从分析方法上看,政府管制理论可分为规范分析的管制理论与实证分析的管制理论。早期的政 府管制理论主要是一种规范分析,分析的内容主要是针对政府管制过程中存在的某些弊端,对为何要进行管制,或管制的目的是什么等问题进行规范性研究,其中较重要的理论是政府管制的“公共利益理论”。 在 施蒂格勒1971年提出管制的目的是“为保护生产者利益”这一论点之前,经济学界普遍认同的传统观点是,政府管制是为了抑制市场的不完全性缺陷,以维护公众的利益,即在存在 公共物品、 外部性、 自然垄断、 不完全竞争、不确定性、 信息不对称等 市场失灵的行业中,为了纠正市场失灵的缺陷,保护社会公众利益,由政府对这些行业中的微观 经济主体行为进行 直接干预,从而达到保护社会公众利益的目的。这即是政府管制的“公共利益理论”。在该理论看来,在以上条件下,尤其是在存在自然垄断和外部性条件下,不受限制的竞争会使 经济效率受到损害。 自然垄断产业的根本问题在于 配置效率和生产效率的矛盾。政府的价格和进入管制可以达到配置效率和生产效率的统一。因为进入管制只允许一家生产从而达到生产效率,而 价格管制将价格限制在社会 最优价格处,从而满足配置效率的要求。而当存在 外部性,市场出现失灵时,政府管制可以提高社会福利。 以政府管制的“公共利益理论”为主的传统政府管制理论基本上是一种 规范分析,经济学家只是单纯地将福利经济学的有关原理运用到管制分析中来,而对于管制的必要性,以及如何将一般 静态均衡分析引入由于技术进步而不断变化的市场条件下的问题,没有进行深入的研究,进而忽视了“政府 管制失灵”的问题。事实上,这一时期一些国家的政府管制出现了许多低效率现象,如制度僵化、腐败、管制成本过高、技术创新缓慢等。管制中出现的这些无效率现象,促使经济学家思考管制的动机和必要性问题,并对以保护公共利益为目的的传统管制理论提出疑问,同时开始对某些管制措施的有效性进行实证性分析和检验。许多经济学家通过大量实证研究发现,管制并不像传统管制理论认为的那样与 外部经济或 外部不经济正相关,也不是与垄断的市场结构正相关。尽管政府宣称管制是为了保护公众利益,制约企业的不正当获利行为。但事实上,保护公共利益只不过是表面现象,进行管制与是否有必要进行管制或管制的实际效果并不是一个问题。 实证分析表明,管制的实际效果与政府所宣称的或传统的管制理论所认为的管制目标是不一致的。这一研究促使经济学家重新思考管制本身的必要性问题,并得出政府应放松管制或放弃管制的主张。在对管制本身的必要性进行分析的经济学家中,美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者 施蒂格勒最为著名。他于1962年发表了一篇《管制者能管制什么》的文章。在这篇文章中,施蒂格勒就提出了管制经济学的根本性问题:管制者能够管制什么?他认为,应将政府管制目标与管制实际效果分开,管制者的愿望和制定管制规则是一回事,而管制能否对被管制产业产生预期效果则是另一回事。在该文中,他还对作为典型 自然垄断产业的电力供给部门的管制效率进行了研究,结果发现政府对自然垄断产业的管制并没有降低收费标准,也没有解决 价格歧视问题,对利润的提高也没有显著影响。他进而分析,既然管制不能取得预期的实施效果,那么除了保护公共利益动机之外,必然存在着进行管制的其他原因。为此,他提出管制“商品”的需求—供给论。他将管制视作由管制者所产生的一种“商品”,并提出管制是利益集团对管制“商品”的需求与管制者对管制“商品”供给之间的结合,目的是实现利益的 再分配。政府官员通过提供管制“商品”可以获得选票,以实现留任的目的或是取得其他形式的回报,而被管制者则可通过游说或贿赂来左右政府的管制政策,以谋取自己的利益。 1971年, 施蒂格勒又发表了《经济管制论》一文,进一步对政府管制的动机进行分析。他首先提出了两个分析的前提假设。