sodba U 806/2001
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-04-19

Upoštevajoč namen zakonodajalca, da je opravljanje obvezne gospodarske javne službe omejil na storitve javne govorne telefonije in teleksa ter prenosa in oddajanja programov RTV Slovenija, vse druge telekomunikacijske storitve pa je opredelil kot tržne telekomunikacijske storitve in glede na naravo in namen javnih telekomunikacijskih storitev, ki je v tem, da so pod enakimi pogoji dostopne vsakomur, in ob upoštevanju narave VoIP storitev, pri katerih gre za prenos glasu preko internetnega protokola, ter glede na citirane določbe ZTel se sodišče pridružuje mnenju tožene stranke, da VoIP storitve niso javne telekomunikacijske storitve, pač pa tržne storitve, za opravljanje katerih je potrebno pridobiti dovoljenje.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo ob reševanju pritožbe tožeče stranke zoper dopis Uprave Republike Slovenije za telekomunikacije z dne 14. 2. 2001, v 1. točki izreka izpodbijane odločbe ta dopis odpravila in zavrnila vlogo družbe AAA, d. o. o., A z dne 9. 1. 2001 za priglasitev VoIP storitev, v 2. točki izreka pa je kot neutemeljeno zavrnila pritožbo tožeče stranke. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je tožeča stranka kot operater javnega telekomunikacijskega omrežja upravičena vložiti pritožbo zoper dopis prvostopnega organa, saj opravljanje storitev prenosa telekomunikacijskega prometa prek VoIP protokola vpliva na njene pravice. Citira prvi in drugi odstavek 15. člena, prvi odstavek 16. člena in 14. točko 2. člena Zakona o telekomunikacijah (Uradni list RS, št. 35/97, v nadaljevanju ZTel) ter 2. alineo 2. člena Pravilnika o pogojih za izdajo dovoljenj za opravljanje tržnih telekomunikacijskih storitev (Uradni list RS, št. 75/98, v nadaljevanju Pravilnik). Storitev prenosa telekomunikacijskega prometa preko VoIP protokola je po njenem mnenju storitev, pri kateri se glas s pomočjo posebne naprave spremeni v tako obliko, ki je primerna za prenos preko omrežja po principu internetnega protokola. Ta storitev je paketno in vodovno komutirana podatkovna storitev, ki omogoča prenos in izmenjavo kombinacije dveh vrst informacij, kot so glasovi s prenosnimi hitrostmi, višjimi od primarne hitrosti. Tako zaključuje, da je storitev prenosa telekomunikacijskega prometa preko VoIP protokola storitev, ki se lahko šteje ali za storitev podatkovnih telekomunikacij ali pa za storitev globalnih širokopasovnih in multimedijskih telekomunikacij. Subjekt, ki želi opravljati storitve prenosa telekomunikacijskega prometa preko VoIP protokola, mora v skladu s 16. členom ZTel za opravljanje storitev podatkovnih telekomunikacij pridobiti dovoljenje za opravljanje tržnih telekomunikacijskih storitev za storitve globalnih širokopasovnih in multimedijskih telekomunikacij ali za storitve podatkovnih telekomunikacij. Ker je dopis prvostopnega upravnega organa upravni akt, ki ustvarja določene pravne posledice, prvostopni organ pa je napravil napačen sklep glede na ugotovljeno dejansko stanje in posledično napačno uporabil materialni predpis (uporabil je 15. člen ZTel namesto 16. člena ZTel), zaradi česar je njegova odločitev napačna, je tožena stranka izpodbijani dopis odpravila in sama rešila stvar. Pri tem se sklicuje na določbe drugega odstavka 247. člena in določbe 252. člena Zakona o upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, v nadaljevanju ZUP). Ker pa je prvostopni organ družbi AAA, d. o. o., A dne 22. 3. 1999 izdal dovoljenje za opravljanje telekomunikacijskih storitev, iz katerega izhaja, da ji je dovoljeno opravljanje globalne širokopasovne in multimedijske zveze-nudenje internetnih storitev, lahko družba AAA, d. o. o., A, na podlagi tega dovoljenja opravlja tudi storitve prenosa telekomunikacijskega prometa preko VoIP protokola. Tožena stranka se ne strinja s pritožbenim stališčem tožeče stranke, da se storitve telekomunikacijskega prometa preko VoIP protokola v skladu s smernicami EU štejejo za storitev govorne telefonije. Iz Direktive o konkurenci na trgih telekomunikacijskih storitev (90/3887EEC) in Mnenja Komisije izhajajo pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da se glas na internetu lahko šteje za govorno telefonijo. Storitve prenosa telekomunikacijskega prometa preko VoIP protokola pa teh kriterijev ne izpolnjujejo kumulativno. Glede na vse navedeno tožena stranka zavrača pritožbene navedbe, da gre pri teh storitvah za storitve govorne telefonije, ki je obvezna gospodarska javna služba in se jo lahko opravlja le na podlagi koncesije.

Tožeča stranka vlaga tožbo, ker meni, da je izpodbijana odločba nezakonita. Navaja, da je izrek v nasprotju z obrazložitvijo, razlogi v obrazložitvi pa so sami s seboj v nasprotju, v nasprotju sta si tudi obe točki izreka izpodbijane odločbe. V 1. točki izreka je namreč tožena stranka odločila, da prvostopni dopis odpravi, torej je storila ravno tisto, kar je v pritožbi predlagala tožeča stranka, zato je 2. točka izreka nelogična. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka navaja, da je sama odločila drugače kot prvostopni organ, vendar pa to ni razvidno iz izreka izpodbijane odločbe. Vztraja pri svoji trditvi, da je govor, ki se posreduje preko VoIP protokola, javna telekomunikacijska storitev, za katero je na podlagi določb ZTel potrebno pridobiti koncesijo. Podatkovne telekomunikacijske zveze namreč niso namenjene prenosu govora, ampak prenosu podatkov, kar pa VoIP ni. Pri VoIP gre izključno za prenos govora in ne za kakršnokoli multimedijsko storitev (kombinacijo), kot to opredeljuje 2. člen Pravilnika. Tožeča stranka glede stališča tožene stranke, da Direktiva o konkurenci na trgih telekomunikacijskih storitev določa kumulativne pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da se storitve telekomunikacijskega prometa preko VoIP protokola lahko štejejo za govorno telefonijo, navaja, da so Direktive EU obvezujoče za državo članico šele, ko postanejo del njenega pravnega reda, in sicer ko se inkorporirajo v nacionalno zakonodajo tako, da se nacionalni predpisi nanje sklicujejo ali pa njihovo vsebino sami povzemajo. ZTel ne vsebuje določb, ki bi storitve telekomunikacijskega prometa preko VoIP protokola definirale tako, kot jih opredeljujeta Direktiva EU in Mnenje Komisije, zato je v predmetni zadevi možno uporabiti le predpise, ki veljajo v Republiki Sloveniji. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da se 2. točka glasi: "Pritožbi tožeče stranke zoper prvostopni dopis št. 330-2/2001-10 z dne 14. 2. 2001 se ugodi.", in ta točka postane 1. točka izreka, 1. točka izreka pa postane 2. točka izreka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo ponavlja razloge izpodbijane odločbe in prereka tožbene ugovore. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Stranka z interesom, AAA, d. o. o., A, v odgovoru na tožbo v celoti pritrjuje razlogom izpodbijane odločbe in dodaja, da ima dovoljenje za opravljanje storitev globalnih širokopasovnih in multimedijskih telekomunikacijskih zvez - nudenja dostopa do internetnih storitev in storitev podatkovnih telekomunikacij, kar pomeni, da ni operater javnih telekomunikacijskih storitev. Številki 0880 in 0890, preko katerih je omogočen dostop do internetnih storitev, označujeta le vrsto storitve in posledično način obračunavanja le-te, ki je strošek končnega uporabnika. Stranka z interesom nikoli ni imela namena izvajati telekomunikacijskih storitev, za opravljanje katerih bi bilo potrebno pridobiti koncesijo, pač pa le tiste telekomunikacijske storitve, ki se lahko opravljajo na podlagi priglasitve oziroma s pridobitvijo dovoljenja. Da je bilo ravnanje stranke z interesom v postopku pridobivanja dovoljenja povsem pravilno in zakonito, pa je tožena stranka ugotovila tudi v izpodbijani odločbi. Sodišču predlaga, da tožbo tožeče stranke zavrne kot neutemeljeno.

Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 17. 3. 2004 prereka navedbe stranke z interesom iz odgovora na tožbo z dne 3. 2. 2004 in dodaja, da je pri odločitvi ali je VoIP storitev javne govorne telefonije, poleg pomena besed v definiciji treba izhajati tudi iz namena ZTel, ki ni bil zakon, ki bi liberaliziral trg telekomunikacijskih storitev, temveč je prav nasprotno, storitve javne govorne telefonije v javnem interesu določal kot obvezno gospodarsko javno službo. Po mnenju tožeče stranke bi bilo zatrjevanje, da je ZTel puščal odprta vrata za svobodno opravljanje alternativnih storitev telefonije, kakršna je VoIP, izkrivljanje namena zakonodajalca v ZTel, ki je dopuščal model monopolnega telekomunikacijskega trga, temelječega na navzkrižnem subvencioniranju domačih in mednarodnih klicev. Konkurenca za mednarodne klice, ki bi jo predstavljal VoIP, bi namreč ta model lahko podrla in onemogočila financiranje govorne telefonije kot gospodarske javne službe, s čimer bi povzročila motnje v preskrbi prebivalstva in gospodarstva s telekomunikacijskimi storitvami. Odločitev zakonodajalca je bila, da v ZTel ohrani monopolni telekomunikacijski trg in zavestno odloži liberalizacijo telekomunikacij do leta 2001, in sicer še zlasti govorne telefonije. Ministrstvo te volje zakonodajalca, kljub morebitni naklonjenosti večji liberalizaciji trga, ni moglo spremeniti, zato njegova odločitev ni zakonita. Neumestno je v tej zvezi tudi sklicevanje na stališča, ki so uveljavljena v Evropski skupnosti, saj so ta stališča izvirala iz modela liberaliziranega trga, ki ga ZTel ni poznal in ga je celo izrecno odklanjal (1. člen ZTel).

Državno pravobranilstvo RS kot zastopnik javnega interesa je udeležbo v tem upravnem sporu prijavilo z dopisom z dne 15. 7. 2002.

Po določbi prvega odstavka 15. člena ZTel se tržne telekomunikacijske storitve lahko opravljajo na podlagi predhodne priglasitve, na podlagi dovoljenja in na podlagi koncesije za uporabo radiofrekvenčnega spektra. Če ni z določbami tega zakona določeno drugače, se tržne telekomunikacijske storitve lahko opravljajo na podlagi priglasitve na Upravo RS za telekomunikacije, ki lahko v 15 dneh po prejemu z odločbo zavrne priglasitev z ugotovitvijo, da take tržne telekomunikacijske storitve ni mogoče opravljati na podlagi priglasitve (drugi odstavek 15. člena ZTel). V skladu s prvim odstavkom 16. člena ZTel se na podlagi dovoljenja lahko opravljajo tržne telekomunikacijske storitve podatkovnih telekomunikacij, dajanja telekomunikacijskih vodov v zakup, kabelskih komunikacijskih oziroma distribucijskih sistemov, javnih telefonskih govorilnic, satelitskih zvez VSAT, globalnih širokopasovnih in multimedijskih telekomunikacijskih zvez. Javne telekomunikacijske storitve pa so po določbi prvega odstavka 4. člena ZTel storitve govorne telefonije in teleksa ter prenosa in oddajanja programov Radiotelevizije Slovenija po prizemeljskih omrežjih in prek satelitov, ki so dostopne vsaki fizični ali pravni osebi na celotnem ozemlju države pod enakimi pogoji.

V obravnavani zadevi je med strankama postopka sporno, ali je za VoIP storitve, za opravljanje katerih je družba AAA, d. o. o., A na prvostopni organ vložila vlogo za priglasitev po določbah drugega odstavka 15. člena ZTel, šteti med tržne telekomunikacijske storitve, za opravljanje katerih je treba pridobiti dovoljenje (stališče tožene stranke) ali gre za javno telekomunikacijsko storitev govorne telefonije, ki se opravlja kot obvezna gospodarska javna služba in za katero je potrebno pridobiti koncesijo (stališče tožeče stranke).

Upoštevajoč namen zakonodajalca, da je opravljanje obvezne gospodarske javne službe omejil na storitve javne govorne telefonije in teleksa ter prenosa in oddajanja programov RTV Slovenija, vse druge telekomunikacijske storitve pa je opredelil kot tržne telekomunikacijske storitve in glede na naravo in namen javnih telekomunikacijskih storitev, ki je v tem, da so pod enakimi pogoji dostopne vsakomur, in ob upoštevanju narave VoIP storitev, pri katerih gre za prenos glasu preko internetnega protokola, ter glede na citirane določbe ZTel se sodišče pridružuje mnenju tožene stranke, da VoIP storitve niso javne telekomunikacijske storitve, pač pa tržne storitve, za opravljanje katerih je potrebno pridobiti dovoljenje. Pri tem sledi razlogom, ki jih je za utemeljitev svoje odločitve navedla tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe (drugi odstavek 67. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 50/97, 70/00, v nadaljevanju ZUS) in jih na tem mestu ne ponavlja.

Neutemeljeni pa so tudi tožbeni ugovori v zvezi s kršitvami pravil postopka. Izrek izpodbijane odločbe ni sam s seboj v nasprotju, niti ni v nasprotju z obrazložitvijo, kajti tožena stranka je pritožbo tožeče stranke po vsebini zavrnila, ker pa je ob tem ugotovila, da je prvostopni organ napačno uporabil materialno pravo, je prvostopni akt odpravila in sama odločila o stvari, za kar ima podlago v določbah drugega odstavka 247. člena in prvega odstavka 252. člena ZUP, na katere se v izpodbijani odločbi tudi pravilno sklicuje.

Tožbene navedbe tožeče stranke, da bi tožena stranka kot pravno podlago za svojo odločitev lahko vzela le določbe ZTel, ne pa tudi na določb Direktive o konkurenci na trgih telekomunikacijskih storitev (90/3887EEC, v nadaljevanju Direktiva), je sodišče štelo kot neutemeljene. Tožena stranka je po presoji sodišča v izpodbijani odločbi natančno navedla, katere določbe ZTel in ZUP, ki sta bila v času odločanja veljavna predpisa v Republiki Sloveniji, je vzela za pravno podlago svoje odločitve. Iz vsebine predzadnjega odstavka obrazložitve izpodbijane odločbe smiselno izhaja, da tožena stranka tožeči v luči pritožbenih ugovorov samo pojasnjuje, kaj izhaja iz določb Direktive glede problematike telekomunikacijskega prometa preko protokola VoIP, kar je tožena stranka tudi sama še posebej poudarila v odgovoru na tožbo.

Ker je odločitev tožene stranke pravila in na zakonu utemeljena, je sodišče, je na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS tožbo kot neutemeljeno zavrnilo.

ZTel člen 15,  16,  1,  4,  4/1,  15,  16,  1,  4,  4/1.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.