在立法职权方面,国王批准并颁布法律;制定文官管理法规;颁布枢密院令和特许状;召集、中止议会会议;解散议会;任免重要官员。 英国议会的立法程序可分为三个阶段:1提案;2讨论决议;3送请国家元首批准公布。 [18] 第一阶段是议案提出。全国议案分为公议案和私议案两种。公议案是指涉及全国性并与政府有关的议案。它绝大多数由内阁提出,议员个人也可以提,但他们提的议案必须经议会特别委员会挑选后才能列入议程。私议案是指涉及到地方法人、地方当局、某些集体或个人利益的议案,它由地方法团的代理人向下院私议案办公室提出。私议案并不都在下院讨论,大约有一半在上院讨论。 [18] 第二阶段是讨论决定。英国议会对立法案的讨论决定的程序是要经过三读,一读是宣读议案名称,说明目的,确定二读的日期,将议案分发给议员;二读对议案逐条朗读,进行原则的讨论、表决,如通过便交给专门委员会审查,审查不能通过,法案就认为已被否决。委员会对议案作逐条详细讨论,进行修改后向院会作报告;第三读对议案进行表决,这时只讨论整个法案可否成立,不许逐条讨论,除文句外,不得修改内容。三读通过后交另一院通过,另一院也以三读程序加以审议。 [18] 第三阶段是把两院通过的法案,呈请英王批准,并在"政府公报"上公布后生效。财政权是议会的主要权力之一。人们把这种权力称为“管理国库的权力”或“掌握钱包的权力”。财政法案主要包括国家预算中的支出、收入、征税、动用国家基金、发行公债等,这种权力属于下院专有,财政法案只能向下院提出和通过。上院只有讨论和提出建议之权。财政法案都由内阁提出,由于财政法案讨论的时间有限,加上财政法案的否决会引起内阁的辞职和重新大选,所以多数情况下下院往往按内阁提出的数字通过,最多提一些批评和质问。 [18] 监督政府权是议会内阁制之下议会的重要权力,内阁要向议会负责,受议会的监督。议会监督政府的方式主要是对政府的质询、对政府政策的辩论、批准条约、议会对政府投不信任票等方式。 [18] 对政府的质询是指议员可以对政府各大臣职权范围内的事提出质询,要求答复。口头质询,议员每人每天最多提3个,书面质询不限。议员的质询和回答转瞬就通过新闻媒介公之于众,从而对政府造成压力。 [18] 对政府政策的辩论时,在答复国王的议会开幕词和讨论国家预算时都要进行辩论。除此以外,则要得到政府的同意。质询不能直接转为辩论,如果这一问题需要辩论,需提出休会动议,要有40位议员同意或者有10位议员同意经议会表决赞成后,议会才能休会,休会后第二天用3小时进行辩论。据说,英国议会开会,怕议员们吵起来,特地备茶,以改善气氛。这大概是中国茶道中庸、平和、包容精神的延伸。 [18] 议会对政府提出不信任案是资产阶级认为内阁接受议会监督的有效手段。根据责任内阁制的原则,内阁必须得到议会多数的支持和信任,如果议会否决政府提出的重要议案、财政法案或对内阁通过不信任案,内阁应该辞职或提请英王解散下院,提前大选。如果大选后,原执政党仍占多数议席,内阁可以继续执政,否则内阁必须辞职。在两党制的英国这种情况并不多,除非发生了执政党内部的分裂或者执政党只掌握微弱的多数而反对党和小党联合起来才能发生这种情况。 [18] 职责范围 英国议会居于优越于其他机关的“至上”地位,曾经拥有几乎是无限的立法权。对于议会的职能,有不同的概括。1978年设立的程序特别委员会将其概括为四项:立法、审查政府工作、控制财政、平反冤屈。议会1992年编印的“议会与政府”认为,英国议会承担着七项工作:制定法律,检察政府工作,控制财政,保护个人,审议欧共体建议,辩论时事,审理上诉。英国官方年度报告《英国2000》将议会职能概括为四项:通过法律;以就征税作出表决的方式为政府的工作提供运作手段;审查政府的政策和行政管理,包括财政支出;辩论日常的重要问题。从权力运作的角度看,英国议会的主要职能是立法、监控财政、监督政府。此外,在外交、司法等方面也发挥着一定的作用。 [2] [18] 立法 所谓议会的至尊地位就是指议会的立法权。从理论上讲,议会有权制定和废除宪法以下的任何一项法律;此外,英国法律不承认任何人和单位有权推翻或废弃议会所通过的法律。从这个意义上说,议会是英国“权力的基础”,英国中央的一切宪政权力皆由选民赋予了议会,然后议会再将行政权授予政府,将司法权授予法院,而自己直接行使立法权。议会集三权于一身,高于政府和法院。它通过掌握立法权来体现自己的地位,同时也是借助于立法来实现对政府和法院的约束。不过实践中,政府是议会立法工作的组织者和领导者,议会在立法过程中没有主动权,以至于由学者指出:现代英国议会的立法工作不过是对政府提出议案予以“审议、批评、批准”。 [18] 英国的立法过程大体有三个环节:准备并提出议案;审议并通过议案;批准议案使之成为法律。议会审议的议案分三种:公议案、私议案和混合议案。公议案可以提交给两院中的任何一个,私议案通常由经授权的当事人的代理人提出,混合议案由一个特别委员会处理。所有这些议案在经过了议会两院的各个阶段后,即呈送国王批准,由国王颁发特许证书,再交由议长在两院宣布。 [18] (一)政府议案 绝大多数公议案都是政府议案。政府议案在议会审议时有优先地位。由于执政党通常在下院中占有多数议席,所以政府议案一般能够通过。这时,议会所起的作用实际上并不是“立法”而是将政府法案宣布为合法。但是,没有下院的同意,任何议案都不能成为法律。 [18] 内阁对法案起草工作实行统一控制。起草工作由专门的法案起草室完成,起草室设在财政部内。政府立法计划内的重要议案,由国王在11月份议会开幕式的讲话中公布,随后送到两院中的任何一个审议,通常情况下是限送到下院。正常情况下,政府议案要经两院通过;但主要是涉及财政事务的议案永恒由下院审议通过。议会法还规定,在特定环境下,下院可不经过上院而通过议案。两院通过法案的过程相似。 [18] (二)普通议员议案 普通议员议案占英国议会下院每年审议议案的10%。而且这种议案的通过率也比较低,但仍有其重要价值。这种议案起到了对政府议案拾遗补缺的作用。此外还体现了民主宪政精神,起到了调节政府与议会之间宪政关系的作用。普通议员议案在下院审议时受到一定程度的歧视,它们职能在议会开会时间的每星期五(抽签决定)被讨论。普通议员议案也可以利用“10分钟规则”和“普通提交法”提出。在审议普通议员议案的过程中,提案者不能指望党纪保甲,只能依靠议员个人努力来说服全院接受。 [18] (三)私议案 私议案由议会外的个人、团体、地方政府提出,通常是由地方政府提出。具体操作是由提出私议案的代理人来进行,代理人要将议案提交下院私议案办公室。私议案大部分转给上院处理,其审议程序与公议案相近,只不过多数工作由委员会完成。 [18] (四)混合法案 混合法案严格来说是公议案,只不过其中某些条款影响了私人的权利,包含着一些私议案的性质。一项议案是否属于混合议案,由下院私议案办公室裁决或由议长裁决。混合议案一般提交给一个特别委员会处理,其程序与审议私议案大同小异。 [18] (五)委托立法 这种制度就是,议会通过的法案只规定一般的原则,而授权给内阁大臣或得放行政部门去规定细则而成为法令。实行这种制度主要是为了减少议会的压力,也适应了内阁权力不断扩大的进程。议会通常将权力委托给那些直接向议会负责的部门,且保留确认或宣布委托立法无效的机会。两院设立一个联合委员会来报告制定中的法令的进度情况。为了节省全院大会的时间,下院利用常务委员会来辩论法令的价值,评判决定实际上是在全院委员会上作出。在上院,对法令的辩论是在全院大会上进行的。上院授权给一个审查委员会来考察被授权的机构是否正确行使了权力。 [18] 监控财政 英国议会的历史与争夺控制财政权分不开。议会就是通过掌握财政来控制政府的政策和工作的。1911年的议会法颁布后,议会对政府财政的监控权完全转移到了下院,上院无权通过和否决财政议案,只能对下院的决定表示同意。 [18] 不过议会对财政大权的控制只是理论上的。议会对政府财政控制的效果令议员们失望,反倒是政府真正控制了财政大权。任何财政议案必须由政府提出,下院方可受理。将财政提议权授予政府是与英国宪政制度的特点密切相关。责任内阁制要求内阁拥有决策权,而财政决策是各种国事决策中最首要的决策,这就决定了必须由政府掌握财政决策权,而议会应该维护政府作出的财政决策。 [18] 但是,这并不等于议会在财政问题上无所作为。议会仍可以对政府的财政事务进行监控,主要体现在:第一,任何财政提案必须首先向议会下院提出,由下院审议、表决;第二,任何财政议案必须转化为立法,才具有法律效力。议会监控财政的机构分两个层次,即全院大会和委员会。全院大会监控手段有三:辩论、质询和立法。委员会的监控主要侧重于跟踪相应的政府部门的工作和政策,并通过联络委员会向全院大会报告所获得的情况。在委员会中,起作用最大的是国家帐目委员会。议会监控财政的渠道主要有两条:一是监控财政收入,二是监控财政支出。 [18] (一)监控财政收入英国政府的财政收入的主要来源是税收,此外还有发行公债,这些活动必须取得议会的批准。英国宪政理论认为:在决定向人民征收什么和多少税款的问题上,只有经过选举产生的下院享有发言权。议会监控征税的主要环节有:听取财政大臣的预算演说,接受征税动议,进行预算辩论,表决筹款决议,审议财政议案,上院审议和国王批准。一项财政法案从上年11月份提出到次年5月初国王签准,要经历六个月的时间。从接受动议到审议通过,要经过下院的几道关口。 [18] (二)监控财政支出政府提出财政预算时就已经有了支出的内容,而且是根据支出的概算而定出的收入项目,即筹款方法。政府在获得议会授权筹款后,并不能随意使用这些款项。全部政府岁入款项都必须存入在英格兰银行开设的国家帐户,即同意的国家基金,政府全部岁出从这个基金中拨付。如果拨付,政府还须征得议会得授权。议会主要通过以下几条途径来监控政府财政支出。 [18] 1.年度授权制。政府每年得大多数开支项目都是年度开支项目,都需要获得议会得年度授权。财政年度结束时政府要想在新得财年继续这些开支项目,必须重新申请议会授权。2.专项拨款制。每项拨款都是专项拨款,专款专用。3.拨款审议制。在政府向下院提出年度开支概算和经费申请后,下院全院大会要对概算进行审议,然后进行表决,最后形成若干法案,授权英格兰银行向政府支付款项。4.余款退还制。政府每一财年的经费如果出现富余,必须退还统一的国家基金。5.开支审计制。议会通过拨款法案后,还要对政府开支进行审计。 [18] 监督政府 虽然,“从更实际的意义上说,政府控制着下院”,但议会毕竟是法定的最高权力机关,它有权监督政府。英国议会对政府的监督体系可分为如下三个层次:(一)下院整体的监督下院作为一个整体,是监督体系的最主要的组成部分。除了控制立法和财政外,议会作为整体所掌握的监督渠道主要有两方面:一方面,迫使政府辞职。迫使政府辞职是下院掌握着的控制政府的最后手段。如果下院通过了对政府的不信任案,政府就必须立即辞职。政府也可以提请国王解散议会,举行新的大选,但新的议会产生后,要根据选举结果产生新的政府,实际上还是要换政府,除非原执政党又取得了多数席位,首相可以保持原班人马。议院迫使政府辞职的主要手段是提出不信任动议并将之通过。不信任动议通常由第一反对党提出。不信任动议有直接的和间接的。直接的不信任动议直截了当、明白无误地表达出对政府的不信任。间接的不信任动议是先就某个具体事项、政策对政府提出谴责动议,或者对政府的某项法案提出修正案,然后表明对政府的不信任,要求政府辞职。 [18] 另一方面,议会的查弊制度。1967年英国议会通过了建立议会查弊制度的立法,设立了议会查弊官(Parliamentary Ombudsman),或称作议会行政专员(Parliamentary Commissioner for Administration),专门负责调查政府的弊政。查弊官由首相推荐,女王任命,独立于政府,直接向议会负责,从下院领取薪水,并向下院的一个小型特别委员会报告工作。其管辖范围涉及中央各部、办事机构和大量非政府公共团体,主要指责是调查公众直接或经议员提交的投诉。所谓查弊不是指决策上的事务,而是政府行政过程中出现的程序中的过错,如政府官员的不称职、无端、官僚作风等。不过议会特别委员会倾向于鼓励查弊官对弊政作出较宽泛的解释。查弊官由广泛取证权。他对政府的监督作用是值得肯定的:通过大量查工作实际对政府的工作起到了及时纠偏甚至是指导性的作用。 [18] (二)反对党的监督英国议会的监督功能在很大程度上是靠反对党实现的。反对党议员的主要工作任务和职责就是挑政府的毛病。英国议会的游戏规则也为反对党发挥监督作用提供了动力。只有政府下台,反对党才有机会上台,政党的纲领政策才有贯彻的机会,党内精英们也才有机会去政府任职。议会提出的对政府不信任案,实际上是通过反对党实现的;与查弊官相联系的特别委员会由反对党任主席。反对党着眼于争取自己上台执政,为此,寻找政府施政中的漏洞和失误,并以议会辩论和质询等方式进行抨击。 [18] (三)议员个人的监督议员在议会中有一定独立性,除了作为本党议会党团的一个成员外,同时还是一个选取在议会中的代表。议会对政府的监督功能,在相当程度上也是通过议员个人发挥出来的。议员个人的监督作用体现在两个方面:一是在议会整体及政党议会党团履行监督职能时发挥一个分子的作用;二是发挥作为选区的个体独立作用。就后一方面来讲,议员除了在审议立法、财政等活动中参与辩论、质询外,议会两院还为后座议员审查政府的政策提供了很多法定的机会。就下院来讲,这些机会主要有质询制度和延期辩论。 [18] 历史沿革 概况 到21世纪,英国议会已经有一千五百多年的历史。在这段历史当中,议会经历了巨大的变迁,从作为“等级会议”的议会到“议会至上”时代的议会,再到“行政集权”时代的议会,处于不同历史时期的议会具有不同的内涵,议会职能与权力的变迁直接影响到英国整套的政治制度和其他制度的变迁形式,因此,研究英国的议会制度对于深刻理解英国的整个政治系统的结构与变迁有着重要的意义。 [19] 等级会议 英国议会的前身可以追溯到公元5世纪到7世纪的盎格鲁.撒克逊时期。5世纪中叶,盎格鲁人、撒克逊人和朱特人侵入不列颠。他们趁着罗马人撤离英国后出现的权力真空,陆续的征服了英国,并建立起大小七个王国。英国史学家将6世纪末至870年称为“七国时代”。在这些王国中,由国王和贵族代表共同组成“贤人会议”。贤人会议的主要职能是辅助国王处理国家大事和根据世袭的原则来确定王国的继承人。 [19] 发展到诺曼王朝时,威廉一世创造了与“贤人会议”相似的机构称为“大会议”。它由僧俗两届的大封建主和国王的直接附庸所组成,并且每三年开一次会来决定国家重要大事。由于大会议机构庞杂并且经常无法召开,于是在大会议下建构了一个小会议。小会议是大会议的核心机构,它由王室事务总管、保安长官等高级宫廷大臣组成,并且集立法、行政、司法于一身。也称“御前会议”。它被看作为英国议会的前身。 [19] 1215年,为了反抗国王的过分的税收,贵族们发动起义,迫使国王签订了英国史上有名的《大宪章》。其主要目的是明确国王贵族的封建权利和防止国王侵犯这些权利。但是亨利三世即位后拒绝了《大宪章》,于是贵族们又开始起来与国王斗争。1258年在牛津召开了一次称为“国会”的议会,它首次提出了政府主要大臣要对委员会而非国王负责以及定期召开议会的原则。由于牛津国会把全部权力都交给了封建大贵族,引起了市民、骑士和自由土地占有者的不满,为了争取这些人的支持,叛乱贵族西门.德.孟福尔予1265年召开了由贵族、市民和市民参加的等级会议,其被称为英国国会的开端,虽然后来孟福尔失败,但等级会议被保留下来。 [19] 1295年爱德华一世召开了史称“模范国会”的会议,它标志着议会三各阶层的代表数额由不稳定趋于相对稳定。到了15世纪,英国的国会获得了真正的立法权。从5世纪到15世纪,表面看起来权力一直在向着制约国王权力议会方向转移,但是国王仍然掌有有着实际性的决定权。国会只有在国王需要的时候才召开。“在亨利七世统治的24年中,国会只召开了七次,伊丽莎白一世在世的45年中,国会只召开了10次,即使仅有的几次国会也完全成了王权的工具”。因此处于封建时代的国会总体上讲是封建王权的附属机构,只有当资本主义的生产方式排除了封建主义生产方式之后,国会才有可能真正的转变为资产接的的代议机构。 [19] 议会主权 17世纪,英国资产阶级革命爆发,通过《权利法案》确定了君主立宪制,议会成为英国权力中枢。英国资产阶级革命成功以后,英国古典自由主义思想家洛克提出了他们的政治设计。洛克认为,在自然状态中,根据自然法,每个人均享有保全自己的生命、自由和财产等自然权利,这些权利是不证自明的天赋权利,因而是不可转让、不可剥夺的,只是在自然状态下存在种种不便,才使得人们相互签订契约把惩罚他人的权力自愿的交给人民的代表——议会。为此。议会应该享有立法权。在洛克看来,只有法律才可以代表人民的共同意志并对全体成员具有约束力,既然法律是社会公共意志的体现,那么制定法律的议会当然是表达社会公共意志的机构,因而它应该处于社会一切权力的最高位,行政权和对外权从属于立法权。 [19] 17世纪英国资产阶级在实现政治解放的过程中,根据资产阶级古典政治理论家、法学家们的设计逐步把议会推向国家权力的中心,这就是所谓“议会主权”理论。“议会主权”的表现主要有两方面:一方面是议会立法权在国家权力体系中处于最高地位。只要政府存在,立法权就应当是最高的权力。行政权与司法权从属于立法权,并对立法权负责。另—方面,议会有权监督执行权的行使,有权“调动和更换”执行机关,从而使执行权对立法权的“政治责任”得以贯彻。 [20] [21-22] 资本主义革命后的英国议会正是朝着英国古典政治理论家们所设想的“议会主权”的方向发展的。1689年的《权利法案》和1701年的《王位继承法》初步确立了英国君主立宪制的政治体制,为建立英国现代意义上的议会提供了最初的法律基础。主要表现在以下两方面: [21] 其一,巩固并扩大议会,特别是下院的职能和权力。《权利法案》规定,未经议会同意,国王不得终止法律生效和废除法律。只有得到议会同意,国王才能征税。和平时期在王国范围内维持常备军也需得到议会同意。议会实行自由选举。议会中有言论和辩论的自由。 [23] 《王位继承法》为阻止国王对国会活动的操纵,规定:凡担任任何隶属于国王的有报酬职务或职位者,以及向王权领取抚恤金者,均不能成为平民院议员。国王的赦免对下院弹劾案无效。一切法案只有经议会同意才具有法律效力,国王必须严格按照国家的法律来治理国家。 [21] [23] [24] 其二,使政府(原为枢密院,后为内阁)向国王负责逐步转为向议会负责,特别是向下院负责。首先,由于下院可以通过提出弹劾和废黜法案的办法,追究国内外政策失败的责任,就使内阁尽可能实行议会赞成的政策。于是迫使国王开始吸收议会中多数党的领袖参加内阁。如果国王的大臣得不到议会的支持,他们就应该辞职。1742年英国第—位首相渥尔波就是这样辞职的,1782年诺斯内阁集体辞职。其次,原枢密院的职能与权力逐渐转移到内阁。威廉三世时开始从赞同议会多数党观点的人士中选任大臣。 [21] 不过,这个发展过程并不是—蹴而就的。在19世纪初,即1832年选举改革前,由于国王在议员选举、首相选择、左右内阁成员的态度、解除大臣职务等方面还享有相当大的权力和影响力,国王不喜欢的政府常常被迫下台,而国王支持的政府虽然得不到下院的信任却依然可长期维持执政地位。因此,议会,尤其是下院的职能和权力还很有限,真正意义上的议会主权是1832年选举改革以后实现的。 [20] [21] 从1832年到1867年被称为英国议会制度的“黄金时代”。在这段历史中,由于议会和内阁均摆脱了国王的控制,加上那时议员尚不存在服从其政党领袖的硬性的党派纪律,执政党议员与反对党议员一起反对本党组成的内阁和首相的情况经常发生,所以,议会主要是下院比较容易行使其“倒阁权”。 [20] [21] 据统计,从1832年到1867年有十届内阁因下院的不信任而倒台。议会主权的实现另外一个重要的推动因素就是现代政党政治在英国的完善。现代政党政治的完善有利于议会的立法权对以国王为代表的行政权的最后胜利。此后,资产阶级通过控制政党,政党控制议会,议会控制内阁这样一个政治程序的逻辑实现自己的意志。而当19世纪末自由资本主义向垄断资本主义过渡后,“议会主权”的代议民主政治体制开始不适应经济基础的新要求,于是“行政集权”的代议民主政治体制就将无可避免地代替了“议会主权”的代议民主政治体制。 [21]