sodba in sklep U 147/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-05-11

odškodnina za podržavljeno zemljišče - status zemljišča - denacionalizacija zemljišča

ZDen ne določa, katera zemljišča so bila podržavljena kot kmetijska in katera kot stavbna zemljišča. Upravnosodna praksa šteje kot stavbna zemljišča, poleg zazidanih zemljišč še tista zemljišča, na katerih je bila glede na takratno stopnjo urbanizacije možna določena vrsta gradnje; to pa so zemljišča, ki so bila po takratnih planih stanovanjske in komunalne graditve že opredeljena kot gradbena, in zemljišča, katerih sprememba namembnosti iz kmetijskih zemljišč v stavbna je bila vsebovana v predpisu, na podlagi katerega so bila podržavljena. Ostala zemljišča, ki so se ob podržavljenju uporabljala v kmetijske namene, se v denacionalizacijskem postopku obravnavajo kot kmetijska zemljišča. Če se je namembnost ob podržavljenju kmetijskih zemljišč po podržavljenju spremenila, ker so bila uporabljena za gradnjo, se takšna poznejša sprememba v denacionalizacijskem postopku ne more upoštevati, in se takšno zemljišče zato ne more vrednotiti kot stavbno zemljišče.

1. Postopka v zadevah pod opr. št. U... in opr. št. U... se združita v skupno obravnavo in odločanje in se zadeva vodi pod opr. št. U.... 2. Tožba AA se zavrne. 3. Tožbi Slovenske odškodninske družbe d.d. se ugodi, odpravita se 2. in 3. točka izreka odločbe Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano Republike Slovenije, št... z dne 17. 12. 2002, ter se zadeva v tem obsegu vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo ugodila pritožbi drugo tožeče stranke v tem upravnem sporu in odpravila dopolnilno odločbo Upravne enote A, št... z dne 18. 4. 2002 (1. točka izreka) ter odločila, da pripada upravičencema BB in CC, vsakemu do 1/2, odškodnina v obveznicah Slovenske odškodninske družbe v višini 82.759,31 DEM, kot odškodnina za odvzete nepremičnine parc. št. 76, stavbišče v izmeri 1017 m2, del parc. št. 297, travnik 4 v izmeri 2068 m2, parc. št. 298/1, sadovnjak 3 v izmeri 10176 m2, parc. št. 298/2, njiva 4 v izmeri 15257 m2 in parc. št. 300, travnik 4 v izmeri 2450 m2, vpisane pri vl. št. 17 k.o. B (2. točka izreka), da je Slovenska odškodninska družba, d.d., dolžna najkasneje v treh mesecih po pravnomočni odločbi izročiti obveznice v višini 82.759,31 DEM skrbniku za posebne primere DD (3. točka izreka) in da stroški postopka niso zaznamovani (4. točka izreka). Kot sporno v zadevi je opredelila vprašanje, ali je šteti nepremičnine parc. št. 297, 298/1, 298/2 in 300 kot nezazidana komunalno opremljena stavbna zemljišča ali kot kmetijska zemljišča oziroma nezazidana komunalno neopremljena stavbna zemljišča. Od te opredelitve je odvisno vrednotenje zemljišč v skladu s 44. členom Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen). Status zemljišč je treba ugotoviti glede na tedanje predpise in morebitne prostorske akte. Nepremičnine so bile podržavljene na podlagi Zakona o izkoriščanju kmetijskega zemljišča (Uradni list FLRJ, št. 43/59), katerega namen je bilo podržavljenje kmetijskih in ne stavbnih zemljišč, niti nezazidanih stavbnih zemljišč. Iz podatkov v spisih ne izhaja, da bi bile nepremičnine po tedanjih predpisih in morebitnih prostorskih aktih opredeljene kot stavbna zemljišča. Po obvestilu Občine A v letu podržavljenja ni bilo načrtov, na podlagi katerih bi bila planirana stanovanjska in komunalna gradnja v naselju B, niti ni bilo to območje zajeto v ožji gradbeni okoliš. Sporna zemljišča so bila torej podržavljena kot kmetijska zemljišča, saj na njih ni bilo možno graditi. Na podlagi podatkov iz spisov tožena stranka tudi ugotavlja, da so se nepremičnine nahajale v pasu 60 m ob javni dovozni poti, ki je bila priključena na javno cestno omrežje ter do 200 m od možnega priključka na nizkonapetostno električno omrežje, priključitev na javno vodovodno omrežje pa ni bila možna, saj ni podatkov, da bi bil na lastno vodovodno instalacijo osnovne šole priključen še kakšen objekt, niti ni izkazano, da bi se obravnavane parcele lahko priključile nanjo. Le parcela št. 76 je bila podržavljena kot stavbišče, zato se vrednoti kot nezazidano komunalno opremljeno stavbno zemljišče, kar po 14. členu Navodila o merilih za ocenjevanje vrednosti podržavljenih premičnin, nepremičnin, podjetij oziroma premoženja (v nadaljevanju: Navodilo) znaša 40.871,34 DEM. Ostala zemljišča je ovrednotila po Odloku o načinu določanja vrednosti kmetijskih zemljišč, gozdov in zemljišč, uporabljenih za gradnjo, v postopku denacionalizacije (v nadaljevanju: Odlok) kot travnik, sadovnjak oziroma njivo. Ker je z uporabo Odredbe o koeficientu povečanja dolarskih cen nacionaliziranega premoženja ugotovila, da ob podržavljenju dana odškodnina ni dosegla 30 % vrednosti odvzetega premoženja, je ob vračanju ni upoštevala.

Prvo tožeča stranka AA v tožbi navaja, da so bile parcele, zlasti še parcela št. 76, podržavljene že pred letom 1963, ko je bila le formalno izdana odločba o podržavljenju, ki je temeljila na Zakonu o izkoriščanju kmetijskega zemljišča. To izkazuje tudi dejstvo, da je bil na tej parceli sezidan zadružni dom že pred letom 1963. Ostala podržavljena zemljišča so bila pozidana že v letih 1963, kar zopet kaže na formalno izdajo odločbe o podržavljenju. Uradne spremembe v katastru ni nihče zahteval, njeni starši pa zemljišč niso več imeli v posesti. Dejstvo, da se je na podržavljenem zemljišču parc. št. 76 in 298/5 zgradil objekt takoj po odvzemu iz posesti, kakor tudi pozidanost vseh odvzetih parcel, ki se nahajajo le čez cesto šole, dokazuje, da so bila zemljišča zazidljiva. Če sta se objekta na parcelah 76 in 298/5 gradila brez prostorskih izvedbenih načrtov, ni razumljivo, zakaj se to zahteva za ostale parcele. V letih 1950-1970 takšne dokumentacije ni bilo nikjer, zato tega pogoja noben vlagatelj ne bo mogel dokazati. Tožena stranka ni pojasnila, zakaj ni upoštevala cenitve izvedenca, kateri je zemljišča ocenil kot nezazidana stavbna zemljišča, in si je vse parcele, ki danes predstavljajo lepo urejeno stanovanjsko naselje mestnega značaja, ogledal v naravi. Tudi trditev, da vodnjak ni priključek za preskrbo s pitno vodo, niti ni javni vodovod, ni podprta z nobenimi dokazi. Zemljišča so bila zazidljiva, in se jih je dalo z malimi stroški komunalno opremiti. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek ali pa potrdi prvostopno odločbo.

Drugo tožeča stranka Slovenska odškodninska družba, d.d., v tožbi izpodbija vrednotenje parcele št. 76, ki je bila ob podržavljenju opredeljena kot stavbišče, vendar je na zemljišču stal objekt, ki ni bil v lasti upravičencev. Za to parcelo bi upravičencem pripadala odškodnina v višini komunalno opremljenega nezazidanega stavbnega zemljišča, to je 40% vrednosti zazidanega zemljišča. Tožena stranka pa je vrednost ugotovila tako, da je izračunano vrednost zazidanega stavbnega zemljišča zmanjšala za 40 %, kar ni v skladu s 14. členom Navodila. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi ter izpodbijano odločbo odpravi.

Tožena stranka je v odgovorih na obe tožbi prerekala vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe in predlaga zavrnitev obeh tožb.

Prvo tožeča stranka je v odgovoru na tožbo drugo tožeče stranke menila, da mora geodetska uprava po odločbi sodišča parcelo razdeliti na tri enake dele, geodet pa je dal napačne podatke in je nastal primanjkljaj 11 arov. Zahteva izplačilo v eurih in izračun po današnjih cenah gradbenih parcel ter izplačilo v gotovini in ne z delnicami. Navaja, da so zemljišča po nacionalizaciji pozidali. V katastru so bila vpisana kot njive, vendar v resnici ni bilo tako. Zemljišča so vzeli zaradi možnosti gradnje. Od njihove hiše, kjer so živeli in imeli elektriko in vodo, so bila zemljišča oddaljena le dve minuti, torej jih je bilo možno komunalno opremiti. Zato jih je treba vrednotiti kot nepozidana stavbna zemljišča.

Državni pravobranilec kot zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v obeh postopkih z vlogama št... z dne 4. 3. 2003 in št... z dne 4. 4. 2003.

Sodišče je tožbi obeh tožečih strank združilo v skupno obravnavo in odločanje na podlagi 41. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00, v nadaljevanju: ZUS), ker se z obema tožbama izpodbija ista odločba tožene stranke.

Sodišče je tožbo prvo tožeče stranke obravnavalo v okviru njenih tožbenih navedb, s katerimi izpodbija vrednotenje podržavljenih parcel, ki se vračajo v obliki odškodnine.

Po 44. členu ZDen (Uradni list RS, št. 27/91-I, 56/92-odločba US, 13/93-odločba US, 31/93, 24/95-odločba US, 20/97-odločba US, 23/97-odločba US, 65/98, 76/98-odločba US, 66/00, 66/00-obv. razl., 11/01-odločba US in 54/02-odločba US, v nadaljevanju: ZDen) se vrednost podržavljenega premoženja določi po stanju premoženja v času podržavljenja in ob upoštevanju njegove sedanje vrednosti. Stanje ob podržavljenju pomeni takratno dejansko in pravno stanje premoženja, ki je bilo podržavljeno. Podržavljena zemljišča se glede na stanje ob podržavljenju v denacionalizacijskem postopku obravnavajo ali kot kmetijska zemljišča ali kot stavbna zemljišča.

ZDen ne določa, katera zemljišča so bila podržavljena kot kmetijska in katera kot stavbna zemljišča. Upravnosodna praksa šteje kot stavbna zemljišča, poleg zazidanih zemljišč še tista zemljišča, na katerih je bila glede na takratno stopnjo urbanizacije možna določena vrsta gradnje; to pa so zemljišča, ki so bila po takratnih planih stanovanjske in komunalne graditve že opredeljena kot gradbena, in zemljišča, katerih sprememba namembnosti iz kmetijskih zemljišč v stavbna je bila vsebovana v predpisu, na podlagi katerega so bila podržavljena. Takšen predpis je bil npr. Zakon o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč (Uradni list FLRJ, št. 52/58), s katerim so bila nacionalizirana vsa zazidana in nezazidana zemljišča v ožjih gradbenih okoliših mest in naselij mestnega značaja, to je v območjih, ki so bila urbanistično že zgrajena (odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, št. U-I-42/93-15 z dne 15. 12. 1994, sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, opr. št. I Up 1113/2000 z dne 13. 6. 2001). Ostala zemljišča, ki so se ob podržavljenju uporabljala v kmetijske namene, se v denacionalizacijskem postopku obravnavajo kot kmetijska zemljišča. Če se je namembnost ob podržavljenju kmetijskih zemljišč po podržavljenju spremenila, ker so bila uporabljena za gradnjo, se takšna poznejša sprememba v denacionalizacijskem postopku ne more upoštevati, in se takšno zemljišče zato ne more vrednotiti kot stavbno zemljišče.

Opredelitev podržavljenega zemljišča kot zazidanega oziroma nezazidanega stavbnega zemljišča ali kot kmetijskega zemljišča je pravno vprašanje, saj so to pojmi pravne narave, katerih vsebino dajejo predpisi in nanjo vežejo različne pravne posledice. Do pravnih vprašanj pa so mora opredeliti upravni organ, zato le-ta ni vezan na to, kot kakšna šteje podržavljena zemljišča izvedenec, ki zemljišča vrednoti. Naloga izvedenca v upravnem postopku je namreč le, da po pravilih stroke izračuna njihovo vrednost. Njegov izvid in mnenje mora upravni organ oceniti po načelu proste presoje dokazov (9. člen ZUP/86).

Po presoji sodišča je tožena stranka v izpodbijani odločbi pravilno ugotovila stanje podržavljenih parcel v času podržavljenja. Da so bila podržavljena zemljišča, razen parcele št. 76, kmetijska zemljišča, izhaja iz odločbe Skupščine občine A, Komisije za arondacijo, št... z dne 5. 8. 1963, kjer so opisana kot njiva, travnik in pašnik. S to odločbo so bila zemljišča arondirana po Zakonu o izkoriščanju kmetijskega zemljišča (Uradni list FLRJ, št. 43/59 in 53/62). Kot je razvidno iz odločbe, se je arondacija izvršila v korist Vinogradniškega živinorejskega kombinata A, ki je bil na podlagi te odločbe tudi v zemljiški knjigi vpisan kot upravljalec spornih parcel v družbeni lastnini (vl. št. 218 B). Dejansko rabo podržavljenih parcel v kmetijske namene (razen parc. št. 76) v času podržavljenja potrjuje tudi Geodetska uprava Občine A v potrdilu, št... z dne 11. 12. 1992.

Navedene ugotovitve, torej da so bila zemljišča, razen parc. št. 76, ob podržavljenju kmetijska zemljišča, tudi po mnenju sodišča tožeča stranka v upravnem postopku ni uspela izpodbiti. Pravilno je pojasnilo tožene stranke, da Temeljni zakon o izkoriščanju kmetijskih zemljišč, ki je bil formalna podlaga podržavljenja, ni predpis, ki bi spremenil namembnost zemljišč. Arondacija je bila po tem zakonu dopustna, če je bila ocenjena za potrebno za smotrnejšo obdelavo zemljišča, mehanizacijo kmetijskih del, izvedbo melioracijskih in protierozijskih del, zgraditev gospodarskih objektov ter za vzgojo trajnih nasadov (53. člen tega zakona), torej za kmetijsko proizvodnjo, zato zemljišč, ki so bila podržavljena na njegovi podlagi, ni mogoče v denacionalizacijskem postopku šteti za stavbna zemljišča. Na listinah, ki so v upravnih spisih, temelji tudi ugotovitev tožene stranke v izpodbijani odločbi, da za območje, kjer so se nahajale podržavljene parcele, v času podržavljenja ni bilo planov stanovanjske in komunalne gradnje, niti ni bila B zajeta v ožji gradbeni okoliš. Zmotno tožeča stranka meni, da nikakšnih urbanističnih aktov tedaj ni bilo, saj so pravne podlage zanje dajali Uredba o uporabi zemljišč za gradbene namene (Uradni list LRS, št. 44/53), Zakon o uporabi zemljišč za gradbene namene (uradni list LRS, št. 13/56), Zakon o urbanističnih projektih (Uradni list LRS, št. 22/58) in drugi predpisi. Sicer pa je iz dopisa Občine A z dne 12. 12. 2001, na katerega se opira tožena stranka, razvidno, da je bilo območje pozidave naselja B določeno po letu 1970. Če so bila zemljišča po podržavljenju pozidana (tožeča stranka za svoje navedbe, da so bila pozidana že leta 1963 ni predložila dokazov - razen za parc. št. 76, kjer je bil zgrajen zadružni dom, ki ga je po mnenju sodišča mogoče šteti za gospodarski objekt - sodišče ugotavlja, da se v spisih nahaja pogodba iz leta 1968, na podlagi katere je parc. št. 298/1 tedaj prešla v zasebno lastnino), pa kot je sodišče že navedlo, to ne spremeni statusa podržavljenih kmetijskih zemljišč v stavbna. Prav tako je sodišče že pojasnilo, da se mora o statusu zemljišča opredeliti upravni organ, ki ni vezan na mnenje izvedenca o tem, za kakšna zemljišča gre, zato tožeča stranka neutemeljeno očita toženi stranki, da ni upoštevala cenitve, ki jo je opravil izvedenec.

Če parcele ob podržavljenju niso bile stavbne parcele (razen parc. št. 76), kot je po že povedanem tožena stranka v izpodbijani odločbi pravilno ugotovila, ni bilo potrebno ugotavljati, ali bi jih bilo mogoče komunalno opremiti brez večjih stroškov. Izpolnjevanje pogojev komunalne opremljenosti upravni organ preverja le, če ugotovi, da je bilo zemljišče že ob podržavljenju stavbno zemljišče. Ker pa v tem primeru podlage za takšen zaključek tožena stranka ni imela, so njene navedbe glede dostopnosti podržavljenih parcel do javne ceste, oskrbe z električno energijo in vodo za odločitev nepomembne, in zato na sicer pravilno odločitev tudi tožbeni ugovori o preskrbi vode iz vodnjakov ne morejo vplivati. Nepravilnosti, ki naj bi bile po navedbah tožnice narejene v postopku delitve parcele, pa se na v tem postopku obravnavano odločbo tožene stranke ne nanašajo (verjetno gre za delitev po odločbi z dne 6. 10. 1993 vrnjenih parcel), zato se sodišče do njih ne opredeljuje in se bo tožnica morala za pojasnila obrniti na organ, ki je opravil delitev. Glede same metode vrednotenja podržavljenih parcel in oblike izplačila odškodnine, česar tožnica sicer ni izpodbijala v tožbi, oporeka pa temu v odgovoru na tožbo drugo tožeče stranke, sodišče tožnici pojasnjuje, da se vrednost premoženja v postopku denacionalizacije ugotavlja le na način, ki ga za posamezno vrsto premoženja predpisujejo ZDen in podzakonski predpisi, izdani na podlagi ZDen (Navodilo in Odlok), ki določajo tudi obliko odškodnine (42. člen ZDen).

Sodišče je tožbo prvo tožeče stranke zavrnilo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS, ker je presodilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen in da je odločba v okviru tožbenega zahtevka prvotožeče stranke pravilna in na zakonu utemeljena.

Tožba drugo tožeče stranke je utemeljena.

Drugo tožeča stranka izpodbija odločitev tožene stranke glede vrednotenja parcele št. 76, za katero je tožena stranka v izpodbijani odločbi navedla, da jo je vrednotila kot nezazidano komunalno opremljeno stavbno zemljišče. Po 14. členu Navodila (Uradni list RS, št. 23/92 in 26/00) znaša vrednost komunalno opremljenega nezazidanega zemljišča 40 % vrednosti zazidanega stavbnega zemljišča. To določbo pa je tožena stranka napačno uporabila, saj je vrednost določila tako, da je vrednost komunalno opremljenega zazidanega zemljišča zmanjšala za 40%, ne pa upoštevala 40% tega zneska. Zato je moralo sodišče 2. in 3. točko izreka izpodbijane odločbe, ki vsebujeta celoten znesek odškodnine, odpraviti in zadevo v tem obsegu vrniti toženi stranki v ponovni postopek.

Sodišče je tožbi drugo tožeče stranke ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 60. člena ZUS, ker je presodilo, da je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo. V odpravljenem obsegu je zadevo na podlagi drugega in v smislu tretjega odstavka 60. člena ZUS vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.