1926年, 美国颁布的《合作社销售法》规定农业生产者和它们的合作社可以合法地生产、销售其产品, 为合作社的进一步联合经营提供了反托拉斯豁免的条款。1937年的《农业营销协议法》批准了农业合作社联合起来, 增强行业自律。
总的来说, 世界上合作经济比较发达的国家普遍成立了国家级、地区级、基层级合作社联合体、联合会, 形成了合作社发展的纵向体系, 发挥了各级组织的作用。欧美日台等国家和地区的合作社及联合社在法治经验上是相对成熟, 对我国联合社的立法具有重要启示和借鉴意义。
我国农民合作社联合社的法律地位
随着联合社的迅猛发展, 目前在某些联合社发展较为成熟的省市如北京和湖南等, 这些地方的农业管理部门在制订和出台《农民专业合作社法》的相关管理办法或配套法规时, 对该地区联合社的法律地位及其登记注册手续作出了相应界定和规定, 在很大程度上填补了我国合作社法律领域的空白。
无法获得合理的法律地位对联合社的影响非常明显。例如山西奶牛养殖联合社, 作为山西省规模较大的奶牛养殖社团和产奶基地, 建立初期曾大获成功, 并吸引了许多奶牛专业合作社的加入。但是“由于工商部门无法给联合社注册, 从而无法发放法人营业执照, 联合社在对外交易时没有统一的账户, 难以真正的联合在一起, 只是一个较为松散的组织”。因而, 在市场运作和营销活动中, 联合社就处在了较弱势的地位。乳企正是抓住联合社的这些弱点, 一方面通过达成价格联盟, 统一下调原奶收购价格;另一方面, 则通过划分原奶收购区域, 实行各个击破, 对于联合社的打击非常大。
国家对联合社进行登记注册的现实意义在于赋予联合社作为法律所拟制的人所具有的类似于自然人的独立的民事主体资格,
其实质是国家以法定的形式确定联合社人格的独立。我国并未对联合社的法律地位作出明确规定, 导致了在联合社与企业进行竞争或谈判时, 难免会因此造成联合社不能得到公正公平的对待, 也就使得联合的效果大打折扣。在上述案例中, 乳企正是抓住了养殖联合社的法律地位的缺失实施各个击破的。
尽管联合社的发展情况在各省份速度不同, 但合作社发展到联合社是未来农业产业化的必然趋势。一些省市出台的法规政策, 为全国合作社联合社的立法奠定了基础。
我国农民合作社联合社的法律关系
对联合社发展中的各种法律关系进行划分亦是联合社发展的一个问题, 而这其中的首要问题就是如何制定合作社的治理结构模式。经过多年实践和发展, 我国大部分地区使用的二元制公司治理模式已经成为一种相对成熟的经济体管理方式。
当前许多地区的联合社内部治理结构皆是以权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间相互制衡为特征, 大多都设立了联合社社员大会、理事会、监事会的组织体系。在这一治理结构中, 各职能部门分工明显, 社员大会是联合社的最高权力机关, 由全体社员组成。
尽管这套内部治理机构看起来相当完备, 但是每个机构都存在着不同的问题。如全社社员大会, 据我国《农民专业合作社法》规定:召开社员大会必需要三分之二以上的社员出席率才是有效的。法条中对社员出席率必须达到三分之二以上对大多数联合社来说并不现实, 所以往往导致很多联合社的社员大会出席率很难达到法定要求, 最终让社员大会长期无法召开或是所做决定缺乏法律效力。
而且, 在我国联合社的实践中, 对联合社的重大事务的表决基本都是“一人一票制”, 然而, 随着国内联合社发展规模的壮大, 大部分学者认为实行“一人一票制”已经不符合时代的需要:现代合作社联合社对资金的需求量激增, 为了吸引更多的资金, 许多合作社联合社开始赋予资金雄厚的基层社较多的表决权。
具体在内部关系上, 笔者认为, 各合作社可以采取不同的方式发起、加入联合社, 联合社与下属各子合作社的产权关系、人员管理方面宜通过章程分别给予明确规定。对于联合社的外部关系, 尤其是联合社与政府之间的关系, 也需要通过立法对政府介入合作社管理的界限进行界定。
综上所述, 从联合社内外部关系来看, 我国对联合社的立法仍不够完善, 需要进一步填补的地方还有很多。
制定政策
在开展新型农村合作金融组织建设试点工作中, 金寨县认真贯彻落实中央文件精神, 专门成立金寨县农村改革试验工作领导小组, 创新性地出台了《金寨县发展新型农村合作金融组织管理办法》。从准入条件、股权管理、资金用途、贷款管理、财务管理、监督管理和风险防控等多个方面明确规定了农民合作社内部信用合作的指导原则、运作模式、操作规范和监督管理等内容。同时强调了“依托三农、划定区域、吸股不吸储、对内不对外”的总体要求, 提出农民合作社开展内部信用合作必须遵循的基本原则, 即为农性原则:规定农民合作社内部信用合作以谋求社员共同利益为宗旨, 为“三农”服务, 着力解决社员生产经营活动中“小额、流动、分散”的资金需要, 用于支持农业产业发展;封闭性原则:即农民合作社信用合作仅限于入社并入股的农民合作社内部社员, 不得对城镇居民和农民合作社社员以外人员 (企业) 开展业务;自治性原则:实行“民办、民管、民受益”, 加入自愿、退出自由, 政府不搞强迫命令、不直接参与经营, 坚持民主管理, 加强资金管理, 信用合作资金单独开设专户、建立专账, 独立核算;可控制原则:发挥政府在政策引导、业务指导、监督管理职能作用, 规范成员筹集和借贷资金程序和手续, 建立风险可控机制, 有效规避运行风险。
具体做法
按照“为农性、封闭性、自治性、可控性”原则, 突出“政府支持、银行指导、支持产业、培育产业”的指导思想, 金寨县探索建立了两种试点模式, 大力推进农民合作社内部信用合作, 成功经验值得推广。
第一种模式, “股金+合作资金”模式。实现社内合作、封闭运行、成员互助、自我发展, 资金来源以社员入股资金为主、零散存放合作资金为辅。
金寨县初步选定历年经营业绩良好、理事长诚信度高并具有服务意识和奉献精神的省级示范社金寨县全军乡剑毫茶叶专业合作社和金寨县鑫源蔬菜种植专业合作社2家合作社进行试点。同时适当延展服务区域和产业, 将全军乡剑毫茶叶专业合作社社员辐射面从试点村放宽到全军乡境内, 鑫源蔬菜种植专业合作社放宽到白禄桥村和开顺村, 支持境内茶叶、养殖和蔬菜产业。在实验过程中, 在《金寨县发展新型农村合作金融组织管理办法》中明确农民合作社信用合作资金主要从以下几方面筹集:农民的入股资金以及内部社员闲散资金暂时存放在农民合作社的合作资金, 还有就是农民合作社提取的公积金和上级拨给的专项资金;合作社入股总资金额度不超过500万元。农民入股资金一般不低于1万元, 最高不超过入股资金总额的5%。社员入社入股后, 由合作社发给“股金证”。社员平时的闲散资金可以作为合作资金暂时存放到合作社, 单笔存放最高额度不得高于合作社入股资金总额的4%, 社员存放合作资金由合作社出具“合作资金存放凭证”。同时适度规定贷款规模, 规定同一贷款人单笔贷款不超过5万元。按照“小额、分散、短期”的投放原则, 向全体社员分散发放, 向各农业产业分散发放。同时严格控制贷款期限, 贷款期限以半年以下为主, 一般不超过1年。贷款审批由合作社理事会决定, 利息不高于国家基准贷款利率的2倍;合作社在发放贷款时, 力求采取简易操作程序, 合作社合作资金贷款坚持“以信誉担保为主, 以经济担保为辅”的方式, 贷款担保由合作社内部成员联保、农村房屋权证担保、土地承包经营权担保、信誉担保等多种形式。
第二种模式, 采用“股金+银行资金”信用合作试点模式。借力安徽金寨徽银村镇银行创新开发, 通过徽银村镇银行和惠民农业合作社开展的“银行+合作社”农户小额贷款实践模式, 向社员提供“普惠通”金融产品, 解决入社社员生产经营中的资金需求问题。
金寨徽银村镇银行是贯彻落实安徽省委省政府“抓金寨、促全省”的战略部署, 推动金寨农村金融综合改革, 完善金寨农村金融服务体系, 经中国银监会批准, 由徽商银行作为主发起人联合其他六位出资人共同发起在金寨县设立, 主要为金寨当地农民和农村经济发展提供金融服务, 注册资本8 000万元。
“股金+银行资金”信用合作试点模式是由村两委组织村民自愿出资入股成立合作社, 建立健全合作社理事会、监事会, 完成工商登记注册, 再由银行与合作社签订合作协议。社员先向合作社理事会申请贷款, 合作社理事会审核并同意担保, 银行再集中进行贷前调查。贷后通过与借款人所在合作社加强联系, 及时了解借款人情况, 并定期进行实地贷后检查。
通过建立“社员小额入股存入合作银行, 银行多倍放大贷款额度”的资金运营方式, 可以解决合作资金不足和抗风险能力弱问题, 形成“银社联手、合作共管、发挥优势、多方共赢”局面。目前, 金寨全县已经有多家合作社实行这种模式开展业务。这种资金经营模式的主要优点表现在:一是借力推进, 方式创新。利于银行机构的人才和风险防控能力优势, 银行合作社联手, 运行过程由银行指导,
能增强风险把控能力。二是得益于银行的业务指导, 可以规避金融风险。徽银村镇银行主要负责人才培训、业务指导, 而合作社负责社员入股、程序操作等事宜。合作社入股资金不能满足社员贷款需要时, 银行要从自有资金中扩大贷款投放额度。三是通过社员入股为银行加资。《金寨县发展新型农村合作金融组织管理办法》规定, 每个社员交纳1 000~10 000元的入股资金, 才能成为合作社的正式成员, 才可以享受合作社章程规定的小额贷款权, 以此解决总股金资金不足问题。四是合作社内贷款封闭运行。只有正式社员才能贷款, 而且单笔贷款可以达到入股金5~10倍, 贷款期限从3至12个月不等。五是社员互保实现风险可控。银行与合作社签订的合作协议, 合作社协助银行进行贷后管理, 及时提供借款人信息。贷款人除了以自身入股资金担保外, 还必须提供一名入股社员担保, 合作社为社员贷款提供连带担保责任。六是贷款手续简便, 社员从贷款申请到发放一般只要2至3天, 快捷方便社员。七是特色明显易于复制推广。
政策建议
农民资金互助合作社是农民的创造和选择, 是我国当今农村经济发展的必然产物, 其民办、民管、民受益, 现实的积极作用也被实践所充分证明, 这不仅符合世界惯例, 也是中央鼓励发展的农村合作金融的一种有效形式。应该将农民的这种积极性引导好、保护好、发展好, 坚定不移地鼓励和推动农民资金互助合作社向前发展。
金寨县农民资金互助合作试点工作和全国其他地方一样, 存在信用合作法律地位不明确的问题。试点合作社开展信用合作无法获得金融经营许可证, 不能独立注册设立金融信用合作社, 无法享受国家支持农村金融发展的政策, 金融监管部门难以对其进行业务指导和监督管理。一旦发生合作社乱集资等违法行为, 还存在执法监管主体缺位, 手段缺乏的现状。建议在国家或省级层面上出台管理性文件, 将合作社信用合作工作纳入金融管理部门统一管理。同时相应明确登记机关、业务主管部门、业务监管部门及其监管职责, 建立健全监督管理体系, 加强监管, 规避风险, 为农民资金互助合作社的健康发展提供一个宽松的发展环境。
扶持合作社发展是国家责任, 也是世界各国通行做法。在已公布施行的《金寨县发展新型农村合作金融组织管理办法》中, 虽然明文规定, 农民合作社信用合作资金来源于入股资金社员闲散资金农民合作社提取的公积金和上级拨给的专项资金。同时提出要专项建立300万元风险补偿基金, 合作银行也提出建立改革内容相关的专项贷款风险补偿资金, 但支持资金真正落实到位的十分有限。因为资金规模太小, 对促进农业生产的作用有限。在2017年中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中也明确提出, 坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域, 对各级财政支持的各类小型项目, 优先安排农村集体经济组织、农民合作组织等作为建设管护主体, 强化农民参与和全程监督。建议在结合当前国家精准脱贫战略措施, 将各级各类专项扶贫资金, 如贫困户小额扶贫贷款贴息、贫困户小额贷款风险补偿金、贫困户就业补助资金与农民资金互助合作信用平台对接, 充分发挥财政扶贫资金使用效益。
要坚持为生产经营服务的方向, 既要有制度创新, 也要有制度边界。