Sodba U 2053/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-03-07

fiksne javne telefonske storitve - pridobitev soglasja za cene storitev

Operaterji fiksnega javnega telefonskega omrežja oziroma storitev morajo po določbah 74. člena ZTel-1 pridobiti soglasje pred uveljavitvijo cen fiksnih javnih telefonskih storitev. Predhodno soglasje ni potrebno za cene ostalih telekomunikacijskih storitev, ki se opravljajo v fiksnem javnem telefonskem omrežju.

Tožbi se ugodi. Odločba Agencije za telekomunikacije, radiodifuzijo in pošto RS, št. ... z dne 30. 9. 2002, se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila:

1. da prepoveduje toženi stranki uveljavitev postavk cenika telekomunikacijskih storitev v notranjem in mednarodnem prometu, objavljenem v Uradnem listu RS, Uradne objave, ..., in

2. da odločba stopi v veljavo z dnem izdaje, t.j. 30. 9. 2002. V obrazložitvi navaja, da je tožeča stranka v Uradnem listu, Uradne objave, št. ... z dne ... objavila izvleček iz cenika telekomunikacijskih storitev v notranjem in mednarodnem prometu, ki naj bi začel veljati 1. 10. 2002.

Tožena stranka se sklicuje na 1. odst. 74. člena ZTel-1, ki določa, da morajo operaterji telekomunikacijskih storitev, za katere je potrebno pridobiti dovoljenje, podrobno določiti cene telekomunikacijskih storitev in jih dostaviti Agenciji. V skladu s četrtim odstavkom 74. člena Zakona o telekomunikacijah (ZTel-1, Uradni list RS, št. 30/01) morajo operaterji fiksnega javnega telefonskega omrežja oziroma storitev pridobiti soglasje tudi za cene telekomunikacijskih storitev. Tožeča stranka je imetnica dovoljenja za opravljanje fiksnih javnih telefonskih storitev po omrežju, ki ga operater sam upravlja, št. .... Izvleček iz cenika, objavljen v Uradnem listu RS, predstavlja spremembo tarifnega sistema, ki je tožeča stranka ni poslala v soglasje toženi stranki v skladu s 4. odst. 74. člena ZTel-1, zato te postavke cenika ne veljajo.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da tožena stranka v predpisih nima podlage, da bi dajala soglasje k cenam storitev, ki so bile objavljene v Uradnem listu RS, Uradne objave, št. ..., zato tudi nima podlage za izdajo izpodbijane odločbe, s katero prepoveduje uveljavitev postavk cenika tožeče stranke. 5. odst. 74. člena ZTel-1 določa pristojnost tožene stranke za dajanje soglasja k splošnim pogojem in cenam telekomunikacijskih storitev, ki pa se v skladu s 1. odst. istega člena nanaša zgolj na tiste storitve, za katere je treba po ZTel-1 pridobiti dovoljenje. Samo za te storitve 1. odst. 74. člena ZTel-1 določa, da se cene zanje dostavljajo Agenciji. Še dodatno k temu napotujeta določbi 3. odst. 74. člena, ki se izrecno sklicuje na "cene iz prvega odstavka tega člena", ter 154. člena, ki po uveljavitvi zakona uvaja moratorij nad zviševanjem cen za storitve, za katere je potrebno pridobiti dovoljenje, pri čemer moratorij traja, dokler tožena stranka ne vzpostavi nadzora nad temi cenami v skladu s 74. členom. 4. odst. 74. člena ZTel-1 je potrebno razlagati v povezavi z določbo 1. odst. tako, da je določena pridobitev soglasja le za cene tistih storitev, za katere je potrebno pridobiti dovoljenje, ne pa za vse storitve. Navajanje tožene stranke, da je tožeča stranka imetnica dovoljenja za opravljanje fiksnih javnih telefonskih storitev po omrežju, ki ga sama upravlja, samo dokazuje, da tožeča stranka za te storitve potrebuje dovoljenje tožene stranke in s tem tudi soglasje k cenam storitev. Tožena stranka ne utemelji trditve, da izvleček iz cenika predstavlja spremembo tarifnega sistema ter ne pojasni, kaj smatra za tarifni sistem in v čem je sprememba tega sistema, zato odločbe ni mogoče preizkusiti.

Tožeča stranka poudarja, da je dovoljenje potrebno za opravljanje fiksnih javnih telefonskih storitev, ki so v 3. členu ZTel-1 definirane kot javnosti dostopne komercialne storitve neposrednega prenosa govora v realnem času preko komutiranega telekomunikacijskega omrežja oziroma omrežij tako, da lahko vsak uporabnik uporablja terminalsko opremo priključeno na fiksni lokaciji za komunikacijo z drugim uporabnikom terminalske opreme, priključene na drugo omrežno priključno točko. Pri dostopu uporabnikov do ponudnikov internetnih storitev (ISP) pa ne gre za "neposredni prenos govora v realnem času", temveč za prenos podatkov po internetnem protokolu. Prav tako ne gre za komunikacijo med končnimi uporabniki v smislu zakonske definicije. V tem smislu torej storitve dostopa do ISP, čeprav se opravljajo po fiksnem javnem telefonskem omrežju, niso fiksne javne telefonske storitve in zanje ne veljajo pogoji 74. člena ZTel-1. Tudi pri ostalih storitvah, ki so predmet izpodbijane odločbe, tožena stranka ni pristojna za izdajo soglasja oziroma prepoved njihove uveljavitve, saj ne gre za fiksne javne telefonske storitve. Iz priloge Splošnega akta o fiksnih javnih telekomunikacijskih omrežjih in o fiksnih javnih telefonskih storitvah (Uradni list RS, št. 18/2002) izhaja ločevanje med javnim fiksnim telefonskim omrežjem, poimenovanim tudi "javna komutirana telefonska omrežja (PSTN)", GSM omrežji in ISDN omrežji. Torej je tudi izhajajoč iz tega podzakonskega akta razbrati, da je tožena stranka pristojna le za dajanje soglasja za storitve fiksnih javnih telefonskih storitev. Kljub temu je tožena stranka neupravičeno odločala o soglasju za storitve, ki se opravljajo v omrežju ISDN. Zmotno je razlogovanje tožene stranke, da so vse storitve, ki se opravljajo v fiksnem javnem telefonskem omrežju, hkrati fiksne javne telefonske storitve. Kadar se fiksno javno telefonsko omrežje uporablja za dostop uporabnikov do ISP, se uporablja za druge vrste telekomunikacijskih storitev, ne pa za fiksne javne telekomunikacijske storitve. Enako velja tudi v primeru klicev iz fiksnega v mobilno omrežje.

Izpodbijana odločba predstavlja po mnenju tožeče stranke kršitev zakona in Ustave RS, ki določa, da lahko obveznosti ter omejitve gospodarske pobude določa le zakon. Z določbo je namreč toženi stranki naloženo breme, da mora za cene določenih storitev pridobiti soglasje tožene stranke, s čimer je brez zakonske podlage grobo poseženo v njeno svobodo gospodarske pobude.

Odločba pa je protiustavna tudi iz razloga, ker je odločeno, da velja za nazaj (veljala naj bi z dnem izdaje, t.j. 30. 9. 2002, čeprav jo je tožeča stranka prejela šele 1. 10. 2002). Po navedenem tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi.

V odgovoru na tožbo se tožena stranka sklicuje na 3., 4. in 17. točko 3. člena ZTel-1 in navaja, da operaterji ne morejo iz storitev, ki jih nudijo, izločiti posameznih storitev ali funkcij. Pojasnjuje, da tožeča stranka ponuja in opravlja storitve fiksnega javnega telefonskega omrežja na podlagi dovoljenja št. ... za opravljanje fiksnih javnih telefonskih storitev po omrežju, ki ga operater sam upravlja. S tem dovoljenjem in na podlagi ZTel-1 je tožeča stranka postala operater fiksnega javnega telefonskega omrežja in izvaja določene storitve. Definicija pojma fiksna javna telefonska storitev je določena v 3. točki 3. člena ZTel-1 in jo je potrebno brati v kontekstu določb 3. člena ZTel-1. Operater fiksnega javnega telefonskega omrežja oziroma storitev iz 4. odstavka 74. člena ZTel-1 je operater, ki opravlja fiksne javne telefonske storitve prek nabora javno dostopnih omrežnih priključnih točk, ki so definirane v 16. točki 3. člena ZTel-1, in mora ne glede na vrste fizične izvedbe ali konfiguracije programske opreme, ki se nanašajo na omrežne priključne točke, pred uveljavitvijo splošnih pogojev in cen za te pridobiti soglasje tožene stranke. Kljub razliki omrežnih priključnih točk mora operater fiksnega javnega telefonskega omrežja in storitev za vse fiksne javne telefonske storitve, ki jih omogoča prek javno dostopnih priključnih točk, pridobiti soglasje tožene stranke. Navedeno stališče je tudi potrjeno s strani Vlade RS (dopis št. ... z dne 13. 5. 2003). Iz navedenega jasno izhaja, da je trditev tožeče stranke, da so fiksne javne telefonske storitve samo tiste storitve, ki prenašajo govor v realnem času preko PSTN telekomunikacijskega priključka, zmotna. Tožena stranka je prepričana, da je fiksna javna telefonska storitev, storitev neposrednega prenosa govora v realnem času, neodvisno od vrste telekomunikacijskih priključkov (PSTN, ISDN, CENTREKS), ko so v uporabi za dostop do navedenih telefonskih storitev. Iz dikcije besedila objave izhaja, da tožeča stranka spreminja do sedaj veljavne cene, saj naj bi spremembe veljale od 1. 10. 2002, zato je tudi izrek izpodbijane odločbe jasen. Tožeča stranka je z objavo novih cen pred pridobitvijo soglasja tožene stranke ravnala tudi v nasprotju s svojimi trditvami v tožbi, da mora pridobiti soglasje samo za cene telekomunikacijskih storitev neposrednega prenosa govora v realnem času preko PSTN priključka, saj bi morala vsaj za cene klicev v mednarodnem prometu (tudi po lastnem stališču) pridobiti soglasje tožene stranke. Tožena stranka zato sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V pripravljalni vlogi z dne 26. 3. 2004 tožeča stranka kot zavajujoče ocenjuje navedbe tožene stranke glede razlik v omrežnih priključnih točkah. Tožeča stranka ne zatrjuje, da zgolj tip omrežne priključne točke vpliva na klasifikacijo storitve v smislu zakonskih definicij, res pa je, da je treba vedno upoštevati vsebino konkretnih storitev, ki jih omogoča posamezna omrežna priključna točka. Tožeča stranka storitve, ki so predmet izpodbijane odločbe, opravlja v fiksnem javnem telefonskem omrežju, ki ga sama upravlja, kar pa ne pomeni, da gre za fiksne javne telefonske storitve, saj za kaj takega niso izpolnjeni pogoji zakonske definicije.

Državno pravobranilstvo RS je kot zastopnik javnega interesa prijavilo udeležbo v tem postopku z vlogo št. ... z dne 3. 3. 2004.

Na glavni obravnavi je tožeča stranka vztrajala pri dosedanjih navedbah.

Tožena stranka pa je poudarila, da se fiksne javne telefonske storitve opravljajo preko komutiranega javnega telekomunikacijskega omrežja in ne preko javnega telefonskega omrežja, kot to navaja tožeča stranka. Po mnenju tožene stranke gre za pomembno razliko, saj je pojem telekomunikacijsko omrežje širši in zajema tako omrežja PSTN in ISDN, medtem ko je telefonsko omrežje definirano s kratico PSTN. Tožeča stranka je v svoji tožbi navedla, da je tožena stranka neupravičeno odločala o cenah storitev, ki se opravljajo v ISDN omrežju, tožena stranka pa meni, da gre v odločbi za fiksne javne telefonske storitve, ki se opravljajo v PSTN ali v ISDN omrežju. Hkrati je tožena stranka pojasnila, da se v nekem pogledu strinja z interpretacijo tožeče stranke o določbi 4. odstavka 74. člena ZTel-1 in meni, da se ta člen nanaša samo na kategorijo fiksnih javnih telefonskih storitev, ne zajema pa drugih kategorij storitev, ki so navedene v pripravljalni vlogi v poglavju IV. v točkah od 1 do 4.

ZTel-1 v 1. odst. 74. člena določa obveznost operaterja, da toženi stranki predloži opis storitev, splošne pogoje in cene za opravljanje tistih telekomunikacijskih storitev, za katere je po tem zakonu potrebno pridobiti dovoljenje, t. j. za fiksne javne telefonske storitve (27. člen ZTel-1). Po 4. odstavku 74. člena ZTel-1 morajo operaterji fiksnega javnega telefonskega omrežja oziroma storitev pridobiti soglasje tudi za cene storitev (pred njihovo uveljavitvijo). Tožena stranka izda soglasje k splošnim pogojem in cenam v 7 dnevih od dneva prejema, pri čemer lahko po predhodnem obvestilu stranke ta rok podaljša za dva tedna, če so potrebni dodatni podatki in izračuni (5. odstavek 74. člena ZTel-1). Navedene določbe urejajo postopek potrjevanja cen, ki velja za cene fiksnih javnih telefonskih storitev, ne pa za cene vseh storitev, ki se opravljajo v fiksnem javnem telefonskem omrežju. Določbe ZTel-1 predvidevajo potrjevanje cen za določene storitve (4. odstavek 74. člena), določitev dostopnih cen univerzalnih storitev (2. odstavek 79. člena) in kaznovalnopravne sankcije v primeru kršitve določb o oblikovanju cen. S tem je nakazana intenca zakonodajalca, da za posamezne vrste telekomunikacijskih storitev zagotovi različne mehanizme nadzora. Tožena stranka pa tudi sama navaja, da se 4. odstavek 74. člena ZTel-1 ne nanaša na naslednje storitve: dopolnilne storitve, klici iz fiksnega omrežja v mobilno javno radijsko omrežje, PA dostop in dostop do ponudnikov internetnih storitev, ki so prav tako zajete z izpodbijano odločbo. Po presoji sodišča je tožena stranka nezakonito postopala, ko ni odločala le o cenah fiksnih javnih telefonskih storitev, temveč tudi o cenah storitev, za katere tožeča stranka ne potrebuje predhodnega soglasja. Odločitev tožene stranke se namreč nanaša na cene storitev iz cenika, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, Uradne objave, št. ... 83/02 z dne ..., in zajema tudi storitve, ki ne ustrezajo definiciji fiksnih javnih telefonskih storitev iz 3. tč. 3. člena ZTel-1. V luči navedenega 1. točke izreka izpodbijane odločbe ni mogoče obdržati v veljavi.

Tožba pa je utemeljena tudi glede 2. točke izreka izpodbijane odločbe, saj je bilo v tem delu odločeno, da stopi izpodbijana odločba v veljavo z dnem izdaje, t.j. s 30. 9. 2002, čeprav za takšno odločitev tožena stranka ni imela materialnopravne podlage. Odločba namreč učinkuje, ko je stranki vročena.

Ker je tožena stranka nepravilno uporabila materialno pravo, je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00). Ob tem je bil

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.