从搜集到的文献资料来看,现有关于香港老年社会福利模式主要通过两种方式展开:一是将香港老年社会福利视为香港社会福利制度的一个子系统,因而不作专门论述,只是在对香港社会福利制度的整体性介绍中论及老年社会福利(李翊骏,;吴传清,;王继,;黄黎若莲,);二是对香港老年社会福利的子系统,尤其是强制性公积金和养老服务体系进行专门分析(胡晓义,;李奕!梁清富,舒琦,;易宪容等,;孙炳耀!常宗虎,;彭嘉琳,老年社会福利的香港模式解析;丁华,)。总的来说,学者们已经从不同角度对香港老年社会福利模式进行了大量有益的探讨,这些探讨是我们今天研究香港老年福利模式的前提和基础。当然,以往的探讨也存在着一些不足:如缺乏对老年社会福利体系不同子系统之间的制度衔接与作用机制的研究;介绍性和描述性的研究多于具体性和解释性研究;成功经验的介绍多于具体问题的探讨;等等。基于此,本文尝试将香港老年社会福利视为一个独立的社会福利系统,以香港老年社会福利发展的演进逻辑为线索,根据香港政府统计处、香港社会福利署、香港财政司、香港强制性公积金计划管理局、《中国统计年鉴》和相关福利机构的统计数据以及相关文献,通过现存统计资料分析法、比较分析法,对香港老年福利模式的基本框架、基本特征、面临的问题及其对内地的启示进行分析。二、香港模式的基本框架香港老年社会福利的制度化建设始于年,以香港第一份社会福利白皮书—《社会福利工作之目标与政策》的发表为标志。在之后的四十多年中,香港政府先后颁布或实施了《社会保障的基干问题报告书》()、“公共援助计划”(推出,年改称“综合社会保障援助计划”　、　《香港福利未来发展计划》白皮书()、《社会保障—为最不能自助者提供帮助》绿皮书()、《进入年代的社会福利》白皮书()、《雇佣条例》()、《职业退休计划条例》()、“老年退休金咨询计划”()、《强制公积金计划条例》()等一系列与老年社会福利有关的制度或计划,从而为香港现代老年社会福利事业的发展提供了制度保障。在制定一系列老年社会福利制度的同时,香港职业退休金计划!公务员退休计划、“安老服务”计划等一系列老年社会福利项目也得以实施。年月,强制性公积金计划的实施,标志着香港已经形成了相对完善的老年社会福利体系,即形成了老年社会福利的“香港模式”　。这里所说的老年社会福利是广义上的老年社会福利。从理论层面上讲,它是指社会为满足老年人物质或精神生活需要而提供一切资源保障与服务支持;从操作层面上讲,它包括养老保险、老年社会救助和老年福利服务三大子系统。香港养老保险制度由强制性公积金计划、职业退休计划、公务员退休计划、其他退休计划及个人储蓄养老保险计划组成。其中,占主导地位的是强制性公积金计划,该计划是于年通过并于年开始实施的一项由香港政府强制推行,要求香港在职者(除豁免人士外)及其雇主按其收入供款,以累积资金为雇员或自雇人士退休后生活提供保障的养老保险计划。该计划的推行为满足香港就业人士年老后的基本生活需要提供了制度保障,可以视为香港老年人的第一张“安全网”;作为补充,职业退休计划和个人储蓄养老保险也在香港养老保险体系中发挥着一定的作用。此外,公务员退休计划在香港公职人员的养老保障中起着主要作用。老年社会救助是指政府或社会为了满足老年人的最低生活需要而提供的一系列资源保障与服务支持,它是社会福利体系中的第二张“安全网”,具有“托底”的功能。当前,香港老年社会救助体系由现金与实物援助、医疗救助、住房救助、法律援助和心理救助等大类个项目组成。其中,老年现金与实物援助主要由综合社会保障援助计划、公共福利金计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡赔偿计划、紧急救济服务、慈善信托基金救助等7个援助计划组成;老年医疗救助主要由长者健康服务计划、紧急医疗救助、公立医院及诊所免费计划和撒玛利亚基金医疗救助计划等4个项目组成;老年住房救助由高龄人士住房计划、高龄单身人士优先配屋计划、“共享颐年”优先配屋计划、“家有长者”优先配屋计划、“新市乐天伦”优先配屋计划、长者租金津贴计划、体恤安置计划、紧急住宿服务、临时收容中心及临时避寒或夜间临时避暑中心等个救助项目组成;老年法律救助主要由防止虐待长者计划和法律援助计划个项目组成;老年心理救助则主要由预防长者自杀计划组成。分析香港老年社会救助体系的构成,我们不难看出,香港老年社会救助体系是一个相对复杂而缜密的网络,这一网络不仅考虑到香港老年人的经济需要,还考虑到老年人的社会需要;不仅考虑到老年的生理需要,还考虑到老年人的心理需要。香港老年福利服务体系由长者社区支援服务、安老院舍服务和长者医疗与健康服务三大安老服务子系统构成。其中,长者社区支援服务是为居家老人提供的一系列社区支援服务。根据服务对象、服务内老年社会福利的香港模式解析容及服务覆盖地域范围的不同,香港长者社区支援服务分为长者中心服务(按服务辐射范围的大小又分为长者地区中心、长者邻舍中心、长者活动中心和长者支援服务队)　、长者社区照顾服务(按服务对象的不同又分为长者日间护理中心单位、改善家居及社区照顾服务、综合家居照顾服务和家务助理服务)和其他支援服务(包括长者卡计划、老有所为活动计划、长者度假中心和护老者支援服务等项服务计划)　。安老院舍服务是为那些由于个人、社会、健康或其他原因而未能在家中居住的老年人提供的住宿照顾服务及设施。依据长者护理需要程度的不同,香港安老院舍服务又分为长者宿舍服务、安老院服务、护理安老院服务和护养院服务四大子系统。此外,香港还为一些有特殊需要的长者提供长者疗养院服务和长者住宿暂托服务。长者医疗与健康服务包括基层医疗服务、长者健康服务、社区康复服务及长者住院服务等项目。综观上述三大安老服务子系统,从马斯洛的需求层次理论来看,这一系统既可满足香港老年人的基本生存需要(如日常生活照顾服务),又可以满足其安全需要(如看护服务);既可以满足其社会交往的需要(如长者活动中心服务),又可满足其社会尊重和自我实现(如老有所为计划)的需要;既提供了用以满足老年人生存需要的生存型福利服务,又提供了用以满足老年人发展需要的发展型福利服务,还提供了用以满足老年人休闲娱乐需要的享受型福利服务。上述相对复杂且完善的老年福利服务系统为香港老年人实现“老有所养”　、老有所属“和老有所为”提供了强大的服务支持。三、香港模式的基本特征香港老年社会福利模式是在特定历史条件下形成的,因而有其自身特征。下面从不同角度或层面对其基本特征进行尝试性的探讨和概括。从概念上讲,一切既不属于政府公共部门,又不属于以营利为目的的正式组织,都称为“第三部门”(熊跃根,:2)　。(一)两种形式的“三方合作”机制在香港,老年社会福利的责任主体既包括个人(家庭)!企业,也包括政府,还包括第三部门()。1在这种多元化福利主体格局中,分别形成了两种形式的“三方伙伴主义”()机制2:一是作为权力分享机制和责任分担机制的合作主义(),即在政府!劳工组织和雇主组织之间建立起来的“社会伙伴关系”;一是作为福利服务实施机制的合作主义,即政府2商界2第三部门之间的三方合作。2关于“三方伙伴主义”或“合作主义”的含义,有两种代表性观点:一种观点认为:　“三方伙伴主义”是政府、劳工组织和雇主组织建立起来的社会伙伴关系(米什拉,2003:51,60261,153);另一种观点认为:政府部门、营利部门和第三部门分别构成“公共领域”　、“经济领域”和“社会领域”的主体,上述三方相互协作,有助于更好地满足市民的福利需要(董保华等,2005:39241)　。3在《香港社会福利署2003及2004年报》中,香港社会福利署明确提出要推动政府、商界和第三部门(社会福利界)三方合作,建立伙伴关系,以照顾低收入家庭、独居长者和其他弱势社群的需要。4所谓积极不干预政策(2)是指在坚持“有限政府”的前提下,对某些市场可能失灵的领域进行干预。该项政策是时任港英财政司长官夏鼎基(2)于1971年提出的。5一个强有力的例证是,政府通过立法和行政手段推动了强制性公积金计划的制定与实施,从而使雇主(企业主)成为老年社会福利领域中不可或缺且“法不容辞”的责任主体。上述两种“三方合作”机制的形成与香港经济社会政策的转型,即由“不干预”政策向“积极的不干预”4政策的转型密切相关。“不干预”政策向“积极不干预“政策的转型对于香港老年社会福利主体多元化的形成有两个方面的意义:其一,由“不干预”政策向“积极的不干预”政策的转型意味着,为了保证某些重要服务的质素,并使有需要的人都能受惠(恩莱特等,1999:31),政府会介入某些市场可能失灵的领域,从而由老年社会福利的消极责任主体转变为积极责任主体。作为积极责任主体,政府一方面在福利政策制订、福利经费资助等方面扮演着更为重要的角色;另一方面也通过法律或行政手段规定并强化了企业的福利责任。5其二,香港“积极不干预”政策的核心仍然是“不干预”夏鼎基1982:82285)　。既然政府既不愿意主动干预,又不能无视市民的福利需要,它必然会一方面倡导市民发扬敬老养老的传统美德和“老有所属”的福利理念,强调个人或家庭在老年社会福利领域中的“第一线”功能,从而强化了个人或家庭在老年社会福利中的责任;另一方面倡导商界和第三部门广泛参与到老年社会福利事业中来,这种“顺水推舟”的做法客观上促进了香港老年社会福利领域第三部门的老年社会福利的香港模式解析成长"于是,在香港老年福利体系中,分别形成了“政府—雇主—雇员”和“政府—商界—第三部门”两种不同形式的“三方合作”机制。需要指出的是,在两种不同形式的“三方合作”机制中,不同主体在老年社会福利各个子系统中扮演的角色各不相同。在香港养老保险子系统尤其是强制性公积金计划中,雇主与雇员负有强制缴费的义务,是养老保险经费来源的两大主要渠道;政府则主要负责对计划实施的监管及建立补偿基金。在老年社会救助子系统中,政府是最主要的责任主体,它既是救助经费来源的最主要渠道,也是救助计划的制订者、评估者、实施监管者,同时还负责对救助机构的培训!指导与监管;第三部门是老年社会救助的主要实施者;商界慈善人士则通过无偿捐助为老年社会救助事业提供经费支持。在老年福利服务子系统中,政府负责服务项目的制订、评估、服务经费的资助和服务实施的监管与培训,第三部门与商界负责服务的实施"以安老院舍服务为例,截至2005年6月30日,全港各类安老院舍宿位总数为71,288个,其中有48,631个由私营机构提供,有22,657个由非政府机构提供,有25,353个为受政府资助宿位(香港社会福利署网站,2006;2006)"由此可见,在香港老年社会福利体系中,　“政府—雇主—雇员”之间的三方合作主要体现在养老保险子系统中,　“政府—商界—第三部门”之间的三方合作则主要体现在老年社会救助和老年福利服务子系统中"同样需要指出的是,在香港老年社会福利体系中,各福利主体是相对独立的,他们之间往往表现为合作关系,而不是从属关系,不同主体之间往往可以就福利事务展开平等对话。如在2005年度,当政府公布新财年的福利开支削减方案后,作为现时香港最大的社会福利联合团体,香港社会服务联会与其机构会员向政府提交了一份联署声明,强烈要求停止削资及延续过渡补贴。经过社联的努力游说,立法会社会福利事务委员会通过相关议案。最后,香港2005206年度社会福利开支削资由原来公布的2%减至1%,社区发展服务的削资也由4%减至1%(香港社会服务联会,2005:31)"(二)由“补救型”向“补救与普救兼顾型”转型在香港回归祖国以前,其殖民统治背景决定了港英政府的主要职责在于有效管治香港社会,即以最为低下的成本投入维护其最为有效的社会管治,至于相关政策是否可以缩小贫富差距,是否可以营造更加社会公平的环境,以及是否可以提高市民福祉,均不是优先考虑的问题"在这种施政方针指导下,港英政府一直坚持补救性福利政策,直到1996年,港英政府仍坚持福利制度只会照顾那些“最不能自助的人”和那些/“求助无门的人”,　“而向他们提供的,亦应该是基本的援助,而不是过分慷慨的福利”(香港政府,1977;1995:19)"因此,一直到香港回归之前,港英政府都没有在香港建立起一套制度性老年社会福利系统,其有限的老年社会福利计划仅包括由社会福利署直接支付的高龄津贴与公共援助津贴,由各种民办公助的安老院与长者服务机构提供的安老服务。相应地,其老年社会福利的对象相对有限,覆盖率相对较低。