实际上,这句话的重点是在后半句,即“是一切权力集中于人民代表大会的政府”,它强调的是权力机关的最高地位。因为按照法律的规定,中央人民政府委员会“对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权”;其他国家机关都由中央人民政府委员会组织设立,都下“辖”于中央人民政府委员会。[18]从这个角度来说,董必武用议行合一来概述我国政权体制的特点,强调的是权力机关的最高地位,他没有也不会去反对国家权力之间的适当分工。议行合一论的批评者以为议行合一就是“代议权、执行权合而为一,或代议机关、执行机关合而为一”,[19]这恐怕是对议行合一理论的莫大误解。这种批评,更像是先给议行合一贴上了错误的标签,然后又对这个错误的标签进行了批判,虽然批判的火力甚猛,但都打错了方向。
三)从五四宪法到八二宪法:议行合一原则的继续
五四宪法颁布后,人民代表大会制度正式运行,我国中央国家机关不再采取集立法、行政、军事、审判、检察为一体的“大政府”的概念,但这并不意味着改变了《中央人民政府组织法》所确立的议行合一原则。实际上,人们只要将中央人民政府委员会替换为全国人大,则可以看出这个原则并没有发生改变。按照《中央人民政府组织法》的规定,中央人民政府委员会组织其他国家机关,其他国家机关的人员都由中央人民政府委员会任免。而在五四宪法和八二宪法之下,全国人大为最高国家权力机关,其他国家机关都由全国人大产生,全国人大有权选举并罢免其他国家机关的领导人选。无论是制宪者,还是修宪者都很强调我国宪法体制的这个特色。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出:我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力。[20]彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中也指出:“我们国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力。”[21]这和董必武所说的“我们的制度是……一切权力集中于人民代表大会的政府”没有什么实质性的差别:他们都确认了国家权力机关——中央人民政府委员会和全国人民代表大会在国家权力体系中的最高地位。(点击此处阅读下一页)