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准确把握人民政协在我国政治体制中的地位,是充分发挥人民政协在我国政治生活中作用的关键。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,完善这项制度已被明确为推进我国政治体制改革、发展社会主义民主政治的重要内容,能否准确把握人民政协在我国政治体制中地位的问题,更关系到如何坚持走中国特色社会主义政治发展道路,推进我国社会主义政治制度自我发展和完善的政治体制改革。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出“人民政协是我国政治体制的重要组成部分”。但何谓我国的政治体制,人民政协在我国政治体制中究竟处于什么地位,与我国政治体制的其他部分是何关系,这些问题不是十分清楚,理论界也有不同的理解。因此,有必要对人民政协在我国政治体制中的地位问题进一步加以厘清。
一、新时期以前人民政协在我国政治体制中的地位
政治体制是国家基本政治制度的具体实现形式和运行机制。而人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商基本政治制度的重要政治形式和组织形式。人民政协的成立标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立。因此可以说,人民政协从成立起就是我国政治体制的重要组成部分。但是,人民政协在我国政治体制中的地位不是一成不变的。不同的历史时期人民政协在我国政治体制中曾经有过不同的地位。新时期以前人民政协在我国政治体制中的地位经历了两个发展阶段。
第一阶段,从1949年9月人民政协成立至1954年9月全国人民代表大会召开前。这时的人民政协曾执行人大职权,政协在我国政治体制中的地位表现为,它既是人民民主统一战线的组织形式,又是国家政权的组织形式。
早在新中国成立以前毛泽东就提出,中国新民主主义革命胜利后建立的新中国的国体,是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政,而作为政权组织形式的政体就是人民代表大会。按照中国共产党1948年发布的含有建国大计的“五一”口号的设想,原本是想通过先召开新政治协商会议讨论并召集人民代表大会,再成立民主联合政府。但由于中国革命的迅猛发展,国民党政府的反动统治迅速走向崩溃,已没有条件再等待经过召开普选的人民代表大会成立人民政府;加之当时各民主党派和各方面的代表人士纷纷奔赴解放区,新政协已“具有代表全国人民的性质”。[1]所以,1949年6月毛泽东在新政协筹备会的开幕讲话中便宣布,新的人民政协的任务将不再是讨论召开人民代表大会,而是代行人大职权直接成立人民政府。由此1949年9月中国人民政治协商会议召开后其全体会议便开始代行人大职权,不仅宣布了人民政协的成立,制定通过了《中国人民政治协商会议组织法》;而且制定通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》,决定了新中国的国体和政体,选举了中央人民政府及其领导人,完成了创立新中国的历史使命。在完成协商建国后的四年时间里,人民政协仍继续行使作为国家权力机关的职权,审议通过了一系列法律、法案和重要决定,为巩固新生的人民政权做出了重要贡献。由于这四年人民政协是代行人大职权,因此人民政协作为国家政权组织形式具有过渡性。
第二阶段,从1954年第一届全国人民代表大会召开、第二届政协全国委员会举行,至1966年“文革”动乱政协停止活动前。这时的人民政协已结束代行人大职权,不再是国家政权组织形式,而作为统一战线组织继续存在。但同时,它仍然是我国政治体制的组成部分,在国家政治生活中发挥着重要作用。
关于人大召开后政协在国家政治生活中的地位和作用,在1949年8月新政协的筹备会上周恩来就提出,不是只重形式,只重多数与少数的最后表决,而是注重“事先有协商”,是新中国新民主的一个特点。[2]他还联系人大从政治体制的角度分析了实行政协民主的必要性,指出政协是“各党派统一合作的组织”,而人大“主要的是区域”,所以即使以后人大召开政协不再代行人大职权了,政协作为“参谋机关”、“策划机关”、“建议机关”、“协商机关”仍然需要长期存在,政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用,“国家大政方针仍要经过人民政协进行协商”。[3]