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○高橋政府参考人　おっしゃられるとおり、国内の農業生産の重要な基盤でございます農地については、現在及び将来における国民のための限られた資源であり、このような農地を優良な状態で確保して、それをきちんと最大限利用するということは、単に農家等に対するメリットであるだけではなくて、将来にわたる国民全体に対する食料の安定供給の確保に資するということでございます。
　こうした制度のねらいあるいは具体的な内容につきまして、生産者などの農業関係者ばかりではなく、これから農業に参入しようとされる方々を初めとしまして、広く国民各界各層の方々に十分理解していただく必要があると思っております。
　今回の法案の御審議をいただきまして御可決いただきましたら、当然このことについて幅広いチャンネル、さまざまな媒体も使って、あるいは私ども現場に出かけていくというようなことも行いながら、丁寧かつわかりやすい説明をしてまいりたいというふうに考えております。
○小野（次）委員　きょうはどうもありがとうございました。
　やはり、私は、今局長のお話にもありましたけれども、生産者の側、土地の所有者の側だけじゃなくて、これから、プランによっては、内容によっては農業に参入しようかなと思う個人、法人、企業の方々にもよくこの改正の内容を御理解いただいて、日本国内にある、農業に従事しようかなと思うすべてのモチベーションというんですか、動機に対して刺激を与えることが今回の法改正の本来の目的だろうと思いますので、ぜひ、参入してくる可能性のある、利用者になり得る立場の方々に対する広報宣伝に特にきめ細かな御配慮をいただきますようお願い申し上げまして、私からの質問を終わらせていただきます。
　きょうはどうもありがとうございました。
○大串委員　おはようございます。民主党の大串博志でございます。
　きょうは、この農地法の改正案に関しての質問時間をいただきました。私も、九州の米麦等を中心として農業を盛んに行う地元でもございます。現場の声も踏まえて、多面的なところからこの農地法の議論に関して行わせていただきたいというふうに思います。
　この農地法等の改正、法律の中身を見ると、今回、一つには、第一条の目的規定を改正して、これまでの耕作者主義から利用を中心とする主義へと、大臣はこれを利用者主義的なものというふうにおっしゃいましたね、利用を中心としたものに変えていく。目的の大きな変更があって、それプラス二条、三条以下の具体的な規定の変更もかなり大胆に行われています。
　これは、細かく内容を見ていくと、私は条文ごとに見ていくのが非常に好きなものですから、条文ごと条文ごとに見ていくと、内容に極めて深い意味のある、あるいは深い広がりのあるものであることがよくわかります。きょうは、条文も踏まえながら、かつ、それが大きな意味を持ってくるというふうに思われますので、きちっと議論させていただければというふうに思います。
　この農地法等改正、論点は本当に多いんですけれども、きょうは、第一条「目的」、そしてその第一条の目的規定の変更に大きな影響を与えているというふうに通常言われています第三条などを中心に議論をさせていただき、総論的な話も質問させていただきますけれども、それはちょっと質問通告の順番を変えて後ろの方にさせていただいて、まずは、事実関係の確認も含めて、条文の持つ意味等々の確認をさせていただければというふうに思います。
　まず、大臣に大枠でお尋ねさせていただきますけれども、今回、第一条で目的規定を改正して、今申し上げたように、これまでの耕作者主義と言われるものから利用を中心とする主義へと変更されているわけです。この変更を加えられた理由は何か、どういうふうな意図、目的で変更されたのか、これをお尋ねさせていただきたいと思います。
○石破国務大臣　昭和二十七年に、小作農を中心とした耕作者の地位の安定を図るということを目的に現行農地法は制定されました。このため、一条の目的規定で、「農地はその耕作者みずからが所有することを最も適当であると認めて、耕作者の農地の取得を促進」するということを定めたわけでございます。
　そうしたところが、三十年代の半ば、高度経済成長期ですが、地価が上昇した、農地は資産としての価値を持つようになり、資産的な保有の傾向が強まったということであります。そのときに時期を同じゅうして起こったのが、兼業農家の増加というものであり、専業農家の経営規模の拡大ということでございました。ところが、その規模拡大というのは余り思ったようには進まなかったということもございます。それで、所有権移転によります流動化に加えまして、賃貸借による流動化を促進したいということで、四十五年に法改正を行いました。
　しかしながら、現状におきましては、何度も何度も申し上げますが、従事者は減少した、後継ぎがいない、ということは、ひっくり返せば高齢化がとまらないということでございます。耕作放棄地は増大をしているということ、転用もとまらないということでございます。二十七年につくったときとは非常に変わった状況が起こったということであります。
　したがいまして今回の改正ということになっておるわけでございますが、利用を基本とする、そのように改めるということ、それを何々主義と言っても言わなくてもいいのですが、やはり利用されていないということが一番の問題なので、利用しやすくしたいということでございます。利用を基本とする制度に再構築いたしました。
　そして、自作農主義に基づいてつくっております法律でございましたので、例えば、自作農の維持、創設のための措置でございます小作地の所有制限及び国による強制買収、そういうようなものが現行農地法にはございますが、どうもそういうのは現状において非常に考えにくいということでございまして、これを廃止することにいたしました。
　繰り返しになりますが、利用というものを中心として法律を再構築したということでございまして、それを何主義と言っても構わないのでございますが、そういうような改正だという御理解をいただければと思います。
○大串委員　今、背景、理由等を御説明いただきましたけれども、きのうの参考人質疑の中で、先ほど来言及されておりました原田先生、それから小田島参考人、松本参考人、いろいろな意見を聞かせていただきました。その中で、今回、目的規定を耕作者主義から利用を中心とする制度へと変更することで、いろいろな社会的な、あるいは農業全体に関する影響があるんだというふうな意見が多々述べられておりました。例えば、地域に与える影響等々もあるのではないか、あるいは、農業生産に本当にプラスになるのかというような論点もあったと思いますし、懸念としては、地域を崩壊させる可能性もあるんじゃないかみたいなお話もありましたし、原田参考人などは、自壊する農業というような衝撃的な名前をつけた論文も書かれていました。
　お尋ねしますけれども、大臣自身、耕作者主義から利用を中心とする制度へと変更することで、農業生産、農地あるいは地域社会への影響も含めて、どのような影響が今後及んでいくのか、その影響の全体像をどう考えていらっしゃるのかということを問わせていただきたいと思います。
○石破国務大臣　耕作する者が所有することを最も適当と認めているわけでございます。別に私はそのことを否定はしませんが、所有しながら耕作していないというのが多いのではないだろうか、あるいは、所有しながら耕作できないというのが多いのではないだろうか。それによって農地の有効利用がなされず、あるいは、貸しやすくない、借りにくいということで分散錯圃というものが解消されず、後継ぎがいないということで耕作放棄地はとまらず、農地転用も後を絶たないということが現状だということは繰り返して申し上げておるとおりでございます。
　この法改正の後、これをきちんと運用する、先ほど小野委員からも御質問がありましたが、これがどういう意味を持つものなのかということをきちんと御説明し、そして、企業が農地を使えるということには制限がございますので、そういうこともちゃんと徹底をしますと農地の有効利用というものが図られるようになるのではないだろうか。
　そして、転用規制の厳格化というものも入れております。例えば、公の施設であれば、農地の真ん中にどんとそれができてしまって、農地の利用というものが非常に妨げられたということもございます。そういうことも今後は行わないようにいたしたいということでございます。転用規制というものも物すごく厳格化を図りました。
　要は、農地が農業生産の手段である、資産保有ということではなくて、農地が農地として利用される、そしてそれがコミュニティーにおいて共有される、そういうような農村社会というものをつくっていきたい。これによって懸念される弊害みたいなものをすべて除去するということに配意していかねばならないことは言うまでもございませんが、農地が農地として利用される、そういうような国土であり地域社会をつくっていくということだと私は思います。
○大串委員　今いただきました答弁は受けとめさせていただいて、その考え方が本当に全体の条文に適切に過不足なく反映されているかということを後ほどまた議論の中で検証させていただきたいというふうに思います。
　さて、条文の検証に入りますけれども、私先ほど申しましたように、第一条、第三条を中心にきょうは議論をさせていただきたいと思います。
　第一条で、今回の目的規定は、「農地を効率的に利用する者による農地についての権利の取得を促進し、」ここが利用を中心とする制度になったゆえんでございますけれども、効率的な耕地利用とは何か、繰り返しになりますけれども、政府参考人に問いたいと思います。
○高橋政府参考人　お答えいたします。
　農地の効率的利用でございますけれども、改正後の農地法の第一条の目的規定におけます「農地を効率的に利用する」という概念でございます。
　これについては、実は、現行法の第一条の目的規定におきましても、農業上の効率的な利用という文言がございます。同じく現行法におけます第三条第二項第八号に、土地を効率的に利用という概念もございます。
　この場合におけます効率的な利用ということにつきましては、当該利用によりましてその土地の農業生産の低下を来すことがない、すなわち、通常求められます水準の生産性を備えた農業生産が行われるということで、相対概念ではなくて、通常求められる農業生産がその土地の上で行われるんだ、その利用によって従来行われていた農業生産が急激に低下することがないんだということで考えているものでございます。
　この運用については、今申し上げましたように、現行法にある基準でございます。これについては改正後においても同じ概念でございまして、既に確立をした概念というふうに一般に周知されているものでございます。
○大串委員　では、現行法に示されている効率的利用の概念、示されておりますとおっしゃったけれども、そこをちょっと詳しく言ってもらっていいですか。
○高橋政府参考人　現行法でございますけれども、第一条の「目的」におきまして、これは四十五年の法律改正のときにつけ加えられた文言でございますが、この法律は、農地について、最初に自作農創設の趣旨がございまして、その後、「並びに土地の農業上の効率的な利用を図るためその利用関係を調整し、」という文言がございます。
　そして、その具体的ないわゆる実施規定としてのあらわれにつきましては、第三条の農地の権利移動の許可の基準の中で、許可ができない場合といたしまして、第二項の第八号において、「権利を取得しようとする者又はその世帯員の農業経営の状況、その住所地からその農地又は採草放牧地までの距離等からみて、これらの者がその土地を効率的に利用して耕作又は養畜の事業を行うことができると認められない場合」、この場合には許可ができないという形になっております。これはもう既にこれまでの三条の運用の中できちんと確立した概念でございます。
○大串委員　ですから、土地を効率的に利用しているというのは、特に目的規定の中に入っているのみならず、現行法でも第三条の第二項第八号に入っている、個別規定の中に入っている、つまり、農業委員会の個別判断基準の中に入っている「土地を効率的に利用して」という言葉なんです。目的規定よりさらに個別の規定の中に入っていて、一般規定ではなくて、農業委員会の判断基準になるところに入っている規定なんです。それが今回、新しい法律においても、第三条第二項第七号などでも繰り返し使われているわけですけれども、それは何ですか、効率的に利用しているというのは何を見て農業委員会は決めればいいんですかと。きのうも基準をはっきりしてほしいと言われましたけれども、そこはどうですか。
○高橋政府参考人　ここの判断の具体的な基準でございますけれども、この基準につきましては、権利を取得しようとする者の機械の所有状況などの農業経営の状況、農地等の面積あるいは作付作物、住所地から権利を取得しようとする農地までの距離、こういったものを総合的に勘案して、先ほど申し上げましたような、従来に比べて生産性が落ちることのないような、通常の生産手段で生産性を備えた農業生産が行えるかどうかという判断、これは、個々の一筆の土地ごとに即して、今申し上げましたような判断基準を用いて判断をするということでございます。
○大串委員　きのう農業会議所の方ができるだけ明確な基準が欲しいというふうにおっしゃっていたので、効率的な利用というものが、今おっしゃった機械、労働力、作付作物、距離等々を総合的に判断してということで本当に厳密なものになっているかどうかということに関してはまた後ほど検証させていただきたいというふうに思いますけれども、それは理解しました。
　なぜこれを聞いているかというと、一条、三条というのが今回の改正の一番大きな影響をもたらすところだろうと私は思っているんです。先ほど来、議論もありました。貸借による法人の参入あるいは貸借による常時従事ではない個人の参入等々も認められるようになるというかなり新しい要素が可能になっているのが、一条による変更、そして三条による変更のところによって行われている。よって、この一条、三条のところは条文も含めてきちっと詰めておかなきゃならないという観点の背景を持つ質問でございますので、きちっと答えていただきたいというふうに思います。
　そして、三条第二項第七号、今も言及ありましたけれども、農業委員会が許可をする基準として、これも新しく書かれております。これは、旧法の三条第二項第八号などもここの中に含まれているやに聞いてはおりますけれども、ここの中に許可基準としてかなりいろいろなことが書かれています。
　「耕作又は養畜の事業の内容並びにその農地又は採草放牧地の位置及び規模からみて、農地の集団化、農作業の効率化その他周辺の地域における農地又は採草放牧地の農業上の効率的かつ総合的な利用の確保に支障を生ずるおそれがあると認められる場合」、これはどういうふうな基準で、どういうふうな具体的な内容なんでしょうか。
○高橋政府参考人　お答えいたします。
　この三条二項七号の基準でございますけれども、これは、今回新たに、許可の際に判断する基準として設けられるものでございます。
　これまでは、農地の権利取得の許可というものに当たりましては、権利を取得しようといたします当該一片の土地、その取得をしようとする当該土地について着目をし、先ほど申し上げましたようなさまざまな基準等をその土地に当てはめて許可の是非というものを判断していたわけでございますけれども、今回新たに、農地の集団化、農作業の効率化その他、周辺の地域、要は、取得しようとする土地そのものではなくて、取得しようとする土地の周辺の土地との関係で当該土地の取得が妥当か否かということを判断する、その基準として、この三条二項七号の、「農業上の効率的かつ総合的な利用の確保に支障を生ずるおそれがあると認められる場合」にはだめですという基準を今回新たに設けることとしたわけでございます。
　したがいまして、これにつきましては今回新たに設けますので、前回の委員会のときにも申し上げさせていただきましたけれども、当然のことながら、農業委員会がこの基準に基づきまして適正な判断ができるように、その具体的な内容についてこれから許可基準の運用としてきちんと示していこうというふうに思っております。
　例えば、現時点で想定している例といたしますと、集落営農あるいは担い手、そういうような方々への、既存のそういった形態の農地の集積といったものが行われているような地域で、その既存の経営の利用というものを分断するような権利取得、きちんと農業経営が行われている真ん真ん中に入っていって、その農業経営が周辺の農業経営の状況を分断するような権利取得、こういったものについては認めていかない。
　あるいは、水源が乏しいような地域では、走り水とか、さまざまな地域間の水利調整が行われております。このような水利に関します農業者の一体的な取り組みが行われている地域で、私のところは地下水を掘って全部とってしまうんだというような状況で、今申し上げましたように、地域の周辺の水利事情といったものをまた分断していくというような権利取得、こういったものもまた認められないというふうに思っております。
　また、より典型的なわかりやすい事例で申し上げますと、例えば、無農薬、減農薬で付加価値の高い農業というものが広範囲に行われているようなところで、農薬を徹底的に、徹底的というのはちょっと表現がおかしいかもしれませんが、農薬をそういう基準とは別に通常の慣行栽培的に行っていくことには、当然のことながら、飛散、ドリフトということで周辺の今までの取り組みというものが困難になるということでございます。
　このような権利取得については認めないというのが今申し上げました事例でございますけれども、これにつきましては、今後さらにきちんとした形で基準を定めて、当然のことながら、運用までの間に、判断する農業委員会にきちんとお示ししてまいりたいというふうに思っております。
○大串委員　今後さらにというふうにおっしゃいましたけれども、ここが非常に心配なんです。きのうも再三、地域の農業に対する影響はいかがかというような意見もかなりありました。
　そこは非常に重要な規定だと私は思っていまして、先ほど三例述べられましたけれども、私に言わせると、先ほど述べられた三例の基準は当然、ある意味最低限に近いことでありまして、本当に先ほどの三点だけを満たしていれば地域農業、地域の集落等との関係から安心できる参入になるのかということに関しては、私はどうかなというふうに思います。
　例えば、私も農地集落の中に住んでいますけれども、来週は佐賀弁で言うところの川ざらえ、溝ざらえです。みんなで川をさらいにいくんですよ、水路を。こういうことは、全く自主的に、皆さんで、集落でやりましょうといってやっているわけです。
　こういういろいろなインフォーマルなことも含めて、集落の中では、農業に向けた伝統的な仕組みの中でいろいろな活動が行われているんです。そこをどう取り込むかということも含めて考えないと、集落営農は分断しない、水源はちゃんと一緒にやります、無農薬かどうかに関してもちゃんとやります、しかしそのほかのことはちょっとということだと、私の感覚からすると、地域の農業とマッチするかという点においてはやや不安が残ります。
　だから、今後さらにというふうに言われたけれども、今後さらにでいいのかということに関してはかなり疑問が残るということだけを述べさせていただいて、この点は、法律の持つ問題としてさらに詰めさせていただきたいというふうに思います。
　繰り返しになりますけれども、なぜこれを言っているかというと、この一条、三条が本当に重要だから、ここでどういうふうなセーフガードがかかるかということが非常に大切だから言っているわけで、さらにもう一つ詰めて聞きますと、三条の第三項そして三条の二、この二つをもってして、これまでとは違う貸借での新規参入のことが言われているわけであります。
　三条の第三項あるいは三条の二で言われていることは、適正な利用というものを一つの基準として、適正な利用というものが行われない場合に解除できるという規定がある場合にはということと、あとは、その場合にはちゃんと農業委員会が取り消すということをもってして、適正な利用というものを基軸としてであれば、これまでの要件とは異なる形で貸借の場合には参入できるんですよということが言われています。
　この場合の適正な耕地利用ということ、先ほどもちょっと質問がありましたけれども、適正な耕地利用、これが非常にかぎになってくると思いますので、これに関しても厳密に定義を教えていただきたいと思います。
○高橋政府参考人　今回の第三条三項及び第三条の二の関係でございます。
　そこに用いられております効率的な利用あるいは適正な利用ということは、これは権利の取得あるいは剥奪に係ります非常に重要な基準でございます。
　これについて申し上げさせていただきますと、先ほど申し上げました効率的な利用というのは、これは、要は権利を取得する段階での許可基準として設けられているものでございます。先ほど申し上げましたように、さまざまな要素がありますけれども、基本的な考え方として、土地の従来の農業生産の低下を来すことがない、すなわち、通常求められる水準の生産性を備えた農業生産を行うというのがまず基準としてあります。相対基準ではございません。だれが、どっちが効率的だとか、そういう基準ではございません。そういったものであります。
　次に、今度は、その適正な利用が行われていない場合というのは、契約の解除あるいは許可の取り消しまで至るということで、既に持っております権利がある意味剥奪される、そういう権利がある程度、侵害という言葉が妥当かどうかは別でございますけれども、既得権について一定の公的な観点からこれを侵奪していくんだ、そういう際の基準になるものでございます。したがいまして、先ほど申し上げました効率的な利用とは若干水準が異なります。
　先ほどお答えさせていただきましたが、例えば農地が不耕作となっている、あるいは農地としてきちんと利用されていない、いわゆる農地の本来の用法に応じた利用がされていない、はっきり言えば違反転用に近い、あるいは違反転用そのものだというような場合、これは、転用許可の違反にもなると同時に、このような許可の撤回、取り消し事由になるということでございます。
　したがいまして、参入の際、いわゆる権利を新たに与える際の基準というものについては、通常レベルの農業生産をやっていただきたい。これを侵奪する、剥奪する場合には最低限の農地利用が行われていないということで、適正利用と効率的利用というものについて、この権利に対します関与の仕方ということで分けているものでございます。
○大串委員　今、基準として、不耕作、あるいは本来の利用をされていない、違反転用に近いような場合というような、先ほど廃棄物が置かれているような場合ということもおっしゃっていましたね。これも、先ほど来議論がありましたように、明確な基準をきちんとつくらなければならないということを申し添えておきたいと思います。
　今の答弁であると、効率的な土地の利用を行っていれば適正な利用は行っているという状況にある、論理的にはそういう関係にあるわけですね。つまり、効率的な利用をやっていれば当然適正な利用はやっている。逆は真ではなくて、適正な利用をやっているからといって効率的な利用までやっているわけではないというような位置関係にある。うなずいていらっしゃるので、そういうことだろうと。この辺、非常に重要なことなので確認させていただきますけれども、そういうことだろうというふうに理解しました。
　そして、私にとってさらに重要だと思われる条文は、三条の第二項一号ですね。これはもともとあった条文です、今回少し変更が加えられていますけれども。かつ、これは、所有の場合にも貸借の場合にも係ってくる条文ですね。すなわち、その肝のところは、権利の「取得後において耕作又は養畜の事業に供すべき農地及び採草放牧地のすべてを」、効率的にという言葉が入っていますけれども、「効率的に利用して耕作又は養畜の事業を行うと認められない場合」はだめなんだ、許可を与えないんだ、こういうふうに言われています。
　効率的というのは先ほどでわかりました。「すべてを」「事業を行う」ということが何なのかということ、これは実は今回非常に大切なんです。なぜかというと、貸借で法人が入ってきます。先般も議論がありました、ファンドはいいのか、外資系はいいのかと。あるいは、東京にある企業が佐賀にある農地を使って農耕を行う、その場合に、一体どういうふうなことを行っていれば「すべてを」事業を行っているというふうに言えるのか。ファンドが自分で土地を借りて、ファンドですから、印象的に言うと、だれかに又貸しする、あるいは委託するというようなイメージがあるので、多分、先般、ファンドが貸借するのはいいんですかというような質問もあったと思います。ここが分かれ目になってくる規定だと私は思っていまして、どういうふうな人が参入してくるのかというイメージを定義するのは実はここだと思うんです。ですから、貸借によって適正利用をするということが確保されていれば、個人の場合の常時従事じゃなく、かつ、法人の場合の農業生産法人じゃなくても参入できる。
　では、一号を満たしているというのはイメージ的にどういうところなのか、これを厳密に教えていただきたいと思います。
○高橋政府参考人　お答えをいたします。
　今御指摘の三条の二項の一号の規定でございます。「耕作又は養畜の事業を行う」、ここの部分だと思っております。これについては、実は、現行の二条の「定義」というところがございます。ここの二条の「定義」というのは、自作地、小作地、小作農、自作農。今回、小作農とか自作農とかいう用語をやめますので、ここの定義規定がなくなっておりますけれども、要は、自作であれ小作であれ、農業を営む者については、「耕作又は養畜の事業を行う」というのが農業なんですということをきちんと定義しているわけでございます。
　したがいまして、今委員がおっしゃいました、例えばファンドがだれかにやらせるということは、農業経営の主宰権というものをだれかにやらせているということでありまして、みずからが農業経営をやっているということにはなりませんので、前回も申し上げているとおり、そのようなファンドによります取得ということはあり得ない。
　要は、ファンドは権利を取得するのかもしれませんけれども、農業をみずからやるということとは認められませんので、実態的にやらせている。新たな、これはいろいろな、無名契約かもしれませんし典型契約かもしれませんけれども、そういったことをしている。その権利を行う際には、当然のことながら、その前段にそういう権利を、又貸し的なものをやっている。それは農業経営ではありませんということで、認められないということでございます。
○大串委員　今、政府参考人から話がありました。農業をみずからがやるのが事業を行うという定義であって、だれかにやらせるというのはだめなんだというふうなことをおっしゃいました。それは印象的には胸にすとんと落ちます。
　では、そのだれかにやらせるという意味は何なんだというところは、これは実は、実際問題になってくると非常に大切になってくると私は思うんです。
　例えば又貸しはどうなんでしょうか。恐らく又貸しはだめなんだと思います。まあいいです、幾つか言いますから。イメージが必要なんです。皆さん、本当にここは、一体どういう方が参入されるんだろうと、非常にイメージを持ちづらくしていらっしゃる。又貸しはどうなのか。あるいは、委託をするのはどうなのか。では、委託する場合でも、何を委託していて何を委託していないのならオーケーで、だめなのか。どこまでを委託すればいいのか。これは、そのほかの農業にかかわる制度でも、委託の要件が決まっているケースも非常にたくさんありますね。委託はどこまでいいのか。あるいは、委託はしない、東京にある本社の一事業部みたいなものをつくって、社員さんが一事業部としてそこで農業を行っている、これはいいのか。この人は派遣社員である、あるいはアルバイトである。あるいはボランティアである、ちょっと考えづらいかもしれないですけれども。いろいろな形態があると思います。
　一体どういうものならよくてどういうものならだめなのかというところは、具体的に教えていただきたいというふうに思います。
○高橋政府参考人　農業を営む、耕作もしくは養畜の事業を行うということでございます。これにつきましては、これまでも、この三条の許可におけます許可対象というものは何であるか、長い間の実績の積み重ねの中でほぼこれは固まっているところでございます。基本的には、経営の主宰権がどこにあるか、要は、収益の帰属がどのような主体にあるかという観点になります。
　先ほど来申し上げましたように、転貸ということ自体は、農地を借りて又貸しをするという、当然のことながら転貸先が経営の主宰権を持って経営のリスク負担をするということでございますので、これは、転貸する人は農業経営をするかもしれませんけれども、借りて貸す人は農業をする目的ではございませんので、当然のことながら、従来からもこれは認められておりませんし、今回も認められるものではございません。同じ意味で、ファンドも同じでございます。
　それからもう一つは、実は法人経営の場合でございますけれども、基本的に、法人は自然人ではございません。ですから、個人とは違いまして、法人という組織体が、役員の統率のもとに、一定の従業員を雇って現実の事業遂行を行っていく。その形態についても、例えばこれまでの農業生産法人の制度でありますとか特定法人貸付の制度の中で、何をもって農業経営であるかというのは、これはもうさまざまな形態の中で既に積み重ねがございます。ちょっと私、細かい運用基準を今持っていなくて恐縮でございますけれども、そこのところは、この三条の許可基準については既にもう明確に判断できる。
　それから、委託でございます。委託につきましては、従来、この三条許可の中では認められておりませんでしたが、今回、委託の事業についても現実の農業実態の中で認めることといたします。ただし、これも、部分的な作業を受託する、一部の作業を受託するということであれば、これは単に一部の作業を委託しているだけで、経営の実態が移転するわけじゃない。ですから、いわゆる基幹三作業の委託みたいなものが今回の権利移動の対象に入ってくるということでございます。
○大串委員　済みません、ちょっと今の委託のところでよくわからなかったんですけれども、基幹的な部分を委託する場合には、これは事業を行っているというふうに言えるんですか。逆じゃないですか。
○高橋政府参考人　ちょっと答弁が不十分でございましたけれども、例えばそのような委託をする前提で権利を取得するということは、先ほどの転貸と同じでございますので、これは認められないということでございます。
○大串委員　委託をする前提で土地を借りるというのはどうやって見分けるんですか。大事だから聞いているんです。極めて大事なんです。そういうことが起こり得る。
○高橋政府参考人　これは、転貸目的と基本的には同じ形でございます。先ほど申し上げました、当該権利を取得する者が、実際の装備の状況でございますとか、そういったものをもって、現実にそこのところで農業経営を行う実態があるのかどうか、転貸目的であれば機械装置というようなものがないということになるわけでございますので、そのような判断で従来からもこの基準はきちんと運用しているところでございます。
○大串委員　そうすると、企業が貸借を受けて参入しようとする。そのときに、一部の作業の委託、機械等をその企業が持っているかどうかという点とか、労働力をその企業自身がどれだけ出そうとしているか、法人がどれだけ出そうとしているかから見て、一部だけ委託しようとしているのであれば、それはセーフだと。しかし、その法人が、機械も何も持っていません、労働力もその法人の人が出すわけじゃありません、委託先に、あなたのところで機械も持ってやってください、労働力も委託を受けたあなたが全部出してやってくださいというような形が当初から想定されるようなものであれば、これは「すべてを」事業を行っているとは認められないという理解でよろしいですか。
○高橋政府参考人　基本的な考え方は委員御指摘のとおりでございます。
○大串委員　ありがとうございます。
　今、幾つかの規定の内容を議論させていただきました。実はもっともっと細かく議論したいんです。かつ、要望も述べておきますと、農業会議所の皆さんからも議論がありましたけれども、これをきちんと文章の形で示すことが大切であって、これまでとは違った、常時従事者とかあるいは農業生産法人とか、外形基準ではない基準が今後入ってくるのが提案されている法文ですから、それをきちんとできるだけ客観的外形基準に置き直す、文章に置き直すという作業が今後極めて重要になってくると思うんです。
　それは要望として述べておきながら、今議論した中でもやや心配な点があるので、またそれは引き続き議論させていただくとして。
　なぜこういうふうなことを一条と三条の間でぎりぎり述べているかというと、先ほど申し上げたように、今回の一条の変更が極めて大きな意味を持つというふうに思うから。
　ちょっときょう資料を、済みません、私の手書きの資料で大変恐縮でございますけれども、これもどのぐらい正確に書けているかというところはまだ御指導いただきながら考えなきゃならぬと思うんですけれども、私が、今回の一条の変更そして三条の変更を図式であらわすとこういうことかなということでまとめた資料です。
　上段と下段で、上段が所有の世界、下段が貸借も含めた利用の世界ですね。波線が目的規定の境界線、つまりバウンダリーですね。実線で縦に仕切られているところが、いわゆる二条以下の実際の規定で定められている基準といいますか、そういうものです。そういうふうに私は考えて書きました。
　現行法のもとでは、目的規定は、ここにありますように、所有の世界では「耕作者みずからが所有」というふうに書かれており、かつ、利用のところでは、一条にもありますように、「並びに土地の農業上の効率的な利用」ということがあわせ書かれておるがゆえに、利用に関しては、所有で定められているよりも、実体規定も含めてちょっと左側に行っていますね。すなわち、少し例外的に認められている部分があり得るというのが現状で、これに対して、今回、農地法改正が加えられているのはこの利用の部分だということですね。
　利用の部分に関して農地法改正が加えられていて、適正に利用というのが出口基準としてあれば、これは、もっと正確に言うと、適正に利用だけじゃなくて、先ほどの三条の第二項第一号みたいな規定ももちろんあるんですけれども、それだけじゃなくて三条の第二項第七号みたいな規定もあるんですが、いずれにしても、適正な利用という出口基準をきちんと確保していれば、貸借において参入することができるという形の改正になっている。
　では、目的規定はどうなっているかというと、一番左側の波線ですけれども、農地を効率的に利用する者の権利取得ということになっている。こういうふうな図式になろうかというふうに思います。
　先ほどの答弁で、適正に利用というのは、実は農地を効率的に利用しているというよりも緩い概念であるということがわかったので、適正に利用という言葉だけだとより左側に来るんですが、先ほど申しましたように、適正に利用プラス三条の第二項第一号や第二項第七号などで、適正に利用というのは「効率的に利用する者」という中身に入っているんだというふうに私は理解しています。
　こういうふうな仕組みになっていることをきのうも原田参考人は指摘されていたんだと思うんですね。それで、幾つか事例を挙げて、こういうふうな仕組みになっていると問題が生じるんじゃないかというのがきのうの指摘だったと思います。
　一つは、ある農業生産法人Ａ。土地を所有しています。二ヘクタール土地を所有している、そして八ヘクタール土地を借りている。そういうような農業生産法人があったとして、よっしゃ、これからもっともっと広げていこうというふうに思った。プラス三ヘクタール、貸借でこの三ヘクタールを広げようと思う場合には、農業生産法人たる資格は必要ございません。ですから、そういう中で、貸借で広がるということになる。
　農業生産法人Ｂ。ここは、今までも貸借で土地の権利を得て、十ヘクタールの農業生産法人としての活動を行っていた。これから、よっしゃ、また全部貸借で三ヘクタール広げて十三ヘクタールでやっていこうというふうに思った。この三ヘクタール広げる場合には、実は農業生産法人たる資格は要しないということになるわけであります。それどころか、農業生産法人たる資格を欠いたとしても、この法のたてつけからすると、これまでの十ヘクタールも含めて、利用が認められなくなるということはないということになります。
　そうすると、先ほどの二ヘクタールの所有権を持っている土地を持っている農業生産法人Ａと農業生産法人Ｂとの間には、大きな競争上の条件の違いが生じてきますね。私ここに、はてなという斜線部のエリアを書きましたが、ここが空白になっているものですから、ここがつまり目的規定と実体規定とのずれがあるところになっているものですから、生じてくるんじゃないかと。
　これは、現行法においては、目的規定と各個規定が大体沿った形になっている。ところが、今回新しく提案されている法律においては、目的規定といわゆる個別規定とのバウンダリー、境界線がずれている。特に所有のところにおいてずれている。この斜線部のところでぽっかり穴が生じている。
　私が今申し上げた農業生産法人Ａと農業生産法人Ｂの問題が起こるのはなぜかというと、所有している側から見ると、新しく借りる場合でも何でも、常時従事、農業生産法人というスタンダード、基準がかかるわけです。だから、これを超えられない。だから、不公平じゃないかという声が出てくる。これはどういうふうに考えられますでしょうか。
○高橋政府参考人　正確な理解をしているお答えになるかどうかについてはちょっとあれでございますけれども、まず、この関係でございますが、今委員御指摘の資料の下の部分、適正に利用、貸借、ここの拡大している部分でございます。
　これについては、今回新たに、農業生産法人以外の法人が効率的利用のもとに貸借権を認められる、農地を借りることができる。その際、適正に利用していなければ、これは、解約されるあるいは解除されるという侵害行為が行われます。
　一方、今委員御指摘の、所有権がある農業生産法人の方々が賃貸借の三ヘクタールを例えば新たに追加で取得する、その際は同じように効率的利用の要件がかかりますが、実は、この人たちについては、不適正利用ということがあったとしても、この解除ないし解約というような権利侵害行為というものは生じてまいりません。
　このような形で、委員、利用側と所有側の間で利用側の方に法人の選択の幅があるので、どちらかというと有利ではないかという御議論がございましたけれども、逆に、これは本当はいい意味でのあれではないんですが、不適正な利用が生じた場合におけるペナルティーといいましょうか、権利侵害の面でいきますと、今度は生産側の方のところ、実はこれは個人の場合も出てくるわけです。単に法人だけではなくて、個人の場合も同じでございますけれども、このような場合であって、例えば解除される、解約されるということはないという意味で、逆に今度はプラスが生じてくるということでございますので、それぞれの場面場面でプラスマイナスが生じてくる。したがって、一律にどちらが有利、どちらが有利でないとかというのは、そういう性格の法人で経営を行うのは、やはり経営選択の一つであるというふうに考えているところでございます。
○大串委員　この議論をすると今の説明を農水省の方から聞くわけです。適正利用ということで、貸借の方に、左側に余地が広がったように見えるんだけれども、この適正利用という条件のもとで貸借が広がるというのは、実はそんなに大きなメリットではないんだ、なぜならば、適正利用していなければ解除という憂き目に遭うということになるんだから、それは所有の方とそんなに差はないんだという説明を聞きます。それが理由なんだろうと思いますけれども。
　もう一つ、例えばということで、今度は貸借の側から見て所有の方に、下から上に見て、おかしいねという例。
　例えば今回、貸借で適正に利用しながら参入した法人がいて、一生懸命農業を行います。頑張って頑張って農業を行って、すばらしい農業を行う。もちろん、効率的に利用するとか、そういうのも法の一条の趣旨ですから、これもやっておかなきゃならない。きちんと、効率的に利用も行い、適正に利用も行い、総合的な利用も行い、すべて行っているがゆえに、貸借関係が継続している。十年続いた、二十年続いた、これはすばらしいというふうに思う。にもかかわらず、この貸借で土地を得ている法人は、提案された法律のままだと、永遠に所有権が得られない。どんなに頑張っていても貸借権のままで終わって、所有権は得られないというような問題も生じるのではないか。
　だから、これは、ちょっと先ほどの見方と逆ですね。先ほどは所有の側から見てこちら側に問題が生じるんじゃないかということでしたけれども、今度は、貸借の側から見て上の方に行く、やはりこの空間の問題が出てくるんじゃないかという問題も生じると思いますが、これに関してはどうですか。
○高橋政府参考人　今の委員の御指摘でございます。
　先ほど大臣からもこの点につきましては御説明させていただきましたけれども、まず、今回の改正法案、委員御指摘のとおり、法人に対します所有権の取得については、現行どおり農業生産法人に限定するということでございます。賃借権に基づき農業を行おうとする企業について、適正に利用しない場合の解除、解約というようなものがあって、そういった場合には賃借による参入は可能ですが、その場合、農業生産法人である必要はない。裏表の関係になるわけでございます。
　ポイントは、それではそのような法人が、きちんと農業経営をしていったけれども、いつまでたっても取得ができないのではないか、そういう議論に対して、ここのところが、この二つのことが分けられるきちんとした説明になっているのかということだろうと思っております。きのうの原田参考人の御意見もそうでございました。
　これにつきましては、私ども、今、逆の立場のこともお話しさせていただきましたけれども、やはり今回の最大の観点というのは、所有権と賃借権との間では権利の中身が絶対的に違ってくる。所有権というのは、いわゆる使用収益、さらに処分といったものがあるわけでございます。処分した結果、これが農業的な処分であれば農業間での移動になるわけでございますけれども、例えば転用みたいな処分になった場合には、農地としてこれは不可逆になってしまう。それだけの権能を持っているということがまず一つ大きなものとしてあるわけでございます。
　昨日の原田参考人の御意見はそこでの法理論にとどまっておりましたけれども、では、現実の農業の実態は何なのかというと、先ほど来大臣からも申し上げているとおり、実際の農地価格、これは、一部では収益還元価格で形成されているところもございますけれども、圧倒的に農業の収益還元価格を大きく上回っている。
　一方、法人というのは、基本的に個人と異なりまして、資本力あるいは経営という観点から非常な資本の持続力を持ち得る。そういう意味で、将来、これはそういったものを邪推するのはけしからぬというような御議論はあるのかもしれませんが、内心、転用期待というようなものを持っていたとしても、当面赤字であってもそれは持ち得るんだ、将来のキャピタルゲインというものを考えれば、当面における一定の赤字というものについては、これは個人とは異なって持ち得るというようなこともあるわけでございます。
　一方、逆に、借りて農業をやっている法人が、大臣も申し上げました、所有権を取得しなければ経営戦略上本当に困るのかといえば、現実のようなこういう高値の農地になっているときに、莫大な資金を固定化させるということになるわけでございます。
　そういったような観点からいきますと、現実に、所有権に対します危惧の問題、一方において、現実の農業の法人が農地を取得しなければならないという必然性、必要性等の問題を考えますと、現下において、所有権の取得ということについてはやはり認められないということでございます。
　したがって、法理論上は先ほど二つの権利の性質の違いを申してきておりますし、私どもとしては、さらに、それのよって来る政策的な必要性という概念から今回の法律を構築しているところでございます。
○大串委員　今答弁のあったところはどこのところを議論されているかというと、いわゆる個別法による境界線、つまり、二条以下の具体的規定における境界線自体は間違っていないんだという答弁なんですね。これはこれで適正なんだという答弁なんです。
　私が問題にしているのは、個別の規制のライン、先ほど申し上げましたように、これもきちっと定義していかにゃいかぬ等々の問題点はありますし、また、いろいろな論点がありますから、これも議論しますけれども、その問題ではなくて、目的規定と個別規定のラインのところに、つまりバウンダリー、境界線にややずれがあるんじゃないですかというところなんです。
　もっと言うと、先ほど申しましたように、これまでの法律においては、この目的規定と個別法の境界線、バウンダリーがフィットしていた、一致していた。ところが今回、先ほどまさに政府参考人がおっしゃったように、所有権と賃借権、貸借権においては権利の内容が異なるんだというふうにおっしゃった。にもかかわらず、今回提案されている第一条においては、では権利取得はだれが行うんだということを問えば、「農地を効率的に利用する者による農地についての権利の取得」としか書かれていないので、所有権だろうが貸借権だろうが、農地を効率的に利用していれば得られるというつくりになっているんです。ここがちょっと粗いのではないかと。これが利用者主義というものに変わっているゆえんなんだけれども。
　私が見る限りにおいては、新しい二条以下の個別法のバウンダリーをつくりたいということが目的であれば、この目的規定は、こんなにも、つまり、農地を効率的に利用する者の権利を取得するというようなところまでも左にずばっと来なくてもいいんじゃないのか。つまり、目的規定はこれまでのような耕作者主義を前提として、利用に関しては例外がありますよという形でも、フィットし得る書きぶりは一条に関してはあるんじゃないかということを申し上げたかったということなんです。
　それで、ちょっと時間がありませんので、これに関する所見を農水省にお伝えして、二条以下の今回の書きぶりを前提とすると、絶対に現在提案されている一条でなければだめなのか、つまり、耕作者主義を排した、利用中心主義の一条でなければだめなのかという判断を農水省に聞きたいのが一つ。
　法制局に対して、二条以下の今回の改正を前提とすると、法理論上、第一条のような利用者主義のような書きぶりをしなきゃいけないのか、それとも、現行の第一条たる耕作者主義プラス例外という形ではだめなのか、これは純粋に法理上だめなのかということ。
　そして、財務省の方に、今回、納税猶予の制度、これも、この農地法の改正の成立とともに、新しく貸借に関しても認められるということになっています。この納税猶予というものを貸借の場合に認めるに当たっては、この目的規定まで耕作者主義から利用者主義的なものに変わっていなければならないという税理論上の判断があるのか。
　この三点に関して、それぞれにお尋ねしておきたいと思います。
○高橋政府参考人　お答えいたします。
　委員の御提出いただきました資料につきましては、現行第一条の「目的」のうちの後段の部分が基本的な理論構成の中心になっていると思っております。
　実は、この一条の「目的」の前段の部分につきましては、三条にも若干関係いたしますけれども、その後におけます小作地所有制限あるいは国家買収という規定と密接に結びついております。したがいまして、このように歴史的使命を終えて現時点においては事実上働いていないような規定を今回整理することといたしておりますけれども、ここと密接に結びついている一条の前段の部分については、これはやはり大きな問題がある。後段の部分についてさまざまな御議論、意見が委員からあったことについては承るわけでございますけれども、これについては私どもまた整理しなきゃいけませんが、少なくとも一条の前段の部分、これは基本的に今の段階ではないということでございます。
○近藤政府参考人　お尋ねの件についてでございますが、法律の目的規定というのは、法律の立法目的というんですか、それを簡潔に表現するということで、その法律の達成しようという目的をきちっと理解していただくということで置かれているものでございまして、基本的には、個々の条文というよりは法律全体で規定しているもの、あるいは、なぜそういう法律をつくって適用していこうと考えているか、全体を総合的に判断して一番適切な表現になるようにという形で規定されるべきものだと思っております。
　今回の農地法の改正につきましては、農林水産省の方からも多々御答弁がございましたように、農地の利用を基本とする制度に再構築するという大きな政策の転換、目的の変更、それを踏まえて、農地法全体につきまして各般の条文の改正を行っておりまして、全体の姿を見て、先生は三条の関係をお話しされましたけれども、ほかの規定も含めて全体を見て、一体、全体がどういうことを意味しようとしているのかというところを踏まえて、より適切なものになるように、目的規定については改正するのがやはり適切だろうというふうに私どもは判断いたしたところでございます。
○古谷政府参考人　お答えをいたします。
　農地に係る相続税の納税猶予制度は、御承知のように、租税特別措置法に基づく政策的な特例措置でございます。そういうことで、農水省の方のこれまでの農地法の基本的な枠組みを踏まえまして、相続人みずからが農業を継続するということを要件として相続税の納付を猶予してまいりました。この制度は、昭和五十年にできて以来、納税猶予の対象の拡充ですとか、いろいろな議論があったわけですけれども、農地法の基本的な考え方がそうであるということで、基本的には所有と耕作の不可分を前提に納税猶予をしてきたということでございます。
　これにつきまして、今回、農地法の目的を含めまして、農地政策の考え方が農地の保全とその有効活用ということに大きくかじを切るということで、抜本的な改正が行われる、それに合わせまして、相続税の納税猶予制度につきましても一定の政策的な貸し付けに対象を拡充するということでございますので、農地法の今回の一条の目的規定の改正というのは、政策税制の対応上も大変重要な改正であるというふうに認識をしてございます。
○大串委員　全体を見て、これは必要だと思われるとか、重要だとか、あるいは七条、小作の関係に関する改正を前提に必要だ、こういうふうな議論でございましたけれども、本当に、今回つくられている所有と利用の制度の違い、今回の改正法でつくられた、新たな世界としてできている所有と利用のあり方の段階論に応じた目的規定になっているのかというのは、改めて厳密に問われなければならない。なぜなら、この目的規定は極めて重要だから。何十年という今後の農政に影響を与える可能性があるから。
　この点を最後に指摘して、また議論をかなり深めさせていただきたいということを申し上げさせていただいて、終わります。
○遠藤委員長　次に、横山北斗君。
○横山委員　民主党、横山北斗です。
　まず最初に、この制度改定に至る経緯についてお尋ねいたします。
　このたびの農地制度の見直し、この検討は、平成十八年に品目横断的経営安定対策の導入を定めた新法が成立した直後に、宮腰先生中心となって「農地政策の再構築に向けて」という取り決めが行われて始まったものとお聞きしております。
　一方、経済諮問会議の方からは農地制度改革が提唱されて、平成十九年の一月に農地政策に関する有識者会議が設置される。それで、同年十一月に「農地政策の展開方向について」という取りまとめができるんですけれども、この中で、優良農地の確保、農地の面的集積の促進、それから農地の権利移動の規制の見直しなどについて、平成二十年度中、遅くとも二十一年度中には新しい仕組みがスタートできるよう法制度上の措置を講じるとしていて、実際、平成二十年の十二月に入って、経済財政諮問会議の議論をベースに策定された基本方針二〇〇八に従って農地改革プランなるものが取りまとめられました。
　しかし、この間、農地制度の見直しについて農林水産省は、平成十九年度中は有識者会議で議論を行い、検討を進めてきた。したがって、その有識者会議の配付資料とか議事概要なんかも公表されているんですが、平成二十年に入るとそういう会議が開かれることもなく、したがって、どういう議論が行われたのか、農水省内部でどういう検討が行われてきたのかという点について、今回、この農地制度の基本理念である耕作者主義から決別するという大きな改革を提案してきた中で、政策形成過程における不透明さというイメージを感じるのですが、この点についてはどのようにお考えでしょうか。
○高橋政府参考人　お答えいたします。
　今回の農地法等の改正案の提出に至る検討の経緯でございますけれども、ちょっと古くなって恐縮でございますけれども、現行の食料・農業・農村基本法におきましては、既に第二十三条において、国内の農業生産に必要な農地の確保及びその有効利用を図るため、農地として利用すべき土地の農業上の利用の確保、効率的かつ安定的な農業経営を営む者に対する農地の利用集積、農地の効率的な利用の促進その他の必要な施策を国は講ずるというふうにされております。その基本法に基づきまして、御承知のとおり、第一次の基本計画、それから現行、今の第二次の基本計画、それから、第三次の基本計画の検討を今始めているわけでございますけれども、五年ごとの基本計画の策定を行っているところでございます。
　現在の基本計画、これは平成十七年にできたわけでございますけれども、この現在の基本計画に至る検討の過程におきまして、実は、平成十五年八月に現行基本計画の検討を始めております。その開始をしたときにおけます当時の課題、問題意識の一つとして、望ましい農業構造、土地利用を実現するために、農地制度を改革するということを既にこの段階で農林水産省としては政策課題として取り上げたわけでございます。
　その後、委員御指摘のとおり、当時の宮腰副大臣におけます勉強会等々含め、農林水産省内部におきまして、この農地制度についてのあらゆる分野にわたります検討を行ってまいりました。その後、外部の各界の有識者からも御意見を伺う、当然これは必要であるということで、平成十九年一月から十月にかけまして、農地政策に関します有識者会議を設置いたしまして、さまざまな御議論をいただいたところでございます。この結果を受けて、平成十九年十一月に、いわゆる農地政策の展開方向というものを取りまとめたわけでございます。
　この農地政策の展開方向で基本的な方向を既に私どもといたしましては外部に発表いたしたわけでございまして、その間、その後の検討状況については、経済財政諮問会議等との間におけますさまざまなやりとりもございます。これについては、先般の委員会での御質疑のときにも申し上げましたけれども、経済財政諮問会議の意見をそのまま農林水産省として受け入れるということは一切ございません。基本的には、相当激しいやりとりがそのたびごとに経済財政諮問会議との間でございます。特に、二十年五月の段階では、当時の若林農林水産大臣が、農地改革については基本的に農林水産省が責任を持って検討するということで、経済財政諮問会議との意見の調整についても農林水産省が責任を持って案を提出するという形で整理をした上で、昨年十二月の農地改革プランの策定に至ったわけでございます。
　なお、この間、当然のことながら、各生産現場におけます意見聴取等々も行っておりますし、改革プランの策定以降、本年年明け以降は全都道府県に私ども出向きまして、関係者に対する説明を行っているところでございます。
　なお、法案の提出に関係いたしましては、与党サイドにおかれましても、平成十八年十二月から今回の法案提出に至るまで一貫した検討が行われたということでございます。