1921年,南京国民政府建立之初,一度想扩充海军。1926年,改装后的“镇海”号在前后货仓甲板上搭载上两架“施来克”FBA-19型水上飞机,这就是中国海军历史上第一艘水上飞机母舰。另外,原属渤海舰队运输船的“华甲”号则被改造成了中国第一艘“两栖攻击舰”,她能搭载8架“施来克”水上飞机、14艘小火轮、士兵1000人的“两栖攻击舰”。在1928年之前,这是中国唯一的两艘水上飞机母舰。1928年,闽系将缴获自直系军阀的武装运输船“决川”、“浚蜀”号进行改造,分别命名为“德胜”、“威胜”号,在两船尾部增装水上飞机维护平台及吊车等设施,可以搭载一架小型水上飞机。此时,北伐战争已经处于尾声。1928年6月3日,张作霖在皇姑屯被炸死,12月29日,张学良宣布东北易帜,东北海军成为南京政府海军的一部分。1929年8月14日,国民党二届五中全会通过的《整理军事案》指出:“吾国海防线既长,版图又大,现在海军实力微弱,……。今后之国防计划中,必须实事求是,发展海军,……俾使国防计划归于完成。”1929年8月16日2,江南造船厂自制的“咸宁”炮舰成军,军事委员会委员长蒋介石于“咸宁”舰成军仪式上讲演说:“要挽回国家的权利,必须建设很大的海军,使我们中华民国成为世界上一等海军国,全在诸位将士身上。我们预计15年内就有60万吨的海军,作了世界一等海军国家。”1930年,海军部提出了一份包含航空母舰、装甲巡洋舰、潜水艇的庞大六年造舰计划(见下表)。不过事实上当时内战不断,政府的财政极度困难,这份空中楼阁式的造舰计划根本就没有执行的可能。1930(民国十九年)提出海军六年造舰计划案,但是国民政府的海军战略思想建构与具体发展策略迟迟不能定案。类型艘数备注航空母舰1-装甲巡洋舰2-巡洋舰2-驱逐舰28包含大小型驱逐舰潜水艇24包含大小型潜水艇另炮舰、扫雷艇、潜水母舰、鱼雷艇、运输舰等共计:106艘1930年10月1日,英国交还租借地威海卫,当时外交次长王家桢等人率领东北海军陆战队的一个大队乘坐“海琛”和“镇海”舰前去接收。“九一八事变”后东北海军各舰转移至青岛,被编为海军第三舰队。1932年1月,陈绍宽将军担任海军部部长后,中央海军才开始转入一段较为稳定的发展时期。前国民党陆军、海军一级上将陈绍宽曾规划4大战区,提出20艘航母计划 。抗日战争爆发后,陈绍宽暂时放下了那些纸面上的规划,开始部署现有舰艇的抗战事宜。当时中国海军的抗战主要集中在长江中下游,最激烈的战斗发生在江阴。1937年8月上旬,为阻止日本舰队沿江西上,国民政府用沉船在江阴建立了一道封锁线。日军为打通封锁线,动用航母上的飞机实施大规模轰炸,将防守封锁线的国民党海军第一舰队几乎所有舰艇炸沉。此后,日本航母经常出没于中国沿海,配合陆上作战行动。