Sodba U 2154/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-04-17

komunalna taksa - nevezanost sodišča na nezakonite določbe občinskega odloka

Ker je po določbi 125. člena Ustave in 1. odstavka 3. člena ZS, sodišče vezano le na Ustavo in zakon (za razliko od tožene stranke), je sodišče pravilnost in zakonitost odločbe presojalo, ne da bi upoštevalo določbe Odlok o komunalnih taksah v Občini Sežana (v nadaljevanju Odlok), ki po presoji sodišča z ZKT niso skladne. Določba 2. točke 2. člena Odloka je prekoračila predmet in pogoje, ki jih ZKT postavlja za predpisovanje taks. ZKT v 4. členu ne določa, da smejo občine predpisovati komunalne takse za uporabo nočnega lokala.

Tožbi se ugodi in se odločba Davčne uprave RS, Glavnega urada z dne 24. 10. 2001 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo kot neutemeljeno zavrnila pritožbo tožnika zoper odločbo Davčnega urada A., Izpostave B. z dne 12. 11. 1999, s katero je bila tožniku za leto 1999 odmerjena komunalna taksa za taksne predmete - igralna sredstva, reklamne napise in uporabo nočnega lokala v skupnem znesku 11.863.500,00 SIT.

Tožena stranka svojo odločitev utemeljuje z določbo člena 147. Ustave Republike Slovenije, po kateri država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve, lokalne skupnosti pa predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določa ustava in zakon. S predpisom, s katerim se posamezna davščina uvaja, se opredeli tudi subjekt (zavezanec, plačnik) oziroma objekt (predmet, dejanje) obdavčitve. Posamezni subjekti oziroma objekti obdavčevanja se med seboj ne izključujejo in so v okviru enotnega davčnega sistema lahko večkratno obdavčeni z različnimi davščinami, še zlasti, kadar obdavčujeta dve davčni oblasti različnega ranga. Zakon o komunalnih taksah (Uradni list SRS, št. 29/65, 7/70, 7/72 in Uradni list RS, št. 18/91, v nadaljevanju ZKT) je sistemski zakon, s katerim je država predvidela komunalne takse, kot fiskalni prihodek. Za uvedbo in določitev višine komunalne takse je država pooblastila lokalne skupnosti. V Zakonu o komunalnih taksah je začrtan okvir, v mejah katerega lahko lokalne skupnosti vodijo svojo fiskalno politiko. Okvir za uvedbo komunalne takse predstavlja 4. člen ZKT, ki našteva predmete in storitve za uporabo katerih lahko občinske skupščine (sedaj občinski ali mestni sveti) predpišejo komunalne takse v tarifi komunalnih taks kot sestavnem delu odloka o komunalnih taksah. ZKT v 3. točki 4. člena določa, da smejo občinske skupščine predpisovati komunalno takso za igralna sredstva v javnih lokalih (igralni avtomati, biljard, igralne karte in podobno). Občinski svet Občine Sežana je sprejel Odlok o komunalnih taksah v Občini Sežana (Uradni list RS, št. 43/97 in 54/98, v nadaljevanju Odlok), s katerim je v 5. točki 2. člena določil, da se s tem odlokom predpisujejo komunalne takse za uporabo igralnih avtomatov in drugih igralnih sredstev v javnih prostorih. Komunalne takse se plačujejo po tarifi komunalnih taks, ki je sestavni del odloka. Zato tožnik nima prav, ko v pritožbi meni, da ni dolžan plačevati komunalnih taks, ker plačuje posebno takso po Zakonu o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 27/95). Po 2. členu Odloka so predpisane komunalne takse tudi za uporabo nočnih lokalov in za reklamne napise. Tožena stranka tožniku še pojasni, da upravni organ v pritožbenem postopku ne more presojati ustavnosti in zakonitosti določil uporabljenega odloka. Kolikor tožnik meni, da so določbe odloka v nasprotju z ustavo in zakoni, bo moral vložiti pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti pri Ustavnem sodišču RS.

Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu, ker meni, da izpodbijana odločba temelji na predpisu, ki je v nasprotju z ustavo in drugimi predpisi, saj je zaradi plačevanja komunalnih taks v neenakopravnem položaju z drugimi gospodarskimi subjekti in isto obveznost plačuje večkrat, zato je tožena stranka napačno uporabila materialno pravo. Višina komunalnih taks za površino nočnega lokala znaša skoraj toliko, kot najemnina za poslovni prostor in jo zavezanec plačuje poleg prispevkov za mestno zemljišče in poleg komunalnih prispevkov, ki jih plača ob zgraditvi objekta. Tako plača za isto stvar trikrat. Taksa na igralne avtomate zunaj igralnic je določena z Zakonom o igrah na srečo, njeno mesečno višino pa predpiše minister za finance in je dohodek občine. Občina pa si kljub temu še enkrat odmeri takso za isti igralni avtomat, čeprav nima za to zakonskega pooblastila. Gre za kolizijo med Zakonom o komunalnih taksah, ki je več kot 34 let star predpis in Zakonom o igrah na srečo, ki je nov predpis in je sploh uzakonil uporabo igralnih avtomatov zunaj igralnic. V času od sprejetja Zakona o komunalnih taksah do sprejetja Zakona o igrah na srečo igralni avtomati za igro na srečo zunaj igralnic sploh niso bili dovoljeni in zato zakon, ko je dal pooblastila občinam za zaračunavanje komunalnih taks ni mogel dati pooblastilo za zaračunavanje takse za nekaj, kar ni dovoljeno. Ker je občinski odlok predpis nižjega ranga kot Zakon o igrah na srečo, je glede na pravila pri koliziji pravnih aktov potrebno uporabiti načelo hierarhije pravnih aktov, to je, da predpis višjega ranga derogira oziroma izključuje predpis nižjega ranga. Tožeča stranka zato predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo razveljavi (pravilno: odpravi).

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih iz izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Državno pravobranilstvo RS kot zastopnik javnega interesa je udeležbo v tem postopku prijavilo z vlogo z dne 16. 1. 2002.

Sodišče se strinja s stališčem tožene stranke, izraženem v obrazložitvi izpodbijane odločbe, da je ZKT sistemski zakon, s katerim je država v skladu s 147. členom Ustave RS, po katerem z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve, predvidela komunalne takse kot fiskalni prihodek. Za uvedbo in določitev višine komunalnih taks je država pooblastila lokalne skupnosti, pri tem pa je začrtala okvir v mejah katerega lokalne skupnosti vodijo svojo fiskalno politiko, kar je v skladu z že navedenim 147. členom Ustave RS, po katerem lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon. Sam ZKT veže dopustnost predpisovanja komunalnih taks na izrecno določene predmete in storitve ter na samo dejstvo njihove uporabe. Možnost predpisovanja komunalnih taks je torej določena v ZKT. Občine pri predpisovanju teh taks ne smejo prekoračiti pogojev, ki jih za njihovo določanje postavlja ZKT. Okvir za uvedbo komunalne takse je 4. člen ZKT, ki določno našteva predmete in storitve, za uporabo katerih lahko občinske skupščine (sedaj občinski ali mestni sveti) predpišejo plačilo komunalne takse v tarifi komunalnih taks kot sestavnem delu Odloka o komunalnih taksah. Zato je po presoji sodišča pravilna odločitev prvostopnega organa in tožene stranke, da je tožnik dolžan plačati komunalno takso za 66 kosov igralnih sredstev in dva reklamna napisa v površini 14 m2 glede na 3. in 5. točko 4. člena ZKT in 4. in 5. točko 2.člena Odloka. Pri tem na samo odločitev sprejetje sistemskega Zakona o igrah na srečo ne vpliva, saj gre za predpisa enake pravne veljave, katerih vsebini si ne nasprotujeta, temveč pomenita obdavčitev istega subjekta oziroma objekta, ne samo z različnima davščinama, temveč je različen tudi rang davčne oblasti (odločba US opr. št. U-I-299/96 z dne 12. 12. 1996).

Nezakonito pa je po presoji sodišča naloženo plačilo komunalne takse za uporabo nočnega lokala, ki ga je upravni organ prve stopnje odmeril na podlagi 2. točke 2. člena Odloka, saj določbe ZKT ne dajejo podlage za predpisovanje oziroma plačevanje komunalne takse za nočne lokale. Po stališču Ustavnega sodišča RS iz odločbe št. U-I-233/97 z dne 15.7.1999, ustavnopravno podlago za predpisovanje dajatev predstavljata 146. in 147. člen Ustave. S 146. členom Ustave so določeni viri sredstev za uresničevanje nalog države in lokalnih skupnosti (davki in druge obvezne dajatve ter prihodki od lastnega premoženja). Iz 147.člena Ustave pa izhaja, da lahko izključno država z zakonoma predpisuje davke, carine in druge dajatve ter da lahko lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve le ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon. Za državo to pomeni, da ima popolno fiskalno suverenost, ki obsega pooblastilo in pravico do ustanavljanja fiskalnih prihodkov, njihovega uvajanja in določanja njihove višine. Fiskalna suverenost lokalnih skupnosti pa je delna, saj se morajo pri ustanavljanju, uvajanju in določanju višine dajatev gibati v okvirih, določenih z ustavo in zakoni, kar pomeni, da predpisi lokalnih skupnosti o dajatvah ne smejo vsebovati določb, za katere v ustavi in zakonu ni vsebinske podlage. Ker je po določbi 125. člena Ustave in 1. odstavka 3. člena Zakona o sodiščih (Ur. list RS štev. 110/02, p.b.), sodišče vezano le na Ustavo in zakon ( v razliko od tožene stranke), je sodišče pravilnost in zakonitost odločbe presojalo, ne da bi upoštevalo določbe Odloka, ki po presoji sodišča z ZKT niso skladne. Določba 2. točke 2. člena Odloka je prekoračila predmet in pogoje, ki jih ZKT postavlja za predpisovanje taks. ZKT v 4. členu ne določa, da smejo občine predpisovati komunalne takse za uporabo nočnega lokala. Odlok v tem delu torej obdavčuje povsem druge predmete, kot jih določa ZKT in s tem presega njegov okvir in pogoje, ki jih za predpisovanje komunalnih taks postavlja ta zakon. Na tej podlagi je sodišče ugotovilo, da je odločba v navedenem obsegu nezakonita.

Glede na navedeno je izpodbijana odločba ter pred njo odločba prvostopnega upravnega organa nezakonita v delu, ki se nanaša na odmero komunalne takse za nočne lokale in je zato tožbi ugodilo na podlagi 4. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00, v nadaljevanju ZUS) ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek na podlagi 2. v zvezi s 3.odstavkom 60. člena ZUS. Tožena stranka bo v izvrševanju te sodbe ponovno odločala, ne da bi upoštevala s to sodbo ugotovljene nezakonite določbe Odloka.

URS člen 125. ZKT člen 4. ZS člen 3, 3/1. Odlok o komunalnih taksah v Občini Sežana (1997) člen 2, 2-2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.