Chapter2 政策系统

(一)政策系统的要素

1.政策主体
(1)概念
政策主体是指在特定的政策环境中直接或间接地影响政策过程及结果的行动者,包括公共部门、公职人员以及社会组织和个人。
(2)分类
I.西方政治体系中:
·官方政策主体包括立法机关、行政机关、司法机关,以及行政官员、法官、独立检察官等,他们基于法定权威参与公共政策制定。
·非官方政策主体包括利益集团、政党、思想库、大众传媒和公民,他们主要通过提供信息、施加压力、游说官方决策者等途径参与政策制定。
II.中国政治体系中:
·体制内主体包括政党、人大及其常委会、政府、监察委、法院、检察院等官方机构,与官方密切联系的国有企事业单位,以及人民团体、官办学会、官办协会等半官方性质的机构。他们从官方途径获取资源,设有执政党的组织体系,党组织在其中发挥领导核心作用。
·体制外主体,其从政权系统中获得的直接资源支持较少,自主性更强。
2.政策客体
(1)概念
政策客体只公共政策发挥作用时所指向的对象,包括特定的政策问题和目标群体。
相对于政策主体而言,可以从“问题”和“人”两个角度认识公共政策客体。一项公共政策总是针对特定的政策问题(Policy issues)和目标群体(Target group)提出具体的处置原则、行动准则。
(2)包含要素
I.政策问题:引起政府关注并采取行动的社会问题。
·并非所有社会问题都能引起政府关注,并通过公共政策予以解决。
·当某个领域的社会问题涉及很多人,成为公共问题,并收到公众广泛关注,它就可能进入政府议程,成为特定政策问题。
II.目标群体:公共政策直接作用和影响的社会群体
·目标群体的态度对于公共政策能否达到预期目标有重要影响。
·提成政策的执行成效,需要识别目标群体,针对性开展宣传工作,争取目标群体的认同、理解和合作。
3.政策环境
(1)概念
政策环境,即公共政策活动的外部场域,他对公共政策的产生、存在、发展和变迁具有重要影响。
(2)分类
I.人工环境
·政治环境:涉及一个国家或地区的政治体制、政府结构、政治文化、政治派系、政治关系等。决定了政治主体之间的权力、权利分配及其相互关系,决定了政治系统的民主化、合法化程度。
·经济环境:包括经济体制、生产力水平、产业结构、经济总量、擦启正收入、家庭收入、人均收入等。影响政策制定的目标取向,及政策实施中的资源支持状况。
·社会文化环境:涉及一个国家或地区的人口结构、民族分布、人才储备、文化传承、道德风尚、地域文化品格等。影响着政策系统运行的人力资源条件、智力条件、伦理条件和心理条件。
·国际环境:包括全球、多边、双边范围内政治、经济、文化演变发展的趋势,国际竞争、斗争与合作形成的秩序和规则体系。全球化背景下,对公共政策活动的影响日益增强。
II.自然环境(略)
4.政策过程
(1)概念
公共政策活动的生命周期,一项公共政策从政策问题被提上议程到政策终结,需要经过一系列的运作阶段
(2)包含阶段
·问题确定➩议程设置➩方案选择➩政策合法化➩政策实施➩政策评估➩政策终结
·政策周期中这些阶段相互衔接,但在实践中也存在不连续的特殊情况。
·政策过程没有明确的起点和终点,不同阶段处于持续的循环之中,即“政策循环”。
5.政策内容
·即政策主体基于一定的程序和规则,在互动和博弈中作出的决策。
·一项公共政策的具体内容由政策目的、政策目标与政策工具组成。

(二)行动主体

1.行动主体的分类
(1)官方行动主体
i.立法机关:政策过程的主要主体,其基本职责是进行立法活动、审议重大问题并做出决定。当代各国立法机关有两院制和一院制两种形式。
ii.行政机关:不仅负责执行国家法律和政策,自身也拥有广泛的政策制定权。通过自上而下的方式进行运作,其政策制定权具有层次性。(地方各级行政机关制定公共政策遵循“下位法不得与上位法相抵触”原则)
iii.司法机关:根据法律规定接受诉讼、独立行使审判权、开展司法调查,拥有对宪法和法律的解释权,
iv.官办的非政权组织:包括国有企业、公共服务机构、政治团体等。不属于国家政权机关组成部分,但由国家政权出面组织,组织建制纳入公共部门的编制管理,所需经费全部或部分来源于政府,自上而下运作。
在中国,这类组织包括国有企事业单位、民主党派、人民团体、官办协会等。
在美国,这类组织包括公营企业、公立非政府组织等。
v.选任和委任的官员:在议会制系统中,总理(首相)位政府首脑,拥有最高行政决策权。
在总统制中,总统掌握国家最高行政权,那个不是决策机构,而是总统的集体顾问。
委任官员分为政务官和事务官,前者与选举共进退,后者也称公务员,在退休前持续任职。(西方政治体系中,公务员保持政治中立,依业绩晋升)
vi.中国的特殊性:党政合一,党和国家的机构具有融合性。中共中央负责制定国家治理的路线、方针和各领域的重大决策,然后由国家机关经过一定程序转化为法律和政策。
中共中央是当代中国最核心的官方政策主体,其决策对其他官方主体具有支配性。
在西方政党制度下,执政党非官方行动主体的组成部分,不具备法定的政策制定权力。
(2)非官方行动主体
i.利益集团
也称压力集团,是基于共同主张,利益诉求而组成的社会团体。通过游说、宣传、诉讼、政治支持、政治捐款、示威抗议等途径,对选举施加影响,影响立法机关和行政机关的政策制定,并对司法机关施加影响。
西方大多数国家,政党不具有官方性,各政党通过竞选争夺执政权,政权与政党分开运作,政党只作为非官方主体发挥作用。
其对政策过程的影响,主要通过组织竞选活动拉拢选民支持本党候选人,将党内精英输送到政治系统,掌握立法、行政或司法方面的权力。在野党也通过议会宣传政党纲领和政策主张,发挥监督作用,影响政策制定和执行。
ii.智库
也称“思想库”,运用多学科知识独立开展政策分析,意在为政策制定提供决策咨询和外脑支持。
智库不同于学术机构:智库的研究趋向于直接提出实际问题的解决方案,更具备党派性;学术机构兴趣更专业,不必围绕政策问题探讨解决思路。
iii.大众传媒
包括报纸、广播、电视、杂志、出版社、互联网等,为社会沟通提供便捷渠道,在政策议程设置中扮演重要决策,被视作“第四种权力”。
iv.社会组织
广义上讲,也属于利益集团的范畴,以维护组织成员的切身利益为使命,对政治系统施加影响。
可分为两类:一类以追求公益为使命,致力于增进整个社会的共同利益(eg.环保组织、慈善组织、志愿组织等);另一类以追求自身利益为使命,致力于在既有利益中争取更大的份额(eg.工商组织、行业协会、劳工组织)
v.公民个人
可通过投票、听证、公开信、请愿、投诉、示威、罢工、上方等多种途径,影响政策制定、执行和评估。
vi.国际组织
全球化时代,在商业贸易、国防领域,国际机构及其制定的规则的影响力日益显著。
2.中西方官方行动主体的比较
中国之治实行共产党领导的议行融合制度,西方国家实行多党制和分权制衡制度,不同制度安排下,官方行动主体的组织体系差异较大。
(1)执政党的地位和作用显著不同
i.中国:宪法规定中国共产党为执政党,党组织在各类官方主体中居于领导核心地位。
涉及国家发展的基本路线、重大方针,和各领域的重要决策,首先由中共中央作出决定,再由国家机关通过一定程序制定法律法规,使党的政策变为国家政策。
执政党还承担干部管理、思想领导的职能。
ii.西方:政党机关不是官方政策主体的法定组成部分,不能从公共财政中获得经费支持。
其意义在于开展政治动员,拉拢选民,支持本党候选人参加竞选,赢得公共职位。
(2)立法机关在政策过程中的地位和作用不同
i.中国:法律规定,全国人大及其常委会是最高国家权力机关。但在实践中,人大的实际地位与法定地位存在差距——
在人大与执政党的关系上,各级人大及其常委会要自觉地接受同级党委的领导;
在人大与政府的关系上,行政机关在政策制定中的作用往往大于同级人大及其常委会。
ii.西方国家:随着公共事务的复杂化,议会的立法地位呈现衰落和虚化。议会的运作受行政权力的影响越来越大,但议会的地位高于政府和法院。
(3)行政机关在政策制定过程中的影响力不同
i.中国:行政机关在政策制定中具有较强支配性。中国最高行政机关为国务院(中央人民政府),实行总理负责制,拥有广泛的政策制定权,统一领导地方各级国家行政机关的工作。
国务院所设个部门也拥有政策制定权。
ii.西方:分权制衡体制下,行政机关在政策过程中受立法机关、司法机关的制衡的制衡。
(4)司法体系的独立性不同
i.中国:各级司法机关在党委的领导下开展审判和法律监督工作,并接受同级人大监督。一些地方司法机关在旅行职责时,会受到行政机关的干预。
议行合一制度下,司法机关由人大产生并接受监督,不拥有司法审查权,无权审查立法机关和行政机关的法律、法令及其活动是否违法。
ii.西方:司法机关的运作实行司法独立原则,法院根据法定程序,基于“自由心证”独立行使职权,不受其他任何权力机关的影响和干预。
司法机关还拥有司法审查权,最高法院或宪法法院有权进行违宪审查,凡法律、法令的条文与宪法相抵触,可宣布其违宪而无效。(英美法系:普通法院可通过司法程序审查立法机关、行政机关的活动是否违法)

(三)政府结构(政策环境中的重要变量)

1.横向权力结构
横向权力结构是指立法权、行政权和司法权之间的关系。根据其配置及相互关系,政府权力的横向结构可分为分权制衡和议行融合两种模式。
(1)分权制衡模式(以分权学说为基础)
i.历史追溯
·古希腊时期——
亚里士多德在《政治学》中提出了分权思想,但没提出权力制衡问题;
古希腊历史学家波里比阿认为古罗马的兴盛是建立在兼有君主、寡头和民主三种力量的牵制和平衡关系的混合政体之上,并首次提出制衡思想。
·近代资产阶级革命(启蒙运动)——
英国思想家洛克主张把锅煎权力分为立法权、执行权和对外权,强调立法权至上的地位。
孟德斯鸠系统提出了立法、行政和司法三权分立的思想(以权力制约权力)➩ 对美国独立后的宪政体制产生深远影响。
ii.组织形式
·议会制——
是指政府由在议会中拥有多数席位的政党组成的一种体制,政府对议会负责。
国家元首无实权(虚伪元首),内阁是中央政府的核心。
议会通过对内阁不信任案后,内阁需集体辞职,或提请国家元首解散议会,重新选举,新议会决定内阁去留。
以英国为例,政府首脑为内阁首相,首相由下议院多数席位的政党领袖担任。内阁由首相遴选的大臣组成,对首相负责,阁员之间负有连带责任。
·总统制——
是由选民选举产生总统,以总统为首的行政机关独立于立法机关之外的一种体制。
总统既是国家元首,又是政府首脑,拥有政策制定权和执行权。行政机关接受总统领导,执行总统决策。
总统会组建内阁,由高级官员组成,作为总统的集体顾问。
总统对选民负责,不对议会负责。议会掌握立法权,对选民负责,对总统具有监督权和制约权。
作为总统制的代表国家,美国实行三权分立,相互制衡原则。(总统-国会-法院)
·混合制——
也称“半总统半议会制”,总统由公民投票选举产生,具有法定任期。
总统掌握国家最高行政权力,但不直接领导政府,而是由总理领导,总理负责处理日常事务,确保法律和总统决策得到执行。
总理由总统任命,但需要得到议会多数票支持。
总统根据总理提名组成政府(内阁),总统主持内阁会议,掌握最高决策权。
以法国为例,总统在内阁会议中有超然地位。对于议会通过的法律,其有权要求议会重新审议,还有权就修改宪法、批准条约、法律草案等提交全民公决。
法国总统的权力大于美国总统。
(2)议行融合模式
i.历史追溯
·17C-18C 近代资产阶级革命(启蒙运动)——
卢梭在《社会契约论》最早阐述“议行融合”的思想,提出“制定法律的人要比任何人都清楚,法律应该怎样执行和解释。因此看来,人们所能有的最好体制,似乎莫过于能把行政权和立法权结合在一起的体制了。”
·19C 无产阶级运动——
1873年,巴黎工人起义后,建立了新政权巴黎公社,由各区选举产生代表组成公社委员会,形式全部权力。公社委员会有权通过一切法令、解决一切重大问题,同时直接行使行政权和审判权。
卡尔·马克思在吸收卢梭思想、总结巴黎公社实践的基础上,明确提出“议行合一”的学说。
公社不应当是议会形式的,而应当同时兼管行政和立法的工作机关,建立一种同时监管行政和立法的工作机关。
一切有关社会事务的创议权都留归公社。
——马克思
ii.组织形式
·人民代表大会制度——
根据1982年宪法,我国立法机关与同级行政机关、司法机关之间是主从关系,人民代表大会作为我国立法机关,组织选举产生行政机关、司法机关,并对其进行监督制约,后者的权力来源于人民代表大会。
全国人民代表大会及其常委会处于最高层次,其法律地位是绝对的、全权的、至上不可制衡的。国家最高行政机关(国务院)、最高司法机关(最高人民法院、最高人民检察院),都要服从全国人民代表大会及其常委会。
在实际运行中,行政机关的政策议程设定能力强于立法机关,在政策中的影响力也更显著。
在中央层面,国务院拥有最广泛的政策制定权,负责统一领导地方各级行政机关的工作。国务院所设部门在职权范围内可制定部门规章,下发决定、命令、意见、通知等。全国人大及其常委会审议的法案和议案,大多由行政机关提出,人大的工作具有为政策合法化履行法律手续的特征。
在中国政治制度下,全面理解议行融合模式,还需要将党政关系纳入分析。在中国共产党的领导下,中共中央是最高决策机关,国家立法机关、行政机关、司法机关都要接受党的领导,负责在各自职能领域执行党的路线、方针和政策。
·苏联时期的苏维埃制(略)
2.纵向权力结构
纵向权力结构是指一个国家的不同层级政府之间的关系。根据中央(联邦)政府与地方(州)政府的权力配置及相互关系,当代各国政府的纵向权力结构可分为联邦制和单一制两种类型。
(1)联邦制
联邦制由联邦宪法明确规定联邦政府与各成员单位之间的权力划分,成员单位的权力不是来自联邦政府,而是由联邦宪法赋予的。
在联邦制度下,联邦和各成员单位分别设有立法、司法和行政机关,分别的宪法和法律体系,彼此之间不存在隶属关系。各成员单位在联邦宪法规定的权力范围内,自主制定公共政策,除非违反联邦宪法,否则联邦政府无权干涉。
联邦制下的政府权力不存在一种能够整合一切资源的政府权力,公共权力总体上是分散的、多元的。
在联邦制度下,各成员单位的政府不是地方政府,例如美国的州政府不是地方政府,州之下的市、县、镇政府才可称为地方政府。
【联邦主义】
是指政治主体通过自下而上的途径,联合起来形成更高层级的治理机构的政治哲学。联邦主义要求国家或地区在宪制上分享主权。在联邦主义的制度安排下,国家治理既要保障统一,又要自下而上地建立多层次的代议制平台,让各层次的公共事务分别在相应的平台上审议决策,以更好地体现自治。涉及不同层级政府的公共事务,则通过政府间协议的方式制定公共政策,通过政府间合作行动予以推进。
在现实中,有些联邦制国家在处理府际问题时遵照了上述原则,也有的联邦制国家未做到,只是名义上的联邦制。
(2)单一制
单一制与联邦制不同,全国制定有统一的宪法、法律和政策体系,地方政府依法运行并接受中央政府的领导和监督。中央政府统一行使国家主权,全国建立有统一的立法、司法和行政机关,中央政府依法对地方政府实行领导权,地方政府不得违抗中央制定的法令。
·单一制可分为中央集权型和地方分权型——
中央集权型的典型代表为法国。法国中央政府掌握着总体控制权,中央政府设定公共政策的基本框架,规定地方政府需提供的公共服务内容。地方政府的决策权高度集中于行政首长,他具有双重身份,既要执行中央政府决策,又要对地方议会和居民负责,承担地方公共事务管理责任。中央和上级政府有权对地方行政首长直接问责,有权撤销地方政府的行政命令。
地方分权型的典型代表为英国。其奉行“议会至上”原则,地方政府受选举产生的议会领导,中央政府也可通过行政手段控制地方政府,但介入程度浅于法国。
·中国的“民主集中制”——
中国政府权力的纵向划分实行单一制,宪法规定“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
中央党政机关统一领导全国各级政府的工作,包括立法、行政、司法、干部管理、意识形态等。
改革开放以来,随着中央实行“放权让利”,地方政府在企业管理、项目投资、招商引资、行政审批、财政税收、物价等方面获得了较大的自主权。
中央政府区别对待不同地方,实施经济特区、沿海开发、西部大开发、重振东北老工业基地、中部崛起等战略,分别赋予不同的地方政策优惠和特权,地方政府的权力配置出现差异化,形成非均衡的分权格局。
港澳回归,在“一国两制”,实行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治。除外交和国防由中央政府管理外,特别行政区享有相对高度自治的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。但特别行政区作为地方行政区域,隶属于中央政府,其行政长官在当地通过选举后,需提请中央政府任命。

(四)政策过程

1.常见的几种划分
一项公共政策在完整的“生命周期”中,需要经历若干个阶段。每个阶段和下一个阶段相连接,形成周期性循环,其中没有明确的起点和终点。
解析政策过程,有利于提高政府获取信息的质量,寻求更好的治理。
——拉斯韦尔
威廉·邓恩 .公共政策分析导论——政策过程阶段的划分
2.政策过程阶段
(1)问题设定 Problem determination
政策问题来源于社会问题,哪些社会问能成为政策问题,取决于政府的行动偏好、问题的属性和严重程度、公众的参与状况等变量。
(2)议程设置 Agenda setting
这是社会问题转化为政策问题的关键环节。政策议程可分为公众议程和政府议程两种形式。前者是公众参与的过程,即社会问题引起社会公众关注,向政府提出政策诉求,要求政府采取措施加以解决。后者是指社会问题已经引起决策者关注,决策者认为有必要采取行动,把社会问题列入议事日程。
(3)目标确定 Goal setting
经由一定的政策议程,相关政策主体对政策问题进行诊断,在讨论、协商基础上,就也定问题的政策目标达成一致。
(4)方案提出 Proposal
设计备选的政策方案,并对每一个备选方案的具体内容详细阐述。
(5)方案评估 Evaluation
也称为前评估,市对备选方案的利弊得失进行全面评价,包括技术可行性、经济可行性、政治可行性和行政可行性的分析论证。
(6)方案选择 Scheme selection
根据评估结果,从多个备选方案中择优确定正式的政策方案。在对政策方案作出选择后,还需要经由政策合法化程序,使政策方案成为具有权威性的公共政策。
所谓政策合法化,就是使公共政策获得社会公众的自愿认同、服从和支持,从而获得正当性和权威性,减少政策执行成本。
(7)政策执行 Policy implementation
即把政策方案的内容转化为客观现实的过程。执行者需动用各种资源,建立必要的组织结构,利用多种政策工具和技术手段,使其转化为实际结果。
(8)执行评估 Implementation Evaluation
也称为后评估,通过搜集相关信息数据,对政策执行的实际结果进行客观评价。
(9)政策调整 Policy adjustment
对公共政策某些不宜继续执行的内容,需要进行调整。渐进决策理论认为,世界上没有一劳永逸的公共政策,各种政策都是在执行中通过不断调适而逐渐完善。
(10)政策终结 The end of policy
如果发现某项政策已经达到预期效果,或者发现其执行并不成功,就需要用新政策替代旧政策。政策创新意味着旧政策的终结,政策过程进入新的周期。
*上述是个阶段并非单向的垂直递进系统,而是多向的综合反馈系统。

(五)政策工具(政策内容的组成部分)

1.政策工具的含义
·政策工具(policy tools)也称“政策手段”、“政府工具”、“施政工具”,是指为实现特定的政策目标而采取的机制、手段、方法与技术。
·在政策制定中,政策工具设计与选择的重要性在于:
(1)政策工具是实现政策目标的基本途径。政策备选方案涉及到的政策工具,可以是一种工具,但更多是几种工具的工具组合。
(2)政策工具的合适性直接关系到政策的成效。
今天我们政府失败的主要之处,不在于目的,而在于手段。
——“政府再造”大师 奥斯本
(3)政策工具的设计不是一项普通劳动,其开发需要智力支持。一项新的政策,需要考虑可采用的政策手段和技术,要进行成本-收益进行预评估(前评估),属于高水平的智力劳动。
政策执行,就是工具选择的管理过程。
——克里斯托弗·胡德
2.政策工具的分类
(1)工具分类的讨论
·20C60S:德国经济学家基尔森(E.S Kirschen)就对政策手段进行了探索,通过调查研究贯彻经济政策的一系列手段,总结出64种类型,但没有系统阐述,也没有建立起相关理论体系。
·1953-1972-1981:达尔、林德布罗姆、洛维等政治学者也做了类似研究,他们倾向于对复杂的政策手段进行笼统划分,比如分为强制性工具/非强制性工具。在他们的基础上,萨尔蒙进一步增列了支出性工具/非支出性工具。
·1990:施奈德、英格拉姆将政策工具分为四类,即激励型工具、提高能力型工具、象征和劝告型工具、学习型工具。
·21C以来,国内学者将政策工具分为管制类、激励类工具、信息传递类工具。
——上述分类有的过于宽泛,有的难以自洽。
·1992:加拿大政策学者布鲁斯·多尔恩、理查德·菲德提出新的分类方法,即对政策工具的强制性程度进行分类。自律是强制程度最低的政策,“全民所有”是强制程度最高的政策。
——对社会的介入程度提高好的视角,但是难以度量。
(2)新的分类法(豪利特、拉米什.2006)
豪利特、拉米什提出了新的分类标准——政府提供物品或服务的水平。
根据政府或公众在物品(服务)提供中的参与程度,将政策执行工具分为始终,分别是:家庭和社区、自愿型组织、私人市场、信息发布与劝戒、补贴、产权拍卖、税收和使用者付费、行政管制、公共企业、直接提供。
这十种政策工具又可分为三大类:自愿型工具(voluntary instrument)、混合型工具(mixed instrument)、强制型工具(compulsory instrument)
i.自愿型工具
指不受或少受政府影响,由公众自愿提供所需的物品或服务,趋于期望的政策目标。可进一步划分为三种形式——
·家庭和社区:家庭和社区提供物品、服务,即可贴近真实去求,提升服务的针对性,也可节约政府资金。但缺点是行动比较分散,无法解决复杂的经济问题,难以实现规模经济。累啊,同样水平的服务需求者不能获得同等的服务保障。
·自愿型组织:这类组织不受国家强制力约束,不以营利为目的,致力于提供社会援助,并因自己的奉献和事迹获得满足感。有较高的灵活性和回应性,可增进社会团结,提高社会自治能力。但是,资源服务存在供给不足的问题,在解决复杂的经济和社会问题方面的作用有限。
·私人市场:在提供私人物品时有显著的效率优势,能保证资源按照价值最大化的方式进行配置。但是存在市场失灵,只能满足有支付能力的人的需求,且无法有效提高如国防等纯公共物品,对于类似收费高速公路等俱乐部产品,如果缺乏政策支持,市场机制也难以解决自身的问题。
自愿型工具是一种常用的政策手段,成本较低,可利用社会力量调动行动者的积极性。这种工具有利于增进个人、家庭与社区的联系。
ii.强制型工具
也称为“直接工具”,由政府强制或直接作用于目标群体,后者的选择权较小,没有回旋的余地。包括三种形式——
·行政管制:其规则由政府制定,并由特定政府机构进行监督管理,其形式包括制定规则、标准,发布特许、禁令、指示、政令等。政府管制比其他政策工具更有效率,比较适用于应对危机状态,可快速做出反应。与补贴和税收激励相比,政府管制的政策成本更低,但也有缺点:会抑制创新和技术进步,经常扭曲自愿性的和私人的活动,导致经济低效率。政府管制过于刻板、缺少灵活性,引起的社会服从成本高。
·公共企业:也称为“国有企业”、“公营企业”,即组建政府控制的公司来完成确定的目标任务,是政府管制一种极端形式。公共企业的产品/服务在市场上销售,使用者需付费,并且销售收入与生产成本相平衡。在私人企业不愿意投入,但社会需要的领域,其为一种有效率的政策工具,其利润可充实公共资金,用于公共支出。但公共企业缺乏有效约束,即使亏损也难以破产,企业也会利用垄断地位将无效率的成本负担转嫁到消费者身上。