建立、完善民事公益诉讼有利 于彰显社会主义民主和法治、加快服务型政府的建设步伐。 (一)我国民事公益诉讼制度价值解读 相对于传统诉讼模式而言,公益诉讼制度特有价值主要体现在: 1.建立公益诉讼制度是改善生态的迫切需要 自然资源、人文环境和自然生态是人类生存必不或缺的条件。因此建设资源 节约型、环境友好型社会已成为了我国的一项基本国策。 但仍有一些地方政府为了追求眼前的经济利益,对环境污染、资源浪费等现象视而不见。此类案件如 果按照传统的诉讼模式处理,结果将会是没有人可以提起诉讼,从而将会导致此 类现象恶性循环下去。公益诉讼制度则不同,保护环境是公益诉讼的应有之意。 通过对相应机关的检查来纠正相关单位和个人侵权行为。 2.建立公益诉讼制度是维护国家利益的迫切需要 国有资产在一个国家当中占有着举足轻重的作用。尤其是在我国,公有制占 主体地位是我国的一个基本国情,国有资产的重要性就不言而喻了。当前,我国 国有资产被侵吞、毁损的情况层出不穷,动摇着公有制的主体地位,侵蚀着基本 经济制度。公益诉讼出台之前,很难确定由哪些组织或个人提起诉讼,国有资产 面临着没有司法保护的局面。公益诉讼恰好能够弥补因法律制度不健全导致的漏 洞,加大国有资产保护的力度,巩固公有制地位。 3.建立公益诉讼制度是维护市场经济秩序的迫切需要 市场经济是一种追求个体利益最大化的经济机制。一些市场主体为追求利 益,往往行走在法律边缘,违法经营、侵犯其他经营者、消费者合法权益的事件 屡见不鲜。一生产销售假冒伪劣产品、乱涨价等社会公害,严重影响着市场经济 稳定持续发展。此类事件原告方基于种种考虑不愿提起诉讼,导致侵权者逍遥法 外而且更加的肆无忌惮。只有将此类案件纳入到公益诉讼范围,才能将破坏市场 经济秩序者绳之以法,才能促进市场经济又好又快发展的作用。 (二)我国民事公益诉讼适用范围解读 新民事诉讼法第 55 条规定:由法律规定的机关及相关组织,可以将环境污 染、损害诸多消费者权益以及有损公共利益之行为诉诸法院。对于该条款的出台, 业内野外褒贬不一,对此,我们有必要从适用范围、原告资格、价值及存在的问 题对该条款进行分析。 新民事诉讼法第 55 条以环境污染、损害诸多消费者权益案件为明确案例, 以有损公共利益的行为来兜底,从而对我国民事公益诉讼的受案范围进行了限 定。环境污染、损害消费者权益能写入明确的受案范围说明环境污染、损害消费 者权益两类案件在我国存在着普遍认同。而对于兜底条款损害公共利益的行为存在着两种截然不同的观点。部分学者认为该表述形式对于环境污染、损害诸多消 费者权益之外的案件进入公益诉讼制造了障碍,且公共利益的界定也存在着一定 的难度,这就对法院提出了更高的要求。另一部分则认为,之所以以损害公共利 益的行为来兜底是为我国今后公益诉讼受案范围修改提供空间。本人更倾向于前 一种观点。 (三)我国民事公益诉讼原告资格解读 如果从民事诉讼法的体系来讲,新修的民事诉讼法第55 条处于当事人制度 之中,有学者认为该举动有利于缓解当事人不适格与不具有直接利害关系的主体 提起诉讼的矛盾。55 条中享有提起民事公益诉讼资格的主体限定为法律规定的 组织和有关组织。一提及法律规定的组织,当然就想到检察机关以及行政机关。 在我国,检察机关作为民事公益诉讼的主体可以说是一个共识了。我国宪法规定 检察机关有控告、检举、揭发他人的权利,它的存在是为了维护公共利益。检察 机关的这一特征就决定了检察机关在履行其职权时不仅代表国家利益,同时也代 表着公共利益。同时有部分学者认为应该对检察机关的授权以更加明确的方式来 进行从而防止检察机关滥用诉权。 新增民事公益诉讼条款没有启用之前的有关社会团体的表述,而是采用了相 关组织。对于此变化立法机关进行了这样的解释:因为我国针对社会团体的认识 并不统一,故采用有关组织更为合理。但针对有关组织是否以登记为要件、非民 办企业单位是否具有为该条款的有关组织我国并未进行规定。笔者认为,虽然我 国社会团体数量较多,但我国民事公益诉讼存在着诉讼难、费用高等一系列现实 问题,因此,并非所有的社会团体都有意愿和实力来提起民事公益诉讼,如果仍 对其形式要件进行限制将不利于公益诉讼的发展。针对我国社会团体的现状,我 们大可不必对主体资格进行严格限制而是在诉讼条件和程序上进行必要限制从 而达到维护社会公共利益的效果。 对于我国民事公益诉讼将个人排除在提起民事公益诉讼主体范围一事,大多 数学者表示遗憾。其实早在民事诉讼法修正案征求意见的时候,围绕这一问题学 术届就有不小的争议。以梁彗星教授为代表的观点认为:公民个人也有理由提起 和参加民事公益诉讼。相反的,持否定观点的马怀德教授则主张说:提起民事公 益诉讼应当严格限制在检察机关和相关的公益性组织中进行。 三、民事公益诉讼制度的域外考察 19 世纪末20 世纪初,真正具有现代意义的公益诉讼制度逐渐在西方各国建 立起来。故我国民事公益诉讼制度面临着起步晚、历史短的问题。随着经济、科 技的发展,民事公益诉讼制度也在相应的完善。受历史等因素影响英美法系与大 陆法系国家形成了各具特色的民事公益诉讼制度。其中受案范围与诉讼模式问题 是民事公益诉讼制度的核心问题,因此,下文主要对这两个问题进行考察。 (一)域外民事公益诉讼制度适用范围考察 现状来看,英美法系和大陆法系国家,民事公益诉讼程序审理的案子呈现扩 大的趋势,且英美法系国家更是显而易见。一旦在环境污染、反垄断、不正当竞 争案件中危害到了社会公共利益,任何人都可以用民事公益诉讼的途径来解决。 美国还通过多次立法,将涉及公共利益保护的问题以法律的形式增加到民事公益 诉讼之中来,使美国的民事公益诉讼不在限于那些常见的民事公益诉讼案件。在一些“反对种族隔离、禁止妇女堕胎”等方面的纠纷,一旦有关社会主体认为公 共利益受到损害,就可以就此行为诉至法院来解决” 美国的公益诉讼以及相关制度的理论研究开始的较早,此外,民事公益诉讼在美国国内得到广泛的应用, 可以说,美国的民事公益诉讼已日渐完善,对其他国家有很好的引领作用,当然 对我国也有着很大的意义。比较之下,大陆法系的受案范围就狭窄了不少,一般 只是针对那些在法律中有明文规定的案件提起相应的民事公益诉讼。 (二)域外民事公益诉讼制度原告资格考察 1.英国 英国的民事公益诉讼整体而言,较为保守,除了有着检察机关之诉外,还有特定公职人员诉、地方政府机关诉、特定民事机构诉三种诉讼方式。 (1)特定公职人员诉 英国的特定公职人员诉主要是指在专利和环境保护方面。专利局局长有一定 的诉权,可以在所管辖的范围内对相应的侵权行为提起诉讼。英国《污染控制法》 中规定,对于污染环境等公害行为,任何人都有权提起诉讼。 (2)地方政府机关诉讼 英国相关法律规定:“英国的地方政府机关有权以本机关的名义对保护和促 进本辖区内居民利益的事项直接提起相关诉讼” 在该条法律规定下,如果地方政府提出了上述的公益诉讼,且该诉讼一旦成立的话,地方政府就可以成为本案 的原告而无需检察机关的介入。 (3)授权的特定机构之诉 特定机构也出现在了英国的民事公益诉讼主体资格当中,如种族平等委员会 可以有权单独针对种族歧视行为提起民事公益诉讼。 2.美国 与我国一样,美国的民事公益诉讼也存在于民事诉讼法中,法定程序也与一 般的民事诉讼程序相同。诉讼模式多元化无疑是美国民事公益诉讼的鲜明特色, 主要包括检察官提起之诉、集团诉讼及民众诉讼。 (1)检察官提起之诉 美国的检察官可以提起民事公益诉讼,1890 年的《日耳曼法》中就有明确 规定。总检察长是美国及各州政府的第一法律官员,是社会公共利益的代表,其 有权参与到任何一个民事诉讼案件。 (2)集团诉讼集团诉讼是指:“由一个或多个代表人,作为集体成员的代表,为维护集团 整体的利益而进行的诉讼”。集团诉讼中,法院的生效判决对直接参与诉讼和未 参与诉讼的主体产生同样的律上效力。美国的集团诉讼采用明示退出机制来决定 是否成为其集团的成员,即只要集团成员没有明确表示自己不加入该集团,法院 就对其集团做出的判决发生法律效力。美国的集团诉讼有必要集团诉讼、寻求禁 令的集团诉讼、任意的集团诉讼三种形式,且各有特点,相互之间相互弥补,使 其成为了美国民事公益诉讼中重要的组成部分。 (3)民众诉讼 民众诉讼又称公民诉讼,指由不具有直接利害的关系人提起的民事公益诉 讼。在美国,人们普遍认为,私人向法院提起民事公益诉讼是执行公共政策的最 好的表现形式。这就将公民个人有权提起民事公益诉讼得到了高度确认。 3.日本日本的检察制度是大陆法系与英美法系综合起来的产物。作为公共利益的代 表,日本的检察官除法定职责外,还执行其他法律授权的职能。日本民事诉讼法 规定,对于婚姻、收养等案件,检察官可以作为当事人提起诉讼来维护社会利益。 同时日本也存在与美国相类似的集团诉讼,且集团诉讼在一定程度上起到了保护 公益的作用。 (三)域外民事公益诉讼制度对我国的启示 从上文不难看出两大法系在传统的当事人适格理论上有了很大的突破与发 展,在民事公益诉讼方面都日益倾向于多元化的状态,即便是与案件没有直接利 害关系的主体在一定的条件下也能提起民事公益诉讼。