浅析单一来源审批条件与标准政府采购信息网 2014 年12 月09 15:15来源: 政府采购信息报 作者:汪泳 字号:大 分享到:微信新浪微博腾讯微博搜狐微博QQ好友收藏夹更多 导言:非公开采购方式审批是财政部门采购办的最主要工作之一,耗时耗力 并且缺乏标准,采购单位不清楚什么样的条件可以申请,财政部门自身的审核尺 度也相差极大。财政部74 号令明确规定,采购人要按照政府采购法律制度规定, 根据项目的采购需求特点,选择适用采购方式。明确单一来源审核标准可以大幅 减少财政部门的审批风险,减少采购单位的廉政风险,简化采购程序,提高采购 效率。明确采购审批前进行充分的公示则可以减少争议,基本杜绝了供应商质疑 投诉现象。 单一来源采购方式的审批审核历来都是财政部门比较头疼和难以把握的问 题之一。究竟是什么样的条件和标准才能审核单一来源采购方式?该条件和标准 是否可以明确和量化?部分采购单位强调自身原因和理由是否站得住脚?部分 采购项目在上级会议纪要或上级领导指定供应商的情况下,财政部门如何审批? 结合财政部74 号令的新要求,作者对采购法所规定的单一来源审批的条件进行 完善和细化,对单一来源采购的审批标准和审批原则进行探讨。 一、采购法单一来源采购方式条款的辨析 采购法第三十一条规定符合下列情形之一的货物或者服务,可以依照本法采 用单一来源方式采购:(一)只能从唯一供应商处采购的;(二)发生了不可预 见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;(三)必须保证原有采购项目一致性 或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合 同采购金额百分之十的。 不可否认,囿于当年的理论局限性和缺乏实践检验,采购法没有给出更清晰 可执行的条款。关于条件一,只从唯一供应商处采购的可以采取单一来源采购方 式,什么是唯一供应商,缺乏认定标准。关于条件二,哪些是不可预见的紧急情 况,如何界定紧急情况导致不能从其他供应商处采购?此条款和采购法第八十五 条“因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购”是否重复,如何区 别?关于条件三,一致性或者服务配套的金额只能低于原合同金额10%,超过10% 就不符合单一来源采购条件,这使得该条款缺乏可操作性。并且此条款也明确超 过原预算金额时是否可以批准?此条款和采购法第四十九条“可以与供应商协商 签订补充合同,但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之 十”是否存在重复,如何区别?符合此条款究竟是直接签订补充合同还是重新组 织单一来源谈判程序?这些都存在不够明确、模棱两可的地方。事实上,法规的 缺陷和制度的不完善,给财政部门带来了过多的自由裁量权和审批风险,给预算 单位带来诸多困扰和廉政风险, 二、单一来源采购方式的具体条件和标准分析 申请单一来源采购方式的项目千奇百怪,但合法合理的理由并不复杂,经过 对采购法的细化和对实践情况的归纳,结合联合国《采购示范法》、欧盟《政府 采购指令》、世贸组织《政府采购协定》等立法经验,基本可以纳入为六类模式: 保密类、紧急采购类、一致性或者服务配套类、特定条件类、经公开招标失败转 采购方式类、国家政策功能类。 首先是保密类。采购法并没有将保密项目纳入政府采购管理范畴。采购法第 八十五条规定,“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉 及国家安全和秘密的采购,不适用本法”。不适用采购法应当适用什么法,目前没有规定。如此看来,保密项目申请单一来源谈判方式看起来是天经地义,理所 当然。这需要分为三种维度来判断。一是要分析保密项目的保密需求,鉴别是属 于完全不能挂网招标的项目还是可以挂网但项目名称可以公开,项目细节属于保 密范畴,不能对外公开。对于第二种情况可以公开招标,但要和投标供应商签订 保密协议即可。二是对于完全不能挂网招标的保密项目,不适宜采取公开招标采 购方式,可以由财政部门批准采用非公开采购方式或直接由采购单位自行采购。 此类项目不公开但是必须体现竞争性,限定在符合保密要求的特定供应商参与竞 争。三是要分析符合资格的供应商数量,保密项目并不等同于单一来源项目,如 符合涉密要求的供应商是唯一的,则构成单一来源条件,如果符合涉密要求的供 应商不止一家,则不实行上网公开招标,但不能采取单一来源采购方式。 第二是应急类。按照采购法第八十五条规定,“对因严重自然灾害和其他不 可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购,不适用本法”,采 购法第三十一条“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”,应 急项目的政府采购管理出现两种不同的规定。采购单位又经常以应急项目向政府 采购监督管理部门提出非公开采购方式申请。鉴于此类项目处于标准交叉且不明 确的状态,政府应首先制定明确应急项目的标准以及应急项目政府采购管理规 定。应急项目的主要包括:(一)自然灾害;(二)突发公共事件;(三)同级 或上级人民政府认定需紧急采购;(四)未列入年度计划,因发生不可预见的事 件,不宜采用招标方式,需要紧急采购的政府重点项目。在此基础上,与某一应 急事项不直接相关的其他配套采购项目;有明确的项目进度要求或已列入年度计 划,因采购单位不及时申报、提供采购文件编制材料等自身原因造成延误的项目; 部门和单位因内部原因自定的应急项目,都不能认定为应急项目,不能以上述理 由为借口规避公开招标或者集中采购。 必须予以指出,无论是“严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购” 项目还是“不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”项目都是从紧急、 突发、“对采购标的存在极端紧迫需要”等角度构成单一来源谈判条件或者是自 行采购条件,并不意味着其符合条件的供应商是确实是唯一的。 第三是一致性和配套性。采购法第三十一条第三款规定“必须保证原有采购 项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额 不超过原合同采购金额百分之十的”,可以依照本法采用单一来源方式采购。同时,采购法第四十九条规定“政府采购合同履行中,采购人需追加与合同标的相 同的货物、工程或者服务的,在不改变合同其他条款的前提下,可以与供应商协 商签订补充合同,但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之 十”。这两条内容明显重复,而且一个是补充合同的条件,另一个是单一来源采 购的条件。