新京报讯(记者 吴娇颖)新冠疫情持续至今,全面禁食野生动物呼声愈烈。2月24日,全国人大常委会决定明确,全面禁止食用包括人工繁育、人工饲养类在内的陆生野生动物。全国各地禁食野生动物相关立法、修法加速。
究竟哪些动物应该“禁食”,哪些动物还能食用?可食用名单应该制定怎样的准入门槛?非法食用野生动物该如何处罚?未来野生动物的保护与监管?今年全国两会,野生动物的禁食、保护与管理,成为人大代表热议的话题。
多名代表建议在《野生动物保护法》中增加有关防范公共卫生风险的内容,扩大禁食野生动物范围,对可食用动物进行清单式管理,设立准入条件。同时,加大对非法食用的处罚力度,将野生动物保护纳入公益诉讼的范围。
焦点1 哪些野生动物应该“禁食”?
建议:探索“黑名单”制度,及时纳入存在潜在公共健康危险的野生动物
全国人大常委会出台的决定明确,全面禁止食用《野生动物保护法》和其他有关法规禁止食用的野生动物、国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。
与我国《野生动物保护法》规定的“禁止食用国家重点保护野生动物和没有合法来源、未经检疫合格的其他保护类野生动物”相比,决定大大拓宽了禁食的野生动物范围。
关于“禁野”的讨论也存在争议。其中,人工繁育的野生动物是否应该禁食,是争论焦点之一。
全国人大代表、安徽省农业科学院副院长赵皖平提议,全面禁止野生动物人工养殖和商业性驯养繁殖,彻底清查人工养殖场,引导野生动物养殖企业有序退出市场。
“许多饲养繁殖野生动物尚未制定卫生检疫标准,林业部门发放的驯养繁殖许可证和经营利用许可证被不法分子利用成为盗猎洗白的道具,偷猎的野生动物经饲养场‘洗白’后高价出售。”赵皖平解释说,目前人工养殖存在着诸多弊端,而且,现有技术很难鉴别进入市场的动物是否来自野外,给举报和监管带来阻碍。
全国人大代表、得伟君尚律师事务所主任律师蔡学恩建议,探索建立野生动物利用的“黑名单”制度。“对于经科学研究或检验检疫发现存在潜在公共健康危险的野生动物,及时纳入‘黑名单’,禁止猎捕、运输、使用。”
全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉则提议,猫狗等宠物也应该被禁止食用。“长久以来,猫狗并不是作为食用动物被人类驯化的,它们一直都是以人类的伴侣和帮手的身份和我们共同生活的。另外,猫狗在生理结构和脾性上都与其他被集中饲养作为食物的家畜不同,根本不可能被‘人道地’集中饲养和屠宰作为食物。”
焦点2 哪些野生动物可以食用?
建议:动物进入畜禽目录需具备检疫规程,实行清单管理
“禁食”之外,全国人大常委会的决定也提出,对于列入畜禽遗传资源目录的动物,属于家畜家禽,适用《畜牧法》的规定。进入畜禽遗传资源目录,即意味着可进行养殖或食用。不少专家学者认为,目前属于人工养殖的野生动物种群,要进入该目录,应该经过严密评估审查。
赵皖平建议修改《畜牧法》,规定列入目录的畜禽必须同时符合经济技术、生态和防疫三个方面的评估指标,谨防将不宜人工养殖的野生动物列入目录。
例如,可列入目录的物种应符合人工养殖利用时间长、技术成熟、形成具有一定规模的产值和从业人员等条件;人工种群应可以自我维持,不需从野外补充种源,能杜绝盗猎和盗猎洗白的可能性;具备产地检验规程和屠宰检疫规程,人畜共患病研究充分且风险可控也被列入。
赵皖平同时提出,应当明确畜禽并非都可食用。“决定出台后,一些执法部门和一般民众误认为,凡列入畜禽目录的动物都是可以食用的。建议根据不同的防疫标准,将畜禽分为可屠宰利用和不可屠宰利用两类。”
因此,他同时建议修改《动物防疫法》,明确尚未具备相应检疫规程的,任何动物皆不得出售、运输、屠宰、经营利用。“将检疫规程作为利用的前置条件,禁止以产地检疫替代屠宰检疫,才足以消除执法不作为、乱作为的借口。”
蔡学恩建议,对可食用动物进行清单管理。深圳5月1日起实施的《全面禁止食用野生动物条例》就明确了可食用的动物名单,在蔡学恩看来,这是一种值得探索的、具有可操作性的做法。
“自然界野生动物种类繁多,在我国就有脊椎动物八千余种、无脊椎动物六万余种,光保护类野生动物就有两千余种,由地方制定禁止食用的野生动物目录将显得过于冗长,无法很好回答‘究竟什么动物可以吃’的问题。”上述《条例》征求意见时,深圳市人大常委会法工委相关负责人如此解释了制定可食用动物“白名单”的原因。
蔡学恩表示,针对动物可食用目录,也应该建立动态调整机制,依据实际情况的变化和需求及时调整。“比如,某一人工养殖物种目前无法纳入可食用目录,但如果未来其卫生检疫标准建立起来,各项指标符合养殖准入,也可以考虑允许养殖和食用。”
针对可食用动物的管理,朱列玉建议实行集中宰杀许可证管理。“私屠滥宰无论宰杀环境、宰杀过程、还是检疫环节都存在巨大风险,集中宰杀可以有效减少消费者直接接触活体食用动物,减少被细菌、病毒感染的风险。”
3月13日,浙江省嘉善县,市场监管局工作人员在一家农贸市场发放联合公告,组织经营者代表签署“拒绝野味,从我做起”的承诺。图/人民视觉
焦点3 非法食用野生动物怎么罚?
建议:行政处罚与刑事处罚结合,增加信用惩戒
与禁食决定相对应,多位人大代表建议加大对非法食用的处罚力度。
全国人大代表、陕西省律师协会副会长方燕提出,应在完善《野生动物保护法》和《国家重点保护野生动物名录》范围的基础上,另外对餐食珍贵、濒危野生动物和非法猎捕、收购、运输、出售、餐食普通野生动物分别制定刑事处罚规定。
赵皖平建议,在《野生动物保护法》中增加禁止个人购买、持有、食用陆生脊椎野生动物及受保护的其他野生动物条款,与《刑法》相配合,制定相应罚则。
朱列玉则建议修改《治安管理处罚法》,对食用野生动物和宠物行为处以10日以上15日以下拘留和一千元以下罚款。同时可在《刑法》中增设捕获运输交易屠宰野生动物罪,从源头严厉打击野生动物的非法捕获、运输、交易、屠宰产业链。
各地近期出台的禁食野生动物相关法规,也不同程度地规定了非法食用以及非法经营、交易的法律责任。例如,广东、深圳、珠海对非法食用的处罚极为严厉,针对“食野味”者最高处动物货值30倍罚款,对组织者要求从重处罚,也因此被称为“最严禁野令”。
蔡学恩在建议稿中具体提出,对于在酒楼、餐馆、饭堂等经营场所食用禁止食用的野生动物及其制品的,由市场监督管理部门责令停止违法行为,没收野生动物及其制品,并给予罚款。
具体来说,食用国家重点保护野生动物和“三有”动物,对食用人每人处二千元以上二万元以下罚款,对组织食用者处一万元以上五万元以下罚款;食用其他陆生野生动物,对食用人每人处一千元以上二千元以下罚款,对组织食用者处五千元以上一万元以下罚款。
此外,他建议在《野生动物保护法》中增加信用惩戒条款,违反相关法规受到行政处罚的,将其违法行为信息纳入公共信用信息系统,依法实施联合惩戒。这也是目前多个地方“禁食”法规中的新措施。
焦点4 未来如何加强野生动物保护与监管?
建议:林草、农业、市场监管等部门协调联动,对野生动物损害行为可提起公益诉讼
疫情引发的对野生动物的讨论,折射出我国野生动物管理存在的漏洞和问题。多位代表和专家指出,野生动物管理部门机构职能亟待厘清。
“野生动物在很长一段时间里被当成一种资源要素来看待,但它本身更是一种生态要素,要从生物多样保护的角度加强监管,确保按照生态优先的原则进行合理利用。”北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞表示,也因此,作为主管单位的林草部门,既是产业促进部门又是基于生态资源保护的监管部门,“这就产生了一种结构性矛盾。”
这还只是针对野生动物监管体制产生的内部矛盾,外部矛盾更为复杂。
“譬如,水生野生动物的管理职责在农业渔政部门,动物检疫的职责也在农业部门,对非法持枪猎捕野生动物的监管权在公安部门,野生动物通过运输进入市场后又涉及运输部门和市场监管部门。”杨朝霞说,对于兼具环境、资源和生态多重属性的野生动物来说,无法简单归属于某一单个部门来解决,这意味着,在监管中,需要多个部门的协调联动。
“因为机构改革,野生动物保护主管部门及有关部门的职责分工都出现不同的变化,有必要重新设定野生动物统一监督管理部门。”蔡学恩认为,天津将规划和自然资源部门、区人民政府确定的部门作为野生动物的主管部门,就是统一监管的值得借鉴的做法。
在他看来,在目前社会组织不发达、公众参与不踊跃的背景下,垂直监管的模式难以做到全方位、全时段的无缝监管。应当建立统一监管和分工管理的体制,自然保护区、环境保护、市场监督、公安等部门在自己的职责内做好相关的工作。
“野生动物保护涉及的部门众多,协调不好,很有可能出现相互推诿扯皮现象。”蔡学恩建议建立野生动物保护的联席会议制度。由野生动物保护主管部门牵头联系有关部门,必要时邀请社会组织,就野生动物的保护问题召开联席会议,协调野生动物保护出现的问题。
此外,多位代表提出,把野生动物保护纳入公益诉讼的范围。
赵皖平建议,先行出台司法解释,将动物类公益损害案件一并纳入公益诉讼的受案范围,消除地方检察院和人民法院的顾虑。同时,明确环保、动保、消协等相关社会组织就侵害野生动物的养殖、危害野生动物及其栖息地、损害公共安全等行为提起公益诉讼的权利。
蔡学恩建议,对破坏野生动物保护的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。“这是拓展环境保护领域公益诉讼案件范围的重要体现,也是强化对野生动物保护部门依法履职司法监督,有效衔接食品药品领域公益诉讼的重要探索。”
新京报记者 吴娇颖
编辑 张畅 校对 吴兴发