sodba U 1200/98
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-06-01

samostojni podjetnik posameznik (s.p.) - pogoji za opravljanje dejavnosti - razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici - kršitev materialnega prava

Neuporaba določbe 8. člena (tedaj veljavnega) Zakona o graditvi objektov - po kateri se je zgrajen objekt lahko začel uporabljati oziroma se je s proizvodno-tehnološkim procesom lahko začelo, ko je bilo zanj izdano uporabno dovoljenje - v postopku za izdajo odločbe o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dejavnosti po določbi 6. odstavka 4. člena ZGD predstavlja tako očitno kršitev materialnega zakona, ki je razlog za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka po nadzorstveni pravici razveljavila odločbo Upravne enote A, Izpostave B, št. ... z dne 21. 8. 1997, s katero je le-ta ugotovila: da tožeča stranka izpolnjuje vse pogoje za razširitev obsega njene že obstoječe dejavnosti podjetnika posameznika tako, da se njen celotni poslovni predmet glasi: Mesarstvo - obdelava in predelava mesa, s poslovnim prostorom v A., ... ulica .... in fizično ločenim poslovnim prostorom v C., ... cesta ... (v 1. točki izreka), da so z izdajo odločbe izpolnjeni vsi zakoniti pogoji za priglasitev razširjenega obsega dejavnosti v fizično ločenem poslovnem prostoru (v 2. točki izreka), da je tožnik dolžan na podlagi te odločbe priglasiti razširjeni obseg svoje dejavnosti pri davčnem organu (v 3. točki izreka) ter da ostale določbe izdane ugotovitvene odločbe ostanejo v veljavi (v 4. točki izreka). Tožena stranka v razlogih navaja, da je ob izvajanju nadzorstva nad odločanjem prvostopnega organa v zadevi po temeljiti preučitvi celotne spisne dokumentacije ugotovila, da za izdajo odločbe o izpolnjevanju zakonskih pogojev za opravljanje proizvodne dejavnosti v dislociranem oziroma fizično ločenem poslovnem prostoru v kleti oziroma pritličju prizidka k obstoječi stanovanjski hiši v C., ... cesta ..., s strani tožnika niso bila predložena vsa potrebna dokazila. V spisni dokumentaciji namreč ni uporabnega dovoljenja za gradbeni objekt ali del objekta z vgrajenimi inštalacijami in opremo, ki služijo objektu oziroma tehnološkemu procesu tožnikove dejavnosti, to je obdelave in predelave mesa. Tožena stranka se v nadaljevanju sklicuje na Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (ZGO-B), ter navaja, da ta zakon v 8. členu določa, da se zgrajeni objekt lahko začne uporabljati oziroma da se s proizvodno-tehnološkim procesom lahko začne šele, ko je zanj izdano uporabno dovoljenje. Z uveljavitvijo novele ZGO-B, ki je pričela veljati 9. 1. (pravilno: 9. 11.) 1996, je bila dana možnost pridobitve uporabnega dovoljenja za vse objekte, ne glede na leto gradnje. Glede na dejansko stanje, ugotovljeno v postopku pred izdajo odločbe z dne 21. 8. 1997, in glede na opustitev ugotavljanja dejstev, ki jih je po določbah Zakona o gospodarskih družbah (ZGD) ter ZGO potrebno ugotoviti že pred začetkom opravljanja dejavnosti, je prvostopni organ očitno prekršil materialni zakon, saj ni zahteval predložitve uporabnega dovoljenja za poslovni prostor, kar je razlog za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici po 2. odstavku 263. člena ZUP. Tožeča stranka vlaga tožbo iz vseh razlogov po 25. členu Zakona o upravnih sporih (ZUS). Po mnenju tožeče stranke tožena stranka za izdajo izpodbijane odločbe v zakonu ni imela podlage. Izpodbijana odločba pa tudi netočno povzema dejansko stanje, kajti v obravnavani zadevi je tekel pritožbeni postopek zoper sklep o zavrnitvi statusa stranke v upravni stvari, o čemer pa izpodbijana odločba molči. Ker gre po mnenju tožeče stranke za okoliščine, pomembne za odločitev, bi morale v obrazložitvi biti pojasnjene. Tožena stranka v izpodbijani odločbi tudi povsem neutemeljeno očita, da je prvostopni organ opustil ugotavljanje dejstev, ki jih je bil dolžan ugotavljati po ZGD. Tožeča stranka je tudi z listinami izkazala, da je objekt imel uporabno dovoljenje in so bili v ta namen vodeni postopki, vendar pa je pravni prednik tožnika, ki je na istem mestu opravljal isto dejavnost, to dovoljenje založil oziroma izgubil. Dokaz, da je temu tako, predstavlja več odločb, ki jih je v namen dokazovanja tožeča stranka predložila upravnemu organu. Tožena stranka v izpodbijani odločbi kot razlog za razveljavitev prvostopne odločbe navaja očitno kršitev materialnega prava, pri tem pa se sklicuje le na ZGO, ki pa je prvostopnemu organu bil znan, prav tako pa mu je bilo znano tudi navodilo tožene stranke, kako ravnati v primerih, ko se je dejavnost v poslovnih prostorih opravljala že pred uveljavitve ZGD in ZGO. Tako je očitno, da gre morebiti za kršitev, ki bi izhajala iz nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, čeprav je po mnenju tožeče stranke tudi dejansko stanje bilo povsem pravilno ugotovljeno. ZGO v določbi 70.a člena govori o zahtevi za izdajo uporabnega dovoljenja, vendar prosilcev pri tem časovno ne omejuje. Glede na okoliščino, da je bila uporaba objekta z odločbami državnih organov dopuščena navkljub določbi ZGO, ki je tudi pred novelo vsebovala določbe o uporabnem dovoljenju, je to treba upoštevati. Upoštevati bi tudi bilo treba, da se je v spornem objektu dejavnost vršila že dobrih 20 let pred uveljavitvijo novele ZGO-B s tem, da so državni organi, ki so podeljevali pravice strankam, uporabo objekta dovolili. Sicer pa je iz prvostopnega akta razvidno, da je upravni organ po vsej verjetnosti na podlagi 144. člena ZUP sam reševal predhodno vprašanje, tak način odločanja pa je popolnoma legitimen in v zakonu utemeljen ter gre torej v konkretni zadevi izključno za procesno odločanje o stvari sami. Kršitev procesnih določb pa ni razlog za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. S tem ko se tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe spušča v vprašanje ugotavljanja dejanskega stanja, pa torej ne gre za razlog za razveljavitev, torej za kršitev materialnega prava, kot je tožena stranka v izpodbijani odločbi razlogovala. Takšna je tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča, na primer zadeva opr. št. U 308/83. Prav tako pa bi tožena stranka morala upoštevati, da je vsem organom izdala navodilo za postopanje v zvezi z uporabnimi dovoljenji. Glede na vse navedeno po mnenju tožeče stranke za očitno kršitev materialnega predpisa v prvostopnem postopku ni šlo in je torej izpodbijana odločba nezakonita. Tožena stranka v zadevi tudi popolnoma prezre, da gre v obravnavanem primeru za mesarstvo, to je za dejavnost, za katero veljajo specialna pravila in predpisi. Ker mesarstvo zapade pod določbe Zakona o veterinarstvu, je za ugotavljanje pogojev za opravljanje mesarske dejavnosti pristojen veterinarski organ, kajti le-ta namreč ima zakonsko podlago in tudi znanje za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev za proizvodnjo živil in javno prodajo. Veterinarski organ namreč v skladu z določbo 45. člena Zakona o veterinarstvu registrira objekt, v katerem se opravlja taka dejavnost, kot jo je tožeči stranki dovolil prvostopni organ. To pa pomeni, da gre tudi za vprašanje stvarne pristojnosti organov ter da je pogoj za vpis v register samostojnih podjetnikov tožeča stranka izpolnila že z odločbo pristojnega veterinarskega organa. Tako je bil v zvezi z vprašanjem stvarne pristojnosti tudi kršen ZUP. Tožena stranka bi torej mogla prvostopno odločbo razveljaviti iz povsem drugih razlogov, kot jih v izpodbijani odločbi zatrjuje. Tožeča stranka sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih zanjo ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Stranke z interesom v odgovoru na tožbo prerekajo tožbene trditve ter navajajo, da je sporni objekt, v katerem se vrši dejavnost mesarstva, črna gradnja, zgrajena brez lokacijskega in gradbenega dovoljenja, enako pa je tudi poslopje, v katerem je locirana prodajalna mesa in mesnih izdelkov bilo adaptirano brez teh dovoljenj ter je torej tudi črna gradnja. Glede na to tožeči stranki za sporni objekt ne bi mogla biti izdana odločba o tem, da izpolnjuje vse pogoje za opravljanje dejavnosti mesarstva. Zato je tožena stranka to odločbo utemeljeno razveljavila.

Tožeča in tožena stranka na odgovor strank z interesom nista odgovorili.

Zastopnik javnega interesa udeležbe v postopku ni prijavil.

Po presoji sodišča je tožena stranka utemeljeno izdala odločbo, s katero je po nadzorstveni pravici razveljavila odločbo o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dejavnosti, izdano na podlagi (tedaj veljavnega besedila) 6. odstavka 4. člena ZGD (Uradni list RS, št. 30/93, 29/94, 82/94), sodišče pa se z njo tudi strinja, da neuporaba določbe 8. člena (tedaj veljavnega) ZGO (Uradni list SRS, št. 34/84, 29/86 in Uradni list RS, št. 71/93, 40/94, 69/94, 59/96) - po kateri se je zgrajen objekt lahko začel uporabljati oziroma se je s proizvodno-tehnološkim procesom lahko začelo, ko je bilo zanj izdano uporabno dovoljenje - v postopku za izdajo navedene odločbe predstavlja tako očitno kršitev materialnega zakona, ki je razlog za razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. Izpodbijana odločba se sicer sklicuje na (pravilni) 8. člen ZGO-B (namesto pravilno: ZGO), kar pa presoji sodišča, ker pravilno navaja vsebino določbe ZGO (in ne novele ZGO-B), predstavlja zgolj očitno pomoto, ki jo je mogoče vsak čas popraviti, in ne kršitve pravil postopka, ki bi vplivala na pravilnost odločitve v zadevi. Tožeča stranka brez podlage zatrjuje, da naj bi pri izdaji sporne odločbe po tedaj veljavni določbi 6. odstavka 4. člena ZGD, ki je odkazovala med drugim na uporabo določb (v času odločanja prvostopnega organa in tožene stranke še veljavnega) ZGO o uporabi objektov oziroma poslovnih prostorov, ne šlo za kršitev materialnega zakona, ampak kvečjemu za nepravilno ugotovljeno dejansko stanje. Iz sporne razveljavljene odločbe namreč izhaja, da je organ menil, da ni pravne podlage za to, da bi od tožeče stranke zahteval uporabno dovoljenje za poslovni prostor, ker naj bi bila legaliziranost objekta izkazana z drugo verodostojno dokumentacijo. Po že navedenem 8. členu ZGO pa se je zgrajen objekt lahko začel uporabljati oziroma se je s proizvodno-tehnološkim procesom lahko začelo šele, ko je zanj bilo izdano uporabno dovoljenje, po 74. členu ZGO pa se je smel zgrajeni objekt ali njegov del, ki je pomenil tehnično, tehnološko ali funkcionalno celoto in ga je bilo mogoče samostojno uporabljati, uporabljati oziroma spustiti v obratovanje šele, ko je bilo zanj izdano uporabno dovoljenje. To pa pomeni, da organ takega pravnega zaključka, da ni podlage zahtevati predložitve uporabnega dovoljenja za poslovne prostore, ob tem ko ni bilo sporno, da so poslovni prostori za opravljanje tožnikove dejavnosti potrebni, ne bi mogel sprejeti ter da je očitno kršil materialni zakon, ker izrecne zakonske določbe v postopku ni uporabil. Glede na povedano bi po presoji sodišča upravni organ mogel izpolnjevanje pogojev, predpisanih v ZGO, preveriti le tako, da bi za poslovne prostore zahteval od tožeče stranke predložitev prav uporabnega dovoljenja ter se tožeča stranka po presoji sodišča ne more sklicevati na to, da naj bi bilo uporabno dovoljenje izgubljeno oziroma založeno ter da naj bi zato izpolnjevanje pogojev po ZGO lahko izkazovala z drugo dokumentacijo. Zgrešeno je ob tem tudi sklicevanje tožeče stranke na to, da naj bi upravni organ vprašanje dopustnosti uporabe poslovnih prostorov po določbah ZGO za sporne poslovne prostore (tj. vprašanje uporabnega dovoljenja) reševal sam kot predhodno vprašanje, saj za reševanje predhodnega vprašanja po samem organu prav tako velja, da je treba uporabiti predpise, ki jih je dolžan uporabiti pri odločanju matični organ, to pa so ustrezne določbe ZGO o uporabnem dovoljenju (členi 64 do 75); da bi bile v postopku uporabljene te določbe, pa ne izhaja ne iz odločbe ne iz spisne dokumentacije v zadevi ter je tožnikova trditev torej protispisna. Tako je materialni zakon (ZGO), ker niti na ta način v postopku izdaje sporne odločbe ni bil uporabljen, bil očitno kršen. Tudi na navodilo tožene stranke za postopanje organov za primer, ko ne gre za novozgrajene objekte in poslovne prostore, pač pa za take, v katerih se je dejavnost opravljala že dlje časa, se tožeča stranka neutemeljeno sklicuje, saj iz sporne odločbe ne le, da ne izhaja, da bi to navodilo organ uporabil, pač pa se navodilo, ki se sicer nahaja v spisni dokumentaciji, nanaša izključno na gostinsko dejavnost, saj je izdano za izvajanje določb Zakona o gostinstvu, zato ga organ v obravnavani zadevi tudi ne bi mogel uporabiti. Neutemeljene so tudi tožbene trditve, da bi lahko razlog za ukrepanje tožene stranke po nadzorstveni pravici bila kvečjemu stvarna nepristojnost organa, ki je sporno odločbo izdal (in ne kršitev materialnega zakona), ker naj bi bil za njeno izdajo pristojen veterinarski organ. Namreč stvarna pristojnost se določa po predpisih, ki urejajo posamezno upravno področje ali določajo pristojnosti posameznih organov (1. odstavek 17. člena ZUP/86). Ker za odločanje po 6. odstavku 4. člena ZGD, saj ni šlo za ureditev na posameznem upravnem področju, stvarna pristojnost v ZGD ni bila določena, je po določbi 1. odstavka 34. člena (tedaj veljavnega) Zakona o upravi (Uradni list RS, št. 67/94, 20/95 in 29/95), po kateri so v upravnih stvareh iz državne pristojnosti na prvi stopnji odločale upravne enote, če z zakonom ni bilo za posamezne upravne stvari drugače določeno, bila stvarno pristojna za izdajo odločbe upravna enota. Prav tako tožeča stranka izpodbijani odločbi neutemeljeno očita pomanjkljivo obrazložitev. Za obrazložitev odločbe o razveljavitvi po nadzorstveni pravici je namreč ključnega pomena razlog za uporabo tega pravnega sredstva, to pa je v obravnavanem primeru, glede na dejansko stanje zadeve, neuporaba ter s tem kršitev materialnega zakona, ta razlog pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja. Podatki o postopku, za katere tožnik trdi, da naj bi pojasnjevali dejansko stanje v zadevi, namreč o tem, da je bilo v zadevi sporno tudi vprašanje statusa stranskih intervenientov, se ne nanašajo na odločilna dejstva ter jih v obrazložitvi ni bilo potrebe navajati. Ker je po povedanem izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) kot neutemeljeno zavrnilo.

ZUN člen 46, 46/3. SZ člen 12. ZGO člen 64. ZGD člen 4, 4/6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

VSRS Sklep X DoR 284/2018-3, enako tudi VSRS Sklep X DoR 285/2018-3