1997年9月,党的十五大胜利召开。江泽民同志在报告中明确阐述了社会主义初级阶段的基本路线和纲领,提出“建设有中国特色社会主义的政治,就是在中国共产党领导下,在人民当家作主的基础上,依法治国,发展社会主义民主政治。”同时,还进一步全面地阐述了政治体制改革和民主法制建设的有关问题。一是,明确了目标,就是“在坚持四项基本原则的前提下,继续推进政治体制改革,进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家。”这是在党的报告中第一次完整地提出要“依法治国,建设社会主义法治国家”。将以往的“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”,虽然只是把“制”改为了“治”,一字之改,却反映了我们党对于执政规律认识的深化、对于执政理念把握的提升。二是,进一步明确了“依法治国”的含义,即“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”三是,正式把依法治国确定为“党领导人民治理国家的基本方略”,强调“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”在我们党的历史上,把“依法治国”作为“党领导人民治理国家的基本方略”明确提出来,是第一次;把这一基本方略写进党的政治报告中,也是第一次。四是,明确提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”[46]。坚持和实行依法治国,建设社会主义法治国家,其前提就是有法可依,因此,必须加强立法工作,提高立法质量,形成统一、和谐的法律体系。总之,党的十五大报告的这些论述,标志着依法治国基本方略完全形成。
1999年3月,九届全国人大二次会议通过的宪法修正案,在宪法第五条增加一款,作为第一款,规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”田纪云同志在《关于中华人民共和国宪法修正案(草案)的说明》中指出:“将‘依法治国,建设社会主义法治国家’写进宪法,对于坚持依法治国的基本方略,不断健全社会主义法制,发展社会主义民主政治,促进经济体制改革和经济建设,具有重要的意义。”[47]至此,“依法治国”这一治国基本方略,正式载入宪法,完成了从党的主张向国家意志的转变。依法治国基本方略宪法地位的确立,进一步成为一切组织和个人都必须遵循的根本准则。
如上所述,在改革开放之前,党和国家是不可能提出依法治国方略的,而在改革开放之后,依法治国方略也是逐步提出来的,并非一步到位,轻而易举。实际上,之所以在实行改革开放以后才逐渐提出依法治国基本方略,除了上文中大量涉及的党和国家在指导思想上高度重视民主法制建设,注重依法办事和依法管(治)理,主张实行法治,反对人治等重要原因以外,还有如下原因:第一,经济体制改革日益深入,计划经济向市场经济过渡,社会主义市场经济的确立,为实行法治提供了强有力的经济动力和物质基础。第二,政治体制改革的进行,社会主义民主政治的发展,人民群众广泛有序参与政治,为实行法治奠定了坚实的政治基础和前提。第三,社会主义文化的普及、发展,全民民主法制意识的增强,全民思想文化素质的提高,为实行法治营造了必要的、良好的文化氛围和文化环境。当然,实行和坚持依法治国基本方略,这本身也是进一步发展社会主义市场经济的需要,是扩大社会主义民主的需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。
五、依法治国基本方略的发展完善
进入新世纪,我们党和国对依法治国的认识在不断深化,实践也在不断推进,最大的特点就是强调要让依法治国基本方略得到贯彻落实。也可以说,在新时期,从理论观念到现实实践,都贯穿了一条主线,就是贯彻实施依法治国基本方略,并将这一基本方略全面落实到党和国家的各项工作之中。
(一)党的十六大提出依法治国基本方略得到全面落实
2002年11月,党的十六大明确提出了全面建设小康社会的奋斗目标,提出“社会主义民主更加完善,社会主义法制更加完备,依法治国基本方略得到全面落实”;指出“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标”;强调“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”[48]这不仅明确了三者有机统一的原则,还阐述了三者的关系。
2004年3月,国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》,确立了建设法治政府的目标,明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。
2004年9月,胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上讲话时强调:“必须坚持依法治国的基本方略,不断推进建设社会主义法治国家的进程。”“依法治国,前提是有法可依,基础是提高全社会的法律意识和法制观念,关键是依法执政、依法行政、依法办事、公正司法。依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政。”[49]这里,不仅把依法治国与执政联系起来,还首次明确提出“依宪治国”和“依宪执政”,凸现了宪法的崇高地位。
2004年9月,党的十六届四中全会着重研究了加强党的执政能力建设的若干重大问题,通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,首次正式提出“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政,不断完善党的领导方式和执政方式。”[50]
(二)党的十七大提出“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”
2007年10月,党的十七大提出“依法治国基本方略深入实施,全社会法制观念进一步增强,法治政府建设取得新成效”,强调要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,提高科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家,依法治国是社会主义民主政治的基本要求。党的十七大明确要求“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”;坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系;加强宪法和法律实施,维护社会主义法制的统一、尊严、权威[51]。
2008年5月,国务院印发的《关于加强市县政府依法行政的决定》,明确完善市县政府行政决策机制、建立健全规范性文件监督管理制度、严格行政执法、强化对行政行为的监督、增强社会自治功能等,目的就是全面落实依法治国基本方略,加快建设法治政府。
2011年1月24日,全国人大常委会召开形成中国特色社会主义法律体系座谈会,宣布到2010年中国特色社会主义法律体系已经如期形成。至此,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑,是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的标志。
2011年7月1日,胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上讲话时指出:“要全面落实依法治国基本方略,在全社会大力弘扬社会主义法治精神,不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程,实现国家各项工作法治化。”[52]
(三)党的十八大提出“全面推进依法治国”
2012年11月,党的十八大提出“全面推进依法治国”,确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时,“依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障。”强调“法治是治国理政的基本方式”,更加注重改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家;更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用[53]。在党的报告中首次把法治确立为治国理政的基本方式,首次要求更加注重发挥法治在国家治理中的重要作用。
2013年11月,党的十八届三中全会决定“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,提出“推进法治中国建设”的新目标,为此,“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,维护宪法法律权威,进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平[54]。我们可以把“法治中国”看作是“法治国家”的“升级版”,是中国法治建设的又一次飞跃。这标志着中国法治理论和法治实践进入一个新的发展阶段。
2014年10月,党的十八届四中全会专门研究推进“依法治国”,第一次提出了“坚持走中国特色社会主义法治道路,建设中国特色社会主义法治体系”这一重大论断,明确了全面推进依法治国的重大意义和指导思想,指出“依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。”《决定》提出“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,实现这个总目标,必须坚持五条原则,即坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发[55],还明确提出了依法治国四个方面的基本格局。这是对党的十八届三中全会决定中关于“推进法治中国建设”目标任务的深化和细化,是顺应推进国家治理体系和治理能力现代化的需要,在中国法治史上将起到里程碑的作用。
总之,既然依法治国基本方略的提出很不容易,那么,这一基本方略的实施和实现,其难度也就可想而知,尤其是“我们国家缺少执法和守法的传统”[56],就使得法治的实行、法治目标的实现变成了极其艰巨、复杂、长期的任务。当前,我国已进入需要通过全面深化改革来增强发展内生动力的阶段,改革必然会触及既有利益格局和体制机制,一刻也离不开法治的规范、保障。在这种大背景下,党的十八届四中全会作出全面推进依法治国若干重大问题的决定,可谓正当时,宏伟蓝图已经绘就,关键是抓紧落实。本文通过梳理党和国家的文件以及领导人讲话中有关依法治国的论述,旨在进一步增强全面推进依法治国的积极性、主动性和自觉性,进一步增强全面推进依法治国的信心、决心和勇气。