作者:广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心,华南理工大学法学院 沈玮玮、龙舒婷
中国共产党(以下简称中共)党内法规制度体系的生成大致历经了以下四个阶段:从建党到建国时期,党规党法意识开始萌发。新中国成立的最初50年间,党规党法开始向体系化方向发展。改革开放后,中共确立了以党章为中心的党规党法建设理念。1990年以后党内法规正式制度化,2012年以来以加强党的全面领导和全面从严治党为目标,党内法规制度建设提速。2014年提出党内法规制度体系建设目标,党内法规制度体系进入“全面决胜期”。
1921年—1949年:从纲领党章到党规党法
1921年召开的中共一大即出台了15条的《中国共产党第一个纲领》,较为粗略地规定了入党条件、入党手续、党的组织、党的纪律等内容。1922年召开的中共二大在此基础上颁行了共6章29条的《中国共产党章程》,增加了党组织、会议制度、党纪、经费等内容,制定了反帝反封建民主革命纲领,为党的发展指明了方向。为适应革命需要,1923年中共三大讨论了与国民党建立统一战线的方案,并严格了入党手续。1925年的四大党章指出了无产阶级政党的独立性和工农联盟的重要性,决定将原党章有5人以上方可组织小组改为有3人以上即可,为党员提供了组织归属。1927年中共五大对党章修改的幅度较大,增加6章54条,涵盖党建等12个方面,并确立民主集中制,成为此后党和国家的行动准则。总之,仿照苏俄经验,加强组织和纪律建设成为党内法规建设的两个重心,但均是以完善党章为根本,尚未有系统建设党内法规的自觉。
1928年中共六大在莫斯科召开,这是唯一一次在国外召开的党代会。六大党章由苏共按照共产国际主导各国共产党制定的《共产党模范章程》起草,增删为15章53条,特别强调“中国共产党为共产国际之一部分”,还增加了关于党的名称、组织系统、全国会议和财政等篇目,达到监控中共的目的。为避免共产国际的盲目指挥,1929年召开的古田会议确立了党对军事的指挥权,强调从思想上建党和政治上建军,为建设中华苏维埃共和国提供了军事保障。1930年前后,党的法规建设主要根据当时对敌地下工作和根据地建设制定,数量较少。但值得肯定的是,1931年5月1日第一部《中央巡视条例》对于加强当时松散的苏维埃体制,统一全党思想武装斗争具有重要意义。
1938年毛泽东同志在中共六届六中(扩大)全会上作《论新阶段》的报告,首次提出“党规”一词:“从中央以至地方的领导机关应制定一种党规,把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后就应不折不扣地实行起来,以统一各级领导机关的行动,并使之成为全党的模范。”(毛泽东:《论新阶段》,载《解放》第57期,1938年11月25日)而此前出台的规范性文件只被称为“党纪”。刘少奇同志当时也指出:“要保证党的团结与统一,除政治上思想上之统一外,条文上亦应规定法律上非团结不可,以避免个别人破坏党的团结与统一,并以此党规与党法去教育同志。”(刘少奇:《刘少奇论党的建设》,中央文献出版社1991年版,第46页)此次会议主要是为了规范党内关系,纠正王明教条主义和投降主义的错误,严防任何分裂和破坏活动。会议首次提出了“马克思主义中国化”,再次强调了中共独立自主地领导革命的重要性,以清除中央六大以来共产国际对中共革命的干预。抗战进入白热化后,党纪逐渐具体化,且升格为党规党法,以加强一元化的集中统一领导、增强党的组织纪律、积极推进党的宣传教育为主要内容。
中共七大直到1945年才召开,当时党章的修改以讨论抗战建国方针为方向,并正式确立了毛泽东思想的指导地位,解决党内的山头主义倾向,可以说是20余年中国革命实践的理论结晶。另外,首次增加总纲,凸显了统一思想,强化一元化领导的地位。毛泽东同志所作的《论联合政府》报告将“放手发动群众,壮大人民力量……建立一个新民主主义的中国”作为党的政治路线,为的是“废止国民党一党专政,建立民主的联合政府”。在随后的国共内战时期,党规党法建设以七大党章为基本主线来统一思想、组织和行动,确保党的纲领文件和路线方针政策得到贯彻执行,夺取最后的胜利。新中国成立前夕,1948年《关于健全党委制》和《关于建立报告制度》,1949年七届二中全会提出的“两个务必”和“六条规定”等皆可视为中共从革命党成为执政党的立法准备。
1949年—1990年:从法律政策到党规党法
1949年2月,中共在《关于废除〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》中指出:“在目前人民的法律还不完备的情况下,……无纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从新民主主义的政策。”这赋予了党规党纪“准法律”的地位,党内法规建设更加重要。在编辑出版《毛泽东选集》时,毛泽东同志将1938年《论新阶段》使用的“党规”改为“党内法规”:“为使党内关系走上正轨,……还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。” 1955年3月,毛泽东同志在新中国成立后的第一次党代会上第二次提及“党内法规”,将“党内法规”同党的决议、报告和政策相提并论,其权威地位并未得到明确。会议还通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》,以党的纪检和监察部门联合督察来确保党内法规的贯彻。
1956年的八大党章是中共成为执政党后的第一部党章,它强调党政分立,为党内法规和国家法律法规的区分提供了依据,且第一次规定国、省、县三级实行党代会常任制,探索执政党建设经验。同时,明确政府机关独立开展工作离不开党的全面领导,20世纪60年代前后颁布“农业六十条”“工业七十条”“手工业三十五条”“商业四十条”等政策和工作条例加以贯彻。而1963年颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例试行草案》和《中国共产党商业企业基层组织工作条例试行草案》则为党内法规政策的推行、组织健全和监督强化的配套规定提供了保障。
1969年的九大党章以阶级斗争取代社会主义建设这一工作重心,并取消了党内民主、集体领导、党员权利义务等核心内容,正式撤销纪检机关,这一巨变一直延续到十大党章。到1977年十一大党章才对此作了修改,恢复了总纲结构、民主集中制、纪检监察制度等,但仍保留了阶级斗争将长期存在等提法,法律虚无主义盛行,党内法规不被重视。1978年12月,邓小平同志在中央工作会议上重申:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”(《邓小平文选》第2卷,人民出版社1983年版,第147页)该讲话初步表达了要构建以党章为根本的党规党法体系,且确立了党规党法是国法的基本保障之地位。根据上述建议,党的十一届三中全会决定健全党规党法,提升了1955年确定的党内法规之地位。并且,中央纪律检查委员会得以恢复,党内纪律监督法规相应出台。1980年通过的《关于党内政治生活的若干准则》起到了拨乱反正的作用,避免了十一大党章指引的方向性错误。
1982年十二大党章则第一次全面论述了改革开放、社会主义初级阶段、中国特色社会主义理论体系,并明确党必须在宪法和法律的范围内活动,较为充分地规定了党的民主集中制,提出“凡属重大问题都要由党的委员会民主讨论,作出决定”“不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上”,为党章的发展确定了基调。1987年党的十三大提出要在党的建设上走出一条依靠改革和制度建设的新路,明确党规党法的核心内容是党的建设,且要以“改革”为核心铺就制度新路。虽然十三大党章仅作小幅修改,但它第一次规定党委讨论决定重大问题需进行表决和差额选举,完善了党内民主制度。当时党的改革重心从基层转移到中央,废除领导干部职务终身制,完善中央政治局工作制度,规范高级领导干部生活待遇,严禁党政机关和干部及其配偶子女经商办企业,严格领导干部出国访问、汽车配备使用管理、公务用餐等,逐步建立健全和平年代关于党风廉政建设法规,党规党法体系因应时代之变,轮廓日渐清晰。
1990年—2012年:健全以党章为根本的党内法规制度体系
1990年7月出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次明确界定了“党内法规”,并规定了名称、适用范围、制定主体和程序等,党内法规正式制度化。《关于党内法规备案工作有关问题的通知》和《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》相继发布,且均早于立法法的出台,这标志着党内法规的规范化进程早于国家立法体系,贯彻坚持党的领导之原则。1991年4月,中央办公厅法规室成立,负责起草、审查、清理党内法规,确保党内法规体系的周密。1992年十四大党章正式确认了“党内法规”的概念和地位,并开始通过健全党的代表大会和选举制度来完善党内民主。1997年党的十五大之后,党内监督法规的发展受到重视,以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》和《中国共产党纪律处分条例(试行)》(2003年去掉“试行”)的出台为典型。
2002年党的十六大要求党的建设要同思想建设、组织建设和作风建设有机结合,并把制度建设贯穿其中。新修的党章增加了依法治国、建设社会主义法治国家,作为党内法规建设新的基本要求。2003年颁行的《中国共产党党内监督条例(试行)》是马克思主义执政党第一部党内监督法规,体现了依规治党的理念。2004年十六届四中全会将制度建设升格,同思想、组织和作风建设并列的党建重要组成部分。为在党内法规层面贯彻人权入宪,表达依宪治党的立场,同年9月颁布的《中国共产党党员权利保障条例》将党章规定的党员8项权利细化为3大类20项。
2006年1月,中央首次提出加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。2007年的十七大党章首次规定了党务公开、各级党代会任期制、党的中央和省区市委员会巡视制。2009年十七届四中全会明确了党内法规体系的根本是党章,核心内容是民主集中制,这使此后的党内法规体系建设道路更加清晰。可以说自2002年到2009年,党中央以前所未有的高密度制定党内干部法规,以确保民主集中制的落实。同时,制定保持共产党员先进性的法规文件,并从设施建设、办公日常等细小环节规范党员行为,让民主集中制有了主体保障。2011年7月中央办公厅法规室更名为法规局,升格为正局级机构,党内法规建设的重视程度加强,其先后起草了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》等3个重要法规文件,为全面推进党内法规体系建设扫清了障碍。
2012年至今:全面从严治党与全面建成党内法规制度体系建设
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将党内法规建设提到新高度,明确了党内法规建设乃事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务。2012年中共党史上的第一次党内法规和规范性文件集中清理工作启动,对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行全面筛查。在1178件中央党内法规和规范性文件中,有322件被废止,369件被宣布失效,二者共占58.7%;继续有效的只有487件,其中42件还需适时修改,这有力维护了党内法规体系的协调统一,便于党内法规的贯彻执行。在此基础上,2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》出台,它提出了在建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系建设目标,这比1991年出台的第一个立法规划《全国人大常委会立法规划(1991年10月—1993年3月)》晚了22年。毕竟党内法规的规模和体量没有国家法规那么大,其涉及的法律关系相对简单。只有当数量积累到一定程度之时,才需认真整理。为了确保规划纲要的实施,2013年还出台了党内“立法法”——《中国共产党党内法规制定条例》。
2014年党的十八届四中全会提出了“形成完善的党内法规体系”的战略任务。于是,2015年党内法规建设大幅提速,主要从深化反腐倡廉制度、坚持全面从严治党两方面着手。例如,推进纪检体制改革,修订廉洁准则和纪律处分条例等,着力解决“四风”问题,制定“八项规定”,从制度细节回归党的优良传统,确实达到“把权力关进制度的笼子”之效果。自2012年以来,共修订颁布了90余部党内法规,囊括了完善组织制度、划出纪律红线、加强监督执纪、着力选贤任能等方面,增强了党依规执政的本领,加强和改善了党对国家政权机关的领导,使依规治党和依法治国相得益彰。
2017年6月印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》对新形势下的党内法规建设进一步作出了统筹部署。同年10月党的十九大召开,强调“必须以党章为根本遵循,把党的政治建设摆在首位”“思想建党和制度治党同向发力”,以坚持和加强党的全面领导和全面从严治党。同时,重申了党的十六大提出的党建格局,把制度建设作为贯穿其中的基线,强调了制度治党、依规治党的意义和作用。