sodba U 1862/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-09-10

pravni status napredovanja v pedagoški naziv

Po upravno-sodni praksi, ki jo je potrdilo tudi Ustavno sodišče RS, mora upravni organ odločati po predpisu, ki velja v času odločanja, ne pa v času vložitve vloge ali zahtevka stranke. Vendar je potrebno v tem primeru upoštevati 4. odstavek 105. člena ZOFVI in Pravilnik o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive (Uradni list RS, št. 64/96 in nadaljnji, v nadaljevanju: Pravilnik), ki določa postopek za podelitev naziva. V danem primeru je bil predlog za napredovanje tožnika vložen 1. 2. 1999, tožena stranka je pozvala k dopolnitvi vloge, ki je bila dopolnjena s dopisom z dne 3. 11. 1999. Tožena stranka pa je o zahtevku odločila 16. 10. 2001, in sicer po uveljavitvi spremembe ZOFVI. Ker Pravilnik o napredovanju v 2. odstavku 4. člena določa, da se odločba izda v roku 30 dni od vložitve predloga, ter ob upoštevanju ostalih določb tega Pravilnika je potrebno v tem primeru uporabiti določilo 149. člena ZOFVI, ki je veljal pred uveljavitvijo spremembe tega člena v Uradnem listu RS, št. 64/01.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila predlog za napredovanje tožnika, ki ima strokovni naslov inženir elektrotehnike in je zaposlen v Zavodu... v A, v naziv mentor. V svoji obrazložitvi tožena stranka navaja, da je tožnik na delovnem mestu učitelja praktičnega pouka v programih nižjega in srednjega poklicnega izobraževanja elektro stroke, za kar ne izpolnjuje pogojev iz 2. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive, ker ne izpolnjuje z zakonom in drugimi predpisi določenih pogojev za strokovnega delavca v šoli in zavodu za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami. Tožena stranka se sklicuje na 3. odstavek 22. člena in 2. odstavek 29. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, po zadnjem morajo imeti učitelji in vzgojitelji v šolah in zavodih za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami izobrazbo, predpisano za učitelje oziroma vzgojitelje šol in specialno pedagoško izobrazbo. Tožena stranka se nato sklicuje tudi na Pravilnik o pogojih glede vrste in stopnje izobrazbe, ki jih morajo izpolnjevati strokovni delavci v organizacijah za usposabljanje in pri tem poudarja določilo 1. in 3. odstavka 1. člena. Tako si morajo učitelji najpozneje v treh letih po sklenitvi delovnega razmerja pridobiti ustrezna dopolnilna znanja za usposabljanje otrok določene vrste motenosti. Tožena stranka ugotavlja, da tožnikova višješolska izobrazba in pridobljen strokovni naslov inženir elektrotehnike ter pridobljena pedagoško-andragoška izobrazba ustreza za poučevanje na delovnem mestu učitelja praktičnega pouka v programih nižjega in srednjega poklicnega izobraževanja elektro stroke, ne ustreza pa za poučevanje v zavodih za usposabljanje invalidne mladine, ker nima pridobljene ustrezne specialno pedagoške izobrazbe oziroma ustreznih dopolnilnih znanj za usposabljanje otrok določene vrste motenosti, to je znanj za usposabljanje invalidnih otrok. Ker tožnik ni izpolnil pogoja za strokovnega delavca po 2. členu Pravilnika o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive, je tožena stranka predlog zavrnila.

Tožnik v tožbi navaja, da je 25. 5. 1994 opravil strokovni izpit iz vzgoje in izobraževanja. Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, ki je bil sprejet v letu 1996 je v 149. členu določal, da imajo učitelji, svetovalni delavci in strokovni delavci, ki so pred uveljavitvijo tega zakona opravili strokovni izpit po predpisih s področja vzgoje in izobraževanja, pridobljeno pedagoško, specialno pedagoško oziroma pedagoško-andragoško izobrazbo. Leta 2001 je bilo besedilo 149. člena spremenjeno in se sedaj glasi, da učitelji, svetovalni delavci in strokovni delavci, ki so pred uveljavitvijo zakona opravili strokovni izpit po predpisih s področja vzgoje in izobraževanja, imajo pridobljeno pedagoško in pedagoško-andragoško izobrazbo. Pri tem tožnik poudarja, da strokovni izpit, opravljen po predpisih s področja vzgoje in izobraževanja, ne nadomešča več tudi specialno pedagoške izobrazbe. Nedvomno pa je bila prvotna določba 149. člena tako jasna, ko je določala, da isti strokovni izpit nadomešča specialno pedagoško izobrazbo. Tožnik predlaga, da se odločba tožene stranke odpravi in mu podeli naziv mentor, podrejeno pa da se zadeva vrne v ponovno odločanje toženi stranki in da se ji naloži povračilo stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je 149. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja prehodna določba. V naravi prehodne določbe je, da zajame tiste situacije v praksi, ki so zaradi spremembe zakonodaje postale problematične. V konkretnem primeru pomeni, da je smisel prehodnih določb po citiranem zakonu za učitelje potrebno iskati v zaostrenih pogojih, ki jih je prinesla nova zakonodaja. Pri tem tožena stranka opozarja na 99. člen citiranega zakona, ki določa, da morajo učitelji v zavodih za izvajanje programov vzgoje in izobraževanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami imeti izobrazbo, predpisano za učitelje in specialno pedagoško izobrazbo, imeti pa morajo tudi opravljen strokovni izpit. Po Pravilniku o pripravništvu in strokovnih izpitih delavcev na področju vzgoje in izobraževanje ni bilo potrebno vsem strokovnim delavcem pred opravljanjem strokovnega izpita opraviti pedagoško-andragoške izobrazbe oziroma specialno pedagoške izobrazbe in na to se zakon v 149. členu tudi sklicuje, ko se sklicuje na opravljene strokovne izpite po prej veljavnih predpisih, nato pa se je zakonodajalec ob sprejemanju Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja odločil, da takim strokovnim delavcem glede na izkušnje na določenem področju, pedagoško-andragoško oziroma specialno pedagoško izobrazbo spregleda. To pa v danem primeru pomeni, da se učitelju, ki je opravil strokovni izpit pred izpitno komisijo za učitelje in vzgojitelje v organizacijah za usposabljanje brez predhodno opravljene specialno pedagoške izobrazbe v skladu z zakonsko dikcijo 149. člena šteje, da ima za učitelja oziroma za vzgojitelja v organizacijah za usposabljanje pridobljeno specialno pedagoško izobrazbo. Tožena stranka pa navaja, da pri tožniku ne gre za tak primer, ker 9. člen Pravilnika o pripravništvu in strokovnih izpitih delavcev na področju vzgoje in izobraževanja predvideva opravljanje strokovnih izpitov pred osmimi različnimi vrstami izpitnih komisij glede na različna področja v vzgoji in izobraževanju. To pomeni, da je strokovni izpit vezan na področje usposabljanja, njegova vsebina pa se glede na področje usposabljanja tudi razlikuje. Tožnik dokazuje strokovno usposobljenost za učitelja praktičnega pouka v srednjih šolah, delavskih univerzah in izobraževalnih centrih, ne dokazuje pa strokovne usposobljenosti za učitelja v organizacijah za usposabljanje. Strokovna usposobljenost za učitelja v organizacijah za usposabljanje se priznava na podlagi strokovnega izpita, opravljenega pred izpitno komisijo za učitelje v organizacijah za usposabljanje. To pomeni pred izpitno komisijo iz 7. in 9. člena Pravilnika o pripravništvu in strokovnih izpitih in delavcev na področju vzgoje in izobraževanja in le tak strokovni izpit bi po prehodni določbi 149. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja vzpostavil presumpcijo o pridobljeni specialno pedagoški izobrazbi in tako nadomestil manjkajoči izobrazbeni pogoj. Tožena stranka predlaga, da se tožba zavrne.

Državni pravobranilec kot zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v tem upravnem sporu.

Iz upravnega spisa in navedb tožnika v tožbi izhaja, da je med strankama sporna le razlaga in uporaba določila 149. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96 in 64/01, v nadaljevanju: ZOFVI). To določilo se nahaja v končnih in prehodnih določbah, ki je po besedilu, objavljenem v Uradnem listu RS, št. 12/96 določal, da imajo učitelji, svetovalni delavci in strokovni delavci, ki so pred uveljavitvijo tega zakona opravili strokovni izpit po predpisih s področja vzgoje in izobraževanja, pridobljeno pedagoško, specialno pedagoško oziroma pedagoško-andragoško izobrazbo. S sprejetjem sprememb zakona (Uradni list RS, št. 64/01, v nadaljevanju: ZOFVI-A) pa je dodatno v sedaj 1. odstavku 149. člena spremenil besedilo tako, da je določil, da imajo navedeni pridobljeno pedagoško in pedagoško-andragoško izobrazbo, dodan pa je 2. odstavek po katerem imajo učitelji, svetovalni delavci in strokovni delavci iz 1. odstavka pridobljeno specialno pedagoško izobrazbo za tisto področje vzgojno-izobraževalnega dela z otroki in mladostniki s posebnimi potrebami, na katerem so opravljali strokovni izpit. Tožena stranka je odločila v oktobru 2001, določilo je ZOFVI-A pa je začelo veljati v avgustu 2001, torej pred izdajo izpodbijane odločbe tožene stranke. Po upravno-sodni praksi, ki jo je potrdilo tudi Ustavno sodišče RS mora upravni organ odločati po predpisu, ki velja v času odločanja, ne pa v času vložitve vloge ali zahtevka stranke. Vendar je potrebno v tem primeru upoštevati 4. odstavek 105. člena ZOFVI in Pravilnik o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive (Uradni list RS, št. 64/96 in nadaljnji, v nadaljevanju: Pravilnik), ki določa postopek za podelitev naziva. V danem primeru je bil predlog za napredovanje tožnika vložen 1. 2. 1999, tožena stranka je pozvala k dopolnitvi vloge, ki je bila dopolnjena s dopisom z dne 3. 11. 1999. Tožena stranka pa je o zahtevku odločila 16. 10. 2001 in sicer po uveljavitvi spremembe ZOFVI. Ker Pravilnik o napredovanju v 2. odstavku 4. člena določa, da se odločba v roku 30 dni od vložitve predloga ter ob upoštevanju ostalih določb tega Pravilnika, je potrebno v tem primeru uporabiti določilo 149. člena ZOFVI, ki je veljal pred uveljavitvijo spremembe tega člena v Uradnem listu RS, št. 64/01.

Tožnik bi moral imeti opravljen strokovni izpit na področju usposabljanja oziroma vzgojno-izobraževalnega dela z otroki in mladostniki s posebnimi potrebami za uspešno uveljavljanje napredovanja v naziv mentor. To izhaja iz tega, ker je potrebno primerjati določilo 149. člena ZOFVI skupaj s določilom 2. odstavka 99. člena in 4. odstavka 100. člena ZOFVI v povezavi s določilom spremenjenega 149. člena ZOFVI. Pri tem je potrebno poudariti, da določilo 2. odstavka 99. člena ZOFVI izrecno določa, da učitelj in vzgojitelj morata imeti izobrazbo, predpisano za učitelje oziroma vzgojitelje in specialno pedagoško izobrazbo. Zaradi spremembe besedila 149. člena ZOFVI ni mogoče sklepati, da je zakonodajalec uzakonil dve prehodni obdobji in sicer prvo prehodno obdobje od uveljavitve ZOFVI do spremembe v mesecu avgustu 2001, drugo pa od uveljavitve spremembe ZOFVI-A naprej. Upoštevati je potrebno, da je zakonodajalec prvotno besedilo 149. člena ZOFVI, ki je zaradi prevelike posploševati dopuščalo različne razlage, od katerih pa je samo ena pravilna, s spremembo sledil svojemu namenu in dal tej določbi jasen pomen.

Prav tako je potrebno upoštevati presojo vrednosti pravno zavarovanih dobrin, ki si konkurirajo v tem primeru. Tožena stranka je varovala določen kvalitativni kriterij v zvezi z varstvom javnega interesa, tožnik pa uveljavlja interes za napredovanje. V določilih ZOFVI so našteti cilji vzgoje in izobraževanja, ki so vsi v korist uporabnikov storitev na področju vzgoje in izobraževanja in nobeden ni usmerjen v varstvo interesov izvajalcev teh storitev. Ustava RS določa med drugim, da je invalidom v skladu z zakonom zagotovljeno varstvo ter usposabljanje za delo in da imajo otroci z določenimi motnjami pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi. Upoštevaje določilo 2. odstavka 105. člena ZOFVI pa napredovanje ne pomeni brezpogojno pravico in niti ne gre za zakonsko pravico glede na to, ker pogoje, način in postopek napredovanja v nazive določi minister (4. odstavek 105. člena ZOFVI). Odločitev tožene stranke, ko je zavrnila predlog tožnika, tako temelji na ravnovesju med kvalitativnim kriterijem za uresničevanje pravno zavarovanega javnega interesa in pravno zavarovanega interesa tožnika.

Tožnik bi moral imeti opravljen strokovni izpit s področja vzgojno-izobraževalnega dela z otroki in mladostniki s posebnimi potrebami. Strokovni izpit na tem področju je bil možen tudi v času, ko je tožnik opravljal strokovni izpit, ker je bil predviden v Pravilniku o pripravništvu pod točko 7 določila 9 (izpit za učitelje in vzgojitelje v organizacijah za usposabljanje), tožnik pa je opravljal strokovni izpit pred komisijo pod točko 5 določila 9 (učitelji praktičnega pouka, laboranti in inštruktorji v srednjih šolah, delavskih univerzah in izobraževalnih centrih).

Tožena stranka v svoji obrazložitvi ni odgovorila in zavzela stališča glede razlage 149. člena ZOFVI, ki jo je podal tožnik že v dopisu z dne 3. 11. 1999. Tožena stranka sicer v odgovoru na tožbo podaja svojo obrazložitev, vendar pomanjkljivosti v obrazložitvi upravne odločbe ni mogoče nadomestiti z navedbami v odgovoru na tožbo. Vendar kljub temu, da se tožena stranka ni ravnala po pravilih postopka, pa to ni vplivalo na zakonitosti oziroma pravilnost njene odločitve.

Tožnik pred uveljavitvijo sprememb ZOFVI-A ni opravil strokovnega izpita za področje vzgoje in izobraževanja v organizacijah za usposabljanje in ob uporabi določila 1. odstavka 149. člena ZOFVI, je odločitev tožene stranke pravilna, zato je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00). Pri svoji odločitvi pa je sodišče tudi upoštevalo stališča sprejeta v odločbi U 1965/2001, ki je že pravnomočna.

ZOFVI člen 149,  149.  Pravilnik o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive člen 2,  4,  4/2,  4,  4/2,  2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.