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○杉山（克）政府委員　昭和四十五年の農地法改正後十年間、統制小作料が廃止されたのではございますが、猶予措置として、それ以前に存続したものについて統制小作料の適用を図ったわけでございます。この猶予措置によって猶予の趣旨は十分果たされたものと考えております。したがって、この期間を延長するというようなことは考えておりません。
　それから、期限切れに伴う貸し主、借り主の動向につきましては、現在承知しておりますところでは、全国的に特に大きな混乱が生ずるというような情勢にはないと承知いたしております。賃貸借当事者における紛争というのは、あるいはこの機会に個別には若干起こってくるかもしれないということも考えられますので、私ども、期限切れの趣旨の理解の徹底、これを十分図るということとともに、紛争を防止するための措置といたしまして、都道府県それから農業委員会でしかるべく取り扱うよう指導を進めてまいりたいと思っております。
　それから、昭和五十五年度予算におきまして、小作料統制廃止の趣旨の普及、紛争防止のためのただいま申し上げました事業のための経費、それから和解の仲介等紛争処理のための経費、これを予算でも計上しているところでございます。
　五十五年度から、統制小作地の借り主が当該小作地を改めて取得しようとする場合には、農地等取得資金について、一般の場合は二百万円でございますが、その個人七百万円という貸付限度額の特例を設けまして、できるだけ取得がかなうようにということでの助成措置をとっているところでございます。
○瀬野委員　時間がなくなってきたのですけれども、農地法の一部改正についてもう少しお伺いしておきますが、今回の改正で農業生産法人の業務執行役員については、農作業に常時従事している者が法人の過半を占めればよいということで提案されております。端的にお伺いしますけれども、極端な例を挙げますと、農地の提供者と農作業の常時従事者が全く分離するといった事例も否定できないわけでございまして、この場合、農地法にいう自作農主義に大きな変更を与えないものかどうか、私たちも心配をするわけです。かつてございましたいわゆる擬装法人というものができるかどうかという問題もございまして、こういった点については十分国も指導していかれるでありましょうが、その点についての検討はどういうふうにされましたか。
○杉山（克）政府委員　農地法の自作農主義は、農地はその耕作者みずからが所有することを最も適当であると認めているわけでございます。このことによって不耕作者の農地取得を排除しているわけでございます。しかしながら、この自作農主義に基づく権利取得の制限は、現に農地等の権利を持っていない者でありましても農業に熱心に取り組むという者につきましては、その農地取得を排除するということにはなっておりません。四十五年の農地法改正によりまして、個人の農地取得については、現に農地等の権利を有しない者であっても農作業に常時従事する者であれば農地等の権利を取得できるようにしておるところでございます。
　今回の農業生産法人の要件の緩和は、農地等の権利を有していない農業後継者が農業生産法人制度を活用いたしまして規模の大きな経営を営むことができるようにするため、個人の農地取得の場合と同様に、現に農地等の権利を法人に提供していない者であっても、法人の事業に必要な農作業に主として従事する当該法人の常時従事者、これがその法人の業務執行役員の過半を占めておれば農業生産法人として認めようとするものであります。したがいまして、農地法の自作農主義に特段の変更を加えるという性格のものではございません。
○瀬野委員　もう一点お伺いしておきますけれども、農地法に関連して農業委員会への権限委譲に関する問題が提起されておるわけですけれども、農業委員会については、また改めて農業委員会等に関する法律等の一部を改正する法律案の中でいろいろ政府の見解をただすわけですけれども、農地法に関連して一点伺っておきます。
　賃貸借の解約等の許可権限については、今日まで都道府県段階におけるチェック体制が耕作者の地位の安定に大きく寄与しているとの評価もありますが、今後この農業委員会における許可審査に当たっては、これらが恣意的に行われることのないように十分国は指導していっていただかなければいけない、こういうことであります。もちろん、来年度は農業委員会の選挙もございます。また定員の問題もいろいろ提案されておりますが、農業委員会そのものが若返りをして、そして今後相当行動的に動いてもらわなければならぬという問題もございますし、またレベルアップもしてもらわなければいかぬというふうにわれわれは考えております。そういった中で、いま申し上げましたように、農業委員会が一方的に押し切るというようなことがあってもいけませんし、力関係でやられては困る問題が起きてまいります。むやみに印鑑を押すというようなことでも困りますし、また、農業委員会でどうも手に負えぬものは県に上げるということもできるわけでございますが、今回は自分のところでいろいろなことが、農業委員会自体ができるということにもなりますので、農業委員会の現状を踏まえて、十分ひとつ機構等を整備してもらわなければならないという問題を含め、いろいろと国からも指導してもらわなければ、なかなかこの農地三法の流動化に当たっても今後困難な行政に直面してくるのではないか、かように思えてなりません。
　町村役場との調整の問題とかいろいろ重要な問題がたくさんございますけれども、これはいずれ来るべき委員会に譲るとしましても、そういったことで、この農業委員会への権限委譲に関する問題等について最後に政府の見解をお聞きしておきたい。そうしなければ、なかなかこの農地の流動化も事実上動いていかない、かように私は思えるものですから、あえてお聞きしておきたい、かように思うわけです。
○杉山（克）政府委員　今回の農地法改正案によって、農地等についての権利移動の許可権限、市街化区域内農地の転用届け出の受理、それから農地賃貸借の解約等の許可権限、これらを農業委員会に委譲することとしております。農地等の権利移動の許可につきましては、昭和四十五年の農地法の改正によりましてすでに許可件数の大半が農業委員会の許可の対象となっております。それから、知事許可案件につきましても、農業委員会が意見を付して知事への申達事務を行っているところでございまして、また農地賃貸借の解約等の許可につきましても同様、意見を付して知事への申達事務を行っております。こういったことから、権利の取得者または賃貸借の当事者双方が在村者である場合には、その許可申請については農業委員会は適正な判断を下し得るというふうに考えられます。
　それからまた、市街化区域内農地の転用届け出の受理の問題でございますが、これも従来から知事への経由機関としての事務を行っておったわけでございます。それからまた、届出書の記載、その添付書類が完備しているかどうかというようなことの審査につきましては、これは特段運用上不安はないというふうに考えられます。
　今回の農業委員会への許可権限等の委譲につきましては、確かに農業委員会もいろいろございまして、十分な能力を備えてないものも中にはあるかと思います。今回の三法の改正あるいは新制定に伴いましてそれだけ権限も大きくなるわけでございますので、その職務に対する自覚と責任を促し、真剣に適正な業務執行に当たってもらえるよう、十分指導し徹底を図ってまいりたいと考えております。
○瀬野委員　本日は以上で質問を一応終わることにいたしますが、御承知のように、農地三法は膨大な内容でございます。一時間や二時間でとても論議を尽くせる問題ではございませんけれども、来る四月十六日に第二回目の農地三法の審議が行われることになっておりますので、残余の問題については留保し、その際、政府の見解をただすということで、本日は、時間が参りましたので、総論的な問題と、さらに農地法の一部を改正する法律案の若干の点について質問を申し上げて、私の質問を一応打ち切ることにします。
○中川（利）委員　大臣にお伺いしますが、今日の深刻な農地問題を考える場合の基本的前提といいますか、要因といいますか、一体何だとお考えでありますか。大分抽象的な質問でありますが、大臣の政治哲学でも結構ですからお聞かせいただければありがたいと思います。
○武藤国務大臣　けさほどからお答えをいたしておりますけれども、きのう国会でも本会議で決議をいただきましたように、いま日本の国にとりましては、将来を考えた場合に総合的な食糧の自給度を高めていく必要がある。その総合的な食糧の自給度を高めていく上においては、やはり国民の理解のもとに総合的食糧の自給度を高めていかなければならないわけでございまして、そういう面におきますと、特に土地利用型農業においては経営規模の拡大を図り、そして生産性を高めていかなければならない。そういう生産性を高めていく中で需要に合った農業生産を行い、そしてそれによって結果的に食糧全般の自給度を高める、こういうことが必要であろうと思うのでございます。そういうことを考えれば、結局いま申し上げました生産性を高め経営規模の拡大を図っていくという点からいけば、どうしても農地の流動化を図らなければならない、そこで今度の三法を提案をした、こういうことでございます。
○中川（利）委員　いまのような大臣の発想、考え方、私は根本的に視点が違うだろうと思うのですね。最近の政府発表の統計によりましても、「農地の移動と転用」という資料ですが、一九六〇年から六五年代、つまり昭和三十年代から四十年代までは耕地面積は大体六百万ヘクタールを維持しているわけですね。その以後ずうっと急激な減少を強めて、一九七八年になりますと五百四十九万四千ヘクタール、つまりこの間に五十万ヘクタール以上も減っているのです。これはだれがそのようにしたかということを考えてみた場合に、農業内部の生産性向上だとかあるいは経営規模拡大がうまくいかなかったからこのとおり農地がなくなったんじゃないのです。これは御承知だと思いますが、列島改造ブームの波に乗って大資本や大企業がどんどん土地ブームを起こして買いあさったり、あるいは政府主導の拠点開発をやったり、これらによる農地買い占めが今日の深刻な農地問題をつくり上げた根本的な原因だと思うのですね。ですから、農業内部の競争よりも、こういう独占やあるいはそれを保証した国家独占資本と言えば言い過ぎになるかもわかりませんが、こういう全政策体系が今日の農地問題の大変な状況をもたらしたものだ。しかも、いま現に同じようにして財界が一部の労働組合なんかを巻き込みまして、やれ農業は過保護だとかあるいは割り高だとか、住宅難解消のためにはどうしても農地を手放させることが大事だ、こういうことで一貫して矛先を向けているのですね。そういう点について私はもう一回大臣にお聞きしたいのでありますが、今度の農用地利用増進法案だとかその他一連の法案では、つまり農業内部のそういう経営規模を拡大して中核農家を育成していけば解決するんだなんという、そういうことでは、やはり今日の最大の基本的な要因をそらすものだと思うけれども、この点については大臣どうですか。
○武藤国務大臣　確かに農地の面積は減ってきておりますが、私どもはまた逆に、最近は農地の面積を少しでもふやしていかなければならない。ただ、これはふやすだけではいけないわけでございまして、やはりその単位当たりの農地から生まれてくる収穫量が多くなるように努めていくのは私は当然だと思うのでございます。そういう点において生産性を高めていくということが必要である、そういう生産性を高めていく上においては、日本の農地というものは非常に零細性という性格を持っておりますので、農地の流動化を図って経営規模の拡大を図ることは当然ではなかろうか、私はこう考えておるわけでございます。
○中川（利）委員　問題は、根本的な要因を抜きにいたしまして農業内部の中であれこれやってみても、私は日本農業の発展につながるものじゃないだろう、こういうことを申し上げているわけでありまして、とりわけその中でも問題なのは、もう何ともならないくらいに農地価格が高くなってしようがない、こういうことが、いまの賃貸借の傾向に変わってきた主な要因だと思うのですが、なぜこのようにしからば農地価格がべらぼうに高くなってきたか、これについては大臣はどう考えますか。
○武藤国務大臣　地価の高騰というのは、確かにいま御指摘のようにある程度高度経済成長の中で起きてきた問題だろうと思います。地価の高騰に伴って農地も相対的に上がってきたわけでございます。ただ、先ほど御指摘でございますが、私は、しかし農地というものは、農地法あるいはその次においては今度は都市計画法の地域区分あるいは農振法という形で、極力農地の価格の高騰は抑えるように努力してきたことは決してそれは否めない事実ではなかろうか。ただ、それがどこまで効果があったかは別でございますけれども、そのいろいろの政策がやはり行われてきたということだけはぜひひとつお認めをいただきたいわけでございます。
○中川（利）委員　したがって、肝心の基本的な要因、こういうものには手を触れないで、農業の内部の中で一生懸命がんばってきた、こういうことでありますが、私が今回政府からいただきました「農用地利用増進法案及び農地法の一部を改正する法律案関係参考資料」、この中の四十四ページにはこういうことが書いてあるんですね。「農地価格の年次推移」、全国農業会議所調べ、全平均で中田、つまり真ん中くらいのたんぼだね。上田じゃないたんぼ、中田。昭和三十五年には十アール当たり十九万八千円なんですね。昭和五十四年になりますとこれが十アール当たり三百六十二万四千円になっておるんです。つまりこのわずかの間に十八倍になっておるんですね。純然たる耕作目的の農地にしてさえもこのありさまだ。ちなみに一般農地の上昇率と比較してみますならば、一般農地の値上がりの場合は十倍ぐらいなんですね。それよりも農耕そのものを目的とした農地を買うためにもこれだけの値上がりをしているということですね。つまりこれらは、あなたは一生懸命やったとおっしゃるけれども、やはりこういう高地価ということは、金に糸目をつけないあの土地ブームで買いまくった資本の、つまり土地収奪と言えば言い過ぎかもわかりませんが、その過程で引き起こされたものであるということは明白だと思うのですね。したがって、このような物すごい値上がりというものは、いかに土地収奪が激しく行われたかということをあらわしているものだと思うわけであります。
　その点と、もう一つ、同じ資料の右の方にありますが、住宅目的の農地価格、住宅用に転用した場合はいま何ぼだということを書いておりますね。昭和五十四年のあれでは、たんぼで三千百十万三千円になっているんですね。こういう状況でありますから、これは大変な状態になっているということですね。そこで、そういう農地を札束で買いたたく。農民は直ちにそれを使うわけじゃありませんから別の高い農地を買っていく、こういう中で、都市のスプロール化だとか虫食い状況だとか、あるいは農地価格がどんどん値上がりしていく、こういうことになったというふうに、私はそれが正しい見方だと思うんですね。
　こういう実態が明白である以上、いかに農地を守っていくのか、このことが何としても基本課題でありまして、そのためにも、農地法の第四条、第五条、ここにある農地の転用規制をより厳重にしていくだけでなくて、維持発展さしていく、そういう強化の方向にこそ向けられるべきであって、同時に農地の価格に対する政府によるところの強力な指導をすることが今日非常に求められているんじゃないかと思うのですね。つまりあなたのようなああいう土俵の中での発想ではそういう問題解決が出てこないということを改めて申し上げたいと私は思うのでありますが、大臣の所見はいかがですか。
○武藤国務大臣　確かに農地法によりまして、農地の転用の規制をより厳しくしていかなければならないことは当然でございます。そういう点は、今後もより努力をしていかなければならぬと思いますし、また地価の抑制については極力努力をしていかなければならないと思っております。地価の抑制は、たとえば国土利用計画法などの発動によりまして地価の抑制に今後一層私どもは努力をしていくことが必要であり、それは結果的に農地の地価の抑制にもつながることでございます。そういうことについては努力をしていかなければならぬと思っております。
○中川（利）委員　非常に答弁自体が、心にあることがあらわれるといいますか、確信が非常にないということをやはり明白に証明したものだというふうに私は思うのでありますが、時間の関係上次に進んでまいります。
　ここに「農地制度の検討について」、五十四年十二月二十日、農林水産省構造改善局が発表した資料がございます。これを見ますと、今日の農地事情の問題点というものを四つ指摘しています。一つは、農地流動化が進まないで規模拡大がおくれているという問題ですね。もう一つは、農地価格が上昇して農業上の採算に合う農地取得が困難だという問題ですね。もう一つは、農地の資産的保有傾向に伴う賃借上の問題点を指摘していますね。最後の四つ目は、零細小規模土地所有の場合の問題点、この四つを今日の問題点として出している。
　そこで私が聞きたいのは、これをどうするかということについて、あなたの方では三つの農地制度の検討の視点というものを出していらっしゃいますね。あなた方はそういう四つの問題点を出して、三つの視点、いわゆる対策を出しておるのだ。それを見ますと、優良農地の確保の問題が第一、経営規模拡大の推進が第二、農地の効率的利用の促進が第三番になっていますね。
　そこで私がお聞きしたいことは、大体問題を四つ出して、対策は三つしかないということも逆なでしているように私は考えるわけでありますけれども、まず、優良農地の確保について申しますと、ここにあれこれ書いてありますけれども、要約して申しますと、土地利用区分等を通ずる土地利用秩序の維持、適正な利用規制、適正だ、秩序の維持だ。そうして、そういう中での優良農地確保とスプロール化防止の位置づけをしていらっしゃいます。これは何と考えても残地農業論の一変型だと私は思うのですね。つまり縮小再生産の方向で土地利用区分等を通じてこれを囲い込んだり、適正な利用規制をしたり、そういう中で優良農地を確保していくというのですから、どうしても日本農業の発展という立場から見れば、これはまさしく残地農業論の一変型ですね。狭くした中での有効利用を図っていくというのだな。しかも、問題点で申しますと、どうもこの三つの対策のどれ一つとっても、地価に対するどうするかという考え方は全く出ておりません。こういうことで本当に今日の農地問題の解決が、さらにそれを維持発展させることができると考えていますか、あなたは。
○杉山（克）政府委員　問題点四つあるのに対して解答の方が三つだという御指摘でございますが、これは一つに一つが対応するというような対策ではございません。全体を通じて総合的な効果を期待するということで、特に必要な対策を挙げておるわけでございます。
　それから、いま土地利用秩序の維持を図っていく必要がある、そして優良農地の確保とスプロールの防止を図ることが重要であるということ、これについて残地農業化の進行じゃないかという御指摘がございましたが、市街化区域についてはそういうことも言い得ると思いますが、私どもが申しておりますところのここで言っておる意味は、むしろ農業振興地域の整備に関する法律、いわゆる農振法によりまして、優良農用地を確保するための線引きをきちんとやる、そしてその中での農用地区域というものを重点的にこれを囲い込んで、その整備を図っていくということを言っておるわけでございます。そして、しかも農振法のみならず農地法の規制の適用も厳正に行って、まさにスプロールの防止を図るということをうたっているわけでございます。何ら残地農業化、全国一律にそのことを考えているという性質のものではございません。趣旨としては以上のことでございまして、優良農用地の確保は市街化区域なりその近傍というよりは、むしろ本来農用地に適したところにさらに造成等も含めて全体としての拡大を図っていくというのが基本であろうかと考えます。
○中川（利）委員　何だかんだあなたおっしゃいますけれども、たとえば先ほどの地価に対して一言も触れていないということ、地価対策が何もないということ、これは事実でしょう。あれこれの状況を勘案すれば、あなたの言うのはやはり言い逃れにしかすぎないように私は思うわけであります。ですから、あなたの方の論理構造から見ますならば、地価が高い、だから流動化が進まない、こうなれば賃貸借だ、そのための貸し手の地位を強化しなければならないなんて、あたかもそれらが今日の農地問題の基本方向みたいな、そういうことで日本農業全体の発展という大きな視点から見るならば、まさにようじで歯を削っているようなもので、これは私は問題にならないと思います。
　そこで、次の問題に移らせていただきますが、それならお伺いしますが、小作地の面積とその構成についてお伺いしたいと思うのです。つまり賃貸借の現状と問題点ですね。そこで、私ある学者の試算を持っているわけでありますが、このある学者の試算によれば、五十年町点での小作地、いろんな名目によるやみ小作地を含めまして面積は四十万ヘクタール程度だとおっしゃっているのですね。このうち農地改革残存小作地は十万から十一万ヘクタールじゃないだろうか、改革以後つまり昭和四十五年の農地法改正前に権利設定された小作地はおよそ五万ヘクタール程度、あるいは法改正以後権利設定されたのは一万七千ヘクタールぐらいじゃないか、残りはつまりやみ小作地じゃないか、こういうように試算しているわけですよ。政府はこの問題についてどのように試算しているか、つかんでいますか。
○杉山（克）政府委員　小作地についての類型別の調査というものを厳密に行ったものはございません。各種の試算といいますか推計が行われておりますが、全体を通じて見れば、若干の差異はありましても、いま先生の言われたようなのは多くの意見といいますか、大体妥当なところではないかというふうに推定されております。
○中川（利）委員　学者の試算したものが大体その程度じゃないか、おら方ではそういうものはやっていない、つかんでいない、こういうことですね。おら方というのは、秋田弁では私の方という意味ですがね。
　そこで、あなたにお聞きしたいのは、利用増進事業が今度独立立法になった。いわば農地政策の柱、目玉として前面に出されているわけでありますが、現実をほとんど実態としてつかまえていない、多分その学者先生の言った程度だろうというようなことですね。私はそれもおかしいと思うのです。なおおかしいことは、今度の農地利用増進事業で政府は今度新しく賃貸借をどんどんふやすわけですから、どれほどの面積、どれほどの賃貸借が広がると大体読んでいるのか、その見通しをひとつお知らせいただきたいと思うのです。
○杉山（克）政府委員　小作地の実態につきましては、私どもも調査したものがございますが確信の持てるものはないという意味と、いたずらに混乱させることは好ましくないということで、正規の発表をいたしておりません。それで各種の推計があるということを申し上げたわけでございます。
　それから、今回の法律措置によりまして、今後どの程度の賃貸借の実現が図り得るかということでございますが、これは御承知のように、法律上強権でもって義務づけてそのことをやらせるという性格のものではございません。現に農地を貸しに出してもいいという農家があり、一方に農地を借りて規模拡大を図りたいという農家があるなら、その間の結びつきを図る、そして両者が安心して貸せる、安心して借りられるというような仕組みをつくるところに今回のねらいがあるわけでございます。したがいまして、特別に目標を設定する、幾ら出るということを特段明確にすることはできないわけでございますが、ただ、私ども従来進めてまいりました農用地利用増進事業、これによる実績は最近きわめて大きく伸びてまいっておりまして、昨年一年だけでも万七千ヘクタールの設定が行われております。これを上回る設定が今後出てくるものというふうに私どもは期待いたしております。
○中川（利）委員　いままでで一万七千ヘクタールの設定をされた。今度は大上段に振りかぶった単独立法です。そして、まだそれ以上になるかもしれないというようなことですね。しかも大事なことは、政府自身はいろいろなことをつかんでいるが、騒動が起こるかもわからぬからこれを発表しなかったとか、今度単独立法を出すのですから、そういう資料なり、納得できるものを、あるいは皆さんの見通しなりというものを、これは相対だからわからないのだということでは済まないだろうと私は思うのですね。それで、やはり農業全体の前進につながるためにも、そういうあいまいなことでなくて、農業に意欲を持つ人々が安くてどんどん農地を買えるような、そういう施策こそ大事だということを私は申し上げたいから、こういうことを申し上げているわけでありますが、いずれにしましても、大きい問題があることを私は強く指摘しておきたいと思います。
　次に、農振法の利用増進事業と今度の単独立法との関連で、ちょっとお伺いしたいと思います。
　御承知のとおり、農振法の場合は五十年改正で出発したわけでありますが、この中で農用地利用増進事業は五年の歴史があるわけでありまして、実質四年の事業推進の経過があるわけですね。この間の実績は一体どうなっているのか、問題点は何なのか、教訓は何なのか、こういうことをどのように掌握し、集約して今回単独立法につなげてきたのか、私はその経過について、簡単で結構ですから、改めてお伺いしたいと思うのです。
○杉山（克）政府委員　成果といいますか、実績の方につきましては、先ほど来申し上げておりますように、毎年着実な増加を見せて、昨年は一年だけで一万七千ヘクタールの新規の設定を見た。累計で、現在二万四千ヘクタールに達しているということでございます。これは各種の流動化施策の中ではかなり顕著な効果を上げたものと言うことができようかと思います。
　それから、問題点、反省点は何かということでございますが、端的に申し上げまして、今回私ども改正法案でお出ししておりますところの改正点、これがさらに前進させるために必要な事項、つまり問題点といいますか、措置を要する点であるというふうに理解いたしております。
○中川（利）委員　そうすると、政府はいろいろなことをやってきた。余り効果なかった。ただ、農用地利用増進事業だけは農振法の中で何ぼか効果が出た。さあ、だから思い切って単独法にせい、こういうあんばいなんだな、あなたのいまのあれは。何かばくちみたいな感じを私受けるのですけれども。ところが、あなたいまおっしゃったように、おたくの統計でも、いまの時点で設定されている面積は二万四千ヘクタールなんですね。つまり、やみ小作面積を含めた賃貸借のすべてがそうだということであれば、いかにも小さいな。これでいかにももっともらしく成功したように言うのは、おこがましいというか、私の場合なら恥ずかしくて顔を上げられないような感じもするのでありますが、時間の関係もありますから、その点についての返事を省略して、次に進めさせていただきます。
　次は、小作料の問題であります。お伺いしたいことは、一体この利用増進事業で、小作料はどの程度の水準で設定されるのかということをお聞きしたいと思います。
○杉山（克）政府委員　小作料の決め方は、当事者同士の合意で決めるわけでございます。ただ、それが不当な水準にならないように、農業委員会が標準小作料というものを決めて指導している。そして、場合によっては減額勧告をするというような仕組みになっております。ただ、そういう仕組みとは別個に、それぞれ個別の事情でもって農地の需給事情等を反映して小作料水準が決められていくというふうに思っております。
　ただ、私どもとしては、いま申し上げましたような標準小作料の制度もありますし、それから、今回定額金納制を廃止することに伴って混乱を生ずることがあってはいけない。小作料関係の不安定ということは、農業経営の不安定にもつながる話でございますので、この際、従来以上に小作料の指導、標準小作料の制度を徹底させまして、農業委員会にもそのチェックを十分にしてもらおうというふうに考えております。
○中川（利）委員　農業委員会がその地域の近傍その他のあれと見合って標準小作料を決めるのだ、しかし、相対だからわからないというような言い方ですね。
　そこで、私は秋田県の雄物川町という町の標準小作料というか、農業委員会が決定した資料を持っておるわけでありますが、これを見ますと、大半の賃借期間が六年なんです。そうかと思いますと、三年なんですね。そこで小作料は、六年の場合も三年の場合も、これでずっと調べてみますと六万八千円です。六万八千円というのは、米で言えば四俵ですね。四俵と言えば、利用増進事業、つまり国が音頭をとってやっている事業としては、それがいいか悪いかは別にして、私はかなりのものだと思うのですよ。従来、政府がわれわれにこの前の農振法のときも何回も言っていることは、貸借期間が長ければ小作料は安い、短ければ高い、そういうふうに説明しているわけであります。おたくの資料で見ましても、東北のたんぼ全体の標準小作料の水準は、五十二年の改定後でさえも加重平均で三万三千六十四円ですわね、ここにありますね。すると、雄物川町に見られる六万八千円は、標準小作料とどうつながるのか、どういうふうにすれば理解できるのか、なかなか私はわからないわけであります。とりわけ、東北の標準小作料の分布水準を見ますと、大体二万円から四万円になっているのですね。そうすると、こういう実態は一体どう理解したらいいのか。政府の事業でも実態とかけ離れた小作料が決められているということをこれははっきり示していると思うのですよ。
　ですから、私の聞きたいことは、中身をつかまないで、とにかく面積さえ広がればいいのだ、その結果として、耕作者が自分の自家労賃を賄うこともできない貧乏大百姓みたいなかっこうになる、こういうことでは困るわけであります。したがって、これらの内容について細かい分析だとか検討を当然おたくではつかまえなければならないし、そういう把握は必要だと思いますが、どうなっていますか。
○杉山（克）政府委員　小作料は地域によって、これは標準小作料にしても実勢小作料にしてもそうですが、大きな開きがございます。それから、標準小作料と実勢小作料の平均との乖離というものも、地域によってまた差がございます。個別の事例をとりますと、高い地域における、それから、特に新しい時期の小作契約をとりますと、極端に高いものも事例としては出てまいります。いま先生が挙げられましたものも、恐らく一般的に高い東北の中で、また地域としても高い、その中で新しい契約による分かというふうにも思うわけでございますが、いずれにしましても、われわれとしてもいまのような事例はやや高過ぎるなというような印象を受けるものでございます。ただ、これにつきましては、それなりの背景もある。やはり規模拡大のために農地がどうしても必要である、自分としては採算上ここまで出し得るというようなことで需要が強い場合に、おのずとどうしても小作料は高くならざるを得ないという実態もあるわけでございます。
　そういう意味で、従来のような画一的な統制小作料という制度もなくなって、ただ、まるきり野放しというのもいかがかということで、標準小作料による指導あるいは減額勧告というような制度に改められているわけでございます。私ども、小作料は統制小作料でございませんので、それなりの需給の実態、実勢といったものも加味しながら、標準小作料の仕組みを使って適正な全体の水準が維持できるようにこれを指導してまいりたいと考えております。
○中川（利）委員　あなたは、標準小作料というものがあるからそれが一つの目安だ、それを中心にして実態を加味して、適正な水準で決めていきたいと言うけれども、実際に二倍も三倍もそうなっているのですよ。何もあなた、適正なかっこうで指導したという話も聞いておらないし、何もないじゃないですか。現にちゃんとこういうことになっているじゃないですか。そうすればあなたは、相対だからこれはしようがないという言い方でしょう。これはおかしいね。細かい分析は次の質問に譲るといたします。
　じゃ、もう一つお聞きしますが、前回の五十年の農振法改正のときに政府は、賃貸借期間が短いと不安定だ、だから、三年でぽっきり更新で、だけれども繰り返し繰り返し権利を設定して借りられるように耕作者の安定を図る、こういうことを言ってきたと思うのですね。そこで、私は聞きたいことは、三年一回きりで更新、この前の農振法もそうですわね、更新がないわけだ。それがどの程度つながっているのか、設定をし直して何割ぐらいつながっているのか。追跡調査というわけじゃありませんが、政府はそれをどう把握し、どうつかんでいるのか、その実態をひとつお述べいただきたいと思うのです。
○杉山（克）政府委員　農用地利用増進事業はまだ日が浅いということもありまして、全面的に契約更新期を迎える段階には至っておりません。一番古いそれほど多くないケースのものが、最長のものでようやく五年目にかかったというような段階でございます。したがいまして、まだその契約更新ということについての計数は出てまいっておらないような状況でございます。ただ、私ども、これは聞き取りあるいは団体等の意見から承知しているところでございますが、市町村等が間に入って契約あっせんをするということによって安心して貸せるということから、かなり安心してまた更新をしたいという意見も出ているというようなことは聞いておりまして、やはり公的機関の関与ということがその点ではプラスしているというふうに受けとめております。
○中川（利）委員　そうすると、これはいまそういう期限が来ておらないんだ。政府は当然その実態をこれからも詳細につかんで、今後の施策に生かしていかなければならないと思うのですけれども、正直言って、私は、それまでの経過措置の問題としても、当然政府はそういうものをつかんでいなければならないと思うのです。いずれ将来、私の方でそういう資料を要求するということになろうかと思うのですね。そういう場合はひとつ積極的に御提示いただきたいと思うのです。
　同時に、利用増進事業の法案の内容について少しお聞きしたいと思うのですね。
　前回法との違いはどこにあるかと言いますと、その特徴は、対象地域を拡大したということが一つだと思うのですね。もう一つは事業内容の総合化、こういうことの二つであって、あとは前回法の方式を取り入れているだろうと思うのですよ。そこで、問題は、この事業内容の総合化の中に所有権の移転を加えておるのでありますが、これは私は重大な問題だと思うのですね。なぜ所有権の移転をこの中に加えたのか、お示しをいただきたいと思います。
○杉山（克）政府委員　農地の流動化を図るには、実際的にはやはり賃貸借を促進するということが一般でございます。ただ、地域によりましては、所有権の移転もある程度ある地域がございます。具体的に言えば、北海道などがその例でございます。私どもはむしろ、所有権の移転という形によって実際に自作農主義が貫かれる結果になるならば、これは一番よろしいと思っているわけでございます。むしろ、それができないがために賃借権の設定という形での流動化を図っているわけでございます。でありますから、賃借権だけに限定するというのでなく、所有権の移転までが可能だというところがあるならば、それも含めてこの利用増進事業の対象とするということはむしろ結構なことではないかということで取り入れたわけでございます。
○中川（利）委員　私はそれは重大な発言だと思います。あなたは農地法というものを何と考えているのですか。農地法というものは、所有権の、それこそ権利移動の制限だとか、しさいにあらゆる網を設けてそれを動かさないようにがんばっているわけですね、農地転用の制限だとか。あなたは、所有権という財産権ですね、物権ですね、これを、どんどんそういうふうに移転することが望ましいんだ、それができないからこういうふうにやるんだなんと言うことは、お役人として——これこそ法律の中の親法ですよね、そこから生まれたのが農用地利用増進法ですね。つまりバイパスが幹線道路になると言いますけれども、これは大変なんですよ。私は、これは取り消していただかなきゃならないな。そんなことをあなた、構造改善局長が堂々と言えるものですか、こういう法律が一方にありながら。その経過は私はわかりますよ。しかし、どんどんそういうものがなくなることが望ましいんだということは、農地法そのものから言えばどうなるんですか、あなた。お答えください。
○杉山（克）政府委員　農地法一般の規制は当然あるわけでございます。そして、この利用増進事業の中で予定いたしておりますのは、農業者が他の農業者に土地を譲渡するということでございます。これは合意をベースとしておりまして、何もこの利用増進事業によって強制するという性格のものではございません。したがいまして、農業者間の移動が行われますならば、それをこの事業の中に取り込んでいくということは、私ども農地法の本来の考え方に反するものとは思っておりません。
○中川（利）委員　私は、あなたが基本的に第一義的にそういうことを言い出すということについては、非常に問題があると思いますね。これは後ほど最後に大臣からもお答えをいただきたいのでありますけれども、問題は、そういうことをいたしますと一体何となるのかというと、つまり、所有権が移転するということは、農地として使う限り、増進計画に乗っかりさえすれば実態はだれがやってもいいということにつながるわけでありますね。農地法による一筆ごとの規制をやめてしまうわけでありますから全くルーズになるわけですね。したがって、農業委員会などのチェックがあるというものの、不動産資本が今日ますますねらっているわけでありますから、事実上彼らに道を開くことにつながるということは見え見えだと思うのですね。つまり、本法の農地法に比べて所有権というものがこういうことでは——所有権というものは一回移転すればもうそれで取り返しがつかないわけでありますよ。しかも、民法上の所有権という物権と借地権、利用権という債権、これを一緒くたに並べて、これは法律的にも法体系の違うものを同次元に並べて何だかんだと言うことは、私はこれは後に相当問題が残るだろうと思うのでありますが、この点についても、いま時間があと少ししかありませんので、後でまたお聞きさせていただきます。
　最後に、利用改善事業についてお聞きしたいわけであります。
　つまり団体の問題、法律の第十条ですが、政令で定める基準に従って云々ということがありますが、その政令自体がどういうことを定めるのかということが一つ。
　それから、法律の第三条の三号に実施方針で定める区域の基準というのがありますね。この区域というのはどういう状態を指すのか、どういう集落なのか、どこら辺まで指すのか、その内容を説明していただきたいということ、これが二つ。
　三つ目には、この区域には三分の二以上の構成員が必要なわけでありますが、その場合団体に入らない人々が当然出てくるだろうと思うのですね。そうすると、法律の枠外で援助を受けられなくなるおそれがあるだけじゃなくて、排他性を持つものにならないかという心配も私は持っているわけであります。この点についてはどうお考えになっているのかということ。
　それから、最後には、農用地利用増進計画の定め方、つまり、あなたの方では、今度は土地ごとにすべての同意ということになっていますね。旧法では、農振法の方では土地ごとというような言葉がなかったのですよ。つまり、改正されると、土地ごとですから、ＡさんとＢさんの間だけが、そこだけがわかって、ほかのこと、全体のことはわからないのですね。ところが、いままでは計画の中の全部がわかる仕組みであったわけですね。なぜそういうふうに変えたのかということ。
　これだけお聞きして私の質問を終わります。
○杉山（克）政府委員　政令規定見込み事項の方からお答えいたします。
　法第十条第一項の政令は、これは構成員の加入及び脱退、それから代表者、総会の議決事項等についてその基準を定める見込みでございます。
　それから、区域の広がりをどんなふうに考えるかということでございますが、これは一般的には集落単位で考えられますが、何も集落ということに限定しなくて、数集落集まった単位でもよろしいというふうに考えております。
　それから、団体の要件でございますけれども、関係者の三分の二以上の加入ということを言っておりますが、これは三分の二で頭打ちをしてしまった後入れないという意味ではございません。最低三分の二は加入していなければいけない、できれば全員加入ということを意味しているものでございまして、本人が御希望であるならば、除外されるということはございません。
　それから、それぞれの土地ごとにという計画の定め方の規定でございますが、従来は一括しておったものを、土地ごとにということに今回なぜ変えたのかということでございますが、これは従来からも、趣旨としては土地ごとにということは変わっておりません。むしろ表現が不十分であったということで、今回の改正でそこを明確にいたしたものでございます。
○中川（利）委員　いろいろ意見はございますけれども、時間でありますので終わります。
○内海委員長　次回は、来る十五日火曜日午前十時理事会、午前十時三十分から委員会を開会することとし、本日は、これにて散会いたします。
　　　　午後四時十二分散会
　　　　　————◇—————
昭和五十五年四月九日（水曜日）
　　　　午前十時三十一分開議
　出席委員
　　　委員長　谷川　和穗君
　　　理事　石橋　一弥君　理事　中村喜四郎君
　　　理事　深谷　隆司君　理事　森　　喜朗君
　　　理事　木島喜兵衞君　理事　嶋崎　　譲君
　　　理事　池田　克也君　理事　山原健二郎君
　　　理事　和田　耕作君
　　　　　　浦野　烋興君　　　　狩野　明男君
　　　　　　船田　　元君　　　　宮下　創平君
　　　　　　中西　績介君　　　　長谷川正三君
　　　　　　村山　喜一君　　　　湯山　　勇君
　　　　　　有島　重武君　　　　鍛冶　　清君
　　　　　　高橋　　繁君　　　　栗田　　翠君
　　　　　　藤田　スミ君　　　　西岡　武夫君
　出席国務大臣
　　　　　　　　文　部　大　臣　谷垣　專一君
　出席政府委員
　　　　　　　　文部大臣官房長　宮地　貫一君
　　　　　　　　文部省初等中等
　　　　　　　　教育局長　　　　諸澤　正道君
　　　　　　　　文部省大学局長　佐野文一郎君
　　　　　　　　文部省管理局長　三角　哲生君
　委員外の出席者
　　　　　　　　文教委員会調査
　　　　　　　　室長　　　　　　中嶋　米夫君
　　　　—————————————
委員の異動
四月四日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　浦野　烋興君　　　　　中山　正暉君
　　船田　　元君　　　　　山中　貞則君
　　栗田　　翠君　　　　　木下　元二君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　中山　正暉君　　　　　浦野　烋興君
　　山中　貞則君　　　　　船田　　元君
　　木下　元二君　　　　　栗田　　翠君
　　　　—————————————
四月三日
　私学助成に関する請願（林百郎君紹介）（第三
　二六六号）
　同（四ツ谷光子君紹介）（第三二六七号）
　同（木原実君紹介）（第三三八二号）
　私学の学費値上げ抑制等に関する請願（不破哲
　三君紹介）（第三二六八号）
同月七日
　私学助成に関する請願（四ツ谷光子君紹介）（
　第三四一五号）
　同（柴田弘君紹介）（第三五五八号）
　学校給食の改善に関する請願（新村勝雄君紹
　介）（第三五五四号）
　学級編制基準改善等に関する請願（有島重武君
　紹介）（第三五五五号）
　同（柴田弘君紹介）（第三五五六号）
　父母負担軽減のため私学の助成に関する請願
　（池田克也君紹介）（第三五五七号）
　私学の公費助成増額及び助成制度確立に関する
　請願（宮田早苗君紹介）（第三五五九号）
は本委員会に付託された。
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　公立義務教育諸学校の学級編制及び教職員定数
　の標準に関する法律等の一部を改正する法律案
　（内閣提出第三一号）
　　　　　————◇—————
○谷川委員長　これより会議を開きます。
　公立義務教育諸学校の学級編制及び教職員定数の標準に関する法律等の一部を改正する法律案を議題といたします。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。浦野烋興君。
○浦野委員　私は、本委員会におきまして初めて質問の体験をいたすわけでございます。したがいまして、いささか緊張もいたしております。要領を得ない質問もあろうかと思いますが、よろしく御説明のほどをお願いしたいと思います。
　さて私は、多くの人々が考え、思っておられると同じように、きょうこのときほど教育というものが大変なときはない、このように思っているわけであります。
　わが国は国土が狭い、そして目に見ることのできる資源、いわゆる石油であるとか鉄であるとか、こうした物的資源がきわめて少ないわけでございます。そうしたわが国が、あの明治維新から、あるいはあの敗戦の廃墟の中からまさに不死鳥のごとく立ち上がることができた。これは私たちの先人、先輩が教育というものに力を入れてきた、子弟の教育を大切にしてきたからだ、このように思うわけでございます。わが国自体がどの国よりもきっと教育に力を注いできたと思うわけでございます。すなわち、私たちは目に見ることはできないけれども、いわゆる民度の高さ、教育レベルの平均的高さというすばらしい資源を持ち得るに至ったと思うわけでございます。石油ショック以来わが国はきわめて厳しい環境の中に置かれているわけでありますが、こうした困難を克服するためにはいわゆる教育による豊かな人間性に基づくところのりっぱな人格形成を図る、このことがこの難関を克服していく大道であろうと思うわけであります。
　そうした中におきまして、このたび長年の懸案でありました四十人学級の実現を初めといたしまして、小中高の特殊学級定数改善計画の予算化がなされました。いまここに審議に付されようといたしておるわけでございますが、この問題については、すでに本国会に入りましてから本委員会におきましても、また予算委員会でもたびたび取り上げられているところでございます。したがいまして、大筋はすでに明らかにされた感もあろうかと思いますが、きょうは正式な法案審議ということでございますので、改めて質問をさせていただきたい、このように思うわけでございます。
　まず最初に私が質問を申し上げたいのは、この改善計画の全体像、これがどのようなものであるか、このことについて概略御説明をいただきたいと思います。
○谷垣国務大臣　お答えをいたします。
　このたびのいわゆる第五次教職員定数改善計画と申しますか、これは多年の懸案でありました四十人学級の実現をこれによって図ることができましたこと、さらに複式学級それから特殊学級編制基準の改善、それから小学校におきます専科担当教員の充足、中学校の免許外担当教員の解消、教頭とか養護教員とかあるいは学校の栄養職員の充実、事務職員の充実、それから特殊教育諸学校の改善等々の内容を盛っておるわけでございまして、通常言われております四十人学級の着手をすることと同時に、いま申し上げましたものがいよいよ実施をいたそうとするわけでございます。これを昭和五十五年、ことしから始めまして昭和六十六年まで十二年間の計画で実施をしようとするものでございます。
　詳しいことは政府委員の方からお答えをいたしますが、教職員のこの十二年間におきます必要な人員は、四十人学級の実現のための約四万三千、それから教職員の定数等の改善のために必要な三万八千五百等々を入れますと、合計八万一千六百七十四人という計画になってまいるわけでございます。また、それに従いましての学級のための教室等の問題もございますが、こういう全体としての計面で始めていこう、こういうことでございます。
　詳しくは局長の方から答弁をさしていただきます。
○諸澤政府委員　いま大臣から概略の全体計画を御説明申し上げたわけでございますけれども、これを十二年間で実施するといたしますとどれぐらい人件費、施設費がかかるかということでございますが、十二年間で改善されます教員増が八万一千六百七十四人でございますが、これは五十五年度、つまり計画の初年度では、このうちの約二千七百名程度の増員、こういうことになるわけでありまして、十二年間に逐次増員しますその十二年間のこのために要する人件費の総額というものは、給与費でございますから単価を幾らに考えるかということもございますが、昭和五十五年度の先生の平均単価で計算いたしますと約二兆二千百億という金額になるわけでございます。そうして今度は四十人学級を実施するためにはそれ相応の教室の増を図らなければならないわけですが、その必要となります教室の数を八千三百六十くらい見込んでおるわけでございまして、この教室を建設しますに必要な経費というのは、これも五十五年度の予算単価で計算いたしますと約千六百六十億円、こういうことになるわけでございまして、以上の人件費、施設費のうち、人件費で申しますと、ちょうど半分が国庫負担になりますから一兆一千五十億円が国庫の負担、それから施設費の方は人口急増地帯等は国庫負担率が高くなりますので、千六百六十億円のうち国庫負担金が九百七十億円、大体こういうような予算規模になるわけでございます。
○浦野委員　ただいま局長の御説明によりますと、まさに大変な経費がかかる、このように思うわけでございます。いまわが国は、国も地方自治体も財政事情がきわめて厳しいわけでございます。したがいまして、本年度の予算もきわめて厳しい中で取り組まれたわけでございまして、この状況の中でこれだけの予算をかけましてこの改善計画を進める意義につきまして、大臣からひとつお答えを承りたいと存じます。
○谷垣国務大臣　確かにことしの財政も大変厳しい状況でございますし、またこれからも当分厳しい状況が続くという予想がされるわけでございますけれども、教育の問題自体は少し長期のものを考えてやっていかなければならぬ性格を持っておるわけでございます。したがいまして、四十人学級の実現と申しますのは、財政の状況と同時に教育本来のある程度の長期の見通しを持っていかなければならぬということ、四十五人学級の経過を経て四十九年の当委員会等におきます御決議等の精神を踏まえて考えてみますと、やはりどうしても教育の大きな流れの中で五十五年度からはこれを実施してまいりたい、こういう考え方が強かったわけでございます。幸いに皆さん方の御協力もございまして実現を見ることは大変ありがたいと思っております。
　四十人学級そのものの実現の意味合いと申しますのは、これは申すまでもございませんが、初等中等教育の場合におきます重要な課題は生徒児童の一人一人の能力と適性、これに応じた教育をやっていくということ、それから基礎と基本をしっかり身につけさせて人間性の豊かな活力に満ちたそういう教育を積んで健全な国民の育成を目指すわけでございますので、やはり生徒児童と教師との関係を密接なものにしていく必要があると思います。それが当委員会におきましてもそういう点についての御決議をいただいておるゆえんであったと思うわけでございまして、そういうことでこの四十人学級が実現いたしますことは大変大きな意味がある、ことに財政の非常に困難な中でこういう踏み切りができましたことは、私たちも大いに責任も感じていかなければならない、こういうふうに思っておるところでございます。
○浦野委員　ただいま大臣に御説明いただきましたこの意義というものは、私もこれを了とするわけでございますが、先ほどの経費の問題につきまして、地方自治体に対する手当てが果たしてこれで十分行われているかということを気にするわけであります。
　教職員の人件費は県が負担するということでありましょうが、教室、学校または敷地、こういうようなものは市町村が確保していかなければならないわけでございます。今日、急増都市の問題がございまして、子供がふえている中で、さらにまたこの四十人学級ということで市町村は追いかけられていくわけでございます。したがいまして、市町村の負担というのは大変なことである、このことを私も、私の地元でもよく耳にしてきたところでございます。この点につきまして本計画を策定された上でどのような配慮がなされておるのか、四十人学級を実施していく上でどのような工夫をしておられるのか、この点についてのお答えをいただきたいと思います。
○諸澤政府委員　おっしゃるように、この四十人学級を実施するにつきましては、現在の中央地方を通じてのかなり厳しい財政事情をある程度しんしゃくしながら円滑に実施するという配慮をしなければならないと思うわけでございます。そういうことからしますと、四十人学級を実施するにしても、これを小中全学年を通じて一挙に実施するというようなことは非常に困難でございます。
　そこで、かつての五十人から四十五人にしたときの例など考えますと、ことしは四十九人、次の年は四十八人というようなやり方もないわけではないのですけれども、これをやりますと個々の学校について見ると、そのために次の年度にまた子供の学級がえをしなければならぬというような問題もございますし、また経費の点からいいましてももう少し時間をかけた方が妥当であるということで、今回は小学校の一年から逐次学年進行でやっていこう、ことしは一年生、次の年は一、二年という方式をとったわけでございます。
　さらに、いまの財政事情に加えまして全国的な児童生徒の数の増減の傾向というものも考慮に入れなければならぬ。というのはまだ児童生徒の急増期にございまして、小中全部をとりますと昭和五十七年度がピークになるわけでございまして、小学校だけとりますと五十六年度、中学校は六十一年度がピークということでこれからふえるわけでございますから、その点を配慮する。そうすると、小学校について考えますと昭和五十五、五十六、五十七の三年度は全国的に見てまたふえますので、子供がふえた分に対応する先生だけでも毎年九千人ふやさなければならぬという事情にございまして、そのことは、そのふえた子供に対応する施設についても各市町村は相当財政力を割かなければならぬということでございますので、五十五年度から五十七年度までの三年間は、この四十人学級を実施するにしましても比較的そういう負担の少ない、つまり五十五年度からすでに子供の数が減り出すような市町村についてまず実施しようということで考えたわけでございまして、それらの市町村について五十五年度の一年生から実施をして、そしてその他のまだ子供のふえ続ける市町村については、現在のめどとしては減少がはっきりする五十八年度から始めるようにしたらどうかというのがいまの腹づもりでございます。そういうような計画で、中学校もそれに合わせてその後実施をするということをいまの段階では考えておるわけでございます。