北宋神宗熙宁九年(1076　年),陕西蓝田吕大钧(1031-1082)首创　乡约,意在使邻里乡人“德业相劝,过失相规,礼俗相交,患难相恤”。吕　氏乡约是儒学理想的实践,把儒家的仁从抽象的观念,推行到具体的社会实　践上。后经朱熹及儒学同道的大力推行,影响了后代的乡治政策。明代王阳　明、章潢、吕坤、陆世仪等大儒,都对乡约制度的推广和改良有很多的贡　献。到了明末,一套以乡约,社仓、社学和保甲四合一的地方自治制度俨然　成型。　然而到了清代,上述两个方面的发展不进反退。可能由于对汉人的防　范,清廷不允许讨论封建与郡县的制度问题,围绕地方制度的探讨没有继续　下去。同时,在乡治一层,清代历朝皇帝虽然也大力提倡乡治,然而乡治的　四个部分变成由不同的机构负责,各自为政。乡约单纯作为教化的工具,宣2讲圣谕成了主要内容。使明代完整的乡治系统变得支离破碎,自治的精神冲　淡,最后成为一纸空言。　上述治官和治民两个议题,有各自思想的累积、制度的发展和实践上　的尝试,到明末发展到顶点。但是二者似乎各自独立发展,理论上没有贯　穿。直到十九世纪中后期,近代西方地方自治和民主制度传入后,冯桂芬、　黄遵宪提出的自治思想,才打通了这二层间的关系。冯桂芬提倡以直接选举　产生乡官、以间接选举产生县官、以推举方式产生中央官员。晚清思想家黄　遵宪提出从封建、郡县、到自治是一个自然发展的趋势。他的论点使古老的　地方制度之争和西方民主政治思潮接了轨,才终结了封建郡县的两端之争。　满清末年,清政府为了振衰起敝,推行宪政成为朝野的共识,并将推　行地方自治作为立宪的基础。光绪三十四年　(1906),清廷仿照日本的选　举法规,颁布了第一部全国性的地方自治章程,预计宣统元年至宣统五年,　陆续成立全国地方自治机构,各省逐渐开始行动。但随着清帝退位,宪政筹　备遽然中止。民国时期,虽然政府几次推动地方自治,但始终没有多大的成　效。学者如梁漱溟、米迪刚等认为完全靠外国制度,不能解决中国的问题。　地方自治要成功,必须设法和中国古代乡约、保甲、社仓、社学这些有中国　特色的自治制度相结合。　二、传统上的封建与郡县的辩论　中国几千年的帝制,实际上实行封建的只有周代、西汉和西晋等少数　几个朝代,其它的朝代基本上实行的是郡县制。封建就是由君主分封国土给　王室或功臣,而且可以世袭,受封者在封地内享有统治权。有的朝代也会派　内史对其进行监控。这是实封