sodba in sklep U 62/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-03-19

Če upravni organ zaradi nespoštovanja določbe 218. člena ZUP/86 bistveno krši pravila postopka s prekoračitvijo instrukcijskega roka, lahko krši pravice do enakega varstva iz 22. člena Ustave Republike Slovenije.

1. Tožbi se ugodi, odločba Vlade Republike Slovenije z dne 16. 3. 1999 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek. 2. Tožeča stranka se oprosti plačila sodne takse za pritožbo.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnice zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve RS z dne 3.11.1998, s katero ni bilo ugodeno prošnji tožnice za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji, ker je ugotovilo, da ne izpolnjuje že prvega pogoja iz prvega odstavka 16. člena Zakona o ujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I, 44/97 in 50/98 odl. US - v nadaljevanju ZTuj). Tožena stranka ugotavlja, da je organ prve stopnje pravilno uporabil nespremenjeno določbo 16. člena ZTuj, ki poleg upravičenega razloga za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje zahteva tudi najmanj triletno neprekinjeno prebivanje na območju Republike Slovenije na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje. Prebivanje v državi mora biti formalno urejeno in zato za izpolnitev navedenega pogoja zgolj dejansko bivanje v državi ne zadošča. Nadalje ugotavlja, da je tožnica prvič vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje 16.5.1994, na podlagi prošenj za podaljšanje pa so ji bila navedena dovoljenja izdana neprekinjeno do 14.5.1998. Po tem datumu pa je prošnjo za ponovno podaljšanje dovoljenja vložila 1.10.1998, to je skoraj pet mesecev po preteku veljavnosti starega dovoljenja za začasno prebivanje. S tem pa je bilo prekinjeno njeno formalno urejeno prebivanje v Republiki Sloveniji. Prošnjo za dovoljenje za stalno prebivanje je tožnica vložila dne 14.5.1997, to je v vmesnem času, vendar po presoji tožene stranke po ZTuj ta prošnja nima enakih pravnih posledic kot vložitev prošnje za dovoljenje za začasno prebivanje. Pri tem se tožena stranka sklicuje na tretji odstavek 13. člena ZTuj, v katerem je določeno, da se o vloženi prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje izda potrdilo, ki do izdaje dokončne odločbe velja kot dovoljenje za začasno prebivanje. Ker ZTuj tega ne določa za primer vložitve prošnje za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, to pomeni, da si mora tujec ves čas trajanja tega postopka, še naprej urejati svoj status na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje. Zato je organ prve stopnje pravilno ugotovil prekinitev njenega formalno urejenega prebivanja v obdobju med 14.5.1998 in 1.10.1998. Ker prvi odstavek 16. člena ZTuj zahteva kumulativno izpolnjevanje dveh pogojev (prebivanje in upravičeni razlog za to), samo morebitno izpolnjevanje upravičenega razloga iz prvega odstavka 13. člena ZTuj, na katerega se sklicuje tožnica (prejemanje družinske pokojnine), ne zadošča za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje.

Tožnica s tožbo izpodbija odločbo tožene stranke iz vseh razlogov, predvsem pa zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da kot nepoučena oseba ni poznala vseh določil predpisov Republike Slovenije, ki urejajo status tujcev. Prošnje za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje je zato redno vlagala vse do 14.5.1997, to je pred iztekom roka predhodnega dovoljenja za začasno prebivanje, ko je vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, saj je menila, da ta prošnja nadomešča vse ostale prošnje. Zato po tožničinem mnenju do prekinitve formalno urejenega prebivanja ni prišlo, saj je ves ta čas neprekinjeno prebivala v Republiki Sloveniji. Ker je vse do smrti moža bila poročena z državljanom Republike Slovenije, po moževi smrti pa ji je ostalo stanovanje in ima tudi trajen vir dohodka meni, da ne obstajajo razlogi zaradi katerih se ji ne bi podaljšalo dovoljenje za začasno ali stalno prebivanje v Republiki Sloveniji. Sodišču zato predlaga da tožbi ugodi tako, da izpodbijano odločbo spremeni in ji izda dovoljenje za stalno oziroma začasno prebivanje v Republiki Sloveniji, toženi stranki pa naloži plačilo stroškov tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih navedenih v izpodbijani odločbi in prereka tožbeno navedbo, da tožnica ni vedela, da vloženi prošnji za stalno in začasno prebivanje nimata enakih posledic. Pri tem se sklicuje na podatke v uradni evidenci pristojne upravne enote, iz katerih izhaja, da je tožnica 14.5.1997, ko je vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje, vložila tudi prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje, ki ji je bilo tudi izdano z veljavnostjo do 14.5.1998. Sodišču zato predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Zastopnik javnega interesa udeležbe v tem upravnem sporu ni prijavil.

Tožnica je zoper sodbo tega sodišča U 367/2000-9 z dne 11. 5. 2001, s katero je bila njena tožba zavrnjena, vložila pritožbo. Vrhovno sodišče Republike Slovenije pa je s sklepom I Up 668/2001-2- z dne 3. 3. 2004 njeni pritožbi ugodilo in je navedeno sodbo razveljavilo. V ponovljenem postopku je sodišče upoštevalo stališče, ki ga je glede izpolnjevanja pogoja naprekinjenega bivanja zavzelo pritožbeno sodišče v sklepu z dne 3. 3. 2004, odločilo pa je tudi o predlogu za oprostitev plačila sodne takse za pritožbo zoper sodbo U 367/2000-9, ki ga je tožnica podala v pritožbi.

V obravnavani zadevi je organ prve stopnje odločal o tožničini vlogi za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji na podlagi 16. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 1/91-I, 44/97 in 50/98 - odl. US - ZTuj), ki je v času odločanja tožničini prošnji kot pogoj določal najmanj triletno neprekinjeno prebivanje tujca na območju Republike Slovenije na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje in pogoje iz 2. odstavka 13. člena tega zakona, ki opravičujejo stalno prebivanje na območju Republike Slovenije.

Iz podatkov v upravnih spisih izhaja, da je tožnica sklenila s slovenskim državljanom zakonsko zvezo dne 23. 4. 1994 in da je imela dovoljenje za začasno prebivanje nepretrgoma za čas od 2. 6. 1994 do 14. 5. 1998. Organ prve stopnje je o tožničini prošnji za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje z dne 14. 5. 1997 odločil dne 3. 11. 1998, veljavnost dovoljenja za začasno prebivanje, ki je bilo tožnici odobreno na podlagi prošnje vložene istočasno z vlogo za dovoljenje za stalno prebivanje, pa je prenehala dne 14. 5. 1998.

V 218. členu Zakona o splošnem upravnem postopku, ki je veljal ob času odločanja prvostopnega organa (Zakon o splošnem upravnem postopku, Uradni list SFRJ 47/86 - ZUP/86) je za izdajo in vročitev odločbe stranki določen splošen dvomesečni rok. Enak rok pa določa tudi sedaj veljavni ZUP. Z relativno kratkim časom, ki ga zakon daje upravi za odločitev, je tako zagotovljena visoka stopnja verjetnosti, da se dejansko stanje, ki je podlaga strankinega zahtevka, ne bo spremenilo.

V tožničinem primeru, je organ prve stopnje o njeni prošnji odločil šele po letu in pol od vložitve vloge. V tem času je, zaradi odločanja po preteku dvomesečnega instrukcijskega roka za izdajo odločbe, dne 14. 5. 1998 prenehala veljavnost dovoljenja za začasno prebivanje. To pa pomeni, da tožničini vlogi ni bilo ugodeno, ker se je po izteku instrukcijskega roka, spremenila ena od okoliščin, ki je zakonski pogoj za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje. Ker je tožnica ob vložitvi vloge za dovolitev stalnega prebivanja in tudi še eno leto po vložitvi izpolnjevala zakonski pogoj neprekinjenega triletnega bivanja, tožnici ni mogoče očitati, da je sama povzročila neizpolnjevanje pogojev za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje. Zato po presoji sodišča tožnica, ki je v konkretnem primeru lahko utemeljeno pričakovala, da bo upravni organ odločil v zakonskem roku, ne sme trpeti negativnih posledic, ki so nastale zato, ker je organ prve stopnje kršil roke v upravnem postopku. Ker bi v opisanem primeru prekoračitev instrukcijskega roka lahko pripeljala do kršitev pravic do enakega varstva iz 22. člena Ustave Republike Slovenije, je upravni organ prve stopnje zaradi neupoštevanja določbe 218. člena ZUP/86, bistveno kršil pravila postopka. Ker tožena stranka navedene nepravilnosti ni odpravila, je s tem tudi sama kršila pravila postopka. Posledica navedenih kršitev pravil postopka pa je tudi nepopolna ugotovitev dejanskega stanja, saj upravni organ prve stopnje in niti tožena stranka nista ugotavljala in presojala okoliščin, s katerimi tožnica izkazuje opravičen razlog za njeno prebivanje v Republiki Sloveniji. Sodišče zato tudi na podlagi dejanskega stanja, ki v bistvenih točkah ni popolno ugotovljeno, ne more rešiti spora.

Na podlagi navedenega je sodišče tožbi ugodilo in je izpodbijano odločbo odpravilo po 3. točki prvega odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 - popr. in 70/00 - ZUS) in je zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, v katerem bo morala ob upoštevanju določbe 3. odstavka 60. člena ZUS izdati novo odločbo.

Tožnica je v pritožbi zoper sodbo U 376/00-9 sodišču predlagala, da jo oprosti plačila sodnih taks. V predlogu je zatrjevala, da se preživlja s pokojnino v višini 42.780 SIT mesečno. Za preživljanje ji ostane po plačilu premije za prostovoljno zdravstveno zavarovanje, le 38.801.

Sodišče je tožnico oprostilo plačila sodne takse za pritožbo iz naslednjih razlogov:

Po 3. odstavku 168. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99, 96/02 - ZPP) sodišče lahko oprosti stranko samo plačila sodnih taks, če bi bila s plačilom takse občutno zmanjšana sredstva, s katerimi se preživlja ali se preživljajo njeni družinski člani. Iz dokazil, ki jih je tožnica priložila predlogu izhaja, da je tožnica, ki ni zavezana k plačilu davkov od dohodka iz kmetijstva in tudi ni bila dolžna vložiti napovedi za dohodnino za leto 2000, v zadnjih treh mesecih pred vložitvijo predloga za oprostitev plačila taks, prejemala pokojnino v mesečnem znesku 42.780,85 in da ji je za premijo za prostovoljno zdravstveno zavarovanje vsak mesec odtegnjen znesek 3.980,00 SIT. Ker je tožnica takso za tožbo in sodbo plačala, za oprostitev sodnih taks pa je zaprosila šele v pritožbi zoper sodbo, je sodišče tožničin predlog lahko obravnavalo glede oprostitve plačila sodne takse za pritožbo zoper sodbo. V času vložitve tožničine pritožbe je znašala taksa za pritožbo zoper sodbo 2000 točk oz. 34.000 SIT. Ob podatku, da je imela tožnica v času nastanka obveznosti za plačilo navedene sodne takse za preživljanje na razpolago le pokojnino v višini 38.800,00 SIT, sodišče ne dvomi, da bi bila s plačilom takse za pritožbo, občutno zmanjšana sredstva, s katerimi se je tožnica preživljala. Zato tožnica izpolnjuje pogoj, ki je za takšno oprostitev določen v že navedenem določilu ZPP.

ZTuj člen 16,  16.  ZUP člen 218,  218.  URS člen 22,  22.  ZUS člen 60,  60/1,  60/1-3,  60,  60/1,  60/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.