Sodba U 270/2003
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-05-21

SOCIALNO VARSTVO - OBRAMBA - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR

potrdilo o opravljanju dolžnosti pri obrambi države - zahteva za izdajo potrdila - uradne evidence

Upravnega organa v zvezi s tožnikovo zahtevo za izdajo potrdila o opravljanju dolžnosti pri obrambi Slovenije, ne vežeta določili 179. oziroma 180. člena ZUP v tem smislu, da takšno potrdilo tožena stranka tudi izda. To pa ne pomeni, da tožnik ne bi mogel sodelovanja pri opravljanju dolžnosti obrambe Slovenije dokazovati z vsemi dokaznimi sredstvi pred pristojno upravno enoto, vključno s predlogom za izvajanje dokazov, ki izvirajo iz morebitnih evidenc tožene stranke, ali pa z zaslišanjem prič.

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila pritožbo tožnika zoper odločbo Ministrstva za obrambo RS, Uprave za obrambo A., Izpostava A., št... z dne 25. 3. 2002. Prvostopenjski upravni organ je odločbo izdal na prošnjo tožnika na podlagi določila 1. odstavka 179. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) in odločil, da se prošnja za izdajo potrdila o opravljanju dolžnosti pri obrambi Republike Slovenije zavrne.

V obrazložitvi odločbe je prvostopenjski upravni organ navedel, da je pri pregledu podatkov v njegovi uradni evidenci ugotovil, da ne razpolaga s podatki o tožnikovem opravljanju dolžnosti pri obrambi Slovenije med vojaško agresijo leta 1991. Pri odločitvi se je organ skliceval na določilo 2. točke 1. odstavka 144. člena, 3. odstavka 179. člena in 5. odstavka 179. člena ZUP.

V pritožbi je (pri)tožnik utemeljeval, da je sodeloval pri obrambi zoper agresijo na Slovenijo in je predložil določene dokumente v dokaz svoji trditvi. V obrazložitvi izpodbijane odločbe se tožena stranka sklicuje na določila 179. in 180. člena ZUP. Pravi, da je iz dokumentacije sicer razvidno, da je pritožnik v času agresije na Slovenijo v letu 1991 opravljal določene naloge, povezane s takratno teritorialno obrambo, kot izvajalec mobilizacije oboroženih sil in drugih sestavin obrambe in zaščite. Vendar pa teh aktivnosti ni mogoče uvrstiti med dejstva, o katerih bi ministrstvo moralo voditi uradno evidenco niti v letu 1991 niti sedaj. Tožena stranka dodaja, da pritožnik teh dejavnosti ni opravljal kot pripadnik takratne teritorialne obrambe, v uniformi in na vpoklic pristojnega organa za obrambne zadeve. Zato ni podlage za izdajo potrdila niti po zakonodaji s področja obrambe niti po zakonodaji o vojnih veteranih. Zato prvostopenjski upravni organ tudi ni zasliševal prič, ker je bilo dejansko stanje popolnoma ugotovljeno.

Tožena stranka je tožnika napotila na ugotovitveni postopek pred pristojno upravno enoto, kjer lahko svoje dejavnosti med agresijo tožnik dokazuje z vsemi dokaznimi sredstvi.

Tožnik je vložil tožbo na odpravo izpodbijane odločbe iz vseh pritožbenih razlogov.

V utemeljitvi tožbe pod I. točko tožnik navaja dejstva, s katerimi utemeljuje svoje sodelovanje v obrambi pred agresijo v letu 1991 in prilaga določene listine kot dokaze in predlaga zaslišanje prič. Pod II. točko utemeljitve tožbe tožnik pravi, da je zbiranje in obdelovanje osebnih podatkov pri toženi stranki velikokrat vodeno nesistematično in zmedeno. Tako je tožena stranka v določenih primerih že izdala potrdila o opravljanju dolžnosti pri obrambi med vojaško agresijo leta 1991 in so posamezniki na tej podlagi lahko uspešno uveljavljali status vojnih veteranov. Bistvena kršitev določb postopka pa je v tem, da tožena stranka ni zaslišala prič in ni izvedla ugotovitvenega postopka. Glede pristojnosti tožene stranke za izdajanje predmetnih potrdil pa tožnik pravi, da ni res, da ne gre za dejstva, o katerih bi ministrstvo moralo voditi uradno evidenco. Sklicuje se na določilo 22. člena Zakona o vojnih veteranih (ZVV). Tožena stranka pa ZVV sploh ni uporabila, pa bi jih morala. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek in da odloči, da je tožena stranka dolžna povrniti tožniku stroške postopka.

Ko tožena stranka v odgovoru na tožbo ugovarja argumentom tožnika, dodatno pojasnjuje, da tožnik napačno enači upravno enoto z izpostavo tožene stranke, ki je odločila na prvi stopnji postopka in da je tožnik vložil prošnjo za izdajo potrdila o opravljanju dolžnosti pri obrambi države, ni pa vložil zahtevka za priznanje statusa vojnega veterana. V odgovoru na odgovor tožene stranke tožnik vztraja pri trditvi, da bi tožena stranka lahko na podlagi svojih evidenc potrdila, da je tožnik opravljal dolžnosti obrambe v času agresije. Opozarja na neskladje med tem, da je prvostopenjski organ razpolagal z določenimi evidencami, saj jih je pregledoval, med tem ko je tožena stranka zatrdila, da ne vodi uradnih, na zakon oprtih, evidenc o vročanju vpoklicev pri izvajanju mobilizacije. V zvezi s tem omenja institut predhodnega vprašanja. V pripravljalni vlogi z dne 25. 2. 2004 tožena stranka priznava, da je določen razkorak med obrazložitvijo odločbe organa prve stopnje, ki je zavrnitev utemeljil z vsebinskimi razlogi, in obrazložitvijo izpodbijane odločbe, ki temelji na formalnih razlogih. Vendar pa to dopušča določilo 3. odstavka 248. člena ZUP. Obravnavani sporni premet tudi ne predstavlja predhodnega vprašanja. V pripravljalni vlogi tožeče stranke z dne 9. 3. 2004 tožeča stranka nadaljuje z argumenti, da po določilu 1. člena in zadnje alineje 2. člena ZVV izpolnjuje pogoje za status vojnega veterana. V nadaljevanju pa pravi, da od tožene stranke v tem postopku ne zahteva priznanja statusa vojnega veterana, vendar pa vse priložene listine in argumenti tožeče stranke to dokazujejo. Meni, da ključno pravno in dejansko vprašanje, ki ga mora rešiti sodišče ni v tem, ali tožena stranka vodi evidence ali ne, temveč je ključno vprašanje, ali je bil tožnik vključen v oborožen odpor ali ne. Predlaga, da sodišče opravi glavno obravnavo in da izvede predlagane dokaze. Predlaga, da sodišče na podlagi določila 61. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS) izpodbijani akt odpravi in s sodbo odloči o stvari, ker to narava stvari dopušča in sicer tako, da ugotovi, da je tožnik v vojaški agresiji na Republiko Slovenijo v času od 26. 6. do 18. 7. 1991 opravljal dolžnosti pri obrambi Republike Slovenije. Nov postopek bi tožniku prizadel nepopravljive posledice. Podrejeno pa predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek. Postavlja tudi zahtevek glede povrnitve stroškov postopka.

Zastopnik javnega interesa ni prijavil udeležbe v postopku.

Na glavni obravnavi je pooblaščenka tožnika izjavila, da vztraja pri vloženih vlogah in predlaga, da sodišče zasliši tožnika. Tožnik je v svoji izpovedbi vztrajal na stališču, da je sodeloval v obrambi Slovenije pred agresijo in sicer je bil razporejen v teritorialno obrambo od januarja 1991 do septembra 1991, a da zaradi slabih evidenc tožene stranke ni bil vpisan v register vojaških obveznikov, zaradi česar so mu bile kršene državljanske pravice. Poudaril je, da ne zahteva priznanja statusa veterana, ampak le, da mu tožena stranka izda potrdilo, da je dejansko opravljal dolžnost pri obrambi Slovenije, saj so listine, ki to izkazujejo, nedvomno v spisu. Predstavnik tožene stranke pa je s sklicevanjem na določilo 76. in 15. člena Zakona o obrambi in zaščiti zagovarjal smiselno enako stališče kot v izpodbijani odločbi in pisnih vlogah v upravnem sporu. Ob tem je navedel, da ne zatrjuje, da v uradnih evidencah ni podatka o aktivnostih tožnika. Vendar pa o teh aktivnostih tožena stranka ni vodila uradnih evidenc, ker jo zakon k temu ni zavezoval. Na glavni obravnavi je sodišče seznanilo toženo stranko z vsebino pripravljalne vloge tožeče stranke z dne 9. 3. 2004. Sodišče je zavrnilo ostale dokazne predloge tožeče stranke, ker izvedba teh dokazov na glavni obravnavi ne bi mogla pripeljati do drugačne odločitve v zadevi.

V konkretni zadevi vprašanje, ali je tožnik sodeloval v obrambi pred agresijo na Slovenijo ali ne, med strankama in po obstoječi pravni ureditvi ni sporno. Na glavni obravnavi se je pokazalo, da je med strankama sporno, ali bi tožena stranka morala tožniku izdati potrdilo, da je sodeloval pri obrambi Slovenije, četudi po zakonu tožena stranka ni obvezana voditi uradnih evidenc v zvezi z navedenimi okoliščinami. Po presoji sodišča ima tožena stranka prav, da upravnega organa v zvezi s tožnikovo zahtevo za izdajo potrdila o opravljanju dolžnosti pri obrambi Slovenije z dne 15. 3. 2002, ne vežeta določili 179. oziroma 180. člena ZUP (Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000) v tem smislu, da takšno potrdilo tožena stranka tudi izda. To stališče izhaja iz pravne interpretacije materialnih določb, sodišče pa je to stališče zavzelo že v zadevi U 512/2000 z dne 4. 7. 2001, ko je združeno odločilo o šestih tovrstnih tožbah in v zadevi U 2313/2000 z dne 14. 5. 2003. Določilo 1. odstavka 179. člena ZUP namreč pravi, da državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil izdajajo potrdila in druge listine (izpiske, certifikate itd.) o dejstvih, o katerih vodijo uradno evidenco. Za uradno evidenco se šteje evidenca, ki je bila vzpostavljena na podlagi zakona, podzakonskega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil.

Tožnik je zaprosil za izdajo potrdila, da je sodeloval pri opravljanju dolžnosti pri obrambi Republike Slovenije med agresijo na Republiko Slovenijo. Zakon o obrambi in zaščiti (ZOZ, Uradni list RS, št. 15/91), ki je veljal v času dogodkov, v zvezi s katerimi je tožnik zahteval izdajo potrdila, ni vzpostavil evidence o sodelovanju pri opravljanju dolžnosti pri obrambi Slovenije med agresijo. Določilo 1. odstavka 15. člena ZOZ se nanaša na obravnavano problematiko le v tistem delu, kjer vzpostavlja evidenco o sposobnosti državljanov zaradi določitve razporeda ali nalog v narodni zaščiti in evidenco o državljanih, ki so določeni za vodstvene dolžnosti v narodni zaščiti. Vendar pa to ni evidenca o tem, kdo je sodeloval pri opravljanju dolžnosti obrambe Slovenije med agresijo zaradi uveljavljanja statusa vojnega veterana. Tudi določilo 1. odstavka 180. člena ZUP med drugim pravi, da državni organi, organi lokalne skupnosti izdajajo potrdila in druge listine tudi o dejstvih, o katerih ne vodijo uradne evidence, če zakon tako določa. Izdajanje potrdila, kot ga zahteva tožnik, pa ZOZ ne določa in tega ne določa tudi Zakon o vojnih veteranih (ZVV, Uradni list RS, št. 63/95, 108/99, 47/2002), ki je bil sprejet zaradi namena, zaradi katerega je tožnik zaprosil za izdajo potrdila. ZVV v določilu 31. člena izrecno določa, da evidenco vojnih veteranov vodijo in vzdržujejo upravne enote, ki tudi odločajo na prvi stopnji v postopku uveljavljanja socialnih pravic iz ZVV (1. odstavek 22. člena ZVV); ministrstvo pa uporablja in hrani evidenco zaradi opravljanja nalog v skladu s tem zakonom (31. člen ZVV). Ker določili 179. in 180. člena ZUP izrecno uporabljata pojem "vodenja" evidence, ne pa pojmov "uporabljanje" ali "hrambo", na podlagi določila 31. člena ZVV ne obstoji obveznost izdajanja potrdil s strani ministrstva. Ta obveznost pa ne obstoji tudi na podlagi določila 24. člena ZVV. To določilo namreč pravi, da se v postopku za uveljavljanje pravic po tem zakonu uporabljajo določila zakona o vojnih invalidih in na njegovi podlagi izdanih predpisov, če s tem zakonom ni drugače določeno. Zakon o vojnih invalidih (ZVojI, Uradni list RS, št. 63/95, 2/97 - določba US, 19/97, 75/97) sicer res ima določbo (92. člena), ki nalaga upravnemu organu za obrambne zadeve izdajanje potrdil o določenih okoliščinah, ki so relevantne za uveljavljanje pravic po ZVojI. Gre za okoliščine, v katerih je oseba dobila poškodbo ali bolezen, zaradi katere je pri njej nastala okvara zdravja oziroma, ki je v navedenih okoliščinah izgubila življenje ali je umrla in so te okoliščine relevantne za uveljavljanje pravic po ZVojI. Vendar pa je izdajanje potrdil o navedenih okoliščinah vezano samo na status vojaškega mirnodobnega invalida, zato te določbe ni mogoče smiselno uporabiti tudi v konkretnem primeru, ki se nanaša na vojne razmere, ampak je treba uporabiti specialno določbo 31. člena ZVV. Tožena stranka je torej v izpodbijani odločbi zagovarjala pravilno stališče, da prvostopenjski upravni organ ni dolžan izdati potrdila, ki ga je zahteval tožnik. Pravilneje bi sicer bilo, da bi organ prve stopnje tožnikov zahtevek zavrgel, ne pa zavrnil, vendar pa dejstvo, da tožena stranka ob odločanju o pritožbi zoper prvostopenjsko določbo te napake ni odpravila, ni v nasprotju z ZUP. Določilo 2. odstavka 248. člena ZUP namreč pravi, da organ druge stopnje zavrne pritožbo tudi tedaj, kadar spozna, da so bile v postopku na prvi stopnji sicer pomanjkljivosti, pa niso bistvene. V konkretnem primeru ta napaka ni bistvena, ker z razliko od zadeve, o kateri je sodišče odločalo pod opr. št. U 2313/2000 in v kateri je prvostopenjski upravni organ na podlagi posebnega ugotovitvenega postopka in dokaznih sredstev ugotavljal, ali je vlagatelj prošnje za izdajo potrdila sodeloval pri opravljanju dolžnosti obrambe Slovenije kot pripadnik narodne zaščite, ali ne, in je na koncu ugotovil, da ni sodeloval, v obravnavani zadevi organ prve stopnje ni ugotavljal, ali je tožnik sodeloval pri opravljanju dolžnosti obrambe ali ne, ampak je organ prve stopnje samo ugotovil, da ne razpolaga s podatki o tožnikovem opravljanju dolžnosti pri obrambi Slovenije. Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe na pravilen način pojasnila, da upravni organ v predmetni zadevi sploh ne more izdati potrdila, ker za to ni zakonsko pooblaščen. To pa ne pomeni, da tožnik ne bi mogel sodelovanja pri opravljanju dolžnosti obrambe Slovenije dokazovati z vsemi dokaznimi sredstvi pred pristojno upravno enoto, vključno s predlogom za izvajanje dokazov, ki izvirajo iz morebitnih evidenc tožene stranke, ali pa z zaslišanjem prič (2. odstavek 164. člena ZUP, 1. odstavek 175. člena ZUP).

Sodišče je na tej podlagi tožbo zavrnilo kot neutemeljeno v skladu z določilom 1. odstavka 59. člena ZUS (Uradni list RS, št. 50/97, 70/2000).

Izrek o zavrnitvi tožbe zajema tudi zavrnitev zahtevka za povrnitev stroškov postopka. Po določilu 3. odstavka 23. člena ZUS stranka namreč trpi svoje stroške postopka, kadar sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti upravnega akta.

ZUP člen 164, 164/2, 175, 175/1, 179, 180, 248, 248/2. ZVV člen 22, 22/1, 31. ZVojI člen 92. ZOZ člen 15.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.