○参考人（棚村政行君）　ただいま御紹介いただきました早稲田大学の棚村でございます。
　本日は、参議院法務委員会に参考人として出席を求められまして、家族法、特に民法の専門家として意見を申し述べる機会を与えられまして、本当に大変光栄でございます。
　私は、後で申します特別養子を中心にした養子縁組制度研究会というもののメンバーにも加わっていましたし、それから法制審の特別養子縁組制度部会の委員としても審議に加わってきました。
　ここでは、メンバーとしてのもちろんいろんな御意見というだけではなくて、この分野で研究に取り組んできた研究者の一人ということで、その意見や評価を交えてお話をさせていただきたいと思います。ちょっと風邪を引きまして声が出にくいものですから、御容赦いただければというふうに思います。
　さて、特別養子制度は、実親が子を育てることが困難なそういう子供たちのために両親のそろった温かい家庭を与えようと、一九八七年に、今から三十年前ですけれども、新たに導入された仕組みです。日本では古くから、わらの上からの養子という慣行が行われてきました。つまり、この養子慣行というのは、低年齢の未婚の母が子供を産んだり実親が経済的な事情等で子供を育てられないというときに、いきなり養父母が自分の実子、嫡出子として虚偽の出生届を出すというものです。
　戦後は、出生証明書に医師や助産師などの証明が必要とされ、虚偽の出生届を発生を予防しようとしました。しかし、菊田医師事件に代表されるように、それでも一九七〇年代頃も、実母が子供を育てられない、届出もできないと、こういう事情があるときに、事情を知った上で虚偽の届出が出されるということもあったようです。
　そこで、当時も問題になっていた子捨てとか子殺し、安易な妊娠中絶に対して疑問を感じる医師、あるいは里親、養子の支援団体の人々が中心になって、最初は実子特例法という提案がされて、その後、欧米諸国にも倣って、実親との縁を切り、関係を切り、養親との法的親子関係をつくる特別養子制度が誕生することになりました。当初は、赤ちゃん養子というものを想定したため、ほとんどゼロから三歳児、乳幼児が対象とされておりました。
　一九八八年の制度開始当時、特別養子の創設を待ち望んでいた方々もあって、三千件もの申立てがなされました。その後は徐々に減少して、一時期は三百件というときもありましたが、最近は増えましたけれども、五百件から六百件程度でございます。未成年の許可養子というのも六百件から七百件にすぎません。未成年養子の大半は連れ子養子という形になっております。
　厚生労働省の調べでは、四万五千人ぐらいの要保護児童というのがいて、乳児院に二千八百から三千、それから児童養護施設で暮らす子が二万七千から八千ということで、里親の下で暮らす子が五千人ぐらいですから、圧倒的多数の子供が家庭的な養護の下で暮らせていないという現状があります。
　二〇一六年の児童福祉法の改正等で厚労省は、子供の幸せとか権利、こういうものを明確に打ち出して、家庭的な環境の下で子供は育てられるべきだという家庭養育優先の理念を明らかにし、特別養子とか里親さんでの養育を推進するということを打ち出しました。
　また、二〇一七年の八月には、同じ厚労省は検討会で新しい養育ビジョンというのを取りまとめて、特別養子を五年以内に現状の二倍である年間千件程度にさせようという数値目標も定めて、利用促進を努めることを明らかにしました。
　そのため、二〇一七年六月に法務省は、特別養子制度を中心とした養子縁組制度研究会、先ほど述べました研究会を設けて、研究者、実務家、有識者などで構成して、改正のための論点整理を行いました。既に述べましたけれども、私もメンバーの一人として参加しまして、その報告書を受けて、昨年の四月から法制審議会の特別養子制度部会が設置されて、養子の対象年齢の引上げ、それから父母の同意の撤回の制限、特別養子成立審判の手続の見直しと、三点に集約をして審議、検討を行われて、二〇一九年の一月に要綱の取りまとめが行われて、現在は国会にかかっている状況でございます。
　主要な改正点は、まず第一に、養子となる者の年齢について、現行の民法ですと原則六歳未満としていたのを原則十五歳未満に引き上げました。現行民法が、先ほども言いましたように、赤ちゃん養子を念頭に置いていて、乳幼児、せいぜい就学前の子を想定していたのに対して、児童養護施設等にいて家庭復帰が非常に難しい児童にも永続的な家庭養育を保障しようと、実親との関係が切れる特別養子制度の利用を可能にしようということで、十五歳未満ということで大幅な年齢を引き上げました。
　比較的高い年齢になった子でも、実親との関係を切った上で、安心、安全の場所となり得る大人が必要だと、特に特別養子というのは安定的な家庭環境を確保する必要があるという意見がありました。これに対して研究会や部会では、十五歳になっても、十五歳がまあ最大限のところで、やはりもうそれ以上の年齢引上げは認められないという意見もありました。しかし、性的虐待等受けた子供などで精神的にも非常に不安定な状態にあって、十五歳未満から引き続き養親となる者に育てられたり、十五歳になっても十分な熟慮ができないなど、申立てをすることがやむを得ないという事情があるときは十八歳未満まではできるということにしました。もちろん、十五歳に達した子についてはその同意を得なければなりません。これは児童の権利に関する条約の十二条にもありますように、子供の意見表明権というものを尊重した趣旨でもあります。
　第二に、特別養子縁組の成立審判手続の見直しでは、二段階手続論を採用することにしました。
　まず、第一段階の特別養子の適格の確認の審判で、実親の監護養育状態を見た上で、子育てが困難であるか、不適切である事情がないか、あるいは同意があるかとか同意は不要とする事情があるか、こういうようなことをきちっと確認をして、特別養子適格を事前に確認をするということになります。
　第二段階では、養子となる者と養親となる者のマッチングというんですか、適合性というようなことをきちっと見た上で特別養子縁組を成立をさせると、こういう手続になります。
　欧米諸国では、実親が子育てをできないとか不適切なときに、遺棄状態とか要保護状態を判断をして、次いでどのような人とどんな関係を受皿として選べるだろうかと、そういう手続、特に養子縁組についても二段階でもって判断をしていくということが一般的には行われております。
　特に、第一段階の特別養子適格の確認審判という手続では、申立て権者として児童相談所長を申立てができるという形にしました。これは、やはり、第一段階の審判で養親となろうとする者が、実親の監護状態、養育状態、これをなかなか調査するとか立証するということは非常に難しい。しかも、実親との対立構造になりやすく、これを回避するという意味もあります。また、実親が養親となる者の氏名とかあるいは連絡先等の個人情報を知るとトラブルにもなる可能性もありますし、安心して養育を開始できなかったりするということで、申立てをためらう原因としても指摘されてきました。
　二段階にすることによってこういうようなこと、そして特に児童相談所長が加わることによって、養親になろうとする者が自分たちの親子関係がしっかりとつくれるということに集中して申立てもできるということで、やっぱり安心できるという面もあります。
　それから第三番目ですけれども、父母の同意の撤回ということについて、今回は家事事件手続法の改正ということで、二段階手続論を採用し、養親となる者あるいは児童相談所長が特別養子適格の確認審判を申し立てたときに、同意が、養子となる者の出生から二か月後、それから家裁の調査官とか裁判官がきちっと書面や審判期日に確認をした場合には二週間後には撤回ができないということにしました。
　これは、やっぱり父母の同意が得られないことで特別養子縁組が成立しないというケースが一番多かったことですので、養親となる者も安心して養育を開始できるということで、一定期間経過後、家庭裁判所を経た同意については撤回できないということにしました。
　研究会や部会では、公正証書による同意とか児童相談所とか児童福祉関係の機関で実親が同意した場合も撤回制限を設けてはどうかという意見もありました。ただ、家庭裁判所以外の同意では、公証人とか児童相談所が本当にこの同意をどんな形で取るのがふさわしいかというようなことで、結果的には家庭裁判所の手続内での同意のみ撤回制限をするということになりました。
　時間がかなり押してまいりましたけれども、特別養子という受皿をできるだけ利用しやすくするということで、必要最小限の改正ということで三点、大きく言うと三点に絞って今回改正が実現しました。やはり、養子制度全体の大きな中で、未成年養子縁組や普通養子縁組、特に特別養子縁組をどう位置付けるかとか、いろいろなことについて盛りだくさんの論点が出されたんですけれども、短期間に、やはり待っている子供たちに特別養子の利用をできるだけ促進するために、絞って議論をしたというところが正直なところでございます。実に三十数年ぶりの改正ということですので、特別養子制度についてハードルになっている一部を改正ができたという点では一歩前進と評価できます。
　ただ他方で、今後の課題として、やはり社会的養護との関係で、里親制度の充実ということが必要になってまいります。特に、海外では里親さんの半数ぐらいが特別養子に移行をするということで、段階的に家庭的な養育を進めているという実情もあります。日本はまだまだ赤ちゃん養子というような形で、対象者が年齢が低いということもあります。それから、実親、養親、養子の三者をつなぐ養子のあっせんも非常に重要です。特に、児童相談所と民間のあっせん団体との連携については、非常に、これをどう進めるかという課題があります。
　先ほども言いましたけれども、未成年養子の中で、特に連れ子養子、これなんかについてもやはり虐待とかネグレクトの問題があったりして、もう少し司法的な関与や家裁のチェックというものがあっていいんではないかという意見もございます。親権、監護、未成年後見制度など、周辺制度の中でどういうふうに位置付けるか、実親さんをどうやって応援するか、養子となる者、養親さんの利益を、三者のバランスをどうやって取るかということが検討課題になっております。特に、民法、家事事件手続法、児童福祉法などの改正だけではなくて、やはり実親、養親、子供に対する相談支援体制をどう充実させるかというのも検討課題になっています。
　さらに、生殖補助医療による実親子と養親子との関係についても抜本的な検討の必要があります。オープンアドプションということで実親の交流、接触を図る、そういう開かれた養子制度も増えておりまして、事実婚や同性婚と養子縁組とか戸籍制度との関係、匿名出産、出自を知る権利、そういうような中で、法整備というだけではなくて、やはり支援が本当に必要になっています。
　児童の権利条約を加盟して二十五年が経過しました。子供の権利、子供の幸せを守るための法整備や社会的支援の充実を願わずにはいられません。国会議員の先生方におかれましても、是非そのような子供の権利を守るために立法や政策を積極的に打ち出していただきたいと思います。
　本日は、御清聴どうもありがとうございました。