上海农村之所以是低保户,不是因为上海市低保部门更加按政策办事,而是因为上海市建立了更加健全有效的关于家庭收入的统计系统。这样一个统计系统是国家最为重要的基础性权力。正是通过这个基础性权力,国家可以做到更加精准地扶持贫困,更加有效地监督基层权力的运转。
这个意义上计,由低保人到低保户的转变不仅仅是政策执行部门的执政态度的转变,更是执政能力的提升。
与其花大力气改善执政态度,不如下大功夫建立基本的统计数据系统,提升国家基础性的权力。
三、赣南农村低保与医保
2016年暑假到江西赣南农村调研当前农村低保的情况如下。
本来,按国家政策,农村低保是应保尽保,凡是人均收入低于地方低保线的农户都可以纳入到低保,成为低保户。2015年赣南农村低保标准是人均收入低于240元/月,2016年提高到270元/月。就是说,如果有农民收入的准确统计,低保户就很好确定,即凡是家庭人均收入低于最低生活水平的农户均纳入到低保户,应保尽保。
问题恰恰在于,当前农村农民收入很难进行准确统计,主要原因有二,一是农民有很多自给自足的收入,未纳入到市场价格体系中,很难进行精确计量,二是农民收入来源十分多样且不规范,非正规经济收入比较多,也很难计量。即使进城务工经商收入的透明度也很低,几乎无法计量。在农户都倾向获得低保的情况下,难以计量的农民收入就会造成道德风险,他们倾向低报收入,以能获得低保好处。在上海农村,因为已经建立较为完善的农户收入核对信息平台,农户收入多少一目了然,所以低保户乃至贫困户就很好确定:凡是未达到当地最低生活水平的农户全部纳入到低保中,应保尽保,能否纳入低保户的关键是标准而非评选。
但在全国绝大多数农村,农户收入难以准确计量,低保户的确定就不只是按标准来,而且要经过评选这样一个重要环节。所谓评选,就是试图借熟人社会中的信息透明来选出真正贫困农户,以让最贫困户农户享受到低保的好处。
这样一来,评选低保户就不仅涉及到以什么为标准的问题,而且还涉及到评选人的共识问题,评选人共识最终反映出来的是当地农民对低保制度和低保实践的认识。