“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年,我国将进入新发展阶段。作为一个发展中大国,面对国内外复杂多变的发展环境,“十四五”期间如果能够在城乡和区域发展方面解决一些体制性结构性问题,将会产生巨大“制度红利”,为高质量发展注入新的动能。
城乡和区域发展的结构调整空间
对于中国这样一个发展中大国而言,城乡和区域间的平衡发展是一个至关重要的目标。但长期以来,社会各界对于如何实现城乡和地区间的平衡发展存在一些认识误区。比如,认为平衡发展就是要防止经济和人口过度集中,在政策上需要通过行政力量的干预来实现城乡和区域经济的“平衡”发展。这种“平衡”发展的本质是追求人口和经济的均匀分布,与现代经济高效集聚的客观规律是矛盾的。
经济和人口集聚于少数发展条件好的地区和大城市周围的都市圈,是全球普遍存在的现象,这是规模经济的具体体现。遵循规模经济,优势地区的人口和经济活动的承载力会不断增强,因此,全球范围内出现了这样的趋势:人口和经济活动逐步从农村向城市转移,并且从小城市向大城市及周围都市圈集中。在这一过程中,借助于人口自由流动,每个地方的GDP在全国占比与其人口占比趋于一致,城乡和地区之间将实现人均收入和生活质量的趋同,这才是真正有意义的平衡发展,这一过程可以概括为“在集聚中走向平衡”。
人口和经济向少数地区的集聚,常常引起人们对于欠发达地区如何发展的担忧。实际上,全球普遍规律是,随着经济发展水平逐步提高,地区之间的人均GDP差距将经历先上升再下降的过程。在早期,地区之间的人均GDP差距会有所上升,这是因为发达地区已出现了规模经济效应,人均收入较快提高,而欠发达地区仍然存在大量剩余劳动力,人均收入提高较慢。但最终,地区间的人口自由流动将使地区间的人均GDP差距缩小,因为欠发达地区随着人口流出,人均资源占有量提升,农业实现规模经营,能够专业化地从事农业、旅游等产业。当前,中国的地区间差距虽然仍然较大,但已出现下降趋势,其中,既有长期转移支付带来的效果,也有人口流出导致欠发达地区人均资源占有量上升的因素。习近平总书记在2020年8月扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出,“不同地区的经济条件、自然条件不均衡是客观存在的,如城市和乡村、平原和山区、产业发展区和生态保护区之间的差异,不能简单、机械地理解均衡性。解决发展不平衡问题,要符合经济规律、自然规律,因地制宜、分类指导,承认客观差异,不能搞一刀切”。
由于长期存在的体制性和结构性问题,我国的城市化和城市发展仍存在多方面滞后。数据显示,与世界上处于同样发展阶段的国家相比,我国的城市化率偏低约10个百分点。在国际上,人口越多的国家,其大城市(或都市圈)人口规模越大,相比之下,我国排名前30位的都市圈发展仍未达到与人口大国相匹配的规模。在城市中,有大约30%的常住人口是外来人口,有待实现市民化。在个别超大城市,非本地户籍外来人口的一半已经居住超过5年,约20%居住超过10年。根据上述情况,我国城乡和区域发展仍存在结构调整的空间,比如,在一些城市人口集聚可进一步加强,低密度的城市建设模式可以做出进一步的提升。
新发展格局背景下的城乡和区域发展
在8月24日举行的经济社会领域专家座谈会上,习近平总书记再次提出,要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。强调新发展格局绝不是封闭的国内循环,而是开放的国内国际双循环。从城乡和区域发展的角度来看,以人口、土地、资金等生产要素市场的改革为突破口,促进城乡和区域发展的空间结构调整,有利于国民经济大循环的畅通,释放经济增长的内需潜力,形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。
第一,城乡和地区间收入差距的缩小有利于促进消费。高收入者的边际消费倾向较低,因此收入差距扩大不利于消费增长。在我国,收入差距最为重要的构成就是城乡和地区间的收入差距。人口的自由流动有助于提高流动人口的收入水平,缩小城乡和地区间收入差距,从而能够促进消费。
第二,集约化的城市发展和外来人口市民化有利于服务业的发展。我国服务业GDP占比与发达国家历史同期相比低大约10个百分点,这与城市低密度的建设模式有关,也与户籍制度制约了外来人口消费有关。通过城市集约化紧凑化发展,推进外来人口市民化进程,可以促进消费增长,使服务业占比提升3~5个百分点。
更高效更协调的城乡和区域发展,不仅有利于形成以国内大循环为主的双循环发展新格局,而且可以促进经济的外循环,两者并非此消彼长的关系。这是因为,第一,加强人口和土地的空间匹配可以降成本。如果人口能够更为自由地在城乡和地区间流动,就可以更有效地利用人力资源,缓解发达地区的劳动力短缺现象,有利于降低人口流入地的劳动力成本。第二,城市化有利于乡村振兴和提升农业的国际竞争力。在城市化进程中,农村人口持续减少是必然现象,这有利于提高农村地区的人均资源,当前出现的一些农村留守老人、妇女、儿童等问题,并不是城市化的方向错了,而是因为城市化进程中存在着一些障碍(比如户籍制度),使得农村转移人口不能在城市及时获得同等的公共服务,制约了举家迁移。因此,未来的乡村振兴应持续走“人出来、钱进去”的发展道路,在人口城市化进程中推进农业规模化和现代化,提升农业的国际竞争力。
城乡和区域发展的政策建议
人口向中心城市周围的都市圈及沿海地区集聚,是城乡和区域发展的客观规律。为此,建议加快实施围绕中心城市的都市圈和城市群发展战略,促进各类生产要素合理流动和高效集聚,在集聚中走向平衡,在发展中营造平衡。
第一,强化都市圈的增长极作用。在城市群发展进程中,根据规模和功能定位差异,围绕中心城市建设半径30~80公里不等的都市圈,以轨道交通连接起都市圈内的中心城市和周边中小城市,强化其增长极作用。在人口流出地,利用比较优势加强专业化分工,提高人均资源占有量和人均收入,推进农业规模化和现代化,提升农业国际竞争力。
第二,深化户籍制度改革,促进人口流动。城乡和地区间更为自由的人口流动,可对冲人口红利总量下降的负面影响,有利于提高劳动力资源的利用效率,缓解城市(特别是发达地区的大城市)的劳动力短缺。随着经济发展水平的提高,服务业占比将持续提高,可以创造大量就业,特别是有利于低技能劳动力充分就业和缓解贫困。
第三,加强流动人口子女的教育投资。加强在人口流入地的教育均等化,促进留守儿童和进城随迁子女在城市获得更优质教育,既有利于流动人口家庭团聚,又有利于人力资源大国建设。特别是在超大城市,人口老龄化和产业集聚带来大量劳动力需求,而面向外来人口子女的教育资源严重不足,对此,建议通过政府、市场和社会三方协同,增加教育投入。
第四,增强土地和住房管理的灵活性。土地和住房供应要与人口流动方向相一致,真正做到需求牵引供给、供给创造需求。建议在人口持续增长和房价高企的城市加强低效利用的工业和商服用地向住宅用地灵活转换。在人口流出地区做减量规划,使人口流出地闲置的建设用地和农村宅基地复耕产生的建设用地指标,在更大范围内进行跨地区交易和再配置,提高农民在指标异地交易中的收益。
第五,公共服务和基础设施的供给优化。从供给侧加大改革力度,在人口持续流入的大城市和都市圈,优化公共服务和基础设施的数量、质量、结构和布局。相关投资既可直接拉动经济增长,又拥有可持续的回报,还可以缓解城市病,实现经济增长、生活宜居和社会和谐的目标。
(作者:陆铭,系上海交通大学安泰经济与管理学院教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员)