党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,对加快转变政府职能作出重要部署,为全面加强政府建设、完善国家行政体系指明了方向、提供了行动指南。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习领会加快转变政府职能的重大意义,认真落实加快转变政府职能的目标任务,为开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供重要保障。
一、加快转变政府职能,建设职责明确、依法行政的政府治理体系
转变政府职能是深化行政体制改革的核心。改革开放特别是党的十八大以来,政府职能深刻转变、持续优化,对解放和发展生产力、促进经济持续健康发展、增进社会公平正义,发挥了重要作用。面对新时代新使命,必须加快转变政府职能,建设职责明确、依法行政的政府治理体系。
(一)紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化加快转变政府职能。政府是国家治理的主体之一。推进国家治理体系和治理能力现代化,必须优化政府组织结构,使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。这就要求加快转变政府职能,优化政府职责体系,理顺部门职责关系,不断完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能,坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象,全面提高政府效能,助推国家治理体系和治理能力现代化。
(二)紧紧围绕构建高水平社会主义市场经济体制加快转变政府职能。构建高水平社会主义市场经济体制,核心是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。这就要求抓住加快转变政府职能这个关键,将有效市场和有为政府更好结合起来,更加尊重市场经济一般规律,最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预,大力保护和激发市场主体活力;同时要继续创新和完善宏观调控,有效弥补市场失灵,着力推动形成新发展格局,努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。
(三)紧紧围绕建设人民满意的服务型政府加快转变政府职能。为人民服务是我们党的根本宗旨,也是各级政府的根本宗旨。当前,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民对美好生活有更多新期待。这就要求把加快转变政府职能放在更突出位置,坚持以人民为中心的发展思想,不断优化政府服务,创造良好发展环境,抓住人民最关心最直接最现实的利益问题,大力保障和改善民生,促进社会公平正义,让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。
(四)紧紧围绕深入推进依法行政加快转变政府职能。各级政府作为国家权力机关的执行机关,承担着实施法律法规的重要职责,必须坚持依法行政,推进法治政府建设,让权力在阳光下运行。这就要求加快转变政府职能,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推进各级政府事权规范化、法律化,强化对行政权力的制约和监督,进一步提高政府工作人员依法行政能力,做到法定职责必须为、法无授权不可为,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,确保政府各项工作在法治轨道上全面推进。
二、深化简政放权、放管结合、优化服务改革,持续优化市场化法治化国际化营商环境
简政放权、放管结合、优化服务改革作为推动政府职能转变的“牛鼻子”,是一场从理念到体制的深刻变革,要始终坚持目标导向、问题导向,拿出更大的勇气、更多的举措破除深层次体制机制障碍,以简政放权更大激发市场活力和社会创造力,以放管结合切实维护公平竞争市场秩序,以优化服务为市场主体和群众办事增添便利,加快建设国际一流营商环境。
(一)全面实行政府权责清单制度。在政府部门“三定”规定基础上,编制和公布权责清单,进一步明确政府职能边界,是促进政府部门更好履职尽责的重要举措。要以推进国家机构职能优化协同高效为着力点,加快编制国务院部门权责清单,完善省市县三级政府部门权责清单。系统梳理国务院部门权责,逐项明确行使主体、权责名称、设定依据、履责方式等内容,确保真实、准确、完整。规范各级政府部门权责事项,逐项制定完善办事指南和运行流程图,明确每个环节的承办主体、办理标准、办理时限、监督方式等,提高行政职权运行的规范化水平。权责清单要向社会公布,并根据法律法规立改废释情况、机构和职能调整情况等,及时动态调整,不断完善国家机构职能体系。
(二)持续优化市场化法治化国际化营商环境。营商环境是企业生存发展的土壤。近年来我国营商环境明显改善,受到国内外广泛关注和普遍赞誉。随着我国迈入新发展阶段,要进一步通过深化改革优化营商环境,聚焦市场主体关切,加快关键环节和重要领域改革步伐,激发市场主体发展活力。坚持市场化改革方向,进一步放宽市场准入,全面实施市场准入负面清单制度,降低就业创业门槛,简化企业生产经营审批和条件,提升投资建设便利度。完善各类市场主体公平竞争的法治环境,保证民法典有效实施,全面贯彻《优化营商环境条例》,坚持一视同仁对待在中国注册的企业,依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权,加强知识产权保护,强化政务失信责任追究,构建亲清政商关系。对标国际一流标准改善营商环境,加强与国际通行经贸规则对接,推动规则、规制、管理、标准等制度型开放,健全外商投资促进、保护和服务体系,推动贸易和投资自由化便利化,以开放促改革、促发展、促创新。
(三)实施涉企经营许可事项清单管理。党的十八大以来,通过持续深化行政审批制度改革,国务院部门行政许可事项已削减47%,有效降低了投资、贸易、创业创新等领域制度性交易成本。目前,中央层面设定的行政许可还有1200多项,地方层面也还有不少许可事项,对这些事项要逐一深入分析论证,分类推进改革。继续大力清理简并多部门、多层级实施的重复审批,坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,避免多头管理,严防变相审批。继续系统梳理对微观经济活动的不必要干预和可以由前置审批转为事中事后监管的许可事项,该取消的全部取消。对涉企经营许可事项实行“证照分离”改革,大力推进“照后减证”、审批改备案和告知承诺制。将保留的涉企经营许可事项全部纳入清单管理,逐项列明事项名称、设定依据、审批部门等内容,清单要定期调整更新并向社会公布,清单之外不得违规限制企业进入相关领域或行业,进一步扩大企业经营自主权。
(四)加强事中事后监管。只有管得好,才能放得开,简政放权的同时,事中事后监管必须跟得上、管到位。要始终坚持放管结合、放管并重,把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来,进一步改变重审批轻监管、“以批代管”等行政管理方式,夯实监管责任,提升监管效能,确保放而不乱、管而有序。加快完善全过程、全链条监管体系,使监管覆盖生产流通消费各个环节,事中监管要做到动态监测、及时预警,有效防范和化解风险;事后监管要做到可追溯、核查、纠正和惩处违法违规行为,并在此基础上推动完善相关监管规则标准。创新监管方式,全面推进“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”,加快社会信用体系建设,运用区块链、大数据等新技术提升智慧监管水平,对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊重点领域实行严格监管,严守质量和安全底线。建立健全惩罚性赔偿和巨额罚款等制度,增强监管威慑力,对守法者“无事不扰”、对违法者“利剑高悬”。
(五)对新产业新业态实行包容审慎监管。近年来,通过深入实施创新驱动发展战略,新产业新业态蓬勃兴起。据统计,2019年新产业新业态新商业模式增加值占国内生产总值的比重达16.3%。新冠肺炎疫情发生后,应对疫情催生并推动了许多新产业新业态快速发展。对新产业新业态应当坚持包容审慎监管原则,既鼓励创新、为新产业新业态成长留足空间,不断培育壮大新动能,又切实保障安全、不能放任不管,引导新产业新业态规范健康发展。要加强对新生事物发展规律研究,创新监管标准和模式,防止简单套用老办法,不搞“一刀切”。对看得准、有发展前景的,支持鼓励其拓展应用场景。对一时看不准的,设置一定“观察期”,对出现的问题及时引导或处置。对潜在风险大、可能造成严重不良后果的,严格实施监管。对非法经营的,依法予以查处。同时,及时总结经验,将实践证明行之有效的监管措施常态化,健全长效监管机制。
三、健全重大政策事前评估和事后评价制度,提高决策科学化、民主化、法治化水平
转变政府职能,必须着眼于不断提升行政决策质量。要完善重大行政决策程序制度,健全重大政策事前评估和事后评价制度,充分听取各方面意见,防控决策风险,不断提高决策科学化、民主化、法治化水平。
(一)健全重大政策事前评估和事后评价制度。确保政府全面正确履行职能,不断提高决策水平,必须健全重大政策事前评估和事后评价制度,并使其规范化、标准化。重大政策出台前,要履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等决策法定程序,充分论证政策的必要性、可行性、科学性等内容,科学审慎研判政策预期效果和各方面反应,确保政策符合中央决策部署,财政可承受并长期可持续,从源头上把控政策方向,防止决策的随意性。政策实施中,要密切跟踪监测实施情况,及时了解政策实施效果和产生的影响,深入分析出现的新情况和新问题,有针对性地调整完善相关政策,确保其取得预期成效。政策执行完成后,要将政策设定的目标和实际取得效果进行对照分析,总结经验和不足,并将评价结果作为今后制定相关政策的重要依据和参考。提高重大政策事前评估和事后评价的质量,要将定量和定性分析相结合,能量化的尽可能量化,避免为评而评,把评估评价工作做深做细做实。
(二)畅通参与政策制定的渠道。保障人民群众通过多种途径和形式参与决策,是转变政府职能的内在要求,有利于使政策制定及时准确反映经济社会发展需要和人民意愿。制定事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大政策,要采取座谈会、听证会、公开征求社会意见、民意调查等多种方式广泛听取意见建议,涉及特定群体利益的政策,还要与相关人民团体、社会组织以及群众代表沟通协商。制定与市场主体生产经营密切相关的政策文件,要主动了解市场主体所急所需所盼,完善常态化政企沟通机制,把听取市场主体诉求和意见建议贯穿全过程。完善意见研究采纳反馈机制,对各方面提出的意见认真分析研究,吸收采纳合理意见,并以适当方式反馈说明。以畅通的政策制定参与渠道,切实保障市场主体和群众在政策制定中的知情权、参与权、表达权和监督权,提升政策的针对性和有效性,提高政府执行力和公信力。
四、推进政务服务标准化、规范化、便利化,深化政务公开
转变政府职能的成效,最终要通过政府服务能力和水平的提升来体现。要进一步创新行政管理和服务方式,推进政务服务标准化、规范化、便利化,深化政务公开,深化行业协会、商会和中介机构改革,努力为市场主体和群众营造良好创业办事环境。
(一)推进政务服务标准化、规范化、便利化。要围绕提供更加优质高效的政务服务,不断提高政府工作效率和服务水平,为人民群众带来更好的政务服务体验。加快推进政务服务标准统一,编制公开政务服务事项标准化工作流程,推动同一事项名称、编码、依据、类型等要素在国家、省、市、县“四级四同”,实现同一事项无差别受理、同标准办理。促进政务服务规范运作,规范行政审批行为,优化各级政务服务大厅窗口布局和服务,梳理和再造政务服务流程,全面实施政务服务“好差评”制度,让市场主体和群众来评判政务服务绩效。提升政务服务便利化水平,加快推进高频政务服务事项跨省通办,加强跨地区、跨部门、跨层级业务协同和信息共享,推动更多政务服务事项“一件事一次办”、“网上办”、“掌上办”、“自助办”,继续提升“一站式”便民服务点等线下服务功能,着力解决市场主体和群众办事“多地跑、折返跑”问题,降低社会运行成本。
(二)深化政务公开。政务公开是推动政府职能转变、使政府管理服务更加透明规范的有效手段。党的十八大以来,政务公开工作取得新成效,政务公开的广度深度稳步拓展、制度体系日趋完备、功能作用不断增强。要坚持以公开为常态、不公开为例外,以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程,全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开,以公开促落实、促规范、促服务。稳步推进统一政府信息公开平台建设,加强行政法规、规章、规范性文件等重点政务信息公开,便于公众查询获取,促进制度有效执行。加快构建公共企事业单位信息公开制度体系,重点推进教育、卫生健康、公用事业等民生领域信息公开。全面推进基层政务公开标准化规范化,健全基层政务公开标准体系,推进基层办事服务公开透明。加强和改进政策发布解读回应工作,更加注重对政策背景、出台目的、重要举措等方面的实质性解读,强化政务舆情回应,确保在应对重大突发事件及社会热点事件时不失声、不缺位。
(三)深化行业协会、商会和中介机构改革。行业协会、商会和中介机构是政府与市场、社会之间的重要桥梁纽带。要按照加快转变政府职能的要求,进一步厘清政府与行业协会、商会的边界,全面推进行业协会、商会与行政机关脱钩改革,切断利益链条,鼓励行业协会、商会参与制定修订相关标准和政策文件,推动行业企业自律,维护行业企业合法权益,促进行业协会、商会自主运行、有序竞争、优化发展,使其真正成为依法自治的现代社会组织。依法整治“红顶中介”,放宽中介机构准入,破除服务垄断,规范收费行为,完善中介服务执业规则和管理制度,加快建立公开透明的中介服务市场。通过更好发挥行业协会、商会和中介机构作用,更大便利投资兴业、助力创业创新。