胡鞍钢 清华大学公共管理学院教授、博导,清华大学国情研究院院长
毛泽东的制度创新中包括社会主义国家制度创新。这主要体现在1954年制定的《中华人民共和国宪法》。这部宪法,按照毛泽东的说法,总结了从清朝末年以来宪法问题的经验,还参考了苏联和各人民民主国家宪法中好的东西。毛泽东还特别指出,讲到宪法,资产阶级是先行的。英国也好,法国也好,美国也好,资产阶级都有过革命时期,宪法就是他们在那个时候开始搞起的。我们对资产阶级民主不能一笔抹杀,说他们的宪法在历史上没有地位。毛泽东认为,我们的宪法,是新的社会主义类型,不同于资产阶级类型。我们的宪法,就是比他们革命时期的宪法也进步得多。我们优越于他们。中国作为现代化的落伍者,又是后来者,具有“后发优势”。这里毛泽东在制定中华人民共和国宪法时,自觉不自觉地利用了“后发优势”,包括一方面总结前人和外国人的(包括苏联社会主义国家和美国等资本主义国家的宪法)积极的与消极的、进步的与倒退的经验和教训,另一方面还要超越于前人和外国人,因而就有可能在国家制度创新方面获得后发优势。对此,毛泽东既有自觉性,更有自信性,他的结论就是中国的宪法优越于西方的宪法。这在当时是很难让人接受的。但是,随着实践的检验、历史的检验、国际的比较,“毛泽东预言”得到验证,中国的确创造了独特的社会主义国家制度。其主要内容包括:
民主集中制。《中华人民共和国宪法》第三条规定:中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。这既不是民主制,也不是集中制。既有民主,又有集中,才能实现“既有纪律又有自由,既有统一意志又有个人心情舒畅那种生动活泼的政治局面”的政治民主目标。从这个意义上看,中国的民主集中制对西方民主制是一个超越,如同“两条腿走路”是会超过“一条腿走路”。
全国人民代表大会制度。1948年9月,毛泽东在中共中央政治局会议上讲:关于建立民主集中制的各级人民代表会议制度问题,我们政权的制度是采取议会制呢,还是采取民主集中制?过去我们叫苏维埃代表大会制度,苏维埃就是代表会议,我们又叫“苏维埃”,又叫“代表大会”,“苏维埃代表大会”就成了“代表大会代表大会”。这是死搬外国名词。现在我们就用“人民代表会议”这一名词。我们采用民主集中制,而不采用资产阶级议会制。议会制,袁世凯、曹锟都搞过,已经臭了。在中国采取民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会,孙中山遗嘱还写着要开国民会议,国民党天天念(孙中山)遗嘱,他们是不能反对的。外国资产阶级也不能反对,蒋介石开过两次“国大”他们也没有反对。德国、北朝鲜也是这样搞的。我看我们可以这样决定,不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。
新中国成立之后,人民代表大会制度正式成为中国的根本政治制度。它是由《中华人民共和国宪法》所规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。
这一制度与外国普遍采用的议会制度是有本质区别的。第一,议会制度是基于议会党团,代表不同的利益集团。人民代表大会制度中没有议会党团,也不开展界别活动,人大代表是按照选举单位(除解放军代表团外,一般按照行政区划)组成代表团参加代表大会。第二,西方制度通常实行立法权、行政权、司法权“三权分立”。我国则采取人民代表大会与政府、法院、检察院的形式。第三,议会制度下的议员基本是不同党派的代表,我国的人大代表是由人民选举产生。第四,议会制度下是两党或多党轮流执政,执政纲领或政策就轮流变化。中国则是共产党领导、多党参政、政治协商,以保证执政纲领和政策的连续性、稳定性及长治久安。
中华人民共和国主席制度。设立这一制度,是国家主席行使国家元首职权,统率全国武装力量,担任国防委员会主席,担任最高国务会议主席。为什么中国实行国家主席制度?这是毛泽东的精心设计,为的是保证党和国家安全。对此,他有过解释:为保证国家安全起见,设了个(国家)主席。我们中国是一个大国,叠床架屋地设个主席,目的是为着使国家更加安全。有议长,有总理,又有个主席,就更安全些,不至于三个地方同时都出毛病。设国家主席,在国务院与全国人民代表大会常务委员会之间有个缓冲作用。毛泽东在亲自修改审定的《宪法草案初稿说明》中指出,它与资本主义国家和我国历史上的总统制完全不同。中华人民共和国主席是全国人民团结一致的象征。他既不是立法的也不是行政的首脑,并不具有特殊权力,但是依靠他的地位和威信,他可以向全国人民代表大会、全国人民代表大会执行委员会和国务院提出建议或召集国务会议,因而向国家做出他的贡献。中华人民共和国主席最初由1954年宪法规定设立。国家主席是政治体制中一个独立的国家机关,既是国家的代表,又是国家的象征。
因“林彪事件”的政治原因,1975年宪法取消了国家主席的设置。
1982年宪法规定恢复设立中华人民共和国主席。国家主席的职权是:根据全国人民代表大会的决定和全国人大常委会的决定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,发布戒严令,宣布战争状态,发布动员令,派遣和召回驻外使节,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定,代表国家接受外国使节。中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举产生,必须接受全国人民代表大会的监督。国家主席的活动都是按照全国人民代表大会和全国人大常委会的决定进行的。因此,中国国家元首制度是集体的,由国家主席和全国人民代表大会及其常委会结合起来行使。
国务院制度。国务院作为国家最高行政机关,实行中央一级政府制。国务院实行由总理主持国务院全体会议和常务会议的工作制度,负责政府方面的日常工作,统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。地方各级人民政府作为国务院统一领导下的国家行政机关,对本级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报告;地方各级人民政府所属各工作部门,受该级人民政府的统一领导,并受上级人民政府(直至国务院)主管部门领导。这就形成了中国特有的垂直领导与双重领导相结合的行政领导体系。
1956年毛泽东在《论十大关系》一文中明确提出,中央的部门可以分成两类。有一类,它们的领导可以一直管到企业,它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督;有一类,它们的任务是提出指导方针,制定工作规划,事情要靠地方办,要由地方去处理。他还特别指出,我们的宪法规定,立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束。由此形成了世界上独特的中央集权与地方分权相结合的制度,中央集权是“为了建设一个强大的社会主义国家,必须有中央的强有力的统一领导,必须有全国的统一计划和统一纪律”。地方分权是“在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利”。毛泽东的结论是:“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”不过毛泽东认为,在解决中央和地方、地方和地方的关系问题上,我们的经验还不多,还不成熟,提出每过一个时期就要总结经验,发扬成绩,克服缺点。
从后来的实践来看,两个积极性还可以进一步延伸为“中央为主导、地方为主体”。所谓中央为主导,是指中央对地方的领导、指导和引导;所谓地方为主体,是指地方是中央决策的实施主体,对地方事务负总责。这就构成了中央政府与地方政府激励相容机制:一方面是全国的“大一统”,避免“一盘散沙、四分五裂”,同时“统而不死”;另一方面是地方的“正当独立性”,让地方发挥自主性、积极性、创新性,同时“活而不乱”。
此外,还有中国人民政治协商会议全国委员会制度,中央军事委员会制度,中央司法系统(如最高人民法院、最高人民检察院),等等。
中国为什么不能实行西式民主?这既是一个新问题,也是一个老问题。早在1949年毛泽东就回答了这个问题,他把西方和中国的关系称为“老师和学生”的关系。他说,帝国主义的侵略打破了中国人学西方的迷梦。很奇怪,为什么先生老是侵略学生呢?中国人向西方学得不少,但是行不通,理想总是不能实现。多次奋斗,包括辛亥革命那样全国规模的运动,都失败了。国家的情况一天一天坏,环境迫使人们活不下去。怀疑产生了,增长了,发展了。他还说,西方资产阶级的文明,资产阶级的民主主义,资产阶级共和国的方案,在中国人民的心目中,一齐破了产。一切别的东西都试过了,都失败了。这就是为什么毛泽东所建立的新中国不是资产阶级民主的共和国,而是人民民主的共和国。(本文摘自胡鞍钢等著《中国国家治理现代化》,2014年9月出版)