sodba U 1393/2000
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2002-02-27

Določba 49. člena ZSZ opredeljuje, kdaj določeno zemljišče (pozidano zemljišče izven ureditvenega območja naselja) pridobi status zazidanega zemljišča, in sicer to veže na pravnomočnost odločbe o parcelaciji. Z izrazom "odločba o parcelaciji", ki ga sicer ob uveljavitvi ZSZ veljavni zakon o zemljiškem katastru (Uradni list SRS, št. 14/74 in 42/86; v nadaljevanju ZZkat) ni uporabljal, treba razumeti odločbo, katero po parcelaciji o novonastalih parcelah izda geodetski organ, torej odločbo po 2. točki prvega odstavka 30. člena ZZKat. S to odločbo se za novonastale parcele ugotovi vrsta rabe in katastrski razred, izračunajo površine ter določijo številke. Vpliva na status parcel kot stavbnih zemljišč pa ta odločba nima in ga tudi ne more imeti, saj geodetski organ ni pristojen za odločanje o statusu zemljišč (arg. 1. člen ZZKat).

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožnika zoper odločbo Območne geodetske uprave A, Izpostave A z dne 29. 3. 2000, s katero je prvostopni organ zavrnil tožnikovo zahtevo za parcelacijo parcel št. 6353/1 in 6353/8 k.o. B. V obrazložitvi odločbe ugotavlja, da se zahtevana parcelacija nanaša na zemljišča, kjer je postavljen objekt brez ustreznih dovoljenj. Razlaga določilo 76.c člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN), in njegovo dopolnitev z ZUN-G, s katero je bila dopolnjena zakonska ureditev sanacije nedovoljenih gradenj. ZUN-G je začel veljati istega dne kot zakon o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ). Pojasnjuje, da je določbo 49. člena ZSZ treba brati skupaj z dopolnitvijo člena 76.c ZUN, po katerem določene prepovedi ne veljajo, če gre za sklepanje pravnih poslov, katerih namen je legalizacija nedovoljenega posega, ki jo prostorski izvedbeni akt dopušča. Pravni posli se lahko izvedejo, če investitor oziroma lastnik objekta ali dela objekta, ki se gradi na način iz 73. ali 75. člena ZUN, s potrdilom pristojnega organa po določbah 67. člena ZUN izkaže, da prostorski izvedbeni akt omogoča legalizacijo nedovoljenega posega. Namen te določbe je omogočiti tistim, ki bi želeli svoje nedovoljene posege legalizirati, da zaradi sklepanja pravnih poslov naročijo parcelacijo zemljišč. V primerih, če je nedovoljen poseg izveden na zemljišču koga drugega, namreč investitor zaradi predpisanega dokazovanja pravice razpolaganja z zemljiščem, ne bi mogel izposlovati parcelacije, katere posledica je sklenitev pravnega posla. Po 47. členu ZUN se parcelacija izvede na podlagi načrta gradbenih parcel iz sprejetega izvedbenega načrta oziroma načrta gradbenih parcel iz lokacijske dokumentacije. Ker je po ZUN možno izvesti parcelacijo zemljišča le, če so za poseg v prostor pridobljena vsa potrebna dovoljenja, je nujno, da vlagatelj zahteve za parcelacijo zemljišča predloži lokacijsko dovoljenje oziroma odločbo o dovolitvi priglašenih del. (Pri)tožnik je sam navedel, da je v letu 1993 vložil zahtevo za odlog prisilne izvršbe, zato mu je prvostopni organ pravilno ponudil možnost, ki mu jo daje 11. člen ZUN-G, da predloži potrdilo, da prostorski izvedbeni akt omogoča legalizacijo nedovoljenega posega, v primeru, da gre za sklepanje pravnih poslov, katerih namen je legalizacija. Spremembe meje se po 26. členu zakona o zemljiškem katastru (v nadaljevanju ZZKat) ugotovijo in izvedejo v zemljiško katastrskemu operatu na zahtevo lastnika oziroma uporabnika zemljišča in ne po uradni dolžnosti. Zato mora predlagatelj parcelacije predložiti vse potrebne dokaze, da se lahko parcelacija izvede, tega pa (pri)tožnik, čeprav mu je bila dana možnost, ni storil. Zato je prvostopni organ pravilno ravnal, ko je zahtevo za parcelacijo zavrnil. Tožena stranka je (pri)tožniku pojasnila še pomen prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora. Ob predložitvi obveznih dokumentov so ti akt, ki omogočajo legalizacijo nedovoljenega posega v prostor.

Tožnik v tožbi navajata, da je pred več kot 25 leti zgradil objekt na zemljišču, ki se nahaja izven ureditvenih območij naselij. V letu 1993 je nedovoljeno gradnjo prijavil in plačal depozit, vendar postopek še do danes ni zaključen. Glede na ZSZ kot specialni predpis je podal zahtevo za parcelacijo po 49. členu tega zakona, da bi zemljišče, na katerem stoji objekt, pridobilo status zazidanega zemljišča. Razlogi, zaradi katerih sta oba upravna organa zahtevo zavrnila, so nesprejemljivi in so v nasprotju s 49. členom ZSZ. Ta določba je specialna in ne določa drugih pogojev za izvedbo parcelacije. Ne obstaja njeno obvezno tolmačenje. Dodatnih pogojev za parcelacijo ne določa noben drug predpis, še najmanj pa ZUN-G, na katerega se sklicuje izpodbijana odločba. Parcelacija pa tudi ni pravni posel. Določba 49. člena ZSZ ne velja na splošno, namreč le za določene primere. Tožena stranka ne navaja predpisov, ki bi določali dodatne pogoje za parcelacijo, brez zakonske podlage pa ne more biti dopustno določati dodatnih pogojev. Če bi zakonodajalec predvidel še druge pogoje za izvedbo parcelacije po 49. členu ZSZ, bi jih vsekakor zapisal v tem členu. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo tožene stranke odpravi, ter odloči, da mu je tožena stranka dolžna plačati stroške tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se sklicuje na obrazložitev svoje odločbe. Predlaga zavrnitev tožbe.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

V obravnavanem primeru je sporna uporaba določbe 49. člena ZSZ (Uradni list RS, št. 44/97), po kateri pridobijo zemljišča, ki so na dan uveljavitve ZSZ, tj. 25. 7. 1997 pozidana in se nahajajo izven ureditvenih območij naselij, status zazidanega stavbnega zemljišča s pravnomočnostjo odločbe o parcelaciji.

Določba 49. člena ZSZ tudi po mnenju sodišča ni mogoče razlagati zgolj gramatikalno, kot to smiselno zatrjuje tožnik, češ da ta določba ne predpisuje drugih pogojev za parcelacijo. Kot izhaja iz njene vsebine, opredeljuje, kdaj določeno zemljišče (pozidano zemljišče izven ureditvenega območja naselja) pridobi status zazidanega zemljišča, in sicer to veže na pravnomočnost odločbe o parcelaciji. Sodišče se strinja s stališčem tožene stranke, ki izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, da je z izrazom "odločba o parcelaciji", ki ga sicer ob uveljavitvi ZSZ veljavni zakon o zemljiškem katastru (Uradni list SRS, št. 14/74 in 42/86; v nadaljevanju ZZkat) ni uporabljal, treba razumeti odločbo, katero po parcelaciji o novonastalih parcelah izda geodetski organ, torej odločbo po 2. točki prvega odstavka 30. člena ZZKat. S to odločbo se za novonastale parcele ugotovi vrsta rabe in katastrski razred, izračunajo površine ter določijo številke. Vpliva na status parcel kot stavbnih zemljišč pa ta odločba nima in ga tudi ne more imeti, saj geodetski organ ni pristojen za odločanje o statusu zemljišč (arg. 1. člen ZZKat). Zato tožnik zmotno meni, da je po 49. členu ZSZ možno izvesti parcelacijo brez dodatnih pogojev in doseči učinek, ki ga ta določba predpisuje tj. spremembo statusa zemljišča iz kmetijskega v stavbnega.

Status zemljišč je opredeljen v dolgoročnih planih republike in občin (drugi odstavek 2. člena zakona o urejanju prostora, Uradni list SRS, št. 18/84, 15/89 in Uradni list RS, št. 71/93). Stavbna zemljišča se določijo s srednjeročnim družbenim planom občine na območjih, ki jih za te namene opredeljuje dolgoročni plan občine (5. člen ZUN, Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93 in 44/97). Tudi ZSZ opredeljuje nezazidano stavbno zemljišče kot zemljiško parcelo na območju, ki je s prostorskim planom namenjeno za graditev objektov, zazidano zemljišče pa kot parcelo (na tem območju), na kateri je zgrajen objekt (2. člen ZSZ). Teh materialnih določb s prehodno določbo 49. člena ZSZ ni mogoče obiti. Zato je tudi po mnenju sodišča določbo 49. člena ZSZ mogoče uporabiti le v povezavi z zakonskimi določbami, ki urejajo režim stavbnih zemljišč.

Iz tožnikovih navedb, da je leta 1993 prijavil nedovoljeno gradnjo in plačal depozit, izhaja, da je začel postopke, ki jih je uvedel ZUN-D (Uradni list RS, št. 18/93). S to zakonsko novelo je bil uzakonjen poseben prostorski ureditveni akt - prostorski ureditveni pogoji za sanacijo degradiranega prostora (v nadaljevanju PUP za sanacijo), s katerimi so se po predhodnem preiskusu potrebnosti in možnosti sanacije legalizirali posegi v prostor, ki po sicer veljavnem prostorskem izvedbenem aktu niso bili dovoljeni. PUP za sanacijo so se šteli tudi za spremembo in dopolnitev prostorskih sestavin dolgoročnega plana republike in občine. Če je bil nedovoljeni poseg vključen v občinski PUP za sanacijo, je torej njemu pripadajoče zemljišče pridobilo status stavbnega zemljišča. Za konkreten poseg se pripadajoče zemljišče, gradbena parcela določi v upravnem dovoljenju, s katerim se dovoli poseg v prostor, v lokacijskem dovoljenju (lokacijsko dovoljenje vsebuje tudi podatke o pripadajoči gradbeni parceli, 57. člen ZUN), ali odločbi o dovolitvi priglašenih del (priglasitev vsebuje tudi opis zemljišča, na katerem naj bi objekt stal, 62. člen ZUN). Če je gradbeno parcelo treba šele oddeliti, je geodetski organ pri parcelaciji vezan na pogoje v lokacijskem dovoljenju.

Določba 49. člena ZSZ ureja takšna dejanska stanja, ko se posegu, ki je bil izveden brez potrebnih dovoljenj (izven ureditvenega območja), je pa mogoča njegova legalizacija, odmerja pripadajoče zemljišče, ki s pravnomočnostjo odločbe o parcelaciji pridobi status stavbnega zemljišča. Lastnik zemljišča, ki je po drugem odstavku 49. člena ZSZ legitimiran za vložitev predloga za parcelacijo, mora predložiti dokaze, s katerimi dokazuje izpolnjevanje v tej določbi vsebovanih relevantnih dejstev, kar pa je tudi status zemljišča. Da zemljišče lahko pridobi status stavbnega zemljišča, mora biti dana podlaga v prostorskih aktih in konkretnih upravnih dovoljenjih, kot je to sodišče pojasnilo zgoraj. Zato mora lastnik predlogu za parcelacijo po 49. členu ZSZ predložiti tudi lokacijsko dovoljenje ali odločbo o dovolitvi priglašenih del oziroma v določenih primerih dokazilo, da prostorski izvedbeni akt omogoča legalizacijo nedovoljenega posega. Takšno razumevanje določbe 49. člena ZSZ ni postavljanje dodatnih pogojev za parcelacijo, ki jih zakon ne predpisuje, kot to meni tožnik v tožbi, temveč izhaja iz teleološko razlage te določbe.

Glede na navedeno stališče sodišča je prvostopni organ odločil pravilno, ko je tožnikovo zahtevo za parcelacijo zavrnil, ker je tožnik ni dopolnil tako, kot ga je upravni organ poučil. V zvezi s tožbenimi navedbami, da postopek, ki ga je začel leta 1993, še ni zaključen, sodišče le dodaja, da je zakonski rok za sprejem prostorskih ureditvenih pogojev za sanacijo degradiranega prostora potekel 10. 7. 1994 (16. člen ZUN-D), in je tožnik, če je bil njegov poseg vključen v odlok, imel možnost predložiti dokaze, ki jih je upravni organ od njega zahteval. Pravilno pa je odločila tudi tožena stranka, ki je tožnikovo pritožbo zavrnila, kar je sicer utemeljevala v povezavi s 76.c členom ZUN. Vsebinsko enaka odločitev kot jo je sprejela tožena stranka pa izhaja po presoji sodišča že iz same določbe 49. člena ZSZ, ki tudi izrecno izključuje prepovedi iz 76.c člena ZUN (tretji odstavek 49. člena ZSZ).

Ker je po presoji sodišča izpodbijana odločba tožene stranke pravilna in zakonita, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Odločitev je sprejelo na podlagi drugega odstavka 59. člena zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00; v nadaljevanju ZUS).

Hkrati s tožbo je sodišče zavrnilo zahtevek za povračilo stroškov postopka, ker je v tem upravnem sporu presojalo le zakonitost izpodbijanega akta, v takih primerih pa po tretjem odstavku 23. člena ZUS nosi vsaka stranka svoje stroške.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.