UPRS sodba U 677/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-05-08

soglasje Direkcije RS za ceste za poseg v varovalnem pasu - zbirna odločba - odprava odločbe po nadzorstveni pravici - dovolitev priglašenih del

Z ZJC je predpisano soglasje Direkcije RS za ceste za vsak poseg v varovalnem pasu ceste, torej gre za soglasje iz 209. člena ZUP. Če tako soglasje ni bilo pridobljeno, je lahko podan razlog za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici iz razlogov po 3. točki 1. odstavka 274. člena ZUP.

Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za okolje in prostor RS z dne 13. 3. 2002 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrgla predlog Direkcije RS za ceste, ki je predlagala odpravo ali razveljavitev odločbe o dovolitvi priglašenih del Upravne enote A z dne 27. 2. 2001, po nadzorstveni pravici, s katero je bila investitorici AA dovoljena postavitev poljske hišice do 30 m2 bruto zazidalne površine na parceli št. 1593 k.o. B. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa tožena stranka navaja, da je Direkcija RS za ceste dne 27. 8. 2001 vložila predlog za odpravo in razveljavitev upravne odločbe iz razloga, ker naj ne bi bilo dano njeno soglasje za postavitev spornega objekta na parceli št. 1593 (v predlogu 1953) k.o. B, glede na določbo 47. člena Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC). Po določbi 275. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pristojni organ odpravi odločbo po nadzorstveni pravici po uradni dolžnosti, lahko pa tudi na zahtevo stranke, državnega tožilca ali državnega pravobranilca ali inšpektorja, medtem, ko se lahko odločba o razveljavitvi odločbe po nadzorstveni pravici izda le po uradni dolžnosti. Tožena stranka ugotavlja, da Direkcija za ceste ni stranka v postopku za izdajo odločbe o priglasitvi del, saj ta odločba ni bila izdana na zahtevo direkcije (42. člen ZUP), prav tako pa direkcija ne izkazuje, da bi v tem postopku imela pravni interes za sodelovanje. Po določbi 43. člena ZUP pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, pravna korist pa je neposredna na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Glede na navedeno po mnenju tožene stranke Direkcija RS za ceste ni bila upravičena predlagati odprave ali razveljavitve odločbe po nadzorstveni pravici, zato je njen predlog v skladu z 2. alineo 1. odstavka 129. člena ZUP zavrgla. Ne glede na navedeno tožena stranka še pripominja, da soglasje direkcije za gradnjo v varovalnem pasu državne ceste po 47. členu ZJC ni soglasje po 209. členu ZUP, ki se daje k t.i. zbirni odločbi, ko en organ odloča v soglasju z drugim organom. Le v takih primerih je namreč mogoče odpraviti odločbo po nadzorstveni pravici na podlagi 3. točke 1. odstavka 274. člena ZUP. Tožena stranka pa ni razveljavila odločbe po nadzorstveni pravici po uradni dolžnosti, saj je mogoče odločbo razveljaviti po nadzorstveni pravici na podlagi 2. odstavka 274. člena ZUP le v primeru, če je bil z odločbo očitno prekršen materialni zakon. Očitna kršitev pa se presoja glede na dejansko stanje, ugotovljeno z odločbo. To pomeni, da pri odločanju po nadzorstveni pravici upravni organ ne sme sam ugotavljati dejanskega stanja, ne glede na to, ali je bilo dejansko stanje v postopku pred izdajo odločbe pravilno in popolno ugotovljeno. V sporni zadevi pa v spisu ni nobenih podatkov o tem, da gre za postavitev objekta v varovalnem pasu državne ceste. Tega tudi ne navaja Direkcija RS za ceste v svojem predlogu, saj v njem ni niti navedeno, za katero cesto naj bi šlo, temveč je le navedeno, da se obravnavana parcela nahaja v varovalnem pasu državne ceste. Tožena stranka tako meni, da v obravnavanem primeru prav tako ni podana očitna kršitev materialnega zakona.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je organ prve stopnje investitorki AA dovolil postavitev poljske hišice na parceli št. 1593 k.o. B, ki sega v varovalni pas državne regionalne ceste RI-208 odsek 1149 Rižana - Mostičje, v kilometru 0,1 desno. Citirana odločba je bila izdana, ne da bi bilo pridobljeno soglasje Direkcije RS za ceste kot upravljalca državne ceste. Zoper navedeno odločbo je tožeča stranka dne 24. 8. 2001 vložila predlog za odpravo in razveljavitev po nadzorstveni pravici, katerega pa je tožena stranka s sklepom zavrgla. Tožeča stranka meni, da je tožena stranka pri izdaji sklepa kršila 1. odstavek 209. člena ZUP v zvezi z 2. odstavkom 47. člena ZJC, ki določa, da je gradnja in rekonstrukcija gradbenih objektov ter postavljanje kakršnihkoli drugih objektov in naprav v varovalnem pasu državne ceste dovoljena le s soglasjem Direkcije RS za ceste. Na podlagi 5. odstavka 47. člena ZJC se varovalni pas meri od zunanjega roba cestnega sveta in je na vsako stran državne ceste pri regionalnih cestah širok 15 m. Po ogledu v naravi in na podlagi katastrskega načrta št. 90311-1868/2002 je tožeča stranka ugotovila, da parcelna št. 1593 k.o. B ne obstaja, temveč na tem mestu obstajata parceli 1593/1 in 1593/2, ki sta nastali po delitvi parcele št. 1593 k.o. B. Tožeča stranka tako ugotavlja, da se objekt dejansko nahaja na parceli št. 1593/2 tik ob državni cesti v njenem varovalnem pasu. Objekt moti preglednost ceste in s tem predstavlja nevarnost za udeležence v cestnem prometu. Upravna enota A investitorki ni odredila pridobitve soglasja tožeče stranke, v katerem bi tožeča stranka kot upravljalec državne ceste določila pogoje za gradnjo spornega objekta. Izdano je bilo torej dovoljenje brez soglasja tožeče stranke, ki je na podlagi 47. člena ZJC pristojna za izdajo soglasij za gradnjo v varovalnem pasu državnih cest. Tožeča stranka zato meni, da na podlagi 43. člena ZUP izkazuje pravni interes zaradi varstva pravnih koristi in bi zato morala v postopku za izdajo odločbe o priglasitvi del sodelovati kot stranka. Soglasje tožeče stranke po 47. členu ZJC je t.i. zbirno soglasje po 209. členu ZUP, zato je bila kršena tudi 3. točka in 2. odstavek 274. člena ZUP. Zmotna je tudi navedba tožene stranke v izpodbijanem sklepu, da v spisih ni podatkov o tem, da gre za postavitev objekta v varovalnem pasu državne ceste. Iz dokazil, ki jih je priložil investitor in so navedena v sporni odločbi upravne enote, bi tožena stranka lahko ugotovila, da gre za postavitev objekta v varovalnem pasu. Očitno je, da prvostopni organ tega ni ugotovil oziroma mu ni bil znan materialni predpis, ki določa, da je takšno soglasje potrebno. Tudi toženi stranki bi moralo biti znano, da tožeča stranka ne bi imela nikakršnega pravnega interesa vlagati predlog za odpravo in razveljavitev, v kolikor se objekt ne bi nahajal v varovalnem pasu državne ceste. Tožena stranka bi zaradi razjasnitve dejanskega stanja lahko pridobila potrebna pojasnila od tožeče stranke kot upravljalca državne ceste ali pa zadevo vrnila v ponovno obravnavo prvostopnemu organu, česar pa ni storila. Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep tožene stranke odpravi.

Sodišče je poslalo tožbo v odgovor tudi investitorki po sporni odločbi o dovolitvi priglašenih del, vendar na tožbo ni odgovorila.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije je na podlagi 3. odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00) prijavilo udeležbo v tem upravnem sporu kot zastopnik javnega interesa.

V tem upravnem sporu je sporna legitimacija tožeče stranke za vložitev predloga za odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici. V 274. členu ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in 70/00) je določeno, da pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi odločbo po njeni izdaji in vročitvi tudi, če je izdal odločbo kakšen organ brez soglasja, potrditve, dovoljenja ali mnenja drugega organa, kadar je po zakonu ali po kakšnem drugem na zakonu temelječem predpisu to potrebno (3. točka 1. odstavka 274. člena ZUP). Drugi odstavek 274. člena ZUP pa določa, da lahko izdano odločbo pristojni organ razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni zakon. Pristojni organ po nadzorstveni pravici odpravi odločbo po uradni dolžnosti, kot to določa 275. člen ZUP, če izve oziroma ugotovi, da so podani razlogi za odpravo. Odločbo lahko odpravi tudi na zahtevo stranke, državnega tožilca ali državnega pravobranilca ali inšpektorja.

V obravnavanem primeru je tožeča stranka zahtevala odpravo oziroma razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici iz razloga po 3. točki 1. odstavka 274. člena citirane določbe ZUP. Tožena stranka je s sklepom njeno zahtevo zavrgla z obrazložitvijo, da tožeča stranka ni stranka v postopku za izdajo odločbe o dovolitvi priglašenih del, saj ne izkazuje, da bi v tem postopku imela pravni interes. Poleg tega pa še dodaja, da soglasja po določbi 47. členu ZJC (Uradni list RS, št. 29/97 in 18/02) ni šteti za soglasje v smislu 209. členu ZUP, ki se daje k t.i. zbirni odločbi, ko en organ odloča v soglasju z drugim, torej ni bila podana očitna kršitev materialnega zakona. Po proučitvi zadeve sodišče ugotavlja, da ima tožena stranka sicer prav, ko navaja, da tožeča stranka v postopku, v katerem se odloča o izdaji dovoljenja za poseg v prostor, nima statusa stranke niti ne statusa stranskega udeleženca. Zmotno pa je njeno stališče, da v obravnavanem primeru ne gre za soglasje, v posledici katerega se izda t. i. zbirna odločba, prav tako tudi stališče, da tožeča stranka ni upravičena predlagati odprave odločbe po nadzorstveni pravici, zato je tudi tožba v tem obsegu utemeljena.

Pravna podlaga za izdajo soglasja tožeče stranke je nedvomno ZJC, ki v 47. členu določa varovalni pas ob državni cesti, v 2. odstavku 47. člena pa, da je gradnja in rekonstrukcija gradbenih objektov ter postavljanje kakršnihkoli drugih objektov in naprav v varovalnem pasu državne ceste dovoljena le s soglasjem Direkcije za ceste. Peti odstavek istega člena pa določa širine varovalnih pasov, in sicer meri varovalni pas pri regionalnih cestah 15 m od zunanjega roba cestnega sveta na vsako stran državne ceste. Iz citirane določbe ZJC tudi po presoji sodišča nedvomno izhaja, da je potrebno za vsak gradbeni poseg v varovalnem pasu soglasje Direkcije za ceste, soglasje je torej obligatorno, upravni organ pa je v spornem primeru izdal odločbo o dovolitvi priglašenih del za gradnjo objekta v varovalnem pasu ne da bi pred tem po uradni dolžnosti pridobil soglasje Direkcije za ceste. Ker gre tudi po presoji sodišča v tem primeru za odločbo, izdano brez soglasja drugega organa, čeprav bi bilo to soglasje po zakonu potrebno, je torej podan dejanski stan za odločanje pristojnega organa po nadzorstveni pravici iz 3. točke 1. odstavka 274. člena ZUP, če so za uporabo tega izrednega pravnega sredstva izpolnjeni tudi drugi pogoji, ki jih določa zakon, kar bo treba v ponovnem postopku šele ugotoviti. Glede ugovora tožeče stranke v zvezi s statusom strank v postopkih za izdajo upravnih dovoljenj za posege v prostor pa sodišče pripominja, da so to praviloma osebe, na katerih zahtevo se je uvedel postopek (42. člen ZUP; investitorji) in osebe, ki se imajo zaradi varstva svojih pravnih koristi pravico udeleževati postopka (1. odstavek 43. člena ZUP; stranski udeleženci). To so praviloma osebe, ki bi jih gradnja objekta, objekt sam po sebi ali dejavnost v objektu prizadela v njihovih pravnih koristih. Nedvomno pa lahko tožeča stranka vedno obvesti pristojni organ o podanih razlogih za odpravo odločbe po nadzorstveni pravici, ki ga slednji izvede po uradni dolžnosti (275. člen ZUP).

Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in s sodbo odpravilo izpodbijani akt, saj je ugotovilo, da je podan razlog iz 1. točke 1. odstavka 25. člena ZUS, torej da v postopku za izdajo upravnega akta zakon ni bil pravilno uporabljen (3. točka 1. odstavka 60. člena ZUS). Sodišče je zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (2. odstavek 60. člena ZUS).

ZJC člen 47,  47/2,  47,  47/2.  ZUP člen 209,  274,  274/1-3,  209,  274,  274/1-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.