在经济全球化的今天,在全球经济艰难复苏的时刻,美国减税法案对全球经济将产生怎样的影响,中国将如何应对特朗普减税法案冲击,这些疑问在国内已引起了研究界、实际工作部门,特别是作为市场主体的企业层面的高度关注。作为研究者,应尽可能全面了解情况,做一些具体的分析,并提出一些建设性的意见。
一、顺势有为策略
对特朗普减税的这一套做法,我认为应有一个总体来说比较正面的评估:特朗普把减税作为他履职总统后抓的调整重点,比较靠谱。虽然目前国内外对他这个人还有激烈的不认同看法,他做的有些事情靠不靠谱,我们还不好做更多的判断,但是他在经济方面所强调的一个减税、一个加大美国基础设施投入的力度而实现更新换代,都很靠谱。
当然,作为世界头号强国,美国很有力度的减税会产生所谓的外溢性,这对于其他经济体,则表现出的就是冲击性。在全球化现有大格局之下,这个外溢性和冲击性,无非就是要素流动在合作和竞争中会受到影响,更多的要素有可能被吸引到美国国内去。因此,有评论说特朗普减税注定会产生全球性影响,或引发新一轮贸易争端。2018年3月23日,特朗普在白宫签署对华贸易备忘录,将对600亿美元中国出口商品征收关税。中国在这样的外部竞争压力之下,我们自己是别无选择的,应该是变压力为动力,顺势有为,做好自己的事情,在争取顺势而为取向之下在“可做之事”空间内有所作为。
二、把握中美异同
在认识上,中国和美国在减税的理论和政策实践方面,其实有着非常明显的一致性。美国历史上的最著名减税,是里根当政时期的那一套减税方案,受到了供给学派的一些理论支持。从实际效果看,虽然也有争议,但总体评价是相当正面的。在我们了解的材料里,里根甚至被称为罗斯福以后排在最前面的社会评价最高的总统。
在中国,其实在改革开放初期,我们就确立了减税让利的方针,并以此力求让企业活起来。实际上我们在具体的某些税收的负担减轻方面,已走在美国前面。比如企业所得税,“两法合并”(将内外资企业分别适用的税法和条例的有关内容进行合并,制订一部统一适用于内外资企业的所得税法)以后,标准税率是25%,已经明显低于美国在特朗普减税之前的水平。
如果说中美继续在这种一致性的减税方向上做出优化调整,双边都取得进一步的成效显然是大概率事件。今年两会上,李克强总理在政府工作报告中指出,过去五年,在财政收支矛盾较大情况下,着眼“放水养鱼”,率先大幅减税降费,分步骤全面推开营改增,结束了66年的营业税征收历史,累计减税超过2万亿元,加上采取小微企业税收优惠、清理各种收费等措施,共减轻市场主体负担3万多亿元。2018年将进一步减轻企业税负,全年再为企业和个人减税8000多亿元。〔1〕一个年度要为市场主体减税8000多亿元,减轻非税负担3000多亿元,就是要进一步让企业轻装上阵、聚力发展。
同时,我们也要注意到中美两国在税制方面有重大的差异。如果中国在减税的努力上简单地照猫画虎,效果不会好,将“画虎不成反类犬”。但是,我们从一般舆情的反映上来看,市场主体、企业,往往更容易倾向于人家怎么减、咱们也应学着来。从专业人士分析来说,我们不能满足于这样一种有压力以后的简单模仿。说得重一点儿,如果简单地效仿特朗普减税,我们很可能就走上中国古语所说的东施效颦、邯郸学步的状态了。比如,我们的企业所得税再往下降,空间虽有,其实已不大了,因为标准税率已到25%,我们的中小企业早已经明确整个“十三五”期间继续实行减半征收,即12.5%,高新科技企业也早早就是15%的优惠税率了。再把25%减到20%,对企业能有多大帮助?有帮助,但实际受惠面比形式上看来要小得多。个人所得税方面,当然要说减税,提高个税起征点,很多人听到后都拍手称快。但实际上,在中国个人所得税这些年已是很边缘化的一个税种。在将近14亿人口的大国,国民实际上受个税的超额累进调节的,主要是工薪阶层,而且只有几千万人,占整个税收收入的比重不到7%。
而美国的个人所得税则很有份量,占联邦政府收入的将近一半,2016年是47%。联邦政府另外一个收入主要来源是工薪税,跟社会保障体系结合在一起,也是个直接税,与我国的“五险一金”缴纳类似,但是称为税的征收。顺带提及一下,中共中央近期印发的《深化党和国家机构改革方案》,已将我国各种社会保险费交由税务部门统一征收。〔2〕中美两国的情况差别太大了,走向现代税制,在减税大方向一致性的同时,一定要注意中美之间的重大差异。
三、全景考察减负
中国要继续减轻市场主体、企业的税负以及自然人的税负,一定要从整体来把握,从全景视觉来观察,否则很容易落入“盲人摸象”的片面性,只说到某一点,不及其余。比如,多年来经久不衰、一轮一轮热议的调高个税起征点,就像是盲人摸象,只看到了一点,即常人最容易理解的一点。不断有企业家登高一呼,应该把个税起征点提高到一万,每每还赢得全场热烈鼓掌,也因而可提高他的社会知名度。甚至,还有人说应提高到三万。这样喊口号非常容易得到人们的叫好,但实际上如果从专业角度来说,稍微测算一下就知道,真的按照一万来提的话,还有多少社会成员能与个税有关,收入再分配方面的效果是正面的还是负面的?
为了避免盲人摸象,我们必须在看清楚全景图以后,抓住与减税减负最关键的配套改革来形成全面认识。
首先,减轻企业和社会成员负担,正税的减降还有多大空间。我国现在有正税18种,哪些税种还能降低?先说最主要的增值税,可以再往下降低它的标准税率或者总体税负水平,但是空间确实有限。在政府职能履行过程中,有一个“财政三元悖论”,也就是说受到减税、政府赤字与控制政府举债、政府增加公共服务这三者权衡的客观制约。这三个目标老百姓都非常赞成,但三个目标放在一起,不可能同时实现,充其量只能同时实现其中的两项。在这个制约之下,正税的减降,必须考虑整个政府职能如何履行和整个税制怎么优化。再看所得税,实际上税负再下调的空间也是有限的:小微企业提高简易征收办法的起征点,不是不行,但对每一家企业真正的帮助是微乎其微的。在研发投入方面,把税基抵扣175%系数再往上提,哪怕提高到300%,可以具体测算,对一般的企业来说也很有限。
其次,需讨论“五险一金”社保缴费。社会保障40%多的缴费率,怎么往下降?其中最大的缴费是基本养老,怎么往下降?现在这么高的缴费率,为什么辽宁这些地方社保仍然日子不好过?原因就在于社会保障还没有实现全国全社会统筹。所以,一定要结合全面深化改革,攻坚克难,把全国因行政区划而隔离的众多的“蓄水池”变成全国全社会统筹的一个蓄水池,使它的互济共济功能真正发挥出来,40%多的缴费率才有可能往下调。从理论分析看,全社会一个蓄水池是最合理的。市场经济,劳动力应该自由流动,无壁垒流动--原来说跨统筹区域的社保待遇问题一直是棘手的难题,如实现全社会统筹,自然这个问题便迎刃而解了。这是一个靠改革才能解决的事情。社会保障制度实现全社会统筹,是早在“十二五”时期就明确树立的改革目标,但没实现,“十三五”又提出来了,如果不深化机构改革,如果不冲破利益固化的藩篱,这个目标仍然会成为一句空话。好在新的机构改革方案,已让人看到了希望。
再次,减少行政性收费。这话说起来带一点荒唐意味:全国经过这么多年努力,中央政府层面设立的涉企收费项目已削减60%以上,但宗庆后反映说,娃哈哈还有五百多项,发改委、财政部门去他那里,把能归并的归并,剩下的也还有三百多项,那也是长长一个清单,也称得上多如牛毛。哪个像样的现代化经济体能够出现这么几百种行政收费的局面呢?这是中国很特殊的一个地方。我们认为,其中合理的项目要保留,但是可减降的空间也是很大的。但是要进一步缩减行政性收费,必须在体制上啃硬骨头,那就是机构改革要“拆香火”。好在这次党和国家机构改革开始比较大的动作了,这种“大部制”改革还应该配合着扁平化,虽然离比较理想的状态还有一定的距离,然而毕竟能看到有进步了。
土地成本,曹德旺说美国的州政府以补贴冲抵了。在中国也有,中西部很多地方也是这样,土地免费,你来吧,给很多的好处,但是要有其他的东西配套,才能真正形成企业发展的空间。
过路费在中国不能完全否定,这可能就属于中国现在实际上的一种后发优势。我们大量的交通干道、隧道、桥梁,靠收费机制加快了建设过程,全社会在这方面总体来说是受益的,当然要与时俱进,以后在这方面做优化调整,但是也绝对不能跟美国比拼过路费。
在罚款方面,这是老大难的问题,这哪里是减税能解决的问题?公路超载罚款已形成恶性循环:载重汽车不超载它就赚不到钱,但是超载又成了某些部门设卡罚款的理由。这是必须把整个吏治真正全盘改造以后,才能解决的一个恶性循环的问题。
还有金融成本居高不下的问题,只有把普惠金融、小微金融等,以及其他金融多样化的机制在深化改革中发展好,才能把实际的融资成本降下来。李克强总理说,要大幅降低企业非税负担,进一步清理规范行政事业性收费,不合理的坚决取消,过高的坚决降下来,调低部分政府性基金征收标准。降低电网环节收费和输配电价格,一般工商业电价平均降低10%。加大中介服务收费清理整顿力度。〔3〕总之,中国的事情要做好,变压力为动力,就应把减税减负与深化机构改革、部门行业改革、干部作风建设等联系起来,攻坚克难,经受历史性考验。
四、抓好两个重点
中国做好自己的事情,还要考虑两个重点。新一轮机构改革启动以后,应该顺势讨论大部制加扁平化,在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公,坚持总量控制,严禁超编进人,缩减政府规模,削减政府支出,降低整个行政运行的成本和制度成本,这是有利于企业更好创业创新的一个治本之策。还有一个重点,就是国务院经过四年推行后,大力发展起来的PPP。最近的风声似乎变为横挑鼻子竖挑眼,这也不行那也不行,但实际上PPP这个大方向是非常正确的,政府借助社会资本高效完成公共职能,只是要规范发展。在特朗普减税冲击之下,我们应该依靠法治化、阳光化、规范化、专业化的长效机制努力把PPP做得更好、更完善。估计美国的基础设施升级换代计划开始后,它的PPP有可能做得比我们更有声有色,因为美国州以下政府与社会资本合作早已经有很多成功的经验。
(参考文献略)
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