sklep U 1864/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-11-10

Ker samo jezikovna razlaga določila 45. člena Ustave ne daje določnega odgovora na to vprašanje, je sodišče v presoji upoštevalo tudi teleološko, sistematično in dinamično metodo razlage, ki so v povezavi z jezikovno razlago v tem primeru odločujoče in pretehtajo razlago, da je treba človekove pravice razlagati tako, da se lahko učinkovito uresničujejo in varujejo in je odločilo, ker je vložil tožbo zaradi varstva pravice do peticije v zadevi, v kateri je neposredno politično participiral oziroma ima zakonito možnost udeležbe v procesu pravno urejenega političnega diskurza v predstavniškem organu lokalne skupnosti, je tožbo sodišče zavrglo, ker tožniku z dejanjem tožene stranke očitno ni bilo poseženo v tožnikovo pravico do peticije.

V tožbi tožnik pravi, da je dne 31. 8. 2004 dal toženi stranki skladno z določilom 45. člena Ustave dve pobudi splošnega pomena in sicer za pospešitev celovite prenove AAA - lastninska oziroma investitorska razmerja (v nadaljevanju: pobuda I.) in za pospešitev celovite prenove AAA - program in varstvo kulturne dediščine (v nadaljevanju: pobuda II.) in do dneva vložitve tožbe ni dobil odgovora. Pri tem se sklicuje na določilo 1. in 3. odstavka 15. člena Ustave. Ker pobudi ne omejujeta pravic nikogar, tudi pravica do pobude ni omejena z ničemer in tudi ne z (ne)dajanjem odgovora, kajti sicer bi šlo za protipravno omejevanje pravice do pobud splošnega pomena. S tožbo zahteva odgovor in sicer, ali je tožena stranka pobudi sprejela ali ne, ali je uradno pristopila k dejanjem v njeni pristojnosti in ali je ugotovila, da je odprodaja kompleksa v A tvegana, dokler se ne razčistijo možnosti celovite prenove AAA. Tožnik pravi, da je odgovor pomemben, ker bo iz njega razvidno, ali je tožena stranka uporabila pravi način reševanja predmetnega problema, saj je tisto, kar izhaja iz sklepov Mestnega sveta Mestne občine B medsebojno nasprotujoče, prenova je v pat poziciji in se ne uresničuje v rokih, ki jih tožena stranka zasebno razglaša v medijih. Tožbo vlaga tudi zaradi odprave posledic neodgovora, zato da bi imel kot državljan in svetnik možnost nadaljnjih pobud splošnega pomena v javno korist. Pod točko 3, 2. in 3. odstavek tožbe tožnik našteva posledice takšnega ravnanja tožene stranke. Tožbeni zahtevek pa na koncu tožbe formulira na naslednji način:

»naslovno sodišče ugotavlja, da je županja s tem, ko ni odgovorila na dani pobudi, posegla v tožnikovo ustavno pravico do peticije.

Županja je dolžna odpraviti ta poseg tako, da odgovori na obe pobudi v roku 14 dni.

Županja je dolžna nemudoma uskladiti svoje delovanje v okviru svojih pristojnosti skladno z danim odgovorom«.

Predlaga, da predsednik senata pred glavno obravnavo ukrene vse, kar je potrebno, da se spor čim preje reši, zlasti pa stranke povabi k sklenitvi poravnave.

V dopolnitvi tožbe z dne 19. 10. 2004 tožnik pravi, da pobudi izhajata iz svojstva državljana, dejstva da je svetnik pa ni moč in ni treba zanikati. Pravi, da bi bilo edino mogoče šteti, da je pravica do peticije nadalje izpeljana v Poslovniku B (VII. poglavje, ki ureja potek seje, 97. in 99. člen). Vendar pa tožnik meni, da politično varstvo pravice do odgovora ne more nadomestiti sodnega varstva pravice do dogovora. Pobudo je vložil dne 31. 8. 2004, po danem postopku pa bi mu bilo dejansko omogočeno vložiti pobudo šele na 14. seji dne 18. 10. 2004, ker med tem seja ni bila sklicana. Zadeva pa je nujna. Tožnik še navaja, da je tožena stranka pobudi uradno in dejansko sprejela 31. 8. 2004, saj je iz priloženih gradiv razvidno, da jih je dala v delo svojim podžupanom in službam; da jih proučujejo, pa je bilo izraženo v javnosti in tožniku samemu. Ker pa ni bilo nikakršne napovedi odgovora na pobudo tudi za sejo z dne 18. 10. 2004, tožnik pravi, da je lovil rok za vložitev tožbe v upravnem sporu. Pravi, da bi bilo pravici iz 45. člena Ustave zadoščeno že, če bi županja odgovorila, da pobud ne sprejema.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da komunicira s svetniki v skladu s Statutom in poslovnikom B in ta pravila izrecno določajo pravico mestnega svetnika postaviti vprašanja ali dati pisne pobude županu na poljubno temo, ki zadeva B. Obe pobudi tožnika sta bili razumljeni v kontekstu 97. člena Poslovnika in sta dani v proceduro, kot je predvidena. V primeru, da je tožnik vložil tožbo kot državljan, je tožba preuranjena, ker bo o pobudah tožnik seznanjen v roku iz 99. člena Poslovnika. Vendar se tožnik v tožbi predstavlja tudi kot svetnik. Tožena stranka meni, da ne gre za peticijo iz 45. člena Ustave, ki bi bila splošnega pomena in bi zadevala človekove pravice. Zadeve splošnega pomena se obravnavajo na sejah mestnega sveta. Tožnik pa v vlogah obravnava konkretne zadeve oziroma odločitve, ki se sprejemajo v obliki sklepov. V vseh teh konkretnih zadevah pa je tožnik imel možnost sodelovati v razpravah, ki po Poslovniku niso časovno omejene. Predlaga, da sodišče tožbo zavrže, podrejeno pa, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Eventualne stroške tega postopka pa naj sodišče naloži v plačilo tožeči stranki.

Tožnik v odgovoru na odgovor tožene stranke med drugim pravi, da kot dokaz, da sta bili pobudi dani v proceduro, služita uradna zaznamka. Kljub temu, da sta bili pobudi sprejeti in dani v proceduro, pa tožena stranka ni nadaljevala postopka, kot je poslovniško predviden v določilu 99. člena. V preostalem delu odgovora (točki 8. in 9.) tožeča stranka vztraja na argumentih iz tožbe Ponovno poziva sodišče, da stranke povabi k poravnavi. Predlaga, da se sodišče osredotoči zlasti na presojo, da je treba odgovor na pobudi dati in se kasneje temu primerno ravnati, kar bi bil sicer tudi civilizacijski dosežek. V 11. točki pa tožnik podrobneje pojasnjuje vsebino oziroma razloge za vložitev obeh pobud in zavrača argumentacijo tožene stranke, ki daje pomen razlikovanju med zadevo splošnega pomena in zadevo konkretnega pomena v zvezi s pravico do peticije. V preostalem delu odgovora tožeča stranka odgovarja na druge navedbe tožene stranke, ki jih šteje za zavajajoče.

V tretji dopolnitvi tožbe z dne 3. 11. 2004 tožnik v ničemer ne spreminja tožbenega zahtevka.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Sodišče ni vročilo odgovora tožnika na odgovor tožene stranke niti tretje dopolnitve tožbe tožnika toženi stranki, ker to glede na pravno naravo in okoliščine spora ni bilo potrebno. Sodišče je upoštevalo pobudo tožnika, da pozove stranke k poravnavi, vendar iz odgovora tožene stranke v ničemer ni izhajala morebitna pripravljenost tožene stranke na poravnavo, zato sodišče postopka ni vodilo v tej smeri. Ker v konkretni zadevi tudi ni bilo treba nobenega dejstva dokazovati, sodišče tudi ni opravilo glavne obravnave, tožnik pa ni predlagal javnega zaslišanja, ampak je uveljavljal čim hitrejšo obravnavo zadeve. V zadevi je namreč sporno samo materialno pravno vprašanje in sicer, komu ta pravica pripada (in s tem povezano vprašanje aktivne legitimacije za tožbo v upravnem sporu), kaj po vsebini pomeni pravica do peticije iz določila 45. člena Ustave (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003 in 69/2004) oziroma kaj lahko nosilec te pravice zahteva v okviru sodnega varstva te pravice. To določilo pravi, da ima vsak državljan pravico do vlaganja peticij in do drugih pobud splošnega pomena. Pri interpretaciji ustavne pravice je treba primarno izhajati iz jezikovne razlage določila. Če jezikovna razlaga določila ne daje povsem jasnega in določnega pomena ustavni pravici, to pomeni, da je možno več različnih interpretacij, potem je nujno treba upoštevati tudi druge uveljavljene metode razlage predpisov, to pa so logična, sistematična in teleološka razlaga (razlaga po namenu); v zvezi z interpretacijo določb o človekovih pravicah pa prideta v poštev tudi dinamična metoda razlage, ki Ustavo jemlje za t.i. "živo listino", ki jo je treba interpretirati v skladu z aktualnimi družbenimi spremembami, in metoda, po kateri je treba človekove pravice razlagati tako, da se lahko učinkovito uresničujejo, ne pa da so zagotovljene zgolj formalno. Upravno sodišče RS se je v dosedanji sodni praksi ukvarjalo z vprašanjem pomena pravice do peticije samo v upravnem sporu pod opr. št. U 1128/2003 v sklepu z dne 23. 3. 2004. Vendar je v tem upravnem sporu varstvo pravice do peticije uveljavljala pravna oseba in sicer interesno združenje, zato je sodišče že z uporabo jezikovne razlage tožbo zavrglo, ker pravica do peticije pripada samo državljanom, ne pa pravnim osebam.

Tudi v obravnavanem upravnem sporu je prvo relevantno vprašanje v tem, ali pravica do peticije pripada tožniku glede na to, da sicer tožnik je državljan, vendar pa je tožbo formalno vložil kot svetnik v B in jo je tudi po vsebini vezal na predmet, ki je v pristojnosti organa lokalne skupnosti, v katerem opravlja svetniško funkcijo. Ker samo jezikovna razlaga določila 45. člena Ustave ne daje določnega odgovora na to vprašanje, je sodišče v presoji upoštevalo tudi teleološko, sistematično in dinamično metodo razlage, ki so v povezavi z jezikovno razlago v tem primeru odločujoče in pretehtajo razlago, da je treba človekove pravice razlagati tako, da se lahko učinkovito uresničujejo in varujejo.

Odgovora na postavljeno materialno-pravno vprašanje, ali tožniku pripada pravica do peticije v konkretnem primeru torej ni mogoče črpati samo iz določila 15. člena Ustave, na katerega se sklicuje tožnik. To določilo sicer pravi, da se človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi ustave (1. odstavek) in da sta zagotovljeni sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravica do odprave posledic njihove kršitve (4. odstavek). Vendar je treba za morebitno uporabo določila 15. člena Ustave v vsakem konkretnem primeru najprej ugotoviti, ali določena pravica sploh pripada tistemu, ki uveljavlja njeno sodno varstvo, kajti vse človekove pravice niso univerzalne, zlasti to velja za politične pravice. To pomeni, da je odgovor na vprašanje ali veljata določili 1. in 4. odstavka 15. člena Ustave, ali ne v konkretnem primeru, odvisen ne samo od vsebine konkretne ustavne norme oziroma pravice (na primer: ali gre za iztožljivo ustavno pravico ali za ustavno programsko normo ali ustavno načelo), ampak tudi od tega, komu pravica pripada.

V zvezi z razlago vsebine pravice do peticije je pomembno, da gre za klasično in tudi simbolno politično pravico državljanov, ki je bila v slovensko Ustavo vključena kot značilnost in tradicionalni dosežek demokratične družbene ureditve, v kateri oblast izhaja iz ljudstva (2. odstavek 3. člena Ustave). To je teleološka razlaga določila 45. člena Ustave. Ta razlaga govori v smeri, da pravica do vlaganja peticij pripada državljanom v zvezi s splošnimi zadevami, vendar tistim državljanom, ki neposredno niso udeleženi pri upravljanju konkretne javne zadeve. Tožnik pa je vložil tožbo zaradi varstva pravice do peticije v zadevi, v kateri je neposredno politično participiral oziroma ima zakonito možnost udeležbe v procesu pravno urejenega političnega diskurza v predstavniškem organu lokalne skupnosti. Ravno tožnik je namreč tisti, preko katerega državljani izvršujejo lokalno samoupravo. Namen peticije pa ne more biti v reševanju zadev ali sporov samo znotraj okvira političnih predstavnikov v lokalni skupnosti glede (ne)zakonitosti ali (ne)učinkovitosti delovanja predstavniškega telesa - še posebej ne zaradi tega (sistematična metoda razlage), ker se z razvojem institutov demokratičnega upravljanja javnih zadev (V. poglavje Ustave, odstavek 3. člena, 44. člen, 88. člen in 90. člen Ustave in svobode javnega obveščanja in izražanja (1. odstavek 39. člena Ustave) in prejemanja informacij javnega značaja (2. odstavek 39. člena Ustave) ustavna pravica do peticije bodisi na državni bodisi na lokalni ravni ne pridobiva na pomenu (dinamična metoda razlage).

Tožbo je bilo zato treba zaradi zveze med jezikovno, teleološko, sistematično in dinamično metodo razlage določila 45. člena Ustave zavreči, ker tožniku ni bilo sploh poseženo v njegovo pravico do peticije oziroma tožnik v konkretni zadevi te pravice sploh nima. Vendar pa sodišče poudarja, da s tem stališčem ni zavzelo načelne ali splošne interpretacije, da oseba, ki je državljan in hkrati tudi politični predstavnik v sistemu demokratičnega vladanja na državni ali lokalni ravni, ali pa gre za državljana, ki je nosilec javnih pooblastil, ne more uživati pravice do peticije. Ali nekomu pripada pravica do peticije, je odvisno od konkretnih okoliščin primera. Ker pa se v konkretnem primeru tožnikova pobuda v celoti prekriva z delokrogom predstavniškega organa, v katerem deluje tožnik, je tožbo sodišče zavrglo, ker tožniku z dejanjem tožene stranke očitno ni bilo poseženo v tožnikovo pravico do peticije (smiselna uporaba določila 4. točke 1. odstavka 34. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št,. 50/97, 70/2000).

URS člen 3, 3/2, 15, 15/1, 15/4, 39, 39/1, 39/2, 44, 45, 88, 90.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.