Sodba U 309/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-10-22

Pri napredovanju zaposlenih v šolah v nazive se prav tako upoštevajo pogodbe o zaposlitvi, ki so sklenjene za določen čas s krajšim delovnim časom. Po Pravilniku o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive tudi ni določeno razlikovanje med rednim delom v okviru kakršnekoli zaposlitve in med dodatnim delom strokovnih delavcev, ki opravljajo vzgojno - izobraževalno dejavnost. Razlogi zaradi katerih se predlog zavrne morajo biti obrazloženi v odločbi in ne šele v odgovoru na tožbo.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za šolstvo, znanost in šport RS z dne 28.12.2001 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi določila 4. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive (Uradni list RS, št. 64/96, 33/00 in 101/00, v nadaljevanju Pravilnik) in 105. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96, 23/96 in 64/01, v nadaljevanju ZOFVI) zavrnila predlog za izjemno napredovanje tožnika v naziv svetnik, ki ga je vložila ravnateljica zavoda Srednje šole A., A. dne 01.03.2000.

V obrazložitvi tožena stranka navaja, da je bil na zaprosilo tožene stranke predlog dopolnjen dne 23.07.2001, in sicer s pojasnilom predlaganih točk za opravljeno dodatno strokovno delo navedeno v c) do f) razdelkih 18. člena Pravilnika ter z dodatnimi dokazili o slednjem in dne 02.10.2001 s pojasnilom o pridobljeni delovni dobi v vzgoji in izobraževanju, pogodbami o zaposlitvi, fotokopijo delovne knjižice, oceno ravnateljice Srednje šole A., A., Strokovne in poklicne šole, o nadpovprečni delovni uspešnosti ter z dodatnimi dokazili o opravljenem drugem strokovnem delu. Na tej podlagi je tožena stranka ugotovila, da tožnik ni izpolnil pogoja iz 4. alinee 13. člena Pravilnika in sicer pogoja zbranih najmanj 38 točk iz dodatnega strokovnega dela, navedenega v razdelkih od c) do f) 18. člena Pravilnika. V skladu z 18. členom Pravilnika lahko stranka pri napredovanju v naziv uveljavlja dodatno strokovno delo, povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu, ki ga je opravila do vložitve predloga za napredovanje v naziv oziroma do izdaje odločbe.

Tožena stranka je v obrazložitvi navedla, da je iz dokazil v spisu razvidno, da je tožnik navedeno strokovno delo opravljal v času redne zaposlitve na Izobraževalni skupnosti Slovenije, Republiškem komiteju za vzgojo in izobraževanje in telesno kulturo, Ministrstvu za šolstvo in šport ter Zavodu RS za šolstvo in šport, ni pa navedel nobenega strokovnega dela, ki ga je opravil v povezavi z vzgojno-izobraževalnim delom v šoli, katerega bi bilo možno ovrednotiti po c) do f) razdelkih 18. člena Pravilnika. Tožena stranka tako ni upoštevala predloga, da po c/5 razdelku vrednoti enoletno članstvo v Programskem svetu za stalno strokovno spopolnjevanje pedagoških delavcev, saj programski svet ne sodi med "institucije", ki izobražujejo kadre za področje šolstva ali opravljajo razvojno oziroma svetovalno delo v vzgoji in izobraževanju. Prav tako ni upoštevala predloga, da se po d/2 razdelku ovrednoti soavtorstvo katalogov programov stalnega strokovnega spopolnjevanja, v skladu s katerim se vrednotijo avtorstva/soavtorstva priročnikov, delovnih zvezkov, učnih pripomočkov in učbenikov, saj katalogi ne sodijo med priročnike oziroma učbenike in jih pristojni strokovni svet RS za vzgojo in izobraževanje ne potrjuje kot učno gradivo. Tožena stranka ni upoštevala predloga, da se objave člankov v Šolskih razgledih vrednotijo po d) razdelku 18. člena Pravilnika, saj je navedeno strokovno delo opredeljeno v b/12 razdelku in se vrednoti z dvema točkama. Upoštevala tudi ni predloga, da se po f) razdelku vrednoti avtorstvo "F. priročnika" in "Metodologije in sistema stalnega ....", ker tožnik ni priložil potrdila, da gre za učbenika, ki ju je potrdil Strokovni svet RS za splošno izobraževanje, kakor tudi ni upoštevala predloga, da se po f) razdelku vrednoti vodenje večdnevne evalvacijske konference z mednarodno udeležbo, saj navedeno strokovno delo ni opredeljeno v nobenem izmed razdelkov 18. člena Pravilnika. Do strokovnega dela, ki ga je stranka uveljavljala po č) razdelku 18. člena Pravilnika ter za sodelovanje v mednarodnem projektu "P." se tožena stranka ni mogla opredeliti, ker tožnik ni poslal nobenih dokazil, s katerimi bi utemeljil predlagane točke za navedeno strokovno delo.

V tožbi tožnik navaja, da je iz izpodbijane odločbe razvidno, da mu tožena stranka ne priznava strokovnega dela, ki ga je opravljal na različnih strokovnih delovnih mestih v različnih strokovnih republiških institucijah, katerega delo je bilo namenjeno strokovnemu delu pedagoškega procesa, za njegovo bogatitev in prosperiteto.

Tožena stranka sicer v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je bila vloga dopolnjena s terjano dokumentacijo, ki pa se nanaša na strokovno delo izven pedagoškega procesa, vendar se tožnik s tako obrazložitvijo ne strinja, saj je strokovno delo v teh institucijah vezano na strokovno delo v neposrednem pedagoškem procesu, programi so namenjeni strokovnemu spopolnjevanju učiteljev, torej delo terja neposredno poznavanje pedagoškega procesa. Tožena stranka tudi ugotavlja, da prispevki niso bili opravljeni v sklopu zavoda predlagatelja napredovanja, vendar tožnik navaja, da je bilo njegovo strokovno delo štiri leta povezano z dvema institucijama in sicer Ministrstvom za šolstvo in šport in Srednjo vzgojiteljsko šolo in Gimnazijo B. kot polovično delovno razmerje, na vsaki za nedoločen čas do 30.08.1993. Po letu 1999 pa je delo menjaval v skladu z navodili o zaposlitvi, ki ga je izdalo Ministrstvo za šolstvo in šport. Glede navedbe, da njegovo strokovno delo s področja stalnega strokovnega spopolnjevanja ni bilo vezano na profesionalno opravljanje strokovnega dela v šoli, pripominja, da je stalno strokovno spopolnjevanje eno od tistih vsebinskih pedagoških sistemov, ki neposredno nudi spremembe v šolstvu. Spopolnjevanje je vezano tudi na celotno napredovanje učiteljev, strokovno delo v posameznih programih, vsebinah kot je reforma šolstva. To pomeni, da je strokovno spopolnjevanje tudi pedagoški proces. Mednarodno sodelovanje je bilo namenjeno predvsem popularizaciji strokovnih pedagoških in spopolnjevalnih vprašanj v Sloveniji, kar je tudi v tujini priznano kot strokovno raziskovalno in pedagoško delo.

Prav tako tožena stranka prispevkov ni opredelila kot strokovno pedagoško delo, ker nima ustreznih sklepov. Pri tem navaja, da izdelava katalogov strokovnega izpopolnjevanja temelji predvsem na ocenjevanju in strokovnem delu. Za F. priročnik, ki ga je napisal leta 1993, ni bil terjan noben strokovni pregled v Strokovnem svetu, napisan je bil namreč na podlagi sugestij in želja strokovnih delavcev Zavoda RS za šolstvo in šport, v njem pa je bil izdelan bolj ali manj uspešen sistem poučevanja predmeta filozofija v srednji šoli. Besedilo pa je bilo izdelano na podlagi njegove lastne pedagoške prakse iz poučevanja predmeta na srednji šoli.

Tožnik je še navedel, da strokovno svojega dela ne more podkrepiti z nobeno izjavo ali sklepom slovenske ustanove, saj mu Programski svet za stalno strokovno spopolnjevanje, kljub večkratnim prošnjam, ni izdal ustreznega mnenja. Ob zavrnitvi se čuti opeharjenega za svoje strokovne prispevke in ne razume, kako se lahko po sistemu izjemnega napredovanja delo iste osebe razmejuje na strokovno delo v pedagoškem procesu in strokovno delo v nepedagoškem procesu, zato predlaga, da se tožbi ugodi. V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da termin dodatno strokovno delo strokovnih delavcev, ki je povezano z vzgojno-izobraževalnim delom v zavodu, ne opredeljuje rednega dela v okviru kakršnekoli zaposlitve, kot si napačno razlaga tožnik, temveč dodatno delo strokovnih delavcev, ki opravljajo vzgojno-izobraževalno dejavnost kot redno zaposlitev. Smisel napredovanj v nazive je med drugim stimulacija za strokovne delavce, ki poleg redne zaposlitve v vzgojno-izobraževalnem zavodu tudi dodatno strokovno delajo. V upravnem postopku je bilo tako pravilno ugotovljeno, da se kot dodatno strokovno delo v skladu s 1. odstavkom 18. člena Pravilnika lahko šteje le dodatno delo, ki ga je tožnik opravljal v povezavi z njegovim rednim delom v vzgojno-izobraževalnem zavodu, torej v času, ko je opravljal vzgojno-izobraževalno dejavnost. Nadalje navaja, da katalogov stalnega strokovnega spopolnjevanja ne gre enačiti s priročniki, delovnimi zvezki, učnimi pripomočki in učbeniki, zato jih tudi pristojni strokovni svet RS za vzgojo in izobraževanje ne potrjuje kot učno gradivo, kar pa je pogoj za vrednotenje priročnikov, delovnih zvezkov, učnih pripomočkov in učbenikov pod c) do f) razdelkov 18. člena Pravilnika. Katalog stalnega strokovnega spopolnjevanja je namreč evidenca vseh seminarjev za strokovne delavce, ki so v določenem šolskem letu izbrani in ovrednoteni s strani Programskega sveta za strokovno izobraževanje in usposabljanje. F. priročnik je tožnik želel uveljavljati v skladu s 1. alineo f) razdelka kot avtorstvo učbenika, ki je bil potrjen v skladu s predpisi. Kot je ugotovljeno že v zavrnilni odločbi, navedeni priročnik ni bil potrjen s strani pristojnega strokovnega sveta, kar je pogoj za vrednotenje po citiranem določilu. Priročnika, ki ni potrjen s strani pristojnega strokovnega sveta, pa tudi ni možno ovrednotiti po nobeni drugi alineji c) do f) 18. člena Pravilnika. Pri predlogu za izjemno napredovanje v naziv svetnik, katerega je vložil tožnik, mora strokovni delavec v skladu s 4. alineo 13. člena Pravilnika namreč zbrati 38 točk za dodatna strokovna dela, navedena v c) do f) razdelkih 18. člena Pravilnika. Tožnik pa ni zbral niti ene točke po navedenih razdelkih.

Zastopnik javnega interesa, Državno pravobranilstvo Republike Slovenije, ni prijavil udeležbe v postopku.

Sodišče ugotavlja, da iz podatkov upravnih spisov izhaja, da je ravnateljica Srednje šole A., A., pri toženi stranki vložila predlog za izjemno napredovanje tožnika v naziv svetnik. Na podlagi 13. člena Pravilnika lahko strokovni delavec izjemoma napreduje v naziv svetnik, če ima visoko strokovno izobrazbo, če je zaposlen v vzgoji in izobraževanju najmanj osem let, je nadpovprečno uspešen pri svojem delu in je opravil različna strokovna dela in zbral najmanj 38 točk za dodatna strokovna dela, navedena v c), č), d), e) ali f) razdelku 18. člena Pravilnika. V obrazložitvi tožena stranka navaja, da je iz priloženih dokazil razvidno, da je tožnik navedeno strokovno delo opravljal v času redne zaposlitve na Izobraževalni skupnosti Slovenije, Republiškem komiteju za vzgojo in izobraževanje in telesno kulturo, Ministrstvu za šolstvo in šport ter Zavodu RS za šolstvo in šport, ni pa navedel nobenega strokovnega dela, ki ga je opravil v povezavi z vzgojno-izobraževalnim delom v šoli, katerega bi bilo možno ovrednotiti po c) do f) razdelkih 18. člena Pravilnika. Sodišče pri tem ugotavlja, da je iz kopije delovne knjižice razvidno, da je tožnik od leta 1989 do leta 1993 bil zaposlen na Srednji vzgojiteljski šoli B., iz pogodb o zaposlitvi pa je razvidno, da je od leta 1992 do leta 1999 sklepal pogodbe o zaposlitvi za poučevanje filozofije na Srednji vzgojiteljski šoli in gimnaziji B. Pogodbe o zaposlitvi so bile sicer sklenjene za določen čas s krajšim delovnim časom, kar pa nima za posledico, da se to njegovo delo naj ne bi upoštevalo pri napredovanju v naziv. Zato je neutemeljena trditev tožene stranke, da tožnik strokovnega dela ni opravljal v času, ko je opravljal vzgojno-izobraževalno dejavnost. Prav tako tudi v Pravilniku ni nikjer določeno razlikovanje med rednim delom v okviru kakršnekoli zaposlitve in med dodatnim delom strokovnih delavcev, ki opravljajo vzgojno-izobraževalno dejavnost. Tožena stranka v svoji obrazložitvi navaja, da članstvo v Programskem svetu za stalno strokovno spopolnjevanje pedagoških delavcev ne sodi med "institucije", ki izobražujejo kadre za področje šolstva ali opravljajo razvojno oziroma svetovalno delo v vzgoji in izobraževanju, pri tem pa ne navede katere so te institucije. Samo navedba "institucije" v obrazložitvi, ne pomeni, da je odločba obrazložena v skladu s 1. odstavkom 214. člena za Zakonom o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in 70/00, v nadaljevanju ZUP). Tožena stranka bi morala v obrazložitvi navesti, katere so te "institucije" in zakaj članstvo v Programskem svetu za stalno strokovno spopolnjevanje pedagoških delavcev ne sodi me te "institucije". Razlogi, zaradi katerih je tožena stranka zavrnila predlog, morajo biti navedeni v odločbi. Prav tako pa je iz dopisa Zavoda RS za šport, Oddelka za stalno strokovno spopolnjevanje razvidno, da je tožnik večkrat pisno posredoval zahtevo za realizacijo sklepa, ki ga izda posebna komisija, ko oceni delo na področju stalnega strokovnega spopolnjevanja. Programski svet, ki je sprejel sklep, ne obstaja več, ker je minister za šolstvo in šport imenoval nov programski svet, realizacija omenjenega sklepa tako ni mogoča. Predsednica programskega sveta za strokovno spopolnjevanje je na seji podala svoje mnenje, iz katerega je razvidno, da je tožnik dolga leta deloval na področju stalnega strokovnega spopolnjevanja in je oblikoval temelje sistema in metodologije stalnega strokovnega spopolnjevanja strokovnih delavcev v vzgoji in izobraževanju in da je dal pomemben strokovni prispevek k zasnovi in razvoju tega področja. Sodišče glede na to, da je minister za šolstvo in šport imenoval nov programski svet, pripominja, da bi tožena stranka morala po uradni dolžnosti pridobiti podatke, kakšna je realizacija sklepov, ki jih je sprejel programski svet v prejšnji sestavi. Tožena stranka prav tako ni upoštevala predloga, da se po razdelku d/2 ovrednoti soavtorstvo katalogov programov stalnega strokovnega spopolnjevanja, ker katalogi ne sodijo med priročnike oziroma učbenike in jih pristojni strokovni svet RS za vzgojo in izobraževanje ne potrjuje kot učno gradivo. S tem se sodišče strinja, kajti v razdelek d/2 sodi soavtorstvo učbenika, kar katalog res ni, vendar se pri tem postavlja vprašanje, zakaj tožena stranka nima enotne prakse glede vrednotenja katalogov. Pri tem sodišče pripominja, da je tožena stranka v svoji odločbi v istovrstni zadevi za izjemno napredovanje v naziv svetnica (številka 125-03-2424/00-S-2908 z dne 04.02.2002) v obrazložitvi navedla, da je sodelovanje pri pripravi kataloga mogoče uvrstiti v 5. alineo c) razdelka 18. člena Pravilnika in ustrezno vrednotiti s tremi točkami, v skladu z ustavnim načelom enakosti (2. odstavek 14. člena Ustave RS) pa je enako odločanje v enakih primerih. V obrazložitvi tožena stranka navaja, da se do strokovnega dela, ki ga je tožnik uveljavljal po č) razdelku 18. člena Pravilnika ter za sodelovanje v mednarodnem projektu "P." ni mogla opredeliti, ker tožnik ni predložil nobenih dokazil, s katerimi bi utemeljil predlagane točke za navedeno delo, kakor tudi, da ni mogla upoštevati predloga, da bi po f) razdelku 18. člena Pravilnika vrednotila avtorstvo "F. priročnika" in "Metodologije in sistema stalnega ...", ker tožnik ni predložil potrdila, da gre za učbenika, ki ju je potrdil Strokovni svet RS za splošno izobraževanje. V primeru, da se tožena stranka ni mogla opredeliti glede predloga, ker ni imela nobenih dokazil, sodišče pripominja, da bi si o tem tožena stranka lahko sama preskrbela dokaze. V povezavi z materialno vsebino določb II. poglavja Pravilnika je namreč šteti tudi, da sporna strokovna dela tožnika veljajo za splošno znana dejstva v smislu določila 2. odstavka 140. člena ZUP. Vse knjige, ki so dostopne v Sloveniji, so namreč sistematizirane v bibliografskem katalogu javne baze podatkov za slovenske knjižnice in ravno tako so lahko dostopne v javni bazi podatkov predstavitve strokovnih referatov slovenskih avtorjev na mednarodnih simpozijih. Šele v primeru, da se ugotovi, da tožnikova dela niso takšna, da bi bila sistematizirana v bibliografskem katalogu baze podatkov za slovenske knjižnice, bi lahko tožena stranka zavrnila predlog ali pa ga uvrstila v drug razdelek Pravilnika. Razlogi, ki jih je tožena stranka navedla v izpodbijani odločbi so navedeni le pavšalno, zato je sama obrazložitev pomanjkljiva. Po 1. odstavku 164. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in 70/00, v nadaljevanju ZUP) se dejstva, na podlagi katerih se izda odločba, ugotovijo z dokazi. Pristojni organ mora dejansko stanje in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev, razložiti v obrazložitvi odločbe oziroma upravnega akta. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se tožena stranka sklicuje le na določbe Pravilnika, ki določa pogoje za napredovanje, dejstev, bistvenih za odločitev, pa ne obrazloži. Sodišče pri tem še dodaja, da tožena stranka v odgovoru na tožbo ne more pojasnjevati zakaj predlogu tožnika za izjemno napredovanje v naziv svetovalec ni ugodila, ker mora to obrazložiti v odločbi (obrazložitvi). Glede na navedeno izhaja, da je v obravnavni zadevi dejansko stanje ostalo nepopolno ugotovljeno, izpodbijana odločba pa pomanjkljivo obrazložena, kar pomeni bistveno kršitev pravil postopka. Zaradi pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe je sodišče tako ne more niti preizkusiti.

Zato je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt na podlagi določila 2. in 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, v nadaljevanju ZUS), ker so dejstva v bistvenih točkah nepopolno ugotovljena, kršena pa so bila tudi pravila postopka.

ZUP člen 164, 164/1, 214, 214/1. Pravilnik o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive člen 18.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.