Title: Christopher v. Sussex County, et al.

State: delaware

Issuer: Delaware Supreme Court

Document:

IN THE SUPREME COURT OF THE STATE OF DELAWARE 
 
JEFFREY S. CHRISTOPHER,  
§ 
 
 
 
 
 
 
§ 
 
Plaintiff Below, 
 
 
§  No. 201, 2013 
 
Appellant,   
 
 
§ 
 
 
 
 
 
 
§  Court Below – Superior Court 
 
v. 
 
 
 
 
§  of the State of Delaware, 
 
 
 
 
 
 
§  in and for Sussex County 
SUSSEX COUNTY, a political  
§  C.A. No. S12C­05­018 
subdivision of the State of Delaware;  § 
MICHAEL H. VINCENT, Sussex  
§ 
County Council President; SAMUEL  § 
R. WILSON, Sussex County Council  § 
Vice President; JOAN R. DEAVER,  § 
Sussex County Council    
 
§ 
Councilwoman; GEORGE R. COLE,  § 
Sussex County Councilman; VANCE § 
C. PHILLIPS, Sussex County Council 
§ 
Councilman; TODD F. LAWSON,  
§ 
Sussex County Administrator; and  
§ 
the STATE OF DELAWARE,   
§ 
 
 
 
 
 
 
§ 
 
Defendants Below, 
 
 
§ 
 
Appellee. 
 
 
 
§ 
 
 
 
 
 
     Submitted:  September 11, 2013 
 
 
 
 
        Decided:  October 7, 2013 
 
Before  STEELE,  Chief  Justice,  HOLLAND,  BERGER,  JACOBS  and 
RIDGELY, Justices (constituting the Court en Banc). 
 
 
Upon appeal from the Superior Court.  AFFIRMED.   
 
 
Julianne  E.  Murray,  Esquire  (argued),  and  Feliks  Finkel,  Esquire, 
Murray Law LLC, Georgetown, Delaware, for appellant. 
 
 
 
 
 
 
EFiled:  Oct 07 2013 01:05PM EDT  
Filing ID 54339361 
Case Number 201,2013 
2 
 
 
Edward  K.  Black,  Esquire,  Department  of  Justice,  Wilmington, 
Delaware, for appellee, State of Delaware. 
 
 
David N. Rutt, Esquire, Moore & Rutt, P.A., Georgetown, Delaware, 
for appellee, Sussex County. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
HOLLAND, Justice: 
 
3 
 
 
 
On  August  9,  2012,  the  plaintiff­appellant,  Jeffrey  S.  Christopher, 
Sheriff of Sussex County, Delaware (“Sheriff”), filed his Second Amended 
Complaint  in  the  Superior  Court  of  the  State  of  Delaware  naming  as 
defendants­appellees,  Sussex  County,  a  political  entity,  and  its  individual 
Council members: Michael H. Vincent, Samuel R. Wilson, Joan R. Deaver, 
George B. Cole and Vance C. Phillips, and the County Administrator, Todd 
F.  Lawson,  all  in  their  representative  capacity.    Collectively,  these 
defendants shall be referred to as “Sussex County.”  The Second Amended 
Complaint also named the State of Delaware (“State”) as a defendant.  The 
Complaint sought a declaratory judgment regarding the powers of the sheriff 
in  Delaware,  particularly  the  Sheriff  in  Sussex  County.    It  also  sought  a 
determination  that  recently  enacted  House  Bill  325  (“HB  325”)  is 
unconstitutional.  
Specifically,  the  Sheriff  asked  the  Superior  Court  for  a  declaratory 
judgment  stating  that  he  has  arrest  powers  in  criminal  cases  as  a  core  or 
fundamental tool to perform his constitutional designation as a “conservator 
of the peace.”  The Superior Court requested briefing on the constitutionality 
of  then  recently­enacted  HB  325,  which  eliminated  the  Sheriff’s  arrest 
powers  in  criminal  cases.    All  parties  filed  cross­motions  for  Summary 
Judgment.    The  Superior  Court  issued  a  Memorandum  Opinion  granting 
4 
 
Summary  Judgment  to  Sussex  County  and  the  State,  holding  “that  the 
common  law  authority  and  responsibilities  of  the  Sheriff  are  subject  to 
modification  and  restriction”  by  statutory  enactments  of  the  General 
Assembly.  Therefore, the court held that HB 325 was constitutional.   
 
The Delaware Constitution states that “[s]heriffs shall be conservators 
of  the  peace  within  the  counties  respectively  in  which  they  reside.”1  
According to the Sheriff, once embedded in the Delaware Constitution, the 
sheriff’s  obligation  to  act  as  a  “conservator  of  the  peace”  became  a 
constitutional  obligation  and  the  powers  necessary  to  carry  out  that 
obligation became constitutional—not common law—powers.2  The Sheriff 
claims that the essence of the term “conservator of the peace” includes the 
power to arrest in criminal cases.   
 
The Sheriff asks this Court to rule that the phrase “sheriff shall be the 
conservator of the peace” embodies  (contains) a constitutional right under 
the  Delaware  Constitution,  and  that  arrest  power  is  a  core  tool  of  the 
“conservator of the peace” as it applies to the sheriff because a peace officer 
cannot  “[conserve]  the  peace”  without  the  ability  to  arrest.    The  Sheriff 
submits  that  by  stripping  him  of  arrest  powers,  the  General  Assembly 
violated the Delaware Constitution because it took away a tool indispensable 
                                           
1 Del. Const. art. XV, § 1 (1897). 
2 See Del. Const. art. XXV (1776). 
5 
 
to  his  constitutional  obligation  to  act  as  a  “conservator  of  the  peace.”  
Therefore,  the  Sheriff  submits,  HB  325  impermissibly  conflicts  with  the 
Delaware  Constitution  by  redefining  the  term  “conservator  of  the  peace.”  
The Sheriff argues that if the General Assembly wants to change the powers 
of a constitutional office, it must amend the Delaware Constitution. 
 
 
In this opinion, we hold that the General Assembly may not abrogate 
a constitutional office or take away the core duties of a constitutional officer 
without  enacting  an  amendment  pursuant  to  the  Delaware  Constitution.3  
However, we also hold that the sheriff’s common law arrest power is not a 
fundamental or a core duty of his constitutional role as a “conservator of the 
peace.”    Because  the  common  law  arrest  power  of  a  sheriff  was  not 
fundamental, but was merely incidental, to his role as a “conservator of the 
peace” when the 1776, 1792, 1831, and 1897 Delaware Constitutions were 
adopted,  the  arrest  power  can  be  modified  or  even  eliminated  by  statute.  
Therefore, the judgment of the Superior Court is affirmed on that basis.  
Facts 
 
On June 19, 2012, the Delaware General Assembly enacted HB 325 
with  the  purpose  of  “’clarifying  .  .  .  that  the  county  sheriffs  and  their 
deputies do not have arrest authority.’”  The synopsis to HB 325 states that 
                                           
3 See Collison v. State ex rel. Green, 2 A.2d 97 (Del. 1938). 
6 
 
“[h]istorically the sheriffs and deputies have not exercised arrest authority 
and  the  Attorney  general’s  office  has  given  an  opinion  that  the  Sheriff’s 
power to arrest is no greater than that shared by any citizen.”   
 
HB 325 amended several  sections of the Delaware Code.   Title 11, 
section  1901(2)  of  the  Delaware  Code  defines  public  peace  officers  as 
having arrest powers in criminal cases.  HB 325 amends title 11 to exclude 
sheriffs  from  having  arrest  power  in  criminal  cases.    HB  325  amended 
section 1935 of title 11 to prohibit sheriffs from executing fresh pursuit of 
any  person.    HB  325  repeals  section  2103  of  title  10,  taking  away  the 
sheriff’s  power  to  assemble  posse  comitatus.    Section  2103  of  title  10 
explicitly states that “[s]heriffs and deputy sheriffs shall not have any arrest 
authority.”  It further provides that “sheriffs and deputy sheriffs may take 
into custody and transport a person when specifically so ordered by a judge 
or commissioner of the Superior Court.” 
Interpreting State Constitutions 
State  constitutions  differ  from  the  United  States  Constitution  in  at 
least  two  important  respects.    First,  state  constitutions  are  frequently 
rewritten or amended.4  Second, state constitutional amendments are made in 
                                           
4 See Robert F. Williams, State Constitutional Law Processes, 24 Wm. & Mary L. Rev. 
169, 198 (1983). 
7 
 
the text of the document rather than added as a series of attachments, as is 
done with the United States Constitution.5 
The initial  Delaware  Constitution  was  written in  1776,  and  was  the 
first state constitution  to be drafted  by  a  convention  elected  expressly  for 
that purpose.6  Delaware’s Constitution was revised by other conventions in 
1792,  1831,  and  1897.    Delaware’s  1897  Constitution  also  has  been 
amended many times over the last century by legislative enactments passed 
by two consecutive sessions of the General Assembly.7 
The  Delaware  Bill  of  Rights  provides  an  excellent  example  of 
provisions of the Delaware Constitution that have remained constant.  The 
present  format  first  appeared  in  the  1792  Delaware  Constitution.8    In 
providing for the right to trial by jury, the 1792 Delaware Constitution stated 
that it shall be as “heretofore.”9  The right that existed “heretofore” in 1792 
was the common law right to trial by jury guaranteed by the 1776 Delaware 
                                           
5 See Frank P. Grad, The State Constitution:  Its Functions and Form for Our Time, 54 
Va. L. Rev. 928, 942­43, 945­47, 972­73 (1968).   
6  See  George  A.  Billias,  American  Constitutionalism  and  Europe,  1776­1848,  in 
American Constitutional Abroad 13­14, 19­23 (George A. Billias ed., 1990); Donald S. 
Lutz, Popular Consent and Popular Control:  Whig Political Theory in the Early State 
Constitutions 45 (1980).   
7 Del. Const. art. XVI, § 1.   
8 The Declaration of Rights and Fundamental Rules of the Delaware State was adopted 
by the convention on September 11, 1776.  Shortly thereafter, the first Constitution of the 
State of Delaware was enacted on September 20, 1776.  See Gordon S. Wood, Foreword:  
State Constitution­Making in the American Revolution, 24 Rutgers L.J. 911, 921 (1993).   
9 See Del. Const. art. I, § 4 (1792).  See generally Claudio v. State, 585 A.2d 1278, 1289­
90 (Del. 1991). 
8 
 
Constitution.10  The Delaware Bill of Rights remained virtually unchanged in 
the  1831  and  1897  Constitutions.    Accordingly,  to  understand  the  word 
“heretofore” in the present 1897 Delaware Constitution, one must refer to 
the Delaware Constitutions of 1831, 1792 and, ultimately, to the retention of 
the common law right provided for in Delaware’s 1776 Constitution.11 
We make these observations to illustrate the significance of knowing 
the original  text,  context,  and  evolution  of  any  phrase  that  appears  in  the 
present Delaware Constitution.  This is especially important because, unlike 
the United States Constitution, changes have been made directly to the text 
of the Delaware Constitution and not by a series of amendments at the end.   
The terms in the 1897 Delaware Constitution that are at issue in this 
appeal are “conservator of the peace” and “sheriff.” 
Conservator of the Peace 
 
The  Sheriff  argues  that  he  has  arrest  authority  by  virtue  of  his 
description  in  the  1897  Delaware  Constitution  as  a  “conservator  of  the 
peace.”  The term “conservator of the peace” appeared for the first time in 
Delaware law in Article XII of the Constitution of 1776:  “The Members of 
the  Legislature  and  Privy  Councils  shall  be  Justices  of  the  Peace  for  the 
whole state during their continuance in trust; and the Justices of the Courts 
                                           
10 See Claudio v. State, 585 A.2d at 1290­91.   
11 Id.  
9 
 
of  Common  Pleas  shall  be  Conservators  of  the  Peace  in  their  respective 
counties.”    Sheriffs  are  absent  from  the  class  of  persons  designated  as 
“conservators of the peace” in the 1776 Delaware Constitution.   
Not  until  the  1792  Delaware  Constitution  were  sheriffs,  and  other 
office holders added to the list of conservators of the peace: 
The members of the Senate and House of Representatives, the 
Chancellor, the Judges of the Supreme Court, and the Court of 
Common  Pleas,  and  the  Attorney  General,  shall  by  virtue  of 
their offices, be conservators of the peace throughout the state; 
and  the  Treasurer,  Secretary,  Clerks  of  the  Supreme  Court, 
Prothonotaries,  Registers,  Recorders,  Sheriffs,  and  Coroners 
shall, by virtue of their offices, be conservators thereof, within 
the counties respectively in which they reside.12 
 
The  counterpart  section  contained  in  the  1831  Delaware  Constitution  is 
virtually identical: 
The  members  of  the  senate  and  house  of  representatives,  the 
chancellor, the judges, and the attorney­general shall, by virtue 
of  their  offices,  be  conservators  of  the  peace  throughout  the 
State;  and  the  treasurer,  secretary,  prothonotaries,  registers, 
recorders, sheriffs, and coroners shall, by virtue of their offices, 
be  conservators  thereof  within  the  counties  respectively  in 
which they reside.13 
 
 
The 1897 Delaware Constitution identifies a more limited number of 
officials as “conservators of the peace,” but still includes the sheriff in that 
description: 
                                           
12 Del. Const. art. VII, § 1 (1792). 
13 Del. Const. art. VII, § 1 (1831). 
10 
 
Section 1. The Chancellor, Judges and Attorney­General shall 
be  conservators  of  the  peace  throughout  the  State;  and  the 
Sheriffs shall be conservators of the peace within the counties 
respectively in which they reside.14 
 
 
When  the  1776  Delaware  Constitution  was  adopted,  the  phrase 
“conservators of the peace” was undoubtedly derived from the use of that 
term in England to collectively describe a group of officials having a variety 
of different duties and responsibilities.  That English history is summarized, 
as follows: 
The foundation of the whole system of criminal procedure was 
the  prerogative  of  keeping  the  peace,  which  is  as  old  as  the 
monarchy itself, and which was, as it still is, embodied in the 
express, “The King’s Peace,” the legal name of the normal state 
of society.  This prerogative was exercised at all times through 
officers collectively described as the Conservators of the Peace.  
The  King  and  certain  great  officers  (the  chancellor,  the 
constable,  the  marshal,  the  steward,  and  the  judges  of  the 
King’s  Bench)  were  conservators  of  the  peace  throughout 
England, but the  ordinary  conservators  of  the  peace  were  the 
sheriff,  the  coroner,  the  justices  of  the  peace,  the  constable, 
each in his own district.15   
 
Similarly, during the American colonial period, “conservators of the peace” 
were understood to describe a range of officials from judges to sheriffs who, 
                                           
14 Del. Const. art. XV, § 1. 
15  State  v.  Mitchell,  212  A.2d  873  (Del.  Super.  Ct.  1965)  (citing  Sir  James  Fitzjames 
Stephen, Criminal Procedure from the Thirteenth to the Eighteenth Century (1883), in 
Committee  of  the  American  Association  of  Law  Schools,  2  Select  Essays  in  Anglo­
American Legal History Ch. 34 (Boston:  Little, Brown & Company, 1908)) (emphasis 
added).   
11 
 
by virtue of their office, played some part in the maintenance of “the normal 
state of society.” 
 
Nevertheless, the Sheriff argues that being designated a conservator of 
the peace is not a descriptive term but, rather, confers a vested constitutional 
right equivalent to the right of a trial by jury.  That is not a valid analogy.  
Trial  by  jury  is  a  fundamental  right  that  is  defined  in  precisely  the  same 
language in the Delaware Constitutions of 1792, 1831 and 1897.16   
 
We  hold  that  the  term  “conservator  of  the  peace”  in  the  1776 
Delaware  Constitution  and  each  successive  Delaware  Constitution  has 
always  been  used  only  to  describe  a  changing  variety  of  public  officials.  
That  generic  collective  description  has  never  defined  the  powers  of  any 
specifically named constitutional office holder.  The Sheriff’s argument to 
the contrary is without merit.   
 
The preliminary questions in this appeal are:  first, what powers did 
the  sheriff  possess;  and  second,  by  what  process  can  those  powers  be 
changed? 
                                           
 16 Del. Const. art. I, § 4 (1897). 
12 
 
 
Attorney General Analogy 
 
The 1776 Delaware Constitution refers to the office of sheriff only in 
terms of the manner by which the sheriffs were to be appointed.17  The 1776 
Delaware Constitution did not enumerate any specific powers for the office 
of  sheriff.    In  the  absence  of  a  specific  definition  in  the  Delaware 
Constitution, we must look to the statutes and common law in effect at the 
time the 1776 Delaware Constitution was adopted to determine the authority 
of a specific office holder described as “conservator of the peace.”18   
Although the duties and powers of the sheriff in 1776 have not been 
addressed  by  the  courts  in  Delaware,  a  similar  question  did  arise  in 
connection with the powers of the Attorney General.  In Darling Apartment 
Co. v. Springer,19 this Court  the question  of  the  powers  and duties  of the 
office  of  Attorney  General  as  a  conservator  of  the  peace.    The  majority 
opinion stated:   
In England the office is of ancient origin. It was vested by the 
common  law  with  a  great  variety  of  duties.  The  Attorney 
General  was the  law  officer  of  the  Crown,  and  its  only  legal 
                                           
17  The  sheriffs  and  coroners  of  the  respective  counties  shall  be  chosen  annually,  as 
heretofore; and any person, having served three years as sheriff, shall be ineligible for 
three years after; and the president and privy council shall have the appointment of such 
of the two candidates, returned for said offices of sheriff and coroner, as they shall think 
best qualified, in the same manner that the governor heretofore enjoyed this power.  Del. 
Const. art. XV (1776). 
18 See Darling Apartment Co. v. Springer, 22 A.2d 397 (Del. 1941). 
19 Darling Apartment Co. v. Springer, 22 A.2d 397 (Del. 1941).   
13 
 
representative  in  the  courts.  We  derive  our  system  of 
jurisprudence  from  England,  and  we  adopted  the  office  of 
Attorney  General  as  it  existed  in  England  as  a  part  of  the 
governmental machinery necessary for the protection of public 
rights  and  the  enforcement  of  public  duties  by  proper 
proceedings in courts of justice.  The powers and duties of the 
office  of  Attorney  General  are  so  numerous  and  varied  that 
neither  the  framers  of  our  several  constitutions  nor  the 
legislatures  have  ever  undertaken  exhaustively  to  enumerate 
them, and where not defined by statute those powers and duties 
must  be  sought  for  in  the  common  law.    The  authorities 
substantially agree that, in addition to those conferred on it by 
statute, the office is clothed with all of the powers and duties 
pertaining thereto at common law; and, as the chief law officer 
of  the  State,  the  Attorney  General,  in  the  absence  of  express 
legislative  restriction  to  the  contrary,  may  exercise  all  such 
power and authority as  the  public  interests  may  from  time  to 
time require.   In short, the Attorney General’s powers are as 
broad  as  the  common  law  unless  restricted  or  modified  by 
statute.20     
 
The majority opinion held “[t]he accepted principle [is] that, in the absence 
of  express  legislative  restriction,  the  Attorney  General,  as  the  chief  law 
officer of the State, may exercise all the powers and authority incident to the 
office at common law.”21   
Judge  Rodney,  in  a  concurring  opinion,  engaged  in  a  historical 
analysis of the office of Attorney General.  He noted that, “[a] number of 
other  states,  like  our  own,  merely  provide  in  their  constitutions  for  an 
                                           
20 Id. at 403 (emphasis added) (citations omitted). 
21 Id. at 404. 
14 
 
Attorney General, but make no mention of the duties of the office.”22  He 
also  noted  “the  great  majority  [of  other  states]  hold  that  the  office  of 
Attorney General was vested with certain common law powers and duties 
which still exist, except as modified by Statute.”23   
Judge Rodney reviewed the origins of the office of Attorney General, 
concluding that the framers of the early state constitutions created an office 
by name only with the knowledge that such offices had generally recognized 
legal powers, duties and functions.  Judge Rodney stated: 
We are not primarily concerned with the exact list of powers 
and duties appertaining to the office of Attorney General, but 
rather with the question as to any authority in the Legislature to 
make  some  change  in  these,  so­called  inherent  powers,  even 
though remotely derived from the common law. 
 
 
Article 25 of the Constitution of 1776 says: 
 
The common law of England, as well as so much of the 
statute  law  as  has  been  heretofore  adopted  in  practice  in  this 
State,  shall  remain in  force,  unless  they  shall  be  altered  by  a 
future law of the legislature***. 
 
It would seem that no common law was ever adopted in 
this State, except such as might be altered by a future law of the 
Legislature.  Nor could it well be.  The common law is largely 
founded  on  custom  long  acquiesced  in  or  sanctioned  by 
immemorial usage.  It always bends and gives way to express 
statutory  enactment  intended  to  be  in  direct  opposition.    The 
common law powers inhering to an office are, at most, a part of 
the common law, and can rise no higher than their source.  
                                           
22 Id. at 405. 
23 Id. at 406. 
15 
 
 
I am of the opinion that the Attorney General is the chief 
law  officer  of  the  State,  clothed,  except  as  altered  by  the 
Constitution  or  by  legislation,  with  the  powers  and  duties, 
criminal  and  civil,  which  inhered  to  that  office  when  it  first 
became a constitutional one. 
 
I am equally of the opinion that the General Assembly, 
holding, except as restricted by the Constitution, the residuum 
of  power  and,  as  “parens  patriae,”  the  prerogatives  of 
sovereignty,  can  add  to  or  subtract  from  the  common  law 
powers  of  the  Attorney  General,  to  the  same  extent  as  the 
Sovereign  could  have  done  before  the  State  came  into  being, 
and when the powers were created by or acquiesced in by the 
Sovereign.    If  this  were  not  true  then  much  legislation 
concerning sheriffs, coroners and other constitutional officers of 
common  law  origin,  whose  duties  are  not  expressly  defined, 
would suffer from the same taint.  Thus could be brought into 
question  much  legislation  enacted  through  the  century  and  a 
half of the State’s existence, touching the care and custody of 
prisoners and the manner of selecting juries, and countless other 
modifications  of  common  law  duties  of  an  officer,  where 
merely the name of the office was carried into the Constitution. 
Thus  as  of  1776,  when  the  first  Constitution  was  adopted, 
would be crystallized many of the most important relations of 
society,  and  the  people,  through  the  legislative  branch,  could 
neither  make  needed  and  desirable  improvements,  nor, 
possibly, even correct abuses.24  
 
Substance of the Sheriff’s Office 
The New Hampshire Supreme Court applied Judge Rodney’s rationale 
in its analysis of the constitutional office of a sheriff in that state:  
“Where the sheriff is named in the Constitution his duties are 
the  same  as  they  were  at  the  time  the  Constitution  was 
adopted." His duties and authority, however, are not rendered 
                                           
24 Id. at 407­08. 
16 
 
unalterable  by  virtue  of  the  sheriff  being  a  constitutional 
officer.  The  sheriff's  duties  and  responsibilities,  "unless 
expressly  prescribed  by  the  state  constitution,  are  not 
immutable or exclusive, but are subject to legislative alteration 
and control." "The legislature is entirely at liberty to increase, 
decrease,  or  modify  the  powers  and  duties  incident  to  this 
position."  Thus, the sheriff maintains his common law powers, 
duties  and  responsibilities  as  they  were  at  the  time  the 
constitution  was  adopted,  except  insofar  as  they  have  been 
modified 
by 
constitutional 
provisions 
or 
legislative 
enactments.25 
 
We agree and hold the New Hampshire Supreme Court’s analysis is equally 
applicable to the office of sheriff in Delaware.   
In  Seth  v.  State,26  this  Court  adopted  Judge  Rodney’s  concurring 
opinion in Darling Apartment Co. as the law of Delaware.  Importantly, in 
doing so, we also adopted Judge Rodney’s recognition that the power of the 
General Assembly to enact statutes that lessen or modify the common law 
powers  of  the  Attorney  General  is  not  unlimited.    In  support  of  that 
proposition, Judge Rodney cited the 1863 Delaware case of State v. Morris.27   
In State v. Morris, the court held that when the legislature exercises 
the power to take away from  a  constitutional  officer the  substance  of the 
office  itself, that  is not a legitimate  exercise  of  the  legislature’s  power  to 
enact statutes to regulate the duties of the constitutional office.  We agree 
                                           
25  Linehan  v.  Rockingham  Cnty,  Comm’rs,  855  A.2d  1271,  1274­75  (N.H.  2004) 
(emphasis added) (citations omitted).   
26 Seth v. State, 592 A.2d 436 (Del. 1991). 
27 State v. Morris, 1 Houst.Cr.Cas 124 (Del. 1863). 
17 
 
and  reaffirm  the  holding  in  State  v.  Morris,  as  it  applies  to  the  General 
Assembly’s  statutory  regulation  of  the  sheriff  and  other  “name  only” 
constitutional  offices  with  undefined  powers.    That  requires  us  next  to 
examine  the  substance  of  the  office  of  sheriff  when  the  1776  Delaware 
Constitution was adopted.   
Colonial Delaware Sheriffs 
In Commonwealth v. Leet,28 the Pennsylvania Supreme Court set forth 
a scholarly summary of the history of sheriffs in England.  At the time of the 
Magna Carta in 1215, the sheriff was the chief law enforcement officer of 
the shire or county.29  However, that role was not immutable and changed 
dramatically over time.  As the role of the judiciary evolved in England, “the 
sheriff’s  role  evolved  from  that  of  judge  to  that  of  court  officer  with 
authority.”30   
On September 22, 1676, Delaware Governor Andross promulgated an 
ordinance introducing the Duke of York's laws, and “establishing courts of 
justice on the Delaware in conformity therewith.”31  The office of sheriff was 
a feature of colonial governance in Delaware under the Duke of York’s laws.  
                                           
28 Commonwealth v. Leet, 641 A.2d 299 (Pa. 1994). 
29 Id. at 302.  “Sheriff” is an abbreviated version of the original “shire reeve.” 
30 Id. at 301 (emphasis added). 
31  Henry  Graham  Ashmead,  History  of  Delaware  County,  Pennsylvania  221 
(Philadelphia: L. H. Everts & Co., 1884). 
18 
 
According to Professor Reed’s authoritative History of Delaware, after the 
Duke  of  York  became  protector  of  the  Delaware  colony,  he  not  only 
restructured  the  then­existing  courts  in  Delaware  by  ordinance  but  also 
changed the role of the sheriff. 
The ordinance of 1676 made the “high sheriff” of the river an 
English sheriff instead of a Dutch schout, as Lovelace’s order 
of 1672 had failed to do.  Upon resuming his office in 1674, 
Captain Cantwell was still referred to as “Sheriff or Schout.”  In 
August, 1676, however, the council in New York, considering 
“how  inconvenient  it  was  for  the  Sheriff  to  preside,  and  be 
Judge in a Court, whose Orders and Warrants he is to execute” 
(as  the  Dutch  schout  did),  resolved  that  henceforth  the 
Delaware sheriff, “whose duty it is to represent matters to the 
court,  and  to  execute  the  law  or  court  orders,”  should  not 
preside over or have any vote in the court.  The sheriff’s new 
status was confirmed by the ordinance of the following month, 
which  also  authorized  him  to  select  an  “under  Sheriff  or 
Marshall” to be approved by the court.  Thus the sheriff became 
the servant, rather than the master of the court.32   
 
By statute, the Duke of York’s laws authorized the sheriff to issue subpoenas 
and  summon  witnesses  to  trial,33  to  conduct  arrests  (a  power  shared  in 
common  with  other  officers),34  to  represent,  but  not  to  judge,  any  poor 
person in court if such person so requested (a power shared in common with 
constables),35  to  administer  corporal  punishment  (another  power  shared  in 
                                           
32  H.  Clay  Reed,  The  Early  New  Castle  Court,  Vol.  IV  Delaware  History  (1950­51) 
(emphasis added). 
33 Id. at 7.   
34 Id. at 8. 
35 Id. at 11. 
19 
 
common with constables),36 to issue warrants (a power shared in common 
with justices of the peace),37 to execute warrants to summon and empanel a 
jury,38 to collect taxes,39 and to operate the pillory.40 
1776 Delaware Constitution 
From  1676  until  the  1776  Constitution,  the  principal  duties  of  the 
sheriff  in  Delaware  were  defined  by  statute.    But,  in  1776,  the  sheriff  in 
England  had  common  law  powers  that  are  summarized  in  Blackstone’s 
Commentaries  on  the  laws  of  England.41    According  to  Blackstone,  the 
sheriff’s  common  law  powers  included  the  right  to  make  arrests  without 
warrants for breaches of the peace committed in his presence.   
In  1776,  Delaware  sheriffs  were  not,  as  a  matter  of  common  law, 
exercising general law enforcement responsibilities.  While the sheriff had 
common  law  arrest  power,  that  power  was  exercised  as  incidental  to  the 
sheriff’s  performance  of  his  court  related  duties.    Accordingly,  when  the 
1776  Delaware  Constitution  was  adopted,  the  substance  of  the  sheriff’s 
office is most accurately characterized as that of assisting the courts.   
                                           
36 Id. at 25­26. 
37 Id. at 34. 
38 Id. at 33. 
39 Id. at 48­49. 
40 Id. at 25­26. 
41 William Blackstone, 4 Commentaries on the Laws of England 292 (London: A. Strahm 
& W. Woodhall 11th ed. 1791). 
20 
 
 
1792 Delaware Constitution 
The  sheriff  had  common  law  and  statutory  powers  under  the  1776 
Delaware Constitution, even though in the 1776 Delaware Constitution he 
was not described as a conservator of the peace.  Those common law powers 
were not expanded when the 1792 Constitution included the sheriff as one of 
the collective group of officials  described  as  “conservators  of  the  peace.”  
Although the sheriff continued to have the common law power to arrest for 
offenses that were committed in his presence, the substance of his office in 
1792 continued to be defined as providing assistance to the courts.   
Statutory Enactments 
That the substance of the office of a sheriff in Delaware was to assist 
the courts is confirmed and reflected in a series of statutory enactments that 
began  in  1792  and  continued  up  to  the  adoption  of  the  1897  Delaware 
Constitution.42 
In  1792,  what  was  known  as  the  twelve  pound  act  passed 
enabling Justices of the Peace to issue the executions for debts 
12 pounds or less to the sheriffs who became responsible for the 
debts if they failed to act on the executions within a certain time 
limit.43   
                                           
42 See Delaware Public Archives, http:archives.delaware.gov/collections/aghist/3455. 
shtml  (citing  Leon  deValinger,  Jr.,  Development  of  Local  Government  in  Delaware, 
1638­1682 (1935) (unpublished Master of Arts Thesis, University of Delaware) (on file 
with Delaware Public Archives)).   
43 2 Del. Laws, ch. CCL. 
21 
 
 
By 1793, a law passed requiring sheriffs and coroners to file the 
following  oath  before  entering  office:    “I  A.B.  do  swear,  or 
affirm, that in executing every writ or precept, that shall come 
to my hand, for the return of jurors, I will not summon before 
him  as  a  juror,  by  hatred,  malice  or  ill  will,  fear,  favor  or 
affection, or any partiality whatever.”  Sheriffs were expected 
to choose “sober and judicious persons, of fair character, and 
none other” as jurors.44   
 
Also  in  1793,  an  act  passed  authorizing  sheriffs  to  serve 
replevins,  and  to  take  bonds  in  double  value  of  the  goods 
distrained  in  replevins  of  distresses  for  rent.45    Sheriffs  were 
also required to give security.46 
 
Beginning in 1802, sheriffs were required to be present at Court 
of Chancery hearings.47  By 1805, under the Supreme Court’s 
orders, sheriffs were required to remove incompetent goalers or 
keepers of prisons.  Failure to do so within one month resulted 
in a forty dollar fine.48 
 
In 1811, an act passed requiring sheriffs to annually post and 
deliver to inspectors,  the  offices  needed  filling  in  the  general 
election.  Additionally, the sheriff provided each inspector with 
written  or  printed  forms,  tally  lists  and  returns,  ballot  boxes, 
sealing  was,  tape  and  an  alphabetical  list  of  white  free  male 
citizens  twenty­one  years  and  older  residing  and  assessed  in 
each  district.  After the voting,  sheriffs held  the sealed ballot 
boxes until the next session of the General Assembly.49   
 
Also 1811, sheriffs were empowered to summon Grand jurors 
to Quarter Sessions and to Court of Oyer and Terminer; Petit 
jury to the Supreme Court, Court of Common Pleas, and Court 
                                           
44 2 Del. Laws, ch. VIII. 
45 2 Del. Laws, ch. XXXIX. 
46 2 Del. Laws, ch. XXXII. 
47 3 Del. Laws, ch. LXXXIX. 
48 3 Del. Laws, ch. CLXXXII. 
49 4 Del. Laws, ch. CLII. 
22 
 
of Quarter Sessions and every other inquest or juror or witness 
necessary for the executing of justice. 
 
Beginning annually in 1817, the sheriff, jointly with the Levy 
Court Commissioners, selected the jurors to serve in the courts 
for  the  succeeding  year.50    By  1818,  all  executions  of  debt 
above forty shillings were directed by the Justices of the Peace 
to Sheriffs for recovery and return.51  And in 1819, it became 
illegal for Sheriffs to buy or bid off any property or articles for 
thee own use at sales.52   
 
In 1849, an act  passed  authorizing sheriffs  to  summon  “good 
and  lawful  Men”  to  witness  executions  and  anyone  else  they 
deemed it proper to invite.53  That same year, the sheriffs’ duties 
regarding the summoning of juries was reaffirmed.54   
 
Beginning in 1871, Justices of the Peace could order sheriffs to 
seize  fishing  boats  operating  without  a  license.    To  facilitate 
this process, sheriffs were authorized to form an armed posse 
and  use  force  and  firearms  of  overtake  the  violators.55    New 
Castle County Sheriffs were freed to collecting petty fines when 
an  act  passed  in  1871  stating  that  only  writs  of  summons, 
attachments, or processes of execution  exceeding  fifty  dollars 
could be directed to the sheriff.56 
 
In 1873, sheriffs became responsible for showing what lien or 
liens  the  money  arising  from  a  sale  was  applied  to  and  how 
much was applied to each lien.57  Cruelty to animals became an 
issue in 1875 which resulted in a new duty for sheriffs.  They 
were  authorized  to  arrest  and  bring  before  the  justice  of  the 
peace anyone being cruel to an animal.58 
                                           
50 5 Del. Laws, ch. CXLV. 
51 5 Del. Laws, ch. CLXXIX. 
52 5 Del. Laws, ch. CCXXXIX. 
53 10 Del. Laws, ch. CCCLXXIV. 
54 10 Del. Laws, ch. CCCCXV. 
55 14 Del. Laws, ch. 72. 
56 14 Del. Laws, ch. 93. 
57 14 Del. Laws, ch. 559. 
58 15 Del. Laws, ch. 62.   
23 
 
 
 
The  foregoing  statutory  history59  demonstrates  that,  when  the  1897 
Delaware Constitution was adopted, although the common law arrest powers 
of  the  sheriff  could  be  exercised  when  offenses  were  committed  in  his 
presence, the General Assembly had only conferred statutory arrest powers 
upon the sheriff in a few specific matters and those were primarily related to 
the sheriff’s performance of court related duties.   
Delaware Sheriffs After 1897 
Nine  years  after  the  enactment  of  the  1897  Delaware  Constitution, 
Judge Victor Woolley published his seminal treatise on Delaware law.  He 
described the office of sheriff as follows: 
Sheriffs.    Sheriffs  are  ministerial  officers,  who  execute  and 
carry into effect the orders and the judgments of the court.   
 
 
The sheriff is the officer to whom all process is directed, 
unless there be some cause of exception to him, in which case 
the Prothonotary may direct the process  to  the Coroner.  The 
sheriff is the proper officer to execute all writs whether original 
or of execution, except where he himself is a party defendant.60   
 
A text published in 1967 described the sheriffs in Delaware, thusly:   
 
The sheriff is, under the state constitution, a conservator 
of the peace in the county  in which he  is located.   Basically, 
                                           
59 See Delaware Public Archives, http:archives.delaware.gov/collections/aghist/3455. 
shtml  (1682)  (citing  Leon  deValinger,  Jr.,  Development  of  Local  Government  in 
Delaware,  1638­1682  (1935)  (unpublished  Master  of  Arts  Thesis,  University  of 
Delaware) (on file with Delaware Public Archives)).   
60 1 Victor B. Woolley, Practice in Civil Action and Proceedings in the Law Courts of the 
State of Delaware, Vol. I, § 93 (1906). 
24 
 
however, he is an officer of the Superior Court responsible for 
summoning  jurors  for  jury  duty  and  witnesses  for  court 
appearances.  He is also responsible for issuing notices of levies 
and  conducting  of  sales  of  property,  in  accordance  with  the 
order of the court.61 
 
The duties of the sheriff vary from state to state.62  The focus of this 
appeal is on the powers and duties of sheriffs in Delaware.  Our examination 
of Delaware history reflects that throughout the eighteenth, nineteenth and 
most of the twentieth century, the sheriff retained his common law power to 
arrest  for  offenses  committed  in  his  presence.    However,  general  law 
enforcement responsibilities were never the substance of the office of sheriff 
in Delaware.   
HB 365 Is Constitutional 
When  the  framers  of  the  1776  Delaware  Constitution  created  the 
office  of  sheriff  by  name  only,  they  conferred  upon  that  office  those 
generally  recognized  legal  powers,  duties  and  functions  belonging  to  the 
office at the time.  In 1776, Delaware sheriffs were an arm of the courts, not 
general law enforcement officers.  Although Delaware sheriffs had common 
law power to arrest for offenses committed in their presence, that power was 
exercised only as ancillary or incident to performing duties for the courts.  
                                           
61 Cy Liberman, James M. Rosbrow & Harvey Rubenstein, The Delaware Citizen:  The 
Guide to Active Citizenship in The First State, 328 (3d ed. 1967).   
62 James A. Conser, et al., Law Enforcement in the United States 82­84 (3d ed. 2013). 
25 
 
In 1981, the General Assembly enacted 11 Del. C. ch. 84 establishing 
a comprehensive regulatory scheme to train police officers.63  The General 
Assembly  excluded  sheriffs  and  their  deputies  from  this  comprehensive 
training  scheme,  and  precluded  anyone  who  did  not  meet  the  training 
requirements  from  enforcing  the  laws  of  the  State.    To  eliminate  any 
ambiguity concerning whether the office of the sheriff retains any common 
law power to investigate or arrest, the General Assembly enacted HB 325 to 
clarify and specifically provide that no such powers are vested in that office.  
That  affirmative  act  of  the  General  Assembly  extinguished  any  general 
investigative or arrest powers that the Sheriff might otherwise have claimed 
under the common law, however the General Assembly expressly preserved 
that authority of the Sheriff to take into custody and transport a person when 
specifically so ordered by the Superior Court.   
 
 The  only  limitation  on  the  General  Assembly’s  right  to  modify  or 
eliminate a common law power of the sheriff is that a statute cannot abrogate 
the  substance  of  the  office  itself.    Eliminating  the  sheriff’s  common  law 
power of arrest does not abrogate the substance of the office of sheriff.  We 
hold  that  HB  365  is  constitutional  because  it  is  within  the  General 
                                           
63 63 Del. Laws, c. 31 (1981). 
26 
 
Assembly’s  authority  to  statutorily  regulate  the  undefined,  incidental 
common law powers of a name only constitutional office, such as the sheriff. 
Conclusion 
 
The judgment of the Superior Court is affirmed.