sodba U 403/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-08-08

Iz določb 1. odstavka 42. člena, 2. točke 1. odstavka 43. člena ter 1. odstavka 46. člena ZUreP-1 in 2. odstavka 2. člena Uredbe o prostorskih ureditvah državnega pomena izhaja, da je prostorsko urejanje gradnje avtoceste zadeva iz pristojnosti države, in ne stvar, o kateri bi odločali občinski organi. Ker je načrtovanje in odločanje o prostorski ureditvi avtoceste vsebina državnega lokacijskega načrta, torej akta države, občinskega referenduma o določbah tega akta glede na določbe 46. do 46.b člena ZLS ni mogoče uspešno zahtevati. Tudi mnenje občinskega sveta k državnemu lokacijskemu načrtu ni splošni, temveč posamični akt, v zvezi s posamičnimi akti občine pa razpis referenduma glede na določbe 1. odstavka 46. člena ZLS ni dopusten. Izvedbo občinskega referenduma za druge odločitve iz pristojnosti občinskih organov tudi ni mogoče zahtevati na podlagi določb 48. člena ZLS, saj se določba 2. odstavka tega člena sklicuje na določbe 47. člena istega zakona le v obsegu, kolikor se nanaša na oblikovanje zahteve za izdajo oziroma razveljavitev odločitve organa občine, ne pa tudi v obsegu, kolikor se nanaša na razpis referenduma. Po določbi 1. in 3. odstavka 48. člena namreč odloča o zahtevi volivcev v občini (torej o ljudski iniciativi) organ, ki je pristojen za izdajo zahtevanega ali izpodbijanega akta, in ne občani oziroma volivci na referendumu.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrnila zahtevo podpisanih prebivalcev Občine A za razpis referenduma z vprašanjem: "Ali ste za to, da avtocesta B - C na območju celotne Občine A poteka vkopano in v podvozu pod železniško progo na D?".

V obrazložitvi svojega sklepa tožena stranka navaja, da je Ljudska iniciativa prebivalcev Občine A dne 4. 7. 2005 na župana občine naslovila zahtevo za razpis referenduma z navedenim referendumskim vprašanjem. Zahteva je obrazložena in podprta s potrebnim številom podpisov volilnih upravičencev in vložena na podlagi 47. člena Statuta Občine A (Uradni vestnik Mestne občine Ptuj št. 2/99 in Ur. list RS, št. 109/99, 12/01, 90/02, 16/03, 49/05- v nadaljevanju "Statut"), ki sicer določa postopek v zvezi z ljudsko iniciativo, vendar iz zahteve nedvomno izhaja (po mnenju tožene stranke), da so podpisniki vložili zahtevo za razpis referenduma in ne pobude volivcem za vložitev zahteve v postopku ljudske iniciative. Občinski svet Občine A je na 18. seji sveta dne 21. 6. 2005 sprejel sklep, s katerim je podal pozitivno mnenje k predlogu državnega lokacijskega načrta za avtocesto na odseku F (E) G (C) z dodatkom, da občinski svet predlaga ukinitev povezovalne ceste G - pokopališče A mimo športnega parka in ribnika C ter dodatnim podhodom za šolsko pot. Zahteva skupine občanov za razpis referenduma temelji na navedenem mnenju Občinskega sveta. Zakon o lokalni samoupravi (ZLS- Uradni list RS št. 72/93, 6/94, 72/93, 45/94, 57/94, 14/95, 20/95, 63/95, 73/95, 9/96, 39/96, 44/96, 26/97, 70/97, 10/98, 68/98, 74/98, 12/99, 16/99, 59/99, 70/00, 100/00, 28/01, 87/01-ZSam-1, 16/02, 51/02, 108/03) določa v 46. členu, da lahko občani odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo davki in druge dajatve. Referendum se opravi kot naknadni referendum o splošnem aktu, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt ali njegove posamezne določbe. Mnenje občinskega sveta ni šteti kot splošni akt; v zvezi s tem ZLS v 1. odst. 65. člena določa , da občina ureja zadeve iz svoje pristojnosti z odloki, odredbami, pravilniki in navodili, vsi ti predpisi pa morajo biti objavljeni v uradnem glasilu. Izpodbijani sklep občinskega sveta pa je posamični upravni akt, ki se nanaša na posamično konkretno zadevo, na mnenje k predlogu državnega lokacijskega načrta. Iz navedenega izhaja, da referendum o sprejetem mnenju občinskega sveta nima pravne podlage, saj ne gre za odločanje o splošnem aktu občinskega sveta, zato se zahteva za razpis referenduma zavrne.

Tožnik kot vlagatelj referendumske pobude (skupaj z ostalimi podpisniki oz. kot navaja tožnik člani ljudske iniciative) upravnemu sodišču predlaga, da preizkusi izpodbijano županovo odločitev oz. sklep v skladu s 3. odst. 47. člena ZLS in da ga razveljavi. Vlagatelji pobude so namreč z dopisom št. 01/05-OVM z dne 4. 7. 2005 toženi stranki poslali zahtevo za razpis referenduma s citiranim referendumskim vprašanjem. Župan je na obrazloženo zahtevo, podprto s potrebnim številom podpisom volivcev Občine A (več kot 5 % volivcev) odgovoril z izpodbijanim sklepom, katerega je tožnik prejel dne 12. 7. 2005 in je zato v predpisanem 8 dnevnem roku podal to vlogo na upravnem sodišču. Razveljavitev izpodbijanega sklepa predlagajo, ker v postopku izdaje izpodbijanega sklepa ni bil pravilno uporabljen zakon in na zakon oprt predpis. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da temelji izrek na 46.členu ZLS, ni pa bil uporabljen 48. člen ZLS, ki se ne nanaša zgolj na vsebino splošnih aktov občine, temveč se nanaša tudi na druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta. Tam je namreč določeno, da lahko najmanj 5 % volivcev v občini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oz. drugih občinskih organov. Vlagatelji so zahtevo za razpis referenduma podali na podlagi 77. člena Statuta Občine A, ki v svojem 1. odst. povzema določbe 48. člena ZLS. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da mnenje Občinskega sveta, sprejeto na seji dne 21. 6. 2005, ni splošni akt; vendar pa to mnenje občinskega sveta predstavlja drugo odločitev, za katero po 77. členu Statuta Občine A in po 48. členu ZLS lahko najmanj 5 % volivcev v občini zahteva razpis referenduma v postopku ljudske iniciative. V postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa se tudi ni ravnalo po pravilih postopka, to pa je vplivalo ali moglo vplivati na pravilnost odločitve. Vlagatelji so namreč zahtevo za razpis referenduma podali na podlagi 77. člena Statuta; 2. odst. tega člena napoti na primerno uporabo določb zakona in statuta, s katerim je urejen referendum o splošnem aktu občine. Po 4. odst. 70. člena Statuta pa mora župan, če meni, da pobuda z zahtevo za razpis referenduma ni oblikovana v skladu s 1. odst. 70. člena ali da je v nasprotju z zakonom in s statutom, o tem v 8 dneh po prejemu pobude obvesti pobudnika in ga pozvati, naj ugotovljeno neskladnost odpravi v nadaljnjih 8 dneh. Če torej župan meni, da sporna zahteva za razpis referenduma ni skladna z zakonom in s statutom občine, bi na to moral vlagatelje opozoriti pred izdajo izpodbijanega sklepa in vlagatelje pozvati, da odpravijo ugotovljeno neskladnost; vendar pa tega župan ni storil. Tudi dejansko stanje v obravnavanem primeru ni bilo pravilno ugotovljeno in narejen je bil napačen sklep o dejanskem stanju. Tožena stranka v 1. odst. obrazložitve izpodbijanega sklepa navaja, da so podpisniki vložili zahtevo za razpis referenduma in ne pobude volivcem za vložitev zahteve v postopku ljudske iniciative. Podaja zahteve za razpis referenduma ni bila izvedena v dveh fazah (kot pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma in kot zahteva za razpis referenduma), temveč je bila izvedena enofazno, saj so vlagatelji zbrali zadosti podpisov, da so dosegli zahtevnejši kriterij zahteve za razpis referenduma (ne le za vložitev pobude volivcem) najmanj 5 % volilcev v občini. Tak način izvedbe je v duhu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP- Uradni list RS št. 80/99, 70/00, 52/02, 73/04) z vidika ekonomičnosti postopka in z vidika združevanja v en postopek. Če pa župan meni, da ni prav, da obe fazi nista bili izvedeni ločeno, bi na to moral opozoriti v 8. dneh po prejemu zahteve in pozvati k odpravi ugotovljene neskladnosti. V enofazni izvedbi sta pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma in zahteva za razpis referenduma združeni v zahtevo za razpis referenduma, saj je več kot 5 % volivcev v občini zahtevalo razpis referenduma, zato bi ga občinski svet moral razpisati. Tožnik predlaga sodišču, da zadevo prednostno obravnava, saj se zadeva navezuje na izgradnjo avtoceste na odseku E - C in sicer na izgradnjo avtoceste na območju Občine A; v kolikor bi se izgradnja avtoceste na območju Občine A pričela pred rešitvijo te zadeve, bi bila rešitev te zadeve brezpredmetna. V dodatnih pojasnilih tožnik še navaja, da se predmetna zahteva za razpis referenduma nanaša na način izvedbe avtoceste na območju Občine A. Vlagatelji ne nasprotujejo trasi avtoceste, temveč se zavzemajo za tak način izvedbe avtoceste, da bi bile posledice za bivalno okolje in za krajino čim manjše. Zavzemajo se namreč za vkopano avtocesto (namesto avtocesto po terenu) in za potek avtoceste v podvozu pod železniško progo na H (namesto poteka avtoceste v nadvozu nad železnico), da bi v njihovo bivalno okolje prodrlo čim manj izpušnih plinov in čim manj hrupa ter da bi bila avtocesta čim manj vidna v krajini. Take zahteve so občani že v mesecu oktobru 2003 poslali Uradu RS za prostorsko planiranje (pri Ministrstvo za okolje in prostor), DARS-u in Občini A, vendar niso bile upoštevane pri izdelavi lokacijskega načrta. Tudi pripombe, ki so jo podali v času javne razgrnitve v času lokacijskega načrta niso bile upoštevane. Ves čas sprejemanja odločitev v zvezi z avtocesto v Občini A so se grobo kršile določbe 19. a člena ZLS, po katerih mora občinski svet, če tako določa statut občine, pred sprejemom odločitve, ki se nanaša na ožji del občine, pridobiti mnenje sveta ožjega dela občine. Statut pa v 7. alinei 59. člena določa, da vaške skupnosti dajejo mnenja pri javnih razgrnitve prostorskih, planskih in izvedbenih aktov, ki obravnavajo območje njihove skupnosti. Vse od leta 1999, ko je bila podana študija "proučitev in primerjava izdelanih variant in predlog najustreznejše variante" (izdelal AAA d.o.o.) občinski svet Občine A nikoli ni zahteval kakršnega koli mnenja v zvezi z avtocesto. Nasprotno pa je Vaški odbor Vaške skupnosti H sam (dne 25. 1. 2005) sprejel odločitev, po kateri občinski svet brez pisnega soglasja vaškega odbora ne sme pristajati na rešite, ki bi bile v nasprotju s stališčem krajanov.

V odgovoru na tožbo tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrže, podrejeno pa, da jo zavrne. Po mnenju tožene stranke je izpodbijani sklep zakonit. Pravna podlaga za njegov sprejem je Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1- Ur. list RS št. 110/02, 1/03, 58/03/ZZK-1), po katerem državni lokacijski načrt sprejema Vlada RS po postopku, ki je določen v tem zakonu. Po določbi 2. odst. 27. člena tega zakona sprejme minister, pristojen za prostor, program priprave državnega lokacijskega načrta. V programu priprave pa se določijo tudi nosilci urejanja prostora, ki k navedenemu aktu dajejo smernice in mnenja. Iz zakona torej izhaja, da lahko občina kot eden izmed nosilcev urejanja prostora daje k državnemu lokacijskemu načrtu smernice in mnenja. Pripravljavec akta (MOPE) pošlje program priprave prostorskega akta vsem nosilcem urejanja prostora, ki so določeni s programom priprave, da mu v roku 30 dni dajo smernice za načrtovanje predvidene prostorske ureditve. V primeru, da nosilec urejanja prostora v 30 dneh ne posreduje pripravljavcu smernice za načrtovanje, se šteje, da smernic nima. V smernicah morajo pristojni nosilci urejanja prostora konkretizirati določbe veljavnih predpisov in drugih pravnih aktov, ki se nanašajo na predvideno prostorsko ureditev in na katerih temelji njihova smernica. Če nosilec urejanja prostora tega ne stori, jih pripravljavec ni dolžan upoštevati. Na osnovi pridobljenih smernic pripravljavec (MOPE) pripravi predlog prostorskega akta (LN) in ga posreduje v javno razgrnitev v najmanj 30 dni. Po javni razgrnitvi pripravljavec dopolni prostorski akt v skladu s stališči in pripombami danimi v času javne razgrnitve in pozove pristojne nosilce urejanja prostora, da podajo mnenje k predlogu prostorskega akta. Nosilci urejanja prostora morajo podati mnenje v 30 dneh, sicer se šteje, da je mnenje pozitivno. Postopek sprejemanja prostorskih aktov, med katere sodi tudi državni lokacijski načrt, je z zakonom natančno določen, določene pa so tudi obveznosti nosilcev urejanja prostora. Iz navedenega izhaja, da je Občina A kot eden izmed nosilcev urejanja prostora k državnemu lokacijskemu načrtu za avtocesto lahko podala le smernice in mnenja, v skladu s 33. členom ZUreP-1. Torej so pristojnosti jasno določene. V zakonu ni določeno, da bi državne lokacijske načrte Vlada RS sprejemala v soglasju z občinskim svetom prizadete občine. Sprejemanje določenega prostorskega akta v soglasju z drugim organom lahko določi le zakon. Sporen sklep je možno obravnavati le kot mnenje nosilca urejanja prostora k prostorskemu aktu države oz. k državnemu lokacijskemu načrtu. Glede očitka napačne uporabe zakona oz. na zakon oprtega predpisa, tožena stranka navaja, da mnenje k aktu (torej mnenje občinskega sveta k lokacijskemu načrtu), ki ga sprejema državni organ, nima pravne narave splošnega akta. ZLS v 48. členu določa, da občani z referendumom odločajo o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine. Iz navedenega izhaja, da sporno mnenje občine k državnemu lokacijskemu načrtu ni splošni akt občine, o katerem bi bilo možno razpisati referendum v občini. Treba pa je še pojasniti, da tudi v primeru, če bi občina izvedla referendum o tem vprašanju, to ne bi vplivalo na sprejem državnega lokacijskega načrta. Vlada bi ga lahko kljub temu sprejela in ta načrt bi bil pravno veljaven. V navedenem primeru je Vlada RS državni lokacijski načrt za ta odsek avtoceste že sprejela. Ne samo, da o takšnem sklepu občinskega sveta ni dovoljeno razpisati referenduma, razpis referenduma tudi ne bil smiseln. Nesmiselno bi bilo tudi, da bi občani na referendumu odločali o vprašanju, ali poteka avtocesta vkopano, ko pa je to tehnično strokovno vprašanje in vprašanje tehnične možnosti izvedbe takšne variante. Občinski svet mora razpisati referendum le, če je zahteva skladna z zakonom in če je referendum sploh dopusten o takem vprašanju. V konkretnem primeru referendum ni dopusten. Neutemeljene so tudi navedbe, da bi morala občina najprej zaprositi za mnenje vaško skupnost, saj to velja le v primeru, ko občina sprejema prostorske akte iz svoje pristojnosti, ne pa za primere, ko občina kot nosilec urejanja prostora daje mnenje k državnim prostorskim aktom. Tožena stranka ni kršila nobenega predpisa in zavrača vse očitke v zvezi s tem. Zato je odločitev o zavrnitvi razpisa referenduma pravilna.

Tožnik je odgovoril tudi na citiran odgovor tožene stranke na tožbo. Navaja, da sporna odločitev občinskega sveta Občine A o sprejemu pozitivnega mnenja k lokacijskemu načrtu za avtocesto negira lastne smernice, ki jih je za načrtovanje avtoceste podala Občina A v svojih smernicah za načrtovanje lokacijskega načrta za avtocesto. Navajajo nekatere primere, ko avtocesta poteka vkopano; s tem argumentirajo stališče, da tudi sporen del avtoceste (če bi bil vkopan) ne bi bil kaka posebna izjema. Županu očita, da ni imenoval ustrezne komisije za dosego želene trase avtoceste. Komisija, ki jo je imenoval, se je ukvarjala le z odločanjem o trasi avtoceste.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa je prijavilo svojo udeležbo v tem postopku.

Tožena stranka je s spornim sklepom odločila o zahtevi tožeče stranke za razpis referenduma, ki se nanaša na vprašanje, ali naj bo avtocesta na odseku E-C na območju celotne Občine A vkopana in v podvozu pod železniško progo na H. Referendumsko vprašanje se torej po presoji sodišča izrecno nanaša na prostorsko ureditev poteka avtoceste na navedenem območju.

Po 2. odstavku 2. člena Uredbe o prostorskih ureditvah državnega pomena (Uradni list RS, št. 54/03) med prostorske ureditve državnega pomena sodijo med drugim tudi avtoceste in hitre ceste. Po določbah 1. odstavka 42. člena ZUreP-1 se prostorska ureditev državnega pomena podrobneje načrtuje z državnim lokacijskim načrtom, s katerim se določijo lokacijski pogoji za pripravo projektov za pridobitev gradbenih dovoljenj. Po določbi 2. točke 1. odstavka 43. člena ZUreP-1 državni lokacijski načrt vsebuje tudi umestitev načrtovane ureditve v prostor s prikazom vplivov in povezav prostorske ureditve s sosednjimi območji. Po 1. odstavku 46. člena ZUreP-1 državni lokacijski načrt sprejme Vlada RS z uredbo. Že iz navedenih določb po mnenju sodišča jasno izhaja, da je prostorsko urejanje gradnje avtoceste zadeva iz pristojnosti države, in ne stvar, o kateri bi odločali organi občin(e).

Po 44. členu ZLS so neposredne oblike sodelovanja občanov pri odločanju v občini zbor občanov, referendum in ljudska iniciativa. Iz te določbe izhaja, da gre za tri medsebojno ločene oblike sodelovanja občanov, ki jih ZLS vsako posebej ureja v nadaljnjih členih, vključno do 48.. Po 46. členu ZLS občani lahko odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, po 46.a členu ZLS pa o samoprispevkih ali o drugih vprašanjih, če tako določa zakon. Niti ZUreP-1 niti Zakon o javnih cestah (ZJC, Uradni list RS, št. 29/97 do131/04) niti kak drug zakon ne ureja možnosti referenduma v smislu 46.a člena ZLS. Ker glede na preje navedene določbe ZUreP-1 načrtovanje in odločanje o prostorski ureditvi avtoceste ni vsebina splošnega akta občine, temveč državnega lokacijskega načrta, torej akta države, občinskega referenduma o določbah tega akta po mnenju sodišča glede na določbe 46. do 46.b člena ZLS ni mogoče uspešno zahtevati. Postavljeno referendumsko vprašanje namreč ni vprašanje, ki se nanaša na splošni akt iz pristojnosti občine, saj se prostorski pogoji za umestitev avtoceste v okolje določijo z državnim lokacijskim načrtom in ne s sklepom občinskega sveta, sprejetim na podlagi 33. člena ZUreP-1. Kolikor se postavljeno referendumsko vprašanje navezuje na mnenje občinskega sveta Občine A z dne 21. 6. 2005, sodišče pripominja, da mnenje občinskega sveta k državnemu lokacijskemu načrtu po stališču upravnosodne prakse (sodba Vrhovnega sodišča RS, št.I Up 1192/2004 z dne 27. 10. 2004) tudi ni splošni, temveč posamični akt, v zvezi s posamičnimi akti občine pa razpis referenduma glede na določbe 1. odstavka 46. člena ZLS ni dopusten.

Po 1. odstavku 48. člena ZLS lahko najmanj 5 odstotkov volilcev v občini zahteva izdajo ali razveljavitev splošnega akta ali druge odločitve iz pristojnosti občinskega sveta oziroma drugih občinskih organov. Po 3. odstavku istega člena mora organ, na katerega je naslovljena zahteva iz 1. odstavka, je dolžan v roku ki ga določi Statut občine, najkasneje pa v treh mesecih, odločiti o zahtevi. Drugi odstavek istega člena določa, da se glede pobude volilcem za vložitev zahteve iz 1. odstavka in glede postopka s pobudo primerno uporabljajo določbe 47. člena ZLS. Tožeča stranka si določbo 2. odstavka razlaga tako, da je na njeni podlagi in na podlagi 1. odstavka 48. člena ZLS mogoče zahtevati izvedbo referenduma tudi za druge odločitve iz pristojnosti občinskih organov (torej ne le glede splošnih aktov občine, kot določa 1. odstavek 46. člena ZLS) in utemeljenost sporne zahteve opira na navedeni določbi. Toda pravno stališče tožeče stranke je po mnenju sodišča zmotno. Določba 2. odstavka 48. člena se sklicuje na določbe 47. člena ZLS le v obsegu, kolikor se nanaša na oblikovanje zahteve za izdajo oziroma razveljavitev odločitve organa občine, ne pa tudi v obsegu, kolikor se nanaša na razpis referenduma. Materialne pogoje za razpis referenduma na zahtevo občanov namreč določa 46. (za nekatere vrste referendumov pa delno tudi 46.a) člen ZLS, ne pa tudi 48. člen ZLS. Po določbi 1. in 3. odstavka 48. člena namreč odloča o zahtevi volilcev v občini organ, ki je pristojen za izdajo zahtevanega ali izpodbijanega akta, in ne občani oziroma volilci na referendumu.

Po navedenem je odločitev tožene stranke, ki je zahtevo tožeče stranke za razpis referenduma z vprašanjem, ki se ne nanaša na splošni akt iz občinske pristojnosti, zavrnila, pravilna in na zakonu utemeljena, zato je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) zavrnilo, ne da bi se vsebinsko spuščalo v presojo ostalih tožbenih ugovorov, ki se nanašajo na postopke sprejemanja mnenja občinskega sveta ter druga vprašanja v zvezi s pripravo državnega lokacijskega načrta za sporni del avtoceste, saj ti ugovori na odločitev sodišča ne morejo vplivati.

ZLS člen 47,  48,  44,  45,  46,  47,  48,  44,  45,  46.  ZUreP-1 člen 46/1,  43,  43/1,  46,  33,  42,  42/1,  46/1,  43,  43/1,  46,  33,  42,  42/1.  Uredba o vrstah prostorskih ureditev državnega pomena člen 12/2,  12,  12,  12/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.