在98年国企下岗以前,中国的城市都是一个单位社会,所有的人几乎都是单位职工,这种情况下,所有的人都是体制内。
在那个年代,是没有体制外的概念的,实际上也没有“体制”这种说法。国家即单位,单位即社会,国家是全能主义的,单位只是国家权力的延伸;而单位这个词顾名思义,就是指国家,社会的一个基本单元,承担着行政管理,公益服务,生产经营的三种职能。
大致来说,单位分三种,即行政机关,事业单位,国有企业。在一般划分上,行政机关负责行政管理职能,国有企业负责生产经营职能,事业单位似乎应该负责公益服务功能。不过实际上,事业单位也存在大量行政管理和生产经营职能;同理,许多国有企业也担负行政管理职能,这就是所谓“事政不分”“事企不分”“政企不分”。
98年国企下岗以后,城市单位社会发生了破裂,特别是在生产经营领域,伴随着国有企业的大量破产,改制,越来越多的私营企业出现,不再为国有企业独占;国有企业的行政管理职能也逐渐被剥离,实现“政企分开”;许多国有企业也必须参与市场竞争,不再具有政策性的垄断优势。
从这时候起,“体制内”越来越指向承担行政管理职能的行政机关,事业单位,以及承担公益服务职能的事业单位,因为他们不具有生产经营职能,单位运转和工资发放的经费实质依然全部来源于国家;而国有企业因为承担生产经营职能,就必须自负盈亏,名义上经费要来源于自身的经济效益。
其中,行政机关又可以分为党委,政府,人大,司法,民主党派,群团等几大序列的机关;承担公益服务职能的事业单位,最典型的则是教育系统,即各类学校。卫生系统,即医院,虽然常和学校并列,但事实上是担负部分生产经营职能的,并不能视为完全的公益服务职能的事业单位。
但事实上,由于许多生产经营领域的官方专营性,很多国有企业其实依然不能与行政管理职能完全脱钩,这些企业也通常被视为带有更强烈行政机关色彩的,或称为“行政化”更浓,也就是更加“体制内”的单位,这方面有两类企业最为典型,一是资源垄断类的中央企业,即烟草(商业序列),电力(供电序列),石油等;二是政府投资类的地方国企,如各地的交投,城投,金投等。
在这些企业中,个别企业在结构上都没有完成“政企分开”,比如烟草,烟草公司依然和烟草专卖局是“两块牌子,一套人马”;个别则虽然分开了,但实际上还是自己管自己,比如电力,电网公司在去掉电力局的牌子后,其行政管理