Commission d'enquête au Québec

Une commission d'enquête au Québec (anciennement commission royale d'enquête) est un groupe d'experts mandaté par le gouvernement du Québec pour étudier une question parfois de nature judiciaire et lui faire rapport dans des délais prescrits. Ce groupe d'enquête est présidé par un ou plusieurs commissaires qui ont la tâche de rédiger un rapport et de formuler des recommandations, le tout, au sein du cadre de la Loi sur les commissions d'enquête.

Contrairement à un procès, une commission, bien qu'elle puisse formuler des blâmes, ne peut déboucher sur aucune détermination de responsabilité (culpabilité ou acquittement), ni à un octroi de dommages (mais si nécessaire, ses travaux peuvent servir de base à des poursuites criminelles subséquentes). Elle cherche à « découvrir la vérité », souvent en réponse à des préoccupations, désillusions ou scepticisme ressentis par la population.

Dans le langage courant, les commissions d'enquête sont souvent nommées avec le nom de leur commissaire principal. Par exemple, la « Commission royale d'enquête sur l'enseignement dans la province de Québec » dirigée par Alphonse-Marie Parent est communément raccourcie à « Commission Parent ».

Description et fonctionnement 
Le terme  «commission d'enquête » peut d'abord désigner un organisme quasi judiciaire et temporaire, crée afin de faire la lumière sur des allégations ou évènements précis et déterminer si des actes ont été commis à l’encontre de l’intérêt public. Par extension, le terme peut aussi référer à un organisme consultatif, qui peut chercher à comprendre les causes d'un accident ou d'un sinistre majeur et émettre des recommandations (ex.: Commission Johnson), ou simplement en ayant comme mandat d'obtenir des connaissances sur une question précise et émettre des recommandations (ex.: Commission Bouchard-Taylor). La branche exécutive (le gouvernement), et non l'Assemblée Nationale, a l'entière discrétion quant à la décision de créer une commission, à la nomination des commissaires, au budget, à l'échéance, mais surtout à la définition du mandat (objectifs et limites). En effet, les travaux d'une commission ne doivent s'en tenir mot pour mot qu'au mandat rédigé par le gouvernement, qui est généralement précis. Une fois crée, une commission est pleinement indépendante quant à la manière d'exercer ses pouvoirs, mener ses travaux, tirer ses conclusions, etc. Elle peut toutefois être limitée par des principes de justice naturelle, tel que celui du audi alteram partem selon lequel toute personne potentiellement fautive doit avoir l'occasion d'être entendue.

De plus, les gouvernements des provinces ne peuvent que créer des enquêtes relatives à des sujets de juridiction provinciale, en vertu de la Constitution canadienne et du partage des compétences.

En général, les témoignages et documents déposés sont publics mais la Commission peut, si elle le juge approprié, imposer un huis clos sur des éléments, dans l’intérêt de la morale ou de l’ordre public. Contrairement à la loi fédérale, celle du Québec ne spécifie pas que les enquêtes doivent être publiques, mais il est officieusement admis que, sauf avis contraire, elles le doivent, d'autant que le droit à une audience publique est déjà prévu à l'article 23 de la Charte québécoise des droits et libertés.

Les commissaires ont le pouvoir judiciaire de contraindre toute personne à témoigner sous serment. Quant à ceux qui refuseraient de le faire ou répondraient de façon jugée insuffisante aux questions, la Commission peut les citer pour outrage au tribunal et appliquer les sanctions prévues à l'article 51 du Code de procédure civile. De plus, la Loi sur les commissions d’enquête dispose que le témoignage d'une personne ne puisse pas être utilisé à son encontre lors d'une action judiciaire ultérieure (en sus du droit à la non-incrimination de soi qui est déjà prévu à l'article 13 de la Charte canadienne des droits et libertés et à l'article 38 de la Charte québécoise), sauf si c'est l'État qui la poursuit pour parjure ou témoignage contradictoire.

Distinction avec un procès 
Même si les dirigeants d'une commission sont souvent juges de profession (particulièrement si le sujet est de nature judiciaire), ils ne siègent pas à ce titre mais bien en tant que commissaires. Les avantages de faire appel à des juges sont leur connaissance de ce qu'est qu'une preuve pertinente, du processus d'audition des témoins et de la nécessité de les protéger, de même que de la réputation d'objectivité dont ils jouissent au sein de la population. D'un autre côté, les risques d'une telle nomination sont que le pouvoir judiciaire puisse sembler perdre de son impartialité en étant impliqué dans des décisions de l'Exécutif et qui sont potentiellement partisanes sur le plan politique, que le public puisse assimiler à tort les conclusions des commissaires à celles d'un tribunal, ou encore que le système judiciaire puisse se valoir des critiques injustifiées sur la base du travail d'un commissaire qui était aussi juge.

Les commissaires, en tant qu'enquêteurs, souscrivent à une procédure inquisitoire : leur objectif est de découvrir les faits en amassant eux-mêmes des éléments de preuve, alors que dans un procès accusatoire, un juge est davantage passif et ne fait qu'apprécier les arguments soumis par les parties, sans avoir à colliger lui-même l'information.

De plus, dans l'exercice de leurs fonctions, les commissaires peuvent se permettre de paraître moins neutres que les juges, et contrairement aux procureurs de la Couronne, les avocats au service d'une Commission n'ont aucun pouvoir judiciaire propre (si ce n'est que d'assister et d'agir au nom des commissaires, par exemple en interrogeant des témoins à leur place). Enfin, les règles quant au droit de la preuve et à l'interrogation de témoins sont en général moins strictes en commission. Par exemple, contrairement à un procès criminel ou civil, le témoignage par personne interposée, ou ouï-dire, est d'office admissible en commission (mais ne pourra pas servir à blâmer une personne d'inconduite, le cas échéant).

Historique

Héritage britannique et canadien 
Héritage des Commission d'enquête parlementaire au Royaume-Uni, qui prennent racine dans la prérogative royale d'initier des enquêtes depuis Henri VII en 1517, les commissions royales en Amérique du Nord britannique sont d'abord officialisées par le gouvernement de la Province du Canada avec une loi de 1846 qui l'autorise a enquêter sur « tout sujet touchant le bon gouvernement du Canada ou la gestion des affaires publiques » (loi remplacée en 1868 après l'entrée dans la Confédération). Au , le thème des relations territoriales avec les peuples autochtones tient occupé le gouvernement britannique puis canadien, et trois enquêtes à ce sujet sont décrétées – Darling (1828), Bagot (1842) et  (1858). Le Rapport Durham sur les troubles au Bas-Canada était également le fruit d'une commission d'enquête (britannique), mise sur pied par Londres en 1838.

Le cadre législatif actuel découle de la Loi concernant les enquêtes relatives aux affaires publiques et aux ministères (ou Loi sur les enquêtes) de 1906, à laquelle des sections importantes ont été ajoutées en 1912 et 1934. Cette loi a été consolidée au sein des  de 1985.

Les sources ne s'entendent pas sur le nombre exact de commissions canadiennes tenues depuis 1867, mais il y en aurait eu plus ou moins 400 jusqu'au années 2000. En moyenne, il y en aurait eu moins de 2 annuellement entre 1867 et 1897 et plus de 5 de 1897 à 1949. Sous le gouvernement Borden (années 1910), la moyenne est d'environ six, puis elle diminue graduellement vers trois jusqu'à Trudeau (1969-1984), à deux sous Mulroney (1984-1993), puis une moyenne de près de zéro jusqu'à la fin des années 1990 (gouvernement Chrétien).

Au Québec 
Dans la province de Québec, la première loi officialisant et encadrant l'enquête publique remonte à 1869 et visait toute question touchant l'administration gouvernementale et judiciaire. Le gouvernement dépose une refonte de la loi en 1895, qui prévoit entre autres l'extension du pouvoir d'enquête aux affaires municipales, de même que l'obligation pour les commissaires de produire un rapport auquel le gouvernement s'engage à donner suite. De plus, les commissaires disposent dorénavant de la même immunité que les juges de la Cour supérieure dans l'exercice de leurs fonctions, et surtout, les commissions elles-mêmes deviennent prémunies contre toute action judiciaire visant à faire entrave à leur bon déroulement. La loi s'étend au domaine de la santé en 1909, puis en 1925 elle précise que seules des allégations précises peuvent ouvrir la porte à une commission, qui doit ne s'en tenir qu'à celles-ci. À partir de 1941, c'est le bien-être des populations qui peut dorénavant faire l'objet d'enquêtes publiques.

La première enquête à avoir lieu est la Commission  (1869-1870), dont le mandat était de passer en revue la fonction publique de la province, tel qu'héritée du régime britannique. À la fin du , des commissions importantes sont de nature judiciaire : la Commission Routhier sur le Chemin de fer Québec, Montréal, Ottawa & Occidental (1887), et celle de 1891 donnant suite au scandale de la Baie des Chaleurs.

Les premières enquêtes concernant la corruption sont la Commission Taschereau (1905) et la Commission Cannon en 1909 qui visait le fonctionnement de la Ville de Montréal, mais l'une des plus connues est la Commission d'enquête sur le crime organisé en 1972, sans oublier la Commission Charbonneau (2011-2014).

Dans les années 1960, le gouvernement Lesage, dans son désir de créer un État moderne, se dote d'un nombre record de commissions qui lui feront obtenir les connaissances utiles à la gouvernance contemporaine. Il a en effet instauré 24 commissions d'enquêtes ou équivalentes entre 1960 et 1966, soit 4 par année, alors qu'avant lui le premier ministre Duplessis en aurait créé en moyenne 0,4.

Pendant la période qui suit, plusieurs commissions influentes ou retentissantes auront lieu : la Commission de 1964 relative à l’affaire Coffin, celle sur le commerce des boissons alcooliques en 1968 (dont les recommandations donnèrent naissance à la Régie des alcools), celle sur la situation de la langue française (1968), celle sur la liberté syndicale dans l'industrie de la construction (1974), et aussi en 1977 sur le coût des jeux Jeux Olympiques de Montréal.

Liste partielle

Commissions officielles

Autres commissions équivalentes

Références

Voir aussi

Article connexe 
 Droit au Québec

Liens externes 
Les commissions d'enquête au Québec depuis 1867