sodba U 2222/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-06-14

ZTel-1 je zaradi drugačne ureditve izvajanja mobilnih javnih radijskih storitev vplival na pogodbeno (koncesijsko) razmerje med tožečo stranko Vlado Republike Slovenije, vendar predstavljajo pogoji uporabe radiofrekvenčnega spektra zakonsko materijo, za katero je že v naprej jasno, da je lahko podvržena različnim spremembam in dopolnitvam, zato se tožeča stranka ne more z uspehom sklicevati na nedopustnost posega v način izvrševanja dodeljene pravice. Da pa je prišlo do posega v samo pravico uporabe radiofrekvenčnega spektra tožeča stranka niti ne zatrjuje.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo tožeči stranki izdala dovoljenje za opravljanje mobilnih javnih radijskih storitev UMTS/IMT-2000, s katerim je po uradni dolžnosti nadomestila koncesijo skladno z določbo 5. odst. 149. člena Zakona o telekomunikacijah (ZTel-1, Uradni list RS, št. 30/01). Z navedenim dovoljenjem je določila pogoje za opravljanje mobilnih javnih radijskih storitev in za uporabo radiofrekvenčnega spektra. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je bila tožeči stranki na podlagi 17. člena Zakona o telekomunikacijah (ZTel, Uradni list RS, št. 35/97 in nasl.), 7. člena Uredbe o podelitvi koncesij za uporabo radiofrekvenčnega spektra za opravljanje storitev UMTS/IMT-2000 (Uradni list RS, št. 16/2001, v nad. Uredba) in poročila strokovne komisije, po izvedenem javnem razpisu podeljena koncesija za obdobje 15 let z možnostjo podaljšanja. Tožeča stranka je dne 27. 11. 2001 z Vlado RS sklenila koncesijsko pogodbo, ki je določala medsebojne pravice in obveznosti ter druga razmerja, povezana s postavitvijo omrežja UMTS/IMT-2000, z gradnjo potrebne infrastrukture in opravljanjem storitev UMTS/IMT-2000, ki je bila predmet koncesije na ozemlju Republike Slovenije. V skladu z določbo 149. člena ZTel-1 tožena stranka nadomesti koncesijo, podeljeno skladno s 17. členom ZTel, z dovoljenjem po 44. členu brez javnega razpisa. Ker se skladno s 44. členom ZTel-1 z dovoljenjem za opravljanje mobilnih javnih radijskih storitev dodeli tudi uporaba radijskih frekvenc, je bila tožeči stranki dodeljena izključna uporaba frekvenc od 1965 MHz do 1980 MHz za FDD, od 2155 MHz do 2170 MHz za FDD, od 1900 MHz do 1905 MHz za TDD, ter določene omejitve in obveznosti pri uporabi dodeljenih frekvenc. Določbe koncesijske pogodbe, ki so pomenile obveznost koncesionarja glede kakovosti storitev in omrežja, so bile določene z Uredbo in so bile del javnega razpisa oziroma jih je imetnik dovoljenja (kot ponudnik na javnem razpisu) navedel v ponudbi. Navedeno je bilo pogoj oziroma eden od razlogov za izbiro imetnika na javnem razpisu. Iz navedenih razlogov se te obveznosti določajo tudi s tem dovoljenjem v II. točki izreka. V nadaljevanju se tožena stranka sklicuje na 87. člen ZTel-1 in navaja, da je tožeča stranka dolžna na svoje omrežje priključiti vsako terminalsko opremo za UMTS omrežje, ki ustreza predpisom brez dodatnih tehničnih pogojev ali omejitev. Obveznost predložitve, odobritve in objave splošnih pogojev določa ZTel-1 v 74. členu. Po 4. odst. 149. člena ZTel-1 mora tožeča stranka uskladiti izvajanje svoje dejavnosti z določbami zakona v roku, ki ga določi tožena stranka, pri čemer ta rok ne sme biti krajši od enega leta. Tožena stranka je kot primeren rok določila rok, ki sovpada z rokom, ko mora tožeča stranka začeti opravljati storitve, ki so predmet tega dovoljenja. S koncesijsko pogodbo je bilo namreč določeno, da mora imetnik dovoljenja začeti opravljati storitve najkasneje do 31. 12. 2003. V skladu s 3. odst. 149. člena ZTel-1 se z izdajo tega dovoljenja preneha uporabljati koncesijski akt in koncesijska pogodba. Pri dodelitvi uporabe radijskih frekvenc z dovoljenjem za opravljanje storitev se glede podaljšanja, prenosa, spremembe in razveljavitve uporabe radijskih frekvenc uporabljajo določbe 45. do 48. člena ZTel-1 (3. odst. 44. člena). Uredba v 32. členu določa, da se koncesijo lahko podaljša brez plačila koncesijske dajatve iz 1. alinee 1. odst. 27. člena Uredbe (nepovratna koncesijska dajatev). Tako se to dovoljenje lahko podaljša, če so izpolnjeni vsi pogoji, ki so ob izteku veljavnosti predpisani za dodelitev uporabe radijskih frekvenc oziroma za izdajo dovoljenja. Pri določanju veljavnosti dovoljenja je tožena stranka upoštevala določbo 4. odst. 29. člena, po kateri se dovoljenje izda za določen čas, vendar največ za 15 let, določbo 2. odst. 44. člena ZTel-1, po kateri se ne glede na 3. odst. 42. člena uporaba radijskih frekvenc dodeli do prenehanja veljavnosti dovoljenja, in dejstvo, da je bila koncesijska pogodba dne 27. 11. 2001 sklenjena za 15 let ter je navedenega dne tudi stopila v veljavo.

Tožeča stranka v tožbi zatrjuje poseg v pridobljene pravice. Izpodbijano dovoljenje se namreč vsebinsko in tekstovno razlikuje od ureditve po koncesijski pogodbi, koncesijski odločbi in Uredbi (koncesijski akti) in s tem bistveno posega v pridobljene pravice tožeče stranke. Prejšnji akti so urejali razlago pojmov, dovoljenje pa razlage pojmov ne vsebuje, kar bi lahko povzročalo sporne situacije. V 3. točki dovoljenja besedilo ni identično, saj manjka predvsem pravica, da lahko imetnik dovoljenja zgradi svoje prenosne poti ali zakupi vode od drugih organizacij, ki imajo zakup vodov urejen v skladu z veljavno zakonodajo. V točki 7. pa je brez podlage določena dodatna obveznost: "v koordinacijskih dogovorih s pristojnimi upravami sosednjih držav", česar v koncesijski pogodbi ni bilo. V točki 8. so določene nekatere obveznosti dostavljanja podatkov toženi stranki, ki jih v koncesijskih aktih ni bilo in predstavljajo zahtevo po dodatnih obveznostih ter pomenijo, da se je položaj tožeče stranke poslabšal. V 12. točki je določeno, da so odstopanja od načrta zagotavljanja pokritosti prebivalstva in ozemlja možna zgolj v soglasju s toženo stranko. Ker tožena stranka ni stranka koncesijske pogodbe in tudi ni pravni naslednik koncedenta, ne more pogojevati sprememb s svojim soglasjem. Zadevna določba je brez pravne podlage in pomeni nezakonito poseganje v obstoječe razmerje med tožečo stranko in koncedentom. V 14. točki je določena obveznost izdaje splošnih pogojev poslovanja z naročniki, pri čemer tožeča stranka poudarja, da je dolžna pričeti zagotavljati storitve do konca leta 2003 in bi posledično citirana določba predstavljala obveznost predložitve splošnih pogojev z uveljavitvijo dovoljenja, kar je povsem nesmiselno in brez podlage. Pri UMTS/IMT-2000 gre za storitve v sistemu, ki v trenutku izdaje dovoljenja še niso na voljo, in ne gre za identično situacijo, kot pri nadomeščanju koncesijskih aktov z dovoljenjem v primerih GSM 1800/900. Izhajajoč iz razumevanja dejanskega stanja bi bila zadevna določba smiselna le z obveznostjo tožeče stranke, da splošne pogoje poslovanja predloži pred pričetkom opravljanja storitev. V 16. točki je določena obveznost tožeče stranke v primerih izpolnjevanja pogojev iz 4. odst. 74. člena ZTel-1, ki ureja dolžnost operaterja s pomembno tržno močjo. Glede na to, da status operaterja s pomembno tržno močjo vpliva na posamezni segment storitev, za katerega ima operater določen tak status z odločbo šele od trenutka, ko se tak status pridobi, tožena stranka meni, da je navedena določba brez podlage, nepotrebna in nesmiselna. Status operaterja s pomembno tržno močjo se lahko spreminja, vezan pa je na osnovni status operaterja. S pridobitvijo statusa pa že po zakonu nastopijo drugačne pravice in obveznosti in posledično tudi pristojnosti tožene stranke. Po navedenem je potrebno predmetno določbo odpraviti. Dalje tožena stranka navaja, da je v 25. točki določeno izpolnjevanje obveznosti iz koncesijskih aktov, v 28. točki pa je v nasprotju s tem določeno, da se koncesijski akti prenehajo uporabljati z dnem uveljavitve izpodbijanega dovoljenja. Glede na sedanje določbe 25., 26., 27., in 28. točke izpodbijanega dovoljenja bi prišli do situacije, ko je tožeča stranka dolžna izpolnjevati obveznosti iz koncesijskih aktov (točka 25), ki pa so se z dnem uveljavitve izpodbijanega dovoljenja prenehali uporabljati (28. točka), s pričetkom opravljanja storitve pa mora tožeča stranka pričeti do 31. 12. 2002 (pravilno: 31. 12. 2003) ter v tem obdobju uskladiti dejavnost z zakonom in podzakonskimi predpisi. Navedeno bi lahko pomenilo, da tožeča stranka sploh ne bi imela prehodnega obdobja za usklajevanje z določbami ZTel-1. V izpodbijani odločbi ni urejena pravica tožeče stranke, da lahko poveri opravljanje storitev UMTS/IMT-2000 in z njimi povezanih storitev na ozemlju Republike Slovenije, izvajalcem storitev, kar je bilo vsebovano v koncesijski pogodbi. Tožeča stranka se sklicuje še na 3. odst. 37. člena koncesijske pogodbe, ki določa, da v primeru spremembe koncesijske pogodbe na zahtevo koncedenta spremenjena koncesijska pogodba ne sme poslabšati položaja koncesionarja. Po navedenem tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek.

V odgovoru na tožbo tožena stranka med drugim navaja, da je pri presoji zakonitosti dovoljenja potrebno presojati skladnost le-tega z ZTel-1, ne pa z Uredbo, odločbo, pogodbo in aneksom. Poudarja, da razlaga pojmov ni zahtevana sestavina odločbe in tudi ne razlog, zaradi katerega bi se dovoljenje lahko izpodbijalo. Gre namreč za pojme tehničnega značaja, ki so mednarodno usklajeni in stroki poznani, oziroma za splošno znana dejstva, ki morajo biti dobro poznana tudi tožeči stranki. O navedbah, da naj bi v dovoljenju manjkala pravica tožeče stranke, da lahko zgradi svoje prenosne poti ali zakupi vode od drugih organizacij, tožena stranka navaja, da ne gre za pravico, ki bi jo tožeči stranki podelil koncedent nasproti tretjim osebam, ampak zgolj za možnost, da koncesionar doseže zadostno kapaciteto omrežja, potrebnega za opravljanje storitev. ZTel-1 na trg telekomunikacijskih storitev uvaja liberalizacijo, pri čemer v 70. členu določa obveznost ponudnika zakupa vodov s pomembno tržno močjo, da sam ali skupaj z drugimi operaterji na svojem delu trga ponudi zadostne kapacitete vodov z vsemi vmesniki, predvidenimi z veljavnimi standardi. Pri tem se morajo o takem sodelovanju na trgu sklepati posamezni dogovori med operaterji. Glede očitkov tožeče stranke o določbi 7. točke dovoljenja tožena stranka navaja, da je ta določba vezana le na omejitve v obmejnih krajih, ki so nujno potrebne pri upoštevanju pogojev glede mednarodne koordinacije radijskih frekvenc, v kateri so vključeni tudi koordinacijski dogovori s pristojnimi upravami sosednjih držav. Tožena stranka je namreč obvezana, da pri izvajanju svojih zakonskih pristojnosti v zvezi z upravljanjem radiofrekvenčnega spektra upošteva 2. odst. 36. člena ZTel-1, ki določa učinkovito in nemoteno uporabo radiofrekvenčnega spektra v skladu z mednarodnimi akti, uveljavljenimi v Republiki Sloveniji. Kot neutemeljene zavrača tudi navedbe tožeče stranke, da je bilo z obveznostjo iz 8. točke dovoljenja poseženo v njene pravice, pri čemer se sklicuje na 19. člen koncesijske pogodbe in na 112. člen ZTel-1. Dalje navaja, da se sicer pravica za opravljanje storitev UMTS/IMT-2000 podeli kot koncesija, vendar se ta po uradni dolžnosti nadomesti z dovoljenjem. Na podlagi nove zakonodaje koncesijska razmerja niso več predvidena, z izdajo dovoljenja pa se prenehata uporabljati koncesijski akt in koncesijska pogodba. Tožena stranka je po določbah ZTel-1 pridobila javno pooblastilo za urejanje telekomunikacijskega trga, hkrati pa je pooblaščena za izdajanje splošnih aktov in odločanje v posamičnih zadevah. V zvezi z obveznostjo izdaje splošnih pogojev poslovanja z naročniki pa tožena stranka pojasnjuje, da mora tožeča stranka sama oceniti rok do konca leta 2003, kdaj bo pripravila splošne pogoje, glede na njeno dejansko usposobljenost in pripravljenost začeti nuditi storitve UMTS/IMT-2000. Po navedenem tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Državno pravobranilstvo RS je kot zastopnik javnega interesa prijavilo udeležbo v tem postopku z vlogo št. U-A20-4312/2002-3-L z dne 13. 12. 2002.

Iz upravnih spisov izhaja, da je bila tožeči stranki na podlagi javnega razpisa z odločbo Vlade Republike Slovenije, št. 347-21/2001-5 z dne 22. 11. 2001, podeljena koncesija za uporabo radiofrekvenčnega spektra za storitve UMTS/IMT-2000. Dne 27. 11. 2001 je bila podpisana koncesijska pogodba, ki sta jo stranki sklenili zaradi določitve medsebojnih pravic in obveznosti. Tožena stranka je z upravno odločbo, št. 114-39/02-2 z dne 28. 10. 2002, izdala dovoljenje za opravljanje mobilnih javnih radijskih storitev, s katerim je po uradni dolžnosti nadomestila koncesijo v skladu z določbo 5. odst. 149. člena ZTel-1. Z navedenim dovoljenjem je tožeča stranka ohranila pravico uporabe radiofrekvenčnega spektra za storitve UMTS/IMT-2000, kljub temu pa meni, da izpodbijano dovoljenje nedopustno posega v njen pravni položaj in pridobljene pravice, saj iz dovoljenja ne izhaja pravica, da lahko zgradi svoje prenosne poti ali zakupi vode od drugih organizacij, ki imajo zakup vodov urejen v skladu z veljavno zakonodajo, ter da lahko poveri upravljanje storitev UMTS/IMT-2000 in z njimi povezanih storitev na ozemlju Republike Slovenije, izvajalcem storitev, kar je izrecno določala koncesijska pogodba. Poudarja še, da so v točkah 7. in 8. dovoljenja določene dodatne obveznosti za tožečo stranko, obveznosti, določene v točkah 14. in 16., pa naj bi bile brez pravne podlage. V skladu s 1. odst. 36. člena ZTel-1 je radiofrekvenčni spekter omejena naravna dobrina, njeno urejanje pa je v smislu določb 70. člena Ustave RS v javnem interesu. Iz 70. člena Ustave in same narave stvari izhaja nujnost določitve pogojev za izvrševanje pravice uporabe radiofrekvenčnega spektra. Tožena stranka je z izdajo izpodbijanega dovoljenja izpolnila svojo obveznost, določeno v 5. odst. 149. člena ZTel-1. Dovoljenje je izdala ob upoštevanju določb ZTel-1, ki urejajo telekomunikacijsko omrežje, storitve in radiofrekvenčni spekter. ZTel-1 je zaradi drugačne ureditve izvajanja mobilnih javnih radijskih storitev vplival na pogodbeno (koncesijsko) razmerje med tožečo stranko in Vlado Republike Slovenije, vendar sodišče po navedenem meni, da predstavljajo pogoji uporabe radiofrekvenčnega spektra zakonsko materijo, za katero je že v naprej jasno, da je lahko podvržena različnim spremembam in dopolnitvam, zato se tožeča stranka ne more z uspehom sklicevati na nedopustnost posega v način izvrševanja dodeljene pravice. Da pa je prišlo do posega v samo pravico uporabe radiofrekvenčnega spektra tožeča stranka niti ne zatrjuje. Hkrati pa iz tožbenih navedb ni razvidno, v čem naj bi se položaj tožeče stranke sploh poslabšal. Dejstvo, da dovoljenje ne predvideva možnosti zakupa vodov od drugih organizacij in možnosti opravljanja storitev po izvajalcih, še ne pomeni, da je zaradi tega izpodbijani akt nezakonit. Iz izpodbijanega akta namreč ne izhaja, da bi vseboval tovrstne prepovedi. Ne glede na to pa takšna prepoved sama po sebi ne bi bila nedopustna, kolikor bi zanjo obstajala zakonska podlaga in bi bila stvarno upravičena, vendar v obravnavanem primeru, kot rečeno, niti ni podana. Sodišče še pripominja, da kot ustrezna podlaga ne more priti v poštev niti 3. odst. 37. člena koncesijske pogodbe, saj sploh ni prišlo do situacije iz 37. člena, ampak je bila podeljena koncesija nadomeščena z dovoljenjem skladno z določbami ZTel-1. Dalje sodišče ugotavlja, da sta vsebina in obseg obveznosti iz 7., 8., 14. in 16. točke dovoljenja skladna z določbami 36., 37., 74. in 112. člena ZTel-1, zato ni mogoče pritrditi tožeči stranki, da se ji s tem nezakonito nalagajo nekatere nove obveznosti oziroma, da so le-te brez pravne podlage. Da pa je takšen način urejanja dopusten, je bilo zgoraj že pojasnjeno. Zavajajoče so tudi trditve tožeče stranke o tem, da sta si v nasprotju določbi 25. in 28. točke dovoljenja. V točki 25 izpodbijanega dovoljenja je navedeno, da je tožeča stranka dolžna izpolnjevati obveznosti, ki izhajajo iz zakona in drugih predpisov, v točki 28 pa je določen datum prenehanja veljavnosti odločbe Vlade RS z dne 22. 11. 2001, koncesijske pogodbe ter aneksa h koncesijski pogodbi z dnem uveljavitve dovoljenja. Sodišče meni, da so v tem okviru jasno in skladno z zakonom (33. in 149. člen ZTel-1) določeni roki za začetek opravljanja storitev in uskladitev dejavnosti s predpisi. Ker je po ZTel-1 tožena stranka pooblaščena za urejanje telekomunikacijskega trga, zadolžena za upravljanje radiofrekvenčnega spektra in nadzorovanje izvajanja zakona, so neutemeljeni očitki tožeče stranke, da ne more biti pristojna za dajanje soglasja v primeru iz 12. točke dovoljenja. V skladu z določbo 3. odst. 110. člena ZTel-1 sme tožena stranka opravljati le tiste dejavnosti ali naloge, ki so ji naložene z zakonom in na njegovi podlagi sprejetimi podzakonskimi akti. V izpodbijanem dovoljenju navedeno soglasje se zato lahko nanaša le na konkretno opredeljeno pristojnost tožene stranke. V tem okviru bi takšna pristojnost lahko izhajala iz 27. in 28. člena ZTel-1, zato določba 12. točke ni nezakonita. Sodišče še pripominja, da iz izpodbijanega akta ne izhajajo nejasnosti oziroma pomanjkljivosti, ki bi utemeljevale njegovo odpravo, hkrati pa sodišče meni, da so argumenti tožeče stranke, da bi lahko prišlo do spornih situacij v zvezi z razlago pojmov, v tolikšni meri nekonkretizirani oziroma pavšalni, da vsebinski odgovor nanje ni možen.

Po navedenem je bilo potrebno tožbo zavrniti na podlagi 1. odst. 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.