Sodba  U 2020/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-07-09

ŠOLSTVO - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

dokazno pravo v postopku napredovanja v šolstvu

Ker Pravilnik o napredovanju v nazive v osnovnem in srednjem šolstvu nima določb za primer, ko vloži predlog za napredovanje samo zaposleni, je treba v zvezi s tem uporabiti določbe Pravilnika o napredovanju zaposlenih v osnovnem in srednjem izobraževanju v nazive, ker so določila Pravilnika o napredovanju zaposlenih v osnovnem in srednjem izobraževanju v nazive za tožnika ugodnejša. Tožena stranka je torej imela zakonito podlago, da se je oprla na dejstva iz predloga tožnika in iz predloga za napredovanje v naziv svetovalec predstojnika organizacijske enote A Zavoda RS za šolstvo, znanost in šport, vendar pa bi morala ta dejstva kritično preveriti.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za šolstvo, znanost in šport RS z dne 13. 11. 2001 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje.

Z odločbo z dne 23. 3. 1995 je tožena stranka zavrnila zahtevo tožnika za napredovanje v naziv svetnik po določilu 2. odstavka 20. člena Pravilnika o napredovanju v nazive v osnovnem in srednjem šolstvu (Uradni list RS, št. 39/92 in 54/93) z obrazložitvijo, da bi moral predlagatelj izpolnjevati pogoj opravljenega drugega strokovnega dela v obsegu najmanj 38 točk, od tega najmanj 18 točk za drugo strokovno delo iz razdelkov c.), č.), d.), e.) ali f.) 18 člena Pravilnika o napredovanju v nazive v osnovnem in srednjem šolstvu. Tožena stranka je v obrazložitvi še navedla, da je v v predlogu za napredovanje v naziv svetovalec drugo strokovno delo ovrednoteno z 12 točkami iz razdelka c.), kar pa ne zadostuje za napredovanje v naziv svetnik po določilu 2. odstavka 20. člena Pravilnika o napredovanju v nazive v osnovnem in srednjem šolstvu.

Vrhovno sodišče RS je s sodbo v zadevi U 878/95-7 z dne 10. 8. 2000 ugodilo tožbi tožnika in odpravilo 2. odstavek I. točke izreka odločbe tožene stranke z dne 23. 3. 1995, s katerim je tožena stranka zavrnila tožnikovo zahtevo za napredovanje v naziv svetnik. Vrhovno sodišče RS je v obrazložitvi sodbe ugotovilo, da je med strankama sporno vrednotenje dveletnega članstva v programskem svetu, kot enega izmed pogojev drugega strokovnega dela, in njegova uvrstitev v razdelek b.) 18. člena Pravilnika o napredovanju v nazive v osnovnem in srednjem šolstvu (Uradni list RS, št. 39/92, 42/92, 54/93), kar naj bi tudi vplivalo na odločitev o zavrnitvi napredovanja. Vrhovno sodišče RS je tožbi ugodilo zaradi kršitve določila 2. odstavka 209. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 47/86), ker tožena stranka ni konkretno navedla, kako so bile posamezne vrste drugega strokovnega dela (med njimi dveletno tožnikovo članstvo v programskem svetu) ovrednotene in s kakšnimi točkami, katere tožniku niso bile priznane in zakaj ne. Navedena določba ZUP zahteva, da obrazložitev odločbe vsebuje ugotovljeno dejansko stanje in pravne predpise ter razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo sprejeto odločitev.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka na podlagi določila 2. odstavka 20. člena Pravilnika o napredovanju v nazive v osnovnem in srednjem šolstvu (Pravilnik-I, Uradni list RS, št. 39/92, 54/93) in 4. člena in 2. odstavka 19. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v osnovnem in srednjem izobraževanju v nazive (Pravilnik-II, Uradni list RS, št. 41/94) ter 29. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/91) zavrnila predlog za napredovanje tožnika. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je tožnik dne 1. 7. 1994 pri toženi stranki vložil zahtevo za napredovanje v naziv svetnik in da je bil v zvezi z zahtevo vlagatelja podan tudi pisni predlog za napredovanje v naziv svetovalec, ki ga je oblikoval predstojnik organizacijske enote Zavoda RS za šolstvo in šport in pisno mnenje učiteljskega zbora k oceni o uspešnosti dela vlagatelja zahteve, kar je tožena stranka prejela dne 23. 12. 1994.

Tožena stranka v obrazložitvi odločbe povzema seznam opravljenega dela in točkovanje dodatnega strokovnega dela, kot ju je v predlogu za napredovanje oblikoval sam tožnik. Tožena stranka pravi, da je stranka svoje dodatno strokovno delo v okviru enoletnega članstva v programskem svetu ovrenotila z 2 točkama po b.) razdelku določila 18. člena Pravilnika-I. Na tej podlagi je tožena stranka ugotovila, da tožnik že po lastni specifikaciji niti po navedbah predstojnika pristojne organizacijske enote Zavoda RS za šolstvo in šport ni zadostil pogoju dodatnega strokovnega dela iz 5. alineje 7. člena Pravilnika-I, ki zahteva 38 točk iz različnih vrst drugega strokovnega dela, od tega najmanj 18 točk iz c.), č.), d.) ali e.) točke 18. člena Pravilnika-I. V tožbi tožnik pravi, da je obrazložitev tožene stranke enaka kot v odpravljeni odločbi z dne 23. 3. 1995. Kajti obširno navedeni predlog vrednotenja tožnika ne more biti element obrazložitve, ker je po določilu zadnjega odstavka 18. člena pravilnika o napredovanju za ovrednotenje strokovnega dela ravnatelja pristojen predstojnik organizacijske enote Zavoda RS za šolstvo in šport. Tožena stranka zato lahko utemelji zavrnitev le na podlagi ocene predstojnika.

Tožnik pravi, da je verjetno predstojnik dveletno članstvo tožnika v programskem svetu napačno ocenil s 4 točkami v razdelku b.) iz določila 18. člena, namesto s 6. točkami v razdelku c.) iz določila 18. člena. Poleg tega tožnik sklepa, da ocene v tem predlogu niso specificirane. Pravi, da predloga predstojnika nima, ampak ga je dobil le v podpis. Predlog za vrednotenje članstva v programskem svetu je tožnik poslal predstojniku dne 15. 12. 1994, vendar predloga predstojnik ni upošteval, ker je rekel, da se s predlogom ne strinja. Tožnik je predlagal predstojniku tudi druga strokovna dela, ki pa jih ta ni upošteval. Tožnik navaja, da tožena stranka lahko predlog ocene predstojnika po 18. členu pravilnika o napredovanju tudi spremeni. Uveljavlja, da se tožena stranka ni ravnala po napotku sodišča, da mora na podlagi dokumentacije pretehtati, ali je predstojnik tožnikovo strokovno delo pravilno ocenil po določilu 18. člena pravilnika o napredovanju. Prosi, da sodišče o zahtevi razsodi.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pojasnjuje, da je odločitev sprejela na podlagi specificiranega točkovanja, ki ga je podal sam tožnik v predlogu z dne 1. 4. 1994, in predstojnik v predlogu z dne 23. 12. 1994 in h kateremu je s podpisom podal soglasje tudi tožnik. Oba predloga sta uveljavljala 12 točk za dodatno strokovno oceno pod c.) do e.) razdelkih, med tem ko je za predlagano napredovanje zahtevano 18 točk iz razdelkov pod c.) do e.).

V odgovoru na odgovor tožene stranke tožnik pojasnjuje, da ne drži, da je podal soglasje k predlogu predstojnika, ampak je s podpisom le potrdil seznanjenost s predlogom in je na to ob podpisu posebej opozoril. V predlogu za napredovanje, ki je bil vložen dne 30. 6. 1994, je strokovno delo navedel le primeroma in ni priložil dokazil, ki jih sicer zahteva pravilnik o napredovanju, zato bi morala tožena stranka upoštevati zadnji odstavek 18. člena pravilnika o napredovanju, po katerem je predstojnik izrecno odgovoren za točkovanje. Tožnik priznava, da je v zahtevi spregledal, da je taksativno navedel le 12 točk namesto 18, kar pa je storil pod vtisom pravilnika iz Uradnega lista RS, št. 39/92, ko za svetnika še ni bilo omejitve, da mora imeti določeno število točk iz razdelkov od c.) dalje. Tožnik pravi, da je po tem pravilniku imel možnost napredovanja po ugodnejših pogojih do 31. 8. 1994. Še pred potekom tega roka se je pravilnik spremenil in omejil pogoje napredovanja in določil dodatno omejitev 18 točk za svetnika (Uradni list RS, št. 54/93, 4. člen). Meni, da bi bila lahko sporna tudi že ta sprememba, saj mu je omejila pravico, ki mu je bila dana dne 7. 9. 1992, da jo lahko izkoristi do določenega roka. Ne glede na to, pa je pritožbo utemeljil s tem, da je bilo izvedeno napačno točkovanje.

Dne 15. 12. 1994 je dopolnil zahtevo z navedbo o članstvu v programskem svetu, vendar tega predstojnik ni upošteval in je dejal, da ne soglaša z njegovo oceno dveletnega članstva. Pravi, da ne ve, kako je predstojnik dejansko ocenil dveletno članstvo v programskem svetu. Zopet je v odločbi naveden le podroben predlog tožnika, ki ne bi smel biti predmet obrazložitve, med tem ko je v predlogu predstojnika navedena le skupna ocena 12 točk za razdelke od c) do e.) iz določila 18. člena. Navedba v odgovoru na tožbo, da so bile 4 točke ugotovljene za članstvo v dve-letnem programskem svetu pa ne ustrezajo vsebini obrazložitve. Uveljavlja, da ni jasno, zakaj je tožena stranka dveletno članstvo v programskem svetu ocenila v razdelku b.) določila 18. člena in da tožena stranka ni navedla, po kateri alineji tega razdelka je to delo ocenila. Po njegovem mnenju je pravilna uvrstitev tega dela v 7. alinejo c). razdelka 18. člena po pravilniku iz Uradnega lista RS, št. 39/92 oziroma v 5 alinejo po pravilniku iz Uradnega lista RS, št. 54/93 in bi moralo biti točkovano z 6 točkami. Poleg tega navaja, da je praksa pri reševanju tovrstnih zadev takšna, da tožena stranka predlagatelja pozove, da predlog dopolni, če je pomanjkljiv, tožnik pa takega poziva ni dobil.

Iz podatkov v spisu in obrazložitve tožene stranke izhaja, da je tožnik vložil zahtevo za napredovanje pred uveljavitvijo Pravilnika o napredovanju zaposlenih v osnovnem in srednjem izobraževanju v nazive (Pravilnik-II, Uradni list RS, št. 41/94, 49/95, 27/96, 38/96), ki je bil objavljen v Uradnem listu RS dne 12. 7. 1994. Po določilu 19. člena Pravilnika-II se zahteve zaposlenih, ki so bile vložene do uveljavitve tega pravilnika, obravnavajo po določilih Pravilnika o napredovanju v nazive v osnovnem in srednjem šolstvu (Pravilnik-I, Uradni list RS, št. 39/92, 54/93), razen če so določila Pravilnika -II zanje ugodnejša. Tožena stranka je očitno pri presoji pogojev za napredovanje v naziv svetnik uporabila določila Pravilnika-I in tožeča stranka temu ni nasprotovala, kot je ugotovilo že Vrhovno sodišče v sodbi v zadevi U 878/95-7 z dne 10. 8. 2000. Čeprav bi morala stranka v postopku odločanja v napredovanju v naziv uveljavljati, kateri predpis je zanjo ugodnejši glede na njeno opravljeno dodatno strokovno delo, iz besedila predpisa izhaja, da je določilo 5. alineje 12. člena Pravilnika-II ugodnejše od določila 5. alineje 7. člena Pravilnika-I, ki ga je tožena stranka uporabila v konkretnem primeru glede na to, da so vrste strokovnih del pod razdelkoma b.) in c.) iz pravilnika -I identične z vrstami strokovnih del pod razdelkoma b.) in c.) iz Pravilnika-II. Določilo 5. alineje 12. člena Pravilnika-II pa je ugodnejše za tožnika zaradi tega, ker je potrebno za napredovanje po tem določilu zbrati 18 točk iz strokovnih del pod razdelki c.), č.), d.), e.) ali f.), med tem ko je potrebno za napredovanje po določilu 5. alineje 7. člena Pravilnika-I zbrati 18 točk iz strokovnih del pod razdelki c.), č.), d.) ali e.). Vendar pa to med strankama ni sporno vprašanje in ni imelo vpliva na presojo zakonitosti odločitve. Ker sta določili 5. alineje 7. člena Pravilnika-I in 5 alineje 12. člena Pravilnika-II identični v tistem delu, v katerem jih je tožena stranka uporabila v konkretnem primeru in tožeča stranka v zvezi z vprašanjem, ali bi bilo treba uporabiti Pravilnik-I ali Pravilnik-II nima tožbenih ugovorov, sodišče v tem delu izpodbijane odločbe ni našlo nepravilnosti, ki bi imele vpliv na zakonitost odločbe.

Tožnik ima v tožbi enake tožbene ugovore, kot jih je imel že v tožbi zoper odločbo tožene stranke z dne 23. 3. 1995. Zato je sodišče v tem upravnem sporu presojalo, ali je tožena stranka v zadostni meri sledila stališču in agumentaciji Vrhovnega sodišča v sodbi v zadevi U 878/95-7 z dne 10. 8. 2000, na podlagi katere je Vrhovno sodišče v imenovani zadevi odpravilo 2. odstavek 1. točke izreka odločbe z dne 23. 3. 1995 in v obrazložitvi sodbe navedlo, da mora tožena stranka v ponovnem postopku odpraviti navedene pomanjkljivosti in o zadevi ponovno odločiti. Kar zadeva stališče Vrhovnega sodišča, da tožena stranka ni konkretno navedla, kako so bile posamezne vrste drugega strokovnega dela ovrednotene in s kakšnimi točkami, sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedla 9 različnih vrst strokovnega dela in ob tem za vsako vrsto strokovnega dela navedla tudi ovrednotenje s točkami po Pravilniku-I.

Druga zahteva, ki jo je postavilo Vrhovno sodišče v omenjeni sodbi, se nanaša na ovrednotenje tožnikovega dve-letnega članstva v programskem svetu.

Tožena stranka je na to zahtevo Vrhovnega sodišča odgovorila z obrazložitvijo, da je enoletno članstvo v programskem svetu ovrednoteno z 2 točkama pod razdelkom b.).

Vrhovno sodišče je v zvezi s to zahtevo še napotilo toženo stranko, da navede, katere točke tožniku niso bile priznane in zakaj ne.

Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da tožena stranka tožniku ni priznala članstva v programskem svetu v smislu strokovnega dela pod razdelkom c.) določila 18. člena Pravilnika-I in sicer iz razloga, ker sta tako tožnik po lastni specifikaciji iz zahteve z dne 30. 6. 1994 kot tudi predstojnik organizacijske enote A. Zavoda RS za šolstvo in šport v predlogu za napredovanje v okviru razdelka c.) določila 18. člena Pravilnika-I ugotovila vrednost 12 točk in ne 18 točk, kot jih zahteva 5. alineja 7. člena Pravilnika-I. Samo dejstvo, da se tožena stranka sklicuje tudi na specifikacijo ovrednotenja strokovnega dela tožnika, tožnik ne more uspešno uveljaviti kot razlog za nezakonitost izpodbijane odločbe. V konkretni situaciji gre namreč za primer, ko je podan samo predlog za napredovanje s strani zaposlenega oziroma ravnatelja zavoda. Predlog za napredovanje v naziv, ki ga je podal predstojnik organizacijske enote A zavoda RS za šolstvo in šport z dne 22. 12. 1994, se namreč nanaša na napredovanje tožnika kot ravnatelja zavoda v naziv svetovalec, ne pa na napredovanje tožnika kot ravnatelja zavoda v naziv svetnik. Ker Pravilnik-I nima določb za primer, ko vloži predlog za napredovanje samo zaposleni, je treba v zvezi s tem uporabiti določbe Pravilnika-II, ker so določila Pravilnika-II za tožnika ugodnejša (1. odstavek 19. člena Pravilnika-II). Za opisano konkretno situacijo so določila Pravilnika-II ugodnejša, ker urejajo možnost vložitve predloga za napredovanje v naziv svetnik tudi s strani zaposlenega oziroma ravnatelja zavoda (2. odstavek 6. člena in 8. člen Pravilnika-II). Določilo 7. in 8. člena Pravilnika-II določata, kaj mora k predlogu za napredovanje predložiti predlagatelj in med temi prilogami je tudi seznam dodatnega strokovnega dela. Po določilu 2. odstavka 7. člena Pravilnika-II mora biti ta seznam točkovan v skladu z določilom 18. člena Pravilnika-II. To pa pomeni, da je tožena stranka imela zakonito podlago, da je svojo odločitev oprla na seznam in ovrednotenje dodatnega strokovnega dela, ki ga je predlogu za napredovanje priložil tožnik. Po tem seznamu in vrednotenju, ki ima datum 30. 6. 1994, je tožnik v razdelku c.) dodatnega strokovnega dela zbral 9 točk za uredništvo zbornika raziskovalnih nalog ljubljanskih srednješolcev in osnovnošolcev in 3 točke za članstvo skupine ravnateljev pri direktorju Zavoda RS za šolstvo in šport; v tem upravnem sporu sporno ovrednotenje članstva v programskem svetu, ki naj bi po zahtevi z dne 30. 6. 1994 trajalo eno leto, pa je tožnik uvrstil pod razdelek b.) in ga ovrednotil z 2 točkama. Samo opiranje odločitve tožene stranke na predlog tožnika torej ni sporno z vidika presoje zakonitosti izpodbijane odločbe, ker za to obstaja zakonska podlaga. Ne sme pa biti opiranje tožene stranke na dejstva iz predloga za napredovanje avtomatično v tem smislu, da tožena stranka ne preveri pravilnosti točkovanja in v primeru dvoma tudi z ustreznimi dokazi izpelje dokazno oceno.

Enako velja tudi za opiranje tožene stranke na dejansko stanje v zvezi z tožnikovim strokovnim delom, ovrednotenim v okviru razdelka c.), ki ga v predlogu poda predstojnik organizacijske enote A. Zavoda RS za šolstvo in šport. V konkretnem primeru velja, da iz te listine izhaja, da je tožnikovo strokovno (dveletno) delo v svetu za izbor in vrednotenje programov izobraževanja pedagoških in drugih strokovnih sodelavcev v osnovnem in srednjem šolstvu uvrščeno v razdelek b.), v razdelku pod c.) pa ima tožnik uvrščeni že omenjeni dve vrsti del, ki sta ovrednoteni z 12 točkami. Dejstvo, da so bili navedeni podatki iz predloga predstojnika zbrani zaradi postopka napredovanja tožnika v naziv svetovalec, ne pa v naziv svetnik ne jemlje tem dejstvom dokazne vrednosti v postopku odločanja o predlogu za napredovanje v naziv svetnik. Določilo zadnjega odstavka 18. člena Pravilnika-I bi morala tožena stranka uporabiti v konkretnem primeru samo, če bi bil podan predlog predstojnika organizacijske enote Zavoda RS za šolstvo in šport za napredovanje tožnika v naziv svetnik, tega predloga pa v konkretnem primeru ni.

Sodišče je v presoji upoštevalo tudi tožbeni argument, da je tožnik vložil dopolnitev zahteve za napredovanje v naziv svetnika dne 15. 12. 1994, ki jo je poslal predstojniku organizacijske enote A. Zavoda RS za šolstvo in šport. V tej dopolnitvi tožnik pravi, da je njegovo dveletno članstvo v programskem svetu napačno ocenjeno: namesto s 6 točkami v razdelku c.) je ocenjeno s 4 točkami v razdelku b.), predstojnik pa te dopolnitve ni upošteval, ker se z njo ni strinjal. Iz dopolnitve zahteve za napredovanje izhaja, da je tožnik strokovno delo v programskem svetu uvrstil v 5 alinejo razdelka c.). Sodišče pripominja, da bi moral tožnik dopolnitev zahteve poslati tudi toženi stranki. Kajti, tožnik ne more uspešno uveljaviti, da predstojnik pristojne organizacijske enote Zavoda RS za šolstvo in šport vloži predlog za napredovanje v naziv v primeru, da se predstojnik s takim predlogom ne strinja.

Dejstvo, da tožnik dopolnitve oziroma spremembe ovrednotenja drugega strokovnega dela ni poslal toženi stranki pa v konkretnem primeru ne pomeni, da je tožba neutemeljena. Bistvena stvar, zaradi katere je sodišče tožbi ugodilo, je v tem, da se je po presoji sodišča tožena stranka sicer v opisanih elementih držala stališča in navodil Vrhovnega sodišča glede obrazložitve odločbe v ponovnem postopku, vendar pa se teh navodil ni držala v zadostni meri. Nesporno je tožena stranka uporabila določilo 5. alineje 7. člena Pravilnika-I in je enoletno članstvo v programskem svetu ovrednotila z dvema točkama po razdelku b.). V razdelku b.) 18. člena Pravilnika-I oziroma v razdelku b.) 18. člena Pravilnika-II pa očitno ni nobene vsebine pod nobeno alinejo, ki bi lahko pomenila članstvo v kakršnem koli programskem svetu, med tem ko so v razdelku c.) določila 18. člena Pravilnika-I navedene vrste strokovnih del pod 1., 5 in 6 alinejo oziroma v razdelku c.) določila 18. člena Pravilnika-II v alinejah 1., 5. in 6., ki bi lahko ustrezale članstvu v programskem svetu v konkretnem primeru.

Tožena stranka je torej imela zakonito podlago, da se je oprla na dejstva iz predloga tožnika in iz predloga za napredovanje v naziv svetovalec predstojnika organizacijske enote A. Zavoda RS za šolstvo, znanost in šport, vendar pa bi morala ta dejstva kritično preveriti. Tožena stranka bo zato morala v ponovnem postopku razjasniti, ali gre za enoletno ali dveletno obdobje članstva v programskem svetu; nadalje bo morala ugotoviti za članstvo v katerem programskem svetu gre in v katero alinejo konkretnega razdelka iz podzakonskega predpisa je treba uvrstiti sporno tožnikovo strokovno delo; tožena stranka pa bo morala ugotoviti tudi, ali je treba uporabiti Pravilnik-I ali Pravilnik-II glede na to, da je tožnik zahtevo za napredovanje vložil pred uveljavitivjo Pravilnika-II. Vprašanje, kateri predpis je za stranko ugodnejši, pa mora opredeliti stranka v zahtevi za napredovanje glede na tožnikovo specifično izpolnjevanje pogojev za napredovanje v naziv. Sodišče je tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt na podlagi določila 2. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000), ker so dejstva v bistvenih točkah nepopolno ugotovljena oziroma ker je tožena stranka nepravilno uporabila določilo 18. b.) člena Pravilnika-I (4. točka 1. odstavka 60. člena ZUS).

Ker se tožena stranka ni v zadostni meri držala stališča Vrhovnega sodišča iz sodbe v zadevi U 878/95-7 z dne 10. 8. 2000, mora tožena stranka v skladu z določilom 3. odstavka 60. člena ZUS izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe; pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

ZUS člen 60, 60/1-2, 60/1-4, 60/3. Pravilnik o napredovanju zaposlenih v osnovnem in srednjem izobraževanju v nazive člen 6, 6/2, 7, 8, 12, 12-5, 18, 19. Pravilnik o napredovanju v nazive v osnovnem in srednjem šolstvu člen 7, 7-5, 18.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.