一、党和国家高度重视农村义务教育教师工资待遇问题经过 30 年的改革与发展,我国教育进入了一个更加关注教育公 平、更加关注教育质量的新阶段。为了推进教育公平,提高教育质量, 建立人力资源强国,党和国家十分重视西部教育、农村教育的发展, 始终把改善农村教育条件,缩小区域教育、城乡教育差距,保障农村 教育发展放在整个教育工作的战略位臵上,出台了一系列的重大方针 政策。 为了继续促进教育公平,缩小城乡教育差距,提高教育质量,在 继续加强和改善农村中小学办学条件的同时,如何加强农村中小学教 师队伍建设,尤其是通过提高农村中小学教师待遇,吸引优秀人才到 农村中小学任教,已成为我国教育健康协调持续发展面临的日益突出 的重大课题。 党和国家十分重视农村教师待遇的保障问题。《教师法》、《义务 教育法》明确规定:教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平 均工资水平,而且对如何保障教师的工资待遇作出了一系列具体的法 律规定。《教师法》规定:“地方各级人民政府和国务院有关部门,对 城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民 政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便。”“教师的医疗同当地 国家公务员享受同等的待遇;定期对教师进行身体健康检查,并因地 制宜安排教师进行休养。医疗机构应当对当地教师的医疗提供方便。”《义务教育法》规定:“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险 待遇,改善教师工作和生活条件;完善农村教师工资经费保障机制。” “在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有艰苦贫困地区补助津 月31日,胡总书记在全国优秀教师代表座谈会上的讲 话中强调指出:“必须高度重视和切实加强教师队伍建设。要采取有 力措施,保障教师的政治地位、社会地位、职业地位,维护教师合法 权益。要随着经济发展不断提高教师待遇,依法保障教师收入水平, 完善教师医疗、养老、住房等社会保障。要特别重视农村教师队伍建 设,千方百计帮助农村教师排忧解难。要满腔热情关心教师,努力改 善教师的工作、学习、生活条件,为教师教书育人创造良好环境。” 在2008 年政府工作报告中,温家宝总理强调:“要加强教师队伍特别 是农村教师队伍建设,完善和落实教师工资、津补贴制度。” 二、农村义务教育教师工资待遇保障存在的主要问题 教育是关系国家民族的百年大计,教师是关系教育发展的根本之 基。近年来,国家在加强对义务教育特别是农村地区义务教育投入的 同时,不断加强教师队伍建设,保障和改善教师待遇,教师的社会地 位进一步提高,教师工资待遇保障不断加强。国家从完善教师工资保 障制度入手,实行教师工资县级统筹,并加大转移支付力度,从根本 上解决了拖欠教师工资的问题,确保了教师基本工资按时足额发放。 在此基础上,国家规定的教师工资实现了较快增长。据《中国劳动统 计年鉴》统计数据,2006年,全国普通小学教职工人均工资收入比 2002 年增长了58.2%,普通中学增长了63.2%。但是,我们在充分肯 定我国农村中小学教师待遇保障取得的重要成绩的同时,必须看到我 国在保障农村中小学教师待遇方面还存在许多突出的矛盾和问题,尤 其是落实中小学教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资 水平,保障农村中小学教师工资、福利待遇的正常机制还没有真正建 立起来。 为进一步了解全国各地教师待遇情况,了解在落实政策法规过程 中存在哪些问题,民进中央教育委员会特成立“中小学教师待遇问题” 总课题组。课题组在预调研的基础上,又抽取了山东、湖北、甘肃三 省的部分地市,以问卷调查、专题访谈、座谈会等形式进行了调研。 调查发现,农村中小学教师待遇保障方面存在如下主要问题: 1.中小学教师在社会各行业中的社会地位与经济地位尚待提高 全国中小学在职教师 1200 多万,是全国各行业人均受教育年限 最高的行业之一,又承担着传承文明、培养人才的神圣使命,教师职 业理应受到全社会的尊重,理应获得较高的劳动报酬。但从实证调查 看,农村中小学教师的收入仅与当地居民的人均年收入相当,在社会 各行业收入中水平明显偏低。国家教育督导团 2008 年督导报告表 明:2006 年全国普通小学、普通中学(包括初中与高中)教职工年均 工资收入为17729 元和20979 元,分别比国家机关职工年均工资收入 低5198 元和1948 元。“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员 的平均工资水平”的法律规定尚未真正得到落实。 2.中小学教师的工资待遇、福利待遇存在着较大的区域差别、城乡差别 由于受区域经济发展水平和城乡二元结构的影响,不少地方长期 以来实行的是城市与农村双轨运行的中小学教师工资制度,即城区公 办中小学的教师由县(市、区)财政保障,而农村中小学教师的工资 由乡镇政府负责筹措,导致城乡中小学教师工资保障机制和保障待遇 差距很大,以至于各地普遍存在城乡中小学教师同工不同酬现象,这 严重影响了农村中小学教师队伍的稳定和积极性。2005 年,国务院 实施农村义务教育保障机制之后,农村中小学教师工资及其福利保障 力度不断加强,不少地方开始推进县域内城乡教师工资待遇的一体 化,但是,由于财力所限,至今不少地方仍然存在县域内城乡教师两 个工资标准的现象。以某省为例,实行两个工资标准的县(市)仍然 30多个,导致农村中小学教师工资待遇低于城市公办教师,东部 发达地区与西部欠发达地区的县(市区)相比,教师的工资收入差距 达到了3 3.中小学教师的工资、福利待遇与当地公务员的工资、福利待遇差别较大 从实证调研的结果看,应该说,各地党委政府是高度重视农村中 小学教师工资保障问题的,不少地方优先保障农村中小学教师的工资 发放,因此,就农村中小学教师的国家必保工资而言,与当地的公务 员并没有什么差别,甚至还略高于当地公务员。问题在于,公务员实 施阳光工资之后,由于一些地方公务员与中小学教师不能同步实施阳 光工资,或者由于经济发展水平的差异,同一个地级市内,经济发展好的县能发放阳光工资,而经济发展水平弱的县不能发放阳光工资, 这就导致了农村中小学教师全口径的工资、福利待遇与当地公务员或 与邻县的同行教师差别较大,进而给当地农村中小学教师队伍的稳定 和正常教育教学带来消极影响。调查中发现,有的市城区教师与城区 公务员的年收入相差6751 元,乡镇教师与乡镇公务员收入相差3616 4.中小学教师的社会保障、住房保障存在较大的城乡差距从实证调研的结果看,农村中小学教师的养老保险、医疗保障、 失业保险与住房公积金的保障力度普遍不如城市公办中小学教师。不 少县(市区)农村教师的住房公积金标准低于城市中小学教师。就住 房而言,不少农村中小学教师由于没有单位住房,因而无法享受国家 的福利房改政策,致使到城市购买商品房成为当下不少农村中小学教 师沉重的经济负担。 5.农村中小学教师的工资待遇、福利待遇与社会保障机制尚未 真正建立起来 2005年,国务院实施农村义务教育保障机制以来,农村中小 学的公用经费、免除杂费、免课本费以寄宿生补助费、建立危房改造 长效机制等方面,都建立起了责任明确的“中央和地方分项目、按比 例分担的农村义务教育经费保障机制”。可是,对于农村中小学教师 工资只是笼统地提到:“中央继续按照现行体制,对中西部及东部部分 地区农村中小学教师工资经费给予支持。省级人民政府要加大对本行 政区域内财力薄弱地区的转移支付力度,确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。”可是,省级政府对于财力薄弱的地区如 何进行财政转移支付、按照什么项目、什么标准保障农村中小学教师 的工资并没有建立起明确的责任分担机制,以至于到了各地,特别是 各县(市区)能发多少就发多少,致使各地农村中小学教师工资待遇 保障水平、保障力度差距很大。 三、解决农村义务教育教师待遇问题的基本思路 基于对调研中存在的问题及原因分析,为有效解决我国农村中小 学教师队伍待遇问题,特提出以下政策建议: 1.修改教师法,明确身份,实行教育公务员制度。 教师的身份和法律地位是教师队伍建设的根本性问题,直接影响 教师队伍素质和教育质量。义务教育由国家免费提供,具有鲜明的强 制性和公共性,从事义务教育工作的教师承担着国家公务职责。为改 善中小学教师的社会地位和待遇,保障其能全面履行公务职责,建议 修改《教师法》,明确义务教育教师作为教育公务员的法律地位,建 立义务教育教师的教育公务员制度,以明确其权利、义务和责任,保 障教师的地位和待遇,增强教师职业吸引力和队伍的稳定性,提高教 师队伍的整体素质。同时,这也有利于强化政府责任,促进政府统筹 教师资源,合理组织教师有序的城乡流动,推进农村义务教育质量提 高和均衡发展。 根据国外的经验,可以考虑在试点地区尝试建立国家教育公务员 制度,明确其对象范围、任职资格、工作职业、管理办法、权利福利 待遇等重要内容,并予以法律或制度规定。2.实行城乡教师工资、福利待遇统一标准,尽快实现城乡教师 同工同酬 当前,一些地方县域内农村中小学教师工资待遇存在的最大的问 题是城乡教师工资、福利待遇标准不一致,各级政府要尽快建立城乡 中小学教师统一的工资制度,并限期解决城乡中小学教师同工不同酬 这一影响农村中小学教师队伍稳定和教育教学积极性的紧迫问题。 3.参照公务员实施的阳光工资津贴标准,尽快解决中小学教师 工资待遇因此而拉大的问题 各级政府要尽快解决因公务员实施阳光津贴之后造成的中小学 教师与公务员的实际工资待遇差距不断拉大的局面。为了确保中小学 教师的实际工资待遇不低于当地公务员的平均水平这一法律要求,必 须建立除基本工资之外各种津补贴中小学教师与当地公务员同步增 长机制。 4.设立农村和艰苦边远地区工作教师“特殊津贴”,鼓励优秀教 师到农村和艰苦边远地区从教 建议在组织教育、财政、人事等部门充分调研的基础上,按照国 家相关法律法规要求,抓紧制定并实施有关地方法规,因地制宜地实 施地方性教师津补贴制度,建立农村和艰苦边远地区工作教师“特殊 津贴制度”,积极完善农村中小学教师收入增长机制,逐步提高农村 中小学教师收入水平,切实鼓励教师在农村、在贫困落后地区从事教 育工作。地区间的贫富差异短时间内是不可能消除的,省有关部门可 根据不同地区的经济社会发展水平,将地方性教师津、补贴设成若干等级,教师在不同等级的区域工作,就可按等级系数获得相应津贴。 农村教师特殊津贴制度要按照各地不同的经济发展水平划分等级,经 济越落后、条件越艰苦的地区教师特殊津贴越高,其额度不应是点缀 性、象征性的,而应具有较大力度,要保障在农村和贫困地区工作的 教师的工资待遇高于城市教师的平均水平。农村教师特殊津贴制度应 首先在国贫县试点施行。 5.完善中小学教师津补贴制度,进一步提高中小学教师的社会 和经济地位 按照《教师法》等规定,中小学教师应该享受教龄、班主任、特 殊教育、特级教师等津贴补贴。可是,除特级教师津贴国家规定自 2008 月起每月从80元提高300 元外,教龄津贴和班主任津贴自 1985 年和1979 年先后实施以来一直没有作任何调整,在目前整个教 师收入结构中所占的比重太低,已起不到任何激励作用。目前,加强 中小学德育工作,必须进一步加强班主任队伍建设,而当前班主任队 伍建设面临的一个重大挑战是:不少中小学教师在目前工作负担与工 作负荷较重的背景下,不愿意担任班主任。为此,建议国家除适当提 高教龄津贴标准外,必须较大幅度地提高班主任津贴标准。 6.加大对农村中小学教师社会保障的力度,对未享受福利分房 政策的农村中小学教师实施弱势补偿政策 完善中小学教师的医疗、养老、失业保险和住房公积金等社会保 障制度,将中小学教师尤其是农村中小学教师的医疗、养老、失业保 险、住房公积金和政策性津补贴全额纳入国家财政预算,以保障中小学教师能享受到与当地公务员同样标准的医疗与养老保险等待遇。 在整个城镇化过程中,绝大多数农村中小学教师并未享受到福利 分房政策,为了切实解决农村中小学教师的住房问题,建立一支稳定 的高素质的农村中小学教师队伍,国家应该出台专门政策,对于那些 长期在农村中小学工作而又没有享受国家福利分房政策的教师,实施 弱势补偿政策。具体做法:可通过政府无偿划拨土地建设教师公寓, 并减免各种住房建设税费,以成本价出售给这些教师,以提高广大农 村中小学教师的居住水平,改善他们的生活质量。 7.建立农村中小学教师培训公共财政保障机制,确保农村中小 学教师队伍可持续发展 在坚持把中小学生均公用经费总额 5%用于中小学教师培训的同 时,建立以各级政府为主的农村义务教育教师培训财政投入制度,将 农村教师的培训经费纳入县级以上政府财政预算,按教师年工资总额 的不低于1%的比例单独列支,专款专用。对中央、省(市)、县政府 在教师待遇和教育培训上的财政年度预算与执行情况,应建立相应的 监督与审核机制,各级人大和监察、督导部门应切实负责对其相关预 算及其执行情况的审查与监督,以切实保障对我国农村义务教育教师 队伍建设的财政投入。 四、彻底解决农村义务教育教师工资待遇问题必须进行制度创新 在我国公共财政保障农村义务教育发展中,如何切实保障农村中 小学教师的工资待遇问题始终是一个重大课题。 10 2002年,《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》 明确规定:“农村中小学教职工工资要上收到县集中管理,……由县 按照国家统一规定的工资项目和标准,统一发放农村中小学教职工工 资。”“在合理确定农村中小学教职工编制的基础上,省级人民政府要 统筹安排解决财力困难县农村中小学教职工工资的发放问题,并实行 省长(主席、市长)负责制。”同时,该《通知》要求:要通过调整财 政体制和财政支出结构,逐县核实财力并建立确保农村中小学教职工 工资发放的运行机制。对财力困难的县,各级政府要建立完善的财政 转移支付制度,等等。 2005 年,《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通 知》再次指出:“巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。中央继 续按照现行体制,对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费 给予支持。省级人民政府要加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移 支付力度,确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。” 2008 年底,为了解决规范公务员津补贴之后而导致的农村中小 学教师实际工资收入与公务员不断拉大的局面,中央出台了义务教育 阶段教师的绩效工资制度,具体操作仍然按照农村义务教育经费保障 机制的办法,由省级政府统筹实施。 按照上述规定,国家关于农村义务教育教师工资待遇的保障政策 与机制是明确的,但实际操作中,却始终存在着以下争议:一是保障 的责任主体是谁?是县级政府、市级政府、省级政府,还是中央政府? 似乎各级政府都有责任。二是保障的标准口径是什么?是全口径的工 11 资、津贴、福利待遇,还是只保障基本工资?三是不低于当地公务员 的工资水平,这里的公务员是乡镇公务员,还是县级公务员?其实, 按照 2001 年来以来的国务院关于农村义务教育教师工资保障的有关 政策和 2006 年颁布的《义务教育法》的要求,农村义务教育教师工 资保障的范围无疑应该是全口径的,其保障水平应该不低于当地县级 公务员工资水平。剩下的一个问题就是保障责任主体到底是谁?其实,现在的格局从中央到地方似乎都有责任,但执行起来是都不负责 从具体的工资保障实践层面看,面临着教师经费保障来源的“省级统筹”与现行教育管理体制的极大矛盾。我国现在的行政管理架构 包括中央、省、市、县、乡镇五级政府,而义务教育的管理实行的是 “国务院领导下的分级负责,以县为主”的体制。在这种体制下,农 村义务教育教师工资列入县级政府预算,以县级政府为单位发放。