随着抗日游击战争的深入发展,抗日根据地不断巩固和扩大,晋察冀边区广大人民和部队迫切需要建立统一的政权机关,来领导边区的各项建设工作。 经过聂荣臻同宋劭文及边区各抗日团体领导人多次协商,于1938年1月10日至15日在阜平县完全小学校召开了边区军政民代表大会。参加大会的代表共146人,代表着边区39县的县政府,一千余万的民众,代表着拥有120万民众的114个民众团体,代表着全边区的正规军与民众武装游击队、自卫军,代表着蒙、回、藏少数民族,代表着宗教界人士,代表着国共两党。会上选举产生了“ 晋察冀边区行政委员会”(即边区政府),并一致选举聂荣臻、宋劭文、胡仁奎、张苏、刘奠基、吕正操、孙志远、娄凝先、李杰庸等九人为晋察冀边区行政委员会委员。宋劭文为主任委员,胡仁奎为副主任委员,娄凝先为秘书长。