sklep U 1028/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-04-06

IZVRŠILNO PRAVO - ČLOVEKOVE PRAVICE - USTAVNO PRAVO

diskrecijsko odločanje - načelo zakonitosti

Ker je drugo-tožeča stranka v tožbi uveljavljala varstvo človekove pravice do enakosti pred zakonom, ima to z vidika vprašanja aktivne legitimacije za posledico, da možnost sodnega varstva (ustavne) pravice za drugo-tožečo stranko ni vezana (samo) na ureditev v ZIZ v zvezi z ZUS, ampak je treba upoštevati tudi določilo 1. in 4. odstavka 15. člena Ustave v zvezi z določilom 157. člena Ustave oziroma 3. odstavka 1. člena ZUS. Ob upoštevanju načela subsidiarnosti sodnega varstva pravic v upravnem sporu in odločbe Ustavnega sodišča v zadevi Up-547/04-21 z dne 3. 3. 2005 je sodišče v konkretni zadevi štelo, da je drugo-tožeča stranka na podlagi Ustave aktivno legitimirana za varstvo pravice do dostopa do delovnega mesta pod enakimi pogoji glede na imenovanje izvršitelja AA. Nedvomno in nesporno izpodbijana odločitev tožene stranke očitno ne posega v pravico drugo-tožeče stranke glede njenega dostopa do izvajanja službe izvršbe v ožjem pomenu, ker je drugo-tožeča stranka pridobila službo izvršitelja. Po presoji sodišča ima različna ureditev vstopa v omenjeno službo in pogojev za opravljanje te službe pravilno procesno-pravno podlago v odločitvi zakonodajalca, da program za izpit izvršitelja predpiše minister za pravosodje (5. točka 1. odstavka 281. člena ZIZ), kar pomeni tudi, da gre za dovolj določno zakonsko pooblastilo ministru, da določi izpit za izvršitelja po programu, ki ga določi minister. Dostop do delovnega mesta oziroma službe pa je treba razlagati širše in sicer, da ne gre samo za prepoved diskriminacije v postopku kandidiranja za posamezno službo, ampak tudi za prepoved diskriminacije v zvezi s pogoji za opravljanje službe, ki imajo neposreden vpliv na nadaljnje opravljanje oziroma prenehanje opravljanja službe. V zvezi s tem vidikom dostopa do predmetne službe pa tožnik (ničesar) ne zatrjuje, da bi bil diskriminiran glede na imenovanje AA.

Z izpodbijano določbo je tožena stranka na podlagi 1. odstavka 283. člena Zakona o izvršbi in zavarovanju (ZIZ) in javnega razpisa za imenovanje izvršiteljev za izvršitelja s sedežem na območju Okrajnega sodišča v Z imenovala AA, roj. dd. mm. llll, stanujoč v Z.

Prvo tožeča stranka aktivno legitimacijo za tožbo utemeljuje z dejstvom, da daje k imenovanju izvršiteljev obvezno mnenje in ji je odločba o imenovanju tudi vročena in je zato stranka postopka, iz previdnosti pa vlaga tožbo tudi v imenu BB, izvršitelja za območje Okrajnega sodišča v T, ki meni, da je z izpodbijano odločbo kršena njegova ustavna pravica do enakosti pred zakonom. V tožbi se sklicuje na določilo 281. člena ZIZ ter s sklicevanjem na načelo legalitete oziroma vezanosti podzakonskih predpisov na zakonsko podlago (3. odstavek 153. člena Ustave, 74. člen Zakona o državni upravi) uveljavlja, da Pravilnik o vsebini, programu in načinu opravljanja izpita za izvršitelja (Pravilnik, Uradni list RS, št. 95/2002) mimo zakona omogoča, da se za program iz 5. točke 281. člena ZIZ smiselno šteje tudi pravniški državni izpit v zvezi s 4. členom Pravilnika. Poleg tega pa tudi meni, da sta izpit za izvršitelje in pravniški državni izpit neprimerljiva. Stališče tožene stranke postavlja kandidate z opravljenim pravniškim državnim izpitom v neenakopraven, privilegiran položaj, ta neenakopraven položaj pa določa Pravilnik kot podzakonski predpis in ne zakon. Ta kršitev tem kandidatom omogoča lažji dostop do imenovanja v funkcijo izvršitelja. Predlaga zaslišanje stranke in da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da prvo tožeča stranka nima aktivne legitimacije in se sklicuje na 17. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS) in da dejstvo, da je tožena stranka vročila odločbo o imenovanju prvo-tožeči stranki ne pomeni, da ima le-ta aktivno legitimacijo. Meni, da drugo-tožeča stranka nima aktivne legitimacije za tožbo, ker je bila drugo-tožeča stranka imenovana za izvršitelja na območju okrajnega sodišča v T in zato z izpodbijano odločbo ni prizadeta v pravicah ali pravnih koristih. V nadaljevanju odgovora na tožbo pa tožena stranka pojasnjuje, da v konkretni zadevi ni kršeno načelo legalitete, ker je zakon (5. točka 1. odstavka 281. člena ZIZ) določil, da program za izpit za izvršitelja predpiše minister, minister pa je to problematiko uredil v Pravilniku. Predlaga, da sodišče tožbo zavrže, podrejeno pa, da jo zavrne.

V pripravljalni vlogi tožeča stranka ponavlja argument glede aktivne legitimacije prvo-tožeče stranke iz tožbe. Glede aktivne legitimacije drugo-tožeče stranke navaja, da tožena stranka citira določilo 2. odstavka 7. člena ZIZ, vendar pa ne upošteva 3. odstavka istega člena, ki določa, da sme izvršitelj opravljati posamezna dejanja na celotnem območju Slovenije, torej ne le na območju okrajnega sodišča. Določilo 290. člena ZIZ pa izrecno določa načine dodeljevanja zadev izvršiteljem in med drugim ureja tudi primere, ko je za izvršitelja določen tisti, ki ima sedež na območju drugega okrajnega sodišča. Glede načela legitimitete in primerjave med pravniškim državnim izpitom in izpitom za izvršitelja pa vztraja pri argumentih iz tožbe.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Vrhovno sodišče RS je v sporih med istimi tožečima strankama in toženo stranko, ko je šlo za istovrsten upravni spor že odločilo, na primer v zadevah I Up 1372/2004 z dne 23. 2. 2005, I Up 1373/2004 z dne 23. 2. 2005 in I Up 1302/2004 z dne 30. 3. 2005 in sicer je v vseh primerih pritožbe zoper sklepe Upravnega sodišča o zavrženju tožbe v upravnem sporu zavrnilo in sklepe Upravnega sodišča RS potrdilo. V vseh zadevah se je Upravno sodišče postavilo na stališče, da zaradi varstva dejanskega interesa ni mogoče uveljavljati tožbe v upravnem sporu. Vrhovno sodišče je odločitvam Upravnega sodišča pritrdilo z utemeljitvijo, ki jo sodišče uporablja tudi v tem upravnem sporu. Po stališču Vrhovnega sodišča z dajanjem mnenja prvo-tožeča stranka ne pridobi statusa stranke v postopku in tudi ne statusa sodelujočega organa. Statusa stranke ne more pridobiti, ker se ne odloča o nobeni njeni pravici ali pravni koristi, statusa sodelujočega organa pa ne more pridobiti, ker ne gre za odločbo, izdano v soglasju oziroma z njeno odobritvijo (4. točka 1. odstavka 34. člena ZUS). Glede aktivne legitimacije drugo-tožeče stranke pa je Vrhovno sodišče odločilo, da status izvršitelja, ki to delo opravlja, ne daje izvršitelju pravice, da bi pri imenovanju drugih izvršiteljev nastopal kot stranka oziroma stranski intervenient. V takem postopku drugo-tožeča stranka varuje le dejanski položaj, ki izhaja iz dosedanjega števila izvršiteljev. To pa ni dovolj za aktivno legitimacijo v upravnem sporu (sodbe Vrhovnega sodišča RS v zadevah I Up 1372/2004 z dne 23. 2. 2005, I Up 1373/2004 z dne 23. 2. 2005 in I Up 1302/2004 z dne 30. 3. 2005). Tej obrazložitvi sodišče dodaja, da drugo-tožeča stranka nima aktivne legitimacije na podlagi ZIZ v zvezi z ZUS za tožbo v upravnem sporu, v kateri bi drugo-tožeča stranka zahtevala presojo zakonitosti izpodbijane odločbe (tudi) zato, ker določilo 6. odstavka 283. člena ZIZ v povezavi z določilom 5. odstavka 283. člena ZIZ možnost sprožiti upravni spor predvideva le za tiste kandidate, ki so sodelovali v razpisnem postopku. Iz podatkov v spisu namreč izhaja, da drugo-tožeča stranka ni sodelovala v predmetnem razpisnem postopku (mnenje predsednika Okrajnega sodišča v Z z dne 23. 3. 2004), kar med strankami tega upravnega spora tudi ni sporno. Vendar pa je sodišče v konkretnem upravnem sporu upoštevalo, da je drugo-tožeča stranka v tožbi uveljavljala varstvo človekove pravice do enakosti pred zakonom iz določila 14. člena Ustave. To pa ima z vidika vprašanja aktivne legitimacije za posledico, da možnost sodnega varstva (ustavne) pravice za drugo-tožečo stranko ni vezana (samo) na ureditev v ZIZ v zvezi z ZUS, ampak je treba upoštevati tudi določilo 1. in 4. odstavka 15. člena Ustave v zvezi z določilom 157. člena Ustave oziroma 3. odstavka 1. člena ZUS. Drugo-tožeča stranka se sicer sklicuje na določilo 14. člena Ustave, vendar pa je glede na okoliščine konkretnega primera relevantna specialna določba za varstvo pred diskriminacijo v zvezi z dostopom do delovnega mesta določilo 3. odstavka 49. člena Ustave, ki pravi, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Ta pravica je še posebej relevantna, ko gre za dostop posameznikov do služb, ki imajo javno-pravni značaj, kar velja tudi za dejavnost izvršbe po ZIZ, pri čemer ni zavarovan samo dostop do službe v ožjem pomenu besede, tako da je zagotovljena prepoved diskriminacije v postopku kandidiranja za pridobitev službe, ampak je zagotovljena prepoved diskriminacije tudi v zvezi s pogoji za opravljanje službe, ki imajo neposreden vpliv na nadaljnje opravljanje oziroma prenehanje opravljanja službe. Ob upoštevanju načela subsidiarnosti sodnega varstva pravic v upravnem sporu (3. odstavek 1. člena ZUS in 157. člen Ustave) in odločbe Ustavnega sodišča v zadevi Up-547/04-21 z dne 3. 3. 2005 (10. odstavek obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča), v kateri je Ustavno sodišče RS zavzelo stališče, da mora upravno sodišče ob presoji, ali je zagotovljeno drugo sodno varstvo upoštevati tudi, ali je to drugo sodo varstvo učinkovito, je sodišče v konkretni zadevi štelo, da je drugo-tožeča stranka na podlagi Ustave aktivno legitimirana za varstvo pravice do dostopa do delovnega mesta pod enakimi pogoji glede na imenovanje izvršitelja AA. Ob tem sodišče pripominja, da v tem upravnem sporu ne daje sodnega varstva drugo-tožeči stranki v smislu presoje skladnosti splošnega predpisa z določilom 3. odstavka 49. člena Ustave, ker za to Upravno sodišče ni pristojno, ampak sodišče v tem upravnem sporu presoja, ali je tožbeni ugovor o diskriminaciji drugo-tožeče stranke v razmerju do imenovanja izvršitelja AA utemeljen. Če bi sodišče ugotovilo, da je drugo-tožeča stranka nedopustno diskriminirana in da je podlaga za takšno diskriminacijo v zakonu, potem je sodišče vezano na določilo 156. člena Ustave, sicer pa tožbo zavrne ali zavrže. Sodišče je tožbo drugo-tožeče stranke, enako kot tožbo prvo-tožeče stranke, v izreku sklepa zavrglo na podlagi določila 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS in sicer na podlagi naslednje utemeljitve: Nedvomno in nesporno izpodbijana odločitev tožene stranke očitno ne posega v pravico drugo-tožeče stranke glede njenega dostopa do izvajanja službe izvršbe v ožjem pomenu, ker je drugo-tožeča stranka pridobila službo izvršitelja. Drugo-tožeča stranka pa ni aktivno legitimirana za vložitev t.i. splošne tožbe zaradi varstva splošne koristi v upravnem sporu, četudi se sklicuje na prepoved diskriminacije. V tem ožjem smislu dostopa do službe izvršitelja izpodbijana odločitev torej očitno ne posega v pravico drugo-tožene stranke (4. točka 1. odstavka 34. člena ZUS). Ker je sodišče v tej presoji moralo uporabiti določilo 5. točke 1. odstavka 281. člena ZIZ in določilo 1. odstavka 4. člena Pravilnika (Uradni list RS, št. 95/2002), se mora opredeliti tudi do tožbenega ugovora glede načela legalitete. Sodišče meni, da sicer gre za dve bistveno enaki dejanski situaciji, ker gre v obeh primerih za vstop v javno službo izvršitelja in opravljanje javno-pravne dejavnosti izvršbe, do katere pa imajo dostop in jo lahko opravljajo tako tisti, ki imajo opravljen pravniški državni izpit, kot tudi tisti, ki imajo opravljen izpit za izvršitelja. Po presoji sodišča ima ta različna ureditev vstopa v omenjeno službo in pogojev za opravljanje te službe pravilno procesno-pravno podlago v odločitvi zakonodajalca, da program za izpit izvršitelja predpiše minister za pravosodje (5. točka 1. odstavka 281. člena ZIZ), kar pomeni tudi, da gre za dovolj določno zakonsko pooblastilo ministru, da določi izpit za izvršitelja po programu, ki ga določi minister. Pojem izpita za izvršitelja ni namreč poseben pravni institut, ki bi bil v zakonu natančno opredeljen, ampak je zakonodajalec z zakonskim pooblastilom natančnejšo opredelitev tega preizkusa znanja in usposobljenosti prenesel na podzakonski predpis, kar je povsem običajno v tovrstnih zadevah glede na potrebno specifično pravno-tehnično naravo ureditve preizkusa znanja in zato v skladu z načelom legalitete (2. odstavek 3. člena, 3. odstavek 153. člena, 2. odstavek 120. člena Ustave). To razlikovanje med izvršitelji pa ima po presoji sodišča tudi po vsebini dovolj objektivno in upravičeno podlago, saj ni povsem nerazumno, da je podzakonski predpis izenačil pravniški državni izpit in izpit za izvršitelja; v presojo primernosti takšne ureditve pa se sodišče ne spušča.

Dostop do delovnega mesta oziroma službe pa je treba razlagati širše in sicer, da ne gre samo za prepoved diskriminacije v postopku kandidiranja za posamezno službo, ampak tudi za prepoved diskriminacije v zvezi s pogoji za opravljanje službe, ki imajo neposreden vpliv na nadaljnje opravljanje oziroma prenehanje opravljanja službe. V zvezi s tem vidikom dostopa do predmetne službe pa tožnik (ničesar) ne zatrjuje, da bi bil diskriminiran glede na imenovanje AA. Pripustitev izvršitelja, ki ima opravljen pravniški državni izpit, v dejavnost opravljanja izvršbe v Sloveniji, zadeva drugo-tožečo stranko samo v smislu dejanskih pogojev za opravljanje službe in v tem smislu dve bistveno enaki dejanski situaciji - drugo-tožeča stranka in AA sta oba izvršitelja - nista različno urejeni, ampak za oba subjekta veljajo enaki pravni pogoji za opravljanje dejavnosti. Sodišče je ob tem upoštevalo, da je dejavnost izvršbe javna služba (1. odstavek 280. člena ZIZ), minister za pravosodje pa imenuje izvršitelje samo, če predhodno ugotovi, da imenovanje zahtevajo dejanske okoliščine, to pomeni, da je imenovanje potrebno za redno opravljanje dejanj izvršbe in zavarovanja (1. odstavek 283. člena ZIZ) in zato ne gre za prost dostop izvajalcev te dejavnosti na to področje. Tudi določbe, na katere se sklicuje drugo-tožeča stranka (3. odstavek 7. člena, 2. odstavek 290. člena ZIZ), se ne nanašajo na enakopravnost dostopa do navedene javne službe za zasebnike, ampak se nanašajo na dejanski obseg dela zasebnega izvršitelja. Zato v konkretnem primeru ni podana diskriminacija in izpodbijana odločitev očitno tudi z vidika enakosti dostopa do službe izvršitelja v širšem pomenu besede očitno ne posega v nobeno tožnikov pravico, ali neposredno na zakon oprto korist (4. točka 1. odstavka 34. člena ZUS).

Na tej podlagi je sodišče zavrglo tožbo zoper prvo-toženo stranko in zoper drugo-toženo stranko skladno z določilom 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, ker akt, ki se izpodbija s tožbo očitno ne posega v pravico ali v neposredno, na zakon oprto, korist tožečih strank. Sklep o zavrženju tožbe zajema tudi zavrženje zahtevka za povrnitev stroškov postopka.

V navedenih treh zadevah je Vrhovno sodišče tudi sprejelo stališče, da je pravilna tožena stranka minister (1. odstavek 283. člena ZIZ), ne pa ministrstvo, vendar ker je bilo treba po mnenju Vrhovnega sodišča tožbe zavreči že iz drugega razloga, nepravilna opredelitev tožene stranke ni vplivala na pravilnost in zakonitost odločitve. Sodišče je zato v obravnavanem upravnem sporu smiselno štelo, da tožeči stranki tožita ministra za pravosodje in zaradi večje učinkovitosti in ekonomičnosti postopka ni posebej zaradi tega pošiljalo tožbo v dopolnitev tožeči stranki.

URS člen 156,  157,  120/2,  153,  153/3,  49,  49/3,  120,  15,  15/1,  15/4,  3,  3/2,  14,  156,  157,  120/2,  153,  153/3,  49,  49/3,  120,  15,  15/1,  15/4,  3,  3/2,  14.  ZUS člen 34/1-4,  1,  1/3,  34.  ZIZ člen 290/2,  283/5,  283/6,  290,  281/1-5,  283,  283/1,  7,  7/3,  281,  7,  281/1-5,  281,  7/3,  283/5,  283/1,  283,  290/2,  290,  283/6.  Pravilnik o vsebini, programu in načinu opravljanja izpita za izvršitelja člen 4,  4/1,  4,  4/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.