UPRS sklep U 81/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-01-22

začasna odredba - zavrženje tožbe - varstvo volilne pravice

Sodišče je tožbo s sklepom zavrglo na podlagi 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, ker ugotavlja, da tožeči stranki izpodbijata statut ter pravilnik tožene stranke in njen sklep o razpisu volitev v skupščino zastopnikov članov tožene stranke oziroma njihove posamezne člene oziroma točke, teh aktov pa ni mogoče šteti kot upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Tožba se zavrže. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže. Zahteva tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Tožeči stranki v tožbi navajata, da je začasna skupščina Vzajemne zdravstvene zavarovalnice d.v.z. (v nadaljevanju: Vzajemna) na seji dne 11. 7. 2002 sprejela sklep o spremembah statuta Vzajemne, pri tem opozarjata na 1. odstavek 19. člena, 1. odstavek 20. člena tega statuta, pri Pravilniku o volitvah v skupščino zastopnikov Vzajemne pa opozarjata na 35. in 25. člen. Tožnici navajata, da se z določbami 20. člena statuta, ki ga je začasna skupščina sprejela 11. 7. 2002 in z 25. in 35. členom o volitvah v skupščino zastopnikov Vzajemne, ki ga je začasna skupščina sprejela dne 22. 10. 2002, posega v ustavne pravice obeh tožečih strank. Prav tako pa tudi s IV. točko Sklepa o razpisu volitev v skupščino zastopnikov članov Vzajemne, objavljen v Uradnem listu RS, št. 112/02. Nadalje navajata, da prva tožeča stranka, katere republiški odbor je v skladu s statutom sindikata na kongresu izvoljen njegov najvišji organ, zastopa interese prek 40.000 svojih članov, ki so hkrati zavarovanci Vzajemne in s tem njeni člani in solastniki. Sporne določbe statuta in pravilnika grobo posegajo v interese članov prvotožeče stranke, saj onemogočajo enakopravno udeležbo v volilnih aktivnostih, kar ima za posledico izvolitev takih članov v skupščino zastopnikov Vzajemne, ki bodo s sprejemanjem sklepov sledili ozkim interesom Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. To pa se je že v preteklosti odražalo tudi v neutemeljenem in neupravičenem povišanju premij in s tem je škodilo zavarovancem oziroma članom Vzajemne. Druga tožnica pa je na podlagi sklenjene zavarovalne pogodbe po polici št. 520743 s toženo stranko pridobila položaj člana tožene stranke in meni, da te določbe posegajo v njene ustavne pravice. Tožeči stranki navajata, da izpodbijani 1. odstavek 20. člena statuta ter 2. odstavek 35. člena pravilnika in IV. točka sklepa deli člane Vzajemne v dve kategoriji in sicer v člane Vzajemne, ki pridobijo elektorski status avtomatično kot člani območnega sveta zavoda, ki pa so hkrati člani Vzajemne, in na druge člane, tako imenovane prvopodpisnike volilnega predloga, ki pa morajo za pridobitev statusa elektorja opraviti vrsto aktivnosti. Glede na število elektorjev je praktično v celoti onemogočeno, da bi bili v skupščino Vzajemne izvoljeni tudi drugi kandidati, ki niso po meri zavoda. Da bi lahko uveljavili svojo demokratično pravico voliti in biti izvoljen, morajo v posameznem volilnem okraju predlagati vsaj en "volilni predlog" več kot je članov območnih svetov, ki avtomatično postanejo elektorji, da bi s tem dobili eno elektorsko mesto več, kot si jih je nezakonito zagotovil zavod. Nadalje še navajata, da je ta določba diskriminatorna, ker ne postavlja vseh članov Vzajemne v enakopravni položaj in se pri tem sklicujeta na 62. a člen Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in 42. člen Zakona o zavarovalništvu. Poleg tega pa sporni 20. člen statuta daje neutemeljene pravice zavodu, ki mu po zakonu ne pripadajo. Območni sveti zavoda so institucije druge pravne osebe, torej zavoda, ki ji zakonodaja v odnosu do Vzajemne ne daje prav nobenih posebnih pooblastil niti v smislu ustanoviteljstva niti v pogledu lastništva. Nadalje še navajata, da bi, če bi pravne osebe kot člani Vzajemne, za razliko od fizičnih oseb, ki so člani Vzajemne, določale elektorje na drugačen način, morala taka določba veljati za vse pravne osebe in ne samo za Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Taka določba v pravilniku pa je zapisana zaradi tega, da si zavod zagotavlja svoj neposredni vpliv na poslovanje Vzajemne in s tem na dopolnilno prostovoljno zdravstveno zavarovanje. Takšen vpliv je v preteklosti povzročal anomalije v razvoju prostovoljnega zdravstvenega zavarovanja, ki je v letu 1998 z novelo zakona dokončno postalo zavarovalniška dejavnost. 25. člen pravilnika pa določa, da so člani Vzajemne oziroma lastniki razdeljeni na aktivne in druge člane v razmerju 2:1 v korist aktivnih. Taka delitev je neutemeljena, ker se člani med seboj v pogledu pravic in obveznosti ne razlikujejo. Vsi imajo enako zavarovalno kritje in domala vsi plačujejo enako zavarovalno premijo. Razlika med zavarovanci Vzajemne je v tem, da imajo zavarovanci, ki so sklenili zavarovanje pred novelo Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju spomladi 1998, vsi enako premijo, tisti pa, ki so v zavarovanje stopili po uveljavitvi zakonskih sprememb, pa diferencirano premijo. Slednjim se oblikujejo tudi zavarovalno tehnične rezervacije za starost. Zato se tožeči stranki sprašujeta zakaj bi domala pol milijona zavarovancev, ki so enakopravni lastniki zavarovalnice, moralo biti v skupščini zastopnikov zastopano s polovico manj članov zastopnikov kot aktivni zavarovanci. Tožeči stranki predlagata, da sodišče ugotovi, da so 20. člen statuta Vzajemne in 25. ter 35. člen Pravilnika o volitvah v skupščino zastopnikov Vzajemne ter IV. točka Sklepa o razpisu volitev v skupščino zastopnikov članov Vzajemne nezakoniti, hkrati pa, da mora tožena stranka povrniti stroške postopka. Tožeči stranki prav tako predlagata izdajo začasne odredbe, pri tem predlagata, da se zadrži izvrševanje 20. člena statuta Vzajemne ter 25. in 35. člena Pravilnika o volitvah v skupščino zastopnikov Vzajemne ter IV. točka Sklepa o razpisu volitev v skupščino zastopnikov članov Vzajemne (Uradni list RS, št. 112/02). Naknadno pa tožeči stranki še navajata, da 56. člen Zakona o zavarovalništvu izrecno določa upravičence za uveljavljanje ničnosti oziroma izpodbijanje sklepov skupščine družbe za vzajemno zavarovanje, to so lahko le člani skupščine družbe za vzajemno zavarovanje, pri toženi stranki pa ne gre za kapitalsko odločanje delničarjev. Nadalje citirata določilo 1. člena in določilo 2. in 3. odstavka 3. člena Zakona o upravnem sporu in menita, da je Upravno sodišče pristojno za odločanje v tem sporu. Prav tako navajata, da se njun zahtevek nanaša na zagotavljanje enakopravnega zastopanja interesov vseh članov družbe v skupščini Vzajemne, navajata, da niti Zakon o gospodarskih družbah niti Zakon o zavarovalništvu ne opredeljujeta sestave skupščine in postopka imenovanja zastopnikov, zato je sklicevanje na ustavno zagotovljeno enakost pred zakonom v 14. členu Ustave RS pravno formalna podlaga za vloženo njuno tožbo. Statut tožene stranke postopka imenovanja zastopnikov ne ureja na način, ki bi zagotavljal članom pred zakonom enako pravico do uveljavljanja interesov v skupščini. Nadalje še navajata, da volilna komisija v nasprotju z določili statuta članov družbe sploh ni obvestila o razpisu volitev v skupščino in tritedenski rok za volilna opravila ni razumen glede na število članov Vzajemne. V dopolnitvi predloga za izdajo začasne odredbe stranki navajata, da se le z izdajo začasne odredbe lahko odvrnejo hujše škodljive posledice, ki bi nastale z nadaljevanjem izvrševanja volilnih postopkov. Sodišče ima v 62. členu Zakona o upravnem sporu pristojnost za izdajo začasne odredbe po uradni dolžnosti, v primeru, da sodišče ne bo odločalo brez odlašanja o odpravi posega v ustavne pravice in vzpostavitvi zakonitega stanja, pa je potrebna izdaja začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje. Nadaljevanje volilnih postopkov bi namreč pomenilo nadaljevanje kršitev ustavnih pravic in nadaljevanje neenakopravnega položaja članov Vzajemne. Z ugotovitvijo, da je skupščina izvoljena na podlagi nezakonitih določb, pa bi družbi nastale hujše škodljive posledice, ki se zato po mnenju tožečih strank lahko odvrnejo z izdajo začasne odredbe.

Tožena stranka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe graja, da ji je bila tožba poslana po faksu in da ji ni bilo osebno vročeno. V stvari pa navaja, da podaja ugovor o nepristojnosti sodišča. Pri tem navaja, da sta bila statut in pravilnik sprejeta na podlagi skupščinskih sklepov tožene stranke, nezakonitost skupščinskih sklepov pa predstavlja razlog za njihovo izpodbojnost. Zakon o zavarovalništvu v zvezi z izpodbijanjem skupščinskih sklepov družbe za vzajemno zavarovanje napotuje na uporabo Zakona o gospodarskih družbah, ta predvideva izpodbijanje skupščinskih sklepov v postopku pred rednim sodiščem. Pri tem se tožena stranka sklicuje na prakso Okrožnega sodišča v A, kjer teče pravda zaradi izpodbojnosti skupščinskega sklepa tožene stranke med toženo stranko in njenim članom. Izpodbijani sklep ne predstavlja posamičnega upravnega akta in tožena stranka ni državni organ, organ lokalne skupnosti in tudi ne nosilec javnega pooblastila. Pravno razmerje do njenih članov nastane in je urejeno z zavarovalno pogodbo. Izpodbijani sklep pa je bil objavljen v uradnem listu v skladu s pravilnikom zaradi zagotavljanja obveščenosti članov tožene stranke in nima narave upravnega akta. Tožena stranka meni, da je potrebno tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe zavreči na podlagi 1. točka 1. odstavka 34. člena Zakona o upravnem sporu. Prav tako pa ugovarja pomanjkanje aktivne legitimacije prvotožeče stranke in ugovarja njeno pomanjkanje sposobnosti biti stranka v upravnem sporu. Prvotožeča stranka s toženo stranko nima sklenjene zavarovalne pogodbe, to pa pomeni, da ni njena članica glede na določila Zakona o zavarovalništvu. V razmerju do tožene stranke prvotožeča stranka kot nečlan nima ne pravic ne na zakonu oprtih neposrednih koristi in tožena stranka niti teoretično ne more posegati s svojimi akti ali dejanji v takšne pravice ali koristi. Glede na navedbe prvotožeče stranke pa tožena stranka navaja, da pravzaprav ta ne nastopa kot stranka, ampak kot pooblaščenec neimenovanih 40.000 članov tožene stranke. Kot reprezentativni sindikat je prvotožeča stranka pravna oseba, ki pa ne more nastopati kot pooblaščenec v sodnem postopku. Tožena stranka tudi ugovarja, da je potrebno tožbo šteti kot nepopolno vlogo, ker sta podpisa na predzadnji strani, zahtevek in predlog za izdajo začasne odredbe pa sta priložena le v obliki nepodpisanega dodatka. V zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe pa tožeči stranki nista navedli nikakršnih utemeljitev. Tožeči stranki niti ne zatrjujeta, da bi bili pogoji za izdajo začasne odredbe izpolnjeni, tožena stranka je prepričana, da iz dejanskega stanja ni razvidno, da bi zaradi nadaljevanja postopka grozila kakršnakoli škoda ali iz njega izhajala nevarnost, ki bi upravičevala hitro ukrepanje sodišča. Trditveno in dokazno breme v zvezi s predlaganim zavarovanjem je na strani tožečih strank, ki pa tega nista izpolnili. Tožena stranka predlaga, da bi bilo potrebno začasno odredbo kot neutemeljeno zavrniti, če jo sodišče ne bi že zavrglo iz že navedenih procesnih pomanjkljivosti. Tožeči stranki tožita na ugotovitev nezakonitosti, hkrati pa navajata, da bi jima akti tožene stranke kratili njune ustavne pravice, pri tem so njune navedbe nedosledne. Navaja, da gre pri vprašanju zakonitosti za presojo skladnosti predpisov z zakonom, pri vprašanju ustavnosti pa za presojo skladnosti z ustavo. Tožena stranka še navaja, da statut dokaj podrobno določa postopek volitev v skupščino zastopnikov članov tožene stranke in v 2. odstavku 18. člena določa, da se podrobnejša pravila volitev v skupščino zastopnikov članov tožene stranke določijo s posebnim pravilnikom. Nadalje navaja, da preden je pristopila k postopku določanja volilnih pravic je tožena stranka opravila temeljite in primerjalno pravne študije in na podlagi strokovne analize ugotovila, da je najprimerneje organizirati posredne volitve. Ureditev teh volitev je zelo podobna ureditvi, ki veljajo za volitve v državni svet. Tožena stranka pa še navaja, da niti Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju niti noben drug zakon ne določa načina izvedbe volitev v skupščino zastopnikov članov tožene stranke, niti ne določa sestave elektorskih volilnih teles, zato je očitno, da je zakon to vprašanje prepustil sami toženi stranki v avtonomno odločanje in urejanje z njenimi akti. Tožena stranka predlaga, da je potrebno tožbo zavreči, prav tako pa tudi predlog za izdajo začasne odredbe, podrejeno pa predlaga, da se tako tožba kot predlog za izdajo začasne odredbe zavrneta in naloži tožečima stranka plačilo njenih stroškov postopka.

Državni pravobranilec kot zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v tem upravnem sporu.

Tožeči stranki tožita na ugotovitev nezakonitosti 20. člena statuta tožene stranke in na ugotovitev nezakonitosti 25. in 35. člena Pravilnika o volitvah v skupščino zastopnikov tožene stranke ter na ugotovitev nezakonitosti IV. točke sklepa o razpisu volitev v skupščino zastopnikov članov Vzajemne, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 112/02 z dne 20. 12. 2002, ker bi radi dosegli enakopravno postopanje interesov članov v skupščini Vzajemne. Obe stranki sta predložili statut tožene stranke, ki je sestavljen kot notarska listina. Iz predloženega statuta izhaja, da je ustanovitelj tožene stranke Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in da je tožena stranka družba za vzajemno zdravstveno zavarovanje, ustanovljena na podlagi Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 29/98). Statut in pravilnik, sprejet na podlagi 3. odstavka 18. člena statuta, sta akta tožene stranke, kar tudi izhaja iz navedb obeh strank.

Tožeči stranki zatrjujeta pravno podlago po določilih Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, v nadaljevanju ZUS), in sicer na podlagi 3. odstavka 1. člena ter 2. in 3. odstavka 3. člena ZUS. Sodišče ugotavlja, da izpodbijanega statuta in pravilnika oziroma izpodbijanih členov teh aktov ter tudi določene točke sklepa o razpisu volitev ni mogoče šteti kot upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Prvi odstavek 3. člena ZUS določa, kaj je upravni akt po tem zakonu, in sicer je to dokončni posamični akt, s katerim državni organ, organ lokalne skupnosti oziroma nosilec javnega pooblastila odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe oziroma druge osebe, ki je lahko stranka v upravnem postopku. Upravni spor je namreč možen le med organom državne uprave ali organom lokalne samouprave ali nosilcem javnih pooblastil in nosilcem pravic ali obveznosti oziroma pravne koristi, določene s predpisi, o kateri pa je bilo odločeno s posamičnim (upravnim) aktom ali z dejanjem. Tožnici v tožbi ne postavljata trditve, da je tožena stranka organ državne uprave ali organ lokalne samouprave ali nosilec javnih pooblastil, takšna pravna ureditev tožene stranke pa tudi ni zakonsko urejena, zato se akti tožene stranke ne morejo izpodbijati v upravnem sporu.

Tožeči stranki zatrjujeta tudi poseg v ustavne pravice in sicer v 14. člen Ustave RS, vendar je na podlagi 3. odstavka 1. člena ZUS v upravnem sporu dopustna tožba le, če se posega v ustavne pravice posameznika (in če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo) s posamičnim aktom in dejanjem državnega organa, organa lokalne skupnosti ali drugih oseb, ki so nosilci javnih pooblastil, česar pa tožnici ne izkazujeta.

Tožeči stranki vlagata tožbo tudi zaradi varstva volilne pravice na podlagi 2. in 3. odstavka 3. člena ZUS. Po 2. odstavku 3. člena ZUS se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tudi posamični akti, izdani v volilnem postopku, vendar se besedilo zakona nanaša na akte volilnih organov, volilnih komisij (v zvezi z Zakonom o lokalnih volitvah ali Zakonom o volitvah v državni zbor). Tega pa ne predstavlja niti statut niti pravilnik tožene stranke niti sklep o razpisu volitev v skupščino zastopnikov članov tožene stranke. Prav tako ni mogoče statuta, pravilnika in sklepa šteti kot posamični akt o izvolitvi, imenovanju, napredovanju in razrešitvi funkcionarjev. Tožeči stranki tega niti ne trdita, po svoji vsebini pa to tudi niso posamični akti o izvolitvi, imenovanjih, napredovanjih ali razrešitvah funkcionarjev. Statut, pravilnik in sklep o razpisu volitev tudi niso posamični akti o izvolitvah nosilcev javnih služb, prav tako ne gre za akte o imenovanjih, napredovanjih in razrešitvah delavcev v državnih organih, organih lokalne skupnosti in javnih zavodih. Po presoji sodišča statuta, pravilnika in sklepa o razpisu volitev v skupščino oziroma njihovih delov, ni mogoče šteti za posamične akte v smislu 2. odstavku 3. člena ZUS niti v smislu 3. odstavka 1. člena ZUS.

Sodišče je tožbo s sklepom zavrglo na podlagi 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, ker ugotavlja, da tožeči stranki izpodbijata statut ter pravilnik tožene stranke in njen sklep o razpisu volitev v skupščino zastopnikov članov tožene stranke oziroma njihove posamezne člene oziroma točke, teh aktov pa ni mogoče šteti kot upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Tožeči stranki sta naknadno navedli, da predlagata izdajo začasne odredbe po 62. členu ZUS oziroma po 2. odstavku 69. člena ZUS. Tako po 3. odstavku 62. člena, ko sodišče lahko izda začasno odredbo po uradni dolžnosti v skladu z 69. členom ZUS kot po 2. odstavku 69. člena ZUS, ko tožnik lahko zahteva izdajo začasne odredbe tudi za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, predvsem pri trajajočih pravnih razmerjih, verjetno izkaže za potrebno, da se odvrnejo hujše škodljive posledice ali grozeče nasilje, pa je potrebno, da je izkazana procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe. Tako po 3. odstavku 62. člena kot po 2. odstavku 69. člena ZUS je potrebno, da obstaja sporno pravno razmerje kot procesna predpostavka, tega pa tožeči stranki nista uspeli dokazati iz razlogov, ki jih je sodišče navedlo že k obrazložitvi 1. točke izreka tega sklepa. Ker procesna predpostavka ni izkazana, je sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo na podlagi 2. odstavka 69. člena ZUS.

Sodišče je zavrnilo zahtevo tožene stranke za povrnitev stroškov postopka. Sodišče je namreč v tem upravnem sporu odločalo le o dopustnosti tožbe kot pogoju za odločanje o zakonitosti aktov tožene stranke, zato na podlagi 3. odstavka 23. člena ZUS vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

ZUS člen 34/1-3,  3/2,  3/3,  34,  1,  1/3,  3,  34/1-3,  3/2,  3/3,  34,  1,  1/3,  3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.