sodba U 33/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-10-05

Tožena stranka je neposredni proračunski uporabnik, zato gre po mnenju sodišča v obravnavani zadevi za odločanje o upravni stvari (dodelitev kadrovske štipendije iz sredstev državnega proračuna), o kateri je tožena stranka izdala upravni akt, za presojo katerega ni izrecno predpisano drugo sodno varstvo, zaradi česar je Upravno sodišče RS sprejelo stvarno pristojnost za odločanje v konkretnem sporu. Po presoji sodišča se določba 5. točke 4. člena Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94, 20/98-ZST, 42/02-ZDR in 63/03-odl.US v nadaljevanju ZDSS), ki govori o stvarni pristojnosti delovnega sodišča za odločanje o individualnih delovnih sporih med organizacijo oziroma delodajalcem in učencem ali študentom v zvezi s kadrovsko štipendijo, ne nanaša na konkreten spor med strankama. S podzakonskim aktom (2. odstavek 12. člena Pravilnika) pa ni mogoče predpisati drugega sodnega varstva.

1. Tožbi se ugodi. Sklep Ministrstva za šolstvo, znanost in šport RS, št. ... z dne 8. 11. 2001 se odpravi in zadeva vrne Ministrstvu za šolstvo in šport RS v ponoven postopek. 2. Tožnika se oprosti plačila sodnih taks.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka zavrnila vlogo tožeče stranke za štipendijo za študijski program bibliotekarstva, s katero se je prijavila na razpis štipendij Ministrstva za šolstvo, znanost in šport za študijsko leto 2001/2002. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da se je tožnik prijavil v predpisanem roku na razpis štipendij Ministrstva za šolstvo, znanost in šport, ki je bil objavljen v skupnem razpisu kadrovskih štipendij za šolsko leto 2001/2002 Zavoda RS za zaposlovanje dne 20. 4. 2001. K vlogi je predložil vsa potreba dokazila. Komisija za študijske pomoči je pri izbiri kandidatov upoštevala stopnjo deficitarnosti posameznih študijskih programov, regijske potrebe in poprejšnji učni oziroma študijski uspeh. Na podlagi zgoraj navedenih kriterijev komisija za študijske zadeve na seji dne 8. 11. 2001 vloge tožnika ni uvrstila na seznam predlaganih za podelitve štipendij, zato tožeča stranka tožniku štipendije ni podelila.

Tožeča stranka v tožbi, ki jo je naslovila na Delovno in socialno sodišče v Ljubljani, navaja, da ministrstvo pri izdaji izpodbijanega sklepa ni upoštevalo razpisnih pogojev, posebej ni upoštevalo deficitarnosti posameznih študijskih programov. Študijski program bibliotekarstva, na katerega se je tožnik vpisal, sodi v skupino, za katero obstajajo velike regionalne potrebe. Tudi sicer je pomanjkanje kadrov, ki uspešno končajo študijske programe bibliotekarstva. Tožnik dalje še navaja, da komisija v neutemeljenem sklepu ni opisala razlogov, zaradi katerih je zavrnila njegovo zahtevo za pridobitev štipendije in ob tem ravnala v nasprotju z določili Pravilnika o dodeljevanju študijskih pomoči (Uradni list RS, št. 57/94, 53/96 in 94/2000, v nadaljevanju: Pravilnik). Iz navedenih razlogov tožnik sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi.

S sklepom Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. ... z dne 31. 1. 2003 se je Delovno in socialno sodišče RS izreklo za stvarno nepristojno za odločanje v tej zadevi. V 2. točki citiranega sklepa pa je odločilo, da se po pravnomočnosti tega sklepa zadeva odstopi Upravnemu sodišču v pristojno reševanje.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prvenstveno ugovarja stvarno pristojnost naslovnega sodišča, v celoti pa tudi prereka tožbene navedbe. Pri tem navaja, da se je na predmetni razpis do izteka roka prijavilo 374 ustreznih prijav, kar je glede na razpisanih 200 štipendij 174 prijav preveč. Vse prispele vloge je tožena stranka obravnavala upoštevaje merila deficitarnosti, regijskih potreb in učnega oziroma študijskega uspeha, kot izhaja iz razpisa. Merilo deficitarnosti je tožena stranka upoštevala na dveh nivojih. Prvič v samem razpisu, saj je štipendije razpisala samo za deficitarne programe, na drugem nivoju pa je deficitarnost upoštevala tako, da je na podlagi podatkov o število zaposlenih učiteljev po posameznih predmetih ter (ne)ustreznosti njihove izobrazbe določila razmerje med potrebami po posameznih študijskih programih. Na osnovi teh potreb so izračunani deleži, po katerih se v okviru 200 štipendij razdeli število štipendij za posamezne študijske programe. Pri tem bibliotekarji zajemajo 7,8 % delež med razpisanimi deficitarnimi kadri v osnovnem in srednjem šolstvu. Bibliotekarstvo je po ugotovitvah tožene stranke 66 % pokrito z ustreznim kadrom, bolj deficitarna so druga razpisana področja. Glede na število in potrebe po bibliotekarjih je bibliotekarstvu pripadlo 16 štipendijskih mest, ker pa za nekatera razpisana študijska mesta ni bilo dovolj prijav, so bila preostala mesta glede na delež zaposlenih po predmetih prerazporejena na ostale razpisane študijske programe. Tako je bibliotekarstvu pripadlo skupaj 19 štipendijskih mest. Merilo regijske potrebe je tožena stranka upoštevala tako, da se število štipendij po posameznih regijah ujema z deležem strokovnih delavcev osnovnih in srednjih šol po regijah. Ker iz nekaterih regij ni bilo dovolj prijav, so bila preostala štipendijska mesta prerazporejena v druge regije. Delež podeljenih štipendij je za regijo, iz katere prihaja tožeča stranka, 29 %, med tem ko je delež zastopanosti strokovnih delavcev iz te regije le 20 %. Navedeno po mnenju tožene stranke kaže, da je delež podeljenih štipendij v regiji višji od deleža zastopanosti strokovnih delavcev v tej regiji. Ob upoštevanju navedenih meri je bilo za študijski program bibliotekarstva prostih 19 štipendijskih mest. Prispelih vlog za štipendiranje navedenega programa je bilo 22. Tožena stranka je vseh 22 vlog ovrednotila po merilu učnega oziroma študijskega uspeha. Pri prosilcih za študij v višji letnikih je tožena stranka upoštevala povprečno oceno preteklega študijskega leta, pri prosilcih za študij v prvem letniku pa je upoštevala učni uspeh dosežen na maturi. Slednji se izraža z doseženim številom točk, ki so bile zaradi primerljivosti, prevedene v poprečno študijsko oceno. Za tožečo stranko je bilo ugotovljeno, da je na maturi dosegla učni uspeh v vrednosti 17 točk, kar pomeni povprečno študijsko oceno 7,7. S to oceno se je tožena stranka uvrstila na 20 mesto med 22 prosilci. Glede na to, da je bilo za bibliotekarstvo na razpolago 19 mest, tožeča stranka pa je po kriteriju učnega uspeha zasedla 20 mesto, ni bila upravičena do pridobitve štipendije. Iz navedenih razlogov tožena stranka sodišču predlaga, da zadevo odstopi pristojnemu delovnemu in socialnemu sodišču v Ljubljani oziroma da tožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrne.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije kot zastopnik javnega interesa svoje udeležbe v tem postopku ni prijavilo.

Po določbi 2. odstavka 1. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS št. 50/97, v nadaljevanju ZUS) v zvezi z 9. členom ZUS odloča upravno sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, ki jih izdajo državni organi, organi lokalne skupnosti ali druge osebe, ki so nosilci javnih pooblastil. Pri tem so kot dokončni posamični upravni akti mišljene odločbe ali sklepi, ki jih državni organi, organi lokalnih skupnosti ali nosilci javnih pooblastil izdajajo o upravnih stvareh. Vsak upravni akt pa podleže presoji upravnega sodstva, če ni izjemoma predpisano drugo sodno varstvo.

V skladu z 2. odstavkom Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00 in 52/02, v nadaljevanju ZUP) se šteje, da gre za upravno stvar, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

V obravnavanem primeru je tožena stranka kot državni upravni organ v postopku javnega razpisa za dodelitev kadrovskih štipendij izdala izpodbijani sklep, s katerim je zavrnila tožnikovo vlogo za dodelitev razpisane štipendije za študijsko leto 2001/2002. Tožena stranka je postopek javnega razpisa in odločanja o prijavah na razpis vodila na podlagi Pravilnika, ki ga je minister, pristojen za šolstvo in šport, izdal na podlagi 99. člena Zakon o upravi (Uradni list RS, št. 67/94).

Glede na navedeno in glede na to, da je tožena stranka neposredni proračunski uporabnik, gre po mnenju sodišča v obravnavani zadevi za odločanje o upravni stvari (dodelitev kadrovske štipendije iz sredstev državnega proračuna), o kateri je tožena stranka izdala upravni akt, za presojo katerega ni izrecno predpisano drugo sodno varstvo, zaradi česar je Upravno sodišče RS sprejelo stvarno pristojnost za odločanje v konkretnem sporu. Po presoji sodišča se določba 5. točke 4. člena Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94, 20/98-ZST, 42/02-ZDR in 63/03-odl.US v nadaljevanju ZDSS), ki govori o stvarni pristojnosti delovnega sodišča za odločanje o individualnih delovnih sporih med organizacijo oziroma delodajalcem in učencem ali študentom v zvezi s kadrovsko štipendijo, ne nanaša na konkreten spor med strankama. Med toženo in tožečo stranko namreč ne obstajajo medsebojne (pogodbene) obveznosti v zvezi s štipendijsko pogodbo iz 14. člena Pravilnika in s tem povezane obveznosti glede sklenitve delovnega razmerja, temveč gre za postopek izbire kandidata za sklenitev takšne pogodbe na podlagi javnega razpisa za podelitev kadrovske štipendije državnega organa. Šele ugodno rešena vloga oziroma odločitev o podelitvi kadrovske štipendije je podlaga za določitev medsebojnih pravic in obveznosti med štipenditorjem in štipendistom v štipendijski pogodbi. S podzakonskim aktom (2. odstavek 12. člena Pravilnika) pa ni mogoče predpisati drugega sodnega varstva.

Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom zavrnila vlogo tožnika, s katero se je prijavil na javni razpis za podelitev kadrovske štipendije za študijsko leto 200/2002 in sicer za študij bibliotekarstva, iz razloga, ker ga Komisija za študijske pomoči ni uvrstila na seznam predlaganih za podelitev štipendije, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijanega sklepa. Pri tem je še tožena stranka navedla, da je omenjena komisija pri izbiri kandidatov upoštevala stopnjo deficitarnosti posameznih študijskih programov, regijske potrebe in učni oziroma študijski uspeh.

Takšna obrazložitev v izpodbijanem sklepu je po presoji sodišča pomanjkljiva in ne omogoča preizkusa odločitve v izreku, pomanjkanje razlogov o odločilnih dejstvih pa tožniku tudi onemogoča učinkovito izpodbijanje sporne odločitve. Glede na določbo 1. odstavka 214. člena ZUP mora obrazložitev odločbe med drugim vsebovati tudi ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto, razloge, ki so bili odločilni za presojo dokazov, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo odločitev, navedeno v dispozitivu oziroma razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno zahtevku stranke. Po stališču upravne in upravnosodne prakse je pravilna obrazložitev odločbe po naravi stvari neobhoden pogoj, ker brez take obrazložitve ni mogoče presoditi pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja in zakonitosti odločbe. Zato mora iz pregledne obrazložitve ugotovljenega dejanskega stanja izhajati, na kakšen način in na podlagi katerih dokazov, izpeljanih v postopku, je organ ugotovil dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev v upravni stvari.

Obrazložitev tožene stranke, ki se zgolj sklicuje na uporabo meril za izbor kandidatov, objavljenih v razpisu, pri tem pa ne pove, kako so bila ta merila uporabljena v konkretnem primeru in kako je uporaba le teh vplivala na odločitev, nima niti ugotovitev o dejanskem stanju niti razlogov o odločilnih dejstvih. Tožena stranka je sicer v odgovoru na tožbo pojasnila uporabo merila deficitarnosti, kriterij regionalnih potreb in učni uspeh, vendar pomanjkljive obrazložitve v upravnem aktu ni mogoče nadomestiti z odgovorom na tožbo. Pri tem pa še velja izpostaviti neskladnost njenih navedb v odgovoru na tožbo s podatki spisa, saj je tožena stranka v odgovoru navedla, da je bilo pri odločanju o tožnikovi vlogi uporabljeno tudi merilo regionalnih potreb. Iz zapisnika Komisije za študijske pomoči pri toženi stranki z dne 8. 11. 2001 pa je razvidno, da sta bila pri izbiri kandidatov uporabljena le dva kriterija: stopnja deficitarnosti in poprejšnji učni - študijski uspeh, pri kandidatih za slovenski jezik pa tudi kriterij višji letnik študija (3. sklep iz navedenega zapisnika).

Iz navedenih razlogov se po presoji sodišča v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, kar je vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (bistvena kršitev določb postopka po 2. točki 1. odstavka 25. člena ZUS). Zato je sodišče izpodbijano odločbo, na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS odpravilo in v skladu z 2. odstavkom 60. člena ZUS zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

V ponovnem postopku bo morala tožena stranka ugotovljene kršitve postopka odpraviti tako, da bo navedbe o uporabi meril za izbiro kandidatov dopolnila in navedla ugotovitve konkretnega dejanskega stanja ter razloge, ki so vplivali na odločitev.

Tožnik je sodišče tudi zaprosil za oprostitev plačila sodnih taks in v vlogi navedel, da sam nima nobenih sredstev za preživljanje, saj je študent in vzdrževani družinski član.

Tožnik je k prošnji priložil fotokopijo odločbe o dohodnini za AA za leto 2001, iz katere je razvidno, da so znašali njeni prejemki 2,591.130 SIT in da je poleg tožnika vzdrževan družinski član še BB. Iz priloženega potrdila o vpisu, št. 3365 z dne 19.9.2002 je razvidno, da je bil tožnik v študijskem letu 2002/2003 vpisan kot redni študent bibliotekarstva na Filozofski fakulteti v Ljubljani.

V skladu s 13. členom Zakona o sodnih taksah (Uradni list SRS, št. 1/90, Uradni list RS, št. 48/90, 14/91, 38/96, 20/98, 35/98, 50/98-odločba US, 70/00, 46/01, 93/01, 16/02, 99/02-odl. US, 73/03-odl.US in 121/03) sodišče v celoti ali deloma oprosti plačilo taks stranko, če bi bila s plačilom taks občutno zmanjšana sredstva, s katerimi se preživlja sama, ali se preživljajo njeni družinski člani. Ker iz predložene dokumentacije in iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je tožnik vzdrževan družinski član, je sodišče ocenilo, da bi bilo s plačilom sodne takse ogroženo njegovo preživljanje oziroma preživljanje družine, zato je predlogu za oprostitev plačila sodne takse ugodilo.

ZDSS člen 4, 4/5, 4, 4/5. ZUS člen 1, 1/2, 1, 1/2. ZUP člen 2, 2.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.