内容摘要:村民的民主权利是指村民在村级社会发展和经营管理事务方面的知情权、决策权、管理权、监督权。落实“村民代表会议”制度是实现村民民主权利的根本保证和落实村级组织最高权力机构的必然要求。充分地实现村民的民主权利是农村民主化的核心。
关键词:民主权利,权利实现,农村民主化
中图分类号: D082 文献标识码: A
在国内涉农报刊中,与村民民主权利有关的学术文章相当少见,绝大多数文章所探讨的内容都是与农村基层选举相关的。我国农村民主化的推进,毫无疑问应当充分地实现村民的民主权利,实现村民的根本利益。
一、村民民主权利的内容
农村村民作为中华人民共和国公民,在法律上享有《宪法》规定的公民基本权利的各项内容。村民的公民权利是指在国家范围内,与其他任何公民的权利完全相同的各项权利。本文中,村民的民主权利则是指除村民的公民权利外,在村级社会发展和经营管理事务方面,村民应当享有的各项权利。这些权利包括:知情权、决策权、管理权、监督权。
1、知情权。是指村民有知晓村级社会与公共事务有关的一切信息、情况的权利。知情权是村民的基本权利。对于村民而言,村级社会的总体发展规划;年度工作计划,财务预算方案;年度经济发展目标,拟采取的措施,相关国家及村级政策;村级财务收支情况,收入构成,支出去向;集体土地租赁经营方案;土地租赁费具体标准的制定过程;本村人口生育指标及指标分配等等,这些村级社会中与公共事务有关的情况、信息,村民均享有绝对的知情权。对这些公共事务信息,如果因为体制或其他人为因素,致使村民不能知情,如何谈得上村民享有民主权利呢?更高层次的民主权利则更不可能实现。如果某种原因致使村民对公共事务不知情,就极有可能造成对村民利益的侵害或损害,因为权利和利益是一对孪生兄弟。因此,知情权是村民民主权利中的基本权利。村民的知情权得不到保障,其它权利也不可能得到保障。
现阶段,我国农村村民的知情权远远没有得到实现和保障。为此,各级政府、有关部门多次下发文件并提出明确要求,在村级普遍开展村务财务公开工作。村务财务公开工作中存在的各种问题,已经引起各级党委政府的高度重视。2003年9月2日在由国务院召开的全国村务公开工作电视电话会议上,回良玉副总理从三个方面提出了做好村务公开、民主管理工作的总体要求和意见,包括:充分认识进一步做好村务公开、民主管理工作的重要性和紧迫性;做好村务公开、民主管理工作需要把握好的几个问题;加强领导,扎实工作努力把村务公开、民主管理提高到一个新水平。中央政府就村一级组织的一项具体工作召开专门会议进行安排部署,是比较少见的,这一方面说明村民知情权保障问题的严重程度,另一方面也说明各级领导是高度重视村民知情权保障问题的。问题的关键在于,如果体制和制度问题不能解决,依靠行政压力是难以实现村务的真正公开的,也是难以持久的。村民知情权的实现,应当不是源自外界压力,而是农村民主制度内部的正常功能发挥。对村民知情权的保障,相关村级组织(村经济联合社、村民代表)应当有很强的自觉性和积极性,否则就要遭受法律的惩罚。
2、决策权。是指村民对村级社会的公共事务享有参与决策并做出决断的权利。凡是涉及到村级社会的正常运转、经济社会的发展等一切公共事务,村民都有参与决策甚至直接做出决断的权利。决策权是比知情权层次更高的民主权利。村民在知情权得到保障之后,如果自己有参与决策的意愿,并具备参与决策的智能条件,那么就可以积极地参与到对村级社会公共事务的决策活动之中。决策权中的参与决策与直接参加决断是有区别的:村民参与决策仅仅是参加了决策过程中的辅助准备工作,并没有参加最终的决断过程。而直接参加决断是指依法取得村级社会决策者身份的村民自始至终参加了决策的全过程。但参加决断和参与决策都是村民决策权的内容,只是参加决断比参与决策层次更高,参加人拥有的权利和责任更大。
对于村民的决策权,现行法律制度显然没有如同村委会选举一样,规定得明确、详细并切合实际。村民的决策权,在村委会组织法中是以“村民会议”的形式体现出来的,但是“村民会议”形式基本不切合我国农村实际。
目前,对村民决策权的保障同样不容乐观。在村级社会中,只要村党支部和村委会仍然处于权力中心地位,村民的决策权就难以得到有效保障,各种媒体经常报道的村级社会管理的混乱现象,都是村民决策权没有得到落实的具体表现。
3、管理权。是指村民享有的直接参与村级社会公共事务管理的权利。管理权是与决策权同等重要的权利,在一定程度上,是权利和责任更大的权利,是村民意志的直接体现。
在现代社会中,由于经济社会快速发展,科学技术日新月异,在社会组织的管理过程中,对管理人员的知识结构、业务技能、协调控制能力提出了更高要求,因此不可能实现每个人的管理权,只能通过每个管理权人的委托,由极少数人代行管理权。村级社会的村委会选举实质上就是村民委托自身管理权的过程。委托的具体方式是选举投票,收回委托的具体方式是选举罢免。
在管理权人委托自身管理权的同时,自然形成了管理权人与被委托人之间的契约关系,即相互的权利义务关系。农村村民投票选举村委会成员的同时,村民与村委会成员之间的契约关系就建立起来了:村民委托管理事项,村委会成员按照村民的要求完成相关事务;超过村民委托的范围、权限,村委会成员就违了约,违约就要依法被惩处,或者受到警告,或者受到经济制裁,或者是被撤消职务。
在一个社会组织里,管理权人委托自身管理权的过程,实际上是落实被委托人应承担责任的过程。一般来讲,为了保证责任落实,强化责任,管理权人不会把自身管理权委托给一群人,而是委托给某一个人,这个人有能力带领一群人,通过组织、协调、控制等管理措施实现管理权人的委托内容。因此,选举村级社会的公共事务管理者,是选举一群人,还是选举一个人,从效率、责任的角度,答案应当是明确的。
4、监督权。是指村民享有的采用一定方式监管、督导自己的民意代表和被委托管理人的行为,并采取相应对策的权利。
村民监督权的行使按照时间先后有事前监督、事中监督、事后监督;按照目的、方法有积极监督和消极监督。积极监督主要是为实现某个目的,采取督促的办法进行监督。消极监督主要是指为防止和纠正违纪行为进行的监督。此外,还包括通过专门监督组织进行监督。
村民的监督权,在村民委员会组织法中仅仅提到了对村委会成员的监督,而且实现监督权所能采取的措施单一,只有“罢免”一种。因此,法律对村民监督权的保障也是很不完善的。
二、民主权利的实现方式
任何一个生活在国家或一定社会里的公民,他的民主权利如何实现呢?古往今来,有直接民主制和代议民主制两种。直接民主制是指任何公民都有权利和义务直接参与国家或社会事务的决策和管理的制度。代议民主制是指依据人民主权原则,按照一定的程序选举民意代表组成代议机关来行使国家或社会最高权力的制度。现代社会普遍选择代议民主制。
对于直接民主制,当社会发展到了近代,随着民族国家的形成,人口和疆域的扩大,社会管理职能的扩充,实行直接民主制就失去了历史和现实的客观条件。典型的直接民主制曾出现在古希腊的雅典城邦。在那时,全体公民有平等的权利参加公民大会,国家公职向所有公民开放,不存在代议机关来沟通公民大会与公民之间的联系。雅典民主制的直接性、普遍性特点是与城邦疆域和人口的狭小分不开的,同时也是和排斥广大奴隶、妇女和外邦人的政治权利分不开的。
三、村民民主权利的实现形式
依据有关资料,我国的村委会在农村税费改革以前为90万个左右,每个村平均人口近1000人,农户250户。在农村税费改革之后,全国将不会超过50万个村,每个村平均人口1600人以上,农户400多户。如果每个村达到1000人的规模,选民将达到600人以上;如果每个村达到1600人的规模,选民将达到900人以上。无论每个村的选民是600人,还是900人,在现阶段,对村民会议的组织都是一件压力极大的工作:1、外出务工人员多;2、农户居住分散,区域面积大;3、缺乏合适的会议场地,碰到好天气不容易(露天开会);4、村民的民主参与意识不强;5、会议的参加人数有可能达不到50%等等。一年之中能够成功召开一次村民会议就算不容易,如果一年每季召开村民会议则难上加难。实际上,在税费改革以前,多数村的人口在1000人以上;在税费改革以后,多数村的人口在2000人以上。因此,全社会应当正视与目前农村社会背景相适应的村民知情权、决策权、管理权、监督权的实现形式,即实行“村民代表会议”制度,并通过法律的规定使之成为村级社会的最高权力机构。农村村民通过村民代表实现知情权、决策权、监督权、部分管理权。同时,改革村民管理权的实现方式,管理人员实行长期脱产化任职。
对于究竟应当给予“村民代表会议”何种地位的问题,1998年九届全国人大常委会就《村委会组织法(修订草案)》向全社会公开征求意见的时候,法律草案中并没有“村民代表会议”这一民主形式,因此,法律草案公布后各地反响强烈,纷纷提出应当增加“村民代表会议”这一民主治理形式。由于相关各方对“村民代表会议”制度并未引起足够重视,所以在最后审议通过的正式法律中,仅在第二十一条对“村民代表会议”制度作了很笼统的规定:“人数较多或者居住分散的村,可推选产生村民代表,由村民委员会召集村民代表开会,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推一人,或者由各村民小组推选若干人。” 按照这一条的规定,人们可以进行充分的思维活动:人数较多是多少?居住分散怎么分散?村民代表按照什么程序产生?村民委员会与村民代表会议的关系,本来应当是村民委员会从属于村民代表会议,由它执行村民代表会议的决议,而绝不是村民委员会反过来召集村民代表开会。村民会议怎样授权给村民代表会议?税费改革后,有些村的人口已经达到4000人以上,如安徽南陵县新村人口最多达到5000人以上,即使按每15户推选一名村民代表,代表总数将达到70名以上,决策议事的有效性仍是值得认真思考的。
在现阶段,落实“村民代表会议”制度,确立它在村级社会中的最高权力机构地位,是实现村民的知情权、决策权、监督权、管理权的根本保证,也是在进行村级职能分析的前提下,以村级职能决定村级组织设置,落实村级组织最高权力机构的必然要求。
落实“村民代表会议”制度,首先就要确定村民代表的总名额。名额太多不行,决策的效率和质量无法提高;名额太少则容易背离村民意愿。如果借鉴澳门特区40 多万人、20多平方公里土地,而立法会议员只有24名的模式,“村民代表会议”的代表名额应当控制在20`名左右,甚至更少。其次,要选举产生“村民代表会议”的牵头人,即村民代表会议主任。由主任负责,根据村级社会法制的规定召集并主持会议,落实相关工作,处理各种关系。再次,推举或选举产生村民代表。村民代表是村级社会治理中的重要人物,从当前和长远看,应当是村级社会中的“政治精英”:有强烈参与村级社会决策的愿望;具备相应智能条件;有较强的组织号召能力和参政议政能力;关心村级经济社会发展;热心村内公益事业建设;能够正确处理三者关系等等。按照一定的代表名额,进行严格的区域划分,在划定的每一个区域内,始终产生一名代表,保证每个区域的代表名额平衡,以利实现每个区域的利益要求。村民代表必须是常住人口,多数时间外出务工的村民不能担任代表职务。为了保证工作的连续性,对村民代表的撤换要有序进行,不能造成大换班的局面。村民代表履行职务,必须给予一定补助。采取各种措施,确保村民代表会议的正常高效运转。
为了保证村级社会各项工作的有序进行,在村民代表产生的每个区域内,还可实行小区代表制,通过小区代表、村组干部的努力,规范和完善小区的经营管理秩序,实现整个村级社会的协调健康发展。
四、村民代表会议的相关关系处理
村民代表会议作为村级社会的最高权力机构,在依法行使职权履行职责过程中,必须处理好四个方面的关系。
1、村民代表会议与村经济联合社的关系
它们之间是一种从属关系,村经济联合社依法执行村民代表会议的决议、决定;村民代表会议决定村经济联合社的管理人员去留、实施考评,支持和监督村经济联合社的工作。
在村经济联合社管理人员实行长期脱产化任职的同时,对于村经济联合社的社长,究竟是由全体村民选举产生,还是由村民代表会议聘任,本人认为,结合农村实际,着眼村级社会的长远发展,民主治理的具体制度可以这样安排:在各村民代表区域推选出正式村民代表后,由全体村民从村民代表中选举产生村民代表会议主任,对主任实行任期制,主任脱产或者半脱产。因为村民代表会议的主任是村经济联合社的法定代表人,所以村经济联合社社长由村民代表会议聘任产生。