以韩国首尔为中心的都市圈的城市建设的相关启示 摘要:本文主要阐述韩国首都圈的规划建设、新城开发、综合交通体系和基础设施建设、住宅开发、生态环境保护等方面内容,以及对韩国首尔的城市建设及规划系统进行概括。 韩国首都首尔(Seoul,旧译“汉城”)地处朝鲜半岛中部,因位于汉江之北,古称“汉阳”。14 世纪末,朝鲜王朝定都汉阳后,改名为“汉城”。1945 年朝鲜半岛光复后,汉城的英文名字按韩国语固有词发音用 SEOUL 标记,意为“首都”。2005 年,在市政府推动下,汉城的中文译名由使用了 600 多年的“汉城”改为 SEOUL 的谐音“首尔”。 作为韩国首都,首尔是韩国政治、经济、文化和教育中心。以首尔为中心的 70km 以内的首尔特别市、仁川直辖市、京畿道行政区及其下属的 64 个次级地方行政区,组成“首都圈”,总面积 1.18 万 km2 ,仅占韩国总面积的 12%,但韩国近 5000 万人口中的一半生活在“首都圈”内,韩国7成的国民生产总值也来自“首都圈”。 韩国首都圈的形成始于 1960 年代韩国工业化快速启动时期,1970年代中期初步形成,1990 年代趋于成熟稳定。在这 40 年的时间里,首都圈经历了中心集聚快速发展、中心限制稳定发展、中心扩散外围发展3个重要的发展阶段,城市发展水平不断提高、空间结构不断优化、城市化建设成果不断巩固,首都圈从首尔的一城独大发展到区域的整体崛起,从人口、产业等的中心集聚发展到区域均衡布局,同时,通过举办 1988 年奥运会和 2002 年世界杯,整个区域的市政、综合交通、生态环境等都大幅改善和提升。到 1990 年代,首都圈的城市化率达 96%,集中了全国约一半的人口。韩国首都圈已成为东亚地区著名的超级大都市圈之一,是韩国区域经济的龙头、区域发展的楷模,在韩国的经济社会发展中占有十分重要的地位。 一、韩国首都圈的主要做法和经验借鉴 韩国首都圈经过不断发展探索和创新实践,都市圈发展理念更为成熟,发展措施更加得力,首都圈的整体规划建设水平高、成效显著,许多经验做法值得我们学习借鉴。 1.1 注重 “科学引导”,疏解首都城市压力,提升区域整体发展水平 按照区域统筹、协调发展的理念,把首都圈作为一个整体,采用职能分散、区域限制等,科学引导首都城市扩散功能,疏解压力。区域发展结构不断优化、发展水平不断提高。 ⑴分散政策 工厂分散。韩国政府在《国土综合开发计划 (1972~1981)》的“首都圈整备开发基本构想”中就提出过工厂的分散,在 1977 年 《首都圈人口再布局计划》中得到落实,之后在 1982 制定的《首都圈整 备计划法》等有关首都圈的重要政策和规划中,工厂的分散始终是重要的内容之一。为有效促进工厂的分散,韩国政府对转移到地方的工厂给予税收上的优惠和金融上的支持。另外,在首都圈实施的工厂入住限制、总量管理等对工厂的分散起到推动作用。三是大学分散。在1972 年总统府制定的《大城市人口分散措施》中提出搬迁京畿大学、明知大学、汉阳大学3个大学,12 个大学在首都圈外的地方设立分校。 ⑵区域限制政策 《首都圈整备计划法》和 《首都圈整备计划修订法》(1994 年)把首都圈划分为拥塞抑制区、增长管理区和自然保护区等,并对这些区域实施不同的限制政策。在拥挤限制区 (首尔特别市、仁川广域市),严格限制性项目的建设,生产性设施、办公楼和其他发展项目只有满足特殊要求才允许建设;在增长管理区 (京畿道),只允许建立一般的工厂和满足基本需要的办公、科研、企业、居住等设施;在汉江上游的自然保护区(京畿道),禁止开发,保持其原生态环境。限制方式包括直接的和间接的两种方式。直接限制方式是指新建或扩建要通过首都圈整备委员会审议,间接限制方法废弃了首都圈整备委员会的审议过程,代之以经济的、间接的限制方式,例如征收拥塞费、实施总量管理等。 1.2 注重 “上下结合”,形成层级有序、融合衔接的规划和管理体系 注重规划对城市建设的引导控制作用,表现出强烈的规划先行特点;强化立法保障,注重规划实施的法制保障。 从 1960 年代开始,政府开始注重对城市规划法制的建设。1982年,韩国颁布《首都地区管理法》,对首都地区的经济发展、土地使用和基础设施建设进行统一规划和管理。该法确定了首都地区的边界,按照该法,设立了跨辖区的超级机构——— “首都地区管理委员会”,并赋予该委员会首都地区内各行政区申请新项目的最终审查决定权。这部法律为首尔—仁川同城化奠定了法律基础。1984 年,按照 《首都地区管理法》要求,政府制定了《首都圈整治规划》。该规划将首都圈划分为5个分区,各分区实施不同的发展战略。其目的是根据不同地区的基础条件,规定和限制各自行为,通过开发鼓励发展地区,吸纳从限制和控制发展地区分散出来的人口和行业。1993年,政府根据情况的变化,对《首都圈整治规划》进行了修改。韩国的规划有3个较为明显的特点。一是规划先行。重视城市规划,特别是城市化进入快速发展阶段,更表现出强烈的规划先行特点。他们认为,对政府而言,有的事情虽然不一定要马上解决,但必须预想到并为将来处理准备条件。按照这样的要求,规划以 20 年为期限,每 10年进行一次调整。一是规划先行。重视城市规划,特别是城市化进入快速发展阶段,更表现出强烈的规划先行特点。他们认为,对政府而言,有的事情虽然不一定要马上解决,但必须预想到并为将来处理准备条件。按照这样的要求,规划以 20 年为期限,每 10年进行一次调整。比如,现在的首尔还基本沿着 40 多年前确立的规划思路进行。二是针对发展趋势适时调整完善规划。在强调规划先行的同时,针对城市化发展不同阶段,非常注重适时调整完善规划,以二是针对发展趋势适时调整完善规划。在强调规划先行的同时,针对城市化发展不同阶段,非常注重适时调整完善规划,以 更好地发挥规划的重组和引导功能,进一步优化城市结构、合理城市布局。更好地发挥规划的重组和引导功能,进一步优化城市结构、合理城市布局。比如,为解决区域发展不平衡问题,制定和实施全国综合开发规划,规范都市开发、完善城市体系。为应对产业转移、中心城市功能向周边扩散的趋势,推动形成若干以中心城市为核心的城市经济新地域,实现中心城市的再生和环境负荷的减轻。三是树立规划的权威性。三是树立规划的权威性。韩国制定规划的过程长、程序复杂,但规划一旦确立就会树立起崇高的权威,得到严格的贯彻实施,建立起完备的规划法律体系 (表1)。 表1 1960 年至今韩国重要规划与法规 年代 主题 法规与规划 1960 年 人口集中时期;地区中心城市开发 1962 年国土建设综合规划法;1962 年第一次经济开发5年计划;1964 年大城市人口集中防止政策; 1970 年 人口分散政策;构筑工业基础设施 1970 年降低首都圈人口密度的基本方针;1970 年第一次国土综合规划;1972 年城市规划法改正(绿带设定);1973 年大城市人口分散政策;1973 年产业基地开发促进法;1977 年首都圈人口再分布计划;1977 年工业用地分布法 1980 年 首都圈限制规则具体化;大型建筑物限制规则 1981 年第二次国土综合规划;1982 年首都圈整治规划法;1982 年第五次经济开发5年计划;1984年第一次首都圈整治规划 1990 年 首都圈总量限制;部分限制的缓和 1990 年产业环境及开发法;1991 年第三次国土综合规划;1994 年首都圈整治规划法改正;1997 年第二次首都圈整治规划;1999 年开发限制区域制度改善方案 2000 年 行政机构迁址;绿带解除 2000 年第四次国土综合规划;2002 年制定国土规划及利用法;2005 年首都圈发展综合政策;2005 年第四次国土综合规划改正;2006 年第三次首都圈整治规划;2009 年首都圈广域城市规划 1.3 注重“循序渐进”,切合区域发展的阶段性需求,合理推进新城建设 1.3 注重“循序渐进”,切合区域发展的阶段性需求,合理推进新城建设 把握区域发展的阶段性特征,有目的、有计划、分阶段、按步骤地推动新城建设,初期以解决首都压力、承接首都外溢功能为目标,远期以完善城市功能、融入区域发展的全方面城市建设为目标。韩国首都圈的新城建设经历了两个时期,且随着区域发展需求出现不同的新城建设目标。第一时期的新城建设,是从 1960 年代中期开始出现的。这时的城市问题主要是因工业化导致城市人口过度集中引起的,政府出台了 “防止大城市人口集中政策”、“关于抑制首都圈人口过 度密集的基本方针”和“首都圈整顿开发的基本构想”等。这时的新城建设,仅是通过以高密度住宅供应为主的大规模住宅楼开发,来解决首都圈住房缺少的现实问题。第二时期的新城发展,从 1990 年代中期开始,城市居民对环境质量的需求提高,新城建设进入到 “以人为本”时期,各城市确定了自身不同的发展主题,完善自身功能,提升自我供给保障能力,且普遍把提高居民生活质量作为主要目标。第一时期的新城建设,更多的是一种 “补缺型”, “补”首都之 “缺”;第二时期的新城建设,更多的是实现 “自我完善”。 1.4 注重“产城融合”,强化产业对城市发展的支撑作用 注重产业化与城市化的融合,调整产业结构,夯实城市化基础,构建城市发展的长远竞争力。首尔都市圈的发展,有3点重要经验。一是按照都市圈发展规律,将经济中心城市发展成为都市圈核心。首尔包括土地在内的各种自然资源十分有限,因此在发展中采用以便利完善的基础设施为基础、以集约化产业链为格局的发展模式,形成疏密相间、适度集中的都市圈。这不同于欧美国家城市发展过程中低密度、粗放式的扩张模式。二是制定合理产业政策,推动产业链形成,促进产业结构调整和经济发展。在都市圈形成过程中,政府积极、适时、主动地实行产业结构调整政策,从而促进了产业结构的优化升级。三是充分重视与构筑合理产业链,以优化的城市职能分工促进区域共同发展。产业发展是城市化的根本动力。重大产业的布局和升级,必然带来人口的聚集和城市的扩张,提速城市化。重点表现在3个方面。一是以产业发展为先导,夯实城市化基础。1960 年代,韩国开始走依托工业化优先发展大城市,吸引人口向城市集中的城市化道路。迅速推进的工业化和蓬勃发展的产业,对人口的集中产生了巨大推力,国内城市数量大量增加,城市规模不断扩大,城市人口急剧上升。目前韩国共有 277 座城市,其中7座人口过 100 万人。1960 年代韩国农村人口占 60%,2007 年只占不到8%。首尔 1960 年人口仅 200 万人,1970 年达到 400 万人,1980 年超过 800 万人,1990 年成为过 1000万人的世界特大城市。 二是以结构调整为手段,构建城市发展的长远竞争力。政府引导和推动了产业结构调整和优化升级,为城市发展注入长久动力。把高新技术、园区经济和招商引资作为培育未来核心竞争力的举措,大力发展电子信息、现代物流和金融保险,提高产业知识含量,推动制造业向服务业成功转型。持续不断的结构调整,使城市竞争力得到极大的巩固和提升。2007 年全球的城市竞争力排名中,首尔位列第 27 位。 三是以产业集群为支撑,提升城市实力。产业发展是城市化的根本动力。重大产业的布局和升级,必然带来人口的聚集和城市的扩张,提速城市化。韩国 1993 年明确了 21 世纪前 10 年重点发展的 10 大产业集群 (包括尖端电子信息产业、半导体及电子感充板、尖端机械、电子产业、新材料、精密化学、生物工程、光电产业、尖端纤维、航 空、尖端汽车零部件等集群),推动了这些产业迅猛发展和城市实力提升。以造船业为例,首尔认为这是重要的基础性、先导性产业,可以提高城市产业专业化分工和合作水平。为此,国家对关联企业给予必要支持,鼓励集群发展。 1.5 注重 “设施先行”,尤其加强交通设施对城市的带动 按照统一、整体、综合开发的策略,以政府为主导,对首都圈设施建设进行统筹配置,优化区域功能,提升区域综合承载力和竞争力。 首都圈的快速发展,得益于超前发展的基础设施,特别是综合性、网络化的公共交通设施,不仅增强了城市的承载功能,也为市民提供了方便舒适的生活条件。韩国每栋建筑物下都是地下停车场,根据一定的服务半径,地上还建有集中停车场,一般能保证停车后 500m内能到达目的地。首尔城市交通网络发达,运行间隔短、密度高、速度快,韩国首都圈电铁是世界前 5 大载客量最高的铁路系统。韩国交通设施建设有3个方面的显著特点。一是立足长远、超前谋划。基础设施建设非常注重满足长远发展需求,交通设施往往把 20 年甚至 30 年后的需求考虑在内。二是多元化、综合性强。各大城市的电气铁道、地下铁道、路面电车、公共汽车和出租车构成了地面、地下、空中3个立体交叉的公共交通网络。地面网包括电车、公共汽车和出租车,服务城市内部短距离交通。地下网主要是地铁,集中在市区中心。三是强调无缝衔接。各大都市圈交通复杂多样,但线路布局合理,干线、支线配合,铁路、地铁与公路交通在都市区纵横交错,交通节点上往往多种、多条线路重叠在一起设立车站,实现了无缝对接、自由换乘。同时,强调轨道交通自动化、公共设施人性化和交通管理精细化。 1.6 注重“内外兼修”,保护城市遗迹,以生态环境品质提升和增强城市吸引力 1.6 注重“内外兼修”,保护城市遗迹,以生态环境品质提升和增强城市吸引力 强化保护意识,重视城市生态环境建设。注重城市建设的细节,坚持城市建设的公众参与。 韩国首尔政府投资,成功实施了一条污染河流清溪川改造的大手笔工程,建设部门在改造过程中与周边市民进行了 420 多次协商,没有一个 “钉子户”,没有出现因任何一件因建筑的拆迁而影响规划的执行,改造完成后得到市民高度评价。韩国城市基本上都有大型的城市建设展览馆,清溪川改造项目展览馆把城市建设的过去、现在、未来都展示得非常清晰,既有利于当地群众了解建设项目的情况,又成为一个新的旅游景点,有利于外来参观者充分了解该地区。注重建筑遗迹的保存和重新利用,庆州把每个历史遗迹都保护起来,划为公园,成为旅游景点,每年都吸引 800 万~900 万人参观。 二、首尔的城市建设 首尔市是韩国行政、经济、文化的中心,位于半岛中西部,临近西海岸的汉江下游,人口 1000 多万,始建于公元前 18 年,1394 年李氏王朝定都于此。汉阳城的规划基本遵循周礼“考工记”中所述,“左祖右社,前朝后市”的原则。大体参照中国的长安和洛阳城建设。城郭有 4 座城门。“风水”理论也是影响汉阳城建设的一个重要因素。用青龙、白虎、朱雀、玄武指示方位,王宫背山傍水,且从整体看有一条风水轴,独占风水宝地。