根据文书类型不同,我们进一步分析了不同类型裁定结果的数量,其中,8424份裁定书载明的裁判结果包括裁定驳回再审申请、裁定提审、裁定准许申请人撤回再审申请、裁定指令受理(审理)、裁定指令再审或裁定发回重审,其具体分布如下:
从目前裁定书数量较高的情况分析,大多数再审行政诉讼案件未能进入对行政行为合法性、行政机关是否依法履职等实体内容的审查。除了撤诉案件外,很多当事人未能准确把握行政法相关规定及行政诉讼法,未能正确适用和理解法律,导致起诉存在程序性问题,本文有关“争议焦点”部分也将对此进行详细分析。剩余42份最高院再审判决书,其载明的最终判决结果包括撤销判决、维持判决。不同类型判决结果的数量分布如下:
从上表看,最高院通过撤销判决以及部分撤销、部分维持判决对申请人再审行政诉讼案件进行再审时的改判率为85.71%。
四、涉诉行政行为类型
注:上述涉诉行政行为中的行政复议仅指申请人对行政复议机关作出的行政复议决定不服提起诉讼的情形。
经分析,3101份裁判文书系申请人对一审、二审人民法院作出的不予立案、驳回起诉裁定不服申请再审,剔除该3101份程序性审查的裁判文书,剩余5365份裁判文书涉及实体性裁判结果,其涉及的行政行为主要包括政府信息公开、不履行法定职责、房屋征收与补偿、土地征收、行政复议、行政裁决、行政强制、行政协议。其他涉诉的行政行为还包括:行政许可、行政处罚、行政征收、行政处理、行政给予、土地登记、国家赔偿等。
与此前我们发布的2018年、2019年《最高院再审行政诉讼案件大数据报告》相比,房屋征收与补偿、政府信息公开、行政复议、行政强制等行政行为依然是最高院再审行政诉讼案件的主要涉诉行政行为。

五、诉讼主体分析

1.申请人类型分析

通过分析,最高院再审行政诉讼案件中的申请人包括自然人、法人、村民小组(村民委员会)等其他组织以及行政机关。不同申请人的数量如下:
通过上表可以看出,申请人主要以自然人和法人为主,这也是行政诉讼最主要的两类原告类型。其中,自然人作为申请人的案件数量占全部案件数量的88.79%。为进一步研究,我们对2020年自然人作为申请人的最高院再审行政诉讼案件有关争议事由进行了统计分析。主要争议事由包括:
(1)对一、二审人民法院作出的不予立案或驳回起诉裁定不服申请再审;
(2)对行政机关作出的房屋征收决定、房屋征收补偿决定不服申请再审;
(3)对行政机关作出的行政复议决定不服申请再审;
(4)对行政机关作出的政府信息公开答复不服申请再审;
(5)对行政机关未履行《房屋安置补偿协议》不服申请再审;
(6)对行政机关作出的行政裁决不服申请再审;
(7)对行政机关作出的行政确权行为不服申请再审;
(8)对行政机关作出的行政强制行为不服申请再审。
自然人申请再审的争议事由种类较多,其中占比最大的三个事由主要为:对行政机关作出的房屋征收决定、房屋征收补偿决定不服、对行政复议决定不服以及对政府信息公开答复不服,这三类争议事由合计占全部自然人争议事由的比重超过48%。
2.被申请人类型分析
通过分析,被申请人的类型包括:国家部委与政府及其职能部门作为共同被申请人、县级以上人民政府与政府职能部门或园区管委会作为共同被申请人、镇政府(街道办)与政府职能部门作为共同被申请人以及国家部委、县级以上人民政府、园区管委会、镇政府(街道办)单独作为被申请人以及自然人、其他组织等。不同被申请人数量如下:
通过分析,被诉各级政府中,根据被诉频率的高低,排序依次为:县(区)政府、市(州)政府、省(自治区)政府、园区管委会、镇政府。其中,县(区)政府为被申请人的裁判文书共计4563份,占比为57.48%;市(州)政府为被申请人的裁判文书共计2320份,占比为29.22%;省(自治区)政府为被申请人的裁判文书共计902份,占比为11.36%;园区管委会为被申请人的裁判文书共计131份,占比为1.65%;乡镇政府作为被申请人的裁判文书共计22份,占比为0.28%。
经深入分析,省、市、县政府单独作为被申请人的裁判文书共计5414份,占各级政府(不包含乡镇政府及街道办)涉诉裁判文书数量的69.54%;省、市、县政府及其职能部门作为共同被告涉诉的裁判文书共计2371份,占各级政府(不包含乡镇政府及街道办)涉诉裁判文书数量的30.46%。为明确区分县级以上地方人民政府与所属职能部门作为行政诉讼被告的界限,尽量避免或减少多年来在行政诉讼实践中,诉讼当事人及其代理人为了提高管辖级别,将本应以政府部门为被告的案件而以政府作为被告起诉的情形,本着实质性解决行政争议,达到案结事了的诉讼目标,2021年03月25日,最高人民法院发布《关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》,对正确确定县级以上地方人民政府的行政诉讼被告资格作出了相关解释。根据上述《规定》,公民、法人或者其他组织不服县级以上地方人民政府通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式进行指导的行为提起诉讼的,人民法院应当释明,告知其以具体实施行政行为的职能部门为被告。
为进一步研究,我们分析了县级以上人民政府作为被申请人的具体数据,具体情况如下:
依据上表可以看出,县级以上人民政府作为基层政府,承担了庞大的日常行政管理职责,因此,县级以上人民政府作为被申请人的案件数量较多。我们此前发布的2018年、2019年《最高院再审行政诉讼案件大数据报告》中,县(区)政府依然是最高院再审行政诉讼案件中最主要的被申请人。基于此,县(区)政府更应加强法治政府建设、聘请法律顾问为其提供法律服务,防范其法律风险。
争议焦点分析
根据再审申请人不服程序性的裁判结果和实体性裁判结果提起的再审,我们从两个角度对2020年度最高院再审行政诉讼案件中的争议焦点进行具体分析。
一、再审案件的程序性争议焦点
通过3101份再审申请人不服人民法院不予立案、驳回起诉的裁定申请再审案件的裁判文书分析,其中有明确争议焦点的裁定文书有1002份,涉及的争议焦点主要包括:当事人的起诉是否符合法定起诉条件、被告主体是否适格、当事人的起诉是否属于行政诉讼受案范围、当事人的起诉是否超过法定期限、是否属于重复起诉等。
当事人的起诉是否符合法定起诉条件、被告主体是否适格以及当事人的起诉是否属于行政诉讼受案范围在所有的争议焦点中占比达86%。最高院再审案件对于程序性内容审查时,首要审查的是对当事人的起诉是否符合法定起诉条件。同时,审查是否属于受案范围并不仅仅依据《最高人民法院关于适用的解释》,还结合案件实际情况是否对当事人造成实质影响进行分析。为进一步探究,我们从以下五个方面分析了再审案件程序性审查的争议焦点:
1.当事人的起诉是否符合法定条件
《行政诉讼法》第一章总则中第六条规定的对行政行为进行合法性审查的原则决定了必须首先存在可诉的行政行为,在确定了存在可诉的行政行为之后,审查是否符合其他法定起诉条件才得以顺理成章。
在确定存在可诉行政行为的基础上,需依据《行政诉讼法》第四十九条对起诉需有事实根据和起诉事项属于人民法院受案范围这两个法定起诉条件优先审查的同时,结合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款罗列规定了十余种法定起诉条件进行审查。并非每个案件都必须全部满足所列法定起诉条件。如不符合法定起诉条件之一的,便应驳回起诉。
2.被告主体是否适格
判断行政诉讼的被告是否适格,既要审查该机关是否是行政行为的作出者,亦应审查作出行政行为的主体是否具有法定职权。倘若存在授权、委托等职权转移情形的,则应当按照《行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条等条款的规定,确定适格被告。但有职权者,并不必然是行为者。如《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定,市、县人民政府负责本行政区域内的土地、房屋征收工作,但在具体实施过程中可以由市、县人民政府自己实施,也可以交由具体的实施单位或下级乡镇政府、街道办事处实施。在此种情况下,如入户测量评估、单户表确认公示、征收补偿协议签订及履行、房屋搬迁等工作已经交由实施单位实施的,一般不宜再推定市、县人民政府为此类案件的被告。
3.当事人的起诉是否属于行政诉讼受案范围
行政行为是否属于行政诉讼受案范围不能仅仅以《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定的十种情形单独进行判断,例如第九种与第十种,如单看第九种情形,行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为当然不属于行政诉讼的受案范围,但是一旦对信访事项作出有关第十种规定的对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,此时对信访的处理就具备了可诉性。人民法院判定当事人的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围的一个重要标准就是是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。如未对当事人权利义务产生实际影响,则不属于行政诉讼受案范围。
4.当事人的起诉是否超过法定期限
对于起诉期限的判断,一方面要结合行政机关是否能够对于告知行为进行举证,另一方面要结合案件实际对当事人是否知晓进行判断。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十五条、第六十六条的规定,申请人对行政机关的行政行为不服提起诉讼的期限应从知道或者应当知道具体行为内容之日起一年内提出,超过上述期限的,则被认定为起诉超过法定期限。所谓“知道”,应当是指有充分证据证明,申请人知道作出行政行为的时间;所谓“应当知道”,是指遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,根据相关证据,推定申请人知道作出行政行为的时间。
5.是否属于重复起诉
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定:“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,同时具有下列情形的,构成重复起诉:(一)后诉与前诉的当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。” 但是判断当事人在同一法院或不同法院分别起诉所形成的案件是否构成重复起诉,应当从案件的当事人、诉讼标的(法律关系)、诉讼请求等方面是否相同进行综合性考量和实质性判断,才能得出一个正确的结论,而不能仅局限于形式上的判断。如果经实质审查,后诉与前诉系基于相同的当事人(或具有替代、涵盖、承继关系)、同一事实、同一法律关系以及主要诉讼请求相同,则可以认定后诉构成重复起诉。
二、再审案件的实体性争议焦点
为进一步探究,我们从以下四个方面分析了再审案件实体性争议焦点:
1.被诉行政机关作出的行政行为是否合法
在最高院行政诉讼再审案件中,实体性审查的核心就集中在被诉行政机关的行政行为是否合法。《行政诉讼法》第六条、第四十三条第二款及第七十条的规定,人民法院审理行政案件,应当遵循被诉行政行为合法性审查的原则,按照法定程序,全面、客观地审查核实证据,对被诉行政行为的合法性进行全面、客观的审查,不受原告诉讼请求和理由的限制;对被告作出的行政行为审查的主要内容包括:主要证据不足,适用法律、法规错误,违反法定程序,超越职权,滥用职权,明显不当六个方面。无论原告是否对前述六个方面提出异议,人民法院都必须逐一进行合法性审查。
同时,认定行政行为是否合法,应当依据行政机关作出行政行为时的事实和法律,而不能以行政行为作出后新发生的事实或变化了的法律规定来认定之前行政行为的合法性。
另外,对于经行政复议的再审案件,可能原行政行为合法,但是复议决定改变原行政行为错误,在满足撤销复议决定法定条件的情形下,如果原行政行为认定事实清楚,主要证据充分,适用法律法规正确,程序合法的,应当在判决撤销复议决定的同时,一并判决恢复原行政行为的法律效力,不应再判决责令复议机关重新作出复议决定。
2.补偿决定是否合法
经深入分析具体案例,被申请人作出的被诉《补偿决定》是否合法,主要涉及四个问题:一是评估程序是否合法;二是评估机构的选定是否合法;三是房屋评估报告是否合法;四是再审申请人主张被诉《补偿决定》未对其土地使用权和自建建筑进行补偿的问题。具体问题的分析如下:
(1)关于评估程序是否合法的问题。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款和《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款的规定,房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;在规定时间内协商不成的,由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定,或者采取摇号、抽签等随机方式确定。
(2)关于评估机构的选定是否合法的问题。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定,房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定,房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;在规定时间内协商不成的,由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定,或者采取摇号、抽签等随机方式确定。
(3)关于房屋评估报告是否合法的问题。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定,对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
(4)关于再审申请人主张对其土地使用权未予补偿的问题。
《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定,被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。据此,国有土地上房屋的评估价值一般包含了其所在土地的价值,除非涉案房屋所占土地合法,且大于该地段所允许的容积率,则对于超出部分可以考虑给予适当补偿。
(5)关于再审申请人主张自建建筑未予补偿的问题。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。
3.行政复议申请是否符合受理条件
人民法院行政诉讼的受案范围与刑事、民事诉讼不同,由于行政诉讼涉及相对人、行政主体与司法机关三者的监督行政和解决争议等多重功能,是否受理行政复议申请再审案件,除取决于是否属于可诉行政行为,还应当审查行政复议申请是否超过法定期限、是否属于行政复议受理范围、是否符合法定条件、有无利害关系、复议申请是否具体等,并充分考虑行政行为起诉是否具有紧迫性和实效性、是否更适宜通过其他途径解决、是否有更便捷高效的方式可以代替、诉请保护的利益是否符合规定等因素,并结合个案实际情况、审查涉及的相关法律法规、行政行为作出情况综合判断。
4.行政机关是否依法履行职责
公民、法人或者其他组织诉请确认行政机关不履行法定职责的行为违法,应当以该行政机关负有相应的法定职责为前提。此处的法定职责,系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定,具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责,即行政机关基于具体的事由、针对特定的行政相对人有具体作为的义务,而不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督职责。
行政相对人对具有管辖职权的行政机关处理不满意,可以向上级行政机关投诉、举报、反映,要求上级行政机关监督、督促具有相应管辖职权的行政机关依法履行职责;上级行政机关也有权依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《信访条例》等法律法规规定进行相应处理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(八)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为。” 再审申请人对上级行政机关的处理不服,要求上级行政机关履行“查处、追究”的职责,或要求责令下级行政机关履行相应职责,属于行政机关的内部监督管理范畴,不属于人民法院行政诉讼受案范围。如果再审申请人认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益,可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济。
另外,对于申请人要求行政机关落实有关政策性规定为由申请再审的,由于行政诉讼主要是通过合法性审查解决法律争议问题,不直接解决政策问题,因此,对于行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为,因缺乏可以直接适用或参照的法定标准,人民法院事实上也很难进行司法审查。这也是目前司法实践中存在的难以解决的问题。
行政机关败诉案件常见问题主要裁判观点
一、案涉房屋拆除行为被确认违法后,行政机关也应就当事人的房屋补偿事宜作出房屋征收补偿决定。
【裁判规则】案涉房屋拆除行为被法院确认违法后,当事人要求补偿安置的,行政机关认为当事人要求补偿安置的前提已不存在,其只能通过行政赔偿程序或行政赔偿诉讼要求赔偿,没有法律依据。行政机关应当就当事人的房屋补偿申请尽快作出补偿决定,同时可就屋内物品赔偿问题,以及案涉行政赔偿决定一并予以处理。
【案例索引】(2020)最高法行再269号林常红、河南省郑州市惠济区人民政府再审行政判决书
【裁判观点】根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定,在房屋征收过程中,被征收人有权先获得补偿,且对补偿方式依法具有选择权。房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议的,房屋征收部门应及时报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。关于房屋损失,林某某作为被征收人依法有权选择通过行政补偿程序请求区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定和案涉《粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案》对其进行补偿,也可以选择通过行政赔偿程序请求区政府给予行政赔偿。法院认为,区政府以房屋拆除行为被确认违法后,林某某要求补偿安置的前提已不存在为由,不予补偿,只能通过行政赔偿程序或行政赔偿诉讼要求赔偿,没有法律依据。区政府应当就林某某的房屋补偿申请尽快作出补偿决定,同时可就屋内物品赔偿问题,以及案涉行政赔偿决定一并予以处理。
二、行政机关于二审判决生效后向人民法院提交的证据已经超过举证期限、不应被认定为新证据
【裁判规则】根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十一条、第五十二条的规定,按照审判监督程序审理的案件,对当事人依法提供的新的证据,法庭应当进行质证。该“新的证据”是指(一)在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据;(二)当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得,人民法院在第二审程序中调取的证据;(三)原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。
【案例索引】(2020)最高法行申760号 山西省大同市天镇县人民政府、张万春再审审查与审判监督行政裁定书
【裁判观点】根据《行政诉讼法》第六十七条第一款的规定,被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据《行政诉讼法》第三十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十四条的规定,被告在作出行政行为时已经收集了证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的,经人民法院准许,可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的,经人民法院准许,被告可以补充证据。被告申请延期提供证据的,应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的,被告应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的,视为被诉行政行为没有相应的证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十一条、第五十二条的规定,按照审判监督程序审理的案件,对当事人依法提供的新的证据,法庭应当进行质证。该“新的证据”是指(一)在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据;(二)当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得,人民法院在第二审程序中调取的证据;(三)原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。