依照衡量腐败程度通行的国际标准,现今世界约有10%的国家腐败水平最低,美国即名列其中(Transparency International,2005)。[1]然而,美国政府赢得廉洁而高效的良好声誉仅仅是现代的事情。一个多世纪以前,有关美国腐败的报道频繁见诸报端。贪污受贿、收取回扣、巧取豪夺、偷盗欺诈、内部人交易等形形色色的丑闻充斥着那个时期的美国社会。与今天一些被冠以“最腐败”之名的发展中国家或转型国家相比,那时美国腐败的泛滥程度和恶劣后果毫不逊色,甚至有过之而无不及。有数据表明,在1815 至1975 年间,美国经历了一段腐败事件从层出不穷的高峰期到锐减并维持在一个低水平稳定期的过程。19 世纪70 年代是腐败现象的高发期,其腐败指数近乎美国进步主义时期至20 世纪70 年代之间腐败水平的5 倍(Glaeser 和Goldin,2004)。本文打算通过对这一特定时段内美国腐败与反腐败历史演进轨迹的描述和理论分析,归纳出导致美国腐败滋生、蔓延、猖獗并最终被相对有效治理的原因或规律。
一、腐败的概念、类型与复杂性
最广义地讲,腐败指道德败坏者通过运用手中的权力来获取私利的损人行为。从发生领域上看,腐败可分为公共部门腐败和私人部门腐败。许多私人部门的腐败现象为我们所熟知。私人卖主囤积居奇(亦即控制一种紧俏商品的供给而不是使用价格机制实现市场出清),寡头之间为牟取暴利而达成共谋,购买者为加塞或插队而贿赂卖主或销售代理商,利用私人关系走后门谋得一份工作等等,均属于腐败之列。尽管私人部门的腐败俯拾皆是、而且危害不小,但人们更加关心和痛恨的还是公共部门的腐败。除非特别说明,本文讨论的腐败均为公共部门腐败。
一般认为,公共部门腐败是指公职人员为了谋取个人私利而违反公认准则(亨廷顿,1989),或背叛公众信任(Dobel,1978),或为个人利益出售政府财产或物品(Shleifer 和Vishny,1993),从而造成公共财富的损失。公共部门腐败的主要行为者是公职人员,其中既包括选举产生的政治家和由政治家任命的官员,还包括公共机构雇用的公务员,如法官和官僚等。腐败的表现形式多种多样,主要有盗窃国库、贪污公款或在提供政府产品或服务时收取贿赂、徇私舞弊以中饱私囊。
对腐败进行分类的标准很多。大体而言,它可以被分为两大类,即体制型腐败(systematic corruption)和收买型腐败(venal corruption)。体制型腐败含义为:政治行为者通过有选择性地授予经济特权或限制准入来寻租,并利用寻租巩固、加强其对政府的控制。这类腐败的基本特征是政治行为者操纵经济系统,政治过程腐蚀经济生活。换言之,财富创造者的权利时刻受到来自政治权力的威胁,以至于他们不得不投靠、依附于政治权势集团。收买型腐败含义与之相反:各种经济利益集团通过行贿政府官员影响立法司法、政府管制和政策制定,并最终服务于自身的特殊利益。此类腐败的基本特征是经济行为者操纵政治,经济利益腐蚀政治过程(Wallis, 2004)。经济学中讨论的所谓“俘虏理论”,即公职人员受贿而成为利益集团的俘虏,便属于典型的收买型腐败(Stigler, 1971)。从相当意义上讲,体制型腐败和收买型腐败可以被视为“腐败色谱”的两极,现实中形形色色的腐败大都两者兼而有之,区别在于哪一种腐败的色彩更浓重些。一般而言,体制型腐败色彩越重,损害就越大。
和体制型腐败在名称上比较接近的一种腐败叫做系统性腐败(systemic corruption)。当腐败已经成为整个国家系统必不可少的一部分、或缺少了腐败整个行政司法系统就无法运转时,腐败就是系统性腐败。许多种腐败可以被归于其中,比如公职人员懈怠于本职工作而积极于第二职业,政府机构吃空额,医护人员向病人索取钱财等(Langseth 等,1997)。
根据政府的受损情况,腐败还可被分为盗窃型腐败(corruption with theft )和非盗窃型腐败(corruption without theft)。在前一种腐败中,官员隐瞒与私人交易的实情并侵吞全部收益,换言之,私人为购买公共产品而支付的价格远远低于官方价格,并变成行贿支出全部进入官员腰包。在此过程中,腐败官员行为无疑于盗窃国库,故得其名。在后一种腐败中,官员索取的价格包括两部分,即官方价格和额外贿赂。其中,前者被如数上缴给政府,后者则流入个人钱袋。在此过程中,腐败官员受益,私人或社会受损,但政府收入没有减少。显然,对社会而言,盗窃型腐败为害更烈(Shleifer 和Vishny,1993)。
腐败的一个重要特征是非法使用公共权力,也就是违法。但在某些场合,有些腐败却并不违法。由此,对应于“非法腐败”,现实中还存在着一种“合法腐败”(legal corruption)。换句话说,从道德和对公共财富造成损害的角度看,某些官员的所作所为当属腐败行为,但实际生活中却又缺乏针对这类腐败行为的具体法律或裁定标准。结果这些腐败行为便得以游离于法律管辖区域之外。前纽约州参议员普伦凯特[2]关于“诚实贿赂”(honest graft )的一系列直白大胆的言论,为类似行为提供了堂而皇之的理由。“我看见了并抓住了机会”在当时成为普伦凯特的经典辩词(Riordon, 1994)。
腐败和道德往往针锋相对。但在某些领域,腐败与道德却彼此独立,或并行不悖。勿庸置疑,敲诈勒索当属不道德之类,然而现实中却可能出现这种情况,即被敲诈者往往是期望阻止敲诈者揭发于己不利的信息而竭力满足其索求。这时,如果被敲诈者力图隐瞒的信息是关于其腐败行为或违法行为,那么这类敲诈行为便不能被简单地归入腐败之列。另一方面,行贿行为也并不总是违反道德戒律的。比如某人以贿赂为手段阻止了警察虐待犯罪嫌疑人的残暴行为,这种做法中就含有道义的成分(Pranab, 1997)。
二、美国历史上腐败的时间路径与表现
美国历史上腐败丛生,触目惊心,而且从统计上看具有明显的阶段性。有学者专门考察了美国自1815 至1975 年间的腐败现象。通过检索这一期间出版发行的大量报刊,同时参考联邦和各州的公共腐败审判记录等资料,他们计算出“腐败与欺诈指数”并描绘了腐败指数曲线。[3]这些指数曲线显示,美国历史上腐败高发期共有三次,它们分别集中出现于:1840 年前后,指数在0.611 至0.870 之间;1857 至1861 年间, 指数在0.711 和0.837 之间;19 世纪70 年代,即共和党总统格兰特执政期间(1868-1876),指数创下1.03 的历史纪录。自19 世纪80 年代开始,腐败与欺诈指数逐步走低,并在1914 年前后出现0.16 的最低水平。该指数在20 世纪20 年代又微幅上扬至0.274 .至20 世纪70 年代中期,美国腐败与欺诈指数基本保续稳定,大体在0.2 的水平上轻度波动(Glaeser 和Saks,2004)。
美国历史上的腐败现象主要表现为收买型腐败。带有浓重收买型腐败色彩的典型实例,是一种被称作“政治机器”(political machine )的政治组织和以其为中心的制度安排。这架政治机器运行的机理在于权钱(或工作岗位)交换,其发动机是在政治家或政客与利益集团或选民之间扮演桥梁作用的所谓“老板”boss)。老板在政治机器体制中的地位举足轻重,其主要职责是为政党候选人筹措竞选经费,代为征集选票,甚至直接出马参与竞选,并在选举胜利后主导政府职位分配、或用政府掌握的经济利益和好处来犒劳追随者。