【摘要】城乡发展一体化指中国城乡关系要打破分割、分离、分立的状态,从经济、社会、政治、文化、生态五方面缩小城乡差距、推进城乡融合、促进城乡共同发展。它既是一种指导中国城乡发展的战略方针,也是城乡发展的过程,更是城乡发展的目标。城乡发展一体化的战略特征是:内容的全面性、机会的均等性、互动的双向性、发展的协同性。实施城乡发展一体化战略应紧紧围绕城乡发展一体化这个目标;从市场与政府、农业与非农产业、农村与城市、中西部与东部等四对关系入手,形成相应的“里应”+“外合”机制;依循农业现代化、农村城镇化、农民市民化三条路径;关照中国东部、东北、中部和西部四大区域的差异性,尤其是中西部远远落后于东部和东北的事实,采取差异化的城乡发展一体化措施;抓住完善市场体系、促进机会均等、取消户籍限制、树立现代理念、构建生态文明等五个本源性问题,破解城乡经济、社会、政治、文化、生态五重二元结构。以2020年“全面建成小康社会”为限,城乡发展一体化的战略目标可分解为概念性目标和指标性目标。
【关键词】城乡发展一体化;战略特征;战略内容;战略目标
一、城乡发展一体化的提出
1983年,苏南地区开始使用“城乡一体化”的概念。这一提法的产生与改革开放后国家采取一系列激活“三农”的制度和政策[1],从而引致小城镇发展、乡村城镇化推进、乡镇企业兴起、城乡收入差距大幅度缩小[2]等密切相关。在政策取向上,则要求相对发达的城市和相对落后的农村打破相互分割的壁垒,逐步实现生产要素的合理流动和优化组合,促使生产力在城市和乡村之间合理分布,求得城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展,城乡差距逐步缩小。但从1984年起,改革迅速转入城市,农村改革趋于停滞,要素资本向效率和回报更高的城市流动,国家也采取了诸多城市偏向型政策,这都导致改革开放以来已经开始缩小的城乡差距再度被拉大:一是城乡居民收入差距不断扩大。城乡居民收入比由1984年的1.8:1扩大为2002年的3.11:1。[3]二是“三提五统”[4]导致农民负担持续加重,1980年代初期、1980年代中后期至1990年代中期、1990年代后期至21世纪初,“三提五统”分别占农民负担总额的44.8%、49.9%和29.5%。[5]三是工农业剪刀差依然存在,农药、化肥等农业生产资料价格被抬高,而粮食价格持续低迷。四是城市化过程中农地问题突出。强迫征地、补偿过低等问题使失地农民失去了基本的生活保障,导致农民中出现了“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”阶层。面对上述问题,相对简单的城乡一体化提法及战略已经难以适应,这就需要新的城乡关系理论和城乡一体化战略来指导。
进入21世纪以来,学术界对于城乡一体化发展战略的研究不断深入,国家破解城乡二元结构、形成新的城乡发展战略的思路也在不断清晰。从学术界代表性研究层面看,陈家宝从资源整合视角提出要整合城乡之间资本、金融、科技、信息、产业等十种资源,以推动城乡一体化进程。洪银兴等从城市化进程和都市圈形成视角提出“都市圈形成的过程也就是城乡一体化的过程”,认为推进城乡一体化的核心“在于强化都市圈内的中心城市的市场功能,发挥中心城市对外围区域的支配、联系和溢出等效应”。顾益康等、厉以宁从体制改革视角给出城乡一体化战略,提出“计划经济年代残留下来的城乡差别发展战略和城市偏向、财政偏向的体制则是酿成新时期‘三农’问题的根源”,必须“彻底纠正城乡差别发展的旧战略和旧体制”;提出改革农村产权制度、农村土地承包制、农村劳动力转移的就业制度和社会保障制度等城乡二元体制是走向城乡一体化的核心。白永秀、高帆从城乡关系的中国视角给出了城乡发展一体战略。高帆从城乡经济关系的演变角度,提出政府-居民、中央-地方的互动关系必须走向完全分权才能“形成市场主导的资源配置方式和城乡均衡的利益分配方式,并在此基础上实现城乡经济差距收敛和城乡经济统筹发展”。白永秀从中国经济、社会、政治、文化四重城乡二元结构的形成角度,提出了六条实现城乡一体化的路径。从国家战略制定层面看,2002年11月,中国共产党第十六次全国代表大会提出“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务”。2006年3月,国家“十一五”规划中提出“建设社会主义新农村”,并强调要“建立以工促农、以城带乡的长效机制”。2008年10月,中国共产党十七届三中全会指出中国已经进入“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。2012年11月,中国共产党第十八次全国代表大会提出并论述了“城乡发展一体化”的新理论,指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”,要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。
二、城乡发展一体化的战略特征
城乡发展一体化指中国城乡关系要打破分割、分离、分立的状态,从经济、社会、政治、文化、生态五方面缩小城乡差距、推进城乡融合、促进城乡共同发展。它既是一种指导中国城乡发展的战略方针,也是城乡发展的过程,更是城乡发展的目标。城乡发展一体化具有以下四点战略特征。
第一,内容的全面性。城乡发展一体化将城乡经济社会一体化向前推了一步,其内容由经济社会两个方面扩展到经济、社会、政治、文化、生态五个方面:一是城乡经济一体化,即由城乡二元经济结构转化为城乡经济协同发展,包括城乡经济主体一体化、城乡产业一体化、城乡市场一体化等内容。二是城乡社会一体化,即由城乡二元社会结构转化为城乡社会协同发展,包括城乡公共服务一体化、城乡社会管理一体化、城乡收入分配一体化等内容。三是城乡政治一体化,即由城乡二元政治结构转化为城乡政治协同发展,包括城乡发展机会均等化、城乡户籍制度一体化、城乡就业制度一体化等内容。四是城乡文化一体化,即由城乡二元文化结构转化为城乡文化协同发展,将自然经济文化、计划经济文化以及低层次的市场经济文化转化为现代市场经济文化,包括城乡理念观念一体化、城乡行为方式一体化、城乡生活方式一体化等内容。五是城乡生态一体化,即由城乡二元生态环境转化为城乡生态环境协同发展,包括城乡环境保护一体化、城乡污染治理一体化、城乡环保意识一体化等内容。
第二,机会的均等性。在城乡发展一体化下,城乡发展机会将逐渐趋向均等,主要表现在以下三方面:一是农业与非农产业发展机会趋向均等。农业借助科技化、现代化、产业化力量,生产效率[6]不断提高;农业逐渐突破在国家产业布局中粮食安全、解决温饱、提供原料等基础性地位,产业地位不断提升;农业获得国家更多的政策、资金、技术支持,发展机遇不断拓展。二是农村与城市发展机会均等。农村与城市在支持政策获取与具体操作、基础设施投资与建设、产业布局与产业体系构建、人居环境改善、生态环境保护等方面实现机会均等。三是农民与市民发展机会均等。通过户籍制度改革,将农民转化为市民,使城乡居民在身份上实现平等;通过经济适用房、公租房、廉租房的大量供给,使身份转化的农民能够在城市“安居”;通过为农村转移劳动力提供职业技能培训,使身份转化了的农民能够在城市“乐业”;通过教育资源、医疗卫生资源等的层次提升、布局调整,将公共服务资源在城乡间均衡配置。
第三,互动的双向性。城乡发展一体化中城乡间双向流动成为常态,主要表现在以下三方面:一是人才双向流动。一方面,农村劳动力将继续向城镇转移,提高中国城镇化水平;另一方面,伴随着新农村建设推进、农村特色产业发展、农村生态环境好转,越来越多的人才将向农村流动,特别是懂农业、有技术、产业化能力强的创业人才将在农村大有作为。二是资金双向流动。一方面,大量的农业剩余、农民财富通过劳动力流动和金融体系被转移进城市;另一方面,随着城乡间经济发展的增长极向农村转移,越来越多的资金将向农村基础设施建设、农业及农副产品加工业、农业生产性服务业、农民教育培训产业流动。三是文化双向互动。一方面,随着市场化取向改革在农村不断深入,落后的自然经济文化将逐步淘汰,现代市场经济文化将在农村逐渐确立,城市的文化生活,城市人的思维方式、行为方式也将在农村推广普及;另一方面,随着城乡交往愈来愈频繁,中国农村所特有的“人文关怀”精神[7]、农村传统文化活动将更多地被城市和城市居民所接纳。
第四,发展的协同性。城乡发展一体化的运行要具有协同性,主要表现在以下三方面:一是城乡组织形式的协同性。农业以家庭为单位的生产形式将普遍被以企业为单位的规模化生产形式所代替;农村管理组织化程度大大提升,并与城市管理组织运行实现协同。二是城乡发展能力的协同性。农村的积累能力和发展能力得到提升,物质资本、技术资本和人力资本快速累积并不断强化,城乡发展能力的差距不断缩小;城乡都将获得符合自身比较优势、产业特点的自生发展能力,双方的能力还将实现协调互促。三是城乡发展利益的协同性。农业与非农产业、农村与城市、农民与市民在城乡发展一体化中都实现了帕累托趋近式的收益增加,一方的发展绝不以损害另一方的利益、牺牲另一方的发展为代价。
三、推进城乡发展一体化的战略内容
中国城乡发展一体化的战略内容可以概括为“12345”:围绕城乡发展一体化一个目标,形成“里应”+“外合”两大机制,依循农业现代化、农村城镇化、农民市民化三条路径,关照东部、东北、中部和西部四大区域的差异性,破解城乡经济、社会、政治、文化、生态五重二元结构。
(一)围绕一个目标:城乡发展一体化
中国发展具有特殊的二元结构特征,处理由二元结构引起的城乡关系问题是长期以来困扰中国发展的核心问题。新中国成立以来尤其是改革开放以来,中国经济社会快速发展,但城乡二元结构难题并未破解,城乡差距并未缩小,城乡发展一体化格局并未形成。因此,中国经济社会发展中的最大不和谐是城乡发展失衡,在收入分配、区域差距、生活方式、观念理念等诸多方面的差异和差距也是由城乡差距引起的。所以,在后改革时代[8],我们必须紧紧围绕城乡发展一体化这个目标,推进城乡协同发展,争取早日形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。
(二)形成两大机制:“里应”机制+“外合”机制
中国要推进城乡发展一体化,需发挥各方面主体的作用、协调各方面主体的利益。具体来说,必须要协调好市场与政府、农业与非农产业、农村与城市、中西部与东部等四对关系之间的利益,在它们之间都形成“里应”机制与“外合”机制,共同推进城乡发展利益协调,实现城乡发展一体化。
第一,市场与政府之间的里应外合机制。在市场引导下,企业从内部发力,形成里应机制;由政府配合发力,形成外合机制。具体来说,在中国城乡发展一体化过程中,在内部应充分发挥实力强大、底蕴雄厚的国有企业的力量,同时应调动民间资本和民营企业的力量,吸引企业进入三农基础设施建设、农村公共服务供给、农业及农副产品加工业、农产品仓储物流业等领域,形成里应机制;与此同时,从中央到地方各级政府应做好服务工作,从税收减免、土地使用等外围政策方面配合企业形成外合机制。两大机制相互配合,共同推进城乡发展一体化。
第二,农业与非农产业之间的里应外合机制。由农业内部发力,形成里应机制;由非农产业(主要是工业)配合发力,形成外合机制。具体来说,在中国城乡发展一体化过程中,农业应发挥基础性产业作用,提高自身的规模化、现代化、科技化、产业化水平,吸引非农产业进入,形成里应机制;与此同时,非农产业应主动进入农业及相关产业,通过在新经济形式拓展(如循环经济、生态经济的拓展),新产业开发(如生物产业、新能源产业的开发),旧产业提升(如传统种植业、养殖业的提升)等方面加大资本和要素投入,形成外合机制,从而构建“以工促农、工农互惠”的城乡发展一体化新局面。
第三,农村与城市之间的里应外合机制。由农村从内部发力,形成里应机制;由城市配合发力,形成外合机制。具体来说,在中国城乡发展一体化过程中,农村应充分发挥主体作用,自发推进农村新型化、城镇化和农民现代化、市民化,建立城乡协调发展的里应机制,形成城乡融合的推力;与此同时,城市应发挥对农村的带动辐射渗透作用,将城市先进的市场经济文化、行为方式和生活方式带到农村,建立起以城带乡的长效外合机制,形成城乡发展一体化的拉力,从而形成“以城带乡、城乡一体”的新型城乡关系。
第四,中西部与东部之间的里应外合机制。由中西部从内部发力,形成里应机制;由东部配合发力,形成外合机制。具体来说,在中国城乡发展一体化过程中,中西部应借助新一轮西部大开发带来的优惠政策,依托中部武汉城市圈、长株潭城市群两个两型社会配套试验区,山西省资源型经济转型配套试验区;西部重庆、成都两个统筹城乡综合配套改革试验区,兰州新区、西咸新区两个国家级开放开发新区,关中一天水经济区、广西北部湾经济区等城乡统筹试验区和经济开发开放新区,形成中西部城乡发展的里应机制。与此同时,东部应在产业发展、金融支持、技术升级、人才培育等方面加大对中西部的支持和反哺力度,形成外合机制,共同推动全国各区域城乡一体化均衡发展。