佟丽华认为,政府和社会是完全不同的主体,政府保护和社会保护是完全不一样的,把政府保护写在社会保护当中,其实没有能够凸显政府在未成年人保护当中的责任,另外职责也不清楚。
中国现行监护制度采取“亲权为主、公权为辅”的设计,但民法通则缺乏明确具体的监护变更规定,难以实施监护权变更和有效的国家监护,司法实践中也极少出现监护权强制变更的判例。
对此,有学者建议,应推动建立未成年人家庭监护监督干预制度、监护权强制变更制度和国家监护制度。邻里、社区应当对家庭监护情况进行动态监督,发现有父母不履行法定监护义务或虐待未成年人时,必须及时向政府职能部门报告。有关部门介入、干预后,父母仍拒不改正,法院应撤销、变更其监护权。
而如何确立家庭监护权与公权的边界,则是一道难题。
佟丽华认为,《未成年人保护法》实施执行状况如何,谁来监督落实法律的实施,其最核心的问题就在于它的综合协调机制。佟丽华告诉《中国新闻周刊》,当前的草案当中,只是在政府保护当中提出政府要设立未成年保护的协调机制,从整个法律的角度来说是远远不够的。
在佟丽华看来,监督落实法律的实施,不能是所有的公民、所有的组织,其结果就是“所有的人负责,就是没人负责”。他还建议设立国家未成年人保护委员会。
其实早在《未成年人保护法》制定初期,关于政府在未成年人保护中的角色与地位,特别是关于是否应当设置专门的未成年人保护机构问题就是一个争议的焦点。尽管设置专门“未保”机构的呼声很大,但由于对这一问题的讨论涉及政府编制与经费等敏感问题,一直难有进展。由于没有执法主体,《未成年人保护法》在未成年人保护中所发挥的作用大打折扣,强制性差也是启动此次修订工作的重要原因之一。
佟丽华认为,国家未成年人保护委员会“难产”,阻力不应该是来自行政编制。在佟丽华看来,此类机构是一个综合的协调机制,并不一定涉及多少编制。佟丽华认为,委员会办公室可以设在授权的部门,而理想的模式则是专门的“未保”机构,可以协调家庭、学校、社会、网络保护、司法保护等诸多方面。
低龄化犯罪难题
近日,大连13岁男孩杀害10岁女童事件,使得公众的目光再次聚焦到低龄化犯罪问题上来。
据统计,未成年第一次犯罪的年龄不断降低,7~13岁年龄段就开始第一次犯罪的比例已经提高到未成年犯罪总数的9.8%。有学者以重庆为例,重庆自20世纪90年