Sodba U 295/99
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2002-09-19

razveljavitev podzakonskega predpisa - učinek na še nepravnomočna pravna razmerja - dovolilnice za mednarodni prevoz blaga

Razveljavitev protiustavnega ali nezakonitega podzakonskega predpisa ali splošnega akta, izdanega z izvrševanjem javnih pooblastil učinkuje le na pravna razmerja, v katerih do razveljavitve še ni bilo pravnomočno odločeno, medtem ko na pravna razmerja, ki so s pravnomočnimi odločbami že urejena, praviloma nima učinka, razen, če je bila zoper posamični upravni akt pravočasno vložena ustavna pritožba. Določba 45. člena ZUstS ob smiselni uporabi 44. člena istega zakona torej pomeni, da lahko razveljavitev podzakonskih predpisov učinkuje tudi na pravna razmerja, o katerih do razveljavitve še ni bilo pravnomočno odločeno.

1. Tožbi se delno ugodi, odločba Ministrstva za promet in zveze RS z dne 4. 2. 1999 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

2. Tožeča stranka se z odškodninskim zahtevkom v višini 90.147.810,86 SIT z zakonitimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodne odločbe prve stopnje dalje do plačila napoti na pravdo.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da se tožeči stranki ne dodelijo CEMT dovolilnice za mednarodni prevoz stvari za leto 1999. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je tožeča stranka dne 10. 12. 1998 na komisijo za delitev CEMT dovolilnic Ministrstva za promet in zveze naslovila vlogo za pridobitev CEMT dovolilnic, in sicer je v vlogi zaprosila za dodelitev dveh CEMT dovolilnic z veljavnostjo v Italiji, eno z veljavnostjo v Avstriji in dveh dovolilnic, ki ne veljata za prevoze v Italiji in Avstriji, oziroma dovolilnici za tretje države. Dne 21. in 22. 12. 1998 se je sestala strokovna komisija za delitev CEMT dovolilnic, ki je izdelala strokovni predlog razdelitve teh dovolilnic med prevoznike, ki so pravočasno vložili svoje vloge. Pred začetkom dela se je komisija dogovorila o načinu razdelitve dovolilnic in sistemu svojega dela. Zaradi tega je komisija pri delitvi dovolilnic upoštevala samo vloge prevoznikov, ki so imeli na dan 10. 12. 1998 izdane kopije licenc za minimalno število vozil (3 vozila), kot je določeno s Pravilnikom o postopku, merilih za delitev in uporabi CEMT dovolilnic (Uradni list RS, št. 79/97 - v nadaljevanju pravilnik CEMT). Strokovna komisija je ugotovila, da Obrtna zadruga A. na dan 10. 12. 1998 ni imela izdane kopije licence za nobeno vozilo, saj je dne 27. 5. 1998 licenco vrnila in na GZS prevzela celotno dokumentacijo z obrazložitvijo, da licence ne potrebuje. Zaradi tega strankine vloge pri delitvi dovolilnic niso upoštevali. Predlog strokovne komisije o razdelitvi dovolilnic je potrdila tudi krovna komisija na sestanku dne 24. in dne 28. 12. 1998. Na odločitev krovne komisije o razdelitvi CEMT dovolilnic je tožeča stranka ugovarjala z dopisom z dne 13. 1. 1999, v katerem navaja, da se z odločitvijo o razdelitvi dovolilnic ne strinja in zahteva o tem izdajo odločbe. Z zastopnikom stranke je bil dne 15. 1. 1999 opravljen razgovor, v katerem je povedal, da OZ A. na dan 10. 12. 1998 resnično ni imela izdanih kopij licenc za zadostno število vozil, vendar je to opravičeval s tem, da je imela tožeča stranka vlogo za izdajo kopij licenc vloženo tako, da je po 1. 1. 1999 pridobila kopije licenc za cca. 20 vozil. Svojo upravičenost do dovolilnic je stranka utemeljevala z izpiskom deviznega priliva na računu. Strankin ugovor je obravnavala krovna komisija na sestanku dne 1. 2. 1999 in ponovno ugotovila, da je ravnala pravilno, saj stranka na dan 10. 12. 1998 ni imela izdanih kopij licenc za zadostno število vozil (najmanj 3). Stranki je bil poslan pisni odgovor, vendar je kljub temu na Ministrstvo za promet in zveze naslovila ponovno pritožbo z zahtevo, da se izda odločba. Tožena stranka je zato preučila spis in ugotovila, da je bila odločitev krovne komisije pravilna in utemeljena. Glede na določila Zakona o prevozih v cestnem prometu (Uradni list RS, št. 72/94, 18/95, 54/96, 48/98, v nadaljevanju ZPCP), je namreč domači prevoznik fizična ali pravna oseba, ki ima izdano licenco za opravljanje prevozov v cestnem prometu. Glede na to licenco pa potem izdajatelj izda prevozniku kopije licence za vsako od vozil, ki ga uporablja. Brez te kopije, izdane za vsako vozilo, se prevozov v cestnem prometu ne sme opravljati. Smisel CEMT dovolilnic je po mnenju tožene stranke ravno v tem, da so kar najbolje izkoriščene, to pa je možno samo, če ima prevoznik zadostno število vozil na razpolago. Odločitev je pravilna tudi zaradi enakopravnosti med prosilci za dodelitev dovolilnic, saj so se pri vseh prevoznikih upoštevala le vozila, za katera so bile izdane kopije licenc, Obrtna zadruga A. pa je imela izdano kopijo licence samo za eno vozilo, ki se je kasneje pojavilo pod drugo registrsko številko pri drugem prevozniku. Ker tožena stranka torej ni izpolnjevala pogoja lastništva (najem, leasing) vozil za opravljanje določenih vrst prevozov, ji je licenca prenehala veljati, v skladu s 3. odstavkom 7. člena ZPCP.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je v postopku izdaje odločbe prišlo do kršitve materialnih predpisov, in sicer Pravilnika o merilih, postopku in načinu delitve dovolilnic za mednarodni cestni prevoz stvari (Uradni list RS, št. 73/97 in 3/98) in Pravilnika o postopku, merilih za delitev in uporabi CEMT dovolilnic, ki določata pogoje in postopek za pridobitev CEMT dovolilnic. V postopku, ko sta svoji odločitvi, pred izdajo odločbe Ministrstva za promet in zveze sprejemali strokovna in krovna komisija v skladu s pravilnikom CEMT, je bilo kršeno izvrševanje javnih pooblastil, ki jih obe komisiji imata, saj je bilo upoštevano poleg določb pravilnika CEMT še "navodilo" z dne 30. 11. 1998, ki ga je zapisal na podlagi sestanka s prevozniškimi zadrugami državni podsekretar AA. Takšno navodilo je predstavljalo pravno podlago za odločitev obeh komisij, kot tudi za izdajo odločbe tožene stranke. Tožeča stranka meni, da je bilo pri izdaji izpodbijane odločbe kršeno načelo zakonitosti, saj je odločba oprta med drugim tudi na zapisnik, ki naj bi služil kot navodilo za obravnavo zahtevkov za dodelitev CEMT dovolilnic. Za izdajo takšnega navodila v obliki zapisnika, pa ni pravnega temelja v pravilniku CEMT. Navodilo, ki ga je podpisal podsekretar je vplivalo na konkretno odločitev o zahtevku tožeče stranke, saj je navodilo določilo pogoje, ki jih pravilnik CEMT, kot podzakonski akt, ne določa. Navodilo ni bilo sprejeto po postopku in na način, ki ga določa Zakon o upravi (Uradni list RS, št. 67/94, 20/95 in 29/95). Zato so po mnenju tožeče stranke podani razlogi za izpodbijanje odločbe po 1. točki 1. odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00 - v nadaljevanju ZUS). Izpodbijana odločba temelji tudi na napačno ugotovljenem dejanskem stanju. Ministrstvo je v obrazložitvi odločbe zapisalo, da je bila tožeča stranka na dan vložitve svojega zahtevka za dodelitev CEMT dovolilnic brez licence. Licenco naj bi tožeča stranka sama prostovoljno vrnila Gospodarski zbornici Slovenije dne 27. 5. 1998. Za takšen zaključek ministrstva pa ni podan prav noben dokaz v upravnem spisu. Tožeči stranki licenca ni bila nikoli odvzeta na način in po postopku, ki ga določa pravilnik. Odločba je zato izpodbojna tudi iz razlogov, ki jih določa 3. točka 1. odstavka 25. člena ZUS. Nezakonit in pomanjkljiv pa je bil tudi postopek pred izdajo izpodbijane odločbe. Predlog delitve CEMT dovolilnic pripravi po preučitvi vseh podatkov strokovna komisija, ki krovni komisiji dostavi poročilo o prispelih vlogah, analizo in merila, na temelju katerih je predlagana delitev CEMT dovolilnic s pisno utemeljitvijo. Delitev izvaja strokovna komisija, kot to določa 9. člen pravilnika CEMT. Tožeča stranka v postopku ni sodelovala in je izključno po telefonu izvedela, da je bila njena vloga zavrnjena. Šele na zahtevo, da se izda odločba, je tožena stranka izdala odločbo. V samem postopku, ki se ni vodil skladno z določili ZUP, so bile postavljene zahteve, ki jih predpisi ne določajo, od tožeče stranke pa se je zahtevalo, da vlogo dopolnjuje z vedno novimi podatki, ki jih za popolnost vloge ob vložitvi pravilnik sploh ne predvideva. Odločba je zato izpodbojna tudi iz razloga po 2. točki 1. odstavka 25. člena ZUS. Tožeča stranka opozarja še na odločbo Ustavnega sodišča RS z dne 14. 1. 1999, s katero je Ustavno sodišče pod točko 2 izreka razveljavilo oba navedena pravilnika, pri čemer razveljavitev začne učinkovati po preteku devetih mesecev od objave ustavne odločbe.

Tožeča stranka predlaga odpravo izpodbijane odločbe, zahteva pa tudi povrnitev škode, ki je nastala s protipravnim in nezakonitim ravnanjem tožene stranke in bo v letu 1999 še nastala. Tožeča stranka je namreč organizirana kot prevozniška zadruga, katere izključni namen je v skladu z Zakonom o zadrugah, pospeševanje gospodarskih koristi svojih članov. Tožeča stranka je največja prevozniška zadruga v Republiki Sloveniji in je do nastanka sedaj sporne situacije vseskozi uspešno poslovala. V letu 1996 in letu 1997 je po evidenci banke B. d.d. tožeča stranka realizirala 1.428.762 USD (v letu 1996) in 1.169.277 USD (v letu 1997) deviznih prilivov. V letu 1997 je tožeča stranka imela tri italijanske CEMT-e, en avstrijski CEMT, dva ostala CEMT-a, v letu 1998 pa je imela le dva CEMT-a, od tega enega za Italijo in enega za tretje dežele. Zaradi zmanjšanja števila CEMT dovolilnic v letu 1998 je tožeča stranka že imela manjši devizni priliv, tako da je znašal 957.150,94 USD. Ker pa v letu 1999 ni dobila nobenega od zaprošenih CEMT dovolilnic, bo škoda v letu 1999 najmanj v višini realizacije v letu 1998 in sicer v skupnem znesku 90.147.810,86 SIT. Ta znesek tožeča stranka tudi zahteva kot odškodnino, in sicer z zakonitimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodne odločbe prve stopnje dalje do plačila.

Tožena stranka je poslala upravne spise, v odgovoru na tožbo pa navaja, da je komisija za delitev CEMT dovolilnic upoštevala v konkretnem primeru samo zadruge, ki so imele svoja vozila in izdane kopije licenc za ta vozila na firmo zadruge. Konkretno pri tožeči stranki je komisija ugotovila, da je imela ta zadruga izdano licenco samo za eno vozilo, v mesecu maju 1998 pa je direktor zadruge na GZS vrnil licenco in prevzel celotno dokumentacijo z obrazložitvijo, da licence za opravljanje cestnih prevozov stvari ne potrebuje. Glede na določila zakona in pravilnika je OZ A. z vrnitvijo licence izgubila status prevoznika, zaradi česar ni mogla pridobiti nobene vrste dovolilnic. Pa tudi, če bi licenco imela, je pri delitvi CEMT dovolilnic ne bi mogli upoštevati, saj je imela izdano kopijo licence samo za eno licenco, pravilnik pa zahteva najmanj tri vozila. Tudi pravila organizacije CEMT so zelo stroga in zahtevajo, da prevozniki na trgu nastopajo enotno, pod svojo firmo, za svoj račun, imajo zaposlene voznike in izdane licence za svoja vozila. S tem je v bistvu prepovedana dodelitev dovolilnice fizični ali pravni osebi, ki ni prevoznik ali če ne izpolnjuje naštetih osnovnih pogojev.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo še poudarja, da nobeden od veljavnih predpisov ne določa, da mora kdo izmed prosilcev nujno dobiti kakšno dovolilnico. Zaradi tega prosilci nimajo nikakršne garancije, da bodo dovolilnice sploh dobili. CEMT dovolilnica velja za tekoče leto in prevoznik, ki jo ima, s tem še nima nobene garancije, da jo bo drugo leto ponovno dobil. Tožena stranka sodišču predlaga zavrnitev tožbe.

Državno pravobranilstvo RS, kot zastopnik javnega interesa, ni prijavilo udeležbe v tem postopku.

Tožba je delno utemeljena iz naslednjih razlogov: V primerih, ko Ustavno sodišče RS razveljavi protiustavne ali nezakonite podzakonske predpise ali splošne akte, izdane z izvrševanjem javnih pooblastil (3. odstavek 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94, v nadaljevanju ZUstS) razveljavitev učinkuje za naprej od naslednjega dne po objavi odločbe Ustavnega sodišča o razveljavitvi oziroma po poteku roka, ki ga določa Ustavno sodišče RS. V primeru razveljavitve se smiselno uporabljajo določbe 44. člena ZUstS. Po tej zakonski določbi se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče RS razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati; če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. To pomeni, da razveljavitev učinkuje le na pravna razmerja, v katerih do razveljavitve še ni bilo pravnomočno odločeno, medtem ko na pravna razmerja, ki so s pravnomočnimi odločbami že urejena, praviloma nima učinka, razen, če je bila zoper posamični upravni akt pravočasno vložena ustavna pritožba. Določba 45. člena ZUstS ob smiselni uporabi 44. člena istega zakona torej pomeni, da lahko razveljavitev podzakonskih predpisov učinkuje tudi na pravna razmerja, o katerih do razveljavitve še ni bilo pravnomočno odločeno. Ustavno sodišče RS je z odločbo št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 7/1999, v 1. točki izreka odločilo, da je 33. člen Zakona o prevozih v cestnem prometu v neskladju z Ustavo ter da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje odpraviti v šestih mesecih od objave odločbe v Uradnem listu, z 2. točko izreka pa je razveljavilo Pravilnik o merilih, postopku in načinu delitve dovolilnic za mednarodni cestni prevoz stvari (Uradni list RS, št. 73/97 in 3/98) ter Pravilnik o postopku, merilih za delitev in uporabi CEMT dovolilnic (Uradni list RS, št. 79/97) ter odločilo, da razveljavitev začne učinkovati po preteku devetih mesecev od objave odločbe v Uradnem listu RS. V obrazložitvi odločbe Ustavno sodišče RS navaja, da narava pravilnika izključuje možnost, da bi minister, tako kot je v predmetnem primeru, s pravilnikom samostojno, brez vsebinskih okvirov, opredeljenih v zakonu, predpisoval merila, postopek in način delitve dovolilnic za prevoz stvari. Ker so se po takratni ureditvi dovolilnice delile trimesečno (8. člen Pravilnika o merilih, postopku in načinu delitve dovolilnic za mednarodni cestni prevoz stvari) oziroma so se morale prevzeti do 10. delovnega dne koledarskega leta (10. člen Pravilnika o postopku, merilih za delitev in uporabi CEMT dovolilnic) in je bila letna delitev dovolilnic CEMT že zaključena, je Ustavno sodišče RS navedena pravilnika razveljavilo z odložnim rokom. Le-ta je do odločanja tega sodišča že potekel. Tako je v konkretnem primeru za razmerje, o katerem še ni bilo pravnomočno odločeno, prenehala veljati ureditev, na podlagi katere je odločala tožena stranka. Z izpodbijano odločbo še ni bilo pravnomočno odločeno, zato citirana ustavna odločba učinkuje na pravno razmerje med tožečo in toženo stranko. Ker razveljavitev pravilnikov učinkuje na pravno razmerje, o katerem do razveljavitve še ni bilo pravnomočno odločeno (3. odstavek 45. člena ZUstS) tudi ni več podana pravna podlaga, s katero je tožena stranka utemeljila svojo odločitev. Zato je izpodbijana odločba nezakonita in jo je sodišče na podlagi določbe 4. točke 1. odstavka 60. člena ZUS odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovno odločanje.

Sodišče s sodbo, s katero izpodbijani upravni akt odpravi, odloči tudi o tožnikovem zahtevku za povrnitev škode (1. odstavek 63. člena ZUS), če pa odločitev o odškodninskem zahtevku zahteva ugotavljanje dejstev, ki bi pomenilo bistveno podaljševanje postopka v upravnem sporu, lahko sodišče napoti tožnika, naj uveljavlja svoj zahtevek v pravdi, kot je v konkretnem primeru tudi storilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.