Sodba U 851/99
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2002-02-21

dodatek za posebno invalidnost - dokazni standardi - načelo presoje dokazov

Dokazna ocena tožene stranke, da gre pri tožnikovi bolezni za prirojeno malformacijo nima ustrezne obrazložitve, ki jo zahtevajo pravila dokazovanja po ZUP ob upoštevanju dejstva, da se v obravnavanem sporu dokazni postopek nanaša za varstvo pravic v zvezi z invalidnostjo, ki so del socialnih pravic iz določila 2. odstavka 50. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I). Tožena stranka na podlagi izvida in mnenja zdravniške komisije druge stopnje z nobenim stavkom v obrazložitvi izpodbijane odločbe ne obrazloži niti ne pojasni, zakaj je mogoče sklepati, da je tožnikova bolezen prirojena. Sama trditev, četudi je povzeta od mnenja ekspertne zdravniške komisije, v konkretnem primeru, v katerem gre za ugotavljanje statusa in pripadajočih pravic civilnega invalida vojne po uradni dolžnosti in gre za zmanjšanje pridobljene ravni pravic tožnika, ne more biti zadostna podlaga za izdajo upravne odločbe. Kajti, ugotovitev zdravniške komisije mora biti do neke mere utemeljena. Ta mera je določena z ZVojI in sicer gre za možnost sklepanja, da so vojne razmere na bolezen precej vplivale, da se je poslabšala (19. člen ZVojI). V smislu tega dokaznega standarda je treba v konkretnem primeru uporabiti načelo materialne resnice (9. člen ZUP). Omenjeni dokazni standard je torej nižji od ugotovitve gotovosti obstoja neke okoliščine.

Tožbi se ugodi, odločba tožene stranke z dne 16. 4. 1999 se v delu, ki se nanaša na četrti in peti odstavek izreka, odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Upravna enota A., Izpostava B., je z odločbo z dne 27. 2. 1997 na podlagi določila 123. člena Zakona o vojnih invalidih (ZVojI) med drugim odločila, da je tožnik civilni invalid vojne I. skupine zaradi 100% invalidnosti in da mu pripada dodatek za pomoč in postrežbo I. stopnje in dodatek za posebno invalidnost.

Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve je v postopku revizije imenovano odločbo razveljavilo, ker je drugostopenjska zdravniška komisija ugotovila, da tožnikova bolezen ni posledica vojnih razmer, ampak gre za prirojeno okvaro oči.

V ponovnem postopku na prvi stopnji je upravni organ izdal odločbo z dne 25. 11. 1998. Tožena stranka je pritožbi zoper odločbo z dne 25. 11. 1998 delno ugodila (prvi odstavek izreka izpodbijane odločbe); odpravila je imenovano prvostopenjsko odločbo (drugi odstavek izreka) in odločila, da še naprej ostane v veljavi odločba Upravne enote A., Izpostava B. z dne 24. 1. 1996 glede višine invalidnine (tretji odstavek izreka), tožniku je priznala pravico do dodatka za pomoč in postrežbo I. stopnje v višini po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju od 6. 10. 1998 dalje (četrti odstavek izreka) in odločila, da mu ne gre pravica do dodatka za posebno invalidnost od 6. 10. 1998 dalje (peti odstavek izreka izpodbijane odločbe). V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka v celoti sprejema izvid in mnenje zdravniške komisije druge stopnje št. 146. z dne 23. 3. 1999.

V delu obrazložitve, ki je relevanten za ta upravni spor, tožena stranka ugotavlja, da gre pri tožniku za 100% vojno invalidnost II. skupine zaradi slepote. Zdravniška komisija druge stopnje je stanje ocenila po točki 151. Seznama odstotkov vojne invalidnosti (Seznam), z uporabo 6. in 10. člena Pravilnika o ugotavljanju odstotka vojne invalidnosti (Pravilnik) in 19. člena Zakona o vojnih invalidih (ZVojI).

Tožena stranka nadalje v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je zdravniška komisija ugotovila tudi prirojeno malformacijo na očeh (praktično slepoto), ki se ne upošteva za priznanje vojne invalidnosti. Sklicuje se na obrazložitev mnenja zdravniške komisije, ki pojasnjuje, da je malformacija v tem, da sta šarenica in mrežnica z defektom, v katerega je vključena tudi rumena pega s prizadetostjo vidnega živca in da gre za prirojeno malformacijo neznanega vzroka. Tožena stranka je povzela mnenje zdravniške komisije, da so lahko razmere v taborišču, v katerem je živela mati tožnika v času nosečnosti, stanje ob rojstvu le poslabšale. Malformacija bi se pojavila v vsakem primeru ne glede na bivanje matere v taborišču. Zaradi tega tožena stranka ni uporabila določila 17. člena Pravilnika in tožniku ni priznala dodatka za posebno invalidnost. Na podlagi skupne invalidnosti, to je invalidnosti, ki se upošteva za priznanje vojne invalidnosti, in invalidnosti, ki se ne upošteva za priznanje vojne invalidnosti, je tožena stranka tožniku priznala dodatek za pomoč in postrežbo, vendar v večji meri na podlagi invalidnosti kot posledici prirojene malformacije oči. S tožbo tožnik uveljavlja razveljavitev drugostopenjske odločbe, ker je nepravilna v delu, ki določa, da ima tožeča stranka pravico do dodatka za pomoč in postrežbo I. stopnje v višini po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju in v delu, ki določa, da tožeči stranki ne gre pravica do dodatka za posebno invalidnost od 6. 10. 1998 dalje. Tožnik se ne strinja s stališčem tožene stranke, da tožnikova slepota ni posledica izključno vojnih razmer in da so tožnikovo obolenje vojne razmere le poslabšale. Po mnenju tožnika je stališče tožene stranke glede izvora tožnikove bolezni v nasprotju s samim mnenjem zdravniške komisije, kajti če gre za prirojeno malformacijo oči neznanega vzroka, potem ni mogoče trditi, da bi se taka okvara pojavila ne glede na bivanje matere v taborišču.

Tožnik v tožbi navaja razloge, zakaj misli, da so prav vojne razmere vplivale na okvaro tožnikovega vida. Meni, da gre vsaj za pretežno vojno invalidnost, če že ne za izključno vojno invalidnost, zato bi bilo treba pri določitvi višine dodatka za pomoč in postrežbo upoštevati določbe 2. odstavka 25. člena ZVojI. Glede na navedeno, bi moral biti tožniku priznan tudi dodatek za posebno invalidnost. Podrejeno pa tožnik uveljavlja, da je tožena stranka prezrla določilo 5. odstavka 25. člena ZVojI. Tožena stranka bi morala tožniku določiti dodatek za pomoč in postrežbo po določilu 2. odstavka 25. člena ZVojI, ker je ta dodatek za tožečo stranko ugodnejši. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da ima tožnik pravico do dodatka za pomoč in postrežbo I. stopnje v višini po predpisih o vojnih invalidih in da mu gre pravica do dodatka za posebno invalidnost. Podrejeno pa predlaga, da sodišče tožbi ugodi in zadevo v izpodbijanem delu vrne prvostopenjskemu upravnemu organu v nov postopek.

V odgovoru na tožbo tožena stranka med drugim pravi, da tožeča stranka v tožbi ni predložila novih dokazov, ki bi lahko privedli do drugačne odločitve. Tožbene navedbe so po mnenju tožene stranke brezpredmetne za odločitev o stvari, zato predlaga, da sodišča tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Sodišče je v skladu z določilom 1. odstavka 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00) izpodbijani upravni akt presodilo v mejah tožbenega zahtevka. Tožnik je uveljavljal nepravilnost izpodbijane odločbe v delu, ki določa, da ima tožeča stranka pravico do dodatka za pomoč in postrežbo I. stopnje v višini in po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, in v delu, ki določa, da tožniku ne gre pravica do dodatka za posebno invalidnost od dne 6. 10. 1998 dalje. Za rešitev upravnega spora je bistveno vprašanje, ali je mogoče šteti, da je odločitev in obrazložitev tožene stranke, da je očesna okvara tožnika pretežno posledica druge, ne pa vojne invalidnosti opravljena v skladu s pravili dokazovanja tovrstnih zadev v upravnem postopku. Od tega vprašanja je namreč odvisna pravilnost uporabe določila 21. člena ZVojI (Uradni list RS, št. 63/95, 2/97 - odločba US, 19/97, 21/97 in 75/97), ki določa dodatek za posebno invalidnost, in določila 25. člena ZVojI, ki ureja dodatek za pomoč in postrežbo. V obravnavani zadevi so torej pomembni dokazni standardi, ki se nanašajo na uresničevanje načela materialne resnice (7. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP, Uradni list SFRJ, št. 47/86), proste presoje dokazov (9. člen ZUP) in utemeljevanja upravnih odločb (2. odstavka 209. člena ZUP). Načelo materialne resnice po 9. členu ZUP pravi, da mora organ ugotoviti resnično stanje stvari in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Presoja dokazov po določilu 9. člena ZUP pomeni, da mora pooblaščena uradna oseba odločiti o tem, katera dejstva je šteti za dokazana, po svojem prepričanju, na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj in na podlagi uspeha celotnega postopka. Standardi iz določila 2. odstavka 209. člena ZUP pa med drugim zahtevajo, da mora imeti upravna odločba prepričljive razloge o odločilnih dejstvih in da morajo ti razlogi imeti podlago v ustrezno izpeljanem dokaznem postopku. Dokazna ocena tožene stranke, da gre pri tožnikovi bolezni za prirojeno malformacijo nima ustrezne obrazložitve, ki jo zahtevajo pravila dokazovanja po ZUP ob upoštevanju dejstva, da se v obravnavanem sporu dokazni postopek nanaša za varstvo pravic v zvezi z invalidnostjo, ki so del socialnih pravic iz določila 2. odstavka 50. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I). Tožena stranka na podlagi izvida in mnenja zdravniške komisije druge stopnje z nobenim stavkom v obrazložitvi izpodbijane odločbe ne obrazloži niti ne pojasni, zakaj je mogoče sklepati, da je tožnikova bolezen prirojena. Sama trditev, četudi je povzeta od mnenja ekspertne zdravniške komisije, v konkretnem primeru, v katerem gre za ugotavljanje statusa in pripadajočih pravic civilnega invalida vojne po uradni dolžnosti in gre za zmanjšanje pridobljene ravni pravic tožnika, ne more biti zadostna podlaga za izdajo upravne odločbe. Kajti, ugotovitev zdravniške komisije mora biti do neke mere utemeljena. Ta mera je določena z ZVojI in sicer gre za možnost sklepanja, da so vojne razmere na bolezen precej vplivale, da se je poslabšala (19. člen ZVojI). V smislu tega dokaznega standarda je treba v konkretnem primeru uporabiti načelo materialne resnice (9. člen ZUP). Omenjeni dokazni standard je torej nižji od ugotovitve gotovosti obstoja neke okoliščine. Obrazložitev tožene stranke je tudi nelogična glede na to, da kljub navajanju prirojenosti kot izvora bolezni tožena stranka v istem stavku trdi, da je tožnikova bolezen neznanega vzroka. S tem ko tožena stranka navaja, da sta šarenica in mrežnica z defektom, v katerega je vključena tudi rumena pega s prizadetostjo vidnega živca, ne utemeljuje možnosti sklepanja, da gre za prirojeno bolezen, ampak zgolj pojasnjuje v čem se kaže malformacija. Tudi ocena, da bi se malformacija pojavila v vsakem primeru, ne glede na bivanje matere v taborišču, je zgolj trditev, ki ni z ničemer obrazložena, čeprav tožena stranka pri tem uporablja celo najvišji dokazni standard, to je gotovost dejstva, da gre za prirojeno bolezen. V tej presoji o neustrezni obrazložitvi izpodbijane odločbe je sodišče upoštevalo še tri stvari: Prvič je pomembno, da je tožnik že v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo za razliko od tožene stranke v izpodbijani odločbi navedel, zakaj meni, da so vojne razmere vplivale na okvaro njegovih oči in je te razmere opisal s tem, ko je navedel, da je njegova mati živela v taborišču od leta 1941, kjer pogoji življenja (pogoji bivanja, telesni in psihični napori, neustrezna prehrana in zdravniška oskrba) niso bili primerni za razvoj še nerojenega otroka med nosečnostjo matere. Temu je tožnik dodal, da v njegovi družini ne pomnijo, da bi kdo imel tako ali podobno okvaro oči, kar vključuje šest njegovih bratov, ki so bili rojeni pred oziroma po vojni, in nimajo zdravstvenih težav z očmi. Po mnenju sodišča je to dokazna navedba, ki zadeva okoliščine v zvezi z možno prirojenostjo tožnikove bolezni, a tožena stranka te pritožbene navedbe ni vključila v dokazno oceno in tudi ni obrazložila, zakaj je ni vključila v dokazno oceno. Druga stvar, ki jo je sodišče poleg že omenjenega upoštevalo v odločitvi o neustrezni obrazložitvi izpodbijane odločbe, je dejstvo, da so v spisu listine, ki izkazujejo, je zdravniška komisija prve stopnje v postopku za izdajo odločbe tožniku z dne 27. 2. 1997 ugotovila praktično slepoto zaradi težkih vojnih razmer matere v taborišču, ne pa zaradi prirojene napake. Do spremembe stališča glede te pravno-relevantne okoliščine je prišlo v postopku revizije zoper odločbo z dne 27. 2. 1997, v katerem je zdravniška komisija druge stopnje ocenila, da gre za prirojeno malformacijo na očeh tožnika, in je odločbo z dne 27. 2. 1997 razveljavila. Upravno-sodna praksa v tovrstnih primerih zahteva, da upravni organ oziroma zdravniška komisija posebej utemeljita, zakaj sta prišla do drugačnega sklepa glede na ugotovitve v predhodnih postopkih. Sodišče je namreč kot tretji razlog poleg zgoraj omenjenega upoštevalo upravno-sodno prakso v tovrstnih sporih. Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sodbi U 756/93-4 z dne 21. 9. 1994 namreč pravi, da se mora zdravniška komisija druge stopnje določno opredeliti in podrobno navesti razloge za svojo oceno in da same ugotovitve ni mogoče šteti za zadostno obrazložitev povsem drugačnega mnenja zdravniške komisija prve stopnje. Vrhovno sodišče pravi, da mora zdravniška komisija druge stopnje v takšnih primerih mnenje podrobno obrazložiti na podlagi medicinske dokumentacije, pravil stroke in izsledkov medicinske znanosti. Po stališču Upravnega sodišča mora upravni organ utemeljiti svojo odločitev, ki pomeni spremembo glede na predhodno ugotovljena pravno-relevantna dejstva, tudi če so podatki o drugačnih ugotovitvah zdravniških komisij v spisu iz predhodnih postopkov (sodba Upravnega sodišča v zadevi U 2346/97-14 z dne 19. 1. 2000). Mnenje zdravniške komisije druge stopnje, ki ga tožena stranka prevzame v odločbo, mora biti obrazloženo v tolikšni meri, da ga sodišče v upravnem sporu lahko preizkusi (Sodba Vrhovnega sodišča RS v zadevi U 618/93-4 z dne 27. 1. 1994).

Po praksi Vrhovnega sodišča niti pavšalna obrazložitev zdravniške komisije ni takšna, da bi jo lahko sodišče preizkusilo oziroma da bi lahko sodišče preizkusilo zakonitost izpodbijane odločbe (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi U 588/93-4 z dne 15. 9. 1994). Po mnenju Vrhovnega sodišča je podlaga za odločbo lahko le popolno logično in obrazloženo mnenje zdravniške komisije (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi U 407/93-6 z dne 9. 3. 1994). V primeru pavšalno obrazloženega mnenja zdravniške komisije mora upravni organ pomanjkljivost odpraviti tako, da od zdravniške komisije druge stopnje zahteva, naj v določeni smeri dopolni obrazložitev mnenja (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi U 756/93-4 z dne 21. 9. 1994). V obravnavani zadevi tožena stranka ni zahtevala dopolnitve mnenja zdravniške komisije, izpodbijana odločba pa nima niti pavšalne obrazložitve. Sodišče je na tej podlagi v skladu z upravno-sodno prakso tožbi ugodilo, ker na podlagi dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno v postopku za izdajo upravnega akta, ne more rešiti spora, ker so v bistvenih točkah nepopolno ugotovljena dejstva (2. točka 1. odstavka 60. člena ZUS). V tej presoji je sodišče upoštevalo, da obveznost tehtne presoje ključnih dejstev in celovite obrazložitve upravne odločbe glede na navedbe stranke izhaja tudi iz določbe 22. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I), ki zagotavlja enako varstvo pravic v postopkih, v katerih upravni organi odločajo o pravicah. Od spoštovanja določila 22. člena Ustave s strani upravnih organov v takih primerih je odvisno tudi varstvo pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz določila 25. člena Ustave RS. Sodišče je v presoji izpodbijane odločbe upoštevalo pomen zavarovane dobrine v tem upravnem sporu, ki je ustavna socialna pravica (2. odstavka 50. člena Ustave RS). V skladu z določilom 3. odstavka 60. člena ZUS mora pristojni upravni organ izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe in je pri tem vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

V ponovnem postopku bo moral upravni organ stranki odgovoriti tudi na (pri)tožbeni ugovor, da bi moral upravni organ upoštevati določilo 5. odstavka 25. člena ZVojI. Določbe ZUP je sodišče, skladno z določilom 1. odstavka 4. člena Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1-6/91), smiselno uporabilo kot republiški predpis.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.