Sodba U 818/2000
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2002-12-11

negativna ugotovitvena odločba veterinarskega inšpektorja - ukrep prepovedi proizvodnje živil

Odločba, ki jo upravni organ izda po določbi 45. člena ZVet, je ugotovitvena. V skladu z načelom zakonitosti je, da upravni organ šele v obrazložitvi odločbe navede razloge, zakaj je izdal negativno ugotovitveno odločbo. Visoka stopnja pomena učinkovitega varstva potrošnikov in zdravja ljudi zahteva, da je ukrep določen v 7. točki 125. člena ZVet, po katerem ima veterinarski inšpektor pravico prepovedati proizvodnjo živil, zaradi narave stvari sestavni del načina uresničevanja gospodarske dejavnosti proizvodnje živil (2. odstavek 15. člena v povezavi z določilom 2. stavka 2. odstavka 74. člena URS).

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnice zoper odločbo Veterinarske uprave RS z dne 17. 1. 2000, izdano v zadevi priznanja obrata za proizvodnjo živil in surovin za javno potrošnjo na domačem trgu, s katero je prvostopenjski upravni organ v prvi točki izreka ugotovil, da obrat v sklopu trgovskega objekta "DISKONTNI MARKET L.", last A. s.p., ne izpolnjuje pogojev za proizvodnjo živil (za izdelavo mesnih izdelkov pečenic, krvavic in suhih klobas, zaseke in vratnikov) za javno potrošnjo na domačem trgu. V drugi točki izreka prvostopenjske odločbe pa je upravni organ odločil, da se obratu iz prve točke izreka prepove proizvodnja živil iz prve točke izreka odločbe za javno potrošnjo na domačem trgu in to takoj po prejemu odločbe.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka pravi, da ugotovljeno dejansko stanje izhaja iz Zapisnika strokovne komisije za pregled obrata o opravljenem ogledu dne 10. 11. 1999 in da je tako ugotovljeno dejansko stanje nesporno, pritožnica ni imela pripomb na zapisnik in v pritožbi ne nasprotuje ugotovitvam dejanskega stanja. Prvostopenjski upravni organ je pravilno uporabil materialno pravo, vendar pa je pomanjkljivo obrazložil, ker ni navedel, na katero določilo Pravilnika o veterinarsko-sanitarnih pogojih za proizvodnjo živil živalskega izvora ter oddajo v promet za javno potrošnjo (Pravilnik, Uradni list RS, št. 91/99) je oprl svojo odločitev.

Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da inšpekcijski ukrep temelji na določilih 1. odstavka 4. člena, 146. in 147. člena Pravilnika; sklicuje se tudi na določilo 197. člena Pravilnika o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati objekti za klanje živali, obdelavo, predelavo in skladiščenje proizvodov (Uradni list RS, SFRJ, št. 53/89), ki je po mnenju tožene stranke še veljal v času inšpekcijskega ukrepa. V zvezi s temi materialnimi določili tožena stranka ugotavlja, da mora tak obrat, kot ga ima tožeča stranka, imeti prostor za skladiščenje in odpremo gotovih izdelkov, prostor ali zaprte kontejnerje za zbiranje in odstranjevanje odpadkov ter prostor oziroma opremo za uradne veterinarje. Razsek in priprava mesa za nadaljnjo obdelavo, soljenje ali razsoljevanje, strojna obdelava mesa in polnjenje v ovitke se lahko opravlja v istem prostoru, ki pa mora imeti ločene dele za vsakega od teh postopkov. Tožena stranka ugotavlja, da so navedene pomanjkljivosti tožničinega obrata v nasprotju z navedenimi določbami Pravilnika.

Tožena stranka se v obrazložitvi sklicuje tudi na določila 1. in 4. odstavka 45. člena, 13. in 14. točko 1. odstavka 125. člena Zakona o veterinarstvu (ZVet).

V tožbi tožnica pravi, da sta prvostopenjska in drugostopenjska odločba v nasprotju z ZVet in Pravilnikom. Tožena stranka naj ne bi upoštevala, da je tožeča stranka pred začetkom opravljanja dejavnosti pridobila prav vsa potrebna dovoljenja in dokumentacijo za proizvodnjo spornih izdelkov, mesečno so se izvajali pregledi brisov in dvakrat mesečno jemanje vzorcev, tožena stranka ni upoštevala, da gre za majhno proizvodnjo z avtohtono kulinariko, ki ohranja tipično turistično ponudbo, in da tožnica prodaja izdelke v lastni trgovini in nikjer drugje. Ker je izpolnjevala vse pogoje in je imela vsa dovoljenja, je bila upravičena pridobiti kontrolno številko in bi morala biti vpisana v register objektov. Veterinarska uprava bi morala izdati ureditveno odločbo na podlagi 162. člena Pravilnika. Ob tem se sklicuje na izjavo direktorja Veterinarske uprave RS z dne 12. 4. 2000, da se je potrebno prilagoditi evropskim normam do meseca oktobra leta 2002. Zato meni, da bi morala dobiti možnost, da v primernem roku prilagodi obrate evropskim predpisom s tega področja. Šele, če tega ne bi izpolnila, bi bil upravni organ upravičen izdati odločbo, ki jo izpodbija. Tožnica navaja, da je bil ogled opravljen dne 10. 11. 1999 in na ta dan je bil objavljen tudi Pravilnik, ki je začel veljati 15 dan po objavi. Zaradi tega bi upravni organ še toliko bolj moral upoštevati prehodne in končne določbe Pravilnika in tožnici omogočiti postopno prilagoditev oziroma odpravo pomanjkljivosti. Predlaga, da sodišče razveljavi prvostopenjsko in drugostopenjsko odločbo in da je tožena stranka dolžna povrniti stroške tega postopka z zakonitimi zamudnimi obrestmi od dneva izdaje sodne odločbe dalje do plačila v 15 dneh in pod izvršbo.

Zastopnik javnega interesa je prijavil udeležbo v postopku.

V obravnavani zadevi je tožeča stranka sprožila upravni postopek v zvezi z določilom 1. odstavka 45. člena ZVet (Uradni list RS, št. 82/94, 21/95 in 16/96). Po tem določilu sta klanje živali in proizvodnja živil in surovin za javno potrošnjo na domačem trgu dovoljeni samo v objektih, za katere veterinarska uprava z odločbo ugotovi, da izpolnjujejo predpisane pogoje. Objektom, za katere je bila izdana odločba, veterinarska uprava določi kontrolno številko in vodi o njih register. V skladu z določilom 4. odstavka istega člena so klavnice, hladilnice in objekti za obdelavo, predelavo in skladiščenje živil iz prvega odstavka tega člena ter izdelava v njih pod veterinarsko-sanitarnim nadzorom. Tožeči stranki je bila v upravnem postopku na podlagi 45. člena ZVet izdana negativna ugotovitvena odločba (1. točka izreka prvostopenjske odločbe) in sicer je upravni organ ugotovil, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za proizvodnjo živil (za izdelavo mesnih izdelkov pečenic, krvavic in suhih klobas, zaseke in vratnikov) za javno potrošnjo na domačem trgu. Ker gre za ugotovitveno odločbo po določilu 45. člena ZVet, je po presoji sodišča odločitev in obrazložitev tožene stranke v zvezi s pritožbo zoper del prvostopenjske odločbe, ki se nanaša na prvo točko izreka prvostopenjske odločbe, pravilna. Izrek je ugotovitvene narave in je dovolj določen glede na vsebino odločanja upravnega organa po omenjenem zakonskem določilu. V skladu z načelom zakonitosti je, da upravni organ šele v obrazložitvi odločbe navede razloge, zakaj je izdal negativno ugotovitveno odločbo.

Po presoji sodišča tožeča stranka ni uspela dokazati, da ni pogojev za negativno ugotovitveno odločbo, kar je sicer tožeča stranka poskušala s splošnim sklicevanjem na modernost obrata, na posedovanje ustreznih dovoljenj in dokumentacije; tožbena navedba o pozitivnem vplivu njene dejavnosti na turistično ponudbo pa v tovrstnem postopku ni pravno pomembna, ker tega kriterija materialna zakonodaja ne zajema, in ravno tako navedba o rednem pregledovanju brisov in jemanju vzorcev glede na to, da se vsebina določil 146. in 147. člena Pravilnika nanaša samo na obrtniški obrat za predelavo mesa, opremo in pogoje dela. Kar zadeva tožbeni ugovor, da upravni organ ni upošteval majhnosti obrata, sodišče ugotavlja, da je prvostopenjski upravni organ tožničin obrat uvrstil med objekte manjšega obsega in tudi tožena stranka je tožničin obrat na podlagi določila 1. odstavka 4. člena Pravilnika uvrstila med obrate manjše zmogljivosti.

Nadalje je za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe pomembno določilo 2. alineje 1. odstavka 4. člena Pravilnika (Uradni list RS, št. 91/99). To določilo pravi, da so za obrate manjše zmogljivosti, ki proizvajajo živila na obrtniški način, dovoljena določena odstopanja od higiensko-tehničnih pogojev, predpisanih v Pravilniku. Obrazložitev tožene stranke je sicer s tega vidika pomanjkljiva, ker ne dopolnjuje prvostopenjske odločbe v tem smislu, da bi toženi stranki obrazložila, zakaj pomanjkljivosti njenega obrata, ki so navedene v obrazložitvi prvostopenjske odločbe, nimajo tako majhnega pomena za javni interes, da bi bila ta odstopanja v konkretnem primeru dovoljena. Vendar pa po presoji sodišča ta pomanjkljivost v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni takšna, da bi to moglo vplivati na pravilnost in zakonitost odločbe, kajti obseg in vsebina navedenih pomanjkljivosti, ki jih tožeča stranka ne prereka, sodišču ne vzbujata dvoma v pravilnost odločitve upravnega organa. Ob tem je sodišče upoštevalo tudi, da tožeča stranka tovrstnega ugovora ni izrecno uveljavljala niti v pritožbi niti ga ne uveljavlja v tožbi.

Ugovor, ki ga je tožeča stranka uveljavljala v pritožbi, in ga uveljavlja tudi v tožbi, da bi moral upravni organ namesto prepovedi opravljanja dejavnosti izdati ureditveno odločbo z ustreznim rokom za odpravo pomanjkljivosti, pa je sodišče moralo presoditi po strožji metodi. Po določilu 1. odstavka 162. člena Pravilnika se morajo namreč obstoječi obrati uskladiti z določbami tega pravilnika v treh letih od njegove uveljavitve. Zakonitost in pravilnost obrazložitve odločbe tožene stranke v zvezi s pritožbo zoper vsebino prve točke izreka prvostopenjske odločbe je potrebno presoditi tudi z vidika določila 1. odstavka 162. člena Pravilnika. Kajti izpodbijana odločba potrjuje prvostopenjsko ugotovitveno odločbo, da tožeča stranka ne izpolnjuje določenih pogojev iz 146. oziroma 147. člena Pravilnika, v prehodni določbi 162. člena Pravilnika pa je določeno, da se morajo obstoječi obrati uskladiti z določbami pravilnika v roku treh let od uveljavitve Pravilnika. Ta rok pa v času izdaje prvostopenjske odločbe še ni potekel. Vendar pa se po presoji sodišča določba 1. odstavka 162. člena Pravilnika ne sme uporabljati v tem konkretnem primeru. Gre namreč za določbo, ki spada v poglavje o prehodnih in končnih določbah, kar po ustaljeni sistematični razlagi pomeni, da se določba nanaša samo za obrate, ki so bili registrirani po pravnih pravilih, ki so veljala pred uveljavitvijo Pravilnika, po uveljavitvi Pravilnika pa spadajo pod novo pravno ureditev o registraciji. Tudi jezikovna razlaga tega določila govori za to, da se določilo 1. odstavka 162. člena Pravilnika uporablja samo za tiste obrate, ki so bili registrirani za predmetno dejavnost v skladu s pravnimi pravili, ki so veljala pred uveljavitvijo Pravilnika. Zakonodajalec namreč uporablja pojem "obstoječi obrati", kar pomeni, da se ta prehodna določba ne uporablja za tiste pravne subjekte, ki nimajo ugotovitvene odločbe po določilu 45. člena ZVet. Iz podatkov v spisu nedvomno izhaja, da tožeča stranka pred uveljavitvijo Pravilnika ni imela registriranega obrata po določilu 45. člena ZVet. To izhaja iz obrazložitve Sklepa Veterinarske uprave RS z dne 20. 10. 1999 o imenovanju strokovne komisije za pregled tožničinega obrata in prošnje za registracijo obrata in dodelitev veterinarske kontrolne številke z dne 24. 6. 1999. Iz tega sledi, da je izpodbijana odločba v delu, ki se nanaša na zavrnitev pritožbe zoper prvo točko izreka prvostopenjske odločbe zakonita in pravilna. Kar zadeva izpodbijano odločbo v zvezi s pritožbo zoper drugo točko izreka prvostopenjske odločbe, sodišče ugotavlja, da je v izreku povsem določno opredeljeno, da se prepoveduje proizvodnja določenih živil. Gre za ukrep, ki ima pravno podlago v določilu 7. točke 125. člena ZVet, po katerem ima veterinarski inšpektor pravico prepovedati proizvodnjo živil. Prvostopenjski upravni organ in tožena stranka v obrazložitvi odločb sicer navajata, da gre za ukrep po določilu 14. točke 1. odstavka 125. člena ZVet. To pa ni takšna netočnost, ki bi lahko imela vpliv na zakonitost in pravilnost odločitve, saj gre pri ukrepu po določilu 14. točke 1. odstavka 125. člena ZVet za prepoved rabe poslovnih prostorov, naprav in priprav za proizvodnjo in gre obe določili v tem konkretnem primeru razlagati v smislu prepovedi proizvodnje določenih živil.

Ob tem sodišče pripominja, da se izvršuje izrek upravne odločbe in ne obrazložitev odločbe. Dejstvo, da se je upravni organ odločil za ukrep prepovedi proizvodnje živil in ne za kakšen milejši ukrep odreditve odprave nepravilnosti ne vzbuja dvoma v zakonitost ali pravilnost odločitve. Kajti tudi po presoji sodišča visoka stopnja pomena učinkovitega varstva potrošnikov in zdravja ljudi zahteva, da je tovrsten ukrep zaradi narave stvari sestavni del načina uresničevanja gospodarske dejavnosti proizvodnje živil (2. odstavek 15. člena v povezavi z določilom 2. stavka 2. odstavka 74. člena Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I). Na tej podlagi je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno v skladu z določilom 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000).

Tožeča stranka je tožbo vložila zoper drugostopenjski upravni organ, v tožbenem zahtevku pa predlaga razveljavitev prvostopenjske in drugostopenjske odločbe. Ker se v upravnem sporu presoja zakonitost dokončnih posamičnih aktov (2. odstavek 1. člena ZUS), to pa so tisti upravni akti zoper katere ni možno vložiti pritožbe v upravnem postopku, je sodišče smiselno štelo, da tožeča stranka izpodbija samo drugostopenjsko odločbo, ki je dokončen posamični akt, ne pa tudi prvostopenjske odločbe, zoper katero je bila vložena pritožba v upravnem postopku.

Ker je sodišče v upravnem sporu odločalo le o zakonitosti upravnega akta, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (3. odstavek 23. člena ZUS).

URS člen 15, 15/2, 74. ZVet člen 45, 125.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.