中华人民共和国成立前,农牧业是中国少数民族地区的主要产业,发展十分缓慢,一些地区仍停留在“刀耕火种”的原始农业生产方式,部分地区铁制农具尚未得到使用,水利设施更是缺少。1949年,少数民族地区平均粮食亩产只有75公斤,全国少数民族地区农业总产值仅31.2亿元。中华人民共和国成立前,少数民族地区几乎没有现代工业。1949年,全国少数民族地区工业总产值仅有5.4亿元。交通、邮电和通讯事业也处在十分落后的状态,运输主要靠兽驮人背,汽车和公路极少,不少地区一封书信要走上一个月甚至更长时间,许多人没有见过汽车和电话,西藏没有一公里公路。
中华人民共和国成立后,国家尽一切努力,促进各民族的共同发展与进步。国家根据民族地区的实际情况,制定和采取了一系列特殊的政策和措施,帮助、扶持民族地区发展经济,并动员和组织汉族发达地区支援民族地区。《中华人民共和国民族区域自治法》中,有十三条规定了上级国家机关帮助民族自治地方发展的义务。国家在制定国民经济和社会发展计划时,有计划、有意识地在少数民族地区安排一些重点工程,调整少数民族地区单一的经济结构,发展多种产业,提高综合经济实力。特别是随着近年来中国改革开放的不断深入发展,国家加大了对少数民族地区的投资力度,加快了少数民族地区对外开放的步伐,使少数民族地区的经济发展呈现新的活力。
加强少数民族地区基础设施建设,促进基础产业发展
从“一五”计划(1953—1957年)开始,国家即在内蒙古、新疆、宁夏等民族地区安排了一批重点建设项目,如内蒙古包头钢铁基地、宁夏的青铜峡水电站、新疆的石油勘探和内蒙古兴安岭林区的开发等。仅在五六十年代,国家就在少数民族地区建设了四川至西藏、青海至西藏、新疆至西藏等公路干线,建设了包头至兰州、兰州至西宁、兰州至乌鲁木齐、贵阳至昆明、成都至昆明、成都至贵阳、长沙至贵阳等通往西北、西南少数民族地区的主要铁路干线。国家先后在少数民族地区建设了一大批大中型工业企业,仅在五个民族自治区和云南、贵州、青海三省少数民族聚居地就建设了1400多家。
国家对少数民族地区的基础设施建设和基础产业发展十分关注,近年来优先在少数民族较为集中的中西部地区安排水利、电力、交通、环境保护和资源开发项目,并实行投资倾斜,引导外资更多地投向中西部地区。1998年,国家增加的财政投资用于中西部地区的占62%,中央财政用于中西部地区固定资产投资增长31.2%,高出东部地区14.9个百分点,创新中国成立以来最高水平。这些政策和措施有力地促进了少数民族地区的经济发展(见表三)。据统计,1998年少数民族自治地方铁路营业里程达1.73万公里,是1952年的4.6倍;公路通车里程达37.41万公里,是1952年的14.4倍;邮路及农村投递总长度113.54万公里,是1952年的8.6倍。
表三:1998年与1952年少数民族自治地方主要工业发展对比
项目1952年1998年
工业总产值(亿元)5.45313.0
生铁产量(万吨)0.90701.73
钢产量(万吨)0.06632.80
原煤产量(万吨)178.017568.6
原油产量(万吨)5.202047.24
发电量(亿千瓦小时)0.81323.1
近年来,在国家的大力帮助下,新疆陆续建成了乌鲁木齐石化总厂、独山子石化总厂乙烯工程等一批技术先进的现代化大中型工业项目和南疆铁路、塔城机场、吐鲁番—乌鲁木齐—大黄山高等级公路等一批大型交通设施。据统计,在1978年至1997年的20年间,新疆建成投产项目5万多个,其中大中型项目64个,形成固定资产1900多亿元。这些投资使新疆的水利、交通、邮电等基础设施环境有了很大改善。新疆现已成为全国第四大产油及加工区,是全国重要的棉、毛纺业基地和毛皮加工基地参见新疆维吾尔自治区人民政府新闻办公室编《中国新疆》,五洲传播出版社1999年版。。
中央政府对西藏的基础设施建设和基础产业发展给予了特殊的支持。1984年,中央组织九省市的人力、物力,用一年多的时间,在西藏援助修建了包括能源、交通、建材、市政建设等43项工程,投资达4.8亿元。1994年,中央政府又决定由中央和全国其他省市无偿援助西藏建设62项工程,总投资超过40亿元,现已有60项竣工。1997年,国家投资20.14亿元的羊卓雍湖抽水蓄能电站竣工、发电。据统计,从五十年代到1998年,中央政府共向西藏投入400多亿元,并调动了大量物资进藏。中央政府和其他省市的援助,极大地改善了西藏的基础设施和基础工业建设,如今西藏已拥有电力、采矿、建材、森工、毛纺、印刷、食品等现代工业。
(一)发展少数民族地区农牧业经济
中华人民共和国成立后,从中央到地方的各级政府积极领导少数民族农牧民开展农田基本建设和草原基本建设,采取各种措施发展农村经济,提高农业生产水平。政府通过无偿发放农具、发放生产资金、减免农牧业税、发放无息或低息贷款等措施,扶持少数民族地区农村经济的发展,取得了显著成就(见表四)。1998年,少数民族自治地方农民人均纯收入达1633.11元,是1980年的21.5倍。
表四:1998年与1952年少数民族自治地方主要农牧业发展对比
项目1952年1998年
农业总产值(亿元)31.23210.5
粮食产量(万吨)1581.507295.43
大牲畜总数(万头)2439.25564.7
八十年代初,中央政府对西藏确定了“土地归户使用、自主经营”和“牲畜归户、私有私养、自主经营”的两个长期不变政策,并对农民实行“免征免税”的优惠政策,从而极大地调动了占西藏人口80%以上的农牧民的生产积极性,农业生产连年丰收。1998年西藏全区粮食总产量达85万吨,比1959年增长4.6倍。为进一步改善西藏农牧业生产条件,国家在九十年代投资20多亿元,综合开发治理雅鲁藏布江、拉萨河、年楚河“一江两河”流域的农业基础设施,整个项目计划修建40项工程,项目完成后,受益耕地约占西藏现有耕地面积的45.6%。在国家的支持下,宁夏1989年以来在河套灌区先后完成了第一、二期农业综合开发,开垦荒地4万公顷,改造中低产田10万多公顷,新增粮食生产能力近4亿公斤参见宁夏回族自治区人民政府新闻办公室编《中国宁夏回族自治区》,五洲传播出版社1998年版。。
为帮助民族乡的发展,1993年中国政府制定了《民族乡行政工作条例》,规定上级政府应在财政、金融、税收、基础设施建设等方面采取特殊政策和措施支持民族乡发展经济。在“八五”期间(1991—1995年),政府每年设立1亿元贴息贷款,用于扶持少数民族地区发展乡镇企业。
(二)加大少数民族地区改革开放力度
中国自七十年代末实行改革开放政策以来,少数民族地区同全国其他地区一样,按照建立社会主义市场经济体制的改革目标,实施了农村、国企、财税、金融、投资、外贸、流通、社会保障、住房等方面的一系列改革,经济体制和运行机制发生了根本性的变化,国民经济的市场化和社会化程度明显提高。同时,随着国家全方位、多层次、宽领域对外开放格局的形成,少数民族地区发挥各自的沿海、沿江、沿边特点,积极发展边贸和对外经济技术合作,对外开放进入新的阶段,在全国对外开放总体格局中的地位和作用也日益突出。
七十年代末以来,国家在保留对民族地区的财政补贴并设立发展基金等多项优惠政策的同时,鼓励少数民族地区从本地的实际出发,积极开展外引内联,发展边境贸易,支持少数民族地区通过积极稳妥的改革,推动社会经济结构的调整,增强自我发展能力。
1987年,国家确定,在边疆少数民族地区选择一些条件较好的地方,借鉴国际上设立内陆开发区和边境自由贸易区的做法,加快对外开放步伐。为活跃沿边地区的经济,富裕边民,促进与周边国家的经贸合作,1992年国家决定进一步开放内蒙古自治区的满洲里、二连浩特,吉林省的珲春,新疆维吾尔自治区的伊宁、博乐、塔城,广西壮族自治区的凭祥、东兴等少数民族较为集中的内陆边境城市。1993年,国家选择了呼伦贝尔盟、乌海市、延边朝鲜族自治州、黔东南苗族侗族自治州、临夏回族自治州、格尔木市、伊犁哈萨克自治州等七个民族地区作为改革开放的试点。
八十年代后,广西壮族自治区的北海市被国家列为14个沿海开放城市之一,还有一市五县列为国家沿海经济开放区;乌鲁木齐市、南宁市、昆明市、呼和浩特市、银川市、西宁市、贵阳市等少数民族自治区首府和少数民族较多的省的省会城市被国家列为内陆开放城市;国家还先后批准了桂林市、南宁市、乌鲁木齐市、包头市四个民族地区大中城市建立高新技术产业开发区。
目前,新疆已同世界上70多个国家和地区建立了稳定的经贸关系。1992年至1997年,新疆进出口贸易总额达69.9亿美元,年均增长21.1%。新疆六个开放城市和经济技术开发区、边境经济合作区各方面的建设和招商引资都取得重大成果。新疆已开通15个开放口岸,兰新铁路复线和第二座亚欧大陆桥的贯通,使一个现代化的西北国际大通道初步形成。
广西对外开放以来,外来投资不断增长。“八五”时期(1991—1995年)实际利用外资(含外国政府贷款)32.4亿美元,比“七五”期间(1986—1990年)增长5.6倍。至1997年末,广西累计批准外资项目8505个,合同外资金额137.9亿美元,实际利用外资67.1亿美元。目前,到广西投资的国家和地区已达30多个。
(三)对少数民族地区实行优惠的
财政政策
国家财政从1955年起就设立“民族地区补助费”,1964年又设立“民族地区机动金”,并采取提高民族地区财政预备费的设置比例等优惠财政政策,帮助少数民族地区发展经济和提高人民生活水平。据统计,仅上述三项优惠政策,到1998年国家就对少数民族地区累计补助达168亿元。1980年,中央财政又对五个民族自治区及贵州、云南、青海三个少数民族比较集中的省实行定额补助制度,上述三项优惠政策也计入定额补助中继续予以保留。从1980年到1998年,少数民族自治地区获中央财政定额补助1400多亿元。1980年,国家设立支援经济不发达地区发展资金,其中很大一部分用于少数民族地区。1986年,国家设扶贫贴息贷款和以工代赈资金,其中很大一部分用于少数民族地区。1994年,国家实施“分税制”财政管理体制改革,原有对少数民族地区的补助和专项拨款政策全都保持下来。国家在1995年开始实行的过渡期转移支付办法中,对西藏等五个自治区和云南、贵州、青海以及其他省的少数民族自治州专门增设了政策性转移支付内容,对少数民族地区实行政策性倾斜,政策性转移支付额随国家财力的增长不断增加。1998年,中央对五个民族自治区和少数民族较为集中的贵州、云南、青海省的一般性转移支付额近29亿元,占全国转移支付总额的48%。
(四)鼓励少数民族地区发展贸易,
照顾少数民族用品生产
国家对民族贸易实行优惠政策,扶持其发展,如1963年开始实行利润留成照顾、自有资金照顾和价格补贴照顾的“三项照顾”政策等。