中国城乡养老保障:挑战与选择在中国经济转型过程中,城乡养老保障体系建设遵循了先城市后农村的改革路径。这种 选择符合养老体制演变的一般国际经验。不过,中国人均收入低水平的快速老龄化速度,是 发达国家和发展中国家未曾遇到过的。城市发展优先确保了目前城市拥有较高的养老保障水 平。相反,农村发展滞后使得农村家庭面临着更加严重的养老负担。从趋势上看,人口老龄 化和城市化发展对现行的中国养老保障体系提出了严峻挑战,但这并意味着中国养老保障体 系就会必然崩溃。问题关键在于我们如何进行养老保障模式制度设计,解决筹措养老金的激 励机制和可获得性等问题,建立一套符合中国国情的低水平、广覆盖的养老保障体系,实现 老有所依的保障目标。 全文分为六个部分:第一部分介绍了城市养老保障体制改革进展和保障状况;第二部分 介绍了农村养老保障体制改革进展和保障状况;第三部分讨论了城市养老保障体系的脆弱 性;第四部分考察了农村养老保障体制的重要性;第五部分分析了养老保障对缓解老年贫困 的重要作用;最后是指出了中国养老保障体制的未来改革和选择。 一、城市养老保障体制改革 在计划经济时期,城市养老保障是由企业或单位提供。当时,国家对企业实行财务上统 收统支、包盈保亏,企业按照国家有关规定提取和发放养老金,对退休人员实行管理。养老 金多少取决于工龄的长短和退休前的工资高低。养老金筹措是现收现付制方式。国家通过企 业对向城市劳动者提供了从摇篮到坟墓的全面保障。这种安排符合传统体制的内在要求。 伴随着70 年代末开始的经济改革,传统的养老保障体制被不断抛弃。80 年代中期国有 企业实行承包制和废除终身雇佣制,不仅改变了企业与国家之间的财务关系,而且也改变了 企业与职工之间的关系。实行利润分成制和利改税之后,企业必须部分承担自行积累和支付 职工养老资金等职能。在总结前期改革经验的基础上,1991 年颁布了《关于企业职工养老 保险制度改革的决定》,提出建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险 相结合的养老保险体系,实行国家、企业和个人三方共同负担。 在确立了养老体系之后,90 年代中后期以来的改革重点是加强基本养老保险制度建设、 扩大统筹范围和扩大覆盖面。1997 年,国务院正式颁布了《关于建立统一的企业职工基本 养老保险制度的决定》,决定建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障制 度。城镇职工按职工工资的11%建立个人账户,其中个人缴费逐步从4%提高到8%,其余 部分由企业缴费划入。企业缴费率由省级人民政府确定,一般不得超过企业工资总额的20%. 这种筹资模式实质上是传统的现收现付模式与完全积累模式的综合,属于部分积累式的基金 筹资模式。 1998 月,国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,实行职工养老保险全国并轨,由市级统筹向省级统筹过渡,养 老金的差额缴拨改为全额缴拨,实施养老金社会化发放。 1999 月,国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》扩大了社会保险费征缴范围。基本养老保险费征缴范围不仅包括国有和城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其 他城镇企业及其职工,实行企业化管理的事业单位及其职工,而且各地可以根据当地实际情 况决定是否将城镇个体工商户纳入基本养老保险范围。 2000 年国务院印发了《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》,决定2001 年先在 辽宁全省和其他各省(自治区、直辖市)确定的部分市进行试点。与1997 年《关于建立统 一的企业职工基本养老保险制度的决定》相比,2000 年的《关于完善城镇社会保障体系的 试点方案》通过个人帐户完全由个人交费形成(个人缴费率为8%)、实行社会统筹基金与 个人账户基金分开管理、调整和完善基本养老金计发办法、鼓励企业建立企业年金等措施, 旨在解决转轨成本和做实个人帐户等问题。养老金筹资模式由“部分积累”变为“现收现付”加 “完全积累”。 随着改革思路日益明晰,城市养老保障覆盖面稳步扩大。1989 年到2003 年,参加基 本养老保险的城市职工数量由4817 万人上升到12250 万人,占城市职工比例由33.5%提 高到46.3%.参加基本养老保险的城市离退休人员数量同期由893 万人上升到4013 万人, 是1989 年的4.6 城市老年人的养老保障程度高。据2000年人口普查资料显示,城市60 岁以上老年人 口的劳动参与率为13%.在不参加工作的城市老年人口中,领取离退休金比例为56.2%、依 靠家庭其它成员养老比例为38.8%、其它养老渠道为5.0%.但据2000 年中国城乡老年人口 状况进行了一次性抽样调查资料显示,城市60 岁以上老年人口中领取离退休的比例为 70.7%,领域社会养老金的比例为12.1%,两者合计达到82.8%. 财政投入加大和基本养老保险基金统筹层次提高,改善了城镇离退休职工的社会保障水 平。2003 年城镇离退休人员的退休费用上升到9047 元,比1990 年增加了7734 元,是1990 年的5.3 倍。养老金社会化发放确保了基本养老金的按时足额发放。过去,我国一直实行养 老金由退休人员所在企业发放的办法。1998 年,我国养老金社会化率在30%左右。到2003 年,实行养老金社会化发放的人数达3538.4 万人,社会化发放率达到99.5%,比1998 提高60.5个百分点。 二、农村养老保障体制改革 改革前,农村养老保障模式基本上是一种低水平的集体保障。农村人民公社制度将土地 等基本生产资料划归集体所有,采取共同生产和统一分配,同时户籍制度禁止农民流动,防 止对城市福利制度带来冲击。通过参加集体生产经营活动,农村劳动力获得参与分配生产成 果的权利,只有当他们完全丧失劳动能力时,才能退出农业生产活动,由家庭具有生产能力 的成员负责其基本的生活品供应。只是针对少数没有劳动能力,且无依无靠的老人、残疾人 和孤儿,农村集体实行了“五保”制度,即保吃、保穿、保医、保住、保葬(儿童保教)。 改革以来,中国农村基本经营制度变革改变了过去集体保障模式。农村家庭联产承包责 任制建立和完善,使得集体保障模式的制度基础不复存在。过去由集体承担的就业和收入等 基本保障功能,就转为由农户家庭来承担,由单个家庭来提供养老保障。尽管政府要求建立 统分结合的双层经营体制,但集体经济在绝大多数地区有名无实,乡村集体缺乏有效的组织 手段动员资源,为农村居民提供有限的收入保障和卫生医疗服务。 从时间上看,农村养老体制改革最初试点基本上与城市同步。从1986 年开始,农村探 索性地开展了建立社会养老保险制度试点工作。这项试点率先选择在经济发达地区。经过这 个阶段的工作,1991 月,民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》,确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。此后,农村社会养老保险工作在各地推广开来,参保 人数不断上升,到1997 年底,已有7542 万农民投保。 但1998 年以后,农村养老体制改革工作陷入了停顿状态。政府机构改革将农村社会养 老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999 月,国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定对已有的业务实行清理整顿,停止接受新业务,有 条件的地区应逐步向商业保险过渡。这个阶段由于受管理体制改革、利息持续下调及中央关 于农村社会养老保险政策变动的影响,全国大部分地区农村社会养老保险事业,出现了参保 人数下降、基金运行难度加大等困难。2004 年,农村劳动力参保数量为5378 万人,比1997 年减少了2164 万人,下降幅度达到28.7%.农村劳动力参保数量占农村劳动力总量比例同 步下降,由1997 年的15.4%下降到11.0%. 农村老年人的社会保障程度很低,主要依靠农户家庭提供养老支持。据2000 年人口普 查资料显示,农村60 岁以上老年人口的劳动参与率为43.4%.在不参加工作的农村老年人口 中,领取离退休金比例为8.2%、依靠家庭其它成员养老比例为86.2%、其它养老渠道为5.7%. 另据2000 年中国城乡老年人口状况进行了一次性抽样调查资料显示,城市60 岁以上老年 人口中领取离退休的比例为5.4%,领域社会养老金的比例为1.5%,两者合计达到6.9%. 三、城市养老保障体制的脆弱性 从名义上讲,城市养老基金的积累和发放是按照现收现付制加部分积累的个人账户相结 合进行的。1997 年养老体制改革对城镇职工的基本养老保险采取不同管理办法,即“老人老 办法、中人中办法、新人新办法”。对新制度前离退休的城镇职工(即“老人”),采取由社会 统筹基金来支付退休金;对新制度前已经工作但不到退休年龄的城镇职工(即“中人”),采 取由社会统筹基金来支付基础养老金和过渡性养老金,新制度建立后部分按个人账户积累资 金发放养老金;对新制度后参加工作的城镇职工(“新人”),采取由社会统筹基金来支付他 (她)们的基础养老金,并按个人账户积累资金发放养老金。新的制度设计旨在利用养老金 社会统筹,解决新制度建立前参加工作的城镇职工的养老问题,即转轨成本问题。 但是,传统养老体制没有为基础养老金提供积累,新体制不得不面临着庞大养老金缺口 的难题。《法制日报》2005 日报道,劳动和社会保障部承认,目前城市养老金缺口在2.5 万亿元,在未来30 年时间里将达到6 万亿元。这个数据可能低估了养老金缺口的 严重程度。世界银行估算养老金缺口3-4 万亿元左右。如果假定在50 年时间里分摊转轨成 本,按3.7 万亿缺口和平均利率为4%计算,每年分担的平均转轨成本将为1600 亿元左右; 如果利率提高到5%,每年的平均转轨成本将为1900 亿元左右(孙祁祥,2001)。 就现实来看,城市养老金的积累和发放仍然采取现收现付制(见图3)。在面临企业缴 费不足和养老金收支缺口的情况下,统筹基金与个人账户的混账管理使得只好挪用个人帐户 积累来填补养老金缺口。新体制从一开始就面临着个人帐户“空账”问题,并随着时间推移日 益加重。1997 年空账规模为140 亿元,2000 年上升到2000 多亿。养老金拖欠容易诱发社 会问题,国家迫于压力不得不动用财政资金来填补缺口。例如,2001 年中央财政用于社会 保障支出的资金就达982 亿元,是1998 制度设计缺陷是企业缺乏缴费积极性的重要原因。在缺乏必要的激励机制下,差额收缴和差额拨付制度使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。新的企业因为退休职 工较少,不愿意缴费,拖欠、拒缴的现象时有发生。老的企业没有完全剥离由社会承担的保 障责任,缴费之后负担企业负担过重。企业平均缴费率高达30%.如果企业逃避缴费,相当 于获得了一笔丰厚的盈利。这是非国有企业不愿意加入基本养老保险计划的主要原因。参加 基本养老保险以国有企业职工为主,大约占城镇参加基本养老保险职工的80%左右。由于 大部分国有企业都处于亏损状态,无力缴纳保险费。保费收入减少使得社会保障机构不得不 提高缴费率,从而导致一种恶性循环。 空账和预期收益率低同样削弱了个人参加基本养老保险计划的积极性。在世界银行推荐 的“多支柱”养老保险模式中,个人账户的资金来源具有强制性,但其产权属于个人。中国没 有明确个人账户的产权归属,对统筹账户和个人账户实行统一管理,从而为社会统筹基金挪 用个人账户提供了可能性。在个人账户只是一个名义账户的情况下,为了减轻未来支付养老 金压力,政府压低了个人账户基金的回报率。当基金回报率低于其机会成本时,拒缴偷逃现 象就不可避免地出现(赵耀辉、徐建国,2000)。这样,个人账户不仅难以做实,而且也 不利于个人缴费和个人账户积累。 从基金运作情况看,我国社会保障基金的投资渠道单一、回报率低。2004 年社会保障 基金资产负债中,银行存款和长期债券比例为53.9%,委托投资比例为35.8%.2001 2003年,社会保障基金投资回报率均低于3%,2004 年社会保障基金投资回报率为3.3%. 这都小于国际上社会保险基金投资长期债券平均6%的实际收益率。 1999 年以来,扩大基本养老保险覆盖对象也没有大幅度提高覆盖范围。2004 年参加基 本养老保险的城镇职工只占城镇全部就业人员的46.3%,与1995 年的水平(45.9%)基本 持平。然而,城市人口结构变化却使得城市养老负担大幅度上升。1990 年,城市离退休人 员与城市职工数量比例为1:6.1,但2003 年这个比例下降到了1:2.7.即使把未来年青农 村转移劳动力计算在内,城市养老负担上升趋势不会发生根本性的变化。 从国际经验来看,一个可持续的现收现付制的养老保障体系需要三个条件(蔡昉、孟昕, 2004):(1)一个相对年轻的人口结构,以支撑现有的退休人口;(2)一个有效率的税 收体系,以把所有潜在的养老保险缴费足额收取上来;(3)一个有效且安全的基金管理和 治理,以确保养老基金是被正确地投资并保值、增值的。上述分析表明,三个条件在中国都 不存在,现收现付制未来无法为城市提供可持续的养老保障。 四、农村养老保障体制的重要性 农村养老目前主要采取家庭养老模式。一个可持续的农村家庭养老模式要满足以下条 件:(1)家庭有较大的人口规模,以分享收入或分散风险;(2)家庭有比较稳定的收入 来源,以维持生活水平;(3)家庭有良好的社会网络(如亲戚、邻里或朋友等),以抗御 家庭难以承担的外部风险。 伴随社会转变和经济转型,农村家庭养老面临未曾遇到过的挑战。一是计划生育政策在 农村推行之后,农村家庭类型由拓展型家庭向核心家庭转变,家庭人口规模逐渐缩小。农村 家庭常住人口数量由1978 年户均5.7 人下降到2003 年的4.1 人。二是人口迁移导致农村 老龄化程度比城市更加严重。2000 年人口普查资料显示,农村人口老龄化水平是7.5%,而 城市只有6.4%.在户籍制度限制下,农民举家流动的比例很小,人口向城市迁移以青壮年劳 动力为主,再加上家庭观念的变化,越来越多的老年人难于与子女一起生活。加速城市化将 有可能进一步提高农村人口老龄化程度。三是农村土地的收入和保障功能被不断削弱。虽然 土地在农户家庭生产经营活动中扮演着双重角色,即生产资料和生活资料功能,但因规模狭 小、流动性差和产权不稳定不仅难以成为促进农民增收的主要来源,而且也难以发挥其收入 保障功能。农民收入增长越来越依靠非农就业收入来源。四是农村社会网络的作用也在下降。 例如,农户家庭之间的转移性收入占农民收入的比例由1980 年的11.7%下降到2003 3.7%.此外,农村集体经济组织的功能日益弱化,无力为困难家庭提供帮助。当农村家庭养老作用走向减弱的趋势下,就需要通过建立正式的农村社会养老保障体制 来作为其补充和替代,以便确保农村老年人在急剧的社会转变和经济转型过程中实现老有所 养。1998 年以来,农村社会养老保险事业发展停滞甚至衰退,既有农村养老保险基金存在 管理混乱和保障程度低等问题,又有国家不愿意承担建立农村养老保障体制的财政投入问 题。政府一个重要判断是,我国经济发展水平较低,建立农村基本养老保险制度的条件尚不 成熟。这种论断是不正确的。 从一些欧洲国家的历史经验来看,丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891、1913、 1919 与1947 年开始通过立法在农村建立养老保险制度,当时这四个国家的人均国民生产 总值仅相当于中国1999 年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%.欧盟15 个成员 国中大部分国家最初没有将基本养老保障制度(曾毅,2005)。15 个成员国将农民纳入基 本养老保障制度在时间上也存在着差别,大致从20 世纪下半叶到20 世纪末。但同这些国 家建立农村养老保险制度的平均农业劳动力比例、农业产出、人均收入等比较,我国经济发 展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家但是的条件(杨燕绥等,2004)。因此,经 济发展水平不是制约因素,建立农村社会养老保险的条件已经成熟。 从战略角度考虑,建立和完善农村社会养老保险体制具有重要意义。首先,农村养老保 障是应对人口老龄化的重要举措。我国目前2/3 的老年人口生活在农村。在城市社会保障体 系基本建成之后,政府理应将社会保障工作的重心向农村转移。如果推迟建设农村养老保障 体制,等到人口老龄化高峰到来时再考虑这个问题,将会错过较好的建设时机。而且,农村 养老保险体制建设滞后,将加大农村“五保”制度与最低生活保障制度的压力,实际负担并没 有减轻。关键在于选择什么样的农村养老保险模式。如果农村养老保险实行完全的个人积累 制,政府并没有投入资金,就不可能成为财政的包袱。 其次,建立农村养老保险是协调城乡发展和推进城乡一体化的现实要求。90 年代以来, 城乡收入差距持续扩大,这种趋势在较长期的时期内都难以扭转。从长远看,缩小城乡收入 差距就必须减少农民,减少农业的就业比例,提高农业劳动生产率。这样,意味着有大量的 农村劳动力向城市转移,并选择在城市永久的住居生活。城乡劳动力市场一体化是实现农村 劳动力平有序转移的前提条件。而养老保障是劳动力市场的支撑条件之一。在城市化过程中, 不仅存在农民工和失地农民的养老保障问题,而且也存在着如何为他们建设养老保障,并城 市养老保障体系对接问题。这个问题解决不好,人口迁移将会把农村贫困问题带入城市,并 在城市积累,影响城市化的健康发展。 最后,建立农村养老保险可以活化农村土地的要素功能,优化农村人口性别结构,推动 农村发展。农村建立养老保险之后,通过它对农村土地的保障功能部分替代,可以促进农村 土地向发挥生产要素功能方面进一步转化,加速农村土地流动和扩大规模经营。另外,农村 养老保险也会减少农村家庭对“养儿防老”的依赖,从而降低对想要男孩的生育偏好,改善农 村的性别比。 日本利用养老金政策调节劳动力和土地流动有一定的借鉴意义(杨燕绥等,2004)。 日本从1970 年开始着手在农村建立养老保障。一直到2002 年,日本农民的国民年金由三 部分组成:基础养老金、老龄年金、土地权益转让补偿金。2002 年之后,日本农民的养老 保障由两部分组成:国民年金(基础养老金、等额给付金,但不含土地权益转让补偿金), 农业劳动者年金(DC 计划)。1970 年国会通过的《农业劳动者年金基金法》规定,农民 离开农业要全部转让土地经营权,在转让时获得一次性支付规定的补偿金,补偿金数量随着 物价调整。这项政策不仅提高了农村老年人福利,而且起到了鼓励劳动力向城市迁移和土地 规模经营的作用。随着农村人口老化,日本在2002 年实行了新的劳动者年金制度,开始鼓 励农民留在土地,土地权益转让补偿金就被取消。 五、老年贫困与养老保障 Rowntree(1901)把个人一生划分为五个阶段:儿童期、成年工作早期、父母期、子 女长大后工作期、老年期,并指出在个人生命周期中有三个阶段即儿童期、父母期和老年期 遭遇到贫困的风险最高。当个人进入老年并退出了劳动力市场,收入创造活动便停止。如果 个人在就业期间为养老做了必要准备,如储蓄和(或)参加养老保险,进入老年之后陷入贫 困风险的概率将大大减低。相反,老年人口陷入贫困风险就会较高。 利用2000 年城乡老年人口状况一次性抽样资料,王德文和张凯悌(2005)测算了中国 老年贫困人口数量为921-1168 万人,其中城镇数量为185-246 万人、农村数量为736-922 万人。老年贫困发生率为7.1-9.0%,其中城镇老年贫困发生率为4.2-5.5%、农村老年贫困 发生率为8.6-10.8%. 陷入贫困的老年人具有如下特征:城镇老年人如果是男性、年龄偏小、受教育程度较高、 身体健康、婚姻状况维系较好、保障程度较好、非农业户口,贫困发生率较低。与此相反, 女性、年龄偏大、受教育程度低、健康状况不好、独居、保障程度差、农业户口,贫困发生 率较高。农村老年人口的比较结果基本相似,但性别之间的差异并不明显。 在控制了其它变量之后,计量分析结果表明:(1)女性反而比男性陷入贫困的可能性 小。(2)年龄变量对老年贫困的影响并不显著。(3)受教育程度、政治面貌等个人特征 变量对老年贫困有显著正向作用。(4)城镇老年人参与劳动力市场对缓解贫困有一定作用, 但农村老年人的作用则相反。(5)健康状况、社会保障、家庭保障和自我保障对老年贫困 有显著影响。这说明性别和年龄并不是导致老年贫困直接原因,而是附加在性别和年龄上的 其它社会因素,如不同性别的受教育和保障状况、年青时收入创造差异和养老准备等,对老 年贫困有重要影响。 如果缺少必要的养老保障支持,老年贫困的特殊性使得治理老年贫困的任务非常艰巨。 老年人退出了劳动力市场之后,就立即失去了就业收入来源,当个人积蓄耗尽之后,如果没 有新的收入来源,老年贫困就转化为长期贫困。在这点上与其它人群贫困有着显著区别。而 且,随着高龄老年人数量增加,高龄老年人的发病率较高带来了医疗费用支出需求和社会看 护需求大幅度上升,疾病和收入保障不足等因素也会导致高龄老年人贫困发生率不断上升。 因此,建立一套老有所养的保障体制,对于治理老年贫困非常重要。 六、可持续的养老保障模式选择 养老是政府、社会、个人和家庭的共同责任。在城乡养老保障问题已经显示出潜在危机 的情况下,政府、社会、个人和家庭对未来没有做好事先的充分准备。