我国现行行政处罚体制存在的弊端及改革思路[字体:大 我国现行行政处罚体制主要是由具有行政处罚权的行政机关和被依法授权、委托组织组成,原则设置集中体现在现行的《行政处罚法》中,而《行政处罚法》 实际上也是对我国现行行政处罚体制的一种妥协。当然,它为了解决当前行政 处罚过程中暴露出来的一些弊端也采取了一些改革,如确立了实施行政处罚的 主体资格制度、相对集中行政处罚制度、罚款决定和罚款收缴相分离制度,但 实施效果并不明显,而且还重新暴露出来一些新的弊端,具体而言: 一、执罚机关庞杂、职能交叉的现象仍没有改变,而且还被披上一层合法的外 为了表述方便,我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中,虽然单设了专门一章对行政处罚的 实施机关作了规定,但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变, 一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托,又变相的取得了执罚权, 从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计,我国约 80% 的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权,由此产 生了数量庞杂的执罚部门,具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术 监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门,执罚队伍过多过滥,造成大盖帽满天飞,老百 姓形容为“几十顶大盖帽,管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂,不可避免 的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为,由于执法风险大,利益小,导致执 罚部门互相推诿、踢皮球;对某些含金量高的违法行为,执罚部门又相互争权, 竞相处罚。同时,由于执罚部门过多,又在某些部门形成执法人员数量不足的 形象,执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务,以应付上级的检查。 《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖 市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但因为该 法律条款非强制性条款,每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业 性,肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使,这样,执罚部门庞杂 的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加, 一些新的执罚部门就会不断出现,执罚队伍将更加混乱。 二、行政处罚决定权交由行政机关行使,是导致行政权力极度膨胀的重要根源 之一。 行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺,是一种惩罚权,应 属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成 的,过分强调了行政权威,而忽视了国家权力分权制衡的原则,一些行政机关 借助历史机遇,获取大量的行政处罚权,通过多年的苦心经营,不进行政职权 遍布公法领域,而且还将触角逐步伸向私法领域,一行政权力干预公民或组织 之间的平等主体之间的私权纠纷。 行政机关千方百计争夺行政处罚权,一方面是为了表明自己部门的重要性,确 保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地,这也是政府机构改革似乎走 不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面, 拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门 的经费名义上是执行收支两条线,但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经 费短缺,必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实 行自收自支,靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋 利执法和自费执法的现象,一些部门不是重在纠正违法行为,而是罚款了事。 有的部门甚至希望、鼓励当事人违法,因为这样才能有钱可罚,由此形成了 “养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收,竟然招聘卖淫女做诱饵, 钓嫖客来嫖娼,创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机 关更加愿意滥用行政处罚权,总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权, 从而引发行政权力的再度膨胀。 三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要,起不到真正惩罚违法,纠正违法, 保护第三人合法权益的目的。 现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等 职权相匹配的,劝导性、指导性较强,法定强制力相对司法权而言比较弱。目前,除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外,其他 机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中,又不能没有上述权 力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证;向行政机关提供假证;拒不 提供有关材料、信息;拒绝行政机关检查;拒绝接受行政执法机关的行政调查 等诸多现象,在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予 以解决,寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序,导致行政执法人员或采取非 法手段行使行政权,或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种 践踏。要改变这种状况,必须对现有体制进行彻底改革。 我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希 望国家在对违法行为进行处罚的同时,能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然,这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中,如商标权 保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等,虽然赋予相应行政机关在 进行行政处罚的同时,可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理,但并没有法 律最终强制力。而且,一些行政机关担心引起行政诉讼,也不愿意履行这部分 职权,使这类法律规定形同虚设。 而且,现行行政处罚程序所设置的一般程序,诸如立案、调查、内部法制核审、 处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐,虽 然耗费大量政府资源,反而很难达到预期目的。 我们知道,行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求,必须 体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。