Sodba  U 610/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-05-28

USTAVNO PRAVO - VOLITVE - ŠOLSTVO - ČLOVEKOVE PRAVICE

volitve visokošolskega učitelja - avtonomija državne univerze - prosti preudarek - varstvo ustavnih pravic - smiselna uporaba določb splošnega upravnega postopka

Državna univerza ni avtonomna v svojem ravnanju na tistem področju oziroma v tistih primerih, ko ravnanje tožene stranke pomeni kolizijo s katero drugo ustavno določbo na isti ravni ustavno-pravnega varstva, kajti ravnanje državne Univerze ne more biti neodvisno od ustavnih določb in ni avtonomna glede financiranja, ker naj bi po določilu 2. odstavka 58. člena Ustave RS to področje urejal zakon. Ker izpodbijani akt zadeva postopek odločanja tožene stranke o pritožbi zoper sklep senata članice Univerze z dne 6. 10. 2000, je treba v postopku presoje zakonitosti izpodbijane odločbe preveriti, ali je tožena stranka pravilno uporabila določila Statuta z dne 23. 6. 1995, ne pa novega Statuta (Uradni list RS, št. 64/2001). Nujnost smiselne uporabe določil ZUP poleg določil Statuta Univerze v Ljubljani v postopkih izvolitev visokošolskih učiteljev je podana, ker imajo določbe ZVis v zvezi z merili in volitvami v nazive visokošolskih učiteljev dovolj izrazito javno-pravno naravo, tožena stranka se financira iz javnih sredstev, je javno-pravna institucija, ki opravlja pomembne storitve v javnem interesu, saj država tudi prek tožene stranke ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo (3. odstavek 57. člena Ustave RS). Nujnost smiselne uporabe določil ZUP pa je vezana tudi na individualne pravice in pravne interese posameznikov, ki so vlagatelji prošenj za izvolitev v naziv visokošolskega učitelja. Odločanje tožene stranke v tovrstnih postopkih je treba namreč povezati z drugimi ustavnimi določili, ki so v hierarhiji ustavno-pravnih vrednot enakovredne določilu 58. člena Ustave RS. Tožena stranka ima možnost odločati po diskreciji oziroma ima določeno polje proste presoje v tistih elementih citirane materialne določbe, kjer gre za t.i. nedoločne pravne pojme, ki jih ni mogoče dovolj določno vnaprej na splošni ravni opredeliti s strokovnimi kriteriji, numeričnimi izrazi ali tehničnimi pojmi. Izpodbijana odločba - poleg tega, da nima navedbe, da je tožena stranka uporabila prosti preudarek in da ga je uporabila na podlagi določene pravne določbe, kar je sodišče navedlo v drugem delu sodbe - tudi nima obrazložitve v smislu opisa dejanskega stanja stvari in ključnih razlogov oziroma preudarkov, ki so organ vodili pri odločitvi, da interpretacija 13. člena Meril Filozofske fakultete ne more veljati v konkretnem primeru.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Univerze v Ljubljani z dne 7. 3. 2001 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi Zakona o visokem šolstvu (ZVis) in določil od 207. do 211. člena Statuta Univerze v Ljubljani (Uradni list RS, št. 64/2001) s tajnim glasovanjem zavrnila pritožbo tožnika zoper sklep senata Akademije za glasbo z dne 6. 10. 2000, s katerim je Akademija za glasbo na podlagi določil 55. in 56. člena ZVis, določila 57. in 58. člena Statuta Univerze v Ljubljani z dne 23. 6. 1995 in Meril za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev z dne 5. 11. 1996 (v nadaljevanju: Merila) odklonila izvolitev v naziv docenta za področje glasbene teorije. Kot razlog je Akademija za glasbo navedla, da kandidat ni objavil ali javno predstavil dovolj del (najmanj 3 dela - pri katerih mora biti kandidat vodilni avtor) v obliki, ki jo priznava stroka za uveljavitev v domači in mednarodni strokovni javnosti s področja glasbene teorije skladno s 3. alinejo IV. točke 12. člena Meril.

V pritožbi zoper sklep Akademije za glasbo se (pri)tožnik sklicuje na interpretacijo določil 12. in 13. člena Meril in pravi, da je v klasificirani bibliografiji v vlogi za izvolitev v naziv predstavil šest člankov iz domačih publikacij, ki imajo eksterno recenzijo, mednarodno odmevnost ter povzetke v tujem jeziku in indeksiranost v RILM. Ker v vseh člankih nastopa kot vodilni avtor, uveljavlja, da je objavil šest del v predpisani obliki. Vsi prijavljeni članki ustrezajo zahtevam iz alineje 1.5.1. iz 13. člena Meril. V zvezi z indeksiranostjo RILM je v pritožbi navedel, da je RILM na glasbenem področju ekvivalent SCI oziroma SSCI in je v rabi na Filozofski fakulteti. Gre za interpretacijo 13. člena Meril za Filozofsko fakulteto, ki je bila sprejeta na seji senata Univerze v Ljubljani dne 19. 2. 1996. Med revijami po seznamu publikacij Filozofske fakultete, ki ustrezajo zahtevam alineje 1.5.1. iz 13. člena Meril so celo izrecno navedene periodične publikacije simpozijev v okviru Slovenskih glasbenih dni. Ker je habilitacijska komisija do sedaj že večkrat priznala objave, ki ustrezajo pogojem alineje IV. točke 12. Meril v habilitacijskih postopkih na Oddelku za muzikologijo na Filozofski fakulteti, pomeni takšna odločitev neenakopravno obravnavanje vloge za izvolitev v naziv s strani druge članice Univerze - Akademije za glasbo. Uveljavlja, da je Akademija za glasbo kršila določilo 58. člena Statuta Univerze z dne 25. 6. 1995, ki od habilitacijske komisije zahteva enotno uporabo meril za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev v vseh disciplinah, ki so predmet študija, raziskovanja in umetniškega delovanja na Univerzi v Ljubljani.

V obrazložitvi izpodbijanega sklepa tožena stranka pravi, da je Senat Univerze v Ljubljani na seji dne 20. 2. 2001 obravnaval pritožbo, poročilo prof. dr. A.A. z dne 12. 1. 2001, da je senator poročevalec povzel ugotovitve habilitacijske komisije in opozoril na nejasnost glede objave in indeksiranosti kandidatovih del v RILM (Répertoire International de Littérature Musicale) in da interpretacija 13. člena meril Filozofske fakultete ne more veljati za postopke izvolitev v naziv na Akademiji za glasbo. V razpravi o pritožbi na Senatu je sodeloval tudi (pri)tožnik. Tožena stranka navaja, da je Senat na isti seji na podlagi celotne dokumentacije, strokovnih mnenj in poročila s tajnim glasovanjem, ki je predviden s Statutom, pritožbo zavrnil.

Tožnik vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in napačnega sklepa o dejanskem stanju. Pravi, da obrazložitev ne vsebuje nobenih razlogov, okoliščin oziroma dokazov, ki bi bili podlaga za oceno, da ne izpolnjuje pogojev za izvolitev v naziv docent. Obrazložitev vsebuje le sklep o dejanskem stanju brez opisa dejanskega stanja. Odločbe zato ni mogoče preizkusiti. Sklicuje se na določilo 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ki zahteva, da mora obrazložitev odločbe obsegati ugotovljeno dejansko stanje, pravne predpise in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje, narekujejo odločitev. Tožena stranka pa v skladu s tem členom ni ugotavljala, katerih tožnikovih objavljenih del ni mogoče šteti za priznane v smislu Meril in zakaj ne. Pravi, da kandidat izpolnjuje pogoj iz IV. točke 12. člena meril, kadar pri ocenjevanju objavljenih del doseže najmanj 20 točk kumulativno iz naslova znanstvene ali umetniške dejavnosti in najmanj 3 dela (pri katerih mora biti kandidat vodilni avtor) morajo biti objavljena ali predstavljena na način, ki mu stroka priznava mednarodno pomembnost ali pomembnost za narodno ali državno samobitnost ali kulturo. Merila podrobnejših kriterijev ne vsebujejo in je to prepuščeno arbitrarnosti posameznega ocenjevalca. Zaradi tega pa je treba natančno ugotoviti dejansko stanje, napraviti sklep o dejanskem stanju in prepričljivo navesti pravno podlago in razloge za odklonitev pozitivne rešitve zahtevka. Tožnik pravi, da zaradi teh pomanjkljivosti odločbe ne more učinkovito izpodbijati. Pomanjkljivo obrazložena odločba pa tudi onemogoča kontrolo. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v novo odločanje. V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da je pravilno uporabila materialne predpise in sicer Zakon o visokem šolstvu, Statut Univerze v Ljubljani, Merila ter navodila za izvajanje Meril.

Tožena stranka se ne strinja, da v izpodbijanem sklepu niso navedena dejstva za neizpolnjevanje pogojev za izvolitev v naziv. Dejansko stanje je ugotovljeno na podlagi celotne tožnikove dokumentacije, bibliografije, mnenj članov strokovne komisije in poročila senatorja poročevalca. Obrazložitev je zadostna tudi, ker je navedena vsa pravna podlaga in razlogi, zakaj tožnik ne izpolnjuje vseh pogojev. Tožena stranka je v obrazložitvi tudi navedla, da interpretacija 13. člena Meril Filozofske fakultete ne more veljati za postopke izvolitev v naziv na Akademiji za glasbo. Izvolitev v naziv ni pravica, ki bi jo kandidat pridobil, ko bi izbral določeno število točk za objave, umetniško ustvarjalnost ipd. Pri izvolitvah ni nobenega avtomatizma. Presoja je predvsem kakovostna. Merila v 1. odstavku 12. člena izrecno določajo, da se bibliografska vrednost znanstvenih, umetniških in strokovnih del prvenstveno ocenjuje po kvaliteti. Kriterij mednarodne pomembnosti in odmevnosti je treba dosledno upoštevati (14. člen Meril). Za takšno presojo pa sta pristojna samo habilitacijska komisija Univerze in Senat Univerze. V tej presoji ima habilitacijka komisija diskrecijsko pravico, ki izhaja iz besedice "lahko" v IV. točki 12. člena Meril. Ker kakovosti ni mogoče natančno kvalificirati oziroma ni mogoče natančno opredeliti meril za kakovost, je določena mera diskrecije v takih primerih nujna. Tožeča stranka se mora zato v sodnem postopku vzdržati izpodbijanja presoje vprašanj, ki sodijo v izključno domeno Univerze in so varovane z ustavno določbo o avtonomiji Univerze. Ker je izpodbijani sklep pravilen in utemeljen tudi v ZUP, tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Bistveno vprašanje za razrešitev tega spora je, ali je obrazložitev izpodbijane odločbe dovolj obrazložena z vidika standardov presoje zakonitosti izpodbijanega akta, ki veljajo v tovrstnih upravnih sporih. Pri opredeljevanju standardov obrazlaganja sklepov Senata Univerze v postopkih izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev je moralo sodišče najprej ugotoviti, ali mora tožena stranka v tovrstnih postopkih ravnati (tudi) po postopkovnih določilih Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99) in če - v kolikšni meri oziroma kako je treba smiselno uporabiti določbe ZUP v konkretnem primeru. Pravna zahtevnost vprašanja (ne)uporabe ali smiselne uporabe določil ZUP v tovrstnih postopkih je posledica dejstva, da je po določbi 1. odstavka 58. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I) državna univerza avtonomna. Določilo 2. odstavka 58. člena Ustave RS pa pravi, da način financiranja državne univerze ureja zakon. Iz jezikovne, logične in sistematične razlage določila 58. člena Ustave RS izhaja splošna pravna interpretacija, da je državna univerza avtonomna institucija na vseh področjih razen na dveh. Državna univerza ni avtonomna v svojem ravnanju na tistem področju oziroma v tistih primerih, ko ravnanje tožene stranke pomeni kolizijo s katero drugo ustavno določbo na isti ravni ustavno-pravnega varstva, kajti ravnanje državne Univerze ne more biti neodvisno od ustavnih določb. In drugič: državna univerza ni avtonomna glede financiranja, ker naj bi po določilu 2. odstavka 58. člena Ustave RS to področje urejal zakon. Vendar pa zakonodajalec v Zakonu o visokem šolstvu (ZVis, Uradni list RS, št. 67/93, 39/95 - odločba US, 18/98 - odločba US, 35/98 - odločba US, 99/99, 64/2001) ni uredil samo načina financiranja visokošolske dejavnosti, ampak je uredil tudi statusna vprašanja visokošolskih zavodov, pogoje za opravljanje visokošolske dejavnosti in je opredelil tudi javno službo v visokem šolstvu (1. člen ZVis). Za obravnavani spor je pomembno, da je zakonodajalec v okviru navedenih področij opredelil, da Univerza, ki jo ustanovi Republika Slovenija, deluje po načelih avtonomije, ki ji zagotavlja med drugim tudi sprejemanje meril za izvolitve v naziv visokošolskih učiteljev (3. alineja 6. člena ZVis) in volitve v nazive visokošolskih učiteljev (4. alineja 6. člena ZVis). Prek sprejemanja meril za izvolitev v nazive visokošolskih učiteljev in omenjenih volitev naj bi torej Univerza uresničevala svojo avtonomijo. Kljub temu pa zakonodajalec tega področja ni povsem prepustil avtonomiji Univerze. V določilu 8. točke 49. člena ZVis je določeno, da Svet za visoko šolstvo Republike Slovenije kot svetovalno telo Vlade RS daje mnenje k merilom za izvolitev v nazive visokošolskih učiteljev. Še večjo omejitev avtonomiji na tem področju in s tem vezanost Univerze na voljo zakonodajalca daje določilo 55. člena ZVis, ki ureja pogoje za izvolitev. V določilu 7. odstavka 55. člena ZVis je zakonodajalec predpisal obveznost, da morajo visokošolski učitelji poleg pogojev iz prvega do šestega odstavka tega člena izpolnjevati tudi pogoje, določene v skladu z merili za izvolitev v naziv. Zakonodajalec je torej določil, da morajo visokošolski učitelji izpolnjevati pogoje iz meril za izvolitev v naziv, kar pomeni, da zakonodajalec tega vprašanja ni prepustil avtonomiji tožene stranke. Celo več: zakonodajalec ni določil samo formalnih kriterijev, da morajo biti merila za izvolitev v naziv v skladu z zakonom (8. odstavek 55. člena ZVis) in javno objavljena (9. odstavek 55. člena ZVis), ampak je celo posegel v vsebinsko opredeljevanje teh meril, saj je zakonodajalec postavil kvalitativni kriterij in sicer, da morajo biti merila mednarodno primerljiva (9. odstavek 55. člena ZVis). Izpolnjevanje pogojev iz meril za izvolitev v naziv je bil torej za zakonodajalca tako pomemeben vidik, da ga je na opisani način opredelil v zakonu in s tem omejil avtonomijo Univerze na tem področju. S tem je zakonodajalec dejansko dodelil toženi stranki javno pooblastilo, da v postopkih za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev skrbi in ugotavlja izpolnjevanje pogojev iz teh meril. Zakonodajalec je uredil tudi postopek za izvolitev do te mere, da je določil, da mora biti postopek za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev v skladu z zakonom in merili za izvolitev urejen v statutu visokošolskega zavoda (57. člen ZVis). Določilo 59. člena ZVis pa pravi, da se lahko zoper odločbo, izdano v postopku za izvolitev v naziv, sproži upravni spor. To, da je zakonodajalec izrecno predvidel upravni spor zoper odločitev o izvolitvi v naziv, pomeni, da je predvidel pravico posameznikov, da pred upravnim sodiščem uveljavljajo varstvo ustavnih pravic in pravnih interesov prek presoje zakonitosti odločb tožene stranke (157. člen Ustave RS in 1. člen Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000). Presoja zakonitosti odločbe, kot je izpodbijani akt, pa pomeni presojo pravilnosti uporabe Ustave, zakonov in podzakonskih predpisov, kamor spada tudi Statut, s strani tožene stranke v konkretnem primeru. ZVis izrecno ne daje odgovora, ali je treba med te zakone, ki so relevantni za presojo zakonitosti aktov tožene stranke šteti tudi ZUP. Zakonodajalec v ZVis ni določil, da gre v tovrstnih postopkih za upravno stvar, da se vodi upravni postopek oziroma da pristojni organ izda upravno odločbo. Zaradi tega dejstva in zaradi vsebine določila 1. odstavka 58. člena Ustave RS v tovrstnih primerih ni mogoče šteti - niti z uporabo pojmovne zveze "če zaradi javnega interesa izhaja iz narave stvari" - da gre za upravno stvar po določilu 2. člena ZUP. Določilo 2. odstavka 2. člena ZUP namreč pravi, da gre za upravno stvar, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno določbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Vendar pa določilo 4. člena ZUP določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne stvari po določilu 2. člena ZUP, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Postopek za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev je urejen s posebnim postopkom in sicer deloma v ZVis in deloma v Statutu Univerze v Ljubljani. Pri tem je v konkretni zadevi prvostopenjski organ odločal po Statutu Univerze z dne 23. 6. 1995 (Statut- I, spremenjen na sejah dne 30. 1. 1996, 17. 9. 1996, 7. 10. 1996, 19. 11. 1996 in 4. 3. 1997), tožena stranka pa po novem Statutu Univerze (Statut-II, Uradni list RS, št. 64/2001), ki sta ga senat Univerze in upravni odbor Univerze sprejela na seji dne 9. 1. 2001 in je bil objavljen v Uradnem listu dne 3. 8. 2001. Po določilu 276. člena Statuta -II le-ta začne veljati, ko ga v enakem besedilu sprejmeta upravni odbor in senat Univerze, to pomeni, da Statut -II velja od dne 9. 1. 2001. Ker izpodbijani akt zadeva postopek odločanja tožene stranke o pritožbi zoper sklep senata članice Univerze z dne 6. 10. 2000, je treba tudi v konkretnem postopku presoje zakonitosti izpodbijane odločbe preveriti, ali je tožena stranka pravilno uporabila določila Statuta-I. Po ustaljeni upravno-sodni interpretaciji namreč sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost izpodbijanih aktov z vidika predpisov oziroma splošnih aktov, ki so veljali v času odločanja na prvi stopnji postopka (1. odstavek 6. člena ZUP). Statut-I ne določa, da se v postopku za izvolitev v naziv uporabljajo določbe ZUP. Zato je sodišče moralo presoditi, ali se v postopku za izvolitev v naziv uporabljajo izključno določbe Statuta-I zaradi ustavne avtonomije tožene stranke, ali pa je treba v teh postopkih poleg Statuta-I smiselno uporabiti tudi določbe ZUP. Po presoji sodišča je podlaga za nujnost smiselne uporabe določil ZUP poleg določil Statuta-I v tovrstnih postopkih podana iz dveh razlogov. Prvi razlog je ta, da imajo zgoraj citirane določbe ZVis v zvezi z merili in volitvami v nazive visokošolskih učiteljev dovolj izrazito javno-pravno naravo, tožena stranka se financira iz javnih sredstev, je javno-pravna institucija, ki opravlja pomembne storitve v javnem interesu, saj država tudi prek tožene stranke ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo (3. odstavek 57. člena Ustave RS). Drugi razlog za nujnost smiselne uporabe določil ZUP, ne pa samo postopkovnih določil iz Statuta-I v postopkih za izvolitev v naziv, pa je vezana na individualne pravice in pravne interese posameznikov, ki so vlagatelji prošenj za izvolitev v naziv visokošolskega učitelja. Odločanje tožene stranke v tovrstnih postopkih je treba namreč povezati z drugimi ustavnimi določili, ki so v hierarhiji ustavno-pravnih vrednot enakovredne določilu 58. člena Ustave RS. Gre za določbo 3. odstavka 49. člena Ustave RS, ki je ustavna pravica, in po kateri je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Izvolitev v naziv visokošolskega učitelja sicer ne pomeni neposredne pridobitve delovnega mesta, vendar pa sodišče v tej presoji ne more spregledati dejstva, da izvolitev v naziv visokošolskega učitelja lahko pomeni nujen pogoj za pridobitev določenega delovnega mesta. Določilo 60. člena ZVis izrecno določa, da se delovna mesta visokošolskih učiteljev javno razpisujejo in zasedajo v rokih in na način, kot to določa statut visokošolskega zavoda. Statut-I pa v določilu 230. člena našteva pet primerov, ko lahko oseba vloži prošnjo za izvolitev v naziv visokošolskega učitelja in na prvem mestu je primer, ko se kandidat želi prijaviti na razpis prostih mest visokošolskih učiteljev; za izvolitev v naziv docenta pa lahko zaprosi tudi kandidat, ki želi postati zasebni visokošolski učitelj (5. alineja 230. člena Statuta-I). Nadalje je sodišče upoštevalo, da je določilo 3. odstavka 49. člena Ustave RS specialna ustavna pravica, ki pa je tudi odraz in instrument za varstvo splošnega pravnega načela enakosti pred zakonom ali prepovedi diskriminacije (2. odstavek 14. člena Ustave RS), ali temeljne človekove pravice do enakopravnosti (1. odstavek 14. člena Ustave RS), ali temeljne človekove pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS). Za obravnavani spor je pomembna tudi pravica do pravnega sredstva (25. člen Ustave RS), ki daje vsakomur pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih subjektov. V konkretnem primeru to določilo pomeni, da je pravica do učinkovitega pravnega sredstva zagotovljena samo, če je odločitev Senata Akademije za glasbo kot prvostopenjskega organa ustrezno obrazložena, tako da posameznik ve, v zvezi s katerim razlogom v obrazložitvi prvostopenjske odločbe naj gradi svojo obrambo v pritožbi na drugostopenjski organ. Tudi določilo 157. člena Ustave RS, ki v poglavju o ustavnosti in zakonitosti ureja upravni spor, se lahko uresničuje na učinkovit način samo pod pogojem, da je dokončna odločba, ki je predmet presoje zakonitosti, ustrezno obrazložena. Vse naštete ustavne določbe oziroma pravice so lahko učikovito varovane samo pod pogojem, da se za standard ustreznosti obrazložitve organa šteje, da organ odgovori na ključne pritožbene argumente in da na dovolj celovit način pojasni ključne razloge za zavrnitev kandidature. Iz povedanega sledi, da bi morala tožena stranka v konkretnem primeru smiselno uporabiti določila 2., 3. in 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP (v povezavi z določilom 254. člena ZUP) ter določilo 2. odstavka 254. člena. Določili 3. in 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP zahtevata, da mora obrazložitev drugostopenjske odločbe obsegati razloge, ki so odločilni za presojo posameznih dokazov, in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Določilo 2. alineje 214. člena ZUP zahteva, da obrazložitev obsega poleg dejanskega stanja tudi dokaze, na katere je dejansko stanje oprto. Določilo 2. odstavka 254. člena ZUP pa zahteva, da je treba v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Ta izpeljava obveznosti smiselne uporabe določil ZUP se ujema z razlogom, zaradi katerega kandidat lahko vloži pritožbo zoper odločbo o izvolitvi v naziv po Statutu-I, kar je tožena stranka vključila v pravila Statuta-I kot del njene avtonomije. Določili 2. in 3. alineje 237. člena Statuta-I namreč pravita, da se pritožba lahko vloži, če so bila v postopku za izvolitev nepravilno ali nepopolno ugotovljena dejstva, ki so pomembna za odločitev (2. alineja), ali če je bilo na podlagi ugotovljenih dejstev napačno odločeno o tem, ali kandidat izpolnjuje pogoje za izvolitev (3. alineja). Ugotovitev, ali so bila ključna dejstva nepravilno ali nepopolno ugotovljena oziroma ali je bilo na podlagi ugotovljenih dejstev napačno odločeno, pa je možna predvsem, če se pristojni organ smiselno drži določil 2. odstavka 245. člena in 2., 3. ter 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP. Ker pa se tožena stranka v odgovoru na tožbo deloma utemeljeno sklicuje na možnost diskrecijskega odločanja, je moralo sodišče presoditi, kakšen vpliv ima uporaba pooblastila za diskrecijsko odločanje na zakonitost izpodbijane odločbe in na katere elemente v odločanju se diskrecija nanaša. Prva pomembna stvar v zvezi z uporabo omenjenega instituta je, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe sploh ni razvidno, ali je tožena stranka odločila na podlagi uporabe prostega preudarka ali ne. Zato iz obrazložitve tudi ni razvidno na podlagi katerega določila je tožena stranka odločila o pritožbi z uporabo instituta prostega preudarka, na kar se sicer sklicuje v odgovoru na tožbo. Po ustaljeni upravno-sodni praksi tožena stranka v odgovoru na tožbo ne more popravljati ključnih pomanjkljivosti iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Ključna pomanjkljivost v obrazložitvi izpodbijane odločbe se začne ravno na tem mestu. Po ustaljeni upravno-sodni praksi mora namreč organ, ki odloča po prostem preudarku, v obrazložitvi med drugim navesti, ali je pri odločanju izhajal iz prostega preudarka in na podlagi katere določbe je organ izvajal pooblastilo za odločanje po prostem preudarku (Komentar Ustave RS - 153. člen, 2002, uredil L. Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije).

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka pritožbo zavrnila iz razloga, ker tožnik ne izpolnjuje potrebnega pogoja za izvolitev v naziv, ki je objava najmanj 3 del v obliki, ki jo stroka priznava za uveljavljanje v mednarodni strokovni javnosti. Šele v odgovoru na tožbo pa tožena stranka pojasnjuje, da je do takšne odločitve prišla na podlagi pooblastila za odločanje po prostem preudarku, ki ga ima tožena stranka na podlagi določila 12. člena Meril v zvezi z izvajanjem predvsem kvalitativne ocene bibliografske vrednosti v smislu mednarodne odmevnosti oziroma pomembnosti. Ker je ravno kriterij mednarodne primerljivosti tudi za zakonodajalca zelo pomemben in ga je zato vključil v določilo 9. odstavka 55. člena ZVis, je pooblastilo za odločanje po prostem preudarku podano v določilu 1. odstavka v povezavi z določilom 7. odstavka 55. člena ZVis in 1. odstavkom 56. člena ZVis in ne v Merilih, ob upoštevanju dejstva, da sta besedili 4. točke 12. člena Meril in določilo 1. odstavka 55. člena ZVis identični. Določilo 1. odstavka 55. člena ZVis pravi, da je v naziv docenta lahko izvoljen kdor ima doktorat znanosti in preverjene pedagoške sposobnosti; poleg pogojev iz 1. do 6. odstavka 55. člena ZVis pa mora visokošolski učitelj izpolnjevati tudi pogoje določene z merili za izvolitev v naziv (7. odstavek 55. člena ZVis), ki morajo biti v skladu z zakonom (8. odstavek 55. člena ZVis). Določilo 1. odstavka 56. člena ZVis pa med drugim pravi, da docente voli za pet let senat fakultete. Dejstvo, da je zakonodajalec v določilu 1. odstavka 55. člena ZVis določil, da je kandidat, ki izpolnjuje določene pogoje, "lahko" izvoljen, ne pa da je izvoljen v naziv docenta, kdor izpolnjuje določene pogoje, pomeni, da ima tožena stranka pri izdajanju odločb določeno polje lastne proste presoje. Možnost odločanja v polju lastne presoje je institut, ki je zaradi avtonomije državne univerze specifičen, a ga je treba smiselno uporabiti in razlagati prek tistih določb ZUP, ki urejajo institut prostega preudarka.

V odgovoru na tožbo je tožena stranka zavzela pravilno interpretacijo, da pooblastilo za diskrecijsko odločanje tožene stranke velja za ugotavljanje kriterija mednarodne pomebnosti in odmevnosti, ker kakovosti ni mogoče natančno kvantificirati oziroma ni mogoče natančno opredeliti meril za kakovost na ravni celotne Univerze. Sodišče zato pritrjuje stališču tožene stranke, da je imela na podlagi določila 55. in 56. člena ZVis polje lastne proste presoje pri opredeljevanju dejanskega stanja v zvezi z nedoločnim pravnim pojmom mednarodne pomebnosti in odmevnosti. Ob smiselni uporabi tega instituta po ZUP mora biti v javno-pravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne stvari, in v katerih je organ po zakonu upravičen odločati po prostem preudarku, odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano. Namen in obseg pooblastila določa zakon (6. člen ZUP). Določilo 3. odstavka 6. člena ZUP pa pravi, da tudi v javno-pravnih stvareh, v katerih je organ upravičen odločati po prostem preudarku, mora postopati po tem zakonu. V nadaljni presoji je zato sodišče moralo ugotoviti, ali je izpodbijana odločitev v mejah pooblastila in ali je odločitev v skladu z namenom, zaradi katerega je bilo toženi stranki dano pooblastilo za odločanje v polju lastne presoje. Izpodbijana odločba, ki pomeni zavrnitev pritožbe zoper odklonitev izvolitve v naziv, izpolnjuje prvi pogoj iz določila 6. člena ZUP, saj je izpodbijana odločitev v mejah pooblastila iz ZVis (4. alineja 2. odstavka 6. člena, 1. in 7. odstavek 55. člena ZVis) oziroma Statuta-I (2. odstavka 236. člena). Ta ureditev namreč daje toženi stranki podlago za odločitev, ki pomeni zavrnitev pritožbe. Za nadaljnje utemeljevanje sodbe je zato bistveno vprašanje, ali je izpodbijano odločbo mogoče šteti, da je izdana v skladu z namenom, zaradi katerega je zakonodajalec dal toženi stranki pooblastilo za odločanje v polju lastne proste presoje. V začetku ugotavljanja tega elementa spora pa je sodišče najprej upoštevalo, da je treba tudi v konkretnem primeru upoštevati tri pravila, ki veljajo pri uporabi instituta proste presoje. Prvo pravilo izhaja iz določila 5. odstavka 214. člena ZUP, po katerem mora organ, ki je po zakonu upravičen stvar rešiti po prostem preudarku, v obrazložitvi navesti razloge, zakaj je tako odločil. Ustavno-pravna in upravno-sodna praksa sta to pravilo konkretizirali na naslednji način: Ustavno sodišče RS je v zadevi upravnega odločanja po prostem preudarku pri podeljevanju državljanstva postavilo, da mora biti v izpodbijani odločbi navedeno hipotetično zakonsko dejansko stanje, dejansko stanje stvari, ki je pomembno za zakonito in pravilno odločbo, dokazi, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in preudarki, ki so vodili organ pri odločanju (odločba Ustavnega sodišča RS z dne 8. 5. 1997, OdlUs VI/78). V obravnavanem upravnem sporu, kjer je tožena državna univerza, sicer ne gre za diskrecijo v upravni stvari, kamor spada vprašanje državljanstva, ampak gre za drugo javno-pravno stvar, ki spada v ustavni okvir avtonomne državne Univerze. Vendar pa je po drugi strani sodišče upoštevalo, da ima pri odločanju o državljanstvu diskrecija vpliv samo na uresničevanje procesnih ustavnih pravic iz 22. ali 25. člena Ustave, ne pa tudi na materialno ustavno pravico, kot je to primer odločanja o izvolitvi v naziv visokošolskega učitelja, kjer obstaja zaznavna vez s pravico iz določila 3. odstavka 49. člena Ustave RS. Zato tudi v konkretnem primeru velja standard, da mora izpodbijana odločba imeti dejansko stanje stvari, ključne razloge z morebitnimi dokazi in temeljne preudarke, ki so organ vodili pri odločanju. Iz tega prvega pravila oziroma standarda in tudi iz določila 3. odstavka 6. člena ZUP pa izhaja naslednje pomembno pravilo za obravnavani spor: diskrecija se lahko nanaša samo na uporabo materialnih določb, ne pa na uporabo procesnih določb bodisi iz ZUP, ZVis ali Statuta. Tretje splošno pravilo v zvezi z načini uresničevanja in zavarovanja namena za odločanje po prostem preudarku pa je razvila upravno-sodna praksa v evropskih državah (Šturm, Lovro, 1998, Omejitev oblasti, Nova revija). Po tem standardu je od stopnje pomena zavarovane pravne vrednote, na katero ima diskrecija vpliv, odvisna stopnja vezanosti organa, ki odloča po prostem preudarku. Ker je v konkretnem primeru vpletena pravica iz določila 3. odstavka 49. člena Ustave, pri kateri je ustavodajelec posebej poudaril pomen dostopa do delovnega mesta pod enakimi pogoji za vse, čeprav je enakopravnost zagotovljena že s splošno določbo 14. člena Ustave in s procesno določbo 22. člena Ustave RS, mora biti diskrecija pri odločanju pravno vezana oziroma je polje proste presoje tožene stranke ozko. Pri določitvi tega standarda je sodiše upoštevalo tudi dejstvo, da kandidat, ki v postopku za izvolitev v naziv ni bil izvoljen, ne more ponovno zaprositi za izvolitev v ta naziv pred potekom enega leta, odkar mu je bila vloga zavrnjena (206. člen ZVis). Sodišče je preko navedenih treh splošnih pravil uporabe prostega preudarka ugotavljalo, ali je tožena stranka izpodbijano odločbo izdala v skladu z namenom zakonodajalca, zaradi katerega je zakonodajalec toženi stranki podelil pooblastilo za odločanje po prosti presoji. V konkretnem primeru namen pooblastila za odločanje po prosti presoji ne izhaja izrecno iz ZVis, ampak ga je mogoče izpeljati iz določbe 1. odstavka 58. člena Ustave in 6. člena ZVis. Namen odločanja po prosti presoji je uresničevanje avtonomije tožene stranke, vendar pa je le-ta omejena z javno-pravno naravo in obsegom ureditve vprašanj o izvolitvi v naziv visokošolskih učiteljev v ZVis in z določbami 14. 22., 25. in 3. odstavka 49. člena Ustave RS. V presoji izpodbijane odločbe z vidika navedenih treh pravil v zvezi z uporabo instituta proste presoje in konkretnim namenom pooblastila za odločanje po prosti presoji je sodišče ugotovilo naslednje: Tožena stranka se je, kot že rečeno, držala drugega pravila in je izvajala diskrecijo pri uporabi materialne določbe. Materialna določba na podlagi, katere je tožena stranka izdala izpodbijano odločbo, je določilo 3. alineje 4. točke 12. člena Meril za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev (Merila), ki jih je Senat Univerze v Ljubljani sprejel na podlagi 61. člena Statuta na sejah dne 19. 12. 1995 in 25. 6. 1996, uporabljajo pa se od 5. 11. 1996 dalje. To določilo pravi, da je v naziv docenta lahko izvoljen, kdor je objavil ali javno predstavil dela v obliki, ki jo priznava stroka za uveljavljanje v domači in mednarodni strokovni javnosti s področja, za katerega se habilitira. Določilo 4. točke 12. člena Meril tudi med drugim pravi, da kandidat izpolnjuje pogoj iz 3. alineje 4. točke 12. člena Meril, če ima najmanj 3 dela, pri katerih mora biti kandidat vodilni avtor, objavljena ali predstavljena na način, ki mu stroka priznava mednarodno pomembnost ali pomembnost za narodno ali državno samobitnost. Tožena stranka ima možnost odločati po diskreciji oziroma ima določeno polje proste presoje v tistih elementih citirane materialne določbe, kjer gre za t.i. nedoločne pravne pojme, ki jih ni mogoče dovolj določno vnaprej na splošni ravni opredeliti s strokovnimi kriteriji, numeričnimi izrazi ali tehničnimi pojmi. Tak nedoločni pravni pojem je "mednarodna pomembnost" oziroma "mednarodna uveljavljenost" in prav v tem delu je tožena stranka uporabila diskrecijo, kot navaja v odgovoru na tožbo, in na tej podlagi je tožena stranka tožniku zavrnila pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo. Tožena stranka je namreč ugotovila, da tožnik ni objavil najmanj 3 del kot vodilni avtor v obliki, ki jo stroka priznava za uveljavljanje v domači in mednarodni strokovni javnosti. Temu nedoločnemu pojmu je tožena stranka v izpodbijani odločbi dala vsebino v tolikšni meri, da je v obrazložitvi navedla, da je senator poročevalec v poročilu opozoril na nejasnost glede objave in indeksiranosti kandidatovih del v RILM in na dejstvo, da interpretacija 13. člena Meril Filozofske fakultete ne more veljati za postopke izvolitve v naziv na Akademiji za glasbo. S tem pa tožena stranka po presoji sodišča ni dala zadostne vsebine nedoločnemu pravnemu pojmu, s katerim 12. člen Meril pa tudi ZVis v določilu 9. odstavka 55. člena opredeljujeta dejanski stan. Za sodišče je splošno znano dejstvo, da je prav mednarodna indeksiranost publikacij uveljavljeno merilo mednarodne odmevnosti avtorskih del. Tožena stranka je v zvezi s tem ključnim vprašanjem zavzela stališče, da interpetacija 13. člena Meril Filozofske fakultete ne more veljati za postopke izvolitve v naziv na Akademiji za glasbo. Za takšno stališče ima sicer tožena stranka zakonito podlago z vidika upravno-sodne presoje uporabe instituta proste lastne presoje v zvezi z uporabo nedoločnih pravnih pojmov. Vendar pa diskrecija ne sme iti tako daleč, da postane odločitev arbitrarna. Tožena stranka se torej ni držala prvega omenjenega pravila v povezavi s tretjim omenjenim pravilom za uporabo instituta proste presoje.

Izpodbijana odločba - poleg tega, da nima navedbe, da je tožena stranka uporabila prosti preudarek in da ga je uporabila na podlagi določene pravne določbe, kar je sodišče navedlo v drugem delu sodbe - tudi nima obrazložitve v smislu opisa dejanskega stanja stvari in ključnih razlogov oziroma preudarkov, ki so organ vodili pri odločitvi, da interpretacija 13. člena Meril Filozofske fakultete ne more veljati v konkretnem primeru. Zaradi tega, ker izpodbijana odločba nima navedenih elementov obrazložitve oziroma ker je tožena stranka uporabila preširoko polje proste presoje, je izpodbijana odločba nezakonita, saj ni mogoče šteti, da je bila izdana v skladu z namenom, zaradi katerega je zakonodajalec dal pooblastilo za odločanje po prosti presoji. V tej presoji je sodišče upoštevalo tudi načelo sorazmernosti v tem smislu, da tako skopa obrazložitev tožene stranke ni nujna za zagotovitev varstva avtonomije tožene stranke, ampak bi bila avtonomija tožene stranke v enaki meri zagotovljena tudi, če bi tožena stranka izdala odločbo v skladu z zgoraj opredeljenimi procesnimi standardi. Iz tega sledi, da tožena stranka lahko polje proste presoje v tovrstnih primerih uporabi, ko v bistvenih elementih utemelji, zakaj se določena objava šteje za mednarodno pomembno, druga pa na primer ne, čeprav gre za primerljivi publikaciji. V ta del odločanja tožene stranke se sodišče ne bo spuščalo v upravnem sporu razen seveda, če bi bila utemeljitev očitno nerazumna z vidika splošno znanih standardov. Do kršitve uporabe instituta odlačanja v polju lastne proste presoje (6. člen ZUP) v zvezi z določilom 1. in 7. odstavka 55. člena ZVis in določilom 12. člena Meril je v konkretnem primeru prišlo zaradi tega, ker tožena stranka ni upoštevala določil 2., 3. in 5. točke 1. odstavka 214. člena in 2. odstavka 254. člena ZUP oziroma je očitno diskrecijo uporabila tudi pri procesnih določbah, čeprav je ne bi smela. Tožena stranka bi morala v okviru določila 2., 3. in 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP v skladu s procesnimi standardi za tovrstne spore utemeljiti ključen vsebinski razlog za odločitev (smiselna uporaba ZUP), da kandidat nima 3 pomembnih mednarodnih del oziroma zakaj interpretacije 13. člena Meril Filozofske fakultet ni mogoče uporabiti v konkretnem primeru. Še posebej je ta obveznost vezala toženo stranko zaradi dejstva, ker je tožnik v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo izrecno ugovarjal, da je objavil 6 del kot vodilni avtor v publikaciji, ki je indeksirana v RILM in da gre za indeks, ki je ekvivalent SCI oziroma SSCI. Toženo stranko je torej vezalo tudi določilo 2. odstavka 245. člena ZUP v tem smislu, da bi tožena stranka morala odgovoriti na ključen pritožbeni ugovor. Sodišče je ob tem upoštevalo, da je enako odločitev sprejelo v že pravnomočnih sodbah v zadevah U 1170/2001-9 z dne 23. 4. 2003 in U 2224/2000-9 z dne 23. 4. 2003, v katerih je tudi šlo za nezakonitost zaradi premalo obrazloženih odločb Senata Univerze s to razliko, da je sodišče v obravnavani zadevi zaradi posebnega upoštevanja ugovora tožene stranke o avtonomiji državne univerze zavzelo stališče o smiselni uporabi določil ZUP (4. člen) v tovrstnih sporih. Ker v postopku za izdajo izpodbijanega akta niso bila upoštevana navedena pravila postopka in je to moglo vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve (2. točka 1. odstavka 25. člena ZUS) oziroma je bilo kršeno materialno določilo 1. in 7. odstavka 55. člena ZVis in 12. člena Meril (1. točka 1. odstavka 25. člena ZUS), je sodišče tožbi ugodilo na podlagi določila 3. oziroma 4. točke 1. odstavka 60. člena ZUS. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe; pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (3. odstavek 60. člena ZUS). Ob tem sodišče pripominja, ker je tožbi ugodilo že na navedeni podlagi, se ni spuščalo v razčiščevanje drugih morebitnih procesnih napak v konkretnem primeru. V tovrstnih sporih v primerih pravilne uporabe polja lastne proste presoje s strani tožene stranke se bo namreč sodišče zaradi avtonomije države univerze spuščalo predvsem v strogo preverjanje spoštovanja procesnih določb.

Iz obrazložitve te sodbe izhaja, da je tožena stranka uporabila Statut-II, čeprav bi morala uporabiti Statut-I. Zato vzbuja dvom o zakonitosti izpodbijane odločitve tudi podatek iz Zapisnika 12. seje Univerze v Ljubljani z dne 20. 2. 2001, po katerem je o izpodbijani odločitvi tožena stranka odločila z 9 glasovi za in 14 glasovi proti, kar pa se ne ujema s postopkovnim pravilom iz določila 4. odstavka 51. člena Statuta-I, po katerem je za sprejem sklepa Senata Univerze potrebna dvotretjinska večina navzočih članov.

Sodišče pripominja, da mora v tovrstnih sporih iz odločb na vseh ravneh odločanja nedvoumno izhajati, da so pristojni organi odločali v skladu s postopkovnimi pravili.

URS člen 14, 14/1, 14/2, 22, 25, 49, 49/3, 58, 58/1, 58/2, 153, 157. ZVis člen 1, 6, 6-3, 6-4, 49, 49-8, 55, 55/1, 55/7, 55/8, 55/9, 56, 56/1, 57, 57/3, 59, 60. ZUP člen 2, 2/2, 4, 6, 6/1, 6/3, 214, 214/1-2, 214/1-3, 214/1-5, 214/5, 254, 254/2. ZUS člen 1, 25, 25/1-1, 25/1-2, 60/3. Merila za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev člen 12, 12/3-4, 13. Statut Univerze v Ljubljani člen 51, 51/4, 230, 230-5, 230/1-1, 237, 237/1-2, 237/1-3, 276.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.