sodba U 827/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-10-25

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča

Zakon o stavbnih zemljiščih v 61. členu uporabo omenjenega merila pri odločitvi nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča veže na opravljanje gospodarske dejavnosti. Vendar je po mnenju tega sodišča pojem gospodarske dejavnosti najprej potrebno definirati, da bi se potem lahko ugotovilo, ali tožnica pri opravljanju svoje odvetniške dejavnosti izpolnjuje omenjene kriterije, ali ne. Omenjeni zakon pri opredelitvi pojma gospodarske dejavnosti loči zgolj med tistimi, ki na trgu samostojno pridobivajo dohodek, za razliko od negospodarskih dejavnosti, ki takega dohodka na trgu ne dosegajo (šolstvo, državni organi in drugi, ki ne slonijo na komercialnih temeljih). Zakon ne razlikuje torej po namenu ali vrsti dejavnosti (npr. pridobivanje nekovinskih rudnin, črna metalurgija itd.) saj se take dejavnosti praviloma na najugodnejših lokacijah ne opravljajo. Razlikuje pa glede možnosti oziroma nemožnosti pridobivanja dohodka na trgu.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnice zoper odločbo Davčnega urada A, Izpostava B, št. ... z dne 21. 7. 1997, s katero ji je bilo za leto 1997 odmerjeno nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča v znesku 85.718,00 SIT od poslovnih prostorov v C, ki jih uporablja za poslovne storitve. V obrazložitvi odločbe se tožena stranka sklicuje na 41., 58., in 61. člen Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84, 33/89 ter Uradni list RS, št. 24/92 - odločba US) ter na Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča D (Uradni list RS, št. 72/95) na katerem temelji prvostopenjska odločba. Ocenjuje, da je prvostopenjski organ v skladu z Uredbo o uvedbi in uporabi standardne klasifikacije dejavnosti (Uradni list RS, št. 34/94, 3/95, 33/95 in 15/96), ki "pravno zastopanje ene stranke nasproti drugi pred sodiščem in drugimi sodnimi telesi ali kje drugje, ki ga izvajajo in nadzorujejo odvetniki ter splošno odvetništvo in svetovanje, priprava pravnih dokumentov" razvršča v skupino K/74 - druge poslovne dejavnosti in pod skupino K/74.110 - pravno svetovanje pravilno razvrstil opravljanje odvetniške dejavnosti v skupino za poslovne namene. Ta predpis oziroma klasifikacija dejavnosti, ki kot osnovni kriterij za razvrstitev upošteva dejavnost, ki jo poslovni subjekt pretežno opravlja, ne pa njegov status, organizacijsko obliko, lastništvo ali način proizvodnje, po njenem mnenju ne nasprotuje Zakonu o stavbnih zemljiščih. Standardna klasifikacija se uporablja kot obvezen nacionalni standard v uradnih in drugih administrativnih zbirkah podatkov. Takšna razvrstitev odvetniške dejavnosti tudi ni v nasprotju z opredelitvijo odvetništva v 137. členu Ustave RS in 1. členu Zakona o odvetništvu. Pritožbeni ugovor glede točkovanja z dodatnimi točkami za izjemno ugodno lokacijo tožena stranka zavrne z obrazložitvijo, da se 1. odstavek 9. člena Odloka, ki določa, da se v gospodarskih in poslovnih dejavnostih pri uporabi stavbnega zemljišča v I., II. in III. območju upoštevajo izjemne ugodnosti v zvezi z možnostjo pridobivanja dohodka, ki je posledica izjemno ugodnih lokacij stavbnega zemljišča. Glede na ugotovitve, da se poslovni prostori nahajajo v II. območju ocenjuje, da je bilo pravilno določeno dodatno točkovanje s 400 točkami. Tožena stranka je tudi ocenila, da je prvostopenjski organ pri ugotavljanju poslovne površine, ki je po 60. členu Zakona o stavbnih zemljiščih čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom, pravilno upošteval določila Pravilnika o merilih in načinu za ugotavljanje vrednosti stanovanj in stanovanjskih hiš ter sistema točkovanja (Uradni list SRS, št. 25/81). Menila je, da ni mogoče upoštevati površine, navedene v izvedeniškem poročilu o izračunu koristnih površin v poslovni stavbi C z dne 2. 12. 1996, ker iz tega poročila izhaja, da je bila neto površina poslovnih prostorov ugotovljena na podlagi JUS U. C2.100 upoštevaje koeficiente opremljenosti površin oziroma kvalitete prostora. Ta pa se uporablja pri ugotavljanju prometne vrednosti stanovanjskih površin in nepremičnin, ne pa pri ugotavljanju čiste tlorisne površine oziroma skupne uporabne površine, ki pri površini upošteva le faktor znižanja glede na vrsto pomožnega prostora.

Tožeča stranka se z odločitvijo tožene stranke ne strinja, zato vlaga tožbo v tem upravnem sporu. Navaja, da ugovarja ugotovitvam površine poslovnih prostorov v delu, v kolikor presegajo površino 83,11 m2 in pri kateri se je upravni organ oprl na Pravilnik o merilih in načinu za ugotavljanje vrednosti stanovanj in stanovanjskih hiš ter sistema točkovanja. Meni, da je tožena stranka nepravilno tolmačila Zakon o stavbnih zemljiščih in omenjeni pravilnik. Že zakon loči stanovanjske in poslovne površine, pravilnik pa ne določa meril za izračun neto čiste površine, temveč merila za izračun vrednosti stanovanj po sistemu točkovanja. Njegova uporaba za obravnavane primere ni določena niti z Zakonom o stavbnih zemljiščih niti z Odlokom o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča. Neto koristno površino poslovnih prostorov je izračunal izvedenec, ki mu je bilo predstavljeno, za kakšne namene je izračun potreben. Po mnenju tožeče stranke je tožena stranka tudi z razvrstitvijo dejavnosti, ki jo opravlja, v dejavnost poslovni nameni, napačno uporabila Uredbo o uvedbi in uporabi standardne klasifikacije dejavnosti, katere uporaba v davčnih in podobnih postopkih ni predvidena. V skladu z 2. in 8. členom se Uredba uporablja za razvrščanje subjektov za potrebe zbirk podatkov, statistiko in analitiko. Tožeča stranka meni, da uporaba te Uredbe v obravnavanem primeru nasprotuje Ustavi RS, po kateri je odvetniško del pravosodja in samostojna služba. Iz Zakona o odvetništvu po njenem tudi izhaja, da odvetništvo ni prepuščeno svobodnemu tržno ekonomskemu gibanju kot ostale dejavnosti v sklopu poslovnih storitev. Po njenem mnenju je v skladu s 6. členom Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča treba odvetništvo razvrstiti pod točko F (za namene družbene dejavnosti) eventuelno pa pod točko E (za namene javnih služb in storitev). Tožeča stranka ugovarja tudi dodatnemu točkovanju za izjemno ugodno lokacijo, kar je izpodbijala že v pritožbi, tožena stranka pa v izpodbijani odločbi zavrnitev njenega ugovora ni obrazložila. Upoštevanje dodatnih točk je po njenem mnenju napačno že zaradi tega, ker je njena dejavnost uvrščena v poslovne storitve. Sicer pa naj bi bilo določilo 1. odstavka 9. člena Odloka, ki je podlaga za obračunavanje dodatnih točk v nasprotju z določilom 3. alinee 1. odstavka 61. člena Zakona o stavbnih zemljiščih, po katerem se izjemne ugodnosti upoštevajo v zvezi s pridobitvami dohodkov v gospodarskih dejavnostih, ne pa tudi v poslovnih dejavnostih. Tožeča stranka predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi razsodi tako, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi iz razlogov vsebovanih že v izpodbijani odločbi.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa svoje udeležbe v tem postopku ni prijavilo.

Sodišče je v tej zadevi enkrat že razsodilo s sodbo opr. št. U 510/98 z dne 24. 11. 1999 in tožbo tožeče stranke zavrnilo. Na pritožbo tožnice pa je Vrhovno sodišče Republike Slovenije s sklepom opr. št. I Up 91/2000 z dne 18. 3. 2004 sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo istemu sodišču v nov postopek. V obrazložitvi svoje odločbe Vrhovno sodišče ugotavlja, da je iz priloženega sodnega spisa razvidno, da je tožnica že v tožbi zahtevala opravo glavne obravnave. Sodišče prve stopnje predlogu tožnice ni sledilo in je odločitev sprejelo na seji. Zato pa po presoji pritožbenega sodišča ni imelo zakonske podlage, kršena pa je bila pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS in načelo kontradiktornosti. Vrhovno sodišče RS je zato sodišču prve stopnje naložilo, naj opravi nov postopek, v katerem naj odpravi ugotovljene pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji. Glede na navedeno je sodišče v skladu s 50. členom ZUS (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) opravilo glavno obravnavo.

Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča je trajna obvezna dajatev in s tem vir javnih prihodkov za urejanje stavbnega zemljišča, ki je urejeno z Zakonom o stavbnih zemljiščih.

Po 2. odstavku 60. člena Zakona o stavnih zemljiščih se nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe. Po 4. odstavku je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom. Ne Zakon o stavbnih zemljiščih in ne Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Mestne občine Ljubljana (Uradni list RS, št. 72/95) na podlagi katerega je bilo v obravnavanem primeru nadomestilo odmerjeno, nimata določbe o tem, kako se poslovna površina izračuna. V primeru take pravne praznine lahko po mnenju sodišča upravni organ nepopolno določbo razlaga v povezavi z določbami drugih predpisov, ki urejajo isto stvar. V obravnavnem primeru gre za pojem površine poslovnega prostora. Tlorisno površino stanovanja oziroma poslovnega prostora uporablja kot merilo za ugotavljanje vrednosti stanovanja oziroma poslovnega prostora Pravilnik o merilih in načinu za ugotavljanje vrednosti stanovanj in stanovanjskih hiš ter sistem točkovanja (Uradni list SRS, št. 25/81), ki še velja 159. člen Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91, 97/94, 21/94, 22/94, 24/96 in 44/96). Pravilnik določa za poslovne prostore korekcijske faktorje glede na vrsto pomožnih prostorov. Ker površino tako Zakon o stavbnih zemljiščih v VI. poglavju kot tudi navedeni Pravilnik uporabljata kot tehnični pojem, je po mnenju sodišča dopustno ugotavljati površino poslovnega prostora v postopku za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča po Zakonu o stavbnih zemljiščih na način, kot je določen v tem pravilniku. Pri tem ne gre za njegovo neposredno uporabo kot bi to izhajalo iz izpodbijane odločbe, pač pa za analogno uporabo. Površina, ki jo je izračunal izvedenec v poročilu, na katerega se tožeča stranka v tožbi sklicuje, je bila izračunana z upoštevanjem JUS U C. 2. 100. Takšen način izračunanja je s Pravilnikom o enotni metodologiji za izračun prometne vrednosti stanovanjskih hiš in stanovanj ter drugih nepremičnin (Uradni list RS, št. 8/97) predviden za izračun prometne vrednosti. Ta tudi po mnenju sodišča ne more biti merilo za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki se mora opirati na čim bolj objektivna merila, ne pa taka, ki upoštevajo tržna gibanja. Tožbeni ugovor glede ugotovitve površine, od katere je bilo odmerjeno nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča je torej neutemeljen.

Neutemeljen je tudi nadaljnji ugovor tožeče stranke glede razvrstitve dejavnosti, ki jo opravlja tožeča stranka, med poslovne dejavnosti. Pri tej razvrstitvi sta se prvostopenjski organ in tožena stranka utemeljeno oprla na Uredbo o uvedbi in uporabi standardne klasifikacije dejavnosti (Uradni list RS, št. 34/94, 3/95, 33/95 in 15/96), ki v 2. členu določa, da se uporablja za določanje dejavnosti oziroma za razvrščanje poslovnih subjektov za potrebe različnih uradnih in drugih administrativnih zbirk podatkov ter za potrebe statistike in analitike, v 8. členu pa, da se uporablja kot obvezen nacionalni standard v uradnih in drugih zbirkah od 1. 1. 1995. V obravnavanem primeru je glede na odločilo 16. člena Odloka in v skladu s 3. členom Zakona o davčni službi (Uradni list RS, št. 18/96, 36/96, 87/97 in 35/98) odmerjanje, pobiranje in izterjave nadomestila prepuščeno davčni upravi. Zakon o davčni službi zavezuje davčni organ, da vzpostavi in združuje davčni register in davčne evidence, v katerih vodi zavezance. To so torej predpisane evidence, v katerih je glede na 2. člen Uredbe treba subjekte vpisa razvrščati upoštevajoč standardno klasifikacijo dejavnosti. Na uporabo standardne klasifikacije dejavnosti v postopku za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča napotuje tudi 15. člen Odloka, ki določa, da se za izračun uporabljajo uradni podatki iz evidence. Ker se po Uredbi pravno svetovanje (K/74.110) v katerega je vključeno pravno svetovanje in zastopanje, ki ga opravlja odvetnik, razvršča med druge poslovne dejavnosti (K/74), je tudi po presoji sodišča pravilna odločitev prvostopenjskega organa (ki jo je potrdila tudi tožena stranka), da je po namembnosti omenjeno zemljišče po 6. členu Odloka potrebno uvrstiti pod točko C, to je za poslovne namene. Ugovor tožene stranke, da bi bilo potrebno odvetništvo glede na položaj, ki ga ima po Ustavi in zakonu razvrstiti pod točko E ali F, nima podlage niti v Odloku, ki je v dejavnost pod tema dvema točkama odvetništva ne navaja, niti v drugih predpisih, ki jih je glede na navedeno pri razvrščanju subjektov treba uporabiti. Pri tem sodišče še pripominja, da je standardna klasifikacija dejavnosti obvezen nacionalni standard (1. člen Uredbe). Ali je razvrstitev odvetniške dejavnosti pravilna ali ne, pa v tem postopku ni mogoče presojati. Razvrstitev poslovnih subjektov po dejavnostih je namreč stvar posebnega postopka predvidenega v Zakonu o poslovnem registru (Uradni list RS, št. 13/95). Ta zakon v 14. členu določa, da zoper razvrstitve poslovnih objektov po SKD ni dovoljena pritožba, možen pa je upravni spor.

Glede pritožbenega ugovora, ki se nanaša na uporabo merila iz 9. člena Odloka, to je izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka, po katerem je bilo tožnici določeno dodatno število točk (400), pa sodišče pripominja naslednje. Res je, da Zakon o stavbnih zemljiščih v 61. členu uporabo omenjenega merila pri odločitvi nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča veže na opravljanje gospodarske dejavnosti. Vendar je po mnenju tega sodišča pojem gospodarske dejavnosti najprej potrebno definirati, da bi se potem lahko ugotovilo, ali tožnica pri opravljanju svoje odvetniške dejavnosti izpolnjuje omenjene kriterije, ali ne. Omenjeni zakon pri opredelitvi pojma gospodarske dejavnosti loči zgolj med tistimi, ki na trgu samostojno pridobivajo dohodek, za razliko od negospodarskih dejavnosti, ki takega dohodka na trgu ne dosegajo (šolstvo, državni organi in drugi, ki ne slonijo na komercialnih temeljih).

Zakon o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93) odvetništvo opredeljuje kot svoboden poklic. Kot del pravosodja, ga opredeljuje v smislu samostojnosti in neodvisnosti. 35. člen omenjenega zakona pa določa, da se odvetniška družba lahko ustanovi tudi kot pravna oseba, konkretno družba z neomejeno osebno odgovornostjo družbenikov za obveznosti družbe. Pri tem 36. člen določa, da se za ustanovitev in poslovanje odvetniške družbe uporabljajo predpisi o gospodarskih družbah. Skladno s 1. odstavkom 1. člena Zakona o gospodarskih družbah je gospodarska družba pravna oseba, ki na trgu samostojno opravlja pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost, pri čemer je kot pridobitna dejavnost mišljena vsaka taka dejavnost, ki se opravlja na trgu zaradi pridobivanja dobička. Poleg gospodarskih družb pa določila Zakona o gospodarskih družbah veljajo tudi za fizično osebo, ki na trgu samostojno opravlja pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnosti (samostojni podjetnik posameznik). Če se torej za poslovanje odvetniške družbe uporabljajo predpisi o gospodarskih družbah, je kot povedano predpogoj ta, da opravlja gospodarsko torej pridobitno dejavnost. Odvetniška družba ne prične opravljati gospodarske dejavnosti v smislu zgoraj povedanega šele z dnem, ko se pravno organizacijo oblikuje v d.n.o., pač pa odvetnik (že prej) opravlja na trgu samostojno pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost. Iz tega razloga se tudi lahko (kasneje) preoblikuje v d.n.o. S preoblikovanjem se namreč ne spremeni dejavnost odvetništva, pač pa le njena organizacijska oblika. V nasprotnem primeru bi med njima prišlo do nedopustnega razlikovanja in s tem neenakopravnega obravnavanja odvetniške dejavnosti. Zakon o odvetništvu tudi nikjer ne določa, da bi odvetnik na primer ne smel opravljati gospodarske dejavnosti pač pa določa le, kaj je z opravljanjem odvetniškega poklica nezdružljivo (21. člen zakona). Gre za opravljanje druge dejavnosti kot poklica razen na znanstvenem, pedagoškem, umetniškem ali publicitetnem področju, opravljanje plačane državne službe, opravljanje notariata, opravljanje poslovodne funkcije v podjetju in opravljanje drugih poslov, ki nasprotujejo ugledu in neodvisnosti odvetniškega poklica. Velja omeniti še 17. člen zakona, po katerem je odvetnik upravičen do plačila za svoje delo in do povračila stroškov v zvezi z opravljenim delom po odvetniški tarifi. Upravičen je tudi do višjega plačila za svoje delo, kot mu gre po odvetniški tarifi, če se o tem pisno dogovori s svojo stranko. Dejstvo, da odvetniško tarifo sprejema Odvetniška zbornica Slovenije v soglasju z ministrom, pristojnim za pravosodje (člen 19 ZOdv), na katerega je smiselno opozorila tožnica, ne pomeni, da odvetnikovo delo ni pridobitno, pač pa le, da so cene storitev predmet zunanje kontrole. Ta institut ni ne izjemen, ne neobičajen. Uporablja se tudi pri nekaterih drugih določitvah cen posameznih storitev oziroma blaga. Pri tem je jasno, da dejavnost zaradi slednjega svoje pridobitne lastnosti ne izgubi. Nobenega dvoma torej ne more biti, da odvetnik v smislu zgoraj povedanega opravlja odvetniško dejavnost kot gospodarsko dejavnost, poslovna dejavnost pa je le del gospodarske. Zakon ne razlikuje torej po namenu ali vrsti dejavnosti (npr. pridobivanje nekovinskih rudnin, črna metalurgija itd.) saj se take dejavnosti praviloma na najugodnejših lokacijah ne opravljajo. Razlikuje pa glede možnosti oziroma nemožnosti pridobivanja dohodka na trgu. Glede na navedeno je upravni organ ravnal prav, ko je v skladu s 1. odstavkom 9. člena Odloka zaradi izjemno ugodne lokacije (drugo območje), stavbno zemljišče, ki ga uporablja tožnica, dodatno točkoval s 400 točkami.

Sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Prav tako sodišče ni našlo bistvenih kršitev določb postopka, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti. Glede na navedeno je sodišče tožbo tožnice kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.