UPRS sodba U 387/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-12-09

GOSPODARSKE JAVNE SLUŽBE - ENERGETIKA - UPRAVNI POSTOPEK

učinkovito pravno sredstvo - razpis sui generis - pravni interes udeležencev postopka - pravica dostopa do omrežja za prenos električne energije

Z razpisom so bile določene omejene količine za uvoz električne energije in to za vsak koledarski mesec posebej. Interesenti, ki so se prijavili na razpis, so torej kandidirali za iste količine. V obravnavanem primeru je torej šlo za en postopek, v katerem se je odločalo o vlogah vseh vlagateljev. Odločitev, da se posameznemu (najugodnejšemu) upravičenemu odjemalcu omogoči dostop do prenosnega omrežja, je za druge vlagatelje pomenila negativno odločitev o njegovi vlogi. Šlo je torej za postopek, v katerem je učinek pozitivne odločitve v korist posameznega vlagatelja sočasno predstavljal negativne učinke za vse ostale vlagatelje. Iz navedenega razloga je zato podan pravni interes vsakega vlagatelja, da lahko ugovarja zoper odločitev o izbiri najugodnejšega upravičenega odjemalca. Le na ta način je namreč zagotovljeno učinkovito pravno varstvo vsakega vlagatelja, saj zgolj odprava negativne odločbe sama po sebi ne omogoča tudi izdaje pozitivne odločbe v ponovljenem postopku. Iz navedenega razloga zato tudi odločba, s katero je bil tožeči stranki dovoljen dostop do prenosnega omrežja, ni postala dokončna, čeprav tožnica zoper njo ni vložila pritožbe.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka ugodila pritožbam družb AAA d.d., iz K, BBB d.d., iz R, CCC d.o.o., iz K, ČČČ d.o.o., iz I, DDD d.d., iz H, EEE d.d., iz L, FFF d.d., iz V, GGG d.d., iz C, HHH d.d., iz R, III d.d., iz L, JJJ d.d. iz L in KKK d.o.o., iz D ter odpravila odločbe Elektro Slovenija d.o.o. Ljubljana in sicer št. ..., ...., ...., ...., ...., ...., ..., ...., ...., ...vse z dne 3. 10. 2001 ter zadevo vrnila organu prve stopnje v ponoven postopek. Tožena stranka je hkrati tudi odločila, da se vse navedene zadeve združijo in se odslej postopki vodijo kot enoten postopek pod št... Prvostopni organ je izdal navedene odločbe v zvezi z razpisom "Kriteriji za sklepanje pogodb o dostopu do prenosnega omrežja za prenos električne energije iz uvoza v letu 2002", ki je bil sprejet na podlagi sklepa Vlade RS, št. ... z dne 26. 7. 2001 in objavljen v Uradnem listu, št. 70/2001. V razpisu so bili določeni kriteriji za dodelitev pravice dostopa do prenosnega omrežja za smer prenosa od slovensko-avstrijske oz. slovensko-italijanske meje do odjemnega mesta upravičenega odjemalca za določeno količino električne energije. Na razpis je prispelo 28 vlog. Z odločbami upravljalca prenosnega omrežja je bilo nato v zvezi z razpisom odločeno, katerim osebam se odobri dostop do prenosnega omrežja in katerim se dostop zavrne. Zoper vse odločbe so se pritožili pritožniki AAA d.d., BBB d.d., CCC d.o.o., ČČČ d.d., DDD d.d., EEE d.d., FFF d.d., GGG d.d., HHH d.d., III d.d., JJJ d.d. in KKK d.o.o.. Ker se pravice strank, ki so se pritožile, opirajo na isto oz. podobno dejansko stanje in isto pravno podlago, je tožena stranka na podlagi določbe 130. člena ZUP vse zadeve združila v en postopek. Pritožniki, z izjemo KKK d.o.o., so se pritožili zoper vse odločbe izdane s strani prvostopnega organa iz vseh pritožbenih razlogov in smiselno zahtevali razveljavitev vseh odločb, izdanih v zvezi s predmetnim razpisom. Pritožbe so utemeljevali s tem, da jim je bil zavrnjen dostop do prenosnega omrežja, čeprav so ponudili najnižjo ceno, ki je bila glavni kriterij za odobritev dostopa. Po njihovem mnenju je bilo s tem kršeno materialno pravo oz. razpisni kriteriji, dejansko stanje pa se sploh ni ugotavljalo. Uveljavljali pa so tudi izključitev gospe AA, ki naj bi pripravljala sporne odločbe in je članica nadzornega sveta v družbi LLL d.d., ki je tudi kandidiral kot upravičeni odjemalec. Pritožnik KKK d.o.o. pa se je pritožil zoper delno ugoditveno odločbo, kakor tudi zoper odločbo izdano LLL d.d..Tožena stranka je pri odločanju o pritožbah upoštevala določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. list RS, št. 80/99, 70/00, ZUP), Energetskega zakona (Ur. list RS, št. 79/99, 8/00, EZ) in Uredbe o načinu izvajanja gospodarske javne službe, prenos električne energije in gospodarske javne službe upravljanje prenosnega omrežja (Ur. list RS, št. 54/2000, 79/00, 124/00, 29/01, v nadaljevanju Uredba). Po njenem mnenju odločbi, s katerima je bil odobren dostop do omrežja LLL d.d. in KKK d.o.o., posegata v pravice vseh pritožnikov. Slednji sta tisti, ki sta za odločitev v tem postopku pomembni, ker zaradi odobritve dostopa do omrežja za celotne razpisane količine električne energije neposredno posegata v pravice pritožnikov. Zadevi LLL d.d. in KKK d.o.o., je zato tožena stranka pridružila ostalim pritožbenim zadevam. V postopku na prvi stopnji so bile po mnenju tožene stranke storjene bistvene kršitve pravil postopka, ki so vplivale na izdajo odločb. Kršeno je bilo načelo zaslišanja strank (9. člen ZUP) in posledično načelo materialne resnice. Že zgolj iz tega razloga je potrebno postopek ponoviti. Ker gre v obravnavanem primeru za postopek, ki so se ga udeleževale stranke z nasprotujočimi interesi, bi bilo potrebno v skladu s 154. členom ZUP obvezno razpisati ustno obravnavo ter strankam dati možnost, da se izjasnijo o dejstvih in dokazih, ki so za odločitev o dostopu do omrežja pomembni. Prav tako so po mnenju tožene stranke izreki izpodbijanih odločb nedoločni in niso v skladu s členom 213. ZUP, saj ne določajo niti količin niti časovnega obdobja, čeprav so bile razpisane omejene količine električne energije. Prvostopni organ tudi ni upošteval določb ZUP o tem, katera uradna oseba je pooblaščena za vodenje postopka in za odločanje v postopku. Podpisnik vseh izpodbijanih odločb je bil v.d. direktorja mag. BB kot predstojnik organa, ki sme v postopku odločati, ne pa tudi voditi postopek, saj niso izpolnjeni pogoji iz 31. člena ZUP. Iz izpodbijanih odločb pa ni jasno razvidno, katera druga uradna oseba z ustreznim strokovnim izpitom in strokovno izobrazbo je vodila postopek oz. opravljala posamezna dejanja v postopku do izdaje odločbe prve stopnje. Iz navedenega razloga zato tudi tožena stranka ni mogla obravnavati predloga za izločitev gospe AA. Zaradi navedenih kršitev je tožena stranka odpravila vse naštete odločbe ter naložila organu prve stopnje, da bo v ponovnem postopku natančneje proučil vsa dejstva in okoliščine, da bo strankam pri tem omogočil zavarovanje njihovih pravic in pravnih koristi. O vseh odločilnih dejstvih bo tudi potrebno izvesti dokaze, to velja predvsem glede dokazovanja spornih dejstev glede neresničnosti cen, morebitnega obstoja posebnih dogovorov oz. naknadnih zviševanj cen. Šele na podlagi tako izvedenega postopka bo dejansko stanje lahko pravilno in popolno ugotovljeno ter posledično tudi pravilno uporabljen materialni predpis. Tožena stranka pa v tem postopku ni obravnavala 13 zavrnilnih odločb in eno odločbo o zavrženju, ker zoper njih ni bilo vloženo pravno sredstvo, oz. so zoper njih vložile pravno sredstvo osebe - pritožniki, v katerih pravice ali pravne koristi odločbe niso posegale. Iz navedenega razloga so te odločbe postale dokončne.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je tožena stranka z izpodbijano odločbo nedovoljeno in nezakonito posegla v pravice tožeče stranke, saj se le-ta zoper odločbo prvostopnega organa (Eles d.o.o.) št. ... z dne 3. 10. 2001, s katero ji je bil odobren dostop do prenosnega omrežja zaradi uvoza električne energije, ni pritožila. Nepravilna je zato ugotovitev tožene stranke, da so pritožniki zahtevali pravno varstvo tudi zoper navedeno odločbo, s katero je bilo odločeno o pravici tožeče stranke. Ob upoštevanju določbe 238. člena ZUP je nesporno mogoče ugotoviti, da je vsak pritožnik izrecno izpodbijal samo odločbo, s katero je bilo na prvi stopnji odločeno o njegovi pravici. Ker zoper odločbo št. ... ni bilo zahtevano pravno varstvo, je odločba postala dokonča in je torej odločitev tožene stranke o njeni razveljavitvi nezakonita. Če pa bi bila pravilna ugotovitev tožene stranke, da so pritožniki izpodbijali vse odločbe, izdane v postopku na prvi stopnji, bi morala tožena stranka odpraviti tudi ostalih 15 odločb, za katere pa je ugotovila, da so postale dokončne. Nezakonitost izpodbijane odločbe pa potrjujejo tudi 27. in 88. člen EZ ter določbe Uredbe. Po določbah navedeni predpisov je upravljalec omrežja dolžan skleniti pogodbo o dostopu do omrežja, razen v primeru, ko je zahtevo za dostop zavrnil. Zoper odločbo o zavrnitvi je možna pritožba, o kateri odloča Agencija za energijo. Ker pa upravljalec s sporno odločbo ... ni zavrnil dostopa do prenosnega omrežja, takšne odločbe torej po določbah EZ ni možno izpodbijati v pritožbenem postopku, posledično pa tudi tožena stranka takšne odločbe ne more odpraviti. Tožena stranka torej za vodenje postopka v zvezi z njeno odločbo ni imela podlage. Podrejeno pa tožeča stranka izpodbija tudi ugotovitev tožene stranke glede kršitev posameznih pravil postopka na prvi stopnji. V obravnavanem primeru ni bila podana bistvena kršitev pravil postopka po 237.členu ZUP, saj so bili v celoti izpolnjeni pogoji za odločanje po skrajšanem postopku po 144. členu ZUP. Kriteriji za sklepanje pogodb so bili jasno določeni, kakor tudi vsebina dokazil, ki jih je bilo potrebno predložiti in iz katerih je bilo možno v celoti ugotoviti dejansko stanje. Tožena stranka pa tudi zmotno enači poseben ugotovitveni postopek iz 145. člena z ustno obravnavo po 154. členu ZUP. Prav tako ni podana očitana kršitev po 213. členu ZUP. Razpis je bil ekspliciten, to je dostop do prenosnega omrežja za prenos električne energije iz uvoza. Z izdanimi odločbami pa tudi v nobenem primeru ni bilo poseženo v že pridobljene pravice, saj do sedaj nobena stranka ni imela pravice dostopa do omrežja za uvoz električne energije. Neutemeljeno pa je tudi sklepanje tožene stranke, da predstojnik prvostopnega organa nima pooblastila za vodenje postopka, čeprav po izrecni zakonski določbi lahko to pooblastilo prenese na tretjega. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi v delu, ki se nanaša na razveljavitev odločbe št. ... z dne 3.10.2001 in da s sodbo ugotovi, da je navedena odločba dokončna.

V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da je pravna podlaga za njeno odločanje podana v 88. členu EZ, ki določa, da agencija odloča v sporih, ki izvirajo iz zavrnitve dostopa do elektroenergetskega omrežja ter da v sporih odloča z odločbo v upravnem postopku. Enako določa tudi podzakonski akt - razpis o kriterijih za sklepanje pogodb o dostopu do prenosnega omrežja za prenos električne energije iz uvoza v letu 2002. Neutemeljen pa je tudi tožbeni ugovor, da so pritožniki izpodbijali samo lastne odločbe, zaradi česar naj bi odločba tožeče stranke postala dokončna. Z razpisom so bili določeni pogoji in kriteriji za dostop do omrežja za uvoz električne energije v omejenih in v naprej določenih količinah. Če je skupni seštevek količin v vseh vlogah presegal razpisano količino, se je uporabil glavni kriterij za izbiro, to je višina cene za nakup v tujini proizvedene električne energije, in to po vrstnem redu od najnižje proti višji. Pri tem pa ni šlo za institut javnega naročila, temveč za specifičen razpis sui generis. Kriterij je torej bil relativen oz. medsebojno primerjalen in ne absoluten. Pravica posameznega kandidata je zato nezdružljivo in neposredno povezana s pravicami vseh ostalih kandidatov in od njih neposredno odvisna. Vsi vlagatelji so bili zato v medsebojnem razmerju v isti zadevi kot stranke z nasprotnimi interesi. Zaradi navedenega bi tudi morala biti izdana le ena odločba. V spornem primeru zato samo odprava odločb pritožnikov, katerim je bil dostop do omrežja zavrnjen, ne bi bila smiselna, saj bi bilo ob dokončnosti obeh ugodilnih odločb ponovno odločanje onemogočeno. S pozitivnima odločbama je tako dejansko odločeno tudi o vlogah vseh ostalih vlagateljev. Ne glede na to pa so pritožniki v svojih pritožbah izrecno zahtevali, da se vse odločbe izdane v predmetni zadevi razveljavijo ter da se jim omogoči dostop do omrežja. S tem so torej zahtevali tudi razveljavitev odločb LLL d.d. in KKK d.o.o. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, da tožena stranka ni bila pristojna odločati v zvezi s pozitivno odločbo o odobritvi dostopa, ker je pritožba možna le v primeru, kadar je bil dostop zavrnjen. V obravnavanem primeru namreč gre za postopek, ki ga je potrebno obravnavati kot celoto. V zvezi s tem je tudi potrebno razlagati pojem stranke v postopku. Postopek na podlagi razpisa pa so začeli vsi vlagatelji, zato imajo nedvomno položaj stranke v zadevi kot celoti in posledično tudi v vsaki izmed njenih delov - odločb. Glede ugovora v zvezi z odločanjem po skrajšanem postopku tožena stranka ugotavlja, da je takšen postopek možen le v primeru, kadar prvostopni organ odloča samo na podlagi listin v spisu, ne pa tudi na podlagi lastnih ugotovitev o neresničnosti cen pritožnikov. Z drugačnimi ugotovitvami oz. z dvomom organa v resničnost navedb posameznih vlagateljev pa bi v skladu z določili ZUP morale biti stranke z nasprotnimi interesi nedvomno seznanjene in bi jim tudi morala biti dana možnost, da se o njih izjavijo. Prav tako je neutemeljen tožbeni ugovor glede določnosti izreka, saj je iz konkretne odločbe LLL d.d. razvidno, da se mu odobri dostop do omrežja za prenos električne energije. Pri tem pa izrek odločbe ne opredeljuje količine in časa za katerega se dovoljuje dostop. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne. Dodatno pa tožena stranka meni, da tožnik ne izkazuje pravnega interesa, ker mu je bil po sklepu Vlade z dne 13. 12. 2001 omogočen dostop do prenosnega omrežja kot ga je smel zahtevati v vlogi na razpis z dne 28. 9. 2001 in ki je predmet tega upravnega spora.

Državni pravobranilec kot zastopnik javnega interesa je priglasil udeležbo v tem postopku.

Prizadete stranke niso podale odgovorov na tožbo.

Izpodbijana odločba je bila izdana v postopku sklepanja pogodb o dostopu do prenosnega omrežja za prenos električne energije iz uvoza v letu 2002. Kriterije za dostop do prenosnega omrežja je objavil upravljalec omrežja Elektro-Slovenija d.o.o. na podlagi sklepa Vlade RS, št. ... z dne 26. 7. 2001. Pri tem se je skliceval na določbe EZ ter Uredbe. V razpisu je bilo določeno, da so kapacitete omejene, prav tako je bila določena dinamika za vsak koledarski mesec posebej. Kot kriterij za izbiro upravičenega odjemalca oz. upravičenih odjemalcev v primeru, ko razpisane količine ne bi zadoščale, je bila določena nižja cena za nakup električne energije in to po vrstnem redu od najnižje proti višji ceni. Nadalje je razpis tudi določal postopek glede obravnavanja vlog, kakor tudi pritožb v primeru zavrnitve dostopa do prenosnega omrežja. Z razpisom so torej bila urejena določena vprašanja materialnega in procesnega značaja.

Po Uredbi predstavlja upravljanje prenosnega omrežja javno gospodarsko službo. Po določbi 3. odst. 3. člena ZUP se navedeni zakon tudi subsidiarno uporablja v primerih, ko izvajalci javnih služb odločajo o pravicah ali obveznostih uporabnikov njihovih storitev. V obravnavanem primeru je zato bil dolžan upravljalec prenosnega omrežja glede vprašanj, povezanih s postopkom, upoštevati tudi določbe ZUP.

Z razpisom so bile določene omejene količine za uvoz električne energije in to za vsak koledarski mesec posebej. Interesenti, ki so se prijavili na razpis, so torej kandidirali za iste razpoložljive količine. Veljavne ponudbe je nato upravljalec razvrstil po vrstnem redu po kriteriju cene. V obravnavanem primeru je torej šlo za en postopek, v katerem se je odločalo o vlogah vseh vlagateljev. Odločitev, da se posameznemu (najugodnejšemu) upravičenemu odjemalcu omogoči dostop do prenosnega omrežja, je za druge vlagatelje pomenila negativno odločitev o njegovi vlogi. Šlo je torej za postopek, v katerem je učinek pozitivne odločitev v korist posameznega vlagatelja sočasno predstavljal negativne učinke za vse ostale vlagatelje. Iz navedenega razloga je zato podan pravni interes vsakega vlagatelja, da lahko ugovarja zoper odločitev o izbiri najugodnejšega upravičenega odjemalca. Le na ta način je namreč zagotovljeno učinkovito pravno varstvo vsakega vlagatelja, saj zgolj odprava negativne odločbe sama po sebi ne omogoča tudi izdaje pozitivne odločbe v ponovljenem postopku. Iz navedenega razloga zato tudi odločba, s katero je bil tožeči stranki dovoljen dostop do prenosnega omrežja, ni postala dokončna, čeprav tožnica zoper njo ni vložila pritožbe. Že razpis je določal, da pritožba zadrži postopek sklepanja pogodb o dostopu do prenosnega omrežja. To določbo pa je po presoji sodišča potrebno razlagati tako, da pritožba kateregakoli vlagatelja zadrži sklepanje pogodb o dostopu do omrežja. Vlagatelji, katerim je bil zavrnjen dostop do prenosnega omrežja, so bili torej upravičeni izpodbijati odločbo, s katero je bil tožeči stranki odobren dostop do prenosnega omrežja. S tem pa tudi niso posegli v njene pravice, saj jih še ni pridobila, ker v skladu z razpisom postane pravica do dostopa uradno priznana in veljavna šele s sklenitvijo pogodbe o dostopu do omrežja.

Tožeča stranka pa se v zvezi s pravnimi učinki odločbe, s katero ji je bil odobren dostop do električnega omrežja, tudi neutemeljeno sklicuje na določbe EZ, da tožena stranka ni pristojna za odločanje oz. razveljavitev odločbe, s katero je bil odobren dostop do omrežja. Po določbi 27. člena EZ se lahko zavrnjena stranka pritoži na Agencijo za energijo, ki dokončno odloči o zahtevi stranke. Navedeno določilo res govori o pristojnosti Agencije le v primeru, ko ni bil odobren dostop, vendar zato, ker ureja povsem drugačno pravno in dejansko situacijo, kot je v sporni zadevi. EZ namreč določa, da mora izvajalec dejavnosti prenosa omogočiti dostop do omrežja vsem upravičenim odjemalcem, razen če to onemogočajo tehnične in obratovalne omejitve omrežja. Navedena določba pa je pričela veljati šele s 1.1.2003 in torej ne velja za obravnavano situacijo.

Glede na navedeno je torej neutemeljen tožbeni ugovor, da je odločba prvostopnega organa, s katero je bil tožeči stranki odobren dostop do prenosnega omrežja, dokončna, zaradi česar da tožena stranka ni imela pravne podlage, da je navedeno odločbo odpravila. Neutemeljen pa je tudi ugovor, da so pritožniki izrecno izpodbijali samo odločbo, s katero je bilo na prvi stopnji odločeno o njihovi pravici. Iz podatkov spisa je razvidno, da so predlagali odpravo vseh odločb, ki so bile izdane v postopku.

Po presoji sodišča pa so tudi neutemeljeni tožbeni ugovori, ki se nanašajo na kršitev pravil postopka na prvi stopnji ter se v zvezi s tem sklicuje na obrazložitev tožene stranke v izpodbijani odločbi (člen 67 Zakona o upravnem sporu, Ur. list RS št. 50/97, 70/00, ZUS). V obravnavanem primeru je res šlo za specifičen postopek na podlagi javnega razpisa, ki je samostojno določal nekatere materialne in procesne kriterije, vendar je kljub temu potrebno v postopku v skladu s 3.odst. 3. člena ZUP subsidiarno uporabiti določbe tega zakona. Tudi po presoji sodišča izrek odločb o odobritvi dostopa do električnega omrežja ni bil določen, saj niso bile navedene niti količine, niti časovno obdobje, čeprav so bile razpisane količine omejene. Prav tako iz odločb ni razvidno, v kolikšnem sorazmernem deležu je bil omogočen dostop posameznemu ponudniku. Sodišče pa tudi soglaša z napotili tožene stranke, ki jih je potrebno upoštevati v ponovljenem postopku.

Po vsem navedenem je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi 1. odst. 59. člena ZUS.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.