sklep U 2655/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-12-08

začasna odredba - začasna odredba - stroški postopka - pravni interes

Po določbi 1. odstavka 4. člena ZUS je upravni spor dopusten, če tožnik uveljavlja, da je prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi upravnega akta (ali zaradi tega, ker upravni akt ni bil izdan in mu ni bil vročen v predpisanem roku), kar pomeni, da za dopustnost upravnega spora ZUS določa dva pogoja, ki morata biti podana kumulativno, in sicer gre na eni strani za prizadetost tožnika v njegovih pravicah ali pravnih koristih, na drugi strani pa, da je razlog za tožnikovo prizadetost izpodbijani upravni akt (ali okoliščina, da le-ta ni bil izdan). Če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno na zakon oprto korist sodišče s sklepom zavrže tožbo že ob njenem predhodnem preizkusu po uradni dolžnosti. Po določbi 1. odstavka 33. ZLS je župan zakoniti zastopnik lokalne skupnosti, poleg tega pa ima po določbah ZLS tudi funkcijo varuha ustavnosti in zakonitosti v lokalni skupnosti, kot izhaja iz določbe 6. odstavka 33. člena ZLS. Določba 6. odstavka 33. člena ZLS torej postavlja župana kot varuha ustavnosti in zakonitosti v lokalni skupnosti, medtem ko drugi občinski funkcionarji (člani občinskega sveta, podžupan) iz 34. a člena ZLS takih pristojnosti nimajo, pač pa v skladu s 1. odstavkom 35. člena ZLS člani občinskega sveta sprejemajo odločitve z večino opredeljenih glasov navzočih članov v skladu s splošno veljavnimi pravnimi načeli (demokratični princip), pri čemer občinski svet lahko veljavno sklepa, če je na seji navzoča večina članov občinskega sveta. Ker tožnika niti ne navajata in ne izkazujeta, da bi bila zaradi izpodbijanega sklepa prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih, je sodišče tožbo zavrglo, saj izpodbijani sklep očitno ne posega v pravice tožnikov ali njune neposredne, na zakon oprte pravne koristi. Po določbi 3. odstavka 23. člena ZUS tudi v primeru, v katerem je sodišče ugotovilo, da niso podane niti procesne predpostavke za odločanje v upravnem sporu, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Vendar pa je vsebinsko odločanje o pogojih za izdajo začasne odredbe mogoče le v primeru, če je dopusten upravni spor. Ker iz 1. točke izreka tega sklepa izhaja, da je bila tožba zaradi pomanjkanja procesnih predpostavk zavržena kot procesno nesposobna, zato po oceni sodišča tudi pogoji za izdajo začasne odredbe po 69. členu ZUS niso izpolnjeni. Tožnika nista navedla, na kateri zakonski podlagi predlagata izdajo začasne odredbe, vendar iz tožbenih navedb smiselno izhaja, da jo predlagata na podlagi določbe 2. odstavka 69. člena ZUS. Potreba za začasno ureditev stanja, ki je pogoj za izdajo začasne odredbe, je verjetno izkazana le v primeru, če je verjetno izkazana tudi tožnikova procesna možnost uspeha v upravnem sporu, saj je namen začasne odredbe v preprečitvi nastanka posledic, ki naj se dokončno odvrnejo z meritorno odločitvijo o tožbenem zahtevku v upravnem sporu. V obravnavanem primeru je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo ob smiselni uporabi 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, saj mora biti pravni interes izkazan tudi pri zahtevi za izdajo začasne odredbe kot obliki začasnega sodnega varstva.

1. Tožba se zavrže. 2. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Tožnika sta dne 5. 12. 2005 pri Upravnem sodišču Republike Slovenije v Ljubljani vložila (skupno) tožbo v upravnem sporu zoper dve toženi stranki, in sicer zoper prvo toženo stranko Občinski svet Občine A in zoper drugo toženo stranko Župana Občine A zaradi odprave (celotnega) sklepa, sprejetega na 20. redni seji Občinskega sveta Občine A dne 22. 11. 2005, s katerim je prva tožena stranka imenovala nov nadzorni svet javnega podjetja AAA d.o.o., ker tožnika menita, da je "izpodbijana odločba prvo tožene stranke, kot organa lokalne samouprave, v upravnem postopku nepravilna in nezakonita". Izpodbijani sklep, ki ga je sprejela prva tožena stranka na svoji 20. redni seji dne 22. 11. 2005, podpisala pa druga tožena stranka, je bil po mnenju tožnikov sprejet brez upoštevanja določil Poslovnika Občinskega sveta Občine A (Uradni list RS, št. 26/97, dalje Poslovnik), zlasti 30. člena Poslovnika, ki določa, da mora biti dnevi red skupaj z gradivom svétnikom poslan najmanj sedem dni pred sejo občinskega sveta. Nadalje tožnika uveljavljata kršitev 32. člena Poslovnika, po katerem se lahko na dnevni red uvrstijo le točke, za katere obravnavo so izpolnjeni vsi pogoji, določeni s Poslovnikom, medtem ko iz predloga dnevnega reda sporne 20. redne seje izhaja, da nanj ni bila uvrščena točka o imenovanju novega nadzornega sveta javnega podjetja AAA d.o.o. Tudi iz zapisnika 18. redne seje Komisije za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja (v nadaljevanju Komisija) z dne 17. 11. 2005 ne izhaja, da bi na tej seji Komisije obravnavali imenovanje novega nadzornega sveta javnega podjetja AAA d.o.o., čeprav bi v skladu s 70. členom Poslovnika morala Komisija predhodno pred sejo prvo tožene stranke obravnavati zadeve s področja njene pristojnosti, česar pa ni storila. Čeprav je predhodno Komisija na 7. seji dne 31. 5. 2004 sicer odločala o imenovanju nadzornega sveta javnega podjetja AAA d.o.o., tega odločanja po mnenju tožnikov ni mogoče šteti za predhodno obravnavanje predloga za imenovanje spornega nadzornega sveta, saj ne gre (razen enega člana) za enako sestavo nadzornega sveta javnega podjetja AAA d.o.o. Tožnika poudarjata, da iz naslova točke predlaganega dnevnega reda sporne seje prve tožene stranke pod zap. št. 9 - Kadrovske zadeve, nista mogla sklepati, da bi bilo pod to točko lahko obravnavano imenovanje novega nadzornega sveta javnega podjetja AAA d.o.o.. Zato menita, da jima je bila kot svétnikoma v Občinskem svetu Občine A oziroma prvi toženi stranki kršena pravica iz 29. člena Zakona o lokalni samoupravi ((Uradni list RS, št. 100/05- ur. preč. bes., dalje ZLS), ker jima ni bilo omogočeno sodelovanje pri odločanju v občinskem svetu kot najvišjem organu občine, ki med drugim odloča tudi o imenovanju nadzornih svetov javnih podjetij, saj tožnika tako nista mogla pripraviti svojega predloga protikandidatov, ker za to nista imela časa. Poudarjata, da gre v sporni zadevi za enega najpomembnejših organov, katerega člane imenuje občinski svet oziroma prva tožena stranka. Tožnika menita, da pri tem ni nepomembno, da je javno podjetje AAA d.o.o. edino javno podjetje v lasti Občine A, zagotavlja pa oskrbo s pitno vodo, ravnanje s komunalnimi odpadki z urejanjem komunalne deponije, javno snago, čiščenje javnih površin, vodenje investicij v komunalno infrastrukturo, naloga nadzornega sveta pa je nadzorovanje poslovanja. V tožbi še navajata, da tožnika nista imela možnosti vplivati na imenovanje nadzornega sveta in tako tudi nista mogla kot izvoljena predstavnika lokalne skupnosti in kot člana prve tožene stranke vplivati na sporno izbiro, oziroma posledično na nadzorovanje omenjenega javnega podjetja kljub temu, da sta sicer imela možnost glasovanja o izpodbijanem sklepu, vendar pa jima je bilo že pred glasovanjem zaradi nepravilno izpeljanega postopka sprejemanja izpodbijanega sklepa onemogočeno sodelovanje pri odločanju v skladu z 29. členom ZLS. Tožnika nadalje opozarjata, da v spornem nadzornem svetu med štirimi člani ni nobenega predstavnika opozicijskih svetnikov iz strank SDS, NSI in SLS, kar po njunem mnenju ni v skladu z določbo 14. člena Ustave RS (enakost pred zakonom), ker tako v spornem nadzornem svetu niso zastopani volivci, ki so volili opozicijske stranke. Nadalje navajata, da je z izpodbijanim sklepom kršena določba 28. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (dalje ZGJS), po kateri se za vprašanja v zvezi s položajem javnega podjetja uporabljajo predpisi, ki urejajo položaj gospodarskih družb oziroma Zakon o gospodarskih družbah, ki v 261. členu določa, da način imenovanja nadzornega sveta določa statut družbe. Po oceni tožnikov je izpodbijani sklep prav tako tudi v neskladju z določbo 17. člena Statuta javnega podjetja AAA d.o.o., po kateri člani nadzornega sveta med samo izvolijo predsednika in dva podpredsednika, saj ustanovitelj lahko imenuje samo člane nadzornega sveta. Tožnika predlagata, da sodišče zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter zaradi kršitve določil Ustave RS odpravi izpodbijani sklep. Istočasno predlagata, da sodišče toženima strankama naloži povrnitev njunih stroškov tega spora skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi od izdaje odločbe sodišča prve stopnje do plačila.

Hkrati s tožbo tožnika sodišču predlagata, da v skladu z 69. členom Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, dalje ZUS) izda začasno odredbo, s katero naj odloči, da do pravnomočne odločitve v sporni zadevi funkcijo nadzornega sveta opravlja nadzorni svet javnega podjetja AAA d.o.o., ki je bil imenovan do sedaj in ki je vpisan v sodni register, ker bi v nasprotnem primeru nastale hujše škodljive posledice. Po oceni tožnikov je že na podlagi tožbenih navedb verjetno izkazano, da je njun tožbeni zahtevek utemeljen, poleg tega pa menita, da brez izdane začasne odredbe, kot je predlagana, dosedanji nadzorni svet nima več mandata, ker je že potekel mandat dosedanjim članom nadzornega sveta, ki so bili imenovani dne 24. 11. 1999 za dobo 4 let. Zato tožnika menita, da je potrebno posledično do imenovanja novih članov nadzornega sveta s strani prve tožene stranke z začasno odredbo nujno urediti nastalo situacijo s podaljšanjem mandata do sedanjim članom nadzornega sveta. Hkrati pa poudarjata, da je dne 6. 12. 2005 ob 16.00 uri že sklicana seja novega nadzornega sveta javnega podjetja AAA d.o.o., vendar pa bodo v primeru, če se predmetni tožbi ugodi, na tej seji sprejete odločitve nične. Zato mora po stališču tožnikov v izogib nastanku hujših škodljivih posledic do odločitve v sporni zadevi vse posle opravljati dosedanji nadzorni svet.

Toženi stranki, ki jima je sodišče v odgovor posredovalo tožbo z zahtevo za izdajo začasne odredbe, sta v sodno določenem roku podali dne 7. 12. 2005 odgovor, v katerem zavračata kot neutemeljene tožbene navedbe in menita, da za izdajo začasne odredbe niso podani zakonski pogoji, saj tožnika nista izkazala verjetnosti, da bodo brez predlagane ureditve trenutne situacije nastale hujše škodljive posledice, ker je prejšnjemu nadzornemu svetu javnega podjetja AAA d.o.o. že potekel mandat, zaradi česar tudi ne more več opravljati svoje funkcije. Nadalje še navajata, da morebitna začasna odredba ne more biti pravna podlaga za podaljšanje mandata prejšnjemu nadzornemu svetu. Lokalna skupnost kot ustanovitelj javnega podjetja se namreč zaveda potrebe po nujni ureditvi nastale situacije in prav zato je bil imenovan nov nadzorni svet. Z izvršitvijo izpodbijanega sklepa tožnikoma oziroma predlagateljema zahteve za izdajo začasne odredbe ne bo nastala težko popravljiva škoda niti ne bosta kakorkoli prizadeta, pač pa odložitev izvršitve izpodbijanega sklepa nasprotuje javni koristi. Poleg tega pa obstaja nevarnost, da bo toženi stranki nastala večja nepopravljiva škoda z izdajo predlagane začasne odredbe, saj bi javno podjetje poslovalo brez potrjenega gospodarskega plana in brez nadzora. To pa Občini A kot ustanovitelju ne bi omogočalo nadzora oziroma dela. Sodišču predlagata, da predlog za izdajo začasne odredbe zavrne.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

Po določbi 1. odstavka 4. člena Zakona o upravnem sporu (dalje ZUS) je upravni spor dopusten, če tožnik uveljavlja, da je prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi upravnega akta (ali zaradi tega, ker upravni akt ni bil izdan in mu ni bil vročen v predpisanem roku), kar pomeni, da za dopustnost upravnega spora ZUS določa dva pogoja, ki morata biti podana kumulativno, da je upravni spor sploh dopusten, in sicer gre na eni strani za prizadetost tožnika v njegovih pravicah ali pravnih koristih, na drugi strani pa, da je razlog za tožnikovo prizadetost izpodbijani upravni akt (ali okoliščina, da le-ta ni bil izdan). Če namreč upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno na zakon oprto korist sodišče s sklepom zavrže tožbo že ob njenem predhodnem preizkusu. Na ta razlog pa mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (4. alinea 1. odstavka 34. člena v povezavi z 2. odstavkom 34. člena ZUS).

V obravnavanem primeru tožnika niti ne uveljavljata, da bi bila prizadeta v kakšnih svojih neposrednih pravicah ali pravnih koristih zaradi uvodoma navedenega izpodbijanega sklepa, ki ga je na svoji 20. redni seji dne 22. 11. 2005 sprejel Občinski svet Občine A, ki je v predmetni (skupni) tožbi naveden kot prva tožena stranke, in ga zastopnik podpisal Župan Občine A AA, ki je v tožbi naveden kot druga tožena stranka, vendar se sodišče v presojo pasivne legitimacije prve tožene stranke niti ni spuščalo, ker je moralo tožbo zavreči že iz razloga po 4. točki 1. odstavka 34. člena ZUS, ker tožnika nista izkazala pravnega interesa za tožbo. Namreč po določbi 1. odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (dalje ZLS) predstavlja in zastopa občino župan (v konkretnem primeru druga tožena stranka). Župan je torej zakoniti zastopnik lokalne skupnosti, poleg tega pa ima po določbah ZLS tudi funkcijo varuha ustavnosti in zakonitosti v lokalni skupnosti, kot izhaja iz določbe 6. odstavka 33. člena ZLS, po kateri župan zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita ali v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine in predlaga občinskemu svetu, da o njej ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje; če občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, lahko župan sproži postopek pri upravnem sodišču (ne pa posamezni člani občinskega sveta, kot v konkretnem primeru uveljavljata s tožbo tožnika). Citirana določba 6. odstavka 33. člena ZLS torej postavlja župana kot varuha ustavnosti in zakonitosti v lokalni skupnosti, medtem ko drugi občinski funkcionarji (člani občinskega sveta, podžupan) iz 34. a člena ZLS takih pristojnosti nimajo, pač pa v skladu s 1. odstavkom 35. člena ZLS člani občinskega sveta sprejemajo odločitve z večino opredeljenih glasov navzočih članov v skladu s splošno veljavnimi pravnimi načeli (demokratični princip), pri čemer občinski svet lahko veljavno sklepa, če je na seji navzoča večina članov občinskega sveta.

Ker torej v obravnavanem primeru tožnika niti ne navajata in ne izkazujeta, da bi bila zaradi izpodbijanega sklepa prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, saj izpodbijani sklep očitno ne posega v pravice tožnikov ali njune neposredne, na zakon oprte neposredne koristi. Ker je moralo sodišče tožbo zavreči ob njenem predhodnem preizkusu že iz navedenega razloga, se v presojo tožbenih ugovorov ni spuščalo. Glede na navedeno tožečima strankama aktivne legitimacije v tem upravnem sporu ni mogoče priznati, zato je sodišče njuno tožbo na podlagi 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS zavrglo.

Po določbi 3. odstavka 23. člena ZUS trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, kadar sodišče odloča v upravnem sporu le o zakonitosti izpodbijanega akta; zato tudi v tem primeru, katerem je sodišče ugotovilo, da niso podani niti procesne predpostavke za odločanje v upravnem sporu, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka skladno z določbo 3. odstavka 23. člena ZUS.

Tožnika sodišču hkrati s tožbo predlagata tudi, da izda začasno odredbo po določbah 69. člena ZUS. Vendar pa je vsebinsko odločanje ob pogojih za izdajo začasne odredbe mogoče le v primeru, če je dopusten upravni spor. Ker pa v obravnavanem primeru iz 1. točke izreka tega sklepa izhaja, da je bila tožba zaradi pomanjkanja procesnih predpostavk zavržena kot procesno nesposobna, zato po oceni sodišča tudi pogoji za izdajo začasne odredbe po 69. členu ZUS niso izpolnjeni.

Tožnika sicer nista navedla, na kateri zakonski podlagi predlagata izdajo začasne odredbe, vendar iz tožbenih navedb smiselno izhaja, da jo predlagata na podlagi določbe 2. odstavka 69. člena ZUS. Na tej zakonski podlagi pa lahko tožnik zahteva izdajo začasne odredbe tudi za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, predvsem pri trajajočih pravnih razmerjih verjetno izkaže za potrebno, da se odvrnejo hujše škodljive posledice ali grozeče nasilje. Za izdajo začasne odredbe je pristojno sodišče, ki je pristojno za odločitev v tožbi (3. odstavek 69. člena ZUS). Iz navedenega izhaja, da sodišče izda začasno odredbo za začasno ureditev stanja le, če se taka ureditev verjetno izkaže za potrebno, da bi se odvrnile hujše posledice ali grozeče nasilje v času od vložitve zahteve za izdajo začasne odredbe do izdaje pravnomočne sodne odločbe. Navedeno pomeni, da je potreba za začasno ureditev stanja, ki je pogoj za izdajo začasne odredbe, verjetno izkazana le v primeru, če je verjetno izkazana tudi tožnikova procesna možnost uspeha v upravnem sporu, saj je namen začasne odredbe v preprečitvi nastanka posledic, ki naj se dokončno odvrnejo z meritorno odločitvijo o tožbenem zahtevku v upravnem sporu. Ker pa, kot je predhodno obrazloženo, v obravnavanem primeru procesne predpostavke za vložitev tožbe niso izpolnjene, je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo ob smiselni uporabi 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, saj mora biti pravni interes izkazan tudi pri zahtevi za izdajo začasne odredbe kot obliki začasnega sodnega varstva.

ZLS člen 35/1,  34a,  34a/1,  35,  33,  33/1,  33/6,  35/1,  34a,  34a/1,  35,  33,  33/1,  33/6.  ZUS člen 69/2,  34/1,  34/1-4,  69,  23,  23/3,  34.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.