有研究显示,副职会为其主管的部门争取财政资金,这是他们的“政策领地”,所以会牢牢守护。这使预算过程偏离正式的制度,而呈现为非正式的政治过程。[13]除了上述少数研究以外,既有文献并没有认识到分管领导对官僚制和组织设计的重要理论意义,也未对其开展深入的实证研究,使我们对分管领导的了解近乎空白。为了填补已有研究的不足,本文将对分管领导的配置和安排进行定量和定性相结合的混合研究,分析分管领导的设置逻辑,并对其背后的运作过程进行讨论。我们收集了中国28个省份的副省长(副市长、自治区副主席)的分管领导数据,并对其进行描述性统计分析和社会网络分析。此外,我们结合对组织部等相关部门和区县副职领导的深度访谈,分析分管领导的安排逻辑。最后,我们将对分管领导的研究进行展望,提出开展分管领导研究的议程和方向。
二、理论
在副职安排和部门分管方面,存在一些值得关注的现象,它们同管理幅度、专业匹配和部门间关系有很大联系。首先是管理幅度(span of control)的问题,即一位副职可以分管多少部门或下属。其次是专业匹配问题,即副职分管的是否属于其专业所系或最为擅长的业务领域。此外,受到同一副职分管的部门之间,以及它们同另一副职分管的部门之间,是否会有不同的部门间关系,也是值得关注的问题。
(一)管理幅度
分管领导同管理幅度密切相关,本质上是领导与下属的比例和匹配问题。管理幅度对于组织管理而言具有重要意义,因为它决定了组织的层级和架构,也为理解组织中领导与下属的关系提供了角度。管理幅度的宽窄,决定了组织的垂直层级数量,因为管理幅度越宽则组织越有可能扁平化。与此同时,管理幅度也会影响组织绩效,尽管对于“最优”的管理幅度尚无定论。
古利克很早就提出了一些公认的管理原则,比如专业化、命令统一、管理幅度、组织分工。比如,他认为要限制各个权力层级的管理幅度,这样就能提高管理效率。他还认为存在一个最优的管理幅度,比如一位领导监督7个下属。[14]但是西蒙认为,这些管理原则不过是“管理谚语”,它们概念模糊且缺乏证据支持,而且管理原则本身是自相矛盾的。[15]