sodba U 1231/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-06-04

USTAVNO PRAVO - ČLOVEKOVE PRAVICE - ŠOLSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

izvolitev v naziv visokošolski učitelj - smiselna uporaba določb splošnega upravnega postopka - polje proste presoje - nedoločen pravni pojem - avtonomija državne univerze - pravica dostopa do delovnega mesta pod enakimi pogoji - pravica do pravnega varstva - pravica do enakega varstva pravic - načelo sorazmernosti

Državna univerza ima v postopku izvolitve v naziv visokošolskih učiteljev možnost diskrecije pri opredeljevanju nedoločnih pravnih pojmov iz zakonskega dejanskega stanu materialne narave, kot je v konkretnem primeru nedoločni pravni pojem "skrb za raziskovalni oziroma umetniški naraščaj". Tožena stranka lahko polje proste presoje koristi tudi na podlagi (novega) načelnega stališča, ki ga sprejme habilitacijska komisija po izdaji prvostopenjske odločbe. Vendar pa mora diskrecijsko oceno tožena stranka podati na podlagi zadostnih razlogov, mora pojasniti dejansko stanje stvari, ustrezne utemeljitve dejanskega stanja in preudarke, ki so vodili toženo stranko pri odločanju in s tem podati zadostno vsebino nedoločnemu pravnemu pojmu "skrb za raziskovalni naraščaj". Poleg tega pa mora odgovoriti na ključne pritožbene navedbe (smiselna uporaba 2. odstavka 254. člena ZUP).

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Senata Univerze v Ljubljani z dne 7. 6. 2001 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi določil 207. do 211. člena Statuta Univerze v Ljubljani z dne 9. 1. 2001 in Meril za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev z dne 5. 11. 1996 (v nadaljevanju: Merila) zavrnila pritožbo tožnice zoper odločbo Senata Filozofske fakultete z dne 6. 12. 2000 o neizvolitvi v naziv izredne profesorice za področje novejše nemške književnosti. Prvostopenjski organ je izdal negativno odločbo na podlagi določil 227., 233., 235. in 236. člena Statuta Unverze v Ljubljani z dne 23. 6. 1995 in Meril ter sklepa Habilitacijske komisije Univerze v Ljubljani z dne 25. 10. 2000 iz razloga, ker tožnica ni izpolnila pogoja vsaj eno mentorstvo pri enem zaključenem magisteriju ali enakovreden prispevek v skrbi za raziskovalni oziroma umetniški naraščaj kot mentor, komentor, recenzent ali kot član komisije za zagovore skladno s 4. alinejo V. točke 12. člena Meril.

V pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo (pri)tožnica med drugim pravi, da se je pri sestavi prijave obrnila na strokovno pomoč v kadrovsko pravno službo Filozofske fakultete. Dobila je nasvet, da iz prijave odstrani vse navedbe o sodelovanju pri izvajanju individualnih programov magistrskega študija, o članstvu v komisijah za zagovore magisterijev in doktoratov, o pisanju recenzij in poročil o doktoratih, znanstvenih in umetniških delih, poročilih za izvolitve v naziv, o članstvu v nostrifikacijskih komisijah. Tudi na poseben ugovor tožnice, da Merila te podatke zahtevajo, je bila obveščena, naj tega ne vključi v prijavo, ker Habilitacijska komisija tega ne bo upoštevala. Nadalje je dobila v kadrovski službi nasvet, da ji utegne škodovati, če bo uvrstila v Pregled dela in točkovalnik v rubriko točke 2. štiri vrste del in naj ta dela raje uvrsti v Pregled dela in točkovalnik pod 4.6. V pritožbi pravi, da je tokrat samostojno sestavila svojo bibliografijo in je upoštevala tudi tisto, kar ji je kadrovsko-pravna služba odsvetovala. Opozarja na novo bibliografijo pod točkami od 94 do 108 ter na točkovalnik in navaja, da dosega tudi tiste točke, ki ji jih Habilitacijska komisija odreka; to pa je očitek, da ni izpolnila vsaj enega mentorstva pri enem zaključenem magisteriju oziroma da nima enakovrednega prispevka v skrbi za raziskovalni oziroma umetniški naraščaj, kot mentor, komentor, recenzent ali kot član komisije za zagovor skladno z določilom 4. alineje V. točke 12. člena Meril. V pritožbi utemeljuje, da presega pogoje glede točk, ki jih mora kandidat doseči za pridobitev naziva izredni profesor in za področje pedagoške dejavnosti. Navaja, da dosega skupno število točk 60, v zadnji elekcijski dobi 36. Pravi tudi, da so bili v obdobju Statuta z leta 1995 in Meril v naziv izredni profesor izvoljeni tudi kandidati z dosti skromnejšo bibliografijo. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka v postopku upoštevala pozitivne ocene članov strokovne komisije, pozitivno mnenje Študentskega sveta Filozofske fakultete, poročilo senatorja poročevalca, ki je z zadržkom predlagal, da se pritožbi ugodi, pri čemer je senator poročevalec štel za strokovno utemeljeno razlago, da je mentorstvo pri dveh delih, nagrajenih s fakultetno Prešernovo nagrado, enakovredno mentorstvu pri enem delu , nagrajenem z Univerzitetno Prešernovo nagrado in da je to možno upoštevati kot ustrezen prispevek v skrbi za raziskovalni oziroma umetniški naraščaj. Poleg tega je tožena stranka upoštevala tudi sklep Habilitacijske komisije z dne 21. 11. 2000, vsebino pritožbe skupaj z novo dopolnjeno bibliografijo s Pregledom dela in točkovalnikom, kjer je (pri)tožnica pojasnjevala svoje delo pri podiplomskem študiju in skrbi za raziskovalni in umetniški naraščaj. Na tej podlagi je tožena stranka ocenila, da mentorstvo pri dveh delih, ki sta bili nagrajeni s fakultetno Prešernovo nagrado na Filozofski fakulteti in kandidatkine navedbe o sodelovanju pri izvajanju individualnih programov magistrskega študija, navedbe o članstvu v komisijah za zagovore magisterijev in doktoratov, ni enakovredno vsaj enemu mentorstvu pri enem zaključnem magisteriju ali drug ustrezen prispevek v skrbi za raziskovalni naraščaj, skladno s 4. alinejo V. točke 12. člena Meril. To oceno tožena stranka utemeljuje z naslednjimi argumenti. Tožena stranka pravi, da je treba dosledno presojati izpolnjevanje vseh pogojev in kriterijev; pri ocenjevanju kvalitete kandidata ni avtomatizma pri napredovanju v naziv; Senat Univerze je avtonomen, da oceni skrb za raziskovalni naraščaj posameznega kandidata; kriteriji za izvolitev v naziv so taksativno določeni v V. točki 12. člena Meril; naloga Senata Univerze v Ljubljani je zagotoviti kar najvišjo kakovost profesorjev na Univerzi. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka odločitev sprejela na seji dne 15. 5. 2001 z glasovanjem, pri čemer je od 24 senatorjev, 14 glasovalo za zavrnitev pritožbe, 10 pa jih je glasovalo za ugoditev pritožbi.

Tožnica vlaga tožbo, ker meni, da je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo. Pravi, da tožena stranka pri ocenjevanju izpolnjevanja kvalitativnega pogoja iz 4. alineje V. točke 12. člena Meril o njem vsebinsko odloča na podlagi dejstev in dokazov izvedenih v postopku izvolitve v naziv izrednega profesorja - konkretno na podlagi strokovnih ocen članov komisije za strokovno ocenjevanje, mnenja študentov ter glede na doseženo število točk točkovalnika, ne pa z načelno določitvijo kvalitativnih kriterijev, ki so bili sprejeti dne 10. 1. 2001. Iz poročila prof. dr. A.A. z dne 9. 3. 2001 o pritožbi tožnice namreč izhaja, da je Habilitacijska komisija na seji dne 10. 1. 2001, torej po vložitvi tožničine prošnje za izvolitev v naziv, sprejela načelno razlago, da se za ustrezen prispevek k skrbi za raziskovalni oziroma umetniški naraščaj štejejo: mentorstvo za direkten prehod kandidata na doktorat znanosti, ki je potrjen s strani Senata Univerze; mentorstvo pri zaključnem magisteriju; mentorstvo pri Prešernovi nagradi z Univerzitetno Prešernovo nagrado. Poleg tega tožena stranka ugovarja, da je mentorstvo pri vsaj enem zaključnem magisteriju kriterij, ki ima naravo kvantitativnega izpolnjevanja pogojev, za te pa je določen tipiziran formular v pregledu del in točkovanju pod rubriko pedagoška dejavnost. Tožeča stranka tudi meni, da utemeljevanje kvalitativnega ocenjevanja kandidata posega v avtonomijo članov senata, če je njihova kvalitativna presoja zožena na izpolnjevanje pogojev načelne razlage, ki jo je mogoče kadar koli načelno spremeniti in prirediti za vsak posamičen primer. Če bi bil namen tožene stranke pri sprejemu meril, da kvalitativno ocenjevanje točno določi z načelno razlago, potem bi takšno določbo tudi uvrstila v Merila. Da tožena stranka ne razlikuje kvalitativnega in kvantitativnega ocenjevanja po mnenju tožnice izhaja tudi iz stališča tožene stranke, da mora kandidat izpolnjevati vse pogoje v celoti in prvenstveno po kvaliteti, ob tem pa tožena stranka pravi, da so kriteriji za izvolitev taksativno navedeni v 12. členu Meril in z natančno opredelitvijo točkovanja v 13. členu Meril. Med tem ko so kvantitativni pogoji izpolnjeni ali pa ne, vmestnosti pri tem ni, pa mora biti obstoj kvalitete obrazložen s presojo vseh dokazov skupaj in vsakega posebej za vsak posamičen primer. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje. V odgovoru na tožbo tožena stranka med drugim pravi, da je treba Merila razumeti kot minimalna merila za izvolitev v naziv. Nadalje tožena stranka pojasnjuje, da mora pojem enakovrednega prispevka v skrbi za raziskovalni oziroma umetniški naraščaj komisija za oceno kandidatove strokovne usposobljenosti argumentirano obrazložiti. Pri presoji izpolnjevanja kvalitete pogojev iz Meril pa imata Habilitacijska komisija in Senat univerze diskrecijsko pravico. Diskrecijska pravica po mnenju tožene stranke izhaja iz določila točke V. 12. člena Meril, kjer je uporabljena pojmovna zveza: "je lahko izvoljen". Diskrecija izhaja tudi iz vsebine norme, saj kakovosti ni mogoče natančno kvantificirati oziroma ni mogoče natančno opredeliti meril zanjo, zlasti ne na ravni celotne Univerze. Tožena stranka dodaja, da je po njenem mnenju napredovanje v univerzitetni naziv čast, ne pa iztožljiva pravica. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Izpodbijani akt zadeva postopek odločanja tožene stranke o pritožbi zoper odločitev senata članice Univerze. Sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost izpodbijane odločbe tožene stranke, to pa pomeni, da sodišče preverja, ali je tožena stranka ob reševanju pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo pravilno uporabila materialne in procesne predpise. Po ustaljeni upravno-sodni praksi, ko sodišče odloča v upravnem sporu, v katerem je bilo z dokončno odločbo odločeno o pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo, presoja zakonitost uporabe materialnih in procesnih določb s strani tožene stranki, ki so veljali v času odločanja na prvi stopnji. Če se tekom postopka predpis spremeni, mora drugostopenjski upravni organ kljub spremembi predpisa odločati na podlagi tistega predpisa, ki je veljal v času odločanja na prvi stopnji. Ta interpretacija in praksa izhaja iz določila 1. odstavka 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99), ki ureja načelo zakonitosti. To določilo pravi, da organ odloča v upravni stvari po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Konkreten upravni spor je z vidika uporabe omenjene upravno-sodne interpretacije in prakse specifičen v tem smislu, da je zaradi avtonomije državne univerze (1. odstavek 58. člena Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I) možno omenjeno interpretacijo določila 1. odstavka 6. člena ZUP brez izjem uporabiti, ko gre za vprašanje uporabe procesnih določb. V tem delu odločanja, kot bo razvidno iz načelnega pravnega stališča sodišča v drugem delu obrazložitve sodbe, tožena stranka namreč nima nikakršne diskrecije; ima pa možnost diskrecije pri opredeljevanju nedoločnih pravnih pojmov iz zakonskega dejanskega stanu materialne narave, kot je v konkretnem primeru nedoločni pravni pojem "skrb za raziskovalni oziroma umetniški naraščaj" (4. alineja 5. točke 12. člena Meril). Uporaba omenjenega pravila iz določila 1. odstavka 6. člena ZUP v konkretnem primeru pomeni, da je tožena stranka odločila na podlagi napačnega predpisa in sicer je uporabila Statut Univerze (Statut-II, Uradni list RS, št. 64/2001), ki je stopil v veljavo dne 9. 1. 2001. Ker je bila prvostopenjska odločba izdana dne 6. 12. 2000, bi morala tožena stranka uporabiti Statut Univerze z dne 23. 6. 1995 (Statut- I, spremenjen na sejah dne 30. 1. 1996, 17. 9. 1996, 7. 10. 1996, 19. 11. 1996 in 4. 3. 1997), ne pa Statut-II. Ta napaka je imela vpliv na zakonitost in pravilnost odločitve, kajti po določilu 3. odstavka 47. člena Statuta-II, je sklep senata sprejet, če zanj glasuje večina navzočih članov, če ni s tem statutom drugače določeno. Po določilu 4. odstavka 51. člena Statuta-I pa senat o pritožbi zoper odločitev senata članice Univerze odloči z dvotretjinsko večino navzočih članov. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da tožena stranka ni sprejela sklepa o zavrnitvi pritožbe z dvotretjinsko večino, saj je za sklep glasovalo 14 članov, proti sklepu pa 10 članov. Sodišče je že zaradi tega moralo tožbi ugoditi (3. točka 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000), saj tožena stranka v postopku za izdajo upravnega akta ni upoštevala pravila postopka iz določila 4. odstavka 51. člena Statuta-I in je omenjena kršitev vplivala na zakonitost in pravilnost odločitve (2. točka 1. odstavka 25. člena ZUS). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe; pri tem je vezana na pravno mnenje in na stališča sodišča, ki se tičejo postopka (3. odstavek 60. člen ZUS). Sodišče bo namreč v nadaljevanju obrazložitve sodbe, kljub odpravi izpodbijane odločbe zaradi kršitve določila 4. odstavka 51. člena Statuta-I, zavzelo stališče do ključnega tožbenega ugovora tožeče stranke, zato da bi se postopek čim bolj učinkovito nadaljeval. Pri tem bo načelno pravno stališče v zvezi z standardi obrazlaganja odločb tožene stranke v tovrstnih sporih prevzelo iz obrazložitve sodbe v zadevi U 610/2001 z dne 28. 5. 2003. Odgovor na vprašanje, ali obrazložitev odločitve tožene stranke v tovrstnih sporih ustreza pravnim standardom, je treba iskati v odgovoru na vprašanje, ali mora tožena stranka v tovrstnih postopkih poleg določil Satuta Univerze v Ljubljani upoštevati tudi postopkovna določila Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99) in če - v kolikšni meri oziroma kako je treba smiselno uporabiti določbe ZUP v konkretnem primeru. Pravna zahtevnost vprašanja (ne)uporabe ali smiselne uporabe določil ZUP v tovrstnih postopkih je posledica dejstva, da je po določbi 1. odstavka 58. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I) državna univerza avtonomna. Določilo 2. odstavka 58. člena Ustave RS pa pravi, da način financiranja državne univerze ureja zakon. Iz jezikovne, logične in sistematične razlage določila 58. člena Ustave RS izhaja splošna pravna interpretacija, da je državna univerza avtonomna institucija na vseh področjih razen na dveh. Državna univerza ni avtonomna v svojem ravnanju na tistem področju oziroma v tistih primerih, ko ravnanje tožene stranke pomeni kolizijo s katero drugo ustavno določbo na isti ravni ustavno-pravnega varstva, kajti ravnanje državne univerze ne more biti neodvisno od ustavnih določb. In drugič: državna univerza ni avtonomna glede financiranja, ker naj bi po določilu 2. odstavka 58. člena Ustave RS to področje urejal zakon. Vendar pa zakonodajalec v Zakonu o visokem šolstvu (ZVis, Uradni list RS, št. 67/93, 39/95 - odločba US, 18/98 - odločba US, 35/98 - odločba US, 99/99, 64/2001) ni uredil samo načina financiranja visokošolske dejavnosti, ampak je uredil tudi statusna vprašanja visokošolskih zavodov, pogoje za opravljanje visokošolske dejavnosti in je opredelil tudi javno službo v visokem šolstvu (1. člen ZVis). Za obravnavani spor je pomembno, da je zakonodajalec v okviru navedenih področij opredelil, da univerza, ki jo ustanovi Republika Slovenija, deluje po načelih avtonomije, ki ji zagotavlja med drugim tudi sprejemanje meril za izvolitve v naziv visokošolskih učiteljev (3. alineja 6. člena ZVis) in volitve v nazive visokošolskih učiteljev (4. alineja 6. člena ZVis). Prek sprejemanja meril za izvolitev v nazive visokošolskih učiteljev in omenjenih volitev naj bi torej univerza uresničevala svojo avtonomijo. Kljub temu pa zakonodajalec tega področja ni povsem prepustil avtonomiji univerze. V določilu 8. točke 49. člena ZVis je določeno, da Svet za visoko šolstvo Republike Slovenije kot svetovalno telo Vlade RS daje mnenje k merilom za izvolitev v nazive visokošolskih učiteljev. Še večjo omejitev avtonomiji na tem področju in s tem vezanost univerze na voljo zakonodajalca, daje določilo 55. člena ZVis, ki ureja pogoje za izvolitev. V določilu 7. odstavka 55. člena ZVis je zakonodajalec predpisal obveznost, da morajo visokošolski učitelji poleg pogojev iz prvega do šestega odstavka tega člena izpolnjevati tudi pogoje, določene v skladu z merili za izvolitev v naziv. Zakonodajalec je torej določil, da morajo visokošolski učitelji izpolnjevati pogoje iz meril za izvolitev v naziv, kar pomeni, da zakonodajalec tega vprašanja ni prepustil avtonomiji tožene stranke. Celo več: zakonodajalec ni določil samo formalnih kriterijev, da morajo biti merila za izvolitev v naziv v skladu z zakonom (8. odstavek 55. člena ZVis) in javno objavljena (9. odstavek 55. člena ZVis), ampak je celo posegel v vsebinsko opredeljevanje teh meril, saj je zakonodajalec postavil kvalitativni kriterij in sicer, da morajo biti merila mednarodno primerljiva (9. odstavek 55. člena ZVis). Izpolnjevanje pogojev iz meril za izvolitev v naziv je bil torej za zakonodajalca tako pomemeben vidik, da ga je na opisani način opredelil v zakonu in s tem omejil avtonomijo univerze na tem področju. S tem je zakonodajalec dejansko dodelil toženi stranki javno pooblastilo, da v postopkih za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev skrbi in ugotavlja izpolnjevanje pogojev iz teh meril. Zakonodajalec je uredil tudi postopek za izvolitev do te mere, da je določil, da mora biti postopek za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev v skladu z zakonom in merili za izvolitev urejen v statutu visokošolskega zavoda (57. člen ZVis). Določilo 59. člena ZVis pa pravi, da se lahko zoper odločbo, izdano v postopku za izvolitev v naziv, sproži upravni spor. To, da je zakonodajalec izrecno predvidel upravni spor zoper odločitev o izvolitvi v naziv, pomeni, da je predvidel pravico posameznikov, da pred upravnim sodiščem uveljavljajo varstvo pravic in pravnih interesov prek presoje zakonitosti odločb tožene stranke (157. člen Ustave RS in 1. člen Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000). Presoja zakonitosti odločbe, kot je izpodbijani akt, pa pomeni presojo pravilnosti uporabe Ustave, zakonov in podzakonskih predpisov, kamor spada tudi statut. ZVis izrecno ne daje odgovora, ali je treba med te zakone, ki so relevantni za presojo zakonitosti aktov tožene stranke, šteti tudi ZUP. Zakonodajalec v ZVis ni določil, da gre v tovrstnih postopkih za upravno stvar, da se vodi upravni postopek oziroma da pristojni organ izda upravno odločbo. Zaradi tega dejstva in zaradi vsebine določila 1. odstavka 58. člena Ustave RS v tovrstnih primerih ni mogoče šteti - niti z uporabo pojmovne zveze "če zaradi javnega interesa izhaja iz narave stvari" - da gre za upravno stvar po določilu 2. člena ZUP. Določilo 2. odstavka 2. člena ZUP namreč pravi, da gre za upravno stvar, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno določbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Vendar pa določilo 4. člena ZUP določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne stvari po določilu 2. člena ZUP, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Postopek za izvolitve v naziv visokošolskih učiteljev je urejen s posebnim postopkom in sicer deloma v ZVis in deloma v Statutu Univerze v Ljubljani. Statut-I ne določa, da se v postopku za izvolitev v naziv uporabljajo določbe ZUP. Zato je sodišče v že omenjeni zadevi U 610/2001 z dne 28. 5. 2003 moralo presoditi, ali se v postopku za izvolitev v naziv uporabljajo izključno določbe Statuta-I zaradi ustavne avtonomije tožene stranke, ali pa je treba v teh postopkih poleg Statuta-I smiselno uporabiti tudi določbe ZUP. Po presoji sodišča je podlaga za nujnost smiselne uporabe določil ZUP poleg določil Statuta-I v tovrstnih postopkih podana iz dveh razlogov. Prvi razlog je ta, da imajo zgoraj citirane določbe ZVis v zvezi z Merili dovolj izrazito javno-pravno naravo, tožena stranka se financira iz javnih sredstev, je javno-pravna institucija, ki opravlja pomebne storitve v javnem interesu, saj država tudi prek tožene stranke ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo (3. odstavek 57. člena Ustave RS). Drugi razlog za nujnost smiselne uporabe določil ZUP, ne pa samo postopkovnih določil iz Statuta-I v postopkih za izvolitev v naziv, pa je vezan na individualne pravice in pravne interese posameznikov, ki so vlagatelji prošenj za izvolitev v naziv visokošolskega učitelja. Odločanje tožene stranke v tovrstnih postopkih je treba namreč povezati z drugimi ustavnimi določili, ki so v hierarhiji ustavno-pravnih vrednot enakovredne določilu 58. člena Ustave RS. Gre za določbo 3. odstavka 49. člena Ustave RS, ki je ustavna pravica, in po kateri je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Izvolitev v naziv visokošolskega učitelja sicer ne pomeni neposredne pridobitve delovnega mesta, vendar pa sodišče v tej presoji ne more spregledati dejstva, da izvolitev v naziv visokošolskega učitelja lahko pomeni nujen pogoj za pridobitev določenega delovnega mesta. Določilo 60. člena ZVis izrecno določa, da se delovna mesta visokošolskih učiteljev javno razpisujejo in zasedajo v rokih in na način, kot to določa statut visokošolskega zavoda. Statut-I pa v določilu 230. člena našteva pet primerov, ko lahko oseba vloži prošnjo za izvolitev v naziv visokošolskega učitelja in na prvem mestu je primer, ko se kandidat želi prijaviti na razpis prostih mest visokošolskih učiteljev; za izvolitev v naziv docenta pa lahko zaprosi tudi kandidat, ki želi postati zasebni visokošolski učitelj (5. alineja 230. člena Statuta-I). Zaradi tega je povsem očitno, da ne drži ocena tožene stranke iz odgovora na tožbo, da je napredovanje v univerzitetni naziv samo stvar časti. Res je sicer, da ne gre za temeljno človekovo pravico, vendar pa so v postopkih izvolitev v naziv vpletene nekatere pomembne ustavne pravice poleg določila 3. odstavka 49. člena Ustave RS. Sodišče namreč v tovrstnih sporih upošteva, da je določilo 3. odstavka 49. člena Ustave RS specialna ustavna pravica, ki pa je tudi odraz in instrument za varstvo splošnega pravnega načela enakosti pred zakonom ali prepovedi diskriminacije (2. odstavek 14. člena Ustave RS), ali temeljne človekove pravice do enakopravnosti (1. odstavek 14. člena Ustave RS), ali temeljne človekove pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS). Za obravnavani spor je pomembna tudi pravica do pravnega sredstva (25. člen Ustave RS), ki daje vsakomur pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih subjektov. V konkretnem primeru to določilo pomeni, da je pravica do učinkovitega pravnega sredstva zagotovljena samo, če je odločitev Senata Filozofske fakultete kot prvostopenjskega organa ustrezno obrazložena, tako da kandidat(ka) ve, v zvezi s katerim razlogom v obrazložitvi prvostopenjske odločbe naj gradi svojo obrambo v pritožbi na drugostopenjski organ. Tudi določilo 157. člena Ustave RS, ki v poglavju o ustavnosti in zakonitosti ureja upravni spor, se lahko uresničuje na učinkovit način samo pod pogojem, da je dokončna odločba, ki je predmet presoje zakonitosti, ustrezno obrazložena. Vse naštete ustavne določbe oziroma pravice so lahko učikovito varovane samo pod pogojem, da se za standard ustreznosti obrazložitve organa šteje, da organ odgovori na ključne pritožbene argumente in da na dovolj celovit način pojasni ključne razloge za zavrnitev kandidature. Iz povedanega sledi, da mora tožena stranka v konkretnem primeru smiselno uporabiti določila 2., 3. in 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP (v povezavi z določilom 254. člena ZUP) ter določilo 2. odstavka 254. člena. Določili 3. in 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP zahtevata, da mora obrazložitev drugostopenjske odločbe obsegati razloge, ki so odločilni za presojo posameznih dokazov, in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Določilo 2. točke 1. odstavka 214. člena ZUP zahteva, da obrazložitev obsega poleg dejanskega stanja tudi dokaze, na katere je dejansko stanje oprto. Določilo 2. odstavka 254. člena ZUP pa zahteva, da je treba v obrazložitvi odločbe druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Ta izpeljava obveznosti smiselne uporabe določil ZUP se ujema z razlogom, zaradi katerega kandidat(ka) lahko vloži pritožbo zoper odločbo o izvolitvi v naziv po Statutu-I, kar je tožena stranka vključila v pravila Statuta-I kot del njene avtonomije. Določili 2. in 3. alineje 237. člena Statuta-I namreč pravita, da se pritožba lahko vloži, če so bila v postopku za izvolitev nepravilno ali nepopolno ugotovljena dejstva, ki so pomembna za odločitev (2. alineja), ali če je bilo na podlagi ugotovljenih dejstev napačno odločeno o tem, ali kandidat izpolnjuje pogoje za izvolitev (3. alineja). Ugotovitev, ali so bila ključna dejstva nepravilno ali nepopolno ugotovljena oziroma ali je bilo na podlagi ugotovljenih dejstev napačno odločeno, pa je možna predvsem, če se pristojni organ smiselno drži določil 2. odstavka 245. člena in 2., 3. ter 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP. Naslednja stvar, ki jo je treba upoštevati v tovrstnih postopkih, pa je vpliv možnosti diskrecijskega odločanja s strani tožene stranke na standarde obrazlaganja odločb Senata Univerze v Ljubljani, na kar se tožena stranka pravilno sklicuje v odgovoru na tožbo. Prva pomembna stvar v zvezi z uporabo omenjenega instituta je, da mora biti iz obrazložitve izpodbijane odločbe nedvoumno razvidno, ali je tožena stranka odločila na podlagi uporabe prostega preudarka ali ne. Če tožena stranka odloči z uporabo instituta prostega preudarka, mora biti iz obrazložitve tudi razvidno na podlagi katerega določila je tožena stranka odločila o pritožbi z uporabo instituta prostega preudarka (Komentar Ustave RS - 153. člen, 2002, uredil L. Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije). Po ustaljeni upravno-sodni praksi tožena stranka v odgovoru na tožbo ne more popravljati tovrstnih pomanjkljivosti iz obrazložitve izpodbijane odločbe. V tovrstnih primerih je treba izhajati iz pravne interpretacije, da je pooblastilo za odločanje po prostem preudarku podano v določilu 1. odstavka v povezavi z 7. odstavkom 55. člena ZVis in 1. odstavkom 56. člena Zvis in ne v Merilih glede na to, da sta besedili 5. točke 12. člena Meril in določilo 1. odstavka 55. člena ZVis identični. Določilo 1. odstavka 55. člena ZVis pravi, da je v naziv izredne profesorice lahko izvoljen kdor ima doktorat znanosti in preverjene pedagoške sposobnosti; poleg pogojev iz 1. do 6. odstavka 55. člena ZVis pa mora visokošolska učiteljica izpolnjevati tudi pogoje določene z merili za izvolitev vnaziv (7. odstavek 55. člena ZVis), ki morajo biti v skladu z zakonom (8. odstavek 55. člena ZVis). Določilo 1. odstavka 56. člena ZVis pa med drugim pravi, da izredne profesorice voli za pet let senat fakultete. Dejstvo, da je zakonodajalec v določilu 1. odstavka 55. člena ZVis določil, da je kandidat(ka), ki izpolnjuje določene pogoje, "lahko" izvoljen(a), ne pa da je izvoljen v naziv izredne profesorice, kdor izpolnjuje določene pogoje, pomeni, da ima tožena stranka pri izdajanju odločb določeno polje lastne proste presoje. Možnost odločanja v polju lastne presoje je institut, ki je zaradi avtonomije državne univerze specifičen, a ga je treba smiselno uporabiti in razlagati prek tistih določb ZUP, ki urejajo institut prostega preudarka. V odgovoru na tožbo je tožena stranka zavzela pravilno interpretacijo, da pooblastilo za diskrecijsko odločanje tožene strank velja za ugotavljanje izpolnjevanja kvalitativnega pogoja "skrb za raziskovalni naraščaj" iz določila 4. alineje 5. točke 12. člena Meril, ker je normodajalec uporabil pojmovno zvezo "je lahko izvoljen" in ker kakovosti ni mogoče natančno kvantificirati oziroma ni mogoče za kakovost natančno opredeliti meril na ravni celotne Univerze. Sodišče zato pritrjuje stališču tožene stranke, da ima tožena stranka na podlagi določila 1. in 7. odstavka 55. in 1. odstavka 56. člena ZVis polje lastne proste presoje pri opredeljevanju zakonskega dejanskega stanu v zvezi z nedoločnim pravnim pojmom "skrb za raziskovalni naraščaj". Ob smiselni uporabi tega instituta po ZUP mora biti v javno-pravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne stvari, in v katerih je organ po zakonu upravičen odločati po prostem preudarku, odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano. Namen in obseg pooblastila določa zakon (6. člen ZUP). V tovrstnih sporih navadno ni sporno, ali je izpodbijana odločba izadana v mejah pooblastila glede na to, da ZVis (4. alineja 2. odstavka 6. člena, 1. in 7. odstavek 55. člena ZVis) oziroma Statuta-I (2. odstavka 236. člena) predvidevata zavrnilno odločbo. Zato pa je navadno ključno vprašanje, ali je za izpodbijano odločbo mogoče šteti, da je izdana v skladu z namenom, zaradi katerega je zakonodajalec dal toženi stranki pooblastilo za odločanje v polju lastne proste presoje. V tej presoji pa je potrebno upoštevati tri pravila, ki veljajo pri uporabi instituta proste presoje. Prvo pravilo izhaja iz določila 5. odstavka 214. člena ZUP, po katerem mora organ, ki je po zakonu upravičen stvar rešiti po prostem preudarku, v obrazložitvi navesti razloge, zakaj je tako odločil. Ustavno-pravna in upravno-sodna praksa sta to pravilo konkretizirali na naslednji način: Ustavno sodišče RS je v zadevi upravnega odločanja po prostem preudarku pri podeljevanju državljanstva postavilo, da mora biti v izpodbijani odločbi navedeno hipotetično zakonsko dejansko stanje, dejansko stanje stvari, ki je pomembno za zakonito in pravilno odločbo, dokazi, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in preudarki, ki so vodili organ pri odločanju (odločba Ustavnega sodišča RS z dne 8. 5. 1997, OdlUs VI/78). V obravnavanem upravnem sporu, kjer je tožena državna univerza, sicer ne gre za diskrecijo v upravni stvari, kamor spada vprašanje državljanstva, ampak gre za drugo javno-pravno stvar, ki spada v ustavni okvir avtonomne državne Univerze. Vendar pa je po drugi strani sodišče upoštevalo, da ima pri odločanju o državljanstvu diskrecija vpliv samo na uresničevanje procesnih ustavnih pravic iz 22. ali 25. člena Ustave, ne pa tudi na materialno ustavno pravico, kot je to primer odločanja o izvolitvi v naziv visokošolskega učitelja, kjer obstaja zaznavna vez s pravico iz določila 3. odstavka 49. člena Ustave RS. Zato tudi v konkretnem primeru velja standard, da mora izpodbijana odločba opredeliti dejansko stanje stvari, ključne razloge z morebitnimi dokazi in temeljne preudarke, ki so organ vodili pri odločanju. V tem smislu je torej treba v tovrstnih postopkih upoštevati določila 2., 3. in 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP. Iz tega prvega pravila oziroma standarda in tudi iz določila 3. odstavka 6. člena ZUP pa izhaja naslednje pomembno pravilo za obravnavani spor: diskrecija se lahko nanaša samo na uporabo materialnih določb, ne pa na uporabo procesnih določb bodisi iz ZUP, ZVis ali Statuta. Tretje splošno pravilo v zvezi z načini uresničevanja in zavarovanja namena za odločanje po prostem preudarku pa je razvila upravno-sodna praksa v evropskih državah (Šturm, Lovro, 1998, Omejitev oblasti, Nova revija). Po tem standardu je od stopnje pomena zavarovane pravne vrednote, na katero ima diskrecija vpliv, odvisna stopnja vezanosti organa, ki odloča po prostem preudarku. Ker je v konkretnem primeru vpletena pravica iz določila 3. odstavka 49. člena Ustave, pri kateri je ustavodajelec posebej poudaril pomen dostopa do delovnega mesta pod enakimi pogoji za vse, čeprav je enakopravnost zagotovljena že s splošno določbo 14. člena Ustave in s procesno določbo 22. člena Ustave RS, mora biti diskrecija pri odločanju pravno vezana oziroma je polje proste presoje tožene stranke ozko. Pri določitvi tega standarda je sodišče upoštevalo tudi dejstvo, da kandidat, ki v postopku za izvolitev v naziv ni bil izvoljen, ne more ponovno zaprositi za izvolitev v ta naziv pred potekom enega leta, odkar mu je bila vloga zavrnjena (206. člen ZVis). Sodišče torej preko navedenih treh splošnih pravil uporabe prostega preudarka ugotavlja, ali je tožena stranka izpodbijano odločbo izdala v skladu z namenom zakonodajalca, zaradi katerega je zakonodajalec toženi stranki podelil pooblastilo za odločanje po prosti presoji. V konkretnem primeru namen pooblastila za odločanje po prosti presoji ne izhaja izrecno iz ZVis, ampak ga je mogoče izpeljati iz določbe 1. odstavka 58. člena Ustave in 6. člena ZVis. Namen odločanja po prosti presoji je uresničevanje avtonomije tožene stranke, vendar pa je le-ta omejena z javno-pravno naravo in obsegom ureditve vprašanj o izvolitvi v naziv visokošolskih učiteljev v ZVis in z določbami 14., 22., 25. in 3. odstavka 49. člena Ustave RS. Iz povedanega sledi, da tožena stranka zaradi polja proste presoje lahko oceni, da mentorstvo pri dveh delih, ki sta bili nagrajeni s fakultetno Prešernovo nagrado na Filozofski fakulteti in kandidatkine navedbe o sodelovanju pri izvajanju individualnih programov magistrskega študija, navedbe o članstvu v komisijah za zagovore magisterijev in doktoratov, ni enakovredno vsaj enemu mentorstvu pri enem zaključnem magisteriju ali drug ustrezen prispevek v skrbi za raziskovalni naraščaj, skladno s 4. alinejo V. točke 12. člena Meril. Tožena stranka to lahko stori tudi na podlagi (novega) načelnega stališča, ki ga na primer sprejme habilitacijska komisija po izdaji prvostopenjske odločbe. Avtonomija državne univerze in možnost odločanja v polju lastne proste presoje, ko gre za uporabo nedoločnih pravnih pojmov, to dopuščata. Vendar pa mora takšno oceno tožena stranka podati na podlagi zadostnih razlogov (5. odstavek 214. člena ZUP), mora pojasniti dejansko stanje stvari, ustrezne utemeljitve dejanskega stanja in preudarke, ki so vodili toženo stranko pri odločanju (smiselna uporaba 2., 3. in 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP) in s tem podati zadostno vsebino nedoločnemu pravnemu pojmu "skrb za raziskovalni naraščaj". Poleg tega pa mora odgovoriti na ključne pritožbene navedbe (smiselna uporaba 2. odstavka 254. člena ZUP). V primerih, kot je obravnavani, bi torej tožena stranka morala na kratko - vendar zadostno glede na pritožbene argumente - utemeljiti, zakaj relevantne tožničine aktivnosti niso enakovredne vsaj enemu mentorstvu pri enem zaključnem magisteriju ali drug ustrezen prispevek v skrbi za raziskovalni naraščaj. Sodišče v presoji ustreznosti obrazložitve v takih primerih upošteva tudi načelo sorazmernosti v tem smislu, da tehta, ali je določena obrazložitev odločitve tožene stranke nujna za zagotovitev avtonomije državne univerze oziroma ali je avtonomija državne univerze varovana tudi z popolnejšo in določnejšo obrazložitvijo tožene stranke. Sodišče v tej zvezi pripominja, da argumenti, ki jih je tožena stranka navedla ob omenjeni oceni, kot so: dosledna presoja, odsotnost avtomatizma in zagotavljanje najvišje kakovosti profesorjev, ne dajejo nikakršne vsebine nedoločnemu pravnemu pojmu "skrb za raziskovalni naraščaj", ampak kažejo samo, kako strogi standardi in kateri cilji so vodili toženo stranko pri oblikovanju ocene. Če se tožena stranka ne drži zgoraj opredeljenih standardov, je odločba nezakonita, ker je arbitrarna oziroma ker ni mogoče šteti, da je bila izdana v skladu z namenom, zaradi katerega je toženi stranki zakonodajalec podelil pooblastilo za odločanje v polju lastne proste presoje. Na podlagi navedenega v prvem delu obrazložitve te sodbe je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo v skladu s 3. točko 1. odstavka 60. člena ZUS.

URS člen 14, 14/1, 14/2, 22, 25, 49, 49/3, 57, 57/3, 58, 58/1, 58/2, 153, 157. ZVis člen 1, 6, 6/2-3, 6/2-4, 49, 49-8, 55, 55/1, 55/7, 55/8, 55/9, 56, 56/1, 57, 59, 60. ZUP člen 2, 2/2, 4, 6, 6/1, 214, 214/1-2, 214/1-3, 214/1-5, 214/5, 254, 254/1, 254/2. ZUS člen 1, 25, 25/1-2, 60, 60/1-3, 60/3. Statut Univerze v Ljubljani člen 47, 47/3, 51, 51/4, 206, 230, 236, 236/2, 237, 237-2, 237-3. Merila za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev člen 12, 12/4-5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.