Sodba in sklep U 2454/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-09-03

denacionalizacija - odškodnina za podržavljeno premoženje - pravna presoja statusa zemljišča - stavbno zemljišče

Odškodnina za zemljišča, ki so bila podržavljena kot kmetijska ali gozdna, se določi po količnikih, predpisanih za odmero odškodnine za kmetijska in gozdna zemljišča. Za kmetijska in gozdna zemljišča, ki so bila po planih stanovanjske in komunalne graditve že opredeljena kot gradbena, ali jim je to namembnost določil predpis podržavljenja, pa se odškodnina odmerja v skladu z navodili za stavbna zemljišča. Kakšno zemljišče je bilo podržavljeno, je treba ugotoviti v vsakem posameznem primeru. Če je bilo zemljišče podržavljeno pred uveljavitvijo Uredbe o uporabi zemljišč za gradbene namene (Uradni list LRS, št. 44/53) oziroma Zakonom o uporabi zemljišč za gradbene namene (Uradni list LRS, št. 13/56), ki sta predpisovala, da ljudski odbori z odlokom določijo zemljišča, ki se smejo uporabiti za gradbene namene, se namembnost zemljišč izkazuje z drugimi kvalificiranimi dokazi, v smislu načrtov stanovanjske in komunalne graditve.

1. Postopka v zadevah opr. št. U 2454/2002 in opr. št. U 648/2003 se združita v skupno obravnavo in odločanje in se zadeva vodi pod opr. št. U 2454/2002.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo drugo tožečih strank zoper delno odločbo Upravne enote A. z dne 21. 10. 2002, delno pa ugodila pritožbi prvo tožeče stranke in v 2. točki izreka prvostopne odločbe spremenila znesek odškodnine tako, da znaša 137.645,232 DEM. Prvostopni organ je s svojo odločbo odločil, da se zahteva za vrnitev parcele št. 576 vl. št. 287 k.o. ... v last in posest, zavrne (1. točka izreka), da se upravičencem A.A., B.B., C.C., D.D., E.E. in F.F., vsakemu do 1/6, določi odškodnini v obliki obveznic Slovenske odškodninske družbe v višini 155.085,00 DEM (2. točka izreka), da je zavezanec za plačilo odškodnine Slovenska odškodninska družba, d.d. (3. točka izreka), da se odškodnina določa za del podržavljenih zemljišč, po sedanjih podatkih del par. št 563/2, del parc. št. 564/2 in del parc. št. 564/3 vl. št. 412, del parc. št. 575 in del parc. št. 576 vl. št. 287, del parc. št. 206 vl. št. 627, parc. št. 203/2 in parc. št. 565 vl. št. 379, del parc. št. 204/2 vl. št. 554, del parc. št. 581 in del parc. št. 582 vl. št. 243, del parc. št. 1030 in del parc. št. 1131 vl. št. 356 k.o. ... (4. točka izreka), da je zavezanec dolžan izročiti obveznice skrbniku za poseben primer G.G. v roku treh mesecev po pravnomočnosti odločbe (5. točka izreka), da je odloča podlaga za izbris začasne prepovedi razpolaganja, vpisane v vložku št. 412 v zemljiški knjigi Okrajnega sodišča v A. (6. točka izreka), da za podržavljenje nepremičnine ni bila določena odškodnina (7. točka izreka), da bo o preostalem delu zahtevka odločeno z dopolnilno odločbo (8. točka izreka), da stroški postopka niso bili evidentirani, vsaka stranka pa nosi svoje stroške postopka (9. točka izreka).

V obrazložitvi svoje odločbe tožena stranka ugotavlja, da ni mogoče vrniti podržavljenega zemljišča parc. št. 67/1 v velikosti 462 m2 v obliki odškodnine za zazidano stavbno zemljišče, ker naj bi bilo to zemljišče že v času podržavljenja funkcionalno zemljišče k objektu na sosednji parceli. Kot takega ga po njenem mnenju ni mogoče šteti, saj objekt, h kateremu naj bi predstavljal funkcionalno zemljišče, ni bil v lasti upravičenca. Nihče od upravičencev pred upravnim organom tudi ni dokazal, da je bilo to zemljišče funkcionalno, tega pa se tudi ne more dokazovati z razglednico. Zato je to zemljišče ovrednotila kot nezazidano stavbno zemljišče, kar znese 17.240,652 DEM, in temu ustrezno zmanjšala skupni znesek odškodnine.

Pritožbo prvo tožeče stranke, da je podržavljene parcele št. 65/1, 66/1, 67/1 in 68/1 k.o. ... treba vrednotiti kot kmetijska zemljišča, je zavrnila. Te parcele so bile podržavljenje z odločbo Komisije za kmetijski-zemljiški sklad z dne 14. 8. 1953, iz katere izhaja, da so parcele primerne za zazidanje stanovanjskih hišic v samem trgu ter interesom razširitve šolskih prostorov in fizkulturnega doma. Iz tega je zaključila, da so bile parcele že ob podržavljenju predvidene za pozidavo oziroma razširitev šole in njenih prostorov, do česar je tudi dejansko prišlo, kar je razvidno iz spremembe zazidalnega načrta C., cona 9 iz leta 1976.

V zvezi s pritožbenimi ugovori drugo tožečih strank o vračanju dela parcele št. 576 v naravi pa je na podlagi dokumentacije v spisih ugotovila, da je parcela nastala iz podržavljene parcele 67/2, in se nahaja znotraj zazidalnega načrta, natančneje znotraj meja šolskega kompleksa ter dejansko služi potrebam šole. Zato jo je šteti kot funkcionalno zemljišče in jo kot tako obravnavati kot del zazidanega stavbnega zemljišča.

Zavrnila pa je tudi pritožbeni ugovor prvo tožeče stranke, da so vlagatelji zahtevali vrnitev te parcele le v naravi, saj iz spisa izhaja, da so podrejeno postavili zahtevek v obliki odškodnine v obveznicah.

Prvo tožeča stranka (Slovenska odškodninska družba d.d.) vlaga tožbo smiselno zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. Meni, da bi poleg komunalne opremljenosti zemljišč moral biti izkazan tudi status zemljišč oziroma sprememba namembnosti zemljišč iz kmetijskih v stavbna. Parcele št. 66/1, 67/1, 68/1, 65/1 67/2 so bile ob podržavljenju opredeljene kot travnik in vrt, torej kot kmetijsko zemljišče, pravni temelj podržavljenja pa je bil predpis, ki je predvideval podržavljenje kmetijske obdelovalne zemlje. Res se v odločbi o podržavljenju navaja, da so bile parcele primerne za zazidavo, kar pa ni mogoče enačiti s terminom predvidene za zazidavo v načrtih stanovanjske in komunalne gradnje, kot se za status stavbnega zemljišča zahteva v upravno-sodni praksi. Poleg tega je takšno oceno podal organ, ki je izdal odločbo o podržavljenju in ni bil stvarno pristojen za podelitev statusa zazidljivosti zemljišča oziroma spremembe namembnosti iz kmetijskega v stavbno zemljišče. Tožena stranka ni zavzela stališča v zvezi s pritožbenimi ugovori, zakaj ni v tem primeru mogoče upoštevati stališča Ustavnega sodišča RS glede statusa zemljišč. Zazidljivosti zemljišč pa tudi ne more utemeljevati s spremembo zazidalnega načrta iz leta 1976, torej po več kot dvajsetih letih od podržavljenja. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi.

Drugo tožeče stranke vlagajo tožbo smiselno zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava. V zvezi s stališčem o statusu parcele št. 67/1, danes del parcele št. 575, menijo, da tožena stranka ni ocenila dokaza - fotografije in ugotovitve izvedenca ob ogledu oziroma dejstva, da je namembnost objekta ob spornem zemljišču še vedno enaka kot ob podržavljenju. Dejstvo, da je bilo lastninsko stanje funkcionalnega zemljišča in objekta, kateremu je služilo, različno, ne more vplivati na namembnost zemljišča. Ker to vprašanje v upravnem postopku niti ni bilo izpostavljeno, v tej smeri niso predlagale še več dokazov. Glede na to, da je prvostopni organ izvedencu naložil dopolnitev mnenja in ga tudi prejel, tožena stranka ne bi mogla spremeniti odločitve prvostopnega organa, ne da bi pri tem kršila njihove pravice. Tožena stranka se do dokazov, ki jih je uporabil prvostopni organ, niti ni izrekla, temveč jih je zavrnila iz razloga neprimernosti, ki pa ga ZUP ne pozna. Glede parcele št. 576, nastale iz podržavljene parcele št. 67/2, pa navajajo, da parcela, ki je ob šoli, predstavlja za šolske potrebe neuporabljeno zemljišče. Dejstvo, da leži znotraj zazidalnega načrta, ni ovira za vračanje po ZDen. Da bi bila parcela potrebna objektu, pa ni z ničemer dokazano. Porasla je s travo in okrasnim grmičevjem in v katastru označena kot zelenica. Zavezanec ni navedel nobenega od razlogov za nevrnitev v naravi. Prvostopni organ je po ogledu zemljišča navedel, da površina vsaj v večini, če ne cela, služi kot funkcionalno zemljišče k objektu, kar pa ne dopušča zavrnitve primarnega zahtevka za vrnitev nepremičnine v naravi. Drugo tožeče stranke predlagajo, da se izpodbijana odločba odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbi prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče tožbi kot neutemeljeni zavrne. Drugo tožeče stranke odgovoru na tožbo prvo tožeče stranke prilagajo načrt B in okolice iz leta 1950, ki so ga pridobile iz Zgodovinskega arhiva v A. Predmetne nepremičnine so v tem dokumentu označene z I. nova naselja. Verodostojnost tega načrta potrjujeta še dva dopisa KLO, Urbanističnega sveta, ki se nanašata na idejno urbanistično skico. Na načrtu pa temelji odločitev Komisije za kmetijski zemljiški sklad, ki je v odločbi o podržavljenju zapisala, da je morala zaradi družbenega interesa izločiti parcele v vložka 48 k.o. ... v samem trgu, ker so primerne za zazidavo.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v obeh postopkih.

Na podlagi 41. člena zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) je sodišče združilo postopka po tožbi prvo tožeče stranke, vložene pri sodišču v Ljubljani pod opr. št. 2454/2002, in po tožbi drugo tožečih stranki, vloženi pri oddelku tega sodišča v Celju pod opr. št. U 6/2003 in preneseno na sodišče v Ljubljani pod opr. št. U 648/2003, v skupno obravnavo in odločanje, ker se z obema tožbama izpodbija isti upravni akt.

Po presoji sodišča sta prvostopni organ in tožena stranka podržavljene parc. št. 66/1, 68/1, 65/1, 67/1 in 67/2 vl. št. 48 k.o. ... v denacionalizacijskem postopku utemeljeno obravnavala kot stavbna zemljišča. Ali je podržavljeno zemljišče treba obravnavati kot kmetijsko ali kot stavbno zemljišče, se ugotavlja v konkretnem postopku denacionalizacije. Izhodišče za to opredelitev daje Ustavno sodišče Republike Slovenije v svoji odločbi, št. U-I-42/93-15 z dne 15. 12. 1994 (Uradni list RS, št. 3/95), ko ocenjuje, da so bila kmetijska in gozdna zemljišča, ne glede na pravno podlago podržavljenja, nacionalizirana kot kmetijska oziroma gozdna, če v načrtih stanovanjske in komunalne gradnje niso bila predvidena za zazidavo, namembnost pa jim tudi s samim predpisom, ki je bil podlaga za nacionalizacijo, ni bila spremenjena. V obravnavanem primeru bi bilo glede na pravno podlago podržavljenja, zakon o kmetijskem zemljiškem skladu splošnega ljudskega premoženja in o dodeljevanju zemlje kmetijskim organizacijam, zemljišča šteti za kmetijska zemljišča, kakršna so tudi bila po katastrski kulturi. Namen podržavljenja lastniških zemljišč in njihov prenos v kmetijski zemljiški sklad je bilo dodeljevanje zemljišč v trajno uporabo kmetijskih organizacijam in drugim gospodarskim organizacijam in zavodom, ki so se ukvarjali s kmetijstvom (7. člen zakona). Ta namen v obravnavanem primeru nikoli ni bil udejanjen, da ni obstajal niti ob podržavljenju, pa izhaja iz odločbe Okrajnega ljudskega odbora A., Komisija za kmetijski zemljiški sklad, z dne 14. 8. 1953. V tej odločbi se navaja, da parcele v vl. št. 48 ni mogoče izločiti prejšnjemu lastniku in bodo služile koristi skupnosti, ker so primerne za zidanje stanovanjskih hišic v samem trgu ter interesom razširitve šolskih prostorov in fizkulturnega doma. Iz listin v upravnih spisih je tudi razvidno, da so bili že leta 1955 deli podržavljenih parcel oddani za gradnjo. Šele po odločbi je bila sprejeta uredba o uporabi zemljišč za gradbene namene (Uradni list LRS, št. 44/53), ki je predpisovala, da ljudski odbori okrajev, mest in mestnih občin s svojimi odloki določijo, katera zemljišča se smejo uporabiti za splošne gradbene namene oziroma je pozneje sprejeti zakon o uporabi zemljišč za gradbene namene (Uradni list LRS, št. 13/56) določil, da morajo okrajni ljudski odbori odloke izdati do konca leta 1956. V taki formalni obliki torej ob podržavljenju zazidljiva območja niso mogla biti določena. Glede na druge, že navedene okoliščine, pa je po mnenju sodišča v tem primeru mogoče šteti, da je šlo za situacijo, kakšno je imelo v mislih ustavno sodišče, ko se podržavljena zemljišča v denacionalizacijskem postopku lahko obravnavajo kot stavbna zemljišča. Ne da bi se posebej oprlo na listine, ki jih je drugo tožeča stranka predložila v upravnem sporu, sodišče meni, da je navedbo komisije, ki je bila organ OLO, v odločbi o podržavljenju, mogoče šteti kot verodostojno v smislu nadaljnje uporabe podržavljenih zemljišč in to kot zemljišč, predvidenih za gradnjo stanovanjskih in komunalnih objektov. Dejstva, ki opravičujejo takšno obravnavanje podržavljenih zemljišč, je podrobneje obrazložil že prvostopni organ v svoji odločbi. Tožena stranka, ki je to odločitev potrdila, se je v svoji odločbi konkretno sklicevala le na spremembo zazidalnega načrta iz leta 1976, kar pa ni tista okoliščina, ki je bila za, po presoji sodišča pravilno ugotovitev obeh upravnih organov, relevantna. Iz navedenih razlogov sodišče ni moglo osvojiti trditev prvo tožeče stranke, da bi bilo treba podržavljena zemljišča obravnavati kot kmetijska zemljišča.

Tožba drugo tožečih strank ni utemeljena.

Po proučitvi izpodbijane odločbe in predložnih upravnih spisov sodišče pritrjuje toženi stranki, da podržavljene parc. št. 67/1, sedaj del parc. št. 575 v izmeri 429 m2, ni mogoče vrednotiti kot zazidano stavbno zemljišče, in da del podržavljene parc. št. 67/2, sedaj del parc. št. 576 v izmeri 175 m2, ni mogoče vrniti v naravi. Ne glede na to, da sodišče ne dvomi, da se je parc. št. 67/1 že ob podržavljenju uporabljala za potrebe stare šole na parc. št. 131, in takšna ugotovitev izhaja tudi iz izpodbijane odločbe, se sodišče strinja s toženo stranko, da je z vidika denacionalizacijskih upravičencev ni mogoče obravnavati kot funkcionalno zemljišče oziroma kot zazidano stavbno zemljišče. Tožena stranka je v svoji odločbi pojasnila, da je funkcionalno zemljišče vezano na lastništvo objekta, kateremu služi. To vzdrži tako glede na vrsto rabe - funkcionalno zemljišče je tisto, ki služi za redno rabo objekta, kot tudi glede stvarno pravnih učinkov - lastninska pravica oziroma pravica uporabe na funkcionalnem zemljišču se je prenašala s prenosom lastninske pravice oziroma pravice uporabe na stavbi (7. člen zakona o prometu z nepremičninami, Uradni list SRS, št. 19/76), določitev funkcionalnega zemljišča je lahko zahteval le lastnik oziroma uporabnik (46. člen zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, Uradni list SRS, št. 18/84 in nad.). Za denacionalizacijske upravičence parcela ni bila zazidano stavbno zemljišče, zaradi njene uporabe za potrebe stare šole je bila njihova lastninska pravica na njej le omejena z drugimi stvarno pravnimi ali obligacijskimi pravicami. To pa ne opravičuje, da bi se v denacionalizaciji odškodnina za njim podržavljeno zemljišče določala po pravilih za zazidano stavbno zemljišče. Zato je po presoji sodišča tožena stranka utemeljeno vrednotila zemljišče kot nezazidano stavbno zemljišče in temu ustrezno odškodnino zmanjšala. Ker je pojem funkcionalno zemljišče pravne narave, saj njegovo vsebino dajejo predpisi in nanjo vežejo določene pravne učinke, je tožena stranka s tem, ko je na podlagi dejanskega stanja iz prvostopnega postopka drugače upoštevala to zemljišče pri določitvi odškodnine, opravila materialno pravno presojo odločitve prvostopnega organa. V takih primerih ji 243. člen ZUP/86 (ki ga je tožena stranka uporabljala na podlagi 324. člena ZUP), daje pooblastilo, da sama odloči. Zato tožbenih očitek o procesnih kršitvah ni utemeljen.

Z odločitvijo tožene stranke in pred tem že prvostopnega organa, da se denacionalizacijskim upravičencem ne more vrniti v naravi del sedanje parc. št. 576, nastale iz podržavljene parc. št. 67/2, se strinja tudi sodišče. Prostorsko ureditev spornega območja je že pred uveljavitvijo ZDen določil zazidalni načrt (odlok o spremembah in dopolnitvah odloka o zazidalnem načrtu stanovanjske soseske D. 8 in 9, Uradni list SRS, št. 30/76). Zazidalni načrt je bil prostorski izvedbeni načrt, s katerim se je podrobneje določila raba zemljišč in pogoji za graditev. V že navedenem zazidalnem načrtu je opredeljen šolski kompleks, ki je zajema tudi parc. št. 576, kar izhaja iz urbanističnega mnenja občine C. z dne 1. 2. 2002 in grafičnega izreza zazidalnega načrta, ki je v spisih. S takšno opredelitvijo v zazidalnem načrtu je bila v smislu pravil predpisov o posegih v prostor določena gradbena parcela, sestavljena iz več katastrskih parcel, ki je namenjena za gradnjo šolskih in z njim povezanih objektov ter določitvi zemljišč, ki služijo za uporabo teh objektov. Zato se sodišče strinja s toženo stranko, da parc. št. 576 služi šolskim objektom v kompleksu, kakršen je bil določen z zazidalnim načrtom. Kot taka pa je po statusu zazidano stavbno zemljišče. Kolikor je prvostopni organ navedel, da je parcela vsaj v večini, če ne cela funkcionalno zemljišče, to na odločitev ne more vplivati, saj statusa funkcionalnega zemljišča ni mogoče določiti zgolj z ogledom, na kar se je prvostopni organ oprl, ampak daje to opredelitev prostorski izvedbeni akt. Zazidana stavbna zemljišča (obstoječe gradbene parcele) pa se po drugem odstavku 32. člena ZDen (Uradni list RS, št. 27/91-I, 56/92-odločba US, 13/93-odločba US, 31/93, 24/95-odločba US, 20/97-odločba US, 23/97-odločba US, 65/98, 76/98-odločba US, 66/00, 66/00-obv. razl., 11/01-odločba US in 54-I/2-odločba US) ne vračajo, razen če je na njih zgrajen trajni objekt v lasti upravičenca.

Glede na navedeno je moralo sodišče tožbo drugo tožečih stranka zavrniti. Ker je sodišče presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, in je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS tožbi prvo tožeče stranke in drugo tožečih strank zavrnilo.

ZDen člen 44. Navodilo o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja člen 14, 15.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.