sodba U 885/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-06-03

odškodnina - vrednotenje zemljišča - status zemljišča

Na odločitev sodišča niso mogla vplivati tožbena izvajanja, da bi bilo treba pri presoji statusa podržavljenih zemljišč upoštevati pri zemljiščih, ki so ležala v bližini mestnih naselij, splošni dejanski namen podržavljenja in ne konkretne pravne podlage podržavljenja. Za takšno obravnavanje zemljišč po mnenju sodišča ni podlage niti v določbah ZDen, niti v dosedanji ustavnosodni razlagi le-teh.

Upravna enota A, Izpostava B, je z odločbo št. 321-97/92-37 z dne 3. 9. 2002 odločila, da je upravičenec pokojni AA upravičen do odškodnine za podržavljeni parceli št. 406 travnik 4 v izmeri 6532 m2 in št. 407 travnik 4 v izmeri 7174 m2, obe vpisani v vl. št. 69 k.o. T, v višini 367.211,00 DEM v obliki obveznic, ki jih je Slovenska odškodninska družba d.d., Ljubljana, dolžna v roku treh do šestih mesecev po pravnomočnosti odločbe izročiti tožnici kot skrbnici za poseben primer. Tožena stranka je z odločbo, ki jo tožnica izpodbija v tem upravnem sporu, na pritožbo zavezanke, Slovenske odškodninske družbe d.d., navedeno odločbo organa prve stopnje odpravila in zadevo vrnila temu organu v ponovni postopek in odločanje. V obrazložitvi svoje odločbe tožena stranka ugotavlja, da sta bili upravičencu nepremičnini s parc. št. 406 in 407 k.o. T odvzeti na podlagi Zakona o agrarni reformi in kolonizaciji v Sloveniji (Uradni list NVS, št. 396/62 z dne 19. 2. 1945) z odločbo Okrajne komisije za agrarno reformo mestnih četrti okrožnega mesta C z dne 26. 2. 1946, ter da je v obravnavani zadevi sporno ovrednotenje teh podržavljenih zemljišč glede na njihov status ob podržavljenju, ker po mnenju pritožnice niso izpolnjeni pogoji, na podlagi katerih bi bilo mogoče odvzeti parceli ceniti kot nezazidani komunalno opremljeni stavbni zemljišči. Strinja se s pritožnico, da je za določitev odškodnine treba najprej ugotoviti stanje premoženja v času podržavljenja, torej ali je bilo zemljišče, ki je predmet postopka, v času podržavljenja kmetijsko ali stavbno zemljišče. Ker iz akta o podržavljenju to stanje ni razvidno, bi bilo tudi po mnenju tožene stranke treba to ugotoviti glede na tedanje predpise in morebitne prostorske akte. Šele potem, če bi se ugotovilo, da je bilo sporno zemljišče ob podržavljenju stavbno zemljišče, sta po njenem mnenju bistveni naslednji ugotovitvi, to je ali je šlo za zemljišče v mestu ali naselju mestnega značaja ter ali je bilo zemljišče komunalno opremljeno ali ne, oziroma ali ga je bilo možno komunalno opremiti brez večjih stroškov. Po 44. členu Zakona o denacionalizaciji (dalje ZDen, Uradni list RS, št. 27/91-I do 54/02) se vrednost podržavljenega premoženja ugotavlja po stanju v času podržavljenja in ob upoštevanju njegove sedanje vrednosti. V 44. členu so tudi navedene metodologije za izračun vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč uporabljenih za gradnjo, določeno pa je tudi, da se vrednost drugega podržavljenega premoženja ugotovi po predpisu iz 1. odstavka 85. člena ZDen, to je na podlagi Navodila o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (dalje Navodilo, Uradni list RS, št. 23/92, 42/93 - odl. US in 26/00). Tožena stranka dalje v razlogih navaja, da zgolj izpolnjevanje pogojev iz 11. člena Navodila brez predhodne ugotovitve, ali sta bili sporni zemljišči podržavljeni kot stavbni, ne zadostuje za zaključek, kot ga je napravil upravni organ prve stopnje, torej da gre za nezazidano komunalno opremljeno stavbno zemljišče. Meni tudi, da se glede na določbo 3. odstavka 6. člena Zakona o slovenskem odškodninskem skladu (Uradni list RS, št. 7/93 do 48/94), ki določa, da rok za izvršitev odločbe o odškodnini ne sme biti krajši od treh in ne daljši od šestih mesecev, zahteva določitev točnega roka in ne časovnega razpona, zato je določitev roka izročitve v odločbi upravnega organa prve stopnje nepravilna. Zaradi navedenih razlogov je tožena stranka odločbo upravnega organa prve stopnje odpravila in mu zadevo vrnila v ponovni postopek.

Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in meni, da je upravičena do odškodnine za podržavljeno premoženje v višini, kot je bila določena s prvostopenjsko odločbo. Drži sicer, da sta bili zemljišči s parc. št. 406 in 407 k.o. T v zemljiški knjigi označeni s kulturo travnik, vendar pa siceršnjega takratnega statusa teh zemljišč ni mogoče natančno ugotoviti, saj ne obstaja dokumentacija o prostorski ureditvi teh zemljišč. Šlo je za zemljišča v neposredni bližini mesta s, kakor je bilo v postopku na prvi stopnji tudi dokazano, komunalnimi priključki. Za ugotovitev statusa zemljišč torej po mnenju tožnice ne more biti odločilna pravna podlaga podržavljenja, temveč dejanski namen, zaradi katerega so bila odvzeta. Tožnica meni, da je bila pravna podlaga odvzema (Zakon o agrarni reformi in kolonizaciji v LR Sloveniji) zlorabljena, saj iz zemljiškoknjižnih podatkov izhaja, da odvzeti zemljišči nista bili nikdar dodeljeni v obdelavo poljedelcem, temveč namenjeni izključno gradnji danes enega najbolj mondenih mestnih naselij. Tudi številnim ostalim podobnim zemljiščem nacionalizacijski predpisi niso izrecno določili zazidljivosti, pa so danes dejansko vsa pozidana. Navedeni Zakon o agrarni reformi je bil sprejet med prvimi nacionalizacijskimi predpisi in je lahko tako služil tudi podržavljenju zemljišč, ki po statusu niso bila kmetijska, medtem ko je bil Zakon o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč, ki je nacionaliziral vsa zazidana in nezazidana zemljišča, ki ležijo v ožjih gradbenih okoliših mest in naselij mestnega značaja kot gradbena zemljišča, sprejet šele leta 1958. Dalje meni, da je upravni organ prve stopnje odvzeto zemljišče pravilno ovrednotil kot stavbno zemljišče v skladu z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-42/93, pravilno pa je upošteval tudi Navodilo o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja. Komunalna opremljenost zemljišča je bila v postopku dokazana, zato je nepravilno stališče tožene stranke, da je upravni organ prve stopnje dejansko stanje ugotovil nepopolno. Tožena stranka pri svoji presoji navedene odločbe Ustavnega sodišča ni upoštevala, saj sicer ne bi bilo sporno, da je prav z dokazovanjem komunalne opremljenosti dejansko stanje popolno ugotovljeno. Tožnica se dalje ne strinja s stališčem tožene stranke glede pravilnosti določitve roka za izročitev obveznic upravičencu. Po njenem mnenju je v odločbi upravnega organa prve stopnje popolnoma jasno določeno, da je zavezanka dolžna obveznice izročiti najkasneje šest mesecev po pravnomočnosti odločbe. Glede na navedene okoliščine in na dejstvo, da je Zakon o denacionalizaciji zasnovan na načelu, da se popravijo krivice, ki so bile storjene s posegom države v lastninsko pravico posameznikov, torej z namenom pravičnega vračila premoženja ali povračila pravične odškodnine kot temeljnim načelom pravne države, tožnica meni, da je organ prve stopnje odločbo izdal v skladu z zakonskimi in podzakonskimi akti ter ob upoštevanju procesnih pravil, zato predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in potrdi odločbo organa prve stopnje.

Tožba je bila vročena toženi stranki, ki je nanjo odgovorila s tem, da vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe in predlaga zavrnitev tožbe kot neutemeljene. Dalje je bila tožba vročena Slovenski odškodninski družbi kot prizadeti stranki, ki na tožbo ni odgovorila, ter Državnemu pravobranilstvu Republike Slovenije kot zastopniku javnega interesa, ki je z izjavo št. U-A02-1789/2004-3-R z dne 21. 5. 2004 prijavilo udeležbo v tem postopku, na tožbo pa ni odgovorilo.

Med strankama ni spora o tem, da sta bili zemljišči s parc. št. 406 in 407 k.o. T podržavljeni na podlagi Zakona o agrarni reformi in kolonizaciji v Sloveniji iz leta 1945. Prav tako ni spora o tem, da zemljišč ni mogoče vrniti v naravi. Sporno pa je vprašanje, ali je upravni organ prve stopnje, ki je pri določitvi odškodnine za odvzeti zemljišči očitno izhajal iz predpostavke, da gre za komunalno opremljeni stavbni zemljišči, pravilno ugotovil dejansko stanje, ter vprašanje, ali je pravilno določil rok za izročitev obveznic skrbnici za poseben primer. Glede prvega vprašanja sodišče meni, da je pravilno stališče izpodbijane odločbe, da dejansko stanje v pogledu statusa odvzetih zemljišč ob podržavljenju v odločbi organa prve stopnje ni bilo popolno ugotovljeno. Upravni organ prve stopnje je sicer izhajal iz predpostavke, da je treba podržavljeni zemljišči obravnavati kot stavbni zemljišči, saj je njihovo vrednost izračunaval po določbah navodila, ki veljajo za ugotavljanje vrednosti stavbnih zemljišč. Ni pa v odločbi nikjer utemeljeno, na čem gradi to predpostavko. Odločba se sicer sklicuje na izvedensko mnenje, ki ga je dne 15. 5. 2002 izdelal izvedenec BB, in iz katerega izhaja, da je zemljišče na parc. št. 406 in 407 k.o. T komunalno opremljeno zemljišče, vendar upravni organ prve stopnje očitno prezre, da je vprašanje statusa zemljišča ob podržavljenju pravno in ne tehnično strokovno vprašanje. Iz dela obrazložitve, ki se nanaša na vrednotenje podržavljenih zemljišč (2. odstavek na strani 6 prvostopenjske odločbe), je mogoče povzeti, da je svoje stališče, da podržavljeni zemljišči obravnava kot nezazidani stavbni zemljišči, prvostopenjski organ opiral na elemente, ki se nanašajo na komunalno opremljenost zemljišč, torej na vrednotenje stavbnih zemljišč, čeprav v uvodnem stavku istega odstavka ugotavlja, da sta bili zemljišči podržavljeni z odločbo, ki je bila izdana v skladu z Zakonom o agrarni reformi in kolonizaciji v LRS. Takšen pristop je tudi po mnenju sodišča napačen. Določbe 11. člena Navodila se namreč nanašajo na ugotavljanje vrednosti stavbnega zemljišča in ne na ugotavljanje statusa zemljišča ob podržavljenju. Presoja statusa zemljišča ob podržavljenju je odvisna od drugih okoliščin in ne od bližine komunalne infrastrukture. To med drugim jasno izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-42/93, na katero sta se v upravnem postopku sklicevali obe stranki z nasprotujočimi si interesi, torej tožnica in zavezanka. Iz razlogov odločbe, ki je bila izdana v presoji ustavnosti in zakonitosti Odloka o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo (dalje Odlok, Uradni list RS, št. 16/92 in 21/92), je jasno razvidno, da tudi Ustavno sodišče kot podlago vrednotenja zemljišč upošteva njihov status ob podržavljenju in ne kasnejšega statusa (prim. 3. odstavek 2. točke obrazložitve). Ustavno sodišče sicer dopušča možnost, da se določena zemljišča, ki so bila nacionalizirana kot kmetijska oziroma gozdna, v denacionalizacijskem postopku obravnavajo kot stavbna, vendar le v primerih, kadar je njihovo namembnost spremenil sam nacionalizacijski predpis (na primer Zakon o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč iz leta 1958, 1. odstavek 3. točke obrazložitve) oziroma tistih zemljišč, ki so bila sicer podržavljena kot kmetijska ali gozdna, v planih stanovanjske in komunalne graditve pa so bila ob podržavljenju že opredeljena kot gradbena (2. odstavek 5. točke obrazložitve odločbe). Stališče Ustavnega sodišča, da je treba status zemljišča ob podržavljenju presojati glede na planske akte oziroma glede na predpis ob podržavljenju, ne pa glede na vsebino Navodila, je razvidno iz 4. točke obrazložitve odločbe, v kateri Ustavno sodišče obrazlaga svoje stališče, izraženo v njegovi odločbi U-I-82/92, da Navodilo, ki je bilo izdano na podlagi 85. člena ZDen, lahko določa le kriterije oziroma metodologijo za vrednotenje posameznih vrst stavbnih zemljišč, ne more pa opredeljevati, katera zemljišča se štejejo za stavbna. Prav iz tega razloga je Ustavno sodišče z navedeno odločbo odpravilo nekdanji 1. in 2. odstavek 11. člena Navodila, ker sta vsebinsko opredeljevala stavbna zemljišča in s tem presegala zakonsko pooblastilo. Tožena stranka ima torej po presoji sodišča glede na navedeno prav, ko meni, da je vprašanje statusa odvzetih zemljišč ob podržavljenju ostalo v postopku na prvi stopnji nerazčiščeno. Njena odločitev je zato pravilna in zakonita in tožbo je bilo treba iz tega razloga zavrniti.

Na odločitev sodišča pa ni moglo vplivati njegovo stališče glede vprašanja, ali je bil končni rok za izročitev obveznic v prvostopenjski odločbi določen pravilno oziroma ali je dovolj določen. Sodišče sicer meni, da ima tožba prav, ko trdi, da je bil dovolj določen, meni pa tudi, da je pravilno, da je tožena stranka opozorila prvostopenjski organ, da se rok za izročitev obveznic ne določa s ponavljanjem zakonsko opredeljenega obdobja, ampak (samo) s pretekom določenega časa (ki v denacionalizacijskih zadevah začne teči od pravnomočnosti upravne odločbe), vendar to vprašanje za odločitev v stvari ni bilo ključno niti v upravnem postopku, niti ni po zgoraj navedenem pomembno za odločitev v upravnem sporu.

Prav tako na odločitev sodišča niso mogla vplivati tožbena izvajanja, da bi bilo treba pri presoji statusa podržavljenih zemljišč upoštevati pri zemljiščih, ki so ležala v bližini mestnih naselij, splošni dejanski namen podržavljenja in ne konkretne pravne podlage podržavljenja. Za takšno obravnavanje zemljišč po mnenju sodišča ni podlage niti v določbah ZDen, niti v dosedanji ustavnosodni razlagi le-teh. Ustavno sodišče je nasprotno prav v odločbi U-I-42/93, na katero se sicer v drugem kontekstu (in, kot je bilo povedano zgoraj, napačno) sklicuje tožba, med drugim zapisalo: "Po oceni Ustavnega sodišča ZDen Vladi ne daje pooblastila, da bi za ta zemljišča, ki so bila podržavljena kot kmetijska ali gozdna, določila drugačne količnike za odmero odškodnine kot za kmetijska in gozdna zemljišča. To bi, kot rečeno, privedlo do kršenja temeljnega zakonskega kriterija, ki ga ZDen postavlja v prvem odstavku 44. člena in drugem odstavku 85. člena, denacionalizacijske upravičence, katerih zemljišča so se po podržavljenju uporabila za gradnjo, pa bi postavilo v privilegiran položaj. Ti upravičenci bi bili upravičeni do višje odškodnine kot upravičenci, ki jim je bilo zemljišče podržavljeno, njegova namembnost pa se po podržavljenju ni spremenila. Zemljišča, ki so bila podržavljena kot kmetijska ali gozdna, komunalno niso bila urejena in denacionalizacijski upravičenci k njihovi povečani vrednosti pred podržavljenjem in po njem niso ničesar prispevali..." (del zadnjega odstavka 2. točke obrazložitve odločbe). Pri tako jasnem in decidiranem stališču Ustavnega sodišča po mnenju Upravnega sodišča navedenega tožbenega stališča ni mogoče sprejeti, saj stališče Ustavnega sodišča po vsem sodeč v denacionalizacijskih zadevah, ki se rešujejo z določanjem odškodnine, ob nespremenjenem zakonu v celoti izključuje možnost uporabe načela sorazmernosti kot elementa pravne države.

Po navedenem je bilo treba tožbo na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) zavrniti kot neutemeljeno.

ZDen člen 85,  85/1,  44,  44/1,  44/3,  85,  85/1,  44,  44/1,  44/3.  Navodilo o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja člen 1,  3,  11,  1,  3,  11.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.