sodba U 1733/2000
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2002-04-24

Razlaga določbe 2.odstavka 18. člena ZUS v smeri, da ima državni pravobranilec lahko vlogo tožnika v upravnem sporu le v primerih, ko ni bil udeležen v upravnem postopku kot zastopnik države ali njenega organa (v obravnavani zadevi pa je sodeloval) nima opore v gramatikalni in tudi ne v teleološki razlagi te določbe, pa tudi ne v nadaljnjih določbah 1. in 2. odstavka 19. člena ZUS. Zakon o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS, št. 20/97, v nadaljevanju: ZDPra) določa vlogo pravobranilstva kot zastopnika, poznejši ZUS pa mu v določbi 2. odstavek 18. člena določa status stranke, kadar s tožbo uveljavlja, da je z upravnim aktom kršen zakon v škodo javne koristi. Določbe o statusu ne omejuje pogoj, kot ga zatrjuje tožeča stranka.

Razlogi, ki so nastopili po uveljavitvi ZDen oziroma po vložitvi predloga za denacionalizacijo in torej izhajajo iz kasneje uveljavljene zakonodaje, v postopkih denacionalizacije ne predstavljajo ovire za vračanje nepremičnine v naravi v smislu 3. točke 1. odstavka 19. člena ZDen.

Tožena stranka je z izpodbijano delno odločbo v 1. točki v korist denacionalizacijske upravičenke Mariborske škofije na nepremičnini parc. št. 2046/1 in na stavbi, stoječi na navedeni parceli, ter na parc. št. 2055/2, obe parceli vpisani v vložku št. 1463 k.o. A, pri katerem je vpisana kot imetnik pravice uporabe AAA, pod pogojem iz 3. točke izreka te odločbe z dnem pravnomočnosti te odločbe vzpostavila lastninsko pravico s prepovedjo odtujitve do izpolnitve obveznosti v smislu 3. točke izreka. V 2. točki je odločila, da sta zavezanki Republika Slovenija in AAA z dnem pravnomočnosti te odločbe dolžni izročiti upravičenki Mariborski Škofiji v neposredno posest del objekta gradu B, imenovan vzhodni in zahodni trakt, in v soposest navedeni parceli v obsegu, ki omogoča uporabo v neposredno posest izročenega dela objekta, preostali del nepremičnine pa ostane v neposredni posesti zavezanke AAA do neposredne ureditve drugačnih razmerij med upravičenko in zavezankama. V 3. točki je odločeno, da upravičenka kot svojo vzajemno obveznost povrne zavezanki AAA iz naslova več vrednosti vrnjene nepremičnine razliko v vrednosti v skladu s 5. odstavkom 25. člena ZDen, o višini te odškodnine pa bo odločeno z dopolnilno odločbo. V 4. in 5. točki pa je odločila, da se sprememba zemljiškoknjižnega stanja izvede po uradni dolžnosti, stroški postopka pa niso bili zaznamovani. V obrazložitvi je navedla, da je Mariborska škofija z zahtevo z dne 9. 2. 1993 zahtevala vrnitev nepremičnine - gradu B, ki ji je bil podržavljen na podlagi odločbe o razlastitvi, ki jo je na podlagi Zakona o agrarni reformi izdala Komisija za agrarno reformo Okrajnega ljudskega odbora Maribor - okolica z dne 2. 6. 1950, s čemer je izkazala, da je glede na določbo 14. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen) upravičenka v postopku denacionalizacije. Nepremičnina je bila razglašena za kulturni spomenik z Odlokom Skupščine Občine Maribor o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Maribor (Medobčinski vestnik občin Maribor, Pesnica, Radlje ob Dravi, Ravne na Koroškem in Ruše, št. 5-80 z dne 31. 3. 1992). Zavezanka AAA je uveljavljala zahtevo za povrnitev investicijskih vlaganj. Ovire po 1. točki 1. odstavka 19. člena ZDen niso podane, saj zavezanka ni z ničemer izkazala, da bi sama ali kdorkoli drugi v kateremkoli izmed treh traktov opravljal katero izmed v 1. točki 1. odstavka 19. člena ZDen primeroma navedenih dejavnosti kot dejavnost javne službe v času ob uveljavitvi ZDen. Podana tudi ni ovira iz 4. točke 1. odstavka 19. člena, saj zavezanka ni izkazala, da bi po vrnitvi gradu bili okrnjeno območje ali namen izrabe kakšnega preostalega dela drugih njenih nepremičnin. Podane pa so ovire iz 20. člena ZDen glede severnega trakta gradu. Zavezanka bi zaradi vrnitve utrpela znatne motnje v poslovanju in bi izgubila pomemben del dohodka zaradi izgube domačih kupcev. Torej so podane ovire za vrnitev severnega trakta gradu v neposredno posest, ni pa podanih ovir za vzpostavitev lastninske pravice na vseh treh traktih gradu B in navedenih parcelah, kot tudi ni ovir za vrnitev v neposredno posest vzhodnega in zahodnega trakta gradu, ter v soposest zemljišča, ki omogoča uporabo v posest izročenega dela objekta. Odločitev temelji na določbi 1. in 3. odstavka 18. člena ZDen. Zavezanka je v postopku uveljavljala zahtevek iz naslova več vrednosti vrnjene nepremičnine. Upravni organ je v postopku na pisni predlog upravičenke imenoval izvedenca AA, ki je izračunal vrednost gradu ob podržavljenju v znesku 2.990.034,66 DEM, v času izdelave izvedenskega mnenja pa 3.659.778,00 DEM, kar naj bi pomenilo 18,30 % povečanja vrednosti. Mnenju je ugovarjala zavezanka. Izvedenec BB je izračunal vrednost gradu ob podržavljanju na 1.843.946,00 DEM, ob vračanju pa na vrednost 3.280.589,00 DEM, kar naj bi pomenilo povečanje vrednosti gradu za 43,79 %, izvedenec, ki pa je opravil revizijo obeh cenitev, cenilec CC, pa je v svojem revizijskem poročilu navedel vrednost gradu ob podržavljenju 2.360.016,00 DEM in ob denacionalizaciji 3.174.931,00 DEM, iz česar je izračunal odstotek povečanja vrednosti 25,67 %. Upravičenka na ugotovljeno vrednost izvedenca CC ni imela pripomb, zavezanka AAA pa je prerekala izračune tudi v revizijskem poročilu. Upravni organ v izpodbijani odločbi navaja, da po pregledu izvedenskih poročil in mnenj ugotavlja, da so vsi v postopku udeleženi izvedenci nepravilno nastavili sklepni ali procentni račun za izračun odstotka povečanja vrednosti nepremičnine, ne glede na morebitno nespornost samega zneska, da so bila predložena gradiva pomanjkljiva, brez podatkov, ki bi omogočali preverjanje in oceno izvedenskega poročila kot dokaza, da je posamezni izmed izvedencev uporabil napačne faktorje pri vrednotenju nepremičnine po volumenski metodi, da so bili izračuni za decimalko (10x) pri dveh traktih preveliki, da so bile za vrednotenje objekta po stanju ob dveh časovnih presledkih uporabljene različne metode, kar onemogoča primerljivost vrednosti, da so bili tudi sicer uporabljeni delno napačni podatki o gabaritu (etaža, tlorisna izmera) in drugo, zaradi česar poročila doslej udeleženih treh izvedencev niso mogla biti podlaga za odločanje. Zaradi vseh opisanih razhajanj glede ocene vrednosti vseh treh traktov gradu B in ker tudi na poziv med strankami ni prišlo do poravnave, je tožena stranka ocenila, da v zadevi lahko odloči le deloma, to je le o zahtevi upravičenke z delno odločbo, o nasprotni zahtevi zavezanke AAA o povrnitvi vlaganj glede na razliko vrednosti nepremičnine po stanju ob podržavljenju in po stanju ob vračanju pa bo odločila z dopolnilno odločbo v smislu 6. odstavka 25. člena ZDen. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je odločitev v last in posest gradu B nezakonita, ker je v nasprotju tako z določbami ZDen, Zakonom o varstvu kulturne dediščine (Uradni list SRS, št. 7/99, v nadaljevanju: ZVKD) in Zakonom o lastninjenju kulturnih spomenikov v družbeni lastnini (Uradni list 89/99, v nadaljevanju: ZLKSDL). ZDen v 1. odstavku 18. člena določa, da se nepremičnina lahko vrne, če niso podane ovire, določene s tem ali drugim zakonom, v 3. odstavku 18. člena pa, da se nepremičnine, ki so po predpisih o varstvu naravne in kulturne dediščine razglašene za kulturne spomenike ali naravne znamenitosti, vračajo pod pogoji tega zakona. Pri nepremičnini - gradu B je podana ovira iz 3. točke 1. odstavka 19. člena ZDen, ki določa, da nepremičnine ni mogoče vrniti, če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice. Ovire po ZDen so na nepremičnini nastale 5. 11. 1999 z uveljavitvijo ZLKSDL in ZVKD. V dopolnitvi tožbe pa tožeča stranka še navaja, da je bila že ob vložitvi zahteve za denacionalizacijo obravnavana nepremičnina kulturni spomenik v družbeni lasti po Zakonu o naravni in kulturni dediščini (Uradni list SRS, št. 1/81 in 42/86), ta zakon pa je v 51. členu določal, da ni mogoče odtujiti spomenika v družbeni lastnini. To dokazuje oviro iz 3. točke 1. odstavka 19. člena ZDen tudi v času vložitve zahteve. Nepremičnina je namreč imela status javnega dobra. V določbi 3. odstavka 18. člena ZDen je določeno, da se naravne in kulturne znamenitosti vračajo pod pogoji iz ZDen. Pogoj za vrnitev v naravi pa je tudi neobstoj ovir, zato je sklepati, da tudi za kulturne spomenike veljajo iste omejitve kot za ostalo podržavljeno premoženje. Ker je imela nepremičnina status javnega dobra in ker se ta status lahko odvzame le z aktom, ovire za obravnavano nepremičnino obstajajo. Nepremičnine tudi ni mogoče vrniti, ker veljavna Ustava RS ne predvideva, da bi na javnem dobru obstajala zasebna lastnina, kot je razvidno tudi iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-319/96. Tožeča stranka vlaga tožbo na podlagi 2. odstavka 18. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS), saj je kršen zakon v škodo javne koristi. Predlaga odpravo odločbe tožene stranke. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločbi, ugovarja aktivni legitimaciji tožeče stranke in navaja, da se določba 2. odstavka 18. člena ZUS lahko uporabi le za zadeve, v katerih državni pravobranilec ni bil udeležen v postopku kot zastopnik države ali njenega organa, kar smiselno izhaja iz določil 1. in 2. odstavka 19. člena ZUS. Po oceni tožene stranke pa je zmotno naziranje tožeče stranke tudi glede materialnopravnih razlogov za izpodbijanje delne denacionalizacijske odločbe. Stranka z interesom v tem postopku, Rimskokatoliška škofija Maribor, v odgovoru na tožbo navaja, da v celoti povzema navedbe tožene stranke v odgovoru na tožbo in še dodaja, da se po 18. členu ZDen vračajo tudi kulturni spomeniki. Ob uveljavitvi ZDen-a kulturni spomeniki niso bili izvzeti iz pravnega prometa, torej ni obstojala ovira iz 19. člena ZDen za vračanje v naravi. ZVKD v 62. členu sicer določa, da spomenika državnega pomena, ki je v lasti države, ni dopustno odtujiti, vendar pa vračanje po ZDen ne pomeni odtujevanja premoženja denacionalizacijskega zavezanca, temveč poprava storjenih krivic, ki jih je država dolžna popraviti. Stranka z interesom v tem postopku - zavezanka stranka AAA, na tožbo ni odgovorila. Tožba ni utemeljena. Sodišče uvodoma zavrača ugovor tožene stranke, ki se nanaša na aktivno legitimacijo tožeče stranke. Razlaga določbe 2.odstavka 18. člena ZUS v smeri, da ima državni pravobranilec lahko vlogo tožnika v upravnem sporu le v primerih, ko ni bil udeležen v upravnem postopku kot zastopnik države ali njenega organa (v obravnavani zadevi pa je sodeloval) nima opore v gramatikalni in tudi ne v teleološki razlagi te določbe, pa tudi ne v nadaljnjih določbah 1. in 2. odstavka 19. člena ZUS. Zakon o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS, št. 20/97, v nadaljevanju: ZDPra) določa vlogo pravobranilstva kot zastopnika, poznejši ZUS pa mu v določbi 2. odstavek 18. člena določa status stranke, kadar s tožbo uveljavlja, da je z upravnim aktom kršen zakon v škodo javne koristi. Določbe o statusu ne omejuje pogoj, kot ga zatrjuje tožeča stranka. Tudi teorija razume vlogo državnega pravobranilca kot tožnika, kadar kot zastopnik javnega interesa le-tega, tega ne bi mogel varovati, ker bo stranka, ki ji je bil izdan upravni akt, z njim zadovoljna in ne bo prišlo z njene strani do spora (dr. Tone Jerovšek, Predpisi o upravnem sporu). Pri priznanju statusa državnega pravobranilca kot tožnika po 2. odstavku 18. člena ZUS pa ima državni pravobranilec tudi priviligiran rok za vložitev tožbe (26. člen ZUS). Obravnavana tožba je vložena pravočasno (19. 10. 2000) v roku dveh mesecev od vročitve odločbe stranki, v katere korist je bil izdan upravni akt (odvetniku ...,  pooblaščencu Rimskokatoliške škofije dne 22. 8. 2000). V obravnavanem upravnem sporu, ki ga začenja državni pravobranilec kot zastopnik javnega interesa, sodišče presoja zakonitost in pravilnost izpodbijanega upravnega akta v okviru razlogov, ki jih tožnik v tožbi uveljavlja, in za katere sodišče sodi, da so razlogi javne koristi. Sam pojem javne koristi je nedoločen pravni pojem, pri določitvi vsebine je treba izhajati iz razmerja med javnim in zasebnim interesom. Teorija poudarja, da le v primeru, ko v materialnem predpisu ne bi bilo najti kolizije interesov (zasebnega in javnega), javni interes ne more biti prizadet in zato državni pravobranilec tudi ne zastopnik javnega interesa kot stranka v upravnem sporu. Po zatrjevanju tožeče stranke javna korist v obravnavani zadevi izhaja iz zakonov, ki obravnavajo kulturno dediščino, kot krovnih zakonov, pod katerih ureditev spada sporna nepremičnina. Ta je bila razglašena za kulturni spomenik, sodišče pa sledi tožeči stranki, da je javna korist v spornem primeru podana v tem, da se lastninsko stanje nepremičnine ne spremeni, če za to niso podani zakonski pogoji. Po mnenju sodišča je tožeči stranki v okviru presoje teh uveljavljanih razlogov v tej denacionalizacijski zadevi, pri kateri se spreminjajo dosedanja lastninska razmerja, treba priznati status tožnika, ne glede na to, da je sicer v upravnem postopku sodelovala kot zastopnik države. Tožbeni ugovor, da nepremičnine ni mogoče vrniti, ker obstaja ovira iz 3. točke 1. odstavka 19. člena ZDen (Uradni list RS, št. 27/91-I, 56/92-odl. US, 13/93-odl. US, 31/93, 24/95-odl. US, 20/97-odl. US, 23/97-odl. US, 65/98 in 76/98-odl. US, 66/00, 66/00-obv. razl. in 11/01-odl. US), ni utemeljen. Nesporno se v zadevi odloča o vračanju nepremičnine, ki je z odlokom Občine Maribor (z dne 31. 3. 1992) razglašena za kulturni spomenik. Iz določbe 3. odstavka 18. člena ZDen izhaja, da zgolj takšen status nepremičnine ne preprečuje vračanja, oviro za vrnitev bi utemeljeval le status nepremičnine, ki je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice (3. točka 1. odstavka 19. člena ZDen). Tožeča stranka meni, da uveljavljana ovira izhaja iz 62. člena ZVKD (Uradni list RS, št. 7/99), ki določa, da državnega spomenika ni mogoče odtujiti. Razlog kot ga uveljavlja tožeča stranka, predstavlja torej oviro, ki je nastala po 5. 11. 1999 z uveljavitvijo ZLKSDL in ZVKD. Ustavno sodišče se je v odločbi U-I-341/94 z dne 13. 1. 1997 ob presoji v letu 1993 sprejetega Zakona o gasilstvu postavilo na stališče, da ta ni v neskladju z Ustavo, če se razume tako, da pridobitev lastninske pravice na podlagi njegovih določb nima pravnih posledic za stranke v postopku ZDen. Enako stališče, torej da se ovire presojajo po stanju ob izdaji ZDen, zagovarja upravno sodišče v svojih odločbah, ter zato meni, da uveljavljani razlogi, ki so nastopili po uveljavitvi ZDen oziroma po vložitvi predloga za denacionalizacijo in torej izhajajo iz kasneje uveljavljene zakonodaje, v postopkih denacionalizacije ne predstavljajo ovire za vračanje nepremičnine v naravi v smislu 3. točke 1. odstavka 19. člena ZDen. Da bi sodišče lahko razumelo določbo 62. člena ZVKD tako, kot jo razlaga tožeča stranka, bi moral zakonodajalec pri nepremičninah, za katere bi določil status spomenika državnega pomena, spremembo njihovega lastninskega stanja z denacionalizacijo z zakonom izrecno izključiti. V dopolnitvi tožbe tožeča stranka svoje razloge razširja in utemeljuje obstoj ovire iz 3. točke 1. odstavka 19. člena ZDen z obstojem statusa javnega dobra. Obravnavana nepremičnina je bila že ob vložitvi zahteve (9. 2. 1993) kulturni spomenik v družbeni lastnini, takrat veljavni Zakon o naravni in kulturni dediščini (ZNKD, Uradni list SRS, št. 1/81) za to področje, pa je v 51. členu določal, da ni mogoče odtujiti spomenika v družbeni lastnini, 4. člen pa, da je naravna in kulturna dediščina s svojo vrednostjo namenjena vsem delovnim ljudem in občanom. Vsakdo ima pravico pod enakimi pogoji spoznavati in uživati vrednote naravne in kulturne dediščine. Raba namenjena vsem in izvzetje iz prometa pa so elementi javnega dobra. Ta status pa je sporna nepremičnina pridobila z razglasitvijo (Odlok) in ker ji ni bil nikoli odvzet, ga je ob vložitvi zahtevka za denacionalizacijo imela in ga je treba v denacionalizacijskem postopku upoštevati v smislu obstoja ovire iz 3. točke 1. odstavka 19. člena ZDen. Ovire obstojijo, ker nepremičnina ni bila v pravnem prometu in na njej tudi ni bilo mogoče pridobiti lastninske pravice. Po mnenju sodišča pa grad B nima statusa javnega dobra. Pred sprejetjem Ustave RS slovenski pravni red ni poznal pojma javnega dobra, temveč so pod podoben pravni režim kot je režim javnega dobra spadale nepremičnine, ki so se imenovale dobrine v splošni rabi. Ustava Republike Slovenije iz leta 1974 je dobrine v splošni rabi opredelila kot ožjo kategorijo v sklopu dobrin splošnega pomena. Treh ustavnih kategorij stvari, na katerih je bil posebej izražen javni interes, to je naravnih bogastev, stvari naravne in kulturne dediščine in dobrin v splošni rabi, pa Ustava ni razmejila. Dobrine v splošni rabi so bile v družbeni lastnini (206. člen Zakona o združenem delu) in niso bile v prometu (2. odstavek Zakona o prometu z nepremičninami, Uradni list SRS, št. 19/86 in 42/86). Noben predpis pa njihovega pravnega režima ni splošno urejal. V pravni teoriji so se opredeljevale kot stvari, katere lahko pod enakimi pogoji, določenimi z zakonom, uporablja vsak, so izven pravnega prometa in na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice. Posamezne vrste dobrin v splošni rabi so glede na naravo stvari urejali specialni zakoni, ki so jim tudi določali status dobrine v splošni rabi. Vendar je teorija štela kulturne spomenike za stvari, pri katerih javni interes ni izražen oziroma je manj intenzivno izražen. Veljavna ureditev pred sprejetjem ZVKD, ki je temeljila še na prejšnjih družbenolastninskih izhodiščih, je štela, da so kulturni spomeniki lahko v zasebni ali družbeni lasti. Položaj kulturnih spomenikov je bil torej glede na njihov namen in uporabo blizu režima dobrin v splošni rabi in s tem današnjemu pojmu javnega dobra, vendar s tem (razen številnih javnopravnih omejitev) statusa javnega dobra pozitivnopravno te vrste nepremičnin niso pridobile, zato sodišče meni, da uveljavljani ugovor v smeri, da gre za javno dobro, ter da torej obstoji dolžnost upoštevati oviro po 3. točki 1. odstavka 19. člena ZDen, ni utemeljen. Glede na navedeno je sodišče presodilo razloge, ki jih je uveljavljala tožeča stranka in za katere meni, da so razlogi javnega interesa, ni pa se spuščalo v presojo zakonitosti izpodbijane odločbe v delu, katerega izpodbijanje je v dispoziciji strank denacionalizacijske zadeve, saj le-te odločbe ne izpodbijajo. V okviru te presoje je sodišče ugotovilo, da uveljavljani razlogi niso utemeljeni, ter je zato tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS.

ZDen člen 19, 19/1-3, 19, 19/1-3. ZUS člen 18, 18/2, 18, 18/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.