由于我国《行政复议法》的制定相对较晚,我国行政管理方面的许多实体法律对申请复议的期限规定不尽一致,有的规定5日,有的规定10日,有的规定3个月,长短不一,但大多数法律、法规规定的是15日。《行政复议法》对此的态度是少于60日的依《行政复议法》规定的60日申请期限计算,多于60日的则依相关实体法律规定的申请期限计算。再讲一讲《行政诉讼法》对行政处罚救济时效的规定。《行政诉讼法》第三十八条规定:“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的,复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”。第三十九条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。第四十条规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的,在障碍消除后的十日内,可以申请延长期限,由人民法院决定”。《行政诉讼法》对各种情形下的起诉期限进行了不同的规定,行政处罚相对人既要注意实体法律对行政复议和行政诉讼的程序选择和时效规定,更要注意《行政诉讼法》上述各种情形下的起诉时效规定,这样才能准确的把握行政诉讼的起诉时效期限。

合理设定行政处罚时效的期限[1]

期限是行政处罚时效的基本要素之一,其作用在于确定特定主体的权利与义务的产生、变更、持续和消灭的时间,只要在法定的时间内,当事人行使了权利或履行了义务,就会得到法律的确认,因而,期限所强调的是特定主体在权利义务问题上所能持续的时间长度。
(一)关于追诉时效的期限
各国规定的追诉时效的期限存在较大差异:有的国家对所有的行政处罚种类只规定了一个统一的追诉时效期限,如我国(《行政处罚法)第29条第1款规定的2年的期限·有的国家则根据行政处罚种类或者违法行为的不同分别规定了不同的追诉时效期限。如(《德国违反秩序法》第3l条第2款规定:“如果法律没有其他规定,对违反秩序行为的追诉时效为:(1)最高应处3万元以上德国马克罚款的违反秩序行为,3年·(2)应处3千以上、3万以下德国马克罚款的违反秩序行为,2年。(3)应处l千以上、3千以下德国马克罚款的违反秩序行为,1年。(4)其余违反秩序行为,六个月。”我国台湾地区1968年公布的《行政处罚法》(草案)规定:如无法律特别规定的,应按下列规定执行:(1)应处自由罚行为的,时效为1年;(2)应处财产罚行为的,时效为3年。。(《奥地利行政罚法第3l条第2项规定,延迟缴纳或亏短省县及地方自治税款时以1年为期,其他违反行政义务之行为以3个月为期。
事实上,我国在制定(《行政处罚法之前对德国等国家的行政处罚制度进行过实地考察。。但为什么我国没有借鉴国外做法分别规定追诉时效的期限,而只规定一个统一的追诉时效期限呢?m立法者是这样解释的:“行政违法行为与刑事犯罪情况不同,行政违法行为是违反行政管理秩序,触犯法律、法规尚不构成犯罪的行为,总的来说,这类违法行为是比较轻微的违法行为,对社会所造成的危害相对来说是较小的。”“因此,从这个角度说,行政处罚法关于追诉时效的规定,不宜规定过长,也不必过细。同时,由于行政处罚的种类包括:申诫罚、财产罚、人身罚、行为罚几大类,不同于刑罚,因而也不好以不同的处罚种类规定不同的追诉期限。”
那么,对于追诉时效期限的这两种立法模式,何者更为合理、更符合设置追诉时效制度的宗旨呢?对此,我们试作如下分析:
众所周知,追诉时效制度的出发点和宗旨在于为行政违法者设置一种补救性的替代措施,以期违法者能够在此期限内自我约束、自我纠正、改过自新,从而收到与给予行政处罚相同的预防违法的效果,使违法者不再违法而侵害他人权益或危害社会公共利益。因而,追诉时效制度之落脚点及其核心,就在于追诉时效期限的长短及其适用。追诉时效期限的长短之划分与确定,是追诉时效制度对于违法者与受害人合法权益或者社会公共利益加以平衡的根本所在。因此,作为追诉时效制度核心的追诉时效期限的长短,就“要与行政违法行为的社会危害性相适应。”0而行政违法行为之社会危害性的大小,归根结底体现在社会主体生存意志对于行政违法行为之否定性评价程度,这一否定性评价程度则最终体现在国家机关对行政违法行为所设定的行政处罚的轻重上。这样,确定追诉时效期限长短的直接标准就是行政违法行为所可能招致的行政处罚的种类了。由此观之,国外立法根据行政处罚种类的不同分别规定不同追诉时效期限的做法正好体现了追诉时效制度的宗旨,更具合理性。而我国行政处罚法对不同种类的行政处罚只一刀切地规定一个统一的追诉时效期限的做法背离了该制度的宗旨,难于充分发挥其效用。而且,仅仅依据行政违法行为与犯罪行为社会危害性大小的不同就认为对行政处罚不应作出不同的追诉时效期限,也过于武断。
综上所述,我们认为,我国在修改(《行政处罚法时应当对第29条第1款予以修正,即应根据行政处罚的不同种类设定不同的追诉时效期限。
(二)关于裁决时效的期限
(《奥地利行政罚法》第31条规定的裁决时效期限为3年。那么,我国在增设裁决时效时应当确定多长的期限呢?有的学者认为可以设定为一个月。∞我们认为,在设计行政处罚裁决时效的期限时应对下列因素予以考量:(1)行政违法行为的情节。行政违法行为相对于刑事犯罪行为来说,情节要简单得多,行政机关进行裁决所需的时间也要短些。因此,行政处罚裁决时效的时限要短于刑事处罚的裁决时效期限。(2)处理行政违法案件的程序。行政处罚的裁决程序分为简易程序和一般程序。在适用简易程序的场合由于是当场作出处罚决定,当场给予行政处罚,因此,裁决时效不具有实际意义。行政处罚的一般程序又分立案、调查取证、决定和送达四个阶段,在法律规定的情形下,调查取证阶段还要运用听证程序。因此,在设计裁决时效的期限时,应在考虑这些处罚阶段的基础上确定一个合理的裁决期限。因为,现有的一些法律规范对其中的某些阶段已有明确的期限规定。如1995年l0月27日发布的(《通信行政处罚程序暂行规定》第l6条规定:“一般案件的调查取证应当在10日内完成,重大、复杂案件的调查取证应当在30日内完成。特殊情况需要延长时间的,应报主管领导批准,但最多不得超过45日。”综合考虑以上因素,我们认为,行政处罚裁决时效的期限宜设定为3个月。
(三)关于执行时效的期限
各国对执行时效期限的规定存在较大差异。如(《奥地利行政罚法》第31条第3项规定为3年;(《德国违反秩序法第34条第2款则根据罚款数额的不同分别规定为5年和3年;我国台湾地区(《社会秩序维护法第32条根据不同处罚种类分别规定了3个月和6个月的执行时效期限,《违警罚法第7条则统一规定为3个月。处罚决定的执行时效,实际上就是行政强制执行的时效。我国现行的强制执行制度是:以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关强制执行为例外。申请法院强制执行已有了执行时效期限的规定,即最高人民法院(《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第88条规定:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。”由此,行政机关申请人民法院强制执行的时效期限为180日。我国现有立法对行政机关自己强制执行的执行时效期限尚无规定。(《行政强制法(草案)第40条规定:“行政机关依法作出决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行的,依照法律规定有行政强制执行权的行政机关可以依照本法的规定,实施强制执行。”该条也没有明确规定行政机关强制执行的时效期限。我们认为,行政机关自己对行政处罚决定予以强制执行的时效期限也宜规定为180日。这样可以使行政机关有更多的时间通过其他更有效的手段、方法督促义务人履行义务。这也正是我国现行的行政诉讼法司法解释把申请法院强制执行的时效期限从最高人民法院于1991年发布的关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的意见(试行)》第88条规定的3个月增加为180日的原因。

界定行政处罚时效的起算[1]

行政处罚时效的起算是指行政处罚的追诉时效、裁决时效和执行时效的期限应当从何时开始计算。现就此作些分析。
(一)关于追诉时效的起算
对追诉时效有规定的国家和地区的行政处罚法都对追诉时效的起算作了规定,但在具体的起算时间上又有所不同,主要有两种立法体例:1.从违法行为实施之日起算。如(《苏俄行政违法行为法典》第38条规定:。行政处罚,应在实施行政违法行为之日起的两个月内给予,对于持续性的违法行为,应在发现违法行为之日起的两个月内给予。”西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》第132条第2款规定:。违法的时效期限应自违法当日起计算。”2.从违法行为成立或完成之日起计算。如台湾地区《违警罚法》第6条规定:“违警行为逾三个月者,不得告诉告发并不得侦讯。前项期间,自违警成立之日起算;但违警行为有连续或继续之状态者,自行为终了之日起算。”(《德国违反秩序法》第3l条第3款规定:“时效自行为终了之时起算。如果属于事实构成的结果此后才出现,则时效自该时刻起算。”(《奥地利行政罚法》第3l条第2项也规定:此项时效以行为完成时起算,或是以处罚之犯法性状停止时,如属于构成要件之结果,事后发生的,自结果发生时计算其时效。
从上述法律的规定可以看出,行政违法的成立又有两种情形:一种情形是只要实施了法定的禁止性行为就构成行政违法;另一种情形是除了要求实施某种行为外,还要求有某种危害结果发生才能构成行政违法。前者的追诉时效从行为终了即完成之时起算,后者则从危害结果发生之日起计算。
我国行政处罚法》第29条第2款规定:“前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”通常认为,这里的‘违法行为发生之日’,就是违法行为的实施之日。由此,我国行政处罚的追诉时效实际上就是从违法行为实施之日起计算。我们认为,这一关于追诉时效起算的规定存在缺漏,应当借鉴德国和我国台湾地区的做法即从违法行为成立之日起计算追诉时效。因为,从行政违法行为实施之日起计算追诉时效,只对不需要发生危害后果就可以构成行政违法的情况可以适用,对需要发生某种危害结果才能构成行政违法的情形则不能适用。而我国现有的法律规范中规定了必须发生某种危害结果才能构成行政违法行为的情形。如治安管理处罚条例)第22条规定,殴打他人,造成轻微伤害的,处l5日以下拘留、200元以下罚款或者警告。矿产资源法))第44条规定,违法采取破坏性开采方法开采矿产资源,“造成矿产资源严重破坏的”,责令赔偿损失,处以罚款。对于这些情形中的追诉时效只能从危害结果发生之日起计算,而不能从实施行为之日起计算。因为,在以某种危害结果的发生作为构成行政违法行为的法定必备要件的情况下,如果危害结果还未发生或出现,就不构成行政违法行为,也就不存在追诉时效的问题。这时,如果从行为实施之日起计算追诉时效显然是荒谬的。而从危害结果发生之日起计算即从行政违法行为成立之日起则是合理的。因此,我国行政处罚法))在修改时应对行政违法行为成立的两种情形分别规定追诉时效的起算时间。
(二)关于裁决时效的起算
(《奥地利行政罚法))第3l条第3项对裁决时效规定了与追诉时效一样的起算时间,即从行为完成时或足以处罚之犯法情状停止时起算,如属于构成要件之结果,事后发生时,自结果发生时计算。我们认为,规定裁决时效的目的在于督促行政处罚机关对已经发现的违法行为及时进行调查取证、作出是否给予行政处罚的决定。尽快纠正违法行为。克服行政机关办事拖拉、议而不决的官僚主义作风。因此,裁决时效从处罚机关对违法行为予以立案之日起计算更符合立法原意,也更能发挥裁决时效的功用。这也是我国理论界的共识。行政处罚裁决时效,是指行政主体在行政违法案件立案后对其作出行政处罚决定的期限限制。至于要求行政处罚机关及时发现违法行为并尽快立案以便进行处罚则是追诉时效所应当发挥的功用。因此,裁决时效应从立案之日起计算是恰当的。
(三)关于执行时效的起算
(《德国违反秩序法》第34条第3款规定:“时效自裁判产生法律效力时起算。”台湾地区《违警罚法》第7条规定:“:亳警之处罚,自裁决之日起,逾3个月未执行者,免予执行。”《社会秩序维护法》第32条第l款规定:“违反本法行为之处罚,其为停止营业、罚锾、没人、申诫者,自裁处确定之日起,逾3个月未执行者,
免予执行t为扣留勒令歇业者,自裁处确定之日起逾6个月未执行者,免予执行。”《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》第132条第3款规定:“处罚的时效期限应自决定处罚的裁决成为确定的次日开始”。《俄罗斯联邦行政违法行为法典》第282条第l款规定:“如果决定从作出之日起3个月内不交付执行,行政处罚的决定将不再执行??。”’
从上述立法规定可知,关于执行时效的起算时间主要有两种立法例:第一,自处罚决定作出之日起计算。如西班牙、俄罗斯、我国台湾地区。第二,从处罚决定发生法律效力时起算。如德国。
我们认为,关于执行时效起算时间的这两种规定都不合理。因为,处罚决定的执行时效,实际上就是行政强制执行的时效,意味着行政机关对处罚决定超越一定期限不予以强制执行的,就免予执行。行政处罚决定的作出,只意味着该决定的成立,并不表明该决定对当事人已生效,只有在送达被处罚人后才对其发生法律效力。除当场处罚外,处罚决定的送达需要一定的时间。在处罚决定作出后至送达被处罚人之前的这段时间里处罚决定不生效力,被处罚人无履行处罚决定之义务,处罚机关也没有权力对处罚决定进行强制执行。由此,从处罚决定作出之日起计算执行时效并不合理。行政处罚决定的生效时间也不能作为执行时效的起算时间。因为,虽然行政处罚决定生效后当事人就必须履行,但行政机关在处罚决定中都给予了当事人一定的履行义务的期限。如《行政处罚法》第44条规定:“行政处罚决定依法作出后,当事人应当在行政处罚决定的期限内,予以履行。”在履行期限届满前,不能对行政处罚予以强制执行,也就不存在执行时效的问题。因此,从行政处罚决定生效时起算执行时效显然不合理。
《行政处罚法第5l条规定:“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:㈠到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款;㈢根据法律规定,将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。㈢申请人民法院强制执行。”据此,只有在当事人逾越了行政处罚决定中规定的履行期限仍不履行时才能实施强制执行。因而,也只有从这一时间开始才存在执行时效的问题,即行政机关从这一时间开始的一定期限内对行政处罚决定不强制执行的,就应当免予执行。因此,执行时效应当从处罚决定规定的履行期限届满之日起算,这样才符合执行时效的本意。

行政处罚时效制度的意义

行政处罚时效,是指对违法行为人的违反行政管理秩序的行为追究行政处罚责任的有效期限。而行政处罚时效制度则是对行政处罚给予时间限制的程序制度,但是这种程序制度却能给违法行为人带来是否被处罚的实体法上的法律效果。根据《行政处罚法》第二十九条的规定,违法行为在两年内未被发现的,不再给予行政处罚。即是说,行政处罚时效原则上为两年(法律另有规定的除外)。当行政机关两年内没有发现违法行为,即发生有利于违法行为人的后果——不再被处罚。《行政处罚法》设立行政处罚时效制度,目的就是要求行政机关及时履行法定的行政管理和行政处罚的职责,以维持正常的行政管理秩序。
《行政处罚法》设立行政处罚时效制度,具有十分重要的意义。其一、行政处罚的主要目的是确保违法行为人履行行政义务,如果时间久远,目的难以达到。行政处罚时效制度有利于克服行政机关效率低下的官僚主义作风,从而有效地实行国家行政管理职能。众所周知,行政机关人浮于事,消极被动,违法不究,效率低下等官僚主义作风,是目前行政体制改革的重点。《行政处罚法》既要保障公民的合法权益不受行政机关侵犯,也要督促行政机关尽职尽责和及时完成法律赋予的行政处罚职能。行政机关只有依法及时地运用国家赋予的行政职权,对即时出现的违法行为进行处理,才能维护国家行政管理秩序,使他人引以为戒,防止类似的违法行为再度出现。行政机关若不及时对违法行为者进行惩处,其他潜在违法者必将大肆效尤,整个国家行政管理秩序也将失控,而且也会使政府权威和法律权威丧失。事过境迁,再施行行政处罚即失去了制裁的意义。若允许行政机关消极执法和违法不究,只会损害法律的尊严和助长官僚主义作风。
其二、违法行为的实施时间过于久远,案件事实难以查清,即使追究,也往往难以结案。行政处罚时效制度有利于及时查清案件,避免时过境迁和增加案件的查处难度。《行政处罚法》第三十条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。”第三十六条规定:“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人和其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查。”如果行政机关不及时收集证据和不及时对违法行为人实施处罚,时过境迁后再启动行政处罚程序,必然在客观上增加案件的查处难度,很可能达不到法律规定的证据标准,出现真伪难辩、是非难断而无法处罚的尴尬状况。
其三,我国目前正处于经济制度转型及与世界接轨的时期,国家法律制度随国家经济价值取向的变 化而变化,客观上存在一些违法行为此时该罚而彼时却不该罚,甚至大力提倡的现象。对于一些时间已经久远的没有处罚过的违法行为,依新法如不该处罚的,行政机关再启动行政处罚程序也已经没有意义。其四、如果对时间久远的违法行为再事追究,容易引起一系列法律关系的变动,使行政法律关系处于不稳定状态,势必影响社会和经济的发展。违法行为人在某一违法行为后,重新回到合法行为的轨道上来,行为人自己或者与他人一起实现了更多合法的社会和经济价值,这就需要法律对其后的合法行为及社会和经济关系提供法律保障。如果一味对行为人过去的已经久远的违法行为再事追究的话,容易引起一系列的法律关系的变动,相反会影响社会和经济的发展,得不偿失。

行政处罚时效的立法缺陷

1、条件缺陷。
《行政处罚法》第29条第1款规定:“违法行为在2年未被发现的,不再给予处罚。”该款确立了我国的行政处罚时效制度,它表明行政处罚时效成立须符合两个条件:一是期限自违法行为起经过2年;二是该行为2年内未被发现。笔者认为第一个条件是适当的,它体现了一定的事实状态必须持续特定的期限,该期限不能太长,也不能过短,它不仅与我国民事诉讼时效2年相一致,同时也与刑事处罚时效相衍接,体现了法律体系一定的层次性。但第二个条件笔者认为是不妥的,不能以是否被“发现”为条件。否则,从另一方面是否可以这样理解,违法行为2年内被发现,就可以在任何时候给予处罚?事实上以行政机关是否作为为标准分类,对违法行为行政机关可存在四种行为:一是违法行为2年内未被发现,不再给予处罚;二是违法行为2年内被发现,给予行政处罚;三是违法行为2年内被发现,未给予处罚;四时违法行为2年内被发现,因违法行为人逃避处罚,未给予处罚。
笔者认为第一、二种行为符合立法精神。第三、四种行为背离了立法本意。违法行为在被发现2年或更长时间后给予处罚,在理论上站不住脚,在司法实践中也行不通。理由如下:第一、它与时效制度相矛盾。时效制度的根本目的是维护社会稳定,使久以持续的事实状态得到社会认可并上升到法律确认。违法行为在2年后消极因素基本消除,不管是否被发现,都已不再具有社会危害性。行政机关若对其处罚,就动摇了时效的立法基础,重新回到没有时效制度的老路上来。第二、它与行政处罚时效的特定目的相冲突。行政处罚时效的特定目的在于:一是促使行政机关提高行政效率,包括行政处罚效率;二是着重保护公民、法人和其它组织等被管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。第一个目的要求行政机关在法律允许的尽量短时间内行使职权,对违法行为及时予以惩处;第二个目的要求在不损害国家利益前提下,被管理相对人在尽量短的时间内不受行政处罚,以确保社会稳定。两个目的都要求行政处罚时效所经过的期限不能过长。否则行政处罚时效目的将化为乌有。
第三、它与行政处罚时效基本原则相抵触,《行政处罚法》第5条规定,行政处罚坚持处罚与教育相结合原则。只要违法行为人彻底纠正违法行为,不再具有社会危害性,应着重坚持教育之原则。对于轻微的违法行为2年内已不再具有社会危害性,对其处罚有背教育原则。第四、与刑法比较会产生处罚失衡、责任倒挂现象。从公平角度出发,在相同机制下,犯罪应受更重处罚,这是不言而喻的。但是,刑法规定,犯罪只要经过特定年限,无论期间是否被发现都不受处罚。由此就存在一个问题,犯罪行为经过5年或者10年等年限后就不受处罚,而一般违法行为只要被发现,哪怕再长的时间后仍要受处罚,显然违背法理的基本原则。值得一提的是,我国新刑法第88条规定,在公安、检察机关立案侦查后,行为人逃避侦查的,不受追诉期限的限制。笔者认为这里的立案应是对人的立案,而非对事的立案,且须符合其它条件。否则只要案件一发生,公安、检察机关一立案,就不存在不受刑事追诉的案件,就无需制定刑事处罚时效制度。
2、法律术语缺乏科学性。
《行政处罚法》第29条第2款对行政处罚时效持续事实状态起点时间的例外情形作了规定,即违法行为有连续或继续状态的,从行为终了之日起计算。笔者认为它与其持续2年时间条件的例外情形(即有特殊规定的按特殊规定,例《治安管理处罚条例》规定的违法行为经过6个月未被发现的,不再给予处罚)都是符合我国实际的。都是对时效原则的补充完善。但是,用“违法行为有连续或继续状态的”来表达,笔者不敢苟同,它在司法实践中易产生误解,会导致执法的混乱。因为继续与连续都不表示一个行为的持续状态。例如,甲某于2003年4月25日、4月30日至5月1日间、11月5日、10日四次参与赌博。时效持续状态的起点时间从何时算起,往往存在多种意见。第一种意见认为应从11月10日算起,理由是甲某赌博行为具有连续和继续状态。第二种意见认为应以逐次赌博的时间分别计算,理由是甲某行为虽有连续和继续状态,但其行为间存在间隔,应分别计算。第三种意见认为应分别以5月1日、11月10日分别计算,理由是甲某行为前两次内部与后两次内部间存在连续和继续状态,而前后各两次间存在间隔,应分别计算。仅与法律条文相对照,这三种意见无疑都是正确的。由此由同一事实产生出三种截然不同的法律后果,有悖于法理原则,在实践中也是行不通的,易造成执法的随意性。
3、对时效中断制度未作规定,法律缺乏严密性。
时效中断是指在追诉期限内由于发生特定的事实,前一行为的追诉期限从后一行为的期限起计算。它是对时效制度的完善、健全,对保护权利人的合法权益和国家的利益有着极其重要的作用。

行政处罚时效立法缺陷的成因

造成我国行政处罚时效立法缺陷是受多方面影响的。笔者认为,归根结底是由以下三方面决定的:
1、历史原因。现行立法是在总结原有的各项法律、法规、规章制度基础上制定的,不可避免地受到原有机制的约束,甚至全盘照搬原有的法律条款,例如第29条第1款以“发现”为条件就是引用《治安管理处罚条例》第19条的规定,第29条第2款违法行为有连续或继续状态就是照搬刑法第78条第1款的规定。
2、现实原因。现行社会缺乏与法律配套的外在条件,包括执法环境、执法条件、执法人员素质均与法律的要求不相适应。如行政机关发现违法行为后未予处罚的,往往是以权代法、以权压法的结果。
3、法律的内在原因。即法律缺乏统一性。例如我国刑法分则中明确了连续犯、持续犯以及继续犯的内在区别。而刑法在总则中又抹杀了它们的内在区别,以致行政处罚法在扬弃旧刑法过程中出现偏差。

行政处罚时效立法完善

我国行政处罚时效存在诸多内在缺陷,对它进行完善是十分必要的。笔者建议将其修改为:第一、行政违法行为经过2年,不再给予处罚,法律另有规定的除外;第二、追诉期限自违法之日起计算,违法行为有持续状态的,自行为终了之日起计算;第三、在追诉期限内又进行同一性质违法的,前项违法行为自后项违法行为之日起计算。作出这种修改的理由如下:
1、对于第一款,原来以“发现”为条件,采取的是主观因素,从而导致行政机关拥有过大的自由裁量权,致使行政机关在发现违法行为后,可以行使处罚权,也可以保留处罚权,甚至可以放弃处罚权,使已发生的违法行为处于不稳定状态。而删除“发现”二字,恰恰是变主观因素为客观因素,只要行政机关在2年内未对违法行为给予处罚,就无权再给予处罚,使已过2年的违法行为处于已稳定的状态中,完全符合时效的立法本意。
2、对于第二款,只是法律术语规范问题。所谓继续,可指同一行为的延续,也可指不同行为的延续,是个多义词语,不足以表达特定涵义的法律术语。连续是指多个同一性质行为的连续,且多个行为间存在间隔。而持续表示的是单一行为的延续,因而不存在行为间有无间隔问题。行政处罚时效所要表示的恰是单一行为的延续。
3、对于第三款,是对总原则例外情形的特殊处理规定,它是对总原则的完善、健全。在违法行为发生之日起2年内,违法行为人再次或多次违法的,可见其主观认识不深、客观危害不浅,应适当延长追诉期限,因此应援引时效中断制度。
值得一提的是,我国立法者并非完全忽略了时效中断问题,只是将时效中断制度并入了“违法行为有连续或继续状态”条文中,但是,他们却忽视了二者存在的本质区别。时效中断必须在时效的追诉期限内,而“连续或继续状态”则没有这个限制。将两种性质不同的制度并在同一法律条款中,不仅在理论上缺乏科学性,而且在司法实践中易造成执法的随意性。因此,应将二者用不同条款准确确定。
最后需要指出的是,行政处罚时效中断与刑事处罚时效存在重要区别。刑事处罚只要求在前罪的追诉期限内又犯新罪就产生时效中断。而行政处罚时效要求是同一性质违法行为的重犯。这是由行政法律的多样性以及行政执法主体的多元性决定的。

参考文献

↑1.01.1石佑启.黄新波论.我国行政处罚时效制度的完善——一个比较法的视角.法治论丛:上海大学法学院上海市政法管理干部学院学报.2004年1期
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