辽朝统治的基本方针是“因俗而治”,即“以国制治契丹,以汉制待汉人”,因而它的统治体制也就同时具有“行国”和“城国”的基本属性。历史传说契丹族由八个部落发展起来。这时期部落之间“不相统制”,尚未进入部落联盟阶段。但八部同族,相互间具有凝聚力,为了抵御共同的敌人,各部之间有联合的必要,当经济发展到一定程度时,契丹族自身也需要联合起来向外拓展势力。隋朝时期,契丹各部组织有了变化,即出现松散的联盟;其时契丹族“分为十部,兵多者三千,少者千余。逐寒暑,随水草畜牧。有征战,则酋帅相与议之,兴兵动众,合符契。”部落联盟的职权范围仅限于共同的军事行动,各部的畜牧生产则不在管理范围内。隋大业元年(605年),联合突厥偷袭契丹部落,“尽获其男女四万口,杀其男子,以女子及畜产之半赐突厥,余收之以归。”经过这次打击,契丹势力严重削弱。为了生存、发展,契丹各部间的松散联盟形势向固定、永久性联盟形式转化。唐朝时期,契丹族各部已形成稳固的部落联盟,即初期的大贺氏部落联盟和后期的遥辇氏部落联盟。部落联盟的职权范围除军事行动外,还包括政治、经济、司法各项。“国有灾疾而畜牧衰,则八部聚议。”这表明,部落联盟时期开始出现具体的管理机构。契丹族世代狩猎游牧,使他们养成了精于骑射,勇敢强悍,崇智、尚武的民族精神。为了求得生存和发展,拓展空间,不断对外发动战争,进行掠夺,战争成为他们谋生计的重要手段。“有事则以攻占为务,闲暇则以畋鱼为生。”契丹人的军事决策过程,集中表现为由兴兵议合转制化为军事集权制。隋朝,契丹人“有征伐,则酋帅相与议之,兴兵动众必合符契。”唐朝,“若有征发,诸部皆需议合”、“战则同行,猎则别部”。这说明:第一,在根据战争需要调动各部族军队时,各部酋帅在一起讨论、商量,达成协议,谓之“议合”。在大贺氏、遥辇氏时代,议事会由联盟长主持。第二,调动军队必须履行“合符契”的手续。辽代的“符契”为“金鱼符”。据《辽史》记载:“金鱼符七枚,黄金铸,长六寸,各有字号,每鱼左右判合之。有事,以左半先授守将,使者执右半,大小、长短、字号合同,然后发兵。”“金鱼符”与中原的“虎符”作用相同。分成两半,分别由联盟长和部落军的酋帅掌握。此信物验合后方能生效。这种“议合制”在辽建国前已经成为定制。对所有的部族军都发生约束力。整个过程体现了平等的气氛、民主的机制,至少带有军事民主制的色彩。辽朝建国后,适应君主集权制度的