笔者赞同第二种观点。理由是:本案所涉土地上的房屋面临拆迁和补偿,其土地用途的改变将对两原告的合法权益产生重大不利影响(由于商业用地比住宅用地的拆迁补偿标准高得多,撤销涉案土地的商业功能将导致两原告的拆迁补偿费减少),被告珠海市国土资源局在作出珠国土字[2005]125号《关于撤销郭九仔位于卫星街132号土地使用权登记中商业使用功能的决定》之前,应当告知两原告有关撤销决定的事实、依据及陈述、申辩权利,认真听取两原告的陈述、申辩意见,这是正当行政程序原则最低限度的要求,即使没有制定法的明确规定,行政机关也应当严格遵守。因为人们对于正当程序的诉求不仅在于程序对实现某一实体功能的有用性和有效性,而且在于程序本身的内在品质和内在的善,从而最大限度地体现形式公正和人格尊严;不仅在于程序具有形式正义,而且在于程序能够促进实体正义的实现;不仅在于程序能够维护公共利益,而且在于程序能够最大限度地保障公民的基本权利。本案被告在收到两原告的申请报告后,没有履行任何告知义务,亦未听取两原告的陈述、申辩意见,在与原告没有任何接触的情况下,径行撤销了两原告持有的国有土地使用证中的商业用途登记事项,显然违反了正当行政程序原则。对此,二审法院直接运用正当行政程序原则认定该撤销决定程序违法并判决撤销,是准确理解和适用该行政法基本原则的正确结论。
事实上,国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》已经对行政正当程序作出了明确要求:行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。这些规定和要求当然也是行政机关在作出行政撤销行为时应当严格遵守和认真执行的,否则,其作出的行政撤销行为就会面临被人民法院以违反正当行政程序原则为由认定为程序违法并判决撤销的风险。
文/黄新波
(作者单位:广东省珠海市香洲区人民法院)