sodba U 1375/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-11-12

ŠOLSTVO - USTAVNO PRAVO - ČLOVEKOVE PRAVICE - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

prosti preudarek - postopek izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev - sestavine odločbe - dokazni standardi - varstvo pravice do enakega dostopa do delovnega mesta

Vprašanje, ali je tožena stranka pri izvrševanju prostega preudarka navedla zadostno argumentacijo za ključni razlog zavrnitve oziroma zadostne dokaze za utemeljitev dejanskega stanja, je odvisno od stopnje razumnosti ključnega razloga. Bolj kot je odločitev na podlagi ključnega razloga razumna, manj se sodišče spušča v presojo spornega razloga v upravnem sporu zaradi presoje zakonitosti odločitve v smislu določil 2. in 3. točke 1. odstavka 214. člena ZUP.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Univerze v Ljubljani se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Z izpodbijano odločbo je senat Univerze v Ljubljani na podlagi Zakona o visokem šolstvu (ZVis) in določil 207. do 211. člena Statuta Univerze v Ljubljani z dne 9. 1. 2001 (v nadaljevanju: Statut/2001, Uradni list RS, št. 64/2001) ter Meril za izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev, znanstvenih delavcev in sodelavcev z dne 5. 11. 1996 (v nadaljevanju: Merila) na seji senata dne 14. 5. 2002 v prisotnosti tožnika zavrnil pritožbo tožnika zoper odločbo Filozofske fakultete. V prvostopenjski odločbi je senat Filozofske fakultete na podlagi določil 227., 233., 235. in 236. člena Statuta Univerze v Ljubljani z dne 23. 6. 1995 (v nadaljevanju: Statut/1995), Meril in sklepa habilitacijske komisije Univerze v Ljubljani z dne 4. 10. 2000 odločil, da se tožnik ne izvoli v naziv docenta za področje sodobne filozofije. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ v postopku upošteval tudi strokovna mnenja in dokumentacijo, negativno določbo pa je izdal, ker tožnik ni izpolnjeval pogoja iz 3. alineje IV. točke 12. člena Meril v povezavi z interpretacijo Filozofske fakultete. V pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo je (pri)tožnik navedel, da z vidika kvantitativnega merila njegova vloga ustreza zahtevam, saj (pri)tožnik ni objavil le 3 del, ampak 18 člankov z recenzijo, dva referata na mednarodnih simpozijih (od tega enega samostojno), 1 prispevek na mednarodnem kongresu, ki (še) ni bil objavljen in 3 objavljene recenzije v obliki članka. Kumulativno ne dosega 20 točk, kot zahtevajo merila, ampak 138 točk. Tudi kar zadeva ugotovitev o izpolnjevanju kvalitativnega merila odločitev tožene stranke ni pravilna, ker je 8 od omenjenih člankov izšlo v reviji Filozofski vestnik, ki je indeksirana v Social Science Citation Index, kar več kot ustreza najstrožjim kriterijem stroke, 10 člankov pa je bilo objavljenih v reviji Problemi, ki prav tako ustreza znanstvenim in strokovnim kriterijem, referat na mednarodnem simpoziju pa priča o nastopu pred mednarodno strokovno javnostjo. Tudi kriterij, ki zadeva področje znanstvenega dela je izpolnjen, saj 12 člankov in objavljeni referat na mednarodnem simpoziju obravnavajo področje sodobne filozofije. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka ugotavlja, da ima kandidat pozitivne ocene poročevalcev, pozitivno oceno preizkusnega predavanja in pozitivno mnenje študentov Oddelka za filozofijo Pedagoške fakultete v Mariboru ter pozitivno mnenje poročevalca v pritožbenem postopku, ki je toženi stranki predlagal, da pritožbi ugodi. Tožena stranka nadalje ugotavlja, da tožnik izpolnjuje kvantitativne pogoje iz znanstvene dejavnosti, ni pa objavil ali javno predstavil dovolj ustreznih del (najmanj 3 dela - pri katerih mora biti kandidat vodilni avtor) v obliki, ki jo priznava stroka za uveljavljanje tudi v mednarodni strokovni javnosti s področja sodobne filozofije, skladno s 3. alinejo IV. točke 12. člena Meril. Tožena stranka je to ugotovitev utemeljila z argumentom, da je kandidat objavil vsa dela v revijah, ki jih izdaja sama fakulteta, in pri katerih je bil kandidat v času objave aktivni član uredništva. Čeprav so po presoji fakultete te revije priznane kot mednarodne, v danem primeru točkovanje prispevkov z maksimalnim številom točk ni utemeljeno, saj ni bila zagotovljena neodvisna in neprizanesljiva recenzijska presoja, kakršni so podvrženi članki kandidatov iz drugih strok, ko objavljajo v najuglednejših tujih znanstvenih revijah. Temu tožena stranka dodaja, da je sodobna filozofija področje, ki ni omejeno z nacionalnim prostorom, torej je smiselna zahteva o pomembnih delih s področja habilitiranja v obliki, ki jo priznava stroka za uveljavljanje v mednarodni strokovni javnosti. To pa je tožena stranka od kandidatov za docente dosledno uveljavljala za soglasje k izvolitvi. Tožena stranka tudi pojasnjuje, da pri izvolitvah v naziv ni avtomatizma in je tožena stranka avtonomna v oceni ustreznosti uveljavitve objavljenih del posameznega kandidata v domači in mednarodni strokovni javnosti. Naloga tožene stranke pa je zagotoviti kar najvišjo kakovost visokošolskih učiteljev. V tožbi tožnik uveljavlja, da je tožena stranka z očitkom, da je tožnik član uredništva revij in avtor v teh revijah vpeljala v postopek izvolitve merilo oziroma kriterij, ki ga ni v Merilih. S tem naj bi tožena stranka po mnenju tožnika prekoračila pristojnosti, ki jih ima po ZVis in Statutu/2001 in ni pravilno ugotovila dejanskega stanja in je zmotno uporabila materialno pravo. Novo merilo je tudi "neodvisnost in neprizanesljivost recenzijske presoje". Poleg tega tožena stranka ni obrazložila, zakaj potrjuje prvostopenjsko odločbo, ampak je v obrazložitvi navedla druge razloge, kot jih je navedel prvostopenjski organ. Tožnik tudi pravi, da je napačna razlaga tožene stranke, da so Merila le minimalni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za izvolitev v zaprošeni naziv. Vsakdo, ki izpolnjuje pogoje, bi moral pridobiti zaprošeni naziv. Avtonomnost tožene stranke je omejena z ZVis, Statutom in Merili. Tožena stranka podcenjuje strokovnost članov uredništva in Filozofske fakultete in s tem izpodbija lastno verodostojnost. Stališče tožene stranke pomeni, da tožeča stranka v času članstva v uredništvu ne sme objavljati svojih člankov oziroma strokovna javnost takšnega članka ne more oceniti in priznati kot dovolj strokovnega v skladu z veljavnimi merili. Za dvom o nepristranosti tožena stranka ni uporabila nobenega dokaza. Zgolj nezaupanje in dvom pa ravno zaradi avtonomnosti organov ne sme biti razlog in kriterij za odločanje v postopku. Revijo Problemi izdaja društvo za teoretsko psihoanalizo, revijo Filozofski vestnik pa Filozofski inštitut ZRC SAZU.

V odgovoru na tožbo tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Bistveno vprašanje za razrešitev tega spora je, ali je obrazložitev izpodbijane odločbe dovolj obrazložena z vidika standardov presoje zakonitosti izpodbijanega akta, ki veljajo v tovrstnih upravnih sporih. Pri opredeljevanju standardov obrazlaganja sklepov Senata Univerze v Ljubljani v postopkih izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev je moralo sodišče najprej ugotoviti, ali mora tožena stranka v tovrstnih postopkih ravnati (tudi) po postopkovnih določilih Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000) in če - v kolikšni meri oziroma kako je treba smiselno uporabiti določbe ZUP v konkretnem primeru. Glede tega sodišče v nadaljevanju povzema stališče, ki ga je sodišče že zavzelo v tovrstnih sporih v zadevah: U 610/2001 z dne 28. 5. 2003 in U 1231/2001 z dne 4. 6. 2003. Pravna zahtevnost vprašanja (ne)uporabe ali smiselne uporabe določil ZUP v tovrstnih postopkih je posledica dejstva, da je po določbi 1. odstavka 58. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I) državna univerza avtonomna. Določilo 2. odstavka 58. člena Ustave RS pa pravi, da način financiranja državne univerze ureja zakon. Iz jezikovne, logične in sistematične razlage določila 58. člena Ustave RS izhaja splošna pravna interpretacija, da je državna univerza avtonomna institucija na vseh področjih razen na dveh. Državna univerza ni avtonomna v svojem ravnanju na tistem področju oziroma v tistih primerih, ko ravnanje tožene stranke pomeni kolizijo s katero drugo ustavno določbo na isti ravni ustavno-pravnega varstva, kajti ravnanje državne univerze ne more biti neodvisno od ustavnih določb. In drugič: državna univerza ni avtonomna glede financiranja, ker naj bi po določilu 2. odstavka 58. člena Ustave RS to področje urejal zakon. Vendar pa zakonodajalec v Zakonu o visokem šolstvu (ZVis, Uradni list RS, št. 67/93, 39/95 - odločba US, 18/98 - odločba US, 35/98 - odločba US, 99/99, 64/2001) ni uredil samo načina financiranja visokošolske dejavnosti, ampak je uredil tudi statusna vprašanja visokošolskih zavodov, pogoje za opravljanje visokošolske dejavnosti in je opredelil tudi javno službo v visokem šolstvu (1. člen ZVis). Za obravnavani spor je pomembno, da je zakonodajalec v okviru navedenih področij opredelil, da univerza, ki jo ustanovi Republika Slovenija, deluje po načelih avtonomije, ki ji zagotavlja med drugim tudi sprejemanje meril za izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev (3. alineja 6. člena ZVis) in volitve v nazive visokošolskih učiteljev (4. alineja 6. člena ZVis). Tudi prek sprejemanja meril za izvolitve v nazive visokošolskih učiteljev in izvedbe konkretnih postopkov volitev naj bi torej univerza uresničevala svojo avtonomijo. Zakonodajalec pa tega področja ni povsem prepustil avtonomiji univerze. V določilu 8. točke 49. člena ZVis je določeno, da Svet za visoko šolstvo Republike Slovenije kot svetovalno telo Vlade RS daje mnenje k merilom za izvolitev v nazive visokošolskih učiteljev. Še večjo omejitev avtonomiji na tem področju in s tem vezanost univerze na voljo zakonodajalca daje določilo 55. člena ZVis, ki ureja pogoje za izvolitev. V določilu 7. odstavka 55. člena ZVis je zakonodajalec predpisal obveznost, da morajo visokošolski učitelji poleg pogojev iz prvega do šestega odstavka tega člena izpolnjevati tudi pogoje, določene v skladu z merili za izvolitev v naziv. Zakonodajalec pa ni določil samo formalnih kriterijev, da morajo biti merila za izvolitev v naziv v skladu z zakonom (8. odstavek 55. člena ZVis) in javno objavljena (9. odstavek 55. člena ZVis), ampak je celo posegel v vsebinsko opredeljevanje teh meril, saj je zakonodajalec postavil kvalitativni kriterij in sicer, da morajo biti merila mednarodno primerljiva (9. odstavek 55. člena ZVis). Izpolnjevanje pogojev iz meril za izvolitev v naziv je bil torej za zakonodajalca tako pomemben vidik, da ga je na opisani način opredelil v zakonu in s tem v določeni meri omejil avtonomijo univerze na tem področju. S tem je zakonodajalec dodelil toženi stranki javno pooblastilo, da v postopkih za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev skrbi in ugotavlja izpolnjevanje pogojev iz teh meril. Zakonodajalec je uredil tudi postopek za izvolitev do te mere, da je določil, da mora biti postopek za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev v skladu z zakonom in merili za izvolitev urejen v statutu visokošolskega zavoda (57. člen ZVis). Določilo 59. člena ZVis pa pravi, da se lahko zoper odločbo, izdano v postopku za izvolitev v naziv, sproži upravni spor. To, da je zakonodajalec izrecno predvidel upravni spor zoper odločitev o izvolitvi v naziv, pomeni, da je predvidel pravico posameznikov, da pred upravnim sodiščem uveljavljajo varstvo ustavnih pravic in pravnih interesov prek presoje zakonitosti odločb tožene stranke (157. člen Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003 in 1. člen Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000). Presoja zakonitosti odločbe, kot je izpodbijani akt, pa pomeni presojo pravilnosti uporabe Ustave, zakonov in podzakonskih predpisov, kamor spada tudi statut Univerze v Ljubljani, s strani tožene stranke v konkretnem primeru. ZVis izrecno ne daje odgovora, ali je treba med te zakone, ki so relevantni za presojo zakonitosti aktov tožene stranke šteti tudi Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000). Zakonodajalec v ZVis ni določil, da gre v tovrstnih postopkih za upravno stvar, da se vodi upravni postopek oziroma da pristojni organ izda upravno odločbo. Zaradi tega dejstva in zaradi vsebine določila 1. odstavka 58. člena Ustave RS v tovrstnih primerih ni mogoče šteti - niti z uporabo pojmovne zveze "če zaradi javnega interesa izhaja iz narave stvari" - da gre za upravno stvar po določilu 2. člena ZUP. Določilo 2. odstavka 2. člena ZUP namreč pravi, da gre za upravno stvar, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno določbo oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Vendar pa določilo 4. člena ZUP določa, da se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne stvari po določilu 2. člena ZUP, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Postopek za izvolitev v naziv visokošolskih učiteljev je urejen s posebnim postopkom in sicer deloma v ZVis in deloma v statutu Univerze v Ljubljani. Pri tem je v konkretni zadevi prvostopenjski organ odločal po Statutu Univerze z dne 23. 6. 1995 (Statut/1995, spremenjen na sejah dne 30. 1. 1996, 17. 9. 1996, 7. 10. 1996, 19. 11. 1996 in 4. 3. 1997), tožena stranka pa po novem Statutu Univerze (Statut/2001, Uradni list RS, št. 64/2001), ki sta ga senat Univerze in upravni odbor Univerze sprejela na seji dne 9. 1. 2001 in je bil objavljen v Uradnem listu dne 3. 8. 2001. Po določilu 276. člena Statuta/2001 le-ta začne veljati, ko ga v enakem besedilu sprejmeta upravni odbor in senat Univerze, to pomeni, da Statut/2001 velja od dne 9. 1. 2001. Ker izpodbijani akt zadeva postopek odločanja tožene stranke o pritožbi zoper sklep senata članice Univerze z dne 9. 11. 2000, je treba tudi v konkretnem postopku presoje zakonitosti izpodbijane odločbe preveriti, ali je tožena stranka pravilno uporabila določila Statuta/1995. Po ustaljeni upravno-sodni interpretaciji namreč sodišče v upravnem sporu presoja zakonitost izpodbijanih aktov z vidika predpisov oziroma splošnih aktov, ki so veljali v času odločanja na prvi stopnji postopka (1. odstavek 6. člena ZUP). Napaka tožene stranke z vidika uporabe pravega predpisa je torej v tem, da je tožena stranka določila na podlagi Statuta/2001, namesto da bi odločila na podlagi Statuta/1995. Vendar pa je sodišče tožbi ugodilo iz razlogov, ki so razvidni iz nadaljevanja obrazložitve sodbe. Statut/1995 ne določa, da se v postopku za izvolitev v naziv uporabljajo določbe ZUP. Zato je sodišče moralo presoditi, ali se v postopku za izvolitev v naziv uporabljajo izključno določbe Statuta/1995 zaradi ustavne avtonomije tožene stranke, ali pa je treba v teh postopkih poleg Statuta/1995 smiselno uporabiti tudi določbe ZUP. Po presoji sodišča je podlaga za nujnost smiselne uporabe določil ZUP poleg določil Statuta/1995 v tovrstnih postopkih podana iz dveh razlogov. Prvi razlog je ta, da imajo zgoraj citirane določbe ZVis v zvezi z merili in volitvami v nazive visokošolskih učiteljev dovolj izrazito javno-pravno naravo (4. člen ZUP), tožena stranka se financira iz javnih sredstev, je javno-pravna institucija, ki opravlja pomembne storitve v javnem interesu, saj država tudi prek tožene stranke ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo (3. odstavek 57. člena Ustave RS). Drugi razlog za nujnost smiselne uporabe določil ZUP, ne pa samo postopkovnih določil iz Statuta/1995 v postopkih za izvolitev v naziv, pa je vezan na individualne pravice in pravne interese posameznikov, ki so vlagatelji prošenj za izvolitev v naziv visokošolskega učitelja. Odločanje tožene stranke v tovrstnih postopkih je treba namreč povezati z drugimi ustavnimi določili, ki so v hierarhiji ustavno-pravnih vrednot enakovredne določilu 58. člena Ustave RS. Gre za določbo 3. odstavka 49. člena Ustave RS, ki je ustavna pravica, in po kateri je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto. Izvolitev v naziv visokošolskega učitelja sicer ne pomeni neposredne pridobitve delovnega mesta, vendar pa sodišče v tej presoji ne more spregledati dejstva, da izvolitev v naziv visokošolskega učitelja lahko pomeni nujen pogoj za pridobitev določenega delovnega mesta. Določilo 60. člena ZVis izrecno določa, da se delovna mesta visokošolskih učiteljev javno razpisujejo in zasedajo v rokih in na način, kot to določa statut visokošolskega zavoda. Statut/1995 pa v določilu 230. člena našteva pet primerov, ko lahko oseba vloži prošnjo za izvolitev v naziv visokošolskega učitelja in na prvem mestu je primer, ko se kandidat želi prijaviti na razpis prostih mest visokošolskih učiteljev; za izvolitev v naziv docenta pa lahko zaprosi tudi kandidat, ki želi postati zasebni visokošolski učitelj (5. alineja 230. člena Statuta/1995). Nadalje je sodišče upoštevalo, da je določilo 3. odstavka 49. člena Ustave RS specialna ustavna pravica, ki je tudi odraz in instrument za varstvo splošnega pravnega načela enakosti pred zakonom ali prepovedi diskriminacije (2. odstavek 14. člena Ustave RS), ali temeljne človekove pravice do enakopravnosti (1. odstavek 14. člena Ustave RS), ali temeljne človekove pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS). Za obravnavani spor je pomembna tudi pravica do pravnega sredstva (25. člen Ustave RS), ki daje vsakomur pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih subjektov, in določilo 157. člena Ustave, ki ureja upravni spor. Za konkretni primer je pomembno, da našteti ustavni standardi in določbe zahtevajo, da je odločitev prvostopenjskega organa ustrezno obrazložena tako da posameznik ve, v zvezi s katerim razlogom v obrazložitvi prvostopenjske odločbe naj gradi svojo obrambo v pritožbi na drugostopenjski organ. Prvostopenjski upravni organ v konkretnem primeru ni obrazložil, zakaj tožnik ne izpolnjuje kriterija iz 3. alineje IV. točke 12. člena Meril. Tožena stranka je na podlagi vsebinsko utemeljene pritožbe tožnika to napako prvostopenjske odločbe popravila, saj je navedla obrazložitev, zakaj tožnik predmetnega kriterija iz Meril ne izpolnjuje in je odgovorila na pritožbene ugovore. Dejstvo, da je zaradi tega obrazložitev tožene stranke zajemala razlog, ki ga ni bilo v prvostopenjski odločbi, pa ne pomeni nepravilne uporabe prava, kot to trdi tožnik, saj se je tožena stranka s tem držala pravila iz določila 5. točke 1. odstavka 214. člena ZUP (obrazložitev odločbe mora obsegati razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno določbo). V tem smislu je tožbeni ugovor neutemeljen. Vendar pa je za rešitev upravnega spora bistveno vprašanje, ali mora tožena stranka v tovrstnih postopkih upoštevati tudi standarde iz določil 2. in 3. točke 1. odstavka 214. člena ZUP. Obrazložitev upravne odločbe tožene stranke mora namreč po ZUP obsegati tudi ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto (2. točka) in razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka). Takšna izpeljava obveznosti smiselne uporabe določil ZUP v tovrstnih sporih se ujema z razlogom, zaradi katerega kandidat lahko vloži pritožbo zoper odločbo o izvolitvi v naziv po Statutu/1995. Ta razlog je tožena stranka vključila v pravila Statuta/1995 kot del njene avtonomije. Določili 2. in 3. alineje 237. člena Statuta/1995 namreč pravita, da se pritožba lahko vloži, če so bila v postopku za izvolitev nepravilno ali nepopolno ugotovljena dejstva, ki so pomembna za odločitev (2. alineja), ali če je bilo na podlagi ugotovljenih dejstev napačno odločeno o tem, ali kandidat izpolnjuje pogoje za izvolitev (3. alineja). Ugotovitev, ali so bila ključna dejstva nepravilno ali nepopolno ugotovljena oziroma ali je bilo na podlagi ugotovljenih dejstev napačno odločeno pa je možna, če se pristojni organ smiselno drži določil 2. in 3. točke 1. odstavka 214. člena ZUP. Vendar pa je treba v konkretnem primeru upoštevati tudi, da ima tožena stranka v povezavi z ustavno določbo o avtonomiji državne univerze možnost uporabe določenega polja proste presoje. Sodišče zato v nadaljevanju obrazložitve sodbe utemeljuje, kako daleč gre lahko tožena stranka pri uporabi polja proste presoje ob upoštevanju dejstva, da odločitev tožene stranke v konkretnem primeru ne upošteva določil 2. in 3. točke 1. odstavka 214. člena ZUP. Tožena stranka namreč v obrazložitvi samo pravi, da v primerih revij, v katerih objavlja tožnik in je član uredništva, ni zagotovljena neodvisna in neprizanesljiva recenzijska presoja, za kar pa tožena stranka ne navede nobenega dokaza oziroma ustreznega argumenta. Iz obrazložitve izpodbijane določbe ni razvidno, na podlagi katerega določila je tožena stranka odločila o pritožbi na podlagi diskrecije oziroma z uporabo polja proste presoje, ampak se tožena stranka samo sklicuje na svojo avtonomnost. Po ustaljeni upravno-sodni praksi mora organ, ki odloča v polju proste presoje oziroma po prostem preudarku, v obrazložitvi med drugim navesti, ali je pri odločanju izhajal iz prostega preudarka in na podlagi katere določbe je organ izvajal pooblastilo za odločanje po prostem preudarku (Komentar Ustave RS - 153. člen, 2002, uredil L. Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka pritožbo zavrnila iz razloga, ker tožnik ne izpolnjuje potrebnega pogoja za izvolitev v naziv, ker ni objavil dovolj ustreznih del v obliki, ki jo priznava stroka za uveljavljanje v mednarodni strokovni javnosti s področja sodobne filozofije. Ker je ravno kriterij mednarodne primerljivosti tudi za zakonodajalca zelo pomemben in ga je zato vključil v določilo 9. odstavka 55. člena ZVis, je pooblastilo za odločanje po prostem preudarku podano v določilu 1. odstavka v povezavi z določilom 7. odstavka 55. člena ZVis in 1. odstavkom 56. člena ZVis. Določilo 1. odstavka 55. člena ZVis pravi, da je v naziv docenta lahko izvoljen kdor ima doktorat znanosti in preverjene pedagoške sposobnosti; poleg pogojev iz 1. do 6. odstavka 55. člena ZVis pa mora visokošolski učitelj izpolnjevati tudi pogoje določene z merili za izvolitev v naziv (7. odstavek 55. člena ZVis), ki morajo biti v skladu z zakonom (8. odstavek 55. člena ZVis). Določilo 1. odstavka 56. člena ZVis pa med drugim pravi, da docente voli za pet let senat fakultete. Dejstvo, da je zakonodajalec v določilu 1. odstavka 55. člena ZVis določil, da je kandidat, ki izpolnjuje določene pogoje, "lahko" izvoljen, ne pa da je izvoljen v naziv docenta, kdor izpolnjuje določene pogoje, pomeni, da ima tožena stranka pri izdajanju odločb določeno polje lastne proste presoje. Tožnikov argument, da kdor izpolnjuje pogoje, mora biti izvoljen, je zato neutemeljen. Možnost odločanja v polju lastne presoje je institut, ki je zaradi avtonomije državne univerze specifičen, a ga je treba smiselno uporabiti in razlagati prek tistih določb ZUP, ki urejajo institut prostega preudarka. Treba je torej šteti, da je tožena stranka uporabila pooblastilo za odločanje v polju proste presoje na podlagi določil 55. in 56. člena ZVis in sicer pri opredeljevanju dejanskega stanja v zvezi z nedoločno pojmovno zvezo "ustreznih del v obliki, ki jo priznava stroka za uveljavljanje v mednarodni strokovni javnosti s področja sodobne filozofije". Ob smiselni uporabi tega instituta po ZUP mora biti v javno-pravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne stvari, in v katerih je organ po zakonu upravičen odločati po prostem preudarku, odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano. Namen in obseg pooblastila določa zakon (6. člen ZUP). Določilo 3. odstavka 6. člena ZUP pa pravi, da tudi v javno-pravnih stvareh, v katerih je organ upravičen odločati po prostem preudarku, mora postopati po tem zakonu. V nadaljnji presoji je zato sodišče moralo ugotoviti, ali je izpodbijana odločitev v mejah pooblastila in ali je odločitev v skladu z namenom, zaradi katerega je bilo toženi stranki dano pooblastilo za odločanje v polju lastne presoje. Izpodbijana odločba, ki pomeni zavrnitev pritožbe zoper odklonitev izvolitve v naziv, izpolnjuje prvi pogoj iz določila 6. člena ZUP, saj je izpodbijana odločitev v mejah pooblastila iz ZVis (4. alineja 2. odstavka 6. člena, 1. in 7. odstavek 55. člena ZVis) oziroma Statuta-I (2. odstavka 236. člena). Ta ureditev namreč daje toženi stranki podlago za odločitev, ki pomeni zavrnitev pritožbe. Za nadaljnje utemeljevanje sodbe je zato bistveno vprašanje, ali je izpodbijano odločbo mogoče šteti, da je izdana v skladu z namenom, zaradi katerega je zakonodajalec dal toženi stranki pooblastilo za odločanje v polju lastne proste presoje. V začetku ugotavljanja tega elementa spora pa je sodišče najprej upoštevalo, da je treba tudi v konkretnem primeru upoštevati tri pravila, ki veljajo pri uporabi instituta proste presoje. Prvo pravilo izhaja iz določila 5. odstavka 214. člena ZUP, po katerem mora organ, ki je po zakonu upravičen stvar rešiti po prostem preudarku, v obrazložitvi navesti razloge, zakaj je tako odločil. Ustavno-pravna in upravno-sodna praksa sta to določilo interpretirali na naslednji način: Ustavno sodišče RS je v zadevi upravnega odločanja po prostem preudarku pri podeljevanju državljanstva postavilo, da mora biti v izpodbijani odločbi navedeno hipotetično zakonsko dejansko stanje, dejansko stanje stvari, ki je pomembno za zakonito in pravilno odločbo, dokazi, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in preudarki, ki so vodili organ pri odločanju (odločba Ustavnega sodišča RS z dne 8. 5. 1997, OdlUs VI/78). V obravnavanem upravnem sporu, kjer je tožena državna univerza, sicer ne gre za diskrecijo v upravni stvari, kamor spada vprašanje državljanstva, ampak gre za drugo javno-pravno stvar, ki spada v ustavni okvir avtonomne državne Univerze. Vendar pa je po drugi strani sodišče upoštevalo, da ima pri odločanju o državljanstvu diskrecija vpliv samo na uresničevanje procesnih ustavnih pravic iz 22. ali 25. člena Ustave, ne pa tudi na materialno ustavno pravico, kot je to primer odločanja o izvolitvi v naziv visokošolskega učitelja, kjer obstaja zaznavna vez s pravico iz določila 3. odstavka 49. člena Ustave RS. Zato tudi v konkretnem primeru velja standard, da mora izpodbijana odločba imeti ugotovitve o dejanskem stanju stvari, ključne razloge z morebitnimi dokazi in temeljne preudarke, ki so organ vodili pri odločanju. To pomeni, da mora odločitev tožene stranke v tovrstnih sporih upoštevati tudi standarde iz določil 2. in 3. točke 214. člena ZUP. Iz tega prvega pravila oziroma standarda in tudi iz določila 3. odstavka 6. člena ZUP pa izhaja naslednje pomembno pravilo za obravnavani spor: diskrecija se lahko nanaša samo na uporabo materialnih določb, ne pa na uporabo procesnih določb bodisi iz ZUP, ZVis ali Statuta. Tretje splošno pravilo v zvezi z načini uresničevanja in zavarovanja namena za odločanje po prostem preudarku pa je razvila upravno-sodna praksa v evropskih državah (Šturm, Lovro, 1998, Omejitev oblasti, Nova revija). Po tem standardu je od stopnje pomena zavarovane pravne vrednote, na katero ima diskrecija vpliv, odvisna stopnja vezanosti organa, ki odloča po prostem preudarku. Ker je v konkretnem primeru vpletena pravica iz določila 3. odstavka 49. člena Ustave, pri kateri je ustavodajelec posebej poudaril pomen dostopa do delovnega mesta pod enakimi pogoji za vse, čeprav je enakopravnost zagotovljena že s splošno določbo 14. člena Ustave in s procesno določbo 22. člena Ustave RS, mora biti diskrecija pri odločanju pravno vezana oziroma je polje proste presoje tožene stranke ozko. Pri določitvi tega standarda je sodišče upoštevalo tudi dejstvo, da kandidat, ki v postopku za izvolitev v naziv ni bil izvoljen, ne more ponovno zaprositi za izvolitev v ta naziv pred potekom enega leta, odkar mu je bila vloga zavrnjena (206. člen ZVis). V presoji izpodbijane odločbe z vidika navedenih treh pravil v zvezi z uporabo instituta proste presoje in konkretnim namenom pooblastila za odločanje po prosti presoji je sodišče ugotovilo naslednje: Tožena stranka se je, kot že rečeno, držala drugega pravila in je izvajala diskrecijo pri uporabi materialne določbe. Materialna določba, na podlagi katere je tožena stranka izdala izpodbijano odločbo, je določilo 3. alineje 4. točke 12. člena Meril. To določilo pravi, da je v naziv docenta lahko izvoljen, kdor je objavil ali javno predstavil dela v obliki, ki jo priznava stroka za uveljavljanje v domači in mednarodni strokovni javnosti s področja, za katerega se habilitira. Določilo 4. točke 12. člena Meril tudi med drugim pravi, da kandidat izpolnjuje pogoj iz 3. alineje 4. točke 12. člena Meril, če ima najmanj 3 dela, pri katerih mora biti kandidat vodilni avtor, objavljena ali predstavljena na način, ki mu stroka priznava mednarodno pomembnost ali pomembnost za narodno ali državno samobitnost. Tožena stranka ima možnost odločati po diskreciji oziroma ima določeno polje proste presoje v tistih elementih citirane materialne določbe, kjer gre za t.i. nedoločne pravne pojme, ki jih ni mogoče dovolj določno vnaprej na splošni ravni opredeliti s strokovnimi kriteriji, numeričnimi izrazi ali tehničnimi pojmi. Do neke mere je tak nedoločni pravni pojem "mednarodna pomembnost" oziroma "mednarodna uveljavljenost" in prav v tem delu je tožena stranka uporabila diskrecijo in na tej podlagi je tožena stranka tožniku zavrnila pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo. Vendar pa se je diskrecija očitno nanašala tudi na uporabo procesnih določil 2. in 3. točke 214. člena ZUP, kar pa ni zakonito. Tožena stranka je iz dejstva, da je tožnik aktivni član uredništev v revijah, v katerih objavlja, sklenila, da v teh revijah ni zagotovljena neodvisna in neprizanesljiva recenzijska presoja. Tožena stranka je torej navedla razlog za odločitev (5. točka 1. odstavka 214. člena ZUP), ni pa navedla ugotovljenega dejanskega stanja v smislu dokazov, na katere je oprla dejansko stanje (2. točka 1. odstavka 214. člena ZUP) oziroma razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka 1. odstavka 214. člena ZUP). Sodišče je pri opredelitvi obsega prostega preudarka oziroma polja proste presoje utemeljilo, da mora biti le-to ozko. Ta standard pomeni, da je vprašanje, ali je tožena stranka v tovrstnih sporih navedla zadostno argumentacijo za ključni razlog zavrnitve oziroma zadostne dokaze za utemeljitev dejanskega stanja, odvisno od stopnje razumnosti ključnega razloga. Bolj kot je odločitev na podlagi ključnega razloga razumna, manj se sodišče spušča v presojo spornega razloga v upravnem sporu zaradi presoje zakonitosti odločitve v smislu določil 2. in 3. točke 1. odstavka 214. člena ZUP. V konkretnem primeru razlog tožene stranke ni prepričljiv iz naslednjih razlogov: Med strankama ni sporno dejstvo, da je revija Filozofski vestnik indeksirana v Social Science Citation Index (SSCI). Med strankama tudi ni sporno, da je ta revija priznana v mednarodnem smislu. Ob tem je sodišče upoštevalo, da je splošno znano dejstvo, da je SSCI eden izmed najbolj uveljavljenih kategorij za najbolj kakovostne znanstvene revije s področja družboslovja, prava in humanistike v tujini in tudi v Sloveniji. Iz Meril izhaja, da je indeks SSCI postavljen na najvišje mesto z vidika kakovosti revij po interpretacijah več fakultet Univerze v Ljubljani in tudi po interpretaciji Filozofske fakultete. Splošno znano dejstvo je tudi, da ima revija, ki je indeksirana v SSCI načeloma najvišje standarde glede uredniških standardov in recencij, sicer ne bi mogla biti sistematizirana v SSCI. Nemalokrat revije, ki so sistematizirane v SSCI objavljajo članke v različnih mednarodnih jezikih, v številnih primerih imajo te revije tudi mednarodne uredniške odbore ter povzetke v angleščini. Revijo Filozofski vestnik izdaja Znanstveno raziskovalni center Slovenske akademije znanosti in umetnosti. Ob upoštevanju teh splošno znanih dejstev je po presoji sodišča razlog, da revija Filozofski vestnik nima neodvisne in neprizanesljive recenzijske presoje neprepričljiv, ker ni utemeljen z ustreznimi argumenti ali dokazi. K neprepričljivosti odločitve prispeva tudi dejstvo, da je tožnik za skoraj 7-krat presegel potrebno število točk za izvolitev v naziv docenta. V povezavi s tem ima odločitev tožene stranke pomanjkljivost tudi v tem, da po eni strani tožena stranka odreka utemeljenost točkovanja tožnikovih prispevkov z maksimalnim številom točk, a ob tem ne navede, kolikšno bi bilo pravilno točkovanje v konkretnem primeru, pri čemer tožnik, ne le da izpolnjuje pogoj najmanj 3 objavljenih del v reviji, ki je indeksirana v SSCI, pač pa ga močno presega, ker ima 8 objavljenih del v reviji, ki je indeksirana v SSCI. Pavšalno sklicevanje tožene stranke, da od kandidatov za docente dosledno zahteva objave, ki jih stroka priznava za uveljavljanje v mednarodni strokovni javnosti, ne odpravlja omenjene nezakonitosti izpodbijane odločbe. Šele ko bo tožena stranka ustrezno dopolnila obrazložitev v nakazanem smislu, bi lahko uporabila polje proste presoje tudi pri uveljavljanju standarda, da področje sodobne filozofije ni omejeno z nacionalnim prostorom, pod pogojem, da bi bilo razumno šteti konkretne objave kandidata v reviji, ki je indeksirana v SSCI, za objave v nacionalnem prostoru. Od vseh tožbenih argumentov je torej utemeljen tožbeni argument, da tožena stranka za dvom o nepristranosti ni uporabila nobenega dokaza in da zgolj njeno nezaupanje in dvom ne more biti razlog in kriterij za odločanje v postopku. Pri tem je sodišče upoštevalo, da tožnik dejansko ni imel možnosti, da bi učinkovito ta ugovor uveljavljal že v upravnem postopku, saj prvostopenjski organ ni podal nikakršne obrazložitve za zavrnitev vloge. Tožniku je bila tako odvzeta možnost obravnavanja sporne okoliščine že v upravnem postopku, kar je v nasprotju z uveljavljenimi upravno-sodnimi standardi (sodba Vrhovnega sodišča RS v zadevi U 118/2003-17 z dne 7. 8. 2003). V presoji je sodišče upoštevalo tudi načelo sorazmernosti v tem smislu, da dejstvo, da tožena stranka v obrazložitev odločbe ni vključila ustreznih argumentov ali dokazov za ključen razlog zavrnitve, ni nujna za zagotovitev varstva avtonomije tožene stranke, ampak bi bila avtonomija tožene stranke v enaki meri zagotovljena tudi, če bi tožena stranka izdala odločbo v skladu z zgoraj opredeljenimi procesnimi standardi. Sodišče je ob tem upoštevalo, da je enako odločitev sprejelo v že pravnomočnih sodbah v zadevah U 1170/2001-9 z dne 23. 4. 2003 in U 2224/2000-9 z dne 23. 4. 2003, v katerih je tudi šlo za nezakonitost zaradi premalo obrazloženih odločb Senata Univerze s to razliko, da je sodišče v obravnavani zadevi zaradi posebnega upoštevanja ugovora tožene stranke o avtonomiji državne univerze zavzelo stališče o smiselni uporabi določil ZUP (4. člen) v tovrstnih sporih. Enako pravno stališče glede uporabe določil ZUP v tovrstnih postopkih, pa je sodišče zavzelo tudi v že omenjenih pravnomočno končanih sporih v zadevah: U 610/2001 z dne 28. 5. 2003 in U 1231/2001 z dne 4. 6. 2003. Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi določila 3. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000). Tožena stranka ni upoštevala pravil postopka glede uporabe instituta proste presoje (6. člen ZUP) v zvezi z določilom 1. in 7. odstavka 55. člena ZVis in določilom 12. člena Meril. Navedena kršitev je mogla vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve (2. alineja 1. odstavka 25. čelna ZUS). Do navedene kršitve je v konkretnem primeru prišlo zaradi tega, ker tožena stranka ni upoštevala določil 2. in 3. točke 214. člena ZUP. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe; pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (3. odstavek 60. člena ZUS).

URS člen 14, 14/1, 14/2, 22, 25, 49, 49/3, 57, 57/3, 58, 58/1, 58/2, 153, 157. ZVis člen 1, 6, 6/1-3, 6/1-4, 49, 49/8, 56, 56/1-6, 57, 59, 60, 206. ZUP člen 2, 2/2, 4, 6, 6/1, 6/3, 214, 215, 215/1-2, 215/1-5. ZUS člen 25, 25/1, 60, 60/1, 60/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.