作者简介: 孙首灿,复旦大学法学院博士研究生。 文章来源:《清华法学》2017年第2期。注释已略,引用请以原文为准。
摘要
《行政诉讼法》对于规范性文件附带审查的规定,从形式上打开了对于抽象行政行为司法监督的缺口。但从目前来看,此项规定的形式意义大于实际意义。在此之前,法院已对行政规范性文件进行了"隐性"审查。从以往的案例来看,由于没有完善的审查标准,审查结果以认同行政规范性文件居多,审查往往变成了走过场。相比之下,美国行政规则的司法审查标准比较完善。行政规范性文件类似于美国的非立法性规则,引进美国行政规则审查标准,有助于完善行政规范性文件的司法监督,提高《行政诉讼法》修正的实质意义。
一、引言
2014年,全国人大常委会对于《行政诉讼法》进行了修改,增加了对规范性文件附带审查的规定。尽管这次修改不算彻底,在对行政规范性文件的审查方式上,没有规定“直接审查”,仅停留在“附带审查”阶段。但“聊胜于无”,这次修改毕竟使得行政相对人可以提出审查要求,法院可以正面对行政规范性文件进行审查,这也算是我国立法者对于社会长期呼吁的回应。在此次修改之前,由于实际审判工作的需要,法院对于行政规范性文件也进行过“隐性”审查,最高人民法院的司法解释对于如何审查也有过论述。但总体来说案件数量较少,并且审查标准过于宽松;只要不和法律明显冲突,法院都予尊重,司法审查对于行政规范性文件不能起到很好的监督作用。可以想象,如果继续沿用之前的审查标准,则意味着法院继续“姑息纵容”,即使这次修改导致案件数量增加,但对于改善行政规范性文件司法监督也没有多大意义。
在如何完善行政规范性文件司法审查标准方面,学界有过广泛的探讨。如有学者认为我国对行政规范的司法审查应以合宪性、合法性和合理性审查为标准,从权限、程序、内容等方面进行审查。权限审查包括“超越职权”和“滥用职权”两方面,程序审查要求遵循最低程度的程序保障标准,即事前的公告通知和公众参与的听证程序,内容审主要是审查是否与宪法、法律、行政法规、规章相冲突。有学者认为“与上位法不抵触”是行政规范性文件司法审查的前提标准,在此原则下应根据不同类型采取不同的审查标准:负担性的必须有法律依据,而授益性的则不作要求。此外还存在特例:符合“公共利益”的负担性行政规范性文件不必有法律依据,规定“国家标准”之类的行政规范性文件效力较高,即使