sodba U 166/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-03-23

Za opravljanje zdravstvene dejavnosti opravljanja preventivnih zdravstvenih pregledov delavcev po ZVZD si je tožeča stranka kot pravna oseba, ki ni javni zdravstveni zavod, v skladu z določbo 21. člena ZVZD dolžna predhodno pridobiti koncesijo za opravljanje dejavnosti v mreži zdravstvene službe za zdravstveno dejavnost s področja zdravstvenega varstva pri delu.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Tržnega inšpektorata Republike Slovenije, Enote A, št. ... z dne 14.1.2002, s katero je naveden prvostopni organ tožeči stranki prepovedal opravljanje preventivnih pregledov v okviru zdravstvenega varstva pri delu, dokler si za opravljanje teh pregledov ne pridobi koncesije za opravljanje dejavnosti v mreži zdravstvene službe. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da mora delodajalec na podlagi 20. člena Zakona o varnosti in zdravju pri delu (Uradni list RS, št. 56/99 in 64/01, v nadaljevanju ZVZD) zagotoviti, da naloge zdravstvenega varstva pri delu opravlja pooblaščeni zdravnik. V 21. členu istega zakona pa je določeno, da te naloge opravlja javni zdravstveni zavod oziroma pravna ali fizična oseba s koncesijo za opravljanje dejavnosti v mreži zdravstvene službe, v skladu z zdravstvenimi predpisi. Tožena stranka ugotavlja, da je tožnica sicer sklenila pogodbo o koncesiji z Ministrstvom za zdravstvo oziroma ji je bila podeljena koncesija, vendar ne za opravljanje nalog zdravstvenega varstva pri delu, temveč za zdravstveno dejavnost na področju interne medicine s področja kardiologije. Tožena stranka ugotavlja, da 21. člen ZVZD nedvoumno določa, da lahko naloge s področja zdravstvenega varstva pri delu opravlja javni zavod ali pa pravna ali fizična oseba s koncesijo za opravljanje dejavnosti v mreži zdravstvene službe. To pa po mnenju tožene stranke ne pomeni, da zadostuje koncesija s kateregakoli področja zdravstvene dejavnosti, temveč je treba pridobiti koncesijo s področja zdravstvenega varstva pri delu, saj to področje citirani zakon tudi ureja. Zato je neutemeljena razlaga tožnice, da zadostuje koncesija s kateregakoli področja zdravstvene dejavnosti. Prav tako se tožena stranka ne strinja s tožničino razlago molka organa, to je Ministrstva za zdravstvo, ki po navedbi tožnice kljub prošnji za izdajo dovoljenja za preventivne preglede na vlogo ni odgovorilo tako, da je tožnica sklepala, da koncesije ne potrebuje. Molk organa se namreč po določbi 222. člena zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in 70/00, v nadaljevanju ZUP) šteje kot zavrnitev zahtevka. Tožena stranka pa pritrjuje tožnici v delu, ko navaja, da ni opravljala javne službe, ne more pa se strinjati z njenim sklepom o tem, da takšne koncesije ne potrebuje. Glede na določbo 21. člena ZVZD se predmetna zdravstvena dejavnost ne more opravljati na samoplačniški način. Prav tako po mnenju tožene stranke ni dovolj to, da je tožnica sklenila pogodbo o delu s pooblaščenim zdravnikom, saj mora to dejavnost po določbi 21. člena ZVZD opravljati v okviru javnega zdravstvenega zavoda oziroma kot pravna ali fizična oseba s koncesijo za opravljanje dejavnosti v mreži zdravstvene službe. Glede na navedeno je tržni inšpektor utemeljeno izrekel sporen ukrep na podlagi 1. odstavka 15. člena Zakona o tržni inšpekciji (Uradni list RS, št. 20/97, v nadaljevanju ZTI), saj je tožnica opravljala dejavnost brez ustreznega dovoljenja.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je zmotno stališče tožene stranke, da si ni pridobila ustrezne koncesije. Tožnica si je namreč pridobila koncesijo z odločbo o podelitvi koncesije št. ..., ki jo je izdalo Ministrstvo za zdravstvo RS dne 21.10.1993. S to odločbo je bila tožnici podeljena koncesija za opravljanje javne službe. Na podlagi te odločbe je bila sklenjena pogodba o koncesiji, št. ..., s katero so podrobneje urejena medsebojna razmerja med koncedentom in koncesionarjem. K podelitvi koncesije je podala soglasje Zdravniška zbornica Slovenije. Po mnenju tožeče stranke je zmotno stališče tožene stranke, da izhaja iz 21. člena ZVZD, da lahko naloge iz 20. člena tega zakona poleg javnih zdravstvenih zavodov opravljajo le pravne ali fizične osebe s posebno koncesijo za opravljanje teh nalog. Takšna razlaga je zmotna zato, ker takšna posebna koncesija ne obstaja in je Ministrstvo za zdravstvo ne izdaja. Prav tako pa je v 2. odstavku 21. člena ZVZD le izrecno določeno, da mora imeti pravna ali fizična oseba koncesijo za opravljanje dejavnosti v mreži zdravstvene službe. Tožeča stranka je dne 18.7.2001 pisno obvestila Ministrstvo za zdravje o opravljanju storitev s področja medicine dela, dne 20.9.2001 pa je nanj naslovila prošnjo za izdajo dovoljenja za opravljanje pregledov s področja medicine dela. Naslovljeno ministrstvo na prošnjo več kot štiri mesece ni odgovorilo, zato si tožnica ta molk organa lahko razlaga le kot mnenje ministrstva, da takšna koncesija ni potrebna. Prav tako veljajo po mnenju tožeče stranke pogoji za pridobitev koncesije le v primerih, kadar se zdravstvena dejavnost opravlja kot javna služba in ko sredstva za opravljanje te službe zagotavlja koncedent. Tožeča stranka pa se za opravljanje obravnavane dejavnosti ni financirala iz javnih sredstev, temveč je sklepala pogodbe z naročniki teh pregledov, ki so jih tudi sami plačali. Izpodbijana odločba tudi zatrjuje, da je pooblaščeni zdravnik zdravnik specialist s področja medicine dela, za kar pa tožena stranka nima opore v nobenem predpisu, ki ureja področje zdravstvene dejavnosti. Sicer pa tožnica izpolnjuje tudi ta pogoj, saj je sklenila pogodbo o delu z ustreznim zdravnikom specialistom medicine dela. Tožnica je tudi mnenja, da ji ni mogoče očitati kršitve 3. člena Zakona o preprečevanju dela in zaposlovanju na črno. Po vsem navedenem tožnica sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi in toženi stranki naloži, da pri ponovni obravnavi zadeve njeni pritožbi ugodi. Hkrati predlaga, da ji tožena stranka povrne stroške tega postopka.

Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, dostavila pa je upravne spise.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa je prijavilo udeležbo v tem upravnem sporu.

V obravnavani zadevi je med strankama sporno (pravno) vprašanje, ali si mora tožnica glede na določbo 21. člena ZVZD za opravljanje zdravniških pregledov delavcev v okviru zdravstvenega varstva pri delu pridobiti posebno koncesijo za opravljanje te zdravstvene dejavnosti.

Tožeča stranka namreč zatrjuje, da ima za to dejavnost ustrezno dovoljenje oziroma koncesijo, kot jo določa citirani predpis in se pri tem sklicuje na dne 21.10.1993 podeljeno koncesijo za opravljanje javne službe v specialistični zdravstveni dejavnosti interne medicine s področja kardiologije, na podlagi katere je tožnica tudi sklenila pogodbo o koncesiji, št. ... Tožena stranka pa takšno razlago 21. člena ZVZD zavrača z utemeljitvijo, da iz citiranega predpisa nedvomno izhaja, da za opravljanje zdravstvene dejavnosti s področja tega zakona ne zadostuje katerakoli koncesija za zdravstveno dejavnost, temveč le koncesija s področja zdravstvenega varstva pri delu.

Po pregledu izpodbijane odločbe in proučitvi zadeve sodišče ugotavlja, da je odločitev tožene stranke pravilna in na zakonu utemeljena, zato se v celoti strinja z razlogi izpodbijane odločbe in se nanje sklicuje (2. odstavek 67. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 50/97 in 70700, v nadaljevanju ZUS). V zvezi s tožbenimi ugovori pa še k temu dodaja sledeče:

ZVZD je z namenom varnosti in varovanja zdravja delavcev pri delu med drugim določil, da mora delodajalec v skladu z 20. členom tega zakona zagotoviti, da opravlja naloge zdravstvenega varstva pri delu pooblaščen zdravnik. Pooblaščen zdravnik je po določbi 10. točke 3. člena ZVZD zdravnik specialist s področja medicine dela, ki mu delodajalec poveri opravljanje strokovnih nalog zdravstvenega varstva pri delu. Med primeroma naštete naloge pooblaščenega zdravnika se po določbi 20. člena ZVZD štejejo tudi preventivni zdravstveni pregledi delavcev, sodelovanje pri oceni tveganja na delovnem mestu v delovnem okolju itd. V nadaljevanju pa 21. člen tega zakona določa, v kakšni pravno organizacijski obliki se te naloge po pooblaščenem zdravniku opravljajo, in sicer določa, da lahko te naloge opravljajo javni zdravstveni zavodi in pravne ali fizične osebe s koncesijo za opravljanje dejavnosti v mreži zdravstvene službe, v skladu z zdravstvenimi predpisi.

Iz opisane zakonske ureditve izhaja pravilnost in utemeljenost stališča tožene stranke, da s koncesijo za opravljanje dejavnosti v mreži zdravstvene službe, v skladu z zdravstvenimi predpisi, v 21. členu ZVZD ni mišljena katerakoli koncesija v mreži zdravstvene službe, ampak koncesija, ki se nanaša na opravljanje zdravstvene dejavnosti po ZVZD. Smiselnost in pravilnost takšne razlage citirane zakonske določbe izhaja tudi iz Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/92, 26/92, 13/93, 45/94-odl. US, 37/95, 8/96, 59/99-odl-US, 90/99, 98/99, 31/00, 36/00, 45/01, 62/01, 86/02, 135/03 in 2/04, v nadaljevanju ZZDej) v delu, ki se nanaša na pridobitev koncesije za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti. Po določbi 43. člena tega zakona se namreč s pogodbo o koncesiji podrobneje določi tudi vrsta zdravstvene dejavnosti in obseg izvajanja javne službe, koncesionar pa je dolžan opravljati javno službo v skladu s predpisi, odločbo o koncesiji in pogodbo o koncesiji (44. člen ZZDej). Ker je torej pridobljena koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti vezana na določeno vrsto zdravstvene dejavnosti in na obseg izvajanja javne službe, lahko tožeča stranka na podlagi podeljene koncesije in pogodbe o koncesiji, na kar se v obravnavani zadevi sklicuje, opravlja le tisto vrsto zdravstvene dejavnosti, za katero je koncesijo pridobila, torej za opravljanje javne službe v specialistični zdravstveni dejavnosti interne medicine s področja kardiologije.

Za opravljanje zdravstvene dejavnosti opravljanja preventivnih zdravstvenih pregledov delavcev po ZVZD si je torej tožeča stranka kot pravna oseba, ki ni javni zdravstveni zavod, v skladu z določbo 21. člena ZVZD dolžna predhodno pridobiti koncesijo za opravljanje dejavnosti v mreži zdravstvene službe za zdravstveno dejavnost s področja zdravstvenega varstva pri delu. Pri tem se tožeča stranka neutemeljeno sklicuje na okoliščino, da pristojno ministrstvo koncesij za predmetno zdravstveno dejavnost ne podeljuje in da takšne posebne koncesije ne obstajajo. Takšni tožbeni ugovori ne morejo biti predmet konkretnega upravnega postopka. Glede na to, da je pridobitev ustrezne koncesije zakonsko predpisan pogoj za opravljanje zdravstvene dejavnosti iz 20. člena ZVZD, se lahko vprašanje podeljevanja koncesij za to zdravstveno dejavnost s strani pristojnih državnih organov nanaša le na vprašanje izvrševanja njihovih dolžnosti, ki izhajajo iz veljavnih zakonskih predpisov. Pri tem pa molk državnega organa (Ministrstva za zdravstvo) o tožničini vlogi, kot je že tožena stranka pravilno ugotovila, ne pomeni, da takšne posebne koncesije ne obstajajo oziroma da tožnica takšne koncesije ne potrebuje.

Tožeča stranka ves čas postopka tudi navaja, da preventivnih zdravstvenih pregledov delavcev ni opravljala kot javno službo, temveč na samoplačniški način. Vendar se pri tem sodišče strinja z obrazložitvijo tožene stranke, da se lahko zdravstvena dejavnost zdravstvenega varstva pri delu po ZVZD opravlja le kot javna zdravstvena služba, v obliki kot jo določa 21. člen tega zakona. Z obravnavanim inšpekcijskim ukrepom se ne posega v druge vrste zdravstvene dejavnosti, ki jih opravlja tožeča stranka, temveč se ji do pridobitve ustrezne koncesije prepoveduje opravljanje dejavnosti po 21. členu v zvezi z 20. členom ZVZD. Prav tako tožnica neuspešno dokazuje, da izpolnjuje pogoje za opravljanje predmetne dejavnosti z navedbo, da je sklenila pogodbo o delu s pooblaščenim zdravnikom, saj mora poleg tega izpolniti tudi pogoj iz 21. člena ZVZD, torej pridobiti ustrezno koncesijo.

Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, zaradi česar je bilo potrebno tožbo kot neutemeljeno zavrniti v skladu z določbo 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/2000, v nadaljevanju ZUS). Glede na določbo 3. odstavka 23. člena ZUS je tudi neutemeljen zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka, saj je sodišče v konkretnem upravnem sporu odločalo le o zakonitosti izpodbijanega upravnega akta, zato trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Sodišče tudi ni sledilo predlogu tožeče stranke, da opravi glavno obravnavo, ker je bilo za odločitev v zadevi relevantno le pravno vprašanje v zvezi s pogoji za opravljanje nalog zdravstvenega varstva pri delu, med tem ko pravno pomembne dejanske okoliščine v obravnavani zadevi niso sporne, torej ni sporno, da je tožnica opravljala preventivne zdravstvene preglede v okviru zdravstvenega varstva pri delu in da ima podeljeno koncesijo na področju interne medicine s področja kardiologije. Med strankama je tako sporna razlaga 21. člena ZVZD o tem, kakšno koncesijo morajo po določbi navedenega člena pridobiti pravne in fizične osebe za opravljanje nalog iz 20. člena tega zakona. Za presojo o tem, ali je tožena stranka pravilno razlagala in uporabila 21. člen ZVZD na osnovi nesporno ugotovljenega dejanskega stanja, pa po mnenju sodišča v konkretnem primeru ni bilo potrebno ugotavljanje na glavni obravnavi, ker je poznavanje prava stvar sodišča.

ZZDej člen 43,  44,  43,  44.  ZTI člen 15,  15/1,  15,  15/1.  ZVZD člen 21/2,  20,  21,  21/1,  21/2,  20,  21,  21/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.