传统的中国社会是以乡村为本的社会,传统的中国文化是以乡村为本的文化。从传统社会向现代社会转型的过程中,农民人口占绝对多数的状况依然没有发生根本性改变。以人为本,就要以农民为本。中国的改革开放之所以取得举世瞩目的成绩,其基本经验之一就是重视农民的要求,发挥农民的作用。以农民为本,仅仅停留在理念层面是不够的,还需要通过各项措施予以实现。从政治角度,就是要维护农民的政治主体地位,即从实现农民的民主权利出发,改善乡村治理,促进城乡人民的政治平等。
一、实现农民的民主权利
以农民为本,落实农民的政治主体地位,首先必须从实现农民的民主权利出发。如果农民的民主权利得不到实现,农村的民主制度、民主机制都成了摆设,农民的政治主体地位就成了一句空话。依照宪法和相关法律,农民拥有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等广泛的民主权利,但中国是一个具有几千年专制主义传统的国家,加上二元社会结构的影响,农民的民主权利没有得到应有的保障。在2009年全国20省市农村社会调查中,当我们问及“村民代表会是否发挥作用”时,只有29.8%的被调查者认为“发挥很大作用”,而其他被调查者则认为“没有作用”或“有一点作用”;当问及“民主选举是否有作用”时,只有32%的被调查者认为“有重要作用”,其他被调查者则认为“根本没有作用”或“有一点作用”:当问及“谁在管村里的事”时,只有8.8%的被调查者认为是“农民自主管理”,其他的被调查者则认为“是政府在管”或者“村干部在管”;当问及“你村务公开情况怎么样”时,只有33,2%的被调查者认为“按时向全体村民公开”,其他被调查者则认为“不公开”或者“政府检查时才公开”。农民的选举权、决策权、管理权和监督权没有真正落到实处。之所以出现这些问题,原因有以下几个方面:
一是农村基层行政权力的扩张,重点体现为对农民自治权利的干涉。在压力型政治体制下,农村基层政府管理农村各种公共事务和公益事业,承载着上级下达的各种任务,而这一切都离不开村级组织的支持和帮助。一些地方的乡镇行政组织担心失去对村级组织的控制不愿退出应当属于自治权力的空间,基层政府凭借强大的政治、经济、文化等资源处于强势,农民的民主自治权力往往被无法实现,法定的“指导型”乡村关系无法实现,乡村之间的“领导型”关系没有实质性改变。在村民自治实践中,一些地方的乡镇行政权力插手村民委员会选举,在干预不成功时就采用宣布停职、降职、改任他职、精简或免职等手段撤换村委会成员。在个别地方,行政权力对农民民主权利的侵犯,已经引发了农民的抗争和维权活动。
二是有些乡镇政府推进村民自治深入发展的积极性和主动性不强。乡村民主化的过程,是对乡镇政府权力进行限制和对资源重新分配的过程,乡镇政府官员还要付出时间和精力代价,加之经济发展的压力,民主很难成为他们最重要的价值追求。在经济文化相对落后的农村,乡镇政府官员的态度对农民民主权利的落实是决定性的因素。在亨廷顿看来,动员参与只有当政治精英们竭力推动民众参与政治时才会出现,而自动参与也只有在政治精英们鼓励、允许、无力或不愿压制时,才会以不太大的代价出现。在有些地方,乡镇政府没有发挥应有的宣传、组织、引导和监督作用,致使村民自治举步维艰。
三是农民自身的政治素质无法适应民主权利实现的要求。农村市场经济的发展唤醒了农民的自主意识、竞争意识和开放意识,为农民政治素质的提高带来了前所未有的契机。一些农民积极投身到农村民主化进程中,采用多种方式实现民主权利、捍卫民主权利。但是,长时期的封建专制文化历史在农民身上留下了深深的烙印,很多农民对自身的民主权利还缺乏足够的认知,不懂得民主权利实现的方式和渠道,当民主权利受到侵犯时,没有能力或没有勇气伸张自己的权利。
四是农村经济发展的整体水平不高,影响农民民主权利的实现。民主与经济发展水平虽然不是一一对应的关系,但是民主权利的实现仍然需要一定的经济支持,当人们整日为生活奔波时,就不会有精力和时间考虑自己的民主权利问题。我国大部分农民收入水平还很低,由中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村社会经济调查司联合调查编著的《农村经济绿皮书》指出,2008年农民人均纯收入仅4761元,农村居民人均生活消费支出为3661元。大部分农民每日为养家糊口而忙碌,农民政治参与积极性受到影响。有的地方,已经发生了以很低价格出卖选票的现象,有的地方村民委员会通过发放误工补贴提高参选率。在调查中我们看到,3元一袋的洗衣粉在某村选举中扮演着非常重要的角色,很多农民投票是为了领取洗衣粉。
农民民主权利的实现需要多种条件相互配合。相互支持,是一项长期的艰巨的事业。要充分发挥政治精英的作用,监督政治精英的行为,在农村民主政治实践中提高农民的政治认知,锻炼农民的政治能力,实现农村经济发展和民主建设的良性互动。
二、改善乡村治理方式
随着村民自治制度的实行,乡村政治显现新格局,乡村治理方式发生了深刻变化,乡镇组织和村民自治组织在乡村共同运用权威维护乡村秩序。实现农民利益。乡村治理的目的是最大限度的增进农民的共同利益,乡村治理体现在政治结构上就是乡政村治,体现在政治生活中就是乡镇政府的行政管理活动和广大农民的政治参与相结合,表现在政治理念上是合作、民主、参与。所以,乡村治理不再主张政府是公共权力的唯一来源,而农民同样可以分享公共权力,这不仅是对农民的主体地位的肯定,而且是乡村民主实现的过程。在权力过分集中的政治体制条件下,农民的政治参与和农民对公共权力的分享是一个充满艰辛的历程。任何政治权力都有扩张性,乡镇行政权力不会放弃传统的权力空间,要形成乡村治理的局面,需要逐步形成农村公民社会。这其中涉及两个方面:一方面,加快农民组织的发育。分散的个体状态下的农民在与高度组织化的行政权力博弈中处于极其不利的地位,农民要提高政治影响力,行使公共权力,维护合法利益就必须建立农民自己的组织。对于因农民组织化程度低下,致使农民处于政治上被动地位的历史性经验,马克思早在《路易-波拿巴的雾月十八日》一文中就有过精彩的论述。他说:“法国国民的广大群众,便是由一些同名数相加形成的。好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样……由于各个小农彼此间只存在有地域的联系,由于他们利益的同一性并不使他们彼此间形成任何的共同关系,形成任何的全国性的联系,形成任何一种政治组织,所以他们就没有形成一个阶级。因此,他们不能以自己的名义来保护自己的阶级利益,无论是通过议会或通过国国民公会。他们不能代表自己,一定要别人来代表他们”。(程同顺等:《农民组织与政治发展》,天津人民出版社2006年版,第402页)在市场经济条件下,承包制度下的农户为了获得社会化服务,提高市场竞争能力,维护自身的合法权益,也必须组织起来。村民自治制度作为一种国家的政治制度安排,是让农民通过群众性自治组织起来。但村委会由于地域性特点,不可能实现农民跨区域的联合,而且村委会要完成上级下达的各种任务,难以落实自治的精神,无法成为农民表达利益诉求的组织载体。农民政治参与渠道不足,有些农民采用非制度化政治参与形式进行利益表达,如在一些大城市的偏远村落,已经出现了上访村,形成了一批“上访族”。有的地方还发生了群体性事件。因此,在农村社会转型时期,非常有必要建立农民自己的组织,使农民不仅在经济上组织起来,而且能建立农民的政治组织,反映农民的呼声,影响国家政策的制定。另一方面,培育农村公民文化。亚里士多德认为,城邦的优劣与公民的优劣有密切的关系,而优秀的公民必须具有优秀的公民品德。对于一个政治体系而言,政治文化是政治体系的软件,而政治体制则是政治体系的硬件,二者必须相匹配,政治体系才能运转良好。受传统依附文化的影响,中国农民的参与意识不强,政治参与能力欠缺。在调查中我们发现,农民政治知识普遍缺乏,对农民所拥有的民主权利和法律程序了解不多,政治责任意识和政治功效意识没有完全形成,政治参与积极性不高,还停留在动员性参与为主的阶段。同时,农民不懂得该如何表达自己的利益诉求,对政治参与渠道了解不多,有的农民采用了非制度化政治参与形式却不自知。所以,要注重农民政治参与精神的培养,在政治参与实践中锻炼他们的政治参与能力。要进一步完善村民自治制度,让农民在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的政治实践中增长政治才干,唤起政治参与意识,培养政治自信。
三、促进城乡政治平等
平等是如此的重要,以至于古今中外不知有多少仁人志士为之奋斗终生,甚至献出自己的鲜血和生命。“等贵贱、均贫富”的平均主义主张,是中国农民两千多来来的政治理想,是农民运动的主要旗帜。正是因为中国共产党人高举平等的大旗才赢得了农民的喝彩。1954年《中华人民共和国宪法》明确宣布“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”,现行《宪法》依然沿袭了这一规定。可见,城乡公民应当享有平等的权利,农民应当得到一视同仁地对待。然而,中国逐渐形成的双二元经济社会结构却与平等的观念背道而驰。在二元经济社会结构中,农民丧失了一系列应有的政治权利。20世纪50年代建立的二元户籍制度奠定了城乡居民政治不平等的基础,使农民彻底丧失了自由迁徙权。二元户籍制度条件下,各种资源的分配以户籍为依据,这注定了农民生来就比城里人低一等,农民成了愚昧落后的代名词。以至于在中国,现代城市文明与愚昧肮脏的穷乡僻壤并存;受到良好教育的市民与大量文盲半文盲的农民并存;‘奔驰“皇冠’与毛驴拉板车并驾齐驱。(郭书田、刘纯彬等著;《失衡的中国——农村城市化的过去、现在与未来》,河北人民出版社1990年版,第7页)从选举权看,等量的人口产生等量的议员,这是世界上绝大多数国家选举权平等原则的直接体现。人民代表大会是中国最高的权力机关,可农民代表在全国人大的构成比例与其总人数极不相称。在1952年,中央起草《选举法》(草案)的时候,规定城乡选举人大代表按8:1的比例,1979年,新选举法正式出台后,先后于1982年、1986年、1995年和2004年四次修改,1995年修改选举法时,农村选民的选举权被统一规定为城市选民选举权的1/4。在全国人大和省级人大会议上,农村代表都处于弱势地位,农民必须依靠城市代表的恩赐才能维护自身的利益。进入新世纪以后,我国经济发展迅速,城市化进程不断加快,城镇人口的比例逐年提高,国家统计局2008年发布的统计结果表明,我国城镇和乡村人口的比例为45.7%比54.3%。随着农民民主意识的不断增强,城乡按相同人口比例选举人大代表的条件已经成熟。给农民国民待遇,实现城乡政治平等已经刻不容缓,这不仅关系到农民的政治权益,更关系到国家政权的合法性和稳定性。要在宪法框架下,保护农民的政治平等权利,消除现有法律和政策中对农民的歧视性规定,为城乡政治平等创造良好的法治环境和政治环境。