Sodba U 105/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-02-10

upravni postopek - denacionalizacija - obnova postopka - razlaga zakonske norme - pravna podlaga za denacionalizacijo

Ustavno sodišče RS je v odločbi, ki jo tožnica navaja kot obnovitveni razlog, podalo razlago 4. člena 9. točke 3. člena, 31. člena in 32. člena ZDen in odločilo, da navedene norme niso v neskladju z ustavo, če se razlagajo tako, kot je pojasnilo ustavno sodišče. Zaradi nepravilne interpretacije določb ZDen je upravni organ nepravilno uporabil materialno pravo, to pa ni razlog za obnovo postopka po 260. členu ZUP. Ustavna odločba pomeni samo spremenjeno pravno podlago za odločanje v nedokončanih denacionalizacijskih postopkih, ne pa novega dejstva ali dokaza v smislu 1. točke 260. člena ZUP. Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, da predstavlja navedena ustavna odločba tudi obnovitveni razlog po 4. točki 260. člena ZUP, ker prvostopni organ z odločbo, na katero se predlog za obnovo nanaša, ni rešil nobenega predhodnega vprašanja, temveč je šlo le za uporabo ene od takrat še možnih razlag predmetnih določb ZDen.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila tožničino pritožbo zoper sklep Upravne enote A. št. ... z dne 29. 8. 2002, s katerim je prvostopni organ zavrgel tožničin predlog za obnovo denacionalizacijskega postopka, ki je bil končan z dokončno odločbo Upravne enote A., št. ... z dne 7. 3. 2001; s to dokončno odločbo (z dne 7.3.2001) pa je bil zavrnjen zahtevek za denacionalizacijo nepremičnin parc. št. 1033, 1035 in 134 vse z. k. vl. 1057 k.o. ... V obrazložitvi svoje odločbe tožena stranka navaja, da se v predlogu za obnovo postopka tožnica sklicuje na odločbo ustavnega sodišča RS št. U-I-130/01-18 z dne 23. 5. 2002 (Ur. list RS, št. 54/02), s katero je ustavno sodišče v postopku za oceno ustavnosti odločilo, da določbe 9. točke 3. člena, 4. člena, 31., člena in 32. člena Zakona o denacionalizaciji (ZDen- Uradni list RS/I, št. 27/91, RS 56/92, 13/93, 31/93, 24/95, 74/95, 1/97, 20/97, 23/97, 41/97, 49/97, 87/97, 13/98, 65/98, 66/2000) niso v neskladju z ustavo, če se razlagajo tako, kot je navedeno v obrazložitvi te odločbe. Glede na navedeno je tožnica svoj predlog oprla na določbo 1. točke in podrejeno tudi 4. točke 260.člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS št. 80/99, 70/00- ZUP), ker naj bi navedena odločba Ustavnega sodišča predstavljala novo dejstvo oz. nov dokaz, ki bi lahko pripeljal do drugačne odločitve, po drugi strani pa naj bi se odločba upravnega organa opirala na predhodno vprašanje, ki je bilo z odločbo ustavnega sodišča drugače rešeno. Prvostopni upravni organ je predlog za obnovo postopka tudi po mnenju tožene stranke pravilno zavrgel, saj interpretativna odločba ustavnega sodišča, izdana v postopku za oceno ustavnosti zakona, ne more biti podlaga za obnovo postopka po nobenem izmed razlogov, navedenih v 260. členu ZUP. Z navedeno odločbo je ustavno sodišče določilo, katera razlaga spornih določb materialno pravnega predpisa (ZDen) je skladna z ustavo. V še ne-pravnomočno končanih upravnih in sodnih postopkih učinkuje ta odločba podobno kot sprememba zakona. Upravni organi in sodišča so jo dolžni upoštevati po uradni dolžnosti, če do njene uveljavitve še niso odločili o zadevi, saj mora v skladu z načelom zakonitosti vsak državni organ odločati na podlagi predpisov, ki veljajo v trenutku izdaje njegove odločbe. Ne more pa zadevna odločba ustavnega sodišča imeti nobenih učinkov v postopkih, ki so že bili pravnomočno končani z upravno odločbo, za kar gre tudi v tem primeru. Predvsem navedena odločba Ustavnega sodišča ni zakoniti razlog za obnovo postopka, ker ne pomeni novega dejstva ali dokaza in tudi ne more pomeniti drugačne rešitve kakšnega predhodnega vprašanja, kot to neutemeljeno zatrjuje tožnica. Ustavna odločba pomeni spremenjeno pravno podlago za odločanje v nedokončanih denacionalizacijskih postopkih, ne pa dejstva ali dokaza v smislu 1. točke 260. člena ZUP. Poleg tega zadevna ustavna odločba tudi ne pomeni drugačne rešitve kakega predhodnega vprašanja, ampak samo drugačno interpretacijo materialno pravne norme. Upravni organ, ki je v rednem denacionalizacijskem postopku razumel sporno materialnopravno normo 9. točke 3. člena ZDen na način, kot je bil takrat ustaljen v upravni in sodni praksi, s tem ni reševal predhodnega vprašanja, ampak je zgolj odločil po materialnopravnem predpisu. Ni mogoče upoštevati razlage, ki jo predlaga (pri)tožnica in po kateri je napačna uporaba materialnega prava lahko razlog za obnovo postopka, če stranki z odločbo ni bila priznana kakšna pravica, saj takšna razlaga nima opore v nobeni določbi 260. člena ZUP in tudi ne izhaja iz sodbe vrhovnega sodišča, ki jo tožnica navaja v podkrepitev svojih trditev. Prav tako je neutemeljeno tudi tožničino utemeljevanje, da bi z ugoditvijo njenemu zahtevku upravni organ ravnal v javnem interesu, ker tožnici ne bi bilo potrebno vlagati odškodninske tožbe zoper državo. Tožena stranka v zvezi s tem odgovarja, da so upravni organ dolžni odločati v okviru svojih zakonitih pristojnosti in samo po postopku, določenem z zakonom. Ker je sporen prvostopni sklep pravilen in zakonit, je tožena stranka pritožbo zavrnila.

Tožnica v tožbi navaja, da je ustavno sodišče v obrazložitvi navedene odločbe med drugim navedlo, da je treba v posameznih postopkih za pred letom 1963 podržavljeno premoženje priznano odškodnino upoštevati v okviru 72. člen ZDen, ne pa tako, da bi zaradi po letu 1963 (ali po praksi upravnih organov in sodišč po letu 1968) priznane odškodnine posamezniku odvzeli status upravičenca do denacionalizacije. Upravičenost do denacionalizacije je glede na jasno določbo 3. člena ZDen odvisna od časa podržavljenja stavbnega zemljišča in ne od časa njegovega odvzema iz posesti. Iz navedene odločbe ustavnega sodišča torej izhaja stališče, da so upravičenci od denacionalizacije bivši lastniki, ki jim je bilo stavbno zemljišče podržavljeno do leta 1963 ne glede na to, kdaj jim je bilo stavbno zemljišče odvzeti iz posesti. Drugačna praksa upravnih organov in sodišč je v nasprotju z ustavo, ker posega v lastninska pričakovanja upravičencev do denacionalizacije, torej pravico iz 33. člena ustave, ki je na poseben način ustavna podlaga za ZDen. Navedena odločba ustavnega sodišča je po mnenju tožnice novo dejstvo po 1. točki 260. člena ZUP, saj bi uporaba te odločbe zanesljivo pripeljala do drugačne, za stranko ugodne odločbe. Glede na datum objave odločbe ustavnega sodišča je očitno, da tožnica ni mogla prej navesti okoliščine, zaradi katere predlaga obnovo. Prav tako je predlog podan v zakonitem enomesečnem roku od objave odločbe ustavnega sodišča v uradnem listu. S tem so izpolnjeni vsi pogoji za obnovo postopka.

Podrejeno pa tožnica podaja predlog tudi po 4. točki 260. člena ZUP, saj je upravni organ samo podržavljenje reševal kot predhodno vprašanje, namesto da bi ostal pri ugotovitvi, da je zemljišče bilo nacionalizirano na podlagi Zakona o nacionalizaciji najemnih zgradb in gradbenih zemljišč, je upravni organ nadalje kot predhodno vprašanje po nepotrebnem ugotavljal, kdaj je zemljišče bilo odvzeto iz posesti in na odvzem vezal svojo odločitev. Glede na dejstvo, da je ustavno sodišče predmetno predhodno vprašanje rešilo drugače v bistvenih točkah, tožnica meni, da je podan tudi ta obnovitveni razlog. Nadalje tožnica meni, da je obnova postopka tudi za državo kot zavezanca bolj ugodna, kot če bo vložena odškodninska tožba zaradi nezakonite odločbe upravnega organa, saj bo v tem primeru država morala povrniti škodo v denarju in z zamudnimi obrestmi in ne z obveznicami na 15 let. Tožnica meni, da je upravni organ zavezan k obnovi postopka tudi zaradi varovanja javnih koristi, ker je izplačilo v obveznicah in ne v denarju javna korist. Tožnica se (kot že v pritožbi) sklicuje tudi na odločbo Vrhovnega sodišča Srbije št. U 7084/57 z dne 6. 12. 1957. Tožnica predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo.

V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri izpodbijani odločbi iz razlogov, ki so razvidni iz njene obrazložitve in predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno. Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa je prijavilo svojo udeležbo v tem postopku.

Svojo zahtevo za obnovo denacionalizacijskega postopka tožnica utemeljuje na okoliščini, da je Ustavno sodišče RS s svojo odločbo z dne 23. 5. 2002 ugotovilo, da je razlaga ZDen, kakršna je bila uporabljena v njenem denacionalizacijskem primeru, v nasprotju z ustavo. Ta odločba Ustavnega sodišča namreč po mnenju tožnice predstavlja novo dejstvo po 1. točki 260. člena ZUP, saj bi uporaba te odločbe zanesljivo pripeljala do drugačne, za tožnico ugodne odločbe, podrejeno pa pomeni tudi drugačno rešitev predhodnega vprašanja. Obnova postopka je izredno pravno sredstvo, ki posega v pravnomočno rešena pravna razmerja, zato je obnovitvene razloge, ki so v 260. členu ZUP taksativno našteti, treba razlagati restriktivno. Dejstvo, da gre za izredno pravno sredstvo, ne omogoča širše razlage določb oz. obnovitvenih razlogov po 260. členu ZUP. Po določbi 265. člena ZUP mora stranka v predlogu za obnovo postopka verjetno izkazati okoliščine, na katere opira predlog in okoliščine, da je bil predlog podan v zakonskem roku. Denacionalizacijski postopek, katerega obnovo predlaga tožnica, je bil končan z dokončno odločbo prvostopnega organa z dne 7. 3. 2001 in temelji na presoji, da bivšemu lastniku zemljišče ni bilo odvzeto iz posesti na podlagi predpisa iz 3. in 4. člena ZDen. Ustavno sodišče RS pa je v odločbi št. U-I-130/01 z dne 23. 5. 2002, ki jo tožnica navaja kot obnovitveni razlog, podalo razlago 4. člena 9. točke 3. člena, 31. člena in 32. člena ZDen in odločilo, da navedene norme niso v neskladju z ustavo, če se razlagajo tako, kot je pojasnilo ustavno sodišče. Zaradi nepravilne interpretacije navedenih določb ZDen je upravni organ nepravilno uporabil materialno pravo, to pa ni razlog za obnovo postopka po 260. členu ZUP. Ustavna odločba pomeni samo spremenjeno pravno podlago za odločanje v nedokončanih denacionalizacijskih postopkih, ne pa novega dejstva ali dokaza v smislu 1. točke 260. člena ZUP, ki bi opravičeval obnovo že končanega denacionalizacijskega postopka. Zakon o ustavnem sodišču (Ur. list RS, št. 15/94, 64/01-ZUstS) sicer pravnih učinkov take odločbe izrecno ne ureja. Učinkovanje odločbe ustavnega sodišča na konkretna pravna razmerja je predpisano le za primere, ko sodišče zaradi ugotovljene neskladnosti z ustavo zakon razveljavi. Razveljavljeni zakon se ne uporablja za razmerja, ki so nastala pred dnem, ko je bilo pravnomočno odločeno (44. člen ZUstS). Če v primerih, ko ustavno sodišče zakon razveljavi, razveljavitev učinkuje le na pravna razmerja, ki še niso pravnomočno rešena, se tudi v primerih, ko ustavno sodišče z odločbo poda ustavno skladno razlago zakona, učinek take odločbe ne more raztezati na zadeve, ki so že pravnomočno končane. Zato obravnavana odločba ustavnega sodišča ne more predstavljati pravne podlage za obnovo postopka in posledično drugačno odločitev v sporni denacionalizacijski zadevi. Poleg navedenega se sodišče v izogib ponavljanju sklicuje tudi na obrazložitev v izpodbijani odločbi, ki je pravilna in na zakonu utemeljena (67. člen Zakona o upravnem sporu- Ur.list RS št. 50/97, 65/97, 70/00- ZUS). Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor, da predstavlja navedena ustavna odločba tudi obnovitveni razlog po 4. točki 260. člena ZUP, ker prvostopni organ z odločbo, na katero se predlog za obnovo nanaša, ni rešil nobenega predhodnega vprašanja, temveč je šlo le za uporabo ene od takrat še možnih razlag predmetnih določb ZDen. Tudi tožbeni ugovor, po katerem bi bila obnova postopka tudi za državo kot zavezanca bolj ugodna, kot če bo vložena odškodninska tožba zaradi nezakonite odločbe upravnega organa, ni utemeljen iz razlogov, ki jih navaja že tožena stranka - da so torej upravni organi dolžni odločati v okviru svojih zakonitih pristojnosti in samo po postopku, določenem z zakonom. Ker torej tožnica v obravnavani zadevi ni verjetno izkazala obstoja nobenega od zakonskih razlogov za obnovo postopka po 260.členu ZUP, je tožena stranka utemeljeno zavrnila tožničino pritožbo zoper sporen prvostopni sklep, s katerim je prvostopni organ predlog za obnovo postopka zavrgel na podlagi 2. odst. 267. člena ZUP. Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da je bila odločitev tožene stranke pravilna in na zakonu utemeljena, zato je tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS.

ZUP člen 260. ZDen člen 31, 32. ZUstS člen 44.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.