坚持依法行政,妥善处理应急措施和常规管理的关系,合理把握非常措施的运用范围和实施力度,使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。实行应急处置工作各级行政领导责任制,依法保障责任单位、责任人员按照有关法律法规和规章以及本预案的规定行使权力;在必须立即采取应急处置措施的紧急情况下,有关责任单位、责任人员应视情临机决断,控制事态发展;对不作为、延误时机、组织不力等失职、渎职行为依法追究责任。应急管理工作内容概括起来叫做“一案三制”。“一案”是指应急预案,就是根据发生和可能发生的突发事件,事先研究制订的应对计划和方案。应急预案包括各级政府总体预案、专项预案和部门预案,以及基层单位的预案和大型活动的单项预案。“三制”是指应急工作的管理体制、运行机制和法制。一要建立健全和完善应急预案体系。就是要建立“纵向到底,横向到边”的预案体系。所谓“纵”,就是按垂直管理的要求,从国家到省到市、县、乡镇各级政府和基层单位都要制订应急预案,不可断层;所谓“横”,就是所有种类的突发公共事件都要有部门管,都要制订专项预案和部门预案,不可或缺。相关预案之间要做到互相衔接,逐级细化。预案的层级越低,各项规定就要越明确、越具体,避免出现“上下一般粗”现象,防止照搬照套。二要建立健全和完善应急管理体制。主要建立健全集中统一、坚强有力的组织指挥机构,发挥我们国家的政治优势和组织优势,形成强大的社会动员体系。建立健全以事发地党委、政府为主、有关部门和相关地区协调配合的领导责任制,建立健全应急处置的专业队伍、专家队伍。必须充分发挥人民解放军、武警和预备役民兵的重要作用。三要建立健全和完善应急运行机制。主要是要建立健全监测预警机制、信息报告机制、应急决策和协调机制、分级负责和响应机制、公众的沟通与动员机制、资源的配置与征用机制,奖惩机制和城乡社区管理机制等等。四要建立健全和完善应急法制。主要是加强应急管理的法制化建设,把整个应急管理工作建设纳入法制和制度的轨道,按照有关的法律法规来建立健全预案,依法行政,依法实施应急处置工作,要把法治精神贯穿于应急管理工作的全过程。(一)我国政府应急体系建设已取得的成就国家应急管理体系已初步建成在国家建立统一领导下,坚持综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则来应对突发公共事件。在应急体系中,国务院是最高行政领导机构,由非常指挥机构或临时指挥机构负责应急管理工作。应急预案逐步完善2001 年,我国进入综合性应急预案的编写使用阶段。2004 年,国务院办公厅发布《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》,使重大事故应急预案的编写有章可循。目前为止,我国已编制国务院部门应急预案 57 部,国家专项应急预案 21 部,全国各级应急预案 130 多万件,基本上涵盖了各类常见突发事件。应急管理法律体系基本建立我国已经制定了突发性公共事件应对法,以及相关法律法规60 多部。基本建立了以宪法为依据、以突发事件应对法为核心、以相关法律法规为配套的应急管理法律体系,使应急工作可以做到有章可循、有法可依。应急保障能力得到了加强近几年中央财政累计投入数百亿资金,重点进行了应急物资储备和应急队伍装备的建设。对各类突发性公共事件的监测和预警能力不断提高,灾后恢复重建的能力明显提高。(二)我国政府应急体系存在的问题预防意识薄弱从我国自然灾害危机管理的实践来看,减缓期的预防作用还显得非常薄弱。从汶川地震就可以看出政府和公众危机防意识不强的问题,使很多灾民丧失了生命救援的最佳时间。预警和监控系统不完善我国的灾害预警和监控系统还不够完善,在很多方面存在缺陷,比如危机潜伏期的科学预测和判断、危机发生的概率以及危机发生后可能产生的负面影响等。如2010 年发生特大泥石流害的舟曲县,本来就是自然灾害易发多发区,但是测雨雷达等灾害监测设施不够完善。应急协同联动机制不健全公共危机的应对需要来自多个部门和机构的配合与协调。我国应急管理部门的垂直应急管理体系较为完备,但各部门横向职责分工并不十分明确,在响应期的突出问题表现为应急协同机制不健全。社会参与机制不健全从实践上看,目前我国对全社会防范风险、应急处理的教育工作还很不够。广大居民普遍表现为社会危机意识薄弱,自救知识和能力欠缺,主动参与程度不高。比如汶川地震中,一些非政府组织虽然参与了救援工作,但几乎都是自发行动,没能充分发挥非政府组织的力量;对大量参与救援和灾后重建的志愿者也存在着管理混乱、缺乏后勤保障等问题。我们中国应急管理体系的建设起步相对较晚,尤其是针对综合性灾害的应急管理体系来说,更是如此。这就需要参考海外比较成熟、完善的应急管理体系,在美国、日本、澳大利亚和加拿大等国,都已经建立起一套有针对性的应急管理体系和具体做法,形成了特色鲜明的应急体制与机制。其中,日本作为一个地震灾害频繁的国家,自然在地震应急方面就比较成熟,其理论和具体做法值得我们借鉴。美国是而今世界上应急管理体系建设得比较完备的国家之一,不断完善的体制、机制和法制建设使其应对突发事件的能力越来越强。美国在应急管理方面的具体做法包括以下方面。1.不断在灾害中完善组织结构1979年前,美国的应急管理也和其他国家一样,属于各个部分和地区各自为战的状态,直到1979年,当时的卡特总统发布12127号行政命令,将原来分散的紧急事态管理机构集中起来,成立了联邦应急管理局(Federal Emergency Management Agency,FEMA),专门负责突发事件应急管理过程中的机构协调工作,其局长直接对总统负责。我们认为,联邦应急管理局的成立标志着美国现代应急管理机制正式建立,同时也是世界现代应急管理的一个标志。2001年发生在纽约的9·11事件引起了美国各界对国家公共安全体制的深刻反思,它同时诱发了多个问题,政府饱受各方指责:多头管理带来的管理不力,情报工作失误,反恐技术和手段落后……为了有效解决这些问题,布什政府于2003年3月1日组建了国土安全部,将22个联邦部门并入,FEMA成为紧急事态准备与应对司下属的第三级机构。两年后,美国南部墨西哥湾沿岸遭受“卡特里娜飓风”袭击,由于组织协调不力,致使受灾最严重的新奥尔良市沦为“人间地狱”,死亡数千人,直到今天在新奥尔良生活的人口还没有达到灾前的一半。在这个事件后,国土安全部汲取教训,进行了应急功能的重新设计,机构在2007年10月加利福尼亚州发生的森林大火中获得重生,高效地解决了加州50多万人的疏散问题。美国的其他专业应急组织还有疾病预防与控制中心,在应急管理中也发挥着重要作用。他们已经拥有一支强有力的机动队伍和运行高效的规程,在突发公共事件中有权采取及时有效的措施。从以上应急机构演变的过程可以看到,美国的应急管理组织体系在经验和教训中不断成熟,逐渐走向完善。2.健全应急法制体系1976年实施的美国《紧急状态管理法》详细规定了全国紧急状态的过程、期限以及紧急状态下总统的权力,并对政府和其他公共部门(如警察、消防、气象、医疗和军方等)的职责做了具体的规范。此后,又推出了针对不同行业、不同领域的应对突发事件的专项实施细则,包括地震、洪灾、建筑物安全等。1959年的《灾害救济法》几经修改后确立了联邦政府的救援范围及减灾、预防、应急管理和恢复重建的相关问题。9·11事件之后,美国对紧急状态应对的相关法规又做了更加细致而周密的修订,体系已经是一个相对全面的突发事件应急法制体系。如今美国已形成了以国土安全部为中心,下分联邦、州、县、市、社区五个层次的应急和响应机构,通过实行统一管理,属地为主,分级响应,标准运行的机制,有效地应对各类突发的灾害事件。