Sodba U 321/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-12-10

Nadzor nad izvrševanjem zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov, ki se nanašajo na vire ionizirnih in neionizirnih sevanj je v pristojnosti Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije. Tožnik si prav tako mora pridobiti mnenje strokovne komisije za jedrsko varnost, ki se nanaša na varstvo pred ionizirajočimi sevanji in na ukrepe za varnost jedrskih objektov in naprav ter druga s tem povezana vprašanja.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožnika proti odločbi Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije, Urada glavnega zdravstvenega inšpektorja, št.... z dne ..... Le-ta je Agenciji za radioaktivne odpadke naložil, da mora v roku dveh mesecev po prejemu izpodbijane odločbe izdelati načrt ukrepov za preprečevanje nezgod in za odpravo njihovih posledic pri delu z radioaktivnimi odpadki v Republiškem skladišču nizko in srednje radioaktivnih odpadkov na lokaciji B. ter ga predložiti Zdravstvenemu inšpektoratu Republike Slovenije. V drugi točki prvostopenjske odločbe pa zahteva, da mora Agencija za radioaktivne odpadke v roku dveh mesecev po prejemu izpodbijane odločbe predložiti Zdravstvenemu inšpektoratu Republike Slovenije načrt sanacije in posodobitve Republiškega skladišča nizko in srednje radioaktivnih odpadkov na lokaciji B., ki mora vsebovati tudi načrt optimizacije varstva pred ionizirajočimi sevanji s planiranimi ekvivalentnimi in efektivnimi dozami za posamezna opravila ter z upoštevanjem ekonomske in družbene sprejemljivosti izvedbe načrta. V tretji točki je določeno, da mora Agencija za radioaktivne odpadke voditi evidenco o shranjevanju radioaktivnih odpadnih snovi za vsako pakiranje v Republiškem skladišču nizko in srednje radioaktivnih odpadkov na lokaciji B. in o drugih virih ionizirajočih sevanj ter jo pošiljati Zdravstvenemu inšpektoratu Republike Slovenije. V četrti točki pa se od Agencije za radioaktivne odpadke zahteva, da mora izdelati program izvajanja varstva pred sevanji v Republiškem skladišču nizko in srednje radioaktivnih odpadkov na lokaciji B., ki mu mora biti priloženo pozitivno mnenje strokovne komisije za jedrsko varnost.

Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedla, da Zdravstveni inšpektor v drugi točki izreka odločbe prve stopnje ni prekoračil pristojnosti, ki mu jih podeljuje zakonodaja. Zdravstveni inšpektor je namreč opravljal nadzor nad izvajanjem Pravilnika o mejah, ki jih ne sme presegati sevanje, kateremu so izpostavljeni prebivalstvo in tisti, ki delajo z viri ionizirajočih sevanj, o merjenju stopnje izpostavljenosti ionizirajočim sevanjem oseb, ki delajo z viri teh sevanj in o preizkušanju kontaminacije delovnega okolja (Uradni list SFRJ, št. 31/89, 63/89, v nadaljevanju Pravilnik). Na podlagi 1. odstavka 19. člena Zakona o izvajanju varstva pred ionizirajočimi sevanji in o ukrepih za varnost jedrskih objektov in naprav (Uradni list SRS, št. 28/80, 32/80 in Uradni list RS, št. 4/92, v nadaljevanju ZIVIS) izvaja Zdravstveni inšpektorat Republike Slovenije nadzor nad izvajanjem predpisov, ki se nanašajo na zdravstveno varstvo delavcev, drugih delovnih ljudi in občanov ter na varstvo okolja pred ionizirajočimi sevanji. Glede četrte točke v izreku tožena stranka navaja, da si mora na podlagi prvega odstavka 6. člena ZIVIS pridobiti mnenje strokovne komisije za jedrsko varnost upravni organ sam v primeru normativnega urejanja zadev, ki se nanašajo na varstvo pred ionizirajočimi sevanji in na ukrepe za varnost jedrskih objektov in naprav ter na druga s tem povezana vprašanja. V tej upravni zadevi pa ne gre za normativno odločanje, temveč za izvajanje inšpekcijskega nadzora. Glede načina sodelovanja pri izvajanju programa varstva pred sevanji zavezanca in pooblaščene organizacije, tožena stranka poudarja, da se za način sodelovanja dogovorita zavezanec in pooblaščena organizacija, ter da bi določanje tega sodelovanja s strani zdravstvene inšpekcije pomenilo omejevanje zavezanca in pooblaščene organizacije pri izbiri za njiju najugodnejšega sodelovanja.

Tožena stranka nadalje navaja, da lastna služba za varstvo pred ionizirajočimi sevanji ni enakovredna opredelitvi pooblaščene organizacije, saj mora po 23. členu Zakona o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in posebnih varnostnih ukrepih pri uporabi jedrske energije (Uradni list SFRJ, št. 62/84, v nadaljevanju ZVPIS) imeti lastno službo za varstvo pred ionizirajočimi sevanji vsaka organizacija oziroma družba, ki uporablja jedrske objekte, pooblaščene organizacije pa so posebne organizacije, katere ob izpolnjevanju z zakonom določenih pogojev pridobijo ta status s posebnim aktom (pooblastilom) pristojnega državnega organa.

Glede roka pa tožena stranka navaja, da je bila odločba organa prve stopnje izdana na podlagi 18. člena Zakona o zdravstveni inšpekciji (Uradni list RS, št. 99/99, v nadaljevanju ZZdrI), zato je bil pravilno uporabljen osem dnevni rok za pritožbo na podlagi 19. člena ZZdrI.

V tožbi tožnik navaja, da tožena stranka v izpodbijani odločbi ni odgovorila na pritožbene navedbe o prekoračitvi stvarne pristojnosti. Tožnik utemeljuje to svojo navedbo na podlagi ločitve stvarne pristojnosti, ki izhaja iz Zakona o organizaciji in delovnem področju ministrstev (Uradni list RS, št. 71/94, 47/97, 60/99 in 119/00, v nadaljevanju ZODPM). Po tem zakonu ima Uprava Republike Slovenije za jedrsko varnost upravne in strokovne naloge, ki se nanašajo na jedrsko in radiološko varnost jedrskih objektov, Zdravstveni inšpektorat Republike Slovenije pa izvršuje zdravstveni nadzor nad bivalnim in delovnim okoljem in drugod, kjer je vpliv na človeka neposreden, med drugim tudi pri delu z viri ionizirajočih sevanj. Na podlagi zakonsko podeljene pristojnosti Zdravstveni inšpektorat Republike Slovenije izvaja inšpekcijsko nadzorstvo nad dozami obsevanih oseb, ki delajo z viri ionizirajočih sevanj preko Pravilnika. Z zahtevo, da mora tožnik predložiti tudi načrt sanacije in posodobitve Republiškega skladišča nizko in srednje radioaktivnih odpadkov je Zdravstveni inšpektorat Republike Slovenije posegel v pristojnost drugega prvostopnega upravnega organa, Uprave Republike Slovenije za jedrsko varnost. Glede 4. točke izreka odločbe prve stopnje tožnik v tožbi navaja, da se ne strinja z obrazložitvijo, ki jo je podala tožena stranka. Tožena stranka ni odgovorila na pritožbene navedbe o tem, kateri organi lahko na Strokovno komisijo za jedrsko varnost naslovijo zahtevo za pridobitev pozitivnega mnenja. Tožnik navaja, da ne sodi med organe, ki jih omenjata 5. in 6. člen ZIVIS, zato na Strokovno komisijo za jedrsko varnost ne more nasloviti zahteve za pridobitev pozitivnega mnenja. Utemeljitev tožene stranke, da si mora tožnik pridobiti pozitivno mnenje Strokovne komisije za jedrsko varnost zaradi tega, ker gre v konkretnem primeru za izvajanje inšpekcijskega pregleda ne drži, ker so v 5. členu ZIVIS taksativno našteti organi, ki morajo pred odločitvijo o zadevah, ki se nanašajo na varstvo pred ionizirajočimi sevanji in na ukrepe za varnost jedrskih objektov in naprav ter na druga s tem povezana vprašanja, pridobiti mnenje strokovne komisije za jedrsko varnost. Izvajanje inšpekcijskega nadzora opravlja prvostopni upravni organ na podlagi ZZdrI, ki pa nikjer ne predpisuje, da bi si moral zavezanec za inšpekcijski pregled v stvareh, ki se tičejo varstva pred ionizirajočimi sevanji pridobiti mnenje Strokovne komisije za jedrsko varnost. Tožena stranka prav tako ni odgovorila na pritožbene navedbe glede roka. Organ prve stopnje je odločbo izdal na podlagi 18. člena ZZdrI in v dispozitivu odločbe navedel, da pritožba proti odločbi ne zadrži izvršitve ukrepov, po 19. členu pa pritožba nima suspenzivnega učinka v primeru nujnih ukrepov, s katerimi se odvrne neposredna nevarnost za zdravje ljudi. Ta odločitev organa prve stopnje je v nasprotju z roki, ki jih le-ta predpisal za izvršitev odrejenih ukrepov. Če bi šlo v konkretnem primeru resnično za nujne ukrepe, katerih namen je odvrniti neposredno nevarnost za zdravje ljudi, potem organ prve stopnje ne bi mogel predpisati tako dolgih rokov za izvršitev naloženih ukrepov. Ravno tako bi moral organ prve stopnje v dispozitivu odločbe navesti, da gre za nujne ukrepe in jih ustrezno obrazložiti.

Prav tako je prvostopni organ navedel, da so bili vsi ukrepi izdani na podlagi ZVPIS in da pritožba po 62. členu ne zadrži izvršitve odločbe. Ker ta zakon ne opredeljuje pritožbenega roka bi moral za tožnika veljati splošni pritožbeni rok po Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00 in 52/02, v nadaljevanju ZUP). Ker je tožena stranka nepravilno in nepopolno ugotovila dejansko stanje in kršila materialno pravo, ter bistveno kršila pravila postopka, ker ni odgovorila na vse pritožbene navedbe, tožnik predlaga da se izpodbijana odločba odpravi.

Tožena stranka je sodišču predložila upravne spise, in predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

Zastopnik javnega interesa, Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, je prijavil udeležbo v postopku z vlogo št. U-A09-1233/2001-3-R z dne 30. 4. 2001.

Iz upravnih spisov je razvidno, da je med strankama sporna 2. in 4. točka izreka odločbe organa prve stopnje. Glede 2. točke izreka tožnik navaja, da je tožena stranka prekoračila stvarno pristojnost in posega v pristojnost Urada Republike Slovenije za jedrsko varnost. V ZODPM je v 15. členu določeno, da Zdravstveni inšpektorat Republike Slovenije nadzoruje izvrševanje zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov, ki urejajo zdravstveno sanitarno, zdravstveno higiensko in zdravstveno ekološko varstvo prebivalstva; izvršuje zdravstveni nadzor nad bivalnim in delovnim okoljem in drugod, kjer je vpliv na človeka neposreden, in sicer nad imisijskimi vrednostmi kvalitete tal in zraka, nad hrupom, vibracijami in vodami, vključno z obalnim morjem in kopalnimi vodami; nad živili, vključno s pitno vodo, nad predmeti splošne uporabe, nad zdravili, mamili, strupi, viri ionizirnih in neionizirnih sevanj, nad zdravstvenim varstvom delavcev v zvezi z delom, nad odpadki v zdravstvenih zavodih in nad snovmi, ki vplivajo na zdravje, vključno s snovmi s kasnimi učinki nad snovmi, ki vplivajo na zdravje (genotoksičnost in kancerogenost); izvršuje zdravstveno nadzorstvo na državni meji. V 11. členu ZODPM pa je določeno, kaj je naloga Uprave Republike Slovenije za jedrsko varnost, in sicer opravlja upravne in strokovne naloge, ki se nanašajo na jedrsko varnost jedrskih objektov; na promet, prevoz in ravnanje z jedrskimi materiali, na nadzor in materialno bilanco jedrskih materialov; na zaščito jedrskih objektov in zgodnje obveščanje ob jedrskih in radioloških nesrečah; na odgovornost za jedrsko škodo; za zagotovitev radiološkega monitoringa; na usposobljenost uporabnikov jedrskih objektov; na ravnanje z radioaktivnimi odpadki in iztrošenim jedrskim gorivom; na mednarodno sodelovanje na področju dela uprave ter na druge naloge, določene s predpisi; ter na nadzorstvo nad izvrševanjem zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov, ki urejajo področje jedrske varnosti. Druga točka izreka odločbe organa prve stopnje temelji na 5. in 7. členu Pravilnika. V 5. členu tega Pravilnika je določeno, da doze obsevanja oseb, ki delajo z viri ionizirajočih sevanj, skupin posameznikov iz prebivalstva in celotnega prebivalstva, ki izvirajo iz vsakega posamičnega vira sevanja oziroma vseh virov sevanja, ki se uporabljajo v katerikoli dejavnosti so omejene: z opravičenjem uporabe vsake posamezne vrste virov sevanja in uporabe virov sevanja v določeni dejavnosti; z optimizacijo varstva pred ionizirajočimi sevanji; z mejami ekvivalentne in efektivne doze za posameznike. Sedmi člen tega Pravilnika pa določa, da morajo projektiranje, uporabni načrt, uporaba in delo z viri ionizirajočih sevanj zagotoviti, da je izpostavljenost ionizirajočim sevanjem toliko nizka, kolikor je to ekonomsko in družbeno sprejemljivo.

Iz navedenega torej sledi, da tožena stranka ni prekoračila stvarne pristojnosti. Inšpektor je opravljal nadzor nad izvajanjem Pravilnika, ki je v pristojnosti Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije. Nadzor nad izvajanjem predpisov, ki se nanašajo na zdravstveno varstvo delavcev, drugih delovnih ljudi in občanov ter na varstvo okolja pred ionizirajočimi sevanji izvaja Zdravstveni inšpektorat Republike Slovenije (1. odstavek 19. člena ZIVIS). Tožena stranka je tako upravičena zahtevati od tožnika, da mora predložiti načrt sanacije in posodobitve Republiškega skladišča nizko in srednje radioloških odpadkov.

Glede 4. točke izreka tožnik navaja, da mora mnenje Strokovne komisije za jedrsko varnost pred odločitvijo o zadevah, ki se nanašajo na varstvo pred ionizirajočimi sevanji pridobiti prvostopni organ. Na podlagi 5. člena ZIVIS se za izvajanje varstva pred ionizirajočimi sevanji in ukrepov za varnost jedrskih objektov in naprav ter za opravljanje drugih nalog ustanovi strokovna komisija za jedrsko varnost. Tožnik si mora pred odločitvijo, ki se nanaša na varstvo pred ionizirajočimi sevanji in na ukrepe za varnost jedrskih objektov in naprav ter na druga s tem povezana vprašanja pridobiti mnenje komisije. Navedba tožnika, da ne sodi med organe, ki jih naštevata 5. in 6. člen ZIVIS in da zato ne more na strokovno komisijo nasloviti zahteve za pridobitev strokovnega pozitivnega mnenja, pa sodišče pripominja, da je med drugim naloga komisije tudi da obravnava osnutke predpisov, varnostnih navodil in napotkov v zvezi z varstvom pred ionizirajočimi sevanji in jedrsko varnostjo. Zdravstveni inšpektorat Republike Slovenije opravlja zaradi varovanja javnega zdravja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem zakonov in drugih predpisov, ki urejajo področja virov ionizirnih in neionizirnih sevanj, kar pomeni, da si mora tožnik pridobiti mnenje Strokovne komisije. Ker pa tožnik takšnega mnenja nima, ima inšpektor v skladu s 1. točko 1. odstavka 15. člena ZZdrI pravico in dolžnost odrediti, da se te pomanjkljivosti oziroma nepravilnosti odpravijo.

Tožnik nadalje v tožbi navaja, da so bili vsi ukrepi izdani na podlagi ZVPIS in da pritožba ne zadrži izvršitve. Ker pa ta zakon ne določa roka za pritožbo, tožnik meni, da bi zanj moral veljati splošni pritožbeni rok po ZUP. Pri tem sodišče dodaja, da Zdravstveni inšpektorat Republike Slovenije opravlja zaradi varovanja javnega zdravja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem zakonov in drugih predpisov, v konkretnem primeru ZVPIS, ki v 3. odstavku 62. člena določa, da pritožba zoper odločbo ne odloži njene izvršitve. V tem zakonu ni določen rok za pritožbo, ZUP pa v 235. členu določa, da se pritožba vloži v roku 15 dni, če ni s zakonom drugače določeno. V ZZdrI pa je v 18. členu določeno, da če inšpektor pri opravljanju inšpekcijskega nadzorstva ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis, katerega izvajanje nadzoruje, mora z odločbo odrediti odpravo nepravilnosti ali pomanjkljivosti. V 1. odstavku 19. členu ZZdrI je določeno, da je zoper odločbo inšpektorja dovoljena pritožba v roku 8 dni od dneva vročitve odločbe, kar pomeni, da je tudi v tem primeru odločitev tožene stranke pravilna.

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in izdana v skladu z zakonom, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00) kot neutemeljeno zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.