Title: Mellowitz v. Ball State University

State: indiana

Issuer: Indiana Supreme Court

Document:

I N   T H E  
Indiana Supreme Court 
Supreme Court Case No. 23S‐PL‐60 
Keller J. Mellowitz, 
Appellant, 
–v– 
Ball State University and Board of Trustees of  
Ball State University, 
Appellees, 
 
and 
 
State of Indiana, 
Appellee‐Intervenor. 
Argued: April 11, 2023 | Decided: November 21, 2023 
Interlocutory Appeal from the Marion Superior Court 
No. 49D01‐2005‐PL‐15026 
The Honorable Matthew C. Kincaid, Special Judge 
On Petition to Transfer from the Indiana Court of Appeals 
No. 22A‐PL‐337 
Opinion by Justice Molter 
Chief Justice Rush and Justices Massa, Slaughter, and Goff concur. 
 
FILED
C L E R K
Indiana Supreme Court
Court of Appeals
and Tax Court
Nov 21 2023, 4:14 pm
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 2 of 22 
Molter, Justice. 
After Ball State University switched to providing only online 
instruction for the 2020 spring semester due to the COVID‐19 pandemic, 
Plaintiff Keller Mellowitz sued the university for breach of contract and 
unjust enrichment. He seeks to recover tuition and fees for in‐person 
instruction and services he alleges the university promised him. Critical 
here, he wants to litigate his claims as a class action, representing similarly 
situated students to recover their tuition and fees too. But after he sued, 
the General Assembly passed, and Governor Holcomb signed, Public Law 
No. 166‐2021, which, retroactive to March 1, 2020, prohibits class action 
lawsuits against postsecondary educational institutions for contract or 
unjust enrichment claims to recover losses stemming from COVID‐19. 
Based on that law, the trial court entered an order directing that while 
Mellowitz may pursue his claims against Ball State on his own behalf, he 
may not pursue a class action on behalf of other students. Through an 
interlocutory appeal of that order, the Court of Appeals reversed, agreeing 
with Mellowitz that the class action restriction was unconstitutional. We 
granted transfer, vacating the Court of Appeals opinion, and we now 
affirm the trial court’s order. 
First, we conclude the law does not violate the constitutional separation 
of powers because its limited scope (applying only to a narrow category of 
claims arising from COVID‐19 against a defined group of defendants 
during a narrow period of time) reflects that it predominantly furthers a 
public policy objective—reducing postsecondary educational institutions’ 
litigation exposure for their emergency responses to the pandemic—rather 
than a judicial administration objective. Second, the law does not 
unconstitutionally take Mellowitz’s property without just compensation 
because he has no property right to sue on behalf of others through a class 
action. And finally, the law does not unconstitutionally impair 
Mellowitz’s contract with Ball State because the General Assembly did not 
relieve Ball State of any of its contractual obligations to Mellowitz, which 
is why the trial court is permitting him to pursue his individual claims 
against the university. 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 3 of 22 
Facts and Procedural History 
In the spring of 2020, Mellowitz was a student at Ball State University 
who had paid tuition along with mandatory fees for student services, 
university technology, student recreation, student health, and student 
transportation. About midway through the semester, on March 6, 
Governor Holcomb issued Executive Order 20‐02 declaring that the rapid 
COVID‐19 spread was a public health emergency. The pandemic response 
at all levels of government quickly ratcheted up, and just a few weeks 
later, the Governor issued Executive Order 20‐08, which, among many 
other things, ordered individuals to remain at home with limited 
exceptions and ordered non‐essential businesses to close. Educational 
institutions like Ball State were permitted to continue educating students, 
but only through distance education. Ball State complied with the 
Governor’s order by canceling all in‐person classes, closing campus 
facilities, and sending students home. 
As the spring semester concluded, Mellowitz sued Ball State and its 
board of trustees on May 1, claiming they breached a contract to provide 
him in‐person rather than online instruction, and even if they did not 
breach a contract, they were at least unjustly enriched by retaining tuition 
and fees for services they stopped providing. He requested “recovery of 
tuition and fees,” and he sought to represent a class of similarly situated 
students. App. at 22. 
Roughly a year later, on April 29, 2021, the Governor signed Public Law 
No. 166‐2021, which was retroactive to March 1, 2020. One provision in 
that law, codified as Indiana Code section 34‐12‐5‐7 (“Section 7”), 
prohibits class actions against covered entities, like Ball State, for breach of 
contract or unjust enrichment claims for losses arising from COVID‐19. 
Ind. Code §§ 34‐12‐5‐5, ‐7. Based on this new law, Ball State sought to 
preclude Mellowitz from suing on behalf of other students by filing a 
motion under Indiana Trial Rule 23(D)(4), which authorizes courts to enter 
an order “requiring that the pleadings be amended to eliminate therefrom 
allegations as to representation of absent persons, and that the action 
proceed accordingly.” 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 4 of 22 
Mellowitz argued the trial court should deny the motion because 
Section 7 is unconstitutional either because it is a procedural law 
improperly usurping the judicial power, it takes his property without just 
compensation, or it impairs his contract with Ball State. The Attorney 
General intervened to defend the constitutionality of the statute, and after 
a hearing, the trial court granted Ball State’s motion, rejecting Mellowitz’s 
arguments. The court ordered Mellowitz to file an amended complaint 
removing any allegations related to other class members, and it denied 
class certification. Mellowitz then moved to certify the trial court’s ruling 
for interlocutory appeal, which the court granted. 
Mellowitz appealed, and the Court of Appeals reversed the trial court’s 
order, agreeing with Mellowitz that Section 7 was a procedural statute 
conflicting with Trial Rule 23 and therefore a nullity. Mellowitz v. Ball State 
Univ., 196 N.E.3d 1256, 1257–58 (Ind. Ct. App. 2022). Ball State and the 
State then separately petitioned for transfer, which we granted, 205 N.E.3d 
196 (Ind. 2023), thus vacating the Court of Appeals opinion, Ind. Appellate 
Rule 58(A).1 
Appellate Jurisdiction 
Before turning to the issues on appeal, we begin by clarifying the basis 
for our appellate jurisdiction. Appellate Rule 14(C) provides a procedure 
for interlocutory review of orders granting or denying class certification. 
But Mellowitz never moved for class certification and the trial court’s 
order was a Trial Rule 23(D)(4) order to amend the complaint to remove 
class allegations, so the parties were unsure of the proper procedural 
route for interlocutory review, and there is no case law from our Court or 
the Court of Appeals providing guidance. 
Given the uncertainty, Mellowitz prudently covered all the bases by 
filing a Notice of Appeal for an Appellate Rule 14(A)(2) interlocutory 
 
1 We held oral argument at the University of Indianapolis. We thank the university for its 
outstanding hospitality, the attorneys for their excellent advocacy, and the students and other 
guests for their courtesy and insightful questions following the argument.   
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 5 of 22 
appeal as of right from an order compelling the execution of a document 
(i.e., signing the amended complaint pursuant to Trial Rule 11(A)); by 
requesting trial court certification and Court of Appeals acceptance of an 
Appellate Rule 14(B) discretionary interlocutory appeal; and by 
requesting that the Court of Appeals accept an Appellate Rule 14(C) 
interlocutory appeal from an order denying class certification. The Court 
of Appeals then entered an order concluding Appellate Rule 14(A)(2) does 
not apply because the trial court order did not carry financial or legal 
consequences akin to a final judgment, but either Appellate Rule 14(B) or 
14(C) would suffice for appellate jurisdiction. 
Because the trial court certified its order for interlocutory review, it 
makes no difference in this case, but the distinction between Appellate 
Rule 14(B) and Appellate Rule 14(C) can be critical—Appellate Rule 14(B) 
requires trial court certification for interlocutory review and Appellate 
Rule 14(C) does not. We therefore clarify that because a Trial Rule 23(D)(4) 
order to amend a complaint to remove class allegations is the functional 
equivalent of an order denying class certification, Appellate Rule 14(C), 
which provides for interlocutory review of orders granting or denying 
class certification, is the appropriate avenue for interlocutory review. Cf. 
Microsoft Corp. v. Baker, 582 U.S. 23, 34 n.7 (2017) (“An order striking class 
allegations is functionally equivalent to an order denying class 
certification and therefore appealable under Rule 23(f).” (cleaned up)). 
Standard of Review 
This appeal concerns only the interpretation and constitutionality of a 
statute, which are questions we consider de novo. State v. S.T., 82 N.E.3d 
257, 259 (Ind. 2017) (constitutionality of statutes); State v. Int’l Bus. 
Machines Corp., 964 N.E.2d 206, 209 (Ind. 2012) (interpretation of statutes). 
Discussion and Decision 
Mellowitz raises three issues on appeal. First, he argues Section 7 runs 
afoul of the constitutional separation of powers because it limits class 
actions, which he contends is the prerogative of the judiciary, not the 
legislature. As we explain below, our recent decision in Church v. State, 189 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 6 of 22 
N.E.3d 580, 590 (Ind. 2022), forecloses this argument because the statute 
predominantly furthers a public policy objective rather than a judicial 
administration objective. 
Second, Mellowitz argues that retroactively applying the statute to his 
claim has the effect of taking his property without just compensation in 
violation of the state and federal constitutions because the statute 
eliminates his cause of action. We conclude the trial court was correct to 
reject this argument because Mellowitz’s cause of action is for breach of 
contract and unjust enrichment, and the trial court is permitting him to 
continue pursuing those claims. Mellowitz has no property right to sue on 
behalf of others through a class action. 
Third, Mellowitz argues the statute impairs his contract with Ball State, 
again in violation of the state and federal constitutions. This argument 
fairs no better because the General Assembly did not relieve Ball State of 
any contractual obligations to Mellowitz, and, again, the trial court is 
permitting Mellowitz to pursue his individual claims against the 
university. 
Because the trial court correctly concluded the statute is constitutional 
and precludes a class action in this case, we affirm. 
I. Shielding postsecondary educational institutions 
from pandemic‐related class action claims is 
within the General Assembly’s legislative 
authority.  
Although Mellowitz can sue Ball State to recoup his own tuition and 
fees, the trial court concluded Section 7 bars him from maintaining a class 
action to recover tuition and fees on behalf of other students. Section 7 
says: “A claimant may not bring, and a court may not certify, a class 
action lawsuit against a covered entity for loss or damages arising from 
COVID‐19 in a contract, implied contract, quasi‐contract, or unjust 
enrichment claim.” I.C. § 34‐12‐5‐7. Mellowitz concedes the statute fits this 
case because Ball State is a covered entity and he is suing for breach of 
contract and unjust enrichment to recover damages arising from COVID‐
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 7 of 22 
19.2 But he argues the trial court should have disregarded the statute 
because he contends it is unconstitutional. As he sees it, our Court 
promulgated Trial Rule 23 to govern which lawsuits may proceed as class 
actions, and Section 7 forbids even class actions that satisfy the rule’s 
requirements. Because promulgating rules governing procedure in trial 
courts is within our domain, Mellowitz argues the legislature 
unconstitutionally usurped our judicial power when it enacted Section 7. 
We instead share the trial court’s view that the statute is constitutional. 
Without running afoul of our Indiana Constitution’s separation of powers, 
our judiciary may accommodate statutes altering judicial processes when 
the statutes predominantly further public policy objectives rather than 
judicial administration objectives, so long as the statutes do not 
undermine the truth‐seeking function of litigation, and they do not 
otherwise interfere with the judiciary’s ability to fulfill its constitutional 
obligations. Recently, in Church, 189 N.E.3d at 590, we announced a new 
framework for this analysis of whether a statute reflects a valid legislative 
enactment or the usurpation of judicial power. And under that 
framework, we conclude Section 7 is a valid legislative enactment. 
A. Our Constitution generally precludes the legislature 
from micromanaging court procedures.  
The Indiana Constitution vests the General Assembly with the 
“[l]egislative authority,” Ind. Const. art. 4, § 1, vests our state courts with 
the “judicial power,” id. art. 7, § 1, and instructs that neither independent 
branch “shall exercise any of the functions” of the other. Id. art. 3, § 1. 
Enacting laws to protect Hoosiers’ “‘peace, safety, and well‐being’” is a 
legislative function. Whittington v. State, 669 N.E.2d 1363, 1369 n.6 (Ind. 
1996) (quoting Ind. Const. art. 1, § 1). And promulgating procedural rules 
for litigating disputes about those laws is part of the judicial function. 
 
2 “Covered entity” is a statutorily defined term that includes “an approved postsecondary 
educational institution,” Ind. Code § 34‐12‐5‐5(2), and “arising from COVID‐19” is a defined 
term that includes “the implementation of policies and procedures to . . . prevent or minimize 
the spread of COVID‐19,” id. § 34‐6‐2‐10.4(c)(1)(A); see also id. § 34‐12‐5‐3. 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 8 of 22 
State ex rel. Bicanic v. Lake Cir. Ct., 260 Ind. 73, 76, 292 N.E.2d 596, 598 
(1973) (“The Supreme Court has the inherent power to create rules of 
procedure and [that] right has been recognized by the Indiana General 
Assembly.”). 
Generally speaking, laws which establish rights and responsibilities are 
substantive (the legislative prerogative), and laws which “merely 
prescribe the manner in which such rights and responsibilities may be 
exercised and enforced” are procedural (the judicial prerogative). Church, 
189 N.E.3d at 588 (quotations omitted). So under our separation of 
powers, if a “statute is a substantive law, then it supersedes our Trial 
Rules, but if such statute merely establishes a rule of procedure, then our 
Trial Rules would supersede the statute.” Id. (cleaned up). 
That seems clear enough at first blush, but substance and procedure 
coalesce when the General Assembly concludes there are circumstances 
when procedures are causing substantive harm—collateral damage that is 
unnecessary to resolving a legal dispute between parties. A good example 
is anti‐SLAPP (Strategic Lawsuits Against Public Participation) laws, 
which Indiana has adopted along with thirty‐one other states that 
similarly divide power between their legislative and judicial branches.3 
SLAPP suits are baseless suits intended to stifle constitutionally protected 
speech by burying—or threatening to bury—those expressing opposing 
viewpoints under crushing litigation expense and burdens. See Gresk for 
Est. of VanWinkle v. Demetris, 96 N.E.3d 564, 568 (Ind. 2018) (explaining 
that anti‐SLAPP lawsuits reflect the understanding that “since at least the 
1970s, ordinary individuals were being sued for simply speaking out 
politically,” and the “defining goal of these lawsuits was not to win, but to 
silence opposition with delay, expense and distraction.” (quotations 
omitted)). 
 
3 See Austin Vining & Sarah Matthews, Overview of Anti‐SLAPP Laws, Reps. Comm. for 
Freedom of the Press, https://www.rcfp.org/introduction‐anti‐slapp‐guide/ 
[https://perma.cc/8TML‐B7R7] (last visited Nov. 20, 2023) (“As of April 2022, 32 states and the 
District of Columbia have anti‐SLAPP laws . . . .”); F. Scott Boyd, Looking Glass Law: Legislation 
by Reference in the States, 68 La. L. Rev. 1201, 1251 n.214 (2008) (surveying state constitutional 
separation‐of‐powers limitations around the country). 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 9 of 22 
Like most state legislatures, our General Assembly responded to this 
concern with an anti‐SLAPP law. To invoke the law, a defendant files a 
motion to dismiss explaining the lawsuit is based on constitutionally 
protected speech, I.C. § 34‐7‐7‐5, which the defendant must identify with 
specificity, id. § 34‐7‐7‐9(b). Discovery is then stayed except as necessary to 
respond to the issues in the motion to dismiss. Id. §§ 34‐7‐7‐6, ‐9(a)(3). And 
the trial court treats the motion to dismiss as a summary judgment 
motion, deciding it on an expedited basis. Id. § 34‐7‐7‐9(a)(1). 
The General Assembly was addressing a substantive concern: a chill on 
citizens’ free speech rights. It was not trying to micromanage the courts. 
But because the source of the substantive harm is procedural—the abuse 
of court procedures—so too is the remedy of altering motion practice, 
shortening deadlines, resequencing discovery, and expediting a ruling. 
Gresk, 96 N.E.3d at 568 (“Anti–SLAPP statutes establish key procedural tools 
to safeguard First Amendment rights.” (emphasis added)). While we do 
not foreclose the possibility that in an appropriate case we could conclude 
aspects of the anti‐SLAPP law encroach on the judicial power, the law 
illustrates that “except at the extremes, the terms substance and procedure 
precisely describe very little except a dichotomy, and what they mean in a 
particular context is largely determined by the purposes for which the 
dichotomy is drawn.” Church, 189 N.E.3d at 589 (cleaned up). 
B. Our judiciary may accommodate statutes altering 
procedures if the statutes predominantly further public 
policy objectives and do not interfere with the orderly 
dispatch of judicial business.  
Because substance and procedure sometimes coalesce, we have said 
that “the power to make rules of procedure in Indiana is neither 
exclusively legislative nor judicial.” State ex rel. Blood v. Gibson Cir. Ct., 239 
Ind. 394, 399, 157 N.E.2d 475, 477 (1959). And when the legislature enacts 
laws with procedural means to achieve substantive policy objectives 
beyond the orderly dispatch of judicial business, we strive to work in a 
“spirit of cooperation between the otherwise independent branches of our 
government.” Church, 189 N.E.3d at 598 (Goff, J., concurring) (quotations 
omitted). 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 10 of 22 
That means doing what we can to accommodate legislation that 
predominantly furthers public policy objectives, so long as the legislature 
is not usurping the judicial prerogative of managing the courts. For 
example, we do not yield to statutes that we conclude interfere with 
litigation’s truth‐seeking function or with our ability to fulfill our 
constitutional obligations, including our obligations to ensure that all 
litigants are treated equally, that “[a]ll courts shall be open,” that every 
person “shall have remedy by due course of law” for any injury, and that 
justice is administered “speedily.” Ind. Const. art. 1, § 12; see also Church, 
189 N.E.3d at 589 (discussing procedural rules that “foster accuracy in 
fact‐finding” or allow the courts to “function efficiently” (quotations 
omitted)); Carlson v. State ex rel. Stodola, 247 Ind. 631, 638, 220 N.E.2d 532, 
536 (1966) (“The courts are under a constitutional mandate to administer 
justice freely and without any restraint coming from any other 
governmental authority.”). The Indiana Constitution designates our Court 
as “the final arbiter in case any conflict arises as a result of legislation.” 
McCormick v. Vigo Cnty. High Sch. Bldg. Corp., 248 Ind. 263, 266, 226 N.E.2d 
328, 330 (1967). 
Sometimes we cooperate with the General Assembly by expressly 
incorporating legislative accommodations into our rules. As examples, our 
Trial Rules defer to statutes specifying what form to use when initiating 
certain cases,4 how to maintain confidentiality in cases presenting safety 
concerns,5 how to serve parties,6 which cases courts should prioritize,7 and 
when courts should issue written findings and conclusions supporting a 
 
4 Ind. Trial Rule 3 (“A civil action is commenced by filing with the court a complaint or such 
equivalent pleading or document as may be specified by statute . . . .”). 
5 T.R. 3.1(A)(8) (providing that in cases involving protective orders, the “initiating party may 
use the Attorney General Address Confidentiality program established by statute”). 
6 T.R. 4.17 (“Rules 4 through 4.16 shall not replace the manner of serving summons or giving 
notice as specially provided by statute or rule in proceedings involving, without limitation, 
the administration of decedent’s estates, guardianships, receiverships, or assignments for the 
benefit of creditors.”). 
7 T.R. 40 (“Precedence shall be given to actions entitled thereto by any statute of the state, 
including hearings upon temporary restraining orders, injunctions and receiverships.”). 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 11 of 22 
judgment.8 Our Appellate Rules likewise defer to statutes establishing 
when to initiate an appeal in certain circumstances,9 which appeals to 
prioritize,10 and how to request relief outside of motion practice.11 Our 
cooperation is not a blank check though, and just as often we cannot 
accommodate the legislature, with some of our rules instead saying they 
govern over conflicting statutes.12 
 
8 T.R. 52(A)(3) (requiring findings and conclusions “in any other case[s] provided by these 
rules or by statute”). 
9 Ind. Appellate Rule 14(A)(9) (governing the interlocutory appeal of an order “[i]ssued by an 
Administrative Agency that by statute is expressly required to be appealed as a mandatory 
interlocutory appeal”); App. R. 14(D) (providing that “[o]ther interlocutory appeals may be 
taken only as provided by statute”). 
10 App. R. 21(A) (“The court shall give expedited consideration to interlocutory appeals and 
appeals involving issues of child custody, support, visitation, adoption, paternity, 
determination that a child is in need of services, termination of parental rights, and all other 
appeals entitled to priority by rule or statute.”). 
11 App. R. 34(A) (“Unless a statute or these Rules provide another form of application, a 
request for an order or for other relief shall be made by filing a motion.”). 
12 T.R. 69(E) (“Notwithstanding any other statute to the contrary, proceedings supplemental to 
execution may be enforced by verified motion or with affidavits in the court where the judgment 
is rendered . . . .”); T.R. 75(D) (“Any provision of these rules and any special or general statute 
relating to venue, the place of trial or the authority of the court to hear the case shall be subject to 
this rule, and the provisions of any statute fixing more stringent rules thereon shall be ineffective. 
No statute or rule fixing the place of trial shall be deemed a requirement of jurisdiction.”); App. R. 
5(A) (“Except as provided in Rule 4, the Court of Appeals shall have jurisdiction in all appeals 
from Final Judgments of Circuit, Superior, Probate, and County Courts, notwithstanding any law, 
statute or rule providing for appeal directly to the Supreme Court of Indiana. See Rule 2(H).”); 
App. R. 5(C)(2) (“No party shall file an assignment of errors in the Court of Appeals 
notwithstanding any law, statute, or rule to the contrary. All issues and grounds for appeal 
appropriately preserved before an Administrative Agency may be initially addressed in the 
appellate brief.”); App. R. 9(A)(3) (“A judicial review proceeding taken directly to the Court of 
Appeals from an order, ruling, or decision of an Administrative Agency is commenced by filing a 
Notice of Appeal with the Clerk within thirty (30) days after the date of the order, ruling or 
decision, notwithstanding any statute to the contrary.”); App. R. 9(I) (“In Administrative Agency 
appeals, the Notice of Appeal shall include the same contents and be handled in the same manner 
as an appeal from a Final Judgment in a civil case, notwithstanding any statute to the contrary.”); 
App. R. 13 (“In cases taken directly to the Court of Appeals from the final orders, rulings or 
decisions and certified questions of an Administrative Agency, the preparation, contents, and 
transmittal of the Record on Appeal, to the extent possible pursuant to Rules 10, 11 and 12, shall 
be governed by the same provisions applicable to appeals from Final Judgments in civil cases, 
including all applicable time periods, notwithstanding any statute to the contrary.”). 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 12 of 22 
When we have not anticipated legislation in our own rules, we have 
sometimes still expressed our “assent” to a statute while resolving a case. 
Humbert v. Smith, 664 N.E.2d 356, 356 (Ind. 1996). In Humbert, we 
considered a paternity statute requiring courts to admit into evidence 
blood test results in circumstances where our Rules of Evidence required 
excluding the results. Id. at 356–57. We concluded the statute was 
procedural and conflicted with our Rules of Evidence, which would 
usually mean the rule governed instead of the statute. Id. at 357. But 
because the statute was “consistent with the special care Indiana’s courts 
have taken toward the expeditious resolution of questions of paternity, 
custody, and support of children,” we decided “we should assent to” the 
statute by treating it as an exception to the Rules of Evidence. Id. 
We have also evaluated statutes and concluded the procedural 
elements are means to public policy ends, so the statutes are valid 
legislative enactments. Just a few months before the Court of Appeals 
issued its decision in this case, our Court decided Church, which 
established a new framework for evaluating whether a statute is, overall, a 
substantive law or a procedural law for purposes of deciding whether the 
law is a valid legislative exercise. We explained this is not “a mechanical 
test that simply stops when it finds a process.” Church, 189 N.E.3d at 590. 
Instead, we evaluate the statute’s “predominant purpose.” Id. at 589. “If 
the statute predominantly furthers judicial administration objectives, the 
statute is procedural. But if the statute predominantly furthers public 
policy objectives involving matters other than the orderly dispatch of 
judicial business, it is substantive.” Id. at 590 (quotations omitted). 
At issue in Church was a statute limiting depositions of child sex crime 
victims even if the depositions are otherwise permitted under Trial Rule 
26 (discovery scope and methods) and Trial Rule 30 (depositions). 
Depositions are procedural devices for obtaining testimony, and many of 
the statute’s directives are procedural in nature: A defendant must first 
contact the prosecutor about deposing the child; if there is no agreement, 
the defendant must petition the court to authorize the deposition; and 
after a hearing, the court can only authorize the deposition if it finds there 
is a reasonable likelihood the child will be unavailable for trial and the 
deposition is necessary to preserve the testimony, or the deposition is 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 13 of 22 
necessary and in the interests of justice due to other extraordinary 
circumstances. I.C. § 35‐40‐5‐11.5. 
But even with these procedural elements, we concluded the statute “is 
substantive because it predominantly furthers public policy objectives.” 
Church, 189 N.E.3d at 590. We agreed with the State that the statute 
“creates substantive protections for child victims of sex crimes that guard 
against needless trauma inflicted through compelled discovery 
depositions by declining to grant defendants in this limited set of 
circumstances the substantive right to take discovery depositions.” Id. at 
590–91 (cleaned up). And while depositions are an important litigation 
tool, we concluded that limiting depositions in these circumstances would 
not interfere with the judiciary’s truth‐seeking function nor undermine the 
defendant’s constitutional rights. Id. at 597. Instead, we noted the Trial 
Rules already gave trial courts discretion to limit discovery rights, 
including limiting depositions. Id. at 586. 
 As with the anti‐SLAPP law, procedure was the source of the harm, so 
the remedy was too, but the objective was substantive—the legislature 
was trying to protect children, not micromanage the orderly dispatch of 
litigation. 
C. Section 7 does not encroach on the judicial power. 
Likewise, we conclude Section 7 is a valid legislative enactment. To be 
sure, just as depositions are “procedural devices,” Hickman v. Taylor, 329 
U.S. 495, 505 (1947), so too are class actions, State ex rel. Firestone v. Parke 
Cir. Ct., 621 N.E.2d 1113, 1114 (Ind. 1993) (discussing “the procedural 
device of class actions”). But like in Church, everything about Section 7 
and the context of its enactment conveys the General Assembly was 
tweaking a procedural rule to predominantly further a public policy 
objective—which here, both sides agree is to limit the university’s 
litigation exposure for pandemic‐related contract claims during a global 
crisis. 
Section 7 does that in two related ways. The first is by limiting any 
potential payouts to only students who sue the university; there is no 
recovery for members of a putative class who do not assert a claim. 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 14 of 22 
The second is by removing the potential for excessive settlement 
pressure. Sometimes class certification “can coerce the defendant into 
settling on highly disadvantageous terms, regardless of the merits of the 
suit,” because litigating on a class‐wide basis greatly increases “the 
magnitude of the potential damages.” Creative Montessori Learning Ctrs. v. 
Ashford Gear LLC, 662 F.3d 913, 915 (7th Cir. 2011) (quotations omitted). To 
illustrate this magnitude, the University of Notre Dame’s amicus brief 
reports that a federal putative class action against Notre Dame asserting 
similar pandemic‐related claims converts an individual thirty‐thousand 
dollar claim into a class claim for over one hundred million dollars. 
Another amicus brief reports that members of the Independent Colleges of 
Indiana face class claims exceeding their total endowments. 
No party contends that when the General Assembly reconvened with 
its first opportunity to respond to the pandemic, it passed Section 7 as a 
reform measure with “judicial administration objectives” to improve or 
change “the orderly dispatch of judicial business.” Church, 189 N.E.3d at 
590 (quotations omitted). Instead, Section 7 reflects an attempt to 
minimize postsecondary educational institutions’ litigation exposure for 
rapid, difficult decisions they had to make when confronting a historic 
disaster and complying with government directives. Most telling in this 
regard is that Section 7 was part of a broader bill establishing a number of 
pandemic legal protections, including protecting health care workers from 
professional discipline and tort liability, declaring that pandemic‐related 
emergency orders did not create new causes of action, shielding other 
government entities from pandemic‐related class actions for contract 
claims, and establishing immunity from tort claims for governmental 
entities and employees acting within the scope of their employment for 
COVID‐19‐related damages. See generally Pub. L. No. 166‐2021, 2021 Ind. 
Acts 2253. The legislature also greatly limited the scope of the class action 
bar at issue here—Section 7 carves out a narrow category of claims 
(contract law claims arising from COVID‐19)13 against a defined group of 
defendants (government entities and postsecondary educational 
 
13 I.C. § 34‐12‐5‐7. 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 15 of 22 
institutions)14 for a narrow period of time (state of disaster emergency 
declared between February 29, 2020 and April 1, 2022).15 
As in Church, Section 7 reflects “a careful legislative balancing of policy 
considerations.” 189 N.E.3d at 591 (quotations omitted). Mellowitz argues 
the balance is unfair because Ball State received substantial federal 
pandemic relief funds, and he contends that precluding class actions has 
the practical effect of shifting the COVID‐19 financial burden onto 
students who did not receive that sort of relief in an era when students 
already shoulder substantial student‐loan debt. But those are policy 
arguments that must be resolved by our General Assembly. “In 
determining whether legislation is violative of constitutional restraints the 
courts will confine themselves to the question, not of legislative policy, but 
of legislative power.” Dep’t of Fin. Insts. v. Holt, 231 Ind. 293, 301–02, 108 
N.E.2d 629, 634 (1952). 
Mellowitz further emphasizes that when explaining the test we 
announced in Church, we cited cases that in turn cited a Michigan Law 
Review Article, and that article says that whether to permit a class action 
is a matter of “judicial procedure” which court rules should cover. Charles 
W. Joiner & Oscar J. Miller, Rules of Practice and Procedure: A Study of 
Judicial Rule Making, 55 Mich. L. Rev. 623, 648 (1957). That is true, as far as 
it goes. Class actions are quintessentially procedural devices, just as 
depositions, bifurcated discovery, motions to dismiss, and summary 
judgment motions are procedural devices. So the analysis here might be 
different if the legislature were banning class actions altogether, see, e.g., 
Budden v. Bd. of Sch. Comm’rs of City of Indianapolis, 698 N.E.2d 1157, 1162 
(Ind. 1998) (acknowledging that sometimes class actions are “essential to 
the assertion of any claim at all”), just as the analysis in Church may have 
been different if the legislature were banning depositions altogether, and 
the analysis in the anti‐SLAPP context might be different if the legislature 
 
14 I.C. § 34‐12‐5‐5. 
15 I.C. § 34‐12‐5‐2(a). 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 16 of 22 
were superseding the pleading, discovery, and motion rules more 
broadly. 
But in this context too, the legislature adopted a much narrower 
approach, and the Church test presupposes we are confronting a statute 
that arguably entails both substantive and procedural components. We are 
then required to assess whether the predominant purpose is substantive 
or procedural, which is consistent with the explanation in the Michigan 
Law Review article that “there are areas in which it is not clear whether 
the legislature or the judiciary should establish the necessary rules,” and 
“theory must give way to reality.” Joiner & Miller, supra, at 629. Here, the 
reality is that the legislature’s predominant purpose was substantive. 
Further illustrating the point, this is not the first time the General 
Assembly has altered class action procedures to address substantive 
concerns, and the class action prohibition here is the inverse of the Public 
Lawsuit Statute, which requires class treatment. I.C. § 34‐13‐5‐2. That 
statute reflects a legislative acknowledgment that “litigation can be 
deployed to delay and sometimes even defeat public projects, and can be 
driven by a variety of motivations, some of which may have little to do 
with the merits of the project from the perspective of the general public.” 
Bonney v. Ind. Fin. Auth., 849 N.E.2d 473, 478 (Ind. 2006). Even if the 
litigation does not defeat the project, the delays still can “add millions of 
dollars in increased construction costs.” Huber v. Franklin Cnty. Cmty. Sch. 
Corp. Bd. of Trustees, 507 N.E.2d 233, 236 (Ind. 1987). 
Responding to these public policy concerns, the “statute imposes a 
number of procedural rules governing public lawsuits, including provisions 
that are designed to consolidate all litigation in one forum and the 
requirement that a bond be posted.” Bonney, 849 N.E.2d at 479 (emphasis 
added). To save public projects from needless delay and death by a 
thousand litigation cuts, the statute directs that a public lawsuit “is a class 
suit (whether captioned as such or not).” I.C. § 34‐13‐5‐2(b); see also Huber, 
507 N.E.2d at 236 (explaining that the Public Lawsuit Statute’s “goal is to 
require those attacking governmental decisions to bring their suits as class 
actions and to put a stop to serial litigation”). The requirement “to bring a 
public lawsuit as a class action neither confers new rights on the litigants 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 17 of 22 
nor affords them new remedies.” Dible v. City of Lafayette, 713 N.E.2d 269, 
275 (Ind. 1999). 
But just like the anti‐SLAPP law and the child deposition statute in 
Church, even though the Public Lawsuit Statute does not alter the parties’ 
underlying substantive legal rights and remedies, its procedural 
requirements are in service of public policy objectives that have nothing to 
do with judicial administration concerns. While the Public Lawsuit Statute 
requires class treatment, and Section 7 prohibits it, in both instances the 
General Assembly has defined a narrow set of circumstances involving a 
particular group of parties and regulated the availability of the class 
action procedural device to achieve public policy objectives. 
Because Section 7 predominantly furthers public policy objectives 
rather than judicial administrative objectives, and because it does not 
undermine the truth‐seeking function of litigation or the courts’ 
constitutional obligations, the trial court was correct to conclude it is a 
valid legislative enactment. 
II. Section 7 is not an unconstitutional taking. 
Mellowitz next argues that retroactively16 prohibiting him from 
maintaining a class action on behalf of similarly situated students 
constitutes an unconstitutional taking. Both the state and federal 
constitutions prohibit the government from taking property without just 
compensation, and “[i]t has long been recognized that an accrued cause of 
action may be a property right.” Cheatham v. Pohle, 789 N.E.2d 467, 473 
(Ind. 2003); see also Ind. Const. art. 1, § 21; U.S. Const. amend. V. Mellowitz 
contends that by taking away his ability to maintain his suit as a class 
action, the State has taken away an accrued cause of action. The trial court 
 
16 Ball State argues the trial court did not apply the statute retroactively because even though 
the statute became effective after Mellowitz filed his complaint with class action allegations, it 
was nevertheless effective before he filed a motion asking the trial court to certify a class. We 
need not decide the question of whether the trial court’s application of the statute was 
retroactive because Mellowitz’s takings claim fails either way for the reason that he has no 
property right to maintain a class action.   
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 18 of 22 
rejected this argument, explaining that “[a] class action is not a vested 
property right capable of being taken,” App. at 20, and we agree.  
Mellowitz conflates the class action device with its underlying cause of 
action, but they are not the same. A “cause of action” is “[a] group of 
operative facts giving rise to one or more bases for suing,” “a factual 
situation that entitles one person to obtain a remedy in court from another 
person,” or “[a] legal theory of a lawsuit.” Cause of Action, Black’s Law 
Dictionary (11th ed. 2019). A “class action” is “[a] lawsuit in which the 
court authorizes a single person or a small group of people to represent 
the interests of a larger group.” Class Action, Black’s Law Dictionary (11th 
ed. 2019). In this case, Mellowitz has a cause of action for his contract and 
unjust enrichment claims, but the class action is just one potential means 
of pursuing his cause of action. A class action is not itself a cause of action, 
which is why if there is no underlying individual cause of action, there is 
no class action. See Bd. of Rev. of Assessments for Lake Cnty. v. Kranz, 224 Ind. 
358, 360, 66 N.E.2d 896, 897 (1946) (“It is filed as a class action, but if the 
named plaintiffs, hereinafter called appellees, have no cause of action, 
neither has the class of which they are a part and for whom they sue.”) 
Even so, Mellowitz also argues that precluding the class action at least 
has the effect of eliminating his underlying cause of action, just as 
shortening a statute of limitations might. He reasons that “Section 7 
removes the only effective remedy for redress for Mellowitz and his 
fellow students” because the cost and difficulty of pursuing individual 
claims may make them uneconomical. Resp. to Trans. at 21. But this 
argument fails on the facts and law. 
As to the facts, there is no support in the record for the assertion that 
the only way it is worthwhile for students to pursue pandemic‐related 
claims to recover tuition and fees is through a class action. Mellowitz does 
not tell us the amount of his claim, but Notre Dame reports that a similar 
claim by one of its students is for roughly thirty thousand dollars. Even 
setting aside the difference in public and private school tuition, our state 
courts routinely handle individual claims for amounts in this ballpark. 
And we have no way of knowing how many students have sued and why 
others have not—e.g., whether other students have foregone lawsuits 
because individual suits are not worth it, or instead because the distance 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 19 of 22 
learning and other services their schools provided led them to conclude 
they do not have a valid claim. We cannot simply assume that Section 7 
has the practical effect of foreclosing students from pursuing their claims 
because “every statute stands before us clothed with the presumption of 
constitutionality unless clearly overcome by a contrary showing,” and it is 
“the party challenging the statute’s constitutionality” that bears that 
burden, with all doubts resolved in favor of upholding the statute. KS&E 
Sports v. Runnels, 72 N.E.3d 892, 905–06 (Ind. 2017) (quotations omitted).  
As to the law, Mellowitz presents a novel takings argument, pointing to 
Guthrie v. Wilson, 240 Ind. 188, 162 N.E.2d 79 (1959), as his best case from 
our Court in support. That was a case in which a minor’s medical 
malpractice cause of action accrued before the enactment of a statute 
shortening the statute of limitations, and our Court interpreted the statute 
to apply prospectively, rather than retroactively, because “any legislative 
attempt to take away immediately and completely all legal means for the 
enforcement of [a vested] right . . . would amount to a subversion of the 
right itself.” Id. at 82. But here the General Assembly has not “take[n] 
away immediately and completely all legal means” for Mellowitz to 
pursue his contract claims. Id. Just the opposite, the General Assembly 
preserved Mellowitz’s right to sue Ball State on his own behalf, which the 
trial court is permitting him to do.  
Because Mellowitz has no property right to maintain a class action, his 
takings claim fails.  
III. The statute does not unconstitutionally impair 
Ball State’s contract obligations to Mellowitz. 
Finally, Mellowitz argues that Section 7 violates the Contract Clauses in 
the state and federal constitutions. Article 1, section 24 of the Indiana 
Constitution prohibits any “law impairing the obligation of contracts,” 
and Article 1, section 10 of the United States Constitution provides the 
same protection. See Bruck v. State ex rel. Money, 228 Ind. 189, 197, 91 
N.E.2d 349, 352 (1950) (“The obligations of a valid contract are protected 
by both the State and Federal Constitutions.”). The underlying concern of 
these provisions “is that a legislature or court will render invalid the 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 20 of 22 
rights and obligations which the parties agreed to in their contract.” 
Evansville‐Vanderburgh Sch. Corp. v. Moll, 264 Ind. 356, 370, 344 N.E.2d 831, 
841 (1976).  
A plaintiff can only prevail on a Contract Clause claim if the law 
operates as “a substantial impairment of a contractual relationship,” with 
“the severity of [the] impairment . . . measured by factors that reflect the 
high value the Framers placed on the protection of private contracts.” 
Clem v. Christole, Inc., 582 N.E.2d 780, 783–84 (Ind. 1991) (quotations 
omitted). The Framers understood that “[c]ontracts enable individuals to 
order their personal and business affairs according to their particular 
needs and interests.” Id. at 784 (quotations omitted). And “[o]nce 
arranged, those rights and obligations are binding under the law, and the 
parties are entitled to rely on them.” Id. (quotations omitted).17 
The trial court rejected Mellowitz’s Contract Clause argument because 
his “individual claim for breach of implied contract (alternatively unjust 
enrichment) remains and has not been impaired by the statute.” App. at 
20. Again, we agree. Section 7 does not alter the contractual relationship 
between Mellowitz and Ball State at all, and the trial court has permitted 
Mellowitz to litigate his breach of contract claim against the university.  
Section 7 only prohibits Mellowitz from seeking to enforce other 
students’ alleged contracts, but he does not point to any agreement he had 
with Ball State that guaranteed he could enforce other students’ rights, 
and it is not enough to simply point out that Trial Rule 23 was part of the 
background law when Mellowitz and the university entered a contract. 
Bryson v. McCrary, 102 Ind. 1, 10, 1 N.E. 55, 60 (1885) (explaining “there are 
no vested rights in the law generally”). Mellowitz argues that precluding 
him from representing a class deprives him of his only effective remedy to 
enforce his own individual rights under his alleged contract with the 
university. But we must reject that argument for the same reason we 
 
17 Even if a statute substantially impairs a contract, it may nevertheless remain constitutional 
as a valid exercise of the State’s police power if the statute is “necessary to meet an important 
general social problem.” Clem v. Christole, Inc., 582 N.E.2d 780, 784 (Ind. 1991) (quotations 
omitted). 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 21 of 22 
rejected it in the takings context—we cannot accept the invitation to 
simply assume Mellowitz is without an effective contract remedy because 
Section 7 is presumed constitutional unless Mellowitz demonstrates 
otherwise, and he has not demonstrated that his suit against Ball State to 
recover his own tuition and fees is an inadequate means for enforcing his 
alleged contract rights.  
Conclusion  
For these reasons, we affirm the trial court’s decision. 
Rush, C.J., and Massa, Slaughter, and Goff, JJ., concur. 
ATTORNEYS   F OR   APPELLANT 
Eric S. Pavlack 
Colin E. Flora 
Pavlack Law, LLC 
Indianapolis, Indiana 
ATTORNEYS   F OR   APPELLEES 
Brian J. Paul 
Jane Dall Wilson 
Paul A. Wolfla 
Jason M. Rauch 
Faegre Drinker Biddle & Reath LLP 
Indianapolis, Indiana 
ATTORNEYS   F OR   APPE L L EE‐INTERVENOR 
Theodore E. Rokita 
Attorney General of Indiana 
Benjamin M. L. Jones 
Assistant Section Chief, Civil Appeals 
James A. Barta 
Deputy Solicitor General 
Indiana Supreme Court | Case No. 23S‐PL‐60 | November 21, 2023 
Page 22 of 22 
Abigail R. Recker 
Deputy Attorney General 
Indianapolis, Indiana 
ATTORNEYS   F OR   AM ICI  CURIAE  INDIANA  UNIV ER SITY,  
P U R DU E UNIVERSITY,  UNIVERSIT Y  OF   NOTR E DAME  DU  LAC,  
A N D  IN DEP EN DENT  COLLEGES   OF   IN DIA NA 
Brian E. Casey 
Sarah E. Brown 
Barnes & Thornburg LLP 
South Bend, Indiana 
ATTORNEY   FOR  AMICUS  CURIAE  INDEPENDENT  COLLEGES   OF 
INDIANA 
Jodie Ferise 
Independent Colleges of Indiana 
Indianapolis, Indiana 
ATTORNEYS   F OR   AM ICU S   CU R IA E  INDIANA  LEGA L 
FOUNDATION  
Maggie L. Smith 
Darren A. Craig 
Frost Brown Todd LLC 
Indianapolis, Indiana