作者简介:武兰(1990-),女,汉族,甘肃民乐人,硕士研究生在读,华东政法大学。
摘要:2014年至今我国反腐力度之大前所未有,在这火热的反腐浪潮中,境外追逃追赃也是国内外重点关注的问题,本文通过梳理在境外追逃追赃中存在的阻碍性问题,如:引渡未能发挥期待作用、多边条约适用较“虚”等问题,进而找到症结点所在,可以对症下药,找到相应的解决措施。
关键词:阻碍性问题;引渡;多边条约;追逃追赃
一、我国境外追逃追赃的现状
近20年来,我国反腐败力度逐步增强,2014年、2015年力度前所未有。2014年3月17日最高人民检察院下发《关于进一步加强追逃追赃工作的通知》,9月27日部署全国检察机关开展职务犯罪国际追逃追赃专项行动①;2014年11月份APEC北京会议通过《北京反腐败宣言》;2015年3月,中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室召开会议,决定4月启动“天网”行动;2015年4月22日,国际刑警组织中国国家中心局、中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国监察部集中公布了针对100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等人员的红色通缉令②。
上述工作力度跟效力在反腐工作中已经有了很好的成效,但是反腐工作尤其是境外追逃追赃不是毕其功于一役的事情,也不是靠本国权力机关发布的重要通告来完成的。因此我们不能忽视在开展境外追逃追赃过程中存在的阻碍,也只有理清楚存在的阻碍性问题,才能对症下药,各个击破,为境外追逃追赃工作的开展开辟广阔的道路,也为我国的反腐败工作提供更多的经验。
二、我国境外追逃追赃中的阻碍性问题
境外追逃追赃包括“追逃”跟“追赃”两个部分,二者不可偏废其一。中国社科院2011年的一份报告显示,自20世纪90年代以来,包括“裸官”在内的各种贪官有1.8万人外逃,携带款项超过8000亿元。③从这组数据可以看出,贪官外逃损害的国家利益之严重,因此必须实现追逃追赃的双效惩治,才能维护国民经济利益。目前,我国司法机关与外交部在境外追逃追赃方面所普遍运用的是劝返、遣返、异地追诉、引渡等方式。但是在这些传统方式的适用过程存在着各种各样的阻碍性问题。笔者尝试从下面几个方面进行阐述。
(一)引渡未能发挥期待效果
1、引渡在境外追逃追赃中的实践
我国引渡法的规定,④可以看出在国际刑事司法领域,引渡作为国际社会以及国际条约普遍接受的一种制度,发挥了很大的作用。但是引渡制度在实践中还是会有很多阻碍性因素。截至2014年11月,中国已对外缔结39项引渡条约,其中29项已生效,52项刑事司法协助条约,其中46项已生效。2014年完成10项引渡和刑事司法协助条约谈判。中国先后与法国、西班牙、澳大利亚、意大利、葡萄牙等西方发达国家签订引渡条约;与美国、加拿大、法国、西班牙、葡萄牙、澳大利亚、新西兰、英国、比利时签订刑事司法协助条约。⑤
以上数据说明了我国在境外追逃追赃方面取得了不小的成就,在加快国际合作方面也展开了新的局面,但是,据外交部条法司孙昂教授在交流会上发言指出,2013年我国涉及境外追逃追赃案件300多起,外交部处理100多起,其中在处理过程中运用引渡的少之又少。也就是说在实践当中,上述签订的引渡条约正真被实际运用的非常少。这就产生了引渡过程中冲突的问题。
2、存在的问题
(1)条约前置主义的法律障碍
在引渡问题上的“条约前置主义”是指被请求国的法律要求与请求国存在双边引渡条约关系作为开展引渡合作的前提条件,在不存在这种双边条约关系的情况下就无法向请求国实行引渡。⑥目前而言,我国签订的引渡条约生效的有30多项,生效的条约在数量上看并不少,但国家分布不均衡,发展中国家多,西方发达国家少,与法国、意大利、澳大利亚、葡萄牙、西班牙五个发达国家签订了条约,其中只有后两个生效了。⑦发达国家大多采用“条约前置主义”,就导致跟发达国家谈判协商签订引渡条约过程很漫长,也很困难。而美国、加拿大等没有与我国签订引渡条约的国家一度被中国外逃贪官当做首选“避难营”,尤其为案值大、身份高的外逃贪官所青睐。这就使得引渡过程中由于引渡条约的问题,造成很多逃往美国、加拿大等发达国家的贪官无法通过引渡的手段来实现追逃追赃。
(2)死刑犯不引渡的阻碍
死刑犯不引渡条款已经被越来越多的引渡条约或者国际公约中的有关引渡条款所接受,并成为被援用较多的拒绝引渡的理由。而我国现行的《刑法》依然规定有死刑制度,而且属于世界上保留死刑罪名最多的国家,而且我国在贪污、贿赂罪方面也依然保留有死刑,这就使得很多国家援用“死刑犯不引渡”作为拒绝引渡的理由,也加大了我们开展境外追逃追赃的难度。
(3)本国公民不引渡的阻碍
我国《引渡法》第八条阐述的就是“本国公民不引渡”原则。同样的,其他国家的国内引渡法也有类似的规定,如1957年《欧洲引渡公约》规定“缔约方有权拒绝引渡其本国公民”。大量的外逃贪官不管是以投资移民的方式,还是通过其他各种手段拿到该国家的国籍,都已经成为其迁入国的合法居民。而我国《国籍法》第3条规定:中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍。也就是说一旦外逃贪官取得他国国籍,就丧失我国国籍,成为他国合法公民,这样其他国家也很容易援引“本国公民不引渡”这个原则来拒绝引渡,这在国际法上也符合规定的。但也直接造成了引渡过程中由一个重大难题。
(4)公正审判方面的阻碍
公正审判作为一种法律观念,其产生于法治社会人们逐步对法律的要求,近年来我国司法改革已经在逐步改进,但是依然有部分问题在媒体曝光,并因此成为外国司法机关怀疑我国司法程序的把柄。例如,赖昌星被引渡回来之前,他出于自保,在国外大量散布消息称:我们国家由于缺乏民主制度,因此司法方面的很多东西都是不能信的,以此使得加拿大司法机关对我国司法体制产生怀疑。⑧当然、赖昌星最终被引渡回国,依法审判,也体现出我国在引渡工作中所做的努力,同时也是对我国司法体制、公正审判的一种最好证明。 (二)多变协议适用很“虚”
2003年联合国通过了第一部全面的、综合性的指导国际反腐斗争的法律性文件《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》),目前已有缔约国172个,中国在《公约》开放签署的第二天就在公约上签了字。⑨此外我国还加入了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等多项多边条约。《公约》对于境外反腐败问题的具体细节有了很详细的规定,例如:《公约》具体规定了预防措施、定罪和执法、国际合作、资产追回等,特别是对于引渡、资产追回等方式有比较客观详细的规划,很多条款都具有可执行性。
但是,目前而言很多国家向联合国作报告,承诺即使没有双边引渡条约,多边公约也可以作为引渡的基础。但实践中却并不乐观。加拿大收到200起引渡请求,完成120起,其中依据多边公约的只有一起。这就说明多边公约比较双边条约比较“虚”,实际使用概率低,实行起来很难。在此,又与前面谈到的“条约前置主义”出现了重合的地方,很多《公约》的缔约国依然不顾签订公约时的承诺,坚持适用“条约前置主义”,就导致多边公约在实践中运用较“虚”。
(三)诉讼机制不完善
1、无民事诉讼机制作为追赃的方式
依照《联合国反腐败国际公约》中对资产追回规定有直接追回跟间接追回的方式。其中建立境外追逃追赃的民事诉讼机制属于公约中规定的直接追回财产的措施,同时该公约还规定了三种直接追缴资产的方式。从《公约》第五十三条可以看出,《公约》已经为一国政府以政府名义向外国法院起诉追回赃款奠定了基础。但是在我国的实践中,一方面没有以公民、或政府名义向国外进行民事诉讼的相关规定,另一方面也没有特别可以适用于追逃追赃的规定。
2、刑诉机制不健全
实践中,司法机关都是重判案,轻追逃。具体而言,在取证、证据固定环节欠缺技术手段;其次赃款扣押不及时,导致大量资金外流,成为外追压力;再次,也与我国司法机关的考核机制有关,重案件数量、轻质量等。⑩此外在资产追回方面,我国《刑事诉讼法》规定的违法所得没收程序也无法与《公约》的规定向匹配。我国违法所得没收程序在设置上过于“普通化”,需要依靠普通的刑事诉讼程序,审理方式也参照普通案件执行;程序开展过于“刑事化”,适用范围人为“缩减化”等等,都是在没收程序上的不足,导致资产追回方面的阻碍。B11因此,实践中检察机关、法院往往避重就轻,任其发展。
(四)资产分享机制不明确
资产分享是指犯罪资产流出国与犯罪资产实际控制国政府之间依国际公约、双边条约或临时协定,将没收的犯罪资产扣除必要费用之后按比例进行分割的制度。12但在实践中,我国司法机关工作人员一直的理念是要“人赃俱获”或者认为我国大量的腐败官员带走巨额财产,这本身都属于国家或者人民财产,因此必须全额追回,而不能有半点损失。这种想法当然是正当的,但实际操作中,由于涉及到国际司法协助,难免在本国侦查人员触及不到的地方,需要外国的侦查机关提供合作,包括扣押、查封或者羁押腐败官员等等。这在客观上也会造成提供帮助的国家在人力、物力上的消耗,因此,他们以提供了帮助为由,要求部分的资产分享,也是情理之中的事情。综上各种原因,如果我们依然保留固有的追赃理念,必然是在给追赃的工作造成障碍,因此,建立完善合理的资产分享机制是很重要的。(作者单位:华东政法大学)
注解:
① 参见最高人民检察院http://www.spp.gov.cn/ftwhl/2015年4月18日访问。
② 参见人民网:http://opinion.people.com.cn/n/2015/0424/c1003-26895830.html/2015年4月22日访问。
③ 王海军:《追逃追赃的中国策略与国际合作》,载于《社会》2015年第1期。
④ 《中华人民共和国引渡法》第1条规定:为了保障引渡的正常进行,加强惩罚犯罪方面的国际合作,保护个人和组织的合法权益,维护国家利益和社会秩序,制定本法。
⑤ 参见新华社:http://www.cditv.cn/show-105-77962-1.html2015年4月20日访问。
⑥ 参见李万熙:《引渡与国际法》,法律出版社,2002年版。
⑦ 张尧:《从“猎狐2014”专项行动看我国境外追逃工作的困境与措施》,载于《湖北警官学院学报》2015年第2期。
⑧ 参见王勇:《赖昌星“难民”案的法理评析》,载于《法学》2002年第10期,第78-79页。
⑨ 参见喻贵英,马长生:《论我国境外追赃机制的完善》,载于《刑法论丛》2010年第一卷。
⑩ 参见韩康:《我国重大刑事冤案的成因分析及应对策略――以公安司法机关绩效考核机制为视角》,载于《郑州航空工业管理学院学报(社会科学版)》2013年10月第5期。
B11 参见刘文峰《我国违法所得没收程序的实践困境及其破解》载于《河北大学学报》2015年1月第1期。
B12 张士金《资产追回国际法律合作中的资产分享问题研究》,载于《人民检察》2009年第5期。
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