国务院办公厅关于印发社会养老 服务体系建设规划(2011-2015年)的通知 国办发〔2011〕60号 各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构: 《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年) 》已经国务院同意,现印发给 你们,请认真贯彻执行。 国务院办公厅 二○一一年十二月十六 日 社会养老服务体系建设规划(2011-2015年) 为积极应对人口老龄化, 建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展 水平相协调的社会养老服务体系, 实现党的十七大确立的“老有所养”的战略目 标和十七届五中全会提出的“优先发展社会养老服务”的要求,根据《中华人民 共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《中国老龄事业发展“十 二五”规划》 ,制定本规划。 一、规划背景 (一)现状和问题。 自1999年我国步入老龄化社会以来, 人口老龄化加速发展, 老年人口基数大、 增长快并日益呈现高龄化、 空巢化趋势, 需要照料的失能、 半失能老人数量剧增。 第六次全国人口普查显示,我国60岁及以上老年人口已达1.78亿,占总人口的 13.26%,加强社会养老服务体系建设的任务十分繁重。 近年来, 在党和政府的高度重视下, 各地出台政策措施, 加大资金支持力度, 使我国的社会养老服务体系建设取得了长足发展。养老机构数量不断增加,服务 规模不断扩大,老年人的精神文化生活日益丰富。截至2010年底,全国各类收养 性养老机构已达4万个,养老床位达314.9万张。社区养老服务设施进一步改善, 社区日间照料服务逐步拓展,已建成含日间照料功能的综合性社区服务中心1.2 万个,留宿照料床位1.2万张,日间照料床位4.7万张。以保障三无、五保、高龄、 独居、空巢、失能和低收入老人为重点,借助专业化养老服务组织,提供生活照 料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务网络初步形成。养老 服务的运作模式、服务内容、操作规范等也不断探索创新,积累了有益的经验。 但是,我国社会养老服务体系建设仍然处于起步阶段,还存在着与新形势、 新任务、新需求不相适应的问题,主要表现在:缺乏统筹规划,体系建设缺乏整 体性和连续性;社区养老服务和养老机构床位严重不足,供需矛盾突出;设施简 陋、功能单一,难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务;布局不 合理,区域之间、城乡之间发展不平衡;政府投入不足,民间投资规模有限;服 务队伍专业化程度不高,行业发展缺乏后劲;国家出台的优惠政策落实不到位; 服务规范、行业自律和市场监管有待加强等。 (二)必要性和可行性。 我国的人口老龄化是在“未富先老”、 社会保障制度不完善、 历史欠账较多、 城乡和区域发展不平衡、 家庭养老功能弱化的形势下发生的,加强社会养老服务 体系建设的任务十分繁重。 加强社会养老服务体系建设,是应对人口老龄化、保障和改善民生的必然要 求。目前,我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家,且正在以每年3%以 上的速度快速增长,是同期人口增速的五倍多。预计到2015年,老年人口将达到 2.21亿,约占总人口的16%;2020年达到2.43亿,约占总人口的18%。随着人口老 龄化、高龄化的加剧,失能、半失能老年人的数量还将持续增长,照料和护理问 题日益突出, 人民群众的养老服务需求日益增长,加快社会养老服务体系建设已 刻不容缓。 加强社会养老服务体系建设,是适应传统养老模式转变、满足人民群众养老 服务需求的必由之路。长期以来,我国实行以家庭养老为主的养老模式,但随着 计划生育基本国策的实施,以及经济社会的转型,家庭规模日趋小型化, “4-2-1”家庭结构日益普遍,空巢家庭不断增多。家庭规模的缩小和结构变化 使其养老功能不断弱化,对专业化养老机构和社区服务的需求与日俱增。 加强社会养老服务体系建设,是解决失能、半失能老年群体养老问题、促进 社会和谐稳定的当务之急。目前,我国城乡失能和半失能老年人约3300万,占老 年人口总数的19%。由于现代社会竞争激烈和生活节奏加快,中青年一代正面临 着工作和生活的双重压力,照护失能、半失能老年人力不从心,迫切需要通过发 展社会养老服务来解决。 加强社会养老服务体系建设,是扩大消费和促进就业的有效途径。庞大的老 年人群体对照料和护理的需求,有利于养老服务消费市场的形成。据推算,2015 年我国老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模将超过4500亿元, 养老服务就 业岗位潜在需求将超过500万个。 在面对挑战的同时, 我国社会养老服务体系建设也面临着前所未有的发展机 遇。加强社会养老服务体系建设,已越来越成为各级党委政府关心、社会广泛关 注、群众迫切期待解决的重大民生问题。同时,随着我国综合国力的不断增强, 城乡居民收入的持续增多, 公共财政更多地投向民生领域,以及人民群众自我保 障能力的提高,社会养老服务体系建设已具备了坚实的社会基础。 二、内涵和定位 (一)内涵。 社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应, 以满足老年人养老服务需 求、提升老年人生活质量为目标,面向所有老年人,提供生活照料、康复护理、 精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络,以 及配套的服务标准、运行机制和监管制度。 社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑,着眼于 老年人的实际需求,优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难 老年人的服务需求,兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。 社会养老服务体系建设是应对人口老龄化的一项长期战略任务, 是坚持政府 主导,鼓励社会参与,不断完善管理制度,丰富服务内容,健全服务标准,满足 人民群众日益增长的养老服务需求的持续发展过程。 本建设规划仅着眼于构建体 系建设的基本框架。 (二)功能定位。 我国的社会养老服务体系主要由居家养老、 社区养老和机构养老等三个有机 部分组成。 居家养老服务涵盖生活照料、 家政服务、 康复护理、 医疗保健、 精神慰藉等, 以上门服务为主要形式。对身体状况较好、生活基本能自理的老年人,提供家庭 服务、老年食堂、法律服务等服务;对生活不能自理的高龄、独居、失能等老年 人提供家务劳动、家庭保健、辅具配置、送饭上门、无障碍改造、紧急呼叫和安 全援助等服务。有条件的地方可以探索对居家养老的失能老年人给予专项补贴, 鼓励他们配置必要的康复辅具,提高生活自理能力和生活质量。 社区养老服务是居家养老服务的重要支撑, 具有社区日间照料和居家养老支 持两类功能,主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务。 在城市,结合社区服务设施建设,增加养老设施网点,增强社区养老服务能力, 打造居家养老服务平台。倡议、引导多种形式的志愿活动及老年人互助服务,动 员各类人群参与社区养老服务。在农村,结合城镇化发展和新农村建设,以乡镇 敬老院为基础, 建设日间照料和短期托养的养老床位,逐步向区域性养老服务中 心转变,向留守老年人及其他有需要的老年人提供日间照料、短期托养、配餐等 服务;以建制村和较大自然村为基点,依托村民自治和集体经济,积极探索农村 互助养老新模式。 机构养老服务以设施建设为重点, 通过设施建设, 实现其基本养老服务功能。 养老服务设施建设重点包括老年养护机构和其他类型的养老机构。 老年养护机构 主要为失能、半失能的老年人提供专门服务,重点实现以下功能:1.生活照料。 设施应符合无障碍建设要求,配置必要的附属功能用房,满足老年人的穿衣、吃 饭、如厕、洗澡、室内外活动等日常生活需求。2.康复护理。具备开展康复、护 理和应急处置工作的设施条件, 并配备相应的康复器材,帮助老年人在一定程度 上恢复生理功能或减缓部分生理功能的衰退。3.紧急救援。具备为老年人提供突 发性疾病和其他紧急情况的应急处置救援服务能力, 使老年人能够得到及时有效 的救援。 鼓励在老年养护机构中内设医疗机构。符合条件的老年养护机构还应利 用自身的资源优势,培训和指导社区养老服务组织和人员,提供居家养老服务, 实现示范、辐射、带动作用。其他类型的养老机构根据自身特点,为不同类型的 老年人提供集中照料等服务。 三、指导思想和基本原则 (一)指导思想。 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观, 以满足老年人的养老服务需求为目标,从我国基本国情出发,坚持政府主导、政 策扶持、多方参与、统筹规划,在“十二五”期间,初步建立起与人口老龄化进 程相适应、与经济社会发展水平相协调,以居家为基础、社区为依托、机构为支 撑的社会养老服务体系,让老年人安享晚年,共享经济社会发展成果。 (二)基本原则。 1.统筹规划、 分级负责。 加强社会养老服务体系建设是一项长期的战略任务, 各级政府对养老机构和社区养老服务设施的建设和发展统筹考虑、整体规划。中 央制定全国总体规划,确定建设目标和主要任务,制定优惠政策,支持重点领域 建设;地方制定本地规划,承担主要建设任务,落实优惠政策,推动形成基层网 络,保障其可持续发展。 2.政府主导、多方参与。加强政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面 的职责,加快社会养老服务设施建设。发挥市场在资源配置中的基础性作用,打 破行业界限, 开放社会养老服务市场, 采取公建民营、 民办公助、 政府购买服务、 补助贴息等多种模式, 引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。鼓励城乡自 治组织参与社会养老服务。 充分发挥专业化社会组织的力量,不断提高社会养老 服务水平和效率,促进有序竞争机制的形成,实现合作共赢。 3.因地制宜、突出重点。根据区域内老年人口数量和养老服务发展水平,充 分依托现有资源, 合理安排社会养老服务体系建设项目。 以居家养老服务为导向, 以长期照料、 护理康复和社区日间照料为重点,分类完善不同养老服务机构和设 施的功能,优先解决好需求最迫切的老年群体的养老问题。 4.深化改革、持续发展。按照管办分离、政事政企分开的原则,统筹推进公 办养老服务机构改革。 区分营利性与非营利性,加强对社会养老服务机构的登记 和监管。盘活存量,改进管理。完善养老服务的投入机制、服务规范、建设标准、 评价体系,促进信息化建设,加快养老服务专业队伍建设,确保养老机构良性运 行和可持续发展。 四、目标和任务 (一)建设目标。 到2015年,基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、 监管到位、 可持续发展的社会养老服务体系。每千名老年人拥有养老床位数达到 30张。居家养老和社区养老服务网络基本健全。 (二)建设任务。 改善居家养老环境, 健全居家养老服务支持体系。以社区日间照料中心和专 业化养老机构为重点,通过新建、改扩建和购置,提升社会养老服务设施水平。 充分考虑经济社会发展水平和人口老龄化发展程度,“十二五”期间,增加日间 照料床位和机构养老床位340余万张,实现养老床位总数翻一番;改造30%现有床 位,使之达到建设标准。 在居家养老层面, 支持有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造。扶持居家 服务机构发展, 进一步开发和完善服务内容和项目,为老年人居家养老提供便利 服务。 在城乡社区养老层面,重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动 中心、 互助式养老服务中心等社区养老设施,推进社区综合服务设施增强养老服 务功能,使日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上的农村社区。 在机构养老层面,重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设。县级以 上城市,至少建有一处以收养失能、半失能老年人为主的老年养护设施。在国家 和省级层面,建设若干具有实训功能的养老服务设施。 提高社会养老服务装备水平,鼓励研发养老护理专业设备、辅具,积极推动 养老服务专用车配备。 加强养老服务信息化建设, 依托现代技术手段,为老年人提供高效便捷的服 务,规范行业管理,不断提高养老服务水平。 (三)建设方式。 通过新建、扩建、改建、购置等方式,因地制宜建设养老服务设施。新建小 区要统筹规划,将养老服务设施建设纳入公建配套实施方案。鼓励通过整合、置 换或转变用途等方式,将闲置的医院、企业、农村集体闲置房屋以及各类公办培 训中心、活动中心、疗养院、小旅馆、小招待所等设施资源改造用于养老服务。 通过设备和康复辅具产品研发、 养老服务专用车配备和信息化建设,全面提升社 会养老服务能力。 (四)运行机制。 充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,为各类服务主体营造平等参与、 公平竞争的环境,实现社会养老服务可持续发展。 公办养老机构应充分发挥其基础性、保障性作用。