备案审查工作必然贯彻“以人民为中心”的理念。一是在审查目的上凸显“为人民监督”的理念。法治是人民的事业,法律是人民意志的体现。备案审查的目的就是要使行政规范性文件保持与法律的一致性,以免偏离人民的意志。二是在审查的过程中强调公众参与。行政规范性文件与人民的生产、生活密切相关,影响深刻。人大代表来自各行各业,了解和代表人民群众的利益,也是人大及常委会的宝贵政治资源。相比政府和法院,人大可以利用这种得天独厚的资源优势,了解民情、集中民智,夯实备案审查的根基。三是在审查的标准中引入比例原则。“比例原则”又称“禁止过分原则”,是指政府实施行政权的手段与行政目的间应存在一定的比例关系。如果说政府自身审查更多会考虑行政效率,司法附带审查更多关注定纷止争的话,人大备案审查则更多是权衡各方主体的利益,实现公益与私益的平衡。四是在审查结果上彰显公信力。相比政府自身审查属于内部监督而言,人大备案审查属于外部监督,监督结果更具中立性。相比司法附带审查只能提出“司法建议”而言,人大享有完整的审查权,可撤销违法、不适当的行政规范性文件,因而具有威慑力。
(三)启动机制的便捷性决定人大主导的优越性
根据《宪法》《监察法》等规定,人大开展对行政规范性文件监督方式主要有两种:一是“主动审查”的启动机制。各级人大及常委会可以依照“法定职权”启动对行政规范性文件的审查,审查程序参照《立法法》有关法规、规章备案的程序进行,即一级政府在行政规范性文件公布后的三十日内向同级人大备案。这种常态化的事后监督方式,可以提高行政规范性文件的监督实效。如2017年全国人大集中公布了其在备案审查中推动相关部门纠正“带病文件”的十大典型案例。2010年衡阳市、县人大常委会积极履职,在218件备案的政府文件中,审查出18件“问题文件”,责令政府予以纠正。二是“被动审查”的启动机制。国家机关、社会团体、企事业组织以及公民认为行政规范性文件同宪法、法律相抵触,可以向各级人大及常委会提出“审查建议”而没有任何条件的限制。这于法院附带审查存在明显的优势。目前,新《行政诉讼法》确立的规范性文件一并审查制度只是一种“附带诉”和“附带审”,即原告只能对行政行为提起诉讼时附带提出对作为行政行为依据的行政规范性文件进行审查,不能单独对行政规范性文件提起诉讼。法院也只能在审查行政行为的合法性时一并审查相应行政规范性文件的合法性。“