PPP( 公商合作) 发展的五个阶段 一、 探索阶段 从上世纪八十年代中期到 1993 年是我国 PPP发展的第一个阶段—探索阶段。 在这个阶段还没有 PPP概念, 主要模式是后来归结为 PPP的 BOT。 探索阶段有两个背景: 第一, 从 1978 年开始的改革开放吸引了很多境外资金进入我国经济建设的各个领域, 随着改革的推进有一部分资金尝试性的进入了基础设施领域。第二, 80 年代中期中等发达国家出现了债务危机, 为了推动经济继续发展, 在土耳其首先出现了 BOT 模式, 然后被其它发展中国家效仿, 香港商人也把这个概念带入了我国。 在探索阶段, 我国没有与 BOT 直接相关的法规, 当时对这种方式是否合法地方心里没底, 审批时地方领导往往直接向中央主要领导汇报, 中央首肯后地方才批准项目。 探索阶段的代表项目有深圳沙角 B 电厂 BOT 项目、 广州白天鹅饭店和北京国际饭店等,沙角 B项目作为 BOT 受到了国内外广泛认可, 饭店项目由于所处行业的原因是否属于BOT 项目存在争议。 沙角 B电厂已经在 15 年特许经营期限结束后于 2000 年成功移交给当地政府, 为项目画上了圆满句号。 由于项目较早, 项目文件较简单, 项目协议只有几页纸。 外商是广东华侨, 项目除了商业因素外有回报家乡的意思, 这也是项目顺利执行的原因。 沙角 B项目也留下了一些教训, 比如, 由于特许经营期限较短, 很多设施的设计寿命较短在移交给政府机构后需要重新建设, 这个经验在 1994 年北京做BOT 研究时被写进了报告, 在后期大岳做 BOT 项目时对移交时项目设施的状态都做出了明确且严格的规定。 探索阶段的项目都是投资人发起的, 通过谈判方式和政府达成了一致, 没有招标的过程。 这些项目也是地方政府自发进行的, 没有受到中央政府的关注、 总结和大规模推广。 二、 试点阶段 1994 年到 2002 年是我国 PPP发展的第二阶段—试点阶段。 我是在这个阶段开始研究和从事 PPP工作的, 到现在整整 20 年了。 国内学术界较早研究 PPP也是从这个阶段开始的, 清华王守清教授说他是在这期间到新加坡留学师从著名 PPP专家进入 PPP领域的。 PPP试点阶段的工作是国家计委推动的, 是有组织的, 这点不同于探索阶段各地摸石头过河的做法。 1992 年初邓小平南巡以及 1992 年底召开的十四大确立了社会主义市 场经济体制, 为基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。 1993 年新一届政府成立后国家计委开始研究投融资体制改革问题包括 BOT 可行性问题。 1993 年底国家计委官员下海成立了博拓投资公司, 博拓的英文就是 BOT, 其目的非常强就是要做 BOT 业务。 博拓公司成立后开始运作北京的京通快速路 BOT 项目, 由于某种原因未能成功,最后还是首创公司代表政府投资建设。 1994 年国家计委选择了五个 BOT 试点项目—广西来宾 B电厂项目、 成都第六水厂项目、 广东电白高速公路项目、 武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。 1994 年底又有一批国家计委官员下海成立了大地桥基础设施投资咨询公司, 英文名 Bridge Of Trust 的缩写也是 BOT, 目的同样非常明确要做BOT 业务。 大地桥成立后开始为来宾 B电厂项目做准备, 1995 年 5 月来宾 B获得了国家计委的批准。 由此可以确定 1994 年是 BOT 试点项目的起点, 可以称为中国 PPP元年。 1995 年 8 月国家计委、 电力部、 交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》 , 为试点项目的实施提供了法律依据。 这个通知是试点项目启动之后颁布的, 从通知中可以看出, 第一电力部和交通部参与意味着 BOT 试点的重点是电力和交通项目, 第二外商投资意味着以外资为主。 尽管如此, 后来地方政府推出自己的 BOT 项目时, 水务、 燃气和区域开发等领域的项目, 包括内资参与的项目,也以这个《通知》 为法律依据。 在试点期间, 联合国工业发展组织曾帮助国家计委和国务院法制办准备了一份《BOT 法》 草案但由于某种原因不了了之。 在国家计委研究 BOT 期间, 1994 年北京市计委也立了一个课题研究 BOT, 我有幸担任了这个课题组的组长。 当时的研究经费有限, 国内缺少 BOT 专家, 获取资料的途径也较少, 但研究还是取得了较好成果, 使我们对 BOT 有了轮廓性认识, 根据研究成果出版了《BOT 项目指南》 一书。 应该说, 当时取得的认识非常重要, 对北京市投融资体制改革有启发和参考作用。 在做研究课题期间, 课题组和大地桥人员有过接触交流。1996 年我到大地桥公司担任了半年时间的顾问, 当时正是来宾 B电厂 BOT 项目的谈判期间, 我参与了来宾项目全部谈判过程, 在和项目国际顾问及国际投资人接触过程中, 我做课题研究期间的很多谜团逐步解开了。 除了国家计委推出试点项目外, 各地政府也推出了一些 BOT 项目, 比较典型的有沈阳水厂 TOT 项目、 上海黄浦江大桥 BOT 项目、 北京第十水厂 BOT 项目、 北京西红门经济适用房 PPP项目、 新疆托克逊电厂项目、 北京肖家河污水项目、 北京房山大学城项目等。 大岳咨询公司成立于 1996 年底, 作为英国泰晤士水务和日本三井物产联合体的投标顾问参加了成都第六水厂 BOT 项目的竞标但未中标, 后来较多参与了地方 BOT 项目的咨询工作。 严格讲, 这期间的地方 BOT 项目也是试点项目, 有的项目在政府批文里就叫试点项目, 不叫试点项目的 BOT 项目在当地即是开创性的也没有太多其它 BOT项目出现, BOT 没有成为地方常规投融资方式。 1997 年大岳咨询公司联合国家计委投 资司副司长戴公兴结合北京 BOT 课题研究成果和国家计委 BOT 试点项目经验编写出版了《BOT 项目运作手册》 , 时任国家计委副主任郭树言担任名誉主编并题词。 国家计委和地方的 BOT 试点项目涉及的行业是很多的, 包括电力、 自来水、 污水、 燃气、 大桥、 区域开发等。 这些试点项目有的成功了, 不仅签订了合同, 而且合同得到了执行。 有的失败了, 部分没有签约就夭折了, 部分签了合同但在执行期间终止了。无论是成功的还是失败的, 这些项目为后来的 BOT 项目运作积累了重要的知识, 基本脉络是: 来宾B 电厂—成都第六水厂—北京第十水厂—肖家河污水处理厂—西红门经济适用房, 其中前两个项目侧重的是国际经验的引进, 后三个项目的重点是国际经验的消化和本土化, 其中第十水厂项目相当于从引进向消化的过度项目, 这些本土化的合同文本一直到现在仍被国内广泛参考, 起到了标准文本的作用。 值得一提的是北京第十水厂B OT 项目。 尽管这个项目后来经历了工业企业外迁、 密云水库没水、 申奥成功引致使水管道改线、 南水北调上马、 欧盟成立导致英国企业回防、 法律变更等历史事件, 但这个项目在我国 BOT 发展史上是改变历史的支点项目。该项目是汪光焘副市长主持的, 前期非常规范顺利, 招标效果非常好, 水价只有预测水价的三分之一, 深深的影响了汪市长的观念, 使他意识到公用事业改革势在必行。在第十水厂草签协议后, 他主张对第九水厂进行市场化改革, 大岳继续担任项目顾问。在第九水厂项目方案完成但没有实施时, 汪市长调任建设部担任部长并很快启动了市政公用市场化改革工作, 我们协助建设部城建司完成了《大力推进市政公用市场化指导意见》 , 该文件于 2002 年底发布后使 BOT 从 2003 年进入了一个新的阶段。 三、 推广阶段 2003 年到 2008 年是 PPP发展的第三个阶段—推广阶段。 2002 年十六大提出我国社会主义市场经济体制已经初步建立, 市场在资源配置中发挥基础性作用, 以公有制为主体多种所有制共同发展, 为 PPP的推广提供了理论基础。十六大精神是建设部 2002 年底出台《大力推进市政公用市场化指导意见》 的大背景,汪部长个人因素是这个文件由建设部出台而不是其它部委出台的原因, 后期经常有部委领导问起他们部门能否也出台一个建设部那样的指导意见。 随着 PPP项目的推进,建设部又陆续出台了一些文件, 包括 2004 年出台的叫做 126 号文的《市政公用事业特许经营管理办法》 , 该办法及各地出台的特许经营条例是这一时期开展 PPP项目的基本法律依据。 借《指导意见》 东风, 2003 年全国各主要城市掀起了市政公用市场化( PPP) 高潮。2003 年春天发生了萨斯, 北京等地经济发展受到了严重影响, 在萨斯结束后为了完成当年的经济指标各地又临时推出了一批市政公用市场化项目, 为 PPP火上浇油。 这个期间国内有多少 PPP项目, 我们没有见到官方统计数据, 从大岳提供 PPP咨询业务的 发展情况能够感受到当时市场的火热程度。 2003 年大岳进入了七八个省会或者副省级城市, 同时进行的 PPP项目从以前每年三个左右直接超过了 10 个, 项目经理出现短缺,大岳现在的总监有一半是从 03 年开始担任 PPP项目经理并成为中国 PPP咨询领域领军人物的。 以后年份直到 2008 年大岳的客户范围每年都会增加三四个中心城市, 到2008 年同时进行的 PPP项目在 30 个左右。 PPP项目所属行业以污水项目为最多, 当时正赶上全国各地建设污水厂的高峰, 自来水、 地铁、 新城、 开发区、 燃气、 路桥项目也都有。 比较著名的 PPP项目有合肥王小郢污水 TOT 项目、 兰州自来水股权转让项目、 北京地铁四号线项目、 北京亦庄燃气 BOT 项目、 淮南新城项目、 北京房山长阳新城项目等。 用目前 PPP的概念考察当时 PPP项目很多, 但第一个称 PPP的项目是北京地铁四号线项目。 在 PPP推广阶段, 市场经济特征非常明显: 第一, 国外公司、 民营企业、 国有企业、上市公司同台竞争; 第二, 市政公用行业作为一个传统赔钱行业, 多数项目的竞标过程未受到领导干预, 竞标过程公开透明, 很多项目的竞争达到了白热化程度; 第三,企业八仙过海的竞争结果是溢价频出, 效率提高的改革效果开始显现; 第四, 传统企业受到了前所未有的压力, 主动改革的积极性提高。 尽管多数项目是成功的, 但由于PPP项目数量增加很快, 有些地区思想不够开放项目运作方法不够科学, 出现了一定比例的 PPP失败项目。 2007 年开始国内出现了一股思潮对几十年的改革进行反思, 在意识形态领域出现了很大争论。 由于 PPP领域出现了失败项目, 市政公用行业的个别老同志也开始反思市政公用市场化改革并提出了质疑, 在“铁证” 面前主管部门也开始犹豫, 市政公用市场化改革开始降温, 甚至“市场化” 这个词汇变得非常敏感, 西安自来水市场化改革终止是一个标志性事件。 受兰州自来水改制成功的影响, 2007 年西安自来水公司管理层开始积极谋划市场化改革, 主动寻找企业的发展出路, 大岳咨询被聘为顾问。 业内个别同志注意到了这种趋势, 认为应该阻止西安自来水的市场化改革, 否则整个自来水行业的国有体制将会受到冲击, 他们一方面指责威立雅等国际水务公司, 另一方面以供水安全为由影响当地主要领导, 最后西安自来水停止了市场化改革。 尽管没有人发现威立雅等国际公司在中国有严重违约记录, 兰州、 深圳等自来水市场化改革的效果非常明显, 自西安自来水终止改革以后, 市场化在自来水行业被认为是行不通的, 甚至有一次在国家发改委开会时一位行业人士提出如果威立雅投毒谁负责的问题。 应该说, 在 PPP推广阶段市场经济取得了胜利, 大规模的改革出现几个失败项目是正常的, 业内人士反思改革也是可以理解的, 不能简单理解他们是从个人利益出发的。中国改革开放 30 多年, 这段时间这个行业的改革是对得起历史的, 市政公用市场化改革比任何其它行业的改革都规范, 研讨会层出不穷, 媒体高度关注, 大部分中心城市的 PPP项目都请咨询公司以借鉴国内外的经验教训, 竞争公开透明。 曾经一度人们对高溢价出现过担忧, 后头看在市场启动初期出现一定过调是市场经济的基本特征, 是 重新定位市场不可缺少的阶段, 从结果看王小郢等项目的溢价并没有影响投资人的回报水平, 兰州自来水等溢价虽然没有达到投资人的预期回报但主要原因在于价格改革滞后, 只要兰州自来水价格达到省会城市中等偏下的水平投资回报就能满足投资人的要求, 溢价完全是效率提高的体现。 后来国内一直提“转换发展方式” , 让我看, 市政公用行业转换发展方式就是应该回归到这一阶段的发展方式。 四、 反复阶段 2009 年到 2012 年是我国 PPP发展的第四个阶段—反复阶段。 这段时间是我国城市化发展最快的几年, 鬼城、 市政不配套等等城市问题也是在这个阶段暴露出来的。 2008 年美国爆发金融危机, 2008 年底我国推出了四万亿刺激计划。 在此背景下 2009年成为 PPP受冲击最严重的一年, 大岳提供咨询的很多 PPP项目都停止了, 比如中部一个省会城市的地铁项目当时完成了 PPP方案, 本来需要 100 亿资金, 国内三家国有银行自担风险分别给项目贷款 100 亿元; 沿海一个计划单列市的 引水项目当时正在准备 PPP方案, 忽然我们项目组找不到客户了, 他们从上到下都到北京来等大馅饼了,资金轻松解决了。 银行无条件提供贷款, 有的银行为了给项目提供贷款甚至要送礼,像一场洪水淹死了所有农作物一样, 银行如此放贷使社会投资主体彻底失去了讲条件的资本, PPP生态遭到了破坏, 有些执行中的 PPP项目被政府提前终止了。 四万亿刺激计划的弊端很快暴露出来, 政府再次开始重视民间投资, 为此 2010 国务院出台了鼓励和引导民间投资的新国 36 条。 2009 年外资和私人资本受到打击后对新政策半信半疑, 外资受金融危机影响投资能力减弱, 像我们担心代表我们参政议政的...