首先,政府和社会对 于养老危机缺乏宣传,老百姓缺乏必要养老保险知识和养老准备,城市养老在相当大程度上 对政府有强烈的依赖感。其次,城乡养老保障存在严重不平衡,城乡养老保障体系处于一个 二元分割的状态,影响着人口流动和城乡一体化发展。第三,家庭观念改变和农村家庭人口 规模下降,农村家庭养老模式也遇到挑战。最后,城市实际退休年龄趋于大幅降低,加大了社会和家庭的养老负担。由此可见,中国现行的养老保障制度无论在运行的可持续性上,还 是在个人和家庭的参与上,都是非常脆弱的。 注:人口预测系按照总和生育率为1.8的假设进行的。 资料来源:预测数字为中国人口与发展研究中心王广州提供。 随着人口转变,2020 年之后的 20-30 年中,中国社会的养老负担将提高到不堪承受的 地步。中国 2005 年,65 岁及以上老年人口占总人口的比例将达到 7.5%,老年人口总数将 会突破一亿大关;2020 年左右,老年人口占总人口的比例将超过10%;2040 年,中国将步 入严重老龄化时期,平均每5 个人中就会有一个65 岁以上的老年人口。考虑到中国目前和 未来几十年的经济发展水平,老龄化所提出的挑战是十分严峻的,主要表现为对养老保障需 求的迅速增加。因此,有必要针对人口转变对城乡养老体制进行改革和调整,消除城乡养老 保障的脆弱性,对今后的养老安排做好充分准备。 建立完全的个人积累制度是中国养老保障的出路。与现收现付制度相比,完全的个人积 累式养老基金筹集和发放制度,能够通过建立强制性的个人账户,鼓励个人为年老时进行储 蓄,通过个人承担风险的资本市场投资使养老基金得以保值和增值,并通过市场选择提高基 金的管理和治理水平。这种制度选择不仅可以最大程度的降低城市养老体制转轨成本,而且 还借助适当的政策引导,加快农村社会养老保障体系建设,从而建立符合中国国情和具有可 持续性的养老保障体系,为老龄化时代的养老做好准备。 对于城市养老保障制度而言,通过实行新人新办法、中人中办法的过渡方式,利用现收 现付积累的养老金将中人到2035 年前后完全消化掉,届时新体制即可覆盖全部城镇就业者。 按照这种向新的养老体制的过渡方式,从现在就开始为新人和中人建立起个人账户,真正步 入完全积累的养老保障体系,到2020 年,养老负担率会比继续实行现收现付旧体制的情形 大大降低,即从 44%下降到 32%。在体制转轨过程中,如果将农村迁移劳动力吸纳到城市 养老保障体系,并采取养老保障的新体制,2020 年的养老负担率为 25.3%;反之,如果把 农村转移劳动力排斥在城市养老保障体系之外,并继续实行现收现付制,到2020 年的养老 负担率达到44.2%。因此,农村劳动力吸纳到城镇养老保障体系,可以提高中人的供养能力, 实现城市养老体制的平稳过渡(蔡昉、孟昕,2004)。对于农村养老保障制度而言,《农村养老保险基本方案》确定的通过群众自愿和个人缴 纳资金为主、集体补助为辅的原则,建立完全积累的个人帐户,不仅有利于调动农民参加社 会养老保险制度的积极性,而且也不会为让政府背负财政负担。农村社会养老保险的发展经 验也证明这点。通过整合用于农村的财政资源和投入,国家目前是有条件继续推进农村养老 保障发展。例如,将对农业的间接补贴为对农民直接收入补贴,以及用于农村的各项扶贫资 金进行整合,改为建立农村社会保障制度。这样,在农村就可以逐步建立起“个人帐户养老 金+家庭供养(土地保障)+国家最低保障”的农村社会养老保障体系,做到人人养老有适 度保障。同时,可以借鉴日本的经验,将土地流转中使用权益补偿金转化为农民个人帐户的 养老金账户,还可以将大大减轻国家提供低保的负担,并促进农村土地流动。在此基础上, 积极实现养老方式的转变,由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举,到最终实现 社会养老。 建立完全积累的个人账户体制,为今后整合城乡养老体制提供了一个平台。在较长的时 间内,城乡养老保障仍然顺着各自的轨迹向前发展。也就是,城市实行“社会统筹与个人账 户相结合”的模式,农村实行“土地保障与个人账户相结合”模式,两个模式并行独立运作。 随着这两个体系的发展和完善,通过个人账户的设计和管理,农民工和失土农民可以携带个 人账户储蓄转入城保体系,与城市养老保障制度对接,这样,就可以为农民向城市转移提供 一个通道。 蔡昉、孟昕,2004:《人口转变、体制转轨与养老保障模式的可持续性》,《比较》第98-106 Rowntree,B.S., 1901. Poverty: TownLife, Macmillan. 国家统计局:《2003 年中国劳动统计年鉴》,中国统计出版社(北京),2003。 国家统计局:《2000 年第五次全国人口普查主要数据》,中国统计出版社(北京),2001