在办理林地案件中,我们会遇到“限期恢复原状”问题,但对于其性质、执行和标准尚有诸多争论。为厘清这些争议,本文试作如下分析:
一、责令恢复原状是行政强制,而不是行政处罚
《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款规定:“违反森林法和本条例规定,擅自开垦林地,致使森林、林木受到毁坏的,依照森林法第四十四条的规定予以处罚;对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的,由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状,可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。”第四十三条第一款规定:“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意,擅自改变林地用途的,由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状,并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”
“责令限期恢复原状”是一种什么性质的东西呢?是行政处罚还是行政强制?认为是行政处罚的理由主要有以下四条:
其一,此“责令限期恢复原状”规定于《中华人民共和国森林法实施条例》第六章“法律责任”的行政处罚条款中,自然应为行政处罚。
其二,《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定:“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”该规定规范于《中华人民共和国行政处罚法》之中,应是行政处罚无疑。而《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款、第四十三条第一款规定的“责令限期恢复原状”,正是《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定的具体体现,当然也应当属于行政处罚。
其三,《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定,行政处罚的种类共有七种,前六种虽然不包括“责令限期恢复原状”,但第七种“法律、行政法规规定的其他行政处罚”,应包含此情形。
其四,恢复原状虽然属于权利救济手段,本身不具有惩戒性,但是如果加上“责令”和“限期”,就转换成行政机关的职务行为,是对当事人的谴责和警戒,减损了其名誉、荣誉、信誉和精神利益,因此属于申诫罚。
而认为“责令限期恢复原状”为行政强制而非行政处罚的理由也有四条:
其一,将“责令限期恢复原状”与《中华人民共和国森林法实施条例》第六章“法律责任”中的行政处罚条款并列,并不能因此得出“责令限期恢复原状”属于行政处罚。在《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定中,“实施行政处罚”与“责令当事人改正或者限期改正违法行