但当我们真的将这类“罚款”并入行政处罚之中,它又不为《行政处罚法》及其行政处罚理论所接受。
按照《行政处罚法》第3条[32]规定,行政处罚是指行政机关对于违反行政管理秩序并应当给予行政处罚的行政相对人,依照《行政处罚法》和有关法律、法规、规章的规定给予行政制裁的行为。
行政处罚的最主要的特征是:一是以行政相对人的违法为前提;二是以对相对人的制裁为直接目的。
上述法律法规中的“罚款”,都是因行政相对人不履行或迟延履行交纳税费的义务而采取的一种惩罚性措施,直接起因是行政相对人不履行法定的金钱给付义务,直接目的是通过这类罚款以保证行政相对人能够及时履行交纳税费的义务。换句话说,它不是以行政相对人不履行前一个作为行政处罚性质的“罚款决定”为前提,而是以相对人不履行交纳税款和规费义务为前提,而且往往作为比征收滞纳金更严厉的补充措施而出现。这类“罚款”具有明显的“执行性”,如果将它们归入“行政处罚”实属勉强。
那么,我们就转向另一方向探索。如果将这类“罚款”并入作为执行罚的“加处罚款”将会如何呢?
矛盾同样存在。我们一旦将这类“罚款”作为执行罚的“加处罚款”对待,那么,《行政处罚法》所设定的“加处罚款”的法律特征受到挑战,“加处罚款”需要重新定位。至少这种意义上的“加处罚款”并不以行政相对人存在违法行为为前提,并且加处的罚款并不具有可持续的适用性。
我们面临着两难选择:这类“罚款”如果列入行政处罚,似乎又有执行性;纳入执行罚的“加处罚款”,又会导致对“加处罚款”法律特征的冲突,“加处罚款”的定位需要重新调整。
作者以为,作为行政处罚的“罚款”与作为行政执行罚的“加处罚款”之间最重要的区别特征是:
1.作为行政处罚的“罚款”是一种制裁行为,它的直接目的是制裁违法行为,作为行政执行罚的“加处罚款”是一种强制执行行为,它的直接目的是为了实现相对人义务被履行状态;
2.“罚款”是针对行政相对人的违反行政管理秩序行为而作出,以相对人的违法行为的存在为前提,“加处罚款”是针对行政相对人不履行“应当被执行的义务”(如交纳罚款、税费款等)而作出,以相对人不履行应当履行的义务状态为前提;
3.“罚款”与行政相对人未履行的义务数量和期限无关,只与行政相对人违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相关,而“加处罚款”只与行政相对人不履行义务的数量和期限有关(如罚款数量的多少和不交纳罚款时间的长短)。因而在立法上,“罚款”往往被设定为一种自由载量,“加处罚款”往往被设定为羁束裁量;
4.“罚款”是一次性行为,而“加处罚款”是可以反复适用的行为。
对照第一和第二个特征,这类“罚款”应当属于作为执行罚的“加处罚款”。因为这类罚款都是在行政相对人负有交纳税费的金钱给付义务,相对人逾期未交纳;在被责令限期补交并征收了滞纳金的情况下,相对人仍然不按期履行该义务时所采取的措施。相对人不履行补执行义务的状态非常明显。这个罚款的目的就是为了制裁相对人的“不执行”行为,以实施相对人的义务被履行。
对照第三个特征,这类“罚款”应当属于作为行政处罚的“罚款”。因为这类罚款的数量,虽然与行政相对人的不履行义务数量有关,[33]但行政机关依然有很大的选择余地,它可在考虑相对人行为的事实、性质、情节以及社会危害程度综合衡量后确定,而不是像《行政处罚法》第51条第(1)项所规定的直接以相对人不交纳或迟延交纳的罚款数量,每日加处3%的罚款那么确定。
对照第四个特征,这类“罚款”也应当属于作为行政处罚的“罚款”。因为这类“罚款”是一次性的,受“一事不再罚”原则的约束,不具有可重复适用性。
可见,在上述四个特征中,有两个特征符合作为行政执行罚的“加处罚款”,另有两个特征则符合作为行政处罚的“罚款”,这就无法得出同一的结论。
当法理与法律不一致时,不是法理错了,就是法律错了;当法理与法律不一致时,我们既不能以错误的法理去证明正确的法律的错误,同样也不能以不规范的立法去反证正统法理的错误。但是,当我们尚无法确定是法理错了还是法律错了的时候,又无法等待法理作出修正,或者法律作出修改,当下只能先按照“优势特征”原则来确定,暂且将这类“罚款”归入作为行政处罚为妥。
尽管我们对这类“罚款”暂且作了策略性的定性,但有两个方法论问题依然不能回避而且尚未解决:如果将行政相对人“不履行义务”的行为状态视作其行政法上违法行为的“原点”,那么,任何行政执行罚都变成了“行政处罚”;如果将行政相对人的“违法行为”都视作为“不履行法定义务”,那么,对相对人任何“违法行为”的处罚都会变成“行政执行罚”了。因此,什么是相对人应当受到处罚的违法行为,什么是相对人应当引发执行罚的不履行义务的状态,依然是区别的关键。
五、《行政强制法》对“加处罚款”的重新定位
《行政强制法》第12条第(1)项[34]将“加处罚款”设定为一种普遍性的行政执行罚措施,第45条又向行政机关作了普遍性授权,[35]“加处罚款”就从狭窄的行政处罚领域扩大至整个行政强制领域。
如果《行政强制法》中的“加处罚款”仅仅是对《行政处罚法》中的“加处罚款”的重复和肯定而已,那么我们就无需再做什么了。事实显然不是这样。
《行政强制法》将“加处罚款”从只适用对处罚的强制执行领域扩大至适用于对所有“金钱给付义务的行政决定”的强制执行领域,“加处罚款”的内涵和特征也会随之变化。但是,《行政强制法》将“加处罚款”提升为一项普适性的执行罚措施后,并未随之对其内涵和特征作扩容性规定,这就为我们的研讨留下了空间。对照《行政处罚法》中的“加处罚款”,以下几个问题需要重新探讨:
(一)关于适用范围问题
当年《行政处罚法》设定“加处罚款”时,将它的适用范围限定为针对行政相对人不履行作为行政处罚性质的“罚款”决定作出。也就是说,只有行政相对人不履行“罚款”决定才可对其“加处罚款”,针对其他行政处理决定不适用“加处罚款”。现在的问题是,《行政强制法》设定的“加处罚款”是否只是对《行政处罚法》意义上“加处罚款”的简单重复,还是可以扩大至针对所有的行政处罚决定,甚至扩大至所有的行政决定?
对此,专家和学者们存有不同看法:
一种观点认为,《行政强制法》规定的“加处罚款”不过是对《行政处罚法》规定的“加处罚款”的重复表达而已,它以行政相对人不履行“罚款”决定为前提,只适用行政处罚中的罚款义务。[36]