sklep U 26/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-03-09

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - ČLOVEKOVE PRAVICE - USTAVNO PRAVO

Tožbeni argument, da je ureditev iz drugega stavka 2. odstavka 32. člena ZAzil v nasprotju z Ustavo, je neutemeljen, ker je poseg v omenjeno pravico v skladu z načelom sorazmernosti in zato niso podani pogoji za uvedbo postopka po 136. členu Ustave.

1. Tožba se zavrže. 2. Tožnika se oprosti plačila sodnih taks.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka kot očitno neutemeljeno zavrnila prošnjo za azil AA, roj. 1. 2. 1975 v kraju A, državljana Srbije in Črne Gore in odločila, da mora zapustiti Slovenijo v roku 3 dni od pravnomočno končanega azilnega postopka. Tožena stranka je prošnjo zavrnila, ker je ocenila, da je prosilec zlorabil in zavajal azilni postopek (2. alineja 36. člena ZAzil) in da so v tožnikovem primeru izpolnjeni pogoji tudi iz drugega dela 2 alineje 2. odstavka 35. člena ZAzil. Na zaslišanju dne 18. 11. 2004 je prosilec namreč povedal, da je edini razlog, da je zapustil matično državo to, da bi moral v primeru vrnitve prestajati zaporno kazen, na katero je bil leta 1998 obstojen zaradi dezerterstva iz vojske leta 1998. Vendar tožena stranka glede na to, da je Zvezni parlament v Beogradu 26. 2. 2001 sprejel Zakon o amnestiji (Uradni list ZRJ, št. 9, 2. 3. 2001), s katerim so bili pomiloščeni vsi, ki so bili obsojeni na podlagi vojaškega zakonika v Miloševičevem režimu, meni, da se prosilec ne more sklicevati na takšen razlog. Tožena stranka je v zvezi s tem preučila poročilo angleškega notranjskega ministrstva o Srbiji in Črni gori (UK Home Office, Country Report Serbia and Montenegro (including Kosovo), October 2004), poročilo organizacije Human Rights Watch o Srbiji in Črni gori, december 2004 in poročilo ameriškega zunanjega ministrstva o človekovih pravicah v Srbiji in Črni gori (U.S. Department of State, Country Reports on Human Rights Practices, February 25, 2004). Iz nobenih poročil ni razvidno, da srbske oblasti tega zakona ne bi dejansko izvajale. Na podlagi teh dejstev pristojni organ meni, da iz prosilčeve prošnje očitno izhaja, da mu v matični državi ne grozi preganjanje, ki je povezano z zaporno kaznijo zaradi dezerterstva.

V tožbi tožeča stranka pravi, da odločitev tožene stranke ni pravilna. Tožnik nikoli ni zlorabljal postopka, niti ni namerno zavajal tožene stranke, pač pa je v njem korektno sodeloval. Pri podaji prošnje je bil psihično obremenjen in nezbran, zato je povedal le delček celotne zgodbe, ki jo je nato podrobneje opisal na samem zaslišanju. Povedal je, da se Zakon o amnestiji v praksi ne uporablja dosledno in da se osebe, ki so dezertirale še vedno preganja. Predlaga, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi, po izvedbi predlaganih dokazov odloči, da se odločba tožene stranke odpravi. Tožnik predlaga, da ga sodišče oprosti plačila takse in stroškov postopka, saj nima sredstev za njihovo plačilo.

V odgovoru na tožbo tožena stranka predlaga, da se tožba, zaradi zamude roka za vložitev tožbe, zavrže. Odločba je bila prosilcu osebno vročena dne 30. 12. 2004, njegovemu pooblaščencu pa dne 4. 1. 2005. Glede na to, da je bila odločba vročena prosilcu dne 30. 12. 2004, je rok za vložitev tožbe na Upravno sodišče potekel dne 3. 1. 2005, tožba pa je bila vložena šele dne 7. 1. 2005.

V odgovoru na odgovor tožene stranke tožeča stranka pravi, da se ne strinja s stališčem tožene stranke, da je tožba vložena prepozno. Zakon o upravnem postopku, Zakon o pravdnem postopku in Zakon o kazenskem postopku določajo, da se v primeru, ko ima stranka v postopku pooblaščenca, šteje, da je spis vročen stranki, ko je vročen pooblaščencu. Takšna ureditev je edina logična in sprejemljiva. Zakon o azilu v 2. odstavku 35. člena ZAzil res določa, da je vročitev opravljena, ko jo sprejme ali stranka ali pooblaščenec. Takšna ureditev pomeni, da je povsem nepotrebno, da se spisi sploh vročajo pooblaščencu, saj ga mora stranka sama obvestiti o prejetem spisu. Če ga ne obvesti pravočasno, sama nosi vse posledice. Prosilci za azil so zato v zelo neugodnem položaju, organ, ki odloča o njihovi prošnji, pa lahko spretno izkoristi takšno določilo (npr. stranki vroči odločbo ali vabilo tik pred prazniki, tako da ne more komunicirati s pooblaščencem ali pa se pooblaščenec vrne z dopusta kakšen dan po koncu praznika, tako da stranka z njim spet ne more komunicirati v roku, ki je predviden za pritožbo). Hitrost postopka ne sme iti na škodo pravic strank, zato ni nobenega utemeljenega razloga, da je ureditev v Zakonu o azilu v zvezi z vročanjem drugačna od določil v drugih postopkih. Zato je določilo ZAzil tudi ustavno sporno.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Obrazložitev k prvi točki izreka: Tožba se kot prepozna zavrže. Določilo 2. odstavka 32. člena ZAzil pravi, da se spisi (vabila, odločbe, sklepi in drugi uradni spisi) v postopku obvezno vročajo prosilcu za azil osebno oziroma njegovemu zakonitemu zastopniku ali pooblaščencu. Spis se šteje za vročen, ko ga sprejme ena od navedenih oseb. V konkretnem primeru je bila izpodbijana odločba vročena prosilcu za azil dne 30. 12. 2004 in je rok za vložitev tožbe potekel dne 3. 1. 2005, med tem ko je bila izpodbijana odločba tožnikovim pooblaščencem vročena dne 4. 1. 2005, tožba pa je bila vložena dne 7. 1. 2005. Ta dejstva med strankama niso sporna. Glede na ureditev v ZAzil ima po presoji sodišča tožena stranka v odgovoru na tožbo prav, ko uveljavlja, da je bila tožba vložena prepozno. V odgovoru na odgovor tožene stranke tožeča stranka sicer uveljavlja, da je ureditev v ZAzil neskladna z Ustavo RS, vendar pa sodišče ne meni, da je zakon, ki ga sodišče mora uporabiti za rešitev upravnega spora, protiustaven (156. člen Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003, 69/2004). Argumentacija za takšno mnenje je naslednja: Kadar tožena stranka odloči na podlagi določila 2. odstavka 35. člena ZAzil, je rok za uveljavljanje sodnega varstva zelo kratek in sicer 3 dni od vročitve odločbe prosilcu za azil ali njegovemu pooblaščencu (2. odstavek 38. člena ZAzil). Legitimen cilj za tako kratek rok za vložitev tožbe v upravnem sporu je volja zakonodajalca - ne samo v Sloveniji, ampak tudi v drugih državah Evropske unije, da se postopki reševanja prošenj za azil zaradi velikega deleža primerov v celotnem pripadu zadev v Evropski uniji, pri katerih gre za očitno neutemeljene prošnje ali za zlorabe azilnega postopka, izvajajo čim hitreje ob spoštovanju temeljnih procesnih standardov, za to, da bi na drugi strani begunci, ki utemeljeno uveljavljajo razloge za preganjanje po Ženevski konvenciji, dobili čim bolj učinkovito pravno zaščito. V ureditvi v ZAzil, po kateri se odločba šteje za vročeno, ko jo sprejme bodisi prosilec za azil bodisi njegov pooblaščenec, je torej mogoče najti elemente legitimnega cilja, da mora biti azilni postopek čim bolj učinkovit (sodba Vrhovnega sodišča RS v zadevi I Up 137/2005-2 z dne 9. 2. 2005), seveda pa pri tem omenjena ureditev v ZAzil ne sme nedopustno posegati v določene ustavno-pravne procesne pravice prosilcev za azil. Po presoji sodišča drugi stavek v 2. odstavku 32. člena ZAzil posega v ustavno pravico tožnika do dostopa do sodišča iz 23. člena Ustave RS v povezavi z določilom 157. člena Ustave, kajti možna je situacija, ko tožena stranka brez utemeljenega razloga pošlje odločbo pooblaščencu kasneje kot prosilcu za azil, četudi je bolj razumljivo, da bi bila odločba prosilcu za azil poslana kasneje kot pooblaščencu zaradi potrebe po prevajanju odločbe v jezik, ki ga prosilec razume. Na primer, v že citirani zadevi, v kateri je Vrhovno sodišče RS moralo uporabiti določilo 2. odstavka 32. člena ZAzil, je prosilec za azil odločbo prejel dne 13. 12. 2004, med tem ko je bila odločba pooblaščencu prosilca za azil poslana šele en dan po tem, ko je odločbo prejel prosilec za azil. Poleg tega je možno, da izpodbijano odločbo iz utemeljenega razloga pooblaščenec prejme kasneje kot prosilec za azil, čeprav tožena stranka odločbo obema pošlje istočasno in ob tem prosilec za azil, od katerega ni mogoče pričakovati, da ima osebna elektronska komunikacijska sredstva, iz upravičenega razloga ne more pravočasno o prejemu in vsebini odločbe obvestiti svojega pooblaščenca. V zvezi z dejanskimi razlogi za to, da gre za poseg v omenjeno pravico, je treba upoštevati tudi to, da z materialnega in procesnega vidika azilni spori zahtevni, prosilci za azil pa so vsaj v težkem socialnem položaju in ne poznajo jezika, zato ni mogoče šteti, da prosilci za azil lahko učinkovito varujejo svoje pravice v sodnem postopku brez svetovalcev za begunce. To so primeroma našteti dejanski razlogi, ki govorijo za to, da ureditev drugega stavka v 2. odstavku 32. člena ZAzil pomeni poseg v pravico do dostopa do sodišča iz 23. člena Ustave, kajti te dejanske razloge je treba povezati tudi s pravnim razlogom. Pravni razlog, da določilo drugega stavka iz 2. odstavka 32. člena ZAzil pomeni poseg v pravico do dostopa do sodišča pa je v tem, da ni izključeno, da prosilec za azil, četudi tožena stranka zadevo vodi po t.i. pospešenem postopku, upravičeno uveljavlja princip nevračanja zaradi varstva pravice do prepovedi mučenja, nečloveškega ali ponižujočega kaznovanja ali ravnanja (18. člen Ustave in 3. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, MKVČP, Uradni list RS, št. 7/1994 - MP, 3371994) ali pravico do življenja (17. člen Ustave in 2. člen MKVČP), ki sta absolutni človekovi pravici, in morata imeti najvišjo stopnjo sodnega varstva; lahko pa prosilec za azil v takem postopku uveljavlja tudi varstvo katere druge človekove pravice, ki ni absolutna (Komentar Ustave RS, člen 48, v: Šturm, L., (ur.), Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, str. 502-505) in je zato v njo dopustno poseči, če je to v skladu z načelom sorazmernosti (3. odstavek 15. člena ustave). Iz dosedanje upravno-sodne prakse namreč izhaja, da se dogaja, da tožena stranka postopek vodi tudi kot t.i. pospešeni postopek, ker naj bi šlo za očitno neutemeljeno prošnjo za azil, čeprav za to niso podani pogoji po ZAzil. Zaradi te zveze med dejanskimi razlogi in pravnim razlogom določilo drugega stavka v 2. odstavku 32. člena ZAzil pomeni poseg v pravico do dostopa do sodišča iz določila 23. člena Ustave. Ta pravica pa ni absolutna, ampak je vanjo dopustno poseči, če je to v skladu z načelom sorazmernosti.

Sodišče meni, da je tožbeni argument, da je obravnavana ureditev v nasprotju z Ustavo, neutemeljen, ker je poseg v omenjeno pravico v skladu z načelom sorazmernosti, za kar sodišče podaja utemeljitev v nadaljevanju obrazložitve sodbe. Uporaba načela sorazmernosti se sestoji iz presoje štirih vprašanj. Odgovori na vsa štiri vprašanja so v konkretnem primeru pozitivni, zato je poseg v pravico v skladu z načelom sorazmernosti, kar pomeni, da ureditev po mnenju sodišča ni v nasprotju z Ustavo in sodišče zato ni sprožilo postopka po 156. členu Ustave. Ureditev v določilu drugega stavka iz 2. odstavka 32. člena Ustave ima namreč za legitimen cilj hitrost in učinkovitost postopkov zaradi boljšega dostopa do sodišča tistih prosilcev za azil, ki imajo utemeljene razloge za uveljavljanje varstva pred preganjanjem in ta cilj je izražen v ZAzil, pa tudi drugih strank v upravnem sporu, katerim sodišče zagotavlja sodno varstvo v upravnem sporu. Legitimen cilj je torej varstvo pravic drugih do dostopa do sodišča, kajti tudi za konkreten primer Ustava dopušča omejevanje pravice dostopa do sodišča samo zaradi varstva pravic drugih (3. odstavek 15. člena Ustave). Ureditev je primerna v tem smislu, da je s takšno določbo mogoče prispevati k uresničevanju omenjenega legitimnega cilja. Ureditev v obravnavanem določilu je mogoče oceniti tudi kot nujno v tem smislu, da na noben drug način ne bi bilo mogoče doseči takega učinka, kot ga je želel doseči zakonodajalec z obravnavano določbo in pri tej oceni je sodišče upoštevalo zlasti dejstvo, da Vrhovno sodišče, ki je v omenjeni sodbi odločalo po določilu drugega stavka iz 2. odstavka 32. člena ZAzil, ni sprožilo postopka po 156. členu Ustave. V zvezi s kriterijem nujnosti je sodišče upoštevalo tudi dejstvo, da bi drugačna presoja obravnavanega določila dopuščala možnost, da pooblaščenec prosilca za azil iz neupravičenega razloga ne prevzame izpodbijane odločbe takoj, ko za to ima možnost, in bi s takim ravnanjem izničil namen zakonodajalca, ki je rok za vložitev tožbe skrajšal na 3 dni, kar pa bi se lahko dogajalo tudi v zadevah, v katerih je rok za vložitev tožbe 30 dni. V zvezi s tem tretjim kriterijem načela sorazmernosti se sodišče pridružuje mnenju Vrhovnega sodišča RS v omenjeni zadevi, ko je Vrhovno sodišče ob koncu obrazložitve sodbe navedlo, da ima odvetnik prosilca za azil dolžnost, da prosilca za azil opozori na posebna pravila glede vročanja pisanj po ZAzil in da mu v tem smislu ustrezno svetuje, da takoj po prejemu pisanja takoj vzpostavi stik z odvetnikom (sodba Vrhovnega sodišča RS v zadevi I Up 137/2005-2 z dne 9. 2. 2005), vendar pa sodišče temu dodaja, da ima tudi tožena stranka dolžnost, da določila drugega stavka 2. odstavka 32. člena ZAzil ne izrablja v škodo prosilcev za azil in mora omogočiti, da imajo prosilci za azil, ki so nastanjeni v azilnem domu, možnost učinkovite komunikacije s svetovalci za begunce oziroma odvetniki. Po mnenju sodišča pa je izpolnjen tudi četrti kriterij v okviru načela sorazmernosti in sicer je podana sorazmernost v ožjem pomenu besede med omejitvenim posegom v tožnikovo pravico do dostopa do sodišča in koristjo, ki jo ureditev prinaša za pravice do dostopa do sodišča oziroma učinkovitega sojenja tistih, ki utemeljeno uveljavljajo razloge po Ženevski konvenciji in tudi drugih strank v upravnem sporu. Omejitveni poseg v tožnikovo pravico do dostopa do sodišča ima namreč pomemben korektiv v določilu 3. odstavka 38. člena ZAzil. Po tem določilu prosilcu za azil, ki je iz opravičenih razlogov zamudil rok za vložitev tožbe, sodišče na njegov predlog dovoli vrnitev v prejšnje stanje. V času odločanja o predlogu za vrnitev v prejšnje stanje se prosilca za azil ne sme odstraniti iz Republike Slovenije. Opravičeni dejanski razlogi pa so lahko tisti, ki jih je sodišče primeroma navedlo pri utemeljitvi, da določilo drugega stavka 2. odstavka 32. člena ZAzil pomeni poseg v pravico do dostopa do sodišča. Tudi v konkretnem primeru je tožeča stranka imela možnost vložiti predlog za vrnitev v prejšnje stanje in sicer v treh dneh od dneva, ko je prenehal vzrok, ki je povzročil zamudo, po treh mesecih od dneva zamude pa se ne more več predlagati vrnitve v prejšnje stanje. Na tej podlagi je sodišče ocenilo, da niso podani pogoji za uvedbo postopka po 156. členu Ustave, kar je med drugim smiselno uveljavljala tudi tožeča stranka v tožbi, in je sodišče moralo odgovoriti na ta tožbeni ugovor. Posledično pa to pomeni tudi, da je sodišče moralo v prvi točki izreka s sklepom tožbo zavreči kot prepozno na podlagi določila 2. odstavka 39. člena ZAzil.

Obrazložitev k drugi točki izreka: Sodišče je ob smiselni uporabi določila 1. odstavka 13. člena Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 14/91 in nadaljnje spremembe in dopolnitve) glede na to, da iz podatkov v spisu ne izhaja, da tožniku plačilo taks ne bi občutno zmanjšalo sredstev, s katerimi se preživlja, tožnika oprostilo plačila sodnih taks.

ZST člen 13,  13/1,  13,  13/1.  URS člen 23,  156,  157,  15,  15/3,  18,  23,  156,  157,  15,  15/3,  18.  ZAzil člen 38/3,  39,  39/2,  35/2,  38,  38/2,  32,  32/2,  35,  38/3,  39,  39/2,  35/2,  38,  38/2,  32,  32/2,  35.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.