sodba U 2005/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-06-04

Podatkov, ki so ugotovljeni v postopku, predpisanem v Zakonu o zemljiškem katastru - mejnem ugotovitvenem postopku, postopku nove izmere - in ki niso izpodbiti v postopku in na način, na kakršnega jih je mogoče izpodbiti, ni mogoče spremeniti s posebno odločbo. Vpisi in vrisi v zemljiškem katastru se smejo napraviti le na podlagi listin, ki so predvidene s tem zakonom ali na njegovi podlagi izdanim podzakonskim predpisom in na podlagi uradnih ugotovitev, ki jih opravijo geodetski organi.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor Republike Slovenije z dne 5. 11. 2001, se odpravi in zadeva vrne Ministrstvu za okolje, prostor in energijo Republike Slovenije v ponoven postopek.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Območne geodetske uprave A, Izpostava A z dne 17. 9. 2001, s katero je prvostopni organ v ponovnem postopku odločil, da se v grafičnem delu zemljiškega katastra k. o. 1752 B vriše meja med parcelo št. 1161/1 in 1156/2 tako, kot je bila ugotovljena v mejnem ugotovitvenem postopku, zaključenem z zapisnikom, št. 78/56 z dne 6. 3. 1978, in jo izkazujejo skica izmere in izmeritveni podatki postopka, izvedenega dne 6. 3. 1978. Tožena stranka v obrazložitvi odločbe na podlagi spisne dokumentacije ugotavlja, da sta AA in BB dne 15. 9. 1999 vložila predlog za odpravo napačno določene meje med parcelama št. 1156/2 in 1161/1 k. o. B. Prvostopni organ jima je pojasnil, da je bila v novi zemljiško katastrski izmeri iz parcele št. 1161/1, takrat last CC in DD, izločena pot v izmeri 29 m2, del parcele v izmeri 26 m2 pa je pripadel parceli št. 1156/2, takrat last EE in FF, sedaj pa last tožnice, ter predlagal, da vložita predlog za mejni ugotovitveni postopek. Ker je kasneje ugotovil, da je bil ta že izveden, sta vlagatelja zahtevo spremenila v zahtevo za prenos posestne meje v naravo po podatkih zemljiškega katastra. Tožena stranka ugotavlja, da je bila meja med parcelama št. 1161/1 in 1156/2 dokončno urejena z zapisnikom št. 78/56 z dne 10. 2. 1978, saj je bila v mejnem ugotovitvenem postopku podpisana od vseh prizadetih lastnikov zemljišč. Mej, ki so bile v zemljiškem katastru evidentirane po predhodno opravljenem mejnem ugotovitvenem postopku, po 8. členu Navodila za ugotavljanje in zamejničenje posestnih meja parcel (v nadaljevanju: Navodilo) ni mogoče ponovno ugotavljati, razen če je bila z odločbo pristojnega organa ali s sodbo sodišča določena obnova mejnega ugotovitvenega postopka. Prvostopni organ je v nasprotju s to določbo leta 1981 mejo med parc. št 1161/1 in 1156/2 nezakonito spremenil. Z novim mejnim ugotovitvenim postopkom je dopustil prikrit promet. Glede na te ugotovitve je tožena stranka presodila, da je z odločbo z dne 17. 9. 2001 prvostopni organ pravilno odločil.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev določb postopka in nepravilne uporabe materialnega prava. Navaja, da izpodbijana odločba nima pravne podlage in posega v njene pridobljene pravice. Določba 21. člena Zakona o zemljiškem katastru, ki je navedena v uvodu prvostopne odločbe, določa nekaj čisto drugega. Prvostopni organ bi moral postopati po določbah Zakona o zemljiškem katastru iz leta 1974 (v nadaljevanju: ZZKat). AA in BB sta vložila več različnih predlogov, ki zasledujejo spremembo meje med parc. št. 1161/1 in 1156/2, zato se postavlja vprašanje, ali je upravni organ sploh odločil o njunem predlogu. Glede na to, da sta sama navedla, da je meja sporna, take meje ni mogoče urejati v upravnem postopku. Iz njunih vlog je evidentno, da v resnici uveljavljata lastninski zahtevek. Odločba je torej izdana v stvari sodne pristojnosti oziroma v stvari, v kateri ni mogoče odločati v upravnem postopku, in je kot taka nična. Če pa je upravni organ odločil o zahtevi za prenos posestne meje po podatkih zemljiškega katastra, kot nazadnje ugotavlja tožena stranka v izpodbijani odločbi, bi moral upoštevati določbo 33. člena ZZKat. Kolikor tožena stranka ugotavlja, da je bila meja dokončno urejena z zapisnikom z dne 10. 2. 1978, je spregledala, da se podatki zemljiškega katastra lahko spremenijo v primeru vzdrževanja zemljiškega katastra. Zaradi izpodbijane odločbe stanje v zemljiški knjigi in katastru ni več usklajeno. Prav tako ni katastrsko stanje usklajeno z dejanskim stanjem, ki je skladno s podatki zemljiške knjige. V zemljiškem katastru zabeleženi podatki izhajajo iz naznanilnih listov, podpisanih v marcu 1981. Naznanilni list pomeni samostojno podlago za poočitenje sprememb katastrskih podatkov v zemljiški knjigi, saj ZZKat ne zahteva, da se v vseh primerih izda odločba. V primeru izdelave novega zemljiškega katastra in sistematičnega vzdrževanja zemljiškega katastra se odločba izda le, kadar lastnik oziroma uporabnik zemljišče ugovarja zoper razgrnjene podatke zemljiško katastrske izmere. CC in DD, takratna lastnika parc. št. 1161/1, sta bila, kot izhaja iz naznanilnega lista z dne 29. 4. 1982, seznanjena z razgrnjenimi podatki katastrske klasifikacije in izmere, ki so vpisani v izkazu, in z razlogi, ki so povzročili razliko v površini -43 m2, ter z možnostjo ugovora, podala pa sta izjavo, da se z razgrnjenimi podatki strinjata. Tudi lastnika parcele št. 1156/2, EE in FF sta bila, kot izhaja iz naznanilnega lista z dne 29. 4. 1982, seznanjena s podatki zemljiško katastrske izmere in z razlogi za razliko v površini +24 m2, in podala izjavo, da se z razgrnjenimi podatki strinjata. Ker je šlo za izdelavo zemljiškega katastra oziroma za njegovo vzdrževanje in so bile na tej podlagi tudi evidentirane spremembe v zemljiškem katastru, je pravno nevzdržno, da se vzpostavlja stanje, kot je bilo ugotovljeno v mejnem ugotovitvenem postopku leta 1978. Naznanilni list ima po sodni praksi naravo zapisnika, predstavlja izjavo volje lastnika pred upravnim organom, je upravna ugotovitev o zemljiško katastrskih podatkih in predstavlja predvsem podlago za evidentiranje nove meje v zemljiškem katastru. Določba 4. člena Navodila določa, da se ugotavljanje in zamejničenje posestnih meja parcel v mejnem ugotovitvenem postopku mora opraviti pred izvedbo zemljiško katastrske izmere za namene nove izdelave katastra, pred izvedbo parcelacije zemljišč v postopku vzdrževanja katastra in če lastnik oziroma uporabnik to zahteva. Tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo izreče za nično oziroma jo odpravi.

Stranki z interesom v tem postopku, BB in AA, v odgovoru na tožbo navajata, da je tožnica postala lastnica parcel št. 1156/2 in 1156/5 na podlagi kupne pogodbe iz leta 1996 oziroma 1998, in je lahko pridobila samo toliko pravic, kolikor jih je imel njen pravni prednik. Mejni ugotovitveni postopek pa je bil izveden že leta 1978. Ker prejšnja lastnika parcele št. 1161/1 nista zahtevala ureditev meje po stanju v zvezi z mejnim ugotovitvenim postopkom, tudi katastrska mapa ni bila usklajena. To je bilo storjeno šele na intervencijo sedanjih lastnikov. Geodetska uprava je bila dolžna popraviti katastrski načrt. Zapisnik so leta 1978 podpisali vsi prizadeti lastniki. V naravi pa je sporni del parcele pot, ki služi več lastnikom in jo uporabljajo vsi, ki imajo tam nepremičnine, tudi tožeča stranka, ki zato nima pravnega interesa za to tožbo. Stranki se sklicujeta na izvedeniško poročilo ing. GG, v katerem je naveden potek vseh dosedanjih postopkov. Glede naznanilnega listina iz leta 1982 pa pojasnjujeta, da tedanja lastnika DD in CC nista imela interesa, poglabljati se v postopek, in sta naznanilni list očitno podpisala, ne da bi bila obveščena, kaj pravzaprav to pomeni. Vendar pa njun podpis ne pomeni, da sta se odpovedala kakšni pravici, ki jima pripada iz mejnega ugotovitvenega postopka iz leta 1978. Zato se na podlagi tega naznanilnega lista ni moglo ničesar spremeniti z lastninskimi pravicami. Če ima naznanilni list naravo zapisnika, torej ni nikakršna podlaga za spremembo mejne črte in tudi ne zemljiškoknjižnih podatkov. Stanje v naravi pa je isto in se uživanje sporne poti tudi ne more spremeniti.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se sklicuje na obrazložitev svoje odločbe ter predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku z izjavo z dne 9. 1. 2002.

Med strankami ni sporno, da so se meje med parcelo št. 1156/2 k. o. B, sedaj last tožnice, in parcelo št. 1161/1 k. o. B, sedaj last AA in BB, ugotavljala v mejnem ugotovitvenem postopku leta 1978, leta 1980-1981 pa se je za območje k. o. B izvajala nova izmera. Če pa je temu tako, po presoji sodišča geodetski organ v letu 2001 ni imel podlage za izdajo odločbe, da se v grafičnem delu spremeni meja, ki je bila ugotovljena ob novi izmeri tako, da se vzpostavi meja, kakršna je bila ugotovljena v mejnem ugotovitvenem postopku leta 1978.

Ker se je postopek pri prvostopnem organu, kot na podlagi spisnih podatkov navaja tožena stranka v izpodbijani odločbi, začel leta 1999, ko sta AA in BB vložila predlog za odpravo v grafičnem delu zemljiškega katastra vrisane meje, je kot materialno podlago odločanja treba uporabiti ZZKat (Uradni list RS, št. 16/74 in 42/86), kot to določa 101. člen Zakona o evidentiranju nepremičnin, državne meje in prostorskih enot (Uradni list RS, št. 52/00). ZZKat je spreminjanje izvirnih zemljiško katastrskih podatkov (lega, oblika, površina vrsta rabe, površina parcele, pri katastrskih kulturah pa tudi katastrski razred in proizvodna sposobnost zemljišč, 1. člen ZZKat) predvideval pri izdelavi novega zemljiškega katastra (18. člen ZZKat) in sistematičnega vzdrževanja zemljiškega katastra glede vrste rabe zemljišč (32. člen ZZKat) ter pri vzdrževanju zemljiškega katastra glede posameznih zemljišč (glede spremembe vrste rabe in katastrskega razreda - 1. točka prvega odstavka 30. člena ZZKat in glede posestne meje in površine parcele zaradi parcelacije - 2. točka prvega odstavka 30. člena ZZKat). Izvedbo vsakega postopka je zakon posebej urejal. Pri izdelavi novega zemljiškega katastra in sistematičnem vzdrževanju zemljiškega katastra so lastniki oziroma uporabniki, ki so se strinjali z razgrnjenimi podatki zemljiško katastrske izmere in katastrske klasifikacije, to potrdili s svojim podpisom v elaboratu razgrnitve (prvi odstavek 22. člena ZZKat). Če se s podatki niso strinjali, pa so morali podati ugovor, o katerem je pristojni organ odločil z odločbo (drugi odstavek 22. člena ZZKat). Na podlagi podatkov, dobljenih z zemljiško katastrsko izmero, katastrsko klasifikacijo ali drugimi uradnimi podatki se je izdelal zemljiški kataster (prvi odstavek 23. člena ZZKat). Svojo obveznost seznanjanja sodišč z zemljiško katastrskimi podatki (31. člen ZZKat) je geodetski organ izpolnil s sporočilom v obliki naznanilnega lista ali izkaza sprememb. V mejnem ugotovitvenem postopku se je meja ugotavljala s soglasjem lastnikov zemljišč z ugotovitvijo meje na terenu in zamejničenjem mejnih točk na posestnih mejah (prvi odstavek 14. člena ZZKat), o čemer se je sestavil ugotovitveni zapisnik, ki so ga podpisali vsi prizadeti lastniki oziroma uporabniki (drugi odstavek 14. člena ZZKat), tak pa je bil, skupaj s skico zamejničenja (drugi odstavek 31. člena navodila, Uradni list SRS, št. 2/76) podlaga za evidentiranje posestnih meja parcel v zemljiškem katastru - grafičnem delu katastrskega operata in v zemljiški knjigi (tretji odstavek 14. člena ZZKat). Po ustaljeni upravno sodni praksi se ugotovitveni zapisnik ni štel za upravni akt in ga ni bilo mogoče izpodbijati v upravnem postopku. O ugotovljenih spremembah podatkov, ki so bili posledica parcelacije, je pristojni geodetski organ izdal odločbo (drugi odstavek 30. člena ZZKat), ki je bila podlaga za spremembo v pisnem delu operata zemljiškega katastra (tretji odstavek 30. člena ZZkat) in v zemljiški knjigi (68. člen zakona o zemljiški knjigi, Uradni list RS, št. 33/95). Zoper odločbo je bilo možno vlagati pravna sredstva po ZUP oziroma sprožiti upravni spor. Drugih podlag za ugotavljanje zemljiško katastrskih podatkov v upravnih postopkih in vpisovanje oziroma vrisovanje na ta način ugotovljenih podatkov v zemljiški kataster ZZKat ni uredil (8. člen ZZKat).

Iz dokumentacije, ki je v predloženih upravnih spisih, ni razvidno, da bi bili podatki glede v tem postopku obravnavane meje, ugotovljeni v postopku nove katastrske izmere leta 1980-1981, v upravnem ali v sodnem postopku izpodbijani. Tega ne navajata niti tožena stranka, niti stranki z interesom v tem postopku, na zahtevo katerih se je začel upravni postopek. Trditev strank z interesom, da prejšnja lastnika parc. št. 1161/1 leta 1982 ob podpisu naznanilnega lista nista vedela, kaj podpisujeta, po vsebini kaže na njuno zmotno izjavo volje, kar pa je treba uveljavljati v sodnem postopku. Če soglasji o poteku meje nista bili tako izpodbiti, ni mogoče šteti, da po prejšnjih lastnikih zemljišča podpisana naznanilna lista nimata pravne veljave. Brez pravne podlage je za izdajo izpodbijane odločbe oziroma prvostopne odločbe, s katero naj bi se v zemljiško katastrski operat vrisala meja, kakršna je bila ugotovljena pred novo izmero, tudi argument tožene stranke, da je bil ob novi izmeri v nasprotju z navodilom izveden nov postopek ugotavljanja meje. Tudi če to drži, ZZKat ni predvideval, da bi se podatki, ugotovljeni ob novi katastrski izmeri, ki izhajajo iz v tem postopku pravilno sestavljene listine, spremenili s posebno odločbo. Zato po mnenju sodišča v primerih, ko podatki, ugotovljeni v postopku, ki ga je določil ZZKat, niso tudi izpodbiti po postopku in na način, na kakršen jih je mogoče izpodbiti, ni mogoče teh podatkov v zemljiško katastrskem operatu spremeniti s posebno odločbo. Ob tem sodišče še pripominja, da je prvostopni organ odločil, da se popravijo podatki v grafičnem delu operata, iz podatkov spisa pa je razvidno, da bi taka sprememba pomenila tudi spremembo v površini parcel, torej bi s tako odločitvijo prišlo do neskladja v samem katastrskem operatu. Po povedanem je tožeča stranka utemeljeno ugovarjala, da je tožena stranka z izdajo izpodbijane odločbe kršila materialno pravo. Sodišče je presodilo, da ta kršitev, na kateri temelji odločitev tožene stranka o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopno odločbo, ni takšne narave, da bi imela za posledico ničnost te odločbe, temveč zahteva odpravo odločbe in ponovno odločanje tožene stranke o pritožbi zoper prvostopno odločbo.

V ponovnem postopku se bo tožena stranka morala opredeliti glede predloga AA in BB, po katerem se je predmetni postopek vodil. Iz izpodbijane in prvostopne odločbe izhaja, da je odločeno o njuni zahtevi za popravo vrisane meje v zemljiškem katastru, ki pa sta jo naknadno spreminjala. Če pa sta svoj zahtevek spreminjala, ne pa vse nadaljnje zahtevke uveljavljala subsidiarno, je predmet odločanja le zadnji postavljeni zahtevek. Kolikor pa bo tožena stranka ugotovila, da je treba odločiti o njunem zahtevku za popravo vrisa meje v katastru, bo morala upoštevati stališče sodišča v tej sodbi.

Ker je sodišče presodilo, da je tožena stranka pri izdaji izpodbijane odločbe napačno uporabila materialno pravo, je na podlagi 4. točke prvega odstavka 60. člena zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) izpodbijano odločbo odpravilo in v smislu drugega in tretjega odstavka tega člena zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.