Sodba in sklep U 124/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-02-10

stavbno zemljišče - določitev funkcionalnega zemljišča

Ob pravilni uporabi 3. odstavka 46. člena ZUN bi moral upravni organ po mnenju sodišča kljub temu, da merila in pogoji za določitev funkcionalnega zemljišča niso podani s prostorsko ureditvenimi pogoji, tožnikovo zahtevo vzeti v vsebinsko obravnavo in ugotoviti, ali velja kakšen drug predpis oziroma prostorski akt, ki vsebuje merila in kriterije za določitev funkcionalnega zemljišča na obravnavanem območju. Kolikor pa takšnega predpisa oziroma izvedbenega akta ni, ali pa ne predpisuje meril in kriterijev za določitev funkcionalnega zemljišča, bi moral upravni organ o tožnikovi zahtevi odločiti na podlagi splošne določbe iz 2. odstavka 46. člena ZUN, po kateri je funkcionalno zemljišče stavbno zemljišče, namenjeno redni rabi objekta.

1. Tožbi se ugodi. Odločba Ministrstva za okolje, prostor in energijo RS, št. ... z dne 9. 2. 2003 se odpravi in zadeva vrne sedaj pristojnemu Ministrstvu za okolje in prostor RS v ponoven postopek.

2. Zahteva tožečih strank za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper sklep Upravne enote A. št...z dne 20. 9. 2002. S citiranim sklepom je naveden prvostopni organ zavrgel zahtevek tožeče stranke za izdajo odločbo o določitvi funkcionalnega zemljišča k poslovno upravnemu objektu v B. 5, ki stoji na zemljišču parc. št. 10/1 k.o. ..., ki naj bi obsegalo parc. št. 48/1 iste k.o.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da morata biti v postopku določitve funkcionalnega zemljišča izpolnjena kumulativno dva pogoja iz 3. odstavka 46. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86 in Uradni list RS, št. 26/90, 48/90, 18/93 in 44/97, v nadaljevanju ZUN), sicer funkcionalnega zemljišča ni mogoče določiti. Ta dva pogoja pa sta, da območje, kjer naj bi se določilo funkcionalno zemljišče k obstoječemu objektu ali objektom, urejajo prostorski ureditveni pogoji in da zahtevo vloži lastnik oz. uporabnik tega zemljišča, pri čemer je izrecno določeno, da pristojni upravni organ ne določa funkcionalnega zemljišča na območju, katerega ureja prostorski izvedbeni načrt. Za konkretni primer tožena stranka ugotavlja, da območje ne ureja akt o prostorskih ureditvenih pogojih, zato v materialnem predpisu ni podlage za vodenje upravnega postopka določitve funkcionalnega zemljišča. Nadalje tožena stranka ugotavlja, da v primerih, ko območje, kjer se nahaja zemljišče, ki je potrebno za redno in normalno rabo objekta (funkcionalno zemljišče), ureja prostorsko izvedbeni načrt iz 21. člena ZUN izda potrdilo o obstoju funkcionalnega zemljišča pristojna občina na območju katere to zemljišče leži in torej v takšnem primeru tudi ne gre za upravno stvar. V 2. odstavku 46. člen ZUN je podana definicija gradbene parcele, po kateri je gradbena parcela stavbno zemljišče, na katerem stoji oziroma na katerem je predviden objekt ali naprava (stavbišče) in stavbno zemljišče potrebno za njegovo redno rabo (funkcionalno zemljišče). Tako je zmotna pritožbena trditev, da naj ne bi upravni organ nikoli določal funkcionalnega zemljišča k obstoječim objektom v upravnem postopku. Upravni organ začne upravni postopek določitve funkcionalnega zemljišča, če sta izpolnjena oba omenjena pogoja iz 3. odstavka 46. člena ZUN in ga tudi praviloma konča z izdajo odločbe o določitvi funkcionalnega zemljišča. Po mnenju tožene stranke pa ni upravni organ pristojen za določitev funkcionalnega zemljišča v tistih primerih, ko ureja območja na katerem naj bi se določilo funkcionalno zemljišče, prostorski izvedben načrt (prostorski izvedbeni načrti pa so zazidalni načrti, ureditveni načrti in lokacijski načrti), temveč v tem primeru sodi odločitev oziroma ureditev funkcionalnega zemljišča v pristojnost občine. Tožena stranka ugotavlja, da predmetnega območja ne ureja nobeden izmed prostorsko izvedbenih aktov po 21. členu ZUN, to je niti akt o prostorskih ureditvenih pogojih, niti prostorski izvedbeni načrt, saj je ZUN začel veljati leta 1984, obravnavano območje pa ureja Odlok o urbanističnem redu iz leta 1977, kateri je bil sprejet še po določilih takrat veljavnega Zakona o urbanističnem planiranju (Uradni list SRS, št. 16/67, 27/72 in 8/78?ZUpl). Vendar pa je po mnenju tožene stranke ta ureditev za konkretno zadevo brezpredmetna, ker bi bilo mogoče v času izdaje prvostopne odločbe določiti funkcionalno zemljišče v upravnem postopku samo v primeru, če bi predmetno območje urejal akt o prostorskih ureditvenih pogojih. Tudi v sodni praksi je ustaljeno stališče, da je mogoče določiti funkcionalno zemljišče k stavbi le v primeru, če je zato podlaga v prostorskih ureditvenih pogojih in če je lastnik stavbe tudi lastnik ali uporabnik tistega zemljišča, ki bi se naj opredelilo kot funkcionalno zemljišče (sodba Vrhovnega sodišča RS U 437/94 z dne 13. 12. 1995). Tožena stranka še navaja, da je upravni organ za odločanje v upravnih postopkih vezan na materialni predpis, ki ureja posamično upravno stvar in če v tem predpisu ni pravne podlage, kot je bilo ugotovljeno v konkretnem primeru, potem upravni organ nima podlage za meritorno odločanje v upravnem postopku. V upravnem postopku namreč velja načelo zakonitosti, kar pomeni, da mora upravni organ, ki odloča v upravni stvari, odločiti po zakonu, podzakonskih predpisih in predpisih lokalne skupnosti ter splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ki so veljali v času izdaje upravne odločbe. Nima pa upravni organ nobene pristojnosti, če takšni akti niso sprejeti.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je glede na obrazložitev tožene stranke v izpodbijani odločbi nedvoumno, da upravni organ ne določi v postopku funkcionalnega zemljišča nikoli, saj mora biti izpolnjen pogoj za izdajo odločbe o določitvi funkcionalnega zemljišča, ta pa je, da je sprejet prostorsko izvedbeni načrt, ki pa že vsebuje funkcionalne površine, ki pripadajo objektom. Tožeča stranka je mnenja, da je smisel določitve funkcionalnega zemljišča v upravnem postopku prav v tem, da se funkcionalno zemljišče določi za stavbe, zgrajene v območju, za katere še ni bil sprejet prostorski izvedbeni akta v smislu 21. člena ZUN. Glede na razlago tožene stranke je po mnenju tožeče stranke uporaba 3. odstavka 46. člena ZUN nesmiselna, saj bi ob uporabi te zakonske določbe pristojni upravni organ ne bil nikoli pristojen za določitev funkcionalnega zemljišča na območju katerega velja prostorski izvedbeni načrt. V konkretnem primeru gre za evidenten primer birokratskega tolmačenja in obnašanja tožene stranke. Tožeča stranka ugotavlja, da se po mnenju tožene stranke funkcionalno zemljišče ne določa v upravnem postopku, temveč se kot del gradbenih parcel določa z načrtom gradbenih parcel in morajo zazidalni in ureditveni načrti vsebovati funkcionalne površine, ki pripadajo objektom, kot je to navedeno v Navodilih o vsebini posebnih, strokovnih podlag in o vsebini prostorskih izvedbenih aktov (Uradni list SRS, št. 15/85). Glede navedenih navodil pa tožeča stranka meni, da jih ni možno upoštevati kot veljavni predpis. Skladno z navedenim tožeča stranka predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in prvostopni sklep ter sama določi funkcionalno zemljišče, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene trditve in se sklicuje na obrazložitev iz izpodbijane odločbe, pri kateri vztraja ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Prizadeta stranka v tem upravnem sporu Občina C. odgovora na tožbo ni podala.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa je prijavilo udeležbo v tem upravnem sporu.

V obravnavani zadevi med strankami ni sporno, da je tožeča stranka - vlagateljica zahteve lastnica tako stavbišča in objekta, za katerega zahteva določitev funkcionalnega zemljišča, kakor tudi zemljišča, ki bi naj predstavljalo funkcionalno zemljišče k obstoječemu objektu. Prav tako ni sporno, da v konkretnem primeru območja, kjer bi se naj določilo funkcionalno zemljišče, ne ureja akt o prostorsko ureditvenih pogojih, sporen pa je zaključek prvostopnega organa in tožene stranke, da zato v materialnem predpisu ni podlage za vodenje upravnega postopka določitve funkcionalnega zemljišča, zaradi česar je bil zahtevek tožeče stranke na podlagi 2. odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000 in 52/2002, v nadaljevanju ZUP) zavržen, kot izhaja iz obrazložitve prvostopnega sklepa. Po določbi 1. točke 1. odstavka 129. člena ZUP upravni organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna stvar. V skladu z 2. odstavkom istega člena lahko organ zavrže zahtevo tudi kadarkoli med postopkom do izdaje odločbe, če so podani pogoji iz 1. odstavka tega člena. Po presoji sodišča je nepravilna ugotovitev tožene stranke oziroma prvostopnega organa, da v obravnavani zadevi ne gre za upravno stvar in da ni zakonske podlage za določitev funkcionalnega zemljišča v upravnem postopku. Na podlagi 3. odstavka 46. člena ZUN se določi funkcionalno zemljišče za obstoječe objekte in naprave na območjih, kjer ni sprejet prostorski izvedbeni načrt, na zahtevo lastnika oziroma uporabnika na podlagi prostorskih ureditvenih pogojev. V skladu z 2. odstavkom 46. člena ZUN je gradbena parcela stavbno zemljišče, na katerem objekt stoji (stavbišče), in stavbno zemljišče, potrebno za njegovo redno rabo (funkcionalno zemljišče). Določitev funkcionalnega zemljišča za obstoječe objekte torej pomeni določitev gradbene parcele, ki se za objekte, katerim ni bila taka parcela določena z zazidalnim ali drugim prostorskim izvedbenim aktom, lokacijskim ali drugim ustreznim dovoljenjem, določa naknadno na podlagi 3. odstavka 46. člena ZUN. Po citirani določbi tako določi funkcionalno zemljišče za urejanje prostora pristojen organ upravne enote (Zakon o prevzemu državnih funkcij, ki so jih do 31.12.1994 opravljali organi občin, Uradni list RS, št. 29/95) na zahtevo lastnika oziroma uporabnika zemljišča. Čeprav predmetno območje v obravnavani zadevi ne urejajo prostorsko ureditveni pogoji, niti ni bil sprejet kakšen drug prostorski akt, pa v skladu z zgoraj navedenim ni mogoče zaključiti, da zahteva za določitev funkcionalnega zemljišča na podlagi 3. odstavka 46. člena ZUN ni upravna stvar. Tožena stranka namreč zmotno meni, da ni zakonske podlage za določitev funkcionalnega zemljišča v upravnem postopku. Pri tem se glede pogojev za določitev funkcionalnega zemljišča neutemeljeno sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. U 438/94 z dne 13.12.1995, saj iz obrazložitve citirane sodbe razvidno, da je bilo v zadevi sporno vprašanje, kdo lahko zahteva določitev funkcionalnega zemljišča, kar pa ni predmet spora v konkretni zadevi. Ob pravilni uporabi 3. odstavka 46. člena ZUN bi moral upravni organ po mnenju sodišča kljub temu, da merila in pogoji za določitev funkcionalnega zemljišča niso podani s prostorsko ureditvenimi pogoji, tožnikovo zahtevo vzeti v vsebinsko obravnavo in ugotoviti, ali velja kakšen drug predpis oziroma prostorski akt, ki vsebuje merila in kriterije za določitev funkcionalnega zemljišča na obravnavanem območju. Kolikor pa takšnega predpisa oziroma izvedbenega akta ni, ali pa ne predpisuje meril in kriterijev za določitev funkcionalnega zemljišča, bi moral upravni organ o tožnikovi zahtevi odločiti na podlagi splošne določbe iz 2. odstavka 46. člena ZUN, po kateri je funkcionalno zemljišče stavbno zemljišče, namenjeno redni rabi objekta. Prvostopni organ je tako bistveno kršil pravila postopka, ko je tožnikovo vlogo zavrgel, namesto da bi jo vzel v vsebinsko obravnavo in določil funkcionalno zemljišče na podlagi veljavnih predpisov. V skladu z 251. členom ZUP bi morala tožena stranka zaradi ugotovljenih procesnih pomanjkljivosti prvostopni sklep odpraviti in dopolniti postopek in o zadevi meritorno odločiti ali pa zadevo vrniti organu prve stopnje v ponovno odločanje. Ker tožena stranka ni ravna v skladu z 251. členom ZUP je prišlo tudi pri izdaji izpodbijane odločbe do bistvenih kršitev pravil postopka, zaradi česar je sodišče tožbi ugodilo in odločbo na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000, v nadaljevanju ZUS) odpravilo in zadevo v skladu z 2. odstavkom istega člena vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka ugotovljene procesne pomanjkljivosti odpraviti in o zahtevi tožnika meritorno odločiti sama ali pa v skladu s 3. odstavkom 251. člena ZUP vrniti zadevo organu prve stopnje v ponovno odločanje.

V tem upravnem sporu je sodišče odločalo o zakonitosti izpodbijanega akta, zato po 3. odstavku 23. člena ZUS trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZUN člen 46, 46/3. ZUP člen 129, 129/1-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.