国务院根据“1981年决议”和法律的授权制定法律实施细则和实施条例解释法律,因此,国务院的一般法律解释可以称之为规范性行政解释。其基本特点是:通过制定普遍适用的规则而将法律的规定具体化。其解释不是将法律规定适用于案件事实而发生的具体个别解释,而是将不确定的法律概念或者法律条文通过限制或者扩大的方法将之明确化和具体化,可以为国家机关反复适用。此种法律解释并没有冠名为解释,因为行政法规本身并没有确定为法定的法律解释形式,但行政法规在实践中既符合法律一般解释的程序与规则,也符合法律一般解释的实质。从实践来看,行政法规并不都是对法律的解释。《立法法》第六十五条规定,国务院的行政立法事项为:为执行法律的规定制定行政法规;《宪法》第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。显然,国务院为履行宪法规定的行政管理职能而制定的行政法规,并不具有法律解释的内容;而为执行法律的规定制定的法律实施细则、条例和办法,其目的在于执行法律,因此具有法律解释的内容。
国务院《行政法规制定程序条例》规定,行政法规的名称为条例、规定和办法。从法律解释的角度分析,国务院制定的行政法规中,只有法律实施细则属于解释法律的范畴。条例可以分为两种:一种是国务院履行宪法赋予的行政管理职责而制定的“条例”,如《中华人民共和国文职人员条例》《宗教事务条例》等 ;另一种是法律“实施条例”,如《中华人民共和国统计法实施条例》《中华人民共和国采购法实施条例》等。行政法规较少使用 “规定”,主要适用于对某些违法行为的行政处罚或者某些事项的规范管理 ,如《价格违法行为行政处罚规定》《外商投资电信企业管理规定》。行政法规使用“办法”较多,如《食盐专营办法》《无证无照经营查处办法》等,主要适用于对某些行政管理权限范围内的事项进行规范。《行政法规制定程序条例》中规定的条例、规定和办法,只有法律实施条例具有解释法律的内容,其他条例、规定和办法均属于国务院行使行政管理权或者执行法律而制定的行政法规,是履行《宪法》第八十九条规定的行政管理职权的行政法规,是行政机关为了执行或实现特定法律和法规或者上级行政机关行政规范的规定而进行的立法。
国务院《行政法规制定程序条例》并没有明确规定法律的实施细则是否属于行政法规,从该条例第五条的规定来看,它列举的行政法规名称是“条例”“规定”“办法”等,因此法律的实施细则应当属于“等”的范围,法律