sodba U 956/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-02-26

denacionalizacija kmetijskega zemljišča - obnova postopka

Sprememba materialnega predpisa, obvezna razlaga predpisa in mnenje upravnih organov o predpisu niso obnovitveni razlog po 1. točki 260. člena ZUP, saj niso niti dejstvo, niti dokaz.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z dne 5. 3. 2002, se odpravi, ter zadeva vrne toženi stranki nov postopek.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo ugodila pritožbi AA in odpravila sklep Upravne enote A z dne 8. 6. 2001, in s sklepom dovolila obnovo postopka, končanega s pravnomočno odločbo Upravne enote A z dne 28. 7. 1998. Prvostopni organ je z navedenim sklepom z dne 8. 6. 2001 zavrgel zahtevo AA za obnovo postopka, končanega s pravnomočno odločbo z dne 28. 7. 1998, s katero je bila zavrnjena vložnikova zahteva za vračilo podržavljenih nepremičnin v k.o. B. V obrazložitvi je tožena stranka navedla, da je vložnik vložil zahtevo za vrnitev v naravi vseh nepremičnin, ki so mu bile brezplačno odvzete po Zakonu o odpravi viničarskih in podobnih razmerji, ki je naveden v 4. točki 3. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju: ZDen) in po Zakonu o agrarni reformi in kolonizaciji, ki je naveden v 2. točki 3. člena ZDen. Ker del podržavljenih nepremičnin ni bilo mogoče vrniti v naravi, je prvostopni organ pozval vložnika, da spremeni zahtevek in ga specificira po obliki in višini in ga opozoril na posledice, če v določenem roku ne bo sledil pozivu. Vložnik ni sledil pozivu prvostopnega organa, zato je ta 28. 7. 1998 zavrnil njegovo zahtevo za vrnitev vseh nepremičnin, ki jih v naravi ni mogoče vrniti. Proti odločbi pritožba ni bila vložena. Dne 23. 4. 2001 pa je vložnik zahtevka vložil predlog za obnovo postopka, končanega z citirano odločbo, z utemeljitvijo, da je po izdaji odločbe izvedel za nova dejstva, ki bi lahko pripeljala do drugačne odločitve, če bi bila uporabljena v prejšnjem postopku. Kot nov razlog navaja, da je bilo v skladu z obvezno razlago 27. člena ZDen sprejeto stališče, da mora prvostopni organ odločiti tudi o vrnitvi nadomestnega zemljišča, pri čemer se pritožnik sklicuje na mnenje Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano Republike Slovenije. Iz tega mnenja po presoji vlagatelja izhaja, da v primeru, da vrnitev podržavljenega zemljišča v naravi ni mogoča, mora upravni organ upravičencu ponuditi možnost vrnitve nadomestnih zemljišč. Obvezna razlaga se uporablja za nazaj. Predlog pritožnika za obnovo postopka je prvostopni organ s sklepom zavrgel, ker niso podani obnovitveni razlogi po določbi 1. točke 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju: ZUP). Ker je glede na navedeno določbo upravičenec želel pridobiti nadomestno zemljišče za tisti del podržavljenega premoženja, ki ga v naravi ni bilo mogoče vrniti in ker se je sodna praksa postavila na stališče, da ne glede na to, da ZDen omogoča vračanje nadomestnega premoženja, zakon pa ni določil zavezanca za vrnitev tega premoženja, je to pomanjkljivost odpravila novela ZDen oziroma obvezna razlaga 1. odstavka 27. člena ZDen. Ker je po lastni trditvi vlagatelj ves čas vztrajal pri vrnitvi nadomestnega zemljišča, ki pa ga ni bilo mogoče dobiti, ker ZDen ni določil zavezanca za vrnitev tega zemljišča je izgubil pravico do denacionalizacije. Kot izhaja iz mnenja Službe vlade za zakonodajo je nastalo pravno vprašanje možno rešiti z uporabo inštituta obnove postopka po 1. točki 260. člena ZUP. Obvezna razlaga se uporablja ex tunc, saj se šteje, kot da je takšna razlaga obstajala že od uveljavitve zakona dalje. Glede na to, da je v konkretni zadevi obstajal obnovitveni razlog, je tožena stranka ugodila pritožbi, odpravila izpodbijani sklep in o zadevi sama odločila na podlagi 2. odstavka 251. člena ZUP.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je njena aktivna legitimacija za vložitev tožbe podana z dejstvom, da bi eventuelna obnova pravnomočnega končanega postopka denacionalizacije zanjo lahko pomenila zavezanost v ponovnem postopku denacionalizacije, saj je vlagatelj zahteve, čeprav šele v predlogu za obnovo postopka, podrejeno zahteval plačilo odškodnine. Upravni organ 1. stopnje je s sklepom predlog za obnovo postopka pravilno zavrgel. Tožena stranka v obrazložitvi navaja, da je predlog za obnovo postopka mogoče sprejeti iz razloga navajanja novih dejstev oziroma uporabe novih dokazov, kar naj bi pomenila tudi sprememba predpisov in sodne prakse. Iz obrazložitve nadalje izhaja, da naj bi vlagatelj ves čas vztrajal pri vrnitvi nadomestnega zemljišča, ker pa ZDen ni določil zavezanca za vračilo tega zemljišča, je upravičenec izgubil pravico do denacionalizacije. To pomanjkljivostjo je odpravila šele novela ZDen in obvezna razlaga 1. odstavka 27. člena ZDen. S tem nadziranjem tožene stranke pa se tožeča stranka ne strinja in meni, da sprememba pravnih predpisov in spremljajoča sodna praksa oziroma upravna praksa, ne pomenita obnovitvenih razlogov po 1. točki 1. odstavka 260. člena novega Zakona o splošnem upravnem postopku. V kolikor bi vsaka sprememba pozitivnih predpisov in pravne prakse pomenila obnovitveni razlog, potem obstaja možnost, da nekateri postopki sploh ne bi bili zaključeni, torej da odločitve organov ne bi postale pravnomočne in izvršljive. Poleg tega bi navedeno pomenilo retroaktivno poseganje v pravnomočno končane postopke. Novela ZDen, skupaj z obvezno razlago 1. odstavka 27. člena je res odpravila pomanjkljivost glede določitve zavezanca za vračilo nadomestnih zemljišč, vendar se po mnenju SOD navedeno ne more uporabljati od uveljavitve ZDen, ampak le od uveljavitve novele ZDen, ki je začela veljati oktobra 1998. Zavrnilna odločba o denacionalizaciji pa je bila izdana že pred tem in je postala pravnomočna v avgustu 1998, zato sprememba predpisa ne more veljati za to odločbo. Poleg tega iz spisne dokumentacije izhaja, da vlagatelj ni ves čas vztrajal pri vrnitvi nadomestnega zemljišča, saj je navedeno obliko denacionalizacije zahteval šele v predlogu za obnovo postopa, ki ga je vložil dne 21. 4. 2001, čeprav je bila novela ZDen sprejeta oktobra 1998, obvezna razlaga glede nadomestnih zemljišč pa julija 2000. S tem se tožeči stranki postavlja tudi vprašanje pravočasnosti vložitve predloga za obnovo (subjektivni rok) 1 meseca od dneva, ko je vlagatelj mogel navesti nova dejstva in uporabiti nove dokaze, kar ni pojasnjeno niti v predlogu samem, niti v odločbi in sklepu tožene stranke. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in odpravi odločbo in sklep tožene stranke z dne 5. 3. 2002.

Zastopnik javnega interesa je udeležbo v postopku priglasil.

Tožena stranka prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Stranka z interesom v tem postopku AA je na tožbo odgovorila in navedla, da je ves čas vztrajal pri vrnitvi zemljišč v naravi, ker pa jih ni bilo moč vrniti v naravi, je zahteval nadomestna zemljišča. Prepričan je bil, da bo upravni organ ravnal pravično, ta pa je odločil v njegovo škodo. Ko mu je prišlo v roke pisanje takratnega ministra RS za zakonodajo dr. Toneta Jerovška za zadevo, ki je na las podobna njegovi, se je odločil, da vloži predlog za obnovo postopka. Razen tega je mnenja, da tožeča stranka ni upravičena do tožbe, ker zato ni podana pravna podlaga, saj po njegovem mnenju ni mogoče s tožbo izpodbijati procesne odločitve upravnega organa. S takšno tožbo tožeča stranka samo zavlačuje postopke in s procesnimi ovirami želi onemogočiti, da uveljavlja svoje pravice. Čudi ga, da tožeča stranka, ki jo je ustanovila država, želi delovati v njegovo škodo proti nasprotnemu stališču pristojnih državnih organov, ki so dali pravno razlago o utemeljenosti obnove postopka. Predlaga zavrnitev tožbe tožeče stranke.

Uvodoma sodišče, glede na ugovor aktivne legitimacije tožeče stranke, meni, da je le ta podana glede na določbo 1. odstavka 18. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00, v nadaljevanju: ZUS) v povezavi s 4. členom ZUS. Obnova pravnomočno končanega denacionalizacijskega postopka pomeni za tožečo stranko zavezanost v ponovljenem postopku, saj je vlagatelj v predlogu za obnovo podrejeno zahteval plačilo odškodnine. Po mnenju sodišča navedeno utemeljuje zakonsko zahtevo, določeno v abstraktni normi 1. odstavka 18. člena ZUP in sicer, da je izpodbijana odločba kršila na zakon oprto neposredno korist tožeče stranke. V ponovnem, z izpodbijano odločbo nepravilno obnovljenem postopku, bo tožeča stranka zavezana za plačilo odškodnine (3. in 4. odstavek 51. člena ZDen) za nepremičnine, katerih zahteva za denacionalizacijo je bila že pravnomočno zavrnjena.

V obravnavani zadevi je sporna dovolitev obnove iz razloga, ki ga je navedla v predlogu za obnovo v tem postopku stranka z interesom. Predlog za obnovo postopka je pravno sredstvo strank proti odločbam, s katerimi je postopek v upravnem postopku končan. Ker se z njimi zahteva odprava ali razveljavitev dokončne upravne odločbe (v obravnavnem primeru pravnomočne upravne odločbe), je to pravno sredstvo izredno in omejeno, njegova upravičenost pa vezana na obstoj zakonsko določenih razlogov. Po določbi 1. točke 260. člena ZUP se postopek lahko obnovi, če se izve za nova dejstva ali se najde ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi bili mogli sami zase ali v zvezi z že izvedenimi in uporabljenimi dokazi pripeljati do drugačne odločbe, če bi bila ta dejstva oziroma dokazi navedeni ali uporabljeni v prejšnjem postopku. Vendar navedeni razlogi predlagatelja (mnenje Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano RS, mnenje Službe Vlade za zakonodaje, obvezna razlaga 27. člena ZDen), ki jih kot pravilne razloge za obnovo postopka po navedeni 1. točki 260. člena ZUP povzema izpodbijana odločba, po mnenju sodišča niso ne dejstva ne dokazi, ki bi bili lahko razlog za obnovo. V upravni stvari so predmet dokazovanja dejstva, ki so pomembna za odločitev v upravni stvari. Katera dejstva se bo v konkretni upravni stvari dokazovalo, pa izhaja iz materialnega predpisa, na katerem temelji zahtevek. Razlogi, ki jih vlagatelj obnove navaja, pa v obravnavani zadevi niso ne dejstva ne dokaz, saj ne izhajajo iz dejanske podlage, na kateri denacionalizacijski zahtevek temelji, niti je ne dokazujejo.

ZDen - B je 27- člen dopolnil z novim 1. odstavkom: Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS je zavezanec za vračilo podržavljenih kmetijskih zemljišč, gozdov in nadomestnih zemljišč. Sprejeta je bila tudi obvezna razlaga 1. stavka 1. odstavka 27. člena ZDen (Uradni list RS, št. 66/00 z dne 26. 7. 2000). Obvezna razlaga je po ustaljeni praksi Ustavnega sodišča sestavni del predpisa od njegove uveljavitve. Torej skupaj z določbo 1. odstavka 27. člena ZDen pomeni glede na prejšnjo ureditev sicer, da je vračanje nadomestnih zemljišč urejeno drugače kot doslej, torej novo ureditev na tem področju, kar pomeni uveljavitev materialnega predpisa. Sprememba materialnega predpisa, obvezna razlaga predpisa in mnenje upravnih organov o predpisu pa niso obnovitveni razlog po 1. točki 260. člena ZUP, saj niso niti dejstvo, niti dokaz. V ponovnem postopku naj tožena stranka pri odločanju o pritožbi v tem postopku stranke z interesom upošteva mnenje sodišča, izraženo v sodbi.

Tožena stranka je glede na navedeno z izdajo izpodbijane odločbe, s katero je dovolila obnovo, kršila pravila postopka, ta kršitev pa je vplivala na odločitev o zadevi. Sodišče je zato odločitev o odpravi izpodbijane odločbe in vrnitvi zadeve v ponoven postopek sprejelo na podlagi 3. točke 1. odstavka 60. člena ZUS.

ZDen člen 51,  51/3,  51/4,  51,  51/3,  51/4.  ZUS člen 4,  18,  18/1,  4,  18,  18/1.  ZUP člen 260,  260-1,  260,  260-1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.