○大塚参考人　早稲田大学大学院法務研究科教授の大塚直でございます。
　本日は、このような機会を与えていただきまして、大変ありがとうございます。環境影響評価法の一部を改正する法律案について、私の意見を申し上げさせていただきたいと思います。
　お手元の、パワーポイントのスライド版とそれから文章のもの、二つレジュメを用意させていただいております。適宜、両方御参照いただければと思いますけれども、パワーポイントの方を使ってお話をしていきたいと思います。
　時間も限られておりますので、最初の現行アセスの特色等については飛ばしまして、スライドの六から申し上げていきたいと思います。
　三ページのスライドの六でございます。
　現行アセスメントの問題点について、まず簡単に申し上げておきます。特に不十分であったという点につきまして、三点ございます。
　一つは、代替案としての複数案の検討が義務づけられていないということでございます。二つ目は、環境大臣の意見につきまして、評価書の段階にとどまっていたということでございます。第三に、事後調査につきまして、規定は置かれていたとはいえ、事業者さんの方の任意性の極めて強いものであったということ。以上三点が特に重要な問題点であったと考えております。
　改正法案がどのような内容を持つものかについてでございますけれども、これもちょっと時間の関係で飛ばしまして、スライドの十一、六ページの方を御参照いただければと思います。
　改正法案の主要点でございますけれども、箇条書き的に申しますと、次のとおりでございます。
　まず第一に、対象事業につきまして、三位一体改革の一環としての補助金の交付金化をしていることとの関係で、交付金の交付対象事業を法対象事業とするということでございます。
　第二に、計画段階配慮書手続を新たに設置するということでございます。第一種事業を実施する方については、事業の位置、規模等を選定するに当たって、環境の保全のために配慮すべき事項について検討を行い、計画段階配慮書を作成することを義務化するということでございます。
　第三に、方法書段階での説明会の開催を義務化するということでございます。
　第四に、評価項目等の選定段階で、環境大臣が主務大臣に対して技術的助言をすることができるようにするということでございます。現行制度におきましては、環境大臣の意見は、先ほど申しましたように評価書の段階にのみ述べられることになっておりますけれども、評価項目等の選定段階においても述べることができるようにするということでございます。
　第五に、環境保全措置等の公表等の手続を義務化するという点であります。
　さらに、その他の点といたしまして、一つ目は、インターネットの利用等による環境影響評価図書の電子縦覧の義務化をするということであります。
　二つ目に、政令で定める市から事業者に対して直接意見が提出できるようにするということでございます。これは、地方分権を推進するという趣旨からでございますけれども、事業の影響が単独の政令で定める市の区域内にとどまるという場合にのみ、このような直接の意見の提出を認めるという考え方でございます。
　三つ目でございますけれども、公有水面埋立事業のように、地方分権推進一括法の施行をきっかけにして、環境影響評価手続の中で国の関与がなくなってしまったというケースにつきまして、許認可権者である地方自治体が国からの助言を求めるように努めなければならないという規定を置くということであります。これによって、その中で環境大臣の意見が提出できるようになるというわけであります。
　さて、評価と論点の方に移りたいと思います。
　改正法案の評価でございますけれども、スライドの十三でございます。
　今回の改正は、現行法の制定のときに残された課題の重要な部分について対処しようとするものでありまして、基本的に、積極的に評価できると考えております。さらに、今回の改正は相当大きな改正であると認識しております。
　まず第一に、計画段階の配慮書の手続の導入でございます。
　これにつきましては、代替案の意味での複数案を実質的に義務づけるというものでございまして、法律に基づく環境影響評価制度が欧米に言います環境影響評価本来の目的をようやく果たし得るものになるということは、大変望ましいことだと考えております。より早い段階での環境面での検討を行うことによって、環境影響の回避を図ることができるようになるということですので、大きな効果が期待できると思います。
　二つ目の点でございますけれども、第三者機関と言うことができる環境大臣の意見を述べる箇所をふやしたということも重要な進展であると考えております。
　現行法におきましては、環境大臣は、先ほども申しましたように評価書のところでだけ意見を言う機会がございましたが、今般の改正案におきましては、配慮書、方法書、評価書、事後調査の報告書という四つの箇所で意見を言えるようになったわけでございます。
　三つ目でございますけれども、市民の意見聴取に関しまして、現行法は既に、閣議要綱のころとは違って、方法書段階と準備書段階の二つの意見聴取の機会を設けております。さらに、関係地域以外の者の意見聴取も認めております。
　しかし、今般の改正案によりまして、配慮書の段階でも意見聴取の努力義務を課したということでございまして、これによって意見聴取の機会は三回となります。また、縦覧に関しまして電子化をするということ。それから、方法書段階での説明会を義務づけている、こういうことは、住民に、事業の内容を理解して意見提出の基礎をつくる機会を設けたことになります。さらに、電子縦覧によりまして専門家もアクセスしやすくなるということがございますので、これらの点には大きな効果が期待できると思います。
　四つ目でございますが、環境保全措置等につきましては、これも先ほど申しましたように、従来、事業者の自主性にゆだねられていたということがございますけれども、許認可権者に対する報告の義務づけ、公表の義務づけを今回の改正案は導入しようとしているということが重要でございます。
　なお、先ほども御説明がありました発電所のいわゆるリプレースの問題について、若干申し上げておきたいと思います。
　確かに、原子力発電とか高効率の火力発電は温暖化対策として重要でございます。しかし、まず第一に、道路とか鉄道などでも同じような問題があるということを申し上げておきたいと思います。それから二つ目に、発電所につきましては、電気事業法の手続を簡素化することもむしろ検討してよいのではないかということも指摘しておきたいと思います。この問題につきましては、中環審の答申にもございますように、ベスト追求の観点を踏まえながら、方法書における評価項目の絞り込みを通じた環境影響評価に関する期間の短縮など、弾力的な運用で対応するということが必要であると考えられるわけであります。
　以上のうち、特に注目されますのは、第一点の計画段階配慮書の手続の新設と第四点の環境保全措置等の公表等の手続の義務化でございます。この二つについて、やや詳しく触れておきたいと思います。
　まず、計画段階配慮書の手続の新設でございます。
　今般の制度の見直しにおきましては、実績の積み重ねがある個別事業の位置、規模または施設の配置、構造等の検討段階を対象としたＳＥＡ、戦略的環境アセスメントの導入を図ったものでございまして、これは、欧米で導入されているＳＥＡ、つまり、より上位の計画や政策段階での環境影響評価とは必ずしも一致しません。その意味で、日本版戦略アセスメントでございます。この点は、計画段階配慮書について民間事業者が対象となっていることとも大いに関係がございます。
　計画段階配慮書の手続の導入の最大の眼目は、代替案の検討を基本とすることでございます。条文上は「一又は二以上」とありまして、正確には単数案もあり得るわけでございますけれども、基本は複数案であると考えられます。区域以外にも、施設の構造とか配置等の内容が含まれます。
　この点に関しまして、現行の国の環境影響評価におきましては複数案の検討が八割を超えていると言われているわけでございますけれども、これは環境保全措置を含めておりまして、欧米で言われているような代替案ではございません。代替案に当たるものはごくわずかでございます。そして、従来の環境影響評価におきましては、早期段階での、早い段階での案の選定に関しまして市民の関与とか主務大臣など第三者の参画がなく、環境影響の低減が図られなくて問題になったという事例が存在しておりました。また、方法書の段階では既に事業の位置、規模、配置などの枠組みが決定されておりますところから、環境影響の回避、低減などが十分でないという傾向があることが今回の改正案に直結しているわけでございます。
　代替案は、環境影響評価の先進国であるアメリカでは、環境影響評価のハートである、核心であるというふうに言われていまして、今般の法改正によりまして、代替案という意味での複数案が基本的に検討されるということ、つまり、回避を含めて対応するということになりましたら、環境配慮の促進に格段の効果があると考えられるわけでございます。また、早い段階での環境面での検討が行われることによりまして、事業者がより柔軟な措置をとるということが可能になり、環境影響の回避を図ることができるようになります。生物多様性基本法が、事業計画の立案の段階等での生物の多様性に係る環境影響評価の推進について規定していることからも、本法のこのような改正が求められていると考えられます。
　もっとも、改正法案におきます計画段階配慮書手続の導入に対しましては、幾つかの論点がございます。
　第一に、配慮書としてはどの程度のものが要求されるかという問題がございます。
　この点につきましては、配慮書の段階では、早期の段階でございますので、既存の情報からの複数案が検討されるのに対しまして、その後の方法書の段階ではより調査が進んだ段階での複数案が検討されるわけで、両者は違っていると考えられます。例えば、埋め立ての場合には、配慮書の段階では藻場があることがわかる程度、方法書の段階では、水位が上がるかどうかなど、より詳細な調査をした上での判断がなされることになると考えられます。
　他方、配慮書が非常に大ざっぱなものになるのではないかという懸念もございますけれども、この点につきましては、配慮書の内容は後の方法書の方に反映されますので、もし配慮書と方法書が大幅に違うということが出てきますと、市民の方から直ちにそれが明らかになってしまうということになります。また、方法書につきましては、今回、事業者が説明会を開き説明する責任が発生しますので、事業者の方も大ざっぱな対応をするわけにはいかなくなるということが予想されるわけであります。
　第二に、今般、計画段階配慮書の手続が入ることによって、事業全体の遅延に影響して、また、コストがかかるようになるのではないかという問題がございます。
　この点につきましては、環境影響評価の手続はそれだけで独立して行われるわけではなくて、ほかの法令の手続とか自治体との調整など、事業の実施に当たって不可欠な手続と並行して進められるわけでございまして、環境影響評価によって時間がかかる部分というのはそれほど長くはないと考えられます。
　また、今般導入される予定の計画段階配慮手続に要する期間につきましては、現在でも方法書を準備する以前から既存情報などを用いた調査が行われていることが多いことから、半年程度までの増加にとどまると考えられます。
　このように、半年程度までの期間の増加はあり得るといたしましても、むしろ、後になって時間がかかるよりも、早目に市民の意見を聞いて、それを参酌して合意形成をした方が、結局は早く事業を実施できると考えられます。
　例えば、高速横浜環状北線道路につきましては、パブリックインボルブメントをせずに手続に入りまして、準備書段階で市民から二十九万通の意見が提出されました。一方、高速横浜環状北西線道路につきましては、パブリックインボルブメントをして十三のルートを提案して比較検討したところ、意見はほとんど来ず、特に反対運動もなかったということがございます。このように、早い段階から市民意見を聴取するということは、合意に基づく事業の円滑な実施につながると考えられます。
　なお、既存情報による調査が主になるところから、配慮書手続の新設による金銭的負担、コストの増加というのは限定されたものになると考えられます。
　第三に、我が国で計画段階配慮書の手続を導入しても、それほど離れた場所での複数案というのは、国土が狭いこと等もあって、検討できないのではないかという問題がございます。
　これにつきましては、例えば、生物多様性について見ますと、絶滅に瀕した種が特定の条件を満たしたホットスポットにしかいないことが多いということを考えると、少し離れた場所に設置するというだけでも大きな意味があると考えられます。
　第四に、配慮書手続の導入によって、事業を中止させることができるかという問題がございます。
　これにつきましては、もちろん、場合によっては事業者がそういうふうに判断することはございますが、それは事業者がさまざまな状況を勘案して判断された結果ということでございます。また、事業の許認可等の意思決定に当たっては環境影響評価の結果が適切に反映されますけれども、行政庁の意思決定におきましては、環境面だけでなく、ほかの公益も含めた総合判断によって行われます。このように、事業が中止されるかどうかということは、まさに個々のケースごとの判断とか意思決定の結果行われることでございまして、環境影響評価と直結する問題ではないと考えています。
　二つ目の今回の目玉でございますけれども、環境保全措置等の公表等の手続の義務化ということがございます。
　事後調査というのはそもそもどういう利点があるかということについて、若干申し上げておきたいと思います。
　事後調査は、まず、評価書の内容について事後的に検証を図ることができるという、当該事案についての問題ということがございます。さらに、予測し得ない要因による環境影響の回避とか周辺住民とのトラブルの防止が可能になるというような効果もございます。さらに、その後で出てくる事案との関係で、予測の手法の改善につながるということがございます。また、ミティゲーションの実施状況とか効果の確認が可能になるという利点もございます。
　このように、事後調査、環境保全措置等というのは非常に重要であるわけでございますけれども、現行法におきましては、事後調査の結果、環境影響が著しいということが明らかになった場合に環境保全措置をとることを準備書、評価書に記載しておき、それによって、必要に応じて事後調査等を行うとしています。この場合、事後措置についての準備書及び評価書の記述は環境の保全のための措置に関する指針に従うということが必要になりまして、許認可等の際にはこの点が考慮されることになります。しかし、実際に事後調査、事後措置を行うのは許認可等の後であることからすると、この方法では実効性に疑問の余地もございます。また、現行制度におきましては、行政とか住民等が環境保全措置や事後調査の実施状況を把握するということは難しい状態にございます。
　今般の改正案によりますと、環境保全措置等が公表され、許認可権者に報告されるということになりますので、許認可権者が事業者に対して適切な指導を行うことが期待されます。これによって、環境影響評価手続の実効性が確保され、事業の実施における環境配慮が促進されると考えられます。特に、環境保全措置等が失敗に終わった場合には、公表義務を課するということは相当なインパクトがあると考えられます。
　なお、事後調査の終期はどういうふうに判断されるかという問題がございますけれども、この点につきましては、最終的には事業者が判断するものと考えられます。事業の種類によって異なってくると考えられますので、基本的事項及びこれに基づく省令で整理されると思われます。
　最後に、結びにかえまして、簡単に幾つかのことを申し上げておきたいと思います。
　本法が将来の課題として残したものもまだ少なくございませんけれども、環境影響評価に伴う時間的、金銭的なコストについても一定の配慮はせざるを得ないということはございますし、また、本法が本来目的としておりますベターデシジョンに向けて、事業者と住民とがコミュニケーションをとり合えるような運用方法を我々自身の手でつくっていくという必要があると考えています。そのためには、制度の改変を一歩一歩行わざるを得ないという面があると考えられます。国土交通省の那覇空港等におけるパブリックインボルブメントの手続はその一例でございます。欧米の先進的な制度を取り入れるということは極めて重要でございますけれども、他方で、我が国には一九九九年の法の施行から十年以上運用してきた経緯がございまして、その実施状況を踏まえて、不断に前進していくということが必要であると思われます。
　将来的な課題として残されたものとしましては、四つほど挙げておきたいと思います。
　一つは、欧米で行われているような本格的なＳＥＡの導入ということがございます。二つ目に、対象事業としてダム等の取り壊しを入れるということがございます。これは政令事項ではないかと思います。三つ目に、行政庁が許認可等を行った場合に、行政庁が環境影響評価の結果をどのように考慮したかについて公表していただくということがあると思います。四つ目に、アセスメントに関する不服申し立てとか訴訟を導入するということがあります。
　もっとも、環境影響評価は業種によって異なるということを考えますと、将来の改正に当たりましては、各業種について、ＳＥＡから事後調査までのいわゆるフルのアセスメントが幾つか出てくること、少なくとも三事例ほどは各業種について出てくるということが望ましいと考えております。
　御清聴ありがとうございました。（拍手）
　　　　〔大谷（信）委員長代理退席、委員長着席〕