联邦政府对州、地方政府自由裁量权的限制及监控力度的加强,极大地抑制了腐败的蔓延。从经济效率上讲,集中型收租机制优于分散型收租机制,因为前者产生腐败的可能性低于后者。倘若联邦政府的实力软弱或权力分散,地方的经济军阀势必猖獗,群龙无首、掠夺无度的现象将难以遏制。经济学意义上的军阀割据必然使经济无效率问题变得更加尖锐。与之相反,联邦政府对地方政府控制能力的加强必将限制其自行设租、从私人企业处索贿的空间。19世纪末至20世纪初是美国联邦管制兴起时期。联邦政府在影响、甚至控制银行业、保险业、运输业、食品和药业竞争以及各州间贸易等方面的权力急剧膨胀,并取代了州和地方政府成为经济运行的主要管制者,同时也成为社会福利和失业保险等公共救济的主要提供者。联邦政府相对集中财权并加强对经济的管制,令地方上气焰嚣张的腐败遭受重创。
政府对稀缺性公共资源的管制和分配容易导致腐败的发生,而将一些被禁止或限制的活动合法化,亦即对腐败预期收益釜底抽薪,则是根除这类腐败最直截了当的方式。当一种经营被宣布为非法时,为保证自己能够继续从事该行当,企业易产生行贿动机,而公职人员也拥有了操纵法规索贿的机会。此时,与法律执行过程中各环节相关的公职人员都可以分一杯羹。可一旦该经营得以在正常或合法的状态下进行,行贿的必要性便丧失殆尽,与之相系的索贿自然无从谈起。在美国实行禁酒的1919年至1933年间,非法生产和兜售酒类猖獗一时,执法官员的贪贿之风也愈刮愈烈。而当政府最终解除该禁令后,相应的腐败现象也就销声匿迹了。
六、几点思考:
回顾和审视美国一个多世纪前的腐败史,我们可以约略地提炼出一些命题,并且去理解腐败及其相关问题的复杂性。
其一,腐败乃人类社会的伴生物,可以说无所不在。作为一种社会疾病,它又随着时间的推移时而严重时而轻微。今天所谓政治清廉的国家或地区,其中包括被标榜为“最成功国家”或“国家楷模”的美国,在历史上大都有过一段极其不光彩腐败史。腐败种类可以有很多,但基本的只是两类,即体制型腐败和收买型腐败。
其二,美国可以说把收买型腐败发挥到了极致,在随后的日子里腐败还确实得到了比较有效的治理。或许从中可以引申出一个命题:和体制型腐败相比,收买型腐败虽然看似严重但却易于治理。更进一步,政府的基本类型也可以被简约地归结为体制型政府和收买型政府。那时的美国政府显然属于后者。
其三,腐败高发的时间、地点和领域,大都有规律可循。美国历史上腐败最严重的时期恰恰是经济高速增长的时期。具体说,美国腐败现象的高发期和工业化和城市化进程加速、人口流动和市场规模迅速扩大、资本急剧膨胀和大财阀涌现、政府规模小和治理质量差等因素,其间呈现出很强的相关关系,或许也存在某种因果关系。其中特别值得一提的是,市政工程建设、新兴产业部门和与之密切相关的土地批租及特许经营权发放,往往成为商人集团和腐败分子贪婪目光聚焦的对象。
其四,美国工业化和城市化的实现与收买型腐败达到高峰或收买型政府大行其道,在时间上重合的如此之“完好”,大致说有两种猜测性解释:或许那只是历史的巧合,或许其中还隐藏着某种深层的寓意。巧合可以置之不理,寓意则需要挖掘。由此推演出的一个重大命题是:收买型腐败或收买型政府是否是美国完成工业化和城市化的先决条件?换言之,两者在时间上重合的这一历史阶段是否可以被省略或跳越?从其他已经实现了工业化的资本主义国家之历史看,似乎还没有成功省略或跳越的先例。
其五,美国的腐败由猖獗走向温和、并长期稳定在一个较低的水平上,原因很多,但根本原因恐怕还在于冲突的利益或利益集团间的竞争,其中既包括垄断财阀间的激烈争夺,又包括公共部门间的制衡掣肘,还包括当时愈演愈烈的阶层冲突,以及新闻媒体作为一个拥有独立利益之集团的出现。换言之,影响腐败成本和腐败收益、或影响腐败之相对价格的关键变量,在于势均力敌、分庭抗礼的冲突利益之产生和维持。这又可被视为一个有待检验的命题。
其六,由包括立法、司法和行政在内的广义政府垄断性地掌握并分配公共资源、提供公共物品、实施政府管制,通常被认为是产生腐败的温床。然而,美国走过的却是一条从小政府到大政府、政府对社会经济生活介入日益深广、同时腐败现象滋生蔓延却越来越受到抑制的道路。对此我们可以提出的一个命题是,从收买型腐败走出来的政府,其权力的扩大和强化意味着与收买者利益之冲突的加剧,意味着冲突利益的相互制衡。如果扩大和强化了的政府权力伴随着治理质量的提高,亦即公正地管制、立法和执法,保障契约和个人权利,则伴随着繁文缛节、机构重叠、推诿扯皮、官僚主义等而来的交易成本之上升也会被容忍。
注:这个命题需要一个更长的周期验证,并以更大的视角讨论。美国之路并非简单的大政府扩张,其联邦政府、州政府和市镇政府,保持有深度的制衡关系。大政府本身与美国的立国原则相悖离,这已经在2016年的大选中得到验证。
其七,治理腐败是一个过程,需要时间和等待时机。如果腐败的严重程度和工业化城市化速度之间的相关性命题被证实,如果人均收入和平均受教育水平的提高是减少腐败的长效药,如果惩治腐败的社会共识有赖于重大突发事件,如果消除腐败的成本在一定历史时期高于腐败减少带来的收益,那么腐败治理问题在一定程度上便转换成耐心、甚至容忍问题。从经济学上讲,理想的状态是让治理腐败的成本和收益在边际上相等,而非彻底铲除腐败。
注:人无完人,法无完法,世上没有天堂。彻底铲除腐败本身就是伪命题,而计算“消除腐败的成本”和“减少腐败带来的收益”又是一个宏观经济学的伪命题。减少腐败是社会道德的需求,也是权力制衡斗争的结果,而不是进行损益计算的结果。
其八,重大的、突发的历史事件,往往会导致影响深远变革。加菲尔德总统被暗杀催生了《彭德尔顿法》,19世纪末20世纪初美国发生的几次经济危机引发了大规模工人运动和所谓“进步主义”运动,促成了一系列反腐败法及相关法律和机构的出台与建立,并最终孕育出了美国较为完整的反腐败体系。这其中颇有点听天由命和物极必反的味道。
其九,对美国历史上那个极端腐败时期给出一个简单评价并非易事。总体看,历史学家的批评、抨击居多,对强盗贵族和贪官污吏的道德谴责俯拾皆是。但也始终存在不同的评价。一些研究表明,在社会的快速发展期,如果不在创新上下功夫,强盗贵族就不可能取得长期增加财富的机会。尽管这批人的全部活动并不是明显地有积极意义,但其实际贡献看来是有益于社会的。至于腐败官员,由于信息不对称、契约(法治)不完备的普遍存在,“合法腐败”与“诚实贿赂”为他们的恶行开脱了部分责任。
小议:腐败是人的天性。
如果没有刚性制度约束,人人都会腐败。世人都想当韦小宝,但韦小宝的最大风险就是康熙帝。和珅实现了人生梦想,成为历史上最著名的腐败官员,但在政治风险面前毫无抵抗之力。嘉庆看他竟然比皇帝还贪得多,是可忍孰不可忍。
如何推进腐败,有个明显的规律:就是权力失去制衡、增加行政管制、限制信息流通。