导言:
2019年8月26日,中华人民共和国十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案(以下简称新《土地管理法》),新《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》坚持土地公有制不动摇,坚持农民利益不受损,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度,在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的基础上,突破集体建设用地和国有建设用地固有的二元体制,允许集体经营建设用地入市,以及宅基地制度改革等多项重大突破。本文对比2004年土地管理法和新《土地管理法》的条款,就新《土地管理法》的35个修订内容,梳理主要要点评述如下。
1、土地督察制度正式入法
为了有效解决土地管理中存在的地方政府土地违法问题,2006年7月13日发布的《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发〔2006〕50号)规定,国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市,以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。新《土地管理法》在总则中增加土地监察制度,首次将我国设立土地督察制度上升到了法律层面,以此为标志,国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。
2、明确国土空间规划的法律定位
新《土地管理法》增加了国土空间开发保护、国土空间规划体系建立、节约集约提高利用土地水平,国土空间规划替代土地总体规划和城乡规划等。根据2019年5月10日发布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)“到2020年,基本建立国土空间规划体系,逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系;基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制,初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年,健全国土空间规划法规政策和技术标准体系;全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制;形成以国土空间规划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。” 新《土地管理法》关于国土空间规划体系的规定,明确了国土空间规划的法律定位及法律效力。这将进一步促进我国国土空间规划体系的进步,并为逐步建立“多规合一”的规划体系预留法律空间。
3、将基本农田修改为永久基本农田
新《土地管理法》第35条明确规定,永久基本农田经依法划定后,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。基本农田是我国按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求,依据土地利用总体规划确定的,是耕地中最优质、最高产、最精华的部分,在稳定粮食生产等方面有着十分重要的地位和作用。永久基本农田即对基本农田实行永久性保护,2008年中共十七届三中全会提出此概念,“永久基本农田”即无论什么情况下都不能改变其用途,不得以任何方式挪作它用的基本农田,新法在基本农田前面加上“永久”二字,体现了国家对基本农田保护的重视,其地位和作用将进一步凸显。这一制度的改革将切实落实 “三个不得、三个禁止”的规定,即不得改变土地用途,禁止擅自用于其他非农建设;不得超标准用地,禁止擅自扩大用地规模;不得改变农业设施性质,禁止擅自将农业设施用于其他经营。
4、改革土地征收制度
(1)对土地征收的公共利益进行明确界定
原《土地管理法》和《宪法》都规定了国家为了公共利益可以征地,但规定较为抽象和原则,并未明确公共利益的定义及范围。长久以来,由于法律缺少对于公共利益的明确界定,导致部分地方政府滥用公共利益进行征地,进而使得农民的权益受到损害。新《土地管理法》新增第四十五条,以列举与概括的方式明确了土地征收中公共利益的范围,不符合公共利益范围的退出征地范围,缩小土地征收范围,政府征地的权力将受到有效制约。
(2)补充和完善征地程序,将批后公告改为批前公告
新《土地管理法》完善了土地征收程序,把原来的批后公告改为了批前公告,原《土地管理法》规定征地批准作出后应当由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施,同时征地补偿安置方案确定后应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。新《土地管理法》将征地公告的程序前置,规定相关前期工作完成后方可申请征收土地。此外还规定了听证程序,如多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的,县级以上地方人民政府应当组织召开听证会,并根据法律、法规的规定和听证会的情况修改方案。新《土地管理法》中公告前置、设置听证程序等规定,补充和完善了征地程序,切实体现了立法对于农民权益的保障,让被征地农民在征地过程中有更多的参与权、监督权和话语权。
(3)完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制
新《土地管理法》首次将《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定。新《土地管理法》以区片综合地价 取代原来的年产值倍数法 ,另外在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费,这样就从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。
征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定,制定区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素,并至少每三年调整或者重新公布一次。从之前的按土地年产值补偿,到现在按区片综合地价补偿,既是对农民土地财产权益保护,也是土地增值收益的合理平衡。原土地管理法中住宅和其他地上附着物归于地上附着物,按同样的标准进行补偿,事实上住宅或房屋的价值和其他地上附着物显然不同,将农村村民住宅补偿单独作为补偿费用事项之一,同时采用“先补偿后搬迁、居住条件有所改善”作为农村住宅征收的补偿原则, 也代表着补偿标准的提升、补偿方式的多样性,体现了立法对被征地农民利益的保护更进一步。此外,新《土地管理法》将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系,体现出了“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则。
5、完善农村宅基地制度
新《土地管理法》完善了农村宅基地制度,一是健全宅基地权益保障方式,在原来一户一宅的基础上增加宅基地户有所居的规定,明确人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居,这也是对一户一宅制度的重大补充和完善。二是明确允许宅地基有条件的自愿有偿退出机制,国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,这一方面意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地,另一方面意味着国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅,体现了对农民财产权的尊重与保护。三是将宅基地的审批权由县级人民政府下放给乡(镇)人民政府,提供了便利性。
6、 允许集体经营性建设用地入市
新《土地管理法》吸纳了集体经营性建设用地流转的经验,删除了旧法关于从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定,破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。以前从事非农建设,要把农村集体土地先由地方政府收储,然后走“招拍挂”的程序,把集体土地的性质转变为国有土地。新《土地管理法》对土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。即在符合土地和城乡规划以及用途管制的条件下,集体经营性建设用地可以直接进入市场流转,并且与国有建设用地享有同等待遇,同权同价､同等入市,突破了我国城乡土地固有的二元体制。
7、合理划分中央和地方土地审批权限
新《土地管理法》适应“放管服”的改革需要,对农用地转用审批权限进行了调整,按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限,取消了原来按照项目性质划分农转用审批权限的规定。新《土地管理法》在严格保护永久基本农田的前提下,适当下放了农用地转用审批权限,涉及永久基本农田的农用地转用由国务院审批;永久基本农田以外的农用地转为建设用地的审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。新《土地管理法》赋予省级人民政府更大的用地自主权,地方政府用地更加方便、高效,有利于促进重大项目投资。
结语:
我国《土地管理法》是我国土地法律制度的基本法律,历经1988年、1998年、2004年及2019年四次修订,见证了我国土地法律制度的发展和完善。新《土地管理法》的修改也是我国土地制度改革系列政策及其实践诉求所为,强化了市场要素在土地资源配置中的作用,同时对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。
附:基于《土地管理法》的修改,《中华人民共和国城市房地产管理法》原第九条“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征收转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让”,修改为“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征收转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让,但法律另有规定的除外。”