要求中宁县市场监督管理局对全县范围内其他小学、中学附近商店乃至全县其他地区商店的“问题食品”进行调查,则属于社会综合治理检察建议。以全县范围的食品安全监管监督代替部分区域的食品安全监管监督,发出公益诉讼检察建议,在监督范围上是不严谨的,并可能引发后续的法律问题。比如说,如果中宁县市场监督管理局不按照检察建议的要求进行食品安全监管,中宁县人民检察院提起诉讼,因没有详实的证据,法院很难支持中宁县人民检察院超出部分区域食品安全监管监督之外的诉讼请求。类似不区分公益诉讼检察建议和社会综合治理检察建议的案件还有很多,例如福建省闽侯县食用油虚假非转基因标识公益诉讼案等。我们认为,不区分公益诉讼检察建议和社会综合治理检察建议,表面看上去是检察机关以好心促使相关行政机关开展大范围的行政监管,并力促相关行政机关开展专项整治和专项治理活动,实现良好的社会效果。实际上是对行政公益诉讼监督范围研究不够,隐含着模糊行政公益诉讼目的是监督相关行政机关依法行政的风险。
结语
行政机关是国家利益和社会公共利益的第一顺位捍卫者。检察机关在行政公益诉讼诉前和诉讼程序中,应当以督促在特定公益保护领域负有监督管理职责的行政机关依法行政为目的,而不是直接追求特定公共利益得到保护的实体结果。以特定公益保护为目的,或将特定公益保护和督促相关行政机关依法行政结合起来开展行政公益诉讼,检察机关不仅无法替代相关行政机关提供良好的“公共物品”,还存在着特定公益保护领域行政监管监督缺位的风险。作为国家的法律监督机关,检察机关是公共利益直接代表的监督主体。以保护特定公共利益为目的开展行政公益诉讼,检察机关将会过于关注直接实现特定公共利益的保护,不仅身份尴尬、思维受限、力所不及,而且模糊检察机关作为国家法律监督者的宪法定位。对检察机关来说,牢牢把握住国家法律监督者的宪法定位,督促在特定公益保护领域负有监督管理职责的行政机关纠正侵害国家利益或社会公共利益的违法行为或不作为,提供良好的“公共物品”,是一个紧迫的重大课题。长远来看,如何在“深化改革”、“建设法治体系”以及“推进国家治理体系和治理能力现代化”中,充分发挥检察职能,丰富法律监督的内涵和外延,不断发展和完善中国特色检察制度,还需要更多的探索和努力。而深入研究行政检察公益诉讼乃至检察公益诉讼理论,便是一个极好的契机和推动力。