sodba U 274/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-01-29

DELAVCI V DRŽAVNIH ORGANIH - UPRAVNI POSTOPEK

imenovanje višjega upravnega delavca - izredno pravno sredstvo

Citirano določilo 4. člena ZUP obravnavane javnopravne zadeve omejuje z uporabo upravnega postopka le z besedilom "smiselna uporaba upravnega postopka, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom" in načelno za odločanje o takih javnopravnih zadevah ni izključena uporaba izrednih pravnih sredstev. V vseh takšnih primerih pa je posebej potrebno preučiti ali je za takšno javnopravno zadevo predpisan poseben postopek in če ni kaj glede na pravno naravo in vsebino javnopravne zadeve zajema smiselna uporaba upravnega postopka.

Pravna razmerja urejena s pravnomočno odločbo državnega organa je mogoče odpraviti razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopkih določenih z zakonom (158. člen Ustave RS). Ravno zato sodišče meni, da za zadeve imenovanja višjih upravnih delavcev "smiselna uporaba upravnega postopka" ne more zajemati tudi uporabe izrednih pravnih sredstev, določenih v ZUP, kajti njihova uporaba je namenjena ponovnem odločanju o zadevah o katerih je že dokončno ali celo pravnomočno odločeno.

Tožbi se ugodi in se odločba Vlade Republike Slovenije z dne 18. 1. 2001 odpravi.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo najprej odločila, da se obnovi postopek imenovanja tožnice za državno podsekretarko v Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve, pod točko 2 pa je odpravila odločbo o imenovanju tožnice z dne 26. 10. 2000. V svoji obrazložitvi navaja, da je tožena stranka na predlog ministra za delo, družino in socialne zadeve z odločbo z dne 26. 10. 2000 imenovala tožnico za državno podsekretarko. To ministrstvo pa je dne 21. 12. 2000 toženo stranki seznanilo s potekom razpisnega postopka za sklenitev delovnega razmerja za delovno mesto državnega podsekretarja na katero je bila tožnica razporejena, hkrati pa je toženo stranko opozorilo na napake in na nezakonitosti, ki so bile storjene v postopku sklenitve delovnega razmerja. S tem je toženo stranko seznanilo o dejstvih, ki jih tožena stranka ni poznala v trenutku izdaje odločbe o imenovanju z dne 26. 10. 2000. Navaja, da je bila tožena stranka z dopisom ministrstva seznanjena, da v postopku sklenitve delovnega razmerja ni bila spoštovana delovnopravna zakonodaja, ker ni bil izveden razpisni postopek, delovno razmerje je bilo sklenjeno brez objave prostega delovnega mesta, tožnica ni predložila niti vloge za sklenitev delovnega razmerja niti dokazila o izpolnjevanju splošnih in posebnih pogojev za sklenitev delovnega razmerja. Pri prvem postopku tožena stranka ni vedela za napake v razpisnem in izbirnem postopku, po uradni dolžnosti pa je tožena stranka obnovila postopek imenovanja delavke, saj bi ta dejstva, če bi jih tožena stranka poznala že v prvem postopku, mogla sama zase ali v zvezi z že izvedenimi pripeljati do drugačne odločbe. Tožena stranka pa je nato ugotovila, da odločba temelji na nepravilno in nezakonito izvedenem razpisnem in izbirnem postopku, javni razpis prostega delovnega mesta pa je nujni predhodni pogoj za sklenitev delovnega razmerja, enako pa pomeni tudi nadaljnji izbirni postopek, vse to pa je podlaga za pravilno in zakonito odločanje tožene stranke. Tožena stranka ne sme in ne more izdati odločbe o imenovanju delavke, dolžna je napačno in nezakonito že izdano odločbo odpraviti.

Tožnica v tožbi navaja, da ugovarja obnovi postopka in odpravi odločbe. Navaja, da napačna uporaba delovnopravnih predpisov še ne pomeni obnovitvenega razloga, ker je obnova dopustna le v primeru, če se po izdaji odločbe pojavijo nova dejstva, ki tedaj še niso obstajala. Kasnejša ugotovitev resornega ministrstva ne predstavlja obnovitvenega razloga, ker to ni konstitutivni del vlade. Vlada vodi in usmerja delo državne uprave preko ministrov in so vsi elementi za izdajo odpravljene odločbe že obstajali. Odpravljena odločba je izdana tudi na podlagi dosedanje prakse tožene stranke, ker so več let zaporedoma podsekretarji sprejeti na delo brez razpisa. Tožnica pred izdajo odločbe ni bila zaslišana, odprava te odločbe pa ima zanjo škodljive posledice. Tožnica navaja, da obnova v spornem primeru ni dopustna in predlaga, da se odločba v celoti odpravi in da ji tožena stranka povrne stroške postopka. Tožnica pa je nato še navedla, da je potrebno upoštevati v tem sporu le dopustnost obnove postopka, tožnici je delovno razmerje prenehalo 7. 3. 2001, v delavski knjižici je ta datum zapisan. Tožnica pa ni prejela pisnega sklepa o prenehanju delovnega razmerja. Tožena stranka je tožnici s tem kršila določilo ustave, ker ji ni bilo dano pravno sredstvo. Poudarja, da ima univerzitetno izobrazbo in ustrezno prakso in bi lahko ob pravilnem in korektnem ravnanju tožene stranke tudi sama pripomogla k ustrezni in sporazumni rešitvi primera.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je po 1. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku nova dejanska okoliščina tista, ki je obstajala v času, ko je tekel prejšnji postopek, vendar se zanjo ni vedelo in je v prejšnjem postopku ni bilo mogoče obravnavati. Poleg tega pa ministrstvo ni konstitutivni del vlade, ki le usmerja delo ministrstev po Zakonu o vladi. V tem smislu je podana tudi delitev postopka imenovanja na tako imenovani predhodni postopek izbire, ki ga izvede ministrstvo in je delovnopravne narave ter na postopek imenovanja, ki ga izvede vlada z upravnopravnimi predpisi. Nesporno je, da poznavanja dejstev s strani ministrstva še ne pomeni, da je za ta dejstva vedela tudi tožena stranka. Tožena stranka navaja, da je v vseh postopkih, v kateri so bile storjene nepravilnosti pri imenovanjih, ravnala enako kot v primeru tožnice. Tožena stranka je izdala odločba v skladu s 3. odstavkom 268. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v postopku so bila opravljena tista dejanja, ki jih je bilo treba ponoviti in zaslišanje stranke v tem primeru ne bi v ničemer pripeljalo do drugačne odločitve. Tožena stranka je upoštevala določila Zakona o splošnem upravnem postopku, zato meni, da tožbeni razlogi niso utemeljeni in predlaga zavrnitev tožbe.

Državni pravobranilec kot zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v tem upravnem sporu.

Tožena stranka je na predlog ministra za delo, družino in socialne zadeve z odločbo z dne 26. 10. 2000 imenovala tožnico za državno podsekretarko. Tožena stranka je tako odločila na podlagi 1. odstavka 19. člena Zakona o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91, 2/91-I, 4/93, 70/97 in 38/99, v nadaljevanju: ZDDO) in na podlagi 5. odstavka 81. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 4/93, 23/96, 47/97 in 23/99).

Tožnica je bila imenovana za državno podsekretarko z odločbo, ki je po mnenju sodišča posamičen akt iz 2. odstavka 3. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, v nadaljevanju: ZUS). Sodišče je pri tem upoštevalo, da niti v določilih ZDDO niti v Zakonu o državni upravi (Uradni list RS, št. 67/94, 29/95 in 80/99, v nadaljevanju: ZDU) niti v Zakonu o Vladi RS in tudi ne v drugih predpisih, ki so veljali v času odločanja tožene stranke, ni določeno, da bi bil akt o imenovanju višjega upravnega delavca upravna odločba ali pa da bi bilo imenovanje upravnega delavca upravna stvar.

Na podlagi 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00 in 52/02, v nadaljevanju: ZUP) se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne stvari po 2. členu ZUP, v kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Citirani 4. člen ZUP obravnavane javnopravne zadeve tako omejuje z uporabo upravnega postopka le z besedilom "smiselna uporaba upravnega postopka, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom" in načelno za odločanje o takih javnopravnih zadevah ni izključena uporaba izrednih pravnih sredstev. V vseh takšnih primerih pa posebej potrebno preučiti ali je za takšno javnopravno zadevo predpisan poseben postopek in če ni kaj glede na pravno naravo in vsebino javnopravne zadeve zajema smiselna uporaba upravnega postopka.

Za imenovanje višjega upravnega delavca, ki je del postopka razpisa, izbire in na podlagi imenovanja razporeditve delavca na delovno mesto ali pa del postopka napredovanja delavca in na podlagi imenovanja razporeditve na delovno mesto, ni predpisan poseben postopek. ZDDO izrecno določa, da se delavec lahko razporedi na delovno mesto višjega upravnega delavca, če ga v ta naziv imenuje Vlada RS. Delavec se razporedi na delovno mesto, za katerega je kandidiral in mora biti predhodno sistematizirano na podlagi odločbe o imenovanju, na podlagi katere po sklenitvi delovnega razmerja in nastopu dela pridobi tudi pravice iz delovnega razmerja. Če se torej odločba o imenovanju višjega upravnega delavca ukine, tak delavec ne izpolnjuje pogojev za zasedbo delovnega mesta za katero se imenovanje zahteva, zato mu prenehajo tudi pristojnosti in pooblastila ter pravice iz delovnega mesta, posledično mu lahko preneha tudi delovno razmerja oziroma ga je treba razporediti na drugo delovno mesto. Razporeditev na določeno delovno mesto pa se lahko v nasprotju z voljo delavca po ZDDO ukine le zaradi razrešitve oziroma prenehanju delovnega razmerja (23. in 53. člena ZDDO), pri čemer so predpisani posebni pogoji in postopek. Predvsem pa njuno učinkovanje ne seže nazaj, torej kot da delavec, ki je delo že nastopil in ga opravljal, nikoli ni bil razporejen na določeno delovno mesto. S pravnomočno odločbo o razporeditvi na delovno mesto in z nastopom dela pa delavec pridobi določene pravice. Pravna razmerja urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, pa je mogoče odpraviti razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopkih določenih z zakonom (158. člen Ustave RS). Ravno zato sodišče meni, da za zadeve imenovanja višjih upravnih delavcev "smiselna uporaba upravnega postopka" ne more zajemati tudi uporabe izrednih pravnih sredstev, določenih v ZUP, kajti njihova uporaba je namenjena ponovnem odločanju o zadevah o katerih je že dokončno ali celo pravnomočno odločeno. Pravne posledice drugačne odločitve v postopku v zvezi z izrednim pravnim sredstvom pa so določene v 281. členu ZUP. V primeru imenovanja višjega upravnega delavca ni mogoče zato uporabiti izredni pravnih sredstev po ZUP, ker bi se na ta način ob drugačnih pogojih in postopku, predpisanih z ZUP za uporabo izrednih pravnih sredstev, dosegle drugačne manj ugodne pravne posledice, kot jih imata posebej urejena pravna inštituta razrešitve oziroma prenehanja delovnega razmerja, ki naj bi z navedbo taksativno določenih razlogov za njuno uporabo in posebej predpisanega postopka zagotavljala ustrezno varstvo pravic delavcev v zvezi z delovnim razmerjem.

Po mnenju sodišča bi bila uporaba izrednih pravnih sredstev v postopku imenovanja višjega upravnega delavca v nasprotju s samim namenom izrednih pravnih sredstev po določilih ZUP, s tem pa bi se tudi smiselno presegla uporaba pravil oziroma institutov upravnega postopka na podlagi 4. člena ZUP. Po mnenju sodišča to pomeni, da je določbe ZUP v postopkih odločanja o drugih javnopravnih stvareh, ki niso upravna stvar, dopustno uporabiti le v obsegu in na način, ki je združljiv z naravo pravnega razmerja, ki je predmet odločanja v taki drugi javnopravni stvari. Uporaba inštitutov obnova postopka pa bi lahko pripeljala do rešitve, ki bi bila materialnopravno nezakonita, pomenila bi tudi obid pravnih inštitutov razrešitve višjega upravnega delavca oziroma prenehanja delovnega razmerja, to pa pomeni, da uporaba izredni pravnih sredstev v sporni javnopravni stvari ne more priti v poštev.

Sodišče zato meni, da sta bili z izpodbijano odločbo tožene stranke kršeni določbi 4. člena ZUP in 23. člena ZDDO, zato je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. Odločbo je le odpravilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS ne da bi zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, ker za odločanje v obnovi postopka imenovanja višjega upravnega delavca ni pravne podlage niti v 4. členu ZUP niti v kakšnem drugem predpisu.

Tožnica je predlaga tudi povrnitev stroškov, vendar teh stroškov ni zaznamovala. Kadar sodišče odloča le o zakonitosti upravnega akta, kot je v tem upravnem sporu, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka na podlagi 3. odstavka 23. člena ZUS.

URS člen 158,  158.  ZUP člen 4,  260,  4,  260.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.