UPRS sodba U 1994/2000
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-05-07

LOVSTVO - USTAVNO PRAVO - UPRAVNI SPOR - UPRAVNI POSTOPEK

ohranjanje biotske raznovrstnosti - načelo materialne resnice - načelo presoje dokazov - varstvo živali

Pri uporabi določila 2. odstavka 14. člena ZVGLD morajo biti vsi zakonski elementi natančno in celovito ugotovljeni v dokaznem postopku tudi zaradi upoštevanja določil Zakona o ohranjanju narave in Zakona o zaščiti živali. Nujnost uporabe sorazmernega ukrepa v razmerju med sredstvi in zakonitim ciljem v tovrstnih primerih izrecno zahteva določilo 26. člena ZZZiv. Izpodbijana odločba je nezakonita, saj tožena stranka ni dokazala elementa občutne škode in na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja ni utemeljila, da škode ni mogoče drugače preprečiti.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano RS z dne 3. 10. 2000 odpravi.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi 2. odstavka 14. člena Zakona o varstvu, gojitvi in lovu divjadi ter o upravljanju lovišč (ZVGLD) in 6. člena Uredbe o zavarovanju ogroženih živalskih vrst (Uredba) ter poročila Zavoda za gozdove Slovenije, OE A, z dne 1. 6. 2000 odločila, da je dovoljeno od dne 10. 10. 2000 do dne 15. 1. 2001 odstreliti 20 krokarjev na določenem predelu Gorenjskega lovsko-gojitvenega območja, kjer povzročajo škode na kmetijskih kulturah, na sadnem drevju in pravkar poleženih jagenjčkih, z namenom odvrniti te ptice od kmetijskih kultur, sadovnjakov in pašnikov. V tretji točki izreka izpodbijane odločbe je tožena stranka odločila, da so lovske družine dolžne voditi evidenco odstrela krokarjev in da morajo po zaključku z odločbo predpisane lovne dobe pristojni v lovskih družinah poročati o izvršenem odstrelu. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka pravi, da je bil tudi za lovsko leto 2000/2001 predviden odstrel te zavarovane vrste divjadi. Po besednem opisu razvoja trenda populacije krokarjev tožena stranka ugotavlja, da je danes ta ptičja vrsta postala prava nadloga v dolinah, kjer povzročajo škodo na poljih, v sadovnjakih in tudi na pravkar poleženih jagnjetih. Med kraji, kjer je še posebno opazen porast številčnosti krokarjev, je triglavsko in karavanško področje, škodo pa krokarji povzročajo s puljenjem kaleče koruze, pšenice in drugih poljščin, na sadovnjakih in drobnici. Kmetje morajo koruzo, žito ponovno saditi, da ne pride do izpada pridelka, v sadovnjakih in v čredi pa prihaja do izpada dohodka oziroma pridelka. V okolici smetišča za občine B, A, C, D so krokarji že leta stalni spremljevalci. V širši okolici smetišča gnezdi od 100 do 150 krokarjev, ki se jim jeseni pridruži številni naraščaj. Osrednje komunalno smetišče je sicer urejeno, vendar zaradi svoje velikosti privablja krokarje. Tožena stranka pričakuje, da se bodo škode iz leta v leto ponavljale. Tožena stranka še dodaja, da je odstrel krokarjev predviden z letnim lovsko-gojitvenim načrtom za Gorenjsko lovsko-gojitveno območje in populacije krokarjev ne bo ogrozil.

V tožbi tožeča stranka pravi, da je krokar zavarovana vrsta po Uredbi (Uradni list RS, št. 57/93) in se sklicuje tudi na določilo 73. člena Ustave RS. Uveljavlja bistveno kršitev določb postopka, ker tožeči stranki ni bila dana možnost udeležbe v postopku, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (25. člen Zakona o upravnem sporu in 44. člen Zakona o splošnem upravnem sporu). Odločba tožeči stranki ni bila vročena, za njeno vsebino je tožeča stranka izvedela iz medijev. Iz odločbe tudi ni razvidno, ali je upravni organ pridobil poprejšnje mnenje ministra, pristojnega za okolje in prostor, v skladu z določilom 4. odstavka 6. člena Uredbe. To dejstvo ni navedeno v uvodu odločbe, kot to določa 2. odstavek 212. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Nadalje tožeča stranka pravi, da tožena stranka ne navaja nobenih konkretnih dokazov v zvezi s škodo, ampak jo zgolj pavšalno zatrjuje. Izpodbijana odločba bi morala temeljiti na dokazih o konkretnih primerih škode ter na strokovni oceni o obsegu škode; odločba je neutemeljena tudi z vidika vprašanja ukrepa, ki bi bil najprimernejši za zmanjšanje te škode in z vidika vprašanja, kaj pravzaprav pomeni odstrel 20 ptic za zmanjšanje te škode glede na to, da gre za zavarovano vrsto. Odločba v tem smislu nima predpisane vsebine (1. odstavek 214. člena ZUP). Tožeča stranka nasprotuje metodologiji ocenjevanja številčnosti krokarja, ki pomeni predvidevanja, pavšalne ocene in špekulacije, in ne vsebuje natančnih podatkov. Na podlagi takšnih ocen je nemogoče sprejemati kakršne koli ukrepe za odstrel krokarjev. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi.

V odgovoru na tožbo tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Sodišče je dne 8. 11. 2000 (U 1994/2000-2) na podlagi določila 2. odstavka 69. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS) ugodilo zahtevi tožeče stranke za izdajo začasne odredbe in do pravnomočnosti sodne odločbe v upravnem sporu zadržalo izvajanje izpodbijane odločbe. Sklep o izdaji začasne odredbe je postal pravnomočen dne 14. 11. 2000.

V uvodu izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je odločba izdana na podlagi določila 14. člena ZVGLD (Uradni list SRS, št. 25/76, 29/86) in določila 6. člena Uredbe (Uradni list RS, št. 57/93). V obrazložitvi izpodbijane odločbe pa tožena stranka ne navaja nobenega materialnega predpisa, ki bi ga uporabila pri izdaji izpodbijane odločbe. Določilo 14. člena ZVGLD ima dva odstavka. Prvi odstavek se nanaša na prepoved lova posameznih vrst divjadi in ni relevanten za obravnavani primer. Drugi odstavek 14. člena ZVGLD pa med drugim pravi, da lahko zaradi preprečitve škode republiški sekretar za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano dovoli ali odredi lov divjadi med popolnim oziroma delnim lovopustom. Po določilu 12. člena ZVGLD krokarja ni dovoljeno loviti vse leto. To pomeni, da bi bilo načeloma mogoče v primeru, kot je obravnavani spor, uporabiti določilo 2. odstavka 14. člena ZVGLD. Vendar pa so ukrepi v primeru povzročanja škode divjadi, ki je zavarovana s popolnim lovopustom, predpisani tudi v posebnem X. poglavju ZVGLD. X. poglavje ZVGLD ureja odgovornost lovske organizacije za preprečevanje škode (68. člen), odgovornost lastnikov, uporabnikov, imetnikov zemljišč pri zaščiti kultur pred škodo (1. in 2. odstavek 69. člena), obveznost sodelovanja med različnimi akterji zaradi preprečevanja škode zaradi divjadi (3. odstavek 69. člena) in obveznost pokrivanja škode v različnih primerih (71. člen). Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, zakaj je bilo treba v konkretnem primeru uporabiti skrajni ukrep za preprečevanje škode iz določila 2. odstavka 14. člena ZVGLD oziroma zakaj ni bilo mogoče želenega cilja doseči z uporabo določb X. poglavja ZGVLD. Izpodbijana odločba bi morala v zvezi s tem temeljiti na popolnoma ugotovljenem dejanskem stanju, ki bi predstavljal zakonito podlago za uporabo določenega ukrepa iz ZVGLD, ne pa na pavšalnih navedbah o krokarjih kot nadlogah, ki povzročajo škodo v sadovnjakih, na poljih in pašnikih, pri čemer v zvezi s trendom razvoja populacije krokarja tudi ni razvidna metodologija, ki jo je uporabila tožena stranka in ji tožeča stranka oporeka. Vsi zakonski elementi morajo biti natančno in celovito ugotovljeni v dokaznem postopku tudi zaradi upoštevanja določil Zakona o ohranjanju narave (ZON, Uradni list RS, št. 56/99). Po ZON ima država med drugim dolžnost ohranjati biotsko raznovrstnost, živali pa so pod posebnim varstvom države (1. in 12. člen ZON). Živali je prepovedano brez opravičljivega razloga ubijati (3. odstavek 14. člena ZON) oziroma mora takšno dejanje imeti koristno posledico (6. odstavek 14. člena ZON), kar pomeni, da mora biti ta koristna posledica dokazana v skladu z načelom materialne resnice (8. člen) in presoje dokazov (10. člen) iz ZUP (Uradni list RS, št. 80/99). Strogo dokazno oceno v zvezi z uporabo določila 2. odstavka 14. člena ZVGLD je sodišče uporabilo tudi v drugem primeru, ko je šlo za odstrel večjega števila živali ogrožene vrste v zadevi U 1713/99-9 z dne 19. 1. 2000. Stališče Upravnega sodišča v zvezi z nujnostjo stroge dokazne ocene je bilo potrjeno s sodbo Vrhovnega sodišča RS I Up 374/2000 z dne 10. 1. 2001. Poleg ZON pa veže toženo stranko v tovrstnih primerih tudi Zakon o zaščiti živali (ZZZiv, Uradni list RS, št. 98/99). Tako kot pri ZON gre tudi v tem primeru za bistveno novejši zakonski predpis od ZVGLD, ki ima celo ustavno podlago v določilu 4. odstavka 72. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I). Varstvo živali pred mučenjem je torej ustavno-varovana dobrina v tem smislu, da varstvo živali pred mučenjem ureja zakon. Po ZZZiv imajo ljudje odgovornost za zaščito živali, to je njihovega življenja (1. odstavek 1. člena), če gre za vretenčarje oziroma za živali, ki imajo razvita čutila za sprejem zunanjih dražljajev in razvit živčni sistem, da boleče zunanje vplive čutijo (2. odstavek 1. člena). Zaščita živali po ZZZiv je dolžnost vseh pravnih in fizičnih oseb, ki so v kakršnem koli odnosu do živali (2. člen). Nihče ne sme brez utemeljenega razloga povzročiti smrti živali (3. člen). V konkretnem primeru iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali za ukrepom, ki pomeni povzročitev smrti, stoji utemeljen razlog. Iz odločbe izhaja, da je razlog škoda, ki jo povzročajo krokarji, vendar pa ta škoda ni na utemeljen način dokazana. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, ali je usmrtitev nujno potrebna oziroma primerna, ker drugače ni mogoče preprečiti škode ob tem, da tožena stranka ni ugotavljala, ali bi bilo primerno zaradi škode ukrepati po X. poglavju ZVGLD. To je pravno relevantno, ker ZZZiv v določilu 4. člena pravi, da je mučenje živali nepotrebna ali neprimerna usmrtitev živali. ZZZiv v določilu 15. člena izrecno napotuje na uporabo predpisov o lovstvu, ko gre za streljanje živali (4. alineja) in preganjanje živali v naravnem okolju (10 alineja). Nujnost uporabe sorazmernega ukrepa v razmerju med sredstvi in zakonitim ciljem v tovrstnih primerih izrecno zahteva določilo 26. člena ZZZiv, ki v 3. odstavku ZZZiv izrecno napotuje na predpise o lovstvu. Gre za specialno določbo o usmrtitvi živali in v 5 alineji pravi, da je usmrtitev živali dovoljena, če žival povzroča občutno škodo in tega ni mogoče drugače preprečiti. Tudi z vidika tega določila je torej izpodbijana odločba nezakonita, saj tožena stranka ni dokazala elementa občutne škode in na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja ni utemeljila, da škode ni mogoče drugače preprečiti. Sodišče je zato tožbi ugodilo, ker tožena stranka v bistvenih točkah ni ugotovila dejanskega stanja (2. točka 1. odstavka 60. člena ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) in ker v postopku niso bili uporabljeni vsi relevantni zakonski predpisi (4. točka 1. odstavka 60. člena ZUS). Ker je sodišče že na tej podlagi ugotovilo, da je izpodbijana odločba nezakonita in je tožbi ugodilo, preostala dva tožbena ugovora ne potrebujeta natančnejšega obravnavanja. Tožbeni ugovor, da iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je tožena stranka pridobila poprejšnje mnenje Ministra za okolje in prostor RS, ki ga zahteva določilo 6. člena Uredbe, ni bil pomemben z vidika presoje zakonitosti izpodbijane odločbe tudi zaradi tega, ker iz Uredbe izhaja, da krokar ni ogrožena vrsta po določilih Uredbe, čeprav celo tožena stranka v obrazložitvi sama uporablja pojem "zavarovana vrsta", ki ga uporabljajo tudi določila Uredbe. Ker je sodišče na drugi podlagi ugotovilo nezakonitost izpodbijane odločbe, se ni spuščalo v razčiščevanje tega vprašanja. Podobno velja tudi za tožbeni ugovor, da tožeči stranki ni bila dana udeležba v upravnem postopku. Tožeča stranka res ni sodelovala v postopku izdaje upravnega akta kot stranka v postopku, vendar pa tožeča stranka utemeljuje pravico sodelovanja v tovrstnih upravnih postopkih z upravno določbo o priznanju statusa društva, ki deluje v javnem interesu na področju ohranjanja narave, in ki ima v skladu z določilom 3. odstavka 137. člena ZON pravico zastopati interese ohranjanja narave v vseh upravnih in sodnih postopkih. Ta status pa je bil tožeči stranki podeljen približno 1 leto po izdaji izpodbijane odločbe. Dejstvo, da je sodišče v postopku izdaje začasne odredbe tožeči stranki priznalo status stranke v tem konkretnem postopku, pa zaradi opisanih drugih nezakonitosti izpodbijane odločbe, sodišče ni štelo za pomembno z vidika presoje zakonitosti izpodbijanega akta. Ob tem sodišče pripominja, da konkretno stališče sodišča o tem tožbenem ugovoru ne pomeni, da udeležba tovrstnih organizacij z javnimi pooblastili v postopkih izdajanja podobnih ukrepov ni pomembna. Nasprotno, saj bo ravno dosledno spoštovanje procesnih pravic strokovnih organizacij, ki delujejo v javnem interesu po ZON, bistveno pripomoglo k popolni in strokovno kompetentni ugotovitvi vseh pravnorelevantnih dejstev za odločanje v tovrstnih primerih.

ZVGLD člen 69/2,  69/3,  71,  68,  69,  69/1,  14,  14/1,  14/2,  69/1,  69/2,  69/3,  14/2,  68,  69,  14,  71,  14/1.  URS člen 72,  72/4,  72,  72/4.  ZUS člen 60,  60/1-2,  60/1-4,  60,  60/1-2,  60/1-4.  ZON člen 137/3,  14/3,  14/6,  137,  1,  12,  14,  1,  12,  137,  137/3,  14,  14/3,  14/6.  ZUP člen 8,  10,  8,  10.  ZZZiv člen 26,  26/3,  26/3-5,  15,  15-4,  15-10,  2,  3,  4,  1,  1/1,  1/2,  26,  26/3,  26/3-5,  15,  15-4,  15-10,  2,  3,  4,  1,  1/1,  1/2.  Uredba o zavarovanju ogroženih živalskih vrst člen 6,  6.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.