sodba U 1948/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-12-20

Neutemeljen je ugovor, da denacionalizacijski organ ne more uporabiti odločbe, s katero je odločeno o slovenskem oziroma jugoslovanskem državljanstvu stranke, ker odločba ni bila izdana po zaprosilu tega organa (3. odstavek 63. člena ZDen), če je bilo o državljanstvu stranke odločeno v skladu s 1. odstavkom 9. člena ZDen.

Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za okolje in prostor Republike Slovenije št. ... z dne 7. 6. 2005 odpravi ter zadeva vrne temu ministrstvu v ponovni postopek.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper sklep Upravne enote A, št. ... z dne 10. 5. 2005, s katerim je le-ta zavrgla zahtevo tožeče stranke za denacionalizacijo nepremičnin s parc. št. 241/10, 241/7, 239/1, 244/5 in 243/4, vse k.o. P, in parc. št. 99/22 k.o. K. Tožena stranka v razlogih navaja, da je po njenem mnenju prvostopni organ pravilno zavrgel zahtevo tožnice za denacionalizacijo zaplenjenega premoženja ter za svojo odločitev navedel tudi pravilne razloge. Oče tožnice kot prejšnji lastnik podržavljenega premoženja ob podržavljenju ni bil jugoslovanski državljan in ne more biti upravičenec, prav tako pa tudi ne tožnica po 12. členu Zakona o denacionalizaciji (ZDen), ker tudi ona ne izpolnjuje pogoja glede državljanstva. Tožena stranka zavrača kot neutemeljen pritožbeni ugovor tožnice, da naj bi prvostopni organ ne mogel upoštevati odločbe, s katero je bilo odločeno o njenem državljanstvu, ker naj ne bi bila izdana v postopku, začetem v skladu z določbami 63. člena ZDen, pač pa na njeno vlogo za vpis v volilni imenik. Iz spisne dokumentacije namreč izhaja, da je prvostopni organ potem, ko je prejel odločbo, s katero je bilo ugotovljeno, da tožničin oče AA v času od 28. 8. 1945 do svoje smrti ni štel za jugoslovanskega državljana, z dopisom z dne 3. 10. 1994 od Sekretariara za notranje zadeve Občine B zahteval, da naj odločbo o državljanstvu izda tudi za tožnico, ker bi bila po določbah ZDen lahko ona upravičena do denacionalizacije. Z dokončno odločbo Upravne enote A z dne 7. 8. 1997 je bilo potem ugotovljeno, da tožnica ni državljanka Republike Slovenije in da se po predpisih o državljanstvu, ki so na območju Republike Slovenije veljali do uveljavitve Zakona o državljanstvu RS, ni štela za jugoslovansko državljanko. Tožnica je nato sprožila sicer upravni spor, vendar tudi v upravnem sporu ni uspela ter je navedena odločba postala pravnomočna na podlagi sodbe Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 401/99-2. Odločba Sekretariata za notranje zadeve Občine B z dne 1. 3. 1993, iz katere izhaja, da je izdana v zvezi z zaprosilom tožnice za vpis v volilni imenik, se res nahaja med spisno dokumentacijo, vendar ni bila podlaga za odločitev prvostopnega organa, saj je le-ta postopal po določbah 63. člena ZDen in tudi odločil na podlagi listine, pridobljene v tem postopku. Ker je o vprašanju državljanstva tožnice in njenega očeta kot o predhodnih vprašanjih v denacionalizacijskem postopku odločeno s pravnomočnim aktom pristojnega državnega organa, ki po vsebini predstavlja javno listino, so organi na te listine vezani ter ni mogoče pritrditi stališču tožnice, da bi moral prvostopni denacionalizacijski organ vprašanje državljanstva tožnice reševati kot predhodno vprašanje ter v tem postopku ugotoviti lojalnost oziroma nelojalnost tožnice. V zvezi s pritožbeno navedbo tožnice, da predlaga obnovo postopka za ugotovitev njenega državljanstva v skladu z določbami 260. člena ZUP, pa tožena stranka tožnici pojasnjuje, da za to ni pristojna. Obnovo postopka je treba predlagati z vložitvijo predloga pri prvostopnem organu, ki je o zadevi odločil. Neutemeljene so tudi pritožbene trditve, da je prvostopna odločba nezakonita, ker naj bi temeljila na nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju ter bila izdana ob napačni uporabi materialnih predpisov, kajti organ je o zadevi odločil iz formalnih razlogov ter je po vsebini niti ni obravnaval.

Tožnica v tožbi navaja, da je v postopku denacionalizacije dokazala, da je dedinja prvega dednega reda po prejšnjem lastniku AA, zaradi česar je v skladu z določbami 12. člena ZDen upravičenka do denacionalizacije. Prvostopni upravni organ ni predlagal uvedbe postopka ugotavljanja državljanstva za tožnico po uradni dolžnosti, zaradi rešitve predhodnega vprašanja, pač pa se v razlogih sklepa sklicuje na odločbo Upravne enote A z dne 7. 8. 1997, s katero je o državljanstvu tožnice bilo odločeno na njeno vlogo Republiški volilni komisiji v C zaradi vpisa v volilni imenik. V postopku ugotavljanja državljanstva za tožnico je upravni organ izdal odločbo na podlagi 29. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije v zvezi s 43. členom tega zakona. Odločba o ugotovitvi državljanstva za tožnico tako ni bila izdana na zahtevo upravnega organa oziroma v skladu z določbami člena 63 ZDen. Ne drži, kot navaja izpodbijana odločba, da naj bi odločba Sekretariata za notranje zadeve Občine B z dne 1. 3. 1993, ki je bila izdana na zaprosilo tožnice za vpis v volilni imenik, ne bila podlaga za odločitev denacionalizacijskega organa, pač pa naj bi to bila odločba, pridobljena v postopku, začetem po določbah 63. člena ZDen. Po določbi 3. odstavka 63. člena ZDen upravni organ obstoja nelojalnega ravnanja po uradni dolžnosti ne ugotavlja. Ustavno sodišče Republike Slovenije pa je v odločbi št. U-I-123/93 z dne 20. 3. 1997 zavzelo stališče, da je potrebno določbo 3. odstavka 63. člena ZDen razlagati kot domnevo, zoper katero pa je mogoč in dovoljen nasproten dokaz, kar pomeni, da je stranki dovoljeno dokazovanje lojalnosti. Pri tem se okoliščini, ali je bila oseba nemške narodnosti in ali je v času uveljavitve novele Zakona o državljanstvu - ZDrž/45 iz leta 1948 živela v tujini, dokazujeta po splošnih pravilih, medtem ko je nelojalnost kot tretja okoliščina iz 2. odstavka 35. člena ZDrž/45 pravna domneva, ki jo ima stranka pravico izpodbijati in dokazovati nasprotno. Glede na to, da prvostopni organ v denacionalizacijskem postopku pogojev iz 9. člena ZDen ni ugotavljal kot predhodno vprašanje, v katerem bi lahko tožnica v skladu z že citiranimi določbami ZDen dokazovala navedena dejstva, sta nepravilna zaključek prvostopnega upravnega organa, da ni štela za slovensko oziroma jugoslovansko državljanko in zaključek tožene stranke, da je nepravilno stališče tožnice, da bi moral prvostopni organ rešiti to kot predhodno vprašanje in ugotoviti njeno lojalnost oziroma nelojalnost. Po mnenju tožeče stranke je sklicevanje tožene stranke na dejstvo, da je o predhodnem vprašanju že odločeno s pravnomočnim posamičnim aktom (odločba Upravne enote A z dne 7. 8. 1997), neutemeljeno, saj upravni organ na posamičen akt ni vezan (določba 3. odstavka 147. člena Zakona o splošnem upravnem postopku), saj je bil ta posamičen akt izdan v nasprotju z določbami ZDen. Po mnenju tožeče stranke bi tožena stranka morala razveljaviti sklep prvostopnega organa in mu naložiti, da v skladu z določbami člena 63 ZDen izda ugotovitveno odločbo o državljanstvu za tožnico ter pri tem upošteva citirane zakonske določbe Zakona o državljanstvu oziroma odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije. Ugotavljanje državljanstva na podlagi 29. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije oziroma 43. člena citiranega zakona ne predvideva ugotavljanja obstoja lojalnosti oziroma obstoja nelojalnega ravnanja, kar se v tem postopku dejansko ni ugotavljalo. Glede na navedeno tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih zanjo ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v tem postopku.

Tožba je utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot jih uveljavlja.

Sodišče se namreč strinja s toženo stranko, da je kot podlaga za odločitev v predmetni denacionalizacijski zadevi bila pravilno uporabljena pravnomočna odločba Upravne enote A z dne 7. 8. 1997, s katero je bilo odločeno o slovenskem in jugoslovanskem državljanstvu tožnice ((1) da ni državljanka Republike Slovenije in (2) da se po predpisih o državljanstvu, ki so na območju Republike Slovenije veljali do uveljavitve Zakona o državljanstvu Republike Slovenije, Uradni list RS, št. 1/91, 30/91 in 38/92, ni štela za jugoslovansko državljanko).

Glede na 1. odstavek 9. člena ZDen je državljanstvo za opredelitev upravičenca do denacionalizacije pravno pomembno dejstvo, ki ga, če le-ta ni vpisan v evidenco o državljanstvu (z ozirom na določbo 3. odstavka 63. člena ZDen) ugotavlja organ za notranje zadeve kot predhodno pravno vprašanje. V obravnavani zadevi je, kot izhaja iz upravnega spisa, denacionalizacijski organ 3. 10. 1994 organu za notranje zadeve tudi poslal zaprosilo za izdajo ugotovitvene odločbe o državljanstvu tožnice (glede na vsebino dopisa v smislu 3. odstavka 63. člena ZDen), ta organ pa je, ne da bi uvedel postopek, ker je odločbo o državljanstvu tožnice že izdal (na vlogo same tožnice), zgolj poslal denacionalizacijskemu organu to odločbo (z dne 1. 3. 1993). To odločbo je sicer tožnica uspela izpodbiti s pritožbo (odločba Ministrstva za notranje zadeve Republike Slovenije z dne 1. 4. 1996) ter je bila v ponovnem postopku nato izdana nova odločba o državljanstvu tožnice (z dne 7. 8. 1997), ki je postala 27. 8. 1997 dokončna ter na podlagi sklepa Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, opr. št. I Up 401/99 z dne 30. 8. 2001 pravnomočna, in na tej odločbi temelji v tem upravnem sporu izpodbijana odločitev o denacionalizaciji. Tožbeno stališče, da bi ta odločba, s katero je sicer bilo odločeno o slovenskem oziroma jugoslovanskem državljanstvu tožnice, ne mogla biti uporabljena v denacionalizacijskem postopku, ni pravilno. Sodišče se s tožnico ne strinja, da bi za odločitev o njenem državljanstvu morale biti uporabljene druge materialnopravne določbe ali da bi te morale biti uporabljene drugače oziroma da bi morala biti uporabljena druga procesna pravila. O jugoslovanskem državljanstvu oseb, za katere se uveljavlja upravičenost do denacionalizacije, je moralo biti odločeno v skladu s 1. odstavkom 9. člena ZDen. To pa je narekovalo uporabo prvega po vojni sprejetega Zakona o državljanstvu DFJ oziroma FLRJ (po noveli), Uradni list DFJ, št. 64/45, Uradni list FLRJ, št. 54/46, 104/47, 88/48 in 105/48, ZDrž. Tudi sporna odločba o državljanstvu tožnice je bila izdana na tej materialnopravni podlagi, in sicer se odločba v obrazložitvi sklicuje na 35. člen tega zakona ter navaja, da so bili v postopku ugotovljeni dejanski razlogi za uporabo 2. odstavka 35. člena ZDrž. Tožnica se v tem upravnem sporu ne more sklicevati, da v postopku za izdajo sporne odločbe o državljanstvu ta materialna določba ni bila pravilno uporabljena ali da ni bilo pravilno ugotovljeno dejansko stanje ali da so bila kršena pravila postopka, kajti to so razlogi za pravna sredstva, ki jih je (oziroma bi jih) tožnica zoper to odločbo o državljanstvu lahko uporabila. Ker pa je odločba z dne 7. 8. 1997, s katero je odločeno o njenem slovenskem oziroma jugoslovanskem državljanstvu, postala pravnomočna (saj je tožnica očitno, čeprav z njo ni zadovoljna, ni uspela izpodbiti), je bila za ugotovitev obstoja dejstva jugoslovanskega državljanstva tožnice v denacionalizacijskem postopku njena uporaba pravno korektna. Brez podlage zatrjuje tožnica, da bi moral biti voden še en postopek za ugotovitev njenega slovenskega oziroma jugoslovanskega državljanstva, saj ponovnega odločanja v pravnomočno odločeni stvari ob enaki (nespremenjeni) materialni in dejanski podlagi niti ne more biti (ne bis in idem).

ZDrž je v 2. odstavku 35. člena določil, da niso postale državljani nove Jugoslavije osebe nemške narodnosti, ki so bile na dan 28. 8. 1945 v tujini, med vojno ali pred njo pa so se s svojim nelojalnim ravnanjem pregrešile zoper narodne in državne interese narodov FLRJ, kar pomeni, da so za odločitev na tej pravni podlagi morali biti ugotovljeni navedeni trije pogoji kumulativno (nemška narodnost, bivanje na dan 28. 8. 1945 v tujini, nelojalno ravnanje med vojno ali pred vojno). Za ta upravni spor so pravno neupoštevne tožbene trditve, da v postopku za izdajo sporne odločbe o državljanstvu tožnice ni bila ugotovljena lojalnost oziroma nelojalnost ravnanja tožnice, ter da bi ob pravilni uporabi določb 2. odstavka 35. člena ZDrž morala biti, saj je tožnica za izpodbijanje takih nepravilnosti imela na voljo pravna sredstva. Prav tako so neutemeljeni tožbeni očitki, da naj bi tožnici ne bilo omogočeno dokazovanje lojalnosti, saj je postopek moral biti voden po določbah ZUP, kar pomeni, da so tožnici morale biti zagotovljene vse procesne garancije, kot jih določa ta zakon (sodelovanje pri dokazovanju, izjava o dejstvih, relevantnih za odločitev) ter da bi, če so bila procesna pravila kršena, tožnica mogla uporabiti pritožbo. Tožnica pa se tudi ne more z uspehom sklicevati, da bi ji v postopku, vodenem na podlagi 3. odstavka 63. člena ZDen, glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-23/93 z dne 20. 3. 1997, bilo oziroma moralo biti dovoljeno dokazovanje lojalnosti. Sicer je sodna praksa pred izdajo navedene ustavne odločbe res zastopala stališče, da je v postopkih za ugotovitev jugoslovanskega državljanstva, vodenih na podlagi 3. odstavka 63. člena ZDen (torej za potrebe denacionalizacijskih postopkov), to določbo treba razlagati kot pravno fikcijo nelojalnosti, ki narekuje modificirano (restriktivno in za stranko manj ugodno) uporabo 2. odstavka 35. člena ZDrž, ter je šele Ustavno sodišče Republike Slovenije s svojim razlogovanjem v citirani odločbi z dne 20. 3. 1997, da določba 3. odstavka 63. člena ZDen uvaja domnevo nelojalnosti, zoper katero pa je mogoč nasproten dokaz, prakso spremenilo ter je odtlej tudi v postopkih za ugotavljanje državljanstva, začetih na podlagi 3. odstavka 63. člena ZDen (zaradi potreb denacionalizacijskega postopka), posameznik lahko dokazoval svojo lojalnost. Na navedeno ustavno odločbo pa se je sicer v takih postopkih v teku bilo mogoče sklicevati, v že rešenih zadevah pa tudi, in sicer v okviru z zakonom dovoljenih pravnih sredstev ter ob zakonskih pogojih za uporabo teh pravnih sredstev (torej bi tudi tožnica lahko uveljavljala tak ugovor, če je menila, da je utemeljen, ne glede na to, da postopek ugotavljanja državljanstva zanjo ni bil voden na podlagi 3. odstavka 63. člen ZDen - torej ne kot za potrebe denacionalizacijskega postopka). Ni pa citirana odločba ustavnega sodišča mogla imeti vpliva na razlago in uporabo določbe 2. odstavka 35. člena ZDrž v primerih, kadar uporaba le-te ni bila vezana na določbo 3. odstavka 63. člena ZDen, kot naj bi bilo v primeru ugotavljanja državljanstva tožnice, ko je bil postopek začet in voden na podlagi njene vloge, ter tako ni podlage za tako razlago zakona, kot jo ponuja tožnica, da zaradi zakona ne bi mogla, tako kot je sodelovala pri dokazovanju drugih pravno pomembnih dejstev (npr. ugotavljanju nemške narodnosti), dokazovati tudi lojalnosti. Pa tudi kolikor bi to držalo (čeprav iz odločbe to ne izhaja), je po povedanem to razlog za uporabo pravnih sredstev zoper odločbo o državljanstvu, ne pa izpodbojni razlog zoper odločitev o denacionalizaciji.

Prav tako se tožnica ne more sklicevati, da je bil sporni postopek voden na podlagi določb 29. in 43. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (ZDRS) ter naj bi iz tega razloga prav tako ne mogla v postopku dokazovati lojalnosti. Določbi 29. in 43. člena ZDRS predstavljata namreč procesno podlago za vodenje postopka o državljanstvu (in sta v odločbi tudi navedeni v uvodu), ne pa materialnopravne podlage za odločanje o državljanstvu (določba 29. člena ZDRS tako določa stvarno pristojnost za odločanje na prvi stopnji ter ureja, da se postopek za izdajo ugotovitvene odločbe o državljanstvu lahko vodi na podlagi zahteve stranke ali organa, ki vodi postopek za uveljavitev pravice stranke, 43. člena ZDRS pa ureja vpis v evidenco o državljanstvu na podlagi ugotovitvene odločbe o državljanstvu).

Pač pa je po presoji sodišča izpodbijana odločba nezakonita iz razloga, ker je kot pravilnemu pritrdila sklepu prvostopnega organa, ki je po presoji sodišča nezakonit. Prvostopni organ je namreč zahtevo za denacionalizacijo tožnice zavrgel iz razloga, ker je bilo ugotovljeno, da ne oče tožnice in tudi ne tožnica nista bila v času od 28. 8. 1945 (oče tožnice do smrti) jugoslovanska državljana, zaradi česar ne moreta biti upravičenca, ter sklep oprl na 25. člen Navodila za poslovanje v zvezi z zahtevami za denacionalizacijo (Uradni list Rs, št. 32/91, 34/93, Navodilo), po katerem upravni organ s sklepom zavrže zahtevo za denacionalizacijo zlasti (med drugim), če vlagatelj zahteve ni upravičenec po določbah od 9. do 14. člena ZDen oziroma ni upravičen za uveljavljanje pravic iz denacionalizacije po 1. odstavku 15. člena tega zakona. Vendar pa bi navedeno določbo Navodila bilo mogoče uporabiti zgolj, če bi bila razlog za uporabo aktivna legitimacija, in bi v posledici pomanjkanja le-te ne bilo pogojev za vodenje upravnega postopka (npr. če bi stranka uveljavljala denacionalizacijo, vendar ne kot upravičenec in ne kot vlagatelj zahteve). Kolikor pa organ pri preizkusu vloge tega ni ugotovil ter je v postopku že ugotavljal pravno pomembno dejstvo za odločitev o denacionalizaciji (jugoslovansko državljanstvo) ter na ugotovitev o neizpolnjevanju z zakonom predpisanega pogoja glede tega dejstva oprl odločitev v zadevi, pa bi v denacionalizacijski zadevi moral odločiti meritorno ter ne formalno. Zato je njegova odločitev nezakonita ter bi je tožena stranka v pritožbenem postopku ne mogla vzdržati v veljavi.

Ker je sodišče ugotovilo, da so bila v postopku za izdajo izpodbijane odločbe bistveno kršena pravila postopka, je tožbi na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa nato na podlagi 2. ter v smislu 3. odstavka tega člena vrnilo toženi stranki v ponovni postopek.

ZDen člen 63/3,  9,  9/1,  63,  63/3,  9,  9/1,  63.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.