(1)备案审查机关是否应享有改变或撤销权? 备案审查中审查的效力体现在哪里?从《立法法》和《监督法》的规 定来看,审查的最终形式就是改变或撤销,因此,备案审查机关必须 同时享有改变或撤销权。但是,现实中还存在一些备案审查机关没有 改变或撤销权的情形,比如,省级的地方性法规要报送全国人大常委 会和国务院备案,全国人大常委会有权撤销同宪法、法律、行政法规 相抵触的省级地方性法规,但国务院对省级的地方性法规并无改变或 撤销权,这势必对备案审查的效果产生极大损害。 (2)备案审查与改变或撤销到底是一种制度还是两种制度? 由于备案审查机关必须具备改变或撤销权,同时,备案审查与改变或 撤销一样都是一种事后的、主动的审查,由此就引发了备案审查与改 变或撤销到底是一种制度还是两种不同制度的问题。笔者更愿意把备 案审查作为改变或撤销的一种具体化实施方式。因为改变或撤销制度 虽然早已存在,但由于缺乏相关的程序规定,比如改变或撤销机关在 什么时候、什么情况下行使改变或撤销权,故该制度一直处于“闲置” 的状态。而备案审查制度的建立,尤其是将审查与备案联系起来,可18 以说为审查机关提供了一个契机,从而可以“盘活”整个制度。 但这种想法在现阶段来看可能还只是一种“理想”,因为备案审查制 度虽然与改变或撤销制度存在诸多相似点,但也不相容的地方。首先, 改变或撤销的范围要大于备案审查的范围,比如,全国人大常委会制 定的法律、决议、决定以及自治区的自治条例和单行条例,当前都没 有纳入备案审查的范围,只能通过改变或撤销制度来进行审查。其次, 改变或撤销的机关要多于备案审查机关。从《立法法》和《监督法》 的规定来看,备案审查机关仅限于人大常委会和政府,但有改变或撤 销权的机关除此之外还包括人大。由此可见,备案审查并不能完全涵 盖改变或撤销。但是,如果这是两种不同的制度,那么势必产生这两 种审查的结果如何协调的问题。比如对于各级政府的决定、命令,同 级人大常委会是备案审查机关,而上级政府则有权改变或撤销。如果 同级人大常委会的备案审查结论与上级政府的改变或撤销结论发生冲 突,如何协调?这将是一个非常大的难题。[11]所以,笔者建议,应 当尽快将备案审查制度与改变或撤销制度统一起来。 2、与行政复议中附带性审查制度的协调 《行政复议法》规定的对其他规范性文件的附带式审查,虽然表面上 是随个案争议发生,但由