sodba U 1060/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-03-12

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - VARSTVO POTROŠNIKOV

Po ustaljeni novejši upravno - sodni praksi mora imeti ukrep inšpekcijskega organa podlago v konkretni zakonski določbi v primeru, da ukrep inšpektorja pomeni poseg v ustavno pravico subjekta. Za takšen inšpekcijski ukrep, kot je bil izrečen v konkretnem primeru (da mora tožeča stranka odpraviti nepravilnosti in pomanjkljivosti pri poslovanju in potrošniku na podlagi njegovega predplačila za storitev plačati obresti), bi torej morala biti podana določna zakonska podlaga. Tega kriterija določilo 13. člena ZTI ne izpolnjuje, zato je izpodbijana odločba nezakonita. To interpretacijo sodišča potrjuje tudi dejstvo, da je zakonodajalec inšpekcijski ukrep, ki je bil izrečen v konkretnem primeru, vključil v IX. poglavje ZVPot z zakonsko spremembo, ki pa je stopila v veljavo po izdaji prvostopenjske odločbe.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za gospodarstvo RS z dne 18. 5. 2001 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnice zoper odločbo Tržnega inšpektorata RS, Enota A z dne 13. 10. 2000. S to odločbo je prvostopenjski upravni organ na podlagi določila 13. člena Zakona o tržni inšpekciji (ZTI) in z uporabo določila 41. člena Zakona o varstvu potrošnikov (ZVPot) odločil, da mora tožeča stranka odpraviti nepravilnosti in pomanjkljivosti pri poslovanju in potrošniku AA na podlagi njegovega predplačila za storitev izdelave oken z dne 29. 6. 2000 v vrednosti 500.000,00 SIT plačati obresti na njegov tekoči račun za obdobje od dne 30. 6. 1999 do dne 7. 6. 2000 v vrednosti 46.862,20 SIT in da pritožba na odločbo ne zadrži njene izvršitve. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka zavrača ključen pritožbeni argument, da pristojni organ ni imel zakonske podlage za odločanje v konkretnem primeru. V zvezi s tem tožena stranka navaja, da je bila prvostopenjska odločba izdana na podlagi 13. člena ZTI v povezavi z določilom 1. člena ZTI. Tožena stranka meni, da navedeni določili dajeta pooblastilo tržnemu inšpektorju, da opravlja nadzor in ukrepa tudi v primerih, ko posebni zakon ne določa drugih posebnih ukrepov. Ker je pritožnica nesporno kršila zakon, katerega izvajanje nadzoruje tržni inšpektorat, je tržni inšpektor bil dolžan izdati izpodbijano odločbo. Tožena stranka tudi zavrača pritožbeni argument, da bi se lahko v konkretnem primeru odločba nanašala kvečjemu na splošno ugotovitev, da je pritožnica dolžna ravnati na način, ki ne bo v nasprotju z določilom 41. člena ZVPot. Ta argument zavrača, ker je odločba konkretni, individualni, posamični upravni akt, ki se nanaša na konkreten primer, nikakor pa to ne more biti splošni oziroma abstraktni pravni akt.

V tožbi tožeča stranka vztraja pri argumentih iz pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo in dodaja, da bi upravni organ moral odločiti o tem, da je tožeča stranka dolžna upoštevati določbe ZVPot in navesti, v katerem delu je prišlo do domnevne kršitve, za kar ima podlago v določilu 13. člena ZTI. Ni pa imel upravni organ pristojnosti odločiti, da je tožeča stranka dolžna plačati potrošniku obresti na predplačila, ker za to nima zakonske podlage. Ni dovolj, da ima tržni inšpektor zgolj pravico izvajati konkretni predpis, pač pa je pomembno, na katero določbo tega predpisa se pri svoji odločitvi sklicuje. Za ukrep, ki je bil izdan v konkretnem primeru, mora biti podana konkretna zakonska podlaga, na podlagi katere inšpektor kogentno odloči, da je pravna oseba dolžna ugoditi zahtevi potrošnika. Odločba bi morala upoštevati tudi določilo 71. člena ZVPot. V tej določbi so taksativno določeni primeri, ko upravni organ lahko naloži obvezo za ugoditev zahtevi potrošnika. Ker med temi primeri ni zahteve po obračunu obresti, je v tem delu izpodbijana odločba nezakonita. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo razveljavi in o predmetu meritorno odloči oziroma podrejeno da sodišče zadevo vrne v ponovno odločanje upravnemu organu.

Tožena stranka ni odgovorila na tožbo, poslala pa je upravne spise.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Načelo zakonitosti zahteva, da morajo posamični akti državnih organov temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu (4. odstavek 153. člena Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I) oziroma da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov (2. odstavek 120. člena Ustave RS). V obravnavani zadevi je prvo ključno sporno vprašanje, ali je mogoče šteti, da ukrep tržnega inšpektorja, ki je opredeljen v izreku prvostopenjske odločbe, temelji na zakonu, ali ne. Zakon o upravi (ZUpr, Uradni list RS, št. 67/94 in 20/95 - odločba US) v VII. poglavju vsebuje splošne določbe o izvrševanju inšpekcijskega nadzorstva. Na eni strani ZUpr v določilu 1. odstavka 88. člena pravi, da inšpektor samostojno opravlja zadeve inšpekcijskega nadzorstva, izdaja odločbe in sklepe v upravnem postopku in odreja druge ukrepe, za katere je pooblaščen. V enakem smislu tudi določilo 5. alineje 94. člena ZUpr pravi, če inšpektor pri opravljanju inšpekcijskega nadzorstva ugotovi, da je kršen zakon ter drug predpis ali drug akt, katerega izvajanje nadzoruje, ima pravico in dolžnost odrediti ukrepe in opraviti dejanja, za katere je pooblaščen z zakonom, drugim predpisom ali aktom. Iz teh dveh določil izhaja, da lahko inšpektor izreče samo tisti ukrep, za katerega je posebej pooblaščen. Vendar pa na drugi strani v istem določilu ZUpr pravi, če inšpektor pri opravljanju inšpekcijskega nadzorstva ugotovi, da je kršen zakon ter drug predpis ali drug akt, katerega izvajanje nadzoruje, ima pravico in dolžnost odrediti ukrepe za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti v roku, ki ga sam odloči (1. alineja 94. člena ZUpr). Jasnega odgovora na vprašanje, ali lahko inšpektor na podlagi tako splošne zakonske določbe, kot je določilo 1. alineje 94. člena ZUpr, odredi specifičen ukrep inšpektorskega nadzorstva zaradi odprave nepravilnosti in pomanjkljivosti v zvezi s kršitvijo zakona, ne daje niti besedilo ZTI (Uradni list RS, št. 20/97). ZTI v določilu 3. člena med drugim pravi, da inšpektorat opravlja druge naloge, določene z zakonom ali drugim predpisom, v 1. odstavku 6. člena ZTI pa pravi, da tržni inšpektor neposredno opravlja inšpekcijsko nadzorstvo v mejah pristojnosti. V določilu 13. člena ZTI je splošna določba, ki je primerljiva s splošnim določilom 1. alineje 94. člena ZUpr. Določilo 13. člena ZTI, s katerim tudi tožena stranka utemeljuje izrek inšpekcijskega ukrepa v konkretnem primeru, namreč pravi, če inšpektor pri opravljanju inšpekcijskega nadzorstva ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis, katerega izvajanje nadzoruje, mora z odločbo odrediti odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti. Inšpektor mora izdati odločbo najkasneje v osmih dneh od dneva vročitve zapisnika zavezancu. V odločbi inšpektor lahko določi rok, v katerem je treba odpraviti ugotovljene nepravilnosti in pomanjkljivosti. V nadaljnjih določilih ZTI, zlasti v določilih 15., 16. in 20. člena ZTI pa so navedeni konkretni ukrepi, ki jih lahko izreče tržni inšpektor v primeru kršitev zakona. Tovrstna sistematična razlaga določila 13. člena ZTI govori za to, da lahko tržni inšpektor izreče samo tisti ukrep, ki je konkretno opredeljen v določilih, ki sledijo 13. členu ZTI. V obravnavanem primeru pa je treba upoštevati tudi ZVPot (Uradni list RS, št. 20/98, 25/98), ki je specialni predpis glede na ZTI. ZVPot v IX. poglavju ureja inšpekcijski nadzor in upravne ukrepe in med navedenimi specifičnimi ukrepi tržnega inšpektorja ni naveden sporni ukrep, ki je bil izrečen v konkretnem primeru. Tovrstna razlaga zakona govori za presojo, da upravni organ ni imel zakonite podlage za izrek omenjenega inšpekcijskega ukrepa in da je tožba zato utemeljena. Tudi starejša upravno-sodna praksa Vrhovnega sodišča RS, ki se je izoblikovala na podlagi Zakona o tržni inšpekciji iz leta 1974 v povezavi s specialnimi področnimi zakoni je potrjevala, da mora imeti vsak inšpekcijski ukrep materialno podlago v Zakonu o tržni inšpekciji ali specialnem predpisu (sodbi Vrhovnega sodišča RS v zadevah U 771/92-11 z dne 21. 12. 1995 in U 843/92-6 z dne 10. 11. 1993). Za spore v zvezi z inšpekcijskimi ukrepi zaradi določanja cen pa se je ustalila specifična upravno-sodna praksa, po kateri je materialna podlaga za inšpekcijski ukrep podana, če ima inšpektor v materialnem predpisu pooblastilo za določen ukrep, ali če so vsaj jasno opredeljene obveznosti določenih subjektov, katerih izvajanje nadzoruje inšpektor (sodbe Vrhovnega sodišča RS v zadevah: U 698/92-5 z dne 3. 11. 1993; U 1262/93-4 z dne 19. 5. 1994; U 1315/93-4 z dne 7. 7. 1994; U 1216/93-5 z dne 22. 2. 1995; U 1204/93-7 z dne 15. 3. 1995; U 1221/93-4 z dne 29. 3. 1995; U 1326/93-4 z dne 29. 3. 1995, U 1236/93-8 z dne 29. 3. 1995; U 1333/93-7 z dne 12. 7. 1995). Za konkreten sporni primer so sicer obveznosti podjetja v zvezi s predplačilom zelo jasno določene v določilu 41. člena ZVP, vendar pa je pri tem treba upoštevati tudi pomen oziroma vpliv inšpekcijskega ukrepa na pravno zavarovani interes tožeče stranke. Po ustaljeni novejši upravno-sodni praksi mora imeti namreč ukrep inšpekcijskega organa podlago v konkretni zakonski določbi v primeru, da ukrep inšpektorja pomeni poseg v ustavno pravico subjekta (sodbi Vrhovnega sodišča RS v zadevah U 105/94-7 z dne 14. 2. 1996 in I Up 788/2001 z dne 31. 1. 2001). Po presoji sodišča izrečeni inšpekcijski ukrep, če bi imel konkretno zakonsko podlago, ne bi pomenil (nedopustnega) posega v ustavno pravico tožeče stranke do svobodne gospodarske pobude iz določila 74. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I), ampak bi šlo za (ustavno-skladen) način uresničevanja te pravice. Po določilu 2. odstavka 15. člena Ustave je način uresničevanja pravice mogoče predpisati samo z zakonom. Zaradi načela učinkovitega varovanja in uresničevanja ustavnih pravic je potrebno, da je način uresničevanja pravice predpisan dovolj določno. Za takšen inšpekcijski ukrep, kot je bil izrečen v konkretnem primeru, bi torej morala biti podana določna zakonska podlaga. Tega kriterija določilo 13. člena ZTI ne izpolnjuje, zato je izpodbijana odločba nezakonita. To interpretacijo sodišča potrjuje tudi dejstvo, da je zakonodajalec inšpekcijski ukrep, ki je bil izrečen v konkretnem primeru, vključil v IX. poglavje ZVPot z zakonsko spremembo, ki pa je stopila v veljavo po izdaji prvostopenjske odločbe.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi določila 4. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000), ker v postopku za izdajo upravnega akta zakon ni bil pravilno uporabljen. Pristojni organ mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti te sodbe. Pri tem je vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (3. odst. 60. člena ZUS).

URS člen 15,  15/2,  74,  15,  15/2,  74.  ZTI člen 13,  13.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.