2017年5月,两机构再次联合人社部印发了《关于进一步加强校园贷规范管理工作的通知》,要求未经银行业监管部门批准设立的机构禁止提供校园贷服务,一律暂停网贷机构开展校园贷业务,对存量业务制定整改计划,明确退出时间表。从鼓励创新到叫停服务,政策干预无疑成为校园贷市场起伏转折的“指挥棒”。
法律工具
在我国现行法律体系中,与校园贷有关的基本法律主要有《公司法》、《合同法》、《电子商务法》、《银行业监督管理法》、《网络安全法》、《消费者权益保护法》、《刑法》等。这些法律为校园贷基础关系和基础秩序的建立提供了法律依据。但相比之下,部门规章、地方性法规、司法解释等在校园贷法律规制中专业针对性更强,作用更为明显,对校园贷经营行为的规范也更为直接有力。例如,2016年《网络借贷信息中介机构管理暂行办法》,该办法由前银监会与工信部、公安部、中央网信办联合制定,专门针对网贷监管分工及其监管措施作出了规定。此外,最高人民法院2015年《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》在司法实践中也发挥出重要作用,尤其是有关民间借贷利率的限制自此成为全国范围司法裁判的重要尺度。这些不同的法律工具,一定程度上为校园贷在校生群体提供了保护。
目前看来,校园贷治理中的法律工具同样有其局限性。一方面表现在监管立法跟进的速度相对迟滞、被动,常常遭遇法律真空或规则冲突,另一方面有针对性的监管制度供给明显不足,难以适应校园贷在市场准入退出、产品服务创新、公平有序竞争以及对借款人实施倾斜保护等方面的实际需要。
究其原因,关键在于校园贷作为民间借贷的一种形式,与正规金融相比,其法律地位一直未受到我国金融监管部门的重视。迄今为止,我国仍未出台《放贷人条例》,导致民间借贷在市场主体地位、借款合同效力、利率管制、风险控制、信息监测等制度建构方面不尽人意,而且高利贷入罪问题也无任何实质结果,对校园高利贷行为的打击缺乏威慑力。
教育耦合工具
除了政策工具和法律工具,学校教育、家庭教育、社会教育等在校园贷多元治理中也发挥出一定的耦合工具价值。这种耦合工具的使用广泛而深刻,不但能积极营造和传播健康向上的校园贷法律文化,而且能系统培养在校生的理性消费观和自我保护能力,通过金融经济和法律知识的学习应用以及案例警示教育,提醒大学生正确认识和使用校园贷,远离和抵制不良校园贷。但教育耦合工具全部指向校园贷的需求端,在需求侧治理中扮演一种心理干预者角色,对在校生权益分配并无直接决定力。
重构信任机制是校园贷协同共治的基础
校园贷市场本身是我国民间借贷市场的一部分,线上交易加快了该市场的非理性繁荣,同时也促成了多元化的市场监管格局。风险社会语境下的社会断裂、制度失序以及人格失范等都是导致信任危机的主要源头。
网络借贷和互联网消费金融适应了国家的扩大需求、刺激消费政策,对当代大学生的学习消费和生活消费而言有其积极意义,一定程度上可以解决在校生消费需求强烈与消费能力不足之间的矛盾,刺激并释放其巨大的消费潜力。但金融风险如影随形,这些学生和家庭更容易受到校园贷的风险袭扰。妖魔化校园贷恐怕是欠妥的,一味叫停更是不足取的,化解或预防校园贷风险的钥匙其实是信任。可以说,信任机制的有效构建是校园贷多元治理模式下协同共治的重要基础。
从实践看,校园贷的跨区域性与跨部门性特征造成市场经济条件下管辖权的交叉重叠,这无形中加剧了其多元治理的复杂性和难度。在面向校园贷的风险治理中,这些年来我们一直采用的是行政主导治理模式。目前看,行政主导的多元治理缺乏绝对权威性和预期稳定性,容易形成各自为政局面,这是由牵头单位与配合单位的不确定性所导致的。在行政主导治理模式下,没有哪个市场监管部门既有能力又有精力去一一审查具体的校园贷合同。相反,司法主导的多元治理可以克服这一障碍,因而相对而言更切合实际。尤其是法院所享有的有限剩余立法权和自由裁量权,为校园贷多元治理由行政主导调整为司法主导提供了现实可能。法院的专门法庭通过合同审查和具体案件裁判,不但可以分清是非、及时解决个案纠纷,而且可以归纳和列出同类校园贷案件的问题清单,对内形成审判纪要和司法解释以统一裁判标准,借助司法公开透明机制弥补法律漏洞;对外可以利用司法建议的信息传递和反馈机制,提醒和敦促市场监管者、学校和家长认真履职履责、及时介入校园贷治理。
2019年底,最高人民法院在《关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》中规定,全日制在校生因校园贷纠纷成为被执行人的,一般不得对其采取纳入失信名单或限制消费措施。该司法解释的“豁免”态度,被众多媒体解读为对校园贷失信学生所释放出的司法善意,这种善意彰显了当前的司法理性,也为校园贷司法主导治理模式提供了现实注脚。
当然,司法主导的多元治理模式同样面临一些现实问题。这主要体现在,涉案司法建议是否科学,能否真正起作用,不但取决于法院是否发现了真问题,能否开展专业研究并对症下药,而且也取决于其他治理主体的主动配合以及在校园贷治理中对供需两端利益分配重新作出科学调整。对这些问题解决,最终需要从校园贷多元治理的体制机制着手,把司法机构从纯粹的纠纷解决者转变为“纠纷解决者+市场治理者”。
坚持司法主导的校园贷多元治理,其目标仍然是依法规范校园贷经营行为,促进市场自由公平竞争,并把在校生培养成聪明消费者、自立消费者和自觉消费者。“共同而有区别”责任原则是打通校园贷供给侧治理与需求侧治理主体责任的靶向链接点,也是将司法主导治理模式落到实处的重要抓手。按照该原则,我们必须首先确立司法机构在校园贷治理中的主导地位,尤其是最高人民法院的主导地位;其次要坚持实施多元主体分工负责、共同推进策略,不能把希望完全寄托于其中的任何一个主体。建构司法主导的多元治理,就是要把治理“指挥棒”真正交到法院手中,认真听取法院意见和建议,共同维护在校生群体的科学消费、合理消费、健康消费以及可持续消费,经由分配正义和校正正义的政策工具和法律工具的协同并用,所有治理主体积极承担起法定的风险预防责任。只有这样,才能在立法、执法和司法的协同共治下,使校园贷逐步回归理性、和平、循序、守法与合规发展轨道,真正造福于充满活力与希望的在校学生群体及其背后的千千万万个社会家庭。
(作者系中国社会科学院法学所研究员)