一、制约与监督:两种不同的权力关系
中国当代政治观念的形成经历了对西方观念意义选择性吸收、对西方观念的学习以及对外来观念消化、整合和重构并定型为当代观念三个阶段,并在这些观念基础,建构了中国主要的意识形态[1]7-8。监督和制约作为当今中国两个重要的政治观念,也同样经历了对西方政治观念的引入、对传统含义的整合以及结合中国政治制度现实进行重新阐释和定型并随着中国政治制度改革进程而不断整合重塑三个阶段。
学界试图对制约与监督进行概念化的努力始于20世纪80年代末。但在很长一段时期内,这种努力都着眼于对制约监督制度与传统的或西方的制约与监督的概念进行比较,而较少涉及制约与监督两者间的异同。如黄百炼通过比较监察与监督的概念,试图对监督加以限定,把监督定义为“一个多层次的、网络般的组织体系里,人们运用权威使其他的人员服从固定的法律和制度”[2]2。林喆对制约与制衡的概念进行了区分,认为权力制约指以社会各种控制手段规范公职权力的合理界限的一切活动,实质上是以某一种权力去控制另一种权力;而权力制衡是权力制约的一种模式,特指将国家权力分立为若干系统,由不同的人员和机关掌握,使之相互独立、相互牵制和相互平衡的一种制约原则或政府体制[3]160。这也是由当时我国刚刚开始重建制约监督制度的历史状况所决定的。
2000年之后,随着我国政治体制改革的不断推进,权力制约与权力监督的差异开始受到学界的关注。王寿林从主客体关系、运行方式、依靠力量、时效性四个方面对监督控权与制约控权进行了对比,并指出监督控权容易出现不受约束的权力,且弹性较大、随意性较大、实效性较弱,而制约控权则不存在不受约束的权力,且刚性较强、随意性较小、实效性较强[4]。高山提出,权力制约是指权力系统内部各种力量之间的相互牵制、制动和约束;权力监督是权力主体的外部力量对权力主体的监察、监控和督促[5]24。葛洪义则从司法权的视角对监督与制约进行了比较,认为监督是权力高度统一前提下的工作职能分工,且具有可选择性,而制约是对权力进行分解,进而在这些分开的权力之间形成相互约束[6]。总体来看,在这一阶段,学界对制约与监督两者差异的讨论逐渐从较宽泛的概念比较走向制约制度与监督制度两种制度间的比较分析,即把制约和监督作为两种不同的控权制度看待。如魏宏就细致分析了制约制度与监督