Sodba  U 539/2000
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-04-02

USTAVNO PRAVO - TELEKOMUNIKACIJE - ČLOVEKOVE PRAVICE - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

pravica do obveščenosti - pravica do javnega obveščanja - pravica uporabe radiodifuznega kanala - načelo sorazmernosti - pravica do učinkovitega pravnega sredstva - izdaja radijskega dovoljenja na podlagi javnega razpisa

Zaradi dejstva, da odločitev Uprave RS za telekomunikacije zadeva uresničevanje iztožljive pravice tožeče stranke iz določila 10. člena MKVČP in 1. odstavka 39. člena Ustave RS in je pomembna tudi za uresničevanje pravice ljudi do obveščenosti, je nujno, da ima stranka možnost pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo tudi z vidika vsebinske presoje kriterijev za dodelitev prostih programov iz 2. točke IV. poglavja ZJG.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za promet in zveze RS z dne 29. 2. 2000 se odpravi in zadeva vrne Ministrstvu za informacijsko družbo RS v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Uprave RS za telekomunikacije z dne 17. 12. 1999, s katero je prvostopenjski upravni organ na podlagi določil 2. alineje 1. odstavka 40. člena Zakona o telekomunikacijah (ZTel) in 4. in 5. odstavka 39. člena ZTel zavrnil vlogo tožeče stranke za izdajo radijskega dovoljenja za radiodifuzno radijsko postajo na oddajni točki A na frekvenci 93,4 MHz.

V pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo (pri)tožnik med drugim pravi, da je upravni organ napačno uporabil materialno določbo 52. člena Zakona o javnih glasilih (ZJG), da je obrazložitev presplošna in ne omenja vseh zahtevanih kriterijev iz določila 52. člena ZJG.

V nadaljevanju utemeljuje, zakaj ima pritožnik prednost pred podjetjem A. d.o.o.. Od 13 zakonskih kriterijev (pri)tožnik pravi, da ima očitno prednost v petih kriterijih, program podjetja A. d.o.o. naj bi imel prednost v enem kriteriju, v ostalih 7 kriterijih pa sta ponudbi vsaj enaki, če so navedbe v obrazložitvi predmetne odločbe skladne z dejanskim stanjem ponudb. (Pri)tožnik navaja, da je upravni organ pred izdajo odločbe dolžan preveriti tudi zakonitost predloga Sveta za radiodifuzijo, saj za vsebinsko formalno ustreznost odločbe o izdaji dovoljenja v celoti odgovarja pristojni upravni organ (26. člen Ustave RS). Zakon namreč predvideva predlog, ne pa odločbo Sveta za radiodifuzijo. Predlog je upravni organ dolžan upoštevati le v primeru, če je ta predlog vsebinsko in formalno skladen z zakonom. V nasprotnem primeru pa je upravni organ dolžan zavrniti predlog Sveta za radiodifuzijo in zahtevati od tega sicer samostojnega in neodvisnega telesa uskladitev predloga z zakonskimi določbami. (Pri)tožnik v potrditev argumenta navaja, da ima pravno sredstvo zoper odločbo, ne pa zoper predlog Sveta za radiodifuzijo in da upravni organi svoje delo opravljajo samostojno in na podlagi ustave in zakonov (2. odstavek 120. člena Ustave RS). Sklicuje se tudi na kršitev 135., 4. in 11. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka odgovarja na pritožbeni argument s stališčem, da je Svet za radiodifuzijo imenovan s strani Državnega zbora, da je pri delu samostojen in neodvisen (57. člen ZJG), da upravni organi niso pristojni posegati v vsebinske odločitve Sveta za radiodifuzijo in da prvostopenjski upravni organ v teh postopkih presoja samo procesna vprašanja in ni pristojen reševati pritožb glede meritornih odločitev Sveta za radiodifuzijo. Teh procesnih kršitev pa tožena stranka ni ugotovila. Tožena stranka napotuje (pri)tožnika na postopek ustavne pritožbe oziroma postopek presoje ustavnosti in zakonitosti.

Tožnik vlaga tožbo zoper prvostopenjsko in drugostopenjsko odločbo. Tožba je v ključnih elementih enaka pritožbenemu argumentu in njegovi utemeljitvi. Predlaga, da sodišče obe odločbi razveljavi v celoti in zadevo vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

Tožena stranka ni odgovorila na tožbo, je pa poslala upravne spise.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

V skladu s prakso Evropskega sodišča za človekove pravice odločitve v zvezi z dovoljenji za radijsko oddajanje radijskim družbam spadajo v okvir določila 10. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP, Uradni list RS, št. 7/94 - MP, št. 33/94; zadeva Autronic AG v. Švica, sodba z dne 22. 5. 1990; zadeva Groppera Radio AG v. Švica, sodba z dne 28. 3. 1990). Tudi po ustavno-pravni praksi s pridobitvijo dovoljenja za radiodifuzno postajo podjetje, ki opravlja dejavnost javnega glasila, vpliva na uresničevanje pravice do obveščenosti ljudi in uresničuje pravico do javnega obveščanja iz določila 1. odstavka 39. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I) (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up 20/93 z dne 19. 6. 1997; odločba Ustavnega sodišča RS z dne 4. 7. 2002, Uradni list RS, št. 65/2002, točka 22, str. 7309). To ustavno in mednarodno-pravno podlago izpeljuje ZJG (Uradni list RS, št. 18/94 in 36/2000). ZJG v določilu 1. člena pravi, da ta zakon ureja način uresničevanja svobode javnega obveščanja in pravice ter odgovornosti javnih glasil. Javno glasilo je tudi radijski program (1. odstavek 2. člena ZJG). Določilo 7. člena ZJG med drugim pravi, da dejavnost javnih glasil temelji na svobodi obveščanja in svobodnem pretoku informacij. Določilo 2. odstavka 51. člena ZJG govori o pravici uporabe radiodifuznega kanala. Ta pravica je lahko omejena s posebnim postopkom izdajanja dovoljenj, kajti država mora imeti možnost urejanja in pogojevanja (na primer) načina organizacije oddajanja radijskih programov, pravičnega porazdeljevanja radijskih frekvenc, tehničnih normativov na svojem ozemlju (zadeva Autronic AG v. Švica, sodba Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 22. 5. 1990; zadeva Groppera Radio AG v. Švica, sodba Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 28. 3. 1990). Takšno omejevanje pravice mora biti dovolj določno opredeljeno v zakonu in skladu z določilom 3. odstavka 15. člena Ustave oziroma v skladu z načelom sorazmernosti iz določila 2. odstavka 10. člena MKVČP, pri čemer Evropsko sodišče za človekove pravice vzpostavlja standard, da mora biti nadzorstvena presoja posega v pravico iz določila 10. člena MKVČP stroga zaradi teže pomena te pravice v demokratični družbi (zadeva Autronic AG v. Švica, sodba Evropskega sodišča za človekove pravice z dne 22. 5. 1990, odstavek 61). Odločitev upravnega organa v konkretnem primeru temelji na predhodno izvedenem javnem razpisu in predlogu Sveta za radiodifuzijo. Zaradi dejstva, da odločitev Uprave RS za telekomunikacije zadeva uresničevanje omenjene iztožljive pravice tožeče stranke in je pomembna tudi za uresničevanje pravice ljudi do obveščenosti, je nujno, da ima stranka možnost pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo tudi z vidika vsebinske presoje kriterijev za dodelitev prostih programov iz 2. točke IV. poglavja ZJG. Brez tega stranka tudi ne more uresničevati pravice do učinkovitega pravnega sredstva (25. člen Ustave RS in 13. člen MKVČP) ali pa pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS). Zakonodajalec pravice do pritožbe zoper vsebinsko presojo kriterijev za dodelitev ali zavrnitev prostega kanala ni izrecno izključil ali omejil. To izhaja iz naslednjih pravno relevantnih določb: Pravica do radiodifuznega kanala se dodeljuje na predlog Sveta za radiodifuzijo, skladno z zakonom, ki ureja radijske komunikacije (2. odstavek 51. člena ZJG). Svet je pri svojem delu neodvisen in samostojen (4. odstavek 57. člena ZJG). Svet predlaga pristojnemu organu dodelitev radiodifuznega kanala in njegov odvzem (5. alineja 58. člena ZJG). Če se vloga nanaša na radijsko dovoljenje za radiodifuzne oddajnike, ga izda Uprava RS za telekomunikacije na podlagi javnega razpisa in na predlog Sveta za radiodifuzijo v skladu z določbami zakona o javnih glasilih in s tem zakonom (4. odstavek 39. člena Zakona o telekomunikacijah, ZTel, Uradni list RS, št. 35/97, 45/97 - odločba US). Svet za radiodifuzijo mora v 60 dneh po prejemu popolnih vlog Upravi RS za telekomunikacije poslati ustrezen predlog, na podlagi katerega mora le-ta v 30 dneh izdati radijsko dovoljenje ali ga zavrniti (5. odstavek 39. člena ZTel). Ob zavrnitvi izdaje radijskega dovoljenja ima vlagatelj pravico do pritožbe na ministrstvo, pristojno za zveze (2. odstavek 40. člena ZTel). Ker nobeno od navedenih določil izrecno ne izključuje oziroma omejuje pravice do pritožbe zoper vsebinsko presojo kriterijev za dodelitev ali zavrnitev dovoljenja, je sodišče tožbi ugodilo. Pri tem je sodišče tudi upoštevalo, da je sodišče do enake odločitve - sicer na podlagi drugačne interpretacije - prišlo v zadevah U 1271/98-16 z dne 31. 8. 2000 in U 460/2001-18 z dne 28. 11. 2001, ki pa še niso pravnomočne.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi določila 4. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000). V postopku za izdajo upravnega akta ni bil pravilno uporabljen ZTel (določilo 2. odstavka 40. člena) in je tožena stranka posledično kršila določilo 2. odstavka 209. člena ZUP (Uradni list SFRJ št. 47/86) v povezavi z določilom 1. odstavka 245. člena ZUP, po katerem mora odločba imeti razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločbo. Ker lahko stranke v upravnem sporu izpodbijajo samo dokončne posamične akte, zoper katere ni pritožbe (1. člen ZUS), je sodišče smiselno štelo, da tožeča stranka izpodbija samo drugostopenjsko odločbo.

Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe; pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (3. odstavek 60. člena ZUS). Določbe ZUP, ki je bil objavljen v Uradnem listu SFRJ, je sodišče uporabilo na podlagi določila 324. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list Rs, št. 80/99).

MKVCP člen 10, 10/1, 10/2, 13. URS člen 15, 15/3, 22, 25, 39, 39/1. ZJG člen 1, 2, 2/1, 7, 51, 51/2, 57, 57/4, 58, 58-5. ZTel člen 39, 39/4, 39/5, 40, 40/2. ZUP (1986) člen 209, 209/2, 245, 245/1. ZUP člen 324. ZUS člen 1, 60, 60/1-4, 60/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.