由于总体目标升级,“十四五”规划的指导思想、原则、主要目标、重点任务也相应出现了升级。其中以下5项新的理念与经济发展密切相关,应该重点关注:
第一,统筹发展和安全。这在“十三五”规划中是作为统筹经济建设和国防建设的任务,而在“十四五”规划中则升级为指导思想。
第二,加快建设现代化经济体系。主要是指产业结构、市场体系的升级,以及政府与市场关系的协调。“十三五”规划中这也只是重点任务之一。
第三,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。主要是指要对总需求结构的演变采取有效应对措施。
第四,推进国家治理体系和治理能力现代化。主要是指执政能力的制度性、系统性提升。在经济领域,以系统性、长期性的“宏观治理体系”概念代替了常用于逆周期、部门性调节的“宏观调控”概念。
第五,指导原则中的“坚持系统观念”:涵盖了统筹国内国际两个大局,办好发展安全两件大事,坚持全国一盘棋,发挥中央、地方和各方面积极性,防范化解重大风险挑战等多项矛盾的统筹协调。
“十四五”时期重点发展的12个领域,依次包括科技创新、现代产业体系、新发展格局、市场经济体制与宏观经济治理、乡村振兴、区域协调与城镇化、文化事业、绿色发展、高水平对外开放、民生、安全、国防共12个方面,这12项任务形成了一个三层次的架构。
第一层次是科技创新,这是“十四五”时期的第一动力:无论是国内高质量发展的需要,还是全球科技竞争加剧的格局,都决定了科技创新位列第一。
第二层次是宏观政策,包括供给侧发展现代产业体系,需求侧加快构建以国内大循环为主体,国内国际双循环相互促进的新发展格局,以及经济体制改革的根本问题——政府与市场的关系。
1。供给侧:要建立现代产业体系,提升产业链与供应链的现代化水平,既要自主性地技术创新,也要在战略性新兴产业、现代服务业、基础设施、能源、数字化等领域实现突破。
2。需求侧:要进一步挖掘内需潜力,关键是优化收入分配结构,以及支持中小企业和民营企业,从而带动居民就业,稳定居民收入预期,促进居民消费和民间投资。
3。市场经济体制:以4个方面改革作为保障:一是优化市场主体,包括国资布局调整、国有资本改革、非公经济发展等。二是完善产权、准入、公平竞争等市场制度。三是以要素市场化配置改革为重点,优化市场体系。四是实现更高水平开放。
4。宏观经济治理:包含供给侧结构性改革、跨周期调控、逆周期调控、宏观审慎监管等政策工具,工具越丰富,政策越精准灵活。
第三层次是结构政策,包括乡村振兴、区域协调发展与新型城镇化、文化软实力、绿色发展、高水平对外开放、民生与应对老龄化、国家安全、国防和军队现代化。
3、科技创新是“十四五”时期的首要任务
科技创新是“十四五”规划12项重点任务中的首要任务,其保障措施包括国家力量、企业能力、人才活力、体制机制4项。企业、人才需要什么样的政策?政府如何更有效发挥在科技创新中的作用?本节将现有学术研究结果梳理如下:
(1)创新激励政策:资本市场比财税政策更有效
创新驱动发展战略的政策体系可以分为基础支撑、财税支持、金融支持三个方面。其中基础支撑主要包括体制机制建设、人才培养、基础研究与专项计划等,属于中长期政策;财税支持主要包括直接补贴、税收减免、政府订单等;金融支持主要包括政策性金融、多层次资本市场建设,以及金融产品创新等。
财税政策的问题一是政策设计较为复杂,如需要考虑增量型与存量型;二是对流动性约束较强的中小企业影响更显著;三是不适合高速增长领域,对强竞争力企业会有挤出。
与之相比,深化资本市场改革,建设多层次资本市场,能更有效地支持企业研发与创新。原因一是资本市场具有高频交易功能,同时有众多主体参与,能通过不断试错进行价值发现,从而为技术创新实时定价;二是中国的创新型中小企业普遍偏好股权融资,原因是当前信贷融资的显性和隐性成本较高、企业债券融资标准较高,而股权融资成本较为灵活,同时能获得投资人在行业资源、市场拓展上的支持。
2019年以来,科创板设立、创业板改革、港交所改革等,缩小了中、美之间股权融资的差距,特别是特殊IPO条件、注册制改革等措施,为创新型企业在中国沪、深、港上市扫除了障碍。资本市场改革成为中国支持技术创新的主力政策工具。
(2)金融危机以来,影响企业价值创造的因素出现了变化
金融危机之前,低劳动力成本、低税率、以及提供优质公共产品的地区对企业具有较高的吸引力。但金融危机之后,生产端的聚集效应、基础设施、研发水平以及需求端的消费者距离等因素变得越来越重要,价值创造持续向上游环节(研发和设计等)和下游环节(营销和售后等)转移,生产过程创造的价值份额持续下降(麦肯锡,2019)。
其原因在于:1。目前约半数劳动力已可以实现自动化替代,资本和劳动力对制造业的重要性出现了反转,这使得目前仅18%的商品贸易是基于劳动力成本套利的。2。规模效应增加、贸易成本下降,使得产业链集聚效应持续强化,生产要素进入聚集区之后会“沉迷其中”,对成本边际变化的反应变得迟钝。3。随着互联网的发展和数字经济领域“网络效应”的强化,市场空间对于企业价值创造越来越重要,而2025年新兴市场将占全球制造业消费的三分之二,2030年将占全球消费的半数以上。
(3)从城市之间的“人才争夺战”看人才的政策诉求
近年来国内主要城市之间的“人才争夺战”愈演愈烈,户口、补贴、购房优惠等各类措施不断出台,背后的逻辑其实是在追求经济运行和人口流动之间的一种良性循环。
一方面,各地会通过吸引人才流入来促进经济增长和结构优化。对于生产、人才的流入能从边际上改善生产要素的供应——既包括劳动力数量、质量、年龄结构,也包括资金(通过储蓄、纳税、社保等形式)、技术(包括引进新技术、试错型技术进步等)和数据要素的积累。对于需求,人才流入既能直接拉动消费与住房销售,也能间接影响企业投资的增速与方向。同时,人才流入也会产生聚集效应,提升资源整体配置效率。
另一方面,城市所在区域实现了持续经济增长和结构升级,就能提供更多的就业岗位、提升收入增长预期,提供更广阔的职业发展空间,同时增强城市的财政力量,改善市政环境,并持续投入教育科技文化卫生建设,形成长期可持续发展趋势,从而进一步吸引高质量人口的流入。
淡化经济增长目标,“双循环”提振内需
10月30日,中央财经委员会办公室分管日常工作的副主任韩文秀在新闻发布会上介绍,规划《建议》的核心要义体现在三个“新”上,就是新发展阶段、新发展理念、新发展格局。
其中,新发展格局是指以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进。韩文秀表示,近年来,国内需求对经济增长的贡献率大多保持在90%以上,有的年份超过100%。所以国内大循环的动能明显增强。因此提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相促进的新发展格局,是主动作为,不是被动应对,是长期战略,不是权宜之计。
韩文秀表示,“构建新发展格局,绝不意味着对外开放地位的下降”。相反,展望未来,我国外贸进口和出口、利用外资、对外投资的规模将会持续地扩大,在国际上的地位也会持续地提升,这也是大国经济的重要特征。
工银国际首席经济学家程实认为,从总量上看,2018年中国创造了全球GDP的16.1%,但最终消费仅为12.1%,“产出占比”与“消费占比”剪刀差也意味着潜在的内需倍增空间;从结构上看,未来用好超大规模市场优势、激活居民消费潜力、加速服务消费发展,有望成为中国强化内需引擎的结构性重点,有助于在“全面促进消费”的基础上“拓展投资空间”,加快推动“产权制度改革和要素市场化配置改革”,建成“高标准市场体系”。
瑞银亚洲经济研究主管、首席中国经济学家汪涛表示,本次会议并未提及到2025年要实现的具体经济增长目标。在外部环境更具挑战性、经济潜在增长率放缓的背景下,预计新的五年规划将进一步淡化或设定较低且更为灵活的GDP增长目标(5%左右)。不过,预计政府仍可能会设定一个较高的新增城镇就业目标,如在2021-2025年间增加5000万。
改善民生福祉,缩小城乡差距
“十四五”规划虽然淡化了经济增长目标,但是在民生福祉方面却提出了多项重要要求。国家发展和改革委员会副主任,国家统计局局长宁吉喆在10月30日的发布会上介绍了“十四五规划”在民生方面的重大举措。
比如,在就业方面,将强化就业优先政策,扩大就业容量,完善重点群体就业支持体系,实现更充分更高质量的就业;在收入方面,将提高人民收入水平,多渠道增加城乡居民收入,保持居民收入与经济增长基本同步;
在养老方面,将实施积极应对人口老龄化国家战略,促进人口长期均衡发展,健全基本养老服务体系;在社保方面,将健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。
在教育方面,将建设高质量教育体系,推动义务教育均衡发展和城乡一体化,促进全民受教育程度不断提升;在文化体育方面,将广泛开展群众性文化活动,广泛开展全民健身运动;在健康方面,将全面推进健康中国建设,加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局,使卫生健康体系更加完善;
在缩小收入差距方面,“十四五”期间,将提高劳动报酬在初次分配中的比重,健全工资合理增长机制,着力提高低收入群体的收入,扩大中等收入群体;完善再分配机制,加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性;发挥第三次分配的作用,发展慈善事业。
此外,“十四五”规划还将全面促进消费,顺应消费升级的趋势;促进推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变,促进住房消费健康发展;落实带薪休假制度,扩大节假日消费等。
程实认为,“十四五”规划中关于城乡和区域的发展问题尤其值得关注。展望未来,中产阶层的壮大、年轻世代的崛起、数字经济的发展均以新型城镇化作为重要载体。在需求侧,“以人为核心的新型城镇化”将是居民消费升级向质量高度、市场深度、产品广度“三维”拓展的长期趋势之基。在供给侧,以新基建和新兴行业投资为主要推动的产业升级也有望发端于城市群的规模经济之中。作为幅员辽阔、区域发展差异较大的经济体,公共服务均等化、区域发展协同化、社保体系完备化将成为“十四五”期间均衡与充分发展的出发点和落脚点。