历史上,南京曾经是六朝古都和民国政府首都,在文化、教育资源、交通基础设施等方面长期处于领先地位,被认为是东部地区重要中心城市和长三角特大城市,然而,改革开放后,在江苏省内,省会南京的存在感却弱于苏州。
从经济总量上来看,苏州自1981起便超过南京,全国GDP排名榜中,两市一度相差十一个名次。在1985年至2013年间,南京甚至落后于无锡,经济总量屈尊全省第三位。
从人口规模上看,南京常住人口少于苏州和徐州,居江苏省第三位,2017年,苏州常住人口达到1068.4万,南京只有833.5万,前者比后者多出近200万人,相当于一个中等城市的人口规模。南京的工业生产总值、固定资产投资水平,全年进出口货物总额均落后于苏州。
作为江苏省省会,南京的地位很尴尬,一方面苏锡常三市受上海辐射带动经济强势,另一方面,南京偏居于江苏省西部,对苏北经济辐射有限,反而对安徽的马鞍山、芜湖等邻近城市辐射作用明显,南京因此被戏称为“徽京”,因为南京流动人口的第一来源地为马鞍山,占到15.87%。
相比杭州,南京的首位度的确低。2018年,南京在江苏省中的经济总量占比仅为13.8%,位列全国倒数第二。同年,杭州的首位度为24.3%,GDP总量是省内计划单列市宁波的1.26倍,在浙江省内,杭州的中心性很高。
南京首位度低的原因是多方面的。南京市委党校经济学教研部副主任、教授王辉龙撰文指出,南京市全域面积偏小,民营经济和外向型经济偏弱,江苏的经济重镇以苏锡常为主稀释了省会城市的能级,造成南京集聚力差,“受产业基础相对偏弱、就业机会相对偏少影响,南京城市有吸引力无容纳力”。
做大做强的共识
首位度有两种计算方法,一种是GDP占比,一种是第一位城市与第二位城市的主城区人口比值,通过两种方法计算得出的省域内省会城市的首位度可以看出:不管是哪个表,中西部省会的首位度高于东部沿海省份首位度,单个增长极省份的省会城市首位度高于拥有双增长极省会的城市。
不仅中西部经济较发达的四川成都、湖北武汉、陕西西安、河南郑州、安徽合肥首位度均高于东部沿海省份,经济较不发达的宁夏银川、云南昆明、西藏拉萨首位度也居于前列位置。说明首位度高低并不能衡量一个城市的经济发展水平或者评判城镇化结构是否合理。
中国科学院地理科学与资源研究所专家王开泳认为,西部地区省会周边的环境和气候很恶劣,不适合产业布局,人口往省会走,省会城市的首位度自然很高。
而东部沿海城市不同,因为地理条件优势,除去省会城市之外,多个增长极并列发展,如广州和深圳,厦门和福州,南京和苏州,杭州和宁波,济南和青岛,沈阳和大连,必然造成省会城市首位度低。
但是,首位度垫底的南京和济南却真切地为首位度低而焦虑。中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀认为,焦虑的背后是中心城市做大做强自身的强烈需求,这是区域竞争的结果。
事实上,在全国范围内,做大做强中心城市已经非常普遍。合肥、杭州、郑州、西安、成都都是在强省会战略下崛起的省会城市,这些城市的很多做法如出一辙。
最普遍的做法是扩展城市发展空间,如杭州并入萧山、余杭,合肥拆分巢湖并把巢湖市的一部分并入合肥,西安代管西咸新区,成都代管简阳,一时间调整行政区划成为潮流。
王开泳认为,行政区划不能作为城市做大做强的手段,而是作为必要时候区域整合的支撑,国务院是否批准行政区划调整也是因地制宜考虑。
另一个普遍做法是培育创新产业、出台人才落户新政等吸引创新资源实现集聚,抢占未来发展先机。陈耀认为,省会城市是衡量一个省区强弱的首要要素,因为行政级别差异,省会的公共服务水平、基础设施、教育医疗资源对于吸收外来资本和高素质人力资源具备天然优势。
相比这些城市,南京和济南的步伐显然慢了。1月19日国务院批准莱芜并入济南的行政区划调整,南京、济南终于迈入强省会发展时代。
从中心城市到城市圈
也有人质疑中心城市做大做强战略,认为大城市的集聚效应会掠夺区域内的资源和机会,北京的虹吸效应就曾被形象地比喻成“大树底下不长草”。
中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀认为,中心城市在集聚到一定规模之后会产生辐射效应,虽然集聚效应和辐射效应具有阶段性,但是过程是双向的,集聚的过程中有辐射,辐射的过程中也有集聚。以成都为例,成都与周边的资阳、眉山、德阳的同城化发展就是集聚与辐射作用并存。
这一拨中心城市做大做强过程中,很多城市显然注意到了集聚与辐射的平衡问题,首位度经常与“龙头带动作用”“辐射作用”“核心增长极”一同出现在地方政府的工作报告之中。
事实上,去年11月29日,中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》(下称《意见》),提出未来中国将建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式,推动区域板块之间融合互动发展。
中国的区域发展已经迎来了都市圈时代,都市圈是城市群的核心,介于中心城市与城市群之间的空间形态,这是中心城市引领城市群发展的必经阶段。
根据清华大学中国新型城镇化研究院的数据显示,目前全国37个主要都市圈的人口规模约占总人口的58%,经济规模约占经济总量的77%。
中国科学院地理科学与资源研究所王开泳认为,长期以来,济南都市圈在区域整合和协作上做得很不够,因为交通不便,济南与泰安、德州、淄博的联系和互动性不够,各自为政。整合莱芜之后,山东省可以形成两个增长极带动全省发展,如果济南的首位度低,鲁中和鲁南地区就缺少中心城市的辐射极的带动。
南京的都市圈发展规划也已经完成,日前,南京召开专题会议研讨南京东部地区发展,并将加快南京东部地区发展,作为加快宁镇(南京—镇江)一体化,加快做大做强城市平台的重要一环。由此可见,南京意图扭转以往向西对安徽的辐射,增强向东对江苏省内城市的辐射影响力。
当中心城市发生向城市圈发展演变之后,如何来评价中心城市?首位度显然是不准确的。陈耀认为,人口或者经济规模都是不够的,应该形成一套完整的指标体系,可以参照国家中心城市的指标体系来,只是程度上有区别。