耕地是确保国家粮食安全的基础,对耕地实行保护是我国的一项基本国策。1993年以来,国家先后颁布实施了《中华人民共和国农业法》、《基本农田保护条例》《中华人民共和国土地管理法》、(修订)等法律,规定对基本农田依法实行特殊保护。国务院和国土资源部、农业部、交通部、建设部还出台了一系列配套文件,对耕地保护提出了大量的行政措施。从法律和行政措施上,国家对耕地的保护不可谓不严格,但执行的效果差强人意。近年来,擅自调整基本农田保护区,违法违规占用基本农田,随意变更基本农田用途,在基本农田保护区内种树造林、挖塘养鱼等问题突出,造成耕地面积大量减少,优质耕地急剧萎缩,全国耕地的生产能力遭受严重破坏,严重削弱了国家粮食安全的基础[1]。耕地保护措施不落实,其原因众多,但主要是耕地保护主体缺失,保护责任不明确,职能部门管理不到位。政府在耕地保护中应承担何种责任,值得研究。
1 政府是耕地保护的主体
目前,国家、集体和农民群众都是耕地的收益者。按照“谁受益,谁保护”的原则,国家、集体和农民群众都具有保护耕地的责任。但人民政府是耕地保护的主体,应在保护耕地中承担主要责任,这是由政府在占用耕地过程中处于绝对主导地位的状况所决定的。这种主导地位体现在三个方面。一是政府是国家意志的工具,是政治秩序和社会秩序的维持者,是社会发展的决策者和公共政策的制定者。目前,我国的土地法律法规虽然是人大立法,但法律的调研和起草工作绝大部分是由政府部门主导。因此,有关的法律法规体现了政府在耕地管理中的调节和干预作用,政府在土地法律法规和政策的解释方面具有很大的主动性,这也导致农民在保护耕地方面往往底
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气不足。二是国家对耕地的保护通过各级政府的相关部门(如国土资源、农业、交通、建设、财政等部门),最终是基层政府部门执行法律法规来得到体现。部门在执行相关法律和政策时,无论是保护抑或非法占用耕地,均体现了政府的意志。当耕地保护和当地的经济建设发生抵触时,基层政府往往会“出让”耕地,并由相关部门背书(办理手续使其合法化),导致国家政策失效。三是虽然国家对绝大部分农村土地没有所有权,农村土地所有权在农村集体。但实际运行的效果表明,村民委员会很大程度上仍然是乡镇政权在农村的延伸。农村土地虽然是集体的,而掌握实际土地所有权的却是包括村民委员会在内的乡(镇)、县(区)的有关官员。在政府因