sodba U 597/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-03-23

ČLOVEKOVE PRAVICE - USTAVNO PRAVO - VODE - UPRAVNI SPOR

exceptio illegalis - princip zakonskega urejanja pravic - načelo lagalitete

Minister za izvrševanje zakona lahko izda pravilnik, četudi zakon nima izrecnega zakonskega pooblastila, vendar pa mora minister oceniti ob upoštevanju načela legalitete, da je izdaja pravilnika potrebna za izvrševanje namena zakona. To pomeni, da mora iz vsebine, obsega in namena zakonske določbe dovolj jasno izhajati, da je določba pravilnika potrebna za izvrševanje zakonske določbe, pri tem pa pravilnik zlasti ne sme originarno urejati pravic in obveznosti fizičnih in pravnih oseb, ker bi bilo to v nasprotju ne samo z načelom legalitete, ampak tudi z določilom 87. člena Ustave in 15. členom Ustave. Sodišče odredi ukrepe iz določila 3. odstavka 15. člena ZVO samo, če posledic ni mogoče preprečiti z drugimi ukrepi. Gre za zakonsko pravico, ki pa ima tudi ustavno podlago v določilu 1. in 2. odstavka 72. člena Ustave. Ustava pa ravno za pravico do zdravega življenjskega okolja določa, da zaradi namena zdravega življenjskega okolja zakon določa pogoje in načine za opravljanje raznih dejavnosti (2. odstavek 72. člena Ustave). To pomeni, da bi moral imeti izjemni ukrep, ki ga je sprejela tožena stranka, določno podlago v zakonu.

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba tožene stranke Ministrstva za zdravje Republike Slovenije št. … z dne 18. 2. 2003 odpravi.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi določila 30. člena Pravilnika o zdravstveni ustreznosti pitne vode (Pravilnik) Javnemu podjetju Vodovod-Kanalizacija v 1. točki izreka dovolila uporabo pitne vode na območju centralnega sistema oskrbe s pitno vodo v A, v kateri koncentracija atrazina, desetilatrazina in 2,6-diklorobenzamida presega predpisano mejo 0,1µg/l. V 2.,  4., 5., in 6. točki izreka je tožena stranka določila prizadeti stranki v tem upravnem sporu določene pogoje pri uporabi pitne vode in pogoje, ki so vezani na dovoljenje iz 1. točke izreka. Pogoj iz 2. točke izreka odločbe določa, da izmerjene koncentracije posameznih pesticidov in njihovih metabolitov iz 1. točke odločbe na pipah uporabnikov območnega centralnega sistema oskrbe s pitno vodo v A ne smejo presegati 0,2 µg/l. Točka 3. in točka 8. izreka imata informativno vrednost, pri čemer v točki 8. tožena stranka ugotavlja, da z odločbo ne bo prizadeta prehrambena industrija na območju centralnega sistema oskrbe s pitno vodo v A; v 9. točki izreka pa je tožena stranka odločila, da odločba velja 6 mesecev od dneva izdaje. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka med drugim navaja, da se centralni sistem oskrbe s pitno vodo v A napaja iz petih vodarn in da je iz vloge Javnega podjetja Vodovod-Kanalizacija, ki je prizadeta stranka v upravnem sporu, razvidno, da koncentracije posameznih pesticidov oziroma njihovih metabolitov stalno presegajo predpisano mejo v osrednjih vodnjakih vodarne B, občasno pa je možna prekoračitev tudi v vodnjakih na območju, ki ga napaja zahodni del vodarn C, D, E. Prizadeta stranka je priložila podatke za leto 2001 in 2002. Koncentracije atrazina se v nekaterih vodnjakih vodarne B gibljejo od 0,15 - 0,28 µg/l, desetilatrazina od 0,12 - 0,33 µg/l in 2,6-diklorobenzamida od 0,11 - 0,28 µg/l. Poleg tega je bila v letu 2001 presežena koncentracija desetilatrazina še na vodnjaku vodarne D (0,19 µg/l), v letu 2002 pa na enem vodnjaku vodarne C (0,12 µg/l). Na zbirnem vodu vodarne E je bila v letu 2002 prekoračena koncentracija 2,6 diklorobenamida (0,16 µg/l). Tožena stranka navaja, da so od dne 1. 1. 2003 v Sloveniji začele veljati določbe Pravilnika, ki za posamezne pesticide opredeljujejo zgornjo mejo 0,1 µg/l. V skladu z določilom 30. člena Pravilnika je tožena stranka odločila na podlagi predhodnega strokovnega mnenja Inštituta za varovanje zdravja (IVZ) z dne 6. 2. 2003. Tožena stranka se opira na bistvene elemente v mnenju IVZ in sicer, da predpisana mejna vrednost 0,1 µg/l izhaja iz predpostavke, da naj snovi iz skupine pesticidov v pitni vodi ne bi bilo, Svetovna zdravstvena organizacija pa kot priporočene mejne vrednosti za pesticide v pitni vodi na podlagi poskusov na živalih navaja za večino pesticidov bistveno višje vrednosti od 0,1 µg/l, ker te vrednosti ne predstavljajo tveganja za zdravje ljudi. Na podlagi pogostosti in obsega obremenitev pitne vode ter opredelitve Svetovne zdravstvene organizacije zato IVZ ocenjuje, da preseganje predpisane meje koncentracije posameznih pesticidov in njihovih metabolitov v pitni vodi ne predstavljajo nevarnosti za zdravje ljudi. IVZ je tudi ocenil, da prehrambena industrija ni prizadeta in da ni mogoče drugače zagotoviti preskrbe prebivalstva s pitno vodo na območju centralnega sistema oskrbe s pitno vodo v A. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe tudi povzema oceno IVZ, da vrednost izmerjene koncentracije pesticidov ne sme presegati 0,2 µg/l in da se dovoljenje lahko izda za 6 mesecev.

Tožniki so vložili tožbo in zahtevo za začasno odredbo v zvezi s 1. in 2. točko izreka odločbe. Predlagajo, da obe točki izreka sodišče odpravi, 8. točko izreka pa izreče za nično. V obrazložitvi tožbe pod A. tožniki s sklicevanjem na znanstvene ugotovitve določenih avtorjev po svetu utemeljujejo nevarnost pesticidov za zdravje ljudi. Pod točko B. obrazložitve tožbe tožniki pravijo, da odločba ne temelji na 164. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). V mnenju IVZ ni upošteval navedenih znanstvenih dognanj avtorjev, ki jih omenjajo tožniki v tožbi, in iz katerih izhaja, da je že koncentracija 0,1 mikrograma atrazina na liter v pitni vodi nevarna zdravju ljudi. Poleg tega je mnenje IVZ zgolj ocena in ne gre za ugotovljena dejstva. Dosedanje mejne vrednosti iz Pravilnika niso določene arbitrarno, ampak so pripravljene na podlagi mednarodnih znanih dejstev, direktive Evropske unije in ureditev v drugih evropskih državah. Tožena stranka pa ne navaja nobenih razlogov za odločbo, čeprav se z odločbo posega v ustavno pravico do zdravega življenjskega okolja. Kadar gre za poseg v ustavno pravico, morajo biti razlogi popolnoma utemeljeni in sprejeti v najmanjši možni meri, morajo biti neizogibni in izčrpno dokazani. Kot dokaz predlagajo zaslišanje več prič kot ekspertov na obravnavanem področju.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da tožniki nimajo aktivne legitimacije za vložitev tožbe, ker z odločbo ni poseženo v nobeno njihovo pravico ali pravni interes, poleg tega pa tožba nima tožbenega zahtevka. Tožniki tudi nič ne utemeljujejo, zakaj bi bilo treba 8. točko odpraviti kot nično. Ne gre za poseg v ustavno pravico, ampak tožena stranka z odločbo zagotavlja ustrezne pogoje za varovanje zdravja. Poseg tudi ni prekomeren, ker odločba ureja določene pogoje njenega izvrševanja. Tožena stranka pravi, da iz mnenja IVZ izhaja, da oseba, ki živi na območju, ki ga z vodo oskrbuje prizadeta stranka, dnevno zaužije le okoli 10% do 20% dovoljenega vnosa pesticidov oziroma njihovih metabolitov. Pri tem je važno, da maksimalna varna količina pesticidov v vodi še sploh ne predstavlja nevarnosti za zdravje, ampak predstavlja merilo, kolikšna je količina pesticidov, ki je še sprejemljiva brez kakršnih koli tveganj za zdravje. Če bi bilo potrebno vodo zagotavljati v cisternah, bi to pomenilo možnost sekundarne kontaminacije vode z mikroorganizmi. Zaradi visokih temperatur bi bilo treba vodo klorirati, kar predstavlja dodatno obremenitev pitne vode. Tožena stranka pravi, da je minister za zdravje je nesporno pooblaščena oseba za izdajo izpodbijane odločbe.

V odgovoru na tožbo oziroma na zahtevo za začasno odredbo prizadeta stranka pravi, da študija raziskovalca dr. Porterja ne more biti relevantna za konkretni primer, ker je narejena za koncentracije v pitni vodi ZDA, ki več desetkrat (do 30-krat) presegajo koncentracijo podobnih spojin, ki so bile ugotovljene v pitni vodi v A; poleg tega tudi ni primerna metodologija raziskovanja niti ni relevantna zatrjevana kombinacija spojin; albicid na primer ni bil nikdar prisoten v ljubljanski pitni vodi. Do drugih raziskav, ki jih omenjajo tožniki, se prizadeta stranka v roku 3 dni ni mogla opredeliti, poleg tega pa tožniki v zvezi s temi raziskavami ne navajajo virov. Mimo tega prizadeta stranka navaja, da tožniki nimajo pravnega interesa. Če pa bi sodišče sledilo tožbi, bi to pomenilo, da bi bilo treba vodo za več deset tisoč oseb zagotavljati s prekinitvami oskrbe zaradi zagotavljanja pitne vode iz drugih vodnih virov ali z zagotavljanjem pitne vode v cisternah. To bi povečalo mikrobiološko tveganje, povzročilo nepremostljive logistične težave in stroške. Prizadeta stranka že desetletje opozarja na posledice prekomernega onesnaževanja podtalnice, ki ga povzroča neprimerna in nekritična raba fitofarmacevtskih sredstev in njihovih razgradnih produktov v kmetijske in nekmetijske namene. Standard 0,1 µg/l je določen v državah Evropske unije z direktivo o pitni vodi 80/778/EEC in 83/97/EC in je ta vrednost določena kot nadomestek za ničelno vrednost, ki bo dosežena v 3-5 letih, če ne bo novih vnosov herbicidov in ostalih organskih snovi v podtalnico. Do sprejetja Pravilnika je bila mejna vrednost za atrazin 2 µg/l. V 90-ih letih so bile koncentracije fitofarmacevtskih sredstev v podtalnici stalno okoli od 0,25 do 1 µg/l in več. Vrednosti so bile nižje od mejne, zato ni bilo razlogov za ukrepanje. Dobesedno "čez noč" pa je Pravilnik določil evropsko mejno vrednost za fitofarmacevtska sredstva v višini 0,1 µg/l, ki je 20-krat nižja vrednost od prej veljavne. V vodonosnih plasteh pa se stanje opazno spreminja šele v časovnem obdobju 5, 10 ali več let. Popolna prepoved nekaterih najbolj problematičnih fitofarmacevtskih sredstev pa je bila sprejeta šele leta 2002. Prizadeta stranka predlaga, če sodišče tožbe ne bo zavrglo, da zaradi nevarnosti preuranjene odločitve s strokovno pomočjo izvedenca za zdravstveno toksikologijo ugotovi morebitne škodljive posledice za zdravje ljudi in preuči vse navedene znanstvene vire in druge podatke o zdravstveni ustreznosti pitne vode v Ljubljani.

V pripravljalni vlogi tožniki pojasnjujejo, zakaj so uporabili ugotovitve dr. Porterja. Izsledki Svetovne zdravstvene organizacije se nanašajo na zgornje mejne vrednosti in ne na priporočene vrednosti, poleg tega so podatki stari, ker segajo v leto 1996 in se nanašajo na celoten planet, ne pa samo na razvite države. Standard iz direktive EU je z izpodbijano odločbo znižan kar za 100%. Dokaz, da gre za nevarne snovi, je že dejstvo, da EU vztraja na ničelni vsebnosti teh snovi. Sklicuje se na direktivo 98/83 EC, pri čemer mora biti dokazno breme obrnjeno. Odločba je napisana na uporabnike, uživanje takšne vode pa ima posledice za zdravje tožnikov, zato imajo pravni interes za vložitev tožbe. Odločba je v neskladju s Pravilnikom, ki določa, da skupne vrednosti pesticidov ne smejo presegati 0,5 µg/l. Seštevek novih dovoljenih dopustnih mej atrazina, disetilatrazina in 2,6 diklorbenzamida pa že presegajo dopustno mejo 0,5 µg/l. Skupna vsota teh dopustnih meja je namreč 0,6 µg/l. Odločba tudi umetno povečuje dopustno dozo atrazinu na 0,4 µg/l.

Sodišče je s sklepom z dne 9. 4. 2003 zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe, ker tožniki niso izpolnili pogoja iz določila 1. odstavka 69. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS) oziroma iz 2. odstavka 30. člena ZUS. V ponovnem postopku za izdajo začasne odredbe pa je sodišče zahtevo za začasno odredbo zavrnilo s sklepom z dne 28. 5. 2003 na podlagi 2. odstavka 69. člena ZUS, ker tožniki niso izkazali, da bi bili kumulativno izpolnjeni v navedeni določbi predpisani pogoji. Vrhovno sodišče RS je s sklepom z dne 18. 6. 2003 zavrnilo pritožbo tožnikov zoper sklep sodišča prve stopnje o zavrnitvi zahteve za začasno odredbo.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Tožba je utemeljena iz drugih razlogov, kot jih navajajo tožniki. Sodišče se namreč ni ukvarjalo s presojo, ali je ugovor tožnikov v zvezi z neustrezno izpeljanim dokaznim postopkom tožene stranke glede bistvenih dejanskih okoliščin spora (ne)utemeljen. Ker ima sodišče možnost uporabiti institut exceptio illegalis, ko gre za podzakonske predpise, je za rešitev upravnega spora prvo bistveno vprašanje, ali je ureditev, ki omogoča ministru za zdravje, da ravna po določilu 30. člena Pravilnika (Uradni list RS, št. 46/97, 7/2000), skladna z Ustavo RS (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 24/2003) in sicer z načelom legalitete (vezanosti uprave na Ustavo in zakon) iz določila 2. odstavka 120. člena Ustave in s principom zakonske pristojnosti državnega zbora iz določila 87. člena Ustave v povezavi s principom uresničevanja in omejevanja pravic iz določila 2. odstavka 15. člena Ustave. Določilo 30. člena Pravilnika pravi, da minister za zdravstvo lahko na predlog upravljavca in na podlagi strokovnega mnenja Inštituta za varovanje zdravja, ki ga ta izdela v sodelovanju z območnim zavodom za zdravstveno varstvo, za določeno časovno obdobje dovoli uporabo pitne vode, v kateri delež posameznih snovi presega predpisano mejo, če ne ogroža zdravja ljudi in če ni mogoče drugače zagotoviti preskrbe prebivalstva z zdravstveno ustrezno pitno vodo.

Pravilnik je sprejel minister za zdravstvo na podlagi Zakona o zdravstveni neoporečnosti živil in predmetov splošne rabe (Uradni list SFRJ, št. 55/78, 58/85), ki je v Republiki Sloveniji veljal na podlagi določila 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I). Zakon o zdravstveni neoporečnosti živil in predmetov splošne rabe, ki je bil objavljen v Uradnem listu SFRJ, se je prenehal uporabljati z dnem uveljavitve Zakona o zdravstveni ustreznosti živil in izdelkov ter snovi, ki prihajajo v stik z živili (ZZUZIS, Uradni list RS, št. 52/2000, 42/2002, 41. člen ZZUZIS), to je dne 30. 5. 2002. Določilo 1. alineje 39. člena ZZUZIS pravi, da se do izdaje predpisov iz 36. člena tega zakona uporablja Pravilnik, kolikor ni v nasprotju s tem zakonom.

Pravilnik pa je lahko v nasprotju z ZZUZIS tudi z vidika ustavnega načela legalitete oziroma vezanosti uprave na zakon (2. odstavek 120. člena Ustave). Po tem določilu morajo namreč upravni organi opravljati delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. To načelo pomeni, da izvršilna oblast lahko pravno-veljavno deluje samo na vsebinski podlagi, ki izvira iz zakona in ne na podlagi lastnih predpisov (odločba Ustavnega sodišča RS: OdlUs IV, 51) v tem smislu, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo; upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati, vendar samo toliko, da z dopolnjevanjem originarno ne ureja družbenih razmerij oziroma da originarno ne določa nalog države (odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-264/99, Uradni list RS, št. 97/2000, OdlUs IX, št. 226), ampak lahko podzakonski predpis samo tehnično dopolnjuje, razčlenjuje, opisuje zakonsko ureditev, tako da zakonodajna funkcija ne preide v sfero drugih državnih organov (Šturm, Lovro, 2002, Vezanost uprave na Ustavo in zakon, v: Komentar Ustave RS, Šturm, L.,(ur.), Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 867-882). Če zakonodajalec podeli izvršilni veji oblasti zakonsko pooblastilo za izdajo upravnih aktov, mora biti to pooblastilo po vsebini, namenu in obsegu dovolj določno in omejeno (odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-71/98, OdlUs VII, št. 95). Teh kriterijev načela legalitete v ničemer ne spreminja določilo 2. odstavka 74. člena Zakona o državni upravi (ZDU, Uradni list RS, št. 52/2002). Določilo 1. odstavka 74. člena ZDU med drugim pravi, da za izvrševanje zakonov ministri izdajajo pravilnike. Določilo 2. odstavka 74. člena ZDU pa pravi, da se pravilnik izda, če tako določa zakon ali uredba ali če minister oceni, da je izdaja pravilnika potrebna za namen iz prvega odstavka tega člena. Glede na zgoraj navedene kriterije uporabe načela legalitete in določilo 1. odstavka 74. člena ZDU minister za izvrševanje zakona lahko izda pravilnik, četudi zakon nima izrecnega zakonskega pooblastila, vendar pa mora minister oceniti ob upoštevanju omenjenih kriterijev načela legalitete, da je izdaja pravilnika potrebna za izvrševanje namena zakona. To pomeni, da mora iz vsebine, obsega in namena zakonske določbe dovolj jasno izhajati, da je določba pravilnika potrebna za izvrševanje zakonske določbe, pri tem pa pravilnik zlasti ne sme originarno urejati pravic in obveznosti fizičnih in pravnih oseb, ker bi bilo to v nasprotju ne samo z načelom legalitete, ampak tudi z določilom 87. člena Ustave in 15. členom Ustave, kar bo sodišče natančneje utemeljilo na konkretnem primeru v drugem delu obrazložitve sodbe. Takšno razlago načela legalitete potrjuje tudi novejše stališče Ustavnega sodišča RS, v katerem Ustavno sodišče pravi, da "lahko upravni predpis zakonsko normo dopolnjuje tako daleč, da z dopolnjevanjem originarno ne ureja družbenih razmerij ali originarno določa nalog države. Zajeti mora samo tisto, kar nujno izhaja iz zakonske norme, pa v njej ni izrecno povedano. Upravni predpis sme izbrati tudi način za dosego neke naloge, ne sme pa je originarno določiti. Upravni organi torej nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu - vendar izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno" (odločba Ustavnega sodišča RS v zadevi U-I-232/99 z dne 22. 5. 2003, OdlUs XII., 1. knjiga, št. 46).

V vsebinsko materijo ZZUZIS med drugim spadajo pogoji, ki jih morajo izpolnjevati živila, da so zdravstveno ustrezna, in zdravstveni nadzor, da se varuje zdravje ljudi (1. člen ZZUZIS). Med živila po določilu 2. odstavka 2. člena ZZUZIS spada tudi pitna voda. Pogoji za zagotavljanje zdravstvene ustreznosti živil so opredeljeni v II. poglavju ZZUZIS. Določilo 3. točke 1. odstavka 6. člena ZZUZIS pravi, da so živila zdravstveno ustrezna oziroma varna, če ne vsebujejo strupenih oziroma kemičnih onesnaževalcev iz okolja ter strupenih in drugih snovi v koncentracijah, ki lahko škodljivo vplivajo na zdravje ljudi. Zakonsko pooblastilo za izdajo izvršilnih predpisov vsebuje določilo 2. odstavka 6. člena ZZUZIS ki pravi, da predpis iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZZUZIS izda minister, pristojen za zdravstvo, v soglasju z ministrom, pristojnim za kmetijstvo, prehrano in veterinarstvo. V skladu z zgoraj opisanim načelom legalitete tega zakonskega pooblastila iz določila 2. odstavka 6. člena ZZUZIS ni mogoče interpretirati tako, da je po vsebini, namenu in obsegu dovolj določno in omejeno, da bi minister lahko izdal podzakonski predpis iz 30. člena Pravilnika. Niti ni mogoče iz nobene druge zakonske določbe, ki bi bila po vsebini, namenu in obsegu dovolj določna in omejena, šteti, da bi na njeni podlagi minister lahko ocenil, da je izdaja določbe 30. člena Pravilnika potrebna za izvrševanje zakona, zato da bi le-ta ZZUZIS tehnično dopolnjevala, razčlenjevala oziroma izpeljevala in da ne bi urejala družbenih razmerij med posamezniki in državo na originaren način. Poglavje V. v ZZUZIS pa ureja uradni zdravstveni nadzor nad živili, vključno s pitno vodo. Določilo 19. člena opredeljuje obseg uradnega zdravstvenega nadzora, vendar ZZUZIS niti v najbolj temeljnih okvirih ne predvideva pristojnosti ministra, ki je opredeljena v določilu 30. člena Pravilnika.

Po uveljavljeni ustavno-pravni praksi je treba načelo legalitete presojati po strogi metodi še posebej takrat, ko je treba preprečiti, da bi izvršilni organi z originarnim urejanjem družbenih razmerij samostojno določali pravice in obveznosti. V določilu 87. člena Ustave je namreč ustavodajalec posebej določil, da lahko pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb določa Državni zbor samo z zakonom. Če je torej tožena stranka v konkretnem primeru izpodbijano odločbo izdala na podlagi določbe 30. člena Pravilnika in je to določbo mogoče interpretirati kot določbo, ki pomeni določanje pravice ali obveznosti, potem izpodbijana odločba ni samo v nasprotju z določilom 2. odstavka 120. člena Ustave, ampak tudi v nasprotju z določilom 87. člena Ustave. Pod pojmom pravice in obveznosti iz določila 87. člena ne spadajo samo pravice (ali obveznosti) iz Ustave, ker določilo 87. člena ne uporablja pojma človekove pravice in temeljne svoboščine, ampak v okvir pojma pravice spadajo tudi zakonske pravice, ki nimajo neposredne podlage v Ustavi. Ta razlaga se ujema z uveljavljeno ustavno-pravno prakso, da pomembnih družbenih razmerij med posamezniki in državo ni mogoče originarno urejati s podzakonskimi predpisi. Zakonske pravice so namreč pomembna družbena razmerja. Vendar pa ZZUZIS ne vzpostavlja nobene zakonske pravice, ki bi po vsebini pomenila pravico uživanja zdravstveno ustrezne pitne vode; ne gre namreč za zakonsko pravico do zdravstveno ustrezne pitne vode v skladu z merili zdravstvene ustreznosti pitne vode iz podzakonskih predpisov.

Uporabo in varstvo pitne vode ureja tudi Zakon o vodah (ZV, Uradni list RS, št. 67/2002). ZV namreč ureja upravljanje z vodami (1. odstavek 1. člena ZV), upravljanje z vodami pa obsega varstvo voda, urejanje voda in odločanje o rabi voda (2. odstavek 1. člena ZV), v okvir katerega spada tudi pitna voda (na primer: 21. člen, 57. člen, 74. člen, 75. člen, 81. člen, 105. člen, 108. člen ZV), vendar pa se za ustreznost pitne vode uporabljajo predpisi s področja zdravstvene ustreznosti živil. To pomeni, da tudi iz ZV ni mogoče izpeljati nobene zakonske pravice uporabnikov pitne vode do absolutno zdravstveno ustrezne pitne vode ali do zdravstveno ustrezne pitne vode v skladu z merili zdravstvene ustreznosti pitne vode iz podzakonskih predpisov. Za obravnavani spor tudi ni nepomembno, da je zakonodajalec v ZV predvidel ukrepe, ki zagotavljajo ustrezno kakovost vode, namenjene oskrbi s pitno vodo. Vendar za sprejem programa teh ukrepov ni pooblastil ministra, ampak Vlado RS (točka 1.4. 3. odstavka 57. člena ZV) oziroma je predvidel ukrepe za zavarovanje vodnega telesa, ki je namenjeno za javno oskrbo s pitno vodo, če gre za vprašanje zdravstvene ustreznosti voda, ki jih sprejme vlada (3. točka 4. odstavka v zvezi s 1. odstavkom 74. člena ZV) in ne minister.

Za nadaljnjo obrazložitev sodbe pa je še bolj pomembno, da je zakonodajalec v ZV določil, da je treba pri upravljanju z vodami po ZV upoštevati temeljna načela varstva okolja tudi v smislu potreb varnosti prebivalstva (3. točka 3. člena ZV). Da je treba v zvezi s spori zaradi zdravstvene ustreznosti pitne vode upoštevati tudi Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/1993, 1/96, 56/99 - ZON, 22/2000), izhaja tudi iz samega ZVO. ZVO namreč ureja varstvo življenjskega in z njim neločljivo povezanega naravnega okolja (1. odstavek 1. člena ZVO) in eno od dveh temeljnih meril vseh ravnanj in norm varstva okolja je človekovo zdravje (4. odstavek 1. člena ZVO). ZVO v določilu 15. člena ureja načelo varstva pravic. Po eni strani to določilo nalaga tistemu, ki odloča o posegu v okolje, kot je to storila tožena stranka z izpodbijanim aktom, da pri taki odločitvi in med trajanjem ukrepa ravna v skladu z vsemi predpisi in razumnimi ukrepi, s katerimi se zagotavlja uresničevanje pravice drugih do zdravega in čistega življenjskega okolja (1. odstavek 15. člena ZVO). Na drugi strani pa imajo državljani, njihova društva in organizacije za uresničevanje pravice do zdravega in čistega življenjskega okolja pravico s tožbo zahtevati od sodišča, da nosilcu posega v okolje odredi njegovo ustavitev, če bi poseg povzročil ali povzroča neposredno nevarnost za okolje, kritično obremenitev ali poškodbo okolja ali če bi povzročil ali povzroča neposredno nevarnost za življenje ali zdravje ljudi oziroma mu prepove pričetek izvajanja posega v okolje, če je izkazana velika verjetnost, da bi povzročil takšne posledice (2. odstavek 15. člena ZVO). Sodišče odredi ukrepe iz določila 3. odstavka 15. člena ZVO samo, če posledic ni mogoče preprečiti z drugimi ukrepi. Nedvomno gre torej za zakonsko pravico, ki pa ima tudi ustavno podlago v določilu 1. in 2. odstavka 72. člena Ustave. Določilo 1. odstavka 72. člena Ustave pravi, da ima vsakdo v skladu z zakonom pravico do zdravega življenjskega okolja. Ustavna pravica do zdravega življenjskega okolja se torej uresničuje v skladu z zakonom - v konkretnem primeru samo v skladu z ZVO, ker ZZUZIS in ZV nimata nobene zakonske pravice, ki bi lahko izhajala iz določila 72. člena Ustave. ZVO v določilu 15. člena sicer opredeljuje pravico do zdravega življenjskega okolja samo v razmerjih, ko poseg v okolje traja oziroma se tak poseg pripravlja in bi lahko povzročil oziroma povzroča neposredno nevarnost za zdravje. V konkretnem primeru pa je izpodbijana odločba veljala 6 mesecev od izdaje, kar pomeni, da je prenehala veljati v avgustu leta 2003. Kljub temu sodišče ni ugotavljalo ali obstaja nevarnost za zdravje uporabnikov pitne vode tudi po prenehanju pravne veljavnosti izpodbijane odločbe. To dejstvo za obravnavani spor ni pravno pomembno, kajti sodišče v tej zadevi ni po vsebini odločalo o pravici do zdravega življenjskega okolja, ampak je tej pravici dalo samo procesno varstvo. V tej zadevi je bistveno, ali so bili v času vložitve tožbe oziroma v času izdaje izpodbijane odločbe izpolnjeni pogoji iz določila 15. člena ZVO. Pravice lahko po določilu 87. člena Ustave ureja le zakon, ne pa podzakonski predpis. Tudi določilo 2. odstavka 15. člena Ustave je pravno relevantno v konkretnem primeru in pravi, da je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa Ustava ali če je to nujno zaradi narave posamezne pravice ali svoboščine. Ustava pa ravno za pravico do zdravega življenjskega okolja določa, da zaradi namena zdravega življenjskega okolja zakon določa pogoje in načine za opravljanje raznih dejavnosti (2. odstavek 72. člena Ustave). To pomeni, da bi moral imeti izjemni ukrep, ki ga je sprejela tožena stranka, določno podlago v zakonu. Ker ukrep iz izpodbijane odločbe nima podlage v zakonu, ki bi bila v skladu z določilom 2. odstavka 120. člena , 87. člena, 2. odstavka 15. člena in 2. odstavka 72. člena Ustave, je sodišče z uporabo instituta exceptio illegalis tožbi ugodilo in ugotovilo, da je bila izpodbijana odločba nezakonita. Pri tem je sodišče štelo, da imajo tožniki pravni interes v upravnem sporu kljub temu, da odločba v času izdaje sodbe ne velja več. Razlog za takšno presojo je v tem, da čas, ki ga je sodišče rabilo za izdajo sodbe, ne more biti podlaga za pravno stališče, da tožniki nimajo več pravnega interesa, ker izpodbijana odločba v času izdaje sodbe ne velja več, čeprav je veljala v času vložitve tožbe na sodišče in so tožniki zaradi upoštevanja vrstnega reda reševanja zadev morali čakati na sodbo približno 1 leto. Za to, da sodišče ni uporabilo določila 4. točke 1. odstavka 34. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000), ki ureja situacijo, ko izpodbijani akt očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno na zakon oprto korist, govori tudi pomen zavarovane dobrine kot je varstvo zdravja ljudi pri uporabljanju pitne vode v povezavi z naravo izpodbijanega akta. Brez vsebinske presoje tožbe v obravnavanem sporu bi namreč obstajala realna nevarnost za pravno varnost in varstvo pravnih interesov oziroma pravic tožnikov v primeru nadaljnjega izdajanja začasnih odločb. Zato je bilo priznanje pravnega interesa strankam v tej zadevi potrebno, da se vzpostavi oziroma zagotovi zakonito stanje, pri čemer je sodišče štelo, da gre v obravnavani zadevi za upravni spor po določilu 2. odstavka 1. člena ZUS, ker so tožniki izpodbijali dokončen posamičen akt. Tožniki so v tožbi sicer zahtevali samo delno odpravo izpodbijane odločbe in sicer v točkah 1. in 2., za točko 8. izreka pa so predlagali ugotovitev ničnosti. Po določilu 1. odstavka 38. člena ZUS mora sodišče presojati upravni akt v mejah tožbenega zahtevka, vendar je konkretni primer specifičen, kajti točke od 3. do 7. in točka 9. so ne samo dejansko odvisne od 1. (in 2.) točke izreka izpodbijane odločbe, ampak ima njihova odvisnost oziroma vsebinska vezanost na točki 1. in 2. izreka izpodbijane odločbe tudi materialno-pravno podlago v taksativno naštetih alinejah določila 1. odstavka 30. člena Pravilnika. Zaradi tega dejstvo, da tožniki izpodbijajo 1. in 2. točko izreka odločbe tožene stranke pravno-formalno pomeni, da izpodbijajo celoten izrek odločbe tožene stranke.

Sodišče je tako ob upoštevanju določila 125. člena Ustave in ob smiselni uporabi določila 60. člena ZUS tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, ni pa zadeve vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, glede na to, da je izpodbijana odločba imela časovno omejeno veljavnost.

URS člen 15, 15/2, 72, 72/1, 72/2, 87, 120, 120/2, 125.

ZZUZIS člen 1, 2, 2/2, 6, 6/1, 6/1-3, 19, 39, 39/1, 41.

ZV člen 1, 1/1, 21, 57, 74, 75, 81, 105, 108.

ZUS člen 1, 1/2, 34, 34/1, 34/1-4, 38, 38/1, 60.

Pravilnik o zdravstveni ustreznosti pitne vode člen 30.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.