2019年7月5日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在北京出席深化党和国家机构改革总结会议并发表重要讲话。
习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上的重要讲话,充分肯定深化党和国家机构改革取得的重大成效和宝贵经验,对巩固机构改革成果、推进全面深化改革作出全面部署,具有很强的思想性、指导性、针对性,为继续完善党和国家机构职能体系、推进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向。我们将认真学习贯彻习近平总书记重要讲话精神,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,紧密结合正在开展的“不忘初心、牢记使命”主题教育,持续做好改革成果巩固和深化工作,推动开创全面深化改革新局面。
一、这次党和国家机构改革是在习近平总书记直接领导下进行的
深化党和国家机构改革,是贯彻落实党的十九大决策部署的一个重要举措,是全面深化改革的一个重大动作,是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。这次机构改革,不是局部修修补补的改革,而是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。
习近平总书记亲自部署指挥改革工作。习近平总书记高度重视这次机构改革,自始至终关心指导、亲力亲为。早在2015年,习近平总书记就要求中央全面深化改革领导小组对深化机构改革进行调研。2017年,习近平总书记要求中央改革办、中央编办赴部门和地方开展深入调研论证。党的十九届三中全会专题研究深化党和国家机构改革问题,习近平总书记亲自担任全会文件起草组组长,主持顶层设计,制定改革决定和方案,亲手掀开党和国家机构改革的大幕。改革实施期间,党中央成立了深化党和国家机构改革协调小组,下设9个专项协调小组,建立健全统分结合、归口统筹、主体推进、强化协调的领导体制和工作机制,统一指导协调督促机构改革组织实施工作。习近平总书记亲自审定改革组织实施方案和各部门工作方案,亲自签批部门“三定”规定和地方机构改革方案,亲自协调重大政策问题。在一些改革的关键节点、关键问题上,习近平总书记果断拍板、一锤定音,确保机构改革始终沿着正确方向扎实推进。
习近平总书记关于党和国家机构改革的重要论述是深化改革的根本遵循。“秉纲而目自张,执本而末自从。”党的十八大以来,习近平总书记对深化党和国家机构改革发表了一系列重要讲话,多次作出重要指示批示。总书记强调,要坚持党的全面领导,从体制机制上对全面加强党的领导作出制度安排;坚持以人民为中心,不断增强人民群众获得感幸福感安全感;坚持完善系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,加快实现国家治理体系和治理能力现代化;坚持社会主义市场经济改革方向,使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用;坚持充分发挥中央和地方两个积极性,构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系;坚持优化协同高效,使党和国家机构履职更加顺畅到位;坚持改革和法治相统一相协调,做到在法治下推进改革、在改革中完善法治;坚持不立不破、先立后破,确保改革有条不紊进行和工作平稳有序衔接;坚持把思想政治工作贯穿改革全过程,保持干部职工队伍稳定等。习近平总书记的这些重要论述,源于长期的实践和深邃的思考,蕴含着一系列重大理论创新。这些重要论述,明确了机构改革的指导思想、目标任务、重大原则、有效路径,科学回答了为什么改、改什么、怎么改等重大问题,丰富和发展了机构改革的认识论和方法论,为机构改革论证设计、组织实施提供了全方位的思想指引和行动指南。
二、党和国家机构改革取得重大成效
“擂鼓鸣号,千帆竞发。”这次机构改革,涉及范围之广、情况之复杂、触及利益关系之深前所未有,推进之平稳、效果之扎实前所未有,改革非常成功。一年多来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,从中央到地方,上下同心,整体性推进各级各类机构改革,重构性健全党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系,系统性增强党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力,解决了许多长期想解决而没能解决的难题,理顺了不少多年想理顺而没有理顺的体制机制,适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架初步建立,为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力组织保障。
一年多来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,从中央到地方,上下同心,整体性推进各级各类机构改革,取得重大成效。 图表来源:新华社
(一)加强党的全面领导得到有效落实,维护党的集中统一领导的机构职能体系更加健全。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。这次机构改革,抓住决定党和国家事业发展的根本性体制问题,旗帜鲜明地把加强党的全面领导作为首要政治任务和“一条红线”,贯穿改革始终,把党的十八大以来坚持加强党的领导的实践往前推进了一大步。
党对重大工作的领导体制机制进一步健全。加强党的全面领导,首先是加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。明确党中央决策议事协调机构在中央政治局及其常委会领导下开展工作,负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。通过新建、更名、优化体制,调整党中央决策议事协调机构设置,加强党中央对深化改革、依法治国、网信、财经、外事、审计、教育、机构编制等工作的领导,完善办事机构设置,提升了决策和统筹协调能力。
职能相近的党政机构得到统筹设置。着眼于准确定位、合理分工、增强合力,调整优化相关党政机构设置和职能配置,实行合并设立或合署办公。把政府有关机构职能并入党的职能部门或由其统一归口领导,或在党的职能部门加挂牌子、由其承担某个方面行政职责,以更好发挥党的职能部门归口协调管理职能。对党中央职能部门加挂政府机构牌子作了规范,实行实质性挂牌。如中央组织部加挂国家公务员局牌子等,这样做是为了让人知晓、以便公干,使党的机构更好履行承担的相关行政职责。
2018年3月23日,新组建的国家监察委员会正式揭牌运行,标志着新一轮党和国家机构改革全面铺开。2018年5月31日,整合了人力资源社会保障部、国家发展改革委、民政部和国家卫生计生委相关职责组建的国家医疗保障局正式揭牌亮相。至此,深化党和国家机构改革方案确定的25个应挂牌的新组建或重新组建部门全部完成挂牌。
党和国家监督体系更加完善。着力推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革,完成国家、省、市、县监察委员会组建,监察委与同级纪检机关合署办公,实现党内监督和国家监督、党的纪律检查和国家监察的有机统一。改革方案公布后仅两天,新组建的国家监察委员会就正式挂牌运行。
(二)党和国家机构履职更加顺畅高效,各类机构职能更加适应新时代战略要求。通过改革,党和国家机构职能实现整体性重构,各类机构运转更加优化协同高效,决策执行更加有力,政府效率全面提升,更加适应统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局需要。
组织结构全面优化。习近平总书记指出,机构宜大则大、宜小则小,关键看怎样摆布符合实际、科学合理、更有效率。这次改革,新组建党中央决策议事协调机构3个、更名4个,不再保留党中央议事协调机构4个、国务院议事协调机构2个,组建和重新组建部级机构25个,调整优化领导管理体制和职责部级机构31个。其中,核减部级机构21个。党中央职能部门、办事机构、派出机关和直属事业单位设置进一步优化。全国人大和全国政协专门委员会设置得到优化。国务院机构优化调整,经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能得到加强。党委统一领导的群团工作制度更加健全,群团的桥梁纽带作用进一步发挥。
部门“三定”高质量完成。“三定”规定是落实党中央深化机构改革决策部署的重要载体,是部门依法履职运行的基本依据。这次改革,把制定“三定”规定作为组织实施工作的中心环节,突出职能转变和机构综合设置。根据工作部署,先期研究制定部门机构编制职数框架。“三定”过程中,多轮征求意见,反复沟通协商,所有“三定”都至少经过4轮审核。这次部门“三定”规定,首次全部采用党内法规条目式表述,制定统一模板,规范体例格式,以中央文件形式印发,有力提升了“三定”规定的权威性和法定效力。
职责关系进一步理顺。按照一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的要求,最大限度解决职责交叉问题。重点对自然资源确权登记、国土空间规划、城乡污染排放监管、农业投资项目管理、反垄断执法、城乡医疗保障、退役军人服务保障、应急管理、援外工作协调、自然保护区监管、国家物资储备等职责作了调整优化,解决了60多项长期存在的部门职责交叉、关系不顺事项,多头分散、责任不清、推诿扯皮等问题得到有效改观。
机构编制配置更加优化。机构编制资源是重要政治资源、执政资源。习近平总书记强调,只要优化协同高效的目标达到了,该精简的就精简,该加强的就加强,而不是为了精简而精简。这次机构改革没有搞断崖式的精简分流人员,但通过综合设置机构、转变管理方式,最终落实下来,中央和地方机构编制总体实现精简。中央一级部门,减少司局级内设机构107个、司局领导职数274名、编制713名。地方层面,减少省级党政机构8个、行政编制1343名,市级党政机构1501个、行政编制461名,县级党政机构5362个、行政编制3092名。同时,研究解决了一些重点领域和关键岗位急需的机构编制事项,保障实际工作需要。
(三)省市县主要机构职能同中央保持基本对应,构建起上下贯通、运行顺畅、充满活力的工作体系。地方机构改革是深化党和国家机构改革的“下半篇”。在党中央统一部署下,各省级党委负总责、直接抓,同步研究方案制定和实施,压茬推进、扎实做好地方各级机构改革工作。
“规定动作”做到位。根据党中央部署,对机构职能上下对应、地方机构限额、因地制宜设立机构、改革方案模板、审批备案要点等共性问题,通盘研究考虑,细化政策要求。改革中,对以清单形式列明的省级党政机构需要对应调整的22项具体改革任务,全部落实到位,做到省级党政主要机构职能同中央基本对应、上下贯通。对于党中央统一要求设置的退役军人事务、应急管理、医疗保障等重点领域新组建机构,省市县三级上下一致抓好落实,全部组建到位,并加强相关服务保障体系建设。
“自选动作”做出彩。在强调主要机构职能基本对应的前提下,鼓励地方根据本地区社会管理和公共服务需要,因地制宜设置一些机构。比如,辽宁省设置营商环境建设局,贵州、广东、河南、吉林等地设置“大数据局”,北京设置推进京津冀协同发展领导小组办公室,广东设置推进粤港澳大湾区建设领导小组办公室,山东设置海洋发展委员会办公室等,这些改革符合地方实际,有效发挥了地方积极性。
(四)按照军是军、警是警、民是民原则,顺利推进跨军地改革任务。着眼全面落实党对军队和其他武装力量的绝对领导,采取“先转隶、后整编”的方式,有序完成公安现役部队改制等跨军地改革任务。
着力理顺武警部队管理体制。将列武警部队序列、国务院部门领导管理的现役力量全部退出武警。公安边防、警卫部队换装和入警,继续肩负维护国家安全和社会稳定的职责使命。公安消防、武警森林部队成建制划归应急管理部,组建为国家应急救援的主力军和专业队。武警黄金部队整体移交自然资源部,组建为加强基础性公益性地质工作的“国家队”。武警水电部队转制为央企“新兵”,继续发挥水电工程建设专业优势。武警海关执勤兵力整体撤收,海警划归武警部队领导指挥,进一步发挥武装部队的组织优势和整体合力。
调整优化行业公安管理体制。将铁路公安机关、交通运输部公安局和长江航运公安局、森林公安机关划转公安部统一领导管理。民航公安机关和海关缉私机关分别接受公安部和中国民航局、海关总署双重领导,以公安部领导为主,进一步推动行业公安队伍正规化专业化建设。
(五)同步推进相关方面改革,发挥改革整体效应。在优化党政机构设置和职能配置的同时,更加注重协同推进相关改革,加强各方面改革配合联动,使各项改革相互促进、相得益彰,形成改革总体效应。
积极稳妥做好事业单位划转与改革。采取划转、整合、撤销、归口、优化等方式,对改革涉及部门下属事业单位隶属关系和机构编制进行了调整。着力推进承担行政职能事业单位改革,根除“事业局”,确需单设为行政机构的,纳入党政机构限额统一解决。除行政执法机构外,不再保留这类单位。
深化综合行政执法和审批服务便民化改革。按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,研究制定市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等5个领域综合执法队伍的指导意见,逐步梳理公布综合行政执法事项指导目录。着力改进和完善执法方式,加强协调联动,规范队伍建设,从实际出发实行更大范围的综合执法。按照构建简约高效基层管理体制的要求,制定出台了推进审批服务便民化和整合基层审批服务执法力量的意见。积极推动行政执法权限和力量向基层延伸下沉,加强乡镇和街道便民服务机构建设,优化办事流程,方便企业群众办事。
整合优化中央垂管派出机构设置。顺利完成国地税机构合并、海关系统整合以及相关部门垂管派出机构的重组改革任务,优化职能配置,完善结构布局,加大机构编制精简力度,推动建立起优化高效统一的垂管机构新体系。
紧张筹备,务实高效,新一轮机构改革蹄疾步稳向纵深推进。2018年9月13日,《海南省机构改革方案》印发,成为首个获得中央批准的省级机构改革方案;2018年11月11日,上海市委、市政府召开机构改革动员会,明确机构改革任务书。至此,我国31个省份机构改革方案全部“出炉”并对外公布。
这次机构改革的成功实践充分证明,党中央关于深化党和国家机构改革的战略决策是完全正确的,改革的组织实施是坚强有力的,充分体现出全党高度的思想自觉、政治自觉、行动自觉,充分反映出党的十八大以来全面从严治党产生的良好政治效应,充分彰显了党的集中统一领导和我国社会主义制度的政治优势。
三、持续巩固深化党和国家机构改革成果
习近平总书记指出,深化党和国家机构改革是放在全面深化改革大盘子里谋划推进的,是我们打的一次全面深化改革的战略性战役。深化党和国家机构改革组织实施工作已经结束,但推进机构职能优化协同高效、提高履职服务能力水平的工作永远不会结束。下一步,我们将在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,以坚持和加强党的全面领导为统领,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,把机构职责调整优化同健全完善制度机制有机统一起来、把加强党的长期执政能力建设同提高国家治理水平有机统一起来,继续巩固深化机构改革成果。
进一步完善保证党的全面领导的制度安排。深入学习把握机构改革中形成的加强党的领导的理论创新、制度创新、实践创新,不断完善党对重大工作领导的体制机制,保障决策议事协调机构发挥好谋大事、议大事、抓大事的作用,确保党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力。进一步加强党政机构职能统筹,推动党委职能部门加强对本系统本领域工作的统筹协调,整合优化力量资源,发挥综合效益。
全面正确履行好部门“三定”规定。“三定”规定作为党内法规,对明确部门定位、规范部门权力运行、强化机构编制刚性约束具有重要意义。按照党中央要求,推动部门认真抓好“三定”规定的学习和贯彻执行,进一步促进内部职责、业务的有机融合,实现从“物理变化”到“化学反应”。严格执行“三定”规定的机构数、职数、编制数,避免合意则取、不合意则舍,保证“三定”规定落实不变形、不走样。促进部门聚焦主责主业,加强部门间协同配合,研究解决部门运行中遇到的新情况新问题。进一步细化完善重点领域的责任链条,明确相关职责边界,推动部门更好地履职尽责。坚持“瘦身”与“健身”相结合,积极创新机构编制管理思路和办法,加大统筹调配力度,不断提升机构编制资源使用效益。
充分发挥中央和地方两个积极性。习近平总书记强调,发挥好中央和地方两个积极性,始终是我们在处理中央和地方关系时把握的根本原则。进一步健全完善上下基本对应的机构设置模式,对事关党中央集中统一领导和国家制度统一、政令统一的机构,坚决做到基本对应设置,不能搞变通、打折扣。中央一级部门要优化对本行业本系统的领导和管理方式,既允许“一对多”,由一个地方机构承接多个中央部门的任务,也允许“多对一”,由地方不同机构向同一个中央部门请示汇报。进一步简政放权,凡适宜交给地方承担的工作,尽可能交给地方。发挥地方优势和主观能动性,鼓励地方结合实际创造性地开展工作。对地方因地制宜设置的机构和体制机制创新,积极支持、跟踪关注、加强指导,既防止地方出现不顾工作全局、妨碍“一盘棋”的问题,又坚决杜绝部门通过项目、资金、考核、检查、打招呼、发文件等形式干预地方机构编制的问题。
继续推进相关方面改革。机构改革是“硬件”重组,提高事业单位公益服务水平、优化综合行政执法、推进审批服务便民化是“软件”升级。我们将充分利用这次深化机构改革创造的有利条件,推动相关方面改革取得实质性进展。进一步深化事业单位改革,按照加快推进政事分开、事企分开、管办分离的原则,优化事业单位结构布局,创新体制机制,强化公益属性,提高公益服务供给质量和水平。深化5个领域和其他领域综合行政执法改革,完善执法体系,规范执法行为,提高执法效能。不断完善简约高效的基层管理体制和制度,创新改革实践,夯实国家治理体系和治理能力的基础。加大基层审批服务便民化改革力度,着力打通企业和群众关注的痛点难点堵点,提高服务基层的能力和水平。
加快机构编制法定化。习近平总书记强调,机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。前不久,中央政治局会议审议通过了《中国共产党机构编制工作条例》,即将正式印发。《条例》是党管机构编制原则的制度化具体化,是机构编制工作的“基本法”。我们将按照党中央要求,推动各地区各部门抓好学习宣传和贯彻落实。进一步强化刚性约束,继续从严从紧控制机构编制,加大机构编制违纪违法行为查处纠正力度,维护机构编制管理权威性严肃性。进一步健全完善机构编制管理的法律法规体系,依法管理各类组织机构,加快推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化。