sklep U 2767/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-12-16

omejitev gibanja - prosti preudarek - azil

Z dejanskega vidika in z vidika zakonodaje z drugih pravnih področij to drži, da je istovetnost prosilca za azil nesporno ugotovljena zgolj v primerih, ko prosilec za azil predloži uradni dokument s sliko, vendar pa po mnenju sodišča v azilnem postopku situacija, ko prosilec za azil svoje identitete ne potrdi z nobenim uradnim dokumentom, ne pomeni, da v vsakem takem primeru obstoji dvom o verodostojnosti identitete oziroma sum o lažni identiteti prosilca za azil, zaradi česar bi bilo nujno potrebno posebno ugotavljanje istovetnosti prosilca za azil v smislu 1. alineje 1. odstavka 27. člena ZAzil. Kajti, dejstvo, da je prosilec za azil brez uradnih dokumentov o njegovi identiteti, je lahko posledica okoliščin njegovega prisilnega (ilegalnega) bega iz izvorne države, zato po ZAzil tudi velja procesno dokazno pravilo, po katerem v azilnem postopku ni formalnih dokaznih pravil (1. odstavek 6. odstavka 24. člena ZAzil, pa tudi določila 2., 3., 4. in 5. odstavek 24. člena, 29. člen in 33. člen ZAzil). Ker tožena stranka ni z ničemer utemeljila, zakaj dvomi v izkazano identiteto tožnika, oziroma je v tem delu odločitev brez razlogov. Šele, če sum o prikrivanju identitete obstoji, mora tožena stranka v dokaznem postopku po določilih 24., 29. in 33. člena ZAzil ugotavljati identiteto prosilca za azil z vsemi zakonitimi dokaznimi sredstvi, kot je v zvezi s tem vprašanjem nadaljevalo pravno stališče Vrhovno sodišče v citirani sodbi z dne 23. 11. 2005. Kadar tožena stranka izda sklep o omejitvi ali podaljšanju omejitve gibanja samo po 1. alineji 1. odstavka 27. člena ZAzil, mora to omejitev določiti do ugotovitve identitete prosilca za azil, vendar največ za obdobje, ki ga določa ZAzil, ne pa do pravnomočno končanega azilnega postopka oziroma za obdobje, ki ga določa ZAzil, kajti pristojni organ lahko identiteto prosilca za azil ugotovi pred pravnomočno končanim azilnim postopkom. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v konkretnem primeru identiteto prosilca za azil ugotovila pred pravnomočno končanim azilnim postopkom, saj iz odločbe z dne 28. 11. 2005 (št. 2143-671/2005 Š1352-11]) ne izhaja, da bi bila za toženo stranko identiteta tožnika kakor koli sporna, ampak je tožena stranka prošnjo zavrnila, ker tožnik očitno ni preganjan v izvorni državi.

1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijani sklep tožene stranke št. 2143-671/2005 (1352-11) z dne 6. 12. 2005 odpravi. 2. Tožnika se oprosti plačila sodnih taks.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka na podlagi 3. odstavka 27. člena Zakona o azilu (ZAzil) odločila, da se tožniku podaljša omejitev gibanja na prostore Centra za tujce, Izpostava Centra za tujce I, ... ulica št. ..., Z, do pravnomočno končanega azilnega postopka oziroma za en mesec in sicer od dne 8. 12. 2005 do dne 8. 1. 2006. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka med drugim pravi, da 27. člen ZAzil določa, da se prosilcem za azil do trenutka, ko je identiteta ugotovljena, gibanje omeji. Tožena stranka pravi, da je identiteta prosilca za azil nesporno ugotovljena zgolj v primerih, ko prosilec za azil predloži uradni dokument s sliko. V tem primeru pristojni organ ugotavlja le pristnost dokumenta. Tožnik je ob podaji prošnje za azil navedel ime AA, česar pa ni z ničemer dokazal. Tožena stranka pravi, da je v skladu 1. alinejo 2. odstavka 29. člena ZAzil dolžna ugotavljati istovetnost z zaslišanjem in v nadaljevanju oceniti verodostojnost podanih izjav. V času do zaslišanja in ocene verodostojnosti je prosilcu gibanje omejeno. Tožena stranka še dodaja, da je dne 28. 11. 2005 izdala odločbo, s katero je prošnjo tožnika zavrnila kot očitno neutemeljeno in odločbo dne 1. 12. 2005 poslala zastopniku tožnika, zato postopek še ni pravnomočno končan. Tožena stranka se je oprla na 1. alinejo 1. odstavka 27. člena ZAzil.

Tožeča stranka vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov po 1., 2. in 3. točki 1. odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS), 3. točki 3. odstavka 25. člena ZUS, uveljavlja kršitev 15., 19., 21., 22., 23. in 25. člena Ustave ter 6. in 13. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP) in napačno uporabo določila 27. člena ZAzil. V pritožbi pravi, da razume, da tožena stranka potrebuje skladno z določili ZAzil tri mesece, da preveri identiteto prosilca za azil in razume, da je bil sklep o omejitvi gibanja izdan zato, da bi tožena stranka preverila vsa dejstva, pomembna v azilnem postopku, vključno z njegovo identiteto. Vendar pa po treh mesecih tožeča stranka ugotavlja, da tožena stranka ni naredila ničesar, temveč je zgolj čakala, da je minilo tri mesece, nakar je tožniku pet dni po preteku pridržanja poslala sklep o podaljšanju omejitve gibanja. Tožeča stranka je večkrat sporočila, na kateri naslov naj se tožena stranka obrne, povedala je svoj domači naslov in tožena stranka bi skozi navedene podatke lažje prišla in tudi bolj prikrito do vseh podatkov, ki jih potrebuje v azilnem postopku. Namesto tega je tožena stranka po treh mesecih poslala sklep o podaljšanju enomesečnega gibanja, ki dejansko nima popolnoma nobene obrazložitve. Pritožnik ne razume, zakaj je potrebno njegovo nadaljnje eno mesečno pridržanje v prostorih Centra za tujce, ki po določbah ZAzil sploh ni prostor, kjer bi se lahko izvajala omejitev gibanja. Drugi odstavek 27. člena ZAzil določa natančno, kje se lahko omeji gibanje prosilcu za azil. Med naštetimi prostori ni naveden Center za odstranjevanje tujcev, ki ni niti izpostava azilnega doma. Skratka tožnika so priprli oziroma so mu omejili gibanje, kot da gre za tujca v postopku odstranitve, ne pa za prosilca za azil. Pritožnik je v Centru za tujce slišal, da se takšno ravnanje tožene stranke kar naprej ponavlja in zato meni, da tega naslovno sodišče ne bi smelo kar tako spregledati. Tudi v Republiki Sloveniji je potrebno upoštevati načelo pravne države ali "Sed lex, dura lex". Tožena stranka v izpodbijani odločbi ni pojasnila razlogov, zakaj podaljšuje za nadaljnji mesec omejitev gibanja tožniku, ko pa je tudi Ustavno sodišče odločilo, da mora tožena stranka v azilnem postopku narediti vse, da prosilcu za azil ne naloži pretiranega bremena dokazovanja. Tožnik je pojasnil, da ni sposoben pridobiti osebnih dokumentov s fotografijo, kakor jo zahteva tožena stranka, še manj pa, da bi to bil uradni dokument, kot to zahteva tožena stranka. Tudi sicer bi v skladu z določili Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) tožena stranka morala pri ugotavljanju dejanskega stanja med drugim tudi glede identitete prosilca narediti bistveno več, kot je. V konkretnem primeru ni naredila nič, razen da je napisala v odločbo, da prosilec, ki je navedel svoje osebne podatke, le-te ni z ničemer dokazal. Takšno ravnanje tožene stranke je v nasprotju z določbo 33. člena ZAzil in z navedeno ustavno odločbo, ki je določila, da tožena stranka ne sme na prosilca naložiti prevelikega bremena dokazovanja. Po mnenju tožeče stranke izpodbijani sklep ne omogoča tožeči stranki niti pritožbe, saj tožena stranka v sklepu ni pojasnila, ali je tožniku sploh omogočila stike z zunanjim svetom. Kolikor je znano pooblaščencu tožeče stranke, je ta mogoč zgolj preko socialne delavke v Centru za tujce, kadar ta hoče, sicer pa ne. Tožeča stranka meni, da je izdana odločba o zavrnitvi prošnje za azil, ki je še predmet upravnega spora, sicer lahko tudi en izmed razlogov za nadaljnjo omejitev gibanja, vendar pa bi morala tožena stranka v odločbi obrazložiti, zakaj meni, da prosilec za azil zlorablja azilni postopek. Izpodbijani sklep je tudi v nasprotju s sklepi EXCOM UNHCR (Izvršnega komiteja Visokega komisariata OZN za begunce), zlasti s sklepom št. 8 (ki opredeljuje postopek za priznanje pribežališča ter drugimi sklepi in v nasprotju z Resolucijo Sveta Evropske unije z dne 20. junija 1995 o minimalnih zagotovilih v azilnem postopku (EU Resolution on Minimum Guarantees for Asylum Procedures - Brussels on 21. June 1995, O.J. No.c 274/19.19.1996. p.13). Predlaga zaslišanje tožnika in da sodišče izpodbijani sklep odpravi in toženi stranki vrne v ponovno odločanje ter tožniku do odločitve tožene stranke odpravi ukrep omejitve gibanja, ali podrejeno, da sodišče samo odloči in izpodbijani sklep spremeni tako, da omejitev gibanja zoper tožnika v celoti odpravi ali omejitev gibanja spremeni tako, da določi krajši rok omejitve gibanja. Prosi za oprostitev plačila sodnih taks in stroškov postopka.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Sodišče je lahko pritožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo brez zaslišanja tožnika, ker je tožena napačno uporabila materialno pravo, ker niso bila upoštevana pravila postopka in ker so dejstva, na katerih sloni odločba, v nasprotju s podatki v spisu.

Napake v materialno-pravnih stališčih, uporabi procesnega prava in ugotovljenem dejanskem stanju v obrazložitvi in izreku izpodbijanega akta so naslednje:

Tožena stranka zmotno meni, da določilo 27. člena ZAzil določa, da se prosilcem za azil do trenutka, ko je identiteta ugotovljena, gibanje omeji. To določilo ne določa, da je treba gibanje omejiti, če identiteta prosilca za azil ni znana, ampak je zakonodajalec dal pristojnemu organu pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. To določilo namreč pravi, da se prosilcu za azil lahko začasno omeji gibanje, če je to potrebno zaradi treh taksativno naštetih razlogov (1. odstavek 27. člena ZAzil). Ta isti princip odločanja velja tudi za primer, ko gre za odločitev o podaljšanju omejitve gibanja po 3. odstavku 27. člena ZAzil, ki pravi, če so razlogi za omejitev gibanja po treh mesecih še vedno podani, se omejitev lahko podaljša še za en mesec.

Druga napaka se nanaša na uporabo postopkovnih pravil. Tožena stranka namreč pravi, da je istovetnost prosilca za azil nesporno ugotovljena zgolj v primerih, ko prosilec za azil predloži uradni dokument s sliko. Z dejanskega vidika in z vidika zakonodaje z drugih pravnih področij to drži (kot pravi tudi Vrhovno sodišče v sodbi v zadevi I Up 1388/2005 z dne 23. 11. 2005), vendar pa po mnenju sodišča v azilnem postopku situacija, ko prosilec za azil svoje identitete ne potrdi z nobenim uradnim dokumentom, ne pomeni, da v vsakem takem primeru obstoji dvom o verodostojnosti identitete oziroma sum o lažni identiteti prosilca za azil, zaradi česar bi bilo nujno potrebno posebno ugotavljanje istovetnosti prosilca za azil v smislu 1. alineje 1. odstavka 27. člena ZAzil. Kajti, dejstvo, da je prosilec za azil brez uradnih dokumentov o njegovi identiteti je lahko posledica okoliščin njegovega prisilnega (ilegalnega) bega iz izvorne države, zato po ZAzil tudi velja procesno dokazno pravilo, po katerem v azilnem postopku ni formalnih dokaznih pravil (1. odstavek 6. odstavka 24. člena ZAzil, pa tudi določila 2., 3., 4. in 5. odstavek 24. člena, 29. člen in 33. člen ZAzil). Iz tega dela obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je tožena stranka štela, da tožnik ni verodostojno izkazal identitete, ker ni predložil uradnega dokumenta; vendar tožena stranka ni z ničemer utemeljila, zakaj dvomi v izkazano identiteto tožnika. Zato je tožena stranka kršila procesno prepoved formalnih dokaznih pravil v azilnem postopku (6. odstavek 24. člena ZAzil) oziroma je v tem delu odločitev brez razlogov. Šele, če sum o prikrivanju identitete obstoji, mora tožena stranka v dokaznem postopku po določilih 24., 29. in 33. člena ZAzil ugotavljati identiteto prosilca za azil z vsemi zakonitimi dokaznimi sredstvi, kot je v zvezi s tem vprašanjem nadaljevalo pravno stališče Vrhovno sodišče v citirani sodbi z dne 23. 11. 2005. Tožena stranka mora namreč v takem primeru - kot to pravilno ugotavlja tožena stranka v prvem stavku 4. odstavka obrazložitve izpodbijanega sklepa - "ugotavljati istovetnost z zaslišanjem in v nadaljevanju oceniti verodostojnost podanih izjav".

Naslednji stavek v obrazložitvi je v nasprotju z izrekom. Tožena stranka v tem stavku pravi, da je "v času do zaslišanja in ocene verodostojnosti prosilcu gibanje omejeno". V izreku izpodbijanega sklepa pa je določeno drugače in sicer, da se mu omejitev podaljša do pravnomočno končanega azilnega postopka oziroma za en mesec. Izrek tudi ni skladen z zakonitim razlogom in nanj vezanim rokom, do kdaj se gibanje prosilcu za azil lahko omeji. Kadar tožena stranka izda sklep o omejitvi ali podaljšanju omejitve gibanja samo po 1. alineji 1. odstavka 27. člena ZAzil, mora to omejitev določiti do ugotovitve identitete prosilca za azil, vendar največ za obdobje, ki ga določa ZAzil, ne pa do pravnomočno končanega azilnega postopka oziroma za obdobje, ki ga določa ZAzil, kajti pristojni organ lahko identiteto prosilca za azil ugotovi pred pravnomočno končanim azilnim postopkom. Ker določilo 1. odstavka 27. člena ZAzil pravi, da se lahko začasno omeji gibanje, če je to potrebno zaradi ugotavljanja istovetnosti prosilca za azil, določilo o podaljšanju omejitve gibanja (3. odstavek 27. člena ZAzil) pa pravi, če so razlogi za omejitev gibanja še vedno podani, se omejitev lahko podaljša za en mesec, to pomeni, da sodišče, ko preizkuša zakonitost takšne odločitve, ugotavlja, ali je ukrep izrečen do ugotovitve istovetnosti. Kadar organ odloča po prostem preudarku, sodišče preveri, ali je upravni akt nezakonit, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je določen (3. odstavek 38. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000 v zvezi z določilom 6. odstavka 39. člena ZAzil). V konkretnem primeru prosti preudarek ni bil uporabljen na način, ki ustreza njegovemu namenu, to je na način, da je ukrep omejen do ugotovitve istovetnosti.

Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v konkretnem primeru identiteto prosilca za azil ugotovila pred pravnomočno končanim azilnim postopkom. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijanega sklepa pravi, da je v zadevi izdala odločbo z dne 28. 11. 2005 (št. 2143-671/2005 Š1352-11]), s katero je prošnjo tožnika zavrnila kot očitno neutemeljeno. Iz te odločbe pa ne izhaja, da bi bila za toženo stranko identiteta tožnika kakor koli sporna, ampak je tožena stranka prošnjo zavrnila, ker tožnik očitno ni preganjan v izvorni državi. Izpodbijana odločba je torej nezakonita tudi zaradi tega, ker nima ustreznih razlogov, kot pravilno navaja tožeča stranka oziroma ker podatki oziroma dejstva, ki so v spisu odločitve tožene stranke ne podpirajo.

Ker je sodišče ugotovilo razloge za ugoditev tožbi po 2., 3. in 4. točki 1. odstavka 60. člena ZUS in je izpodbijani sklep odpravilo (1. odstavek 60. člena ZUS) že zaradi kršitve ZAzil in Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), se ni spuščalo v presojo zakonitosti izpodbijanega sklepa z vidika drugih ustavnih in mednarodno-pravnih določb, ki jih navaja tožnik v tožbi niti ni bilo potrebno zaslišanje tožnika, kajti zaslišanje tožnika ne bi moglo vplivati na zakonitost ali pravilnost sodne presoje.

Sodišče je v drugi točki izreka s sklepom ob smiselni uporabi določila 1. odstavka 13. člena Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 14/91 in nadaljnje spremembe in dopolnitve) glede na to, da iz podatkov v spisu ne izhaja, da tožniku plačilo taks ne bi občutno zmanjšalo sredstev, s katerimi se preživlja, tožnika oprostilo plačila sodnih taks. Prošnjo za oprostitev plačila stroškov postopka pa je sodišče štelo za brezpredmetno, ker imajo prosilci za azil pravico do pomoči za zastopanje s strani svetovalcev za begunce že na podlagi 16. člena ZAzil, tako nastali stroški pa se krijejo iz državnega proračuna.

ZUS člen 60/1-2,  60/1-3,  60/1-4,  38,  38/3,  60.  ZAzil člen 29,  33,  39/6,  27,  27/1,  27/3,  24/4,  24/5,  24/6,  24,  24/2,  24/3,  24/6,  27,  27/1,  24/3,  24/4,  24/5,  39/6,  24,  24/2,  27/3,  29,  33.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.