sodba U 861/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-12-14

nadomestno zemljišče - zavezanec za vračilo podržavljenega premoženja - denacionalizacija kmetijskega zemljišča

Sklad kmetijskih zemljišč RS je po 1. odstavku 27. člena ZDen zavezanec za vrnitev nadomestnih kmetijskih zemljišč. Ni pomembno ali so podržavljena kmetijska zemljišča med nepremičninami s katerimi gospodari, temveč je pomembno, če upravičencu podržavljenih kmetijskih zemljišč iz razlogov po ZDen ni mogoče vrniti v naravi. Zato je treba sklad pritegniti v postopek kot zavezanca. Svoje zaveze za vrnitev nadomestnih zemljišč se razbremeni, če ni stvarnih možnosti za tako obliko denacionalizacije oziroma če niso izpolnjene predpostavke iz 1. odstavka 27. člena ZDen. Glede na položaj, ki ga ima Sklad kot zavezanec za vrnitev nadomestnih kmetijskih zemljišč, organ ne more zaključiti, da takšna oblika denacionalizacije ni možna, če zgolj upravičencu naloži, da predloži sporazum s Skladom o vrnitvi nadomestnih zemljišč, ta pa ga ne predloži.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano Republike Slovenije št.... z dne 2. 4. 2003 se odpravi in zadeva vrne temu ministrstvu v ponovni postopek.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Upravne enote A, Izpostava B št... z dne 27. 2. 2002, s katero je prvostopni organ zavrnil zahtevo za denacionalizacijo podržavljenih nepremičnin parc. št. 680, 656, 717/1, 717/2, 320 in 1024 (del) k.o. C, prej last AA, in s tem o zahtevi za denacionalizacijo odločil v celoti. Tožena stranka je presodila, da je prvostopni organ pravilno in popolno ugotovil dejansko stanje ter pravilno uporabil materialno pravo. Pojasnjuje, da je upravni organ pri odločanju vezan na zahtevek stranke, ki ga ta lahko spremeni do izdaje prvostopne odločbe. (Pri)tožnik, ki je namesto podržavljenih kmetijskih zemljišč zahteval nadomestna zemljišča, kljub več pozivom upravnega organa ni predložil sporazuma, sklenjenega s Skladom kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju: Sklad) o dodelitvi nadomestnih zemljišč, niti ni zahtevka po obliki vračila spremenil. Ker je bil opozorjen na posledice, če tega ne bo storil, je po presoji tožene stranke odločitev prvostopnega organa pravilna. (Pri)tožnik pa tudi v pritožbenem postopku ni uspel dokazati, da je bil s Skladom dosežen sporazum o dodelitvi nadomestnega zemljišča.

Tožnik izpodbija odločbo tožene stranke zaradi napačne ugotovitve dejanskega stanja, bistvene kršitve določb Zakona o splošnem upravnem postopku in zaradi kršitve materialnega prava. Navaja, da je površina kmetijskih zemljišč, ki je ni mogoče vrniti v naravi, ker je v lasti fizičnih oseb, 6.520 m2, v kateri površina ceste (del parcele št. 1041/3) v izmeri 725 m2 ni upoštevana. Vrnitev nadomestnih zemljišč je zahteval dne 17. 1. 2000. Prvostopni organ je zmotno ali vsaj preuranjeno navedel, da je del podržavljene parcele št. 1024, sedaj 1041/3 v naravi cesta in zanjo velja ovira za vračanje v naravi po 3. točki prvega odstavka 19. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen), saj ni ugotavljal, ali je to javna cesta, ali pa zgolj dovozna cesta za potrebe AAA d.o.o. kraj D, v čigar korist je vpisana pravica uporabe. Tožnik ne dvomi, da obstoji ovira za vračanje navedenega dela zemljišča. Glede na določilo enajstega odstavka 27. člena ZDen pa je pomembno, ali okoliščine ustrezajo dejanskemu stanu iz 3. točke prvega odstavka 19. člena ZDen, ali npr. iz 4. točke te določbe. Zavezanec za vrnitev prej navedene površine podržavljenih zemljišč v obliki nadomestnega zemljišča je Sklad, ki mu je po zakonskih določbah (prvi odstavek 27. člena ZDen je, upoštevaje obvezno razlago, v razmerju do 42. člena ZDen lex specialis) smiselno naložena obveznost, da se sporazumeva o vračanju v obliki nadomestnih zemljišč. Zanj ne velja, da se bo upravičenec neposredno nanj obračal s predlogom za sklenitev sporazuma in bo glede sklenitve odvisen od dobre volje pri Skladu zaposlenih sodelavcev. Sklad je bil dolžan pripraviti transparentne podatke o zemljiščih, ki bi morali biti na voljo pri upravnih organih, in merila za dodelitev teh zemljišč. Zahteve za vrnitev nadomestnih zemljišč je bil upravni organ dolžan dostaviti Skladu, ki se je bil dolžan odzvati vabilu na udeležbo v postopku in na obravnave priti s pripravljenimi podatki. Iz nobene določbe ZDen ne izhaja, da naj bi organ pozival stranko, da predloži dokaz, da se je priglasil kot interesent za nadomestna zemljišča v postopku denacionalizacije ali da bi moral predložiti pisni sporazum o dodelitvi nadomestnih zemljišč. Priglasitev je že vsebovana v zahtevi za denacionalizacijo. Upravičenec bi lahko svoj zahtevek preoblikoval šele potem, ko se bo Sklad udeležil postopka s podatki o razpoložljivih nadomestnih zemljiščih in se bo tožnik o njih lahko opredelil. Sklad pa se obravnave sploh ni udeležil, temveč se jo je udeležila strokovna oseba Državnega pravobranilstva kot zakoniti zastopnik Sklada, čeprav ta ni državni organ in ne organ v sestavi in ga zato državni pravobranilec ne more zastopati. Upravna organa sta kršila določbo drugega odstavka 209. člena ZUP/86, ker nista obrazložila, na kakšni pravni podlagi naj bi prvostopni organ tožnika pozval k predložitvi sporazuma o vrnitvi nadomestnih zemljišč. Prvostopni organ zavezanca niti ne vabi na ustne obravnave, tožena stranka pa ni izkazala, da bi kot nadzorni organ ukrepala pri pristojnih organih, če Sklad ne predloži transparentnih podatkov. Tožnik še ugotavlja, da je izpodbijano odločbo podpisal državni sekretar tožene stranke, za kar po podatkih te odločbe ni bil pooblaščen, to pa je v nasprotju z določbo 35. člena ZUP/86. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in odločbo organa prve stopnje ter zadevo vrne v dopolnitev postopka in ponovno odločanje.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri razlogih izpodbijane odločbe in predlagala, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Stranka z interesom v tem postopku Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS na tožbo ni odgovorila.

BB kot zastopnica javnega interesa je prijavila udeležbo v postopku z vlogo št. Ut... z dne 10. 11. 2004.

Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 65/98, ZDen-B) je bil Sklad določen tudi za zavezanca za vrnitev nadomestnih kmetijskih zemljišč. Obvezna razlaga prvega stavka prvega odstavka 27. člena ZDen (Uradni list RS, št. 66/00) je odpravila dilemo, ali je Sklad zavezanec za to obliko denacionalizacije samo takrat, kadar je bila vrnitev v naravi možna, in vzpostavila pravno podlago za stališče, sprejeto tudi v upravno sodni praksi, da je Sklad zavezanec za vrnitev nadomestnih zemljišč, če upravičencu podržavljenih kmetijskih zemljišč iz razlogov, določenih v ZDen, ni mogoče vrniti v naravi. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v svojem sklepu št. U-I-64/99 z dne 16. 11. 2000 (OdlUS IX/2) popravo krivic z določitvijo možnosti vračanja nadomestnih zemljišč opisalo kot dejansko obveznost države, za izpolnitev katere v okviru tretjega odstavka 42. člena ZDen obstaja tudi stvarna možnost.

Vrnitev nadomestnega zemljišča je denacionalizacija v obliki odškodnine (2. člen ZDen). Kot izhaja iz besedila obvezne razlage, je ta oblika vračanja vezana na sporazum med Skladom in upravičencem. Sklad lahko ponudi kot nadomestna zemljišča tista kmetijska zemljišča, ki so v lasti Republike Slovenije in z njimi gospodari, ZDen pa ga pri sklepanju sporazumov veže na upoštevanje določb področnega zakona o nakupu kmetijskih zemljišč. Brez sklenjenega sporazuma upravni organ, ki odloča o denacionalizacijskem zahtevku, o taki obliki denacionalizacije ne more odločiti. Vendar pa sta v obravnavanem primeru upravna organa, ki sta svojo odločitev o zavrnitvi zahtevka oprla na ugotovitev, da sporazum o nadomestnih zemljiščih med tožnikom in Skladom ni bil sklenjen, tožnik pa zahtevka tudi ni preoblikoval v drugo obliko denacionalizacije, to odločitev po presoji sodišča sprejela preuranjeno.

Kot ugotavlja sodišče iz spisnih podatkov, med strankami ni sporno, da (razen dela parc. št. 1041/3) vračilo še nevrnjenih podržavljenih zemljišč v obliki nadomestnih zemljišč ne bi bilo možno. Ker so podržavljena zemljišča v lasti fizičnih oseb, kar je po tretjem odstavku 16. člena ZDen ovira za vrnitev v naravi, tožnik lahko namesto teh zemljišč zahteva nadomestna zemljišča. Takšna tožnikova zahteva z dne 17. 1. 2000 je bila, kot izhaja iz upravnih spisov, posredovana Državnemu pravobranilstvu, ki je z dopisom z dne 18. 2. 2000 odgovorilo, da Sklad ni zavezanec za tako vrnitev (kar je po že pojasnjenem nepravilno), Sklad pa je v dopisu z dne 14. 2. 2000 sporočil, da se bo glede vrnitve nadomestnih zemljišč dokončno opredelil po prejemu poročila o ugotovljenem dejanskem in pravnem stanju zadeve. Glede na navedeno prvostopnemu organu ni mogoče očitati, da v postopek ni pritegnil Sklada kot zavezanca, neutemeljen pa je tudi tožbeni ugovor, da državni pravobranilec ne more biti zakoniti zastopnik Sklada, saj peti odstavek 60. člena ZDen Državno pravobranilstvo RS pooblašča za zastopanje interesov zavezane stranke, če se zahtevek glasi na premoženje, ki je v lasti Republike Slovenije. Strinja pa se sodišče s tožnikom, da v nadaljevanju postopka prvostopni organ ni pravilno ugotavljal in ne popolno ugotovil za odločitev o vrnitvi nadomestnih zemljišč relevantnih dejstev. Njegov zaključek, da sporazum o nadomestnih zemljiščih ni bil sklenjen, čeprav je bilo dovolj časa za sporazumevanje, ki ga je organ sprejel po tem, ko je tožnika dvakrat pozval, da predloži sporazum o dodelitvi nadomestnih zemljišč ali dokazilo o tem, da se je prijavil na javni poziv Sklada upravičencem in njihovim pravnim naslednikom za sklenitev poravnave v postopku denacionalizacije, kar je tožnik s prijavo z dne 21. 5. 2001 tudi dokazal, izhaja po presoji sodišča iz nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja.

Stališče, da je položaj Sklada kot zavezanca za vrnitev nadomestnih zemljišč, če podržavljenih kmetijskih zemljišč ni mogoče vrniti v naravi, drugačen od položaja drugih zavezancev - kot to meni tožnik v tožbi - je zavzelo že Ustavno sodišče Republike Slovenije v svojem, že navedenem sklepu z dne 16. 11. 2000 in ga podkrepilo s tem, da Sklad gospodari z zemljišči, ki so v lasti države. Komplementarno temu se razlikuje tudi položaj denacionalizacijskega upravičenca, če zahteva vrnitev nadomestnih zemljišč od Sklada, ali če se sicer z zavezancem, ki se lahko prostovoljno odloča, da bo namesto podržavljenega premoženja vrnil drugo premoženje, dogovarja o taki obliki denacionalizacije. Le v slednjem primeru lahko po mnenju sodišča upravni organ odločitev opre na to, ali upravičenec predloži sporazum o vrnitvi drugega premoženja. Če pa upravičenec postavi denacionalizacijski zahtevek o vrnitvi nadomestnih zemljišč nasproti Skladu, se mora le-ta kot zavezanec o tem zahtevku opredeliti. Po mnenju sodišča se Sklad lahko razbremeni zaveze za vrnitev nadomestnega zemljišča, če ni stvarnih možnosti za tako obliko vrnitve oziroma če niso izpolnjene predpostavke iz prvega odstavka 27. člena ZDen. Iz predloženih spisov pa izhaja, da prvostopni organ ni ugotavljal, ali oziroma kako poteka postopek sporazumevanja med Skladom in tožnikom, ki ga je tožnik začel s prijavo na poziv Sklada za sklenitve poravnave za nadomestna zemljišča. Sklad bi se moral do tožnikovega zahtevka za nadomestna zemljišča opredeliti že pred izdajo poročila o ugotovljenem dejanskem in pravnem stanju, saj poročilo že mora vsebovati vsa dejstva in okoliščine, pomembne za odločanje (65. člen ZDen), takšna okoliščina pa je tudi sklenjeni sporazum o vrnitvi nadomestnih zemljišč. Ker je tožena stranka po presoji sodišča odločitev prvostopnega organa preuranjeno potrdila, je tudi njena odločba nepravilna in jo je sodišče moralo odpraviti.

V ponovnem postopku, v katerega sodišče vrača zadevo toženi stranki, je treba ugotoviti (ne)možnost vrnitve podržavljena premoženja v obliki nadomestnih zemljišč na način, kot je pojasnjeno prej. V zvezi s to obliko denacionalizacije je treba preveriti tudi status podržavljenega dela parc. št. 1041/3, ki je po podatkih v upravnih spisih med sredstvi AAA, denacionalizacijo v obliki nadomestnih zemljišč pa bi izključevalo le dejstvo, da je parcela javna cesta (enajsti odstavek 27. člena ZDen v zvezi s 3. točko prvega odstavka 19. člena ZDen). Ob morebitni ugotovitvi, da denacionalizacija v obliki nadomestnih zemljišč ni možna, pa je treba tožnika pozvati na spremembo zahtevane oblike denacionalizacije, da lahko obdrži pravico do denacionalizacije.

Kot neutemeljene pa sodišče zavrača tožbene pomisleke, da državni sekretar, ki je podpisal odločbo tožene stranke kot oseba pooblaščena za odločanje, takega pooblastila nima. Za odločanje v upravnih postopkih denacionalizacije je bil pooblaščen s pooblastilom ministra, pristojnega za kmetijstvo, št... z dne 26. 7. 2001, ki ga je tožena stranka predložila v sodni spis.

Sodišče je tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 2. točke drugega odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00), ker je ugotovilo, da na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku za izdajo izpodbijane odločbe, ne more rešiti spora, ker so dejstva v bistvenih točkah nepopolno ugotovljena. Zadevo je po drugem in v smisli tretjega odstavka iste določbe vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.