图1 天津市“973”养老服务格局
注:宜居养老社区Ⅰ指大型新建养老社区,Ⅱ指在现有小区基础之上改建的养老社区。
2 天津市“973”养老格局困境
2.1 机构养老困境
截至2015年6月,天津市建设养老机构398家,全市养老床位达到64651张,实现了平均千名老人拥有床位30张的3%(天津市民政局)。但在机构的布局、入住率、经营状况、从业人员素质等方面仍存在诸多问题。
2.1.1 养老机构区域分布日趋合理,但入住率参差不齐
据天津市民政局统计,2016年市内六区60岁以上老龄人口占全市老龄人口的42.1%,四郊五县占57.9%。但另一方面郊区和农村地区的养老床位数供过于求,而中心城区的养老床位相对紧缺。天津市民政局在报告中指出,2015年全市养老机构平均入住率约为79.2%,入住老人约为51204人,其中市区养老机构入住率达85%以上,郊区及农村地区入住率不足70%。
2.1.2 机构养老3%的合理性
据天津市民政局统计,市内六区60岁以上非健康老龄人占全市老龄人口比率的54.0%。全市80岁以上高龄老人约30.66万,占老年人口14.23%(2015天津市1%人口抽样调查资料);日常生活需要帮助或护理的老年人约有14.3万,占老年人口的6.65%;空巢老人占有老年人家庭比例为40%,其中独居老年人约占三分之一;老年痴呆患者超过10万人(天津市民政局)。由此可见,如果考虑上述要护理老人,以及全市非健康老人的比率等要素,机构养老服务的需求应超过3%。因此,每千名老人30床位的设置标准是否合理也有待权衡。
2.1.3 有效购买机构养老服务的能力不足
老年人对于养老服务的购买力和意愿较低。2016年,天津市民政局开展了老年人服务需求抽样调查,调查显示:天津市老年人平均收入在3000元以下的占老年人口数的85.5%。伙食费支出平均为728元,占消费总支出的42.75%(天津市民政局)。2018年天津市月基本养老金为3355.16元(天津市人力资源和社会保障局),机构养老的成本大致为3000元/月(天津民政养老服务网)。虽然人民生活水平在不断提高,但是入住养老机构对于老年人而言仍然是一笔巨额支出。
2.1.4 专业护理人员不足
天津市为解决养老服务护理人员短缺、服务水平参差不齐等问题,在天津职业大学、中德职业技术学院、天津城市职业学院设立了养老服务与管理专业,同时,政府加大对现有从业人员的培训力度,养老护理员持证上岗率达80%。
然而养老机构护理人员与要护理老人的比例仍然与理想值相差甚远。参照《上海养老机构管理和服务基本标准》对护理员与住养老人的比例规定,护理员与专户(完全不能自理和瘫痪)老人比例为1∶1.5至2.5。而天津市除市级财政直接付人头费的机构以外,95%的养老院出现严重配比不足的情况。
2.2 社区养老服务困境
社区养老服务是居家养老服务的重要支撑,具有社区日间照料和居家养老支持两类功能,主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。天津市社区养老服务建设虽然达到了量化要求,但在软件配备等方面仍存在不足。
2.2.1 缺乏政策支撑
在国家政策层面,2008年民政部发布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中对居家养老服务工作的展开提供了基础框架,但是关于社区居家养老服务的法律和政策有许多空白地带,对责任主体的明晰、对服务内容和标准的规范、对相关机构在社区居家养老服务方面的权责、职能的界定缺失。
天津市级层面在《关于全面推进居家养老服务工作的意见》的基础之上,具体从补贴方法、额度以及服务对象进行了相应的规定,但并未对服务规范、评估体系以及完善的运营机制进行规范。
2.2.2 政府引导不足
研究调查表明:当老人被问及“您是否了解社区居家养老?”,达到了解程度以上的仅占25%,而其中仅有部分老人知道社区居家养老的具体服务。由此可见,由于宣传引导缺位,了解或者愿意接受就近养老服务模式的老年人仍然较少,导致服务惠及面和服务实效大打折扣,还没有形成各类主体共同关注、共同致力于养老助老服务的合力,对于老年人的各类需求还缺乏深入的调查和研究。
2.2.3 社区居家养老服务专业化水平低,社区服务人员团队流动性大、稳定性差
现阶段活跃在社区居家养老服务领域的社区服务人员一般由居家养老服务站工作人员、志愿者组成。上述人员大多数仅仅接受过短期培训,专业性不强,对老年人问题的了解多是从自己的经验出发,缺少专业化的服务理念。此外,社区居家养老服务工作开展过程中具有专业知识的一线服务人才缺口依然很大,从数量和质量上都无法满足目前急剧扩张的养老服务需求。加之工作待遇、工作环境、服务对象、职业发展前景等因素导致整个服务团队人员流动性大,专业服务人员流失严重,不能满足老人日益扩张的多元化养老需求。
2.3 居家养老困境
首先,“9073”养老格局作为城市养老事业发展整体框架,对推动养老服务供给发挥了积极作用,然而在居家养老服务层面由于最初对社区养老服务的规定过于模糊,导致现行养老服务市场在布局以及建设过程中产生了资源重复配置及闲置的现象。如:各区大力兴建社区养老服务中心,但娱乐区及配餐区无人光顾,难以维持经营等现象。究其根本原因在于,目前我国实施的养老服务设施及供应渠道没有得到系统性的整合,购买方式也大多是以老年人的子女诉求为中心,老年人处于被动消费的境地。另外,养老服务链条过于复杂,导致老年人因行动及沟通不便难以享受到系统性的服务。
其次,对于一般行动方便尚可自理的老人而言,养老机构并不是最佳首选,因此出现了相应的社区养老服务中心以便老年人可以选择性地接受针对性较强的养老服务。然而如前文所述,大部分老年人对自己身处社区的养老服务项目并不了解,也表现出养老服务即为卧床不起时期的护理的理解误区,说明各相关部门并未针对养老服务设施及内容向老年人进行系统的说明,错把信息不畅理解为需求不高,这也是养老服务市场无法形成规模的原因所在。
最后,对于特殊类需要扶持老人政府出台了相关政策进行补贴,社会各界公益机构也有相应的援助,但是依然存在如孤寡老人本身的特性而言很难在第一时间提出申诉并获得补贴的施策盲区问题。
由此可见目前我国居家养老服务市场尚未形成规模的原因如下:一是养老服务链条分散且被动难以形成良好的市场体系;二是老年人在购买服务的渠道复杂且沟通成本过高难以形成较为满意的服务体验;三是养老服务市场中未形成有效的营销模式(图2)。
3 创建灵活有效的微型社区养老服务新模式
“9073”养老服务格局中居家养老服务体系的建设为首要任务,本文认为解决该问题的主要途径为成立微型社区养老服务站,其目的并不在于继续扩建养老服务设施,而是在现有资源的基础上结合当地老年人的实际情况进行整合维护,便于柔性化管理。