现行的1982年宪法,对宪法监督的内容进行了比较大的完善,所规定的宪法监督制度主要体现在以下几个方面:
(一)全国人大及其常委会共同行使宪法监督的权力
这一规定,改变了过去单纯由全国人大监督宪法实施的状况,在一定程度上解决了宪法监督的经常性和连续性问题。因为仅将宪法监督的权利赋予全国人大来行使,在全国人大闭会期间如何对宪法进行监督,尤其是如何对违宪的行为和立法给予制裁,都是实现所面临的问题。全国人大亦不可能为了处理某个具体违宪案件而专门召开全国人民代表大会。全国人大常务委员会是全国人大的常设机关,是全国人大闭会其间经常性地行使国家最高权利的机关,本身也属于最高权力机关的组成部分。依据宪法的规定,全国人大常委会的全体会议每两个月举行一次,会期间隔时间比较短,完全可以对违宪的具体案件进行处理和制裁。其次,宪法规定,人大常务会的组成人员不能兼任行政机关、审判机关和检察机关的职务,使其可以有充足的时间和精力用于对违宪案件的调查和处理。
(二)人大及其常务委员会的撤消权
宪法规定,全国人大有权改变或者撤消全国人大常务会员会作出的不适当的决定和决议;全国人大常委会有权撤消国务院做出的同国家的宪法、法律相抵触的行政法规;有权撤消省、自治区、直辖市,省、自治区人民政府所在地的市及国务院批准的较大市的与国务院行政法规相抵触的地方性法规。撤消权的规定,赋予了人大及常委会对于宪法权威的维护的职责。
(三)包括了事前审查与事后审查
宪法规定,全国人大制定基本法律,全国人大常委会制定基本法律以外的其他法律,及在全国人大闭会其间对基本法律的部分修改和补充,先由人大的有关部门专门委员会进行审查,自治区制定的自治条例、单行条例在通过以后,报全国人大常委会批准以后,才能生效,等等,就是事先审查。
国务院制定的行政法规要向全国人大常委会备案,省自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规,省、自治区人民政府所在地的市及其常委会制定的地方性法规,在经过省、自治区人大常委会批准以后,向人大常委会备案等等,就属于事后审查。事前审查与事后审查相辅相成,共同发挥着宪法监督的作用。
(四)国家机关工作人员的罢免权
这是一种制裁性的方式来保证宪法的实施,其主要是由全国人大及其常委会选举或决定产生的重要的公职人员,当他们在履行自己的职责,行使宪法法律赋予的权力时,如果有违法特别是违背宪法的行为时,全国人大及常委会就可以依法对其加以罢免;撤消违宪的法律、法规,使其已经产生的法律效力丧失。特别是那些需要向全国人大常委会备案的法律、法规,备案实际上就是接受的事后审查。
从以上四个方面,我们可以看出,现行的1982宪法的宪法监督制度,已经具有一定程度的体系性和可操作性,基本上解决了宪法监督的有法可依、有章可循的问题。
二、我国当前宪法监督制度存在的缺陷
尽管,我们在宪法监督制度上,已经取得了一定的成绩和成效,但是在某些方面其缺陷和不足依然十分明显,主要体现在以下几个方面:
(一)监督体系的设计过于粗糙
具体负责宪法监督的机构不明确,组织不健全,也没有明确规定全国人大及其常委会行使宪法监督的权力的具体内容和程序;由全国人大及其常委会行使宪法监督权的体制,按照系统论的观点看,属于单向系统自循环监督体制,这种体制对决策权无法进行监督,有意或者无意地行使决策权成为不受监督的权力;对于地方,特别是县级国家权力机关的宪法监督权也没有明确规定。[3]
(二)对基本法律的合宪性监督未作出规定
由全国人大撤消全国人大常委会不适当的决定,由全国人大常委会撤消同宪法相抵触的行政法规、决定、命令和地方性法规,理论上是可行的,但是由于种种原因,实际很难做到;对国家机关及其工作人员的违宪侵权行为造成公民受宪法保障的基本权利受到侵害时,应该由什么机关依照什么程序加以处理,没有作出具体的规定。
(三)违宪审查的主体模糊不清
负责违宪审查的具体机构至今也没有能实际建立起来,宪法缺少可适用性,违宪审查失去了赖以存在的根基。与此同时,法律的适用与宪法及法律解释又相分离,导致违宪审查权虚置或不完整;宪法监督欠缺相应的启动机制,违宪审查无法实际提出。
(四)在文件违宪和行为违宪的监督方面,存在审查真空
对于一般规范性文件是否审查、如何审查缺乏法律上的明确规定;对行政机关以外的其他机关、社会组织和政党的行为违宪的审查,宪法的规定比较原则,没有通过专门的立法加以落实。
(五)在宪法诉讼方面缺乏规定
目前我国法律诉讼分为三类,即民事、行政、刑事,三类诉讼分别对应三类不同的客体。而宪法规定的公民的基本权利,如果受到侵害,该如何救济,法律却没有规定。例如公民的受教育权受侵害,或者言论自由受限制,该如何救济和保护,依照我国目前的立法状况,均出现无法可依的局面。因此,这一方面法律规定的空白,使得宪法规定的公民基本权利受到侵犯时无法得到有效的救济。
三、立专门的宪法监督机关的可行性及必要性
(一)可行性
目前理论界关于我国宪法监督制度的完善所提出的建议和主张中,核心基本上都是围绕着专门宪法监督机关设立的可行性来展开的。我国宪法监督制度存在的诸多缺陷和不足,归结到底,就是宪法监督机关的设立不合理,即宪法监督体制选择上,存在着失误。从我国宪法学界关于我国宪法监督制度完善的各种主张来看,基本上都是在维持现行的立法监督模式的前提下展开的,都是将立法监督模式作为最好的模式,是最适合于我国国情的监督模式不证自明的前提加以接受的。更有学者认为,如果在代表机关之外另设一个机关来行使宪法监督的权利,那么代表机关的设立必然会导致代表机关的最高地位受到损害,似乎要保证代表机关的最高地位和权威,专门的宪法监督机关就无法具有自己的权威。
然而,笔者认为,实际未必如此。从世界范围内来讲,代表机关承担的基本职能是按照一定的程序,将多数人的愿望和要求转变为国家意志,制定成为具有普遍效力的法律。因此,代表机关的立法行为具有这样的特征:是掌握国家权力的特定主体的行为;是对普遍性事物与行为制定具有普遍约束力的社会规范行为;是依一定程序行使各项立法权利的行为。
值得注意的是,机关功能的相同并不意味着其在国家机构的地位一样。就世界范围而言,代表机关在整个国家机构中所处的地位大致有两种情形:一种是居于和行政机关、司法机关平行的地位,相关之间是牵制、平衡的关系。代表机关在牵制行政、司法机关的同时,也受到行政、司法机关的制约。在这样的国家中,代表机关虽然也被认为是民意之所在机关,承担着民意的积聚、表达和实现的重任,但是,并不居于优越于其他机关的地位,更不会享有绝对或无限的权力,所行使的权利范围也必须遵循宪法的规定。其违反宪法时,一定要承担相应的责任。而另一种代表机关,是居于行政、司法机关之上,一切活动要受代表机关的监督,并负有向代表机关报告工作的义务。因此之故,其权力要比行政、司法机关居于平等地位的那些国家的代表机关大得多,这样的代表机关往往被称为权力机关。非常明显,在我国,人大属于上述代表机关的后一种,即人大权力位于行政、司法之上。这样,即使在我国建立专门的宪法监督机关,其监督的权力也必然是来源于宪法,而宪法又是由人大制定,故宪法监督机关的设立并不会导致我国代表机关的最高地位受到损害,建立专门宪法监督机关就具备了可行性。
(二)必要性
立法机关的最高法律地位绝不意味着其应当享受不受限制的权利。民意代表机关的立法机关,虽然被认为是民意的代表者,但是他们毕竟不等同于人民本身,如果其拥有了不受限制的权力,也会和行政机关、司法机关拥有不受限制的权力一样成为压迫者,以其无限的权力来侵犯公民的权力,特别是制定出剥夺甚至是践踏公民权利的法律,形成多数人的暴政。为了使人民的代表者不致沦为压迫者,特别是为了防止人民代表者假借人民之名,打着代表人民的旗帜,行专政之实,导致代表机关多数人意志蜕变为专横意志,同样需要对代表机关的权力行使加以监督和限制,国外的一些分权制横就是其中的措施之一。[4]因此,我们在考虑宪法监督机关时,不仅应该看到“人民主权”也应该看到“权利制约”,我们需要有一个专门的宪法监督机关来监督宪法的实施。
四、建立专门宪法监督机关
专门宪法监督机关建立主要涉及两个问题,其一是专门机关的名称,其二是该机关和人大及常委会的关系如何。只有解决了这两个问题,专门宪法监督机关建立的研究,方能成为有源之水。
(一)宪法法院名称的确立
目前在我国宪法学界,许多学者主张专门机关应该称之为“宪法委员会”,或者称为“宪法监督委员会。但是,不管是哪一种叫法,其都是换汤不换药,在本质上没有区别,都是全国人大或者人大常委会领导下的工作性机构,即最高国家权力机关领导的专门委员会性质,并不是一个独立的国家机关。[5]笔者认为,这种地位上的缺乏独立性,在很大程度上也就决定了其在行使宪法监督权力上很难独立起来。而如何称之为“宪法法院”,可以和作为专门委员会性质的“宪法委员会”之类的机构区分开来,表明其是一个独立的国家机关。
然而,更重要的是,从“宪法法院”这一名称上,可以非常直接地表明这一机关的司法独立性,可以使其名正言顺地去行使宪法实施的权力。人们可以对宪法法院产生一种司法上的确信,而不至于像“宪法委员会”那样让人们对其职能不甚了解。
(二)宪法法院与人大及常委的关系
可以说,这个问题是建立专门宪法监督机关的核心问题,也是无论建立任何一种宪法监督机关都必须面对的课题。宪法法院由全国人大产生,宪法法院就必须对人大负责,并受人大的监督,其地位也要低于全国人大及其常委会,又必须反过来监督人大和常委的宪法活动,这在逻辑上似乎是一个悖论,那么这个问题该怎么解决呢?对于此问题的回答,我们不妨来新看看其他国家在此方面所采用的办法。
德国1951年3月12日颁布《联邦宪法法院法》,其规定:“联邦宪法法院应该是对立于所有其他宪法机构的联邦法院。”
俄罗斯国家杜马1994年6月24日通过的《关于俄罗斯联邦宪法法院的联邦宪法性法律》规定:“俄罗斯联邦宪法法院应该是宪法审查的司法机构,通过宪法司法审查的手段自主地和独立地履行司法职权。”“俄罗斯联邦宪法法院应当独立于任何其他组织的、财政的、物质的及技术的机构。”
葡萄牙《宪法法院组织、工作和程序法》规定:“宪法法院所作出的决定对于所有公共和私人机构都具有拘束力,并且效力高于其他所有法院和权利机构所作出的决定。”
西班牙1979年10月3日颁布的《宪法法院组织法》规定:“宪法法院是宪法的解释者,应该独立于其他的宪法机构,只服从于宪法和本组织法。宪法法院是唯一的,它的权限涉及西班牙享有主权的整个领土。”
从上述所用的一些国家的法律中关于宪法和法院地位的规定来看,这些国家有关规定宪法法院内容的法律,对于宪法法院与代表机关之间的关系,基本上,都没有作出明确的规定。具体到我们国家来讲,即便是普通的人民法院,在地位上从属于其同级的人民代表大会。但是,这种从属关系,仅仅体现在组织关系和组织结构上,更具体而言,就是体现在人员的任命上。人民法院承载着独立的审判权力,任何时候都只能由人民法院来行使。人大也不能直接撤消人民法院作出的判决。这就表明,在我国人民代表大会制度之下,地位低于人大的国家机关,也存在着独立行使权力的必要性。
在那些宪法法院体制的国家里,宪法法院的法官就有不少是由国家元首、议会甚至是政府按照法律规定的条件和程序来任命的,但是,这些国家并没有要求宪法法院的法官乃至整个宪法法院都要服从于任命他的机构。任命产生的成员与任命产生的机构之间,不一定要设计为隶属关系,其完全可以为独立地位。因此,我们在建立中国的宪法法院时,宪法法院于全国人大及其常委会的关系,就不一定要为建立服从与隶属的关系,更不能将这种服从隶属关系与独立行使权力对立起来。
基于以上分析,笔者认为,对于宪法法院与人大及常委的关系,可以借鉴德国和俄罗斯斯等国家的做法,法律仅仅规定宪法法院具有独立性,是一个独立的国家机关,而不规定具体的隶属关系。这样,在程序上,宪法法院可以由人大产生;在职责上,宪法法院又可以反过来监督人大的行为是否符合宪法,实现合法性和合宪性的统一。