Sodba U 188/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-08-27

UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK - PRAVO DRUŽB

dopolnilna odločba - prekinitev postopka zaradi predhodnega vprašanja - postopek podelitve licence

Ker v konkretnem primeru ne gre za vprašanje, ki ne bi bilo zajeto v izdani odločbi, tožena stranka ni imela zakonite podlage za izdajo dopolnilne odločbe. Z dopolnilno odločbo ni mogoče v škodo in korist stranke spremeniti odločbe, s katero je bilo o zahtevku že odločeno. Javna pooblastila za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev za izdajo licence se nanašajo tudi na tiste subjekte, ki še niso člani Zbornice RS za zasebno varovanje.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba tožene stranke Zbornice Republike Slovenije za zasebno varovanje z dne 20. 12. 2002 se odpravi.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi določil 1. tč. 1. odstavka 5. člena in 1. odstavka 34. člena Zakona o zasebnem varovanju in o obveznem organiziranju službe varovanja (ZZVO), 1. odstavka 12. člena in 1. odstavka 13. člena Statuta Zbornice RS za zasebno varovanje in določil 1. odstavka 144. člena, 1. odstavka 146. člena in 216. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP/86, Uradni list SFRJ, št. 47/86) prekinila postopek v zadevi podelitve licence za fizično varovanje tožniku po naknadni dopolnitvi vloge tožnika. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je Ministrstvo za notranje zadeve RS (v nadaljevanju: MNZ) tožniku izdalo odločbo z dne 2. 10. 2002, v kateri MNZ zahteva, da tožnik, ki se ukvarja z varovanjem oseb in premoženja in nima ustrezne licence, takoj preneha z opravljanjem dejavnosti in v roku 60 dni zagotovi pridobitev licence za opravljanje dejavnosti fizičnega in tehničnega varovanja oseb in premoženja. Ker je tožnik že dne 27. 2. 1997 pri toženi stranki vložil prošnji za izdajo licence, je MNZ izvedlo upravni nadzor in izdalo odredbo toženi stranki, da mora v 8 dneh izdati konkreten upravni akt, s katerim mora odločiti o zahtevku tožnika za pridobitev licence. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka sledila odredbi MNZ, zahtevek tožnika za podelitev licence zavrnila, v navedenem roku pa ni mogla obravnavati tožnikove dopolnitve z dne 8. 11. 2002, ki jo je tožena stranka prejela 12. 11. 2002. Tožena stranka pravi, da je za sprejem odločitve o tej dopolnitvi potrebno izvesti poseben ugotovitveni postopek skladno z določilom 1. odstavka 216. člena ZUP/86, ki se uporablja na podlagi določila 324. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99).

Tožena stranka je dne 29. 11. 2002 izvedla ustno obravnavo. V obrazložitvi med drugim navaja, da je tožnik navajal neresnična dejstva, se izogibal in zavračal odgovore na vprašanja, zato je bil potreben sklep, da se opravijo poizvedbe pri konkurenčnih družbah in na policijski postaji A. Tožena stranka pravi, da sta vprašanji, ali tožnik še vedno opravlja dejavnost varovanja in v kakšnem obsegu ter ali je tožnik izvajal oziroma še izvaja dejavnost, ki je nezdružljiva z varovanjem, ključni predhodni vprašanji za sprejem odločitve (1. odstavek 144. člena ZUP/86); sklicuje se tudi na določilo 2. odstavka 136. člena ZUP/86. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja vsebino zbranih dokazov v zvezi z navedbami družbe A. in poročilom detektiva A.A. glede opravljanja dejavnosti varovanja s strani tožnika, navedbami družbe B., d.o.o. glede opravljanja dejavnosti varovanja s strani tožnika, vsebino odločbe MNZ z dne 2. 10. 2002 glede opravljanja dejavnosti varovanja s strani tožnika, v zvezi s poročilom detektiva A.A. glede tožnikovega opravljanja dejavnosti, ki je nezdružljiva z dejavnostjo varovanja, v zvezi z informacijo Detektivske zbornice glede opravljanja detektivske dejavnosti tožnika in z listino tožnika "ponudba naših storitev". Tožena stranka po tako obravnavanih dokaznih sredstvih sklene, da navedenih vprašanj ne more sama obravnavati in je prisiljena zahtevati od MNZ in tržne inšpekcije, da o teh postopkih uvedeta postopek (1. odstavek 147. člena ZUP/86) in da mora do dokončnosti njunih odločb o teh vprašanjih prekiniti postopek (148. člen ZUP/86).

Tožnik je vložil tožbo zaradi bistvenih kršitev postopka in nepravilne uporabe materialnega prava. Ker je tožena stranka štela vlogo tožnika z dne 8. 11. 2002 za novo vlogo, vlogo z dne 20. 2. 1997 pa je zavrnila z odločbama z dne 26. 11. 2002, bi morala za odločanje o vlogi z dne 8. 11. 2002 uporabiti nov ZUP iz leta 1999, ne pa stari ZUP/86.

Poleg tega tožeča stranka pravi, da niso izpolnjeni pogoji po 1. odstavku 144. člena ZUP/86, kajti tožena stranka je kot predhodno vprašanje opredelila zgolj dejstva in okoliščine, ki opredeljujejo dejansko stanje za izdajo licence, ne predstavljajo pa samostojne pravne celote, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa. Uveljavlja, da je podana tudi kršitev glede vročanja, ker niti stari ZUP/86 niti novi ZUP ne določata 8 dnevnega roka za prevzem pošiljke. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani sklep.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da je bila zaradi tožnikove dopolnitve vloge z dne 8. 11. 2002 prisiljena le delno odločiti, to je brez obravnave dopolnitve vloge. Zato je tožena stranka izpodbijano odločbo izdala z izrecnim sklicevanjem na določilo 216. člena ZUP in je zato odločila po starem ZUP/86. Če bi tožena stranka štela dopolnitev vloge za novo vlogo, bi morala v skladu z določilom 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP eno od obeh vlog za izdajo licence zavreči. Z dopolnitvijo vloge je tožnik predložil dokazila o izpolnjevanju pogojev po 9. in 10. členu ZZVO in je zato odločitev o zahtevku odvisna od ugotovitve, v kolikšnem obsegu tožnik opravlja varovanje in če opravlja tudi dejavnosti, ki so po 15. členu ZZVO nezdružljive z zasebnim varovanjem in zaradi katerih je po določilu 2. alineje 1. odstavka 16. člena ZZVO tožena stranka dolžna odvzeti licenco. Navedeni vprašanji sta samostojni pravni celoti, katerih reševanje ni v pristojnosti tožene stranke. Glede poslovanja tožeče stranke, ki ni pridobila potrebne licence in ni član tožene stranke, tožena stranka nima nobenih nadzornih pristojnosti, ki jih sicer po določilu 1. odstavka 22. člena ZZVO opravlja nad svojimi člani. Odločanje v navedenih vprašanjih je v pristojnosti MNZ in inšpekcijskih organov, zlasti tržne inšpekcije, ki pa toženi stranki še nista poslala nobenega odgovora.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Iz obrazložitve, izreka, uvoda izpodbijanega sklepa in pojasnila v odgovoru na tožbo nedvomno izhaja, da je tožena stranka izdala dopolnilno odločbo (po 216. členu ZUP/86) o prekinitvi postopka (po določilu 144. člena ZUP/86). Toda po presoji sodišča v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji za izdajo dopolnilne odločbe po ZUP/86. Določilo 1. odstavka 216. člena ZUP/86 namreč med drugim pravi, če pristojni organ ni z odločbo odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet postopka, lahko izda po uradni dolžnosti posebno odločbo o vprašanjih, ki v že izdani odločbi niso zajeta. Edino vprašanje, o katerem se je odločalo v upravnem postopku na podlagi vlog tožnika, je izdaja licence za fizično varovanje po ZZVO. To izhaja iz odločbe tožene stranke z dne 26. 11. 2002, s katero je bila zavrnjena prošnja tožnika za izdajo licence za fizično varovanje, in iz izpodbijanega sklepa, ki je bil izdan v zadevi podelitve licence za fizično varovanje. Ker v konkretnem primeru torej ne gre za vprašanje, ki ne bi bilo zajeto v izdani odločbi z dne 26. 11. 2002, tožena stranka ni imela zakonite podlage za izdajo dopolnilne odločbe. Vprašanje, ki po mnenju tožene stranke naj ne bilo zajeto z izdano odločbo, je zgolj dejstvo, da je svojo vlogo tožnik dopolnil z vlogo z dne 8. 11. 2002, ki je tožena stranka po njeni navedbi ni mogla obravnavati. Ta vloga, ki po odgovoru tožene stranke vsebuje dokazila o izpolnjevanju pogojev po določilih 10. in 9. člena ZZVO, pa ni posebno vprašanje v smislu določila 1. odstavka 216. člena ZUP. Gre zgolj za nova dejstva in dokaze, ki morajo sicer biti razčiščena v dokaznem postopku za izdajo licence po ZZVO. Tudi po ustaljeni upravno-sodni praksi namreč z dopolnilno odločbo ni mogoče v škodo ali korist stranke spremeniti odločbe, s katero je bilo o zahtevku že odločeno (sklep Vrhovnega sodišča RS II Up 1/2000 z dne 20. 6. 2002 in sodba Vrhovnega sodišča RS U 8/2002 z dne 4. 9. 2002) oziroma to v konkretnem primeru pomeni, da ni mogoče prekiniti postopka, ki je bil končan z odločbo z dne 26. 11. 2002. S to nezakonitostjo izpodbijane odločbe je povezana naslednja napaka izpodbijane odločbe. Po izdaji zavrnilne odločbe z dne 26. 11. 2002 tožena stranka ne bi smela tožnikove vloge z dne 8. 11. 2002 šteti za dopolnitev vloge za izdajo licence z dne 20. 2. 1997, ampak za novo vlogo. Dejstvo, da je odredba MNZ z dne 15. 11. 2002 vezala toženo stranko, da odloči o zahtevku tožnika v 8 dneh, ne daje toženi stranki nikakršne podlage za to, da je tožnikovo vlogo z dne 8. 11. 2002 štela za dopolnitev vloge, ne pa za novo vlogo za izdajo licence. To pa pomeni, da bi morala tožena stranka za odločanje o vlogi tožnika z dne 8. 11. 2002 uporabiti Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99), ne pa določbe ZUP/86. Nezakonitost izpodbijane odločbe pa je tudi v tem, da je v izreku navedeno samo, da se postopek prekine, čeprav upravni organ postopek zaradi rešitve predhodnega vprašanja lahko prekine, dokler (konkretnega) predhodnega vprašanja ne reši (konkretni) pristojni organ (1. odstavek 147. člena ZUP). Ta vsebina mora biti določena v izreku odločbe. Zaradi učinkovitega nadaljevanja upravnega postopka pa sodišče pripominja naslednje: Glede na to, da je sodišče ugotovilo, da tožnikova vloga z dne 8. 11. 2002 pomeni novo vlogo z dejstvi in dokazi, ki morajo sicer biti razčiščeni v dokaznem postopku za izdajo licence po ZZVO, tožena stranka tudi nima zakonske podlage, da bi postopek prekinila po določilu 147. člena ZUP/86. Tožnik upravičeno navaja, da so navedena dejstva in dokazi del ugotavljanja potrebnega dejanskega stanja po materialnih določbah ZZVO. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka upoštevala več dokaznih sredstev glede vprašanja, ali tožnik izvaja dejavnost varovanja in v kakšnem obsegu in če se ukvarja tudi s prepovedano dejavnostjo; tožena stranka je v obrazložitvi glede teh vprašanj celo izpeljala dokazno oceno, vendar pa je na koncu obrazložitve navedla, da sama teh vprašanj ne more ugotoviti, ampak sta za ta vprašanja pristojna MNZ in tržni inšpektorat in je zato prekinila postopek. To pomeni, da je obrazložitev izpodbijane odločbe samo z vidika določila 1. odstavka 144. člena ZUP/86 (oziroma z vidika morebitne uporabe določila 1. odstavka 147. člena ZUP) tudi notranje nekonsistentna in nelogična. Poleg že navedenega pa je izpodbijana odločba nezakonita tudi zato, ker ni izpolnjen pogoj, da gre za vprašanje, ki je samostojna pravna celota, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa v smislu določila 1. odstavka 144. člena ZUP/86 (oziroma 1. odstavka 147. člena ZUP). Navedena vprašanja mora tožena stranka razčistiti v ugotovitvenem postopku, za kar je pristojna po ZZVO. Po določilu 1. točke 1. odstavka 5. člena ZZVO tožena stranka namreč daje licence za opravljanje zasebnega varovanja. Naloge v zvezi s tem tožena stranka opravlja kot javna pooblastila (1. odstavek 6. člena ZZVO). Javna pooblastila za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev za izdajo licence se torej nanašajo tudi na tiste subjekte, ki še niso člani Zbornice RS za zasebno varovanje. To je v skladu z sistematično, jezikovno in logično razlago ZZVO. Kajti v primeru, da tožena stranka ne bi smela ugotavljati dejstev (prek zaslišanja prič, potrdil, ocene listinskih dokazov in ostalih dokaznih sredstev v skladu z ZUP) v zvezi z materialnimi pogoji za pridobitev licence v razmerju do tistih subjektov, ki še niso člani zbornice, ker nimajo licence (določilo 1. odstavka 4. člena in 8. člen ZZVO), ne bi bilo mogoče učinkovito uresničevati določila 1. točke 1. odstavka 5. člena ZZVO. Sodišče je zato tožbi ugodilo na podlagi 3. in 4. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000), ker niso bila upoštevana pravila postopka, pa je to moglo vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve (2. točka 1. odstavka 25. člena ZUS) in ker je bil ZZVO napačno uporabljen (1. točka 1. odstavka 25. člena ZUS).

ZZVO člen 4, 4/1, 5, 5/1-1, 6, 6/1, 8, 9, 10. ZUP člen 144, 144/1, 147, 216. ZUS člen 25, 25/1-1, 25/1-2, 60, 60/1-3, 60/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.