直辖不仅是城市的需要,还是国家发展的需要,对于那些“图谋”直辖从而得到经济快速发展的城市来说,直辖虽不是万能,但却提供了一种可能,而对于大多数的人来说,人们却在关注第五直辖市究竟会花落谁家?
“群雄”之争俗话说:人往高处走,水往低处流。作为寻求经济快速发展的中国的城市也是如此。2月23日,《中国经济周刊》从深圳特区了解到,部分深圳市人大代表和政协委员可能在今年3月初召开的全国人大和政协两会上提出将深圳升格为直辖市的议案和提案,目前具体工作正在紧锣密鼓地进行。
纷争直辖市
连日来,《中国经济周刊》电话采访了苏州、沈阳、大连、青岛、南京、武汉、西安、广州的相关政府部门,这些被专家看好的可能会成为直辖市的候选城市对本地将申请成为直辖市并没有持否定态度,但对提出的申请时间和进度问题表示不愿意多谈。
尽管各个城市负责人对此讳莫如深,但展现在大家面前的却是各自的暗自较劲。其中,深圳、苏州、沈阳、大连、青岛、南京、武汉、西安、广州等城市被各界认为是具有较大竞争力的城市。
深圳
“你希望你们的城市成为下一个直辖市吗?”《中国经济周刊》用电话分别采访了深圳、苏州、沈阳、大连、青岛、南京、武汉、西安、广州等9个城市的居民,回答竟都是肯定的。
直辖的魅力
被采访的居民普遍认为,“直辖”二字对一个中国城市的诱惑力实在太大了,被中央直辖,好像已经成为一种荣誉,尽管感到光荣的直辖市民并不准确地知道直辖对自己意味着什么。但有一个浅显的认识是,原来归省里管辖的城市改变为被中央管了,这就像官员获得提拔一样,城市直辖就类似于官员升官。于是,一个城市谋求被直辖就不仅是普通市民的普遍愿望,甚至还可能成为某些政府官员们的“发展大计”。
行政级别的提高,会给这个城市发展带来巨大的推动力。一个典型的榜样就是重庆,1997年,重庆市被国家批准升格为直辖市。重庆市直辖6年,国内生产总值增长1.7倍,地方预算内财政收入增加2.9倍,固定资产投资增加3.1倍,农民纯收入和城市居民可支配收入增加1.4倍,城镇化率增加9.9%。重庆未来10年需投资15万亿。届时重庆的GDP将达到5000亿元。
人们在为重庆未来5000亿的GDP惊呼时,也有这样的疑问:重庆未来10年需投资的15亿元将从何而来?
重庆市政府负责人告诉《中国经济周刊》,有四个渠道:一是中央财政投入,包括中央国债、转移支付、税收返还等,约占1.5亿中的10%;二为市政府的财政投资,也占10%;三是各类银行的商业贷款,约占40%;四为企业投资,也占40%,包括企业发行债券、股票,吸引外资内资等。
很显然,从很大程度上讲这要得益于重庆是直辖市。重庆直辖后,大批好项目好投资争先来落户。目前重庆已超过10年前的上海,有人发出感叹:重庆如果不直辖,肯定要比上海发展晚20年以上。
升格为直辖市,真有如此大的魔力吗?行政级别的提高这种政治上的优越性到底如何地作用于经济?
“直辖可以增大城市的自主权。”民政部规划处杭处长肯定的说,“这种自主权可以提高城市经济建设的决策速度,使得城市‘经营’能够在更大程度上因地制宜,可以在更大的限度内开发城市所蕴涵的经济潜能,激活其发展潜力。政府每年会拨给省、直辖市、计划单列市一部分资金用于城市各项发展,这也是直辖的一大好处”。
目前我国四大直辖市已带起三大经济圈。中心城市作为区域经济的“龙头”,必定要对周边地区发挥重要的辐射作用。这既是区域经济发展的需要,更是自身长远发展的需要。我国四大直辖市在经济发展的过程中,充分发挥自身辐射作用,已经形成了环渤海经济圈、长江三角洲经济圈以及渝西经济走廊等。
花落谁家?
当成为直辖市会带来诸多好处已是一个不争的事实时,谁会成为下一个直辖市?谁更适合成为中国的第五个直辖市?就成为人们心中的悬念。
深圳将成为第五直辖市?
当北国还在飘着雪花时,身处华南的深圳已是春意盎然。而此时人们把更多的目光投向它还不仅仅在于此。
“深圳将成为第五直辖市。”这一猜测已在民间流传甚广。而这一说法也不是空穴来风。
一些研究者认为,无论从国家统一、一国两制的角度,还是经济发展的标准,深圳都是第5个直辖市的有力竞争者。因为深圳从来就不是一座孤立的城市,香港的发展必然要解决深圳的定位问题,否则,不仅深圳找不准发展方向,香港的经济社会问题也不能有效化解。
重新定位
中央政府正在寻求为深圳重新定位。早在去年底,一个由国家发展和改革委员会、国务院研究室和国务院法制办有关官员组成的中央调查团专程到深圳考察。中央调查团的任务是就特区存留问题或深圳升格为直辖市问题广泛调研,咨询商讨其可能性,然后为中央决策提供“关键性意见”。
其实,早在重庆申请升格为直辖市时,深圳就积极向中央申请直辖,申请报告中附列了将东莞、惠阳等周边城市划归深圳管辖的方案,但当时中央只批准了重庆。支持者认为,在全国35个大中城市中,深圳的特区身份、国民生产总值、综合经济实力、全国最高的人均收入,使深圳成为直辖市的资格毋庸置疑。
深圳的发展得益于1990年代之前的“香港因素”。但是,在1990年代中期以后,深圳产业结构开始转型,香港没有及时介入,并没有分享到深圳产业转型所带来的经济增长成果。
在这次调研中,一些人士就指出,为什么在香港回归后,深港之间的产业融合反而放慢了呢?其中一个重要的原因,就是没有真正认识到深圳在与香港经济关系中的重要作用。在港澳办统筹香港事务的大一统格局下,深圳无法去发挥这个作用,因为深港两地无权建立任何官方沟通、协商和讨论的渠道。
这期间还有一个强大的呼声,就是将深圳直归中央管辖,成为我国继重庆之后的第五个直辖市。深圳直辖将“提升深圳的政治和经济地位,有利于与香港建立更为紧密的政务安排”。有关研究机构已为深圳勾画了蓝图:经济区划上的自由港、行政区划上的直辖市。
其实,从建立特区的那一天起,深圳就直接受中央和国务院领导,扮演着一个直辖市的角色。诸如企业所得税15%、地产地销免征生产环节增值税、1998年前的信贷资金管理体制等政策,都体现了中央对深圳的支持。深圳的政府机构也是直接对中央各部委负责,国内各地方政府也大多设有驻深办事处,深圳与国内各地政府也是直接沟通与联系。
目前从经济总量上分析,深圳已超过天津、重庆两个直辖市,对中央财政地贡献、对全国进出口贸易地贡献更是一般的直辖市和省区所不能比,但由于受到现行体制限制,深圳经济发展的潜力远没有发挥出来,对中国华南地区经济发展的带动作用也没有发挥出来,在保持香港经济繁荣和稳定发展方面的作用也没有发挥出来。
一方面,在深圳看来,深港应加快联手,相互合作,成为珠三角经济区内辐射、带动能力更强的经济中心和发展龙头,与另一个中心广州相互呼应,形成既分工又合作的珠三角城市群发展格局。目前,深圳与香港的GDP合计达17000多亿港币,占中国内地GDP的17%左右,达到了世界上大都市地区的水平,但是香港与广东地区只有一个“粤港联席会制度”作为两地政府沟通平台,深圳夹在中间很难独立表达自己的利益诉求。
另一方面,香港经济目前最严重的内伤是高失业率、高地价楼价、高人工费用,如果这些问题不能得以有效解决,任何挽救香港经济的外在措施都没有太大的意义。而如果以“特区联盟”这种制度安排实现深港同城化,深港两城的面积将达到3000多平方公里,香港的空间扩大两倍,这样不仅可以降低香港的人工成本,增加香港就业人口,而且可以达到增强香港经济竞争力的目的。而深圳直辖将“提升深圳的政治和经济地位,有利于与香港建立更为紧密的政务安排”。
深圳成为直辖市,可以使香港和深圳真正完全实现人流、物流、资金流的联通,形成真正的统一市场,为两地的经济整合和优势互补建立起一个在经济上完全无阻隔的大平台,从而使两地都能得到巨大的新的发展机会和发展空间。此外,一旦这种区域制度安排能够付诸实践,将为包括香港、澳门、台湾在内的中国经济区的经济整合开创先例,预示着中国经济区的一体化进程将迈出关键的一步,是从自然的融合迈向制度化、组织化融合的重要转变,或许有助于促进整个大中华经济区内的经济融合与发展。
来自深圳市的人大代表和政协委员可能在今年3月初召开的全国人大和政协两会上提出将深圳升格为直辖市的议案和提案,这并不突然。事实上,关于深圳直辖的意见近年来多有反映,但由一个具有官方背景的机构用明确的报告形式向上提交,似乎还是第一次。但也难怪,在经济交往、人员交流乃至生活便利程度等等方面,恐怕没有哪个地方像港深这样深入、全面的一体化。
深圳社科院、香港京港中心几位在香港中文大学攻读城市发展方向的博士经常每天往返港深之间,他们觉得这样的双子星城市一定和同样被河流分割的上海、武汉趋同:融为一体。而一体化的前提和基础就是深圳经济上变为自由港,行政区划上变为直辖市。
武汉:又一个悬疑?
当人们列数深圳种种成为直辖市的理由时,有关武汉升直辖市的消息几年前就闹得沸沸扬扬。从很大程度上说武汉与深圳有着同样的夺标呼声。这也在人们心中留下了更大的悬疑。
中国民政部行政区划司司长戴均良在《中国市制》一书中也认为武汉直辖对中部发展最有利,但问题是,当武汉这座湖北最强的城市撤出之后,行政区划如何安排,如何解决湖北包围武汉的问题。像重庆那样扩大,武汉的区划显然不合适,因为湖北远没有老四川那么大,重庆搞那么大很大程度是因为四川包袱太大。
另外,湖北省原本就在经济文化上存在巨大的差异,连方言口音都有好几块,内在分化十分严重。据悉,目前有专家关于此事提出分解方案:武汉升直辖市;宜昌、恩施给重庆;黄石、鄂州、咸宁划归江西;荆州、荆门、仙桃、潜江、天门、汉川给湖南;襄樊、随州、孝感(除汉川之外)归河南;黄冈给安徽;十堰、神农架划归陕西。此举将一举解决困扰湖北多年的内在分化问题,也可避免新成立的湖北省成为武汉外围省的尴尬局面,更可增强周边省份的实力,尤其对于重庆更是受益匪浅。
据知情人透露,中央增设新直辖市的原则已经确定:力争摆脱原有行政区划对这些地区经济和社会发展的束缚,发挥资源、产业、区位优势,实现经济的高速发展,带动相关地区发展成为中国经济最发达、最具发展活力、核心竞争力最强的龙头地区之一。同时,新区划可以成为行政机构改革试点。
中国传统的地方行政区划,主要考虑的是如何加强中央的控制和维护国家的统一。20世纪80年代改革开放以来,经济因素开始成为决定性的价值标准。1983年以后,中央相继批准一批城市实行计划单列,成为特区城市和特区省;1997年,重庆成为第四个直辖市,显然也是经济主导的行政区划变革的案例。
中国行政区的经济功能,目前相当大程度上寄托于地方政府的经济行为。但在促进区域经济增长的同时,也产生了许多负面效应,影响最大的当属地方保护主义。它使得行政区成了阻隔经济一体化进程的“看不见的墙”。不同的地方经济利益,也使行政区域经济和实际经济区域经常处在不一致的状态,进而产生日趋激烈的冲突,比如,“珠三角”、“长三角”的发展都无法回避行政区划的影响。
第五直辖市,究竟花落谁家?看来不是哪个市自己能说了算。
直辖:经济发展的香饽饽
全国的市在法律上只由两级制构成,即中央直辖市和省辖市。专家指出,随着经济发展和行政体制改革不断深化,诸如“是否需要第5个直辖市”等问题,更多地取决于政府对国家未来的宏观考量。真正的问题是,如何将眼光放得更宽更远,将更多的城市揽入视野,给更多的城市以竞争的机会。
不仅仅是第五个
直辖市是直接受中央政府管辖的城市,地位和省相当。专家普遍认为,我国目前的省份太少,以至于各省管理的范围太大。我国各省、自治区的辖区过大,平均人口在四千万左右,一些辖区范围远远超过英国、法国或德国的全部国土,一些大省如河南、四川,人口都在1亿人左右,比英德法等欧洲大国还多。这很不利于实行高效的现代化的行政管理。
美国是发达国家,只有2亿多人口,却分成了50个州,每州只有不足500万人,而且有些州是强行一分为二的。而中国,即使考虑到人口众多的特殊国情,省、区、直辖市平均以2000万人口(直辖市的平均人口)为宜。那么,中国的省级和副省级区域最终应为60个左右才算合理。
谁最终成为中国第五直辖市,固然是人们关注的焦点。然而人们也在问,直辖既然有如此多益处,那为何就不会有第六个、第七个……?
党的十六届三中全会明确提出,要深化地方行政体制改革,合理划分中央和地方经济社会管理的事权,理顺政府职能关系,减少行政管理层次。行政区划是国家结构的重要组织形式,地方行政体制的重要组成部分,适应客观形势的要求进行相应改革是很正常的。
经济发展全靠“直辖”吗?
“为了经济的快速发展,我国需要增设更多的直辖市,直辖市扩军呼之欲出。缩小省级行政辖区、增设直辖市具有重大的意义。增设直辖市的目的是为了加强中央的直属权力,遏制民族分裂势力,加快地方改革开放的步伐,提高行政效率,减少权力层次,加大国家宏观调控力,因此,地方适当分权、分治,是必然的选择。”北京理工大学教授胡星斗提出,它有利于加强中央的权威,调动地方的积极性,加速西部大开发的进程;有利于创造安定团结的政治局面,维护国家的统一和领土完整;有利于发展社会主义市场经济,进一步推动改革开放事业的向前发展。据预计,通过此项改革必然能带来全国新的一轮发展高潮,促进国民经济的快速增长。
而对此,国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部副部长侯永志却有不同看法:“一个城市的经济发展原因是多方面的,但最主要的还是依靠这个城市的内部因素。直辖也许可以表现为一种促进其发展的外力,但这种外力并不是城市经济发展的必然和主要力量,城市的发展还要靠该区域内部各种生产要素的组合利用程度。”
全国人大研究室特约研究员、国家行政学院教授杜钢建则强调,直辖对于城市发展的促进不仅表现为经济发展,而是一种综合体现和全面促进。去年北京现代化进程研究课题组公布的一项研究报告显示,在中国内地现代化进程排行榜上,北京、上海、天津、重庆分列前四位。现代化综合指数明显高于内地其他省份。这也许从一个侧面印证了直辖对城市发展的功效。
专家指出,成立直辖市不是仅仅满足一个地方经济的要求,这里面有经济、政治,甚至人力等诸多复杂的因素,不仅是城市发展的需要,还必须符合国家的宏观战略。对于城市的发展而言,直辖并非万能,但却提供了一种可能。增设直辖市的好处可从目前我国四大直辖市的飞速发展找到依据。
有方案无定案
近日,杜钢建在接受采访时透露:“中国行政体制改革的基本内容之一,是增设更多的直辖市。”此前他接受《中国经济周刊》采访时说,按照已有的改革方案,条件许可的地方可能实行地方分治,并考虑增设直辖市的数量;直辖市将分中央直辖和省辖两种,同时,拟增设副省级直辖市。目前一批经济比较发达的城市提出了申请意向。他们希望在走向“直辖”的过程中扩大区划范围。
戴均良近日接受采访时也表示,中国行政区划改革的近期措施将以增设直辖市,撤并乡镇和调整乡县规模,探索省直接管理县的模式等为主。“缩省”虽有必要,但考虑到维护社会稳定的需要,必须等待条件成熟才能推行。
“增设直辖市是一件严肃的事,要从历史沿革,地域地理,风土人情,经济社会等多方面考虑。中国即将启动行政区划改革规划,将于2005年完成。”戴均良认为,从中国目前国情出发,重新进行大规模分省不现实,既会影响社会稳定的大局,又会在一定程度上加大行政管理成本。现实的做法是逐步减少区划层次,调整管理幅度,增强政区发展活力,降低行政管理成本。具体措施包括,撤并乡镇与调整县乡规模、探索省直接管县的模式、增设直辖市等等。
还需要指出的是,直辖对于促进一个城市的现代化进程很重要,但不是非此不可的。“城市发展自主权的扩大是一个方面,此外,减少行政等级、打破市场藩篱等效果也会对区域经济内的财富创造提供更加有利的市场环境。”杜钢建指出,成立直辖市不是仅仅满足一个地方经济的要求,这里面有经济、政治,甚至人力等诸多复杂的因素,不仅是城市发展的需要,而且还必须符合国家的宏观战略。