Sodba  U 60/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-11-13

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča

Kriteriji predpisovanja in določanja nadomestila morajo biti povezani z lastnostmi zemljišča oziroma z njegovimi prednostmi in slabostmi oziroma njegovo namembnostjo (npr. dobra infrastrukturna opremljenost, prometne povezave, zemljišče za poslovne dejavnosti, za bivanje, kvaliteta, lokacija zemljišča in podobno). Nadomestilo se po občinskem odloku odmeri v določeni odvisnosti od koristi, ki jo zavezanec za plačilo nadomestila od stavbnega zemljišča na območju posamezne con ima. Tudi po oceni Ustavnega sodišča je izjemna donosnost dejavnost, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, po izrecni določbi 3. alinee 61. člena ZSZ, okoliščina, ki jo občina utemeljeno upošteva, ko določa višino nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, po mnenju ustavnega sodišča zato sama po sebi ni v nasprotju z določbo 2. odstavka 14. člena Ustave, to je načela enakosti pred zakonom. V obravnavanem primeru je po presoji sodišča zatrjevano dejstvo, da je višina dodatne obremenitve v nerazumnem sorazmerju z višino dohodka tožeče stranke v celoti neizkazano.

Tožbi se ugodi in se odločba Davčne uprave Republike Slovenije, Glavni urad Ljubljana, odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Davčnega urada A., Izpostave A., s katero je bilo tožeči stranki na podlagi določb Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in 33/89, v nadaljevanju ZSZ) in Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97) ter določb Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Občine Šentilj (Medobčinski uradni vestnik št. 29/95, 2/96, 31/97 in 16/98) za leto 2000 odmerjeno nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča od poslovnih površin in nezazidanega stavbnega zemljišča v skupnem znesku 6.716.191,00 SIT. Svojo odločitev tožena stranka utemeljuje v določbi 1. alinee 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih, ki določa, da se tudi po uveljavitvi tega zakona dne 25. 7. 1997 uporabljajo kot veljavne določbe 6. poglavja ZSZ o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča.

Ta v 58. členu določa plačevanje nadomestila, določa področja, na katerem se nadomestilo plača ter da območje, na katerem se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določi občinska skupščina v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga sklenejo občine, pri čemer upoštevajo zlasti opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in možnost priključitve na te objekte in naprave, lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča (61. člen).

Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča je glede na opredelitev v Zakonu o stavbnih zemljiščih vrsta obvezne dajatve, ki predstavlja trajno obveznost in s tem vir javnih prihodkov za urejanje stavbnih zemljišč. Po mnenju tožene stranke tožnik v pritožbi nima prav, ko meni, da odločba prve stopnje nima pravne podlage v veljavni zakonodaji, to je veljavnih določbah Zakona o stavbnih zemljiščih in določbah citiranega Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Šentilj. Doda pa še, da tožena stranka ne more presojati ustavnosti in zakonitosti določb citiranega odloka, ker je zato pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani.

Tožeča stranka vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov. V njej navaja, da ni mogoče preveriti pravilnosti in zakonitosti prvostopne in drugostopne odločbe, ker izrek prvostopne odločbe ne vsebuje podatkov o tem, z upoštevanjem katerih meril je bilo v skladu z občinskim odlokom opravljeno točkovanje in na kakšen način so bile v izreku izračunane točke za posamezen bencinski servis, niti ni iz odločbe razvidno, katero območje po odloku je bilo za posamezni bencinski servis upoštevano pri izračunu točkovanja (9. in 10. člen Odloka). Obrazložitev prvostopenjske odločbe po mnenju tožeče stranke tudi ne konkretizira meril za točkovanje, pač pa se zgolj sklicuje na določbe občinskega odloka. Izpodbijana odločba po mnenju tožeče stranke temelji na zmotni uporabi materialnega prava, saj je tožena stranka dejavnost tožeče stranke opredelila kot "trgovino naftnih derivatov na drobno", kar je v izrecnem nasprotju z Uredbo o uvedbi in uporabi standardne klasifikacije dejavnosti in registrirano dejavnostjo tožnika (12. člen Odloka). Po mnenju tožnika določbe 12. člena občinskega odloka ni bilo dopustno uporabiti, ker za njeno uporabo ni podlage v ZSZ in je v nasprotju z Ustavo RS in predstavlja nedovoljeno diskriminacijo gospodarskih subjektov s predpostavko "dobičkarjev" ne glede na dosežene dejanske poslovne rezultate, poleg tega pa je v nasprotju z določili uredbe, ki dejavnosti "trgovina naftnih derivatov na drobno" ne predpisuje, kar posledično pomeni, da izpodbijani odločbi kot merilo uporabljata dejavnost, ki sploh ne obstaja. Tožeča stranka sodišču predlaga, da odločbo tožene stranke odpravi. Poleg tega predlaga še, da sodišče postopek v tem upravnem sporu prekine in zaradi sporne ustavnosti 12. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča Občine Šentilj (Medobčinski uradni Vestnik, št. 29/95 do 13/01) pri Ustavnem sodišču RS predlaga oceno ustavnosti in zakonitosti določbe 12. člena navedenega odloka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih iz izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa je udeležbo v postopku prijavilo z vlogo št. ...

Nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč (v nadaljevanju: nadomestilo) v skladu z določbo 61. člena ZSZ določi občinska skupščina v skladu z dogovorom o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo in meril za določanje višine nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga sklenejo občine. Občine pri tem upoštevajo zlasti opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi objekti in napravami in možnost priključitve na te naprave in objekte, lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča, izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanje dohodka v gospodarskih dejavnostih in merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Glede na to, da 61. člen ZSZ vseh meril za predpisovanje nadomestila ne našteva taksativno, lahko občina predpiše tudi druga merila, ki pa morajo biti v skladu s temeljnim namenom in naravo nadomestila, ki sta določena v ZSZ. Vendar pa kriteriji predpisovanja in določanja nadomestila morajo biti povezani z lastnostmi zemljišča oziroma z njegovimi prednostmi in slabostmi oziroma njegovo namembnostjo (npr. dobra infrastrukturna opremljenost, prometne povezave, zemljišče za poslovne dejavnosti, za bivanje, kvaliteta, lokacija zemljišča in podobno). Po določbi 6. člena občinskega odloka se za določitev višine nadomestila uporabljajo naslednja merila: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami in dejanska možnost priključitve na te objekte in naprave, lega in namembnost stavbnega zemljišča, vrsta dejavnosti oziroma namen uporabe stavbnega zemljišča, izjemne ugodnosti v zvezi z uporabo stavbnega zemljišča in večje motnje v zvezi z uporabo stavbnega zemljišča. Navedena merila so razdelana v naslednjih členih občinskega odloka (člen 7, 8, 9, 10, 11, 12 in 13). Iz spornega 12. člena občinskega odloka izhaja, da se v posameznih dejavnostih pri uporabi zazidanega stavbnega zemljišča upoštevajo izjemne ugodnosti in zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih, ki je posledica izjemno ugodne lokacije stavbnega zemljišča. Izjemno ugodne lokacije so na stavbnih zemljiščih znotraj prvega območja. Za trgovino naftnih derivatov na drobno so določene dodatne točke (5000) za vrednotenje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na izjemno ugodnih lokacijah. Navedeno pomeni, da se nadomestilo po občinskem odloku odmeri v določeni odvisnosti od koristi, ki jo zavezanec za plačilo nadomestila od stavbnega zemljišča na območju posamezne cone ima. Po mnenju sodišča so v spornem podzakonskem predpisu upoštevani kriteriji 61. člena ZSZ v skladu s katerim se pri določanju nadomestila upošteva opremljeno stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve nanje, lego in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča in izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Iz tega razloga navedena določba ne predstavlja nedovoljene diskriminacije gospodarskih subjektov s predpostavko "dobičkarjev". Dejavnosti zajete v tem členu so še brezcarinska prodajalna s številom točk 10000 in pa druge poslovne dejavnosti s številom točk 2500. Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Šentilj je bil predmet ocene ustavnosti in zakonitosti in je Ustavno sodišče Republike Slovenije z odločbo št. U-I-357/98 z dne 15. 3. 2001 12. člen navedenega odloka v delu, ki vrednoti brezcarinske prodajalne s številom točk, razveljavilo.

Tudi po oceni Ustavnega sodišča je izjemna donosnost dejavnost, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, po izrecni določbi 3. alinee 61. člena ZSZ, okoliščina, ki jo občina utemeljeno upošteva, ko določa višino nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Ta okoliščina je v razumni povezavi s predmetom urejanja: logiki naj uporabnik plača nadomestilo tudi v odvisnosti od tega, koliko mu lokacija ali posamezne druge značilnosti zemljišča omogočajo ugodnejše ali celo izjemno ugodne pogoje gospodarjenja. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, po mnenju ustavnega sodišča zato sama po sebi ni v nasprotju z določbo 2. odstavka 14. člena Ustave, to je načela enakosti pred zakonom. V obravnavanem primeru je po presoji sodišča zatrjevano dejstvo, da je višina dodatne obremenitve v nerazumnem sorazmerju z višino dohodka tožeče stranke v celoti neizkazano. Tožeča stranka samo pavšalno nasprotuje višjemu številu točk zaradi izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka in morebitnih nesorazmernosti ne konkretizira. V skladu z navedenim sodišče meni, da uporaba 12. člena občinskega odloka, ki se nanaša na trgovino naftnih derivatov na drobno, ni v nasprotju s stališčem ustavnega sodišča. V primeru, da tožeča stranka kljub vsemu meni, da občinski odlok ni v skladu z ustavo in zakonom, lahko, saj pravni interes zato izkazuje, sama pri ustavnem sodišču vloži pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti občinskega odloka. Sodišče zavrača kot neupošteven tudi tožbeni ugovor, da je opredelitev tožnikove dejavnosti, kot "trgovina naftnih derivatov na drobno" v izrecnem nasprotju z uredbo in registrirano dejavnostjo tožnika. Res je sicer, da je 2. točka 2. odstavka 12. člena odloka v tekstualnem delu neskladna z besedilom standardne klasifikacije dejavnosti, kar pa po presoji sodišča ne vpliva na odločitev v tem upravnem sporu, glede na to, da klasifikacija v šifri G/50.5 uporablja besedilo trgovina na drobno z motornimi gorivi, razen tega pa tožeča stranka ne zanika opravljanja te dejavnosti. Utemeljen pa je po presoji sodišča ugovor tožnika, da pravilnosti in zakonitosti prvostopne in drugostopne odločbe ni mogoče preizkusiti, ker prvostopna odločba ne vsebuje podatkov o tem, na kakšen način so bile izračunane točke za posamezen servis, niti ne konkretizira določb Odloka, pač pa se nanje samo sklicuje.

Tožena stranka je s tem, ko ni ugotovila, da je obrazložitev prvostopne odločbe tako pomanjkljiva, da ni mogoče preveriti pravilnosti uporabe materialnega predpisa, tj. ali je davčni organ za vsak bencinski servis posebej pravilno uporabil določbe odloka in pravilno določil število točk po posameznih merilih za določanje višine nadomestila in določil pravilni skupni seštevek točk, na podlagi katerega se je določila višina nadomestila za posamezni bencinski servis in je ne glede na to pomanjkljivost zavrnila pritožbo tožeče stranke, tudi sama kršila določbo 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS št. 80/99, 70/00 in 52/02, v nadaljevanju ZUP).

Navedena kršitev pravil postopka je po mnenju sodišča bistvena, saj je lahko vplivala na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe. V ponovnem postopku bo treba za vsak bencinski servis posebej obrazložiti, kako so bile odločbe Odloka uporabljene pri določanju števila točk po posameznih merilih za določanje višine nadomestila, da bo mogoče preveriti pravilnost višine odmerjenega nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, s tem pa tudi pravilnost in zakonitost nove odločbe.

Glede na to, da je tožena stranka bistveno kršila pravila postopka, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 50/97 in 70/00, v nadaljevanju ZUS) in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem bo le-ta morala upoštevati stališče, ki ga je sodišče zavzelo v tej sodbi, in ponovno odločiti v roku, določenem v tretjem odstavku 60.člena ZUS, ki teče od pravnomočnosti sodbe.

ZSZ člen 56. ZSZ (1984) člen 58, 61. Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča občine Šentilj.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.