这个原则是指: 凡是经过听证的事项, 行政机关作出行政行为时只能以经过听证形成的材料作为证据, 不得以其他材料作为证据, 否则 必须另行质证。 关于我国行政程序立法进程的各种观点, 参见应松年主编: 《行政程序法立法研究》, 中国法制出版社 2001年 3月出版, 208至213页。 司法制度论坛 34 中国司法 JUSTICE CHINA 行政许可法、行政收费法, 为制定统一的行政程序法创造条 件。”2003年, 《第十届全国人大常委会立法规划》将行政 程序法列入了 “研究起草、成熟时安排审议的法律草案”。 在这里, 我想就目前我国分散的行政程序立法存在的问题, 进一步谈谈制定统一行政程序法的必要性。 从立法技术的一般逻辑和经验来说, 立法应当尽量集中 统一, 因为分散立法除了容易造成重复、疏漏和抵触外, 有两个难以克服的问题:一是难以规定同类法律规范的通 则。比如, 民法如果采取各类民事行为分散立法的方式, 难以规定民法通则中所规定的关于民事主体、民事行为和民事权利的内容。同样, 行政程序法采取分散立法的方式, 难以规定关于程序主体、程序行为和程序权利的通则性内容。二是立法进程不统一造成法制的不统一。在分散立法的 情况下, 不可能所有的同类法律同步出台, 这就造成各个领 域程序制度的发展水平不均衡, 给法制的统一和社会的和谐 造成不良的影响。目前我国分散的行政程序立法已经存在上 述问题, 我用下面两个实例加以说明。 第一, 以《行政许可法》为例。 2003年公布的 《中华人民共和国行政许可法》第二章 规定了行政许可的设定。其中第 19条规定了行政许可设定 的程序制度, “行政许可设定过程中的听取意见和说明理由制度”。该条规定: “拟设定行政许可的, 起草单位应当采 取听证会、论证会等形式听取意见”。这一规定表明, 设定 行政许可的程序与行政立法的程序相同, 而与 《行政许可 法》第四章规定的行政许可实施程序完全不同。这样, 如果 当事人对某一行政许可的设定不服而向人民法院提起诉讼, 法院不会受理, 因为法院根据《行政许可法》将把行政许可 的设定列为抽象行政行为, 根据《行政诉讼法》不属于受案 范围。如果当事人不顾已经设定的行政许可而从事相关活 待行政机关根据《行政许可法》第81条给予行政处罚 时再根据《行政处罚法》向法院提起诉讼, 那就要冒很大的 风险。所以, 这样的程序设计对当事人是非常不利的。也许 正是由于这样的程序设计, 在《行政许可法》出台后, 全国 仍然存在许多行政许可设定上的问题。一些行政机关或明或 暗地增设各种不合理的行政许可, 其中常见的现象是 “母鸡 下蛋”和 “玩文字游戏”。所谓 “母鸡下蛋”就是从一项有 法可依的行政许可中分离出若干项似是而非的行政许可。比 “医疗机构许可”中分离出医院内各科室、各医疗项目和大型医疗设备逐科、逐项、逐件的许可。这样, 在一所 医院内, 有内科许可不等于有妇产科许可, 有妇产科许可不 等于有做人流手术的许可; 有外科许可不等于有做外科手术 的许可, 有做外科手术的许可不等于有做麻醉的许可, 等。所谓“玩文字游戏”就是把不合法的行政许可称为 准”、“登记”、“备案”等,利用名称的不同逃避监督, 取利益。这些现象破坏国家法制,引起群众不满, 但由于无 法通过诉讼进行监督, 因而至今难以加以遏制。 要解决上述问题, 需要对行政许可的设定有新的认识。 一般来说, 行政许可的设定属于抽象行政行为, 但是, 对于 直接实施该项行政许可的行政机关以及直接受其影响的特定 当事人来说, 它实际上相当于一个具体行政行为。在这样的 情况下, 行政许可的设定介于抽象行政行为和具体行政行为 之间的状态, 因而不能简单照搬行政立法的程序, 应当吸收 具体行政行为的程序制度。基于这样的认识, 就可以考虑创 设新的程序制度, 比如创设对行政许可项目的 “质疑”程 符合一定条件的当事人可以对某项行政许可的设定提出质疑, 对质疑的答复不服的, 有权提请复议和提起诉讼。这 “母鸡下蛋”和“玩文字游戏”的现象就会受到司法监 从而受到有效遏制。这个解决办法可以通过修改《行政 许可法》来落实, 但还有更好的办法, 就是制定统一的行政 程序法。介于两种行政行为之间的问题是普遍存在的, 比如 在行政规划、行政指导、行政合同及行政决定之间, 都存在 着需要 “平滑过渡”的程序设计问题。制定统一的行政程序 可以统筹考虑抽象行政行为与具体行政行为在程序设计上的均衡和协调, 有利于全面解决此类问题。 第二, 以《价格法》为例。 2000年12月, 铁道部下发《关于 2001年春运期间部分 旅客列车票价实行上浮的通知》, 规定在此期间部分列车的 票价上浮 20%至30%。由于票价上浮, 河北省律师乔占祥在 此期间两次乘车共多支付了 9元。乔认为铁道部的通知侵害 了自己的合法权益, 向铁道部提起行政复议。铁道部的复议 决定维持票价上浮行为, 乔即以铁道部上浮票价未经价格听 证程序为由, 诉至北京市第一中级人民法院, 请求判决撤销 票价上浮通知。一审法院判决乔败诉。乔不服, 上诉至北京 市高级人民法院。