[内容摘要]不同于以往旅行社业历史研究中以行业规模、经营单位性质、经营范围等为标准的阶段划分方法,本文以国务院行政法规或法规性文件在不同阶段对旅行社分工的主要规定为标准,对我国建国以来旅行社行业的分工体系进行总结和回顾,划分出建国以来旅行社行业分工体系发展的四个历史阶段。
[关键词]中国旅行社行业;行政法规;行业分工;历史阶段。
[作者简介]张志华,河北科技大学外国语学院副译审,管理学硕士,主要从事旅游经济学、旅游企业管理研究。
对于我国建国以来旅行社行业发展历史的研究,旅游学界长期以来都以杜江《中国旅行社业发展回顾与前瞻》(2003)中的四个阶段为基础,即:1978年至1989年中国旅行社业发展的初步形成阶段,1990年至1994年旅行社业的快速增长阶段,1995年至2001年中国旅行社业发展的结构调整阶段,2002年至今为中国旅行社业的全面开放阶段。不同于以往旅行社业历史研究中以行业规模、经营单位性质、经营范围等为标准的阶段划分方法,本文以国务院行政法规或法规性文件在不同阶段对旅行社分工的主要规定为标准,对我国建国以来旅行社行业的分工体系进行总结和回顾,划分出建国以来旅行社行业分工体系发展的四个历史阶段。
旅行社行业的分工包括垂直分工和水平分工两种类型。垂直分工是指在时间上先后承接、具有互补关系的职能之间的分解。如:某旅行社总社的出境旅游部门分别与航空公司、境外旅行社签订协议后推出了某个出境游产品,以一定的成本价销售给它的分支社或门市部,这些分支社和门市部加上一定的利润后将这个产品销售给旅行者。在这个例子中,这家旅行社总社负责开发和批发产品,其分支社和门市部负责销售,是产业链上的先后两个环节,形成一种行业的垂直的分工。水平分工是在同一操作层次上、针对操作的不同特点进行分工。例如按旅游目的地的不同可以将旅游划分为人境旅游,出境旅游和国内旅游三大类。
在水平分工体系中,旅行社之间的区别在于经营范围的不同。这种分工有利于旅行社的专业化发展,但各种规模的旅行社在这种体系中都力图完成产业链条上生产、批发、零售的各个环节,人力、资金、管理分散,无法实现在整个旅行社行业内进行资源的优化配置,无法形成规模经济和良性竞争。
而在垂直分工主导的体系中,实力雄厚的大型旅游运营商利用自身人、财、物的优势,将力量集中于产品的开发与设计上,通过从供应商处大批量购买节约成本,通过众多代理商降低分销经营风险、分摊广告费用,并赢得更大的市场声誉效应。垂直分工体系中众多的旅游代理商则为运营商做代理,无需再考虑质量保证金、产品设计、旅游接待质量等非竞争优势,可以得到无风险的利润,能够扩大供给,专注于最擅长的营销、客户资源的建立与维护。这种以专业化分工为特征的整个行业的垂直分工主导的体系,使得不同规模的旅行社各司其职,有效地克服了因缺乏分工而导致的业务交叉覆盖、混乱竞争等弊端,可以使整个旅行社行业的经营协调有序。
本文主要依据国务院行政法规或法规性文件在不同时期对旅行社行业分工的规定来划分我国建国后旅行社行业分工的不同历史阶段。需要说明的是,各个时期国务院行政法规或法规性文件出台的原因和时机有所不同。为了引导行业健康发展,这些法规或法规性文件中的一部分具有一定的前瞻性;还有一部分是受行业现实情况的推动而出台的相应的规范措施,呈现出一定的滞后性。这种情况使得判断某种行业分工形式的准确出现时间较为困难。本文在划分行业分工历史阶段时,以国家出台的国务院行政法规或法规性文件为标准。在相关法规或法规性文件颁布前实际出现的行业分工萌芽不包括在前一阶段,但是会做出一定的解释性说明。
以下是根据国务院行政法规或法规性文件在不同阶段对旅行社的分工规定将我国的旅行社行业的发展分为的不同阶段:
第一阶段是建国后至1984年,以政府主导下的入境业务的水平。分工、各业务领域内的垂直分工为特征。
1978年前,我国只有两家以政治接待为主的旅行社――中国国际旅行社和中国旅行社以及他们在主要省会和旅游城市设立的分支机构,其主要任务是进行政府的政治接待。从1978年开始,我国实施对外开放政策,中国国际旅行社和中国旅行社的主要任务转变为接待自费来华的旅游者。1980年,中国青年旅行社总社在北京成立。
根据当时国家旅游局的相关规定,全国只有中国国际旅行社、中国旅行社、中国青年旅行社三家旅行社的总社拥有向境外招徕入境业务的权利,即外联权。三大旅行社总社的这一特权一直持续到了1985年初国家旅游局将外联权和签证通知权下放到省级。
由这三大寡头垄断的旅行社行业在这个阶段既有按照客源国和年龄段进行的水平分工也有接待业务的垂直分工。水平分工体现为各社服务对象的不同:中国国际旅行社主要负责接待来华的外国旅游者,中国旅行社主要负责来华旅游的港、澳、台同胞,而中国青年旅行社主要接待来华的青年旅游者。垂直分工为人境旅游业务的不同环节,即总社负责外联,地方分社负责接待。值得注意的是这个阶段的垂直分工仅限于入境旅游业务,而且是政府行政力量主导下的垄断行业的分工体系,并非自然形成的市场分工。
1981年10月10日,国务院做出《关于加强旅游工作的决定》,允许成立国内旅行社:“经营国内旅游业务的旅行社,要经省、市、自治区旅游局同意,由地方工商行政管理局批准注册,实行企业化,照章纳税。这类旅行社不得经营对外旅游业务。”虽然国内旅行社在这个阶段是合法出现的,但数量和规模的发展在这个阶段极其缓慢。因此,本文仍将其划入行业分工的下一个阶段。
第二阶段是1985年至1995年,以旅行社行业的垂直和水平分工并存为特征。
1985年1月1日,国务院批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》,决定向省级下放外联权和签证通知权,允许更多的旅行社经营入境业务,结束了中国国际旅行社、中国旅行社、中国青年旅行社三大寡头对行业的垄断。
同年,《旅行社管理暂行条例》由国务院颁布。这是我国旅行社行业的第一部管理法规。《旅行社管理暂行条例》将我国旅行社的性质确认为:“依法设立并具有法人资格,从事招徕、接待旅游者,组织旅游活动,实行独立核算的企业。”同时,《旅行社管理暂行条例》还按业务范围将我国的旅行社划分为以下三类:一类旅行社:经营对外招保并接待外国人、华侨、港澳同胞、台湾同胞来中国、归国或回内地旅游业务的旅行社;二类旅行社:不对外招徕,只经营接待第一类旅行社或其他涉外部门组织的外国人、华侨、港澳同胞、台湾同胞来中国、归国或回内地旅游业务的旅行社;三类旅行社:经营中国公
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