改革开放30年来,特别是在早些年,我们比较多地是在体制外部创造一个改革的增量优势。也就是说,在改革步骤上,计划经济的存量部分先不改,或体制内难改的往后放,而把改革重点放在加快发展包括民营经济在内的非国有经济,在体制外先形成改革势头,为突破传统体制束缚摸索经验,积蓄力量。改革开放到了今天,现在我们还想不动存量部分,还要绕开这个难题,恐怕越来越行不通了。因此,我们要向计划经济核心部分发起攻坚。计划经济的核心部分,我个人认为有两条:一是政府职能;二是垄断行业。那么,转变政府职能很重要的就是要研究如何从过去重点支持经济建设,增加投资、跑项目、攀比GDP,转向怎么完善公共服务体制。
在这个阶段,老百姓的公共参与意识提高了。最近几年,各个方面对我国改革提出了一些反思和批评。如果这些批评是理性的、建设性的,是要推动改革前进的,我觉得的是应该欢迎的。但是,还有一些噪音,是否定、怀疑改革,甚至想使改革停顿、倒退的。我个人认为,这至少是缺乏建设性的。我们要着眼于解决问题。
因此,对于理性、建设性的批评,我们应该认真倾听,从谏如流。包括,怎么样提高改革的参与度,提高改革决策的科学性、透明度,增强改革举措的协调性,以及如何实现改革成果的全民共享等。这样,可以使大家觉得改革是为了给自己带来好处,至少是能够给大多数的人带来好处的。如果我们的改革是透明的、开放的、善于听取各个方面意见的,那么,人民群众就会积极参与改革、参与改革方案的设计、参与改革思路的讨论,他们就会成为改革的拥护者,这对我们新阶段的改革将是一个巨大的推动力量。我想,这对我们探讨基本公共服务均等化问题有重要意义。
二、加快政府职能转变,促进基本公共服务均等化需要深入研究的问题。
第一,基本公共服务均等化应当突出重点。公共服务的涵盖范围很广,现阶段我们要重点解决最基本、最突出的问题,例如,公共资源配置严重不均衡的问题。现阶段基本的公共服务是什么?我认为首先是义务教育和基本医疗卫生服务。长期以来,我们对这两方面的公共服务资源配置严重失衡。比如,我们的教育资源、卫生资源大量投入城市、投入高等教育,而对基础教育和农村基本卫生服务的投入明显不足,导致农村边远贫困落后地区的基础教育出现了严重的危机,基本医疗服务也严重落后。
中西部很多地方还没有普及义务教育。这个偏向如果得不到迅速、有效的扭转,我们就会继续走弯路。因此,在这个时候,我们首先要扭转公共资源配置失衡的偏向,让公共资源更多地向义务教育和基本医疗、特别是边远贫困的地区和社会群体倾斜,使之尽快改变基本公共服务严重不足的状况。
第二,要探讨不同层级的政府职能怎么样迅速转变过来。在提供基本公共服务方面,中央和地方的职能是不一样的。比如,在实现基本公共服务均等化过程中,明确中央政府负责均等什么,这是很现实的问题。我国在研究主体功能区规划时,将国土空间划分为优化开发、限制开发、重点开发、禁止开发四大类功能区。在这里,中央政府应该满足不同地方的基本公共服务要求。比如,在禁止开发和限制开发的地区,需要完善中央政府的财政转移支付制度,建立生态补偿机制等,单靠地方政府往往是无能为力的。所以,基本公共服务均等化,要明确中央和地方各级政府的基本职责分工。
而地方政府的职能也要界定清楚,不宜随意扩大。比如,政府的职能主要有四项:经济调节、社会管理、市场监督和公共服务。经济调节就是指中央政府的宏观经济调控,地方政府没有这个职能。地方政府管理什么?主要是后面三项,即社会管理、市场监督和公共服务。中央政府的宏观经济政策尤其是总量调控政策,其性质就是一刀切。例如中央银行不可能给东、中、西部三个地区制定不同的基础利率。
那么,我们通过什么来平衡不同地区的差异呢?主要应通过相关的区域政策和竞争政策来解决总量调控政策所不能解决的矛盾。区域政策要区别对待,不搞一刀切,这是促进各地经济社会协调发展的基本政策工具,对稳定宏观经济也有重要的作用。所以,实现基本公共服务均等化,要明确中央、地方政府在职能转换当中各自的重点应该放在哪里,这是需要深入探讨的。
第三,我们研究基本公共服务均等化,应该研究怎么样利用好市场机制。提供公共服务的主体通常是政府,特别是基本公共服务的提供,政府应有的责任决不能推卸,决不能弱化,但也决不能排斥市场机制,反而还应善于利用它来增加公共服务的供给,改善公共服务的质量,降低公共服务的成本,提高公共服务的效益。这一点对我国具有针对性的意义。
以日本医疗服务为例。日本的医疗收费全部是政府定价,私人医疗诊所不能自行决定价格。日本的医院不用经济收入多少来衡量服务绩效,而是实行记分制来衡量。在基本医疗和卫生服务的供给上,日本政府是允许私营机构进入的,这就是市场机制。再有,日本的公共医疗机构,他们的医疗服务记分、医疗机械维修和清洁卫生都尽可能包给社会化的专业组织,这也是市场机制。
三、实施国家人口发展战略,优先投资于人的全面发展。
“优先投资于人的全面发展”,是国家人口发展战略的核心理念。它的涵义是,要紧紧抓住人口抚养负担较轻、社会储蓄率较高、人力资源充裕、经济持续快速增长的有利时机,将公共资源优先安排到人力资源开发上。
这一核心理念,是科学发展观在人口发展战略中的具体体现。科学发展观强调以人为本、人文关怀和社会和谐,更加重视发展机制的人文特征、发展内容的整体协调、发展进程的持久永续,以及发展成果的全民共享。