sodba in sklep U 1104/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-12-14

subvencije - načini presoje zakonitosti aktov, ki imajo ekonomsko politično vsebino - enakopravnost pri konkuriranju za državne subvencije

V zadevah presoje zakonitosti odločitev o sofinanciranju zasebnih projektov v gospodarstvu na podlagi javnega razpisa gre za specifičen tip upravnega spora, ki je v temeljnem načinu presoje zakonitosti izpodbijane ga akta primerljiv z upravnimi spori, ko gre za podeljevanje koncesij. Po mnenju sodišča tudi pri sofinanciranju zasebnih projektov v gospodarstvu, kjer gre za čiste finančne subvencije, mora upravno odločanje tako kot pri koncesiji upoštevati načelo enakih možnosti ponudnikov, da konkurirajo za javna sredstva, kar ponudnikom predstavlja tudi uresničevanje svobodne gospodarske pobude v skladu z javno koristjo. Zaradi tega pomena obravnavane dejavnosti za javni interes in civilne interese strank, ki sodelujejo na javnem razpisu, je presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev v upravnem sporu glede materialno-pravnih in procesnih vprašanj stroga. Po drugi strani pa je narava tovrstnega odločanja v pretežni meri strokovno-tehnična in v številnih elementih, tako kot v obravnavani zadevi, ima upravna odločitev tudi ekonomsko-razvojne implikacije. Pri strokovno-tehničnih vprašanjih in v zadevah, ki pomenijo tudi ekonomsko-razvojne odločitve nosilcev javnih pooblastil, pa je sodna presoja zadržana v tem smislu, da sodišče pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje, kajti sodišče se ne sme spuščati v presojo, ali gre za bolj ali manj ekonomsko upravičeno oziroma primerno odločitev. To pomeni, da dejanska vprašanja, to pa so vprašanja o boljši in slabši ustreznosti ponudb prijaviteljev na razpis z vidika dejanskih kriterijev oziroma sodno presojo, ali je tožena stranka dejansko izbrala najboljšega ponudnika, sodišče napravi zgolj prek presoje spoštovanja pravil ZUP o celovitosti, zadostni natančnosti in logičnosti utemeljitve ključnih dejanskih razlogov zlasti glede na vsebino pritožbenih ugovorov. Če je s tega vidika izpodbijana odločba zakonita, potem se sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi ne spušča tudi v natančno presojo izpolnjevanja dejanskih kriterijev po posameznih ponudnikih, ker to ne spada v pristojnost sodne veje oblasti. Presoja izpolnjevanja teh dejanskih kriterijev po posameznih ponudnikih je zadržana, kar pomeni, da sodišče, če ni napak pri uporabi materialnega ali procesnega prava, odločitev tožene stranke odpravi samo v primeru, če je njena dejanska argumentacija očitno nerazumna.

Tožba zoper sklep tožene stranke št. 4010-259/2003 z dne 25. 4. 2003 se zavrže.

Tožba zoper sklep tožene stranke št. 4010-259/2003 z dne 16. 5. 2003 se zavrne.

S prvostopenjskim sklepom je tožena stranka na podlagi Spremembe proračuna Republike Slovenija za leto 2003 (Ur.l. RS, št. 118/02), Zakona o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leto 2003 in 2004 (Ur.l. RS, št. 118/02), Zakona o javnih financah (Ur.l. RS, št. 79/99, 124/00, 79/01 in 30/02) in Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Ur.l. RS, št. 66/01, 103/01, 53/02, 80/02) v postopku javnega razpisa za spodbujanje izhodnih investicij slovenskih podjetij v letu 2003 zavrnila vlogo tožnika in odločila, da se sredstva za sofinanciranje projekta "Prenos dobrih praks e-poslovanja na jugovzhodne trge" tožniku ne odobrijo. V obrazložitvi prvostopenjskega sklepa je navedeno, da je na razpis prispelo 100 vlog. Na osnovi razpoložljivih sredstev in kakovosti posameznih vlog je ministrstvo postavilo absolutni prag, do katerega bo sofinanciralo prijavljene projekte, ki znaša 70 % vseh možnih točk. Vloga tožnika je prejela 45 % vseh možnih točk. V obrazložitvi prvostopenjskega akta je tožena stranka še navedla, da je predstavitev projekta v dispoziciji pomanjkljiva oziroma iz nje ni razvidno, da gre za aktivnosti in stroške celovitega projekta skladno s predmetom in namenom razpisa; utemeljenost projekta, zlasti z vidika poslovne utemeljenosti, organizacije izvajanja projekta in predvidenih učinkov, ne zadošča namenu razpisa; finančna konstrukcija projekta z vidika stroškovne sprejemljivosti, transparentnosti ter skladnosti stroškov ne ustreza v celoti.

V pritožbi je (pri)tožnik uveljavljal, da je vloga povsem ustrezna in v skladu s predlagano metodologijo, kar naj bi bilo po mnenju (pri)tožnika razvidno iz obrazložitve pritožbe. V obrazložitvi (pri)tožnik navaja merila iz razpisa in za vsako merilo posebej navede odgovarjajočo vsebino iz vloge. (Pri)tožnik na koncu pravi, da je prijavljeni celoviti projekt Ministrstvo za gospodarstvo že potrdilo in sofinanciralo v letu 2002, zato meni, da je projekt pri ocenjevanju neupravičeno prejel le 45,0 % vseh možnih točk.

V obrazložitvi izpodbijanega sklepa, ki je bil izdan na podlagi istih predpisov kot prvostopenjski akt, tožena stranka pravi, da je strokovna komisija na podlagi pritožbe ponovno obravnavala vlogo na javni razpis z vidika namena razpisa, preverila potek ocenjevanja in ugotovila, da tožnik ni upošteval navodil ministrstva za izdelavo vloge. Opis projekta je nekonkreten, gre za povsem splošne navedbe in uporabo dikcij iz razpisa in razpisne dokumentacije, manjkajo pa konkretne vsebine. V prvem sklopu meril je vloga dosegla 18 od 30-ih možnih točk. Na osnovi zelo splošnega opisa projekta komisija ne more potrditi skladnosti projekta z namenom in predmetom razpisa. Prosilec je izbral Hrvaško kot ciljni trg, vendar še vedno ni definiral poslovnega partnerja in lokacije. Opis ne pojasni vrste izhodne investicije. Prav tako ni jasno, kaj in kako se prenaša. V drugem sklopu meril ocenjevanja je vloga dosegla 22 od 50 možnih točk. Tudi za pozitivno oceno tega sklopa so podatki presplošni in premalo konkretni. Ustanovljeno naj bi bilo novo podjetje, vendar ni navedenih konkretnih podatkov o proizvodih in storitvah, ki naj bi jih podjetje izvajalo. Vloga ne predstavi konkretne dejavnosti, ki (če sploh) se prenaša v novoustanovljeno podjetje, kakor tudi ne načina prenosa znanja in uvajanja dejavnosti. Bistvenih izboljšav za matično podjetje sam projekt ne pokaže. Vprašljiva je tako realnost kot izvedba prikazanega obširnega akcijskega načrta, saj je vlagatelj projekta podjetje z enim samim zaposlenim.

V tretjem sklopu ocenjevanja je vloga dosegla 5 od 20 možnih točk. Struktura upravičenih stroškov je le delno skladna s predmetom sofinanciranja razpisa, stroški so delno nerealni. Sporne so navedene aktivnosti usposabljanja in strokovnega usposabljanja sodelavcev, ki jih podjetje z enim zaposlenim nima. Vrednost projekta je glede na prikazano poslovanje in finančno sposobnost podjetja izjemno visoka in po oceni komisije bistveno presega zmožnosti financiranja. Glede na finančno zahtevnost so viri financiranja neprimerno obrazloženi.

Tožeča stranka vlaga tožbo na odpravo prvostopenjske in drugostopenjske odločbe. Prilaga evidenco stroškov, ki jih je tožeča stranka imela in predlaga, da sodišče obe odločbi odpravi, ugodi vlogi tožnika in naloži toženi stranki povrnitev stroškov v znesku 2.470.000,00 SIT. V tožbi pravi, da je podjetje AAA d.o.o. sledilo ustnim in pisnim navodilom Ministrstva za gospodarstvo in do dne 30. 10. 2002 identificiralo potencialne partnerje. Do dne 20. 1. 2003 je podjetje Syntrak d.o.o. sklenilo dogovore s tremi potencialnimi soustanovitelji novega mešanega podjetja na Hrvaškem ter kontinuirano nadaljevalo dela na razvojno raziskovalnem projektu v skladu s predstavljenimi navodili s strani Ministrstva za gospodarstvo dne 12. 2. 2003 na informativnem dnevu za javni razpis za spodbujanje izhodnih investicij slovenskih podjetij v letu 2003, ko je bila izpostavljena upravičenost do sofinanciranja upravičenih stroškov na projektu od 24. 1. 2003 naprej. Dne 25. 4. 2003 je Ministrstvo za gospodarstvo zavrnilo 1. fazo projekta "Prenos dobrih praks e-poslovanja na jugovzhodne trge", jo slabo ocenilo, in tako odvzelo podjetju AAA d.o.o. možnost nadaljevanja projekta na aktualni fazi ter ga oškodovalo za vlaganja v razvoj, kot je bilo predstavljeno 12. 2. 2003, v višini 2.470.000,00 SIT.

V odgovoru na tožbo tožena stranka dodatno pojasnjuje izpodbijano odločitev po posameznih elementih oziroma merilih iz javnega razpisa.

V odgovoru na odgovor tožene stranke tožeča stranka med drugim navaja dejstva v zvezi s sofinanciranjem pred objavo predmetnega razpisa (2001 in 2002) in v zvezi z javnim razpisom iz leta 2004.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

V dopolnitvi tožbe je tožeča stranka navedla, da izpodbija prvostopenjsko in drugostopenjsko odločbo. Ker v upravnem sporu stranka lahko izpodbija samo dokončen posamičen akt (1. odstavek 157. člena Ustave, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 1. člen Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000), to je akt zoper katerega stranka nima pritožbe v upravnem postopku, je sodišče v prvi točki izreka s sklepom tožbo zoper prvostopenjski sklep zavrglo, ker gre za akt, ki se ne more izpodbijati v upravnem sporu (3. točka 1. odstavka 34. člena ZUS). Tožena stranka je namreč prvostopenjski sklep lahko izpodbijala v pritožbenem (upravnem) postopku.

V zadevah presoje zakonitosti odločitev o sofinanciranju zasebnih projektov v gospodarstvu na podlagi javnega razpisa gre za specifičen tip upravnega spora, ki je v temeljnem načinu presoje zakonitosti izpodbijane ga akta primerljiv z upravnimi spori, ko gre za podeljevanje koncesij. Po mnenju sodišča tudi pri sofinanciranju zasebnih projektov v gospodarstvu, kjer gre za čiste finančne subvencije, mora upravno odločanje tako kot pri koncesiji upoštevati načelo enakih možnosti ponudnikov (14. člen Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003, 69/2004), da konkurirajo za javna sredstva, kar ponudnikom predstavlja tudi uresničevanje svobodne gospodarske pobude v skladu z javno koristjo (74. člen Ustave). Zaradi tega pomena obravnavane dejavnosti za javni interes in civilne interese strank, ki sodelujejo na javnem razpisu, je presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev v upravnem sporu glede materialno-pravnih in procesnih vprašanj stroga.

Po drugi strani pa je narava tovrstnega odločanja v pretežni meri strokovno-tehnična in v številnih elementih, tako kot v obravnavani zadevi, ima upravna odločitev tudi ekonomsko-razvojne implikacije. Pri strokovno-tehničnih vprašanjih in v zadevah, ki pomenijo tudi ekonomsko-razvojne odločitve nosilcev javnih pooblastil, pa je sodna presoja zadržana v tem smislu, da sodišče pristojnemu organu pušča določeno polje proste presoje, kajti sodišče se ne sme spuščati v presojo, ali gre za bolj ali manj ekonomsko upravičeno oziroma primerno odločitev. To pomeni, da dejanska vprašanja, to pa so vprašanja o boljši in slabši ustreznosti ponudb prijaviteljev na razpis z vidika dejanskih kriterijev oziroma sodno presojo, ali je tožena stranka dejansko izbrala najboljšega ponudnika, sodišče napravi zgolj prek presoje spoštovanja pravil ZUP o celovitosti, zadostni natančnosti in logičnosti utemeljitve ključnih dejanskih razlogov (214. člen ZUP, Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000) za izbiro koncesionarja (sodba Upravnega sodišča v zadevi U 655/2002 z dne 25. 2. 2004 in pravnomočna sodba Upravnega sodišča v zadevi U 1650/2000 z dne 18. 9. 2002) zlasti glede na vsebino pritožbenih ugovorov. Če je s tega vidika izpodbijana odločba zakonita, potem se sodišče po ustaljeni upravno-sodni praksi ne spušča tudi v natančno presojo izpolnjevanja dejanskih kriterijev po posameznih ponudnikih, ker to ne spada v pristojnost sodne veje oblasti (načelo delitve oblasti, 3. člen Ustave). Presoja izpolnjevanja teh dejanskih kriterijev po posameznih ponudnikih je zadržana, kar pomeni, da sodišče, če ni napak pri uporabi materialnega ali procesnega prava, odločitev tožene stranke odpravi samo v primeru, če je njena dejanska argumentacija očitno nerazumna (sodbi Upravnega sodišča RS v zadevah U 568/2004 z dne 10. 12. 2004 in U 1757/2003 z dne 7. 12. 2005).

Tožnik v tožbi ne uveljavlja kršitve materialnega prava niti kršitve procesnih določb, ampak izpodbija dejansko oceno izpolnjevanja meril po javnem razpisu, na podlagi katere je tožena stranka zavrnila sofinanciranje. Na podlagi zgoraj navedenega standarda presoje zakonitosti v takem primeru sodišče strogo presoja le, ali je tožena stranka celovito in dovolj natančno odgovorila na vse ključne pritožbene ugovore in če njena utemeljitev ni očitno nerazumna.

V zvezi s tem sodišče ugotavlja, da tožeča stranka v pritožbi sploh ni konkretno navedla, v katerih elementih in zakaj je ocena izpolnjevanja meril, kot jo je napravila tožena stranka, nepravilna, ampak je le pavšalno navedla, da je njena vloga povsem ustrezna in skladna z metodologijo in da je neupravičeno prejela le 45% od vseh možnih točk. Del pritožbe, ki jo (pri)tožnik imenuje "obrazložitev", pa v bistvu ni utemeljitev ugovorov zoper prvostopenjsko odločbo, ampak aplikacija tožnikove vloge na razpis glede na razpisana merila. Ob upoštevanju tega dejstva je sodišče ocenilo, da je obrazložitev tožene stranke dovolj celovita, logična in natančna in je sodišče tudi ne more oceniti kot očitno nerazumne, zato je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (1. odstavek 59. člena ZUS).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.