Sodba in sklep U 814/99
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-10-13

DRUŽINSKO PRAVO - ČLOVEKOVE PRAVICE - USTAVNO PRAVO

zastopanje otroka - roditeljska pravica - stiki z otrokom

Starš, pri katerem otrok ne živi, ima načeloma pravico do zastopanja otroka v pravnih postopkih že na podlagi ZZZDR in 54. člena Ustave, zato ni potreben nikakršen zahtevek na center za socialno delo, da mu le-ta prizna omenjeno pravico, saj ta pravica izhaja iz same zakonodaje. To pomeni, da tožena stranka nima prav, ko odločitev, da ne gre za upravno stvar utemeljuje s tem, da je zakoniti zastopnik otroka samo tisti, ki izvršuje roditeljsko pravico, to pa je tisti od staršev, pri katerem otrok živi.

2. Tožnika se oprosti plačila sodnih taks.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnika zoper sklep Centra za socialno delo A., št. ... z dne 2. 3. 1999.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ zavrgel zahtevek tožnika za izdajo dovoljenja za zastopanje mld. A.A. pred Upravnim sodišče RS in Ustavnim sodiščem. Po opisu iz obrazložitve izpodbijane odločbe je tožnik v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo uveljavljal, da gre v zadevi za odločanje v upravnem postopku in je zato sklicevanje na predhodno izdane odločbe v postopkih pred centrom za socialno delo in na določilo 2. odstavka 125. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) neutemeljeno. Poleg tega naj bi bila prvostopenjska odločba v nasprotju z Konvencijo ZN o otrokovih pravicah in 54. členom Ustave. Pritožnik se je skliceval na določilo 4. člena Zakona o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (ZZZDR) in je uveljavljal, da dejstvo, da ne živi s svojim otrokom ne pomeni, da nima roditeljske pravice, ki mu ni bila odvzeta, in da ne more zastopati otroka. Konvencija ZN o otrokovih pravicah določa, da sta oba roditelja enako odgovorna za otrokovo vzgojo in razvoj tudi v primerih, ko starši ne živijo več skupaj.

Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe tudi povzema obrazložitev prvostopenjskega organa, ki je odločbo oprl na argument, da je bilo o zahtevku iz istega pravnega razmerja že odločeno z dokončnima odločbama z dne 4. 10. 1995 in z dne 1. 3. 1995. Tožena stranka svojo odločitev opira na argument, da ima prvostopenjski organ prav, da ni pogojev za uvedbo postopka, vendar ne zaradi tega, ker je bilo o zadevi že odločeno, ampak zaradi tega, ker ne gre za upravno stvar. Sklicuje se na določilo 2. odstavka 4. člena in na 114. člen ZZZDR, češ da je po stališču sodne prakse tisti od staršev, pri katerem otrok živi, tudi zakoniti zastopnik otroka. To pa pomeni, da bi center za socialno delo v zadevi lahko izdal samo odločbo o dodelitvi otroka v varstvo in vzgojo očetu, s katero bi ta postal tudi zakoniti zastopnik otroka, ne pa dovoljenje za zastopanje, saj predmetna stvar ni upravna stvar.

Tožnik vlaga tožbo iz vseh razlogov, smiselno z enako argumentacijo kot v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo. Pravi, da gre za upravno stvar, da se Konvencija ZN o otrokovih pravicah in 54. člen Ustave uporabljata neposredno in da je izpodbijana odločba tudi v nasprotju z določilom 2. in 3. odstavka 4. člena ZZZDR. Meni, da ima pravico zastopati svojo hčer, ki je rojena leta 1989, v postopkih pred centrom za socialno delo, toženo stranko in sodišči, saj imata oba roditelja pravico zastopati svojega otroka že po zakonu. Če pride do spora o zastopanju, bi se moral postaviti najmanj skrbnik, t.i. kolizijski skrbnik ali nekdo, ki bi poskrbel, da se zavarujejo pravice, interesi in koristi otroka. Tožena stranka bi zato morala ugotoviti, da ima tožnik pravico zastopati svojo hčerko. Namesto tega pa center za socialno delo ne reagira na informacijo, da so stiki preko 3 vikendov na leto in en teden odločno premalo za uresničevanje ustavnih pravic. Predlaga, da sodišče ugotovi, da tožena stranka ni v zakonskem roku 2 mesecev izdala izpodbijane odločbe, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo, ki jo je tožnik priložil tožbi, odpravi in da ugotovi, da ima tožnik pravico zastopati mladoletno hči. Prosi tudi za oprostitev plačila sodnih taks in v zvezi s tem prilaga odločbo centra za socialno delo z dne 12. 3. 1999 o denarnem dodatku, potrdilo o premoženjskem stanju z dne 11. 11. 1998, odločbo Davčne uprave RS o odmeri dohodnine za leto 1997, potrdilo o višini katastrskega dohodka z dne 23. 2. 2000, poleg tega pravi, da mu za leto 1998 ni bila izdana odločba o dohodnini, za kar prilaga obvestilo Zavoda RS za zaposlovanje glede dohodkov v letu 1998.

Tožena stranka v odgovoru z dne 14. 10. 1999 predlaga, da sodišče tožbo zavrne, glede upravnih spisov pa je navedla, da se le-ti nahajajo v spisih, ki se v upravnem sporu vodijo pod opr. št. U 256/97, U 2957/97, U 202/99 in U 2396/97.

Na ponoven poziv sodišča z dne 1. 6. 2004 in obvestilo, da so navedene upravni spori že pravnomočno končani in so bili upravni spisi vrnjeni toženi stranki, tožena stranka ni poslala upravnih spisov.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

V skladu z določilom 4. odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000) so izpolnjeni pogoji, da sodišče o zadevi odloči brez spisov, poleg tega pa glede na ključno sporno materialno-pravno okoliščino tudi dejstva, ki izvirajo iz navedb strank in podatkov v sodnem spisu, dopuščajo presojo zakonitosti izpodbijane odločbe brez upravnih spisov. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba zakonita, vendar iz drugih razlogov, kot je navedla tožena stranka. Iz izpodbijane odločbe in tožbe izhaja, da je tožnik v upravnem postopku zahteval od upravnega organa, da mu izda splošno pooblastilo za zastopanje njegove mladoletne hčerke, ki ga je tožnik po njegovih navedbah v tožbi hotel izkoristiti za pravno preureditev pravice do stikov s svojo hčerko. Po ZZZDR (Uradni list RS, št. 14/89, Uradni list RS, št. 42/2003 - določba US) velja, da v primeru, če starši ne živijo skupaj, mora biti sporazumno določeno ali odločeno o tem, pri kom bo otrok živel, kar pa ne pomeni, da je staršu, pri kateremu otrok ne živi odvzeta roditeljska pravica, četudi določilo 114. člena ZZZDR pravi, da kadar starši živijo ločeno, izvršuje roditeljsko pravico tisti izmed njih, pri katerem otrok živi (1. odstavek) in če se zakon razveže ali razveljavi, izvršuje roditeljsko pravico roditelj, ki mu je otrok dan v varstvo in vzgojo (2. odstavek). Roditeljsko pravico staršev sestavljajo pravice in dolžnosti staršev, da zaradi zdrave rasti, skladnega osebnostnega razvoja in usposobitve za samostojno življenje in delo, skrbijo za življenje, osebnostni razvoj, pravice in koristi svojih mladoletnih otrok (2. odstavek 4. člena ZZZDR). Glede na vsebino tega člena v okvir roditeljske pravice nedvomno spada tudi pravica do zastopanja mladoletnega otroka, vendar z omejitvami, kot izhajajo iz nadaljevanja obrazložitve sodbe. Ker roditeljska pravica pripada skupaj očetu in materi (3. odstavek 4. člena ZZZDR) in ker po določilu 1. odstavka 107. člena mladoletne otroke zastopajo starši, načeloma velja, da imata oba starša pravico do zastopanja otroka, četudi otrok živi samo pri enem od staršev; vendar pa iz narave tega instituta izhaja, da pravica do zastopanja otroka za oba starša ne more veljati za zastopanje otroka v vsakodnevnih opravilih, ki so vezane na skupno življenje otroka s staršem, pri katerem otrok živi. Če pa gre za vprašanje zastopanja otroka v pravnih postopkih, potem načeloma velja, da imata oba starša pravico zastopati otroka. Takšno interpretacijo določila 114. člena ZZZDR je Upravno sodišče RS postavilo že v sodbi v zadevi U 310/98-10 z dne 7. 3. 2000. Sodišče je v tej zadevi ugotovilo, da lahko tisti, od staršev, pri katerem otrok ne živi, uresničuje pravice in dolžnosti do varstva in vzgoje svoje otroka v okviru dogovorjene (določene) pravice do stikov. Mimo stikov pa lahko tisti od staršev, pri katerem otrok ne živi, skladno z določilom 3. odst. 114. člena ZZZDR, sporazumno z drugim staršem odloča tudi o stvareh, ki bistveno vplivajo na otrokov bodoči razvoj, če izpolnjuje dolžnosti do otroka. Drugačna razlaga bi vzpostavila nesprejemljivo stanje, ko tisti od staršev, pri katerem otrok ne živi, a mu pripada roditeljska pravica, le-te ne bi smel izvrševati v času, ko izvršuje neposredne stike z otrokom. Sodišče je takšno razlago izvrševanja roditeljske pravice, ki je pomembna tudi za vprašanje zastopanja otroka v konkretnem primeru, povezalo z določilom 18. člena Konvencije ZN o otrokovih pravicah (MKOP, Uradni list SFRJ, št. 15/90 - MP v zvezi z aktom o nofitikaciji nasledstva glede Konvencij OZN /.../ Uradni list RS, št. 9/92, uradni list RS, št. 35/92 - MP). Iz tega določila izhaja obveznost Republike Slovenije, da z vsemi močmi zagotovi načelo, da sta oba starša enako odgovorna za otrokovo vzgojo in razvoj. Za opisano razlago ZZZDR so v času izdaje omenjene sodbe stale tudi nekatere obrazložitve odločb najvišjih sodišč v Republiki Sloveniji. Tako je na primer civilni oddelek Vrhovnega sodišča v zadevi predodelitve otroka (II Ips 330/97) v sodbi z dne 18. 9. 1997 postavil, da "ima otrok nedvomno pravico do stikov z obema roditeljema, ne glede na formalno dodelitev, kar vključuje tudi primerno vzgojo v odnosu do roditelja, pri katerem ne živi". Podobno stališče je zavzelo tudi Ustavno sodišče RS, ko je v obrazložitvi odločbe iz leta 1996 zapisalo, da "z dodelitvijo otroka materi očetu njegove starševske pravice in dolžnosti niso bile odvzete. Zaradi dejstva, da starša živita ločeno, je tisti od staršev, pri katerem otrok ne živi, sicer omejen v načinu izvajanja svoje pravice, vendar to omejitev podrobneje ureja zakon in to tako, da je omogočeno varovanje otrokovih koristi" (OdlUs 74/V, 1. knjiga, str. 414). Tudi v novejši odločitvi, ko Ustavno sodišče govori o prepletenosti starševske skrbi in pravice otrok do samosvojega razvoja osebnosti, pravi, da "obstoj tega vzajemnega razmerja med starši in otroki ni odvisen od tega, ali so otroci rojeni v zakonski zvezi ali zunaj nje, niti od tega, ali starši živijo skupaj ali ne" (OdlUs, Uradni list RS, št. 60/99, str. 7784). Vendar pa je Ustavno sodišče v odločbi z dne 23. 3. 2003 (U-I-312/00-40, Uradni list RS, št. 42/2003) ugotovilo, da sta prvi in drugi odstavek 114. člena ZZZDR v neskladju z ustavo in torej ni zavzelo ustavi-naklonjene interpretacije teh določil, kot jo je sprejelo Upravno sodišče v zadevi U 310/98-10. Vendar pa Ustavno sodišče določil 1. in 2. odstavka 114. člena ZZZDR ni razveljavilo, ampak je zgolj ugotovilo njuno neustavnost, pa še to v omejenem obsegu. Ustavno sodišče je ugotovilo neustavnost 1. in 2. odstavka 114. člena ZZZDR iz razloga, ker zakonske določbe ne predvidevajo možnosti, da starši skrbijo in izvršujejo svoje pravice skupaj v primeru, ko starši želijo, tudi če ne živijo skupaj, nositi skupno odgovornost za otroka in tak dogovor ne nasprotuje otrokovi koristi (26. odst. obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča). To pomeni, da je sodišče v tem upravnem sporu lahko uporabilo določilo 114. člena ZZZDR pri razlagi pravice do zastopanja otroka, kajti v navedenem smislu Ustavno sodišče ni ugotovilo neustavnosti določil 1. in 2. odstavka 114. člena ZZZDR. Poleg tega pa argumentacija Ustavnega sodišča implicitno izhaja iz stališča, da imata oba starša načeloma pravico zastopati otroka, tudi če ne živita skupaj, saj Ustavno sodišče pravi, da je razumljivo, da država sme in mora zavarovati otrokovo korist in odločiti o izvrševanju roditeljske pravice, če se starši o tem vprašanju ne morejo sporazumeti zaradi nasprotujočih si interesov (25. odstavek obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča). Starša torej imata lahko pravno-veljavno nasprotujoče si interese tudi glede zastopanja otroka v pravnih postopkih. To pomeni, da tožnik načeloma ima pravico do zastopanja otroka v pravnih postopkih že na podlagi ZZZDR in 54. člena Ustave, zato ni potreben nikakršen zahtevek na center za socialno delo, da mu le-ta prizna omenjeno pravico, saj ta pravica izhaja iz same zakonodaje. Center za socialno delo ni pristojen izdajati potrdil, ali nekomu pripada določena pravica, ki se uresničuje tudi neposredno na podlagi Ustave, ali ne. V tem smislu ima tožena stranka prav, da ne gre za upravno stvar, saj upravni organ o tem ne more odločati v smislu določila 1. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list SFRJ, št. 47/86). Lahko pa bi tožnik od pristojnega organa zahteval, da zaradi nesoglasij med materjo in tožnikom glede konkretno določene stvari, ki po njegovem mnenju bistveno vplivajo na otrokov bodoči razvoj, določi otroku za konkretno zadevo kolizijskega skrbnika. Za to pa je tožnik zmotno menil, da potrebuje najprej potrdilo pristojnega organa, da je pristojen zastopati otroka. To pristojnost ima že na podlagi omenjene razlage ZZZDR in Ustave. Zato predmetna zadeva ni upravna stvar, kot trdi tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe, nima pa tožena stranka prav, ko odločitev, da ne gre za upravno stvar utemeljuje s tem, da je zakoniti zastopnik otroka samo tisti, ki izvršuje roditeljsko pravico, to pa je tisti od staršev, pri katerem otrok živi. Takšna razlaga ni zakonita, poleg tega zgornji citati sodne prakse kažejo, da tudi ne drži argument tožene stranke, da za stališčem, ki ga je zavzela tožena stranka stoji tudi sodna praksa. Kljub temu, da obrazložitev tožene stranke, zakaj v konkretni zadevi ne gre za upravno stvar, ni pravilna, pa ima sodišče na podlagi določila 2. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000) možnost, da v takem primeru tožbo zavrne. Po tem določilu sodišče tožbo zavrne, če spozna, da je izpodbijani akt po zakonu utemeljen, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v upravnem aktu in te razloge sodišče navede v sodbi. Navedenim razlogom sodišče še dodaja, da je izhajajoč iz vsebine tožbe tožnik uveljavljal pravico do zastopanja otroka zaradi preureditve pravice do stikov z mladoletno hčerko. Pravica do stikov otroka z očetom pa ni enostranska pravica, ampak zajema tudi pravico očeta do stikov z otrokom; to pa pomeni, da bi lahko tožnik tudi s ciljem zavarovanja otrokovih koristi in pravic vložil pravno sredstvo za preureditev pravice do stikov kot oče mladoletne hčerke, ne pa kot zastopnik otroka. Takšna razlaga ni v nasprotju s stališči Upravnega sodišča iz predhodnih upravnih sporov, kajti v sodbah v zadevah U 256/97-33 z dne 17. 6. 1999 in U 2957797-14 z dne 14. 3. 2001 je sodišče tožbo tožnika zavrglo, ker tožnik ni predložil niti soglasja matere, s katero otrok živi, niti ustreznega akta pristojnega centra za socialno delo, ki bi nadomestil materino soglasje za očetovo zastopanje otroka pred sodiščem. Ker sodba v nobenem delu ne posega v interese ali pravice mladoletne hčerke tožnika, ki je že dopolnila 15 let, saj pravno stanje pravic, katero je sodišče utemeljilo v tej zadevi, izhaja že iz same zakonodaje, sodišče tudi ni povabilo mladoletne hčerke tožnika, da sodeluje v postopku, saj bi bilo to po presoji sodišča nepotrebno. Sodišče je določbe ZUP, ki je bil objavljen v uradnem listu SFRJ, uporabilo na podlagi določila 324. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000).

Po presoji sodišča podatki, ki jih je preložil tožnik v upravnem sporu izkazujejo, da so izpolnjeni pogoji iz določila 1. odstavka 13. člena Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 14/91 in nadaljnje spremembe in dopolnitve) zato je sodišče v drugi točki izreka s sklepom tožnika oprostilo plačila sodnih taks.

URS člen 54. ZUS člen 46, 46/6, 59, 59/2. MKOP člen 18. ZUP (1986) člen 1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.