也有学者对政治体制的理解较为狭窄,认为政治体制一般包含政体、国家结构形式和管理形式等,但不包含国体;有的甚至提出政治体制就是政体,即国家政权的组织形式,认为“统治阶级为了维护本阶级的统治,根据一定的规范采取一定的形式组织起自己的政权机关,以镇压被统治阶级的反抗。这种政权组织形式就是政治体制。”[15]
我认为,理解中国的政治体制必须从中国的实际出发,体现中国的政治特点。中国政治体制的根本特点是中国共产党领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。联系中国的实际特别是政协的情况,可以把政治体制理解为我国各项基本政治制度的具体实现形式和运行机制,但不能把政治体制仅仅看作是国家政权组织形式。因为在我国,人民政协是政治体制的组成部分,但它又不是国家权力机关,如果把政治体制仅限定为政权系统,“人民政协是我国政治体制的重要组成部分”就讲不通了,就会把人民政协排除在政治体制之外,而且还可能把在我国政治生活中起领导核心作用的中国共产党也排除在政治体制之外,这就完全脱离了中国的实际。对人民政协不能简单用属于公共权力或公民社会两分法来看待。人民政协是介于公权力和公民社会之间的组织机构,其履行职能与国家机关既相区别又有联系,涉及团结和民主、社会与国家两个方面,具有亦官亦民的特点。理解把握人民政协在我国政治体制中的地位,必须紧紧抓住政协的这一特点而不能离开这个特点。
根据上述对我国政治体制的理解以及人民政协的具体实际,完整准确地理解“人民政协是我国政治体制的重要组成部分”这个论断,至少应当包括四层含义:
(一)它是指我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,人民政协是实行这一制度的重要政治形式和组织形式
认识这个问题有两点需要注意。第一点,应当看到中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国社会主义政党制度,人民政协是实行这一政党制度的重要政治和组织形式。在我国实行这一政党制度有多种途径和方式,包括在国家权力机关、行政机关、司法机关以及一些企事业组织中都有多党合作与协商。特别是从中央到地方,中国共产党与各民主党派和无党派人士经常直接进行协商并形成了制度。但只有人民政协是我国各党派活动的组织平台,对实行这一政党制度有着不可替代的作用。因为在我国,民主党派成员参加人大是以人民代表的身份进行活动,担任政府及司法机关的领导职务也是以国家公务员的身份履行公务,只有在人民政协,中国共产党和各民主党派都是其参加单位,都能够以政党的身份开展活动。在人民政协,中国共产党要贯彻“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针,实行中国共产党与各民主党派、无党派人士之间的合作;各个党派也可以对其共同性事务进行协商讨论,在各个党派之间实行合作。
第二点,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度,可以说核心是社会主义政党制度,但又不仅仅是指政党制度,它还包含了一个以各级政协为实施主体的政治协商制度。从这项制度提出形成的过程来看,对应政党制度我们一直讲的是“中国共产党领导下的多党合作制”,最早将“多党合作”和“政治协商”连在一起,是1987年邓小平在审定中共十三大报告稿时最后修改加上去的。[16]在此之前邓小平多次提到我国的政党制度,都是说“中国共产党领导下的多党合作制”。在“多党合作”后增加“政治协商”包含了两层新的意义:一层是体现、突出了这项制度的运行机制和特点;另一层就是把以人民政协为主体的政治协商制度包括了进来。从现实实践看,这项制度中指称以人民政协为主体的政治协商制度的含义也不能省略或模糊。因为现在的人民政协已经从过去的以党派团体为主的“党派性机关”,发展成为还包括各界代表人士的政治组织和民主形式,并且在有些地方还存在有人民政协却没有民主党派的情况。这样如果再仅仅把多党合作和政治协商制度看作是政党制度,就可能把那些没有民主党派的地方政协排除在宪法规定的基本政治制度之外,使各级政协的活动失去宪法和制度依据,对充分发挥它们在国家政治生活中的作用产生不利影响。因此,提出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”,是对“中国共产党领导下的多党合作制”的新发展。
(二)它是指我国有选举投票和充分协商两种社会主义民主重要形式,人民政协既是统一战线组织又是国家政治生活中的政治协商机关,是我国实行协商民主的主要载体和制度渠道
在我国选举投票和充分协商是两种基本的民主形式,可以说从上到下、党内党外、各个领域都有选举投票和民主协商。民主协商之所以在我国政治生活中广泛存在,不仅因为我国有和而不同、兼容并蓄的历史文化传统,而且因为我国政治生活普遍实行民主集中制原则,民主协商具有能够上通下达、加强沟通、增进理解、形成共识的特点,所以要在民主的基础上达到集中统一就需要有充分的协商。
从政治制度和政治体制上来看,选举和协商两种民主形式是与我国政治制度和政治体制的基本架构相适应的。由国体所决定,我国实行人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。在这些制度中,人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度具有相辅相成的作用。人民代表大会制度是与我国国体相适应的政权组织形式、根本政治制度;中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是与我国国体相适应的社会主义政党制度、基本政治制度。主要由地区选举产生的各级人民代表大会,是实现人民代表大会制度的组织形式;主要由界别协商产生的各级人民政协,则是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的组织形式。因此可以说,在我国选举和协商两种民主形式体现在政治制度上,就是实行相辅相成的人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度;体现在组织体系上,就是实行人民代表大会和人民政协“两会制”。
人民政协有团结和民主两大主题。从人民政协作为统一战线组织的团结主题出发,就其在整个建设中国特色社会主义事业中的作用来看,人民政协要调动一切积极因素,发挥协调关系、汇集力量、建言献策、服务大局的作用;而涉及人民政协在国家政治体制中的地位问题,主要从人民政协在国家政治生活中的作用来看,则应当看到人民政协还是政治协商机关,是我国实行协商民主的主要载体和制度渠道。
(三)从政治组织体系的角度看,它是指在我国有中共党委、政权机关和人民政协三个系统
1950年周恩来在一届二次政协全国委员会党组会议上曾经提出,在我国有“党的系统、政权的系统、政协的系统”,有了这三个系统,就更能反映各个方面的意见,有利于决议的贯彻执行。[17]周恩来的这段话,从我国的政治现实出发,道出了我国政治体制在组织体系上的一个突出特点,就是它包括了中国共产党、政权机关和人民政协三个系统。有学者在分析我国政治体制的组织系统时,认为我国横向有“政党组织系统”和“国家组织系统”,在“政党组织系统”中包括中国共产党和各民主党派,但没有人民政协。⒅我认为,还是按照周恩来三个系统的划分比较符合实际,也更为合理。因为中国共产党之所以能够在我国政治体制中单分出来成为一个系统,原因是它在国家政治生活中起着领导核心作用。民主党派不具备这样的作用。而人民政协恰恰是各民主党派和人民团体参政议政的组织。有了人民政协,不仅各民主党派,而且各重要人民团体在我国政治体制中都有了自己的位置。
从政治现实来看,体现周恩来讲的三个系统,我国在各级行政区划单位普遍设有中国共产党的各级委员会,各级人民代表大会、各级人民政府和司法机关,以及人民政协的各级委员会(政协组织设置到县)。在这些机构中,中国共产党处于领导和执政地位,人民代表大会是国家权力机关,人民政府是国家行政机关,人民法院、人民检察院是国家司法机关,人民政协则是政治协商机关。在它们之间,人大与政府、司法机关不是西方那种三权分立下的相互制衡关系,人民政协与人大也不是那种互相制衡两院制下的上下议院关系,而是在中国共产党的统一领导下各司其责、分工协作,互为补充、相辅相成。这就从组织体系上体现和保证了中国共产党领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
(四)从政治运行机制的角度看,它还指人民政协是我国政治制度运行特别是决策、监督运行机制中不可缺少的重要环节
人民政协履行职能始终是与党和国家的工作紧密联系在一起的。