清华大学教授、国有资产管理研究院院长 焦捷
2020年12月30日,国务院常务会议审议通过了《行政事业性国有资产管理条例》(以下简称条例),自2021年4月1日起施行。条例的出台是全面落实党中央、国务院关于加强国有资产管理与监督的体现,是推进国家治理体系和治理能力现代化的要求所在,是完善现代财政制度和健全国有资产法律体系的应有之义。条例立法的推进过程,是行政事业性国有资产管理不断改革完善、创新发展的过程。条例出台开启了行政事业性国有资产管理法治化的新篇章。
一、条例出台的重大意义和立法原则
条例的出台是全面落实依法治国、强化人大监督、服务国家治理和健全国有资产法律体系的必然要求。行政事业性国有资产是行政事业单位为了履行职责、发展事业直接支配的各类国有财产,通过条例予以严格规范和充分保护,是全面落实依法治国的直接体现。条例按照党中央关于加强人大国有资产监督的要求,把建立行政事业性国有资产报告制度法定化,对于全面提升国有资产管理透明度和公信力,巩固和发展中国特色社会主义基本经济制度、管好人民共同财富具有重大意义。条例立足行政事业性国有资产保障党和国家事业发展的功能定位,对于发挥好财政在国家治理中的基础和重要支柱作用意义深远。条例以宪法和法律为基本遵循,解决了行政事业性国有资产管理法律层级偏低、部分领域无法可依等问题。
条例坚持了“改革引领、依法推进、实事求是、创新支撑”的原则。条例不是原有制度的简单加总,而是以系统性改革思维为引领,从国家治理和强化人大监管的更高层面,理顺体制机制,着力构建符合“放管服”改革要求的行政事业性国有资产管理和监督制度。条例对行政事业性国有资产管理进行严格规范,强调权责一致,注重与相关法律法规制度的衔接,以“大资产观”为基础,本着“实事求是”的原则,重点聚焦并体现行政事业性国有资产管理的共性问题,总结肯定了行政事业性国有资产管理的成熟做法和经验,并兼顾了部分资产的特殊性。条例着眼国有资产管理中存在的难点,以强化并夯实基础管理为前提,不断创新理念、探索管理新方式。
二、围绕行政事业性国有资产全生命周期管理顺体制、强基础、建机制
理顺管理体制,明确管理职责。条例明确行政事业性国有资产属于国家所有,实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制。各级人民政府应当建立健全行政事业性国有资产管理机制,加强对本级行政事业性国有资产的管理,审查、批准重大行政事业性国有资产管理事项。国务院财政部门负责制定行政事业单位国有资产管理规章制度并负责组织实施和监督检查,牵头编制行政事业性国有资产管理情况报告;国务院机关事务管理部门和有关机关事务管理部门会同有关部门依法依规履行相关中央行政事业单位国有资产管理职责,制定中央行政事业单位国有资产管理具体制度和办法并组织实施,接受国务院财政部门的指导和监督检查;相关部门根据职责规定,按照集中统一、分类分级原则,加强中央行政事业单位国有资产管理,优化管理手段,提高管理效率。
强基础、建机制,激活并释放国有资产效能。条例对行政事业性国有资产的配置原则、标准、方式,使用原则,管理及使用人岗位职责,处置情形、程序等全生命周期重大事项进行明确规范。设置“预算管理”一章,对资产配置及收益的预决算制度进行严格规范,作为推动形成国有资产全生命周期管理、预算管理、报告制度相互衔接印证的重要基础。设置“基础管理”一章,健全包括资产台账及会计核算、评估、清查、产权、信息系统在内的完整基础管理体系。此外,条例还把一些创新的有效经验法定化,比如资产共享共用机制、鼓励科技成果转化,这对有效盘活资产、提升资产效用具有重要引导作用。
三、依托多层次监督体系,防风险、严问责
着力构建人大监督、政府监督、财政和审计监督、行业监督相互分工协同的多层次监督体系。条例根据全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定,依法明确了各级人大常委会依托行政事业性国有资产报告强化监督,县级以上人民政府接受上一级政府监管,县级以上政府财政部门依法对本级各部门及所属单位行政事业性国有资产进行监督检查,县级以上人民政府审计部门依法对本级行政事业性国有资产管理进行审计监督,各部门应当根据职责对本行业行政事业性国有资产管理依法进行监督。
强化内部控制,重视外部监督。条例明确要求各部门所属单位负责本单位行政事业性国有资产的具体管理,应当建立和完善内部控制管理制度,切实防范行政事业性国有资产管理风险。此外,条例还特别重视公民、法人或者其他组织的外部监督作用发挥,规定公民、法人或者其他组织发现违反本条例的行为,有权向有关部门进行检举、控告;接受检举、控告的有关部门应当依法进行处理,并为检举人、控告人保密;任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。
严格责任追究,明确惩处措施。条例明确对四大类禁止性规定设置了差异化的惩处措施,将原为文件层面的约束上升为行政法规层面的约束。通过强化监督和严肃问责,堵塞了行政事业性国有资产流失的漏洞,筑牢了行政事业性国有资产安全完整的防护墙。
条例的出台开启了行政事业性国有资产依法管理的新篇章,为建立中国特色社会主义行政事业性国有资产治理体系指明了方向,健全了体制机制。随着行政事业性国有资产理论研究与政策创新协同推进,条例必将在与时俱进中更好地推进国家治理体系和治理能力现代化进程。