政治机器兴盛于19世纪晚期至20世纪20年代。它不是按照正常的法律程序、而是通过老板和各利益集团的幕后交易来运转的。鉴于地方政府的职位均由竞选获胜者控制,故公职人员大都与当政者有着切身的利害关系。由庞大的官僚体系负责执行以恩惠换选票的具体操作,乃政治机器的另一大特征。在这一过程中,选民期待政府维护自身利益、提高福利水平,政党则以利益分赃为诱引招揽选票,官僚为保住饭碗或扩大利益而介入其中,老板及其帮凶游刃有余于三者之间。由于利益均沾,这种收买型腐败在全美甚嚣尘上。至1890年,政治机器已控制了美国20个大城市中的一半以上,并支配着当时绝大多数的美国城市政府。美国历史上最著名的、也是影响最大的政治机器,是纽约市的坦慕尼协会。
三:在三个高峰期内,政治机器制造出的腐败归为行政、司法、立法腐败三种类型。
行政腐败主要有以下几种表现形式。
A、分配公共职位。每一个被政治机器掌控的城市,都拥有众多政府部门和成千上万可以被用于犒劳或施惠的工作职位。仅就纽约市而言,19世纪七八十年代由该市的政治机器坦慕尼协会所垄断的市政职位多达4万。不仅如此,机器老板还牢牢控制着市议会席位和地方检察长的任命权。
B、偷窃国库。政治机器具有自我保护的优势,即在方便公职人员攫取好处的同时,还使这种攫取变得更加安全和隐蔽。有了这种庇护,一些利欲熏心的政治家和官僚便敢于铤而走险,贪污受贿。前纽约市议员和国会议员(1853—1855)威廉·特威德(William M. Tweed,1823—1878)任坦慕尼协会老板期间(1868—1871),纽约市腐败达到了顶峰。据不完全统计,他直接或间接盗取国库的金额不少于3000万美元(按1870年美元价格计算),甚至高达2亿美元。窃取国家财产的另一种形式是违法出租自然资源的开采权。典型实例是哈丁总统执政期间(1920-1924)的茶壶顶丑闻。内政部部长福尔于1922年分别把怀俄明州茶壶顶和加州爱尔克山的海军石油保留地秘密出租给石油大亨。两笔交易都没有采取竞争性投标方式。经调查发现,福尔共收取了40多万美元作为促成两笔交易的“劳务费”。
C、泄漏与利用内部信息。公职人员牟取暴利的另一个途径是泄漏内部信息或直接利用这类信息进行投资。任何与城市建设规划有关的内部信息,如高架桥的搭建、高速公路的铺设、街心公园的改造等,都可以被政治家和官僚肆无忌惮地加以利用:预先廉价买入附近地皮,在市委员会将计划公布于众,该地皮价值攀升后抛售,以套取巨额收益。
D、在政府采购中巧取豪夺。其典型表现是,以签订政府工程项目采购合同的形式将巨额财政支出转移给私人企业。许多城市的财政资金被存入与政府关系良好的商业银行;城市医院的药品和贫困居民的救济物资供应权被特定企业垄断;街道清扫、垃圾收集等市政服务被外包给指定承包商,其中,见不得人的赃款或回扣都进入了腐败官员们的腰包。
E、违规出让特许经营权。通过出让特许经营权从私人企业获取贿赂和回扣的现象,在19世纪末的美国政府官员中是司空见惯的。圣路易斯一家名为“市郊铁路公司”(Suburban Railway Company)的总裁查尔斯·特纳被证实向该市上议院和下议院的立法者行贿14.4万美元以获取价值为300万美元的特许经营权。通过不断向新公司发放竞争性特许经营权,这帮官员还“导演”了多起公司间的兼并与反兼并战,从而坐收渔利。
F、实施弹性管制。在管理被禁止或受限制的行业时,公职人员通过向私人集团大开方便之门聚敛了巨额财富。19世纪末至20世纪初,美国许多城市政府对赌博、烈酒和性服务场所的建立实行管制。在纽约、费城、圣路易斯、明尼阿波利斯、匹兹堡、芝加哥等大城市普遍存在公职人员课征行业准入费的现象。其中,纽约和明尼阿波利斯的市政官员和警察公然收取贿赂;而在费城,这种索取则较为谨慎,即由一些“财团”来承担好处费的征收工作,继而将其分发给政府官员。为坐享垄断租金、防止竞争对手进入该行业,私人企业会源源不断地向官员们支付回扣以促成于己有利的政策或规定的颁布与实施。在联邦酒精缴税率被大幅提高期间,许多酿酒商为偷税漏税大肆贿赂财政部官员,并以远低于票面价值的支付获取纳税凭证。据证实,在格兰特总统执政期间百余名财政部官员因涉嫌受贿被定罪,这就是美国历史上著名的威士忌酒帮事件。
美国的司法腐败和立法腐败与行政腐败相比毫不逊色。
19世纪末至20世纪初的美国,通往司法公正的道路被金钱和权力堵塞。政治机器影响并操纵着各州和地方法官的选派过程,并把持着法官席位的任命权。于是,许多法官纷纷沦为政治机器的帮凶或傀儡,而不再是司法公正的代言人。
由坦慕尼协会老板特威德挑选的纽约州最高法院法官卡尔多佐就是多次司法腐败案件的主谋之一。在其包庇下,上百名与特威德集团有瓜葛的罪犯被减刑或赦免。此外,工商业巨贾通过行贿立法者、法官和陪审团干涉判案过程的事件也屡见不鲜。
19世纪末,美国司法腐败事件频繁发生且大有愈演愈烈之势。联合太平洋铁路公司(Union Pacific Railroad)主要的股东、马萨诸塞州众议员爱米斯于1867年组建的Credit Mobilier公司从联合太平洋铁路公司和联邦政府诈骗数千万美元。为阻止政府调查和介入,爱米斯通过分发铁路股票疯狂贿赂国会议员,并成功地将司法部门的审查拒之门外。据证实,当时的美国副总统科尔法克斯收取了大量铁路股票;此后当选为美国总统的詹姆斯·加菲尔德也卷入此交易中。尽管该丑闻造成的直接经济损失高达2000万美元(按1870年美元价格计算),但美国司法部门并没有起诉爱米斯的腐败行为。这场沸沸扬扬的丑闻以不了了之告终。
在美国历史上这一深度腐败时期,遭受腐蚀侵害的不仅是行政和司法领域,其立法机关同样不曾幸免。通过控制议会选举和操纵立法程序,腐败集团从事罪恶勾当时就愈发无所顾忌,并且为其腐败行径披上了光明正大的“合法”外衣。19世纪70年代初,纽约州和纽约市的议会选举处于坦慕尼政治机器老板特威德的绝对控制之下。他们篡改得票数字,更换候选人姓名,把事先商定的人员推进议会。运用胡萝卜与大棒并举的策略,特威德在纽约州立法中取得重要胜利,并促成新城市宪章的批准执行。由此,特威德集团的权力极度膨胀。在这帮强盗的运作下,众多纽约市政工程项目的提案批复畅通无阻;一系列欺骗性法律协议被恣意捏造;而利用立法或政府管制规章条例收取巨额回扣竟成为堂而皇之的“正业”。这一时期,私人利益集团的冲突与争斗更让腐败的立法机构丑态百出。19世纪末,为了争夺厄利铁路公司的控股权,纽约中央铁路公司的铁路巨头范德比尔特与厄利铁路公司巨富古尔德展开了一场激烈的拉锯战。就经济实力而言,两人旗鼓相当,他们对纽约州立法机关的影响亦此消彼长,最终竟导致了一场立法危机。随着权力争夺的日趋白热化,被逼无奈的纽约州参议院和众议院的立法者最后决定公开拍卖政策法规。由于古尔德集团的出价更高,代表其利益的议案得以顺利通过并被写入该州法律。范德比尔特对厄利铁路公司的控股计划终成泡影。
四、19世纪末至20世纪初美国腐败高发的主要原因
从根本上说,美国这一时段的腐败滥觞于经济对政治的支配,即商人集团对官僚集团的收买和控制。它们之间的关系类似于经济学中的“委托—代理”关系。政府之所以成为被俘获的对象主要是因为它的手中握有大量公共资源,其中包括财政预算支出,诸如土地和矿产等公共财产、非中性的法律规章制度的设立等;同时,运转政府的公职人员在分配公共资源的过程中拥有一定的自由裁量权。作为一个等级结构,政府各层次的公职人员之间存在着严重的信息不对称,从而使对其的有效监督变得困难。
经济的高速增长、政府规模的急剧膨胀及各级政府支配公共资源之能力的加强,是导致腐败的重要原因。1870至1913年间,美国GDP总量增长了2.4倍,其占世界GDP总量的份额从8.9%猛增至19.1%。这一时段人均GDP分别是1820-1870和1913-1950年间人均GDP的1.39倍和1.12倍。按1879年美元计算,美国工业总产值从1859年的8.6亿美元增长到1899年的62.6亿美元。与此同时,政府收入和国债发行量大幅增长。按2000年美元计算,19世纪70年代美国人均财政收入是60年代的2.45倍。政府举债总额在19世纪40年代至70年代间扩大了近15倍。经济规模的扩大意味着公职人员在腐败交易中可攫取的财富必然增长。而政府对市政规划的大规模投资又为公职人员创造了大量以权谋私的机会。此外,美国地方政府对经济和社会的行政管理亦逐步加强。一批规章制度的颁布与实施刺激了公职人员创造租金的动机,并增加了其操纵经济活动的可能性。
腐败高发的另一导因是与工业化进程相伴的迅速城市化,具体表现为大批移民涌入美国城市。至1900年,美国城市人口从1860年的600万增至2400万。其50个主要城市中的移民人口已占城市总人口的四分之一;在有些城市,这一比例甚至高达48%。新移民急切需要摆脱卑微的身份,因此,他们更多关注的是能否通过选举这一权力或利益再分配过程来改变自身命运,而不大在意政府官员的诚实品格与廉洁作风。在他们眼中,效忠代表自身利益的某个人,带来的实惠高于效忠抽象的法律和道德准则。新城市移民的这种趋利心理随即被政治机器加以利用。以就业机会、住房以及公民证为诱饵,政治机器轻而易举地收买了众多选民,并借此维持并巩固了自身的执政地位。此外,正是由于吸收大批新移民,一些原本无党性的组织迅速退化成政党分肥的操作机器。坦慕尼协会从一个慈善机构向政治机器蜕变的主要原因,就是大批爱尔兰移民的加入。
在19世纪末的美国,金钱腐蚀权力的发展势头愈发不可遏制,实业和金融巨头聚敛了大量财富。凭借手中的金元,他们疯狂“收购”公职人员持有的政治权力。结果,美国政府不但在财力上和经济寡头们相比黯然失色,而且其治理能力和意志也软弱涣散,难以与之抗衡。社会成员间财富分配的极度不均,导致了贫富阶级之间或不同阶层与行业之间讨价还价能力的严重失衡。当“强盗贵族”们侵犯弱势群体权益时,他们往往可以通过买通法官或操纵司法程序而逍遥法外。于是,在金钱的利诱下,治理者最终沦为那些慷慨行贿的被管制者的俘虏,从而使“强盗贵族”们逃脱了本应履行的赔偿责任,而弱势群体的应得利益却无从保障。
这一时段内美国法律法规的不健全或相对滞后,也是不能不被提及的。彼时的美国法律,针对腐败行为设置的相应惩罚措施过于宽松。这样,当贿赂数额巨大、被揭发的几率很小、惩罚措施又非常温和时,权钱交易式的腐败行为必将扩散蔓延。另外,当时的法律同样缺乏对公职人员某些腐败行为(如泄漏内部信息)的裁定标准,处理具体案例时对尺度的把握弹性又很大。
最后,在马克·吐温记录的“镀金时代”,整个社会风气都被拜金主义所弥漫。这样的一种社会氛围至少为腐败的土壤提供了养料。
五、促使美国摆脱腐败困境的诸因素
通常意义上讲,提高腐败交易的成本、减少腐败行为的收益,将有效地抑制腐败。公职人员面对的腐败交易成本包括以下五个方面:法律的惩罚、司法机构的查处、党派或利益集团间的利益冲突、新闻媒体的披露、公共力量的监督。
健全法律和司法体系是防止腐败的重要制度保障。1883年美国国会通过的《彭德尔顿法》确立了一套以功绩制为核心的文官选拔和奖惩机制,打破了政治机器垄断职位任命权的局面,从而重挫了分赃交易者的嚣张气焰。此后,为保证政府廉洁、防止金钱对选举的渗透和腐蚀,国会相继通过了一系列与抑制腐败密切相关的法律,比如禁止公司向联邦公职候选人捐款的法律(1907年)、竞选经费公开法(1910年)、联邦反腐败行为法(1925年)和禁止联邦文官参与政党活动的哈奇法(1939年)等。这些法律反映出廉洁而高效的政府应遵循的三个原则,即高度透明性、强烈的责任感、权力限制。随着美国对政府道德标准的不断修订,其所谓“现代公共道德管理体系”亦开始逐步走向成熟。
对腐败行为的制约有赖于法律规章制度的不断完善,更离不开监督执行这些法律规章的独立机构。在美国,负责调查和起诉公共腐败行为的联邦刑事机构,有司法部公共廉洁处、联邦调查局和独立检察官;非刑事公共廉洁机构包括司法部律师办公室、政府道德办公室、监察长办公室和白宫律师办公室等。