sodba U 1433/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-09-21

Določba 68. člena URS ni podlaga za vračanje nepremičnin tujcem v naravi.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Upravne enote A, št. ... z dne 31. 5. 2002, s katero je prvostopni organ zavrnil zahtevo AA za vrnitev 1/2 nepremičnin parc. št. 870 - sadovnjak in parc. št. 868 - vinograd, ob podržavljenju vpisani v zk. vl. 174 k.o. R, v last in posest. V obrazložitvi je tožena stranka navedla, da je sporna oblika denacionalizacije dela premoženja, ki je bilo upravičencu podržavljeno z odločbo 395/1-53 z dne 14. 12. 1945, izdano na podlagi Zakona o odpravi viničarskih in podobnih razmerij. Tožena stranka je v obrazložitvi navedla, da je prvostopni organ zahtevek pravilno zavrnil, ker upravičenec kljub opozorilu, naj zahtevek preoblikuje v odškodninski zahtevek, in na posledice, če tega ne bo storil, ni tako postopal. Prvostopni organ je tudi pravilno zaključil, da je podan temelj za denacionalizacijo, saj so po 3. členu Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen) upravičenci do denacionalizacije tudi fizične osebe, ki jim je bilo premoženje podržavljeno po Zakonu o odpravi viničarskih in podobnih razmerij. AA je bil v času podržavljenja jugoslovanski državljan in je upravičenec do denacionalizacije. Ker pa je od leta 1960 avstrijski državljan, je moral prvostopni organ v skladu z določbo 3. odstavka 6. člena ZDen, ki določa, da se izključitve in omejitve glede možnosti pridobivanja lastninske pravice, določene v veljavnih zakonih, upoštevajo pri oblikah denacionalizacije, ki jih določa ZDen, razen če ZDen ne določa drugače, upoštevati tudi pravno ureditev pridobivanja lastninske pravice tujcev. Upravičenec zahteve za vračilo nepremičnin v naravi ne more opirati na določbo 68. člena Ustave RS, ki določa, da tujci lahko pridobijo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogoji, ki jih določa zakon ali če tako določa mednarodna pogodba, ki jo ratificira Državni zbor, ob pogoju vzajemnosti. Takega zakona Državni zbor še ni sprejel. Evropski sporazum o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije na drugi strani (v nadaljevanju: ESP), pa se nanaša na "pravico do ustanavljanja" in se "pravica pridobivati nepremičnine" v 7. b točki nanaša na pridobivanje nepremičnin, potrebnih za opravljanje gospodarske dejavnosti subjektov, ki ustanavljajo sedež. Priloga XIII pa se navezuje na pravilo o pretoku kapitala, vendar je to poseben dogovor med Republiko Slovenijo in Evropsko skupnostjo in njenimi državami članicami. V neposredno uporabljivi 2. točki pa se je Slovenija zavezala zagotoviti državljanom držav članic Evropske unije pravico do nakupa nepremičnin, torej le pridobitev nepremičnin na podlagi pravnega posla. Širša razlaga te določbe ne izhaja niti iz mnenja Ustavnega sodišča RS, sprejetega v postopku za oceno ustavnosti mednarodne pogodbe (Rm 1/97 z dne 5. 6. 1997). ESP daje državljanom držav članic unije pravico do pridobitve nepremičnin le po določenih pravnih naslovih in ne v celotnem obsegu pridobivanja lastninske pravice kot stvarne pravice. To pa po mnenju tožene stranke ne omogoča takšne razlage 3. odstavka 6. člena ZDen, da omejitev možnosti pridobivanja lastninske pravice tujcev ni, in da je z odločbo o denacionalizaciji, ki je po pravni naravi originarna pridobitev lastninske pravice, mogoče tujcu vzpostaviti lastninsko pravico na podržavljenih nepremičninah.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da v denacionalizacijski zadevi temelj ni sporen in je tožeča stranka upravičenec do denacionalizacije. Ker pa je od leta 1960 avstrijski državljan, naj bi zanj veljala določba 3. odstavka 6. člena ZDen, ki določa, da se izključitve in omejitve glede možnosti pridobivanja lastninske pravice, določene v veljavnih zakonih, upoštevajo pri oblikah denacionalizacije, ki jih določa ZDen. Tožeča stranka meni, da konkretna določba v primeru tožnika ne pride v poštev. Namreč v primeru, da se država odloči odpraviti posledice povojnih protipravnih podržavljenj z vračilom v naravi le slovenskim državljanom, ne pa denacionalizacijskemu upravičencu, ki je tujec, gre za nedopustno diskriminacijo na podlagi državljanstva, ki je v nasprotju z 12 (1) členom pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti ter v nasprotju glede na določbe Akta o pristopu. Pogodba o ustanovitvi evropske skupnosti (PES) v 12. (1) členu določa, da je prepovedana vsaka diskriminacija glede na državljanstvo in navedena določba je neposredno uporabna v nacionalnem pravnem redu (sodba sodišč ES v zadevi C-398 z dne 13. 2. 1985, Gravier proti mestu Liege, zbirka sodne prakse 185, str. 593), kar pomeni, da sodišča in drugi državni organi ne smejo uporabiti predpisov, ki so v nasprotju s tem členom, kar v konkretnem primeru pomeni določba 3. odstavka 6. člena ZDen. Področje, kjer velja pogodba, pa je vse ozemlje RS. Neposredno uporabljiva točka 2, v Prilogi XIII Evropskega sporazuma o pridružitvi med RS na eni strani in evropskimi skupnostmi in drugimi državami članicami na drugi strani zagotavlja državljanom držav članic EU pravico do nakupa nepremičnin na podlagi pravnega posla in po mnenju tožeče stranke je v tem okviru potrebno navedeno upoštevati tudi pri razlagi 3. odstavka 6. člena ZDen. V nasprotnem primeru gre, kot že rečeno, za prepovedano diskriminacijo glede na državljanstvo. Ker pa 68. člen Ustave RS določa, da tujci lahko pridobijo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogoji, ki jih določa zakon ali če tako določa mednarodna pogodba, ki jo ratificira Državni zbor pod pogojem vzajemnosti, gre v konkretnem primeru lahko le še za vprašanje vzajemnosti. Slednje pa ugotavlja Ministrstvo za pravosodje na način po postopku, urejenem v Zakonu o ugotavljanju vzajemnosti (v nadaljevanju: ZUV-za). Predlaga odpravo odločbe tožene stranke.

Zastopnik javnega interesa je udeležbo v postopku priglasil.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V obravnavanem primeru je sporno, ali je denacionalizacijski upravičenec - tožnik AA, ki je v času vračanja tuj državljan, upravičen do vrnitve podržavljenih nepremičnin v naravi.

ZDen (Uradni list RS, št. 27/91-I, 56/92 - odl. US, 13/93 - odl. US, 31/93, 24/95 - odl. US, 20/97 - odl. US, 23/97 - odl. US, 65/98, 67/98 - odl. US, 66/00, 66/00 - obv. razl., 11/01 - odl. US in 54-I/02 - odl. US) v 2. členu določa temeljno načelo, ki je pomembno pri odločanju o denacionalizaciji, to je, da ima vračanje v naravi pri denacionalizaciji prednost pred odškodovanjem v obliki odškodnine. Vendar pa je vrnitev podržavljenega premoženja v naravi, ki je v ZDen uzakonjeno kot pravilo, omejena z določbami, po katerih je v posameznih primerih možno denacionalizacijo z vrnitvijo v naravi izključiti. Po 1. odstavku 18. člena ZDen se nepremičnine vrnejo, če niso podane ovire, določene s tem ali drugim zakonom.

Po 3. odstavku 6. člena ZDen se izključitve in omejitve glede možnosti pridobivanja lastninske pravice, določene v veljavnih zakonih, upoštevajo pri ureditvi denacionalizacije, ki jo zagotavlja ta zakon, razen če zakon ne določa drugače. Po 68. členu Ustave/97 (Ustavni zakon o spremembi 68. člena Ustave RS, Uradni list RS, št. 42/97), veljavnem v času odločanja organa prve stopnje, tujci lahko pridobijo lastninsko pravico na nepremičninah pod pogoji, ki jih določa zakon ali če tako določa mednarodna pogodba, ki jo ratificira Državni zbor, ob pogoju vzajemnosti. Ureditev pogojev za pridobitev lastninske pravice na nepremičninah za tujce Ustava/97 tako prepušča zakonski ureditvi ali ureditvi z mednarodno pogodbo. Mednarodna pravna akta, ki sta skladno s takrat veljavnim 68. členom Ustave/97 omogočala tujim državljanom pridobitev lastninske pravice na nepremičninah v RS, sta bila samo Zakon o dedovanju in Priloga XIII v zvezi z 2. odstavkom 64. člena Sporazuma o pridružitvi z Evropsko unijo (Uradni list RS-MP, št. 13/97; Španski kompromis). Ugotavljanje pogoja vzajemnosti pa ureja procesni zakon, Zakon o ugotavljanju vzajemnosti (Uradni list RS, št. 9/99, v nadaljevanju: ZUVza) ki kot tak pa ne predstavlja materialne pravne podlage za pridobitev lastninske pravice tujcev na nepremičninah v RS.

Španski kompromis določa pogoje za pridobitev lastninske pravice tujcev na podlagi pravnega posla, Zakon o dedovanju pa določa pogoje za pridobitev lastninske pravice na podlagi dedovanja. Glede pridobitve lastninske pravice tujcev na nepremičninah na podlagi odločbe državnega organa pa sodišče ugotavlja, da zakon, ki bi dajal tako materialno pravno podlago, še ni sprejet, zato niso izpolnjeni pogoji za vrnitev denacionaliziranih nepremičnin tujim državljanom v naravi (3. odstavek 6. člena ZDen v zvezi z 68. členom Ustave/97). ZDen namreč ne moremo šteti za zakon v smislu z 68. člena Ustave, saj bi moral biti v skladu z 2. odstavkom istega člena Ustave/97 in glede na načelo zakonitosti delovanja uprave sprejet z dvotretinjsko večino glasov vseh poslancev in izrecno določati materialnopravno podlago za pridobitev lastninske pravice tujca na nepremičnini na podlagi odločbe o denacionalizaciji.

Po presoji sodišča je zato odločitev tožene stranke pravilna, tožbeni ugovor nepravilne uporabe materialnega prava pa neutemeljen. Na drugačno odločitev tudi ne morejo vplivati ugovori, ki se nanašajo na izključitev uporabe določb ZDen, ki tožniku preprečujejo vrnitev nepremičnin v naravi iz razloga, ker naj bi določbe Pogodbe o ustanovitvi evropske skupnosti (v nadaljevanju: PES) učinkovale neposredno že na podlagi akta o pogojih pristopa Češke Republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške Republike in prilagoditvah pogodb, na katerih temelji EU (v nadaljevanju akt o pogojih pristopa).

V 3. a členu Ustave RS je določeno, da lahko Slovenija z mednarodno pogodbo, ki jo ratificira Državni zbor z dvotretinjsko večino glasov vseh poslancev, prenese izvrševanje dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, ki temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne države ter vstopi v obrambno zvezo z državami, ki temeljijo na spoštovanju teh vrednot. Določeno je tudi, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.

Na podlagi te ustavne določbe je Republika Slovenija sklenila sporazum o članstvu v EU, ki ga je sprejela z Zakonom o ratifikaciji MPPEU (Uradni list RS, št. 12/04 - mednarodne pogodbe št. 3/04). Z včlanitvijo v EU s 1. majem 2004 je v Sloveniji začel veljati celoten pravni red EU, za področja, pri katerih je Republika Slovenija suverenost prenesla na evropsko skupnost. Ta področja so določena v 2. členu PES.

Po 2. členu PES je naloga skupnosti, da z vzpostavitvijo skupnega trga in ekonomske ter monetarne unije in z izvajanjem skupnih politik ali dejavnosti iz 3. in 4. člena PES v tej skupnosti spodbuja skladen, uravnotežen in trajnostni razvoj gospodarskih dejavnosti, visoko stopnjo zaposlenosti in socialne zaščite, enakost med moškimi in ženskami, trajnostno in neinflatorno rast, visoko stopnjo konkurenčnosti in konvergence ekonomskih učinkov, visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja, zvišanje ravni in kakovosti življenja ter ekonomsko in socialno kohezijo in solidarnost med državami članicami. Podrobneje so ta področja navedena v 3. in 4. členu PES. Slovenija je na evropsko skupnost med drugim prenesla urejanje prostega pretoka blaga, storitev, ljudi in kapitala. To zajema tudi pridobivanje lastninske pravice v okviru prostega pretoka blaga, storitev, oseb in kapitala.

Med področja, na katerih je Republika Slovenija prenesla svojo suverenost na evropsko skupnost, pa ne spada denacionalizacija. ZDen namreč ne ureja prometa s podržavljenim premoženjem, prav tako ne ureja vračila podržavljenega premoženja kot splošne odškodnine in ne posega v lastninsko pravico, ampak ureja pod določenim pogoji, predpisanimi v ZDen, poseben način pridobitve lastninske pravice na premoženju (ki je bilo ob uveljavitvi ZDen) družbena lastnina. Zato se na področje vračanja premoženja po ZDen ne nanašajo določbe PES in drugih predpisov evropske skupnosti. Tožeča stranka zato neutemeljeno ugovarja, da njena pravica do vrnitve podržavljenega premoženja v naravi temelji na določbah pravnega reda EU. Enako odločitev je v zadevi s podobnim dejanskim stanjem že sprejelo Vrhovno sodišče RS v zadevi I Up 482/2002 z dne 21. 4. 2005.

Neupošteven je zato tudi ugovor, da je povezovanje pravice do vrnitve nepremičnin v naravi z državljanskim statusom denacionalizacijskega upravičenca nedopustna diskriminacija na podlagi državljanstva. Pravica pridobivanja nepremičnin za tujce je glede pridobivanja nepremičnin lahko vezana na predpisane pogoje, načela enakosti pred zakonom pa tudi ni mogoče pojmovati tako kot splošno in absolutno enakost vseh, ne glede na različne okoliščine, pač pa kot enako obravnavanje enakih dejanskih stanj, ob zakonskih pogojih, ki pa do tujcev v primeru 68. člena Ustave/97 in samega ZDen niso diskriminatorni.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

ZDen člen 6,  6/3,  6,  6/3.  URS člen 3a,  68,  3a,  68.  MESP člen 64,  64/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.