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依照衡量腐败程度通行的国际标准,现今世界约有10%的国家腐败水平最低,美国即名列其中(Transparency International,2005)。[1]然而,美国政府赢得廉洁而高效的良好声誉仅仅是现代的事情。一个多世纪以前,有关美国腐败的报道频繁见诸报端。贪污受贿、收取回扣、巧取豪夺、偷盗欺诈、内部人交易等形形色色的丑闻充斥着那个时期的美国社会。与今天一些被冠以最腐败之名的发展中国家或转型国家相比,那时美国腐败的泛滥程度和恶劣后果毫不逊色,甚至有过之而无不及。有数据表明,在1815 至1975 年间,美国经历了一段腐败事件从层出不穷的高峰期到锐减并维持在一个低水平稳定期的过程。19 世纪70 年代是腐败现象的高发期,其腐败指数近乎美国进步主义时期至20 世纪70 年代之间腐败水平的5 倍(Glaeser 和Goldin,2004)。本文打算通过对这一特定时段内美国腐败与反腐败历史演进轨迹的描述和理论分析,归纳出导致美国腐败滋生、蔓延、猖獗并最终被相对有效治理的原因或规律。
一、腐败的概念、类型与复杂性
最广义地讲,腐败指道德败坏者通过运用手中的权力来获取私利的损人行为。从发生领域上看,腐败可分为公共部门腐败和私人部门腐败。许多私人部门的腐败现象为我们所熟知。私人卖主囤积居奇(亦即控制一种紧俏商品的供给而不是使用价格机制实现市场出清),寡头之间为牟取暴利而达成共谋,购买者为加塞或插队而贿赂卖主或销售代理商,利用私人关系走后门谋得一份工作等等,均属于腐败之列。尽管私人部门的腐败俯拾皆是、而且危害不小,但人们更加关心和痛恨的还是公共部门的腐败。除非特别说明,本文讨论的腐败均为公共部门腐败。
一般认为,公共部门腐败是指公职人员为了谋取个人私利而违反公认准则(亨廷顿,1989),或背叛公众信任(Dobel,1978),或为个人利益出售政府财产或物品(Shleifer 和Vishny,1993),从而造成公共财富的损失。公共部门腐败的主要行为者是公职人员,其中既包括选举产生的政治家和由政治家任命的官员,还包括公共机构雇用的公务员,如法官和官僚等。腐败的表现形式多种多样,主要有盗窃国库、贪污公款或在提供政府产品或服务时收取贿赂、徇私舞弊以中饱私囊。
对腐败进行分类的标准很多。大体而言,它可以被分为两大类,即体制型腐败(systematic corruption)和收买型腐败(venal corruption)。体制型腐败含义为:政治行为者通过有选择性地授予经济特权或限制准入来寻租,并利用寻租巩固、加强其对政府的控制。这类腐败的基本特征是政治行为者操纵经济系统,政治过程腐蚀经济生活。换言之,财富创造者的权利时刻受到来自政治权力的威胁,以至于他们不得不投靠、依附于政治权势集团。收买型腐败含义与之相反:各种经济利益集团通过行贿政府官员影响立法司法、政府管制和政策制定,并最终服务于自身的特殊利益。