77 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 冼国明、张岸元 、白文波 :“三提五统”与农村新税费体系 家出面赈济 ,基层政府根本无能为力 。 第二 , 以乡镇为单位征收 ,确立了自收自支 、分灶吃饭的农村基层财政体制 。 关于基层自收自支 、分灶吃饭这一财政制度优劣的讨论显然并非本文重点 。从农民负担的角 度看 ,如果农户收入增长快 ,则提留、统筹量增长快 ,基层财政支出的需求容易得到满足 ,农民负担 易于控制在一个稳定的水平上 。如果农户收入增长缓慢或绝对额下降 ,则提留、统筹量难以增长或 者下降。鉴于基层财政支出的增长向来具有向上的刚性 ,当乡、村两级正常提留、统筹无法满足 日 益浩大的财政支出需求 ,基层政府向农民伸手几乎是必然 。这时要想稳定农民负担 ,建立起规范的 财政转移支付体系 ,几乎是惟一的选择 。 二、“三提五统”体制难以为继的原因 实行分成制 、比例于农户收入征收的事实 ,无疑和规费征收的利益补偿原则和费用补偿原则形 成根本冲突 ,它清楚地表明从征收原则上看 ,“三提五统”实际上更多地具有比例税的特征 ,而离纯 粹意义上的规费相去甚远 。但是仅仅“名不正 、言不顺”这一点 ,并不能预见其征收实际中将遇到不 可克服的矛盾 。以规费的名义 、采用比例征收的原则 、由基层 自收自支 ,毕竟也是多年实践摸索出 ① 来的经验 。然而“三提五统”制度最终还是搞到了无法收拾的地步 ,究其原因 ,是政策制订者对执 行该政策的行政机构之行为特征缺乏足够把握 ,从而赋予基层过大的政策空间 ,导致在“三提五统” 政策被现有农村基层行政机构肆意扭曲。 其一 , 比例征收的标准应该是“农民上年人均纯收入”的5 % ,而“农民上年人均纯收入”的统计 工作又大多由县级统计部门和乡镇农经站承担 ,存在着极大的“主观随意性”。许多地方政府实际 ② 上是根据 自己的提留统筹总目标除以辖区人口,再除以5 % ,倒过来“指派”农民上年人均纯收入 。 农民收入的统计工作完全沦为基层政府实现自己财政收入 目标的工具 。在“维持 、延续 、发展”农村 劳动力的前提下 ,农民负担水平实际上由基层财政支出需求决定 。 此外 ,农村各式各样达标 、升级活动 ,助长农民收入的虚报 、瞒报的同时 ,也使“三提五统”量水 涨船高 。 其二 ,征收对象的确定 ,依赖于现有农村户籍制度 ,实行人地混合原则 ,不符合当前农村人口流 动的实际。1991 年国务院条例中并未明确规定“三提五统”的征收对象 。从“三提五统”的名 目来 看 ,其征收对象似乎应该是农户 ;而从其经济租的本质看 ,则应该是土地 。实际操作中 ,各地指定征 收对象的标准五花八门:有完全向土地征收的 ,也有完全按人头征收的;有按“人七地三”比例分摊 的 ,也有按“人三地七”比例分摊的。一般“如果人多地少 ,则大家都争地 ,因而负担按土地分摊的比 ③ 例较大” 。最常见的做法是各乡镇将总的收入 目标“分解”到各村 ,各村再把该村应征额的一半摊 到土地上 、一半摊到人头上 ,最后根据每户劳动力数与承包土地数 ,计算出每户应缴纳的“三提五 ④ 统”量 ,并以户为单位征收 。对于那些已经脱离农业流入城市的农民来说 ,他们并未从土地取得 收入 ,参加户籍所在地的“三提五统”人头平摊具有显而易见的不合理性 。 ① 首先 ,农民通常关注的只是政府从农户手中征收的总额 , 费也好 、税也罢 ,没有人去关心那些名 目。其次 , 由于农民的土 ( ) 地使用权相当稳定 第二轮土地承包合同一般是 30 年 ,且 5 %水平的分成率相当低 , 因此分成制对农民作出边际资本 、边际劳动 决策 ,即使产生负面影响 ,也是微不足道 。最后 , 自收自支有利于调动基层积极性 , 回避了由上级财政征收并返还给基层使用所引 入的上下级政府间的博弈过程 ,避免了交易费用的增加 。 ② 根据作者在安徽的调查 ,鉴于在农民收入核定过程中众所周知的上述弊端 ,一些地方早已将分成征收改为定额征收 。比 如在某县 1997 年有关农民负担问题的实施细则中明确规定“对于所有农民人均纯收入超过2000 元的乡镇 ,一律按每人每年 100 元 的标准征收 ,不再核定纯收入 。”这一做法和后来税费改革的精神是一致的。 ③ 根据作者的一些现场询问。 ④ 根据本文调查 。 78 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 2001 年第 11 期 其三 ,1991 年《条例》中没有对征收期限给予明确 ,大部分地方“三提五统”的征收是在夏秋两 季农民卖粮取得收入的同时 ,直接由农经站扣除现金 。但也有个别乡镇由于财政规模过小 ,支出与 ( ) 收入有时间差 ,难以周转 ,采取年初一次性预收的方式 农民对这种做法称之为“上打租”,更有甚 者 ,有的干脆先到银行贷款垫付 ,而后连本带息再摊到农户头上 。这些都进一步导致“三提五统”中 的混乱 。 其四 , 以乡镇为单位核算上年农民人均纯收入过于草率 ,没有考虑到农民贫富差距的影响 。有 人认为这“不符合公平税赋 、合理负担的原则和共同富裕的方针”,实际上是“穷村帮了富村 ,穷户帮 ( ) 富户 ,是劫贫济富”王郁昭 ,1998 。 ( ) 其五 , 由整个基层政权 党 、政 直接面对农户催粮要款 ,征收成本太大 。国家在农村有限的政 治资源 、组织资源虚耗在走门串户的敛钱工作中无以自拔 。在国家明令禁止之前 ,基层倾向于动用 专政工具组织征收 ,使得基层政权与农户之间的经济矛盾容易激化 。 三 、从“三提五统”到税费改革 去年以来 ,在安徽实施的税费改革试点 ,主要针对上述弊端展开 。其主要内容可简述为“三个 ① 取消 、一个逐步取消 、两个调整 、一项改革” 。即:取消乡统筹费 ,取消以农村教育集资为主的各项 收费、集资、基金 ,取消屠宰税 ;逐步取消劳动积累工 、义务工 ;调整农业税政策 、调整农业特产税政 策 ;改革村提留征收和使用办法 。 这些举措中 ,取消屠宰税 ,解决的是前述“猪头税”变“人头税”、“田头税”的问题 ;调整农林特产 税 ,主要为了避免农林特产税与农业税的重复征收 ,这两方面都属于对原来农民负担中涉农税收部 分的改革 。其余各项措施作为这次改革试点的核心内容 ,着力解决的是以“三提五统”为代表的农 村各项规费问题 ②,主要做法具体如下 : 在取消乡统筹的基础上 ,建立新的农业税体制 。新农业税以“第二轮合同承包 、用于农业生产 的土地”为单一征收对象 ;计税产量以“1998 年前 5 年间农作物的平均产量为依据”; 计税价格为每 公斤 1. 22 元,5 年不变 ;实行差别税率 ,最高不超过 7 % ③。村级三项提留费以农业税附加的形式 , 改由农业税征收机构负责征收 ,并实行“乡管村用 、专户储存 、专款专用”,附加额最多不超过新农业 税的20 % 。 税费改革后的体制与“三提五统”体制迥然不同 ,主要区别可用下表说明: 这些措施对于卡住乡、村两级乱收费的口子 ,遏制农民负担不断上涨的趋势 ,在短期内无疑是 有效的。多数地方改革后农业税及其附加总额比税改前下降幅度都在 20 % 以上 ,据说“在今年农 业税征收中广大农民缴粮纳税出现了前所未有的好现象 ……农业税征收数中 60 % 以上是广大农 ④ 民自愿缴纳的” 。 第一 ,将以“三提五统”为代表的行政事业性收费改成税 ,剥夺了基层政府直接参与农民收入分 配的权利 ,农民负担状况原则上将由国家直接控制 。 第二 ,标定产量 、指定价格 、核定税率 ,实行定额征收 ,从征收原则上锁定了农民负担 。随着未 来农民收入的提高 ,定额量在农民收入中所占的比重将逐步下降。