政策制定者不是简 单地以“转为非农业户口”作为农民退出承包地的条件,而是将“迁入设区的市”作为农民退出承 包地的门槛,“迁入小城镇”的农民不需要退出承包地。将“迁入设区的市”作为门槛是非常高明 的制度安排。 一是在我国的城市体制中,“设区的市”往往是地级市、省会城市和直辖市,这类级别的城 市经济发展水平和社会保障的水平较高,可以为城市人口提供体面的生活条件。相反,没有设 区的城市往往是县级市或者小城镇,经济发展水平和社会保障水平较低,不一定能够为城市人 口提供体面的生活条件。将“迁入设区的市”作为农民退出承包地的门槛可以防止农民退出承包 地后生活质量降低,或者成为城市贫民。这表明政策设定的农民退出农村承包地的前提条件 是,农民能够在城市获得比农村更体面和有保障的生活。 二是地方政府为了完成城镇化率指标,往往强制将农民迁入城市。地方政府将农民强制迁 入县级市或者小城镇不难,但要将农民强制迁入地级市和省会城市的操作难度大。将“迁入设 区的市”作为农民退出承包地的门槛可以防止地方政府将农民强制迁入城市后剥夺他们的承包 地。 ●“进城不退地”模式 上世纪 90 年代末以来,大量农民进入城市,情况变得复杂起来。一方面,农民流动方式 多样化,大量农民工进城务工经商。这部分农民既没有在城市获得正规的就业和社会保障,也 没有将户籍迁入城市,要求进城农民工退出承包地并不现实。另一方面,随着城乡二元体制的 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 开放性不断提高,以及户籍制度管理的松动,即使在城市获得正规就业和社会保障的农民也不 需要迁移户口。2006 年左右农业税费取消,不久国家向农村投入大量的惠农资金,如粮食补 贴、养老金等。通过考学、参军进城的农民普遍没有将户籍迁回农村。相反,之前将户口迁入 城市的农民想方设法将户籍迁回农村。这部分农民更不可能主动、无偿地退出承包地。这就形 成了“进城不退地”的事实。 刚公布的《农村土地