sodba U 892/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-10-07

Odločitev o združitvi stvari v en postopek je sprejel drugostopni organ med pritožbenim postopkom in da upravni postopek ni tristopenjski, pač pa le dvostopenjski. Pomeni, da je odločitev organa druge stopnje dokončna oziroma da pritožba zoper (dokončno) odločbo ali sklep organa druge stopnje ni dopustna. Pač pa je zoper dokončne upravne akte, tako procesne kot meritorne, zagotovljeno (učinkovito) sodno varstvo v upravnem sporu, zato je neutemeljen ugovor kršitve tožničine pravice do pritožbe, ker je bilo hkrati odločeno tudi o združitvi navedenih stvari v en postopek. Za prevedbo nazivov višjih upravnih delavcev in upravnih delavcev po določbah ZJU je edini kriterij višina izhodiščnega količnika delovnega mesta brez napredovanj v višje plačilne razrede. To dejstvo je odločilno. Zato na pravilnost odločitve tožene stranke ne morejo vplivati tožbene navedbe o različnih opisih del in nalog po Uredbi glede na naziv pred prevedbo nazivov po ZJU in po njej, saj po Uredbi naziv davčni inšpektor III namreč sploh ni predviden kot tudi ne naziv inšpektor za hitre preglede.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo združila v en postopek odločanje o pritožbi tožnice in o pritožbah 47 v uvodu imenovanih pritožnikov zoper odločbe o prevedbi v nazive, ki jih je izdala Davčna uprava Republike Slovenije pod št. 103-71/03 z dne 21. 1. 2004 (1. odstavek izreka), istočasno pa je navedene pritožbe zavrnila kot neutemeljene (2. odstavek izreka). V obrazložitvi tožena stranka navaja, da se v tem primeru pravice pritožnikov opirajo na isto dejansko stanje in isto pravno podlago, za vodenje postopka pa je pristojen isti organ. Kot nadaljnji razlog za združitev postopka na podlagi 130. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji, dalje ZUP), ki ga tudi citira, pa navaja okoliščino, da so bile vse navedene prvostopne odločbe izdane z identično številko 103-71/03 in z istim datumom 21. 1. 2004. Ob tem se opira tudi na načelo ekonomičnosti postopka po določbi 14. člena ZUP, po katerem je potrebno postopek voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo časa za stranke in druge udeležence v postopku. Nadalje tožena stranka navaja, da so bile vse predmetne pritožbe vložene pravočasno, kot pritožbene razloge pa uveljavljajo, da je bila prevedba v uradniške nazive glede na doseženo izobrazbo in delovno dobo neustrezna, sama prevedba pa v nasprotju z načelom enakopravne dostopnosti po 7. členu Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/2002 in 110/2002, dalje ZJU). Tožena stranka ugotavlja, da so bile sporne prevedbe v nazive opravljene skladno s 194. členom ZJU, po katerem se prevedba opravi glede na izhodiščni količnik za določitev osnovne plače posameznega višjega upravnega delavca ali upravnega delavca, glede na njegovo delovno mesto. Po 2. odstavku 194. člena ZJU se za izhodiščni količnik šteje količnik, ki je z zakonom, podzakonskim predpisom ali drugim ustreznim aktom določen kot količnik za določitev osnovne plače (količnik delovnega mesta brez napredovanj v višje plačilne razrede). Z Uredbo o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in pravosodnih organih (Uradni list RS, št. 58/03, 81/03 in 109/03, dalje Uredba) pa je v 58. členu določen način izvajanja prevedbe na podlagi 194. člena ZJU. V skladu s 3. odstavkom 58. člena Uredbe so bili davčni inšpektorji glede na izhodiščne količnike prevedeni v nazive bodisi davčni inšpektor I ali II, bodisi višji davčni inšpektor I, II ali III. Ker za inšpektorje III po Uredbi niso določeni posebni nazivi ob prevedbi, so bili zato prevedeni v ustrezni naziv višji referent II. Prvostopne odločbe so po svoji naravi zgolj prevedba v nov uradniški naziv na podlagi zakonsko določenih kriterijev, pri čemer ni bil namen niti imenovanje v drug naziv niti napredovanje v višji plačilni razred, predstojnik pa v primeru prevedbe na podlagi 194. člena ZJU ni zavezan upoštevati določb glede izpolnjevanja pogojev za napredovanje v nazivu ali v višji plačilni razred, kjer bi se upoštevali izobrazba, delo in delovne izkušnje, temveč je izvedel prevedbo nazivov neposredno na podlagi izhodiščnega količnika delovnega mesta, na katerega so bili pritožniki razporejeni pred prevedbo v nov naziv.

Tožnica s tožbo v celoti izpodbija uvodoma navedeno odločbo tožene stranke. Navaja, da je po 3. odstavku 130. člena ZUP, na katerega je tožena stranka oprla svojo odločitev o združitvi stvari v en postopek, dopustna posebna pritožba. Vendar pa tožena stranka o tem vprašanju ni izdala posebnega sklepa, zato tožnica meni, da ji je bila s tem kršena pravica do pritožbe. Nadalje v tožbi navaja, da je bilo z izpodbijano odločbo hkrati odločeno o pritožbah zoper prevedbo nazivov davčnega inšpektorja III, davčnega inšpektorja I, višjega davčnega inšpektorja MF, višjega svetovalca - inšpektorja, svetovalca direktorja - inšpektorja in vodje oddelka - pomočnika direktorja in zaradi takšne raznolikosti navedenih nazivov dvomi, da se vsebina 2. odstavka obrazložitve izpodbijane odločbe ujema z vsebinami vseh pritožb. Pri tem poudarja, da se njeni pritožbeni razlogi nanašajo izključno na nepravilno prevedbo v nov uradniški naziv ter s tem povezano degradacijo in odvzem pooblastil davčnega inšpektorja, ne pa na neustreznost stopnje glede na doseženo delovno dobo. Tožnica meni, da v njenem primeru dejansko stanje ni bilo ugotovljeno in upoštevano v skladu z načelom materialne resnice. Opozarja, da je bil že ob reorganizaciji Republiške uprave za javne prihodke v Davčno upravo Republike Slovenije (DURS) za "davčnega inšpektorja III" določen količnik 2,75, medtem ko je bil inšpektorjem Agencije za plačilni promet (dalje APP) tedaj določen količnik 3,60. S preimenovanjem "davčnega inšpektorja III" v naziv "višji referent II" pa se je bistveno spremenila tudi vsebina oziroma opis del in nalog, ki jih opravlja tožnica kot inšpektor za hitre preglede - inšpektorja III z zahtevano višjo strokovno izobrazbo, ki obsega: opravljanje hitrih inšpekcijskih pregledov (1. alinea), odločanje v davčnem postopku ter odrejanje ukrepov v skladu z zakoni (2. alinea), vodenje predpisanih evidenc (3. alinea), priprava in analiza za potrebe davčnega inšpiciranja (4. alinea), zbiranje informacij o davčnem zavezancu (5. alinea). Nadalje povzema opis delovnih nalog za naziv višji referent II oziroma posledično višji kontrolor II, ki po Uredbi v prilogi II obsega: kontroliranje pravočasnosti in pravilnosti vlaganja davčnih napovedi in davčnih obračunov ter predlaganje ukrepov (1. alinea), kontroliranje pravočasnosti in pravilnosti obračunavanja davkov ter ukrepanje ob neobračunanem oziroma nepravilno obračunanem davku (2. alinea), kontroliranje pravočasnosti in pravilnosti plačevanja davkov in prispevkov ter ukrepanje ob neplačilu oziroma nepravočasnem plačilu davka (3. alinea), vodenje posebnega ugotovitvenega postopka za določitev davčne osnove in odmere davkov in drugih obveznosti (4. alinea), vodenje obnov postopkov in ponovnih postopkov (5. alinea), vodenje postopkov v zvezi z vračili davkov in drugih dajatev (6. alinea), vodenje predpisanih evidenc (7. alinea), reševanje pritožb na prvi stopnji (8. alinea) izrekanje mandatnih kazni (9. alinea), priprava predlogov sodniku za prekrške (10. alinea) in informiranje davčnih zavezancev (11. alinea). Nadaljnje razlike pa se nanašajo na zahtevane pogoje za zasedbo delovnega mesta davčnega inšpektorja III oziroma za imenovanje v naziv višjega referenta, za katerega se zahteva le od 6 mesecev (višji referent III) do 6 let in 6 mesecev delovnih izkušenj (višji referent I), medtem ko se za davčnega inšpektorja III zahteva 10 let delovnih izkušenj, strokovni izpit po Zakonu o davčni službi (Uradni list RS, št 57/2004 in nadaljnji, dalje ZDS-1) in vozniški izpit B kategorije. Nadalje tožnica opozarja, da so v prilogi I k Uredbi davčni inšpektorji uvrščeni v 2. oziroma 3. karierni razred, referenti pa v 4. oziroma 5. karierni razred. Tožbi prilaga fotokopije prvostopne odločbe, pritožbe in izpodbijane odločbe tožene stranke (priloge A1-A3) in sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo v celoti odpravi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo, ki ga je sodišču predložila skupaj s predmetnimi upravnimi spisi, ponavlja razloge, navedene v izpodbijani odločbi, in v celoti prereka vse tožbene navedbe. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije je kot zastopnik javnega interesa na podlagi 3. odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, dalje ZUS) prijavilo svojo udeležbo v tem upravnem sporu.

Sodišče po preučitvi tožbe in tožbenih prilog ter vpogledu podatkov in listin predloženega upravnega spisa meni, da je tožena stranka ravnala prav, ko je zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper prvostopno odločbo DURS št. 103-71/03 z dne 21. 1. 2004, s katero je prvostopni organ na podlagi 194. člena ZJU prevedel naziv davčni inšpektor III, ki ga je dosegla tožnica po stanju na dan 28. 6. 2003 v naziv 11. stopnje - višji referent II. Prav tako je po presoji sodišča pravilna odločitev tožene stranke tudi v delu, s katerim je v pritožbenem postopku na podlagi 130. člena ZUP v skladu z načelom ekonomičnosti postopka (14. člen ZUP) združila v en postopek odločanje o pritožbah tožnice in 47 pritožnikov, imenovanih v uvodu izpodbijane odločbe.

Načelo ekonomičnosti postopka opredeljuje določilo 14. člena ZUP. Po tej določbi je treba postopek voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, hkrati pa preskrbeti vse, kar je potrebno, da se lahko pravilno ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi strank ter izda zakonita in pravilna odločba. Tem zahtevam je po presoji sodišča tožena stranka z izpodbijano odločbo (1. odstavek izreka) v celoti ustregla. Med strankama namreč ni sporno, da je z izpodbijano odločbo tožena stranka hkrati odločila o tožničini pritožbi in preostalih 47 pritožbah zoper prvostopne odločbe, ki jih je v istovrstnih zadevah prevedbe različnih nazivov davčnih inšpektorjev (tudi za hitre preglede), vključno z nazivi višji svetovalec - inšpektor, svetovalec direktorja - inšpektor, vodja oddelka - pomočnik direktorja in višji davčni inšpektor Ministrstva za finance, na isti pravni podlagi (194. člen ZJU) izdal isti organ (DURS) pod isto številko (103-71/03) z istim datumom (21. 1. 2004). S tem je bilo odločeno v skladu z zahtevami, opredeljenimi v 14. členu ZUP po hitrosti postopka, pa tudi s čim manjšo zamudo za stranke in s čim manjšimi stroški, hkrati pa so bili v tem delu (1. odstavek izreka izpodbijane odločbe) izpolnjeni tudi zakonsko določeni pogoji po določbi 1. odstavka 130. člena ZUP. Po tej določbi se namreč v primeru, če se pravice ali obveznosti strank opirajo na isto ali podobno dejansko stanje in isto pravno podlago in če je organ, ki vodi postopek, za vse zadeve stvarno pristojen, lahko začne in vodi en sam postopek tudi takrat, kadar gre za pravice in obveznosti več strank. V obravnavanem primeru pa tožnica niti ne izpodbija ugotovitev tožene stranke, da so v tem primeru izpolnjeni navedeni pogoji iz 1. odstavka 130. člena ZUP za združitev postopkov po pritožbah tožnice in imenovanih 47 pritožnikov zaradi prevedbe uradniških nazivov zoper prvostopne odločbe (DURS), izdane pod isto številko z istim datumom ter na isti pravni podlagi (194. člena ZJU). Sicer se tožnica v tožbi sklicuje na pravico do pritožbe zoper sklep o združitvi stvari v en postopek (3. odstavek 130. člena ZUP) in zatrjuje, da ji je bilo z navedeno odločitvijo nedopustno poseženo v pravico do pritožbe, vendar po presoji sodišča ta tožbeni ugovor ni utemeljen. Tožnica je namreč prezrla, da je odločitev o združitvi stvari v en postopek v konkretnem primeru sprejel drugostopni organ med pritožbenim postopkom in da upravni postopek po določbah ZUP ni tristopenjski, pač pa le dvostopenjski. Navedeno pomeni, da je odločitev organa druge stopnje (v konkretnem primeru tožene stranke) dokončna oziroma da pritožba zoper (dokončno) odločbo ali sklep organa druge stopnje ni dopustna. Pač pa je zoper dokončne upravne akte, tako procesne kot meritorne, zagotovljeno (učinkovito) sodno varstvo v upravnem sporu v skladu z določili 157. člena Ustave RS in 1. člena ZUS, zato sodišče kot neutemeljen zavrača tožbeni ugovor kršitve tožničine pravice do pritožbe, ker je bilo v 1. odstavku izreka izpodbijane odločbe hkrati odločeno tudi o združitvi navedenih stvari v en postopek. Tožena stranka je namreč pravilno, skrbno in skladno s podatki in listinami upravnega spisa v izpodbijani odločbi navedla bistvene okoliščine dejanskega stanja, ki je za odločitev v tem delu relevantno, prav tako pravilno pa je navedla tudi pravno podlago (130. člen v zvezi s 14. členom ZUP), čemur tožnica niti ne nasprotuje in v zvezi z relevantnimi dejanskimi okoliščinami tudi v tožbi dodatno ničesar konkretno oziroma drugače ne navaja, temveč navaja le, da dvomi v pravilnost ugotovljenega dejanskega stanja, kot je povzeto v 2. odstavku obrazložitve izpodbijane odločbe. Vendar pa tožnica svojega dvoma z ničemer ne podkrepi. Zato je po presoji sodišča tožba v tem delu, zoper 1. odstavek izreka izpodbijane odločbe, neutemeljena, odločitev tožene stranke pa pravilna in zakonita.

Prav tako sodišče iz razlogov, navedenih v nadaljevanju, kot pravilno in na zakonu utemeljeno ocenjuje izpodbijano odločbo tudi, kolikor se nanaša na odločitev tožene stranke, da zavrne tožničino pritožbo (2. odstavek izreka) zoper odločbo organa prve stopnje.

V obravnavani zadevi je bil s prvostopno odločbo na podlagi 194. člena ZJU v naziv višji referent II preveden naziv inšpektor za hitre preglede - inšpektor III z izhodiščnim količnikom 2,75, ki ga je pred prevedbo dosegla tožnica (na dan 28. 6. 2003).

Po določbi 10. alinee 1. odstavka 194. člena ZJU se nazivi višjih upravnih delavcev in upravnih delavcev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti najkasneje do 1. 1. 2004 prevedejo v nove nazive glede na izhodiščne količnike za določitev osnovne plače, določene v zakonu oziroma podzakonskem predpisu in sicer tako, da se nazivi s količnikom od 2,66 do 2,80 prevedejo v naziv višji referent II. Z določbo 2. odstavka 194. člena ZJU pa je opredeljen izhodiščni količnik kot količnik, ki je v zakonu ali podzakonskem predpisu ali v skladu z njima izdanem ustreznem aktu določen kot količnik za določitev osnovne plače (količnik delovnega mesta brez napredovanj v višje plačilne razrede).

Iz citiranih določb tako izhaja, da je za prevedbo nazivov višjih upravnih delavcev in upravnih delavcev po določbah ZJU (1. odstavek 194. člena ZJU) edini kriterij višina izhodiščnega količnika delovnega mesta brez napredovanj v višje plačilne razrede (2. odstavek 194. člena ZJU). Ta je v tožničinem primeru pred prevedbo znašal 2,75 in tega tožnica v tožbi ne izpodbija, torej je med strankama nesporno. Prav to dejstvo (višina izhodiščnega količnika delovnega mesta brez napredovanj v višje plačilne razrede, ki znaša 2,75) pa je glede na citirano določbo 1. odstavka 194. člena ZJU v konkretnem primeru odločilno. Zato na pravilnost odločitve tožene stranke ne morejo vplivati tožbene navedbe o različnih opisih del in nalog po Uredbi glede na naziv, ki ga je tožnica dosegla pred prevedbo nazivov po ZJU (inšpektor za hitre preglede - davčni inšpektor III) in po njej (višji referent II oziroma posledično višji kontrolor II), saj po Uredbi (priloga I-uradniški nazivi) naziv davčni inšpektor III namreč sploh ni predviden kot tudi ne naziv inšpektor za hitre preglede.

Glede na navedeno je sodišče na podlagi določbe 1. odstavka 59. člena ZUS tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

URS člen 157,  157/1,  157/2,  157,  157/1,  157/2,  157,  157/1,  157/2,  157,  157/1,  157/2.  ZUP člen 1/1,  130/1,  130/3,  1,  1,  1/1,  14,  14,  130/1,  130/3.  ZJU člen 194/1-10,  194/2,  194,  194,  194/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.