Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○二橋政府委員　過疎地域の活性化のために過疎債というのは大変重要な機能を果たしておりまして、関係千二百団体余り、それぞれ地域の過疎活性化計画をつくっていただきまして、それに基づいていろいろな事業をそれぞれ工夫を凝らして実施していただく上で、この過疎債の活用が大きな効用を果たしてきたというふうに考えております。
　平成九年度におきましても、過疎債は対前年度三・八％増ということで地方債計画において確保いたしておりまして、これは過疎地域の施策を積極的に支援していく上で重要な役割を果たしているというふうに考えております。
　なお、今どのくらい今後の償還が、交付税で七割を算入することになっておりますので、どういう状態になるかというお話でございますが、これは交付税で地方債の元利償還を見るというものはさまざまなものがございまして、今委員がお挙げになりましたのは、過疎債でありますとか、あるいはいわゆるふるさとづくりのような地方の単独事業を恐らく念頭に置いてお話しになっているのではないかと思います。
　そういう意味合いで申しますと、平成八年度の基準財政需要額、これは全体の需要額というのは四十二兆円余りございまして、まずそういう中で、いわゆる地域づくりでありますとかあるいはふるさとづくりといったような単独で地域総合整備事業債を充てておりますようなものの元利償還、そういうとらえ方をいたしますと、これは過疎のものは除きましてでございますが、〇・九％程度、その四十二兆八千億余りの〇・九％程度でございます。それから、そのほかに過疎対策事業債の分といたしましては〇・五％、金額にいたしまして二千億弱というのが元利償還で基準財政需要額に算入されておる金額でございます。
○中川（正）分科員　財政再建論議が続いていくわけでありますが、言い方をかえれば、これは地方債にはあらわれてきておるとしても、いずれにしたって国がコミットしたいわゆる国の借金であることには違いないのだろうというふうに思うのです。
　これが、最近では保険制度だとかあるいは特殊法人等々への利子補給だとかというものが滞って、なかなか計画どおりにいきませんよ、これぐらいのことになってきておるわけでありますが、こういうことについて、それぞれ当該自治体としては非常に疑心暗鬼になってきておる部分があります。特に、考えようによっては、こんなものは数字の魔術みたいなもので、地方交付税の算定基準の中でちょこちょこと変えれば、元が取れるというか、どこかへ消えてしまったような形になって、借金は借金で変わりないではないか、もうちょっとはっきりしためり張りのついたような、だれにもわかるような、そういうやりくりができないのか、こういう意識があるわけなのであります。
　そういうことについて、自治省の中ではどういう議論があるのか、そういう問題意識、特に持っていただきたいと思うのですが、どうでしょうか。
○二橋政府委員　今委員がおっしゃいましたような地方債の元利償還を将来の地方交付税で算入していくというものは、いろいろなタイプがございまして、たまたま先ほど私が申しましたのは、そのうちの、単独事業で特に地方団体の方で地域づくりということで活用されているもの、それから過疎債、二つ申し上げました。もちろん、そのほかにも、減税がありましたときの補てんをするための減税補てん債でありますとか、景気対策で年度の中途で事業が追加されますいわゆる補正予算、これに伴います公共事業の追加に対する、これは年度の中途でありますから、お金がないということで地方債を当該年度は発行して、後年度元利償還を織り込んでいくという、そういったようなものでございまして、私どもはこれが国が地方にしている借金というふうな理解はいたしておりません。特に公共事業系統のものですと、単年度で財源手当てをすることよりも多年度にわたって、いわばその年度は地方債で、とりあえずというか、その年度の財源を手当てしておいて、償還ベースで多年度にわたって財源手当てをするという、いわゆる財源措置の一つの形態であるというふうに考えておりまして、要は過去に出しましたいろいろなタイプのそういうものが、地方財政全体の中できちんと財源が確保されるかどうかということが大事であろうと思います。
　私どもは、これは毎年度、地方財政対策を講じます際に、その前提として地方財政計画の骨格をつくっていきますけれども、その際には過去出しました地方債のそれぞれの毎年の公債費、元利償還の額でありますけれども、それを歳出の項目として見込み、もちろんそのほかにはいろいろな歳出がございますが、そういう歳出を全体見込んだ上で、片方で税を初めとして地方の歳入を見込み、その収支の過不足を見て毎年の財源措置をいたしております。その結果で地方交付税の毎年の全体の額を決めているということでありますから、そういう過去の地方債の額を織り込んで交付税のいわば総額が毎年度決まっていくというふうに御理解をいただきたいと思います。
　いわばあるものの中でそれを押し込んで元利償還を算入しているというものではないわけでありまして、そこのところはぜひとも御理解をいただきたいと思います。
○中川（正）分科員　やはりこういうシステムというのは単純でわかりやすいというのが鉄則だと思うのですよね。これは、ばっと、もらう方が聞いたときには、ああ、後でもらえるのだったらいいだろうということなのですけれども、それでも心のどこかに、これはごまかしじゃないのかなと。それは大蔵省に対してのやりくりの中でということもそれはあるのかもしれないですけれども。
　そういうごまかしというのはこの部分だけではなくて、あらゆる分野でやはり制度化をされてきて、その制度化の中で健全な財政というのが崩されてきているという、そういう現実も一度この際改めてみる、そういう必要性が出てきているように思うのです。そんな中で、改めてこの過疎地域のあり方、あるいはいわゆる所得配分のあり方というのを議論をしていく、そこに戻さないとひとつだめではないか、こういう気持ちでおります。そういうすっきりした方向へぜひ持っていっていただきたい、これは要望としてとどめておきたいと思います。
　その流れの中でもう一つあるのが、市町村合併の課題だろうというふうに思っております。これは、端的に言いまして、最近の自治省の積極姿勢というのは非常に評価をさせていただいておりますが、これでは足らない、このままではなかなか促進をしていかない、こういうことももう一方で言えるように思っております。
　その中の一つの要因として、現実にこんなことがあるのですね。それぞれの町村合併を中心に持っていっている、その中心になる核都市というのは、市町村合併に対してかなり積極的な姿勢を持っております。どちらかというとその周辺で、特に町村、過疎地域の町村も含めてなのですが、この周辺の町村が、大きいところへ向いてくっついていくということに対してさまざまな意味での抵抗がある、こういうことであります。
　その抵抗の一つに、こうした過疎債を含めて、それぞれの町村単位で枠づけをされている。過疎指定というのは、これはもうその枠づけの中の町村単位の一番最たるものでありますが、それ以外にでも、過疎指定してなくても今の補助事業の枠組みあたりは、一つの町村単位で、例えば箱物が一つ、あるいは道路改良事業が三本とか、こういう前提の中で、過去の積み重ねでずっと流れてきているということを皆よく知っているわけなのですよね。それをよく知っているだけに、それが一つの核都市へ向いて合併をしたときに非常に大きな心理的な妨げになっている。合併をすることによって、私たちが持っていた一つの枠というのが崩されてしまって、逆に前よりも、くっつくということが不利な状況になっていくのではなかろうかというこの意識が、ただ町村長が首になるということだけじゃなくて、この意識が住民の中にもやはり働いている、こういうことだと思うのです。
　そこに対する一つの工夫がないと、具体的に説得をしていく、あるいはそれでしっかりメリットが出てくるのだ、こういうことにはならないのだろうと思うのですが、そこについてどういう認識を持っておられるか、お聞かせをいただきたいと思います。
○松本政府委員　先生今御指摘のとおり、従来とかく市町村単位のワンセット主義、我々はワンセット主義とこう呼んでいるのですけれども、ワンセット主義の志向がございまして、それに対して私どもは、広域圏施策として共同でやりなさいとか、あるいは機能分担してやりなさいという指導でしてきたわけでございます。現実に今までの、特に高度成長期等においては、それぞれの市町村がそれぞれワンセットでいろいろなものを持ちたいという、それは事実であり、そういう傾向があったと思います。それが恐らく合併をすれば、そういうことはなくなるのではないだろうかというようなことで合併の一つの、合併を敬遠すると言った方がいいと思いますが、敬遠するような要因になっていたことは否定できないと私どもも考えております。
　ただ、これからのことを考えてみますと、そういう市町村単位のワンセット主義というのは、これはとてもこれから厳しい財政状況で、いずれにしてももうやっていけないわけでございまして、そういうことを考えてみますと、やはり広域的な単位で行政の仕組みというものを考えていかなきゃならないのだろう。したがって、今までのような同じ感覚では、それぞれの市町村自身がもう成り立っていかないような時代が来ているというように私どもは思っております。
　また、これからは今までのように新しいものを整備していくということよりも、今まで整備してきました施設とかあるいは社会資本をいかに有効に活用するかという、そういう面も非常に重要になってくると思います。先日、あるところで町づくりより町使いへの発想転換をしなければいかぬというような話を聞きましたけれども、そういうことを考えてみますと、これからこれまでの社会資本整備を有効に使うというためにも、やはり合併をして一つの単位になって、その単位で物を考えていくということが非常に重要になりますので、そういう意味からも合併というものが必要になってくるだろうと私どもは考えているところです。
○中川（正）分科員　今のところは精神論というか、それを言い続けてきて現在に来たわけですよね。だから具体的に、現在のシステムがそれこそワンセット主義と言われるのであれば、ではそれを具体的に広域に持っていくための、今の奨励策だけじゃなくて、あるいは誘導策だけじゃなくて、根本的なシステムを変えていくというところまで乗り出していかないとこれは説得力を持たないということ、これはもう言うまでもなく感じておられることだろうというふうに思うのです。それについて、自治省なりの構想あるいは考えがあれば聞かせていただきたい。まだないのだということであれば、そういうことで結構です。それが一つ。
　それから、時間が迫ってきましたので、はしょって、急いで全部ひっくるめてやりますが、もう一つ、資金面でこれは基本的に考えていかなければならぬところがあるかと思うのです。
　核都市の魅力なのですね。これは今規制緩和も含めて、郊外型ショッピングセンター等々周辺に立ち並ぶ、あるいは土地利用のあり方、これに一つの限界があるために、ドーナツ化現象を起こして団地がどんどん外へ行っている。そういう中で何が起こっているかというと、その核都市になる都市としての魅力というのが、駅前商店街の寂れ方を象徴的なものとして、非常に問われてきております。このままでは、地方都市というのは本当に魅力のない、平たんな閑散としたものになっていってしまう、こういう現実があるわけなのです。
　それをつぶさに見ていくと、一体どんなことが起こってきているかといいますと、例えば大型のショッピングセンターがディベロッパーを中に介在しながら出ていく形で、ではだれがそれに対して財政的な供給をしているかというと、開発銀行なのですよね。開発銀行というのは、財投でそれぞれ各地域から郵便貯金なり保険なりという形で持ってきた政府資金が、その中の割り当てということを、政府が介在をしながら、そうした新しいいわゆるディベロッパーへ向いて大きく、大規模に流れ込んでいるというものが片方にあって、もう片方で、それはそれに対して非常に戦々恐々として、もう息子は後を継がないのじゃないかというふうなことを前提にしながら商売をしている商店主の人たちが、駅前をどうしていこうかといって、今集まって考えているわけです。それに対して通産省は何をしているかといったら、ちょっとお祭りやりなさいよ、イベントやりなさいよ、ちょっとここへ向いてコミュニティーセンターつくりなさいよ、その程度の施策しか入ってきてないということなのです。
　こういう資金の流れの矛盾、そして大きく言えば、私たちが精神論では言っているのでありますが、実質面のそうした大きな資金の流れ、使い方というものに対してのコミットというものがなされてない。この矛盾というのが、今この国を大きくゆがめておるわけであります。こういうものに対してしっかりメスを入れていかないと、幾ら精神論で戦ってみても、地方はやはりどうしても魅力は出てこないということが現実だろうと思うのです。規制緩和が叫ばれ、そして地方分権が叫ばれ、もう一つ大きな活力というときに、ぜひ自治省としてもその分野へ向いてしっかりコミットをしていって、特に財投の使い方を地方で工夫できないかというような議論がぜひ欲しいのですよね。これはもうもう一つの予算ですから、国が全部引っ張っていって大蔵省の管轄の中で配分するのじゃなくて、我々でやりますよというその分野というのが、やはり主張があるべきだろうというふうに思うのですが、これは大臣、ひとつこの部分についてはお答えをいただきたいと思います。
○白川国務大臣　中川委員のお話をいろいろ聞きました。私の選挙区も過疎市町村がいっぱいあるところでございまして、二十何年間この問題を考えてまいりました。
　そこで、結論から申しますと、なぜ地方の時代なのか。今、財投のあり方ということを言われましたけれども、日本の中央官僚、中央政府、極めて優秀なようである。優秀なものをつくってきたけれども、決して万能ではなかったということの反省の上に立って、やはりそれぞれの地域の運命はそれぞれの地域がつくり出していくしかない。そのために地方に本当の権限を与えましようということ。財投だけではなくて、国と地方との税源の配分の問題。それから地方税、まだ話は具体的に詰まっていませんが、本当に地方にすべての、その地域の未来を開発するだけの、逆に、権限、自由を与えずして未来は切り開けないわけですから、それを今やろうということで、六つの改革の中でも、我々はそれと一緒になってやろうとしているわけでございます。
　百三十年間、中央集権ということでやってきた。メリットはいっぱい出てまいりましたが、デメリットというのは、強いて言えば、今度は、かつては非常に生き生きとしていた地方が、一定の地域では明らかにその活力をなくしている、前途に明るさが見えないというところに来たわけでございますので、そこで今、我々としては、地方分権をしなければならない、そして日本のあらゆるシステムを変えていこうということで橋本総理のもとで頑張っているわけでございまして、直ちに結論を今ここで私申し上げることはできませんが、この数年の間に、そういうことについて、トータルの仕組みをつくっていく中で、それぞれの地域のあすが開けていくような仕組みをつくっていこうということでございますので、どうか御理解を賜りたいと思います。
○相沢主査　これにて中川正春君の質疑は終了いたしました。
　次に、北脇保之君。
○北脇分科員　新進党の北脇保之でございます。
　私は、昨年十月の総選挙で初めて当選をさせていただきました。きょうは、ただいまの同僚の中川委員に続きまして、市町村の合併についてお尋ねをしたいと思いますので、よろしくお願いいたします。
　まず、地方分権についてでございますが、地方分権ということについては、国民の間ではまだまだその意義、十分な理解が進んでいると言えないのかなという感じがいたします。しかし、国会、政府、そうした政策検討の場においては一地方分権の必要性、かなりの合意ができてきているように思います。
　私なりに、地方分権、合意ができつつあるその要因はどういうところにあるかと考えてみますと、一つは、戦後五十年、何といっても世の中が大変成熟してきた、このことにあると思います。戦後、日本の国を、本当に、廃墟の中から、基本的なサービスが十分行き届いた、そういう国、社会にしていこうということで一つの中央集権的な仕組みのもとで一生懸命やってきたわけでございますが、それが一定のレベルに到達したということで、これからは、やはり身近な問題は身近なところで、自分たちの考えでやっていこうじゃないか、こういう社会の成熟に伴う国民の意識の変化が生まれてきている。それはまだ政策的な形で国民に十分意識されているところまでいってはいないかもしれませんが、そういったことが背景になってこの政策論議での地方分権ということが盛んになってきている、これが一つの要因であると思います。
　そしてもう一つは、何といっても行政改革だと思います。日本の国の仕組みがいろいろな意味で行き詰まってきている。特に、五百兆円を超えるような国、地方を合わせた借金を抱えるというようなことになってまいりましたので、これを何とか、国、地方を通ずる行政構造をもっと簡素で効率的なものにしなければいけない。国と地方で同じ行政分野を担当していることによる重複ということもありますし、よく例に引かれる、国の補助金を獲得するために地方から大挙して陳情に出てくるとか、そういった非効率な部分もございます。そういったことを何とか変えていく、そのことが一番の行政改革の決め手になってくる、効率的な政府をつくることにつながる、そして国民の負担を軽減して活発な社会をつくっていく、そういうことにつながる、こういったことで地方分権を進めよう、こんな合意ができつつあるのじゃないか、そんなふうに思います。
　そうしたときに、私はやはり、地方分権を進める上で、市町村の規模を適正化していく、言いかえれば合併を進めるということがどうしても大事になってくる、そんなふうに思います。それはどうしてかというと、よく言われることでございますが、やはり地方分権の一番の受け皿、基本的な受け皿は市町村である。日本の国は都道府県と市町村の二層性ということで明治以来やってきておりますけれども、地方分権を進めていく上でどこを基本的な受け皿として考えていくかといった場合に、私は究極の受け皿はやはり市町村であるというふうに思います。
　これは、シャウプ勧告の中で、基礎的な自治体としての市町村の重視ということはもう本当に五十年近く前に打ち出されていることでございますし、また、昨今のヨーロッパにおける地方分権の推進の基本的な考え方の中でも、まず、基礎的な自治体で行える事務はその基礎的な自治体で行い、それができないものは次の広域的な団体でやる、そして、さらにそれで対処できないものは国が担当する、こんなふうな基本原則で事務の配分を考えていこう、こんな動きもあるやに聞いております。そういうことを考えても、やはり地方分権の受け皿として市町村の充実を図っていかなければならない。
　しかるに、現状を見るとどうかといいますと、これはもう自治省の方で十分把握されていることですので数字的なことは余り申し上げる必要はないと思いますけれども、市で見ても、三万人未満の市が六十七、それから三万人以上五万人未満までのところで累計で見ると二百二十二ということで、全体の市数六百六十八、これは平成八年九月段階のものですが、その中の三三・二％が五万人未満というところにとどまっている。こういう点で、市町村は地方分権の受け皿として、現状は十分でないということが一つあると思います。
　それともう一つは、実態の面で見ても、私どもの生活圏と市町村の行政圏が非常に不一致になってきてしまっている。市町村の合併というのは、ちょうど昭和の大合併と言われる三十年前後の合併でほぼ今の形になっておりますけれども、四十年前の国の状況と今とを比べてみますと、自動車の数にしたって、当時は四十万台だりたのが、今は六千五百万台もある。また、都市への人口の集中率を見ても、当時は四〇％だったのが、今はもう八〇％になっている。そんなふうに現状も変わってきている。そうすると、その辺を解消するためにも合併の推進が必要ではないか、こんなふうに思います。
　そこで、私のきょうの質問の基本的なポイントというのは、このように合併の必要性というのは大きい、それに対して、現在の合併特例法を基本とする合併の推進施策、これが十分ではないのではないか、この点でございます。この推進策が不十分であれば、何年たっても合併が進捗しない。確かに、今新聞でいろいろ報道されている件数はたくさんあります。しかし、それが必ずしも実るとは限りませんから。
　一方で、今進められている地方分権、そしてそこでの受け皿としての市町村の充実強化の要請、これと比べたときに、今の施策はミスマッチじゃないか、今の施策のままでは十年たっても二十年たっても今の三千二百三十二という市町村数、それは確かに十とか二十とかという、そういう単位では減っていくこともあるかもしれませんが、これがドラスチックに市町村数が減って、大きな固まりで、基礎的な、文字どおり基礎的な自治体としての市町村が誕生していくということが果たして保障されているかどうか、ここのところが私の質問の主眼でございます。
　なぜそういう疑問を持つかといいますと、後でもう少し個別に分けてお尋ねいたしますが、一つは、今の合併特例法の考え方は、あくまでも地域の自主性を前提としている。市町村の自主性をあくまでも損なわない。確かに、住民による発議の制度とか、そういう新しい地域でのイニシアチブを尊重しよう、そういう仕組みはあります。しかし、それはあくまでも地域の自主性の尊重の中での話ですので、これを本当に頑固に守っていくということで、今申し上げたような一つの地方分権の受け皿整備のスピードの要請に対して果たしてこたえられるかということが一つでございます。
　そして、もう一つの私の疑問のポイントは、今の合併特例法にはいろいろな措置が盛り込まれております。例えば、財源措置であるとか、また市町村議員の特例、そういった形で、合併後不利益とか支障が生じないようにという、そういった配慮はあると思います。しかし、もう一つ、私が合併推進策として必要ではないかと思うのは、合併をして新しいもう少し大きな団体になることによってこれまで持てなかった権限を持てるようにしていく、そういう形で合併が市町村の権限の拡大につながる、そういうような要素を盛り込んでいくことも必要なのではないかというふうに思います。
　これについてはもう少し細かく後で御質問したいと思いますが、以上、そういう私なりの意見を持っているということを踏まえて、自治省の方から、現在の合併特例法、それに基づく政府の合併推進施策の基本的な考え方をお答えいただきたいと思います。
○白川国務大臣　総論の部分、ちょっと私がお答えをさせていただこうと思っております。
　最近、市町村合併という話が国会で少なくとも昔に比べたならば格段と多くなってきたということは事実だろうと思います。私は、全体の流れは知っておりますけれども、地方行政委員会というのを、あるいは予算委員会等も細かく知っているわけではないので、自治省の諸君に聞きまして、昨年の臨時国会、そしてこの通常国会、随分合併の話を多くの委員の先生方から聞いたのだけれども、いつもこうだったのかねと言ったら、いや、それはもうけた違いに多いです、こう言われました。ですから、合併を何らかの意味で促進をしていかなければならないということは、明らかに私は最近高まっている、いいことだと思うわけでございます。
　ただ、この合併をすべしという意見の中に、大きく申し上げてまず二つの流れがあるような気がいたします。というのは、国の統治の機構のあり方として、あるいは金の使い方として、とにかく三千三百もあったら非効率だし、好ましくない、したがってもう適当な規模で合併する以外にないのだという、こういう効率論から、そして一種の統治機構が今のように三千三百もあるというのはよろしくないのだ、こういうような議論が、国会だけでなくてほかでもなされているような気がいたします。もう一つは、地方自治を真剣に願う方々が、地方分権のことを一方で強く言いながら、そこで受け皿として、今三千三百もある市町村というので大丈夫なのか、こういうのが一方では出てこられるような、二つのことがあるような気がいたします。
　どちらも間違いだとは言いませんけれども、私は、地方分権にしろあるいは市町村合併にしろ、地方自治という立場でいうならば、市町村合併が地方自治の進展につながるのでなければ、少なくとも地方自治という立場から議論するときにいかがなものかな、こう思うわけでございます。
　大きければいろいろな意味でいいかもわかりません。ただ、例えば三百三十万余いる横浜市、日本で一番大きな市でございますけれども、では、これが地方自治体の基礎的な、地方公共団体の中で一番大きいのでこれが一番いいと言えるのでしょうか。私は、三百三十万近くあったならば、今度は、自治体に所属しているという、一つのコミュニティーに所属しているという、それはどうしても持てないので区というものを今持っているわけでございますが、その区というのが、例えば今町村が果たしているようなほどコミュニティーとしての役割を果たしているだろうか。こういうことを見ますと、大きい市があればそれでいいというものではない、こう思うわけでございます。
　したがいまして、市町村合併をせよとおっしゃることは結構なのでございますが、自分はどういう立場で何をし遂げるために市町村合併したらいいのじゃないのかなという基本的な立場が明確にならぬと、市町村合併すべしという中にも、ある面では地方自治を場合によったら阻害してしまうような市町村合併をやれと言っている人も実はあるような気がするわけでございます。
　そして一方では、本当の、真の地方自治ということを進展させるためには、やはり住民から見てちゃんとその期待にこたえられるような役割を果たしていかなければならない。それにしては例えば数千の村、町でできるのだろうか。これはある面では、本当に地方自治を進展させるという立場から心配しての御意見というものは、これはまた地方自治という立場から真剣に受けとめなければならぬと思うわけでございます。
　みんなして市町村合併ということを言うわけでございますが、いろいろな立場から、そして真のねらいは別のところにあっていろいろな議論がなされますので、この市町村合併を論ずるときに、一体何が私は理想と考えるかということをそれぞれ明示し、そしてそれぞれの市町村にも、このためにだから合併する必要があるのではないでしょうか、こう言わないといかぬような気がいたします。
　ちょっと、地方自治の専門である委員がこの市町村合併のことをあえて言われましたので、私はずぶの素人なんでございますが、四カ月間、この問題をいろいろな人から、いろいろな角度で言われる中で、率直に言って、市町村合併を言うからいいというものでもないし、市町村合併を言わないから悪いものではない。要するに、実はいろいろな立場、あるいは地方自治の進展ということを必ずしも十分配慮しない市町村合併論もあるのだという、その危険性も指摘して今お話をさせていただいた次第でございます。
　特に、最後に触れられた、正直申し上げて、最近では、自治省がなす地方交付税があるから小さいところが困らないで合併を阻害しているのではないかなんといって責められてもいるわけでございますよ。しかし、つい前までは、そういう過疎市町村、やれやれとさんざん言われてきたのも自治省であるわけでございまして、日本人というのは熱しやすく冷めやすく、あるとき昔やったことを忘れて、今は全然平気でそういうことを言うことも含めて、冷静に、そして歴史的経過を踏まえてこのことを議論しなければいけないのでございますが、最後に言われた、一定の規模を持ったところにはこういう権限が与えられるという、やはり小さいところにペナルティーを与えるというのは私はとるべきではないと思います。それはまた自由主義の発想ではないと思います。ただ、市町村合併を促進するためには、これだけのスケールをつくったらこういうことができるようになりますよ、そうしたならばもっと皆様方の地域の未来を自力で切り開くことができるのではないですかという、そういうメリットシステムの方をとらせていただきたいな、こう僕は思っております。
　なお、特例法その他の立法の経過、そしてこれがどういうものになっているかは、必要ならば事務方から答弁させていただきます。
○北脇分科員　今、大変本質的な御答弁をいただきましたので、時間の関係もありまして、ちょっと事務方の方からの御答弁は結構でございます。
　今大臣がおっしゃったことは大変大事なことだと思います。私も決してやみくもな合併がいいと言っているわけではなくて、大臣がおっしゃられたように、合併を進めるにしても地方自治の進展につながるものでなければならない、その点は私も全く同様に思います。
　ただ、私の考えは、地方自治の進展を図るという場合にも、自治体という枠組みをどうつくっていくかというのは一つの政策に基づく制度である。それは、確かに明治の市制、町村制からずっと歴史的経過を経ていますから、もうほとんど空気のようになっているというそういう部分はありますけれども、市制、町村制をつくったと言うならば、そのときはそのときの一つの政策であり制度であった。だから、私は、今の時点においても一つの箱として、その中で市町村が、また、そこの住民が非常に福祉が向上してかつ自治を享受できるようなそういうふうな形での箱をつくっていくことができるならば、それを一つの制度なり政策論なりとして議論していくことは決してむだなことではないし、また間違ったことでもない、そんなふうに思っております。
　そこで、今大臣がおっしゃられた最後の点、一定規模の団体に一定の権限を与えていく、私も決してペナルティー論という意味で言ったのでなくて、メリット論の意味で私は申し上げました。いろいろな調査会などでもペナルティー論というのも出ているやにもお聞きしますけれども、やはりそうではなくて、むしろ現行の市町村が持っていない権限をもっと多くしていくという意味のメリットで、かつインセンティブとしてのそうした拡大を考えていったらどうかと、こういうことでございます。
　そのことでもう少し申し上げますと、やはり一つ検討の価値があると思うのは、今、中核市制度というものがございます。これについては、人口三十万人以上とかそういった要件があり、かつこれは、政令指定都市に認められた権限の範囲内でその中の一部をまた中核市に移譲すると、こういうことでございますので、この中核市の制度をどうやって充実していくか、権限をどう強化していくか、これはこれでもう一つ独立した課題であると思います。
　ですから、私の提案というのは、一方で中核市制度というものをもっと拡充する、その権限をもっと十分なものにしていく。私も、地元の浜松市の関係の方に伺いますと、やはり都市計画の事務、それから農地の転用の許可を中心とする農地法の事務、これについて、中核市になってもほとんど　　都市計画については政令市にあるものは来ているにしても、国にあるものでもっと自分たちの市に持ってきたいものがたくさんある。農地法に関してはもう政令市ですら余り来ていない。だからそれも、自分たちの中核市、浜松市は中核市であることを申し添えますが、そこへ持ってきてほしい、そういう声が非常に強いものですから、一方でそういう中核市の充実を図りながら、もう一方で中核市になるための要件をもう少し緩和して、例えば中核性の要件というようなことで昼夜間人口比率が一〇〇を超えるとか、もう一つは面積要件とか、そういった要件がありますけれども、そこら辺をもう少し緩和ないし撤廃などして、先ほど申し上げた、市町村が合併してある程度規模が大きくなればメリットが得られるんだという、その意味のインセンティブとしてこの中核市制度の概念をもう少し変えて合併推進の一つの手段として活用したらどうか、これが私の提案でございますので、これについても自治省のお考えをお聞かせいただければと思います。
○松本政府委員　中核市の制度に関しまして、一つは中核市に与えられている権限の中身の充実ということと、それから要件の緩和と二つございましたが、中核市につきましては、確かに、政令指定都市に与えられている権限のほとんどと申してもいいぐらいの権限が既に与えられているわけです。ただ、委員も御指摘のように、都市計画とか農地転用の面で、都市計画の決定にかかわりますところとそれから農地の行政については全く市町村におりていないわけですが、そういう点で確かに権限上の問題があります。
　ただ、都市計画に関しましては、今度地方分権推進委員会の第一次指針勧告の中で、できるだけ都市計画決定に関する権限を市町村におろしていくという方向が出されておりますし、政令指定都市はできるだけ都道府県と同じような扱いにしたいというような方向もあるようでございますが、いずれにしましても、これは今からいろいろとさらに詰めていく話になろうかと思います。
　農地転用は、これは確かに政令指定都市自身がおりておらない権限でございまして、なかなかいろいろと国家的な観点から必要だというような議論もあるようでございますので、現実には難しい話もいろいろあろうかと思います。
　いずれにしましても、こういう二つの事務にかかわらず、できるだけ中核市に権限をおろしていくという物の考え方、これ自身は私どもも大賛成でございまして、既に先日私も、地方分権推進委員会の方で、中核市という名前は取り上げて挙げておりませんが、規模の大きな市にはより権限をおろすにふさわしいものがあればひとつぜひ分権推進委員会の方でも御検討いただきたいということを申し上げたところであります。
　要件の問題は、ただいま御指摘のような人口、面積、昼夜間人口比というような要件がございますが、これらにつきましては、まだ中核市の指定が昨年から始まったところでございまして、現在、ことしの四月でようやく十七という数になるところでございます。該当の市は二十八あるわけですが、これらの動向等も踏まえながら、必要ならば権限の移譲とも関連づけながら考えていく必要があろうかな、こういうふうに考えているところでございます。
○北脇分科員　ただいまの御答弁で、権限の移譲についても、また要件の問題についても、それを関連させつつ検討していくということでございましたので、ぜひそれはお願いをしたいと思います。特に、権限のことについてはもう地方分権推進委員会でも勧告が出ているわけでございますので、私が直接地元で見聞きしているそういう要望ということもあるのは事実でございますから、そういったことも踏まえてぜひとも推進をお願いしたいと思います。
　そして、もう一つこの合併の推進についての私の提案でございますが、それは、県の合併についての関与のあり方ということでございます。
　今の合併の推進の特例法では、都道府県は市町村に対して助言とか情報提供、さらには市町村の求めに応じて必要な調整をするということでございます。他方、自治法の方の八条の二に、市町村の規模が適正でない場合に規模を適正化する勧告をするという制度もございます。しかし、この自治法の方は大変例外的な強力な措置でございますのでこれはさておいて、合併の推進という範疇の中でもう少し都道府県の関与を強めてはどうかという提案でございます。
　というのは、昭和の大合併のときも、行政指導的な性格のものではあっても、県が市町村に対してかなりの働きかけをしたということは事実だと思います。そんな意味で、市町村の合併協議会ができるというところまで行かない場合でも、都道府県が適当かつ必要と認める場合に市町村を一つのテーブルに着けるようなそういう措置、そうしたことの根拠をこの合併特例法の中に設けていくとか、そういった形でもう少し県が関与していったらどうかと、こんなことをちょっと御提案させていただきたいと思いますので、御見解があれば承りたいと思います。
○松本政府委員　御指摘のように、市町村の合併に対しては、県の取り組みというのが非常に重要であろうかと思っております。
　現在全国を見渡してみますと、都道府県のいわゆる市町村の合併に対する取り組みのいろいろな温度差があることは事実でございますが、全体的に見ますと、最近は都道府県も非常に前向きに対応しようという姿勢を見せてきているところがふえてきているように思います。例えば、独自のＰＲ活動をしたり、あるいは先ほど御指摘になりましたように制度上の協議会でなくても事実上の協議会というものを進めたり、そういうこともやっておられます。それからまた、現在合併特例法で新しく制度化されました都道府県自体の合併市町村に対する財政措置というようなものを活用して合併を進めるとか、そういうことも多々あるようでございます。したがいまして、そういう都道府県の取り組みというものを一層積極的にしていただけるように、これからもいろいろな機会を通じて私ども前向きに対応してまいりたいというように考えているところでございます。
○北脇分科員　本日の質疑では、自治大臣からも大変本質的な御答弁もございましたし、今、市町村の数などいろいろ取りざたする、そういう議論もありますけれども、そういう数を言っても、では具体的にどんな手段でやるのかということになると、まだまだ議論は入り口で不十分だと思います。そういう意味でこれからもこうした議論を深めてまいりたいと思いますので、よろしくお願いいたします。
　きょうはどうもありがとうございました。
○相沢主査　これにて北脇保之君の質疑は終了いたしました。
　次に、高木義明君。
○高木分科員　新進党の高木義明でございます。
　自治大臣には大変お疲れでございますが、私は、主としてこの機会に、船員の洋上投票についてお尋ねをしてまいりたいと思います。
　その前に、若干確認の事項がございます。一月の二十七日の予算委員会におきまして、山本有二議員の質問に対し、友部某より新進党岩手県連に対し百万円の献金がなされたと自治省選挙部長より答弁がございました。しかし、実は平成八年の十二月十七日、新進党岩手県連より友部某の方へ返却されており、ここに領収証のコピーを私は持っておるわけでございます。
　そこで、選挙部長さんに確認をいたしますが、返却されたという事実をあなたは承知しておられるのか。自治省にも説明したということでございますが、どうでしょう。つまり、新進党の岩手県連に献金がなされたということだけをあなたは予算委員会で答弁をし、返却がなされたという事実を明確にされていないのでございます。新進党岩手県連及び関係者の名誉を回復できるようにしていただきたいと私は思います。したがって、牧之内選挙部長の見解をお尋ねしたいと思います。
○牧之内政府委員　ただいまのお話では、昨年の十二月十七日ですかに返却をされたというお話でございますが、昨年の政治資金の収支報告はことしの三月三十一日までに提出をしていただくということになっておりますので、収支報告上ただいまのお話を確認することはできないわけでございます。
　ただ、お話にございましたように、先般新進党の岩手県連の方が私どものところへ参られまして、今御指摘のありました領収証持参の上、今後の政治資金収支報告上の処理をどうすればいいのかということで御相談に見えたことは事実でございます。
○高木分科員　選挙部長の答弁は了承いたしました。この件については明らかに返却されたと認識をしてよろしいわけですね。
○牧之内政府委員　ただいま御答弁申し上げましたことで御理解をいただきたいと思います。
○高木分科員　では、私の本日の質問といたしております洋上投票について、今からお尋ねをしてまいります。
　私が言うまでもございませんが、国民の最も重要な公民権の行使である投票は、すべての有権者にやはり公平に機会を与えるという、そういう理想に向かっていくべきであります。それは同時に、民主国家の基本であると私は思うのであります。そういう観点に立って、まず船員の状況についてでございますが、ここに全日本海員組合が平成七年、一九九五年に組合員を対象に実施したアンケートの結果が出ております。船員の乗船中の選挙投票に関する実態調査でございまして、次のようになっております。
　平成五年七月の衆議院選挙の場合、乗船中であった方々で投票したという人は二〇・一％、投票しなかったという人が七九・九％。下船中であった方々で投票したという人は八一・二％、投票しなかったという人は一八・八％。ちなみに、一般有権者の投票率は六七・三％でございます。平成四年の参議院選挙につきましても、乗船中の者で投票した人は一八・三％、投票せずという人が八一・七％。下船中であった方々は、投票した人は七五・四％、投票しなかった人は二四・六％。一般有権者の投票率は五〇・七％でございます。
　この結果を見てもわかりますように、船員の方々は下船中は大変高い投票率で、いわゆる選挙に参加をしよう、中央の政治に自分たちの意思を反映させたいという気持ちはかなり高い。しかし、乗船中は低投票率ですから、結局今の不在者投票制度が実際に機能しなかった、私はそのように断言できるのではないかというふうに思います。
　私が言うまでもありませんが、現在の船員の不在者投票制度というのは三つの形がありまして、もちろんこれはいずれも船員の方々の選挙人名簿登録証明書、これが必要でありまして、各人の現住所の選挙管理委員会に申請し交付を受けなければなりません。そういう前提の上で、一つは指定港における不在者投票制度。すなわち、選挙期間中に船舶が指定港に停泊中、本人が直接その港の選挙管理委員会に行って、名簿登録証明書と船員手帳と宣誓書を提出し投票用紙の交付を申請し、その場で投票する制度、これが一つ。二つ目は、船内における不在者投票制度。これは本人が直接選挙管理委員会に行けない場合、船長または代理人が選挙管理委員会必要書類名を提出して投票用紙の交付を受け、船内で一括投票して、船長はそれぞれの船員の属する投票管理者へ郵送する、こういう制度が二つ目。
　三つ目は、指定船舶における不在者投票制度でありまして、指定船舶というのは、公職選挙法の施行令第五十九条「船員は、遠洋区域を航行区域とする船舶その他これに準ずる船舶で自治省令で定めるもの（以下「指定船舶」）」ということであります。この指定船舶における不在者投票制度は、選挙公示前に出港をして、選挙期間中に日本国内に入港できない外航船あるいは遠洋漁船は、船長または代理人が選挙管理委員会から投票用紙の交付を受けて、公示後船内投票する、そして投票後、船長は最も早く入港した港でそれぞれの船員が属する投票管理者に郵送する制度、こういうことがあっておるわけであります。
　例えば、一つの例を考えてみますと、今衆議院選挙はかなり選挙日程が少なくなりましたが、十二日、参議院選挙は十七日、こうなっております。コンテナ船、これはかなり速力の速い近代化船でありますが、東京からサンフランシスコまでは大体九日から十日かかる、こういうことのようであります。
　例えば、出港をするまでは告示があれば不在者投票できるわけでありますが、出航後二日後に公示になった場合を考えてみますと、すぐに船内で投票を行って、一番最寄りの港サンフランシスコに着くまでは七日から八日かかる。サンフランシスコに着いてすぐに郵便で送付をする。すなわち、サンフランシスコから例えば東京国際郵便局まで郵送するわけであります。これは三日かかる。そしてその後、各人の選挙人名簿登録地選挙管理委員会に送る。これが二日から三日ぐらいかかる。そうしますと十一日から十四日の日程がかかるのです。しかし、もう衆議院選挙はそういうものを締め切っておりますから、したにしてもこれは無効投票、投票にならない。そういう一つの事例もあるわけであります。遠洋漁業になりますと、海の上が仕事場ですから、全くそういうケースであります。
　したがって、初めにも申し上げましたように、最も重要な公民権の行使、投票ということを洋上で働く方々にも、それは数からいえば限られておるかもしれないけれども、この機会を何らかの意味において確保してあげるということは、私は政治の一つの大きな任務だと思うのです。
　そういうところで、現状についてどのように認識をされておるのか、この点についてまずお伺いをしたい。
○牧之内政府委員　船員の方々につきましては、その就業形態が特別でありますことから、ただいまお話ございましたように、一般の不在者投票制度に加えまして三つの特別な不在者投票制度を設けているところでございますが、航海日数が長い船舶につきましては、委員御指摘のように、なかなか現在の制度でも投票がしにくいという問題があることは十分承知をいたしておるところでございます。
　これまでも関係者の皆様方からたびたび洋上投票の実現等につきまして御要請をいただいておりまして、私どももいろいろと検討をいたしているところでございますが、投票用紙の公給主義でありますとかあるいは白書主義、あるいは投票の秘密の保持、そういった公選法の諸原則に触れる問題が多々ございまして、なかなか具体的な解決の方策が見出せない状況でございます。
○高木分科員　これは全日本海員組合、あるいは家庭を守っておられる海友婦人会、またつい先日は宮城県としても、自治大臣に対して何とかこういう機会を確保してほしいという要望があっております。
　私も、何回か国会の中でこの問題を取り上げて抜本的な改革を訴えておりますが、残念ながら今日現在、投票の秘密とかあるいは不正投票とか、こういうできない理由を挙げて問題は一歩も進んでいない。しかし、本当にこれでいいのか。そういう意味で、例えば、検討、検討と言わないでこの辺で殻を破るぐらいの、ひとつ自治大臣も非常にこの点については積極的な姿勢をとっていただいて、何らかの方法を考えていただきたい。
　例えば、洋上においてファクスによる投票を実施すればどうかという案もございます。船長が不在者投票の管理者として行われる今の船内投票制度があるわけでありますから、本人の確認とか不正の防止、さらには秘密の保持についても今日の技術、ファクスを工夫することによってそれらはクリアになるのではないか、なる、そういうことを私は考えておりますが、この点についていかがお考えでしょう。
○牧之内政府委員　ファクスによりまして投票用紙の請求を行い、また、書いた投票用紙をファクスによって送るという方法はどうかというような御提案もいただいておりまして、私どもも検討をいたしたところでございますが、基本的には、ファクスはコピーでございますし、まただれでも送れるという性格のものでございますので、本人確認が果たしてちゃんとできるのか、あるいはだれでも見られますので、投票の秘密というものが守れるのかというような基本的な問題につきましてなかなか難点がございまして、今日に至っているところでございます。
　ただ、先般は、シールを張ってだれでも見られないようにするようなファクスというものも開発をされているというようなお話もございました。私ども、まだその実態をよくわかりませんが、そういう点も勉強しながら、重要な参政権の問題でございますので、いろいろな角度から真剣に検討してまいりたいと考えております。
○高木分科員　例えばお役所に納める公金についても、そういうシステムだって、今金融システムの一つとして私の身の回りにも見当たりますし、秘密の保持というのは、私は今のノウハウからいえばできない問題ではないと思っております。
　また、投票開票技術革新を急げとか、あるいは近代的な電子投票システム、投票率を向上させるためにいろいろな御意見が各界から出ております。この点についても、船員の洋上投票に目を当てるべきだと私は思っておるわけです。この点について何か御検討されましたか。
○牧之内政府委員　投票率の向上でありますとか、あるいは選挙事務の管理の効率化といったような観点から、電子投票制度の御提案というものもいろいろな方からなされているわけでございます。私どもも、将来的にはその実現に向かって検討しなければならない重要な問題だというふうに認識をいたしておりますが、現段階におきましては、経費の問題とかあるいは個人的な情報の秘密の問題とか、いろいろな点からまだ難点があるという理解に立っているところでございます。
　特に電子投票制度等が有効なのは、だれでもどこでも投票できるというようなシステムができれば、投票率向上への期待等が非常に大きいと思うわけでございますが、そのためには、全国の市町村が通信ネットワークで結ばれまして、そして選挙人名簿のデータベースが完成をいたしまして、ＩＣカード等によってどこでも本人確認ができるようなシステムが組めれば、それが可能になるわけです。
　幸いと申しますか、今、住民基本台帳ネットワークシステムというものを構築しようということで検討が進んでおりますので、その動向を見ながら、この電子投票制度等につきましても研究を重ねてまいりたいと考えております。
○高木分科員　ここで、いわゆる代理投票ということについてなんですが、例えば病院の場合、院長が不在者投票管理者として病院内で不在者投票や代理投票が行われております。現状。この際の本人確認あるいは不正の防止、秘密保持は確実になされておる、私はそのように認識をいたしております。特に代理投票という、秘密の保持ということについてはこれは厳粛なことでございますが、その例を引いても、船の中の船長さんの職務権限というのは、船員法の中でも非常に厳格なものとして位置づけられておるわけであります。その船長さんも病院の院長さんも、私は同じレベルであろう。だから、これらの投票行動については、新しいファクスあるいは電子投票制度等と組み合わせていけば、これまでずっとこれが先送りされてきた、これまた検討、検討といって逃れていくと、いつまでたってもこういう問題は解決しない、私はそのように思うわけです。
　今日の技術はかなり進歩しております。しかし、今御答弁でも一部ちょっと聞かれますが、そういうことをすると法改正をしなければならぬとか、あるいは今の選挙管理委員会の体制の整備が必要であって、金もかかる、一部の船員さんのためにそういう特例を設けることが他の有権者との公平性から考えて難しいという議論がひょっとしてあるならば、私は、それは本末転倒であります。金がかかろうが体制整備しなければならぬ、それは一つの特殊な事情として、これは国民の合意を私は得られることだろうと思っております。この点について、大臣の御認識をひとつお伺いしておきたいと思います。
○白川国務大臣　私自身は、宮城県の関係者の方々から、この船上投票についての熱心な陳情をいただきました。いろいろと、大切な選挙権の行使ということでありますので、今度はまた逆に厳格に秘密が守られなければならないという、また一方では要請もあるわけでございまして、ちょうどそのはざまの中で選挙部長は苦労しているところなのかなと思いますけれども。
　例えば、一例を挙げますと、私もよくわからないのでございますが、ファクスによる投票というようなことをして、ああ、そういうこともあるのかな、そして、技術的にはできると思います。ところが、例えば自分の当該市町村ということになりますと、ある町としましょうか、そこには船員が仮に一人しかいないということで、そしてファクスによる投票がなされたとしたならば、結果としては、投票用紙は別でございますから、不在者投票なら最終的には封筒から抜いて、その不在者投票者がだれに入れたかわからないわけでございますが、例えば、何と書いてあるかわからないというファクスの用紙であっても、その用紙で出たものである以上、あ、だれはだれに入れたかというのがそれ自体でわかるわけでございます。
　ただ、その場合は、きょうもちょっと選挙部長とも話したのですが、本人は、例えば自分の町には船員が一人しかいない、そして、私が何と書いたということが仮にわかってもいいから、しかし自分の参政権を行使したいということであるならば、だれに投票したかというのはこれは厳格に守られなければならないんだけれども、本人がみずからその秘密が明らかになるということが、本人が納得しているのならば、どうだろうか、考えようはないのかなというようなことを含めましたが、直ちに彼はイエスというところまでいきませんでした。
　こういうものは、本人が納得すれば投票の秘密は開示されるということでもこれはいけないわけでございまして、決して、委員が言われるように難癖をつけて延ばそうというのじゃありません。やはり極めて大事な問題でございますから、どうしてもクリアできない問題等をどうやったらクリアできるのか、これまた関係者の方からも知恵を絞っていただきまして、できるものならば実施してまいりたい、こういう立場で今後とも鋭意研究したいと思いますので、また関係者の皆さんから率直な、いろいろな御提言も賜りたい、こう私はきょう事務当局には指示をしておいた次第でございます。
○高木分科員　ところで、この問題と深くかかわり合いがあるのですが、在外邦人にも国政選挙の投票を可能にするための法律案が過去、昭和五十九年に提出されております。その後、衆議院の解散等によって廃案になっておる経過もございます。しかし、今国会にこの法案について提出を検討しておる、こういう動きも聞き及ぶわけでありますが、在外邦人の投票の確保ということももちろん大切でございます。だから、私はこの検討、議論の中に、当然にして船員の洋上投票のことも含まれてしかるべきだと思うのですが、その検討のあり方、状況について、どうなっておるのでしょうか。
○牧之内政府委員　在外邦人の投票権の問題につきましては、御指摘ありましたように五十九年に政府提案を行いましたが、廃案になりました。平成六年の八月以来、自民党、社民党、さきがけの三党の政治改革協議会の中でこの問題が検討課題として取り上げられまして、種々検討の結果、基本的な一応の線を出していただきました。
　その中で、投票方式につきましては、五十九年の政府提案は公館投票、いわゆる公館に出向いて投票するということでございましたが、その後在外邦人の数も非常にふえてまいりまして、公館投票だけではなかなか対応できないということで、公館投票と郵便投票を併用するということでどうかという線を出していただきました。
　それを踏まえまして、私どもは、どこが公館投票が可能か、どこが郵便投票しなければいけないか、そしてまた郵便投票と公館投票の組み合わせをどう考えるべきかといったような点につきまして、現在、外務省等の関係省庁と検討、協議を鋭意進めているところでございます。
○高木分科員　現行の公職選挙法では、公正な投票を確保するために、一人一票主義、投票所での投票、投票用紙の公給主義、投票白書主義などの原則がございます。一方、憲法の精神は主権在民でございまして、参政権というものは基本的人権の一つであります。したがって、船員の投票は、さらにひとつその実現方について積極的な実行を図る、これが私は必要であろう、このように思いますし、現行の枠にとらわれては、これはまたずっとそれが宙ぶらりんの形になってしまう、ぽっかり穴があいて、これでは私はいけないと思っております。
　したがって、憲法十五条に掲げる秘密の保持、これがクリアできるならば、今大臣が言われましたように、本人の確認があったり、そういうことも一つの条件かもしれません、あらゆる条件をひとつ、これまでの検討を無にしてはいけませんから、今からまた改めて検討するのではなくて、ぜひこの問題が実現できるように、永年の課題についてここでひとつ、大臣が一つの大きな実績を残すという意味ではいい機会だと私は思うのですよ。
　したがって、改めて大臣の決意をお伺いして、私の質問を終わりたいと思います。