Sodba U 195/2000
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2002-09-17

predčasna razrešitev direktorja javnega zavoda - tožbeni razlogi

Dopustni tožbeni razlogi po 1. odstavku 39. člena ZZ so drugačni od tistih, ki jih dopušča ZUS v določbi 25. člena. Zato je po presoji sodišča upoštevaje določbo 3. odstavka 3. člena ZUS in glede na to, da je bil ZUS sprejet kasneje kot ZZ, dopustno kot tožbene razloge šteti tako tiste, ki jih določa ZZ kot tudi tiste, ki jih določa ZUS.

Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom tožnika s 15.04.2000 predčasno razrešila s funkcije direktorja zavoda A. in imenovala A.A. za vršilca dolžnosti direktorja, ter dosedanjemu direktorju naložila, da je dolžan predati posle v.d. direktorju najkasneje do 20.04.2000.

V obrazložitvi kot pravno podlago za svojo odločitev navaja 3.alineo 2.odstavka 38.člena Zakona o zavodih (Uradni list RS št. 12/91 in 8/96) in jo utemeljuje z ugotovljenimi nepravilnostmi pri porabi proračunskih sredstev za leti 1997 in 1998. Tožnik je bil kot direktor A. odgovoren za zakonitost dela, vendar v skladu s svojimi pooblastili teh ravnanj ni preprečil, oziroma jih je celo dopuščal. Ugotovljeno je bilo prikrivanje resničnih podatkov o izplačevanju avtorskih honorarjev pretežno zaposlenim v A. s tem, da je pri posredovanju podatkov o izplačanih avtorskih honorarjih A. v posebnih obrazcih prikazal, da izplačujejo avtorske honorarje izključno zunanjim sodelavcem ter na ta način prekril dejansko stanje. Nepravilnosti so bile ugotovljene tudi v zvezi z izplačevanjem stroškov dnevnic, nočnin in prevozov, ki so bili za zaposlene in za zunanje sodelavce izredno visoki tako, da so samo za enega zaposlenega znašali več kot 2,000.000,00 SIT, in da je bil navedeni službeno odsoten več kot 200 dni v letu 1998 in to po več kot 12 ur v posameznem dnevu, tudi v primeru službene poti v kraje v bližini M. Ugotovljeno je bilo tudi prelivanje sredstev v društvo B., ki je v letu 1998 skupaj z A. organiziralo različna posvetovanja, za katera je bila obvezna kotizacija tako, da so stroški posvetovanj bremenili A., kotizacija pa je bila nakazana na društvo B..

Tožnik vlaga tožbo zaradi bistvenih kršitev pravil postopka in kršitve materialnega prava ter zaradi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. Določbe postopka so bile kršene s tem, ker tožena stranka ob pomanjkanju določb glede postopka o ugotavljanju odgovornosti za primere, ko se direktorja zavoda lahko razreši ni imenovala člane komisije, ki bi izvedli postopek za ugotavljanje odgovornosti tožeče stranke oz. niso zoper tožnika uvedli disciplinskega postopka. Po mnenju tožnika se namreč v postopku ugotavljanja odgovornosti direktorja zavoda morajo primerno oz. smiselno uporabljati postopkovne določbe Zakona o delavcih v državnih organih (23. oz. 43. člen zakona). Nadalje navaja tudi, da tožnik nikoli ni bil neposredno zaslišan, da bi se lahko izjasnil o dejstvih in okoliščinah pomembnih za izdajo sklepa. V tožbi tudi poudarja, da je minister pristojen za kulturo očitno deloval pod vplivom zrežiranih in spolitiziranih člankov in komentarjev v medijih ter zrežiranega javnega mnenja. Mnenja je, da tožeča stranka nima statusa funkcionarja in zaradi tega za (domnevno) nepravilno in nepravočasno izvrševanje nalog sploh ne more biti objektivno odgovorna (kot to smiselno izhaja iz obrazložitve sklepa o razrešitvi), subjektivna odgovornost pa tudi zaradi opustitve postopkovnih določb ni bila dokazana.

Tožena stranka je nepravilno ugotovila tudi dejansko stanje, saj je v izpodbijanem sklepu navedena cela vrsta netočnih in zavajajočih podatkov ter navedb. Proračunska inšpekcija pri pregledu finančnega poslovanja A. ni ugotovila nobenih težkih nepravilnosti, ki bi imele za posledico, da bi zoper tožečo stranko, odgovorne delavce A. ali javni zavod izreklo kakršenkoli ukrep (mandatno kazen ali celo kazensko ovadbo, kot je bilo to primer v CCC). Tožniku oziroma A. je bil zapisnik o inšpiciranju porabe sredstev državnega proračuna z dne 12.03.1999 vročen šele na posebno zahtevo pooblaščenca A. dne 09.04.1999. Ministrstvo za finance je z odločbo št. ... z dne 07.06.1999 (v odločbi je navedeno, da je A. zavrnil vse domnevno ugotovljene nepravilnosti), zavezalo toženo stranko, da mora v javnih zavodih, pri dodeljevanju proračunskih sredstev za izvajanje kulturnih programov, vzpostaviti stalen nadzor nad porabo proračunskih sredstev in da mora o podvzetih ukrepih obvestiti službo za proračunsko inšpekcijo. Kakšne nepravilnosti so bile ugotovljene v CCC in ali je tožena stranka dejansko pripravila ukrepe, za katere jo je zadolžilo ministrstvo za finance, ni stvar tožeče stranke. Dejstvo pa je, da nenapovedani inšpekcijski pregled pri tožeči stranki ni pokazal tistega, kar je tožena stranka želela in pričakovala.

Tožeča stranka tudi odločno zanika, da bi prikrivala resnične podatke o izplačevanju avtorskih honorarjev pretežno zaposlenim v A. in da je pri posredovanju podatkov zavajala toženo stranko. Zato so te navedbe tožene stranke v izpodbijanem sklepu povsem neutemeljene.

Neuspešno pa se tožena stranka sklicuje tudi na navodilo z dne 26.05.1998, saj se je tožeča stranka v celoti ravnala po njem in avtorske honorarje izplačevala le tistim delavcem in za tista opravila (pripravo besedila za tisk, uredništvo, grafične in druge upodobitve, izvajanje korekcij, plastične predstavitve, predavanje, nastopi in podobno), ki niso sodila v njihove redne delovne zadolžitve. Analiza opravljenega dela in objavljenih prispevkov je tudi pokazala, da so avtorji dobili izplačano veliko manj, kot bi jim pripadalo po veljavnih tarifah in v skladu s pozitivno zakonodajo s tega področja. Tožeča stranka ni nikoli nič prikrivala v zvezi z izplačanimi avtorskimi honorarji in skrbno hrani vso dokumentacijo. Tožeča stranka je izplačane avtorske honorarje prikazovala na formularjih in na način iz prejšnjih let ter v skladu s finančno računovodskim računalniškim sistemom. Tožeča stranka je pogodbe vsako leto sproti in ažurno pošiljala toženi stranki, ob zaključku pa je financerjem prav tako pošiljala obračune posameznih projektov. Prav poslana dokumentacija je bila s strani financerja akceptirana brez ugovorov in dodatnih pojasnjevanj ter je zato tožeča stranka presenečena nad diskvalifikacijo o nekakšnem prekrivanju tovrstnih podatkov. Po vsem povedanem je več kot očitno, da tudi z izplačevanjem avtorskih honorarjev ni bilo nič narobe. Neutemeljene so tudi navedbe tožene stranke o domnevnih nepravilnostih v zvezi z izplačevanjem stroškov, dnevnic, nočnin in prevozov, saj je bilo v A. v letu 1998 izvedeno nadpovprečno število različnih aktivnosti, bodisi v okviru redne dejavnosti ali pa na posameznih projektih. Prav zaradi povedanega pomeni štetje dnevnic ter seštevanja le-teh z dopustom za enega zaposlenega grobo žalitev za tožečo stranko in delavce A., ki so svoje delo opravljali tudi v popoldanskem času, na račun praznikov, sobot in nedelj. Zavajujoče so navedbe tožene stranke v izpodbijanem sklepu o odsotnosti že navedenega svetnika, saj je analiza pokazala, da je bil na službeni poti le 189 dni ne več kot 200 dni, kot navajajo v izpodbijanem sklepu, od tega 145 dni ob delavnikih ter 44 dni ob sobotah, nedeljah in praznikih. Po vsem navedenem gre za tendenciozno predstavljanje podatkov, s temi podatki pa tožena stranka ni zavajala samo javnosti, ampak tudi strokovni svet in svet zavoda.

Tudi navedbe o prelivanju sredstev iz A. na društvo B. so neutemeljene. Tožeča stranka v letu 1998 ni nakazala društvu B. nobenih sredstev, prav tako v letu 1998 skupaj z društvom B. ni organizirala nobenega posvetovanja, za katerega bi bilo potrebno plačevati kotizacijo. Izjema je bila narejena samo za jubilejno 20. posvetovanje v letu 1998, saj tožena stranka v letu 1998 za jubilejno posvetovanje ni odobrila nobenih finančnih sredstev, zato je tožeča stranka zaprosila za pomoč člane društva B.. Na podlagi že sklenjenega posebnega dogovora o dolgoročnem poslovno strokovnem in tehničnem poslovanju med A. in društvom B. z dne 05.01.1996 je v letu 1998 sklenila poseben dogovor o načinu in obliki pridobivanja sredstev. Podpisnika sta se dogovorila, da bo tožeča stranka pridobila finančna sredstva s strani sponzorjev in drugih virov, društvo B. pa na podlagi kotizacije in drugih različnih aktivnosti, ki naj bi povečale udeležbo na posvetovanju. Podpisnika sta se tudi dogovorila, da bo vsaka podpisnica krila stroške za svoje aktivnosti, projekt pa ni presegal višine pridobljenih sredstev. Ne glede na navedeno pa tožeča stranka meni, da način izvedbe posvetovanja ni tako velik "greh", da bi se izničila prizadevanja in ves trud, ki je bil vložen v organizacijo omenjenih posvetovanj. Očitek tožene stranke v zvezi z domnevnim prelivanjem sredstev je toliko bolj neutemeljen, saj je tožeča stranka v letu 1996 kar trikrat obveščala toženo stranko o poslovanju društva B., čeprav za takšno obveščanje v pozitivni zakonodaji ni imela nobene podlage. Da je tožeča stranka dejansko opravljala delo v skladu s pozitivno zakonodajo je razvidno tudi iz tega, da je v letošnjem letu, ker so bila navodila tožene stranke v zvezi s poslovanjem odgovornih oseb na delovnem področju zavoda zelo skopa oz. jih praktično ni, samoiniciativno pri družbi za revizijo D. d.o.o. naročila preverjanje delovanja notranjih kontrol ter finančno poslovanje A. in ki pri poslovanju tožeče stranke prav tako niso ugotovili omembe vrednih nepravilnosti. Tudi podpora sveta zavoda, strokovnega sveta zavoda, sindikalne skupine in zaposlenih v A. ter ogorčenost skupine občanov kot zainteresirane javnosti, je več kot dovolj zgovoren dokaz, da ne gre za nikakršno kritično zavračanje nepravilnosti, kot to skuša v izpodbijanem sklepu prikazati tožena stranka, ampak gre za popolno podporo tožeči stranki, ki je v A. predvsem s svojo strokovnostjo, užival ugled in avtoriteto. Ta podpora pa je tudi dovolj zgovoren dokaz, da sklep tožene stranke nima nobene realne osnove in da je v obravnavnem primeru šlo ponovno zgolj za eno izmed političnih iger, ki so v slovenskem prostoru v zadnjem času žal vse prepogosto prisotne.

Glede na vse navedeno zato tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijani sklep tožene stranke odpravi.

Tožena stranka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

Državno pravobranilstvo kot zastopnik javnega interesa ni prijavilo udeležbe v tem sporu.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev tožene stranke o predčasni razrešitvi tožnika s položaja direktorja javnega zavoda A.. Kot izhaja iz spisnih podatkov, to pa tudi med strankama ni sporno, je Republika Slovenija s Sklepom o ustanovitvi javnega zavoda A. (v nadaljevanju: sklep o ustanovitvi) kot ustanoviteljica A. določila, da funkcijo direktorja zavoda opravlja tožnik do preteka mandata (do 03.06.2001). Po določbi 2. odstavka 3. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tudi posamični akti o imenovanih funkcionarjev ter nosilcev javnih služb, če zakon tako določa, pa tudi akti o imenovanjih delavcev v javnih zavodih. Zakon o zavodih (ZZ, Uradni list RS, št. 12/91, 8/96) v 2. odstavku 39. člena določa, da se zahteva za sodno varstvo v zvezi z razrešitvijo direktorja zavoda vloži pri sodišču za upravne spore, če direktorja imenuje organ republike, občine ali mesta. Po določbi 1. odstavka 39. člena ZZ sta dopustna razloga za vložitev zahteve za sodno varstvo, če prizadeti meni, da je bil kršen za razrešitev določeni postopek in da je ta kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev ali da niso podani razlogi za razrešitev določeni v 2. odstavku 38. člena tega zakona. Gre torej za dopustne tožbene razloge, ki so drugačni od tistih, ki jih dopušča ZUS v določbi 25. člena. Zato je po presoji sodišča upoštevaje določbo 3. odstavka 3. člena ZUS, ki v primeru, ko se izpodbijajo akti iz 2. odstavka 3. člena ZUS napotuje na uporabo določb tega zakona (ZUS), in glede na to, da je bil ZUS sprejet kasneje kot ZZ, dopustno kot tožbene razloge šteti tako tiste, ki jih določa ZZ kot tudi tiste, ki jih določa ZUS.

Upoštevaje navedeno je zato sodišče štelo akt o razrešitvi tožnika za dokončen posamični akt javnopravne narave in ga je v skladu s 1. odstavkom 38. člena ZUS preizkusilo v mejah tožbenega zahtevka. ZZ v 2. odstavku 38. člena, prav tako pa tudi Statut A. v 17. členu naštevata razloge, zaradi katerih je direktor zavoda lahko razrešen pred pretekom časa in določata, da mora pristojni organ pred sprejetjem predloga za razrešitev pridobiti pisno mnenje strokovnega sveta in se do njega opredeliti, ter direktorja seznaniti z razlogi za razrešitev in mu dati možnost, da se o njih izjavi. Iz 17. člena Statuta A. izhaja, da je pristojni organ, ki predlaga ministru, pristojnemu za kulturo, razrešitev direktorja pred pretekom časa, za katerega je imenovan, svet zavoda. Ne glede na navedeno pa po presoji sodišča tak predlog ni obligatoren, in je odločitev ministra pristojnega za kulturo o razrešitvi zakonita tudi v primeru, ko svet zavoda takega predloga ne poda in ko le-ta izrecno nasprotuje razrešitvi, kot je to primer v obravnavani zadevi, če okoliščine primera kažejo na obstoj razlogov za predčasno razrešitev. Navedeno stališče ima pravno podlago v določbi 5. odstavka 41. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa na področju kulture (ZUJIPK, Uradni list RS, št. 75/94), s katero je ministru dano pooblastilo za imenovanje poslovnega in programskega direktorja in ki jo je ob pomanjkanju določb v zvezi s predčasno razrešitvijo potrebno uporabiti v zvezi z določbo 2. odstavka 38. člena ZZ, po kateri je pristojni organ dolžan razrešiti direktorja iz tam navedenih razlogov. Po določbi 3. odstavka 38. člena ZZ mora biti direktor seznanjen z razlogi za razrešitev, dana pa mu mora biti tudi možnost, da se o njih izjavi. Ker iz podatkov predloženega upravnega spisa izhaja, da je bil tožnik z razlogi za svojo razrešitev seznanjen, saj se je v izjavi z dne 17.03.2000 o njih tudi obširno opredeljeval, sodišče kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor glede kršitve postopkovnih pravil.

Upoštevaje citirano pravno podlago je zato neutemeljen tudi tožbeni ugovor v zvezi s smiselno uporabo postopkovnih določb Zakona o delavcih v državnih organih (ZDDO, Uradni list RS, št. 15/90-70/97). Sredstva za izvajanje svoje dejavnosti je A. pridobival med drugim tudi iz sredstev državnega proračuna. Ker je tožnikova funkcija direktorja združevala tako poslovodno funkcijo kot funkcijo vodenja strokovnega dela zavoda, kar pomeni, da je tožnik v okviru odgovornosti za poslovanje in zakonitost dela zavoda odgovarjal tudi za zakonito porabo dodeljenih proračunskih sredstev, sodišče kot neutemeljene zavrača ugovore v zvezi z nedokazano subjektivno odgovornostjo tožnika. Iz spisnih podatkov tudi po presoji sodišča utemeljeno izhaja zaključek, na katerega je tožena stranka oprla svojo odločitev, da je za ugotovljene nepravilnosti pri porabi proračunskih sredstev (izplačilo avtorskih honorarjev, dnevnic in drugih stroškov zaposlenim, prelivanje sredstev v društvo B.) v okviru odgovornosti za zakonitost dela zavoda odgovoren tožnik, ker je taka izplačila odobraval. To pa je po 3. alinei 2. odstavka 38. člena ZZ razlog, zaradi katerega je minister za kulturo dolžan predčasno razrešiti direktorja zavoda.

Glede na vse navedeno je zato sodišče ugotovilo, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit in da je bil pravilen tudi postopek pred izdajo izpodbijanega akta, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS kot neutemeljeno zavrnilo.

ZUS člen 3, 3/2, 3/3, 25, 38. ZZ člen 39.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.