sodba U 501/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-10-18

Začasna premestitev državnega tožilca po določbi 36. člena ZDT je dopustna, če obstajajo okoliščine, zaradi katerih bi bilo ogroženo ali onemogočeno pravočasno izvajanje funkcij posameznega državnega tožilstva. Ugotavljanje okoliščin in presoja vpliva teh okoliščin na izvajanje funkcij državnega tožilstva sodi v pristojnost generalnega državnega tožilca Republike Slovenije. Generalni državni tožilec po lastni presoji premesti katerega koli tožilca, pri čemer pa po mnenju sodišča ob upoštevanju razmer na tožilstvu, kjer so nastale okoliščine iz 36. člena ZDT, lahko upošteva tudi okoliščine, ki se nanašajo na premeščeno osebo in so pomembne za nemoteno delo v tem tožilstvu.

V obravnavani zadevi je naslovno sodišče o tožbi tožnice že odločilo s sodbo, opr. št. ... z dne 16. 1. 2001, ki pa jo je Vrhovno sodišče RS s sklepom, opr. št. ... z dne 10. 12. 2003 razveljavilo in zadevo vrnilo v nov postopek. Po mnenju drugostopnega sodišča je sodišče prve stopnje s tem, ko je o zadevi odločalo brez glavne obravnave, kar je vplivalo na zakonitost in pravilnost izpodbijane sodbe, bistveno kršilo določbe postopka v upravnem sporu. V ponovnem postopku bo potrebno razjasniti okoliščine glede utemeljenosti pogojev za premestitev ter glede dopustnosti premestitve v času zatrjevane nezmožnosti za delo.

Generalna državna tožilka je s sklepom, št. ... z dne 22.12.1999 zavrnila ugovor tožnice zoper njeno odredbo, št. ... z dne 25.11.1999 ter odločila, da je tožnica dolžna nemudoma nastopiti delo po citirani odredbi na Okrožnem državnem tožilstvu A. Tožena stranka je sporno odredbo izdala na podlagi 1. odstavka 36. člena Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 63/94, v nadaljevanju: ZDT), ki določa, da se lahko državni tožilec za čas največ šestih mesecev začasno premesti na opravljanje funkcije v drugo državno tožilstvo, če to narekujejo okoliščine, zaradi katerih bi bilo ogroženo ali onemogočeno pravočasno izvajanje funkcij državnega tožilstva. Za začasno premestitev po določbi 1. odstavka 37. člena ZDT privolitev državnega tožilca ni potrebna. Vodja Okrožnega državnega tožilstva A je toženo stranko obvestil o svojem težkem zdravstvenem stanju, zaradi katerega v bodoče ne bo mogel opravljati vseh svojih zadolžitev. Predložil je tudi zdravniško dokumentacijo, iz katere izhaja, da boleha za policistično boleznijo ledvic, bil pa je tudi hospitaliziran. Zaradi vpliva obolenja na njegove delovne sposobnosti ne more več opravljati dežurstev in tudi ne dela v tekočih zadevah. Delovnih nalog zato ne more opravljati nemoteno in ažurno. Zaradi navedenega je bila tožnica začasno premeščena na delo na Okrožno državno tožilstvo A. Delo je bila dolžna nastopiti takoj, neizvršitev odredbe pa predstavlja po prvem odstavku 42. člena ZDT kršitev dolžnosti državnega tožilca, ki ima za posledico tudi disciplinsko odgovornost.

Tožnica v tožbi navaja, da je bila z odločbo Vlade Republike Slovenije leta 1996 imenovana za okrožno državno tožilko pri Okrožnem državnem tožilstvu B. Leta 1997 ji je personalna komisija podelila naziv svetnice. V letu 1998 je bila za vodjo Okrožnega državnega tožilstva B imenovana AA. Med njima je prišlo do spora zasebne narave, ki pa se je večal s šikanoznim poseganjem v tožničine odločitve pri izvajanju tožilske funkcije. Zoper tožnico je tudi vložila zahtevo za uvedbo disciplinskega postopka, ki pa ga disciplinski tožilec do sedaj ni sprožil. Spor med vodjo Okrožnega državnega tožilstva B in tožnico je generalna tožilka reševala tako, da je tožnico pod vplivom vodje vodje Okrožnega državnega tožilstva B za šest mesecev premestila na Okrožno državno tožilstvo A. Odredba je bila izdana v času tožničinega bolniškega staleža in tudi nastop dela je bil odrejen za dne 1. 12. 1999, ko je bila tožnica še v staležu. Navedena premestitev je očitno disciplinskega značaja, kar je v nasprotju z namenom navedenega instituta. Ker ga je mogoče zlorabljati za podrejanje samostojnosti tožilske funkcije, morajo biti zakoniti pogoji za njegovo uporabo določno ugotovljeni. Teh pogojev pa premestitvena odločba ne vsebuje, marveč ugotavlja zgolj neke domneve, ki začasno premestitev ne morejo opravičiti. Objektivni kriterij za premeščanje je konkretiziran v 69. členu Zakona o sodniški službi (Ur. l. RS, št. 19/1994 in nasl., v nadaljevanju: ZSS) in sicer gre za izjemno povečan obseg dela ali za nastanek izrednih zaostankov. Ta kriterij je potrebno analogno upoštevati tudi pri razlagi 36. člena ZDT. Pri Okrožnem državnem tožilstvu A se pred izdajo premestitvenih odločb ta objektivni kriterij sploh ni ugotavljal, Višje državno tožilstvo B pa je ob nadzorstvenem pregledu ugotovilo, da so bili zaostanki bistveno zmanjšani. Okoliščina v zvezi z zmanjšano delovno sposobnostjo vodje Okrožnega državnega tožilstva A pa ni niti pravno relevantna niti pravilno ugotovljena. Pravno relevantna bi bila le, če bi zaradi nje že prišlo do izrednih zaostankov, kar pa ni bilo ugotovljeno. Na podlagi zdravstvene dokumentacije pa lahko zmanjšano delovno sposobnost ugotavlja le strokovnjak, ne pa izdajatelj odločbe. Določba 1. odstavka 37. člena ZDT ne oprošča organa, da navede razloge, zakaj se odloča za premestitev brez privolitve državnega tožilca, zlasti če le-ta premestitvi nasprotuje iz tehtnih razlogov, za premestitev pa je na razpolago še 35 tožilcev, med katerimi utegne biti tudi kakšen prostovoljec. Premestitev brez privolitve je logično lahko le subsidiarna možnost, če zadeve ni mogoče drugače urediti. Sporna premestitev pa ni bila izvedena subsidiarno. Povsem abstraktno odločanje pa bi lahko preraslo v učinkovito sredstvo za hierarhično omejevanje samostojnosti tožilske funkcije. Tožnica zato predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da ima po določbi 1. odstavka 36. člena ZDT pristojnost, da začasno premesti okrožnega državnega tožilca k drugemu tožilstvu, če to narekujejo okoliščine, v katerih bi bilo ogroženo ali onemogočeno pravočasno izvajanje funkcij tožilstva. V obravnavanem primeru je bila odrejena začasna premestitev le iz razlogov, ker je bilo tožničino delo nujno potrebno za nemoteno izvajanje funkcij tega tožilstva. Zaradi bolezni vodje tožilstva A in njegove napovedane večkratne odsotnosti zaradi zdravljenja je ocenila, da je potrebno njegovo delo ustrezno nadomestiti. Najbližje drugo tožilstvo je v B, zato je po posvetu z vodjo in namestnico Okrožnega državnega tožilstva B in vodjem Okrožnega državnega tožilstva A ocenila, da bo nujno pomoč zagotovila z začasno premestitvijo tožnice, ki ima naziv svetnice in bo zato zmogla reševati težke zadeve, ki jih je sicer prevzemal vodja tega tožilstva. Navedena dejstva so bila edina podlaga za izdajo odločb, zato so vsake insinuacije tožbe, ki kažejo na kakršnekoli osebne zamere v tožilstvu, neutemeljene. Res je, da je minister za pravosodje zoper tožnico predlagal disciplinski postopek zaradi nestrokovnega dela in nepravočasnega izvajanja funkcij in je ta postopek v teku, vendar pa to ni vplivalo na odločitev tožene stranke v tej zadevi, ker je šlo le za zagotovitev nemotenega dela v smislu 36. člena ZDT. Tožnica ni nastopila dela po odredbi in sklepu, čeprav je vmes prihajala na delo, oziroma jemala nedovoljen dopust, skratka odredbe ni izvršila. Zaradi navedenega je disciplinski tožilec zoper njo dne 13. 3. 2000 vložil disciplinsko obtožbo. Po ZDT je začasna premestitev nujni ukrep. Ker je tožnica izpolnitev odredbe zavestno in direktno odklonila, je bila tožena stranka v času disciplinskega postopka prisiljena zagotoviti nemoteno delo z začasno premestitvijo druge tožilke. Sicer pa je v letu 1999 bilo v Sloveniji več takih primerov začasnih premestitev in sicer na Okrožnem državnem tožilstvu C in Okrožnem državnem tožilstvu D. V teh primerih so se državni tožilci, določeni za premestitev, takoj odzvali. Dolžnost odzvati se pozivu za začasno premestitev namreč sodi k državno tožilski službi, predvidena pa je tudi v zakonu. Tožena stranka zato predlaga, da sodišče tožbo zavrne.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev tožene stranke o začasni premestitvi tožnice na opravljanje funkcije okrožne državne tožilke na Okrožno državno tožilstvo A, ki jo je tožena stranka sprejela na podlagi določbe 36. člena ZDT.

V času izdaje izpodbijane odločbe je ZDT v 36. členu določal, da sme generalni državni tožilec Republike Slovenije za čas največ šestih mesecev v koledarskem letu premestiti državnega tožilca na opravljanje funkcije v drugo državno tožilstvo, če to narekujejo okoliščine, v katerih bi bilo sicer ogroženo ali onemogočeno pravočasno izvajanje funkcij državnega tožilstva. Pri tem se lahko okrožni državni tožilec premesti k drugemu okrožnemu državnemu tožilstvu, višji državni tožilec k drugemu višjemu ali okrožnemu državnemu tožilstvu, vrhovni državni tožilec pa k višjemu državnemu tožilstvu. Za navedeno začasno premestitev po določbi 37. člena ZDT ni potrebna privolitev državnega tožilca.

Kot pogoj za začasno premestitev je torej zakon določal obstoj okoliščin, v katerih bi bilo ogroženo ali onemogočeno pravočasno izvajanje funkcij posameznega državnega tožilstva. Ugotavljanje okoliščin in presoja vpliva teh okoliščin na izvajanje funkcij državnega tožilstva pa sodi v pristojnost generalnega državnega tožilca Republike Slovenije.

Takšno pravno ureditev je potrebno razumeti v okviru pravnega položaja državnega tožilstva kot oblastnega organa, katerega poglavitna naloga je skrb za kazenski pregon. Tej funkciji je tudi prirejena organiziranost tožilske organizacije. Zanjo je značilna centraliziranost in hierarhična urejenost. Ta se odraža v vertikalni povezanosti vseh organizacijskih ravni državnega tožilstva kot enotnega organa z določenimi možnostmi evokacije, delegacije in substitucije. Prav tako za tožilsko funkcijo ni značilna nepremakljivost, temveč ima že po svoji naravi značilnost mobilnosti (drugače velja za sodno vejo oblasti). Iz navedenega izhaja tudi institut začasne premestitve iz 36. člena ZDT, katerega namen je zagotoviti učinkovitost dela državnih tožilcev. Omenjeni institut je bil z novelo zakona ZDT-B (Ur. list RS, št. 110/02) precej spremenjen in razširja t.i. tožilsko mobilnost in sicer tako formalno kot tudi delovno. Pri formalni gre za dodelitev posameznih državnih tožilcev na druga tožilstva iz razlogov trajnejše narave (odsotnost, začasno povečan obseg dela), pri delovni pa gre za obliko dela z vključitvijo tožilcev s posameznih področij. Navedeno spremembo je zakonodajalec utemeljil z omogočanjem večje mobilnosti državnih tožilcev, pri čemer se je skliceval tudi na Priporočilo Odbora ministrov Sveta Evrope "Rec(2000)19" o vlogi javnega tožilstva v kazenskem pravosodju, po kateri naj bodo potrebe službe glavno vodilo za mobilnost tožilcev (Poročevalec DZ, št. 55/2002).

Začasna premestitev, kot jo je določal v času izdaje sporne odločbe 36. člen ZDT, je bila dopustna, če so obstajale okoliščine, v katerih bi bilo ogroženo ali onemogočeno pravočasno izvajanje funkcij državnega tožilstva. Z navedeno začasno premestitvijo se je torej preprečeval nastanek okoliščin, zaradi katerih bi bilo ogroženo ali onemogočeno pravočasno izvajanje funkcij državnega tožilstva. V obravnavanem primeru so se te okoliščine nanašale na zdravstveno stanje vodje Okrožnega državnega tožilstva A ter s tem na njegovo pričakovano odsotnost z dela. Tožena stranka je v izpodbijani odločbi navedla, da jo je vodja Okrožnega državnega tožilstva A obvestil o svojem težkem zdravstvenem stanju, zaradi katerega ne bo mogel opravljati vseh svojih zadolžitev, saj je pričakovati njegovo bolniško odsotnost nasploh. Predložil je tudi zdravniško dokumentacijo, iz katere izhaja, da boleha za policistično boleznijo ledvic. Zaradi vplivov obolenja na delovne sposobnosti ne more več opravljati dežurstev in tudi ne reševati zadev, zato ne more zagotoviti nadaljnjega nemotenega in ažurnega poteka dela v polnem delovnem času. Navedene okoliščine so izkazane tudi v podatkih spisa.

Med postopkom pa je sodišče pridobilo tudi podatke o stanju nerešenih zadev in dejanski kadrovski zasedbi na Okrožnem državnem tožilstvu A in Okrožnem državnem tožilstvu B. Iz posredovanih podatkov je razvidno, da je bilo v spornem času na Okrožnem državnem tožilstvu A zaposlenih pet okrožnih državnih tožilcev ter pomočnik okrožnega državnega tožilca. Na Okrožnem državnem tožilstvu B pa je bilo zaposlenih 19 funkcionarjev ter vodja tožilstva. Iz podatkov nerešenih zadev pa izhaja, da je bila obremenjenost tožilcev na Okrožnem državnem tožilstvu A bistveno večja kot na Okrožnem državnem tožilstvu B. Tudi navedeni podatki (manjše število državnih tožilcev, večje število nerešenih zadev na posameznega tožilca) potrjujejo, da bi lahko prišlo zaradi predvidene odsotnosti vodje Okrožnega državnega tožilstva A do ogroženosti pravočasnega izvajanja tožilske funkcije. Na podlagi vseh navedenih okoliščin, ki so po presoji sodišča objektivno izkazane, pa sodišče tudi nima pomisleka glede utemeljenosti odločitve tožene stranke. Kot je že navedeno v tej sodbi, je generalni državni tožilec dolžan poskrbeti za normalno delovanje tožilskih funkcij na celotnem območju Republike Slovenije. Iz navedenega razloga mu zato tudi zakon daje pooblastilo za začasno premeščanje državnih tožilcev med posameznimi državnimi tožilstvi. Pri tem pa lahko izbere katerega koli tožilca na območju Republike Slovenije. Generalna državna tožilka je svojo izbiro utemeljila na dejstvu, da je najbližje okrožno državno tožilstvo v B in da bi tožnica, ki ima naziv svetnice in je torej ustrezno strokovno usposobljena za reševanje težkih zadev, zmogla reševati zadeve, ki jih je prevzemal vodja tožilstva. Tožnica temu ne ugovarja in ne zatrjuje, da ni strokovno usposobljena za izvajanje del na tožilstvu, kamor je bila začasno premeščena, temveč meni, da je premestitev posledica šikaniranja zaradi spora z vodjo Okrožnega državnega tožilstva B. Sodišče navedenemu ugovoru ni sledilo, saj lahko generalni državni tožilec, kot je že navedeno, po lastni presoji premesti katerega koli tožilca, pri čemer pa po mnenju sodišča ob upoštevanju razmer na tožilstvu, kjer so nastale okoliščine iz 36. člena ZDT, lahko upošteva tudi okoliščine, ki se nanašajo na premeščeno osebo in so pomembne za nemoteno delo v tem tožilstvu.

Neutemeljen pa je tudi ugovor tožeče stranke, da je premestitev brez privolitve premeščenega le subsidiarna možnost, če zadeve ne bi bilo mogoče drugače urediti. Po izrecni določbi 37. člena ZDT za začasno premestitev ni potrebna privolitev državnega tožilca. Ob drugačni razlagi pa institut začasne premestitve tudi ne bi zagotavljal pričakovanega namena, to je zagotovitev pravočasnega izvajanja funkcij državnega tožilstva. V postopku začasne premestitve državnih tožilcev pa tudi ni mogoče analogno upoštevati določbe 69. člena ZSS, ki ureja dodelitev sodnikov na delo na drugo sodišče, saj pogoje in postopek začasne premestitve državnih tožilcev eksplicitno določa ZDT kot specialni predpis.

Ker je predmet tega postopka vprašanje zakonitosti odločitve o začasni premestitvi, to je vprašanje obstaja utemeljenih razlogov za premestitev, se sodišče ni spuščalo v ugotavljanje tožničine nezmožnosti za delo, saj navedena okoliščina lahko vpliva le na čas izvršitve odrejene začasne premestitve.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, (65/97-popr.), 70/00, v nadaljevanju: ZUS).

Sodišče tudi ni ugodilo tožničinemu predlogu za povrnitev stroškov postopka. V tem upravnem sporu je sodišče odločalo le o zakonitosti posamičnega akta, zato v skladu s tretjim odstavkom 23. člena ZUS vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.