新形势下党内法规制度建设的若干思考 2017-06-19 17:06:54 中共天津市委党校学报 2017 年 3 期 吴桂韩 [摘 要]对于中国共产党来讲,党内法规制度建设应坚持纪严于法、纪在法前、制度治党、纪法分开的理念,切实建立好的且是管用的党内法规制度。改革开放以来,党内法规制度建设成效显著,制度框架初步形成,制度规划已经建立,制度审查纳入规范,制度清理更加及时,制度自觉显著增强,但在衔接配套、与时俱进、合法合规、制度伦理、制度效应、落地落实方面也存在一些突出问题。党内法规建设要在提质增效、废旧立新、衔接有序、落地落实上下功夫,努力形成强大的制度效应,推动制度创新发展,发挥制度集成功能,切实维护制度权威。 [关键词]中国共产党;党内法规制度;价值缘由;基本理念 中图分类号:D262.6 文献标识码:A 文章编号:1008-410X(2017)03-0010-05 对于执政党而言,党内法规制度不仅是有序运作、团结统一、组织有力的必要条件,而且是重要的执政资源。改革开放以来,中国共产党高度重视增强运用党内法规制度管党治党、执政治国的能力。特别是党的十八大以来,以习近平为核心的党中央坚持依规治党,把深化党的建设制度改革、推进党内法规制度建设摆在突出位置,专门印发《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》,召开全国党内法规工作会议。这不仅有助于提高党的建设科学化水平、推进依规治党,而且对于建设中国特色社会主义法治体系、以党内治理现代化引领和带动国家治理现代化具有重要意义。 一、党内法规制度建设的价值缘由与基本理念 政党是一种特殊的社会组织,是社会的一部分,党员也是公民。既然有了国家法律法规,党必须在宪法和法律规定的范围内活动,党员必须遵守宪法和法律。那是否还有必要加强党内法规制度建设?这表面指向党内法规制度建设的价值问题,本质指向的是党内法规建设的理念问题。 从普遍性角度看,按照政治学理论的基本观点,政治生活中一般存在着价值、制度与组织三个基本要素,在价值既定的前提下,制度在政治生活中具有关键性作用。制度化水平的高低直接影响政治组织力量的强弱和制度本身作用的大小。提高党的建设制度化水平,对于推动政党活动规范化、政党政治民主化、政党政策连续性、政党更新有序化以及维系政党执政合法性都有巨大作用。此外,任何一个组织要正常运转,都需要有一定的规矩和制度。政党是一种具有高级形态的社会组织,更需要有自身独特的规矩和制度。铁的纪律是组织坚强有力的必要保证。 从特殊性角度看,首先,中国共产党是马克思主义政党,是一个组织严密、纪律严明的政党,而不是“乌合之众”、不是“私人俱乐部”。这是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。其次,中国共产党是执政党,是一个在中国长期执政的党,担负着实现国家富强、民族振兴、人民幸福的神圣职责,必须有强大的凝聚力和战斗力。如果没有铁的纪律来保证,显然是不可能做到的。最后,从党纪与国法关系角度讲,在本质上二者都是党和人民意志的体现。在内容上,党纪是国法的必要补充,提出了许多国法难以规定的内容,对党组织和党员提出更高要求;党纪是国法的必要准备,在条件成熟时转化为国法。 具体来说,党内法规制度建设的必要性决定了其应当包括四个基本理念。 一是纪严于法的理念。这是由党的性质和使命决定的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队,是中国人民和中华民族的先锋队,党的最高理想是实现共产主义,这决定了党必须对自身建设提出更高标准、更严要求,决定了党员必须有更高追求。也就是说,党相对于其他社会组织,党员相对于普通群众要更具有先进性。从全党的整体来讲,保持和发展先进性,就是要始终成为思想上政治上组织上完全巩固的、具有强大凝聚力和战斗力的马克思主义政党。从党员个体来讲,保持和发展先进性,根本上要靠党员内在自律,同时也离不开外在他律;党员除了遵守国家法律法规外,还必须接受更严格的纪律约束。因此,党纪严于国法是各级党组织和广大党员保持先进性的必然要求。 二是纪在法前的理念。这是由党的地位和作用决定的。中国共产党是执政党,担负着领导人民制定国家法律法规的使命。加强党内法规制度建设,适时将党内法规制度转化为国家法律法规,使党的意志转化为国家意志,是国家法治建设的一条重要经验。当然,纪在法前,所谓“前”不是说只有党内法规制度已经有的才能上升为国家法律法规。由于国家法律法规涉及社会方方面面,有些内容党内法规制度不可能涉及。同时,也不是说,党内法规制度的效力要高于国家法律法规。纪在法前不能理解成纪先于法或纪高于法。现实中,凡是党员和党员领导干部违法犯罪的,必是违纪在前,即违法始于破纪。为此,纪在法前的另一层含义是从惩治威慑角度来讲的,即在尚未构成违法之前,通过严格的纪律来阻止和遏制违法现象的发生。也就是要把纪律和规矩挺在法律的前面,避免出现“违纪只是小节、违法才去处理”,结果导致“要么是好同志,要么是阶下囚”的悲剧。 三是制度治党的理念。这是由党的自身建设决定的。一方面,实现党的建设制度化、规范化、程序化,就是通过建章立制,使党的自身活动和执政活动科学化。从世界范围来看,运行有效、组织严密的政党,都离不开有效的内部规章制度的约束。从我们党的历史看,“文革”的沉痛教训告诉我们,在长期执政条件下特别是和平建设时期,党的建设必须走不搞政治运动而靠改革和制度建设的新路子。为此,邓小平告诫全党:“没有党规党法,国法就很难保障”[1](P147)。另一方面,治党务必从严,从严必有法度。正如习近平所指出:“党要管党、从严治党,靠什么管,凭什么治?就要靠严明纪律。纪律不严,从严治党就无从谈起。”[2]