Sodba U 119/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-01-23

Ni v nasprotju z zakonom, če je bil predlog za imenovanje direktorja javnega zavoda v skladu s splošnim aktom zavoda določen na javni seji pristojnega organa zavoda.

Tožena stranka je na 7. redni seji Skupščine Zavoda dne 10. 12. 2002 po opravljenem tajnem glasovanju sprejela s 26 glasovi za in 13 glasovi proti izpodbijani sklep, s katerim je v 1. alinei sklepa imenovala A. A., univ. dipl. polit., za generalnega direktorja Zavoda, in v 2. alinei ugotovila, da k imenovanju generalnega direktorja Zavoda daje soglasje še Državni zbor RS. Zoper navedeni sklep je tožeča stranka dne 27. 12. 2002 vložila tožbo pri Okrožnem sodišču v Ljubljani. To se je s sklepom z dne 7. 1. 2003, izreklo za stvarno nepristojno in po pravnomočnosti sklepa zadevo odstopilo v reševanje Upravnemu sodišču RS v Ljubljani kot stvarno in krajevno pristojnemu sodišču. Tožnik v tožbi navaja, da je kandidiral za generalnega direktorja Zavoda, tožena stranka pa je imenovala za generalnega direktorja nasprotnega kandidata A. A., pri čemer je bil po tožnikovem mnenju kršen razpisni postopek in je to bistveno vplivalo na izbiro kandidata. Nadalje še navaja, da Skuščini Zavoda, preden ta imenuje generalnega direktorja, kandidata predlaga Upravni odbor Zavoda (v nadaljevanju: Upravni odbor). O tem Upravni odbor sprejme sklep z glasovanjem, prav v tem delu pa naj bi bil predmetni postopek nezakonit, ker je Upravni odbor na svoji 14. redni seji dne 23. 10. 2002 sprejel sklep št. 2, da bo glasovanje Upravnega odbora o kandidatu za generalnega direktorja Zavoda potekalo tajno. Na svoji 15. redni seji pa je predsednik Upravnega odbora dal na glasovanje sklep, da se navedeni sklep o tajnem glasovanju prekliče in da se člani Upravnega odbora izrekajo za javno glasovanje, vendar predlagana sprememba sklepa ni bila izglasovana. Tako je v veljavi ostal sklep št. 2, sprejet na 14. redni seji Upravnega odbora dne 23. 10. 2002 o tajnem glasovanju, vendar je predsednik Upravnega odbora tolmačil poslovnik Upravnega odbora tako, da se glasovanje izvede javno. V tožbi še navaja, da je imela navedena okoliščina bistven vpliv v nadaljevanju postopka. Upravni odbor je po opravljenem javnem glasovanju sprejel sklep, da se določi A. A. za kandidata za imenovanje generalnega direktorja Zavoda z doseženim številom glasov 6 za in 4 proti. Tožnik zaključuje, da že samo navedeno razmerje glasov na javnem glasovanju pomeni nezakonitost dela Upravnega odbora in odločitev, ki je v škodo tožniku. Navaja še, da bi bil izid glasovanja Upravnega odbora bistveno drugačen v njegovo korist, če bi bilo glasovanje tajno, ker meni, da je bilo z javnim glasovanjem onemogočeno, da bi člani Upravnega odbora po svoji vesti in poštenju brez kakršnekoli odgovornosti glasovali o enem ali o drugem kandidatu. Tožnik meni, da so bile s tem kršene tožnikove pravice v postopku v nasprotju z določbami Poslovnika Upravnega odbora in Statuta Zavoda ter v nasprotju z načelom zakonitosti, vse to pa v zvezi s 6. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ker organ, ki je kot pristojen odločal o obveznostih in pravicah tožeče stranke, ni odločil skladno s svojimi notranjimi pravili, objavljenimi v Uradnem listu RS. Nadalje še navaja, da navedena okoliščina predstavlja takšno nezakonitost in nepravilnost, ki narekuje razveljavitev uvodoma navedenega izpodbijanega sklepa, ker je bil nezakonit že predlog Upravnega odbora Skupščini Zavoda za imenovanje generalnega direktorja. Tožeča stranka dodaja, da pri tem niso pravno pomembne pristojnosti predsednika Upravnega odbora glede tolmačenja Poslovnika Upravnega odbora, ker ocenjuje, da bi moral Upravni odbor v konkretnem primeru sprejeti sklep o javnem glasovanju in istočasno razveljaviti sklep o tajnem glasovanju za izbiro kandidata za generalnega direktorja Zavoda. Tega pa Upravni odbor ni storil. Tožnik na podlagi navedenega sodišču predlaga, da razveljavi (pravilno: odpravi) uvodoma navedeni sklep tožene stranke. Hkrati predlaga, da sodišče toženi stranki naloži povrnitev tožnikovih stroškov postopka skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe do plačila.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in navaja, da je bil postopek za imenovanje kandidata za generalnega direktorja ter imenovanje generalnega direktorja izveden v skladu z veljavnimi zakonskimi in statutarnimi predpisi ter po postopku, določenem s Poslovnikom Upravnega odbora. Izrecno poudarja, da je Upravni odbor Zavoda v postopku razpisa in imenovanja generalnega direktorja Zavoda ravnal skladno s pristojnostmi v Zakonu o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92 in nadaljnji, v nadaljevanju: ZZVZZ), ki so določene v členih od 69 do 77, in Statutom Zavoda, zlasti določbami 22. člena in členov od 29 do 33. Meni, da je v postopkih izvajanja zakonskih in statutarnih pooblastil oziroma nalog Upravni odbor ravnal skladno tudi določili Poslovnika Upravnega odbora, predvsem 3. člena in določili členov od 43. do 58. in 74. člena. Izrecno prereka kot nedokazane tožbene trditve glede drugačnega izida glasovanja Upravnega odbora za izbiro kandidata, če bi bilo le-to opravljeno tajno, kar naj bi kazal že sam izid izvedenega javnega glasovanja. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Skupaj z odgovorom na tožbo je tožena stranka sodišču poslala stenograme 14. redne seje Upravnega odbora in 15. redne seje Upravnega odbora, fotokopijo Statuta Zavoda za zdravstveno zavarovanje (Uradni list RS, št. 87/2001) in fotokopijo Poslovnika Upravnega odbora. Naknadno je na zahtevo sodišča poslala še sklep Upravnega odbora Zavoda z dne 17. 7. 2002 o postopku javnega razpisa za izbiro generalnega direktorja Zavoda, tekst javnega razpisa, vlogi obeh prijavljenih kandidatov, pozneje pa dodatno še izvleček iz Zapisnika 7. redne seje Skupščine Zavoda z dne 10. 12. 2002.

Tožbo je sodišče na podlagi 1. odstavka 20. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, v nadaljevanju: ZUS) poslalo v odgovor A. A., ki ima v tem sporu položaj stranke, ki bi ji bila odprava uvodoma navedenega izpodbijanega akta v neposredno škodo, ki pa odgovora na tožbo ni podal.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa na podlagi 3. odstavka 36. člena ZUS svoje udeležbe v tem upravnem sporu ni prijavilo.

Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 in nadaljnji) na splošno ureja v členih od 32. do 37. člena postopek imenovanja direktorja kot splošni predpis (lex generalis), kot specialni predpis pa ureja to vprašanje določba 2. odstavka 74. člen ZZVZZ, po kateri imenuje direktorja Skupščina Zavoda v soglasju s Skupščino (sedaj Državnim zborom) Republike Slovenije. Tožena stranka pa je z določbo 1. odstavka 69. člena ZZVZZ statusno opredeljena kot javni zavod, ki opravlja javno službo izvajanja obveznega zdravstvenega zavarovanja, določen pa je tudi obseg obveznega zdravstvenega zavarovanja (2. odstavek 12. člena). ZZVZZ določa med organi Zavoda samo Skupščino Zavoda kot organ upravljanja dejavnosti Zavoda (1. odstavek 70. člena) in generalnega direktorja kot poslovodni organ (1. odstavek 74. člena). Vendar se po določbi 1. odstavka 75. člena ZZVZZ s Statutom lahko ustanovijo tudi drugi organi za posamezna področja dejavnosti Zavoda in za posamezna območja ter določijo njihove pristojnosti. Med organi Zavoda je po določbi 1. odstavka 11. člena Statuta Zavoda (Uradni list RS, št. 87/2001) poleg Skupščine in generalnega direktorja določen tudi Upravni odbor in opredeljene njegove naloge, pristojnosti in odgovornost ( 21.člen, 22.člen in 3. odstavek 25. člena). Upravni odbor na podlagi 4. odstavka 25. člena Statuta določi način svojega dela s poslovnikom. Iz določb Poslovnika Upravnega odbora Zavoda za zdravstveno zavarovanje številka 007-1/6-93/II z dne 25. 2. 1994 (v nadaljevanju: Poslovnik), ki ga je sodišču skupaj s predmetnimi spisi posredovala tožena stranka, tako izhaja, da navedeni splošni akt ureja organizacijo in način dela Upravnega odbora (1. odstavek 1. člena), opredeljuje pa tudi načelo javnosti kot temeljno načelo dela Upravnega odbora. Po določbi 1. odstavka 5. člena Poslovnika je namreč delo Upravnega odbora javno. Na navedenem načelu temelji tudi določba 48. člena Poslovnika, po kateri Upravni odbor odloča z javnim glasovanjem, razen če ni drugače določeno s Statutom, Pravilnikom o volitvah in imenovanju članov v organe upravljanja ali s tem Poslovnikom. Iz citirane določbe torej izhaja, da poteka glasovanje Upravnega odbora praviloma javno, nejavno pa zgolj v izjemnih taksativno naštetih primerih, ki jih določa Statut, Poslovnik ali Pravilnik o volitvah in imenovanju članov v organe upravljanja. Vendar po mnenju sodišča Pravilnik o volitvah in imenovanju članov v organe upravljanja v obravnavani zadevi ni pravno relevanten splošni akt, saj v tem primeru ne gre za volitve članov v organe upravljanja, temveč za imenovanje poslovodnega organa. Glede imenovanja generalnega direktorja Zavoda pa niti Poslovnik niti Statut Zavoda ne določata izjeme od splošnega načina javnega glasovanja, določenega z 48. členom Poslovnika. Do drugačnega stališča ne privede niti uporaba različnih metod razlage določbe 48. člena Poslovnika, saj se namreč izjeme po splošnih pravnih pravilih razlagajo restriktivno. Sodišče na podlagi podatkov predloženih spisov in tožbenih navedb ugotavlja, da je enako stališče v obravnavanem primeru zavzel tudi predsednik Upravnega odbora na podlagi 74. člena Poslovnika, po katerem daje predsednik Upravnega odbora razlago posamezne določbe Poslovnika, če pride do dvoma o njeni vsebini med sejo Upravnega odbora (1. odstavek). Takšna okoliščina je nastopila med 15. redno sejo Upravnega odbora dne 6. 11. 2002 ob obravnavi 2. točke dnevnega reda v zvezi z vprašanjem glede (ne)javnosti glasovanja o izbiri kandidata za generalnega direktorja, prav to okoliščino pa v tožbi uveljavlja tožnik kot bistveno kršitev določb postopka glede na sklep predhodne 14. redne seje Upravnega odbora, da se o izbiri kandidata glasuje tajno. Navedena okoliščina med strankama ni sporna, sporno pa je vprašanje, ali takšno ravnanje predsednika Upravnega odbora in posledično javno glasovanje Upravnega odborapredstavlja kršitev pravil postopka. Po presoji sodišča tožbeni ugovor bistvene kršitve določb postopka zaradi javnega glasovanja Upravnega odbora o izbiri kandidata za generalnega direktorja Zavoda ob navedenem stanju dejstev ni utemeljen. Upravni odbor je na svoji 15. redni seji dne 6. 11. 2002 namreč javno glasoval o izboru enega izmed dveh kandidatov za generalnega direktorja Zavoda na podlagi razlage določbe 48. člena Poslovnika, ki jo je med potekom 15. redne seje Upravnega odbora, pred izvedbo glasovanja o izboru kandidata za generalnega direktorja Zavoda, podal predsednik Upravnega odbora. Takšna razlaga citirane določbe, na podlagi katere je potem Upravni odbor na 15. redni seji izvedel javno glasovanje o izbiri kandidata za generalnega direktorja Zavoda, pa je po mnenju sodišča skladna s temeljnim načelom javnosti dela Upravnega odbora (1. odstavek 5. člena), skladna pa je tudi z gramatikalno razlago določila 48. člena Poslovnika. V povezavi z določbo 3. člena Poslovnika pa je navedena razlaga pravilna tudi ob uporabi sistematične metode razlage Poslovnika, zlasti glede na določbo 3. člena Poslovnika. Po tej določbi namreč odloča Upravni odbor izjemoma s posebnim sklepom samo o vprašanjih organizacije in dela, ki niso urejena s Poslovnikom. Vendar vprašanje načina glasovanja Upravnega odbora povsem jasno ureja 48. člen Poslovnika, po katerem Upravni odbor odloča praviloma z javnim glasovanjem, izjeme pa določa taksativno. Čeprav je bil na 14. redni seji Upravnega odbora dne 23. 10. 2002 pod točko 2 sprejet sklep, da bo Upravni odbor o izbiri kandidata tajno glasoval na 15. redni seji dne 6. 11. 2002, takšen sklep ni bil skladen s citiranimi določbami Poslovnika niti nima podlage v zakonskih določbah niti v Statutu Zavoda. Zato je po mnenju sodišča nezakonit. Iz tega razloga pa tožeča stranka tudi ne more uspeti s predmetno tožbo, saj tožbeni ugovor kršitve določb postopka zaradi javnega glasovanja po navedenem ni utemeljen, drugih kršitev postopka pa tožnik ne uveljavlja in jih sodišče tudi sicer ni zaznalo. Po presoji sodišča pa je izpodbijani akt skladen tudi z materialno določbo ZZVZZ, ki ureja pogoje za imenovanje generalnega direktorja Zavoda (1. odstavek 74. člena zakona). Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa zakonit in pravilen, prav tako pa je pravilen in zakonit uvodoma navedeni izpodbijani sklep. Zato je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS zavrnilo kot neutemeljeno. Kadar sodišče v upravnem sporu odloča, kot v obravnavanem primeru, le o zakonitosti izpodbijanega posamičnega akta o imenovanju nosilcev javnih služb, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, zato je izrek o stroških v smislu določila 3. odstavka 23. člena ZUS v tem primeru odpadel.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.