一、城市轨道交通建设中引入BT模式的意义BT(Build-Transfer,建设—移交)模式是BOT(Build-Operate-Transfer,建设-运营-移交)融资模式的一种演变,是指项目所在地方政府与投资人签订特许协议(授予一定期限的特许权),将公用基础设施或基础产业项目交由投资人成立的项目公司融资建设。特许期满后,按照特许协议的约定,投资人将BT项目移交给政府(或政府授权单位),政府以股权回购的方式分期分批支付投资人的投资额及合理收益。采用“BT”模式建设的一般为公益性或准公益性项目,所有权是政府或政府授权单位;政府将项目的融资和建设特许权转让投资人;投资人是依法注册的国有企业或私人企业;金融机构根据项目的未来收益情况及投资人经济实力等情况为项目提供融资贷款。BT模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式,这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。具体来说,BT模式具有以下优势:(1)有利于缓解政府的资金压力,转变政府职能。BT模式可将大量非政府资金引入城市基础设施建设,有效缓解政府的财政压力,使政府规划建设资金不到位的项目尽早实施,提前实现社会效益和经济效益,达到规模效益。BT模式将项目建设职能从政府手中分离出来交由专门的项目公司实施,一方面实现了建设管理的市场化与专业化,提高了建设效率;另一方面,政府从琐碎的事务管理中脱身出来,专门致力于建设资金的筹措及对项目的宏观监督管理,从根本上改变了政府在基础设施和公用事业建设中的职能。(2)为企业开辟了新的投资渠道。BT模式使众多企业通过参与基础设施建设为剩余资本找到投资途径,改变其投资渠道单一的局面;企业降低了投资的盲目性,减小了风险,保证其资本的增值。通过参与BT项目进一步推动了工商企业与金融企业通过信贷、股权、人事等方式走向结合,改善了企业法人治理结构。(3)改善了基础设施硬件环境,有利于构建社会信用体系。BT模式使资源得到优化配置,将先进技术和管理方法引入基础设施建设中,保证了项目的质量和效率,能够优化和改善城市整体环境。BT模式在一定程度上是对政府和企业信用的考验,通过实施BT模式,有助于构建良好的社会信用平台。二、城市轨道交通项目BT模式的运用BT融资模式在国内基础设施领域,尤其在城市轨道交通建设中尚属于一种新型的融资建设模式。2005年初,北京地铁首次在奥运支线工程尝试运用。奥运支线项目以初步设计概算24.2亿元为基础,划分为BT工程和非BT工程两部分。BT工程主要包括土建工程及车站机电设备工程等,由招标方通过公开招标的方式确定投资建设方,由投资建设方负责项目资金筹措和工程建设,总投资10.95亿元,项目建成竣工后由招标方分三次等额回购。奥运支线BT项目的意义不仅在于项目本身,而是中国城市轨道交通建设运用BT模式的一个样本。(一)BT模式的主要运作方式BT模式没有固定的运作方式,由项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的实际情况所决定。根据已实施的BT项目的实际运作特征,主要划分为三种方式:(1)施工二次招标型BT模式。政府选定仅承担投资职能的投资人(联合体),由投资人设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设组织和管理。项目公司自行融资、办理工程建设有关审批手续、通过公开的招投标程序选择施工承包商、监理单位和材料设备供应商等。这种模式的特点是项目的主要施工承包商要由项目公司另外再通过公开招标程序确定,而不是由政府确定。(2)直接施工型BT模式。政府选定能够承担项目主体部分施工的投资人(联合体),投资人设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设和管理。其特点是项目公司成立后,不再另行选择施工总承包商,而是直接按BT投资建设合同的约定进行施工,项目公司与施工承包商存在一定的利害关系。此模式中监理单位一般由项目公司和业主共同委托或由业主来确定。(3)施工同体型BT模式。政府选定同时直接承担投资、建设管理和施工职能的项目投资人(联合体),投资人设立项目管理机构对BT项目进行建设管理。项目管理机构不具有法人资格,既无资格办理工程建设相关审批手续,也无法出面与工程建设相关单位签订合同。其特点是项目的主要施工承包商与项目投资人、项目管理机构直接同体。这种模式中,勘察、设计和监理单位一般都由业主委托。(二)城市轨道交通BT模式的特殊考虑1、投资人与施工总承包商的关系项目的投资人和建设者都应是施工总承包商。如果不是把BT项目交给施工总承包商,而是交给单一的投资人,投资人再把项目转包给施工总承包商。投资人追求投资利润,施工总承包商追求施工利润,这样就导致项目的建设成本将加大,政府的回购价随之提高。而且多一个环节就意味着建设周期将会更长,这对于政府来说是极为不利的。因此,要求承建BT项目的施工总承包商既要有较强的投融资能力,又要有较强的施工能力,能在保证工程质量和工期的前提下降低投资成本。2、勘察、设计单位的确定由于市政综合管网复杂、城市景观要求高,设计的深度不够会使工程造价难以控制,导致“三超现象”。为锁定建设成本,BT项目一般采用概算包干形式,如果投资人介入过早将增加双方风险。为减小风险、更好控制工程总投资,政府要认真做好项目可行性论证、方案优化选择、初步设计等工作。以施工图预算为招标基础,以审定的初步设计概算为控制目标,通过招标选择BT投资单位,BT投资人自行测算BT工程项目所需的建设资金及风险金后报价并包干。3、前期征地、拆迁工作的安排城市轨道工程所涉及到的征地、拆迁工作情况复杂,实施难度大。如果由BT方负责,解决相对困难,甚至会严重拖延工期,项目业主会因拆迁问题遭到BT方索赔。另外,征地拆迁工作的措施费很难准确估计,在初步设计概算审查中措施费只能按暂列处理。按BT项目承包方式,有的BT投资单位可能获取高额措施费,也可能因措施费估计不足而承担较大亏损,无疑加大BT双方的风险。所以,为减小和规避双方风险,征地拆迁工作由项目业主负责,完成开工前现场准备工作。4、委托工程监理机构城市轨道交通项目建设工艺复杂,且存在大量的隐蔽工程,工程质量控制难度大。直接施工型BT模式项目中,由投资人承担项目施工建设,其特殊身份加大了工程质量控制难度。如果由投资人自行确定监理单位,投资人很可能通过控制监理机构在项目施工中获取不正当利益。为确保工程的质量、成本、进度,监理单位应由政府委托,并由其支付监理费用。综上所述,中国适合城市轨道交通BT模式的运作方式为直接施工型BT。一方面,政府应根据当地社会和经济发展需要对项目进行立项,完成项目建议书、可行性研究、筹划报批、初步设计等前期工作。另一方面,招标前政府授权单位做好工程范围内的征地及房屋拆迁工作,并通过招标方式确定监理单位。投资人为具有相应融资和建设能力的施工总承包企业,金融机构根据项目未来的收益情况及对投资人的经济等实力情况为项目提供融资贷款。政府项目公司与投资人签订BT投资建设合同,投资人组建BT项目公司,项目公司在建设期间行使业主职能,对项目进行融资、建设、并承担建设期间的风险。项目竣工后,按BT合同,投资人将竣工验收合格的项目移交给政府,政府按约定总价按比例分期偿还投资人的融资和建设费用。政府在BT项目投资全过程中行使监管与协调,保证BT投资项目的顺利融资、建设、移交。城市轨道交通项目运用BT模式具体运作流程如图1。城市轨道交通BT模式中涉及政府、投资人、BT项目公司、勘察、设计、施工、监理单位及分包商等诸多主体,各参与方在项目建设中的权利与义务关系须通过一系列合同关系确定。具体合同关系可由图2表示。三、城市轨道交通BT模式运行中的关键问题及其控制措施BT模式的重点在于融资、建设。由于国家加大政府金融宏观调控力度,项目融资成功与否是BT项目能否成功运作的关键所在。在中国已实施的BT项目中,有的项目开工之后,BT项目公司迟迟未按合同约定融入其建设资金,致使BT合同被迫终止而业主不得不重新选择招标;也有的BT项目公司融资能力不足,把资金压力转嫁到分包商、材料供应商头上,让他们垫资建设,造成很多不利影响。