三、社会中介组织的基本类别 (一)行业协会类社会中介组织。 行业协会是联结和沟通政 府与企业的社会中介组织,是自律 性的行业管理组织。它具有为企业提供服务,自我管理、协调、 监督和维护行业合法利益,协助政府部门加强行业管理等职能。 目前,我国的行业协会种类较多。其中综合类行业协会有企业管 理协会、工商业联合会等。专业类的有消费者协会、贸易促进委 员会等。由各产业部门设立的有机电协会、纺织总会、轻工总会、 石油协会等。此外,各省、市、自治区及乡镇地方还存在各种地 方性行业协会、跨省市的区域性行业协会。 (二)代理服务类社会中介组织。 代理服务类社会中介组织主 要是指为各市场交易活动和其他 经济活动提供服务的经纪人及其相关组织。经纪人是在市场上为 中国政府采购 20 SpecialContribution 质的决定或结论,行使着部分司法职能,如对争议的裁断、对民 事纠纷的调解、对某些法律关系或法律事实的认定等。准司法类 社会中介组织本身不是司法机关,并不隶属于检察院、法院等司 法机关,但行使着近似于司法权的职能。该类社会中介组织主要 有仲裁委员会、国际经济贸易仲裁委员会、海事仲裁委员会、劳 动争议仲裁机构、司法鉴定机构等。准司法类社会中介组织行使 职能受相关法律法规的严格制约。 政府的一级部门来看待,它就会依靠掌握的权力和垄断信息来 为企业、个人提供服务,长此以往它就会变成一级政府或垄断 寡头,引发新的官僚主义、腐败等官场病,使中介组织丧失独 立、公正的身份,不具有代表市民表达意见和利益的功能,从 而也就不能成为制约国家权力的重要社会力量。社会中介组织 应当尽快从“官办”向“民办”形成过渡,最终与政府部门完 全脱钩,成为在法律控制下自主经营的民间化实体。 (二)政府与社会中介组织的联系。 政府与社会中介组织虽 然在本质上有诸多差异,但从社会中 介组织的产生源头来看,其脱胎于政府机关,在运作上与政府机 关仍有很大关联,主要体现在以下几个方面: 1.管理关系。 社会中介组织要接受政府的管理。政府对社 会中介组织的管 理,一方面是通过立法规范,另一方面是实施具体的管理和监督。 如社团登记管理等。和其他行政相对人一样,社会中介组织必须 依法行使法定权利,并履行行政法上的义务,否则会导致不利的 法律后果。社会中介组织中虽具有非营利的自治性质,但仍然需 要政府的监控。这是因为,虽然有相当多的理由可以证实社会中 介组织对市场主体的调控功能对整体经济和谐、稳定的运行发挥 着至关重要的作用,但不可否认的是,社会中介组织作为一个社 会组织,不可避免地受到人为操控。因此,趋利性的存在是所有 社会中介组织都会面对的问题。比如行业组织虽然在联合成员统 一进行经营活动中发挥了巨大的作用,但是它的行为也接近于联 合行为,内在地蕴含着不正当竞争、垄断风险,对社会具有无意 和有意的破坏性。如对经济运行进行监控的注册会计师,也会因 为其本质的趋利性而滥用手中的权力,没有制约的权力必然导致 腐败,赋予社会中介组织的种种权力如果没有有效的监督必然会 酿成巨大的损失,而在“政府、社会中介组织、市场”三位一体 的链条中,市场主体作为许多社会中介组织权力作用的对象,其 弱势地位势必难以形成对权力主体的有效制约。因此,对其权力 监督的任务责无旁贷地落在了政府肩上。需要政府对社会中介组 织进行监督管理的另一个原因在于,政府是整个社会利益的集中 代表,是社会公共事务的最主要的管理者。社会生活中任何活动 都应受到政府的监督以保证其合法性,对于社会中介组织的监督 和管理也是政府行使其公共权力的形式之一。 2.协助关系。 社会中介组织可以承担许多公共管理职能, 从而与政府存在 一定协作关系。如行业组织制定行业发展规划、颁布产品质量标 准、建立行业纪律等;又如,社区组织发展社区服务,丰富人们 的精神生活,改善人们的生活环境等;再如技术性监督机构经授 权或委托承担行政监督职能等。在我国,由于缺乏自治传统,所 有的公共管理职能都由政府承担,其结果是政府机构膨胀、负担 繁重,政府管了许多管不了、也管不好的事情。而在西方国家, 社会中介组织发达,大量的公共职能由社会中介组织承担,这样 既减轻了政府的负担,又培养了公民的自治能力。当然,对于社 会中介组织承担的公共管理职能,国家应当给予相应的支持。如 许多国家对农业合作社提供财政资助、信贷支持、税收优惠,对 社团组织实行免税政策等。国家也有权对其承担的公共管理职能 严格监控,以确保其权力运作的合法与公正。 四、政府与社会中介组织的关系 (一)政府与社会中介组织的差异。 社会中介组织与政府公 共行政组织存在着明显的差别: 第一,社会中介组织不是 政府组织,它的载体不是国家公务 员,所需经费一般不来自国家政府,也没有法定的公共权力。它 脱离政府的直接控制和财政约束,有自己独立的运行目标和价值 尺度。它是通过服务而不是行政权力来实现自身利益的。在现实 中,有一些社会中介组织由政府授予了某种行政权力,甚至得到 政府组织经费资助,这些组织与社会公共行政组织有了更多的类 似性。但是,从本质上说,这种半官半民的组织仍是非政府组织。 在社会中介组织中,受到政府资助并行使政府授予的公共权力的 组织与没有得到这样的资助和权力的组织在性质上都是相同的。 一个非政府行政组织不论是否享有官方的经费资助和行使行政权 力都不影响我们对其性质的认定。 第二,政府公共行政组织是专门从事社会管理活动的组织, 在管理活动中它行使着公共权力,具有行政管理职能。虽然某些 社会中介组织也有社会管理职能,并从事社会管理活动,但它一 般不具有公共权力。没有公共权力行使者的身份却有社会管理职 能,进行着社会管理活动,这是社会中介组织区别于政府公共行 政组织的特点和优点。实际上,社会中介组织的使命之一就是进 行社会管理。 第三,社会中介组织是一种非政府行政组织,其经费来源 比较复杂。少数靠政府资助,所需经费来自国家财政;有一些 则是经济实体,自负盈亏,独立核算;还有一些主要靠捐赠,如 希望工程基金会。一般地说,社会中介组织提供的服务是有偿 的。而政府公共行政组织的经费全部来自国家财政,它的服务 应当是无偿的。认清社会中介组织不同于政府部门,在我国有 特殊的意义。因为目前在我国,社会中介组织和政府的关系还 处于较朦胧的状态。现有的社会中介组织中的大部分是由政府 机构改革转化而来的,从社会自身产生出的为数甚少。它们多 从原来的国家机关、事业单位演变而来,或者现在仍然归属一 些政府部门管辖,是政府的附属物。这种从政府的“母体”中 衍生而来的社会中介组织,是作为政府职能转变的承接而形成 的,带有半官方性质,是权力的产物,从而异化了其应是市场 经济产物的性质。另一方面,目前相当一部分的社会中介组织 在财政上没有独立,它们或多或少掌握有一定的权力,尤其是 信息上的控制权,因而很容易被人误认为是一级政府部门。这 种不正确的认识会导致将目前尚不规范,刚刚从政府部门中脱 胎而来的中介组织,视为中介组织的典型形式并从这一状况出 发来判断中介组织的性质。我们应当认识到某些中介组织半官 方性质是暂时的,也是迫不得已的。若是将社会中介组织作为 2011/12总第 能逐步分离等各项改革措施的逐步深入,社会中介组织的发展空间日益膨胀并进入了一个高速发展时期,初步形成了具有多种机 构类别、多种组织形式和多种服务方式的社会中介组织服务体系, 其业务涉及了生产、分配、流通、消费、社会保障等各个领域。这 一时期,我国社会中介组织发展背景主要有三种情况:一是先官 办、后脱钩。即先按国家要求和有关规定由有关政府部门按事业 单位成立,运作几年后,又按照国家有关规定脱钩,成为自主经 营、自负盈亏、自我发展的经济实体。如会计师事务所、律师事 务所等。二是作为一些部门的事业单位,目前还未脱钩的带有中 介性质的机构。如部分人才交流中心、土地房屋评估、质量技术 检测等机构。三是完全按市场要求发展起来的中介机构。如房屋 租赁、家政家教、婚姻介绍、劳务介绍等社会中介机构。此外,我 国社会中介组织市场对外开放的步伐也逐步加快,到目前为止已 经有十多家国际著名会计师事务所在我国设立常驻代表处,多家 中外合作会计师事务所已获批准成立。这些涉外会计师事务所在 促进与会计相关的业务的中外合作以及提高中国注册会计师的业 务水平等方面都起到了重要的引导指路的作用。 改革开放以来,我国的经济发展总体形势良好, 社会中介组织也保持快速增长势头。据对 24 个省市的 调查, 1985 2.6万户,1990 4.3万户, 1995 年达到近 万户。1998年,仅代理和咨询服务 机构即 13.58万家。目前全国大约有 90 万个不同 类型的 社会中介组织。 3.制约关系。 社会中介组织通过自治来分担政府的工作,这本身已是对政 府权力的限制,能起到避免政府权力过度膨胀的作用。同时,社 会中介组织作为一类独立的社会力量能对政府形成有效的制约。 和普通的个人或其延伸的组织相比,社会中介组织力量强大,可 以作为利益群体的代表对政府的各项政策施加影响,也可以有效 地监督行政权的运作,以确保其不损害特定群体的利益。当然, 就目前的情况来看,我国社会中介组织还没有完全成为一种独立 的力量,也没能真正对政府的权力形成应有的制约。 六、当前我国社会中介组织发展的主要特点 (一)社会中介组织的发展与社会主义市场经济的发展基本保 持同步。 改革开放以来,我国的经济发展总体形势良好,社会中介组 织也保持快速增长势头。据对 24 个省市的调查, 1985 4.3万户,1995 年达到近 理和咨询服务机构即达13.58 万家。目前全国大约有 90 同类型的社会中介组织。(二)以全民所有制居多,混合所有制增长迅速。 从社会中 介组织的所有制形式看,包括了全民、集体、私营和 混合所有四种形式,其中全民所有制单位占多数。在全国 6400 家,其他均为全民所有制单位。近年来,由于投资主体的多元化和股份制企业的发 展,以混合所有制为基础的社会中介组织越来越多,特别是律师事 务所、会计师事务所、审计师事务所、评估机构,正在改为由执业 人员投资开办。然而由政府部门设立的中介组织占据多数,行业协 会、商会,从事公正性中介活动和代办各类行政手续的中介机构, 绝大多数是由政府设立或扶持的。例如,江苏省共有市场中介组织 万户,其中政府机构开办的为3280 户,占总数近 社会中介组织从业人员的整体素质普遍偏低。在人员结构 上除了一些专业性很强的社会中介组织,如律 师、注册会计师等执业人员文化素质较高外,其他的社会中介组 织从业人员整体素质偏低。另外在政府部门主办的某些中介组织 中离退休人员多,导致了整个队伍结构的老龄化。 目前我国的社会中介组织体系主要包括:具有公证、监督性 质的中介机构,如公证机构、仲裁机构、资产评估、资产评价机 计量认证、质量检验机构等;体现服务、中介、代理性质的中介组织,如会计师事务所、律师事务所、信息咨询机构、商标 代理机构、 税务代理机构、期货经纪公司及各种交易经济机构; 发挥沟通、协调职能的各种自律性中介组织,主要是各种行业协 五、中华人民共和国成立后的社会中介组织发展 概况 中华人民共和国成立后的五十多年中,我国社会中介组织的 发展大体经过了以下四个阶段: 第一阶段为 1949 1956年。这一时期新中国刚刚成立, 整个国民经济尚处于恢复发展阶段,经济运行仍以市场经济为 主,社会中介组织在经济运行中仍然发挥着举足轻重的作用,大 量具体事务只能由社会中介组织来承担。会计师事务所、行业协 会等对于协调政府与企业、政府与社会之间的关系,促进国民经 济的恢复发展仍然具有十分重要的意义。 第二阶段为 1956 1978年。1956 年以后,社会主义计划 经济体制在这个时期逐步形成,政府机构设置趋向产品化、部门 化,一切都由政府包办,社会经济成分结构和利益集团都呈现单 一化趋势,经济领域基本上没有社会中介组织生存发展的空间, 非经济领域也几乎没有专业的社会中介组织。社会中介组织存在 的必要性为人们所忽略,以致逐渐退出历史舞台。 第三阶段为 1978 1992年。1978 年党的十一届三中全 会以后,全党的工作重点开始转移到发展经济和实现社会主义 现代化的工作中来,社会主义计划经济体制也逐步向有计划的 商品经济、社会主义市场经济体制过渡。同时政府也在不断减 少和解除国家对社会经济生活的垄断和控制。许多企业也希望 在激烈的市场经济竞争当中及时掌握最新最准确的产品和技术 信息。一些协调企业与企业、政府与企业之间利益关系,为企 业提供服务的咨询机构、行业协会和律师事务所等相继出现,但 这一时期总体而言社会中介组织发展的规模较小,数量也不多, 社会影响不大。 第四阶段为 1992 年至今。1992 年党的十四大确立了建立社 有企业经营机制、建立现代企业制度以及政府监管职能与服务职 会和商会 中国政府采购22 SpecialContribution