笔者认为上述观点值得商榷。其理由为:
一、二者行为方式有别
从文理解释上看,阻碍国家机关工作人员依法执行职务,显然是指的以一定方式对国家机关工作人员执行职务的行为进行阻挠、妨碍,属于作为形式的行为;而拒绝国家机关工作人员执行职务,则只是单纯地对国家机关工作人员执行职务的行为不予配合,例如民警要求有作案嫌疑身份不明的人出示身份证件进行查验,而对方拒不出示身份证件,但也没有进一步的侮辱、谩骂民警等妨碍公务的行为,因此是一种不作为形式的行为。可见二者在行为方式上明显有别。
二、二者的社会危害程度不同
正因为二者的行为方式不同,所以社会危害程度不同。拒绝国家机关工作人员执行职务的,只是单纯地不配合,因此,仅妨害了社会管理;而阻碍执行职务的行为,属于积极地作为,一般是采取侮辱、谩骂、恶意投诉、纠缠不休使执法人员无法开具法律文书等手段,例如在大型群众性活动现场以保护歌迷为名呵斥执勤民警“滚出去”。这些行为,不仅因为国家机关工作人员的执法行为无法正常进行而妨害了社会管理,而且对执法人员个人的名誉、荣誉等人格权或者人身自由等权利造成了损害,且极易导致执法人员不冷静而使矛盾升级,最后酿成严重后果。因此其社会危害性更大。如果按阻碍执行职务的规定对拒绝执行职务的行为进行处罚,显然违反“过罚相当”原则。
三、二者在法律规定中一直并列
从历史解释、体系解释的角度来看,原《治安管理处罚条例》第十九条规定:“有下列扰乱公共秩序行为之一,尚不够刑事处罚的,处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告:……(七)拒绝、阻碍国家工作人员依法执行职务,未使用暴力、威胁方法的”;另外前述《人民警察法》第三十五条的规定也是将拒绝与阻碍并列,这说明两种行为确实有别,不可混为一谈。具体区别就在于前文所谈的行为方式与危害程度。
2005年出台的《治安管理处罚法》修改了《治安管理处罚条例》的规定,只对阻碍执行职务的行为规定了处罚。对此只能认为,不是立法机关认为阻碍执行职务包括了拒绝执行职务,而是立法机关认为拒绝执行职务的社会危害程度较轻,一般情况下不具有可罚性。
由此也可以看出,《人民警察法》(1995年制定出台)规定对拒绝人民警察执行职务予以治安处罚的背景是,《治安管理处罚条例》对拒绝国家机关工作人员执行职务设定了处罚。故不能想当然地认为,既然《人民警察法》规定了可以处罚拒绝人民警察执行职务的行为,但《治安管理处罚法》中却没有具体规定如何处罚,就可以套用阻碍执行职务的处罚条款对拒绝行为进行处罚。
四、处罚拒绝行为应当有明确的法律依据
拒绝执行职务的行为也并非一概不能处罚,从实证角度上讲,处罚拒绝行为要有相应的法律依据;从法理上讲,处罚拒绝行为要求其危害程度达到应予处罚的程度。原《国家安全法》与现《反间谍法》均规定“明知他人有间谍犯罪行为,在国家安全机关向其调查有关情况、收集有关证据时,拒绝提供的,由其所在单位或者上级主管部门予以行政处分,或者由国家安全机关处十五日以下拘留;情节严重的,依照刑法有关规定处罚”(原《国家安全法》第二十六条、《反间谍法》第二十九条)。因为有明确的法律依据,故可以对这种不作为的拒绝行为予以处罚。
同时,《反间谍法》的上述规定也说明:(一)拒绝与阻碍行为确实不能混为一谈,否则《反间谍法》就不必专门就拒绝行为作出处罚规定;(二)通常情况下单纯地拒绝国家机关工作人员执行职务,因其社会危害程度较轻而不予处罚(法律法规没有作出处罚规定),但在国家安全机关调查间谍犯罪情况、收集间谍犯罪证据时,知悉相关情况的人拒绝配合的行为,将对国家安全造成威胁或者间接损害,故其社会危害性大于一般的拒绝执行职务行为,因此具有可罚性。
五、不处罚拒绝执行职务的行为不会导致执法工作无法进行
有一种观点认为,在民警现场执法过程中,如果行为人拒绝配合,不予以处罚则会导致执法活动无法正常进行。比如交通民警针对有酒驾嫌疑的人员要求其出示身份证件、驾驶执照并进行呼气酒精含量检测。如果嫌疑人员一概予以拒绝而又不按阻碍执行职务进行处罚的话,则民警无法正常执法。
这种观点似乎有理,但如果认真分析就可以知道其实并不成立:
(一)对于现场执法过程拒绝服从执法人员指令的,法律法规规定了相应的强制措施。例如对于有作案嫌疑身份不明,又拒绝出示身份证件供民警查验的,民警可以依法将其带至公安机关继续盘问;又如对于拒绝进行呼气酒精含量检测的,可以依法提取血样进行检测;对于拒绝进行检测的吸毒嫌疑人员可以依法进行强制检测;对于无正当理由拒绝接受传唤的,依法予以强制传唤等等。
(二)对于现场执法过程中拒绝按照执法人员指令为一定行为,比如拒绝接受传唤者,如果欲以阻碍执行职务治安处罚之,则势必又要将该“阻碍执行职务”的嫌疑人传唤到公安机关进行调查(至少得查清其姓名身份吧,以便开具法律文书,以及拘留时能够及时通知家属),那么在将其作为阻职嫌疑人进行传唤时对方又拒绝怎么办?再受理一个阻碍执行职务案进行调查处理?如果对方一直拒绝接受传唤呢?最终还是得强制传唤。
但是,如果对于现场执法过程中拒绝按照执法人员指令为一定行为的,执法人员在采取强制措施后,又对其拒绝行为按照阻碍执行职务进行治安处罚,则实属对同一个拒绝行为,先后采取了行政强制措施和实施了行政处罚。虽然行政机关的先后采取的行为有措施和处罚之别,但都是对相对人不利的行政行为,故有对同一拒绝行为进行重复评价之嫌,不符合权利本位的现代法治理念。
(三)如果在现场执法过程中拒绝按照执法人员指令为一定行为,对此即应当按照阻碍执行职务予以治安处罚,那么在行政机关作出行政决定后,拒不履行行政决定确定的义务,同样也应当按照阻碍执行职务予以治安处罚。此即意味着,如果行政机关作出罚款处罚决定,执法民警根据决定责令被处罚人在十五日内到指定银行缴纳罚款,而被处罚人拒不缴纳的,公安机关即可以阻碍执行职务对其处以警告、罚款甚至拘留。如此,则事实上公安机关不必申请法院强制执行罚款处罚决定,只要对拒绝履行处罚决定的被处罚处以拘留即可;然而这正是原《治安管理处罚条例》规定的、但已为《治安管理处罚法》所废止的制度(《治安管理处罚条例》第三十六条:“受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的,可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的,可以处十五日以下拘留,罚款仍应执行”,而《治安管理处罚法》无此规定)。
总之,对于单纯地拒绝国家机关工作人员执行职务的行为,如果不符合法律(主要是《反间谍法》)规定的特定情形的,不能予以治安处罚。