sklep U 250/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-03-16

Odločba, ki jo tožnik izpodbija v tem upravnem sporu, posredno pa tudi sklep o izbiri najugodnejšega ponudnika, ne glede na to, da v formalnem smislu vsebujeta vse sestavine upravnega akta, nimata pravne narave akta, izdanega v upravni stvari v smislu določbe 2. člena ZUP. Ker z aktom, ki je predmet obravnave, ni bilo mogoče odločiti o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, izhajajoči iz predpisa, ga tudi ni mogoče šteti za posamični akt, o čigar zakonitosti, na podlagi drugega odstavka 1. člena ZUS, odloča sodišče v upravnem sporu.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnika zoper sklep o izbiri najugodnejšega ponudnika, ki ga je izdal ZPO A dne ... in s katerim je odločil, da se za najugodnejšega ponudnika za najem dveh prostorov (fitnes in dvorana za ogrevanje, v skupni izmeri 455,2 m2) v novi dvorani C, izbere družba BBB d.o.o., A., . Tožena stranka se v razlogih svoje odločitve sklicuje na javni razpis za zbiranje ponudb za pridobitev najemnika dveh večjih prostorov v novi športni dvorani C z dne 24.6.2003, ki je bil objavljen v Novem tedniku. Navaja da v obravnavanem primeru ne gre za javni razpis, temveč le za zbiranje ponudb za možnega najemnika teh prostorov. V razpisu ni bilo navedeno, da bo odpiranje ponudb javno, objavljeni pa so bili trije osnovni kriteriji in drugi dopolnilni pogoji za izbor najugodnejšega ponudnika. Komisija je pri izbiri najugodnejšega ponudnika in ob upoštevanju enakih kriterijev iz razpisa, izbrala ponudnika BBB, d.o.o. kot najugodnejšega. Izbrani ponudnik ima registrirano dejavnost, ki bi jo naj opravljal v prostorih, ki se dajejo v najem, kar izhaja iz sklepa sodišča o vpisu subjekta in dejavnosti v sodni register.

Tožnik v tožbi navaja, da je tožena stranka v postopku izbire najugodnejšega ponudnika kršila določbe Zakona o javnih naročilih. Navaja, da je ZPO A pravna oseba, ki je po določbah ZJN naročnik, zaradi česar bi moral po prej navedenem zakonu za oddano nepremičnino oziroma poslovni prostor razpisati javni razpis. ZPO je namreč javni gospodarski zavod, ki ga je ustanovila Mestna občina A kot neposredni uporabnik proračuna. Gre za oddajo v najem poslovnih prostorov, ki se gradijo na podlagi javnega razpisa in z javnimi sredstvi, zato je oddaja prostorov v tem objektu poraba javnih sredstev oziroma razpolaganje z javnimi sredstvi. Glede na navedeno je tožena stranka kot naročnik zavezana za obvezno ravnanje po prej navedenem zakonu. Po navedbah tožnika pa oddajo v najem z javnim razpisom narekuje tudi okoliščina, da gre za vrednost danega naročila - najemnine, ki jo je ponudil tožnik v višini 300.000,00 SIT mesečno in gre za vrednost oddanega naročila skladno z določili 27. člena ZJN najmanj 17.280.000,00 SIT. Tožena stranka pa je kršila tudi razpisne pogoje, ki jih je sama določila. V razpisu je namreč kot pogoj navedla najvišjo ponujeno najemnino in reference s področja fitnes, izbrala pa je ponudnika, ki je ponudil najnižjo najemnino in ki se z dejavnostjo fitnesa sploh ne ukvarja, za opravljanje te dejavnosti pa tudi nima ustreznih dovoljenj in referenc, ki so bile zahtevane z razpisom. V nadaljevanju tožnik opisuje program dejavnosti družbe BBB d.o.o in v zvezi s tem očita toženi stranki nezakonito ravnanje in skrivanje zahtevanih podatkov kar zbuja dvom v pravilno in korektno ravnanje javnega gospodarskega zavoda. Po mnenju tožene stranke pa sklepa in izpodbijane odločbe tudi ni mogoče preizkusiti, ker sta brez obrazložitve. Nobena od izpodbijanih odločb namreč ne vsebuje podatkov o izbranem ponudniku, o višini najemnine, ponujenem programu in tudi ne o referencah. Zaradi navedenega predlaga, da sodišče ugotovi, da sta sklep o izbiri ponudnika z dne 23.9.2003 in odločba tožene stranke z dne 6.11.2003 nezakonita, zaradi česar predlaga njuno razveljavitev. Hkrati predlaga, da sodišče naloži toženi stranki plačilo stroškov tega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da spornega sklepa toženi stranki sploh ne bi bilo potrebno izdati, ker ni šlo za zbiranje ponudb za nabavo blaga, oddajo gradenj ali naročanje storitev, torej za javno naročilo v smislu ZJN, zaradi tega pa tudi ne gre za upravno stvar. Šlo je namreč za vabilo k dajanju ponudb v skladu s 3. odstavkom 22. člena Obligacijskega zakonika, zato tožena stranka tudi ni bila dolžna voditi upravnega postopka in tudi ne izdati upravne odločbe. Po navedbah tožene stranke tožnik neutemeljeno zatrjuje, da je tožena stranka pravna oseba, ki je po določbah ZJN naročnik, ki bi moral za oddajo nepremičnin oziroma poslovnih prostorov razpisati javni razpis po prej navedenem zakonu, pri oddaji prostorov v najem pa tudi ne gre za porabo javnih sredstev oziroma z razpolaganjem z javnimi sredstvi. Gre namreč za oddajo prostorov v najem, ki ne bo povzročila nobenih odlivov denarnih ali drugih sredstev iz premoženja tožene stranke. Neutemeljene pa so tudi vse tožbene navedbe, da naj bi tožena stranka kršila razpisne pogoje. Dejstvo, da je izbrani ponudnik ponudil najnižjo najemnino, po navedbah tožene stranke še ne pomeni, da ne bi mogel biti najugodnejši ponudnik, saj je bila izbira rezultat upoštevanja vseh razpisnih pogojev. V nadaljevanju tožena stranka opisuje program dejavnosti izbranega ponudnika, okoliščine v zvezi s ponujeno najemnino in vpogledom v dokumentacijo ostalih ponudnikov, ki pa jih sodišče v sklep ne povzema, ker za razjasnitev zadeve niso relevantne.

Tožnik se v svojih nadaljnjih vlogah sklicuje na 7. člen Odloka o preoblikovanju Zavoda za planiranje in izgradnjo A v Zavod za urejanje javnih parkirišč in gospodarjenje z javnimi objekti in v tej zvezi navaja, da je Mestna občina A kot lokalna skupnost s tem odlokom podelila toženi stranki kot javni gospodarski službi javno pooblastilo med drugim tudi za oddajanje v najem javnih objektov, kar po navedbah tožnika pomeni, da z odločanjem o oddajanju v najem javnih objektov izvršuje javno pooblastilo, odločanje pri izvajanju javnega pooblastila lokalne skupnosti pa pomeni odločanje o javnopravni stvari po določbi 4. člena ZUP. V upravnem postopku pa je potrebno odločati o zadevah pri izvrševanju javnih pooblastil po določbi 2. odstavka 2. člena prej navedenega zakona zaradi varovanja javnega interesa pred zasebnim, saj gre za javne objekte lokalne skupnosti, namenjene zadovoljevanju potreb vseh občanov in zgrajene s sredstvi davkoplačevalcev oziroma proračunskimi sredstvi. Tožnik se v nadaljevanju sklicuje še na določbo 1. člena ZUS in v tej zvezi navaja, da tožnik s tožbo v upravnem sporu uveljavlja varstvo svojih pravic, ki so mu bile kršene z izpodbijanima odločitvama tožene stranke, saj je v postopku o oddajanju v najem javnih objektov sodeloval kot ponudnik izvajanja storitev v teh objektih. Izpodbijani odločbi pa sta bili tudi dejansko izdani kot upravni odločbi, saj ima tako sklep o izbiri najugodnejšega ponudnika kot izpodbijana odločba pravni pouk. Glede na navedeno se tožnik ne strinja s trditvijo tožene stranke, da ima predmetni javni razpis značaj vabila k dajanju ponudb in da gre za civilno pravno razmerje, toženi stranki pa tudi očita, da v spornem primeru ni zasledovala javnega interesa, in da tudi ni upoštevala nobenega od kriterijev, ki so bili odločilni za izbiro najugodnejšega ponudnika. Tožnik vztraja, da mu je pravno varstvo zoper izpodbijani odločbi zagotovljeno v upravnem sporu, ker gre za odločanje o javni nepremičnini. Po navedbah tožnika se za upravno stvar ne šteje samo stvar, za katero je s predpisi določeno, da se o njej vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravna odločba, ampak je tudi narava stvari, o kateri se odloča relevantna za to, da se daje zadevi lastnost upravne stvari, če je zaradi narave same stvari potrebno varovati javni interes. Tožnik se sklicuje tudi na 68. člen Zakona o lokalni samoupravi, ki določa, da nosilci javnih pooblastil odločajo v upravnem postopku o upravnih stvareh in drugih pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij. Da je tožena stranka odločala v upravnem postopku o izbiri najugodnejšega ponudnika, pa izhaja tudi iz njenih izpodbijanih odločb, zato je razumevanje tožene stranke, kaj šteje za upravno stvar oziroma kdaj je treba uporabiti pravila upravnega postopka, napačno. Po navedbah tožnika pa tožena stranka v izpodbijanih odločbah, in tudi v sodnem postopku, ni uspela obrazložiti, katere so bile tiste okoliščine, na podlagi katerih je zaključila, da izbrani ponudnik, ki nima ne kadrov ne opreme in tudi ne izkušenj z opravljanjem dejavnosti, ker je bil šele ustanovljen, izpolnjuje vse razpisne pogoje, kar kaže na to, da je tožena stranka odločila arbitratno brez upoštevanja razpisnih pogojev.

Zastopnik javnega interesa svoje udeležbe v tem sporu ni prijavil.

BBB d.o.o. A., in Atletsko gimnastični klub CCC, A., na tožbo nista vložila odgovora.

Tožbo je bilo treba zavreči iz naslednjih razlogov:

V upravnem sporu se na podlagi prvega odstavka 1. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, v nadaljevanju ZUS) zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov, pravnih oseb in drugih oseb, če so lahko nosilci pravic in obveznosti, proti odločitvam in dejanjem upravnih organov oziroma v skladu z zakonom drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, ki jih izdajajo državni organi, organi lokalne skupnosti ali druge osebe, ki so nosilci javnih pooblastil (drugi odstavek 1. člena ZUS). Definicijo dokončnega posamičnega akta opredeljuje določba prvega odstavka 3. člena ZUS, ki določa, da je upravni akt po tem zakonu dokončni posamični akt, s katerim državni organ, organ lokalne skupnosti oziroma nosilec javnega pooblastila odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika ali pravne osebe, oziroma druge osebe, ki je lahko stranka v upravnem postopku. Iz navedene določbe torej izhaja, da je predmet upravnega spora lahko (dokončni) upravni akt, ki je izdan s strani državnega organa ali organa lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila, ki ga le-ta izda v izvrševanju svoje funkcije izvrševanja oblasti (oziroma javnega pooblastila) skladno z ustavnim načelom delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (drugi odstavek 3. člena Ustave).

Niti ustava niti zakon ne opredeljujeta vsebine pojma "posamični akt", vendar pa se tako v praksi sodišča kot tudi v pravni teoriji ta izraz uporablja za upravne akte, ki pomenijo individualizacijo in konkretizacijo splošnih pravnih aktov pri uporabljanju prava in so rezultat soočenja konkretnih dejstev ter abstraktnih in splošnih pravnih pravil. Glede na subjekte, ki jih oblikujejo, pa se ti akti razvrščajo v oblastne (sodne in upravne) ter neoblastne posamične upravne akte. Posamični upravni akt je torej akt s katerim se odloča o individualni pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke v upravnem postopku, upravni spor pa je, glede na določbo prvega odstavka 4. člena ZUS, dopusten zgolj v primeru, če tožnik uveljavlja, da je prizadet v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi (izpodbijanega) upravnega akta ali pa zaradi tega, ker mu upravni akt ni bil izdan in vročen v predpisanem roku. Kaj je upravna stvar, v kateri se izda upravni akt, opredeljuje 2. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, v nadaljevanju ZUP). Po navedeni določbi je upravna stvar odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava, za upravno stvar pa se šteje tudi, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari.

V obravnavanem primeru je sporno ali je odločba, ki jo je izdala tožena stranka kot javni zavod, na katerega je Mestna občina A prenesla v upravljanje in gospodarjenje z javnimi objekti, in s katero je bilo odločeno o izbiri ponudnika za oddajo v najem poslovnih prostorov, s katerimi po pooblastilu iz Odloka o preoblikovanju Zavoda za planiranje in izgradnjo A v Zavod za urejanje javnih parkirišč in gospodarjenje z javnimi objekti (Ur. list RS, št. 42/2000), upravlja tožena stranka, akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu oziroma ali je za izbiro najugodnejšega ponudnika za najem prostorov predpisan postopek, ki se konča z izdajo upravnega akta.

Po določbi 80h. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 , v nadaljevanju ZJF), Vlada predpiše na predlog ministra, pristojnega za finance, podrobnejše postopke in metode prodaje, zamenjave in oddaje v najem stvarnega in finančnega premoženja države oziroma občine. V skladu s prvim odstavkom 67. člena ZJF obsega stvarno premoženje premičnine in nepremičnine občine oziroma države. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih financah (ZJF-C, Uradni list RS, št. 30/2002) pa v 22. členu med drugim določa, da do uveljavitve predpisa iz 80h. člena zakona, velja Uredba o postopkih prodaje in drugih oblikah razpolaganja z državnim premoženjem (Uradni list RS, št. 47/01 in 62/01, v nadaljevanju Uredba), kolikor ni v nasprotju s tem zakonom. Po določbi 80i. člena ZJF mora biti pri oddaji stvarnega premoženja države oziroma občine v najem uporabljena metoda javne ponudbe, enaka ureditev pa je predpisana tudi v prvem odstavku 48. člena prej navedene Uredbe. Niti ZJF niti Uredba pa ne določata, da bi se postopek izbire najugodnejšega ponudnika končal z izdajo upravnega akta v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Zato je po presoji sodišča v obravnavanem primeru treba uporabiti določbo 37. člena prej navedene Uredbe, ki se, kot je sodišče že navedlo, smiselno uporablja tudi za postopek javne ponudbe in po kateri se po zaključeni javni ponudbi z najugodnejšim ponudnikom sklene pogodba.

Glede na navedeno po mnenju sodišča ni mogoče sklepati, da bi imela odločba, ki jo tožnik izpodbija v tem upravnem sporu, posredno pa tudi sklep o izbiri najugodnejšega ponudnika, ne glede na to, da v formalnem smislu vsebujeta vse sestavine upravnega akta, pravno naravo akta, izdanega v upravni stvari v smislu določbe 2. člena ZUP. Ker z aktom, ki je predmet obravnave, ni bilo mogoče odločiti o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, izhajajoči iz predpisa, ga tudi ni mogoče šteti za posamični akt, o čigar zakonitosti, na podlagi drugega odstavka 1. člena ZUS, odloča sodišče v upravnem sporu.

Skladno s temi ugotovitvami je sodišče tožbo zavrglo po določbi 3. točke prvega odstavka 34. člena ZUS, ne da bi se spuščalo v presojo ostalih tožbenih navedb in navedb tožene stranke.

Zahtevi tožnika za povrnitev stroškov postopka sodišče ni ugodilo. Po določbi člena 23/3 ZUS, ki jo je sodišče smiselno uporabilo tudi pri zavrženju te tožbe, vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.