由于《北京市实施道交法办法》没有对于限行进行具体规定,张兴直接违背的是《通告》,而不是《北京市实施道交法办法》。因此,该案审理的关键在于对“依据”的理解,也就是说《通告》的限行规定是对《北京市实施道交法办法》的“解释”,还是自行“创制”。如果是“解释”,那么《通告》的效力可以归于《北京市实施道交法办法》,就可以作为行政处罚的“依据”;否则,就是在“创制”行政处罚,违背了《行政处罚法》。遗憾的是,法院在本案中并没有对“创制”和“解释”的区分进行论述,就直接以“依据”合法为由,承认了《通告》的效力。
在本案中,判断《通告》是“解释”还是“创制”,需要对于《通告》的性质进行判断。