政治机器兴盛于19 世纪晚期至20 世纪20 年代。它不是按照正常的法律程序、而是通过老板和各利益集团的幕后交易来运转的。鉴于地方政府的职位均由竞选获胜者控制,故公职人员大都与当政者有着切身的利害关系。由庞大的官僚体系负责执行以恩惠换选票的具体操作,乃政治机器的另一大特征。在这一过程中,选民期待政府维护自身利益、提高福利水平,政党则以利益分赃为诱引招揽选票,官僚为保住饭碗或扩大利益而介入其中,老板及其帮凶游刃于三者之间。由于利益均沾,这种收买型腐败在全美甚嚣尘上。至1890 年,政治机器已控制了美国20 个大城市中的一半以上,并支配着当时绝大多数的美国城市政府。美国历史上最著名的、也是影响最大的政治机器,非纽约市的坦慕尼协会莫属[4].
在三个高峰期内,政治机器制造出的腐败形形色色。对19 世纪下半期美国腐败事件描述最为详尽的文献,当首推斯蒂芬斯所撰写的《城市的耻辱》(Steffens, 1904)。综合其他学者的著述后,我们可以大致将当时美国的腐败归为行政、司法、立法腐败三种类型。
行政腐败主要有以下几种表现形式:
一是,分配公共职位。每一个被政治机器掌控的城市,都拥有众多政府部门和成千上万可以被用于犒劳或施惠的工作职位。仅就纽约市而言,19 世纪70、80 年代由该市的政治机器坦慕尼协会所垄断的市政职位多达4 万。不仅如此,机器老板还牢牢控制着市议会席位和地方检察长的任命权。(Steffens, 1904)
二是,偷窃国库。政治机器具有自我保护的优势,即在方便公职人员攫取好处的同时,还使这种攫取变得更加安全和隐蔽。有了这种庇护,一些利欲熏心的政治家和官僚便敢于铤而走险,贪污受贿。前纽约市议员和国会议员(1853-1855)威廉·特威德(William M. Tweed, 1823-1878 )任坦慕尼协会老板期间(1868-1871),纽约市腐败达到了顶峰。据不完全统计,他直接或间接盗取国库的金额不少于3000 万美元(按1870 年美元价格计算),甚至高达2 亿美元(Mandelbaum,1965)。无独有偶,经证实,同时期的匹兹堡市检察长莫兰德和他的助手豪斯侵吞了近30 万美元的公共资金,其中11.8 万美元以支票形式转给了该市政治机器老板威廉·福林(Steffens, 1904)。窃取国家财产的另一种形式是违法出租自然资源的开采权。典型实例是哈丁总统执政期间(1920-1924) 的茶壶顶丑闻(Teapot Dome Scandal)。内政部部长福尔于1922 年分别把怀俄明州茶壶顶和加州爱尔克山的海军石油保留地秘密出租给石油大亨。两笔交易都没有采取竞争性投标方式。经调查发现,福尔共收取了40 多万美元作为促成两笔交易的“劳务费”(U.S. History by Online Highways)。
三是,泄漏与利用内部信息。公职人员牟取暴利的另一个途径是泄漏内部信息或直接利用这类信息进行投资。而此类行为往往是现行法律和规定无法控制的,属于前文所述“合法腐败”中的一种。任何与城市建设规划有关的内部信息,如高架桥的搭建、高速公路的铺设、街心公园的改造等,都可以被政治家和官僚肆无忌惮地加以利用:预先廉价买入附近地皮,在市委员会将计划公布于众、该地皮价值攀升后抛售,以套取巨额收益。前纽约州参议员普伦凯特多次公开宣扬上述行为的“诚实性”与“合法性”,并认为通过低买高卖方式获取的投资收益是市场对政治家投资能力和远见卓识的犒赏和回报。但实质上,这与绝大多数被指
控为偷盗城市财富的政治家的生财之道——利用内部人信息获取土地、稀缺物资的巨大买卖差价——如出一辙(Riordon, 1994)。
四是,在政府采购过程中巧取豪夺。其典型表现是,以签订政府工程项目采购合同的形式将巨额财政支出转移给私人企业。格兰特总统时期(1868-1876),政府与Credit Mobilier 公司签订修建铁路的合同总额高达9400 万美元,而实际花费仅为4400 万美元。除此以外,在公共产品的采购方面,腐败现象也层出不穷:许多城市的财政资金被存入与政府关系良好的商业银行;城市医院的药品和贫困居民的救济物资供应权被特定企业垄断;街道清扫、垃圾收集等市政服务被外包给指定承包商,其中,见不得人的赃款或回扣都进入了腐败官员们的腰包(Glaeser 和Goldin,2004)。
五是,违规出让特许经营权。通过出让特许经营权从私人企业获取贿赂和回扣的现象,在19 世纪末的美国政府官员中是司空见惯的。圣路易斯一家名为“市郊铁路公司”(Suburban Railway Company)的总裁查尔斯·特纳被证实向该市上议院和下议院的立法者行贿14.4 万美元以获取价值为300 万美元的特许经营权。除市郊铁路公司外,圣路易斯的“中心有轨电车”以及费城有轨电车的特许经营权也被政府官员作为致富捷径加以滥用。而这类钱财只是政府官员得到的第一笔酬劳。通过不断向新公司发放竞争性特许经营权,这帮官员还“导演”了多起公司间的兼并与反兼并战,从而坐收渔人之利(Steffens, 1904)。
六是,实施弹性管制。在管理被禁止或受限制的行业时,公职人员通过向私人集团大开方便之门聚敛了巨额财富。19 世纪末至20 世纪初,美国许多城市政府对赌博、烈酒和性服务场所的建立实行管制。在纽约、费城、圣路易斯、明尼阿波利斯、匹兹堡、芝加哥等大城市普遍存在公职人员课征行业准入费的现象。其中,纽约和明尼阿波利斯的市政官员和警察公然收取贿赂;而在费城,这种索取则较为谨慎,即由一些“财团”来承担好处费的征收工作,继而将其分发给政府官员。这种辛迪加似的腐败网吸纳了大批参与不法钱财收集和分发的政府官员,而作为网结的“财团”即是上述腐败集团的中间人,又称经手人或承办者Klitgaard,1988; Steffens, 1904)。向政府官员支付行业准入费不过是一块“敲门砖”。为坐享垄断租金、防止竞争对手进入该行业,私人企业会源源不断地向官员们支付回扣以促成于己有利的政策或规定的颁布与实施。此外,在联邦酒精缴税率被大幅提高期间,许多酿酒商为偷税漏税大肆贿赂财政部官员,并以远低于票面价值的支付获取纳税凭证(tax stamps)。据证实,在格兰特总统执政期间百余名财政部官员因涉嫌受贿被定罪,这就是美国历史上著名的威士忌酒帮事件(U.S. History by Online Highways)。
美国的司法腐败和立法腐败与行政腐败相比毫不逊色。
19 世纪末至20 世纪初的美国,通往司法公正的道路被金钱和权力堵塞。政治机器影响并操纵着各州和地方法官的选派过程,并把持着法官席位的任命权。于是,许多法官纷纷沦为政治机器的帮凶或傀儡,而不再是司法公正的代言人。由坦慕尼协会老板特威德挑选的纽约州最高法院法官卡尔多佐(Albert Cardozo)就是多次司法腐败案件的主谋之一。在其包庇下,上百名与特威德集团有瓜葛的罪犯被减刑或赦免(Callow, 1966)。此外,工商业巨贾通过行贿立法者、法官和陪审团干涉判案过程的事件也屡见不鲜。