环境民事公益诉讼程序规则的争议与完善[1]
陈海嵩
(中南大学法学院,湖南 长沙 410083)
【内容摘要】近年来,环境民事公益诉讼在我国获得了长足的发展,但仍然面临着法律规则供给不足的困境,相关程序规则不能满足审判实践的需要,在起诉阶段、审前阶段、审判阶段各个方面都存在一些有较大争议的问题,严重制约了环境民事公益诉讼制度功效的发挥。为完善环境民事公益诉讼的起诉程序,应鼓励、引导公民通过多种方式参与到环境民事公益诉讼之中,合理定位检察机关提起的环境公益诉讼,针对不同情况区别设置前置程序。为完善环境民事公益诉讼的审前程序,应针对争议焦点的整理、交换证据、释明权等重点问题建构程序性制度。为完善环境民事公益诉讼的审判程序,需要优化环境民事公益诉讼中的举证责任分配,进一步规范环境民事公益诉讼的调解程序。
【关键词】环境民事公益诉讼 环境公益诉讼 程序规则 争议问题
【中图分类号】DF468 【文献标识码】A
针对生态环境违法行为而提起的环境民事公益诉讼无疑是当前我国法治建设中的热点问题。自2012年修订后《》首次确立公益诉讼条款以来,环境民事公益诉讼在我国获得了长足的发展,但仍然面临着法律规则供给不足的困境[1],尚未形成完善的实体性法律制度与程序性规则体系。本文依据民事诉讼“起诉-审前准备-审判-执行”的基本流程,针对目前环境民事公益诉讼在起诉阶段、审前阶段、审判阶段所出现的争议问题进行集中研讨,以期深化对环境民事公益诉讼的理论研究,推进环境民事公益诉讼的司法实践。
一、环境民事公益诉讼起诉阶段中的争议问题
起诉是启动环境民事公益诉讼的前提与必备阶段,起诉主体和起诉条件则是本阶段的核心问题,概括称为环境民事公益诉讼的原告资格问题,即谁有权在何种情况下向法院提起环境民事公益诉讼。原告资格一直是学术界、实务界争论探讨的热点问题,也是环境公益诉讼立法过程中的重点问题。目前,对环境民事公益诉讼原告资格进行规定的法律依据,主要包括:2012年《》第、2014年《》第;2015年最高人员法院《》;2015年最高人民检察院《》。
根据上述法律依据,目前我国有权提起环境民事公益诉讼的主体有:符合条件的社会组织(环保组织);获得授权的检察机关;特定国家机关[2]。必须看到,尽管《》和《》对环境民事公益诉讼原告资格进行了专门规定,但并未完全消除学术界的争议,在实践中也造成了一些负面影响,需要加以梳理和澄清。具体包括如下问题:
(一)公民个人的环境公益诉讼原告资格问题
公民个人是否有权提起环境民事公益诉讼,一直是饱受争议的话题,对此,理论界多持肯定态度,但实务界一般持保守的态度。在2012年《》修改之前,仅有个别地方法院受理过公民提起的环境民事公益诉讼案件,如2007年林雷诉厦门三公交公司空气污染案、2012年蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂案等。《》第并未赋予公民提起公益诉讼的权利,排除了其作为诉讼主体提起民事公益诉讼的资格;《》第同样没有将公民纳入合法的起诉主体,其理由可以归纳为三点:一是从我国经济社会发展的现状和法治建设的现状来看,现阶段全面赋予公民提起公益诉讼的权利,容易降低对公共利益的保护力度,诉讼效果可能不佳,容易导致“滥诉”的情况,反而适得其反,效果不佳[2]P199-201;二是从司法实践现状来看,公民提起公益诉讼的目的并非完全基于对公共社会利益的关注,有些案件中舆论炒作的成分更大,不利于社会安定;三是从社会经验看,损害公共利益的行为往往也会损害个人利益,公民个人可以依据《》第规定的“直接利害关系原则”达到直接保护个人利益、间接保全公共利益的效果,因此没有必要专门规定公民的公益诉权[3]P156。
应当说,我国立法机关在此问题上的态度是非常明确的,即目前不宜赋予公民提起环境民事公益诉讼的诉权,但是学术界和部分实务界人士仍然坚持应当在一定条件下赋予公民以公益诉权。近年来,环境民事公益诉讼的实践的确也暴露出一些问题。主要包括:(1)从目前提起公益诉讼的主力军——环保组织来看,实践情况并不令人乐观,环保组织提起环境公益诉讼的意愿与能力都有较大局限。据统计,在全国正式登记的7000多家环保组织中,符合《》所规定起诉条件的环保组织为700多家[4],但从实践中看,仅仅有中华环保联合会、中国绿发会、自然之友等极少数环保组织作为原告提出诉讼。同时还有一个值得注意的现象是,目前环保组织提起的环境民事公益诉讼具有明显的“选择性”,即追寻热点和追诉旧案的趋向十分明显,而现实中大量造成严重环境影响但尚未引起重视的环境问题就很难进入原告的视野[5]。此时,由于公民缺乏公益诉权,就无法通过提起公益诉讼的方式推动环境问题的解决,无疑降低了我国环境公益诉讼制度的内在价值,不利于环境公共利益的保护。(2)公益诉讼应当促进公民积极参与到环境保护与环境管理之中,将污染与破坏生态环境的行为纳入广大人民群众的监督范围。其实,公民有序参与到公益诉讼之中,并不必然产生“滥诉”、影响行政机关的正常工作与管理,甚至影响社会稳定,这一点可以从外国环境公益诉讼得到印证。(3)公众是否有充分的诉权获得法律救济,是一个社会现代化、法治化的重要标志。考虑到司法资源的有限和诉讼效率问题,可以对环境公益诉讼的原告诉权进行一定的限制,规范公众正确行使这一权利[6],但如果从根本上剥夺了公民通过合法方式参与环境公益诉讼的机会与可能性,就在一定程度上侵犯了公民“获得法律救济”的基本人权。从塑造公民意识、形成公共理性的角度看,有必要改变公民在环境公益诉讼中的“缺席”情况[7]。(4)从发达国家诉讼制度发展趋势看,在环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等新型诉讼的冲击下,民事诉讼的起诉资格趋于扩大不必严格受到实体法规定的约束。有必要将更广泛的各种利益都作为对象纳入法律救济的领域,公民也可以主张尚未在法律规定权利清单之内的利益[8]P160-162。
综上,公民个人是否应当具有环境公益诉讼的原告资格,仍然是一个值得深入思考的课题。
(二)检察机关的原告资格问题
在2012年《》修订之前,浙江、江苏、广州、云南、贵州等地检察机关作为原告提起了相当数量的环境民事公益诉讼,时间集中在2008年~2011年期间。《》第规定,“符合法律规定的机关和有关组织”可以提起公益诉讼,将有权提起公益诉讼的国家机关严格限定在“法律规定”范围内,没有赋予检察机关提起公益诉讼的原告资格,《》也持同样立场[2]P201。这些法条表明了立法者在这一问题的基本态度,所以,2012年~2014年间也没有任何一起检察机关作为原告的环境公益诉讼案件。但是,2014年10月,党的十八届四中全会提出“探索检察机关提起公益诉讼制度”;2015年7月,《》获得全国人大授权并予以发布,试点期限为两年(2015.07~2017.06)。这使得检察机关重新获得了提起环境公益诉讼的原告资格,最高人民检察院和最高人民法院在2016年1月相继发布《》和《人民法院审理》,初步形成了检察机关提起环境公益诉讼的制度框架,并在13个试点省份开展了相应的公益诉讼实践。
但是,检察机关原告资格的“失而复得”并不意味着消除了相关争议,如下质疑仍然存在:(1)目前赋予检察机关提起环境民事公益诉讼原告资格的依据,是《》及相应的《实施办法》,均属于政策文件的范畴,不具备法律规范的正式效力,尚没有明确的法律依据[9],无法解释成为《》第“法律规定的机关”。(2)从理论上看,检察机关在我国国家机构中所具有的特殊地位和职权是影响其是否应获得公益诉讼原告资格的关键所在。检察机关介入环境公益诉讼,实属公权力的后盾式彰显,其诉讼主体资格源于公权力而非依据通常意义的诉讼权利,因此赋予其原告资格并无清晰的理论基础。[10](3)从相关争议的发展历程看,在2012年之前,各地检察机关广泛开展环境公益诉讼“创新”时,就已经有相当数量的学者提出质疑。一般认为,检察机关拥有国家公诉的职权,又是我国的法律监督机关,检察机关作为原告提起环境公益诉讼之后,其能否再作为监督机关实施法律监督职能?检察机关这种强势的地位是否会影响环境案件的公正审理?还有学者认为,在公共环境利益遭受损害时,检察机关作为法律监督机关,可以督促政府相关行政部门加强行政执法,没有必要通过提起民事公益诉讼的形式来解决环境损害问题,否则就扰乱了我国现行的法律体系。[3]显然,前述《试点方案》的出台并未解决上述质疑,也隐含了破坏司法权与行政权分工的危险。(4)从实践中看,检察机关根据全国人大“授权”而提起的环境民事公益诉讼在具体运行中面临着一系列问题,最为突出的是检察机关在诉讼中的地位问题。根据《试点方案》,检察机关“以公益诉讼人的名义提起民事公益诉讼”,特意定位为“公益诉讼人”,而不是一般意义上的“公益诉讼原告”,这种试图用形式名称回避学术界质疑的同时带来了新的问题,包括:当环保组织加入检察机关提起的民事公益诉讼时,应如何确定环保组织的诉讼地位?作为“公益诉讼人”的检察机关,是否有权对裁判结果提出上诉?是否可以提出抗诉?必须看到,如果过度强调公益诉讼人的特殊身份,不认同公益诉讼人的原告资格,就意味着对现行民事诉讼、行政诉讼制度的一系列根本变革[4]。如何有效回应这种“根本变革”,避免造成法律秩序的混乱,显然是一个亟需解决的课题。
(三)环境民事公益诉讼的前置程序问题
在原告提起环境民事公益诉讼之前设置一定的前置程序,是学术界一直以来普遍主张的观点,将其作为合理限制原告诉权、降低法院负担的一个重要措施[5]。但是,实务部门在该问题上存在不同认识。在最高人民法院制定《》时,环保部门提出:在案件受理之前发生的污染环境、生态破坏行为均属于行政执法部门的处理范围,由环境保护部门负责处理;在环境民事公益诉讼案件受理之后,应由人民法院按照司法程序予以处理。另外,诉前通知程序对当事人提起环境公益诉讼设置了新的障碍,与十八届四中全会提出“改革法院案件受理制度,变立案审查制度为立案登记制,保障当事人诉权”的改革方向不符,因此不建议设置类似于美国“公民诉讼”中通知环保主管部门先行处理的前置程序[11]P170-171,在前述司法解释中也就没有规定相应的诉前通知程序,而是规定了法院受理起诉后的告知义务,即第十二条规定“人民法院受理环境民事公益诉讼后,应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门”。然而,在2015年7月《》中,对检察机关提起公益诉讼设置了前置程序,要求检察机关在提起民事公益诉讼之前,应当向法律规定的机关或有关组织发出督促或支持起设置意见书,一个月内将办理情况书面回复给检察机关。显然,理论界和实务界之间存在着差异;是否应当设置环境公益诉讼的前置程序,显然也是一个存在争议而需要解决的问题。
二、环境民事公益诉讼审前阶段的争议问题
(一)环境民事公益诉讼的审前程序问题
所谓审前程序是指民事案件当事人起诉之后至法院开庭审理之前的中间程序[12],一般包括送达、诉答、证据交换、争点整理、审前调解(或和解)、审前会议以及开庭准备[13]。设置审前程序的目的在于加强法院与当事人的沟通交流,使当事人在开庭审理前可以对案件进行充分的准备,从而促进庭审程序顺利且有效率地展开。我国《》并未对审前程序进行专门规定,而是将其作为庭审程序启动之前的一个准备阶段,即所谓“审理前准备”,主要涉及程序性、事务性的流程,包括起诉状的送达、答辩状的提交、法院告知双方当事人诉讼权利和义务以及合议庭的构成、组织当事人交换和核对证据等,这些程序性的流程仅仅是为了庭审程序所做的准备,不具有独立的价值[14]。这就造成当前环境民事公益诉讼审前程序的缺失。司法实践中,在法院受理环境民事公益诉讼起诉到开庭审理之间,存在着法官行使释明权、组织当事人整理争点、交换证据等符合民事诉讼审前程序的行为。但是,究竟法院在环境民事公益诉讼的审理前准备中需要开展哪些准备工作,实行哪些准备程序以及达到何种程度或标准才算是准备成熟、可以进入正式审判阶段,相关规定并不明确,因此导致了各地法院在实践中没有形成统一的尺度,影响了环境司法“三审合一”的实际效果和“环保法庭”预期功效的发挥[15]。
这里可能出现两种情况:一种是,如果在本阶段准备过度,可能会产生“先定后审”的情况,丧失了进一步审理的必要性;另一种是,如果准备不足,则可能导致程序反复、庭审效率低下,浪费宝贵的环境司法资源。同时,在环境公益诉讼的审理前准备中,如果不能对争议焦点进行明确,对证据材料进行整理固定,更是会导致庭审效力的虚化。必须看到,审前程序不同于单纯的“审理前准备”,有其自身存在的价值。