Sodba U 2103/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-12-17

pobuda za vložitev zahteve za razpis referenduma

Sodišče je odločitev župana o zavrnitvi pobude za vložitev zahteve za razpis referenduma razveljavilo in ker tožena stranka ni ravnala v skladu z zakonom (2. odstavek 47. člena ZLS). V kolikor je tožena stranka menila, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu z zakonom in s statutom občine, ali da ne vsebuje jasno izraženega vprašanja, ki naj bo predmet referenduma, bi o tem morala obvestiti pobudnika in ga pozvati, da ugotovljeno neskladnost odpravi v 8 dneh. Poziv tožeči stranki, naj pobudo umakne, ni bila v skladu s citirano določbo ZLS.

1. Tožbi se delno ugodi in se odločitev Župana A. razveljavi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

2. Predlog za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Tožena stranka je z izpodbijano odločitvijo obvestila tožečo stranko, da njena pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis svetovalnega referenduma z dne 13. 11. 2003 ni skladna s 46. b členom Zakona o lokalni samoupravi (Ur. l. RS, št. 72/93 do 108/2003, v nadaljevanju ZLS), ki določa, da svetovalni referendum lahko razpiše občinski svet o posameznih vprašanjih posebnega pomena, da se ugotovi volja volivcev. Vsak volivec ali politična stranka pa po 54. členu Statuta Občine A. lahko da pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma in ne svetovalnega referenduma. Na referendumu občani o predlaganem referendumskem vprašanju ne morejo odločati, ker je to vsebina proračuna oziroma načrta razvojnih programov, kot sestavnega dela proračuna. 46. člen ZLS in 54. člen Statuta Občine A. pa določata, da občani odločajo na referendumu o vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in zaključnem računu, ter splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom predpisujejo občinski davki ter druge dajatve.

Tožena stranka ugotavlja, da podana obrazložitev pobude ne temelji na predlogu proračuna Občine A. za leto 2004 za drugo obravnavo, ki je bil v času vložitve zahteve že posredovan članom Občinskega sveta Občine A. in tudi ne sprejetega proračuna za leto 2004, katerega sestavni del je tudi načrt razvojnih programov. Zato je tožena stranka tožečo stranko na podlagi 2. odstavka 47. člena ZLS pozvala, da pobudo umakne v 8 dneh.

Tožeča stranka vlaga zahtevo za preizkus odločitve tožene stranke zaradi bistvene kršitve določb ZLS, Statuta Občine A. (Ur. l. RS, št. 23/99, 71/01 in 109/01, v nadaljevanju SOA), zaradi nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da je vložena pobuda za svetovalni referendum v celoti skladna z ZLS in SOA. Tožena stranka je ravnala v nasprotju s 47. členom ZLS, saj tožeči stranki ni dala možnosti, da morebitna neskladja v pobudi odpravi, v pravnem pouku pa je kot edino možnost navedla preizkus pri Upravnem sodišču. Sklicuje se na 56. člen SOA, ki določa, da se za izvedbo svetovalnega referenduma primerno uporabljajo določbe tega statuta, ki urejajo referendum. "Primerna uporaba določb statuta" velja tudi za pobudo volivcem, ki jo lahko da vsak volivec ali politična stranka. Jasno pa je, da je sam razpis svetovalnega referenduma v pristojnosti občinskega sveta, tako kot to velja za referendum. S tem izpodbija tožeča stranka tudi navedbo v pojasnilu Urada za lokalno samoupravo in navedbe v obrazložitvi odločitve tožene stranke, da iz zakona (ZLS) in statuta (SOA) izhaja, da je edini predlagatelj oziroma pobudnik svetovalnega referenduma lahko samo občinski svet. Take določbe namreč v ZLS sploh ni, še manj pa v citiranem 46. b členu ZLS. 47. člen ZLS pa jasno določa da pobudo za razpis referenduma, torej tudi svetovalnega, lahko da vsak volivec ali politična stranka. V 1. odstavku 56. člena SOA je določeno, da občinski svet lahko razpiše svetovalni referendum "o posameznih vprašanjih posebnega pomena, da se ugotovi volja občanov". Predlagano referendumsko vprašanje, ali prednostno investirati v izgradnjo prepotrebnega pločnika in celotno prometno varnost v občini, ali v kanalizacijo, centralno čistilno napravo in dodatne občinske prostore, je v skladu s 46. b členom ZLS in 56. členom SOA, saj gre brez dvoma za vprašanje posebnega pomena za vse občane. Za vložitev pobude za svetovalni referendum se je tožeča stranka odločila, ker tak referendum ni zavezujoč za občinske organe in pravno formalno nima nobenega vpliva na izvajanje proračuna za leto 2004, ki ga je sprejel Občinski svet Občine A. dne 18. 11. 2003. Odločitev, ki jo tožeča stranka predlaga volivcem s predmetno pobudo, nima nobenega pravno formalnega vpliva na splošne akte občine, ima pa moralni vpliv in s tem vpliv nedvoumne večinske volje občanov na to, kako bi občinski organi morali upoštevati resnične potrebe ljudi, ko gre za urejanje skupnih vprašanj posebnega pomena. Sodišču predlaga, da ugotovi, da je odločitev tožene stranke neutemeljena in jo razveljavi, ter potrdi pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis svetovalnega referenduma in odredi, da naj tožena stranka določi način dajanja podpore volivcem za vložitev predmetne zahteve.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da zakon in statut občine določata, da svetovalni referendum lahko razpiše Občinski svet. Tožeča stranka pa ni predlagala Občinskemu svetu Občina A., ampak volivcem, da vložijo zahtevo za svetovalni referendum. Pobudo je predložila županu in o tem obvestilo občinski svet, zaradi česar je tožena stranka tožečo stranko obvestila, da njena pobuda volivcev za vložitev zahteve za razpis svetovalnega referenduma za prednostno investiranje v pločnik in obvoznico B. pred izgradnjo kanalizacije, čistilne naprave in prostorov za občinsko upravo, ni skladna s 46. b členom ZLS. Tožeča stranka je imela v roku 8 dni možnost odpraviti neskladnost tako, da bi vloženo pobudo umaknila in pobudo predložila občinskemu svetu po predpisanem postopku, vendar tega ni storila. Tožena stranka tudi navaja, da obrazložitev pobude navaja zavajajoča dejstva, saj v načrtu razvojnih programov v letih 2004 do 2007 za investicijo v občinske prostore ni namenjenih 38 mio SIT ampak 2,5 mio SIT. Tožena stranka tudi meni, da referendumsko vprašanje ni jasno in nedvoumno, saj bi se občani morali odločati o prednosti za gradnjo dveh investicij pred tremi drugimi.

Državno pravobranilstvo RS kot zastopnik javnega interesa svoje udeležbe v tem upravnem sporu ni prijavilo.

Tožbena zahteva, da sodišče razveljavi odločitev tožene stranke, je utemeljena.

Sodišče je v obravnavanem primeru presodilo, da sporna odločitev tožene stranke, s katero je tožečo stranko pozvala, da pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma umakne v 8 dneh, ni v skladu z določbami ZLS, ki urejajo razpis referenduma. Pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma po določbi 1. odstavka 47. člena ZLS lahko da vsak volivec, politična stranka v občini ali svet ožjega dela občine. Pobuda mora vsebovati zahtevo za razpis referenduma, ki mora vsebovati jasno izraženo vprašanje, ki naj bo predmet referenduma, in obrazložitev. Statut občine lahko določi, da mora biti pobuda podprta s podpisi določenega števila volivcev na seznamu, ki vsebuje osebne podatke podpisnikov; ime in priimek, datum rojstva in naslov stalnega prebivališča. V skladu z navedeno določbo ZLS je tožeča stranka vložila pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis svetovalnega referenduma z referendumskim vprašanjem, ali so za to, da Občina A. prednostno izvede investiciji v pločnik in obvoznico vasi B., ustrezno temu pa časovno upočasni investicije v kanalizacijo, centralno čistilno napravo in nove prostore Občinske uprave. Pobuda je bila obrazložena in podprta s podpisi 53. volivcev. Tožena stranka v zvezi z navedeno pobudo ni ravnala v skladu z določbo 2. odstavka 47. člena ZLS, ki določa, da če župan meni, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu s 1. odstavkom 47. člena ZLS ali je v nasprotju z zakonom in statutom občine, o tem v 8 dneh po prejemu pobude obvesti pobudnika in ga pozove, da ugotovljeno neskladnost odpravi v 8 dneh. Če pobudnik tega ne stori, se šteje, da pobuda ni bila vložena. Župan o tem nemudoma obvesti pobudnika in občinski svet. V kolikor je v obravnavanem primeru tožena stranka menila, da pobuda z zahtevo ni oblikovana v skladu z zakonom in statutom Občine A., ali da pobuda ne vsebuje jasno izraženega vprašanja, ki naj bo predmet referenduma, bi o tem morala obvestiti pobudnika, in ga pozvati, da ugotovljeno neskladnost odpravi v 8 dneh. Poziv tožeči stranki, naj pobudo umakne, tako ni bila v skladu s citirano določbo ZLS. Sodišče nadalje ugotavlja, da je obrazložitev sporne odločitve tožene stranke nejasna in tudi sama s seboj v nasprotju. Tožena stranka navaja, da tožeča stranka pobude volivcem za razpis svetovalnega referenduma sploh ne more vložiti glede na določbo 46. b člena ZLS in 56. člena Statuta Občine A., po katerih lahko svetovalni referendum razpiše le Občinski svet o posameznih vprašanjih posebnega pomena, da se ugotovi volja volivcev. Prav tako pa tožena stranka navaja, da občani o predlaganem referendumskem vprašanju ne morejo odločati glede na določbe 46. člena ZLS in 54. člena Statuta Občine A., po katerih občani ne morejo odločati o vprašanjih, ki se tičejo proračuna. Za takšno vprašanje naj bi po mnenju tožene stranke šlo tudi v primeru spornega referendumskega vprašanja, ki se nanaša na izvajanje načrta razvojnih programov kot sestavnega dela proračuna za leto 2004. V zvezi s takšno obrazložitvijo tožene stranke sodišče pripominja, da se 1. odstavek 46. člena ZLS uporablja v primeru naknadnega referenduma, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo že sprejete splošne akte občine ali njegove posamezne določbe (razen proračuna). Tožeča stranka pa pobude volivcem ni vložila za razpis naknadnega referenduma, saj v času vložitve pobude proračun za leto 2004 še ni bil sprejet, zaradi česar tudi referendumsko vprašanje ni moglo biti v nasprotju s sprejetim proračunom za leto 2004. Vložila pa je tožeča stranka pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis svetovalnega referenduma po določbi 46. b člena ZLS, po katerem, da se ugotovi volja občanov, lahko občinski svet pred odločanjem o posameznih vprašanjih iz svoje pristojnosti, razpiše svetovalni referendum, odločitev volivcev na svetovalnem referendumu pa ne zavezuje občinskih organov. Po določbi 1. odstavka 46. a člena ZLS občani lahko odločajo na referendumu o samoprispevkih in tudi o drugih vprašanjih, če tako določa zakon. Referendum iz 1. odstavka 46. a člena ZLS pa se opravi v skladu z določbami Zakona o lokalni samoupravi in Zakona o referendumu in ljudski iniciativi, če z zakonom, ki določa in ureja referendum, ni drugače določeno. Sodišče v obravnavanem primeru ne vidi ovir, da se občani na referendumu ne bi mogli odločati tudi o vprašanjih, ki se tičejo investicij v izgradnjo infrastruktur, ki se financirajo tudi iz proračunskih sredstev, v konkretnem primeru v izgradnjo pločnika in obvoznico vasi B., zaradi česar je odločitev tožene stranke, da referendum s takšno vsebino sploh ni mogoč, po mnenju sodišča nepravilna. Ker je po presoji sodišča tožena stranka nepravilno uporabila določbo 2. odstavka 47. člena ZLS, je sodišču v skladu s 3. odstavkom 47. člena ZLS odločitev tožene stranke razveljavilo. Zadevo je vrnilo toženi stranki v ponoven postopek ob smiselni uporabi 2. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 50/97 in 70/00, v nadaljevanju ZUS) v povezavi s 4. točko 1. odstavka 60. člena ZUS, ker je ugotovila, da je tožena stranka v postopku nepravilno uporabila zakon (1. točka 1. odstavka 25. člena ZUS). Tožeča stranka je v tožbi zahtevala, da sodišče odloči, da se sprejme pobuda volivcev z zahtevo za razpis referenduma. Sodišče navedenemu predlogu ni sledilo iz naslednjih razlogov: Po določbi 3. odstavka 60. člena ZUS mora pristojni organ izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo, oziroma v roku, ki ga določi sodišče; pri tem je vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Po določbi 2. odstavka 61. člena ZUS pa sodišče s sodbo odloči o stvari, kadar pristojni organ ne izda v 30 dneh po odpravi upravnega akta oziroma v roku, ki ga določi sodišče, novega upravnega akta, in tega ne stori niti na posebno zahtevo stranke v nadaljnjih 7 dneh, če stranka s tožbo zahteva od sodišča, da odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi, in je to zaradi narave pravice oziroma varstva ustavne pravice potrebno. V obravnavanem primeru bo tožena stranka morala ponovno odločiti o pobudi tožeče stranke v roku 30 dni, pri čemer bo vezana na pravno mnenje sodišča, izraženo v tej sodbi. V nasprotnem primeru pa bo imela tožeča stranka po 2. odstavku 61. člena ZUS možnost, da s tožbo od sodišča zahteva, da o zadevi meritorno odloči.

Tožeča stranka je v tožbi zahtevala, da sodišče odloči, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka. Navedeno zahtevo je sodišče zavrnilo na podlagi 3. odstavka 23. člena ZUS, ki določa, da kadar sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravnega akta in v sporih iz 3. odstavka 2. člena tega zakona, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.