政府在耕地保护中的责任缺失主要存在于以下4个方面: 3.1 违法用地现象普遍
在现行中央和地方政府财政分灶吃饭的体制下,许多地方政府努力扩大财政自主权,寻求地方局部利益的最大化。在发展经济的决策过程中,地方政府不顾法律规定,片面追求经济增长,盲目扩大城镇规模,违规设立开发区,大量占用区位条件好、质量好的基本农田。强制性的土地征用政策及农地征用后再转让时较高的土地出让金则刺激了地方政府耕地非农化的积极性[3]。据国土资源部统计,截至2002年底,全国累计收取土地出让金7300亿元。一些市、县的土地出让金收入已经占到当地财政收入的35%,有的竟然高达60%。批地规模过大,导致了土地粗放利用,地方政府控制资源的能力严重下降。珠三角有很多的工业园,土地利用效率极低,园区过分分散,园区内很多土地是闲置,存在着后劲发展不足的问题。批地规模过大还导致土地潜力的提前透支。根据我国建设用地的规划,从1996年到2010年,非农业建设占用耕地1.9667×106 hm2,但目前,全国已经把用地指标用去大部分,东南沿海个别省份甚至已经把2010年前的指标用的差不多了。3.2 政府在制定相关法律、法规中,缺乏预见性,协调不足
目前我国规范农村土地关系的法律很多,但立法体系很不完善[4]。政府在起草相关法律法规中,调查研究不足,部分条文缺乏预见性,操作
性不强。体现在《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》尽管经过了修订,但法律条款之间不协调之处仍很多。
其中之一是对基本农田的处理权限前后不一致。修订后的《土地管理法》一方面强化了对征用基本农田的管理,取消了省级以下的审批权,规定征用基本农田由国务院审批;而另一方面却在规定土地利用总体规划要严格保护基本农田时,在第21条第4款中规定“乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准”,这为地方调整基本农田保护区,进而占用耕地留了“后门”,也让部分地方实行基本农田易地代保留了“出路”。
其中之二是审批程序不清。1998年修订的将审批权定在国务院,但国务院有关部门至今没有出台有关基本农田审批的配套程序性规章,各省、直辖市、自治区也没有制定相应的审核规章。
其中之三是对基本农田的保护期限不一致。修订后的《基本农田保护条例》第8条要求“各级人民政府在编制土地利用总体规划时,应当