Sodba in sklep U 360/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2002-05-15

denacionalizacija - ugotovitev državljanstva - nelojalno ravnanje - Kulturbund

Določbo 3. odstavka 63. člena ZDen je treba razlagati kot domnevo, zoper katero je mogoč in dovoljen nasproten dokaz in je stranki dovoljeno dokazovanje lojalnosti. V upravnem postopku pred organom prve stopnje pa tožnici ni bilo omogočeno dokazovati, da dejstvo, katerega obstoj zakon domneva (to je nelojalnost), ne obstaja. Domneva nelojalnosti je tako izpodbojna in je breme dokazovanja na strani tožnika, to je tistega, ki zatrjuje, da dejstvo (domnevana nelojalnost) ne obstaja.

1. Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za notranje zadeve RS z dne 19. 1. 2001, odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

2. Zavrne se zahtevek za povračilo stroškov postopka.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnice zoper odločbo Upravne enote A. z dne 24. 9. 1996, s katero je bilo v obnovljenem postopku odločeno, da se odločba Oddelka za notranje zadeve Občine A. z dne 18. 2. 1994, pusti v veljavi. Z navedeno odločbo je bilo ugotovljeno, da se A.A., roj. 10. 7. 1877 v A., po predpisih o državljanstvu, ki so na območju Republike Slovenije veljali do uveljavitve Zakona o državljanstvu RS (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I, 38/92, 61/92 in 13/94, ZDRS), ni štela za jugoslovansko državljanko. V obrazložitvi pritrjuje ugotovitvam prvostopnega organa, da se A.A. po predpisih, ki so na območju Republike Slovenije veljali od 28. 8. 1945 pa vse do njene smrti, ni štela za jugoslovansko državljanko. Bila je državljanka Kraljevine Jugoslavije in na dan 6. 4. 1941 domovinsko pristojna v takratno občino C., vendar na dan 28. 8. 1945 zaradi uporabe 2. odstavka 35. člena Zakona o državljanstvu FLRJ ni postala državljanka FLRJ. Novela Zakona o državljanstvu FLRJ, ki je dne 4. 12. 1948 uveljavila novo določbo 2. odstavka 35. člena (Uradni list FLRJ, št. 105/48) in ki je po vsebini imela retroaktivni učinek, je pomenila, da niso postali državljani FLRJ tisti, ki so ob njeni uveljavitvi (4. 12. 1948) živeli v tujini, ki so bili nemške narodnosti in so se pred vojno ali med vojno s svojim nelojalnim ravnanjem proti narodnim in državnim koristim narodov FLRJ pregrešili zoper svoje državljanske dolžnosti. Da se določba 2. odstavka 35. člena Zakona o državljanstvu FLRJ (Uradni list DFJ, št. 64/45 in Uradni list FLRJ, št. 54/46, 104/47, 88/48 in 105/48, v nadaljevanju ZDrž) v skladu z načelom pravne kontinuitete uporablja v današnjih postopkih ugotavljanja državljanstva, kar ni v neskladju z ustavo, je odločilo tudi Ustavno sodišče RS v odločbi, št. U-I-23/93 z dne 20. 3. 1997 (Uradni list RS, št. 23/97). Kot dokaz nemške narodnosti A. A. je prvostopni upravni organ upošteval njeno članstvo v Kulturbundu (v nadaljevanju KB). Iz arhiva Muzeja narodne osvoboditve A. je razvidno, da je imenovana vpisana kot članica nemške organizacije Kulturbund v seznamih te organizacije dne 24. 2. 1939 in 31. 12. 1940. Tako ni sporno, da je bila članica navedene nacistične organizacije, to pa kaže tudi na njeno opredelitev za nemško narodnost. Iz zgodovinskih virov izhaja, da je bil Kulturbund politična organizacija, katere temeljni program je bila pomoč pri pripravi podlage za izvajanje nemške raznarodovalne politike in so vanjo kot člani lahko vstopile le osebe, ki so v svoji pristopni izjavi podpisale, da se prištevajo k nemški narodnosti. Kot neutemeljene zavrača pritožbene navedbe tožnice, da nemška narodnost A.A. ne bi smela temeljiti zgolj na listini v omenjenih arhivih, saj je prvostopni upravni organ arhivske podatke, ki jih je vzel za podlago za svojo odločitev, lahko uporabil kot dokaze in jih ni bil dolžan še posebej preizkušati. Stranka v postopku pa ima tudi v takem primeru pravico dokazovati nasprotno od tistega, kar izhaja iz takšnih listin. Tožena stranka zavrača pritožbeni ugovor o vprašljivi verodostojnosti dokumentov, ki jih hranijo arhivi, saj se po 2. odstavku 159. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86-p.b., ZUP/86), lahko uporabi kot dokaz vse, kar je primerno za ugotavljanje stanja stvari in kar ustreza posameznemu primeru, kot so listine oziroma mikrofilmska kopija listine ali reprodukcija te kopije, priče, izjave stranke, izvedenci, ogledi. Stvar uradne osebe, ki vodi postopek ter izvaja dokaze in jih presoja, pa je, kateri dokaz bo štela za utemeljenega in verodostojnega. Če je tožnica mnenja, da kakšen dokaz ni verodostojen, ima možnost, da predloži nasprotne dokaze, ki bi kazali na to, da A.A. ni bila članica Kulturbunda in tako opredeljena za nemško narodnost.

Tožnica je bila po svojem pooblaščencu seznanjena z ugotovitvami prvostopnega upravnega organa in pozvana, da dokazuje nasprotno od tistega, s čimer se ne strinja. Nasprotnih dokazov ni predložila, zato prvostopni organ ni imel nobenih razlogov, da ne bi podatkov iz posameznih evidenc, ki so v hrambi v muzejih in arhivih, štel za verodostojne. Zgolj pavšalno zatrjevanje neverodostojnosti dokazov, ki izhajajo iz upravnih spisov, brez nasprotnih dokazov, tožena stranka ne more upoštevati. Tako je prvostopni upravni organ ravnal pravilno, da ni upošteval izjav, da A.A. ni bila članica Kulturbunda, saj je bil pisni dokaz o tem močnejši. Državljanstva pa ni mogoče ugotavljati oziroma utemeljevati zgolj s pričevanjem in izjavami posameznikov, pač pa so za ugotovitev državljanstva v zakonu določeni posebni organi, katerih odločitve morajo temeljiti na takrat veljavnih predpisih o državljanstvu.

Tožnica vlaga tožbo zaradi napačne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Tožena stranka je napačno uporabila materialno pravo, ker se v svoji odločbi sklicuje na določilo 2. odstavka 35. člena ZDrž. Dejstvo je, da je zakon, ki je uveljavil 2. odstavek 35. člena, pričel veljati 4. 12. 1948, saj to izhaja iz 3. člena ZDrž. Zakonodajalec bi moral izrecno določiti, da določbe sprememb veljajo retroaktivno in se uporabljajo od 28. 8. 1945, pa tega ni storil. Tudi takratna ustava FLRJ je v 66. členu izrecno določala, da dobi veljavo zakon osmi dan po objavi v Uradnem listu FLRJ, če v samem zakonu ni drugače določeno. Tožena stranka je glede na to kršila načelo zakonitosti, ker je 2. odstavek 35. člena ZDrž uporabila retroaktivno na leto 1945. Takšno stališče potrjujejo tudi takratni teoretiki, in sicer akademik Ivo Krbek v svoji knjigi ˝Osnovi upravnog prava FNRJ˝ iz leta 1950. V njej je na 292. strani z naslovom ˝Oduzimanje državljanstva˝ navedeno, da Zakon o državljanstvu določa med drugim tudi odvzem državljanstva pripadnikom narodov, ki so bili v vojni proti FLRJ in so se med vojno ali pred njo s svojim nelojalnim ravnanjem proti narodnim in državnim interesom narodov FLRJ, pregrešili proti svojim državljanskim dolžnostim. Po definiciji prof. Krmeka je bil to odvzem državljanstva, le-to pa se lahko odvzame le tistemu, ki je državljanstvo pred tem imel. Tudi avtor komentarja v knjigi ˝Državljanstvo Socialističke Federativne republike Jugoslavije˝ Svetolik Jovanović navaja, da se ne štejejo za državljane FLRJ osebe nemške narodnosti, ki se nahajajo v tujini in so med vojno ali pred njo ravnale nelojalno proti narodnim in državnim koristim. Te osebe so izgubile državljanstvo po zakonu, brez posebnega upravnega akta - odločbe. Tako tudi navedeni avtor govori o izgubi državljanstva nekoga, ki ga je pred tem imel, zato je napačno stališče tožene stranke, da se 2. odstavek 35. člena ZDrž uporablja retroaktivno za leto 1945 in da te osebe nikoli niso pridobile državljanstva povojne Jugoslavije. Dejstvo je, da so ga dne 28. 8. 1945 imele, v kolikor pa so ga kasneje izgubile, ali jim je bilo odvzeto, je za predmetni postopek nepomembno, ker gre za reševanje predhodnega vprašanja v postopku denacionalizacije, kjer je pomembno samo državljanstvo v času, ko je bilo premoženje odvzeto. Napačno je nadalje navajanje tožene stranke, da je nesporno, da je bila A.A. članica organizacije Kulturubund, ker je prav ta okoliščina med strankama sporna. Tožeča stranka se namreč s takšno ugotovitvijo o članstvu njene stare matere v Kulturbundu ne more strinjati. Podatek, da je bila imenovana članica KB, izhaja zgolj in izključno iz dopisa Muzeja NO A. V zadevi tožnice pa tožena stranka ni pridobila prepisa (kopije) listine, iz katere naj bi ta okoliščina izhajala. Dejstvo je, da Muzej NO ne vodi uradne evidence o članstvu v organizaciji KB in o teh okoliščinah ne more izdajati potrdil in je tožena stranka kršila načelo materialne resnice in načelo proste presoje dokazov, ko je svojo odločitev enostavno oprla na potrdilo, ne da bi sama presodila verodostojnost te trditve. Nevzdržno je navajanje tožene stranke, da bi morala tožnica sama dokazati ˝neverodostojnost˝ podatkov, na katere se tožeča stranka sklicuje. V postopku je treba ugotoviti resnično stanje stvari in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, potrebna za zakonito in pravilno odločbo, iz česar je razvidno, da bi verodostojnost teh podatkov morala ugotoviti tožena stranka, saj gre za eno izmed okoliščin, ki je bistvena za pravilno uporabo materialnega prava. Kako je to pomembno, se je izkazalo tudi pri uporabi t.i. ˝rekonstrukcij˝ članstva KB, ki jih je leta 1950 sestavila OZNA, kar se v odločbah tožene stranke označuje kot ˝sekundarno gradivo˝. Prof. Dušan Nečak je v svojem raziskovalnem delu ˝Nemci na Slovenskem˝ (razprave Filozofske fakultete, Ljubljana 1998) zgodovinsko obdelal t.i. Fond Kulturbund, na katerega se sklicuje tožena stranka. Iz njegove raziskave izhaja, da se v fondu nahajajo podatki za 4918 oseb, ki so večinoma pripadale Kulturbundu. Od teh 4918 jih je 1604, to je le 1/3 oseb nemške ali avstrijske narodnosti. Tožena stranka v izpodbijani odločbi ni napravila dokazne ocene in navedla, zakaj ni upoštevala potrdila - dopisa Urada zveznega kanclerja Republike Avstrije z dne 18. 5. 1951, saj gre v tem primeru za uradno potrdilo, ki se sklicuje na pojasnilo Ministrstva za zunanje zadeve Jugoslavije. Iz tega potrdila izhaja, da je A.A. jugoslovanska državljanka in da jugoslovanskega državljanstva v vmesnem času tudi ni izgubila. Tudi ni navedla, zakaj ni upoštevala dejstva, da iz same odločbe o zaplembi premoženja MZK z dne 27. 8. 1945 izhaja, da je A.A. jugoslovanska državljanka. Tudi vojaško sodišče Mesta A. je v svoji sodbi št. Sod 923/45 ugotovilo, da je bila A.A. obsojena kot jugoslovanska državljanka, citirana sodba pa je bila razveljavljena v obnovljenem postopku s sklepom Okrožnega sodišča v A. z dne 28. 9. 1999. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo tožene stranke odpravi in vrne zadevo v ponoven postopek, toženi stranki pa naloži povračilo stroškov postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, ocenjuje, da je pravilna in zakonita in v skladu z dejanskim stanjem, ki je razvidno iz dokumentacije v upravnem spisu. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Državno pravobranilstvo RS je kot zastopnik javnega interesa prijavilo udeležbo v tem upravnem sporu.

V sporni zadevi gre za ugotavljanje jugoslovanskega državljanstva kot predhodnega vprašanja v postopku denacionalizacije. Po določbi 3. odstavka 63. člena Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91, 31/93, 23/97 in 65/98, ZDen) izda občinski upravni organ, pristojen za notranje zadeve, ugotovitveno odločbo o državljanstvu upravičenca, če ta ni vpisan v evidenco o državljanstvu. Za ugotavljanje državljanstva pa se uporablja določba 2. odstavka 35. člena ZDrž. Po navedeni določbi se za državljane FLRJ niso štele osebe nemške narodnosti, ki so živele v tujini (ob uveljavitvi novele 2. odstavka 35. člena zakona dne 4. 12. 1948) in ki so se med vojno ali pred vojno s svojim nelojalnim ravnanjem proti narodom in državnim koristim narodov FLRJ pregrešile zoper državljanske dolžnosti. Da se je oseba štela za jugoslovanskega državljana, ni smel biti podan noben izmed navedenih negativnih pogojev, določenih v noveli 2. odstavka 35. člena ZDrž. Pri ugotavljanju državljanstva, povezanem z denacionalizacijskim postopkom, je upravni organ dolžan upoštevati vse predpise o državljanstvu, ki so veljali od rojstva oseb, katerih državljanstvo ugotavlja, do trenutka, ko se ugotavlja njihovo državljanstvo oziroma, če so že umrle, do njihove smrti (39. člen ZDRS) ter določbe ZDen. Določba 3. odstavka 63. člena ZDen pa določa, da v postopku ugotavljanja državljanstva za denacionalizacijske upravičence, ki niso vpisani v evidenco o državljanstvu, ni mogoče ugotavljati obstoja nelojalnega ravnanja zoper interese narodov in države FLRJ. V zvezi s tožbeno navedbo, ki se nanaša na vprašanje retroaktivne veljave 2. odstavka 35. člena ZDrž je Ustavno sodišče RS z odločbo št. U-I-23/93 z dne 20. 3. 1997 odločilo, da uporaba navedene določbe ZDrž v postopkih ugotavljanja državljanstva ni v neskladju z ustavo. Določbe 2. odstavka 35. člena ZDrž namreč ni mogoče razlagati brez upoštevanja določbe 36. člena ZDrž. Ta je pridobitev jugoslovanskega državljanstva vezala na pogoj domovinske pristojnosti in dodaten pogoj: ˝Če se take osebe ne izselijo z državnega ozemlja FLRJ ali po posebnih predpisih ne optirajo za svoje prejšnje državljanstvo˝. Za osebe, ki so se izselile iz Jugoslavije, pa je glede na navedeno določbo 36. člena ZDrž že od 28. 8. 1945 veljalo, da te osebe niso pridobile državljanstva DFJ oziroma FLRJ, tudi, če so imele domovinsko pristojnost v občinah, na območju, ki je pripadalo FLRJ. Po 39. členu ZDRS se za državljana Republike Slovenije šteje oseba, ki je po predpisih, ki so veljali pred uveljavitvijo ZDRS, imela državljanstvo Republike Slovenije in državljanstvo SFRJ oziroma povojne Jugoslavije. S to določbo je zakonodajalec zagotovil kontinuiteto s prejšnjimi pravnimi redi, kar pomeni, da je treba pri ugotavljanju državljanstva za konkretno osebo upoštevati predpise o državljanstvu, ki so veljali v trenutku njenega rojstva do smrti oziroma do časa, ko se ugotavlja njeno državljanstvo. Med prej veljavne predpise v smislu 39. člena ZDRS spada tudi ZDrž s svojimi spremembami in dopolnitvami. Glede na navedeno določbo ZDRS je treba v skladu z načelom pravne kontinuitete pri ugotavljanju državljanstva tudi v postopkih, ki jih danes vodijo pristojni organi na podlagi 2. odstavka 35. člena ZDrž, priznati pravno veljavo te določbe. Glede na navedeno sodišče zavrača kot neutemeljen tožbeni ugovor, da je tožena stranka v izpodbijani odločbi nepravilno uporabila materialni predpis, ker je svojo odločitev oprla na 2. odstavek 35. člena ZDrž. V obravnavanem primeru je bila z izpodbijano odločbo potrjena odločba Upravne enote A. z dne 24. 9. 1996, s katero je bilo odločeno, da se pusti v veljavi odločba Oddelka za notranje zadeve Občine A. z dne 18. 2. 1994. Odločba iz leta 1994 se sklicuje na podatke iz Arhiva Muzeja narodne osvoboditve v A. o tem, da je bila A.A. vpisana kot članica nemške organizacije KB v seznamih te organizacije dne 24. 2. 1939 in 31. 12. 1940. V odločbi z dne 18. 2. 1994 je tudi navedeno, da upravni organ v skladu s 3. odstavkom 63. člena ZDen ni ugotavljal obstoja nelojalnega ravnanja imenovane zoper interese narodov in države FLRJ, čeprav se je to glede na njeno članstvo v KB predpostavljalo. V obnovljenem postopku je prvostopni upravni organ pridobil le izjavo tožnice z dne 27. 10. 1995, za katero je navedel, da ni zadosten dokaz, ki bi lahko ovrgel pisne dokaze o članstvu A.A. v KB, na podlagi katerih je bilo leta 1994 ugotovljeno, da je bila oseba nemške narodnosti. Tožena stranka je takšno odločbo potrdila, kljub temu, da je o pritožbi tožnice odločala v času, ko je bila že objavljena odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-23/93 (Uradni list RS, št. 23/97). V izpodbijani odločbi je tožena stranka prezrla, da tožnica v upravnem postopku zaradi napačne razlage 3. odstavka 63. člena ZDen ni imela možnosti izpodbijati domneve nelojalnosti svoje pravne prednice. Ustavno sodišče RS je v odločbi U-I-23/93 namreč zavzelo stališče, da je potrebno določbo 3. odstavka 63. člena ZDen razlagati kot domnevo, zoper katero je mogoč in dovoljen nasproten dokaz in je stranki dovoljeno dokazovanje lojalnosti. V upravnem postopku pred organom prve stopnje pa tožnici ni bilo omogočeno dokazovati, da dejstvo, katerega obstoj zakon domneva (to je nelojalnost), ne obstaja. Domneva nelojalnosti je tako izpodbojna in je breme dokazovanja na strani tožnika, to je tistega, ki zatrjuje, da dejstvo (domneva nelojalnosti) ne obstaja. To svoje stališče je Ustavno sodišče RS potrdilo v svojih kasnejših odločbah, npr. opr.št. Up 641/01 in Up 299/01 (obe Uradni list RS, št. 7/02).

Tožnica je že v pritožbenem postopku izrazila dvom v verodostojnost dopisa Muzeja narodne osvoboditve v A., ker v upravne spise niso bile predložene tudi listine, na katere se dopis sklicuje. Tožnica v pritožbi navaja, da ni znano, od kod izvirajo podatki, na katere se dopis sklicuje in bi zato upravni organ moral po uradni dolžnosti zahtevati vsaj prepis dokumentov, da bi lahko v skladu z 8. členom ZUP/86 imela možnost, da se o listinah izjavi. Tudi sodišče po podatkih v upravnih spisih ugotavlja, da listine, na katere se izpodbijana odločba sklicuje, v upravnih spisih ne obstajajo, vse listine, ki so predložene in so preslikava iz fonda originalnih nemških dokumentov, pa se nanašajo na B.B. V ponovljenem postopku bo upravni organ tožnici moral dati možnost dokazati, da nelojalnost A.A. ni obstajala, v ta namen pa bo moral izvesti ponujene dokaze, ugotoviti izvor listin, na katere se sklicuje (ali gre za primarno ali sekundarno arhivsko gradivo) ter ob upoštevanju vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj oceniti uspeh celotnega postopka (9. člen ZUP/86). Sodišče je na podlagi 2. in 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00, ZUS) tožbi ugodilo, ker je ugotovilo, da je dejansko stanje v bistvenih točkah nepopolno ugotovljeno in ker se v postopku pred izdajo izpodbijanega akta ni ravnalo po pravilih postopka ter je to vplivalo na zakonitost odločitve. Določbe ZUP/86 je sodišče uporabilo kot republiški predpis na podlagi 1. odstavka 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I) na podlagi določbe 324. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in 70/00).

Zahtevek tožnice, po katerem je tožena stranka dolžna povrniti stroške postopka, je sodišče zavrnilo. Stroške postopka v upravnem sporu ureja 23. člen ZUS, ki v 3. odstavku določa, da v primeru, kadar sodišče odloča o zakonitosti upravnega akta, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZDen člen 63, 63/3. ZDrž člen 35, 35/2, 36. ZUP člen 8, 9.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.