因此,我们预期共同负责分管的部门更有可能合作,合作的效果也会更大。
如果按照专业匹配的原则,那么由共同副职分管的部门会是职能相近的。这有利于协调解决存在职能重叠或交叉的政策问题,因为通常来说此类跨域问题需要跨部门协同治理。但是,如果副职分管还有其他逻辑,那么同一副职分管的部门未必就是职能相近的。在这种情况下,副职可能更擅长于协调其所分管的对口部门,而对职能不相关的部门则可能难以有效管理。由此可见,由共同副职分管的部门也可能被“厚此薄彼”,这和部门职能同副职背景的匹配程度有关,也同部门本身的重要性有关。此外,副职对其分管的部门扮演什么角色,也是值得关注的问题。一些专业对口的分管领导是业务专家,而专业不对口的则更多扮演支持专家的角色。从资源基础观而言,分管领导是政府部门的关键利益相关者,其所掌握的信息、“关系”、资源等会影响部门的过程和绩效。
三、数据与方法
(一)样本与分析单元
考虑到数据可及性和可比性,我们选取省级政府作为研究对象,并研究副职领导分管的省直部门和职能。我们使用横截面数据,即在2018年9月通过各省份的政府网站获取分管领导信息。甘肃、西藏、新疆的信息无法获取,我们总共获得28个省份的数据。2018年底,各地陆续完成政府机构改革,而分管模式如何变化还有待另文研究。
我们通过各省政府网站获取数据,官方网站一般在政务公开栏目下设领导工作分工信息。一些省份仅列明副职分管的职能,而没有标明具体部门,我们根据职能确定对应的部门。多数省份列明副职分管的部门,我们据此标明其对应的职能。我们的分析单元是副职,即副省长。
(二)变量与测量
本研究关注的核心问题是副职分管的逻辑,即平均每位副职分管多少部门,副职如何同部门或职能相匹配,以及部门的组成和结构有何特征。当然,管理幅度是一个多级概念,在上层是省长与副省长的比例,而在中层是副省长与分管部门的比例,在一线则是部门主管和处室及工作人员的比例。作为一项探索性研究,我们重点探究副省长对部门的分管特征。
需要说明的是,在条块关系和党政关系的体制下,分管有广义和狭义之分。广义的分管包括直接分管、联系工作和协管等形式。狭义的分管通常只是针对本级政府直属部门,这是分管的主要形式;联系工作的通常属于中央垂直管理部门,以及党委、人大、政协、法院、检察院、群团组织等管理的部门;协管意味着协助