20啦 年第 2期 《中国卫生法制 第 l0卷第 2期 (/~Ag 57期) 试 论 卫 生 行 政 处 罚 的 合 议 制 度 张鑫培 合议制度是我 国司法的基本 制度之一,也是保证体现司 法公正原则的基本保障制度之一。但 《行政处罚法》对合议 制度尚未作 出明确和具 体的规定,仅在第三十八 条第 二款规 定 ”对情节复杂或者重大 违法行 为给予较重的行政处罚,行 政机关的负责人应当集体讨论决定。 卫生部 《卫生行政处罚 程序 》第 二十 五条第一 款则 明确规定: 承办 人在调查终 结 后,应 当对⋯⋯ 进行合议并作好记录,合议应 当根据⋯⋯ 的 规定分另 提 出下列处理意 见 ,但对合议的具体操 作程序 无 明确规定,本文试就这一制度进 行探讨 一 合议制度的涵义及法律意义 卫生行政处罚的台议 制度是指卫生行政机关 或法律法规 授权 的组织根据卫生 行政处罚程序的规定,对卫生行政处罚 案件实行集体审理和评议的制度。 所谓集体是指三人 以上的 集体,所谓审理和评议是指对案件由集体共 同审理后共同进 行评议,并依法提出 JJ生行政处罚的意见 合议制度具有广 泛的适用性和较强的适应性, 除适 用简易程序当场处罚的案 件外,不论是一般案件,还是 重大 .复杂和疑难的案件都应 进行合议。 台议制度 的设立,为行政机关作 出公正的裁决提供 了程 序性保障 行政程序是行政机关在 实箍行政 行为过程中必须 遵守的准则,是规 范行 政行 为,有效箍行管理, 保护相对人 合法权益的法定程序 台议制度作为行政程序 的一部分, 同 样具有上述作用 台议制度有利于对卫生行政处罚案件进行公正、合理的 处珲I避免 了对违法案件的处理 不当和显失公正,能够有效 地避免卫生行政执法^员在卫生行政 处罚 中个人认识的不足 与 偏差,最 太限度 地减少 了卫 生行政执 法人员个 人感情 因 素,也发挥 了制约机制的作用,进一 步完善 了对卫生行政处 罚的内部监督,同时对提高卫生行政 执法机关的办案质量 和 社 会信誉均有重要作用。 二 合议人员的组成 对于台议人员的组成有不 同主张, 目前的法规、规章亦 无明确规定,根据行政处罚公正原则 中职权分立 的要求.笔 者认为案件调查人员不宜参加合议,合议 人员由卫生行政机 ·28 · 关指定的具有一定法 律和专业 知识的部九负责人和 卫生监督 员组成为宜,并指定一人 主持合议,合议人员 的组成人员至 少为三人,总人数必须为单数。根据案件需要,可 以由卫生 行政机关邀请适 当的人参加 如经行政 复议或行政诉讼后需 重新作出行政处罚决定的案件 的合议, 原合议人员都不得参 加,需另行组成台议人员。 三.合议的职 责 根据 《卫生行政处 罚程序 》的规定,合议的职责是对违 法行为的事实.性质 、情节以及社会危害程 度进行合议并作 好记录,根据认定的违法事实,依照有关卫 生法 律、法规和 规 章的规定 提 出处理 意 见。 合议的 结果仅仅是 提出处理 意 见,而不是作出处罚决定,根据 《行政处罚法 》第三十八条 的规定,行政处罚的决定 由行政 机关负责人 审批后作出。 这 不同于^ 民法 院的合议庭, 后者对外是代表 人民法院行使审 判权 四、合议应 遵循 的原则 (一)集体评议原则 合议作为一个提 出对案件处理意见的程序,在评议过程 中必须贯彻集体负责 的原则,对处理意见只能按照合议的统 一意见提 出,组成人员不能各秆其事,这样 才符合设立台义 的意 旨,也 才能正确发 挥 台议 的作 用,保证案 件的处 罚质 量。 在 内部关 系 中必须 贯彻平 等协商 与少数服从 多数 的原 则,合议 的组成人员对案件进行评 议或者就案件审理 中出现 的问题提 出意见有同等的权利 ,应 当充分体现 民主,允许各 抒 巳见。组成人员的意见不一 致时,按照少数服从 多数的原 则,多数人的意见作为合议 的意见。合 泌中的不同意见必须 如实记A合议 记录,合议记录要有全体合议人员的签名。 (= )职权分立原则 在卫生行政处 罚中强调职权分立的原则有重要 意义, 因 为卫 生行政 机关 与人民法 院不 同, 人 民法 院是一个 裁决机 构, 以第三 者的身份 处理争 议案件 .而卫生 行政机 关则不 然,它同时具有调查权、追诉权、听证 权和裁决权,实行职 权分立原则可使行政处罚公正,防止偏 见产 生。职权分立体 现 在合议中即从事案件调查取证的人员 不宜参加合议,否则 维普资讯 http://www.cqvip.com 2002年第 2期 《中国卫生珐制 第 l0卷第 2期 (总第 57期) 现行卫生监督执法中存在问题探讨 刘鹤娟 李建军 《中华 人 民共和 国食 品卫生法》 【以下简称 《食 品 1丁生 法》)颁 布实施 已有五 年多 了。 在这五年 多中,卫生执 法人 员 为 了维护 公 众卫 生 秩 序, 保 障人 民健 康做 出 了很 大 贡 献,付 出 了辛 勤劳动 卫 生执法 人员通 过实施 国家卫生 法 律法规, 对公 民、法人和 其它组 织执行 卫生法规 的情况 进 行督促检 查,对 违反卫生 法规 的行为进 行处理, 强制和 规 范社 会卫 生行为 ,最大 限度地减 少和控 制危害健 康的环 境 和行 为, 从而达 到 了增进 健康 的 目的 但在具体 的卫生执 法过程 中,感觉 现行 的卫 生监督 体制及卫 生执法 存在一 些 不利 于认真 实施 《食品卫 生法 的因素 ,具 体体 现在 以下 几个方 面: 一 、卫生监督体制政事不分 卫生行政执法,是 国家管理卫生事务的重要 形式,是社 会主义法制的重要组成部分,一面代表国家行使 卫生事务管 理权 ,更 重要的 是在管理权 的行使 中,是 以专 业性、 技术 性.规范性予以体 现,在保障人 民健康、 维护 社会稳定和促 进国民经 济发展方面发挥重要 作用 由于 现行 的财政卫生投 人呈逐年下降的趋势,经费缺口大,卫生监督部门不得不将 工作的重点放在 创收 上,以减少政府财政的压力, 作为经 费不足的补偿, 因此卫生执法人员,既要代表 国家行使卫生 管理 权, 又要依赖权力捕 创收 这种客观存在的现 象, 必 然导致执法部 门与相对人的关系激化,影 响执法形象、力度 及公正性。 着重 以他 自己所认定 的证据为基础来判断,而 忽视当事人提 出的证据和申辩,这样对相对人是不公正 的.要使案件得到 公正的处理,必须要使合议人员处于超然 的地位,不受行政 领导 的干预,也不受案件谓查人员的干预 (三 )回避原 则 台议人员不得参加与自己有利害关系的案件的合议,所 谓利 害关 系是指台议人员当事人的近亲属,或 者虽不近亲属 但与本案有其它关系,足以影响案件公正处理 的,有上述情 况时合议』、员应 自行回避。合议的回避是一种 自行回避,因 二、机构设置重复 在执 法的行政机关 中,既有市卫生局,又有 区卫生局, 行使 的职权是一样的 但隶属的关 系不同,市卫生局隶属市 政府, 区卫生局隶属 区政 府 没有 财政、人事 的上下级的制 约关 系, 只是业务指导关 系 这样 就出现 了矛盾.上面提到 的由于经 费不足,在现行 的卫生监 督管理 中,往往采取绩效 挂 钩. 这就导 致卫生执 法人员 即要监督执 法.又 要服务 收 费。在具体工作 中就形成 了争地盘、抢单位,只顾 收钱 ,不 顾执法,不管符合不符合卫生要求,一律收费发证,更有甚 者,互相没收对 方发放 的卫生许可证 车市的一家餐馆 ,市 级与 区级监督机构都想争得监督权 【根本在于收费J, 餐馆 老板处于无奈, 市级、 区级 的卫生许可证各办 丁一 个, 谁来 检查,亮谁家的证 ,致使非常严肃 的法律变成 了儿戏,在群 众中造成 了极 坏的影响 在采样检验方面,由于互相不承认 对方 的检验 结果,重 复采样 收 费, 绐企业造 成 了很 大的负 担 三、监督文书繁复 卫生监督 文书是指卫生行政机关或 由法律授权 的卫生防 疫机构,在监督执 法过程 中,针对特定的管理相对人和事依 法制作的具有法律效力或法律意义的公 用文书。在法律 日益 健全的今天,使 用规 范的卫生监督文书,有利于卫 生行政执 法工作的开展。但 在实际工作 中,例如我们对一个 饭店的操 为合议是卫生行政机关实行的一种 内部 程序, 目前 的法规规 章未规定合议人员 的组成需要告知,一 般情况下相耐人 不可 能知道合议人 员的组成 回避是公正原则的内在要求.对于 执法机关取信于 民,维护法律尊严有重要意义 【口J保密原则 合议人员 不得泄露案件承办人或其他合议人员 与行政处 罚相关的内容, 以保护案件承办人和合议』、员的权益。对 于 涉及商业秘密和个人臆私的案件应予以保 疆 (作者单位:浙江省上虞市卫生监督所 3123~) ·29 - 维普资讯 http://www.cqvip.com