行政强制执行立法不仅需要设置上述监督控制的规定,而且需要对相关负责人的行政责任和刑事责任做出规定。

我国行政强制执行的模式和缺陷[4]

我国现阶段并没有制定专门的行政强制执行法,有关行政强制执行的法律规定分散在各种法律法规中。我国行政强制执行的主要法律依据是《行政诉讼法》和最高院的《司法解释》,主要有以下几种情况:(1)行政机关申请人民法院强制执行;(2)由行政机关自行强制执行;(3)强制既可由行政机关自行强制执行,也可由行政机关申请人民法院强制执行。故有学者总结我国的行政强制执行模式为:以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关自行强制执行为例外。目前,我国的这种行政强制执行方式的不足日益显露,受到了不少学者的质疑和批评,笔者亦有同感。其不足之处主要体现在:
第一,把行政权和司法权混合在一起,难以实现两权的追求价值。司法权和行政权都追求公平和效率,只不过公平与效率两者谁放在首位而已。从行政强制执行制度看,执行行为应该为具体的行政行为,而行政权往往又是以追求效率为其首要价值。司法权是一种判断权,它所追求的首要价值是公平。对公平与效率这对矛盾不能同时并重时,只能是有所侧重,以期达到效益的最大化。因而把两权混合在一起只能导致顾此失彼的后果,并造成不应有的混乱。
第二,从世界民主与文明发展的趋势来看,权力分立与制衡是发展的趋势,行政权与司法权的分开是势所必然,司法权是保护公民(法人)权利的最后一道屏障,为了有效制约行政权的“专横”,不应把行政权与司法权混合在一起。
第三,从司法权的内涵来看,司法权的本质是“权威性”,具有事后性、被动性、最终性等特点。根据我国现行的有关行政法律法规的规定,法院对行政机关的强制执行申请应进行审查,决定是否予以执行。这实际上是一种事前审查,显然违反了司法权的事后性、被动性、最终性的特点。同时,如果法院经审查决定不予执行,那么行政决定的公信力、确定力、执行力、拘束力如何对待?更何况,行政机关在申请法院执行时,法院不必通过审判组织,而仅仅通过执行机构,不通过审判程序而仅由执行人员的审查即可确认行政机关的强制执行决定是否有效。姑且不说,就目前中国来说,一个法院的执行机构往往是一些业务不精的“法官”理想的工作岗位,这种做法明显与司法权的运作不妥。再者,前面所提到的美国模式、法国模式的行政强制执行,是行政机关向法院提起民事或刑事诉讼,由法院的审判组织审查行政强制执行决定是否合法以及行政相对人是否拒绝履行行政法义务,而不是由法院的执行机构审查行政强制执行决定是否合法。据了解,我国的人民法院执行机构并不存在审判组织也不具有审判职能。显然我国的做法与美、法模式是不相同的,只能说是“中国的特色”。
第四,从中国当前的现实来看,“执行难”成为法院生效的判决的“权威”的挑战,其挑战的实质就是对“法律权威”的挑战,而法律是依据宪法制定的,因而从更高层次上可以说是对《宪法》权威的挑战。法院本身的生效判决尚且难以执行,更何况由行政机关申请的行政强制执行,说其类似于“与虎谋皮”也一点不为过。第五,申请法院执行,程序烦琐,难免一拖再拖,客观上助长了行政违法行为的泛滥,也使我国本来就不高的行政效率更加低下。第六,法院执行负担过重,不利于正常的审判活动的开展。另外,对可由行政机关自己执行也可申请法院强制执行的案件,易发生“踢皮球”现象,对法律、法规中没有明确规定执行的案件就更不用说了。一旦发生扯皮的现象,则与行政追求价值背道而驰。

我国行政强制执行模式的最佳选择[4]

由于目前我国的行政强制执行模式存在着诸多不足,不断有学者对其提出质疑,对进一步改革完善提出了建议,并进行了一系列的学术探讨。主要有四种改革的模式:(1)在现行司法执行体制的基础上,适当扩大行政机关的强制执行权;(2)在行政相对人拒绝履行具体行政行为所确定的义务时,通过行政公诉程序将其提交法院予以审判;(3)在现行体制的基础上,将审查和执行职能在法院和行政机关之间进行分配,即法院只负责对行政决定合法性等内容进行审查,具体执行则由行政机关负责;(4)将行政强制执行权回归行政机关,建立行政机关自行执行的强制执行体制。在前述的四种改革的模式中,前三种改革的模式根本无法彻底克服现行模式所引起的缺陷;第一种是治标不治本,不失为权宜之计;第二、第三种模式只会把目前本来就有点混乱的行政强制执行进一步推向效率低下的深坑;只有第四种模式,才能克服现行行政强制执行所带来的种种弊端,从而达到行政权的运行目的和宗旨。同时,德奥模式可为我们提供有益的参考。
采用第四种模式的优点可以归纳为:
(1)把行政权和司法权明确分开,既免除行政权和司法权合在一起的混乱状态,又可最大限度实现两者的追求价值。
(2)有利于分权与制衡的实施。行政权和司法权的相互制约,能有效避免权力的滥用,避免权力滥用引起的一系列问题。如:以权谋私、腐败等。
(3)有效缓解目前法院的“执行难”给法院所带来的压力,使法院得以集中精力应对所面临的困难。
(4)行政行为的效力得以应有的确认,维护了行政行为的公信力,维持和提高了行政机关的威信。如果行政机关的政令朝令夕改或有令不行、有禁不止,则行政机关就没有威信可言,治理国家就会成为一句空话。
(5)行政权的运行效率得到进一步的提高。正如著名学者王名扬所指出的:“若为了进行强制执行而行政机关必须诉诸司法审判的话,很明显,将会导致??行政陷入诉讼的泥潭,无法保证其效率的后果。”我国实行的是两审终审制,民事审判一审一般情况下从立案之日起6个月内审结(简易程序除外);二审是从立案之日起3个月内审结;何况有特殊情况时人民法院还可以延长审理的期限。可见正常情况下审理一个民事案件是允许9个月的时间的,目的无非是为求公正相应牺牲了一定的效率。如果行政权如此运行是不可想像的。
(6)克服强制执行权限规范不明确的缺陷,杜绝扯皮现象的发生。
(7)克服目前行政管理软弱,社会、经济秩序混乱的现象,进一步确立和增强行政机关的权威。
(8)现代人谈到行政权的行使时,往往涉及到行政权的“专横”。“专横”之义为任意妄为,专断强横。其本义不足取,但从另一方面又含有的处事果断之义,则是可取的。行政强制执行可借鉴之。
(9)知识经济时代,经济全球化在加深。行政权与国家经济发展的关系密切,不允许行政权的低效运行,采用第四种模式符合时代之潮流。
(1O)我国的司法体系深受大陆法系国家的影响。从清末开始引进外国法律制度起至今,大陆法系的司法理念和模式都深刻地影响着我们的司法理论和实践。传统上大陆法系中很多国家历来将行政强制执行权看成是行政权的一部分,因而行政强制执行权应由行政机关行使。今天我国台湾地区行政强制执行采用德奥模式就是一个很好的例证。所以,我国的行政强制执行采用德奥模式有其传统上的合理性。
再有,有的学者也许会担心,行政强制执行权完全由行政机关独掌,是否会导致行政权的专横?这样的顾虑并非没有道理。但就中国目前之现实来看,似应不必过分的担忧。其中理由有五:
其一,“依法治国”的人宪说明作为领导的党政干部,法治意识在不断提高,至少在中国的高级干部中治国实行法治应取得了共识;因而才有中央领导的多次听取法律专家的法制讲座。
其二,经过多次的普法教育的广大公务员,法律意识在不断提高,依法行政观念在逐步树立。其三,在公务员的招录上向公开透明化、择优录用、公平竞争迈进,在干部的升迁上重视才干和知识的考核,优秀人才不断被吸引到行政机关中来,这无疑有助于行政干部素质的整体提高。
其四,我国《行政诉讼法》的颁布实施,对行政机关的强制执行权已有相应的司法监督和制约,可以通过行政诉讼纠正行政强制执行中的违法问题。
其五,《国家赔偿法》的颁布实施对公民的合法权益无疑是很好的保障。
同时,其中的行政追偿制度,对行政机关的工作人员的不法行政行为显然会起到约束作用,从而对行政权的“专横”起到事前预防的作用。当然,就目前来说,制定一部统一的《行政强制执行法》是势所必然,以此对行政强制执行权的行使予以详细的实体和程序方面的规定,同时加强对行政强制执行权的监督和制约,完善与行政强制执行相关的法律制度。例如将行政强制执行纳入行政诉讼的受案范围,构建以诉讼为核心的行政强制执行的救济途径等。通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等方式加强强制执行的事后监督,并给予行政相对人多样的救济途径,保障相对人的合法权益不受侵犯。同时,当行政强制执行权由行政机关独享时,应在政府部门设立专门的行政强制执行机关,并非政府每个部门都享有行政强制执行权,而所有的强制执行权由专门的部门来行使,类似于人民法院的执行机构。初步的设想应是,执行机构应当精干,人员不宜过多,有必要时可会同(或调动)公安机关的力量协助执行,从而保证行政强制执行的顺利进行。有了好的机构和制度,还应有好的专业人才去运作,以实现和发挥其效益。行政机关一旦独享行政强制执行权时,还应强化执行机关的执行人员的专业培训,以进一步提高其专业知识的水平,以应对复杂多变的社会现象,以保证行政权的正常运行,实现行政目的。同时,防止行政权被滥用,保护公民、法人和其他组织的合法权益。