Sodba U 825/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-09-10

USTAVNO PRAVO - CESTE IN CESTNI PROMET - ČLOVEKOVE PRAVICE - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

načelo materialne resnice - načelo zaslišanja stranke - podelitev dovolilnic za prevoz v cestnem prometu - obvezne sestavine obrazložitve - metode interpretacije pravnega predpisa

Ker so število pravilno uporabljenih dovolilnic in posledice nepravilne uporabe dovolilnic deli materialnega prava, v zvezi s katerim je treba ugotoviti dejansko stanje in opredeliti razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov - še posebej zato, ker to materialno pravo vpliva na uresničevanje pravice do gospodarske pobude iz 74. člena Ustave - bi že v prvostopenjski odločbi moralo biti obrazloženo, koliko in katere dovolilnice niso bile pravilno uporabljene in v katerih elementih ne ustrezajo zakonskim zahtevam pravilne uporabe. Po metodi jezikovne razlage pravnega določila ni dovoljeno razlagati mimo jasnega in določnega besedila tega predpisa. Z Navodilom tudi ni mogoče spreminjati podzakonskega predpisa, ampak je mogoče samo predpisati način ravnanja zaradi izvršitve posamezne določbe zakona, drugega predpisa ali akta.

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba tožene stranke Ministrstva za promet in zveze RS z dne 25. 3. 2002 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

V prvi točki izreka izpodbijane odločbe je tožena stranka deloma ugodila pritožbi tožnika zoper odločbo Obrtne zbornice Slovenije o določitvi letnega plana delitve dovolilnic z dne 22. 10. 2001 in sicer v delu odločbe o določitvi ekoloških točk. V tem delu je tožena stranka prvostopenjsko odločbo odpravila in odločila, da Obrtna zbornica dodeli 803 ekološke točke.

V drugi točki izpodbijane odločbe pa je tožena stranka odločila, da se v preostalem delu pritožba zavrne kot neutemeljena.

Prvostopenjski upravni organ je odločbo o določitvi planov (posameznih vrst dovolilnic za leto 2002) izdal na podlagi vloge tožnika, v uvodu prvostopenjske odločbe pa so navedena določila 1. odstavka 66. člena 1., 2., 4. in 5. odstavka 70. člena, 75. člena in 2. odstavka 76. člena Zakona o prevozih v cestnem prometu (ZPCP, Uradni list RS, št. 59/2001) ter 3. člena Pravilnika o dodelitvi dovolilnic za mednarodni prevoz stvari v cestnem prometu in CEMT dovolilnic (Pravilnik, Uradni list RS, št. 88/99) in Obvezno navodilo za določitev letnega plana delitve dovolilnic za mednarodni prevoz blaga za leto 2002 št. 2656-7/20001/6 z dne 3. 10. 2001 (v nadaljevanju: Navodilo). Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je delilec dovolilnic kot prvostopenjski organ plane določil predvsem na podlagi števila pravilno uporabljenih in vrnjenih dovolilnic, ki jih je prevoznik prejel na delitvah od dne 1. 10. 2000 do 30. 9. 2001, in jih uskladil s predvidenim številom dovolilnic, ki so na razpolago v letu 2002. Poleg tega je delilec upošteval količino neporabljenih dovolilnic, ki jih je v predpisanem merilu razdelil na obstoječe in na nove prevoznike. Ni pa mogel upoštevati morebitnega povečanja voznega parka ali večjih potreb prevoznika po dovolilnicah. Izhajajoč iz teh podatkov je bilo prevoznikom, ki so se uvrstili med zadnjih 15% vseh prevoznikov na seznam porabe, in so opravili v obdobju od 1. 1. 2001 do 31. 8. 2001 manj kot 17 voženj za tretje države in 35 tranzitnih voženj preko Republike Avstrije, odvzeta CEMT dovolilnica in se je dodelila prevoznikom po vrstnem redu na čakalni listi. Kar zadeva sklicevanje na materialne predpise za odločitev prvostopenjskega organa pa je v odločbi stavek, da prevoznik, ki se mu dodeli CEMT dovolilnico v letu 2002, se mu v planu na letnem nivoju odšteje določeno število dovolilnic v skladu z 11. odstavkom 76. člena ZPCP in v skladu z določilom 32. člena Pravilnika.

V pritožbi (pri)tožnik pravi, da je v primeru odvzema italijanske CEMT dovolilnice in neodobritve avstrijske CEMT dovolilnice, vprašljiv njegov obstoj in obstoj vseh 28 voznikov. Glede na obseg dela in število vozil je zahteval odobritev konkretnega števila CEMT dovolilnic oziroma podrejeno konkretno povečanje plana dovolilnic. V pritožbi navaja, da je vse dovolilnice izkoristil v obe smeri, kar je razvidno iz njegovih vračil; sklicuje se na potrdilo Uprave RS za varstvo narave z dne 21. 3. 2001 o registraciji za odvoz odpadkov, našteva dolgoročne pogodbe, ki jih ima za odvoz odpadkov, pogodbe za povratne vožnje, pogodbe o ekskluzivnih prevozih. Med drugim navaja, da zaradi zamud na mejnih prehodih CEMT dovolilnic ni mogoče večkrat koristiti, navaja število voženj, ki jih je opravil z italijansko CEMT dovolilnico, porabljene strani je vedno redno oddajal. Kar je bilo porabljeno do 15. v mesecu, je do 20. v mesecu oddal. Med letom ni bil s strani prvostopenjskega organa niti enkrat opozorjen, da CEMT dovolilnice ne koristi pravilno po predpisih. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je prvostopenjski organ odločil na podlagi določil 68. člena ZPCP, 9. člena Pravilnika in 70. člena ZPCP pri čemer je prvostopenjski organ po ugotovitvi tožene stranke med merili in kriteriji upošteval predvsem število dovolilnic, ki jih je tožnik pravilno uporabil v obdobju od 1. 10. 2000 do 30. 9. 2001.

Tožena stranka ugotavlja, da prvostopenjska odločba ne vsebuje natančne obrazložitve in konkretnih številk, zakaj je tožnik dobil dodeljeno število dovolilnic. Ker pa je iz spisa razvidno število dodeljenih in uporabljenih dovolilnic za pritožnika v preteklih obdobjih, je tožena stranka v skladu z načelom ekonomičnosti odpravila pomanjkljivost prvostopenjske odločbe in je dopolnila obrazložitev prvostopenjskega upravnega organa v skladu z določilom 248. člena ZUP. Tožnik je v planu za leto 2002 dobil toliko posameznih vrst dovolilnic, kot jih je v opazovanem obdobju pravilno uporabil razen pri ekoloških točkah. V delu izpodbijane odločbe, ki ga izpodbija tožeča stranka, tožena stranka navaja, da je prvostopenjski organ odločil na podlagi veljavnih predpisov in navodila ministrstva in da je bil postopek zakonit in pravilen.

Tožena stranka navaja, da je pritožnik v preteklem obdobju od januarja do avgusta 2001 opravil 145 voženj z dodeljeno CEMT dovolilnico št. 56 in s tem pridobil 229 točk v skladu s točkovanjem, ki ga določata ZPCP in Pravilnik. Prevoznik, ki je na vrhu tega seznama točkovanja je pridobil s CEMT dovolilnico 1822 točk, zadnji pa 22 točk. Tožnik se je uvrstil med zadnjih 15% prevoznikov, ki imajo dodeljeno CEMT dovolilnico, ki velja v Republiki Italiji, ne velja pa v Republiki Avstriji. Po določilu 2. odstavka 76. člena ZPCP se tistim prevoznikom, ki se z zbranim številom točk uvrstijo med zadnjih 15% prevoznikov, ki sodelujejo v sistemu točkovanja, in opravijo manjše število voženj, kot je predpisano v podzakonskem predpisu, dovolilnica odvzame in dodeli drugim prevoznikom. Po določilu 37. člena Pravilnika morajo prevozniki opraviti z dovolilnico najmanj 26 voženj med tretjimi državami. Ker je podzakonski predpis pri tem upošteval celoletno uporabo dovolilnice, torej 12 mesecev, za določitev plana 2002 pa se v skladu z novimi pravili, ki jih je določil novi ZPCP, upošteva obdobje od januarja do septembra (v oktobru je že treba določiti nove plane za naslednje leto), je delilec v skladu z obveznimi navodili ministrstva za to obdobje upošteval vsaj 17 voženj. To je namreč kvota 26 voženj preračunana na osem mesecev. Pritožnik je opravil 12 voženj med tretjimi državami, kar je manj kot 17 voženj, zato mu je delilec dovolilnico vzel in dodelil drugim prevoznikom.

V tožbi tožnik navaja sporne zadeve v delu izpodbijane odločbe, v katerem je tožena stranka zavrnila pritožbo in sicer vprašanje, od kje je določitev o 17 vožnjah za tretje države in 35 tranzitnih vožnjah preko Republike Avstrije, če teh določil v ZPCP ni. Ob tem se sklicuje tudi na določilo 37. člena Pravilnika. Če je sporni del števila voženj določen po hierarhiji pravnih aktov z nižjim pravnim aktom, na primer z navodilom, je to v nasprotju z načelom zakonitosti, po katerem višji predpis razveljavlja nižjega. V konkretnem primeru ta predpis tudi ni bil objavljen, tožnik se z njim ni mogel seznaniti, in je to v nasprotju z ustavnim načelom o svobodi izražanja (39. člen Ustave), ki pravi, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja. Tako tudi ni bilo upoštevano načelo varstva pravic strank v upravnem sporu (7. člen Zakona o upravnem postopku, ZUP). Z določanjem manjšega števila opravljenih voženj je tožena stranka posegla že vnaprej v določeno zagotovljeno pozitivno pravico in jo tako okrnila, ker je prejudicirala status prizadete stranke v postopku in je to v nasprotju z določili 7. in 6. člena ZUP. S Pravilnikom je določeno število voženj postavljeno v časovni okvir od dne 1.1. 2001 do dne 31. 12. 2001.

Tožnik pravi tudi, da v izpodbijani odločbi ni razvidno, kako je delilec dovolilnic sploh prišel do določenih številk oziroma ovrednotenja, čeprav je to bistveno za celoten postopek odločanja po 47. členu Pravilnika. Merila in kriterije in točkovanje mora odobriti ministrstvo pristojno za promet. Le-to mora dobivati informacije po 50. členu Pravilnika. Zato je kršeno tudi določilo 8. člena ZUP, saj tožena stranka ni ugotavljala vseh dejstev, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Predlaga, da sodišče odloči, da tožena stranka upošteva izkazana dejstva, ali pa, da sodišče samo odloči o ne-dodelitvi predmetne dovolilnice ali pa naloži preko tožene stranke, da ta odredi postavitev podlage, ki bo zakonita za odločanje o CEMT dovolilnicah. Na koncu tožbe tožnik še navaja, da mu je z odvzemom italijanske CEMT dovolilnice in odtegnitvijo avstrijske CEMT na mesec povzročeno približno 5 milijonov SIT škode oziroma izpada prihodka. Prekinjeni so bili tudi nadaljnji posli v vrednosti približno 10 milijonov SIT. Zaradi škode prosi za prednostno obravnavanje zadeve. V odgovoru na tožbo tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno. V odgovoru tožnika na odgovor tožene stranke tožnik pravi, da je sporni akt Obvezno navodilo za določitev letnega plana delitve dovolilnic za mednarodni prevoz blaga za leto 2002 in za delitev dovolilnic za mednarodni prevoz blaga za leto 2002 in za delitev dovolilnic iz kvote nerazdeljenih dovolilnic za leto 2001. Ta akt bi moral biti sprejet na podlagi 4. člena 5. in 6. odstavka ZPCP, ne pa na podlagi 5. in 6. odstavka ZPCP. Ta akt sta pripravili osebi, ki pa funkcionalno nimata zakonske pristojnosti, in sta ga dali v podpis nadrejenim mimo vodje sektorja za cestni promet na Ministrstvu za promet v Uradu za prometno politiko. To je v nasprotju z določilom 28. člena Zakona o upravi, ki ureja pristojnosti državnega podsekretarja. Vodja Sektorja za cestni promet pa o izdaji akta sploh ni bil obveščen. Zato je podana kršitev 8. člena Zakona o upravi. Omenja tudi točko št. 2 v navodilu. To predstavlja direkten poseg v zakonsko oziroma podzakonsko regulativo. S priloženim dopisom vladne službe tožnik tudi utemeljuje, da so poskušali izpeljati spremembe Pravilnika, pa jim to ni uspelo zaradi veljavnega novega zakona o prevozih v cestnem prometu. Ker ni bilo mogoče spremeniti Pravilnika z novim pravilnikom, tudi ni mogoče spremembe uvesti s spornim navodilom.

Izpodbijana odločba ima eno procesno in eno materialnopravno napako, zaradi katerih je bilo treba tožbi ugoditi. Procesna nepravilnost se nanaša na dokazni postopek. Po določilu 5. odstavka 70. člena ZPCP (Uradni list RS, št. 59/2001) delilec pri določitvi letnega plana upošteva kriterije, merila in postopek, določen s tem zakonom in podzakonskimi predpisi, predvsem pa število pravilno uporabljenih in vrnjenih dovolilnic v obdobju od 1. 10. preteklega leta do 30. 9. tekočega leta. Število pravilno uporabljenih in vrnjenih dovolilnic v obdobju od 1. 10. preteklega leta do 30. 9. tekočega leta je torej element materialnega prava. Kako morajo prevozniki pravočasno izpolnjevati relevantne podatke in uporabljati dovolilnice, da se le-te štejejo za pravilno uporabljene, je podrobno opredeljeno v nadaljnjih zakonskih določilih 76., 77., 78, 79. člena ZPCP. Nadalje je zakonodajalec na dejstvo nepravilne uporabe dovolilnic vezal konkretne in neposredne posledice za prevoznika, na primer v določilu 3. odstavka 70. člena, 2. odstavka 76. člena, 3. odstavka 78. člena, 1. odstavka 79. člena in 3. odstavka 79. člena ZPCP in med njimi je tudi ukrep zmanjšanja dovolilnic. Ukrep zmanjšanja dovolilnic pa ima za posledico vpliv na obseg opravljanja gospodarske dejavnosti prevoznika, na kar tožnik opozarja v tožbi; s pravnega vidika pa to spada v okvir pravice do svobodne gospodarske pobude (1. odstavek 74. člena Ustave RS, Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/2000, 2472003). Dejstvo, da sta število pravilno uporabljenih dovolilnic in posledice nepravilne uporabe dovolilnic del materialnega prava, in da ima posledica nepravilne uporabe dovolilnic vpliv na ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude zahtevajo, da so na ugotavljanje števila pravilno oziroma nepravilno uporabljenih dovolilnic vezana vsa pravila dokaznega postopka v upravnem postopku. Za konkretni primer sta relevantni najprej načelo materialne resnice (7. člen ZUP, Uradni list RS, št. 80/99), po katerem je treba ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo, in načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), po katerem je treba dati stranki možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, preden se izda odločba, in se ji omogoči, da uveljavi in zavaruje svoje pravice in koristi (1. odstavek 138. člena ZUP). Stranka sme navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev stvari, in izpodbijati pravilnost navedb, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami (2. odstavek 146. člena ZUP).

V konkretnem primeru sicer iz tožbenih in pritožbenih navedb izhaja, da ni podana nezakonitost odločbe zaradi tega, ker tožnik pred izdajo odločbe ne bi imel možnosti uveljaviti in zavarovati pravic in koristi tako, da bi uveljavljal pravilnost uporabe dovolilnic in da bi z delilcem razčistil sporna vprašanja glede uporabe dovolilnic. Načeloma ima namreč prevoznik po določilu 1. odstavka 82. člena ZUP pravico pregledovati spise zadeve, kamor spada tudi mesečni seznam prevoznikov po določilu 47. člena Pravilnika. Tožnik ne navaja, da te možnosti na prvi stopnji postopka ni imel. Vendar pa, ker so število pravilno uporabljenih dovolilnic in posledice nepravilne uporabe dovolilnic deli materialnega prava, v zvezi s katerim je treba ugotoviti dejansko stanje (2. točka 1. odstavka 214. člena ZUP) in opredeliti razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov (3. točka 1. odstavka 214. člena ZUP) - še posebej zato, ker to materialno pravo vpliva na uresničevanje pravice do gospodarske pobude iz 74. člena Ustave - bi že v prvostopenjski odločbi moralo biti obrazloženo, koliko in katere dovolilnice niso bile pravilno uporabljene in v katerih elementih ne ustrezajo zakonskim zahtevam pravilne uporabe. Pravilo, da prevoznik jamči za pravilnost podatkov, ki jih navede v vlogi za pridobitev dovolilnic (3. odstavek 70. člena ZPCP), ne odvezuje organa, da upošteva določilo 214. čelna ZUP in poda celovito in konkretno obrazložitev glede nepravilne uporabe dovolilnic. In ker s tega vidika prvostopenjska odločba nima razlogov o odločilnih dejstvih, tožena stranka pa te napake ni odpravila, je izpodbijana odločba nezakonita. V konkretnem primeru je prvostopenjski organ v obrazložitvi odločbe obširno in na splošno navedel, kako je treba uporabljati dovolilnice, ni pa z ničemer utemeljil koliko in katere dovolilnice niso bile pravilno uporabljene in v katerih elementih ne ustrezajo zakonskim zahtevam pravilne uporabe. V povezavi s kršitvijo 214. člena ZUP je pomembno, da je tožnik v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo in v kasnejši prošnji za predčasno obravnavanje pritožbe z dne 18. 2. 2002 uveljavljal, da je vse dovolilnice uporabljal pravilno in da nikdar ni bil opozorjen, da jih uporablja nepravilno. Kljub temu pritožbenemu ugovoru tožena stranka v pritožbenem postopku ni popravila procesne napake glede potrebe po resnični in popolni ugotovitvi dejanskega stanja (8. člen ZUP) in celoviti obrazložitvi odločbe (214. člen ZUP) in na tej stopnji postopka ni dala možnosti, da se pritožnik izjavi o ključnih dejstvih za odločbo. Po določilu 254. člena ZUP se namreč določbe tega zakona, ki se nanašajo na odločbo, smiselno uporabljajo tudi za odločbo o pritožbi.

Ker je tožena stranka kršila določilo 2. odstavka 254. člena ZUP in ni presodila omenjene pritožbene navedbe, tožnik tudi ni mogel na drugi stopnji postopka učinkovito zavarovati svojih pravnih koristi. Izpodbijana odločba pa je nezakonita tudi z vidika materialnega prava. Po določilu 5. alineje 2. odstavka 125. člena ZPCP se do izdaje izvršilnih predpisov na podlagi tega zakona še uporablja Pravilnik, kolikor ni v nasprotju s tem zakonom. Tožena stranka je izpodbijano odločbo oprla na Navodilo, da bi zaradi neskladnosti med novim ZPCP in starim pravilnikom izvrševala namen Navodila, ki je v odpravi nejasnosti in zagotovitvi enotne uporabe predpisov. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je z Navodilom postavljena določena interpretacija določila 37. člena Pravilnika. To določilo med drugim določa, da mora prevoznik opraviti najmanj 26 voženj med tretjimi državami. Z Navodilom pa je v tem konkretnem primeru tožena stranka določilo 37. člena Pravilnika preinterpretirala v 17 voženj, ker je treba po novi ureditvi ZPCP že oktobra določiti nove plane za naslednje leto in je zato treba upoštevati samo obdobje prvih osmih mesecev, zaradi česar morajo po Navodilu prevozniki opraviti najmanj 17 voženj. Takšno ravnanje in razlaga Pravilnika je nezakonita, ker po metodi jezikovne razlage pravnega določila ni dovoljeno razlagati mimo jasnega in določnega besedila tega predpisa. Takšno ravnanje tožene stranke je tudi v nasprotju z določilom 3. odstavka 99. člena Zakona o upravi (ZUpr, Uradni list RS, št. 67/94, 20/95, 29/95, 80/99). Z Navodilom namreč ni mogoče spreminjati podzakonskega predpisa, ampak je mogoče samo predpisati način ravnanja zaradi izvršitve posamezne določbe zakona, drugega predpisa ali akta. Zaradi te argumentacije sodišču tudi ni bilo treba v presojo vključiti niti tožnikovega ugovora glede pravice do dostopa do informacije javnega značaja niti presoje z vidika ustavne določbe iz 1. odstavka 154. člena Ustave, po kateri morajo biti predpisi objavljeni, preden začno veljati, kar pomeni tudi, da mora biti objavljena vsaka določba iz predpisa, ki ima t.i. eksterne učinke.

Sodišče je zato tožbi ugodilo, ker niso bila upoštevana pravila postopka (3. točka 1. odstavka 60. člena ZUS) v zvezi z določilom 214. člena ZUP in 2. odstavka 254. člena ZUP in je to vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve (2. točka 1. odstavka 25. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/2000) oziroma ker je bilo materialno pravo in sicer določilo 37. člena Pravilnika nepravilno uporabljeno (4. točka 1. odstavka 60. člena in 1. točka 1. odstavka 25. člena ZUS).

Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti odločbe; pri tem je vezana na pravno mnenje in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

URS člen 74, 74/1, 154, 154/1. ZUP člen 7, 8, 9, 82, 82/1, 138, 138/1, 146, 146/2, 214, 214/1-2, 214/1-3, 254, 254/2. ZPCP-1 člen 70, 70/3, 70/5, 76, 76/2, 77, 78, 78/3, 79, 79/1, 79/3, 125, 125/2-5. ZUpr člen 99, 99/3. ZUS člen 25, 25/1-1, 25/1-2, 60, 60/1-3, 60/1-4. Pravilnik o delitvi dovolilnic za mednarodni prevoz stvari v cestnem prometu in CEMT dovolilnic člen 37, 47.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.