政务司司长 是公务员编制的一员,也是所有公务员的首长。 第八章港澳政治体制(一) 香港特别行政区政府的行政当局由行政长官联同全体公务员组成。公务员分别被调派到政府的 16 个局、70 个部门和机构工作。由于香港地方密集,过去的 经验证明,中央和地方政府职责,以及在其它地方由法定公共机构执行的许多职责, 若由同一批公务员负责执行较为有利。因此,公务员的职责极为多样化。根据《基 本法》的规定,除了列明的例外情况,1997 日或以后入职的公务员必须为香港特别行政区永久性居民。 日起开始实施的高官问责制,是香港回归后在基本法框架内最大力度的行政改革举措,将对香港未来的公共行政发展产生深远影响。 第八章港澳政治体制(一) 推行“问责制”的目的是增强特区政府主要官员的施政责任;使政府领导层理念一致,方向明确,政策更加协调;强化政府同广大市民、立法会、社会各界的密 切联系与沟通,更关注民情与民意,提升公共管理能力与公共服务质量。 “问责制”的主要内容包括如下四点: 第一、将政府最高层官员,包括政务司司长、财政司司长和律政司司长以及所 有政策局局长,全部列入“问责制”范围。这些官员将不再是公务员,而是以合约方 式由行政长官进行政治委任的官员,每届任期五年,但不超过行政长官的任期。他 们各自负责由行政长官指定的政策范围,统领所辖部门的工作,负责制定、解释、 推介政策,以政策绩效直接向行政长官负责,并通过行政长官的领导,履行对市民 的责任。行政长官需要时可以终止与他们的合约。 第八章港澳政治体制(一) 第二,所有列入“问责制”的主要官员都进入行政会议,以强化行政会议的工作。他们直接参与制定政府的整体政策,决定政策推行的优先次序,协调跨部门的工作事 第三,将政策局进行重组合并。将原来十六个政策局合并为十一个政策局。这样,加上三位司长,涉及实行“问责制”主要官员的职位一共有十四个。政府架构形式也 由原来的由三位司长分别统领一些局长,只是三位司长向特首负责,改为各司局长 直接向特首负责。行政长官除了通过司长协调局长的工作外,还会根据需要直接听 取局长的汇报。 第四,在原有公务员体制中,由副局长担任的公务员职级和薪酬福利待遇保持不变,职称改为常任秘书长,扮演问责制局长与公务员系统之间的枢纽角色。他们在问责 制局长统领下,向问责制局长负责,协助制定和执行政策,听取公众和立法会的意 见,向他们解释有关政策,回答质询,争取各界对政策的支持。 第八章港澳政治体制(一) 第八章港澳政治体制(二) 第八章港澳政治体制(二) 澳门回归前的政治体制,是自1557年葡萄才侵占澳门并宣布澳门为商埠以 来400 年不断演变的产物。在形式上,澳门实行的是西方国家普遍采用的“三权分立” 的政治体制,即行政、立法、司法彼此独立,又相互制约。但在具体运用上,与传 统意义上的“三权分立”又有很大的不同,具有澳门自己的特点,带有葡萄才和澳门 历史演变的痕迹。 澳门总督是葡萄才对澳门进行管治的主要代表。1974年葡萄牙民主革命以 前由国王任命,1974 年民卞革命以后由总统任命。在级别上,总督相当于葡萄才政 府的部民。任期一般为 年,但并没有明确的规定。总督的权力极大,具有政治、经济、军事大权,是澳门政府的首脑。总督通过政务司及其所属的司署等下属机构, 管理澳门的一切事务。所有在澳门实施的法律、法令,必须经过总督签署方能生效。 第八章港澳政治体制(二) 总督在澳门行使权力,是通过授权给各个政务司来进行的。政务司长经总督提名,由葡萄牙总统任命。在级别上相当于葡萄牙政府的国务秘书或副部长。但 政务司没有法定的权力,只是总督的助手,根据总督的授权分管若干政府机构,辅 助总督实施政府的职能。回归前,澳门政府在总督下而设立7 个政务司,即:经济暨 财政政务司,上务暨运输政务司,司法事务政务司,卫生暨社会事务政务司,行政、 教育暨青年事务司,保安事务政务司,宣传、旅游暨文化事务政务司。由这些政务 司再分管 28 个司,12 个司级部门或者是总督顾问级的办公室。另外,还设立有澳 门巾政厅(管理澳门半岛)、海岛巾政厅(管理函仔岛及路环岛两岛)以及6 个行政、财 务独立的机构,即:澳门贷币暨汇兑监理署、澳门贸易投资促进局、民用航空局、澳 门基金会、澳门大学、澳门理上学院。还设有独立的反贪污暨反行政违法性高级官’ 员公署及两个基金会:退休基金会和社会保障基金会。 第八章港澳政治体制(二) 澳门的司级机关和司署都是直属总督的组织单位,在它们的下而还设有厅、处、组或科等下属单位。在形式上,总督、政务司、司、厅、处等澳门政府机关相 当于“中央行政”,负责管理整个澳门的事务;而澳门巾政厅和海岛巾政厅则相当于“地 方行政”,它只能管理自己所辖ix 域内的事务。 1976年通过选举产生了第一届立法会。以后,立法会每 届立法会都是由17名议员组成。其中12 名由选举产生,5 名由总督委任。1990 后,议员增加为23名,16 名由选举产生,7 名由总督委任。 第八章港澳政治体制(二) 立法会享有广一泛的立法权。除了葡萄牙宪法规定属于葡萄牙共和国和按《澳门组织章程》规定属于总督的立法权外,立法会有权就澳门专有利益的一切事 项制定法律,以及解释、中比或撤销法律。但由于立法会的议员多为兼职,而且不 少议员缺乏专门的法律训练和培训,澳门真正由立法会出台的法律并不多,澳门的 立法权和立法上作卞要仍然掌握在总督手里。例如,1994 年立法会出台了6 个法律 文件,而总督颁布的法令有66 个,而训令竟多达295 有与立法会议员相同的特权与利益。开始时由11 名委员组成。其中选任委员 从两个市政议会的议员中各选1名,另外3 名,分别从代表雇主利益,劳工利益, 专业、慈善、文化教育和体育利益的儿个选举团体中选出。5 名委员由总督委任。 第八章港澳政治体制(二) 1991年以前,5 名委任委员中有3 名是澳门政府的官员,分别是政务司长 人以及助理总检察长和财务司长,称为官守委员。从1991年开始,委任委员由澳 门总督从“社会上被公认为有功绩及声誉的市民中任命”。同时,选出等额的 补选任委员和3名候补的委任委员,用以在正式委员缺席或因故不能视事时代替。 咨询会的主要任务是对总督权限内的一般行政性事务提出意见,供总督参考。但总督具有最后的决定权。 澳门的法院有第一审法院和高等法院。第一审法院有普通管辖法院、刑事预审法院、行政法院和审计法院。 第八章港澳政治体制(二) 普通管辖法院是具有一般管辖权的法院,民事及刑事诉讼均向普通管辖法院提出,刑事预审法院不进行判决,只进行预审和对预审进行辩论,听取有关供词,确定对 嫌疑犯采取必要的预防措施。判决要由其他法院做出。行政法院审理有关行政、税 务和海关事务的诉讼及司法上诉案件。审计法院负责审议总督送交的上年度本地区 的总帐目,编写指导意见书,必要时进行专案调查和简易调查,并对澳门政府机构 和公务员进行督察和审核。各级政府机关的财政收入和预算,没有审计法院核准, 不能生效。高等法院是负责一审和复审的法院。高等法院使澳门拥有了初步的终审 法院的权限。 第八章港澳政治体制(二) 长期以来,澳门只是葡萄牙司法系统内的一个法区,只有第一审法院,所有的上诉都要向葡萄牙的上级法院提出。1989 年葡萄牙修改了宪法,《澳门组织章 程》也做了相应的修改。根据修改的宪法和《澳门组织章程》,葡萄牙议会通过了《澳 门司法组织纲要法》,这个《纲要法》使澳门在历史上第一次拥有了高等法院。澳门 12高等法院的成立,使大部分上诉案件都可以在澳门进行审判,只有在很特殊的情况 下,才会就澳门法院的裁决向葡萄牙的法院进行上诉。澳门高等法院由院民和 法官组成。回归前在高等法院的法官’中,没有澳门本地的居民,而且总督和政务司在职期间也不受澳门法院的审议管辖,仍然属于葡萄牙最高行政法院。这使得澳门 的司法自治显得很不完备。 第八章港澳政治体制(二) 澳门检察院是1992 年由澳门检查官公署改组而成的,由 名检察长,8名检察官组成,主要任务是代表澳门地区进行刑事诉讼。检察院 下设立契立署、物业登记局和民事登记局等机构。 月成立了反贪污高级专员公署,通称反贪公署,任务是依法打击公共机构的贪污和行政违法行为。公署有专员 名助理专员协助上作。由于澳门法院、检察院和立法会都不主张反贪公署的权力过大,日前它只有预审权,有关的刑事诉讼仍然要交给澳门法院和检察院进行。 在金钱万能、贪污盛行的澳门,反贪公署的权力显得不足。有人讥讽反贪公署是一 只“没有牙齿的老虎”。 第八章港澳政治体制(二) 从澳门在行政、立法、司法三者的权力关系上,以总督为代表的行政权占有绝对主导地位。总督不仅有权否决立法会通过的法律,而且可以提请葡萄牙总统 解散立法会,更主要的是他可以直接立法,分享很大一部分立法权。此外,总督可 以派自己的代表作为立法会的议员直接进入立法会。总督对司法权的制约,还表现 在对司法官’员的任命上。立法会可以评议澳门总督或政府的活动,表决对政府的不 信任案,监督在澳门地区执行法律的情况。澳门的司法机构依法独立行使司法权, 只受法律的约束。澳门的高等法院拥有了大部分终审法院的职能,但还没有终审法 院,不具有终审法院的全部权限。也就是说,葡萄牙最高法院仍然保持着在澳门地 区的部分审判权。 第八章港澳政治体制(二) 根据基本法,澳门特别行政区实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。特区架构的特点是以行政为主导,行政长官在特区政治体 制中处于关键地位。特区的立法机关是澳门特别行政区立法会。特区法院行使审判 权,特区检察院独立行使法律赋予的检察职能。以下是澳门特区的政治架构及第一 届行政、立法、司法负责人: 行政长官:何厚烨;行政法务司司长:陈丽敏;经济财政司司长:谭伯源;保安司司长:张国华; 社会文化司司长:崔世安;运输工务司司长:欧文龙;廉政 公署廉政专员:张裕;审计署审计长:蔡美莉 第八章港澳政治体制(二) 澳门回归后,基本法赋子特别行政区以行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权,并规定原有的政治制度和生活方式50 年不变。以澳门永久性居民为主 10 12体组成的特区政府,依据基本法设定的政治框架调整了管治体系,在对原有法律进 行全面清理的同时,立法会从实际需要出发制定并经全国人大备案生效了 100 多部 新法,所形成的成文法体系不仅与以判例法为表征的香港普通法体系相去甚远,也 与被称为有大陆法特质的内地和中国台湾法制结构不同。 与此同时,遵循公平兼顾效率的原则对法律机构进行了简化。如将行政执法机构由七个司合并为五个司,行政科层由七级缩减到五级,撤销两个市政厅建制, 对警察力量进行统一整合;强化反贪机构功能并将其更名为“廉政公署”。 第八章港澳政治体制(二) 设置普通一审法院(内设刑事起诉庭、民商事审判庭和刑事审判庭)和行政法院(合并审计法院的职能)等等。为确保司法权独立行使增设了二审法院和终审法院; 确立检察院的司法机关地位,并实行“一院建制,三级派任”的运作模式。在“一国两 制”前提下继续具备小而全的自洽功能。 第八章港澳政治体制(二) 到回归前澳门已成为世界上人口密度最大的地区。目前,澳门的户籍居民已超过50 万,按照族群不同可作如下划分: 土生葡人。所谓土生葡人,是指在澳门出生,具有葡萄牙血统的葡籍居民,现有人数约1 万余人。这部分人中主要是葡萄牙人与华人或其他种族人士相结合所 生的混血儿及其后裔,还包括长期或数代在澳门生活的葡萄牙人及其后代。他们认 同葡萄牙为祖籍,但在葡萄牙国内却没有自己的根,而视澳门为土生土长的故乡, 自称是“本地之子”。中葡长时间接触所产生的“文化涵化现象” ,使这一族群的生活 方式也具有混合特征,其交流语言、风俗习惯和思想感情,以及心理特征、思维方 式、价值取向、审美情趣等都带有其特殊身份、生存环境和历史文化背景的影响。 第八章港澳政治体制(二) 这个族群接受葡萄牙式的教育,又积极吸收中国文化的素养,具有双语交流的能力,其语言吸收了不少粤语词汇,文法结构也与葡语不同;他们信奉天主教,但不少人家 里也供奉着观音和妈祖,形成了有自己的惯用方言、礼仪、习俗特点的土生葡人生 活圈子。鉴十该族群的历史地位和社会影响力,有学者称“土生葡人是澳门回归后社 会稳定、发展与繁荣的重要因素” 。澳门基本法保留了部分立法会议员委任产生的 制度,其原因之一就是吸纳了葡国政府的意见,为居澳葡籍人士参政预留了空间。 /3,因而成为澳门文化的主要载体。他们的交流语言、风俗习惯与粤南地区大同小异,与国内其他省区之间的人文、经济、社会联系比较紧密。但就)’一东族群自 身来说,还可细分为广府人、潮汕人、客家人三个支系。 第八章港澳政治体制(二) 虽然有不少家族很久以前就移居澳门,但是,他们却仍然保持着强烈的次文化特色。如聚居在相对集中的社区,继续使用自己的方言和次方言,保持原有的风俗礼仪, 通过同乡会之类社团组织保持相互联系等等。在职业上,除少数经营工商业之外, 大多从事较重的体力劳动,尤其是1980 年后迁入的新移民,由于受教育程度较低, 靠打工谋生者居多。 福建族群。在较早进入澳门的人群中有一部分是福建人,他们集中居住在城外的望厦村,回归前后,从泉州、厦门一带迁入的移民不断增加,目前该族群已 超过10 万人。他们中虽然有许多是澳门的开拓者,但仍保留了强烈的本族群亚文化 11 12特色,不少人讲闽南方言,同乡会性质的社团组织成为相互联系的纽带和开展社会 活动的平台。在职业上,福建人以经商为主,回归后一些成功商人通过各种途径进 入澳门政府和立法会,为澳门的繁荣发展作出贡献。 第八章港澳政治体制(二) 此外,澳门还居住着少数英国人、美国人、日本人和菲律宾、泰国、越南等东南亚国家国籍的人,他们带来各自的文化传统,形成不同肤色、不同民族、种 群和习俗和睦相处的独特景观。 澳门的葡萄牙人,主要是在各政府部门任职的官员及其家属,他们与土生葡人保持着一定的距离,不仅人数较少,而且在澳门回归后大部分已经离去。 作为国际自由港,澳门一直奉行全方位对外开放政策,从而带来宗教文化的繁茂,不仅信教人数众多,宗教种类齐全,而且各教派之间还能各行其道,和平 共处。 第八章港澳政治体制(二) 我国东南沿海地区乞求神灵保护、信奉宗教的风气较中北部地区强烈。据统计,澳门居民中有宗教信仰的人数高达4 成。其中,葡人和土生葡人信仰天主教, 受英美文化影响的人士多信仰基督教;华人社区则始终传承民族文化中的儒学思想, 除少数人信仰天主教、基督教、伊斯兰教和道教之外,佛教的信徒占教民的半数。 民间信仰则更自由多样,如信奉妈祖、洪圣爷、朱大仙、三婆神、水上仙姑、悦城 龙母等海神以及黄大仙、关帝、吕祖、鲁班等。其他外来宗教还有巴哈伊教、摩门 教、基士拿教、新使徒教、神慈秀明会等。这些教派和分支教堂、庙宇在澳门都得 以保存,教堂的钟声与寺庙的晨钟暮鼓此起彼伏,耶稣圣像出游活动可以同妈祖诞 辰或关帝诞辰等祭拜活动同时进行。可见,澳门不仅留存了许多或具中国古典风格 或具欧陆风情的建筑物与文物,也沉淀下来了五彩缤纷的中西政治文化遗产,这些 对澳门自身的发展和特色传承,其作用和价值是难以估量的。 第八章港澳政治体制(二) 澳门社团组织的密度之大令人叹为观止。据特区政府身份证明局的社团登记资料显示,截止2004 年底已注册的民间社团达2363 个,平均不到200 人就拥有 一个社团。