:政府预算绩效管理强调以产出和结果为导向的 、新公共管理理论等经济学与管理学的理论创新中 预算应更多强调预算的执行效率与效益 ,以更充盈的产出和 更高的质量满足公共 建议与理论倡导的结果是使许多国家在政府管理改革 多地借鉴市场经济中微观经济主体管理运行的有益经 渐在许多发达市场经济国家甚至发展中国家的政府 改革中 ,建立基于产出与结果为导向的政府预算绩效管理 从传统的以投入为重点的预算管理转向以产出和结果为 导向的预算模式 以说是预算管理理念和实践上的一次革命,标志着在预算管 理中从传统的考虑财务合规性问题 多地转移到考虑执行效果和政策目标问题 预算绩效管理改革中的国家政府纷纷制定各项政府预算绩效管理法规 ,构建起以预算产出和结果为衡量标准与指导方向的预 算绩效管理模式 无论是预算执行者还 是监督部门关注的焦点都已集中在了预 ,为了完整的反映预算效果,更好地 实现预算产出 ,许多国家制定了同样基于产出和 结果的中长期 学习和借鉴国外政府预算绩效管理改革经 政府预算绩效管理改革可分为狭义和广义两种概念 义概念通常指以绩效预算为代表的完全以产出和结果为导 向的政府预算管理制度体系 则包括所有引入绩效因素的政府预算管理改革 发达市场经济国家在政府预算绩效管理的理论探讨和改革实 践方面已取得了 ,政府预算绩效管理对于我国政府治理改革与公共财政建设具有重要 条件的现实约束,改革进展并不显著 改革经验的同时,正确判断自身改革的现实定位 发挥此项改革最大 、国外政府预算绩效管理改革实践目前, 越来越多的发达市场经济国家不同程度地开展了 以提高政府工作效率 ,实现更高质量的预算执行结果 府公共服务透明度和责任意识为目的的政府预算绩效管理改 而且,在各国际组织的帮助下,这项改革在发展中 国家也 逐渐受到更为广泛的重视 ,并以各种形式进行着改革尝 )改革的共同特征国外发达市场经济国家由于在政 各国在政府改革的相互学习与借鉴方面沟通日益密 出许多共同的改革 ,政府预算绩效管理改革以市场化取向的政府改革 OECD国家为代表的发达市场经济国家展开 与方式不一的基于产出和结果的政府预算绩效改革实践 财会研究11 发达市场经济国家进行政府预算绩效管理改革十分重视相关法律法规体系的建设 、操作规程等都有明确的法律规范与原则指导 障改革过程与结果不偏离追求高效预算执行与预想效果的 ,避免改革成为政府预算部门间争夺预算资源的新 预算绩效管理法律法规的一个显著特点,即是更注重增 府预算的透明度,倡导建立预算公示制度 都是旨在增强财政政策制定过程和财政 结果的透明 以明确的产出与结果绩效目标所需预算拨款代替详尽的 统分项排列式拨款项目,降低拨款的详细程度 即允许政府部门保留一部分行政性收入,以此 激励那些在征 集使用者收费方面高效尽责的部门 种放松或是灵活性的提高是有严格的条件和前提的 发达市场经济国家普 遍是在经历了长时间不断完善 普遍的预算人员责任意识之后 ,在此基础上转向预算绩 的OECD成员国将权责发生制引入政 算和政府预算编制领域,并与预算绩效管 预算绩效管理模式中,各预算执行部门要 在拥有更 多预算资 源控制权的同时 对与产出和结果相联系的所有费用负责 而不仅仅是收付实现制下的现金费用,这就需要政府会计核 算及编制方面能够正确计量各种政府活动的真实成本 发生制的引入使得政府预算会计能够适应预算绩效管 ,制定科学的绩效规划,调整未来绩效目标等 )改革的不同模式虽然发达市场经济国 家在政府预算绩效管理改革方面 具有相似的历史背景 盖所有政府部门,强调提供公共服务的 执行部门的权责及其 ,新西兰的预算绩效管理改革将对结果和产出的预算责任 这些结果应选择怎样 用正式的具有法律约束力的绩效合同将这种关系 确定下来 》,部长要对预算结果 ,虽仍在不断完善 亚的预算绩效管理改革奠定了坚实的体 ,将改革的重点放在提供 公共服务的执行机构 ,不断完善对政府部门预算权限的调整与约束 持中央对部门预算执行结果的有效监控 ,将各个政府部门的 工作成果作为预算资 源分配的主要 国政府要求各个部门提交公共服务协议 以及服务交付协议 这些协议可以看做是各个政府部门向公 众提供公共服务的 另一些国家虽未以产出和结果为基础编制预算 这些国家大多没有要求制定严格的绩效合约 财会研究12 《政府绩效和成果法案》,标志着美国进 入新绩效预算改革 治W布什总统上任不久便宣布了一项进一步改革政府管理制度和提高联邦预算项 2004年,美国联邦政府正式引进 项目评价 (PART),以实现预算项目绩效与预算决策的有机结合。 法国从 20 世纪 90 年代以来 ,在其预算管理中逐渐引 另一方面,议会对预算案进行审核时 对其活动结果和以前绩效计划进行 对照,以提高预算管理的透明度 ,日本则将政策评估体 系引入各政府部门 ,要求对其所负 、规划和项目进行 评估, 并要充分考虑可能影响预算产出和结果的无法 控制的 外部因素 ,并对与预算绩效相关联的风险进行管理 发达市场经济国家以绩效管理为核心的预算改革实践 取得了许多成功经验 ,但也面临诸多问题 逐渐影响到许多发 展中国家的政府预算改革 关于发达市场经济国家预算绩效管理改革的成功经验 ,最重要的有以下几点:一是在政府治理改 公众的压力和议会的督促是外因 向的政府治理运动的开展为预算改革创造了适宜的环 府行为施加了约束 ,强调灵活性的同时也要防止产生随意性 且这种灵活性应以管理者高度责任感和极强的道德约束为 ,需要如问责制度之类的监 ,相关法律法规的建立,绩效信 息和资料可信性 创造互信自主的政府组织文化等也都是发达市场经济国家 预算绩效管理改 虽然发达市场经济国家在预算绩效管理改革方面取得 了不少成功经验 ,但其存在的问题与未 来所面临的困难仍很 需要进一步研究探讨的课题也是短时期内难以完成 信息和预算决策联系起来以及如何联系 ,到现在为止还存在着大量的 ;项目的绩效可能依赖于一些机构控制之外的因素或者它 机构外风险如何影响预算绩效仍无系统评 也要设计出具有前瞻性的制度 场经济国家在预算绩效管理改革方面的持续实践同样受到了发展 纪90年代以 后此类改革才 较为系统的在发展中国家得以实践 作为拉丁美洲的先导引入了以结果为导 向的预算 有70%左右的政府机构开发出了自己的预算 《公共财政管理法案》,此法案要求各政 府部门向国会提交他 、对比较研究与经验借鉴的正确认识了解和掌握国外预算绩效管理 改革的历史与现状 与问题的最终目的是要在正确观察和认识我国经济体 政府体制改革的历史阶段性的基础上,结合我国预算改 ,把握好我国政府 预算改革的未来方向 )我国政府预算绩效管理改革的现实基础我国政府预算绩效管 理改革处于经济体制转轨与社会 转型的大背景下 传统财政体制的惯性与制度框架的约束 财会研究13 于预算绩效管理改革实践与发展的体制和制度环境正在形成 ,财政收入逐年攀升,国家经济实力不断增强 待解决的各种新旧社会问题都需要加大政府预算 支出力度 予以保障和解决 ,财政的支出责任在不断加大 中提高政府预算绩效,将是解决社会问题 算改革角度创造社会效益与经济效益的必然要求 ,我国开展政府预算绩效管理改革已经具备一定条 ,从政策层面上看,贯彻和落实科学 理改革的重心开始转向优化预算支出规模和结构方面 继进行了一系列旨在提高预算支出效率的管理制度调整 制改革和建立预算绩效评价体系列入政府预算管理改革的 加强预算绩效管理将逐渐成为我国未来预算管理改革的核 ,预算管理制度改革已经进行了 、国库集中支付制度 《中央部门预算支出绩效考评管理办法 地方的预算绩效管理改革工作进一步受到 ,与发达市场经济国家相比,我国预算绩效管理相 关改革时间尚短 ,阻碍改革的不利因素更为突出 ”现象无疑使得政府部门无法制定各自明确的绩效战略规划 ,阐述各自的使命以及设 定年度预算执行的 ,以投入控制为主的传统预算管理模式尚待 问题本身就是提高 预算绩效的现实约束 算绩效管理高度强 调政府预算的法制化 部门预算是现代预算管理制度的重要特征和组成部分 ,必将制约预算绩效管理改革的实践探索 ,信息收集等技术手段也亟待加强,短期内难以完成 )国外经验对我国预算绩效管理改革的启示国外预算绩效管理的 改革经验对我国推动相关改革具 有重要的借鉴意义 ,为探索适合我国政 府预算绩效管理的改 革模式与实践框架提供了有益的启示 理性看待政府预算改革中企业精神的引入 国外政府预算绩效管理改革引入企业绩效管理的理念与方法 ,是希望将企业重视生产运营 改善政府预算执行效率低下,效果不尽理想的问题 理解我国社会经济变革时期的历史阶段性,防止过快的改革 进程带来的负面影响 ,这一点需要改革者有清醒的认识 清醒务实的认识到改革的重要意义与艰巨任务 从国外经验来看,预算绩效管理改革 是一项涉及法律环境构建 、预算管理体制改革 ,预算绩效管理改革地推动对于我国政府预算管 理现代化的实现 ,新旧问题的解决以及 经济社会的科学发展 都将发挥积极作用 ;不断提高人员素质,在预算管理者和公务 善适合的会计制度和强大的信息收集与管理系统 等都是改 革所必须解决的问题 ,需要改革者具有面对困难的心理准备 和理性务实 、我国政府预算绩效管理改革的现实定位我国的经济体制改革以其独有 财会研究14 ,一方面我们对先进理念和技术的引入具有后发优 以突破现有改革基础和发展阶段的现实约束 ,预算管理改革总是以肩负双重任务的形式出 ,即对传统预算基础的夯实与完善和对先进预算模式的尝 )我国预算绩效管理改革与绩效预算的关系我国预算绩效管理改革更多的是出于政府部门管理者自 身机构管理和预算控制的需要 需要强调的是,这一改革脱离不开现有预算管理体制和制 度基础, 改革必定是绩效因素在现有预算管理体系中不同程 度与方式的引入 距离完全以绩效产出和结果为依据进行编制和执行的绩效预算还有很大差距 这也是在国外经验借鉴中应清醒认识到的 然而,并不是说绩效预算就是我国预算管理改革的必然选择 发达市场经济国家也是在改革和尝试的过程当中 ,而绩效预算所追求的高 以及其中适合我国预算改革的绩效管理制度与手段则是我国预算绩效管理改革所应重点学习和借鉴的 )传统投入控制型预算与绩效导向型预算间的联系对传统投入控制型预算的完善与 ,以及对绩效导向型预算的前瞻性思考与尝试 国预算绩效管理改革所追求的目标 通过预算绩效管理 更好地实现控制 ,并期望为在未来的某个 时期预算管理 预算绩效管理改革 同时肩负着在加强支出控制的同时关注绩效的双重任 ,传统的投入控制与绩效管理所需灵活性之间不 应是相互 应注意将二者辩证统一的结合在预算管理改革创新当中 国是一个中央集权制的发展中大国,在这种 政治体制 框架和经济发展水平条件下,要实现有 效的预算支出 效管理改革正是寻找这一结合点的有益尝试 传统预算模式的有效控制与预算 绩效管理的灵活性相融合 国预算管理现状的客观认 识和存在问题的疏导式改革 路十分有助于解决现有影响预算效果的各种体制难 )以部门预算绩效管理改革为突破各种预算绩效目标都要 通过政府部门的具体预算活动 ,部门预算的深化改革将为预算绩效管理改革提供 必要的制度载体 ,奠定持续改革的 并逐步明确改革框架与主体内容 制约着改革的突破 基于部门预算的政府预算绩效管理改革将以建立部 门预算支出绩效管理制度体系为核心 ,为我国部门预算改革提供前瞻性的改 革蓝图 进而推进我国政府预算管理制度的完 ,也为政府预算绩效管理改革在我国的开展 寻找到 政府预算绩效管理改革的本质与其他政府治理手段一 点强调预算的高效执行与结果的质量提升实现更具现 实意 义的预算公平目标 同时,应避免预算绩效管理改革成为 传和过多的承诺,以及急功近利思想对改革的破坏 少各项改革阻力和压力,注重实际更能延续改革 的生命力 .美国政府绩效预算的理论与实践 中国财政经济出版社,2006. 财政经济出版社,2006. :东北财经大学研究生院博士研究生 财会研究15