伴随着人口老龄化、家庭少子化与养老服务社会化的发展,中国失能老人的照护问题正经历着从家庭照护到社会照护的转型。失能风险的治理主体也由家庭过渡到国家、市场、社会组织等组成的公共体系。2016年人力资源和社会保障部颁布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》明确指出,中国要“探索建立以社会互助共济方式筹集资金,为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度”。[3]
在社会保障体系逐渐从以经济保障为主的社会保险时代向服务供给与经济支持并重的社会照料时代过渡的背景下,国内一些城市相继进行了试点探索。[4]例如,青岛市是长护险制度的“开拓者”,其通过整合医疗和社会资源的方式建立了“长期医疗护理保险制度”,并成为全国首个将保障范围扩展至农村和失智老人的城市;[5]与青岛市不同,南通市建立了“基本照护保险制度”,将长期照护服务(以下简称“长护服务”)资源从医疗资源中分离,解决了“社会性住院”问题;[6]长春市通过建立“智慧长护”服务平台,将长护险与医疗保险、工伤保险有效衔接,实现了信息共享互联,避免了重复支付问题的出现。[7]
围绕试点城市长护险制度的实践现状,国内学者开展了广泛研究,研究内容涉及筹资机制、[8-9]主体责任、[10-11]服务供给的结构与形式等方面。[12-13]然而,现有研究主要以各试点城市的制度特色以及不同城市之间的制度差异作为分析视角,[14-16]对各试点城市面临的制度共性问题关注不足。不同试点城市的长护险制度虽然各具特色,但也存在着相同或相近的方面。[17](P133-134),[18]这些制度共性是试点城市在实践中形成的普遍共识,将对其他地区乃至国家层面长护险制度的构建产生重要影响。因此,研究不同试点城市长护险制度的共同特征及其存在的共同问题具有重要的现实意义。美国学者Neil Gilbert与Paul Terrell提出的社会福利政策分析框架,[19](P75)为研究福利分配制度中的共性问题提供了分析视角。文章基于此框架,对主要试点城市长护险制度的实践现状进行分析,力求为长护险制度的优化和推广提供理论支持。
二、长期护理保险制度的福利要素评析
Neil Gilbert与Paul Terrell认为,从福利分配视角出发,社会福利政策主要聚焦于四个问题的回答:一是保障对象是谁;二是