sodba U 298/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-07-02

ŠOLSTVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

dokazno pravo v postopku napredovanja v naziv - prepoved navajanja novih dejstev in dokazov

Določbe iz II. poglavja Pravilnika, čeprav so sistematizirane pod naslovom "postopek podelitve naziva", imajo tudi materialno vsebino, ki jo je treba upoštevati ob uporabi pravil dokaznega prava iz ZUP. V presoji je sodišče upoštevalo upravno-sodno prakso, ki določilo 3. odstavka 14. člena ZUS razlaga zelo omejeno in sicer v takih primerih ugotavlja tudi, ali bi novi dokazi, ki jih stranka predloži šele v upravnem sporu, lahko bili podlaga za drugačno odločitev.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za šolstvo, znanost in šport RS z dne 28. 12. 2001 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi določila 4. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive (Pravilnik, Uradni list RS, št. 64/96, 33/2000, 101/2000) in 105. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI) zavrnila predlog za napredovanje tožnika v naziv svetnik, ki ga je vložil ravnatelj zavoda Srednje upravno-administrativne šole A dne 20. 4. 2000. V obrazložitvi odločbe tožena stranka navaja, da je dne 20. 8. 2001 pozvala ravnatelja in tožnika, da dopolnita predlog za napredovanje s potrjenim seznamom opravljenega dodatnega strokovnega dela in z ustreznimi dokazili o opravljenem strokovnem delu, ki ga je predlagatelj želel uveljavljati po razdelkih od c.) do f.) 18. člena Pravilnika. Stranka je dne 11. 9. 2001 predlog dopolnila in izkazala 3 točke iz dodatnega strokovnega dela po c/3 razdelku 18. člena Pravilnika. Na tej podlagi je tožena stranka ugotovila, da je stranka sicer v predlogu navedla, da je opravila različno dodatno strokovno delo po razdelkih od c.) do f.) 18. člena Pravilnika in skupaj zbrala 20 točk, vendar pa za navedeno strokovno delo stranka ni ne ob vložitvi predloga in ne po pozivu tožene stranke k dopolnitvi predloga priložila nobenih dokazil. Tožena stranka je predlog za napredovanje v naziv svetnik zavrnila, ker stranka ni izpolnila pogoja 5. alineje 12. člena Pravilnika.

Tožnik je vložil tožbo zoper škodljivo odločbo in zoper delavko, ki je vodila postopek, ker ni upoštevala ali preverila vseh pisno navedenih citatov, predloženih po posameznih zahtevanih razdelkih, ki kumulativno izpolnjujejo vse pogoje za napredovanje v naziv svetnik, in zaradi grobe kršitve določila 218. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). V tožbi navaja, da je delavka AA šele dne 13. 8. 2001 ugotovila, da je predlog za napredovanje v naziv, ki je bil vložen dne 20. 4. 2000, nepopolen in je pozvala k ustreznemu dodatnemu seznamu potrdil. Iz seznama dokazil z dne 14. 4. 2000 in iz dopolnil z dne 11. 9. 2001 je razvidno, da število doseženih točk 100% presega zahtevano število 38 točk. Tožnik pojasnjuje, da je dokazila navedel po načinu, ki je splošno znan pri cititranju literature. AA pa ni upoštevala 20 točk, ker niso bila priložena dokazila. Ker so dokazila tako obsežna, je tožnik nekatera dokazila zgolj citiral glede na to, da jih lahko uradna oseba vedno preveri. Iz odločbe tudi ni razvidno, kateri pogoj ni izpolnjen, čeprav so po mnenju tožnika vsi pogoji izpolnjeni. Predlaga, da Ministrstvo za šolstvo, znanost in šport RS oziroma gospa AA ponovno preuči odločbo, ki je nerealna in za tožnika škodljiva in da ne upošteva dejanskega stanja tega primera. Tožnik še predlaga, če je potrebno, da predloži vsa dodatna dokazila, ki so bila citirana, vključno z neupoštevanimi 20 točkami.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da je ravnala v skladu z določilom 2. odstavka 140. člena ZUP. Za strokovna dela soavtorstvo pri knjigi, mednarodna referata in enoletno razvojno-raziskovalno delo na visoki šoli tožnik ni predložil nobenih dokazil, navedena dela pa niso splošno znana dejstva in tudi ne gre za dokaze, ki bi jih lahko hitreje in lažje priskrbel organ. Kljub pozivu na dopolnitev tožnik v dopolnitvi vloge z dne 11. 9. 2001 ni predložil dokazil do izdaje odločbe. Tožena stranka tudi pravi, da je v četrtem odstavku obrazložitve izpodbijane določbe navedeno, da tožnik ne izpolnjuje pogoja iz določila 5. alineje 12. člena Pravilnika. Tožena stranka še pojasnjuje, da je do zamude sicer prišlo, vendar le-ta ni imela vpliva na zakonitost in pravilnost odločitve.

V odgovoru na odgovor tožene stranke z dne 20. 5. 2002 tožnik pravi, da ima tožena stranka dvojna merila, saj od predlagatelja zahteva odgovor v zakonitih rokih, med tem ko se sama ne drži rokov. Pravi, da je dokazno gradivo predložil v prvotni vlogi s tem, da je strokovna dela navedel po bibliografskem načelu. Ta dela zajemajo dodatno strokovno delo iz razdelka od c.) do f.) 18. člena Pravilnika. Tožnik je odgovoru na odgovor tožene stranke priložil dokazila za 5 strokovnih del.

Tožena stranka je na vlogo tožnika z dne 20. 5. 2002 odgovorila in sicer ugotavlja, da je tožnik priložil dokazila, čeprav je to možnost imel v upravnem postopku, pa tega ni storil. Sklicuje se na določilo 3. odstavka 14. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS). Predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Tožnik se v pripravljalni vlogi z dne 29. 8. 2002 sklicuje na določilo 222. člena ZUP in pravi, da je organ pri izdaji odločbe prekoračil oba roka za približno 18 mesecev. Navaja, da je dejstva navedel že pred izdajo akta in ne po izdaji akta. Poleg tega pa ni imel časovne možnosti glede na to, da ji je tožena stranka dala na voljo 12 dni (od 28. 8. 2001 do 12. 9. 2001) in tudi ne fizične zmožnosti, ker je bil od dne 5. 7. 2001 do dne 31. 10. 2001 v bolniškem staležu z močno omejeno sposobnostjo gibanja, za kar prilaga zdravniško potrdilo. Zaradi navedenega je dokazila o strokovnem delu predložil naknadno.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Sodišče je glede na vsebino tožbe smiselno štelo, da tožnik toži Ministrstvo za šolstvo, znanost in šport RS, kajti v upravnem sporu, ki je namenjen presoji zakonitosti dokončnega posamičnega akta, s katerim državni organ ali drug nosilec javnih pooblastil odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov (1. odstavek 157. člena Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003 in 1. člen ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) ni mogoče tožiti (tudi) uradne osebe, ki je vodila postopek. Za obravnavani spor ni prvo pomembno vprašanje, ali je v konkretnem primeru mogoče uporabiti določilo 3. odstavka 14. člena ZUS, ampak je po presoji sodišča prvo bistveno vprašanje, ali je imela tožena stranka glede na konkretne okoliščine primera zakonito podlago, da je od tožnika zahtevala predložitev dokazil o opravljenem dodatnem strokovnem delu, ki ga je tožnik oziroma vlagatelj predloga za napredovanje tožnika v naziv svetnik vključil v seznam dodatnega strokovnega dela in sicer v razdelek c.) v skladu z določilom 18. člena Pravilnika. Po določilu 4. odstavka 105. člena ZOFVI (Uradni list RS, št. 12/96, 23/96, 22/2000-ZJS) pogoje, način in postopek strokovnega izobraževanja in usposabljanja ter napredovanja v nazive določi minister. ZOFVI torej nima specialnih postopkovnih določb v smislu določila 3. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99) razen v tem smislu, da daje pooblastilo ministru, da predpiše postopek napredovanja. To pomeni, da je treba v konkretnem primeru glede pravil dokaznega postopka uporabiti določila ZUP. Vendar pa imajo za konkretni primer relevantne določbe iz II. poglavja Pravilnika, čeprav so sistematizirane pod naslovom "postopek podelitve naziva", tudi materialno vsebino, ki jo je treba upoštevati ob uporabi pravil dokaznega prava iz ZUP. V ureditvi postopka podelitve naziva v Pravilniku namreč ni predvideno, da bi moral predlagatelj predložiti dokaze o tem, da je resnično opravil dodatna strokovna dela. V Pravilniku je določeno le, da mora predlagatelj predlog za napredovanje vložiti na obrazcu, ki je sestavni del Pravilnika (1. odstavek 7. člena Pravilnika) in da mora predlagatelj poleg obrazca priložiti oceno o delovni uspešnosti strokovnega delavca, seznam strokovnega izobraževanja, seznam dodatnega strokovnega dela, točkovanega v skladu z 18. členom Pravilnika in mnenje pristojnega strokovnega organa šole k oceni o delovni uspešnosti strokovnega delavca (2. odstavek 7. člena Pravilnika). Pravilnik z določbami, ki predpisujejo, kaj je treba predložiti, ureja torej tudi materialno-pravno vsebino postopka. Tudi določili 12. in 18. člena Pravilnika nič ne govorita o dokazilih za verodostojnost seznama dodatnega strokovnega dela. Pojem "dokazila" je uporabljen le v določilu 8. člena Pravilnika, ki ureja primer, ko strokovni delavec sam vloži predlog za napredovanje, pa tudi v tem primeru dokazila ne služijo potrjevanju verodostojnosti vsebine predloga za napredovanje, ampak sta z dokazili mišljeni ocena o delovni uspešnosti in mnenje strokovnega organa šole. To pomeni, da jezikovna razlaga Pravilnika govori za to, da so dokazila iz določila 2. odstavka 7. člena Pravilnika v materialno-pravnem smislu mišljena kot nujne listine, ki jih je treba predložiti, in predlagatelju ni treba prilagati še posebnih dokazil o verodostojnosti podatkov v seznamu dodatnega strokovnega dela ali drugih obveznih listin. Tudi iz Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive, ki je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 33/2000 (člen 7a.) in v Uradnem listu RS, št. 101/2000 (člen 5), ki sicer še nista veljala v času odločanja v upravnem postopku, pa vendarle lahko služita kot pomoč pri razlagi Pravilnika, izhaja, da veljajo listine iz določila 2. odstavka 7. člena Pravilnika, ki jih je tožnik priložil upravnemu organu, za dokazila. Ta razlaga se ujema tudi s sistematično razlago Pravilnika, saj je predlog za napredovanje v konkretnem primeru vložil ravnatelj zavoda, tožnik pa ga je podpisal in s tem potrdil, da z njim soglaša. Dejstvo, da predloga za napredovanje ni vložil tožnik, ampak ravnatelj zavoda je dodatno načelno zagotovilo, da so podatki iz seznama strokovnega dela verodostojni. V obrazcu, ki je sestavni del Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive (Uradni list RS, št. 33/2000), je posebna rubrika, s katero ravnatelj kot predlagatelj izjavlja, da so vsi podatki navedeni v predlogu za napredovavnje resnični, točni in popolni, za kar ravnatelj prevzema tudi materialno in kazensko odgovornost. V tem smislu je treba razlagati tudi odgovornost predlagatelja za verodostojnost seznama dodatnega strokovnega dela po Pravilniku, ki je veljal v času odločanja v konkretnem upravnem postopku. Tožena stranka v izpodbijani odločbi ni navedla predpisa, na podlagi katerega lahko oziroma mora od stranke zahtevati, da predloži dokazila o verodostojnosti seznama dodatnega strokovnega dela. V odgovoru na tožbo se sklicuje na določilo 2. odstavka 140. člena ZUP. Določilo 140. člena ZUP je nedvomno pravno relevantno v konkretnem primeru, saj je z vidika dokaznega prava treba uporabiti določila ZUP. Vendar pa je treba določilo 140. člena ZUP uporabiti najprej prek 1. odstavka in nato prek 2. odstavka 140. člena ZUP in v konkretnem primeru v povezavi z materialno vsebino določb II. poglavja Pravilnika. Določilo 1. odstavka 140. člena ZUP določa, da mora stranka dejansko stanje, na katero opira svoj zahtevek, navesti natančno, po resnici in določno. To izhaja tudi iz opisane materialne vsebine določb Pravilnika. Tožena stranka bi zato lahko uporabila določilo 2. odstavka 140. člena ZUS v primeru, če bi ugotovila utemeljen dvom v verodostojnost vsebine predloga za napredovanje in bi na podlagi dvoma, ki bi ga v pozivu utemeljila, pozvala predlagatelja na predložitev ustreznih dokazov. Tako je na primer Vrhovno sodišče RS v zadevi U 1166/93-5 z dne 12. 1. 1995 v zvezi s postopkom napredovanja v obrazložitvi sodbe navedlo, da bo morala tožnica predložiti dokazila za zatrjevane strokovne aktivnosti, pri čemer je šlo za situacijo, ko sta nasproti zahtevku tožnice stala predlog ravnateljice, da tožnica ne napreduje v naziv in negativno mnenje učiteljskega zbora. Takšnih ali drugih podobnih okoliščin o dvomljivi verodostojnosti podatkov iz seznama strokovnega dela tožnika pa v konkretnem primeru ni oziroma jih tožena stranka ni izkazala. V povezavi z materialno vsebino določb II. poglavja Pravilnika je namreč treba šteti tudi, da sporna strokovna dela tožnika veljajo za splošno znana dejstva v smislu določila 2. odstavka 140. člena ZUP. Vse knjige, ki so dostopne v Sloveniji, so namreč sistematizirane v bibliografskem katalogu baze podatkov za slovenske knjižnice in ravno tako so lahko dostopne v javni bazi podatkov predstavitve strokovnih referatov slovenskih avtorjev na mednarodnih simpozijih. V tej presoji je sodišče upoštevalo tudi dejstvo, da je tožena stranka v upravnem sporu priznala, da je tožnik predložil dokazila o strokovnem delu, upoštevalo pa je tudi upravno-sodno prakso, ki določilo 3. odstavka 14. člena ZUS razlaga zelo omejeno in sicer v takih primerih ugotavlja tudi, ali bi novi dokazi, ki jih stranka predloži šele v upravnem sporu, lahko bili podlaga za drugačno odločitev (sodbi Upravnega sodišča RS v zadevah U 172/97-12 z dne 8. 4. 1999 in U 795/98-11 z dne 16. 3. 2000).

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi določila 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS, ker tožena stranka v postopku izdaje izpodbijanega akta ni upoštevala pravil postopka iz Pravilnika (1. in 2. odstavek 7. člena) oziroma je napačno uporabila določilo 2. odstavka 140. člena ZUP in je to vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe; pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

URS člen 157,  157/1,  157,  157/1.  ZOFVI člen 105,  105/4,  105,  105/4.  ZUS člen 60,  60/1-3,  1,  14,  14/3,  60,  60/1-3,  1,  14,  14/3.  ZUP člen 140/2,  3,  140,  140/1,  140/2,  3,  140,  140/1.  Pravilnik o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive člen 12,  18,  7,  7/1,  7/2,  12,  18,  7,  7/1,  7/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.