Sodba in sklep U 742/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-07-07

USTAVNO PRAVO - ŠOLSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

avtonomija državne univerze - enakost pri dialogu do izobraževanja - varstvo pridobljenih pravic

Vpis v podiplomski študij sicer nima ustavne podlage v določeni ustavni pravici, saj določilo 3. odstavka 57. člena Ustave določa samo to, da država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Predmetni spor pa ima ustavno-pravno podlago le v določilu 2. odstavka 14. člena Ustave, zakonodajalec pa je to ustavno načelo konkretiziral v določilu 1. odstavka 7. člena ZVis. Ker je z določbo 71. člena ZVis zakonodajalec na jasen način izrazil, da gre v sporih na podlagi določila 71. člena ZVis za spore, ki sicer ne pomenijo upravnih stvari (v smislu določila 2. odstavka 1. člena ZUP ali določila 2. odstavka 2. člena ZUP, ampak gre za spore v javno-pravnih stvareh, je treba v konkretnih primerih smiselno uporabiti določila ZUP (4. člen ZUP). Tožena stranka je kršila pravila Statuta Univerze glede dvostopenjskega odločanja v tovrstnih zadevah.

Tožba zoper drugo-toženo stranko Ministrstvo za šolstvo, znanost in šport RS se zavrže.

Tožbi zoper odločitev prvo-tožene stranke Pedagoške fakultete Univerze v A. z dne 13. 3. 2003 se ugodi in se izpodbijana odločitev prvo-tožene stranke z dne 13. 3. 2003 odpravi in zadeva pošlje v odločitev pristojnemu organu komisiji za pritožbe študentov Univerze v A.

Tožeča stranka in prvo-tožena stranka sta dolžni nositi vsaka svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločitvijo je tožena stranka kot neutemeljeno zavrnila pritožbo tožnice zoper sklep o ustavitvi postopka z dne 11. 10. 2002 za vpis tožnice v 2. letnik podiplomskega študija. V tej odločitvi o ustavitvi postopka, ki je naslovljena kot "Odgovor na dopis prijava za vpis", in jo je sprejel tajnik Pedagoške fakultete, prvo-tožena stranka obvešča tožnico, da zaključuje vse postopke v zvezi z vpisom za leto 2002/2003. Opisuje, kako je potekal postopek, da je tožnica zavrnila podpis aneksa k pogodbi o podiplomskem študiju, da je bila vloga že zavržena, pa kasneje vložena nova prošnja, da je bil postavljen dokončen rok za predložitev popolne dokumentacije za vpis na dan 20. 11. 2002 in da je tožnica ponovno predložila nepopolno vlogo dne 3. 12. 2002.

Prvo-tožena stranka v tem "odgovoru na dopis" tudi navaja, da zoper ustavitev postopka ni pritožbe.

Zoper odločitev o ustavitvi postopka se je tožnica pritožila in uveljavljala, da Zakon o visokem šolstvu (ZVis) nima določb o postopku prijave, zato mora tožena stranka uporabljati Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP), ker je nosilka javnih pooblastil za izvajanje visokošolskega študija v postopkih prijave razpisa. Tožena stranka ni s sklepom opozorila tožnice na konkretne pomanjkljivosti njene vloge, ni je pozvala, da pomanjkljivosti odpravi v določenem roku in ni je opozorila na posledice, kar je v nasprotju z določilom 67. člena ZUP. Sklicuje se na pogodbo o podiplomskem študiju št. ..., ki se nanaša na celoten študij, razlagati pa jo je treba v korist študentke zaradi določila 100. člena Zakona o obligacijskih razmerjih (ZOR). V času sklenitve pogodbe je sofinanciranje podiplomskega študija urejal Sklep o sofinanciranju podiplomskega študija (Sklep/1998, Uradni list RS, št. 42/1998), ki pa med pogoji ni zahteval 30 kreditnih točk. Zato ni prav, da se pravice tožnice presojajo po naknadno sprejetih sklepih Vlade v letu 2001. Pravi, da so ob vpisu od nje zahtevali, da podpiše aneks k pogodbi, po katerem bi bila dolžna plačati šolnino za 2. letnik v višini 735.000, 00 SIT. Takšno pogojevanje pa je v nasprotju z zakonom in ni razlog za zavrnitev vpisa v nadaljnji študij na podlagi ZVis. Zgolj iz previdnosti pa navaja, da izpolnjuje pogoje za sofinanciranje tudi po sklepu o sofinanciranju podiplomskega študija iz leta 2001 (Sklep/2001, Uradni list RS, št. 41/2001), ker je navedla, da zaradi bolezni in operativnega posega ni mogla izpolniti pogojev za vpis v šolskem letu 2001/2002 ter v spis predložila zdravniško mnenje. S tem izpolnjuje pogoje skladno z določilom 2. alineje 2. odstavka 15. člena Sklepa/2001, ki določa kot izjemo tudi daljšo bolezen študenta. Drugostopenjska odločitev tožene stranke je naslovljena kot "Odgovor na pritožbo zoper sklep o ustavitvi postopka /.../". Poleg izreka, da se pritožba zavrne kot neutemeljena, vsebuje ta izpodbijana odločitev tudi obrazložitev in pravni pouk, da se lahko zoper izdani sklep vloži tožba pri stvarno pristojnem sodišču v roku 30 dni. V obrazložitvi izpodbijane odločitve tožena stranka pravi, da vpisne postopke ureja Pravilnik o razpisu za vpis in izvedbi vpisa v visokem šolstvu (Pravilnik, Uradni list RS, št. 68/96, 100/99, 4/02 in 117/02), kar pomeni, da ne drži trditev tožeče stranke, da postopki niso urejeni in da bi bilo treba uporabiti določila ZUP. Pritožbene postopke ureja tudi Statut Univerze v A. Pogoji za vpis v 2. letnik so določeni v razpisu za osnovno sofinanciranje podiplomskega študija v študijskem letu 2000/2001 (Uradni list RS, št. 33/2000) ter v javno veljavnem podiplomskem študijskem programu Poučevanje na razredni stopnji. Ministrstvo v zvezi s sofinanciranjem za vsako posamezno študijsko leto izda poseben sklep in sofinancira podiplomski študijski program študentom, ki vpisujejo 2. letnik, če so izpolnili pogoje za vpis v 2. letnik. Zato ne držijo navedbe (pri)tožnice, da se njene pravice presojajo po sklenjeni pogodbi in sklepu ministrstva o sofinanciranju, ki je veljal v času njenega vpisa. Tožena stranka tudi pravi, da ne držijo trditve (pri)tožnice, da izpolnjuje pogoje za sofinanciranje po sklepu o sofinanciranju podiplomskega študija (Uradni list RS, št. 41/2001), razpis velja za tekoče leto, v razpisu za študijsko leto 2001/2002 (Uradni list RS, št. 46/2001) pa je poleg pogoja 30 kreditnih točk, tudi pogoj, da velja razpis za študente, ki so se v 1. letnik podiplomskega študijskega programa vpisali v študijskem letu 2000/2001 in jim je bilo odobreno sofinanciranje, česar pa (pri)tožnica ne izpolnjuje.

V tožbi tožnica pravi, da ni jasno, na podlagi katerih pravil je tožena stranka sprejela sklep o ustavitvi postopka vpisa, kajti pravilnik, na katerega se sklicuje tožena stranka, ne ureja postopka, ampak pogoje vpisa. V tožbi ponavlja argumente iz pritožbe in dodaja, da tožena stranka ni odgovorila na pritožbeni ugovor, da ni dolžna podpisati aneksa, ker se sklenjena pogodba nanaša na celoten študij in ni odgovorila na pritožbeni ugovor, da tožnica izpolnjuje pogoje za sofinanciranje tudi po Sklepu/2001 in ni upoštevala možnih izjem iz določila 2. odstavka 15. člena Sklepa/2001. Predlaga zaslišanje stranke na podlagi glavne obravnave. Primarno predlaga, da sodišče meritorno odloči in izpodbijani odločitvi o zavrnitvi pritožbe in o ustavitvi postopka vpisa odpravi in odloči, da je tožena stranka dolžna tožnico vpisati v 2. letnik podiplomskega študija v šolskem letu 2002/2003, smer poučevanja na razredni stopnji, v 8. dneh pod izvršbo. Podrejeno pa predlaga, da sodišče drugostopenjsko odločitev tožene stranke odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek. V obeh primerih pa zahteva tudi, da ji tožena stranka povrne stroške postopka.

V odgovoru na tožbo prvo-tožena stranka pojasnjuje, da pogoje in postopke vpisa določa ZVis (40. člen), Pravilnik (2. člen), Pravilnik o podiplomskem študiju, ki ga je sprejel senat na seji dne 24. 1. 2002 in na seji dne 18. 4. 2002. Glede izpolnjevanja pogojev pa pravi, da javno veljavni podiplomski program Poučevanje na razredni stopnji, ki je bil sprejet dne 6. 7. 1999 na Svetu za visoko šolstvo, v poglavju 6, drugi odstavek pravi, da se kandidat lahko vpiše v drugi letnik, ko opravi obveznosti v obsegu najmanj 30 kreditnih točk. Tožeča stranka je izpolnjevala pogoje za vpis in sofinanciranje študija ob vpisu v prvi letnik in ji je bil študij v prvem letniku tudi sofinanciran, ni pa pogojev več izpolnjevala za vpis v drugi letnik, ker se ni vpisala v 2. letnik neposredno po opravljenem 1. letniku, torej brez prekinitve. Tožnica po izteku prvega vpisnega leta 1999/2000 ni izpolnjevala vseh pogojev za nadaljevanje študija. Tudi pogodba o sofinanciranju študija, na katero se sklicuje tožnica, v določilu 1. odstavka 2. člena pravi, da se tožnica zavezuje izpolnjevati pogoje iz študijskega programa. Pogodba se nanaša samo na 1. letnik (na leto 1999/2000), ker to izhaja iz določila 3. člena pogodbe. Tožnica tudi ne izpolnjuje pogoja iz 2. alineje 2. odstavka 15. člena Sklepa/2001, ker se le-ta nanaša samo na študente 2. in 3. letnika, tožnica pa nikoli ni bila vpisana v 2. letnik. Pri tem prvo-tožena stranka pripominja, da se je tožnica na bolezen prvič sklicevala 1. 10. 2001, prej pa ne. Poleg tega prvo-tožena stranka ne zanika, da tožeča stranka v študijskem letu 2001/2002 oziroma 2002/2003 izpolnjuje pogoje za vpis v 2. letnik podiplomskega študija. To dejstvo tudi nikoli ni bilo predmet spora. Vendar pa tožnica po veljavnih predpisih ni in ne izpolnjuje pogojev za sofinanciranje šolnine za 2. letnik podiplomskega študija. Prvo-tožena stranka je torej bila in je še vedno pripravljena vpisati tožečo stranko v 2. letnik podiplomskega študija, vendar pa mora tožnica za to plačati šolnino, ker fakulteta ni dolžna izvajati podiplomskih študijskih programov brezplačno. Predlaga zaslišanje priče in da sodišče izvede dokaze na glavni obravnavi. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

V pripravljalni vlogi z dne 9. 6. 2004 tožnica dodatno opisuje in utemeljuje, da ji je bil nepravilno zavrnjen vpis v 2. letnik podiplomskega študija. Med drugim se sklicuje tudi na njeno prošnjo za vpis z dne 15. 10. 2002, ki jo je še isti dan kot vlogo za vpis v 2. letnik magistrskega študija naslovila na dekana. Ta bi jo moral odstopiti pristojnemu organu, komisiji za podiplomski študij Pedagoške fakultete, ne pa vloge zavreči z "odgovorom na prošnjo za preložitev vpisa" z dne 22. 10. 2002 z utemeljitvijo, da ni pristojen. Vendar pa tožnica tožbenega zahtevka s to vlogo ne spreminja, kar pomeni, da tudi ne izpodbija drugih odločitev prvo-tožene stranke kot v tožbi.

Prvo-tožena stranka je odgovorila na pripravljalno vlogo tožeče stranke in podrobneje opisala dejansko stanje, predložila je dva dopisa tožeče stranke z dne 30. 10. 2000 in 8. 10. 2002 in predlagala zaslišanje prič.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Tožeča stranka je na naslovni strani tožbe navedla, da toži Pedagoško fakulteto kot prvo-toženo stranko in Ministrstvo za šolstvo, znanost in šport RS kot drugo-toženo stranko, vendar na isti strani tožbe navaja, da izpodbija odločitev prvo-tožene stranke o zavrnitvi pritožbe zoper sklep prvo-tožene stranke z dne 11. 10. 2002 in celotna tožba, vključno s tožbenim zahtevkom se nanaša izključno na izpodbijani odločitvi prvo-tožene stranke. Zaradi tega je očitno, da tožeča stranka ne izpodbija nobenega akta ali dejanja drugo-tožene stranke. Koncept Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000) pa je tak, da sodišče sprejme v obravnavo tožbo zoper določeno toženo stranko, če tožnik izpodbija konkreten dokončen posamičen akt ali dejanje tožene stranke; če ta pogoj ni izpolnjen, tožbe ni mogoče obravnavati v upravnem sporu. Ker tožeča stranka ne izpodbija nobenega akta ali dejanja drugo-tožene stranke, je sodišče s sklepom tožbo zoper drugo-toženo stranko zavrglo na podlagi smiselne uporabe določila 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS.

Tožbe zoper odločitve državne univerze ali fakultete kot članice državne univerze sodišče v upravnem sporu presoja izhajajoč iz ustavne določbe, da so državne univerze avtonomne (58. člen Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003). Tako je na primer sodišče v sporih med posamezniki in univerzo zaradi izvolitev v nazive visokošolskih učiteljev skozi določbo 58. člena Ustave in na podlagi ZVis ter statuta univerze presojalo kakšna mora biti stopnja strogosti presoje izpodbijane odločitve univerze, ki ima lahko zaradi njene avtonomije široko polje proste presoje oziroma diskrecije, in katera postopkovna pravila se uporabljajo v okviru te presoje, to pomeni zlasti, ali se v tovrstnih sporih, kjer je tožena stranka univerza, smiselno uporabljajo tudi določbe ZUP (pravnomočne sodbe Upravnega sodišča RS v zadevah U 610/2001 z dne 28. 5. 2003, U 1231/2001 z dne 4. 6. 2003, U 1375/2002 z dne 12. 11. 2003). Tako kot v imenovanih zadevah mora sodišče tudi za predmetni spor v okviru vprašanja o stopnji strogosti presoje izpodbijane odločitve in o uporabi postopkovnih pravil predhodno ugotoviti, katera je sporna tožničina pravica oziroma tožničin pravni interes, v katerega je bilo poseženo z izpodbijano odločitvijo. V konkretnem primeru je predmet spora vpis v 2. letnik podiplomskega študija. Vprašanje je torej, ali vpis v 2. letnik podiplomskega študija spada v avtonomno sfero delovanja univerze, ali pa gre za področje, na katerega sega javni interes in je to področje pokrito tako z določenimi materialno-pravnimi določbami v zakonu in tudi postopkovnimi pravili, bodisi, da so ta pravila opredeljena v zakonu ali v internih aktih (avtonomne) univerze. Sodišču se v konkretnem primeru ni bilo treba spuščati v materialno-pravno presojo izpodbijane odločitve, zato ker je ugotovilo, da je tožena stranka očitno kršila procesne določbe Statuta Univerze v Ljubljani, ki imajo svojo javno-pravno podlago tudi v ZVis (Uradni list RS, št. 67/93, 39/95-odločba US, 18/98-odločba US, 35/98-odločba US, 99/99, 64/2001). Vpis v podiplomski študij sicer nima ustavne podlage v določeni ustavni pravici, saj določilo 3. odstavka 57. člena Ustave določa samo to, da država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Predmetni spor pa ima ustavno-pravno podlago le v določilu 2. odstavka 14. člena Ustave, ki pravi, da so vsi pred zakonom enaki. Gre za splošno pravno načelo, ki pomeni, da načeloma - če ni objektivnih in upravičenih razlogov - ni dovoljeno pravno razlikovanje med posamezniki v zvezi z njihovimi zakonskimi pravicami ali pravnimi interesi. Zakonodajalec je to ustavno načelo konkretiziral v določilu 1. odstavka 7. člena ZVis, ki pravi, da imajo državljani Republike Slovenije pravico do izobraževanja na visokošolskih zavodih v Republiki Sloveniji pod enakimi pogoji. Podobno določa tudi določilo 1. odstavka 66. člena ZVis, da imajo študenti pravico do vpisa in izobraževanja pod enakimi, z zakonom, statutom in študijskim programom določenimi pogoji. Tožnica torej v predmetnem sporu varuje svojo zakonsko pravico iz določila 1. odstavka 7. člena ZVis. Za uresničitev te zakonske pravice je zakonodajalec že v ZVis predvidel določene procesne mehanizme. V določilu 2. alineje 3. odstavka 66. člena ZVis je pooblastil med drugim tudi univerzo, da s statutom podrobneje uredi postopek in pravila o uveljavljanju varstva pravic študentov, že v ZVis pa je določil, da se lahko sproži upravni spor zoper dokončno odločitev pristojnega organa visokošolskega zavoda o pridobitvi oziroma izgubi statusa študenta in o drugih zadevah v zvezi s študijem (71. člen ZVis). Po presoji sodišča v okvir "drugih zadev v zvezi s študijem" spada tudi predmetni spor glede vpisa v 2. letnik podiplomskega študija. Ker je z določbo 71. člena ZVis zakonodajalec na jasen način izrazil, da gre v sporih na podlagi določila 71. člena ZVis za spore, ki sicer ne pomenijo upravnih stvari (v smislu določila 2. odstavka 1. člena ZUP Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000, ali določila 2. odstavka 2. člena ZUP), ampak gre za spore v javno-pravnih stvareh, je treba v konkretnih primerih smiselno uporabiti določila ZUP (4. člen ZUP).

Razlog, da je sodišče tožbi ugodilo, pa ni v tem, da tožena stranka na prvi stopnji ali na drugi stopnji odločanja ni smiselno uporabila pravil ZUP, ampak v dejstvu, da je tožena stranka kršila pravila Statuta Univerze glede dvostopenjskega odločanja v tovrstnih zadevah in je odločila o stvari, o kateri ni pristojna odločati. Prvo-tožena stranka oziroma Univerza v A. (katere članica je prvo-tožena stranka) je skladno s pooblastilom iz določila 2. alineje 3. odstavka 66. člena ZVIS uredila postopek za uveljavljanje pravic študentov v XVI. poglavju Statuta (Uradni list RS, št. 64/2001). Po določilu 217. člena Statuta ima študent univerze pravico do ugovora zoper sklep, ki ga sprejme organ članice univerze o pravicah, obveznostih in odgovornostih študenta. Vpis v 2. letnik podiplomskega študija je pravica, ki jo študent lahko uveljavi pod določenimi pogoji. Določilo 272. člena Statuta pa pravi, če ni s statutom drugače določeno, odloča o ugovoru študenta iz 271. člena komisija za pritožbe študentov univerze. Sestava in postopek odločanja komisije je opredeljen v 273. členu Statuta. V konkretni zadevi je o ugovoru tožnice odločal tajnik fakultete, ki je isti organ, kot je odločal na prvi stopnji odločanja in ni odločala komisija za pritožbe študentov univerze. Komisija za pritožbe študentov univerze ne odloča na drugi stopnji postopka, če je s Statutom določeno drugače. S Statutom pa za spore v zvezi z vpisom v 2. letnik podiplomskega študija ni določen drug organ, ki odloča na drugi stopnji. Specialna ureditev je predvidena samo za spor zaradi uvrstitve na seznam sprejetih kandidatov v prvi letnik dodiplomskega študija (1. odstavek 118. člena Statuta). Kajti o tovrstnih pritožbah odloča komisija za pritožbe kandidatov ob sprejemu na univerzo (2. odstavek 118. člena Statuta), ki je sestavljena drugače, kot komisija iz določila 273. člena Statuta. To pomeni, da je iz tega razloga izpodbijana odločitev prvo-tožene stranke nezakonita. Ni namreč mogoče izpeljati razlage, da je v zvezi z vpisom možna pritožba samo v primerih, ko gre za spore iz določila 1. odstavka 118. člena Statuta, in da je zato Statut za primer spora v zvezi z vpisom v podiplomski študij predvidel drugačen sistem varstva pravic študentov in sicer tako, da študentje v teh zadevah sploh nimajo pravice do pritožbe. Takšna razlaga ni možna zaradi tega, ker se pravica do izobraževanja pod enakimi pogoji iz določila 1. odstavka 7. člena ZVis ne omejuje na vpis v prvi letnik dodiplomskega študija in ker pravica do sodnega varstva iz določila 71. člena ZVIS ne izključuje sporov v zvezi z vpisom v višje letnike podiplomskega študija. Ker je o pritožbi tožnice zoper prvostopenjsko odločbo odločal nepristojni organ, se sodišče ni spuščalo v vsebinsko presojo, ali je prvo-tožena stranka pravilno obravnavala pritožbo tožnice zoper prvostopenjsko odločbo, ker bo o tožničini pritožbi moral najprej odločati stvarno pristojen organ. Zaradi učinkovitosti vodenja nadaljnjega postopka sodišče pripominja, da mora biti prvostopenjska odločitev obrazložena v tem smislu, da so navedeni ključni razlogi za odločitev, ki mora biti v izreku odločitve jasna in določna, v uvodu morajo biti navedeni predpisi, na podlagi katerih je organ pristojen za odločanje v konkretni zadevi, odločitev pa mora vsebovati tudi pravilen pravni pouk. To bi bila smiselna uporaba določil ZUP o obliki in sestavnih delih odločbe na ravni prvostopenjskega postopka, pomanjkljivosti iz prvostopenjskega odločanja pa lahko ob smiselni uporabi določil ZUP odpravi tudi drugostopenjski organ. Sodišče je tako tožbi ugodilo na podlagi določila 1. točke 1. odstavka 60. člena ZUS, ker je izpodbijano določbo izdal nepristojni organ. Ker je izpodbijano odločbo izdal nepristojni organ, sodišče tudi ni sledilo predlogu strank za razpis glavne obravnave. Sodišče je tožbi ugodilo, odpravilo izpodbijano odločitev tožene stranke in zadevo poslalo v odločitev pristojnemu organu, in sicer komisiji za pritožbe študentov Univerze v A. Pri tem je sodišče je smiselno štelo, da tožnica izpodbija samo drugostopenjsko določitev, kajti upravni spor je možen samo zoper odločitev, ki je dokončna, zoper katero ni pritožbe.

V upravnem spora sta prvo-tožena stranka in tožnica zahtevali, da sodišče odloči, da je nasprotna stranka dolžna povrniti stroške postopka. Vendar pa je v določilu 3. odstavka 23. člena ZUS določeno, da kadar sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravnega akta, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Na to določilo je sodišče oprlo sklep iz tretje točke izreka.

URS člen 14, 14/2, 57, 57/3, 58. ZUS člen 23, 23/3, 34, 34/1-3, 60, 60/1-1. ZVis člen 7, 7/1, 66, 66/1, 66/3-2, 71. ZUP člen 1, 1/2, 2, 2/2, 4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.