以项目实施机构的身份参与PPP项目,是上述企业参与PPP项目的途径之一。
同时,各地方政府在授权或指定实施机构时,操作也不一致。
有的地方政府则是取财政部、发改委关于实施机构主体规定的交集,认为只有政府、政府指定的有关职能部门和事业单位能作为实施机构。PPP模式是政府和社会资本合作,政府是PPP模式中不可缺少的参与方,按照通常理解,政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体,项目实施机构是具体PPP项目中的政府方,按照这一逻辑,国有企业、政府平台公司不能成为PPP模式中的项目实施机构。
有的地方政府取财政部、发改委关于实施机构主体规定的合集,认为政府、政府指定的有关职能部门和事业单位、行业运营公司或其他相关机构、有关部门或单位都可以担任PPP项目的实施机构。实施机构在PPP项目中的角色类似又不同于采购代理机构在政府采购中的角色,实施机构必须在政府授权下才能开展相应活动。因此,实施机构在PPP项目实施中仅仅为代表政府一方,只要有政府授权则可,不一定必须要政府本身参与。
根据国情,国有企业、政府平台公司在很多领域都享有一定的特别权力,大量基础设施项目都是由其牵头完成,其担任PPP项目实施机构也是可行的。而且,由于实施PPP项目利益不大而责任重大,政府部门和事业单位担任PPP项目实施机构的积极性不高,往往政府部门更愿意让国有企业、政府平台公司担任PPP项目实施机构。
二、实施机构的职责
根据相关规定,实施机构的职责主要有:在政府授权范围内负责项目准备、项目采购、项目合同签订、项目监管和移交等工作。
在项目准备阶段,项目实施机构组织编制项目实施方案,并按程序报相关部门审核。
在项目采购阶段,项目实施机构负责PPP项目的采购工作。实施机构要按照PPP项目采购的程序进行资格预审,编制项目采购文件并发布,组织评审小组进行响应性文件评审,与候选社会资本进行项目合同确认谈判,中选社会资本签署确认谈判备忘录,与中选社会资本签署项目合同等。
在项目执行阶段,项目实施机构主要是起到监督和管理的作用。敦促社会资本按时足额出资设立项目公司或者按约定履行出资义务。在项目融资时,应做好监督管理工作,防止企业债务向政府债务转移。在项目进行建设和运营期间,项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标。在项目合同执行和管理过程中,项目实施机构应关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。
项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。采用有偿移交的,项目合同中应明确约定补偿方案;没有约定或约定不明的,项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案,报政府审核同意后实施。项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案。