Sodba U 491/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2002-12-12

ukrep urbanističnega inšpektorja - nadaljevanje posega kljub izdanemu inšpekcijskemu ukrepu

Če investitor kljub izdanemu inšpekcijskemu ukrepu o začasni ustavitvi gradnje nadaljuje z deli v nasprotju z lokacijskim dovoljenjem, ne da bi dosegel spremembo le-tega, sme urbanistični inšpektor odrediti odstranitev tistih delov objekta, katerih gradnja z lokacijskim dovoljenjem ni bila dovoljena.

Toženec je z izpodbijano odločbo odpravil prvo točko izreka odločbe Urbanističnega inšpektorja, Inšpektorata RS za okolje in prostor z dne 10. 2. 1997, in jo nadomestil z novo prvo točko, s katero je odločil, da sta sedanja tožnika dolžna v roku 30 dni od prejema odločbe odstraniti konstrukcijo, sestavljeno iz jeklenih stebrov in nosilcev s troramnimi stopnicami, v izmeri 20 m x 8 m, nadzidavo trgovskega objekta v izmeri 14 m x 14 m ter nadzidavo skladiščnega objekta tlorisne dimenzije 8 m x 10 m ter streho dvokapnico preko obeh objektov in preko jeklene konstrukcije, vse na zemljišču s parc. št. 895/8 in 895/9 k.o. ... in na svoje stroške vzpostaviti stanje, določeno z lokacijskim dovoljenjem z dne 4. 8. 1995. Hkrati je tožena stranka tožnikoma odredila prepovedi iz 76. c člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN), v preostalem delu pa je pritožbo tožnikov zavrnila.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe toženec svojo odločitev opira na določbo 4. odstavka 75. člena in navaja, da lahko organ urbanistične inšpekcije investitorju odredi, če slednji nadaljuje z gradnjo kljub prepovedi, da se objekt ali del objekta odstrani in vzpostavi stanje, določeno v lokacijskem dovoljenju. Ker upravni organ prve stopnje pri izdaji odločbe navedene zakonske določbe ni upošteval, je toženec to napako odpravil in odločil, kot je navedeno v izreku odločbe. Prav tako je toženec odpravil napako v zvezi z odrejenimi prepovedmi iz 76. c člena ZUN. Upravni organ prve stopnje je namreč v obrazložitvi izpodbijane odločbe obrazložil vsebino določil 76. c člena ZUN, ni pa prepovedi navedel v izreku odločbe, tako je bil izrek izpodbijane odločbe v nasprotju z njeno obrazložitvijo in zato nezakonit. To napako je, kot je bilo že navedeno, toženec odpravil sam tako, da je odredil tudi prepovedi, ki veljajo za obravnavani poseg v prostor, sicer bi bila odločba nezakonita, glede na dejstvo, da mora vsaka odločba izdana na podlago 73. ali 75. člena ZUN vsebovati tudi prepovedi iz 76. c člena ZUN, ki so odvisne od okoliščin primera. Toženec v nadaljevanju navaja, da je iz podatkov v spisih razvidno, da je upravni organ prve stopnje z odločbo z dne 28. 8. 1996 investitorjema odredil, da takoj po prejemu odločbe zaprosita za spremembo lokacijskega dovoljenja pri pristojnem upravnem organu. Navedena odločba je bila investitorjema vročena dne 26. 9. 1996 in 1. 10. 1966. Iz istih podatkov je nadalje razvidno, da je upravni organ prve stopnje dne 22. 10. 1996 in dne 22. 11. 1996 opravil kontrolna inšpekcijska pregleda spornega objekta ter ob tem ugotovil, da sta investitorja z gradnjo nadaljevala kljub odrejeni prepovedi. Pri pristojnem upravnem organu pa je bilo prav tako ugotovljeno, da investitorja do dne 22. 11. 1996 nista vložila zahtevka za spremembo lokacijskega dovoljenja. Glede na tako ugotovljeno dejansko stanje je po prepričanju toženca organ prve stopnje pravilno uporabil določbe 4. odstavka 75. člena ZUN in investitorjema utemeljeno izrekel inšpekcijski ukrep na navedeni pravni podlagi. Neupošteven je pritožbeni ugovor, da sta tožnika z gradnjo nadaljevala zaradi preprečitve škode, zaprosila pa naj bi že tudi za spremembo lokacijskega dovoljenja. Inšpekcijski ukrep po določbah 4. odstavka 75. člena ZUN se namreč izreče investitorju, ki nadaljuje z gradnjo kljub prepovedi ali, če v roku enega meseca po vročitvi inšpekcijske odločbe ne zaprosi za izdajo upravnega dovoljenja, pri tem pa ni pomembno, zakaj je investitor z gradnjo nadaljeval in zakaj ni zaprosil za spremembo lokacijskega dovoljenja.

Tožnika se z odločitvijo toženca ne strinjata in med drugim navajata, da v resnici nista imela namena širiti objekta in nadaljevati dela, pač pa sta izvedla le nujno potrebna zaščitna dela, s tem da je tudi povsem jasno, da mora vsak objekt imeti tudi streho in jo dejansko ima tudi objekt po izdanem in pridobljenem lokacijskem ter gradbenem dovoljenju. Tožnika tudi ne sprejemata mnenja, da ni pomembno dejstvo, da je objekt v celoti končan in da je bilo izdano uporabno dovoljenje že 18. 6. 1998. Z odstranjevanjem strehe pa bi tožnikoma nastala velika škoda, ob tem, da sta se že vrsto let spopadala s časom in potrpežljivo čakala na izdajo ustrezne dokumentacije za tekom gradnje nastale spremembe. Žal se to še vedno ni zgodilo, kljub vsem naporom, vendar pa bo tudi do tega moralo priti v kratkem. V dokaz tožnika prilagata potrdilo A. d.o.o. z dne 3. 12. 1997 in tudi ponovno zaprosilo A. Mestni upravi, Oddelku za urbanizem in okolje, da se pospeši reševanje zadeve. Tožnika se sicer zavedata, kakšne so bile glede tega vprašanja dosedanje obrazložitve v odločbah, vendar sta prepričana, da gre prav v zvezi s tem za bistveno okoliščino, saj je do problema prišlo zaradi manjšega odstopanja od pridobljene gradbene in lokacijske dokumentacije, s tem, da so bile spremembe ali pa odstopanja le prilagoditev trenutnim novim ugotovitvam. Tudi sprememba dokumentacije bi morala biti zato enostavna, taka situacija pa je povsem neživljenjska. Po samem izreku sedaj nove 1. točke odločbe urbanistične inšpekcije, bi bilo treba odstraniti dve nadzidavi trgovsko poslovnega objekta v izmerah 14 m x 14 m. V odločbi z dne 10. 2. 1997 je vključena le ena nadzidava omenjenih dimenzij. Glede na ostalo vsebino zadeve, pa je torej tudi v tem delu po mnenju tožnikov odločba sama s seboj v nasprotju in v enem delu torej celo neizvršljiva in nedoločljiva. Že prva nova 1. točka, ki v napadeni odločbi nadomesti 1. točko iz odločbe z dne 10. 2. 1997, je torej nezakonita. Nadalje tožnika pripominjata, da je na spornem zemljišču že poprej stalo gospodarsko poslopje. Glede na to, da je za objekt že v letu 1998 bilo izdano uporabno dovoljenje, bi bil nezakonit po izpodbijani odločbi zahtevan gradbeni poseg z odprtjem novega gradbišča nad in okrog odprtega avto salona, ki že nekaj časa deluje z vsemi potrebnimi dovoljenji. Zahteve iz odločbe so torej tudi po vsebini, ne glede na že prej poudarjen nejasen popis, neizvršljive. Pri tem pa toženec ni upošteval zaključkov in navodil upravnega sodišča v sodbi z dne 28. 9. 2000. V omenjeni sodbi je bilo izrecno poudarjeno, da mora inšpekcijski organ glede na okoliščine vsakega primera posebej ugotoviti, katere prepovedi so pravno in dejansko vezane z nezakonitim posegom v prostor. Tudi, če je toženec sedaj te prepovedi sama določil in jih vstavil v spremenjeni izrek odločbe urbanistične inšpekcije z dne 10. 2. 1997, bi morale biti prepovedi glede na konkretni primer posebej obrazložene in navedeno, zakaj so posamezne prepovedi vključene. Utemeljenosti ali smiselnosti teh prepovedi sedaj niti ni mogoče preizkušati in je tudi to takšna pomanjkljivost, da je treba napadeno odločbo zaradi neupoštevanja pravil postopka odpraviti. Ob vsem navedenem je za tožnika napadena odločba nezakonita, zato sodišču predlagata, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, ki v upravnih sporih zastopa javni interes, je prijavilo udeležbo v tem postopku.

Toženec v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in njenih razlogih ter predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Pristojni organ urbanistične inšpekcije lahko na podlagi 4. odstavka 75. člena ZUN (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86 in Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93 in 71/93) odredi, da se objekt ali del objekta na investitorjeve stroške odstrani in vzpostavi stanje, določeno v lokacijskem dovoljenju oziroma potrdilu, če investitor nadaljuje dela kljub izdanemu ukrepu iz 1. oziroma 2. odstavka tega člena ali če za urejanje prostora pristojni upravni organ spremembo lokacijskega dovoljenja oziroma odločbe o dovolitvi priglašenih del zavrne ali če investitor v roku enega meseca ne zaprosi za spremembo lokacijskega dovoljenja oziroma odločbe o dovolitvi priglašenih del. Iz citirane določbe ZUN torej izhajajo sankcije, ki jih urbanistična inšpekcija izreče graditelju v primeru, če v postopku ugotovi, da se gradbena dela izvajajo v nasprotju z izdanim upravnim dovoljenjem. Za izrek ukrepa, da se odstrani tisto, kar je bilo zgrajeno več oziroma kar je bilo zgrajeno v nasprotju z izdanim dovoljenjem in vzpostavi prejšnje stanje, morata biti poleg pogoja, da investitor gradi več ali v nasprotju z izdanim dovoljenjem, izpolnjena tudi nadaljnja pogoja, med drugim tudi, da je inšpekcijski organ po ugotovitvi, da se dela izvajajo v nasprotju z izdanim upravnim dovoljenjem, dela ustavil, investitor pa je dela kljub prepovedi nadaljeval.

Po vpogledu v izpodbijano odločbo tudi sodišče ugotavlja, pa tudi podatki iz predloženih upravnih spisov to potrjujejo, da sta tožnika dejansko presegla dela, ki so jima bila s prvotnim dovoljenjem dovoljena. Temu dejstvu, ključnemu za odločitev tudi v tem upravnem sporu, pritrjujeta tudi tožnika sama, ko v tožbi navajata, da je prišlo pri gradnji, zaradi prilagoditve novim ugotovitvam, le do manjšega odstopanja glede na pridobljeno gradbeno dokumentacijo. Isti podatki tudi kažejo, da je bila tožnikoma izdana odločba (z dne 28. 8. 1996), s katero je bila gradnja spornega objekta ustavljena in tudi dejstvo, da sta investitorja z gradnjo nadaljevala, ne oziraje se na izrečeno prepoved nadaljnje gradnje. Ob takem dejanskem in pravnem stanju zadeve je zato tudi po presoji sodišča to že zadosten razlog, da je organ prve stopnje, v skladu z določbo 4. odstavka 75. člena ZUN, tožnikoma odredil odstranitev vsega tistega, kar sta zgradila več oziroma v nasprotju z izdanim lokacijskim dovoljenjem. Utemeljeno pa so bile v spornem primeru odrejene tudi prepovedi iz 76. c člena ZUN, saj so obvezna sestavina vsake odločbe izdane po določbi 4. odstavka 75. člena ZUN (2. odstavek 76. c člena ZUN).

Zakonito je v obravnavanem primeru postopal tudi toženec, ko je ugotovljene nepravilnosti v prvostopni odločbi popravil, za kar ima pooblastilo v 242. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP/86, Uradni list SFRJ, št. 47/86), v ostalem delu pa pritožbo tožnikov prav tako utemeljeno zavrnil in navedel razloge, s katerimi soglaša tudi sodišče. Sodišče ob tem še pripominja, da ni nepomembna neizpodbijana ugotovitev toženca, da tožnika v obravnavanem primeru tudi nista sledila odločitvi iz odločbe organa prve stopnje z dne 28. 8. 1996, torej nista v tam določenem roku zaprosila za izdajo spremenjenega lokacijskega dovoljenja, to pa posledično pomeni še razlog več za odreditev inšpekcijskega ukrepa po določbi 4. odstavka 75. člena ZUS. Na odločitev v tem upravnem sporu ne morejo vplivati ugovori tožnikov, da bi jima z odstranitvijo strehe nastala velika materialna škoda in da je šlo v obravnavanem primeru le za manjše odstopanje od tistega, kar je bilo sicer dovoljeno. O tem, da naj bi šlo pri gradnji le za manjše odstopanje, tožnika sodišča nista prepričala, saj podatki iz izpodbijane odločbe kažejo prav nasprotno, pa tudi motivi sporne gradnje (odstopanja zaradi novih ugotovitev, verjetno med gradnjo) ne morejo vplivati na drugačno odločitev o stvari. Neupošteven je ugovor tožnikov, da so že sproženi ustrezni postopki za pridobitev upravnega dovoljenja, saj je legalizacija objekta oziroma dela objekta, zgrajenega brez ustreznega dovoljenja, mogoča le na podlagi pravnomočnih oziroma dokončnih upravnih dovoljenj, ki jih izda upravni organ, pristojen za gradnje. Kar pa zadeva "veliko škodo", ki naj bi tožnikoma nastala, bi morala nanjo računati že pred pričetkom nedovoljenega dela gradnje, saj je zakonodajalec za posege v prostor kot primarno sankcijo določil vzpostavitev prejšnjega stanja, izpodbijana odločba je zato pravilno potrdila določitev te sankcije. Če pa bi zakonodajalec vrnitev v prejšnje stanje predvideval le takrat, kadar to ne bi bilo povezano z visokimi stroški, bi to izrecno določil, pa ni. Dejstvo je, da so sanacije nezakonitih posegov v prostor že po naravi stvari povezane z visokimi stroški. Tožnika v tožbi navajata, da bi bilo treba v postopku upoštevati, da zemljišče že pred sporno pozidavo ni bilo prosto, temveč je na njem stalo gospodarsko poslopje, menita pa tudi, da bi bil nezakonit po napadeni odločbi odrejen gradbeni poseg z odprtjem novega gradbišča po izdaji uporabnega dovoljenja za avto salon. Sodišče v zvezi z navedenim meni, da je irelevantno pri odrejanju inšpekcijskih ukrepov ali je na mestu, kjer se gradi nov objekt, tam že stal nek objekt ali ne. To bi bilo lahko relevantno le v primeru, če bi šlo za rekonstrukcijo obstoječega objekta. Zakaj naj bi šlo pri posegih v objekte skladno z inšpekcijsko odločbo za nezakonito odpiranje novega gradbišča, tožnika niti ne pojasnita niti v zvezi z navedenim na navajata ničesar, da bi sodišče podvomilo v pravilnost sprejete odločitve. V zvezi z odreditvijo prepovedi iz 76. c člena je sodišče že navedlo, da so te prepovedi po ZUN obvezna sestavina inšpekcijske odločbe tudi kadar se slednja izdaja po določbi 4. odstavka 75. člena ZUN. To pomeni, da bi bila odločba toženca nezakonita, če prepovedi ne bi vključil v izrek odločbe, ne pa obratno, kot to zmotno zatrjujeta tožnika. Tožnika sta v zmoti, v kolikor menita, da bi bilo treba posamezne prepovedi še dodatno obrazložiti, saj so že v samem zakonu opredeljene dovolj jasno in določno, sicer pa ne navajata, katera prepoved po njunem mnenju ni utemeljena. Ob tem je treba le dodati, da je dolžan upravni organ pri odreditvi prepovedi upoštevati le naravo stvari, ki je predmet odločanja. Navedeno pomeni, da organ prve stopnje ne more pri vsakem objektu, ne glede na njegovo namembnost in funkcijo, odrediti istih prepovedi. V zvezi z ugovorom tožnikov, da je izrek odločbe toženca neizvršljiv in nedoločen, ker odreja odstranitev dveh nadzidav trgovsko poslovnega objekta, sodišče meni, da je njun ugovor neupošteven. V obravnavanem primeru je mogoče povsem zanesljivo ugotoviti, da med upravnim organom prve stopnje, ki je pristojen za izvršitev prvostopne odločbe in tožnikoma ni spora o tem, katere nadzidave so predmet inšpekcijskega ukrepanja, da gre za eno nadzidavo trgovskega in skladiščenega objekta, pa izkazujejo tudi podatki iz upravnih spisov, zlasti je to razvidno iz fotografij. Dejstvo je, da ni mogoče odstraniti nečesa, česar ni, drži pa tudi, da je mogoče očitne pomote, ki so nastale pri pisanju odločb, kot je to v obravnavanem primeru, vsak čas odpraviti.

Ker je toženec v zadevi pravilno ugotovil dejansko stanje in na ugotovljeno dejansko stanje tudi pravilno uporabil materialne in procesne predpise, in ker tožnika v tožbi ne navajata ničesar, kar bi lahko vplivalo na odločitev o stvari, je zato sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) kot neutemeljeno zavrnilo.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.