综合性的 阐明生物环境、社会和经济三方面的相互联系。SEA 环评要追溯到政策层面,并因地制宜地将环评计划与决策过程紧密 结合。可持续性的 便于识别更具可持续性的发展选择和各选提议。SEA 为发展计划和决策的制定提供充足、可靠和有用的信息。有针对性的 集中于可持续发展的关键问题。SEA 明确领导机构进行战略决策时的职责。有责任的 10 实施要有专业性,严格公平公正,权衡利弊。 SEA 11 须经独立检查和证明。 12 用文件证明及解释在决策中如何考虑可持续性问题。 13 在整个决策过程中联系有利害关系和受到影响的公众及政府部门。 可参与的 14 明确阐述其投资并涉及决策制定和文件编制。 SEA 15 有清楚的、易理解的信息要求,并确保可以得到足够的有关信息。 尽早确保评价结果的有效性以影响决策制定过程并促成将来的计 16 可反复的提供足够的、有关执行某一战略决策时的、具实际影响的信息 SEA 及分析。以确认这一决策是否应该改进,即有助于1992年里约热内 17 卢环境会议所制定的以及某一国家具体政策和价值所定义的全面可 持续发展战略(的实行)。 注:此表译自Verheem(1999)“SEA performance criteria”。 筛选确定哪些规划/计划有重大环境影响,需要进行环 境影响评价,筛选结果需要向公众公开 II 划定范围陪虑决策过程的阶段和涉及到的环境机构,确定环 环境报告环境报告的准备包括执行计划/方案和替代方案对 环境的重大影响的识别、描述和评估 在规划/计划准备阶段或进入立法程序以前,对环境报告和评审结果进行充分考虑和咨询 将规划/计划,环境机构、公众和评审成员的意见,环境报告及其咨询结果,统一考虑 图1—1建立在项目环境影响评价的程序和方法基础上的SEA技术路线 2.2对规划环境影响评价中替代方案的认识 对环境影响评价工作中的“替代方案”,我们可以理解为:为实现一定的环境目标, 可以采取的、供比较和选择的方案的集合。“没有比较就没有政策”,许多国家和地区非 常重视环境影响评价中的替代方案。美国的《国家环境政策法》明确规定,替代方案是 环境影响评价报告书的重要组成内容;在罗马尼亚,详细的环境影响评价必须考查所有 的选择方案,包括不实施活动的方案,并指明哪一种方案将会对环境保护最具合理性; 欧洲复兴开发银行要求环境影响评价文件应包含对计划、工艺、选址、规模和运营替代 方案及方法的比较,并考查每一个选择方案的环境影响,说明推荐方案的主要理由;欧 盟委员会于修订的“环境影响条例”中要求其组成国全面考虑替代方案问题:联合国环 10 境规划署(UNEP)也将替代方案和政策行动的环境影响包含在其每年一度的工作报告“全 球环境展望”中;国际影响评价协会将替代方案的检查分析作为环境影响评价运行的原 则之一…3。 实现某一目标应该有多种方案,替代方案原则上应该与拟议的活动或方案有同样的 耳的和效益。实现统一目标时,不同方案所消耗的人力、资源、时间以及环境效益、经 济效益和社会效益等各不相同。环境影响评价的目的不仅仅是评价影响和完成环境影响 报告书,而是为了提高决策的质量。环境影响评价过程就是提供环境信息以帮助决策从 而“保护、修复、改善环境”。 香港2000年5月的“第二铁路发展战略”就是根据预测2016年铁路交通在公共交 通系统所占的比例将由2000年的31%上升到43%,或者出外远程旅游的乘客由34%上升 到约60%,基于实际充分考虑公路与铁路之间隐含的环境效益和费用,提出了潜在的铁 路运输战略,并将其确定为目标。根据这一战略目标考虑所有合理的替代方案,制定了 多达60余项潜在的相互关系和替代方案进行分析评价,向决策机构提交环境考虑的信 息。该铁路发展战略的实现对空气污染的控制是相当有利的,预计将每年减少大约600 公吨的NO。和RSP,以及160000公吨的C0。。社会、经济和环境效益都是很显著的“…。 从理论上讲,对某一拟议活动的替代方案的数目是无限的。因此就必须通过可行性的相关观点,如现实性原则、充分性原则、目标约束性原则及广泛参与的原则等加以限 定指导。替代方案分析是环境影响评价工作的重要部分,其目的就是明确替代方案的利 与弊,以利于决策者在各种替代方案中选取。通过对确定范围内的各项替代方案的环境 影响进行识别、预测和评价,以确定“最优替代方案”。 战略环境评价的重点放在对各种替代方案的分析与比较上。因为战略环境评价的根 本目的是协调社会经济发展与环境承载能力的关系,而替代方案选择、优化的目的,就 是要实现以最小的环境损失/影响来获得最大的经济利益的目标。就中国目前的情况来 看,在宏观规划的战略环境影响评价中,因为环境影响评价可以在规划的初期阶段介入, 因而“替代方案”既包括针对社会、经济和环境发展目标的不同的(备选的)规划方案, 也包括针对某一环境目标的不同的环境保护方略或措施;而对专项规划,由于环境影响 评价工作是在规划草案出台后才开始介入,因而所谓的“替代方案一可能主要就是针对 某一环境目标的不同环境保护策略或措旌,因为评价方所面对的评价对象只是规划草案 中已经推荐的规划方案,而且评价方也没有能力去追溯、了解规划前期所有的方案。 2.3公众参与应该在规划环境影响评价中充分发挥作用 国际上一些国家的经验已经证明:公众参与是实现可持续发展的必要条件之一,是 避免决策失误的有效工具,也应该被作为战略环境评价的核心内容。公众参与在评价 内容和因子确定、替代方案选择、公众承受能力以及决策方案等问题上都将起到极其重 要且必不可少的作用。如美国的公众意见昕证会制度:美国的《国家环境政策法案》(NEPA) 的基石之一就是公众参与;自从1969年以来,NEPA就要求有关部门必须公开环境信息, 为公众参与于各种决策程序举办公众意见听证会创造条件。1977年美国总统卡特特别强 调了公众参与在NEPA中的作用和重要性地位41。公众参与是美国环境管理战略的一个 显著特点。这个特点在美国环境立法中得到了充分体现。如《环境政策法》中规定的环 境影响评价制度,一方面要求行政机关“充分公开”其对人类环境有重大影响的决策或 计划的信息:另一方面,又保障公众对行政机关活动的环境影响进行评论的权利。在英 国,当一个规划项目的预期环境影响较大时,政府就要求发展局召集有关部门、团体和 公众一起来召开公众问询会,并要作出达成共识的最终决策方案;一般持续数天或数周, 有时有些重要的问题还得花费大量的时间、经费和其他资源81。在加拿大,环评各阶段 的结果都要送到公共信息中心供公众查询,在规划和设计阶段还要举办听证会,公众可 以列席并当面向项目主办者提出质询;许多项目往往由于得不到公众得支持而不得不改 变原定方案。 我国环评工作中的公众参与活动开展得比较晚,只是近年来,由于改革开放的深化, 市场经济的发展,引进外资以及世行、亚行等国际金融组织的贷款进行经济建设的比例 逐年增加,为做好外资贷款项目的环境影响评价管理工作,促进我国经济与环境的协调 发展,近年来我国也强调了对环境影响评价工作中公众参与的重视,要求国内的大中型 建设项目环境评价中亦必须增设公众参与这~重要内容,以使我国的环境评价管理工作 与国际环评工作并轨,推动我国环评工作管理水平向国际水准看齐。 在我国的规划环境影响评价工作中要充分发挥公众参与的作用,既要很好地借鉴国 际上一些行之有效的作法,又要结合中国的国情以及我们在建设项目环评中已经积累起 来的经验。相对于建设项目来说,规划具有更高的综合性、宏观性、和前瞻性,因而规 划环评工作中将面临更多的不确定性预测和判断,要增加这些预测和判断的可靠性,就 必须广泛地征询公众的意见(这里公众包括政府部门/单位、社会团体、企事业单位、 专家以及受影响的民众等)。当然,在安排公众参与时要充分考虑到规划的前期保密性 以及不同公众的认知能力;要根据规划的密级要求、环评的不同阶段确定公众参与的人 选和形式。2.4在规划环境评价工作中应该注重的其他几个问题 1.在对各类规划进行环境影响评价时,应该注重分析规划是否充分体现了环境资 源观和生态价值观。如在对城市土地利用的有关规划进行战略环境评价时,就要特别注 意分析规划在资源配置、人口分布、产业结构、工业布局等各方面的安排、调整中,是 否把环境保护、生态建设放在了应有的位置上;对这类规划的战略环境评价,‘应主要是 针对规划所涉及的社会经济因素和环境因素的协调性进行评价与分析,如应用多标准的 优化分析和费用效益分析等方法来进行。在规划环境影响评价中要注重分析规划中所涉 及的经济发展的规模和速度是否与当地的环境承载能力相适应。因为当一个地区的规模 和速度发展过快时,其各种资源(包括土地资源、水资源、矿产资源以及环境容量资源 等)就会被过度消耗而影响下一阶段的发展。 2.对规划进行环境影响评价既要有前瞻性,又要立足于现实。规划是对未来的设 计,因而我们在对其进行战略环境评价时,也要注意用前瞻性的眼光来看问题,要站在 更高的高度上去预见社会和经济的发展,去评价规划内容对环境的影响。同时,对规划 环境影响评价又必须把握好中国的国情、区域的域情:应该认识到环境评价的根本目的 是完善规划,是要以尽可能小的资源和环境代价来谋求社会和经济的发展,是要将可持 续发展的理念落实到经济建设的行动中去,因而我们提出的一切观点、措施、目标和替 代方案等,都要充分考虑其可达性、实用性和可操作性。 3.战略环境评价被当作决策的工具或手段,但并不等同于决策;战略环境评价的 目标是实现增益,不能成为发展的包袱。战略环境评价只是决策过程中的一环,主要目 的是为决策提供信息,并从环境保护及可持续发展的角度去影响决策过程。战略环境评 价又是一个不断递进的过程,环境评价的指导思想、方式方法只有不断发展才能适应不 断变化的社会、经济和环境的要求;战略环境评价既要注重自身成果的总结和积累,又 要从各种先进的决策思想中吸取养分。战略环境评价尽可能选择简单而合适的方法。战 略环境评价的目标是实现增益,不能成为发展的包袱。 4.在对某一规划进行环境影响评价时,必须首先分析该规划是否符合国家相关的 环境保护法律、法规和政策:要分析该规划的环境保护目标是否与其上一级规划相一致, 是否与其他同级别规划相协调。 13 5.规划环境影响评价工作的目标是要针对规划可能对环境造成的负面影响而提出 预防/减缓措施。一个规划对环境造成的影响可能是多方面的,包括生物多样性、人口、 居民健康、动植物保护、土壤、大气、水、物质资源、文化遗产、景观甚至气候因素等, 环评工作就是要通过科学、有效的方法,从空间和时间上分析、判断这些环境影响的程 度,进而提出预防或减缓环境影响的方法和措施。 6.在规划环境影响评价的方法选择中,要坚持科学、实用的标准;要根据评价对 象选择适当的评价方法:要鼓励运用新知识、新手段实现评价方法的改革和创新。 修改规划 对不同规划方案的分析 确定各替代方案可能的环境影响 分析各替代方案可采取的减缓措施 利用费用-效益等分析方法 对各替代方案进行综合对比 评价结论(给出推荐方案) 编写环境影响篇章或说明文件 图l-2综合规划环境影响评价的工作程序