论作为行政执行罚的“加处罚款”
作者:胡建淼
摘要: :《行政强制法》第12条和第45条不仅将“加处罚款”设定为行政执行罚方式之一,而且对它作了普遍性授权。但“加处罚款”在法律文本和实务操作中不易与作为行政处罚的“罚款”相区别,同时也不易与同属于间接强制执行方式的征收“滞纳金”相区分。加之在《行政处罚法》首次使用“加处罚款”之后的不少法律法规所设定的“罚款”,恰恰介于作为行政处罚的“罚款”与作为行政执行罚的“加处罚款”之间,使得《行政强制法》上的“加处罚款”面临理论上的定位选择。除了定位上的问题,还有诸如“加处罚款”本身的罚款额标准,对加处的“罚款”如何征收,以及行政相对人对行政机关的“加处罚款”决定不服如何救济等问题,都值得探讨。
关键词: 加处罚款 强制执行
一、问题的提出
如果世界上没有行政强制执行制度,那么,任何行政决定都会失去效力,从而导致政府管制的失灵。行政强制执行需要有合适的强制手段。“加处罚款”,在中国由《中华人民共和国行政处罚法》[①](以下简称《行政处罚法》)和《中华人民共和国行政强制法》[②](以下简称《行政强制法》)所设定的作为间接强制手段的行政执行罚制度,为不少国家和地区所采用。早在1925年,奥地利的《行政强制执行法通则》[③]第5条就规定了“行政执行罚”制度,深受奥地利影响的德国在1953年的《联邦行政执行法》[④]中规定了同一性质的“强制金”,[⑤]这一“强制金”延伸到德国的各州。[⑥]
日本的旧《行政执行法》[⑦]延续奥德法系,确立了作为“执行罚”性质的“过失罚金”。[⑧]1948年的《行政代执行法》[⑨]取代了旧《行政执行法》。由于新法调整范围的缩小,使得新法不可能涉及行政执行罚,但作为执行罚的手段在其他单行法中依然存在至今。[⑩]这一制度在中国台湾地区的现行“行政执行法”[11]中表述为“怠金”,并与“代履行”共同构成间接强制两种基本方式。[12]
在中国大陆,“加处罚款”第一次出现在1996年制定的《行政处罚法》中。该法第51条规定:“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款……。”尔后的《中华人民共和国道路交通安全法》[13]第109条[14]和《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》[15]第60条[16]均重复了这一规定。2011年,作为中国行政强制制度基本法的《行政强制法》将“加处罚款”设定为一种普遍性的与征收滞纳金、代履行相并列的间接强制手段。[17]
但是,“加处罚款”在法律文本和实务操作中不易与作为行政处罚的“罚款”相区别,同时也不易与同属于间接强制执行方式的征收“滞纳金”相区分。加之在《行政处罚法》首次使用“加处罚款”之后的不少法律法规所设定的“罚款”,恰恰介于作为行政处罚的“罚款”与作为间接强制执行方式的“加处罚款”之间,使得《行政强制法》上的“加处罚款”面临理论上的定位选择。除了定位上的问题,还有诸如“加处罚款”本身的罚款额标准,对加处的“罚款”如何征收,以及行政相对人对行政机关的“加处罚款”决定不服如何救济等问题,都不仅仅是对《行政强制法》文本本身的解读问题。