在我国现行的土地法律制度框架内,农民集体原则上无权将其土地出让给本集体经济组织以外的单位或个人用于非农建设。例外情况是,依我国《土地管理法》第60条的规定,农民集体可以用土地使用权入股与本集体经济组织以外的人共同创办企业。这个例外条款被村干部滥用。村干部经常以入股、联营为名将农用地转变为建设用地变相出让给外来企业,从中获得一笔出让金。有些村干部甚至从土地受让人那里收取回扣,从而少算土地出让金。村委会将农地变相出让给外来企业或个人时,一般都没有经过村民会议同意。这块土地在法律上归村民集体所有,全体村民本来都有权从土地出让中获得一定的利益,然而,除了被出让土地的承包人能获得一定补偿外,大部分最终都以各种形式被村干部挥霍掉或转入其私人腰包,集体的其他成员通常从中得不到什么利益。
1992年以后,国家以政策形式号召大办乡村企业,乡村企业由此在广大农村得到推广。