有关方面认为,“本项目是对新疆人口发展的理论、方法研究与应用推广的总结提升”。
城镇现状:数量少,规模小,缺失大城市
项目组完成的子项目《新疆小城镇人口预测及城镇承载力研究》,对新疆城镇分布特点及其人口发展影响因素作了深入阐述。研究表明,新疆城镇分布的最大特点是,城镇依托绿洲形成与发展,城镇的空间分布与绿洲分布具有很大一致性,面积较大的绿洲和较发达的绿洲农业,支持较大的城镇或数量较多的城镇。新疆近229个建制镇、630个乡绝大部分散布在新疆大约500多个绿洲上,呈现大分散小集中的特点。
新疆现有88个市县,860个乡镇。按照市镇非农业人口规模划分,特大城市1座(乌鲁木齐市),中等城市7个(伊宁市、克拉玛依市、石河子市、哈密市、喀什市、库尔勒市),其余均为小城镇(主要包括县城和建制镇)。
研究发现,新疆城镇规模结构不合理,缺失50万-100万人口的大城市,城市的首位度非常高,与西部其它省级中心城市相比,乌鲁木齐市的经济实力较弱。
新疆城镇数量少,规模小,城市化对区域经济的集聚和辐射作用差。项目组分析认为,由于绿洲的分散性,缺乏大城市,小城镇分散布局,城市只能以近域疏散为主,等级扩散不畅,加之中等城市经济实力比较弱,无法为特大城市分流减压。
从新疆城镇体系的职能结构来看,以行政职能为主,专业化不突出。大多数小城镇为农业和居民一般生活服务的小区域中心城镇,产业结构单一,缺乏个性和特色。2002年,农调队调查的219个建制镇从事第一产业的人员占乡镇从业人员的62.8%,明显高于全国平均水平22.5个百分点。
项目组认为,产业对城镇的城镇特色的形成具有决定作用,决定了城镇的类型。新疆的产业具有明显的二元性,即一定发达的现代化工业与传统农业并存,现代化的工业几乎全部集中在乌鲁木齐和其它中等城市,小城镇以第一产业为主,第二、三产业规模较小。
小城镇增长不平衡,北疆高于南疆
项目组注意到,自1985年以来,新疆小城镇一直都以县辖镇为主,市辖镇的数量少,人口规模也小。但是在1997年前后,新疆市辖镇的数量显著增加。其主要原因有二:一是1997年前后新疆有一些具有实力和城镇发展基础的县城正式设立建制市,如乌苏、米泉,使一些县辖镇改为市辖镇;二是有些城市如阿克苏、昌吉设立了一批小城镇。在市辖镇数量增加的同时,人口规模也在不断发展扩大,与县辖镇的人口规模的差异由1985年的4679人/镇缩小为887人/镇,显示了距离城市近的区位优势。
研究还发现,新疆小城镇增长表现出空间不平衡的特点,北疆增长远远高于南疆。
北疆地区小城镇发展较快,尤其以伊犁州和昌吉州的增长最快,而南疆小城镇近年来变化不显著。1990-2001年间昌吉州增长25个建制镇,平均每个市县增长3.2个,居全疆首位。塔城地区年平均增长1.5个,居全疆第二位。十年间南疆五地州平均每年仅增长了2.8个建制镇,尤其是和田、克州,11年没有设立一个建制镇,喀什地区12个市县仅设立了4个建制镇。
研究人员指出,温饱型小城镇人口承载量始终大于人口预测值。随着人民生活水平的提高,营养型小城镇人口承载力始终小于人口预测值,“说明在预设的资源环境开发强度下,新疆生态环境不可能承载达到营养型消费标准的小城镇人口规模。”
项目组在对伊犁河谷、准噶尔盆地、塔里木盆地部分区域的土地人口承载力的研究中发现,大体而言,全疆小城镇约有34%的人口生活在经济和资源承载力都相对不足的地区,约有31%的人口生活在经济和资源承载力相对有余的地区;而生活在经济承载相对有余而资源承载力相对不足的地区的人口约占12%,生活在经济承载力相对不足而资源承载力相对有余的人口占23%。
建议:提高对农村剩余劳动力的吸纳能力
项目组还从人口角度对小城镇建设及其发展提出了相关建议。
首先,小城镇人口发展应该把吸引农村剩余劳动力,促进人口转移和镇区人口聚集作为发展目标。
小城镇的人口规模普遍太小,要依靠企业就业人口的大量增加,拉动服务业人口的增加才有可能发展。但是大部分企业规模小,处于小作坊的水平,没有就业机会。“即使放开小城镇户籍,对农民来说也没有实际意义,难以形成人口的聚集。”张小雷说。
因此,对小城镇来说,推动小城镇经济快速发展是小城镇发展的基础和核心。产业的发展及产业结构的升级是第一位的,通过小城镇的聚集效应,发展第二、三产业,加强基础设施建设,建立社会福利、医疗保障体系,吸引农村居民向镇区集聚,实现剩余劳动力的真正转移。
研究人员指出,新疆小城镇镇区人口规模过小与现行乡镇行政区划设置较多、乡镇规模过小有较大关系。因此要积极探索县(市)、乡(镇)两级行政区划的改革,合理确定乡镇合并和撤乡建镇的速度和规模,集中物力、财力和人力发展和加强小城镇建设。
人才,在小城镇发展中也至关重要。随着西部大开发和优势资源开发战略的实施、逐步深入,“各地州小城镇应有意识的、有目的的引进急需的技术人才。”张小雷说。
研究人员注意到,新疆虽然大部分的小城镇都制定了规划,但是由于各种原因,规划的侧重点和可操作性尚存在一些问题,“尤其是一些小城镇规划片面注重城镇内部功能区建设规划,却忽视了小城镇在区域经济中的地位和作用,势必影响小城镇的长远发展。”因此,必须科学规划,合理布局。
项目组认为,随着国民经济持续稳定地发展,精伊霍铁路通车、伊犁那拉提民用机场的建设,各种资源的深度开发将极大地改善新疆小城镇的分布格局,将刺激、带动地区二、三产业的发展。同时口岸建设也必将进展迅速,外向型经济稳定发展,对外开放程度不断扩大,有利于加强新疆小城镇与各地城镇、乡村之间横向、纵向联合,推动小城镇的人口和经济发展。新疆客观上要求小城镇成为大量农村剩余劳动力转移的载体,“如何提高新疆小城镇对农村剩余劳动力的吸纳能力,是今后小城镇发展的关键。”
项目组提出,近期,新疆以“一带五群”式布局为宜。“一带”指天山北坡小城镇密集带。“五群”指:以伊宁市为中心的小城镇群,以阿勒泰-北屯为中心的小城镇群,以库尔勒为中心的小城镇群,以喀什为中心的小城镇群,以及以阿克苏-阿拉尔为中心的小城镇群。
远期,在“五群” 的基础上,增加吐鲁番组团、巴楚-莎车组团、和田组团,形成“一带八群”的小城镇发展格局。通过建立和形成城镇群,可利用中心大中城市的辐射和带动作用,加快小城镇的建设速度,推动农业综合型、集贸市场型、工业主导型、交通枢纽型、城郊型、旅游型和口岸小城镇等众多不同类型小城镇的联动、协同发展,进而促进城镇体系的进一步完善,实现城乡一体化发展。