随着改革思路日益明晰,城市养老保障覆盖面稳步扩大。1989 年到2003 年,参加基本 养老保险的城市职工数量由 4817 万人上升到12250 万人,占城市职工比例由 33.5%提高到 46.3%。参加基本养老保险的城市离退休人员数量同期由893 万人上升到4013 万人,是1989 年的4.6 城市老年人的养老保障程度高。据2000年人口普查资料显示,城市60 岁以上老年人口 的劳动参与率为13%。在不参加工作的城市老年人口中,领取离退休金比例为56.2%、依靠 家庭其它成员养老比例为38.8%、其它养老渠道为5.0%。但据2000 年中国城乡老年人口状 况进行了一次性抽样调查资料显示,城市60 岁以上老年人口中领取离退休的比例为70.7%, 领域社会养老金的比例为12.1%,两者合计达到82.8%。 财政投入加大和基本养老保险基金统筹层次提高,改善了城镇离退休职工的社会保障水 平。2003 年城镇离退休人员的退休费用上升到9047 元,比1990 年增加了7734 元,是1990 年的5.3 倍。养老金社会化发放确保了基本养老金的按时足额发放。过去,我国一直实行养 老金由退休人员所在企业发放的办法。1998 年,我国养老金社会化率在30%左右。到2003 年,实行养老金社会化发放的人数达3538.4 万人,社会化发放率达到99.5%,比1998 高60.5个百分点。 改革前,农村养老保障模式基本上是一种低水平的集体保障。农村人民公社制度将土地等基本生产资料划归集体所有,采取共同生产和统一分配,同时户籍制度禁止农民流动,防 止对城市福利制度带来冲击。通过参加集体生产经营活动,农村劳动力获得参与分配生产成 果的权利,只有当他们完全丧失劳动能力时,才能退出农业生产活动,由家庭具有生产能力 的成员负责其基本的生活品供应。只是针对少数没有劳动能力,且无依无靠的老人、残疾人 和孤儿,农村集体实行了“五保”制度,即保吃、保穿、保医、保住、保葬(儿童保教)。 改革以来,中国农村基本经营制度变革改变了过去集体保障模式。农村家庭联产承包责 任制建立和完善,使得集体保障模式的制度基础不复存在。过去由集体承担的就业和收入等 基本保障功能,就转为由农户家庭来承担,由单个家庭来提供养老保障。尽管政府要求建立 统分结合的双层经营体制,但集体经济在绝大多数地区有名无实,乡村集体缺乏有效的组织 手段动员资源,为农村居民提供有限的收入保障和卫生医疗服务。 从时间上看,农村养老体制改革最初试点基本上与城市同步。从1986 年开始,农村探 索性地开展了建立社会养老保险制度试点工作。这项试点率先选择在经济发达地区。经过这 个阶段的工作,1991 月,民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》,确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。此后,农村社会养老保险工作在各地推广开来,参保人 数不断上升,到1997 年底,已有7542 万农民投保。 1994-2004注:1998 年没有统计资料。 但1998 年以后,农村养老体制改革工作陷入了停顿状态。政府机构改革将农村社会养 老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999 月,国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定对已有的业务实行清理整顿,停止接受新业务,有 条件的地区应逐步向商业保险过渡。这个阶段由于受管理体制改革、利息持续下调及中央关 于农村社会养老保险政策变动的影响,全国大部分地区农村社会养老保险事业,出现了参保 人数下降、基金运行难度加大等困难。2004 年,农村劳动力参保数量为5378 万人,比1997 年减少了2164 万人,下降幅度达到28.7%。农村劳动力参保数量占农村劳动力总量比例同 步下降,由1997 年的15.4%下降到11.0%。 农村老年人的社会保障程度很低,主要依靠农户家庭提供养老支持。据2000 年人口普 查资料显示,农村 60 岁以上老年人口的劳动参与率为 43.4%。在不参加工作的农村老年人 口中,领取离退休金比例为 8.2%、依靠家庭其它成员养老比例为 86.2%、其它养老渠道为 5.7%。另据 2000 年中国城乡老年人口状况进行了一次性抽样调查资料显示,城市 60 上老年人口中领取离退休的比例为5.4%,领域社会养老金的比例为 1.5%,两者合计达到 6.9%。 从名义上讲,城市养老基金的积累和发放是按照现收现付制加部分积累的个人账户相结 合进行的。1997 年养老体制改革对城镇职工的基本养老保险采取不同管理办法,即“老人 老办法、中人中办法、新人新办法”。对新制度前离退休的城镇职工(即“老人”),采取由 社会统筹基金来支付退休金;对新制度前已经工作但不到退休年龄的城镇职工(即“中人”), 采取由社会统筹基金来支付基础养老金和过渡性养老金,新制度建立后部分按个人账户积累 资金发放养老金;对新制度后参加工作的城镇职工(“新人”),采取由社会统筹基金来支付 他(她)们的基础养老金,并按个人账户积累资金发放养老金。新的制度设计旨在利用养老 金社会统筹,解决新制度建立前参加工作的城镇职工的养老问题,即转轨成本问题。 但是,传统养老体制没有为基础养老金提供积累,新体制不得不面临着庞大养老金缺口 的难题。《法制日报》2005 日报道,劳动和社会保障部承认,目前城市养老金缺口在2.5 万亿元,在未来30 年时间里将达到6 万亿元。这个数据可能低估了养老金缺口的严 重程度。世界银行估算养老金缺口3-4 万亿元左右。如果假定在50 年时间里分摊转轨成本, 3.7万亿缺口和平均利率为 4%计算,每年分担的平均转轨成本将为 1600 亿元左右;如 果利率提高到5%,每年的平均转轨成本将为1900 亿元左右(孙祁祥,2001)。 就现实来看,城市养老金的积累和发放仍然采取现收现付制(见图 3)。在面临企业缴 费不足和养老金收支缺口的情况下,统筹基金与个人账户的混账管理使得只好挪用个人帐户 积累来填补养老金缺口。新体制从一开始就面临着个人帐户“空账”问题,并随着时间推移日益加重。1997 年空账规模为140 亿元,2000 年上升到2000 多亿。养老金拖欠容易诱发社 会问题,国家迫于压力不得不动用财政资金来填补缺口。例如,2001 年中央财政用于社会 保障支出的资金就达982 亿元,是1998 制度设计缺陷是企业缺乏缴费积极性的重要原因。在缺乏必要的激励机制下,差额收缴和差额拨付制度使得社会统筹实际上变成一种企业间的直接转移支付。新的企业因为退休职 工较少,不愿意缴费,拖欠、拒缴的现象时有发生。老的企业没有完全剥离由社会承担的保 障责任,缴费之后负担企业负担过重。企业平均缴费率高达 30%。如果企业逃避缴费,相 当于获得了一笔丰厚的盈利。这是非国有企业不愿意加入基本养老保险计划的主要原因。参 加基本养老保险以国有企业职工为主,大约占城镇参加基本养老保险职工的80%左右。由于 大部分国有企业都处于亏损状态,无力缴纳保险费。保费收入减少使得社会保障机构不得不 提高缴费率,从而导致一种恶性循环。 空账和预期收益率低同样削弱了个人参加基本养老保险计划的积极性。在世界银行推荐 的“多支柱”养老保险模式中,个人账户的资金来源具有强制性,但其产权属于个人。中国 没有明确个人账户的产权归属,对统筹账户和个人账户实行统一管理,从而为社会统筹基金 挪用个人账户提供了可能性。在个人账户只是一个名义账户的情况下,为了减轻未来支付养 老金压力,政府压低了个人账户基金的回报率。当基金回报率低于其机会成本时,拒缴偷逃 现象就不可避免地出现(赵耀辉、徐建国,2000)。这样,个人账户不仅难以做实,而且也 不利于个人缴费和个人账户积累。 从基金运作情况看,我国社会保障基金的投资渠道单一、回报率低。2004 年社会保障 基金资产负债中,银行存款和长期债券比例为 53.9%,委托投资比例为 35.8%。2001 2003年,社会保障基金投资回报率均低于3%,2004 年社会保障基金投资回报率为3.3%。 这都小于国际上社会保险基金投资长期债券平均6%的实际收益率。 1999 年以来,扩大基本养老保险覆盖对象也没有大幅度提高覆盖范围。2004 年参加基 本养老保险的城镇职工只占城镇全部就业人员的46.3%,与1995 年的水平(45.9%)基本持 平。然而,城市人口结构变化却使得城市养老负担大幅度上升。1990 年,城市离退休人员 与城市职工数量比例为 1:6.1,但2003 年这个比例下降到了 1:2.7。即使把未来年青农村转 移劳动力计算在内,城市养老负担上升趋势不会发生根本性的变化。 从国际经验来看,一个可持续的现收现付制的养老保障体系需要三个条件(蔡昉、孟昕, 2004):(1)一个相对年轻的人口结构,以支撑现有的退休人口;(2)一个有效率的税收体 系,以把所有潜在的养老保险缴费足额收取上来;(3)一个有效且安全的基金管理和治理, 以确保养老基金是被正确地投资并保值、增值的。上述分析表明,三个条件在中国都不存在, 现收现付制未来无法为城市提供可持续的养老保障。 农村养老目前主要采取家庭养老模式。一个可持续的农村家庭养老模式要满足以下条 件:(1)家庭有较大的人口规模,以分享收入或分散风险;(2)家庭有比较稳定的收入来源, 以维持生活水平;(3)家庭有良好的社会网络(如亲戚、邻里或朋友等),以抗御家庭难以 承担的外部风险。 伴随社会转变和经济转型,农村家庭养老面临未曾遇到过的挑战。一是计划生育政策在 农村推行之后,农村家庭类型由拓展型家庭向核心家庭转变,家庭人口规模逐渐缩小。农村 家庭常住人口数量由1978 年户均5.7 人下降到2003 年的4.1 人。二是人口迁移导致农村老 龄化程度比城市更加严重。2000 年人口普查资料显示,农村人口老龄化水平是7.5%,而城 市只有6.4%。在户籍制度限制下,农民举家流动的比例很小,人口向城市迁移以青壮年劳 动力为主,再加上家庭观念的变化,越来越多的老年人难于与子女一起生活。加速城市化将 有可能进一步提高农村人口老龄化程度。三是农村土地的收入和保障功能被不断削弱。虽然 土地在农户家庭生产经营活动中扮演着双重角色,即生产资料和生活资料功能,但因规模狭 小、流动性差和产权不稳定不仅难以成为促进农民增收的主要来源,而且也难以发挥其收入 保障功能。农民收入增长越来越依靠非农就业收入来源。四是农村社会网络的作用也在下降。 例如,农户家庭之间的转移性收入占农民收入的比例由 1980 11.7%下降到2003 3.7%。此外,农村集体经济组织的功能日益弱化,无力为困难家庭提供帮助。