总体上说,依法治国基本方略的形成和发展,大致经 历了以下三个阶段。 第一阶段:孕育阶段 (1978 年到1997 在党的十一届三中全会召开前的中央工作会议上,邓小平同志强调:为了保障人民民主,必须加强法制,使民主制度化、法律化,做 到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。这段谈话,把健全法 制的基本要求准确而简洁地概括为16 个字,体现了邓小平同志民主 与法制思想的基本精神,为我国依法治国基本方略的形成奠定了基本 理论基础。 党的十一届三中全会确立了解放思想、实事求是的思想路线,同 时提出了加强社会主义民主,健全社会主义法制的任务目标。全会公 报指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度 化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威, 做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”这“十六字方针”, 准确地描述了法治的基本精神内核,阐述了依法治国的基本内涵,为 依法治国方略的最终提出奠定了思想基础。邓小平同志还强调:“搞 四个现代化一定要有两手,只有一手是不行的。所谓两手,即一手抓 建设,一手抓法制。”这进一步指明了实施依法治国的方向。 在党的十一届三中全会精神指引下,党领导人民进行了一系列重 大立法工作。1979 年五届全国人大二次会议通过刑法等7 部重要法 律。1982 年,全国人民代表大会通过了现行宪法。该宪法第5 款规定,“国家维护社会主义法制的统一和尊严”,这是依法治国在宪法中的最早表述,初步奠定了依法治国方略的宪法基础。宪法是治 国安邦的总章程。对人民而言,它是基本权利的宣言书;对我们党来 说,它是执政兴国的法制保证。依据宪法和相关法律的规定,司法机 关恢复重建。党的十一届三中全会以后,按照“以经济建设为中心” 和“建设有中国特色的社会主义”的指导思想和方针,立法机关开始 推进立法进程,先后制定了民法通则等一系列重要的民事、经济法律, 为改革开放和社会主义现代化建设提供了坚实的法律保障。 改革开放的深化和社会主义市场经济体制的建立,有力推动了法 制建设稳步前进。1989 年行政诉讼法的颁布,是我国法治政府建设 的重要开端。1993 年,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于 建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出:“各级政府都要 依法行政,依法办事。”这是第一次在党的正式文件中提出“依法行 政”,将法治政府建设作为法治建设的重点,进一步丰富了依法治国 的内涵。这一时期,国家赔偿、行政复议、公务员等法律制度相继建 立,政府的行政行为逐步被纳入法律规范的轨道。司法机关在打击犯 罪和保护人民权益中日益发挥重要作用,逐渐形成了与经济发展需要 和国家治理相适应的司法体系。 在这一阶段,依法治国方略虽然尚未提出,但“十六字方针”的 提出和宪法及一系列重要法律的修订出台,清晰阐释了依法治国的基 本精神,社会主义法制体系开始形成,这为依法治国方略的形成奠定 了思想基础和制度基础。 第二阶段:形成和发展阶段 (1997 年到2012 党的十五大正式提出依法治国基本方略。自此,“法制”回归其本意,成为法律制度的总称,主要从法律规则的层面强调法律体系的 完整性和统一性;而“法治”作为一种与人治相对立的治国方略,强 调依法治理,不仅要求具备“依法办事”的制度安排及运行机制,而 且强调法律面前人人平等、规范权力、保障权利、程序公正、良法之 治等精神和价值。 1999 月,九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。并将这 一条作为宪法第5 款,正式将依法治国确立为宪法的基本原则,通过国家根本法对依法治国予以保障,使其有了宪法保障,也使“依 法治国”这一基本方略有了长期性、稳定性的制度基础。 在党的十五大提出依法治国基本方略的基础上,党的十六大提出 了坚持依法执政、不断提高执政能力的思想,要求不断改革和完善党 的领导方式和执政方式,将民主、法治、人权建设从以往的“精神文 明”范畴中独立出来,正式提出“政治文明”的概念,这就进一步丰 富了依法治国的内涵,明晰了依法治国与其他治理方式的关系。