本文试在前人分析 的基础上,从行政法角度深入思考禁摩是否符合行政法的基本原则,同时提出通 过完善摩托车的管理措施来平衡维护交通秩序与百姓出行的权利。 本文主要采用了实证分析法和理论分析法。从行政法理论上分析论证了禁摩 缺乏法律依据,违背了诸项行政法原则。同时运用实证分析法得出禁摩既不是最 小侵害手段,又不能达到预期效果,应予以废止,并对如何平衡维护交通秩序与 百姓出行提出几点建议。 本文分为三个部分,首先考察我国城市禁摩的现状,总结我国城市禁摩的时 间、禁摩的形式及禁摩的效果。其次从行政法角度分析禁摩违背了平等原则、比 例原则、信赖保护原则和正当程序原则。最后借鉴域外对摩托车的管理措施,提 出规划摩托车专用车道、摩托车驾照考试改革、实施一站式便捷服务、充分发挥 摩托车行业协会作用等措施,来完善摩托车的管理,最终做到百姓出行与交通管 制的平衡。 第1章	中国城市禁摩的现状 1.1 城市禁摩的背景 中国城市禁摩始于 20 世纪 90 年代,主要集中在 21 世纪,时间相对较晚。第 一个实施禁摩的城市是北京,于1985 年开始部分禁摩,其对部分路段实行限时通 行。2000 年北京扩大到四环,并全天候禁摩。之后的十几年各大城市纷纷实施禁 摩,如杭州自 2002 年实施禁摩,广州从 2004 年开始实施部分禁摩。 从实施禁摩的时间中可以发现,大量城市禁摩的时间主要在 2000 年之后,这 也是我国汽车业蓬勃发展的时期。根据推算,截至 2010 年底,不含农用车,我国 民用汽车保有量大约在 7400 万辆,低于日本的 7500 万辆,①这对我国有限的能源 与道路的压力可想而知。但城市中私家汽车的数量随着人民物质生活水平的提高 更加迅猛的增长,而有限的道路并没有增加,使得城市交通拥堵不堪,尾气噪音 污染日益严重。 此时对摩托车实施禁行成了政府解决的“良策”。 各大城市实施禁摩都从部分路段的限行开始,随后限行的路段范围逐步扩大, 最后全城禁行。如广州从 2004 年开始部分路段限时禁摩,到2007 年1月1日, 广州市几乎把整个市区划成了禁摩区域,全天候 24 小时禁止摩托车行驶;湖南 长沙自 2003 年开始部分禁摩,至2009 年禁止摩托车通行的路段扩至二环和三座 大桥,基本全城禁摩。城市禁摩基本由点到面,从局部到整体的形式发展扩大。 禁摩的城市不断增加。自从 1985 年北京市实施禁摩后,由于北京市的城市地 位和政治影响力,使得各地政府纷纷效仿北京市对摩托车的政府管制,实施禁摩, 如今全国已有 170 个城市加入禁摩阵营,持续至今禁摩逐步扩展到中小城市,如 湖南邵阳的武冈(县级市)。实施禁摩的城市已如此之多,覆盖了中国几乎所有的 大中城市,并愈演愈烈,大有全国围剿之势,由此,禁摩已经不是某个地方、某 个城市、某个区域的局部行为,日趋成为一种趋势。 1.2 城市禁摩的类型 各大城市禁摩的类型是“禁路”和“禁牌”。“禁路”是指在城区规定区域, 在规定的时间内禁止摩托车通行。如2009 年5月长沙市公安局交通警察支队发布 的《关于长沙市区部分区域道路禁止摩托车通行的通告》②,其中规定 2009 年5月1日起,禁止摩托车(包括两轮摩托车、正三轮摩托车、侧三轮摩托车)在城 ① 汽车自驾周刊:《油价一涨再涨 交通一堵再堵——七八年后我国汽车保有量将饱和》http://www.xplus. com/papers/ygrbn72.shtml ② http: HYPERLINK "/gbrc/7/2009-4-29/11_21_32_40.html" ///gbrc/7/2009-4-29/11_21_32_40.html 市一环二环和三座大桥通行。“禁牌”是指政府停止办理摩托车牌照与行驶证,即 使符合办理摩托车牌照与行驶证的条件。如2002 年广西南宁市政府 1 月6日下午 宣布,从2002 年1月10 日起,停止办理摩托车入户登记①,据此,符合《道路交 通安全法》和《机动车登记规定》规定的登记条件也不能取得牌照与行驶证。 城市通过出台“禁摩令”来实施“禁路”和“禁牌”,其变相剥夺了公民的 财产,限制了公众出行方式的选择,因此从实质性标准的角度,“禁摩令”所确立 的行政规制应当归入立法性规则。全国 170 个城市的禁摩令多以地方政府规章和 规范性文件的形式发布,如2003 年长沙市人民政府还颁布了长政发〔2003〕56 号《关于加强城区道路交通管理的通告》②和2010 年衡阳市政府发布《衡阳市城 市畅通工程实施方案》,少以地方行政法规的形式发布,如《长城沙市市道路车辆 通行若干规定》。 政府出台禁摩令的 “依据”③为以下两个:《中华人民共和国道路交通安全法》 第三十九条④和《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款⑤的规定。 1.3 城市禁摩目的与效果 各地方政府实施禁摩令的目的,笔者总结为以下几点:一是禁摩可以缓解交 通压力。道路日趋饱和,摩托车保有量增多,阻碍城市交通。二是禁摩可以减少 社会治安犯罪,如摩托车抢夺、抢劫。三是禁摩能够减轻环境污染,摩托车的废 气和噪声污染城市环境。四是禁摩能够减少交通事故。摩托车的安全系数和安全 性能在机动车辆中属于较低的车种,交通安全隐患大,极易引发交通事故。五是 禁摩后能够美化城市面貌,提升城市形象等。总的来说就是,禁摩的目的就是规 范城市道路车辆通行秩序,保障城市道路交通有序,减少通通事故,维护社会治 安,减少废气和噪声污染,提升城市形象。 城市禁摩的目的是正当的,美好的,但禁摩手段能否达到预期目的,实践是 检验的标准。但城市在实施禁摩之后,无论是交通状况还是环境污染,或是社会 治安都没有明显的实质性效果,给市民出行带来诸多不便的同时引发新的问题。 城市的噪音尾气污染的主要污染源不是摩托车,而是所有机动车辆排放的尾气, ① HYPERLINK "/04/73/news147607304.shtml" /04/73/news147607304.shtml ② http: HYPERLINK "/xxgk/fgwj/zftb/200911/37119.htm" ///xxgk/fgwj/zftb/200911/37119.htm ③ 两部法律并不能成为禁摩的法律依据,下文详述。 ④ 《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定:“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具 体情况,可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、 大范围施工等情况,需要采取限制交通的措施,或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定,应当 提前向社会公告。” ⑤ 《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定:“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止, 或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或 者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予 补偿。” 产生的噪音与城市工程施工所引起的粉尘、工厂烟雾的排放等共同造成的。在众 多的污染源共存的情况下,只实施禁摩是没有显著功效的;摩托车成为大部分市 民的出行工具,禁摩后政府为了解决市民的出行问题,要求出租车公司在城乡结 合部开通小型公共汽车、增加公共汽车的发车班次和频率。禁摩后,城市公交的 没有跟上,增加市民出行成本的同时,给市民带来诸多不便,而对于常年住在城 中村的人来说,禁摩后是非常不方便的,因为他们出行的交通工具以摩托车居多, 虽然有些城中村附近也有公交站点,但总体来说,数量较少的,而且一般城中村 的路比较窄,公交车不能通行,因此只能解决“站到站”,而并不能解决“门到门” 的问题,部分市民出行仍有不便;再者市民在政府实施禁摩后必然会选择乘坐出 租车、购买汽车或电动自行车等可替代性的产品,由此会带来新的问题。比如广 州禁摩后不仅没有缓解交通拥堵,还使得“打的难”的问题更加突出,对此政府 不得不增加出租车的市场投放量,与此同时,私家车与电动自行车的保有量也 会大为增加,这将引发新的污染和安全问题。由于交警人力物力有限,很难对 每条路段实行监控,执法较难;由于各种原因,许多摩托车没有登记、没有牌 照,使交警无法监管;而部分市民为出行便利仍然驾驶摩托车,导致在部分禁 摩城市仍然能够看见摩托车在城市中穿行,禁摩令如一纸空文,如株洲 2009 年 发布的禁摩令,现已没有实际执行,株洲的各大街道仍然可以看见摩托车正常 通行。由于禁摩没有达到预期效果,遭到市民反对,济南市政府与 2004 年的常 务会议取消对摩托车的限行,并重新受理摩托车上牌。