PPP 一个突出的特点就是长期性,其期限多在 20 年~30 年之间。 据了解,BT 模式是政府利用社会资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式,特指一个项目的运作通过项目公司总承包,融资、建设验收合格后移交给政府或业主,政府或业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。梁舰对中国经济导报记者介绍说,BT 与 PPP 的区别很多。BT 除了缺少经营环节包括投资主体、金融体系的设计外,在整个交易结构以及投资主体方面都与 PPP有着很大的不同。BT 的投资主体是建设施工企业;而 PPP 模式中的建设只是其中的一个环节,还包括运营环节。两者的主体不同,资金来源、回款机制和退出机制也都不同。BT 是政府全额回购,而 PPP 则是可以变成特许运营等,可以说BT 和 PPP 的产品性质也是不同的。 在梁舰看来,从项目属性方面看,BT 以建设工程为主,PPP 项目种类或者范围比较丰富,不再是单纯的建设项目。BT 与 PPP 的区别归纳起来主要体现在以下五个方面:一、运营期限不同,BT 期限是三五年,PPP 期限可能是 20 年、30 年。二、运营方式完全不同,对工程质量的要求也不同。BT 一般是施工单位建成移交完之后,基本不再负责。PPP 则需对全过程负责,必须加强质量管理。三、BT 以政府发包为主,PPP 是发挥资本的杠杆作用,可以一定程度上扩大资本的作用,扩大项目规模。四、PPP 促进政府转变职能方式。从中央政府来讲,继续扩大投资,保持经济增长。从地方政府来讲,倒逼政府职能改革。五、从实施方式来讲,BT 是建设-移交(BT 资金来源 80%以上都是施工单位垫资),没有运营和维护。PPP 的资金是多种来源,另外有很长的运营期和维护期。 致 目前的体制机制导致 BT 依然有生存空间 李开孟表示,要认清 BT 和 PPP 的关系,首先得弄清楚 BOT 和 PPP 是什么关系。PPP 强调的是政府部门和社会资本之间合作的伙伴关系的建立,指的是双方之间建立起一种利益共享、风险共担的长期的可持续性的合作伙伴关系。而这种理念到底以什么方式来实现呢?可以通过不同的方式来实现,既可以通过特许经营的方式实现,也可以通过政府采购购买服务的方式实现,还可以以股权 的形式来实现。 BOT 则体现的是项目建设、运营、移交的具体过程,其强调的是项目能否建成、能够有效运营以及能否正常移交。“而这些具体的活动背后,是否真正考虑了各方权利义务关系以及可持续发展?显然,从 BOT 的概念中并没有体现出来。”李开孟分析说。 在李开孟看来,一个项目建成后 20 年能否还本付息、其风险共担机制是怎样的等,这些对项目的参与各方来讲都没有动力去关心和了解。之所以如此,是因为一些地方政府只关注本届的政绩,只关注项目在本届任期内能否建成,建成了就会拉动当地的 GDP。而恰恰是目前的体制机制以及考核评价体系,决定了从地方政府到项目承包商以及参与主体等,大家关注的都只是 BOT 的理念,并没有真正深谙到 PPP 的理念。 “如果 BOT 没有考虑到长期可持续的伙伴关系,它就不是真正的 PPP。”李开孟对中国经济导报记者强调说,尽管BOT走了建设-运营-移交等一系列程序,但它如果遗留下乱摊子,把矛盾移交给了后任者,没有彻底体现出 PPP 的面向未来的可持续伙伴关系,它就不是真正的 PPP。 李开孟表示,BT 作为 BOT 的一种演变形式,其强调的是一种短期行为,只关注建设的过程,显然就不是 PPP。此前,在我国处于经济转轨时期,BT 曾经得到各地方的追捧,个别地方政府出现了急功近利和“大干快上”的投资建设局面。在这种考核机制和体制下,一些地方政府仍然乐于搞 BT,因为政绩上来了,而不情愿去实施真正的 PPP。 再度重申“BT 不属于 PPP” 是非常必要的 当前,在 PPP 的热潮中,也出现了一些不和谐的音符。有业内专家分析指出,PPP 不是“筐”,不能把所有的建设项目都往 PPP 里装,这种把任何项目都往 PPP 里装的做法本身导向就是错误的。而且,把各类项目都包装成 PPP 的激进行为,也会造成投资效率下降等一系列问题。 在李开孟看来,政府部门应该积极引导 PPP 的方向,此前的财政部 57 号文再次重申和强调“BT 不属于 PPP”是非常有必要的。因为 PPP 模式是当前我国改革的需要,是发展的需要,也是深化投融资改革的需要。今年 6 月 25 日,财政部对外发布了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金[2015]57 号),要求加快推进政府和社会资本合作项目示范工作,尽早形成一批可复制、可推广的实施范例,助推更多项目落地实施。