Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○真嶋政府委員　都市計画の方でお答えをさせていただきます。
　都市計画におきまする土地利用計画につきましては、国土利用計画等の上位計画に基づきまして、かつ広域的、根幹的な土地利用計画は知事が、それから地区計画、再開発地区計画等の地区レベル計画につきましては市町村が定めることといたしているところでございまして、基本的にはこの定着している土地利用の計画の仕組みによってその運用の充実を図りながら進めていきたいというふうに考えているところでございますが、四党御提案の案におきまする全国計画、都道府県計画、市町村計画という新たな制度の創設はいわば上位計画的なものであろうかというふうな理解をしておりまして、これが充実していくということは一つの検討課題ではあるというふうに考えております。
　以上でございます。
○菅委員　これは特に建設大臣にもお聞きをいただいておきたいのですが、私もこういう計画法の専門家じゃないのですけれども、大分いろいろと建設省からもレクチャーを受けたのですけれども、何回聞いても、よくこんなに複雑なことになっていて、わけがわからない。とにかく全国を五つの地域にまず分ける。それは都市地域であり、森林地域であり、農業地域であり、自然公園とか自然保全とかなんとかに分ける。さらにそれが今度は都市地域がほぼ都市計画区域になって、その都市計画区域が線引きで市街化区域と市街化調整区域に分かれて、市街化区域の中が八種類に分かれて、さらにそれ以外に十五種類あるとか、そしてそれぞれに今度は建築基準法のいろいろなものがかかっている。そして一部ダブっていたり、特例があったり、非常に複雑になっているわけです。
　私は、もちろん具体的なところで、いろいろな計画ですから、例えばこの駅前はこういうように使った方がいいということがあった場合にある種の例外といいましょうか、そういうことが生じるのは当然だと思うのです。しかし、何かそれは手続上どういう形でそれを決めるかということをしっかりしておけばいい話であって、いろいろ精密にできているような反面、用途変更がぽっぽぽっぽ起きる。用途地域の変更なんというのも私などもどう考えていいのか。例えば建ぺい率なり容積率を低くとっているところがある。説明を受けると、ここはなるべく空閑地や緑を残したいから低くとっているのだという説明がある。しかし現実には、非常に地価高騰が来て親が住んでいたうちに兄弟が二人で今度は住みたい、建ぺい率がこれじゃにっちもさっちもいかないから何とかしてくれ。じゃ、どうするのか。どんどん用途が、地域が変わっていくとか、そういうものに対する一つの基本的な考え方がないまま、いろいろな制度ができ、いろいろな変更が行われているということが実感ではないか。
　結果において、じゃ、どういうことにこの間なってきたのか。これは大都市部を見れば、私も今回は参加できませんでしたが、前回の土地の特別委員会で、たしか委員長も一緒でしたけれども、東京の大分高いところから下を見たら、まあよくもこんなに無秩序にできた町だなというぐらい無秩序である。計画法の数が多い分だけ無秩序になっているのじゃないかという気さえ率直なところするわけです。
　そこで、この土地基本法をせっかくつくるわけですから、そういう物の考え方を多少整理をして、そしてその整理をした中で具体的に計画をつくっていく。計画のポイントは、主体がだれであるのか。もちろん全国計画は国でつくるべきでしょう。しかし、ある範囲は都道府県かもしれませんが、主体は具体的な計画の場合にはやはり基礎自治というものを非常に重要視する必要があるのではないか、私はそういうふうに思うわけです。そういう点で、果たして政府案のこの規定でそういうものがもう少しきちんとなっていくのか。下手をすれば今でも屋上屋を重ねているものにさらにもう一つ屋上に別のものをつくっただけで終わってしまうのではないか、そういう効果がちゃんとあるのかないのか、その点についての見解をまず聞いておきたいと思います。
　そして同時に、計画主体について、詳細な計画とか広域な計画とかありますが、だれが計画の責任主体になるのか、あわせて聞いておきたいと思います。
○藤原（良）政府委員　お答え申し上げます。
　基本法十一条一項、二項におきましては、土地利用計画の策定目的、それと策定に当たっての勘案事項など基本的な事項を抽象的に定めておるわけでございます。それと、国及び地方公共団体に対して土地利用計画の策定義務づけをやっております。だから、主体につきましては国、地方公共団体が作成するということでございますが、先ほど土地利用計画が非常に複雑な計画体系になっておるという御指摘でございます。御指摘のとおりいろいろな計画が多岐にわたっておりますが、国土利用計画法の計画体系を見ましても、計画は全国計画、都道府県計画、市町村計画と、一応公共団体、国のレベルでそれぞれつくられることになっております。これらは一応マスタープラン的な計画ではございますが、フィジカル的な、即地的な計画といたしましては同法に土地利用基本計画というのがございます。
　先生が先ほどおっしゃいましたように、全国を五地域に分け、調整を要するところは調整事項等を勘案しながら計画を策定し、実現を図るという内容の計画でございますが、この土地利用基本計画を上位計画といたしまして個別具体の法律に基づきましてさらにフィジカルな都市計画とかあるいは農振計画、森林法に基づく計画等々があるわけでございます。そういう計画に基づいて秩序的な土地利用を図っていこうということでございますが、計画主体につきましては、それぞれの段階でつくられるわけですから、国、知事、市町村長とあるわけですが、市町村段階の計画は、これは今までの既存体系を見ましても、住民の意見等を反映させながら市町村長が策定する、そういうことになってございます。基本法策定後もそういう現行計画を充実させながら、さらに必要な場合にはいろいろ見直し等も行う必要があろうかと思いますけれども、そういう現行体系を前提にして充実強化を図っていく、そういうふうな考え方で基本法は規定しております。
○菅委員　今の説明を聞いておりますと、何か四党案を説明していただいているようでして、今言われたとおりのことが四党案ではもうちょっとはっきりと書いてある。しかし政府案の方は、それがどうも説明を受ければそうかとも読めるけれども、少なくともそのあたりがはっきりしてない、そういうふうに受けとめられるわけです。
　そこで、もう一つだけ、先ほど言った懸念を解消しておきたいのですが、この土地基本法、先ほど言いましたように、一部の心配をする人は、開発促進ばかりが優先して何か地上げ屋の理論的根拠にでもされるのではないかという心配をする向きも実際あるのです。そういう点、どうなのか、そこだけ確認をしておきたいと思います。
○藤原（良）政府委員　基本法では第二章の「土地に関する基本的施策」の中で、十一条に土地利用計画の策定の条文がございまして、その二項で計画を策定する際の配慮事項といたしまして、「地域の特性を考慮して土地の高度利用、土地利用の適正な転換又は良好な環境の形成若しくは保全を図るため特に必要があると認めるときは土地利用計画を詳細に策定する」云々という規定を置いております。それと、さらに十二条で、そういった計画の実現を図るために、土地利用の規制に関する措置あるいは計画に係る事業の実施その他必要な措置を講ずることとしておりますが、この両条文に高度利用という文言が出てまいりますのであるいはそういうふうな御懸念をお持ちの方もおられようかと思いますけれども、要は大都市地域におきましては遊休地等の利用促進、これは高度利用でございます、さらには必要な再開発、そういった事業を地域の実情に応じて適切に行う、そういう意味で高度化の必要はあるのじゃなかろうか。また、市街化区域の農地の計画的宅地化あるいは工場跡地の他用途への転換、そういった利用転換も土地利用を有効適切に図っていくためには非常に重要なファクターでございますので、そういう面を特に計画策定の段階では配慮しながら、必要に応じて詳細な計画あるいは広域的な調整、そういうことを行いながら計画の充実を図ろう、そういう趣旨でございまして、いわゆる地上げ的な高度利用といいますか再開発だけを言っておるわけじゃございません。計画に基づくあくまでも適正、合理的な土地利用の推進のための計画充実、策定、そういう趣旨でございます。
○菅委員　これも、今の説明を聞いていればますますちょっと心配になる。
　つまり、計画の中身のことは、まさに計画をする主体の中で議論をされればいいわけです。あるところは確かに高度利用すべきところも出るでしょう。しかし、逆に言えば、ある部分は逆に緑に一部戻して環境をよくするという部分も出るわけでして、それをこういう基本法と名づけたものの中にこういう目的で計画をつくれみたいなことを誘導するというのはちょっと趣旨が違うのではないか、このことを申し上げておきます。
　そして、建設大臣がおられるうちに一つだけちょっと、個別の問題といいましょうかかなり大きな問題ですが、この間、建設省が宅地並み課税を強化するという方針が新聞紙上等で報道されておるわけです。
　この宅地並み課税の問題というのは非常に長い議論がある中で、地権者のいろいろな議論はもちろん従来からあるわけですが、それと同時に、その地域の自治体なりその地域に住んでいる人が果たしてそれを肯定するんだろうか否定するんだろうか、つまり賛成するんだろうか反対するんだろうか、それを考えたときには、その土地がどのように利用されるのかによって、肯定する場合、いわゆる賛成する場合、反対する場合出てくるだろう。簡単に言えば、宅地並み課税だけをぼんとやって、マッチ箱のような家がぎっしりいっぱいになるあるいはワンルームマンションのようなマンションがあっちこっちに乱立する、そういうぐらいなら今のままの方がよっぽどましではないかというのが大多数の意見である、私はそう思うわけですね。
　そういう点で、この利用の仕方との関係でどのようなことを考えておられるのか。つまり、例えばそこは三分の一は公園になります、あとの三分の一は不足している公共施設になります、あとの三分の一はゆったりした住居地域になりますとか、そしてそれが具体的に、単に希望的プランというのではなくて、ある意味では必ずそうなりますという法的な担保も含めて、そういう計画がきちんと担保も含めてできるというような制度があるのかないのか、あるいはないとしたらつくるつもりがあるのかどうか、その点について特にお聞きしておきたいと思います。
○原田国務大臣　まさに今の御心配の点、我々も同感でありまして、乱開発されるのならもとの方がよっぽどいいわけであります。
　そこで、その地域を中高層住宅に、きれいな市街地整備とあわせてしていこうという地域であるとすれば、その都市のイメージ、地域のイメージがわかりやすいような地区計画制度というのがございますから、こういうものを活用していただいて、地域の方々、土地所有者の方々で十分御相談をいただき、計画的な宅地化ができるように区画整理の手法とか地区計画の手法を十分活用していただいて、全体として調和のとれた町づくりができるように、しかも中高層の住宅をお願いする場合にはぜひともそれに対してインセンティブとして容積率をかさ上げするとか、そういうことも考えまして、全体としてよくなったな、そして地権者にとっても農地のままに置いたよりはずっと収入も上がったな、こういうようなことにしていくことが非常に大事ではないかな、こういうように思っておりますので、ぜひまた菅先生の御指導をお願いしたいと思うわけであります。
○菅委員　そうすると、都市計画法の地区計画というのが今四種類あるようですが、場合によってはこれに加えて何らかの規定を設けるということも考えているというふうに理解していいですか。
○真嶋政府委員　新しい制度というものも今議論をいたしております。
○菅委員　新しい制度ということなので、そういうことも含めての検討中だというふうに理解しておきますが、先ほど大臣が言われた中で一つだけ申し上げておきたいのは、農業をやっていたときよりも収益が高くなるようにというふうに言われましたけれども、実はほとんどの場合、農業をやっていたときよりも収益が高いというのが今は余り効き目がないのですね、特に大都市周辺では。それよりは、先ほど言ったように資産保全ですから、中途半端に——それは農業よりは今だったら駐車場にするだけでも一時的収益は高いわけですけれども、それよりは農地のまま持っていた方が税の面で確実に財産が保全できるということが大きいので、例えば農業収益の何倍になるからこう土地は転用されるはずだというのは必ずしも余り効き目がないという私の認識をあえて申し上げておきたいと思います。
　建設大臣は十二時で出られるということなので、建設大臣に絡む話を一応これで終わりにさせていただきます。あと残りの時間を、先ほどお渡しをした四党と政府案の対比を含めて、順次確認的な意味も含めて御質問をしていきたいと思います。
　まず、時間があと三十分少々なので多少端的にお答えをいただきたいのですが、この基本理念の中で、四党案では土地の性格というものを一応前文、一条で多少書いたわけです。政府案にも二条に一部ありますけれども、これは公共性の問題と関連をすると思うのです。
　つまり土地というのは何か、私なりに考えてみると、まず一つは地球の表面である、それで水がないところといいましょうか。あるいは別の表現で言うと、今度は国土、いわゆる領土である。あるいは魚とか一部の生物を除いては、まさに動物、植物が生存をする場であるということになると思うわけです。ですから、土地の公共性というのはそういう土地そのものの性格からして当然のことだ。例えばこの時計が私のものであるというのとこの土地が私のものであるというのはもともと全然性格が違うんだ。だれも地球の一部を私のものというふうに言えるのは、それは神様がいれば神様は言えるかもしれないけれども、言えっこないわけでありまして、あくまで土地というものは性格的にそういう公共的なものなのだ。それに対する所有権というのはあくまでいわば仮の姿とでも言いましょうか、そういう一種の約束事であるというふうに理解すべきではないか。それに基づいて公共性ということについて考えていく必要があるだろう。
　それで、四党案では、土地というものについて「土地に関する権利」という表現になっておりますけれども、土地の所有権というものを、財産権という意味では憲法二十九条によって保護されるものの対象に入るけれども、利用という意味ではこれは公共の福祉を優先すべきときちんと明記をしているわけです。それに対して政府案は少し持って回った言い方になっておりまして、第二条の表現は「公共の福祉のため、その特性に応じた公共的制約が課される」、非常に回りくどくなっているわけです。端的に何かこれは違うのか。違わないとすればもっとすっきりすることができるのじゃないか、野党案でいいのじゃないかということになるわけですが、いかがですか。
○藤原（良）政府委員　土地につきましては、ただいま御指摘のとおり、政府案でも第二条におきまして、土地は限られた貴重な資源であり、諸活動にとって不可欠の基盤である等、大変公共的な性格の強い特性を持った土地だということを明記しております。その点におきましては、基本的認識は全く一致しているのじゃないかというふうに考えております。さらに、野党案では利用については公共の福祉優先という規定を置いておられますが、政府案では、少し回りくどいという御指摘がございましたが、土地の公共的な性格の強いという特性に応じた公共的制約が公共の福祉の観点から課せられるのだというふうに規定してございます。
　要は、憲法二十九条においても、「財産権の内容は、公共の福祉に適合するやうに、法律でこれを定める。」というふうに規定されておりますので、この憲法の規定をさらに土地について敷衍しまして、憲法の中で許容される範囲で、「公共的制約」というのは難しい言葉かもしれませんが、公共的な観点から権利内容を制限されるべきなんだ、そういうふうな趣旨の規定を置いたわけでございます。
　したがって、その意味するところは非常に近い、ほとんど同じだというふうに考えておりますが、ただ、国土利用計画法でも、その理念規定の中で、国土の利用については公共の福祉が優先するという規定を明示しております。ただ、国土の利用という場合と、この政府案の土地基本法が規定しております財産権の対象たる個々の土地とでは若干違うのじゃないか、そういうふうな点も検討し、政府案のような規定になったわけでございます。
○菅委員　これと関連して、政府案の第八条に「国民の責務」という項があります。この二項には、「国民は、国及び地方公共団体が実施する土地に関する施策に協力するように努めなければならない。」四党の案は、同じく「国民の責務」というのを三条に置いておりますけれども、「国民は、その有する土地に関する権利を公共の福祉に従い行使する責務を有する。」と述べてあります。つまり、先ほどの条項と連係させて考えると、何か政府案というのは、公共の福祉というのは国とか地方公共団体が決めることが公共の福祉で、国民はそれに従え、その制約を課すのだというふうな、どうもそういう、何といいましょうか思想が見え隠れしているように思うわけです。しかし、本来国民の責務というのは、まさにこれは主権者が主権者として自分たちのことをどうあるべきかということで考えるのが本来の筋であって、それを国や地方公共団体に従う義務という形で規定するのは、国民の責務という意味からいってもおかしいのではないか。あくまで公共の福祉という観点で、それぞれ一人一人の国民もその立場を十分に考えて土地に関して行動しましょうというのが本来あるべき姿ではないか。そのこともあわせて見解を聞いておきたいと思います。
○藤原（良）政府委員　政府案八条で国民の責務の規定を置いておりまして、その一項で、「国民は、土地の利用及び取引に当たっては、土地についての基本理念を尊重しなければならない。」ということで、こういった行為に対する規範として土地に関する基本理念を尊重していただこうという趣旨の規定を置いたわけであります。さらに二項で、「国民は、国及び地方公共団体が実施する土地に関する施策に協力するように努めなければならない。」という規定を置いておりまして、確かに野党案とはその点が異なるわけでございます。
　ただ、現在土地所有者は延べ三千万人余に及ぶ状況でございます。そういう非常に多くの方が土地の権利行使にかかわっておられるわけでございますので、国民の方々に基本理念を自覚した行動と土地対策に対する理解、協力をお願いする、そういう趣旨で二項も置いたわけでございます。もちろん、この国及び公共団体の施策といいますのはこの基本理念に基づいて策定される施策でございますので、そういう施策に対しましては協力義務をお願いしようということでこの二項を置いてございます。
○菅委員　今の答弁を聞いていても、なぜ政府案でなければならないかという答弁には必ずしもなってなくて、わざわざ回りくどく言ったり、あるいは本来の国民の責務という考え方とは若干異質な表現になっているのではないか。あわせて聞いておきます。一条の中に、これはこの法律の「目的」ですね、その中の一つに「適な需給関係の下での地価の形成に資する見地か土地対策を総合的に推進し、」とあるわけです。四党案では、前文及び一条に「適正な地価の形成」、「良好な宅地の供給」、こういうことを目的とすることが明らかにされているわけです。非常にこの現が不自然なんですね。「適正な地価の形成に資する見地から」ならまだわかるのですが、「適正な需給関係の下での地価の形成」、これは一体何を意味しているのか。極端に言えば、適正な需給関係で幾ら値上がりしてもそれは仕方ないということを言うためにわざわざこれを入れているのか。少なくとも普通第一条という理念で言えば、国民にとってこの法律がどういう目的なり意味を持つかということを明らかにするわけでしょうけれども、これはどういうことですか。
○藤原（良）政府委員　地価は、他の財と同様に、基本的には需給によって自由主義経済のもとでは定まるわけでございますが、しかしながら、我が国におきましては、土地に対する大変強い執着意識もありまして、土地については市場メカニズムは必ずしも健全に機能しているとは言いがたいと思います。したがいまして、第一条では「適正な需給関係の下での地価の形成」という表現で、適切な公的介入を通じて市場メカニズムを健全に機能させることにより適正な地価の形成を図ることを意味する規定として、こういう表現を置いたわけでございます。
○菅委員　これは、大臣、よくお聞きいただきたいのですけれども、市場メカニズムが適正に機能していれば土地問題は解決するというのであれば、もっと以前に解決したと思うのですよ、それは業界の問題とかいろいろなことで。そうではないのでしょう、今の我々の基本認識は、あるいは少なくとも大勢の人が考えていることは。つまり、市場メカニズムがそのメカニズムとして機能したとしても非常に異常な問題が起きる。別な言い方をすれば、別な機会でも言いましたけれども、土地というものがもうかる財である。もうかる財に需要が集まるのは当然だし、逆にもうかる財であるから売らないのも当然だ。売るのが不自然なぐらいもうかる、やれ二割、三割上がるわけですから。市場メカニズムはある意味では機能しているのですよ。もうかるものにはどんどん買いが入り、あるいはもうかるものには売りが出ない。あしたになれば二割上がる、来年になれば二割上がるとわかっている株を売りに出す人はいない。どんどん上がるわけですよ。買おうとする人はどんどん出る。自由主義経済のメカニズムはちゃんと働いているわけですよ。しかし、メカニズムが働いているからというか、働いていてもというか、異常な値上がりになっている。そこで、こういう基本法をつくって利用とか利用計画とか税のあり方で変えていこうとしているわけですから、その根本の理念のところに市場メカニズム云々というようなことを盛り込んでいるというのは全く筋違いじゃないですか。
○藤原（良）政府委員　確かに市場メカニズムは機能しているわけでございますが、それが健全に機能しているかどうかが問題だというふうな認識をしております。例えば一般の財でありますと、通常は価格が上昇いたしますと需要が縮小し供給が増大する中で均衡が保たれるわけでありますけれども、土地というのは、いろいろな要因、原因がございましょう、上昇局面では投機とか仮需要とかむしろ需要が増大する。また、供給は売り惜しみ等縮小傾向さえしかねない。しかも、供給には非常に時間がかかります。非弾力的であります。そういう面で健全に機能しない面が非常に強うございます。この「目的」の規定は、そういった非健全に機能しがちなメカニズムに公的な介入によりまして枠をはめ、投機的な需要を排除し、供給を適切に促進する、そういう中で適正な地価の形成を図っていこう、そういう趣旨の規定でございます。
○菅委員　ここは大臣に一言だけお答えをいただいておきたいのですけれども、この条文そのものを今すぐどうこうというのは大臣のお立場としておっしゃりにくいと思うのですが、大臣、いいですか、つまり、今の局長の答弁ですと、土地は特殊な財で健全に市場が機能していないからこういうことになっているという言い方なのですね。しかし、私は、その認識そのものが若干違っていると思うのです。つまり、特殊な財であるという認識の中身が違っていると思うのです。
　よく言いますように、利用を目的とした取得であれば、車を一台持っている人はもう五台も十台も必要ないわけですから、買おうとは思わないし、あるいは値段が高ければほかのメーカーがつくるわけです。利用を目的としたものであれば、需給バランスというものはあるところでとれると思うのです。しかし、株とか国債のように資産そのものとしてのものであったら、これは需給バランスというのがあり得るのか。例えば、あした年率三割の国債を発行する。それを一億円分発行する。あっという間に売り切れますよ。十億円分発行する。あっという間に売り切れますよ。少なくとも金の供給が続く限り、三割の国債を発行したらあっという間に、それが百億円だろうが一兆円だろうが、場合によったら百兆円だろうが、売れてしまうわけですよ。需給バランスなんてないわけですよ、株とか国債とかそういう資産的な財には。だから土地というのは、そういう資産的な側面と、いわゆる車とかテレビのように、我が家をつくりたい、オフィスをつくりたい、そういう利用的側面が重なっている。しかし、利用的側面だけでないからこういう現象が続いているわけです。こういう意味で需給関係という議論の中だけで決着がつかないのだという認識が必要なのであって、何か健全な需給と不健全な需給があるみたいなことで考えること自体が認識として非常に間違っている。少なくともそういう認識に立つことは問題解決をちょっと横道にそらすと私は思うのです。
　そういう点について、大臣、全般的認識でいいですから、どう思われますか。
○石井国務大臣　大変難しい問題だと思っておりますが、要は、現在の日本の土地というものが土地神話というようなものが構築された中に、普通の商品というふうなものではない条件下に置かれておる、したがって、いわゆる通常の価格で、まじめに働いておられる方々との関係において全く手の届かないものにまでなってしまっておる、したがって市場メカニズムというふうなものがまともに働かないような環境下に置かれておる、したがって土地基本法を制定することによりまして大いに土地の供給をやり、またそのほかいろいろの、公有地を放出する等々の中からもう一度市場メカニズムが作用するような状況に持っていきたい、そういう願望がこの基本法の中に込められておるのではないか、私はそういうふうに認識いたします。
○菅委員　そこは若干私などの認識とはニュアンスが違いますけれども、とにかくこれは基本法と名づけた法律の中で、こういう、何といいましょうか、地価の形成という、ある意味では非常に重要な「目的」の中にこういうものが、「適正な需給関係の下で」なんてことが入ることは非常に不自然で、例えばこれは別個に、今もよく議論されておるように、大蔵省銀行局が銀行の行政指導をする、ノンバンクをコントロールする、そういうときに異常な貸し付けはおかしいじゃないか、そういうところで言うのなら大いに結構な問題ではあるかもしれない。しかし、少なくとも土地の基本を議論するときにこういうことは非常に不自然であるということを重ねて申し上げておきます。
　そういった意味で、基本理念について幾つか申し上げましたが、次に、税とか利益に応じた負担という問題です。
　政府案では、五条、十四条、十五条にそれぞれ、価値増加に伴う適切な負担とか社会資本整備による利益に応じた適切な負担とか税制上の措置が規定されております。四党案では土地税制の原則ということで、土地処分等の利益への適正な課税、土地保有についての適正な課税と、割とシンプルでわかりやすいと私は思いますが、そういう形になっております。
　この政府案の言う三つの規定、特に私はこの十五条の規定が、税という表現でいえば唯一ではないかと思いますけれども、「国及び地方公共団体は、土地についての基本理念にのっとり、」途中は省きますが、「税負担の公平の確保を図りつつ、土地に関し、適正な税制上の措置を講ずる」、これはどういうことが含まれているのか。基本理念と言われると、それはいろいろなことが書いてあるわけですからあれなのですが、土地税制に対して政府案はどういう方向性を示しているというふうにこれから理解できるのですか。
○藤原（良）政府委員　お答えします。
　まず五条でございます。
　申すまでもないことでございますが、土地の価値の増大は、他の財と異なりまして、人口や産業の集中あるいは道路、鉄道等の社会資本の整備、さらには都市計画変更等によります開発可能性の増大等、いわゆる外部的な要因によってもたらされる面が多いわけであります。すなわち、土地の所有者等がみずからの努力によらないで膨大な利益を受けるケースが多い。したがって、これに対する不公平感も増大する、そういうふうな現状ではないかと思います。また、このような資産としての有利性を土地が有しておりますので、国民の土地所有に対する執着意識も強くなっております。五条は、このような点を踏まえまして、公平の確保に資するほか、資産としての土地の有利性を減殺するという観点から、所有者に対して利益に応じて適切な負担を課することを明らかにしたものでございます。
　この五条の基本理念を受けまして具体的な施策の展開方向として、十四条の受益者負担金制度及び十五条の土地税制について規定を設けております。
　十五条の内容でございますが、土地税制の措置といたしましては、基本理念、五条を説明しましたように、第一に適正利用、投機抑制、適正負担の内容が盛り込まれておるわけでございます。こういう基本理念にまずのっとって措置を講ずることが重要であるということであります。また第二には、土地利用計画を実現するために講ぜられる施策、そういう施策を踏まえて税制措置が講ぜられるべきであること、第三に税負担の公平の確保を図りつつ措置が講ぜられるものとしておるわけでございます。
　野党案と比べさせていただきますと、野党案の「適正な地価の形成に資する」という考え方は、政府案でも投機抑制の理念を負担の理念として規定しておりますから、この点は実質的には一致しておると思います。また、「社会的公平を確保する」という考えを野党案では明示しておられますが、これは適正負担の概念あるいは税負担の公平の確保という規定の中ですり合っておるのではないかというふうに考えております。また保有税等については、有効かつ合理的な利用を促進するという考えのもとに税措置を講ずることとしておられますが、政府案でも適正な利用の理念にのっとり、それぞれ税措置を講ずるとしておりますので、これは全く一致しておると言っていいのではないかと理解しております。
○菅委員　全く一致しているならわかりやすい方を採用していただきたい。この条文を読むと、基本理念があちこちにばらまかれているわけですから、基本理念にのっとりと言われても、解釈を聞いてやっとああそういうことにのっとるのかということになるわけでありまして、基本法ですから国民的にもうちょっとわかりやすい法律にすべきではないかと思います。
　さらに、この問題で一、二確認をしておきたいのですが、この十四条で言う社会資本整備に関連する利益に応じた適切な負担というのは、先ほど受益者負担ということを言われましたが、具体的にこういう税以外にどういう形で取るつもりなんですか、そのことを一応お聞きしておきたいと思います。
○藤原（良）政府委員　十四条では、道路、鉄道、下水道、公園等の社会資本の整備に関連して土地所有者等が著しく利益を受ける場合において、受益の範囲や程度が特定される場合については、公平の確保等の見地から、利益に応じた適切な負担を求めることとしております。
　本条に基づいて現在展開されております施策といたしましては、都市計画法に基づく受益者負担金制度、下水道の負担金とか区画整理の公共減歩等もこれに該当するかと思いますが、その他都市計画法の特定街区制度の活用による公開空地の提供とか総合設計によるそういった空地の提供等もあるかと思います。さらに、現在東京臨海部で進められております大街区方式の区画整理事業制度の活用、この中でも受益者負担の思想が出ているのじゃないかと思います。その他負担金とか協定等の形でも現にいろいろこういった受益者負担の活用が行われておると思いますが、そうした現行制度の活用あるいは改善等の施策がこの基本法十四条の規定に基づいて今後も展開されていくのではないかと期待している次第でございます。
○菅委員　それでは次に移ります。
　あと野党四党案にあって政府案にないものは、公有地の拡大、さらには宅地供給という規定の二つであります。
　四党案では十一条に公有地拡大の推進ということで、良好な都市環境の計画的な整備を促進するために公有地の拡大を推進しようじゃないかということを特に設けたわけです。これは特に大都市部の再開発とか公園用地などの問題でいいますと、自治体が土地を持っていればかなりやりやすいわけですけれども、それが全くないところは非常に難しいという現状があるように思うわけです。買えばいいといってもなかなか土地がないわけですから、そういう点で特に設けたわけです。
　また宅地供給ということは、特にこの土地基本法の背景になっておりますのが、農地が足らないというのは余り最近は聞かないわけですけれども、宅地が非常に高いということが最大のテーマとしてこういう問題が特に強調されているわけですから、そこで宅地供給ということをあわせて十条に設けたわけです。この点、政府案として入っていないのですが、その見解を伺いたいと思います。
○藤原（良）政府委員　まず、公有地の拡大についてでございますが、政府案第十二条におきまして「適正な土地利用の確保を図るための措置」を規定しておるところであります。この規定におきまして良好な住宅宅地の供給、土地の有効高度利用の促進等のための道路、公園等の社会資本の整備が図られていくものと考えておりまして、公有地の拡大の推進はこのような社会資本整備を図る上で必要な施策だというふうに認識しております。ただ、しかし、基本法では施策の基本的な方向を定めるということで整理してございますので、現在の政府案では公有地の拡大の推進等の個別具体の施策にまでは規定が及んでいないということであります。
　また、宅地の供給促進でございますが、これも政府案第十一条におきまして、人口及び産業の将来見通し、土地利用の動向等の諸条件を勘案して必要な土地利用計画を策定するものとしておりまして、この規定を受けまして、大都市圏等住宅需要が逼迫しておる地域におきましては、宅地供給の積極的な推進が図られるべく必要な土地利用計画も作成されるのじゃないかというふうに考えております。
　また、十二条において「適正な土地利用の確保を図るための措置」を規定しておりまして、これにより宅地供給のための所要の事業も展開されていく。公有地の拡大と同じでございますが、個別具体には規定してございませんが、そういう中でこういった事業、施策も包含しておるというふうに理解しておるところでございます。
○菅委員　個別具体的なものは入れていないと言われるのですが、先ほど来何か自分の都合のいいところはかなり個別具体的に、需給関係とか高度利用とかいろいろ入れて、ある意味で公有地とか宅地供給なんというのは、個別と言っても国民的に非常にわかりやすい大きな個別問題ですよね。ですから、こういう法案の中に、そういういわばこの法案をつくる大きな目的が、宅地供給とか、あるいは都市をうまくつくっていく上での手法としての公有地拡大とかあるわけですから、他の法律もありますけれども、盛り込んでも決して不思議ではないし、わかりやすくていいのではないかということを申し上げておきます。
　大分時間が経過をしてまいりましたが、あと法制上の措置ということについて、政府案では九条に「土地に関する施策を実施するため必要な法制上及び財産上の措置を講じなければならない。」と規定が設けられております。四党案ではそのことをもう少しはっきりと四条の中で「必要な関係法令の制定又は改廃を行わなければならない。」というふうに規定をしております。
　たしか一昨日の議論の中でこれは基本的には同じだという答弁もありましたけれども、この野党案、四党案なり政府案をいろいろ見ている専門家を含めた民間の皆さんの議論の中で、この政府の土地基本法が成立したとしても果たして本当に実効性があるんだろうかということがかなり強く指摘をされております。あり得るとすれば、この理念に基づいていろいろな具体的な法令が具体的に拘束力を持った形で改変されていくことの中で実行されていくんだろうと私は理解しているわけですが、この九条はそういうふうに読んでいいのですか。
○藤原（良）政府委員　御指摘のとおりでございます。
　基本法は、形式的には憲法のように他の法律に優越するものではございませんけれども、基本法と銘打って土地に関する基本理念あるいは施策の基本的な展開方向を定めておるわけでございますから、今後国や地方公共団体が新しい施策、制度を考えていく場合にはこの基本法にのっとった方向で考え、検討されるべきものだと考えております。また、既存の法律につきましても基本法の示す方向に則しているかどうか常に検討が加えられていくべきものでございます。いろいろな行政運用についても同様だと考えております。
○菅委員　時間もなくなってまいりましたので最後に大臣に、きょうのこの議論を聞かれて、一部飛ばしたものもありますがほぼ全部の条文にかかわる問題を四党案、政府案対比の中で議論をしてきたわけです。この法案の提出の経緯はもう大臣みずから言われているように、四党案の方が先に出て政府案が出されてきた、審議の形は、形式は両方やっているわけですが政府案を中心にした審議という形にもなっていますが、まさに新しい今の国会情勢の中で、よりいいものをつくるという方向で柔軟に対応するということを大臣の方から一昨日も答弁いただきましたけれども、さらにきょうの議論を踏まえてこの基本法成立のために、野党の四党の提案を含めて大いに、何といいましょうか、いいものはどんどんとっていくということであるかどうか、そのあたりの決意のほどを最後にお聞かせをいただいておきたいと思います。
○石井国務大臣　いろいろの観点から、さまざまな御提案をいただきましたことを十分拝聴させていただきました。
　ローメーカーと申しますが、ローメーカーがどういう切れ味でどういう趣向でその作文をするかということによりまして議論は分かれると思いますが、求めておりますことは政府案も野党案も非常によく似ておると申しますか、目的としておるところは非常に一致しておるところが多いと思うのでございます。その基本法、考え方と申しますか基本理念と申しますか、しかし、要は今後それを踏まえて国民的課題を解決するためにどう対処するか、こういうところが非常に大きな問題ではなかろうかと思います。
　そういう意味におきまして、本日いろいろ提起されましたもろもろの問題、例えばこの法案の作成の過程において処理できる問題もございましょう。あるいは、ある部分の問題におきましては今後の課題として検討をすべき問題もあるでありましょう。それからまた、単に土地基本法という問題でなく、日本の税制全体、あるいはそのほかの法体系、あるいは過去のいろいろの積み重ねの行政の中からもう少し長期的に、しかしやはり国民的課題として解決していかなければいかぬ問題もあるでしょう。いろいろの問題がございますけれども、私といたしましては、何も、ある政府案だけにとらわれるという姿勢でなく、コンセンサスを求めて柔軟に対応させていただき、政府として決断するべきこと、この時点でできることはひとつしっかりとやりたい、そういう気持ちを持っておりますことを申し上げたいと思います。
○菅委員　終わります。
○大塚委員長　この際、休憩いたします。
　　　　午後零時四十一分休憩
　　　　　────◇─────
　　　　午後三時四十六分開講
○大塚委員長　休憩前に引き続き会議を開きます。
　質疑を続行いたします。草川昭三君。
○草川委員　公明党・国民会議の草川昭三であります。
　まず最初に、経済企画庁物価局の方にお伺いをいたしますが、昭和六十二年の九月に企画庁の物価局は「首都圏における地価対策」というものの問題提起をいたしました。これは、大分時間が経過をしておるわけでありますけれども、主としてサラリーマンという立場から、地価対策というものあるいは持ち家問題、こういう観点からいろいろな問題提起をしたわけであります。その中に「投機鎮静化のための応急対策が必要である。」この中でもいろいろなことを言っておるわけでありますが、「投機的需要の抑制」こういう項目が基本的な考え方の中にあるわけでありますけれども、その中でどのようなことを触れているのか。特に「金融の自粛指導」についての問題提起を御説明願いたい、このように思います。
○関野説明員　ただいま先生御指摘の経済企画庁におきます「首都圏における地価対策」というのは、昭和六十二年当時、特に首都圏における地価の上昇が著しかったということで、企画庁としても地価問題を重要な政策問題というふうに認識いたしまして、地価問題に対して物価局内に設けましたプロジェクトチームで検討を進めて、その結果を提言として取りまとめたわけでございます。
　内容は、御指摘のように、平均的な勤労者が合理的な通勤可能範囲内で住宅を入手できるような地価の水準を試算いたしまして、その目指すべき地価水準を実現するために、先生今の御指摘のような投機的需要の鎮静化のための応急措置ということも述べているわけでございます。この点につきましては、その次の昭和六十三年六月に閣議決定されました総合土地対策要綱におきましても、投機的な需要の鎮静化のための金融の抑制ということが取り上げられておりまして、この点に関しましては大蔵省銀行局から関係のところに通達が出ているというふうに承知しております。
○草川委員　私がなぜ今の時点になりまして六十二年というかなり年限のたった経済企画庁の地価対策を持ち出したのかと申し上げますと、今も答弁がありましたように四十歳代前半の中堅勤労者が購入可能な住宅価格は三千万円程度だ、こういうような趣旨からいろいろと提起をしておるわけでありますが、もう残念ながらそういう希望、夢というものは砕かれてきておる、こういうことからきょうの質疑を始めていきたいと思うわけであります。
　そこで、今回、土地基本法案の政府案というのが出されているわけでありますが、第七条の中には「事業者の責務」という項がございます。「事業者は、土地の利用及び取引（これを支援する行為を含む。）に当たっては、土地についての基本理念に従わなければならない。」こういう文言があるわけでありますけれども、この中で金融機関というものはどういう位置づけになるのかお答え願いたい、こういうように思います。
○藤原（良）政府委員　七条で「事業者の責務」を規定しておりまして、「事業者は、土地の利用及び取引（これを支援する行為を含む。）」そういった行為を行うに当たっては「基本理念に従わなければならない。」というふうに規定してございます。特に金融機関につきましては、直接みずから土地を利用、取引される場合はもちろんこの事業者に該当するわけでありますが、直接利用、取引するのではなく、間接的にこれを支援する行為、例えば融資行為、そういったものも理念に従って行っていただく必要がある、そういうふうな趣旨でございます。
○草川委員　そのことは銀行等を含むと、こういう今の答弁があったわけでありますが、問題は、きょう日本銀行からも来ていただいているわけでありますけれども、金融機関の不動産業向けの貸し出しの動向を今どのように数値的につかんでおみえになるのか、お伺いをしたいわけであります。日本銀行は金融機関の土地関連融資の動向について大変強い関心を払っていると思うわけでありますし、つい最近も、日本銀行総裁も講演や記者会見、こういう機会にかなりはっきりとした言葉で発言をしておみえになるわけでありますが、まず総裁がどのような御発言を最近なすっておみえになるのか、改めてお伺いをしたい、こう思います。
○田村参考人　日本銀行の総務局長の田村でございます。
　最近の地価動向は、地方でかなり顕著な上昇が続き、また都内でもまた再び上昇が見られるということでございまして、こうした地価の上昇がインフレ心理を引き起こしたり、一般物価の上昇につながったりするようなことがあってはならないという観点から、日本銀行は非常に関心を持って注意しておるわけであります。
　土地の価格の問題は、いろいろな土地の利用に関する法律やあるいは税制というものが大きな意味を持ってくると思うのですが、金融機関の融資活動がこういった土地の価格の上昇を助長したり、あおったりするようなことがあってはならないというような観点から、日銀の総裁はいろいろな機会をとらえて金融機関に対して注意を喚起しているところであります。
　一番典型的な例は、さきの地方銀行大会、十月十九日でございましたけれども、そのときに申し上げているわけでありますが、基本的には、金融機関等がいかなる分野、いかなる企業に融資を行うかということは自己責任に属するところであるわけですが、銀行は我が国の貯蓄と投資の関係を仲介する最も重要な機関であり、そういった意味での資金配分上、公共的な役割が高い、そういった枢要な地位を占めておるわけであります。かりそめにも地価高騰を引き起こすような金融活動を行ってインフレ心理の発生や国民生活の不安定をもたらすようなことがあってはならないというわけであります。銀行はまた一国の決済システムにおいて中核的な地位を占めるという意味で、各種の金融機関業界の中でも特別な地位にある、その資産の健全性を維持する必要が高いと言えるわけであります。銀行において仮にも安易な土地取引や土地の値上がりを前提とした貸し出しが行われるようなことがあってはならないというふうに総裁は論じております。
○草川委員　今、かりそめにもとか仮にもとか、かなり日銀としても強い懸念というのですか警戒心を持って、土地、不動産に対する融資、こういう行き過ぎをいさめていると思うのでありますけれども、金融機関の不動産業向けの貸し出しの現状を数字を挙げて説明していただきたい、このように思います。
○田村参考人　関連計数の推移を申し上げますと、全国銀行の不動産業向け貸し出し残高は、直近のこの八月末で四十四兆七千六百五十八億円という数字になっております。残高の前年比伸び率は一三・四％でございます。この残高の前年比の推移を見ますと、ここ二、三年の伸び率のピークは六十二年の三月でございまして、三二・七％という増加率を記録しました。その後、国土利用計画法の改正による監視区域制度の導入や金融機関に対する土地関連融資の自粛要請などによりましてかなり伸び率が鈍化してまいりまして、六二年度末、すなわち六十三年の三月末では一一・三％の伸びとなりました。その後六十三年度に入り幾分伸び率を高めた後、ことしに入り一三％台の前半という動きとなっております。
　以上のように、全国銀行の不動産業向け貸し出し残高の伸びは、急増を示しました昭和六十一年、六十二年に比べれば比較的落ちついたものであります。そしてその内容も、最近ではオフィスビルの建設あるいは都市再開発プロジェクト等、実需に結びついた貸し出しが中心というふうに聞いております。しかし、先ほど申し上げましたように最近のところで残高前年比が一三・四％という伸びであります。銀行の貸し出し全体の伸びが八％であるわけでありますから、まあかなり高い伸びであることは間違いないところであります。
　こういう状況でありますから、日本銀行としても、先ほど述べましたような観点から、今後の金融機関の不動産関連融資の動向につきましては、今後とも注意深く見守っていきたいというふうに思っております。
○草川委員　今、一三・四という伸び率は比較的安定をしておるのではないだろうかというような趣旨の答弁がありましたが、それは六十一年とか六十二年は三二％ですからね、その三二に比べてみれば一三％台というのは多少はと、こういう言い方がありますけれども、今お話がありましたように平均八、それに対する不動産関連は一三・四ですからやはり強い。だからこそ総裁の警戒心の強い発言があったのではないか、私こう思うのです。
　しかもまた、今実需に応じた融資が行われているのではないだろうかと言われましたが、これは私、きょう後で、具体的な問題提起で、本当に実需に応じた融資が行われているのかどうかは少し問題提起をしてみたい、こういうように思います。
　そこで、大蔵省も来ておみえになりますから、今、日銀の方から金融機関の不動産業貸し出しの動向という全体的な報告がございましたが、ひとつ大蔵省銀行局としての考え方なり、あるいは金融機関という位置づけになるかどうかは別でありますが、生命保険あるいは損害保険等の融資もあるわけでございますが、その生命保険あるいは損害保険の中における不動産業に対する融資の状況はどうか、お伺いしたいと思います。
○中井説明員　銀行局の調査課長の中井でございます。生命保険につきましては次に保険一課長からお答えさせていただきますが、金融機関全般の土地融資についてお答えさせていただきます。
　金融機関の土地関連融資につきましては、その業務の公共性に照らし、かねてより通達の発出、それから大蔵省におきます特別ヒアリングの実施等を通じまして、投機的土地取引等に係る不適正な融資が厳に排除されるよう強力に指導してきたところでございます。先ほど日銀の方からもお話ございましたけれども、一時のピークの三十数％というところから現在では一〇％台、いろいろな御評価があろうかと思いますが、というところまで下がってきたということでございます。
　それからまた、先般国土庁におきまして、最近の地価動向等にかんがみ、国土利用計画法上の監視区域制度に係る指導を強化したことと平仄を合わせまして、大蔵省においても、指導の趣旨をさらに徹底させるという観点から、新たな通達の発出を含む以下のような一連の措置を講じたところでございます。
　一つは、通達を発出しまして、投機的土地取引等に係る融資を厳に排除するという従来の通達の趣旨をさらに徹底させるとともに、先生からも御指摘ございましたけれども、いわゆるノンバンクたる貸金業者一般に対する金融機関の融資についても、その資金が投機的土地取引等に利用されることのないよう、資金使途について十分な審査を行うよう指導いたしております。それから、地価の高騰地域等を主たる対象とした特別ヒアリングの実施をいたす計画でございます。さらに、金融機関によるノンバンク融資の実態把握を目的とした事務連絡の発出、加えまして、金融機関のノンバンク融資の実態についてのヒアリングの実施を計画してございます。さらに、大蔵省でも金融検査をやっておりますが、その際にも土地関連の融資について重点的にチェックをしていきたいと考えております。さらに、ノンバンクの不動産融資の適正に関する自主的措置につきまして、これは大蔵所管でない業態もございますが、関係の当局からの要請をお願いしてございます。
　以上のような措置を通じまして、今後とも投機的土地取引等に係る融資が厳に排除されるよう強力に指導をしてまいる所存でございます。
○山本説明員　生命保険会社及び損害保険会社からの不動産業者に対します貸し付けにつきましても、先ほど中井調査課長から申し述べましたような措置をとっておるわけでございまして、各種通達を発出したりあるいは特別ヒアリングを行っております。
　なお、ちなみに生命保険会社が不動産業等に貸し付けております貸付金の残高は、平成元年度末で二兆三千七百三十二億円で、前年同期に比べまして一〇・六％の増というふうになっております。
○草川委員　今、銀行局の調査課長、保険一課長の方からそれぞれ答弁があったわけでありますが、比較的今土地は安定をしておるのではないかというような評価の前提で答弁があったやに思うわけであります。
　そこで私は、大変そういう状況については問題があるということをこれから申し上げたいわけでありますが、その前に国土庁に今度はお伺いをいたします。基本法では、俗に言うところの投機的取引の抑制、これは基本理念として非常に大きな位置づけになっておるのではないかと思うのでありますが、どのように今回の基本法で投機的取引の抑制を言っておるのか、お伺いをしたいと思います。
○藤原（良）政府委員　お答えいたします。
　土地基本法案におきましては、第二条で「土地についての公共的制約」、いわば土地についての理念の大原則を規定しておりまして、それを受けて、さらに三条から五条でそれを敷衍した理念を規定しております。その一つに、第四条で「投機的取引の抑制」という条項を設けておりまして、「土地は、投機的取引の対象とされてはならない。」という規定を置いてございます。
○草川委員　今おっしゃいましたように、土地は投機的な取引をしてはならない、こういうように基本理念としてきちっとした言葉があるわけでありますけれども、では、現在までありますところの国土利用計画法というのがあるわけでありますけれども、こちらの関係で関連をして意見を聞きたいわけであります。
　こちらの方では十二条になりますが、「土地に関する権利の移転等の許可」「規制区域の指定」あるいは第十三条の「内閣総理大臣は、土地の投機的取引及び地価の高騰が国民生活に及ぼす弊害」云々、こういうものがございますが、この関連はこの基本法の中でどのように入っているのか、お伺いをしたいと思います。
○藤原（良）政府委員　基本法十二条におきまして、先ほどの四条の理念を受けた形で土地の利用に関する規制措置を適切に講ずる、あるいは十三条で取引の規制措置、ここでは「国及び地方公共団体は、土地の投機的取引が国民生活に及ぼす弊害を除去するため、土地取引の規制に関する措置その他必要な措置を講ずるものとする。」と規定しております。この規定に従いまして、個別法であります国土利用計画法の取引規制に関する措置が今後とも適切に運用されていくものと考えております。