纵观世界各国地方行政管理,美国设两级,州政府和地方政府,地方政府包括市、县,且不论大小都归州管辖。日本地方也是两级,都县府道是一级,相当于我国省区级,市町村为一级。市町村不论地域大小,经济发展怎样,都属于都县府道的管辖。德国、法国也是两级地方政府。因此,我国行政区划应该进行合理的调整。
行政区划如何调整,减去那一层,如何减,有多种设想。有学者认为,可取消市管县,使市县同级,地级虚化为省的派出机构,乡镇不再作为一级政府和一级财政,而是变成县级政府的派出机构,形成三级政府(中央、省、市县)和两个半级政府(地和乡作为派出机构层级)。还有学者认为,可实行弱省虚县,强化市和镇的中心城市作用和行政建制,逐渐简化为中央、市、镇3级政府。也有学者建议,可缩小省区,实行中央、省、县、乡4级政府建制。这种观点主张缩小省级区划,增加省级区划单位,全国可设90—100个,而不是有些学者建议的50—60个;中央政府可设立若干地方事务部,每个地方事务部分管15—20个省区,每个省区管辖15—25个县市。 从我国的实际出发,考虑到统筹城乡发展,特别是城镇化发展的历史任务,我们认为,在多年对县域扩权改革的基础上,在纵向行政层级和结构上改变省管地级市、地级市管县的体制,实行省管地级市和县的体制,也就是省直管县体制,这应是当前纵向行政层级和结构优化的重点。
在现有地方政府层级中,省一级属于地方一级设置,是国家重要的政治层级,一般不会改变。县这一层级发挥着承上启下的作用,在统筹城乡发展的重要历史时期作用更加突显。地级市是后来形成,发挥过重要的历史作用,但随着改革的推进,市管县体制的弊端也显现出来,在一些地方形成“市卡县、市压县、市吃县”的现象,县域经济社会发展受到影响。由于近些年来政府职能的转变从根本上减轻了各级政府的工作量,技术进步和基础设施的改善创造了工具上的条件,公共管理创新需要政府扁平化改革,同时更基于解决市管县以来出现的问题,我国才逐步推出了省直管县改革,并使得省直管县改革成为我国行政管理体制改革的重大战略和未来发展方向。
二、省直管县改革在政府纵向关系中的定位
以省直管县改革为代表的地方分权改革,其本身是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展的体制性因素的行为,是一种通过重新分配省、地级市、县(市)公共权力资源,推进区域经济按市场规律运行的重要改革,是将本来属于县(市)