○参考人（桜内文城君）　新潟大学の桜内でございます。今日はどうぞよろしくお願いいたします。
　お手元に、Ａ４横の資料といたしまして、「特別会計の現状と課題」というものを御用意させていただいております。基本的にこれに従って意見を述べさせていただきます。
　まず、一つめくっていただきまして、本日は特別会計の現状と課題についてお話しさせていただくわけでございますが、これまでも、特に政府側におきまして、昨年の十二月二十四日に閣議決定がございました行政改革の重要方針と題されるもので、こちらでも特別会計の改革については非常に詳しく扱われております。また、今、政府部内におきましては、行政改革推進法の法案の作成作業が行われているところでもあります。そちらでの議論等をもちろん踏まえつつ、今日はもうちょっと具体的にお話をさせていただきたいと考えております。
　特に、私は公会計というものを専門としております。会計の観点からしますと、従来の財政学の歳入歳出というふうなフローの観点というよりも、むしろ資産、負債というストックの観点を踏まえて特別会計の改革がどうあるべきかという点について申し上げたいと思っております。
　大きく分けまして、本日これからお話しいたしますのは、特別会計の設置要件の部分と、それから特別会計の財務情報の開示の在り方について、現状とその課題についてお話ししていきたいと思います。
　では、早速入っていきますけれども、特別会計の設置要件について最初お話しさせていただきます。
　この特別会計の設置要件は、現行の財政法十三条二項に規定されております。こちらに三つ、要件と申しますか、特別会計の種類というか、設置要件を挙げておるわけですけれども、まず一つ目、事業特別会計。これは法律上の用語ではありませんけれども、講学上の用語です。法律上は、「国が特定の事業を行う場合、」というふうな文言となっております。基本的には、この下の②、③以外の大半の特別会計がここに属するというふうに分類されております。
　その目的といたしましては、独自財源によって特定の事業を行うことにより、特定の事業に係る受益と負担の関係を明確化することにあるというふうに言われております。逆に言いますと、独自財源による独立採算が成り立たない事業、すなわち受益と負担の関係が不明確な事業は特別会計を設置する意味に乏しいという意味で、その財政法の趣旨にやや反するのでないかということでございます。
　次に、②といたしまして、これも資金運用特別会計、これは講学上の用語ですけれども、法律上は、「特定の資金を保有してその運用を行う場合」というふうな文言がございます。例といたしましては、財政融資資金あるいは外国為替資金、これらの特別会計が属するというふうに言われております。
　ここの目的でございますが、やや上の①と違っておりまして、特に「特別の資金」、これは財政法上、四十四条というところにあるわけですけれども、この運用を管理すると。で、現行制度上は、一般会計は基本的に歳入歳出という現金収支、これをフローというふうに申しますけれども、この管理に言わば特化しているというふうな言い方できるわけですけれども、特に金融資産、この財政融資資金ですとか外国為替資金の場合には、金銭債権ですとかあるいは外貨建ての債権というものを多額に保有しておりますので、その金融資産と負債の管理を行うというふうなところにその主目的があるというふうに考えられております。
　それから、③といたしまして、これはややバスケット条項的なものですけれども、整理区分特別会計というふうな講学上の言い方がございまして、法律上は、「その他特定の歳入を以て特定の歳出に充て一般の歳入歳出と区分して経理する必要がある場合」というふうに規定されております。例といたしましては、こちらに四つほど挙げておりますけれども、実際には①に属する事業特別会計と結構重なる部分も多いのではないかというふうな指摘もなされております。
　目的といたしましては、特定の行政目的のために収支を他と区分して整理することというふうにされておりますけれども、ごらんのとおり、やや設置要件としては包括的に過ぎるのではないかというふうな指摘もなされているところであります。
　先ほど若干述べました平成十七年十二月二十四日の閣議決定、行政改革の重要方針においても指摘されておりますけれども、この設置要件をより厳格化する必要があるのではないかと。その設置要件を厳格化して既存の特別会計の必要性なりを精査して、もちろん数を減らしますし、あるいは真に必要なもののみを特別会計として設置していくというふうな考え方が示されているところであります。
　これをより具体的に見ていきたいと思います。次のページをお開きください。
　設置要件の明確化、厳格化ということですけれども、これは、会計学、特に公会計の観点からいうとこういうふうな厳格化の方向が考えられるのではないかということをこちらで書いております。
　まず一つ目といたしまして、複数年度にわたる継続的事業であって、独自財源による独立採算が成り立つ場合ということを挙げております。現行制度上は、先ほども申しましたけれども、単年度の歳入歳出、これはフローですけれども、この管理は一般会計で十分可能でありますし、むしろ一般会計はそのような目的で設置されているわけですけれども、複数年度にわたる継続的事業につきましては、必然的に資産、負債、これは正にストックでございますけれども、この管理を必要とすることになります。ただし、独自財源による独立採算が成り立たないような事業につきましては、受益と負担の関係が不明確ということに当然なりますので、これは一般会計と区分して整理する必要性に乏しいということで、特別会計としては設置すべきではないというふうな結論に至ろうかと思います。
　次に、二つ目の設置要件の考えられる場合といたしまして、特定の資産及び負債の管理を行う場合というものが挙げられるかと思います。現行財政法及び一般会計というのは、これも繰り返しになりますけれども、歳入歳出という現金収支、フローの管理に特化しておるわけですけれども、財政活動の現代的変容、これは何を意味しているかといいますと、フローの金額に対してストックの金額が相対的に非常に大きくなってきていると。これはよく言われるところでございまして、一般会計が、これはもちろんフローですけれども、歳入歳出規模が八十兆円前後に対しまして、国の資産の金額が言われておるところでは七百兆円弱ございます。もちろん負債はそれよりも多いということですので、こういったフローの金額に対してストックが非常に大きく積み上がってきている場合にストックの管理をどういうふうに行っていくのか、特にこの資産、負債というものをどう管理していくのかというのが財政運営上非常に重要になってきているということであります。
　例えば、比喩が適切かどうかはありますけれども、生命保険会社と同様に、巨額の年金資産と責任準備金、これは負債でございますが、これを抱える公的年金財政ですとか、あるいは多額の金銭債権を保有する財政融資資金、あるいは外貨建て資産を多額に保有いたします外国為替資金などがこれに該当するのではないかというふうに考えられております。
　逆に、上の①、②の要件を満たさない特別会計が現在存在するというふうに考えられるわけですけれども、原則としましては、やはり一般会計への統合、あるいは独立行政法人化、さらには民営化等も検討すべき段階に来ているのではないかというふうに考えております。
　なお、一般会計への統合の場合といいますか、統合をするということを検討する場合に、新たに一般会計に区分勘定を設置してというふうな御意見も見られるところでありますけれども、一覧性、総覧性、要は特別会計というものが一般会計とともに一覧することができないという問題点が現在あるというふうに指摘されておりますけれども、その点に関する解決策にはもちろんなり得るわけですけれども、一方で、一般会計というのは歳入歳出を総額として管理すると。歳入歳出を特定の費目に結び付けないという意味で、一般会計の主要機能といたしまして総体補償機能というような申し方をするわけですけれども、これを阻害することになるリスクも逆に存在するという点には留意が必要だと考えております。
　では、次に参りまして、次は、特別会計に関します財務情報の開示について若干意見を述べさせていただきます。
　一つ目といたしましては、国会での議決を要する予算の範囲ですね。それから、国会提出資料の範囲を拡大すべきではないかということでございます。
　ちょっと、現行法上の財政法十六条と二十八条の規定の一部を抜き書きしておりますけれども、財政法上、国会での議決を要する予算というものはこういうふうに定義されております。予算は、予算総則、歳入歳出予算、継続費、繰越明許費及び国庫債務負担行為。基本的には、先ほど申しましたように、これは歳入歳出を中心としておりまして、フロー、資金のフローをターゲットとしているということでございますが、また、二十八条の国会提出資料につきましてもやはりフローが、歳入歳出というフローがメーンになっております。
　そういう意味で、下にポツが付けてございますけれども、特別会計の主たる機能が資産、負債の管理にあるというふうに考えるとすれば、国会での議決を要する予算の範囲については、例えば予定貸借対照表あるいは予定財産目録ということでございますが、これらを含めまして、フロー及びストックに関する会計情報を両方とも含む通常の財務諸表にまで拡大すべきではないかと考えております。その場合、もちろん財務諸表の作成、開示に関する一律の会計基準というものが必要になってまいります。
　なおといたしまして、次のポツですけれども、決算情報といたしましては、財務省・財政制度等審議会等の御努力もありまして、現在では省庁別財務書類あるいは国の財務書類というものが公表されております。しかしながら、国会における予算審議に提出される資料といたしましては、その作成、開示に関する会計基準はいまだ存在しておりません。したがいまして、特別会計ごとにあります個別の設置法に従いましてばらばらに情報が開示されている状況にとどまっているということが言えようかと思います。
　また、現在のところ、決算情報といたしましても、もちろんまた予算情報といたしましても、財務情報が適正であるかどうかという点に関しましてきちんとした監査というものが物理的にも不可能であるというような状態にあるということは指摘できようかと思っております。
　その次の点でございますが、ではそういった組織の在り方をどうするかという点に関係してまいります。
　ただし、私は元々役人をやっておりました。したがいまして、組織の在り方についてどうこう申し上げるつもりはございません。役人というものは与えられた組織と目的の範囲内でそのパフォーマンスを最大化すべき存在であって、自らの組織の在り方について口を出すべきではないと考えるからです。役所の組織の在り方は政府のガバナンスそのものに直結するというふうに言えますので、その責任を負うべき立場にある政治がお決めになることだと考えております。
　したがって、ここでは先進各国の例を簡単に御紹介するにとどめますが、財政運営のプレーヤー、各省庁と、アンパイア、基準設定及び監査権限を有する主体の権限と責任を分離独立させている点には留意が必要だというふうに考えております。
　では、次に参ります。
　次に、一覧性、総覧性を備えた政府全体の財務情報の作成、開示という点でございます。
　これは特別会計に限らない部分も含みますけれども、特別会計の改革におきましても、主権者たる国民に対する政府の責任の明確化、これ会計用語ではアカウンタビリティーというふうに申しますけれども、このやはり重要性ということを強調しておきたいと考えております。
　一つ目のポツですけれども、決算情報のみならず予算情報としても一般会計及び特別会計を連結、合算及び内部取引の相殺消去をいたしまして、一覧性、総覧性を備えた政府全体の財務情報を作成、開示すべきだというふうな意見を持っております。
　もちろん、特別会計というのは会計学上は一つの会計主体というふうには考えられておりません。むしろ、国という一つの法人格を持ったものの中に存在する勘定区分にすぎないというふうに考えておりますので、この一般会計、特別会計を無理に分けて考える必要はないと考えておりますけれども、いずれにいたしましても、政府全体の財務情報というものが一覧性、総覧性を持って、正に決算情報のみならず予算統制上もきちんと開示されていくことが必要であるということでございます。
　最後に、これも一つの意見でございますが、政府の財政政策におきまして、従来重視されてきました歳入歳出というフローの管理に加えまして、資産、負債というストックの管理を同時均衡的に行う公会計の手法を導入すべきではないかというふうに考えております。
　現在、政府の方でも歳入歳出一体改革に向けまして検討が進められているところでございますけれども、資産、負債というストックの管理というものが、先ほど申し上げました財政運営の現代的変容の中でやはり重要性が増してきております。
　下にちょっと小さく書いておりますけれども、資産とは現役世代のみならず将来世代も利用可能な資源を意味します。その一方で、負債というものは将来世代に先送りされた負担を意味します。したがいまして、政府が自ら保有する資産、負債を管理するということは、現役世代と将来世代との間で時間軸上の資源配分を行うことというふうに言い換えることができます。
　公会というものは、言わば将来世代の声なき声を客観的な数値で示すことによって、現在及び将来の国民の間での受益と負担の公平を図るための会計の技術であるというふうに考えております。
　以上をもちまして、私の意見陳述を終わらせていただきます。御清聴ありがとうございました。