Sodba U 915/99
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2002-10-30

izredno pravno sredstvo - izredna razveljavitev izvršljive odločbe - izbris iz registra pooblaščenih inženirjev

Dejstvo, da izpodbijana odločba lahko pomeni poseg v pridobljene pravice tožnika glede na to, da ima potrdilo o statusu pooblaščenega inženirja vpliv na uresničevanje svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave RS) ali tudi na pravico do tožnikove socialne varnosti (50. člen Ustave RS), zahteva, da mora imeti prizadeta stranka možnost sodelovanja v dokaznem postopku pred izdajo odločbe o izredni razveljavitvi (266. člen ZUP/86). Izpodbijana odločba nima nikakršne obrazložitve obstoja pogojev iz določila 266. člena ZUP, ki opravičujejo izdajo odločbe o izredni razveljavitvi. Te obrazložitve izpodbijana odločba nima in po ustaljeni ustavno-sodni praksi te pomanjkljivosti ne morejo odpraviti pojasnila tožene stranke v odgovoru na tožbo. Tožena stranka bo morala v ponovnem postopku, potem ko bo dala možnost sodelovanja v postopku tožeči stranki zaradi zavarovanja njenih pravic oziroma pravnih koristi, odločbo utemeljiti z vidika vseh zakonskih elementov določila 1. odstavka 266. člena ZUP.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Inženirske zbornice Slovenije z dne 4. 5. 1999 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka v prvi točki izreka odločbe preklicala svojo odločbo z dne 14. 9. 1998, s katero je tožena stranka v upravnem postopku na podlagi določil 26.d. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO), 171. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in 91. člena Statuta Inženirske zbornice Slovenije potrdila, da je tožnik član Inženirske zbornice Slovenije, včlanjen v matično sekcijo inženirjev tehnologov in drugih inženirjev po ZGO in da je vpisan v imenik pooblaščenih inženirjev.

V drugi točki izreka izpodbijane odločbe je tožena stranka odločila, da je tožnik član Inženirske zbornice Slovenije (IZS), včlanjen v matično sekcijo tehnologov in drugih inženirjev.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka pojasnjuje, da je tožnik vložil zahtevo za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev. Tožnik je namesto ustreznega dokazila o strokovnem izpitu po ZGO predložil strokovni izpit za opravljanje strokovnih nalog na področju varstva pred požarom, ki ga je opravil pred posebno komisijo Republiškega sekretariata za notranje zadeve Republike Slovenije. Tožnikovo zahtevo je obravnaval in potrdil Upravni odbor IZS na seji dne 4. 9. 1998. Na tej podlagi je evidenčna služba IZS tožnika vpisala v evidenco članstva in v imenik pooblaščenih inženirjev. Pri ponovnem pregledu vloge je bilo ugotovljeno, da tožnik nima opravljenega strokovnega izpita po ZGO, zato je komisija za oceno vlog na 20. seji sprejela sklep št. 2/22.04.1999, da se iz imenika pooblaščenih inženirjev izbriše A.A., ker niso izpolnjeni pogoji za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev. Upravni odbor IZS je potrdil preklic odločbe na 31. seji. Izpodbijana odločba potrjuje, da je tožnik član IZS in da ne more biti pooblaščeni inženir vpisan v imenik pooblaščenih inženirjev do predložitve strokovnega izpita po ZGO.

Tožnik toži na razveljavitev izpodbijane odločbe, ker tožena stranka ni upoštevala pravil postopka glede njenega sodelovanja v postopku, ni pravilno uporabila materialnega prava in ni ugotovila dejanskega stanja po pravilih ZUP. Tožnik pravi, da je bil že v upravnem postopku pozvan na predložitev strokovnega izpita po ZGO in je z dopisom pojasnil, da nima tega izpita, temveč republiški izpit iz varstva pri delu ter republiški izpit iz varstva pred požarom. Tožena stranka pa je ocenila, da sta navedena izpita ustrezna oziroma enakovredna izpitu po ZGO in je zato izdala pozitivno odločbo. Pri tem pa je tožena stranka brez kakršne koli podlage za revizijo, obnovo in brez vključitve tožnika v ponoven postopek izdala izpodbijano odločbo. Tožnik o postopku ni bil obveščen in ni imel možnosti sodelovanja v postopku niti ni jasno, na podlagi katerega postopka je tožena stranka ponovno odločala in preklicala pravnomočno odločbo. V prvotnem postopku sta bila izpita ocenjena za enakovredna, v novem postopku pa ne. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi. V prošnji za prednostno obravnavanje navaja, da mu nezakonita odločba povzroča veliko poslovno škodo, saj je preko svojega podjetja opravljal določene storitve kot pooblaščeni inženir, sedaj pa jih ne more več.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pojasnjuje, da so imeli v obravnavi 2500 vlog in da so bili razgovori oziroma zaslišanja strank v okviru posamezne zadeve v upravnem postopku redni. Upravni odbor IZS je na seji dne 4. 9. 1998 sprejel sklep, da bodo strokovni izpiti varstva pri delu v prvi fazi izenačeni s strokovnimi izpiti po ZGO. In na tej podlagi je bila izdana prvotna odločba. Kasneje je potekala korespondenca med Ministrstvom za okolje in prostor RS in delom matične sekcije tehnologov, ki je zastopal varstvo pri delu in požarno varnost. Iz te korespondence je bilo razvidno, da strokovni izpit iz varstva pri delu ni identičen strokovnemu izpitu, ki ga bodo opravljali inženirji varstva pri delu na IZS po ZGO. Tožena stranka navaja, da je tožnika pozvala na razgovor po ZUP v okviru obravnavanja njegove vloge in celotne specifične problematike tehniške varnosti oziroma varstva pri delu. V zvezi s tem je tožnik pisno odgovoril že pred izdajo odločbe dne 17. 8. 1998 in po preklicu odločbe z dopisom z dne 31. 5. 1999. Tožena stranka nadalje pravi, da je tožnika obveščala telefonsko, z osebnim razgovorom in pisno z dopisom z dne 10. 6. 1999, posebej pa je bil vabljen na obravnavo problematike s telefonskim obvestilom (uradni zaznamek št. 955). Odločba je bila razveljavljena v skladu z določilom 266. člena ZUP. Sprememba je bila nujna zaradi neizpolnjevanja zakonskega pogoja iz določila 26.b. člena ZGO. S takšnim načinom reševanja problema so se strinjale vse stroke, ki so zastopane v matičnih sekcijah, upravni odbor je v zadevi odločil soglasno. Odločitev je zadevala približno 20 inženirjev, ki so oddali vloge brez strokovnega izpita po ZGO in z odločitvijo se nista strinjala samo tožnik in še eden inženir. Tožena stranka navaja, da je imela kasneje s tožečo stranko razgovor, enako kot pred izdajo odločbe, povabljena je bila k opravljanju strokovnega izpita po ZGO. Na razgovoru je tožeča stranka prejela prijavnico in odgovorila z dopisom z dne 31. 5. 1999, ki dokazuje, da je bila tožeča stranka ves čas seznanjena z izvajanjem upravnega postopka, z mnenji matičnih sekcij kot zainteresiranih strank v postopku. Izdaja nove odločbe je bila nujna, ker bi v nasprotnem primeru lahko prišlo do nepooblaščene izdaje sestavine načrtov ali projektne dokumentacije v skladu z določilom 2. odstavka 6. člena Pravilnika o podrobnejši vsebini projektne dokumentacije. Odgovorni projektant bi v skladu z določilom 26.a. člena ZGO potrdil s svojo identifikacijsko številko na žigu in s podpisom skladnost načrta s predpisi na vseh zaključenih sestavinah načrta. Do škodljivih posledic bi tako prišlo tako v IZS kot tudi v družbi na področju strokovnega dela v gradbeništvu oziroma pri projektiranju in tehničnem svetovanju po ZGO. Odgovoru na tožbo prilaga 11 prilog.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Za rešitev upravnega spora je moralo sodišče najprej ugotoviti pravno podlago za izdajo izpodbijane odločbe, da bi lahko iz tega sklepalo na naravo odločbe in postopka za izdajo izpodbijane odločbe z vidika standardov sodelovanja stranke v takšnem postopku pred izdajo odločbe zaradi zavarovanja pravnih interesov oziroma pravic tožeče stranke. V uvodu izpodbijane odločbe je navedeno, da je bila odločba izdana na podlagi določila 264. člena ZUP (Uradni list SFRJ, št. 47/86). To pa ni pravilno, kajti izpodbijana odločba ne more temeljiti na določilu 263. člena ZUP oziroma 264. člena ZUP, ker očitno niso izpolnjeni pogoji iz določila 1. odstavka ali 2. odstavka 263. člena ZUP. Izpodbijana odločba je lahko izdana kot izredna razveljavitev na podlagi določila 266. člena ZUP, kar sicer tožena stranka omenja v odgovoru na tožbo. Po določilu 1. odstavka 266. člena ZUP se izvršljiva odločba med drugim lahko razveljavi, če je to potrebno, da se odvrne huda in neposredna nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za javno varnost, če teh ne bi bilo mogoče uspešno odvrniti z drugimi sredstvi, s katerimi bi bile manj prizadete pridobljene pravice. To določilo tudi pravi, da se odločba lahko razveljavi tudi le deloma, in sicer toliko, kolikor je neogibno potrebno, da se odvrne nevarnost ali zavarujejo omejeni splošni družbeni interesi. Dejstvo, da izpodbijana odločba lahko pomeni poseg v pridobljene pravice tožnika glede na to, da ima potrdilo o statusu pooblaščenega inženirja vpliv na uresničevanje svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I) ali tudi na pravico do tožnikove socialne varnosti (50. člen Ustave RS), zahteva, da mora imeti prizadeta stranka možnost sodelovanja v dokaznem postopku pred izdajo odločbe o izredni razveljavitvi. To izhaja tudi iz določila 172. člena ZUP, po katerem nosilci javnih pooblastil izdajajo potrdila tudi o dejstvih, o katerih ne vodijo uradne evidence, če zakon tako določa in v tem primeru se dejstva ugotavljajo v postopku, ki je predpisan v tem poglavju ZUP. V obravnavanem primeru izpodbijana odločba pomeni potrdilo, ki je med drugim izdano na podlagi dejstev, o katerih tožena stranka pred izdajo odločbe ne vodi uradne evidence, in mora zato ustrezna dokazila predložiti predlagatelj postopka. V takem primeru se dejstva morajo ugotavljati v postopku, v katerem velja tudi določilo 135. člena ZUP, po katerem je treba pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev potrebna in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Med strankama je sporno, ali je tožeča stranka imela možnost sodelovati v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe. Nasproti tej trditvi pa se tožena stranka sklicuje na dogovor na odločbo tožene stranke z dne 31. 5. 1999 in s tem dokazuje, da je tožena stranka bila polno obveščena o problemu in da je bila s tem izpolnjena zahteva po sodelovanju tožene stranke v postopku izdaje izredne razveljavitvene odločbe. V tem dopisu tožnik navaja, da je bila tožena stranka s strani tožnika o vsem obveščena, da je poznala situacijo in da zato tožnik ne ve, zakaj je bila odločba preklicana. V dopisu tudi navaja, da bi mu morala tožena stranka omogočiti opravljati nek modificiran izpit iz varstva pri delu, ne pa da prekliče odločbo. Na podlagi tega podatka v spisu sodišče sklepa, da je tožnik vedel za problematiko glede (ne)priznavanja republiškega izpita iz varstva pri delu in varstva pred požarom kot izpita, ki je potreben za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev, vendar pa je nesporno tudi to, da tožnik ni bil povabljen na zaslišanje v ugotovitvenem postopku, da bi lahko formalno-pravno zagovarjal svoje pravice in pravne interese v postopku pred izdajo izredne razveljavitvene odločbe. Navedbe tožene stranke, da je bila tožeča stranka o problemu in postopku telefonsko obveščena ne pomeni, da je bila s tem izpolnjena zahteva o sodelovanju prizadete stranke v postopku izdaje izredne razveljavitvene odločbe. Kajti po določilu 3. točke 3. odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000), je bistvena kršitev določb postopka vselej podana, če stranki ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Pravilo sodelovanja v postopku torej ne velja absolutno v vsakem primeru, ampak samo v tistih primerih, ko gre za izjavo o pomembnih dejstvih in okoliščinah za odločbo. Tožnikovo nasprotovanje stališču tožene stranke, da izpitov, ki jih ima opravljene tožnik, ni mogoče šteti za enakovredne izpitu, ki je potreben po določilu 26.b. člena ZGO (Uradni list SRS, št. 34/84, 29/86 in Uradni list RS, št. 59/96, 45/99), sodišče ne šteje za pomembne v smislu določila 3. točke 3. odstavka 25. člena ZUS. Vendar pa so v obravnavani zadevi lahko pomembna druga dejstva in okoliščine. Tožeča stranka se teh okoliščin dotika v odgovoru na izpodbijano odločbo, ko pravi, da bi morala tožena stranka omogočiti nek modificiran izpit iz varstva pri delu. Tovrstne okoliščine so namreč pomembne za odločbo, ker gre lahko za okoliščine, ki so zakonski element iz določila 266. člena ZUP. To zakonsko določilo namreč vsebuje pogoj, da se izda odločba o izredni razveljavitvi odločbe - lahko gre tudi za delno razveljavitev - če nevarnosti ne bi bilo mogoče uspešno odvrniti z drugimi sredstvi, s katerimi bi bile manj prizadete pridobljene pravice. Sodišče pa ni moglo presoditi, ali so v konkretnem primeru takšne okoliščine podane, ali ne, ker izpodbijana odločba nima nikakršne obrazložitve obstoja pogojev iz določila 266. člena ZUP, ki opravičujejo izdajo odločbe o izredni razveljavitvi. Te obrazložitve izpodbijana odločba nima in po ustaljeni ustavno-sodni praksi te pomanjkljivosti ne morejo odpraviti pojasnila tožene stranke v odgovoru na tožbo. Tožena stranka bo morala v ponovnem postopku, potem ko bo dala možnost sodelovanja v postopku tožeči stranki zaradi zavarovanja njenih pravic oziroma pravnih koristi, odločbo utemeljiti z vidika vseh zakonskih elementov določila 1. odstavka 266. člena ZUP. Pri tem ji za vodilo lahko služi odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-176/99 z dne 19. 10. 2000 (OdlUS št. 242, IX/2, str. 401-407), iz katere izhaja, da je ustrezna strokovna usposobljenost in izobrazba za projektiranje v gradbeništvu usmerjena v izboljšanje kakovosti projektiranja in ima zato namen povečati varnost ljudi. Šele na ta način bo izpodbijana odločba lahko zakonita tudi z vidikov ustavno-pravnih standardov poseganja v pridobljene pravice, ki zahtevajo, da ima poseg v pridobljene pravice podlago ne samo v legitimnem javnem interesu, kar v konkretni zadevi ni sporno, ampak tudi, da ima poseg podlago v stvarnih razlogih (odločba Ustavnega sodišča z dne 12. 12. 1996, Uradni list RS, št. 2/97). Sodišče v obravnavani zadevi ni moglo presoditi ali izpodbijana odločba temelji na stvarnih razlogih glede na to, da odločba nima obrazloženih kriterijev za izdajo odločbe o izredni razveljavitvi.

Sodišče je zato tožbi ugodilo na podlagi določila 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS, ker v postopku za izdajo izpodbijanega akta niso bila upoštevana pravila postopka glede sodelovanja stranke v postopku (1. odstavek 135. člena ZUP) in glede tega, da mora upravna odločba imeti razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločbo (1. odstavek 209. člena ZUP). Pristojni organ mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe. Pri tem je vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Določbe iz ZUP, ki je bil objavljen v Uradnem listu SFRJ, je sodišče uporabilo na podlagi določila 324. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99).

ZUP člen 135, 172, 209, 209/1, 266. ZGO člen 26b, 26d.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.