梁小民
据3月15日《南方都市报》报道,深圳市人大常委会日前通过了《深圳经济特区改革创新促进条例》(以下简称《条例》)。该《条例》的重要内容之一是保护改革创新者,允许他们犯错误。以立法的形式保护改革创新者,这在国内是首开先河的。所以,引起争论不足为奇。
《条例》的意义在于提出了如何保护改革创新者的问题

该《条例》第四十二条规定,在三个条件之下,改革创新工作发生失误可以免责。这三个条件是:改革创新方案制定程序符合条例有关规定;个人和所在单位没有牟取私利;没有与其他单位或个人恶意串通。许多人担心,这三个条件在实施中缺乏客观标准,会有人以改革创新为名谋取私利。我觉得,这些具体问题可以讨论,但《条例》最大的意义在于提出了如何保护改革创新者的问题。
未来的世界是不确定的,任何事情都有风险。改革创新是做前人未做过的事,风险就更大了。改革创新的失败也许是由于当初的方案不完善,也许是由于实施中遇到了意外的冲击,等等。按照经济学原理,风险与收益是对称的。改革创新会给社会和个人带来巨大收益,相应的也要承担更大的风险。风险的承担又可分为两种情况。如果企业是私有的,改革创新的权责利一致,所有者有权决定如何创新。成功了,他从中获益;失改了,他承担全部责任。这时,社会对创新者的保护就是用“专利法”保证他能获得创新的利益。还可以建立风险投资基金,由风险投资者承担或分摊创新的风险。
但是,现实中并不是所有改革创新完全由私人企业进行。一方面,有些社会性改革创新,例如,制度创新,就是由政府进行,其收益惠及整个社会,改革创新者并不能获得收益,不应该也无法承担其风险。另一方面,有一些企业仍然是国有企业,其改革创新者并非所有者,收益不会全属于改革创新者,风险也难以由他们来承担。改革创新不会百分之百成功。如果他们面临的风险过大,就限制了改革创新的积极性。这不利于整个社会的进步。因此,保护这种改革创新者是必要的。正是在这种意义上,我认为深圳的《条例》开了一个好头。这部立法的出发点是正确的。
应该根据程序和结果来确定保护与惩罚的对象
我们应该承认,绝大部分改革创新者并不是利欲熏心,他们的失误往往在于改革方案或实施中存在的问题,有些还是由于不可抗拒的原因。但也不能否认,的确有极少数人是打着改革创新的旗号来谋取私利的。不少国企在改革中国有资产流失,就与个别的改革者以侵吞国有资产为目的相关。保护改革创新者有两层含义:一是对真正出于为公进行改革创新而失误者进行保护;二是坚决严惩那些出于私心的假改革创新者。只有两手都硬,才有利于促进改革创新。
但在现实中我们很难凭人们所说的话来判断谁的改革创新是为公的,谁是为私的。有哪一个侵吞国有资产者会承认自己居心不良?这就需要一套客观的标准。《条例》中的“三个条件”正是要区分不同的改革创新者。许多人对《条例》的批评正在于这三个条件能否起到这种作用,在实施中是否具有可操作性,尤其是能否使为私的假改革创新者无机可乘。
动机不是判断真假改革创新者的标准。我们应该根据程序和结果来确定保护与惩罚的对象。同时也要有一套制度来把改革和创新的失误降低到最小。
要用科学化民主化的决策程序减少改革创新的失误
改革创新要能有更大成功的概率,首先就要有一个好方案。好方案不是来自个别改革创新者的天才头脑,而是来自科学化民主化的决策程序。科学化就是改革创新方案要以正确的理论为依据,进行充分的调查研究,从实际出发。许多改革创新的失败正在于脱离实际,贪大求快,或者忽略了细节。民主化是科学化的制度保证。一个改革创新方案应该征求专家学者、利益相关者各方的意见。民主化并不是用投票的方法来决定改革创新方案,而是广泛听取各方意见,尤其要多听反对质疑的意见。这种改革创新的方案还要经过一定的审批程序。涉及众多利益关系的重大社会改革创新方案尤其要慎重。投资巨大,由政府财政提供资金或资助的改革创新方案应该由人大或人大常委会审批。这种程序需要的时间也许长一点,但却是避免改革创新出现重大失误所必需的。
改革创新的实施过程要有必要的监督机制,既要有主管部门、监察部门的监督,又要有社会公众和媒体的监督。只要不涉及国家机密,改革创新实施的过程应该是公开、透明的。一些好的国企改革方案的实施结果却导致国有资产流失,正在于实施中的暗箱操作。改革创新的结果如何也要有客观标准,由社会评价。对于失败的改革创新,即使不追究当事人的责任,也要总结其中的教训,不能没完没了地交学费。
人们对《条例》的争议在于它的现实可操作性。作为一部立法,当然不会太细,作为首创,也难免有不完善之处。这就需要进一步制定《条例》相关的实施细则,并不断改进。