政府以“全 国房屋贷款联盟”(FederaI Na- tionaI Mortae Association,简称 Fannie Mae)和“全国住房贷款 协会”(FederaI Home Loan Mort- Freddiemac)两大机构(均为半政府性 质的中央机构),向全美各类银 行、信贷机构提供贷款和贷款担 保,鼓励这些贷款机构向包括中 低收入者在内的住户提供房屋贷 款,政府则以发行债券的方法从 资金市场上筹款作贷款金额来 源。对于有固定收入的中低收入 家庭(收入为本地家庭平均收入 60%以上者),政府提供贴息担 保,例如,个人只付房价 5%的 首款,并承担利息的一部分(付 每月利息的 50%),政府则承担 还款风险及补足其余利息。 政府的这项政策,希望把中 低收入者“向上”拉进拥房户, 而防止其“向下”滑入租房户, 其目的同样出于解决住房问题, 拉动经济发展,建立稳定的社区 这三重考虑。 面向所有购房者的政策同样出于上述的三重考虑, 政府以税收政策促进个人买房, 所有购房者都可在买房后获得政 城市规划 CCIITTYY PPLLAANNNNIINNGG RREEVVIIEEWW Vol 策优惠。美国的个人所得税税率在13% 39%之间,故个人所交税款十分可观。此项政策规定, 凡贷款买房者,其所付的贷款利 息均可以抵冲个人收入,从而在 很大程度上少交所得税。政策还 规定,业主所交的房地税可以抵 冲所得税,而首次买房者还可免 交交易税和过户税等费用,以种 种优惠来刺激更多人购房。 社区发展和住宅建设结合的政策 1950 年代末“城市更新” (urban renewaI)的失败,特别是 1960 年代末的民权运动,使政 府不得不对只重物质建设的城市 更新政策重新检讨。1968 “城市更新”正式停止,而改为“建设伟大社会”(Great Society) 的“模范城市”(ModeI Cities)。 新政策重视对现有社区经济、社 会结构的改善,而不只是重视对 物质环境的美化。但这种自上而 下的改善社区质量的努力收效甚 1974年起,新的“社区 发展基金”(Community DeveIop- ment BIock Grant,简称CDBG)成 为中央政府支持社区发展的主要 政策。这个政策采用自下而上的 途径,由地方提出需求,中央政 府将每年几百亿美元的拨款按需 求划拨给城市主管部门(规划 局,市长办公室),再发给社区 组织。拨款可用于修理社区内现 有房屋、新建可负担得起的住 房、失业培训、建造社区设施等 各种与社区发展有关的项目。25 年以来,CDBG 项目获得相当的 成功。随着美国经济的上升,自1994 年起,中央政府进一步增 加拨款,每年提供6 亿美元给纽 约、芝加哥、洛杉矶等 大城市,每城每年1 亿美元作为社区 发展使用,因为这些大城市中集 中了约全国60%的低收入社区。 1968年通过的“民权法案” (CiviI Rights BiII),要求政府监 督、保证在住房问题上的公平 性。有色人种和穷人在租房、买房、申请房贷时如遇到歧视,可 向法院和住房和城市发展部 (HUD)提出起诉。1988 HUD更大的司法管理权,并 以法律形式要求一切贷款机构向 全社会公开其发放贷款的名单, 以防止不公正的贷款和舞弊。 在美国所有的住房政策上, “公平住房”是执行最差、成效 最少的一项政策。社会上对此政 策的抵触情绪是强大的。对有色 人种的歧视往往是隐蔽的、以种 种籍口掩饰的。受害者虽有感 觉,却很难以具体证据去起诉。 例如,反对黑人迁入本地,可用 “保护自然环境”,“维持低密度 建设”或“保护历史建筑”的名 义来实现。今天,黑人和白人的 分离,穷人和富人的分离,仍是 美国大部分城市的基本现状。这 里涉及到复杂的种族、阶级、经济、文化的冲突,很难在短期解 决问题。但这个政策的基本取向 是正确的,也是为一批占领导地 位的规划师所支持的。 60年来美国住房政策的回 回顾60年来美国的住房政 策,可以发现其演变经历了三个 阶段。在第一阶段,政府关心的 重点是解决住房短缺的问题,所 以尽快提供房屋以解决居住问题 是当时住房政策的中心。代表性 的政策如 1940 共房屋建设。第二阶段的住房政策认识到住宅建设对国民经济的 拉动作用,希望以住房业的发展 促进经济增长。这体现在鼓励一 切有能力者买房的政策中。政府 积极介入房地产的供需两方面, 在靠市场机制促进住房的生产和 流通的大前提下,以政策干预来 引导市场(开发商)在什么地 方、为什么人、生产什么样的住 房,以实现政府的政策目标。这 个目标兼顾了“公平”和“效率”,但更倾向于“公平”。然而,这个阶段的政策虽然认识到 住房建设的经济作用,却仍然忽 视了住房的社会性一面。第三阶 70年代中起,住房政策综 合考虑了住房建设的经济、社会 功能,把住房建设当作促进社会 稳定的手段。其代表是政府以社 区发展基金资助社区住房建设, 并以此介入社区发展。这是美国 住房政策走向较为成熟阶段的标 美国住房政策的这三个发展阶段,对我国未来住房政策的制 订,有一定借鉴作用。 实现“小康居住水平”后的中国住房政策走向 1976 年文革结束时,中国 城市面临的主要问题之一是住房 极端紧缺,住房被称为“社会危 机”。因此,文革后的住房政策 中心是大力增加住房建设,以缓 解“房荒”。经历了 20 革,在住房建设中投入了真正可谓是“史无前例”的巨额投资 后,今日中国的城市住房已发生 了根本的变化。“缺房”,或住房 的avaiIabiIity 的问题,已渐渐变 为“负担得起的房屋”,或住房 的affordabiIity 的问题。在相当多 的城市里有大量空置住房和存量 房,过多的空房而不是缺房成为 住房矛盾的主要方面。同时,一 批有居住问题的人却因经济因素 而无力买房。这个情况,和数十 年前美国的经历有相似之处。因此,借鉴美国的经验来讨论中国 下一阶段的住房政策,也许并非 完全无的放矢。 当前住房政策的中心1990 年代末期,中国的住 房政策的基本出发点和重心是促 进居民购房,以房地产业拉动经 济增长。当前住房政策有五大重 点,即:住房分配的改革,住房 的供应和流通,房产交易二级市 场的完善,住房消费税费政策的 配套,以及信贷金融政策的调整 (谢家瑾,2000)。从解决住房有 无的问题。到以住房建设来拉动 经济发展,是一个极大的进步。 但我们也应看到,住房问题不仅 是居住问题,也不仅是经济发展 问题,而且是更高层次上的社会 发展问题。当然,在这个层次上 认识住房问题,只有在走过了 “缺房”这个发展阶段之后才有 可能。而有这样的认识,却是至 海外快递!ETTERS FROM ABROAD 2001 关重要的,因为住房政策不但应有解决短期问题(缺房或有空置 房)的考虑,更应有长期的、持 续的目标。这个目标,不能仅停 留在人均居住面积或绿化面积这 些指标上。 为实现“全民小康”的社会发展目标而努力 虽然不少城市的人均居住水 平已达小康,但这个小康只是统 计意义上的小康,并非真正意义 上的全民小康。以上海为例,经 多年努力,365 剩无几了,但数百万平方米的旧式里弄仍有待配套改造。虽然全 市平均人居面积已达 10m 但不少家庭的人均居住水平仍未达到 10m 人。当然,也有些家庭的人均居住面积已达 30m 以上,赶上或超过美国,但这是极少数。在未来一二十年中,一 批六七十年代建造的职工住宅将 成为新的改造对象,因为它们无 论在户型上、结构上和设备上都 难以改造到“小康住宅”的标 准。从统计意义上的小康到全体 居民小康,从数量上的小康到质 量上的小康,都有大量工作要 做,而这些工作的成败,相当程 度上取决于新的政策。新政策的 出发点,应在考虑经济发展的同 时,加入社会发展的目标,使 “小康”不只停留在“小康住 宅”,而扩大为“小康社区”和 “小康社会”。因此,中国的住房 政策也许可以分两个阶段,实现 小康住宅是第一阶段,实现小康 社区,提高整个城市社区的素质 是第二阶段。 要实现全民的小康社区,就 不能只限在建多少房、售多少 房,而应考虑为谁建、如何建, 建在何处的问题。前已述及,建设“高低收入混合的社区”,是 美国花了数十年代价得来的教 训,值得借鉴。