四、确立行政复议机关原则上不作被告制度
行政复议机关是否作被告应从行政复议的定位与发展、行政诉讼被告规则等角度全面考量,审慎做出适合我国国情的最优选择。
(一)经复议案件被告确定原则与例外
1.经复议案件被告确定原则
复议机关不应作被告,经复议案件原则上应由原行政机关作被告。首先,以原行政机关为被告,符合我国行政复议的性质定位,行政复议是独立的救济机制,居中裁判,中立的裁判机构不是行政诉讼的当事人,不应成为被告。行政复议决定是行政司法行为,不符合我国行政诉讼法被告规则的行政行为标准。其次,《行政复议法实施条例》规定了复议不利变更禁止原则,复议机关所做决定并未加重申请人的义务,对行政相对人的权利义务产生实质性影响的是原行政行为。再次,对行政复议的监督并非只有司法监督一种方式,不作被告也非将行政复议排除在司法监督之外。存在多种监督与追责制度,行政复议决定是程序标的,不作被告也能得到法院的司法审查继而实现司法监督。又次,复议机关作被告无益于行政复议功能的发挥,复议功能发挥在于制度再造,不在于被告规则。最后,行政复议机关作被告对行政复议的发展产生副作用,复议机关无论作单独被告还是共同被告,在理论上都是将行政复议的行政司法属性调整为行政性,因而否定了行政复议纠纷解决机制的定位,从而使行政相对人产生对行政复议的怀疑。复议人员忙于应诉,无益于从体制机制上建设行政复议。
2.经复议案件被告确定例外
在例外情形下行政复议机关可作被告,复议机关不作为时可以被选择为被告,具体包括行政复议机关不受理复议申请和受理后不作为。行政复议作为化解行政争议的主渠道,不受理的行为使行政相对人失去一种权利救济方式,此时应保留其选择被告的权利。
(二)完善经复议案件审理规则
对于复议决定的审查,应参照行政诉讼二审审一审的原理。对原行政行为的合法性做出判决的同时,对复议决定作出判决,类似二审法院审理一审时,一审法院并不是被告,但二审法院仍对一审判决作出处理。因为复议裁决与原行政行为是行政诉讼的程序标的,行政复议裁决作为程序标的,应当纳入法院的审理范围。
但法院在审理时应给予行政复议裁决适度的尊重。行政诉讼二审审查一审时,对原审判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查,但法院审查行政复议决定时不应进行全面审查。其合理性在于,其一,行政复议不是行政执法行为,所以