Modification de la Constitution du Canada

La  modification de la Constitution du Canada est régie uniquement par la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 depuis le 17 avril 1982. Cette partie ne prévoit pas une seule manière de modifier la Constitution, mais édicte quatre formules selon le type de modification. Ainsi, selon le sujet de la modification, le consentement des deux assemblées législatives (Chambre des communes et Sénat) du Parlement fédéral et des dix assemblées législatives provinciales peut être requis, ou seulement de certaines d'entre elles.

De 1867 à 1982, la Constitution du Canada devait en grande partie être modifiée par le Parlement du Royaume-Uni. Les deux assemblées législatives fédérales adoptaient une adresse conjointe demandant au Parlement du Royaume-Uni d'effectuer la modification souhaitée, lequel s'exécutait. Lors de la modification constitutionnelle de 1982 (communément appelé le rapatriement de la Constitution du Canada), la procédure de modification actuelle a été adoptée de sorte que les institutions parlementaires canadiennes sont devenues les seules autorités compétentes pour modifier la Constitution du Canada.

Plusieurs tentatives de modifier la Constitution ont été faites depuis 1982. Bien que plus d'une dizaine de modifications aient été réalisées, aucun changement majeur ne s'est produit. Le Québec n'ayant pas consenti à l'adoption de la Loi constitutionnelle de 1982, plusieurs négociations se sont tenues, sans succès, pour convaincre la province d'adhérer à la Constitution. Cela a mené à l'Accord du lac Meech et à l'Accord de Charlottetown.

Historique 

Le contenu de la Constitution du Canada a toujours figuré dans différentes lois adoptées par le Parlement du Royaume-Uni. La plupart de ces lois portaient le titre officieusement traduit d'Actes de l'Amérique du Nord britannique, dont la principale est sans contredit l'Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867 (dont le titre français de Loi constitutionnelle de 1867 lui fut officiellement octroyé en 1982). Contrairement à d'autres constitutions formelles dans le monde, cette loi, à l'exception du pouvoir des parlements provinciaux de modifier certaines dispositions, ne contenait aucune procédure générale de modification; ainsi, les changements devaient être apportés par l'adoption d'une simple loi du Parlement du Royaume-Uni. Pour ce faire, la Chambre des communes et le Sénat devaient adopter une adresse conjointe demandant au Parlement du Royaume-Uni de procéder aux changements désirés. Ceux-ci étaient toujours adoptés avec un minimum de débat des politiciens britanniques.

La modification constitutionnelle de 1982 visait notamment à rendre le Canada juridiquement indépendant du Royaume-Uni. La procédure de modification actuelle a donc été établie de sorte que les institutions parlementaires canadiennes sont devenues les seules autorités compétentes pour modifier la Constitution du Canada. Les négociations sur cette formule de modification ont été laborieuses. Débutée dans les années 1960, la formule a finalement été conclue lors de l'Accord constitutionnel du 5 novembre 1981 sur le rapatriement de la Constitution du Canada.

Procédure de modification 
Il existe quatre procédures distinctes de modification de la Constitution du Canada. Elles sont prévues aux articles 38 à 45 de la Loi constitutionnelle de 1982. Chacune s'applique à une certaine catégorie de modifications constitutionnelles. Il s'agit de (1) la formule générale, (2) la formule de l'unanimité, (3) la formule des arrangements spéciaux et (4) la formule unilatérale fédérale ou provinciale.

Bien que ce ne soit pas exigé par la Constitution, une consultation populaire dans chaque province est aussi considérée comme nécessaire par plusieurs acteurs politiques et gouvernements, surtout après le précédent établi par l'Accord de Charlottetown.

Formule générale 
La formule générale s'applique lorsqu'aucune autre procédure n'est prévue. Il s'agit donc en quelque sorte d'une procédure d'exception ou résiduaire. Elle exige que la modification soit adoptée par les deux assemblées législatives fédérales (le consentement du Sénat pouvant toutefois être passé outre) et par les assemblées législatives d'au moins sept provinces représentant au moins 50 % de la population de toutes les provinces. Cette formule est fréquemment appelée « 7 / 50 ». Elle doit être utilisée, par exemple, pour modifier le partage constitutionnel des compétences législatives ou lorsqu'il s'agit d'ajouter un droit fondamental à la Charte canadienne des droits et libertés.

Formule de l'unanimité 
La formule de l'unanimité s'applique pour cinq types de modifications prévues à l'article 41 de la Loi constitutionnelle de 1982. Il s'agit de la monarchie canadienne, du droit d'une province d'avoir au moins autant de députés à la Chambre des communes qu'au Sénat, de l'usage du français et de l'anglais dans les institutions fédérales, de la composition de la Cour suprême du Canada et des modifications à la Partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 qui a trait aux procédures de modification. Dans ces cas, la modification doit être adoptée par les douze assemblées législatives fédérales et provinciale (le consentement du Sénat pouvant toutefois être passé outre). C'est dire que la Chambre des communes et les assemblées législatives de chaque province possèdent un droit de veto sur chaque modification proposée.

Formule des arrangements spéciaux 
La formule des arrangements spéciaux s'applique lorsqu'une ou certaines provinces veulent modifier une disposition de la Constitution du Canada qui ne touche que cette ou ces provinces. Dans ces cas, seuls les deux assemblées législatives fédérales (le consentement du Sénat pouvant toutefois être passé outre) et l'assemblée de la ou des provinces concernées ont à donner leur accord. Cela s'applique notamment à la modification d'une frontière entre deux provinces ou à la modification de dispositions qui ne touchent qu'une seule province (sur les langues devant être utilisées dans les travaux parlementaires ou devant les cours de justice ou sur les protections religieuses dans les milieux scolaires par exemple).

Formule unilatérale fédérale ou provinciale 
Finalement, la dernière formule (unilatérale fédérale et unilatérale provinciale) permet à un ordre de gouvernement de modifier les dispositions de la Constitution du Canada le concernant uniquement, c'est-à-dire les règles qui touchent par exemple le  ou du fédéral. Cette procédure de modification existait déjà dans la Loi constitutionnelle de 1867 et a été déplacée dans la Loi constitutionnelle de 1982. Par exemple, en 1968, le Québec a aboli son Conseil législatif pour devenir un parlement unicaméral.

Exigences supplémentaires pour une modification 
En plus des formules de modifications prévues, il existe quelques lois particulières qui posent des conditions supplémentaires à la modification de la Constitution. Ces lois ne font toutefois pas partie de la Constitution si bien que les parlements peuvent les changer à tout moment.

Loi concernant les modifications constitutionnelles 
Afin de répondre aux critiques principalement du Québec, le parlement fédéral s'est engagé à ne pas donner son accord à une modification constitutionnelle sans l'accord majoritaire des cinq grandes régions du Canada : la Colombie-Britannique, les provinces des Prairies, l'Ontario, le Québec et les provinces de l'Atlantique.

Cet engagement s'est concrétisé dans une loi du parlement fédéral : la Loi concernant les modifications constitutionnelles. Cette loi prévoit que le gouvernement ne présentera pas de projet de modification constitutionnelle sans l'accord du Québec, de l'Ontario et de la Colombie-Britannique. Pour les provinces des Prairies et les provinces de l'Atlantique, le gouvernement fédéral attendra l'accord d'au moins deux provinces de chacune de ces deux régions à condition qu'elles représentent au moins 50 % de la population de la région en question.

Cette exigence supplémentaire a fait dire à certains politologues que la formule de modification n'est plus « 7 / 50 » (7 provinces représentant 50 % de la population. Voir « Formule générale » ci-dessus). En fait, pour que la loi soit respectée, au moins 7 provinces doivent donner leur accord représentant 93 % de la population. Certaines personnes parlent donc de la formule « 7 / 93 ».

Exigences supplémentaires dans certaines provinces 

Avant de donner leur accord à une modification constitutionnelle, certaines provinces doivent tenir des référendums.

Modifications effectuées 
Depuis la fondation de la fédération canadienne en 1867, il y a eu plusieurs modifications de la Constitution. Nous ne mentionnons que les plus importantes.

De 1867 à 1982 
De 1867 à 1982, le Parlement du Royaume-Uni était responsable de modifier la majeure partie de la Constitution du Canada. Il a notamment permis au Parlement du Canada de créer par lui-même de nouvelles provinces à même les territoires fédéraux, lui a conféré la souveraineté en matière de politique externe par le Statut de Westminster, lui a donné le droit de légiférer sur l'assurance-emploi et lui a permis de modifier sa constitution interne.

Depuis 1982 
Depuis l'adoption des procédures de modification dans la Loi constitutionnelle de 1982, il y a eu dix-sept modifications constitutionnelles. Les plus importantes ont été la consécration de l'égalité du français et de l'anglais au Nouveau-Brunswick et le renforcement de la protection des droits autochtones. Le Québec et Terre-Neuve ont aussi modifié des dispositions de la Constitution sur les écoles confessionnelles. À ces occasions, aucune consultation populaire pancanadienne n'a été tenue.

Tentatives de modifications avortées 

Après 1982, deux tentatives majeures de modifier la Constitution ont échoué : l'Accord du lac Meech (1987-1990) et l'Accord de Charlottetown (1992).

Le Québec n'ayant pas signé la Loi constitutionnelle de 1982, l'Accord du lac Meech visait à apporter des modifications à la Constitution afin d'obtenir l'accord du Québec à la Loi constitutionnelle de 1982. Élaboré en 1987, l'accord prévoyait cinq modifications : la reconnaissance du Québec comme une société distincte, de plus grands pouvoirs au Québec sur l'immigration, la limitation du pouvoir fédéral de dépenser, l'octroi d'un droit de veto pour les modifications constitutionnelles sur les institutions nationales et d'une pleine compensation financière en cas de retrait, et une participation à la nomination des juges québécois à la Cour suprême du Canada. Plusieurs de ces modifications nécessitaient l'accord unanime des provinces et du Parlement fédéral. Le Manitoba et Terre-Neuve n'ayant pas adopté l'accord à l'intérieur du délai de  prévu à la formule de modification, l'Accord du lac Meech n'est jamais entré en vigueur.

Il en a été de même pour l'Accord de Charlottetown. Cet accord, conclu en 1992 à la suite d'intenses négociations constitutionnelles, comprenait une révision majeure de la Constitution canadienne. On y trouvait notamment une plus grande autonomie pour les peuples autochtones, quelques mesures de décentralisation de la fédération, une réforme du Sénat et du processus de nomination des juges à la Cour suprême du Canada. Cet accord a été rejeté par référendum par 54 % de la population.

Finalement, quelques autres modifications constitutionnelles ont été tentées sans succès par des députés ou des gouvernements. Elles visaient à ajouter la protection du droit à la propriété dans la Constitution, reformer le Sénat, reconnaître des droits au fœtus ou retirer la référence à Dieu dans la Loi constitutionnelle de 1982. Aucune d'entre elles n'a abouti.

Notes et références

Notes

Lois

Références

Bibliographie 
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Articles connexes 
 Constitution du Canada
 Tentatives de modification de la Constitution du Canada
 Débat constitutionnel au Canada
 Rapatriement de la Constitution du Canada

Constitution du Canada