唐朝的都督府,一般置于“缘边镇守及襟带之地”。唐初规定,管十州以上的为大都督府,不满十州称都督府。玄宗开元时进一步规定,户满二万以上为中都督府,不满二万为下都督府。
都督府设都督1人(大都督府从二品,中都督府正三品,下都督府从三品)。大都督一般以亲王遥领。都督既是军事长官,故其僚属也以长史、别驾、司马为名。开元以后,特别是安史乱后,从边疆到内地相继兴起了节度、观察、团练、防御等使。都督府虽未明令废除,但已成空名。
为了管理周边少数民族事务,唐代还在边疆地区设置了都护府,所谓“都护”,其意本为监察,《新唐书·;百官志》说:“都护掌统诸蕃、抚慰、征讨、叙功、罪过,总判府事”。唐从贞观到天宝间,先后设置过六个都护府:①安东都护府;②安南都护府;③安西都护府(治龟兹);④安北都护府;⑤单于都护府;⑥北庭都护府。此外,高宗时设昆陵都护府(治碎叶川以东),蒙池都护府(治碎叶川以西),均隶属安西都护府。
都护府有大都护府与上都护府之分。大都护府设大都护1人(一般由亲王遥领),从二品,副大都护2人,从三品,副都护1人,正四品上;上都护府设都护1人,正三品,副都护1人,从四品上,其下僚属之设置,略同于都督府。边疆地区的都督府和都护府都有管辖羁糜府州的职责。
所谓羁糜府州是唐朝前期于边远少数民族聚居地区设置的一种类略仿于内地的行政单位。大者称都督府,小者称州,以当地少数民族首领为都督、刺史,皆得世袭。《新唐书;地理志》说,这些府州“贡赋版籍,多不上户部,然声教所暨,皆边州都督、都护所领”。也就是说,中央不向这些府州征收贡赋,一般内部事务也任其自治,但仍须接受边州都督与都护的领导。这样的羁糜府州,据《地理志》的记载,有856个,比内地府州还多。这种以羁糜府州自治,而以都督、都护府监领的边疆行政体制,对于少数民族地区的经济开发和文化发展都发挥了积极作用。
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