UPRS sodba U 1343/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-04-18

Izpolnjevanje predpisanih pogojev za fizično varovanje kot obliko zasebnega varovanja po ZZVO, se ugotavlja v (dokaznem) postopku, predpisanim z ZUP.

Za odločanje o prošnji za pridobitev licence, ne da bi imela stranka možnost pritožbe, v ZZVO ni podlage.

Tožbi se ugodi. Odločba Zbornice Republike Slovenije za zasebno varovanje z dne 21. 6. 2002 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo v točki I izreka zavrnila prošnjo tožeče stranke za izdajo licence za fizično varovanje in v točki II ugotovila, da je odločba dokončna. V obrazložitvi navaja, da je tožeča stranka zaprosila za izdajo licence 16. 10. 1998, kar je po skoraj petih mesecih po tem, ko je pridobila članstvo v Zbornici Republike Slovenije za zasebno varovanje (v nadaljevanju: Zbornica). Ker je bila vloga nepopolna, jo je tožeča stranka na poziv Zbornice dopolnjevala, nazadnje 17. 4. 2000. Vendar pa je odklonila sodelovanje s komisijo, ki je bila imenovana s strani Odbora za licence in je ugotavljala dejanske pogoje za opravljanje dejavnosti varovanja. Zato komisija ni mogla ugotoviti dejanskega stanja in podati ocene usposobljenosti za storitve varovanja. Ugotovljeno je bilo, da tožeča stranka na sedežu družbe ne posluje, ampak posluje na neznanem drugem naslovu. Tudi nesodelovanje z organi Zbornice predstavlja resen pomislek glede delovanja takega subjekta, zato je komisija predlagala Upravnemu odboru, da prouči, ali sploh obstajajo pogoji za članstvo. Upravni odbor je poročilo komisije obravnaval na seji dne 6. 7. 2000 in sklenil, da članstvo tožeči stranki v Zbornici preneha. Obenem je sklenil, da se zavrne tudi njena prošnja za izdajo licence, ker na podlagi navedenih ugotovitev tožeča stranka ne izpolnjuje niti zakonskih pogojev za pričetek izvajanja katerekoli gospodarske dejavnosti. Ker ji je po sklepu Odbora prenehalo tudi članstvo v zbornici, pa je sploh vprašanje, ali je s tem podan pogoj za podelitev licence. Po 8. členu Zakona o zasebnem varovanju in o obveznem organiziranju službe varovanja (Uradni list RS, št. 32/94, 9/98 - v nadaljevanju: ZZVO) se z licenco ugotovi, da prosilec izpolnjuje pogoje za opravljanje ene od obeh oblik zasebnega varovanja. V tem primeru pa ni mogoče ugotoviti niti najosnovnejših pogojev za kakršnokoli poslovanje. Tožena stranka še navaja, da po določbi prvega odstavka 6. člena ZZVO v zvezi s 1. točko prvega odstavka 5. člena ZZVO pomeni podeljevanje licenc javno pooblastilo, ki ga tožena stranka izvaja v soglasju z Ministrstvom za notranje zadeve. Zato je dne 20. 7. 2000, pred izdajo odločbe zaprosila Ministrstvo za soglasje k predlagani odločitvi. Ker pa je Ministrstvo odgovorilo, da v danem primeru soglasje ni potrebno, je Upravni odbor dne 5. 6. 2002 ponovno obravnaval predlog Odbora za licence za fizično varovanje in nato odločil tako, kot izhaja iz izreka spodbijane odločbe. - Točka II izreka pa po navedbah tožene stranke temelji na določbah ZZVO in 17. člena Statuta Zbornice.

Tožeča stranka izpodbija odločbo tožene stranke zaradi kršitve materialnega prava in določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči tako, da tožeči stranki podeli licenco za opravljanje fizičnega varovanja za enostavne objekte, oziroma podrejeno, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek. Zahteva še povrnitev stroškov postopka in zakonite zamudne obresti iz tega naslova. Navaja, da je vlogo za izdajo licence za fizično varovanje sestavila skladno z navodilom za sestavitev takšne prošnje. Prošnjo je vložila pri toženi stranki 16.10.1998 in jo v skladu s pozivom z dne 3. 3. 2002 dopolnila dne 17. 4. 2000. Vloga je bila po opravljeni dopolnitvi po izjavi sekretarja tožene stranke popolna. Dne 11. 5. 2000 pa je tožeča stranka prejela dopis tožene stranke, da bo predstavnik tožeče stranke opravil pregled za ugotavljanje dejanskih pogojev za opravljanje dejavnosti varovanja. Temu se je tožeča stranka uprla, saj takšen pregled ne izhaja ne iz ZZVO in ne iz splošnih aktov tožene stranke. Tudi v navodilu za vložitev prošnje takega pogoja ni. Tožena stranka je torej prekoračila svojo pristojnost, hkrati pa kršila načelo enakega obravnavanja, saj do takrat ni nikoli opravila takšnega pregleda. Tožeča stranka je že ob vložitvi prošnje toženi dostavila izpisek iz sodnega registra in dovoljenje pristojnega organa za opravljanje dejavnosti kot podlago za sprejem tožeče stranke v članstvo tožene stranke. Tožeči stranki tudi ni bilo vročeno poročilo komisije, ki je podlaga za spodbijano odločbo. S tem ji ni bila dana možnost udeležbe v postopku in da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. Zato je tožena stranka bistveno kršila postopek, saj je ta kršitev bistveno vplivala na pravilnost in zakonitost izdane odločbe. Kršila pa je tudi načelo pomoči neuki stranki. Tožeča stranka je prava neuka in tožena stranka bi jo morala pozvati, da predloži ustrezna dokazila o domnevni preselitvi na nov naslov, ne pa da to okoliščino izrabi za izdajo odločbe. Tožeča stranka še poudarja, da je ob vložitvi prošnje izpolnjevala prav vse pogoje, ki so potrebni za pridobitev licence za fizično varovanje za enostavne objekte. Glede članstva pri toženi stranki pa navaja, da ji članstvo še ni prenehalo, ker izdani sklep ni pravnomočen in torej prenehanje članstva pri toženi stranki ne more biti podlaga za zavrnitev njene vloge. Navaja še, da jo je tožena stranka v postopku neprestano šikanirala in ji postavljala zahteve ter odločala v nerazumnih rokih, vse z namenom, da se vloga za izdajo licence zavrne.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, kolikor se z njimi izrecno ne strinja in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži, da toženi povrne vse njene stroške postopka. Pripominja, da je vse bistvene razloge za odločbo že navedla v zadevi opr.št. U 1344/2002, ki se vodi pred istim sodiščem, zato se nanje le sklicuje oziroma jih kratko povzema. Prošnja tožeče stranke za licenco za fizično varovanje je bila vložena na podlagi neurejene in pomanjkljive dokumentacije, zato je bila takoj zahtevana dopolnitev. Pri tem je tožeča stranka že takrat brez licence izvajala varovanje in se sklicevala na licenco, podeljeno družbi AAA d.o.o., ki naj bi veljala tudi zanjo, in očitno prav zato več mesecev po sprejemu v članstvo ni zaprosila za licenco. Na zahteve po dopolnitvi prošnje se ni odzivala, ampak je vztrajala, da licenca, izdana družbi AAA d.o.o., velja tudi zanjo. Šele ko je spor s to družbo izgubila, je dostavila manjkajoča potrdila. Na tej podlagi je nato Odbor predlagal, da se tožeči stranki, čeprav po minimalnih izpolnjenih pogojih, licenco podeli. Zaradi neurejenega poslovanja posameznih prosilcev pa je Upravni odbor med tem sprejel sklep, da se ustanovi komisija za ugotavljanje dejanskih pogojev poslovanja vseh prosilcev, ne samo tožnice. Izpolnjevanje pogojev pa po 8. členu ZZVO pomeni tudi, da ima prosilec na svojem sedežu vsaj ustrezen poslovni prostor, kjer je dosegljiv in ureja administrativne zadeve. Tožeča stranka je bila enako kot drugi prosilci obveščena o ogledu. Pri ogledu pa je komisija ugotovila, da tožeča stranka na naslovu sedeža sploh ne posluje. Zato je komisija predlagala, da se preuči, ali obstajajo sploh pogoji tožnice za članstvo pri toženi stranki. Na tej podlagi je bil sprejet sklep, da se iz članstva izključi, hkrati pa predlagano, da se prošnja zavrne, ker tožnica ni izpolnila pogojev za kakršnokoli poslovanje in še posebej ne za pridobitev licence.Temu je pri svoji odločitvi sledil tudi Upravni odbor in prošnjo tožnice zavrnil Tožena stranka še navaja, da je iz odločbe MNZ razvidno, da tožeča stranka posluje na področju varovanja še naprej nezakonito, razvidno pa je tudi, da je ob odločanju poslovala na drugem naslovu, kot ga navaja v tožbi. Kolikor je znano toženi stranki, je bila zaradi tega letos tudi že kaznovana s strani tržne inšpekcije. Po povedanem je torej očitno, da tožeča stranka ne izpolnjuje niti osnovnih pogojev za licenco in da je sama zavrnila sodelovanje, čeprav bi morala le predložiti zahtevane listine in omogočiti ogled sedeža.

Državno pravobranilstvo je kot zastopnik javnega interesa priglasilo udeležbo z vlogo z dne 30. 9. 2002.

Zasebno varovanje se opravlja kot fizično varovanje in kot tehnično varovanje (3. člen ZZVO). Zbornica v soglasju z Ministrstvom za notranje zadeve daje in odvzema licence za opravljanje zasebnega varovanja (5. člen ZZVO). Zasebno varovanje lahko pod pogoji, določenimi s tem zakonom, opravljajo gospodarske družbe, samostojni podjetniki posamezniki in samostojni obrtniki (2. člen ZZVO).

V konkretnem primeru je sporna zavrnitev prošnje tožnice kot gospodarske družbe za podelitev licence za opravljanje fizičnega varovanja. Po 8. členu ZZVO gospodarske družbe lahko pričnejo opravljati dejavnost fizičnega varovanja, ko pridobijo licenco, da izpolnjujejo predpisane pogoje za opravljanje te oblike zasebnega varovanja. Pogoji za fizično varovanje so kot t.i. osebni pogoji predpisani v 9., 10. in 11. členu ZZVO.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožeča stranka vložila prošnjo za pridobitev licence, da je bila njena vloga pomanjkljiva in da jo je nato na poziv tožene stranke skladno s pozivom dopolnila. Pregled "za ugotavljanje dejanskih pogojev za opravljanje dejavnosti varovanja" po ZZVO in statutu res ni predviden, ni pa s predpisi v nasprotju in zato v tem pogledu ni bil prekršen noben predpis in tudi ne splošna pravna načela, kot trdi tožeča stranka v tožbi. Iz spisov pravzaprav izhaja nasprotno - in sicer, da je bil pregled opravljen v funkciji ogleda in s tem dokaznega sredstva, ki je po ZUP izrecno predvideno za to, da se ugotovi resnično stanje stvari in s tem pravilno dejansko stanje v upravnem postopku. Zato se sodišče strinja s toženo stranko, da odklonitev sodelovanja tožeče stranke pri pregledu oziroma pri ogledu na kraju samem, to je na sedežu njene dejavnosti, ni bila na mestu. Ker je bila posebej pozvana, da pri ogledu sodeluje - pa tudi ni utemeljen tožbeni očitek, da tožeči stranki ni bila dana v tem pogledu možnost udeležbe v postopku.

Pač pa je bil po presoji sodišča prekršen zakon pri postopanju in odločanju, ki je pregledu sledilo. Najprej zato, ker tožnik ni bil seznanjen s poročilom komisije in s tem - glede na vsebino izpodbijane odločbe - s ključnimi ugotovitvami, na katerih temelji odločitev. Predvsem pa ugotovitve pri tem ogledu po presoji sodišča ne morejo biti tako rekoč edini oziroma ključni razlog, da se licenca ne podeli, kot to izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Še posebej, ko gre za sedež družbe in opravljanje dejavnosti na sedežu, ki po citiranih določbah itak ni pogoj po ZZVO in s tem pogoj, ki bi ga neposredno preverjali organi Zbornice, ampak gre za enega od pogojev za pridobitev položaja gospodarske družbe in za opravljanje gospodarske dejavnosti, ki ga preverjajo drugi organi. Sicer pa je že razlogovanje tožene stranke v pogledu izpolnjevanja pogojev za fizično varovanje samo s sabo v nasprotju, saj po eni strani trdi, da dejanskega stanja pri ogledu ni bilo mogoče ugotoviti in po drugi, da tožnik na sedežu dejansko ne posluje. Kolikor gre za izpolnjevanje pogojev po ZZVO, se to ne sklada s podatki spisov, po katerih je tožnik že vlogi priložil potrdila o zahtevanih oziroma izpolnjenih osebnih pogojih. Teh potrdil oziroma izkazovanja teh pogojev tožena stranka sploh ne omeni, česa ni bilo mogoče ugotoviti z ogledom oziroma kaj bi se v tem pogledu z ogledom sploh preverjalo, pa tudi ne pojasni. Razen tega pa tožnik po nespornih podatkih spisov razpolaga tudi s potrdili pristojnih organov o sedežu in opravljanju dejavnosti na sedežu. Tudi ta potrdila bi bilo zato, ne glede na dejanske ugotovitve ob ogledu, treba v postopku vsaj presoditi oziroma upoštevati kot takšna ter izpeljati ustrezni dokazni postopek po ZUP v tej zvezi. Vse to pa ob reševanju tožničine prošnje ni bilo storjeno in zato tožeča stranka upravičeno ugovarja, da je bil bistveno kršen zakon. Najprej zato, ker kot že rečeno, dejansko stanje v opisanem pogledu ni bilo popolno ugotovljeno, pa tudi zato, ker tožeči stranki ni bila v zadostni meri dana možnost, da se udeleži postopka. Iz upravnih spisov namreč ne izhaja, da bi bila vabljena na seje organov, oziroma, da bi ji bili vročeni sklepi ali vsaj poročilo komisije, ki je bilo podlaga za odločitev. To pa pomeni, da ni bila na ustrezen način zaslišana in da ji pred izdajo odločbe ni bila dana možnost, da se izjavi o ugotovitvah, ki so podlaga za odločitev - zlasti tisti o sedežu, pa tudi tisti, že spet domnevni oziroma tokrat "vprašljivi", da je pogoj za podelitev licence tudi članstvo v Zbornici in da tožeča stranka tudi tega pogoja več ne izpolnjuje.

Že iz navedenih tožbenih razlogov - nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in opisane bistvene kršitve določb postopka - je bilo torej treba tožbi ugoditi in napadeno odločbo odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek.

Predvsem pa so bila po presoji sodišča v konkretnem primeru prekršena pravila postopka zato, ker je o prošnji tožnice za pridobitev licence odločal Upravni odbor tožene stranke na prvi stopnji in to dokončno. S tem je bila tožeči stranki vzeta pravica pritožbe v (upravnem) postopku pred Zbornico, do katere ima sicer pravico po Ustavi (25. člen) in po zakonu (13. člen ZUP), vzame pa ji jo lahko le zakon. In ker ZZVO takšne določbe nima, tudi ni podlage za tisto (spremenjeno) ureditev v statutu tožene stranke, po kateri je odločitev Upravnega odbora, brez možnosti pritožbe, dokončna. Sicer pa tožena stranka niti ni izkazala, da je statutarna ureditev v tem delu veljavna. Iz predloženega soglasja Vlade, ki je pogoj za njihovo veljavnost, namreč ne izhaja, da bi bilo dano soglasje tudi k spremembam in dopolnitvam statuta z dne 15. 9. 1994, ki uvajajo takšno ureditev postopka.

Sodišče je o zadevi odločilo na podlagi 2. in 3. točke prvega odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 70/00). In ker je odločalo samo o zakonitosti napadenega akta, trpi, skladno s 23. členom istega zakona, vsaka stranka svoje stroške postopka.

URS člen 25,  25.  ZZVO člen 11,  8,  9,  10,  2,  3,  5,  11,  8,  9,  10,  2,  3,  5.  ZUP člen 13,  13.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.