○参考人（元山健君）　ただいま紹介をいただきました東邦大学の元山健でございます。
　本日は、参考人としてお招きをいただきまして、お話をさせていただく機会をちょうだいしましたことを心から光栄に存じております。
　レジュメに沿いまして簡単に私の考えをお話し申し上げたいと思います。
　私は、イギリスの制度を参考にしながら、議会型オンブズマンの我が国への導入の可能性について、特に憲法理論の側面から近年の理論動向も御紹介しながら御説明をしたいと存じます。
　イギリスを参考にいたします理由は、一九六七年、今から約三十年ほど前に設置されて以来、当初、一方で何の役にも立たないのではないかという批判、他方で行政官吏の側からの猛烈な抵抗にもかかわりませず、今日では国民、議員、そして何よりも実は行政官吏の深い信頼を同時にかち得て確立した制度としまして、国民の苦情の救済と議会による行政のコントロールとに貢献をしているからでございます。
　そこで、そのようなことを前提にいたしまして、一番目の「オンブズマンの設置」というところからお話をしてまいります。
　概要でございますけれども、我が国の場合には、オンブズマンは人口等も考慮いたしまして三名から五名ぐらいが必要ではないか。レジュメにありますように、第一案は内閣が議会の承認を得て任命する。これが最も設置しやすい方法ではないかと思います。しかし、第二案、議長が内閣の同意及び、もちろん参議院の場合にはこの参議院の承認を得て任命するという方法。あるいは第三案、議長が議院の承認を得て任命する方法も考えられると思います。
　説明に移りますが、イギリスにおきましてはこの第一案を採用しております。憲法六十五条の「行政権は、内閣に属する。」という規定を根拠にして、時に議会型のオンブズマンを否定する向きもあるようでございますけれども、この一案または二案の任命方式を用いますと、オンブズマンは行政の長の信任にも基づいているということになります。
　しかし逆に、第一案につきましては、これは行政型のオンブズマンではないかという御感想もあるいはお持ちかと存じます。これにつきましては、まず議会の承認を要するということになっている。また、後に述べますように、また平松教授も御説明ありましたように、オンブズマンは議会の委員会と緊密な関係を保っております。このことで機能的には十分に議会オンブズマンとして活動することができると思います。事実、イギリスにおいてはパーラメンタリーコミッショナーという、英語にもありますようにパーラメント、議会の官吏というふうに言われているわけでありますが、そのイギリスは先ほど申しましたようにこの第一案の制度をとっております。
　もちろん、第三案もこれからお話ししますように、理論的には設置可能ではないかと思っております。ただし、我が国は議院内閣制をとっておりまして、その議院内閣制の政治的な現実、力関係等々がございますので、その実現についてはあるいはやや難しいかもしれません。
　次に、大きな二番目、「オンブズマンの権限」というところにお話を移させていただきます。
　概要についてですが、これも平松教授からの御説明ありましたように、オンブズマンは行政に関する国民の苦情を受理して、これを調査して、その結果を報告するという制度でございます。
　イギリスの場合には、オンブズマンには高等注院の裁判官と同様の調査権が与えられておりまして、内閣または内閣の委員会の議事録等を除きまして、一切の情報を提供し、または文書を提出するように行政に対して要求することができます。
　しかし、大臣は、国家の安全またはパブリックインタレスト、公共の利益に反すると考えますときには、公表についてこれを制限または禁止することができる。つまり、原則としてオンブズマンはすべての行政、政府の文書を閲覧できるわけであります。しかし、公表は制限等をされている場合がある。我が国でも同じ議院内閣制を採用しておりますイギリス同様の権限を、これも平松教授と基本的に同じでございますが、付与する必要があるのではないかというふうに私は考えております。
　それから、イギリスのオンブズマンは行政に関する決定を行政にかわって行うというようなことはいたしません。苦情を調査いたしまして、結果を公表いたしまして、場合によっては批判、勧告をする権限があるだけでございます。高い人格、すぐれた識見に基づく強度の調査権、そして緩やかな決定権、小さな決定権、これがオンブズマンの特徴でございまして、これはぜひ受け継いでいただきたいと思うわけでございます。ただ、批判あるいは勧告という場合に、これも平松教授の御意見にもありましたけれども、具体的にこうしたらどうかというところまで含めるかどうか、新しい立法が必要ではないかと平松教授はおっしゃいましたが、これは考慮の余地があるだろうというふうに私も考えております。
　説明のところにも少し入ってしまいましたが、今申しました非常に強力な調査権こそがオンブズマンにとってのまさにかなめでございます。
　なお、イギリスでは我が国同様情報公開法がまだ制定されていないということでございまして、その中で三十年近く前にオンブズマンが設置されたということをつけ加えておきたいと思います。
　ここで、オンブズマンの調査権を、レジュメにも書きましたが、憲法上いかなる性格のものとして考えるか。特に、厳格な三権分立論の立場から合憲性について疑義があるという御意見も時に伺いますので、これらを念頭に置いて簡単に説明をさせていただきたいと存じます。
　まず、国政調査権の諸学説についてでございますが、補助的機能説です。これは、三権分立に留意をした上で、「国権の最高機関」と四十一条にあるけれども、国会が三権の上に、つまり他の三権の上にあるということを必ずしも法的には意味しない政治的な尊敬を込めた美称であって、憲法的、法的な意義はないとした上で、憲法上法的な意義を有するのは四十一条の後半、「立法機関である」ということであります。したがいまして、国政調査も立法のために必要な、立法という仕事を行うために、これを助けるために与えられた機能であるというふうに主張いたします。
　もっとも、東京大学名誉教授の芦部教授は、立法が広範に及ぶ以上、この国政調査権は純粋に私的な事項を除いてほぼ国政の全域に及んで当然であるとその御著書に述べておいでになる。実際、国政調査権の母国アメリカでも、国会の行う調査はすべて何らかの立法目的が調査の最初から推定されているという法理、原理が通用しております。したがいまして、調査の範囲は広い範囲に及ぶことができます。
　また、オンブズマンと委員会の調査活動は、国民の具体的な行政の苦情に基づいてこれを調査し、必要に応じて行政監察ひいては立法に寄与するものですから、一般的・包括的な行政に対する調査ということにはならないと思います。
　また、いかなる程度まで広範に及べば一般的・包括的になるのかということについて、芦部教授は緩やかにこれを解するべきであるとされていますし、判例もまた、重大、明白な過誤のない限りは議院の自律権の決するところであると指摘しています。例えば、本調査会は行政監察という一般的・包括的目的をお持ちでございますので、憲法違反の委員会であるとは私には到底思うことができません。
　独立機能説に立ちますと、これは「国権の最高機関」という四十一条に法的な意義を認めまして、何がしかの国権統括の機能を認めます。
　例えば、佐藤幸治京都大学教授は、国権の最高機関の憲法的意義につきまして次のように述べておいでです。「国家諸機関の機能および相互関係を解釈する際の解釈基準となり、また、機能帰属が不明確な場合には国会にあると推定すべき根拠になる」と。その上で、さらに次のように述べておいでです。「国会は「最高機関」として国政の中心にあって世論の表明・形成の焦点であることが期待されるのであるから、国政調査権の有する国民に対する情報提供機能・争点提起機能は軽視さるべきではなく、むしろ調査権のそのような機能を前提とした上で他の政府利益や国民の基本的人権との現実的調整がはかられるべきもの」であると。
　この点につきまして、近年の理論動向をさらに補足させていただきます。
　一つは、ただいまの佐藤京都大学教授の説にかいま見られますように、国政調査権を国民の知る権利にこたえる機能として位置づける説でございまして、この説では、調査それ自体が国政調査権の独自の目的というふうになります。つまり、立法のためという目的限定をここで離れることができます。
　新たな理論動向の第二は、いわゆる行政国家化と私どもが言います状況の中で、議院の立法能力の実質的な低下という現実を前にいたしまして、議会の行政監視あるいは行政批判を通しての行政統制にこそまさに議会の再生、ルネッサンスを期するものであるという主張もございます。
　これらの新しい理論は、先ほども言いましたように、議院の国政調査権について立法のためのみのものであるとは考えておりません。結論的に申しますと、これらの独立機能のいろいろな説も、あの補助的機能説同様に、オンブズマン設置について憲法上何か問題があるということにはならないように思います。
　それと関連いたしまして、オンブズマンの調査活動というのは行政活動であって、オンブズマンが調査という行政活動をすることは行政権のさん奪だという意見もあるかもしれませんが、私はこれに対しましては、それだけを取り出して、つまりオンブズマンの調査活動というその一局面だけを取り出しまして、それは行政活動だから行政権のさん奪だという形で独立して論ずるというのは誤りであると思います。国会は、平松教授もおっしゃるように、その生まれた地、歴史的な起源からして、行政統制にその目的がもともとあります。したがいまして、国会の自然権とも言われる行政統制あるいは立法に資する活動の中の調査活動という形で、総合的に理解をしていく必要があるというふうに思います。
　それから、先ほど申しましたが、オンブズマンには決定権、行政にかわって行政的決定をする権限はありません。調査した結果にどうこたえるかは、私も平松教授と同様、とりあえずは行政にゆだねられる。ただし、重大な事案であるというにもかかわらず何ら改善が行われないというような場合には、オンブズマンは国会、本院であれば参議院に対して特別に注意を喚起する。あとは国会が対処すべきことではないでしょうか。
　それから、行政相談との関係も少しプリントに書いておきましたが、これは平松教授もおっしゃいましたので、これについては私は、オンブズマンの調査と行政相談等ではその本質的な目的が異なるということだけをここでは申し上げるにとどめます。
　それから、これも平松教授からございましたように、オンブズマンに調査権を与えるということは、議院の国政調査権を委員会に委任したその上にもう一回オンブズマンに委任して、委任の委任、つまり再委任で許されないんではないかという御心配があろうかと存じます。これにつきましては、例えば東京地裁の昭和五十六年のロッキード関連の判決で、議院の国政調査権という場合のこの議院とは委員会を含むものだというふうに判示されておりまして、このように判例から見ましても委任の委任、再委任ではないというふうに考えることができると思います。
　大きな三番目でございますけれども、オンブズマンは職権の行使に当たって独立性を認められなければなりません。任期を別にいたしまして、裁判官類似の職の保障が必要だろうと思います。
　それから二番目の、次に述べる点は苦情の申し立てをどう受け付けるかということなんですが、私は国民から直接または議員を介して受け付けるということを考えております。
　職権行使の独立の点につきましては、公正取引委員会あるいは人事院などの委員や人事官の任免、職権行使について既に非常に似た実例を持っているわけです。ただ、独立行政委員会が行政の内にあって、行政の指揮命令から独立して職権を行使できるということになっているんですが、これと同様のシステム、つまり議会の政治的な命令からは独立をして、議会の目的、つまり行政統制、行政監察という目的に資するシステムがあってはいけないものなのかと、平松教授と同じように私も考えているわけでございます。
　もう一つは、職権を独立させますと議会から離れてしまうんではないか、飛んでいってしまうんではないかという御心配があるかもしれませんが、これは、苦情の申し立てを議会の議員の皆さんとそれからオンブズマンが受けて、それからたとえ第一案の場合でございましても、議会のオンブズマン委員会あるいは調査会との密接な関係がございますのでその点の心配はないだろうと。
　それから、苦情の申し立てでございますけれども、私は国民と議員どちらからでも苦情を受け付けるようにしたらいいと。イギリスの場合には国会議員のみが苦情をオンブズマンに取り次ぎます。その理由は、オンブズマンが議会の官吏として、議員が本来有している有権者の苦しみ、悩みを取り上げるという権利をゆだねられているという建前が一つと、もう一つは、直接受理すると多過ぎるんではないかという危惧でございます。それで、二十年たちまして後者の危惧は、つまり多過ぎるんではないかという危惧は実は杞憂に終わっております。
　そこで、ロンドン大学のキャロル・八一ロー教授は、これから国民から苦情を直接受理したらどうだ、ただし、必ず国会議員に、あるいは委員今かもしれませんが、これをちゃんと送付するという提案をしておりまして、我が国でも参考にするべき案ではないかなと思います。
　国会議員あるいは議会が行政苦情の申し立ての窓口になることにつきまして、その根拠でありますけれども、私は国民が苦情を議員に申し立てる行為というのを現代的な請願というふうに位置づけて、憲法第十六条に根拠を求めることができるのではないかと思っております。現代における請願権は補充的な参政権として再生されるべきだというふうに思っているわけです。
　たとえ苦情であろうとも、国会議員が行政に属する事柄の窓口になるのは、行政の取り分を侵すものでけしからぬといった議論がもし万が一あろとすれば、行政統制は議会の自然権であるという主張に加えて、憲法十六条の請願権があるということも御利用いただければというふうに私は思っております。
　時間が過ぎました。最後の「その他の諸問題」につきましては幾つかありますが、オンブズマンの調査は裁量によるんだと、ほかに任せることができるものは受理したものであってもほかに任せる。また、どういう苦情を受理するかということは、オンブズマン自身の裁量で最終的に決めるということです。それから大事なことは、苦情の調査対象となった公務員当人の意見をきちんと聞く。イギリスの場合は多くの場合、当該の公務員の行為をむしろ擁護するものになっておりまして、イギリスの公務の水準の高さを証明することになっております。
　それから、もう一点でありますけれども、オンブズマンの管轄する行政領域につきましては、例えば最初から全部にするのか、あるいは担当する官庁を限定するとか、そういうことにつきましては国会と行政の間におきまして慎重な検討が必要だろうと思います。この場合、イギリスの例を申し上げますと、やはり徐々に拡大をされていっております。そして、円滑に運用をされております。
　時間を超過いたしまして申しわけありません。
　以上でございます。