私营工业从低级国家资本主义形式(统购包销、加工订货)到高级国家资本主义形式(公私合营)发展的过程,事实上也就是逐步改造其生产关系和逐步走向社会主义的过程。这样,党对资本主义工商业的政策,概括为“利用、限制、改造”。利用和限制资本主义的过程,也就是改造资本主义的过程。对资本主义工商业利用、限制、改造政策的确定大大地促进了对资本主义工商业的改造。在1953年底以前,着重发展以加工订货为主的初级和中级国家资本主义形式。1954年1月,中央财政经济委员会提出关于有步骤地将资本主义工业基本上改造为公私合营企业的意见,此后,开始转入重点发展公私合营这种高级形式的国家资本主义。加工订货,主要是国家同资本家在企业外部的合作。公私合营,是社会主义成分同资本主义成分在企业内部的合作,公方占有相当股权,公私双方共同经营企业,公方代表居于领导地位。这两种形式的国家资本主义,利润都实行“四马分肥”,即分为国家所得税、企业公积金、工人福利费、资方红利四个部分,资方红利大体占1/4,企业利润大部分归国家和工人,基本上是为国计民生服务的。这就使这些企业具有不同程度的社会主义性质。