行政机关作出“加处罚款”决定后,当事人超过30日仍不履行并经行政机关再次催告仍不履行的,有强制执行权的行政机关可以自己强制执行,无强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。这时的执行,基础决定和执行决定的义务一并执行。
针对上述五个要素的研讨,我们应当对“加处罚款”作如下的定位:加处罚款,系指当事人拒不履行基础决定所规定的义务时,行政执行机关依法通过罚款的方式给当事人设定或增加新的金钱给付义务,迫使当事人履行原基础决定的行政执行罚行为。当下中国《行政强制法》所规定的“加处罚款”,仅适用针对当事人拒不履行金钱给付义务而作出的执行罚。
六、“加处罚款”与征收“滞纳金”
在国外的行政强制执行制度中,并未设有类似“加处罚款”与“滞纳金”这两种“金钱执行罚”。尤其在德奥成文法国家里,不存在对应“加处罚款”和“滞纳金”的概念,只有对应这类行为的概念,即“强制金”(Zwangsgeld)。中国台湾地区的行政执行制度中,虽将“滞纳金”和“怠金”都列为“公法上的金钱给付义务”,但作为执行罚只有“怠金”,“滞纳金”不属于执行罚的形式。[46]而“怠金”这个唯一的执行罚形式,过去统称为“罚锾”,1998年修订的“行政执行法”将其改称为“怠金”。修改名称的主要原因是,“旧法之所以规定之‘罚锾’,性质上为执行罚或强制罚,系促成义务人履行义务之间接强制方法,非以惩罚为目的。与行政处罚之‘罚锾’,性质上系对违反行政法上之义务者之制裁迥异”。[47]
而我们《行政强制法》将“加处罚款”和“滞纳金”作为两种行政执行罚的方式一并设定[48]并多处一起规定,[49]而且它们都是针对逾期不履行行政决定所规定的义务而给当事人新增金钱给付义务,以此实现达到执行目的。
既然具有如此多的共性,那么,它们之间是否有区别以及这种区别是否存有必要呢?问题还不止于“加处罚款”与“滞纳金”具有那么多的“共性”,还在于《行政强制法》为它们设定了“选择性”关系。
《行政强制法》第12条第(1)项、第42条第1款、第45条第1-3款都以“加处罚款或者滞纳金”方式表达它们之间的关系,这说明行政机关如果对当事人加处了罚款,就不得征收滞纳金;征收了滞纳金,也就不得加处罚款了。这种“选择性”决定了区分两者的必要性。
关于“滞纳金”的程序内容,《行政强制法》作了基本规定,关于“滞纳金”的实体内容,许多法律法规已作出规定,如:《中华人民共和国税收征收管理法》,[50]《中华人民共和国水法》,[51]《中华人民共和国水土保持法》,[52]《中华人民共和国社会保险法》,[53]《中华人民共和国人口与计划生育法》,[54]《中华人民共和国海关法》,[55]《中华人民共和国公路法》,[56]《中华人民共和国劳动法》[57]等。另有十几个行政法规规定了滞纳金,如《中华人民共和国税收征收管理实施细则》,[58]《社会扶养费征收管理办法》,[59]《防治船舶污染海洋环境管理条例》,[60]《工伤保险条例》,[61]《电影管理条例》[62]等。
关于滞纳金的计算标准,目前很不统一,大体有按日万分之五、万分之零点五、千分之一、千分之二、千分之三、千分之五和按月加处百分之五等几种标准。
从《行政强制法》和其他实体法的规定来看,滞纳金系指当事人逾期不交纳税款、规费的,行政征收机关依法向当事人征收一定的具有惩罚性的款项的行政强制执行行为。征收滞纳金的法律特征是:
第一,以当事人逾期不交纳税款、规费为前提。
这里有两个涵义
一是时间问题,征收滞纳金只有在当事人逾期不交纳税款、规费时方能启动,当事人交纳税款、规费未逾期或者已经交纳税款、规费的,就不会发生滞纳金问题;
二是范围问题,征收滞纳金只适用当事人逾期不交纳税款、规费的情况,不适用不履行其他行政处理决定之情况。
第二,以增加金钱给付义务为方式。
当事人依法交纳税款、规费,本身就是一种金钱给付义务;当事人逾期交纳税款、规费的,有关机关在当事人不免除交纳原税款、规费(原金钱给付义务)的基础上,另行征收滞纳金,这显然是在原金钱给付义务的基础上增加了一种新的金钱给付义务。
第三,以不取代当事人对原执行义务的履行为原则。
与加处罚款一样,征收滞纳金不影响、不免除当事人原有的金钱给付义务。也就是说,当事人交纳滞纳金不能代替交纳原税款、规费的义务。
第四,以法律为直接的依据。
与加处罚款一样,征收滞纳金同样属于行政强制执行行为,根据《行政强制法》第13条关于行政强制执行法律设定的规则,它同样实行法律保留,限由法律设定。
第五,以间接行政强制执行为行为性质。
与加处罚款的行为性质一样,征收滞纳金不是行政强制措施而是行政强制执行;它不是直接强制执行而属于间接强制执行;它是执行金钱罚而不是执行人身罚。
然而,“滞纳金”的法律特征并没有简单地将它与“加处罚款”相区别,因为它们在不少特征上恰恰是相同的。从理论上说,它们都属于间接强制执行中的执行金钱罚,都是依据原金钱给付义务的数量而计征的一种新的金钱给付义务,都以当事人不履行前一个执行义务为前提,并且都具有以下几个方面的作用:
一是惩罚作用,加处罚款或者征收滞纳金都是对当事人不履行前一个执行义务(如按照罚款决定交纳罚款或者按照规定交纳税款、规费)的惩罚,并不具有赔偿中的等价性;
二是敦促作用,加处罚款或者征收滞纳金都是因当事人不履行前一个执行义务所引起的一种新义务,目的在于督促当事人及时履行前一个行政义务;
三是利息作用,当事人从规定的期限内交纳罚款或滞纳金,都意味着这一款项从期满之日起已属于国家财产了,未在规定期限内履行金钱交纳义务,就会使国家利益受损,加处罚款或征收滞纳金相当于平衡利息损失。
它们之间到底是否有实质性的区别并且这种区别的理由是否成立?换句话说,若将加处罚款叫作征收滞纳金或者相反会有什么问题?作者以为,它们之间的区别主要在于以下几点,而且这些区别足以构成在立法上和执法上对它们加以区别对待的理由:
第一,适用范围不同。
滞纳金只适用当事人逾期不交纳税款、规费的情况,不适用作为或不作为之义务的履行情况;加处罚款主要适用当事人逾期不交纳罚款的情况,也可适用作为或不作为的义务履行。
第二,作用的侧重点不同。
尽管从大的范围而言,无论是加处罚款还是征收滞纳金,都具有惩罚不履行义务、敦促执行和对利息损失的弥补之作用,但具体而言,它们所发挥作用的重点是不同的:加处罚款重在惩罚性,征收滞纳金重在对国家(利息)损失的弥补。
第三,增加的金钱给付义务数量计算不同。
加处罚款或者征收滞纳金都是对当事人因不履行前一个金钱给付义务而增加的一种新的金钱给付义务,但正由于加处罚款重在惩罚性,征收滞纳金重在对国家(利息)损失的弥补性,因而在数量计算上会有差别:征收滞纳金一般与滞纳的时间以及与因滞纳而对国家(利息)的损失数量会有一定的对应性;加处罚款的数额虽然与当事人的滞纳时间也有联系,但这一联系主要是作为违法的严重程度而不是作为国家(利息)的损失程度考虑。
第四,对当事人的严厉程度不同。
加处罚款或者征收滞纳金都是一种对当事人的不利措施。相比而言,加处罚款比征收滞纳金更加严厉。不少法律规定是对当事人征收滞纳金还不足以解决问题时才进而适用加处罚款。
第五,程序处理上的区别。
尽管加处罚款或者征收滞纳金都分别属于一种独立的行政行为(行政执行行为),但在程序上,加处罚款是需要新作一个行政决定的,征收滞纳金一般无需新作决定,在计征原金钱给付义务时一并计算收取便可。换句话说,加处罚款是通过制定一个新的行政决定解决,而征收滞纳金是通过征收中的计算直接解决的。
七、对“加处罚款”的执行和救济
作为执行罚的“加处罚款”显然是针对作为基础行为的“处罚罚款”。