sodba U 2096/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-06-04

uporaba podzakonskega predpisa - vrednotenje kmetijskega zemljišča

Odredba o koeficientu povečanja dolarskih cen nacionaliziranega premoženja je primerna pravna podlaga tudi za ugotavljanje sedanje vrednosti odškodnin, odmerjenih za nacionalizirana kmetijska zemljišča, pri čemer je ugotavljanje paritete dejansko vprašanje, ki v postopku dopušča nasprotni dokaz.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožeče stranke in AA zoper odločbo Upravne enote A z dne 30. 5. 2001 s katero je upravni organ odločil, da se z dnem pravnomočnosti odločbe o denacionalizaciji, v korist upravičenke BB vzpostavi solastninska in posestna pravica do celote, na zemljišču parc. št. 705 vpisanem pod vl. št. 1154 k.o. B v deležu do 3502/5827-tin. (1. točka); zavrnil zahtevo za vračilo parcele 705 vl. št. 1154 k.o. B v deležu do 2325/5827-tin (2. točka); določil, da je zavezana stranka Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov (3. točka); da ima upravičenka izkazano jugoslovansko in slovensko državljanstvo do svoje smrti (4. točka); da se vrednost vrnjenega premoženja ni spremenila (5. točka); da je začasni upravljalec vrnjene nepremičnine AA (6. točka); da je pravnomočna odločba podlaga za vpis v zemljiško knjigo (7. točka); da stroški postopki niso bili zaznamovani (8. točka). V obrazložitvi je tožena stranka navedla, da se vrednost podržavljenega premoženja ugotavlja po določbah 44. člen Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen), ki v 1. odstavku določa, da se vrednost podržavljnega premoženja določi po stanju premoženja v času podržavljenja in ob upoštevanju njegove sedanje vrednosti. Ostali odstavki 44. člena za ugotavljanje vrednosti posamezne vrste premoženja določajo uporabo podzakonskih predpisov. Določilo 44. člena ZDen dopolnjuje še določba 85. člena ZDen, ki vsebuje pooblastila za izdajanje podzakonskih predpisov in 93. člen, ki določa način izračunavanja vrednosti premoženja iz 2. odstavka 44. člena ZDen. Metodologije in podzakonski akti ne omogočajo vračanja premoženja po njegovi polni vrednosti in so kompromisi med željami in dejansko zmožnostjo države. Vrednost kmetijskih zemljišč in gozdov se v postopku denacionalizacije določi glede na katastrsko kulturo, razred in okraj na podlagi Odloka o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo v postopku denacionalizacije (v nadaljevanju: Odlok), ki je edina podlaga za ugotavljanje vrednosti tega premoženja. V postopku je bil uporabljen pravilen predpis za vrednotenje odškodnine, ki je bila upravičenki dana za podržavljeno zemljišče. Odredba o koeficientu povečanja dolarskih cen nacionaliziranega premoženja (v nadaljevanju: Odredba), izdana na podlagi 5. odstavka 44. člena ZDen, se uporablja tudi za preračun odškodnine, dane upravičencem za podržavljena kmetijska zemljišča, čeprav ZDen ne ureja načina ugotavljanja vrednosti odškodnine, odmerjene upravičencem za podržavljena kmetijska zemljišča. Pravno praznino, ki je nastala, se zapolni z analogno uporabo 5. odstavka 44. člena ZDen in na njegovi podlagi izdane Odredbe, kar je stališče Vrhovnega sodišča, potrjeno s strani Ustavnega sodišča Republike Slovenije. Ob upoštevanju navedene pravne podlage in dejstev, ki izhajajo iz spisne dokumentacije, je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Pritožbene navedbe, ki se nanašajo na izračun odškodnine, pa v celoti neutemeljene.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da upravna organa na prvi in drugi stopnji nista pravilno določila vrednosti ob arondaciji prejete odškodnine in sta simbolično odškodnino spremenila v vrednost, ki presega 30 % vrednosti in znaša na dan izdaje prvostopne odločbe 39,9 % takratne prometne vrednosti zemljišča ter se z vsakim dnem odloga do končne odločitve o tem denacionalizacijskem zahtevku - po letu 1992 - povečuje, kar ne ustreza dejanskemu stanju. Upravni organ je delež ob podržavljenju prejete odškodnine določil na način, ki je iz vidika ekonomske stroke neutemeljen in nesprejemljiv. Pritožba ni bila obravnavana z vidika dejanskih vprašanj, ampak le z vidika pravnih vprašanj. Glede obravnavanega vprašanja se je tožena stranka opredelila, da je v predpisih nastala pravna praznina, vendar tožeča stranka meni, da pravna praznina ni nastala. Upravni organ bi moral odločati v skladu s 1. odstavkom 44. člena ZDen in temeljnimi načeli Zakona o splošnem upravnem postopku. Vrednost zemljišč v času podržavljenja bi morala biti določena po tedaj veljavnih predpisih glede na katastrsko kulturo, katastrski razred in okraj ali na podlagi tedanje prometne vrednosti. Delež tedaj prejete odškodnine za odvzeta arondirana zemljišča pa bi moral upravni organ določiti glede na dejansko razmerje med zneskom za polno vrednost zemljišča in zneskom za dejansko plačano odškodnino in ta delež uporabiti pri odločanju o zadevi. Tako bi upravni organ ugotovil, da so razlaščenci za arondirana zemljišča v C dolini kot odškodnino dobili plačane le zneske, ki so bili pod 10 % tedanje in sedanje vrednosti zemljišč, kar je bilo skladno s tedanjimi političnimi usmeritvami. V primeru, da pa so upravni organi zaznali resnično pravno praznino, bi morali o tem obvestiti Državni zbor kot zakonodajalca, da sprejme predpis, ne pa nasprotno za številne istovrstne primere dokazovati pravno upravičenost analogne uporabe predpisov. Zakonodajalec ni predvidel izdaje podzakonskega akta k ZDen za določanje sedanje vrednosti odškodnin za odvzeta kmetijska zemljišča, ker ta ni potreben, saj zahtevnosti vrednotenja zemljišč ni mogoče enačiti z zahtevnostjo vrednotenja podjetij, za kar je zakonodajalec predvidel posebni podzakonski akt po 5. odstavku 44. člena ZDen. Valorizacije odškodnin, odmerjenih za podržavljena kmetijska zemljišča, v bistvenih lastnostih ni mogoče primerjati z ugotavljanjem sedanje vrednosti podjetij, ki jo je zakonodajalec uredil v 5. odstavku 44. člena ZDen. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-103/97 nasprotno odločilo, da upravni organi niso vezani na podzakonski akt, izdan po 5. odstavku 44. člena ZDen. Ocenilo je, da je ugotavljanje paritete med ameriškim dolarjem in dinarjem v času podržavljenja oziroma med dolarjem in tolarjem v času reševanja denacionalizacijskih zahtevkov dejansko vprašanje, ki ni vezano na ta podzakonski akt Ministrstva za finance. Zaradi nepravilno določene paritete ameriškega dolarja v primerjavi z dinarjem v času podržavljenja je relativni delež odškodnine ugotovljen po tem denacionalizacijskem zahtevku, napačen. Z ugotavljanjem dejanskega stanja je namreč mogoče dokazati, da sprememba paritete v Odredbi leta 1996 ni bila upravičena oziroma pravilna, ter da je bila prvotno določena pariteta 1 $ ZDA = 750 din pravilna. Tečaj, ki ga za to obdobje kot približek tržnemu tečaju izkazuje mednarodni denarni sklad (v nadaljevanju: MDS), je znašal 750 din za en ameriški dolar, torej toliko, kot je bilo objavljeno z odredbo leta 1992. Minister za finance z ZDen ni bil pooblaščen določati paritet med ameriškim dolarjem in dinarjem, pooblaščen je bil določiti le povečanje dolarskih cen vrednosti podjetij oziroma premoženja v času od nacionalizacije do denacionalizacije. Kljub temu je določil tudi tečaje ali pariteto med dolarjem in dinarjem v 3. členu odredbe, za kar mu 5. odstavek 5. člena ni dal pooblastila. Navedeno pomeni, da zakonodajalec določitve višine tečajev ni štel za pravno vprašanje, temveč za dejansko. Ustavno sodišče se je pri svoji odločitvi oprlo na navedbe Banke Slovenije in se ni poslužilo neposredne preveritve paritet oziroma tečajev pri strokovnjakih MDS. Že sama Banka Slovenije (BS) je navedla, da je s 1. januarjem 1961 po ugotovitvah BS, Narodna banka Jugoslavije (v nadaljevanju: NBJ) sicer vzpostavila razmerja med obračunskim in uradnim tečajem, po katerem je obračunski tečaj za faktor 2,2 presegel uradnega in istočasno odpravila številne tečajne disparitete. Kljub uradni odpravi disparitet med tečaji, pa so se po ugotovitvah MDS v praksi še naprej ohranili različni tečaji, ki so se uporabljali za določene vrste poslov. Tako stanje je po navedbah BS trajalo do 26. julija 1965, ko so bili odpravljeni vsi tečaji razen uradnega tečaja, po katerem so se od takrat naprej opravljali vsi devizni posli. Do poenotenja tečaja leta 1965 torej tečaji niso bili usklajeni, tako imenovani obračunski tečaj pa je bil eden izmed več tečajev. Iz te navedbe v odločbi US jasno izhaja, da je NBJ 1. 1. 1961 vzpostavila med ameriškim dolarjem in dinarjem eno samo primerno paritetno razmerje ali obračunski uradni tečaj 1 $ = 750 din, do tega leta so nasprotno veljali multipli tečaji. Pomembno je še opozoriti na ugotovitve Ustavnega sodišča, da ZDen ni dal ministru za finance pooblastila za določanje paritete med ZDA dolarjem in dinarjem in zato Odredba v tem delu ne more vplivati na obseg pravic upravičencev do denacionalizacije. 3. člen Odredbe naj bi bil le tehnični pripomoček za uporabo koeficientov iz 2. člena Odredbe. Ni pa logično, da bi v obeh primerih, to je v Odredbi in Noveli odredbe, minister za finance zgolj ugotovil razmerja, ki so veljala med dinarjem in dolarjem v posameznih obdobjih. Dejstvo je namreč, da je ugotovil dve vrednosti za istovrstno razmerje in da je spravil denacionalizacijske upravičence, pri katerih bi bilo odločeno po noveli odredbe, neupravičeno v slabši položaj. S pravilno določitvijo tečajev bi bila odškodnina, plačana ob nacionalizaciji simbolična, po noveli uredbe pa presega celo 30 %. Predlaga, da Upravno sodišče sledi ugotovitvi Ustavnega sodišča, da sta Odredba in Novela odredbe podzakonska predpisa, ki imata zgolj tehnični značaj in v ničemer ne vplivata na vrsto in obseg pravic upravičencev do denacionalizacije. Predlaga odpravo odločbe tožene stranke.

Zastopnik javnega interesa je udeležbo v postopku priglasil.

Stranki z interesom v tem postopku AA in CC se pridružujeta tožbi tožeče stranke.

Stranka z interesom v tem postopku Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov na tožbo ni odgovorila.

Tožena stranka prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavani zadevi je sporno upoštevanje ob podržavljenju dane odškodnine, ki po izračunu tožene stranke presega 30 %, ter jo je zato, glede na določbo 72. člena ZDen (Uradni list RS, št. 27/91-I, 56/92 - odl. US, 13/93 - odl. US, 31/93, 24/95 - odl. US, 20/97 - odl. US, 23/97 - odl. US, 65/98, 67/98 - odl. US, 66/00, 66/00 - obv. razl., 11/01 - odl. US in 54-I/02 - odl. US), pri odločanju upoštevala in upravičenki vrnila podržavljeno zemljišče v odgovarjajočem solastninskem deležu.

Po mnenju sodišča je tožena stranka pravilno ugotovila dejansko stanje in na ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabila materialno pravo. Tožeča stranka v svojih ugovorih izhaja iz napačne razlage predpisov, uporabljenih pri vrednotenju nepremičnin. Nesporno je splošna pravna podlaga za vrednotenje premoženja v denacionalizacijskih postopkih določba 1. odstavka 44. člena ZDen. Na uporabo Odloka (Uradni list RS, št. 16/92, 21/92), na podlagi katerega je obravnavana nepremičnina pravilno ocenjena, pa napotuje 3. odstavek 44. člena ZDen, kot specialni podzakonski predpis za vrednotenje kmetijskega zemljišča. Zakon ne predvideva ponovnega vrednotenja z uporabo drugih predpisov oziroma na način kot predlaga tožeča stranka. Odlok je edina podlaga za ugotavljanje vrednosti tovrstnega premoženja, zato so neutemeljeni tožbeni ugovori v smeri, kako bi se vrednost odvzetih zemljišč morala pravilno ugotavljati.

V določbi 72. člena ZDen je urejeno upoštevanje odškodnin, danih ob podržavljenju premoženja, katerega vrnitev je mogoče zahtevati v denacionalizacijskem postopku. Za prevrednotenje odškodnin, ki so bile dane v denarju, se uporablja določba 5. odstavka 44. člena ZDen oziroma na njeni podlagi izdana Odredba (Uradni list RS, št. 24/92, 33/96). Navedena zakonska določba izrecno res ureja le ugotavljanje vrednosti odškodnin, odmerjenih za podržavljena podjetja. Načina ugotavljanja sedanje vrednosti odškodnin za podržavljena kmetijska zemljišča, po katerem bi bilo mogoče ugotoviti, ali odškodnina presega 30 % sedanje vrednosti zemljišč, zakonodajalec ni uredil. Pravno praznino je zapolnilo Vrhovno sodišče RS, ki se je v svoji sodbi opr. št. U 113/93 z dne 6. 9. 1995, zavzelo za analogno uporabo določbe 5. odstavka 44. člena ZDen in na njegovi podlagi izdane Odredbe tudi v takih primerih. Uporabo je kot primerno potrdilo tudi Ustavno sodišče, zato so nerelevantni ugovori tožeče stranke o tem, kako bi morali ravnati upravni organi, ko so pravno praznino zaznali. Izjemoma je namreč vir prava lahko tudi vsebinsko napolnjena pravna praznina, seveda s sredstvi, ki so na voljo za zapolnjevanje pravnih praznin, zato tožena stranka ni kršila materialnih določb ZDen z uporabo Odredbe pri prevrednotenju odškodnine, dane za podržavljeno kmetijsko zemljišče.

Neutemeljeni so tudi ugovori tožeče stranke, ki se nanašajo na uporabo določb Odredbe pri določitvi višine ob podržavljenju dane odškodnine. Tožeča stranka si napačno razlaga ustavno odločbo U-I-103/97, s katero je ustavno sodišče preverjalo skladnost določbe 3. člena Odredbe in 1. člena Odredbe o spremembi odredbe o koeficientu povečanja dolarskih cen nacionaliziranega premoženja z ustavo in zakonom. Kot že navedeno, Ustavno sodišče ni imelo pomislekov glede uporabe Odredbe pri ugotavljanju, ali je valorizirana odškodnina, odmerjena za nacionalizirano kmetijsko zemljišče, presegla simbolično vrednost, opredeljeno v 1. odstavku 72. člena ZDen. Ugotovilo je, da so v 5. odstavku 44. člena ZDen določeni kriteriji za valorizacijo podržavljenega premoženja. Minister za finance je imel pooblastilo, da določi povprečno povečanje dolarskih cen za podržavljeno premoženje in določitev načina uporabe koeficientov, ni pa imel pooblastila za določitev vrste paritete dinarja do ZDA dolarja. To pariteto je zakonodajalec določil sam. Odredba je v tem delu podzakonski predpis, ki ima zgolj tehnični značaj.

Po mnenju sodišča je tožena stranka za izračun razmerja med dinarjem in ZDA dolarjem pravilno uporabila pariteto iz Odredbe. V tem delu je namreč ugotavljala dejansko stanje, del tega dejanskega stanja pa je tudi ugotovitev navedenega razmerja med dinarjem in ZDA dolarjem. Nasprotnega dokaza tožeča stranka v postopku na prvi stopnji, niti v tožbi ni predložila, čeprav je bila z uporabo Odredbe v tem delu seznanjena v poročilu o dejanskem in pravnem stanju zadeve. Na tožeči stranki pa je bilo v postopku trditveno in dokazno breme pri ugotavljanju dejanskih vprašanj. V nasprotju s tožbenimi trditvami sodišče pri presoji pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja ugotavlja, da sta v obravnavanem primeru tožena stranka in organ prve stopnje kot primerno podlago za črpanje podatkov o pariteti med dinarjem in USD dolarjem uporabila Odredbo. Tudi citirana ustavna odločba ugotavlja, da minister, ki je v izpodbijanih določbah Odredbe in Novele Odredbe iz tečajnih listov NBJ zgolj ugotovil razmerja, ki so veljala med dinarjem in ZDA dolarjem v posameznih obdobjih, s samo ugotovitvijo paritet ni kršil zakona. Nadalje ustavna odločba ugotavlja, da je uradni tečaj NBJ edini določljivi kriterij, ki ga je imel zakonodajalec na razpolago pri uzakonitvi valorizacije odškodnin, odmerjenih nacionalizirancem ob podržavljenju. Navedeno pa po mnenju sodišča velja v celoti tudi za obravnavano zadevo. Sodišče torej ugotavlja, da je z uporabo Odredbe za ugotovitev paritete med ZDA dolarjem in dinarjem, ki temelji na tečaju NBJ, pravilno ugotovljeno dejansko stanje, saj je črpan podatek iz edinega določljivega in tudi najprimernejšega kriterija, ki je bil na razpolago organu - iz uradnega tečaja NBJ. Ne gre namreč prezreti, da so v obdobju podržavljenja premoženja v Jugoslaviji vladali administrativni ukrepi, s katerimi se je urejal trg kapitala in blaga. MDS je ugotovil, da je imela Jugoslavija sredi petdesetih let med vsemi državami članicami najbolj razvejan sistem multipli tečajev, z več kot sto dejanskimi tečaji.

Sodišče je tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

ZDen člen 44,  44/3,  44/5,  44,  44/3,  44/5.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.