显然,政府并没有完全采用这三种模型中的任何一种,但是其中的合理部分对于实践中推进改革的意义还是十分重大的。滨海新区行政审批局建立后,一些地方开始仿效,但因其尚处于试点阶段,中央也没有细化的指导文件,各地区的审批局虽然名称相同或相近,但运行模式差别不小。按照是否将审批权和审批人员实质性划归于审批局,可将其分成三类:一类是实体型,将多数审批权划归至局内统一行使,相应的人员编制全部从原部门剥离。以天津滨海新区最为典型,也即将18个部门的审批权整合成一个印章,全部纳入局内统一管理,人数由600人减至118人,人事关系划转至局内。第二类是虚体型,仅将行政服务中心加挂一块行政审批局的牌子,只是名称有所改变,其实还是“新瓶装旧酒”,审批权属和人员编制都在原职能部门,仍发挥的是行政服务中心的职能。第三类是半实体型,主要是介于实体型和虚体型之间,有一定程度的突破,但改革不到位。或是审批权没有应进必进,或是审批人员的编制部分纳入审批局。需要注意的是,在实践中,并不是所有的审批权都适宜划归至行政审批局,例如,生猪屠宰检验检疫、船舶检修等,一般都是现场盖章,集中到审批局并不合适。因此,在审批权“应归必归”的原则之外,还需要进一步明确“应该进”与“适合进”的审批权类型。
四、行政审批局与组织环境的关系:基于行政组织与环境互动的理论分析框架
公共组织理论是理解、设计以及更有效地管理组织的工具。一个全新的行政组织成立后,会面临来自内部发展与外部环境共同的压力,行政组织是由具有互动关系的公务人员构成的公权力实体。行政组织环境(Public Management Environment ) 是指影响行政组织生存与发展的一切要素的总和,包括外部环境和内部环境。所谓外部环境,是指处于行政组织界限之外的能够直接或间接影响行政组织生存与发展的一切因素或条件的总称,包括外部一般环境和外部具体环境。行政审批局外部的一般环境包括经济、法律、政治、社会、媒体和技术;外部具体环境,包括部门间关系,即上级部门、平级部门和下级部门与审批局之间的关系,也包括与市场和社会,即企业、社会组织与公民个人之间的关系。所谓内部环境,是指处于行政组织界限之内的、影响其生存和发展的各种因素或条件的总称,包括组织文化、组织结构、组织技术、人力资源和制度。行政审批局作为一个新成立的政府机构,通过内部环境的建设与外部环境之间既有依