sodba U 1921/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-12-03

zavrnitev pobude volivcev z zahtevo za razpis referenduma

Tožena stranka je nepravilno tolmačila 2. odstavek 47. člena ZLS. Pooblastilo županu, da preveri skladnost pobude z zakonom in statutom občine, ni dano v tem smislu, da je župan tudi pristojen za odločanje o utemeljenosti pobude po vsebini.

Tožbi se delno ugodi in se sklep Županje občine Bohinj, št. 350-00-27/2002 z dne 28. 10. 2003 razveljavi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Zahteva za povrnitev stroškov postopka tožeči stranki se zavrne.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrnila pobudo volivcev (tožnika) z zahtevo za razpis referenduma za zavrnitev Odloka o spremembi in dopolnitvi sestavin prostorskega plana občine Bohinj – programske zasnove za UN T2 – Ribčev Laz v Stari Fužini in Odloka o ureditvenem načrtu T2 – Ribčev Laz v Stari Fužini. V obrazložitvi se sklicuje na 1. odstavek 47. člena Zakona o lokalni samoupravi (Ur. l. RS, št. 72/93 ter nadaljnji, v nadaljevanju ZLS), ki določa, da pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma lahko da vsak volivec, politična stranka v občini ali svet ožjega dela občine. Pobuda mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Navaja, da je tožnik dne 6. 10. 2003 vložil pobudo s 112 podpisi volivcev z zahtevo za razpis referenduma, v obrazložitvi pa je le navedel, da so krajani Stare Fužine že večkrat jasno in odločno povedali, da so proti pozidavi t.i. lokacije »A.«. Zato ga je dne 13. 10. 2003 z dopisom pozvala, da pobudo dopolni v roku 8 dni tako, da v skladu z določbo 47. člena ZLS pobudo dodatno obrazloži. Tožnik je pobudo dne 20. 10. 2003 dopolnil in je v obrazložitvi zapisal, da imajo krajani navedene krajevne skupnosti pravico izražati voljo na opisani način, da sprejeta odloka nista v skladu z voljo krajanov, ki so se na zborih občanov in drugih srečanjih opredeljevali proti pozidavi, zlasti s pripombami z vidika naravovarstvenih zadržkov, in da je pretekla občinska oblast pri obravnavi teh aktov voljo krajanov upoštevala, zdajšnja pa je odloka sprejela proti njihovi volji. Takšna obrazložitev pobude tožnika volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma pa je po mnenju tožene stranke neustrezna, zaradi česar je pobudo kot neutemeljeno zavrnila. Tožena stranka tudi ugotavlja, da v postopku sprejemanja ureditvenega načrta T2 – Ribčev Laz v Stari Fužini, ki je bil izveden v skladu z zakonom, ni bila izražena zahteva oziroma jasna in odločna volja krajanov KS Stara Fužina proti pozidavi lokacije »A.«.

Tožnik vlaga tožbo zaradi nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, kršitve procesnih določb in nepravilne uporabe 47. člena ZLS. Navaja, da njegova pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma v moralnem in v pravnem pogledu temelji na Strategiji slovenskega turizma 2002 do 2006, ki ga je sprejela Vlada RS, ter na pripombah k gradnji Bohinjske vasi, ki jih je 128 podpisanih državljanov (občanov) dne 15. 3. 2002 naslovilo na Občinski svet občine Bohinj. Pobuda vsebuje vse elemente, ki jih zahteva 1. odstavek 47. člena ZLS, in sicer zahtevo za razpis referenduma z jasno izraženim vprašanjem, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Ugotovitev tožene stranke, da je obrazložitev pobude neustrezna, predstavlja flagrantno kršitev 9. člena Ustave RS in določb ZLS. Obrazložitev je namenjena zgolj ugotavljanju dejstva, ali je predlog za razpis referenduma razumljiv, kar v obravnavanem primeru vsekakor je, saj je tudi korekten in razumljiv vsakemu povprečnemu državljanu. Tožena stranka od tožnika zahteva, da bi moral izhajati s predpostavke, da je večina volivcev proti, prav ugotavljanju volje volivcev pa je namenjen referendum. Izpodbijanega sklepa tudi ni mogoče preizkusiti, saj v razlogih ni navedeno, da je pobuda v nasprotju z zakonom in statutom občine, niti ne, da pobuda za zahtevo ni oblikovana v skladu s 1. odstavkom 47. člena ZLS. Po vsebini je izpodbijani sklep redka dokazana oblika šikanoznega ravnanja župana v odnosu do državljana in zlasti do 112 volivcev. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep tožene stranke razveljavi in sprejme pobudo volivcev za zahtevo za razpis referenduma, ter odloči, da je tožena stranka dolžna tožniku povrniti stroške postopka na podlagi 1. odstavka 23. člena Zakona o upravnem sporu.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je pobuda tožnika z dne 6. 10. 2003 vsebovala jasno izraženo referendumsko vprašanje, pobudi so bili priloženi podpisi 112 podpisnikov, ni pa po mnenju tožene stranke pobuda vsebovala konkretne obrazložitve, kar je ena od zahtev 1. odstavka 47. člena ZLS. V skladu z zakonom in statutom občine Bohinj je tožena stranka tožnika pozvala, da v roku 8 dni neskladnost odpravi in poda ustrezno obrazložitev, ter ga istočasno opozorila, da v kolikor pobuda v roku ne bo dopolnjena, se bo štelo, da ni bila vložena. Ker tožnik neskladja ni odpravil, oziroma dopolnitev obrazložitve po mnenju tožene stranke ne predstavlja konkretne obrazložitve, pač pa v bistvu zgolj ponovitev prvotne, tožena stranka šteje, da pobuda sploh ni bila dopolnjena. Tožnik v obrazložitvi le navaja, da sporna odloka, ki odpirata pot pozidavi na lokaciji T2 – Ribčev Laz v Stari Fužini, nista v skladu z voljo krajanov, ne poda pa nobenih strokovnih utemeljitev za takšne trditve. Kot neutemeljene zavrača tožbene navedbe, da je njeno ravnanje šikanozno v odnosu do 112 volivcev in so takšni očitki za toženo stranko celo žaljivi. Poudarja, da so bile pri sprejemanju spornih odlokov po javni razgrnitvi, ki je trajala od 18. 2. 2002 do 19. 3. 2003 v Stari Fužini in Bohinjski Bistrici, ter po opravljeni ustni javni obravnavi, ki je bila 12. 3. 2002, upoštevane vse pripombe, ki so bile nato inkorporirane v omenjena odloka. Sprejemanje tako pomembnih odlokov, kot sta predmetna, zahteva strokovne podlage in utemeljitve, s kakršnimi je razpolagal Občinski svet, ki je odloka sprejemal, zato je mnenje tožene stranke, da enako temeljito obrazložitev zahteva tudi od pobude za razpis referenduma. Odloka imata posledice za cel Bohinj in ne le za Staro Fužino, zato z obrazložitvijo, da imajo krajani pravico zahtevati referendum, volivcem celotnega Bohinja, brez temeljitih argumentov, zahteve za referendum ni mogoče obrazložiti in pojasniti. Tožeča stranka nadalje v tožbi ne navede, v čem naj bi bila podana kršitev 9. člena Ustave RS in kje v izpodbijanem sklepu tožena stranka dejanskega stanja ni pravilno ugotovila. Tudi niso točne navedbe tožnika, da izpodbijanega sklepa ni mogoče preizkusiti, ker v obrazložitvi ni navedeno, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu s 1. odstavkom 47. člena ZLS. Po mnenju tožene stranke je obrazložitev sklepa jasna, in s sklepom pobude tožnika ne napada, saj je mnenja, da je pobuda povsem legitimna, vendar pa premalo strokovno obrazložena, kar je bil edini razlog za odločitev tožene stranke. Izpodbijani sklep, tudi če bi pritrdili tožbenim navedbam v formalnem smislu, pomeni le obvestilo pobudnikom in Občinskemu svetu, da se šteje, da pobuda ni bila vložena, kar je tudi v skladu z 2. odstavkom 47. člena ZLS. Tožena stranka ima nadalje pomisleke, ki jih prepušča v presojo sodišču, glede same pasivne legitimacije. Mnenja namreč je, da ni pravilno navedena kot tožena stranka, saj je le predstavnica občine Bohinj, zoper katero bi morala biti vložena tožba. Sodišču predlaga, da tožbo tožnika zavrne kot neutemeljeno, in podrejeno, v primeru, da bi sodišče izpodbijani sklep tožene stranke razveljavilo, da zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije je kot zastopnik javnega interesa prijavilo udeležbo v tem upravnem sporu.

Tožbena zahteva, da sodišče razveljavi odločitev tožene stranke, je utemeljena.

Sodišče je v obravnavanem primeru presojalo zakonitost odločitve tožene stranke, ki je z izpodbijanim sklepom zavrnila pobudo tožnika volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma lahko da vsak volivec, politična stranka v občini ali svet ožjega dela občine. Pobuda mora vsebovati zahtevo za razpis referenduma, ki mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Statut občine lahko določi, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev na seznamu, ki vsebuje osebne podatke podpisnikov: ime in priimek, datum rojstva in naslov stalnega prebivališča (1. odstavek 47. člena ZLS). Pobudnik o pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma pisno seznani občinski svet in pobudo predloži županu. Če župan meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu s prejšnjim odstavkom ali je v nasprotju z zakonom in s statutom občine, o tem v 8 dneh po prejemu pobude obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v 8 dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena. Župan o tem nemudoma obvesti pobudnika in občinski svet (2. odstavek 47. člena ZLS). Pobudnik lahko v 8 dneh po prejemu obvestila iz prejšnjega odstavka zahteva, naj odločitev župana preizkusi upravno sodišče. Če upravno sodišče ugotovi, da je odločitev neutemeljena, jo razveljavi (3. odstavek 47. člena ZLS). Po določbi 1. odstavka 84. člena Statuta občine Bohinj (Uradni vestnik občine Bohinj, 30. april 1999) mora pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma o splošnem aktu občine ali njegovih posameznih določbah vsebovati že oblikovano zahtevo za razpis referenduma. Zahteva mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Po določbi 2. odstavka 84. člena Statuta mora biti pobuda podprta s podpisi najmanj 100 volivcev v občini.

V obravnavanem primeru med strankama ni sporno, da je bila pobuda tožnika vložena v predpisanem roku (3. odstavek 46. člena ZLS), da je vsebovala že oblikovano zahtevo z jasno izraženim vprašanjem, ki naj bo predmet referenduma, ter da je bila podrta s podpisi zadostnega števila volivcev v občini, sporno pa je vprašanje, ali je imela obrazložitev v smislu 1. odstavka 47. člena ZLS. Tožnik je v obrazložitvi pobude, vložene dne 6. 10. 2003, navedel, da so krajani KS Stare Fužine že večkrat jasno in odločno povedali, da so proti pozidavi področja na t.i. lokaciji »A.«, ker razvoj svojega kraja vidijo drugače. V dopolnitvi obrazložitve na zahtevo tožene stranke z dne 20. 10. 2003 pa je tožnik navedel, da odloka, ki podpirata pot pozidavi na lokaciji T2 – Ribčev Laz v Stari Fužini, nista v skladu z voljo krajanov. Krajani so se na vseh dosedanjih zborih in srečanjih krajanov opredeljevali proti pozidavi na omenjeni lokaciji, hoteč ohraniti naravovarstveno, ekološko in demografsko identiteto kraja na način, da do posega v prostor sploh ne pride. Ker je Občinski svet v sedanjem sestavu na seji 25. 9. 2003 sprejel odloka, ki sta v nasprotju s prej opisano voljo krajanov, ju hočejo krajani, uporabljajoč institut pravice do odločanja na referendumu, zavrniti. Navedena obrazložitev po oceni sodišča dovolj argumentirano utemeljuje zahtevo za razpis referenduma, zaradi česar sodišče meni, da ni podlage za odločitev, da je bila pobuda tožnika vložena v neskladju s 1. odstavkom 47. člena ZLS.

Po presoji sodišča je tožena stranka nepravilno tolmačila 2. odstavek 47. člena ZLS, po katerem župan, če meni, da pobuda za zahtevo ni oblikovana v skladu s 1. odstavkom 47. člena ZLS ali je v nasprotju z zakonom in s statutom občine, zahteva od pobudnika, da ugotovljeno neskladnost odpravi. Pooblastilo županu, da preveri skladnost pobude z zakonom in statutom občine, ni dano v tem smislu, da je župan tudi pristojen za odločanje o utemeljenosti pobude po vsebini. Takšno tolmačenje 2. odstavka 47. člena ZLS bi bilo tudi v nasprotju s 44. členom Ustave RS, po katerem ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Ta pravica se najbolj neposredno izvaja na ravni lokalnih skupnosti in z referendumskim odločanjem ter zakonsko iniciativo. Opredelitev, da se pravica uresničuje »v skladu z zakonom« pomeni, da te pravice z zakonom ni mogoče omejiti, pač pa le predpisati njen način uresničevanja. V tem primeru zato ne pride v poštev uporaba 3. odstavka 15. člena Ustave RS, po katerem so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa Ustava RS.

Ker je bila po presoji sodišča v obravnavanem primeru tožena stranka upravičena presoditi le, ali je pobuda tožnika zakonita, presodila pa je, da je neutemeljena oziroma, da se šteje, da tožnik pobude ni vložil (kar je v nasprotju s podatki v upravnih spisih), sodišče ugotavlja, da je odločitev tožene stranke nepravilna. Zato je v skladu z 3. odstavkom 47. člena ZLS odločitev tožene stranke razveljavilo. Zadevo je vrnilo toženi stranki v ponoven postopek ob smiselni uporabi 2. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 50/97 in 70/00, v nadaljevanju ZUS) v povezavi s 4. točko 1. odstavka 60. člena ZUS, ker je ugotovilo, da je tožena stranka v postopku nepravilno uporabila zakon (1. točka 1. odstavka 25. člena ZUS).

Tožnik je v tožbi zahteval, da sodišče odloči, da se sprejme pobuda volivcev z zahtevo za razpis referenduma. Sodišče navedenemu predlogu ni sledilo iz naslednjih razlogov:

Po določbi 3. odstavka 60. člena ZUS mora pristojni organ izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo, oziroma v roku, ki ga določi sodišče; pri tem je vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Po določbi 2. odstavka 61. člena pa sodišče s sodbo odloči v stvari, kadar pristojni organ ne izda v 30 dneh po odpravi upravnega akta oziroma v roku, ki ga določi sodišče, novega upravnega akta, in tega ne stori niti na posebno zahtevo stranke v nadaljnjih 7 dneh, če stranka s tožbo zahteva od sodišča, da odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi, in je to zaradi narave pravice oziroma varstva ustavne pravice potrebno. V obravnavanem primeru bo tožena stranka morala ponovno odločiti o pobudi tožnika v roku 30 dni, pri čemer bo vezana na pravno mnenje sodišča, izraženo v tej sodbi. V nasprotnem primeru pa bo imel tožnik po 2. odstavku 61. člena ZUS možnost, da s tožbo od sodišča zahteva, da o zadevi meritorno odloči.

Tožnik je v tožbi zahteval, da sodišče odloči, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Navedeno zahtevo je sodišče zavrnilo na podlagi 3. odstavka 23. člena ZUS, ki določa, da kadar sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravnega akta in v sporih iz 3. odstavka 2. člena tega zakona, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.