# EU-kommissionens riktlinjer om dubbelfinansiering inom RRF

---

Myndigheter som hanterar och genomför projekt i Sveriges återhämtningsplan inom ramen för EU:s facilitet för återhämtning och resiliens (RRF) behöver vara medvetna om att det finns risk för dubbelfinansiering och att de är skyldiga att motverka att dubbelfinansiering uppstår. Här går vi övergripande igenom EU:s regler om dubbelfinansiering.

Myndigheterna som genomför Sveriges återhämtningsplan ska undvika att samma kostnader i olika projekt (reformer och investeringar) finansieras med både RRF-medel och andra medel från EU. De ska även säkerställa att de åtgärder som en myndighet har genomfört för att uppnå delmål och mål inom ramen för myndighetens del av återhämtningsplanen inte har finansierats genom eller täcker samma kostnad som något annat unionsprogram eller unionsinstrument.

## Åtgärder kan få stöd från både RRF och andra EU-fonder

Enligt EU-kommissionens ”Draft note on double funding under the Recovery and Resilience Facility” kan åtgärder (reformer och investeringar) som stöds av RRF få ytterligare stöd från andra EU-fonder.

I artikel 9 i RRF-förordningen föreskrivs följande:

> Stöd inom ramen för faciliteten kan komma utöver det stöd som ges under andra unionsprogram och -instrument. Reformer och investeringsprojekt kan få stöd från andra unionsprogram och instrument förutsatt att sådant stöd inte täcker samma kostnad.

Detta återspeglas också i artikel 22 om Skydd av unionens ekonomiska intressen i RRF-förordningen och i bestämmelserna i andra EU-program med avseende på åtgärder som är (sam)finansierade genom dessa program. Det gäller exempelvis fonder som omfattas av förordningen om gemensamma bestämmelser, som Digital Europe, Horizon Europe eller CEF.

[Horizon Europe](https://www.consilium.europa.eu/sv/policies/horizon-europe/ "Horisont Europa") är ett program för utveckling och innovation. CEF (Connecting Europe Facility) är ett EU-finansieringsinstrument för att främja tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft genom infrastrukturinvesteringar på europeisk nivå.

## **Dubbelfinansiering inom RRF skiljer sig från andra unionsprogram**

RRF är ett prestationsbaserat instrument där finansieringen inte är kopplad till att kostnader beviljas till medlemsstaterna och betalas ut i omgångar vid tillfredsställande uppfyllelse av en uppsättning delmål och mål.

Kostnaderna för samtliga åtgärder enligt Sveriges återhämtningsplan (RRP) uppskattas i förväg (ex ante) och betalningarna är inte föremål för kontroll av åtgärdernas faktiska kostnader. Som en följd av detta är begreppet stödberättigande kostnader inte tillämpligt.

Det finns ingen direkt koppling mellan betalningarna från RRF till medlemsstaten och de kostnader som medlemsstaten ådragit sig, och det finns ingen hänvisning av kostnader till enskilda delmål och mål. Däremot är dubbelfinansiering under andra unionsprogram i allmänhet ett kostnadsbaserat koncept som anser att samma utgifter inte bör täckas av ersättning från andra unionsfonder.

Begreppet "dubbelfinansiering" inom ramen för RRF tar hänsyn till både instrumentets resultatinriktade karaktär och det faktum att bidragsmottagaren kan skilja sig från andra unionsfonder.

Enligt RRF kan dubbelfinansiering ske på två nivåer, medlemsstatsnivå och slutmottagarnivå.

### Dubbelfinansiering på medlemsstatsnivå

Varje nationell plan för återhämtning och motståndskraft inkluderar en kostnadsberäkning på förhand, som tydligt identifierar vilka åtgärder och deras relaterade kostnader som ingår i planen.

Medlemsstaterna är skyldiga att i sin återhämtningsplan (RRP) identifiera "information om befintlig eller planerad unionsfinansiering" (artikel 18.4.l RRF-förordningen). Det gör det möjligt att ta hänsyn till detta i förhandsuppskattningen av kostnader.

Tilldelningen av medel till Sverige är motiverad utifrån denna kostnadsberäkning och denna tilldelning godkänns utifrån information och bevis som visar att dessa kostnader täcks av RRF-medel, och inte av andra EU-medel.

Det innebär dubbelfinansiering om det efter godkännandet av återhämtningsplanen och antagandet av rådets genomförandebeslut (Council Implementing Decisions CID) uppdagas att stöd från andra unionsfonder kommer att täcka kostnader som ingick i kostnadsberäkningen som låg till grund för återhämtningsplanen. Detta eftersom medlemsstaten (antingen den själv eller enheter i medlemsstaten) får stöd från två olika unionsfinansieringskällor för att täcka samma kostnader.

### Dubbelfinansiering på slutmottagarens nivå.

På nivån för slutmottagarna bör kostnader som uppstår för att uppnå resultaten av någon åtgärd som finansieras av RRF inte täckas av andra unionsprogram. Det betyder att den slutliga mottagaren inte ska få stöd för att täcka samma kostnader både från RRF – (genom medlemsstaten) – och från andra unionsfonder.

Ansvaret för att förebygga, upptäcka och korrigera sådan dubbelfinansiering ligger i första hand på medlemsstaten. Om dubbelfinansiering identifieras men inte korrigeras av medlemsstaten genom återkrav av medel från den slutliga mottagaren, kan kommissionen i sin tur återkräva RRF-medel från medlemsstaten.

Detta gäller enligt reglerna i finansieringsavtalet som Sverige ingått med EU-kommissionen på grundval av artikel 22 RRF-förordningen, eller det andra unionsprogrammets resurser enligt de sektorspecifika reglerna.

## **Utgå från EU:s ramverk för att förebygga, upptäcka och korrigera dubbelfinansiering**

Under genomförandet av den nationella återhämtningsplanen är Sverige ansvarig för att övervaka att RRF-medel används för det avsedda ändamålet enligt återhämtningsplanen och för att undvika dubbelfinansiering. Det är också Sveriges ansvar att vidta korrigerande åtgärder när dubbelfinansiering upptäcks det vill säga återkräva de relaterade beloppen från den slutliga mottagaren.

### Bekräfta avsaknaden av dubbelfinansiering och informera om revisoner

I förvaltningsförklaringen som åtföljer betalningsansökan ska Sverige bekräfta avsaknaden av båda typerna av dubbelfinansiering:

> De befintliga kontrollsystemen ger nödvändiga försäkringar om att medlen förvaltades i enlighet med alla tillämpliga regler, särskilt regler om undvikande av intressekonflikter, förebyggande av bedrägerier och korruption i enlighet med principen om sund ekonomisk förvaltning.
>
> De aktiviteter som genomförs för att uppnå milstolparna [delmålen] och målen enligt RRP [återhämtningsplanen] som deklareras i begäran om betalning inte finansieras av något annat unionsprogram eller instrument eller, i förekommande fall, de andra unionsprogrammen och instrumenten täcker inte samma kostnad.

Medlemsstaten ska också tillhandahålla en sammanfattning av de utförda revisionerna, inklusive identifierade svagheter och eventuella korrigerande åtgärder som vidtagits.

Om kommissionen genom sin granskning av förvaltningsförklaringen och sammanfattningen av revisioner har tvivel om eventuell dubbelfinansiering, kan kommissionen begära ytterligare information och/eller genomföra revisioner på plats.

### Informera om finansiering från andra unionsprogram

Enligt kraven i RRF:s operativa överenskommelsen (arrangemang) ska Sverige också informera EU-kommissionen i framstegsrapporteringen (den tvååriga rapporteringen) om alla investeringar eller reformer som stöds enligt dess återhämtningsplan och som har eller får finansiering från något annat unionsprogram och även ange motsvarande belopp.

I detta sammanhang bör Sverige ange om finansieringen har förändrats, eller om man förväntar sig en förändring, jämfört med den finansiering som erhållits från andra EU-källor som anges i den antagna återhämtningsplanen, åtgärd för åtgärd.

Kommissionen kan alltid vidta åtgärder baserat på uppgifter om specifika åtgärder. Datainsamlingskraven anges i rådets genomförandebeslut och specificeras ytterligare i de operativa arrangemangen.

En nyckelfaktor är medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 22.2 d) iv RRF-förordningen att samla in och tillgängliggöra

> en förteckning över alla åtgärder för genomförandet av reformer och investeringsprojekt enligt återhämtnings- och motståndsplanen med det totala beloppet för den offentliga finansieringen av dessa åtgärder och med angivande av det belopp som betalats ut inom ramen för faciliteten och under andra unionsmedel.

Kommissionen och medlemsstaternas organ som ansvarar för att hantera och granska genomförandet av unionsfinansiering bör ha tillgång till dessa uppgifter för att möjliggöra dubbelkontroll med utgifter som de avser att deklarera som berättigade till ersättning från unionen från andra fonder. Kommissionen kan begära sådana uppgifter i samband med sina revisioner och återkräva respektive belopp om oegentligheten inte har korrigerats av medlemsstaterna.

**Definiera enligt vilken förordning medlen ska återhämtas**

Om dubbelfinansiering inträffar bör det definieras av Sverige enligt vilken EU-fondförordning en återhämtning ska genomföras.

RRF-betalningarna är inte kopplade till kostnader och det belopp som ska återkrävas från Sverige kan vara relativt svårt att definiera. Därför kan följande två situationer betraktas som en tydlig brytpunkt vid antagandet av rådets genomförandebeslut om godkännande av bedömningen av återhämtningsplanen:

1. När en åtgärd ingår i ett bidragsavtal som har undertecknats enligt ett annat unionsinstrument före datumet för antagandet av CID medan en sådan åtgärd också har finansierats av RRF, bör RRF-medlen återvinnas, eftersom detta borde ha deklarerats under utformningen och bedömningen av återhämtningsplanen. De åtgärder som fått stöd av andra unionsmedel borde aldrig ha ingått i RRF.
2. När dubbelfinansiering beror på finansiering från ett bidragsavtal under andra unionsfonder som har undertecknats efter antagandet av CID, och där denna åtgärd ingick för första gången, det belopp som betalas ut av andra EU-fond(er) som täcker samma kostnader som RRF återkrävas från medlemsstaterna enligt förordningen om andra EU-fonder (om de berörda utgifterna redan har inkluderats av medlemsstaten i en begäran om betalning till EU-kommissionen).

## Exempel på dubbelfinansiering

Exempel på dubbelfinansiering på slutlig mottagarnivå

*Här ger vi ett fiktivt exempel på dubbelfinansiering på slutlig mottagarnivå. En av de slutliga mottagarna som får finansiering under åtgärd X i RRP får också stöd för samma kostnader från en annan EU-fond (exempelvis en individ får två överlappande subventioner för sin solpanel eller ett företag som får två gånger samma subvention för samma åtgärd).*

Detta är dubbelfinansiering. Så länge medlemsstaten upptäcker och korrigerar (återkräver medel från den slutliga mottagaren) följer den artikel 22 i RRF-förordningen.

Den fond som har inkluderat åtgärden i programmet/planen sist kommer att behöva återkräva beloppet från stödmottagaren/slutmottagaren och reglerna för sådan fond kommer därför att gälla:

Om återkrav måste ske enligt reglerna för en annan unionsfond, bör det senare programmet korrigera den dubbla finansieringen som har ägt rum; detta innebär att ingen dubbelfinansiering skulle ske vare sig på medlemsstatsnivå eller på slutmottagarnivå.

Om återkrav måste ske enligt RRF, gäller RRF återvinningsreglerna. För det första, med tanke på att respektive delmål eller mål uppfylldes i strid med artikel 9 i RRF-förordningen, kan kommissionen återkräva det belopp som är kopplat till dubbelfinansiering från medlemsstaten i enlighet med artikel 20 i finansieringsavtalet. För det andra är medlemsstaten skyldig att från den slutliga mottagaren återkräva de medel som tillhandahållits enligt den RRF-stödda nationella åtgärden, om sådana medel tillhandahölls.

Exempel på dubbelfinansiering på medlemsstatsnivå med annan EU-finansiering

*Här ger vi två fiktiva exempel på dubbelfinansiering på medlemsstatsnivå, där samma kostnader för åtgärder i den Svenska återhämtningsplanen har finansierat med både RRF-medel och medel från en annan EU-fond. Vi beskriver också hur Sverige som medlemsstat kan korrigera dubbelfinansieringen.*

I vårt exempel var två åtgärder enligt den svenska återhämtningsplanen inte planerade att stödjas av medel från andra EU-fonder än RRF när återhämtningsplanen lämnades in. Något extra EU-stöd togs därför inte med i Sveriges bedömning av de aktuella åtgärderna i återhämtningsplanen samt vilka delmål och mål som det var relevant att följa upp åtgärderna mot.

I genomförandefasen blir Sverige medveten om att mottagaren/slutmottagaren som ansvarar för genomförandet av de aktuella åtgärderna även har fått annan EU-finansiering. Finansieringen kommer från ett program för sammanhållning 2021–2027 som täcker samma kostnader för att uppnå hela eller delar av åtgärdernas mål. Detta innebär dubbelfinansiering.

## Exempel 1 Byggandet av ett sjukhus

CID förutser ett mål för ett sjukhus som ska byggas, den beräknade kostnaden för ett sjukhus som ska byggas var 500 miljoner euro när Sverige lämnade in sin återhämtningsplan. CID förutser att målet är att hela kostnaden ska täckas av RRF-medel.

Det kostade 500 miljoner euro att bygga sjukhuset. Även om dessa kostnader i allmänhet inte verifieras under övervakningen av genomförandet av återhämtningsplanen, fick medlemsstaten också annan EU-finansiering för att täcka en del av de 500 miljoner euro som det kostat att bygga sjukhuset enligt de deklarerade byggkostnaderna.

## Exempel 2 Byggandet av 500 vindkraftsverk

CID förutser ett mål på att 500 vindkraftverk ska byggas, för en uppskattad kostnad på 1 miljard euro när Sverige lämnade in sin återhämtningsplan. CID förutser att målet är att hela kostnaden ska täckas av RRF-medel.

Efter att de 500 vindkraftsverken har byggs framkommer det att medlemsstaten har erhållit 100 kiljoner euro  från annan EU-finansiering för denna investering. Det motsvarar kostnaden för 50 vindkraftsverk.

## Olika alternativ för att korrigera den dubbla finansieringen

De 50 vindkraftsverken och sjukhuset som byggts med stöd från annan EU- finansiering kan inte räknas till RRF-målet under de förutsättningar som har beskrivits i de två exemplen.

Om det finns tillräckligt med tid innan betalningsförfrågan lämnas in, genomför medlemsstaten ytterligare investeringar utan stöd från någon annan EU-finansiering för att säkerställa att delmålen/målet uppfylls på ett tillfredsställande sätt.

I exemplet med vindkraftsverken kan medlemsstaten bygga ytterligare 50 vindkraftsverk och därmed uppnå målet på 500 stycken. I exemplet med sjukhuset definieras målet som att bygga ett sjukhus. Det betyder att även om den andra EU-fonden bara har täckt en del av kostnaden skulle det enda sättet att nå målet vara att bygga ett annat sjukhus, vilket är svårare att föreställa sig.

Om åtgärden inkluderades i återhämtningsplanen efter antagandet av CID och det inte finns tid att genomföra ytterligare investeringar enligt RRF, måste den övriga EU-finansieringen återvinnas i sin helhet.

I det här fallet skulle därför EU behöva återkräva den andra EU-finansieringen till sjukhuset i exempel 1 och kostnaden för 50 vindkraftverken i exempel 2.

Exempel på dubbelfinansiering på medlemsstatsnivå vid prisökning

*Här ger vi ett fiktivt exempel på dubbelfinansiering på medlemsstatsnivå, där kostnader för åtgärder i den Svenska återhämtningsplanen som uppstått på grund av prisökningar har finansierat med medel från en annan EU-fond än RRF. Vi beskriver också hur Sverige som medlemsstat kan korrigera dubbelfinansieringen.*

I vårt exempel var en åtgärd enligt den svenska återhämtningsplanen inte planerad att stödjas av andra EU-fonder när återhämtningsplanen lämnades in. Något extra EU-stöd togs därför inte med i medlemsstatens Sveriges bedömning av den aktuella åtgärden i återhämtningsplanen samt vilka delmål och mål som det var relevant att följa upp åtgärden mot.

På grund av en prisökning överstiger de faktiska kostnaderna för den aktuella åtgärden de initialt beräknade kostnaderna. Stödmottagaren/slutmottagaren som ansvarar för genomförandet av åtgärden begär ytterligare finansiering från annan EU-finansiering  för en del av investeringsprojektet för att kunna finansiera de extra kostnaderna som uppstått på grund av prisökningen och därmed uppfylla åtgärdens mål enligt återhämtningsplanen.

## Exempel: Byggandet av ett sjukhus

Målet för den aktuella åtgärden är formulerat som att ett sjukhus ska byggas med RRF-finansiering. Den uppskattade kostnaden för sjukhuset var 500 miljoner euro när Sverige som ansvarig medlemsstat lämnade in  sin återhämtningsplan.

Sjukhuset kostade istället 550 miljoner euro på grund av en prisökning. Sverige vill använda EU:s sammanhållningsfinansiering för att täcka den extra byggnadskostnaden på 50 miljoner euro, genom att ange att till exempel en flygel av sjukhuset kommer att finansieras med detta belopp.

## Olika finansiering behöver definieras i förväg och särskiljas

Kombinationen av finansiering måste definieras i förväg, det vill säga vid tidpunkten för Sveriges och EU-kommissionens bedömning av återhämtningsplanen. Alternativt kan det definieras innan genomförandet av den berörda åtgärden påbörjas genom ett officiellt meddelande från medlemsstaten Sverige i it-verktyget Fenix, där medlemsstaterna ska rapportera genomförandet av sina återhämtningsplaner. Meddelandet ska specificera vilken ytterligare åtgärd som finansieras av andra EU-medel och som anges i finansieringsavtalet undertecknat under den andra EU-fonden.

Dessutom måste finansieringen från olika finansieringskällor tydligt särskiljas som del av distinkta delar. För ett sjukhus kan uppdelningen exempelvis göras i infrastruktur (RRF-finansierad) respektive utrustning (annan EU-finansiering).

I sådana fall kan en ökning av den faktiska kostnaden för den del som finansieras av andra EU-fonder (till exempel utrustning) täckas av dessa andra fonder.

Eftersom RRF är ett prestationsbaserat program, är dock det belopp som ska betalas ut per delbetalning fastställd i förväg beroende på de framsteg mot delmål och mål som ligger till grund för delbetalningen. Utbetalningen är därmed oberoende av den faktiska kostnaden som de underliggande reformerna och investeringarna har haft.

## Dubbelfinansiering kan leda till återkrav eller revidering av återhämtningsplanen

Medlemsstaterna bör inte använda annan EU-finansiering medel i efterhand för att generellt täcka de extra kostnaderna för de åtgärder som finansieras av RRF eftersom detta innebär dubbelfinansiering för samma resultat. Om kommissionen får reda på att detta ändå har hänt, skulle kommissionen återkräva de ytterligare belopp som betalats ut till stödmottagaren.

Alternativt kan medlemsstaten lämna in en begäran om att revidera återhämtningsplanen (baserat på artikel 21 i RRF-förordningen om vissa åtgärder inte längre är genomförbara på grund av objektiva omständigheter, såsom stora kostnadsökningar eller viktiga störningar i försörjningskedjan) och begära att ändra vissa delmål eller mål.

Senast uppdaterad:
2024-04-29

Innehållet är granskat:
2025-08-11