sodba U 901/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-04-21

GOSPODARSKE JAVNE SLUŽBE - USTAVNO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

Sodišče ni pristojno za odločanje o sporih v zvezi z izvajanjem koncesijske pogodbe, kar pomeni, da tudi ni pristojno za odločanje o sporu v zvezi s trajanjem koncesijske pogodbe.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke Občine A, št. … z dne 16. 4. 2002 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnika zoper odločbo organa lokalne skupnosti št. … z dne 25. 3. 2002, s katero je prvostopenjski organ odločil, da je koncesijsko razmerje med koncedentom Občino A in koncesionarjem tožnikom za opravljanje obvezne lokalne javne službe pregledovanja, nadzorovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov med tožnikom zaradi poteka časa, zaradi katerega je bila koncesijska pogodba z dne 25. 10. 1996 in aneksom št. 1 prenehalo z dospetjem končnega roka dne 20. 3. 2002. V obrazložitvi prvostopenjske odločbe se upravni organ sklicuje na koncesijsko pogodbo in aneks k pogodbi in določila 3. odstavka 39. člena, 1. odstavka 42. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (ZGJS) in 72. ter 77. člen Zakona o obligacijskih razmerjih (ZOR). Prvostopenjski upravni organ je ugotovil, da je koncesijsko razmerje prenehalo po samem zakonu in da tožnik ni več upravičen opravljati omenjene javne službe.

Tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo s trenutkom podpisa pogodbe koncesijsko razmerje med Dimnikarstvom - meritve emisij, AA s.p. in Občino A sklenjeno na podlagi določila 3. odstavka 39. člena ZGJS in 72. člena ZOR. Po določbah pogodbe med omenjenima strankama preneha koncesijsko razmerje s potekom 5 let. Koncesijska pogodba je bila podaljšana s pisnim aneksom do trenutka dokončnosti odločbe o izbiri novega koncesionarja po opravljenem javnem razpisu, to pa se je ob upoštevanju 62. člena ZOR zgodilo dne 20. 3. 2002. Občinska uprava je namreč po opravljenem javnem razpisu z odločbo št. … z dne 18. 2. 2002 koncesijo podelila novemu koncesionarju. V obrazložitvi zavrnitve pritožbe tožena stranka pravi, da je tožnik ex lege izgubil koncesijo in je upravni organ le zaradi pravne varnosti izdal ugotovitveno odločbo, s katero pa se pravni položaj tožnika ni spremenil, saj se je le ugotovilo, da je koncesijsko razmerje prenehalo.

Tožnik vlaga tožbo zaradi odprave izpodbijane odločbe, ker odločitev o izbiri novega koncesionarja še ni pravnomočna in je tožena stranka enostransko in v nasprotju z aneksom k pogodbi odločila, da je koncesijsko razmerje prenehalo. Odločba pa je v nasprotju z zakonom, ker je župan prešel vse navedbe in argumente tožnika v pritožbi. Predlaga zaslišanje strank in da sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

V odgovoru na tožbo tožena stranka ponavlja argumente iz obrazložitve izpodbijane določbe in predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

V konkretni zadevi se sodišče ni ukvarjalo z vprašanjem, ali je tožena stranka pravilno interpretirala trajanje koncesijske pogodbe na podlagi pogodbenih določil koncesijske pogodbe in aneksa k pogodbi, ZGJS (Uradni list RS, št. 32/93, 30/98 - ZZLPPO) in ZOR, ampak je za rešitev spora ključno vprašanje, ali je Upravno sodišče sploh pristojno za odločanje o sporu v zvezi s trajanjem oziroma izvajanjem koncesijske pogodbe. Od odgovora na to vprašanje pa je odvisna tudi vsebina izreka sodbe, ob upoštevanju dejstva, da je šlo v konkretnem primeru za dvostopenjski upravni postopek. Kot je razvidno iz nadaljnje obrazložitve sodbe, je namreč sodišče sprejelo pravno stališče (enako stališče je sprejelo tudi v sodbi pod opr. št. U 1029/2002 z dne 21. 4. 2004), da ni pristojno za odločanje o sporih v zvezi z izvajanjem koncesijske pogodbe, kar pomeni, da tudi ni pristojno za odločanje o sporu v zvezi s trajanjem koncesijske pogodbe. Vendar, ker je sodišče ob tem tudi ugotovilo, da je prvostopenjski upravni organ odločil o pogodbenem razmerju z oblastveno upravno odločbo, čeprav gre za stvar, o kateri ni mogoče odločati v upravnem postopku z upravno določbo (1. točka 1. odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000), tožena stranka pa ni ugotovila ničnosti prvostopenjske odločbe, je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in naložilo toženi stranki, da v ponovnem postopku izreče za nično prvostopenjsko odločbo.

Procesno varstvo strank v zvezi s koncesijami je urejeno v splošnem predpisu, to je v ZGJS. Določilo 40. člena ZGJS ki se nanaša na reševanje sporov med koncedentom in koncesionarjem, pravi, če pride pri izvajanju koncesijske pogodbe do spora med koncedentom in koncesionarjem, odloča o sporu redno sodišče. Spor o (ne)pravilni prekinitvi koncesijske pogodbe, kar uveljavlja tožnik v tožbi, je nedvomno spor med koncedentom in koncesionarjem v zvezi z izvajanjem koncesijske pogodbe. To pomeni, da sta izpolnjena dva zakonska pogoja iz določila 40. člena ZGJS: v predmetni zadevi gre očitno za spor med koncedentom in koncesionarjem in spor se nanaša na izvajanje koncesijske pogodbe. Vendar pa je sodišče v presoji odločitve o pristojnosti upoštevalo tudi pomen pojma "rednega sodišča" iz določila 40. člena ZGJS, kajti vsa sodišča v Sloveniji so "redna", ker izrednih sodišč ni dovoljeno ustanavljati (2. odstavek 126. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42797, 66/2000, 24/2003). Zakon o sodiščih (ZS, Uradni list RS, št. 19/94, 45/95, 26/99-ZPP, 38/99, 28/2000, 26/2001-PZ, 56/2002-ZJU, 67/2002-ZSS-D) v določilu 97. člena zato ne uporablja pojma redna sodišča, ampak razmejuje med sodišči splošne pristojnosti (okrajna, okrožna, višja in vrhovno sodišče) in specializiranimi sodišči. Specializirana sodišča, kot so na primer delovna in socialna sodišča ter Upravno sodišče, sodno oblast izvajajo v okviru pristojnosti, ki je z zakonom izrecno določena (2. odstavek 97. člena ZS).

Sodišče se je pri sprejemu pravnega stališča, da je stvarno nepristojno za odločanje v predmetni zadevi oprlo na  teleološko razlago 40. člena ZGJS, jezikovno in dinamično-sistematično razlago določila 2. odstavka 97. člena ZS, na domnevo v zvezi s spori o stvarni pristojnosti med sodiščem splošne pristojnosti in Upravnim sodiščem iz sodne prakse Vrhovnega sodišča, na naravo konkretnega spornega razmerja v povezavi s prakso Vrhovnega sodišča RS in na določilo 2. odstavka 482. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Uradni list RS, št. 26/99, 96/2002, 12/2003).

Po mnenju sodišča je uporaba pojma "redna sodišča" v določilu 40. člena ZGJS posledica dejstva, da je v času sprejema ZGJS veljal Zakon o rednih sodiščih (Uradni list SRS, št. 10/77, 4/82, 37/82, 7/86, 41/87, 24/88, 8/90). Zakon o rednih sodiščih pa ni razmejeval med sodišči splošne pristojnosti in specializiranimi sodišči, kot to velja za veljavni ZS. Po Zakonu o rednih sodiščih so bila redna sodišča temeljna sodišča, višja sodišča in Vrhovno sodišče. Ta sodišča so se štela za redna sodišča, z razliko od drugih sodišč, kot so na primer samoupravna sodišča in sodišča združenega dela, ki so bila preoblikovana v času po sprejemu ZGJS. Teleološka razlaga določila 40. člena ZGJS kaže torej, da je zakonodajalec hotel preprečiti, da bi o sporih v zvezi z izvajanji koncesij odločala druga sodišča, ki niso redna sodišča, ali pa morda druga razsodišča. Ni pa mogoče s teleološko razlago dati interpretacijo določilu 40. člena ZGJS bodisi, da je z rednim sodiščem mišljeno pravdno sodišče ali pa, da je z rednim sodiščem mišljeno Upravno sodišče. Kajti, v času, ko je stopil v veljavo ZGJS, je Vrhovno sodišče RS kot redno sodišče po Zakonu o rednih sodiščih imelo pristojnost za sojenje v upravnem sporu po Zakonu o upravnem sporu (Uradni list SFRJ, št. 4/77). Pojem rednega sodišča zato ni mogoče razlagati samo ob upoštevanju zakonodaje, ki je veljala v času ZGJS, ampak je treba pojem "rednega sodišča" razlagati v kontekstu veljavne zakonodaje o sodiščih. Veljavna zakonodaja pa ne loči med rednimi sodišči in drugimi sodišči, zato dinamično- sistematična razlaga ob upoštevanju sodne prakse v zvezi s spori o pristojnosti sodišč vodi k sklepu, da je pod pojmom "redna sodišča" treba šteti, sodišča splošne pristojnosti.

V sodni praksi sporov v zvezi s stvarno pristojnostjo sodišč velja namreč domneva, da so za vse zadeve iz sodne pristojnosti, razen zadev, za katere zakon izrecno določa pristojnost specializiranih sodišč, stvarno pristojna sodišča splošne pristojnosti (sklepi Vrhovnega sodišča v zadevah I R 20/99 z dne 4. 6. 1999, I R 21/99 z dne 4. 6. 1999 VIII Ips 123/2001 z dne 9. 4. 2002, I Upr 1/2003 z dne 7. 7. 2003 in sodba Vrhovnega sodišča v zadevi U 1259/95 z dne 9. 7. 1999). Ker določilo 40. člena ZGJS izrecno ne določa pristojnosti upravnega sodstva, velja, da je pristojno sodišče splošne pristojnosti.

Tudi prevladujoča narava spornega razmerja govori za to, da je v zadevi pristojno sodišče splošne pristojnosti. Po določilu 33. člena ZGJS mora koncesijski akt vsebovati čas trajanja koncesije (7. alineja) in prenehanje koncesijskega razmerja (11. alineja).  Določilo 39. člena ZGJS pa pravi, da s koncesijsko pogodbo koncedent in koncesionar uredita medsebojna razmerja in v okviru tega med drugim zlasti prenehanje koncesijske pogodbe in njeno morebitno podaljšanje (9. alineja). Koncesijski akt, ki je v konkretnem primeru Odlok o načinu izvajanja gospodarske javne službe pregledovanja, nadzorovanja in čiščenja kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov (Odlok o načinu izvajanja gospodarske javne službe, Uradni list RS, št. 77/2001), je v določilu 10. člena določil, da koncesijsko razmerje nastane z dnem sklenitve koncesijske pogodbe in traja 7 let. Koncesijska pogodba pa se lahko po njenem preteku podaljša. Po določilu 2. odstavka 39. člena ZGJS pa v primeru neskladja med določbami koncesijskega akta in določbami koncesijske pogodbe veljajo določbe koncesijskega akta. Trajanje oziroma prenehanje koncesijskega razmerja po koncesijski pogodbi torej ni popolnoma prepuščeno poslovni avtonomiji pogodbenih strank, ampak ima določeno javno-pravno podlago. Kljub temu pa ob upoštevanju že omenjenih metod razlage določila 40. člena ZGJS in 2. odstavka 97. člena ZS in omenjene domneve iz uveljavljene sodne prakse v zvezi s spori o pristojnosti sodišč po presoji sodišča velja, da je za reševanje spora pri izvajanju koncesijske pogodbe pristojno sodišče splošne pristojnosti. Ureditev koncesionirane gospodarske javne službe po 4. poglavju  ZGJS je namreč takšna, da upravno sodstvo pokriva pristojnost sodnega varstva pravic in pravnih interesov udeležencev koncesionirane gospodarske javne službe do faze izdaje odločbe o izbiri koncesionarja. Določilo 1. odstavka 37. člena ZGJS izrecno pravi, da o izbiri koncesionarja odloči koncedent z upravno določbo. S to določbo je jasno izražen javno-pravni značaj postopka do izdaje odločbe o izbiri koncesionarja. Po sklenitvi koncesijske pogodbe pa ne gre več za javno-pravno razmerje med koncedentom in koncesionarjem v tolikšni meri, kot to velja za postopek do izdaje odločbe o izbiri koncesionarja. Zakonodajalec namreč od razdelka č.) do konca poglavja 4. ZGJS uporablja pojem pogodbe med koncedentom in koncesionarjem. S koncesijsko pogodbo namreč koncedent in koncesionar uredita medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem dejavnosti in zakonodajalec le primeroma navaja, kaj naj zlasti uredita v okviru medsebojnih razmerij. Ker mora koncesijska pogodba pokrivati področje javnih služb, gre za pogodbo sui generis oziroma za upravno pogodbo. Da je v zvezi s spori o izvajanju koncesijske pogodbe po izdaje upravne odločbe o podelitvi koncesije pristojno sodišče splošne pristojnosti, kaže tudi stališče Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 122/2003 z dne 5. 2. 2003. V tej zadevi je tudi šlo za spor v zvezi z opravljanjem koncesionirane javne službe dimnikarstva in je Vrhovno sodišče ugotovilo, da je bila na podlagi odločbe o podelitvi koncesije sklenjena koncesijska pogodba z izbranim ponudnikom. Vrhovno sodišče je v nadaljevanju ugotovilo, da v upravnih spisih ni podatka, da bi bila koncesijska pogodba pred pristojnim sodiščem izrečena za nično. Ta ugotovitev pomeni, da Vrhovno sodišče ni štelo, da bi lahko upravno sodišče v upravnem sporu ugotovilo ničnost koncesijske pogodbe, ampak je za to pristojno sodišče splošne pristojnosti.

Stvarno pristojnost sodišča splošne pristojnosti v tovrstnih sporih predvideva tudi določilo 2. odstavka 482. člena ZPP, ki pravi, da pravila postopka za gospodarske spore veljajo tudi v sporih med samostojnimi podjetniki posamezniki in državnimi organi in organizacijami z javnimi pooblastili, kadar te nastopajo v pravdi kot stranke na podlagi posebnega zakona.

Na tej podlagi je sodišče sprejelo pravno stališče, da ni pristojno za odločanje o sporu v zvezi z izvajanjem koncesijske pogodbe. Vendar pa Upravno sodišče zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih interesov strank v upravnem sporu (1. odstavek 1. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000) in v tej zvezi odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, ki jih izdajo nosilci javnih pooblastil (2. odstavek 1. člena ZUS). Izpodbijana odločba tožene stranke posega v pravne interese tožnika, iz zgornje utemeljitve sistema pravnega varstva strank v zvezi s koncesijami pa izhaja, da po sklenitvi koncesijske pogodbe pogodbenega koncesijskega razmerja med koncedentom in koncesionarjem ni več mogoče urejati z upravnimi (oblastvenimi) odločbami. Po določilu 1. točke 1. odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v stvari, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. Ker tožena stranka na podlagi pritožbe tožnika zoper prvostopenjsko odločbo ni izrekla za nično prvostopenjsko odločbo, je sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka sodbe na podlagi določila 4. točke 1. odstavka 60. člena ZUS. Sodišče namreč s sklepom samo izreče upravni akt za ničen, če so podani razlogi iz določila 4. točke 1. odstavka 25. člena ZUS. Po določilu 4. točke 1. odstavka 25. člena ZUS pa se upravni akt sme izpodbijati iz razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega. Pri tem je mišljen upravni akt, ki se izpodbija v upravnem sporu. Izpodbijani akt tožene stranke pa ni ničen, ker je tožena stranka v upravni stvari upravičeno odločala o pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo, vendar pa bi morala na podlagi pritožbe tožnika odločiti, da je prvostopenjska odločba nična.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi določila 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS, ker tožena stranka v postopku izdaje izpodbijanega akta ni upoštevala določila 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS. št. 80/99, 70/2000). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe. Pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (3. odstavek 60. člena ZUS).

ZGJS člen 33, 33/7, 33/7-11, 37, 37/1, 39, 39/2, 39-9, 40.

ZUS člen 1, 1/2, 25, 25/1, 25/1-4, 60, 60/1, 60/1-3, 60/3.

Odlok o načinu izvajanja gospodarske javne službe člen 10.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.