摘要:进入新世纪以来,建设社会主义和谐社会成为我国发展的重要主题。农村作为中国人口的主要集中地,其社会发展程度直接影响到我国社会文明的发展程度。因此,农村能否稳定发展关系到国民经济的全局,建设社会主义新农村成为我国全面和谐发展的重中之重。而作为农村基层执政者的“村官”,一面是政策的宣传者、制定者,另一方面又是政策的执行者,双重身份决定了其是国家权力构成的基础力量,其社会作用也是举足轻重。然而,近年来农村基层组织人员贪污犯罪案件处于多发、高发态势,严重影响农村基层政权的稳固和社会的和谐,成为我国建设和谐社会进程中的一颗毒瘤。本文从司法实践入手,对农村基层组织人员贪污犯罪的特点和原因进行分析,以期待引起社会对农村基层腐败问题的认知和重视。
关键词:农村基层组织人员;贪污犯罪;特点;原因
一、农村基层组织人员贪污犯罪案件的特点
农村基层组织人员贪污犯罪作为职务犯罪的一种特殊表现形式,既有等同于国家工作人员贪污犯罪的共性,也具有其自身不同的特点。笔者从事职务犯罪侦查工作多年,通过对近几年查处农村贪污犯罪情况分析,总结出农村基层组织人员贪污犯罪如下特点:
(一)犯罪主体以村级组织中主要负责人居多。从查处的案件情况看,农村基层组织主要负责人如村党支部书记、村委会主任、经济实体负责人、会计等具有一定的人财物管理权的人员是发生违法犯罪的高危人群。仅以天津市某某县检察院2010年查处职务犯罪情况为例,在查处的8例农村基层组织职务犯罪案件中,除一例为村委会会计作假帐贪污征地补偿款外,其余案件犯罪嫌疑人全部任村党支部正副书记、村委会主任,而且年龄大都在40―50之间。他们手握财政、行政大权,我行我素,独断专行,从而一步步走上犯罪的道路。
(二)利用职权侵犯征地、拆迁款案件突出。近年来,国家加大了对重点工程项目建设的投资力度,这就需要做大量的土地征用和拆迁工作,在征地拆迁过程中,一些农村基层组织人员利用协助上级政府进行土地征用拆迁工作之机,采取虚报冒领、贪污截留、挪为他用等手段大做文章,征地拆迁补偿款成为村干部口中的“唐僧肉”。2006―2010年共立案村干部涉及土地征用拆迁补偿的职务犯罪16件,其中贪污案7件,占47%,涉案金额达150余万元,占同期立案查办农村基层干部贪污贿赂犯罪案件涉案总金额的61.5%,涉案金额之巨大,给国家、集体和农民造成重大损失。如天津市某某县某村党支部书记韩某某,利用职务上的便利,虚报高速公路工程需迁移树木数量,领取10万元植树补偿款据为己有,除少部分用于家庭支出外,其余全部挥霍。
(三)涉案人员由“单打独斗”向“抱团腐败”转变。在以前查处的农村基层工作人员职务犯罪中,很大一部分是手中独揽大权的村支部书记、村主任大搞一言堂,把村里的收入当成自己的钱柜子肆意贪污挥霍,或者是掌握村内财务的会计出纳利用财务监管的漏洞在账面上耍小聪明贪污挪用。随着农村村务财务管理和监督制约机制的不断健全完善,再加上村民法治意识、维权意识的不断增强,村干部要想一个人单独作案很难得逞,如果想贪污公款,就得需要拉人上船,利用各自的职务之便,相互勾结,上下联手,订立攻守同盟,合伙作案。天津市某某县人民检察院2006―2010年查处的农村基层组织人员职务犯罪案件中,有35%的案件是村支部书记、村委会主任、会计、出纳中的两个人员以上共同作案,甚至出现村委会整个班子集体相互串通,相互勾结共同作案的现象,在当地影响恶劣,引发群众多次上访,危害较大。如某村委会主任陈某某伙同其他村委会委员共五人分两次截留高速公路地上物补偿费、占地费共计52万余元后私分,其行为引起村民高度不满,导致上访群访的发生,最后该五名犯罪嫌疑人被绳之以法。
(四)犯罪手段以骗取型贪污公款案件居多。由于村干部受社会经验、文化水平、农村科技水平等因素限制,与国家公职人员职务犯罪相比,智能型犯罪比较少见,作案手段相对简单直白,他们大多利用协助政府从事管理工作的便利,虚构事实或者作假帐等貌似合法的方式将公款据为己有。如某村村委会主任李某某利用协助政府从事种树补贴统计工作之机,本没有植树的他,虚报自己树木种植面积达270亩,并利用核查人员不熟悉农村情况巧妙地骗过核查人员,最终签字将政府下拨的7万余元种树补贴款据为己有。
(五)侵犯对象不断扩大。随着社会主义新农村建设的不断推进和城镇化建设步伐的加快,各种支农惠农资金资金不断涌入农村,这些资金成为一些村干部捞取不义之财的目标,使村干部侵犯的对象不断扩展,由原来主要侵犯农村集体积累资金、国家土地补偿款等扩展为侵犯优抚扶贫、夏粮补贴、社会抚养等专项资金,罪恶之手伸向协助政府从事管理工作的各个领域,大有无孔不入之趋势。如,某村支部书记张某某等人,利用协助政府收取计划生育社会抚养费的便利,伙同村两委班子成员以发奖金的名义,侵吞村超生户上交的社会抚养费38000元。
二、农村基层组织人员贪污犯罪的原因
(一)法律规范设计原因。法律在国家生活中具有最高的地位,是一切国家机关、社会组织和公民行为的基本依据、最高准则。法律应有明确的规则去限制和管理权力的行使,应有充足的内容去防止法定权力的滥用,无法可依或是法律规范体系不完备,许多应由法律调整的社会关系未被法律所覆盖,社会管理体系就是不健全的。当前农村基层组织人员贪污犯罪案件多发,反映出法律对基层组织人员权力运行的控制还有不完善的区域,表现在:
1、随着社会发展变化,政府在农村的行政管理工作也在发生着变化,如从2004年开始,全国各地逐渐取消农业税,根据立法解释规定,农村基层组织人员协助政府从事代征代缴税款事项也就不存在了。同时,国家又不断的推出新的惠农政策,如养殖补贴、植树补贴等需要农村基层组织人员协助政府搞好惠农资金的补贴发放工作。作为农村基层管理者,农村基层组织人员协助政府从事的管理工作不仅仅限于立法解释中规定的七种情形,而且根据各地的不同情况,协助政府从事管理工作的内容也不同。何种情况属于立法解释中规定的“协助人民政府从事行政管理工作”,是判定农村基层组织人员是否构成贪污罪的关键,立法解释规定的滞后,导致在司法实践中存在着一定的争议,给司法机关在定性上留下了罪与非罪、此罪与彼罪的困惑,不利于对农村基层组织人员贪污犯罪的打击。 2、农村基层组织人员不是行政意义上的“党政干部”,国家的《行政许可法》、《行政诉讼法》在他们面前统统失效①。而自1997年修订后的《刑法》实施以来,在一个较长的时期内由于司法机关对农村基层组织人员贪污贿赂犯罪在主体、客观行为的表现等方面存在认识分歧,出现了公安机关由于刑事办案任务重,对办理农村基层组织人员经济犯罪力不从心,而检察机关又由于管辖问题无法涉足农村基层组织人员贪污公款的案件,在某种程度上形成了打击的“空白点”,产生了一些漏网之鱼,这是此类案件屡有发生的重要原因。2000年全国人大常委会对《刑法》第93条第2款做的解释使检察机关有了办案根据,但执行起来尚存在漏洞,根据《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释,村民委员会等基层组织人员在协助政府从事七项行政管理工作中,利用职务便利侵犯财产的行为可构成贪污罪,而村级组织中的资金还包括本村的自有资金,村级财务管理并未对不同资金进行分类管理,导致在司法实践中,村官侵占的资金性质难以界定,案件定性也就难以把握,管辖机关也就无法明确,为惩治村官犯罪留下一个空白地带,这些客观上助长农村基层组织人员犯罪的侥幸心理,致使农村基层组织人员职务犯罪呈多发态势。
3、对大学生村官的身份定性。2004年,教育部启动“一村一名大学生计划”,选聘大学生到农村任职是党中央的一项重大决策。大学生村官作为一个新生事物,是为了促进农村基层管理水平和提高农村社会生产力而生的,也是为了锻炼大学生的社会实践能力,然而大学生被选聘到农村当村官,他们和政府签订的是劳动合同,适用劳动合同法,而不适用公务员法,同时大学生村官也不是由村民大会选举而生,不是法律意义上的“村官”,身份定位的模糊,不便于对大学生村官利用职务便利侵犯财产的问题进行惩治和防范。
(二)村民自治制度运行原因。制度是依照相关法律规定而设计的实施细则,是法律规定的重要补充。遵守规章制度是执行法律规定的外在表现,是社会文明程度的一个重要标志。当前农村基层组织人员贪污犯罪案件多发,彰显出对农村基层组织人员的监督管理制度设计的尚不够严谨和科学。表现在:
1、权力高度集中,缺少民主和监督。绝对的权力导致绝对的腐败。一般情况下,农村村主任或党支部书记集党、政、财权于一身,大权绝对集中于少数人手中。根据现行的《村民委员会组织法》,村委会是“自我管理,自我监督”的自治组织,“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”②由此,政府对于农村基层组织的管理工作只是指导、支持和帮助,而不是监督和管理的关系,各级政府对于农村基层组织人员的监管约束在法律制度上存在真空。村民自治下对于农村基层组织人员职务行为的监督主要来源于村民小组会议制衡村干部权力和理财小组监督钱财使用情况。但是,村民整天忙于农活,很难有效的组织起来监督村干部的职务行为,即使想监督,也因不懂法,不清楚监督的途径和方法,使得个别农村的村民会议形同虚设。而有些农村村民理财小组成员文化素质不高,不具备监督财务所应有的能力,同时受“事不关己高高挂起”思想的影响,对本村财务使用的监督也得过且过,基本流于形式。这样的监督环境膨胀了那些手持大权者的个人意志,利用协助政府从事管理工作的机会为所欲为,采取虚报冒领、作假帐等手段侵吞或集体私分国家的涉农资金,毫无顾忌的用权力为自己牟取私利。
2、对农村财务管理监督制约乏力。近年来,随着农村经济的快速发展,虽然大多数农村的财务管理越来越规范、财务监督制约机制越来越健全,但是个别村仍然存在着财务管理混乱、缺乏财务监督的问题,给个别村干部作案提供了可能,主要表现在两个方面:
一是村级财务管理混乱,让贪污犯罪有可乘之机。尽管农村村级经济发展迅速,但财务管理水平一直不高,很多村里没有具体的财务制度,人员不到位,普遍存在着不建账、包包帐、白条帐的现象,有的村支书、主任、会计一身兼,随意的支配公款。一些农村基层组织管理者出于自身利益或者家族利益考虑,随意、频繁的更换财会人员,这难免造成村级财务混乱,尤其是账目的管理混乱和收支无序。
二是“小金库”的设立,给贪污犯罪提供了足够的资金来源。“小金库”也称账外账,是违反国家规定和财务制度而自行设立的帐外游离资金。相对于正规财务而言,小金库的管理和支出都不规范,具有较大的随意性。而这种随意性对于负责人和管理者来说产生了极大的诱惑力,这些可以自行支配、使用且不受监督的“小金库”钱款,成为农村基层组织管理者手中任意挥霍的对象,也成为他们贪污犯罪的重要资金来源。
三是财务公开不够,民主理财流于形式。村务公开尤其是财务公开是村委会的法定职责,也是群众享有知情权和监督权的重要途径。但有的地方违反规定,长期不向群众公布账目;有的公开的内容不全面,避重就轻,欺骗群众;有的公布内容不具体,仅几行小字概括半年甚至全年内容;有的公布位置偏僻,群众不易看到。这样的财务公开,使村民失去了对农村干部的监督机会,农村基层组织人员的贪污行为也就不可能暴露在群众面前。
3、社会保障机制缺失。合理的晋升渠道和合理的收入机制能能平衡农村基层干部的心理,规范他们的职务行为,能有效减少农村基层组织人员利用职权贪污公款的现象。我国当前农村社会保障机制的不健全,是导致农村基层组织人员贪污犯罪的重要诱因,表现在:
一是升迁无望。对于农村基层组织人员来讲,当村干部既是当干部的起点也是终点,不管工作多好,能力多强,始终被排除在国家行政编制之外,农民的身份也不会发生改变,“权力过期失效”部分村干部在这种思维的控制下,利用手中短暂的权力为自己谋取私利。
二是经济无靠。农村基层组织人员的没有稳定的薪金收入和福利待遇,而薪金的多寡还要依附于其所在村庄的经济状况。在当前的物价水平下,其个人收入难以维持家计,这种情况下有不少人把当村干部当成一种副业,兼顾着管理农村事务,出工不出力,当一天和尚撞一天钟。而村民自治下的农村,三年一个任期,如不能连任,三年后又是平头百姓,又要全身心的投入到日夜耕作或者自身事业中去。干部将精力全部投入到农村管理,对其自身事业及家庭的关注也就相应的打了折扣,这样虽获得相应的薪金收入,但却影响了其自身事业的发展,难以在村干部心中建立起有效地平衡。因此,很容易造成利用工作中的职务便利平衡经济收入的想法,以致引发犯罪。
(三)农村基层组织人员自身素质的原因。自身素质是一个人处理具体事务的综合能力,与自身日常修养密切相关。自身领导素质的内涵极为丰富,包含了决策能力、控制能力、影响能力、协调能力等方面的内容。在新时期新条件下,处于农村最基层领导岗位上的“村官”,其自身素质的高低直接影响到新农村建设的进程。当前农村基层组织人员贪污犯罪案件多发,彰显出农村基层组织人员自身素质较低,明辨是非的能力偏弱,导致个别村干部走向腐败堕落的道路不能自拔。表现在:
一是文化素质低。农村大多数有文化、有本领的人都离开家乡到外地就学、工作或开厂办企业,一些体力充沛的年轻人也都到工厂企业打工,留下的人大都务农,接受文化教育的程度普遍较低,农村基层组织人员大都来自这些留守人员群体,他们的文化程度基本上都是高中以下文化程度,甚至极个别的还有文盲。
二是法制观念淡薄。通过调查了解,绝大多数涉案人员基本上没有接受过正规法制教育,即使学习也是流于形式,不能入脑入心,农村基层组织人员违法犯罪在很大程度上是由于不学法、不知法、不懂法、不用法所致,他们不知道哪些能为,哪些不能为,不知哪些行为是犯罪,甚至有人把收受贿赂为人办事当成是两厢情愿,人之常情,把挪用公款当做正常的借贷。
三是政治素质差。由于农村基层组织人员整天呆在村里,在加上有些人对政治不感兴趣,不愿学习政治理论、党的政策,导致其政治思想水平较差,使其中的个别人偏离了政治方向,视党纪国法于不顾,最终走向犯罪道路。如,村主任李某只有小学文化,从来不读书、不看报、不学法,也从来不参加政治学习活动,直到接到因犯贪污罪被判处有期徒刑2年的判决书后,还一脸茫然,不知道自己稀里糊涂就犯了罪。
参考文献:
[1]朱卫华:《“村官”腐败的根源在于体制性缺陷》,《燕赵都市报》,2009年5月31日。
[2]《村民委员会组织法》第五条。
(作者通讯地址:天津市静海县人民检察院,天津 静海 301600)
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