本届政府开展“简政放权、转变职能”工作两年多来,取消和下放一大批审批权限,力度大、范围广,取得很大成效,但也存在一些问题。进一步深入推进简政放权转变职能工作,真正打造服务型政府,对不断激发社会活力、促进“大众创业、万众创新”、保持经济社会全面快速可持续发展,有着重要的时代意义。
简政放权转变政府职能工作的重要意义
一是进一步完善社会主义市场经济体制发展的需要。十八届三中全会《决定》明确提出要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”只有不断理顺政府与市场关系、认真转变政府职能、解决政府干预过多等问题,才能真正发挥市场配置资源的决定性作用,推进我国社会主义市场经济体制不断完善。
二是健全国家治理体系和实现治理能力现代化的需要。有效的政府治理是国家治理现代化的重要内容,只有加快职能转变,厘清政府与市场的功能划分,充分发挥好政府在宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务及环境保护等方面的职能,把该交给市场的交由市场来调节,才能切实提高国家治理能力。
三是落实供给侧结构性改革重大举措的需要。在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革,其实质是更好发挥市场在资源配置中的决定性作用,明确政府权力边界,从制度变革、结构优化和要素升级方面深入推进改革转型创新,而从各国实践和成功经验看,减少政府干预同样是典型做法。
四是规范政府权力运行和防治腐败的需要。建设廉洁政府是政府改革的重要目标,更是人民的普遍期待。与“大政府”体制相伴的权力为权力寻租和腐败提供了便利,因此通过不断的简政放权和转变政府职能,不断削减政府部门的权力,从制度上规范权力运行,对有效减少权力寻租将发挥重要作用,从而从源头上防治腐败。
当前简政放权转变政府职能工作的主要特征
一是下放力度大、范围广。从2013年国务院取消和下放行政审批事项的第一个文件国发〔2013〕19号文,至2015年国发〔2015〕58号文件止,共以国务院名义下发专门针对取消和下放事项的文件11个(不含暂时调整地方有关行政审批和准入特别管理措施的有关文件),共取消和下放行政审批事项1188项(不含依照法定程序提交全国人大常委会等待修订相关法律规定后再取消或下放的事项),占原审批事项总量的三分之二,力度空前。这些事项囊括行政类和非行政类,涉及国务院各部门和地方政府权限,还包括工商登记、职业资格、行政事业性收费以及机关内部事项、涉密事项和需修法决定的事项,从行业看则几乎涵盖国民经济所有重要领域。
二是更强调主动性和整体性。与以往行政审批制度改革多着眼于清理计划经济时代遗留问题不同,本次简政放权改革是为适应经济社会发展需要、提升政府治理能力、更好发挥市场配置资源的决定性作用而作出的主动调整。同时注重整体布局与推动,以一系列相关领域配套措施增强助力,如2013年12月十二届全国人大常委会第六次会议一次修订海洋环境保护法等7部法律,增加事中事后监管措施,优化行政审批流程,尤其对《公司法》的修订进一步降低公司设立门槛,激发投资活力,促进简政放权改革不断深化。
三是更注重法制化和规范化。高度重视法治作用是本轮简政放权的一大特色,一再强调“先授权、后改革,先动法、后动权”,改革方案凡是与现行法律相抵触的,必须先修改法律再予以实施。“权力清单”、“责任清单”、“负面清单”对政府运作的“法制化”提出了高要求,相关改革措施也无不体现“法制”理念,如新设行政许可必须有法律依据、对没有法律法规依据的行政审批前置服务项目一律取消等。注重提高政府规范行政能力,如分类管理非行政许可事项等,有助于政府管理的精细化、打造效能政府。
四是不断迈向深入,但激发市场活力仍显不足。两年多来的简政放权工作,从“简单放权式”的政策文件规定,到“清单式管理”的制度框架;从放宽对市场主体的审批束缚,到转为着力于事中事后监管;从简化程序、压缩时限,到“互联网+”在线办理与监管,工作全面深化。但同时也还存在审批事项和权限取消或下放不彻底、部门职能转变及服务不到位、相关法律法规及配套改革未及时跟进等问题,对更有效地激发市场活力产生制约。
进一步推进简政放权转变政府职能工作的建议
从简政放权转变职能工作实践看,成效很大,但也存在一些问题,今后应结合机构改革、调整政府权责定位、治理体系构建、加强监管、完善政策评估制度等方面,进一步深入推进政府职能转变,不断激发社会创新、创业活力。
第一,政府职能转变要与机构改革并进实施。“简政放权”不仅在“放权”,也在“简政”,两者相互促进、相辅相成。今后可根据新的事权调整对现有部分机构撤销、转型,在此基础上一方面廓清党政部门职责关系,理顺行政与立法、司法权力边界,继续推进“大部制”改革,进一步解决部门职能交叉和重叠引致的协调不畅等“部门主义”,另一方面随着职能转变到位,推进行政决策权、行政执行权、行政监督权“三权分设”,形成相互制约,可在已实施大部门体制的部门进行改革试点,规避“碎片化”和部门主义等问题,更好地巩固简政放权改革效果。
第二,调整政府角色定位与权限。简政放权转变职能是对政府、市场、社会责权利的重新分配和调整,要树立企业“生产主体责任”与政府“监管主体责任”理念,企业要为自身违法行为承担主体责任,政府机构专事监管而不再承担连带责任,简政放权工作在行政性放权的同时要做好经济性放权,促进企业自律并成长为社会的独立主体。在“简政”即机构改革调整到位、权力结构优化配置的同时,按照新的职能定位制定和规范权责清单,促进政府职能转变与管理优化。要区分经济领域放权与社会领域放权,对经济性管理领域的事项(如价格、投资等微观经营活动)要应减尽减,致力于释放市场主体活力;而对于非经济领域如社会性管理领域(主要涉及健康、安全和环境等),在放权的同时还要注重从民生安全、社会稳定角度考虑,审批与许可权力宜留则留。全面清理规范行政审批中介服务,坚决整治“红顶中介”,切断行政机关与中介服务机构之间的利益链。完善审批权非取消即下放的单一模式,探索梯度化缓和方式,如可在试点基础上尝试取消非国有企业一般投资项目备案制,由企业依法依规自主决策、在相关网络平台上进行自主登记等。
第三,推动形成科学的政府治理体系。
目前我国的政府治理体系尚不健全,而简政放权改革有助于其不断完善。今后简政放权工作一方面应积极培育和规范发展各种社会组织,在此基础上逐步加大向其还权的广度和深度,推动其逐步成为管理主体的一员。另一方面要通过加强监管,推动企业等各社会主体成长为能承担相应权利义务的独立主体。同时建立健全全社会信用体系,加快制定“公民权利清单”,培育公民参其事、负其权、得其利的权利理念,支持公民用权利制约权力,以最广泛、最坦诚的信息公开力度增强民众的知情权和监督权,尤其要鼓励运用互联网手段通过合法、合理、必要的途径维护个人利益,培育民众广泛参与治理的意识。促进多元管理主体不断成长成熟,逐渐培育其间的伙伴关系及全社会民主、协作和妥协的精神,为成熟的政府治理体系创造关键条件。
第四,加强事中事后监管。全面推进行政审批与市场监管职能的严格分离,借鉴发达国家经验,在试点的基础上,赋予市场监管机构享有同级政府或行政部门所享有的制定行政规章或规范性文件的准立法权限和行政裁决权,推进市场监管机构“去行政化”,由行政监管为主向法治监管为主转变。及时出台监管上位法、相关条例,建立和完善监管的标准体系,修订《标准化法》、《食品安全法》等,研究出台综合性《市场监管法》,形成市场监管的法律框架,使企业行为和部门监管有法可依。建立健全监管机制,实现监管方式从主要以市场主体为主向主要以市场行为为主转变,强化生产经营者的主体责任。尤其要把事前审批和加强事中事后监管结合起来,对那些短期能给社会造成重大损失的、造成的损失难以弥补或挽回损失所需成本巨大的、停止项目建设或运营将带来较大损失的、损失短期不显见但长期持续积累且较严重的、与民生安全或社会稳定关系密切的、是否有重大损失难以确定的以及短期内大量建设的项目,要在加强事中事后监管的同时必须把好入口关,以免造成难以估量和挽回的损失。
第五,建立健全第三方评估制度。将简政放权工作第三方评估制度化,以专业化、技术化、标准化为重点建立健全评估办法,结合简政放权改革目标与方向,明确第三方评估的范围、主体、程序和结果运用,完善政策评估框架,持续开展工作评估,为政府管理方式改革创新提供建议及地方开展该项工作提供指导。考核手段可参考一些发达国家如澳大利亚的“持续改进型评估机制”,科学合理选用指标,不专门考评监管者的行政绩效,而是衡量简政放权为企业减负的实际效果。强化人大的监督与公众和专家参与,尤其要使用能吸纳最广泛社会力量参与的方式,由中立机构对工作决策、执行、监管的实施及成本收益情况进行全面和客观评估。要督促地方将简政放权工作列入政府工作绩效进行考核,加大工作约束力,提高执行效果。
第六,加快推进相关改革。当前应与简政放权工作同步推进的配套改革较多,其中完善财税体制改革尤为迫切,主要解决目前“简政放权”仅单一地将大批审批事项逐级下放到各级地方政府部门,而引发的“事权、人权、财权”不对等问题,应尽快实现财权和事权尤其是财力和事权对等,削弱地方政府直接干预微观经济运行的内在动机。要同步推进财政转移支付制度改革,将简政放权中“下放的权”与相对应的“钱”同步下放,进一步理顺放权机制,并与下一步“简政”工作相结合。赋予地方更多改革试点权,给予充分试点权限,鼓励其进一步总结经验、深化改革试点,同时将机构编制、经费和人员配备随更多事权下放而向基层政府倾斜。
第七,深化政府工作法制化建设。应继续强化“先授权、后改革,先动法、后动权”原则,以加快法律法规“立改废释”,促进简政放权改革向纵深发展,改革方案凡是与现行法相抵触的,必须先修改法律再予以实施,或通过特别授权机制,在获得法律制定机关的特别授权后再在特定部门或地区实施。对行政规范性文件及时全面清理,凡是于法无据、擅自扩权、损害人民群众合法权益的要予以修改或废止,适时将一些行政规章上升为法律法规,以解决其执行力弱、问责主体范围狭窄等问题。抓紧出台全国行政审批标准化、信息化的改革方案,推进行政事项编码、经办部门、项目名称、设定依据、服务对象等标准化和统一化。不断调整完善“三大清单”,强化“职责法定”理念和制度,尤其要健全追责机制,对问题涉及到哪级政府和责任人、承担什么责任进行明确界定,形成专负其事、专担其责的权责事严格对应的制度。(作者:张亮 天津市发展和改革委员会刘义成、国务院发展研究中心社会发展研究部)