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什么是公共行政职能转变

公共行政职能转变也称政府职能转变,是公共行政职能体系的变化,表现为公共行政职能体系重心的变化、内容的调整等结构性的变化。

公共行政职能转变的趋势

从范围上看,由“全能行政”向“有限行政” 转变从重心来看,向管理和服务并重方向转变

导致公共行政职能转变的原因

经济基础发展的动力公共行政环境作用的动力公共行政职能自身的动力

公共行政职能转变的意义[1]

其一,随着时空的变化,政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职能。由于历史传统、经济状况、文化背景、社会价值观、现代化的发展进程等因素的影响和制约,不同国家的政府职能结构往往是不同的。即使同一国家的政府职能结构在不同的历史发展时期也存在着差异。从各国政府职能的演进历史看,传统社会政府职能结构的重心在于政治职能,通过暴力和专政来维护统治阶级的统治地位,因而镇压和暴力统治是政府的主要职能。而在当代各国的政府职能体系中,政治职能逐渐弱化,暴力手段在q峭悄地”弱化,而保持经济发展和提供社会服务的职能趋于加强,经济职能和社会职能居于主要地位。政府职能的这种转变是人类文明发展和社会进步的规律。而且人类文明越发展,社会越进步,政府的社会公共管理职能会越加强。
其二,在政府职能结构的重心位移的同时,政府职能结构中各职能的内涵会发生或多或少的变动,发生收缩或扩张。这是政府为适应不同时期社会环境对政府职能重心的不同要求而作出的整体性结构调整。如前所述,传统社会中政府的社会职能简单且具有综合性,主要是有限地调节社会纷争和灾后救济等,而现代社会中政府的社会职能极大扩展,出现了传统社会中不曾有的或不显得重要的社会公共事务,如人口、环境和社会保障等。
其三,政府职能重心变化必然会引起职能行使方式的变化。职能方式是实现政府职能所采取的手段,而不是政府职能本身,但是手段是实现职能的保证。与职能的要求要相吻合,职能重心发生变化,职能行使的方式也会随之调整。比如,传统社会政府对社会事务的管理方式是政治性、行政性和直接性的;到了现代社会,政府对社会事务的管理方式则是经济性、法律性、间接性的。

影响政府职能转变的要素[1]

(一)政府与市场经济关系的影响
政府与市场的关系主要涉及政府的经济职能。通常人们使用“市场失灵”与“政府失灵”来讨论政府与市场的关系。一般认为,所谓“市场失灵”,主要是指市场机制在实现资源配置方面存在许多的局限性或缺陷,因而不能实现预期的社会经济目标。“市场失灵”是主张实行政府干预的强有力的理由。所谓“政府失灵”,主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场的作用,在某些条件下,甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。“政府失灵”是主张实行更为彻底的市场经济的基本依据。人们关于市场与政府的关系的认识经历了一定的过程。
(二)公平与效率关系的影响
公平与效率的关系主要涉及政府的社会职能。关于公平与效率的解释是多种多样的。一般而论,公平通常是指社会成员机会或收入均等化,以及社会权力的平等化。效率则是指资源的合理、有效的配置,在同一时间内投入的最小化与产出的最大化是效率的恒定标准。按照美国经济学家曼昆的解释,效率是指社会能从其稀缺资源中得到最多的东西,平等是指将这些资源的成果公平地分配给社会成员。换句话说,效率是指经济蛋糕的大小,而平等是指如何分割这块蛋糕。在设计政府政策的时候,这两个目标往往是不一致的。公平与效率的问题与国家发展战略的选择相联系,更是人类社会政治和道德问题的轴心。因此,公平与效率问题直接与广泛、深层次的人类价值判断问题相联系,进而与政府的职能及宏观公共政策选择相联系。公平与效率作为两种价值取向,存在一种此消彼长的替代关系,在同一时问和空间可以有主次之分,却很难做到并行不悖。这样,作为一种宏观公共政策选择,政府事实上必须取舍维护社会公平抑或提高效率,作为政府基本的价值取向和政策标准。
(三)经济发展和科技进步的影响
经济发展和科技进步是政府职能发展变化的主导原因。政府职能作为上层建筑的范畴是由一定的经济基础决定的,是根源于经济基础并为适应经济基础的需要而产生的。经济基础决定上层建筑的性质与发展,这是不以人的意志为转移的。行政职能的产生和发展离不开一定社会生产力发展的水平。随着生产力和经济的发展以及科学技术的进步,使得生产的社会化程度不断提高,社会产品越来越成为许多人共同劳动的产物。各种生产要素的需求和产品的销售都将在更大的范围内进行,其问的关系也就越发复杂,各经济主体间发生冲突的可能性越来越大,这就需要政府出面干涉与协调,同时政府的职能范围就随之而扩大或加深。所以说经济发展水平和生产的社会化程度决定着行政职能发展变化的方向、性质、内容和程度。
(四)体制改革的影响
经济体制、政治体制的变化是政府职能发展变化的重要原因。政府职能、经济体制与政治体制都属于上层建筑中不同的范畴。上层建筑中的各要素之间也是相互影响、相互作用、相互制约的。体制是权力关系的外在表现形式,体制变化的实质是权力关系的重组。随着权力关系的变化,必然导致政府职能范围、结构的变化及职能重心的转移。例如,随着我国由计划经济体制向市场经济体制的过渡,要求原来政府的高度集中、大而全的管理方式必须改变,就涉及行政权力的变化与重构,这就要求在政府体制上要由集权制向分权制转化,在行政权力范围上要由微观向宏观转化,在运用权力的方式上要由直接向间接转化,行政权力的这种变化必然导致政府职能在范围、程度、方式上的改变,否则将不能适应社会发展的需要。
(五)公共行政自身发展的影响
社会环境变迁是决定政府职能转变的外在动力。在计划经济向市场经济的转型过程中,政府管理的范围和内容必然将发生很大的变化。同时公共行政自身的发展也影响着行政职能的转变,表现在:一是公共行政的科学化。公共行政的科学化是政府职能转变的内在动力。从管理科学化角度出发,政府要理顺与企业、市场、社会的各种关系以及政府各部门之间的关系,按照权责统一的原则合理划分各级各部门的事权和职能分工。二是行政技术手段的创新。技术手段的创新是政府职能转变的根本保障。技术手段的创新,一方面,给政府广泛参与社会公共事务管理提供了充分保障;另一方面,政府可以在体制上选择更有效的方式,使自身的作用得到最有效的发挥,同时可最大限度发挥其他社会组织的作用。

参考文献

↑1.01.1吴春华.公共行政学(M).北京:高等教育出版社,2009.08.
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