1956年毛泽东在《论十大关系》一文中明确提出,中央的部门可以分成两类。有一类,它们的领导可以一直管到企业,它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督;有一类,它们的任务是提出指导方针,制定工作规划,事情要靠地方办,要由地方去处理。他还特别指出,我们的宪法规定,立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下,按照情况和工作需要,地方可以搞章程、条例、办法,宪法并没有约束。由此形成了世界上独特的中央集权与地方分权相结合的制度,中央集权是“为了建设一个强大的社会主义国家,必须有中央的强有力的统一领导,必须有全国的统一计划和统一纪律”。地方分权是“在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利”。毛泽东的结论是:“我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”不过毛泽东认为,在解决中央和地方、地方和地方的关系问题上,我们的经验还不多,还不成熟,提出每过一个时期就要总结经验,发扬成绩,克服缺点。
从后来的实践来看,两个积极性还可以进一步延伸为“中央为主导、地方为主体”。所谓中央为主导,是指中央对地方的领导、指导和引导;所谓地方为主体,是指地方是中央决策的实施主体,对地方事务负总责。这就构成了中央政府与地方政府激励相容机制:一方面是全国的“大一统”,避免“一盘散沙、四分五裂”,同时“统而不死”;另一方面是地方的“正当独立性”,让地方发挥自主性、积极性、创新性,同时“活而不乱”。
此外,还有中国人民政治协商会议全国委员会制度,中央军事委员会制度,中央司法系统(如最高人民法院、最高人民检察院),等等。
中国为什么不能实行西式民主?这既是一个新问题,也是一个老问题。早在1949年毛泽东就回答了这个问题,他把西方和中国的关系称为“老师和学生”的关系。他说,帝国主义的侵略打破了中国人学西方的迷梦。很奇怪,为什么先生老是侵略学生呢?中国人向西方学得不少,但是行不通,理想总是不能实现。多次奋斗,包括辛亥革命那样全国规模的运动,都失败了。国家的情况一天一天坏,环境迫使人们活不下去。怀疑产生了,增长了,发展了。他还说,西方资产阶级的文明,资产阶级的民主主义,资产阶级共和国的方案,在中国人民的心目中,一齐破了产。一切别的东西都试过了,都失败了。这就是为什么毛泽东所建立的新中国不是资产阶级民主的共和国,而是人民民主的共和国。