中国城乡二元结构不仅体现为城乡二元经济结构,还体现为城乡二元社会结构、城乡二元政治结构、城乡二元文化结构和城乡二元生态结构。要实现城乡发展一体化,就必须抓住城乡经济、社会、政治、文化、生态这五方面最要害的问题,破解五重城乡二元结构。
第一,完善市场体系,破解城乡二元经济结构。中国城乡二元经济结构的形成一方面源于农业与非农产业分工所带来的分工差异,另一方面则由于新中国成立以来城乡市场体系被人为分割,生产要素配置向城市倾斜,工农业产品价格剪刀差造成了农业与非农产业之间的巨大差距。因此,要破解城乡二元经济结构,中国必须建立完善的市场体系,将农村农业与城市非农产业紧密联系在一起;工农业产品按照市场机制形成均衡价格,并进行等价交换;资本、劳动力、技术、管理等生产要素在城乡间自由流动。通过这些措施加速城乡二元经济结构破解,最终实现城乡经济一体化。
第二,促进机会均等,破解城乡二元社会结构。中国城乡二元社会结构主要表现为城乡居民所能享受的公共服务存在巨大差距。而要破解城乡二元社会结构,应率先在教育和医疗两方面取得突破:一是为城乡居民提供均等化的教育机会。城乡教育机会不均等直接危害农村的人力资本提升和发展潜力蓄积,会使农民尤其是年轻一代的农民生活在无望和无未来的环境中,将导致农村的进一步凋敝。对此应通过“镇办小学-县办初中-市办高中”三位一体的模式整合农村教育资源;加大政府财政投入、加强对地方官员的考核;实施招生入学时保证一定水平的农村生源、培训农村教师、加强农民职业技能培训等。二是为城乡居民提供均等化的医疗卫生服务。城乡医疗卫生服务不均等直接影响农村居民的健康水平和生活质量,对此应通过“镇办卫生所-县办-所具有较高水平的综合医院-市办若干所现代化中心医院和专业医院”三位一体的模式整合农村医疗卫生资源;加大财政投入力度,并借助国有企业、民间非政府组织(NGO)、民营企业和民间资本的力量共同办好农村医疗卫生。
第三,取消户籍限制,破解城乡二元政治结构。中国城乡二元政治结构的形成主要源于新中国成立后逐渐确立并不断升级的户籍制度,造成城乡居民在历史差距、居住空间、产业部门和社会地位上的四重锁定效应。因此,中国要破解城乡二元政治结构,必须逐步放开户籍限制,并疏通由户籍制度所阻塞的三条渠道:一是疏通农民成为市民的渠道,使农民能够在城市就业,并且享受与市民基本均等的公共服务和政治权利。二是疏通低收入者成为高收入者的渠道。从个人层面看,疏通该渠道能够为个人的垂直社会流动营造良好的外部环境;从群体层面看,疏通该渠道有利于社会的和谐与持续发展。三是疏通社会各阶层之间交流的渠道,包括疏通社会各阶层之间对话、合作、人员自由流动的通道。
第四,树立现代理念,破解城乡二元文化结构。中国城乡二元文化结构自中国城乡差别形成之初便存在了,并在数千年中缓慢演变。但自1978年开始市场化取向改革后,城乡文化开始加速分离:城市市场经济文化和农村自然经济文化迥然不同;城市居民和农村居民思维方式差别明显;城市居民和农村居民生活方式差异显著。因此,中国要破解城乡二元文化结构,就必须破解农村自然经济和计划经济下依赖、守旧、封闭的理念和文化,树立现代市场经济下自主、创新、开放的理念和文化。
第五,构建生态文明,破解城乡二元生态结构。中国城乡二元生态结构自市场化取向改革之后开始形成,随着经济社会的发展,城市开始注重环境保护和生态建设,以前影响城市环境的土地开发不合理、污染严重、水资源告急等问题开始受到重视,城市环境趋向好转。但同时农村环境恶化的趋势并未扭转,污染严重、乱占耕地普遍、村容村貌恶化。因此,中国要破解城乡二元生态结构,必须构建生态文明,具体包括四方面:一要建立制度。要建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制,把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城乡发展一体化评价体系,对各级政府进行考核;要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。二要优化格局。在守住18亿亩耕地红线的前提下,构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。三要改变方式。发展循环经济,促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化;推动资源利用方式根本转变,加强全过程节约管理,大幅降低各类资源能源消耗强度。四要大力保护。加大自然生态系统和环境保护力度;加快农田水利建设,增强城乡防洪抗旱排涝能力;“以解决损害群众健康突出环境问题为重点,强化水、大气、土壤等污染防治”。
四、城乡发展一体化的战略目标
到2020年,中国城乡发展一体化的战略目标包括概念性目标和指标性目标两部分。
(一)概念性目标
中国城乡发展一体化的概念性目标可概括为:城乡良性互动,协同效率提高;--元结构破解,五位一体初成;区域差距缩小,均衡发展实现。
第一,城乡良性互动,协同效率提高。其一,在城市与农村“帕累托式发展”的前提下,在城乡“理应+外合”两大利益协调机制的引导下,通过农业现代化、农村城镇化、农民市民化三条路径,使城乡之间在人员流动、要素流通、市场构建、产业发展、观念互补等方面实现良性互动。其二,城市与农村的整体发展效率均得到提高,形成“1+1>2”的结果,这主要体现在城乡发展方式科学、发展质量提高、发展成本降低,城市与农村之间互动发展的效率得到提高。[11]
第二,二元结构破解,五位一体初成。其一,中国城乡经济、社会、政治、文化、生态五重二元结构得以破解,长期困扰中国城乡协调发展的五重二元问题最终解决。其二,通过完善市场体系、促进机会均等、取消户籍限制、树立现代理念、构建生态文明等五项重点工作作为突破口,带动城乡全面发展,初步构建起经济、社会、政治、文化、生态“五位一体”的城乡发展一体化格局。
第三,区域差距缩小,均衡发展实现。其一,城乡发展一体化要求中西部和东部、东北之间的城乡差距控制在合理范围之内,实现中国四大区域的城乡关系均衡发展。其二,要求全国各省级单位之间城乡差距控制在合理范围之内,实现31个省区市[12]的城乡关系均衡发展。其三,要求全国各个城市群,如长三角、京津冀、珠三角、长株潭、山东半岛、辽东半岛、海峡西岸、武汉、中原、成渝、关中、北部湾等之间的城乡差距控制在合理范围之内,实现全国城市群的城乡关系均衡发展。其四,要求全国各个开发开放新区、城乡统筹示范区、综合配套改革示范区之间的城乡差距控制在合理范围之内,实现这些单元之间的城乡关系均衡发展。