西汉初年,天山南北分布着数十个行国和城郭诸国,但大多数都在匈奴的控制之下。匈奴奴隶主贵族在焉耆、危须、尉犁(今焉耆、和硕一带)间设置“僮仆都尉”,负责收取赋税,盘剥当地民众,匈奴贵族依赖从西域获得的后勤粮饷保障,经常发兵劫掠汉朝边境地区,对西汉王朝统治构成威胁。西汉王朝统一天山南北各地,在西域建立行政组织,正是在联合西域各族人民共同抗击匈奴的过程中开始的。从设置“使者校尉”到“西域都护府”的建立,经历了约半个世纪的历史过程。