第四十五条 征用下列土地的,由国务院批准:
(一)基本农田;
(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;
(三)其他土地超过七十公顷的。
征用前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。
征用农用地的,应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
【释义】 本条是关于征用土地的批准权限和征用土地与农用地转用审批之间的关系的规定。
一、关于征用土地的概念,《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”原《土地管理法》和1982年《国家建设征用土地条例》规定:“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业,可以征用集体所有的土地。”同时规定了征用土地要经过审批,要给原农民集体予以补偿,对造成的剩余劳动力予以安置。本次修改《土地管理法》时未对征地的目的作具体规定,主要是因为情况比较复杂.难以准确界定。
我们认为,征用土地是国家为了社会公共利益的需要,将集体所有土地转变为国有土地的强制手段。要实行征用土地,必须具备以下几个条件。首先,征地是一种政府行为,是政府的专有权力,其他任何单位和个人都没有征地权;第二,必须依法取得批准;第三,必须依法对被征地单位进行补偿;第四,被征地单位必须服从,不得阻挠征地;第五,征地行为必须向社会公开,接受社会的监督。特别是征地方案的公告和公开,这是《土地管理法》修改中针对目前各地征用土地的透明度差,侵害农民利益等行为而新设的内容。
征用土地是世界各国政府取得土地的常用办法,但在土地私有制国家里,征用土地的含义与我国有所不同,即表现为一种强制购买权,只有在正常收买无法取得土地时再动用征用权。其特点:一是只有为了公共目的,可以征用,非公共目的,不得动用征用权;二是必须经过一定的程序,有的还需议会批准;三是必须是政府投资或政府投资为主的项目,也有一些教会、学校等建设可以征用土地;四是按市价予以补偿。
我国实行的是土地的社会主义公有制,即国家所有和农民集体所有,并规定土地不能买卖,征用土地是将集体土地转为国有土地并为各项建设提供国有土地的唯一途径。按目前的规定征用土地情况可分为两类,一类是城市建设需要占用农民集体所有的土地,另一类是城市外能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设占用集体土地的,国家将要为其办理征用土地手续。
二、征用土地的批准权限。根据土地应由国家管理,在实行土地用途管制条件下上收征地审批权,实行征用土地由国务院和省两级政府审批的原则,对征用土地的审批权进行了合理划分。根据本条规定:
1.国务院对征用土地的批准权为:
(1)基本农田,即依照土地利用总体规划和《基本农田保护条例》划入基本农田保护区,禁止占用的耕地。取消了《基本农田保护条例》规定的省级人民政府征用500亩基本农田的审批权。将所有占用基本农田都由国务院批准,主要是为了切实加强对基本农田的保护,禁止一般性项目和城市、村庄、集镇建设占用基本农田。对于一些国家重点建设项目,确实无法避开而必须占用基本农田的,必须经过严格的审批,并按规定重新补划基本农田。这是严格管理基本农田的主要措施。
(2)基本农田以外的耕地超过35公顷的。比原规定占用耕地1000亩(66.7公顷)的批准权缩小了近一半。这里不包括同时征用基本农田的行为。
(3)其他土地超过70公顷的。包括了耕地之外的所有土地,同时也包括征用耕地35公顷以下其他土地70公顷以下,两项之和超过70公顷的,即只要征用土地的总面积超过70公顷,都必须报国务院批准。
2.省级人民政府对征用土地的批准权限为:
基本农田以外的耕地35公顷以下的,其他土地70公顷以下的,包括基本农田以外的耕地和其他土地之和不足70公顷的。
与原《土地管理法》相比:
1.取消了设区的市(自治州)、县(市)对征用土地的审批权,即原县政府有耕地3亩以下,其他土地10亩以下的审批权,市(地、州)政府的审批权由省、自治区、直辖市规定。
2.上收了征地审批权。原省级人民政府有批准基本农田500亩、耕地1000亩和其他土地2000亩的审批权,现取消了省级政府批准征用基本农田的权力,其他耕地和其他土地的审批权减少了一半。
三、征用农用地的、应当先行办理农用地转用审批。新法确立了土地用途管制制度,对任何建设使用农用地的都必须办理农用地转用审批。符合土地利用总体规划、土地利用年度计划的可以批准农用地转用,对不符合土地利用规划、计划的,不得批准农用地转用。征用农用地也不例外,也应当符合土地用途管制制度的要求。如果是征用农民集体所有的建设用地或未利用土地,则可以直接办理征用土地手续。
经国务院批准农用土地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批。这包括按《土地管理法》第四十四条规定农用地转用批准权在国务院的省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目,国务院批准的建设项目用地,直辖市、省和自治区人民政府所在地城市、人口在100万以上城市,国务院指定的其他城市统一开发的建设用地,这些用地不管征地批准权是国务院,还是省级人民政府,国务院批准农用地转用时,同时批准征用土地,不需另行报批。这样可以简化手续,提高办事效率,减轻基层政府和建设单位的负担。因此,在办理农用地转用批准时应当同时报送征用土地所需报送的有关材料,符合征用土地的要求,使手续简化。
农用地转用批准权和征用土地的批准权都属于省级人民政府的,省级人民政府应当按照农用地转用审批和征用土地审批的要求,同时办理农用地转用和征用土地审批手续,一般不要分两次办理以减少手续。
农用地转用批准权在省级人民政府,征地审批权在国务院的,应当由省级人民政府先行办理农用地转用审批,并将农用地转用批准的有关文件,随同征地申报材料同时报国务院,由国务院根据省级人民政府的批准文件,决定是否批准征用土地。农用地转用和征用土地将在国务院批准征用土地后组织实施。