(四)宏观政策的制定和落实机制尚待完善,政府越位和缺位的问题依然存在
我国经济发展进入新的阶段,供求主要矛盾和矛盾主要方面发生转化。从总量政策来看,由于基础设施投资的边际收益下降、居民收入分配不平衡的格局短期难以得到有效扭转,宏观政策对需求的拉动作用存在硬性约束,刺激政策的边际效果明显递减,需求管理政策需要根据形势变化不断调整和创新。从结构政策来看,政府职能转变仍不到位,政府和市场的界限仍然存在不少模糊地带,在市场准入、产业竞争等领域仍有不当干预,在市场监管、公共产品等领域仍有供给不足的问题。从政策落实机制看,宏观政策的制定和执行机制不配套,既有政策现实针对性不足、执行困难的问题,也存在激励不兼容,地方缺乏积极性和选择性执法的问题。
(五)区域协同发展机制不健全,国土空间发展均衡性不足
实施非均衡发展战略,将有限的战略资源更多用于重点区域的发展,并通过产业关联效应带动其他地区发展,是高速增长阶段的一个重要特征。虽然西部大开发、东北振兴地区、促进中部崛起等重大战略决策的实施对扭转区域失衡趋势起到了一定作用,但当前区域经济分化仍在加剧,区域之间发展还很不平衡,区域发展不协调的问题仍未根本解决。究其原因,根本的一点在于发展机制不完善,长期以来比较偏重出台各种差别化的区域政策,而对于设计区域协同发展基础制度层面的改革,包括中央与地方的关系、财政转移支付制度、区域间政府协调机制等,则推进不够,致使区域间公共服务、社会保障水平等差距过大,发展成果共享的基础不牢,恶性竞争很难从根本上清除。
(六)发展成果分享机制不完善,基本公共服务均等化任重道远
在高速增长阶段,突出“效率优先、兼顾公平”的原则,的确有助于实现后发赶超战略。但长期实施这一分配原则,导致社会收入分配和财富结构的失衡,不利于缓解差距拉大所引发的社会矛盾。在收入分配方面,总的来看,虽然2012~2015年中国居民基尼系数有所下降,但2016年、2017年连续两年上升,且与2015年以来农民工收入增速放缓的趋势吻合。在教育领域中,学前阶段普惠性资源不足,基础教育阶段的区域、城乡以及校际之间硬件和师资水平还有较大差距,部分群体特别是特大城市流动人口子女受教育权利的保障还不充分。在医药卫生领域,群体间医保制度待遇差距大、基本服务保障不充分、部分群体经济负担重、医保管理水平不高等问题还很突出。劳动力市场人为分割和就业歧视现象仍未完全消除,劳动安全、收入、社保等的规范化程度和权益保障水平还有待提高。
(七)生态环境体制不完善,发展的可持续性有待提高
生态文明建设正处于各方压力和矛盾博弈的关键期,生态环境是高质量发展的突出短板。当前,我国仍然面临污染物排放量大、面广、环境污染重的问题,部分污染物的排放超过或接近生态环境承载力的上限,部分地区冬季空气重污染频发高发。其原因有以下几点:一是在现行财税等制度安排之下,一些发展基础较弱的地区提供公共服务压力大,在保增长、维稳定与保护生态环境方面往往面临两难境地,粗放发展方式转变面临较大困难;二是生态资源体制不完善,自然资源资产产权、国土开发保护、资源总量管理和节约、资源有偿使用和补偿等,还存在很多深层次的利益冲突、制度缺陷和体制机制障碍,为了短期经济利益而对生态资源无度开发和利用的问题时有发生;三是环境保护责任追究制度不健全,一些地方既存在“捂盖子”、“护犊子”的现象,表现为敷衍整改和虚假整改,也存在整改“一刀切”的问题。
我们应清醒地认识到,在高速增长阶段转向高质量发展阶段的过程中,面临的问题比以往更为复杂,受到的约束比以往更加突出,发展对体制机制的要求比以往更高。制度质量的高低会影响到交易成本、资源配置效率和政策效果,高质量发展需要有高质量的体制机制和政策体系来支持。中国经济发展进入新时代,适用于高速增长阶段的体制机制的一些方面已经不利于实现经济社会高效、公平和可持续发展的目标,建立与高质量发展阶段特点相适应的体制机制已迫在眉睫。
四、推动高质量发展的战略路径与对策
从高速增长转向高质量发展,既是一个发展方式和增长路径的转变过程,更是一个体制变革和机制创新的过程。转向高质量发展的关键,是加快形成与之相适应、相配套的体制机制,加快营造与高效、公平和可持续发展目标相契合的体制政策环境。
(一)深化要素市场改革,为推动高质量发展创造体制保障
加快完善公平竞争的市场环境,实现统一开放、有序竞争,是深化经济体制改革的重点。我国现代市场体系建设已取得长足进步,但与商品和服务市场相比,要素市场建设还需进一步改革,以打破制约劳动力、土地、资金、技术、信息等要素自由流动的障碍。要进一步完善产权制度,清晰界定资产的使用权、收益权与转让权,健全以公平为核心的产权保护制度,形成促进各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护的良好制度环境(王一鸣,2018)。促进城乡要素双向流动,变单向城镇化为城乡互动繁荣,将农村承包地的所有权、承包权、经营权分置并行,探索宅基地“三权分置”、盘活利用闲置宅基地、对存量宅基地实行退出有偿,建立集体经营性建设用地入市制度。推动金融体系深刻调整,在加强监管的前提下,提升金融业优化资金配置、管理风险、鼓励优胜劣汰的作用,增强金融服务高质量发展和供给侧结构性改革的能力,畅通金融和实体经济循环。
(二)健全质量保障法律法规体系
提升产品和服务质量需要协同发挥好政府、市场和社会监督的作用。一是加大完善有关产品安全、产品担保和产品责任等方面的法律,强化运用法律手段解决产品质量方面的突出问题,加大对消费者的保护力度,强化精神损害赔偿和惩罚性赔偿制度(黄群慧,2018)。二是健全基层监管体系,真正让监管力量下沉到生产第一线,加强事中事后监管的关键是提高抽查比例、加大惩戒力度,抽查要持续不断,惩戒要有足够力度,才能保持威慑力。三是完善产品质量标识制度和追溯体系,结合消费个性化、差异化、定制化的发展趋势,充分利用互联网、大数据的技术手段,让消费者放心消费,让好产品卖出好价钱。
(三)集中力量突破技术“卡脖子”环节,补齐产业“短板”
在政策协调上,政府要以公共创新资源为抓手,建立对基础研究和原创性研究提供长期稳定支持的机制,进一步完善科学中心和国家实验室管理制度,加强产业技术预见性判断和路线图研究,加强前瞻性应用基础研究,引领性前沿技术创新。在创新主体上,处理好产、学、研的角色定位和互动关系,培育一批具有一定自主创新能力的创新型领军企业,建立和完善公益类研究机构的运行制度,高校和科研院所应将其主要精力投入到基础性研究和共性技术研究,鼓励发展一批社会化、专业化的技术转移转化服务机构。在创新激励上,强化科研成果产权的创造、保护、运用,以市场机制为杠杆推动科研成果产权制度改革,赋予科技领军人才更大的技术路线决策权、经费支配权和资源调动权。
(四)培育高质量发展的社会环境
在全社会营造高质量发展的社会环境,需要弘扬企业家精神、工匠精神和绿色消费意识。企业家精神的内核是创新和创造力。转入高质量发展阶段,要鼓励企业家发挥“敢为天下先”的精神,以创新促进企业的战略转型,实现个人价值、企业发展与社会价值的有机统一。同时,推动中国产品和服务的品质革命,需要培育和弘扬精益求精、追求卓越的工匠精神,通过工匠精神鼓励技术工人不断改善制造企业的工艺和技术,进而持续提升制造产品的质量和信誉。另外,要逐步改善我国社会文化环境,提高全社会的质量意识,改变地方官员重视增长数量忽视发展质量的政绩观,在全社会积极推进专注品质、精益求精的质量文化建设。要运用政策手段培育绿色消费意识,利用价格杠杆内化外部性成本,从而引导、鼓励人们适度、理性地消费,树立追求简约、健康的生活理念,远离环境不友好的消费产品。
(五)注重宏观调控政策创新
创新宏观调控政策工具,更加注重区间调控、定向调控、供给管理与需求管理相结合以及综合协调平衡。健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制,持续地熨平宏观经济波动;完善国际宏观政策协调机制,妥善应对大国政策的溢出效应。要确立法治化和制度化的政府宏观调控体系,解决企业和地方政府软预算约束、化解部分行业产能过剩、缓解市场无序竞争,加快解决“僵尸企业”的问题,依法加强对市场主体行为的监管,规范市场运行,保护各方利益主体正当利益。
(六)提高发展在空间上的均衡性
破解生产要素流动中所遇到的机制性障碍,消除区域市场壁垒,促进要素自由流动,提高生产要素在空间上的配置效率。坚持中央统筹与地方负责相结合,既要加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计,也要明确地方政府的实施主体责任,以充分调动地方按照区域协调发展新机制推动本地区协调发展的主动性和积极性。坚持区别对待与公平竞争相结合,既针对不同地区的实际制定有针对性的政策,同时更加注重推进区域一体化建设,维护全国统一市场的公平竞争,防止出现底线竞争和地方保护主义等问题,确保国家整体利益不受损。同时,建立发达地区与欠发达地区之间的区域联动机制,补齐困难地区和农村地区的公共服务、基础设施、社会保障等短板,先富带后富,促进发达地区和欠发达地区共同发展。
(七)加大收入分配政策调节能力
在完善初次分配方面,坚持按劳分配,增加劳动者特别是一线劳动者的劳动报酬,努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步;健全市场的秩序和公平性,完善按要素分配的体制机制,着力实现机会均等;拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道,按照“提低、扩中、限高”的原则,扩大中等收入群体的比重。在再分配方面,逐步建立综合和分类相结合的个人所得税制,适时推进房地产税改革,合理调节过高收入;加快推进基本公共服务均等化和社会保障制度体系改革,坚决打赢脱贫攻坚战,进一步缩小差距。同时,规范收入分配秩序,建立个人收入和财产信息系统,加强对公民合法财产权益的保护。
(八)把保护生态环境内化为发展的硬约束和新财富
深化环境监管体制改革,完善环境监管法律法规,优化监管组织结构,增强专业性和监管能力,提高环境监管有效性,使主要污染物排放总量逐年减少,生态环境质量不断改善。要制定、完善、落实好相关生态环境保护的法律、法规和标准,以稳定的体制机制保护生态环境。要制定和实施好促进生态环境保护的公共政策,通过政策引导政府部门、企业、个人等各主体积极参与到生态环境保护中来。要建立健全生态环境保护的评价、考核、奖惩制度,在地区之间要建立生态环境的补偿机制,引导全社会做好生态环境保护工作。要加强环境基础设施建设,做好环境公共产品的提供,增加优质生态产品供给,满足人民群众对优质生态产品的需要。
(九)以高水平开放促进高质量发展
加快完善对外商直接投资实施准入前国民待遇加负面清单的管理体制,建立健全事中事后监管体制建设;完善安全审查制度和风险防范体系;充分发挥地方在体制机制改革创新中的积极性和创造性。更高水平、更深层次地利用境内外优质的资本、技术和人才资源,增强创新驱动能力,提升资源配置效率,推动产业结构快速升级。进一步提升对外开放层次和水平,扩大服务业和高端制造业开放,完善外商投资环境,对标国际高标准经贸规则,不断提高贸易投资便利化水平。以“一带一路”建设为重点构建全面开放新格局,推动经济全球化朝着更加开放、公平、普惠、平衡、共赢的方向发展,推动中国在高水平开放中实现高质量发展。
(十)构建高质量发展的衡量指标体系
对发展质量的测度直接影响发展理念和发展目标的落实,推动高质量发展必须构建相应的测度指标体系。指标体系必须反映高质量发展在“高效”、“包容”和“可持续发展”三大方面的目标要求。指标体系的设计应注重可行性和简洁性。指标的选取应注重定量与定性、主观与客观的统一;应尽量少选择“结构型”、“数量型”和“手段型”指标,而更多地选择反映质量和结果的指标。另外,指标体系还必须突出测度体系的层次性,体现不同测度对象(如国家和区域)的差异。