sodba U 1365/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-10-22

skrajšani ugotovitveni postopek - nujni ukrepi v javnem interesu

Namen odločanja po skrajšanem postopku zaradi nujnih ukrepov v javnem interesu je omogočiti neovirano ukrepanje upravnih organov v primeru, ko obstaja konkretna nevarnost, zaradi katere z vidika javnega interesa ne bi bilo smotrno izvesti posebnega ugotovitvenega postopka. V obravnavani zadevi je bila podana le abstraktna nevarnost za zdravje ljudi, zato tožena stranka ni imela pravne podlage za izvedbo skrajšanega postopka.

Tožbi se ugodi, odločba tožene stranke z dne 21. 7. 2003, se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v novo odločanje. Zahteva za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila tožnikovo pritožbo zoper odločbo občinske uprave Občine A. z dne 20. 6. 2003, s katero je bila tožniku odvzeta koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti v mreži javne zdravstvene službe na območju Občine A. Tožena stranka se v izpodbijani odločbi opira na 18. člen Zakona o lekarniški dejavnosti (ZLD, Uradni list RS, št. 9/92, 38/99, 86/02), po katerem pristojni upravni organ z odločbo odvzame koncesijo, če so za to izpolnjeni pogoji, med katerimi je alternativno podana tudi ustavitev poslovanja lekarne za več kot šest mesecev. Tožena stranka navaja, da lahko organ po skrajšanem postopku takoj odloči o stvari, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana. Nujni ukrepi so glede na besedilo 2. odst. 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in 70/00) podani, če obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi. Lekarniška dejavnost spada v izvajanje zdravstvene dejavnosti in je namenjena varovanju zdravja ljudi. Tožena stranka poudarja, da zaradi nemožnosti nabave in nakupa zdravil v lekarni v občini v javnem interesu ni bilo mogoče objektivno odlagati sprejema takega akta. Odkar se v občini ne izvaja lekarniška dejavnost, bi lahko prišlo do poškodbe ali smrti občana, ker bi nujno (zaradi nepričakovane poškodbe, bolezni ipd.) rabil zdravila, pa se ne more peljati do druge lekarne. Ravno v izogib takim položajem predvideva ZUP nujne ukrepe v javnem interesu. Tožena stranka navaja dva vsebinska argumenta za odvzem koncesije: prekinitev opravljanja dejavnosti in potek 6-mesečnega roka. Meni, da sta omenjena podatka dovolj za izvedbo skrajšanega ugotovitvenega postopka za odvzem koncesije lekarniške dejavnosti kot nujni ukrep v javnem interesu, ki ga ni mogoče odlagati. Zaradi tega za izdajo pravilne in zakonite odločbe ni bilo potrebno zaslišati tožeče stranke. Tožena stranka se v zvezi s tem sklicuje tudi na sodbo Vrhovnega sodišča, opr. št. U 669/92 z dne 24.6.1993, iz katere izhaja, da se v skrajšanem ugotovitvenem postopku lahko izda oblikovalni upravni akt brez zaslišanja stranke, če so dejstva za izdajo odločbe ugotovljena. V nadaljevanju tožena stranka zavrača ugovor tožeče stranke, da je bil predmet prejšnjega posebnega ugotovitvenega postopka identičen predmetu obravnavanega skrajšanega postopka. Postopek, ki se je končal s sklepom z dne 2. 6. 2003, se je vodil zaradi drugih predpostavk odvzema koncesije po 18. členu ZLD, in sicer zaradi tega, ker koncesionar domnevno ni opravljal dejavnosti v skladu s predpisi, odločbo o koncesiji in pogodbo o koncesiji, pa v določenem roku ni odpravil pomanjkljivosti. V zvezi s pritožbenimi navedbami o objektivnih okoliščinah kot vzroku za prekinitev lekarniške dejavnosti, tožena stranka pojasnjuje, da je temeljna zahteva vsake javne službe po kontinuiranem in nepretrganem opravljanju (za lekarniško dejavnost je določena v 28. členu ZLD) v nasprotju z institutom spremenjenih okoliščin in institutom višje sile, kot ju pozna obligacijsko pravo. Na področju javnih služb se le dogodki, kot so npr. potres, vojna, poplave ali nemiri, obravnavajo kot višja sila. Le v takih primerih absolutne objektivne nezmožnosti izpolnitve obveznosti prekinitev delovanja ne povzroči pravnih posledic. Izvršba v prostorih lekarne, zapečatenje lekarne in naknadna nemožnost vstopa v lekarno ne predstavljajo ekskulpacijskega razloga naknadne objektivne nezmožnosti izpolnitve. Tožena stranka v svoji odločbi ugotavlja, da bi se tožnik lahko izognil prekinitvi dejavnosti, npr. z odprtjem začasne lekarne v Občini A. ali s pravočasnim izpolnjevanjem obveznosti, tako da ne bi prišlo do sodne izvršbe. Tožnik v tožbi zavrača stališče tožene stranke, da je o odvzemu koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti mogoče odločati v skrajšanem ugotovitvenem postopku, kakor tudi stališče, da so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji za odvzem koncesije v skrajšanem ugotovitvenem postopku. Odvzem koncesije predstavlja odvzem pravice do opravljanja lekarniške dejavnosti, ki jo zasebnik pridobi v zakonitem postopku javnega razpisa. Zasebnik opravlja koncesijsko dejavnost kot svoj poklic in je vpisan v register zasebnih zdravstvenih delavcev. Tožnik navaja, da odvzem koncesije predstavlja razlog za izbris iz registra zasebnih zdravstvenih delavcev, ki ga vodi Ministrstvo za zdravje, pri čemer zoper odločbo o izbrisu ni pritožbe (40. člen Zakona o zdravstveni dejavnosti - ZZDej, Uradni list RS, št. 9/92, 45/94 - odločba US, 37/95, 8/96, 59/99 - odločba US, 90/99, 98/99 - ZZdrS, 31/00, 36/00- ZPDZC, 45/01, 62/01- sklep US, 86/02 - ZOZPEU ). Tožnik poudarja, da ima odvzem koncesije (kot odvzem pravice) za posledico prenehanje zaposlitve in s tem tudi zavarovanja iz dela, kar sta za posameznika daljnosežna pravna učinka. Kadar gre za poseg v pridobljeno pravico oziroma za odvzem le-te, temeljna pravna načela, kot so pravna varnost, varstvo pravic strank, materialna resnica, načelo zaslišanja stranke ipd., ne dovoljujejo uporabe skrajšanega ugotovitvenega postopka. Skrajšani ugotovitveni postopek je v službi ekonomičnosti postopka (1. - 3. točka 1. odst. 144. člena ZUP), kadar to ne more iti na škodo pravicam stranke oziroma, če se zahtevku stranke ugodi, ter v službi nujnih ukrepov v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, kar pomeni, da grozi (neposredna) nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost ali za premoženje večje vrednosti, pri tem pa so dejstva, na katera se odločba opira, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana. Skrajšani postopek ni dopusten za odvzem pravice, kot je koncesija. Tožnik se v zvezi s tem sklicuje na sodbo I Up 197/98, kjer je bilo zavzeto stališče, da je stranko, kateri se ukinja pravica, potrebno vselej zaslišati, čeprav se da ugotoviti stanje stvari na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ. Tožnik tudi navaja, da je prenehal opravljati lekarniško dejavnost iz razlogov na strani tožene stranke. Občina je kot lastnik poslovnih prostorov, v katerih je obratovala lekarna, najem nezakonito odpovedala, tožniku pa ni omogočila prevzema opreme, ki se nahaja v teh prostorih. Tožnik pojasnjuje, da mu je bila koncesija s prvotno odločbo odvzeta dne 12. 12. 2002 z učinkom za nazaj. Istočasno je občina razdrla pogodbo o koncesiji in o tem nemudoma obvestila Lekarniško zbornico ter Zavod za zdravstveno zavarovanje. Čeprav je tožena stranka naknadno ugodila pritožbi tožnika (z odločbo z dne 15. 1. 2003) in odločbo o odvzemu odpravila, pa tožena stranka razdrtja pogodbe o koncesiji ni preklicala. Tožnik meni, da zaradi razdrtja pogodbe o koncesiji ni imel pravne podlage za poslovanje lekarne. V tem primeru pa gre za dejstvo, ki je povsem izven tožnikove sfere in pomeni absolutno nezmožnost izpolnitve, zaradi česar ni nastopil razlog za odvzem koncesije - več kot 6-mesečna prekinitev opravljanja lekarniške dejavnosti. Tožnik uveljavlja tudi ugovor pravnomočno rešene zadeve, saj pravi, da je bilo o celotni zadevi že odločeno v prvotnem postopku, ki se je pravnomočno končal s sklepom o ustavitvi postopka z dne 2. 6. 2003, saj obstaja identiteta tako v dejanski kot pravni podlagi. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, odpravi izpodbijano odločbo Župana Občine A. z dne 21. 7. 2003, in odločbo občinske uprave z dne 20. 6. 2003, da ugotovi, da ima na dan izdaje sodbe tožnik veljavno koncesijo za opravljanje lekarniške dejavnosti v mreži javne zdravstvene službe na območju občine A., ter da odloči, da je tožena stranka dolžna tožniku povrniti njegove stroške postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga zavrženje tožbenega zahtevka v delu, ki se nanaša na odpravo odločbe prve stopnje in ugotovitev, da ima na dan izdaje sodbe tožnik veljavno koncesijo, zavrnitev preostalega tožbenega zahtevka oziroma podredno zavrnitev celotne tožbe. Poudarja, da Zakon o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) ne vsebuje določb, ki bi upravnemu sodišču omogočale, da v izreku meritorne odločbe odloča o obstoju ali neobstoju koncesijskega razmerja, ki nastane s sklenitvijo koncesijske pogodbe. Nadalje tožena stranka poudarja, da se po ZUS lahko izpodbija le dokončne upravne akte, ki so v primeru lokalne samouprave načeloma odločbe župana, izdane na pritožbeni stopnji, zaradi tega je navedba, da se izpodbija tudi odločba organa prve stopnje, nesmiselna. Meni, da tožnik ne more uspeti s svojim zahtevkom za povrnitev stroškov, ker v sporu o zakonitosti upravnega akta vsaka stranka nosi svoje stroške postopka. V nadaljevanju tožena stranka navaja, da je v tožbi prvič navedeno (tožbena novota), da je odvzem koncesije razlog za izbris iz registra zasebnih zdravstvenih delavcev, ki ga vodi državna uprava (Ministrstvo za zdravje). Glede na to, da je postopek tekel pred organom lokalne samouprave, tožena stranka meni, da le potencialno ravnanje državne uprave na področju, kjer je ta pristojna, ni razlog, s katerim se lahko izpodbija odločbo, izdano na področju pristojnosti državne uprave. Glede tožbenih navedb o uporabi skrajšanega ugotovitvenega postopka tožena stranka navaja, da na odločanje po skrajšanem ugotovitvenem postopku ne vpliva niti narava niti pomembnost upravne stvari, v kateri je treba odločiti o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Po skrajšanem ugotovitvenem postopku je mogoče odločiti v vsaki upravni stvari ob pogoju, da ni potrebno kakšno posebno dejanje postopka za ugotovitev pravno pomembnih dejstev. Pravno pomembno dejstvo, ki se je ugotavljalo, je le prekinitev opravljanja lekarniške dejavnosti na območju Občine A (teka časa se ne dokazuje, ker je splošno znano dejstvo). Tožena stranka poudarja, da je sklicevanje tožeče stranke na sodbo I Up 197/98 neutemeljeno, saj je v tem citiranem primeru šlo za skrajšani ugotovitveni postopek na podlagi sedanje 2. točke 1. odstavka 144. člena ZUP, ne pa na podlagi nujnih ukrepov v javnem interesu, ki se jih ne da odlašati po 4. točki 1. odst. 144. člena ZUP. Primer nujnih ukrepov v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlašati, je edina izjema, kjer se lahko izda odločba brez zaslišanja stranke, tako da kot lex specialis izključuje načelo zaslišanja stranke. Tožena stranka izpodbija navedbe tožeče stranke o nepravilnosti postopanja po 4. alinei 1. odst. 144. člena ZUP, pri čemer nujnost ukrepanja utemeljuje z nevarnostjo za zdravje ali življenje ljudi. Tožena stranka tudi zavrača tožnikov ugovor pravnomočno odločene stvari rekoč, da je bil upravni postopek končan s sklepom, ki nima učinkov materialne pravnomočnosti, poleg tega sta pravna in dejanska podlaga obeh postopkov različni. Tožena stranka nadalje meni, da navedbe o tem, da je ravnanje občinske uprave krivo za tako stanje, kjer se ne izvaja lekarniška dejavnost, niso razlog za utemeljenost tožbe. V pravu koncesij se oblastni ukrepi, ki jih sprejme nosilec javnih pooblastil - tu je šlo za sodno izvršbo, ne obravnavajo kot razlog za ustavitev izpolnjevanja koncesijske pogodbe. Druga alinea 18. člena Zakona o lekarniški dejavnosti govori le o prekinitvi poslovanja lekarne za več kot šest mesecev. Ne ZZDej ne ZLD ne določata, da bi moral prvostopni organ upoštevati razloge za prekinitev izvajanja in pri tem spregledati zelo jasen zakonski tekst, ki mu ne omogoča odločanja po prostem preudarku.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v tem postopku.

V obravnavanem upravnem sporu je sodišče najprej presojalo tožnikov ugovor pravnomočno rešene stvari in ugotovilo, da ta ni utemeljen. Po podatkih upravnega spisa se je odločitev v prvotnem postopku odvzema koncesije opirala na drugačno pravno in dejansko podlago. Z odločbo občinske uprave z dne 12. 12. 2002 je bilo ugotovljeno, da koncesionar - tožnik ne opravlja lekarniške dejavnosti v skladu s predpisi, kar predstavlja razlog za odvzem koncesije po 6. alinei 18. člena ZLD. Ta odločba je bila naknadno odpravljena, postopek pa se je končal z izdajo sklepa o ustavitvi, št. 414-06/01/03 z dne 2.6.2003. Ne glede na ugotovljeno različnost dejanske in pravne podlage, pa je treba pritrditi stališču tožene stranke, da sklep o ustavitvi postopka ne more imeti učinka materialne pravnomočnosti, ker se s tem sklepom sploh ne odloča o upravni stvari. Nadalje je sodišče presojalo uporabo procesnih določb, in sicer določb 144. člena ZUP, ki normira odločanje v skrajšanem ugotovitvenem postopku. Prvostopni upravni organ je postopek izvedel na podlagi 4. točke prvega odstavka 144. člena ZUP, ki pravi, da lahko organ po skrajšanem postopku takoj odloči o stvari, kadar gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana. Iz upravnega spisa izhaja, da je dne 20. 6. 2003 prvostopni organ tožniku izdal odločbo o odvzemu koncesije na podlagi 2. alinee 18. člena ZLD, ker se lekarniška dejavnost v občini ne izvaja že več kot 6 mesecev. Iz listin v spisu je tudi razvidno, da je bilo poslovanje tožnikove lekarne prekinjeno za več kot šest mesecev, po tem ko je bila dne 29. 11. 2002 v prostorih lekarne opravljena sodna izvršba za poplačilo denarne terjatev upnika A., d. d. Tožena stranka utemeljuje svoje stališče o pravilnosti izvedbe skrajšanega ugotovitvenega postopka z navedbo, da je v obravnavanem primeru šlo za ukrep, namenjen varovanju zdravja občanov. Nemožnost nabave in nakupa zdravil v lekarni v občini za toženo stranko predstavlja takšno nevarnost, zaradi katere ni bilo mogoče odlagati odvzema koncesije. Sodišče se z navedeno argumentacijo ne strinja. Nujni ukrepi v javnem interesu so po drugem odstavku 144. člena ZUP podani, če obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost ali za premoženje večje vrednosti. Namen takšne določbe je omogočati neovirano ukrepanje upravnih organov v primerih, ko obstaja konkretna nevarnost, zaradi katere z vidika javnega interesa ne bi bilo smotrno izvesti posebnega ugotovitvenega postopka. Po presoji sodišča je v obravnavani zadevi podana le abstraktna nevarnost za zdravje ljudi, saj se tudi tožena stranka sklicuje zgolj na hipotetične možnosti v zvezi z okvaro zdravja občanov, dejansko pa njene navedbe ne dajejo opore ugotovitvi, da je bilo zdravje občanov konkretno ogroženo. Zaradi izvedbe skrajšanega ugotovitvenega postopka je prvostopni organ odločal brez zaslišanja stranke oziroma ni dal tožeči stranki možnost, da zavaruje svoje pravice in pravne koristi, tožena stranka pa omenjene pomanjkljivosti ni odpravila. Sodišče tako ugotavlja, da v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka, ker stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (3. točka 3. odst. 25. člena ZUS), s čimer je tožena stranka bistveno kršila procesne določbe. Že iz tega razloga je moralo sodišče tožbi ugoditi ter izpodbijano odločbo odpraviti (3. točka 1. odstavka 60. člena ZUS) in zadevo vrniti toženi stranki v ponovni postopek.

Tožena stranka bo morala v nadaljevanju postopka tožečo stranko zaslišati in pri ponovnem odločanju o njeni pritožbi presoditi njene ugovore v zvezi z razlogi za odvzem koncesije (1. in 2. odstavek 251. člena ter 254. člen ZUP). Sodišče pa se ni spuščalo v ugotavljanje obstoja koncesijskega razmerja (kot to predlaga tožnik), saj to ne more biti predmet odločanja v upravnem sporu.

Ker je sodišče v tem upravnem sporu presojalo le zakonitost upravnega akta, v takem primeru pa po določbi 3. odst. 23. člena ZUS trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, je sodišče zahtevo tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka kot neutemeljeno zavrnilo.

ZUP člen 144, 144/1-4, 144/2, 251, 251/1, 251/2, 254. ZUS člen 25, 25/3-3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.