·直接提供:指由政府直接履行职能,动用财政资金,通过政府机构及其工作人员向社会提供物品和服务。直接提供可减少讨论、谈判的成本,无需反复讨价还价。其缺点表现为,注重程序规则,缺乏灵活性,官僚机构缺乏竞争,无足够的成本意识,容易造成浪费,政治干预、职能交叉也会物品和服务提供的效率。
iii.混合型工具
混合型兼有自愿型工具和强制型工具的特征,政府介入私人部门的决策过程,同时又允许其拥有最终决定权。根据政府对私人部门的介入程度,可进一步分为四种形式——
·信息发布与劝诫:信息发布是一种温和的工具,通过传递信息,希望个人和组织遵照政府的信息或建议作出选择。劝诫即说服教育,希望个人或组织按照政府的意愿改变自身行为。信息发布意在提供信息,而劝诫希望改变目标群体的偏好或行动。而政府在后者的介入程度要高一些。其容易实施,资源消耗少,但在面临危机需要采取紧急措施时,就显得过于软弱,无法遏制情况恶化。
·补贴:在政府主导下,由政府向个人、公司或组织提供某种形式的财产转移。其形式包括捐赠、税收激励、凭单等。其中,捐赠即提供资金援助,通常提供给生产者;税收激励实行税收减免,结果是政府放弃了部分税收收入;凭单是标有货币面额的纸质凭证,由政府提供给消费者,消费者凭票证购买相应的物品或服务。补贴易于实施,手段灵活,有利于激励创新,实施成本低。但其需要财政资金,确定补贴额度的信息搜寻成本高,补贴发挥作用也存在一定滞后性,不适用于危机处理。
·产权拍卖:产权拍卖是在本来没有市场的领域建立起市场,让价格机制发挥作用。拍卖的资源包括水资源、矿产、建筑、牧场、渔场等,潜在购买者可以出价,价高者得产权。目前,很多国家通过拍卖方式控制污染物排放(碳排放交易)。产权拍卖引入市场机制,比较容易实施,可形成新的政府收入来源,缺点是:可能助长投机行为,那些不能购买产权的人常常因别无选择而采取不合法行为。同时,因其根据支付能力来配置资源,真正需要者可能得不到支持。
·税收和使用者付费:税收是政府获取财政收入的主要手段,也可以作为一种政策工具,引导政府期望的行为,限制不期望的行为。使用者付费是政策管制和私人市场两种政策工具的结合体,政府不限制某一物品/服务的使用,但会设定收费标准,运用市场机制来调节消费(排污费、交通拥堵费等)。
3.政策工具的选择
(1)经济学路径
i.简介
·从经济学的路径,政策工具的选择可看作政策目标与特定工具之间的技术性配对。
·不同经济学派对政策工具的偏好不同。新古典经济学偏好自愿型工具,主张只有在提供公共物品时才能使用强制型和混合型工具,认为过多的使用强制型工具会扭曲市场功能。福利经济学派对国家干预更为宽容,偏好运用强制型工具和混合型工具来纠正市场失灵。
ii.基本流程
经济学的视角主张首先评估各种可用的政策工具的影响,估算其相对的成本-收益,然后再选择更为有效的政策工具。
政策工具的设计和选择流程包括以下环节——
·识别可用政策工具:强制型/自愿型/混合型
·利益相关者分析:谁受到影响?如何回应?
·成本-收益分析:既有对投入和产出进行估值,也有对投入和效果进行分析,包括对政治形势的评估。
·做出工具选择:从备选方案中选取最有工具,但需注意,经济上最优未必政治上可行。在实际中,政策工具的选择与政治相关,与决策者偏好相关。
(2)政治学路径
i.简介
在政治学家看来,各种政策工具之间存在可替代性,应将研究焦点放在各种政治力量上,其博弈的格局决定了政策工具的选择。
ii.不同观点
·布鲁斯·多尔恩:在自由民主的社会,政府倾向于使用强制性较小的政策工具,除非受到某种力量的推动。
政策工具使用的一个典型模式是,政府开始采取最低限度的行动(劝诫),如不起作用,就会缓慢地转向直接提供。
这一推论与经验证据不相符,政策工具的强制性不存在由小到大演化趋势——一些公共企业由于效率低下,政府采取产权拍卖手段,引入市场机制,去除了强制性。
·胡德:政策工具的选择并非是技术性操作,而是“信仰和政治上的事物”,随着时间发展不断变化,本质上具有偶然性。
但政策工具选择的驱动过程中,还是存在可以确认的力量,选择取决于资源约束、政治压力、法律约束、目标群体状况,以及从过去工具的失败中得到的教训。
如果受影响的目标群体规模庞大且组织良好,政府会趋向于使用被动(自愿),而非主动(强制)的工具;如果政府想要重新分配资源,就会使用强制型工具。
技术进步也会影响政策工具的选择,弱化旧工具,开发出新的政策工具。
·林德、彼得斯:整合多种政策工具选择的概念,提出影响政策工具选择的五个因素:①政策工具的特征。包括所需投入资源的密集度、目标导向的准确性、潜在的政治风险情况等。 ②国家的治理风格、政治文化及社会分裂程度。③ 执行机构的组织文化及与其他机构的关系。④ 政策问题所处的环境、时机及行动主体的范围。 ⑤决策者的专业背景、认知和主观偏好。
(3)综合路径
豪利特、拉米什将经济学路径和政治学路径综合起来,提出一种类型学的分析框架。他们根据国家能力、政策子系统的复杂程度,将政策工具分为四种类型:市场工具、家庭/社区/自愿型工具,强制型工具,混合型工具。
其中,国家能力是指国家影响社会行动者的组织能力,政策子系统的复杂程度是指公共政策过程中面对的行动者的类型、规模和组织性。
·国家能力强的行动领域——市场工具、强制型工具
·国家能力低的行动领域——家庭/社区/自愿型工具、(激励、宣传等)混合型工具
·政策子系统复杂——市场工具、家庭/社区/自愿型工具(涉及的行动主体数量多,利益博弈激烈,运用自愿型工具可以更好协调多方主体及利益关系)
·政策子系统简单——强制型工具、混合型工具(行动主体规模不大,政府介入的信息成本较低)