在党的十八届三中全会上,“社会治理”这一新概念第一次出现在党和国家的文献中,取代了过去的“社会管理创新”的提法,并且把创新社会治理体制置于国家发展战略的高度。这是党的社会建设理论与实践的一次重大创新,它的提出意味着中国社会建设在顶层布局上进入崭新阶段。从社会管理到社会治理,反映了在治理主体、治理方式、治理范围、治理重点等方面的明显不同,意味着社会治理由过去政府一元化管理体制转变为政府与各类社会主体多元化协同治理体制,凸显了公众参与在社会治理中的基础性地位。这是对改革开放和社会主义现代化建设新时期我们党处理社会问题、解决社会矛盾所取得经验的深刻总结,集中反映了以习近平同志为核心的党中央在我国社会建设方面取得的重要理论与实践成果。其后,党中央对加强治理、完善体制、创新机制做出了一系列重要部署,社会治理格局得以明确,社会治理思路越来越清晰,社会治理效能日益得到彰显。
二、十八大以来我国社会治理改革回顾
党的十八大以来,受益于从管理到治理的理念升级及相关制度安排所拓展的新格局,受益于技术进步为治理创新开辟的新空间,社会治理体系更加完善,社会大局保持稳定,国家安全全面加强,中国的社会治理取得了重大的成就。
(一)以党的领导为核心,以社会组织为重点,着力推进合作共治
十八大以来,无论在社会治理的顶层规划还是在具体实践中,党在社会治理中的领导地位得到了确立。党的领导是中国社会治理体系和治理能力现代化的组织保障。总揽全局、协调各方既是党的领导权能的核心表现,也是党的领导责任的具体要求。特别是十八大以来从严治党、惩治腐败的扎实推进,被视为“最大的社会治理”。[2]重大举措环环相扣,“老虎”“苍蝇”一起打,不仅提升了党的领导效能,刹住了歪风,伸张了正气,赢得了党心民心,还通过党风政风的好转带动了社会风气的好转,促进社会风气向上健康发展。针对群团组织存在的突出问题,大刀阔斧地改革群团组织,使群团组织更有效地发挥党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用。大力加强基层服务型党组织建设,使党的建设覆盖到各类企事业单位、各种社会组织、各个城乡基层,强化党组织的领导核心作用。这些措施,对全面加强党对社会治理的领导起到了重要作用。政府主导、社会协同、公众参与是十八大以来中国社会治理合作共治的基本模式。其中,社会组织是公众和社会力量参与社会治理的重要载体,也是我国社会治理中的短板和难点。十八大以来,中央有关部门制定和实施一系列清理、规范和支持社会组织发展的办法。推动行业协会、商会与行政机关真正脱钩,致力于建立新型行业协会商会管理体制和运行机制,促进和引导行业协会商会自主运行、有序竞争、优化发展。各级政府积极探索实行购买服务机制,重视发挥社会组织在引导社会成员参与风险评估、矛盾调解、社区矫正、青少年教育管理等方面的作用,取得了积极效果。各类社会组织有效发挥了表达社会诉求、推动社会整合、承担政府管理部分职能、联系社会与政府等方面的作用。在2016年的G20峰会期间,浙江省3.5万余个社会组织组成230余万人充分参与到基层社会治理中,共建共享成为新常态。[3]
(二)以人民为中心,以人民幸福美好生活为追求,妥善处理一系列重大关系,聚焦保障与改善民生
党的十八大以来,包括社会治理在内的国家各项建设突出显示出以人民为中心这一基本立场。一切为了人民,一切依靠人民,为了一切人民,为了人民一切以及一切由人民检验,得到切实彰显和有效落实。民生是人民幸福之基、社会和谐之本,是社会治理的基本保障。十八大以来,党和国家积极推动解决人民群众的基本民生问题,在保障和改善民生方面实施了一系列的重大的工程,取得了举世瞩目的成就。第一,党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标,在全国范围全面打响了脱贫攻坚战。2013年至2016年,农村贫困人口每年都减少超过1000万人,5564万人摆脱贫困,贫困地区面貌明显改善。第二,十八大以来,国家采取大力实施扶持就业、促进创业,全面推行“大众创业,万众创新”,持续推进“放管服”改革,激发了社会创造力,就业创业人员稳定增加,近4年来每年新增就业超过1300万人,为改善民生和维护社会稳定发挥了重要作用。第三,十八大以来,我国社会保障制度在实现广覆盖、保基本、可持续的框架基础上,进一步打破城乡分割、单位双轨的坚冰,建立了全国统一的城乡居民基本养老保险制度,实施养老金并轨改革。国家进一步统筹推进社会救助,制定和颁布了《慈善法》,助力社会保障体系建设。第四,十八大以来,国家采取一系列政策措施,引导房地产业持续健康发展,控制房价过快上涨。构建了包括公共租赁住房、棚户区改造、农村危旧房改造、住房公积金等在内的住房保障体系。第五,党中央、国务院更加重视环境保护与治理,着力推进解决影响人民群众身心健康和社会稳定的环境问题。各地普遍清理“散、乱、污企业”,城乡人居环境明显改善。
(三)以公平正义为要旨,以公共服务为抓手,夯实社会治理源头
十八大以来,党和国家致力于提升全社会公平水平采取了一系列重大决策部署和制度安排,并透过有效的公共服务,促进社会公平和整体福祉提升。其一,十八大以来,国家大力促进教育公平制度建设。健全家庭经济困难学生资助体系,构建利用信息化手段扩大优质资源覆盖面的有效机制,逐步缩小区域、城乡、校际差距。健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度。推进考试招生制度改革。其二,十八大以来,我国建立现代医疗卫生制度,基本医疗保障制度覆盖全民,大病保险和医疗救助制度得到完善,医药卫生体制改革进一步深化,公立医院以药养医机制得以破除。2016年,中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》,致力于全方位、全周期维护和保障人民健康。其三,十八大以来,国家实施人口发展战略,颁布 “二孩”政策,构建以生育政策、就业制度、养老服务、社保体系、健康保障、人才培养、环境支持、社会参与等为支撑的人口老龄化应对体系,积极研究制定渐进式延迟退休年龄政策。其四,十八大以来,国家建立全国城乡统一的户口登记制度,取消户口性质区分;推进城镇基本公共服务常住人口市民化,“居住证”取代“暂住证”,并据此享受所在城市各类基本公共服务和各项便利。
(四)以国家总体安全观为指导,以国家安全体制为基石,健全立体的公共安全体系
十八大以来,以习近平同志为代表的党中央确立了总体安全观思想:既要重视“国土安全”,又要重视“国民安全”;既要重视“国家发展”,又要重视“国家安全”;既重视自身安全,又重视共同安全。这是我国会治理思想领域的重大创新。为了落实总体国家安全观,党中央决定建立集中统一、高效权威的国家安全体制,采取了一系列重大举措,设立国家安全委员会,制定《国家安全战略纲要》和《关于加强国家安全工作的意见》,修订并通过新的《国家安全法》,对维护国家安全和社会安全已经并将起到十分重要的作用。
十八大以来,“平安建设”被提到了一个新的历史高度。围绕深入推进平安建设,健全公共安全体系,推出食品药品安全、安全生产、防灾减灾、社会治安防控和网络安全等方面的体制机制改革举措。成立了统一权威的食品安全监管机构,建立了严格的覆盖全过程的监管制度,出台了一系列食品药品安全、质量安全的政策措施。持续深化安全生产管理体制改革,建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系,努力遏制重大安全生产事故。健全防灾减灾救灾体制。应急管理体系不断健全,应对危机与风险的能力明显提高。加强社会治安综合治理,创新立体化社会治安防控体系。完善网络和信息化管理领导体制,制定和实施网络安全战略,加强网络市场监管。平安中国建设取得重要新进展。
(五)以基层为中心,以条线为抓手,加强城乡社会治理
城乡社区是社会治理的基本单元,也是社会治理体系中的基础部分。近5年来,党和政府更加重视城乡社区治理,各地普遍推行民主化、网络化、网格化、精细化管理,完善城乡社区治理体系,创新城乡居民全面服务管理新模式。畅通民主渠道,开展基层协商,推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化。坚持因地制宜,突出特色,推动各地立足自身资源、条件、人文特色等实际,完善社区治理模式。完善市民公约、乡规民约等行为准则。重视传播优秀传统文化,大力开展乡风、村风、家风建设。加强历史文化名城名镇名村和传统村落保护,传承向上向善的正能量,推动中华优秀传统美德与文化的保护和创新发展,促进了平安社会、和谐社会建设。
(六)以德法兼治为引领,以改革创新为动力,完善社会治理的体制、规则和机制
习近平同志强调:“必须坚持依法治国和以德治国相结合,使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰。”法治是治国理政的基本方式,发挥对社会治理的保障作用。“培育和弘扬核心价值观,有效整合社会意识,是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径”,发挥凝聚社会共识提升社会认同的作用。十八大以来,以推进全面依法治国为契机,国家不断加强社会治理的法治化与制度化建设。当前,中国特色社会主义法律体系日益完备;高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系建设取得显著成效,对社会治理发挥了重大推动作用。
道德是社会的隐性制度,在社会治理过程中对人的社会行为进行引导与规范,与法律制度等“显性制度”交互影响,共同构建社会秩序。[4]