一、中国土地制度历史变迁与国际比较
适应资源禀赋条件、历史文化背景和经济社会发展水平,古今中外世界各国形成了各具特色、形式多样的土地制度。站在全球的视角,用历史的眼光,审视各种典型的土地制度安排,有助于科学、系统、全面地认识中国土地制度。
(一)中国土地制度演进中的典型形态。从古到今,中国土地制度大致经历了共有制、井田制、私有制、均田制、公有制等多种典型形态。可以说,一部土地制度的变迁史,就是一部朝代更替史,更是一部社会经济发展史。
一是共有制。研究表明,中国有史料可以佐证的土地制度发端于商朝的村落共有制。这一时期,人类由游牧转为农耕,定居于村落,农业生产主要是刀耕火种,生产力低下。在这样的条件下,土地由组成村落的氏族合村共有,氏族成员共同耕种,作物收获后共同分享。这种制度适应了当时的农业生产方式和氏族社会特点,有利于氏族成员共同生产生存。
二是井田制。这种制度大致出现在西周到春秋战国时期。当时“普天之下,莫非王土”,周王分封土地给贵族,贵族将土地分配给庶民使用。庶民以共耕公田为前提条件而获得私田,且庶民要完成公田的耕作后才能耕作私田。那时的耕地,总体十分规整,成方块状,如同“井”字,故称井田制(一“井”分为9个方块,周围的8块田由8户耕种,中间是公田)。井田制在当时的社会形态下,对于发展农业生产、稳定社会秩序发挥了重要作用。
三是私有制。这是我国历史上持续时间最长的土地制度,始于商鞅“废井田、开阡陌”,从战国末年一直延续到新中国成立。在这种制度下,土地归封建地主阶级所有,农民租用地主的土地并缴纳地租、承担徭役。这种制度废除了奴隶制生产关系,推动了农业生产力发展和市镇经济兴起,促进了封建经济的繁荣;但也不可避免地造成了土地过度兼并,土地愈来愈集中到少数地主手中,造成生产资料分配极度不均。尤其在灾年,农民不得不变卖自己的土地甚至流离失所。土地兼并和大量流民出现往往是一个朝代后期的突出表现之一,“富者田连阡陌,贫者无立锥之地”,成为封建王朝兴衰更替的重要根源。
四是均田制。这是封建王朝在特定时期采取的一种折冲安排,以缓解地主阶级和农民之间的土地矛盾。国家将无主的土地和荒地分给农民使用,以保障稳定的赋役来源。这种制度起始于北魏,北齐、隋、唐等时期都曾实行过,太平天国的天朝田亩制度、辛亥革命的平均地权,也都受其影响。均田制有利于恢复农业生产、巩固封建统治,但并未真正触及地主阶级的核心利益,难以根本改变土地分配极度不均衡的现象。
五是公有制。公有制的思想古已有之。新中国成立后,我们党领导全国人民实行土改,废除了地主阶级封建剥削的土地所有制,实现了耕者有其田。随着社会主义改造的完成,我国实行社会主义公有制,农村土地实行集体所有、集体经营,为改善农业生产基础设施条件、推广农业科学技术以及增加工业化发展原始积累发挥了积极作用。改革开放后,适应农村生产力发展要求,在坚持土地集体所有的公有制形式的基础上,建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,革除了农业生产“大呼隆”和分配上吃“大锅饭”的弊端,极大地调动了农民积极性,为解决人民温饱和国家快速发展提供了有力支撑。
总的来说,中国历史上出现的土地制度典型形态,适应了特定历史条件下生产力发展要求,反映了中华民族几千年社会运动及其发展变化的客观规律,为我们从历史的视角认识过去的土地制度、理解现有的土地制度、完善未来的土地制度提供了很好的借鉴。
(二)国外主要的土地制度及特点。按照历史沿革、政治体制、文化发展、人地关系等因素,国外的土地制度大致可以分为传统欧洲国家、新大陆国家、东亚国家、转型国家四种类型。
一是传统欧洲国家。这些国家人地比例适中,土地制度受封建制度影响较深,表现出较强的历史延续性,主要以土地私有制为主。例如,英国的土地制度是从封建土地分封发展起来的,国王是土地的唯一和最终所有者。1925年以来,英国实行土地保有制,确立了以使用权为核心的土地产权制度,并赋予土地使用权准所有权性质,支持自营农场发展,促进农业规模经营。以使用权为基础的租地农场规模有的达上千英亩,而大多数是经营规模在十几英亩到几十英亩的家庭自营小农场。根据英国学者彼特·鲍登的估算,一个农户凭借自己一家的力量最大限度可耕种面积30英亩的农场,如果超出这一规模就必须雇佣劳动力。目前,英国自营或者以自营为主的农场已占农场总数的84%,成为最基础的农业经营单位。英国在实现农业现代化的过程中,注重土地使用权的实际利用效果,并予立法保护,这对世界上许多国家的土地制度安排都产生了深远影响。
二是新大陆国家。这些国家建立于地理大发现之后,地广人稀,往往以移民为主,历史较短,殖民文化影响深,人地矛盾不突出。例如,美国建立了清晰的土地私有产权制度,农场主主要通过垦荒或购买等方式取得土地所有权。政府对土地使用用途、土地交易等都有严格的规定,严格防范土地投机行为,并保留了土地征用权、土地管理规划权、土地征税权等权利。美国在土地方面健全的法律法规、完备的政策措施、规范化的社会管理、发达的中介组织、有效的经济调控工具等都值得借鉴。
同为美洲大陆国家的巴西,农地经营以完全私有制和大庄园为特征。在市场机制作用下,巴西土地大量向大庄园集中,在一定程度上提高了农业生产效率。但是,由于没有处理好离地农民的就业及社会保障问题,大量无地贫民涌入城市,形成城市贫民窟,造成贫富分化,严重影响社会稳定。这对处在工业化城镇化进程中的国家是一种警示。
三是东亚国家。这些国家人地矛盾突出,土地兼具生产要素和社会保障双重功能,土地制度的选择受历史与体制因素影响较大。例如,日本在二战后,通过强制手段从地主手里买取土地,将其廉价卖给佃农,建立了自耕农制度;自本世纪初开始,逐步放宽农地流转的限制,鼓励其他主体经营农地,发展适度规模经营。目前,全国耕地平均经营规模约2公顷。韩国在二战后,接收了日本官民所占土地,将其分配给本国无地农民,建立了自耕农经营体制;从上世纪70年代开始,通过法律和政策引导,鼓励土地集中和规模经营。受历史、人口和资源禀赋影响,日本和韩国农业生产经营规模细小的问题一直未得到很好解决,但其在小规模经营基础上,发展农业社会化服务,提高组织化程度的做法,值得借鉴。
四是转型国家。这些国家由于政治体制经历了重大转型,农地制度也同样经历了深刻变革,至今还处在不断调整和完善的过程中。例如,俄罗斯在上世纪90年代苏联解体之后,曾通过颁布总统令推进土地私有化改革,但大部分土地仍然保留在原集体农场和国营农场;直到新世纪,通过颁布新土地法典和农用土地流转法,俄罗斯的土地私有权制度才最终确立,土地由集体农庄经营转向私有家庭农场经营。俄罗斯的土地私有化改革,从强制推行到依法实行,过程曲折,时间漫长,教训深刻。
(三)中外土地制度变迁的规律性特征。纵观古今中外土地制度安排及发展的历史,可以总结出一些共性特征。
一是农村土地制度安排始终要与国家经济社会发展条件相适应。任何一种土地制度的确立,都受不同阶段的经济、政治、文化、社会等多方面条件影响,具有复杂性、历史性和阶段性。可以说,没有最好的土地制度,只有最适合的土地制度。农村土地制度的发展与完善是一个长期的过程,要立足于国家发展历史阶段,契合国家发展战略目标,与时俱进调整变革国家与农民的土地关系,确保土地制度保持生机活力。
二是农村土地制度变革始终要符合生产关系适应生产力发展的客观规律。农村土地制度变革的根本动力,表面上看是人地矛盾,深层次看还是生产关系要适应生产力发展的客观规律。不论是从共有制向井田制过渡,还是私有制向公有制转变,抑或是从公有公营向公有私营的变革,都体现了生产力发展对调整生产关系的进一步要求。实践表明,适应生产力发展要求的农村土地制度变革,可以激发农民的积极性、主动性和创造性,从而促进生产力的发展;否则,就会对生产力的发展起到阻碍和破坏作用。
三是农村土地制度改革始终要处理好国家、农民与土地的关系。历史证明,国家、农民与土地关系处理得好,农民利益得到维护,则社会繁荣、百姓安居乐业;反之,可能造成阶级矛盾激化,影响社会稳定,甚至带来朝代更替、政权更迭。我们党总结借鉴古今中外农村土地制度变革的经验教训,坚持以维护农民权益为出发点,立足国情农情,确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,既防止了土地兼并带来的各类社会问题,又促进了土地资源优化配置,为发展中国家农村土地制度改革提供了中国经验和中国方案。
二、改革开放以来中国农村土地制度的创新实践
1978年,党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。我们党全面把握国内外发展大局,支持农民的首创精神,领导广大农民率先发起大包干,开启农村改革新纪元,并以磅礴之势推向全国,谱写了波澜壮阔的历史诗篇。40年来,我国确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这是党在农村政策的基石。从改革历程看,经历了确立、完善、深化三个阶段。
(一)确立阶段(改革开放之初至上世纪80年代中后期)。这个时期,广大基层干部和农民群众在党的领导下,走出了一条独具中国特色的农村土地制度创新之路。
一是探索“包产到户”“包干到户”。1978年,安徽省发生特大干旱,秋粮无法下种。为了抵御旱灾,11月24日晚,凤阳县梨园公社小岗村18位农民在一份不到百字的保证书上摁下了鲜红的手印,开始搞大包干。小岗村1979年获得大丰收,第一次向国家交了公粮,还了贷款。村民兴奋地说:“大包干,大包干,直来直去不拐弯,交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的。”在肥西县山南公社,农民则实行包产到户,由集体根据承包任务的完成情况进行分配。四川、贵州、甘肃、广东等省一些生产发展较差的社队,也开展了包产到户。
“包产到户”“包干到户”,打破了大锅饭、大呼隆,解决了出工不出力、种地糊弄人的问题,可谓石破天惊、打破坚冰。这种做法在当时也引发了激烈的争议,遇到重重阻力。1980年5月31日,邓小平在一次谈话中指出:“农村政策放宽以后,一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户,效果很好,变化很快。有的同志担心,这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”1980年9月,中央在北京召开各省市区党委第一书记座谈会,专题讨论加强和完善农业生产责任制,并批准印发了会议纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,即著名的中发〔1980〕75号文件。文件指出“在那些边远山区和贫穷落后的地区,长期‘吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济’的生产队,应当支持群众的要求,可以包产到户,也可以包干到户,并在一个较长的时间内保持稳定。”从此,“包产到户”“包干到户”广泛推开。
二是确立家庭联产承包责任制。对于各地农村掀起的家庭承包责任制高潮,中央在政策上给予了支持。1981年党的十一届六中全会充分肯定了联产计酬责任制。1982年到1986年,中央连续出台5个1号文件,都强调要稳定和完善家庭联产承包责任制。1984年的中央1号文件还明确规定土地承包期一般应在15年以上。到1986年年初,全国超过99.6%的农户实行大包干。至此,家庭联产承包责任制度在我国农村全面确立。
三是废除人民公社体制。1958年大跃进运动时期,形成了“一大二公”和“政社合一”的人民公社体制。“大”就是规模大,几千农户、几万人口为一个公社;“公”就是生产资料公有化程度高,土地、牲畜、农具都归大堆,集体所有、集体使用;“政社合一”就是以乡为单位的农村集体经济组织与乡政府合一,实际上就是人民公社行使管理农村生产经营活动的权力。人民公社体制后来调整为“三级所有,队为基础”,即实行社、大队、生产队三级组织形式,以生产队为基本核算单位。改革开放后,家庭联产承包责任制的实行,彻底打破了以生产队及生产大队为单位的“大锅饭”体制。1983年,中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,废除了长达25年的人民公社体制。
(二)完善阶段(上世纪90年代初至新世纪初)。这一阶段,中央强化法律政策保障,土地集体所有、家庭承包经营为主的农村基本经营制度得以巩固和完善,主要有四个特点。
一是土地承包关系不断稳定。继5个中央1号文件之后,中央多次强调要进一步稳定土地承包关系。1991年党的十三届八中全会提出,把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制,作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。1993年《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》进一步明确,在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变。1997年,中办国办《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发〔1997〕16号)指出,在第一轮土地承包到期后,土地承包期再延长30年,指的是家庭土地承包经营的期限。1998年,党的十五届三中全会决定指出,长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。2008年,党的十七届三中全会决定强调,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。土地承包关系从长期稳定到长久不变,凸显了党中央坚持农村基本经营制度、稳定农村土地承包关系的决心。
二是农业税费全面取消。农村实行家庭承包经营制度后,农民与国家、集体的分配关系,主要是农民以承包地面积作为计税面积向国家缴纳农业税,以农民人均纯收入为依据向乡镇和村缴纳乡统筹、村提留。进入上世纪90年代,农民负担如同“阴雨天背稻草越背越重”,有的地方甚至出现因负担过重撂荒土地的情况。新世纪以来,中央推进农村税费改革,取消了农业税费,征收了2600多年的农业税从此退出历史舞台,结束了种田缴纳皇粮国税的历史,每年减轻农民负担1335亿元。免除农业税,实际上免的是土地税,这是农村土地制度改革的进一步深化和发展。与此同时,国家实行农业补贴制度,补贴额度与承包地面积挂钩,过去一些账外地以及后来开垦的“黑地”逐渐浮出水面。这次确权登记颁证试点工作反映,实测面积比账面面积多了约20%。
三是土地流转逐步发展。在实行家庭联产承包之初,政策是禁止土地承包经营权流转的。直到1984年,中央1号文件才提出,鼓励土地逐步向种田能手集中;社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或者少包土地的,可以自找对象协商转包。1993年,党的十四届三中全会指出,允许土地使用权依法有偿转让。1998年,党的十五届三中全会明确,农户承包地使用权可以自愿、有偿流转。2003年《农村土地承包法》规定,土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。2011年底,土地流转面积占家庭承包总面积的17.8%。
四是土地承包步入依法管理轨道。1993年宪法修正案指出,农村中的家庭联产承包为主的责任制,是社会主义劳动群众集体所有制经济。2002年颁布的《农村土地承包法》,对土地承包经营权的取得、保护、流转,以及发包方和承包方的权利和义务等作出了全面规定。2007年颁布的《物权法》,将土地承包经营权确定为用益物权,明确承包农户对承包土地依法享有占有、使用、流转、收益等权利。2009年颁布的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,对农村土地承包经营纠纷进行调解和仲裁作出规定。目前,我国已建立了比较健全的农村土地承包法律法规体系。
(三)深化阶段(党的十八大至今)。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央作出了“四个全面”战略布局,将全面深化改革摆上突出位置,对深化农村土地制度改革作出了一系列重大决策部署,初步构建了农村土地制度的“四梁八柱”。
一是建立农村土地“三权分置”制度。实行家庭承包经营后,农民集体拥有土地所有权,农户家庭拥有承包经营权,实现了所有权和承包经营权“两权分离”。随着工业化、城镇化深入推进,大量农业人口转移到城镇,农村土地流转规模不断扩大,新型农业经营主体蓬勃发展,土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。2013年7月,习近平总书记在武汉农村综合产权交易所调研时指出,深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系;在2013年的中央农村工作会议上指出,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。党的十八届五中全会明确要求,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。2016年,中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,对“三权分置”作出系统全面的制度安排。实行“三权分置”,坚持集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,实现了农民集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享,为促进农村资源要素合理配置、引导土地经营权流转、发展多种形式适度规模经营奠定了制度基础,使我国农村基本经营制度焕发出新的生机和活力。
二是开展农村土地承包经营权确权登记颁证。长期以来,一些地方存在承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题,导致农民土地权益依法保障程度低。为把农户承包地搞准、搞清、搞实,党的十八大以后,中央对确权登记颁证工作作出了一系列决策部署。2013年习近平总书记指出,建立土地承包经营权登记制度,是实现土地承包关系稳定的保证,要把这项工作抓紧抓实,真正让农民吃上“定心丸”。2014年中央明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。截至2018年6月底,31个省(区、市)均开展了承包地确权工作,确权面积13.9亿亩,超过二轮家庭承包地(账面)面积;17个省份已向党中央、国务院提交基本完成报告,其余省份也已进入确权收尾阶段。
三是发展多种形式适度规模经营。2013年,党的十八届三中全会提出,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。2014年,中办国办印发《关于引导土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号),要求积极培育新型农业经营主体,发展多种形式的规模经营;并强调要合理确定土地经营规模,现阶段对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的,应当给予重点扶持。2017年中办国办印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》,发挥政策对新型农业经营主体发展的引导作用。目前,土地流转、入股、合作以及生产托管等多种形式适度规模经营有序发展,家庭农场、合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体蓬勃兴起。截至2017年底,各类新型农业经营主体超过300万家,新型职业农民达到1400万人,多种形式适度规模经营占比达到40%。
四是明确第二轮土地承包到期后再延长三十年。习近平总书记在党的十九大上宣布,第二轮土地承包到期后再延长三十年。会场内,代表们的掌声经久不息;会场外,广大农民心花怒放,奔走相告。从实行第一轮土地承包算起,我国农村土地承包关系将稳定75年,这意味着今后土地集体所有、家庭承包经营的农村基本经营制度不会改变,集体经济组织成员依法承包集体土地的基本权利不会改变。包括农户承包的土地(地块)总体上稳定不变。无论是拥有承包地的农户还是流入承包地的新型经营主体,都有了稳定的预期,有利于促进多种形式的适度规模经营和农村生产力发展,保持农村社会稳定。新一轮承包期再延长30年,时间上大体是在2050年前后,与第二个百年战略构想在时间节点上高度契合,既稳定了农村土地承包关系,也为届时完善政策预留了空间,是一个充满政治智慧的制度安排。
五是统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。党的十八届三中全会提出,建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价;缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度。2014年,中办国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,经全国人大常委会授权,2015年,在全国33个县(市、区)开展试点;2017年,将试点延期1年。从试点情况看,农村集体经营性建设用地入市改革已形成相对成熟的规则体系,农村宅基地制度改革在健全宅基地权益保障方式、完善宅基地审批制度、探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制等方面进行了有益探索,农村土地征收制度改革在完善被征地农民多元保障机制等方面取得积极进展。
六是建立健全农村土地产权流转交易制度。经党中央、国务院审议通过,2014年11月,原农业部、中央农办、原国家林业局印发《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》,要求试点地区在保障集体经济组织成员权利、积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能等三方面进行积极探索。2015年5月,经国务院同意,确定在全国29个县(市、区)开展试点。这项改革试点的核心是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。到2017年12月底,全部试点工作已经如期完成,达到了预期的试点效果,形成了一批可复制、可推广的改革经验。