依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。1978年12月13日,邓小平在中央工作会议闭幕会上讲话强调,“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件,更重要的是维护党规党法,切实把我们的党风搞好”。
一、全面从严治党党内法规的立法布局
(一)引领性党内法规体系
规定党的各级各类组织和全体党员必须做什么、怎么做,即正面倡导、树立标准、提供根本遵循和基本行为规范的党内法规,如关于新形势下党内政治生活的若干准则(2016),中国共产党廉洁自律准则(2015),中共中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的八项规定(2012),中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则(2017),中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定(2017)等。
(二)监督性党内法规体系
规定监督的主体和对象、监督什么问题、怎么监督的党内法规,如中国共产党党内监督条例(2016),中国共产党巡视工作条例(2017),党政领导干部考核工作条例(2019),中国共产党重大事项请示报告条例(2019),中国共产党党务公开条例(试行)(2017),县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定(2016),省(自治区、直辖市)纪委书记、副书记提名考察办法(试行)(2015),关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则(2015),领导干部报告个人有关事项规定(2017),配偶已移居国(境)外的国家工作人员任职岗位管理办法(2014)等。
(三)惩戒性党内法规体系
规定对于什么样的行为,给予什么处分包括组织处理、纪律处分、政务处分、追责问责的党内法规,如中国共产党纪律处分条例(2018),中国共产党问责条例(2016),公职人员政务处分暂行规定(2018),领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定(2015),司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定(2015),党委(党组)意识形态工作责任制实施办法(2015),健全落实社会治安综合治理领导责任制规定(2016),信访工作责任制实施办法(2016),脱贫攻坚责任制实施办法(2016),党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)(2015),地方党政领导干部安全生产责任制规定(2018),地方党政领导干部食品安全责任制规定(2019)等。
(四)程序性党内法规体系
规定用什么措施,由什么机关监督检查,核查、立案、审查、调查、审理、处理、处置,以及管辖、移交移送的党内法规,如中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(2018),中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定(试行)(2018),党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)(2018),中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行)(2018),领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法(2017)等。
二、十八大以来全面从严治党的立法理念
(一)高标准和守底线相结合,自律和他律相结合,治本与治标相结合
坚持思想建党和制度治党相结合,依规治党和以德治党相统一。坚持高标准在前,崇德向善与遵规守纪相辅而行。把理想信念坚定起来、宗旨意识确立起来,培养高尚道德情操,弘扬优良传统作风。
全面从严治党,光靠纪律是守不住的,必须立根固本,树立高尚道德追求,筑牢思想防线,解决“不想”的问题。必须加强党性教育和道德教育,固本培元,又扎紧制度笼子,释放制度蕴含的力量,强化刚性约束。坚持高标准毫不动摇,守住纪律底线一寸不让,实现自律与他律相结合,以治标促进治本,以治本巩固治标成果。
(二)纪严于法、纪在法前、纪法贯通,党内法规与国家法律衔接
坚持依规治党和依法治国有机统一,执纪执法贯通、有效衔接司法。党纪是党组织和党员不可逾越的底线,法律是任何组织和个人必须遵守的底线。党规党纪严于国家法律,党员违法必先违纪。全面从严治党,要用严明的纪律管住全体党员。
党章党规党纪和宪法法律法规,都是党的主张的规范化、定型化、条文化,都体现党的意志。坚持党内法规与国家法律的衔接协调,如违纪与违法,党纪处分、组织处理与政务处分、刑事处罚,党内监督与国家机关监督等方面规定的对接衔接。
(三)聚焦监督执纪问责,强化管党治党主体责任和监督责任
紧扣形成“四个全覆盖”权力监督格局,把巡视监督与纪律监督、监察监督、派驻监督贯通起来,构建科学、严密、有效的监督网。强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用。
坚持违纪必究、从严执纪。违反党章党规,违反国家法律法规,违反党和国家政策,违反社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为,必须给予纪律处分,把纪律立起来、严起来,执行到位,让纪律真正成为带电的高压线。
坚持失责必问、从严问责,有错必究、责任倒查。既追究当事人责任,又追究党委主体责任、纪委监督责任、领导责任,又上查一级追究党组织责任,对该问责而不问责的也严肃问责。
(四)体现全面和从严,既紧盯关键少数又面向全体党员
全面从严治党,要靠全党、管全党、治全党。坚持立德与立规并重,把握管党治党全面和从严的要求。坚持抓关键少数和管绝大多数相统一,既对广大党员提出普遍性要求,又对关键少数特别是高级干部提出更高更严的标准,进行更严的管理和监督。
一些地方、部门之所以出现塌方式、系统性腐败,很重要的一个原因,就是这些地方、部门的领导干部尤其是主要领导自律不严,甚至带头搞腐败。党的先进性是具体的,不是抽象的。群众看党的先进性,往往是从身边党员的言行来看的。
(五)体现政治性,提高政治站位,防止政治偏差
政治建设事关统揽推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想。旗帜鲜明讲政治,加强政治监督,防止和纠正在贯彻落实党的路线方针政策、党中央重大决策部署上的政治偏差,整治形式主义、官僚主义。
把党的性质和宗旨、指导思想和奋斗目标、路线和纲领落到实处,聚焦党的政治属性、政治使命、政治目标、政治追求持续发力,针对政治意识不强、政治立场不稳、政治能力不足、政治行为不端等突出问题强弱项补短板。
三、全面从严治党党内法规的立法要义
(一)坚持“一个确保”
确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,成为永葆先进性和纯洁性的马克思主义执政党,在世界形势深刻变化的历史进程中始终走在时代前列,在应对国内外各种风险和考验的历史进程中始终成为全国人民的主心骨,不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力,永葆旺盛生命力和强大战斗力。
党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,才能确保党始终总揽全局、协调各方。
(二)做到“两个维护”
坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导,是全党的最高政治原则、根本政治规矩和首要政治责任,从根本上关乎党和国家前途命运、关乎人民根本利益。
1988年,邓小平强调,“中央定了措施,各地各部门就要坚决执行,不但要迅速,而且要很有力。”“中央行使权力,是在大的问题上,在方向问题上。”1989年,邓小平强调,“任何一个领导集体都要有一个核心,没有核心的领导是靠不住的。”“党中央、国务院应当是有权威的,有能力的。没有权威不行啊。”“党中央的权威必须加强。”“中央的话不听,国务院的话不听,这不行。特别是有困难的时候,没有中央、国务院这个权威,不可能解决问题。有了这个权威,困难时也能做大事。不能否定权威,该集中的要集中,否则至少要耽误时间。对于不听中央、国务院的话的,处理要坚决。”
(三)发现和解决“三大问题”
党内存在的突出问题,如党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,管党治党宽松软,不正之风和腐败,理想信念动摇,宗旨意识丧失,执行党章党规党纪不严格,贯彻党的路线方针政策和中央决策部署不坚决、不到位,缺乏担当精神,作风不严不实,忽视日常管理,党内政治生活不严肃不认真等,根源在于党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力。
党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,党是最高政治领导力量。党的建设是党领导的伟大事业不断取得胜利的重要法宝。党要管党、全面从严治党是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国顺利推进的根本保证,是新时代党的建设的指导方针。
(四)树牢“四个意识”
树牢政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,是坚持和加强党的全面领导的必然要求。只有践行“四个意识”,才能使我们党更加团结统一、坚强有力,才能保证党和国家兴旺发达、长治久安。
在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致,不折不扣贯彻执行党的路线方针政策和党中央决策部署,决不允许自行其是、各自为政、有令不行、有禁不止、上有政策、下有对策、口是心非、阳奉阴违。向党中央看齐,党中央提倡的坚决响应,党中央决定的坚决执行,党中央禁止的坚决不做。
(五)维护和执行“六大纪律”
纪律是党的生命,纪律松弛是党的一大忧患,从严治党首要的是严明党纪。组织严密、纪律严明是我们党的力量所在。党的纪律是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党的纪律主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。
政治纪律是党组织和党员在政治方向、政治立场、政治原则和政治道路方面的行为规则;组织纪律是规范和处理党组织之间、党组织与党员之间以及党员与党员之间关系的行为规则;廉洁纪律是党组织和党员在从事公务活动或与行使职权有关的活动中的行为规则;群众纪律是党组织和党员在执行党的群众路线和处理党群关系过程中的行为规则;工作纪律是党组织和党员在党的各项具体工作中的行为规则;生活纪律是党员在日常生活和社会交往中的行为规则。
(六)贯彻落实中央八项规定
中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的八项规定,具体是:改进调查研究、精简会议活动、精简文件简报、规范出访活动、改进警卫工作、改进新闻报道、严格文稿发表、厉行勤俭节约等方面的各项规定。
作风建设永远在路上。中央八项规定既不是最高标准,更不是最终目的,只是改进作风的第一步,是共产党人应该做到的基本要求。贯彻执行中央八项规定,关系我们党会不会脱离群众,能不能长期执政、能不能很好履行执政使命。全党必须坚持不懈改作风转作风,让党的作风全面好起来,确保党始终同人民想在一起、干在一起,始终保持同人民群众的血肉联系。
四、全面从严治党党内法规的立法重点
坚持以党章为根本遵循,将党章关于从严管党治党的规定和要求进一步细化具体化。坚持立改废释并举,坚持党内法规和规范性文件互补转化。坚持问题导向,针对人民群众反映强烈、弱化党的领导、损害党的先进性和纯洁性的问题,制定实践亟需的党内法规,堵塞制度漏洞。
突出准则在党内法规体系中的位阶和作用,在党内政治生活准则和廉洁自律准则的基础上,制定中国共产党思想道德准则、中国共产党密切联系群众准则。
提高纪律处分、组织处理、问责的规范化水平,制定纪律检查机关派出机构工作规则、纪律检查机关案件办理工作规则、党委落实全面从严治党主体责任规定、纪委落实全面从严治党监督责任规定、组织处理办法等党内法规,修订问责条例、纪律检查机关案件审理工作条例、纪律检查机关案件检查工作条例、纪律检查机关控告申诉工作条例等党内法规。
加强对领导干部的监督管理,制定集体领导和分工负责、重要情况通报以及领导干部述责述廉述德、罢免、撤换等党内法规,修改对领导干部进行提醒、函询、诫勉以及党内询问和质询等党内法规,形成有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的激励约束机制。
(作者单位:中共贵州省黔西南州委党校 、 中共黑龙江省黑河市委党校)