# Statskontorets metoder för prognoser på statens budget och de offentliga finanserna

Statskontoret gör prognoser på den makroekonomiska utvecklingen, statens budget och de offentliga finanserna samt följer upp och utvärderar de budgetpolitiska målen. Här beskriver vi våra metoder för olika prognosområden, och går igenom några centrala begrepp och regelverk.

Statskontorets prognoser på statens budget och de offentliga finanserna baseras på den makroekonomiska utvecklingen. De statliga myndigheternas ekonomiska rapportering och övriga uppgiftsinlämning är också viktiga underlag för beräkningarna.

Prognoserna utgör i första hand ett beslutsunderlag för regeringen och riksdagen. Den grundläggande principen är därför att beräkningarna utgår från gällande regler. Varje prognos baseras på redan fattade riksdags- och regeringsbeslut samt förslag och aviserade förändringar i framlagda propositioner och utskottsbetänkanden.

## Prognosmetoder för olika områden

Makroekonomi

För innevarande och nästa år är Statskontorets makroprognos en konjunkturprognos som fångar efterfrågan i ekonomin. Prognosen är en bedömning av utvecklingen utifrån utfall, indikatorer, effekter av politik och andra händelser i Sverige och i omvärlden. Statistiken inhämtas bland annat från Statistiska centralbyrån (SCB), Konjunkturinstitutet och olika internationella källor.

Åren därefter baseras prognosen i stället på ekonomins utbudssida. Produktionen och sysselsättningen antas då konvergera mot den uppskattade potentialen i svensk ekonomi, givet finanspolitiken i den senaste budgeten. På längre sikt, vanligen slutåret i beräkningen, antas den cykliska variationen ha upphört så att det varken är hög- eller lågkonjunktur. Vilken nivå på produktion respektive sysselsättning som ekonomin kan nå beror på den demografiska utvecklingen och på strukturella förändringar i arbetskraftsdeltagande, medelarbetstid och produktivitet.

### Konjunkturen, räntorna och inflationen påverkar de offentliga finanserna

Prognosen för hur svensk ekonomi utvecklas har stor betydelse för beräkningarna av de offentliga finanserna. Konjunkturläget och inflationen påverkar hur skattebaserna utvecklas. Den största skattebasen är lönesumman. I högkonjunktur ligger skattebaserna över den långsiktiga trenden till följd av ökad ekonomisk aktivitet. I en lågkonjunktur gäller det omvända. De offentliga utgifterna påverkas bland annat av arbetslösheten och befolkningsutvecklingen.

Inflationen och räntorna påverkar både inkomsterna och utgifterna på flera sätt. På inkomstsidan leder högre priser bland annat till större momsintäkter. Jobbskatteavdraget och grundavdraget, liksom vissa punktskatter, är också indexerade med konsumentprisindex (KPI). Det innebär att dessa skatter varje år automatiskt räknas upp med den tidigare KPI-utvecklingen.

Hög inflation höjer även utgifterna, men ofta med viss eftersläpning. Exempelvis skrivs flera transfereringar upp med prisbasbeloppet, och myndigheternas förvaltningsanslag skrivs upp med en så kallad pris- och löneomräkning (PLO) som baseras på tidigare inflation och löneutvecklingen i industrin.

Den offentliga förvaltningens skatteintäkter och statsbudgetens inkomster

Statskontorets prognoser för den offentliga förvaltningens skatteintäkter och statsbudgetens inkomster bygger på det senast tillgängliga beskattningsutfallet och månadsutfallet från till exempel Skatteverket och Tullverket, den makroekonomiska prognosen, samt förändringar i skattereglerna. Prognoserna gör Statskontoret med stöd av både mikro- och makromodeller. För mikrosimuleringen används SCB:s FASIT-modell.

### Skillnaden mellan intäkter och inkomster från skatt

Skillnaden mellan skatteintäkter och skatteinkomster är att intäkter ska redovisas på det år som de avser, oavsett när de har betalats in, medan skatteinkomster avser den skatt som betalas in under ett kalenderår. Skatteinkomsterna redovisas med andra ord kassamässigt.

Periodiseringen av skatter underlättar analysen av hur utvecklingen i ekonomin och olika regeländringar påverkar intäkterna, men det leder också till att utfallet för skatteintäkterna kan fastställas först i april två år efter inkomståret.

Inkomsterna på statens budget består av statens skatteinkomster och övriga inkomster. De övriga inkomsterna består främst av

* inkomster av statens verksamhet
* statliga pensionsavgifter
* bidrag från EU
* försäljningsinkomster
* avräkningar för att kompensera statliga myndigheter, kommuner och regioner för inbetald mervärdesskatt.

Avräkningarna är betydligt större än de andra delarna sammanlagt, och övriga inkomster är därmed totalt sett negativa de flesta år.

I det finansiella sparandet redovisas den offentliga förvaltningens skatteintäkter, det vill säga såväl statens som den kommunala förvaltningens och de sociala trygghetsfondernas skatteintäkter. I budgetsaldot redovisas i stället enbart statens skatteinkomster.

Statsbudgetens utgifter

Statskontoret gör prognoser för de olika utgiftsområdena enligt statsbudgetens struktur. De grundas på utfall, myndighetsprognoser och andra underlag som samlas in från ett stort antal myndigheter.

Prognoserna utgår från antagandet om att finanspolitiken är oförändrad i förhållande till den senaste budgeten. Det innebär att Statskontoret utgår från att det inte tillkommer några beslut som höjer utgifterna, utöver beslut som redan är kända. Därmed kan vissa utgifter vara nominellt oförändrade efter det aktuella budgetåret. Resultatet blir att utgifterna på längre sikt tenderar att minska som andel av BNP i Statskontorets prognoser.

### Utgifterna i statsbudgeten är av olika slag

En betydande del av transfereringsutgifterna är regelstyrda och det innebär i många fall en automatisk indexering. Till exempel räknas garantipensionerna upp med prisbasbeloppet. De regelstyrda bidragen prognostiseras utifrån pris- och löneutvecklingen i ekonomin, samt den bedömda volymutvecklingen av utgiftsbaserna, såsom antalet arbetslösa eller antalet barn som är berättigade till barnbidrag. Eventuella regeländringar beaktas också.

De budgetstyrda utgifterna räknas inte upp utan anslagen budgeteras till ett bestämt belopp. Det gäller till exempel de generella statsbidragen och utgifter för olika typer av bidrag inom bland annat miljö-, bostads- och energiområdet. Prognoserna på dessa utgifter baseras på Statskontorets bedömning av hur mycket av de anslagna medlen som kommer att kunna utnyttjas.

Vissa utgifter är budgetstyrda men följer ändå i varierande grad pris- och löneutvecklingen i ekonomin. En sådan grupp av anslag är myndigheternas förvaltningsanslag som i budgeten årligen PLO-uppräknas. Statskontoret gör en egen bedömning av parametrarna för PLO-uppräkningen för varje anslag. Investeringar inom försvar och kommunikationer räknas upp på ett liknande sätt som förvaltningsanslagen.

Statsskulden och statsskuldsräntorna

Den viktigaste faktorn för statsskuldens utveckling är statens budgetsaldo (nettolånebehovet). Skulden påverkas emellertid också av bland annat skulddispositioner, såsom orealiserade valutakursdifferenser och upplupen inflationskompensation.

Lånen i utländsk valuta värderas till aktuella valutakurser medan ränteutgifterna endast påverkas av realiserade valutadifferenser. Detsamma gäller inflationskompensationen som endast påverkar ränteutgifterna när realobligationer förfaller, medan statsskulden påverkas löpande av omräknad inflationskompensation.

Riksgälden är expertmyndighet inom området och förser Statskontoret med prognoser över skulddispositionerna.

### Både den okonsoliderade och konsoliderade statsskulden används i prognosen

Genom Riksgäldens underlag får Statskontoret en prognos på den okonsoliderade statsskulden, det vill säga Riksgäldens totala utestående lån. Det är det begrepp som är mest relevant för att beräkna statsskuldsräntorna.

Begreppet konsoliderad statsskuld, det vill säga skulden efter det att statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort, är emellertid lämpligare att använda som generellt mått på den statliga skuldsättningen. Det är detta begrepp som brukar sättas i relation till BNP vid beräkning av skuldkvoten.

### Prognosen för statsskuldsräntorna påverkas av flera faktorer

Riksgälden bistår även Statskontoret med prognosen på statsskuldsräntorna. Anslaget för statsskuldsräntor påverkas av flera faktorer, bland annat statsskuldens storlek och det årliga lånebehovet. Andra viktiga faktorer är inhemska och utländska räntenivåer samt växelkurser.

Dessutom påverkas anslaget enskilda år i hög grad av olika kurseffekter som beror på upplåningstekniken, det vill säga faktorer som har att göra med vilka låneinstrument Riksgälden använder. Detta beror på att statsbudgetens anslag för räntor redovisas utgiftsmässigt, vilket i stort sett innebär en kassamässig redovisning.

Ett alternativ till den utgiftsmässiga redovisningen är kostnadsmässig redovisning, som bland annat innebär att utgifter och inkomster periodiseras över lånens löptid. I det kostnadsmässiga begreppet ingår inte olika typer av kursdifferenser. Det avspeglar bättre den underliggande utvecklingen av de faktorer som påverkar räntebelastningen, exempelvis räntenivån.

Statskontoret gör i första hand prognoser för anslaget, det vill säga en utgiftsmässig prognos. Den kompletteras med en kostnadsmässig prognos som lämpar sig bättre för analyser av räntebelastningen över tid.

Den offentliga förvaltningens finansiella och strukturella sparande

### Finansiellt sparande i staten

Statens budgetsaldo är ett mått på sparandet i staten. Det motsvarar statens lånebehov. Ett annat mått på sparandet är det finansiella sparandet i nationalräkenskaperna.

Skillnaderna mellan statens finansiella sparande och saldot på statens budget beror på olika avgränsningar i saldobegreppen, men även på olika sätt att periodisera inkomster och utgifter. I statens budget registreras inkomster och utgifter kassamässigt, det vill säga i den period när in- eller utbetalningarna sker. I det finansiella sparandet registreras inkomsterna och utgifterna i den period som in- eller utbetalningen avser.

Statskontoret gör prognos på avgränsningarna och periodiseringarna mellan statens budgetsaldo och det finansiella sparandet, för att få en prognos på det finansiella sparandet i staten utifrån statens budgetsaldo.

### Finansiellt sparande i den kommunala förvaltningen

Statskontorets prognos på det finansiella sparandet i den kommunala förvaltningen utgår från att den kommunala förvaltningen som helhet klarar balanskravet. Skatteintäkterna baseras på utvecklingen av skattebaserna utifrån den makroekonomiska prognosen. I och med att Statskontoret inte gör prognoser på finanspolitiken använder vi de skattesatser som är beslutade eller aviserade.

De generella statsbidragen räknas upp enligt den senaste budgeten, vilket för kommande år ofta innebär ingen eller endast en måttlig uppräkning. Övriga transfereringsinkomster skrivs fram med utvecklingen av konsumentprisindex. Kapitalintäkterna baseras bland annat på utvecklingen av marknadsräntorna.

De kommunala konsumtionsutgifterna anpassas till de beräknade inkomsterna med balanskravet som restriktion. Det leder vanligen till lägre volymökningar än vad som är demografiskt motiverat.

Investeringsutgifterna är inte lika styrda av balanskravet eftersom det bara är avskrivningarna som ingår i balansresultatet. Prognosen på investeringarna bygger därmed mer på behovet av investeringar och planerade byggprojekt.

### Finansiellt sparande i de sociala trygghetsfonderna

Avgiftsinkomsterna i de sociala trygghetsfonderna baseras på den makroekonomiska prognosen och de gällande skattesatserna för socialavgifterna till pensionssystemet. Prognoserna på pensionsutbetalningarna beräknas med en modell som Pensionsmyndigheten förser Statskontoret med. Som input till modellen använder Statskontoret myndigheternas budgetunderlag och anslagsuppföljningar samt Statskontorets egna makroekonomiska bedömningar.

### Den offentliga förvaltningens finansiella sparande

Det finansiella sparandet i staten, den kommunala förvaltningen och de sociala trygghetsfonderna summeras ihop till ett finansiellt sparande för hela den offentliga förvaltningen. I den offentliga förvaltningens finansiella sparande är inkomster och utgifter konsoliderade. Det innebär att interna transaktioner inom den offentliga förvaltningen har räknats bort.

### Den offentliga förvaltningens strukturella sparande

Det strukturella sparandet i den offentliga förvaltningen visar vad det finansiella sparandet skulle vara om ekonomin var i konjunkturell balans, och utan eventuella engångseffekter som påverkar sparandet. Det finansiella sparandet varierar med konjunkturläget. När konjunkturen förstärks ökar skatteinkomsterna medan utgifterna för framför allt arbetslösheten minskar, och vice versa när konjunkturen försvagas. Konjunkturjusteringen är därför viktig för bedömningen av om de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara och om de budgetpolitiska målen nås.

Statskontoret beräknar det strukturella sparandet genom att konjunkturjustera skatteintäkterna utifrån Statskontorets bedömning av potentiell BNP och trendjusterade skattebaser. Utgifterna för arbetslöshetsersättning justeras med beaktande av gapet i arbetslöshet. Övriga utgifter konjunkturjusteras inte.

Finanspolitisk prognos

Statskontorets prognos ska vara ett beslutsunderlag för den ekonomiska politiken. Prognosen baseras på fattade beslut, förslag och aviserade förändringar. Det innefattar gällande riksdags- och regeringsbeslut samt framlagda propositioner och utskottsbetänkanden.

Statskontorets metod att basera prognoserna på oförändrad finanspolitik har betydelse för beräkningen av den offentliga förvaltningens finansiella sparande. I prognosen kommer det att ske en gradvis förstärkning av sparandet över åren, det som brukar kallas för en automatisk budgetförstärkning. Det beror på att inkomsterna vanligen ökar snabbare än utgifterna så länge inga nya beslut fattas.

Statskontorets prognos visar därmed vilket finanspolitiskt utrymme som finns och är inte det mest sannolika utfallet. Många andra prognosinstitut gör egna antaganden om framtida finanspolitik vilket innebär att deras prognoser inte är direkt jämförbara med Statskontorets prognoser.

Uppföljning av de budgetpolitiska målen

Som en del av myndighetens prognoser ska Statskontoret analysera måluppfyllelsen av de budgetpolitiska målen: överskottsmålet, skuldankaret, utgiftstaket för de statliga utgifterna och balanskravet för den kommunala förvaltningen.

### Överskottsmålet

Riksdagen har fastställt att nivån på överskottsmålet ska uppgå till en tredjedels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Som indikator på måluppfyllelsen använder Statskontoret det strukturella sparandet, som är den offentliga förvaltningens finansiella sparande justerat för konjunktureffekter och engångseffekter.

Det har slutits en bred politisk överenskommelse om att övergå från ett överskottsmål till ett balansmål som gäller från och med från 2027.

### Skuldankaret

Skuldankaret är ett riktmärke för hur stor den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld (även kallad Maastrichtskulden) ska vara på medellång sikt. Enligt skuldankaret ska Sveriges skuld vara 35 procent av BNP med ett toleransintervall på +/- 5 procent.

Statskontoret gör en prognos för skuldens utveckling. Om överskottsmålet nås men skuldankaret ligger utanför toleransintervallet, eller vice versa, gör Statskontoret en totalbedömning av om och hur finanspolitiken bör inriktas för att nå målen framöver.

### Utgiftstaket för staten

Enligt budgetlagen (2011:203) är det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter för det tredje tillkommande året. Det följer Statskontoret upp genom att redovisa hur stor marginalen till utgiftstaket är.

### Balanskravet

Balanskravet innebär att varje kommun och region ska budgetera för ett resultat i balans. Balanskravet anger den lägsta godtagbara resultatnivån. Kommuner och regioner ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och besluta om riktlinjer för att uppnå detta.

Statskontoret utgår normalt sett i prognoserna från att balanskravet följs för den kommunala förvaltningen som helhet. Balanskravsresultatet beräknas utifrån prognoser på det finansiella sparandet i den kommunala förvaltningen, justerat för skillnader i definitioner mellan de olika begreppen.

## Centrala regelverk och begrepp

Här beskriver vi några centrala  regelverk och begrepp som återkommer i Statskontorets prognoser.

Indexering av punktskatter

Vissa punktskatter är indexerade med konsumentprisindex, KPI. Det innebär att skattesatsen för dessa skatter varje år (t) automatiskt räknas upp med KPI-utvecklingen mellan juni (t-2) och juni (t-1). Syftet med att KPI-indexera punktskatter är att dessa ska realvärdessäkras, det vill säga att skattenivån och därmed skattens styrande funktion inte ska urholkas över tid.

Utöver detta tillämpas även för vissa punktskatter en förstärkt indexering, så kallad BNP-indexering. Detta innebär att ytterligare 2 procentenheter adderas till KPI-utvecklingen. Syftet med att även BNP-indexera punktskatter är att miljöskadlig konsumtion kan väntas öka i takt med att ekonomin växer. Förutsatt att det finns en koppling mellan miljöskadlig konsumtion och BNP-utveckling minskar miljöskattens styrande funktion om inte skattenivån även beaktar genomsnittlig BNP-utveckling.

Riksdagen kan besluta att indexeringen för en eller flera punktskatter ska utgå under ett enskilt år, delar av ett år eller flera år. Sådana beslut har tagits vid flera tillfällen, till exempel har riksdagen pausat den förstärkta indexeringen av drivmedelsskatterna sedan halvårsskiftet 2019.

Olika skuldmått

Det finns flera olika sätt att mäta statlig eller offentlig skuldsättning: okonsoliderad statsskuld, konsoliderad statsskuld och den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld.

### Okonsoliderad statsskuld

Riksgälden redovisar den okonsoliderade statsskulden. Den består av alla Riksgäldens utestående skuldinstrument, oavsett vem som äger dem. Den visar alltså alla lån som Riksgälden tagit upp för statens räkning och kan, något förenklat, sägas vara summan av alla statens budgetsaldon genom tiderna.

Statsskulden bruttoredovisas, vilket innebär att skulder och tillgångar inom skuldförvaltningen redovisas var för sig. Riksgälden beräknar därför även den okonsoliderade skulden med avdrag för vissa finansiella tillgångar. Riksgälden kallar måttet statens skuld inklusive vidareutlåning och förvaltningstillgångar.

### Konsoliderad statsskuld

Några statliga myndigheter äger statspapper. I måttet konsoliderad statsskuld räknas dessa innehav bort. Riksbankens innehav av statspapper räknas däremot inte bort eftersom Riksbanken inte tillhör staten enligt nationalräkenskaperna. Den konsoliderade statsskulden ger en bättre bild av statens egentliga skuldsättning och används bland annat i budgetpropositionen, regeringens skrivelse Årsredovisning för staten och i Statskontorets prognoser.

Skillnaden mellan den konsoliderade och den okonsoliderade skulden består framför allt av Kärnavfallsfondens och Insättningsgarantifondens statspappersinnehav. Skillnaden (formellt kallad konsolideringsposten, eller elimineringsposten) redovisas av Statskontoret.

### Offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld

Vid internationella jämförelser används ofta måttet den offentliga förvaltningens konsoliderade bruttoskuld, även kallad Maastrichtskulden. I måttet ingår hela den offentliga förvaltningens skulder. Utöver staten ingår därmed även kommunerna, regionerna och de sociala trygghetsfonderna. Eventuella skulder inom eller mellan de olika delarna av förvaltiningen räknas bort.

Måttet baseras på villkor i Maastrichtfördraget och används bland annat i bedömningen av EU-medlemsländernas offentliga finanser. Det formella EU-kravet är att skulden inte får överstiga 60 procent av BNP.

Maastrichtskulden ligger också till grund för det skuldankare som ingår i det finanspolitiska ramverket sedan 2019. Enligt skuldankaret ska Sveriges skuld vara 35 procent av BNP med ett toleransintervall på +/- 5 procent. Maastrichtskulden redovisas av SCB.

Riksgäldens nettoutlåning

Riksgäldens nettoutlåning är en post på budgetens utgiftssida som har stor betydelse för budgetsaldot. Nettoutlåningen utgörs av nettot av ut- och inbetalningar i Statens internbank, det vill säga nettoförändringen av alla lån och kontobehållningar under en viss period. Posten ligger utanför de 27 utgiftsområdena i statens budget och omfattas inte av utgiftstaket.

Nettoutlåningen innehåller både löpande statliga betalningar och tillfälliga poster. De senare beslutas ofta med kort varsel och är därför svårprognostiserade. En ökad nettoutlåning kan bero på en ökad utlåning eller en minskad inlåning och tvärtom. Riksgäldens nettoutlåning påverkar budgetsaldot och statsskulden fullt ut med de kassamässiga beloppen.

De senaste åren har nettoutlåningen i hög grad påverkats av återbetalningen av Riksbankens lån i Riksgälden, samt av flaskhalsinkomster som har kommit in till Svenska kraftnäts konto i Riksgälden. Andra poster som påverkar nettoutlåningen är bland annat studielån som finansieras med lån i Riksgälden, infrastrukturlån till Trafikverket, samt resolutionsavgifter som betalas in av banker för att bygga upp en fond för att finansiera de åtgärder som staten kan behöva vidta för att stödja det finansiella systemet.

Automatisk budgetförstärkning

De offentliga finanserna tenderar normalt sett att stärkas över tid om ingen ny finanspolitik beslutas. Förstärkningen beror på att skatteintäkterna på sikt växer i takt med ekonomin medan de flesta utgifter inte har en sådan omedelbar koppling till den ekonomiska utvecklingen. Regelverken som styr de statliga utgifterna är utformade så att exempelvis vissa utgifter är nominellt oförändrade vid gällande regler. Det innebär att utgifterna minskar som andel av BNP, även utan aktiva beslut.

Utgifterna på statens budget kan delas in i tre pristyper, baserat på reglerna för
uppräkning:

* regelstyrda anslag
* förvaltningsanslag
* nominellt bestämda anslag.

[Mer om automatisk budgetförstärkning](/uppdrag-och-rapporter/rapporter/2021/automatisk-budgetforstarkning--abf/)

Senast uppdaterad: 2025-11-19