sodba U 2177/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-03-10

Upravni organi lahko v upravnem postopku odločajo le o upravnih stvareh (2. odstavek 2. člena ZUP). Ker odločanje o statusu pristopnika Teritorialne obrambe RS ni urejeno kot upravna stvar, upravni organ o zahtevi tožnika, da se mu ta status prizna, ne more voditi upravnega postopka niti o njegovi zahtevi odločiti.

Toženec je z izpodbijanim sklepom zavrgel zahtevo tožnika, da mu prizna položaj pristopnika k Teritorialni obrambi Republike Slovenije (v nadaljevanju RS TO). V obrazložitvi izpodbijanega sklepa toženec svojo odločitev opira na določbo 1. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in navaja, da organ s sklepom zavrže zahtevo, če stvar, na katero se zahteva nanaša, ni upravna stvar. Upravna stvar pa je po določbi 2. člena istega zakona odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Pri tem se šteje, da gre za upravno stvar, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Materialno podlago za odločanje, ali je stvar, na katero se zahteva nanaša, upravna stvar, v konkretnem primeru predstavlja 14. člen Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I). Skladno s to določbo se je Republika Slovenija zavezala, da bo, upoštevajoč dogovor iz 9. člena istega zakona, zagotovila statusne, socialne in druge pravice vsem tistim aktivnim vojaškim osebam, vojakom po pogodbi in civilnim osebam v službi v JLA, ki bodo nadaljevale službo v TO RS. Možnost takega nadaljevanja pa je bila omejena na čas od 25. 6. 1991 do 18. 7. 1991, ko je takratno Predsedstvo SFRJ sprejelo odločitev o umiku nekdanje JLA iz Republike Slovenije, s čimer je v formalnem smislu prišlo do ustavitve sovražnosti nekdanje JLA proti Republiki Sloveniji. Vsem omenjenim osebam, ki so torej v času med 25. 6. 1991 in 18. 7. 1991 izrazile željo po nadaljevanju dela v TO RS in to potrdile s podpisom tako imenovane pristopne izjave, je Republika Slovenija z naslednjim dnem zagotovila delovno razmerje v Ministrstvu za obrambo oziroma TO RS, vključno z vsemi pravicami in obveznostmi, ki iz takšnega razmerja izhajajo. Le v tem obsegu in pod temi pogoji je Republika Slovenija prevzela obveznosti bivše države do aktivnih vojaških oseb, vojakov po pogodbi in civilnih oseb v službi v JLA. Status pristopnika k TO RS torej ni neko samostojno upravičenje oziroma upravna pravica, ki bi jo bilo mogoče uveljaviti v upravnem postopku, saj noben predpis toženca ne zavezuje, da bi v zvezi s tem vodil kakršenkoli upravni postopek ali izdal upravno odločbo. Toženec še pripominja, da je imela podpisana izjava o pristopu v določenem smislu naravo prošnje za zaposlitev (nadaljevanje dela) v TO RS, delovno razmerje pa se je vzpostavilo z izdajo ustrezne odločbe ministrstva o sklenitvi delovnega razmerja in razporeditvijo na določeno formacijsko dolžnost ali delovno mesto. Varstvo pravic iz naslova delovnega razmerja pa se, kot je splošno znano, ne uveljavlja v upravnem postopku po pravilih ZUP, temveč po pravilih pravdnega postopka.

Tožnik se z odločitvijo toženca ne strinja. Navaja, da je iz pravne podlage, ki se navaja v obrazložitvi izpodbijanega sklepa, povsem jasno, da gre za upravno in ne za npr. delovnopravno zadevo. Status pristopnika se je pridobil s podpisom ustrezne pristopne izjave, ki jo je tožnik tudi podpisal, vendar pa toženec s to izjavo ne razpolaga in je zato potrebno izvesti dokazni postopek, saj ima tožnik pravni interes po zadevni ugotovitvi. Tožnik je po končani vojaški šoli leta 1968 prišel kot oficir JLA na službovanje v Slovenijo, in sicer v A, kjer je imel od meseca marca 1969 prijavljeno stalno prebivališče. V A si je nato ustvaril družino. Poročil se je s Slovenko, prvi sin se je rodil leta 1975, drugi pa leta 1981. Tožnik je državljan Republike Slovenije, kar izkazuje z priloženo odločbo Ministrstva za notranje zadeve, je pa tudi voden v registru stalnega prebivalstva Republike Slovenije. Zakon o pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja bivših vojaških zavarovancev (Uradni list RS, št. 49/98) v 2. členu določa, da so upravičenci do pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja med drugimi tudi aktivne vojaške osebe v nekdanji JLA, ki so pristopile k TO RS in so vključno 1. februarja 1992 izpolnile pogoje za priznanje do pokojnine po vojaških predpisih. Ena predpostavka za pridobitev pokojnine je torej dejstvo, da je tožnik prestopil k TO RS. Tožnik je dne 29. 6. 1991 podpisal izjavo o pristopu v TO RS in izjavo o priznanju suverenosti Republike Slovenije, in sicer v prisotnosti delavca tedanje TO RS v B na ... ulici. Tožnik je zato dne 9. 6. 1999 toženi stranki poslal prošnjo za izstavitev kopij obeh izjav. V dopisu je tožnik nadalje pojasnil, da je bil do 26. 6. 1991 oficir JLA v garniziji A. Po začetku sovražnosti in na poziv Predsedstva Republike Slovenije je 29. 6. 1991 zapustil vojašnico v A. Od tam so ga odpeljali v B, kjer je obe izjavi tudi podpisal. Tožnik je bil v preteklosti in tudi sedaj lojalen interesom Republike Slovenije. Toženec je z dopisom z dne 21. 12. 1999 tožniku odgovoril, da omenjenih dveh dokumentov ni v zbirkah dokumentarnega gradiva, s katerimi upravljajo pristojne organizacijske enote toženca, niti nista evidentirana kot dokumentarno gradivo skladno s predpisi o pisarniškem poslovanju v državnih organih ter da zato vlogi tožnika ni mogoče ugoditi. Na podlagi intervencije Varuha človekovih pravic je toženec tožniku z dopisom z dne 17. 4. 2002 ponovno odgovoril, da ni dokumentov, ki bi potrjevali, da bi tožnik dne 29. 6. 1991 prestopil v takratno TO RS. Iz dopisa je razvidno, da je bila tudi pregledana dokumentacija, vključno s priloženim potrdilom o izpustu z dne 15. 7. 1991 iz Centra za vojne ujetnike Ministrstva za notranje zadeve, kopijo ocene nižje vojaške zdravstvene komisije št. ... z dne 27. 12. 1991, iz katere je razvidno, da je bil tožnik še zaposlen v VP ... C in kopijo nekaterih izjav o prihodu tožnika na Policijsko postajo A z dne 29. 6. 1991, ter nekateri drugi dokumenti. Toženec je dopis zaključil z ugotovitvijo, da tožniku ni mogoče priznati statusa prestopnika iz JLA v TO v letu 1991 (torej gre za stvar, o kateri odloča toženec), ker o tem ne obstajajo nobeni dokumenti oz. izjave. Toženec še navaja, da je moral biti takšen prestop izveden z ustreznim ravnanjem posameznika, ne pa z njegovim mnenjem, da podpira politiko Republike Slovenije. Iz prej citiranega dopisa toženca je razvidno, da je toženec nekatere dokaze že presojal, vendar ne v skladu z ZUP. Tožnik poudarja, da je osebno dne 29. 6. 1991 na ... ulici v B v pristnosti delavca tedanje TO RS podpisal izjavi, in sicer izjavo o prestopu v TO RS in izjavo o priznanju suverenosti Republike Slovenije, oboje na poziv Predsedstva Republike Slovenije z dne 27. 6. 1991. Glede na dosedanje izjave toženca sta se navedeni izjavi očitno v časih, ki so bili izredno napeti, in v razmerah, ki niso bile običajne, izgubili ali založili. V dokaz svojih navedb tožnik prilaga kopijo izjave DD z dne 8. 3. 2001, EE z dne 8. 3. 2001 ter FF z dne 8. 3. 2001. Tožnik v zvezi z navedenim sodišču predlaga, da na podlagi 50. člena in na podlagi 2. odstavka 51. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS) razpiše glavno obravnavo, na kateri naj se kot priče zasliši poleg že navedenih še komandirja policijske postaje GG in policista HH ter LL, zasliši pa naj se tudi tožnika. Po izvedenih dokazih naj sodišče izpodbijani sklep odpravi in s sodbo odloči o stvari, podrejeno pa naj sklep toženca odpravi ter zadevo vrne tožencu v ponoven postopek.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, ki v upravnih sporih zastopa javni interes, ni prijavilo udeležbe v tem postopku.

Toženec v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in njenih razlogih ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je za odločitev v tem upravnem sporu pomemben predvsem odgovor na vprašanje, ali je toženec glede na okoliščine primera ravnal prav, ko je zahtevek tožnika, da mu prizna status pristopnika k TO RS, zavrgel ali ne.

Iz vloge z dne 20. 10. 2003 je razvidno, da je tožnik od toženca zahteval, da v skladu z določbami ZUP (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/02) uvede ugotovitveni postopek, izvede predlagane dokaze ter po izvedenem upravnem postopku izda upravno odločbo, s katero naj mu prizna položaj pristopnika k TO RS. Upravni postopek je na zahtevo stranke po določbah ZUP mogoče uvesti in voditi tedaj, kar pravilno ugotavlja že toženec, kadar stranka postavi materialno pravni zahtevek, torej zahtevek, za katerega materialni predpis določa, ga je mogoče obravnavati in reševati v upravnem postopku. Da mora biti za odločanje o upravnih stvareh podana zakonska podlaga, izhaja tudi iz določb ZUP. Tako je v 1. odstavku 1. člena ZUP določeno, da morajo upravni in drugi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar v upravnih stvareh, neposredno uporabljajoč predpise, odločajo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi posameznikov, pravnih oseb in drugih strank, postopati po ZUP. Šteje se, da gre za upravno stvar, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (2. odstavek 2. člena ZUP).

Po vpogledu v izpodbijani sklep in v predložene upravne spise tudi sodišče ugotavlja, da je toženec v obravnavanem primeru pravilno ugotovil in zaključil, da o zahtevi tožnika, da mu prizna položaj pristopnika k TO RS, ni mogoče odločati v upravnem postopku, ker tovrstni zahtevki v veljavnih predpisih niso urejeni kot upravna stvar. Tudi sodišče v veljavnih predpisih ni našlo podlage za upravno odločanje o zahtevku tožnika, take podlage pa ne vsebuje niti Ustavni zakon za izvedbo Temeljne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, ki je bil podlaga za odločitev Predsedstva RS, da se pripadnikom JLA ob tam določenih pogojih priznajo določene pravice. Sicer pa tudi tožnik v tožbi ne zatrjuje, da bi tak predpis obstajal. Je pa dejstvo, da je na procesno predpostavko, ki se nanaša na stvarno pristojnost upravnega organa, da odloča o konkretnem zahtevku, dolžan upravni organ paziti ves čas postopka in to po uradni dolžnosti. Sodišče ob tem pripominja, da se sicer strinja s trditvijo tožnika, da ima dejanski interes, da se mu zahtevani status prizna, vendar dejanskega interesa ni mogoče uveljavljati v upravnem postopku. Poleg tega bi šlo tu za ugotovitveno odločbo, ugotovitvenih odločb pa ZUP ne predvideva. Status kot samostojna stvar pa je v konkretni zadevi dejansko vprašanje, ki ga pristojni organ rešuje, če stranka uveljavlja kakšno odločitev o eventualni pravici, ki se na ta status opira.

Tožnik nima prav, ko v tožbi zatrjuje, da je toženec v dopisu z dne 17. 4. 2002 že presojal nekatere dokaze, vendar ne v skladu z določili ZUP, saj v njem navaja, da mu ni mogoče priznati statusa prestopnika iz JLA v TO v letu 1991, ker o tem ne obstajajo ustrezni dokumenti oziroma izjave. Dejstvo namreč je, da konkretnega dopisa ni šteti za upravni akt, ker ne le da nima osnovnih sestavin upravnega akta, tudi sicer, kar je bilo že obrazloženo, ne gre za stvar, o kateri bi bil pristojen odločati upravni organ. Je pa res, da bi moral v navedenem dopisu toženec tožniku pojasniti zgolj to, kar je bilo od njega zahtevano, torej zgolj razloge, ki se nanašajo na nepredložitev dokazov, ki bi izkazovali, da je tožnik v roku, ki je bil določen, prestopil v TO RS, ne pa, da je na podlagi najdene dokumentacije sprejemal zaključke o tožnikovem statusu, za kar nedvomno ni bil pristojen, kar je bilo že obrazloženo. To je po mnenju sodišča sicer napaka, ki pa ni take narave, da bi lahko vplivala na odločitev o stvari.

Sodišče še ugotavlja, da je tožnik vložil tožbo zoper izpodbijano odločbo dne 9. 12. 2003. Tožba je bila vložena v roku iz 1. odstavka 26. člena ZUS (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) in zato pravočasno. Dne 22. 3. 2004 (več kot štiri mesece po izteku nepodaljšljivega zakonskega roka za vložitev tožbe) je tožnik s pripravljalno vlogo tožbo dopolnil. Te dopolnitve pa sodišče v tem upravnem sporu ni moglo upoštevati, saj je dopolnjevanje tožbe z razlogi, ki jih ni v pravočasno vloženi tožbi, glede novih razlogov enako situaciji kot, ko se tožba vloži po preteku roka, ki ga zakon določa za vložitev tožbe.

V tej zadevi je bilo odločeno na podlagi dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku (1. odstavek 51. in 1. odstavek 59. člena ZUS), brez glavne obravnave, čeprav je bila ta predlagana. Sodišče namreč lahko odloči tudi brez glavne obravnavne, če v pripravljalnem postopku ugotovi, da je bilo dejansko stanje v postopku pred izdajo upravnega akta popolno in pravilno ugotovljeno ali pa to ni sporno (2. odstavek 50. člena ZUS). Glavna obravnava tudi ni potrebna, če sodišče presodi, da k tožbenim navedbam predloženi dokazi ne kažejo na zmotno ali nepopolno ugotovitev dejanskega stanja. Po mnenju sodišča tudi v spornem primeru glavna obravnava ni bila potrebna, saj odločitev sodišča ni bila odvisna od morebitnega ugotavljanja dejanskega stanja na glavni obravnavi, pač pa je bilo sporno zgolj pravno vprašanje (ali v zadevi gre za upravno stvar ali ne), kar pa je v domeni sodišča in zaradi tega ni treba razpisovati glavne obravnave. Opustitev glavne obravnavne pa po mnenju sodišča tudi sicer ni vplivala ali mogla vplivati na zakonitost in pravilnost sodbe.

Ker je toženec v zadevi pravilno ugotovil dejansko stanje in na ugotovljeno dejansko stanje tudi pravilno uporabil procesni predpis in ker tožnik v tožbi ne navaja ničesar, kar bi lahko vplivalo na drugačno odločitev o stvari, je zato sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS kot neutemeljeno zavrnilo.

ZUS člen 59,  59/1.  ZUP člen 2,  2/2,  2,  2/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.