Sodba U 1647/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-09-22

referendum - zahteva za razpis referenduma - splošni pravni akt - predlog državnega lokacijskega načrta

Sklep o sprejemu osnutka državnega lokacijskega načrta in o soglasju h korigiranemu predlogu državnega lokacijskega načrta ne vzpostavlja pravic in zato ni splošen pravni akt.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka v skladu z določilom 4. odstavka 79. člena statuta Občine A. (Statut, UVG, št. 23/99 in 19/00) zavrnila tožnikovo pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma, ker gre v predmetni zadevi glede na določila 46. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS), 1. odstavka 76. člena Statuta in 119. člena Statuta za posamičen akt, ne pa za splošen akt, v zvezi s katerim je tožnik vložil pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma. Z omenjenim sklepom, ki ga je Občinski svet izdal na podlagi določila 16. člena Statuta na 5. izredni seji dne 14. 7. 2004, je Občinski svet sprejel spremembe osnutka državnega lokacijskega načrta za avtocesto na odseku B. in dal soglasje h korigiranemu predlogu državnega lokacijskega načrta. Po mnenju tožene stranke gre le za eno od faz sprejemanja Uredbe o državnem lokacijskem načrtu, ki jo sprejema Vlada RS po Zakonu o urejanju prostora (ZUreP-1, Uradni list RS, št. 110/2002, 8/2003) in v okviru katerega je občina eden od nosilcev urejanja prostora, ki pripravljavcu prostorskega akta izdajajo mnenja ali soglasja. S takim sklepom občinski organ odloča le o procesnih vprašanjih, nima značaja predpisa, saj ne vsebuje splošnih pravnih pravil, ampak ima izrek glede točno določene ureditve in se ne objavlja v uradnem listu. Dejstvo, da sklep sprejme občinski svet pa nima vpliva na pravno naravo sklepa.

Tožnik v tožbi uveljavlja, da sodišče na podlagi določila 5. odstavka 79. člena Statuta preizkusi izpodbijani akt. V mnenju, ki ga prilaga tožbi, navaja, da gre za splošen akt, kajti država si je vzela pravico postaviti zakon, po katerem ji ni treba več upoštevati mnenja lokalne skupnosti. Postavitev bencinskega servisa v območju priključka A. na P. polju, kot je predvideno v spremembah osnutka državnega lokacijskega načrta za avtocesto na odseku C., je takšno vprašanje, ki bi ga morali reševati na demokratičen način skupaj s krajani. V drugih primerih je država morala pridobiti krajevno soglasje, zato so krajani A. postavljeni v neenakopraven položaj. Pridobil je 134 podpisov podpore, le en krajan je bil proti razpisu referenduma.

V odgovoru na tožbo tožena stranka med drugim pravi, da je odločitev oprla na predhodno pridobljena pravna mnenja Ministrstva za notranje zadeve, Ministrstva za okolje, prostor in energijo RS in mnenje Inštituta za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Iz mnenja Ministrstva za notranje zadeve RS izhaja, da ker sporni sklep ni odlok, odredba, pravilnik ali navodilo, zato ni splošen akt, ampak posamičen akt o procesnih vprašanjih, ne pa o pravicah in obveznostih pravnih subjektov. Ministrstvo za okolje, prostor in energijo RS mnenje opira na argument, da v mnenju nosilec urejanja prostora ugotavlja, ali je pripravljavec akta upošteval njegove smernice, ki mu jih je pred tem podal na podlagi 29. člena ZUreP-1, če pa smernice niso bile izdane, pa nosilec urejanja prostora ugotavlja, ali je pripravljavec upošteval vse zahteve iz veljavnih predpisov in drugih pravnih aktov. V obeh primerih pa gre za konkretizacijo veljavnih predpisov in drugih pravnih aktov na točno določeno prostorsko ureditev oziroma za preverjanje upoštevanja te konkretizacije v predlogu prostorskega akta. Če je mnenje negativno, mora biti utemeljeno z navedbo konkretnega neskladja z izdanimi smernicami ali veljavnimi predpisi in drugimi pravnimi akti. V konkretnem primeru ne bi bil možen referendum niti po določilu 46. niti po določilu 46.a člena ZLS, ampak kvečjemu referendum po 46.b členu ZLS, vendar pa je pri tem treba upoštevati rok za izdajo mnenja, razpis referenduma pa ne ovira začetka in teka tega roka. Podobno je tudi mnenje Inštituta za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Mnenje izhaja iz ZUreP-1, ki določa, da ima občina kot eden izmed nosilcev urejanja prostora po določenih fazah postopka možnost podati smernice in mnenja k državnemu lokacijskemu načrtu. Dano soglasje na seji dne 14. 7. 2004 je mnenje v skladu z določilom 33. člena ZUreP-1 in ne gre za splošni akt v smislu 65. člena ZLS.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Določilo 1. odstavka 46. člena ZLS (Uradni list RS, št. 72/93 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) pravi, da občani lahko odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Referendum se opravi kot naknadni referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine ali njegove posamezne določbe. V obravnavani zadevi je med strankama sporno pravno vprašanje, ali je sklep Občinskega sveta z dne 14. 7. 2004 splošen ali posamični akt. Iz VIII. poglavja ZLS, ki opredeljuje splošne in posamične akte občine, izhaja, da so splošni akti tisti predpisi (1. odstavek 66. člena ZLS), ki pravno urejajo zadeve iz pristojnosti občine (1. odstavek 65. člena ZLS), to pa so odloki, odredbe, pravilniki in navodila; ali je tudi navodilo predpis, ali pa gre v primeru navodila zgolj za napotilo za način ravnanja pri uporabi določenega predpisa, za obravnavani spor ni pomembno, ker je predmetni akt v konkretni zadevi sklep o sprejemu sprememb osnutka državnega lokacijskega načrta oziroma soglasje h korigiranemu predlogu državnega lokacijskega načrta in ne navodilo. Po ZLS torej ni mogoče šteti, da navedeni sklep pomeni splošen akt. Ker se predmetni sklep nanaša na postopek sprejemanja državnega lokacijskega načrta, je za presojo spornega vprašanja pomemben tudi ZUreP-1. Državni lokacijski načrt sprejme vlada z uredbo (1. odstavek 46. člena ZUreP-1, Uradni list RS, št. 110/2002, 8/2003), funkcija oziroma pristojnost občine v postopku priprave državnega lokacijskega načrta pa je opredeljena v posebni določbi 45. člena, kjer ZUreP-1 na primer v določilu 4. odstavka ureja postopek dajanja mnenj in predlogov lokalne skupnosti, na katero se načrtovana prostorska ureditev nanaša, pa tudi v skupnih določbah (prvi razdelek) v drugem delu ZUreP-1, ki ureja prostorsko načrtovanje (členi od 27. do 33.). V tem postopku daje občina kot nosilec prostorskega urejanja mnenje (33. člen ZUreP-1), mnenje pa ni splošen akt. Zakonodajalec je torej neposredno sodelovanje občanov v postopku priprave državnega lokacijskega načrta po tem, ko občina izda soglasje, predvidel v drugih zakonskih določbah in sistemu demokracije na ravni lokalne samouprave, ne pa v določilu 47. člena ZLS. Da v konkretnem primeru ne gre za splošen akt in da zato referendum po določilu 47. člena ZLS ni dopusten in je tožba v upravnem sporu neutemeljena, pa izhaja tudi iz interpretacij Ustavnega sodišča RS, kateri kriterij opredeljujejo nek akt za splošen pravni akt. Ti materialni kriteriji pa so, da ima akt za posledico nastanek konkretnih pravic oziroma dolžnosti, da gre za pravice oziroma dolžnosti nedoločenega kroga oseb in da pravni akt pomeni izvedbo višje pravne norme (odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-84/99 z dne 6. 7. 2000). Predmetni sklep ne vzpostavlja pravic ali obveznosti za občane, ampak kvečjemu posega v njihov dejanski interes, ne ureja splošnih pravil za nedoločen krog ljudi in ne pomeni nadaljnje izvedbe ali razčlenitve višjega pravnega akta, ampak zgolj procesno fazo v postopku sprejemanja državnega lokacijskega načrta.

Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno v skladu z določilom 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000).

ZLS člen 46, 46/1, 47, 65, 65/1, 66, 66/1. ZUreP-1 člen 33, 45, 46, 46/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.