sodba in sklep U 494/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-10-08

SODSTVO - ČLOVEKOVE PRAVICE - USTAVNO PRAVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

oblika in sestavni deli odločbe - ocena sodniške službe - sodnik za prekrške - pravica do napredovanja - odločba Sveta sodnikov za prekrške - kriteriji za oceno sodniške službe - pravica na podlagi zakona

V postopkih napredovanj sodnikov za prekrške je pravno zavarovani interes vlagatelja tožbe pravica do napredovanja. To ni ustavna pravica, ampak zakonska pravica. Po določilu 3. odstavka 258.b. člena ZP Svet sodnikov za prekrške odloči o oceni dela ter o položaju, pravicah in odgovornostih sodnika za prekrške prve stopnje. Prvostopenjski akt bi torej moral imeti obliko odločbe z uvodom, v katerem bi morali biti navedeni predpisi oziroma procesne podlage, na podlagi katerih je organ odločal, vključno z ZUP, določen izrek o (ne)izpolnjevanju pogojev za napredovanje, obrazložitev, ki vsebuje tudi utemeljeno oceno sodniške službe in pravni pouk. V določilu 29. člena ZSS sta temeljna kriterija za odločanje o napredovanju razčlenjena oziroma operacionalizirana prek bolj specifičnih 7 kriterijev. Ocena sodniške službe mora tiste kriterije, ki jih je težko kvantificirati (na primer: varovanje ugleda, vestnost, zanesljivost, odločnost, sposobnost ustnega in pisnega izražanja, sposobnost komuniciranja, odnos s strankami) upoštevati v opisni oceni, kar je sicer prvostopenjski organ tudi izpolnil. Tisti kriteriji, ki pa jih je mogoče kvantificirati, pa morajo biti v oceni sodniške službe kvantificirani.Tožena stranka sicer ima določeno polje proste presoje in sicer v tem smislu, da glede na aktualne potrebe v sodstvu določenemu kriteriju ali več kriterijem iz določila 29. člena ZSS v določenem obdobju dá primerno večjo težo, kot drugim kriterijem. Odločitev pa presega polje proste presoje in je zato nezakonita, če določeni kriterij tožena stranka sploh ne upošteva, čeprav ga je stranka v postopku izrecno uveljavljala.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba tožene stranke Sveta sodnikov za prekrške Republike Slovenije z dne 22. 1. 2002 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

Zahtevek za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo tožena stranka ni ugodila ugovoru tožnika zoper oceno sodniške službe in je odločila, da se ocena sodniške službe z dne 20. 11. 2001 ne spremeni. Tožena stranka je oceno sodniške službe kot prvostopenjski organ izdala na podlagi določila 1. in 3. odstavka 258.b. člena Zakona o prekrških (ZP). V obrazložitvi ocene tožena stranka navaja splošne podatke o zaposlitvi tožnika, uporablja mnenje o kandidatu iz časa njegovega kandidiranja za izvolitev v trajno sodniško funkcijo (1998) in mnenje Sveta sodnikov za prekrške iz časa tožnikove kandidature za predstojnika Sodnika za prekrške A (februar 2000), iz katerih izhaja, da tožnik presega obseg dela glede na okvirna merila. Tožena stranka kot prvostopenjski organ v obrazložitvi ocene sodniške službe navaja tudi, da je tožnik ocenjen kot nepristranski, da mu delo s strankami ne dela težav, da uživa ugled zunaj službe, da je natančen, odločen, zanesljiv, da se udeležuje izobraževanj in podaja statistične podatke o rešenih zadevah po vrstah zadev v letih 1998, 1999, 2000. V nadaljevanju obrazložitve ocene pa se prvostopenjski organ sklicuje na mnenje Senata za prekrške RS z dne 3. 4. 2001, dopolnjeno dne 5. 10. 2001, glede strokovnega znanja sodnika. Iz tega mnenja pa izhaja, da tožnik ne dosega pričakovane kvalitete sodnikovega dela. Prvostopenjski organ uporablja podatek o deležu razveljavljenih in spremenjenih odločb glede na rešene zadeve v pritožbenem postopku (51,28% v letu 1998; 62,7% v letu 1999; 66,6% v letu 2000) in kolikšen delež le-teh odpade na razloga bistvene kršitve določb postopka in napačne uporabe materialnega prava (30,76% v letu 1998; 48% v letu 1999; 47,9% v letu 2000). Na tej podlagi je prvostopenjski organ ocenil sodniško službo kot neuspešno in ugotovil, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za napredovanje (2. točka 32. člena Zakona o sodniški službi, ZSS).

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka kot drugostopenjski organ navaja, da je z ugovorom seznanila Senat za prekrške in da le-ta vztraja pri svojem mnenju z dne 3. 4. 2001. Glede (pri)tožnikovega ugovora o nasprotju med mnenjem o izvolitvi za trajni mandat in mnenjem o imenovanja tožnika za predstojnika na eni strani in sedanjo oceno sodniške službe na drugi strani tožena stranka pojasnjuje, da v prvih dveh primerih mnenj tožnik ni bil ocenjevan na podlagi predhodno pridobljenega mnenja Senata za prekrške RS glede strokovnega znanja. Po sklepu 57. Seje Sveta sodnikov za prekrške RS z dne 28. 2. 2001 se od takrat dalje v vseh primerih izdelav ocen sodniške službe glede strokovnega znanja pridobi mnenje Senata za prekrške RS v smislu določila 2. odstavka 29. člena ZSS.

Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu zaradi odprave drugostopenjske odločbe tožene stranke. Tožnik pravi, da je izpodbijana odločitev brez zakonske podlage, brez znanih in vnaprej določenih okvirnih meril pričakovane kakovosti sodnikovega dela, merila je tožena stranka med postopkom spreminjala, povezovala je nezdružljive podatke in zavajajoče prikazovala delež spremenjenih in razveljavljenih odločb v pritožbenem postopku. Pravi, da se v primerjavi z posameznimi sodniki za prekrške uvršča po številu rešenih zadev med najuspešnejše. Konkretneje v zvezi s temi tožbenimi ugovori pa tožnik pravi naslednje:

V nobenem zakonu ni podlage za vključitev mnenja oziroma ocene Senata za prekrške RS v postopku ocenjevanja sodniškega dela. Seja Sveta sodnikov za prekrške to ne more biti, saj bi bil to poseg v zakonodajno pristojnost. Merila pričakovane kakovosti sodnikovega dela ne obstajajo. Tožena stranka jih je uporabila samo v tožnikovem primeru, glede ostalih 150 prvostopenjskih sodnikov pa so mnenja podana na splošno, brez številčnih prikazov reševanja drugostopenjskih odločb. Ker tožniku ni bilo vročeno mnenje Senata za prekrške, mu ni bila dana možnost, da se izjavi o pomemebnih dejstvih in okoliščinah. Sprva naj bi senat za prekrške v mnenju z dne 3. 4. 2001 zgolj na splošno ocenil, da strokovno znanje tožnika ne dosega pričakovane kakovosti dela. Ker pa naknadno zbrani podatki niso potrdili te splošne ocene, so v nadaljevanju kriteriju razveljavljenih odločb zaradi bistvenih kršitev določb postopka dodali še razveljavljene in sprememenjene prvostopenjske odločbe. Tožnik pravi, da se njegovi podatki ne ujemajo s podatki senata za prekrške z dne 5. 10. 2001 in zato ne more preveriti, koliko med njimi je takih, kjer je bila prvostopenjska odločba spremenjena zaradi zastaranja. To pa se ne bi smelo šteti tožniku v škodo.

Tožnik se v argumentaciji sklicuje tudi na pozitivna mnenja o njegovem delu v letih 1987, 1988, 1996, 1998 in na mnenje Helsinškega monitorja Slovenije z dne 24. 5. 2001. Nadalje tožnik pravi, da je tožena stranka spregledala še nekatera druga dejstva in da niso presojene vse navedbe v ugovoru, in ta ugovor konkretizira samo v tem smislu, da se tožena stranka ni opredelila do številčnega prikaza drugostopenjskih zadev, zaradi česar je kršeno določilo 2. odstavka 254. člena ZUP. Glede statističnih podatkov pa tožnik pravi, da so odstotki razveljavljenih zadev popolnoma drugačni. Sklicuje se na navedbe v ugovoru in priložene podatke, po katerih je bilo v letu 1998 razveljavljenih le 20% zadev od 122, kolikor jih je drugostopenjski organ prejel v reševanje, v letu 1999 je bilo takih zadev 10% od 110, v letu 2000 pa 9,21% od prejetih 228 zadev. Upoštvan je le obseg rešenih zadev, ne pa obseg prejetih zadev, ki so prišle na organ druge stopnje, in ki so bile v dosti višjem številu. V letu 1998 je v 131 obravnavanih pritožbenih zadevah, v katerih je na prvi stopnji odločal tožnik, v 89 zadevah prišlo do spremembe odločbe zaradi zastaranja pregona. To pomeni, da je 68% zadev na Senatu za prekrške RS zastaralo. V letu 1999 je na drugi stopnji odločanja zastaralo 68% zadev, v letu 2000 pa 76% zadev. Tožena stranka je negativno oceno izdala na podlagi minimalnega vzorca manj kot 1% vseh izdanih odločb o prekršku. Predlaga, da sodišče na podlagi določila 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS) tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da v postopku ni šlo za ugotovitev tožnikove sodniške službe za neuspešno (1. točka 32. člena ZSS), ampak zgolj za ugotavljanje pogojev za napredovanje (2. točka 32. člena ZSS). Sklicuje se na določila 3. odstavka 258.b. člena ZP, 3. odstavek 24. člena ZSS in določilo 29. člena ZSS in pravi, da pristojni organ v tem postopku upošteva predvsem strokovnost, ki je razvidna iz sodnikovega dela in se ugotavlja na podlagi ocenjene kakovosti sodnih odločb. Tožena stranka zato pravi, da tožnikovi očitki o pavšalni oceni sodniške službe veljajo za obdobje, ko pristojni organ v postopku ocenjevanja ni vpogledal v delo sodnikov prve stopnje z vidika odločanja Senata za prekrške RS o pritožbah zoper prvostopenjske odločbe. Kar zadeva statistične podatke tožena stranka potrjuje številke iz izpodbijane odločbe in pojasnjuje, da je upoštevala podatke o številu razveljavljenih, spremenjenih in potrjenih zadev, ki so bile do sprejema mnenja (23. 5. 2001) v pritožbenem postopku tudi vsebinsko rešene; niso pa bile upoštevane zadeve, v katerih je bil postopek po vloženi pritožbi ustavljen zaradi zastaranja. V odgovoru na tožbo tožena stranka kvalitativno merilo ocenjevanja dopolnjuje z navedbo 4 odločb, ki jih prilaga, in v katerih naj bi tožnik storil hujše kršitve, med drugim tudi ustavne pravice do poštenega sojenja in pravice do obrambe.

Tožnik v pripravljalni vlogi in dopolnitvi tožbe z dne 21. 5. 2002 navaja, da tožena stranka v odgovoru na tožbo pravi, da ni ocenila sodniške službe kot neuspešne, čeprav je na drugi strani v 2. odstavku ocene sodniške službe navedeno, da je tožnikova sodniška služba ocenjena kot neuspešna. V zvezi s tem navaja, da gre za sprenevedanje, saj se tako pri izbiri kandidatov za sodniško službo kot tudi pri odločanju o napredovanju ravna po enakih kriterijih za ugotovitev, ali ima kandidat strokovno znanje in sposobnost za opravljanje sodniške službe oziroma za napredovanje. Nadalje naj bi bilo nasprotje v trditvah tožene stranke podano, ker najprej v odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da sodniško službo ocenjuje Svet za prekrške RS, v nadaljevanju pa pravi, da edino Senat za prekrške RS lahko oceni strokovnost in uspešnost opravljanja sodniške službe. Navaja, da tožena stranka ne odgovarja tožnikovemu ugovoru, da so bili sporni kriteriji ocenjevanja uporabljeni le v tožnikovem primeru in da so se tekom postopka spreminjali. To bi bilo mogoče ugotoviti z vpogledom v evidenco Senata o prekrških o podanih mnenjih in ocenah sodnikov za prekrške. V okviru ocenjevanja kakovosti sodnikovega dela prek pritožbenih postopkov bi moral biti določen minimalni številčni vzorec kot predpogoj za tak način ocenjevanja. Nadalje tožnik očita, da so podatki v odgovoru na tožbo prikazani drugače kot v oceni sodniške službe. V oceni sodniške službe so podatki (v odstotkih) za razveljavljene oziroma spremenjene odločbe in posebej odstotki razveljavljenih odločb zaradi bistvenih kršitev določb postopka ali kršitev zakona. V odgovoru na tožbo pa so podatki sicer številčno enaki, prikazani od skupnega odstotka vseh razveljavljenih zadev, kar seveda pomeni povsem nekaj drugega. Tožnik tudi odgovarja na očitke tožene stranke glede teže napak v konkretnih odločbah na prvi stopnji. Tožnik je na podlagi določila 184. člena Zakona o pravdnem postopku dopolnil tožbeni zahtevek in sicer na povrnitev stroškov postopka skupaj z zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe do plačila v roku 15 dni pod izvršbo.

Tožena stranka v odgovoru na pripravljalno vlogo tožnika pravi, da je število pregledanih rešitev pritožb v letih od 1998 do 2000 zadostno zagotovilo za objektivno oceno sodnikovega dela. Statistični podatki so v oceni sodnikovega dela in v odgovoru na tožbo povsem enaki. Glede ostalih tožbenih ugovorov pa tožena stranka pravi, da so brezpredmetni v postopku ugotavljanja ocene sodniške službe zaradi napredovanja in med te ugovore tožena stranka uvršča tudi ugovor o drugačnih ocenah kvalitete dela drugih sodnikov. Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

V drugi pripravljalni vlogi vztraja, da so enkrat podatki prikazani glede na rešene zadeve na drugi stopnji, drugič pa je prikazan delež od skupnega odstotka vseh razveljavljenih zadev; poleg tega tožena stranka ne dokazuje, da zastarane zadeve niso bile upoštevane. Tožnik ne sprejema za prepričljivo pojasnilo tožene stranke glede nasprotja med sedanjo oceno dela in pozitivnimi ocenami v preteklih 15 letih. Podana je tudi kršitev določila 214. člena ZUP, ker obrazložitev ocene in odločba o zavrnitvi ugovora ne vsebujeta navedb o naknadno opravljenim podrobnim pregledom načina reševanja pritožb. Povsem nov kriterij za oceno se pojavi v odgovoru na tožbo, ko tožena stranka navaja 5 konkretnih, primeroma izbranih, odločb. Ni pa bil upoštevan (pri)tožnikov ugovor o izjemno visokem pripadu in nadpovprečnem številu rešenih zadev, kar je razlog za večje število pritožbenih zadev v primerjavi z drugimi sodniki. Tožnik tudi pravi, da njegov argument glede prakse ocenjevanja kakovosti dela sodnikov v drugih primerih zadeva ustavno načelo enakosti pred zakonom, zato je trditev tožene stranke, da to ne zadeva postopka ocene tožnikove sodniške službe povsem zgrešeno.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Svet sodnikov za prekrške ocenjuje službo sodnikov za prekrške (1. odstavek 258.b. člena ZP (Uradni list, št. 25/83, 42/85, 47787, 5/90, Uradni list RS, št. 10/91 in nadaljnje spremembe in dopolnitve), ocenjuje delo, odloča o položaju, pravicah in odgovornostih sodnika za prekrške (3. odstavek 258.b. člena ZP). Kolikor z ZP ni določeno drugače, veljajo za sodnike za prekrške smiselno določbe zakona o sodniški službi glede napredovanja, kriterijev za izbiro in napredovanje in postopek ocenjevanja dela (1. alineja 5. odstavka 258.h. člena ZP).

V prvem tožbenem ugovoru tožnik pravi, da ne obstaja podlaga za vključitev mnenja Senata za prekrške RS v postopku ocenjevanja sodniškega dela in da seja Sveta sodnikov za prekrške to ne more biti. S tem ugovorom tožnik ni uspel utemeljiti nezakonitosti izpodbijane odločbe. Iz formalno-pravnega vidika mnenje Senata za prekrške RS res nima vnaprej določene dokazne vrednosti oziroma to mnenje ni ena izmed nujnih zakonskih predpostavk za izdelavo ocene sodniške službe. To pomeni, da tožena stranka ne sme avtomatično, z golim sklicevanjem na negativno mnenje Senata za prekrške RS in brez avtonomne dokazne ocene, odločiti o napredovanju sodnika za prekrške, kajti v tem primeru bi o napredovanju sodnikov za prekrške dejansko odločal Senat za prekrške RS in ne Svet sodnikov za prekrške, kot to določa ZP. Po presoji sodišča okoliščine primera kažejo, da je tožena stranka napravila avtonomno dokazno oceno dejanskega stanja. Mnenje o sodniškem delu tožnika z dne 3. 4. 2001 izhaja iz splošne ocene in vtisa sodnikov Senata za prekrške RS ter trditve o številnih razveljavitvah prvostopenjskih odločb zaradi bistvenih kršitev določb postopka, in celo ugotavlja, da kandidat ne izpolnjuje pogojev niti za redno napredovanje. Če bi se tožena stranka oprla samo na to listino, potem bi bila izpodbijana odločba zaradi tega nezakonita, vendar pa je tožena stranka po pridobitvi mnenja Senata za prekrške RS zaprosila Senat za prekrške RS, da predloži tudi podatke za tožnika o številu izpodbijanih odločb in rešitvi njegovih odločb na drugi stopnji za obdobje od 1. 1. 1998 do 30. 4. 2001. Šele po pridobitvi teh podatkov od Senata za prekrške RS je tožena stranka izdala prvostopenjsko odločbo, zato ni mogoče sklepati, da je tožena stranka odločila brez avtonomne dokazne ocene in to tudi ne izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Pridobitev podatkov in mnenja o pritožbenih postopkih v zvezi z odločbami, ki jih izda kandidat za napredovanje, pa v postopku odločanja o napredovanju sodnikov za prekrške ni v nasprotju z ZSS. Kajti, po ZSS (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/2001) se ocena sodniške službe sestavi med drugim tudi ob upoštevanju kriterija iz 1. točke 1. odstavka 29. člena ZSS, to je strokovno znanje in v okviru tega se upošteva predvsem strokovnost, ki je razvidna iz sodnikovega dela in se ugotavlja na podlagi ocenjene kvalitete sodnih odločb. Pridobitev podatkov in opisne ocene od Senata za prekrške RS je zato povsem razumen način izvedbe dokaznega postopka v tovrstnih primerih. Zaradi opisanega pravno-formalnega pomena mnenja Senata za prekrške RS v dokaznem postopku, ki nima samostojne procesne vrednosti, tudi ni utemeljen tožnikov ugovor, da mu ni bila dana možnost udeležbe v postopku, ker mu ni bilo vročeno mnenje Senata za prekrške RS. Vsebina mnenja Senata za prekrške RS je bila vključena v obrazložitev prvostopenjske odločbe in je tožnik imel v postopku ugovora zoper prvostopenjsko odločbo možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izpodbijano odločitev.

Tožnik tudi ne uspe utemeljiti nezakonitosti izpodbijane odločbe, ko pravi, da so se tekom postopka spreminjali kriteriji, da je bila sprva pridobljena zgolj splošna ocena o strokovnem znanju tožnika, šele potem je organ zbral določene podatke iz pritožbenih postopkov in da kriteriji za oceno kakovosti dela niso vnaprej opredeljeni. Prav gotovo bi bilo najbolj primerno, da bi bili kriteriji za oceno kakovosti sodnikovega dela v zvezi z izdanimi odločbami vnaprej natančno določeni in operacionalizirani ter vnaprej znani vsem kandidatom, vendar pa sodišče v upravnem sporu ne presoja primernosti izpodbijanega akta, ampak samo zakonitost izpodbijane odločbe in je zato v konkretnem primeru bistveno, da je organ dokazni postopek sklenil na podlagi uporabe kriterijev, kot jih določa ZSS. Kriterij kvalitete izdanih odločb je zakonski kriterij iz določila 1. točke 1. odstavka 29. člena ZSS v povezavi z določilom 2. odstavka 29. člena ZSS. Ta kriterij sicer ni v zakonu ali kakšnem drugem splošnem aktu nadalje opredeljen in razčlenjen, vendar je po presoji sodišča tožena stranka uporabila povsem razumno operacionalizacijo tega kriterija, ko je kakovost izdanih odločb presojala prek statističnih podatkov o razveljavljenih in spremenjenih odločbah zaradi bistvenih kršitev določb postopka in kršitev materialnega prava. Sodišče tudi ne vidi očitne nerazumnosti v dejstvu, da je tožena stranka za opazovano obdobje izbrala obdobje od leta 1998 do leta 2000 glede na to, da gre za zadnje obdobje, ki je za oceno sodniške službe pravgotovo najbolj relevantno in da je tožena stranka upoštevala pritožbene postopke, ki so bili rešeni do 23. 5. 2001. Tudi pozitivna mnenja o tožnikovem delu iz let 1987, 1988, 1996 in 1998 tožnik neuspešno navaja kot utemeljitev tožbenega ugovora, kajti povsem razumna je obrazložitev tožene stranke, da ta mnenja v dokaznem smislu niso tako pomembna, ker niso upoštevala uspeha tožnikovih odločb v pritožbenih postopkih.

V zvezi s tem pa tožnik uveljavlja tudi poseben tožbeni ugovor, da se njegovi statistični podatki ne ujemajo s podatki, ki jih je tožena stranka pridobila od Senata za prekrške RS, in da ni mogel preveriti, koliko je primerov, ko je bila prvostopenjska odločba spremenjena zaradi zastaranja. Tožena stranka je v postopku pojasnila, da odločb, ki so bile na drugi stopnji spremenjene zaradi zastaranja ni vključila v oceno sodnikovega dela, na podlagi katere je izdala odločbo, med tem ko tožnik nasproti temu stališču v tožbi pravi, da je v letu 1998 od 131 njegovih zadev v pritožbenem postopku v 89 primerih prišlo do spremembe odločbe zaradi zastaranja, v letu 1999 je na drugi stopnji postopka zastaralo 68% zadev, v letu 2000 pa 76% zadev. Poleg tega tožnik uveljavlja tožbeni ugovor, da so po njegovi evidenci statistični podatki pritožbenih postopkov popolnoma drugačni od podatkov iz izpodbijane odločbe in da tožena stranka ni presojala vseh navedb iz ugovora v zvezi z številčnim prikazom drugostopenjskih zadev. Iz podatkov, priloženih oceni sodniške službe, izhaja, da je za leto 1998 tožena stranka izpodbijano odločbo oprla na vzorec 39 odločb, čeprav naj bi jih bilo vseh zadev 131. Tožnik pa v ugovoru zoper prvostopenjski akt navaja (točka B. in zahteva 4. iz ugovora), da je drugostopenjski organ reševal 122 odločb in da je bilo od tega vzorca, ki pravzaprav zajema vse rešene odločbe na drugi stopnji, 20% zadev razveljavljenih. Podobna razhajanja veljajo tudi za leti 1999 in 2000. Tožnik je namreč že v ugovoru zoper prvostopenjski akt (zahteva 7. iz ugovora) navedel, da je drugostopenjski organ v letu 1999 reševal 110 tožnikovih odločb in je v odstotkih navedel deleže spremenjenih, potrjenih, zastaranih, razveljavljenih, med tem ko izpodbijana odločba temelji na vzorcu 68 zadev. Tudi za leto 2000 je tožnik v ugovoru na prvostopenjski akt (zahteva 7. iz ugovora) navedel, da je imel drugostopenjski organ v delu 228 zadev in je navedel v odstotkih deleže spremenjenih, potrjenih, zastaranih, razveljavljenih odločb, med tem ko je tožena stranka oprla odločbo na vzorec 48 zadev. Trditve tožeče stranke kažejo torej na to, da je bilo na drugi stopnji postopka bistveno več rešenih zadev, kot jih je tožena stranka upoštevala v oceni sodnikovega dela. Načeloma takšna zožitev vzorca zadev, ki ga je tožena stranka upoštevala v dokaznem postopku, ne more imeti razumne podlage. Sodišče se v upravnem sporu ni spuščalo v razčiščevanje dejstva, ali je do te očitno nerazumne zožitve vzorca odločb v konkretnem primeru res prišlo, ker je za rešitev tega spora bistveno nekaj drugega - in sicer to, da tožena stranka sploh ni odgovorila na omenjeni pritožbeni ugovor glede vzorca odločb na pritožbeni stopnji in razlik v statističnih podatkih. S tem je tožena stranka kršila določilo 2. odstavka 254. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji). Po tem določilu mora organ v obrazložitvi druge stopnje presoditi vse pritožbene navedbe. Zaradi posebnosti postopka odločanja o napredovanju sodnikov za prekrške z vidika uporabe ZUP, ki pa ga tožena stranka ni uporabila niti na prvi niti na drugi stopnji, bo sodišče v nadaljevanju natančneje utemeljilo, zakaj je v tovrstnih postopkih potrebno uporabiti tudi pravila iz ZUP.

V postopkih napredovanj sodnikov za prekrške je pravno zavarovani interes vlagatelja tožbe pravica do napredovanja. Sodnik namreč po določilu 24. člena ZSS z nastopom sodniške službe pridobi pravico do napredovanja. To ni ustavna pravica, ampak zakonska pravica, ker ne izhaja iz nobene ustavne pravice, ampak jo je zakonodajalec institucionaliziral z ZSS. Posebnost te zakonske pravice je v tem, da ima organ odločanja pri ocenjevanju zakonskih kriterijev za napredovanje tudi določeno polje proste presoje, kar sodišče natančneje opredeljuje v nadaljevanju. Iz že izvedene obrazložitve sodbe, kjer je sodišče utemeljevalo, kateri tožbeni ugovori so neutemeljeni, pa izhaja, da polje proste presoje tožene stranke obstoji tudi tam, kjer je sodišče zakonitost izpodbijanega akta presojalo z vidika standarda razumnosti oziroma odsotnosti očitno nerazumne ocene tožene stranke. Druga posebnost zakonske pravice do napredovanja pa je v tem, da mora upravičenec izpolniti določene pogoje, da je upravičen do omenjene pravice. Zato mora v postopku odločanja o napredovanju pristojni organ ugotoviti, ali ima kandidat strokovno znanje in sposobnosti za opravljanje sodniške službe (2. odstavek 28. člena ZSS v povezavi z določilom 6. odstavka 258.h. člena ZP). Potreben je torej ugotovitveni postopek in na tej podlagi pristojni organ odloči o zakonski pravici. Odločanje o pravici ali pravni koristi stranke na področju upravnega prava se šteje za upravno stvar (1. odstavek 2. člena ZUP). Po določilu 2. odstavka 2. člena ZUP pa se šteje za upravno stvar tudi, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Narava odločanja o napredovanju sodnikov za prekrške zahteva varstvo javnega interesa v smislu zakonitosti odločitev o napredovanjih glede na to, da gre za napredovanja v eni izmed treh vej oblasti, ki ima neposredne eksterne učinke na državljane in druge stranke v postopkih. Prvostopenjski organ je v postopku ugotavljanja pogojev za napredovanje ne samo podal oceno sodniške službe, ampak je tudi odločil o pravici do napredovanja. ZP sicer ne določa, da Svet sodnikov za prekrške RS v tovrstnem postopku izda (upravno) odločbo, vendar pa v 3., 4. in 5. odstavku 258.b. člena ZP pravi, da Svet sodnikov za prekrške RS odloča in sicer odloča o zakonski pravici sodnikov za prekrške.

Po določilu 6. odstavka 258.h. ZP namreč Svet sodnikov za prekrške RS v postopku ocenjevanja dela sodnika za prekrške opravlja vlogo personalnega sveta po ZSS. To določilo pomeni, da se vloga personalnega sveta po ZSS in vloga Sveta sodnikov za prekrške RS prekrivata samo v funkciji ocenjevanja dela sodnika in ugotovitve, da določen sodnik izpolnjuje oziroma da ne izpolnjuje pogojev za napredovanje (2. točka 32. člena ZSS). Vloga personalnega sveta po ZSS in vloga Sveta sodnikov za prekrške RS v postopkih napredovanj pa se ne prekrivata z vidika pravnega učinka ugotovitve o izpolnjevanju oziroma neizpolnjevanju pogojev za napredovanje. Kajti, v postopku napredovanja sodnikov po ZSS personalni svet ugotovi, da sodnik ne izpolnjuje pogojev za napredovanje (2. točka 32. člena ZSS), vendar pa ne odloči o napredovanju, kajti o napredovanju odloči Sodni svet RS z odločbo (3. odstavek 24. člena ZSS). V postopku napredovanja sodnika za prekrške pa ne odloči Sodni svet RS, ampak Svet sodnikov za prekrške kot prvostopenjski organ na podlagi določila 3. odstavka 258.b. člena ZP. To izhaja tudi iz določila 258.c. člena ZP, ki določa pristojnosti Sodnega sveta RS v zvezi s kadrovanjem sodnikov za prekrške, med katerimi pa ni odločanja o napredovanju; določilo 3. odstavka 258. c. člena ZP pa pravi, da ima vse ostale pristojnosti Sodnega sveta RS, kot so določene v Zakonu o sodiščih in ZSS, Svet sodnikov za prekrške. Po določilu 3. odstavka 258.b. člena ZP namreč Svet sodnikov za prekrške odloči o oceni dela ter o položaju, pravicah in odgovornostih sodnika za prekrške prve stopnje. Odločanje o pravici do napredovanja spada v ta okvir. Da gre za izdajo odločbe na prvi stopnji, zoper katero ima stranka možnost ugovora na drugo stopnjo, izhaja iz določila 4. odstavka 258.b. člena ZP, ki govori o drugih ugovorih, o katerih odloči Svet sodnikov za prekrške. Med te druge ugovore je treba šteti tudi ugovor na odločbo Sveta sodnikov za prekrške o napredovanju sodnika za prekrške. Brez uporabe pravil ZUP bi bil ugovor iz določila 4. odstavka 258.b. člena ZP neučinkovito pravno sredstvo, glede na to, da pristojni organ v takih postopkih odloča o zakonski pravici. Drugačna interpretacija ZP bi bila torej v nasprotju z določilom 25. člena Ustave RS (Uradni lsit RS, št. 33/91-I, 42, 97, 66/2000, 24/2003), po katerem je vsakomur zagotovljena pravica do učinkovitega pravnega sredstva proti odločbam nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o pravicah ali pravnih interesih, in bi bila v nasprotju tudi z določilom 22. člena Ustave RS, ki v zvezi z odločitvami nosilcev javnih pooblastil o pravicah ali pravnih interesih strank med drugim zajema tudi obveznost celovite obrazložitve odločbe glede na (pri)tožbene ugovore.

Prvostopenjski akt bi torej moral imeti obliko odločbe z uvodom, v katerem bi morali biti navedeni predpisi oziroma procesne podlage, na podlagi katerih je organ odločal, vključno z ZUP, določen izrek o (ne)izpolnjevanju pogojev za napredovanje, obrazložitev, ki vsebuje tudi utemeljeno oceno sodniške službe in pravni pouk. Z vidika teh standardov, ki jih predpisuje poglavje o obliki in sestavnih delih odločbe (določbe od 210. do 218. člena ZUP), je prvostopenjski akt pomanjkljiv in zato nezakonit, tožena stranka pa te pomanjkljivosti ni odpravila, saj prvostopenjski akt ne vsebuje določnega izreka, izrek izpodbijane odločbe pa pravi samo, da se ocena sodniške službe ne spremeni. Odločitev, da tožnik ne izpoljuje pogojev za napredovanje je navedena na koncu obrazložitve prvostopenjskega akta, pred tem pa je podana ugotovitev o neuspešni oceni sodniške službe za tožnika. Takšna obrazložitev ni dovolj jasna tudi zaradi tega, ker ugotovitev o neuspešni ocena sodniške službe ni v zadostni meri razločevalna kategorija od ugotovitve o neustreznosti sodniške službe, katere zakonska posledica pa je celo prenehanje sodniške funkcije (1. odstavek 33. člena ZSS). Na ta način je sodišče odgovorilo tudi na tožbeni ugovor o nasprotovanju med odgovorom na tožbo, kjer tožena stranka pravi, da ni ocenila tožnikove službe kot neuspešne, in vsebino obrazložitve izpodbijane odločbe, v kateri je prav ta ocena navedena.

Upoštevajoč isto zakonsko določbo (2. odstavek 254. člen ZUP) je izpodbijani akt nezakonit tudi zaradi tega, ker tožena stranka tožniku ni odgovorila na argument iz ugovora zoper prvostopenjski akt, da ocena sodniške službe ne vsebuje ovrednotenja dela na prvi stopnji, ki ga je tožnik v ugovoru klasificiral po posameznih vrstah postopkov in dejanj z vidika pričakovanega obsega sodnikovega dela (točka C. in zahteva 8. iz ugovora zoper prvostopenjski akt), v pripravljalni vlogi pa vztraja, da tožena stranka ni upoštevala (pri)tožnikovega ugovora o izjemno visokem pripadu in nadpovprečnem številu rešenih zadev. Tudi z vidika tega tožbenega ugovora gre za kršitev procesnega pravila ZUP, ki pa ima za posledico tudi kršitev materialnega prava. Kajti, ZSS določa dva temeljna in splošna kriterija, ki ju mora pristojni organ upoštevati pri odločanju o napredovanju. To sta strokovno znanje in sposobnost opravljanja sodniške službe (1. odstavek 28. člena ZSS). Iz jezikovne razlage tega določila izhaja, da zakonodajalec tema dvema kriterijema ni dodelil specifične teže v postopkih ocenjevanja sodniške službe. V določilu 29. člena ZSS sta temeljna kriterija razčlenjena oziroma operacionalizirana prek bolj specifičnih 7 kriterijev. Iz tega določila izhaja, da se ocena o sodniški službi sestavi ob upoštevanju vseh teh kriterijev. To pomeni, da mora ocena sodniške službe tiste kriterije, ki jih je težko kvantificirati (na primer: varovanje ugleda, vestnost, zanesljivost, odločnost, sposobnost ustnega in pisnega izražanja, sposobnost komuniciranja, odnos s strankami) upoštevati v opisni oceni, kar je sicer prvostopenjski organ tudi izpolnil. Tisti kriteriji, ki pa jih je mogoče kvantificirati, pa morajo biti v oceni sodniške službe kvantificirani. Za obravnavani spor je pomembno to, da je tožnik že v ugovoru zoper prvostopenjski akt ugovarjal, da ocena ne vsebuje kriterija delovne sposobnosti (prvi del 2. točke 1. odstavka 29. člena ZSS), čeprav je ravno ta kriterij možno kvantificirati. Tožena stranka na ta ugovor ni odgovorila in je odločila na podlagi ocene, ki upošteva samo kriterij strokovnosti, kot izhaja iz ocenjene kvalitete sodnih odločb (1. točka 1. odstavka 29. člena ZSS). To ni v skladu z ZSS glede na to, da je tožnik ugovarjal neupoštevanje 1. dela kriterija iz 2. točke 1. odstavka 29. člena ZSS, ocena sodniške službe pa mora upoštevati vseh 7 kriterijev. Tožena stranka sicer ima določeno polje proste presoje in sicer v tem smislu, da glede na aktualne potrebe v sodstvu določenemu kriteriju ali več kriterijem iz določila 29. člena ZSS v določenem obdobju dá primerno večjo težo, kot drugim kriterijem. Odločitev pa presega polje proste presoje in je zato nezakonita, če določeni kriterij tožena stranka sploh ne upošteva, čeprav ga je stranka v postopku izrecno uveljavljala. Tožena stranka mora pri odločanju v okviru polja proste presoje upoštevati tudi to, da je zakonodajalec glede na jezikovno in sistematično razlago ZSS dal med vsemi kriteriji večjo težo kriteriju kakovosti sodnih odločb. Ta kriterij je namreč vključen v 1. točko in drugi del 2. točke 1. odstavka 29. člena ZSS.

V zvezi z vsebino obrazložitve izpodbijanega akta in odgovora tožene stranke na tožbo sodišče tudi pripominja, da lahko tožena stranka v odgovoru na tožbo samo dodatno pojasnjuje argumente iz obrazložitve izpodbijanega akta, na katere je oprla odločbo, ne more pa vplivati na zakonitost izpodbijane odločbe z navajanjem poponoma novih argumentov za določeno oceno sodniške službe, kot je to kvalitativna analiza konkretnih sodnih odločb tožnika. Tovrstno kvalitativno analizo konkretnih sodnih odločb tožena stranka sicer lahko vključi v oceno sodniške službe, vendar mora to storiti že v postopku pred izdajo svoje odločbe. Tudi po ustaljeni upravno-sodni praksi velja, da tožena stranka ne more uspešno odpraviti pomanjkljivosti izpodbijane odločbe v odgovoru na tožbo.

Sodišče je v presojo zakonitosti izpodbijanega akta vključilo tudi tožbeni ugovor, da je bil kriterij ocenjevanja sodniške službe prek statističnih podatkov iz pritožbenih postopkov uporabljen le v njegovem primeru in da bi bilo to mogoče ugotoviti z vpogledom v evidenco Senata za prekrške RS. Tožnik sicer tega ugovora ni uveljavljal že v pritožbenem postopku, vendar pa se ta tožbeni ugovor nanaša na varstvo načela enakosti pred zakonom (2. odstavek 14. člena oziroma 22. člen Ustave RS). Ta argument pa sodišče na ugovor tožnika v upravnem sporu, ko gre za odločanje v polju proste presoje oziroma prostega preudarka, mora upoštevati. Glede na to, da tožnik tega ni navajal že v pritožbenem postopku, bi tožena stranka na ta tožbeni ugovor lahko odgovorila v postopku upravnega spora, tako kot je tožnik predlagal in sicer z navedbo podatka iz ustreznih evidenc. To pomeni, da ne drži navedba tožene stranke, da je v tem postopku to brezpredmetni ugovor, ampak bo morala tožena stranka nanj odgovoriti v ponovnem postopku.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi določila 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000), ker v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka in sicer določilo 2. odstavka 254. člena ZUP v povezavi z določilom 22. in 25. člena člen Ustave RS in je to moglo vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve (2. točka 1. odstavka 25. člena ZUS) in ker je bil nepravilno uporabljen materialni zakon (določilo 29. člena ZSS). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe; pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Ker je sodišče v tem upravnem sporu odločalo samo o zakonitosti izpodbijanega akta, po določilu 3. odstavka 23. člena ZUS vsaka stranka trpi svoje stroške postopka in je sodišče zato s sklepom v drugi točki izreka zahtevek za povrnitev stroškov postopka zavrnilo.

ZSS člen 24, 24/3, 28, 28/1, 28/2, 29, 29/1-1, 29/2, 32, 32-2, 33, 33/1

ZP člen 258, 258b/1, 258b/3, 258b/4, 258b/5, 258h/5-1, 258h/6, 258c/3

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.