Sodba  U 624/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-05-18

plačilo komunalnega prispevka - uporaba materialnega prava

Splošno pravno načelo glede uporabe materialnih predpisov izhaja iz določbe 243. člena starega ZUP, kjer je določeno, da mora upravni organ druge stopnje ob morebitni pritožbi ugotavljati pravilno uporabo materialnega predpisa pri izdaji odločbe prve stopnje, kar pomeni, da morajo upravni organi pri svojem odločanju uporabljati materialne predpise, ki veljajo v času izdaje odločbe prve stopnje. V obravnavanem primeru prvostopni organ o tožnikovi zahtevi za odmero komunalnega zahtevka ni odločil (molk organa) in je bilo prav z izpodbijano odločbo prvič meritorno odločeno o stvari. Iz tega razloga bi morala odločitev tožene stranke po presoji sodišča temeljiti na materialnih predpisih, ki so veljali v času izdaje izpodbijane odločbe.

Tožbi se ugodi. Odločba Župana Občine A. z dne 8. 4. 2002 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek. Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka tožečima strankama za zemljišča parc. št. 2399/25, 2399/55, 2389/2, vse k. o. ... in ki so last mld. A.A., ki jo zastopa mati B.B., odmerila sorazmerni del stroškov opremljanja stavbnega zemljišča (komunalni prispevek) v višini 2.556.666,00 SIT in ju zavezala, da v roku 15 dni po vročitvi izpodbijane odločbe navedeni znesek plačata na transakcijski račun Občine A.

Izpodbijana odločba je bila izdana na podlagi sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije opr. št. U ... z dne 14. 2. 2002, s katero je sodišče toženi stranki naložilo, da v roku 30 dni od pravnomočnosti sodbe odloči o pritožbi tožnikov zaradi molka prvostopnega organa.

Tožena stranka je ugotovila, da sta tožeči stranki dne 1. 2. 2000 vložili pritožbo zaradi molka prvostopnega organa, v kateri predlagata, naj tožena stranka odmeri komunalni prispevek ali pa izda potrdilo o oprostitvi komunalnega prispevka, ker so izpolnjeni zakonski pogoji za oprostitev oziroma, naj tožena stranka zadevo pošlje v odločanje Ministrstvu za okolje, prostor in energijo. V pritožbi sta navedla še, da jima je zaradi ravnanja občinske uprave Občine A nastala škoda v višini 4.000.000,00 SIT, za katero si pridržujeta pravico, da jo bosta tudi uveljavljala. Prvostopni organ je toženi stranki posredoval podatke o tem, da tožnika nameravata graditi individualno stanovanjsko hišo na zemljiščih parc. št. 2399/25, 2399/55 in 2389/2, vse k. o. ... in da je lastnica navedenih zemljišč, ki se vsa nahajajo v območju urejanja VS 14/1, z režimom urejanja po Prostorsko ureditvenih pogojih (PUP) za območje občine Ig (Uradni list RS, št. 4/85, 3/90, 40/92, 5/93, 70/98), mld. A.A. in da znaša površina objekta tožečih strank 372,46 m2, površina gradbene parcele pa 743,50 m2.

Tožena stranka pritožbenih navedb tožečih strank, ki se nanašajo na premoženjsko in nepremoženjsko škodo v upravnem postopku ni obravnavala, kajti iz njih izhaja, da si tožnika pridržujeta pravico, da bosta odškodninski zahtevek uveljavljala v postopkih pred rednimi sodišči in ne v upravnem postopku s pritožbo. V kolikor pa bi tožnika odškodninski zahtevek uveljavljala v upravnem postopku, pa bi morala tožena stranka njuno zahtevo zavreči, saj za odločanje o tovrstnih zahtevkih v skladu z veljavno zakonodajo ni pristojna. Tožena stranka tudi ni sledila pritožbenemu ugovoru, naj se zadeva odstopi v reševanje Ministrstvu za okolje in prostor zavrnila, saj je odmera komunalnega prispevka upravna zadeva, ki v skladu z določbo 44. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97, v nadaljevanju ZSZ) in 67. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 do 16/02, v nadaljevanju ZLS) v izvirni pristojnosti občine.

Pritožba je neutemeljena tudi v delu, v katerem tožeči stranki predlagata, da se ju oprosti plačila komunalnega prispevka, kajti 45. člen ZSZ določa, da se komunalni prispevek ne plača samo za gradnjo javne infrastrukture ter za gradnjo socialnih in neprofitnih stanovanj, v skladu s predpisi občine A. pa se plačila komunalnega prispevka lahko oprosti le občino A. kot investitorja. Komunalni prispevek je dolžnost plačila sorazmernega dela stroškov opremljanja stavbnega zemljišča, ki bremeni osebo, ki ima pravico graditi na območju občine A. in je vezana na zemljišče in ne na osebo investitorja-zavezanca za plačilo komunalnega prispevka, zato osebne okoliščine zavezanca ne morejo biti razlog za oprostitev plačila komunalnega prispevka. Po mnenju tožene stranke je bila pritožba utemeljena v delu, ki se nanaša na molk prvostopnega organa.

Prvostopni organ je v pojasnilu toženi stranki, zakaj prvostopna odločba ni bila izdana, navedel, da v zakonskem roku ni odločil zato, ker v upravnih spisih ni dokaza o lokacijski dokumentaciji in dokaza o projektni dokumentaciji (oba se nahajata pri tožečih strankah), in zato ker je skušal s tožečima strankama skleniti pogodbo o plačilu akontacije komunalnega prispevka za gradnjo individualne stanovanjske hiše v območju urejanja VS 14/1. Po mnenju tožene stranke razlogi, zaradi katerih prvostopna odločba ni bila izdana v zakonskem roku, niso opravičljivi, zato je v skladu s tretjim odstavkom 255. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, v nadaljevanju ZUP) sama odločila o zadevi na podlagi predloženih upravnih spisov, saj je na ta način bilo o zadevi odločeno hitreje, kot če bi bila zadeva vrnjena prvostopnemu organu v ponovno odločanje.

Tožeči stranki sta z dopisom z dne 9. 7. 1999 od Občine A. zahtevali odmero komunalnega prispevka za gradnjo individualne hiše na A. Tožena stranka je izdala izpodbijano odločbo na podlagi predpisov, ki so veljali pred uveljavitvijo Odloka o plačilu komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 68/01, v nadaljevanju novi Odlok), ki je začel veljati dne 25. 8. 2001, in sicer zato ker je upoštevala splošno pravno načelo, da je treba v primeru molka prvostopnega organa o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank odločiti po materialnem predpisu, ki je veljal v času, ko bi moral o zahtevku odločiti prvostopni organ. Tožena stranka meni, da bi v primeru, če bi komunalni prispevek odmerila na podlagi novega Odloka, kršila načelo enakosti, saj bi tožeči stranki obravnavala drugače kot ostale zavezance, ki so morali komunalni prispevek plačati pred uveljavitvijo novega Odloka. Temu načelu po presoji tožene stranke sledi tudi 9. člen Navodila za izračun komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 4/99, v nadaljevanju Navodilo), ki določa, da se začeti postopki za izračun komunalnega prispevka, v katerih do uveljavitve Navodila še niso bile izdane odločbe o odmeri komunalnega prispevka, zaključijo po do sedaj veljavnih predpisih. Tožnika sta svojo zahtevo vložila že v času veljavnosti novega Odloka (pravilno Navodila). Do uveljavitve novega programa opremljanja stavbnih zemljišč za Občino A.-Odlok Občine Ig o plačilu komunalnega prispevka, ki je začel veljati 25. 8. 2001, so se uporabljala stara merila za določitev višine komunalnega prispevka, to je Odlok o povprečni gradbeni ceni za m2 koristne stanovanjske površine, vrednosti stavbnih zemljišč in stroških opremljanja stavbnih zemljišč na območju Občine Ig v letu 1996 (Uradni list RS, št. 55/96, v nadaljevanju stari Odlok). Tožena stranka je višino komunalnega prispevka izračunal kot povprečje stroškov že zgrajenega komunalnega omrežja za kraj A po 3. členu starega Odloka, po 42., 43., 44. in 57. členu ZSZ in v skladu z Navodili za podrobnejši izračun sorazmernega dela stroškov priprave in opremljanja stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami sekundarnega značaja (Uradni list RS, št. 22/90) v povezavi s 5. in 8. členom Navodila za izračun komunalnega prispevka. Navodilo v 5. členu izrecno določa, da je osnova za izračun komunalnega prispevka projektantski popis s predizmerami in stroškovno oceno po predpisih o vsebini projektne dokumentacije. Projektantske dokumentacije, ki navedene podatke vsebuje, v času odločanja ni bilo v spisu, zato je tožena stranka do teh podatkov prišla posredno, in sicer prek v spis vložene javne listine-izračuna komunalnega prispevka, ki ga je izdelala Mestna občina B., Oddelek za stavbna zemljišča Mestne uprave. Navedeni izračun komunalnega prispevka je po mnenju tožene stranke javna listina v smislu prvega odstavka 169. člena novega ZUP, saj jo je organ lokalne skupnosti (Mestna občina B., Oddelek za stavbna zemljišča Mestne uprave) izdal po sklepu občinske skupščine Občine A., sprejetem na 7. seji dne 11. 10. 1995, v predpisani obliki in v mejah svoje pristojnosti. Za tako listino velja, da je tisto, kar je v njej zapisano, resnično in da dokazuje tisto, kar se v njej potrjuje. V navedeni javni listini je vsebovan izračun komunalnega prispevka, zato je tožena stranka, upoštevajoč njeno dokazno vrednost, njeno vsebino v celoti povzela v svojo odločbo. Tožeči stranki sta sicer res poskušali izpodbijati dokazno vrednost javne listine, saj sta trdili, da je navedeni izračun nepravilen in nezakonit, vendar za svoje trditve nista predložili nobenega dokaza. Glede na to, da nista uspeli dokazati, da tisto, kar kot resnično potrjuje predmetna javna listina, ne drži, je tožena stranka pri svoji odločitvi povsem sledila vsebini javne listine, to je dopisu Mestne občine A., Oddelka za stavbna zemljišča Mestne uprave, št. ... z dne 29. 6. 1999, iz katere izhaja, površina objekta tožnikov z upoštevanjem korekcijskih faktorjev znaša 372,46 m2 (koristna stanovanjska površina-KP), faktor za individualno komunalno rabo (ik) v 1. skupini, III. kategorija znaša 0,86, faktor opremljenosti za kolektivno komunalno rabo (kk) v 1. skupini, IV. kategorija znaša 0,57, stroški za individualne komunalne naprave znašajo 4.565,55 SIT/m2 koristne stanovanjske površine, stroški za kolektivne komunalne naprave znašajo 5.217,77 SIT/m2 koristne stanovanjske površine, kar pomeni za individualne komunalne naprave (4.565,55 SIT/m2 KP x faktor 086) znesek 3.905,83 SIT/m2 KP, za kolektivne komunalne naprave pa (5.217,77 SIT/m2 KP x faktor 0,57) znesek 2.958,48 SIT/m2 KP. Končni znesek pa je vsota obeh navedenih zneskov, pomnožena s koristno stanovanjsko površino, kar znese 2.556.666,00 SIT. Tožena stranka je pri svoji odločitvi upoštevala, da na področju, kjer ležijo zemljišča tožečih strank še ni bilo zgrajeno kanalizacijsko omrežje, zato je pri izračunu sorazmernega dela komunalnega prispevka upoštevala le cestno, vodovodno in elektroenergetsko omrežje ter javno razsvetljavo. Ker sta tožeči stranki v maju 1999 zavrnili plačilo komunalnega prispevka z akontacijo in končnim poračunom, je tožena stranka komunalni prispevek odmerila z enkratnim zneskom (5. člen Navodila). Glede na to, da je lastnica nepremičnin, za katere se plačuje komunalni prispevek, mladoletna oseba, ki je zastopana po svoji materi, je tožena stranka o odmeri komunalnega prispevka obvestila tudi krajevno pristojni Center za socialno delo.

Tožeči stranki v tožbi navajata, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker ne upošteva zakonitih kriterijev za odmero komunalnega prispevka. Po njunem mnenju bi morala tožena stranka komunalni prispevek odmeriti na podlagi drugega odstavka 8. člena Navodila, in sicer tako, da bi pri izračunu komunalnega prispevka upoštevala povprečne stroške komunalnega opremljanja na m2 vseh stavbnih parcel v občini A. v letu pred vložitvijo njune zahteve za odmero komunalnega prispevka, in sicer v letu 1998. Tožena stranka je pri izračunu komunalnega prispevka samo prepisala nezakonit in nepodpisan izračun Mestne občine B., ki ga v njenem imenu dne 29. 6. 1999 izdelala agencija A. iz B.. Ko sta tožeči stranki v letu 1999 vložili zahtevo za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, Občina A. še ni imela sprejetega programa komunalnega opremljanja, kar med strankami tudi ni sporno. Zadevni program komunalnega opremljanja je bil sprejet šele v letu 2001, zato je bil edini materialni predpis, na katerega bi moral biti oprt izračun komunalnega prispevka drugi odstavek 8. člena Navodila za izračun komunalnega prispevka, ki določa, kako mora biti izdelan izračun komunalnega prispevka v primeru, če program komunalnega opremljanja še ni sprejet. Iz pravnomočnega lokacijskega dovoljenja, ki je bilo toženi stranki priloženo ob vložitvi zahteve za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka, izhaja, da parcela tožečih strank meri 743,5 m2. Podatke o tem, koliko znaša površina vseh stavbnih parcel v občini, kot tudi, kakšni so bili povprečni stroški komunalnega opremljanja na m2 vseh stavbnih parcel v občini v letu 1998, pa ima tožena stranka oziroma prvostopni organ (občinska uprava), zato tožeči stranki predlagata, naj sodišče pozove toženo stranko, da predloži te za odmero komunalnega prispevka relevantne podatke, ali pa naj sodišče postavi izvedenca ustrezne stroke, ki bo pojasnil, koliko so znašali povprečni stroški komunalnega opremljanja na m2 vseh stavbnih parcel v občini A. v letu 1998 in izračunal komunalni prispevek za tožeči stranki. Tožeči stranki sodišču predlagata, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in samo meritorno odloči o stvari in naloži toženi stranki plačilo stroškov postopka. V odgovoru na tožbo tožena stranka prereka navedbe tožnika in vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in dodaja, da presoja formalne zakonitosti vključuje presojo dejanskega stanja, ki ga je ugotovil upravni organ, ne vključuje pa tudi izvedbe novih dokazov, zato po mnenju tožene stranke tožeči stranki ne moreta uspeti s predlogom, naj sodišče izvede nove dokaze, in sicer po izvedencu gradbene stroke.

Zastopnik javnega interesa, Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, svoje udeležbe v postopku ni prijavilo.

Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, v nadaljevanju novi ZUP), ki je začel veljati 1. 4. 2000, v 324. členu določa, da se zadeve, v katerih je postopek ob uveljavitvi novega ZUP že v teku oziroma glede katerih je bila ob uveljavitvi novega ZUP že vložena zahteva ali pravno sredstvo, končajo po določbah starega Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86, prečiščeno besedilo, v nadaljevanju stari ZUP). Po presoji sodišča je tožena stranka v obravnavani zadevi uporabila napačen procesni predpis, in sicer zato, ker sta tožeči stranki svojo vlogo za odmero komunalnega prispevka vložili dne 9. 7. 1999, to je pred uveljavitvijo novega ZUP, kar pomeni, da bi se morale ob upoštevanju 324. člena novega ZUP v obravnavani zadevi uporabiti določbe starega ZUP. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka upoštevati, da je bila vloga vložena pred uveljavitvijo novega ZUP in uporabiti pravilen procesni predpis. V obravnavanem primeru je med strankama sporno vprašanje, na podlagi katerega materialnega predpisa bi morala tožena stranka izračunati višino komunalnega prispevka za tožeči stranki. Stališče tožene stranke, da je potrebno v primeru molka organa prve stopnje uporabiti materialni predpis, ki je veljal v času, ko bi moral odločiti prvostopni organ, je po presoji sodišča napačno. Splošno pravno načelo glede uporabe materialnih predpisov izhaja iz določbe 243. člena starega ZUP, kjer je določeno, da mora upravni organ druge stopnje ob morebitni pritožbi ugotavljati pravilno uporabo materialnega predpisa pri izdaji odločbe prve stopnje, kar pomeni, da morajo upravni organi pri svojem odločanju uporabljati materialne predpise, ki veljajo v času izdaje odločbe prve stopnje. V obravnavanem primeru prvostopni organ o tožnikovi zahtevi za odmero komunalnega zahtevka ni odločil (molk organa) in je bilo prav z izpodbijano odločbo prvič meritorno odločeno o stvari. Iz tega razloga bi morala odločitev tožene stranke po presoji sodišča temeljiti na materialnih predpisih, ki so veljali v času izdaje izpodbijane odločbe, to je dne 8. 4. 2002. Ker je bil v občini A takrat že v veljavi novi Odlok o plačilu komunalnega prispevka (veljati je začel dne 25. 8. 2001), bi tožena stranka morala višino komunalnega prispevka določiti na njegovi podlagi in je s tem, ko je višino komunalnega prispevka določila na podlagi starega Odloka o povprečni gradbeni ceni za m2 koristne stanovanjske površine, vrednosti stavbnih zemljišč in stroških opremljanja stavbnih zemljišč na območju Občine Ig v letu 1996 (Uradni list RS, št. 55/96) po presoji sodišča svojo odločitev oprla na napačen materialni predpis. Zaradi navedene nepravilnosti je bilo izpodbijano odločbo potrebno odpraviti, tožena stranka pa bo morala v ponovljenem postopku višino komunalnega prispevka določiti na podlagi pravilnega materialnega predpisa, upoštevajoč pri tem splošno pravno načelo glede uporabe materialnih predpisov. Na tem mestu sodišče dodaja še, da ni pravilno niti stališče tožečih strank, da bi jima bilo potrebno komunalni prispevek odmeriti v skladu z drugim odstavkom 8. člena Navodila, kajti v času izdaje izpodbijane odločbe je veljal novi Odlok o plačilu komunalnega prispevka, ki je v skladu z Navodilom, kot neposredno višjim predpisom, upoštevaje pri tem določbo četrtega odstavka 42. člen ZSZ, določal podrobnejša merila za izračun komunalnega prispevka na območju občine A, torej za točno določeno ožje območje, kjer se zemljišče, ki se komunalno opremlja nahaja, in je bilo iz tega razloga potrebno uporabiti njegove določbe. Sodišče o tožbenem zahtevku tožečih strank, da se jima v okviru sodnega postopka odmeri komunalni prispevek, ni odločilo, kajti podatki postopka ne dajejo zanesljive podlage za odločitev o stvari.

Glede na povedano sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba v nasprotju z materialnimi predpisi, zato je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97, 70/00, v nadaljevanju ZUS) in zadevo v smislu določb drugega in tretjega odstavka istega člena vrnilo toženi stranki v ponovni postopek in odločanje.

Kadar sodišče odloča le o zakonitosti izpodbijanega upravnega akta, v skladu s tretjim odstavkom 23. člena ZUS vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

ZUP (1986) člen 243. ZSZ člen 42, 42/4. Navodilo za izračun komunalnega prispevka člen 8.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.