UPRS sodba U 520/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-01-15

obnova postopka - posamičen akt - imenovanje višjega upravnega delavca

Po mnenju sodišča v zadevah imenovanja višjih upravnih delavcev ni mogoče uporabiti izrednih pravnih sredstev po ZUP, ker bi se na ta način ob drugačnih pogojih in postopku (predpisanih z ZUP za uporabo izrednih pravnih sredstev) dosegle drugačne (manj ugodne) pravne posledice, kot jih imata posebej urejena pravna inštituta razrešitve oz. prenehanja delovnega razmerja, ki naj bi z navedbo taksativno določenih razlogov za njuno uporabo in posebej predpisanega postopka (povsem drugačnih kot za izredna pravna sredstva po ZUP), zagotavljala ustrezno varstvo pravic delavcev v zvezi z delovnim razmerjem.

Tožbi se ugodi, sklep Vlade Republike Slovenije z dne 22. 2. 2001, se odpravi.

Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom obnovila postopek imenovanja AA (tožnice) za višjo svetovalko v ministrstvu (1. točka) in zadržala izvršitev odločbe z dne 14. 9. 2000 o imenovanju AA za višjo svetovalko v ministrstvu (2. točka). V obrazložitvi je tožena stranka navedla, da je Vlada Republike Slovenije na predlog ministra z odločbo z dne 14. 9. 2000 imenovala AA za višjo svetovalko. Dne 23. 1. 2001 pa je ministrstvo z dopisom Vlado seznanilo, da delavka ne izpolnjuje pogoja strokovne izobrazbe. Vlada se je tako seznanila z dejstvom, ki ga v trenutku izdaje odločbe o imenovanju z dne 14. 9. 2000 ni poznala. Vlada, kot organ, ki je izdal odločbo, je bila z dopisom seznanjena, da v postopku imenovanja delavke ni bil upoštevan pogoj strokovne izobrazbe, ki se zahteva za imenovanje v naziv višje upravne delavke, in sicer višje svetovalke. Vlada je v prvem postopku sicer prejela predlog ministra za imenovanje, vendar pri odločanju ni vedela za neizpolnjevanje pogoja potrebne izobrazbe. V predlogu za imenovanje, ki ga je dne 13. 9. 2000 poslalo ministrstvo, je to navedlo, da je delavka končala Visoko upravno šolo, iz dopisa ministrstva, ki ga je vlada prejela 23. 1. 2001 pa izhaja, da ima delavka le višješolsko izobrazbo. Zaradi seznanitve z novimi dejstvi, je Vlada sklenila, da bo po uradni dolžnosti obnovila izvedeni postopek imenovanja delavke, saj bi to dejstvo, če bi ga poznala že pri prvem postopku, moglo pripeljati do drugačne odločbe. Sklep s katerim se odloči, da bo postopek obnovljen, zadrži izvršitev odločbe, glede katere je obnova dovoljena. Na podlagi določila 2. odstavka 272. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP) je tožena stranka zadržala izvršitev odločbe z dne 14. 9. 2000 o imenovanju AA za višjo svetovalko v ministrstvu.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je bila imenovana za višjo svetovalko v ministrstvu z odločbo z dne 14. 9. 2000. Kot izhaja iz same odločbe, je bil postopek imenovanja izpeljan v skladu z zakonom. Tožena stranka pa je izdala odločbo z dne 22. 2. 2001, s katero je postopek imenovanja za višjo svetovalko obnovila in zadržala izvršitev odločbe. Tožeča stranka že ves čas od imenovanja dalje opravlja dela in naloge, na katere je bila razporejena pri toženi stranki z izpodbijano odločbo. Izpolnjuje vse pogoje za imenovanje. Postopek izbire in imenovanje tožeče stranke na mesto višjega svetovalca v ministrstvu je bil pravilno in v skladu z zakonom izpeljan, tožeča stranka pa izpolnjuje tudi vse zahtevane pogoje. Tožena stranka obnove izpodbijane odločbe ni začela v roku enega meseca, ko je izvedela za nova dejstva oziroma dokaze. Tožeči stranki je bil namreč že od samega začetka poznan postopek izbire in izpolnjevanje predpisanih pogojev tožeče stranke in je kot nesporno mogoče ugotoviti, da ni podanih procesnih pogojev za obnovo postopka. Če tudi je bila tožena stranka seznanjena s postopkom izbire šele 23. 1. 2001, pa je 30 dnevni rok potekel 23. 2. 2001, obnova postopka pa je bila vložena z izdajo odločbe toženi stranki v mesecu maju. Predlaga odpravo odločbe tožene stranke.

Zastopnik javnega interesa udeležbe v postopku ni priglasil.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je tožba vložena prepozno, po preteku 30 dnevnega roka, določenega za vložitev upravnega spora. V ostalem tožena stranka ponavlja navedbe iz izpodbijanega sklepa, in sicer, da je tožena stranka dne 13. 9. 2000 prejela od ministrstva kolektivni predlog za imenovanje, v katerem je ministrstvo navedlo neresnično dejstvo, da je tožnica končala Visoko upravno šolo. Minister je tako, kljub neizpolnjevanju pogoja strokovne izobrazbe za višjega upravnega delavca, uradno predlagal imenovanje tožeče stranke za višjo upravno delavko. Dne 23. 1. 2001 pa je bila tožena stranka seznanjena z dejstvom, da je predlog ministra vseboval neresničen podatek. Tožena stranka je izdala izpodbijani sklep na podlagi 1. točke 1. odstavka 60. člena ZUP. Tožeča stranka je v trenutku izdaje sklepa o obnovi postopka z dne 22. 2. 2001 sicer res izpolnjevala pogoje za imenovanje za višjo upravno delavko, saj je dne 14. 12. 2000 diplomirala na Visoki upravni šoli, kar samo še potrjuje dejstvo, da v trenutku imenovanja dne 14. 9. 2000 te izobrazbe še ni imela. Zaradi kasnejše naknadne izpolnitve pogojev odločba ni mogla postati zakonita in pravilna. Tožena stranka je tožeči stranki dne 22. 2. 2001 povsem upravičeno in utemeljeno izdala sklep o obnovi postopka. Ne drži navedba iz tožbe, da se postopek obnove začne z dnem vročitve sklepa tožeči stranki, temveč se je obnova postopka začela 22. 2. 2001. Predlaga zavrženje tožbe oziroma zavrnitev.

V obravnavanem primeru je sporno, ali so podani pogoji za obnovo postopka, v katerem je na predlog ministra Vlada Republike Slovenije na 16. seji dne 14. 9. 2000 imenovala tožnico za višjo svetovalko na podlagi prvega odstavka 19. člen Zakona o delavcih v državnih organih (ZDDO, Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 2/91-I, 4/93, 70/97 in 38/99) in petega odstavka 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 4/93, 23/96, 47/97 in 23/99).

Za odločitev o navedenem sporu je treba najprej ugotoviti pravno naravo odločbe o imenovanju višjega upravnega delavca. Po mnenju sodišča je ta odločba posamičen akt iz drugega odstavka 3. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00, v nadaljevanju: ZUS), ker niti v ZDDO, niti v Zakonu o državni upravi (Uradni list RS, št. 67/94, 29/95 in 80/99, v nadaljevanju: ZDU), niti v Zakonu o Vladi RS in tudi v drugih predpisih, ki so veljali v času odločanja tožene stranke v obravnavanem primeru, ni določeno, da bi bil akt o imenovanju višjega upravnega delavca upravna odločba, ali da bi bilo imenovanje upravnega delavca upravna stvar. Glede na to tudi Vlada Republike Slovenije za odločanje v takih stvareh na podlagi 4. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00 in zdaj tudi 52/02) smiselno uporablja upravni postopek. 4. člen ZUP za v njem obravnavane javnopravne zadeve omejuje uporabo upravnega postopka le z besedilom "smiselna uporaba upravnega postopka, kolikor za odločanje o takih zadevah ni predpisan poseben postopek" in načelno za odločanje o takih javnopravnih zadevah ne izključuje uporabe izrednih pravnih sredstev, zato pa je treba v vseh takih primerih posebej preučiti, ali je za takšno javnopravno zadevo predpisan poseben postopek, in če ni, kaj glede na pravno naravo in vsebino javnopravne zadeve zajema smiselna uporaba upravnega postopka.

Sodišče je že navedlo, da za imenovanje višjega upravnega delavca ni predpisan poseben postopek. ZDDP pa izrecno odloča, da se delavec lahko razporedi na delovno mesto višjega upravnega delavca le, če ga je v ta naziv imenovala Vlada RS. Delavec se razporedi na delovno mesto na podlagi odločbe o imenovanju. Če se torej odločba o imenovanju višjega upravnega delavca ukine (odpravi, razveljavi, spremeni, izreče za nično), tak delavec ne izpolnjuje pogojev za zasedbo delovnega mesta, za katero se imenovanje zahteva, zato mu prenehajo tudi pristojnosti in pooblastila ter pravice iz tega delovnega mesta, posledično mu lahko preneha tudi delovno razmerje oziroma ga je treba razporediti na drugo delovno mesto. Razporeditev na določeno delovno mesto pa se lahko v nasprotju z voljo delavca po ZDDO ukine le zaradi razrešitve oz. prenehanja delovnega razmerja (23. člen in 53. člen ZDDO v povezavi z ZDR in ZTPDR), pri čemer so za oba navedena pravna inštituta predpisani posebni pogoji in postopek, pa tudi njuno učinkovanje ne seže nazaj, torej kot da delavec, ki je delo že nastopil, nikoli ni bil razporejen na določeno delovno mesto. S pravnomočno odločbo o razporeditvi na delovno mesto in z nastopom dela torej delavec pridobi določene pravice. Pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, pa je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenim z zakonom (158. člen Ustave RS). Zato sodišče meni, da za zadeve imenovanja višjih upravnih delavcev "smiselna uporaba upravnega postopka" ne more zajemati tudi uporabe izrednih pravnih sredstev, določenih v ZUP, kajti njihova uporaba je namenjena ponovnemu odločanju o zadevah, o katerih je že dokončno (ali celo pravnomočno) odločeno. Pravne posledice drugačne odločitve v postopku v zvezi z izrednim pravnim sredstvom pa so določene v 281. členu ZUP in pomenijo, da se v primeru, če se odločba odpravi ali izreče za nično, odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz nje že nastale (1. odstavek); če pa se odločba razveljavi, se ne odpravijo pravne posledice, ki so iz nje že nastale, ne morejo pa iz nje nastati nobene nadaljnje pravne posledice. Glede na to po mnenju sodišča v zadevah imenovanja višjih upravnih delavcev ni mogoče uporabiti izrednih pravnih sredstev po ZUP, ker bi se na ta način ob drugačnih pogojih in postopku (predpisanih z ZUP za uporabo izrednih pravnih sredstev) dosegle drugačne (manj ugodne) pravne posledice, kot jih imata posebej urejena pravna inštituta razrešitve oz. prenehanja delovnega razmerja, ki naj bi z navedbo taksativno določenih razlogov za njuno uporabo in posebej predpisanega postopka (povsem drugačnih kot za izredna pravna sredstva po ZUP), zagotavljala ustrezno varstvo pravic delavcev v zvezi z delovnim razmerjem. Uporaba izrednih prvih sredstev v postopkih imenovanja višjega upravnega delavca bi bila zato po mnenju sodišča v nasprotju s samim namenom izrednih pravnih sredstev po ZUP, s tem pa bi tudi presegal smiselno uporabo pravil oziroma inštitutov upravnega postopka na podlagi 4. člena ZUP, ki po mnenju sodišča pomeni, da je določbe ZUP v postopkih odločanja o (drugih) javnopravnih stvareh, ki niso upravna stvar, treba in dopustno uporabiti le v obsegu in na način, ki je združljiv z naravo pravnega razmerja, ki je predmet odločanja v taki drugi javnopravni stvari. Iz preje navedenega pa sledi, da bi uporaba inštituta obnove postopka lahko pripeljala do rešitve, ki bi bila materialnopravno nezakonita, pomenila bi tudi obid pravnih inštitutov razrešitve višjega upravnega delava oz. prenehanja delovnega razmerja, kar pomeni, da uporaba izrednih pravnih sredstev v sporni javnopravni stvari ne more priti v poštev.

Ne glede na navedeno sodišče pripominja, da tudi če bi v načelu bilo možno v zadevah imenovanja višjega upravnega delavca smiselno uporabljati določbe ZUP o izrednih pravnih sredstvih, v obravnavanem primeru po njegovem mnenju niso izpolnjeni pogoji za obnovo postopka po 1. točki 1. odstavka 260. člena ZUP. Predlog za obnovo postopka je pravno sredstvo strank proti odločbam, s katerimi je postopek v upravnem postopku končan. Ker se z njim zahteva odprava ali razveljavitev dokončne upravne odločbe, je to pravno sredstvo izredno in omejeno, njegova upravičenost pa vezana na obstoj zakonsko določenih razlogov. Prva točka prvega odstavka 260. člena ZUP določa, da se postopek, ki je končan z odločbo, zoper katero v upravnem postopku ni rednega pravnega sredstva, obnovi, če se izve za nova dejstva ali pridobi nove dokaze, ki bi mogli sami zase, ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku. Pri presoji uveljavljenega obnovitvenega razloga pa je tožena stranka, po presoji sodišča, napačno štela dejstvo, da imenovana ne izpolnjuje pogoja potrebne izobrazbe za novo dejstvo, saj so podatki o izobrazbi imenovane obstajali pri predlagatelju imenovanja (torej v osebnem spisu, katerega podatki so bili podlaga za imenovanje), ter se zato tožena stranka, če pred odločanjem o imenovanju tega dejstva ni preverila, po mnenju sodišča ne more utemeljeno sklicevati in utemeljevati obnove z novim dejstvom, ko ji je isto ministrstvo (predlagatelj) z dopisom, ki ga je prejela 23. 1. 2001, sporočilo, da ima imenovana le višješolsko izobrazbo. V posledici nepravilne odločitve o obnovi postopka pa je tožena stranka tudi nepravilno zadržala odločbo o imenovanju.

Neutemeljen je tudi ugovor tožene stranke, da je tožba vložena prepozno, saj je, kot izhaja iz upravnega spisa, tožeča stranka vložila tožbo priporočeno na pošti dne 29. 3. 2001, izpodbijani sklep pa ji je bil vročen 3. 3. 2001, torej je tožbo vložila v 30 dnevnem roku, določenem za sprožitev upravnega spora.

Glede na navedeno sodišče meni, da so z izpodbijano odločbo tožene stranke kršene določbe 4. člena ZUP in 23. člena ZDDO in je treba tožbi ugoditi ter izpodbijano odločbo odpraviti iz tega razloga, torej po 3. točki prvega dostavka 60. člena ZUS, ne da bi se zadeva vrnila toženi stranki v nov postopek, ker za odločanje o obnovi postopka imenovanja višjega upravnega delavca ni pravne podlage v 4. členu ZUP, pa tudi v kakšnem drugem predpisu ne.

ZDDO člen 53,  19,  19/1,  23,  19,  53,  23,  19/1.  ZUS člen 3,  3/2,  3/2,  3.  ZUP člen 281,  4,  260,  260/1-1,  281,  4,  260,  260/1-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.

Sodba X Ips 1478/2005, enako tudi X Ips 200/2006, X Ips 45/2007 in X Ips 217/2007X , Ips 1676/2005, X Ips