sodba U 713/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-02-11

Po presoji sodišča je pravilno stališče tožene stranke, da mora tožnica opraviti strokovni izpit za inšpektorja (3. odstavek 12. člena ZIN), ker tožnica v tožbi potrjuje, da tega izpita še ni opravila.

Tožbi se ugodi in se odločba Komisije za pritožbe iz delovnega razmerja št. ... z dne .... odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožnice proti odločbi o imenovanju v naziv št. ...z dne ... . S to odločbo je minister za okolje, prostor in energijo pod 1. točko imenoval tožnico z dnem 15. 1. 2004 v naziv inšpektorica - višja svétnica, pod 2. točko pa, da mora v roku enega leta od imenovanja opraviti strokovni izpit za inšpektorja. Tožnica je vložila pritožbo le glede odločitve, da mora opraviti strokovni izpit. Tožena stranka v svoji obrazložitvi navaja, da je tožnici priznan državni izpit iz javne uprave, z odločbo prve stopnje pa je bilo določeno, da mora opraviti strokovni izpit za inšpektorja. Natečajna komisija je ugotovila, da tožnica izpolnjuje formalne pogoje za imenovanje v naziv inšpektorja na podlagi 2. odstavka 12. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/02, v nadaljevanju: ZIN). Tožena stranka nadalje navaja, da je bila tožnica 1. 10. 2002 imenovana za glavno inšpektorico Republike Slovenije za okolje in prostor kot funkcionar, nato pa se je prijavila na delovno mesto uradnika na položaju, tako gre za novo imenovanje in po poteku časa imenovanja ima možnost, da se jo zaposli znotraj tega organa. Zato mora opraviti strokovni izpit za inšpektorja. Tudi na podlagi 171. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/02 in nadaljnji, v nadaljevanju: ZJU), mora tožnica opraviti izpit na enak način kot drugi uradniki, ki se zaposlijo v Inšpektoratu Republike Slovenije za okolje in prostor, pa niso imeli opravljenega takšnega izpita. Inšpektor, ki strokovnega izpita še ni opravil, mora opraviti strokovni izpit za inšpektorja v roku enega leta po uveljavitvi zakona oziroma po tem, ko mu je zagotovljena ta možnost. Če ta možnost še ni zagotovljena oziroma še ni določen program, se ta rok ustrezno podaljša.

Tožnica v tožbi navaja, da je Posebna natečajna komisija za izvedbo javnega natečaja za položaj glavnega inšpektorja RS za okolje in prostor ugotovila, da izpolnjuje vse formalne pogoje, določene v objavi javnega natečaja za položaj glavnega inšpektorja RS za okolje in prostor. Med splošnimi pogoji je bil naveden tudi pogoj opravljenega strokovnega izpita za inšpektorja. Posebna natečajna komisija je pri formalnem preverjanju pogojev ugotovila, da nima opravljenega strokovnega izpita za inšpektorja, ima pa opravljeni izpit iz upravnega postopka, kar ji kljub temu omogoča imenovanje na položaj glavnega inšpektorja. Po uvrstitvi v izbirni postopek je bilo na podlagi Standardov strokovne usposobljenosti, meril za izbiro in metod preverjanja usposobljenosti uradnikov na položajih v državni upravi, ki jih je določil Uradniški svet, ugotovljeno, da je primerna za položaj glavnega inšpektorja, zato je bila izdana odločba, v kateri je komisija ugotovila tožničino primernost za položaj glavnega inšpektorja RS za okolje in prostor. Minister je izdal odločbo št. ... z dne ... v skladu z določbo 1. odstavka 66. člena ZJU in jo imenoval v naziv inšpektorica - višja svétnica, hkrati pa je bilo tudi odločeno, da mora v roku enega leta od imenovanja opraviti strokovni izpit za inšpektorja. Vlada RS je tožnico 29. 1. 2004 brezpogojno imenovala na položaj glavne inšpektorice RS za okolje, prostor in energijo za dobo petih let z možnostjo ponovnega imenovanja. Tožnica opozarja na 12. in 13. člen ZIN, v 41. členu ZIN pa je urejeno zatečeno pravno stanje. Ta določba razmejuje inšpektorje, ki so imeli možnost opraviti strokovni izpit za inšpektorje, ker so za to obstajale vsebine, v drugem delu pa o inšpektorjih, ki te možnosti nikoli niso imeli in so dolžni opraviti strokovni izpit v določenem roku. Določila ZIN pa ne opredeljujejo vsebine strokovnega izpita za inšpektorje, niti ne odkazujejo na sprejem kakšnega podzakonskega predpisa. To ureja ZJU, ki se ga uporablja subsidiarno, upoštevaje 22. člen ZJU. Strokovni izpiti so obravnavani v 22. poglavju, v 171. členu ZJU pa je določen tudi strokovni izpit za inšpektorje. Ni pravilna razlaga tožene stranke, da v tem primeru ne gre za primer iz 171. člena ZJU, niti za opravljanje pripravništva, da bi morala biti izdelana podrobnejša vsebina programa strokovnega izpita. Tožena stranka ne loči med "program pripravnikovega dela" in pojmom "podrobnejša vsebina" iz 3. odstavka 171. člena ZJU. Ta zadnja odkazuje na sprejem predpisa, ki bo podrobnejše določeval vsebino strokovnega izpita za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil. Ta pravilnik pa je še v fazi osnutka. Strokovni izpit za inšpektorja vsebinsko ureja ZJU in ne ZIN. V 193. členu ZJU pa se postavlja zakonita domneva opravljenega strokovnega izpita dosedanjim delavcem v organih državne uprave, če ti izpolnjujejo določene, v zakonu navedene pogoje. S 1. odstavkom 193. člena ZJU je podana zakonita domneva kateregakoli strokovnega izpita po ZJU iz 22. poglavja. Nadaljnje določbe 193. člena ZJU pa se nanašajo izključno na posebne strokovne izpite, ki jih je bilo moč opravljati po dosedanjih predpisih. Opozarja na 3. odstavek 193. člena ZJU in navaja, da ta določba opredeljuje kumulacijo treh pogojev za priznanje domneve opravljenega strokovnega izpita za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil (inšpekcijski izpit). Sem sodijo vsi inšpektorji, ki so imeli podrobnejša navodila za opravljanje strokovnega izpita za inšpektorje. Za inšpektorje Inšpektorata RS za okolje, prostor in energijo podrobnejša vsebina strokovnega izpita nikoli ni bila predpisana, zato tožnica meni, da zakonske domneve iz 3. odstavka 193. člena ZJU zanjo ni mogoče upoštevati, ampak določbo 1. odstavka 193. člena ZJU. Meni, da velja zanjo zakonska domneva, da izpolnjuje pogoj strokovnega izpita po ZJU. Meni tudi, da izpolnjuje pogoje iz 1. odstavka 193. člena ZJU, saj je v državnem organu zaposlena že več kakor 20 let, prvo na delovnem mestu upravnega in kasneje višjega upravnega delavca, nato pa kot funkcionar. Torej ni nobenega razloga, da bi jo obravnavali drugače kot ostale zaposlene v organih državne uprave. Dejstvo, ki se izpostavlja, da je bila tožnica prej funkcionar, ne vzdrži pravne presoje. Funkcionarji po prejšnji pravni ureditvi so le ena skupina delavcev, ki jih je imenoval isti organ kakor višje upravne delavce, zakon pa nikjer časovno ne razmejuje pogojev, ampak določa le pogoj naziv višjega upravnega delavca ali upravnega delavca. Tožnica zaključuje, da strokovne izpite za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil ureja ZJU in ta je v 193. členu določil zakonsko domnevo izpolnjevanja pogoja strokovnega izpita po ZJU. Tako se zakonsko domneva, da ima tožnica opravljen strokovni izpit za inšpektorja. Tudi iz zgodovine sprejema ZJU je mogoče razbrati, da je bila sprva postavljena zakonska domneva le glede strokovnega izpita za imenovanje v naziv (Poročevalec DZ, št. 31/01), v drugem branju pa se je ta zakonska domneva razširila na vse strokovne izpite po ZJU (Poročevalec DZ, št. 35/02) in v tretjem branju je tudi tako ostalo (Poročevalec DZ, št. 48/02), zato ni razloga, da to ne bi pomenilo tudi strokovne izpite za inšpektorje. Med izrekom in obrazložitvijo odločbe organa prve stopnje izhaja protislovje, ker je določen pogoj, da se opravi strokovni izpit, v obrazložitvi pa se ugotavlja, da tožnica izpolnjuje pogoje za imenovanje v naziv inšpektorica - višja svétnica, torej brezpogojno. Tožnica se tudi sprašuje glede veljavnosti, prirejenosti in vpliva upravnih aktov, ki so bili izdani v njenem primeru. Odločba Uradniškega sveta z dne 8. 1. 2004 je postala dokončna in pravnomočna, z njo se ugotavlja njena primernost za zasedbo delovnega mesta. Z odločbo Vlade RS z dne 29. 1. 2004 pa je bila imenovana na položaj, tudi brezpogojno. Tudi ta odločba je postala dokončna in pravnomočna, za imenovanje na položaj pa se šteje, da izpolnjuje vse razpisne pogoje, vključno s pogojem strokovnega izpita za inšpektorje. Tako Posebna natečajna komisija kakor Vlada RS sta izdali upravna akta brez pogoja oprave strokovnega izpita. Predstojnik jo je pogojno imenoval v naziv ne glede na to, da je bila pred imenovanjem v naziv odločitev Posebne natečajne komisije drugačna. Tožnica predlaga, da se tožbi ugodi in izpodbijana odločba odpravi in da sodišče samo odloči o stvari, podrejeno pa, da se izpodbijana odločba odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek in odločanje.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da prereka vse tožbene navedbe in predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne. Tožena stranka poudarja, da mora tožnica opraviti strokovni izpit na enak način kot drugi uradniki, ki se zaposlijo v Inšpektoratu RS za okolje in prostor, pa niso imeli opravljenega takšnega izpita, kajti ti uradniki normalno opravljajo svoje delo in pristopijo k izpitu, ko so zadosti pripravljeni. Pri tem se sklicuje na 41. člen ZIN in poudarja, da morajo predstojniki na področjih, kjer doslej še ni bilo mogoče opravljati strokovnega izpita, to omogočiti najkasneje v dveh letih od uveljavitve zakona. Inšpektor, ki strokovnega izpita še ni opravil, mora opraviti strokovni izpit za inšpektorja v roku enega leta po uveljavitvi zakona oziroma po tem, ko mu je zagotovljena ta možnost. Iz tega sledi, da če možnost še ni zagotovljena oziroma določen program, se ta rok ustrezno podaljša na podlagi zakona, zato o nezakonitosti 2. odstavka izpodbijane odločbe v tem primeru ne more biti govora. Tožnica je izpolnjevala vse razpisne pogoje, zato je bila ustrezna, vendar mora za zasedbo delovnega mesta opraviti izpit za inšpektorje.

Državni pravobranilec kot zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v tem upravnem sporu.

Tožba je utemeljena iz naslednjih razlogov:

Iz upravnega spisa in navedb v tožbi izhaja, da med strankama ni sporno, da je bila tožnica z odločbo ministra za okolje, prostor in energijo z dne... imenovana v naziv inšpektorica - višja svétnica z dnem 15. 1. 2004. Prav tako je med strankama nesporno, da je Natečajna komisija ugotovila, da tožnica izpolnjuje formalne pogoje za imenovanje na položaj glavnega inšpektorja in da jo je Vlada RS imenovala na položaj glavne inšpektorice RS za okolje, prostor in energijo za dobo petih let z možnostjo ponovnega imenovanja. Med strankama ostaja sporno, ali je tožnica dolžna opraviti strokovni izpit za inšpektorja.

Po presoji sodišča je pravilno stališče tožene stranke, da mora tožnica opraviti strokovni izpit za inšpektorja (3. odstavek 12. člena ZIN), ker tožnica v tožbi potrjuje, da tega izpita še ni opravila. V XXII. poglavju ZJU so urejeni strokovni izpiti, strokovni izpit za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil (t.i. izpit za inšpektorje) pa je obravnavan v 171. členu ZJU. V prehodnih in končnih določbah ZJU obravnava zakonodajalec zatečeno stanje glede strokovnih izpitov v 193. členu ZJU. Tožnica v tožbi trdi, da je potrebno za njen primer uporabiti 1. odstavek 193. člena ZJU, ki določa, kdaj se šteje, da oseba izpolnjuje pogoj glede strokovnega izpita.

Določila ZJU štejejo med strokovne izpite strokovni izpit za imenovanje v naziv, kamor sodi državni izpit iz javne uprave in strokovni upravni izpit, med druge strokovne izpite pa sodi strokovni izpit za izvrševanje posamezne vrste javnih nalog, strokovni izpit iz upravnega postopka (170. člen ZJU) in strokovni izpit za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil (t.i. izpit za inšpektorje po 171. členu ZJU). Zakon predvideva različne vrste strokovnih izpitov, to pa se odraža tudi v prehodni določbi 193. člena ZJU. V 1. odstavku 193. člena ZJU zakonodajalec določa, kdaj se šteje, da uradnik izpolnjuje pogoj glede strokovnega izpita po tem zakonu, v 2. odstavku 193. člena je določeno, kdaj se šteje, da so uradniki opravili strokovni izpit iz upravnega postopka, v 3. odstavku 193. člena ZJU pa, kdaj se šteje, da uradniki izpolnjujejo pogoj glede strokovnega izpita za izvrševanje posebnih dolžnosti, v zadnjem 4. odstavku 193. člena ZJU pa se obravnava javne uslužbence, ki so na dan, ko se začne uporabljati ta zakon, pripravniki. V XXII. poglavju (strokovni izpiti) pojem "strokovni izpit" ni definiran, prav tako pojem ni zajet v 6. členu, kjer so podani pomeni posameznih izrazov. Sodišče zato sprejema razlago, da 1. odstavek 193. člena ZJU zajema vse strokovne izpite, razen tistih, ki so izrecno obravnavani v 2., 3. oziroma 4. odstavku tega člena in je pri svojem sklepanju izhajalo iz splošnega določila (1. odstavek 193. člena ZJU) k posebnemu (2., 3. in 4. odstavek 193. člena ZJU). Zakonodajalec je tako pri 1. odstavku 193. člena ZJU najprej sprejel splošno določilo glede strokovnih izpitov, nato pa zajel obravnavo posameznih vrst strokovnih izpitov, zato je v spornem primeru potrebno pri upoštevanju izpolnjevanja pogoja glede strokovnega izpita za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil upoštevati 3. odstavek 193. člena ZJU in ne 1. odstavka kot navaja tožnica v tožbi.

Tudi pregled ostale relevantne zakonske ureditve kaže na to, da je za inšpektorja zahtevan strokovni izpit. Sama tožnica v tožbi potrjuje, da je že Zakon o upravi (Uradni list RS, št. 67/94) predvideval strokovni izpit, vendar za inšpektorja za okolje, prostor in energijo podrobnejša vsebina strokovnega izpita nikoli ni bila predpisana. Vendar dejstvo, da podrobnejša vsebina ni bila predpisana, ne izniči dejstva, da je bil strokovni izpit predpisan. To je razvidno tudi iz 41. člena ZIN, ki obravnava osebe, ki so takšen izpit opravile pred uveljavitvijo tega zakona oziroma določa, kaj je potrebno storiti na področjih, kjer takšnega strokovnega izpita ni bilo mogoče opraviti. Zato je tudi v 41. členu določeno, da inšpektor, ki strokovnega izpita še ni opravil, mora opraviti strokovni izpit za inšpektorja v enem letu po uveljavitvi tega zakona oziroma ko se ta možnost zagotovi. Tudi Zakon o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 - uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju: ZGO-1) določa podobno v 3. odstavku 144. člena. Tako je med pogoji za opravljanje nalog inšpekcijskega nadzora določeno, da mora gradbeni inšpektor izpolnjevati tudi pogoj, da ima opravljen strokovni izpit za inšpektorja ali strokovni izpit iz upravnega postopka, s tem, da mora inšpektor, ki ima opravljen le strokovni izpit iz upravnega postopka, v roku enega leta od dneva imenovanja opraviti tudi strokovni izpit za inšpektorja (3. odstavek 144. člena ZGO-1). Citirana določila ZIN in ZGO-1 kažejo na zakonodajno skladnost s 171. in 193. členom ZJU. Splošno vodilo je, da je potrebno opraviti strokovni izpit za izvrševanje posebnih dolžnosti in pooblastil, oba citirana področna zakona pa skladno določata postopek in rok, v katerem mora biti ta strokovni izpit opravljen.

Ker med strankama ni sporno, da strokovnega izpita tožnica še ni opravila, je po navedenem pravilna odločitev tožene stranke, da mora ta izpit opraviti v skladu s 171. členom ZJU in 41. členom ZIN.

Sodišče je tožbi ugodilo iz razloga, ker je v 2. točki odločbe z dne ...določeno, da mora tožnica opraviti strokovni izpit za inšpektorja v roku enega leta od imenovanja. Tožena stranka v zvezi s tem sicer navaja, da ker možnost za opravljanje tega izpita še ni zagotovljena, se ta rok ustrezno podaljša na podlagi zakona. Po določilu 4. odstavka 213. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00 in 52/02, v nadaljevanju: ZUP) se v izreku določi tudi rok, v katerem je potrebno opraviti naloženo dejanje, vendar bi morala tožena stranka pri tem upoštevati, da le izrek odločbe postane izvršljiv. Ker je tožena stranka ob izdaji izpodbijane odločbe vedela, da tožnici še ni zagotovljena možnost za opravljanje takšnega izpita, bi to morala upoštevati v izreku, s katerim je bilo tožnici naloženo, da mora opraviti dejanje v določenem roku. Tožena stranka bi morala upoštevati, da v času izdaje njene odločbe program za opravljanje takšnega strokovnega izpita sploh še ni bil sprejet in to odraziti v izreku odločbe. Program o posebnem delu izpita za inšpektorja za okolje in naravo, gradbenega inšpektorja, rudarskega inšpektorja, energetskega inšpektorja, geodetskega inšpektorja in stanovanjskega inšpektorja je bil namreč objavljen šele v Uradnem listu RS, št. 125/04 in stopil v veljavo 7. 12. 2004. Sodišče je tožbi ugodilo iz razloga, ker v roku za opravo strokovnega izpita, določenega z odločbo z dne ..., izpita ni bilo mogoče opraviti.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00), ker v postopku za izdajo upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka. Tožena stranka bo morala v izvrševanju te sodbe upoštevati, da je bila pritožba v upravnem postopku vložena samo zoper 2. točko izreka odločbe o imenovanju, dalje da rok za izvršitev upravne odločbe začne (ker so predpisani pogoji za možnost opravljanja izpita za inšpektorje sedaj izpolnjeni) teči od dokončnosti odločbe, izdane na podlagi te sodbe, in da je ta rok enoleten (1. odstavek 89. člena ZJU).

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.