处理要旨 01 “责令退还土地”属于行政处罚,应纳入处罚决定书。 02 当事人履行“责令退还土地”处罚时,应当消除违法占用土地的状态,恢复权利人使用土地的条件。国土部门应在当事人执行到位后提请权利人出具接收土地的书面证明材料,方可结案。当事人虽未自行履行“责令退还土地”,但财政或国资部门已出具接收地上罚没物相关材料的,可认为“责令退还土地”已执行到位,并可结案。 03 当事人未自行履行“责令退还土地”这一处罚内容,国土部门有权且应当向法院申请强制执行,法院裁定准予执行或终结执行的,国土部门应当将生效的裁判文书纳入案卷,方可结案;对于法院裁定不予受理的,国土部门应当强化与法院的沟通,并提请属地政府强化统筹协调,以寻求法院裁定准予执行;对于法院无正当理由不予接收、裁定不予受理或不予执行的,国土部门应当将相关情况记录在案,方可结案;对于法院裁定中止执行的,国土部门应当在中止情形消失后,向法院申请恢复执行后,方可结案。 案情简介 2015年初,李某未经批准违法占用某村4.5亩农用地建设板材厂,其所占土地的土地利用总体规划为允许建设区。对此,国土部门依据《土地管理法》第七十六条对李某进行了行政处罚:责令退还违法占用的土地;没收在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施;处罚款6万元。处罚生效后,当事人未履行处罚决定。其后,国土部门向财政部门移交“违法占用土地上新建的建筑物和其他设施”,并向法院提交强制执行申请书,申请执行“责令退还违法占用的土地”和6万元罚款。对此,法院裁定不予受理,理由为违法占用土地的地上新建建筑物和其他设施已经移交财政部门,因此无法执行将违法占用的土地退还给原村集体这一处罚内容,如若申请强制执行,可单独申请罚款部分。 法理分析 一、“责令退还土地”是否属于行政处罚 《土地管理法》第七十六、第七十七条对于一般主体违法占地及农村村民违法占地建住宅两种情形明确规定,国土部门应“责令(违法主体)退还违法占用的土地”。但“责令退还土地”究竟是否属于行政处罚,理论界仍存在少量争议,这种理论上的争议进而引发了实务界在法律适用上的混乱。一种观点认为,“责令退还土地”是国土部门在实施行政处罚过程中对违法主体发出的一种作为式行政命令,其本身既不是制裁,更不是《行政处罚法》规定的处罚种类,因而不属于行政处罚。但我们研究认为,“责令退还土地”属于行政处罚,其论据主要有以下几点: 一是《土地管理法》有权设定具体行政处罚。《行政处罚法》第八条虽未明确提及“责令退还土地”是行政处罚,但其兜底条款以及该法第九条为《土地管理法》等法律、法规设定具体行政处罚种类赋予了权限、预留了空间,因而《土地管理法》有权设定“责令退还土地”这一处罚种类。 二是《土地管理法》法律解释将其作为行政处罚。从立法解释的角度看,全国人大法工委在《土地管理法释义》中,明确将“责令退还土地”确定为行政处罚的一种;从文义解释的角度看,“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,违法占用土地”是《土地管理法》第七十六条的行为模式,“责令退还土地”与“限期拆除,恢复原状”及“没收”、“罚款”是“可以并处”的法律后果,其当然是行政处罚。 三是“责令退还土地”符合行政处罚的内涵构造。学界通说认为,行政处罚是指有权行政主体为维护社会秩序或相关主体合法权益,对违法主体违反行政法律法规但尚未构成犯罪的行为给予法律制裁的具体行政行为。根据行政处罚是“两层次的义务违反”之构造的论断,行政处罚可以理解为是对违反第一层次义务的当事人所科处的第二层次的义务。“责令退还土地”就是对一般主体违法占用土地或农村村民违法占地建住宅行为所施加的第二层次的义务。 四是“责令退还土地”属于行政处罚有实践支撑。实务界也越来越倾向于认为,“责令退还土地”属于行政处罚,其主要表现在:一是国土资源部以及全国许多地方法制部门甚至国土部门内部的法规机构,在组织开展案卷评查工作时,对于应处而未处“责令退还土地”的行政处罚案卷均认定为未依法适用主罚;二是全国许多地区的国土部门已将“责令退还土地”作为行政处罚并纳入处罚决定书;三是已公开的相关司法案例中,司法机关明确认定“责令退还土地”是行政处罚中行为罚的一种,其具有可执行内容。 二、“责令退还土地”应该如何主动履行 对于国土部门作出的“责令退还土地”这一处罚内容,当事人又该如何自行履行呢?有观点认为,“责令退还土地”并不具有可执行内容,因为违法主体自始并不拥有涉案地块的合法所有权或使用权,该地块的合法所有权或使用权自国土部门行政处罚决定生效之日起,即可视为已“自然回归”原权利人,因而并不存在所谓的“退还土地”。 但我们认为,土地作为一种不动产,其权利属性特殊即土地权利不因违法占用而发生转移,所以“责令退还土地”不应理解为“责令退还土地权利”,而是应当按照全国人大法工委在《土地管理法释义》中所释明的,理解为“责令违法主体将违法占用的土地返还给土地的合法所有者或者使用者”。但需注意的是,土地的自然属性特殊即土地实物具有不可移动性,所以这里所说的“土地返还”不应理解成传统意义上的“手递手式”的实物返还,而是适宜参照民事诉讼领域使用的“强制退出土地”这一概念,将之理解为违法主体要消除违法占用土地的状态,以恢复合法权利人使用土地的条件。显而易见的是,按照此种解读,“责令退还土地”具有可执行内容,而国土部门在作出该处罚时,应当就该处罚的含义暨如何履行该处罚,向当事人做好释明: 一是违法占用农用地且不符合土地利用总体规划的。对于此种情形,国土部门依法应当将“责令退还土地”与“限期拆除在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状”并处。当事人在自行履行此种情形下的处罚内容时,应当按照处罚内容的逻辑顺序而非字面顺序去执行,即应先在规定期限内拆除违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并恢复土地原状,再行消除违法占用状态,恢复涉案地块权利人使用土地的条件。 二是违法占用农用地但符合土地利用总体规划的。对于此种情形,国土部门依法应当将“责令退还土地”与“没收在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”并处。当事人在自行履行此种情形下的处罚内容时,应在规定期限内消除违法占用状态,恢复涉案地块权利人使用土地的条件,其不必也无法执行“没收”这一处罚内容。 需要特别注意的是,实践中还存在一种特殊情形,即违法占地主体同时也是涉案地块的合法权利人(所有权人、承包经营权人、使用权人或管理权人),如村集体经济组织占用本集体土地建设办公楼、农村村民占用自家承包地建住宅、租地人违约占用租赁的农用地建厂房等。在此种情形下,从行政法律关系的维度来讲,村集体、村民、租地者、管理者是违法占地主体,但从民事法律关系的角度来讲,他们又是土地的合法权利人,两种主体属性同时存在而又无法互相否定。所以,国土部门一旦机械适用法律责任条款,就会出现责令违法主体将违法占用的土地返还给违法主体自己的吊诡现象。因而,在执法实践中,对于当事人违法占用其有所有权、承包经营权、使用权或管理权的土地时,国土部门不宜作出“责令退还土地”这一行政处罚,但仍应作出“拆除”、“没收”等处罚,且可并处“罚款”。 三、“责令退还土地”能否申请法院强制执行 当事人未自行履行“责令退还土地”这一处罚内容时,国土部门能否申请法院强制执行?国土部门对于该问题认识较为一致,即认为国土部门有权且必须依法申请法院强制执行。因为根据《行政强制法》第十三条及第五十三条等条款规定,作为无强制执行权的行政机关,国土部门应当在法定期限届满后申请法院强制执行。然而,司法机关往往出于多种原因考量而作出不同认定: (一)“责令退还土地”与“拆除”并处时。对于此种情形,有少数司法机关一是会认为“责令退还土地”属于宣告性处罚,其不具有可执行内容,二是会认为“拆除”性处罚内容应由行政机关自行强制执行,三是会认为法院根本无有效手段执行“责令退还土地”这一处罚内容。 对于第一种认识,上文已经作了阐释,即“责令退还土地”是具有可执行内容的处罚种类,既不应认定是非行政处罚,也不应认定是宣告性处罚(法学界并无“宣告性处罚”这一处罚分类)。对于第二种认识,少数司法机关往往依据的是最高人民法院对北京市高级人民法院作出的《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》(法释〔2013〕5号),但该批复涉及的仅仅是违反《城乡规划法》的违法建构筑物及其他设施的强制执行,且针对的是对此有法定强制执行权的城乡规划部门、基层政府等行政主体,其并不能机械适用于违法用地涉及地上新建建筑物和其他设施的处置以及国土部门。对于第三种认识,《民事诉讼法》第二百五十条明确规定“强制迁出房屋或者强制退出土地,由院长签发公告,责令被执行人在指定期间履行。被执行人逾期不履行的,由执行员强制执行”,显而易见,法院拥有执行“责令退还土地”的法定职权和有效手段。 (二)“责令退还土地”与“没收”并处时。对于此种情形,有司法机关认为,根据“房地一体”原则,地上新建的建筑物和其他设施既然已处没收归国有,那么违法占用的集体农用地就无法执行“责令退还土地”这一处罚内容。 从表面上看,在符合土地利用总体规划的情形下,对于违法占用集体农用地行为的处罚面临房地分离的悖论。但进一步分析则会发现,遑论这一悖论是否成立,原则上都不影响国土部门向法院申请强制执行“责令退还土地”。因为,无论是按照逻辑顺序还是按照字面顺序,此种情形下,都应当先由违法主体执行“责令退还土地”这一处罚内容,再由国土部门会同国资或财政部门执行“没收”这一处罚内容。因此,国土部门应当先就而且只能就“责令退还土地”申请法院强制执行。至于“责令退还土地”执行到位后,如何执行“没收”以及如何处理没收后房地权利分离等问题则应由属地政府及其国土、国资、财政等部门统筹解决,法院仅需就“责令退还土地”这一处罚内容作出裁定并执行,无需顾虑“没收”这一处罚内容如何执行。 值得注意的是,实践中有国土部门会在“责令退还土地”执行到位前,即将没收的地上新建建筑物和其他设施移交国资或财政部门,国资或财政部门也出具了接收罚没物的相关材料。对此,根据正当程序原则和“房地一体”原则,既然“没收”处罚已执行到位,那么国资或财政部门理论也上已实际占有涉案地块,即当事人已消除违法占用土地状态,将“责令退还土地”执行到位。因此,一旦国资或财政部门已出具接收罚没物相关材料,国土部门再向法院申请强制执行“责令退还土地”的,法院往往不予受理。 四、“责令退还土地”类处罚案件如何结案 根据《国土资源行政处罚办法》第三十八条等相关规定,只有符合执行完毕、终结执行或者已经依法申请法院强制执行等法定情形,行政处罚案件才能结案。具体到“责令退还土地”这一行政处罚内容的结案标准而言: (一)当事人自行履行的。根据“责令退还土地”的立法原义,当事人应当在规定期限内消除违法占用状态,恢复涉案地块权利人使用土地的条件。综合考量结案标准和立卷归档要求,国土部门应在当事人执行到位后提请涉案地块权利人出具接收土地的书面证明材料,方可结案。 需要注意的是,当“责令退还土地”与“拆除”并处时,当事人应先拆除地上新建建筑物和其他设施并恢复土地原状后,再执行“责令退还土地”,因而在涉案地块权利人出具的书面证明材料中还应就拆除并恢复土地原状事宜进行阐述;当“责令退还土地”与“没收”并处时,应先由当事人执行“责令退还土地”,后由国土部门移交地上新建建筑物和其他设施,再由国资或财政部门出具接收罚没物的书面材料。此外,无论当事人是否实际执行“责令退还土地”到位,国资或财政部门已出具接收罚没物书面材料的,可认为“责令退还土地”已执行到位,并可结案。 (二)申请法院强制执行的。《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》都提及“已经依法申请人民强制执行的,可以结案”,从字面含义解读,既可以理解为只要已经依法向法院提交了强制执行申请就可以结案,也可以理解为已经依法申请并获法院强制执行的才可以结案,这种解读上的混乱也引发了实践中的争议。 2015年10月,国土资源部办公厅出台的《关于依法履职严格规范公正执法的通知》(国土资厅发﹝2015﹞34号)收录了2起监察部公开曝光的国土资源管理领域失职渎职典型案例。其中1起案例中,国土部门已经依法向法院提交强制执行申请,但法院以立审分离为由拒收申请材料,此后国土部门未再行提起强制执行申请,相关责任人员因此被行政处分。由此看来,我们不应简单地认为,国土部门只要已经依法向法院提交了强制执行申请就可以结案。 《行政处罚法》第五十一条规定,当事人逾期不履行行政处罚决定的,行政机关可以将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款,也可以申请人民法院强制执行。显而易见,此处规定的“申请人民法院强制执行”是被当作与拍卖、划拨等并列的完全落实处罚决定内容的一种方式,而非仅仅要求行政机关作出的一种程序性举动。 公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第二百三十二条规定“行政案件具有下列情形之一的,应当予以结案:(一)作出不予行政处罚决定的;(二)适用调解程序的案件达成协议并已履行的;(三)作出行政处罚等处理决定,且已执行的;(四)违法行为涉嫌构成犯罪,转为刑事案件办理的;(五)作出处理决定后,因执行对象灭失、死亡等客观原因导致无法执行或者无需执行的”,明确了不予处罚、处罚执行到位、终结执行等程序用尽的情形方可结案。 综上可知,行政处罚案件的结案应当高度关注维护行政管理关系的确定性,并践行司法机关强调的“案结事了”。具体到“责令退还土地”类处罚案件而言,法院裁定准予执行或终结执行的,国土部门应当将生效的裁判文书纳入案卷,方可结案;对于法院裁定不予受理的,国土部门应当强化与法院的沟通,并提请属地政府强化统筹协调,以寻求法院裁定准予执行;对于法院无正当理由不予接收、裁定不予受理或不予执行的,国土部门应当将相关情况记录在案,方可结案;对于法院裁定中止执行的,国土部门应当在中止情形消失后,向法院申请恢复执行后,方可结案。 实践中,绝大部分地区的国土部门在申请法院强制执行处罚决定内容方面存在路径不通、对接不畅、执行无果等问题。对此,国土部门应强化与属地政府及法院的沟通协调,积极探索通过“裁执分离”等方式破解困局。 附件材料 1、《中华人民共和国行政处罚法》(1996) 第八条 行政处罚的种类: (一)警告; (二)罚款; (三)没收违法所得、没收违法财物; (四)责令停产停业; (五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照; (六)行政拘留; (七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。 第九条 法律可以设定各种行政处罚。 限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。 第五十一条 当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施: (一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款; (二)根据法律规定,将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款; (三)申请人民法院强制执行。 2、《中华人民共和国行政强制法》(2012) 第十三条 行政强制执行由法律设定。 法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。 第五十三条 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。 3、《中华人民共和国民事诉讼法》(2012) 第二百五十条 强制迁出房屋或者强制退出土地,由院长签发公告,责令被执行人在指定期间履行。被执行人逾期不履行的,由执行员强制执行。 强制执行时,被执行人是公民的,应当通知被执行人或者他的成年家属到场;被执行人是法人或者其他组织的,应当通知其法定代表人或者主要负责人到场。拒不到场的,不影响执行。被执行人是公民的,其工作单位或者房屋、土地所在地的基层组织应当派人参加。执行员应当将强制执行情况记入笔录,由在场人签名或者盖章。 强制迁出房屋被搬出的财物,由人民法院运至指定处所,交给被执行人。被执行人是公民的,也可以交给他的成年家属。因拒绝接收而造成的损失,由被执行人承担。 4、《中华人民共和国土地管理法》(2004) 第七十六条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,违法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还违法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对违法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。 超过批准的数量占用土地,多占的土地以违法占用土地论处。 (一)作出不予行政处罚决定的;