Sodba U 1598/2000
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2002-11-20

imenovanje notarja - aktivna legitimacija v upravnem sporu - Notarska zbornica Slovenije

Tožeča stranka, Notarska zbornica Slovenije, meni, da je bila kršena njena pravica oziroma pooblastilo, ki jo oziroma ga ima sicer v postopku imenovanja notarja po določbah ZN, s tem, ker ni sodelovala v postopku imenovanja za notarja stranke z interesom A.A., je zato po mnenju sodišča aktivna stranka. Ministrica za pravosodje je po ugotovitvi, da je bil razpisni postopek glede imenovanja stranke z interesom za notarja izveden zakonito po določbi 125. člena ZN ter glede na dejstvo, da je imel po navedeni določbi Državni zbor pravico do imenovanja le 30 notarjev in ker je pravica imenovanja notarjev prešla na ministra za pravosodje, izdala izpodbijano odločbo, s katero je odločila, da za notarja na prvo prosto notarsko mesto v A. imenuje A.A. Po presoji sodišča pa ministrica za pravosodje za izdajo izpodbijane odločbe ni imela zakonite podlage, saj je bil razpis objavljenem v Uradnem listu RS, št. 43/94, in postopek izpeljan na njegovi podlagi že zaključen.

Tožbi se ugodi in se odločba ministrice za pravosodje Republike Slovenije z dne 25. 8. 2000, odpravi.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo odločila, da za notarja na prvo prosto notarsko mesto v A. imenuje A., rojenega 1. 12. 1939 v A., stanujočega v A., K. 24. V obrazložitvi odločbe tožena stranka navaja, da je po pregledu spisov ugotovila, da je bil umik za imenovanje A., stranke z interesom v tem upravnem sporu, v prvem razpisu nezakonit. Ministrstvo za pravosodje je na podlagi drugega odstavka 10. člena Zakona o notariatu (dalje ZN) v Uradnem listu RS, št. 43/94 z dne 15. 7. 1994 objavilo razpis 30 notarskih mest, med drugim tudi dve notarski mesti s sedežem v A. Na razpis so se prijavili 103 kandidati. Za oblikovanje mnenja o kandidatih je bila tedaj na podlagi določbe drugega odstavka 125. člena ZN imenovana tričlanska komisija. Prvih 30 notarjev je imenoval Državni zbor RS na predlog ministra za pravosodje. Ob upoštevanju zakonskih in dodatnih pogojev je komisija za notarski mesti s sedežem v A podprla dva kandidata, med katerimi je bil na prvem mestu A.. Dne 23. 10. 1994 je ministrica za pravosodje Državnemu zboru RS s predlogom, št. 018-30/94 predlagala imenovanje A. za notarja z notarskim sedežem v A. Kot razlog za predlog je navedla kandidatovo dolgoletno odvetniško delo in s tem povezano pestro pravno prakso ter poleg visoke stopnje strokovnosti kandidatovo vestno opravljanje poklica, korekten odnos do strank in njegovo neodvisnost. Tudi Komisija Državnega zbora RS za volitve, imenovanja in administrativne zadeve (dalje KVIAZ) je dne 15. 12. 1994 podprla kandidaturo A. za notarja. Z dopisom z dne 20. 12. 1994, pa je ministrica za pravosodje obvestila Državni zbor RS, da umika predlog za imenovanje A. za notarja. V razlogih za takšno odločitev je navedla, da naj bi bila po vložitvi predloga opozorjena, da je bil A. že v kazenskem postopku. Zaradi tega naj bi Ministrstvo za pravosodje zbralo dodatne informacije in se o resničnosti teh navedb tudi prepričalo. Iz dokumentacije na ministrstvu je razvidno, da te dodatne informacije predstavljajo pisma posameznikov, ki so vsa datirana z datumi nekaj mesecev po izvršenem umiku predloga ter uradni zaznamki o telefonskih klicih na Ministrstvo za pravosodje, ki so bili prav tako izvršeni nekaj mesecev po umiku predloga. Prav tako je bila ministrici dva meseca po umiku predloga s tožilstva posredovana neuradna informacija o disciplinskih in kazenskih postopkih zoper A.. Dalje v obrazložitvi tožena stranka navaja, da je na podlagi tožbe A. Vrhovno sodišče RS s sodbo, št. I Uv 5/95 z dne 17. 3. 1995, odločilo, da je citirani umik predloga za imenovanje kandidata A. za notarja na notarsko mesto s sedežem v A nezakonit.

Na pritožbo A. zoper prej navedeno odločbo vrhovnega sodišča, je Ustavno sodišče RS z odločbo, št. Up-4/95-26 z dne 19. 12. 1996, zavrnilo njegovo ustavno pritožbo in ugotovilo, da ustavnemu sodišču ustava in zakon ne dajeta pooblastila naložiti pristojnemu ministru obveznost, da A. imenuje na notarsko mesto. Ustavno sodišče je še navedlo, da pravica do odprave posledic kršitve človekovih pravic, zagotovljena v četrtem odstavku 15. člena Ustave Republike Slovenije, zagotavlja (pri)tožniku pravico, da se kršitev odpravi z vzpostavitvijo stanja, ki je obstajalo pred kršitvijo. Če pa glede na naravo stvari takšna vzpostavitev ni mogoča, ima prizadeti pravico zaradi nezakonitega umika predloga za imenovanje za notarja zahtevati odškodnino za morebitno škodo (26. člen Ustave). Uveljavitev teh pravic je prizadetemu s sodbo Vrhovnega sodišča RS omogočena. Tožena stranka ugotavlja, da ob upoštevanju dejstva, da je bil umik predloga nezakonit, torej obstaja pozitivno mnenje tričlanske komisije, predlog za imenovanje za notarja in s tem tudi izbor kandidata s strani ministrice, kar vse je potekalo po postopku, veljavnem za imenovanje prvih 30 notarjev. V tistem času je imel državni zbor enkratno pravico imenovanja notarjev (drugi odstavek 125. člena ZN). Po imenovanju prvih 30 notarjev je na podlagi določb ZN pravica imenovanja notarjev prešla na ministra za pravosodje. Na podlagi zakonito izvedenega razpisnega postopka je bilo v obravnavanem primeru treba le še izdati odločbo o imenovanju A. za notarja v A. S tem se odpravljajo posledice nezakonitega akta, s katerim so bile kršene človekove pravice in temeljne svoboščine. Torej glede na to, da je tudi KVIAZ že potrdil izbor ministrice za imenovanja prvih 30 notarjev in da glede na nezakonit umik tega potrjenega predloga A. tako ni bil imenovan za notarja, ni nobenega razloga za dvom, da bi bil imenovan v državnem zboru, če do umika ne bi prišlo, saj je tudi sicer državni zbor v celoti sprejel predlog ministrice. Glede na določbo drugega odstavka 11. člena ZN minister za pravosodje spremeni število in sedežev notarskih mest na predlog Notarske zbornice Slovenije ob določenih pogojih. Ker v tem primeru ni pogojev za spremembo števila notarskih mest, je bilo treba odločiti, da je A. imenovan na prvo prosto notarsko mesto v A.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da izpodbija odločbo tožene stranke ter sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo izreče za nično, ker je bila izdana v upravnem postopku, podrejeno, pa da jo odpravi in vrne toženi stranki v ponovni postopek. Notarska zbornica Slovenije je namreč pravna oseba javnega prava. Eno od pooblastil, ki jih ima, je določeno v 10. členu ZN, ki opredeljuje postopek imenovanja notarja na prosto notarsko mesto. V tem postopku notarska zbornica opravi izbiro kandidatov, ki izpolnjujejo vse zakonske pogoje, ter predlaga Ministrstvu za pravosodje tri najprimernejše kandidate in med temi tremi minister izbere enega in ga imenuje za notarja. Ta njena vloga pa ji je bila v obravnavani zadevi onemogočena, zato meni, da je aktivno legitimirana za sprožitev tega upravnega spora. Po določbi 10. člena ZN tako v postopku imenovanja ni mogoče izključiti enega od udeležencev. Tožeča stranka nadalje meni, da je izpodbijana odločba napačna in nična. Postopek v tej zadevi je bil izveden na podlagi določbe 125. člena ZN, po katerem je Državni zbor RS pristojen za imenovanje notarja in ne minister za pravosodje. Poleg tega je odločba celo oprta na domnevo, kako bi prvostopni organ, torej Državni zbor RS v konkretnem primeru odločil. Prav nobena ustavna ali kakršna koli druga določba, še manj posamičen akt, ne more in ne sme to predpisano pristojnost prenesti z državnega zbora na ministra za pravosodje in v upravni postopek. Po mnenju tožeče stranke tudi ne drži stališče v izpodbijani odločbi, da postopek imenovanja po določbi 125. člena ZN, opravljen na podlagi razpisa iz leta 1994 glede kandidata A., ni zaključen. Že iz vsebine odločb Vrhovnega sodišča Republike Slovenije in Ustavnega sodišča Republike Slovenije je razvidno, da odprava posledic te kršitve v okviru določbe 125. člena ZN ni več možna glede na dejstvo, da se je postopek zaključil in da so bili na podlagi 125. člena ZN imenovani vsi notarji. Ta postopek je namreč določen v prehodnih določbah ZN in je z njegovo uporabo prenehal veljati. Tako ni več moč upoštevati pri novih imenovanjih. Kršitev človekovih pravic je bila po mnenju Vrhovnega sodišča RS in Ustavnega sodišča RS podana zato, ker je bil nezakonito umaknjen predlog za imenovanje notarja in mu je bilo zato posledično onemogočeno enakopravno kandidiranje za to mesto pred državnim zborom. Tožeča stranka meni, da v obravnavni zadevi ni mogoče izpeljati več postopka po določbi 125. člena ZN in bi zato prizadetemu šla le morebitna odškodnina. Sicer pa je prizadeti lahko imenovan za notarja le v postopku po določbi 10. člena ZN, pri čemer se postopek imenovanja začne z razpisom prostega mesta notarja. Vzpostavitev stanja, ki je obstajalo pred kršitvijo, pa bi bilo lahko morda v tem, da se Notarski zbornici Slovenije naloži, da ob prvem prostem notarskem mestu v A. uvrsti A. na listo treh kandidatov za imenovanje notarja, ki se posreduje ministru za pravosodje, pod pogojem, da se na razpisano mesto prijavi in v tistem trenutku izpolnjuje razpisne (zakonske) pogoje za imenovanje. Izpodbijana odločba po mnenju tožeče stranke tako uveljavlja nedoločen rok za pričetek dela imenovanega notarja, s čimer je povezanih veliko vprašanj, od tistih v zvezi s statusom imenovanega, a ne delujočega notarja, do tistih v zvezi z izpolnjevanjem pogojev v času, ko naj bi začel opravljati notarski poklic. Posebej je treba opozoriti na dejstvo, da mora kandidat za notarja nedvomno izpolnjevati vse predpisane pogoje za opravljanje notariata ob imenovanju na notarsko mesto. Glede na vse navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, da njeni tožbi ugodi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da Notarska zbornica nima aktivne legitimacije za vložitev predmetne tožbe. Do izdaje predmetne odločbe je prišlo na podlagi sodbe Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Uv 5/95 z dne 17. 3. 1995, s katero je sodišče ugotovilo, da je umik predloga za imenovanje kandidata A. za notarja na notarsko mesto s sedežem v A., nezakonit. Ker Notarska zbornica Slovenije v postopku imenovanja A. za notarja ni sodelovala, v tem postopku tudi nima aktivne legitimacije. Sicer pa je tožba neutemeljena tudi po vsebini. Dejansko stanje v postopku imenovanja A. je po izdaji sodbe Vrhovnega sodišča RS torej tako, da so veljavno izpeljane vse faze postopka imenovanja do faze samega imenovanja. Ko tožeča stranka razlaga določbo 10. člena ZN ima sicer prav - vendar le v primeru novega postopka. V primeru A. pa je ta del postopka, do vključno faze predloga za imenovanje, že bil opravljen v času in po določbah, veljavnih za imenovanje prvih 30 notarjev. Postopek, ki je bil pred izdajo izpodbijane odločbe še vedno odprt, se je začel na podlagi 125. člena ZN, treba ga je bilo zaključiti le še z odločitvijo o predlogu za imenovanje. Vendar pa organ, ki je lahko odločal o tem predlogu, ni več mogel biti Državni zbor RS, saj je bil ta pristojen le za imenovanje prvih 30 notarjev. Edini, ki je bil pristojen za odločitev o predlogu za imenovanje v še vedno odprtem postopku za imenovanje, je bil minister za pravosodje. Tožena stranka tudi poudarja, da ni podan nobeden izmed razlogov za ničnost odločbe. Razlog, ki ga navaja tožeča stranka, naj bi bil v tem, da izpodbijana odločba ne bi smela biti izdana v upravnem postopku, ker je šlo za imenovanje po 125. členu ZN, kjer je do imenovanja upravičen le Državni zbor RS. Tožena stranka navaja, da je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi prvega odstavka 10. člena ZN, uporaba določil ZUP v tem primeru pa pride v poštev le subsidiarno. Tožena stranka ponovno poudarja, da je bila z umikom predloga za imenovanje A. kršena človekova pravica in temeljna svoboščina iz tretjega odstavka 49. člena Ustave RS in da je izpodbijana odločba po šestih letih to kršitev vsaj delno popravila. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, naj tožbo zavrže, podrejeno pa, da tožbeni zahtevek tožeče stranke zavrne.

V odgovoru na tožbo stranka z interesom, A. navaja, da prereka kot neresnične vse navedbe tožbe, ki jih izrecno ne priznava, in zahteva, da sodišče opravi glavno obravnavo. V nadaljevanju odgovora navaja, da tožeča stranka ni aktivno legitimirana v tem upravnem sporu. Razpis za imenovanje notarjev je bil objavljen v Uradnem listu RS, št. 43/94 z dne 5. 7. 1994. V tem razpisnem postopku Notarska zbornica Slovenije ni imela nobenih pristojnosti, saj še niti ustanovljena ni bila. Tudi tožena stranka Republika Slovenija, Ministrstvo za pravosodje ni pasivno legitimirano v tem upravnem sporu. Pasivno legitimiran je po mnenju stranke z interesom lahko le minister za pravosodje, ki po določbi 10. člena ZN imenuje notarja na prosto mesto, torej ministrica za pravosodje, katere akt se izpodbija. Dalje navaja, da ne drži, da notarska zbornica upošteva in uveljavlja pravila profesije in svoj strokovni profesionalni interes, kar stranka utemeljuje z nekaj navedenimi primeri. Zmotno je tudi stališče tožeče stranke, da je bila napadena odločba izdana v upravnem postopku. Tudi stališča Ustavnega, Vrhovnega in Upravnega sodišča Republike Slovenije so skladna, da ne gre za odločanje v upravnem postopku, temveč postopku sui generis. Pač pa mora uporabiti nosilec javnih pooblastil pri odločanju določila upravnega postopka, če seveda ni posebnih določb predpisanih v postopku sui generis, za kar je šteti določbo 10. člena ZN. Dalje stranka navaja, da "mirujočega" notarja zakon pozna - določba 124. člena ZN. Izpodbijana odločba tudi ne uvaja nezakonitosti, temveč jih na način, da se ne posega v obstoječe stanje, popravlja. V konkretnem primeru se ne uveljavlja nedoločen rok za pričetek dela imenovanega notarja, temveč je rok za pričetek dela določen, to je takrat, ko bo prvo prosto notarsko mesto, ki ga mora nato imenovani notar, nastopiti skladno z določbo 17. člena ZN, sicer nastopijo posledice iz 19. člena ZN. Sodišču glede na vse navedeno predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi tožbo zavrže, podrejeno pa, da tožbeni zahtevek zavrne.

Državno pravobranilstvo RS kot zastopnik javnega interesa udeležbe v tem upravnem sporu ni prijavilo.

Sporno med strankami je najprej vprašanje, ali je tožeča stranka, Notarska zbornica Slovenije, upravičena sprožiti upravni spor proti odločbi tožene stranke, ki se izpodbija v tem sporu, torej ali ji je mogoče priznati aktivno legitimacijo v tem upravnem sporu. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe je le-ta izdana na podlagi razpisa, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 43/91, za 30 prostih notarskih mest in določbe 1. odstavka 10. člena ZN (Uradni list RS, št. 13794, 48/94, 82/94 in 41/95), ki določa, da notarja imenuje na prosto notarsko mesto minister, pristojen za pravosodje, na predlog Notarske zbornice Slovenije. Že iz navedene in tudi ostalih določb ZN izhaja, da ima v postopku imenovanja notarjev notarska zbornica (razen po prehodni določbi 125. člena ZN, saj takrat še ustanovljena ni bila), določene pravice in obveznosti oziroma določena pooblastila. Odločba o imenovanju notarja je posamičen akt o imenovanju nosilcev javnih služb (2. odstavek 3. člena Zakona o upravnem sporu, dalje ZUS), saj je notariat javna služba (1. člen ZN). Kadar se v postopku v upravnem sporu izpodbija posamičen akt, se uporabljajo določbe ZUS, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta, kolikor ni z ZUS drugače določeno (3. odstavek 3. člena ZUS). Po 18. členu ZUS pa je tožnik lahko posameznik, vsaka pravna oseba, organizacija, naselje, skupina oseb in drugi, ki mislijo, da je kakšna njihova pravica ali na zakon oprta neposredna korist z upravnim aktom (v obravnavani zadevi s posamičnim aktom) kršena. Tožeča stranka, Notarska zbornica Slovenije, meni, da je bila kršena njena pravica oziroma pooblastilo, ki jo oziroma ga ima sicer v postopku imenovanja notarja po določbah ZN, s tem, ker ni sodelovala v postopku imenovanja za notarja stranke z interesom A., je zato po mnenju sodišča aktivna stranka in sta zato ugovora tožene stranke in stranke z interesom o pomanjkanju aktivne legitimacije tožeče stranke neutemeljena. Sodišče je, kljub temu, da je v tožbi tožeča stranka označila kot toženo stranko Ministrstvo za pravosodje RS, nesporno pa je, da izpodbija odločbo ministrice za pravosodje z dne 25. 8. 2000, glede določbe 1. odstavka 10. člena ZN, po kateri je za imenovanja notarjev na prosto notarsko mesto pristojen minister za pravosodje, štelo, da je tožba vložena proti ministrici za pravosodje in zato kot neutemeljen zavrnilo ugovor stranke z interesom o pomanjkanju pasivne legitimacije tožene stranke. Sodišče kot neutemeljen zavrača tudi tožbeni ugovor tožeče stranke o ničnosti izpodbijane odločbe, ker je bila izdana v upravnem postopku. Izpodbijana odločba o imenovanju stranke z interesom za notarja je, kot je bilo povedano že zgoraj, posamičen akt, izdan po določbah, tudi procesnih, ki jih predpisuje ZN. Pri izdaji tega akta se torej ne uporabljajo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (dalje ZUP, Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000 in 52/2002), razen posameznih temeljnih načel upravnega postopka. To pomeni, da pri odločanju o imenovanju notarja ne gre za stvar, o kateri ne bi bilo mogoče odločati v upravnem postopku, zato tudi ne pride v upoštev določba 279. člena ZUP, ki ureja ničnost. Ker so izpolnjene procesne predpostavke za odločanje o zakonitosti odločbe tožene stranke, je sodišče presojalo njeno zakonitost še po vsebini. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe med drugim izhaja, da je ministrica za pravosodje po ugotovitvi, da je bil razpisni postopek glede imenovanja stranke z interesom za notarja izveden zakonito po določbi 125. člena ZN ter glede na dejstvo, da je imel po navedeni določbi Državni zbor pravico do imenovanja le 30 notarjev in ker je pravica imenovanja notarjev prešla na ministra za pravosodje, bilo po njenem mnenju treba le še izdati odločbo o imenovanju stranke z interesom za notarja. Po presoji sodišča pa je ministrica pri svoji odločitvi kršila določbe ZN. Sodišče se namreč strinja s tožečo stranko, da je glede na stališča Vrhovnega sodišča RS, zavzetega v sodbi, IUp 5/95 z dne 17. 3. 1995, in Ustavnega sodišča RS v odločbi, Up-4/95-26 z dne 19. 12. 1996, zmotno stališče tožene stranke, da postopek imenovanja stranke z interesom, ki je bil začet na podlagi razpisa 1994 še ni zaključen. Vrhovno sodišče je v sodbi med drugim ugotovilo, da je bila tožniku kršena ustavna pravica iz določbe 3. odstavka 49. člena Ustave RS, ki določa, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto ter da je glede na določbo 4. odstavka 15. člena ustave s sodbo dana podlaga, da se vlagateljeva prijava (prijava stranke z interesom) na 1. razpis (tj. razpis iz leta 1994) obravnava kot pravočasna prijava na nov razpis, objavljen v Uradnem listu RS, št. 11/95. Tudi iz sodbe ustavnega sodišča izhaja, da ne more oživeti predlog ministrice državnemu zboru za imenovanje stranke z interesom za notarja, saj državni zbor o tem ne bi mogel odločati po določbi 2. odstavka 125. člena ZN, ker je navedena določba po imenovanju prvih 30 notarjev izgubila normativno veljavo. Dalje Ustavno sodišče navaja, da je s sodbo Vrhovnega sodišča RS stranki z interesom omogočeno, da se ob vsakem bodočem razpisu pod enakimi pogoji (torej pod pogoji, določenimi v 10. členu ZN) poteguje za zasedbo prostega notarskega mesta. Stranka z interesom v tem upravnem sporu nima po mnenju Ustavnega sodišča RS pravice biti imenovana za notarja, temveč le pravico, da se pod enakimi pogoji poteguje za zasedbo notarskega mesta. Torej po presoji sodišča ministrica za pravosodje za izdajo izpodbijane odločbe ni imela zakonite podlage, saj je bil razpis objavljenem v Uradnem listu RS, št. 43/94, in postopek izpeljan na njegovi podlagi že zaključen, zato sodišče zadeve tudi ni vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Ker so bila pri izdaji izpodbijane odločbe torej kršena pravila postopka iz ZN, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ki jo je predlagala stranka z interesom, saj v obravnavni zadevi gre le za pravno presojo postopka imenovanja notarja, dejansko stanje glede okoliščin, ki so bile podlaga obravnavane odločitve, pa med strankama ni bilo sporno.

ZN člen 10, 10/1, 125, 125/2. ZUS člen 3, 3/2, 18, 18/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.