1992年,青岛加快了铁路建设,一下子从各个方面超越了烟台一大截。同为山东的城市,烟台市委、市政府就准备召开一个大会,会上准备研讨如何加快烟台经济发展。当年,时任烟台市政府办公室副主任的柳新华和三位同事,提出了建设跨海通道的构想。这一构想,得到了烟台市、山东省的大力支持。1993年,经过烟台市委市政府的努力,成立一个包括科技部、交通部、原铁道部、山东省、辽宁省等多部门在国家层面的课题组,甚至还包括解放军工程兵和海军的有关部门,一个多部门、多层次、多人的研究团队就此组成。