sodba in sklep U 2159/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-12-08

GOSPODARSKE JAVNE SLUŽBE - USTAVNO PRAVO - DRŽAVNA UPRAVA - UPRAVNI POSTOPEK

Odločanje o sofinanciranju izgradnje objektov obvezne lokalne gospodarske javne infrastrukture na podlagi javnega razpisa, četudi na tem razpisu lahko sodelujejo samo nosilci javnih pooblastil, pomeni upravno stvar, ker to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari, saj tudi za samoupravne lokalne skupnosti velja splošno načelo enakosti pred zakonom, ki pa se lahko učinkovito uresničuje ravno z uporabo pravil o utemeljevanju odločb, ki veljajo po ZUP. Po Uredbi o organih v sestavi ministrstev je tožena stranka v času odločanja na prvi stopnji sicer imela organ v sestavi, in sicer Agencijo RS za okolje, ki opravlja upravne in strokovne naloge na področjih, ki so navedeni v določilu 2. odstavka 12. člena Uredbe o organih v sestavi ministrstev, vendar pa predmetnega razpisa ni mogoče šteti v okvir področja (v smislu 3. odstavka 21. člena ZDU-1) Agencije RS za okolje.

1. Tožbi zoper izpodbijani sklep tožene stranke Ministrstva za okolje, prostor in energijo RS št. ... z dne 31. 7. 2003 se ugodi in se izpodbijani sklep odpravi ter zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek. 2. Tožba zoper predlog za razdelitev sredstev se zavrže. 3. Zahtevek za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka na podlagi določila 36. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/2002), Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Pravilnik, Uradni list RS, št. 13/2003) in javnega razpisa za pripravo in izvedbo Programa sofinanciranja izgradnje objektov lokalne gospodarske infrastrukture varstva okolja za obdobje 2004-2006 (Razpis, Uradni list RS, št. 13/2003) zavrgla prijavo na Razpis tožeče stranke, in sicer za investicijo čistilne naprave A. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa tožena stranka pravi, da se je tožnik prijavil na Razpis za področje čiščenja komunalnih odpadnih in padavinskih voda. V Razpisu je bilo navedeno, da mora prijavitelj ob prijavi predložiti dokumentacijo v skladu z javnim razpisom in navodili v razpisni dokumentaciji. Strokovna komisija je ob odpiranju vlog ugotovila, da prijaviteljeva vloga ni predmet javnega razpisa. V Razpisu, v točki I. Predmet javnega razpisa, v 8. alineji 4. točke je bilo določeno, da niso predmet javnega razpisa tiste investicije, za katere investicijska dokumentacija ni izdelana v skladu z Uredbo o metodologiji za izdelavo programov za javna naročila investicijskega značaja za objekte in naprave javnih služb varstva okolja (Uredba, Uradni list RS, št. 115/2002). Ker investicijska dokumentacija tožeče stranke ne vsebuje navedbe bodočega upravljalca s podpisom in žigom, le-ta ni izdelana v skladu z 8. členom Uredbe, in je tožena stranka na tej podlagi tožnikovo prijavo zavrgla.

Tožnik vlaga tožbo zoper sklep z dne 31. 7. 2003 in razdelitev sredstev iz razlogov po 1., 2., 3. in 4. točki 1. odstavka 25. člena in 3. točki 3. odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS). Pravi, da dokument identifikacije investicijskega projekta vsebuje vse potrebne sestavine po Razpisu in Uredbi. Zgolj za manjkajočo dokumentacijo po točki V. Razpisa in za oddajo vloge, ki ne bi bila na originalnih obrazcih, je bilo po Razpisu predvideno zavrženje vloge, ne pa v primeru drugih kršitev postopka. Tožena stranka v Razpisu tudi ni dala takšnega pomena Uredbi, kot ga razlaga v izpodbijanem sklepu. Na Uredbo se je Razpis skliceval samo v nepomembnem delu pod točko 4, in sicer tako, da je izključil iz Razpisa določene investicije na splošen način. Zato natančna ocena vloge z vidika Uredbe pomeni napačno uporabo materialnega prava iz razpisa. Tožena stranka tudi ni upoštevala določb Pravilnika, ki izrecno napotujejo upravni organ na odpravo morebitnih nepopolnih vlog. Tožena stranka je organizirala celo izpopolnjevanje, na katerem ni nobeden opozoril na past, v katero se je ujelo 75% (120) prijaviteljev. Na seminarjih in v pisnih odgovorih je bila izrecno zahtevana zgolj izpolnitev obrazca B.1, B.1/3, B.1/5 itd. Prijavitelji so vložili ogromna sredstva davkoplačevalcev za pripravo dokumentacije. Gre za nedovoljeno ravnanje v smislu določila 5. točke 1. odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), zato je izpodbijani sklep ničen. Tožeča stranka pravi, da je bila BBB v vlogi na več mestih navedena kot bodoči upravljavec skupaj z odgovorno osebo CCm, podpisom in žigom. Pravi, da je vlogi zgolj iz previdnosti dne 18. 11. 2003 predložila podpis in žig. Tožena stranka bi morala ravnati po ZUP in vlogo poslati v dopolnitev, ne pa jo zavreči. Ta obveznost pa je za toženo stranko veljala tudi po določilo 180. člena Pravilnika. Tožnik v tožbi uveljavlja tudi druge kršitve, in sicer v zvezi z izdelavo in vročanjem odločbe, vodenjem zapisnika komisije. Pravi, da bi moral biti obveščen tudi o odločitvi glede dodelitve sredstev in ta odločitev bi morala biti obrazložena. Zato je treba odpraviti celotno odločbo in tudi odločitev o delitvi sredstev. Uveljavlja tudi, da ga tožena stranka nepravilno napotuje neposredno na upravni spor, ker očitno nepravilno sklepa, da gre za situacijo po določbah 2. odstavka 230. člena ZUP in za izjemo po 2. točki 1. odstavka 187. člena Pravilnika. Tožnik pravi, da iz podlag za odločanje, iz glave sklepa in iz v sklepu citiranih predpisov ni mogoče nedvoumno zaključiti, da gre za odločanje po ZUP, kar pomeni, da bi prizadeti lahko vložil pritožbo po 198. členu Pravilnika. Kot dokaz med drugim prilaga izjavo upravljavca. Predlaga, da sodišče sklep in predlog o razdelitvi sredstev odpravi in samo odloči o stvari po 61. členu ZUS in tožniku prizna pravico do sofinanciranja do celotnega zneska po finančni konstrukciji v višini 40 milijonov SIT, ker bi odprava izpodbijanega akta in nov postopek tožniku prizadejala težko popravljivo škodo. Zaradi zamude časa in podrtja finančne konstrukcije niti tožnik niti ostali prosilci nobene od predvidenih investicij ne bi mogli izvesti. Pogoji gradnje pa bodo s potekom časa drugačni. Podrejeno pa predlaga, da sodišče izpodbijani sklep odpravi in tudi predlog delitve sredstev ter toženi stranki vrne zadevo v ponovni postopek ter naloži, kakšen akt naj izda.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pojasnjuje, da tožnik v dokumentu ni navedel bodočega upravljavca in ta ni podpisal in žigosal dokumenta. Če so zaradi tega za tožnika nastali stroški oziroma finančna izguba, mora odgovornost za to nositi tožeča stranka. V primeru, da upravljavec dokumenta ni podpisal, gre za vsebinsko pomanjkljivost, za nestrinjanje z dokumentom identifikacije investicijskega projekta in s tem odklonitev prevzema objekta ali naprave v upravljanje, in ne za formalno pomanjkljivost, ki bi jo bilo mogoče odpraviti z dopolnitvijo same vloge. Investicijske dokumentacije ni mogoče dopolnjevati, ker je bila obravnavana po posebnih postopkih, ki jih predpisuje Uredba. Zahtevo na dopolnitev bi bilo mogoče razumeti kot poskus vplivanja na odločitev župana in strokovne komisije o dokumentu identifikacije investicijskega projekta. In to bi bilo tudi diskriminacijsko do drugih prijaviteljev, ki so podali popolne vloge v skladu z Uredbo. Investicijske dokumentacije pa morajo biti natančno pripravljene tudi zato, da jih je mogoče pravočasno pregledati glede na to, da jih je bilo v konkretnem primeru 160. Tožena stranka ne ve, kateri pravilnik naj bi določal dolžnost pozivanja na dopolnitev vloge, saj tožeča stranka Uradnega lista, v katerem je pravilnik izšel, ne navaja. Poleg tega se investicijska dokumentacija sprejema po posebnem postopku, ki je določen v 14. in 4. členu Uredbe. V konkretnem primeru pa investitor ni predložil predpisanega sklepa o odobritvi dokumenta identifikacije investicijskega projekta, ampak je predložil samo s strani župana podpisan dokument identifikacije, ki je bil pripravljen tik pred oddajo vloge. Tožena stranka je podpis razumela tako, kot da je tožnica obravnavala dokument in se z njim strinjala, torej tudi z dejstvom, da v dokumentu identifikacije ni navedbe bodočega upravljavca s podpisom in žigom. Predlaga, da sodišče ne odpravi izpodbijanega sklepa.

V pripravljalni vlogi z dne 18. 10. 2004 tožeča stranka prilaga kopijo sodbe v zadevi U 2160/2003 z dne 6. 10. 2004, v kateri je šlo po mnenju tožeče stranke za pravno identično zadevo. Meni, da je podoben zaključek treba sprejeti tudi v tej zadevi. Uredba ne loči med primeri, ko sta investitor in upravljavec različna, zato manjkajoči žig in podpis upravljavca ne bi smel biti razlog za izločitev vloge. Tožena stranka bi morala ravnati po določilu 180. člena Pravilnika. Prosi za prednostno obravnavo in zato navaja določene razloge.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

Sodišče je v istovrstnem upravnem sporu med toženo stranko in Občino D na eni strani ter tožečo stranko na drugi strani že izdalo sodbe, in sicer v zadevah U 2160/2003 z dne 6. 10. 2004, U 2161/2003 z dne 20. 10. 2004 in U 2163/2003 z dne 20. 10. 2004, ki so vse že pravnomočne. V vseh teh zadevah je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. V vseh treh primerih je tožena stranka vlogo tožnikov zavrgla, ker investicijska dokumentacija ni bila izdelana v skladu z določilom 8. (in 10.) člena Uredbe (Uradni list RS, št. 115/2002), ker ni vsebovala navedbe bodočega upravljavca s podpisom in žigom. V obrazložitvi omenjenih sodb je sodišče navedlo, da Uredba ne določa oziroma ne obravnava podrobnosti in ne loči primera, ko sta si investitor in upravljavec različna, in tudi tožena stranka v javnem razpisu ni opredelila oziroma ni navedla v zvezi s tem nobene podrobnosti; in ker tožena stranka v izpodbijanem sklepu ni pojasnila, zakaj ni postopala po 180. členu Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Pravilnik/2003, Uradni list RS, št. 47/2003) in v javnem razpisu ni navedla, da ne bo uporabila posameznih določb Pravilnika/2003 oziroma ni obrazložila, zakaj tožnika ni pozvala k dopolnitvi vloge oziroma zakaj je vlogo zavrgla brez dopolnjevanja, česar pa ne more popraviti z navedbami v odgovoru na tožbo, je sodišče zaradi kršitve določila 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000) tožbam ugodilo. Tudi v obravnavani zadevi je ključno sporno vprašanje v tem, ali bi tožena stranka v skladu s podzakonskim predpisom morala tožnika pozvati, da zaradi manjkajočega žiga in podpisa prihodnjega upravljavca vlogo dopolni, ali pa gre za takšno pomanjkljivost v dokumentaciji, za katero ne velja obveznost tožeče stranke, da prijavitelja na razpis pozove, da vlogo dopolni.

Zakon o javnih financah (ZJF, Uradni list RS, št. 79/99, 124/2000, 79/2001, 30/2002, 56/2002-ZJU) v določilu 2. odstavka 53. člena pravi, da se sredstva subvencij, posojil in drugih oblik državnih pomoči dodelijo na podlagi predhodno izvedenega javnega razpisa, objavljenega v Uradnem listu RS, pod pogoji in po postopku, ki ga predpiše minister, pristojen za finance, če s posebnim zakonom ni drugače določeno. Minister za finance mora pri določitvi pogojev pri dodeljevanju sredstev za državne pomoči smiselno upoštevati načela zakona o javnih naročilih (ZJN). To pomeni, da je minister za finance smiselno vezan na ZJN glede materialnih načel pri dodeljevanju državnih pomoči, ne pa glede ureditve postopka dodeljevanja subvencij ali drugih oblik državne pomoči. Na podlagi ZJF je bil sprejet podzakonski predpis, in sicer Pravilnik o postopkih izvrševanja proračuna Republike Slovenije, ki v poglavju 6. ureja postopke oddaje subvencij posojil in državnih pomoči. Sodišče se je v predhodnih treh zadevah sklicevalo na Pravilnik/2003, ker so bile v navedenih treh primerih izpodbijani sklepi izdani po 23. 5. 2004, ko je stopil v veljavo Pravilnik/2003, in tudi v obravnavani zadevi je bil izpodbijani sklep izdan v času veljavnosti Pravilnika/2003.

V tej zadevi sodišče sledi pravnomočnim odločitvam sodišča v predhodno rešenih zadevah in je zato tožbi ugodilo zaradi tega, ker tožena stranka ni uporabila določila 180. člena Pravilnika/2003, pa bi ga morala glede na to, da je odločila na podlagi Pravilnika/2003, kot izhaja iz uvoda izpodbijanega sklepa oziroma zaradi tega, ker ni utemeljila, zakaj ni uporabila določbe 180. člena Pravilnika/2003, kar sicer za določene primere omogoča določilo 171. člena Pravilnika/2003. Določilo 180. člena Pravilnika/2003 namreč pravi, da komisija v določenem roku od odpiranja vlog pisno pozove tiste vlagatelje vlog, katerih vloge niso bile popolne, da jih dopolnijo; nepopolne vloge, ki jih vlagatelji v roku ne dopolnijo, pa se zavržejo. Ker je sodišče v že pravnomočno končanih istovrstnih zadevah odločilo, da je podpis in žig upravljavca na investicijskem projektu takšna pomanjkljivost vloge, za katero mora komisija zahtevati dopolnitev, je sodišče tudi zaradi enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 69/2004) enako stališče sprejelo v tej zadevi. Poleg tega se sodišče tudi v zvezi s tožbenim ugovorom o dvostopenjskem postopku sklicuje na predhodne sodne odločitve v istovrstnih zadevah, v katerih je sodišče odločilo, da gre v tovrstnih sporih za enostopenjski upravni postopek in da zoper odločitev tožene stranke ni pritožbe v upravnem postopku. Določilo 2. odstavka 230. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99, 70/2000) namreč pravi, da je zoper odločbo, ki jo izda na prvi stopnji ministrstvo, dovoljena pritožba samo takrat, kadar je to z zakonom določeno. S specialnim zakonom pa ni določeno, da je v zadevah sofinanciranja izgradnje objektov obvezne gospodarske javne infrastrukture dovoljena pritožba, s podzakonskim predpisom pa pravna sredstva zoper odločitve nosilcev javnih pooblastil v navedenih zadevah ne morejo biti določena, kar pomeni, da je sodišče s tega vidika vsebine Pravilnika/2003 uporabilo institut exceptio illegalis; ta institut ima pravno podlago v določilu 125. člena Ustave, ki pravi, da je sodnik vezan na ustavo in zakon. Z vidika pristojnosti za odločanje pa je relevanten Zakon o državni upravi (ZDU-1, Uradni list RS, št. 52/2002, 56/2003). ZDU-1 v določilu 3. odstavka 21. člena pravi, če zakon določa, da je za odločanje o upravnih zadevah na določenem področju na prvi stopnji pristojno ministrstvo, in je v ministrstvu organiziran organ v sestavi za to področje, na prvi stopnji vodi postopek in odloča o upravni zadevi organ v sestavi ministrstva. Po presoji sodišča odločanje o sofinanciranju izgradnje objektov obvezne lokalne gospodarske javne infrastrukture na podlagi javnega razpisa, četudi na tem razpisu lahko sodelujejo samo nosilci javnih pooblastil - v tem primeru občine - (Razpis, točka II. Uradni list RS, št. 13/2003, str. 723) pomeni upravno stvar, ker to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (2. odstavek 2. člena ZUP), saj tudi za samoupravne lokalne skupnosti velja splošno načelo enakosti pred zakonom (2. odstavek 14. člena Ustave), ki pa se lahko učinkovito uresničuje ravno z uporabo pravil o utemeljevanju odločb, ki veljajo po ZUP. Poleg tega je sodišče v navedenih treh zadevah že odločilo, da je treba uporabiti določilo 214. člena ZUP. Po Uredbi o organih v sestavi ministrstev (Uradni list RS, št. 58/2003) je tožena stranka v času odločanja na prvi stopnji sicer imela organ v sestavi, in sicer Agencijo RS za okolje, ki opravlja upravne in strokovne naloge na področjih, ki so navedeni v določilu 2. odstavka 12. člena Uredbe o organih v sestavi ministrstev, vendar pa predmetnega razpisa ni mogoče šteti v okvir področja (v smislu 3. odstavka 21. člena ZDU-1) Agencije RS za okolje, zato je bila tožena stranka, ki je tudi razpisala projekt v Uradnem listu in je odločala o izbiri, pristojna za odločanje v enostopenjskem upravnem postopku.

Sodišče je tožbi v delu, ki se nanaša na uvodoma navedeni izpodbijani sklep o zavrženju vloge z dne 31. 7. 2003, ugodilo in sklep odpravilo, ker je tožena stranka kršila procesno določilo 3. točke 1. odstavka 214. člena ZUP in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka 1. odstavka 60. člena ZUS). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe; pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (3. odstavek 60. člena ZUS).

Sodišče je tožbeni zahtevek zoper predlog za razdelitev sredstev po Razpisu zavrglo iz naslednjih razlogov: Tožnik je poleg tega, da je izpodbijal sklep o zavrženju vloge z dne 31. 7. 2004, hkrati s tožbo izpodbijal tudi predlog za razdelitev sredstev. Vlagatelj, ki mu je bila vloga zavržena, ima možnost sprožiti upravni spor samo zoper sklep o zavrženju vloge, ne pa tudi zoper odločitev o razdelitvi sredstev (1. člen ZUS in 1. odstavek 157. člena Ustave RS). Zato je sodišče v drugi točki izreka s sklepom tožbo zavrglo, ker je tožnik izpodbijal akt, ki ga ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu (3. točka 1. odstavka 34. člena ZUS).

S sklepom je sodišče zavrnilo zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka, kajti kadar sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravnega akta, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (3. odstavek 23. člena ZUS).

URS člen 125,  157,  14,  14/2,  22,  125,  157,  14,  14/2,  22.  ZUS člen 60/3,  34/1,  60,  60/1,  1,  23,  23/3,  60/3,  34/1,  60,  60/1,  1,  23,  23/3.  ZJF člen 53,  53/2,  53,  53/2.  ZUP člen 230/2,  214/1,  214/1-3,  230,  2,  2/3,  214,  230/2,  214/1,  214/1-3,  230,  2,  2/3,  214.  ZDU-1 člen 21,  21/3,  21,  21/3.  Uredba o organih v sestavi ministrstev člen 12,  12/2,  12,  12/2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.