一、总体情况介绍
欧洲国家对华双边无偿援助的管理工作可以用五句话进行概括:1.国别多;2.项目大;3.领域宽;4.地域广;5.层次多样
1. 国别多-截止目前,由我们负责对外协调的援助国别包括欧盟、德国、意大利、英国、荷兰、挪威、瑞典、比利时、卢森堡、捷克、希腊、哈萨克斯坦、丹麦13个欧洲国家和组织。另外,我们正积极对外开展工作,争取与西班牙、法国等更多有意对华提供无偿援助的欧洲国家建立官方发展合作机制。
2. 项目大-截至到今年11月,欧洲国家对华无偿援助的项目总数约为500 个,累计约23亿美元。尽管援助金额及项目数量有限,但从实际效果来看,无偿援助项目有利地推动了我国特别是贫困落后地区社会和经济的发展,成为落后地区积极引进国外先进生产经验和技术的一个重要渠道。
3. 领域宽-中、欧发展合作项目所涉及的领域十分广泛,涵盖了我国国民经济和社会发展的多个方面,如:综合扶贫、教育、文化交流、文物保护、自然资源与环境保护、法律、政府管理、贸易促进、经济体制改革、医疗卫生、艾滋病防治、社会保障、救灾及残疾人扶持等领域。
4. 地域广-上述合作项目在地理分布上来看也是十分广泛的。自上世纪八十年代初期,除港、澳、台以外,全国31个省、市、自治区均曾经或正在执行中国与欧洲国家的发展合作项目。当然,为了贯彻和落实我国"西部大开发"以及"振兴东北地区等老工业基地"等战略,响应我国政府加大扶贫开发工作力度的号召,近年来,我们在安排项目时,尽量将工作重心集中在我国的中、西部省份,东北老工业基地以及其他贫困地区。当然,欧洲国家并未完全排除在相对发达的东部地区开展双方感兴趣的合作项目。
5、层次多样-我们所负责的国别数量很多,由于各国对华提供无偿援助的优先领域及重点地区各不相同,所以,二十多年来,从中央层面到地市级政府,均建立了不同层次的合作关系。同时,就项目内容而言,从中央政策咨询到村级参与式扶贫,从综合战略型项目到便捷基金等小项目,从物资援助到专家服务(比如德国的专家考察基金、同等待遇专家、退休专家服务等),我们的业务呈现出形式多样、内容丰富、因地制宜、以我为主的合作开发特点。
二、国别特点及重点领域介绍
我们一向本着不以援助额大小来区分对外工作重视程度的工作原则。为了更好地规范各国别发展合作项目的管理模式,提高项目选报工作的针对性,在工作中,我们通过研究分析,总结了一些主要国别的援助方针、特点及重点领域和注意事项。
1. 欧盟
我们所说的欧盟的对外援助是指欧盟以自己的名义对外提供的援助。欧盟认为,发展问题不单是一个贫困问题,而是一个涉及社会各方面的问题。欧盟将"人类和社会发展的可持续性、公正、参与"确定为其发展政策的基本原则,将"减少或尽可能消除贫困"作为其发展政策的主要目标。
根据《国别战略文件》,欧盟拟于2002年-2006年向我提供2.5亿欧元的无偿援助(5000万欧元/年),用于三大合作领域,即:"支持中国的经济与社会改革,促进可持续发展与环境保护,完善政府管理与法制".该援助战略分2期实施,第一个《国别指导性规划》从2002年-2004年,金额1.5亿欧元,今年即将到期。现正着手制定第二个《国别指导性规划》,从2005年-2006年,金额为1亿欧元。将开展以下4项合作内容,即"知识产权合作,治理能力建设,支持对话与交流,伊斯拉莫斯(ERASMUS PROGRAM)高等教育合作".
2. 德国
德国政府对外官方发展援助工作始于20世纪60年代初期,并于1961年11月,专门成立了联邦经济合作与发展部(BMZ),代表联邦政府负责对外发展援助事务。德国政府委托德国技术合作公司(GTZ)执行技术合作项目,德国复兴信贷银行(KFW)执行财政合作项目,而德国国际培训中心(InWent)具体实施人员培训与进修项目。
1982年10月13日,中、德两国政府签署了技术合作总协定。截止目前,双方共开展项目136个,金额约8亿美元。自2004年起,两国发展合作将以综合扶贫开发为目标,优先支持下列领域:环境政策开发、自然资源保护及可持续利用、经济体制改革及市场经济发展、饮用水卫生、水资源管理及废弃物处理交通。德国对华援助的总体规模为每年2000万欧元。
3. 英国
1999年10月,中、英两国政府签署了发展合作谅解备忘录,两国政府间的发展合作走上了正轨。英国国际发展部(DFID)作为英政府主管发展援助的重要部门,将"消灭世界贫困"作为其工作宗旨。
1998年6月英国际发展部部长肖特女士访华,提出了《英对华无偿援助新战略》,将支持国企改革、环境保护、医疗卫生、普及教育四个领域作为其援助重点。这些领域的项目主要集中在甘肃、四川、云南和辽宁省。
双方正在制定英国对华援助新的国别政策,扶贫将会作为英政府对华援助的重点。同时,英政府在对外援助方面,还将加强与世界银行等多、双边机构的合作。目前,英国对华援助的总体规模为每年4000-5000万英镑。
4. 意大利
意大利政府自1981年开始,同我国进行"三年一期"的双边发展合作。意外交部发展合作总司代表意政府负责向我国提供无偿援助,主要用于急救医学、农业开发、基础卫生和教育、文物保护、人力资源开发等领域。此外,支持在残疾人领域的活动也将成为合作的重点。
5. 挪威、瑞典
挪威政府从1996年开始向我提供发展援助,并将我国作为重点援助国家。环保领域是挪威对华援助的优先领域。挪威开发合作署(NORAD)是代表挪威政府对外提供援助的机构。
1999年,两国政府签署了第一个发展合作项目协议。2001年,挪开发合作署与我部签署了"发展合作谅解备忘录",进一步规范了双方在发展领域的合作。
中、瑞发展合作始于1985年,主要集中在体制改革、环保、人权与民主、男女平等和妇幼保健等领域。目前,中国已不再是瑞典对外援助的核心国家,瑞每年对华提供约500万美元无偿援助。在去年和今年的年会上,双方同意在扶贫方面开展合作。
5、荷兰
尽管荷兰政府已经明确提出将停止在环境保护领域向中国提供援助,这个过程将持续到2007年完成。即便如此,双方仍将在促进私人部门及法律领域开展合作。
三、新突破和进展
我们在继续保持与已建立双边合作关系的援助国政府充分沟通和深挖合作潜力的基础上,发扬开拓创新的精神,通过积极的对外宣传工作,并依靠我驻外使馆的密切配合,从2001年以来,先后与捷克、西班牙、哈萨克斯坦、丹麦、希腊等国建立了正式的双边发展合作机制。虽然,有些国别的项目预算不大,但是,在众多援助国相继减少或停止对华无偿援助的大环境下,能够争取到新的国别援助,意义十分重大。
自1989年以来,中国与丹麦的技术合作项目处于停滞状态。经中方积极努力,丹麦政府决定自2005年起,在与环境相关的新能源开发、清洁生产机制等领域向我国提供援助。项目一期丹麦政府将投入600万欧元的无偿援助,集中在风能领域开展能力建设和技术转让,执行期为3年。此次丹麦政府决定恢复对华无偿援助意义重大。一方面体现了丹麦与我国在政治、外交、经济等全方位友好关系的进一步加强,另一方面也体现出国际社会对我国社会主义现代化建设的关注以及希望积极参与其中的意愿。如果该项目合作能取得成功,丹麦国际开发署将继续提供3000万欧元的无偿援助,用于未来技术合作。
2004年5月,我与捷克政府签署了"建立长期双边发展合作机制"谅解备忘录。目前,双方的合作集中在制鞋技术和污水处理等方面。作为欧盟新的十个成员国之一,与捷克建立长期发展合作关系,将有利于我开拓新的合作机遇,并为与其他新的成员国建立发展合作关系奠定基础。
此外,经我积极努力,西班牙国际合作署已同意在人才开发领域开展活动。西方还多次表示,愿与我方在旅游管理和环境保护等方面开展发展合作。
四、面临的新形势、新机遇和新挑战
随着波兰、匈牙利和捷克等10个中东欧及地中海国家的加入,欧盟由15个成员国扩大为25个成员国。欧盟的扩大给包括发展合作在内的中欧经贸关系带来了新的机遇。今年2月,中国-欧盟政策文件研讨会在北京举行,我司参加了发展合作领域工作组的讨论。初步形成了《中欧共同行动计划》,它将成为未来中欧发展合作的一份指导性文件。
4月,欧盟委员会主席普罗迪出席了《中国-欧盟:欧洲研究中心项目》揭牌仪式,表明了欧盟领导人对中欧发展合作的高度重视。
从发展合作的角度看,中国与欧盟及其成员国应在未来相当长的一段时期内,继续保持平等友好、共同促进的双边合作关系。下面重点介绍一下近期与一些重要国别开展的新的发展合作项目及管理模式,以及一些重要国别援助方针及做法的新动向。
1. 荷兰PSOM项目
2003年底,中、荷双方共同签署了"新兴市场合作项目PSOM(PROGRAMME FOR CO-OPERATION WITH EMERGING MARKETS)"谅解备忘录。该项目将在平等互利的伙伴基础上,通过推动和支持中荷两国商业部门的经济合作,支持私营部门,特别是私人投资的发展,荷方每年将提供200万欧元,实施4个项目。PSOM项目由荷兰外交部通过其下属的外贸署(EVD)实施。该计划要求投资项目新,技术含量高,能促进知识传播,增加当地居民的就业和收入,并展示其商业活力确需由PSOM提供资金支持。该项目的合作方式为:荷兰公司与中国相关企业间有意开展合作,通过填报PSOM项目合作资助方案,提交我部及荷兰使馆进行项目初期审核。审核同意后,形成入围项目名单,在交由荷兰外贸署(EVD)批准同意后,荷方向我方确认立项项目名单并提供财政支持。PSOM项目的重要性在于,通过项目合作的开展,一方面促进了国内中小企业与荷方企业的交流与合作,降低了双方在开展商业合作初期的风险及不确定因素;另一方面,由于项目结束后,所有由项目资金购买的物资设备均归中方公司所有,这与发展合作的通常做法及原则是相一致的。目前,我们选择PSOM项目中方执行单位的要求是:1、有意与荷兰企业开展合资合作的企业;2、企业所从事的生产活动必须与发展合作相关领域有关联性;3、企业必须为国内企业,外商合资企业或外商独资企业目前尚无资格申请PSOM项目。该项目的网址是:http://www.evd.nl/psom
2. 荷兰中国亚洲发展协作
本项目是荷兰政府利用发展援助资金支持的一个新型项目。荷方打算在与中国的合作取得成功后,逐步向亚洲的其他国家推广。12月8日,在荷兰的海牙,薄部长与荷兰外交大臣共同签署了两国政府合作意向书,正式把此项目列入双方正常的管理渠道。也就是说商务部将与荷兰外交部贸易署(EVD)及荷兰驻华使馆共同管理此项目的运行。主要活动内容为:技术合作、知识转让与交流、教育与培训。项目的核心内容为人力资源开发,项目的重点领域:私人部门发展、能源、水管理、农业、卫生、 环境;政府管理。项目金额:每个最多45万欧元;每年可以支持5个项目。申请机构:官方(半官方)机构、非政府组织及私人公司及大学、研究机构等。
3. 德国AURA
为加强中、德两国政府对技术合作项目的宏观管理,简化中、德技术合作项下项目文本签署程序,提高政府公文流转效率,2004年6月10日,经中德发展合作混委会第22次会议决定,双方将自2004年10月1日起,实行新的项目协议签署方式(AURA),以取代原先的项目换文方式。
新的项目协议签署方式将分为两步走,首先,两国政府签署年度技术合作协定,该协定包含当年新立项项目名称及项目资金额度、延伸项目名称及追加资金额度、双方政府义务及1982年中、德两国政府签署的技术合作总协定的相关通用条款等内容。 该协定将在每年的混委会之后由我部部领导与德国驻华大使分别代表两国政府签署。在该协定签署后,由中方项目执行单位与德国技术合作公司分别签署各项目的执行协议。
需要特别指出的是,各项目执行协议在签署前需将协议文本报我司审核,我司将通过信函的形式加以确认,项目协议签署后须函报我司备案。项目执行协议必须与政府间技术合作协定一致,方能生效。在向海关/国家税务总局申请办理项目项下物资进口免税或国内采购物资免征增值税手续时,必须提供我司出具的免税证明、货物提单、发票、德方的物资赠送函、技术合作协定及项目执行协议。在向海关总署申请办理项目长期专家个人物品进口免税手续以及向国税总局申请办理项目长期专家私人用轿车免征购置税手续时,我司将出具司函,并附技术合作协定及项目执行协议。
有关这方面的情况和要求,已通过部函(商国际函[2004]20号)通知了各部委主管部门及各省市自治区商务厅。为避免今后在中德技术合作项目管理中出现程序性问题,请同志们对此项变更给予重视。
4. 挪威对华无偿援助政策变更
今年5月,在中挪发展合作年会上,挪方表示,将大幅提高其对外经济援助的总量规模,由原先占GDP的0.94%提高至1%。挪威对外援助的相关政策也将发生较大的变化,使用经济援助的决策权及项目的选择权将更多地取决于受援国。挪方还表示,中挪发展合作将把扶贫开发和环境保护有机地整合。双方商定,今后中挪发展合作的项目立项程序为:在年会前,我部将有关项目建议书经挪威驻华使馆转交挪威发展合作署,在年会上,双方将决定项目是否立项。以前,挪威的援助仅限于环境领域,且在管理上缺乏规范。
5. 瑞典人力资源培训
人力资源开发是中、瑞发展合作的一大特色。经我们积极争取,瑞典发展合作署将为我专门设计一个培训课程,主要培训对象是从事发展合作项目管理的官员。项目周期为三年,每年25个名额。第一期培训将于2005年9月实施。
五、未来工作展望
为做好今后的工作,我们将研究掌握我国政府的政策要领,切实结合援助国对华援助政策的要点,坚持"以我为主、为我所用"的原则,与时俱进,积极开拓,抓住机遇,迎接挑战。为此,我们今后工作设想如下:
1. 坚持为我国经济、社会发展服务,为改革开放服务,为中、西部地区和东北地区等老工业基地服务的方针。
2. 进一步加强与援助方的沟通和协调,掌握各国别的援助动态。
3. 在对外商谈中积极主动,制订对我有利的合作领域和内容。及时向援助方推荐好的项目建议。
4、续做好对重点国别,尤其是欧盟、德国、英国、意大利等国的工作,以确保中、欧发展合作持续、稳定地发展。
5. 保持和发展与挪威、瑞典、比利时、卢森堡、捷克的合作关系。
6. 积极开拓新的合作国别。我们将把这项工作作为重点环节加以重视。尽管面临很大的难度和阻力,但是,我们将利用各种渠道,积极与各有意对华提供发展援助的国别开展对话。
7. 做好项目的宏观管理,进一步提高项目执行的效率和质量,并为所有项目部门提供良好的服务。
国际司四处
二OO四年十二月九日