还有的学者对参与式行政进行了法理解析。首先,人们关注参与行政的社会原因,包括市民社会的渐露端倪、人权观念的发展以及现代国家职能转变;其次,确定参与行政的内容受到两方面因素的影响:公民参与的现实能力与国家权力的容忍程度,其中后者的影响最为直接;关于参与范围,既包括作出具体命令中的参与,又包括制定一般规则中的参与;关于参与层次,分为必要性的参与、选择性的参与以及对参与的限制;关于制度体现,包括中心制度(听证制度)和匹配制度(如告知、回避、说明理由、情报公开、教示、时效制度)。[11]
综观参与式行政法制模式研究,可以说人们对于公民参与行为的认知已形成最广泛意义上的共识。无论国内外哪一种公共管理和公法理论,都没有将公民参与排除于广义的政府管理行为制度之外;主要的分歧在于,是否应当将公民参与纳入行政管理全过程?公民应当以什么角色、在多大程度上参与行政活动?公民应当通过何种途径影响政策过程?公民参与与普适的民主价值的关联程度如何?等等。显然,这些分歧不仅仅是理论上的认识问题,更是对实践问题的一种反映。只有对各种理论学说中有关公民参与的观点进行分析和批判性借鉴,才能进一步探讨适合中国国情的公民参与理论、参与法制、参与实践的完善和发展。
四、参与式行政法制模式的研究目标、研究内容和研究重点
(一)参与式行政法制模式的研究目标
价值多元是当前正处于转型发展时期的中国社会的显著特征。由于城乡发展的不平衡,多元主体观念、利益的不同,很难确立将诸多不同的价值全面、客观、正确地反映于行政的有效途径,使得民主和法治理念在当下中国面临着严峻的挑战。在这种形势下,确立公众和行政机关共同的目标,在公众和行政机关的合作关系下,通过公众参与行政的途径来实践并推进行政民主和行政法治,形成参与式行政法制模式,成为一个重大的现实课题。
参与式行政法制模式研究,旨在通过对国内外行政参与的理论、实践和制度的对比研究,根据中国国情建立一系列参与式行政的基本路向和具体制度,从而广泛地吸收各方面意见,对多样化的法治价值进行选择和调整,真切地回应当下的行政管理需求,实现各方互利共赢局面,最终形成新的行政管理和社会管理共同体,形成适应公众参与行政的相关法律体系和运行机制。
(二)参与式行政法制模式的研究内容
笔者认为,参与式行政法制模式研究的基本内容,主要包括如下递进的五个部分: