sodba U 1840/2002
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2004-09-07

Zakon o društvih določa kot ustanovitelja društva fizične osebe (1. člen ZDru), v zvezo društev pa se lahko združujejo le društva (11. člen ZDru). Sodišče določbe statuta zveze, ki določa da lahko zveza društev neposredno včlanjuje člane v društva, ocenjuje kot nasprotne navedenim določbam ZDru. Ker je tožena stranka potrdila prvostopno odločitev, da se sprememba vpiše v register društev, je napačno uporabila materialno pravo.

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za notranje zadeve št.... z dne 14. 8. 2002 se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila pritožbo tožeče stranke zoper odločbo Upravne enote A št... z dne 17. 4. 2002, s katero je ta odločila, da se v register društev pod zaporedno številko... , kjer je vpisana AAA, vpiše sprememba temeljnega akta zveze društev (v nadaljevanju: statut). V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka ugotavlja, da je iz spisa razvidno, da je organ prve stopnje tožeči stranki dejansko omogočil sodelovanje v postopku, saj jo je obveščal o poteku postopka in ji dal možnost vpogleda v spis. Tudi če ji odločbe ni vročil, je bila tožeča stranka očitno seznanjena z njeno vsebino in se je pravočasno pritožila. Zato po oceni tožene stranke postopkovne pomanjkljivosti niso bile takšne, da bi vplivale na drugačno rešitev zadeve. Prav tako niso podana zatrjevana nasprotja med statutom in Zakonom o društvih (Uradni list RS, št. 60/95, 49/98 in 89/99, v nadaljevanju: ZDru). To velja za statutarne določbe o neposrednem opravljanju pridobitne dejavnosti. Kršitve v zvezi z lastninjenjem družbe AAA d.d., vodenjem družbe, razporejanjem dobička in finančnim poslovanjem niso predmet tega upravnega postopka. ZDru ne postavlja nobenih omejitev glede vključevanja v mednarodne organizacije, zato tovrstne določbe niso v nasprotju z zakonom. Niso točne pritožbene trditve, da bi morala skupščina neposredno izvoliti predsedstvo. Najpomembnejše odločitve mora nesporno sprejemati skupščina zveze, ostale pa lahko sprejemajo drugi organi. Glede pritožbenih ugovorov, da AAA dejansko deluje kot klub, ki prodaja svoje usluge zainteresiranim posameznikom, tožena stranka meni, da je glede na način ustanovitve in organiziranosti, opredeljene v statutu, AAA zveza društev, njeni člani pa so avto moto društva. Dvoumna je sicer določba 8. točke 6. člena statuta, ki govori o neposrednem včlanjevanju članov, vendar je to določbo treba tolmačiti v zvezi z 8. členom, iz katerega je razvidno, da člani zveze niso fizične osebe, ki so člani klubov, ampak so člani avto moto društva in avto moto touring klubi. 8. člen statuta, kakršen je bil sprejet na skupščini 8. 11. 2001, je res vseboval nekatere določbe o članstvu fizičnih oseb v zvezi, statut, ki je bil sprejet na skupščini 27. 3. 2002, pa teh določb več ne vsebuje. Določbe o pravici glasovanja po mnenju tožene stranke niso sporne, čeprav bi bilo primerneje, da bi se število predstavnikov posameznega društva, ki se lahko udeležujejo in glasujejo na skupščini zveze, določilo glede na število članov posameznega društva.

Tožeča stranka izpodbija odločbo tožene stranke zaradi kršitev pravil postopka na prvi in drugi stopnji in zaradi neskladnosti statuta z ZDru. Navaja, da so bila določila postopka kršena, ker ji ni bila dana možnost izjaviti se o dejstvih in dokazih. V prvostopni odločbi ni navedb, da je upravni organ terjal dopolnitev od AAA, kot tudi ne, da je ona sodelovala v postopku ter o njenih zahtevah in zakaj niso bile upoštevane. Tožena stranka je prekoračila svoja pooblastila, ker se je delno spustila v vsebino, o kateri prvostopna odločba ne govori, ni pa nadomestila prvostopne odločbe, temveč jo je potrdila. Niti prvostopni organ niti tožena stranka nista ugotovila, da je statut v nasprotju z ZDru. V statutu je AAA definirana kot organizacija, ustanovljena z namenom zadovoljevati interese članov (posameznikov, fizičnih oseb), kar je v nasprotju z 11. členom ZDru. Protizakonite so določbe, ki govorijo o fizičnih osebah (1., 2., 12., 13., 15., 17. točka 6. člena, 8. točka 6. člena, 12. člen, 22. člen). Glede na sklepe društev, ki se ukvarjajo z avto športom, sklepe OKS in sklepe Strokovnega sveta za šport RS ni temelja za 19. točko 6. člena, kolikor gre za avtomobilski šport. Dajanje nepremičnin v najem (7. člen) ni povezano z dejavnostjo AAA, torej statut presega določbe ZDru o pridobitni dejavnosti. Za določbo v 8. členu, da morajo biti statuti društev v skladu s statutom zveze, ni temelja v ZDru. Prav tako ni zakonskega temelja za določbo, da mora društvo izpolnjevati programske cilje AAA in za določbe o sprejemanju v članstvo, ki se tako, kot so zapisane v statutu, tudi izvajajo v praksi. Protizakonita je določba, da si članske ugodnosti zagotovijo v društvih tudi pravne osebe, v 9. členu pa ni temelja za 3. in 5. točko. Sistem volitev omejuje pravice društev, ni tudi definiran njihov vpliv na finančno materialno poslovanje (10. člen). Nesprejemljiv je zadnji odstavek 22. člena. Tožeča stranka ugovarja opredelitvi organov zveze (23., 24., 30., 32. člen), (ne)definiranju njihove pristojnosti in načina dela (40., 42. člen) in omejenim možnostim uveljavljanja svojih pravic (39. člen). V 37. členu niso izrecno predvideni prihodki iz delniške družbe, v 43. členu ni navedeno, na kateri zakon se sklicuje. Poudarja, da statut in posebej praksa AAA znatno presegata zakonske določbe o pridobitni dejavnosti. Gospodarska dejavnost predstavlja skoraj celotno dejavnost zveze, še posebej sporna pa je delniška družba AAA, katere večinski lastnik je AAA. Za AAA ni bil sprejet poseben zakon o lastninjenju. Dobiček iz poslovanja d.d. bi moral biti namenjen izključno za dejavnost AAA, v vseh dosedanjih letih pa AAA ni dobila nikakršnega dobička. Društva nimajo na poslovanje d.d. praktično nikakršnega vpliva.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih v izpodbijani odločbi.

AAA kot stranka z interesom v tem postopku je v odgovoru na tožbo menila, da niso bile podane očitane kršitve pravil postopka in se v zvezi s temi ugovori pridružila stališču tožene stranke. V zvezi z očitanimi neskladnostmi statuta z ZDru je menila, da gre v večini za nedopustne tožbene novote. V tožbi tožeča stranka navaja vrsto domnevnih kršitev, ki jih ni navedla v pritožbi. Sicer pa praktično vse navedbe sploh ne morejo biti predmet presoje skladnosti z ZDru, saj gre za samostojno urejanje pravic in obveznosti v društvu, ZDru pa v 9. členu določa le, kaj mora vsebovati temeljni akt društva, ne pa, kako mora biti to urejeno. Posebej pa meni, da ugovor glede članstva v AAA predstavlja tožbeno novoto, ki pa tudi po vsebini ne drži, saj so njeni člani po 8. členu statuta samo avto-moto društva in avto-moto tournig klubi. Kolikor statut govori o fizičnih osebah, so to člani društev, ki jim AAA nudi določene ugodnosti, kar pa ni v nasprotju z ZDru. Društva se združujejo v zveze društev zaradi svojih interesov, ki so tudi interesi njihovih članov. Zavrača trditve, da so določbe statuta o opravljanju gospodarske dejavnosti v nasprotju z ZDru, ter posebej prereka obtožbe v zvezi z lastninjenjem.

Tožeča stranka je v pripravljalni vlogi ponovno izpostavila kršitev pravil postopka. Predlagala je, da sodišče razpiše obravnavo, na kateri bodo stranke lahko predstavile svoja stališča.

Državno pravobranilstvo kot zastopnik javnega interesa ni prijavilo udeležbe v postopku.

Tožeča stranka sicer pravilno opozarja, da prvostopni organ, ki ji je v postopku vpisa sprememb statusa AAA v register dejansko priznal položaj stranke, ni upošteval vseh procesnih določb, vendar se sodišče strinja z ugotovitvami tožene stranke, da ji je bilo dejansko omogočeno sodelovanje v postopku in je z vlogami ter s pritožbo zoper prvostopno odločbo lahko varovala svoje interese. Zato tožena stranka ni bila dolžna odpraviti prvostopne odločbe zaradi neupoštevanja postopkovnih pravil. Kršitev določb postopka, ki bi vplivale ali lahko vplivale na zakonitost izpodbijane odločbe, pa sodišče tudi v pritožbenem postopku ni zasledilo. Po presoji sodišča je neutemeljen tudi tožbeni očitek, da je tožena stranka pri odločanju prekoračila svoja pooblastila. V izpodbijani odločbi je tožena stranka odgovorila na pritožbene ugovore in odločila o pritožbi, in ni sama reševala stvari (ni šlo za situacijo iz drugega odstavka 251. oz. iz 253. člena ZUP). Po ZUP tudi ni kršitev, če tožeči stranki ni bil vročen odgovor AAA na njeno pritožbo, ker zakonske določbe upravnemu organu nalagajo, da strankam z nasprotnimi interesi pošlje pritožbo (241. člen ZUP), tega pa ne zahtevajo za odgovor na pritožbo. Glede na navedeno sodišče ne sprejema tožbenih ugovorov, s katerimi tožeča stranka izpodbija odločbo tožene stranke iz procesnih razlogov.

Delno utemeljen pa je po mnenju sodišča tožbeni ugovor v zvezi s presojo skladnosti statutarnih določb z določbami ZDru, kar je predmet postopka vpisa statuta oz. njegovih sprememb v register. Sodišče presoje teh ugovorov ni odklonilo kot nedopustne tožbene novote (tretji odstavek 14. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 50/97 in 70/00, v nadaljevanju: ZUS), kakor jih je ocenila stranka z interesom v tem postopku, ker ne pomenijo navajanja novih dejstev in dokazov, temveč konkretizacijo pritožbenih ugovorov, da v upravnem postopku niso bile pravilno upoštevane določbe ZDru. Sodišče je pri svoji presoji izhajalo iz naslednjega izhodišča:

Registracija društva, kar urejata ZDru in Pravilnik o vodenju registra društev (Uradni list RS, št. 22/96 in 4/00), pomeni upravno poseganje v ustavno pravico do svobodnega združevanja z drugimi (42. člen Ustave RS). Navedena pravica vsebuje pravico do ustanovitve društva, s tem pa tudi pravico, da člani samostojno in svobodno določajo njegovo notranjo ureditev in dejavnost. Tudi pri združevanju društev v zvezo društev (v tem primeru se združujejo društva kot pravne osebe, medtem ko se v društva združujejo fizične osebe) velja načelo prostovoljnosti. ZDru ureja način izvrševanja te pravice in sicer tako, da registrskemu organu nalaga preizkus izpolnjevanja z zakonom predpisanih formalnih pogojev (sprejem statuta oziroma njegovih sprememb na najvišjem organu društva oziroma zveze društev - 20. člen ZDru), in preizkus, ali sta temeljni akt (v obravnavani zadevi spremembe temeljnega akta) in ime društva v skladu z določbami ZDru (18. in 20. člen ZDru). To je torej bil v upravnem postopku okvir preizkusa sprememb statuta, katerih vpis v register je zahtevala AAA.

Glede na navedeno je celoten sklop tožbenih ugovorov, ki se nanaša na organe AAA, njihovo delovanje in medsebojna razmerja, ter razmerja do društev, ki so člani zveze, neutemeljen. V ta vprašanja ZDru ne posega, saj gre za avtonomno organiziranje društev oziroma zveze društev. Ker se z opredelitvijo nalog društva oziroma zveze društev uresničuje namen združevanja, so tudi pri določitvi nalog društva oziroma njihove zveze samostojni, ne smejo si določiti le takih nalog, ki so v nasprotju z javnopravnimi omejitvami po ZDru. Pri zvezah društev lahko prihaja do tega, da društva prenesejo del svojih izvirnih pravic na zvezo, kar pa se po že povedanem v postopku registracije ne more preizkušati.

V zvezi z ugovorom o neskladnosti statutarne določbe o opravljanju pridobitne dejavnosti (5. točka 7. člena statuta), sodišče meni, da je tožena stranka pravilno presodila, da ta določba ne presega zakonske določbe, da društvo ne more opravljati pridobitne dejavnosti kot svoje izključne dejavnosti. Dajanja lastnih nepremičnin v najem tudi po mnenju sodišča ni mogoče šteti kot dejavnosti, ki ne bi bila dopustna, ker ne bi bila povezana z nameni in nalogami društva (22. člen ZDru). Kolikor pa tožeča stranka ugovarja statutarni določbi o ustanavljanju gospodarskih družb, ne gre za opravljanje pridobitne dejavnosti v okviru društva oziroma zveze društev, kar ureja ZDru. To je vprašanje s področja gospodarskega prava, ki določa, da gospodarsko družbo lahko ustanovi fizična ali pravna oseba (društvo postane z registracijo pravna oseba - 19. člen ZDru), če zakon ne določa drugače ( peti odstavek 1. člena Zakona o gospodarskih družbah, Uradni list RS, št. 30/93 in nadalj.). ZDru društvom ne prepoveduje ustanovitve gospodarske družbe, ki pa je, če jo društvo ustanovi, gospodarski subjekt, ki mora biti organiziran in delovati po pravilih ZGD in drugih gospodarskopravnih predpisih. Delovanje AAA d.d. in njegovo lastninjenje pa niso predmet statutarnega urejanja, temveč kot je pravilno pojasnila tožena stranka, drugih postopkov in na odločitev v tem postopku ne morejo vplivati. Tudi kolikor tožeča stranka navaja, da iz poslovanja delniške družbe AAA v vseh dosedanjih letih ni dobila nikakršnega dobička, tega ni mogoče reševati v postopku vpisa sprememb statuta v register.

Utemeljeno pa je po presoji sodišča tožeča stranka ugovarjala, da tožena stranka pri presoji vseh določb statuta ni upoštevala, da ZDru kot ustanovitelje društva določa le fizične osebe (1. člen ZDru), v zvezo pa se lahko združujejo le društva (11. člen ZDru). V 8. točki 6. člena statuta pa je kot naloga AAA določeno neposredno včlanjevanje članov. Sodišče navedene določbe statusa ne ocenjuje le kot dvoumne, za kakršno jo je štela tožena stranka v izpodbijani odločbi, temveč meni, da določitev take pristojnosti AAA ni mogoča, ker nasprotuje navedenim določbam ZDru. Ker je tožena stranka potrdila prvostopno odločitev, da se v register vpiše sprememba statuta s takšno pristojnostjo, je po presoji sodišča napačno uporabila materialno pravo. Zato je moralo sodišče izpodbijano odločbo odpraviti in vrniti zadevo toženi stranki v ponovni postopek.

V ponovnem postopku naj tožena stranka preveri vse določbe statuta, ki zadevajo zakonske določbe o članstvu v društvu oziroma združevanje v zvezo z društev (npr. nejasna določba 8. člena statuta, da si pravne osebe zagotavljajo članske ugodnosti z včlanitvijo v društvo).

Ker je sodišče presodilo, da v postopku za izdajo izpodbijane odločbe ni bilo pravilno uporabljeno materialno pravo, je na podlagi 4. točke prvega odstavka 60. člena ZUS izpodbijano odločbo odpravilo ter po drugem in v smislu tretjega odstavka te določbe zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek. Sodišče je odločitev sprejelo na seji in ni opravilo glavne obravnave, kot je predlagala tožeča stranka z utemeljitvijo, da naj bi na njej stranke predstavile svoja stališča. Sodišče opravi glavno obravnavo zaradi izvajanja dokazov, če je to potrebno, da preizkusi, ali je bilo v upravnem postopku pravilno ugotovljeno dejansko stanje in so bili pravilno ocenjeni dokazi ter na tej podlagi izdana zakonita odločba (drugi odstavek 51. člena ZUS), presojo pravnih stališč, kar je v obravnavani zadevi sporno, pa lahko opravi tudi na seji.

ZDru člen 1,  11,  1,  11.  ZUS člen 60,  60/1-4,  60,  60/1-4.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.