几千年来,中国各民族的经济、文化和社会制度一直千差万别,差异就是矛盾,有民族差异,就会有民族矛盾。在一个多民族的国家中,承认这种差异,并且制定相应的承认差异的制度,才可能维持各民族的统一。几千年来,在边疆和少数民族地区实行的(册封)封国和羁縻府州制度,就是承认这种差异的政治制度。自西汉以来,羁縻制度经历了边郡制、羁縻府州与册封制和土司制三个阶段。西汉将在边疆地区新设的郡称为边郡或初郡,与中原地区的郡有明显不同。首先,这些郡大多是少数民族地区。中原王朝以当地民族或部落原有的地域为郡的范围,保持当地原有的头人和风俗法纪。中原王朝在边郡设立两套官吏系统。一是与内地相同的太守、令、长等官吏,由中央政府直接派遣任免,属于流官系统;二是与前者并列的王、侯、邑长等,虽然也由中央政府任命,并颁给金、银、铜印,但都是由当地民族的首领世袭充任,属于土官系统。当地少数民族原有的部落和人民都由土官管理,不缴赋税,只是向政府交纳一些土贡(土特产品),以此对中央政府表示政治上的臣服。唐朝建立以后,疆域空前广大。唐朝统治者总结前代的经验,认识到,如果单纯依靠武力,一方面难以征服众多的边疆少数民族政权 ;另一方面,对依靠武力征服的地区,难以维持长久和有效的统治。于是他们采取“偃武修文”的方针,以通使、和亲、册封和互市等政治和经济的手段为主、武力威慑为辅的策略,对各边疆少数民族地区和政权进行招抚,从而达到“中国既安,四夷自服”的目的。唐代,在西域(今新疆与中亚)、东北、岭南、外蒙 50观察国家民委决策咨询委员会专家解读中央民族工作会议精神古等地共置羁縻府州近千个。如在突厥、党项、土谷浑地区置 29 府 90 州 ;在龟兹、于阗、焉耆、疏勒和粟特等地区置 51 府 198 州 ;在契丹、靺鞨等部置 14 府 46 州 ;在岭南置 92 州 ;在羌族等居地置 261 州。羁縻府州的都督和刺史都由当地少数民族首领世袭充任。同时,唐朝又在这些边疆地区设都护府和节度使来统领这些羁縻府州。如西域的安西和北庭都护府、东北地区的安东都护府、外蒙古的燕然都护府、内蒙古的安北都护府,控制土蕃和僚等族的剑南节度使等。这些接受册封的地方民族政权和羁縻府州,主要有如下的特点 :第一,由当地少数民族首领世袭管理,内部事务自行其是,中央不加干涉;原有风俗制度一概保留, “顺其土俗”,中央政府不加过问。第二,地方首领和政权与中央政