资源经济学者认为:自然资源是由人类发现的在自然状态中有用途和有价值的物质。在联合国出版的文献中,对自然资源的含义也采此种观点,认为“人在其自然环境中发现的各种成分,只要它能以任何方式为人提供福利的都属于自然资源。从广义来说,自然资源包括全球范围内的一切要素,它既包括过去进化阶段中无生命的物理成分,如矿物,又包括地球演化过程中的产物,如植物、动物、景观要素、地形、水、空气、土壤和化石资源等。”从联合国文献对自然资源含义的界定可知,自然资源是一个相对的概念,随着社会生产力水平的提高和科学技术的进步,先前尚不知用途的自然物质逐渐被人类发现和利用,自然资源的种类将日益增多,自然资源的概念也不断深化和发展。电磁波就是由人类发现的在自然状态中有用途和有价值的物质。1887年德国物理学家赫兹通过实验证实了电磁波在空间的存在,证实了麦克斯韦理论,人类电子通信技术真正开始从“有线通信”向“无线电通信”转折,人类进入了无线通信的新领域。从这个意义上讲,无线电频谱(无线电波)是一种自然资源。
需要注意的是,当今社会为人类社会创造巨大财富的无线电波都是人为产生的,但这种人为产生并不是人随意产生的,而是在遵循和利用无线电波传播特性的基础上。自然资源是一种规律性的存在,这从根本上决定了人类对自然资源进行研究、开发利用及保护的内容和方式,同时也是构建自然资源法律制度的起点和内在决定性因素。
一般认为,自然资源具有价值性、稀缺性等特征,无线电频谱资源符合自然资源的特征。无线电频谱资源具有价值性,以公众移动通信为例,我国为16.05亿户的移动电话分配无线电频率。虽然无线电频谱资源可以通过空间、时间、频率等条件进行频率复用,但就某一频段、频率,它在一定区域、一定时间和一定条件下的利用是有限的。具体而言,如同土地有肥沃和贫瘠之分,无线电频谱资源也有好用和不好用之分,有的频段很“肥沃”被称为“黄金频段”,很多行业部门在争抢,有的频段比较“贫瘠”,开发利用的成本非常高。在国际法层面,《国际电信联盟组织法》第196条和国际电信联盟《无线电规则》第1卷0.3款都指出:“各主管部门应牢记,无线电频率和对地静止卫星轨道是有限的自然资源,必须依据《无线电规则》的规定合理而有效率地节省使用……”
无线电频谱资源属于自然资源,然而与人们熟知的石油、天然气等传统自然资源相比,无线电频谱资源不能储存,如果一