sklep U 391/2005
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-09-16

Tožena stranka je začasne ukrepe sprejela z Odlokom v skladu z 81. členom ZUreP-1. Gre torej za predpis, ki je podvržen presoji Ustavnemu sodišču RS. Pa tudi sicer ima vsak splošni akt med drugim tudi krajevno oz. prostorsko določen obseg veljave. Ta določitev pa mu ne daje lastnosti posamičnega akta.

1. Tožba se zavrže. 2. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Tožeči stranki sta dne 8. 9. 2005 vložili tožbo zoper toženo stranko zaradi odprave oz. razveljavitve zgoraj citiranega odloka, ki je bil objavljen v Uradnih objavah Občine A. dne 11. 8. 2005. V tožbi navajata, da sta lastnici več različnih nepremičnin (parcel, pomolov in stavb), ki so navedene v 4. členu Odloka o začasnih ukrepih zavarovanja urejanja prostora za "območje AAA" in območje "stadiona" (območja v planskih celotah T 1/1, Z 3/3 in S 3/5-del) - v nadaljevanju Odlok, ki so posebej označene v spisku parcel oz. osenčena na priloženi kopiji 4. člena Odloka. Na navedenem spisku parcelnih številk so poleg nepremičnin v lasti tožečih strank, navedene še nepremičnine drugih javnih in zasebnih lastnikov. Pri tem pa je pomembno, da je tožena stranka na spisku iz 4. člena Odloka obsegla vsa zemljišča tako imenovanega območja AAA (planska celota T 1/1), območja, ki ga med drugim definirata dolgoročni plan Občine A. za obdobje 1986-2000 (Uradne objave št. 5/89) in družbeni plan Občine A. za obdobje 1986-1990, objavljen 4. 5. 1990, na novo pa se ta prostor, z novimi oznakami (IPA 1-IPA 10) a v enakem obsegu, redifinira v Odloku o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana Občine A. za obdobje 1986-1990-2000. Z navedenim Odlokom naj bi tožena stranka preprečila onemogočanje ali močno otežitev izvedbe prostorske ureditve oz. da bi se za njeno izvedbo zvišali stroški ali da bi bili za njeno izvedbo znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. V bistvu pa to pomeni, da se do sprejema predvidenih izvedbenih prostorskih aktov sprejemajo začasni ukrepi prepovedi parcelacije zemljišč in prometa z njimi ter izvajanje gradenj. Navedeni Odlok je po oceni tožečih strank mogoče šteti kot posamični in konkretni upravni akt, čeprav nosi naziv Odlok, kar asocira na splošni upravni predpis, ki ga gre spodbijati pred Ustavnih sodiščem. Odlok namreč ne ureja le na splošno začasne ukrepe za neko določeno območje ampak citira točno določene parcele in ureja njihovo razpolagalno in upravljavsko usodo. Odlok torej lastnikom naštetih nepremičnin, zlasti pa tožečima strankama kot največjima zasebnima lastnikoma le teh onemogoča uporabo pretežno stavbnih zemljišč za morebitno gradnjo skladno z veljavnimi občinskimi prostorskimi akti, vključno z veljavnim prostorskim izvedbenim aktom. V nadaljevanju pa še navajata, da morajo biti razlogi za sprejetje tovrstnih začasnih ukrepov, konkretizirani in v Odloku jasno zapisani, kot to določajo določbe 81. do 84. člena Zakona o urejanju prostora. V konkretni zadevi pa je že po sedaj veljavnih prostorskih aktih stanje popolnoma pravno urejeno in v redu zastavljeno.

Hkrati z vloženo tožbo sta tožeči stranki zahtevali izdajo začasne odredbe, s katero bi sodišče odločilo, da se izvršitev Odloka odloži do pravnomočnega zaključka tega upravnega spora. Navedeno zahtevo utemeljujeta z dejstvom, da jima nastaja oz. bi lahko nastala velika poslovna škoda, saj ne moreta ali ne bi mogla skleniti prodajnih pogodb za zemljišča s tretjimi kupci, prav tako pa sta omejena v gradnji stavb na predmetnih parcelah, čeprav že vrsto let obstajajo ustrezni prostorski akti, ki dovoljujejo gradnjo. Prvotožeča stranka pa je kot prodajalec že pridobila določena soglasja za prodajo tretjemu kupcu in ima že nekaj mesecev resen namen to prodajo čimhitreje izvesti. Dogajanje v zvezi s predkupno pravico tožene stranke in izdajo izpodbijanega Odloka pa je vse skupaj zavleklo v nedoločen čas. Od kupnine za prodane nepremičnine bi prvotožeča stranka sredstva vložila v nove investicije, kar pa izpodbijani Odlok odmika v leto 2009. Poleg vsega navedenega pa še dodajata, da odložitev veljavnosti oz. izvrševanja izpodbijanega akta v ničemer ne nasprotuje javni koristi, saj že 15 let veljajo prostorski akti, ki so natančno definirani, kaj in kako s tem območjem, pri tem pa je imela tožena stranka vedno odločilno besedo.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

V Uradnih objavah Občine A. št. 16/2005 je tožena stranka dne 11. 8. 2005 objavila Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za "območje AAA" in "območje stadion" (območja v planskih celotah T 1/1, Z ľ in S 3/5 - del), ki ga je sprejela na podlagi 1. odstavka 81. člena in 3. odstavka 82. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 - ZUreP-1), s katerim je sprejela začasne ukrepe za zavarovanje območja urejanja prostora mesta A. za območji, za kateri še ni sprejet izvedbeni prostorskih akt. Začasne ukrepe, ki so določeni v navedenem Odloku je tožeča stranka sprejela zaradi preprečitve utemeljene nevarnosti, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena oz. da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali da bodo za njeno uvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. V 4. členu Odloka je navedeno večje število parcelnih številk, med katerimi so tudi zemljišča v lasti tožečih strank, ki sodijo v zavarovano območje "območje AAA".

Kot že rečeno je tožena stranka začasne ukrepe sprejela z Odlokom v skladu z 81. členom ZUreP-1. Gre torej za predpis, ki je podvržen presoji Ustavnemu sodišču. Stališče tožečih strank, da je izpodbijani akt posamični akt zato, ker določno opredeljuje parc. št. zemljišč katerih lastnika sta, ni pravilno. Tako že 2. odstavek 82. člena ZUreP-1 določa, da mora biti območje začasnih ukrepov določeno tako natančno, da je mogoče mejo območja začasnih ukrepov prikazati v zemljiškem katastru in jo določiti v naravi. Pa tudi sicer ima vsak splošni akt med drugim tudi krajevno oz. prostorsko določen obseg veljave. Ta določitev pa mu ne daje lastnosti posamičnega akta. Naslovnik akta namreč ni neko določeno območje ampak pravni subjekti na tem območju, torej nedoločeno število subjektov, ne pa posamezno naselje ali območje oz. fizične ali ravne osebe. Tako izpodbijani akt ne posega v posamična razmerja med lokalno skupnostjo in točno določenimi pravnimi subjekti, ampak na splošno določa, da velja za vse subjekte, ki so na območju AAA in stadion. Subjektov tudi ne identificira ter ne nalaga obveznosti konkretnim osebam. Zato po presoji sodišča tožeči stranki tega akta ne moreta izpodbijati v upravnem sporu, saj spada presoja zakonitosti splošnih aktov v pristojnost Ustavnega sodišča. Ker torej ne gre za akt iz 4. odstavka 1. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00 - ZUS) sodišče tudi ni presojalo ugovorov tožečih strank v zvezi z vsebino izpodbijanega upravnega akta oz. ali je bil sprejet na pravilen in zakonit način.

Ker torej izpodbijani Odlok ni niti dokončni posamični akt ( 2. odstavek 1. člena ZUS) in niti posamičen akt (3. odstavek 1. člena ZUS), ne gre pa tudi za akt izdan v obliki predpisa, s katerim se ureja posamično razmerje ( 4. odstavek 1. člena ZUS) ga ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Zato je sodišče tožbo zavrglo v skladu s 3. točko 1. odstavka 34. člena ZUS.

Sodišče je zahtevo tožečih strank za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

Tožeči stranki sta podali zahtevo za izdajo začasne odredbe na podlagi 69. člena ZUS, ne da bi pri tem navedli ali zahtevata izdajo začasne odredbe po 1. oz. 2. odstavku navedenega člena ZUS. Iz samega predloga, ki zahteva da se izvršitev izpodbijanega Odloka odloži do pravnomočnega zaključka tega upravnega spora pa sodišče zaključuje, da tožeči stranki zahtevata izdajo začasne odredbe na podlagi 1. odstavka 69. člena ZUS. Po določilih 24. člena ZUS se upravni spor začne s tožbo ali z drugim pravnim sredstvom, če zakon tako določa. V 30. in 69. členu istega zakona pa so določene procesne predpostavke, ob katerih ima tožeča stranka pravico zahtevati odložitev izvršitve upravnega akta do izdaje sodne odločbe oz. pravico zahtevati izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje. V obeh primerih pa je inštitut začasne odredbe mogoče uveljavljati šele potem, ko je sprožen upravni spor. Ker pa je bila s točko 1 izreka tega sklepa tožba tožečih strank zavržena, je bilo potrebno zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, saj ni podana procesna predpostavka iz 24. člena ZUS.

Ne glede na navedeno pa bi bilo potrebno zahtevo za izdajo začasne odredbe tudi sicer zavreči, saj po določbi 1. odstavka 69. člena ZUS lahko tožeča stranka predlaga sodišču odložitev izvršitve upravnega akta do izdaje sodne odločbe v primeru, če izvršitve akta na zahtevo tožeče stranke ne odloži pristojen organ, določen v 2. odstavku 30. člena ZUS. To pomeni, da je zahteva za začasno odložitev izvršitve izpodbijanega akta, vložena pri pristojnem organu iz 2. odstavka 30. člena ZUS, ter brezuspešen potek 7-dnevnega roka, za odločitev o tej zahtevi ( 3. odstavek istega člena) procesna predpostavka za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu pri sodišču. V obravnavani zadevi tožeči stranki te predpostavke niti ne zatrjujeta, niti ni iz tožbi oz. predlogu za izdajo začasne odredbe priloženih listin razvidno, da je podana, zato bi bilo potrebno zahtevo tožečih strank za izdajo začasne odredbe tudi iz teh razlogov zavreči.

ZUS člen 34/1,  34/1-3,  69,  1,  1/4,  34.  ZUreP-1 člen 82/3,  81,  81/1,  82,  82/3,  81,  81/1,  82.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.