亮点十:完善行政处罚无效制度,严格区别违法与无效的界限。
《行政处罚法》旨在保证行政处罚的合法性和有效性,阻却违法处罚和无效处罚行为的发生。行政处罚的违法和无效既有联系也有区别:无效是严重的违法;无效的,一定是违法的,但违法的,不一定是无效的。新旧《行政处罚法》对无效行政处罚的表述有较大的差异,反映了它们标准上的不同。
原《行政处罚法》第3条第2款规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”这里的“无效”所涉及“面”既“过广”,也“过窄”。“不遵守法定程序”就无效,显然没有区分主要程序和次要程序,这种“一刀切”既不符合法理,也不符合实际。这就是无效范围“过广”。但对于执法主体无处罚权是否无效,未作规定。这就表现为无效范围“过窄”。
新修订的《行政处罚法》第38条规定:“行政处罚没有依据或者实施主体不具有行政主体资格的,行政处罚无效。违反法定程序构成重大且明显违法的,行政处罚无效。”这里有了更全面、更准确的标准,即在三种情况下,行政处罚无效:一是实施行政处罚的机关无处罚资格,没有行政处罚权。二是行政处罚没有依据的。没有依据,应当是指没有法律规范依据,即该行为并不是法律、法规、规章规定必须处罚的行为。三是违反法定程序构成重大且明显违法的。这就是说,并不是所有违反程序行为都无效,必须是构成重大且明显违法,影响实体决定内容的程序违法,才构成无效。
亮点十一:明确法律适用规则,强调对外国组织和外国人的适用力。
法律适用是指将法律规范应用于事实的过程。实施行政处罚必须正确适用法律,否则会构成适用法律错误。原《行政处罚法》对法律适用规则未作规定。新修订的《行政处罚法》第37条增补了这方面的规定:“实施行政处罚,适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是,作出行政处罚决定时,法律、法规、规章已被修改或者废止,且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的,适用新的规定。”
这里明确了两项适用规则:一是属地主义。即不论当事人在哪里注册或户籍地、居住地在哪里,只要他的违法行为发生在本地,就适用本地的法律规范。在人地法与行为地法之间,应当选择属地主义,适用当事人行为地法律规范。二是有利于当事人主义。即作出行政处罚决定时,法律、法规、规章已被修改或者废止,且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的,适用新的规定。这里同时包含着另一层意思,如果修改后的