关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见

2014年最高人民法院、最高人民检察院等发布的文件
《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》2015年1月1日正式实施。为切实维护未成年人合法权益，加强未成年人行政保护和司法保护工作，确保未成年人得到妥善监护照料，根据民法通则、民事诉讼法、未成年人保护法等法律规定，现就处理监护人侵害未成年人权益行为（以下简称监护侵害行为）的有关工作制定本意见。
意见原文
法发（2014）24号
各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院、公安厅（局）、民政厅（局），解放军军事法院、军事检察院、总政治部保卫部，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院、新疆生产建设兵团人民检察院、公安局、民政局：
现将《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》印发给你们，自2015年1月1日起实施，请认真遵照执行。执行情况及遇到的问题，请分别及时报告最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部。
最高人民法院 最高人民检察院
公安部 民政部
2014年12月18日
为切实维护未成年人合法权益，加强未成年人行政保护和司法保护工作，确保未成年人得到妥善监护照料，根据民法通则、民事诉讼法、未成年人保护法等法律规定，现就处理监护人侵害未成年人权益行为（以下简称监护侵害行为）的有关工作制定本意见。
一、一般规定
1.本意见所称监护侵害行为，是指父母或者其他监护人（以下简称监护人）性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，以及不履行监护职责严重危害未成年人身心健康等行为。
2.处理监护侵害行为，应当遵循未成年人最大利益原则，充分考虑未成年人身心特点和人格尊严，给予未成年人特殊、优先保护。
3.对于监护侵害行为，任何组织和个人都有权劝阻、制止或者举报。
公安机关应当采取措施，及时制止在工作中发现以及单位、个人举报的监护侵害行为，情况紧急时将未成年人带离监护人。
民政部门应当设立未成年人救助保护机构（包括救助管理站、未成年人救助保护中心），对因受到监护侵害进入机构的未成年人承担临时监护责任，必要时向人民法院申请撤销监护人资格。
人民法院应当依法受理人身安全保护裁定申请和撤销监护人资格案件并作出裁判。
人民检察院对公安机关、人民法院处理监护侵害行为的工作依法实行法律监督。
人民法院、人民检察院、公安机关设有办理未成年人案件专门工作机构的，应当优先由专门工作机构办理监护侵害案件。
4.人民法院、人民检察院、公安机关、民政部门应当充分履行职责，加强指导和培训，提高保护未成年人的能力和水平；加强沟通协作，建立信息共享机制，实现未成年人行政保护和司法保护的有效衔接。
5.人民法院、人民检察院、公安机关、民政部门应当加强与妇儿工委、教育部门、卫生部门、共青团、妇联、关工委、未成年人住所地村（居）民委员会等的联系和协作，积极引导、鼓励、支持法律服务机构、社会工作服务机构、公益慈善组织和志愿者等社会力量，共同做好受监护侵害的未成年人的保护工作。
二、报告和处置
6.学校、医院、村（居）民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报。
其他单位及其工作人员、个人发现未成年人受到监护侵害的，也应当及时向公安机关报案或者举报。
7.公安机关接到涉及监护侵害行为的报案、举报后，应当立即出警处置，制止正在发生的侵害行为并迅速进行调查。符合刑事立案条件的，应当立即立案侦查。
8.公安机关在办理监护侵害案件时，应当依照法定程序，及时、全面收集固定证据，保证办案质量。
询问未成年人，应当考虑未成年人的身心特点，采取和缓的方式进行，防止造成进一步伤害。
未成年人有其他监护人的，应当通知其他监护人到场。其他监护人无法通知或者未能到场的，可以通知未成年人的其他成年亲属、所在学校、村（居）民委员会、未成年人保护组织的代表以及专业社会工作者等到场。
9.监护人的监护侵害行为构成违反治安管理行为的，公安机关应当依法给予治安管理处罚，但情节特别轻微不予治安管理处罚的，应当给予批评教育并通报当地村（居）民委员会；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
10.对于疑似患有精神障碍的监护人，已实施危害未成年人安全的行为或者有危害未成年人安全危险的，其近亲属、所在单位、当地公安机关应当立即采取措施予以制止，并将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。
11.公安机关在出警过程中，发现未成年人身体受到严重伤害、面临严重人身安全威胁或者处于无人照料等危险状态的，应当将其带离实施监护侵害行为的监护人，就近护送至其他监护人、亲属、村（居）民委员会或者未成年人救助保护机构，并办理书面交接手续。未成年人有表达能力的，应当就护送地点征求未成年人意见。
负责接收未成年人的单位和人员（以下简称临时照料人）应当对未成年人予以临时紧急庇护和短期生活照料，保护未成年人的人身安全，不得侵害未成年人合法权益。
公安机关应当书面告知临时照料人有权依法向人民法院申请人身安全保护裁定和撤销监护人资格。
12.对身体受到严重伤害需要医疗的未成年人，公安机关应当先行送医救治，同时通知其他有监护资格的亲属照料，或者通知当地未成年人救助保护机构开展后续救助工作。
监护人应当依法承担医疗救治费用。其他亲属和未成年人救助保护机构等垫付医疗救治费用的，有权向监护人追偿。
13.公安机关将受监护侵害的未成年人护送至未成年人救助保护机构的，应当在五个工作日内提供案件侦办查处情况说明。
14.监护侵害行为可能构成虐待罪的，公安机关应当告知未成年人及其近亲属有权告诉或者代为告诉，并通报所在地同级人民检察院。
未成年人及其近亲属没有告诉的，由人民检察院起诉。
三、临时安置和人身安全保护裁定
15.未成年人救助保护机构应当接收公安机关护送来的受监护侵害的未成年人，履行临时监护责任。
未成年人救助保护机构履行临时监护责任一般不超过一年。
16.未成年人救助保护机构可以采取家庭寄养、自愿助养、机构代养或者委托政府指定的寄宿学校安置等方式，对未成年人进行临时照料，并为未成年人提供心理疏导、情感抚慰等服务。
未成年人因临时监护需要转学、异地入学接受义务教育的，教育行政部门应当予以保障。
17.未成年人的其他监护人、近亲属要求照料未成年人的，经公安机关或者村（居）民委员会确认其身份后，未成年人救助保护机构可以将未成年人交由其照料，终止临时监护。
关系密切的其他亲属、朋友要求照料未成年人的，经未成年人父、母所在单位或者村（居）民委员会同意，未成年人救助保护机构可以将未成年人交由其照料，终止临时监护。
未成年人救助保护机构将未成年人送交亲友临时照料的，应当办理书面交接手续，并书面告知临时照料人有权依法向人民法院申请人身安全保护裁定和撤销监护人资格。
18.未成年人救助保护机构可以组织社会工作服务机构等社会力量，对监护人开展监护指导、心理疏导等教育辅导工作，并对未成年人的家庭基本情况、监护情况、监护人悔过情况、未成年人身心健康状况以及未成年人意愿等进行调查评估。监护人接受教育辅导及后续表现情况应当作为调查评估报告的重要内容。
有关单位和个人应当配合调查评估工作的开展。
19.未成年人救助保护机构应当与公安机关、村（居）民委员会、学校以及未成年人亲属等进行会商，根据案件侦办查处情况说明、调查评估报告和监护人接受教育辅导等情况，并征求有表达能力的未成年人意见，形成会商结论。
经会商认为本意见第11条第1款规定的危险状态已消除，监护人能够正确履行监护职责的，未成年人救助保护机构应当及时通知监护人领回未成年人。监护人应当在三日内领回未成年人并办理书面交接手续。会商形成结论前，未成年人救助保护机构不得将未成年人交由监护人领回。
经会商认为监护侵害行为属于本意见第35条规定情形的，未成年人救助保护机构应当向人民法院申请撤销监护人资格。
20.未成年人救助保护机构通知监护人领回未成年人的，应当将相关情况通报未成年人所在学校、辖区公安派出所、村（居）民委员会，并告知其对通报内容负有保密义务。
21.监护人领回未成年人的，未成年人救助保护机构应当指导村（居）民委员会对监护人的监护情况进行随访，开展教育辅导工作。
未成年人救助保护机构也可以组织社会工作服务机构等社会力量，开展前款工作。
22.未成年人救助保护机构或者其他临时照料人可以根据需要，在诉讼前向未成年人住所地、监护人住所地或者侵害行为地人民法院申请人身安全保护裁定。
未成年人救助保护机构或者其他临时照料人也可以在诉讼中向人民法院申请人身安全保护裁定。
23.人民法院接受人身安全保护裁定申请后，应当按照民事诉讼法第一百条、第一百零一条、第一百零二条的规定作出裁定。经审查认为存在侵害未成年人人身安全危险的，应当作出人身安全保护裁定。
人民法院接受诉讼前人身安全保护裁定申请后，应当在四十八小时内作出裁定。接受诉讼中人身安全保护裁定申请，情况紧急的，也应当在四十八小时内作出裁定。人身安全保护裁定应当立即执行。
24.人身安全保护裁定可以包括下列内容中的一项或者多项：
（一）禁止被申请人暴力伤害、威胁未成年人及其临时照料人；
（二）禁止被申请人跟踪、骚扰、接触未成年人及其临时照料人；
（三）责令被申请人迁出未成年人住所；
（四）保护未成年人及其临时照料人人身安全的其他措施。
25.被申请人拒不履行人身安全保护裁定，危及未成年人及其临时照料人人身安全或者扰乱未成年人救助保护机构工作秩序的，未成年人、未成年人救助保护机构或者其他临时照料人有权向公安机关报告，由公安机关依法处理。
被申请人有其他拒不履行人身安全保护裁定行为的，未成年人、未成年人救助保护机构或者其他临时照料人有权向人民法院报告，人民法院根据民事诉讼法第一百一十一条、第一百一十五条、第一百一十六条的规定，视情节轻重处以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
26.当事人对人身安全保护裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。
四、申请撤销监护人资格诉讼
27.下列单位和人员（以下简称有关单位和人员）有权向人民法院申请撤销监护人资格:
（一）未成年人的其他监护人，祖父母、外祖父母、兄、姐，关系密切的其他亲属、朋友；
（二）未成年人住所地的村（居）民委员会，未成年人父、母所在单位；
（三）民政部门及其设立的未成年人救助保护机构；
（四）共青团、妇联、关工委、学校等团体和单位。
申请撤销监护人资格，一般由前款中负责临时照料未成年人的单位和人员提出，也可以由前款中其他单位和人员提出。
28.有关单位和人员向人民法院申请撤销监护人资格的，应当提交相关证据。
有包含未成年人基本情况、监护存在问题、监护人悔过情况、监护人接受教育辅导情况、未成年人身心健康状况以及未成年人意愿等内容的调查评估报告的，应当一并提交。
29.有关单位和人员向公安机关、人民检察院申请出具相关案件证明材料的，公安机关、人民检察院应当提供证明案件事实的基本材料或者书面说明。
30.监护人因监护侵害行为被提起公诉的案件，人民检察院应当书面告知未成年人及其临时照料人有权依法申请撤销监护人资格。
对于监护侵害行为符合本意见第35条规定情形而相关单位和人员没有提起诉讼的，人民检察院应当书面建议当地民政部门或者未成年人救助保护机构向人民法院申请撤销监护人资格。
31.申请撤销监护人资格案件，由未成人住所地、监护人住所地或者侵害行为地基层人民法院管辖。
人民法院受理撤销监护人资格案件，不收取诉讼费用。
五、撤销监护人资格案件审理和判后安置
32.人民法院审理撤销监护人资格案件，比照民事诉讼法规定的特别程序进行，在一个月内审理结案。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。
33.人民法院应当全面审查调查评估报告等证据材料，听取被申请人、有表达能力的未成年人以及村（居）民委员会、学校、邻居等的意见。
34.人民法院根据案件需要可以聘请适当的社会人士对未成年人进行社会观护，并可以引入心理疏导和测评机制，组织专业社会工作者、儿童心理问题专家等专业人员参与诉讼，为未成年人和被申请人提供心理辅导和测评服务。
35.被申请人有下列情形之一的，人民法院可以判决撤销其监护人资格：
（一）性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，严重损害未成年人身心健康的；
（二）将未成年人置于无人监管和照看的状态，导致未成年人面临死亡或者严重伤害危险，经教育不改的；
（三）拒不履行监护职责长达六个月以上，导致未成年人流离失所或者生活无着的；
（四）有吸毒、赌博、长期酗酒等恶习无法正确履行监护职责或者因服刑等原因无法履行监护职责，且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人，致使未成年人处于困境或者危险状态的；
（五）胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，经公安机关和未成年人救助保护机构等部门三次以上批评教育拒不改正，严重影响未成年人正常生活和学习的；
（六）教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，情节恶劣的；
（七）有其他严重侵害未成年人合法权益行为的。
36.判决撤销监护人资格，未成年人有其他监护人的，应当由其他监护人承担监护职责。其他监护人应当采取措施避免未成年人继续受到侵害。
没有其他监护人的，人民法院根据最有利于未成年人的原则，在民法通则第十六条第二款、第四款规定的人员和单位中指定监护人。指定个人担任监护人的，应当综合考虑其意愿、品行、身体状况、经济条件、与未成年人的生活情感联系以及有表达能力的未成年人的意愿等。
没有合适人员和其他单位担任监护人的，人民法院应当指定民政部门担任监护人，由其所属儿童福利机构收留抚养。
37.判决不撤销监护人资格的，人民法院可以根据需要走访未成年人及其家庭，也可以向当地民政部门、辖区公安派出所、村（居）民委员会、共青团、妇联、未成年人所在学校、监护人所在单位等发出司法建议，加强对未成年人的保护和对监护人的监督指导。
38.被撤销监护人资格的侵害人，自监护人资格被撤销之日起三个月至一年内，可以书面向人民法院申请恢复监护人资格，并应当提交相关证据。
人民法院应当将前款内容书面告知侵害人和其他监护人、指定监护人。
39.人民法院审理申请恢复监护人资格案件，按照变更监护关系的案件审理程序进行。
人民法院应当征求未成年人现任监护人和有表达能力的未成年人的意见，并可以委托申请人住所地的未成年人救助保护机构或者其他未成年人保护组织，对申请人监护意愿、悔改表现、监护能力、身心状况、工作生活情况等进行调查，形成调查评估报告。
申请人正在服刑或者接受社区矫正的，人民法院应当征求刑罚执行机关或者社区矫正机构的意见。
40.人民法院经审理认为申请人确有悔改表现并且适宜担任监护人的，可以判决恢复其监护人资格，原指定监护人的监护人资格终止。
申请人具有下列情形之一的，一般不得判决恢复其监护人资格：
（一）性侵害、出卖未成年人的；
（二）虐待、遗弃未成年人六个月以上、多次遗弃未成年人，并且造成重伤以上严重后果的；
（三）因监护侵害行为被判处五年有期徒刑以上刑罚的。
41.撤销监护人资格诉讼终结后六个月内，未成年人及其现任监护人可以向人民法院申请人身安全保护裁定。
42.被撤销监护人资格的父、母应当继续负担未成年人的抚养费用和因监护侵害行为产生的各项费用。相关单位和人员起诉的，人民法院应予支持。
43.民政部门应当根据有关规定，将符合条件的受监护侵害的未成年人纳入社会救助和相关保障范围。
44.民政部门担任监护人的，承担抚养职责的儿童福利机构可以送养未成年人。
送养未成年人应当在人民法院作出撤销监护人资格判决一年后进行。侵害人有本意见第40条第2款规定情形的，不受一年后送养的限制。
专家解读
《意见》在撤销监护人资格案件的受理、审理等方面做出了比较明确的规定，基层法院基本可以参照执行。但公安机关的全面调查、应急处置，民政部门的临时安置、教育辅导、调查评估、集体会商、提起撤销监护人资格诉讼，检察机关的法律监督以及对虐待案件提起诉讼等制度，在工作中如何具体落实，还需要有关部门，结合工作的推进和案件的办理，尽快总结经验，出台更具体的操作性文件。
中国法律援助制度对困境儿童的关注仍远远不够，按照《中华人民共和国法律援助条例》第16条规定，申请人为无民事行为能力或限制民事行为能力人的，由其法定代理人代为提出申请。但困境儿童往往容易受到家庭内部虐待、忽视、遗弃等非法的对待，在监护人本身侵犯困境儿童权益的情况下，法律援助难以开展。
“我国法律援助制度‘重诉讼、轻非诉’，但困境儿童大多数需要的并不是诉讼援助，而是国家政策咨询、代办相关社会保险、代办国家救助申请手续等活动。”中国法律援助在困境儿童救助和保障中能发挥的作用有限，尽管《意见》对此并未作明确规定，但《意见》已开启了中国未成年人保护工作新的起点。
解读
本文为张世峰司长对于最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》的解读，主要摘自张世峰司长2015年4月应邀出席全国妇联未成年人权益保护研讨班上的讲话。
（一）制定《意见》的背景和依据
一是监护人侵害未成年人权益恶性事件频发引起社会高度关注。近年来，父母（监护人）实施严重家庭暴力、虐待、性侵害未成年子女事件屡见报端，引起社会广泛关注和新闻媒体深度报道。媒体舆论和专家学者深入讨论处于监护缺失或监护失当困境的未成年人无法及时得到政府和社会有效保护的问题，建议政府在未成年人监护监督、监护干预、国家监护等方面发挥主导和兜底作用，呼吁尽快制定未成年人监护干预措施，落实依法撤销失职监护人监护资格的法律规定，依法保护未成年人合法权益。
二是国务院领导同志和相关部门高度重视未成年人权益保护工作。新一届中央政府成立以来，国务院领导同志高度重视未成年人权益保护工作，多次就未成年人保护问题作出重要批示。国务院妇儿工委办公室会同有关部门多次研究未成年人权益保护工作，建议民政部会同高法院建立未成年人监护行政监督干预与司法裁判衔接的工作机制。最高人民法院院长周强同志对研究建立未成年人监护行政干预与司法裁判衔接机制作出明确批示。民政部李立国部长高度重视未成年人监护干预工作，要求就监护权转移问题与有关部门商讨，尽快研究拟定具体政策，采取有力措施保护受监护侵害未成年人合法权益。
三是研究拟制未成年人监护干预政策文件具有明确的法律依据。党的十八届三中全会决定提出“重大改革要于法有据”。《未成年人保护法》第三条规定“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯”。专家学者和相关部门反复研究论证后认为，《民法通则》第十八条规定“人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格”；《未成年人保护法》第五十三条规定“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人”。《未成年人保护法》、《治安处罚法》明确了公安机关及时干预处置监护人侵害未成年人人身权益行为的职责。《民法通则》第十六条第四款“没有第一款、第二款规定的监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人”的规定，明确了民政部门代表政府承担未成年人国家监护职责；《未成年人保护法》第四十三条“县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所，对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任”，“对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构抚养”等规定，明确了民政部门承担生活无着未成年人临时监护责任和监护兜底责任，为民政部门救助、收留抚养无法得到有效家庭监护的未成年人提供了充分的法律依据。因此，研究制定《意见》，细化未成年人监护干预和临时安置措施，明确监护侵害事件干预处置流程，确定监护资格转移标准和程序，建立行政干预和司法裁判衔接机制，具有明确、充足的法律依据，是有法可依的。
四是研究拟制未成年人监护干预政策文件具有坚实的政策基础。《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出“完善儿童监护制度，保障儿童获得有效监护”的工作目标，要求“建立完善儿童监护监督制度。……完善并落实不履行监护职责或严重侵害被监护儿童权益的父母或其他监护人资格撤销的法律制度”，四部门研究制定《意见》是贯彻落实《纲要》的应有之义和实际行动。2011年印发的《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》（国办发〔2011〕39号）建立了未成年人监护干预制度的雏形，要求民政部门和救助保护机构开展家庭监护调查评估、监护干预等工作，为民政部门及救助保护机构开展受监护侵害未成年人家庭监护情况调查评估、家庭监护指导、监护权转移诉讼等工作提供了有力的政策基础。
五是未成年人社会保护试点探索提供实践基础。各地民政部门和救助保护机构从20世纪90年代开展流浪未成年人救助保护工作以来，就积极开展跟踪回访、家庭帮扶等工作，并从源头预防角度出发积极开展困境儿童早期干预工作；特别是民政部从2013年6月起开展以未成年人监护干预为核心的未成年人社会保护试点工作，试点地区通过摸底排查、主动报告、分类帮扶等措施，从生产生活帮扶、家庭教育指导、心理行为矫治、监护监督随访等方面，对困境未成年人及其家庭进行帮助支持，上述实践和探索为民政部门和救助保护机构开展受监护侵害未成年人临时监护照料、家庭监护调查评估、家庭监护干预等工作提供了实践基础和工作经验。
（二）四部门《意见》的制度设计和主要内容
《意见》共44条，分为五部分，第一部分为“一般规定”，界定监护侵害行为的内容，规定四部门的工作原则和工作任务，第二部分为“报告和处置”，规定有关单位和个人发现监护侵害行为的举报义务；对公安机关受理举报、出警处置等工作提出具体要求，第三部分为“临时安置和人身安全保护裁定”，对受监护侵害未成年人的临时安置、监护情况调查评估等工作和人身安全保护裁定的申请、受理、执行等作出规定，第四部分为“申请撤销监护人资格诉讼”，规定诉讼主体资格、证据材料提供以及管辖法院，第五部分为“撤销监护人资格案件审理和判后安置”，规定法院审理程序、撤销监护人资格的具体情形、指定监护人的要求以及申请恢复监护人资格的条件等。会议材料编印了《意见》全文，我就不再赘述具体条文内容，扼要介绍《意见》的基本思路和核心内容。
一是依法界定监护侵害行为具体情形。依法、科学界定监护侵害行为的具体情形，是及时、有效处置干预和救助保护未成年人的首要条件。虽然《民法通则》和《未成年人保护法》都规定人民法院可以依法撤销不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的监护人的监护资格，但相关法律、行政法规和规范性文件一直未对“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益”的具体情形作出具体、明确、细致的规定，导致社会公众、社会组织、行政部门和司法机关面对监护人不履行监护职责或侵害监护人合法权益事件时都感到无据可依，束手无策。经过深入研究和反复论证，根据法律规定、司法实践、行为后果和未成年人权益保护工作实际需要，《意见》严谨而慎重地确定了七种严重侵害未成年人合法权益的监护失当情形。
二是坚持未成年人权益优先和最大利益原则。有些人认为，国家没有权力和责任去剥夺和转移父母的监护权，还有人心存疑虑甚至质疑撤销和转移监护权是在纵容不负责任的父母。近年曝光的诸多恶性监护侵害事件充分警示：如果将未成年人硬推向不负责任的监护人，事实上就是把未成年人推向了一个危险的、缺乏救济的环境中，这将对未成年人的生命安全和合法权益造成巨大危害。国际社会共识和国内现实充分说明，对拒不履行监护责任、侵害未成年人合法权益的监护人，提请人民法院依法撤销监护人监护资格、另行指定监护人，确保未成年人得到妥善监护照料，并要求失职监护人依法继续负担抚养费用，这是贯彻落实未成年人权益优先原则，切实维护未成年人合法权益的具体而重要体现。另外，《意见》规定的紧急带离、临时安置、调查评估、案件审理、判后安置等具体工作环节和政策措施，时刻以未成年人利益为重,充分考虑未成年人身心特点并尊重未成年人意愿。鉴于家庭是未成年人最佳成长环境，《意见》还规定“对于经人民法院裁定依法转移监护权的未成年人，一年后可以通过收养的方式再次回归家庭、融入社会”。
三是严谨慎重撤销监护人监护资格。国际制度共识和实践经验表明，转移未成年人监护权是一套完整的法律制度和工作程序，是非常严谨、慎重、理性、完备的制度设计和法律规定，是当多种监护支持、监护干预措施已经无法有效帮助未成年人摆脱监护缺失或监护失当困境时不得已而为之的非常措施，是在极端情况下保护未成年人合法权益的特别措施。《意见》将撤销监护人资格限定在侵害未成年人权益的七种严重情形，并创设了教育辅导、调查评估、多方会商等多种机制，还规定了恢复监护资格的条件和程序，目的是尽量减少撤销监护人资格的情形，尽可能通过教育帮扶和监护监督服务维护亲情，促进未成年人与监护人的融合，促使未成年人回归家庭。但从未成年人权益优先和最大利益出发，《意见》规定监护人具有“性侵害、出卖未成年人”、“虐待、遗弃未成年人六个月以上、多次遗弃未成年人，并且造成重伤以上严重后果”和“因监护侵害行为被判处五年有期徒刑以上刑罚的”这三种严重情形的，一般不得判决恢复其监护人资格。
四是科学界定相关部门职责任务和工作机制。依法处理监护人侵害未成年人权益事件，必须在现行法律框架内明确和细化监护侵害行为处置措施和工作程序，明确人民法院、检察院、公安、民政等部门的职责，建立部门分工明确、紧密衔接的工作机制。《意见》明确，公安机负责及时制止监护侵害行为，在情况紧急时及时将未成年人带离监护人（护送交付给其他监护人、未保机构或送医救治），依法侦办案件，收集固定证据等。检察机关负责对构成虐待罪的监护侵害行为提起公讼，并告知未成年人、其他监护人或书面建议民政部门申请撤销监护人资格。人民法院主要职责是依法受理人身安全保护裁定申请，依法受理、审理撤销或恢复监护资格案件。民政部门在受害未成年人临时监护、家庭监护情况调查评估、家庭教育指导、申请人身安全保护裁定、监护权转移诉讼、判后安置等方面承担了大量具体而繁重的工作任务：一是及时接收公安机关带离护送来的受监护侵害未成年人；二是通过多种方式对未成年人进行生活照料，并提供心理疏导、情感抚慰等服务；三是组织开展监护指导、心理疏导等教育辅导工作，并对家庭监护情况进行调查评估；四是就受监护侵害未成年人是否适宜返回家庭或者符合申请撤销监护人资格情形进行多方会商；五是根据需要在诉讼前向人民法院申请人身安全保护裁定；六是主动或根据人民检察院的建议向人民法院申请撤销监护人资格，并提交调查评估报告等证据材料；七是根据人民法院判决担任指定监护人，承担受监护侵害未成年人的国家监护责任；八是将符合条件的受监护侵害的未成年人纳入社会救助和相关保障范围；九是设立未成年人救助保护机构，加强未保机构能力建设；十是动员引导社会力量参与，共同做好受监护侵害未成年人的保护工作。
总体看，《意见》确定了“公安出警、处置、带离，民政接收、临时监护、调查评估、起诉、安置，法院受理、审理，检察院监督”等核心环节和关键流程，建立了依法处理监护人侵害未成年人权益行为的跨部门协作体系，确立了未成年人行政保护和司法保护有序衔接的工作机制。
六是鼓励引导多元主体参与。在研究制定《意见》过程中，社会各界和一些部门建议民政部门承担更多职责和任务。但考虑到保护未成年人是全社会的共同责任，加之这项工作还处于起步探索阶段，有很多开拓性的制度设计和全新的工作任务，涉及多个工作环节和多项保护措施，需要跨专业、跨部门、跨地域的协作与支持，而民政部门职能和工作能力有限，还需要充分发挥相关职能部门、其他有监护资格人员和社会各方面力量的作用。因此，《意见》在发现报告、调查评估、提起诉讼等方面，都鼓励和引导多元主体共同参与：
1.报告主体多元——《意见》规定，任何组织和个人都有权劝阻、制止或者举报监护侵害行为。学校、医院、村（居）民委员会、社会工作服务机构等单位及工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报。其他单位及其工作人员、个人发现未成年人受到监护侵害的，也应当及时向公安机关报案或者举报。
2.临时安置主体多元——公安机关将受监护侵害的未成年人就近护送至其他监护人、亲属、村（居）民委员会或者未成年人救助保护机构予以临时紧急庇护和短期生活照料。
3.诉讼主体多元——《意见》明确未成年人的其他监护人，祖父母、外祖母、兄、姐，关系密切的其他亲属、朋友，村（居）委会，未成年人父、母所在单位，民政部门及其设立的未成年人救助保护机构，共青团、妇联、关工委、学校等团体和单位都可以提起撤销监护人资格的诉讼。为鼓励社会力量提起诉讼，《意见》规定“人民法院受理撤销监护人资格案件，不收取诉讼费用。”
4.调查评估主体多元——公安机关、教育部门、卫生部门、共青团、妇联、关工委等部门和法律服务机构、社会工作服务机构、公益慈善组织和志愿者等社会力量都可以参与受监护侵害未成年人家庭监护情况调查评估、多方会商、社会观护和监护监督指导等工作。
（三）四部门《意见》的重要意义
一是激活“撤销监护权”法律条款，对失职父母“亮剑”。将监护人不履行监护职责、无力履行监护职责或者侵害未成年人合法权益的行为和情形纳入社会治理议程和政府公共服务政策范围，是加强政府公共服务职能、创新社会治理、提升公共服务水平的直接体现。《意见》第一次明确了依法撤销监护人监护资格的条件，细化撤销监护人资格的监护侵害行为标准，明确撤销监护人资格的诉讼程序，为政府部门、群团组织、社会各界依法提出监护权转移诉讼，人民法院依法受理并作出裁判提供了明确的操作依据和判断标准。第一例由民政部门（徐州市铜山区民政局）提起撤销未成年人父母监护资格诉讼的案件，成为《意见》实施后的首例司法实践，最高人民法院评价该案“是对沉睡的撤销监护权法律条款的一种唤醒，具有极大的示范价值与标杆意义”。
二是建立未成年人行政保护与司法保护协作机制。未成年人权益保护，尤其是未成年人家庭监护干预工作涉及较为复杂的法律问题、严谨的司法程序和较多的工作环节，需要行政干预和司法裁判的有序衔接。《意见》明确了依法处理监护人侵害未成年人权益行为的主要措施、基本流程、核心环节，确定了部门职责，并从信息共享、案件调查、临时安置、人身安全保护裁定、证据提供、判后安置等方面明确了部门协作程序，对未成年人行政保护和司法保护的制度衔接和工作协调作出了系统、细致的政策规定，有助于在现行法律法规和部门职能框架下，有针对性地解决未成年人受到监护侵害后发现难、起诉难、审理难、安置难等实际问题，为行政部门和司法机关履行法定职责，依法保护未成年人提供了明确、有力的政策依据和操作指引。
三是明确国家监护责任，推动构建新型未成年人社会保护制度。未成年人不仅是家庭的，也是国家的，政府是未成年人最终的保护主体，这种理念已经得到世界各国的公认。国家监护责任要求政府积极履行相应的职责，在保护未成年人成长方面发挥积极的作用，一方面体现在政府是父母或者其他监护人履行监护职责的支持后盾，另一方面在父母或者其他监护人的监护出现问题时，政府可以通过一系列措施和程序对家庭监护进行干预，不能使未成年人处于无人监护或者其他危险的环境中，必要时直接承担监护责任，保障未成年人的安全。《意见》抓住了未成年人监护干预这个核心问题，规定了监护情况调查评估、临时安置、监护权转移诉讼、监护监督指导、国家代位监护等家庭监护干预措施，特别是从法律实施和政策执行层面解决了失职父母或监护人监护资格转移这个瓶颈问题，打通了未成年人保护制度中的关键节点和“最后一公里”，为推进构建以“家庭监护干预”为核心，以支持性监护指导、补充性监护干预、替代性照料抚育等保护服务为主要内容的新型未成年人社会保护制度提供了有力的政策支持。
四是推动传统社会观念转变和监护干预意识觉醒。剥夺父母的监护权并不是制定印发《意见》的初衷，而是起到威慑作用，让那些敢冒天下之大不韪，置自己子女于危险境地的父母或其他监护人望而却步。《意见》的印发执行，尤其是徐州市铜山区案例，通过对法律规定的细化和实际执行，推动了社会观念的转变和意识觉醒，引导社会公众转变“未成年人是父母的附属品，父母打骂未成年人是家务事，甚至父母等监护人严重监护缺失，乃至侵犯未成年人的人身权与财产权，政府和外界也不得干涉”等传统的、不良的亲权观念和家庭监护观念，推动完善我国未成年人监护制度，推动学校、社区、社会组织等社会各方面力量和公安机关等行政部门积极介入监护侵害事件，保护未成年人合法权益。如本月初发生的“南京虐童事件”，学校老师主动发现报告疑似虐待线索，媒体舆论和社会组织纷纷跟进关注，呼吁行政部门进行调查、处置和干预，公安机关也及时采取了调查和处置措施，充分说明社会各界在对家庭监护进行干预方面已经开始达成一致共识，已经开始打破“孩子是父母的私人财产”、“打骂虐待孩子是家务事”等根深蒂固的传统思想观念。我相信，通过社会各界对相关典型案例和热点事件的研究讨论、介入调查和干预帮扶，未成年人“家庭监护干预”的星星之火可成燎原之势，政府和社会在特定情况下通过适当方式对未成年人家庭监护情况进行监督和干预的理念将会成为社会共识，并通过完善相关法律制度予以确认。