从另一个方面讲,有一些公共政策虽不具有完整的法的外在形式,却含有具备实质性法律特征的规范,常常被视为“软法”或“准法律”,可以独立为一种“政策法”现象予以关注和研究。近些年来,公共政策在行政法学界已经受到一定程度的关注,政策作为行政法的一类渊源和软法之治的手段,其重要意义日益显现。依政策行政、软法之治与依法行政在公共治理中并存,构成法治建设的不同侧面,这将促使法治更加充满活力,更具有持续发展的能力。实践证明,依政策办事与依法办事并不必然对立,完全可以做到两者并行不悖和相辅相成。
其三,从一定意义上讲,法律无法做到完全自给自足,政策在法律体系中具有十分重要的地位,众多法律存有大量政策性条款。“民事活动必须遵守法律,法律没有规定,应当遵守国家政策”(民法通则第六条),“国家把扩大就业放在经济社会发展的突出位置,实施积极的就业政策……多渠道扩大就业”(劳动就业促进法第二条),类似的规定在经济、社会、环境等领域的立法中大量存在。[12]尤其是在新兴的社会法领域,政策性条款更是比比皆是,甚至可以这样说,社会法在某种意义上就是政策法。法律不是一个自给自足的规范体系,如果不能制定和有效地利用政策手段,一部法律就很难发挥效应。在一些教科书里,法律被视为政策实现的工具。实际上,政策亦是法律实施的工具。为更好地执行和适用法律而出台的民事政策、刑事政策、行政法律政策、诉讼政策等,已形成一类相对独立的“法律政策”现象,需要予以重视和探讨。这里需要特别提及司法政策这一术语,因为政治学、公共政策领域的学者通常并不承认司法政策的存在。他们认为我国司法机关的作用更多地体现在政策执行和监督方面,司法机关的判决和裁定是一种非规范性的法律文件,不能构成适用法律的基础,不具有公共政策表现形式的一般特征。即使司法机关行使法律解释权,也仅限于司法工作中具体应用法律的问题,司法解释也不具有公共政策的一般特性。也就是说,在我国公共政策的多种表现形式中,并不存在司法政策这种形式。[12]