简介 随着城市化过程,城市不断向外围扩展,使得毗邻乡村地区的土地利用从农业转变为工业、商业、居住区以及其他职能,并相应兴建了城市服务设施,从而形成包括郊区的城乡交错带。城乡交错带位于市区和城市影响带之间,可分为内边缘区和外边缘区。内边缘区又称城市边缘,特征为已开始城市建设;外边缘区又称乡村边缘,特征为土地利用仍以农业占支配地位,但已可见许多为城市服务的设施,如机场、污水处理厂和特殊用地等。 城乡接合部社区人地系统具有明显的城乡过渡性特点:(1) 受城乡之间特定的空间扩展因素与空间过程的影响其地域表现出一定的过渡性。城乡交错带内城市与乡村各要素,景观及功能的空间变化梯度大,是城市与乡村两类性质不同的区域之间的“急变带”,人地关系的空间差异远较城市城乡城域内部大:同时城乡接合部地区存在着频繁的能量与物质对流,分别来自城市与乡村的人口、物质、技术、信息等在这里相互作用与竞争互生; (2)由于同时受到城市与乡村经济的双向辐射,城乡接合部经济发展具有明显的多样化特点,经济的发展对城市的依附性不断加强,城市性产业及城市需求导向产业在增加。正是上述过渡性特征使城乡接合部社区的环境卫生管理具有特殊性,给这一地带的规划、开发、建设、管理,特别是社会管理带来了难度。 [2] 状况 户籍管理 鉴于城乡接合部与老城区在就业和子女教育方面的巨大反差,城里动迁户凡是牵涉到就业和子女教育的,多数保持人户分离;而农村劝迁户则鉴于经济利益的考虑,也不愿意农转非,增加了户籍管理的难度。 行政区划 城乡接合部由于土地批租、房地产开发而导致土地管理分割,城乡单位犬牙交错,“一地两府”及“一地多主”的现象比较普遍,带来较突出的跨区的管理矛盾。 外来人口 在城乡部由于其优越的区位、廉价的租屋,加上管理较薄弱,使大量外来人口在此集聚,虽然给这一过渡带的经济发展增添活力,但同时带来环卫、治安、计划生育等许多社会问题。 土地管理 按现行法律,土地批租后,逾期完不成开发的坚决加收。然而,现实情况是,土地逾期完不成开发的较为普遍,有的竟长达10年左右。在城乡接合部,由于土地多数被预征完毕,使失去土地的农民在就业、居住和撤队、撤村后集体资产的分配等方面存在不少问题。 物业管理 在城乡接合部,由于房地产的大规模开发而出现了众多的住宅小区,由于一些物业管理公司管理不到位或不规范,引发新迁居民的不满,增加了城乡结合部社区管理的复杂性。 根源 上述管理问题的大量存在,使这一被称为“都市里的村庄”的特殊社区,土地开发支离破碎,原有的道路、水系等被打乱,垃圾成堆,排水不畅,违章搭建十分严重,环境卫生恶化,社会治安形势严峻,无论是在社区景观或是在社区精神文明建设方面都与市区形成强烈的反差,成为城市创建卫生城市和建设现代文明城市的“老大难”地带。 显然,造成城乡接合部社区上述诸多问题与矛盾的原因是十分复杂的,我们应当从机制、体制等方面进行深层次的分析。充分认识这一地区包括环境卫生在内的各种问题的特点、规律与解决的难度,以便从战略高度,从机制、体制上研究解决的对策。 首先,城乡接合部社区的环境卫生等诸多问题的产生,是在我国由计划经济体制向市场经济体制转轨时期,由于城市大规模建设改造并不断向边缘区推进,乡村城市急剧转型过程中形成“都市村庄“这一特殊类型的社区所出现在的可避免的现象,有其客观必然性。 产业因素 城乡接合部地区特有的区位优势,一方面,引来大规模开发区的规划建设,使大量高新技术工业和现代化服务业向结合部集中;与此同时,由于外来人口的集聚,引发了某些原始的、并对城市市容有严重影响的城市产业如城市垃圾回收业(闵行区虹桥镇虹四村)以及为外来人口的服务业在这里“见缝插针”地滋生与发展,再加上原有的乡镇和村办企业,各类性质不同,差别很大。难以事例的产业聚集在城乡接合部,是导致这一地区环境卫生等社会问题十分复杂的产业因素。 社会因素 被城市乌黑的“都市村庄”社区大量土地被征用,农民失去赖以生存的生产资料,在自身经济利益的驱动下,利用其自有多余的住房和“见缝插针”式的乱搭建,以较低廉的房租对外租赁,使大量外来人口在些集聚,从而形成包括导入的城市居民、原住农民和外来人口在城乡结合部混杂居住、十分复杂的社会空间。这是这一地区市容卫生、社会治安等问题十分突出的社会因素,也是一个直接的、主要的因素。 经济利益驱动 城乡土地所有制的差别和“都市村庄”社区局部经济利益的驱动,也是使城乡接合部地区环境卫生状况难以根本改变的一个极为重要的原因。在乡村城市化过程中,位处城乡接合部的社区,土地制度仍属集体所有,农民拥有对土地的使用权,而乡镇以下的村委会又是自治组织,因而在都市村未能完全融入城市、纳入城市管理的情况下,村民和代表村民利益的村委会,出于自身的经济利益,较少考虑限制某些影响环境卫生和容貌的产业的发展,如虹四村,外来人员在些经营了27家废品收购站,1996年的财政收入中,仅从包括乱搭建在内的各类房租收入即达210万元,占全村全部收入的近三分之一。 体制不顺 体制不顺,管理薄弱是造成城乡接合部社区环境卫生变化的一个制度性因素。如果说前述三个方面带有客观规律因素的话,那么体制和管理则是一个主观性因素。在城乡接合部社区的管理中,普遍存在“一地两府”和“一地多主”的现象。“一地两府”指一片土地内由一个城市政府和一个乡村政府兼管,如虹桥镇虹四村的8个村民小组,其中3个在徐虹铁路支线以北的长宁区地盘上,5个在铁路以南的闵行区地盘上,早在10多年前,位处铁路以北的3 个居民小组的土地即已被古北开发区所预征,从而形成较长时期的“一地两府三方”的格局,即长宁区、闵行区和古北集团,由此而产生管理上的一系列矛盾。所谓“一地多主”是指一片土地上有多个主人。如浦东新区的钦洋镇,已规划为大型居住区,随着土地不断开发,辖区范围越来越小,并被“多主”所分割。在这片土地上不仅有城区和郊区的政府部门,还包括开发区和众多房地产公司和物业管理公司,形成“一地多主”的管理局面,在工商业行政、税务、卫等方面存在着交叉管理或管理空白。收费、罚款等有经济利益的事情争着办,而对治安工作、环境卫生的综合管理、外来人口的管理等要承担责任和尽义务的事情则相互扯皮、推诿、拖延不决。 法制不健全执法不力 法制不健全,有法不依和执法不力也是城乡结合部社区环境卫生脏乱差的一个制度因素。城乡接合部社区环境卫生管理存在许多与一般城市社区和农村社区不同的特殊性,应有特殊的法规,特殊的执法机构采用特殊的手段实行管理。大多数采用与市区相同的行政手段整治接合部的环境卫生容貌,只能起到暂时的治表作用,无法实现现长产管理。 [3] 对策 推行社区化管理 2010年8月11日,北京市召开“全市村庄社区化管理工作推进会”。根据部署,2010年内,城乡接合部地区实行社区化管理的村庄要力争达到50%以上;2011年,所有城乡接合部地区村庄及有条件的农村地区都实现社区化管理。 2010年4月,大兴区在北京率先探索实施了村庄社区化管理模式,该模式被称之为“封村”,并随之引发热议。 2010年8月11日会议透露,大兴区的村庄社区化管理模式,通过实施治安防范常态化、矛盾调处及时化、房屋出租规范化、村民管理自治化等有效手段,村庄管理水平提高、环境改善、治安秩序好转、群众的安全感和满意度大幅提高。 昌平区成为北京第二个开始村庄社区化管理的区县,首批44个村的封闭管理已开始推行。 试点先行 会议要求,根据本市推进村庄社区化管理的统一工作部署,年内城乡接合部地区实行社区化管理的村庄力争达到50%以上,2011年全市所有城乡接合部地区村庄及有条件的农村地区都实现社区化管理。 会议要求,要把村庄社区化管理作为一项推动农村地区发展的保障工程,作为提高广大农民和流动人口生活质量的民生工程。会议要求,在推进村庄社区化管理工作中,各区县、各有关部门要广征民意、充分调研,对适合推广社区化管理的村庄,逐村制订工作实施方案,特别要维护好广大流动人口的合法权益。 会议要求,要按照试点先行、稳步推进的原则,根据辖区实际,选择试点村庄,先从城乡接合部地区、流动人口聚居区入手,然后逐步向远郊地区扩展,稳步推进村庄社区化管理。打造一个全新的城乡经济特色家园 [3] 。