一、地方政府融资的主要方式
近年来,随着市场经济的快速发展,政府间仅靠财政拨款的融资方式显然不能满足城市经济发展需要。对此,地方政府在近年来把债务性融资作为了主要的融资方式。具体途径如下:
(一)金融机构贷款
由于银行贷款程序简单,资金到位快,所以这是地方政府普遍采取的一种方式。加之近些年来众多民间银行的出现,更为地方政府的贷款提供了诸多便利和支持。但对于地方政府还贷而言,其期限短、要求多,这也为地方政府还贷带来了不小压力。
(二)发行地方政府债券
地方政府可将隶属政府的企业作为融资窗口,发行债券投资。在此有地方政府作保障,相比于股票融资和一般企业融资而言,其风险更小。
(三)资源型融资
地方政府通过所拥有的公共资源来进行融资。在此,土地资源的开发是最大、融资最多的一大渠道。地方政府在整合土地资源的基础上加以规划,通过公开招标、拍卖、挂牌、抵押贷款、资本化融资等方式供应土地。
除了利用有形资源外,地方政府还可利用无形资产如特许经营权来进行融资。
(四)国企改革
近年来随着国有企业不断深化改革,地方政府也利用这一机会进行了融资,其主要是通过整合优势资源、改革产权制度和分离经营权来实现的。
(五)民间融资
这需要公众对地方政府有足够的信任。政府需要结合本地实际情况制定适合本地发展、市民满意的政策,并不断对外公布规划进展,鼓励市民积极投资,提升参与感。除此之外,政府还可鼓励社会投资和企业捐赠的方式来进行民间融资。
(六)项目融资
作为一种新兴融资手段,项目融资在近几年也备受欢迎,其主要是通过开展项目来筹集资金的。主要融资渠道有融资租赁、BOT融资、民间融资等。这也将是本文分析的主要对象。
二、地方政府项目融资的模式
(一)地方政府项目融资问题
1.融资比例与金额与发达地区差距大,地方融资发展不平衡
根据调查表明,政府对于经济发达地区的投资较少,较大程度依赖于其他融资方式。这也是由于经济发达地区的私营企业规模较大、资金实力雄厚引发的差距。
2.融资模式单一,融资成本和风险较大
地方政府由于资金来源有限,城市项目不断,因而造成资金筹集压力较大。有如下原因造成:
第一,政府未对资金利用和债务进行科学规划,进而造成资金投入不合理,影响项目正常开展。
第二,缺乏统一的债务管理体系。地方政府内对政府债务并未进行统一管理,对于债务风险、偿还期限也没有科学分析,容易造成政府债务混乱与危机。加之很多项目以政府财力做担保,一定程度上加大了政府财政风险。
(二)地方政府项目融资模式
1. BOT模式
BOT模式是英文单词“Build-Operate-Transfer”的简称,即“建设-经营-转让”的模式,这是私营企业参与城市建设提供社会公共服务的主要方式,我国称之为“特许权”。政府通过向企业一定期限的授权特许经营权的方式使企业经营特定的公共基础设施来获得利润,到期后再转移给政府。这种方式有以下优点:
第一,减小政府财政支出压力,减少政府外债范围,有利于政府平衡财政支出,开展更多项目。
第二,加快项目进展,提高项目质量,将项目风险转移。
第三,促进地方经济发展。由于BOT模式主要运用于城市基础设施建设中,因此对城市经济发展有较大推动作用。
2. TOT模式
TOT模式是 “Transfer-Operate-Transfer”的简称,代表“移交-经营-移交”,这是BOT模式的演化模式,是指政府将已投入运行的公共设施项目直接转交给民间第三方,并一次性地向经营者收取未来经营者经营时期内该设施可能带来的利益。这一模式省去了建设这一环节,从而减少了政府和投资者在建设环节的冲突。
TOT的主要运用于我国交通基础建设中,这是缓解我国交通基础建设压力,完善我国基础交通建设的有利方式。
3. PPP模式
PPP代表“Public-Private-Partnership”,即“公共-私人-合伙企业”,这是政府和企业共同利用公共资源合作的一种新型融资模式。政府和民营企业在此模式中是伙伴关系,两者通过对公共资源的共同开发、合作经营来获取利润。这一模式一方面利用了政府的公信力将投资风险有所保障,另一方面也利用了民营企业的产业化优势。
目前这一模式虽然在我国仍在初步发展阶段,但为地方政府项目融资体制改革提供了方向指引。
4. PFI模式
PFI代表“Private-Finance-Initiative”,即“私人融资活动”,我国称之为“民间主动融资”。在我国较多资源归于国家,政府无法放弃其所有权,所以这一方式多用于社会福利性质的融资项目。由此可见,由于发展中国家在基础设施建设上尚需完善,所以这一模式对其运用还不太现实。
这一模式源自于英国,也发展于英国。其主要应用形式有:向私营企业出售国有企业所持有的股份;政府和私营企业签订长期购买公共服务的合同;向市场销售公共服务,转移政府资金投入。具体运用如公路照明、事业单位管理等。
(三)地方政府项目融资构建
1.建立地方政府融资模式的三级机构
融资模式的构建,需要地方政府与企业成立三级机构进行规范化与集中式管理。首先,一级机构为省政府设立的融资委员会。融资委员会主管地方政府的宏观融资政策,融资项目的制定与招标任务,优化地方融资环境,引导地方融资发展并加以监督。其次,成立与投资相关的开发公司分管不同融资项目,增加投资主体的选择,使投资更有方向性和针对性。比如,通过成立基础设施建设公司可以负责城市水电设施和交通设施项目;通过成立新型农村建设公司负责新型农村道路建设和基本生活设施建设;通过成立风险投资公司对融资项目进行统一规划管理。最后,还要在这些公司下成立对应项目的融资管理小组。
这是企业能够有效整合资源,发挥融资价值最大化的最佳途径。
2.融资模式的创新
在地方城市基础设施建设尚未完善的背景下,城市间待开发项目众多,有较好的发展前景和收益预期。所以地方政府可运用BOT、TOT、PPP等多种模式相结合的形式解决项目融资问题,引进国外先进的融资模式、管理方式和技术,进而减轻政府筹资与还贷压力,整合项目资源,优化融资结构。比如,PPP模式的运用会利用政府的优惠政策降低投资风险;PFI模式的运用会整合优势资源,缓解政府运营压力。
3.融资风险的防范
这是对发挥融资主导作用的项目委员会的另一重要任务,即对地方融资项目进行监督管理,以防止因融资分散妨碍项目开展,加大政府还贷压力。对此,可制定关于地方政府融资管理的法律法规,对融资的各项事务加以限制和规范,完善失误惩戒机制;注重信用建设,增强政府公信力,加强社会各界对政府的信任,降低融资难度;培养高素质专业融资人才。融资环节涉及的诸多项目决定了融资人才的全面性与专业性,进而也降低了项目风险。