中央财经大学
政府行政行为具有诸多准则,有人将其归结为行政伦理,甚至上升为法律,并且随着“新公共管理”的兴起而成为公共行政领域的核心问题(库珀,中译2001)。作为公共行政主体的政府所应坚持的行政原则,还应包括一个重要的方面:激励相容原则。
一、从“政府失灵”与“市场失灵”的两难困境看公共行政激励相容
中国医疗改革的失败和教育改革的失败,是当前人们讨论的焦点。经济转轨之后,人们试图通过市场化来解决基础设施建设资金不足的问题。原来作为“事业单位”并以各级财政为主投资兴办的医疗和教育设施,在按照市场规则运行之后,完全被物质利益所左右。由于在公共卫生领域人们的行为具有很强的外部性,以及供需双方信息不对称,使得“市场失灵”必然出现,于是在过分迷信市场效率的错误思想指导下,导致了整个医疗卫生体制改革的失败局面(王绍光,2003)。主要表现为:卫生防疫体系不堪一击,卫生保健严重不公平,医疗机构效率下降,卫生资源利用效率低下,特别是不能满足经济能力低下的普通民众的基本需要,从而引发了普遍的不满情绪。
另一个例子是税收征收中出现了税收增长率过高与税收的实际征收率过低的严重背离现象。全国的财政总收入特别是税收收入连年大幅增长,但是税收的实际征收率又非常地低,应收尽收问题根深蒂固、难以解决。这一方面说明名义税率水平总体上过高,制约着经济更好地发展;另一方面说明征税政策对纳税人激励不足,造成纳税人较低的纳税意愿,极力避税甚至偷逃税款,外商投资企业大量亏损就是其采取国际间避税措施的例证。
以上两个例证反映了“政府失灵”与“市场失灵”同步存在的困境。我国公共财政体系的建立与西方国家不同,是来源于“一大二公”的计划经济。计划经济时期政府提供公共物品出现的“失灵”现象,主要在于公共支出的效率不高,公共物品提供不足。后来虽然实施了市场化的策略,经多年改革和放权、退出,但仍呈现出公共物品和公共服务提供范围广、公营比重高、保障水平低的特点。由于人们认为市场中的委托——代理问题较政府内部的委托——代理问题严重程度低些,所以,出于矫正公共支出效率低下、公共物品提供不足的问题,就在政府行为中更多地引入了市场机制,但是仍带来“市场失灵”的困境。这有三个方面的表现:一是由于原来公共支出效率低下,形成了低水平的公共物品提供和低效率的公共服务保障;二是改革之后许多领域的过度市场化再次形