中国人民公安大学孟昭阳教授对记者谈到,辅警、协警是对辅助警力人员的笼统称谓,辅警制度是国外的叫法,在我国如浙江等一些省市的公安机关,建立协警队伍,可以称之为协警制度。但是,我国公安部的正式法律文件中,并无辅警、协警的提法。我国香港地区有辅警制度,但是香港辅警多是义务性行为,辅警人员都有正式工作,出于热心公益事业的目的协助警察执行公务,与我国内地很多城市的协警专职化相比,差异较大。浙江省宁波市公安局北仑分局张应立警官撰文指出,“我国的辅协警类型复杂,从归属上分为社会上的辅协警与公安机关的辅协警。社会上的辅协警又分为基层政府组织的辅协警与企事业单位使用的辅协警。公安机关内部使用的辅协警,分为勤杂类辅协警与执法值勤类辅协警。前者如打字、卫生清洁、门卫、驾驶等,后者如交通辅协警、治安辅协警等。”不同主体使用的辅协警,同一主体在不同岗位上使用的辅协警,其职责、权利等差异较大。同时,协警的劳动保障、社会保障、福利待遇等都处于法律空白状态,协警绝称不上是一份“正常”的工作。
有学者认为人民警察法第三十四条是协警制度的法律依据。孟昭阳教授认为,该条规定是对公民配合警察执行公务的宽泛义务性规定,而不是协警队伍存在的法律依据。我国对协警的直接法律规制,尚属空白。个别省份出台了规制交通协管员的地方性规定,如云南省公安厅1991年8月10日颁布的《聘任公安道路交通协管员暂行办法》。但是总体而言,我国对协警身份地位、工作职责等,缺乏法律规制。
二、比较法视角:国外辅警制度纵览
清华大学法学院余凌云教授指出,辅助警察的出现是国外群众性治安自治传统的一种承袭与发展。例如,英国自古以来就有治安法官从民间任用“特别警察”协助维持治安的制度。目前,英国、法国、澳大利亚、新加坡、南非、摩洛哥和我国的香港、台湾地区都设有完备的辅警制度。以英国为例,政府衡量社会治安状况的重要标准之一是“见警率”,即在公共场所一定范围内可以见到警务人员的数量,“见警率”高则意味着社会治安更有保障。辅警人员也可计算进入“见警率”,大大提高了人们的安全信心。从历史沿革上对比而言,我国协警制度是脱胎于计划经济年代群防群治、全民动员理念下的治安联防组织,进入市场经济时代之后,治安联防队伍不复存在,维持社会治安的警力不足,“见警率”急剧下降,必须建立协警制度进行弥补。因此,我国协警制度对比国外辅警制度,欠缺相关经验,具有先天上的不足。
广义上,国外辅警包括以下六类:
1.行使一定警察权的“辅助警察”。如英国的“特别警察”,“特别警察”除了岗上待遇之外,没有薪酬。他们中的多数人都有自己的职业,任期一般为3年。
2.其他行政部门有警察权的执法力量。如英国的移民局情报处、关税总署调查处、商务和工业局调查处、国内电信总局安全调查局等。
3.一些行业单位的“警察”。在某种行业单位中,设立专属的“警察”。美国的“校园警察”是一个典型。
4.私人保安产业。保安公司是公安行业中进人市场的最具代表性的安全服务产业,可弥补地区警力不足。
5.私人侦探社。这是一种以调查为主要手段,为顾客提供信息服务的私人企业。在美国,纽约的私人侦探社需要政府的许可和监督,侦探员在实习三年后经过考试才能取得资格,其地位不亚于一般律师。
6.民间义务治安组织。在美国许多城市的社区,实施了建立“邻里守护组”的规划,通过这些组织,警察与居民的联系制度化了。余凌云教授说,“安全”大体上分为两类:公共安全与个人安全。警察主要是为了维护公共安全而设立,而在个人安全领域,警察的功能无法满足多种多样的个人安全需求,因此国外辅警制度中各种“辅警服务”应运而生,实际上是用市场机制来解决个人的安全需求,同时也达成维护社会整体公共安全的客观效果。对比而言,我国的个人安全市场机制由公安机关和地方政府主导建设。
吉林大学理论法学研究中心研究员侯学宾谈到,国外辅警制度对我国协警制度建设具有重要借鉴意义,其中最值得借鉴的就是各国辅警都有严格而科学的辅警制度规定,包括:
1.辅警制度具有完备的法规体系。
2.辅警的录用程序标准科学。一是公民自愿报名;二是具有严格、完备的资格审查和选拔标准;三是经过专业训练,考核合格后方可上岗。
3.设有严密的组织结构和职务序列。
4.辅警的权力有限、职责明确。辅警一般不拥有国家公务员身份,不具有任何形式的执法权。
5.辅警的待遇及工作时数明确。
6.设置充满人文关怀的奖励抚恤制度。以英国为例,辅警因执勤负伤或牺牲,比照警察的有关规定,享受最好的医疗和最高的抚恤。
三、中国协警制度向何处去:义务化或职业化?
就我国协警制度的改革与发展方向而言,协警队伍不应当沦为收容所,不应当将协警队伍当做解决临时工作的廉价岗位,而应当让协警队伍建设制度化、法律化、标准化。余凌云教授指出,我国应尽快出台协警法或相关法律法规,对协警人员遴选程序、协警权限、协警培训、协警薪酬、协警劳动关系等敏感问题进行法律规制,将协警制度进一步完善。余凌云教授说,“我国协警队伍建设,关键是严把人员来源的准入门槛,借鉴国外的辅警经验,选拔高素质的人员进入协警队伍,同时要对协警进行专业培训,配发统一的装备和制服,要与正式警察制服有明显的区别标示。同时,明确协警的权限,他们能干什么,不能干什么,都要有法律明文规定。公安机关与地方政府在雇佣协警人员时,要和被雇佣者签订劳动合同,双方是劳动雇佣关系,应当受到劳动法的保护。可以在立法中明确协警人员向正式警察的转化机制,促使协警队伍更加积极健康地发展。”
对比国外辅协警人员中义务性辅警人员众多的情形,我国也可以开展协警人员义务化模式的探索。余凌云教授谈到,国内志愿者团体很多,志愿者活动也有很深的群众基础,推广义务协警的社会人文环境已经具备。同时义务协警也有助于提高协警队伍的整体素质,吸纳更多具有法律知识、业务素质高的人员进入协警行列。
当然,协警制度的改革与发展,不可避免会对当下的协警从业人员产生影响,政府还要从整体体制配套改革上着手,才能将不符合标准的协警替换下来,又不会导致出现新的社会问题。这种更新换代,对社会治安的长久稳定和长远发展具有不可估量的重要意义。
协警是对辅助性警力人员的笼统称谓,我国的协警类型复杂,从归属上分为社会上的协警与公安机关的协警。社会上的协警又分为基层政府组织的协警与企事业单位使用的协警;公安机关内部使用的协警,分为勤杂类协警与执法值勤类协警,后者如交通协警、治安协警等。