Sodba U 1005/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-02-11

GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI SPOR

zastopnik javnega interesa - aktivna legitimacija

Materialno-pravni predpostavki za vložitev tožbe državnega pravobranilstva v funkciji zastopanja javnega interesa v upravnem sporu sta dve: z izpodbijanim aktom mora biti kršen zakon in zakon mora biti kršen v škodo javne koristi. Škoda za javno korist mora biti v postopku konkretno izkazana v tem smislu, da je znatna in je že nastala, pa jo je mogoče s tožbo v upravnem sporu vsaj zmanjšati, ali pa da zaradi kršitve zakona znatna škoda neposredno preti in jo je mogoče s tožbo v upravnem sporu preprečiti ali zmanjšati.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi pritožb Agencije ..., ki je prizadeta stranka v tem upravnem sporu, odpravila dve odločbi in sicer odločbo Uprave RS za jedrsko varnost z dne 14. 11. 2001, s katero je prvostopenjski upravni organ Agenciji ... prepovedal izvajanje vseh del na Centralnem republiškem skladišču radioaktivnih odpadkov v A, za katera ni pridobljeno predhodno dovoljenje Uprave RS za jedrsko varnost, in odločbo Uprave RS za jedrsko varnost z dne 24. 12. 2001, s katero je prvostopenjski upravni organ razveljavil ustno odločbo prvostopenjskega upravnega organa z dne 12. 11. 2001 in njen pisni odpravek z dne 14. 11. 2001, prepovedal izvajanje vseh nadaljnjih del na posodobitvi Centralnega skladišča RAO v A, razen zamenjave hidroizolacije, ki je že izvedena, dokler niso izpolnjeni pogoji iz delne odločbe prvostopenjskega upravnega organa z dne 14. 9. 1999.

Postopek je v predmetni zadevi tekel na naslednji način: Ker Centralno skladišče radioaktivnih odpadkov v A (v nadaljevanju: CSRAOB) ni imelo obratovalnega dovoljenja v skladu z veljavno jedrsko zakonodajo (Zakon o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in posebnih ukrepih pri uporabi jedrske energije, v nadaljevanju: ZVISJE), ni imelo varnostnega poročila, ampak le uporabno dovoljenje, ki je bilo izdano brez poprejšnjega soglasja takratnega organa, pristojnega za varstvo pred sevanjem, je prvostopenjski upravni organ po uradni dolžnosti dne 14. 9. 1999 začel postopek pridobitve ustreznega obratovalnega dovoljenja. V ta namen je prvostopenjski upravni organ izdal prizadeti stranki delno odločbo in od prizadete stranke zahteval, da izdela projekt posodobitve CSRAOB z namenom racionalne uporabe razpoložljivega prostora v skladišču ob zagotovitvi ALARA principa in da izdela tudi varnostno poročilo s predlogom obratovalnih pogojev in omejitev. Prvostopenjski upravni organ je dne 12. 11. 2001 na inšpekcijskem pregledu CSRAOB ugotovil, da so se obnovitvena dela hidroizolacije na omenjenem objektu pričela (odstranitev zemlje s strehe s pomočjo bagra) in da dela potekajo v nasprotju z delno odločbo.

Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe z dne 14. 11. 2001 izhaja, da je objekt dejansko obratoval, saj so v njem uskladiščeni radioaktivni odpadki, zato gre za jedrski objekt po jedrski zakonodaji. Po mnenju prvostopenjskega organa je v konkretni zadevi zato treba uporabiti ZVISJE (32. in 33. člen) in Zakon o graditvi objektov (ZGO). Sporna dela spadajo v okvir določila 3. točke 7. člena Pravilnika o izdelavi in vsebini varnostnega poročila in druge dokumentacije, potrebne za ugotavljanje varnosti jedrskih objektov energije (Pravilnik E-2, Uradni list SFRJ št. 68/88), po katerem je potrebno za spremembe in dopolnitve v projektu vložiti pristojnemu upravnemu organu vlogo za dovoljenje. Dela so potekala brez dovoljenja prvostopenjskega upravnega organa, zato je prvostopenjski upravni organ izrekel ustno odločbo na podlagi 1. odstavka 211. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) o prepovedi nadaljevanja del. Ustna odločba je bila izdana na kraju samem z odredbo, da se izvrši takoj, ker je ukrep nujen v javnem interesu zaradi varstva zdravja ljudi. Obstajala je tudi nevarnost večje vrednosti, vključno z varnostjo obratovanja raziskovalnega reaktorja v neposredni bližini skladišča. Zaradi tega je prvostopenjski upravni organ izdal odločbo z dne 14. 11. 2001 in prizadeti stranki prepovedal izvajanje vseh del na CSRAOB, za katera ni pridobljeno predhodno dovoljenje Uprave RS za jedrsko varnost.

V pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo prizadeta stranka navaja, da je bilo o isti stvari že pravnomočno odločeno, saj je Upravna enota B, Izpostava C dne 21. 6. 2001 izdala odločbo, s katero je dovolila priglašena vzdrževalna dela na zadevnem objektu. Določili 32. in 33. člena ZVISJE ne prideta v poštev, ker nobeno določilo ne predvideva pridobitve predhodnega dovoljenja Uprave RS za jedrsko varnost za izvedbo vzdrževalnih del na jedrskih objektih, izdaja gradbenega dovoljenja za jedrski objekt pa ni v pristojnosti prvostopenjskega upravnega organa. Ob upoštevanju 1. odstavka 6. člena ZGO v konkretnem primeru ne gre za izvrševanje rekonstrukcije, ampak zgolj za nujna vzdrževalna dela - obnovo hidroizolacije. Za takšen poseg pa ni potrebno dobiti gradbenega dovoljenja niti po ZGO niti po ZVISJE. Za vzdrževalna dela pa po Zakonu o urejanju naselij in drugih posegov v prostor zadostuje priglasitev del. Dela ne bodo znatneje spremenila zunanjosti objekta. Gre za poseg na vkopanem objektu z odstranitvijo zemlje, zamenjavo hidroizolacije in ponovnim zasutjem. Oblika objekta se ne bo spremenila, dela pa bodo povečala varnost objekta. Uprava RS za jedrsko varnost zoper odločbo o dovolitvi priglašenih del, ki ji je bila vročena, ni vložila pravnega sredstva. Odločba z dne 14. 9. 1999, na katero se sklicuje prvostopenjski upravni organ, se v ničemer ne nanaša na vzdrževalna dela na zunanjem delu skladišča. Na sestanku pri ministru za okolje in prostor dne 19. 11. 2001 je prvostopenjski upravni organ soglašal, da stranka nadaljuje z deli na obnovi hidroizolacije. Prenehanje vzdrževalnih del bi lahko imela za posledico ogrozitev varnosti objekta.

O pritožbi zoper prvostopenjsko določbo z dne 14. 11. 2001 je odločil prvostopenjski organ v skladu z določilom 242. člena ZUP in z odločbo z dne 24. 12. 2001 razveljavil ustno odločbo z dne 12. 11. 2001 in pisni odpravek z dne 14. 11. 2001 (prva točka izreka); v drugi točki izreka je odločil, da je razen zamenjave hidroizolacije, ki je že izvedena, prepovedano izvajanje vseh nadaljnjih del na posodobitvi CSRAOB, dokler niso izpolnjeni pogoji iz delne odločbe z dne 14. 9. 1999. V obrazložitvi te odločbe prvostopenjski upravni organ ugotavlja, da do izdaje ustne odločbe izvedena dela na objektu še niso ogrožala njegove varnosti in bi z majhnimi posegi lahko vrnili objekt v prvotno stanje. Vendar pa je prizadeta stranka nadaljevala z deli in jih zaključila 12. 12. 2001. Dejansko stanje na objektu je bilo takšno, da na dan 16. 11. 2001 objekta ni bilo več mogoče vrniti v prvotno stanje brez kompletne obnove hidroizolacije, kot izhaja iz strokovnega mnenja pooblaščene organizacije AAA d.d. Vrnitev v prejšnje stanje torej ni več mogoča, zato je prvostopenjski upravni organ menil, da je naložitev zamenjave hidroizolacije brezpredmetna in je odločbo, ki se nanaša na zamenjavo hidroizolacije, razveljavil, na novo pa je odločil o vsebini iz druge točke izreka nove prvostopenjske odločbe.

V pritožbi zoper novo prvostopenjsko odločbo prizadeta stranka v tem upravnem sporu pravi, da določilo 242. člena ZUP ne predvideva razveljavitve odločbe, ampak nadomestitev odločbe z novo odločbo. To je pomembno zaradi učinkov odprave in razveljavitve, ki se razlikujejo. V konkretnem primeru pa so bili podani pogoji samo za odpravo, ne pa za razveljavitev in tudi ne za nadomestitev prvostopenjske odločbe. Pri razlogih za to se prizadeta stranka sklicuje na vsebino pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo z dne 14. 11. 2001. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odpravila odločbi z dne 14. 11. 2001 in 24. 12. 2001. Po mnenju tožene stranke je odločba z dne 24. 11. 2001 nezakonita, ker po določilu 242. člena ZUP odločbe ni mogoče razveljaviti niti je ni mogoče nadomestiti iz razloga brezpredmetnosti. Nadalje je nezakonitost odločbe z dne 24. 12. 2001 v tem, da je izrek nedoločen, saj ni jasno komu se prepoveduje izvajanje vseh nadaljnjih del in je besedilo izreka v nasprotju z določilom 213. člena ZUP. Tožena stranka pravi, da je pritožba utemeljena, ker se dejansko stanje, ki je bilo ugotovljeno pred izdajo odločbe ne nanaša na določili 32. in 33. člena ZVISJ. Tudi določbe 3. točke 2. odstavka 62. člena ZVISJ ni mogoče uporabiti, ker ne gre za gradnjo ali rekonstrukcijo. Kaj se šteje za gradnjo ali rekonstrukcijo, pa določa ZGO v 3. in 6. členu. Prizadeta stranka si je pridobila odločbo o dovolitvi priglašenih del po določbi 62. člena ZUN, zato je za inšpekcijsko nadzorstvo pristojen organ urbanistične inšpekcije.

Tožbo je vložilo Državno pravobranilstvo v B na podlagi določila 2. odstavka 18. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS). Državno pravobranilstvo vlaga tožbo, ker meni, da je z izpodbijano odločbo kršen zakon v škodo javne koristi. Javna korist pa je v tem, da se morebitno radioaktivno sevanje zmanjša do take mere, da ne ogroža zdravja ljudi in ne onesnažuje okolja. Prizadeta stranka je v skladu z Uredbo o načinu, predmetu in pogojih opravljanja gospodarske javne službe ravnanja z radioaktivnimi odpadki (Uredba, Uradni list RS, št. 32/99) upravljavec infrastrukturnega objekta za izvajanje javne službe, to je CSRAOB, ki je v skladu z določili 4. člena ZVISJE (Uradni list SFRJ, št. 62/84) jedrski objekt. CSRAOB nima obratovalnega dovoljenja v skladu z ZVISJE in ne varnostnega poročila, ampak ima le uporabno dovoljenje. Tožena stranka ni pravilno uporabila ZVISJE, kajti po 32. in 33. členu ZVISJE je varnostno poročilo temeljni dokument jedrskega objekta. Čeprav objekt nima navedenih dovoljenj, pa je dejansko v stanju obratovanja. V njem so uskladiščeni radioaktivni odpadki in je po veljavni zakonodaji jedrski objekt. Zaradi tega velja ZVISJE, kot da gre za obratujoči objekt. Pravilnika E-2, Pravilnika o pogojih za lokacijo, graditev, poskusno obratovanje, zagon in uporabo jedrskih objektov (Pravilnik E-1, Uradni list RS, št. 52/88) in Uredbe, pa sploh ni uporabila. Zamenjava hidroizolacije na vkopanem jedrskem objektu je takšna sprememba na objektu, za katero je potrebno dovoljenje po 7. členu Pravilnika E-2. Izvedba takšnih del se izvede, ko je potrjeno varnostno poročilo za celotni jedrski objekt (25. člen Pravilnika E-1). Z začetkom izvajanja zamenjave hidroizolacije na podlagi odločbe o dovolitvi priglašenih del je namreč nastopil vpliv na varnost objekta, delavcev in okolja, saj se je posegalo v varnostno funkcijo objekta za varstvo pred ionizirajočim sevanjem. Za navedena dela je bilo potrebno odstraniti čez 1000m3 nasutja z objekta in okoli njega. Nasutje zemlje na objektu in ob njem je izvedeno z namenom, da zmanjšuje ravni ionizirajočega sevanja. Z razkritjem nasutja se je odstranila radiološka zaščitna pregrada tako, da so se ravni ionizirajočega sevanja na in ob objektu zvišale. Prvostopenjski upravni organ je izdal odločbo na podlagi 17. člena Uredbe in 3. točke 2. odstavka 62. člena ZVISJE, zato je sklicevanje tožene stranke na ZGO in ZUN neutemeljeno. Če je tožena stranka ugotovila, nepristojnost, bi morala v skladu z določilom 250. člena ZUP zadevo odstopiti v reševanje pristojnemu organu. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

Prizadeta stranka ni odgovorila na tožbo.

Tožbo je bilo treba zavreči iz naslednjih razlogov: Državno pravobranilstvo je po določilu 1. odstavka 2. člena Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra, Uradni list RS, št. 20/97, 56/2002 -ZJU) samostojen državni organ, vendar pa po določilu 1. odstavka 1. člena ZDPra državno pravobranilstvo nastopa kot zastopnik Republike Slovenije in drugih subjektov, določenih s tem zakonom, pred sodišči in upravnimi organi. Tudi po določilu 1. odstavka 7. člena ZDPra državno pravobranilstvo pred sodišči zastopa državo, njene organe in upravne organizacije v sestavi, ki so pravne osebe. Po ZDPra mora torej državni pravobranilec v sodnih sporih zastopati določen (državni) subjekt. Drugačna pa je ureditev v ZUS (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000), ki je novejši, in za sodelovanje državnega pravobranilstva v upravnem sporu specialnejši predpis. Po določilu 17. člena ZUS je stranka v upravnem sporu lahko tudi zastopnik javnega interesa. Po določilu 1. odstavka 19. člena ZUS je zastopnik javnega interesa v upravnem sporu državni pravobranilec. To pomeni, kadar državni pravobranilec vloži tožbo v upravnem sporu, ker meni, da je z upravnim aktom kršen zakon v škodo javne koristi (2. odstavek 18. člena ZUS), ne zastopa nobenega državnega subjekta, ampak zastopa javni interes. Materialno-pravni predpostavki za vložitev tožbe državnega pravobranilstva v funkciji zastopanja javnega interesa v upravnem sporu sta dve: z izpodbijanim aktom mora biti kršen zakon in zakon mora biti kršen v škodo javne koristi. Prva materialno-pravna predpostavka je v konkretnem primeru podana. Tožena stranka je namreč zmotno utemeljila, da je v konkretnem primeru treba uporabiti samo ZGO (Uradni list SRS, št. 34784, 29/86, Uradni list RS, št. 59/96, 45/99, 42/2000 - odločba US, 52/2000), čeprav je treba poleg ZGO uporabiti tudi ZVISJE (Uradni list SFRJ, št. 62/84) in iz ZVISJE izvedene podzakonske predpise. Tožena stranka ne oporeka, da so se sporna dela oziroma odločbi, ki jih je tožena stranka odpravila, nanašala na jedrski objekt. Po določilu 4. člena ZVISJE so jedrski objekti tudi objekti s postroji in opremo, namenjeni za uskladiščenje, predelavo in odlaganje radioaktivnih odpadkov. Določbe o lokaciji, graditvi in uporabi jedrskih objektov iz ZVISJE se nanašajo tudi na odlaganje in zavarovanje radioaktivnih odpadnih snovi (2. odstavek 32. člena (ZVISJE); o vzdrževanju jedrskih objektov pa govori tudi določilo 36. člena ZVISJE. ZVISJE ima torej poseben oddelek v III. poglavju ZVISJE, ki se nanaša na lokacijo, graditev in uporabo jedrskih objektov, vključno z vzdrževanjem; o rekonstrukciji jedrskega objekta pa govori tudi poglavje IV. ZVISJE, ki ureja nadzorstvo (3. točka 1. odstavka 62. člena ZVISJE). Določbe o graditvi, vzdrževanju in rekonstrukciji jedrskih objektov so torej specialne določbe glede na določbe o graditvi, rekonstrukciji oziroma vzdrževanju objektov po ZGO. Določilo 1. člena ZGO določa, za katere objekte se ZGO ne uporablja. Med temi objekti ni jedrskih objektov, kar pomeni, da se ZGO uporablja tudi za jedrske objekte, vendar se glede na določbe ZVISJE ZGO za jedrske objekte uporablja poleg ZVISJE. To izhaja tudi iz podzakonskih predpisov. Uredba (Uradni list RS, št. 32/99) je določila način opravljanja javne službe z radioaktivnimi odpadki. Predmetni infrastrukturni objekt je namenjen opravljanju javne službe (2. odstavek 19. člena Uredbe), Uredba pa pri gradnji in upravljanju z objektom za skladiščenje nakazuje na uporabo predpisov o varstvu pred ionizirajočim sevanjem (5. točka 2. člena, 2. odstavek 6. člena Uredbe). Tožena stranka je torej kršila zakon, ker je izpodbijano odločbo oprla na utemeljitev, da je v konkretnem primeru treba uporabiti samo ZGO. Sodišče pa je tožbo kljub temu zavrglo, ker je ugotovilo, da glede na tožbene navedbe in podatke v spisu ni podana druga materialno-pravna predpostavka za tožbo v upravnem sporu po določilu 2. odstavka 18. člena ZUS. Tožeča stranka namreč ni izkazala, da je bil zakon kršen v škodo javne koristi. Škodo javne koristi ni mogoče razlagati tako široko, da škoda za javno korist nastane vedno, kadar je kršen zakon, kajti sicer bi zakonodajalec kot predpostavko za tožbo državnega pravobranilca po določilu 2. odstavka 18. člena ZUS postavil samo kršitev zakona. Škoda za javno korist mora biti v postopku konkretno izkazana v tem smislu, da je znatna in je že nastala, pa jo je mogoče s tožbo v upravnem sporu vsaj zmanjšati, ali pa da zaradi kršitve zakona znatna škoda neposredno preti in jo je mogoče s tožbo v upravnem sporu preprečiti ali zmanjšati. Ko tožeča stranka utemeljuje obstoj te materialno-pravne predpostavke za tožbo, pravi samo to, da je javna korist v tem, da se morebitno radioaktivno sevanje zmanjša do take mere, da ne ogroža zdravja ljudi in ne onesnažuje okolja. Tožeča stranka s tem utemeljuje, v čem se varuje javna korist v konkretnem primeru, ne navaja pa, da je nastala kakršna koli škoda, ali pa da je neposredno grozila škoda, ki bi jo bilo mogoče preprečiti ali zmanjšati s tožbo v upravnem sporu. Tožeča stranka samo pravi, da so dela vplivala na varnost objekta, delavcev in okolja, ker se je posegalo v varnostno funkcijo objekta za varstvo pred ionizirajočim sevanjem. Vse to se je torej nanašalo na čas, ko so potekala sporna dela. Iz odločbe prvostopenjskega upravnega organa z dne 24. 12. 2001 izhaja, da škodne nevarnosti še ni bilo v času izdaje ustne odločbe, to je dne 12. 11. 2001 in da so bila dela zaključena dne 12. 12. 2001. To pomeni, da je v obdobju med 13. 11. 2001 in 11. 12. 2001 prišlo do povečane nevarnosti za nastanek škode, vendar tožeča stranka nastanek škode omenja zgolj v stavku, kjer pravi, da se je z odstranitvijo nasutja odstranila radiološka zaščitna pregrada tako, da so se ravni ionizirajočega sevanja na in ob objektu zvišale. Do zvišanja sevanja naj bi torej prišlo samo ob objektu, tožeča stranka ne navaja do kolikšnega zvišanja je prišlo, poleg tega pa je ta škoda, če je dejansko nastala, trajala samo do 11. 12. 2001, kot to izhaja iz tožbe in neprerekanih dejstev v spisu. S tožbo v upravnem sporu tožeča stranka torej ni mogla varovati javnosti pred škodo, ki naj bi jo napravila tožena stranka zaradi nezakonite odločbe. Vendar pa je tožena stranka z izpodbijano odločbo na podlagi napačne uporabe materialnega prava odpravila tudi tisti del prvostopenjske odločbe, ki je razen zamenjave hidroizolacije, ki je bila že izvedena, prepovedala vsa nadaljnja dela na posodobitvi CSRAOB. Za rešitev upravnega spora je zato relevantno tudi vprašanje, ali je tožena stranka z odpravo prepovedi vseh nadaljnjih del na posodobitvi CSRAOB v škodo javne koristi kršila zakon. Za odgovor na to vprašanje pa je bistveno, katera dela so bila dovoljena na podlagi odločbe o priglasitvi del, kajti vsa morebitna ostala dela, ki niso zajeta z odločbo o priglasitvi del, ne morejo pomeniti škode za javno korist, ki bi izhajala iz kršitve zakona zaradi izpodbijane odločbe v smislu materialne predpostavke za tožbo po 2. odstavku 18. člena ZUS, saj je treba za tovrstna morebitna dela v vsakem primeru upoštevati vse pravno-relevantne predpise. Iz odločbe o priglasitvi del z dne 21. 6. 2001 izhaja, da je bila s to odločbo prizadeti stranki dovoljena samo izvedba popravila hidroizolacije objekta CSRAOB. Tudi tožeča stranka v tožbi ne navaja, da je oziroma da bi lahko nadaljevanje vseh drugih del na objektu, razen zamenjave hidroizolacije, povzročilo škodo za javno korist; iz upravne odločbe tudi ne izhaja, za kakšna nadaljnja dela gre in tožeča stranka tega ne pojasnjuje niti v tožbi. Na tej podlagi je sodišče presodilo, da ni podana druga materialno-pravna predpostavka za vložitev tožbe v upravnem sporu po določilu 2. odstavka 18. člena ZUS, to pomeni, da tožeča stranka ni izkazala nastanka škode za javno korist zaradi kršitve zakona.

Sodišče je zato tožbo zavrglo na podlagi določila 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, ki jo je sodišče smiselno razlagalo v povezavi z določilom 2. odstavka 18. člena ZUS.

ZUS člen 18, 18/2, 19, 19/1. ZVISJ člen 4, 32, 32/2, 62,

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.