sodba in sklep U 1796/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-10-20

DRUŽINSKO PRAVO - TUJCI - USTAVNO PRAVO - SOCIALNO VARSTVO - PRAVO SVETA EVROPE

begunec - načelo zakonitosti - subvencija

Določilo 8. odstavka 121. člena SZ med drugim pravi, da pristojni občinski organ z odločbo v 30 dneh od vložitve popolne vloge odloči o upravičenosti in višini subvencije. Enako mora veljati tudi za skrajni rok odločanja tožene stranke v zvezi s pravico do denarnega nadomestila za zasebno nastanitev begunca. To pomeni, da bo tožena stranka morala, ker tega ni storila v upravnem postopku, napraviti ustrezne poizvedbe o praksi odločanja pristojnih organov glede subvencioniranja najemnine in razjasniti dejansko stanje z vidika vprašanja, od kdaj gredo te pravice upravičencem in temu prilagoditi tudi odločitev oziroma obrazložitev v obravnavanem primeru.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke št. 18-02-034-583/2004 z dne 23. 8. 2004 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi tožnikove vloge z dne 12. 8. 2004 in določila 1. odstavka 27. člena Uredbe o pravicah in dolžnostih beguncev v Republiki Sloveniji (Uredba, Uradni list RS, št. 33/2004) tožniku v prvi točki izreka dodelila denarno nadomestilo za zasebno nastanitev za obdobje 3 mesecev in sicer od 1. 9. 2004 do 1. 12. 2004 in v drugi točki izreka določila denarno nadomestilo v višini 102.429,00 SIT. Tožena stranka pravi, da je bil tožniku priznan azil z odločbo z dne 24. 12. 2003, da tožnik ni več nastanjen v nastanitvenem centru in da izpolnjuje ostale pogoje za navedeno pravico. V zvezi z ugotavljanjem dejanskega stanja se je tožena stranka oprla na najemno pogodbo z dne 1. 8. 2004, vlogo za registracijo pogodbe z dne 11. 8. 2004 in pisno izjavo o dohodkih in prejemkih z dne 12. 8. 2004. V nadaljevanju se tožena stranka sklicuje na določila 22. člena, 1. in 2. odstavka 23. člena, 24. člen in 25. člen Uredbe.

Tožnik vlaga tožbo zoper izpodbijano odločbo iz vseh razlogov in predlaga, da sodišče spremeni prvo točko izreka izpodbijane odločbe, tako da se nadomestilo dodeli za obdobje od 1. 8. 2004 do 1. 11. 2004. Pravi, da biva v najemnem stanovanju od dne 1. 8. 2004, ko je bila tudi podpisana najemna pogodba in da v izpodbijani odločbi ni podlage oziroma obrazložitve (v smislu določila 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP), zakaj mu je nadomestilo priznano od 1. 9. 2004 in ne od 1. 8. 2004. Tožnik je izpolnil svojo dolžnost glede stalnega obveščanja tožene stranke o nastanitvi in je bila uslužbenka direktorata že pred 1. 8. 2004 obveščena o nameravani preselitvi. En dan po tem, ko je bila oddana pogodba v registracijo, je tožnik potrdilo o tem dostavil direktoratu. O pridobitvi zasebne nastanitve je bil obveščen tudi Azilni dom, ki mu je zato tudi naložil izselitev. Tožnik je bil dolžan plačati najemnino že za avgust, skupaj z enomesečno varščino, čeprav v avgustu še ni dobil denarne pomoči, ampak mu je bila dodeljena šele dne 1. 9. 2004. Uredba ne določa, da se nadomestilo lahko izplačuje šele z naslednjim mesecem niti se ne sklicuje na drug predpis, ki bi to določal. Tožnik je takoj, ko je bilo to mogoče, kot prava neuka stranka in po navodilih in s pomočjo uslužbenke direktorata dne 12. 8. 2004 izpolnil obrazec za dodelitev denarnega nadomestila za nastanitev. Poleg tega pa tudi, če bi hotel izpolniti obrazec prej, zaradi pogoja, ki ga je postavil direktorat, da hkrati z vloženim zahtevkom dostavi vsaj potrdilo, da je najemna pogodba v postopku registracije, to ne bi bilo mogoče ter mu vloge ne bi sprejeli.

V odgovoru na tožbo tožena stranka vztraja pri izpodbijani odločbi.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Obrazložitev k prvi točki izreka: Tožba je utemeljena. Izpodbijana odločba nima razlogov, zakaj je tožniku dodeljeno denarno nadomestilo za nastanitev od dne 1. 9. 2004 in to je tudi bistvena sporna okoliščina med strankama upravnega spora. Tožena stranka v zvezi s tem ni nič rekla tudi v odgovoru na tožbo, čeprav je sodišče toženo stranko glede na ključen tožbeni ugovor v pozivu na odgovor pozvalo, če je v zvezi z datumom prišlo do očitne napake, naj tožena stranka ravna po določilu 273. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000). Zaradi tega tožeča stranka ne more učinkovito izpodbijati zakonitosti upravnega akta, ker niso znani razlogi za njeno izdajo in tudi sodišče ne more na podlagi presoje argumentov tožene in tožeče stranke presoditi zakonitosti izpodbijane odločbe (2. točka 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000), saj odločba nima ključnih razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka 1. odstavka 214. člena ZUP, Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000), pravna ureditev tega vprašanja pa ni določna tako, da bi sodišče lahko brez kontradiktornega postopka presodilo, ali je omenjena napaka v obrazložitvi izpodbijane odločbe vplivala oziroma ali bi lahko vplivala na zakonitost in pravilnost odločitve. Sodišče presoje zakonitosti izpodbijane odločbe ne more opraviti - razen z uporabo določila 2. točke 1. odstavka 60. člena ZUS - zaradi tega, ker Uredba skoraj nič ne ureja v zvezi z omenjenim spornim vidikom niti se ne sklicuje na neposredno ali smiselno uporabo drugega predpisa, ki se uporablja v sorodnih primerih, in to v konkretnem primeru pomeni, da so za odločitev o sporni okoliščini potrebne tudi določene razjasnitve glede dejanskega stanja in da je načeloma možnih več pravnih stališč, od kdaj naprej gre beguncem pravica do denarnega nadomestila za zasebno nastanitev; na primer tožeča stranka navaja, da je tožnik začel bivati v najemnem stanovanju dne 1. 8. 2004, med tem ko se tožena stranka s tem vprašanjem ne ukvarja, ampak nedoločno pravi, da v času odločanja ni več nastanjen v azilnem domu. Da je v predmetni zadevi možnih več pravnih stališč, sodišče utemeljuje z naslednjo razlago:

Pravica do najnujnejših stanovanjskih prostorov je zakonska socialna pravica beguncev (3. alineja 1. odstavka 47. člena Zakona o azilu (ZAzil-UPB1, Uradni list RS, št. 134/2003). Zakonodajalec je v zakonu o spremembah in dopolnitvah zakona o azilu (Uradni list RS, št. 67/2001) določil, da zakonska določba o dodelitvi najnujnejših stanovanjskih prostorov (51. člen) ostane v veljavi do uveljavitve vladnega predpisa o načinih in pogojih za zagotavljanje pravic iz 1. odstavka 47. člena ZAzil. Vladni predpis, to je Uredba pravico do nastanitve ureja v III. poglavju. Uredba izrecno ne določa, od kdaj pristojni organ dodeli nadomestilo, potem ko je vložen zahtevek za nadomestilo, to pomeni, da ne določa, da se nadomestilo dodeli od prvega dne prihodnjega meseca potem, ko je begunec vložil zahtevek, kot je to odločila tožena stranka. Ker je Uredba glede tega nedoločna, je potrebno Uredbo razlagati v skladu z uveljavljenimi metodami razlage predpisov. Določilo 22. člena Uredbe določa, da so begunci upravičeni do prejemanja denarnega nadomestila od dneva pridobitve statusa begunca, vendar najdalj tri leta. To ne pomeni, da jim gre nadomestilo v vsakem primeru od dneva pridobitve statusa begunca in da takrat tudi začne teči rok 3 let. To bi namreč pomenilo, da jim gre ta pravica, četudi ne bi bivali v zasebnih najemniških prostorih, v drugih primerih pa bi to lahko pomenilo, da bi begunci to pravico dejansko uresničevali krajše obdobje kot 3 leta, ker upravni organ v zvezi z izdajo odločbe veže samo splošen instrukcijski rok, ki velja po ZUP oziroma bi bila zakonska pravica do denarne nadomestitve odločilno odvisna od zmožnosti begunca pridobiti najemno stanovanje na trgu. Takšna razlaga bi bila nesprejemljiva. Logična razlaga določila 22. člena Uredbe tudi zahteva, da rok 3 leta po prvi nastanitvi v zasebnem stanovanju ne teče v neodvisnosti od poteka nadaljnjih najemnih razmerij, ampak je to čas - lahko s prekinitvami - v katerem begunec prejema denarno nadomestilo od države. Če se izkaže, da je prosilec prejemal nadomestilo 3 leta, ker je ves ta čas izpolnjeval pogoje, potem je za begunca v takem primeru z vidika višine prejete pomoči vseeno, ali se mu prvo nadomestilo prizna od 1. 8. v letu ali od 1. 9. v letu. Ker beguncu znotraj obdobja 3 let lahko tudi prenehajo pogoji za azil in ker so begunci, ki izpolnjujejo pogoje za dodelitev nadomestila, brez denarnih sredstev, je za njih dejansko pomembno, da se jim dodeli nadomestilo čim prej potem, ko nastopijo z najemnim pogodbenim razmerjem. Vendar pa je vprašanje ali pravo to dopušča in v zvezi s tem se tožena stranka ni izrekla in ni jasno, zakaj je tožena stranka določila, da gre nadomestilo tožniku od dne 1. 9. 2004 in ne na primer od dne 12. 8. 2004, ko je vložil zahtevek za dodelitev denarnega nadomestila za zasebno nastanitev, ali od dne 23. 8. 2004, ko je bila odločba izdana. Razlog za pravni problem razlage je v tem, da zakonodajalec ni v polni meri spoštoval načela legalitete oziroma vezanosti uprave na zakon (2. odstavek 120. člena Ustave, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 2472003, 69/2004), načela delitve oblasti (2. odstavek 3. člena Ustave) in določila 87. člena, po katerem pravice in obveznosti tudi tujcev lahko določa le zakon. Zaradi spoštovanja teh načel izvršilna veja oblasti ne sme originarno določati pravic, ampak mora biti pooblastilo zakonodajalca izvršilni veji oblasti pri izdajanju podzakonskih predpisov po namenu, obsegu in vsebini toliko določno po temeljnih kriterijih, da izvršilna veja oblasti lahko nadalje operacionalizira in tehnično izpeljuje zakonsko določbo in s tem ne posega v zakonodajno sfero na nedovoljen način. Po presoji sodišča Vlada z Uredbo sicer ni na originaren način določila pravice do denarnega nadomestila za zasebno nastanitev, ker je institucionalizacija te pravice izpeljana iz zakonske pravice beguncev do najnujnejših stanovanjskih prostorov. Ta zakonska pravica se lahko uresničuje tudi prek omenjenega denarnega nadomestila. Zaradi tega sodišče ni prekinilo postopka na podlagi določila 156. člena Ustave. Vendar pa ZAzil ne določa (skoraj) nič drugega glede namena, vsebine in obsega te pravice do denarnega nadomestila za zasebno nastanitev, ampak to ureja Uredba. Kljub temu sodišče ni prekinilo postopka zaradi vložitve zahteve za presojo ustavnosti, ker je upoštevalo, da Ustavno sodišče v določenih primerih ne razveljavi neustavne določbe, ker bi razveljavitev povzročila še več negativnih posledic za stranke, ampak zgolj ugotovi neustavnost zakonske ureditve. In v takem primeru se zakonska ureditev še lahko uporablja, dokler zakonodajalec v določenem roku ne odpravi neustavnosti. Če pa stranka vloži pobudo za presojo ustavnosti določene zakonske ureditve, se konkretni sodni postopek ne prekine in vložena pobuda nima negativnih posledic za konkretno varstvo pravic stranke. Zato je sodišče pri razlagi pravne ureditve uporabilo tako Uredbo kot tudi 1. odstavek 47. člena ZAzil. V zvezi z interpretacijo Uredbe je treba upoštevati besedilo 22. člena, ki pravi, da je begunec upravičen do prejemanja denarnega nadomestila od dneva pridobitve statusa begunca. Uredba torej ne določa, da je begunec upravičen uveljavljati denarno nadomestilo od dneva pridobitve statusa, ampak da je od takrat naprej, če izpolnjuje pogoje, že upravičen za prejemanje denarnega nadomestila. Kar pomeni, če je na dan pridobitve statusa izpolnjeval pogoje za denarno nadomestilo in je na ta dan vložil zahtevek, bi mu moral po tej interpretaciji organ v odločbi priznati pravico, čeprav bi bila pozneje izdana odločba o dodelitvi denarnega nadomestila, in sicer z učinki za nazaj. Za to govori tudi edino določilo v ZAzil. Določilo 3. alineje 1. odstavka 47. člena ZAzil namreč pravi, da begunci, ki jim je priznan status begunca, imajo pravico do najnujnejših stanovanjskih prostorov. To pomeni, da beguncu pripada ta pravica v okviru javnih nastanitvenih zmogljivosti, posebej namenjenih za begunce, lahko pa begunec pridobi stanovanje na zasebnem trgu, kot to izhaja iz Uredbe. Vendar zaradi citiranega zakonskega določila begunec v primeru pridobitve zasebne nastanitve ne bi smel za določeno obdobje dejansko izgubiti zakonske pravice in sicer za obdobje od dneva, ko ni več v javnih nastanitvenih zmogljivosti za begunce do trenutka, ko stopijo v veljavo učinki odločbe o dodelitvi denarnega nadomestila za zasebno nastanitev, kajti če begunec nima sredstev, si ne more zagotoviti zasebne nastanitve in bi se mu uresničevanje pravice prekinilo. Takšna ureditev tudi ne bi spodbujala integracije beguncev v lokalno okolje na podlagi zasebnih nastanitev, čeprav je socialna integracija beguncev v javnem interesu. Direktiva Sveta EU 2004/83/EC z dne 29. aprila 2004 (O J L 304712, 30. 9. 2004) in tudi Evropska socialna listina (Zakon o ratifikaciji Evropske socialne listine, (spremenjene), Uradni list RS, št. 7/99, Uradni list RS, št. 24/99) nimata določbe, ki bi bila relevantna pri interpretaciji sporne zadeve. Relevantno pa je določilo 21. člena Ženevske konvencije (Uradni list RS, -MP, št. 9/92), ki pravi, da glede nastanitve države pogodbenice uporabljajo v obsegu, ki ga urejajo zakoni in predpisi, za begunce, ki so zakonito na njihovem ozemlju, čim ugodnejšo obravnavo, v vsakem primeru pa ne manj ugodne od tiste, ki jo v enakih okoliščinah uporabljajo za tujce nasploh. Tudi to določilo torej govori v prid stališču, da gre beguncu, če zaprosi za denarno nadomestilo, le-to od dneva sklenitve in dejanske nastanitve v zasebnih najemniških prostorih. Po mnenju sodišča je treba ureditev za begunce presojati tudi z vidika drugih primerljivih zadev, to je ob upoštevanju načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave). Po določbi 49. člena ZAzil namreč pravnomočna odločba, s katero je bil prosilcu za azil priznan status begunca, velja kot dovoljenje za stalno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji. Tujci pa, ki imajo dovoljenje za stalno prebivanje v Sloveniji, so po določbi 1. odstavka 5. člena Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92 in nadaljnji, v nadaljevanju ZSV) enako kot državljani RS upravičenci po tem zakonu, medtem ko ukrepe, s katerimi država skrbi za preprečevanje socialno varstvene ogroženosti na področju davčne politike, zaposlovanja in dela, štipendijske politike, stanovanjske politike, družinske politike, zdravstva, vzgoje in izobraževanja in na drugih področjih vpliva na socialni položaj prebivalcev (kakor tudi na razvoj demografsko ogroženih območij), določajo področni zakoni (9. člen ZSV). Med te se uvršča tudi Stanovanjski zakon (SZ, Uradni list RS, št. 69/2003), ki v VIII. poglavju ureja subvencioniranje najemnine. Pravica do subvencioniranja najemnine ima enak temeljni namen kot denarno nadomestilo za zasebno nastanitev begunca, saj je namenjena socialno najbolj ogroženim osebam in je tudi časovno omejena pravica. Določilo 8. odstavka 121. člena SZ med drugim pravi, da pristojni občinski organ z odločbo v 30 dneh od vložitve popolne vloge odloči o upravičenosti in višini subvencije. Enako mora veljati tudi za skrajni rok odločanja tožene stranke v zvezi s pravico do denarnega nadomestila za zasebno nastanitev begunca. To pomeni, da bo tožena stranka morala, ker tega ni storila v upravnem postopku, napraviti ustrezne poizvedbe o praksi odločanja pristojnih organov glede subvencioniranja najemnine in razjasniti dejansko stanje z vidika vprašanja, od kdaj gredo te pravice upravičencem in temu prilagoditi tudi odločitev oziroma obrazložitev v obravnavanem primeru. Sodišče namreč ne vidi nobenih objektivnih in upravičenih razlogov za pozitivno ali negativno diskriminacijo bodisi beguncev, bodisi tistih, ki nimajo statusa begunca pri pridobitvi javne denarne pomoči v zvezi z nastanitvijo. Če bo tožena stranka argumentirala odločitev, da gre omenjena pravica beguncu od dneva izdaje odločbe, bo to pomenilo, da ima begunec pravico do najnujnejših bivalnih prostorov v javnih nastanitvenih zmogljivostih za begunce do dneva, ko mu gre pravica do denarnega nadomestila za zasebno nastanitev. Če bo tožena stranka argumentirala odločitev, da gre omenjena pravica beguncu od dneva vložitve zahtevka, bo to skladno z logično razlago, da če begunec ne predloži najemne pogodbe v registracijo takoj, ko jo podpiše, čeprav je to možnost imel, nosi posledice, da bo pravico pridobil šele z dnem vložitve zahtevka. Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi določila 2. točke 1. odstavka 60. člena ZUS (kršitev določb 2. in 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe; pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (3. odstavek 60. člena ZUS).

Obrazložitev k drugi točki izreka: Sodišče je ob smiselni uporabi določila 1. odstavka 13. člena Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 14/91 in nadaljnje spremembe in dopolnitve) glede na to, da iz podatkov v spisu ne izhaja, da tožniku plačilo taks ne bi občutno zmanjšalo sredstev, s katerimi se preživlja, tožnika oprostilo plačila sodnih taks.

ZST člen 13,  13/1,  13,  13/1.  SZ člen 121,  121/8,  121,  121/8.  URS člen 156,  87,  120,  120/2,  3,  3/2,  14,  156,  87,  120,  120/2,  3,  3/2,  14,  156,  87,  120,  120/2,  3,  3/2,  14,  156,  87,  120,  120/2,  3,  3/2,  14.  ZSV člen 121,  121/8,  121,  121/8.  ZUS člen 60,  60/3,  60,  60/3.  ZAzil člen 47,  47-1,  47-3,  47,  47-1,  47-3.  ZUP člen 214/1-3,  214/1-5,  214,  214/1,  214/1-2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.