1)全面放开会导致“越穷越生”吗?反方观点1:全面放开生育将造成富裕和贫困阶层多生、中产阶级少生,不利于社会公平;且农村出生人口或爆发式增长,人口素质将下降。我们认为,生育是每个人的基本权利,生育权应回归家庭自主;全面放开是对所有家庭一视同仁的公平尊重;当前农村生育率依然低迷,农村出生人口不可能暴增,农村出生人口也不等于低素质人口。相对于此前对不同民族和城乡采取的有条件、有区分的生育政策而言,全面放开生育更为公平。2015年全国、城镇、乡村未经修正的总和生育率分别为1.05、0.91、1.27,农村生育率仅比城镇略高,但农村育龄妇女平均也只生不到1.3个孩子。
2)生育政策调整应谨慎还是加快?反方观点2:政策调整应该谨慎,可以更大力度地鼓励二胎生育,或有条件地放开三四胎生育。我们认为,生育政策已被人为延误太久,不可继续拖延,应立即全面放开并鼓励生育。立即全面放开并鼓励生育是因为当前人口形势紧迫,正处于第三波婴儿潮中后期出生人口的生育窗口期,越晚调整越将事倍功半。
1980年独生子女政策原本计划执行30年,但翟振武等人曾估计“全面二孩”将使出生人口峰值达4995万、生育率峰值达到4.5,屡屡拖延政策调整时机。在21世纪初关于人口政策的激烈讨论中,保守派占据上风,生育政策调整屡屡被拖延。宋健等人(2007)认为1990年以来总和生育率稳定在1.8左右,建议“十一五”保持生育政策稳定,后中央出台文件要求“千方百计稳定低生育率水平”。翟振武(2014)测算,如果2012年立即放开“全面二孩”将导致总和生育率峰值达到4.5,出生人口峰值达4995万人,建议推迟“全面二孩”政策。翟振武(2015)测算,“单独二孩”将使未来4-5年内每年新增出生人口130-160多万人,共计将新增出生人口的总量约为660万人。2013年11月中央决定实施“单独二孩”政策,但2014年出生人口仅比2013年增加47万,2015年甚至比2014年减少32万。翟振武(2016)又测算,“全面二孩”政策将使未来5年每年新增出生人口160-470万。2015年12月中央实施“全面二孩”政策,但2016年出生人口仅比2015年增加131万,2017年比2016年减少63万,2018年甚至比2017年大幅减少200万。尽管翟振武的预测较之前大幅调低了,还是远高于现实水平。一直以来保守派对政策的影响更大,中国的生育政策调整沿着“双独二孩——单独二孩——全面二孩”的步骤谨慎推行。2016年全面二孩政策推行效果明显低于预期后,仍有计划生育领域的官员称“全面二孩已满足大多数家庭的需求,如果配套措施完善未来仍有释放潜力”。
3 政策建议:尽快全面放开并鼓励生育,积极应对人口老龄化
人口既是经济社会发展的根本目的,也是经济社会发展的基础要素。生育政策调整是最根本、最重要的供给侧结构性改革。与其他危机不同,由长期低生育率引发的人口危机具有长期性,其影响显现较慢,但一旦爆发则很难遏制。我们建议:
一方面,尽快全面放开并鼓励生育,让生育权回归家庭自主,加快构建生育支持体系。一是实行差异化的个税抵扣及经济补贴政策,覆盖从怀孕保健到18岁或学历教育结束。探索建立从怀孕保健到孕期分娩再到18岁或学历教育结束的全面鼓励生育体系,包括孕期保健补助、住院分娩补助、托育津贴、教育津贴、家庭个税抵扣、以及对不符合交个税标准的低收入人群实行直接经济补贴等。并且,各地根据实际情况可在全国政策基础上进一步差异化。二是加大托育服务供给,大力提升0-3岁入托率从目前的4%提升至40%,并对隔代照料发放补贴。大力鼓励和支持用人单位和社会力量,兴办婴幼儿托育服务机构,形成全日托、半日托、计时托和临时托等多种形式的服务网络。同时,对不需要进托育机构、而由(外)祖父母隔代照料的,为(外)祖父母提供津贴,以提高祖辈隔代照料的积极性,减轻父母的照料压力。三是进一步完善女性就业权益保障,并对企业实行生育税收优惠,加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。一方面,进一步推动落实产假哺乳假等制度,妥善解决延长生育假、男性陪产假等的待遇保障,对损害女性就业权益的单位进行经济或行政处罚。另一方面,根据单位女员工规模及年度生育情况,实行一定程度的税收优惠以降低企业承担的生育成本。生育保险和职工医疗保险于2017年开始合并试点,有利于扩大生育保险覆盖面、提高便利度。四是加强保障非婚生育的平等权利。尽管不鼓励非婚生育,但对非婚生育的女性及其子女仍需给予一切平等权利,特别是落户、入学等方面,不得歧视。五是加大教育医疗投入,保持房价长期稳定,降低抚养直接成本。加大学前教育投入,大力增加公立幼儿园供给,将九年义务教育延伸至十二年,同时推进教育改革,切实根除“家庭作业变成家长作业”现象。加大医疗投入,并推进医药卫生体制改革,切实降低医疗费用。坚持“房住不炒”定位,实行以常住人口增量为核心的新人地挂钩并保持房地产金融政策稳定,健全房地产市场健康发展长效机制,完善住房市场体系和住房保障体系,让全体人民住有所居。
另一方面,积极应对人口老龄化,打造高质量为老产品和服务体系,建设老年友好型社会。一是加快推进国资划转社保补充缺口,推动社保全国统筹,发挥养老保障体系中第二、三支柱的重要作用。中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作将于2020年底之前完成,后续可视情况继续推进。当前各地区社保缺口严重不平衡,提升至全国统筹可平滑地区差异,保障收不抵支省市的社保水平。当前我国过度依赖基本养老保险第一支柱(占比85%),企业年金和职业年金、个人购买的商业健康保险和商业养老保险所代表的的第二和第三支柱占比较低。二是构建老有所学的终身学习体系,鼓励企业留用和雇佣年长劳动力,适时适当推迟法定退休年龄。