Sodba U 1812/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2002-12-12

stavbno zemljišče - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - javna železniška infrastruktura

Zavezanec za plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča je neposredni uporabnik stavbnega zemljišča oziroma stavbe (62. člen ZSZ/84), zato za odločanje o tem vprašanju niso pomembna lastninskopravna razmerja glede nepremičnin.

Davčni urad A., Izpostava B., je z odločbo z dne 30. 8. 2000 odmeril tožnici za leto 2000 nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč, ki se nahajajo v Z., K. ulica, v znesku 510.583,00 SIT. Odločbo je oprl na 58. člen Zakona o stavbnih zemljiščih ter na določbe 2., 5., 12 in 14. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine Hrpelje-Kozina (Uradni list RS, št. 61/97in 11/98).

Tožnica je zoper odločbo vložila pritožbo, v kateri je ugovarjala napačno uporabo materialnega prava. Z odločbo je bilo odmerjeno nadomestilo tudi za javno železniško infrastrukturo, ki je grajeno javno dobro v lasti države. Pritožnica je menila, da za zaračunavanje nadomestila za javno železniško infrastrukturo ni pravne podlage, saj se odločba sklicuje samo na Zakon o stavbnih zemljiščih iz leta 1984, kar je v nasprotju z določili Zakona o stavbnih zemljiščih iz leta 1997, ker se železniško infrastrukturo obravnava kot stavbno zemljišče. Zakon o stavbnih zemljiščih iz leta 1997 namreč v 2., 3. in 4. členu določa, kaj je stavbno zemljišče, kaj je javna infrastruktura in kaj je grajeno javno dobro. Pritožnica je dalje tudi uveljavljala, da je odločba davčnega organa prve stopnje izdana v nasprotju z Zakonom o železniškem prometu (ZZelP, Uradni list RS, št. 92/99), po katerem je tožnica opredeljena kot upravljalec javne železniške infrastrukture in ne kot lastnik oziroma najemnik poslovno-stanovanjskih prostorov. Ta zakon v 10. členu določa, kateri so sestavni deli javne železniške infrastrukture, v 9. členu pa, da je javna železniška infrastruktura grajeno javno dobro v lasti države.

Tožena stranka je navedeno pritožbo zavrnila z odločbo, ki jo tožnica izpodbija v tem upravnem sporu. V obrazložitvi ugotavlja, da je bilo sporno nadomestilo za uporabo stavbenega zemljišča odmerjeno na podlagi Odloka Občine Hrpelje-Kozina o nadomestilu za uporabo stavnega zemljišča (Uradni list RS, št. 61/97 in 11/98), ki v 6. členu določa, da se po namembnosti oziroma namenu uporabe stavbna zemljišča za dejavnost prometa uvrščajo v skupino poslovni namen. Zoper to določilo občinskega odloka še ni bil sprožen postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti, tako da le-ta še ni bil razveljavljen ali odpravljen. Tožničin pritožbeni odgovor, da javna železniška infrastruktura ne more biti podvržena obveznosti plačila nadomestila, saj je to v nasprotju z 2., 3. in 4. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/97), je po mnenju tožene stranke neutemeljen, kajti davčni organ je vezan na določila veljavnega občinskega odloka vse dokler ga ustavno sodišče ne razveljavi. Tožena stranka namreč meni, da je občinski odlok, tudi če je v nasprotju z zakonom ali zakonskim predpisom, zavezujoč do prenehanja njegove pravne veljavnosti, pri čemer se sklicuje na 4. alineo 160. člena ustave, po kateri o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z ustavo in zakoni odloča ustavno sodišče. Ne glede na navedeno tožena stranka tudi meni, da ni utemeljeno tožničino pritožbeno sklicevanje na ZZelP, kajti po določilih 12. člena navedenega odloka plačujejo nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča neposredni uporabniki zemljišč oziroma stavb ali delov stavb (lastniki, imetniki pravice uporabe in ostali). Pri nadomestilu gre namreč za javno dajatev, ki se plačuje za uporabo stavbnega zemljišča in to glede na njegovo namembnost, lego, komunalno opremljenost in druge okoliščine, ki vplivajo na njegovo uporabnost. Ker je tožnica neposredna uporabnica obravnavnih zemljišč, je skladno z veljavnimi določili občinskega odloka ne glede na navedeni zakon zavezanka za plačilo nadomestila za uporabo stavnega zemljišča. V zaključku obrazložitve odločbe tožena stranka še utemeljuje svoje stališče, da Občinski svet Občine Hrpelje-Kozina ni imel pooblastila v Zakonu o stavbnih zemljiščih za predpisovanje nadomestila za površine, na katerih je železniška mreža z vsemi postroji in napravami oziroma za površine javne železniške infrastrukture.

Tožnica izpodbija odločbo tožene stranke iz razloga nepravilne uporabe materialnega predpisa. Po Ustavi RS morajo biti podzakonski splošni akti usklajeni z ustavo in zakoni, v primeru neusklajenosti pa ima prednost uporaba višjega pravnega akta. Ker je pravni red v Republiki Sloveniji enoten, je zgrešeno stališče tožene stranke, da se tudi v primeru, ko se ugotovi nezakonitost občinskega odloka, le-ta uporablja, ker je odločanje o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z ustavo in zakoni v pristojnosti ustavnega sodišča. Tožeča stranka namreč meni, da ta pristojnost ustavnega sodišča ne odvezuje upravnih organov in sodišč dolžnosti spoštovanja zakonov in ustave, kadar se ugotovi, da predpis lokalne skupnosti ni v skladu z zakonom ali ustavo. Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča je namreč mogoče predpisati v okvirih, ki jih določa zakon (2. odstavek 147. člena Ustave RS). Tožeča stranka meni, da izpodbijana odločba nima podlage v Zakonu o stavbnih zemljiščih (ZSZ/97). Že iz 1. člena tega zakona je razvidno, da zakon ločuje stavbna zemljišča, javno gospodarsko infrastrukturo in grajeno javno dobro. Pooblastilo za predpisovanje nadomestila za uporabo stavnega zemljišča vidi tožeča stranka v 6. členu SZS/97, ki v 2. odstavku določa, da občina gospodari s stavbnimi zemljišči v javno korist. V primeru javne železniške infrastrukture pa je pravni položaj drugačen, saj z njo gospodari država kot lastnik. Po mnenju tožeče stranke zato lahko samo država predpisuje obveznosti iz naslova uporabe javne železniške infrastrukture. Na zemljiščih javne železniške infrastrukture Občina Hrpelje-Kozina nima nobenih pravic, na podlagi katerih bi mogla predpisati plačilo nadomestila za njihovo uporabo. Iz teh razlogov je odmerna odločba davčnega urada prve stopnje nezakonita, pritožba zoper odločbo pa je bila utemeljena. Zato tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe iz razlogov izpodbijane odločbe.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije je kot zastopnik javnega interesa prijavilo udeležbo v tem sporu.

Ključno vprašanje za odločitev v tem upravnem sporu je vprašanje, ali objekti oziroma zemljišča, ki po zakonu spadajo v javno železniško infrastrukturo, podležejo obveznosti plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v smislu določb VI. poglavja ZSZ/84, ki se po prehodni določbi ZSZ/97 (56. člen) uporablja tudi po uveljaviti slednjega zakona. Tožeča stranka se glede svojega stališča, da železniška infrastruktura ne more biti podvržena obveznosti plačila nadomestila, sklicuje na določbe 2., 3. in 4. člena ZSZ/97 ter na določbi 9. in 10. člena ZZelP, tožena stranka, ki v zaključku obrazložitve svoje odločbe takšnemu stališču v bistvu pritrjuje, pa meni, da je prvostopenjska odločba o odmeri nadomestila za sporna zemljišča zakonita, ker dolžnost plačila nadomestila nalaga navedeni občinski odlok. Po mnenju sodišča sta stališči obeh strank napačni. ZSZ/97 sicer v 2., 3. in 4. členu res določa definicije stavbnih zemljišč, javne infrastrukture in grajenega javnega dobra, vendar niti iz teh niti iz drugih določb zakona, prav tako pa tudi iz utemeljitve predloga zakona (Poročevalec DZ, št. 31/1997, str. 37 in naslednje) ne izhaja, da javne infrastrukture oziroma grajenega javnega dobra ne obravnava, kolikor gre za zemljišča, kot stavbna zemljišča. Takšen zaključek tudi ne izhaja iz določb 9. in 10. člena ZZelP. Tudi iz drugih določb tega zakona ni mogoče potegniti zaključka, da ta zakon obravnava železniško infrastrukturo v pogledu dolžnosti plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča drugače, kot to vprašanje obravnava VI. poglavje ZSZ/84, ki se po prehodni določbi ZSS/97 uporablja za odmero stavbnega zemljišča, saj po 1. alinei 56. člena ZSZ/97 še vedno velja. Ker se železniška infrastruktura uporablja za gospodarsko dejavnost, po mnenju sodišča ni razloga, da bi se v pogledu obveznosti plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča obravnavala drugače kot druga stavbna zemljišča, zato je nasprotno stališče tožnice nesprejemljivo, enako pa je nesprejemljivo tudi zadevno stališče tožene stranke iz zadnjega dela izpodbijane odločbe. Slednje je napačno tudi zato, ker tožena stranka v njem meni, da je obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča predpisana v 6. členu odloka s tem, ko odlok določa, da se stavbna zemljišča, ki so namenjena za promet, uvrščajo v skupino poslovni namen. S tem, da odlok uvršča v določeno skupino tudi promet, namreč še ni v ničemer predpisano, da mora to nadomestilo plačevati tudi tožeča stranka, saj določba ne govori o železniškem prometu, temveč o prometu na splošno, torej kot vrsti dejavnosti. Njena obveznost plačevanja nadomestila namreč izhaja iz določb 58. in sledečih členov ZSZ/84, saj obveznost plačevanja predpisuje ta zakon in ne občinski odlok, kot zmotno meni tožena stranka. Ta zakon v 59. členu tudi določa, kateri subjekti so oproščeni plačila nadomestila, vendar primerov, kot je sporni, ne zajema. Dalje ta zakon v 62. členu (in ne odlok v 12. členu, ki je samo smiselno prepisana določba tega zakona) tudi določa, kdo je zavezanec za plačevanje nadomestila. To je neposredni uporabnik zemljišča oziroma stavbe, zato je za odločanje v tem upravnem sporu irelevantno sklicevanje tožnice na lastninsko-pravna razmerja, ki jih ureja ZZelP v 9. členu. V pogledu normativne podlage za občinski predpis o plačevanju nadomestila je po navedenem zmotno tudi stališče tožnice, da daje podlago 2. odstavek 6. člena ZSZ/97, s tem pa so napačna tudi nadaljnja tožbena izvajanja, oprta na to stališče. Izpodbijana odločba je torej zakonita, vendar iz drugih razlogov, kot jih navaja tožena stranka. Sodišče je zato tožbo zavrnilo na podlagi 2. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00). Ne glede na to, da iz navedenega izhaja, da stališče tožene stranke, da mora uporabiti podzakonski predpis, dokler ni razveljavljen, tudi če ugotovi njegovo neskladje z zakonom, ni pravno relevantno za odločitev v tem upravnem sporu, sodišče meni, da mora, zaradi potencialne pomembnosti takšnega stališča na upravno-pravno prakso, izraziti svoje pomisleke do tega vprašanja. Sodišče meni, da je takšno stališče, ne glede na določbe 4. alinee 1. odstavka 160. člena Ustave RS in določbe 45. in sledečih členov Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS, Uradni list RS, št. 15/94), nesprejemljivo. Po določbi 2. odstavka 120. člena Ustave Republike Slovenije namreč upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov, po določbi 4. odstavka 153. člena ustave pa morajo biti posamični akti državnih organov utemeljeni na zakonu ali na zakonitem predpisu. K zakonitim predpisom v smislu te določbe je treba šteti tudi predpise lokalnih skupnosti, vendar to po mnenju sodišča še ne pomeni, da bi bilo predpis lokalne skupnosti, ki bi bil v nasprotju z zakonom, s tem pa tudi v nasprotju s 3. odstavkom 153. člena ustave, mogoče oziroma treba razlagati oziroma uporabiti tako, kot izhaja le iz besedila njegovih določb, ne oziraje se na določbe veljavnega zakona, kolikor le-te drugače urejajo določeno pravno razmerje. Upravni organ s tem, ko pri odločanju v posamični upravni stvari razlaga oziroma uporabi določbo podzakonskega predpisa v skladu z zakonsko normo, ne prevzema pristojnosti ustavnega sodišča, saj skladnosti predpisa z zakonom ne presoja in abstracto, pač pa ga le uporablja v okviru, katerega ji določa 2. odstavek 120. člena ustave.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.