在这两个层面中, 制度伦理建设是行政伦理建设的基础和前提。 制度伦理包括伦理的制度化和制度的伦理化。 公共行政伦理化首先应当是制度和体制的伦理化。 正如制度伦理学家罗尔斯指出: “个人职责的确定依赖于制度, 首先是由于制度有了伦理的内涵, 个人才具有道德的行为。 ” 他说: “一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观, 因此, 在对个人的要求能够提出之前,必须确定争议制度的内容。 ’ ’ 这就是说, 在大多数情况下, 有关职责和义务的原则应当在对于社会基本结构的原则确定之后再确定。 首先, 制度和体制的伦理化对客体伦理具有客观的约束力。 没有规范体系的理性形式, 人们的行为就没有了约束力, 明确的道德判断也就成为不可能, 更不可能有道德、 文明的继承和进步了。 所以说“制度和体制的道德化是最深刻和最广泛的, 才是具有稳定引导功能的行为规范, 在这一点上是任何个体道德所无法达到的。 ” 其次, 公共行政制度和体制的道德化对于有道德觉悟的行政人员还可以起到激励作用, 对于道德觉悟低的行政人员则可以表现为惩处和制裁作用。 所以说, 制度和体制的道德化就能够实现对行政行为的调控, 能够通过鼓励行政人员的道德自觉性, 强化道德的他律性, 把褒扬和惩治结合起来, 使一切行政行为都能够在这一道德化的条件下有规可循, 有据可查, 有法可依。