UPRS sodba U 766/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-06-15

Obstoj mineralnih surovin ni ovira za vračanje zemljišč v naravi, saj so taka zemljišča lahko v pravnem prometu.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo ugodila pritožbi AA in odpravila odločbo Upravne enote A, št. … z dne 9. 11. 2001, s katero je prvostopni organ zavrnil zahtevo AA za denacionalizacijo parcel 409/2, njiva 3 v izmeri 9984 m2 in 402/1, njiva 3 v izmeri 9458 m2, obe k.o. B. V obrazložitvi je navedla, da je sporen obstoj ovir za vračilo v naravi. Prvostopni organ je ugotovil, da je za predmetni nepremičnini sprejet družbeni plan in ker ima tožeča stranka rudarsko pravico za izkoriščanje mineralnih surovin na območju gramoznice C in bo z njo sklenjena koncesijska pogodba, zahtevi, da naj se nepremičnini vrneta v naravi, ni mogoče ugoditi, saj gre za nepremičnine, ki so izvzete iz pravnega prometa oziroma na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice, kot določa oviro 3. točka 1. odstavka 19. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen). V predmetnem postopku gre za nepremičnini, ki sta razvrščeni v območje »R«, kar pomeni eksploatacijsko območje gramoza D – razširitev na E. Katastrska kultura obeh parcel je njiva tretjega razreda. To sta zemljišči, na katerih se nahaja gramoz, ki je po Zakonu o rudarstvu (v nadaljevanju: ZRud) mineralna surovina. Tožena stranka meni, da gramoz kot mineralna surovina ni ovira, da se zemljišč ne bi vrnilo v naravi, saj je po ZRud promet s takimi zemljišči ni omejen in je prenos lastninske pravice na njih možen. Po Zakonu o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO) in po ZRud mineralne surovine ne delijo usode zemljišč, na katerih in pod katerimi se nahajajo. Njihov lastninsko pravni status je lahko različen. ZVO v 17. členu in ZRud v 2. členu določata, da so mineralne surovine v lasti Republike Slovenije in so gospodarsko izkoristljive s podelitvijo rudarske pravice. Za zemljišča, na katerih in pod katerimi se nahajajo, pa iz 2. odstavka 17. člena izhaja, da je pridobivanje in uživanje na teh zemljiščih možno, ob upoštevanju njihove ekološke funkcije. Prav tako je po ZRud pridobivanje lastninske pravice na takih zemljiščih prosto, lastnik pa je dolžan trpeti omejitve svoje lastninske pravice zaradi zagotovitve izvajanja rudarske pravice (1. odstavek 32. člena). Lastninska pravica na takih zemljiščih se lahko v javno korist tudi odvzame. Stališče prvostopnega organa, da je obstoj mineralnih snovi na zemljišču in pod njim ovira za vrnitev zemljišč v naravi v smislu ZDen, je napačno, saj vrnitev le teh omogoča njihov samostojen lastninsko pravni status. Iz spisne dokumentacije izhaja, da sta nepremičnini razvrščeni v območje »r«, kar pomeni, eksploatacijsko območje gramoza D – razširitev na E, za kar je bilo pridobljeno lokacijsko dovoljenje z dne 4. 4. 1985, prav tako pa je bila razvrščenost opredeljena v družbenem planu ObčineF za obdobje 1986 – 1990, katerega veljavnost je z Zakonom o planiranju in urejanju prostora v predhodnem obdobju podaljšana do sprejema novih predpisov o urejanju prostora. Iz dopisa Ministrstva za okolje in prostor, Uprave RS za rudarstvo izhaja, da je Cestno podjetje G pridobilo rudarsko pravico na območju gramoznice C. Vse navedeno kaže, da bi lahko šlo v primeru gramoznice za objekt ter bo moral prvostopni organ v ponovnem postopku ugotoviti, kaj dejansko je gramoznica, ali objekt ali ne, v tej posledici pa, ali gre v primeru zemljišč za zazidano ali nezazidano stavbno zemljišče in ali je podan dejanski stan iz 1. ali 2. odstavka 32. člena oziroma morda iz 3. odstavka tega člena. Vendar z morebitno vrnitvijo nepremičnin ne bo poseženo v pravico Cestnega podjetja G v izkoriščanje gramoza. Po 111. a členu ZVO se obstoječa pravica rabe oziroma izkoriščanje naravne dobrine, ki je v lasti republike ali lokalne skupnosti, uresničuje v obsegu, na način in pod pogoji, določenimi v aktu, s katerimi je bila pridobljena. Iz listin v upravnih spisih izhaja, da je Cestno podjetje G pridobilo rudarsko pravico za izkoriščanje mineralnih surovin in ker torej z vrnitvijo nepremičnin ne bi bilo poseženo v pravico do izkoriščanje gramoza, ni mogoče uveljavljati ovire po 1. odstavku 19. člena ZDen, saj za opravljanje dejavnosti ne služita nepremičnini, ampak mineralna surovina gramoz, ki je na njih, ta pa ne deli usode z nepremičninama in vrnitev le teh ne bi posegla v njegovo pravico do izkoriščanja mineralne surovine, ker bi še naprej ostala v lasti države (takšno je tudi mnenje Upravnega sodišča RS v sodbi U 441/2001 z dne 5. 2. 2003). Za rešitev spora torej ni odločilno dejstvo obstoja mineralnih snovi na zemljiščih, pač pa je pomembno dejansko stanje glede zemljišč, ki se vračajo v naravi, torej vprašanje za kakšna zemljišča gre.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je odločitev prvostopnega organa o zavrnitvi zahteve za denacionalizacijo pravilna. Pogojev za vrnitev nepremičnin v naravi ni. Cestno podjetje G je dovoljenje za izkoriščanje gramoza na spornih zemljiščih dobilo že z upravnima dovoljenjema Občine F leta 1985 in leta 1990. Sporni zemljišči sta v eksploatacijskem območju gramoznice, kar je razvidno iz lokacijskega dovoljenja z dne 4. 4. 1985 in lokacijske dokumentacije. Zaradi spremenjene zakonodaje od decembra 2001 tožnik na spornih zemljiščih črpa naravno surovino na osnovi koncesijske pogodbe. Zemljišča v eksploatacijskem območju je pred začetkom izkoriščanja tožeča stranka kupila dne 10. 4. 1980. Na podlagi Zakona o skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije pa so bile zemljišča, ki so se obravnavala kot kmetijska, prenesena v last Republike Slovenije in jih je bil tožnik pred lastninjenjem s pogodbo o prenosu kmetijskih zemljišč in gozdov z dne 13. 6. 1995 prisiljen tudi formalno prenesti v last Republike Slovenije. Nevzdržno in protiustavno bi bilo, če bi se tožeči stranki že drugič naložila obveznost nakupa. Zakon o rudarstvu predvideva omejitve lastninske pravice na zemljiščih, pod katerimi se nahaja mineralna surovina in dovoljuje celo razlastitev takih zemljišč. Če lastninska pravica na teh zemljiščih ne obstaja, jo je nesmiselno in protizakonito spet vzpostavljati, saj jih upravičenec niti v posest ne more in ne sme prevzeti. Veljajo namreč stroga pravila pri izvajanju rudarske pravice zaradi varnosti. Tožena stranka navaja, da so zemljišča, pod katerimi je surovina, lahko v lasti fizičnih oseb, kar je nesporno, ni pa argumentirano ovrgla stališč, da obstajajo ovire iz 19. člena ZDen, ki preprečujejo vrnitev spornih nepremičnini v naravi. Nevzdržno je stališče tožene stranke, da tožniku za opravljanje dejavnosti ne služita sporni nepremičnini, ampak mineralna surovina. Sporni nepremičnini sta nujen pogoj, da tožnik do naravne surovine lahko pride. ZDen ne dopušča vračanja spornih nepremičnin v naravi. Obe zemljišči sta nujen pogoj in nenadomestljiv vir surovin za opravljanje dejavnosti rednega vzdrževanja in obnavljanja cest, ki je po 8. členu Zakona o javnih cestah opredeljena kot obvezna gospodarska javna služba. Z vrnitvijo spornih zemljišč v last in posest bi se bistveno okrnila prostorska, ekonomska in tehnološka funkcionalnost kompleksa zemljišč, ki tvorijo gramoznico Bistrica oziroma namen izrabe prostora in nepremičnin. Spornih nepremičnin ni mogoče nadomestiti z  nobeno drugo nepremičnino. ZDen v 1., 2. in 4. točki 1. odstavka 19. člena izrecno določa, da v takih primerih nepremičnine ni mogoče vrniti v naravi. Glede na to, da sta obe zemljišči odkriti (zgornja plast zemljišča je odstranjena), je neposredno na površju naravna surovina, prod. Naravna surovina je v lasti Republike Slovenije. Plasti zemlje, katerih lastnica bi lahko postala fizična oseba, ni več. Ostaja torej tudi razlog po 3. točki 1. odstavka 19. člena ZDen, ki preprečuje vračanje v naravi. Predlaga odpravo odločbe tožene stranke.

Zastopnik javnega interesa je udeležbo v postopku priglasil.

Stranka z interesom v tem postopku AA na tožbo odgovarja, da sta sporni zemljišči imeli ob uveljavitvi ZDen status kmetijskega zemljišča. Lastništvo zemljišča ni nujen pogoj za izkoriščanje naravne surovine. ZRud določa kakšno je postopanje, ko lastnik zemljišča le tega sam ne izkorišča oziroma kako mora ravnati nosilec rudarske pravice, ki ni sam lastnik. ZDen pač določa pogoje, pod katerimi je upravičencu nujno vrniti premoženje v last in posest. Kaj se bo s tem premoženjem zgodilo kasneje, ali bo kdo zahteval omejitev ali celo odvzem lastninske pravice, pa ni stvar postopka denacionalizacije. Pri tem je končno pomembno tudi to, da je bil Zakon o rudarstvu sprejet šele leta 1999.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev tožene stranke, ki je na pritožbo vlagateljice zahtevka za denacionalizacijo odpravila prvostopno odločbo, katere razlog za zavrnitev zahteve za denacionalizacijo je temeljil na oviri za vrnitev v naravi, določeni v 3. točki 1. odstavka 19. člena ZDen (Uradni list RS, št. 27/91-I, 56/92 – odl. US, 13/93 – odl. US, 31/93, 24/95 – odl. US, 20/97 – odl. US, 23/97 – odl. US, 65/98, 67/98 – odl. US, 66/00, 66/00 – obv. razl., 11/01 – odl. US in 54-I/02 – odl. US).

Po določbi 3. točke 1. odstavka 19. člena ZDen nepremičnine ni mogoče vrniti v naravi, če je izvzeta iz pravnega prometa oz. na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice. Katere so take nepremičnine, je treba ugotoviti na podlagi področnih zakonov, ki so to problematiko urejali ob uveljavitvi ZDen in novih zakonov, ki so nadomestili prej veljavne. Med strankami je nesporno, da se nepremičnini, katerih vrnitev se zahteva, uporabljata za izkoriščanje gramoza. Gramoz je po ZRud (Uradni list RS, št. 56/99) mineralna surovina (12. točka 1. odstavka 3. člena ZRud), ki je v lasti države (1. točka 2. odstavka 2. člena ZRud). Pravico do izkoriščanja ima tožeča stranka na podlagi koncesijske pogodbe. Po ZVO (Uradni list RS, št. 32/93 in 67/02) in ZRud status zemljišč na katerih ali pod katerimi se nahaja mineralna surovina ni nujno enak lastninskemu statusu mineralnih surovin. Po ZRud je pridobivanje lastninske pravice na takih zemljiščih prosto, lastnik pa je dolžan trpeti omejitve svoje lastninske pravice zaradi zagotovitve izvajanja rudarske pravice (1. odstavek 32. člena ZRud). Glede na navedeno je pravilno stališče tožene stranke, da obstoj mineralnih surovin ni ovira za vračanje zemljišč v naravi, saj so zemljišča, na katerih ali pod katerimi se nahajajo mineralne surovine, lahko v pravnem prometu. Ker je prvostopni organ oprl zavrnitev zahteve za denacionalizacijo na razlog, ki ni podan, je tožena stranka pravilno odpravila prvostopno odločbo, saj je temeljila na napačni uporabi materialnega prava in razlogi tožeče stranke, s katerimi uveljavlja nezakonitost izpodbijane odločbe, niso podani.

Sodišče pa je kot pravilne ocenilo tudi napotke tožene stranke prvostopnemu organu za delo v ponovnem postopku. Vračanje zemljišč za izkoriščanje rudnin v ZDen ni posebej urejeno. Iz ZRud/75 (Uradni list SRS, št. 17/75, 29/86 in 24/89), sedanjega ZRud, Zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84, 15/89 in Uradni list RS, št. 71/93, v nadaljevanju: ZUN), Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 73/85 in 29/86 in Uradni list RS,št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93) izhaja, da je treba v dolgoročnih in srednjeročnih planskih aktih določiti tudi območja za izkoriščanje rudnin, torej se pravna namembnost zemljišč za izkoriščanje rudnin (tako kot tudi stavbnih in kmetijskih zemljišč ter gozdov) določa že s planskimi akti. Zato bo treba za obravnavanje zemljišča ugotoviti, kakšen je bil njegov pravni status po planskih aktih, ki so veljali ob uveljavitvi ZDen in ob vračanju. Ker se po ZUN šteje izkoriščanje rudnin za poseg v prostor, je treba tak poseg v skladu z ZUN podrobneje urediti s prostorskim izvedbenim aktom. Iz upravnih spisov je razvidno, da je bilo tožeči stranki za zemljišče izdano lokacijsko dovoljenje dne 4. 4. 1985 na podlagi ZUN, razvrščenost v območje »r«, kar pomeni eksploatacijsko območje Gramoza D – razširitev na E polju, pa je opredeljena v družbenem planu Občine F za obdobje 1986 – 1990 (Uradni vestnik Gorenjske, št. 7/86, 13/88, 3/89, Uradni list RS, št. 41/92, 50/92, 55/92 in 43/93), katerega veljavnost je z Zakonom o planiranju in urejanju prostora v predhodnem obdobju (Uradni list RS, št. 41/92, 50/92, 55/92 in 43/93) podaljšana do sprejema novih predpisov o urejanju prostora. Sporno zemljišče je res zemljiškoknjižno in katastrsko opredeljeno kot njiva 3, vendar bo glede navedene rabe, ki ju ti dve evidenci izkazujeta, potrebno preveriti navedeni pravni status kmetijskega zemljišča, tudi glede na definicijo, ki jo vsebuje Zakon o kmetijskih zemljiščih in katastrski predpisi ter se opredeliti ali gre v obravnavanem primeru odprtega kopa res za kmetijsko zemljišče, kot ga pojmuje ZDen in kot ga zahteva nazaj vlagateljica denacionalizacijskega zahtevka ali pa je potrebno odprti kop opredeliti kot eno od kategorij zemljišč, ki so opredeljene v 32. členu ZDen, kot je pravilno napotila organ prve stopnje tožena stranka.

Tožeča stranka ugovarja nadalje stališču tožene stranke glede podanosti ovire po 1. točki 1. odstavka 19. člena ZDen. Določba 1. točke 1. odstavka 19. člena ZDen se razlaga, da vrnitev nepremičnine ni možna, če sta izpolnjena oba v tej določbi navedena razloga in sicer, da nepremičnina služi za dejavnost javne službe in če bi bila zaradi njene vrnitve bistveno okrnjena možnost za opravljanje te dejavnosti. Drugi kumulativno predpisani pogoj je razumeti tako, da zaradi vrnitve nepremičnine izvajalec javne službe ne bi mogel poslovati in opravljati svojih nalog oziroma bi bilo njegovo delovanje okrnjeno v tolikšni meri, da ne bi bilo možno več govoriti o njegovem normalnem delovanju. Okrnjeno možnost opravljanje dejavnosti se v vsakem konkretnem primeru presoja z ugotovitvami, ali dejavnost, ki se opravlja v (oz. na) sporni nepremičnini, ni mogoče opravljati drugje, in če jo je, ali bi bila nadomestitev povezana z nesorazmernimi stroški, kot jih opredeljuje ZDen. Navedene predpostavke mora dokazati zavezanec za denacionalizacijo. Tožena stranka je svoje stališče glede podanosti navedene ovire podala glede na dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno v postopku na prvi stopnji ob njenem odločanju. Ker pa je zadeva vrnjena v ponoven postopek, bo imela tožeča stranka možnost dokazovanja dejstev tudi glede na materialno določbo 1. odstavka 19. člena ZDen (vseh petih točk), v kolikor primarno ne bo za vrnitev v naravi ugotovljena že ovira iz 32. člena ZDen. Tožeča stranka sicer v tožbi navaja, da so v zadevi podane ovire za vrnitev nepremičnine v naravi tako po 1., 2. in 4. točki 1. odstavka 19. člena ZDen, vendar pa, ker obseg ugotavljanja dejanskega stanja na prvi stopnji ni obsegal pravno relevantnih dejstev, ki iz teh določb izhajajo, se sodišče do zatrjevanj tožeče stranke ne more niti načeloma opredeliti. Tožeča stranka pa bo imela vso možnost, da jih v ponovljenem postopku dokazuje.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.