《规定》第一条的主要目的在于明确《工伤保险条例》第十四条、第十六条关于不认定工伤或者不视同工伤的特殊情形的认定问题。本条主要明确以下几点内容:
1.因特殊情形不认定工伤或者不视同工伤的,必须提供特殊情形存在的证据。有些工伤认定案件中,因没有有权机关出具的“非本人主要责任的交通事故”、“醉酒”、“自杀”等特殊情形的认定意见,社会保险行政部门往往以无相关认定意见,无法判断是否属于特定情形为由,长时间中止工伤认定程序或者不认定为工伤。我们认为,因存在特殊情形而排除工伤认定,社会保险部门的不予认定工伤决定必须以能够证明存在特殊情形的证据为依据,如果没有相关证据,而职工受伤害符合认定为工伤的其他条件,则应当认定为工伤,不能以没有有权机构的法律文书为由拖延认定或不予认定。
2.特殊情形是否存在,原则上应当以有权机构的事故责任认定书、结论性意见和人民法院的生效裁判等法律文书为判断依据。特殊情形是否存在,涉及到特定部门或者特殊机构的专业分析和权威判断,如交通事故责任、自杀、醉酒等,专业的权威机构判断或者经诉讼程序对证据严格审核后认定的事实,属于公认的证明力较高的证据材料。当然,也不排除上述法律文书出现错误的可能,本条同时也规定了出现相反证据的处理方式。
3.没有有权机构或人民法院的法律文书时,社会保险行政部门可以结合相关证据作出事实认定,但是,涉及到“故意犯罪”事实的认定,必须以刑事侦查机关、检察机关和审判机关的生效法律文书和结论性意见为依据,社会保险行政部门无权认定。主要考虑到,虽然特殊情形的认定具有较强的专业技术特点,但在当事人无法获得相关法律文书或者法律文书内容不明确时,社会保险行政部门基于履行工伤认定的法定职责的需要,根据《工伤保险条例》第十九条的规定,行使调查核实权对是否存在特殊情形的作出的明确认定,人民法院应当依法予以审核。
三、关于工伤认定中出现是否存在劳动关系的争议应当如何处理的问题
人民法院在受理工伤认定行政案件后发现职工或者用人单位对是否存在劳动关系发生争议,在处理方式上应当区分情况分别对待。第一种情况是,职工和用人单位对是否存在劳动关系发生争议,提起行政诉讼前已经申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的,人民法院应当中止正在审理的工伤认定行政案件;第二种情况是职工和用人单位对是否存在劳动关系发生争议,没有申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的,人民法院可以在审理工伤认定行政案件时一并对是否存在劳动关系进行审查。
主要考虑到,劳动行政部门在工伤认定程序中,具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。社会保险行政部门在工伤认定程序中已经对是否存在劳动关系作出了判断,进入到行政诉讼程序后,人民法院可以对社会保险部门就是否存在劳动关系的认定进行审查,职工或者用人单位无需就是否存在劳动关系另行申请劳动仲裁或者提起民事诉讼。另外,效率和便民问题也是处理方式选择上的重要考量因素。《社会保险法》第三十六条第二款规定,认定程序应当尽可能简便。如果社会保险行政部门已对是否存在劳动关系作出了判断,在行政诉讼中再要求原告或者第三人另行申请劳动仲裁或者提起民事诉讼,中止行政诉讼,必然会因繁多的程序导致效率低下,往往耽误了受伤职工及时的治疗和康复,也导致在实践中很多劳动者因程序繁杂而放弃申请工伤认定或者匆忙和用人单位达成不平等的协议,造成更多的社会矛盾,不利于职工权益保护。一并进行审查,有利于防止用人单位因工伤认定对己不利时,故意就是否存在劳动关系申请劳动仲裁或者提起民事诉讼,借此拖延行政案件的审理,损害工伤职工合法权益。同时,鉴于《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》和《民事诉讼法》有关“申请劳动仲裁或者提起民事诉讼”的规定,人民法院发现原告或者第三人在提起行政诉讼前已经就是否存在劳动关系申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的,应当依法中止工伤认定行政案件的审理。
四、关于特殊情况下如何确定用人单位的问题
一般情况下,职工只有一个工作单位,承担工伤保险责任的用人单位是工伤发生时职工的工作单位,但在特殊情况下,工伤发生时与职工存在工作关系的单位有两个以上,如何确定承担工伤保险责任的用人单位,《规定》第三条概括了下列情况下确定承担工伤保险责任的用人单位的规则。
1.职工与两个以上单位存在劳动关系,应当以发生工伤事故时,职工实际为之工作的单位为承担工伤保险责任的用人单位。此种情况下,难以区分多个劳动关系的主次,工伤认定应当以谁受益、谁负责的原则界定责任主体。
2.指派、派遣关系情况下承担工伤保险责任的用人单位的确定,主要考虑了职工与指派、派遣单位以及实际工作单位形成的双重工作关系,与第一项规定中的多个劳动关系存在区别。职工与多个用人单位形成的多个劳动关系之间互相独立,无法区分主次,而在指派、派遣关系中,两个用人关系存在主次区别,职工与指派和派遣单位之间的用人关系是主要的、独立的用人关系,而与被指派或被派遣到的实际工作单位之间的用人关系是因指派和派遣而形成的次要的、附属的用人关系,不能独立存在。另外,劳务派遣关系中用人单位的确定,除考虑以上因素外,还考虑了《劳动合同法》第五十八条规定,劳务派遣单位是本法所称用人单位,应当履行用人单位对劳动者的义务。
3.存在转包关系的情况下,发生工伤事故时用人单位的确定,以有利于保护职工为原则。本规定是对原劳动和社会保障部2005年5月25日劳社部发[2005]12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条关于“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程(业务)或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人,对该组织或自然人招用的劳动者,由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”规定的发展,也吸收采纳了《人力资源和社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》(人社部发〔2013〕34号)第七条的精神。
4.挂靠关系中用人单位的确定,最高人民法院行政庭[2006]行他字第17号批复《关于车辆挂靠其他单位经营车辆实际所有人聘用的司机工作中伤亡能否认定为工伤问题的请示》已经予以明确。