sodba in sklep U 202/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-08-20

razrešitev občinskega funkcionarja - varstvo ustavnih pravic

V izhodišču obravnavane zadeve je med strankama sporno vprašanje, ali je bila tožena stranka dolžna tožniku izdati pisni akt o razrešitvi s funkcije podžupana v skladu s pravili ZUP ali ne. To vprašanje je bistveno in med strankama sporno. Od navedenega vprašanja je odvisno, ali bi tožena stranka zaradi narave oziroma statusa pravno zavarovane procesne pravice iz 22. in 25. člena Ustave morala izdati ustrezen akt ob izvajanju sprejete odločitve iz svoje pristojnosti. Ustavne pravice se namreč uresničujejo neposredno na podlagi Ustave, zaradi njihovega učinkovitega varstva pa imajo lahko tudi organi lokalne skupnosti dolžnost izdati ustrezen akt v tudi v primeru, če zakon izrecno za konkretno dejansko okoliščino (razrešitev s funkcije podžupana) ne predvideva izdaje posebnega akta. Zakonodajalec vseh konkretnih dejanj, zaradi katerih mora organ lokalne skupnosti pri izvrševanju odločitev, ki jih je sprejel v okviru svojih pristojnosti, ni mogel vnaprej predvideti, zato je na splošno določil, da so organi občine pri izvrševanju nalog iz svoje pristojnosti dolžni ravnati v skladu z Ustavo in zakoni. Ker Ustava zagotavlja sodno varstvo človekovih pravic in ker se v upravnem sporu lahko med drugim izpodbijajo tudi posamični akti o razrešitvah funkcionarjev, pa tožnik izpodbija prav akt o njegovi razrešitvi s funkcije podžupana, bi tožena stranka morala zaradi tožnikove procesne pravice iz 22. člena Ustave tudi v tem primeru izdati tožniku ustrezen akt v predpisani obliki in z obveznimi sestavnimi deli po standardih, ki jih določa ZUP. Med druge javnopravne stvari, ki po definiciji 2. člena ZUP nimajo značaja upravne stvari, je treba uvrstiti tudi tako pomembne javno-pravne zadeve, kakršna je razrešitev občinskega funkcionarja s funkcije podžupana, sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov. To je bistveno oteženo v primeru, če ni izdan ustrezen akt po pravilih ZUP. Da v konkretnem primeru ne bi šlo za poseg v tožnikovo pravico iz 22. člena Ustave, bi morala tožena stranka ob smiselni uporabi ZUP izdati ustrezen akt po pravilih ZUP v predpisani obliki in z vsemi sestavnimi deli, ki jih kot obvezne določa. Šele z izdajo (in ne z ugotovitvijo izida glasovanja o razrešitvi s funkcije) akta o razrešitvi namreč nastopijo pravne posledice izida glasovanja, kajti tudi v zadevah, kot je sporna razrešitev, je treba ob smiselni uporabi določb 207. člena ZUP (4. člen ZUP) šteti, da je o stvari odločeno (šele) z izdajo posamičnega akta, ki ima sestavine, predpisane za upravno odločbo. Določba 1. odstavka 33.a člena ZLS ne vsebuje materialnih pogojev za razrešitev, to pa pomeni, da ima tožena stranka pri odločanju o razrešitvi podžupana široko polje diskrecije, iz česar sledi, da mora biti vpliv kršitve procesnih pravil, ki niso absolutne kršitve predpisov o postopku, tudi dokazan, ne samo zatrjevan. Na splošno je dopustnost upravnega spora urejena z določbo 1. odstavka 4. člena ZUS. Vsakdo pa, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic, mora ves čas postopka izkazovati svoj pravni interes, kar pomeni, da mora izkazovati, da je odločitev sodišča nujna zaradi varstva njegovih pravic, ker bi mu morebitna ugodna rešitev zagotavljala neko pravico ali pravno korist, ki je brez sodne odločbe ne bi bilo, pri čemer je trditveno in dokazno breme na njegovi strani. Po določbi 3. odstavka 1. člena ZUS se presojajo le posamični akti in dejanja, s katerimi se posega v ustavne pravice, vendar skladno z načelom subsidiarnosti upravnega spora le v primeru, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, kar implicitno predpostavlja dopustnost sodnega varstva.

1. Tožbi tožnika AA se v delu, ki se nanaša na sklep o razrešitvi s funkcije podžupana Mestne občine Koper, ugodi s tem, da se akt št. K 1023-9/2003 z dne 19. 7. 2004 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek. 2. Tožba tožnika AA se v preostalem delu zavrže. 3. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka v upravnem sporu.

Tožnik AA je zoper toženo stranko dne 19. 7. 2004 skupaj s sotožnikoma BB, J. 78, A, in CC, U. 34a, B, vložil (skupno) tožbo pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Zunanji oddelek v Novi Gorici, zaradi odprave "nezakonitih sklepov Občinskega sveta Mestne občine B, sprejetih na 18. seji dne 15. 7. 2004". S tožbo uveljavlja tožbene razloge bistvene kršitve določb materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Nadalje še navaja, da je član Občinskega sveta Mestne občine B (v konkretnem primeru tožene stranke) in da so z imenovanima sotožnikoma predstavniki Kluba svetnic in svetnikov LDS C. Hkrati s tožbo so podali predlog za izdajo začasne odredbe za zadržanje izvršitve izpodbijanih sklepov tožene stranke ter v dokazne namene priložili listine (priloga A1- A84).

Sodišče je glede na pravno podlago, na katero se je sklicevala tožba (37.a člen Zakona o lokalni samoupravi, dalje ZLS) sporno zadevo obravnavalo kot nujno v senatu za odločanje v nujnih zadevah na podlagi 1. odstavka 83. člena in 2. točke 2. odstavka 83. člena Zakona o sodiščih (ZS, Uradni list RS, št. 19/94, in nadaljnji) ter 9. točke 2. odstavka 83. člena ZS v zvezi z 2. odstavkom 37.a člena ZLS. Tako je o zahtevi za izdajo začasne odredbe in o tožbi imenovanih dveh sotožnikov je sodišče odločilo s sklepom št. U 202/2004-9 z dne 26. 7. 2004 in zavrglo njuno tožbo, hkrati pa je zavrglo tudi njuno zahtevo za izdajo začasne odredbe. Istočasno je sodišče z navedenim sklepom zavrnilo tudi tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

Tožnik v tožbi uveljavlja tožbeni ugovor bistvene kršitve določb materialnega prava z navedbo, da je tožena stranka kršila določbe 2. in 3. odstavka 37.a člena ZLS v zvezi z 22. členom, 25. členom in 44. členom Ustave ter s tem očitno posegla v tožnikove pravice in v njegove neposredne na ZLS oprte koristi ter mu s tem kot izvoljenemu predstavniku kršila tudi ustavne pravice iz 22., 25. in 44. člena Ustave. Tožbeni ugovor bistvenih kršitev določb postopka iz 1., 2. in 3. odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, v nadaljevanju ZUS) tožnik uveljavlja s trditvijo o kršitvi 8., 11. in 14. točke 2. odstavka 239. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99 in nadaljnji, dalje ZPP) v zvezi s 16. členom ZUS in z 2. ter 3. odstavkom 37.a člena ZLS, ker da tožena stranka v postopku izdaje izpodbijanih sklepov ni ravnala po pravilih postopka, ki je določen z ZUS, ZPP in ZLS, zlasti 37.a členom, zaradi česar naj izpodbijani sklepi ne bi imeli bistvenih razlogov, ki so odločilni za zakonito odločitev in se jih ne da preizkusiti. Tožbeni ugovor nepopolne ugotovitve dejanskega stanja tožnik utemeljuje z navedbo, da mu ni bila dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za sprejetje izpodbijanih sklepov, zaradi česar naj bi bili izpodbijani sklepi sprejeti na podlagi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, s tem pa naj bi bile kršene določbe 2. odstavka in 3. točke 3. odstavka 25. člena ZUS. V tožbi opisuje potek priprav dnevnega reda za 18. sejo tožene stranke skladno s 44. členom Poslovnika tožene stranke, na kateri je tožnik predlagal umik 2. alinee oziroma b) točke 2. točke dnevnega reda - odločanje o predlogu sklepa o potrditvi mandata novemu članu občinskega sveta CC iz razlogov po 2. in 3. odstavku 37.a člena ZLS, ker da bi predhodno moral preteči najmanj osemdnevni zakonski pritožbeni rok po sprejetju sklepa o prenehanju mandata članu občinskega sveta DD, po katerem naj bi tožena stranka šele lahko odločala o potrditvi mandata novemu članu. Ta predlog je župan skladno s Poslovnikom Mestne občine (dalje MO) B dal na glasovanje, vendar je tožena stranka s preglasovanjem sprejela sklep, da se lahko na isti seji sveta potrdi mandat imenovanemu novemu članu, ki je v nadaljevanju sodeloval na navedeni seji. Tožnik iz tega razloga meni, da so bile vse nadaljnje odločitve tožene stranke od 2. alinee 2. točke do 19. točke dnevnega reda nezakonite, ker so bile sprejete z glasovanjem novoizvoljenega svétnika. Prav tako naj bi tožena stranka nezakonito odločila tudi o tožnikovi razrešitvi s funkcije podžupana MO B, ker naj razširitev dnevnega reda s to točko ne bi imela podlage v 44. členu Poslovnika MO B, saj ni bil omogočen ustrezen čas za poprejšnjo pripravo svetnikov. Z opisanim ravnanjem tožene stranke naj bi bilo imenovanemu tožniku poseženo v njegove pravice in pravne koristi, ki mu gredo na podlagi ZLS in Ustave. Pravni interes za razveljavitev izpodbijanih sklepov tožnik utemeljuje z navedbo, da bi mu bila ob morebitnem uspehu tožbe "zagotovljena" pravica iz 37.a člena ZLS. Izpodbijani sklepi naj bi bili zato nezakoniti ali vsaj preuranjeni, s tem pa naj bi bila tožniku odvzeta tudi pravica do pravnega sredstva in enakega obravnavanja. Sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi v sporu polne jurisdikcije o tožbenem zahtevku odloči tako, da pod točko 1 odpravi sklep o potrditvi mandata CC v Občinskem svetu MO B, pod točko 2 odpravi sklep o razrešitvi tožnika AA s funkcije podžupana MO B in pod točko 3 odpravi na 18. seji dne 15. 7. 2004 sprejete sklepe, ki so: sklepi iz druge obravnave Predloga odloka o izbirni lokalni gospodarski javni službi "dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja zemeljskega plina"; sklepi iz druge obravnave Predloga odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Mestne občine B - marina in komunalni privezi, v letu 2004; sklepi iz druge obravnave Predloga odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Mestne občine B - obala med B in C, v letu 2004; sklepi iz druge obravnave Predloga odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Mestne občine B - obalno področje D, v letu 2004; sklepi iz druge obravnave Predloga odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Mestne občine B - razširitev urbanih površin na D, v letu 2004; sklepi iz druge obravnave Predloga odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in družbenega plana Mestne občine B - vinske kleti in turistične kmetije, v letu 2004; sklepi iz druge obravnave Predloga odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o zazidalnem načrtu "Ob Kolodvorski" v B, sklepi iz druge obravnave Predloga odloka o zazidalnem načrtu "stanovanjska soseska E"; j) sklepi iz druge obravnave Predloga odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o zazidalnem načrtu za "območje ŠRC na F" v B; sklepi o sprejetju programov opremljanja stavbnih zemljišč za območja a) zazidalnega načrta "Ob Kolodvorski" v B in b) zazidalnega načrta "stanovanjska soseska E"; sklepi iz prve obravnave Predloga odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o plakatiranju in drugih sorodnih oblikah javnega oglaševanja; sklep iz prve obravnave Predloga odloka o uporabi sredstev proračunske rezerve Mestne občine A za financiranje izdatkov za odpravo posledic naravnih nesreč v G in v H v letu 2004, sklep o skrajšanem postopku sprejema Predloga odloka o uporabi sredstev proračunske rezerve Mestne občine B za financiranje izdatkov za odpravo posledic naravnih nesreč v G in v H v letu 2004 in sklepi iz druge obravnave Predloga odloka o uporabi sredstev proračunske rezerve Mestne občine B za financiranje izdatkov za odpravo posledic naravnih nesreč v G in v H v letu 2004; sklep o potrditvi investicijskega programa za rekonstrukcijo ceste in ureditev križišč za odsek državne ceste I - J - K, pododsek L; sklep o povečanju oziroma zmanjšanju vrednosti namenskega premoženja Javnega stanovanjskega sklada Mestne občine B; sklep o sprejetju dopolnitve programa prodaje nepremičnega premoženja Mestne občine B v letu 2004; sklep o prodaji zemljišča zaradi gradnje trgovsko-poslovno-stanovanjskega objekta Z. 2 s podzemnim parkiriščem ter o oprostitvi plačila komunalnega prispevka za gradnjo podzemnega parkirišča ob P. ulici; sklep o prodaji zemljišč na javni dražbi; sklep o prodaji zemljišč na območju ZN Nad D, cesto v B za gradnjo objektov; sklep o neposredni prodaji zemljišč brez predlagane točke III; sklep o imenovanju EE za člana Sveta Gimnazije B; sklep o imenovanju dr. FF za člana Sveta Zavoda za zdravstveno varstvo B. Hkrati še predlaga, da sodišče toženi stranki naloži tudi povrnitev stroškov tega postopka po odmeri sodišča skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka je skupaj z odgovorom na zahtevo za izdajo začasne odredbe z dne 21. 7. 2004 sodišču predložila izide glasovanja na 18. seji Občinskega sveta MO B dne 15. 7. 2004 in magnetogram celotne seje tožene stranke z rezultati glasovanja po posameznih točkah (priloge B1-B5), naknadno pa je podala še odgovor na tožbo dne 4. 8. 2004 (s prilogo B6). V celoti prereka tožbene navedbe in vztraja pri ponujenih dokazih, ki jih je predložila hkrati z odgovorom na zahtevo za izdajo začasne odredbe. Dodatno še navaja, da v konkretnem sporu ne gre za skupinsko tožbo, ampak za skupino oseb kot tožečo stranko. Glede na tožbeni zahtevek in tožbene navedbe pa meni, da gre tako za člane Občinskega sveta MO B in predstavnike Kluba svetnic in svetnikov LDS B, ki bi jih bilo potrebno obravnavati kot eno tožečo stranko in tožbo zavreči. Meni, da sodišče pri odločanju o tožbenem zahtevku ni vezano na pravno podlago, navedeno v tožbenem zahtevku, ki pa je v tem primeru po mnenju tožene stranke pravno zgrešena, zlasti pri navedbah o kršitvah ustavnih pravic iz 22., 25. in 44. člena Ustave in o kršitvah 8., 11. in 14. točke 2. odstavka 339. člena ZPP ter glede ugotovitve dejanskega stanja. V zvezi s 1. točko tožbenega zahtevka, da se odpravi sklep o potrditvi mandata novemu članu občinskega sveta CC, tožena stranka navaja, da je ta sklep le deklaratorne narave in ne pomeni kršitve določil 37.a člena ZLS. Po določbi 100. člena Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93 in nadaljnji, dalje ZLV) pa je pravno varstvo zagotovljeno le določenemu krogu oseb, ki ima možnost izpodbijati sklep občinske volilne komisije (dalje OVK). Tudi v primeru, če je prišlo do kršitve 37.a člena ZLS, je to kršila OVK MO Koper, ki je začela postopek in sprejela ugotovitveni sklep št. K1116-15/2003 z dne 14. 7. 2004, da je mandat člana občinskega sveta MO Koper po prenehanju mandata DD prešel na kandidata CC. Zoper navedeni sklep OVK pa bi imel možnost vložitve pritožbe le omejen krog oseb, ki ga določa ZLV, vendar pritožba sploh ni bila vložena. V skladu s 37.a členom ZLS pa bi imel možnost pritožbe tudi svetnik DD, ki mu je prenehal mandat, ki pa tudi ni vložil pravnega sredstva. Tožena stranka meni, da bi bilo zato potrebno tožbo v tem delu zavreči glede na 5. točko 1. odstavka 34. člena ZUS, po kateri sodišče zavrže tožbo v primeru, če je bila zoper upravni akt, ki se s tožbo izpodbija, možna pritožba, pa ta sploh ni bila vložena. Meni tudi, da bilo v tem delu tožbo potrebno zavreči tudi iz razlogov po 4. točki 1. odstavka 34. člena ZUS, saj napadeni sklep ne posega v tožnikovo pravico ali njegovo neposredno na zakon oprto korist. Glede odprave izpodbijanega sklepa o razrešitvi tožnika AA s funkcije podžupana MO B je po mnenju tožene strank sicer izkazan tožnikov pravni interes, vendar je njegova zahteva neutemeljena, saj je skladno z določbo 33.a člena ZLS in 46. člena Statuta MO B (Uradne objave PN, št. 40/00, 30/01 in 29/03, v nadaljevanju Statut), ki jih tudi citira, predlog za razrešitev podala upravičena oseba, o predlogu je glasoval pristojni organ in predlog izglasoval s potrebno večino glasov, glasovanje pa je potekalo po predvidenem postopku v skladu z določili 44. člena Poslovnika Občinskega sveta MO B (Uradne objave PN, št. 16/95, 42/00 in 30/01, dalje Poslovnik), o njem je tožena stranka glasovala na tajnem glasovanju in odločila s potrebno večino glasov. Po mnenju tožene stranke sodišče v tem sporu ne bi smelo presojati, ali je novo potrjeni svetnik CC lahko glasoval o razrešitvi podžupana ali ne, ker za tako presojo Upravno sodišče RS ni stvarno pristojno, saj je po izrecni določbi 100. člena ZLV pravno varstvo zagotovljeno v drugem postopku. Če pa bi v konkretnem sporu sodišče kljub temu presojalo potrditev mandata svetniku CC, s čimer bi posledično presojalo zakonitost glasovanja o tožnikovi razrešitvi s funkcije podžupana, pa tožena stranka poudarja, da je bil navedeni sklep sprejet z zadostno večino tudi, če se ne upošteva glas svetnika CC. Sporno glasovanje pa naj ne bi ni imelo vpliva niti na zadostno potrebno število pri ugotavljanju navzočnosti niti pri dejanskem odločanju in je tako izpodbijani sklep pravilen in na zakonu utemeljen. Glede odprave izpodbijanih sklepov pod točko 3 tožbenega zahtevka tožena stranka meni, da je tudi brez glasovanja svetnika CC na podlagi na novo potrjenega mandata bilo zagotovljeno zadostno število prisotnih članov občinskega sveta, vsi sklepi pa so bili sprejeti z ustrezno večino. Navaja, da tožba v upravnem sporu nima značaja t. i. popularne tožbe (actio popularis), izpodbijani akt pa mora zadevati neposredno in osebno korist tožnika. Le-ta mora biti neposredna in sedanja ter mora izhajati iz kakšnega posebnega pravnega položaja, v katerem se nahaja tožnik v razmerju do izpodbijanega upravnega akta in v katerem bi mu ta upravni akt lahko povzročil škodo. Vendar pa se izpodbijani sklepi, navedeni v točki 3 tožbenega zahtevka, ne nanašajo na neposredno korist tožnika niti ne bo z njihovo uveljavitvijo tožnik osebno oškodovan in mu ne bo nastajala škoda, zaradi česar tožnik po mnenju tožene stranke v tem delu tožbenega zahtevka nima pravnega interesa in ga je potrebno zavreči v skladu s 4. točko 1. odstavka 34. člena ZUS. Sodišču predlaga, da tožbo zavrže oziroma zavrne in tožeči stranki naloži plačilo stroškov tega postopka, ki jih tudi specificira, skupaj z zakonsko določenimi zamudnimi obrestmi.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije je kot zastopnik javnega interesa na podlagi 3. odstavka 36. člena ZUS prijavilo svojo udeležbo v tem upravnem sporu.

Tožba je v delu, ki se nanaša na razrešitev tožnika kot podžupana, dopustna in delno utemeljena.

Sodišče je dne 20. 8. 2004 v navzočnosti tožnika in njegovega pooblaščenca ter pooblaščenca tožene stranke in državne pravobranilke GG opravilo glavno obravnavo, na kateri je tožnik spremenil tožbo tako, da je z njo zaobsežen tudi dopis z dne 19. 7. 2004 (priloga A86), ki ga je v dokazne namene predložil sodišču na naroku za glavno obravnavo. Sodišče je kljub izrecnemu nasprotovanju tožene stranke na podlagi 1. odstavka 185. člena ZPP dovolilo spremembo tožbe z vključitvijo akta št. K 1023-9/2003 z dne 19. 7. 2004 v tožbeni predlog pod točko 2, ker je ocenilo, da je to smotrno za dokončno ureditev spornega razmerja med strankama.

V dokaznem postopku je sodišče dopustilo dokaz po vpogledu listin, ki so v sodnem spisu in po zaslišanju tožnika ter vpogledalo tožbo z dne 19. 7. 2004 s tožbenimi prilogami A1- A88, odgovor tožene stranke z dne 21. 7. 2004 na zahtevo za izdajo začasne odredbe skupaj s prilogami B1-B5, odgovor tožene stranke z dne 4. 8. 2004 na tožbo skupaj s prilogo B6, in sklep tega sodišča št. U 202/2004-9 z dne 26. 7. 2004.

Preostale dokazne predloge po zaslišanju prič in poizvedbah pri centru za socialno delo ter na občini v zvezi s tožnikovim starševskim dopustom je sodišče na glavni obravnavi zavrnilo kot nepotrebne, ker je ugotovilo, da je dejansko stanje na podlagi izvedenih dokazov v celoti dovolj razjasnjeno glede za odločitev pravno relevantnih dejstev oziroma dejstev, med strankama niti niso sporna. V upravnem sporu je namreč sodišče po določbi 1. odstavka 38. člena ZUS pri svoji presoji vezano na tožbeni zahtevek, ni pa vezano na tožbene razloge. Prav tako sodišče v upravnem sporu ni vezano na dokazne predloge strank in lahko izvede vse dokaze, za katere meni, da bodo prispevali k razjasnitvi zadeve in k zakoniti in pravilni odločitvi (2. odstavek 14. člena ZUS). Pač pa mora sodišče v upravnem sporu po uradni dolžnosti ugotoviti na podlagi 2. odstavka 34. člena ZUS že ob predhodnem preizkusu tožbe, ali so izpolnjene procesne predpostavke po določbah od 1. do 6. točke 1. odstavka 34. člena ZUS. Sodišče je glede tožnika AA že ob predhodnem preizkusu tožbe, ki jo je podal hkrati še z dvema sotožnikoma, BB in CC, s svojim sklepom št. U 202/2004-9 z dne 26. 7. 2004 (ki še ni postal pravnomočen) ugotovilo, da so navedene procesne predpostavke verjetno izkazane glede 2. točke tožbenega zahtevka. Na obstoj procesnih predpostavk iz 1. do 6. točke 1. odstavka 34. člena ZUS mora sodišče ves čas postopka paziti (2. odstavek 34. člena ZUS), kar pomeni, da morajo le-te biti podane ves čas trajanja postopka vse do odločitve sodišča.

Tako je v konkretnem primeru moralo sodišče po uradni dolžnosti ugotoviti obstoj procesnih predpostavk tudi po dovoljeni razširitvi tožbe na izpodbijani akt št. K1023-9/2003 z dne 19. 7. 2004 (priloga A86), ki ga je izdala Mestna občina B, Župan, in ga naslovila na tožnika ter ga hkrati poslala Kadrovski službi MO B, z opredelitvijo zadeve "prenehanje podžupanskega mandata"; iz njegove vsebine izhaja, da je na podlagi sklepa tožene stranke z dne 15. 7. 2004 tožniku prenehal mandat podžupana in da lahko funkcionar po prenehanju mandata na podlagi določb 14., 15., 16. in 17. člena Zakona o funkcionarjih v državnih organih (Uradni list RS, št. 30/90 in nadaljnji, dalje ZFDO), ki se smiselno uporablja tudi za občinske funkcionarje, uveljavlja določene pravice, občina pa kot delodajalec ne bo uveljavljala svoje pravice iz 16. člena ZFDO, zato mora tožnik do 21. 7. 2004 kadrovski službi (ga. HH) vrniti dodeljena osnovna sredstva, izpraznjeno pisarno, ključ in magnetno kartico za vstop v prostore Mestne občine B, ki od navedenega datuma ne bo več poravnavala naročnine za tožnikov mobilni telefon.

V izhodišču obravnavane zadeve je med strankama sporno vprašanje, ali je bila tožena stranka dolžna tožniku izdati pisni akt o razrešitvi s funkcije podžupana v skladu s pravili ZUP ali ne. To vprašanje je v obravnavani zadevi po oceni sodišča bistveno, pri čemer pa med strankama ni sporno, da tožniku ni prenehal mandat člana občinskega sveta MO B.

Za odgovor na navedeno vprašanje, ki je med strankama sporno, pa je sodišče moralo najprej ugotoviti, ali tožnik, ki s tožbo izpodbija zakonitost uvodoma navedenih sklepov in (posledično) uveljavlja kršitev ustavnih pravic iz 22., 25. in 44. člena Ustave v konkretnem primeru lahko te pravice utemeljeno varuje glede na vsebino tožbenih navedb, tožnikove izjave na glavni obravnavi in tožbenega zahtevka v obravnavanem delu (pod točko 2).

Od navedenega vprašanja, ki je po presoji sodišča bistveno, je namreč odvisno, ali bi tožena stranka zaradi narave oziroma statusa pravno zavarovane procesne pravice iz 22. in 25. člena Ustave morala izdati ustrezen akt ob izvajanju sprejete odločitve iz svoje pristojnosti po določbi 1. odstavka 33.a člena ZLS v zvezi z 18. alineo 2. odstavka 27. člena Statuta MO B, za izvajanje katerih po določbi 5. alinee 42. člena Statuta MO B skrbi župan. Ustavne pravice se namreč uresničujejo neposredno na podlagi Ustave (1. odstavek 15. člena), zaradi njihovega učinkovitega varstva (3. odstavek 15. člena) pa imajo lahko tudi organi lokalne skupnosti dolžnost izdati ustrezen akt v tudi v primeru, če zakon izrecno za konkretno dejansko okoliščino (v tem primeru tožnikovo razrešitev s funkcije podžupana) ne predvideva izdaje posebnega akta.

Zakonodajalec vseh konkretnih dejanj, zaradi katerih mora organ lokalne skupnosti pri izvrševanju odločitev, ki jih je sprejel v okviru svojih pristojnosti, ni mogel vnaprej predvideti, zato je na splošno določil, da so organi občine, ki jih določa 28. člen ZLS, pri izvrševanju nalog iz svoje pristojnosti dolžni ravnati v skladu z Ustavo in zakoni, kar nedvomno izhaja iz določb 33. člena ZLS. Kajti na podlagi 33. člena ZLS namreč lahko župan zadrži objavo splošnega akta občine, če meni, da je neustaven ali nezakonit (5. odstavek), prav tako pa lahko zadrži tudi izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita (6. odstavek). Ker 3. odstavek 15. člena Ustave zagotavlja sodno varstvo človekovih pravic in ker se po določbi 2. odstavka 3. člena ZUS v upravnem sporu lahko med drugim izpodbijajo tudi posamični akti o razrešitvah funkcionarjev, v obravnavanem delu tožbe pa tožnik izpodbija prav akt o njegovi razrešitvi s funkcije podžupana (št. K1023-9/2003 z dne 19. 7. 2004), bi tožena stranka morala zaradi tožnikove procesne pravice iz 22. člena Ustave (enako varstvo pravic) tudi v tem primeru izdati tožniku ustrezen akt v predpisani obliki in z obveznimi sestavnimi deli po standardih, ki jih določa ZUP, saj jih izpodbijani akt očitno ne dosega.

Po določbi 4. člena ZUP se namreč upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne stvari po 2. členu ZUP, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Med navedene druge javnopravne stvari, ki po definiciji 2. člena ZUP nimajo značaja upravne stvari, pa je po mnenju sodišča treba uvrstiti tudi tako pomembne javno-pravne zadeve, kakršna je razrešitev občinskega funkcionarja s funkcije podžupana, ki je sporna v konkretnem primeru. Nadaljnji razlog v prid navedenemu stališču je okoliščina, da postopek razrešitve občinskega funkcionarja s funkcije podžupana ni zakonsko urejen s posebnim postopkom. Sodišče pa je navedeno stališče v zvezi z uporabo 4. člena ZUP v tovrstnih zadevah izoblikovalo tudi ob upoštevanju 3. odstavka 120. člena Ustave, ki določa, da je proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil zagotovljeno sodno varstvo pravic in zakonitih interesov državljanov. Le-to pa je bistveno oteženo v primeru, če ni izdan ustrezen akt po pravilih ZUP. Da torej v konkretnem primeru ne bi šlo za poseg v tožnikovo pravico iz 22. člena Ustave, bi morala tožena stranka ob smiselni uporabi ZUP (4. člen) izdati ustrezen akt po pravilih ZUP v predpisani obliki in z vsemi sestavnimi deli, ki jih kot obvezne določa 210. člen ZUP. Šele z izdajo (in ne z ugotovitvijo izida glasovanja o razrešitvi s funkcije) akta o razrešitvi namreč po mnenju sodišča nastopijo pravne posledice izida glasovanja, kajti tudi v zadevah, kot je sporna razrešitev, je treba ob smiselni uporabi določb 207. člena ZUP (4. člen ZUP) šteti, da je o stvari odločeno (šele) z izdajo posamičnega akta, ki ima sestavine, predpisane za upravno odločbo. Vendar tožena stranka po presoji sodišče ni izpeljala svoje odločitve o razrešitvi tožnika s funkcije podžupana v skladu s procesnimi pravicami tožnika iz 22. člena Ustave (enako varstvo pravic) niti v skladu predpisanimi procesnimi standardi iz citiranih določb ZUP. Iz vsebine izpodbijanega akta št. K1023-9/2003 z dne 19. 7. 2004 je namreč razvidno, da nima oblike in obveznih sestavnih delov v skladu s pravili 1. in 3. odstavka 210. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji, dalje ZUP), razen številke in datuma izdaje. Ker izpodbijani akt št. K1023-9/2003 z dne 19. 7. 2004, ki je bil tožniku po lastni izjavi vročen dne 21. 7. 2004, ne vsebuje niti pouka o pravnem sredstvu, sestavljenega po določbah 215. člena ZUP, pa navedena okoliščina ne more imeti za tožnika škodljivih posledic pri ugotavljanju pravočasnosti tožbe. Še posebej navedena okoliščina ne bi smela imeti za tožnika škodljivih posledic ob upoštevanju okoliščine, da je sodišče toženo stranko pozvalo, da predloži sodišču vse predmetne spise in naknadno še, da predloži vse manjkajoče spise, ki se nanašajo na obravnavano sporno zadevo oziroma sporno razmerje (razrešitev podžupana). Vendar pa tožena stranka ni niti po ponovnem pozivu sodišču predložila niti navedenega izpodbijanega akta niti dokazila o njegovi vročitvi tožniku z evidentiranim datumom vročitve. Zato so po presoji sodišča neutemeljene navedbe tožene stranke v smeri prepozno oziroma prezgodaj vložene tožbe (po njeni razširitvi) zoper izpodbijani akt z dne 19. 7. 2004. Sodišče tako ocenjuje, da so za odločitev sodišča (po vsebini) o tem delu tožbenega zahtevka (pod točko 2) glede zakonitosti izpodbijanega akta št. K1023-9/2003 z dne 19. 7. 2004 izpolnjene vse procesne predpostavke.

Ker, kot je predhodno obrazloženo, pri izdaji izpodbijanega akta št. K1023-9/2003 z dne 19. 7. 2004 niso bila upoštevana pravila splošnega upravnega postopka po določbah ZUP, ki se v tovrstnih zadevah uporablja smiselno, je sodišče tožbi v tem delu ugodilo in izpodbijani akt odpravilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS. Tožena stranka mora na podlagi določbe 3. odstavka 60. člena ZUS izdati nov upravni akt v tridesetih dneh od dneva prejema te sodbe, pri čemer je vezana na pravno mnenje sodišča, kot izhaja iz obrazložitve, in njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Ni pa sodišče sledilo tožbenemu predlogu, naj odpravi tudi dejanja, ki so bila podlaga za izdajo sklepa o razrešitvi, saj je ugotovilo, da je imel tožnik v postopku možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločitev tožene stranke, to je za izid njenega glasovanja (3. točka 3. odstavka 25. člena ZUS), kršitve proceduralnih določb splošnih aktov tožene stranke, na katere se sklicuje tožba, pa po mnenju sodišča niso mogle vplivati na odločitev. Določba 1. odstavka 33.a člena ZLS, ki edina ureja razrešitev podžupana, namreč ne vsebuje materialnih pogojev za razrešitev, to pa pomeni, da ima tožena stranka pri odločanju o razrešitvi podžupana široko polje diskrecije, iz česar sledi, da mora biti vpliv kršitve procesnih pravil, ki niso absolutne kršitve predpisov o postopku, tudi dokazan, ne samo zatrjevan. Tožba pa v tem pogledu dejanskih okoliščin niti ne navaja.

Sodišče je tožbo v preostalem delu zavrglo iz naslednjih razlogov:

Na splošno je dopustnost upravnega spora urejena z določbo 1. odstavka 4. člena ZUS. Ta določa dva pogoja, da je upravni spor dopusten, in sicer, če tožnik uveljavlja, da je prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih in če zatrjevana prizadetost izvira iz izpodbijanega akta (ali zaradi tega, ker akt ni bil izdan in vročen v predpisanem roku). Ker pa z izpodbijanim sklepom, ki ga tožnik navaja v tožbenem zahtevku pod točko 1 ni odločeno o nobeni tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, izhajajoči iz predpisov, na katere se sklicuje tožnik (2. odstavek 37.a člena ZLS), pa po presoji sodišča tožnik v tem delu tožbenega zahtevka ni izkazal pravnega interesa za predmetno tožbo. Na podlagi določbe 2. odstavka 37.a člena ZLS namreč lahko vloži tožbo na Upravno sodišče zoper ugotovitev občinskega sveta o prenehanju mandata zgolj član občinskega sveta, ki mu je prenehal mandat. Na navedeni pravni podlagi, na kateri tožnik med drugim utemeljuje svoj tožbeni zahtevek (pod točko 1), pa po mnenju sodišča v ne more utemeljevati tožbe v upravnem sporu niti tožnik, saj mu mandat člana občinskega sveta brez dvoma ni prenehal (kar med strankama niti ni sporno), prav tako pa tudi ne druge osebe izven navedenega kroga upravičenih tožnikov, ki bi edini izkazovali pravni interes za tožbo. Vsakdo pa, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic, mora ves čas postopka izkazovati svoj pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo (1. odstavek 4. člena ZUS), kar pomeni, da mora izkazovati, da je odločitev sodišča nujna zaradi varstva njegovih pravic, ker bi mu morebitna ugodna rešitev zagotavljala neko pravico ali pravno korist, ki je brez sodne odločbe ne bi bilo, pri čemer je trditveno in dokazno breme na njegovi strani. Pravni interes je torej bistvena predpostavka za dopustnost upravnega spora in predstavlja možnost, da stranka v postopku, ki ga začne s tožbo v upravnem sporu, izboljša svoj pravni položaj, vendar pa ga po presoji sodišča tožnik v konkretnem primeru ni izkazal glede na citirano določbo 2. odstavka 37.a člena ZLS. Glede tožbenih navedb v obravnavanem delu tožbe, kolikor se nanaša na tožbeni zahtevek pod točko 1 in 3 v zvezi z zatrjevanim posegom v ustavne pravice iz 22., 25. in 44. člena Ustave RS pa sodišče ocenjuje, da izpodbijani sklepi po svoji pravni naravi niso posamični akti niti dejanja, ki se lahko izpodbijajo v upravnem sporu po določbi 3. odstavka 1. člena ZUS. Po tej določbi se presojajo le posamični akti in dejanja, s katerimi se posega v ustavne pravice, vendar skladno z načelom subsidiarnosti upravnega spora le v primeru, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, kar implicitno predpostavlja dopustnost sodnega varstva. V obravnavanem primeru pa tožnik za odločanje o tožbenem zahtevku pod točko 1 ni izkazal pravnega interesa, odločanje o delu tožnikovega tožbenega zahtevka pod točko 3 pa, kot je obrazloženo v nadaljevanju, sploh ne spada v sodno pristojnost. Le za del tožbenega zahtevka pod točko 1 (in 2) je zagotovljeno sodno varstvo, vendar ne komurkoli, pač pa zgolj posebej določenemu krogu oseb, ki za to izkažejo svoj pravni interes. Tega pa po presoji sodišča tožnik, razen v delu tožbenega zahtevka pod točko 2 (kot je predhodno obrazloženo), v preostalem ni izkazal.

Obseg in meje sodnega varstva v upravnem sporu določa 157. člen Ustave, podrobneje pa jih glede na vrsto oziroma pravno naravo spornega akta oziroma dejanja definira 1. člen ZUS v določbah 2., 3. in 4. odstavka. Tako po določbi 2. odstavka 1. člena ZUS sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, ki jih izdajo državni organi, organi lokalne skupnosti ali druge osebe, ki so nosilci javnih pooblastil. Na podlagi 3. odstavka 1. člena ZUS v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V upravnem sporu pa sodišče odloča tudi o zakonitosti aktov državnih organov, organov lokalne skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja (4. odstavek 1. člena ZUS).

Vendar pa nobena izmed iz citiranih določb ne pooblašča Upravnega sodišča RS, da bi v upravnem sporu presojalo zakonitost kateregakoli splošnega akta (organov) lokalne skupnosti, izdanega v obliki predpisa (razen kolikor ureja posamična razmerja), niti glede izvrševanja pristojnosti organov lokalnih skupnosti v zvezi z razpolaganjem s stvarnim in finančnim premoženjem lokalne skupnosti ne določa obveznosti vodenja upravnega postopka ali izdajanja upravnih odločb. Prav to pa v konkretnem primeru s tožbo (v tožbenem zahtevku pod točko 3) smiselno uveljavlja tožnik.

Tovrstna presoja splošnih aktov lokalne skupnosti pa kot izhaja iz citiranih določb 1. člena ZUS ne more biti predmet upravnega spora, kot tudi ne odločitve tožene stranke v zvezi z razpolaganjem s stvarnim ali finančnim premoženjem lokalne skupnosti. Pri razpolaganju s stvarnim ali finančnim premoženjem lokalne skupnosti oziroma odločanju o tem gre namreč za izvrševanje neoblastne funkcije organa lokalne samoupravne skupnosti. Glede na navedeno ni mogoče sklepati, da bi bili uvodoma navedeni sklepi, ki jih s tožbo oziroma tožbenim zahtevkom pod točko 3 kot nezakonite izpodbija tožnik, izdani v upravno-pravnem razmerju oziroma, da bi imeli pravno naravo aktov, izdanih v upravni stvari v smislu določbe 1. odstavka 3. člena ZUS niti 2. odstavka 3. člena ZUS.

Na podlagi navedenega je sodišče presodilo, da v konkretnem primeru tožnik ni izkazal pravnega interesa za uveljavljanje svojega tožbenega zahtevka pod točko 1 in tudi nima pravne podlage za uveljavljanje svojega tožbenega zahtevka pod točko 3 niti v citiranih ustavnih določbah niti v določbah 2. odstavka oziroma 3. odstavka in tudi ne 4. odstavka 1. člena ZUS niti 2. odstavka 3. člena v zvezi s 1. odstavkom 4. člena ZUS. Zato je sodišče njegovo tožbo v tem delu zavrglo na podlagi 3. in 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS.

Po določbi 3. odstavka 23. člena ZUS trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, kadar sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravnega akta. Zato v tem primeru, v katerem je sodišče ugotavljalo obstoj formalnih pogojev (procesnih predpostavk) in presojalo zakonitost navedenega izpodbijanega akta, kot izhaja iz obrazložitve k točki 1, trpi vsaka stranka svoje stroške tega upravnega spora.

URS člen 157/2,  120/3,  157,  157/1,  22,  25,  120,  15,  15/1,  15/3,  157/2,  120/3,  157,  157/1,  22,  25,  120,  15,  15/1,  15/3,  157/2,  120/3,  157,  157/1,  22,  25,  120,  15,  15/1,  15/3.  ZLS člen 37/2,  33,  33a,  37,  37/2,  33,  33a,  37.  ZUS člen 60/3,  60,  60/1,  60/1-3,  34/2,  38,  38/1,  34/1-3,  34/1-4,  34/1-5,  34/1,  34/1-1,  34/1-2,  23,  23/3,  34,  14/2,  16,  16/1,  4,  4/1,  14,  1/4,  3,  3/2,  1,  1/2,  1/3,  60/3,  60,  60/1,  60/1-3,  34/2,  38,  38/1,  34/1-3,  34/1-4,  34/1-5,  34/1,  34/1-1,  34/1-2,  23,  23/3,  34,  14/2,  16,  16/1,  4,  4/1,  14,  1/4,  3,  3/2,  1,  1/2,  1/3.  ZUP člen 215,  210,  210/1,  210/3,  2,  4,  207,  215,  210,  210/1,  210/3,  2,  4,  207.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.