国人能想象北大清华位于某个乡镇吗?
我们之前的研究表明,与人口规模、人均GDP和产业结构等市场化因素相比,剔除固定效应之后,城市的行政级别对当地企业TFP(全要素生产率)水平的解释占70%左右,超过了市场化因素之和。在行政等级体系下,政治地位决定了经济地位,经济地位反过来强化了政治地位。一旦城市的政治地位下降了,经济地位就很难保证。
这方面的典型案例是河北省会。新中国成立后,河北省的省会城市一开始是保定市,之后改为天津市(后来变成直辖市),然后又是保定市,最后确定为石家庄市。保定原来是河北首屈一指的城市,但是伴随政治地位和行政级别的下降,经济地位也相应下降了,并且从此再难赶上新的省会城市石家庄。以2018年为例,河北省内有11个地级市,GDP总量排名第一的是张家口市,第二名是省会石家庄,保定仅仅排列第五,几乎处于倒数地位。
行政导向的城市竞争会带来多个方面的资源错配。第一,既然城市级别决定了资源丰裕,那么各个城市就会为了政治上的“升级”而展开竞争,例如争取成为国家级或者区域“中心城市”,或者争取升格为“较大的市”,这些非生产性的竞争要消耗大量资源。第二,高级别城市会利用政治地位挤压低级别城市的发展空间,造成人为的效率扭曲。例如,一些省份以提高所谓的“城市首位度”为名,将本应给予其它城市的项目和财政资源截留在省会城市,不利于省内城市的公平竞争。第三,抑制了低级别城市的自然生长。按照我们的计算,如果县级市昆山变成地级市,其TFP将提高6%,TFP水平将超过全国90%的地级市。
国内外的经济学家们认识到,中国地区之间的经济竞争是导致中国经济持续几十年高速增长的主要原因之一。如果各个城市能够在政商关系和营商环境方面展开公平竞争,必将进一步优化总体营商环境,从而为持续的高质量增长提供良好的制度环境。因此,我们认为,在城市竞争过程中逐步弱化行政导向,加强市场导向,是实现高质量发展必须破除的藩篱。
我们建议,在短期内,应该明确以市场为基础分配经济资源,即哪里经济效率高,就允许资源往哪里流动,同时兼顾地区公平。