sodba U 119/2004
Sodna praksa Upravnega sodišča, 2005-11-11

plačilo komunalnega prispevka - gradbeno dovoljenje

Sporni objekti nedvomno spadajo v ureditveno območje mejnega prehoda kot ga določa ZDVGOMP v 1. odstavku 4. člena in kot ga konkretizira Uredba v določbah 4. in 5. člena. V obravnavanem primeru pa je poleg ZSZ/97 oziroma na njem temelječih podzakonskih izvršilnih predpisov, potrebno upoštevati, da se konkretni poseg v prostor in njegova dovolitev presoja po določbah specialnega predpisa ZDVGOMP, ki izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo mejnih prehodov natančneje ureja v 4. poglavju in določa tudi pogoje za njegovo izdajo ter dokazila, ki jih je potrebno v ta namen predložiti, med katerimi pa ne navaja dokazila o plačilu komunalnega prispevka niti ne predvideva samega plačila komunalnega prispevka za takšne objekte, katerih graditev in s tem povezana vprašanja sicer ureja. Pravne podlage za konkretno odmero komunalnega prispevka v predpisih, veljavnih na dan izdaje izpodbijane odločbe torej ni, zato plačilo le-tega tudi po mnenju sodišča ne more biti materialni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, kot to zmotno meni tožeča stranka.

Tožena stranka je v postopku na prvi stopnji izdala izpodbijano dopolnilno enotno dovoljenje, s katerim je investitorju Vladi Republike Slovenije dovolila gradnjo mednarodnega mejnega prehoda A. (v nadaljevanju: MMP A.) v obsegu in pod pogoji kot izhaja iz izpodbijane odločbe. V obrazložitvi tožena stranka navaja, da je investitor dne 2.6.2003 zaprosil za izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo MMP A.. Ker za izvedbo navedenega ni predložil vseh dokazil o pravici graditi, je tožena stranka izdala delni odločbi z dne 29.8.2003 in 22.10.2003. V nadaljevanju je investitor predložil potrebna dokazila ter ostale priloge, iz katerih izhaja, da leži lokacija MMP A. v skladu s prostorskimi sestavinami dolgoročnega plana RS za obdobje 1986-2000 in srednjeročnega družbenega plana RS za obdobje 1986-1990 v območju, ki se ureja z Uredbo o lokacijskem načrtu za mednarodni mejni prehod A. (Uradni list RS, št. 43/03; v nadaljevanju: Uredba). Po pregledu projektov ugotavlja, da so le-ti v skladu z navedeno Uredbo oziroma lokacijskim načrtom in Zakonom o graditvi objektov (Uradni list Rs, št. 110/02 - ZGO-1) ter da so upoštevani pogoji iz vidika varstva okolja. V zvezi s pripombami in zahtevami stranskih udeležencev, ki so bili vabljeni na ustno obravnavo in seznanitev z lokacijskim načrtom oziroma projektom, pa navaja, da so bili podani odgovori in opredelitve v delnem enotnem dovoljenju z dne 29.8.2003, s katerim so bili stranski udeleženci seznanjeni, ter zato njihovih ugovorov ponovno ne obravnava. Ker ugotavlja, da je bila predložena vsa potrebna dokumentacija in da je zahtevek v skladu z veljavno urbanistično dokumentacijo, dokazila o pravici graditi za v izreku navedena zemljišča pa tudi predložena, je tožena stranka odločila o preostalem delu zahtevka v skladu z 22. členom Zakona o ureditvi določenih vprašanj v zvezi z graditvijo objektov na mejnih prehodih (Uradni list RS, št. 111/01 - ZDVGOMP), upoštevajoč ZGO-1 in določila ZUP.

Tožeča stranka v tožbi navaja v katerih točkah je izpodbijana odločba nezakonita, in sicer gre za objekte špedicijskih služb pri vstopu in izstopu iz države, za sanitarne objekte za obiskovalce, za menjalnico in za zunanjo in prometno ureditev mejnih ploščadi za blagovni promet pri izhodu in vstopu v državo. Sklicuje se na vse tožbene razloge po 1. odstavku 25. člena Zakona o upravnem sporu, zaradi katerih je potrebna odprava izpodbijane odločbe. Navedenih objektov namreč ni mogoče opredeliti kot javno infrastrukturo in zato ne izpolnjujejo kriterija iz 1. odstavka 45. člena Zakona o stavbnih zemljiščih, po katerem se ne plača komunalni prispevek za gradnjo javne infrastrukture. Po Zakonu o urejanju prostora se do uveljavitve novih predpisov komunalni prispevek odmerja po dotlej veljavnih predpisih, za navedene objekte pa le-ta ni bil plačan. Zakon o ureditvi določenih vprašanj v zvezi z graditvijo objektov na mejnih prehodih sicer res opredeljuje objekte državnega pomena, ki predstavljajo javno infrastrukturo, vendar pa v tožbi navedeni objekti v to opredelitev ne sodijo, saj gre za prostore in objekte, ki se bodo tržili, kar potrjuje tudi objavljena javna ponudba. Meni namreč, da če so objekti zajeti z lokacijskim načrtom, še ne pomeni, da gre za javno infrastrukturo. Investitor komunalnega prispevka ni plačal, o tem ni predložil potrdila, tožena stranka pa vsega navedenega sploh ni ugotavljala. Glede na določbe ZGO-1, ki je v času odločanja tožene stranke že veljal, pa meni tudi, da ni več podlage za izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo, saj tega novi ZGO-1 ne pozna več. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo v točkah 2..10, 2..11, 2..12, 2..12, prva, tretja in peta alinea točke 3..1.5, četrta, peta, osma in deveta alinea točke 3..1.6 odpravi in v tem obsegu vrne toženi stranki v ponovno odločanje, investitorju pa naloži v plačilo komunalni prispevek oziroma predložitev dokazila o plačilu.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svojih navedbah in razlogih iz izpodbijane odločbe ter sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno. Dodatno še navaja, da gre za objekte, ki so zajeti v ureditvenem območju lokacijskega načrta, sprejetega z vladno Uredbo. Pri izdaji izpodbijane odločbe so bile upoštevane določbe ZDVGOMP, iz katerih izhaja, da mejni prehod in vsi objekti, ki se nahajajo v njegovem ureditvenem območju predstavljajo javno infrastrukturo. Za to opredelitev pa ni relevantno, da se posamezni objekti lahko oddajo v upravljanje ali v koncesijsko dejavnost. Ker gre torej za objekte javne infrastrukture je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, plačilo komunalnega prispevka pa v takšnih primerih ni predvideno. Glede poimenovanja izpodbijane odločbe pa navaja, da je bila ta izdana na podlagi ZDVGOMP, ki še zmeraj pozna enotno dovoljenje za gradnjo.

Državni pravobranilec Republike Slovenije je kot zastopnik javnega interesa v skladu s 3. odstavkom 36. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 70/00 - ZUS) prijavil udeležbo v tem postopku.

Investitor kot stranka z interesom odgovarja, da je po ZDVGOMP celoten mejni prehod opredeljen kot javna infrastruktura. V tožbi navedeni objekti spadajo v ureditveno območje mejnega prehoda tako po ZDVGOMP, kot tudi po Uredbi o lokacijskem načrtu, saj brez teh objektov organi ne bi mogli nemoteno opravljati svojih nalog. Če bo določene dejavnosti (špedicije in menjalnice) izvajala gospodarska družba, to še ne spremeni statusa teh objektov.

V obravnavani zadevi je med strankama sporno vprašanje ali bi moral biti pred izdajo dopolnilnega enotnega dovoljenja za gradnjo MMP A. z dne 29.3.2004 za del objektov, zajetih z navedeno odločbo, plačan komunalni prispevek oziroma bi moralo biti o tem predloženo dokazilo. Tožeča stranka namreč vztraja pri stališču, da v tožbi navedeni objekti, ki se bodo v naravi uporabljali za namene špedicijskih dejavnosti, menjalnic in parkirišč, ne morejo biti in niso javna infrastruktura, saj se bodo uporabljali za poslovno dejavnost gospodarskih družb v zasebni lasti, kot taki pa niso oproščeni plačila navedenega prispevka.

Izpodbijano dovoljenje za gradnjo je tožena stranka na prvi stopnji izdala na podlagi določb ZDVGOMP, ki ureja določena vprašanja povezana s pridobivanjem nepremičnin, pripravo in sprejemom lokacijskega načrta za mejni prehod, izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo objektov na območju mejnega prehoda, ki je potreben zaradi vključevanja Republike Slovenije v Evropsko unijo. Po določbi 2. odstavka 1. člena ZDVGOMP je mejni prehod infrastrukturni objekt državnega pomena in kot tak javna infrastruktura, njegova gradnja pa v javnem interesu in v javno korist (3. odstavek istega člena). Določba 4. člena določa ureditveno območje mejnega prehoda, ki po tem zakonu obsega nepremičnine, potrebne za opravljanje varnostnega, carinskega in inšpekcijskega nadzora ter neposredno okolico z objekti, ki so potrebni za smotrno in varno odvijanje prometa in mejne kontrole (1. odstavek). V ureditveno območje pa spadajo tudi infrastrukturni objekti in naprave, ki so potrebni za nemoteno delovanje mejnega prehoda in so izven območja iz prejšnjega odstavka. Območje urejanja in funkcija območja ter ostali pogoji glede lege, rabe in oblikovanja objektov, gradbene parcele in komunalnih priključkov v okviru MMP A. so določeni z lokacijskim načrtom, sprejetim z Uredbo o lokacijskem načrtu za mednarodni mejni prehod A. (Uredba). V 4. členu Uredbe so konkretno navedene parcele, ki spadajo v ureditveno območje lokacijskega načrta, med katerimi so tudi parcele, na katerih se nahajajo sporni objekti, prav tako pa po 5. členu, ki določa funkcijo območja, sodi območje izstopnega in vstopnega platoja za potniški in blagovni promet ter območje za objekte policije, carine, inšpekcij, špedicije in vsi spremljajoči objekti v ureditveno območje iz prejšnjega člena.

Iz navedenega je torej nedvomno, da spadajo sporni objekti v ureditveno območje mejnega prehoda kot ga določa ZDVGOMP v 1. odstavku 4. člena in kot ga konkretizira Uredba v določbah 4. in 5. člena, temu tožeča stranka niti ne ugovarja. Za svoje stališče, da bi bilo potrebno status spornih objektov presojati ne glede na umeščenost v takšno območje, temveč zgolj upoštevajoč način uporabe in vrsto dejavnosti, pa po presoji sodišča tudi nima podlage. S takšnimi navedbami tožeča stranka ne izpodbija dejstva, da je namen teh objektov omogočati nemoteno odvijanje prometa in mejne kontrole, kar po definiciji iz ZDVGOMP opredeljuje nepremičnine znotraj ureditvenega območja, niti ne more izpodbijati dejstva, da so ti objekti bili kot taki predvideni znotraj navedenega ureditvenega območja MMP A., ne glede na vrsto, način in izvajalca dejavnosti. Tudi sodišče je zato mnenja, da navedenih objektov ni mogoče ločevati in presojati izven režima ureditvenega območja, temveč da gre za objekte, ki so v sklopu mejnega prehoda potrebni za smotrno in varno odvijanje prometa in mejne kontrole in so kot takšni javna infrastruktura.

Vprašanje odmere komunalnega prispevka za objekte javne infrastrukture pa je potrebno presojati v skladu in na način, kot ga je urejala zakonodaja v času odločanja tožene stranke. Ureditev plačila komunalnega prispevka je bila do uveljavitve Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 - ZUreP-1) določena z Zakonom o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 - ZSZ/97), ki je v 45. členu določal, da se za gradnjo javne infrastrukture komunalni prispevek ne plača. ZUreP-1 je v svojem 179. členu prehodnih in končnih določb razveljavil določbe 45. člena ZSZ/97, ki se nanašajo na oprostitev plačila komunalnega prispevka, v določbah, ki urejajo opremljanje zemljišč za gradnjo, pa v nobenem izmed členov ne predvideva oprostitve komunalnega prispevka. Je pa z določbo 2. odstavka 179. člena v povezavi z 8. in 9. točko 190. člena prehodnih in končnih določb ZUreP-1 določeno, da se do uveljavitve podzakonskih predpisov iz 140. člena in 2. odstavka 146. člena ZUreP-1 komunalni prispevek odmerja po dotlej veljavnih predpisih in se smiselno uporabljata še veljavna podzakonska predpisa o komunalnem opremljanju, izdana na podlagi 41. in 42. člena ZSZ/97. Izvršilna predpisa, Navodilo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 4/99) in Navodilo za izračun komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 4/99), v prehodnem obdobju uporabljajo občinski upravni organi, pristojni za opremljanje zemljišč za gradnjo, za urejanje zemljišč z lokalno komunalno infrastrukturo, vendar pa navedena podzakonska predpisa, odmere v primeru javne infrastrukture ne predvidevata, niti ne določata načina ureditve opremljanja takšnih zemljišč oziroma sprejema programa opremljanja, kar bi pa edino lahko bila podlaga za morebitno odmero takšnega prispevka. V obravnavanem primeru pa je poleg ZSZ/97 oziroma na njem temelječih podzakonskih izvršilnih predpisov, potrebno upoštevati, da se konkretni poseg v prostor in njegova dovolitev presoja po določbah specialnega predpisa ZDVGOMP. V 2. členu navedeni zakon sicer odkazuje na uporabo predpisov s področja urejanja naselij in drugih posegov v prostor, graditve objektov, stavbnih zemljišč, geodetskih zadev ter drugih, v kolikor ta zakon ne določa drugače. Vendar izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo mejnih prehodov ureja natančneje ZDVGOMP v 4. poglavju, pri čemer določa tudi pogoje za njegovo izdajo in dokazila, ki jih je potrebno v ta namen predložiti, med katerimi pa ne navaja dokazila o plačilu komunalnega prispevka niti ne predvideva samega plačila komunalnega prispevka za takšne objekte, katerih graditev in s tem povezana vprašanja sicer ureja. Ker torej pravne podlage za konkretno odmero komunalnega prispevka v predpisih, veljavnih na dan izdaje izpodbijane odločbe ni, plačilo le-tega tudi po mnenju sodišča ne more biti materialni pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, kot to zmotno meni tožeča stranka.

Zaradi vsega navedenega sodišče zaključuje, da v obravnavanem primeru ni podlage za naložitev plačila komunalnega prispevka za objekte, navedene v izreku izpodbijane odločbe pod točkami 2..10, 2..11, 2..12, 2..12, prva, tretja in peta alinea točke 3..1.5, četrta, peta, osma in deveta alinea točke 3..1.6 in zato takšne tožbene ugovore zavrača kot neutemeljene.

Tožeča stranka pa v tem upravnem sporu ne more uspeti niti s sklicevanjem na napačen naziv izpodbijane odločbe, saj samo poimenovanje odločbe po presoji sodišča na njeno zakonitost in pravilnost ne vpliva. Kljub temu, da ZGO-1 ne pozna več izraza enotno dovoljenje za gradnjo, pa ZDVGOMP, ki je kot že poudarjeno posebna pravna podlaga in ureja specifiko izdaje gradbenega dovoljenja v primeru graditve objektov na mejnih prehodih, v 25. členu določa, da se izda enotno dovoljenje za gradnjo mejnega prehoda. S takšnim nazivom je po vsej verjetnosti poudarjeno dejstvo, da gre za postopek, v katerem se presojajo oziroma enotno obravnavajo tako lokacijski kot pogoji gradnje (kar je sicer res bila posebnost postopkov po prej veljavni ureditvi graditve objektov), samo z drugačnim nazivom pa v konkretnem primeru, ob ugotovljenem izpolnjevanju pogojev po ZDVGOMP, vpliv ali možnost vpliva na zakonitost in pravilnost odločbe ni izkazan, tožeča stranka pa konkretnejših razlogov v zvezi s tem niti ne navaja. Glede učinkov takšne odločbe pa so po presoji sodišča, smiselno upoštevajoč prehodne in končne določbe ZGO-1, le-ti izenačeni z učinki dokončnega gradbenega dovoljenja, izdanega na podlagi določb ZGO-1.

Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, kršitev pravil postopka, ki bi vplivale na njeno pravilnost in zakonitost pa ni našlo. Zato je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo po 1. odstavku 59. člena Zakona o upravnem sporu .

ZSZ člen 45,  45,  45.  ZDVGOMP člen 1,  4,  1,  4.  ZUreP-1 člen 179,  179/2,  190,  179,  179/2,  190.

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.