乡镇卫生院的改革工作涉及到的利益群体非常广泛,而且又集中在农村的特定范围内,随着市场经济的深化,农村原有集体经济模式的解体,财政体制的改革,乡镇合并政策的实施,农民的医疗问题、预防保健问题等等,诸多重要复杂的社会问题均需要以卫生院的改革作为切入口予以解决。这种“转型”时期的大背景,无疑增加了乡镇卫生院改革的难度。笔者认为,乡镇卫生院的改革,实质上是对乡镇卫生院传统体制的改革。体制是由政策与法规组成的一个系统,乡镇卫生院无法自主选择。卫生院的改革同样是对社会资源、经济利益的重新分配,必然要影响到既有的利益群体;同时,由于各种错综复杂的背景、瞬息万变的情势,卫生院改革的效果也是不确定的。在这种情况下,囿于风险、囿于利益损失,许多地区乡镇卫生院的改革采取了观望、拖延的态度,一些地方卫生院的改革被停滞在美好的方案中无法实施。因而,如何推动乡镇卫生院改革的顺利进行。