关键词:公益诉讼制度;完善;2014年最高法院公益诉讼两解释
一、2014年12月最高法院通过的“两解释’对公益诉讼制度的完善
作为当前法律界的热点问题,公益诉讼在理论和立法进程上都发展的十分迅猛。2013年出台的新《民事诉讼法》,2014年3月15日颁布的新《消费者权益保护法》,2014年4月24日通过的《环境保护法修订案》中都从各自规范的领域对公益诉讼提出了新的要求。但不可忽视,上述法律条文对公益诉讼的规范都过于简略,并没有详尽的司法操作规则。有鉴于此,2014年12月最高法院作出两次司法解释,以进一步完善我国公益诉讼制度。这两条司法解释大大提高了公益诉讼在实务领域的可操作性,保障了前文列明的法律条文落实到诉讼实践中。
(一)明确法院的管辖权
我国法院管辖权的一般划分依据是地域管辖原则和级别管辖原则。但公益诉讼根本上维护的是国家利益或公共利益,这一根本目的决定了其诉讼客体的特殊性,在司法实践中难以根据地域管辖和级别管辖的原则确定公益诉讼下法院的管辖权。例如,在环境公益诉讼中,被告破坏的环境是区域性的,损害的是一定区域内所有居民的利益。然而,这个区域与地域管辖上所划分的区域往往又是不完全重合的,那么法院管辖权的归属便难以明确。如此,在实务中将会导致管辖混乱,影响司法效率,破坏法律的权威。针对这一现象,最高法出台解释(一)第六条第一款以及解释(二)第285条,对此作出详细规定。其中包括,第一审环境民事公益诉讼案件由环境污染、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖以及公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖,但法律、司法解释另有规定的除外。
(二)确立了生态修复赔偿之诉
新《环境保护法》中明确提出保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。但是如何做到保护优先,损害担责,新《环境保护法》并未提出可践行的准则。最高法提出的两解释恰好解决了这一问题,使得新《环境保护法》提出的理论有了实际施行的具体标准。解释(一)第二十条、第二十一条都对生态修复赔偿之诉有了详尽的规定。其中明确指出原告请求恢复原状的,人民法院法院可依法判决被告将生态环境修复但损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可准许采用替代性修复方式。上述法律条文的核心是生态修复可能性的最大化,由此体现出环境保护法中的环境利益最大化。
2015年的福建南坪环境公益诉讼案作为新《环境保护法》生效后的首例环境公益诉讼案件,落实了最高法两解释中的具体规定,对日后的生态修复赔偿之诉有很大的借鉴意义。
二、我国公益诉讼制度中的不足
我国的公益诉讼制度近年发展突飞猛进,正如上文所述,新《民事诉讼法》、《环境保护法》以及最高法院针对公益诉讼作出的两解释都逐步完善了我国的公益诉讼制度。但不着认为我国的公益诉讼在原告资格的规定上仍存在明显的缺陷。理论法学上,公益诉讼的主体主要包括国家机关、其他社会团体、个人。下面就这三种原告主体一一叙述。
首先,论述国家机关作为公益诉讼原告的情况。新《民事诉讼法》中明确指出,法律规定的相关机关有权提起公益诉讼,最高人民法院的两解释中也对此进行了强调。但哪些才是法律规定的相关机关呢?对于这个问题始终没有给出明确的答复,这必然会导致主体责任不清等相关问题。当国家利益或公众利益受到损害,国家机关无法明确其责任,到底由谁承担提起公益诉讼的责任?对于原告主体规定的不明确,可能导致起诉资格的相互争夺,使得司法效率低下。同时也有可能会导致行政机关之间的相互推诿,没有行政主体主动维护公众利益,提起公益诉讼,这将导致公众利益损害的进一步扩大也会影响司法机关和政府的公信力。
其次,社会团体作为原告参与到公益诉讼之中确有其优越性,但现有法律未促进社会团体发挥其应有的作用,主要表现为法律对参与到公益诉讼中的其他社会组织的资质要求过于严格。新《民事诉讼法》第55条中赋予其他社会组织提起公益诉讼的权利,其中并没有对参与公益诉讼中的社会组织的资质提出详尽的要求。但在新出台的《环境保护法》中就严格的规定了社会组织参与到公益诉讼中所应当具备的资格。此处并没有区分社会组织所得利益的性质,在禁止社会组织滥用诉权牟取非法利益的同时也笼统的禁止了社会组织在参与诉讼的过程中获得合法收益。合法收益竟然也要被禁止,这显然极不合理。长此以往,社会组织将缺少必要的利益驱动力,甚至丧失资金支持,无法发挥其在公益诉讼领域的重要作用。
最后,笔者认为个人应当有资格独立提起公益诉讼。理论上,利益的直接相关人当然有权利参与到诉讼中,由此可得,与案件有直接利益关系的个人应当有提起公益诉讼的权利。但新《民事诉讼法》中并未将个人列入公益诉讼的主体之中,也就是说如果公民个人没有提起公益诉讼的权利。若个人提起公益诉讼,法院将会以主体不符合起诉条件不予受理。这项规定显然是不合理的,公益诉讼是一种特殊的诉讼类型,确实应当特殊对待,但是如果最直接的利害关系人却无法提起诉讼,难免有违法律保护权利不受侵犯的初衷。
三、完善我国公益诉讼制度的建议
前文已对我国公益诉讼制度的发展及现今仍存在的问题做出了简单的叙述,下面就公益诉讼主体存在的不足,提出三点建议。
第一,明确各级检察机关在公益诉讼中的主体地位。新《民事诉讼法》已明确规定,检察机关有权提起公益诉讼。笔者认为,相比较于法院对公益诉讼管辖权的具体划分,检察机关对于公益诉讼起诉权的划分却十分含糊。立法应当借鉴法院管辖权的划分,明确各级人民检察院的起诉权。
第二,公益诉讼中社会组织的胜诉奖励制度。新《民事诉讼法》、《环境保护法》、《消费者权益保护法》中都在明确规定社会组织是公益诉讼的主体的同时命令禁止社会组织在公益诉讼中谋取利益。这无疑使社会组织陷入尴尬境地,法律一方面鼓励社会组织提起公益诉讼,另一方面又否定了社会组织的生存来源。笔者认为,可以采用胜诉奖励制度,折中的解决这个问题。对于胜诉的社会组织予以经济奖励,在不违背现行法律的同时,保障了社会组织的利益来源,极大地调动了社会组织参与到公益诉讼中的积极性,从侧面推动了公益诉讼的发展。
第三,将个人纳入公益诉讼的主体之中。笔者认为,未将个人纳入公益诉讼的主体之中是我国公益诉讼制度目前最大的弊病。虽然公益诉讼表面上是维护的是国家或者公众利益,但个人才是最直接的利害关系者。个人无法直接参与到公益诉讼中,这不仅损害了个人的利益,也不利于公益诉讼的普遍开展。只有让公众参与到公益诉讼中,发挥其监督作用,才能最大程度的维护国家和公众利益。唯有这样,公益诉讼才能真正实现其目标。
参考文献:
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