诉前程序的设置,是行政公益诉讼较为独特之处。然而,诉前程序与行政公益诉讼存在“互为消长”的关系,特别是当出现危害公共利益的重大危险及紧急情况时,一旦行政机关在诉前程序阶段不纠正违法行政行为或者不履职法定职责,可能会出现因处置延迟而导致公益利益受损扩大的现象,进而消减诉前程序设置的初衷和独立价值。因此,笔者建议设置诉前程序的例外情形,对危害公共利益具有重大危险及紧急情况的,可以不经诉前程序而直接提起诉讼。同时建议诉前程序宽限期由一个月改为两个月,与行政复议期限规定保持一致。
对未来利益不可诉的有限突破。行政公益诉讼以督促政府积极制止损害公共利益行为为现实目标,而公共利益有可能因行政行为的执行或不作为而受到严重且不可弥补的损害。因此在诉讼中,被诉行政行为将被寄予采取预防性保护措施的期望,以防止未来公共利益处于危险之中。当然,这种可诉未来利益需要具有“表面上有良好可能性”,即根据现有证据能够合理预测未来公益被侵害的可能性。在对未来利益可诉的设计中,对法律保留给行政机关裁量的那些利益不应由诉讼裁判代替行政机关作出决定,应该在排除自由裁量权基础上,且要有表面上的良好可能性,对其加以适当的限制。
综上所述,行政公益诉讼建构应更多依赖于法律授权和来自立法层面的平衡和选择。通过立法构建具有中国特色的、统一的行政公益诉讼或者公益诉讼制度,充分发挥其保护公共利益的特有功能,是一个较为理想的途径。
(作者分别为贵州省人民检察院副检察长、检察员)