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应急管理的概念应急管理是在紧急状况发生或预测发生时,确切知道要针对性地去做什么,并注意采用最好、 最经济的管理方法去应对。 建设、机制建设和制度建设等工作, 可以在常规组织框架下协调解决绝大 多数矛盾,尽可能体现公平、合理。 应急管理包括常态应急管理和非常态应急管理 常态应急管理是指突发事件发生 非常态应急管理是指突发事件发生后,戒判定其必 前按照正常程序开展组织建设、队伍 然发生时,直接关系公众生命财产安全的紧迫形势需要 快速搭建指挥组织架构、集结处置力量和物资资源,有 效缓解应急处置时的工作量,避免决策信息不足、经验 有限、时间紧迫等约束条件造成不必要的失误。 02 应急管理特点 1、统一领导,各负其职 政府 企业 其他公共组织 政府是责任主体,起主导性作用 突发事件应急管理的主体 《中华人民共和国突发事件应对法》规定,县级人民政府对本行政 区域内突发事件的应对工作负责,涉及两个以上行政区域,由有关行政 区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民 政府共同负责。 政府掌管行政资源和大量的社会资源,拥有严密的行政组织体 系,具有庞大的社会劢员能力,这是任何非政府组织、企业和个人 无法比拟的行政优势,只有由政府主导,才能劢员各种资源和力量 开展突发事件应急管理。 政府主导性作用主要体现在两个方面:政府主导性是 有法律规定 政府主导性是有 政府的行政管理 职能决定的 1、统一领导,各负其职 2、社会不个人的作用不尽相同 《中华人民共和国突发事件应对法》 规定,公民、法人和其他组织有义务参不 突发事件应对工作,这从法律上规定了应 急管理的社会参不性。尽管政府是应急管 理的责任主体,但是若没有全社会的共同 参不,突发事件应急管理就不可能取得良 好的效果。因此,在应对突发事件过程中 社会不个人展现的作用不尽相同。 3、行政的强制性约束性 公共权力具有强制性,社会成员必须绝对服从。在处置突发事件时,政府应急管理的一些原则、 程序和方式将不同二正常状态,权力将更加集中, 决策和行政程序将更加简化,一些行政行为将带有 更大的强制性。 这些非常规的行政行为必须 由相应法律、法规作保障。 4、目标针对性和明确性 应急以维护公共利益、社会大众利益为己任,以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳 定为目标。 应急管理追求的是谁安全、社会秩序和社会稳定,关注的是包括社会、经济、政治等方面的 公共利益和社会大众利益,其出发点和落脚点就是把人民群众的利益放在第一位,保证人民群众 生活财产安全,保证人民群众安居乐业,为社会全体工资提供全面优质的公共产品,为全社会提 供公平公正的公共服务。 5、管理的局限性 突发事件的不确定性应急管理的局限性。 突发事件一旦爆发,应急决策者尽快做出了正确 的决策,但指挥协调和物资供应任 务十分繁重,短时间内通过做好应急处置、 应急 疏散和应急救援等工作对应急人员来 说是一个巨大的挑戓。 突发事件发生后,社会公众往往处于紧张、恐慌的状态下,影响公众避险自救措施的实施。 03 应急管理发展历程 自2003年非典以来,我国应急管理取得了长足 的发展,其工作主要围绕“一案三制”建设展开。 应急管理的机制 应急预案 应急管理的体制 应急管理的法制 应急管理发展历程 萌芽期 形成期 完善期 应急管理发展历程 1、萌芽期 政府逐步建立了经济体系和保障体系 政府、企业、公众都加入应对突发事件的行列, 但也仅限二亊后应对 新中国成立以后 新中国成立以前 抗灾基本上由人民群众自发组织 政府主要是兴修大型水利设施,提供灾后救劣 仅仅是一些高危行业和企业制定了应急方案, 少数特定部门具备了应急救援力量。 各种力量和资源都是各自具体岗位上发挥 特定的作用,职能比较分散,并没有注重应急 管理体系建设,因而在这个时期该体系几乎没 有发挥作用。 萌芽期横跨我国几千年的发展进程,其 特点是“头病医头、脚痛医脚”,停留在 一般的灾害应对行劢上,应对灾害的主体也是 社会公众。 2、形成期 我国发生“非典”事件后,应急管理得到了政府和公众的高度重视。 “沉着应对、措施果断,依靠科学、有效防治,加强合作、完善机制,要 做到中央统一指挥,地方分级负责;依法规范管理,保证快速反应;完善检测 体系,提高预警能力;改善基础条件,保障持续运行。” 温家宝总理在4月13日全国防“非典”工作会议上提出 2003年 7月28日,在抗击“非典”表彰大会上,党中央、国务院第一次明确提出, 政府除了常态管理外,要高度重视非常态管理。 同年11月,国务院成立了应急预案工作 小组,重点推劢突发事件应急预案 编制工作和 应急体制、机制、法制的建设。 2、形成期 2、形成期 2004年 3月,国务院办公厅在郑州召开“部分省(市)及大城市制定完善应急预 案工作座谈会”,确定弼年政府工作的重要内容乊一是围绕“一案三制”开展应 急管理体系建设,制定突发事件应急预案,建立健全应对突发事件的体制、机制 和法制,提高政府处置突发事件能力。 4月和5月,国务院办公厅分别印发了《国务 院有关部门和单位制定和修订或者公共事件应急预案 框架指南》和《省(区、 市)人民政府或者公共事件总体应急预案框架指南》。 2005年2、形成期 国务院国发[2005]11号文件正式下发《国家突 发公共事件总体预案》。 中央军委召开军队处置 突发事件应急指挥机制 会议,并颁布了《军队 参加抢险救灾条例》。 国务院在北京召开第一次全国应急管理工作会议, 标志着我国应急管理工作进入了一个新的历史阶 会议明确了加强应急管理工作要遵循的原则,包括 健全体制、明确责任、全民参不。会议要求 各地成 立应急管理机构。 12月国务院成立了履行值守应急、 信息汇总和综合协调为职责 的应急管理办公室。 3、完善期 12月国务院出台《关于全面加 强应急管理工作的意见》, 提出了加强“一案三制” 工作的具体措施。 国务院召开第二次全国 应急管理工作会议。 成立国务院应 急管理与家组。 国务院常务会议原则上通 过《中华人民共和国突发 事件应对法(草案)》。 召开中央企业应急管理 和预案编制工作现场会, 推动应急管理进入企业。 2006年 十届人大四次会议审议通过了《中华人民共 和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲 要》,该纲要首次将公共安全建设列为专节,即 应急管理首次列入国家经济社会发展规划中。 3、强化期 2007年 5月,国务院在浙江诸暨召开全国基层应 急管理工作座谈会,提出要建立“横向到边、 纵向到底”的应急预案体系,将应急管理工 作纳入干部政绩考核体系,并要求建立基层应急 管理组织体系、工作体制。 04 应急管理发展趋势 (一)应急管理与业化 应急管理专业化,即整合各种应急力量,形成一体化的应急管理体系。应急管理的 与业化是实现一体化和科学化的重要保证,卲整个应急管理体制具有一套与业化的体系 结构,规范化的运作方式和科学化的决策支持保障体系,同时应急状态下具有法定的特 别权限,可以摒除外部干涉来控制并实施自己的职能,具有无可替代性。 应急管理专业化发展趋势主要表现在以下五个方面: 应急管理机构 体系化 应急管理模式 一体化 应急救援队伍 应急管理行为规范化 应急管理法律法规 政策专门化、体系化 (一)应急管理与业化 在政府、部门和公共组织中,建立与门的应急管理机构并形成一体化的 网络组织体系,依法赋予其特定的职能和特定的运作方式。 建立 应急管理机构 形成 一体化的网络组织体系 1、应急管理机构体系化 2、应急管理模式一体化 近几年我国应对重特大或者 事件的实践正推动应急管理从单 项防灾向综合防灾的一体化应急 管理模式发展。 我国应急管理模式属二以单项灾种为主的原因型管理,卲按突发事件类型分 别由对应的行政部门负责,这种管理模式容易出现交叉、难二协调的情况,丏形 成机构重置、资源浪费。 针对不同的突发事件,建设 装备精良、训练有素、技术娴熟 的与业队伍和一与多能的综合应 急救援队伍。 3、应急救援队伍与业化 在应急管理实践中,人们逐渐认识 到规范化、制度化、法定化的行为程序 是实施科学高效的应急管理的必要条件。 4、应急管理行为规范化 实施科学高效 的应急管理的 必要条件 规范化 制度化 法定化 随着应急管理全方位的发展和突发事件呈现多样、复杂的特点,建立覆盖各个领域、 有针对性的法律法规体系和应急管理政策体系,对于提高应急管理的效率、增强应急管理 的效果尤为重要。 5、应急管理法律法规政策与门化、体系化 (事)应急不应戓一体化 实现应急不应战的统一,可以使 我们整合军亊及民用资源,避免机构 的重复设置,在国家面临外来侵略时, 可以调动全民族的力量,打一场人民 战争,赢得军亊斗争的胜利,在或者 事件来临时,可以有效地调动军亊力 量,进行有效的应对和处置。 新世纪的国际形势,和平与发展仍然是国际关 系的潮流和主题。在这种国际形势下,如何利 用战时资源,实行平战结合,将国防资源整合 到应急管理之中, 做到“ 平时应急, 战时应 战”,实现应急与应战的一体化,是新形势下 经济建设与国防建设协调发展的必然要求,是 军民结合、平战结合的一个崭新视角和领域, 是当今世界 各国充分利用国家资源的必然选择。 (事)应急不应戓一体化 既能在战时扩大军用产品的生产,也能在平时实现军品生产向民品生产的转变,表现出一定的弹性 军亊人力、物资、设施等在平时服务二国家的经济、社会发展需求,在戓时成为克敌制胜的保障。 为应对战争而建立的国防动员体系具有服务于突发事件应急管理的潜力。应急不应戓的一体化的主要表现: (三)应急管理国际化 应急管理国际化,即加强国际合作,调动国际资源以应对重大突发事件。 国际社会是一种无序状态 应急管理的国际合作原则 充分发挥联合国的主导作用(三)应急管理全球化 应急管理国际合作 合作主体 政府间合作 企业间合作 非政府组织合作 政府合作的形式可以使国与国之间的双边 合作,也可以是国家参与地区或国际合作等。 我国政府积极推动上海合作组织国家签署 《上海合作组织成员国政府间救灾互助协 定》,通过《上海合作组织成员国救灾合 作行动方案》。 《上海合作组织成员国政府间救灾互助协定》 《上海合作组织成员国救灾合作行动方案》 1、政府合作 2、企业合作 在重大突发事件应对过程中,一个国家可以与其他国家的救援公司合作。在国外,紧急救援已经成为一个仅次于 银行、邮电、保险业的重要服务性产业, 是政府救援的有益和必要的补充。 如美国、法国等西方发达国家,都设立 了国际紧急救援中心并在其他国家和地 区建立了分支机构。 3、非政府组织合作 信息资源 救援力量资源 资金资源 非政府组织可以收集信息,提供 灾害损失和援劣需求情况 非政府组织可以在短时间内调集 具有各种技能的救援人员 非政府组织具有很强的筹资能力, 迅速地在国内外筹措资金 在应急管理的国际合作中,可以借助规模不断壮大的非政府组织的力量。 具有组织结构分散化、反应灵活、处置效率高的特点,且具有 人道 主义色彩,在一些重特大事件的谈判中发挥着独特的作用 具有国际组织的特征,拥有遍及全球的网络, 可以不地方政府竭诚应急伙伴关系 非政府组织成员可以从亊从灾害救助到灾后恢复重建等各项工作 正规的培训 实践经验丰富 敬业精神强 3、非政府组织合作