三、“两个结合”是制度设置的本质要求
坚持和发展民族区域自治制度,必须坚持统一和自治的结合、民族因素与区域因素的结合,是通过对民族区域自治制度实践经验的总结而提出的。这样的经验总结紧扣民族区域自治制度的基本关系,揭示了民族区域自治的基本准则,彰显了民族区域自治的制度伦理。从这个意义上说,“两个结合”也凸显了民族区域自治制度设置的本质要求。
对民族区域自治的整个制度安排进行全面审视,不难发现,民族区域自治制度就是在前述两对基本关系基础上构建起来的,整个制度安排或制度设置中都体现了将两个方面结合起来的内在要求。在民族区域自治的实践中,只要全面把握制度的精神、准则和要求,就不应该在两对关系中有所偏废,就必须做到“两个结合”。
首先,民族区域自治的制度设置的初衷及总体框架的安排,都体现或包含着将统一与自治结合起来的内在要求。
民族区域自治本身就是在国家统一优先原则下给少数民族的利益保障以合理安排的一项制度设计。中国共产党早先曾主张民族自决自治,然后再以联邦制来实现国家统一。但是在对国内民族问题的认知日益深刻并积累了大量经验后,便确定了以民族区域自治的方式保障少数民族权益的政策。正如时任全国政协民族宗教委员会主任的朱维群在2014年指出的那样:“新中国建立之际我们确立了民族区域自治制度,主要目的是为了反对搞‘民族自决’、‘民族自治共和国’、‘联邦制’。”而这样的制度安排,首先着眼和重视的便是国家的统一。
国家的统一,既是领土主权的统一,也是国家政权结构和国家制度的统一。作为一个疆域规模巨大、地方差异性突出、民族群体众多的大国,高度的统一是国家存续的基本条件。这样的统一又是通过一个中央集权的政权体系得以实现的。中央集权的政权体制,是国家在巨大疆域上保持统一和发展的重要条件。在此基础上形成和发展起来的政治文化,又进一步巩固了这一政权体制。中华人民共和国是中国共产党领导的社会主义国家。党的集中统一领导和国家代表全体人民对生产资料的占有,都必须通过一个高度集中的国家权力结构和相应的制度保障来实施。对于体量巨大的中国而言,这样的统一就是国之根本。
但是,疆域宏大的中国又生活着众多的少数民族,每个民族都有自己的历史和文化,有的少数民族在历史上还建立过自己的政权。多样性的民族构成必然产生多样性的民族利益诉求。因此,在国家统一的前提和总体框架下,通过民族区