从总结历史经验和教训看。我们党对依法治国问题有成功的经验也有因忽视法治带来的教训。这使我们深刻认识到,法治是治国理政不可或缺的重要手段。什么时候重视法治、法治昌明,什么时候就国泰民安;什么时候忽视法治、法治松弛,什么时候就国乱民怨。
从解决发展中面临的突出矛盾和问题看。现在,全面建成小康社会进入决定性阶段,改革进入攻坚期和深水区,国际形势复杂多变,我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有,面对的矛盾风险挑战之多前所未有。这就要求我们必须把依法治国摆在更加突出的位置,把党和国家工作纳入法治化轨道,从法治上为解决面临的突出矛盾和问题提供制度化方案。
从实现中国梦和长远发展看。全面依法治国是全面建成小康社会的重要保障。这一目标实现之后的路该怎么走?如何跳出“历史周期率”、实现长期执政?如何实现党和国家长治久安?这些是需要我们深入思考的重大问题。提出全面依法治国,一个重要意图就是为子孙万代计、为长远发展谋。
习近平同志深刻指出:法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题,也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史,凡是顺利实现现代化的国家,没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反,一些国家虽然也一度实现快速发展,但并没有顺利迈进现代化的门槛,而是陷入这样或那样的“陷阱”,出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。
习近平同志特别从“四个全面”战略布局的高度,对全面依法治国的重大意义进行了阐发。
十八届四中全会后不久,习近平同志提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局,并就全面依法治国在这个战略布局中的地位和作用作了阐述。他指出:全面建成小康社会是我们的战略目标,全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略举措。从这个战略布局看,做好全面依法治国各项工作意义十分重大。没有全面依法治国,我们就治不好国、理不好政,我们的战略布局就会落空。他特别强调:“要把全面依法治国放在‘四个全面’的战略布局中来把握,深刻认识全面依法治国同其他三个‘全面’的关系,努力做到‘四个全面’相辅相成、相互促进、相得益彰。”
从“四个全面”战略布局的形成过程可以看出,党的十八大以来习近平同志一直在思考一个重大问题,即我们党作为执政党,如何才能更好地治国理政,实现国家治理体系和治理能力现代化。“四个全面”战略布局正是在持续深入思考这个问题过程中形成的。党的十八大确定全面建成小康社会的战略目标,实现这个战略目标需要全面深化改革。三中全会在对改革进行总体设计和部署的过程中,认识到实现这个战略目标、推进全面深化改革,需要从法治上提供可靠保障;认识到改革和法治是一“破”一“立”,在治国理政中有着不同的作用;认识到依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,从而确定了四中全会的议题。在起草四中全会文件过程中,我们又进一步深化了对全面建成小康社会、 全面深化改革、全面依法治国三者之间关系的认识,还特别认识到法治与从严治党的关系。联系党的十八大以来党要管党、从严治党的实践,联系党在治国理政全局中的领导核心作用,进一步深刻认识到全面从严治党的重大意义。至此,我们对党如何更好地治国理政有了一整套系统认识,形成和提出了“四个全面”战略布局。习近平同志指出,这是我们党在新的历史条件下的治国理政方略。
从这个过程可以看出,全面依法治国这一认识环节,对于形成“四个全面”战略布局起了至关重要的作用。正是从这个问题入手,习近平同志思考和阐述了几个全面之间的关系。他指出,十八届三中、四中全会分别把全面深化改革、全面推进依法治国作为主题并作出决定,有其紧密的内在逻辑,可以说是一个总体战略部署在时间轴上的顺序展开。三中全会决定和四中全会决定是姊妹篇,体现了“破”和“立”的辩证统一。改革和法治如鸟之两翼、车之两轮,有力推动全面建成小康社会事业向前发展。他还指出,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。四中全会决定把形成完善的党内法规体系纳入全面推进依法治国中,这是新形势下全面从严治党的一项重大举措。全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党,都离不开全面依法治国。
如何治国理政,始终是我们党在执政以后面对的重大课题。“四个全面”战略布局的提出,是对这个重大问题的破解,具有重大而深远的意义。
习近平同志深刻指出,全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命,是我们党在治国理政上的自我完善、自我提高。从“四个全面”战略布局中,从党如何更好治国理政、实现国家治理体系和治理能力现代化这样的高度上,来把握全面依法治国,我们就会对它的重大意义有更深刻的认识。
坚持中国特色社会主义法治道路,最根本的是坚持中国共产党的领导
全面推进依法治国,必须走对路,在道路问题上不能含糊。习近平同志指出,四中全会决定有一条贯穿全篇的红线,这就是坚持和发展中国特色社会主义法治道路。这是一个管总的东西。
中国特色社会主义法治道路,是我国社会主义法治建设成就和经验的集中体现。其核心要义有三个方面:坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。这三个方面,规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。
习近平同志首先强调的、讲得最多的,是坚持中国共产党的领导。他指出,党和法治的关系是法治建设的核心问题、根本问题,必须讲清楚。《摘编》第二部分集纳了这方面最重要的思想观点,是全书需要重点把握的内容。
第一,坚持党的领导是社会主义法治的根本要求。四中全会明确指出:“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”习近平同志说,这一论断抓住了党和法关系的要害。他强调,坚持中国特色社会主义法治道路,最根本的是坚持中国共产党的领导。依法治国是我们党提出来的,是为了进一步巩固党的执政地位、完成党的执政使命,绝不是要削弱党的领导。中国共产党的领导地位是宪法确定的。我们讲的依宪治国、依宪执政,与西方所谓的“宪政”本质上是不同的。任何人以任何借口否定中国共产党领导,都是错误的、有害的,都是违反宪法的,都是绝对不能接受的。
第二,党的领导和社会主义法治在本质上是一致的。这是正确认识党和法关系的关键。在我国,法是党的主张和人民意愿的统一体现,党的领导、人民当家作主、依法治国三者是有机的统一。所以,坚持党的领导是全面推进依法治国的题中应有之义。只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。
第三,必须搞清楚“党大还是法大”、“权大还是法大”的问题。这是党和法关系问题上的一个认识障碍。有些别有用心的人热衷讲“党大还是法大”,以为打到了我们的软肋上。其实,既然党和法在本质上是一致的,就不存在谁大谁小的问题。习近平同志一针见血地指出,这是一个伪命题,是一个政治陷阱。现实中存在的,容易与“党大还是法大”搞混的,倒是有一个“权大还是法大”的问题,这是一个真命题,恰恰是我们在全面推进依法治国中要着力解决的问题。习近平同志深刻指出,我们说不存在“党大还是法大”的问题,是把党作为一个执政整体而言的,是指党的执政地位和领导地位而言的,具体到每个党政组织、每个领导干部,就必须服从和遵守宪法法律,就不能以党自居,不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。
第四,党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。这是从理论的深层次上进一步说明党和法的关系。习近平同志指出,法治当中有政治,没有脱离政治的法治。每一种法治形态背后都有一套政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一条法治道路底下都有一种政治立场。这一点,西方法学家也承认。习近平同志把我们的政治和法治的关系概括为“三个本质上”,即:“我们要坚持的中国特色社会主义法治道路,本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现;我们要发展的中国特色社会主义法治理论,本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果;我们要建设的中国特色社会主义法治体系,本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。”这些精辟的论述告诉我们,在党和法的关系上,一定要看到问题的本质,牢记党的领导是中国特色社会主义法治之魂,是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。在坚持走中国特色社会主义法治道路这个根本问题上,我们要树立自信、保持定力。
第五,既要坚持又要改善党对依法治国的领导。一方面,要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,统筹依法治国各领域工作,确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。另一方面,要改善党对依法治国的领导,不断提高党领导依法治国的能力和水平。这两个方面就是要求做到四中全会决定所说的“三统一”、“四善于”,即:“把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来,把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”;“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。
第六,坚持党对依法治国的领导,不是一句空的口号,要具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。在法治建设的实际工作中,必须要有抓手。习近平同志指出,四中全会决定提出的全面推进依法治国的总目标就是一个总揽全局、牵引各方的总抓手。这一总目标是:建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。依法治国各项工作都要围绕这个总目标来部署、来展开、来谋划、来推进。
全面把握法治工作基本格局,着力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法
全面推进依法治国是一项庞大的系统工程,必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划。习近平同志从目前我国法治工作的基本格局出发,就立法、执法、司法、守法四个方面的工作部署和改革举措作了深刻阐述。这是《摘编》第三、四、五、六部分的内容。
关于科学立法。全面依法治国,必须坚持立法先行,继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系。习近平同志明确指出,宪法是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位。全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作,必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好。针对立法领域存在的突出问题,他提出关键是要提高立法质量,而推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。要完善立法体制,优化立法职权配置,明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上防止部门利益和地方保护主义法律化。他强调,要处理好改革和法治的关系,做到立法决策和改革决策相衔接、相统一。凡属重大改革要于法有据,不允许随意突破法律红线;同时,立法要主动适应改革发展需要,不能成为改革的“绊马索”。
关于严格执法。法律的生命力在于实施,这是全面推进依法治国的重点。能不能做到依法治国,关键在于党能不能坚持依法执政,各级政府能不能依法行政。习近平同志强调,行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,依法全面履行职能。推进严格执法,重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。对行政机关要强化制约、强化监督、强化公开,防止权力滥用。要以建设法治政府为目标,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推进各级政府事权规范化、法律化。
关于公正司法。公正是法治的生命线。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。政法机关是老百姓平常打交道比较多的部门,是群众看党风政风的一面镜子。如果不努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,人民群众就不会相信政法机关,从而也不会相信党和政府。习近平同志强调,必须旗帜鲜明反对司法腐败,构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。他深刻指出,司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全,要深入推进司法改革。
关于全民守法。法律要发挥作用,需要全社会信仰法律。对法律有了信仰,群众就会自觉按法律办事。推进全民守法,必须着力增强全民法治观念,坚持法制教育与法治实践相结合,把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作来抓。一方面,必须弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,传播法律知识,培养法律意识;另一方面,必须以实际行动树立法律权威,让老百姓相信法不容情、法不阿贵,只要是合理合法的诉求,通过法律程序就能得到合理合法的结果。要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者,使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求。
加强科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各方面工作,必须建设一支德才兼备的高素质法治队伍。《摘编》第七部分收入的是这方面的重要论述。
全面推进依法治国,首先要把专门的法治队伍建设好。这主要包括从事立法工作、执法工作、司法工作的人员。对这三支队伍的建设,习近平同志分别提出了明确要求。他还强调要加强律师、公证员、人民调解员等法律服务队伍建设,他们也是依法治国的重要力量。
习近平同志明确指出:要把理想信念教育摆在政法队伍建设第一位,不断打牢高举旗帜、听党指挥、忠诚使命的思想基础;要坚持从严治警,严守党的政治纪律和组织纪律,坚决反对公器私用、司法腐败;要重点解决好损害群众权益的突出问题,进一步提高政法工作亲和力和公信力;要把法治精神当作主心骨,做知法、懂法、守法、护法的执法者;要敢于担当,“养兵千日,用兵千日”,政法干警要敢于在对敌斗争最前沿、维护稳定第一线去迎接挑战;要把政法机关能力建设作为重要任务,提高业务本领,强化职业道德,切实担负起中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的职责使命。
紧紧抓住领导干部这个“关键少数”
这是《摘编》第八部分集中论述的内容。
政治路线确定之后,干部就是决定因素。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,主要是通过各级领导干部的具体行动和工作来体现、来实现。在2015年初省部级主要领导干部全面推进依法治国专题研讨班上的讲话中,习近平同志专门就这个问题作了论述,明确提出领导干部要做尊法学法守法用法的模范。
强调要做尊法的模范,带头尊崇法治、敬畏法律。习近平同志认为应该把尊法放在第一位,这是领导干部必须具备的基本素质。只有内心尊崇法治,才能行为遵守法律。每个领导干部都要认识到,维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念,彻底摒弃人治思想和长官意识,决不搞以言代法、以权压法。
强调要做学法的模范,带头了解法律、掌握法律。学法懂法是守法用法的前提。法律是行使权力的依据,只有把这个依据掌握住了,才能正确开展工作。习近平同志强调,领导干部必须加强学习,打牢依法办事的理论基础和知识基础,做到心中高悬法律的明镜,手中紧握法律的戒尺,知晓为官做事的尺度。要系统学习中国特色社会主义法治理论,准确把握我们党处理法治问题的基本立场,在政治上做个“明白人”。首要的是学习宪法,还要学习同自己所担负的领导工作密切相关的法律法规,弄明白法律规定我们怎么用权,什么事能干、什么事不能干,而不能当“法盲”。
强调要做守法的模范,带头遵纪守法、捍卫法治。纲纪不彰,党将不党,国将不国。国家法律是党领导人民制定的,党员、干部必须遵守,而且要带头模范执行。党章等党规对党员的要求比法律要求更高、更严格。党员不仅要严格遵守法律法规,而且要严格遵守党章等党规,对自己提出更高要求。习近平同志向全党郑重强调:要把厉行法治作为治本之策,把权力运行的规矩立起来、讲起来、守起来,真正做到谁把法律当儿戏,谁就必然要受到法律的惩罚。任何人都不得违背党中央的大政方针、搞“独立王国”、自行其是,任何人都不得把党的政治纪律和政治规矩当儿戏、胡作非为,任何人都不得凌驾于国家法律之上、徇私枉法,任何人都不得把司法权力作为私器牟取私利、满足私欲。
强调要做用法的模范,带头厉行法治、依法办事。领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力,把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。对此,习近平同志专门提出四点要求。即:要守法律、重程序,这是法治的第一位要求;要牢记职权法定,明白权力来自哪里、界线划在哪里,做到法定职责必须为、法无授权不可为;要保护人民权益,这是法治的根本目的;要受监督,这既是对领导干部行使权力的监督,也是对领导干部正确行使权力的制度保护。
习近平同志突出强调领导干部在全面推进依法治国中的作用,抓住了全面依法治国的关键。他特别对“一把手”提出要求,指出党政主要责任人要切实履行推进法治建设第一责任人职责,这是推进法治建设的重要组织保证。他还要求,必须把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要依据,教育引导领导干部把法治的第一粒扣子扣好,设置法治素养“门槛”,不合格的就要从领导干部队伍中剔除出去。
学习习近平同志这本重要论著,我们有很深的感受。改革开放以来特别是党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家以来,我国的法治建设取得重大成就。十八届四中全会总结成功经验,根据新的实践,制定了全面依法治国的总蓝图、路线图、施工图,标志着依法治国按下了“快进键”、进入了“快车道”,对我国社会主义法治建设具有里程碑意义。习近平同志把全面依法治国放在“四个全面”战略布局中进行深刻阐发,提出一系列新思想新观点新论断,使我们的认识达到新的高度。现在,我们对中国特色社会主义法治道路,有自己的一套完整的理论、清晰的逻辑、明确的说法,还有一套具体的、成功有效的做法。对这些重要的、基本的东西,全党同志都要非常清楚,充满自信。我们要通过学习这本《摘编》,深刻理解和掌握习近平同志关于全面依法治国的重要思想观点,以“四个全面”战略布局为理论指导和实践指南,进一步统一思想、加快行动,努力把四中全会提出的各项工作和举措落到实处,坚定不移沿着中国特色社会主义法治道路前进。(中共中央文献研究室)