sklep U 744/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-01-12

Ker specialni zakon (ZVISJE) in na njem temelječi Pravilnik ne določata stvarne pristojnosti upravnemu organu, da izda odločbo, kakršno je izdal v konkretnem primeru, tudi ni mogoče pravne podlage za stvarno pristojnost črpati iz ZODPM.

Drugostopenjski upravni organ je z odločbo z dne 9. 12. 1999 odpravil odločbo Uprave RS za jedrsko varnost z dne 26. 5. 1999 in zadevo vrnil v dopolnitev postopka in ponovno odločanje organu prve stopnje. V obrazložitvi te odločbe se je drugostopenjski upravni organ skliceval na določila 43. člena, 2. točke 2. odstavka 43. člena, na določilo 44. člena Zakona o varstvu pred ionizirajočimi sevanji in o posebnih varnostnih ukrepih pri uporabi jedrske energije (ZVISJE, Uradni list SFRJ, št. 62/84), na določilo 38. člena in 3. odstavka 37. člena Pravilnika o pogojih za lokacijo, graditev, poskusno obratovanje, zagon in uporabo jedrskih objektov (Pravilnik, Uradni list SFRJ, št. 52/88) in na določilo 123., 17. in 126. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP/86, Uradni list SFRJ, št. 47/86). Po navedbi teh predpisov je drugostopenjski upravni organ sklenil, da iz obrazložitve prvostopenjske odločbe z dne 26. 5. 1999 ni razvidno, na podlagi katerega določila je upravni organ po uradni dolžnosti uvedel upravni postopek. Navedeni predpisi določajo le, da morajo biti poročila oziroma navodila za obratovanje podana prvostopenjskemu organu. Razlog za uvedbo postopka pa ne more biti dejstvo, da stranka ni v roku podala kolkovane vloge. Zato je drugostopenjski organ utemeljil, da je prvostopenjski organ odločal brez zahteve stranke, kar predstavlja ničnostni razlog. Poleg tega je drugostopenjski organ v nadaljevanju odločbe z dne 9. 12. 1999 utemeljil tudi, da ni dejanske podlage za odločanje v zadevi oziroma da je dejanska podlaga nepopolno obrazložena.

Uprava RS za jedrsko varnost je kot prvostopenjski upravni organ dne 15. 1. 2001 izdala novo odločbo na podlagi 2. točke 2. odstavka 43. člena ZVISJE in 36. ter 38. člena Pravilnika, 124. in 231. člena ZUP/86. S to odločbo je upravni organ prizadeti stranki v tem upravnem sporu naložil obveznosti v zvezi z odobrenim programom medobratovalnih preizkusov NE A (ISI) za drugo desetletno obratovalno obdobje. V obrazložitvi prvostopenjske odločbe upravni organ med drugim navaja, da NE A do določenega roka dne 15. 4. 1996 ni podala vloge za odobritev ISI načrta, zato je prvostopenjski upravni organ začel postopek po uradni dolžnosti. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je temu sledil dolgotrajen postopek ugotavljanja dejstev in izmenjave več medsebojnih komunikacij med prizadeto stranko in upravnim organom. NE A je šele leta 1999 formalno in vsebinsko izpolnila zahteve iz prvega desetletnega obdobja medobratovalnih pregledov, ki bi se moralo zaključiti že leta 1992. Kljub pravnomočni odločbi je NE A v svoj program medobratovalnih pregledov za drugo desetletno obratovalno obdobje ponovno samovoljno vključila ASME Code Case N-48. Prvostopenjski organ pravi, da je pri pregledu tujih izkušenj, predvsem evropskih, ugotovil, da je prisotna praksa formalne odobritve programov medobratovalnih pregledov (ISI) za posamezna časovna obdobja (desetletja), kakor tudi odobritev odstopanj (Code Case) od zahtev ASME, pri čemer v veliko primerih določijo še dodatne pogoje za odobritev odstopanj od originalnih standardov ASME. Poleg tega upravni organ pravi, da je dobil več informacij o pojavu razpok, pojavu napetostne korozije in o napakah na Inconel zvarih in da je NE A z veliko zamudo izvedla pregled ohišja reaktorske črpalke, kar vse podrobneje opisuje v odločbi. Ob koncu obrazložitve je upravni organ navedel, da je bilo treba zaradi pomembnosti dokončne rešitve vprašanja izvajanja medobratovalnih preizkusov (ISI) uvesti postopek po uradni dolžnosti in sicer zaradi varstva javne koristi, saj se aktivnosti v zvezi s tem izvajajo prepočasi in z odporom s strani NE A. Odločitev, da pritožba ne zadrži izvršitve, je bila potrebna zaradi nujnosti, da se postopek čim prej zaključi, kar je skladno z določilom 62. člena ZVISJE in 231. člena ZUP/86.

Zoper prvostopenjsko odločbo z dne 15. 1. 2001 se je pritožila NE A, ker ji je prvostopenjski organ naložil enake obveznosti kot v prvotnem postopku. S sklicevanjem na določila 126. člena ZUP, 43. člena ZVISJE, 44. člena ZVISJE in 38. člena Pravilnika in 3. odstavka 37. člena Pravilnika je pritožnik utemeljeval, da prvostopenjska odločba nima zakonske podlage v materialnih predpisih. Na strani 3 pritožbe pritožnik utemeljuje dejansko neupravičenost ukrepa pod točko 2. izreka prvostopenjske odločbe, češ da zahteva upravnega organa temelji na dveh najdenih odstopanjih v materialu zvarov na elektrarnah, ki imata povsem neprimerljivo vrsto in obseg indikacije v odstopanju; opredeljuje dejansko škodo, opozarja na dodatno dozno obremenitev osebja, potencialno nevarnost ob zaustavitvi ter nepotrebno dodatno obsevanost. Pravi, da v nobeni elektrarni, ki je primerljiva z NE A, ni uveden tak izreden ukrep. Glede odločitve, da pritožba ne zadrži izvršitve upravnega akta, pa se je pritožnik skliceval na to, da bi bilo treba uporabiti ZUP/99 (Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000) in sicer 236. člena ZUP/99.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odpravila prvostopenjsko odločbo z dne 15. 1. 2001. V obrazložitvi je navedla, da prvostopenjski upravni organ ni ravnal po odločbi upravnega organ druge stopnje in je ponovno izdal odločbo po uradni dolžnosti, za kar pa ni stvarno pristojen. V zvezi z vprašanjem stvarne pristojnosti se sklicuje na 15. člen ZUP/99, 43. in 37. člen ZVISJE, 36. člen Pravilnika in 5. odstavek 11. člena ZODPM, ki po mnenju tožene stranke niso pravna podlaga za odločanje v konkretni zadevi. Zaradi tega tožena stranka tudi ni presojala drugih pritožbenih navedb. Tožena stranka dodaja, da mora prizadeta stranka v tem upravnem sporu spoštovati določila 2. odstavka 43. člena ZVISJE in 1. in 3. odstavka 37. člena Pravilnika in če se prizadeta stranka teh obveznosti ne drži, lahko upravni organ ukrepa izključno po IV. poglavju ZVISJE, ki ureja nadzor nad izpolnjevanjem teh obveznosti.

Državno pravobranilstvo v B je vložilo tožbo na podlagi 1. odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS). Navaja, da drugostopenjski upravni organ v odločbi z dne 9. 12. 1999 v nobenem elementu odločbe ni oporekal stvarne pristojnosti prvostopenjskega organa za odločanje v tej stvari, ampak je organ druge stopnje navajal, da je nesporno dejstvo, da je prvostopenjski upravni organ upravičen od stranke v postopku zahtevati ukrepe v smeri izdelave posodobljenih, natančnejših in preglednejših navodil in drugih aktov, ki se nanašajo na obratovanje jedrskega objekta, vendar morajo biti te zahteve ustrezno obrazložene in utemeljene. To pomeni, da je tožena stranka zavzela novo stališče glede na odločbo z dne 9. 12. 1999, saj je tedaj vrnila zadevo v ponovno odločanje. Meni, da z izpodbijano odločbo ni bil pravilno uporabljen ZODPM, ZVISJE in ZUP. Ob sklicevanju na določilo 17. člena ZUP/86 se tožeča stranka opira na določilo 6. odstavka 11. člena ZODPM v povezavi z določilom 5. člena ZVISJE. Ker pa je ZODPM organizacijski predpis, daje le osnovne okvire glede pristojnosti in je zaradi splošnosti organizacijskega predpisa treba upoštevati tudi zakone in predpise, ki urejajo določeno upravno odločanje, to pa so ZVISJE (2. odstavek 35. člena) in pravilnike izdane na njegovi podlagi; v konkretni zadevi gre za določbe 35., 36. in 43. člena Pravilnika. Tožeča stranka še pravi, če tožena stranka meni, da prvostopenjski organ ni pristojen za odločanje v predmetni zadevi, bi moral pritožbo zavreči, odločbo prvostopenjskega organa pa odpraviti po nadzorstveni pravici. Če pa je tožena stranka menila, da bi bila za odločanje potrebna zahteva stranke, bi morala odločbo izreči za nično. Ker je bila prva odločba izdana 26. 5. 1999, je novi ZUP stopil veljavo, ko je bil postopek že v teku. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi.

Upravno sodišče je tožečo stranko pozvalo, da navede konkretne okoliščine, zaradi katerih meni, da je z izpodbijanim aktom kršen zakon v škodo javne koristi in tako utemelji aktivno legitimacijo v tem upravnem sporu.

Tožeča stranka je tožbo dopolnila z navedbo, da sta z izpodbijanim aktom kršeni pravici iz 72. in 153. člena Ustave in da je v javnem interesu, da se pripomore k odpravljanju nezakonitosti, kot se je v zvezi z zahtevo za varstvo zakonitosti izreklo Vrhovno sodišče RS v sklepu II Ips 378/92.

Državno pravobranilstvo je po določilu 1. odstavka 2. člena Zakona o državnem pravobranilstvu (ZDPra, Uradni list RS, št. 20/97, 56/2002 -ZJU) samostojen državni organ, vendar pa po določilu 1. odstavka 1. člena ZDPra državno pravobranilstvo nastopa kot zastopnik Republike Slovenije in drugih subjektov, določenih s tem zakonom, pred sodišči in upravnimi organi. Tudi po določilu 1. odstavka 7. člena ZDPra državno pravobranilstvo pred sodišči zastopa državo, njene organe in upravne organizacije v sestavi, ki so pravne osebe. Po ZDPra mora torej državni pravobranilec v sodnih sporih zastopati določen (državni) subjekt. Drugačna pa je ureditev v ZUS (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000), ki je novejši, in za sodelovanje državnega pravobranilstva v upravnem sporu specialnejši predpis. Po določilu 17. člena ZUS je stranka v upravnem sporu lahko tudi zastopnik javnega interesa. Po določilu 1. odstavka 19. člena ZUS je zastopnik javnega interesa v upravnem sporu državni pravobranilec. To pomeni, kadar državni pravobranilec vloži tožbo v upravnem sporu, ker meni, da je z upravnim aktom kršen zakon v škodo javne koristi (2. odstavek 18. člena ZUS), ne zastopa nobenega državnega subjekta, ampak zastopa javni interes. Materialno-pravni predpostavki iz določila 2. odstavka 18. člena ZUS za vložitev tožbe državnega pravobranilstva v funkciji zastopanja javnega interesa v upravnem sporu sta dve: z izpodbijanim aktom mora biti kršen zakon in zakon mora biti kršen v škodo javne koristi. Če sta ti dve predpostavki izpolnjeni, potem sodišče na podlagi presoje pomena kršitve zakona in stopnje škode za javni interes odloči, ali je treba tožbi ugoditi ali jo zavrniti. V konkretnem primeru prva materialno-pravna predpostavka ni izpolnjena, zato je sodišče tožbo zavrglo, in sicer na podlagi naslednje utemeljitve: Prva sporna okoliščina, ki jo je presojalo sodišče v upravnem sporu, je, ali je tožena stranka kršila zakon, in sicer določila o pristojnosti upravnega organa za odločanje v predmetni zadevi. S tega vidika v zadevi ni bistveno, ali bi tožena stranka morala uporabiti ZUP/86, ker je bila prva odločba v predmetni zadevi po uradni dolžnosti izdana dne 26. 5. 1999, ali pa je tožena stranka pravilno uporabila ZUP/2000, ker je prvostopenjska odločba bila izdana dne 15. 1. 2001 in je od drugostopenjske odločbe z dne 9. 12. 1999, ki je odločbo z dne 26. 5. 1999 odpravila in zadevo vrnila prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, do izdaje nove prvostopenjske odločbe po uradni dolžnosti preteklo več kot 1 leto. Relevantne določbe iz ZUP/86 (1. odstavek 17. člena in 1. odstavek 124. člena) in ZUP/2000 (1. odstavek 15. člena in 1. odstavek 126. člena) se namreč po pomenu ne razlikujejo. Sodišče se sklicuje na določila ZUP/2000 zlasti zato, ker je prvostopenjski upravni organ kljub temu, da je drugostopenjski organ z določbo z dne 9. 12. 1999 vrnil zadevo ponovno odločanje, novo prvostopenjsko odločbo izdal po uradni dolžnosti več kot eno leto po izdaji drugostopenjske odločbe, ko je že veljal ZUP/2000, ki je bil sprejet in objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. Določilo 15. člena ZUP/2000 pravi, da se stvarna pristojnost organov za odločanje v upravnih stvareh določa po predpisih, ki urejajo posamezno upravno področje ali določajo organizacijo in delovna področja posameznih organov. Predpis, ki ureja posamezno upravno področje je po določilu 1. odstavka 126. člena ZUP/2000 lahko zakon (v konkretnem primeru bi to lahko bil ZVISJE) ali na zakonu temelječ predpis (v konkretnem primeru bi to lahko bil pravilnik). Predpis, ki določa organizacijo in delovna področja posameznih organov pa je ZODPM. To so pogoji za pravno podlago za odločanje v upravni stvari. Vendar pa je po določilu 1. odstavka 126. člena ZUP potrebna tudi dejanska podlaga, saj to določilo pravi, da pristojni organ začne postopek po uradni dolžnosti, če tako določa zakon ali na zakonu temelječ predpis in če ugotovi ali zve, da je treba glede na obstoječe dejansko stanje zaradi javne koristi začeti upravni postopek. ZVISJE, kot predpis, ki ureja posamezno upravno področje, naj bi po stališču tožeče stranke vseboval pravno podlago za upravno odločanje v konkretni zadevi v določilu 2. odstavka 35. člena ZVISJE. Ta določba je sistematizirana v III. poglavje pod naslov Posebni ukrepi za varnost jedrskih objektov in jedrskih materialov, v 1. Oddelek pod naslov Lokacija, graditev in uporaba jedrskih objektov. Vsebina določila 2. odstavka 35. člena ZVISJE in vse predhodne določbe v tem oddelku se nanašajo na postopek graditve in izdaje dovoljenja za začetek obratovanja jedrskega objekta. Tudi določilo 2. odstavka 35. člena ZVISJE pravi, da organ pristojen za izdajo dovoljenja za začetek obratovanja jedrskega objekta, določi obratovalne pogoje in omejitve za jedrski objekt. To pomeni, da določilo 2. odstavka 35. člena ZVISJE ne more biti tisto zakonsko določilo, ki bi v konkretnem primeru pomenilo pravno podlago za odločanje upravnega organa po uradni dolžnosti, saj iz upravne odločbe ne izhaja, da gre za pogoje obratovanja, ki so postavljeni ob začetku obratovanja jedrskega objekta. Obveznosti glede pogojev obratovanja jedrskega objekta, ki ni v postopku pridobivanja dovoljenja za začetek obratovanja, pa so v določilih 43. in 44. člena ZVISJE. Vendar pa ti dve določili ne zajemata pravne podlage za odločanje po uradni dolžnosti v zadevi, ki je predmet tega spora. Določilo 1. odstavka 43. člena ZVISJE sicer določa, da mora jedrski objekt obratovati po obratovalnih in drugih tehničnih navodilih, vendar pa pojma "navodila" ni mogoče šteti za vsebino odločbe, ki je predmet tega spora, saj določilo 2. odstavka 43. člena ZVISJE določa, da navodila sprejme in uporablja tisti, ki uporablja jedrski objekt. Iz določila 44. člena ZVISJE pa izhaja, da tisti, ki uporablja jedrski objekt le pošilja poročila pristojnemu organu. To pomeni, da ima samo z vidika ZVISJE tožena stranka prav, da je zakonodajalec predvidel, če se organizacija, ki upravlja z jedrskim objektom ne ravna po določilih 43. in 44. člena ZVISJE ali določil iz Pravilnika, potem ima upravni organ možnost nadzora v skladu z IV. poglavjem ZVISJE. Spornega ukrepa pa po vsebini ni mogoče uvrstiti v nobeno določilo iz 62. člena iz IV. poglavja ZVISJE. Enako velja tudi za Pravilnik, ki v V. poglavju ureja pogoje za uporabo jedrskega objekta. Določila 36., 37. in 38. člena Pravilnika ne dajejo stvarne pristojnosti upravnemu organu, da izda predmetni ukrep, saj vsa tri določila nalagajo obveznost uporabniku jedrskega objekta, da spremlja, analizira stanje in upošteva izkušnje drugih jedrskih objektov (36. člen), da izda in uporablja navodila in druge akte, ki se nanašajo na uporabo objekta in da te akte in navodila da na vpogled pristojnemu organu (37. člen in 38. člen). Tudi določilo 35. člena Pravilnika, ki govori o obratovalnih pogojih, v določilu 2. odstavka določa samo to, da mora uporabnik jedrskega objekta izdelati predlog obratovalnih pogojev in omejitev po določilu 1. odstavka tega člena. Ker specialni zakon (ZVISJE) in na njem temelječi Pravilnik ne določata stvarne pristojnosti upravnemu organu, da izda odločbo, kakršno je izdal v konkretnem primeru, tudi ni mogoče pravne podlage za stvarno pristojnost črpati iz ZODPM. Na ZODPM je mogoče opreti stvarno pristojnost za odločanje le takrat, kadar iz specialnega zakona za določeno področje jasno izhaja, ali je ukrep predviden (ali ne). V konkretnem primeru pa specialna zakonska in podzakonska podlaga obstaja in stvarne pristojnosti za odločanje ne določa, zato le-te tudi ni mogoče izpeljati iz ZODPM. To pomeni, da ni izpolnjen prvi pogoj iz določila 15. člena ZUP/2000, kajti zakon ali na zakonu temelječ predpis odločanja po uradni dolžnosti v predmetni zadevi ne določa. Zaradi tega je odločitev tožene stranke pravilna in zakonita, kar pomeni, da ni izpolnjen eden izmed potrebnih materialnih predpostavk za tožbo tožeče stranke iz določila 2. odstavka 18. člena ZUS: tožena stranka ni kršila zakona. Ali je takšna ureditev primerna glede na velik pomen zavarovane dobrine kot je jedrska varnost, pa je vprašanje, v katerega se sodišče v upravnem sporu po ustaljeni upravno-sodni praksi ne spušča. Gre namreč za ureditev, ki sega v leto 1984 in v bivšo državo SFRJ, določbe predpisa, ki je bil objavljen v Uradnem listu SFRJ pa je sodišče uporabilo na podlagi določila 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o neodvisnosti in samostojnosti RS (Uradni list RS, št. 1/91-I, 45/94). Vendar pa je sodišče ob tej razlagi in odločitvi upoštevalo dejstvo, da je Republika Slovenija sprejela nov predpis na obravnavanem področju (ZVISJV, Uradni list RS, št. 67/2002, ZVISJV-UPB2, Uradni list RS, št. 102/2004). Sodišče je zato tožbo zavrglo na podlagi določila 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, ki jo je sodišče smiselno razlagalo v povezavi z določilom 2. odstavka 18. člena ZUS.

ZVISJ člen 44,  62,  35,  35/2,  43,  44,  62,  35,  35/2,  43,  44,  62,  35,  35/2,  43.  ZDPra člen 7/1,  2,  2/1,  7,  7/1,  2,  2/1,  7.  ZUS člen 34/1-4,  19,  19/1,  34,  17,  18,  18/2.  ZUP člen 126,  126/1,  15/1,  124,  124/1,  7,  7/1,  15,  126,  126/1,  15/1,  124,  124/1,  7,  7/1,  15.  Pravilnik o pogojih za lokacijo, graditev, poskusno obratovanje, zagon in uporabo jedrskih objektov člen 38,  35,  36,  37,  38,  35,  36,  37.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.