南开大学博士学位论文 能源规划环境影响评价的理论、方法与应用研究 姓名:鞠美庭 申请学位级别:博士 专业:环境科学 指导教师:朱坦 20040415 能源规划环境影响评价的理论、方法与应用研究 为配合《中华人民共和国环境影响评价法》的推广实施,本文就能源规划环境影响评价的理论、方法及其应用进行了较系统的研究。 论文针对宏观综合规划和具体专项规划的不同特点,提出了相应规划环评的程 序和方法;给出了对规划环评中两个层次替代方案的理解;从坚持环境资源观、坚 持前瞻性与实用性并重以及把握角色定位等方面,就规划环评中的关键问题提出了 独到见解。在系统分析中国的能源供求、能源战略及其相关环境问题的基础上,对 能源规划环评的主要内容及技术思路进行了较深入探讨,研究制订的《城市能源规 划环评技术导则》系统地提出了城市能源规划环评的一般原则、技术程序、方法、 内容和要求。结合具体研究实践,探讨了能源规划环评中费用效益分析的方法。在 能源规划环境影响预测方面,提出并应用了能源结构与污染物排放关系模型:提出 并应用了结合空气污染物源解析研究结果进行能源规划环境影响预测的方法;对 ISCLT3长期空气质量模式用于能源规划环境影响评价进行了应用探索。 最后,以《天津市能源发展第十个五年计划》作为模拟评价对象,就其环评中 的规划分析、能源现状分析、大气环境现状评价、环境影响预测以及环境影响减缓 对策等主要内容进行了研究探讨。 关键词:能源规划,规划分析,环境影响评价,环境影响预测,成本效益分析 The Study EnvironmentalImpact Assessmenton Energy’sPlanning ABSTRACT Specialty:Environmental Science Author:Ju Meiting(Ph.D.candidate) Adviser:Zhu Tan(professor) Thisarticle focusedonthe differencebetweena macro-planning anda special planning gavetwosortsof programs ofenvironmental impactassessment(EIA)to planning.It havediscussedtheeonnotmionand scope ofthealternativeinEIAand analyzed thetwodifferentlevelsofalternativesin planning-EIA.Through theview0f regarding environmentasa resource,paying attentionto foresightaswellasthe practicabilityholding theroleinthe process ofdecision makingetc.,summedup severalimportant issuesin planning-EIA. Onthebasisofscientific analysis tothesituationof energysupply demand,energystrategies andenvironmental problems China,thisarticlehave deepprobed EIAofenergy-planning.The formulatedtechnical directory has put forward generalprinciple,technological procedure methods,concernedcontentsand requirements oftheEIAofurban energy-planning.The thesisdiscussedthemethodsofcost-benefit analysis intheEIAof energy-planning combined withthe practice studies.To implement Environmental forecastingeffectivelyitbrought forwardthemodelOn energy structureand pollutants’ production andthemodelbetweenthelatterandenvironmental qualityand testifiedthe usability ofthetwomodels through applications.Italsohas experimented touse ISCLT3modeltoforecastenvironmental impacts incasestudies. At last,this thesis regarded‘‘the 10“five—yearplan Tianjin”asEIA's target,analysed andforecastedthe possible environmental impacts providedseveral mitigatory countermeasures. KeyWords:Energy—planning,Planninganalysis,Environmentalimpactassessment, Environmental forecasting,Environmental cost.benefit analysis 引言 目前, 《中华人民共和国环境影响评价法》已于2003年9月1日起开始实施,该 法除规定对建设项目要进行环境影响评价外,还要求对有关规划进行环境影响评价。从 项目环境影响评价扩展到对规划的战略环境评价,标志着我国环境与资源立法步入了一 个新阶段——力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏,这将是中国环境保护事业发 展的又一个重要里程碑,必将对中国落实环境保护基本国策和实施可持续发展战略产生 重大而深远的影响! 在国际上,美国、加拿大、澳大利亚、英国、荷兰等国家开展针对规划和政策的战 略环境评价,已经有了比较长的历史,取得了较好的实施结果。我国改革开放以来,建 立了各种类型的开发区,包括经济开发区、高新技术开发区、边贸区、保税区等,对这 种以行政区域划分的开发区,国家要求在规划阶段进行区域环境影响评价;这些区域环 评实际上就是以可持续发展的观点,从整体上综合考虑区域内拟开展各种社会经济活动 对环境产生的各种影响,可以说,区域开发建设环境影响评价实践,是我国实施规划环 境影响评价的条件和基础。 为配合《中华人民共和国环境影响评价法》的推广实施,本文就能源规划环境影响 评价的理论、方法及其应用进行了较系统的研究。 首先,本文在总结国际战略环评实践经验的基础上,对中国规划环评的相关问题进 行了分析探讨。针对不同类型的规划提出了不同的环评程序和方法。对规划环评中的“替 代方案”提出了自己的见解:宏观规划环评中的“替代方案”既包括针对社会、经济和 环境发展目标的不同备选规划方案,也包括针对某一环境目标的不同环境保护对策或措 施;专项规划环评中的“替代方案”主要就是针对某一环境目标的不同环境保护策略或 措施。另外,从坚持环境资源观、坚持前瞻性与实用性并重以及把握角色定位等方面, 对规划环评中的其他相关问题也提出了独到见解。 二是本文在对我国能源产量和消费量、利用效率、开发利用产生的环境问题以及能 源结构所面临的严峻形势等分析的基础上,从法规层次、政策层次、计划和规划层次探 讨中国能源结构战略和能源节约战略;从能源发展、能源节约、农村能源、能源对外贸 易以及能源战略组织等方面分析了中国能源战略体系的不足;从优化能源结构、提高煤 炭的高效利用、重视新能源和可再生能源的研发、“节能降耗”、加强能源环境管理等方 面探讨中国能源和环境问题的解决出路。 三是就能源规划环境影响评价中的~般原则、技术程序和主要内容进行了较系统的 研究和探讨;所制订的《城市能源规划环评技术导则(概要)》重点从规划分析、环境 影响识别与评价指标体系建立、环境影响预测和评价、环境影响减缓对策、公众参与以 及环境影响报告书编写等方面,对城市能源规划环评提出了具指导性和可操作性的规范 要求。 四是在总结费用效益分析基本理论、应用技术程序以及常用方法的基础上,结合具 体研究实践讨论了能源开采利用过程中的成本/费用分析思路,探讨了能源规划环评中 费用效益分析的方法。 五是在总结分析国内外能源评价模型开发及典型模型应用概况的基础上,提出了能 源结构与污染物排放关系模型、污染物排放量与环境质量关系模型,并对所提出的模型 进行了应用检验;结合实例,对ISCLT3长期空气质量模式用于能源规划环境影响评价 进行了探讨。 最后,选择《天滓市能源发展第十个五年计划》作为模拟评价对象进行了应用研究。 在规划分析中,进行了天津能源发展“十五”计划目标及其与上层计划/规划的一致性 分析、关键规划目标的可达性分折及规划缺陷分析;在能源现状调查与分析中,进行了 能源供应状况分析、能源转换与加工、能源消费情况、清洁能源的利用现状分析;在大 气环境现状评价中,进行了环境空气质量现状分析、大气污染时空分布分析、大气污染 源分析以及大气污染物排放总量分析:在环境影响预测及评价中,结合《天津市能源发 展第十个五年计划》内容,重点分析了天津“十五”期间能源结构、与能源相关的污染 物排放趋势及其对城市环境质量的影响;在环境影响减缓的对策及措施中,从能源结构 优化、低硫优质煤使用、加大脱硫除尘力度、挖掘热电联供潜力、建设高效能源运营体 系、建设能源安全供应体系、提高能源效率以及完善相关支持政策等方面提出了建议对 第一章国际战略环评追踪及对中国规划环评有关问题的思考 从1969年美国颁布《国家环境政策法》至今,EIA制度已经创立30多年了。这项 制度目前已被世界上100多个国家、地区和国际组织广泛采纳和应用。EIA的核心和宗 旨是使环境因素与经济、社会、文化、技术等因素一样在不同层次的决策中得到充分考 虑和重视;它是环境管理与规划的工具,是联系环境与发展的纽带,是实旌综合决策、 实现可持续发展的途径和手段:在促进各国环境与经济协调发展方面发挥了重要作用。 因而在国际上被喻为20世纪最成功的“政策创新”之一。 1973年第一次全国环境保护会议后,EIA概念引入我国;1979年9月全国人大常委 会通过了《中华人民共和国环境保护法(试行)》,把环境影响评价和建设项目“三同 时”做为法律制度确立下来;1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》,对建设项 目环境影响评价制度再次作了肯定。1981年,国务院四部委联合发布《基本建设项目环 境保护管理办法》,比较详细地规定了环境影响评价的具体实施程序;1986年,国务院 三部委发布《建设项目环境保护管理办法》,把建设项目环境保护范围从基本建设项目 扩大到技术改造项目和区域开发建设项目;1998年国务院颁发《建设项目环境保护管理 条例》,提出了对流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域开发规划进 行EIA的要求。随着建设项目环境保护法规体系的建立,环境影响评价的技术支持体系 也在不断发展,国务院有关部门出台了诸如《环境影响评价技术导则》、《行业建设项 目环境影响评价规范》等,并通过环境影响评价,把先进的环保思想、有效的环保措施 和技术引入和贯彻到生产实践中。目前,我国已逐步形成了环境影响评价的基本原则, 如建设项目必须符合国家和行业的产业政策、项目选址符合地区总体规划布局和环境区 域要求、项目应采用能耗物耗少。无废少废工艺,实施“清洁生产”、污染物排放必须 达到国家或地方规定的排放标准、符合污染物排放总量控制指标,做到排放总量不增加、 必须通过“以老带新”等措施,实现增产不增污。应该说,环境影响评价制度的实施确 实起到了促进产业合理布局、控制新污染源、促进老污染源治理、促进产业技术改造和 清洁生产以及保护生活环境和生态环境的良好作用。 但是,应该看到我国环境影响评价制度适用范围过于狭窄的问题,即我国的环境影 响评价局限在建设项目,没有把对环境有重大影响的政策、计划和规划纳入环境影响评 价的范围:而政策、规划实施后对环境的造成的影响有可能远远超过建设项目的环境影 响,这一点我们已经积累了不少沉痛的教训,如不适当的垦殖政策曾导致了许多地区出 现毁林开荒、滥垦草原、围湖造田等现象,而且长期得不到有效制止,致使森林资源、草原资源、淡水和湿地资源大幅度减少;据不完全统计,被开垦的草原在一亿亩以上, 长江沿岸各省水土流失占土地总面积比例依次为:四川45%、安徽37%、江西21%、湖南 20%、江苏15%,如湖北的湖群总数已减少了2/3还多,洞庭湖面积和蓄水量比1949年 减少40%。再如曾在一个时期实行的“靠山、隐蔽、进洞”错误工业布局方针,使工业 生产排放的大量有害物质积聚在狭窄的山谷之中,形成了严重的局部环境污染,象位于 湖北西部山区的第二汽车制造厂、位于四川西南部的攀枝花钢铁厂等,就是典型例子。 还如90年代由于国家的一些决定不适当地支持了可能产生严重污染的行业或产品,致 使造纸、电镀等行业发展过快,给环境造成了严重的污染,以致于国务院于1996年对 相关企业做出了坚决取缔的决定。所有这些都说明在中国应该尽快实行战略环境影晌评 价——即除了对建设项目进行环境影响评价外,还要针对可能对环境产生影响的政策和 规划实施环境评价。 目前, 《中华人民共和国环境影响评价法》已于2003年9九月1日起施行;这将 是中国1环境保护事业发展的又一个重要里程碑。这将对中国落实环境保护基本国策和实 施可持续发展战略产生重大而深远的影响!即将颁布实施的《中华人民共和国环境影响 评价法》除规定对建设项目要进行环境影响评价外,还要求“国务院有关部门、设区的 市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用的有关规划,区域、流 域、海域的建设、开发利用规划,应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价,编写 该规划有关环境影响的篇章或者说明。~‘对工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、 交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划,应当在该专项规划草案上报审 批前,组织进行环境影响评价,并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。”这 也就意味着国家正式把针对规划的战略环境评价放在了重要位置。 1战略环境评价在国外的应用及发展 1.i国外战略环境评价发展的两个阶段及其标志。瑚 从70年代开始,一些发达国家在以项目(Project)为核心的“传统环境影响评价” 基础上,逐步将评价范围扩展和提高到规划(Planning)、计划(Program)和政策(Palicy) 层次,又称“战略环境评价(SEA)”。SEA的意义,从实质上说就是要重视环境保护、 促进持续发展;从体制上说就是要把环境的考虑纳入到决策过程中去。SEA.的作用,一 是分析、预测拟议的战略行动计划的环境影响;二是寻找可以避免或减少不良环境影响 的替代方案及缓解措施;三是确保有关环境的问题能在综合决策进程中获得充分考虑。综合战略环境评价在各国应用和发展的情况,我们可以将其分为两个明显的发展阶 段,即七十~八十年代的成型阶段和九十年代开始的具体化阶段。 代表SEA成型阶段的重要标志有:1969年,美国环境政策法案(USEnvironmental Policy Act 1969)提出了任何对环境有重大影响的法例或行动须附带有其对环境影响 的报告。1978年,美国国家环境保护局(NEPA)法规(Council onEnvironmental Quality) 中提出:须做环评的项目可以地区、内容或科技类型划分。1987年,荷兰推出了适用于 国家规划与计划的环评法案。1989年,澳大利亚资源管理委员会法案(Resource Management Commission ACT)确立了资源政策的聆讯程序;同年,世界银行推出了旨 在进行部门及区域环境评估的指引(Operational Directive)。 代表始自九十年代战略环境评价具体化阶段的重要标志有:1990年,加拿大推出政 策与计划的环评过程(Environmental AssessmentProcessfor Policy Program)。1991年,新西兰出台资源管理法(ResourceManagementAct),该法案虽然没有设SEA 的独立条款,但却对政策、区域/地方的规划和资源开发等诸多方面提出了战略环评的 要求。1991年,英国出台政策评估的导则(PolicyAppraisal ontheEnvironment) (1997年修订)提出了主要针对(国家)政策的环境评价要求;1992英国出台的规划 与指南解释(Planning andGuidanceNote 12)(1998年修订)中提出了针对地方/区域 发展规划的SEA。1992年,联合国欧洲经济委员会(UNECE)推出了政策、计划与规划 的环评方法(EIA Programs)。1992年香港出台了政府政策的环境考虑(Environmental Implications Policy)。1993年,丹麦开始对政府法案进行环评(EnvironmentalAssessmentofGovernmentalBillSandother Proposal): 同年,欧盟开始进行法律纲要的环评(Environmental Assessmentof Legislative Programs)。1994年英国开始实施规划的环评(EnvironmentalAppraisal DevelopmentPlans):同年,挪威开始对政府自皮书和新法案进行环评(Environmental AssessmentofWhite Papers andGovernmental Proposals)。1995年,荷兰出台内阁 环境检验条例(Environmental Test byCabinet)。1996年,欧盟出台战略环评导则(SEA Directive)(1999年修订)。1998年,芬兰推出新法案的环评指引(Ouideiine onEIA LegislativeProposal)。1999年,澳大利亚出台环境保护与生物多样性保育法案(EnvironmentalProtectionand Bi0一diversityConserKation ACT)。 1.2战略环境评价的三种类型及选例从国外战略环境评价的应用来看,可以分为政策的SEA、计划的SEA和规划的SEA 三种类型。