宋朝官制
1、北宋前期的朝廷政制
官、职、差遣
宋初沿五代旧制,官名与实际职务大体相符,担任与“官名”名称不符的职务,称为“差遣”,但为数较少。不久,另设新机构并扩大“差遣”的范围,实行官名与实际职务分离的制度,以剥夺原机构及“官”的职权。“故三省、六曹、二十四司,类以他官主判,虽有正官,非别敕不治本司事” 《册府元龟》卷308《宰辅部?总序》。关于唐代后期和五代、北宋的宰相职衔,有人认为只有同平章事才是真宰相,侍中、中书令是虚衔,此说欠妥。参见陈振:《关于晚唐、五代的宰相制度》,《史学论文集》,云南大学出版社1992 年版。许多旧机构几乎都成了闲散单位,只办理一些次要事务。
文官通常都具有官、职、差遣三种职衔。官,也称正官,指三省六部及寺监等的各种官称,如仆射、尚书、郎中、中书舍人等,元丰五年(1082)官制改革以前,只作为官员定官位和俸禄高低的官称,称为寄禄官。改制以后,改为相应的开府仪同三司、特进及各种大夫、郎,以定官位、俸禄,称为“阶官”,宋人后亦常称改制前的寄禄官为阶官。
职,也称职名,指馆、阁、殿的学士、直学士、待制、修撰、直阁等,在馆阁中实际任职的称为馆职。其他朝廷和地方官员所带的修撰、直阁等较低的“职”,称为贴职,除宋初外并不实任其职,只作为文官的荣誉衔。“差遣”有时也称“职”,但大多数“职”专指职名、贴职。
差遣是官员担任的实际职务,也称“职事官”,“官”(寄禄官)有时也称“职事官”,但多数“职事官’是指“差遣”。“差遣”本身无品级,以“官(寄禄官)”定品。除同平章事、参知政事、枢密使副使、翰林学士等外,“差遣”职务名称前通常都带有“判、知、同、提举、提点、管勾(干)”等字,如判尚书省事、知府等。
官员既可以只升降“差遣”职务,也可只升降“官”级或“职”等,也可以升降三者中的两种,甚至三者都升降。低级文官及受处罚的官员,只有“官”与“差遣”而没有“职”。
朝官、京官、选人与改官
宋朝称常参官为朝官,但并不是专指参加朝参的官员,京官也并不专指在京任职的官员,朝官、京官都包括地方官,朝官指从七品以上的高中级文官,京官指八、九品低级文官。
选人已不是唐代所指的候补、候选官员,宋代的选人,也称“幕职、州县官”,原先的节度使、观察使、防御使、团练使的属官,如判官、推官、掌书记、支使等,称为幕职官;京府、留守的属官如判官、推官,以及县级的如知县事、县令、主簿、县尉,州、府的属官如司理、司法参军等,称为“州县官”,统称为“幕职、州县官”,共分为七等二、三十级,都作为寄禄官称,用以定官品和俸禄等级,官品自从八品至从九品,与京官官品相近,是京官的“候选”官员,通常即称为“选人”。上述“幕职、州县官”的官称,大多又与“差遣”(实职)名称相同,因而容易混淆。
宋代士人入仕,基本上都要经过“选人”阶段,许多人甚至终身是“选人”,只有升改为京官,称为“改官”,才能得到升迁中高级官员的机会。士人考中进士后,通常只有前三至五名的寄禄官称为低级“京官”。第六名(有时是第四名)以下的极大多数进士的寄禄官称,都是“幕职、州县官”,都属“选人”,所有“七阶选人须三任六考,用奏荐及功赏,乃得升改”为京官孙逢吉:《职官分纪》卷15《翰林学士承旨》引《五代职官志》。
中书与宰相、副相、使相
中书,全称中书门下,习称政事堂、都堂、政府、东府,设于宫城中(“大内”),为最高行政机构,是宰相和副相办公处,与枢密院合称“二府”。宋沿晚唐、五代旧制,虽规定以中书令、侍中、同平章事为宰相,但自后周显德元年(954)中书令任宰相的冯道死后,未再任命中书令为宰相,宋代沿袭亦未再任命中书令为宰相。
侍中,只有德高望重或权位隆盛的少数同平章事,才能将宰相的职衔晋升为侍中,元丰改官制前,“国朝以秩高罕除,自建隆至熙宁,真拜侍中才五人”。“真拜侍中”即是以侍中任宰相,不必带同平章事职衔,这五人是范质、赵普、丁谓、冯拯和韩琦,此外王旦和富弼二人也曾真拜侍中,但他们都以侍中的职衔名位过高而恳辞,仍只以同平章事职衔继续任宰相《宋史》卷161《职官志》一。。同平章事,全称为同中书门下平章事,简称同平章事、平章事,是北宋前期宰相的主要职衔。
五代、北宋前期,沿唐制亦以宰相兼领三馆。宰相例兼馆职,初任同平章事即兼集贤殿大学士,称集贤相;后升兼监修国史,称史馆相;最后升兼昭文馆大学士,称昭文相,为首相、上相。宋太宗时起,初任同平章事大多不兼馆职,以后再升兼馆职。
五代、北宋前期,亦设“使相”,凡亲王、枢密使、留守、节度使而兼有侍中、中书令、同平章事衔,称为“使相”,只是荣誉衔。只有乾德二年(964)正月,由于宋太祖过早罢免留用的原后周宰相,以致任命赵普为宰相时,没有现任宰相签署敕令,才牵强附会地以使相(泰宁军节度使、同平章事)赵光义有“同平章事”衔,签署任命赵普为相的诏令。
参知政事,为副相,习称为执政,广义的“执政”包括枢密院的正副长官;有时还包括宰相在内,通常则连称为“宰执”。
乾德二年(964)四月,为分同平章事赵普之权,设参知政事为副相,但“不宣制,不押班,不知印,不升政事堂,止令就宣徽使厅上事”《宋史》卷158《选举志》四。,实际上只是宰相的助理。开宝六年(973),参知政事才升政事堂,与宰相同议政事,轮流知印、押班、奏事,具备了副相的职权。至道二年(995)七月,寇準罢参知政事后,一度规定只令宰相押班、知印,参知政事除了议论军国大事不得升政事堂。不久,除朝会仍由宰相押班外,参知政事的其他职权均恢复。中书五房是中书门下的办事机构,指孔目、吏、户、兵礼、刑房,分理政务。旧设堂后官十五人分主事务,原由“吏”任职,宋太祖改用士人,太宗时改为六人,一人为提点五房公事。神宗初,增设检正中书五房公事一员,每房各置检正公事二员,以朝官担任。
宋初中书省成为闲散机构,中书舍人成为寄禄官称,除特命外通常不草制。另以其他官员草制(外制、中书制),称知制诰,资浅者称直舍人院(不久停设),临时代理者称权知制诰,其机构称为舍人院。神宗初,复设直舍人院,则属临时代理而非资浅。
枢密院
枢密院,宋沿五代旧制设置,侵夺原兵部职权,为最高军事机构,习称枢府、西府,长官为枢密使、副使。太平兴国四年(979),开始以资浅者为“签署枢密院事”任副长官,后又设最低的副长官“同签署枢密院事”。英宗时起因避讳改“签署”为“签书”。淳化二年(991),改知枢密院事为正长官,同知枢密院事为副长官;此后又改以枢密使为长官,副使等为副长官,枢密使?副使与知?同知枢密院事不并设。北宋时只有庆历二年(1042)至五年与西夏战争期间,枢密使由宰相兼任。
枢密院的办事机构为枢密院承旨司,设承旨、副承旨,后设都承旨、副都承旨,下分设兵、吏、户、礼四房。神宗初,设检详官,增设刑房,又设北面河西房以处理边防事务。
三司
宋沿五代旧制设三司,是北宋前期总理财政及工务的机构,侵夺原户部、工部职权。三司仅次于中书和枢密院,号称“计省”,长官为三司使、副使,三司使号称为“计相”,太宗曾废三司使而分设盐铁使、度支使、户部使,并各设副使;不久合为三司使;随后罢三司使而设左、右计使,接着增设总计使判左、右计事;又罢左、右计使,再分设盐铁使、度支使、户部使。咸平六年(1003),又合并为三司使,并分设盐铁、度支、户部副使,以后又只设三司副使为副长官。下设二十四案,每案设推官或勾当公事主管,分管全国的商税、户税、盐、铁和百官俸禄,以及各种修造和建筑等。
审官院
宋初,新设“差遣”由“中书”直接任命。太宗时设“差遣院”,负责文臣京朝官的考课与任命,后又设“磨勘京朝官院”,专负考课之责。淳化四年(993)改称审官院,同年废差遣院,长官称知、同知审官院,侵夺吏部职权。熙宁三年(1070)五月,审官院改称审官东院;同时将枢密院的部分职权划出,增设审官西院,负责中低级武官,包括诸司使、副使及大使臣的考课与任命。
审刑院、纠察在京刑狱司
淳化二年(991)设审刑院,长官为知、同知审刑院事,为最高司法复审机构,侵夺刑部的部分职权。
大中祥符二年(1009)设纠察在京刑狱司,长官称纠察在京刑狱或纠察刑狱,负责纠察开封府及殿前司、马军司、步军司的徒罪以上案件。
礼院与权知贡举
宋初沿设太常礼院,简称礼院,长官为知、同知院,侵夺礼部职权。
大中祥符元年(1008),宋真宗为制定封禅活动礼仪,设“详定所”;六年,改名“礼仪院”,以执政为判院,另设知、同知院。天圣元年(1023),废并入太常礼院。贡举唐属礼部,以他官任贡举称权知贡举。北宋前期礼部为闲司,沿旧制设权知贡举,主持科举考试,考试结束即罢。
谏院
端拱元年(988),虽改左、右补缺为左、右司谏,左、右拾遗为左、右正言,作为谏官,实际上仍只是寄禄官称。真宗曾下诏不兼他职,专司谏职,但兼他职如故,实际担任谏职的不多。因中书省、门下省本身已成为闲散部门,谏官因而没有专门机构。天禧元年(1017),曾下诏建立谏院,实际建院是在明道元年(1032),长官为判、同判谏院事,司谏、正言明令不兼他职者才任谏职,其他官员任谏职者称为知谏院、同知谏院。但谏官常将矛头指向官员而不是皇帝,情形与御史相似,“(御史)台谏合流”。
史台
御史台,以御史中丞为台长,侍御史知杂事为副长官,都以其他官员兼、权,所属御史也以其他官员兼领,御史台下虽有台院(侍御史)、殿院(殿中侍御史)、察院(监察御史)之名,但御史多缺。太平兴国三年(978),才任命监察御史,资浅者称“里行”,如殿中侍御史里行等。景祐元年(1034),三院御史定为六人。天禧初,一度设“言事御史”,也称言事官、谏官御史,任谏官之职。庆历五年(1045),重设言事御史兼谏职。
元丰三年(1080),依唐制重设吏、户、礼、兵、刑、工六案,分察朝廷各行政机构。六名御史中三人分领六察,三人为言事御史担任谏职,兼监察朝廷其他机构。
三省、六部、九寺、五监宋初还大多保有具体职权,但遂渐成为闲散机构。除刑部、大理寺、国子监、司天监、都水监等,还保留大部分职权外,其他省、部、寺、监只剩下一些次要职权或少量杂务,长官通常称判尚书省之类。
馆阁
三馆、秘阁、龙图阁等合称馆阁,所置学士、直学士、待制、修撰、直馆、直集贤院、直阁等,基本上都成为内外文官所带的“职”(贴职),并不实任其职,只是文官的荣誉职名。
三馆中弘文馆因避宋讳改称昭文馆,设大学士,史馆设监修国史,集贤院设集贤殿大学士,由宰相兼任以作为上相、次相、末相之序。史馆只修“日历”,“实录”、《册府元龟》等都在别处修撰;国史、会要则另设编修院修撰,修撰官员多从三馆官员中选任,日历后亦归编修院修撰,三馆实际成为国家藏书馆。太平兴国三年(978),修建新馆,总名崇文院。端拱元年(988),又于崇文院中建“秘阁”,藏天文、占候类书籍及其他真本、秘籍、古画、墨迹等。
龙图阁,咸平四年(1001)建,藏宋太宗所撰诗文等,以后历代都建阁,如天章阁(真宗)、宝文阁(仁宗,附英宗)等共11 阁,只有太祖、钦宗及南宋度宗(含)以后未建阁。
2、北宋中期的元丰官制改革
元丰二年(1079)五月,李清臣上奏指出:“本朝官制踵袭前代陈迹,不究其实,..官与职不相准,差遣与官职又不相准”②,要求进行改革,其后进行官制改革,史称“元丰改制”。
阶官(寄禄官)
元丰三年九月的《以阶易官寄禄新格》,是以原先的“文散官”官称,如开府仪同三司、特进及各种大夫、郎,略加调整增补,编成“阶官”,共24 阶,作为新的文官寄禄官称,以替代原先的省、部、寺、监官名的旧寄禄官称;并废“使相”原有官称为开府仪同三司(仍习称使相),列为文阶官之首。取消文、武散官。
元丰五年五月一日,宋朝廷文官系统正式实行新官制,恢复三省六部及寺、监的职权,使官名与职务相一致,这是以《唐六典》为蓝图制定的,但只改革了朝廷机构和文官系统京朝官的寄禄官称。
宰相和执政
废同中书门下平章事,以尚书、门下、中书三省长官为宰相,但尚书令、侍中、中书令虚设而不任命,以尚书省左、右仆射为左、右相,左仆射兼门下侍郎行侍中之职,右仆射兼中书侍郎行中书令之职,由于取旨拟诏之权在中书省,右相(次相)之权实际上重于左相(首相)。
废参知政事,以门下侍郎,中书侍郎,尚书左丞、右丞为执政(副相)。枢密院以知、同知枢密院事为长官,其他皆废,元祐三年(1088),复设签书枢密院事为低级副长官,均属执政官之列。
对中书(都堂)与三省的改革
元丰改制时,“官制所虽仿旧三省之名,而莫能究其分省设官之意,乃厘旧中书门下(中书、都堂)为三,各得取旨出命,既行,纷然无统纪”①。后改依唐制,定为中书省取旨(草制)、门下省复奏(封驳)、尚书省施行。原“中书门下”的正厅,定为新宰相的办公处兼宰相与执政的议事处,称为“三省都堂”,但仍习称为中书、都堂或政事堂,废原中书五房。
原“中书门下”的东厅,改为门下省,是门下侍郎(执政)处理本省事务的办公处。另在门下省之后建新房,称为门下后省,设吏、户、礼、兵、刑、工等十房,设四名给事中分管及任封驳之职。
原“中书门下”的西厅,改为中书省,为中书侍郎(执政)处理本省事务的办公处。也建中书后省,设吏、户、兵、礼、刑、工等八房;由中书舍人四人掌管并草拟六房诏制(外制)。
尚书省为最高行政机构,长官是左、右仆射为宰相,省务由副长官尚书左丞、右丞(执政)办理。下设左司分管吏、户、礼等房,右司分管兵、刑、工等房,设左、右司郎中、员外郎分治。
对六部、学士院及其他机构的改革
各部长官为尚书,副长官为侍郎,六部各设四司,长官为郎中,资序低的称员外郎。
吏部在唐代只主管文官,现改为通管文武官。高级官员原先由中书(政事堂)任命,现改为三省都堂主管,仍称为“堂除”。吏部所管的实际上只是中、低级官员的任命、考核等。废审官东院为尚书左选,主管文臣京、朝官;废审官西院为尚书右选,主管武臣的诸司副使以上。废流内铨为侍郎左选,主管文臣的“选人”(幕职州县官);废三班院为侍郎右选,主管武臣的大、小使臣(内殿承制以下)。
户部:废“三司”,其中财政事务归户部尚书及左侍郎;并将变法改革期间,由司农寺主管新法的财政事务,归户部右侍郎,实际上成为“第二户部”,户部尚书不能过问其事。
礼部:废太常礼院、贡院,其事务归礼部。
兵部:保留枢密院,只管辖厢军、民兵等地方武装和军械、仪仗,以及绘制地图等事。
刑部:将“纠察在京刑狱司”及“审刑院”的职权并入。工部原属闲司,现将“三司”中侵夺工部的职权归还。
翰林学士原是“差遣”,现定为正三品的正式官位。宋初,翰林学士定员六人,通常少于此数,偶有第七员,号称“员外学士”,以资深者一人为承旨作学士院长官。也有带翰林学士而任他职的,类同“贴职”。改革前的翰林学士,大多带知制诰衔,只有其寄禄官为中书舍人,则不带知制诰,改革后的翰林学士全带知制诰衔,一般只称翰林学士。还有直学士院、直翰林院,简称“直院”;权祗应翰林院事、权直学士院、权直翰林院、学士院权直、翰林权直,简称“权直”;以及权翰林学士,权学士院等。废舍人院入中书后省,并罢废代中书舍人草拟外制的知制诰、直舍人院。
元丰改制后废谏院,设左右谏议大夫、左右司谏、左右正言为谏官,左属门下省(后省),右属中书省(后省)。改崇文院为秘书省,废昭文馆、集贤殿大学士,流行了近4 个世纪的宰相所带职名亦被取消,监修国史只作为修史时宰相或执政的“差遣”。其他官员罢带职名,外任官才带直龙图阁等职名。其他如御史台、殿中省及九寺五监等,也都大体恢复相应职权。
3.北宋后期与南宋的朝廷政制
“选人”等寄禄官称的改革
北宋后期和南宋时期奉行元丰新制,但也有变化与补充性改革。由于“选人”的许多寄禄官称与作为“差遣”的官名相同,因而产生两者名称混淆的问题。“有带知安州云梦县而为河东干(勾)当公事者,有河中司录参军而监楚州盐场者,淆乱纷错,莫甚于此。谓宜造为新名,因而制禄”。
崇宁二年(1103)遂改为承直郎至将仕郎七等,称为“选人七阶”,后又有增改,连同京朝官共37 阶,完成了整个文官体系阶官(寄禄官)名称的改革。政和二年(1112),又改革武官、内侍官和医官等寄禄官称,并都改称为阶官。从而解决了所有寄禄官名与实际官职名称的混淆问题。
平章军国重事
元祐元年(1086),四朝元老文彦博任“平章军国重事”,不处理日常政务,地位在宰相之上。元祐三年,吕公著改任“同平章军国事”,也不再处理日常政事,均属荣誉衔。
此后,南宋韩侂胄于开禧元年(1205)任平章军国事,乔行简于嘉熙三年(1239)、贾似道于咸淳三年(1267)、王烚爚于德祐元年(1275),都曾任“平章军国重事”,权位也都在宰相之上,是实职而非荣誉衔。
公相
政和二年(1112)五月,蔡京以太师任宰相,又将“三师”太师、太傅、太保改称为“三公”,由荣誉衔改为实职,“为真相之任”,号称“公相”;王黼也曾以太傅总治三省事,权位皆在宰相之上。以后,又将三公改为荣誉衔,不治政事。
宰相、执政官称的变化
政和二年(1112)九月,宋徽宗认为以左、右仆射为左、右相,是“以仆臣之贱,充宰相之任”。遂改左仆射为太宰(首相)、右仆射为少宰(次相),仍分别兼任门下侍郎、中书侍郎。又改侍中为左辅,中书令为右弼,均虚设而不任,又罢尚书令。靖康元年(1126)十一月,宰相官衔又恢复元丰官制,宰相为左、右仆射。
建炎三年(1129)四月,宰相改称左仆射同中书门下平章事为左相,右仆射同中书门下平章事为右相,以示左、右相通治三省事。
乾道八年(1172)二月,又改左、右仆射并同平章事为左、右丞相,并废除侍中、中书令、尚书令的虚名。
建炎三年四月,又改门下侍郎、中书侍郎为参知政事,同时废除尚书左、右丞。南宋初年,还曾设“权同知三省枢密院事”,属执政官之列。
建炎元年(1127)五月,设御营使、副使由宰相、执政分兼,统师南宋军队,枢密院形同虚设。建炎四年六月,罢御营使、副使,职权归还枢密院,以知枢密院事为长官,由宰相兼任;有时另设知枢密院事主持院务。绍兴七年(1237)正月,重设枢密使为长官,由宰相兼任,以知枢密院事、同知枢密院事、枢密副使、签书枢密院事、同签书枢密院事等为副长官,南宋与金、蒙古(元)战争时期,宰相例兼枢密院长官,参知政事也与枢密院副长官互兼。
省并机构
建炎三年四月,将中书、门下两省合并为中书门下省,与尚书省实际上只两省,但行文及习惯仍称为“三省”。
九寺五监
经过省并后,只保留太常、大理、太府、宗正、司农五寺及国子、将作、军器三监。鸿胪寺废入礼部,卫尉寺、都水监、少府监废入工部,太仆寺废入兵部,光禄寺废入太常寺。除大理寺、国子监正副长官并置外,太常、太府、宗正、太仆四寺基本上只设副长官少卿,如设长官“卿”,常不设副长官“少卿”。
将作、军器两监,虽正副长官及属官悉置,但实际事务都由工部及首都(行在所)临安府承担,两监“事务稀简,特为储才之所焉”。
六部除户部保留四司外,采取司级长官兼领他司事务的方式,进行省并。实际上吏部只存吏部、司封(兼司勋)、考功三司,刑部只存刑部和都官(兼比部、司门)二司,礼、兵、工三部都是四司实际上已合为一司,各部长官除吏、户部设尚书、侍郎外,其他四部通常都只设侍郎一人,如设尚书则不设侍郎,各部及寺、监的属官及吏也减少很多。
4、宋代的地方政制
路级机构
宋代实行朝廷、府州、县三级政制,在朝廷与府、州间设“路”(类似后代的“省”),作为行政监察区及军区,主要机构有安抚使司(帅司)、转运使司(漕司)、提点刑狱司(宪司)和提举常平司(仓司),合称“帅、漕、宪、仓”。其中除“帅司”为军事机构,其他漕、宪、仓三司,都有行政监察职责,统称为“监司”。此外,还有其他路级机构。
宋初,设转运使作为征讨大军的粮饷官,也是地方及新征服地区的财物运往朝廷的督运官,后演变为路级财政长官,机构称转运使司,正副长官为转运使、副使、判官,寄禄官称高的称都转运使。太平兴国六年(981),“诏令诸路转运使,察官吏贤否以闻”,具有监察官的身份,转运使司因而也被称为“监司”。
提点刑狱司(宪司)的职权原属转运使司,淳化三年(992)一度设提点刑狱官,次年罢。景德四年(1007),正式设置提点刑狱司,成为常设的路级司法机构,后曾一度废并入转运使司,也有监察官吏之责,成为“监司”之一。