sodba U 2171/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-03-16

Materialno-pravno podlago za odločanje tožene stranke o upravičenosti do povračila stroškov in nagrad za opravljeno pravno pomoč svetovalcem za begunce namreč predstavlja določba 4. odstavka 16. člena ZAzil v povezavi z določilom 2. odstavka 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. ZAzil sicer izrecno ne določa, da se uporablja ZUP v sporih med svetovalci za begunce in organi, ki odločajo o pravici do nagrade za opravljeno delo in povračilo stroškov svetovalcem za begunce iz sredstev proračuna Republike Slovenije, ampak to izhaja iz določbe 23. člena ZAzil, ki določa, da se v postopku za pridobitev azila uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, kolikor ni z ZAzil drugače določeno. Narava stvari, ki zahteva upravno odločanje v tovrstnih zadevah je izražena v tem, da gre za razmerje med svetovalcem za begunce kot izvajalcem brezplačne pravne pomoči pri uveljavljanju pravic prosilcev za azil po določbah ZAzil (5. alinea 1. odstavka 43. člena ZAzil) in državo, ki zagotavlja sredstva za povrnitev stroškov za uresničevanje navedene pravice do brezplačne pravne pomoči prosilcev za azil iz sredstev proračuna Republike Slovenije. Zato gre v tovrstnih zadevah za upravno odločanje. Zahtevek svetovalca za begunce za povrnitev stroškov in nagrado za opravljeno delo, ki ga svetovalec za begunce na predpisan način predloži toženi stranki, je tako potrebno smiselno šteti za zahtevek po 1. odstavku 63. člena in 1. odstavku 125. člena ZUP. V skladu s temi pravili bi morala tožena stranka stroškovnik tožeče stranke z dne 23. 8. 2004 obravnavati v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUP v povezavi s 1. odstavkom 125. člena ZUP kot vlogo oziroma zahtevo stranke, tožnici pa dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za upravni akt (načelo zaslišanja) pred izdajo izpodbijanega sklepa, saj iz podatkov spisa ne izhaja, da bi bili izpolnjeni pogoji za skrajšani postopek (144. člen ZUP).

Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za pravosodje RS št. 254-6/2001-0801 z dne 26. 10. 2004 odpravi ter zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka na podlagi 5. člena Pravilnika o nagrajevanju in povračilu stroškov svetovalcem za begunce (Uradni list RS, št. 103/04, v nadaljevanju Pravilnik) tožnici priznala nagrado in stroške v znesku 96.487,20 SIT neto za opravljeno pravno pomoč v upravnem postopku priznanja begunskega statusa AA, roj. 23. 9. 1982, državljanu Irana. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa tožena stranka navaja, da je bila tožnica z Odredbo, objavljeno v Uradnem listu RS št. 3/00 in 7/00, ter odločbo ministrice za pravosodje z dne 11. 10. 2004 imenovana za svetovalko za begunce, ter da je dne 28. 4. 2004 predložila stroškovnik za pravno pomoč v upravni zadevi priznanja statusa begunca AA. Kot odvetnici se ji nagrada odmerja po Odvetniški tarifi za storitve v postopku pred upravnimi organi in sodišči. Tožena stranka je po vpogledu v spis pri Ministrstvu za notranje zadeve RS, opravljenem dne 21. 10. 2004 tožnici priznala nagrado za zastopanje ob podaji vloge dne 1. 7. 2004 v višini 350 točk, za zastopanje dne 14. 7. 2004 v višini 200 točk, za odsotnost iz pisarne po 4. odstavku 7. člena Odvetniške tarife za 1. 7. 2004 in 14. 7. 2004, kar je 2 x 80 točk, oziroma skupaj 160 točk, priznala pa ji je tudi potne stroške na dan obeh prihodov v Ljubljano v prijavljeni višini 2 x 8.412,60 SIT, kar je skupaj 16.825,20 SIT, v skladu s 3. odstavkom 13. člena Odvetniške tarife pa ji je priznala tudi materialne stroške v višini 2 %, kar je 14,2 točk. V svoji obrazložitvi je še navedla, da se ne priznajo nagrada in stroški, ki so nastali v zvezi s postopkom omejitve gibanja, ker niso nastali v zvezi s postopkom pridobitve begunskega statusa. Tožnici so bili tako priznani stroški v skupni višini 96.487,20 SIT.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je toženi stranki posredovala stroškovnik za zastopanje prosilca AA v postopku za priznanje azila, tožena stranka pa ji z izpodbijanim sklepom ni priznala stroškov za sestavo pritožbe zaradi omejitve gibanja, za glavno obravnavo pred upravnim sodiščem dne 6. 7. 2004 in za odsotnost ter kilometrino, v svoji obrazložitvi pa je navedla, da se nagrada in stroški v zvezi s postopkom omejitve gibanja ne priznajo, ker niso v zvezi s postopkom pridobitve statusa begunca. Tožnica meni, da tožena stranka ni pravilno uporabila materialno pravo ter se sklicuje na določbo 1 odstavka16. člena Zakona o azilu (dalje ZAzil). Tožnica meni, da se postopek v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcev nanaša na zadeve, ki so povezane z azilnim postopkom in za katere ZAzil predvideva prosilcem vložitev pritožbe, po vseh metodah razlage pravnih predpisov pa ni mogoče slediti obrazložitvi tožene stranke. Tožnica meni, da je treba institut pomoči prosilcu razumeti široko, in sicer za vsa opravila z in v zvezi z azilnim postopkom, sicer bi že zakon predvidel omejitve, kot npr. samo nujna pravna pomoč, ki pa jih zakon ne omenja. Sodišču predlaga, da odpravi izpodbijani sklep v delu, s katerim je tožena stranka zavrnila priglašene stroške tožeče stranke za zastopanje v azilnem postopku in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe, razen kolikor se z njimi izrecno strinja in navaja, da z izpodbijanim sklepom tožeči stranki ni priznala stroškov in nagrade za dejanja in svetovanja, ki niso nastala v zvezi s postopkom pridobitve begunskega statusa, ampak so nastala v zvezi s postopkom omejitve gibanja. Po določbi 16. člena Zakona o azilu svetovalec za begunce prosilcem za azil za njihovo pomoč nudi naslednje oblike pomoči: seznanitev z vsemi vprašanji, ki zadevajo zakone in druge predpise ter splošne pravne akte na področju azila in postopka za pridobitev azila; nudenje pomoči pri vložitvi prošnje za azil; nudenje splošne pravne pomoči in zastopanje v postopku. Tožena stranka meni, da je ne glede na izraz "splošna pravna pomoč" iz 3. alinee 2. odstavka 16. člena ZAzil iz uvodnega stavka jasno, da država zagotavlja brezplačno pravno pomoč prosilcu za azil le za dejanja, povezana s pridobitvijo statusa begunca. Pravice do brezplačne pravne pomoči iz tega naslova ni mogoče uveljavljati tudi v drugih postopkih, kot na primer v postopku o omejitvi gibanja po 27. členu ZAzil. V tem postopku gre za odločitev organa, da se prosilcu za azil prepove gibanje izven določenega območja ali izven azilnega doma oziroma njegove izpostave ali izven mejnega prehoda, če tam obstaja možnost za nastanitev, in sicer v primeru, ko so podani razlogi iz 1. odstavka 27. člena ZAzil, to pa je v primeru, ko je potrebno ugotavljanje istovetnosti prosilca za azil; ko je potrebno preprečiti širjenje nalezljivih bolezni; suma zavajanja ali zlorabe postopka v smislu 36. člena ZAzil ali zaradi razlogov ogrožanja življenja drugih ali premoženja. Dejstvo, da je postopek o omejitvi gibanja v zakonu urejen za prosilce za azil še ne govori za to, da so v tem postopku prosilci za azil upravičeni do brezplačne pravne pomoči, ki jo nudijo svetovalci za begunce. Tožena stranka meni, da bi tako široko tolmačenje pravice do brezplačne pravne pomoči, kot ga zastopa tožnica, lahko pripeljalo do tega, da bi imeli prosilci za pridobitev statusa begunca pravico do brezplačne pravne pomoči v vseh postopkih, kot na primer v postopku o prekršku itd. Tožena stranka poudarja, da Pravilnik v 1. členu določa, da svetovalcem za begunce gre nagrada za potrebna dejanja, ki jih le-ti opravijo v okviru pomoči pri uveljavljanju pravic tujcev do azila, 4. člen tega pravilnika pa določa, da ima svetovalec za begunce pravico do povračila nujnih potrebnih dejanskih stroškov, ki so jih imeli pri svojem delu. Tožena stranka meni, da vložitev tožbe zoper sklep o omejitvi gibanja ni potrebno dejanje in se ne nanaša na postopek za pridobitev statusa begunca, zato nagrada in stroški za vložitev tovrstne tožbe ne morejo biti plačani iz sredstev državnega proračuna, namenjenih za brezplačno pravno pomoč prosilcem za azil v postopku za pridobitev azila. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Tožnica, ki ji je sodišče v odgovor posredovalo odgovor tožene stranke na tožbo, v svojem odgovoru navaja, da tožena stranka razlaga določbo 16. člena Zakona o azilu preozko brez upoštevanja metod razlage pravnih predpisov. Tožnica nasprotno meni, da postopek omejitve gibanja ni drug postopek, temveč ga Zakon o azilu obravnava kot sestavni del oziroma eno izmed faz postopka pridobitve azila. Če so svetovalci za azil dolžni nuditi prosilcem splošno pravno pomoč in zastopanje v postopku pridobitve azila, potem so upravičeni tudi do nagrade za opravljeno delo v zvezi s temi storitvami. Dalje navaja, da Pravilnik jasno določa, da svetovalci za begunce pomagajo tujcem pri uveljavljanju njihovih pravic do pridobitve azila in ne govori o postopkih, ki so vezani na pridobitev azila. Prosilci za azil so upravičeni do splošne pravne pomoči in zastopanja v postopku pridobitve azila oziroma pri uveljavljanju pravic za pridobitev azila, kar je enako, saj se pravice lahko uveljavljajo le skozi postopek. Glede termina "potrebna dejanja" pa tožnica poudarja, da Pravilnik drugače oziroma ožje opredeljuje dejanja nudenja pravne pomoči kot zakon. Odmik Pravilnika od zakona je lahko razlog za ustavno presojo Pravilnika, tožnica pa kljub vsemu meni, da tudi po Pravilniku svetovalcem pripada nagrada za tovrstna dejanja. V konkretnem primeru pod opr. št. U 1293/2004-13 se je izkazalo, da so bila vsa dejanja v zvezi s pritožbo in zastopanjem prosilca na naroku potrebna, saj je Upravno sodišče RS odpravilo sklep tožene stranke in ji zadevo vrnilo v ponovni postopek.

Tožena stranka, ki je bil posredovan tožničin odgovor, v pripravljalni vlogi z dne 11. 2. 2005 nasprotuje tožničinim navedbam, ker meni, da niso utemeljene. Poudarja, da v postopku o omejitvi gibanja po 27. členu ZAzil pristojni organ ne odloča o pravici do azila, ampak o razlogih za omejitev gibanja v primerih, ki pa so z zakonom taksativno določeni. Ta postopek se ne konča z odločbo o (ne)priznanju azila, temveč s sklepom o omejitvi gibanja. Ta ukrep je tudi časovno omejen na največ tri mesece oziroma do prenehanja razlogov, razen v primeru preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni, ko lahko traja, dokler so za to podani razlogi, poleg tega pa postopek omejitve gibanja ne vpliva na postopek pridobitve azila. V času izrečenega ukrepa omejitve gibanja lahko postopek pridobitve statusa begunca neprekinjeno in nemoteno poteka, zato meni, da v postopku (ne)pridobitve azila pritožba zoper sklep o omejitvi gibanja ni potrebno dejanje. Sodišču ponovno predlaga, da iz navedenih razlogov tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa na podlagi 3. odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, v nadaljevanju ZUS) ni prijavilo svoje udeležbe v tem upravnem sporu.

Tožba je utemeljena iz drugih razlogov, kot jih navaja tožeča stranka.

Po določbi 2. odstavka 16. člena ZAzil nudijo svetovalci za begunce prosilcem za azil na njihovo prošnjo naslednje oblike pomoči in sicer seznanitev z vsemi vprašanji, ki zadevajo zakone in druge predpise ter splošne pravne akte na področju azila in postopka za pridobitev azila (1. alinea), nudenje pomoči pri vložitvi prošnje za azil (2. alinea), nudenje splošne pravne pomoči (3. alinea) in zastopanje v postopku (4. alinea). Po določbi 4. odstavka 16. člena ZAzil imajo svetovalci za begunce pravico do nagrade za opravljeno delo in povračila stroškov v skladu s kriteriji, ki jih določi minister, pristojen za pravosodje, iz sredstev proračuna Republike Slovenije. Na podlagi 4. odstavka 16. člena ZAzil je minister za pravosodje izdal Pravilnik o nagrajevanju in povračilu stroškov svetovalcem za begunce (Uradni list RS, št. 100/99, v nadaljevanju Prvi pravilnik) z veljavnostjo do 24. 9. 2004, ko je pričel veljati Pravilnik o nagrajevanju in povračilu stroškov svetovalcem za begunce (dalje Pravilnik ), ki v 5. členu določa, da z uveljavitvijo tega Pravilnika preneha veljati Prvi pravilnik, uporablja pa se za obravnavo dejanj svetovalcev, opravljenih pred uveljavitvijo Pravilnika .

Tožena stranka je izpodbijani sklep izdala na podlagi citirane določbe 5. člena Pravilnika v povezavi s 3. in 4. členom Prvega pravilnika, vendar te določbe ne predstavljajo pravne podlage za upravno odločanje o povrnitvi stroškov in nagrade za opravljeno pravno pomoč svetovalcem za begunce.

Materialno-pravno podlago za odločanje tožene stranke o upravičenosti do povračila stroškov in nagrad za opravljeno pravno pomoč svetovalcem za begunce namreč predstavlja določba 4. odstavka 16. člena ZAzil v povezavi z določilom 2. odstavka 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji, v nadaljevanju ZUP). Po tej določbi ZUP gre za upravno stvar tudi, če s predpisom to ni izrecno določeno, vendar pa to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. ZAzil sicer izrecno ne določa, da se uporablja ZUP v sporih med svetovalci za begunce in organi, ki odločajo o pravici do nagrade za opravljeno delo in povračilo stroškov svetovalcem za begunce iz sredstev proračuna Republike Slovenije, ampak to izhaja iz določbe 23. člena ZAzil, ki določa, da se v postopku za pridobitev azila uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, kolikor ni z ZAzil drugače določeno. Narava stvari, ki zahteva upravno odločanje v tovrstnih zadevah je izražena v tem, da gre za razmerje med svetovalcem za begunce kot izvajalcem brezplačne pravne pomoči pri uveljavljanju pravic prosilcev za azil po določbah ZAzil (5. alinea 1. odstavka 43. člena ZAzil) in državo, ki zagotavlja sredstva za povrnitev stroškov za uresničevanje navedene pravice do brezplačne pravne pomoči prosilcev za azil (iz 5. alinee 1. odstavka 43. člena ZAzil) iz sredstev proračuna Republike Slovenije. Po določilu 4. odstavka 16. člena ZAzil se namreč sredstva, potrebna za nagrade za opravljeno delo in povračilo stroškov svetovalcem za begunce zagotavlja iz sredstev proračuna Republike Slovenije, zato gre v tovrstnih zadevah za upravno odločanje. Zahtevek svetovalca za begunce za povrnitev stroškov in nagrado za opravljeno delo, ki ga svetovalec za begunce na predpisan način predloži toženi stranki, je tako potrebno smiselno šteti za zahtevek po 1. odstavku 63. člena in 1. odstavku 125. člena ZUP. Tožena stranka mora o tovrstnem zahtevku izdati konkreten upravni akt, zoper katerega lahko svetovalec za begunce vloži tožbo v upravnem sporu.

V obravnavanem primeru je sodišče tožbi ugodilo, ker tožena stranka izpodbijanega sklepa ni izdala na podlagi pravil ZUP. V skladu s temi pravili bi morala namreč tožena stranka stroškovnik tožeče stranke z dne 23. 8. 2004 obravnavati v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUP v povezavi s 1. odstavkom 125. člena ZUP kot vlogo oziroma zahtevo stranke, tožnici pa dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za upravni akt (načelo zaslišanja stranke - 9. člen ZUP, 1. odstavek 138. člena ZUP) pred izdajo izpodbijanega sklepa, saj iz podatkov spisa ne izhaja, da bi bili izpolnjeni pogoji za skrajšani postopek (144. člen ZUP). Upravni spor namreč z vidika načela delitve oblasti (2. odstavek 3. člena Ustave) ni namenjen ugotavljanju pravno relevantnih dejstev, ki bi morala biti ugotovljena v upravnem postopku, zakonitost izpodbijanega akta pa sodišče v upravnem sporu presoja praviloma na podlagi dejstev, ki so bila ugotovljena v upravnem postopku. V upravnem sporu zato velja pravilo o prepovedi tožbenih novot oziroma da stranke ne smejo navajati novih dejstev in predlagati dokazov, če so imele možnost navajati ta dejstva in predlagati dokaze v postopku pred izdajo konkretnega upravnega akta (3. odstavek 14. člena ZUS).

Ker tožeči stranki v postopku pred izdajo uvodoma navedenega izpodbijanega sklepa ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembna za izdajo izpodbijanega upravnega akta, je tožena stranka bistveno kršila določbe postopka (3. odstavek 25. člena ZUS). Sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijani sklep v skladu z določilom 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, v katerem mora tožena stranka izdati nov upravni akt v 30 dneh po pravnomočnosti te sodbe, pri čemer je vezana na pravno mnenje in stališča sodišča, ki se tičejo postopka (3. odstavek 60. člena ZUS).

URS člen 3,  3/2,  3,  3/2.  ZUS člen 25/3,  14,  14/3,  25,  25/3,  14,  14/3,  25.  ZAzil člen 43/1,  43/1-5,  16,  16/4,  43,  43/1,  43/1-5,  16,  16/4,  43.  ZUP člen 144,  125/1,  138,  138/1,  63,  63/1,  125,  2,  2/2,  9.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.