sodba in sklep U 2554/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-11-29

PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - USTAVNO PRAVO - PRAVO SVETA EVROPE - MEDNARODNO PRAVO ČLOVEKOVIH PRAVIC

prosti preudarek - načelo sorazmernosti - azil

V upravnih sporih, ko gre za omejevanje osebne svobode oziroma svobode gibanja, je treba tako po Ustavi RS kot tudi po Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP, Uradni list RS) v vsakem posamičnem primeru najprej ugotoviti, ali izpodbijana odločitev pomeni poseg v pravico do osebne svobode oziroma prostosti (19. člen Ustave, 5. člen MKVČP), ali pa gre za poseg v pravico do svobode gibanja (32. člen Ustave, 2. člen Protokola št. 4 k MKVČP), četudi je zakonodajalec v ZAzil ukrep iz določila 27. člena poimenoval kot "omejitev gibanja", kar v jezikovnem smislu ustreza določilu 32. člena Ustave in 1., 2. in 4. odstavku 2. člena protokola št. 4 k MKVČP. To ugotavljanje je potrebno zaradi tega, ker je skladno z določilom 8. člena Ustave zakon treba razlagati v skladu z obvezujočimi mednarodnimi pogodbami. Razlika med situacijo, ali gre za poseg v pravico do osebne svobode oziroma prostosti, ali za poseg v pravico do svobode gibanja je pomembna z vidika procesnih standardov, ki so vezani na omenjeni dve pravici. Po stališču Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) v zadevi Amuur v. France, ki se nanaša na pripor (pridržanje) prosilca za azil, so sodišča tradicionalni varuhi osebnih svoboščin in takih primerih je treba vprašanje, ali je bila osebi odvzeta osebna svoboda oziroma prostost, presojati z vidika konkretnih okoliščin, ob upoštevanju vseh relevantnih kriterijev, kot so: vrsta omejitvenega ukrepa, trajanje omejitvenega ukrepa, učinki in način, kako je ukrep omejevanja osebne svobode ali svobode gibanja izveden, ali gre za odvzem pravice, ali zgolj za omejevanje pravice.

1. Pritožba se zavrne. 2. Tožnika se oprosti plačila sodnih taks.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka s sklicevanjem na prvo in tretjo alinejo 27. člena Zakona o azilu (ZAzil) odločila, da se tožniku , ki trdi, da je AA, roj. ... 1973 v Tbilisiju, omeji gibanje na prostore Centra za tujce, do pravnomočno končanega azilnega postopka, vendar najdlje za tri mesece, in sicer od dne 8. 11. 2005 do 8. 2. 2006. V obrazložitvi sklepa se tožena stranka sklicuje na obveznosti tožnika po 4. odstavku 24. in 4. odstavku 29. člena ZAzil in pravi, da ob podaji prošnje in tudi kasneje ni predložil dokumenta, s katerim bi bilo možno ugotavljati istovetnost prosilca niti ni na drug verodostojen način utemeljil svoje identitete. Pravi, da je tožnik vložil ponovno prošnjo kot AA, vendar te identitete ni z ničemer dokazal, med tem ko je namen vložitve prošnje podal pod imenom BB. Tožena stranka meni, da je istovetnost prosilca nesporno ugotovljena, ko prosilec za azil predloži uradni dokument s sliko in pristojni organ v tem primeru ugotavlja le pristnost dokumenta. Tožena stranka pa ne more ugotavljati identitete tožnika v izvorni državi, ker to ne dopuščata 18. in 65. člen ZAzil. Zato je tožena stranka dolžna ugotavljati istovetnost z zaslišanjem in v nadaljevanju oceniti verodostojnost podanih izjav. Ker zaslišanje še ni bilo opravljeno, tožena stranka še ne razpolaga z osebnimi podatki prosilca. V nadaljevanju tožena stranka opisuje posledice izdaje izkaznice prosilca za azil, s čimer je gibanje take osebe v Sloveniji legalizirano, in mora biti zato pred tem aktom ugotovljena istovetnost prosilca za azil. V zvezi z drugim razlogom, na podlagi katerega je tožena stranka izdala izpodbijani sklep, pa tožena stranka pravi, da je bil tožnik vprašan, ali je že kje zaprosil za azil, in je odgovoril, da ne. Ko so mu bili odvzeti prstni odtisi v skladu z Uredbo Sveta (EU) št. 2725/2000 z dne 11. 12. 2000 o vzpostavitvi EURDAC za primerjavo prstnih odtisov, pa je tožena stranka dne 10. 11. 2005 dobila potrdilo, da je za azil zaprosil že na Madžarskem dne 8. 10. 2004 in v Italiji dne 31. 8. 2005. S tem je po mnenju tožene stranke tožnik zlorabil postopek oziroma obstaja utemeljen sum, da tožnik zlorablja ali zavaja azilni postopek. Na tej podlagi je tožena stranka skladno z določilom 1. in 3 alineje 1. odstavka 27. člena ZAzil v zvezi z 4. alinejo 36. člena ZAzil izdala izpodbijani sklep.

V tožbi tožnik pravi, da samo zaradi tega, ker tožeča stranka ni mogla predložiti osebnega dokumenta, identiteta prosilca ne more biti vprašljiva. Tožeča stranka je te podatke toženi stranki dala in zato ne gre dvomiti v njihovo resničnost. Ker se gibanje omeji po prostem preudarku, je še toliko bolj potrebna natančna utemeljitev, zakaj je bil potreben tako hud poseg v osebno svobodo. Veliko prosilcev za azil nima pri sebi osebnih dokumentov, zato bi lahko šel prosti preudarek v prevelike razsežnosti. Omejitev gibanja bi bila utemeljena, če bi tožena stranka razpolagala z dokazom, da prosilec ne navaja resničnih podatkov glede njegove identitete. Omejitev gibanja je že po ustavi opredeljena kot izjema in konkretna omejitev nima nobene podlage v ustavno opredeljenih razlogih. Izpodbijani sklep bi zato moral biti že na podlagi Ustave odpravljen. Pravi, da tožena stranka v sklepu ne navede, zakaj je bilo tožniku omejeno gibanje - zaradi razloga po 1. alineji ali po 3. alineji 1. odstavka 27. člena ZAzil. Pravi, da tožena stranka sum zlorabe azilnega postopka izpeljuje iz dejstva, da tožnik ni takoj po prihodu v Center za tujce zaprosil za azil. Običajno je tako, da prosilcem, ki izrazijo to željo, v Centru za tujce ni omogočeno, da takoj zaprosijo za azil. O možnostih za vložitev prošnje se je seznanil šele potem, ko je prišel v stik z odvetnikom. Omejitev gibanja tako pomeni deloma zaporno kazen, ker tožnik ni imel pri sebi osebnega dokumenta in ker ni takoj napisal prošnje za azil, deloma pomeni pripor za zagotovitev navzočnosti v postopku. Takšne ukrepe pa je mogoče izrekati samo v primeru kaznivih dejanj. Gre za hud poseg v svobodo tožnika, ki ni sorazmeren predmetu varovanja in tudi v nasprotju z mednarodnimi predpisi. Predlaga zaslišanje strank in da sodišče izpodbijani sklep odpravi ter da tožnika oprosti plačila sodnih taks.

Obrazložitev k prvi točki izreka: Tožba ni utemeljena. Tožnik v tožbi uveljavlja, da bi bilo treba izpodbijani sklep odpraviti že zaradi tega, ker je v nasprotju z ustavnimi in mednarodno-pravnimi razlogi za omejitev svobode gibanja oziroma osebne svobode. Ta tožbeni argument ne drži iz naslednjih razlogov: V upravnih sporih, ko gre za omejevanje osebne svobode oziroma svobode gibanja, je treba tako po Ustavi RS (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003 in 69/2004) kot tudi po Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP, Uradni list RS, št. 7/94, MP - Uradni list RS, št. 33/94) v vsakem posamičnem primeru najprej ugotoviti, ali izpodbijana odločitev pomeni poseg v pravico do osebne svobode oziroma prostosti (19. člen Ustave, 5. člen MKVČP), ali pa gre za poseg v pravico do svobode gibanja (32. člen Ustave, 2. člen Protokola št. 4 k MKVČP), četudi je zakonodajalec v ZAzil (Uradni list RS, št. 134/2003, 85/2005 - odločba US) ukrep iz določila 27. člena poimenoval kot "omejitev gibanja", kar v jezikovnem smislu ustreza določilu 32. člena Ustave in 1., 2. in 4. odstavku 2. člena protokola št. 4 k MKVČP. To ugotavljanje je potrebno zaradi tega, ker je skladno z določilom 8. člena Ustave zakon treba razlagati v skladu z obvezujočimi mednarodnimi pogodbami. Razlika med situacijo, ali gre za poseg v pravico do osebne svobode oziroma prostosti, ali za poseg v pravico do svobode gibanja je pomembna z vidika procesnih standardov, ki so vezani na omenjeni dve pravici. V primeru varstva pravice do osebne svobode oziroma prostosti so procesni standardi strožji (5. člen MKVČP, 19. člen Ustave), kot v primeru varstva pravice do svobode gibanja (32. člen Ustave, 2. člena Protokola št. 4 k MKVČP ter 13. člen MKVČP). Po stališču Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) v zadevi Amuur v. France, ki se nanaša na pripor (pridržanje) prosilca za azil, so sodišča tradicionalni varuhi osebnih svoboščin in takih primerih je treba vprašanje, ali je bila osebi odvzeta osebna svoboda oziroma prostost, presojati z vidika konkretnih okoliščin, ob upoštevanju vseh relevantnih kriterijev, kot so: vrsta omejitvenega ukrepa, trajanje omejitvenega ukrepa, učinki in način, kako je ukrep omejevanja osebne svobode ali svobode gibanja izveden, ali gre za odvzem pravice, ali zgolj za omejevanje pravice (Amuur v. France, sodba ESČP z dne 20. 5. 1996, odst. 42). Iz izpodbijanega akta pa tudi iz izpovedbe tožnika na zaslišanju izhaja, da je bila tožniku omejena svoboda gibanja na določene prostore znotraj Centra za tujce, kjer velja poseben varnostni režim. Na podlagi teh dejstev sodišče ocenjuje, da gre v konkretni zadevi za poseg v pravico iz 32. člena Ustave oziroma 1. odstavka 2. člena 4. Protokola k EKČP, kajti tožeča stranka ob zaslišanju niti ni z dejanskimi navedbami ali argumenti utemeljevala, da gre za poseg v osebno svobodo in ne samo v pravico do svobode gibanja. V zvezi s tem sodišče pripominja, da je bistvena razlika glede procesnih standardov, če gre za poseg v pravico do osebne svobode ali pa če gre za poseg v pravico do svobode gibanja v tem, da mora v prvem primeru sodišče imeti možnost, da v zelo kratkem roku, to je v nekaj dneh po dejanskem posegu v pravico do osebne svobode, preizkusi zakonitost ukrepa omejitve osebne svobode (4. odstavek 5. člena MKVČP), med tem ko stranka v primeru poseganja v pravico do svobode gibanja nima pravice do tako hitrega sodnega preizkusa omejitvenega ukrepa. Vendar pa mora tožena stranka v primeru omejitve pravice do svobode gibanja spoštovati določilo 3. odstavka 211. člena ZUP, po katerem mora organ, ki je ustno odločil, stranki izdati pisno odločbo v osmih dneh od ustne odločitve. Pisna odločba mora nositi datum izdaje pisne odločbe, ne pa datum ustne odločitve.

Ker je v konkretnem primeru relevantno določilo 32. člena Ustave, je za obravnavani spor bistveno, da je v to pravico med drugim dopustno omejiti zaradi zavarovanja javnega reda, pri čemer je treba upoštevati tudi načelo sorazmernosti (3. odstavek 15. člena Ustave), ki ga mora sodišče uporabiti neposredno (1. odstavek 15. člena Ustave). Tudi MKVČP v določilu 3. odstavka 2. člena Protokola št. 4 k MKVČK določa, da je predmetno pravico dopustno omejiti med drugim zaradi vzdrževanja javnega reda in da morajo biti omejitve določene z zakonom in morajo biti nujne, kar je sestavni del načela sorazmernosti. Omejitev je predpisana z zakonom in sicer je v konkretnem primeru izpodbijani sklep utemeljen na podlagi določila 1. in 3. alineje 1. odstavka 27. člena ZAzil. Oba razloga po 1. in 3. alineji 1. odstavka 27. člena ZAzil je namreč mogoče po vsebini povezati z ustavnim in mednarodno-pravnim razlogov vzdrževanja javnega reda. Tožena stranka je v zvezi s tem v izpodbijanem sklepu argumentirala, da z izdajo izkaznice prosilca za azil tožnik pridobi določene pravice in možnost gibanja po Sloveniji, zaradi česar je po mnenju sodišča iz razlogov javnega reda povsem razumna nujnost ugotavljanja identitete prosilca za azil in morebitnega zlorabljanja postopka za azil s strani te osebe ob zagotovitvi omejitve gibanja tožnika. Zaradi tega tožbenega ugovora splošne narave izpodbijani sklep torej ni nezakonit in sodišče ne vidi pogojev za prekinitev postopka po 156. členu Ustave. Glede pravilnosti ugotovitve dejanskega stanja in subsumcije relevantnih dejstev na zakonski dejanski stan iz 1. in 3. alineje 1. odstavka 27. člena ZAzil v tem konkretnem primeru pa sodišče na podlagi zaslišanja tožnika ugotavlja naslednje: Na zaslišanju tožnika je sodišče potrdilo pravilnost ugotovitve tožene stranke, da je pri podaji izjave v zvezi s prošnjo za azil tožnik kot svojo identiteto navedel BB, prošnjo pa je podal kot AA, ker so mu tako svetovali, da ne bi bil vrnjen v izvorno državo. Ob tem sodišče pripominja, da ima tožena stranka prav v tistem delu obrazložitve, kjer pravi, da je tožena stranka, kadar prosilec za azil nima osebnih dokumentov, dolžna ugotavljati identiteto prosilca za azil z zaslišanjem in vsemi dokaznimi sredstvi po Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP). Nima pa prav tožena stranka v delu obrazložitve, kjer pravi, da je istovetnost prosilca (nesporno) ugotovljena, ko prosilec predloži uradni dokument s sliko. V azilnem postopku namreč ne veljajo nobena formalna dokazna pravila (6. odstavek 24. člena ZAzil). Sodišče je na zaslišanju tudi potrdilo ugotovitev tožene stranke, da je tožnik prikril, da je prošnjo vložil že v dveh drugih državah članicah EU. V času izdaje izpodbijane odločbe, ki očitno ni 8. 11. 2005, ampak kasnejši datum, je namreč tožena stranka že izvedela, da je tožnik prošnjo za azil vložil že v dveh drugih državah članicah EU. Gre za okoliščino iz 4. alineje 36. člena ZAzil, ki pomeni zavajanje oziroma zlorabo postopka. Tožena stranka sicer po ZAzil ima pri tovrstnem odločanju možnost odločanja po prostem preudarku, vendar je ta prosti preudarek zakonsko, ustavno-pravno in mednarodno-pravno vezan, ker gre za poseg v iztožljivo človekovo pravico. Sodišče v takem primeru presoja, ali je tožena stranka odločila v mejah danega pooblastila za odločanje po prostem preudarku in v skladu z namenom, zaradi katerega ji je bilo dano pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. Tožena stranka je odločila v mejah danega pooblastila za odločanje po prostem preudarku, ker se je odločila za omejitev gibanja znotraj Centra za tujce, ki je predvidena v 2. alineji pa tudi v 1. alineji 2. odstavka 27. člena ZAzil. Tudi glede trajanja omejitve gibanja je izpodbijani sklep v mejah pooblastila. Ker je izpodbijani sklep oprt ne samo na 1. alinejo, ampak tudi na 2. alinejo 2. odstavka 27. člena ZAzil, je imela tožena stranka zakonito podlago, da je odločila, da omejitev gibanja ne traja samo dokler tožena stranka ne bo ugotovila identitete prosilca za azil, ampak do pravnomočnosti azilnega postopka, vendar najdlje 3 mesece, z določitvijo konkretnega obdobja. Odločitev je tudi v skladu z namenom, zaradi katerega je zakonodajalec dal pooblastilo toženi stranki, kar sodišče utemeljuje v nadaljevanju presoje izpodbijanega sklepa z vidika načela sorazmernosti. Ker je ukrep predpisan z zakonom, in je primeren v tem smislu, da je z njim mogoče doseči cilj vzdrževanja javnega reda prek ugotavljanja identitete prosilca za azil in zaradi suma zavajanja in zlorabe postopka, in ker je ukrep po poceni sodišča tudi nujen v tem smislu, da z milejšim ukrepom ne bi bilo mogoče na enako učinkovit način doseči omenjenega legitimnega cilja (vzdrževanje javnega reda), poseg v pravico do svobode gibanja, ki je omejena na prostore Centra za tujce, pa je sorazmeren v ožjem pomenu besede s koristjo vzdrževanja javnega reda, izpodbijani sklep ni v nasprotju z načelom sorazmernosti (3. odstavek 15. člena Ustave) kot sestavnim delom odločanja po prostem preudarku. Na tej podlagi je sodišče pritožbo s smiselno uporabo določila 2. odstavka 39. člena ZAzil zavrnilo.

Obrazložitev k drugi točki izreka: Sodišče je ob smiselni uporabi določila 1. odstavka 13. člena Zakona o sodnih taksah (Uradni list RS, št. 14/91 in nadaljnje spremembe in dopolnitve) glede na to, da iz podatkov v spisu ne izhaja, da tožniku plačilo taks ne bi občutno zmanjšalo sredstev, s katerimi se preživlja, tožnika oprostilo plačila sodnih taks.

URS člen 32, 15, 15/3, 19, 32, 15, 15/3, 19. ZAzil člen 39/2, 36, 36/4, 39, 27/1, 27/1-1, 27/2, 24, 24/6, 27, 39/2, 36, 36/4, 39, 27/1, 27/1-1, 27/2, 24, 24/6, 27. ZUP člen 211, 211/3, 211, 211/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.