有学者指出“香港则依然根据一个基本上和形式上保持其19 世纪时的原貌的宪法来管理其事务。”“在130年来几乎没有什么改变”。
港督戴麟趾曾于1968年途经吉隆坡时指出,指出当时香港常受共产党势力的威胁,因此需要等候一段颇长的时间,始能谈及独立问题。
香港对于英国的诱惑
早在二战结束前,伦敦当局就承诺于战后容许其殖民地拥有高度自治权以至独立,所以当工党政府上台执政后,履行有关承诺便成了工作内容之一。例如,“1947年在锡兰,当时那里对独立几乎没有普遍的要求,但英国人还是把政权交了出去”。英国学者诺曼•J•迈因纳斯在其《香港的政府与政治》一书中写道。
但是,对于香港,情况就有所不同了。香港对于英国的经济利益非常重要。1972年之前,香港的储备必须放在英国。1972年6月,这个数字高达达9亿英镑,相当于英国外汇储备的10%以上。即便这个规定后来取消了,英国仍能从“东方之珠”获取惊人的无形利益,例如,在政府的中层及高层,仍有一些是从英国聘来到公务员,他们支取港府的薪金以及退休金;英资公司在香港占有相当地位;港府经常聘用英国的顾问公司本港的专利巴士公司,须从英联邦,其实主要是从英国购入汽车;英航籍英国航空公司在香港的航空权,取得许多个国家所给予的方便;英国通过香港与中国贸易以及在中国大陆投资。有人甚至认为,英国对香港无形贸易的顺差,高达2.3亿英镑。
红色中国成1949年后殖民者心病
鉴于香港对于英国的作用如此巨大,直到1972年12月19日,英国驻联合国代表克劳还致函联合国非殖民地化特别委员会,表示:“联合国大会的行动不会影响香港的法律地位。我国政府对香港法律地位的观点是为人所共知的。(英国对香港和九龙拥有永久主权,而英国对新界的主权,到1997年6月终止。)”
正因为如此看重这块殖民地,香港政制在漫长的时间里冥顽不变,曾有学者把港英政府政治制度喻为“帝国管理机构的早期活化石”, 指出:“香港则依然根据一个基本上和形式上保持其19 世纪时的原貌的宪法来管理其事务。”“在130年来几乎没有什么改变”。
在1949年之后,来自红色中国的“威胁”,一直是殖民统治者心头挥之不去的梦魇。1949年3月,港督葛量洪分析认为,短期内香港面临的威胁有三:一,左派工会可能在香港内部制造骚乱;二,难民大量拥入;三,共产党的游击队从外部入侵。港督戴麟趾也曾于1968年途经吉隆坡时指出,指出当时香港常受共产党势力的威胁,因此需要等候一段颇长的时间,始能谈及独立问题。
港督会同行政会议可以“凌驾于法律之上”
《修订1922年的紧急法》更不加掩饰地规定:“港督会同行政会议,依据紧急法令所颁布的各种法令,在与其他法令相抵触时,可以凌驾其他法律”。一句话,根本用不着法律。
葛量洪时期,先后提出一系列削弱和反对共产党在香港活动的建议。但是,从其采取各项措施来看,实际上对港人的权利进行了残酷的剥夺。
“跟港英政府作对,下场正是坐牢”
为了应对“共产大陆”,港英政府严阵以待。例如葛量洪时期,便先后提出一系列削弱和反对共产党在香港活动的建议。但是,从其采取各项措施来看,实际上对港人的权利进行了残酷的剥夺。
葛量洪在任时,香港当局通过了《驱逐不良分子出境条例》、《修订1922年的紧急法》、《公共秩序法例》、《社团登记条例》等等。在一系列的条例中,以《1949年驱逐不良分子出境条例》最有代表性,虽然它规定的内容很多,但从第四条规定所谓“不良分子”的十四项标准中,仔细加以研究,从中可以发现,只要当局或某个具体执行者认定要驱逐一个人,便可随便找出一项套上去就可以了。比如第一项,“有病的、残废的、残老的、疯子、呆子,倘他们无人供养,且不能谋生的”。第三项,“有可怕的传染病的人”。第九项,“没有入境防疫证的人”。第十一项,“在燧道洞穴或在公地搭盖木屋居住的人;或在任何不合法的建筑物居住,或在卫生帮办宣布为不合卫生的地方居住的人,上述各种人物,苟其不能证明他可能取得正当的房子居住,即为不良分子”。第十四项,“依靠‘不良分子’生活的人”,等等。香港当局都可以随时加以逮捕,用简易方式审讯后,下令把他驱逐出境。
《修订1922年的紧急法》更不加掩饰地规定:“港督会同行政会议,依据紧急法令所颁布的各种法令,在与其他法令相抵触时,可以凌驾其他法律”。一句话,根本用不着法律。这些条例实行以后,在香港造成恐怖气氛。这在香港历史上,比1842年宵禁限制华人行动自由的规定,还要严酷得多。香港从此以后出现的一系列动乱不安,都可以追溯到这些完全逆潮流的条例和措施。
《1948年度便利维护公众秩序与治安条例》则使香港警察获得很大的权力,除原有职权外,再加上有权以征用、没收、拘捕等手段,防止和弹压暴动。“与其他国家比较,香港警队按香港人口的比例来说是庞大的,并且与英国和英联邦国家的通常做法相反,香港警方在执勤时携带手枪。警方宣称有良好的破案记录,但大部分公众对警队持怀疑态度并且确实感到害怕。”英国学者诺曼•J•迈因纳斯写道。
香港资深传媒工作者萧若元曾回忆道:“在港英政府年代,有一次,当时的布政司霍德警告香港各界别要以为港英政府是没牙老虎,她有很多牙去咬人。此话背后的意思,是他是会运用政府权力去对付那些与港英政府的敌人。大家亦深明他所说的并非虚言﹕很多知名人士与港英政府作对,下场正是坐牢。香港人深明此理,故此多年来甘于去当港英政府的顺民。”
60年代的香港变成腐败温床
这种不正常现象发展到六十年代,引发了更严重的社会问题。随着香港经济起飞,人口猛增,随着而手握公共资源的港英政府就成为了最大受益者。不论是政府机关公务员还是公共事业单位工作人员,都见缝插针地利用法律漏洞寻求权力寻租空间。
执法者成为贪污领头羊,执法系统黑社会化,是当年香港腐败的一大特征。当时的香港贿赂横行、贪污猖獗。警察在接到案子之后要索取“茶水费”才出警,消防员(当时归属香港警队)在开枪灭火之前要索取“开头费”,医生在医治病人之前也索要“茶水钱”,而住院家属人员要打点医护人员才能获得开水等便捷服务。而在这其中,当属香港皇家警察的贪腐贿赂最严重,对这支被戏称为“世界上用钱能买到的最佳部队”,香港市民恨之入骨却又无可奈何。
由于缺乏表达政治诉求的正常渠道,六十年代的香港出现了一系列社会动荡,居民通过情愿、罢工、对抗等方式表达情绪,成为了香港政治参与的常见形态。到了1967年,一场大规模的暴力事件终于爆发了。
选举权成为被少部分人享有的特权
“市政局的选举权有严格的限制,(市政局的选举)以温和的方式进行,目的是为了不打破香港脆弱的政治势力平衡。”
民间风起云涌的抗议浪潮,迫使港英政府开始关注普通市民的诉求。
1979年只有不到十分之一的人口享有选举权
1967年5月,香港一家工厂发生劳资纠纷,工人的抗议行动导致警民冲突,后来又演变成暴乱,造成多人伤亡。之后,香港的工会组织和左派团体效仿大陆红卫兵,成立了港九各界反对港英迫害斗争委员会,简称“斗委会”。他们呼吁居民拿起武器,包括使用土制炸弹,用激烈手法反抗港英政府的统治。到1967年年底暴动结束时,有几十人在冲突中死亡,几百人受伤。
民间风起云涌的抗议浪潮,迫使港英政府开始关注普通市民的诉求。除了推进公共房屋建设,普及教育,提高社会文化水平,发展社会福利事业之外,对选举制度的改革也是一项重要工作。
1973年,港英政府颁布了市政局选举新条例,取消所有官守议员席位,一半的议员由民选产生。但是,参与市政局的选举的选民资格有多方面的规定:选民的年龄必须年满21岁,并在香港居住3年;必须至少符合法定23个合格条目(如在中学会考,或同等或更高的证件和文凭考试中取得合格成绩者;陪审员;领薪俸的纳税人,纳地方税者;某些专业团体成员;修女和报社记者等中的一个。候选人资格方面的要求更加严格,除必须具备选民资格之外,还具有某些限制。1974年8月,在市政局会议上没有提供同声传译设施之前,候选人必须精通英语。候选人必须有10位选民在他的提名表格上签名,以及付出1000港币的保证金,如果不能获得投票18/的票数,这笔保证金就要充公。
收入及教育水平的限制使市政局的选举权成为被少部分人享有的特权。“在1979年,全港估计有44万人具备这些条件、登记为选民。”而当年估计的总人口是490万,这意味着只有不到十分之一的人口享有选举权。在港英政府的官方文件中也认为这种选举权“不正常”。所以,大多数的选民对于市政局的选举缺乏热情。1973年,8675选民参加了投票,占登记选民人数的24.4%:1977年,参加投票的人数变得更少,只有7308人,只占登记选民人数的19.7%。
由此可见,“市政局的选举权有严格的限制,(市政局的选举)以温和的方式进行,目的是为了不打破香港脆弱的政治势力平衡。”
“在总督的名单上没有直言不讳地批评政府的人。”
20世纪的70年代,港英政府还对行政、立法两局进行了改革。“行政、立法两局不仅有汇丰、怡和、太古等英资财团的首脑,而且有美资、日资背景的人物;不仅有工商、专业人士议员,而且有工人代表以及一些从事下层群众工作的教会人士、社会工作者加入立法局。”
但是从另一方面来说,“大部分港督都懂得,总要有些反对意见存在,也可能有人以反对意见作为装饰点缀。但是从行政角度而言,行政人员并不喜欢有人常常提出另一套方法,他们不喜欢有冲突的政治。”因此,所有的委任非官守议员都是按照一定的政治标准制造出来的,“在总督的名单上没有激进分子或直言不讳地批评政府的人。”
倡议政制改革的团体受到严密监视
政府还会看准机会, 乖巧地阻挠这些团体的活动, 有时候甚至采用一些大有问题的手段去达到目的。
自1979年港督麦理浩得知中国将于1997年恢复行使香港主权后, 一反常态, 开始了急进的政制改革步骤。
咨询委员会意见的取舍由总督个人决定
麦理浩总督执政期间,咨询委员会也受政府的鼓励而迅速增加。20世纪60年代初期,香香港各类咨询组织不到100个。1971年8月,港英政府发表《市政局将来组织、工作及财政白皮书》,《白皮书》的引言说:香港“市民业己经由各种各样的咨询机构,广泛参与管理公共事务”。所以,最好的办法“是容许甚至鼓励咨询机构发展起来,使他们所产生的作用,能够普及全港,而不是把更多的权力授予地区议会或市政局本身”。“至1978年已达300个以上,例如社会福利咨询委员会,医务咨询委员会,教育咨询委员会,交通咨询委员会,航空咨询委员会,港口咨询委员会,工商业咨询委员会,外汇基金委员会等,不胜枚举。”这些咨询委员会在搜集民意,制定为社会所接受的政策,实现行政的横向协调运作用,塑造“开放和民主”的政府形象等方面发挥了积极的作用。
但是,咨询委员会意见的取舍,却仍是由总督个人所决定。例如,1973年,全港教育政策法定的咨询机构教育委员会向总督提交了《教育委员会对香港未来十年内中等教育扩展计划报告书》。由于麦理浩总督不满意报告书的内容,其建议完全被抛弃了。同时,同类咨询委员会往往名目众多,意见不一,很难成为统一的力量影响政府决策。
事实上,港英政府从战后到过渡时期之前的政治改革,本质上还是为了强化、延续其殖民统治。一个明显的例子是,直到1976年——1977年,有97.6%的港人依然认为自己对政府政策的形成毫无影响。
曾经长期任职港英政府政务官并出任过民政署长的华乐庭( JohnWalden) 在退休后写道:“在1951 年至1981 年我任公职的这30 年间,‘民主’是个贬词。当时的政府官员认定民主政治会是最快及最能拖垮香港经济的东西, 并会破坏社会及政局的安全。在那些年间, 支持民主改革的公务员( 有一小撮人, 多来自非洲若干前英国殖民地) 被视为不忠甚或危险的人物。倡议政制改革或基层民主的压力团体, 都受到政府及警察政治组的严密监视。政府还会看准机会, 乖巧地阻挠这些团体的活动, 有时候甚至采用一些大有问题的手段去达到目的。就我所确知, 直到1980年, 政府都在蓄意积极拦阻民主的发展。”
1979年后香港政制改革突然提速
但是,自1979年港督麦理