Sodba U 110/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-11-06

komunalna taksa - nevezanost sodišča na nezakonite določbe občinskega odloka

Ker je po določbi 125. člena Ustave in prvega odstavka 3. člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 110/02, p.b.) sodišče vezano le na Ustavo in zakon (za razliko od tožene stranke), je sodišče pravilnost in zakonitost odločbe presojalo, ne da bi upoštevalo določbe Odloka, ki po presoji sodišča niso skladne z ZKT. Določba 2. točke 2. člena Odloka je prekoračila predmet in pogoje, ki jih ZKT postavlja za predpisovanje taks. ZKT v 4. členu ne določa, da smejo občine predpisovati komunalne takse za uporabo nočnega lokala. Odlok v tem delu obdavčuje predvsem druge predmete, kot jih določa ZKT in s tem presega njihov okvir in pogoje, ki jih za predpisovanje komunalnih taks postavlja.

Tožbi se ugodi. Odločba Glavnega urada Davčne uprave RS se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo kot neutemeljeno zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Davčnega urada A, Izpostave B, s katero je bila tožniku za leto 2000 odmerjena komunalna taksa za taksne predmete - igralna sredstva, reklamne napise in uporabo nočnega lokala v skupnem znesku 11.863.500,00 SIT. Tožena stranka svojo odločitev utemeljuje z določbo 147. člena Ustave Republike Slovenije, po kateri država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve, lokalne skupnosti pa predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določa ustava in zakon. S predpisom, s katerim se posamezna davščina uvaja, se opredeli tudi subjekt (zavezanec, plačnik) oziroma objekt (predmet, dejanje) obdavčitve. Posamezni subjekti oziroma objekti obdavčevanja se med seboj ne izključujejo in so v okviru enotnega davčnega sistema lahko večkratno obdavčeni z različnimi davščinami, še zlasti, kadar obdavčujeta dve davčni oblasti različnega ranga. Zakon o komunalnih taksah (Uradni list SRS, št. 29/65, 7/70, 7/72 in Uradni list RS, št. 18/91, v nadaljevanju ZKT) je sistemski zakon, s katerim je država predvidela komunalne takse kot fiskalni prihodek. Za uvedbo in določitev višine komunalne takse je država pooblastila lokalne skupnosti. V ZKT je začrtan okvir, v mejah katerega lokalne skupnosti vodijo svojo fiskalno politiko. Okvir za uvedbo komunalne takse predstavlja 4. člen ZKT, ki našteva predmete in storitve, za uporabo katerih občinske skupščine (sedaj občinski sveti in mestni sveti) predpišejo komunalne takse v tarifi komunalnih taks kot sestavnem delu odloka o komunalnih taksah. ZKT v 3. točki 4. člena določa, da smejo občinske skupščine predpisovati komunalno takso za igralna sredstva v javnih lokalih (igralni avtomati, biljard, igralne karte in podobno). Občinski svet Občine Sežana je sprejel Odlok o komunalnih taksah v Občini Sežana (Uradni list RS, št. 43/97, 54/98, v nadaljevanju Odlok), s katerim je v 5. točki 2. člena določil, da se s tem odlokom predpisujejo komunalne takse za uporabo igralnih avtomatov in drugih igralnih sredstev v javnih prostorih. Komunalne takse se plačujejo po tarifi komunalnih taks, ki je sestavni del odloka. Zato tožnik nima prav, ko v pritožbi meni, da ni dolžan plačevati komunalnih taks, ker plačuje posebno takso po Zakonu o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 27/95, v nadaljevanju ZIS). Po 2. členu Odloka so predpisane komunalne takse tudi za uporabo nočnih lokalov in za reklamne napise. Tožena stranka tožniku še pojasni, da upravni organ v pritožbenem postopku ne more presojati ustavnosti in zakonitosti določil uporabljenega odloka. Kolikor tožnik meni, da so določbe Odloka v nasprotju z Ustavo RS in zakoni, bo moral vložiti pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti pri Ustavnem sodišču RS.

Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu, ker meni, da izpodbijana odločba temelji na predpisu, ki je v nasprotju z ustavo in drugimi predpisi, saj je zaradi plačevanja komunalnih taks v neenakopravnem položaju z drugimi gospodarskimi subjekti in isto obveznost plačuje večkrat, zato je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo. Višina komunalnih taks za površino nočnega lokala znaša skoraj toliko kot najemnina za poslovni prostor in jo zavezanec plačuje poleg prispevkov za mestno zemljišče in poleg komunalnih prispevkov, ki jih plača ob zgraditvi objekta. Tako po njenem mnenju za isto stvar plačuje trikrat. Taksa za igralne avtomate zunaj igralnic se plačuje na podlagi ZIS, njeno mesečno višino pa predpiše minister za finance in je dohodek občine. Občina pa si kljub temu še enkrat odmeri takso za isti igralni avtomat, čeprav za to nima zakonskega pooblastila. Gre za kolizijo med Zakonom o komunalnih taksah, ki je več kot 34 let star predpis, in ZIS, ki je nov predpis, in je sploh uzakonil uporabo igralnih avtomatov zunaj igralnic. V času od sprejetja ZKT do sprejetja ZIS igralni avtomati za igre na srečo zunaj igralnic sploh niso bili dovoljeni, zato zakon, ki je dal pooblastila občinam za zaračunavanje komunalnih taks ni mogel dati pooblastila za zaračunavanje takse za nekaj, kar ni dovoljeno. Ker je občinski odlok predpis nižjega ranga kot Zakon o igrah na srečo, je glede na pravila pri koliziji pravnih aktov potrebno uporabiti načelo hierarhije pravnih aktov, tj. da predpis višjega ranga derogira oziroma izključuje predpis nižjega ranga. Tožeča stranka zato predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo razveljavi (pravilno: odpravi).

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe in se v celoti sklicuje na razloge izpodbijane odločbe.

Državni pravobranilec Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa je z dopisom prijavil udeležbo v tem upravnem sporu.

Sodišče se strinja s stališčem tožene stranke, izraženim v obrazložitvi izpodbijane odločbe, da je ZKT sistemski zakon, s katerim država v skladu s 147. členom Ustave RS, po katerem z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve, predvidela komunalne takse kot fiskalni prihodek. Za uvedbo in določitev višine komunalnih taks je država pooblastila lokalne skupnosti, pri tem pa je začrtala okvir, v mejah katerega lokalne skupnosti vodijo svojo fiskalno politiko, kar je v skladu z že navedenim 147. členom Ustave RS, po katerem lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon. Sam ZKT veže dopustnost predpisovanja komunalnih taks na izrecno določene predmete in storitve ter na samo dejstvo njihove uporabe. Možnost predpisovanja komunalnih taks je torej določena v ZKT. Občine pri predpisovanju teh taks ne smejo prekoračiti pogojev, ki jih za njihovo določanje postavlja ZKT. Okvir za uvedbo komunalne takse je 4. člen ZKT, ki določno našteva predmete in storitve, za uporabo katerih lahko občinske skupščine (sedaj občinski sveti in mestni sveti) predpišejo plačilo komunalne takse v tarifi komunalnih taks kot sestavnem delu Odloka o komunalnih taksah. Zato je po presoji sodišča pravilna odločitev prvostopnega organa in tožene stranke, da je tožnik dolžan plačati komunalno takso za 66 kosov igralnih sredstev in dva reklamna napisa v površini 14 m2 glede na 3. in 5. točko 4. člena ZKT in 4. in 5. točko 2. člena Odloka. Sprejetje sistemskega Zakona o igrah na srečo na samo odločitev ne vpliva, saj gre za predpisa enake pravne veljave, katerih vsebini si ne nasprotujeta, temveč pomenita obdavčitev istega subjekta oziroma objekta, ne samo z različnima davščinama, temveč je različen tudi rang davčne oblasti (odločba US opr. št. U-I-299/96 z dne 12. 12. 1996).

Nezakonito pa je po presoji sodišča naloženo plačilo komunalne takse za uporabo nočnega lokala, ki ga je davčni organ prve stopnje odmeril na podlagi 2. točke 2. člena Odloka, saj določbe ZKT ne dajejo podlage za predpisovanje oziroma plačevanje komunalne takse za nočne lokale. Po stališču Ustavnega sodišča RS iz odločbe št. U-I-233/97 z dne 15. 7. 1999, ustavnopravno podlago za predpisovanje dajatev predstavljata 146. in 147. člen Ustave RS. S 146. členom Ustave RS so določeni viri sredstev za uresničevanje nalog države in lokalnih skupnosti (davki in druge obvezne dajatve ter prihodki od lastnega premoženja). Iz 147. člena Ustave RS pa izhaja, da lahko izključno država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve ter da lahko lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve le ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon. Za državo to pomeni, da ima popolno fiskalno suverenost, ki obsega pooblastilo in pravico do ustanavljanja fiskalnih prihodkov, njihovega uvajanja in določanja njihove višine. Fiskalna suverenost lokalnih skupnosti pa je delna, saj se morajo pri ustanavljanju, uvajanju in določanju višine dajatev gibati v okvirih, določenih z ustavo in zakoni, kar pomeni, da predpisi lokalnih skupnosti o dajatvah ne smejo vsebovati določb, za katere v ustavi in zakonu ni podlage. Ker je po določbi 125. člena Ustave RS in prvega odstavka 3. člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 110/02, prečiščeno besedilo) sodišče vezano le na ustavo in zakon (za razliko od tožene stranke), je sodišče pravilnost in zakonitost odločbe presojalo, ne da bi upoštevalo odločbe Odloka, ki po presoji sodišča z določbami ZKT niso skladne. Določba 2. točke 2. člena Odloka je prekoračila predmet in pogoje, ki jih ZKT postavlja za predpisovanje komunalnih taks. ZKT v 4. členu ne določa, da smejo občine predpisovati komunalne takse za uporabo nočnega lokala. Odlok v tem delu obdavčuje povsem druge predmete, kot jih določa ZKT, in s tem presega njegov okvir in pogoje, ki jih za predpisovanje komunalnih taks postavlja. Na tej podlagi je sodišče ugotovilo, da je odločba v navedenem delu nezakonita.

Glede na povedano je sodišče tožbi ugodilo in na podlagi 4. točke prvega odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 70/00, v nadaljevanju ZUS) odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Tožena stranka bo v izvrševanju te sodbe ponovno odločala, ne da bi upoštevala s to sodbo ugotovljene nezakonite določbe Odloka.

ZKT člen 4,  4.  URS člen 125,  125.  ZS člen 3,  3/1,  3,  3/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.