援引这一范畴,那么在“加处罚款”中,原罚款决定属于基础行为,加处的罚款属于执行行为;而且,加处罚款这一执行行为必须以基础行为是“罚款”为前提。这一“前提性”包含了两个涵义:
1.基础行为必须是“罚款”,执行行为也是“罚款”,两种行为具有“同向性”。“加处罚款”只能针对“罚款”这一基础行为作出,不能针对其他基础行为(如“行政拘留”决定和“警告”决定)作出。这是《行政处罚法》的本意。
2.加处的罚款数量与原罚款的数量有联系,前者以后者为基数。根据《行政处罚法》第51条第(1)款规定,当事人到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款。因是由于上述“前提性”,才用“加处罚款”的表达方式。“加处罚款”的本意就是在原“罚款”的基础上再“加处”一个“罚款”。
第四,“加处罚款”是一种羁束裁量行为而不是自由裁量行为.
罚款标准具有固定性和统一性。同样是根据《行政处罚法》第51条第(1)款规定,行政机关对当事人加处的罚款额由几个要素决定:
一是基数。加处的罚款额是以当事人不履行原罚款决定的数额所决定的。譬如,原罚款是2万,当事人对2万全不履行,那么这2万是基数;原罚款是2万,当事人只履行了1万,那么未履行的1万就是基数。
二是比例。加处罚款的比例是原基数的3%。
三是期间。即当事人不履行原罚款决定期间的长短。因为加处的罚款是按每日3%加处,未履行期越长,罚款必然越多,反之亦然。
这一比例和计算方法是固定而统一的,适用于任何行政处罚领域中所加处的罚款。行政机关在确定加处的罚款数额时,仅仅是严格按照上述三个要素计算而已,不具有可选择性。[20]
第五,“加处罚款”具有持续性。
“加处罚款”作为一种执行罚,目的在于通过施加增加金钱给付义务的压力以实现当事人自我履行原罚款义务之目的。只要当事人还处于未履行义务状态,行政机关就可连续按日加处3%的罚款,直至当事人履行义务为止。可见,作为执行行为的“加处罚款”具有持续适用性,并非像作为基础行为的“罚款”那样只能适用一次。
第六,“加处罚款”具有普遍直接授权性。
根据《行政处罚法》第51条第(1)项的授权,作出行政处罚决定的行政机关,针对当事人逾期不履行行政处罚决定时,可以按照其到期不缴纳罚款的数额,每日加处3%的罚款。
这一授权有两个要点:
一是,加处罚款的主体与作出原罚款决定的主体具有同一性。加处罚款的行政机关就是作出原行政处罚决定的行政机关;
二是,这是一项普遍而直接的授权。作为普遍授权,它为所有作出罚款决定的行政机关设定了可以在一定条件下对当事人实施“加处罚款”的执行罚措施,无需通过单一法规对具体的行政机关另行授权;作为直接授权,任何作出罚款决定的行政机关,直接依据《行政处罚法》第51条第(1)项规定就拥有了“加处罚款”的执行权,无需通过中间法规的转换。
根据上述法律特征,我们可以尝试对“加处罚款”作一定义:加处罚款,是指作出行政处罚决定的行政机关,基于《行政处罚法》第51条的授权,针对当事人逾期不履行行政罚款决定时,对其每日按罚款数额的百分之三加处罚款,迫使当事人自我履行原罚款义务的执行罚措施。
三、作为执行罚的“加处罚款”与作为行政处罚的“罚款”
“加处罚款”作为一种执行罚措施被《行政处罚法》确立以后,随之迎来行政法理论上的一个模糊区:“加处罚款”中的“罚款”与“加处罚款”所针对的“罚款”如何区分。我们就以《行政处罚法》第51条第(1)项表述中的“罚款”为例进行研讨。该条款规定,如果当事人到期不缴纳罚款(第一个罚款),行政机关可以每日加处3%的罚款(第二个罚款)。
这里的第一个罚款与第二个罚款的区别就代表了作为执行罚的“加处罚款”与作为行政处罚的“罚款”的关系。如果我们不能厘清它们两者之间的关系,那么,在行政法理论上就会导致行政处罚理论与行政强制理论的混淆,在《行政强制法》的设定和实施中会导致法律适用上的错误。
第一个罚款与第二个罚款在字面上都出现了“罚款”;而且只要是罚款,它必然以金钱给付义务为内容,以征罚当事人为直接目的。然而,它们之间的区别也是明显的:
第一,行为属性不同。第一个罚款属于行政处罚行为,第二个罚款则属于行政强制执行行为。第二个罚款是对第一个罚款的执行措施,是对当事人不履行第一个罚款义务的征罚。用德国法理论来说,第一个罚款属于基础行为,第二个罚款则属于执行行为,完全是相差甚远而不同的两个行为范畴。
第二,直接功能不同。虽然第一个罚款与第二个罚款在字面上都出现了“罚款”,而且都以金钱给付义务为内容,但它们的直接功能还是有区别的。第一个罚款的直接功能是为了惩罚当事人违反行政管理的行为,而第二个罚款的直接功能是为了迫使当事人履行第一个罚款的义务。
第三,适用法律不同。在我国不同行政行为由不同法律分别调整的体制下,行政处罚的基本法律是《行政处罚法》,行政强制的基本法律则是《行政强制法》。因而,第一个罚款作为行政处罚行为主要适用《行政处罚法》,第二个罚款作为行政强制执行措施主要适用《行政强制法》。
第四,计算标准不同。第一个罚款作为一种行政处罚的形式,在数量计算上没有绝对的计算比例,主要是根据《行政处罚法》第4条[21]确定的原则,“与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”的相当性来考虑。第二个罚款作为一种行政执行罚的方式,其罚款数量的确定,具有绝对、明确而统一的标准,即按当事人到期不交纳的罚款数额作为基数,每日加处3%的罚款。
第五,适用次数不同。第一个罚款作为一种行政处罚的形式,适用“一事不再罚”原则,因而属于“一次性行为”。第二个罚款作为一种行政执行罚的方式,它在当事人不履行第一个罚款义务的状态下,可以每日加处3%的罚款,因而属于可以重复适用的“连续行为”。
第六,实施程序不同。第一个罚款作为一种行政处罚的形式,根据《行政处罚法》的有关规定,主要的程序环节是:立案——调查——拟作罚款决定的告知——听证或听取意见——罚款决定的作出——罚款决定的送达。第二个罚款作为一种行政执行罚的形式,根据《行政强制法》的有关规定,主要的程序环节是:催告——陈述和申辩——执行决定——强制执行。两者的程序还是显有区别。
第七,法律救济不同。第一个罚款属于行政处罚行为,当事人对其不服,依据《中华人民共和国行政复议法》[22](以下简称《行政复议法》)第6条第(1)项[23]和《中华人民共和国行政诉讼法》[24](以下简称《行政诉讼法》)第11条第(1)项[25]规定,可以依法提起行政复议和行政诉讼。第二个罚款属于行政执行罚,而实施行政执行罚决定的主体可能是行政机关,也可能是人民法院。行政机关实施的执行罚,依然属于行政行为,当事人不服完全适用《行政复议法》和《行政诉讼法》的救济途径;而人民法院实施的执行罚,则不适用行政复议和行政诉讼,只适用民事诉讼中的执行异议程序。
四、“灰色地带”的“罚款”与“加处罚款”
“加处罚款”随着《行政处罚法》的首次确认,以及接着的几个法律法规的延用,[26]推进了行政法理论的固定后,不久便受到其他立法的挑战。那就是有些法律法规规定的“罚款”,既不像是传统意义上的纯粹性行政处罚,又不属于《行政处罚法》意义上的“加处罚款”,故可称为“灰色地带”的“罚款”。这些法律法规及其有关规定内容包括但不限于:
——《中华人民共和国水法》[27]第70条规定:“拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令限期缴纳;逾期不缴纳的,从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金,并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。”
——《中华人民共和国水土保持法》[28]第57条规定:“违反本法规定,拒不缴纳水土保持补偿费的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳;逾期不缴纳的,自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金,可以处应缴水土保持补偿费三倍以下的罚款。”
——《中华人民共和国社会保险法》[29]第86条规定:“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的,由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足,并自欠缴之日起,按日加收万分之五的滞纳金;逾期仍不缴纳的,由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”
——《工伤保险条例》[30]第62条第1款规定:“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的,由社会保险行政部门责令限期参加,补缴应当缴纳的工伤保险费,并自欠缴之日起,按日加收万分之五的滞纳金;逾期仍不缴纳的,处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。”
我们首先注意到,这些法律法规使用了“罚款”而不是“加处罚款”的表达方式。如果按字面上的表达形式将它们先按作为“行政处罚”的罚款对待,也不是没有道理。上述法律法规中的罚款所针对的情况,是行政相对人不在规定期限内缴纳税费,这本身就是一种违反行政管理秩序的行为,针对这种违法行为进行“罚款”,本身就是对违法行为的制裁,与一般的行政处罚并无二致。况且,上列的几个法律法规中,都将这类“罚款”置于“法律责任”的章节中表达。[31]