综合分析社会舆论和专项督查结果,得出以下结论:
一是绝大多数百姓对煤改气决策持肯定态度。小煤炉散煤燃烧取暖污染大、风险高,加剧了污染治理难度和环境风险隐患,清洁安全取暖既是打赢蓝天保卫战的要求,也是满足人民群众日益增长的美好生活需要的必然选择。
二是“气荒”确实局部存在,但民用煤改气不是主要影响因素。数据显示,2017年12月全国日均用气量较去年同期增长20%左右,约合日均需求增加1.3亿立方米,一些地区确实存在供气紧张情况。据统计,京津冀及周边“2+26”城市实际有300万户完成了煤改气,加上集中供暖锅炉改气,预计采暖季将新增天然气需求量50亿立方米左右,约占2017年总消费量的2-3%,2017年12月日均新增的1.3亿立方米天然气用量中,煤改气仅占30%左右1。煤改气不是导致“气荒”的主要因素,工业用气和天然气发电则是2017年冬季天然气新增用气量的主要构成。
三是各地政策执行存在差异,有扩大化情况,但未产生较大影响。此次煤改气主要针对我国北方地区清洁取暖,政策适用范围包括北方农村、乡镇、城中村等一些相对偏僻、经济不发达地区,主要是以燃烧散煤为主要供暖方式的居民用户。由于各地政策执行存在差异,有些地区存在自行加码或“搭便车”的现象,还有地方存在政策执行不一致情况。如某县计划内煤改气户数为300户,但根据有关政策,当地县城建成区(涉及5000多户)已划为禁煤区,地方政府不得不过多改造5000多户。据不完全统计,从河北、河南、山东、山西涉及的“2+26”城市煤改气用户数量来看,原计划改造300万燃煤用户,但实际可能超过了400万户。河北改造户数超出计划最多,从180万户增加到了250万户(见表1)。但就算按照400万煤改气用户计算,农村用气量的占比也不足以影响大局。根据农村用气特征,平均每户日均使用天然气10立方米左右,整个冬季天然气用量也就50亿立方米,在全国天然气消费量的总盘子里占比较小。如果以2016年天然气消费量为基础的话,这部分增量仅占3%,并不成为导致天然气供应紧张的主因。
表1 2017年部分省市煤改气实施计划情况(不完全统计)

地区
“双替代”任务要求
实际改造情况
超出计划数
北京
30万户
2017年农村煤改气工程覆盖通州区、大兴区、房山区、朝阳区、海淀区、怀柔区、密云区、平谷区、延庆区、昌平区10个区44个镇,涉及328个村约13.7万户
天津
29万户
要完成“煤改电”54.3万户,其中城市地区3.7万户,农村地区50.6万户;煤改气58.3万户,其中城市地区4.3万户,农村地区54万户
河北
180万户
完成农村气代煤、电代煤253.7万户,其中气代煤231.8万户,电代煤21.9万户
73.7万户
山西
39万户
完成气代煤60.41万户,电代煤7.26万户。除太原、阳泉、长治、晋城四市被纳入北方地区“2+26”城市外,山西省又加上临汾、晋中,划定了“4+2”禁煤区
28.67万户
山东
35万户
完成传输通道7市改造58.2万户
23.2万户
山东
滨州
5.5万户(省定任务)
完工6.56万户,完工率119.26%
1.06万户
山东
淄博
5万户(省定任务)10万户(市定任务)
66个乡镇415个村参与,共11.1万户均完成了工程建设、竣工验收
河南
42万户
未找到相关数据
河南
焦作
5万户(省定任务)
实际完成6万户
1万户

资料来源:根据产业在线数据整理。
注:“双替代”包括了煤改气和煤改电。
二、我国冬季天然气供需为紧平衡状态
我国天然气供应的主要来源为国内自产、管道天然气进口和LNG(液化天然气)进口。目前国内天然气产量并不能完全满足消费的需求,在进入天然气快速发展阶段后,供需矛盾日益突出,对实施煤改气、促进清洁取暖会产生一定不利影响。
(一)2017年我国天然气需求量呈爆发式增长,超出预期
我国天然气行业发展历经十年快速发展期(2004年-2013年)和三年发展动力不足期(2014年-2016年),在过去两年间,我国天然气消费市场发展遭遇波折。受到低油价、低煤价等替代效应冲击,2015年,天然气消费增速一度跌至十年低点(见图1)。2017年受经济回暖等因素,天然气消费重新步入快速发展的新周期。
数据显示,过去三年我国天然气需求量年均增长在6%左右,而2017年1-11月全国天然气消费量达到2097亿立方米,同比增速接近20%,并连续10个月(2-11月)保持两位数增长,出现消费淡季不淡、旺季更旺的局面。这一爆发式增长超出预期,令相关部门始料不及。
与此同时,国内天然气供给能力仍处于重新启动阶段,短期内难以迅速扩大产能弥补缺口。2017年1-11月我国天然气产量为1338亿立方米,比去年同期增长10.5%,远低于消费量的增速,将近38%的消费需求只能通过进口天然气满足,对外依存度逐年攀升。
图1 2010-2017年我国天然气年度供需情况分析
数据来源:国家发改委网站。
(二)我国冬天季节性“气荒”经常发生
我国天然气供需长期处于紧平衡状态,季节性“气荒”每年都有。由图2可见,天然气月度消费量曲线的波动幅度大于国内产量曲线的波动幅度,在每年供暖季形成峰值,供需缺口迅速拉大。季节性需求猛增导致的冬季天然气供应紧张情况几乎每年都会发生。2004年、2009年和2017年冬季“气荒”是其中规模较大、造成社会影响较严重的3次。
图2 2014.10-2017.11我国天然气月度产量和消费量情况分析
数据来源:国家发改委网站。
(三)多重因素叠加共振,导致2017年冬季“气荒”尤甚
从根本上说,此次“气荒”是多重因素共同作用所导致,直接原因是天然气供应整体不足,上游的勘探开发、中游的集输气和地下储气库、下游的分布式能源系统和可中断供气项目都没有得到应有的发展,无法满足市场的最基本要求。
从供给端看,一是海外气源未按预期增加,包括我国重要的海外气源中亚供气量低于合同计划,从主要管道天然气进口国土库曼斯坦的进口量从去年10月起下降,中石化天津LNG接收站未按计划投产;二是国内天然气的勘探投入力度相对不足,国内产量增长缓慢;三是天然气调配和应急机制不健全,紧急增供保供能力受限于落后的天然气储气调峰能力和接收站的接收能力。
从消费端看,消费主体多元化,工业增长明显高于民用。2017年工业生产、燃气发电、化工以及民用等多领域用气需求齐增,且非居民用气增长远高于居民用气。数据显示,2017年1-10月,全国天然气消费量1865亿立方米,同比增长18.7%,其中城市燃气增长10.1%,工业增长22.7%,发电增长27.5%,化工增长18.2%。民用煤改气对天然气的需求有所增加,但不是造成“气荒”的主要原因。
三、天然气消费结构不合理,“保民压非”存在困难
(一)我国工业领域天然气消费量远超民用
我国天然气消费主要包括工业燃料、城市燃气、发电和化工。近年来,城市燃气在天然气消费总量中的占比不断提高,已从2000年的12%,提高到2015的32.5%(见图3),但与工业用气相比,民用气占比依然较低。
根据《中国能源统计年鉴(2016)》,2015年我国天然气消费总量为1931.8亿立方米,其中,工业领域天然气消费量为1234.5亿立方米,占总消费量的63.9%。工业领域是天然气的消费主体。2015年全国天然气消费结构中,工业燃料占38.2%、城市燃气占32.5%、发电占14.7%、化工占14.6%。
图3 我国天然气消费结构变化趋势分析
数据来源:天然气发展“十二五”规划、天然气发展“十三五”规划。
2017年我国工业生产、燃气发电和化工的用气增长远高于城市燃气,经济回暖进一步带动了工业、化肥等用气的快速增加。
从分领域看,工业燃料用气一直是天然气消费占比最大的部分。2017年我国工业经济稳定增长,各月工业增加值同比增速在6.5%左右,3月和6月更是高达7.6%。在工业快速增长的形势下,工业用气消费量也快速增加,1-10月同比去年增长22.7%。
城市燃气,包括居民用气和交通用气,也是用气大户。2010年开始,我国用气人口超过液化石油气,2015年达2.86亿人,城市新建小区采用天然气等清洁能源供暖的比例也逐年提升,城市燃气跃居第一大生活燃料。交通用气主要为汽车用气。2015年我国天然气汽车保有量近500万辆,有关统计显示,2014年我国汽车用气约220亿立方米,占当年总消费量的12.4%。天然气汽车保有量和气用量均居于世界前列。
我国天然气消费结构与发达国家存在明显差异(见表2),一方面,我国城镇居民气化率远低于世界平均水平,人均用气量更是远低于发达国家;另一方面,我国化工原料(主要用于生产化肥)用气占比约达15%,远高于发达国家(3-5%以下),这与我国天然气发展阶段以及产业结构等密切相关。
表2 中国与发达国家的天然气消费情况对比

项目
中国
美国
英国
日本
城镇居民气化率
人均用气量(立方米/年)
天然气在工业燃料能源消费总量中的占比
气电占全国总发电量中的比例
燃气发电用气占天然气消费总量的比例
化工用气占天然气消费总量的比例
交通用气占天然气消费总量的比例

资料来源:根据公开资料整理。
(二)民用天然气虽为优先类,但难以真正落实
国家发展改革委2012年发布的《天然气利用政策》