UPRS sodba in sklep U 399/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-01-15

javnopravna stvar - smiselna uporaba določb splošnega upravnega postopka - imenovanje višjega upravnega delavca

Akt o imenovanju višjega upravnega delavca po ZDDO je posamični akt iz 2. odstavka 3. člena ZUS in ne upravna odločba. Glede na pravne posledice odprave odločbe takšnega akta ni mogoče odpraviti na podlagi obnove postopka, ker ne gre za smiselno uporabo določb postopka v pomenu 4. člena ZUP.

1. Tožbi se ugodi in se odločba Vlade Republike Slovenije z dne 22. 2. 2001, odpravi. 2. Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo obnovila postopek imenovanja	AA, sedanjega tožnika, za državnega podsekretarja v ministrstvu in odpravila svojo odločbo z dne 17. 8. 2000 o imenovanju tožnika za državnega podsekretarja v navedenem ministrstvu. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je 15. 1. 2001 ministrstvo seznanilo toženo stranko s potekom razpisnega postopka za sklenitev delovnega razmerja za delovno mesto državnega podsekretarja, na katerega je bil razporejen tožnik. V dopisu je ministrstvo opozorilo toženo stranko na napake in nezakonitosti, ki so bile storjene v postopku sklenitve delovnega razmerja, s čimer je bila tožena stranka seznanjena z dejstvi, ki jih v trenutku izdaje odločbe o imenovanju z dne 17. 8. 2000, ni poznala. Tožena stranka se sklicuje na določbe 1. točke 1. odstavka 260., 1. odstavka 261. in 3. odstavka 268. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in 70/00, v nadaljevanju: ZUP), ki se nanašajo na obnovo postopka. Že z dopisom ministrstva z dne 15. 1. 2000 je bila tožena stranka seznanjena, da v postopku sklenitve delovnega razmerja s tožnikom ni bila spoštovana delovno pravna zakonodaja, saj razpisni postopek ni bil izveden tako, kot ga določata Zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (ZTPDR) in Zakon o delovnih razmerjih (ZDR). Pri sklenitvi delovnega razmerja ni bil upoštevan 8 dnevni rok, ki mora preteči od predhodne objave prostega delovnega mesta, s tem pa ni bila kršena le prva faza razpisnega postopka, temveč so bile onemogočene tudi vse naslednje faze, npr. prijava drugih kandidatov, izbor le-teh in izdaja sklepa o izbiri in končno oblikovanje pravilnega in zakonitega predloga, ki ga minister posreduje toženi stranki, da o njem odloči. Tožena stranka je v prvem postopku sicer prejela predlog ministra za imenovanje, vendar pri odločanju ni vedela za napake v razpisnem in izbirnem postopku. Zaradi seznanitve z novimi dejstvi, je po uradni dolžnosti obnovila izvedeni postopek imenovanja tožnika, saj bi ta dejstva, če bi jih poznala že v prvem postopku, mogla sama zase ali v zvezi z že izvedenim, pripeljati do drugačne odločbe. Imenovanje tožnika, oziroma odločba o imenovanju z dne 17. 8. 2000 tako temelji na nepravilno in nezakonito izvedenem razpisnem in izbirnem postopku. Po 8. členu ZDR in 9. členu ZTPDR je javni razpis prostega delovnega mesta nujni predhodni pogoj za sklenitev delovnega razmerja, enako pa pomeni tudi nadaljnji izbirni postopek (10. člen ZTPDR), kar vse je podlaga za pravilno in zakonito odločbo. Ker je šlo za očitno kršitev materialnega prava, storjeno v fazi pred imenovanjem, je tožena stranka odločbo o tožnikovem imenovanju z dne 17. 8. 2000, morala kot nezakonito odpraviti.

Tožnik izpodbija odločbo tožene stranke zaradi kršitev določb ZDR, ZUP in Ustave Republike Slovenije. Navaja, da v obravnavanem primeru ni bil seznanjen niti s predlogom za obnovo postopka, niti kdo je obnovo predlagal. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da naj bi ministrstvo dne 15. 1. 2001 toženo stranko seznanilo s potekom razpisnega postopka za sklenitev tožnikovega delovnega razmerja in v dopisu opozorilo na napake in nezakonitosti. Očitno je torej, da je bila tožena stranka najkasneje 15. 1. 2001 seznanjena z dejstvi, na katere se v odločbi sklicuje. Zato bi morala spoštovati rok enega meseca, saj je po 2. odstavku 263. člena ZUP na navedeni rok vezan tudi organ, če začne obnovo po uradni dolžnosti. Obnova postopka bi morala temeljiti na novih dejstvih, ki bi mogla sama zase pripeljati do drugačne odločitve. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da pri sklenitvi delovnega razmerja naj ne bi bil upoštevan 8 dnevni rok, ki mora preteči od objave prostega delovnega mesta, s čimer naj bi bila onemogočena prijava drugih kandidatov. V obravnavanem primeru bi lahko bil po tožnikovem mnenju razlog za obnovo postopka na strani drugega kandidata, ki bi mu bile kršene pravice do prijave, v nobenem primeru pa ne more uvesti obnove postopka po uradni dolžnosti tožena stranka, ki je imenovala državnega podsekretarja. Izpodbijana odločba tudi ne vsebuje razlogov, ki bi opravičevali uporabo 3. odstavka 268. člena ZUP. Odločba tožene stranke pa razen odločitve o obnovi in o odpravi odločbe, s katero je bil tožnik imenovan za državnega podsekretarja, ne vsebuje nove odločbe o tem, kdo je izbran in imenovan na delovno mesto državnega podsekretarja. Tožnik je v vlogi delavca, čigar odločba je bila po preteku vseh rokov odpravljena, tako, da naj bi mu delovno razmerje prenehalo, sam pa še vedno hodi v službo in sklepa o prenehanju delovnega razmerja ni prejel. Odprava ene odločbe po 270. členu ZUP, bi morala nujno vsebovati drugo odločbo o imenovanju državnega podsekretarja. Tolmačenje tožene stranke v izpodbijani odločbi predstavlja eklatantno kršitev zakona. Tožnik zato predlaga, da sodišče njegovi tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi, tožena stranka pa mu je dolžna povrniti vse stroške postopka, v roku 8 dni z zakonitimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodbe dalje do plačila.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe. Navaja, da ni začela obnove postopka na predlog, temveč po uradni dolžnosti. V zvezi s tožbenim ugovorom, da je bil pri izdaji odločbe o obnovi postopka kršen enomesečni subjektivni rok, pojasnjuje, da je bilo v obrazložitvi izpodbijane odločbe morda nekoliko nerodno in nejasno zapisano, kdaj je bila tožena stranka seznanjena z novim dejstvom. Datum 15. 1. 2001 se namreč nanaša na datum, naveden v dopisu ministrstva, ne pa na datum, ko je tožena stranka dopis prejela in se torej dejansko seznanila z relevantnimi novimi dejstvi in dokazi. Tožena stranka je navedeni dopis prejela 23. 1. 2001, oziroma ga je prejela njena strokovna služba za področje kadrov - Kadrovska služba Vlade Republike Slovenije, kar je razvidno iz sprejemne štampiljke na navedenem dopisu in evidence vložišča. V nadaljevanju tožena stranka obširno pojasnjuje, da poteka postopek imenovanja višjega upravnega delavca v dveh ločenih in hkrati samostojnih fazah. Prva faza, t.i. razpisna in izbirna faza poteka v okviru posameznega ministrstva. Ta faza, na katero tožena stranka nima nobenega vpliva, mora biti izvedena v skladu z delovno pravno zakonodajo in se zaključi s sklepom o izbiri najprimernejšega kandidata. Po dokončnosti tega postopka sledi druga faza, ki vsebuje oblikovanje ministrovega predloga za imenovanje in izvedbo postopka imenovanja, po predpisih, ki urejajo upravni postopek in upravni spor. Postopek imenovanja izvede tožena stranka, pri čemer se šteje, da je predlog ministra pravilen in zakonit in da temelji na pravilno in zakonito izvedeni prvi fazi postopka. Minister lahko poda predlog za imenovanje le primeru, da je bila pred oblikovanjem spoštovana vsa delovno pravna zakonodaja in ustava. V obravnavanem primeru ni bilo tako, kar je tožena stranka izvedela naknadno. Zato je postopala tako, kot je razvidno iz izpodbijane odločbe. Tožnik je vložil vlogo za sprejem v delovno razmerje 1. 8. 2000, v kateri navaja, da je vlogo vložil na podlagi razgovora s šefom kabineta in državnim sekretarjem na ministrstvu in ne na podlagi javne objave prostega delovnega mesta na Zavodu za zaposlovanje. Tožena stranka je o navedenem vprašanju v postopku obnove kot dokaz za to dejstvo pridobila prijavo potrebe po delavcu, ki jo je ministrstvo dne 16. 8. 2000 vložilo pri Zavodu za zaposlovanje. Ministrov predlog za imenovanje je bil posredovan toženi stranki že 8. 8. 2000, kar pomeni 8 dni pred objavo prostega delovnega mesta, iz česar izhaja, da predlog toženi stranki nikakor ni bil podan na podlagi razpisnega postopka, ki bi mu sledil potek izbire kandidata ter izdaja sklepa o izbiri, saj se razpisni postopek ob izdaji predloga za imenovanje sploh še ni začel. Ravno tako pa tudi od objave potrebe po delavcu dne 16. 8. 2000 nikakor ni preteklo 8 dni, ki jih zakon določa kot najkrajši rok za prijavo morebitnih kandidatov, temveč je bila odločba o imenovanju izdana že naslednji dan 17. 8. 2000, kar pomeni, da se je rok za prijavo kandidatov iztekel 24. 8. 2000, na ta dan pa je bil tožnik državni podsekretar že teden dni. Tožena stranka zavrača tudi tožbeni ugovor, ki se nanaša na uporabo 3. odstavka 268. člena ZUP ter navaja, da je obnova postopka brez izdaje posebnega sklepa dopustna, kadar je to glede na okoliščine primera mogoče in je v interesu pospešitve postopka. Tožnik prav tako zmoto ugotavlja, da naj bi mu z izdajo izpodbijane odločbe delovno razmerje na ministrstvu prenehalo, pa mu ni. Napaka, ki je v fazi razpisnega postopka ob sklenitvi razmerja nastala na strani ministrstva, ne more biti v škodo delavca na ta način, da bi mu preprosto prenehalo delovno razmerje, kar se v danem primeru tudi ni zgodilo. Glede na navedeno tožena stranka predlaga, da sodišče tožnikovo tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Med upravnim sporom je tožena stranka vložila še dva pripravljalna spisa, z dne 27. 2. 2002, in z dne 1. 10. 2002. Navaja, da je nepravilnosti na ministrstvu ugotovilo tudi Računsko sodišče Republike Slovenije, ki je v poročilu za leto 2000 navedlo, da je bilo s sedmimi delavci sklenjeno delovno razmerje brez objave prostega delovnega mesta, ali pa razpisi niso bili pravočasni ali popolni. Sodišču želi prikazati pravilnost svojega ravnanja tudi z vidika drugih podobnih postopkov, ki se izvajajo v državnih organih izven izvršilne veje oblasti. Kot primer navaja postopek izvolitve sodnikov in ustavnih sodnikov pri katerih tudi lahko pride do nezakonitosti.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa udeležbe v tem postopku ni prijavilo.

V obravnavanem primeru je sporno, ali so podani pogoji za obnovo postopka, v katerem je na predlog ministra Vlada Republike Slovenije na 12. seji dne 17. 8. 2000 imenovala tožnika za višjega upravnega delavca na podlagi prvega odstavka 19. člena Zakona o delavcih v državnih organih (ZDDO, Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 2/91-I, 4/93, 70/97 in 38/99) in petega odstavka 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 4/93, 23/96, 47/97 in 23/99).

Za odločitev o navedenem sporu je treba najprej ugotoviti pravno naravo odločbe o imenovanju višjega upravnega delavca. Po mnenju sodišča je ta odločba posamičen akt iz drugega odstavka 3. člena Zakona o upravnem sporu ZUS (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00), ker niti v ZDDO, niti v Zakonu o državni upravi (ZDU, Uradi list RS, št. 67/94, 29/95 in 80/99), niti v Zakonu o Vladi RS in tudi v drugih predpisih, ki so veljali v času odločanja tožene stranke v obravnavanem primeru, ni določeno, da bi bil akt o imenovanju višjega upravnega delavca upravna odločba ali da bi bilo imenovanje upravnega delavca upravna stvar. Glede na to tudi Vlada Republike Slovenije za odločanje v takih stvareh na podlagi 4. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00 in zdaj tudi 52/02) smiselno uporablja upravni postopek. 4. člen ZUP za v njem obravnavane javnopravne zadeve omejuje uporabo upravnega postopka le z besedilom "smiselna uporaba upravnega postopka, kolikor za odločanje o takih zadevah ni predpisan poseben postopek" in načelno za odločanje o takih javnopravnih zadevah ne izključuje uporabe izrednih pravnih sredstev, zato pa je treba v vseh takih primerih posebej preučiti ali je za takšno javnopravno zadevo predpisan poseben postopek, in če ni, kaj glede na pravno naravo in vsebino javnopravne zadeve zajema smiselna uporaba upravnega postopka.

Sodišče je že navedlo, da za imenovanje višjega upravnega delavca, ki je le del postopka razpisa, izbire in na podlagi imenovanja razporeditve delavca na delovno mesto, ali pa del postopka napredovanja delavca in na podlagi imenovanja razporeditve na delovno mesto, ni predpisan poseben postopek. ZDDP pa izrecno določa, da se delavec lahko razporedi na delovno mesto višjega upravnega delavca le, če ga je v ta naziv imenovala Vlada RS. Delavec se razporedi na delovno mesto, za katerega je kandidiral in mora biti predhodno sistemizirano, na podlagi odločbe o imenovanju, z odločbo (za katero veljajo pravila delovnega prava in zoper katero je sodno varstvo zagotovljeno pred delovnim sodiščem), na podlagi katere po sklenitvi delovnega razmerja in nastopu dela pridobi tudi pravice iz tega delovnega mesta. Če se torej odločba o imenovanju višjega upravnega delavca ukine (odpravi, razveljavi, spremeni, izreče za nično), tak delavec ne izpolnjuje pogojev za zasedbo delovnega mesta, za katero se imenovanje zahteva, zato mu prenehajo tudi pristojnosti in pooblastila ter pravice iz tega delovnega mesta, posledično mu lahko preneha tudi delovno razmerje oziroma ga je treba razporediti na drugo delovno mesto. Razporeditev na določeno delovno mesto pa se lahko v nasprotju z voljo delavca po ZDDO ukine le zaradi razrešitve oz. prenehanja delovnega razmerja (23. člen in 53. člen ZDDO v povezavi z ZDR in ZTPDR), pri čemer so za oba navedena pravna inštituta predpisani posebni pogoji in postopek, pa tudi njuno učinkovanje ne seže nazaj, torej kot da delavec, ki je delo že nastopil, nikoli ni bil razporejen na določeno delovno mesto. S pravnomočno odločbo o razporeditvi na delovno mesto in z nastopom dela torej delavec pridobi določene pravice. Pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, pa je mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku, določenim z zakonom (158. člen Ustave RS). Zato sodišče meni, da za zadeve imenovanja višjih upravnih delavcev "smiselna uporaba upravnega postopka" ne more zajemati tudi uporabe izrednih pravnih sredstev, določenih v ZUP, kajti njihova uporaba je namenjena ponovnemu odločanju o zadevah, o katerih je že dokončno (ali celo pravnomočno) odločeno. Pravne posledice drugačne odločitve v postopku v zvezi z izrednim pravnim sredstvom pa so določene v 281. členu ZUP in pomenijo, da se v primeru, če se odločba odpravi ali izreče za nično, odpravijo tudi pravne posledice, ki so iz nje že nastale (1. odstavek); če pa se odločba razveljavi, se ne odpravijo pravne posledice, ki so iz nje že nastale, ne morejo pa iz nje nastati nobene nadaljnje pravne posledice. Glede na to po mnenju sodišča v zadevah imenovanja višjih upravnih delavcev ni mogoče uporabiti izrednih pravnih sredstev po ZUP, ker bi se na ta način ob drugačnih pogojih in postopku (predpisanih z ZUP za uporabo izrednih pravnih sredstev) dosegle drugačne (manj ugodne) pravne posledice, kot jih imata posebej urejena pravna inštituta razrešitve oz. prenehanja delovnega razmerja, ki naj bi z navedbo taksativno določenih razlogov za njuno uporabo in posebej predpisanega postopka (povsem drugačnih kot za izredna pravna sredstva po ZUP), zagotavljala ustrezno varstvo pravic delavcev v zvezi z delovnim razmerjem. Uporaba izrednih pravnih sredstev v postopkih imenovanja višjega upravnega delavca bi bila zato po mnenju sodišča v nasprotju s samim namenom izrednih pravnih sredstev po ZUP, s tem pa bi tudi presegal smiselno uporabo pravil oziroma inštitutov upravnega postopka na podlagi 4. člena ZUP, ki po mnenju sodišča pomeni, da je določbe ZUP v postopkih odločanja o (drugih) javnopravnih stvareh, ki niso upravna stvar, treba in dopustno uporabiti le v obsegu in na način, ki je združljiv z naravo pravnega razmerja, ki je predmet odločanja v taki drugi javnopravni stvari. Iz preje navedenega pa sledi, da bi uporaba inštituta obnove postopka lahko pripeljala do rešitve, ki bi bila materialnopravno nezakonita, pomenila bi tudi obid pravnih inštitutov razrešitve višjega upravnega delavca oz. prenehanja delovnega razmerja, kar pomeni, da uporaba izrednih pravnih sredstev v sporni javnopravni stvari ne more priti v poštev.

Glede na navedeno sodišče meni, da so z izpodbijano odločbo tožene stranke kršene določbe 4. člena ZUP in 23. člena ZDDO in je treba tožbi ugoditi ter izpodbijano odločbo odpraviti iz tega razloga, torej po 3. točki prvega dostavka 60. člena ZUS, ne da bi se zadeva vrnila toženi stranki v nov postopek, ker za odločanje v obnovi postopka imenovanja višjega upravnega delavca ni pravne podlage v 4. členu ZUP, pa tudi v kakšnem drugem predpisu ne.

Ne glede na navedeno sodišče pripominja, da tudi če bi v načelu bilo možno v zadevah imenovanja višjega upravnega delavca smiselno uporabljati določbe ZUP o izrednih pravnih sredstvih, v obravnavanem primeru po njegovem mnenju niso izpolnjeni pogoji za obnovo postopka po 1. točki 1. odstavka 260. člena ZUP. Po tej določbi je obnova postopka dopustna le, če se po izdaji odločbe izve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni oz. uporabljeni v prejšnjem postopku. Postopek imenovanja višjega upravnega delavca se začne na predlog pristojnega ministra, pri čemer je za višjega upravnega delavca lahko predlagana oseba, ki za določen naziv izpolnjuje predpisane pogoje glede izobrazbe, znanj in delovnih izkušenj. Pri tem se predpostavlja, da je predlog ministra, ki je hkrati član Vlade, torej organa, ki o imenovanju odloča, pravilen in zakonit ter temelji na pravilno in zakonito izvedenih predhodnih fazah, to je razpisnem in izbirnem postopku, v katerih pa se odloča po predpisih o delovnih razmerjih in je tudi sodno varstvo zagotovljeno pred delovnim sodiščem. Razlog za obnovo postopka imenovanja višjega upravnega delavca po 1. točki 1. odstavka 260. člena ZUP bi bil lahko torej, če bi bila obnova postopka dopustna, po mnenju sodišča le v novih dejstvih in dokazih, ki se tičejo samega postopka imenovanja, torej če ne bi bil podan predlog pristojnega ministra oziroma če oseba ob imenovanju ne bi izpolnjevala predpisanih pogojev, pa bi se to naknadno ugotovilo, ne more pa biti razlog za obnovo postopka imenovanja višjega upravnega delavca nepravilno izpeljan razpisni in izbirni postopek, ker je to stvar drugih postopkov in drugih odločb. Pa tudi če bi bili razlogi za obnovo postopka podani, po presoji sodišča odločbe o imenovanju ne bi bilo mogoče odpraviti, zaradi pravnih posledic odprave, ker bi to pomenilo, kot da določena oseba nikoli ni bila razporejena na delovno mesto in nikoli ni imela pravic iz tega delovnega mesta, čeprav jih je dejansko določen čas imela in uresničevala. Torej bi bilo možno odločbo v imenovanju v obnovljenem postopku le razveljaviti, seveda ob predpostavki, da bi bila obnova postopka sploh dopustna.

Tožnikovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo, ker po 3. odstavku 23. člena ZUS, kadar sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravnega akta, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

ZDDO člen 23,  23.  ZUP člen 4,  260,  4,  260.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.