公共利益高于个人利益。”关于行政行为公定力的界限问题,主要有二大学说,即“有限公定力说”和“完全公定力说”。
大陆法系大多数行政法学家持“有限公定力说”。如日本学者杉村敏正教授认为“行政处分被承认具有公定力,乃是因为欲求其充分发挥功能,并亦能经由行政处分适时而不迟延公益之实现,避免行政法关系陷入纷乱;设若某行政处分有重大违反法规的瑕疵存在,且该瑕疵客观上又系明白,这时如果照样坚持其公定力理论,恐有过分偏重行政权利之讥。”持“完全公定力说”的学者只有少数,如日本的黑田觉和柳濑良干,还有中国的叶必丰等。按这种学说,不论行政行为存在什么样的瑕疵,即使行政行为具有重大且明显的瑕疵,在被依法消灭前都具有公定力。
笔者认为,完全公定力说在实践中的副作用是十分明显的,特别是在我国目前政府官员法治意识还比较淡薄的国情下,它很容易变成官员专横的借口。目前,国内大多数学者都坚持认为公定力是有限的:从实质正当性要求出发,无效行政行为不具有实质正当性,所以不应当具有公定力。一方面,为了维护公共利益,必须赋予行政机关必要的权力,并维护这些权力的有效行使以便达到行政目的;另一方面,又必须维护公民的合法权益,强调行政公开,重视公民参与和权利补救,以及对行政的监督。这两方面都不能偏废。[page]
关于行政行为的无效和可撤销问题
无效行政行为理论发端于大陆法系国家的行政法理论。