浅谈解决建筑领域拖欠农民工工资问题的对策 国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》显示,我国外出农民工数量为 1.2 亿人左 右;如果加上在本地就业的农村劳动力,农民工总数大约 2 亿人。而从这些农民工从业结构来看,建筑领 域的高达 80%,农民工已成为建筑用工的主要来源。建筑业以体力劳动为主,行业准入的门槛低,适合于 文化程度偏低的青壮年农民工;但这个行业也是拖欠农民工工资比较严重的行业,几年来,建筑领域拖欠 农民工工资案件屡屡发生,居高不下。“农民工”最初指进入乡镇企业的农民,后来主要指数以亿计的从农村 外出就业、进城务工的人员。我国农村经济长期发展缓慢的一个重要原因是,城乡二元经济结构中,滞留于农 业的农民太多,在城镇从事工商业的人员太少,巨大的农村剩余劳动力未得到充分利用和发挥。 农民进城务工 是促进农村和城市双赢发展,缩小城乡差距的积极现象。但是,随之而来的是由于有关法律、法规不够完善, 行业违规操作,不按程序办事,监管不力,农民工自身法律意识不强等原因,农民工权益被侵害的问题日趋增多, 而且以欠薪问题最为突出。 每到年终岁末,农民工在追讨工资无望的情况下,除以伤害自己身体、自杀等方式相威胁外,甚至采 用非法手段解决问题,如聚众堵塞交通,毁坏道路设施,爬吊车跳楼,盗窃、抢劫,故意伤害或绑架包工头等, 类似的群体性事件和刑事案件每年都有发生。在一定程度上,拖欠农民工工资已经成为一个影响社会治安和 诱发犯罪的严重问题。拖欠农民工工资长期以来形成的规律是,旧的拖欠未理清,新的拖欠又形成。这样循环 往复,问题一直未得到彻底解决。 一、造成建筑领域拖欠农民工工资问题的主要因素 (一)劳动合同签订率低 劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系,明确双方权利和义务的协议,是劳动者保障自身权益、 双方处理争议的重要依据。 《中华人民共和国劳动法》第 16 条明确规定用人单位应当与劳动者订立劳动合 同。但是在建筑行业劳动合同签订率却极低。主要原因有以下三个方面:一方面是建筑业用工具有阶段性、 临时性和很强的流动性,这给企业直接与务工人员签订劳动合同带来困难。另一方面是大部分企业认为, 签订劳动合同对农民工的随意性流动不能加以制约,还要为农民工缴纳各项社会保险费,增加用人单位的 管理成本,农民工本人也不愿缴纳各项社会保险费。第三方面是农民工自身文化素质偏低,维权意识不强, 认为没有必要签订劳动合同,或认为签订合同后限制了寻找更好工作的自由。因此,双方对签订劳动合同 都缺乏积极性。农民工由于没有劳动合同的保障,出现拖欠工资情况时很难维护自已的权益。 (二)包工头大量存在,坑害农民工合法权益 虽然建设部提出从 2005 年开始,在 3 年内将建筑领域的农民工全部纳入劳务公司,取缔包工头,但 是我们不得不承认的是:包工头仍然大量存在。在从事建筑工程的农民工中,90%以上是跟随包工头干活 的,虽然包工头在一定程度上拓宽了农民工就业的渠道、降低其寻找工作的成本,但包工头的存在无疑是 导致劳动力市场混乱的重要原因,严重的危害了农民工的合法权益。 1.包工头承担风险的能力较差。包工头是没有承包资质的个人,没有多少抗风险能力,一旦发生伤亡 事故或工程亏损,往往是血本无归,根本支付不了农民工的工资。有些时候,包工头连法院的判决也无力 执行。 2.部分包工头将农民工工资据为已有,甚至携款逃跑。由于包工头与建筑单位存在直接的分包关 系,所以工程结束后,用人单位往往将包含农民工工资的工程款直接支付给包工头个人,部分包工头拿到 钱后,出于非法占有目的,不向农民工支付工资,有个别包工头甚至携款逃跑,找不到踪影。 3.包工头 的存在使农民工维权途径变得更加曲折。农民工本来是应该与用人单位直接签订劳动合同的,但是由于包 工头的存在,往往是农民工直接跟随包工头干活,而只有包工头与用人单位有分包协议,也就是说农民工 没有和用人单位建立直接的联系,也就不可能与用人单位签订劳动合同,发生劳动争议后,一旦包工头逃 跑或者不愿作证,农民工很难证明其与用人单位存在劳动关系。用人单位也拒绝向农民工支付工资。农民 工不得不花费大量的时间去收集证据来证明他们与用人单位之间的劳动关系。 由于我国劳动力市场处于发育初期,市场管理也并不健全,包工头有着较大的发展空间,包工头的 存在是对农民工权益的极大威胁。从实际情况看,目前大多数建筑施工企业对施工队伍采用“以包代管”的 管理模式,建筑施工企业将劳务分解、承包给若干个不具备劳动用工主体资格专业包工头,由包工头招募 家乡的亲朋好友和老乡进行施工,有的包工头甚至又将承接的劳务又分包给他人,形成了层层转包现象, 导致用工管理十分混乱。由于无组织的零散用工无法实行有效管理,企业或项目部对于招用工具体情况基 本上不了解,又未对农民工进行用工考勤,双方的劳动关系难以确认,致使少数包工头有机可乘,结算时 往往存在相互扯皮,造成拖欠或纠纷,同时也为恶意讨薪创造了条件,给工资追讨工作带来很大困难。 (三)建筑施工企业的不规范运做给拖欠农民工工资埋下隐患 施工企业的不规范运作主要表现在:1、绝大部分都是个人承包,施工企业只管收管理费,其他一概 不过问。2、项目经理随便挂靠,有相当一部分项目经理是开发商找来的,然后挂靠到施工企业,而施工企 业根本控制不了,出现问题后,开发商和施工企业又互相推诿,无人承担责任。3、由于是个人承包,没有 工资表、没有财务帐的情况非常普遍。4、工程承包人分包工程时只有口头约定,没有书面合同的情况也非 常多。 (四)、工资支付制度不完善,支付方式不合法 虽然国家明令要求企业将工资直接发放给农民工本人,严禁发放给包工头或其他不具备用工主体资 格的组织和个人。但从现实情况看,大部分施工企业通过包工头支付工资,而不是直接将工资款直接发放 到民工手里,这样导致用工管理、工资支付和权益保护等各项监管措施难以有效落实。有的包工头领取工 资款后,先用劳务费垫付辅料费(如:油漆、操作工具等),剩余部分才发给农民工;有的包工头拿到劳 务费后故意克扣,甚至一走了之,造成农民工工资拖欠。 二、解决拖欠农民工工资问题的对策和探讨 建筑领域用人单位或者包工头拖欠农民工工资的问题案件几年来一直居高不下,非常严重,给社会 稳定带来很大影响,必须引起各级政府的高度重视。根据笔者的研究,笔者认为应采取如下对策来解决拖 欠农民工工资问题: (一)、规范建筑市场 要解决建筑领域中拖欠农民工工资问题,首先就要从根本上规范建筑行业,1、建设部曾在 2005 年 发布了《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》,提出从 2005 年 7 月 1 日起,用三年 的时间,在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度,农民工基本被劳务企业或其他用工企业直接吸纳,包 工头承揽分包业务基本被禁止。但现实中并没有落实多少,因此今年必须加大这方面的工作力度,培育和 发展建筑劳务企业。尽快杜绝非法分包现象。2、加强建筑施工企业的管理,禁止随意挂靠,严格禁止借用 项目经理资质,施工不设账,没有工资表,不签劳动合同,不签分包合同的,应取消施工资格。 (二)、包工头卷钱逃跑或者拒绝支付工资的,应在法律规章中规定必须由施工企业承担清偿责任。 由于包工头并不具备承包工程的资质,因此包工头承包工程项目应属于非法行为,不受法律保护, 跟随包工头在建筑工地打工的农民工也并不与包工头形成雇佣关系,而是与上级的合法分包单位形成劳动 关系。在这个意义上讲,即使发包单位已经将工程款给包工头结算清了,也并不能抵消其对农民工支付工 资的责任。必须规定由总承包企业承担全部责任。只有让承包企业承担责任,农民工的工资才有保障。同 时也能促进施工企业加强管理。 (三)、加大清理拖欠工程款力度对拖欠农民工工资的企业进行严厉的惩罚 考虑到目前拖欠农民工工资的问题十分严重,尤其是建筑领域中群体性被拖欠工资问题,即使在政 府三令五申采取措施后仍然没有从根本上解决。用人单位公然拖欠十多名甚至上百名农民工的工资,这不 仅仅是立法存在不足的问题,而是法律无法贯彻实施、违法单位公然漠视法律的问题。笔者认为,要加大 解决拖欠工资的力度,对于发生群体性被拖欠工资事件三次以上的,应当在责令其支付完农民工工资和经 济补偿金后,将其清除出建筑市场,吊销其从业资格,并对该公司的法定代表人处以一定年限内不得再从 事建筑行业的处罚。要加大工程款清欠力度,尤其是加大新建政府工程的清欠力度,解决困绕建筑施工企 业难题,从源头上破解建筑施工企业拖欠农民工工资问题,将清理拖欠工程款与解决拖欠农民工工资有机 结合起来。同时,在工程招投标中应严格审查建设单位的建筑业资金到位情况,严格执行项目资本金制度, 对于资金不到位或严重不足的项目要坚决暂停招标,在招标过程中要审查招标文件,重点审查工程付款情 况,防止霸王条款或垫资出现。大力推行履约对等原则,从项目前期建立起预防拖欠工程款机制,从而也 间接为建筑施工企业按时足额发放农民工工资打下了基础。 (四)、强化建筑市场管理,规范劳动用工行为 对建筑施工企业违反承包合同,发生欠薪违法行为的,要在市场准入方面进行限制,欠薪严重的要 暂停其承接业务。坚决杜绝无资质企业或个人承揽建设工程,制止建筑施工企业内部层层转包;严厉查处 违法分包和违规挂靠行为。将建筑市场和建筑现场有机的结合起来,实现联动机制。 企业是用工的主体,每一个施工企业都要高度重视农民工工资管理工作,加强领导,设立专门管理 部门,配备相应的管理人员,根据有关规定制定详细的规章制度,落实分工和责任。建立企业与项目部、 总包企业与分包企业之间的工资管理网络,强化对农民工的管理。加快发展成建制的劳务企业,加强培育 和规范,稳步建立和发展劳务分包市场。 (五)、加强劳动合同管理 鉴于目前 80%农民工没有签订劳动合同,为有效保护施工企业和农民工的合法权益,要求建筑施工 企业在招用农民工时,必须依法与农民工签订劳动合同,并向劳动保障部门或建设部门进行用工备案。同 时实行工资卡管理制度,施工企业与农民工签订合同时向民工发放工资管理卡,要求企业在工资发放都要 建立详细台帐,农民工每天出勤都要记录在其考勤日记上,每天实际工资收入和应得收入都记录在考勤卡 上,便于工资结算,也有利于解决工资拖欠和防止恶意讨薪行为。 (六)、强化农民工工资支付管理 严格规范施工企业工资支付行为,建立健全农民工工资发放制度。根据相关的法律法规,要求建筑 施工企业必须直接将工资发放给农民工,不得交由包工头发放。同时,建立日常考勤制度,项目部必须派 专人负责日常考勤,随时掌握民工的出工情况,并按考勤日记及约定的工资支付周期编制工资支付表,如 实记录支付单位、支付时间、支付对象、支付数额、余留金额等情况,交项目经理或企业职能部门审核确 认。工资发放清单要张贴公告,接受农民工监督,使民工工资有据可查。 (七)、加强诚信制度建设 在积极开展建筑施工企业诚信评比中,将是否拖欠农民工工资作为一项主要考核条款,并实行一票 否决权。在诚信企业评比中有推出一批用工规范、信誉良好、制度健全的诚信企业,进行通报表扬。对于 因拖欠农民工工资造成上访的一律取消评比资格。坚持不良行为记录与公示,将恶意欠薪的企业列入黑名 单,使其“一处失信、处处受制” (八)、增加劳动监察执法人员的数量,加强部门间的联动配合。 建议增加劳动监察执法人员的数量,提高劳动部门的执法力度,组建强有力的“劳动警察”。相对于全 国 2 亿农民工和大量的非法用工单位、黑包工头来说,1.9万名专职监察员是远远不够的。要增加监察 人员的数量、改善其办案条件、提高其执法力度。一旦发现劳动监察人员对应当查处的案件没有查处,要 及时进行处罚,追究其法律责任,以督促其履行职责。 从目前治理建设领域拖欠农民工工资的实效来看,仅靠建设行政主管部门和劳动保障部门很难彻底 解决问题,需要公安、法院、工会、国土、工商和负责项目实施部门的联动配合,明确各部门的清欠工作 职责,尤其要明确负责项目实施部门的清欠职责和责任,共同研究制定有关政策措施,联合处置突发性恶 性事件。加强劳动执法检查,加大对违法、违规行为的行政处罚力度,让不按时足额支付农民工工资和不 按规定签订劳动合同的行为,得到应有的惩罚。 (九)、建立维权绿色通道 完善投诉举报工作机制,拓宽欠薪反馈渠道。对于发生欠薪事件的,各部门根据各自的职责要及时 介入、快速处理。