根据美国联邦宪法的规定,各州可以自行决定选举人的产生方式,但不得由联邦公职人员担任。建国之初,选举人多由州议会直接任命,普通民众无权直接参与选举人的产生过程。历史上最后一次由州议会直接任命选举人的情况发生在1876年的科罗拉多州;其后,各州均一直采用普选的方式产生选举人。各州需要在大选前几个月确定各自的选举人人选,并在总统选票上加以说明,这样选民在投票给总统候选人时,同时也就自动选择了对应的选举人。
一般而言,当选的选举人会宣誓效忠民意,将自己的一票投给本州选民青睐的候选人。但1960年大选中,阿拉巴马与密西西比两州的民主党组织因为支持种族隔离、抵制该党候选人肯尼迪主张的种族平等,而开出了包括许多拒绝向肯尼迪宣誓者在内的选举人名单。民主党在这两个州获胜后,两州19名选举人中只有5名在最后填票时选择了肯尼迪,其余则投给了支持种族隔离的民主党参议员哈里·伯德。这种因为地方党组织与党内候选人立场相左而导致选举人拒绝宣誓的情况,在历史上较为罕见。
对美国选举人制度进行分析,既要看到制度产生的历史原因,同时又要看到制度实施的现实效果。美国当年制宪会议的代表们的制度设计的初衷是:通过宪法赋予了各个州的立法、司法和行政权,希望各州既能在国家公共事务中发挥积极的作用,又克服交通与信息不便捷的问题。。
历史的车轮已经步入到21世纪。曾经的交通与信息不便的障碍已然消除,而且,现行的选举人制度也暴露出一些问题。其中最主要的就是可能产生“少数票总统”,有违民主的“多数决”的要求。历史上曾多次发生这种情况,例如1824年的约翰·昆西·亚当斯、1876年的拉瑟福德·B·海斯、1888年的本杰明·哈里森、2000年的乔治·W·布什、2016年的唐纳德·特朗普等当选人,比如在2016年大选中,特朗普所得选民票数少于希拉里280多万张,但得选举人票数超过希拉里77张,成为美国历史上第五个“少数票总统”。
2016年各总统候选人选民票数和选举人票一览表
另外,选举人团制度违反了“一人一票、每票平等”的原则,大小州选民的票值不等。例如,在怀俄明州,每张选举人票代表着19万人,而在加利福尼亚州则代表着70万人。
还有,选举人不能代表该州的全部选民,如候选人在该州仅取得相对多数的普选票,但在胜者全取下,候选人可全取所有选举人票。历史上曾多次发生这种情况,选举人票及普选票差距甚大,例如1972年的理查·尼克松(61%选民票;520张选举人票(97%))、1984年的罗纳德·里根(59%选民票;525张选举人票(98%));或仅取得相对多数的选民票,但借由选举人票胜出,如比尔·克林顿在1992年(43%选民票;370张选举人票(69%))。
从政治的角度来看,美国是美利坚合众国,各个州都是独立的“政治实体”,因此,美国宪法赋予各个州决定重大事务的权力。除了国防、外交等事务之外,各个州都有立法权、司法权和行政权,正因为如此,在民主选举过程中,尽可能地保留各个州的政治权利,对于维护美国的联邦政治体制具有至关重要的意义。选举人制度可以更好地体现美国联邦政治体制,可以让美国各个州表达自己的意见,然后通过选举人把各个州的意见集中起来,并最终选举产生美国总统。
从现实的角度来说,美国的选举人制度也有效地维护了美国联邦政治体制。按照选举人制度的安排,各个州都可以“独立地选举”美国总统,他们按照少数服从多数的原则,选出美国总统。但是,由于各个州的人数不同,因此,各个州根据自己的人数决定众议院议员人数,然后增加两名参议员的议员构成美国的选举人团,由选举人投票决定美国总统人选。这样做既充分照顾到各个州的主流意见,同时又可以把各个州的选举结果集中统一起来。
从法律上来说,这种选举制度具有间接选举的特征,从“形式上”可以体现各州的平等性。各个州按照少数服从多数的原则选出选举人,然后再由选举人到首都投票选出总统。选举人制度虽然采取了特殊过滤机制设计,并没有完全体现直接民主的基本原则,但是选举人制度至少可以让美国各个州从“形式上”看是平等的。