P.222人力资源管理 HUMAN RESOURCE MANAGEMENT P.223 本文为中共海口市委党校2012年重点资助课题摘要:城市化进程必须研究城市社区管理体制。西方国家 的社区管理具有较长历史,已建立起较为成熟和完善的社区管 理模式。国外城市社区管理有三种典型的模式,并具有共同的特 点。组织体系完善,政府与企业、社会组织密切合作;法律法规 健全,社区管理依法律法规和制度运行;服务理念突出,社区设 计、设施建设强调人性化;资金渠道较广,政府购买和公益捐赠 成为主渠道;专业要求较高,社区工作人员具备较高专业素质。 关键词:国外城市 社区管理 模式 特点 近些年来,随着中国城市化速度加快,城市社区管理体 制中的问题与矛盾越来越突出,适时推进城市社区管理体制 改革,已成为创新社会管理的紧迫任务。西方国家的社区管理 具有较长历史,社区管理模式已日趋成熟和完善。综合国外城 市典型的社区管理模式共同的特点,需要在学习他们在社区 的管理过程中,如何建立和完善社区管理的组织体系、法律法 规,学习他们的服务理念。 一、国外城市社区管理典型模式 发达国家非常重视社区治理与社区建设,在长期的实践 中积累了丰富的经验,从目前情况看,发达国家社区管理有三 种较为典型的模式。 1.自治型管理模式。自治型管理模式尤以美国最为突出, 这种模式主要存在以下特点是:一是城市社区发展绝大部分 依靠非赢利组织;二是社区规划较为严格合理;三是依靠社会 组织实行民主管理;四是强调法制功能,实施依法管理。自治 型管理模式下政府与社区行为相对分离,政府主要职能为协 调以及提供保障。通过制定各种法律法规协调社区利益主体 之间的关系,并保障社区成员参与民主的权利,以间接的方式 对社区行为进行干预。社区内的具体事务的管理则由居民选 举产生的组织来行使,实行自主自治。社会组织具体承担社区 服务,政府作为辅助资助,根据其成本和效果予以不同幅度资 助,私人化的市场服务和政府购买的公益性福利服务由社区 企业为居民提供。社区自治组织在享有对社区发展规划与目 标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权的 同时,还享有对政府的社区行政管理以及专业机构的社区服 务管理的建议权、监督权。 2.行政型管理模式。新加坡作为行政型管理模式的代表, 具有以下特点是:一是政府行为与社区行为结合密切,政府对 社区采用较为直接和具体的干预方式,并在社区设有各种形 式的派出机构;二是社区组织具有非常完善的管理体系;三 是公众很少主动参加社区管理,社区居民民主观念淡薄。行 政型管理模式的显著特点是政府行为与社区行为结合较为紧 密。政府对社区进行具体、直接且明显的干预,并在社区设计 各种形式的派出机构,社区管理具有很强的官方色彩,且行 政性强。政府为社区把握活动方向,为社区组织提供物质支 持和行为指导,并引导社会组织、企业参与社区治理,给予社 区自治组织充分发育空间。同时建立社区服务网络,对社区群 众的存在问题提供有效援助。由于政府与社区的紧密结合,使 群众权益得到维护,形成了积极的社区风气。新加坡不同于中 国,社会管理区域性基本单位是选区,不设市、区政府,“人民 协会”是最高社区组织机构,是政府的一个职能部门,也是主 管社区基层组织的机构。“人民协会”通过选举产生,对社区 事务进行组织、领导和协调,进行上传下达,一方面负责把居 民的需求反映给政府,另一方面也把政府的政策信息传达给 居民。人民协会下设组织机构,包括公民咨询委员会、居民联 络所、居民委员会等,负责社区治理基础工作。 3.混合型管理模式。日本是混合型管理模式的代表,这种 模式是自治型与行政型的综合:一是政府干预,进行规划、指导、支持和监督,并提供经费支持;二是城市社区管理趋于民 主自治化;三是建立以人为本、为民服务以及居安思危的意 识。混合型管理模式政府和自治组织在社区治理中都占据重 要地位,且分工合作。政府制定各种政策、制度,并提供基金 保障,社区自治组织则是政策与制度的主要建议者。全面负 责社区工作的“社会部”由市政府设立,具体执行社区事务的 “地域中心”由基层区政府设立。另外社区居民自发建立“住 区协议会”作为参与公共事务管理的群众自治组织,辅助地域 中心对社区的管理,其主要任务是对区政府的中、长期计划、 任务进行讨论,把居民意见反馈给区政府,针对问题进行讨论 并提出相应的解决对策。这种混合型管理模式,不仅能够使 政府宽松有序引领社区建设,住区社区组织与居民也可以积 极响应参与,通过政府与社区的有机结合,相辅相成,共同为 社区建设服务。 二、国外城市社区管理共同特点 国外城市社区管理虽有不同模式,但总体来看,不同模式 下的城市社区管理体制也存在一些共同特点,主要是: 1.组织体系完善,政府与企业、社会组织密切合作。国外 社区工作组织体系是由政府部门、社会组织、企业组织和自治 浅谈国外城市社区管理模式与基本特点 中共海口市委党校P.224 人力资源管理 HUMAN RESOURCE MANAGEMENT P.225 组织组成的,他们分工合作,职责明确,在社区管理和服务中,形成了国家与社会良性互动、政府与社会组织密切合作的城市 社区管理格局。政府各职能部门参与社区治理主要是行政性指 导,地方政府的政策则需要取得区域内各种组织、团体的认可 方才出台实施。政府各职能部门在社区工作体系承担的主要职 能是宏观控制与管理,制定相关政策与立法,并通过规划来贯 彻执行,提供财政支持并监督、检查社区各类社会的工作等。 社区各类组织(包括居民)在社区管理中广泛参与。社区内的 社会组织、驻区企业都广泛参与到社区管理和服务中来。社会 组织是社区管理中的一支重要的社会力量,是政府在社区建设 和社区服务上的重要合作伙伴和具体执行者。他们在政府的组 织、协调下独立开展社区内各种有偿、低偿或无偿服务,以自己 的服务争取政府、社会各界和居民群众的支持。 2.法律法规健全,社区管理依法律法规和制度运行。在社 区管理中,法制建设与民主自治是两大特色,城市社区管理中 通过制定各项法律法规来协调社区中单位组织、家庭以及个 人在城市中发生的各种关系。社区行为不仅受法律、法规的规 定约束也受法律的保护。无论是政府、社会组织还是企业,参 与社区管理都必须严格依照法律、法规和相关制度行事。以美 国为例,美国联邦政府自1960年以来相继制定了几部关于城 市社区发展的法律和法规,如《住宅和社区发展法》、《社区 再投资法》、《国家和社区服务合作条例》,等等。除此之外, 各个州、市政府和立法机构也制定了相应的法规和法律,这 些法律法规成为各类组织参与社区管理的行为准则。 3.服务理念突出,社区设计、设施建设强调人性化。为了 方便居民,社区设计根据地域来划分,形成网格化和扁平化 的管理,使社区管理和服务做到全面、全方位。新加坡和日本 都是根据地域来划分管理。新加坡则根据地域范围划分社区 管理层次,每个区域建立社区发展理事会负责本社区工作, 在社区发展理事会下,以选区为单位设立公民咨询委员会,其 最基层组织的社区组织是居民委员会,全国社区的总机构是 人民协会。日本社区管理采用地域中心,地域中心作为行政管 理机构,是区政府根据人口密度和管理半径划分,其隶属于区 政府地域中心部。 4.资金渠道较广,政府购买和公益捐赠成为主渠道。在社 区管理中,作为社区管理和服务的重要资金来源是政府购买。 政府除了在宏观上为社区发展制定政策、对社区进行管理、 指导监督社会组织工作,还通过政府购买的方式给予社区经 费资助,对社区进行建设及改善。政府支出按照政府预算以 及政府条例规定执行,且必须有明确的使用要求,有完善的 评估、检查和监督措施。公益捐赠也是社区管理和服务的重 要资金来源,社会组织参与社区管理,除有政府拨款以外,也 享受公益捐赠方面的税收优惠政策,其大量的资金来自公益 捐赠。美国社会组织约有150多万个,占美国各类组织的6%, 平均每12个就业人员中就有1人为社会组织工作。这些社会组 织通过接受个人和企业捐赠及服务收费,能筹集大量社区建 设资金,给居民生活带来了便利,在提供就业、缓解矛盾和维 护稳定方面发挥了重要作用。社区总体规划、机构设置、基层 设施、资金投向等强调以方便居民活动、满足居民需要为出发 点,对社区内的老人、儿童和残疾人则进行重点扶持与帮助。 此外,防灾机构和设施,公共场所指示,居民防灾演示和演习 等方面,也成了社区建设和服务的重要内容。 5.专业要求较高,社区工作人员具备较高专业素质。国外 从事专职社区工作的人员,无论是在行政管理组织中,还是 社会组织中任职,都要经过专业训练,一般要修完“社会工作 学”课程,有的还需要严格的行业准入和执业资格认证。这些 专职工作人员能熟练掌握从社区政策到组织、动员、宣传等技 巧,能提供专业化的社区服务,在收入和待遇方面,政府工作 人员与社会组织工作人员大体相同。 参考文献: [1]