sodba U 1483/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-02-26

odprava odloka - javni vrtec - organizacijske enote

Iz nobene določbe ZOFVI, pa tudi ne iz določb drugih za to vprašanje relevantnih zakonov (Zakon o zavodih, Zakon o lokalni samoupravi in Zakon o vrtcih) ne izhaja dolžnost občine, da javni vrtec organizira v statusni obliki javnega zavoda.Določbe posameznih alinej 45. člena je treba razlagati ob upoštevanju uvodnega besedila tega člena, iz katerega izhaja, da se določbe o organiziranju enot vrtca nanašajo na organiziranje enot(e) vrtca v javnem vrtcu (torej v eni izmed oblik iz 3. odstavka 7. člena ZOFVI) in ne morda na organiziranje vrtca kot vsebine dejavnosti v okviru šole kot take.

Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega in vzgojno-varstvenega zavoda Osnovna šola A, št. … z dne 8. 7. 2003 (Uradni list RS, št. …) se odpravi.

Z izpodbijanim odlokom je tožena stranka ustanovila javni vzgojno-izobraževalni zavod Osnovna šola A, v čigar sestavo sodi enota vrtec B (1. člen) in odločila (48. člen), da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovne šole C (Uradni list RS, št. …) in Odlok o ustanovitvi javnega vzgojno-varstvenega zavoda D (Uradni list RS, št. …).

Tožeča stranka  odlok izpodbija s tožbo v upravnem sporu na podlagi 2. odstavka 18. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, v nadaljevanju: ZUS), ker meni, da je z izpodbijanim odlokom kot posamičnim aktom (4. odstavek 1. člena ZUS) kršen zakon v škodo javne koristi. Statusna sprememba – ukinitev javnega vrtca z njegovo priključitvijo k osnovnim šolam kot tudi odločitev, da se posamezne enote vrtca iz vrtca izločijo ter pripojijo osnovnim šolam, je v nasprotju s kogentnimi kriteriji za ustanovitev in organiziranje vrtca kot javnega zavoda oziroma organizacijske enote ali enote vrtca, predpisanimi z Zakonom o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96, 23/96, 64/01 in 108/02, v nadaljevanju: ZOFVI) in na njegovi podlagi izdano Odredbo o pogojih za ustanavljanje javnih vrtcev (Uradni list RS, št. 11/99) kot tudi v nasprotju s 151. členom ZOFVI, ki javne vrtce, ustanovljene pred njegovo uveljavitvijo opredeljuje kot del mreže javnih vrtcev, na kar je pristojno ministrstvo toženo stranko pred sprejemom izpodbijanega odloka tudi opozorilo. Zaradi varovanja javnega interesa, ki je v zagotavljanju pravic in koristi predšolskih otrok, kot jih opredeljuje 2. člen Zakona o vrtcih (Uradni list RS, št.12/96), je potrebno samovoljno in v nasprotju z zakonom sprejeti odlok odpraviti. Finančni problemi vrtca, s katerimi tožena stranka statusno spremembo utemeljuje, s priključitvijo k osnovni šoli ne morejo biti odpravljeni, saj se vsi stroški dela za kadre v vrtcu in materialni stroški izvajanja dejavnosti vrtca v celoti zagotavljajo iz občinskega proračuna, s strani državnega proračuna pa se zagotavlja financiranje kadrov in materialnih stroškov v osnovni šoli v skladu s predpisanimi normativi. Predlaga, da sodišče izpodbijani odlok kot nezakonit odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Vzgojno-varstveni zavod D, ki je deloval na podlagi Odloka o ustanovitvi vzgojno-varstvenega zavoda D (Uradni list RS, št. …), se je v zadnjih letih poslovanja srečeval z večjimi likvidnostnimi težavami, tudi izgubami, čeprav je Občina D zanj kot ustanoviteljica v proračunu namenjala sredstva, ki bi za nemoteno finančno poslovanje vrtca morala zadostovati. Iz tega razloga je tožena stranka kot ustanoviteljica, odgovorna za obveznosti zavoda, izvedla reorganizacijo in statusne spremembe obstoječega zavoda. Vrtec s statusnim preoblikovanjem ne bo prenehal delovati kot javni zavod, saj bo deloval kot organizacijska enota v sklopu Vzgojno-varstvenega in vzgojno-izobraževalnega zavoda Osnovna šola A. Po določbi 1. odstavka 44. člena  ZOFVI  se javni vrtec lahko ustanovi, če je zagotovljena vključitev vsaj desetih oddelkov otrok. Dopušča torej možnost, da lokalna skupnost kot ustanovitelj javnega vrtca izbere predlagano statusno obliko in ustanovi in organizira javni vrtec kot javni zavod, ne glede na 151. člen ZOFVI. V skladu s 3. členom Odredbe o pogojih za ustanavljanje javnih vrtcev je, da se vrtec lahko organizira kot organizacijska enota, če vrtec deluje kot del šole na isti ali drugi lokaciji kot šola. Stališče tožeče stranke, da utegnejo biti koristi otrok s priključitvijo vrtcev osnovnim šolam prizadete, je napačno. Tudi se ne strinja s stališčem, da reorganizacija finančnih težav ne more odpraviti. Vodilo tožene stranke je zmanjšanje javne porabe. Analiza poslovanja vrtcev in šol je namreč pokazala, da se v procesu vzgoje in izobraževanja precej del podvaja. Tožena stranka s statusnim preoblikovanjem vrtca v mrežo javnih vrtcev v Lenartu ne posega, saj ohranja dostop uporabnikom. Svojo odločitev utemeljuje tudi z 51. členom Zakona o zavodih, ki omogoča ustanovitelju, da zavod pripoji drugemu zavodu, da se dvoje ali več zavodov spoji v en zavod ali da se zavod razdeli na dvoje ali več zavodov. Navedenemu smiselna uporaba 7. člena ZOFVI dopušča, da se javni vrtec organizira kot javni zavod ali kot organizacijska enota javnega vzgojnoizobraževalnega zavoda. Javna mreža se ohranja in je vzpostavljena skladno z 11. členom istega zakona tako, da omogoča staršem in otrokom dostopnost in izbiro programa za predšolske otroke. Enako izhodišče najdemo tudi v 4. členu Uredbe o merilih za oblikovanje javne mreže vrtcev. Odredba o pogojih za ustanavljanje javnih vrtcev v poglavju »Postopek za spremembo statusa vrtca« opredeljuje stanje, ko je zaradi spremembe razmer pri vpisu potrebno pričeti postopek za spremembo statusa vrtca, ker kriteriji za posamezno statusno obliko niso več izpolnjeni. V obravnavanem primeru ne gre za takšne razmere in vzroke, ampak za predlog za reorganiziranje iz vzroka racionalizacije poslovanja.

Sodišče je izpodbijani odlok presojalo kot posamični akt organa lokalne skupnosti, izdan v obliki predpisa (4. odstavek 1. člena ZUS). Pri tem je upoštevalo stališče Ustavnega sodišča, da je akt o ustanovitvi javnega zavoda posamični akt, čeprav ga je v obliki odloka sprejel občinski svet (sklep št. … z dne 13.3.1997). Aktivna legitimacija tožeče stranke je utemeljena v javnem interesu zagotavljanja pravic in koristi predšolskih otrok, ki naj bi bil z izpodbijanim odlokom, zaradi njegove neskladnosti z zakonom, prizadet.

V obravnavani zadevi sta sporni dve ključni pravni vprašanji, in sicer vprašanje, ali mora biti javni vrtec ob določenih pogojih obvezno organiziran kot javni zavod in vprašanje, ali je mogoče enoto vrtca organizirati kot sestavni del šole ne glede na določbe ZOFVI, ki organizacijo vrtcev izrecno urejajo.

Glede prvega vprašanja je sodišča mnenja, da iz nobene določbe ZOFVI, pa tudi ne iz določb drugih za to vprašanje relevantnih zakonov (Zakon o zavodih, Zakon o lokalni samoupravi in Zakon o vrtcih) ne izhaja dolžnost občine, da javni vrtec organizira v statusni obliki javnega zavoda. Prvi odstavek 44. člena namreč določa »količinske« pogoje, pod katerimi je javni vrtec možno ustanoviti (najmanj 10 oddelkov) oziroma pod katerimi ga je treba statusno preoblikovati, če postane prevelik (lahko ima največ 30 oddelkov). Zakon tu ne govori o javnem vrtcu kot javnem zavodu, iz česar je mogoče sklepati, da glede pravno organizacijske oblike zakon v tej določbi misli na javni vrtec iz 3. odstavka 7. člena, po katerem se javni vrtec lahko ustanovi kot javni vzgojno – izobraževalni zavod ali organizira kot organizacijska enota javnega vzgojno – izobraževalnega zavoda (ali druge osebe javnega prava, kar tu ni relevantno). Zato po presoji sodišča ni utemeljeno tožbeno stališče, da v obravnavanem primeru Vrtca D ni mogoče preoblikovati tako, da bi prenehal delovati kot javni zavod. Prehodna določba 151. člena ZOFVI, na katero se sklicuje tožba, po mnenju sodišča namreč ureja le vključitev javnih vrtcev, ki so obstajali ob uveljavitvi zakona, v javno mrežo vrtcev, vendar to ne pomeni, da javnega vrtca, ki je bil na tej podlagi vključen v javno mrežo, kasneje, če so izpolnjeni siceršnji zakonski pogoji (oziroma, glede na določbi 5. in 7. odstavka 44. člena ZOFVI, tudi pogoji iz Odredbe o pogojih za ustanavljanje javnih vrtcev, Uradni list RS, št. 11/99; dalje Odredba), ni mogoče statusno preoblikovati.

Glede drugega uvodoma navedenega vprašanja sodišče meni, da bi bilo iz določb 45. člena ZOFVI sicer z gramatikalno razlago mogoče priti do zaključka, da je enoto vrtca mogoče organizirati tudi kot sestavni del šole, ne glede na prej navedene količinske kriterije, ki jih zakon določa za ustanovitev oziroma organiziranje javnega vrtca. Tretja alinea 45. člena namreč določa, da se enote vrtcev lahko organizirajo za izvajanje programa za predšolske otroke oziroma prilagojenega programa za predšolske otroke s posebnimi potrebami v okviru šole (ali na različnih lokacijah, kar za obravnavo pomena določbe ni pomembno). Iz besedila alinee v povezavi z uvodnim besedilom člena (»V javnem vrtcu oziroma šoli se lahko organizirajo enote vrtcev oziroma podružnice šol:«) bi sicer lahko izhajalo, da se enote vrtcev lahko za izvajanje programa za predšolske otroke organizirajo tudi v okviru šole, vendar sodišče meni, da bi bila takšna razlaga te določbe zakona v nasprotju s siceršnjo zakonsko ureditvijo javnih vrtcev. Enako velja glede 4. alinee 45. člena, ki v gramatikalnem pomenu dopušča organiziranje enote vrtcev tudi v vseh drugih primerih, določenih z aktom o ustanovitvi. Gramatikalna razlaga te določbe bi pravzaprav pomenila, da so vse ostale alinee tega člena odveč. Zato je treba določbe posameznih alinej 45. člena  razlagati ob upoštevanju uvodnega  besedila tega člena, iz katerega izhaja, da se določbe o organiziranju enot vrtca nanašajo na organiziranje enot(e) vrtca v javnem vrtcu (torej v eni izmed oblik iz 3. odstavka 7. člena ZOFVI) in ne morda na organiziranje vrtca kot vsebine dejavnosti v okviru šole kot take. Drugačna razlaga, torej takšna, za katero se je ob sprejemanju spornega odloka očitno odločila tožena stranka (pred tem pa tudi izdajatelj Odredbe, glej 3. točko prvega odstavka 3. člena Odredbe), bi namreč pomenila, da je mogoče ustanoviti enoto vrtca v okviru šole ne glede na velikost enote, na drugi strani pa tudi to, da glede takšne enote ne bi bilo treba niti smiselno upoštevati zakonskih določb, ki se nanašajo na organe vrtca (46. in  naslednji členi ZOFVI). Takšna enota (ki je glede na določbo 3. odstavka 7. člena  navedenega zakona ni mogoče šteti za javni vrtec) tudi, glede na določbe 1. člena Uredbe o merilih za oblikovanje javne mreže vrtcev (Uradni list RS, št.63/99) tudi ne more šteti za sestavni del javne mreže vrtcev, saj v njem ni navedena, sodišče pa meni, da je določba 1. člena uredbe v tem pogledu skladna z določbami 11. in preje navedenih členov ZOFVI.

V obravnavanem primeru je med strankami nesporno, da je tožena stranka z izpodbijanim odlokom prej dislocirani oddelek Vzgojno-varstvenega zavoda D (v katerega je po podatkih spisov zagotovljena vključitev največ 2 oddelkov otrok), kot enoto vrtca organizacijsko neposredno vključila v Osnovno šolo A. Enoto vrtca je torej glede na že navedeno po presoji sodišča organizirala v nasprotju z določbami 7., 11. in 45. člena ZOFVI.

Ker izpodbijani odlok v bistvenem delu, zaradi katerega je bil tudi sprejet, ni v skladu z določbami zakona, ga je sodišče na podlagi 4. točke 1. odstavka 60. člena ZUS v celoti odpravilo. Glede na naravo izpodbijanega akta in postopka njegove izdaje, zadeve toženi stranki ni vrnilo v ponovno odločanje.

V zvezi s tožbenimi očitki o samovoljnem ravnanju tožene stranke in v zvezi razlogi za reorganizacijo javnega vrtca, ki jih navaja tožena stranka, sodišče meni, da mora pripomniti naslednje:

Zakonske določbe, ki se nanašajo na organizacijo javnih vrtcev, niso zelo jasne, še najmanj v pomenih, kot jim jih pripisuje tožeča stranka. O samovoljnosti nekega ravnanja je mogoče govoriti le ob jasni in  konsistentni normativni ureditvi določenega vprašanja.

Primarnega pomena je, glede na veljavno zakonsko ureditev javnih vrtcev in javne mreže vrtcev, takšna organiziranost javnega vrtca, ki zagotavlja ustrezno izvajanje njegovih nalog; krčenje stroškov, četudi gre za porabo javnih sredstev, ne opravičuje drugačne organiziranosti javnega vrtca, kot jo dopušča zakon.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.