一是统一合法性标准。《监督法》《立法法》《法规规章备案条例》《备案审查工作程序》等规定表明,“合法性”的基本含义是合乎法律性,也就是符合法律规定或与法律不相抵触。制定行政规范性文件的行为,是典型的抽象行政行为。对此,我们可借鉴行政行为合法的“四要素”标准。具体而言,审查机关可以从以下四个方面进行合法性审查,即“是否有法律依据”,“是否与上位法相抵触”,“是否越权”,“是否违反法定程序”。二是区别对待“合理性”标准。鉴于行政规范性文件制定主体的多元性,内容的地方性,我们很难厘定“合理性”的具体内涵,应该发挥审查主体的积极主动性,赋予地方一定的自主权。各地可借鉴行政法上的比例原则,促进行政规范性文件在所保护的公共利益和公民权利之间的平衡。
(三)审查方式设计上的主导
相比西方对抗性型、否决型的审查模式而言,我国备案审查机制实际上是一种“沟通”“协商”为主的共识型纠错模式。它符合党领导下的权力分工机制、文化根基和现实需要。如何凸显“共识型”纠错模式的优越性,需要人大在“沟通”“协商”的全过程中发挥主导作用。
首先,人大在审查启动程序中发挥主导性。审查启动程序包括主动审查和被动审查。在主动审查方面,我国只有人大和行政机关才有主动审查行政规范性文件的权力。行政系统的“自查自纠”,特别是制定机关的“自我清理”,严重依赖于行政权“自律”的假设。在行政机关自我监督乏力的情况下,人大应充分发挥备案审查中的地位优势,联席法院、政府启动对规范性文件的主动审查。如笔者参加了湘潭市人大对《湘潭市城镇职工医疗保险实施办法》《湘潭市重污染天气应急预案》《湘潭市信息通讯基础设施能力提升三年行动计划》等三个规范性文件的联席审查会议。这实际上是人大主动出击,积极行使监督职责的具体体现。在被动审查方面,我国应建立行政相对人启动审查的机制。虽然《监督法》、《法规规章备案条例》等法律法规规定了公民和组织享有对规范性文件的“建议审查权”,但“建议权”和“启动权”是两种不同的权利。“建议”只是表达自己的看法,属于表达自由的范畴,并不必然启动对行政规范性文件审查的程序,有关机关没有必须进行审查的职责。“启动”是一种能产生法律效力的行为,一经启动,有关机关必须按照法定程序作出处理结果。为此,我国应修改《监督法》《法规规章备案条例》等法律法规,赋予行政相对人对规范性文件审查的启动权,明确备案审查机关