sodba in sklep U 1006/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-12-17

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - PRAVO OMEJEVANJA KONKURENCE - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK - VARSTVO POTROŠNIKOV

Ker je tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe ugotovila, da je bil izdelek tožeče stranke v okviru tolerance, bi se morala ta ugotovitev odražati tudi v odločitvi tožene stranke v zvezi z izrekom prvostopenjske odločbe, ki se nanaša na stroškovne obveznosti tožeče stranke v zvezi z analizo, opravljeno s strani Zavoda za zdravstveno varstvo A.

1. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba tožene stranke Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano RS št. ... z dne ... se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek. 2. Zahtevek za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Inšpektorata RS za kontrolo kakovosti kmetijskih pridelkov in živil, Enota A, št. ... z dne ..., ki je bila po uradni dolžnosti izdana na podlagi določil 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN), 121. člena Zakona o kmetijstvu (ZK) in 207. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). S to odločbo je prvostopenjski upravni organ v prvi točki izreka odločil, da se tožeča stranka seznani s poročilom o izidu analize št. .... Zavoda za zdravstveno varstvo A. V drugi točki izreka je prvostopenjski upravni organ tožeči stranki prepovedal promet z nektarjem iz pomaranč B v količini 175 kosov z MPC 189,90 SIT v prodaji na drobno v prodajalni E, PE Supermarket , A, "zaradi neustrezne kakovosti nektarja, ker je vsebnost titrabilnih kislin, kot je vinska, pod 5g/l in zaradi neustrezne deklaracije: ker navedba imena živila, roka uporabnosti in neto količina niso v istem vidnem polju; ker z navedbo brez konzervansov zavaja potrošnika; ker aditivi oziroma sestavine iz priloge 2. pravilnika (citronska kislina) niso pravilno označeni, saj manjka navedba kategorije in, ker rok uporabnosti ni pravilno označen, saj mora biti označen kot uporabno najmanj do, če datum vključuje označbo dneva. V tretji oziroma drugi točki izreka je prvostopenjski upravni organ tožeči stranki naložil, da mora v 3 dneh po prejemu odločbe izločiti iz prometa blago iz druge točke do odprave nepravilnosti v roku 30 dni po prejemu odločbe. V četrti, peti in šesti točki izreka je upravni organ odločil, da tožeča stranka trpi stroške analize iz prve točke izreka in jih mora na določen način poravnati. Tožeča stranka je dolžna obvestiti upravni organ o odpravi nepravilnosti, pritožba pa ne zadrži izvršitve odločbe (osma in deveta točka izreka prvostopenjske odločbe). Prvostopenjski upravni organ je opravil pregled dne 11. 9. 2002, vzel vzorec nektarja in ga oddal v analizo pooblaščeni organizaciji. Analiza je pokazala, da vzorec ne ustreza zahtevam iz Pravilnika o kakovosti sadnih sokov in podobnih sadnih izdelkov (Pravilnik o kakovosti/2001, Uradni list RS, št. 9/2001), ker je vsebnost titrabilnih kislin, kot je vinska, pod 5g/l. Poleg tega pa je pregled pokazal, da deklaracija ne ustreza določbam 3. člena Pravilnika o splošnem označevanju predpakiranih živil (Pravilnik o označevanju/2000) - navedba imena živila, roka uporabnosti in neto količina niso v istem vidnem polju, 4. člena Pravilnika o označevanju/2000 - navedba brez konzervansov zavaja potrošnika, saj glede na določila Pravilnika o aditivih za živila (Uradni list RS, št. 2/2000, 45/2000) za sadne nektarje ni predvidena uporaba konzervansov), 15. člena - aditivi oziroma sestavine iz priloge 2. tega pravilnika (citronska kislina) niso pravilno označeni, ker manjka navedba kategorije in 27. člena Pravilnika o označevanju/2000- rok uporabnosti ni pravilno naveden. Prvostopenjski upravni organ se je skliceval na določila 120. in 121. člena ZK, 32. člen ZIN ter 2. odstavek 113. člena ZUP.

V pritožbi (pri)tožnik navaja, da so vsebnost titrabilnih kislin določali z metodo iz Pravilnika o metodah jemanja vzorcev ter kemičnih in fizikalnih analiz za kontrolo kakovosti sadnih in zelenjavnih izdelkov (Uradni list SFRJ, št. 29/83) in sicer z metodo št. 18.b. Ta metoda je bila dovoljena do dne 31. 12. 2002. Ugotovljena vsebnost kislin je bila 5,3 g/l. Analiza tribalinske kisline pa je pokazala 4,8 g/l. Vrednosti so torej krepko nad vrednostjo, določeno v prilogi odločbe. Zato se z opravljeno analizo pritožnik ne strinja. Navaja, da večina proizvajalcev uporablja to metodo. V zvezi z deklariranjem pa pritožnik navaja, da so v letu 1997 zaprosili za dovoljenje za odmik, zato izdelek ni deklariran v skladu z novim niti starim pravilnikom. Sklicuje se na pravilnik iz Uradnega lista RS, št. 3/2003, ki dovoljuje porabo zalog embalaže, ki ni označena popolnoma v skladu s tem pravilnikom, in sicer za proizvode, napolnjene do dne 31. 12. 2002.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka pritrjuje argumentu iz pritožbe, da je laboratorij za sanitarno kemijo poročilo o preizkusu oddal dne 25. 2. 2002, torej pred 31. 12. 2002 in ker tega roka ni upošteval tudi pristojni inšpektor, je prvostopenjski upravni organ nepravilno ugotovil dejansko stanje. To pomeni, da je bila metoda, na katero se je skliceval pritožnik pravilna in je bil izdelek v okviru tolerance. V zvezi z napakami pri deklariranju pa tožeča stranka pravi, da se pritožnik neutemeljeno sklicuje na spremembe in dopolnitve pravilnika o splošnem označevanju predpakiranih živil. To podaljšanje po mnenju tožene stranke velja le za pravilnike, ki so navedeni v 36. členu Pravilnika o označevanju/2000, med katerimi pa ni naveden Pravilnik o kakovosti/2001. To pa se po mnenju tožene stranke nanaša na tisti del odločbe, ki mu pritožnik ne ugovarja in sicer, da navedbe imena živila, rok uporabnosti in neto količina niso v istem vidnem polju in da navedba brez konzervansov zavaja potrošnika. V zvezi s tem pa tožena stranka utemeljuje, da je pritožbeni organ izhajal iz določila 1. odstavka 4. člena Pravilnika o označevanju/2000, po katerem označbe na živilu ne smejo biti takšne, da bi lahko zavedle potrošnika glede navajanja, da ima živilo posebne lastnosti, to je da je brez konzervansov, če imajo take lastnosti vsa istovrstna živila. Glede zavajanja potrošnikov pa se tožena stranka sklicuje na določilo 12. člena Zakona o varstvu potrošnikov (ZVPot).

Tožnik vlaga tožbo na odpravo izpodbijane odločbe. Pravi, da je tožena stranka v obrazložitvi pritrdila navedbama iz pritožbe, zato bi morala pritožbi deloma ugoditi, prvostopenjsko odločbo v točkah 1., 5., 6. in 7. razveljaviti, pod točkami 2. (posledično pa tudi 3., 4. in 8.) pa ustrezno spremeniti. Še posebej je nepravilna odločitev v 5. točki izreka prvostopenjske odločbe glede na vsebino določila 2. odstavka 31. člena ZVP. Glede deklaracije izdelkov pa tožnik pravi, da Pravilnik o kakovosti/2001 z dne 9. 2. 2001 sploh še ni bil izdan v času izdaje Pravilnika o označevanju/2000 z dne 10. 8. 2000. Pač pa Pravilnik o označevanju/2000 v določbi 14. alinee 36. člena izrecno navaja Pravilnik o kakovosti sadnih, zelenjavnih in gobjih izdelkov ter pektinskih preparatov (Uradni list SFRJ, št. 1/79 in spremembe). Navedeno, upoštevaje spremembo Pravilnika o označevanju predpakiranih živil (Uradni list RS, št. 3/2003) pomeni, da smejo biti do 31. 12. 2003 oziroma do porabe zalog živil, proizvedenih pred 31. 12. 2002 oziroma do prenehanja roka uporabnosti, v prometu živila, ki so označena v skladu s Pravilnikom o kakovosti sadnih, zelenjavnih in gobjih izdelkov ter pektinskih preparatov. Tožeča stranka se sklicuje tudi na prehodne določbe Pravilnika o kakovosti sadnih sokov in podobnih sadnih izdelkov in na namen novele pravilnika o označevanju iz Uradnega lista RS, št. 3/2003. Namen je bil ravno zmanjšati gospodarsko škodo zaradi nezmožnosti uporabe stare embalaže. Da je sadni nektar lahko v embalaži, ki ni deklarirana v skladu s Pravilnikom o kakovosti/2001, in je lahko v prometu do preteka roka trajanja izdelka, če je bila embalaža napolnjena do dne 31. 12. 2002, izhaja tudi iz navodila tožeče stranke, ki je bil odgovor na prošnjo tožene stranke za odmik od pravilnika. Materialno pravo je bilo torej nepravilno uporabljeno. Glede ugotovitve o zavajanju po ZVPot pa tožena stranka pravi, da pri označevanju blaga sploh ne gre za oglaševanje. Oglaševanje in označevanje sta dva različna instituta. Poleg tega vsebuje odločitev tožene stranke obrazložitev le za element možnost zavajanja potrošnika. Nima pa obrazložitve glede verjetnosti vplivanja na ekonomsko obnašanje potrošnika ali glede verjetnosti škodovanja konkurentom. Tožeča stranka pravi, da napis brez konzervansov ne more vplivati niti na ekonomsko obnašanje potrošnikov niti ne more škoditi konkurentom. Napis je majhen in potrošniku ne pade v oči, vrednost izdelka je majhna, napis brez konzervansov pa je standardna sestavina deklaracij praktično vseh sadnih nektarjev na trgu. Z deklaracijo zato ni mogoče škoditi konkurentom. Tožena stranka je v tem smislu napačno ugotovila dejansko stanje in je napačno uporabilo materialno pravo. Predlaga, da sodišče opravi glavno obravnavo, tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Določilo 1. odstavka 31. člena ZIN (Uradni list RS, št. 56/2002) pravi, da stroške inšpekcijskega postopka, ki so bili nujni za ugotovitev dejstev, ki dokazujejo, da je zavezanec kršil zakon ali drug predpis, trpi zavezanec. Določilo 2. odstavka 31. člena ZIN pa med drugim pravi, da organ trpi tudi stroške dejanj oziroma opravil v inšpekcijskem postopku, ki se nanašajo na tisti del nadzora, pri katerem niso bile ugotovljene nepravilnosti. Ker je tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe ugotovila, da je bil izdelek tožeče stranke v okviru tolerance, bi se morala ta ugotovitev odražati tudi v odločitvi tožene stranke v zvezi s 5., 6. in 7. točko izreka prvostopenjske odločbe, ki se nanaša na stroškovne obveznosti tožeče stranke v zvezi z analizo, opravljeno s strani Zavoda za zdravstveno varstvo Nova Gorica. Iz podatkov v spisu pa izhaja, da stroški inšpekcijskega postopka zaradi opravljene analize niso bili nujni za ugotovitev tožene stranke o dejstvih v zvezi z nespoštovanjem pravil o deklariranju izdelkov s strani tožene stranke. ZIN je za obravnavani primer še bolj določen, saj ne postavlja zgolj instituta nujnosti stroškov za ugotovitev določene nepravilnosti, ampak določilo 2. odstavka 31. člena ZIN izrecno razmejuje obveznost plačila stroškov na posamezna opravila inšpekcijskega nadzora, kjer so bile oziroma niso bile ugotovljene nepravilnosti. Pravila ZUP glede stroškov v tem primeru nič ne spremenijo oziroma ZUP niti ni mogoče uporabiti v konkretnem primeru, ker je določilo 31. člena ZIN specialna določba glede na določilo 2. odstavka 113. člena ZUP, na katerega se sklicuje prvostopenjska odločba. Že zaradi tega, ker tožena stranka ni uporabila 31. člena ZIN, je bilo treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponoven postopek. Izpodbijana odločba pa je nezakonita tudi zaradi drugih pomanjkljivosti v obrazložitvi. Tožena stranka pravi, da pritožnik ni ugovarjal kršitvi 3. in 4. člena pravilnika, kar ne drži. Pritožnik je v odstavku B. pritožbe ugovarjal vsem štirim elementom, ki naj bi po ugotovitvi prvostopenjskega upravnega organa pomenili neustrezno deklaracijo. V zvezi s temi elementi se je skliceval na zaprosilo za dovoljenje za odmik, do katerega pa se tožena stranka ni opredelila. Tožeča stranka pravi, da je tožena stranka v odgovoru na omenjeno zaprosilo zavzela stališče, ki ga v upravnem sporu zagovarja tožeča stranka. Tožena stranka zato ni spoštovala določila 2. odstavka 254. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in 70/2000), po katerem mora organ druge stopnje v obrazložitvi presoditi vse pritožbene navedbe. Na omenjeno pritožbeno navedbo tožena stranka ni zakonito odgovorila s tem, ko je navedla, da se določilo 23. člena Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o označevanju predpakiranih živil (Pravilnik/2003, Uradni list RS, št. 3/2003) nanaša samo na pravilnike, ki so navedeni v 36. členu Pravilnika o splošnem označevanju predpakirnih živil (Pravilnik/2000, Uradni list RS. št. 71/2000). Določilo 1. odstavka 35. člena Pravilnika/2000 pravi, da so živila, ki so označena v skladu z določbami pravilnikov iz 36. člena tega pravilnika, lahko v prometu do 31. 12. 2002. Določilo 1. odstavka 35. člena Pravilnika/2000 je bilo spremenjeno s Pravilnikom/2003 tako, da se pika na koncu stavka črta in doda besedilo"oziroma do uporabe zalog živil v prometu na debelo in prometu na drobno, proizvedenih pred datumom do prenehanja njihovega roka uporabnosti". Vendar je ta sprememba nastopila dne 11. 1. 2003, torej po izdaji prvostopenjske odločbe, kar pomeni, da se v konkretnem primeru ne sme uporabiti. Uporabiti je treba določilo 1. odstavka 35. člena Pravilnik/2000. Med pravilniki, ki so našteti v Pravilniku o označevanju/2000, ni Pravilnika o kakovosti/2001, ker je bil sprejet za Pravilnikom o označevanju/2000; določilo 36. člena Pravilnika o označevanju/2000 pa zajema Pravilnik o kakovosti sadnih in zelenjavnih in gobjih izdelkov ter pektinskih preparatov (Pravilnik o kakovosti/1979, Uradni list SFRJ, št. 1/79, 20/82, 37/88, 39/89, 74/90 in Uradni list RS, št. 1/95, 30/99, 59/99, 60/99, 2/2000), na katerega se sklicuje tožnik. Če je tožeča stranka označevala izdelke v skladu s Pravilnikom o kakovosti/79, potem je treba v zvezi s spornim deklariranjem uporabiti določilo 1. odstavka 35. člena Pravilnika o označevanju /2000, po katerem so živila, ki so označena v skladu z določbami pravilnikov iz 36. člena tega pravilnika, lahko v prometu do dne 31. 12. 2002. Zaradi napačne uporabe določila 1. odstavka 35. člena Pravilnika o označevanju/2000, tožena stranka tudi ni ugotovila vseh pravno relevantnih dejstev in sicer ali je deklaracija spornega nektarja v skladu s Pravilnikom o kakovosti/79, kar navaja tudi tožeča stranka v tožbi. Glede uporabe ZVPot (Uradni list RS, št. 20/98, 25/98) pa sodišče pripominja, da označevanje blaga spada v okvir oglaševanja. Res je sicer, da poglavje III. ZVPot, kjer je opredeljena ta problematika, nosi naslov oglaševanje blaga in storitev, vendar pa določilo 12. b. člena ZVPot, ki ga je tožena stranka uporabila v tem primeru, v okvir oglaševanja uvršča tudi predstavitev blaga. Označevanje blaga z raznimi sestavinami, s katerimi se potrošnik lahko seznani ob nakupu, pomeni predstavljanje blaga in ker je bistveni namen tega poglavja preprečiti zavajanje potrošnikov, ne pa razmejevanje med oglaševanjem in označevanjem blaga, je treba šteti, da označevanje oziroma predstavljanje blaga spada v okvir III. poglavja ZVPot. Čim je napis brez konzervansov namenjen kupcem in je viden, četudi je napis majhen in vrednost blaga majhna in če v tem napisu obstaja element zavajanja, potem je podan tudi element verjetnosti vplivanja na ekonomsko obnašanje potrošnika. Ima pa tožeča stranka prav, ko ugovarja, da tožena stranka ni ugotavljala obstoja verjetnosti nastanka škode konkurentom, kar bo morala tožena stranka popraviti v ponovnem postopku.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi določila 4. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem postopku (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000), ker je tožena stranka nepravilno uporabila določilo 31. člena ZIN. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe; pri tem je vezana na pravna mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Obrazložitev k drugi točki izreka: Ker je sodišče odločalo le o zakonitosti upravnega akta, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (3. odstavek 23. člena ZUS) in je zato sodišče v drugi točki izreka zavrnilo zahtevek za povrnitev stroškov postopka.

ZUS člen 23/3,  60/1-4,  60/1-4,  23/3.  ZVPot člen 12b,  12b.  ZUP člen 113/2,  254/2,  113/2,  254/2.  ZIN člen 31/1,  31/2,  31/1,  31/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.