Sodba U 32/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-03-13

prenehanje sodniške funkcije - ocena sodniške službe - potrditev Sodnega sveta RS

Potrditev ocene sodniške službe iz drugega odstavka 33. člena ZSS ni šteti zgolj za potrditev osrednjega akta v smislu določb ZUP, ampak za odločitev in s tem akt, s katerim se šele končno odloči, da je ocena Personalnih svetov pravilna in da sodnik sodniški službi ne ustreza. Sicer pa je bil v tem smislu dan tudi pravni pouk tožnici in nenazadnje tudi tožena stranka (Sodni svet RS) sama ne ogovarja položaju toženca in s tem tistega, ki o oceni sodniške službe končno odloči, oziroma ga očitno, glede na navedbe v odgovoru na tožbo, tako razume tudi sama. Čim pa je tako in je potrditev vsebinska odločitev, s katero se ocena sodniške službe ponovno pretehta, mora biti pravilno izpeljan postopek, iz odločitve oziroma njene obrazložitve pa morajo biti razvidni (tudi) vsebinski razlogi za potrditev.

Tožbi se ugodi. Odločba Sodnega sveta z dne 18. 10. 2001 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo v 1. točki zavrnila zahtevo tožnice, da se odloži izvršitev ocene njene sodniške službe, v 2. točki oceno sodniške službe za tožnico po določbi drugega odstavka 33. člena Zakona o sodniški službi potrdila in v 3. točki ugotovila, da tožnici sodniška funkcija z dnem 18. 10. 2001 iz razloga po 7. točki 74. člena istega zakona preneha. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je Personalni svet Višjega sodišča v A. na podlagi določbe prvega odstavka 31. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94 - 48/01, v nadaljevanju: ZSS) za tožnico izdelal oceno sodniške službe. Z njo je ugotovil, da sodnica ne ustreza sodniški službi.

Njen ugovor je Personalni svet Vrhovnega sodišča s sklepom z dne 4. 7. 2001 zavrnil. S tem je postala ocena sodniške službe dokončna. Ob upoštevanju navedenega ter v zvezi z zahtevo tožnice, da se potrditev ocene odloži, tožena stranka ugotavlja, da Sodni svet ni organ, pristojen za izvršbo. Sicer pa ocena kot konstitutiven akt učinkuje sama po sebi, ko postane dokončna in ne potrebuje izvršbe. Pa tudi če bi se odložitev potrditve smiselno enačila z odložitvijo njene izvršitve, za kaj takega, po mnenju tožene stranke, niso izpolnjeni zakonski pogoji. Javna korist namreč terja, da sodnik, ki ne ustreza sodniški službi, preneha opravljati sodniško funkcijo. Prav to pa izhaja iz dokončne ocene, po kateri je tožnica pogosto izdelovala sodne odločbe po poteku instrukcijskega roka, številne že po preteku enega leta od odločitve, eno celo po poteku več kot dveh let. V eni zadevi, kjer postopek poteka že dobrih pet let, pa je opravila kar 227 narokov, od tega je bilo 75 preklicanih. Tak način dela gotovo kvarno vpliva na zaupanje strank in avtoriteto sodnika, zato bi nadaljnje opravljanje sodniške funkcije nedvomno škodilo ne samo nasprotni stranki in torej ni podlage, da se potrditev odloži. V zvezi s potrditvijo ocene tožena stranka navaja, da je oceno na podlagi drugega odstavka 33. člena potrdila, potem ko ni našla razlogov za odložitev. V zvezi s prenehanjem sodniške funkcije pa navede še, da sodniku, za katerega je z oceno sodniške službe ugotovljeno, da ne ustreza sodniški službi, na podlagi 7. točke prvega odstavka 74. člena ZSS preneha sodniška funkcija po zakonu in da je v tem pogledu, skladno z določbo 76. člena ZSS, odločba ugotovitvena.

Tožnica se z izpodbijano odločbo tožene stranke ne strinja. Uveljavlja bistvene kršitve določb upravnega postopka, nepravilno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter kršitve materialnega zakona, pa tudi kršitve ustavnih pravic in svoboščin. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in oceno Personalnega sveta prve in druge stopnje ter odločbo Sodnega sveta odpravi, toženi stranki pa naloži, da tožeči povrne njene stroške postopka. V tožbi se sklicuje na kriterije za oceno sodniške službe iz 29. člena ZSS in v zvezi z oceno Personalnega sveta Višjega sodišča v A ugotavlja, da Personalni svet teh zakonsko določenih kriterijev ni upošteval. Oceno je oprl v pretežni meri na obseg opravljenega dela in podatke o prekoračevanju inštrukcijskih rokov za izdelovanje odločb. Podatki, citirani v oceni, ne držijo, ker so nepopolni in ne ustrezajo dejansko opravljenemu delu (prvi) oziroma se z njimi pripisuje zamujanje tožeči stranki tudi v zadevah, kjer zamud ni bilo, oziroma jih tožeča stranka ni obravnavala. Na te nepravilnosti je tožnica opozorila že v ugovoru zoper oceno. Sicer pa iz ocene ni razvidno, kateri zakonski kriterij je bil pri odločitvi upoštevan. Tožnica domneva, da sta bila upoštevana marljivost in vestnost iz 3. točke prvega odstavka 29. člena.

Glede ostalih kriterijev pa tožeča stranka ugotavlja, da sploh niso bili upoštevani, ker jih ocena ne argumentira. Personalni svet Višjega sodišča je sicer res prosil tožnico za pojasnilo o razlogih, zaradi katerih v letih 1997 do 1999 in v prvem polletju 2000 ni dosegla pričakovanega obsega dela. Ker pa je ni seznanil s podatki, ki so podlaga za takšen zaključek, tožeča stranka na poziv ni odgovorila, saj ji ni bila dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za oceno. Ocena bi morala temeljiti na resničnem stanju stvari, v ta namen pa bi bilo treba upoštevati tudi tista dejstva, ki grejo tožnici v korist, kot je delo sodnice za mladoletnike, ki ga je opravljala do marca 2000. Iz ocene tudi ni razvidno, da bi se Personalni svet seznanil s katero njenih odločb in torej za oceno kvalitete njenega dela ni imel realne osnove. Če pa Personalni svet s katerimi od pomembnih podatkov, kakršno je zdravstveno stanje, ni razpolagal, bi jih moral pridobiti, se z njimi seznaniti in po potrebi odrediti izvedbo še dodatnih dokazov. Vse te pomanjkljivosti je tožnica uveljavljala že v ugovoru zoper oceno. Kljub temu je Personalni svet Vrhovnega sodišča njen ugovor zavrnil. Pri tem se ni opredelil do ugovornih navedb in sklep ne vsebuje razlogov za odločitev, zato je nezakonit in v nasprotju z Ustavo. Pri presoji se je omejil na en sam segment samo enega od zakonsko določenih kriterijev za oceno (vestnost) ter vse ostale kriterije zavestno prezrl. Pri tem pa 29. člen ZSS kriterija prekoračevanja inštrukcijskih rokov za izdelavo sodnih odločb sploh ne pozna, merila za oceno, kdaj je rok prekoračen pa tudi ne in tudi ne za ostale predvidene kriterije, razen za strokovno znanje in strokovno dejavnost. Ker ni meril, je izdelava ocene prepuščena arbitriranju, prav to pa se je zgodilo v tožničinem primeru. Postopkovni predpisi prekoračitve inštrukcijskih rokov ne uvrščajo med kršitve postopka, pa tudi noben drug predpis tega ne sankcionira. Tožnici ni znano, da bi personalni sveti še v kakšnem drugem primeru za sodnike, ki se rokov niso držali, zavzeli enako stališče kot v njenem primeru. Personalni svet si je z zavzetim stališčem privzel pristojnosti disciplinskega sodišča, saj bi prekoračitev rokov lahko pomenilo le kršitev sodniških dolžnosti. Tako pa je tožnici naprtil objektivno odgovornost, s potrditvijo ocene pa dejansko izrekel ukrep prenehanja sodniške funkcije, ki pa ga ZSS med disciplinskimi sankcijami ne predvideva. O odprtem kazenskem postopku zoper obd. A.A. se tožnica v celoti sklicuje na poročilo o stanju zadeve, izdelano v zvezi z nadzorstveno pritožbo generalne državne tožilke, ki ga je že priložila ugovoru zoper oceno, pa ga Personalni svet Vrhovnega sodišča ni upošteval, ampak kljub natančni navedbi tožnice, da je bilo opravljenih narokov 154, sledi lažni navedbi, da jih je bilo 227 in na takšen podatek opre svojo odločitev. Zato je tožnica prepričana, da je ocena in potrditev ocene le formalni zaključek gonje, ki se je začela zaradi zadeve A.A.

V nadaljevanju opisuje dopisovanje med pravosodnimi organi v tej zvezi in navaja, da so bili za oceno očitno odločilni prav ti dopisi, čeprav njej kot stranki v postopku ocenjevanja sploh niso bili posredovani in se o njih zato tudi ni mogla izjasniti. Sicer pa so ocenjevalci z ocenjevanjem tožnice kot predsednice senata v odprtem kazenskem postopku nedopustno posegli tudi v njeno pravico do neodvisnega opravljanja sodniške funkcije. Tožnica je tudi, še pred potrditvijo ocene, seznanila Sodni svet s svojim zdravstvenim stanjem in ga opozorila na bolezen kot bistveni razlog tako za težave pri doseganju meril kot pri ažurnosti dela. Kljub temu je sprejel izpodbijano odločitev, ki pa je po mnenju tožnice nesprejemljiva oziroma so nesprejemljivi razlogi zanjo. Poudarja predvsem, da ima Sodni svet po njenem mnenju glede na zakonsko ureditev možnost, da potrditev negativne ocene zavrne in naloži pristojnemu organu izdelavo nove ocene. Zlasti pa se ne strinja s trditvijo, da bi nadaljnje opravljanje sodniške funkcije škodovalo tožničinemu ugledu. Poudarja, da potrditev negativne ocene pomeni prenehanje sodniške funkcije, izgubo dela in trajno prepoved ponovnega kandidiranja za sodnika ali državnega tožilca. Pri tem pa v zvezi z njenim delom po vedenju tožnice, razen že omenjene nadzorstvene ni bila nikoli vložena nobena pritožba. Zato Sodni svet pri odločanju ne bi smel postavljati javne koristi nad ustavnost in zakonitost, ki sta bili v postopku ocenjevanja večkrat kršeni in je bil na to tudi opozorjen. Zato tožnica dvomi tudi v veljavnost odločitve Sodnega sveta, za katero je bila potrebna večina glasov vseh članov, podatek o izidu glasovanja pa tožnici ni bil posredovan, čeprav ga je zahtevala. Tožnica še opozarja, da ima negativna ocena za posledico prenehanje sodniške funkcije in prenehanje delovnega razmerja po volji delodajalca. Zato je v vseh fazah postopka, tudi po mednarodnih aktih in konvencijah, dokazno breme na toženi stranki.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je Personalni svet Višjega sodišča v A sprejel oceno, da tožnica ne ustreza sodniški službi, in da je Personalni svet Vrhovnega sodišča iz enakih razlogov ugovor tožnice zoper oceno zavrnil. Iz ocene pa izhaja, da tožnica od 1996. leta ni dosegala pričakovanega obsega dela ter da odločb ni izdajala v zakonskih rokih. S tem tudi po mnenju tožene stranke ni opravljala svojih obveznosti vestno, zanesljivo in marljivo, kot to določa 4. točka prvega odstavka 29. člena ZSS. Težave v zvezi z njeno delovno sposobnostjo in sposobnostjo obravnavanja pravnih vprašanj so se pokazale v kazenski zadevi zoper obd. AA. Obtožba je bila vložena 3. 7. 1996, zadeva pa vse do leta 2000 še ni bila končana, čeprav je bilo opravljenih 227 narokov, kar kaže, da tožnica ni imela dovolj strokovnega znanja, delovnih sposobnosti in sposobnosti pravilnega obravnavanja pravnih vprašanj. Zdravniških potrdil, ki bi dokazovala utemeljenost tožničinih ugovorov v zvezi z zdravstvenimi težavami, pa tožnica v nobeni fazi postopka ni predložila. Statistični podatki o storilnosti in prekoračitvah inštrukcijskih rokov potrjujejo zaključke personalnih svetov, da tožnica sodniški službi ne ustreza. Sodni svet je v obrazložitvi odločbe natančno pojasnil razloge, zakaj izvršitve odločbe ne more odložiti in hkrati tudi, zakaj je ocena sodniške službe utemeljena. Sodni svet ima na podlagi drugega odstavka 33. člena ZSS pooblastilo za presojo negativne ocene, vendar je natančni postopek, ki sta ga izvedla oba Personalna sveta pokazal, upoštevaje razpoložljive podatke, da tožnica ne ustreza sodniški službi. Razloge za takšno odločitev je Sodni svet v svoji obrazložitvi tudi pojasnil. Zato Upravnemu sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožnica v pripravljalni vlogi oziroma v odgovoru na odgovor navedbe tožene stranke v celoti zavrača in vztraja pri vseh tožbenih navedbah.

Državno pravobranilstvo je kot zastopnik javnega interesa priglasilo udeležbo v postopku z vlogo z dne 18. 4. 2002.

V obravnavani zadevi je sporno prenehanje sodniške službe na podlagi ocene sodniške službe, po kateri tožnica sodniški službi ne ustreza, in odločitev oziroma odločitve, ki so bile sprejete v tej zvezi. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da so podlage za odločitev tožene stranke 33., 74. in 76. člen ZSS ter 30. člen Zakona o upravnem sporu. V 33. členu je določeno, da če iz ocene izhaja, da sodnik ne ustreza sodniški službi, mu sodniška funkcija preneha. Po drugem odstavku istega člena je treba oceno sodniške službe iz prejšnjega odstavka pred njenim učinkovanjem predložiti v potrditev Sodnemu svetu. Po 74. členu ZSS sodniku preneha sodniška funkcija po zakonu, če iz ocene njegove službe izhaja, da ne ustreza sodniški službi. Po 76. členu ZSS o nastopu razlogov za prenehanje obvesti predsednik sodišča Sodni svet, ki izda ugotovitveno odločbo o prenehanju sodniške funkcije. Po določbi 30. člena ZUS pa velja, da tožba izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, praviloma ne ovira, s tem da po drugem odstavku istega člena, organ, ki je pristojen za izvršbo, odloži na tožnikovo zahtevo izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršbo prizadela tožniku težko popravljiva škoda, odložitev pa ne nasprotuje javni koristi in tudi ni nevarnosti, da bi nasprotni stranki nastala večja nepopravljiva škoda. Glede na vsebino obravnavane zadeve so torej zakonske podlage za odločitev ustrezne. Sicer pa temu tožnica niti ne oporeka, kot tudi posebej ne napada ugotovitvenega dela odločitve in tistega, ki se nanaša na njeno odložitev.

Pač pa napada in se ne strinja z oceno sodniške službe in njeno potrditvijo in torej z vsebinskim delom izpodbijane odločbe. V tem pogledu pa je Vrhovno sodišče v zadevi opr.št. U 1492/2001 (v sklepu opr.št. I Up 7/2000-2 z dne 18. 7. 2002) že spoznalo za pravilno stališče naslovnega sodišča, da ocena ni akt, ki bi se lahko samostojno izpodbijal v upravnem sporu in da je to šele odločitev Sodnega sveta o potrditvi ocene sodniške službe. Po tem stališču potrditev iz drugega odstavka 33. člena ni šteti zgolj za potrditev osrednjega akta v smislu določb ZUP, ampak za odločitev in s tem akt, s katerim se šele končno odloči, da je ocena Personalnih svetov pravilna in da sodnik sodniški službi ne ustreza. Sicer pa je bil v tem smislu dan tudi pravni pouk tožnici in nenazadnje tudi tožena stranka sama ne ugovarja položaju toženca in s tem tistega, ki o oceni sodniške službe končno odloči, oziroma ga očitno, glede na navedbe v odgovoru na tožbo, tako razume tudi sama. Čim pa je tako in je potrditev vsebinska odločitev, s katero se ocena sodniške službe ponovno pretehta, mora biti pravilno izpeljan postopek, iz odločitve oziroma njene obrazložitve pa morajo biti razvidni (tudi) vsebinski razlogi za potrditev. Iz podatkov v spisu pa ne izhaja, da bi bil opravljen takšen preizkus, zlasti pa to ni razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe, ki v tem pogledu sploh nima razlogov, ampak samo ugotavlja, da tožena stranka razlogov proti potrditvi ocene ni našla. Ostalo so očitno razlogi v zvezi z odložitvijo izvršitve. Obširnejšo vsebinsko utemeljitev vsebuje šele odgovor na tožbo, teh navedb pa po že ustaljenih stališčih pri odločanju o zakonitosti akta ni mogoče upoštevati. Ker obrazložitev vsebinskega dela odločitve tožene stranke nima razlogov, je ni mogoče preizkusiti. To pa predstavlja takšno bistveno kršitev postopka, ki narekuje odpravo izpodbijane odločbe, in to v celoti, saj je odločitev v ostalih dveh točkah izreka (1. in 3.) posledična in kot taka nujno vezana na vsebinski del odločitve.

Sodišče je zato tožbi ugodilo in odločbo tožene stranke na podlagi 3. točke prvega odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v nov postopek.

ZSS člen 33, 74, 74/1-7, 76. ZUS člen 30.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.