sodba U 1312/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-12-11

sprejem v državljanstvo - zaposlitev v JLA - odločanje po prostem preudarku

Zakonodajalec je sicer dal toženi stranki pravico, da odloča po prostem preudarku, vendar mora pri tem oseba, ki prosi za pridobitev državljanstva z naturalizacijo izpolnjevati pogoje, ki so navedeni v 1. do 9. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS, kar pomeni, da lahko kljub temu, da oseba izpolnjuje z zakonom določene pogoje, tožena stranka po prostem preudarku odloči negativno. Tožena stranka pravilno navaja, da je potrebno pri razlogih po 8. točki 1. odstavka 10. člena ZDRS uporabiti Uredbo o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo (Uradni list RS, št. 47/94, v nadaljevanju: uredba). Tožena stranka pa je pri tem zgolj ugotovila, da je bil tožnik pripadnik JLA do 15. 11. 1991 kot aktivna vojaška oseba zaposlen v KOS in kasneje v varnostnih organih JLA, vendar tožena stranka ni presodila uporabe meril po 1. in 2. alinei 8. člena uredbe in pri tem ni navedla katera so bila tista konkretna ugotovljena dejstva v tožnikovem delovanju in ravnanju v času, ko je bil zaposlen v JLA, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati na nevarnost za obrambo države po 1. ali 2. alinei 8. člena uredbe. Šele na podlagi konkretno ugotovljenih dejstev o delovanju tožnika bi tožena stranka lahko ugotovila ali obstaja kakšna oblika oziroma stopnja nevarnosti tožnika za varnost ali obrambo države. Pri odločanju po prostem preudarku pa mora tožena stranka slediti načelu zakonitosti, ki ga opredeljuje 2. odstavek 4. člena ZUP, ker v upravnih stvareh, v katerih je po zakonu upravičena odločati po prostem preudarku, mora biti njena odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega ji je bilo pooblastilo dano. Pri tem se prosti preudarek nanaša le na uporabo materialnega prava. Upravni organ mora zato v svoji odločbi napraviti oceno zakonskega dejanskega stanja, navesti stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo, navesti dokaze, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev in se opredeliti do preudarkov, ki so upravni organ vodili pri sprejemanju njegove odločitve (Ustavno sodišče RS je že zavzelo stališče v zvezi z izdajo odločbe upravnega organa po prostem preudarku v svojih odločbah kot npr. št. Up 84/94, Up 108/94, Up 2/99).

Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za notranje zadeve št. odpravi in vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka z izpodbijano odločbo ni ugodila prošnji tožnika za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije. V svoji obrazložitvi tožena stranka navaja, da je tožnik vložil prošnjo za sprejem v državljanstvo na podlagi 10. člena Zakona o državljanstvu RS in tožena stranka je odločila na podlagi 1. odstavka 10. člena tega zakona, po katerem lahko po prostem preudarku sprejme v državljanstvo Republike Slovenije osebo, če je to v skladu z nacionalnim interesom pod pogojem, da njen sprejem v državljanstvo ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost in obrambo države. Katera ravnanja ali položaji štejejo za varnost ali obrambo države okvirno določa Uredba o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva RS z naturalizacijo. Tožnik je bil pripadnik službe JLA do 15. 11. 1991, imel je čin zastavnika I. razreda in je sprva opravljal naloge v vojaški policiji kot kriminalist, potem pa dve leti delal v KOS, na koncu pa še v organih varnosti JLA. Tožena stranka navaja, da je bil tožnik aktivna vojaška oseba in da mu je delovno razmerje pri JLA prenehalo 15. 11. 1991. Naloge in dejavnosti te službe v času pred agresijo JLA na RS, med njo in po njej pomenijo namreč nevarnost za ustavni red RS oziroma škodujejo interesom države, po mnenju tožene stranke pa nevarnost za državo s prenehanjem njegove aktivne službe v JLA ni prenehala in to ne glede na to, če pri sami agresiji na Republiko Slovenijo ni neposredno sodeloval. Tožena stranka nadalje navaja, da je tožnik ostal v službi JLA do 15. 11. 1991, prošnjo za prenehanje delovnega razmerja je vložil šele 13. 9. 1991 in tako ni izkazal lojalnosti do Republike Slovenije. Prav tako se tudi ni odzval pozivu Predsedstva Republike Slovenije z dne 27. 6. 1991 vsem aktivnim pripadnikom ter civilnim osebam v JLA, naj ne sodelujejo v agresiji JLA na Republiko Slovenijo ter jim v primeru prestopa jamčil vse zatečene statuse in socialne pravice v skladu z zakonom. Tožena stranka je upoštevala dejstvo, da je bil tožnik aktivna vojaška oseba zaposlen v JLA v KOS in kasneje v varnostnih organih JLA in da se ni odzval na poziv Predsedstva RS k prestopu v Teritorialno obrambo in s tem ni izkazal lojalnosti slovenski državi. Tožena stranka s tem ocenjuje, da sprejem tožnika v državljanstvo RS ne daje zagotovila, da s tem ne bo ogrožena varnost ali obramba države. Čeprav tožnik v kritičnem obdobju svojega služenja v JLA ni storil dejanj uperjenih zoper Republiko Slovenijo, so njegov položaj in ravnanje toženo stranko prepričale, da tožnikov sprejem ni v nacionalnem interesu Republike Slovenije. Tožena stranka je vlogo zavrnila zaradi razlogov iz 8. točke 1. odstavka 10. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije.

Tožnik v tožbi navaja, da mu je res delovno razmerje pri JLA poteklo 15. 11. 1991, pred začetkom agresije na RS je bil vpoklican okoli 20. 6. 1991, po dveh dnevih v vojašnici pa so ga odpeljali v Vojno bolnišnico Moste, kjer je bil do 28. 6. 1991, kar lahko potrdi A.A. Po odpustu iz bolnišnice se je napotil v pisarno v vojašnici na Metelkovi, da bi uredil vse v zvezi z bolniško, takrat pa je vojašnico obkolila in zablokirala Teritorialna obramba in izhod iz nje ni bil več mogoč. Za poziv Predsedstva Republike Slovenije tožnik ni vedel, saj so bili v vojašnici odrezani, v vojašnici pa je ostal nadaljnjih 20 dni in v tem času ni opravljal kakršnihkoli aktivnih vojaških dolžnosti ali kakorkoli drugače aktivno sodeloval v agresiji. Zaradi težav s slepičem so ga ponovno odpeljali v bolnico, kjer so ga tudi operirali. Dne 13. 9. 1991 je vložil prošnjo za prenehanje delovnega razmerja. Tožnik poudarja, da je bila njegova vloga pripadnika JLA v času agresije popolnoma pasivna. Splošno znano je dejstvo, da mnogi izmed pripadnikov JLA sploh niso vedeli kaj natančno se dogaja, tudi tožnik se ni zavedal v kakšni situaciji se je znašel. Njegov čin zastavnik I. klase ne pomeni veliko. Obrazložitev tožene stranke, da je tožnik kot pripadnik JLA vsaj omogočal izvajanje represivnih ukrepov in da ni izkazal lojalnosti, ker ni prestopil v Teritorialno obrambo, je nezadostna, da bi utemeljila zavrnitev tožnikove prošnje. Nevarnost ni podana po merilih uredbe in tožena stranka ni uporabila prostega preudarka v mejah danega pooblastila, niti ga ni uporabila v skladu z njegovim namenom. Tožnik ne spada med osebe, ki bi ogrožale varnost ali obrambo Republike Slovenije, s pravico do prostega preudarka pa ne more in ne sme širiti okvirov, ki jih je postavil zakonodajalec, kar bi predstavljalo zlorabo pooblastila, prav tako pa tožena stranka ni upoštevala splošnega ustavnega načela sorazmernosti. Tožnik predlaga, da se odločba tožene stranke odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da ocenjuje, da je njena odločitev pravilna. Predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

Državni pravobranilec kot zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v tem upravnem sporu.

Iz upravnega spisa izhaja, da je tožnik vložil prošnjo za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije na podlagi 10. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-1, 30/91-1, 38/92 in 13/94, v nadaljevanju: ZDRS). Tožena stranka je svojo negativno odločitev oprla na 1. odstavek 10. člena ZDRS zaradi razlogov iz 8. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS. Pri tem je navedla, da je bil tožnik aktivna vojaška oseba zaposlen v JLA v KOS in kasneje v varnostnih organih JLA, in se ni odzval na poziv Predsedstva Republike Slovenije k prestopu v Teritorialno obrambo, s tem pa ni izkazal lojalnosti slovenski državi. Tožena stranka se pri svoji odločitvi sklicuje na diskrecijsko pravico 1. odstavka 10. člena ZDRS, kot razlog pa navaja nevarnost tožnika za varnost ali obrambo države. Pri tem pa je tožena stranka prezrla, da je zakonodajalec sicer dal toženi stranki pravico, da odloča po prostem preudarku, vendar mora pri tem oseba, ki prosi za pridobitev državljanstva z naturalizacijo izpolnjevati pogoje, ki so navedeni v 1. do 9. točke 1. odstavka 10. člena ZDRS, kar pomeni, da lahko kljub temu, da oseba izpolnjuje z zakonom določene pogoje, tožena stranka po prostem preudarku odloči negativno. Tožena stranka pravilno navaja, da je potrebno pri razlogih po 8. točki 1. odstavka 10. člena ZDRS uporabiti Uredbo o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo (Uradni list RS, št. 47/94, v nadaljevanju: uredba). Tožena stranka pa je pri tem zgolj ugotovila, da je bil tožnik pripadnik JLA do 15. 11. 1991 kot aktivna vojaška oseba zaposlen v KOS in kasneje v varnostnih organih JLA, vendar tožena stranka ni presodila uporabe meril po 1. in 2. alinei 8. člena uredbe in pri tem ni navedla katera so bila tista konkretna ugotovljena dejstva v tožnikovem delovanju in ravnanju v času, ko je bil zaposlen v JLA, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati na nevarnost za obrambo države po 1. ali 2. alinei 8. člena uredbe. Šele na podlagi konkretno ugotovljenih dejstev o delovanju tožnika bi tožena stranka lahko ugotovila ali obstaja kakšna oblika oziroma stopnja nevarnosti tožnika za varnost ali obrambo države. Pri odločanju po prostem preudarku pa mora tožena stranka slediti načelu zakonitosti, ki ga opredeljuje 2. odstavek 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00 in 52/02, v nadaljevanju: ZUP), ker v upravnih stvareh, v katerih je po zakonu upravičena odločati po prostem preudarku, mora biti njena odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega ji je bilo pooblastilo dano. Pri tem se prosti preudarek nanaša le na uporabo materialnega prava. Upravni organ mora zato v svoji odločbi napraviti oceno zakonskega dejanskega stanja, navesti stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo, navesti dokaze, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev in se opredeliti do preudarkov, ki so upravni organ vodili pri sprejemanju njegove odločitve (Ustavno sodišče RS je že zavzelo stališče v zvezi z izdajo odločbe upravnega organa po prostem preudarku v svojih odločbah kot npr. št. Up 84/94, Up 108/94, Up 2/99). V ponovljenem postopku mora tožena stranka zaslišati tožnika, ki v postopku za pridobitev državljanstva z naturalizacijo, kot izhaja iz spisa, še ni bil zaslišan, prav tako predlagano pričo in tako varovati načelo zaslišanja stranke (1. odstavek 9. člena ZUP). Ugotoviti mora kakšna je bila tožnikova aktivnost ter ali je imel funkcijo poveljevanja ali neposrednega bojnega delovanja (1. alinea 8. člena uredbe) oziroma ali je sodeloval pri nezakonitih aktivnostih JLA (2. alinea 8. člena uredbe), pri tem pa tudi upoštevati, da ta merila predstavljajo samo izhodišča za ugotavljanje nevarnosti, ki bi nastopila s sprejemom tožnika v državljanstvo. Samo dejstvo nevarnosti pa je potrebno za vsakega prosilca konkretno ugotoviti in samo sklicevanje na določilo uredbe ne zadošča, ker je potrebno navesti dejstva in dokaze, ki ta dejstva utemeljujejo ter navesti tudi dokazno oceno (kot v sklepu VS RS I Up 1/99 z dne 5. 6. 2002). Šele nato mora tožena stranka ugotoviti ali so izpolnjeni ostali pogoji, ki so določeni v 1. odstavku 10. člena ZDRS in odločiti o tožnikovi prošnji. Pri uporabi načela prostega preudarka po 1. odstavku 10. člena ZDRS pa mora tožena stranka slediti zgoraj navedenim napotilom, kajti le tako obrazložena odločba daje stranki učinkovito varstvo njenih pravic in pravnih koristi.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00), ker je ugotovilo, da v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka.

ZDRS člen 10. Uredba o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo člen 8.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.