江苏省太湖风景名胜区条例

2007年江苏省十届人大常委会第29次会议通过的条例
《江苏省太湖风景名胜区条例》经2007年3月30日江苏省十届人大常委会第29次会议通过，2007年3月30日江苏省人民代表大会常务委员会公告第131号公布。《条例》分总则、规划、保护、利用和管理、法律责任、 附则6章40条，自2007年6月1日起施行。
发布信息
第131号
《江苏省太湖风景名胜区条例》已由江苏省第十届人民代表大会常务委员会第29次会议于2007年3月30日通过，现予公布，自2007年6月1日起施行。
江苏省人民代表大会常务委员会
2007年3月30日
条例内容
（2007年3月30日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第29次会议通过，2007年3月30日江苏省人民代表大会常务委员会公告第131号公布，自2007年6月1日起施行）
第一章 总 则
第一条　为了加强太湖风景名胜区管理，严格保护和合理利用太湖风景名胜资源，根据有关法律、行政法规，结合太湖风景名胜区实际，制定本条例。
第二条　太湖风景名胜区的规划、保护、利用和管理，适用本条例。
本条例所称太湖风景名胜区，包括木渎、石湖、光福、东山、西山、畣直、同里、虞山、梅粱湖、蠡湖、锡惠、马山、阳羡等十三个景区和泰伯庙、泰伯墓两个独立景点。具体范围以国务院批准的《太湖风景名胜区总体规划》确定的区域为准。
第三条　太湖风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。
第四条　太湖风景名胜区所在地县级以上地方人民政府应当正确处理城乡建设与风景名胜资源保护的关系，采取有效措施，加强保护太湖风景名胜区的自然景观、人文景观及其所处的大气、水体、地貌等自然环境；对破坏严重的景观、自然环境等风景名胜资源，应当加大投入，限期治理，恢复原貌。
第五条　省人民政府建设主管部门负责太湖风景名胜区的监督管理工作。
省人民政府设立的太湖风景名胜区管理机构（以下简称省管理机构）负责太湖风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。太湖风景名胜区所在地设区的市、县（市）人民政府设立的风景名胜区管理机构（以下简称市、县管理机构）依照有关法律、法规和本条例的规定，负责本辖区内景区、景点的保护、利用和管理工作。市、县管理机构业务上接受省管理机构的指导。
太湖风景名胜区所在地县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自职责分工，负责太湖风景名胜区的有关监督管理工作。
第六条　任何单位和个人都有保护风景名胜资源的义务，并有权制止、检举破坏风景名胜资源的行为。
对保护太湖风景名胜资源作出重要贡献的单位和个人，由县级以上地方人民政府或者风景名胜区管理机构给予表彰和奖励。
第二章 规 划
第七条　太湖风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。
第八条　太湖风景名胜区总体规划的编制，应当体现人与自然和谐、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出太湖独特的自然山水与吴文化交融的特点，强化对太湖自然岸线形态、湖岛、山体、湿地与沿湖地带以及历史文化街区、村镇和不可移动文物的保护，保存江南水乡的独特风貌，保持太湖水系的完整性。
太湖风景名胜区总体规划应当包含太湖风景名胜区的范围、性质、风景资源评价、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及太湖风景名胜区的功能结构、空间布局、禁止开发和限制开发的范围、游船容量、游客容量、环境影响的篇章或者说明等内容。
太湖风景名胜区总体规划与土地利用总体规划、城市总体规划、湖泊保护规划以及有关文物保护的规划之间应当相互衔接。
太湖风景名胜区总体规划应当将太湖风景名胜区内人文自然景观集中、最具观赏价值、最需要严格保护的区域，划为核心景区。
第九条　太湖风景名胜区详细规划应当符合总体规划，并根据核心景区和核心景区外的其他景区的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，明确建设用地范围和规划设计条件。
第十条　太湖风景名胜区总体规划由省建设主管部门组织编制，征求有关设区的市、县（市）人民政府和省有关部门意见，经省人民政府审查后，报国务院审批。
太湖风景名胜区详细规划由省建设主管部门会同有关设区的市、县（市）人民政府组织编制，报国务院建设主管部门审批。
第三章 保 护
第十一条　太湖风景名胜区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或者随意改变。
市、县管理机构应当会同有关部门对
太湖风景名胜区内的人文景观和自然景观进行调查和登记，建立健全太湖风景名胜资源保护的各项管理制度。
第十二条　太湖风景名胜区所在地人民政府应当根据太湖风景名胜区规划，确定核心景区的保护目标和管理要求，制定相应的保护措施。
第十三条　太湖风景名胜区所在地人民政府应当按照太湖风景名胜区规划要求，对风景名胜区内的历史文化街区、村镇和不可移动文物、古树名木等需要重点保护的资源制定特殊保护措施，并按照原有风貌及时组织抢救、维护。
第十四条　太湖风景名胜区所在地人民政府应当采取有效措施，加强对河流、湖泊等水体和湿地的保护，有计划、有步骤地治理太湖，严格控制并逐步减少渔业养殖的规模和范围，治理工业、农业面源、生活污水等各种污染源，改造出入湖河道，保护和恢复太湖良好的自然生态。
第十五条　太湖风景名胜区区域内水体列为太湖流域水污染防治一级保护区，适用《江苏省太湖水污染防治条例》有关一级保护区的规定。
太湖风景名胜区内的所有污染物必须经过处理。禁止将未经处理或者处理未达到国家或者省规定标准的生产、生活污水排入水体。禁止向水体倾倒垃圾及其他污染物。
在太湖水域航行、停泊、作业的船舶，应当遵守《江苏省内河水域船舶污染防治条例》的规定。
第十六条　进入或者居住在太湖风景名胜区的人员，应当自觉遵守太湖风景名胜区的有关规定，保护太湖风景名胜区的景物、水体、林草植被、野生动物和各项设施，维护环境卫生和公共秩序。
第十七条　在太湖风景名胜区内禁止进行下列活动：
（一）开山、采石、开矿、开荒、填湖、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；
（二）修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施或者堆放、弃置、处理废渣、尾矿、油料、含病原体污染物以及其他有毒有害物质；
（三）在景物或者设施上刻划、涂污；
（四）乱扔垃圾。
第十八条　禁止违反太湖风景名胜区规划，在太湖风景名胜区内设立各类开发区、工业集中区、生产性企业和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院、商业用房、住宅、餐厅以及与保护太湖风景名胜资源无关的其他建筑物。本条例实施前已有的上述建筑物不得以改造、修缮的名义扩大规模，并应当按照太湖风景名胜区规划的要求，逐步迁出。
第十九条　在太湖风景名胜区内从事风景名胜区管理法律、行政法规禁止范围以外的建设活动，投资额在一千万元以上或者占地面积五千平方米以上的建设项目以及在核心景区建设的项目，经省管理机构审核后，依照有关法律、法规办理审批手续；其他建设项目经市、县管理机构审核后，依照有关法律、法规办理审批手续。市、县管理机构办理审核的建设项目应当报省管理机构备案。
前款规定建设项目的具体标准，因情况变化需要调整的，由省人民政府决定。
第二十条　在太湖风景名胜区内设置、张贴商业广告、举办大型游乐等活动，应当经市、县管理机构审核后，依照有关法律、法规报有关部门批准。
在太湖风景名胜区内从事改变水资源、水环境自然状态和其他影响生态和景观的活动，应当经省管理机构审核后，依照有关法律、法规报有关部门批准。
第二十一条　在太湖风景名胜区内进行下列活动，有关部门在审批前，应当征求市、县管理机构的意见：
（一）设置穿越景区的空中、水上游览航线；
（二）科学考察、采集标本；
（三）拍摄影视片；
（四）其他涉及风景名胜资源保护和利用的活动。
第二十二条　在太湖风景名胜区内进行建设活动的，建设单位、施工单位应当制定景观修复、植被保护、污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。
第二十三条　省管理机构建立太湖风景名胜区管理信息系统。
市、县管理机构负责对所辖景区、景点的太湖风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监测，定期向省建设主管部门报送监测报告。省建设主管部门应当定期向省人民政府报告太湖风景名胜区规划实施和资源保护情况。
第四章 利用和管理
第二十四条　太湖风景名胜区所在地人民政府应当按照太湖风景名胜区规划，合理利用资源，改善交通、服务设施等游览条件。
市、县管理机构应当按照太湖风景名胜区规划，设立规范的太湖风景名胜区景区、景点标志、界桩、路标和安全警示等标牌、标识。
第二十五条　太湖风景名胜区内水、土地、林木等资源的开发利用，应当符合太湖风景名胜区规划，并依法办理相关审批手续；已经进行的开发利用活动不符合太湖风景名胜区规划要求的，省建设主管部门应当责令其限期改正。
第二十六条　太湖风景名胜区内的国家森林公园、旅游度假区、农业示范园区、地质公园等专类园区，涉及风景名胜资源保护和建设的活动，应当服从太湖风景名胜区规划要求。法律、行政法规另有规
定的，从其规定。
第二十七条　在太湖风景名胜区内，已建博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。对涉及不可移动文物的工程项目，应当依据文物保护法律、法规办理审批手续。
太湖风景名胜区内设立宗教活动场所，应当依照有关法律、法规办理审批手续。
第二十八条　太湖风景名胜区内的建设项目应当符合太湖风景名胜区规划的要求，其布局、高度、体量、造型、风格和色调等，应当和周围环境相协调。不得建设破坏景观、危害安全、污染环境、影响防洪和降低水功能区水质、妨碍游览的项目和设施。
第二十九条　市、县管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，建立健全应急管理机制，及时处理突发事件。
禁止超过允许容量接纳游船、游客。禁止在没有安全保障的区域开展游览活动。
第三十条　省建设主管部门应当加强对太湖风景名胜区规划实施情况、资源保护状况的监督检查。对发现的问题，应当依法及时纠正、处理。
第五章 法律责任
第三十一条　违反本条例规定，县级以上地方人民政府及其有关部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反太湖风景名胜区规划在太湖风景名胜区内设立各类开发区、工业集中区、生产性企业的；
（二）将博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位作为企业资产经营的；
（三）不依法履行监督管理职责的其他行为。
第三十二条　违反本条例规定，市、县管理机构超越职权审核同意在太湖风景名胜区内进行建设活动的，由设立该管理机构的人民政府责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级或者撤职的处分。
违反本条例规定，市、县管理机构超过允许容量接纳游船、游客或者在没有安全保障的区域开展游览活动，或者未按规定报送太湖风景名胜区规划实施和资源保护情况监测报告的，由设立该管理机构的人民政府责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级或者撤职的处分。
第三十三条　违反本条例规定，有下列行为之一的，由市、县管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处以五十万元以上一百万元以下的罚款：
（一）在太湖风景名胜区内进行开山、采石、开矿、填湖等破坏景观、植被、地形地貌活动的；
（二）在太湖风景名胜区内修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品设施或者堆放、弃置、处理废渣、尾矿、油料、含病原体污染物以及其他有毒有害物质的；
（三）在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院、商业用房、住宅、餐厅以及与太湖风景名胜资源保护无关的其他建筑物的。
县级以上地方人民政府及其有关部门批准实施前款规定的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条　违反本条例规定，个人在太湖风景名胜区内进行开荒、修坟立碑等破坏景观、植被、地形地貌活动的，由市、县管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处以一千元以上一万元以下的罚款。
第三十五条　违反本条例规定，在太湖风景名胜区内从事法律、行政法规禁止范围以外的建设活动，未经省或者市、县管理机构审核的，由省或者市、县管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处以二万元以上五万元以下的罚款，对单位处以二十万元以上五十万元以下的罚款。
第三十六条　违反本条例规定，未经市、县管理机构审核，在太湖风景名胜区内设置、张贴商业广告、举办大型游乐等活动的，由市、县管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处以五万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并处以十万元以上二十万元以下的罚款。
违反本条例规定，未经省管理机构审核，在太湖风景名胜区内从事改变水资源、水环境自然状态和其他影响生态、景观活动的，由省管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处以五万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并处以十万元以上二十万元以下的罚款。
第三十七条　违反本条例规定，在景物、设施上刻划、涂污或者在太湖风景名胜区内乱扔垃圾的，由市、县管理机构责令恢复原状或者采取其他补救措施，处以五十元的罚款；刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的，按照治安管理处罚法和文物保护法的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十八条　违反本条例规定，施工单位在施工过程中，对周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌造成破坏的，由市、县管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，并处以二万元以上十万元以下的罚款；逾期
未恢复原状或者采取有效措施的，责令停止施工。
第三十九条　违反本条例规定的行为，应当由市、县管理机构进行查处而未依法查处的，省管理机构可以责令其依法查处；逾期仍不查处的，省管理机构可以依法查处。
本条例规定的违法行为，依照有关法律、法规，有关部门已经予以处罚的，省或者市、县管理机构不再处罚。
第六章 附 则
第四十条　本条例自2007年6月1日起施行。
条例草案
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府委托，现就《江苏省太湖风景名胜区管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：
一、立法的必要性
太湖风景名胜区是1982年经国务院批准的国家重点风景名胜区，由13个景区和2个独立景点组成，所辖范围涉及苏州、无锡、常熟、吴江、宜兴的35个乡镇或街道。太湖风景名胜区范围内的水域、岸线、岛屿、湿地和山林植被所构筑的自然风光，以及以吴越史迹为导线而串联起来的吴越文化古迹、典型江南水乡古镇和珍贵的明清建筑构成的人文景观，形成了一个资源价值独特的风景名胜区。因太湖及吴文化发源地之因素，太湖风景名胜区倍受关注，不仅是江苏的资源品牌，也是国家和人民的宝贵财富。规划、保护和管理好太湖风景名胜区，维护太湖区域的生态平衡，对于促进人与自然和谐相处、区域协调发展、经济社会全面进步，实现可持续发展战略目标，提升江苏资源和文化形象、增强综合竞争力，都具有十分重要的意义。
省委、省政府一直高度重视太湖风景名胜区的保护与管理，早在1980年就成立了江苏省太湖风景区建设委员会和相应的办事机构，为保护太湖风景名胜资源，在制定政策、组织规划、协调建设和监督管理等方面做了大量的工作，为太湖风景名胜区的持续健康发展发挥了积极有效的作用。各级人民政府及其有关部门按照国务院批准的规划，积极开展太湖风景名胜区的保护与建设活动，制止了太湖风景名胜区内大规模的围湖造田、开山采石等破坏风景资源的活动，有计划地保护、抢救、恢复和培育了一批自然与人文景点、景观。景区可供游览的景点从太湖风景名胜区建立初期的14个发展到现在的97个，形成了游览体系。其中，同里景区“退思园”已被列入世界文化遗产名录。
但是，在对太湖风景名胜区的规划、保护和管理中，还存在一些突出问题，主要表现在以下几个方面：一是景区与城市的相邻关系演变为重叠的关系，风景名胜区资源保护和城镇开发建设需求的矛盾日益突出，进入景区而不符合风景名胜区规划或者不利于资源保护的开发活动越来越多；二是法规不健全，开发和保护缺乏明确界限，规划、建设管理程序不明，监管、查处破坏风景名胜区资源缺乏足够的法律依据；三是风景名胜区管理机构职能不明确，有法难依，管理体制不完善，政出多门，多头管理；四是保护和管理所需经费没有形成长效的补给机制，仍有一些规划保护目标中的资源不能得到及时、科学的抢救与维修。
为了加强对风景名胜区的保护和管理，上世纪八十年代，国务院和省人大常委会先后出台了风景名胜区管理的法规，为风景名胜区管理提供了法律依据。今年9月19日，国务院又颁布了新的《风景名胜区条例》。但是，由于太湖风景名胜区具有跨多个行政区域、与城市交融、地域宽广、景区分散，以及现有管理体制复杂、不同于一般区域相对独立的风景名胜区等诸多特点，依据现行有关法规还不能完全解决当前太湖风景名胜区存在的问题，迫切需要根据《风景名胜区条例》，结合太湖风景名胜区自身的特点，进行有针对性的专门立法，对太湖风景名
胜区的规划、保护、利用和管理活动进行规范。
二、《条例（草案）》的起草过程
从2003年起，省建设厅就开展了制定太湖风景名胜区管理条例的准备工作，做了大量调研。2004年初，讨论稿完成后，起草人员多次听取景区所在地风景园林主管部门和景区管理机构意见，并广泛征求社会各界的意见。2006年5月，形成送审稿上报省政府。省政府法制办书面征求了省发展改革、机构编制、交通、公安、国土、环保、水利、文化、海洋与渔业、旅游、林业、宗教等部门和苏州、无锡、常州市人民政府的意见。10月12日至13日，省政府法制办会同省建设厅赴苏州、无锡进行了调研，听取地方政府及有关部门的意见。在此基础上，省政府法制办与省建设厅根据有关法律、行政法规，在综合各地、各部门意见以及借鉴外省、市立法经验的基础上，对《条例（送审稿）》进行了反复研究、修改，并再次征求了省有关部门的意见。根据国务院今年9月19日最新公布的《风景名胜区条例》，省政府法制办又作了进一步的修改和补充。10月31日，省政府法制办专题召开座谈会，再一次征求省相关部门的意见，进一步完善有关条款。2006年11月13日，省政府第78次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，现提请省人大常委会审议。
三、需要说明的几个问题
（一）关于太湖风景名胜区范围
太湖风景名胜区由13个景区和2个独立景点组成，分别为苏州市的木渎、石湖、光福、东山、西山、畣直景区；吴江市的同里景区；常熟市的虞山景区；无锡市的梅粱湖、蠡湖、锡惠、马山景区；宜兴市的阳羡景区等13个景区和无锡市的泰伯庙、泰伯墓2个独立景点（含常州市的部分水面与岛屿）。经国务院1986年批准的太湖风景名胜区规划总面积为3091平方公里，其中景区面积888平方公里，外围保护地带面积2203平方公里（含太湖水面）。
为了表明太湖风景名胜区构成的系统性和整体性，《条例（草案）》在对太湖风景名胜区范围的表述中，完整地引用了经国务院批准的规划中确定的13个景区与2个独立景点的名称。但是，由于景区多而分布广，不宜用过大篇幅的文字在《条例（草案）》中明确其四至范围，而且景区范围在今后的《太湖风景名胜区总体规划》修编中有可能会有所调整，因此，《条例（草案）》第二条第二款规定：太湖风景名胜区的“具体范围以经国务院批准的《太湖风景名胜区总体规划》确定的区域为准”。
（二）关于太湖风景名胜区的管理体制
由于太湖风景名胜区地跨苏州、无锡、常州三市行政区域，随着城市的扩张和经济建设的发展，太湖风景名胜区所面临的保护与建设之间的矛盾日益突出。1980年省政府成立了江苏省太湖风景区建设委员会，由分管省长担任委员会主任，省建设厅分管厅长、苏州、无锡两市分管市长担任委员会副主任，省财政、水利、交通、环保、文化、旅游等有关部门主要领导担任委员会委员。1980年10月，省政府批准设立江苏省太湖风景区建设委员会办公室，承担委员会的日常工作。太湖风景区13个景区和2个独立景点分别由景区所在地政府统筹管理。由于太湖风景名胜区地域分布较广，土地权属关系复杂，各地对管理机构的设置情况也不统一。
为了进一步规范风景名胜区管理机构，更好地保护和合理利用风景名胜资源，国务院《风景名胜区条例》对风景名胜区的管理体制作了规范，明确了风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。省人民政府建设主管部门负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。根据国务院《风景名胜区条例》，《条例（草案）》第五条对太湖风景名胜区的管理体制作了规定，明确省人民政府建设主管部门负责太湖风景名胜区的监督管理工作。省人民政府设立的太湖风景名胜区管理机构，负责太湖风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。太湖风景名胜区所在地设区的市、县（市）人民政府设立的风景名胜区管理机构，依法负责本辖区内景区、景点的保护、利用和管理。市、县管理机构业务上受省管理机构的指导。太湖风景名胜区所在地县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自职责分工，负责太湖风景名胜区的有关监督管理工作。
此外，《条例（草案）》在太湖风景名胜区保护、利用和管理等方面，分别对省、市、县管理机构的职责和权限作了具体划分。除了对投资额在三百万元以上或者在核心景区建设的项目以及从事改变水资源、水环境自然状态和其他严重影响生态、景观的活动，由省管理机构行使许可权和处罚权外，大部分许可权和处罚权都由市、县管理机构负责实施。
（三）关于太湖风景名胜区的规划
太湖风景名胜区规划是做好太湖风景名胜区相关工作的前提，是太湖风景名胜区保护、利用和管理的重要依据，为了规范太湖风景名胜区规划的编制、审批和修改，解决当前
实践中存在的突出问题，《条例（草案）》作了以下规定：
一是明确了太湖风景名胜区规划的种类、内容和编制的具体要求。（第七条、第八条、第九条、第十一条）
二是规定了太湖风景名胜区规划的编制机关和审批程序。（第十条）
三是强化了太湖风景名胜区规划的权威性，明确了规划的修改程序。（第十二条）
（四）关于太湖风景名胜区的保护、利用和管理
为了加强对太湖风景名胜区的保护，进一步处理好风景名胜资源保护与利用的关系，《条例（草案）》作了以下规定：
一是明确了太湖风景名胜区管理工作的基本原则。《条例（草案）》规定太湖风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。（第三条）
二是要求对太湖风景名胜区内的景观和自然环境实行严格保护，不得破坏或者随意改变。《条例（草案）》要求太湖风景名胜区所在地人民政府应当根据太湖风景名胜区规划，确定核心景区的保护目标和管理要求，制定相应的保护措施；（第十四条）对风景名胜区内的古建筑、古村落、古园林、古遗址、古墓葬、古树名木等需要重点保护的资源制定特殊保护措施，及时组织抢救、维修；（第十五条）加强对河流、湖泊、湿地等水体的保护，有计划、有步骤地治理太湖，改造出入湖河道，保护和恢复太湖的自然生态。（第十六条）
三是明确规定了在太湖风景名胜区内禁止进行破坏景观、植被和地形地貌的活动以及修建储存危险物品的设施等。（第十九条）对设置、张贴商业广告，举办大型游乐等活动以及从事改变水资源、水环境自然状态和其他严重影响生态、景观的活动作出了严格限定。（第二十二条）
四是禁止违反太湖风景名胜区规划，在太湖风景名胜区内设立开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与保护太湖风景名胜资源无关的其他建筑物。本条例实施前已有的上述建筑物不得以改造、修缮的名义扩大规模，并应当按照太湖风景名胜区规划，逐步迁出。（第二十条）
五是明确规定了在太湖风景名胜区内从事风景名胜区管理法律、行政法规禁止范围以外的建设活动，投资额在三百万元以上的建设项目或者在核心景区建设的项目，经省管理机构审核后，依照有关法律、法规办理审批手续；其他建设项目经市、县管理机构审核后，依照有关法律、法规办理审批手续。（第二十一条）
六是明确规定了在太湖风景名胜区内进行建设活动的，建设单位、施工单位应当制定景观修复、植被保护、污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。（第二十四条）
七是明确规定太湖风景名胜区管理机构应当对太湖风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监测，定期向省人民政府报告太湖风景名胜区规划实施和资源保护情况。（第二十五条）
（五）关于法律责任
为了切实加强对风景名胜资源的保护，有效制止破坏风景名胜资源的违法行为，依据国务院《风景名胜区条例》，《条例（草案）》对太湖风景名胜区内的有关违法行为规定了严格的法律责任：
一是加重了对严重破坏风景名胜资源的违法行为的处罚力度。（第三十七条、第三十九条、第四十条、第四十二条）
二是区分违法行为的不同主体，对单位违法行为和个人违法行为分别规定了法律责任。（第三十八条）
三是对实施有关违法行为的地方人民政府及其有关部门以及管理机构的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，规定了相应的法律责任。（第三十五条、第三十六条）
同时，为了防止重复处罚现象的发生，做好与有关法律、行政法规的衔接，《条例（草案）》明确本条例规定的违法行为，依照有关法律、行政法规，有关部门已经予以处罚的，省、市、县管理机构不再处罚。（第四十三条第二款）
以上说明连同《条例（草案）》，请予审议。
审议结果
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
省十届人大常委会第二十七次会议对《江苏省太湖风景名胜区管理条例（草案）》进行了初次审议。委员们认为，为了加强太湖风景名胜区管理，严格保护和合理利用太湖风景名胜资源，针对太湖风景名胜区的实际状况，制定本条例十分必要。草案框架结构较好，内容较为科学，且具有一定的针对性。同时，委员们对草案也提出了一些修改意见和建议。会后，省人大常委会法工委书面征求了省有关部门、有关市人大常委会和部分立法专家、人大代表的意见，并在无锡、苏州两市新闻媒体上公布草案全文，公开征求社会各界的意见。省人大法制委、省人大常委会法工委还会同省人大常委会环资城建委、省建设厅赴条例的主要施行地无锡、苏州两市进行了专题调研，直接听取无锡、苏州两市人大、政府及其有关部门的意见。3月13日，召开了省政府有关部门参加的座谈会，就条例草案的修改内容进行了协调。3月15日，省人大法制委召开全体会议对条例草案进行了统一审议。现将审议结果报告如下：
一、关于机构设置和职能划分
多数委员认为，条例草案结合我省实际，合理划分了省和市、县的管理职权，基本体现了统一管理和分级管理的原则，但有些职权划分还可作进一步的修改调整。无锡、苏州两市人大、政府有关部门以及有的委员提出，草案中对风景名胜区管理机构的设置仍然不够明确，省一级已规定由建设主管部门负责太湖风景名胜区的监督管理工作，就不一定要再设具体的省管理机构，否则两者职责难以区分；即使设置省管理机构，也应以规划编制、宏观管理和工作协调为主，具体的保护、利用、管理工作应由市、县管理机构负责，并同时提出，市、县管理机构的审核权只限于在核心景区以外且投资额在300万元以下的建设项目，不切合实际，建议调整。法制委员会经研究，提出以下意见。
1．关于机构设置。草案第五条第二款对太湖风景名胜区设置了省和市、县两级管理机构，是从我省省情出发作出的规定，总则中已作了原则划分，在分则各条款中又对省和市、县管理机构的保护、利用、管理的各项具体职能作了规定。法制委员会建议维持草案中有关机构设置的内容以及职能划分的总体方案。
2．关于太湖风景名胜区内合法的建设项目审核权限。草案第二十一条规定了太湖风景名胜区核心景区和投资额在300万元以上合法进行的建设项目应当由省管理机构审核。核心景区是太湖风景名胜区的自然景观、人文景观最为集中、最具观赏性的区域，必须实行最严格的保护。而300万元的标准，则是参照十年前省建委制定的《江苏省〈风景名胜区建设管理规定〉实施办
法》的有关规定，目前已不能适应无锡、苏州经济社会发展的现实情况。如果以地方性法规的形式规定一个具体标准，难以切合无锡、苏州经济社会快速发展的实际。因此，该条宜作原则表述，授权政府制定具体标准。这样修改，既能保持法规的稳定，又能根据实际情况和发展对投资额的标准作适时调整。同时，根据环资城建委的意见，增加市、县管理机构审核的建设项目报省管理机构备案的内容，以便省管理机构掌握情况，统一管理。因此，法制委员会建议将该条修改为：“在太湖风景名胜区内从事风景名胜区管理法律、行政法规禁止范围以外的建设活动，投资额较大的建设项目或者在核心景区建设的项目，经省管理机构审核后，依照有关法律、法规办理审批手续；其他建设项目经市、县管理机构审核后，依照有关法律、法规办理审批手续。市、县管理机构办理审核的建设项目应当报省管理机构备案。”“前款规定投资额较大的建设项目的具体标准，由省人民政府建设主管部门制定，征求太湖风景名胜区所在地设区的市人民政府意见后，报省人民政府批准执行。”（草案修改稿第十九条）
二、关于加强太湖风景名胜区的资源保护
有些委员、地方和专家提出，条例应当以最严格的措施加强对太湖风景名胜区资源的保护和管理，不得破坏风景名胜资源，特别是要控制对太湖水体的污染。据此，法制委员会建议增加以下内容：
1．增加对太湖水体保护方面的规定。在草案第十六条中增加“严格控制并逐步减少渔业养殖的规模和范围，治理工业、农业面源、生活污水等各种污染源”的内容；增加一款作为草案修改稿第十五条第一款：“太湖风景名胜区区域内水体列为太湖流域水污染防治一级保护区，适用《江苏省太湖水污染防治条例》有关一级保护区的规定。”
2．有的部门和地方提出，太湖内本省和外省的游船太多，虽然也能够达标排放，但如果总量太大，也会对太湖水质造成污染，应当加以限制。因此，法制委员会建议省建设行政主管部门在编制总体规划时应当明确能够容纳的游船总量，禁止超过允许容量接纳游船，并规定了相应的法律责任。（草案修改稿第八条第二款、第二十九条第二款、第三十三条第（二）项）
3．有的委员提出，在太湖风景名胜区内，应禁止设立一切生产性企业，并不得变相设立各类开发区。因此，建议将草案第二十条中的相关内容修改为：“禁止违反太湖风景名胜区规划，在太湖风景名胜区内设立各类开发区、工业集中区、生产性企业”。
4．有的地方和部门提出，草案第十九条规定的太湖风景名胜区内禁止进行的活动，应当增加禁止堆放、弃置、处理废渣、尾矿、油料、含病原体污染物以及其他有毒有害物质的规定。据此，法制委员会建议增加这方面内容，并相应地增加了法律责任。（草案修改稿第十七条第（二）项、第三十四条第（二）项）
三、其他修改完善的内容
为了使条例有关内容更加科学、合理，根据委员、有关部门和地方的意见，法制委员会建议对草案以下几方面作进一步完善。
1．省有关部门提出，太湖风景名胜区总体规划与其他各规划之间应当衔接。因此，建议增加“太湖风景名胜区总体规划与土地利用总体规划、城市总体规划、湖泊保护规划以及有关文物保护的规划之间应当相互衔接”，作为草案修改稿第八条第三款的内容。
2．有的委员提出，国家目前已经不允许在风景名胜区修建大型露天宗教造像。因此，建议删去草案第二十九条第二款中“修建大型露天宗教造像”的内容。
3．有的委员提出，草案对超越职权审核同意在太湖风景名胜区内进行建设活动的行为，未规定法律责任不妥。因此，建议在草案修改稿第三十三条的第（一）项中规定该内容。
4．有的委员和部门提出，草案与上位法一致的条款较多，可以适当精简。因此，建议删去草案第十一条、第十二条、第三十四条，删去草案第三十六条第（一）项至第（六）项以及第（八）项的内容。
此外，还对草案作了文字和技术上的修改，对有关条款的顺序作了相应调整。
法制委员会已按照上述修改意见提出草案修改稿，建议本次常委会会议审议后通过。
以上报告和草案修改稿是否妥当，请予审议。
审查意见
各位委员：
我委受主任会议委托，对省人民政府提请省人大常委会审议的《江苏省太湖风景名胜区管理条例（草案）》（以下简称“条例草案”）进行了审查，现将审查意见报告如下：
太湖风景名胜区（以下简称景区）是1982年经国务院批准的国家重点风景名胜区，跨苏州、无锡、常州三市，其具有独特丰厚的生态景观和人文景观。自景区设立以来，省和地方政府及其有关部门加强景区规划、建设和管理，为保护景区和促进地方经济发展起到了积极的作用。但是，随着太湖周边地区城市化进程的加快和开发力度的加大，景区资源遭到破坏和蚕食的现象时有发生，存在盲目开发、错位开发、超量开发倾向，有些建设项目已成历史遗憾。同时景区总体规划滞后、监督管理不适应的问题比较突出。我委于2003年组织了部分省人大代表对景区进行了视察，代表们在省人代会上提出了“关于尽快制定《江苏省太湖风景名胜区管理条例》议案”，2005年7月，省人大常委会审议通过了我委提出的议案处理意见报告，并将该条例列为今年的立法计划。
在条例草案的起草论证修改过程中，我委会同省人大常委会法工委听取了省建设厅关于条例草案的起草情况的汇报，就条例的指导思想、基本框架和重点规范的内容提出了意见。草案初稿形成后，又会同省政府法制办、省建设厅到国务院有关部门请示了跨行政区景区的立法问题，并到苏州市、无锡市进行调研，征求两市人大常委会、政府以及相关部门意见。随后我委约请省政府法制办、省建设厅负责同志就如何进一步统一思想，既要加强景区的统一管理又要发挥地方的积极性、增强可操作性、体现景区管理特色以及法律责任中的分级处罚等问题交换了意见，多数建议已被采纳。我委认为：目前条例草案的指导思想比较明确，框架结构比较合理，内容有针对性，体现了科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则，与国家新颁布的《风景名胜区条例》相衔接，是基本可行的。
条例草案个别条款尚需进一步完善，如第二十一条中规定的投资额在三百万元以上的建设项目或者在核心景区建设的项目，经省管理机构进行审核以及其他建设项目经市县管理机构审核后依法办理审批手续，这样规定是必要的。为防止有的地方将“三百万元以上的建设项目”进行拆分后由市县办理相关手续，规避省管理机构的审核，建议对此加以防范，并在法律责任中相应增加对违法行为处罚的条款；同时建议在“其他建设项目经市、县管理机构审核后，依照有关法律、法规办理审批手续”之后，增加“由市、县管理机构报省管理机构备案”的内容，这样有利于监督管理。又如条例草案第十七条对防治污染物入湖污染水环境行为作出了原则性规定，也是必要的。鉴于船舶餐饮对太湖水体污染比较明显，在调研中地方也反映要加强管理，建议增加对此加以限制乃至禁止的规定。
以上报告，请予审议。
解读
《江苏省太湖风景名胜区条例》（以下简称《条例》已由江苏省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年3月30日通过，自2007年6月1日起施行。为了便于大家更好地了解立法的背景、过程和《条例》的主要内容，我们在此作简单的介绍。
一、立法背景
太湖风景名胜区是1982年经国务院批准的国家重点风景名胜区，由13个景区和2个独立景点组成，所辖范围涉及苏州、无锡、常熟、吴江、宜兴的35个乡镇或街道。太湖风景名胜区范围内的水域、岸线、岛屿、湿地和山林植被所构筑的自然风光，以及以吴越史迹为导线而串联起来的吴越文化古迹、典型江南水乡古镇和珍贵的明清建筑构成的人文景观，形成了一个资源价值独特的风景名胜区。因太湖及吴文化发源地之因素，太湖风景名胜区倍受关注，不仅是江苏的资源品牌，也是国家和人民的宝贵财富。规划、保护和管理好太湖风景名胜区，维护太湖区域的生态平衡，对于促进人与自然和谐相处、区域协调发展、经济社会全面进步，实现可持续发展战略目标，提升江苏资源和文化形象、增强综合竞争力，都具有十分重要的意义。
省委、省政府一直高度重视太湖风景名胜区的保护与管理，早在1980年就成立了江苏省太湖风景区建设委员会和相应的办事机构，为保护太湖风景名胜资源，在制定政策、组织规划、协调建设和监督管理等方面做了大量的工作，为太湖风景名胜区的持续健康发展发挥了积极有效的作用。各级人民政府及其有关部门按照国务院批准的规划，积极开展太湖风景名胜区的保护与建设活动，制止了太湖风景名胜区内大规模的围湖造田、开山采石等破坏风景资源的活动，有计划地保护、抢救、恢复和培育了一批自然与人文景点、景观。景区可供游览的景点从太湖风景名胜区建立初期的14个发展到现在的97个，形成了游览体系。其中，同里景区“退思园”已被列入世界文化遗产名录。
但是，在对太湖风景名胜区的规划、保护和管理中，还存在一些突出问题，主要表现在以下几个方面：一是景区与城市的相邻关系演变为重叠的关系，风景名胜区资源保护和城镇开发建设需求的矛盾日益突出，进入景区而不符合风景名胜区规划或者不利于资源保护的开发活动越来越多；二是法规不健全，开发和保护缺乏明确界限，规划、建设管理程序不明，监管、查处破坏风景名胜区资源缺乏足够的法律依据；三是风景名胜区管理机构职能不明确，有法难依，管理体制不完善，政出多门，多头管理；四是保护和管理所需经费没有形成长效的补给机制，仍有一些规划保护目标中的资源不能得到及时、科学的抢救与维修。
为了加强对风景名胜区的保护和管理，上世纪八十年代，国务院和省人大常委会先后出台了风景名胜区管理的法规，为风景名胜区管理提供了法律依据。2006年9月19日，国务院又颁布了新的《风景名胜区条例》。但是，由于太湖风景名胜区具有跨多个行政区域、与城市交融、地域宽广、景区分散，以及现有管理体制复杂、不同于一般区域相对独立的风景名胜区等诸多特点，依据现行有关法规还不能完全解决当前太湖风景名胜区存在的问题，迫切需要根据《风景名胜区条例》，结合太湖风景名胜区自身的特点，进行有针对性的专门立法，对太湖风景名胜区的规划、保护、利用和管理活动进行规范。
二、立法过程
从2003年起，省建设厅就开展了制定太湖风景名胜区管理条例的准备工作，做了大量调研。2004年初，讨论稿完成后，起草人员多次听取景区所在地风景园林主管部门和景区管理机构意见，并广泛征求社会各界的意见。2006年5月，形成送审稿上报省政府。省政府法制办书面征求了省发展改革、机构编制、交通、公安、国土、环保、水利、文化、海洋与渔业、旅游、林业、宗教等部门和苏州、无锡、常州市人民政府的意见。2006年10月12日至13日，省政府法制办会同省建设厅赴苏州、无锡进行了调研，听取地方政府及有关部门的意见。在此基础上，省政府法制办与省建设厅根据有关法律、行政法规，在综合各地、各部门意见以及借鉴外省、市立法经验的基础上，对《条例（送审稿）》进行了反复研究、修改，并再次征求了省有关部门的意见。根据国务院2006年9月19日最新公布的《风景名胜区条例》，省政府法制办又作了进一步的修改和补充。2006年10月31日，省政府法制办专题召开座谈会，再一次征求省相关部门的意见，进一步完善有关条款。2006年11月13日，省政府第78次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，提请省人大常委会审议。2007年3月30日，《江苏省太湖风景名胜区条例》由江苏省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过。
三、《条例》的主要内容
（一）关于太湖风景名胜区范围
太湖风景名胜区由13个景区和2个独立景点组成，分别为苏州市的木渎、石湖、光福、东山、西山、直景区；吴江市的同里景区；常熟市的虞山景区；无锡市的梅粱湖、蠡湖、锡惠、马山景区；宜兴市的阳羡景区等13个景区和无锡市的泰伯庙、泰伯墓2个独立景点（含常州市的部分水面与岛屿）。经国务院1986年批准的太湖风景名胜区规划总面积为3091平方公里，其中景区面积888平方公里，外围保护地带面积2203平方公里（含太湖水面）。
为了表明太湖风景名胜区构成的系统性和整体性，《条例》在对太湖风景名胜区范围的表述中，完整地引用了经国务院批准的规划中确定的13个景区与2个独立景点的名称。由于景区多而分布广，不宜用过大篇幅的文字在《条例》中明确其四至范围，而且景区范围在今后的《太湖风景名胜区总体规划》修编中有可能会有所调整，因此，《条例》第二条第二款规定：本条例所称太湖风景名胜区，包括木渎、石湖、光福、东山、西山、同里、虞山、梅粱湖、蠡湖、锡惠、马山、阳羡等十三个景区和泰伯庙、泰伯墓两个独立景点。具体范围以国务院批准的《太湖风景名胜区总体规划》确定的区域为准。
（二）关于太湖风景名胜区的管理体制
由于太湖风景名胜区地跨苏州、无锡、常州三市行政区域，随着城市的扩张和经济建设的发展，太湖风景名胜区所面临的保护与建设之间的矛盾日益突出。1980年省政府成立了江苏省太湖风景区建设委员会，由分管省长担任委员会主任，省建设厅分管厅长、苏州、无锡两市分管市长担任委员会副主任，省财政、水利、交通、环保、文化、旅游等有关部门主要领导担任委员会委员。1980年10月，省政府批准设立江苏省太湖风景区建设委员会办公室，承担委员会的日常工作。太湖风景区13个景区和2个独立景点分别由景区所在地政府统筹管理。由于太湖风景名胜区地域分布较广，土地权属关系复杂，各地对管理机构的设置情况也不统一。
为了进一步规范风景名胜区管理机构，更好地保护和合理利用风景名胜资源，国务院《风景名胜区条例》对风景名胜区的管理体制作了规范，明确了风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。省人民政府建设主管部门负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。根据国务院《风景名胜区条例》，《条例》第五条对太湖风景名胜区的管理体制作了规定，明确省人民政府建设主管部门负责太湖风景名胜区的监督管理工作。 省人民政府设立的太湖风景名胜区管理机构（以下简称省管理机构）负责太湖风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。太湖风景名胜区所在地设区的市、县（市）人民政府设立的风景名胜区管理机构（以下简称市、县管理机构）依照有关法律、法规和本条例的规定，负责本辖区内景区、景点的保护、利用和管理工作。市、县管理机构业务上接受省管理机构的指导。 太湖风景名胜区所在地县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自职责分工，负责太湖风景名胜区的有关监督管理工作。
此外，《条例》在太湖风景名胜区保护、利用和管理等方面，分别对省、市、县管理机构的职责和权限作了具体划分。除了对投资额在一千万元以上或者占地面积五千平方米以上的建设项目以及在核心景区建设的项目，由省管理机构行使许可权和处罚权外，大部分许可权和处罚权都由市、县管理机构负责实施。
（三）关于太湖风景名胜区的规划
太湖风景名胜区规划是做好太湖风景名胜区相关工作的前提，是太湖风景名胜区保护、利用和管理的重要依据，为了规范太湖风景名胜区规划的编制、审批和修改，解决当前实践中存在的突出问题，《条例》作了以下规定：一是明确了太湖风景名胜区规划的种类、内容和编制的具体要求。（第七条、第八条、第九条）二是规定了太湖风景名胜区规划的编制机关和审批程序。（第十条）
（四）关于太湖风景名胜区的保护、利用和管理
为了加强对太湖风景名胜区的保护，进一步处理好风景名胜资源保护与利用的关系，《条例》作了以下规定：
一是明确了太湖风景名胜区管理工作的基本原则。《条例》规定太湖风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。（第三条）
二是要求对太湖风景名胜区内的景观和自然环境实行严格保护，不得破坏或者随意改变。《条例》要求太湖风景名胜区所在地人民政府应当根据太湖风景名胜区规划，确定核心景区的保护目标和管理要求，制定相应的保护措施；（第十二条）对风景名胜区内的历史文化街区、村镇和不可移动文物、古树名木等需要重点保护的资源制定特殊保护措施，并按照原有风貌及时组织抢救、维护；（第十三条）加强对河流、湖泊等水体和湿地的保护，有计划、有步骤地治理太湖，严格控制并逐步减少渔业养殖的规模和范围，治理工业、农业面源、生活污水等各种污染源，改造出入湖河道，保护和恢复太湖良好的自然生态。（第十四条）
三是明确规定了在太湖风景名胜区内禁止进行破坏景观、植被和地形地貌的活动以及修建储存危险物品的设施等。（第十七条）对设置、张贴商业广告，举办大型游乐等活动以及从事改变水资源、水环境自然状态和其他严重影响生态、景观的活动作出了严格限定。（第二十条）
四是禁止违反太湖风景名胜区规划，在太湖风景名胜区内设立各类开发区、工业集中区、生产性企业和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院、商业用房、住宅、餐厅以及与保护太湖风景名胜资源无关的其他建筑物。本条例实施前已有的上述建筑物不得以改造、修缮的名义扩大规模，并应当按照太湖风景名胜区规划的要求，逐步迁出。（第十八条）
五是明确规定了在太湖风景名胜区内从事风景名胜区管理法律、行政法规禁止范围以外的建设活动，投资额在一千万元以上或者占地面积五千平方米以上的建设项目以及在核心景区建设的项目，经省管理机构审核后，依照有关法律、法规办理审批手续；其他建设项目经市、县管理机构审核后，依照有关法律、法规办理审批手续。市、县管理机构办理审核的建设项目应当报省管理机构备案。（第十九条）
六是明确规定了在太湖风景名胜区内进行建设活动的，建设单位、施工单位应当制定景观修复、植被保护、污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。（第二十二条）
七是明确规定太湖风景名胜区管理机构应当对太湖风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监测，省建设主管部门应当定期向省人民政府报告太湖风景名胜区规划实施和资源保护情况。（第二十三条）
（五）关于法律责任
为了切实加强对风景名胜资源的保护，有效制止破坏风景名胜资源的违法行为，依据国务院《风景名胜区条例》，《条例》对太湖风景名胜区内的有关违法行为规定了严格的法律责任：一是加重了对严重破坏风景名胜资源的违法行为的处罚力度。（第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十八条）二是对实施有关违法行为的地方人民政府及其有关部门以及管理机构的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，规定了相应的法律责任。（第三十一条、第三十二条第一款）同时，为了防止市、县管理机构不依法查处违法行为，《条例》第三十九条第一款规定：违反本条例规定的行为，应当由市、县管理机构进行查处而未依法查处的，省管理机构可以责令其依法查处；逾期仍不查处的，省管理机构可以依法查处。为了防止重复处罚现象的发生，做好与有关法律、行政法规的衔接，条例》第三十九条第二款规定：本条例规定的违法行为，依照有关法律、法规，有关部门已经予以处罚的，省或者市、县管理机构不再处罚。