sodba U 287/2000
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2003-05-08

INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - ČLOVEKOVE PRAVICE

nelojalna konkurenca - ustavna pravica do svobodnega nastopanja na trgu

Za izrek inšpekcijskega ukrepa po določilu 2. alinee 2. odstavka 28. člena Zakona o varstvu konkurence mora biti podan pogoj, da je predhodno zaradi dejanja nelojalne konkurence vložena tožba ali ovadba. Drugi element nelojalne konkurence - ravnanje je v nasprotju z dobrimi poslovnimi običaji - podan, ker je tožeča stranka kljub temu, da je bila seznanjena s pogodbo, ki jo je kot najugodnejši ponudnik sklenila, kljub temu tudi sama založila predmetne obrazce, s čimer je prestopila prag lojalne konkurence in kršila dobre poslovne običaje, s tem pa povzročila škodo drugemu podjetju, pri čemer ravnanje, ki nasprotuje dobrim poslovnim običajem pomeni ločnico med lojalno in nelojalno konkurenco in je najpomembnejši element nelojalne konkurence. Tožena stranka pa je imela zakonito podlago za svojo odločitev, da gre v konkretnem primeru za dejanje nelojalne konkurence, ki je opredeljeno že z generalno klavzulo, čeprav ugotovljenega dejanja ni mogoče umestiti v nobenega od štirinajst primeroma naštetih dejanj nelojalne konkurence. Tudi dejanje, ki ga ni mogoče umestiti v nobenega od štirinajstih dejanskih stanov po 3. odstavku 13. člena Zakona o varstvu konkurence, je že samo ob izpolnjevanju predpostavk iz 2. odstavka 13. člena navedenega zakona možno opredeliti kot dejanje nelojalne konkurence. Z izpodbijano odločbo po presoji sodišča tudi ni bila kršena pravica tožeče stranke do svobodnega nastopanja na trgu. Določilo 2. odstavka 74. člena Ustave RS namreč določa, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Javno korist med drugim predstavlja tudi varstvo pred prepovedanimi dejanji nelojalne konkurence, saj je lojalna konkurenca ustavno varovana vrednota (3. odstavek 74. člena Ustave RS). Ker Zakon o varstvu konkurence v 28. členu izpeljuje to ustavno prepoved nelojalne konkurence s tem, da predpisuje možnost, da inšpektor začasno prepove dejanja, za katera je vložena tožba zaradi nelojalne konkurence in ker je sodišče v konkretnem upravnem sporu ugotovilo, da je bil izpodbijani akt zakonit, ni podana kršitev omenjene pravice tožeče stranke, niti ni šlo za poseg v pravico, ki bi se moral presojati po določilu 3. odstavka 15. člena Ustave RS. Konkretni primer je treba presojati z vidika 2. odstavka 15. člena Ustave RS, po katerem je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja pravice, kadar tako določa ustava. Izrečen inšpekcijski ukrep v konkretnem primeru zato pomeni zgolj način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude, ne pa kršitev ali poseg v to pravico.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Tržnega inšpektorata Republike Slovenije, Enota A z dne 16. 3. 1998, s katero je inšpekcijski organ prve stopnje na podlagi 28. člena Zakona o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93) (pri)tožniku začasno prepovedal nadaljnje zalaganje in trženje določenih davčnih obrazcev, rok izvršitve odločbe pa je bil določen s prejemom odločbe. Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je inšpekcijski organ prve stopnje pravilno ugotovil vse elemente, ki so kot opredelilni znaki nelojalne konkurence navedeni kumulativno v 2. odstavku 13. člena Zakona o varstvu konkurence, ki ga tudi citira. Na podlagi podatkov upravnega spisa tožena stranka ugotavlja, da je Ministrstvo za finance, Davčna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju: MF DURS) kot naročnica sklenila pogodbo o tiskanju in dobavi obrazcev po razpisu, na katerem je sodeloval tudi (pri)tožnik. Pogodba je bila sklenjena z gospodarsko družbo AAA d.d., ki ima na njeni podlagi izključno pravico do zalaganja in prodaje obrazcev, naštetih v 2. členu Pogodbe, na prodajnih mestih, določenih v prilogi k Pogodbi, iz spisov pa tudi izhaja, da je bil (pri)tožnik obveščen o izboru, saj mu je bil poslan sklep, na katerega je podal ugovor. Tožena stranka zavrača pritožbeno navedbo, da gre za dele zakonskih predpisov, ki so v prosti uporabi in da Davčna uprava Republike Slovenije nima nikakršne pravice nad temi obrazci, ker gre za obrazce, ki jih je dolžan izpolniti vsak davčni zavezanec, zato zalaganje in prodaja ne moreta biti prepuščena prostemu trgu. Na podlagi določbe 105. člena in 120. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 18/96 in nadaljnji) pa zaključuje, da je država dolžna zagotoviti tiskanje obrazcev in izbrati ponudnika za tiskanje in dobavo davčnih obrazcev. Pri tem se tožena stranka ne spušča v oceno pravilnosti postopka pri izboru najugodnejšega ponudnika z razpisom, ker to ni predmet tega postopka in za to tožena stranka tudi ni pristojna, dejstvo pa je, da je bila AAA d.d. izbrana po navedenem razpisu, na katerem je sodeloval tudi (pri)tožnik, prvostopni organ pa je dne 11. 2. 1998 pri inšpekcijskem pregledu ugotovil, da (pri)tožnik prodaja v izreku prvostopne odločbe navedene davčne obrazce, ki jih je sam založil in spodaj levo označil z MF DURS ter BBB d.d. in št. obr. (Pri)tožnik je bil seznanjen s pogodbo, ki jo je AAA d.d. sklenila kot najugodnejši ponudnik, vendar je obrazce kljub temu tudi sam založil, pri tem pa je po mnenju tožene stranke prestopil prag lojalne konkurence in kršil dobre poslovne običaje, s tem pa je povzročil škodo drugemu podjetju. Ravnanje, ki nasprotuje dobrim poslovnim običajem je najpomembnejši element nelojalne konkurence, ki pomeni ločnico med lojalno in nelojalno konkurenco, pri čemer ni mogoče upoštevati pritožbenih navedb, da pogodba, sklenjena z AAA d.d. nima pravne veljave. Tožena stranka zavrača tudi navedbe, da je iz 6. člena navedene Pogodbe razvidno, da je prenesena izključna pravica do tiskanja, saj je iz izreka prvostopne odločbe razvidno, da je inšpekcijski organ prve stopnje (pri)tožniku prepovedal nadaljnje zalaganje in trženje določenih obrazcev, ne pa tudi njihovega tiskanja. Po določbi 2. odstavka 28. člena Zakona o varstvu konkurence mora organ tržne inšpekcije v skladu s svojimi pooblastili na lastno pobudo ali na predlog stranke začasno prepovedati dejanja, za katera je vložena tožba zaradi nelojalne konkurence ali ovadba zaradi tega dejanja, navedena zakonska norma za začasno prepoved dejanj nelojalne konkurence pa je bila v konkretnem primeru izpolnjena, ker je prvostopni inšpekcijski organ dne 16. 3. 1998 vložil ovadbo na Okrožno državno tožilstvo v A za gospodarski prestopek. Tožena stranka je po navedenem na podlagi 1. odstavka 240. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP/86) pritožbo zoper navedeno prvostopno inšpekcijsko odločbo zavrnila.

V tožbi z dne 18. 2. 2000 tožeča stranka uveljavlja tožbeni ugovor nepravilne uporabe materialnega prava in navaja, da je stališče tožene stranke v izpodbijani odločbi popolnoma zmotno in da gre v vseh primerih za obrazce, ki so bili objavljeni v Uradnem listu RS, in sicer z Uredbo o obrazcih v napovedih za odmero dohodnine za leto 1997, davka od osebnih prejemkov, doseženih v tujini, davka od dohodkov iz dejavnosti, davka od dohodka iz dejavnosti z upoštevanjem nominiranih odhodkov, davka od dobička iz kapitala od prodaje vrednostnih papirjev in deležev v kapitalu, davka od dohodkov iz premoženja, doseženih z udeležbo pri dobičku v tujini ter davka od dohodkov iz premoženjskih pravic, objavljenih v Uradnem listu RS, št. 1/98. Obrazci so zakonski tekst, ki je objavljen v Uradnem listu in zaradi tega nimajo avtorsko pravne zaščite, pa tudi sicer avtorsko pravo praviloma ne priznava avtorsko pravne zaščite v skladu z 2. točko 1. odstavka 9. člena Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah. Gre za uradno besedilo z zakonodajno pravnega področja, kar pomeni, da so obrazci za prijavo davkov kot zakonodajni tekst v prosti uporabi, tiska in zalaga jih lahko kdor koli, država pa teh obrazcev ne more prodajati in jih tudi ne prodaja niti ne more prenašati izključne pravice do tiskanja tovrstnih obrazcev na katero koli pravno ali fizično osebo (Komentar Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah GV 1997, stran 53-54). Država v tem primeru nima nikakršne pravne podlage, da bi podeljevala kakršno koli koncesijo in pogodba z AAA d.d. le-tej ne daje izključne pravice do zalaganja in prodaje teh obrazcev na prodajnih mestih, pri čemer država tudi ni bila naročnik teh obrazcev, ampak so se ti obrazci tiskali za splošno prodajo. V konkretnem primeru tudi ni šlo za javno zbiranje ponudb v skladu z Zakonom o javnih naročilih, ampak za nekakšen interni razpis, iz same pogodbe pa izhaja, da jo je sklenila Davčna uprava Republike Slovenije, ki takšnih pristojnosti sploh nima. Tak posel bi lahko sklenil le minister za finance, če bi bila za to sploh podana pravna podlaga, v konkretnem primeru pa ne gre za storitev za potrebe državne uprave oziroma Davčne uprave Republike Slovenije, pri katerem bi se uporabljala proračunska sredstva. Navedene obrazce kupujejo občani in pravne osebe prosto na trgu, v tem primeru pa gre za poskus nezakonitega omejevanja svobodnega trga in konkurence. Po določbi 1. člena Zakona o varstvu konkurence so takšna dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco na trgu in nasprotujejo dobrim poslovnim običajem, prepovedana. Kot zanimivost v tožbi še navaja, da citirana pogodba v 6. členu ni prenesla izključne pravice do tiskanja, ampak le zalaganja in prodajanja na prodajnih mestih, pri čemer je AAA d.d., ko se je prijavila na interni razpis, navajala prodajna mesta tožeče stranke. V tožbi še opozarja, da je Okrajno sodišče v A v celoti akceptiralo navedbe tožeče stranke in ugodilo njenemu ugovoru zoper izdano začasno odredbo ter sprejelo pravilno pravno stališče, kot izhaja iz sklepa opr. št. R Ig 75/98, ki ga prilaga tožbi. Tožeča stranka sodišču predlaga, da v celoti odpravi izpodbijano odločbo tožene stranke, naknadno pa dne 29. 3. 2000 tožbi prilaga še sklep Višjega sodišča v A z dne 10. 2. 2000.

Tožena stranka odgovora na tožbo ni podala, predložila pa je upravne spise inšpekcijskega organa prve in druge stopnje.

Državno pravobranilstvo Republike Slovenije je kot zastopnik javnega interesa na podlagi 3. odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/00, v nadaljevanju: ZUS) prijavilo udeležbo v tem upravnem sporu.

Za izrek inšpekcijskega ukrepa po določilu 2. alinee 2. odstavka 28. člena Zakona o varstvu konkurence, ki je predmet spora v obravnavanem primeru, mora biti podan pogoj, da je predhodno zaradi dejanja nelojalne konkurence vložena tožba ali ovadba. Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je bila zoper tožečo stranko dne 18. 3. 1998 vložena ovadba za gospodarski prestopek pri Okrožnem državnem tožilstvu v A zaradi kršitve 13. člena Zakona o varstvu konkurence in predlagano kaznovanje po 4. alinei 1. odstavka 30. člena Zakona o varstvu konkurence. Po določilu 2. odstavka 13. člena Zakona o varstvu konkurence je nelojalna konkurenca dejanje podjetja pri nastopanju na trgu, ki je v nasprotju z dobrimi poslovnimi običaji in s katerim se povzroči ali utegne povzročiti škoda drugim udeležencem na trgu.

V obravnavanem primeru med strankama ni razhajanja glede okoliščine, da je v tem primeru izpolnjen prvi pogoj za obstoj nelojalne konkurence, to je, da je tožeča stranka s svojimi ravnanji nastopala na trgu. Tožena stranka je utemeljila, da je drugi element nelojalne konkurence - ravnanje je v nasprotju z dobrimi poslovnimi običaji - podan, ker je tožeča stranka kljub temu, da je bila seznanjena s pogodbo, ki jo je AAA d.d. kot najugodnejši ponudnik sklenila z MF, DURS, kljub temu tudi sama založila predmetne obrazce, s čimer je prestopila prag lojalne konkurence in kršila dobre poslovne običaje, s tem pa povzročila škodo drugemu podjetju, pri čemer ravnanje, ki nasprotuje dobrim poslovnim običajem pomeni ločnico med lojalno in nelojalno konkurenco in je najpomembnejši element nelojalne konkurence. Tožena stranka pa je imela zakonito podlago za svojo odločitev, da gre v konkretnem primeru za dejanje nelojalne konkurence, ki je opredeljeno že z generalno klavzulo po 2. odstavku 13. člena Zakona o varstvu konkurence, čeprav ugotovljenega dejanja ni mogoče umestiti v nobenega od štirinajst v 3. odstavku 13. člena Zakona o varstvu konkurence primeroma naštetih dejanj nelojalne konkurence. Sodišče se strinja s stališčem tožene stranke, da je tudi dejanje, ki ga ni mogoče umestiti v nobenega od štirinajstih dejanskih stanov po 3. odstavku 13. člena Zakona o varstvu konkurence že samo ob izpolnjevanju predpostavk iz 2. odstavka 13. člena navedenega zakona možno opredeliti kot dejanje nelojalne konkurence. Tako so tudi po presoji sodišča podani vsi trije pogoji za obstoj nelojalne konkurence iz 2. odstavka 13. člena Zakona o varstvu konkurence, kar pravilno ugotovila tožena stranka v izpodbijani odločbi. Pravilno pa je tudi njeno stališče, da ocena pravilnosti in izbora najugodnejšega ponudnika z omenjenim razpisom ni predmet konkretnega upravnega inšpekcijskega postopka in da tožena stranka za to tudi ni pristojna.

Z izpodbijano odločbo po presoji sodišča tudi ni bila kršena pravica tožeče stranke do svobodnega nastopanja na trgu. Določilo 1. odstavka 74. člena Ustave RS namreč določa, da je gospodarska pobuda svobodna, 2. odstavek istega člena pa določa, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Javno korist med drugim predstavlja tudi varstvo pred prepovedanimi dejanji nelojalne konkurence, saj je lojalna konkurenca ustavno varovana vrednota (3. odstavek 74. člena Ustave RS). Ker Zakon o varstvu konkurence v 28. členu izpeljuje to ustavno prepoved nelojalne konkurence s tem, da predpisuje možnost, da inšpektor začasno prepove dejanja, za katera je vložena tožba zaradi nelojalne konkurence in ker je sodišče v konkretnem upravnem sporu ugotovilo, da je bil izpodbijani akt zakonit, ni podana kršitev omenjene pravice tožeče stranke, niti ni šlo za poseg v to pravico, ki bi se moral presojati po določilu 3. odstavka 15. člena Ustave RS. Konkretni primer je treba presojati z vidika 2. odstavka 15. člena Ustave RS, po katerem je z zakonom mogoče predpisati način uresničevanja pravice, kadar tako določa ustava. Izrečen inšpekcijski ukrep v konkretnem primeru zato pomeni zgolj način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude, ne pa kršitev ali poseg v to pravico.

Po presoji sodišča je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen, izpodbijana odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena, zato je sodišče tožbo na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS zavrnilo kot neutemeljeno.

Sodišče je določbe ZUP/86 smiselno uporabilo kot predpis Republike Slovenije na podlagi 324. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji).

ZVK člen 28/2-2,  13,  13/2,  28,  28/2-2,  13,  13/2,  28.  URS člen 74/3,  74,  74/1,  74/2,  15,  15/2,  15/3,  74/3,  74,  74/1,  74/2,  15,  15/2,  15/3.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.