Sodba in sklep U 56/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2002-09-25

nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - oprostitev plačila

Sistematična razlaga določila 2. odstavka 11. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Odlok, Uradni list RS, št. 72/95 in 36/2000) vodi k sklepu, da obstoja nevarnosti za nujno preživetje iz 4. alinee 2. odstavka 11. člena Odloka ni dopustno ugotavljati samo na podlagi objektivnega kriterija, kot je bruto zajamčeni dohodek na zaposlenega. Pri uporabi določila 4. alinee 2. odstavka Odloka si torej upravni organ lahko pomaga z objektivnimi kriteriji, vendar pa mora odločati tudi na podlagi specifičnih okoliščin primera - še posebej če jih stranka uveljavlja.

1. Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba županje Mestne občine A. z dne 20. 11. 2000 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

2. Prošnji za oprostitev plačila sodnih taks se ugodi.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnice zoper odločbo Mestne uprave Mestne občine A. z dne 26. 6. 2000, s katero je prvostopenjski upravni organ zavrnil zahtevek tožnice za oprostitev plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča.

Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe pravi, da je odločitev prvostopenjskega upravnega organa zakonita, ker je na podlagi določila 12. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Odlok, Uradni list RS, št. 72/95 in 36/2000) organ pravilno ugotovil, da prosilka ne izpolnjuje pogojev za oprostitev iz določila 59. člena v zvezi z 56. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ) in iz določila 11. člena Odloka. Po Zakonu o zajamčenih osebnih dohodkih je bil zajamčeni osebni dohodek v času vložitve vloge 40.940,00 SIT bruto. Nujno preživljanje zavezanke in njenih družinskih članov je ogroženo, če njihovi dohodki na družinskega člana ne dosegajo bruto zajamčene plače zaposlenega v Republiki Sloveniji. Tožena stranka ugotavlja, da je bilo v postopku ugotovljeno, da je (pri)tožnica v času vložitve vloge za oprostitev plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča živela s sinom in da je imela osebni dohodek v višini 47.250,00 SIT na osebo.

Tožnica je vložila tožbo zaradi odprave odločbe Mestne občine A, Mestne uprave z dne 26. 6. 2000 in odločbe Mestne občine A. z dne 20. 11. 2000 zaradi napačno ugotovljenega dejanskega stanja. Dokazuje, da je ogroženo življenje njene družine, ker ima številne dolgove, ki izvirajo iz dolgotrajnih sodnih in upravnih postopkov v zvezi z varstvom njenih otrok. Omenja tudi dolgove do nekaterih javnih podjetij (elektro, energetika), dolg v zvezi z davkom na dohodek in nepredvidljive življenjske stroške. Navaja, da je ves čas sama skrbela za oba otroka, eden je med tem postal polnoleten, da oče ni finančno nič prispeval za otroka in da skrbi tudi za mamo. Tožbi prilaga nekatere dokumente, s posebno vlogo pa je predložila odločbo o dohodnini, potrdilo o dohodkih. Prosila je tudi za oprostitev plačila sodnih taks. V prošnji meni, da je njena pritožba brez smisla, če ji bo sodišče odmerilo takse, saj je že iz njenega ugovora razvidno, v kako težkem finančnem položaju se nahaja. Priložila je tudi poročilo Svetovalnega centra za otroke, mladostnike in starše. Predlaga, da sodišče odpravi prvostopenjsko in drugostopenjsko odločbo in da sodišče sprejme njeno prošnjo za odpis dolga.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97) v prehodni določbi 56. člena med drugim določa, da z dnem uveljavitve tega zakona preneha veljati Zakon o stavbnih zemljiščih (ZSZ, (Uradni list RS, št. 18/84, 33/89 in Uradni list RS, št. 24/92 - odločba US) razen določb VI. poglavja o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča. Določilo 1. odstavka 57. člena ZSZ pa pravi, da se do uveljavitve predpisov iz 42. člena komunalni prispevek odmerja po dosedanjih predpisih, vendar najdlje 18 mesecev po uveljavitvi tega zakona. Odlok (Uradni list RS, št. 72/95) je bil spremenjen in dopolnjen z Odlokom o spremembah in dopolnitvah odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča (Uradni list RS, št. 36/2000) v mesecu maju leta 2000, prvostopenjska odločba pa je bila izdana 26. 6. 2000. Oprostitev plačila nadomestila je urejena v določilu 11. člena Odloka, ki ima zakonsko podlago v določilih 4. odstavka 59. člena ZSZ in 4. alineji 1. odstavka 61. člena ZSZ. Določilo 59. člena ZSZ med drugim določa za katera zemljišča, stavbe in objekte se ne plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (1. odstavek), pod kakšnimi pogoji lahko občan uveljavlja oprostitev plačila za dobo 5 let (2. odstavek), poleg tega pa to določilo v 4. odstavku določa, da občinska skupščina lahko predpiše oprostitev oziroma delno oprostitev plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča tudi za občane z nižjimi dohodki.

Za obravnavani spor je relevantno tudi določilo 4. alinee 1. odstavka 61. člena ZSZ, ki pravi, da nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča določi občinska skupščina v skladu z dogovorom o usklajevanju meril in območij, na katerih se plačuje nadomestilo in za določanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga sklenejo občine, pri čemer se mora upoštevati zlasti merila za oprostitev plačevanja nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. Na tej zakonski podlagi temelji določilo 11. člena Odloka, ki ga je uporabila tožena stranka v konkretnem primeru. Določilo 2. odstavka 11. člena Odloka med drugim določa, da so zavezanci lahko delno ali v celoti (3. odstavek 11. člena Odloka) oproščeni plačila nadomestila, če zavezanec prejema stalno socialno pomoč (2. alinea), zaradi elementarnih in drugih nezgod (3. alinea), ali če bi plačilo spravilo v nevarnost nujno preživljanje zavezanca in njegovih družinskih članov (4. alinea). Izpodbijana odločba temelji na uporabi kriterija iz 4. alinee 2. odstavka 11. člena Odloka s tem, da je tožena stranka enako kot prvostopenjski upravni organ štela, da je nevarnost za nujno preživljanje zavezanca in njegovih družinskih članov podana, ko dohodki na družinskega člana ne dosegajo bruto zajamčene plače zaposlenega v Republiki Sloveniji. Ker niti ZSZ niti Odlok izrecno ne določata kriterija bruto zajamčene plače zaposlenega v Republiki Sloveniji v zvezi s pogoji za oprostitev plačila nadomestila za stavbno zemljišče, je ključno vprašanje za rešitev tega upravnega spora, ali je tožena stranka zakonito povezala nedoločni pravni pojem "nevarnost za nujno preživljanje" zavezanke in njenih družinskih članov z bruto zajamčeno plačo zaposlenega v Republiki Sloveniji po Zakonu o zajamčenih osebnih dohodkih (ZZOD, Uradni list RS, št. 48/90 in 38/94). Zakonodajalec je sicer dal občinam pooblastilo, da določijo merila za oprostitev plačila nadomestila za stavbno zemljišče za občane z nižjimi dohodki. Vendar pa to pooblastilo ne pomeni, da so upravni organi povsem prosti v interpretaciji in uporabi določil o kriterijih za oprostitev predmetne dajatve. Interpretacija in uporaba podzakonskega predpisa mora ustrezati pravilom jezikovne, sistematične in logične razlage zaradi varovanja pravne varnosti oziroma predvidljivosti (2. člen Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I) in v konkretnem primeru zaradi udejanjanja načela socialne države (2. člen Ustave). Iz ZZOD izhaja, kakšen je namen bruto zajamčenega osebnega dohodka. Zajamčeni osebni dohodek kot individualni znesek varuje delavca. Zajamčeni osebni dohodek je namreč kategorija, ki je vezana na delavca, izhaja iz dela in je odvisna od različnih okoliščin na trgu dela, njen namen pa je varovanje materialne in socialne varnosti delavca. Materialna in socialna varnost delavca pa ni kriterij za oprostitev plačila nadomestila za stavbno zemljišče, ampak je to kriterij nevarnosti za "nujno preživljanje zavezanca in njegovih družinskih članov". Pojma "nujno preživljanje" po vsebini in namenu ni mogoče enačiti s pojmovno zvezo "materialna in socialna varnost". Nujno preživljanje ni vezano na okoliščine na trgu dela. Tožena stranka v izpodbijani odločbi enako kot prvostopenjski upravni organ z ničemer ne utemeljuje zakaj je v konkretnem primeru kriterij "nevarnosti za nujno preživljanje" enačila z mejo bruto zajamčenega osebnega dohodka na delavca. Iz podatkov v spisu ne izhaja, da je ta standard dogovorjen s sporazumom med občinami, na kar sicer napotuje določilo 61. člena ZSZ. Iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno katero trimesečje je upravni organ uporabil za izračun povprečne bruto plače tožnice niti ni navedena konkretna pravna podlaga za ugotovljeno višino bruto zajamčene plače zaposlenega v Republiki Sloveniji za določeno obdobje. Iz podatkov v spisu tudi izhaja, da niso vsi trije člani družine zaposleni in ni jasno, zakaj je upravni organ kategorijo zajamčenega osebnega dohodka, ki velja za zaposlene, uporabil tudi za nezaposlenega člana družine. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe namreč ni razviden status vseh članov družine, ki jih je upravni organ upošteval pri ugotavljanju obstoja nevarnosti za preživetje. Sodišče zaradi pomanjkljive obrazložitve izpodbijane odločbe ni moglo po vsebini presoditi izpodbijane odločbe tudi zaradi zveze, ki obstaja med kriterijema iz 4. in 2. alinee 1. odstavka 11. člena Odloka. Ta dva kriterija morata biti interpretirana in uporabljena tako, da sta v smiselnem razmerju. Po določilu 2. alinee 1. odstavka 11. člena Odloka je zavezanec lahko delno ali v celoti oproščen plačila za določen čas, če prejema stalno socialno pomoč. V tem primeru gre torej za objektivni kriterij, na podlagi katerega pristojni organ lahko oprosti zavezanca plačila nadomestila. Stalno socialno pomoč namreč prejemajo tisti, ki po Zakonu o socialnem varstvu (ZSV, Uradni list RS, št. 54792, 56/92, 42/94 - odločba US, 41/99) prejemajo ustrezno socialno pomoč in ti so lahko tudi oproščeni plačila nadomestila za stavbno zemljišče po 11. členu Odloka. Ker je denarna socialna pomoč po ZSV namenjena zadovoljevanju minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje (1. odstavek 19. člena), sistematična razlaga določila 2. odstavka 11. člena odloka vodi k sklepu, da obstoja nevarnosti za nujno preživetje iz 4. alinee 2. odstavka 11. člena Odloka ni dopustno ugotavljati samo na podlagi objektivnega kriterija, kot je bruto zajamčeni dohodek na zaposlenega. Takšna interpretacija in uporaba določila 4. alinee 2. odstavka 11. člena Odloka ne bi omogočila uresničevanja posebnega namena tega kriterija glede na kriterij iz določila 2. alinee 2. odstavka 11. člena Odloka. Pri uporabi določila 4. alinee 2. odstavka Odloka si torej upravni organ lahko pomaga z objektivnimi kriteriji, vendar pa mora odločati tudi na podlagi specifičnih okoliščin primera - še posebej če jih stranka uveljavlja. V upravnem postopku je tožeča stranka utemeljevala, da bi plačilo nadomestila za stavbno zemljišče spravilo v nevarnost njeno preživljanje in preživljanje njenih družinskih članov zaradi njene zadolženosti. Tožena stranka pa se o teh subjektivnih okoliščinah ni izrekla, ampak je neobstoj nevarnosti za nujno preživljanje ugotovila izključno na podlagi objektivnega podatka. Takšna razlaga določila 4. alinee 2. odstavka 11. člena odloka tudi omogoča smiselno uresničevanje namena oprostitve plačila nadomestila v primerih, ko vlagatelj(ica) ne prejema socialne pomoči, ker zanjo niti ni zaprosil(a), je pa kljub temu ogroženo njeno/njegovo nujno preživljanje in preživljanje njegovih/njenih družinskih članov. Ker so v bistvenih točkah dejstva nepopolno ugotovljena (2. točka 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) in je posledično tudi dokazna ocena tožene stranke nepopolna, obrazložitev izpodbijane odločbe pa pomanjkljiva (3. točka 1. odstavka 60. člena ZUS), je sodišče tožbi ugodilo, s sodbo odpravilo izpodbijani akt in zadevo vrnilo v ponoven postopek. Ker se v upravnem sporu lahko izpodbija samo dokončen posamični akt (zoper katerega ni pritožbe) (2. odstavek 1. člena ZUS), je sodišče smiselno štelo, da tožeča stranka izpodbija samo drugostopenjsko odločbo in ne tudi prvostopenjsko odločbo. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti te sodbe. Pri tem je vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (3. odst. 60. člena ZUS).

Tožnica je sodišče prosila, da jo oprosti plačila sodnih taks, ker je edina hranilka v družini in bi plačilo zahtevanega zneska še bolj ogrozilo že tako slabo socialno stanje njene družine. Prošnji je priložila odločbo o dohodnini za leto 1999, potrdilo o dohodkih tožnice za november, december 2000 in januar 2001, potrdilo o višini katastrskega dohodka za leto 2000, poročilo Svetovalnega centra za otroke, mladostnike in starše z dne 6. 2. 2001. Na podlagi teh dokazil je sodišče ocenilo, da bi bila z plačilom taks občutno zmanjšana sredstva, s katerimi se preživlja tožnica (13. člen Zakona o taksah, ZT, Uradni list SRS, št. 1-1/90, Uradni list RS, št. 14791 in nadaljnji), zato je v drugi točki izreka s sklepom ugodilo predlogu za oprostitev plačila sodnih taks.

ZSZ člen 59, 59/4, 61, 61/1-4. Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča člen 11, 11/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.