sodba U 1965/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-06-17

JAVNI USLUŽBENCI - INVALIDI - ŠOLSTVO - USTAVNO PRAVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

metoda razlage predpisa "argumentum a cohaerentia" - pravni status napredovanja v pedagoški naziv

Določilo 149. člena ZOFVI je treba interpretirati v povezavi z določilom 2. odstavka 99. člena in 4. odstavka 100. člena ZOFVI in v povezavi z določilom spremenjenega določila 149. člena ZOFVI. Pri izvolitvi v naziv mentor ne gre za brezpogojno pravico do izvolitve in niti ne gre za zakonsko pravico glede na to, da pogoje, način in postopek napredovanja v nazive določi minister (4. odstavek 105. člena ZOFVI). Izpodbijana odločitev tožene stranke izhaja iz pravilne interpretacije določila 149. člena ZOFVI tudi zato, ker temelji na ustreznem ravnovesju med vrednostjo na eni strani kvalitativnega kriterija za uresničevanje pravno-zavarovanega javnega interesa in vrednostjo pravno-zavarovanega interesa tožnika.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 4. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive (Uradni list RS, št. 64/96) in Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI) izdala tožniku odločbo o zavrnitvi predloga za napredovanje v naziv mentor. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka ugotavlja, da je tožnik pridobil srednjo strokovno izobrazbo elektrotehnika dne 25. 6. 1982, prvič pa se je v v šolstvu zaposlil dne 16. 1. 1987. Dne 26. 6. 1987 je pridobil pedagoško andragoško izobrazbo in je dne 15. 5. 1988 opravil strokovni izpit iz vzgoje in izobraževanja. V času vložitve predloga za tožnikovo napredovanje, ki ga je dne 7. 5. 1999 podala direktorica Zavoda za usposabljanje invalidne mladine v A, je bil tožnik zaposlen kot učitelj praktičnega pouka v programu monter električnih naprav. Po mnenju tožene stranke tožnik ne izpolnjuje predpisanih zakonskih in podzakonskih pogojev za strokovnega delavca v šoli in zavodu za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami. Tožena stranka ob tem citira določilo 3. odstavka 92. člena ZOFVI, določilo 2. odstavka 99. člena ZOFVI in določili 1. in 3. odstavka 1. člena Pravilnika o pogojih glede vrste in stopnje izobrazbe, ki jih morajo izpolnjevati strokovni delavci v organizacijah za usposabljanje (Uradni list SRS, št. 10/78, 14/78, 71/78 in Uradni list RS, št. 71/94). Po navedbi teh določil tožena stranka ugotavlja, da srednja strokovna izobrazba elektrotehnik in pridobljena pedagoško andragoška izobrazba ustreza za poučevanje na delovnem mestu učitelja praktičnega pouka v programu monter električnih naprav, ne ustreza pa za poučevanje v zavodih za usposabljanje invalidne mladine, ker nima pridobljene ustrezne specialne pedagoške izobrazbe oziroma ustreznih dopolnilnih znanj za usposabljanje otrok določene vrste motenosti, to je znanj za usposabljanje invalidnih otrok. To pomeni, da tožnik ne izpolnjuje pogoja za strokovnega delavca iz 2. člena Pravilnika o napredovanju.

V tožbi se tožnik sklicuje na pravno interpretacijo določila 149. člena ZOFVI pred spremembo v letu 2001 (Uradni list RS, št. 64/2001), po kateri pred uveljavitvijo ZOFVI opravljeni strokovni izpit po predpisih s področja vzgoje in izobraževanja nadomešča specialno pedagoško izobrazbo. Tožnik to interpretacijo izpeljuje z jezikovno razlago določila 149. člena ZOFVI pred spremembo in po spremembi iz leta 2001. Po spremembi iz leta 2001 strokovni izpit iz področja vzgoje in izobraževanja ne nadomešča več specialno pedagoške izobrazbe, ampak je to veljalo do navedene zakonske spremembe. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da se tožniku podeli naziv mentor. Podrejeno pa predlaga, da sodišče vrne zadevo toženi stranki v ponovno odločanje. Zahteva tudi, da sodišče naloži toženi stranki povračilo stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da tožnik ne omenja določila 2. odstavka 149. člena ZOFVI. Poleg tega se pri opredeljevanju namena prehodnih določb ZOFVI tožena stranka sklicuje na 99. člen ZOFVI in pravi, da je smisel prehodnih določb treba iskati v zaostrenih pogojih, ki jih je prinesla nova zakonodaja. V nadaljevanju pa tožena stranka določitev pojasnjuje s povezovanjem določila 149. člena ZOFVI in Pravilnika o pripravništvu in strokovnih izpitih delavcev na področju vzgoje in izobraževanja (Pravilnik o pripravništvu, Uradni list SRS, št. 20/80). Po Pravilniku o pripravništvu ni bilo treba vsem strokovnim delavcem pred opravljanjem strokovnega izpita opraviti pedagoško-andragoške izobrazbe oziroma specialno pedagoške izobrazbe (kot to velja po sedanjem pravilniku iz leta 1996). V obravnavanem primeru pa ne gre za tak primer, ker je v 9. členu Pravilnika o pripravništvu predvideno opravljanje strokovnih izpitov pred osmimi različnimi vrstami izpitnih komisij glede na različna področja v vzgoji in izobraževanju. Strokovni izpit je torej vezan na področje usposabljanja, vsebina izpita pa se glede na področje usposabljanja tudi razlikuje. Tožnik je opravil izpit v skladu s 5. alinejo 9. člena Pravilnika o pripravništvu pred izpitno komisijo za učitelje praktičnega pouka, laborante in instruktorje v srednjih šolah, delavskih univerzah in izobraževalnih centrih, kar dokazuje strokovno usposobljenost za učitelja praktičnega pouka v srednjih šolah, delavskih univerzah in izobraževalnih centrih, ne dokazuje pa strokovne usposobljenosti za učitelja v organizacijah za usposabljanje. Strokovna usposobljenost za učitelja v organizacijah za usposabljanje se priznava na podlagi strokovnega izpita, opravljenega pred izpitno komisijo za učitelje in vzgojitelje v organizacijah za usposabljanje, to pa je izpitna komisija iz 7. alineje 9. člena Pravilnika o pripravništvu. Le tak strokovni izpit bi po prehodni določbi 149. člena ZOFVI vzpostavil presumcijo o pridobljeni specialno pedagoški izobrazbi. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Med strankama ni sporno dejansko vprašanje, ampak je sporna razlaga in uporaba določila 149. člena ZOFVI (Uradni list RS, št. 12/96, 22/2000 - ZJS, 64/2001). To določilo je do uveljavitve spremembe ZOFVI v mesecu avgustu leta 2001 med drugim določalo, da imajo učitelji, svetovalni delavci in strokovni delavci, ki so pred uveljavitvijo tega zakona opravili strokovni izpit po predpisih s področja vzgoje in izobraževanja, pridobljeno pedagoško, specialno pedagoško oziroma pedagoško-andragoško izobrazbo. Z uveljavitvijo spremembe ZOFVI v mesecu avgustu leta 2001, pa je zakonodajalec določilo 149. člena spremenil tako, da je določil, da imajo navedeni pridobljeno pedagoško in pedagoško-andragoško izobrazbo; zakonodajalec pa je dodal določilo 2. odstavka 149. člena ZOFVI, po katerem imajo učitelji, svetovalni delavci in strokovni delavci iz prvega odstavka pridobljeno specialno pedagoško izobrazbo za tisto področje vzgojno-izobraževalnega dela z otroki in mladostniki s posebnimi potrebami, na katerem so opravljali strokovni izpit. Ta določba je začela veljati pred izdajo izpodbijane odločbe in po vložitvi predloga za napredovanje v naziv. Po ustaljeni upravno-sodni interpretaciji in uporabi določila 1. odstavka 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99), ki med drugim pravi, da organ odloča v upravni stvari po zakonu, mora upravni organ odločati po predpisu, ki velja v času odločanja ne pa v času vložitve vloge ali zahtevka stranke. V upravno-sodni praksi pa so se uveljavile tudi nekatere izjeme od tega pravila, izjeme pa lahko določa tudi zakon oziroma na njegovi podlagi podzakonski predpis. Določilo 4. odstavka 105. člena ZOFVI pravi, da postopek napredovanja v nazive določi minister. Na tej podlagi je minister izdal Pravilnik o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive (Pravilnik o napredovanju, Uradni list RS, št. 64/96, 33/2000, 101/2000), ki v II. poglavju ureja postopek podelitve naziva. V določilu 2. odstavka 4. člena Pravilnika o napredovanju je določeno, da se odločba izda v roku 30 dni od vložitve predloga. Gre za specialno določbo glede na določilo 1. odstavek 222. člena ZUP, ki kot instrukcijski rok za izdajo odločbe določa 2 meseca od vložitve zahtevka. V konkretnem primeru je pristojna oseba predlog za napredovanje tožnika vložila dne 7. 5. 1999, tožena stranka pa je brez pojasnila o zastoju o zahtevku odločila po več kot 2 letih in pol od vložitve zahtevka in sicer približno dva meseca po uveljavitvi spremembe ZOFVI. Zaradi določila 2. odstavka 4. člena Pravilnika o napredovanju in smiselne razlage ostalih določb v II. poglavju Pravilnika o napredovanju je treba šteti, da je za obravnavani primer treba uporabiti določilo 149. člena ZOFVI pred uveljavitvijo spremembe 149. člena ZOFVI v Uradnem listu RS, št. 64/2001. Vendar pa je spremenjeno določilo 149. člena ZOFVI iz Uradnega lista RS, št. 64/2001 relevantno zaradi iskanja pravilne interpretacije določila 149. člena ZOFVI pred uveljavitvijo spremembe v mesecu avgustu leta 2001, tako kot to izhaja iz odgovora na tožbo tožene stranke. Po presoji sodišča je interpretacija določila 149. člena ZOFVI, na kateri temelji izpodbijana odločba pravilna, vendar pa bi morala tožena stranka to interpretacijo izpeljati na drugačen način. Ker slaba izpeljava interpretacije tožene stranke ni imela vpliva na zakonitost in pravilnost odločitve, sodišče izpodbijane določbe ni odpravilo, ampak je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Trije argumenti govorijo za to, da bi tožnik moral imeti opravljen strokovni izpit na področju usposabljanja oziroma vzgojno-izobraževalnega dela z otroki in mladostniki s posebnimi potrebami za uspešno uveljavljanje napredovanja v naziv mentor. Prvi argument je ta, da je potrebno določilo 149. člena ZOFVI interpretirati v povezavi z določilom 2. odstavka 99. člena in 4. odstavka 100. člena ZOFVI in v povezavi z določilom spremenjenega določila 149. člena ZOFVI. Določilo 4. odstavka 100. člena ZOFVI pravi, da kdor ni končal izobraževanja po izobraževalnem programu poklicnega oziroma strokovnega izobraževanja, ki vključuje tudi pedagoško, pedagoško-andragoško oziroma specialno pedagoško izobrazbo, si jo mora pridobiti po izobraževalnem programu, ki ga sprejme minister na predlog Strokovnega sveta Republike Slovenije za splošno izobraževanje. Iz tega določila ne izhaja, da se to pravilo nanaša samo na tiste, ki so končali izobraževanje po uveljavitvi tega določila še posebej zato, ker določilo 2. odstavka 99. člena ZOFVI izrecno določa, da učitelj in vzgojitelj morata imeti izobrazbo, predpisano za učitelje oziroma vzgojitelje in specialno pedagoško izobrazbo. To pomeni, da je treba prehodno določbo iz določila 149. člena ZOFVI interpretirati skupaj z vsebino določila 4. odstavka 100. člena in 2. odstavka 99. člena ZOFVI. V iskanju pravilne interpretacije določila 149. člena ZOFVI pa si je treba pomagati tudi z določilom spremenjenega 149. člena ZOFVI. Zaradi spremembe določila 149. člena ZOFVI ni mogoče sklepati, da je zakonodajalec uzakonil dve prehodni obdobji in sicer eno za drugim: prvo prehodno obdobje od uveljavitve ZOFVI do spremembe v mesecu avgustu leta 2001, drugo prehodno obdobje, z drugačno vsebino določila 149. člena ZOFVI, pa od uveljavitve spremembe ZOFVI naprej. Treba je namreč izhajati iz razlage in predpostavke, da je pravni red notranje usklajena celota in da je zato zakonodajalec določilo prvotnega 149. člena ZOFVI, ki je zaradi prevelike splošnosti dopuščalo različne razlage, od katerih pa je samo ena pravilna, s spremembo v letu 2001 uredil na bolj določen način in dal sporni določbi jasen pomen. Drugi argument, ki govori za takšno razlago, izhaja iz presoje vrednosti pravno zavarovanih dobrin, ki si konkurirajo v konkretnem primeru. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo varovala določen kvalitativni kriterij v zvezi z varstvom javnega interesa, tožeča stranka pa uveljavlja interes za napredovanje v naziv. Javni interes je izražen v splošnih določbah ZOFVI. V določilu 2. člena ZOFVI so v 15 alinejah našteti cilji vzgoje in izobraževanja. Vsi cilji so usmerjeni v koristi uporabnikov storitev na področju vzgoje in izobraževanja in nobeden ni usmerjen v varstvo interesov izvajalcev omenjenih storitev. V 11 alineji je posebej naveden cilj zagotavljanja enakih možnosti za vzgojo in izobraževanje otrok, mladostnikov in odraslih s posebnimi potrebami. Stopnja vrednosti te pravno-zavarovane dobrine je na najvišjo možno raven povzdignjena z določilom 52. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003), kjer je med drugim določeno, da je invalidom v skladu z zakonom zagotovljeno varstvo ter usposabljanje za delo, otroci z določenimi motnjami pa imajo pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v v družbi. Na drugi strani stoji tožnikov interes za napredovanje v naziv, ki je opredeljeno v ZOFVI v XV. poglavju. V določilu 2. odstavka 105. člena ZOFVI je med drugim določeno, da učitelj lahko napreduje v naziv mentor. Ne gre torej za brezpogojno pravico do izvolitve in niti ne gre za zakonsko pravico glede na to, da pogoje, način in postopek napredovanja v nazive določi minister (4. odstavek 105. člena ZOFVI). To pomeni, da izpodbijana odločitev tožene stranke izhaja iz pravilne interpretacije določila 149. člena ZOFVI tudi zato, ker temelji na ustreznem ravnovesju med vrednostjo na eni strani kvalitativnega kriterija za uresničevanje pravno-zavarovanega javnega interesa in vrednostjo pravno-zavarovanega interesa tožnika. Tožnik bi torej moral imeti opravljen strokovni izpit iz področja vzgojno-izobraževalnega dela z otroki in mladostniki s posebnimi potrebami. Sodišče je zato v tem delu presoje ugotavljalo, ali je tožnik v času, ko je opravil strokovni izpit, imel možnost opravljati strokovni izpit na področju vzgojno-izobraževalnega dela z otroki in mladostniki s posebnimi potrebami, ker tožena stranka razčiščuje v odgovoru na tožbo. Strokovni izpit na omenjenem področju je bil možen, saj je bil v času, ko je tožnik opravljal strokovni izpit, predviden in urejen v Pravilniku o pripravništvu in sicer pod točko 7. določila 9. (izpit za učitelje in vzgojitelje v organizacijah za usposabljanje); tožnik pa je opravljal strokovni izpit pred komisijo pod točko 5. določila 9. (učitelji praktičnega pouka, laboranti instruktorji v srednjih šolah, delavskih univerzah in izobraževalnih centrih). Tožena stranka bi sicer morala navedeno argumentacijo, vključno s sklicevanjem na določilo 1. odstavka 149. člena ZOFVI, vključiti v obrazložitev izpodbijane odločbe. Kajti z vsebino v odgovoru na tožbo po ustaljeni upravno-sodni praksi ni mogoče veljavno odpraviti pomanjkljivosti v obrazložitvi odločbe. Vendar pa ta pomanjkljivost v spoštovanju pravil obrazlaganja odločb v konkretnem primeru ne bi mogla vplivati na zakonitost ali pravilnost izpodbijane odločitve, zato tudi ni imela vpliva na razsodbo sodišča (2. točka 1. odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000). Ker je v konkretnem primeru treba uporabiti določilo 1. odstavka 149. člena ZOFVI in ker tožnik pred uveljavitvijo ZOFVI ni opravil strokovnega izpita za področje vzgoje in izobraževanja v organizacijah za usposabljanje po določilu 7. točke 9. člena Pravilnika o pripravništvu, kar je edino mogoče smiselno šteti za opravljeni strokovni izpit na področju vzgojno-izobraževalnega dela z otroki in mladostniki s posebnimi potrebami, je izpodbijana odločba zakonita. Sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi določila 1. odstavka 59. člena ZUS. Sodišče je zavrnilo tudi zahtevek za povračilo stroškov postopka, ker po določilu 3. odstavka 23. člena ZUS vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, kadar sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravnega akta.

URS člen 52,  52.  ZOFVI člen 105/2,  105/4,  149,  100,  100/4,  105,  2,  99,  99/2,  105/2,  105/4,  149,  100,  100/4,  105,  2,  99,  99/2.  ZUS člen 25/1-2,  59,  59/1,  23,  23/3,  25,  25/1-2,  59,  59/1,  23,  23/3,  25.  ZUP člen 222/1,  6,  6/1,  222,  222/1,  6,  6/1,  222.  Pravilnik o pripravništvu in strokovnih izpitih delavcev na področju vzgoje in izobraževanja člen 9,  9-5,  9-7,  9,  9-5,  9-7.  Pravilnik o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive člen 4,  4/2,  4,  4/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.