【摘要】:警察携带枪支行为具有公务枪支管理行为与使用行为的双重性质。其作为使用枪支行为的起点和重要形态,应当受到法律法规和行政规范性文件的严格规制。对警察携带枪支制度的完善可以从两个方面着手:宏观上,确立警察携带枪支的原则,主要包括最小携带枪支原则、安全携带枪支原则和便于使用枪支原则;微观上,进一步明确携带枪支的具体要求,细化携带枪支的禁酒规则及在航空器上携带枪支的规则等。
【关键词】:警察 执法 携带枪支 武力使用 法律规制
一、警察携带枪支的含义和性质
(一)警察携带枪支的含义
警察携带枪支是指警察将配发的公务用枪随身带在身上或存放于随手可及的运输工具中的行为。我国公安部《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》中的用语是“佩带枪支”,与“携带枪支”的含义接近,可以替换使用,但二者也存在细微的区别:第一,携带枪支可以秘密进行,例如警察穿着便衣时携带枪支,携带的部位、方法各异,具有灵活性;佩带枪支则是公开的,佩带枪支的部位和方法均有规范化要求。第二,携带的枪支可以是手枪或长枪;佩带的枪支一般是指手枪。因此,“携带枪支”可以涵盖“佩带枪支”。本文采用“携带枪支”的表述,以求研究范围更加广泛全面。
(二)警察携带枪支的性质
关于警察携带枪支行为的性质,争议最大的问题是:携带枪支是否属于使用枪支的行为形态?对此存在不同观点。
1.肯定论
肯定论认为,“使用枪支”有广义与狭义之分,狭义上仅指开枪,而广义上则包括与开枪有关的发挥枪支效能的各种行为,除了拔枪、持枪、举枪、鸣枪、开枪行为外,还包括携枪行为。例如有论者指出,使用枪支是“为一定目的而携带、配置、持握、使枪进入或者退出战斗状态、包括开枪射击在内的整个行为过程”{1}。据此,携带枪支被视为使用枪支的一种行为形态。
2.否定论
否定论认为,携带枪支不属于使用枪支的行为。例如有论者认为,“武器使用仅指人民警察与犯罪行为人对峙时用枪指向犯罪行为人的射击行为”{2}。还有论者指出,使用枪支“应是广义上的概念,除‘开枪射击’以外,还包括射击前的拔枪、举枪等环节”{3}。这些观点均没有把携带枪支视为使用枪支的行为,其在我国可以找到行政规范性文件的支撑。例如,《公安机关公务用枪管理使用规定》中将佩带、使用枪支并列;《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》更是在文件名称中即区分“佩带”和“使用”。
域外的学术观点或警察政策一般也将携带枪支排除在使用枪支行为之外。例如在美国,使用枪支行为的性质属于扣押。扣押是指“用手或借助身体力量限制对方的行动自由”{4},是“执法官员借助武力或通过表明自己的身份剥夺或限制了个人的行动自由”{5};“只要执法官员并没有把武器掏出来,即使执法官员佩带着看得见的武器,也不会成为警察行为构成‘扣押活动’的支持性因素”{6}。在英国,“警察携带火器和武装警察出现本身不构成使用武力。为了警察手册确定的目的,警察把枪指向他人或向他人开枪,才构成使用武力”{7}。
在笔者看来,警察携带枪支的行为具有双重性质。当它与枪支的培训、配发等制度紧密联系在一起时,可以视为公务枪支管理行为;而当它与警察执勤执法中拔枪、开枪等行为紧密联系在一起时,可以视为使用枪支行为。笔者在此着重分析将携带枪支界定为使用枪支行为的理由:第一,对于使用枪支应做广义理解。使用枪支是警察在履行职责过程中,为达到执法目的而运用枪支预防未然的违法犯罪、威慑和制止已然的违法犯罪行为,是以开枪为核心表现形式,由携枪、拔枪、持枪、举枪、鸣枪、开枪等一系列行为构成的警察使用武力行为的总称。而携带枪支尤其是公开携带枪支,可以震慑潜在的犯罪分子,防范可能发生的危害行为,并有利于在紧急情况下制止犯罪,这与使用枪支的目的是一致的。因此,可以视为广义的使用枪支的一种行为形态,并且可以作为使用枪支的起点。第二,有国际规则的支撑。例如,联合国《执法人员使用武力和火器的基本原则》(1990年)第1条规定:“各国政府和执法机关应制订和执行关于执法人员对他人使用武力和火器的规章条例。”第11条规定:“有关执法人员使用火器的规章条例应包括有下列准则:(a)具体规定准许执法人员携带火器的各种情况并说明允许携带的火器及弹药的种类;??”该条规定隐含着将“携带火器”纳入“使用火器”范畴加以调整的意味。第三,将携带枪支纳入广义的使用枪支范围,有利于立法对其加以充分的规制,而立法对携带枪支行为的有效规制,不仅可以将使用枪支的行为全面纳入立法规制范围,而且对后续的拔枪、持枪、鸣枪、开枪等使用枪支行为会起到事半功倍的规制作用。
二、警察携带枪支的规范依据
枪支是警用武器的主要种类,是警察执勤执法中的重要装备。警察执勤执法时携带枪支必须依法进行,而国家有关警察枪支管理、使用的法律和政策中应有携带枪支的明确规范。
(一)域外警察携带枪支的规范依据
域外对于运用立法规制警察携带枪支行为大多比较重视。例如,俄罗斯《联邦警察法》第25条规定:“警察有权携带和保管枪支。发放、携带、保管枪支和警械的程序由联邦内务部门负责制定”。韩国《警察公务员法》第20条规定:“警察公务员在执行公务时可携带武器”。美国《国土安全法》第1113节(a)规定:“烟酒枪械爆炸物管理局的特勤人员,以及司法部长授权执行美国法律任何有关犯罪、扣押或没收条款的任何其他调查人员或官员,均可携带武器”。新加坡《警察法》第22条规定:“为了有效地履行职责,所有警官应当配备执勤所需的武器、弹药和其他装备”。前南斯拉夫黑山共和国《关于执行警卫时使用火器和其他强制手段方式的指示》第6条要求:“警卫人员在执勤时应持有武器,子弹上膛,关上保险,即:1.手枪——挂在武装带上;2.步枪——背在右肩上或持枪、枪柄靠脚。如果在哨所内执勤,步枪必须放在伸手可及的地方”{8}。
上述有关警察携带枪支的规范具有以下特点:(1)从性质上来看,既有法律规范,也有警察政策规范;(2)从法律规范的层级来看,既有最高立法机关制定的法律,也有下位的法规等,阶位高低不同;(3)从规范的内容分工来看,《警察法》等高阶位法大多仅作出警察携带枪支的概括性授权规定,把携带枪支作为警察权的一项内容和警察地位的具体体现,未设定详尽的操作规则。在笔者看来,域外国家(地区)对于警察携带枪支行为之所以要在法律层级作出概括性授权规定而非完全交给下位法或警察政策去规制,是因为携带枪支行为兼有内部性和外部性特征。其内部性特征表现在:警察携带枪支涉及警察机关的内部管理,对警察携带枪支的主体、方法、条件、程序的内部制度约束,主要是通过警察机关制定警察政策加以规制;其外部性特征表现在:警察携带枪支与拔枪、持枪、举枪、鸣枪、开枪等行为的衔接关系十分密切,不完全是警务用枪的内部管理行为,也是具有外部能见度和影响力的行为,既然是外部行为,就需要运用法律而非完全交由警察机关内部政策来规制。此外,对于警察携带枪支的行为,法律之所以仅作概括性授权规定,不设定详尽的规则,主要是因为携带枪支行为本身不会直接影响公民权特别是生命健康权,所以具体规则交给下位法和警察政策去设计或细化是可行的。
(二)我国警察携带枪支的规范依据及其完善建议
目前,我国内地对于警察携带枪支问题,《枪支管理法》以及《公安机关公务用枪管理使用规定》《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》《公安部五条禁令》《公安民警违反公务用枪管理使用规定行政处分若干规定》《广东省公安机关公务用枪管理规定》《湖南娄底市公务用枪枪支管理规定》等中央和地方的行政规范性文件中有所涉及。