所谓公物,是指“直接供公的目的使用之物,并处于国家或其他行政主体所得支配而言”。依据所有权的不同,公物分为国有公物、集体有公物和私有公物三类,根据我国《宪法》第10条第2款的规定,村道一般是村集体所有,因此属于供村民使用的“集体有公物”。我国调整道路管理的法律主要是公物管理法范畴的《公路法》,根据该法第6条的规定,“公路按其在公路路网中的地位分为国道、省道、县道和乡道”,村道虽在事实上被公众所使用,但并非是享有《公路法》上地位的“公路”,可以被视为“由法律规定了作为公共用物管理的公物以外的公物”,加之村道大多未经《公路法》规定的严格的路线认定程序并被作为公路使用,国家的介入程度较浅。所以,《公路法》第46条规定的不得设置障碍或进行其他影响公路畅通的活动等,并不是禁止村委会封锁村道的法律依据。
村道作为在农村集体土地上修建并由村集体所有的道路,主要服务于本村与外界的连通,一般由村委会组织修建和管理。由此,需要讨论村委会对村道是否享有完全的封锁权。根据所有权理论,村民集体是村道的所有权主体和利用权主体,并可以由村委会代表其行使村道管理权,因此,村委会无权限制作为所有权和利用权本源主体的本村村民(和在本村享有居住权的非本村村民)的正常通行。但是,村委会在一定程度上享有对非本村村民的通行管理权,其一,基于所有权,村委会应当拥有在特定情形下拒绝非本村村民在村道通行的权利,因为所有权主体对其财产依法享有的占有、使用、收益和处分的权利是对世权,且不受他人的非法干涉,这与城镇中的居民小区有权禁止非本小区居民进入与通行是类似的,且根据《公路法》第18条的要求,村与公路在实体上也应当有物理区隔。即使村道在习惯或事实上被作为向所有公众开放的公物,也不得排除应急状态下所有权的行使。作为一种比较,“在普通法系国家,法律规定财产所有人有权决定谁可以进入或逗留在自己的领地内”。其二,基于在所有权基础上产生的公物管理权,为了实现村道的利用目的和排除妨害其利用的行为,在应急状态下,村委会应当享有限制非本村村民通行的权利,且基于对公共警察的补充而产生的公物警察权,为了维持村道和村内的社会治安秩序,村委会应当享有对村道实施一定警察规制的权利。
但是,基于路网的连通性,村道并非是与公路完全隔绝的,政府在事实上也通过各种途径对村道的设置管理施加积极影响。由于《农村公路建设管理办法》第5条设定了县