从纵向的历史比较来看,港英政府时期的总督尽管没有明文为发布“行政命令”的权力,但他根据英国王室的授权可以便捷地实现广泛的立法目的,其方式包括直接依据法律授权而制定的附属法规,以及通过立法局同意和英王室训令后批准的各种条例,特别是由于立法局议员由他直接任命而事实上极为方便地推动法案在立法局的通过。尽管行政长官在很大程度上继承了总督的职权,例如提案权,但由于立法会议员通过选举产生而无法获得他们的当然支持,因而没有政党背景的行政长官事实上处于孤立无援的境地,行政立法显然大不如港督时期的便捷高效。与横向的内地比较来看,无论是行政立法中的依职权立法还是授权立法,根据《立法法》第8-11条的规定,法律保留之“法”的范围已经扩及到法规和规章了,行政长官在这方面的权限更是望尘莫及。特别是从回归后逐步恶化的政治生态环境来看,行政立法关系对立,行政权不断受到立法的拉布拖扯和司法覆核的威慑,政府施政处处受挫,腹背受敌,处境艰难被动。[72]