应当说,这是对人民政协性质及其在国家政治生活中地位和作用一个很有价值的认识深化。但可惜的是这个观点后来由于种种原因没有受到重视,特别是1957年后由于中国共产党在指导思想上日益强调“以阶级斗争为纲”,作为“阶级斗争的一种特殊形式”[7]的统一战线难以避免受到“左”的错误影响。到1966年“文化大革命”爆发,统一战线更是遭到严重破坏,全国政协工作也陷于瘫痪,以致最终停止了办公。
二、新时期人民政协在我国政治体制中地位的进一步确立
随着1978年中共十一届三中全会召开,我国进入了新的历史时期。新时期最鲜明的特点是改革开放。新时期以来我国各个领域都发生了巨大变化,人民政协也经历了深刻的改革和发展。体现在政治体制中地位的问题上,新时期人民政协的发展可以划分为三个阶段。
第一阶段,从1978年十一届三中全会后的五届政协,到1989年底中共中央颁布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》前的六、七届政协之间。这是人民政协经过拨乱反正在新的基础上得到恢复,其在国家政治体制中的地位和作用重新确立并初步发展的时期。
新时期人民政协一个具有标志意义的重大发展,就是随着党和国家拨乱反正,纠正“以阶级斗争为纲”的错误,明确我国社会阶级关系发生了根本变化,我国统一战线也从过去的四个阶级的联盟,转变为由社会主义劳动者和爱国者组成的最广泛的政治联盟,人民政协也从过去主要为阶级斗争服务的革命统一战线组织,发展成为为建设社会主义现代化和实现祖国统一、振兴中华服务的爱国统一战线组织。从革命统一战线组织到爱国统一战线组织是一个带有根本性的重大转变,在这个转变的基础上,不仅人民政协的中心任务实现了战略转移,而且适应推进社会主义民主政治的需要,人民政协在国家政治体制中的地位和作用也重新确立并得到新的发展。1979年6月当选为第五届全国政协主席的邓小平在政协五届二次会议的讲话中指出,各民主党派的性质都发生了变化,已成为为社会主义服务的政治力量。据此中国共产党把与各民主党派团结合作的八字方针,发展为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针,并提出了“在中国共产党的领导下,实行多党派的合作,这是我国具体历史条件和现实条件所决定的,也是我国政治制度中的一个特点和优点。”[8]1980年在政协五届三次会议的开幕词中他又明确指出:“人民政协是巩固和扩大我国革命的爱国的统一战线的重要组织,也是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。”[9]1982年邓小平主持修改通过的新时期政协章程,也规定了“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织”,政治协商、民主监督是人民政协的主要职能,并且在他的重视与关怀下,人民政协的重要历史和现实作用被载入了宪法。
新时期开始人民政协在思想方针上、实践上实现了大转变、大发展,形成了生机勃勃的新局面。但是,在一些具体提法和制度机制上,还存在不够规范、有待完善的地方。比如,以上邓小平对统一战线的表述,仍然还是将“革命的”与“爱国的”并称;政协章程对政协性质的规定,也仍然只讲了是统一战线组织的一面,而尚未表明政协在国家政治生活中作为政治协商机构的一面;对政协作为国家政治制度的实施主体、民主形式的作用强调得不够鲜明。
第二阶段,从1989年底中共中央颁布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,到2006年中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》前的八、九届政协之间。这是中国共产党领导的多党合作和政治协商作为我国一项基本政治制度得到确立,人民政协成为实行这项制度的重要机构,在国家政治体制中的地位逐渐清晰的时期。
1989年根据邓小平在一份民主党派成员关于加强多党合作建议上的批示意见,中共中央经与各民主党派协商,制定颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。这个《意见》具有里程碑性质的重要意义在于,它确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,第一次在坚持我国各党派长期合作政党关系的基础上,进一步明确了我国各政党与国家政权之间的关系,即中国共产党是执政党、各民主党派是参政党。同时这个《意见》也首次正式提出:“人民政协是我国爱国统一战线组织,也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。”[10]在此以前,我们讲多党合作侧重的主要是党与党的关系,也就是统一战线关系;而提出执政党与参政党,对政党与国家政权的关系加以规范,就已不限于统一战线领域,而已涉及到属于国家政治生活的民主范畴。因此,随着这个《意见》的颁布,坚持和完善这项制度就不仅要从协调政党关系的统一战线的角度去努力,而且要从健全国家政治生活的社会主义民主政治的角度去努力。正是为了贯彻和体现中共中央这个《意见》的精神,1993年宪法修正案将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入了宪法;1994年政协章程修正案也对政协性质给予进一步充实,在人民政协是爱国统一战线组织后,增加了“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”的内容。
确立中国共产党领导的多党合作和政治协商是我国的一项基本政治制度,同时明确人民政协是实行这一制度的重要机构,使发展人民政协事业更加紧密地与发展社会主义民主政治联系起来,把发挥人民政协作用推向了国家政治制度建设的新高度。就是在这样一个背景下,进入20世纪90年代,人民政协确立了团结和民主两大主题,人民政协的主要职能发展成为政治协商、民主监督、参政议政三项职能,同时中共中央进一步明确了人民政协在我国政治体制中的地位和作用。1990年3月时任中共中央总书记的江泽民在“两会”党员负责人会上强调指出:“人民政协在我国政治生活中具有不可替代的作用,它与人大、政府互为补充,相辅相成。在我们这个幅员辽阔、人口众多、多民族、多党派的社会主义国家里,关系国计民生的重大问题,要通过人民政协进行协商,广泛听取各民主党派、人民团体和各界人士的意见,由人民代表大会行使国家权力进行决策,由人民政府执行实施。这样一种政治体制集中体现了我国广泛的人民民主,对于我们实现决策科学化、民主化,避免或减少决策失误,保证各项方针政策贯彻执行,都具有十分重要的意义。”[11]