浅析公益诉讼程序之完善 论文摘要 依照我国民事诉讼法修正案之规定,公益诉讼是指由国家机关和社会团体以公益维护为目 的而提出的诉讼。 公益诉讼制度的建立既是社会问题复杂化的必然结果,也是社会管理创新的客观要求。 我国民事诉讼法修正案规定了公益诉讼程序, 该程序的启动主体为国家机关和社会团体;受案范围为环境污染行为和消费者利益侵害行为。 当前民事诉讼法修正案中的公益诉讼程序的启动主体范围过狭, 受案范围不明确。 我国应规定公民为公益诉讼适格原告, 同时通过司法解释明确将食品安全、 国有资产流失、 损害等情形纳入公益诉讼受案范围之内。 论文关键词 民事诉讼法修正案 公益诉讼 受案范围 适格原告 2012 年 8 月 , 全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉 的决定》, 该决定对民事诉讼法进行了多处修改, 建立起了公益诉讼制度。 在民事诉讼法修改之前, 学界对公益诉 讼制度的讨论已相当深入,民事诉讼法的修改充分吸收了学界讨论的成果, 初步建立起了我国的公益诉讼程序框架, 反应了民事诉讼法与时俱进的品质, 体现了民事诉讼法的进步性。 当然, 民事诉讼法修改案只用了一个条文规定公益诉讼制度,仅仅是初步建立起了公益诉讼程序, 这个程序还存在需要完善之处。 一、 公益诉讼概述 ( 一) 公益诉讼的概念 公益是与私益相对应的概念, 所谓公益, 即是指与不特定主体所能够享用的社会利益。 公益诉讼, 即是指特定主体为维护社会公共利益而提出的诉讼。 一般来说, 公益诉讼包括两种类型, 其一是狭义的公益诉讼, 主要是指由国家机关以国家名义提起的公益诉讼;其二是广义的公益诉讼, 指由国家机关、 社会团体和公民提出的以维护公共利益为目 的的诉讼。 即是说, 狭义的公益诉讼与广义的公益诉讼之区别在于其提起的主体不同, 前者仅包括国家机关, 后者则包括国家机关、 社会团体和公民个人。 我国民事诉讼法规定的提起公益诉讼的主体为“法律规定的机关”和“有关组织” , 因此, 我国民事诉讼法显然采用了广义的定义, 将社会团体纳入公益诉讼原告范围内。 从这个角度而言, 依在我国民事诉讼法修正案之规定, 公益诉讼即是指由国家机关和社会团体以公益维护为目 的而提出的诉讼。 ( 二) 建立公益诉讼制度的必要性 1.社会问题丛生的必然结果 公益诉讼制度建立在社会问题复杂化的社会背景之下, 是社会问题激烈化的必然结果。 具体而言, 近年来, 随着社会经济的进一步发展, 我国社会问题进一步增加。 特别是随着工业经济的发展,我国环境污染问题进一步突现, 环境污染向城郊、 农村扩展, 治理难度进一步加大; 食品安全问题频现, 人们生命财产安全得不到保障。这些问题的出现有其复杂的社会根源, 治理难度大、 效果不明显。 在这些事关公众利益的社会问题日 益严重的情况下,建立起公益诉讼制度,允许无直接利害关系的主体启动诉讼程序以请求司法权对这些问题进行处理,无疑是解决社会矛盾、 维护公众利益的有效途径。 因此,公益诉讼制度建构在社会进入矛盾突现期的背景之下,其是社会问题丛生的必然结果。 2.社会管理创新的客观要求 近年来, 我国政府提出了社会管理创新的理念。 作为一种政府治理理念,社会管理创新摒弃了政府作为单一管理主体的管理模式, 致力于建立起政府、 社会组织和公众共同参与社会管理的平台,形成“政府主导、 社会协同、 公众参与”的治理局面, 充分发挥社会力量对公共事务的管理能力。 在社会管理创新理念背景下, 公众利益的维护则不仅仅是政府的职责,社会组织和民众也应当充分参与社会公共事务的管理, 助力于公共利益最大化的进程。 而公益诉讼程序的建构无疑是吸纳社会力量参与社会管理的重要方式,通过公益诉讼程序的建构,社会团体和公众对于损害公益的事项即可通过提起诉讼的方 式要求司法权对其进行规制,从而实现对社会公共事务的管理和公共利益的维护。 因此,公益诉讼程序的建构是社会管理创新的客观要求。 二、《民事诉讼法》 第五十五条分析 《民事诉讼法》 第五十五条规定:“对污染环境、 侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼” 。 该条规定首次明确了在我国建立起公益诉讼的制度。 ( 一) 适格原告 民事诉讼法修正案规定,“法律规定的机关”和“有关组织”可以提起诉讼。 基于此条的规定, 在我国, 公益诉讼的适格原告即为法律规定的机关和相关团体。 所谓法律规定的机关, 即是指对于某一公共利益负有增进、 维护职能的行政机关和检察机关。 就前者而言, 作为公益诉讼原告的行政机关必须对该种公益事项具有法定的管理职权。 例如, 就环境污染事项而言, 对环境保护利益具有维护职能的即是环境保护局,因此环境保护局可以作为环境污染事项的公益诉讼适格原告。 就检察机关而言, 我国宪法规定, 检察院是法律监督机关,专门负责法律监督事项, 因此, 笔者认为, 对于民事诉讼法规定的可提起公益为诉讼的事项, 检察机关亦可以作为适格原告。 就“相关组织”而言, 则主要指公益性社会团体, 如消费者协会、 环境保护团体等。 就公益诉讼之适格原告范围而言, 民事诉讼法修正案规定有权机关和有关组织即可以提起诉讼,而没有将适格原告之范围限定为与被诉事项有直接利害关系的主体。 从这个角度而言, 我国公益诉讼程序中所设置的适格原告范围相对较宽。 然而, 我们也应当看到,民事诉讼法仅规定了国家机关和有关组织可以提起公益诉讼,而没有规定公民可以以自己的名义提起公益诉讼。 民事诉讼法修正案的这种规定无疑是指公民之公益诉权的剥夺,这即是民事诉讼法修正案缺陷之所在。 ( 二) 受案范围 依民事诉讼法修正案之规定, 对污染环境、 侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为的, 原告才可以提起公益诉讼。 也就是说, 我国民事诉讼法修正案明确列举的公益诉讼受案范围为污染环境和侵害众多消费者的行为,其他损害社会公共利益的社会并没有到得民事诉讼法修正案的列举。 应该说, 在我国, 当前对社会公共利益损害最大的行为无疑为环境污染行为和消费者利益损害行为,因此民事诉讼法修正案将这两种行为纳入其受案范围,无疑可以更好地实现对这两种行为的规制。 然而, 实践中, 损害公共利益的行为并不限于以上两种情形。 但对于民事诉讼法未列举的损害公共利益的情形,适格原告是否可以提起公益诉讼, 这在立法上并没有明确界定。 三、 公益诉讼制度的完善 ( 一) 原告范围的扩大 如上所述, 我国公益诉讼的原告范围限定于国家机关和有关组织, 而将公众排除于公益诉讼适格原告范围之外。 笔者认为, 这种限制是与社会管理创新理念不相适应的。 社会管理创新的要求即是建立起“政府主导、 社会协同、 公众参与”的社会管理模式, 公众参与在社会管理创新中起着至关重要的作用。 从这个角度而言, 民事诉讼法即应当将公民纳入公益诉讼适格原告范围之内,赋予其提起公益诉讼的权利。 特别是在近代社会, 随着公民意识的进一步发展, 公民作为社会人, 更多地表现了其社会属性, 因而热衷于社会公共事务的参与, 致力公共利益的维护。 尤其是我国宪法也规定了人民有权参与各种形式和途径参与社会公共事务的管理。 因此, 从这个角度而言, 我国民事诉讼法应当赋予公民提起公益诉讼的权利,保障其参与社会事务的权利。 ( 二) 受案范围的明确 如上所述, 民事诉讼法修正案中明确列举的公益诉讼受案范围为环境污染和消费者权益损害行为, 在这两种行为出现之时, 有关主体可以依民事诉讼法之规定向人民法院提起诉讼;除这两种行为之外, 其他损害公共利益的行为并没有为民事诉讼法所列举, 对于这些行为,原告是否可以提起公益诉讼并没有得到民事诉讼法修正案的明示。 笔者认为, 民事诉讼法修正案明确列举了环境污染和消费者权 益损害这两种行为,民事诉讼法修正案对这两种行为的列举并不意味着对其他损害公共利益行为的限制。 民事诉讼法中规定污染环境、 侵害众多消费者合法权益“等”损害社会公共利益的行为可提起公益诉讼,”等”应当包括了除民事诉讼法修正案中列举的两种情形之外的其他情形, 因此对于民事诉讼法未列举的损害公共利益的情形, 适格主体应当提起公益诉讼。 从这个角度而言, 我国民事诉讼法修正案中的公益诉讼受案范围并不限于环境污染行为和侵害众多消费者合法权益的行为, 其他行为没有得到民事诉讼法的列举, 但却包涵在民事诉讼法第五十五条的“等”字中。 基于此, 笔者认为, 为确保民事诉讼法的准确执行, 确保司法权能够对损害公共利益的行为予以严格规制,我国应当通过司法解释明确将其他损害公共利益的行为纳入公益诉讼受案范围中。 在具体的立法方式上, 则可以参照行政诉讼法, 采用“概括加列举”的方式规定公益诉讼的受案范围。 具体可规定: 法律规定的机关、 有关组织和公民有权就损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼; 人民法院受理法律规定的机关、 有关组织和公民针对下列情形提起的诉讼:( 1) 环境污染;( 2) 侵害众多消费者合法权益;( 3) 食品安全;( 4) 国有资产流失、 损害;( 5) 公序良俗破坏;( 6)其他损害公共利益的情形。 通过这样的规定, 公益诉讼的受案范围即得以明确化。