管理好我们这样一个有着 8800 多万党员、440 多万基层党组织的大党,离不开完备的党内法规制度。 四是纪法分开的理念。这是由党纪与国法的区别和联系决定的。党内法规调整的是党内关系、规范的是党内生活,旨在为党组织和党员提供行为遵循;国家法律调整的是社会关系、规范的是社会秩序,旨在为公民、法人和其他组织提供活动依据。因此,“国要有国法,党要有党规党法。” [1] (P147)在党内法规制度建设中,《立法法》明确规定应由国家法律规定的事项,党内法规不应作出规定。对于法律既没有规定也不适合规定的事项,应由党纪逐步实现全面覆盖。因此,加强党内法规建设,不仅不会削弱国家法律的权威,而且会对国家法律实施起到重要保障作用。 归结起来,就是党的先进性建设需要加强党内法规制度建设,党内法规制度既必须与国家法律法规基本精神相一致,又必须较之更具先进性。 党内法规制度如何体现先进性?毫无疑问,检验党内法规制度先进性的标尺是实践、依据是实践。由于“党的制度涵盖范围很广,党内法规是党的制度体系中的核心规范和高级形态”[3],法规本身也是一种制度,因此,党内法规制度的先进性,简单来说,就是党内制度的先进性。衡量党内制度先进性,标准在于科学的制度实践,前提在于建立和执行好的、管用的制度。其中,好的制度反映的是 制度伦理问题,管用的制度反映的是制度效应问题,这两个方面共同构成制度评价的内容。只有建立和执行好的、管用的制度,才能使制度更好地服务于党的建设和党的领导,切实提高制度化水平。正如邓小平所指出的:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。” [1](P333)当然,制度好与不好,并非制度问题的全部。实践表明,好的制度不一定就是管用的制度。好的制度只有与实践相适应并真正发挥积极作用,才是管用的。同样,管用的制度也并非都是好的制度。有些不好的制度,在强制执行和高压推动下也能达到制度制定者的目的,并且被认为是“管用的”。对于马克思主义政党来讲,应当切实建立好的且管用的制度。 二、党内法规制度建设的重大成就与突出问题 改革开放以来,我们党把制度建设的重要性提到前所未有的认识高度,制度治党成为推进党的建设新的伟大工程的鲜明特点。邓小平首先从党的建设全局出发,强调要把制度建设作为党的一项根本性建设;江泽民提出要把制度建设贯穿党的各项建设之中;胡锦涛进一步提出,要以科学制度保障党的建设,加强以党章为核心的党内法规制度体系建设,提高党的建设科学化水平;习近平更是强调,要把制度治党作为全面从严治党的治本之策,坚持以法治思维和法治方式加强党的建设。 在党中央的领导下,党内法规制度建设成效显著。一是制度框架初步形成。现行党内法规包括1 部党章、3 部准则、20 多部条例,还有几千件规则、规定、办法、细则,党内法规制度体系框架已搭建起来。二是制度规划已经编制。