Sodba in sklep U 157/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-05-21

USTAVNO PRAVO - DELAVCI V DRŽAVNIH ORGANIH - JAVNI USLUŽBENCI - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

razrešitev delavca v državnem organu - varstvo pravic v postopku razrešitve delavca v državnem organu - pravica do dostopa do delovnega mesta pod enakimi pogoji

Ker iz podatkov v spisu ne izhaja, da gre v konkretnem primeru za razrešitev upravnega delavca po 23. členu ZDDO, je z vidika možnih pravnih sredstev tožnika v konkretnem primeru treba upoštevati določilo 72. člena ZDDO, ki ureja varstvo pravic. Zahteva za uveljavljanje pravic iz delovnega razmerja iz 72. člena ZDDO ni predmet presoje v upravnem sporu, ker gre za delovno-pravne elemente spora, ampak je to lahko ugovor zoper odločitev o pravicah upravnega delavca, njegovih obveznostih in odgovornostih. Četudi delovno-pravni vidiki spora niso predmet presoje v upravnem sporu, pa je sodišče v presoji zakonitosti izpodbijane odločbe upoštevalo tudi določilo 3. odstavka 49. člena Ustave RS.

Tožbi zoper sklep tožene stranke z dne 4. 1. 2001 se ugodi, izpodbijana odločba se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožbi zoper sklep tožene stranke z dne 21. 12. 2000 se ugodi, izpodbijana odločba se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožba zoper odločbo tožene stranke z dne 21. 12. 2000 se zavrže.

Z izpodbijanim sklepom z dne 4. 1. 2001 je tožena stranka na podlagi določil 23. člena Zakona o delavcih v državnih organih (ZDDO), 2. odstavka 49. člena Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) in 7. točke 30. člena Statuta Občine Bled (Statut) imenovala A.A. za direktorja občinske uprave z dnem 4. 1. 2001 za nedoločen čas.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka pravi, da je Območna enota A Republiškega zavoda za zaposlovanje dne 21. 12. 2000 potrdila sprejem izpolnjenega obrazca potrebe po delavcu in razpisne pogoje za prosto delovno mesto direktorja občinske uprave. Rok prijave je potekel dne 29. 12. 2000. Na razpis sta se javila tožnik in A.A. Tožena stranka pravi, da je bilo v postopku ugotovljeno, da vse pogoje iz kataloga delovnih mest v občinski upravi Občine Bled, ki je priloga Pravilnika o sistematizaciji delovnih mest v občinski upravi, izpolnjuje A.A., med tem ko tožnik ne izpolnjuje pogoja (šifra 1/1-5 iz omenjenega kataloga) preizkusa strokovne usposobljenosti za dejanja v upravnem postopku. Tožnik je predložil le potrdilo o udeležbi na seminarju programa strokovnega izpopolnjevanja iz novega upravnega postopka. Tožena stranka se v obrazložitvi sklicuje na avtonomijo iz določila 7. točke 30. člena Statuta. V pravnem pouku je tožena stranka navedla, da lahko delavec zoper sklep sproži upravni spor. Z izpodbijanim sklepom z dne 21. 12. 2000 je tožena stranka na podlagi določil 23. člena ZDDO, 2. odstavka 49. člena ZLS in 7. točke 30. člena Statuta A.A. imenovala z dnem 21. 12. 2000 za direktorja občinske uprave za nedoločen čas tako, da se sklep izvrši z dnem vročitve. V pravnem pouku je tožena stranka navedla, da lahko delavec zoper sklep sproži upravni spor. Z izpodbijano odločbo z dne 21. 12. 2000 pa je tožena stranka na podlagi določil 1. odstavka 6. člena in 30. člena ZDDO in 6. točke 30. člena Statuta med drugim odločila, da se AA za nedoločen čas s polnim delovnim časom od 21. 12. 2000 dalje razporedi na delovno mesto direktorja občinske uprave. V obrazložitvi izpodbijane odločbe v zvezi s to odločitvijo tožena stranka navaja, da je dne 21. 12. 2000 s sklepom župana tožnik prenehal opravljati dela in naloge vršilca dolžnosti direktorja občinske uprave in da je bil na to mesto s sklepom imenovan A.A. V pravnem pouku je tožena stranka navedla, da lahko delavec zoper to odločbo vloži ugovor pri županu Občine Bled.

Tožnik v tožbi pravi, da je pravni pouk v sklepu o izbiri in imenovanju A.A. nepravilen in mu ni bila dana možnost pritožbene na organ, ki je izdal sklep. V zvezi s tem izpodbijanim sklepom je napaka tudi v tem, da kandidat v roku ni vložil prijave na razpisano mesto, kar je razvidno iz priloženega uradnega zaznamka tožeče stranke. Kot dokaz v zvezi s tem predlaga uradni zaznamek, tožnikovo prijavo na razpis, zaslišanje prič BB in CC iz občinske uprave Bled. Tožnik ima sklenjeno delovno razmerje in je do 6. 11. 2000 opravljal dela in naloge vodje oddelka za splošne in normativno-pravne zadeve, od dne 6. 11. 2000 do dne 1. 3. 2001 pa ga je tožena stranka s sklepom in odločbo imenovala za vršilca dolžnosti direktorja občinske uprave. Ta odločba je še vedno pravnomočna, vendar jo tožena stranka ni upoštevala. V zvezi z izpodbijano odločbo tudi ni bil upoštevan pritožbeni rok, ki ga je imel na voljo tožnik kot nasprotni kandidat. Izbranemu je bila namreč že pred iztekom pritožbenega roka izdana odločba o razporeditvi na delovno mesto direktorja občinske uprave, za katero pa ni bil objavljen javni razpis. Javni razpis pa določajo 9. člen Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list RS, št. 60/89), določila 1., 3. in 4. člena ZDDO in 13. člen Uredbe o postopku sklenitve delovnega razmerja za nedoločen čas v organih državne uprave. Iz obrazca prijave potrebe po delavcu izhaja, da se pod 8. točko zahteva univerzitetna izobrazba ekonomske, pravne ali družboslovne smeri. Ta pogoj je opredeljen v Odloku o spremembah in dopolnitvah odloka o organizaciji in delovnem področju Občinske uprave Bled (Uradni list RS, št. 71/99) in v Pravilniku o sistematizaciji delovnih mest, ki v katalogu delovnih mest v prilogi zahteva isto stopnjo izobrazbe. Izbrani kanidat tega pogoja ne izpolnjuje, ker je diplomirani varstvoslovec. Tožeča stranka pa bo drugi pogoj pod rubriko 26 izpolnila v začetku meseca februarja leta 2001. Zaradi nezakonitih sklepov je tožeča stranka prikrajšana pri mesečni plači. Predlaga, da sodišče izvede predlagane dokaze in odloči, da se vsi trije izpodbijani sklepi razveljavijo kot nezakoniti. Predlaga, da sodišče odloči, da je tožena stranka dolžna tožniku na podlagi pravnomočne odločbe z dne 6. 11. 2000 izplačati razliko v plači skupaj 278.470, 00 SIT (bruto) in 167.082,00 SIT (neto). Predlaga tudi, da je tožena stranka dolžna tožniku od 21. 12. 2000 do 1. 3. 2001 izplačati navedeno razliko v plači z vsemi pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi in pristojnim organom izplačati vsem zneskom pripadajoče davke in prispevke v roku 8 dni pod izvršbo, ki zapadejo v plačilo vsakega 5. v mesecu. Predlagal je tudi izdajo začasne odredbe.

Sodišče je s sklepom (U 157/2001-2) z dne 5. 2. 2001 predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo, ker tožnik ni verjetno izkazal nastanka hujših škodljivih posledic ali grozečega nasilja. V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da je uporabila določilo 7. točke 30. člena Statuta kot dolžnost zaradi odgovornosti za nemoteno funkcioniranje občinske uprave. Veljavnost odločbe z dne 6. 11. 2000 o imenovanju tožnika za vršilca dolžnosti direktorja je bila odpravljena z dnem 1. 3. 2001 ali z dnem imenovanja novega direktorja.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da jo je tožena stranka izdala na podlagi določila 23. člena ZDDO (Uradni list SRS, št.15/90, Uradni list RS, št. 5/91, 18/91, 22/91, 29/91-I, 4/93, 18/94-ZRPJZ, 70/97, 87/97-ZPSDP, 38/99), določila 2. odstavka 49. člena ZLS (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 - določba US, 45/94 - odločba US, 57/94, 19/95, 20/95 - odločba US, 63/95, 9/96 - odločba US, 44/96 - odločba US, 26/97, 70/97, 10/98, 68/98 - odločba US, 74/98, 59/99 - odločba US, 70/2000) in določila 7. točke 30. člena Statuta (Uradni list RS, št. 33/99). Med tem ko določili 2. odstavka 49. člena ZLS in 7. točke 30. člena Statuta določata, da tajnika občine imenuje in razrešuje župan, ZDDO določa postopek razrešitve in varstvo pravic tajnika občine kot delavca v državnem organu v primeru njegove razrešitve. ZDDO je v določilu 23. člena opredelil primere, ko je zoper odločitev o razrešitvi delavca v državnem organu predvidena presoja zakonitosti akta v upravnem sporu. Sodišče pa v upravnem sporu ni moglo ugotoviti, ali gre v konkretnem sporu za katerega izmed v določilu 23. člena ZDDO predvidenih primerov. Iz izpodbijane odločbe namreč ni razvidno, na kateri primer razrešitve iz določila 23. člena ZDDO se nanaša izpodbijana odločba in tudi iz podatkov v spisu ne izhaja, da so očitno podani pogoji za kateri koli primer razrešitve iz določila 23. člena ZDDO, za katerega je zakonodajalec izrecno predvidel upravni spor v določilu 6. odstavka tega člena. Iz izpodbijane odločbe niti iz podatkov v spisu ne izhaja, da gre v konkretnem primeru za razrešitev upravnega delavca, ki je pisno zaprosil za razrešitev, ali za prenehanje delovnega razmerja (1. točka 1. odstavka 23. člena ZDDO), ali da gre za razrešitev upravnega delavca, ki mu preneha delovno razmerje po zakonu (2. točka 1. odstavka 23. člena ZDDO), ali da gre za razrešitev upravnega delavca, ki po delovnih in strokovnih kvalitetah ni več primeren za opravljanje dela (3. točka 1. odstavka 23. člena ZDDO). To pa pomeni, da je z vidika možnih pravnih sredstev tožnika v konkretnem primeru treba upoštevati določilo 72. člena ZDDO, ki ureja varstvo pravic, ne pa določilo 6. odstavka 23. člena ZDDO. Vendar pa je pri varstvu pravnih interesov in pravic tajnika občine po določilu 72. člena ZDDO treba razlikovati med presojo zakonitosti izpodbijanega akta, ki je v pristojnosti upravnega sodstva in varstvom delovno-pravnih elementov delovnega razmerja, kar je v pristojnosti sodišča za delovne in socialne spore. Tožnik izpodbija sklep z dne 4. 1. 2001 zaradi nezakonitosti, ker mu ni bila dana možnost pritožbe na organ, ki je sklep izdal, ker se izbrani kandidat sploh ni prijavil na razpisano mesto, ker izpodbijani sklep ne upošteva pravnomočne odločbe o imenovanju tožnika za vršilca dolžnosti direktorja in ker izbrani kandidat ne izpolnjuje zahtevanega pogoja izobrazbe. Ti tožbeni argumenti so po naravi takšni, da se nanašajo na vprašanje zakonitosti izpodbijanega akta, ne pa neposredno na varstvo delovno-pravnih elementov tožnikovega delovnega razmerja. Določilo 72. člena ZDDO predvideva dvostopenjski upravni postopek bodisi na podlagi, da delavec vloži zahtevo za uveljavljanje svojih pravic iz delovnega razmerja bodisi na podlagi, da delavec vloži ugovor zoper odločitev o njegovih pravicah, obveznostih in odgovornostih (1. odstavek 72. člena ZDDO). Določilo 2. odstavka 72. člena ZDDO pravi, da zahtevo vloži delavec pri predstojniku oziroma drugemu organu, ki je pristojen za odločitev o pravicah, obveznostih in odgovornostih delavca, ugovor pa pri organu, ki je odločil o njegovih pravicah, obveznostih in odgovornostih. Predstojnik oziroma drug pristojen organ preizkusita svojo odločitev in jo lahko spremenita. Zahteva za uveljavljanje pravic iz delovnega razmerja ni predmet presoje v upravnem sporu, ker gre za delovno-pravne elemente spora, ampak je to lahko ugovor zoper odločitev o pravicah upravnega delavca, njegovih obveznostih in odgovornostih, kajti določilo 3. odstavka 72. člena ZDDO pravi, da delavec, če se ne strinja z drugostopenjsko odločbo, lahko zahteva varstvo pravic pri pristojnem sodišču, kar pa ne izključuje upravnega spora. V konkretnem primeru je bilo z izpodbijano odločbo ugotovljeno, kdo se je prijavil na razpis, kdo izpolnjuje pogoje in kdo je bil imenovan za direktorja občinske uprave, kar pomeni, da izpodbijani akt pomeni odločitev o pravicah, obveznostih in odgovornostih tožnika v smislu določila 1. odstavka 72. člena ZDDO. To pomeni, da je tožnik pravilno uveljavljal, da mu je bila odvzeta možnost odločanja o pritožbi na ravni drugostopenjskega organa, kot to določa 72. člen ZDDO. Zato je sodišče v 1. točki izreka tožbi ugodilo (3. točka 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) v smislu predloga, da se izpodbijani akt odpravi, ker je nezakonit. Sodišče pa ni odločalo o preostalih tožbenih predlogih, ker gre za delovno-pravne vidike spora. Sodišče je tožbi ugodilo, ker je tožena stranka z izpodbijanim aktom kršila procesno določilo 72. člena ZDDO in tudi določilo 25. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I), po katerem je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam organov lokalnih skupnosti, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih in je ta kršitev mogla vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve. Četudi delovno-pravni vidiki spora niso predmet presoje v upravnem sporu, pa je sodišče v presoji zakonitosti izpodbijane odločbe upoštevalo tudi določilo 3. odstavka 49. člena Ustave RS, po katerem je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Tudi ta določba predstavlja del materialnega prava, ki ga je treba upoštevati v presoji zakonitosti izpodbijanega akta še posebej, če gre za zaposlitev v javnem sektorju in sicer v tem smislu, da mora biti odločba nosilca javnih pooblastil natančno in celovito obrazložena z navedbo vseh in konkretnih zakonskih določil, na katerih temelji odločba. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe; pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Ob tem sodišče pripominja, da bo morala tožena stranka v upravnem postopku odgovoriti na vse pritožbene ugovore.

Vsebina obrazložitve izreka pod 1. točko velja tudi za obrazložitev k 2. točki izreka sodbe, kajti gre za istovrstni sklep o imenovanju AA za direktorja občinske uprave za nedoločen čas, s to razliko, da je ta sklep izdan časovno pred prvim izpodbijanim sklepom, to je dne 21. 12. 2000 in z razliko od prvega izpodbijanega sklepa določa, da imenovanje velja z dnem 21. 12. 2000 in ne z dnem 4. 1. 2001, kot je določeno v prvem izpodbijanem sklepu. Ker je tožnik tudi v tem primeru izpodbijanega akta pravilno uveljavljal, da mu je bila odvzeta možnost pritožbe na drugostopenjski organ, je sodišče v 2. točki izreka tožbi ugodilo (3. točka 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) v smislu predloga, da se izpodbijani akt odpravi, ker je nezakonit. Sodišče pa ni odločalo o preostalih tožbenih predlogih, ker gre za delovno-pravne vidike spora. Tožena stranka je namreč z izpodbijanim aktom kršila procesno določilo 72. člena ZDDO in tudi določilo 25. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I) in je to moglo vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe; pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

Tožnik je izpodbijal tudi odločbo z dne 21. 12. 2000, zoper katero je imel tožnik možnost vložiti ugovor pri županu Občine Bled. Ker upravno sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov (3. odstavek 1. člena ZUS), to pa so akti zoper katere ni mogoče vložiti pravnega sredstva v upravnem postopku, je sodišče tožbo zoper izpodbijano odločbo s sklepom zavrglo kot prezgodaj vloženo (določilo 2. točke 1. odstavka 34. člena ZUS) oziroma iz razloga, ker je bila zoper izpodbijano odločbo mogoča pritožba, pa ta ni bila vložena (5. točka 1. odstavka 34. člena ZUS).

URS člen 25, 49, 49/3. ZDDO člen 23, 72, 72/1, 72/2, 72/3. ZUS člen 1, 1/3, 34, 34/1-2, 34/1-5, 60, 60/1-3. Statut Občine Bled člen 30, 30-7.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.