潜规则——潜伏、违规、法则
房地产从土地出让到规划调整,有很多“猫腻儿”,这已经是这一领域不言自明的“秘密”了。国土官员挥舞手中的权力大棒,在“显规则”掩盖下,行“潜规则”之实,以谋求私利,贪污腐败,使得国土系统的犯罪呈现出——潜伏、违规、又有法律掩盖的特点。
以土地出让“招拍挂”为例,在潜规则下,政府官员按照招拍挂的程序可以通过多种违规方式将土地倒卖到意向中的买主手中,具体方法有:
一,限定开发商的资质条件,一开始就将大批开发商拒之门外;
二,拍卖土地时设附加条件,如要求5天内与被拆迁人达成协议,但这些条件可能早就通知给意向买主了,他们早早开始准备,而其他的竞买者因为不知情,可能就不得不知难而退了;
三,打时间差,如临放假前一天公布消息,要求竞买者在挂牌后3天内交齐保证金,故意排挤外来竞争者;
四,还有更甚者,内定的开发商在竞标时以超乎寻常的高额资金拍得地块,但实际交易中政府又通过一些政策将高出来的资金退还开发商,土地的实际交易价则是双方事先商定的价格。所以“招拍挂”的程序看似都走了,实际上和没走是一样的。
在调整规划和调整容积率方面,更容易操作,只要搞定主要领导即可。因为调整规划是规划部门说了算,而规划调整的过程是封闭运行的,缺乏公示、听证等程序。据公诉材料显示,在重庆土地腐败窝案中,原重庆市规划局副局长梁晓琦的违法行为就包括帮助开发商调整容积率和调整土地性质和用途等。
梁晓琦的个案充分暴露出,我国的土地管理部门位重权大,而权力规范和监管机制存在诸多漏洞和薄弱环节,并且有关土地的决策、审判、监督不够透明、公开,这也是潜规则盛行的原因所在。
根除潜规则科学评估土地收益
如何治理土地腐败?人们理所当然将矛头指向权力,认为治理腐败重在完善体制、机制,强化权力制衡和监管,增加决策、审批等的透明度。
但是,土地领域利益巨大,如果在制衡的表象下实质发生的是权钱结盟,也就是貌似按照“显规则”实际却是“潜规则”,法律就会形同一纸空文。没有科学的土地收益评价体制,空谈权力监管,那是无本之木。潜规则提醒我们,对土地收益的评估需要投入更多的精力,引入科学评价体系,控制弹性利益和灰色收益,缩小权力寻租空间,才能真正将岗位风险降到最低。
官员感言
“随着与开发商接触逐渐增多,在与一些大款的交往活动中,思想蜕化变色,羡慕纸醉金迷的生活方式。对人生的目的、意义、自身的价值实现等,产生了严重认识偏差,认为市场经济就是资本经济,有钱才有一切,有权不用过期作废。思想认识上的偏差,导致错误越犯越大。”——原江苏省淮安市国土资源局副局长 杜建平
二、交通厅长
“高速”腐败的症结在哪
岗位风险系数:五星半
风险点:我国公路建设体制市场化程度还远远不够。
1. 既是行政长官,又是企业领导;
2. 项目利润大,寻租很简单;
3. 大权独握,监督匮乏;
4. 管理松懈,机制不健全。
近年来,交通厅长落马事件屡见不鲜,“交通腐败”问题日趋严重。据不完全统计,近20年来,全国被查处的、曾担任地方交通厅长(正职)的官员达16名,如果算上副厅长,这一数字超过了30名。其中,河南省更是曾先后有曾锦城、张昆桐、石发亮、董永安四任厅长相继落马,山西也先后有王晓林、段建国两任厅长落马,交通厅官的腐败可谓“前赴后继”。
2009年12月28日,陕西省渭南市临渭区交通局原局长雷建民因犯贪污罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪,被渭南市中级法院一审判处无期徒刑,剥夺政治权利终身。在审判庭上,雷建民追悔莫及,“我最终栽倒在自己铺设的‘腐败路’上”!
上述案例只是腐败交通厅长的一部分,正因如此,舆论称交通厅长是“高危人群”。据人民论坛杂志社调查结果显示,58%的受调查者认同交通厅长岗位风险高,排第二位。
为了杜绝交通系统的黑洞,中央和地方纷纷出台相关法律、法规、制度、措施,加强了反腐败的力度。但问题是,法规、政策不断出台的同时,腐败案件反而“野火烧不尽,春风吹又生”。交通厅长“前腐后继”,交通干部大面积“塌方”,这反映出交通建设背后的体制确有漏洞。其关键在于,目前我国公路建设处于绝对垄断地位,由政府官员直接操作,使得他们有可能通过垄断而寻租。具体来说,其体制性缺陷主要有以下三点:
第一,我国现行的交通投资体制在交通系统内部封闭运行,一项交通建设工程从立项论证、招标设计、施工监理、预算拨款到竣工验收,几乎都由交通厅独家负责或牵头。这样,投资、建设、管理、使用“四位一体”与政企不分的弊端,使得有关部门负责人在建设项目中既是行政长官,又是企业领导;既是建设者,又是管理者,这就容易使建设项目缺乏相互的制约和监督。
第二,权力是把双刃剑,既能造福民众,又具有与生俱来的腐蚀性和扩张性。为了防止权力滥用,就要用权力来制约权力,建立起必要的监督制约机制。然而,交通管理部门的管理权力过于集中,很容易导致独揽大权的厅(局)长滥用权力,为自己谋取私利。
第三,项目投资体制以及交通建设组织形式上的问题。我国公路建设指挥部形式是计划经济体制下的产物,内部管理松懈。加之交通行政部门与负责公路建设的公司多为母子关系,筋血相连,导致政府权力部门化,部门权力个人化,个人权力绝对化,这正是交通系统腐败之源。
三、县委书记
县委书记的致命弱点
岗位风险系数:五星半
县委书记作为全县的“一把手”,掌握着很大一部分权力。
1. 权责不一,履职困难;
2. 维稳基石,考验能力;
3. 地位突出,腐败难防。
县官自古以来就是“亲民之官”,是沟通党和政府与人民群众之间联系的桥梁纽带。县委书记,作为全县的“一把手”,更是一个极为重要的职位。而据人民论坛杂志社调查结果显示,55%的受调查者认同县委书记的岗位风险高,位排第四。
“一把手”的监督软肋
县委书记的权力究竟有多大?对上,县里的政治、经济和社会发展事业相对独立,县委书记可以针对县里的任何事、任何人说了算;对下,县委书记可以一竿子插到底,也就是说大事可以抓,小事也可以抓。
县委书记面临的“利益诱惑”也很大。县一级的城市拆迁、中小国企的改制等“项目”,往往是资金涉及到几十万、几百万、几千万甚至上亿元的“重大工程”, 这些项目往往需要那些具有实权的县委书记“一锤定音”,其中的“利益诱惑”对一般的领导干部而言都是一种考验。
县委不是基层,但紧靠基层;不在一线,但直面一线。县委书记,主政一方,有“一着不慎满盘皆输”之险。然而,目前对县委书记的选用、管理、监督等没有一整套行之有效的办法,往往造成县委书记权力过大而缺乏真正监督,存在“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的问题。
由于没有人真正能监督县委书记,这种权力最容易产生腐败,他们有的大肆卖官鬻爵富得流油,有的贪污受贿腐败惊人,有的一心只图当大官办自己的事而失职渎职,对群众的利益漠不关心,甚至麻木不仁。
放眼全国,县委书记腐败的新闻时有发生。在安徽,仅以阜阳为中心的皖北地区,就先后有18名县委书记因腐败被查处。过去四年,河南共查处贪污受贿的县委书记22名。最为典型的案例莫过于株洲原县委书记龙国华。在中纪委、中组部联合印发的《关于深入整治用人上不正之风进一步提高选人用人公信度的意见》还不到十天,龙国华居然顶风做案,突击提拔调整领导干部100多人,成为倒在中央“必杀令”前最“倒霉”的第一位县委书记。
权力过大又缺乏监督,“县委书记”成为典型的高危岗位之一也就不足为怪。
县委书记成了县上的“土皇帝”,在其所辖范围内,很难找到可以有效制约他的力量。在这样的体制之下,“一把手”的堕落会直接导致区域政治生态系统的恶化。
真的“山高皇帝远”吗?
一般来说,远离中心城市的县一级往往是处于“山高皇帝远”的“政治地理边缘”, 使得权责不对称、“上面千条线,底下一根针”成为县委书记工作中的最大困难。在分税制下,财政分配不合理,地方财力不足,也使得这些书记“巧妇难为无米之炊”。县级是突发性公共事件的高发地区,如何保证发展与稳定,是对所有县委书记的考验,如果处理不善,“瓮安事件”就是前车之鉴。
这种“政治地理边缘”,一方面给县委书记开展工作带来难度,另一方面,导致了官场潜规则更容易流行。
县一级主管的权力过大,干部们会把这个县看作是县委书记个人的天下,好一点的会抱着事不关己、高高挂起的态度;坏一点的就主动参与买官卖官的潜规则。
这种现象在一些少数贫困地区表现的尤为明显,如“千万县令”安徽定远原县委书记陈兆丰、“三光书记”福建周宁原县委书记林龙飞等都是卖官鬻爵“致富”的贫困县县委书记的典型。因为他们处在贫困县的位置,“要想富,动干部”,除了卖官之外,就再没有别的什么“致富”门路了。一县几百科级以上干部的任免权,只要紧紧地攥在县委书记手里,就是一笔取之不竭、用之不尽的财富。
原监利县委书记杜在新在悔过书中提到,有人曾提醒我前任监利书记有“八大金刚”神通广大,要我谨慎小心免得重蹈复辙。而我呢?一到监利就被代某、胡某、苏某等人盯上了,汽车行进的方向完全不是我想要去的地方。
事实说明,除了要加强对县委书记的培训和教育,还必须进一步完善机制、改革体制、创新制度,加强对县委书记行使权力的监督与制约,让权力在阳光下运行,让普通老百姓真正成为监督的主力军和生力军,将极大地弥补“山高皇帝远”的制度缺陷和侥幸心理。
一个县委书记的自白
安徽定远原县委书记陈兆丰:我怀着一颗火热的心和抱着干一番事业的想法来到定远,1990年我被选为副县长。那时我对自己要求比较严格,所以在金钱方面比较淡泊。我常跟家属讲,如果是一些农民、工人、困难户送一些农副产品来,拒绝不了,怎么办?就拿家里的烟酒跟他交换。这样我内心比较平衡。
现在是市场经济社会,人们都讲究交换。交换这个词原来是用在商品交易上,但是随着社会发展到市场经济阶段,交换这个词已经远远冲破了商品交易领域,而进入了政治领域、人事领域和思想领域,甚至成了人们世界观的一个组成部分,或者是一个因素。现在的人又讲求实惠。比如你到人家去,什么东西都不带,只是嘴上说“老领导啊,感谢你呀”之类的话,你离开后,老领导可能不说,但他的家里人或者其他人会说你这个人尽耍嘴皮子,尽玩虚的,这样你搞了两次人家还理你吗?当然不理!
所以,我走到今天这一步,一个原因就是价值交换这个意识已经深入到了我的思想观念里面。第二个就是讲究实惠,实惠这个词已经被我更加具体化了。(陈兆丰被喻为安徽省第一巨贪,110顶官帽卖了150万,于2006年落马。)
四、公安局长
公安局长的“白与黑”
岗位风险系数:五星
风险点:较之于其他部门,公安机关拥有广泛的权力,其管理及职责范围涵盖行政执法及刑事司法两方面。
1. 社会关系网复杂,诱惑重重;
2. 流血牺牲,人命关天;
3. 压力巨大,危险重重;
4. 一言九鼎,监督薄弱。
近几年来,不断曝出的黑幕让一些公安局长在百姓心中的形象一落千丈。
去年7月20日,中纪委官网公布:天津市政协副主席、市公安局长武长顺涉嫌严重违纪违法,正接受组织调查。知情人透露,武或涉嫌利用专利在天津交通领域牟取不正当利益。据悉,武长顺担任交通管理局长11年,担任天津市公安局局长11年,发明的34项专利与智能交通等领域相关,而掌握其专利的公司多有公安背景,经营范围也与其管理领域多有重合。专家分析,这种操作模式,很容易在采购过程中及对专利人的奖励环节存在利益交换。
据此前媒体消息,原重庆公安局长王立军曾发明多达150项专利。
此外,湖南耒阳公安局原局长肖强,河南南召公安局原局长李平,山西大同市公安局原副局长郭亮……一个个公安局长相继落马。据人民论坛杂志社调查结果显示,51%的受调查者认同公安局长岗位风险高,位排第三。
这些落马的公安局长,如果把他们的履历翻到十年以前,很多都是“根正苗红”的“优秀干警”、“明星警察”,有的甚至是“明星局长”,著名“打黑局长”。颇具讽刺意味的是,有的公安局长落马竟然是打黑打到自己。7年前,湖南耒阳明星公安局长肖强荣膺“打黑英雄”称号,获取荣誉无数;7年后,他被自己发动的打黑风暴席卷,锒铛入狱;2000年9月19日,文强活捉中国头号悍匪张君,声名远扬,10年后,文强在重庆打黑中为自己的官场生涯画上句号。