sodba U 1499/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-05-31

Tožnik utemeljeno opozarja, da se mu komunalni prispevek v skladu s sklepom Občinskega sveta odmerja in nalaga v plačilo v pavšalnem znesku, brez upoštevanja vnaprej, skladno z določbami ZSZ, predpisanih meril za odmero, ki jih je občina pooblaščena podrobneje urediti v svojem predpisu. Določitev višine obveznosti v absolutnem znesku, ki ga je s sklepom določil Občinski svet, pomeni določitev višine prispevka in ne določitev meril za njegovo odmero. Pravilnosti in zakonitosti odločbe brez dejanskih podatkov o nepremičnini, za katero se obveznost odmerja, ni mogoče preizkusiti in je zato bistveno pomanjkljiva. Izraz lastnik v določbi 2. odstavka 43. člena ZSZ obsega tudi solastnika in skupnega lastnika, kar pa pomeni le, da je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka lahko lastnik, solastnik, kot tudi skupni lastnik, in ne, kar navaja tožena stranka, da gre za nedeljivo obveznost, ki se zato lahko uveljavlja zoper katerega koli od njih v celotni višini obveznosti izračunani za objekt oziroma zemljiško parcelo.

Tožbi se ugodi. Odločba Župana Občine A št... z dne 18. 7. 2003 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Občinske uprave Občine A št... , s katero se tožeči stranki odmerja sorazmeren del stroškov opremljanja stavbnega zemljišča s kanalizacijskim omrežjem v višini 2.500 EUR in nalaga v plačilo v 20 obrokih po 125 EUR v tolarski protivrednosti na dan plačila, do 28. dne v mesecu za vsak mesec. V obrazložitvi izpodbijane odločbe ugotavlja, da je odločba organa prve stopnje skladna z 39. do 48. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97, v nadaljevanju: ZSZ), Navodilom za izračun komunalnega prispevka, Navodilom o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 4/99), Odlokom Občine Škofljica o plačilu komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 72/00, v nadaljevanju: Odlok) in Sklepom Občinskega sveta občine A št. 6/34, objavljenim na oglasni deski Občine A od 29. 5. do 30. 6. 2002 ter občinskem glasilu Glasnik, št. 5/2002. Občinski svet je z navedenim sklepom občinski upravi naložil, da mora glede na določbe 43. člena ZSZ in 3. člena Odloka z odločbo odmeriti zavezancem, ki bodo imeli možnost priključitve na novo kanalizacijsko omrežje, komunalni prispevek v znesku 2.500 EUR v tolarski protivrednosti, za sofinanciranje gradnje sekundarne kanalizacije B. Tožnik je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka, ker je lastnik že zgrajenega objekta na še neopremljenem stavbnem zemljišču, ki se opremlja (43. člen ZSZ). Pritožbeni ugovor kršitve 3. člena Navodila za izračun komunalnega prispevka po presoji tožene stranke ni utemeljen, saj na tožnikovo stavbno parcelo enakomerno in v sorazmernem delu odpade strošek opremljanja, ki znaša le 1/3 dejanskega stroška. Ravno tako so, kot izhaja iz sklepa št. 6/34, vsi zavezanci na območju opremljanja obravnavani enako, saj morajo vsi plačati enak znesek. Ugovor, da program opremljanja ni bil objavljen v Uradnem listu, tožena stranka zavrača s sklicevanjem na 1. odstavek 17. člena Navodila o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč, po katerem se program objavi, kar pa ne pomeni obvezne objave v Uradnem listu RS. Prav ima tožnik, ko zatrjuje, da program opremljanja v odločbi ni naveden, vendar to po mnenju tožene stranke, glede na sklep Občinskega sveta Občine A št. 6/34, ni zadržek za izdajo odločbe o plačilu komunalnega prispevka. Sklep velja za celotno območje, kjer se bo gradila sekundarna kanalizacija B. Naslovljen je na vse lastnike zemljišč oziroma objektov na tem območju, torej je splošni in abstraktni pravni akt. Akt enake narave je tudi Navodilo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč. V obeh primerih gre za podzakonska predpisa, tako da med njima ni hierarhičnega razmerja. Pri tem pa je sklep št. 6/34 glede na Navodilo lex specialis, ker velja le za gradnjo sekundarne kanalizacije B. Odločba o odmeri komunalnega prispevka predstavlja izvršitev sklepa Občinskega sveta. Kot neutemeljene zavrača tudi ugovore o kršitvi 5. člena Navodila za izračun komunalnega prispevka. Akontiranje odmerjenega zneska je izračunano skladno s 1. in 3. odstavkom 5. člena tega navodila. Kakor je zapisano že v prvostopni odločbi, je Občina A o višini odmerjenega zneska odločila ob vpogledu v finančni plan investicije gradnje sekundarnega kanalizacijskega omrežja v območju urejanja RS 5 B - obstoječe naselje. Zaradi stroškovnih razlogov in zaradi razlogov procesne ekonomije v prvostopni odločbi niso povzeti detajli tega plana, ampak je ta le omenjen, kar pa ne pomeni, da je šlo za nejasno obračunavanje komunalnega prispevka.

Tožeča stranka odločbo tožene stranke izpodbija v upravnem sporu iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in nepopolno oziroma napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Odločbe organa prve stopnje in izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj v njej ni navedena nepremičnina, za katero se komunalni prispevek odmerja. Poleg tega tožeča stranka ni lastnik nobene nepremičnine na območju B. Je solastnik parc. št. 1560, vpisane v vl. št. 1980 k.o. C, do 1/2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe, da se ji prispevek odmerja kot lastniku pa domneva, da ji je tožena stranka odmerila celotni komunalni prispevek, čeprav je le solastnik. Po 2. odstavku 42. člena ZSZ se komunalni prispevek določi glede na višino vseh stroškov opremljanja stavbnega zemljišča z javno infrastrukturo ob upoštevanju površine stavbnega zemljišča posameznika. Tožena stranka bi zato morala navesti točno višino vseh stroškov opremljanja, ne pa samo približno višino ter površino stavbnega zemljišča tožeče stranke. Opremljanje stavbnega zemljišča se po 4. odstavku 39. člena ZSZ izvaja na podlagi programa opremljanja stavbnih zemljišč. Tudi po 4. členu Navodila za izračun komunalnega prispevka lahko tožena stranka izračuna komunalni prispevek le na podlagi sprejetega programa opremljanja. Tega tožena stranka sploh ni izdelala, niti objavila v Uradnem listu RS in zato ni izpolnila pogojev za odmero. Izpodbijana odločba se na program opremljanja sploh ne sklicuje. Odmero po temelju in višini izrecno utemeljuje s sklepom Občinskega sveta št. 6/43 z dne 28. 5. 2002. Niti ZSZ, niti Navodilo ne dopuščata možnosti nadomestitve programa opremljanja s sklepom Občinskega sveta. Sklep št. 6/34 tudi ne vsebuje vseh elementov, ki jih za vsebino programa opremljanja določa Navodilo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč, zato programa opremljanja ne more nadomestiti. Obrazložitev izpodbijane odločbe, da je sklep Občinskega sveta št. 6/34 abstraktni splošni akt, ki ni v hierarhičnem razmerju do navedenega Navodila, je zato po mnenju tožeče stranke brezpredmetna. Je pa obenem ta obrazložitev tudi sama s seboj v nasprotju. Navodilo kot podzakonski akt je na podlagi zakonskega pooblastila izdal pristojni minister. Pristojnost Občinskega sveta tožene stranke pa je določena v Statutu Občine A, po katerem pa Občinski svet nima pooblastila za določanje višine komunalnega prispevka. Nezakonitost sklepa potrjuje tudi to, da je isti organ tožene stranke sprejel Odlok, s katerim določa merila za izračun komunalnega prispevka na območju Občine A. Skladno z 18. členom Odloka se komunalni prispevek na njegovi podlagi obračunava na vseh območjih, kjer še ni sprejetih programov opremljanja. Skladno s 6. členom bi Občinski svet lahko določil samo prispevno stopnjo za vrsto komunalne opreme, ne pa same višine prispevka za tožečo stranko. Sklep št. 6/34 je zato nezakonit in se nanj odločba tožene stranke ne more sklicevati. Sklep tudi ni bil objavljen v Uradnem listu RS. Tožena stranka je v 6. členu Odloka določila merila za izračun komunalnega prispevka in v 7. členu način njegovega izračunavanja, ki pa ju v obravnavanem primeru ni uporabila. Poleg tega na podlagi 7. člena Odloka plačila komunalnega prispevka za primere izgradnje sekundarnega kanalizacijskega omrežja tožeči stranki ne more naložiti. Tožeča stranka tudi ni imela možnosti uveljavljanja lastnih vlaganj v komunalno infrastrukturo, kot to določa 16. člen Odloka in možnosti izbire načina plačila po določbi 5. člena Navodila. Pavšalna določitev višine komunalnega prispevka je tudi v nasprotju s 3., 5., 6. in 7. členom Navodila. Na tej podlagi tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in ugodi pritožbi tožeče stranke zoper odločbo Občinske uprave Občine A tako, da odločbo odpravi in postopek ustavi, oziroma podrejeno, da izpodbijano odločbo odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka z zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka predlaga združitev postopka z upravnimi spori, ki se pri tem sodišču vodijo pod opr. št. U 1455... , U 1454... in 1457..., v odgovoru na tožbo pa prereka vse navedbe tožeče stranke in predlaga stroškovno zavrnitev, podredno pa zavrnitev tožbe. Pravnega interesa tožeče stranke za predlagano ustavitev postopka v sporu polne jurisdikcije ne vidi, saj se z izpodbijanimi odločbami komunalni prispevek odmerja v višini, ki znaša le 1/3 dejanskih stroškov gradnje. Dejansko stanje je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe. Tožbene navedbe, da je tožeča stranka solastnik in ne lastnik nepremičnine in v dokaz temu tožbi priložen zemljiškoknjižni izpisek predstavlja tožbeno novoto po določbi 3. odstavka 14. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 70/00, v nadaljevanju: ZUS), saj tožnik navedeno dejstvo in dokaz navaja in predloži šele v tožbi, čeprav je kot stranka v postopku imel možnost to storiti v postopku pred izdajo odločbe organa prve stopnje pa tudi v pritožbenem postopku. Komunalni prispevek je po svoji naravi vezan na stavbno zemljišče - zemljiško parcelo. To je, kot navaja tožnik parc. št. 1560 k.o. C. Za odmero komunalnega prispevka medsebojna razmerja med stvarnopravnimi upravičenci (lastnik, solastnik, skupni lastnik) na v naravi nerazdeljeni nepremičnini niso pomembna, ker se plačilo nanaša na v naravi nerazdeljeno nepremičnino. Pojem lastnik iz 2. odstavka 43. člena ZSZ vsebuje tudi pojma solastnik in skupni lastnik. Za predpis, ki določa obračunavanje komunalnega prispevka za opremljanje nepremične stvari pa medsebojna razmerja med lastninskopravnimi upravičenci niso pomembna in lahko tako občinska uprava na zahtevo vsakega solastnika oziroma skupnega lastnika - investitorja izda odločbo o odmeri komunalnega prispevka. To je smisel določbe 2. odstavka 43. člena ZSZ, ki se ukvarja le z odmero parafiskalne obveznosti, do medsebojnih razmerij med lastninskopravnimi upravičenci pa je nevtralen. Ker gre za obveznost, vezano na stvar, ne gre v razmerju do občinske uprave za deljivo obveznost v smislu 393. člena OZ. Če je tožnik plačal tudi za ostale solastnike, lahko zahteva povrnitev od drugih solastnikov v civilnem postopku po pravilih civilnega prava, zaradi neupravičene obogatitve. V zvezi z ugovorom, da iz odločbe ni razviden podatek o zemljišču, ki je predmet odmere, tožena stranka navaja, da ni zemljiškoknjižno sodišče in je zato 9. člen starega Zakona o zemljiški knjigi, na katerega se sklicuje tožnik, ne zavezuje. Ker je izpodbijana odločba dajatvena, je popolnoma nejasno, zakaj bi bilo potrebno v njenem izreku in v obrazložitvi natančno navajati ZK podatke, zlasti, ker se jih da z natančno navedbo naslova brez težav identificirati z vpogledom v zemljiški kataster in zemljiško knjigo. Ugovor kršitve 2. odstavka 42. člena ZSZ je po mnenju tožene stranke neutemeljen. Ker kanalizacija še ni zgrajena, stroškov ni mogoče povsem natančno določiti. Med gradnjo lahko seveda nastanejo nepredvideni stroški. Če bi do tega prišlo, je izpodbijana odločba tožeči stranki v korist, saj bi imela dokaz - javno listino, da je prispevek že plačala in tožena stranka od nje ne bi mogla več ničesar terjati. V zvezi z ugovori, ki se nanašajo na 4. odstavek 39. člena ZSZ, sklep Občinskega sveta št. 6/34 in pristojnosti Občinskega sveta za njegov sprejem, se tožena stranka najprej sklicuje na obrazložitev izpodbijane odločbe, dodaja pa, da tožnik napačno meni, da mora biti občinski akt imenovan "program opremljanja". Dejansko mora občinski akt le vsebovati vsebino programa opremljanja, lahko pa se imenuje tudi drugače. Pristojnost občinskega sveta za sprejem sklepa izhaja iz 21. člena ZLS. Sklepom Občinskega sveta mora občinska uprava slediti. Stališče tožnika o nezakonitosti sklepa izhaja iz nerazumevanja razmerja med posebnim in splošnim predpisom ter med kasnejšim in novejšim predpisom. Sklep je glede na Odlok novejši predpis. Popolnoma jasno je, da je v nasprotju z Odlokom, saj gre za posebno gradnjo. Kolikor bi sklep ne bil sprejet, bi se prispevek odmerjal v polnem znesku. Občina se je za sofinanciranje te investicije odločila zaradi visokih cen - visokih tehničnih, zdravstvenih in higienskih standardov gradnje. Navedbe tožnika o nasprotju med predpisi in o domnevni neveljavnosti splošnega in abstraktnega predpisa pa niso stvar Upravnega sodišča, saj se ne tičejo dokončnega posamičnega akta v smislu 3. člena ZUS. Nasprotja med podzakonskimi akti ne presoja niti Ustavno sodišče. Ker je lex specialis v svoji materialni vsebini odstopil od lex generalis, se pravi drugih odlokov občine A, so ugovori o kršitvi slednjih popolnoma neutemeljeni. Neutemeljen je tudi ugovor nemožnosti izbire načina plačila. Že besedica, da zavezanec lahko izbira načine plačila, vsebuje elemente odločanja po diskrecijski pravici, ko organ lokalne samouprave naloži plačilo komunalnega prispevka.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi v celoti prereka navedbe tožene stranke ter vztraja pri tožbenih navedbah in ugovorih, ki jih še dodatno pravno argumentira.

Državno pravobranilstvo kot zastopnik javnega interesa udeležbe v tem upravnem sporu ni priglasilo.

Opremljanje stavbnih zemljišč zagotavlja občina. Izvaja se na podlagi programa opremljanja stavbnih zemljišč, ki ga za eno ali več let sprejme pristojni občinski organ (3. in 4. odstavek 39. člena ZSZ). Vsebino programa predpiše minister, pristojen za prostor (41. člen ZSZ). Komunalni prispevek je plačilo sorazmernega dela stroškov opremljanja stavbnega zemljišča in pripada občini, kjer se zemljišče nahaja. Določi se glede na višino vseh stroškov opremljanja stavbnega zemljišča z javno infrastrukturo, upoštevaje površino stavbnega zemljišča, mogoče priključke na javno infrastrukturo ter njene zmogljivosti. Navodilo za izračun komunalnega prispevka izda minister, pristojen za prostor, občina pa v skladu s tem navodilom s predpisom določi podrobnejša merila za odmero (42. člen ZSZ). Zavezanec za plačilo je investitor, v primeru komunalnega opremljanja neopremljenega ali delno opremljenega stavbnega zemljišča, na katerem je objekt že zgrajen, pa lastnik tega objekta (43. člen ZSZ). Vsebino programa opremljanja stavbnih zemljišč določa Navodilo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč. Po 8. členu Navodila za izračun komunalnega prispevka se do uveljavitve programov opremljanja po predpisu o vsebini programa opremljanja za program opremljanja šteje občinski investicijski program urejanja stavbnih zemljišč, sprejet po dosedanjih predpisih, komunalni prispevek pa se izračuna tako, da se kot podlaga za izračun upoštevajo povprečni stroški komunalne opreme, ki se določijo kot povprečje stroškov opremljanja na m2 vseh stavbnih parcel v občini v predhodnem letu. Iz navedenega izhaja in med strankama o tem niti ni spora, da se komunalni prispevek kot javna dajatev zavezancem odmerja in nalaga v plačilo na podlagi sprejetega programa opremljanja, ob upoštevanju meril, ki jih za izračun komunalnega prispevka določa Navodilo za izračun komunalnega prispevka, podrobneje in skladno s tem pa še občinski Odlok. Tožena stranka odločitev po temelju in višini utemeljuje s sklepom Občinskega sveta št. 6/34. Vendar pa ta sklep po presoji sodišča po vsebini ne ustreza programu opremljanja stavbnega zemljišča po Navodilu, niti občinskemu investicijskemu programu, sprejetemu po dosedanjih predpisih. Tožnik utemeljeno opozarja tudi, da se mu komunalni prispevek v skladu s sklepom Občinskega sveta odmerja in nalaga v plačilo v pavšalnem znesku, brez upoštevanja vnaprej, skladno z določbami ZSZ, predpisanih meril za odmero, ki jih je občina pooblaščena podrobneje urediti v svojem predpisu. Določitev višine obveznosti v absolutnem znesku, ki ga je s sklepom določil Občinski svet, pomeni določitev višine prispevka in ne določitev meril za njegovo odmero.

Tudi odločba o odmeri komunalnega prispevka mora poleg pravne podlage obsegati dejansko stanje, na katero se opira. Podatki o stavbnem zemljišču, za katerega se komunalni prispevek odmerja posameznemu zavezancu, so za odmero prispevka bistvenega pomena, čeprav gre, kot navaja tožena stranka, za odločbo, s katero se nalaga denarna obveznost. Pravilnosti in zakonitosti odločbe brez dejanskih podatkov o nepremičnini, za katero se obveznost odmerja, ni mogoče preizkusiti in je zato bistveno pomanjkljiva. Sodišče se tudi ne strinja s stališčem tožene stranke, da je zemljišče oziroma objekt, za katerega se komunalni prispevek odmerja, določljiv že z navedbo prebivališča zavezanca. Zavezanec je po določbah ZSZ lastnik objekta, to pa ni vselej oseba, ki na naslovu objekta, na katerega se prispevek nanaša, stalno prebiva. Tudi stališče, da gre, ker se obveznost nanaša na nepremičnino, za nedeljivo obveznost, po presoji sodišča ni utemeljeno. Res je, da izraz lastnik v določbi 2. odstavka 43. člena ZSZ obsega tudi solastnika in skupnega lastnika, kar pa pomeni le, da je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka lahko lastnik, solastnik, kot tudi skupni lastnik, in ne, kar navaja tožena stranka, da gre za nedeljivo obveznost, ki se zato lahko uveljavlja zoper katerega koli od njih v celotni višini obveznosti izračunani za objekt oziroma zemljiško parcelo. Odločba prvostopnega organa, s katero se tožniku v nasprotju z navedenim odmerja prispevek kot izključnemu lastniku nepremičnine, temelji na napačni uporabi materialnega zakona. Kot izhaja iz odgovora na tožbo, odločitev ni posledica napačno ugotovljenega dejanskega stanja, temveč zmotne uporabe 2. odstavka 42. člena ZSZ.

Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. in 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, v katerem bo tožena stranka pri odločanju o utemeljenosti pritožbe upoštevala stališča te sodbe.

Odločitev o stroških temelji na določbi 3. odstavka 23. člena ZUS.

ZSZ člen 42,  43,  43/2,  42,  43,  43/2.  Navodilo za izračun komunalnega prispevka člen 8,  8.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.