“在传统的执法体系中,从查处到执行是一个完整过程,而城管执法享有的执法权是有限的,行政强制权只包括扣留、强制带离现场、扣押、查封、责令停产停业等,凭借这些有限的措施进行大量的现场执法,难免带来执法困境。” 中央民族大学教授熊文钊说,同时,一些地方政府把很多本不属于城管的事项交给了城管,却忽视了城管执法的执法条件和技术手段,忽视了城管和其他职能部门的配合,进而导致一部分事项无法执行。除了“管不了”、“管不好”,“怎么管”也是城管头疼的问题。南京某区城管大队贾副大队长讲述了自己的经历:“有一次拆除违章建筑时,由于一直找不到当事人,根据《南京市容环境管理条例》可以张贴送达的规定,我们把通知书张贴在违章建筑上。在规定的时限内当事人没有自行拆除,我们进行了拆除,结果被告上了法院。最终法院根据民诉法规定的送达方式中没有张贴送达,判我们败诉了。”
这是“借法执法”惹的祸。“我们至今还没有全国性的城市管理综合行政执法的法律法规,城管执法只能依据各种各样的法律法规。”清华大学教授余凌云说,但是,同一违法事实往往有多个相应的法律条款,并且这些法律法规的时间、级别、类型、处罚标准不同,这就导致执法的统一性、准确性不足,执法相对人容易产生异议。更严重的是,“借法执法”会让百姓产生“城管无执法权”的质疑和对城管执法的抵制。