随着社会经济的不断发展,规划体制和机制的不断完善和进步,公众参 与到规划编制中来完全有其可能性。目前,控制性详细规划编制公共参与机制在我国一些高 速城市化的发达地区已经取得初步成效,如深圳的法定图则草案30 天公开展示制度,在法 律保障前提条件下,市民能够参与规划方案制定、提供规划方案修改意见。又如深圳市龙岗 区尝试构建“顾问规划师制度”,为当地村民寻找规划代言人,并帮助村民提高规划意识和 参与意识,在村民和政府之间“构架一座协调和沟通的桥梁”。 我国控制性详细规划法制化势在必行,建立控制性详细规划的公众参与体制应该成为控 制性详细规划法制化的有力支撑。具体到规划编制阶段上来说,控制性详细规划编制程序应 该打破延续多年的规划体系内部化的操作方式,赋予控制性详细规划编制相应的法制化程 序,同时,改变目前公开和公众参与机制缺失的局面,逐步将规划公示制和公众参与制纳入 到控制性详细规划编制的法制化程序中来。体现控制性详细规划民主化、法制化相辅相成的 关系。在这一方面,深圳的法定图则的公示制和意见征询制值得我们借鉴和参考。 参与规划编制前期的方案制订对公众参与规划编制体制的建立具有实质性和决定性作 用。因为规划方案构思是所有规划项目编制内容的灵魂和先导,方案一旦确定下来,规划的 大结构大方向也就相应确定下来。方案的制定过程,实际上就是决策过程。同时,由于方案 本身并不仅仅拘泥于规划的技术细节,或者是项目的经济可行性,而是关注各项重大问题与 主要矛盾冲突的焦点,其包含社会、经济、政治、资源环境等各方因素。城市规划本身是协 调社会各方面利益的一种工具,它的目标在于实现公共利益的最大化,规划方案制定过程又 是利益协调和追求公共利益的过程,所以有必要在控制性详细规划编制的前期方案制定阶段 引入公示制和公开征询规划意见制,以提高公众参与规划决策的民主性,为市民的利益诉求 提供有效渠道。 当前,全社会控制性详细规划民主化、法制化进程正不断推进,在项目编制、方案拟订 过程中,方案的交流就不能只局限于规划编制单位与委托单位之间,仅仅体现少数规划设计 人员与规划管理者的意志,应该在编制单位向委托单位做方案汇报之前,将方案比较的结果 或者是参与比较的方案向社会公开展示,并在一定期限内向公众征询意见,由委托单位负责 收集整理公众的规划意见,再由委托单位将整理后的公众征询意见带到规划方案交流中,在 编制单位与委托单位交流当中体现公众意志。 (当然,此处是以政府行政管理部门代行规 划委员会的职责,理想的方式是成立独立的城市规划委员会,设立专门的方案编制小组负责 方案展示与咨询及意见回复与整理工作,代表公众意志参与到方案交流中去)。 4.成果编制阶段 控制性详细规划应以用地控制管理为重点,以实施总体规划意图为目的,其成果内容重 点在于规划控制指标的制定。 规划编制内容和深度、成果形式详见第三节。依据要清楚,论证要充分,责任要分清。对规划有重要影响的问题要有委托方提供的文 字资料作为依据附在成果文件中(如已划拨的用地红线、防洪堤的位置、高压走廊的位置、 学校的拆迁等),同时各阶段的会议记要和形成的修改意见以文字形式在成果文件(附件)中体 (2)控制性详细规划成果文件中的文本是城市规划主管部门制定地方城市规划管理法规基础,应在编制时征询城市规划主管部门的意见反复修改完成。 5.规划审批阶段 城市控制性详细规划由城市人民政府审批,一般分两步: (1)成果审查 控制性详细规划项目在提交成果时一般要先开成果汇报会后再上报审批,重要的控制性 详细规划项目要经过专家评审会审查再上报审批。成果汇报会和专家评审会由委托方负责组 (2)上报审批已编制并批准分区规划的城市控制性详细规划,除重要的控制性详细规划由城市人民政 府审批外,可由城市人民政府授权城市规划管理部门审批。一般上报审批工作由委托方负责, 规划编制单位负责提供规划技术文件,遇重大修改,由双方协商解决。 第二节 控制性详细规划指标的确定方法 各项控制指标是控制性详细规划的核心内容,实践中采用的指标赋值方法多种多样,一 般有以下几种:城市整体密度分区原则法、环境容量推算法、人口推算法、典型实验法、经 济推算法和类比法。以下就不同方法分别加以介绍。 一、城市整体密度分区原则法 根据微观经济学区位理论,从宏观、中观、微观三个层面(图9.1),确定城市开发总量 和城市整体密度(此处的密度即开发强度),建立城市密度分区的基准模型和修正模型,进行 各类主要用地的密度分配,为确定地块容积率,制定地块密度细分提供原则性指导(图9.2)。 此方法优点是在区位理论基础上,将分区管理控制向系统化、数据化、精细化方向大大推进, 使城市规划控制管理中各项指标的确定更具严密性,进一步提高了控制性详细规划编制、指 标制定的科学性。但分区推导模型内容体系构建尚待进一步探讨,模型中各项因子选择和推 导过程中各因子所占比重的确定等因素,对于分区控制合理性程度、密度分配结果有很大影 响。以下就城市密度分区原则方法的具体应用——《深圳经济特区城市密度分区研究》做简 要介绍。 在《深圳经济特区城市密度分区研究》中,宏观层面以“城市总体规划确定的用地规模 人口为土地供应的基本参考,根据城市社会和经济发展的未来趋势,结合相关经验类比分 析”,推测“各类建筑的需求数量以及占城市建筑总量的比例"。通过综合权衡“社会经济发 展建筑需求总量”与“环境标准可接受程度"两方面因素,确定城市整体密度。 中观层面采用“计量化的精细方法”,通过建立“基准模型”、“修正模型”对城市进行 密度分区。这一阶段策略制定方法较目前我国一些城市(如上海、广州和厦门等)所采用的城 市密度分区法不同(表9.1),比之更加系统化和精细化。“基准模型遵循微观经济学效率原 则,以交通区位(如大容量轨道交通线路和城市主次干道)、服务区位(如城市主次商业中心) 和环境区位(如城市主要公共绿地)作为密度分区基本影响因素",按照各因素“空间格局和 影响权重,将城市空间划分为若干基准密度分区”,确定不同开发强度区域的整体结构。而 “修正模型”则是在效率原则基础上,“引入生态原则(生态敏感地区)、安全原则(不良地质 地区)、美学原则(城市设计形态考虑)或文化原则(历史保护地区)等等”来修正“基准模型”, 将“模型”进行扩展,形成基于效率原则的基准密度分区和基于其他原则的修正密度分区。 修正的结果“可能提高或降低城市局部地区的开发强度”。 表9.1 上海城市密度分区表 区位 建筑容量 类别 中心城(外环线以内地区) 中心城外(外环线以外地区) 内环线以内地 内外环线之间地区 新城 中心镇 一般镇和其他 地区 200.4 18 0.35 18 0.3 18 0-3 18 0.3 其他低层居住 建筑 30 0.9 27 0.8 25 0.7 25 0.7 25 0.7 331.8 30 1.630 1.4 252.5 25 2.0 25 1.8 30 1.0 30 1.0 商业、 办公建 502.0 50 1.8 50 1.6 504.0 45 3.5 40 2.5 40 1.2 40 1.2 工业建 601.2 50 1.0 40 1.0 40 1.0 40 1.0 452.0 40 1.6 35 1.2 35 1-2 35 1.2 303.0 30 2.0 公共 绿地 按照建设部《公园内部用地比例》的规定执行 注:1.D-建筑密度,FAR 一建筑容积率 2.本表仅适用于未编制详细规划的、小于或等于3 万m2 的单一基地 3.本表规定的指标为上限。 资料来源:上海市城市规划管理技术规定(土地使用建筑管理)2003 微观层面则是对各密度分区当中具体地块密度进行细分,总体原则是各地块密度分配结果总和不能导致“建筑总量的明显突破”。这一层面的地块密度分配考虑到“土地用途、地 块规模、交通条件和城市设计”四方面影响。土地使用性质不同,地块密度也就不同,而“地 块具备两种或以上的用途类型,综合用途地块的容积率显然会不同于单一用途地块容积率”。 而地块规模、交通条件和各地区地块面临的城市设计要求不同,地块密度也就应当相应调整。 总之,通过《深圳经济特区城市密度分布研究》实例介绍可以看出,城市密度分区原则 法从城市建筑总量确定到地区密度分配,再到具体地块密度分配,逐级进行密度控制,系统 结构清晰明了。较之传统从单个局部地块出发,就地块论地块,制定容积率的做法,城市密 度分区从全局出发,宏观控制规划地块开发总量,进而确定局部地块开发强度和建筑密度, 层层推进,为控制性详细规划指标确定提供参考与外部框架,更显其全局性与科学性的特点。 另外,运用区位效率原则为主,辅以其他原则,对分区影响因子和权重制定划分也体现出该 方法较强的适应性。 二、环境容量推算法 基于环境容量的可行性来制定控制指标,即根据建筑条件、道路交通设施、市政设施、 公共服务设施的状况及可能的发展规模和需求,按照规划人均标准推算出可容纳的人口规模 及相应的容积率等各项指标。此方法优点在于计算比较简便,结果在一定情况下比较为准确, 缺点是指标确定因素较单一,综合适应性不强。 环境容量指标较多,这里就供水容量推算主要控制性指标过程介绍如下: 建设用地面积=现状或规划用水量/单位建设用地综合用水量; 人口容量=建设用地面积/人均建设用地指标值 建筑总量=规划人均建筑面积人口容量; 三、人口推算法 根据总体规划或分区规划对控制性详细规划范围内的人口容量以及城市功能的规定,提 出人口密度和居住人口的要求;按照各个地块的居住用地面积,推算出各地块的居住人口数; 再根据规划近期内的人均居住用地、人均居住建筑面积等,就可以推算出某地块的容积率、 建筑密度、建筑高度等控制指标。此方法资料收集简单,计算方法简易,缺点是对上级规划 依赖性强,对新出现的情况适应性不强,且只适用于以居住为主的地块。 人口推算法推算主要控制性指标过程如下: 规划范围内居住用地总面积=人口容量人均居住用地面积 按功能分区组织要求划分地块,分配居住用地; 地块人口容量=地块居住用地面积衔期人均居住用地面积 地块居住建筑量=地块人口容量人均居住建筑面积 同理,计算出其他类型建筑量,与地块居住建筑量加和求得地块建筑总量; 地块容积率=地块建筑总量地块面积 根据上级城市设计及其他法定规划、规范对建筑限高控制,综合确定建筑限高值 和建筑平均层数; 地块停车位个数=地块建筑量停车位配置标准。 四、典型实验法 根据规划意图,进行有目的的形态规划,依据形态规划平面计算出相应的规划控制指标, 再根据经验指标数据,选择相关控制指标,两者权衡考虑,用作地块的控制指标。这种方法