Sodba U 1998/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-12-19

izvolitev v naziv visokošolski učitelj - izredni profesor

Avtonomnost univerze je zaobsežena v njeni znanstveno-pedagoški komponenti in je omejena z določbami 3. odstavka 57. člena, 59. členom, 1., 2. in 3. odstavkom 49. člena, 44. in 75 členom Ustave RS in mora tudi na področju tako omejene avtonomnosti univerza ravnati v skladu z vsemi ustavnimi določbami. Senat fakultete oziroma senat univerze kot pristojni organ za izvolitev v naziv je torej pri odločanju o izvolitvi vezan na ustavna določila, zakonske norme in splošne akte, ki jih sprejema v okviru svoje avtonomije. Če kandidat za izvolitev v naziv izpolnjuje predpisane pogoje, ga senat v smislu odločanja po prostem preudarku lahko izvoli v zaprošen naziv. Sodišče ne sprejema razlogovanja tožene stranke o (ne)pomenu seštevka točk, ki pa tudi sicer sploh ni razvidno iz izpodbijanega sklepa, pač pa ga je tožena stranka podala v odgovoru na tožbo, zaradi česar ga ni mogoče upoštevati kot obrazložitev odločitve. Takšna utemeljitev pa je po presoji sodišča (vsaj) nejasna glede tega, ali je tožena stranka ocenila, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za izvolitev, ker nima objave v mednarodno indeksiranih revijah, na kar je oprta prvostopna odločitev, ki pa jo je tožena stranka z izpodbijanim sklepom potrdila oziroma da tožnik ni dokazal nacionalno pomembnost svoje dejavnosti. Zato je sodišče izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V njem sprejeto odločitev bo tožena stranka morala v ponovnem postopku obrazložiti tako, da bo možno preverjanje, ali je ta sprejeta v skladu z zakonom in splošnimi akti tožene stranke, presoditi pa bo morala tudi vse tožnikove ugovore, ki jih je navedel v svojem ugovoru zoper sklep senata Pedagoške fakultete. Sodišče je zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka zavrnilo kot neutemeljen na podlagi 3. odstavka 23. člena ZUS, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, kadar sodišče, kot v obravnavanem primeru, odloča le o zakonitosti izpodbijanega akta.

1. Tožbi se ugodi, sklep Univerze v A., št.... z dne...., se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

2. Zahteva tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom odločila, da se pritožbi tožnika zoper sklep senata P. fakultete, Univerze v A. z dne ..... ne ugodi in senat Univerze v A. ne daje soglasja k izvolitvi tožnika v naziv izrednega profesorja za področje didaktika z izobraževalno tehnologijo.

V obrazložitvi sklepa povzema, da senat P fakultete tožnika ni izvolil v naziv izrednega profesorja na podlagi sklepa Habilitacijske komisije, ki je presodila, da tožnik ne izpolnjuje vseh meril in pogojev, ki jih določa Zakon o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 67/93, 39/95-odl. US, 18/98-odl. US in 35/98-odl. US, v nadaljevanju ZVIS) in Merila za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev (v nadaljevanju Merila), ker nima nobene objave v mednarodno indeksiranih revijah skladno z določili 12. člena in po veljavni interpretaciji 13. člena Meril P fakultete. Navaja, da je na 39. seji dne 30. 3. 1999 obravnavala tožnikovo pritožbo in poročilo poročevalca, ki je ugotovil, da tožnik po mnenju strokovne komisije sicer izkazuje mednarodno primerljivo dejavnost, ki pa bi jo bilo treba ustrezno opredeliti oziroma se dogovoriti ali je tako mednarodno dejavnost treba tudi mednarodno izpričati ali pa je dovolj njena predstavitev doma, kar lahko presojajo domači strokovnjaki. Strokovna komisija bi se morala tudi izjasniti glede nacionalne pomembnosti tožnikove dejavnosti. Po navedbah predsednika Habilitacijske komisije pa je ta komisija upoštevala veljavno interpretacijo Meril P. fakultete, katere pravno tolmačenje glede na podobne interpretacije drugih članic Univerze v A. ni sporno. Na podlagi navedenega je tožena stranka s tajnim glasovanjem odločila, kot je navedeno v izreku izpodbijanega sklepa, kot je predhodno povzet.

Tožeča stranka se v tožbi sklicuje na 12. člen in interpretacijo 13. člena Meril, v skladu s katerima so dane tri enakovredne alternative glede objave del. Meni, da izpolnjuje pogoje za izvolitev v naziv izredni profesor, kar je ugotovila tudi komisija za strokovno oceno usposobljenosti. Navaja, da pogoja, ki ga je postavil senat tožene stranke in s katerim utemeljuje zavrnitev, to je objava enega članka v mednarodno indeksirani publikaciji ni mogoče realizirati, ker za področje didaktike takih revij ni, saj je to specializirano področje, ki je vezano na specifičnost naše slovenske šole in učnega procesa in je pomembno za narodno samobitnost in kulturo. Področje didaktike sodi v matično katedro na Filozofski fakulteti, ki v svoji interpretaciji Meril ni postavila zahteve po mednarodni indeksaciji. Ker gre za dve fakulteti iste univerze, tožnik meni, da bi morala biti obravnava kandidatov enaka. Navaja še, da poročevalec, ki je bil določen v pritožbenem postopku, za strokovno presojo tožnikovega znanstvenega dela strokovno in znanstveno ni kompetenten.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo navedla, da so volitve v nazive profesorjev ena najpomembnejših odločitev, ki jih sprejema univerza, od katere je neposredno odvisna kakovost študija na posameznem področju, s čimer pa je tudi povezan ugled posameznih fakultet in univerze. Osnovne značilnosti postopka za izvolitev so v tem, da je strokovno delo ocenjeno prvenstveno po kvaliteti, kvantitativno ocenjevanje objavljenih del je drugotnega pomena, da o kandidatih vsebinsko odločata dva univerzitetna organa, dokončno odločitev pa sprejema najvišji organ univerze. Ocenjevanje kvalitete dela pomeni, da ni avtomatizma pri napredovanju v naziv profesorja, seštevanje točk za posamezne objave je pomožno sredstvo ocenjevanje kandidata in ob nobenem številu točk ni mogoče reči, da so izpolnjeni pogoji za izvolitev. Volitve v nazive sodijo v avtonomijo univerze in noben organ izven nje, tudi sodišče, ne more presojati, ali kandidat izpolnjuje pogoje za izvolitev. Postopek za izvolitev ni upravni postopek in se zanj ne uporabljajo pravila Zakona o splošnem upravnem postopku (dalje ZUP), odločba senata pa ni upravna odločba. Zato tožena stranka meni, da bi bilo tožbo treba zavrniti kot nedopustno. Pri izvolitvi gre za volilno odločitev senata, ki ni obrazložena. Pri volilnih odločitvah, tako na primer parlamentarnih volitvah ali volitvah sodnikov razlogi za odločitev niso bistveni, saj logika teh odločitev niso argumenti, ampak je potrebna večina glasov.

Glede tožnikove trditve, da je Habilitacijska komisija dala negativno mnenje, ker tožnik nima objav v mednarodno indeksiranih revijah, odgovarja, da bi tožnik moral senat tožene stranke prepričati, da so njegova dela tako pomembna za narodno samobitnost in kulturo, da odsotnost mednarodnih objav ni pomembna pri odločitvi. Sicer pa tožnikova trditev tudi ni točna, saj je v obrazložitvi sklepa navedeno le, da je senat s tajnim glasovanjem tožnikovo pritožbo zavrnil.

Tožena stranka dalje zavrača tožnikovo mnenje, da je poročilo poročevalca neprimerno in pristransko, saj ta ni ocenjeval tožnikove strokovnosti, temveč je le sestavil poročilo o poteku postopka. Glede razlikovanja točkovanja objavljenih del na Filozofski in P. fakulteti meni, da je to pogojeno z različnima področjema obeh fakultet. Vsaka fakulteta ima svoje točkovanje, kljub temu pa je tožnik pri dveh delih upošteval točkovanje po Merilih Filozofske fakultete, česar ne bi smel storiti.

Predlaga, da sodišče tožbo zavrne, če pa ugotovi, da tožena stranka ni dovolj pojasnila dejanskih okoliščin oziroma da ni predložila dovolj dokazov, pa naj razpiše glavno obravnavo.

Tožnik je v odgovoru na odgovor na tožbo tožene stranke ugovarjal njenemu stališču, da je kvantitativno ocenjevanje sekundarnega pomena, saj kvantitativni vidik predstavlja točkovni (številski) odraz (ekvivalent) kvalitete bibliografskih enot. Izraža pomisleke glede ureditve, po kateri je merodajno mnenje Habilitacijske komisije in tako o izvolitvi odločajo strokovnjaki s popolnoma drugih znanstvenih disciplin, kot je konkretna habilitacija. Ne sprejema stališča tožene stranke, da je za odločitev o izvolitvi pomembna večina glasov. Navaja, da je poročevalec na seji senata tožene stranke, na kateri je bila obravnavana njegova pritožba, podal končno ugotovitev, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za izvolitev. Tudi predsednik Habilitacijske komisije se je pri enakem mnenju skliceval na to, da tožnik nima ene objave v mednarodno indeksiranih tujih revijah, čeprav ve, da takih revij za področje didaktike ni.

Tožnik še poudarja, da je za področje didaktike matična katedra na Filozofski fakulteti, zato gre za neenakost kandidatov, če se postopki vodijo na fakulteti, ki ni matična, pod pogoji, ki jih sama določi.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa na podlagi 3. odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, v nadaljevanju ZUS) ni prijavilo svoje udeležbe v tem upravnem sporu.

Upravno sodišče RS je s sodbo opr. št. U .... z dne .... tožbi ugodilo in odpravilo uvodoma navedeni izpodbijani sklep tožene stranke ter ji zadevo vrnilo v ponoven postopek, Vrhovno sodišče RS pa je s sklepom opr. št. I Up .... z dne .... ugodilo pritožbi tožene stranke zoper navedeno sodbo in jo razveljavilo ter zadevo vrnilo Upravnemu sodišču RS v nov postopek.

V obrazložitvi navedenega sklepa Vrhovno sodišče RS navaja, da iz 1. odstavka 50. člena ZUS izhaja načelo, da sodišče na prvi stopnji odloča po opravljeni glavni obravnavi, v konkretnem primeru pa Upravno sodišče RS ni sledilo predlogu tožene stranke, da odloči po opravljeni glavni obravnavi, ampak je svojo odločitev, da o zadevi odloči na seji utemeljilo s tem, da glavna obravnava za zakonitost in pravilnost odločitev ni bila potrebna, za kar po oceni Vrhovnega sodišča RS ni imelo podlage in je s tem, da je odločalo le na seji, bistveno kršilo postopek v upravnem sporu.

V ponovljenem postopku je Upravno sodišče RS opravilo javno glavno obravnavo in izvedlo v odgovoru na tožbo predlagane dokaze v navzočnosti pooblaščenca tožene stranke in tožnika osebno, ki je pri tožbi vztrajal. Sodišče pa je zavrnilo na naroku za glavno obravnavo ustno podani predlog pooblaščenca tožene stranke, da naj se ji vroči tožnikov odgovor na odgovor tožene stranke na tožbo z dne 28. 9. 1999 in se ji določi rok za odgovor ter se zato preloži glavno obravnavo, ker je bil vsebinsko povzet že v z uvodoma navedenim sklepom Vrhovnega sodišča RS razveljavljeni sodbi, tožena stranka pa bi si ga lahko tudi vpogledala v sodnem spisu.

Pravna podlaga za obravnavo tožnikove tožbe je 2. odstavek 3. člena ZUS v zvezi s 2. členom ZVIS. Po določbi 2. odstavka 3. člena ZUS se lahko v upravnem sporu po določbah ZUS izpodbijajo tudi posamični akti, izdani v volilnem postopku in posamični akti o izvolitvah, imenovanjih, napredovanjih in razrešitvah funkcionarjev ter nosilcev javnih služb, če zakon tako določa, pa tudi akti o imenovanjih, napredovanjih in razrešitvah delavcev v državnih organih, organih lokalne skupnosti in javnih zavodih. Po določbi 2. člena ZVIS, ki opredeljuje vrste visokošolskih zavodov, se med te uvrščajo univerze, fakultete, umetniške akademije in visoke strokovne šole, pri čemer 1. odstavek 1. člena ZVIS določa, da ta zakon ureja statusna vprašanja visokošolskih zavodov, pogoje za opravljanje visokošolske dejavnosti, opredeljuje javno službo v visokem šolstvu in ureja način njenega financiranja. Po določbi 3. odstavka 3. člena ZUS pa se določbe ZUS uporabljajo tudi, kadar se v upravnem sporu izpodbijajo akti iz 2. odstavka 3. člena (ali drugi akti, ki niso upravni akti ali dejanja), kolikor ni s tem zakonom (ZUS) drugače določeno. Zato sodišče zavrača navedbe tožene stranke, da je le-ta nedopustna, ker so po navedenem neutemeljene.

Področje visokega šolstva je tako urejeno z ZVIS, ki službo v visokem šolstvu opredeljuje kot javno službo, katera se določi z nacionalnim programom visokega šolstva. ZVIS predpisuje tudi pogoje za izvolitev v naziv visokošolskega učitelja, ki se dodatno določijo z merili visokošolskega zavoda oziroma univerze (55. člen), ki morajo biti mednarodno primerljiva in javno objavljena (9. odstavek 55. člena). ZVIS predpisuje tudi postopek za izvolitev (56. člen), ki se v skladu z zakonom in merili za izvolitev podrobneje uredi v statutu visokošolskega zavoda. Glede na navedeno odločitev o izvolitvi v naziv visokošolskega učitelja ni pravno nevezana odločitev oziroma volilna odločitev, za katero je pomembna le večina glasov, kot to zmotno zatrjuje tožena stranka. Avtonomnost univerze, na katero se tožena stranka sklicuje, je zaobsežena v njeni znanstveno-pedagoški komponenti in je omejena z določbami 3. odstavka 57. člena, 59. členom, 1., 2. in 3. odstavkom 49. člena, 44. in 75 členom Ustave RS, enako stališče pa je zavzelo tudi Ustavno sodišče RS v svoji odločbi št. U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998. V tej odločbi je Ustavno sodišče RS poudarilo, da mora tudi na področju tako omejene oziroma opredeljene avtonomnosti univerza ravnati v skladu z vsemi ustavnimi določbami. Senat fakultete oziroma senat univerze kot pristojni organ za izvolitev v naziv je torej pri odločanju o izvolitvi vezan na ustavna določila, zakonske norme in splošne akte, ki jih sprejema v okviru svoje avtonomije. Če kandidat za izvolitev v naziv izpolnjuje predpisane pogoje, ga senat v skladu s 55. členom ZVIS, ki določa, da je v naziv visokošolskega učitelja lahko izvoljen, kdor ima doktorat znanosti in preverjene pedagoške sposobnosti, v smislu odločanja po prostem preudarku lahko izvoli v zaprošen naziv. V določbah statuta Univerze v A., prečiščeno besedilo (ki ga je skupaj z odgovorom na tožbo sodišču predložila tožena stranka), ki je veljal v času odločanja tožene stranke, s katerim se ureja postopek za izvolitev v naziv (členi 227 do 244), ni posebej predpisana vsebina obrazložitve odločitve o izvolitvi, iz določbe 237. člena, ki določa razloge za pritožbo, pa izhaja, da mora biti takšna, da lahko neizvoljeni kandidat realizira ustavno pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave RS). To po mnenju sodišča velja tudi za obrazložitev drugostopnega akta, saj gre v tem primeru za realizacijo pravice do sodnega varstva v upravnem sporu, ki jo izrecno določa 59. člen ZVIS.

Po proučitvi izpodbijane odločbe in pregledu predmetnih spisov, ki jih je predložila tožena stranka, čeprav le-ti niso popolni, saj se med njimi ne nahaja sklep senata P. fakultete, niti strokovna poročila prof. dr. A.A., prof. dr. B.B., niti prof. dr. C.C., P. fakulteta B., Republika Hrvaška, in tudi ne mnenje študentskega sveta P. fakultete, sodišče ocenjuje, da obrazložitev izpodbijanega sklepa ni takšna, da bi bilo mogoče zanesljivo presoditi, ali je tožena stranka upoštevala določila svojih aktov, s katerimi je urejena izvolitev v naziv. V Merilih za volitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev Univerze v A., 1997, ki jih je sodišču skupaj z odgovorom na tožbo predložila tožena stranka, se v 12. členu določajo elementi za kvalitativno ocenjevanje bibliografije in kot eden izmed njih objava del (3. alinea V. točke), kar se nato še specificira kvantitativno z določitvijo najmanjšega števila del, ki morajo biti objavljena ali predstavljena na način, ki mu stroka priznava mednarodno pomembnost ali pomembnost za narodno ali državno samobitnost ali kulturo (2. odstavek V. točka). P., kjer je tožnik sprožil postopek za izvolitev v naziv, to določilo in določilo 13. člena Meril, ki podrobneje določa točkovanje bibliografije, interpretira tako, da morajo biti dela objavljena v revijah I. skupine ali revijah II. skupine ali v monografijah in opredeli štiri skupine revij, v objavi katerih se po točki 1.5 13. člena Meril točkujejo članki z recenzijo. Iz takšne ureditve pa po mnenju sodišča izhaja, da je za ugotovitev izpolnjevanja pogojev pomembno število točk, ki jih kandidat zbere za objave različno rangiranih del, tudi za samo kvalitativno ocenjevanje.

Zato sodišče ne sprejema razlogovanja tožene stranke o (ne)pomenu seštevka točk, ki pa tudi sicer sploh ni razvidno iz izpodbijanega sklepa, pač pa ga je tožena stranka podala v odgovoru na tožbo, zaradi česar ga ni mogoče upoštevati kot obrazložitev odločitve. V obrazložitve izpodbijanega sklepa tožena stranka navaja le, da tožnik po mnenju strokovne komisije sicer izkazuje mednarodno primerljivo dejavnost, glede katere pa ni dogovorjeno, kako se izkazuje in da bi se morala strokovna komisija izjasniti glede nacionalne pomembnosti tožnikove dejavnosti. Takšna utemeljitev pa je po presoji sodišča (vsaj) nejasna glede tega, ali je tožena stranka ocenila, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za izvolitev, ker nima objave v mednarodno indeksiranih revijah, na kar je oprta prvostopna odločitev (ki se v predloženih upravnih spisih ne nahaja), ki pa jo je tožena stranka z izpodbijanim sklepom potrdila oziroma da tožnik ni dokazal nacionalno pomembnost svoje dejavnosti.

Zato je sodišče izpodbijani sklep odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V njem sprejeto odločitev bo tožena stranka morala v ponovnem postopku obrazložiti tako, da bo možno preverjanje, ali je ta sprejeta v skladu z zakonom in splošnimi akti tožene stranke, presoditi pa bo morala tudi vse tožnikove ugovore, ki jih je navedel v svojem ugovoru z dne 7. 12. 1998 zoper sklep senata P fakultete z dne 19. 11. 1998 (2. odstavek 245. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list SFRJ, št. 47/86-prečiščeno besedilo, dalje ZUP/86).

Ker je sodišče presodilo, da je tožena stranka pri izdaji izpodbijanega sklepa kršila pravila postopka, je na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Sodišče je določbe ZUP/86 smiselno uporabilo kot predpis Republike Slovenije na podlagi 1. odstavka 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I).

Sodišče je zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka zavrnilo kot neutemeljen na podlagi 3. odstavka 23. člena ZUS, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, kadar sodišče, kot v obravnavanem primeru, odloča le o zakonitosti (uvodoma navedenega) izpodbijanega akta.

ZUS člen 3, 3/2, 23, 23/3, 50, 50/1, 60, 60/1-3. URS člen 44, 49, 49/1, 49/2, 49/3, 58, 58/1, 59, 75. ZVis člen 1, 1/1, 2, 55, 55/9, 56, 56/1, 56/5, 57, 57/1, 59. ZUP člen 245, 245/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.