中国的　耕地占补平衡政策的目的在于保证耕地的总量不下降,　基本农田保护　制度在总量和空间上限定了可以建设占用的耕地范围和最大可能数　量,　而农地转用计划管理制度又限定了各地长期以及各年允许建设占　用耕地的上限,　农地转用的分级审批制度又在单个项目占用耕地的数　量上在中央政府和省级政府之间进行了分权。　尽管中国还有相当多的法律法规和政策涉及到了耕地保护问题,　但是无疑耕地占补平衡、　基本农田保护以及农地转用的计划管理和分　级审批制度是耕地保护的核心制度。然而,以耕地占补平衡、基本农　田保护以及农地转用的计划管理和分级审批制度为核心内容的耕地　保护制度尚存在着如下问题:　首先,　农地转用的计划管理和分级审批制度并未真正达到控制建　设占用耕地的预期目标。比如全国土地利用总体规划纲要确定　1997-2010　年全国建设占用耕地总量为　196.67　万公顷,但是从　1997　年累计到　2007　年全国通过合法程序建设占用的耕地就已经达到了　196.65　万公顷。预计到　2010　年,规划期内实际建设占用耕地的数量　将达到　250　万公顷以上,突破规划达　30%左右。实际上,除了合法建　设占用的耕地以外,大量存在的违法用地,其规模也不容忽视。从1999　年至　2005　年,全国共发现土地违法行为　100　多万件,涉及土地　面积近　500　多万亩,比2004　年全国新增的建设用地总量　402　万亩还　要多出近　100　万亩(茅于轼,2009)　。2007　年全国土地执法百日行动　中,查出违规违法案件　3.1　万多件,涉及土地　330　多万亩,其中‚以70　租代征‛30　多万亩,违规扩区设区约　100　万亩,未批先用先占约　200　万亩(中国国土资源公报,2007)　。根据笔者的观察和了解,在全国　未被发现或查处的违法用地数量也相当大。因此,如果将违法建设占　用耕地的数量考虑进去,1997　年至今全国建设占用耕地的规模恐怕　会大大突破全国土地利用总体规划的预期目标。　其次,　占补平衡政策固然在一定程度上可以维持一定规模的耕地　总量,　却难以遏制耕地质量平均下降的趋势。　我国土地管理法规定　‚占　一亩,垦一亩‛　,并未考虑占用耕地的质量与垦造耕地的质量之间的　平衡。　事实上城市扩展和工业园区发展所占用的耕地大多是地处平原　地区,灌溉等农业水利基础设施良好的耕地,即使是公路等基础设施