城市中的教育和基础设施,几乎完全是由国家财政投入的。而农村中的教育和基础设施,国家的投入则相当有限,有相当一部分要由农民自己来负担。在改革前,农村中小学的相当一部分开支要由人民公社或生产大队来负担。民办教师的报酬,也要由农民来承担。改革以来,这种情况不仅没有好转,而且进一步地恶化了。目前,国家每年几百亿元的教育经费几乎全部用在城市,城市学校的一切开支经费是由国家财政拨款的。1985年以前,国家财政每年还有对农村每个中学生31.5元、小学生22.5元的教育拨款。1985年国家取消了这笔财政拨款,改由农民自筹经费办教育,乡村两级教育经费由农民上交教育附加费提供,农村学校改扩建也是由农民集资进行的。仅农民每年负担的教育经费就达300-500亿元。公共设施就更是如此。国家每年上千亿元的财政开支用于城市基础设施建设,而农村享受到的极少,农村的基础设施建设、公益设施建设不得不从农村企业、农民头上摊派、集资、收费甚至罚款来解决。现在,一些工程本应由国家财政出资的,但却采取“钓鱼”办法,上级拨一点为“诱饵”,地方财政再挤一点,剩下大部分由乡村自行解决,结果只能是向农民摊派集资。农民自己搞公共建设还有一个更重的负担,就是政府规定的10-20个劳动积累工、5-10个义务工,而绝大多数农村都取了最高数,即农民每年要出30个无偿义务工,有时出工,多数乡村喜欢叫农民出钱,每个工出10-20元,仅此一项全国农民每年负担高达1000-2000亿元。但是,这一负担是不列入国家规定的5%范围的,也就是说在中央的政策里,这不是农民负担。
3.以户籍制度为基础的城乡壁垒,事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份。这两种社会身份在地位上的差别,从城乡之间存在的事实上的不通婚上就可以看得出来。而这两种不同的社会地位不是虚的,而是由一系列的制度安排支撑的。比如,在物资供应方面,1953年以后,随着粮食统购统销政策的实行,中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应,不负责农业户口的粮油供应。这项制度基本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。在就业制度方面,国家只负责城市非农业人口在城市的就业安置,不允许农村人口进入城市寻找职业。在社会福利制度方面,早在1951年2月,政务院就发布了《劳动保险条例》,1953年又进行了修改。该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保待遇,主要包括职工病伤后的公费医疗待遇、公费修养与疗养待遇,职工退休职后的养老金待遇,女职工的产假及独子保健待遇,职工伤残后的救济金待遇以及职工死后的丧葬、抚恤待遇等。条例甚至规定了职工供养的直系亲属享受半费医疗及死亡时的丧葬补助等。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇,国家是以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来的。至于城市集体企业,大都参照国营企业的办法实行劳保。除上述在业人员享有劳保待遇外,50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有名目繁多的补贴,在业人口可享有单位近乎无偿提供的住房等。即使是在改革已经进行了20多年的今天,基本的状况仍然没有改变。目前国家每年为城镇居民提供上千亿元的各类社会保障(养老、医疗、失业、救济、补助等),而农民生老病死伤残几乎没有任何保障,农民还要上交乡村统筹为五保户、烈军属提供补助救济。据统计,1999年全国社会保障支出1103亿元,其中城市社会保障支出977亿元,占88.6%,农村社会保障支出126亿元,占11.46%,城市人均413元,农村人均14元,相差29.5倍。农民没有社会保障,土地就成了农民惟一可作生存保障的资源,于是国家又出台了一个农村土地延长30年不变的土地政策。然而,这一政策与农业规模经营和农村现代化是背道而驰的,将不可避免地阻碍中国农村的现代化进程。
可以说,如果上述的问题不解决,“城乡二元结构”就不会消失,户籍制度改革要达到的目标也难以真正实现。(作者系清华大学社会学系教授,电子邮件:thslping@263.net)