2012 年修订的《中国共产党党内法规制定条例》,对编制党内法规制定工作五年规划提出明确要求。2013 年 11 月,中央首次编制党内法规制定专门规划,印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017 年)》,对于解决以往制度建设存在碎片化、应急化、随意化现象以及系统性、整体性和统筹性不够等问题发挥了重要作用。今后,党内法规制定每五年都会制定规划纲要,有助于加强党内法规制度建设的顶层设计和整体谋划。三是制度审查纳入规范。为加强对各地区各部门制定的党内法规和规范性文件的监督,2012 年中央批准印发《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》,要求中央纪委、中央各部门和各省区市党委将其制定的党内法规和规范性文件报送中央备案;各省区市党委也要相应建立备案制度,按照下备一级原则开展备案工作。四是制度清理更加及时。《中国共产党党内法规制定条例》规定,党内法规制定机关要适时对党内法规进行清理。根据这一要求,党中央不仅部署对新中国成立至 2012 年 6 月期间出台的 23000 多件中央文件进行全面筛查,摸清了党内法规制度家底,而且要求今后一般每五年都要对党内法规和规范性文件开展一次集中清理,同时在制定或修改党内法规和规范性文件时,对与之不协调、不衔接、不一致的相关党内法规和规范性文件要进行同步清理。五是制度自觉显著增强。制度的生命力在于执行。十八大以来,我们党狠抓制度执行,让铁规发力、让禁令生威,防止党纪党规成为“纸老虎”、“稻草人”、“橡皮泥”,造成“破窗效应”,坚决维护制度的严肃性和权威性,全党制度意识较之以往有了明显增强。 但从整体看,党内法规制度建设还存在一些亟待解决的问题。一是衔接配套问题。根据《中国共产党党内法规制定条例》,党内法规制度分为党章、准则、条例和规则、规定、办法、细则四个层级。这四个层级应当从宏观、中观、微观三个层面,推动体制、机制和具体规定相互配套衔接,构成一个完整的制度体系。在实践中,中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委都有权制定规则、规定、办法、细则等党内法规。由于制定主体多元、分散,统筹协调力度不够,党内有些法规制度部门化倾向比较明显、“碎片化”比较突出,属于“单兵突进”而非“联合作战”,造成执行中相 互掣肘。二是与时俱进问题。虽然经过清理,但与不断发展的实践和不断涌现的新鲜事物相比,党内有些法规制度属于“老皇历”,不合时宜,“老化”问题突出,还需要与时俱进、及时更新、补充完善,否则,由于制度过时或无据可依,使党内同志不敢闯、不敢试,影响大胆探索创新。三是合法合规问题。有些党内法规制度缺乏必要的科学论证和合法性审查,存在与党纪国法和上级精神相悖问题,尤其是地方发布的“红头文件”违法违规问题更加突出。近年来,中央办公厅在备案审查中发现,有一部分文件不同程度地存在一些问题。四是制度伦理问题。有些党内法规制度全局意识和宗旨意识比较欠缺,没有处理好当前和长远、局部与整体等方面的关系,影响了公平公正。五是制度效应问题。有些法规制度过于原则,底线红线没有清晰划定,“可为”与“不可为”边界模糊,造成执行过程中无所适从;还有些法规制度本身质量不高甚至脱离实际,执行主体不明确,监督惩戒机制不完善,缺乏操作性程序。六是落地落实问题。学而不深、学而不用比较突出,“上有政策,下有对策”的问题依然存在,“制度失灵”、“制度空转”比较普遍,有些党内法规制度还只是印在纸上、挂在墙上、说在嘴上、锁在保密柜里。 三、新形势下推进党内法规制度建设的对策建议 党的十八届三中全会提出,要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。党的十八届四中全会提出要“形成完善的党内法规体系”。适应党的建设和党的工作需要,《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017 年)》提出,到 2017 年要基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架,使党执政的制度基础更加巩固,为到建党 100 周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。今后一个时期,党内法规制度建设应当突出目标导向和问题导向,坚持正确方向,坚守价值取向,正确处理“上下、左右、内外、新老”制度之间的关系,不断提升党的建设制度化水平。 (一)在提质增效上下功夫,形成强大制度效应。制度效应是党内法规制度是否具有生命力的关键所在。一要坚持制度建设的正确方向,这是衡量党内法规制度效应的首要标准。加强党内法规制度建设,根本目的是要加强党的领导、党的建设和推进全面从严治党。从全党来讲,就是要提高党的领导水平和执政水平,提高拒腐防变和抵御风险能力,推进国家治理体系和治理能力现代化;从各级党组...