第五,应建立诉讼检察监督职能和提起公益诉讼职能区分与衔接机制。明确规定检察机关在行政诉讼与民事诉讼中履行不同职责的功能与定位。检察公益诉讼的法制化可从解决上述基础性问题出发,进一步细化检察公益诉讼的诉讼规则,进而建成完备的制度架构。
记者:具体的制度架构设计从哪些方面来进行?
刘艺:在诉讼主体层面,检察院作为特殊原告参与诉讼,其与普通原告的权利和义务有何异同,应该在司法解释中进行明确罗列。在诉讼程序层面中,应该创设检察公益诉讼的紧急程序。紧急程序在当前的行政诉讼法中是没有规定的,《解释》第21条第2款虽有关于紧急程序的规定,但规定较为宽泛,具体机制还需要细化。在证明责任方面,不仅需要分配不作为行政公益诉讼的证明责任,还需要分配作为行政公益诉讼的证明责任。在管辖层面,要重新调整管辖原则。当前行政诉讼管辖原则以作出具体行政行为的被告所在地管辖为基本原则,但受损公益所在地的检察院提起公益诉讼更具主观积极性和客观便利性,更有利于公共利益的保护。因此,应该综合衡量公益保护的效果与被监督的实效等因素,探索建立由公益受损地检察院提起诉讼的特殊规定。在判决类型层面,检察公益诉讼应该创新裁判方式,允许检察机关针对类案或者行政活动提起诉讼,允许审判机关以组合的判决方式进行裁判,比如确认之诉过后的履行之诉、确认违法后再判令变更判决等。而组合型判决的适用情形应通过立法予以明确。
记者:行政诉讼法第25条第4款规定受案范围后的“等”,应以“等外等”还是“等内等”进行解释?
刘艺:我认为应作“等外等”解释。2017年,我在挂职最高人民检察院民事行政检察厅副厅长期间,有机会参与最高人民检察院与全国人大法工委行政法室关于修法问题对接工作。对于行政诉讼法第25条第4款规定的“等”理解为“等外等”得到相当认可。“等外等”体现了科学立法的原则。随着经济社会的发展和检察公益保护的质效提升,公益诉讼的保护范围必然有逐步扩大的趋势,“等外等”的解释既符合事物发展的客观规律,也符合稳妥推进制度改革的初衷。需要注意的是,“等外等”可以扩展到哪些领域,应在立法机关、审判机关与检察机关达成共识的基础上,由有权机关通过规范予以明确。