过去我们的概念中,市和县在功能上其 实是不一样的,市是发展工业的,县是发展农业的;市 是工业和第三产业的集聚,而县则是农业为主,即使是 1 工业、第三产业也是围绕农业发展而设的,为农业服务。 为了控制撤县设市的调整质量,当时国家还规定了一些 基本指标,比如农业、三产的比重,工业人口的比例等 等,以期将经济条件好、工业基础强的县拉入市的行列。 而通过撤县设市,我国的城市化进程和工业化进程都向 前推进了一大步,最明显的标志是城市人口激增。 另外一方面撤县建市后,其行政权力有所加强,特 别是城市建设的自主权空间比较大,还可征收更多的城 市建设费。虽然行政级别一样,但县级市对企业的吸引 比县大得多,人家一听你是市的官员,会认为市的经济 实力比县强得多。县改市后,在争取优惠政策、试点方 面,上级部门会予以优先考虑。在规划和城建方面,也 会站在更高起点,很多规划更容易获得上级主管部门批 准。 因此县和县级市,级别并没有变化,而只是改了一 个字别看只是一字之差,但对于中国城市化进程,可是 意义重大。 县改市是把双刃剑,一度引起盲目跟风,造成一些 县级市市区农村人口比重过大,城郊比例失调等假性城 市化问题。1997年县改市被国务院叫停。 撤县改区: 2 “撤县改区”即是撤销县的行政编制将其纳入地级 市的辖区直接管理。县改区主要集中在特大城市近郊县, “县改区”便于接受特大城市、超大城市核心区的辐射, 也拓展了特大城市的发展空间,对推动中国城市化和经 济社会发展具有很大积极意义。这里面也未尝没有国人 的大城市情结, “撤县设区”的主要受益者是中心城市、 大城市。这与我国对大城市有强烈的偏好有关,也与大城 市在政治上的强势地位有着密切关系。事实上,县改区 后,该区的招商引资、产业布局、基础设施建设也将纳 入整个城市进行通盘考虑,政府的公共服务水平也将从 过去县级水平提高到地级市级水平。福利待遇水平也会 参照地级市的标准。 “县改区”对一些落后偏远的县很有 吸引力。 另外一个引发“撤县改区”的原因即是“省直管县 财政” 。县(市)财政大权由省直属,不再经过地级市, 地级市难以再“雁过拔毛” ,地级市政府财力大大削弱。 一些地级市政府为避免所辖县(市)脱离自己管辖,因而 加快了县(市)改区步伐。这个也是归咎于城市协调发展 的机制没有真正建立。当城市快速发展壮大,中心城市与 其周边地区摩擦增多,市县之间的利益争夺越来越多,而 又缺乏相应的城市协调发展机制,就进行“撤县(市)设 区”行政区划调整。 3 用更加直观一点的方法去观察“撤县改区” ,我们可 以归纳出以下几点: 一是为中心城市营造更广阔的发展空间。中心城市在发 展到一定程度后,缺乏适宜的用地空间,而其周边县(市) 可能正是适宜扩展的方向。 二是扩大中心城市的规模,增强中心城市的实力。调整行 政区划,更好地发挥中心城市对腹地的辐射、带动作用。 三是协调中心城市与周边县(市)的道路、港口、机场等 重大基础设施的建设和规划。 四是解决市县(市)同城问题。地级市与县(市)同处一个 城市,对两个城市的发展都带来了困难。 五是解决双城问题。两个紧邻的城市已成为一个整体,但 是规划的编制与实施却是分割的,而且基础设施的建设、 污染的治理等方面也存在着难以协调的问题。 根据以上对“撤县改市”与“撤县改区”的理解, 再从辩证统一的观点出发,凡事皆有两面性。我们可以 知道,无论是“撤县改市”亦或“撤县改区” ,根据地方 的具体实施情况会产生不一样的效果。又从中获利的那 么就有从中失去的。 “撤县改市”固然可以让县(市)在行政、财政等 4 各方面摆脱地级市的极大控制,获得更大的自主发展的 空间,从而令本地区的的经济政治文化各方面取得突破 性的成就,为城市化发展提供力所能及的支持。 有利固然有弊,撤县改市可能受到周边地级市的打 压和吸血,俗话说:强者愈强,地级市所能获得的政策优 惠以及经济支持远非一个新设立的县级市可以相较,在 地级市的夹缝里生存,经济和政治上可能得不到上级地 级市特别是省会城市的扶植,社会福利、公共设施的建 设标准依然不如地级市,各方面相对地级市都有欠缺, 发展难度可想而知。甚至在发展后期可能出现衰退。 以我的家乡**为例,可以窥见一斑。**市是90年代 撤县改市的浪潮中众多县级市里面的一个,当时的**市 发展不可谓不火热,甚至一度被称为粤东明珠,因而一 心想要谋发展以获取更大的利益。因而在时代浪潮的推 动下也进行了撤县改市。至于结果,财政多年赤字,市 镇建设多年不见飞跃便可说明**市的撤县改市是不成功 的。 至于“撤市改区”也是有利有弊。县(市)改区可 以从事实上扩大城市的规模,并且从经济政治文化等各 方面为大城市、特大城市的规划发展注入活力。扩大城 市发展空间、统筹区域一体化建设、协调城乡矛盾、减 少管理层级、加强大都市区实力,通过加大城市规模, 5 提高原县(市)的行政级别,原来的农村乡镇升级为城 市街道办事处,农村统一变为城市社区,迎合了中国人 重“市”轻“乡”心理,因此“撤县改区”对于大多数 人来说都是拍手称快的事。 但是经济欠发达地区来说,由于自主发展意识和能 力不强,市级财政能力有限,在“撤县改区”后没有配 套统筹的大都市区规划建设措施,其结果是削弱了地方 政府的自治权力,使其自主发展能力进一步弱化;加速 了中心城市的极化和近域蔓延式增长,加大了城乡二元 结构的矛盾;也存在这样的可能性, “撤县改区”之后大 部分财税都将要上交给地级市,但是相应的,不见得所 属地级市会反哺该区,同时还可能造成市区之间的矛盾。 广东省的惠阳县改区,不但没有促进当地经济的发 展,反而造成原来的县市经济倒退。对于经济欠发达的 惠阳来说,由于自主发展意识和能力不强,而惠州市吞 下惠阳县,是为了获得梦寐以求的出海口,在惠阳并入 惠州后没有配套统筹的规划建设措施,其结果是“撤县 改区”之后惠阳大部分财税都将要上交给惠州,但是惠 州并没有给惠阳地区足够的反哺。只能说惠阳成为了牺 牲品。 这也就可以理解为什么有的县,愿意“撤县改市” , 却不愿意“撤县改区” 。毕竟是有话在前“宁为鸡头不当 6 凤尾” ,县改市可以获得更多的自主性固然,可以让县 (市)在行政、财政等各方面摆脱地级市的极大控制, 从而令本地区的的经济政治文化各方面取得突破性的成 就,而县改区则是不仅仅是行政等级的降低,也不见得 所属地级市会反哺该区。 7