sodba U 358/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-05-05

Na podlagi 1. odstavka 43. člena ZUP ima pravico se udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, ko zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi in je dokazno breme v zvezi s tem na strani te osebe. Tudi po presoji sodišča sta tako organ prve kot druge stopnje pravilno odločila. Pri svoji odločitvi sta se pravilno oprla na določilo 1. in 2. odstavka 43. člena ZUP ter tudi pravilno uporabila določila ZIS in Pravilnika. Pravilno je stališče, da tožnik ni izkazal pravne koristi, ki je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (2. odstavek 43. člena ZUP). Tožnik opira svoje stališče, da je izkazana njegova pravna korist z 2. odstavkom 4. člena Pravilnika, vendar je že organ prve stopnje pravilno navedel, da je citirani Pravilnik izdan na podlagi 99. člena ZIS, ki določa, da Pravilnik določa podrobnejše predpise o načinu opravljanja dejavnosti prirejanja posebnih iger na srečo v igralnih salonih, o lokaciji igralnega salona, o obveznostih koncesionarjev za igralni salon in o drugih vprašanjih v zvezi z opravljanjem te dejavnosti. Tako je pravilno stališče organa prve stopnje, da Pravilnik določa pogoje za pridobitev in izvajanje koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnih salonih, citirano določilo zato ne daje tožniku pravne koristi, ker na podlagi tega določila tožnik ne izkazuje svoje osebne koristi. Tožnik opravlja dejavnost vzgoje in izobraževanja, pri tem se sklicuje na določila ZGim in ZOFVI, ki pa tožniku tudi ne dajeta pravne podlage, da bi lahko uveljavil pravni interes zaradi varstva svojih pravnih koristi. V kolikor želi oseba udeleževati se upravnega postopka, mora dokazati, da z udeležbo v postopku uveljavlja varstvo svoje osebne koristi, ki ne sme biti tuja ali javna, prav tako mora biti neposredna pravna korist. Korist pa se opredeljuje kot pravno le, če je oprta na zakon ali drug zakonit predpis. Ker tožnik pravne koristi ni izkazal, je pravilno stališče organa prve stopnje, ko je zavrnil vlogo tožnika za priznanje statusa stranskega udeleženca v upravnem postopku in posledično tudi tožene stranke.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožnika proti sklepu Ministrstva za finance, Urada Republike Slovenije za nadzor prirejanja iger na srečo z dne 3. 12. 2002. Organ prve stopnje je s svojim sklepom zavrgel vlogo tožnika za priznanje stranske udeležbe v zadevi AAA, d.o.o., A, ki je podal vlogo za dodelitev koncesije za igralni salon "AA", B, o kateri skladno z določilom 107. člena Zakona o igrah na srečo na prvi stopnji odloča Urad. Tožena stranka v svoji obrazložitvi navaja, da je odločala o pritožbi zoper upravni akt, ki ga je izdal organ v sestavi na podlagi 25. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02, v nadaljevanju ZDU). Tožena stranka navaja, da je odločitev organa prve stopnje pravilna, ker tožnik ne more imeti položaja stranskega udeleženca v postopku za izdajo dovoljenja za igralni salon. Pri tem se sklicuje na 1. in 2. odstavek 42. člena Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00 in 52/02, v nadaljevanju ZUP), prav tako pa navaja, da ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes (1. in 2. odstavek 43. člena ZUP). Navaja, da položaj stranskega udeleženca na podlagi 1. odstavka 43. člena ZUP ima oseba, ki izkaže pravni interes, ne pa tudi, če zgolj zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Tožnik namreč utemeljuje svoj pravni interes z dejstvom, da opravlja dejavnost vzgoje in izobraževanja, pri tem pa tožena stranka navaja, da Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 55/03, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZOFVI) v 1. členu ne daje podlage za priznanje položaja stranskega udeleženca v postopkih, v katerih gospodarske družbe pridobivajo dovoljenja za opravljanje dejavnosti prirejanja iger na srečo po Zakonu o igrah na srečo. Tožnik se tudi ne more uspešno sklicevati na določbe Zakona o gimnazijah (Uradni list RS, št. 12/96, 59/01, v nadaljevanju ZGim), ker ta ureja izobraževanje v splošnih in strokovnih gimnazijah in ne daje pravne podlage za stransko udeležbo v postopkih, ki jih vodi organ prve stopnje. Ta organ vodi postopke, ki se začnejo na zahtevo gospodarskih družb za izdajo dovoljenj za prirejanje posebnih iger na srečo, saj se z izdajo teh dovoljenj z ničemer ne posega v vzgojnoizobraževalne programe, katere izvaja tožnik po določbah ZOFVI in ZGim. Tožena stranka še navaja, da mora pred dodelitvijo koncesije Vlada RS pridobiti soglasje lokalne skupnosti o opravljanju igralniške dejavnosti na njenem območju in mnenje lokalnih skupnosti iz zaokroženega turističnega območja v skladu z Odredbo o določitvi zaokroženih turističnih območij za potrebe posebnih iger na srečo (68. člen Zakona o igrah na srečo, Uradni list RS, št. 27/95, 85/01, v nadaljevanju ZIS). To pomeni, da je zakonodajalec z ureditvijo, ki se kaže v 68. členu priznal le občinam določen interes v postopku pred dodelitvi koncesije, ne pa tudi javnim zavodom, ki opravljajo vzgojno in izobraževalno dejavnost. Občinski svet Občine B pa je sprejel na 31. seji 11. 7. 2002 sklep, s katerim je izdal soglasje o dodelitvijo koncesije za opravljanje igralniške dejavnosti družbi AAA. Tožena stranka pri tem navaja, da iz vlog tožnika izhaja, da ima dejanski interes, da se ne podeli koncesija, vendar dejanski interes za priznanje lastnosti stranskega udeleženca ne zadošča, saj dejanski interes ni pravni.

Tožnik v tožbi navaja, da je svoj pravni interes v postopku utemeljeval z dejstvom, da opravlja vzgojno izobraževalno dejavnost v stavbi gimnazije, ki se nahaja v neposredni bližini lokacije bodočega igralnega salona. Pri tem se sklicuje na Pravilnik o prirejanju posebnih iger na srečo v igralnih salonih (Uradni list RS, št. 50/02, v nadaljevanju Pravilnik), ki v 4. členu določa, da igralni salon ne sme biti lociran v neposredni bližini stanovanjskih območij, vzgojno izobraževalnih zavodov, zdravstvenih in verskih ustanov. Tožnik meni, da je s tem izkazan, ne le dejanski, ampak tudi pravni interes, saj bi morebitna podelitev koncesije vplivala tako na dejavnost zavoda, kakor tudi na udeležence vzgojno izobraževalnega procesa. Citirani pravilnik daje neposreden pravni interes različnim subjektom, katerih koristi bi bile z morebitno podelitvijo koncesije na prepovedanem območju prizadete. Tožnik ugovarja stališču organa prve stopnje, da se pogoji Pravilnika preverjajo v ugotovitvenem postopku, vendar poudarja, da je potrebno presojati tudi morebitno neposredno bližino lokacije igralnega salona. Morebitna ugotovitev, da je ta podana, bi ob morebitni podelitvi koncesije kljub taki ugotovitvi to pomenilo nezakonito ravnanje organa in s tem bi tudi prizadela interese ustanov, ki so pravno varovane z določbami Pravilnika. Organ prve stopnje pa pri svoji obrazložitvi ni navedel razloga za svoje odločitev in tako tožniku ni bila dana možnost opredeliti se do navedb stranke. Tožnik nadalje navaja, da je ugotovitev Urada, da zaščito lokalnih interesov izrecno omogoča določba 68. člena ZIS, vendar ni mogoče lokalnih interesov enačiti z interesi naravnanimi po določbah Pravilnika. Pri tem poudarja, da ustanovitelj tožnika ni lokalna skupnost. Poleg tega pa tožnik še navaja, da organ prve stopnje ni navedel nobenih razlogov o odločilnem dejstvu, na katerega je sklep oprt, to pa je, da je prepoved lokacije igralnega salona v neposredni bližini določenih ustanov le pogoj za pridobitev koncesije, ki se preverja v okviru ugotovitvenega postopka, ne pa korist, ki bi jo lahko uveljavljale oziroma ščitile posamezne osebe kot nosilci teh ustanov oziroma dejavnosti. Urad bi se moral opredeliti do vprašanja ali gre v konkretnem primeru za podanost okoliščin, vsebovanih v sicer nedoločenem pravnem pojmu neposredna bližina. Tožnik tudi opozarja, da je Urad vlogo tožnika zavrnil in ne zavrgel, kot to navaja tožena stranka, na podlagi 142. v povezavi s 43. členom ZUP. Tožena stranka ugotavlja, da je organ prve stopnje izdal sklep o zavrženju, ne da bi sploh ugotavljal dejansko stanje, to stališče tožene stranke pa je v nasprotju s 43., 44. in 142. členom ZUP. Nadalje navaja, da tožena stranka svojo odločitev gradi na predpostavki, da je ZOFVI tisti, ki bi morda lahko dajal podlago za pravovarstveni interes tožnika, pri tem je spregledala obstoj Pravilnika in v njem vsebovane podlage za priznanje pravnega interesa posameznim subjektom in se v tej zvezi tudi ni opredelila do odločilnega dejstva, na katerem temelji prvostopni akt. Nadalje še navaja, da neupravičeno obravnava soglasje lokalne skupnosti le kot obliko varovanja pravnega interesa, kar je v nasprotju z 209. členom ZUP, na ta način ne izključi vsakršen drug interes, ki bi bil lahko pravno varovan. Obrazložitev tožene stranke je tudi nepopolna, saj se ne opredeli do ravnanja prvostopnega organa in tožnik ne ve, na čem temelji trditev, da je bil postopek pravilen, ker zgolj ponavljanje določb ZUP ni zadostno. Tožnik meni, da organ prve stopnje sploh ni pooblaščen za vodenje in odločanje v postopku dodelitve koncesije in s tem tudi ni organ, ki bi lahko odločal o priznanju pravnega interesa tožeče stranke. Pri tem se sklicuje na 107. in 108. člen ZIS. Tožnik tako meni, da sta tako organ prve stopnje kot tožena stranka izdali sklep in odločbo kot stvarno nepristojna organa. Tožnik predlaga, da se odločba tožene stranke odpravi in prizna tožniku status stranskega udeleženca v postopku dodelitve koncesije za igralni salon v B in da se tožniku povrnejo stroški postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da vztraja pri svoji odločbi. V zvezi s tožbenimi navedbami pa navaja, da tožnik v tožbi ponavlja svoje navedbe, pri tem pa še dodaja, da vse postopke v zvezi z opravljanjem dejavnosti, preverjanjem in analiziranjem podatkov opravlja organ prve stopnje, med katerimi je tudi izdaja odločbe in to pomeni, da odloča o procesnih dejanjih in med te sodi tudi vprašanje kdo ima položaj stranke v postopku pred izdajo odločbe. Zato tožnik nima prav, ko zatrjuje, da organ prve stopnje ni bil stvarno pristojen za izdajo sklepa, s katerim tožniku ni priznal položaja stranke v tem postopku.

Prizadeta stranka AAA, d.o.o. v odgovoru na tožbo navaja, da je procesnopravna predpostavka vključitve stranskega intervenienta v postopek pravni interes, ki ga mora izkazati stranski udeleženec sam. Pravni interes je podan, če izid postopka vpliva na pravni položaj intervenienta, če sega v njegovo pravno sfero in še zlasti, če bistveno spreminja njegov premoženjsko pravni položaj v njegovo korist ali škodo. Navaja, da postopek za pridobitev koncesije ne glede na izid nikakor ne posega v pravni položaj tožnika. Pri tem se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča RS št. VS 089303, v kateri se pojasnjuje, da ima lahko lastnost stranke v upravnem postopku oseba, ki je imetnik oziroma nosilec kakšne pravice, obveznosti ali pravne koristi, o kateri se odloča v konkretni upravni stvari. Katere so te pravice, obveznosti in pravne koristi, določajo materialno pravni predpisi in tožnik ne navaja nobene materialno pravne podlage, iz katere bi izhajalo, da se v konkretnem upravnem postopku kakorkoli odloča o njenih pravicah, obveznostih ali njenih pravnih koristi. Navaja, da je po devetih mesecih delovanja igralni salon dobro sprejet in v tem času se je pokazalo, da se bojazen tožnika o vstopanju mladoletnikov v igralni salon ni izkazala. Pri tem tudi poudarja, da v postopku pridobivanja dovoljenj za poslovni prostor, kjer je igralni salon, ni bil vključen lastnik parcel, na katerih stoji gimnazija. Poudarja, da je Upravna enota B ocenila, da je vplivno območje posegov omejeno zgolj na neposredno mejne parcele, zato poslovni objekt, v katerem je igralni salon ni v neposredni bližini gimnazije. Predlaga, da se tožba zavrne kot neutemeljena.

Državni pravobranilec je kot zastopnik javnega interesa prijavil udeležbo v tem upravnem sporu.

Na podlagi 1. odstavka 107. člena ZIS opravlja nadzor nad prirejanjem iger na srečo Urad za nadzor prirejanja iger na srečo (v nadaljevanju Urad), v 2. odstavku pa ima Urad tudi nalogo, da opravlja druge upravne in z njim povezane strokovne naloge. S 3. odstavkom citiranega člena pa je določeno, da Urad pri opravljanju nalog nadzora postopka po zakonu, ki ureja splošni upravni postopek, če z določili ZIS ali drugim zakonom ni drugače določeno. V tem upravnem postopku je zato na podlagi 107. člena ZIS Urad pristojen kot organ prve stopnje za izdajo odločbe organa prve stopnje, in sicer po določilih ZUP. Ker gre za organ v sestavi, je za odločanje o pritožbi zoper sklep organa prve stopnje pristojna tožena stranka (25. člen ZDU), zato ni mogoče slediti tožbenemu ugovoru, da je nepristojen organ izdal tako odločbo prve kot druge stopnje.

Iz upravnega spisa izhaja, da je tožnik želel biti udeležen v upravnem postopku kot stranski udeleženec. Na podlagi 1. odstavka 43. člena ZUP ima pravico se udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, ko zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi in je dokazno breme v zvezi s tem na strani te osebe. Tudi po presoji sodišča sta tako organ prve kot druge stopnje pravilno odločila. Pri svoji odločitvi sta se pravilno oprla na določilo 1. in 2. odstavka 43. člena ZUP ter tudi pravilno uporabila določila ZIS in Pravilnika. Pravilno je stališče, da tožnik ni izkazal pravne koristi, ki je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (2. odstavek 43. člena ZUP). Tožnik opira svoje stališče, da je izkazana njegova pravna korist z 2. odstavkom 4. člena Pravilnika, vendar je že organ prve stopnje pravilno navedel, da je citirani Pravilnik izdan na podlagi 99. člena ZIS, ki določa, da Pravilnik določa podrobnejše predpise o načinu opravljanja dejavnosti prirejanja posebnih iger na srečo v igralnih salonih, o lokaciji igralnega salona, o obveznostih koncesionarjev za igralni salon in o drugih vprašanjih v zvezi z opravljanjem te dejavnosti. Tako je pravilno stališče organ prve stopnje, da Pravilnik določa pogoje za pridobitev in izvajanje koncesije za prirejanje posebnih iger na srečo v igralnih salonih, citirano določilo zato ne daje tožniku pravne koristi, ker na podlagi tega določila tožnik ne izkazuje svoje osebne koristi. Tožnik opravlja dejavnost vzgoje in izobraževanja, pri tem se sklicuje na določila ZGim in ZOFVI, ki pa tožniku tudi ne dajeta pravne podlage, da bi lahko uveljavil pravni interes zaradi varstva svojih pravnih koristi. V kolikor želi oseba udeleževati se upravnega postopka, mora dokazati, da z udeležbo v postopku uveljavlja varstvo svoje osebne koristi, ki ne sme biti tuja ali javna, prav tako mora biti neposredna pravna korist. Korist pa se opredeljuje kot pravno le, če je oprta na zakon ali drug zakonit predpis. Ker tožnik pravne koristi ni izkazal, je pravilno stališče organa prve stopnje, ko je zavrnil vlogo tožnika za priznanje statusa stranskega udeleženca v upravnem postopku in posledično tudi tožene stranke.

Tožena stranka v obrazložitvi svoje odločbe napačno povzema izrek odločbe organa prve stopnje, na kar opozarja tožnik v tožbi. Ker pa je le izrek najpomembnejši sestavni del odločbe, ki postane izvršljiv, dokončen in pravnomočen, predstavlja napaka v povzemanju vsebine izreka odločbe organa prve stopnje le očitno pomoto v odločbi, ki jo bo lahko organ druge stopnje odpravil (223. člen v zvezi s 1. odstavkom 254. člena ZUP).

Tožnik v tožbi tudi očita, da se tožena stranka ni opredelila do Pravilnika in tudi ne do temelja, na podlagi katerega je organ prve stopnje odločil. Po presoji sodišča pa je tožena stranka preizkusila odločbo v delu, v katerem jo tožnik izpodbija in je odločbo organa prve stopnje preizkusila v mejah pritožbenih navedb (1. in 2. odstavek 247. člena ZUP). Tožnik očita, da se tožena stranka ni opredelila do sklicevanj organa prve stopnje na Pravilnik, vendar po pregledu pritožbe tožnika z dne 20. 12. 2002 izhaja, da tožnik v pritožbi niti ne ugovarja tej pravni podlagi, zato je tožena stranka pravilno postopala na podlagi 247. člena ZUP, ko je odločila na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP. Tožnik tudi očita, da tožena stranka le ponavlja zakonska določila in da ni mogoče preizkusiti njene odločitve, ker tudi organ prve stopnje ni navedel razlogov za svojo odločitev. Sodišče ne more slediti temu tožbenemu ugovoru, ker iz odločbe organa prve stopnje izhaja, da je ta organ navedel svoje razloge za sprejeto odločitev, to pa je v skladu z 214. členom ZUP. Organ prve stopnje je namreč navedel razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku tožnika (6. točka 1. odstavka 214. člena ZUP) s tem, ko se je opredelil do vsebine 4. člena Pravilnika in s tem navedel tudi razloge, zakaj tožnik ni izkazal pravne koristi na podlagi 43. člena ZUP. Sklicevanje tožene stranke na določila ZUP pa je utemeljeno, ker določila ZUP urejajo vprašanje stranskega udeleženca in pravne koristi.

Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen in da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

ZIS člen 107,  107.  ZUP člen 43,  43/1,  43,  43/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.