Sodba  U 583/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-03-31

STANOVANJSKO PRAVO - USTAVNO PRAVO - LOKALNA SAMOUPRAVA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

neprofitna najemnina za stanovanje - znižanje neprofitna najemnine - zavezanec za vrnitev razlike do polne najemnine - postopek državnega zbora za določanje obveznosti

Sporni predmet je finančna obveznost javnopravnega subjekta, ki je povezana z uresničevanjem načela socialne države na področju stanovanjskega prava. Gre za obveznost, za katero velja določilo 87. člena ustave RS, po katerem lahko pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb določa samo državni zbor z zakonom. Iz zakona in ne morebiti iz podzakonskega predpisa mora nedvomno izhajati, da mora upravni organ, ki na prvi stopnji odloča o upravičenosti vloge za znižanje plačila najemnine za neprofitno stanovanje, odločiti tudi o tem, kdo mora lastniku povrniti razliko do polne najemnine.

1. Tožbi zoper odločbo župana Občine A. se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

2. Tožba zoper odločbo Oddelka za premoženjsko pravne zadeve Občine A. se zavrže.

3. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnice zoper 2. točko izreka odločbe Oddelka za premoženjsko pravne zadeve Občine A., s katero je prvostopenjski upravni organ med drugim odločil, da razliko do polne najemnine lastniku stanovanja Mestni občini B., ki jo po pooblastilu zastopa direktorica javnega Stanovanjskega sklada Mestne občine B., subvencionira Mestna občina B. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe v delu, ki se nanaša na obravnavani upravni spor, izhaja, da je bila upravičenka A.A. v času dodelitve stanovanja občanka Mestne občine B. Ker je Mestna občina B. z dodelitvijo stanovanja rešila stanovanjski problem občanke, je na podlagi Priporočila Ministrstva za okolje in prostor št..... dne ...., ki je bil izdan v zvezi z Navodilom o načinu uveljavljanja znižane neprofitne najemnine za upravičence do najema socialnega stanovanja (Navodilo), izdanim na podlagi določila 10. odstavka 63. člena Stanovanjskega zakona (SZ), Mestna občina B. dolžna lastniku nakazati razliko do polne najemnine, kot to izhaja iz 2. točke izreka prvostopenjske odločbe. Zoper 2. točko izreka prvostopenjske odločbe se je pritožil Javni stanovanjski sklad Mestne občine B. iz razloga, ker se je prvostopenjski organ oprl samo na priporočilo oziroma mnenje Ministrstva za okolje in prostor, med tem ko iz nobenega zakonskega ali podzakonskega predpisa ne izhaja ta obveznost. Omenjeno mnenje tudi ni skladno z določilom 1. odstavka 3. člena Navodila, ki pravi, da upravičenci vložijo vlogo za znižanje neprofitne najemnine pri organu občinske uprave, pristojnem za stanovanjske zadeve, v občini, kjer se stanovanje nahaja. Priporočilo po 99. členu Zakona o upravi ni podzakonski akt, pritožnik pa se sklicuje tudi na določila 6., 210. in 214. člena ZUP.

V obrazložitvi izpodbijane določbe se tožena stranka sklicuje na določilo 21. člena Zakona o lokalni samoupravi in 1. odstavek 140. člena Ustave. Meni, da bi bilo v nasprotju s temi predpisi, če bi občina prevalila skrb za svoje občane, ki jim je rešila stanovanjski problem z dodelitvijo stanovanja na območju druge občine, na to občino. Dodaja, da priporočilo res ni pravni akt, vendar pa kaže, kakšen namen sta pristojni ministrstvi želeli doseči z izdajo navodila. T

ožeča stranka vlaga tožbo zoper odločbo župana Občine A. in 2. točko odločbe Oddelka za premoženjsko pravne zadeve Občine A. Predlaga, da se obe odločbi razveljavita in da je Občina A. dolžna subvencionirati razliko do polne neprofitne najemnine tožeči stranki. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Za podlago tožbenega predloga navaja 20. in 21. člen ZLS, 3. odstavek 3. člena Odloka o metodologiji za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih in 1. odstavek 3. člena Navodila. V povezavi z določilom 21. člena ZLS občina skrbi za premoženje, kakor tudi za socialno ogrožene - to pomeni, da se navedena akta uporabljata za občino, kjer se stanovanje nahaja. Upravičenka do znižanja neprofitne najemnine je z dodelitvijo stanovanja na območju A. tudi postala občanka A., kjer uveljavlja svoje pravice in prevzema obveznosti; če bi bila tožeča stranka dolžna subvencionirati razliko do neprofitne najemnine, bi zakonski akti aktivno legitimacijo za odločanje podelili občini, ki je zavezanka za subvencioniranje in ne občini, kjer je nepremičnina.

V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na določilo 4. alineje 2. odstavka 21. člena ZLS in 97. člen SZ in pravi, da je pomembno, kje je imela prosilka stalno prebivališče v času, ko je zaprosila za socialno stanovanje in kje ima stalno prebivališče v času, ko je vložila vlogo za znižanje neprofitne najemnine. Pravi, da je sodišče v dveh podobnih zadevah že zavzelo stališče, da je zavezanec za kritje razlike do naprofitne najemnine tožena stranka, ker se stanovanje nahaja na njenem področju. Tožena stranka pa meni, da je takšno stališče v nasprotju z namenom zakonodajalca, ker je Stanovanjski sklad občin neprofitna stanovanjska organizacija, deležna raznih ugodnosti, donacij, posojil, subvencij, tožena stranka pa od tega nima nič oziroma bi se na podlagi takšnega stališča dogajalo, da bi premožnejše občine ustanavljale stanovanjske sklade, ki bi kupovale stanovanja v drugih - socialno in ekonomsko revnejših občinah in bi nanje prenašale bremena. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne in da tožeča stranka toženi stranki povrne stroške postopka.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Po določilu 4. odstavka 153. člena Ustave RS (Uradni list RS št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003) morajo posamični akti in dejanja organov lokalnih skupnosti temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu. V obravnavani zadevi je sporna odločitev tožene stranke, da Mestna občina B. subvencionira lastniku stanovanja, to je Mestni občini B., ki jo po pooblastilu zastopa direktorica Javnega stanovanjskega sklada Mestne Občine B. razliko do polne najemnine. Sporni predmet je finančna obveznost javnopravnega subjekta, ki je povezana z uresničevanjem načela socialne države na področju stanovanjskega prava (63. člen SZ - neprofitna stanovanjska najemnina za socialna stanovanja po predpisih o socialnem varstvu). Gre torej za obveznost, za katero velja določilo 87. člena ustave RS, po katerem lahko pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb določa samo državni zbor z zakonom. Obveznost, ki je sporna okoliščina tudi v obravnavi zadevi, mora iz zakona izhajati dovolj določno, da je zadoščeno določilu 87. člena Ustave in načelu pravne varnosti kot temeljnemu načelu pravne države (2. člen Ustave). Poleg tega je za obravnavani spor relevantno, da mora nedvomno izhajati iz zakona in ne morebiti samo iz podzakonskega predpisa, da mora upravni organ, ki na prvi stopnji odloča o upravičenosti vloge za znižanje plačila najemnine za neprofitno stanovanje odločiti tudi o tem, kdo mora lastniku povrniti razliko do polne najemnine. Iz določila 10. odstavka 63. člena SZ izhaja, kaj smejo lastniki stanovanj zaračunavati z najemnino. Če bi SZ imel samo to določbo v zvezi z vprašanjem poravnavanja najemnine, potem bi bilo mogoče izpeljati, da gredo vsi ostali stroški v breme lastnika stanovanja, ker jih le-ta ne sme zaračunavati v najemnini. Vendar pa je zakonodajalec v določilu 11. odstavka 63. člena SZ postavil, da se amortizacija lastnikom stanovanj iz 10. odstavka 63. člena SZ povrne iz sredstev primerne porabe, lastniku, ki je oseba zasebnega prava, pa tudi stroške kapitala. To pa pomeni, da razliko do polne najemnine ne nosi lastnik, ampak nekdo drug, kajti sicer zakonodajalec ne bi navedel, da se amortizacija lastnikom povrne iz sredstev primerne porabe. Za obravnavani spor je pomembno, da iz SZ ne izhaja, da mora upravni organ, ki odloča o posameznikovi vlogi za priznanje znižanja plačila najemnine za neprofitno stanovanje v isti odločbi odločiti tudi, kdo je dolžan subvencionirati razliko do polne najemnine lastniku. V konkretni zadevi tožeča stranka ni sprožila upravnega postopka za subvencioniranje razlike do polne najemnine v zvezi z vlogo A.A., in ker to po SZ tudi ni upravna stvar, o kateri bi moral upravni organ odločati po uradni dolžnosti, pomeni, da je upravni organ odločal o stvari, o kateri v konkretni zadevi ni imel ustrezne podlage za upravno odločanje (42. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP, Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000).

Pravno veljavna podlaga ne more biti Navodilo, ki določa, da je potrebno k vlogi priložiti račun lastnika, na katerega naj bi organ občinske uprave nakazoval razliko v najemnini, ker mora biti obveznost določena v zakonu ne pa v podzakonskem predpisu ali priporočilu ministra. Ker v konkretni zadevi iz SZ ne izhaja, da mora upravni organ skupaj z odločitvijo o vlogi za priznanje znižanja plačila najemnine za neprofitno stanovanje v isti odločbi odločiti tudi, kdo je dolžan subvencionirati razliko do polne najemnine lastniku in ker tožeča stranka v upravnem postopku ni dala zahtevka za rešitev tega vprašanja, se sodišče tudi ni spuščalo v presojo, kdo je dolžan subvencionirati razliko do polne najemnine lastniku oziroma ali je SZ dovolj določen, da ne vzbuja dvoma z vidika ustavnega načela pravne države. Tožena stranka se sklicuje na dve sodbi, s katerima je sodišče v podobnih zadevah ugodilo tožniku in zavzelo stališče, da je zavezanec za kritje razlike do neprofitne najemnine tožena stranka, in to stališče kritizira. Tožena stranka ob tem ne navaja, za katere sodbe gre. V zvezi s tem sodišče pripominja, da iz prakse sodišča iz zadnjega obdobja izhaja, da je sodišče tožnikom v tovrstnih primerih ugodilo, ker tožena stranka ni imela podlage, da ob odločitvi o vlogi za priznanje znižanja plačila najemnine za neprofitno stanovanje odloči tudi o tem, kdo je dolžan povrniti lastniku stanovanja razliko do polne najemnine (sodbe Upravnega sodišča v zadevah: U 1591/2003-17 z dne 27. 1. 2004, U 1827/2003-10 z dne 12. 2. 2004, U 1828/2003-10 z dne 24. 2. 2004). V smislu teh zadnjih sodb v tovrstnih zadevah je tudi odločitev v tem upravnem sporu del ustaljene sodne prakse, čeprav ne gre za pravnomočno razsojene zadeve. Tudi iz sodbe, ki datira v čas pred omenjenimi tremi zadevami (U 1898/2003-20 z dne 4. 12. 2003), izhaja enako stališče s to razliko, da je v tej zadevi sodišče, ob navedbi določila iz Navodila, da mora upravičenec vlogi priložiti račun lastnika, pripomnilo, da upravni organ ob določitvi pravice do znižanja neprofitne najemnine nosi tudi posledice take odločitve nasproti lastniku stanovanja. Vendar tudi iz te formulacije sodišča ne izhaja, da bi sodišče zavzelo stališče, da je zavezanec za kritje razlike do neprofitne najemnine tožena stranka. Sodišče je zato iz enakega razloga kot v omenjenih predhodnih zadevah tožbi ugodilo na podlagi določil 3. in 4. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000), izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe, pri tem pa je vezana na mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. (3. odstavek 60. člena ZUS).

Tožnik je vložil tožbo tudi zoper prvostopenjski akt. Ker se lahko po določilu 157. člena Ustave in 1. člena ZUS v upravnem sporu izpodbijajo samo dokončni posamični akti, zoper katere ni možno vložiti pritožbe v upravnem postopku, je sodišče tožbo v delu, ki se nanaša na izpodbijanje prvostopenjske odločbe, zoper katero se je tožnik pritožil v upravnem postopku, s sklepom zavrglo na podlagi določila 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS.

Obe stranki sta zahtevali od nasprotne stranke povrnitev stroškov postopka. Po določilu 3. odstavka 23. člena ZUS, kadar sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravnega akta, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka. Na tej podlagi je sodišče s sklepom odločilo, kot izhaja iz tretje točke izreka.

URS člen 2, 87, 153, 153/4, 157. SZ člen 11, 63, 63/10. ZUP člen 42. ZUS člen 1, 23, 23/3, 34, 34/1-3, 60.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.