摘要:近年来,随着我国经济的飞速发展,由环境问题引发的环境纠纷、侵权问题也层出不穷。2013年1月1日起正式实施的《民事诉讼法》正式将公益诉讼纳入立法之中。这标志着我国正式打开了环境保护公益诉讼的大门,但在司法实践过程中发现,环境公益诉讼仍然有很多不足之处,有待完善。
关键词:公益诉讼;诉讼主体;诉讼基金;举证责任
党的十八届四中全会,首次以全面推进依法治国为主题并审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。新《民事诉讼法》中第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这标志着我国正式打开了环境保护公益诉讼的大门,为今后的环境公益诉讼提供了一定的法律支持,这条新增规定在一定程度上给环境公益诉讼注了新的希望。但在司法实践过程中发现,环境公益诉讼仍然有很多不足之处。
一、我国公益诉讼制度的现状与不足
1.诉讼原告范围过于狭隘
社会公共利益是以社会个体利益为前提,社会全体对社会公共利益的维护最终应当还原为各社会个体,即最终是公民对社会公共利益的维护。但是,新《民事诉讼法》第55条明确规定,诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”,把公民排除在外。在国家机关和社会团体不能完成社会的信托,不能恰当行使公益诉权的时候,广大公民必须作为待诉主体,随时可以投入诉讼。笔者同意这个观点,保护环境,是每个公民应尽的责任和义务,而提起环境公益诉讼是公民保护环境的表现形式之一。因此,公民不应被排除在诉讼主体外。
2.举证责任不明确
民事诉讼举证责任的基本原则是“谁主张、谁举证”,虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条第(3)项规定,因环境污染引起的损害赔偿诉讼,对原告提出的侵权事实,被告否认的,由被告负责举证。即“举证责任倒置”,但是在这次民事诉讼法的修改仅第55条规定了环境公益诉讼的主体,环境公益诉讼的举证原则是“谁主张,谁举证”,还是“举证责任倒置”?至今也没有相关的法律法规或司法解释对此作出明确规定。
3.诉讼费用的承担问题
新《民事诉讼法》第55条规定“法律规定的机关和有关组织”则可能会因为无力支付费用怠于行使自己的诉权,这与法律保护环境的初衷是相悖的,如果诉讼费用由被告承担也不妥。实践中,政府或企业为了带动当地经济而开发、发展各种项目,有时因为未知的变化或对环境情况考虑不全,便造成了环境污染,这时,要面对着发展与保护的两难选择,该如何找到平衡?公益诉讼的费用由谁承担?这些都是我们亟待解决的问题。
二、国外环境公益诉讼制度考察
德国早期是将原告严格限定在直接利害关系人的范畴之内,并恪守这一传统的当事人理论。但随着公共利益维护的重要性和紧迫性与日俱增,德国最终也作出了突破,允许民间环保组织提起公益诉讼,并建立了公益诉讼制度,但在诉讼权利能力、诉讼资金保障、案件范围等方面进行了严格的限定,民间组织能够提起诉讼的事项仅仅限于法律规定的情形。
检察机关代表公益参与民事诉讼起源于法国。1804年《拿破仑法典》规定,检察官可以为了社会公益提起或参与的诉讼。后来的《法国新民事诉讼法典》第423条规定:“除法律有特别规定情况外,在事实妨害公共秩序时,检察院为维护公共秩序进行诉讼。”
美国的环境公益诉讼制度称为“公民诉讼”,指公民可以依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境行为或主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。其确立走的是先在法律中明确规定,后通过司法判例进行解释和应用的道路,既有法律的支持又有实践的验证,做到知行合一,美国环境公益诉讼原告在实践中不限于“公民”。
在国外,允许检察官、社会组织和任何公民提起公益诉讼,也就是说提起主体是开放性的,不作严格限制,因此推行公益诉讼制度不会遇到阻力。而我国由于市民社会发育不成熟,许多社会组织缺乏独立性,个人和社会组织没有足够的能力、财力独立发起公益诉讼并承担诉讼义务,所以“检察机关自然而然成为我国公益诉讼的首席原告”。但由于检察机关是国家的法律监督机关,其他国家机关对法律监督机关介入刑事诉讼以外的诉讼领域持排斥态度,这也与法律监督理论及检察权的复杂性有关。
三、对公益诉讼制度发展的完善
1.扩大原告适格范围
公益诉讼制度的建构不仅要遵循人权保障原则,还应遵循效益原则。因此,为防止诉权的滥用,将公民的诉讼主体资格完全排除在外不妥,为防止利用公益诉讼特别程序寻求司法救济诉权的滥用,可以在社会主体与法院之间设立一个前置程序,将部分没有必要的或不用司法救济就能解决的案件过滤出去,这样既可以节约司法资源,又可以使公民监督国家公共事务管理的权利得到了司法保障。保护环境,是每个公民应尽的责任和义务,而提起环境公益诉讼是公民保护环境的表现形式之一。只有将公民纳入环境公益诉讼的主体,才能更好地发挥公民保护环境的积极性、主观能动性。
2.合理分配举证责任
在民事诉讼中,双方当事人的举证责任是对等的,谁主张谁举证;在行政诉讼中,被告行政机关负有举证责任。在公益诉讼中,其举证责任必须从成本与收益的角度专门研究。笔者认为应视原告的举证能力而规定不同的举证责任,不能一刀切。首先,法律规定的机关提起的公益诉讼,适用“谁主张,谁举证”的一般举证规则。
3.建立环境公益诉讼基金
对国家机关、其他法人组织及公民提起环境公益诉讼涉及的诉讼费用进行补助的专项资金,包括案件受理费、申请费、调查取证费、鉴定费、勘验费、评估费、以及其他诉讼产生的费用。公民法人和其他组织为自身利益提起的环境民事诉讼,交纳诉讼费用确有困难的,可以依照国务院公布的《诉讼费用交纳办法》,申请缓交、减交或者免交等司法援助。
参考文献:
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