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○参考人（山下友信君）　東京大学の山下でございます。
　本日は、本委員会で意見を申し上げる機会を与えていただきまして、大変光栄に存じております。私は、法律研究者としての立場から、保険業法の一部を改正する法律案について御意見を申し上げさせていただきます。
　私の基本的な立場は法律案に賛成ということでございますが、なぜ賛成するのかについて、今回、この法律案が提案する保険契約の契約条件変更制度がまとめられるまでの経緯を振り返りながら御説明したいと存じます。
　御存じのとおり、現行の保険業法は平成七年に全面改正が行われたものでございますが、全面改正前の保険業法には、主務大臣は行政処分により保険契約者の利益のために既存の保険契約の契約条件の変更を命じることができるという十条三項という規定が置かれておりました。これを存続するかどうかということが大きな議論になったわけでございます。大勢はこの規定は廃止ということになったものでございます。
　これは、十条三項が主務大臣の行政処分で私人間の契約内容を直接変更できるという我が国の法体系ではほかに例のない規定でございまして、幾ら、保険会社の経営危機に際して、破綻を未然に防止することにより、長い目で見れば保険契約者の利益になることがあり得るとしても、いかにも乱暴なものでございまして、規制緩和できるところは規制緩和し、規制すべきところは基準を明確にして保険監督制度の透明性を高めようとする新たな保険業法にはふさわしくないということ、それから、諸外国でも類似の規定は一九三七年というかなり異常な時代に置かれたドイツ法上の規定が戦後もそのまま残っていたという例があることにとどまりまして、ほかの国では例がないと、こういうことによるものでございます。
　こうして平成七年の保険業法では、保険会社が破綻した場合の処理をする行政手続だけが整備されまして、その後、平成十二年の更生特例法の改正で会社更生手続を利用できるようになりましたが、いずれも破綻処理のための手続であったということでございます。
　かくして、現行法では破綻前の段階で既存の契約の契約条件を変更するための制度を欠いていることになります。平成七年の時点でそのような制度の必要性について検討しなかったことについては、いろいろ今から振り返ると議論の余地があろうかと思います。その後に生じた状況は御存じのとおりでございまして、仮に現時点で保険業法を全面改正するということがあったといたしますと、既存の破綻処理手続だけで十分なのかを当然検討することになるんであろうと思われます。諸外国でそういう制度がないということはございますが、それはそれだけ我が国の生命保険市場が現在異常な事態に立ち至っているということを意味するものではないかと思っております。
　逆ざやが長く続きまして、いよいよ経営への圧迫の程度が高まり、平成十三年に金融審議会の下で初めて契約条件変更制度の可能性について検討することになりまして、私も議論に参加いたしておりました。その結果が平成十三年六月の中間報告でございまして、生命保険会社の財務基盤の充実やディスクロージャー、コーポレートガバナンスの改善を進めていくこと、それから国民、契約者の理解を得ることを前提に、破綻前に保険会社の自治的な手続として契約条件変更制度を設ける可能性を否定すべきでないということを述べております。
　この際の提案では、破綻処理制度ではない自治的制度として契約条件を変更するということでございますので、契約者の意向がより強く反映されるように契約者総会決議を必要とするなど、かなり慎重な手続といたしましたり、他方で、契約者の解約を防止するための制度的手当てがないということで、実行可能性があるのかという方向からの疑問も持たれることになったわけでございます。そういう中途半端な制度となったのは、破綻処理ではなく、自治的な制度ということを強調する余り、主務大臣の役割がはっきりしなかったということにも問題があったと思われます。
　今回の法律案では、平成十三年六月の中間報告の提案に内在しておりました問題を一応解決しているものと考えております。主務大臣の手続の開始時及び手続中の変更条件の承認等の任務、権限ということが明確化されていることで、自治的な手続とはいえ、開始及び変更内容の合理性の確保について主務大臣が責任を持つことが明らかにされたこと、既存の責任準備金の変更はできないことや予定利率の引下げの下限を設けたことなど、変更の内容について制限を設けたこと、第三者である保険調査人による調査が行われ得ることなど、自治的な手続が濫用されないようにするための手当てがなされておりまして、契約者の異議申立て手続を経ることと併せますと、実質的には破綻処理が行われるのと同程度の適正な手続ということが言えるかと思います。他方、契約者による解約に係る業務の停止を保険会社に主務大臣が命じ得ることができるとされていることなど、実行可能性を高めるための配慮もなされております。
　このように考えてきますと、私は、現在のかなりの危機的な生命保険会社の経営状況を前提とした上で、法律案が新設する契約条件変更制度について賛成するものでございます。有識者の中にはこのような制度に反対され、更生手続により対処すべきであるという意見があることは承知しております。更生手続による処理には損失負担のルールが明確になるなどのメリットがあることは確かでございますが、破綻処理手続という性格上、それほど早期に開始することはできないことや企業価値が低下するなど、副作用も大きいものがございます。保険契約者保護基金の資金援助枠が枯渇していることや、公的資金の負担が期限付のものであることなどを考慮してみますと、残った大手の生命保険会社について破綻を宣言するということが社会、経済に及ぼし得る影響を余り過小評価すべきでないというふうに考えております。
　法律案の契約条件変更制度は、制度として見た場合には、破綻に追い込む場合よりも契約者にとっての損失を少なくする危機打開の手段として活用できる場合があるということは言えようかと思いますので、そういう活用のチャンスがあり得るということでございますと、現状においての選択肢として用意することには意味があるのではないかと考えております。
　もちろん、制度を設けることの合理性と具体的な制度の利用事例の合理性は区別して考えるべきでございます。実際にこの制度の利用を申し出た保険会社において、契約条件変更がその場しのぎの便法にすぎず、結局破綻に至ってしまうようなことは絶対あってはなりません。契約条件変更は、多くの保険契約者に損失の負担を甘受してもらうことにほかなりませんから、幾ら破綻処理手続ではなく自治的な手続だとは言っても契約者の不信感を招くことは、これは避けられないことであります。
　そのような保険会社が健全な会社として立ち直るには、情報を十分に開示した上で、契約条件変更と同時によほどの経営改善措置が講じられなくてはなりません。その辺りの見極めを厳しく判断していくことは、この手続を利用する保険会社及び監督していく主務大臣の極めて重い責務であると考えております。
　以上が、簡単でございますが、私の意見でございます。どうもありがとうございました。
○委員長（柳田稔君）　ありがとうございました。
　次に、原参考人にお願いいたします。原参考人。
○委員長（柳田稔君）　ありがとうございました。
　次に、植村参考人にお願いいたします。植村参考人。
○中島啓雄君　自由民主党・保守新党の中島啓雄でございます。
　本日は、先生方には早朝から貴重な御意見を聞かせていただきまして、誠にありがとうございました。時間も限られておりますので答弁は是非簡潔にお願いしたいと思いますが、まず山下参考人と植村参考人にお伺いしたいと思いますが。
　今回の法律、要するに予定利率を変えるということでありますから、契約を途中で変えると、これはおかしいじゃないかというのは契約者の感情としては当然な話だと思いますが、ビジネスの世界では、重大な事情変更があった場合には双方の合意によって契約変更というのは別に珍しいことではないと。銀行が企業等に貸し出す場合には、通常の場合、都銀等は変動金利になっておりますし、これは契約書には書いてあるわけですけれども。
　そういうことで、今回の法制は、保険業の継続が困難となる蓋然性がある場合というようなことで、言わば緊急避難的に作る法制ということなんで、これはやむを得ないことだろうと思っておりますが、長期的にはちょっと問題があるんじゃないかということで、今までの議論とちょっと違う観点から議論させていただきますと、要するに、二十年、三十年以上にわたる生命保険の長期契約で、予定利率をもう三十年以上固定するんだという前提で保険料も保険金も固定をするという商品設計そのものにかなり無理があるのではないかと。アセット・ライアビリティー・マネジメントの観点からいけば、二十年、三十年続く契約は二十年、三十年固定で運用できるような運用先がかなりなければならないと、こういうことだと思いますが、実際はそういう商品というのはほとんどないと。
　こういう現状からすると、先ほど山下参考人がおっしゃいましたように、改正前の保険業法では主務大臣が行政命令で変更できると、これはちょっと乱暴な話だと思いますが、将来に向かって、例えば五年ごとに見直すとか、そういうことで予定利率を変更できるような法制なりあるいは約款というのがあってもいいんじゃないかというふうに思いますが、その辺について御意見をお二人の方からお伺いしたいと思います。
○参考人（山下友信君）　今回の契約条件変更制度は、確かに、いったん約束した契約を途中で変更するもので、こういうのは事情変更の原則という法律上の一般的な原則がございまして、そういうものを根拠に可能となるんではないかという考え方もあり得るかと思いますけれども、この事情変更の原則というのは学界でもどういうものかまだ余りはっきりした考え方が確立しておりませんで、今回のこの法律案における契約条件変更制度と申しますのは、どちらかというとそういう考え方よりは、現状の危機においてこれをどういうふうに打開するのが契約者及び国民全体にとって一番コストが少なくて済む手続であろうかと、そういう観点から出てきた非常に特殊な法律制度というものではないかと思っております。
　それで、生命保険で確かに二十年、三十年予定利率を固定することに無理があるというのは、私も正にそういう認識でございまして、これを可能とするのであれば、責任準備金の積み方の規制とか、そういうものについてよほど慎重な規制が必要になってくるということでございますし、商品としてこれが、この競争がますます厳しくなって不安定さが増していく金融市場の中でやはりどこまでこれ、今までのビジネスモデルがもつのかという疑問はございますので、そういう変動金利型といいますか、契約条件を変更するような商品というのもこれからはやはり増やしていくのが望ましい経営ではないかというふうに私個人としては考えております。
○参考人（植村信保君）　私は法律の専門家ではありませんけれども、この契約条件が変更できるという通常のビジネスの中でという話については、双方がやっぱり納得、合意した上でだと思います。実質的に片方が合意するという手段を、無理やり強制的に合意される、するというか、そういう形だとちょっとこれ、契約条件の変更というのは普通のビジネスではないのではないかというふうに思います。私も山下先生と同じく、危機対応としてこういうものが考えられているというふうに考えます。
　ただ、予定利率を長期の間、固定した商品が無理がある。まあ無理があると言ってしまえば簡単ですけれども、元々こういった商品を政府が認めてきて、当然認可もしてきて、また保険会社の免許制度ですから、かなり広範にわたって監督をする権限も政府に与えられている。そういう中で、ここだけ自治的な手続でという形でおっぽり出すのは非常に違和感がありまして、であれば、よりもっと政府の信用の下に、若しくはその信用の裏にはもちろん責任というのがありますけれども、こういった下に手続が考えられるというのだったら一つの考え方だとは思うんですけれども、ちょっと今回の件というのは、商品設計に無理があるから、それじゃそもそも成り立たないからこの予定利率引下げというものを後から約款に入れるというのはちょっと理屈が合わないのではないかというふうに個人的には考えます。
○中島啓雄君　ありがとうございました。
　別に、後から約款に入れるというんでなくて、私は今後の問題としてどうかという質問をしたつもりだった。結構でございます。
　それでは、横山参考人に、同様の質問になりますが、予定利率の引下げについて、法律が施行されても極力そのようなことがないように努力をするというのは、一見契約者にとってはもっともな御議論であるとは思いますけれども、長期的な視点で考えた場合に、経営の効率化というのは当然な話でございますけれども、二十年、三十年、今申し上げましたように利率を固定するという商品設計そのものは私は問題があるんじゃないかと。
　ですから、今後の商品設計としてはやっぱり変動型の商品というのが主体になるということでないといけないのではないかという気がいたしておりまして、現在、一応変更を行わなくてもソルベンシーマージン等はクリアをしていますということの裏には、結局、死差益とか費差益でもってかなり多くの利益を出して、それで逆ざやなり有価証券の評価損等を賄っていると、こういうことですから、これ、やはり監督当局の認可の責任もあるかもしれませんけれども、やっぱりどうも健全な状態ではないと。欧米の場合には変動型というのが主流になっているように、長期のものについては聞いておりますので、やっぱり今後、商品設計そのものを抜本的に見直すべきではないかと思いますが、その辺についてはどうお考えでございましょうか。
○参考人（横山進一君）　御指摘のように、生命保険契約というのが非常に長期にわたるということで、今回のような超低金利ということは当時は想定できなかったと。もうこれ、私は、どちらかというと百年に一回あるかないかのそういう超低金利がこれだけ続くというような事態は、過去に先進国でも例のないくらいの状態だというふうに考えているわけですね。
　しかしながら、御指摘のように、今後の商品設計の在り方という点につきましては、こういう経験も踏まえまして幾つかのいろんな工夫がなされておりまして、現在、アカウント型の商品というのがありまして、我が社のアカウント型商品については三年ごとに予定利率を見直すといった商品設計をしておりますし、また定期付終身保険についても更新型が主流になっておりますけれども、更新型という商品は定期部分については十年なり十五年なりの期間がたちますと新しい予定利率が適用される、その時点での予定利率が適用されるといったこともございますし、そういったことでいろんな工夫がなされております。
　また、変額保険といったものも現在発売されておりますけれども、銀行窓販等では変額の保険が大変売れているというような状況もございますし、各社とも、そういった今回の経験を踏まえていろんな工夫をしているというふうに考えております。
○中島啓雄君　ありがとうございました。
　では、原参考人にお尋ねしたいと思いますが、手続上の問題点についていろいろお話ありましたが、同時に、今の保険商品の宣伝なり情報開示という面で、例えば各社のホームページなどを見てみると、予定利率が幾らという前提で設定してあるかというふうな情報はほとんど出ていないんですね。
　そんな意味で、これも今後に向けてという意味で、保険商品の情報開示という面でどういうことを改善していったらいいか、御意見があればお聞かせいただければと思います。
○参考人（原早苗君）　その予定利率という言葉なんですけれども、確かに消費者は、この言葉というんでしょうか、を二年ぐらい前までは本当に知らなかったというふうに思います。ですから、二年前に商品設計がどのようにされていて、こういった運用をされているのだというところにようやく消費者側も関心を持ち始めたというところで、それ以前にディスクロージャーの充実ということは言われていて、各企業の事業者の経営状態についてのディスクロージャーというのももちろんありますけれども、商品そのものについてのディスクロージャーですね、特に最近は複雑な仕組み商品が増えてきていて、変額個人年金保険もございますけれども、そういう意味では商品そのもののディスクロージャー、情報開示の仕組みということを丁寧にしていっていただきたいというふうに思っております。
　そういう中で、予定利率の理解ということも進むんだろうというふうに思いますし、そういう商品設計で妥当なのかどうかというところについての選択とか、それから意見も消費者側は言えていくようになるというふうに思っておりまして、企業情報の開示と併せて商品情報の開示ということは是非お願いしたいというふうに思っております。
○中島啓雄君　ありがとうございます。終わります。
○勝木健司君　民主党・新緑風会の勝木健司でございます。
　本日は、参考人の皆様方にはありがとうございます。私も与えられた時間が十五分ですから、御答弁はできるだけ簡潔にお願いをいたしたいと思います。
　それでは質問をさしていただきたいと思いますが、今回のこの保険業法の改正は、保険業の継続が困難となるこの蓋然性のある保険会社が予定利率を引き下げるということで、逆ざやの解消を図ることを可能にしようとするものでありますが、そもそもこの生保の逆ざや問題が生じたのは、政府、日銀による超低金利政策に原因があることは明白であろうかというふうに思います。
　生命保険会社は、自己の意思にかかわらず、政府が行ってきた経済政策の影響を直接的に受けてきたという側面があったことは否定できないと私は思います。
　私は、ここまで生保を追い込んだ政治また金融行政のこの責任は大きいというふうに考えておりますが、竹中大臣は常々、反省というところまではおっしゃっておるわけでありますけれども、この点につきまして、山下、原、植村参考人に一言ずつ御感想をお願いしたいと思います。
○参考人（山下友信君）　私は、政治的な責任を当局者がどのように負うかというのはお答えする立場にはございませんけれども、やはり経済全般がこういうバブル経済の破綻以後、非常に難しい状況に立ち至ったということが現在の生命保険会社の厳しい経営状況につながっているということは否定できませんが、じゃ、これまでのプロセスで、どういう時点でどういう政策を取れば最善であったか、あるいは今のような状況を避けられたのかということになると、私も経済の専門家ではございませんので、とても自信のあることは言えませんが、全般的な感想を申しますと、一歩ずつ取る手が後れているという、それは我々研究者の側から見ましても、やはりどういう手を打つかというのは、なかなか未曾有の状況ということがございまして、政策を研究者としての立場でもタイムリーになかなか打ち出せなかったと、そういうことがございました。
　そういう面では、私どもも広い意味での責任はあるのかと存じます。
○参考人（原早苗君）　私は、もう一言。
　確かに、こういった金融政策とか経済政策というところがこういった生保会社の苦しさにもちろん結び付いているところというのはあるかという、もちろんありますけれども、それはその商品設計の問題であり、それから金融庁はずっと認可をしてきていたわけですから金融庁の責任もありますし。
　私としては、もう本当に一言言いたいのは、先ほど植村参考人がおっしゃられたように、そういったことを契約者の負担でやるのかという、生保会社を救うということをやるのかということです。だれだって苦しいですよね、今のこの金利政策の中では。それを生保会社だけ救済するんですかというのが一般の感情だというふうに思います。
○参考人（植村信保君）　低金利政策という、そこで政府の責任が今回の問題にあるというような形では考えていません。ただ、政府の責任ということであれば、金融機関、生命保険会社を含めて金融機関を監督してきた行政の責任というものはほとんど何ら問われていないこともありますし、過去の反省というのをもっと本当はした方がいい、責任を問わなきゃいけないと、そういうふうには思っています。
　基本的に金利については、短期金利は行政というか日銀のコントロールと言うことができるのかもしれませんけれども、特にこの生保に大きな影響を与えている長期金利については、政策というだけではなくて基本的にはマーケットで決める。マーケットで決めるということは、結局は経済環境、今後どういうふうな状況になっていくのかというふうにマーケットが見る、これで決まっていくんだと思っています。
　じゃ、生命保険会社の方にどうなのかという話なんですけれども、行政の責任というよりも、やはり今回の逆ざや問題の第一義的な責任は生命保険会社の当時の経営、経営者ですか、こちらのところにあると思っています。要は、そのリスク管理というところが非常に甘かった、金利が高い時代に高い住宅ローンみたいなものをどんどん使っちゃったと、そんな感じだと思います。
○勝木健司君　それでは、横山参考人にお伺いいたします。
　先週ですか、この二日開かれました十四年度の決算の総代会におきましては、各社とも予定利率を引き下げることを考えていないという、その必要はないとの見解を示したと聞いております。また、二年前でしたか、生保の予定利率引下げが論議されたときには、生保各社は、申請方式だと風評が立つといって一斉に反対をしてこられたわけであります。今回、政府の申請方式による予定利率引下げを生保業界が受け入れたその背景はどこにあるのかということで、そこら辺をお伺いをしたいというふうに思います。
　それと、もう一点は、今回の方式も申請方式でありまして、生保各社がこのままでは保険業を続けていくことが難しいと判断したときに申請できる方式でありますが、現実には、金融当局から申請を促してくることも現実的にはあり得るというふうに思うわけでありますが、仮に金融当局から申請をするようにとの指導等があった場合は、業界としてどのような対応を取られるのか。
　また、申請方式という当局に非が及ばない仕組みを表向きは取りながら、実は当局の思いのままに生保業界を動かそうとする当局の思惑が背景にあるのではないかという疑念もあるわけでありますが、この点について参考人はどのように考えておられるか、お伺いしたいと思います。
○参考人（横山進一君）　先ほどの第一点目の御質問でございますが、以前に、二年前に金融審議会で議論が行われたときには生保会社は大半反対をいたしましたのは事実でございますが、この理由は、今回受け入れることになりましたという理由は、当初の案は、先ほど山下参考人も意見陳述で申し上げておりましたけれども、解約の停止が基本的にはできないというスキームがございました。
　もう一点は、契約者集会を実行するというようなことで、現実には、例えば我が社の契約者集会をやるといたしましたら、八百数十万人の御契約者に御案内をして契約者集会を開くという、現実的には非常に不可能と思われるような内容が含まれていたということでございますが、今回の法案では、解約の停止は基本的にできるということと併せて、契約者自治の手続も、総代会の四分の三以上の賛成並びに十分の一以上の異議の申立てがないというような手続を経て予定利率の変更をすることができるという内容でございますので、そういった工夫がなされていることによりまして、この制度は前回の制度に比べて格段に良くなっているということでございまして、今回はそういう選択肢を準備することは反対はしないということに意見を変更いたしました。これが一点目でございます。
　二点目の、金融当局からそういう指導があった場合にどうするのかということでございますが、私ども経営者といたしましてはあくまで経営判断ということでやるべきでありまして、今回の法案の趣旨も、金融当局からのそういう勧めがあってするというふうにはなっておりませんし、たとえそういうことがあった場合については、これは契約者の権利にかかわる重大な問題でありますので、そこについてはその指導には従わない、あくまでも自らの判断で決定をするというふうに考えております。
○勝木健司君　続いて、原参考人にお伺いしたいと思います。
　保険契約者による異議の申立ての要件についてでございますが、今回のスキームにおいては、契約条件の変更対象となる保険契約者数の総数のうち十分の一ということを超える者が異議を申し立てる、また、かつ異議を申し立てた者の保険契約債権に相当する金額が変更対象契約者の債権総額の十分の一を超えなければならないとされておるわけでありますが、このことにつきまして、異議申立ての要件というのが契約者にとりましてハードルが高いのかどうか、それとも容易にクリアできるのかどうかということも含めまして、長年消費者運動に、経験されております原先生の御意見を一言お聞きしたいと思います。
○参考人（原早苗君）　二年前にもこの十分の一という数字は示されていました。そのときは、事業者側の方からすると十分の一というのは低いハードルである、やすやすと超えられてしまうのではないかという意見がありました。私は、消費者側の意見、消費者運動に長年携わっていて、この十分の一のハードルは非常に高いというふうに思っております。
　というのは、期間が余りにも短いですね。この間に判断できる材料を与えられて本当に判断できるのか。それから、個々の契約者は集団として置かれているわけではなくて通知は個別にもらいますから、そこで自分の判断ということになるわけですね。そうすると、出された材料で本当に判断ができるかということは大変疑問で、あとは、その通知はほとんどマル・バツという択一式の選択でしか来ないというところで、消費者側の心理としては、これも審議会の場で申し上げたんですが、どういう形でこの通知にいろんな書類は付けられるのですかというお話を申し上げて、その内容によって消費者側の判断は、契約者側の判断は食い違ってきます。
　というのは、もうこの条件、予定利率引下げをのまないと破綻をしますというふうに言われたら契約者は丸を付けざるを得ないですね、引下げに賛成と思わざるを得ない。異議を申し立てるということは、ひょっとすると破綻の道を開くのかもしれないとなると、消費者側としては、個々の消費者ということになってしまうと非常に慎重になってしまって、この十分の一の壁というのはとても高いものになるのではないかという懸念をしております。
　その結果が、私としては、先ほども申し上げたとおり、最終的には私は早期破綻に結び付いていく、解約をしようにも解約ができない、閉じ込められた、意思も閉じ込められた状況で、新規契約が入らずに、将来的に、近い将来に早期破綻に陥る可能性が非常に高いというふうに思っております。
○勝木健司君　次に、植村参考人にお伺いいたします。
　この基金及び劣後ローン拠出者の責任についてお伺いをいたしたいと思います。
　今回のスキームにおきましては、確実に負担を強いられるのは契約者だけでありまして、本来ならば、契約変更に先立って基金及び劣後ローンなどを取り崩して損失を埋め合わせる財源とすべきでありますけれども、残念ながら現行法では、更生特例法以外の手続によって、拠出者の同意なくしては取崩しはできないこととなっておるわけであります。
　こういうことで、基金などの取崩しを行わずして、本当に契約者の理解を得て保険会社が確実な再建をすることが可能なのかと。困難じゃないかというふうに私は思っておるわけでありますけれども、保険会社の自治手続にゆだねられておるということでありまして、結局、負担を契約者のみに押し付けて、これではいわゆる銀行救済の手だてではないかというふうにも言われておるわけでありますけれども、この点についてどうお考えかをお伺いしたいと思います。
○参考人（植村信保君）　先ほどお話をしたとおり、今の基金の問題点ということは余り触れてはいませんでしたけれども、そもそも今回の議論されている法案が機能しない可能性が高いというふうに考えているというのが私の意見です。
　今の、基金、劣後ローンの削減ができるできないという問題、確かにここも契約者にとって大きな問題点だと思います。実際、ここはただ、そうですね、基金をだれが出していて、任意に削減を求めるという、これはできると思いますし、公の場で、例えばどこはカットしました、どこはそのままですということが分かるようにして、そういうプレッシャーを与えるということで対応するしかないのかなという感じがします。
　確かに、更生特例法の議論のときには、それ以前の破綻処理に比べて一般債権、この基金や劣後ローンが削減が容易であるということが更生特例法の最大のメリットとして議論されたという記憶がありますので、それが後退するということは間違いない。この部分、契約者にどう納得させるのか。逆に言うと、契約者の不信感を高める要因になってしまうということは事実です。
　以上です。
○池田幹幸君　日本共産党の池田幹幸でございます。
　今日は、参考人の皆さん、御苦労さまです。
　それでは、まず横山参考人に伺いたいんですが、既に中島委員や勝木委員からも聞かれたことなんですが、先ほどの説明でもありました。要するに、今度の法律が通っても、こういったものについてはとにかく利用しないようにしようじゃないかと。既に、六月二十一日の日経に出ております横山さんの記者会見でも言われてきておるということを今日もおっしゃったわけですが、要するに、制度ができても、会社は死に物狂いで頑張ろうじゃないかということなんですね。もし、そのときの発言でこういうこともあるんですね。現実に引き下げるところが出れば契約者の不安心理が高まり、生保全体の解約が増える可能性があると解説なさったというふうにあります。そのとおりだろうと私も思います。
　そこで、こういった御発言なさる背景なんですが、私、経営者としての覚悟としては確かにそうなんですけれども、それだけじゃないんだろうと。一昨年の金融審におきます審議や、それから中間報告として出されたたたき台を読ませていただきましたが、その中に、要するに、個々の生命保険会社の財務状況のいかんにかかわらず、全社一斉の条件変更についても検討が行われるべきだといった意見もあったとあるんですね。これは正に、会社にしてみれば誠に都合のいいことでして、経営云々言わないで一斉に引き下げられて救済されるといったようなことがあるわけですね。こういった物の考え方というのがあなた方の生命保険会社の中にあってのその御発言じゃないのかなというふうに勘ぐりたくもなるんですが、そういったことの関連について、ちょっと御説明願いたいと思うんですが。
○参考人（横山進一君）　今のお話については、私どもは、予定利率の引下げ法案が成立いたしましても使わないという覚悟を申し上げた次第でございまして、その意見に変わりはないということでありまして、先ほど御指摘のような、一斉引下げを希望しているんではないかというような気持ちは一切ございません。
○池田幹幸君　それでは、山下参考人と原参考人に伺いたいんですが、審議会関係のことで少し伺いたいと思います。
　ともかく、これは契約の一般原則を破って、簡単に言えば契約違反してもよいよというふうに認める法律なんですから、それをやる以上は相当な条件がクリアされなければならないということでいろいろ審議なさっておられます。山下参考人が審議委員として御発言なさったのを私、読ませていただいたんですけれども、要するに、変更をするための合理的な理由とか変更内容が合理的であるかどうかといったことを客観的に分析できるようなものにしなけりゃいかぬということとか、ディスクロージャーの必要性云々もずっと述べておられます。
　私、今非常に重要だと思いましたのは、余り厳格な手続というものにした場合、実際上ワークしないという問題があると。そこで、その調整をぎりぎりのところで図ってみたのが最後の一枚の基本イメージということで説明されたような仕組みということで、本当にぎりぎりのところを考えてみるとこういうことかなというわけですとおっしゃった、そのぎりぎりの仕組みの基本イメージなんですが、それの中には先ほど原参考人もおっしゃった契約者集会による議決、これが入っているんですね。これはもうぎりぎりの線で譲っちゃならないというふうにこの当時言っていたのが、今度の法案では簡単にもう超えられちゃったと、これ要りませんということになってしまったんですね。このことについて一体どのようにお考えになっているか、お二人の御意見を伺いたいと思います。
○参考人（山下友信君）　平成十三年のこの中間報告に添付されておりましたスキームでは、確かに契約者変更、契約者総会決議を要求するということがございました。これは、当時はこういう制度を初めて提案するということもございまして、やはり類例のない制度だから相当慎重な手続としておかないと契約者の御理解いただけないだろうということで、そういう手続を要するということにしていたわけでございますが、他方、こういう契約条件変更制度そのものに反対だという方もいらっしゃれば、こういう制度を置いた、こういう手続を経ることにした結果、使い物にならないのではないかというふうな意見も非常に強くございまして、その辺りが今回の案では修正されてきた理由になっているのかなというふうに思います。
　それから、先ほども申し上げましたけれども、この平成十三年の案の段階では、行政の役割というものがもう一つはっきりしておりませんで、非常に自治的な手続であるということを強調していたわけでございます。その辺り、今回の案では、行政が手続の開始時及び変更条件、変更の内容につきまして責任を持って契約者の利益にかなうかどうかという判断をするということでございました。その辺りが前回の案とは変わっておりますけれども、今回の案になっているということで、これはぎりぎりのところで致し方ないのかなというふうに現在では考えておる次第でございます。
○参考人（原早苗君）　この契約は生保会社と消費者との個人の契約です。ですから、本来、契約変更するのであれば生保会社とそれから契約者が納得いくまでお互いの情報とかその資料を用いて説明をして、それでお互いが合意をすれば契約変更は可能だと思いますけれども、それは全く顧みられていません。次善の策として契約者集会というのがあるというふうに思いますけれども、二年前の議論ではやはりその契約者集会というようなステップを踏むということで契約者の意思を確認しようというふうに、それが趣旨でしたけれども、それも今回はなしというふうになっていて、三番目の案として考えられたのが総代会と異議申立てということのこの組合せですけれども、先ほど申し上げたとおり、これは契約者の意思確認の方法としては不十分である、不的確であるというふうに考えております。
　申し上げたい点は二つありまして、一つは、今回、その代わりに行政がかなりチェックをする、確認をする、それから、そういう形で乗り出してきているので、以前の裁量行政に戻る可能性というのがあるというふうに思っておりまして、そこが一つ大きな問題です。
　それから、もう一つは、今おっしゃられたような疑問を私も大変感じておりまして、審議会での議論をもう少し尽くすべきだし、パブリックコメントも取るべきだしというふうに思っております。それが一回で終わったというところが非常に大きな不満です。
　以上です。
○池田幹幸君　一昨年から審議してこられて、しばらくお休みをして、今年に入って五月十二日、一回だけの審議会でこれが終わったということなんですが、あれ読ませていただいたら、審議会では何ら結論を出さないまま終わったんじゃないかなというふうに私は思うんですね。
　それで、どうもいろいろと見ますと、ほとんどの方が反対しておられたようなのが何となしにこうやった形で現れてきたなと思いまして、それで一つお二人に伺いたいのは、そうではあっても、審議会として今度の法案についてはエンドースしたのかと、池尾委員はエンドースしていないよと言っておられたというように思うんですけれども、最終的には座長さんが一人一人御確認できるような形にしますと言っておられたんで、その後会議は開かれないけれども、何らかの形でそういった形で御了解なさったのかどうなのか、そういった話が掛けられたのかどうなのか、そのことだけちょっとお二人に伺っておきたいと思うんですが。
○参考人（山下友信君）　もう議事録が公開されているかと存じますけれども、あの会議の最後では、行政がこの作業を今後続けていくことについて了承するということで一応終わったのではないかと思います。もちろん、個々の委員の皆さんの御意見はあることはございますが、全体としては了解されたというふうに私は理解しておるところでございます。
○参考人（原早苗君）　私、同じ場に、山下委員の隣に座っておりましたが、私自身は了解はしていない。審議が不十分なので、もう一度会を開いてほしいということが私の最後の発言です。
　それから、あと、お休みしていたのかということなんですけれども、確かにこの二年、検討項目としては上がっておりませんけれども、たくさんの議題がありました、金融審議会の中では。ただ、その会議の最後では、どなたかから、それから私からも申し上げたことがありますけれども、この議論を、生命保険が抱える問題の議論をやるべきだということは何度も発言をしております。
○池田幹幸君　植村参考人に伺いますが、先ほど、今度のこのスキームについていえば、更生特例法とそんなに時間的に見ても差がないようなものだといった旨の発言があったと思うんですね。そもそも、この法案が提起されているのは、更生特例法の場合には五年後ぐらいには破綻のおそれがあるような、そういったところを対象としているけれども、この法案は、少なくともソルベンシーマージン等々問題はない、五年間ぐらいは問題ないんだと、あるいは十年先、それぐらいの先に問題が生じるであろうというところを対象とした法案で、その選択肢を提供するものであるという説明がなされておりますですね。
　しかし、それよりも、もう更生特例法に至るようなそういったものとしては考えられないとさっきおっしゃったと思うんですけれども、そのことについての御意見をちょっともう一度伺いたいということと、審議会では、どうもひとつ読めないんですが、審議会ではやっぱりそういう形の審議がなされてきたのでしょうか、一昨年から。更生特例法に掛かるような危なっかしい会社ではなしに、今は非常に元気なぴんぴんした会社なんだけれども、十年先にはどうも危ないと思うよといったようなところについてのみやるんだといった審議は行われていたのかどうか。時間がございませんから、お二人のうちどなたからでも結構ですから、教えていただきたいと思います。
○参考人（植村信保君）　じゃ、手短に。
　私、更生特例法と今回の予定利率引下げスキームがどっちが有利かというのは、個人的に検証してみると、更生手続って結構厳しいねというのはあるんですけれども、ただ、そもそもこういう検証が公な場でなされていないというところが非常に問題だと思っています。例えば、イギリスではエクイタブルという会社が破綻しましたけれども、議会で相当なレポートが出ているんですよね。こういったことが全くない、今まで突き進んでいるということ自体がおかしいと思っています。
　ちょっと審議会の方は私は分からないので、譲らさせていただきたいと思います。
○参考人（原早苗君）　二年前の段階で、更生手続がまだスタートしたばかりだったので、でも、なかなかいい処理ができそうだというのがあったので、更生手続がどういうふうに機能するかもう少し見てみよう、検証してみようというのが雰囲気で、この議論は少し見送られたというふうに考えております。
　ですから、今回の金融審議会の場面でも、私は、事務局から出されたペーパーを見て、いかにも予定利率引下げの方が有利かのような数字しかなかったので、これでは資料として不十分ではないかということで、どちらが有利かどうかということの比較考量というのをもう少し進めてみるべきだというふうに意見は申し上げました。
○参考人（山下友信君）　やはり、更生手続に入る要件というのは事業の継続が困難ということでございまして、これを一般的な考え方で当てはめていくと、相当もう債務超過が大きくなった状態で初めてこう申し立てられることになるであろうと思われるわけでございます。
　そういうことから、そういう状況に至らないけれども、やはり生命保険事業というのは、じゃ、今度ヒット商品が生まれて爆発的に経営状況が良くなるかと、そういうものではない。長期的に、やはり今までの経験にかんがみても、悪化の道をたどり出すとそう簡単には良くならないと。そういうことを踏まえて、とことん行く前の段階で再生する可能性がないだろうかと、そういうことの議論を集約したものが法案の蓋然性があるかどうかと、そういう要件になっているというふうに私は理解しております。
○平野達男君　国会改革連絡会（自由党・無所属の会）の平野と申します。
　今日は、四人の参考人の皆様方、どうもありがとうございます。
　まず一番最初、横山参考人にお伺いしたいと思いますが、私は、今回の法律というのは、本当、非常に問題が多々あるなというふうに思っていまして、その中の問題の一つが蓋然性ということで、これは中長期的な観点に立ってその保険会社が破綻するかもしれないという、かもしれないという前提に立って、その一方で予定利率の引下げという事実だけは固定してしまうという。つまり、可能性に対して引下げだけ仮定して、一定の保険契約者からコスト負担をしてもらうという制度に今終わっているということがまず大きな問題だと思っています。
　その蓋然性というのは、これは中長期的な観点ですから、可能性が高いというだけで、当たるかどうか分からない。当たらない場合として、これはもう私、委員会でも何回でも言ったんですが、二つか三つの、二つぐらいの方向があって、一つは結局また破綻してしまったと、予定利率の引下げやったんだけれども。あともう一つは、結果として予定利率の引下げやらなくてもよかったんじゃないかと、あるいは引下げ幅が少なくてもよかったんじゃないかということも、これは蓋然性という前提からスタートすれば考えられるわけです。
　その後の、後者の場合の引き下げなくてもよかったんではないかといったときに、片っ方でもう引き下げてしまって、ある一定のコスト負担だけはしてもらっているわけですね。そのコストというのは一体どこに行くんだろうかということに対しての答えがちょっと出ていないんじゃないかなと思うんです。
　これは、生命保険会社とすれば、ある一定の前提として、申し訳ありませんが、保険の契約者の皆様方、負担をしてくださいと、一回形式上集める形、集めるというか、財源を調達する形になるわけですね。使った財源は、これはもしこのスキームに乗るとすればしようがなかったとしても、使わなかった財源はやっぱり返すべきではないかという考え方がこれは当然出てきてしかるべきだと思うんです。
　ところが、繰り返しになりますけれども、法案に対しては、ここは何も触れていないんですね。唯一触れているとすれば自治機能として、例えばそれは配当金ですか、どうのこうのとか言っていますが、それはあくまでも会社と対契約者との関係の話に置こうとしているわけです。
　ところが法律は、繰り返しますけれども、一定の条件で取ってもいいということを認めていますから、本当はそのスキームからいけば、法律の中で、使わなかったやつはもう返しなさいよということを法律で規定しなくちゃならないんじゃないかということを私はずっと委員会で言っておるんですが、横山参考人は保険会社の経営者としてこのところをどのように考えておられるでしょうか。
○参考人（横山進一君）　先ほどの御指摘につきましては、契約条件の変更を行った契約者に対して、将来、運用環境が変わったとか収益が非常に向上したということで、実質的には経営が予想以上に好転をしたという場合のことでございますよね。そういう場合に何らかの還元をする、契約者に対する還元をするという措置は可能だろうというふうに考えております。
　先ほど、配当金という形での還元というお話あるように思いますけれども、これにつきましては、今回の保険業法の改正案において契約条件の変更にかかわる保険契約に関する契約者配当、剰余金の分配、そういったものについて支払を還元するような方針がある場合には、保険契約者あての通知においてその内容を示しなさいと、あわせて、定款にもその旨記載しなさいというような案がございます。したがって、還元の道は開かれているというふうに私どもは考えておりますが。
○平野達男君　分かりました。
　ただ、私の理解では、還元の道ということではなくて、負担と、負担したものについては一定の負担がありますと。使ったものについては使わせていただきますけれども、使わなかったものについては還元というよりも還付するという、そういった仕組みをやっぱり設けるべきではないかなということで、これはまた委員会で、また引き続き私、議論したいと思っています。
　山下参考人にお伺いしますが、今回の法律の立て方で、いわゆる予定利率変更対象者の同意というか、スキーム全体に対する同意を取るに当たって、十分の一以上のいわゆるどちらかといいますと異議申立て、これはポジ、ネガという言葉を使わせてもらいますけれども、これはネガの観点で同意を取ると、掛けるわけですね。この十分の一というものの異議申立てというスキームが本当にいいのかどうか、私個人的に非常に疑問に思っています。
　確かに、今、保険業法の世界では異議申立てというのがあって、これは合併、それから破綻の問題とありますね。合併は、これは契約者に対する契約条項の変更は何もないんです。これはだから異議申立て、しようがないのかなと。破綻は、これは手段がないんですね。ほかに手段がなくて、残った財産をどうやって分配するということなわけです。今回は、先ほどの原参考人がずっと言われていますけれども、保険契約者に選択をさせるわけです。
　まず、そもそもこんな、要するに会社が破綻するかどうかなんというのは、これはどんな資料を持ってきたとしても、これはまず契約者に判断しろというスキームにまず無理があると思います。これはまず別に置いておいて。
　しからば、異議申立てといったときに、本当に十分の九がじゃ賛成しているのかということの担保が必要だと思うんです。私なら、例えばこんなもの分からないと、後で契約解除しましょうと、契約解除するから答え出せないという選択を多分するかもしれません。そういう人が十分の一という中に反映されてこないんですね。だから、十分の一という数字自体が非常にあいまいなものになってくるというのが一つあります。
　それから、あともう一つ、話が飛びますが、土地改良法とか土地区画整理法がありまして、これは該当する人の、要するに受益者というのは数が決まっていまして、保険業界の何十万人、何百万人という数に比べればちょっと少ないんですが、これは必ず一人一人の同意なんです。そして、ネガじゃなくてポジです。つまり三分の二同意とか、そういう形で求めるんですね。本来これは意思確認とすれば、今回、全部、予定利率契約の変更対象者に資料を送るわけですから、これはマル・バツであろうが何であろうが、これはやっぱりポジでやるべきじゃないかなということで、十分の九なのか三分の二なのか分かりません。仮にこのスキームに乗るとすれば、集団という意思が前提ですから、これはやはり一定の同意率で掛けて強制力を掛けるというのはこれ法律的に十分考えられるスキームだと思うんですね。しかし、やっぱりこの十分の一というネガでやるということについての十分の一の根拠性という問題と、先ほど私の言ったように、十分の九に残った人が本当に賛成しているかどうかの確かめようがないんですね、これは。これは法律的に見て非常に問題があると思うんですが、山下参考人、そこ、どのように考えられているでしょうか。
○参考人（山下友信君）　おっしゃいますように、本来であれば、個々の契約者全員に賛成するか反対するかという意見を仰ぐという手続が一番望ましいということは言えようかと思いますが、仮にそうなった場合に、定足数と申しますか、十分な意思表明がなされるだろうかというふうなことが一つでございます。
　例えば、社債を発行している会社が破綻したような場合に、現状でも社債権者の集会でこの権利内容の変更について決議をするというようなことをしておりますが、これは定足数がまず集まらないというのが実態でございまして、保険会社の契約者といいますか、相互会社でいえば社員につきましても、これはもっと膨大な数の人々がいるわけですから、これを、集会は開かないにしても、書面投票にしても、きちんとした数を集められるかどうかというのが一つ問題がある。
　それから、全員の意向を聞くということになると、これは多数決ということにならざるを得ないと思いますが、これは契約者の中には、予定利率の非常にもう最近入って低い契約者と、昔入って高い契約者がいます。そういう利益が必ずしも一致しないような人々を多数集めて多数決を採ることが適当かどうかと。それから、その点と、出てきた賛成、反対の意見が全体としての契約者の意見を反映しているだろうかと。その辺りが一つの問題で、保険業法のこういう合併や包括移転のような制度では異議申立ての手続を経るということで契約者の承認に代えているということでございます。
　先ほど、十分の一というのが高いハードルか低いハードルかということの議論がございましたが、私としては、この十分の一の社員が反対するということで手続が全部ストップするというふうなことは、やはり相当手続が最終的に変更が効力を生じていくためには厳しい要件を課していると。厳しいというのは、この契約上の変更がそう簡単にはできませんよという意味合いで十分の一という厳しい要件が課されているということで、それなりの合理性がある規定ではないかというふうに考えております。
○平野達男君　いずれ私の言いたかったのは、十分の一という数字自体が厳しいか厳しくないかということ以前に、十分の一というその残った十分の九の方々が同意しているという担保ができないんではないでしょうかという話がまず一つと、それから、あと、今の山下参考人のお話を聞いていまして、今のお話を聞いていますと、じゃ、自治機能って一体何だろうかという疑問が随分ふつふつわいてきました。
　私は、やっぱり今回の場合は、契約者集会というのはなかなか難しいかもしれませんが、少なくとも契約者のパブリックコメントを取るような手続をしないと、例えば異議申し立てるにしても契約者責任が、スキームはいいけれども契約者責任が不十分じゃないかと。予定利率の引下げ、そこまでやらなくちゃならない、やらなくてもいいじゃないかと、いろんな意見があるはずなんですね。ところが、出てくるやつはパッケージとして出てきますから、どうしましょうか、賛成しますか不賛成しますかと、これはやり方としておかしいんじゃないかというふうに思っているのが一つと。
　それからあと、ということで、パブリックコメントをやった上で、その出席者じゃなくて今回予定利率変更対象者に全部書類を送るわけですから、その返事をもらえばいいわけですから。だから、定足数も何もないということで、逆にその返事をもらうと、要するに出してもらうところの返事を、何と言うのかな、回収率ですね、回収率を高めるように努力するというのは、これは正に保険業界の会社の責務じゃないかというふうに思っていまして、ちょっと今、私、今日、参考人のヒアリングをやりながら私の意見ばっかし言ってしまいましたが、そういう意味でちょっと言わさせていただきましたので、引き続きまた委員会でちょっとやりたいと思いますが。
　あと、原参考人と植村参考人は、先ほどの意見を聞いておりまして一々全部私はうなずいて聞いておりまして、ほとんど見解が一致していますので、あえてちょっと聞くことは、ちょっと今日はここで聞くことはありませんので、どうもありがとうございます。
○大渕絹子君　四人の参考人の皆さん、御苦労さまでございます。
　大渕絹子でございます。よろしくお願いいたします。
　横山参考人にお伺いをいたします。
　国会のこの委員会の議論の中で、この法案ができた後の契約者、国民に対する開示の問題をちょっと私は質疑をさせていただきました。そのとき、金融庁は、法案成立後、直ちに国民に向けてその内容について周知徹底を図る旨答弁をされていますけれども、生保協会といたしまして、この法案の周知徹底をどんな形でやろうとされるのか。例えば、問題がない生保会社が自らの保険契約者に、今度こういう法律ができましたので、あなたの契約保険に対しましては今後引下げが可能になりましたということを本当に周知徹底をさせることができるかどうかということなんですよね。
　私は、生保業にとっては、そうしたことを周知徹底をさせること自体で国民の側に不安をあおるということになっていきはしないかという思いがあって、本当に会社が、企業がそういうことができるのかどうかということを今日お尋ねをしたいのですけれども。
○参考人（横山進一君）　私どもも、今回この法案が成立した場合には、その改正内容について正確に御契約者の皆さんに通知する義務があるんではないかというふうに考えております。
　したがって、ディスクローズ資料等に記載をいたしまして、御契約者の皆さんに正確なこの法案の内容をお伝えするように努力をしたいなというふうに思っております。
　また、各社が開いております御契約者懇談会というものがございます。これは、我が社でいえば九十か所で昨年は開きましたけれども、こういう機会を通じて御契約者の皆様に、今回の制度の内容であるとか、そういったものについて御説明をする機会を持ちたいと。九十か所で約延べ二千名の契約者の方が御参加をされますので、そういう場で周知徹底を図りたいなといったことを考えております。
○大渕絹子君　個々の契約者あてにそうしたメールみたいなものできちっと説明をする必要が私はあるというふうに思うのですけれども、今、会長がおっしゃられたような場面だけでは全部の契約者に伝わっていくというふうには思われないのですけれども、いかがでございますか。
○参考人（横山進一君）　メール等でというお話ですが、その内容については、もちろんメールは当然含まれます。したがって、メールでそういう内容について掲載をするといったことを併せて考えてまいりたいということでございます。
○大渕絹子君　原参考人、今のことについて御意見があったら教えてくださいますか。
○参考人（原早苗君）　もちろん、法律ができたからには、生命保険会社としては何らかの機会を通じてこういった法律ができたということの私は通知というんでしょうか、それは該当する人以外、全契約者に何らかの形で私は伝えていただきたいというふうに思っております。ただ、懸念をしておりますのが、分かるかなというか、消費者側、受け取った消費者側、契約者側が。
　生命保険は、元々保険商品を説明する約款からして非常に分かりにくいですよね、すごく膨大で、字が小さくて。ああいう形で今回の何か法律についても説明をされると、やっぱり消費者としては理解ができるかなというふうな感じもしておりまして、先ほど商品設計のディスクロージャーの話もちょっといたしましたけれども、予定利率の話も、この二、三年、消費者としては一般用語としてようやく知ったというようなところですから、そういうことを併せると、この法律の説明だけではなくて、もうその大前提から、もう圧倒的に消費者への情報提供が不足しているので、契約者、消費者に対して、やはりもう全部の情報開示とかその在り方からも含めて検討していただいて、そして、じゃこの法律についてはどのように説明をするというふうなことを考えていただきたいと思っております。
○大渕絹子君　ありがとうございました。
　当委員会の中でも、この法律の審議の中で、これは全参考人にお聞きをしたいのですけれども、特定の生命保険会社がほかのところと合併あるいは吸収合併をさせていく条件として、高利の保険契約について、これは引き下げないとなかなか合併がスムーズにいかない、救済することができないというようなことがあって、現実にそういう局面があってこの法律を急がなければならないような事態になっているのではないかというようなことが風評としても流されていますし、当委員会でも議論になっているところでございます。
　特定の企業救済のために公器である法律改正が行われるということに対して、私はそんなことはあってはならないというふうに思うのですけれども、こうした風評が流されている中でこうした法案が作られていくというようなことに対して、それぞれ参考人の皆さん方のお考えをお聞きをしたいと思います。