国土是生态文明建设的空间载体。建立国土空间规划体系并监督实施,是落实中央新发展理念、实现可持续发展的重要保障。近期自然资源部办公厅印发的《关于加强国土空间规划监督管理的通知》(以下简称《通知》),从五个方面对国土空间规划工作提出了重要要求和根本遵循。上海是最早开展“多规合一”国土空间规划实践的城市之一。我们理解,要落实国土空间规划监督管理重大责任,就要始终坚持高质量发展要求,以新体系建立为契机创新国土空间规划资源管理逻辑,以“多规合一”规划体系保障一张蓝图干到底,以“空间用途管制制度”和“审批制度”双改革再造规划许可管理模式,以“规划资源全生命周期管理”创新统筹规划-建设-管理三大环节,努力提升国土空间规划实践和治理水平。
一、以“多规合一”规划体系规范规划编制审批
《通知》要求“严格按照中央精神,依法依规编制和审批各类国土空间规划”。国土空间规划作为指导各项开发保护行为的“多规合一”政策工具,是国家和地方战略实施的重要支撑,其内涵十分丰富。早在2008年,上海即以规划、土地机构整合为契机,开展了基础底图、用地分类、编制标准、管控口径等技术层面的“两规合一”;2013年起,上海又以新一轮城市总体规划(“上海2035”)编制为载体,同步实施“五量调控”土地新政,将土地政策与规划编制实施互动,进一步促进“规土深度融合”;2018年至今,在国家机构改革和“上海2035”总规批复“双契机”下,上海统筹生态、交通、住房、农业、市政、公服、防灾等专项规划,已基本实现全市各类规划在国土空间保护开发上的“多规合一”。
我们认为,明确国土空间规划体系不仅是为了规划编制阶段的“多规合一”,更是后续各方、各层次主体实施规划许可、建设、管理的统一蓝图。2019年,中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,指出“国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据”“坚持先规划、后实施,不得违反规划进行各类开发建设活动”。上海在贯彻落实中进一步明确提出“坚持党管规划,强化规划权威”。上海市委、市政府高度重视,要求“进一步统筹衔接国民经济和社会发展规划,把研究上海市‘十四五’规划放在深入实施‘上海2035’总体规划之中”。2020年底,上海计划全面完成全市各级国土空间总体规划,形成国土空间开发保护“一张图”。可以说,上海将在“多规合一”国土空间规划体系引领下,开展后续国土空间用途管制、规划许可和审批制度改革,在传统空间维度统一基础上进一步强调时间维度上的统一运行规则,为下一阶段多规实施融合、管理提质增效提供自上而下的空间基础。
二、以“双制度”改革再造规划许可管理模式
以“空间用途管制制度”和“审批制度”双改革再造规划许可管理新模式。用途管制是空间治理的基本规则,审批制度改革是提升空间治理效率的重要途径。《通知》要求“切实把‘多规合一’改革精神落到实处,绝不能身子进了新时代,思想还停留在过去”。因此,上海在建立统一的国土空间规划体系后,又开展了刀刃向内的一系列制度改革,在国土空间规划后续建设实施阶段,将原本分属规划、土地等不同领域的用途管制和许可审批事项梳理整合和流程再造,更好确保规划的“一张蓝图”。
一是立足精细化管理需求建立全域用途管制制度。按照“以国土空间规划为依据分区分类实施用途管制”要求,以全域国土空间与全要素自然资源为管制对象,以审批、核准、备案、监测监管等为管制手段,形成全域、全要素、全过程用途管制实施细则,作为精细化空间治理的基本规则。在城市开发边界内、外,统一实行“详细规划+规划土地许可+地类变更”的管制方式。在城市开发边界外,还可以实行“约束指标+分区准入+地类管理”的管制方式,综合考虑项目类型、用地规模、建筑高度、环保要求等要素,制定空间准入清单,提高管理弹性。目前,上海市规划资源局正会同市发改、住建、生态、农林等有关部门牵头制定全口径空间用途管制规则,指导督促各区、乡镇政府共同落实用途管制要求。
二是立足流程再造开展审批制度改革。结合机构改革和工程建设项目审批制度改革,整合精简审批事项和审批流程,以“多规合一”空间用途管制制度为基础,以“多测合一”的统一地理测绘数据为支撑,以“多审合一”、“多证合一”、“多验合一”为导向,针对规划资源28项审批事项,开展了“刀刃向内”的业务流程再造,提高审批效率。通过管理逻辑重新梳理,将规划资源部门各类审批事项整合进“空间准入条件”、“用途管制许可”和“竣工验收”三大阶段。空间准入条件阶段,将规划选址与用地预审合并为“规划土地意见书”一个审批事项,一次性征询相关管理部门的建设条件和管理意见,向建设单位明确项目空间准入条件。凭“建设项目规划土地意见书”批准文件办理土地征收、储备、转用、供地以及房屋征收等相关工作。用途管制许可阶段将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并,自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证。下一步继续探索将建设用地规划许可证、建设用地批准书、建设工程规划许可证(含建设工程设计方案)合并为国土空间用途管制许可证。竣工验收阶段将规划竣工验收、土地核验合并为规划资源竣工验收事项。该阶段是对前期规划许可内容进行全面验收,通过项目对国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行全面核查和评估反馈,实现国土空间规划许可闭环管理。
三、以机制创新构建规划资源全周期管理平台
《通知》要求各地加快建立完善国土空间基础信息平台,实行规划全周期管理。这方面,上海充分利用机构整合先发优势,已初步建立了规划资源全周期管理平台,并向各方规划实施主体开放,进一步统筹规划、建设、管理三大环节,真正让自然资源主管部门的规划成为“全市的规划”,让规划实施成为城市发展运行的系统行为,提高城市工作系统性。
一是建立总规实施监测和城市体检评估机制。构建一套“可动态跟踪、可持续维护、可国际对标”、符合上海发展特色的规划实施监测、评估、维护机制。根据实时监测规划指标变化情况,编制年度实施监测报告;每三年或每五年对规划实施情况开展评估,编制评估报告;以五年为期限制定近期建设规划,衔接国民经济和社会发展规划,为市委、市政府推进总规实施的各项决策部署工作提供服务和支撑。
二是不断完善国土空间信息平台。强调规划管理行为全过程可回溯、可查询,上海正全力打造“大规划”、“大土地”、“大项目”、“大地质”、“大登记”、“大测调”、“大OA”及“大监督”八个信息模块,作为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督的依据支撑,探索用数据说话、用数据管理、用数据决策,全面减少人工干预的可能。如“大规划”模块围绕“多规合一”,整合总规、单元、专项、控规、村规等各层次规划数据,对空间规划数据标准进行梳理,规范了423个图层,2496个属性字段的数据标准,更好地实现上、下位规划的有序延递;“大土地”模块围绕“从资源到资产”,构建“国土空间保护修复-开发利用-资产管理”的全生命周期管理体系。其中已率先在产业用地领域,叠加地块规划、储备、供应、绩效等数据信息,形成产业用地全生命周期数据流,对全市规划资源、产业经济、环境保护部门和全市产业园区开放,为市、区政府和各部门决策监管提供统一平台。
三是建立国土空间实施监管和考核机制。构建国土空间规划实施“互联网+监管”体系,联合上海城市运行管理系统,运用卫星遥感技术等信息化手段,加强动态监督预警,及时发现国土空间资源过度开发、粗放利用和突破规划控制要求的行为并进行预警;加强国土空间规划实施的考核,考核结果作为对各级党委、政府及其部门绩效考核的重要内容;强化监督和责任追究制度,国土空间规划实施坚持党政同责,对违反国土空间规划的各类行为,立案查处并依法依规追究责任。
今后,上海将进一步以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻落实自然资源部“两统一”职责各项部署,以国土空间规划体系为基础、全面建立落实符合中央要求、同时兼顾地方特点的国土空间开发保护制度,以“改革开放排头兵、创新发展先行者”为己任,为超大城市国土空间规划体系建设和监督实施管理提供上海经验。(上海市规划和自然资源局局长 徐毅松)