历史犹如一列风驰电掣的高铁,不恋来路,直奔前方。
“理念不同,天地就不同”
“没有办法时,就想想检察建议能不能用。”这是记者采访多位一线办案检察官时得到的答案,他们涉及刑事检察、知识产权检察、未成年人检察等多个领域。时至今日,“能不能通过检察建议解决问题”已经成为很多检察官的“习惯思维”。
这种“习惯思维”,是怎样在两年间养成的呢?
答案只有一个字:变!
一变
从自下而上到自上而下
2018年6月11日,最高人民检察院检察长、首席大检察官张军首次列席最高人民法院审判委员会。
2018年6月11日,最高人民法院审委会会议室。这是张军过去工作的地方,这一次他却是作为首席大检察官,为一起关于小学教师性侵未成年学生的抗诉案件而来。张军在列席会议上,条分缕析地明确指出原审判决存在的错误,并从情节认定、法律适用、量刑建议等多个方面阐述了检方观点。最终,最高人民法院经审理采纳了最高人民检察院的全部抗诉意见,依法改判齐某无期徒刑。
个案结束,张军的内心却波澜不平。
习近平总书记说:“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。”
如何把未成年人检察工作做到起诉之前、延展到裁判之后,为每个家庭、每一所幼儿园和中小学校带来更实在的获得感、幸福感和安全感?
2018年10月19日,最高检向教育部发送了检察建议,认真分析办理的性侵幼儿园儿童、中小学生犯罪案件,针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位,以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题,提出三项具体建议。即我们通常所说的“一号检察建议”。
在此后的两年里,全国检察机关都以史无前例的热情投入到“一号检察建议”的落实工作中去。他们走进学校,把生动的案例和惨痛的教训一遍遍掰开了揉碎了地讲述,他们甚至“笨拙”地录起了抖音视频、画起了公众号普法漫画,以一种接地气的姿态走近孩子、老师和家长。
以“一号检察建议”为起点,最高检两年来连发四份检察建议:
2018年11月,最高检向最高法发出“二号检察建议”,建议法院进一步落实司法责任制,严格落实公告送达的相关规定。
2019年6月,最高检围绕及时发现查处金融违法犯罪活动向中央有关部门制发了“三号检察建议”,推动相关部门进一步加强行政监管,强化源头治理,把违法犯罪风险和危害消除在萌芽状态或者初始阶段。
2020年4月针对“窨井盖吃人”向住房和城乡建设部发出的“四号检察建议”,则是以特殊的方式守护了老百姓“脚下安全”。
“检察建议以前都是基层发得多,通过个案体现对社会治理个别问题的推动。现在最高检制发检察建议,是从上至下的对法律制度、国家社会治理系统的促进。”最高检第八检察厅检察官邱景辉告诉记者他观察后得出的答案。
二变
从个案到类案
综观检察建议发展史,多属于一案一发、以个案为出发点。这种“单兵作战”显然限制了检察建议的深刻性和影响力。
最高检第六检察厅工作人员就向记者毫不讳言地指出:“有的检察建议仅停留于纠正表面问题和工作瑕疵,发现和纠正深层次违法问题不够;依托个案检察建议多,综合性检察建议少,检察建议发挥的作用较为有限。”
“办理一案,处理一片。”这是张军关于检察建议最经典的论述之一。
从“2019年度全国检察机关优秀社会治理类检察建议”中我们可以看到:
在审查起诉某协会副秘书长行贿受贿案后,北京市检察院就艺术品评奖和会员发展方面的管理漏洞向某联合会制发检察建议。
在办理一起黑社会性质组织霸占抢夺客运线路的案件后,辽宁省鞍山市检察院就客运交通管理问题向交通运输部门制发检察建议。
审查万某、邹某某等人组织、领导、参加黑社会性质组织案件中,江西省南昌市新建区检察院就宾馆、租赁房屋治安管理问题向公安机关制发检察建议。
……
上述鞍山检察建议的办案者之一、鞍山市台安县检察院检察长刘忠告诉记者,他1990年参加工作,先后在反贪、监所等部门工作,以前也制发过不少检察建议。这两年感受最深刻的变化就是这种“通过个案总结教训,然后通过检察建议解决一类问题”的办案方式。
这种类案问题的解决甚至不局限于一个地区,还能延伸至社会治理层面。
黑龙江省七台河市检察院检察官走访医疗机构
2018年,黑龙江省七台河市检察院在开展工作中发现,一家个体废品收购部在没有资质的情况下非法收集、贮存、处置医疗机构使用后的一次性输液管、针头、输液瓶。而这样的情况并非个案,为此,他们针对医疗废物领域开展了专项活动,共办理了医疗废物公益诉讼案件12件,向卫计部门、环保部门下发检察建议12份。七台河市检察院还将相关内容进行梳理后,以立法建议的形式提交给市人大常委会,推动了《七台河市医疗废物管理若干规定》的出台。
检察建议的步伐未止步于此。2020年9月1日,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》开始正式实施,其中最高检提供的、被吸收的部分立法建议,就来源于七台河市检察院的检察建议。
从个案中看到共性,勇于破圈,检察人以无畏精神始终坚持中国特色社会主义法治道路,深刻促进着国家社会治理体系的形成与完善。
三变
从柔性到刚性
“受到办理程序、业绩考评、整体监督能力、督促落实措施不多等因素的影响,过去,检察建议制度的刚性不足,导致检察机关的法律监督作用发挥不充分。”山西省太原市小店区检察院副检察长刘丽娜告诉记者。
在记者的采访中,来自基层的类似反馈有很多。
对于这一点,张军最近两年间,大会小会地强调要把检察建议“做成刚性、做到刚性”。
那么,如何理解?
在民事领域,最高检第六检察厅负责人指出:“做成刚性、做到刚性,关键是提升检察建议的质量。对内要提升检察建议的制发质量,做到精准监督;对外要加强跟踪问效、跟进监督。”
在行政公益诉讼领域,最高检第八检察厅负责人则指出:“极少数检察建议不能落实,必须提起诉讼的,则努力将案件办成法治教育样本,达到办理一案、警示一片、教育社会面的效果。”
无论有多少种办法,在记者采访中,全国检察系统上下达成一致的观点是:检察建议本身要足够专业、质量过硬。
不够“专业”的后果是相当严重的。在记者对一线办案检察官的采访中,有语气激烈者甚至认为,个别人为了完成考核任务而敷衍制发检察建议,“如果非常肤浅地就案论案去制作检察建议,内容不够严谨,容易让制发对象对检察建议形成‘外行指导点评内行’的认知,相应地也不会有整改和落实。很容易形成‘劣币驱逐良币’的恶性后果,损害检察建议工作整体形象。”
“专业”二字说起来容易,做起来难。
“写一个检察建议,我要看几百个案子,总结出几十个机构都有这个严重疏漏,相关部门机构才会觉得,哇!真的好有道理。”一位不愿意透露姓名的上海检察官告诉记者,她在日常办案中一直接触的是知识产权、金融案件的检察建议。“这类建议的专业性、针对性、实效性是取得制发对象的认可和采纳的根本。仅对少数案件中呈现的浅层原因去分析,是难以形成有质量、权威性的检察建议的,还需要对相关专业领域的管理现状、行业发展动态做一个全面深度学习和提炼,才能真正慎重地挖掘出一类知识产权或者金融犯罪的案发根源。”
四变
从一发了之到落实反馈
过去,检察建议刚性不足的后果,是落实反馈不够。
“检察建议数量不是目标,关键是质量、是落实。”张军如是说。
从数据上看,2019年1月至2020年6月,全国检察机关共制发各类检察建议277482份,已收到回复192939份,占69.53%;已收到的回复中被采纳186544份,采纳率为96.69%;另有10754份虽未按期回复,但经督查,被建议单位实际工作中已采纳检察建议。
事实上,最高检此次评选“2019年度全国检察机关优秀社会治理类检察建议”的基本要求就是有反馈落实。每一个案子的评选文件,都包含基本情况、制发过程、被建议单位回复和采纳情况、跟踪督促和落实情况、效果和意义以及检察建议书全文。
落实中,最重要的是什么呢?
“秉持‘双赢多赢共赢’的工作理念。”