唐代初年经过多年的边疆战争与经营之后,所采取的策略以“羁縻”为主,也就是依然任用各部族原来的首领,让他们实行自治管理。但事实证明这种方式并不保险稳固,已经被打败的东突厥死灰复燃又成为祸患,其他一些边境民族也多生事端。在这种边疆形势之下,唐朝政府为了守土保境与安民,不得不大量增加边防驻军,由此便形成了若干大军事区域建制,其长官称为“节度使”或“经略使”。到了唐玄宗开元、天宝年间,边防上已经出现这样的十大“军区”:东北方为范阳(今北京地区)、平卢(今辽宁沈阳地区);北方为河东(今山西太原地区)、朔方(今宁夏灵武地区);西北方为安西(今新疆库车地区)、北庭(今新疆吉木萨尔地区);西方为河西(今甘肃武威地区)、陇右(今青海乐都地区);西南方为剑南(今四川成都地区);南方设岭南经略使(今广州地区)。这十个地区的节度使、经略使,本来只掌管军事事务,但由于当地往往形势复杂,所以后来又兼管财政与民政,这便导致边将权力过重的弊端。