因政府权责不清晰,导致一些地方政府“搭便车”,试图通过一项国家政策的推行,搭载所有地方政府想办的事,小马拉大车,必然导致转不动或政策畸形。
为打赢蓝天保卫战、保证人民群众清洁取暖,需进一步建立健全民用天然气稳定供给的长效机制,具体提出以下建议:
(一)加强系统规划与部门统筹,建立健全部际会商和信息沟通及预警机制,天然气稳定供给应为煤改气等绿色民生工程保驾护航
推动煤改气和清洁取暖是打赢蓝天保卫战的重要举措,是一项重要的绿色民生工程,保证天然气稳定供给是这项工作成功与否的关键,为此,要做好系统规划和协调统筹。中央层面,重点做好发改委、环保部、住建部、能源局、财政部、交通部等部委以及“三桶油”之间的协调,强化宏观调控。在落实环境空气质量目标、推进能源结构转型上不能出现各自为政、各打小算盘的情况。相关部门应制定煤改气工作规划,摸清底数,科学测算天然气用气量,量入为出,并统筹部署开源、保供、控价等宏观层面的工作。必要时可通过建立部际会商和信息沟通及预警机制,保证煤改气,特别是民用气的平稳供给。地方层面,针对环境保护和清洁取暖目标,各地应根据地方环境质量改善目标和清洁能源发展目标,制定本地区煤改气规划,明确重点地区、重点项目,积极有序推进煤改气工作,不应出现未落实稳定的气源就冒然推进或扩大煤改气的情况。地方政府要切实担负起保障民生的主体责任,对所辖各地相关工作落实方案要认真研究、科学指导、谨慎批复。
(二)建立分情景的民用天然气保供清单,不断优化天然气消费结构,将农村、乡镇民用天然气用户纳入优先类予以保障
一是增加天然气供给总量,保障平稳供气。长远来说,只有天然气供应量提升,供需矛盾才能有效化解。对此,国家已有政策安排,国家发展改革委、国家能源局《关于做好2016年天然气迎峰度冬工作的通知》(发改运行[2016]2198号)已经部署了落实国内增产增供计划、多渠道增加进口资源、最大程度用好储气库资源等工作。建议进一步开展用气需求调度和地区平衡,对“2+26”城市煤改气工程用气进行计划单列,全力支持和保障民生用气需求。
二是建立分情景的优先保供清单,将城镇及乡村民用天然气用户纳入优先类予以保障。一方面,应修订和完善天然气利用政策,进一步细化天然气优先保障清单,明确天然气在淡季、旺季或常态期、预警期等不同情景下的保供优先序。优先保供应以坚持先民用、后工业,城市与农村并重的原则,将既保民生又污染减排的民用煤改气项目列为优先之首,无论何种情景,始终将城镇及乡村民用天然气用户纳入优先供气范畴,各地相关部门应制定并发布细化保供用户清单,确保政策落实和有效实施。另一方面,在天然气不能大量供应的情况下,建议进一步落实国家“压非保民”政策,出台紧急应对政策和风险防控预案,对非民用燃气进行季节性限制,按优先供气清单进行供气,全力保障冬季居民取暖季用气(含炊事),并严格落实专气专用。
(三)理顺天然气价格机制,优化居民用气阶梯价格,建立和完善保民供气长效机制
合理调整非民用和民用天然气价格差距,对价格差别可通过其他政策性补贴予以弥补,让企业在市场机制引导下积极向居民供气并逐步实现薄利经营。例如,可以参考对供热企业实施税收优惠的做法[3],对向居民供气任务较重的企业实施税收优惠,并辅助推行天然气季节性差价、峰谷差价、可中断气价等差别气价政策。严格规范民用气收费制度,保证燃气费足额征收。同时应适时进一步调整和优化居民生活用天然气阶梯价格制度,在保证居民第一档用气量继续保持低价政策的基础上,可适当提高第二档用气价格,并放开第三档价格,使之逐步与市场价格接轨,减少价格倒挂和交叉补贴。
(四)建立健全考核和问责机制,确保民用天然气稳定供给及清洁取暖政策落实到位
应明确国家有关部门、地方政府的监管责任,同时明确保障天然气供给企业的主体责任,建立考核及问责机制,不断建立和完善信用评价体系和信息公开机制,对不能严格执行天然气“保民”政策或因供气不足严重影响人民群众清洁取暖的地方政府及相关企业应依法依规严肃问责。
参考文献:
1.新京报. “煤改气”导致天然气供不应求?专家:12月日增上亿立方米用量 煤改气仅占30% [N/OL].(2017-12-16)[2018-2- 26].http://www.bjnews.com.cn/news/2017/12/16/468894.html.
2.天拓咨询. 我国天然气应用产业链分析[R/OL].(2013-11-08) [2018-2-26]. https://www.tianinfo.com/news/news6477.html.
3.王建.我国城市燃气产业价格管制研究[D].江西财经大学,2012.
4.段兆芳,樊慧.区域管网运营模式对中国天然气市场的影响[J]. 国际石油经济, 2017(8):43-49.
5.齐鲁晚报. 济南三燃气公司晒居民天然气亏损账本:卖一方亏三毛三[N/OL].(2015-8-16)[2018-2-26]. http://jinan.iqilu.com
/news/2015/0816/2519825.shtml.
6.中国产业信息. 2017年中国天然气产量、消费量及行业发展趋势(2017-3-21) [2018-2-26]. http://www.chyxx.com/industry /201703/505495.html.
7.天然气发展“十二五”规划、天然气发展“十三五”规划。
作者: 沈晓悦,环保部政研中心政策部主任、高工;贾蕾,产业环境政策研究室副主任、助理研究员;侯东林,政策部研究实习员;冯雁,政策部研究实习员;冯相昭,气候部副主任、副研究员;王彬,法规部高级工程师;孙飞翔,国际所助理研究员、博士。
[1] 包括购气价格和接驳等费用。
[2] 《关于供热企业增值税 房产税 城镇土地使用税优惠政策的通知》(财税〔2016〕94号)。