2014年12月,国办印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。随着农村土地使用权特别是承包土地经营权流转日益增多,土地产权流转交易市场逐步发展。目前,21个省份出台农村产权流转交易市场建设的指导性文件,全国共有1239个县(市、区)、18731个乡镇建立农村土地经营权流转服务中心。总体上看,逐步构建起了符合农村实际和土地产权流转交易特点的制度框架。
我国农村实行的集体土地家庭承包经营制度,是在总结正反两方面经验教训基础上,经过长期探索逐步确立的,展现出广泛适应性和巨大包容性。这40年走下来,我们见证乃至参与了一系列重大事件、重大改革,经验弥足珍贵,值得总结、发扬和继承。
一是始终坚持尊重农民主体地位和首创精神。纵观40年农村土地制度变革,历次重大创新都是从人民利益出发,顺应民心民意,尊重农民首创精神,把选择权交给农民,由农民选择而不是代替农民选择。改革之初搞家庭联产承包制,土地所有权归集体,承包权归农户,就是尊重农民群众自己的选择。现阶段,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,也是顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿。
二是始终坚持处理好稳定与放活的关系。土地制度是国家的基础性制度,在深化农村土地制度改革过程中,注重把握好变与不变的关系。坚持以稳定为基础,从第一轮土地承包期限15年,到第二轮土地承包期限30年,再到党的十九大提出第二轮土地承包到期后再延长30年,始终强调稳定农村土地承包关系,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。与此同时,积极探索放活的有效路径,实行承包地“三权分置”,放活土地经营权,实现了土地资源在更大范围内优化配置。正是这种稳中求变、以活促稳的改革举措,使得我国农村基本经营制度焕发出持久的生命力。
三是始终坚持市场化改革方向。土地是资源,也是要素。在农村土地制度改革过程中,始终坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好地发挥政府作用,提高土地利用效率。以市场导向配置土地资源,引导土地向种田能手和新型农业经营主体流转,发展多种形式适度规模经营;同时,强化政府的公共服务,完善农村土地法律政策,促进土地资源保护有效、流动有序。通过市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”各司其职、优势互补,激发市场活力。
四是始终坚持渐进性改革方式。我国农村土地制度改革始终坚持稳中求进总基调,由点及面、审慎稳妥推进。设立农村改革试验区,开展土地承包经营权流转和退出、承包地确权登记颁证、承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款、农村集体资产股份权能改革以及土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等试点,及时总结基层的实践经验,起到了“摸着石头过河”的作用,趟出了有效的改革路径。可以说,农村土地制度的每一项改革举措,都采取了先试点试验、再逐步推广、最终全面铺开的做法,确保不翻烧饼、不走弯路,使改革平稳有序持续推进。
五是始终坚持因地制宜。我国幅员辽阔,天南地北,民族众多,各地资源禀赋、生产力发展水平差异较大。深化农村土地制度改革,始终坚持从实际出发,因地制宜、分类施策,做到对症下药、量体裁衣。鼓励各地立足资源条件、经济社会发展阶段和区域发展战略定位,在中央的总体部署下,开展符合实际的实践探索和制度创新,不搞一刀切,不搞齐步走。
三、新时代农村土地制度改革的要求和方向
当前,我国农业农村正经历着广泛而深刻的历史性变革,农业生产从传统向现代转型,农村社会从封闭向开放转变,城乡关系从分割向融合转化,每年有超过1000万农村居民市民化、1000万农村人口脱贫,农村正在消除贫困、全面奔向小康,可谓千年未有之变局。土地制度作为农村最基本的制度,必须适应新的形势变化进行改革和完善,这是新时代赋予的新使命。为此,要进一步认清形势、理清思路,把握好新时代农村土地制度改革的方向。
(一)深入学习领会习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述。习近平总书记一直高度重视农村土地问题,对深化农村土地制度改革作出了一系列重要论述,回答了为什么要改革、怎么样改革等重大问题,为新时代深化农村土地制度改革指明了方向。
第一,关于改革的主线。习近平总书记指出,我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的,新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民与土地的关系。总书记强调,农村土地第二轮承包到期后再延长30年,这是保持土地承包关系长久不变的重大举措;要严格保护农户承包权,任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权;农村土地承包关系要保持稳定,农民的土地不要随便动;农民失去土地,如果在城镇待不住,就容易引发大问题。总书记的深刻论述,从历史和现实两个维度,进一步明确了新时代农村土地制度改革的工作主线。
第二,关于改革的目标。习近平总书记指出,要完善农村产权制度,健全农村要素市场化配置机制。总书记强调,要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式;完善承包地“三权分置”制度,在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下,平等保护土地经营权;加强土地经营权流转管理和服务,推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行;探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。总书记的深刻论述,阐明了现代农村土地产权制度的基本框架,进一步明确了新时代农村土地制度改革的主要目标。
第三,关于改革的重点。习近平总书记指出,必须坚持和完善农村基本经营制度,决不能动摇。这不是一句空口号,而是有实实在在的政策要求,就是要坚持集体所有,坚持家庭承包,坚持稳定农村土地承包关系;农村土地农民集体所有,是农村基本经营制度的“魂”;集体土地承包权属于农民家庭,是农村基本经营制度的根本。总书记强调,要以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变,来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化,推动提高农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化,使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。总书记的深刻论述,从辩证的角度科学把握了农村土地制度的变与不变,进一步明确了新时代农村土地制度改革的重点任务。
第四,关于改革的路径。习近平总书记指出,现阶段深化农村土地制度改革,要更多考虑推进中国农业现代化问题,既要解决好农业问题,也要解决好农民问题,走出一条中国特色农业现代化道路。总书记强调,土地流转和多种形式规模经营,是发展现代农业的必由之路,也是农村改革的基本方向。“大国小农”是我们的基本国情农情,要处理好培育新型农业经营主体和扶持小农生产的关系,农业生产经营规模宜大则大、宜小则小;要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度,与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。总书记的深刻论述,立足实际、尊重规律,进一步明确了新时代农村土地制度改革的实现路径。
第五,关于改革的底线。习近平总书记指出,农村土地制度改革是个大事,涉及的主体、包含的利益关系十分复杂,必须审慎稳妥推进。农村改革不论怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了,决不能犯颠覆性错误。总书记的深刻论述,确立了稳中求进、健康有序的基调,进一步明确了新时代推进农村土地制度改革的底线原则。
(二)准确把握农村土地制度改革的形势要求。进入新时代,我国国内外形势发生了深刻变化,客观上对农村土地制度改革提出了新的要求。
第一,国际化市场化加快推进,实现农业高质量发展,迫切要求进一步优化土地资源配置。今天的中国农业,已经深度融入世界农业产业体系当中。我国农产品进出口总额自2014年起稳居世界第二,2017年农产品进出口总额超过2000亿美元,同比增长9.1%。日益加深的国际化市场化,对深化农村土地制度改革带来了深刻影响。一方面,土地资源高效利用的要求更加迫切。我国有2亿多农业经营户,户均耕地面积只有7亩多,仅相当于欧盟的1/40、美国的1/400,缺乏国际竞争力,部分进口农产品到岸税后价格低于国内价格,有的品质还优于国内农产品。这就需要通过深化农村土地制度改革,引导土地经营权有序流转,发展多种形式适度规模经营,实现小农户与现代农业发展有机衔接,推进标准化生产,降低生产成本,提高农业发展质量效益和竞争力。另一方面,土地资源的配置空间得到拓展。2017年我国进口的大豆、棉花、食糖等农产品,按目前国内单产水平计算,相当于8亿多亩的播种面积。这既满足了国内日益增长的农产品需求,也在一定程度上利用了国际耕地资源,减轻了国内土地资源压力,可以使有限的土地资源更多地配置到具有比较优势的农业产业,增加了土地制度改革的空间和余地。
第二,工业化城镇化加快推进,促进农村劳动力分工分业和农业转移人口市民化,迫切要求进一步加大对农民的土地权益保护。近年来,农村劳动力大量转移进城。2017年,进城务工的农村人口达2.87亿,我国常住人口城镇化率达到58.52%,户籍人口城镇化率也达到了42.35%。预计2035年我国常住人口城镇化率将达到70%。大量农民离土离乡、进城就业,农村土地流转、人地分离的现象将十分普遍,这对保护农民的土地权益提出了更高要求。一方面,要保护进城务工者的土地权益。进城务工农民在城镇稳定就业定居,是一个长期过程,他们对事关切身利益的承包经营权、宅基地使用权等土地权益更加关注。这就要求在深化农村土地制度改革过程中,要维护好进城农民的合法土地权益,不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件,使他们能安心在城镇工作生活,提高城镇化发展质量,促进社会和谐稳定。另一方面,要保护在乡务农者的土地权益。我国国情农情决定了,小农户和新型农业经营主体将在一定时期内长期共存。小农户大多是自己经营承包地,新型农业经营主体大多是租赁农户承包地经营。既要保护好农户的承包权,也要平等保护好新型农业经营主体的经营权,才能为解决“谁来种地”的问题奠定制度基础。
第三,实施乡村振兴战略,实现城乡融合发展,迫切要求进一步强化土地制度供给。党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署,要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。土地是农村最大的财富,土地制度改革与农民生产生活、乡村产业发展、乡村治理等紧密相连,是推进乡村振兴的关键环节。在土地制度改革过程中:一方面,要加快盘活农村土地资源要素,无论是加强农村人居环境整治、建设美丽家园、改善农民生活条件,还是发展乡土产业、庭院经济、搞休闲农业、民宿和乡村旅游,都需要通过推进承包地和宅基地“三权分置”等土地制度改革,激活土地要素活力。同时又要守住底线,不能搞“大棚房”,不能变相搞耕地非农化。另一方面,要推进城乡土地要素平等交换,在土地征收、集体经营性建设用地入市等改革过程中,要保障农民公平分享土地增值收益;要改革完善土地出让收入使用制度,调整完善土地出让收入使用范围,改变长期以来农村土地出让收益“取之于农、用之于城”的状况,提高农业农村投入比例,更多地用于农业农村发展。
(三)牢牢把握农村土地制度改革的总体方向。当前和今后一个时期,深化农村土地制度改革,要以习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述为指导,在坚持农村基本经营制度的前提下,完善农村土地制度,坚持农村土地集体所有,保障农民土地权益,激活农村“沉睡”的资产资源。
一是产权关系明晰化。产权明晰是产权保护、变更和交易的前提。承包地、宅基地等农村土地,存在着集体经济组织、农民和使用者等多元主体,利益关系复杂,在市场经济条件下,必须明确产权归属,确保产权关系清晰。如在承包地“三权分置”中,集体所有权作为自物权,具有本源性,是派生承包权和经营权的基础;承包权作为他物权,是一种排他性的身份资格权,在集体经济组织内封闭运行;经营权派生于承包经营权,依流转合同而取得,具有社会性和开放性。处理好各个权利主体与土地的关系,实质是界定各个权利主体的权利边界,明确所享有的权利范围,以维护各方合法权益。要加快建立健全农村土地产权登记制度,明确集体经济组织、农民、使用者等主体之间的土地产权关系。
二是农地权能完整化。权能是权利的内容,也是实现权利的能力。让农民享有政策法律赋予的完整土地权能,是农村土地制度改革的重要任务。农村土地产权类型较多,权能尚不完善,新的权能形态随着经济社会发展又在不断产生。如国家赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权能,这体现了承包农户的基本权益。但也要看到,承包权的继承、退出权能,经营权的抵押、担保等权能尚未在法律层面予以明确;集体经营性建设用地的出租、出让(转让)、入股,以及与国有土地同等入市、同权同价等权能仍在试点中探索。因此,要继续深化相关试点,进一步探索赋予农民更多的土地权能。
三是流转交易市场化。土地使用权的市场化流转是促进土地资源优化配置的必然要求。土地作为农村最重要的生产要素,要在坚持集体所有、家庭经营的基础上,促进其依法自愿有偿流转。特别是集体建设用地,要建立健全城乡要素市场化配置机制,真正做到城乡土地同地同权,健全完善农村土地产权交易制度,支持农村集体经营性建设用地进入市场交易,让土地在流动中实现其应有价值,增加农民和农民集体的财产性收益。
四是产权保护平等化。有恒产者有恒心。有效保障和实现各类主体的土地权利,是实现农业农村健康持续发展的重要基础。要建立健全以保护农民权益为着重点的农村土地产权保护制度,落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权,赋予农民更多财产权利。同时,在依法维护集体和农户土地物权基础上,平等保护多元化土地使用者的各项合法权利,保障其有稳定的经营预期。
五是农地管理法制化。要加强改革与立法的衔接,对于目前看不透、吃不准的,可以采取局部试点的方式,同时得到法律授权,按照法定程序进行。要适应农村土地制度改革进程,加快将一些成熟的试点经验、基层做法和改革成果上升为法律安排。当前,重点是《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规的修订完善。《农村土地承包法》的修订,要将承包地“三权分置”、第二轮土地承包到期后再延长三十年、赋予土地经营权抵押担保权能等作为修法重点。《土地管理法》的修订,将对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理改革等方面提出修改意见。此外,还要加快推动完善《物权法》《担保法》等相关法律法规。法律法规的修改都要进一步强调,依法加强耕地保护,防止耕地被违规占用。
四、深入研究农村土地制度改革的重大问题
当前,农村土地制度改革站在新的历史起点上,任务艰巨而繁重。有的改革已全面推开,制度绩效初步显现,需要上升为国家法律法规;有的改革仍在试点,需要进行总结完善,形成可复制可推广的模式和经验;有的改革尚未破题,需要加强研究、探索试验,找到可行的改革路径和方案。下一步,要贯彻落实习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述,坚守底线,推进改革扩面、提速、集成,加强制度创新和制度供给,让农村资源要素活化起来,激发广大农民积极性和创造性,为乡村振兴提供强大动力。需要认真研究八个问题。
(一)稳定农村土地承包关系。巩固和完善农村土地承包经营制度,核心是稳定农村土地承包关系,这是农村政策的基石,动摇不得。总的看,当前农村土地承包关系稳定。截至2017年底,全国2.27亿农户以家庭承包方式承包了13.85亿亩集体耕地(当年账面计税面积),其中40%左右由村级集体发包,60%左右由村民小组发包。随着经济社会快速发展、工业化城镇化深入推进,统分结合的双层经营体制也面临着新的问题和挑战。在“统”的层面,实行家庭承包经营以后,农村集体经济组织逐步退出农业生产经营活动,但未能找到清晰的功能定位和有效的运转形式,一些地方甚至出现集体所有“虚置”的情形。在“分”的层面,大量农民转移进城到二三产业就业,承包农户与承包地发生分离,一些地方人地矛盾比较突出。比如,有些农户在二轮承包时因税费负担重或长期进城打工而放弃承包地,他们当中有少部分农民因年纪较大无法在城市落脚而返乡要地耕种养老。如何满足他们的诉求是一个值得关注的问题。