sodba U 983/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-08-30

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča

Ker se odmera nadomestila nanaša na obdobje leta 2003, sta po presoji sodišča upravna organa obeh stopenj nepravilno uporabila materialno pravo oziroma nista uporabila določb Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), ki je v prehodnih določbah 218. člena opredelil odmero nadomestila v prehodnem obdobju, zato bo potrebni pri ponovni odmeri ob uporabi določb 2. in 3. odstavka 218. člena ZGO-1 upoštevati podatke o površinah, ki so usklajeni z navedenima določbama.

1. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za finance Republike Slovenije se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek. 2. Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov tega postopka se zavrne.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Davčne uprave RS, Davčnega urada A z dne 18.4.2003, s katero je bilo tožeči stranki za leto 2003 odmerjeno nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. V obrazložitvi tožena stranka navaja določbe Zakona o stavbnih zemljiščih, ki se kot veljavne še zmeraj uporabljajo v zvezi z odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, in določbe Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Koper (Uradne objave št. 44/96, 42/97 in 44/02; v nadaljevanju: Odlok). Pri tem navaja določila 1. odstavka 2. člena odloka, po katerih se nadomestilo plačuje od površine zazidanega in nezazidanega stavbnega zemljišča. Za zazidana stavbna zemljišča se štejejo stanovanjske in poslovne površine, med slednje pa po 2. členu odloka spadajo med drugim tudi marine, pristanišča in pristaniške naprave, mandrači in druge manipulativne površine, ki se jih točkuje po vrsti rabe oziroma namembnosti. Mednje pa ne spadajo objekti, ki imajo značaj mestne opreme. Iz 3. odstavka 14. člena Odloka navaja še, da se poslovne površine namenjene komunikacijam, kot so dovozne poti, cestišča, pločniki, obračališča ovrednotijo s 60% točke, ki veljajo za zazidano stavbno zemljišče, kar velja tudi za nepokrita skladišča z enotno opredeljeno vrsto dejavnosti v velikosti nad 25.000 m2, in sicer za površino nad 25.000 m2. Iz prvostopenjske odločbe izhaja, da je bilo na podlagi podatkov Urada za nepremičnine Mestne občine A. celotno območje AAA. A. zaradi različne opremljenosti in lege razdeljeno na 5 poslovnih celot, na katerih se med drugim nahajajo tudi manipulativne površine, na naslovih B., C. in D., v izmerah 144.552 m2, 65.522 m2 in 271.389 m2. Tožena stranka ugotavlja, da Odlok po namembnosti razlikuje površine za komunikacijo od manipulativnih površin, ki so opredeljene kot površine, ki se ne uporabljajo za komunikacijo. S 60% vrednosti točke se ovrednotijo samo površine za komunikacije in nepokrita skladišča, ne pa tudi manipulativne površine, zato tožena stranka zavrača vse ugovore tožeče stranke, s katerimi ta želi doseči, da bi se manipulativne površine v izmeri 481.463 m2 obračunale v vrednosti 60% točke, kot površine za interno komunikacijo pretovorne mehanizacije in transportnih sredstev, pri čemer bi bile s 60% vrednosti točke ovrednotene površine nad 25.000 m2. Tudi očitke o tem, da gre za opravljanje javne gospodarske službe na površinah javne infrastrukture, kar je določil Pomorski zakonik, tožena stranka zavrača z utemeljitvijo, da pravni status podjetja, ki opravlja dejavnost gospodarske javne službe ni razlog za oprostitev plačila stavbnega nadomestila, saj takšne oprostitve ne predpisuje nobena zakonska določba. Zakon o javnih gospodarskih službah celo nasprotno določa, da se za vprašanja, ki se nanašajo na položaj javnega podjetja uporabljajo predpisi, ki urejajo položaj podjetij oziroma gospodarskih družb. Ugotavlja tudi, da Zakon o stavbnih zemljiščih določa definicije stavbnih zemljišč, javne infrastrukture in grajenega javnega dobra, vendar pa iz tega ne izhaja, da se omenjene površine, kolikor gre za stavbna zemljišča, v zvezi z odmero nadomestila za uporabo ne obravnavajo. Po presoji tožene stranke se tako prostori in objekti podjetij, ki opravljajo obvezno javno gospodarsko službo ne morejo avtomatično šteti za objekte javne infrastrukture. Dodaja še, da je nadomestilo dolžan plačevati uporabnik zemljišča oziroma poslovne površine, zato je tudi irelevatno sklicevanje tožeče stranke na pristojnost Uprave RS za pomorstvo in druga razmerja, ki jih določa Pomorski zakonik. Glede na vse navedeno je pritožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrnila.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnih predpisov in zaradi nasprotja med izrekom izpodbijane odločbe in njeno obrazložitvijo. Navaja, da je predmet izpodbijane oziroma prvostopenjske odločbe in te tožbe ovrednotenje tako imenovanih manipulativnih površin v pristanišču, v izmeri 481.463 m2 s 100% vrednosti točke. V zvezi s tem se sklicuje na pritožbene navedbe, dodaja pa kar sledi v nadaljevanju. Meni, da že priloga prvostopenjske odločbe neutemeljeno in brez ugotovitve dejanskega stanja navaja manipulativne površine kot osnovo za obračun nadomestila. Izraz manipulativne površine je namreč žargonski in ga tožeča stranka uporablja pri opravljanju svoje dejavnosti za določitev posameznih lokacij v pristanišču. Pri opredelitvi posamezne površine bi bilo zato po njenem mnenju potrebno izhajati iz določbe 2. člena Odloka, po kateri se površine presojajo po vrsti rabe in namembnosti. Površine v izmeri 481.463 m2 pa po vrsti rabe in namembnosti ne predstavljajo manipulativnih površin, temveč površine namenjene komunikaciji, saj služijo kot dovozne poti do skladiščnih površin. To potrjujejo tudi same navedbe tožene stranke o tem, da se komunikacijske površine uporabljajo za dovoz in odvoz. Tožena stranka bi tako lahko pravilno kvalifikacijo površin podala šele potem, ko bi se prepričala o vrsti rabe in namembnosti površin, kar je predpogoj za pravilno ugotovitev dejanskega stanja, toženi stranki pa očita tudi nedoslednost pri navajanju in razlikovanju pojmov površin za komunikacijo in manipulativnih površin. Tako se pojem pretovora in pojem nakladanja oziroma razkladanja tovora na transportna vozila, ki sta po svoji funkciji identična, pojavljata v opisu obeh kategorij, kar tudi ne pripomore k pravilni ugotovitvi dejanskega stanja. Ob uporabi 2. člena odloka je tako potrebno nadomestilo točkovati po dejanski vrsti rabe in namembnosti navedenih površin, to je kot površino za komunikacijo. Da je napačno tolmačenje tožene stranke glede definicij in razlikovanj stavbnih zemljišč in javne infrastrukture ter grajenega javnega dobra, utemeljuje z navajanjem sklepa Vlade RS z dne 4.8.1994 o obsegu državnega premoženja v družbenem podjetju AAA. A.. V navedenem sklepu je Vlada RS ugotovila, da so z dnem uveljavitve Zakona o gospodarskih javnih službah postali lastnina Republike Slovenije tisti infrastrukturni objekti, naprave oziroma omrežja ter mobilna in druga sredstva, ki so namenjena izvajanju gospodarske javne službe, pri čemer med takšne objekte uvršča tudi skladišča. Tako je opredelila javno infrastrukturo v pristanišču na podlagi primerjalne analize v drugih državah. Prvo opredelitev javne infrastrukture je sicer določil Zakon o stavbnih zemljiščih, javno infrastrukturo na področju pristanišča pa je določil šele Pomorski zakonik, ki je začel veljati maja 2001. Ta natančneje določa pristaniško infrastrukturo, ki je v lasti Republike Slovenije oziroma lokalne skupnosti ali oseb zasebnega prava, RS ali lokalna skupnost pa prepusti upravljanje, vodenje in razvoj pristaniške infrastrukture upravljalcu pristanišča s podelitvijo koncesije, pristaniška infrastruktura pa predstavlja vložek premoženja RS v osnovni kapital tožeče stranke. Iz določb Pomorskega zakonika, ki jih tožeča stranka citira v tožbi, pa po njenem mnenju izhaja, da med javno pristaniško infrastrukturo v pristanišču spadajo vsi objekti v tem pristanišču, ki so namenjeni pristaniškim dejavnostim ali so z njo drugače povezani. S tem, da so dostopni vsaki osebi pod enakimi pogoji, pa so opredeljeni kot javna pristaniška infrastruktura oziroma grajeno javno dobro. To potrjuje tudi novi Zakon o graditvi objektov (ZGO-1), ki velja od januarja 2003 in v svojem 211. členu določa, da grajeno javno dobro določa tudi Pomorski zakonik kot področni zakon, zanj pa so tudi izpolnjeni pogoji 212. člena ZGO-1 o pridobitvi statusa grajenega javnega dobra. Za takšne objekte pa ZGO-1 v 22. členu določa, da na njih ni mogoče pridobiti lastniške ali kakšne druge pravice na podlagi priposestvovanja. Tožeča stranka navaja še podobna določila, ki govorijo o objektih, ki imajo status javnega dobra, in sicer v Zakonu o stavbnih zemljiščih, Pomorskem zakoniku, Stvarnopravnem zakoniku. Tožeča stranka se sklicuje tudi na določbo 218. člena ZGO-1, ki določa, da se določila 1. alinee 1. odstavka 56. člena ZSZ uporabljajo samo za tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki jih določa ta člen ZGO-1. Pri le-teh pa so z 2. odstavkom istega člena izvzeta zemljišča, na katerih so že zgrajeni objekti gospodarske javne infrastrukture oziroma so namenjeni za izgradnjo takih objektov. Iz vsega navedenega sledi zaključek, da imajo zemljišča, na katerih so zgrajeni objekti pristaniške infrastrukture status grajenega javnega dobra in jih ni mogoče opredeljevati kot stavbna zemljišča in niti odmerjati nadomestila. Zato tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo spremeni tako, da površino v pristanišču v izmeri 481.463 m2 točkuje po vrsti rabe in namembnosti, prvostopenjskemu organu pa naloži vračilo preveč plačanega nadomestila in povrnitev stroškov postopka tožeče stranke z zamudnimi obrestmi. Podrejeno pa predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje toženi stranki.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe iz razlogov, navedenih v izpodbijani odločbi.

Državni pravobranilec Republike Slovenije je kot zastopnik javnega interesa v skladu s 3. odstavkom 36. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00 - ZUS) prijavil svojo udeležbo v tem upravnem sporu, odgovora na tožbo pa ni podal.

Kot izhaja iz izpodbijane in prvostopenjske odločbe je bilo v obravnavanem primeru tožeči stranki odmerjeno nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2003 na podlagi 1. alinee 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 - ZSZ), po kateri se uporablja ureditev plačevanja nadomestila kot izhaja iz 6. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji; v nadaljevanju: ZSZ/84) ter v skladu z ZSZ/84 sprejetim Odlokom o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Mestni občini Koper (Uradne objave št. 44/96, 42/97 in 44/02 - Odlok).

Ker se obravnavana odmera nadomestila nanaša na obdobje leta 2003, sta po presoji sodišča upravna organa obeh stopenj nepravilno uporabila materialno pravo oziroma nista uporabila določb Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 - ZGO-1). Z dne 1.1.2003 uveljavljeni ZGO-1 je namreč v prehodnih določbah 218. člena opredelil odmero nadomestila v prehodnem obdobju, in sicer se po 1. odstavku 218. člena določbe 1. alinee 1. odstavka 56. člena ZSZ uporabljajo samo za tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, ki jih določa ta člen tega zakona. Po 2. odstavku istega člena se za zazidana stavbna zemljišča z dnem, ko se začne uporabljati ta zakon, štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Občine morajo odloke o nadomestilu uskladiti z določbami tega člena najpozneje v šestih mesecih po uveljavitvi tega zakona (4. odstavek). Če občina v roku iz prejšnjega odstavka odloka o nadomestilu ne uskladi z določbami tega člena, se po preteku roka iz prejšnjega odstavka začne z odmerjanjem nadomestila od tistih zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč, ki jih določa ta člen, pri določanju višine nadomestila pa uporablja vrednost točke, določene z odlokom, sprejetim pred uveljavitvijo tega zakona, kot da bi bile na območju z nezazidanim stavbnim zemljiščem stavbe iz 3. odstavka tega člena že zgrajene (določba 5. odstavka 218. člena ZGO-1, kakršna je bila v času odločanja prvostopnega organa, pred novelo ZGO-1 iz leta 2004).

Kot izhaja iz podatkov v upravnih spisih, prvostopenjske in izpodbijane odločbe, pa ne prvostopenjski organ niti tožena stranka navedenih določb pri svojem odločanju nista upoštevala, saj ju ne navajata med predpisi, ki so bili podlaga za sprejeti odločitvi, niti ne citirata določb v obrazložitvi. Kljub temu, da je šele novela ZGO-1, objavljena v Uradnem listu RS št. 47/2004, v določbah 218.a do 218.d osnovno določbo 218. člena natančneje opredelila, in da je glede prilagoditve občinskih odlokov že določba 218. člena predvidela šest mesečni rok, bi moral po presoji sodišča prvostopenjski organ odmero nadomestila za leto 2003 opraviti v skladu s spremenjeno materialnopravno podlago, torej ob upoštevanju opredelitve zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč po 2. in 3. odstavku 218. člena ZGO-1. Tudi glede na v času odločanja prvostopenjskega organa veljavno (kasneje spremenjeno) določbo 5. odstavka 218. člena, bi moral prvostopenjski organ z odmero počakati do pridobitve ustreznih, v skladu z novimi pogoji in merili, pridobljenimi podatki o statusu in rabi konkretnih površin. Tudi določba 4. odstavka ZGO-1, s katero je bil določen šest mesečni rok za uskladitev občinskega odloka o nadomestilu ter to, da Odlok o nadomestilu v Mestni občini Koper v tem roku določbam 2. in 3. odstavka 218. člena ZGO-1 ni bil prilagojen, ne more vplivati na dejstvo, da je potrebno pri odmeri nadomestila za leto 2003 izhajati iz opredelitve zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč, kakor jih določata 2. in 3. odstavek 218. člen ZGO-1. K takšni razlagi pa nakazuje tudi sprememba določbe 5. odstavka 218. člena ZGO-1, po kateri mora podatke za odmero nadomestila, ki so v skladu z določbami 2. in 3. odstavka tega člena in so podlaga za odmero nadomestila za leto 2003, občina v letu 2004 posredovati pristojnemu davčnemu organu najpozneje do 30. septembra 2004.

Glede na vse navedeno sodišče ugotavlja, da materialnopravna podlaga, ki je veljala v času odločanja prvostopenjskega organa, ni bila uporabljena oziroma ni bila uporabljena pravilno, kar je posledično vplivalo tudi na pravilno ugotovitev dejanskega stanja glede stavbnih zemljišč v upravljanju tožeče stranke, tudi glede površin z objekti gospodarske javne infrastrukture. Tožena stranka bo morala tako v ponovnem postopku ugotoviti dejansko stanje tako, da bo ob uporabi določb 2. in 3. odstavka 218. člena ZGO-1 upoštevala podatke za odmero, ki so v skladu z navedenima določbama. Ob navedenih nepravilnostih pa se sodišče v presojo ostalih tožbenih ugovorov niti ni spuščalo.

Ker v postopku izdaje prvostopenjske in izpodbijane odločbe materialno pravo ni bilo uporabljeno oziroma je bilo uporabljeno nepravilno, to pa je vplivalo na pravilnost ugotavljanja pravno relevantnega dejanskega stanja, je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo v skladu s 4. in 2. točko 1. odstavka 60. člena ZUS (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00 - ZUS) in zadevo v skladu z 2. odstavkom 60. člena ZUS vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

Ker je sodišče v tem upravnem sporu odločalo o zakonitosti upravnega akta, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (3.odstavek 23. člena ZUS), zato je bilo potrebno zahtevo tožeče stranke za povrnitev njenih stroškov tega postopka, zavrniti.

ZGO-1 člen 218/3,  218/4,  218/5,  218,  218/1,  218/2,  218/3,  218/4,  218/5,  218,  218/1,  218/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.