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什么是公共政策主体

公共政策主体是相对于政策客体而言的,它是指在整个公共政策的运行周期中,在政策制定、实施与评估等阶段上对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员。

公共政策主体能力的内容

(1)规制社会成员行为的能力。作为特殊的行为准则,公共政策在规范人们行为时,指出什么是应该做的,什么是不应该做的;什么是能够做的,什么是不能够做的。通常,这些准则、规范来自于统治阶级的利益需求与价值偏好。
公共政策主体规制社会成员行为的能力还常常在应对突发事件等危机管理中发挥重要作用。政策主体对社会成员行为的规制直接关系到社会正常的生活秩序、社会成员甚至是全人类的公共利益,体现出政策主体的权威性和号召力。
(2)引导公众观念、行为的能力。公共政策主体将哪些问题列入公共政策议程,直接决定了对公众观念和行为将产生什么样的引导。所以,公共政策主体首先要具有充分搜集公共问题信息、最大程度地一般了解把握公众意愿的能力,从而针对某些公共问题制定政策,以便更好地、更有成效地引导公众的观念和行为。公共政策主体引导公众观念行为能力的强弱,在很大程度上取决于政策主体自身观念的影响程度以及行为的规范、模范程度。随着人们受教育水平和程度的提高以及多元化价值观思潮的影响,公共政策主体引导人们观念、行为的能力就显得更困难、更具挑战性,同时也更有必要、更不可缺少。
(3)调控各种利益关系的能力。公共决策是公共政策主体为了实现有效管理选择一种主观最满意的方案的动态过程。这个为实现有效管理的过程也是对社会中的各种利益关系进行调节和控制的过程。公共政策主体选择哪些问题制定政策,就决定了对哪些利益关系进行调控,这要求政策主体以大局为重,尊重市场规律和事物发展的客观规律,遵循平衡各种利益矛盾、实现社会稳定发展的原则,来调控社会的各种利益关系。其调控能力的强弱,表现在确定要调整哪些利益关系以及所优选的政策方案,是否能最大程度地解决公共问题、满足公众需求、平衡各种利益矛盾。
(4)公平分配社会资源的能力。公共政策的本质决定了公共政策必须立足于解决对社会资源公平分配的问题。因为任何公共政策都必将取之于一些人而使另外一些人受益,所以社会中的个体都从自身利益的最大化需求出发来对待公共政策。思想观念的差别、知识水平的差别以及社会经济地位的差别导致不同人有不同的、永无止境的利益需求。“究竟把利益分配给谁、怎么分配、最佳分配是什么”就成为公平分配社会资源中的核心问题,如果解决得好,就说明公共政策主体公平分配社会资源的能力强。
(5)公共政策体系内部的互动及整合能力。除了政府这个核心公共政策主体外,执政党、利益团体、社会团体、第三部门等准公共政策主体以及公众、新闻媒体等共同构成一个公共政策系统。在整个公共政策体系中,各子系统、各组成部分之间的互动及整合能力也是公共政策主体能力的重要组成部分。在某种意义上讲,它们的互动及整合能力将决定整个公共政策体系的能力。
一般来说,互动的范围越大、频率越高,越有利于公共决策的民主化、科学化。作为一个系统,在各主体相对独立、具备较高能力的情况下,公共政策体系有一种天然的整合能力和机制。

公共政策主体的类型

在对公共政策主体进行分类时,通常可以分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体。
国家公共法权主体
这类政策主体指的是居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与职位。在西方三权分立的国家中,国家公共法权主体分立为三大系统:立法即各级议员系统,司法即大法官与各级法官系统,行政即总统及各级行政长官系统。但在西方也还有两类主体应当考虑为公共法权主体:一类是政党,一类是高级助理人员。前者在国家政治生活中具有利益整合的功能,因此是"准"公共法权主体;另一类,象助理、高级秘书等,虽然他们未得到法律的授权,但因他们的特殊地位、正式的官位与作用,也被归入附属性的公共法权主体行列。
在中国,立法机构、行政机构、司法机构及其代表或负责人都是公共法权主体。由于中国宪法规定共产党在国家政治经济生活中处于领导地位,因此,它是正式的国家公共法权主体。同样,一些立法、行政、司法机关,包括共产党机关中的高级助手与秘书,在实际政策过程中都被视为是正式的国家公共法权主体。上述这些主体都属于体制内的政策行为主体。
社会政治法权主体
这类政策主体指的是经过法律认可和保护的,可参与公共政策的制定、执行、评估,但不拥有合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。在政策过程中,这类主体的作用通常是巨大的,有时甚至处于主导地位,但由于他们不拥有合法的权力去作出带有强制性的政策决定,因此不能成为国家公共法权主体。这类政策主体往往通过合法的程序,获得社会法人资格,并由此得到法律的保护。
社会政治法权主体主要有三类,一类是在野党、参政党;一类是见诸于公众的利益集团;还有一类是作为个体的公民。在西方国家,常常实行两党制或多党制。在两党制国家,一个政党上台执政,另一个政党则为在野党,它的任务就是批评执政党的政策,并且推行自己的政策,以便在下一次选举中获胜掌权,在多党制国家中,有时可能是几个政党联合起来执政,其余的政党则成
为在野党,它们也要在政策上与执政党作斗争。一般说,在西方,民主党、社会党、工党,其政策倾向是限制垄断资产阶级,而照顾社会中下层民众的利益;而共和党、自由党、保守党,通常主张政府放松控制,更多照顾大资产阶级利益。在社会主义国家,在实行多党合作制的地方,只存在执政党与参政党,它们是社会政治法权主体。
利益集团是重要的社会政治法权主体。利益集团都在不同程度上代表着一定社会群体或团体成员的利益。他们通过参与政策的运行,来表达他们所代表的群体的要求。在不同的政治系统中,利益集团的表现方式和发挥的功能是不一样的。比如在美国,利益集团通常是以"院外集团"、"压力集团"的面目出现的,在政府政策制定中,利用抗议、游说等合法的或非法的途径影响决策过程。即使在西方也不是所有的利益集团都是为了追求自身的经济利益。在70年代末,美国曾出现过"公共利益集团"(publicinterestgroup),其目的不是仅仅为了追求该集团成员的个人利益,而是超出集团自身以外,维护公共利益。1970年,由前任健康教育暨福利部长约翰·加得纳(John·Gardner)领导成立了"共同目的社"(CommonCause)。到1974年这一公共利益集团的社员发展到32万人,到1978年,社员还有23万人。该集团的目标是促进诸如议会的信息制度,议会和行政部门的会议公开制度、听证制度,竞选中公费使用的制度,游说法令的制度等加以改革。为了实现公众参与政策过程的宗旨,这一集团在内部设立了保护消费者、环境、健康、科学、法规改革、能源等15个亚团体。
在中国,传统的利益集团往往代表年轻人、妇女、工人、科学研究人员的利益,比如有"妇女联合会"、"青年团"、"工会"、"自然科学工作者协会"、"社会科学工作者联合会",等等。它们是带有半官方性质的群众团体。
在民主化社会中,公民的政治参与常常成为民主国家宪法的基本原则。公民参与政策过程是为了直接表达自己的利益与要求。在西方国家中,公民参与政策过程的方式是多种多样的,主要包括示威、罢工、游行以及投票选举、全民公决等。在社会主义国家中,公民是国家的主人,国家宣布主权在民。公民参与政策过程的途径是多种多样的,有经过有关部门批准的游行示威,有来信来访,有选举等。
社会非法权主体
社会非法权主体是指那些目的不在于参加公共政策的制定,但在需要的时候能够对政策的运行施加强有力影响的团体。一般认为,社会非法权主体主要包括两类:一类是处于幕后的、不见诸于公众的利益团体;另一类是大众传媒机构。
第一类社会非法权主体是常说的地下团体或黑社会组织。它们多半是以秘密的方式组织起来的,带有非正式性、不合法性的特征。社会非法权主体虽以追逐更多的经济利益为根本目的,但它们一般不在公开场合参加政策制定与实施,而是使出种种手段影响、收买和俘获制定和实施公共政策的官员,再借助于被俘获或被收买的政策官员来积聚巨额财富。这类社会非法权主体影响公共政策的行为大多具有间接性、隐蔽性的特点。
第二类社会非法权主体是大众传媒机构。在现代民主国家里,作为信息载体的大众媒介工具具有重要功能,以致于西方人常将新闻机构如报纸、广播、电视、网络合起来称为"第四种权力"。大众媒介机构对公共政策的影响作用不象隐蔽的利益集团那样是通过收买政策过程中的官员来实现的,而是借助于"舆论控制"与"舆论导向",从而对政府决策形成制约来实现的。

提升公共政策主体能力的必要性

(1)从实践来看,公共政策主体能力不足。公共政策主体的能力从实践来看,由于与政策相关的利益、素质和信息资源等因素的影响,公共政策主体的能力明显不足。主要有:①不能积极有效地引导公众的观念和行为;②调控各种利益关系的能力不佳;③缺乏公平分配社会资源的能力。
(2)公共政策主体能力现状不能满足日益增加和多样化的公众需求。公共政策主体应该不断提高自身素质,进而提升引导公众观念行为、调控各种社会利益关系和公平分配社会资源的能力,以满足公众日益增长和多样化的需求。
(3)入世新环境和经济全球化挑战公共政策主体能力。“入世”使我国经济与整个世界经济融为一体,入世后,我国公共政策主体能否应对新环境的挑战直接决定了公共政策质量的优劣,进而影响到公共管理的进程。这就要求公共政策主体具有较强的竞争意识和理念,对经济发展规律和市场机制有充分的认识和把握,以迎接入世新环境的挑战。
同时,经济全球化过程充满矛盾和问题,客观上要求公共政策主体能力的提升。发展中国家的公共政策主体必须提高自身的能力和素质,以社会公共利益最大化为出发点,在更广的视野和更长远的利益上制定政策,并与时俱进,不断提高应对环境挑战的能力。
(4)知识经济要求公共政策主体能力的提升。人类社会已步入知识经济时代,经济的发展、社会的进步有赖于以智力资源的占有与分配为特征的知识经济的兴盛与发达。无论是在引导公众观念行为、调控社会利益关系方面,还是在公平分配社会资源方面,知识经济的发展都对公共政策主体的能力提出了更高的要求。同时,知识经济时代中的新技术革命正在建构一个数字化、电子化的新时代,这为建立灵活、高效、透明的政府以及其它公共政策主体作用的有效发挥提供了可能,同时也对公共政策主体提出了新的要求。

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