○参考人（平松毅君）　平松と申します。このたびはこのような機会を与えていただきまして、大変光栄に存じます。
　レジュメに沿って申し上げたいと思いますが、時間もありませんのでレジュメの一番と四番についてだけ申し上げて、二番、三番につきましては、また御質問があればお答えするということにしたいと思います。
　立法府にオンブズマンを置く場合に憲法を改正しなければならないかどうかという問題でありますが、このような問題につきましては、参議院にも法制局があり御専門の方もいらっしゃいますので、私の意見も単なるたたき台というふうにお考えいただいて結構かと思います。
　まず、幾つかの課題がございますが、第一は、オンブズマンを国会の附属機関として設置する場合に、国会の附属機関としましては、現在、弾劾裁判所が憲法の規定に基づいて設けられております。憲法の趣旨は、これら以外には国会には附属機関を設けない趣旨であるというふうに解した場合には、これら以外に国会の附属機関を設けるには憲法の改正が必要であるという結論が導かれるでありましょう。
　しかし、この議論に対しましては、現実に現行法により国会の附属機関として、憲法に規定がない参議院事務局であるとか国立国会図書館が法律で設置されておりますし、憲法の趣旨は国会の附属機関を弾劾裁判所に限定する趣旨であると解釈する根拠もありませんので、この点ではオンブズマンを設置することが違憲であるとは言えないン思われます。
　第二に、国会は国の最高機関であり、国会議員は国民の信託を受けてその職務を行っている以上、その権限、例えば予算承認権、立法権、調査権、質問権、質疑権、懲罰権等でありますが、これを他に委託することはできないのではないか。したがって、オンブズマンを設けることは憲法の改正を必要とするのではないかという議論があります。
　憲法第六十六条は、「内閣は、行政権の行使について、国会に対し連帯して責任を負ふ。」と組定しておりますが、この意味は、各議院に行政権の行使に関してコントロールのための各種の法的な手段が認められるべきことを意味しております。
　国会による行政統制は、大きく、決定権的な統制、例えば法律をつくる、予算を承認する、あるいは外交についての承認権などでありますが、それと運営統制、例えば質問、人事、調査などに分けられます。
　しかし、運営統制の手段につきましては、国政調査権のように明文で規定している場合、あるいは間接的に規定している場合もありますが、必ずしも網羅的には規定しておりません。オンブズマンも、議院が国政に関する情報の収集や事実の調査をするという運営統制の手段として設けるものでありますので、それが運営統制の範囲にとどまる限り、憲法に規定がないから違憲とは言えないと思われます。
　ただ、議員以外のオンブズマンが調査結果に基づいて直接政府に勧告するという制度を採用する場合には、議員以外の人間に質問や質疑権と類似した勧告権を与えることになりますので、憲法上の疑義が生じます。そこで、オンブズマンの調査結果を議院の例えば委員会に報告するにとどめ、政府に対してどういう措置を勧告するかは議院にゆだねることが適当ではないかと思われます。
　もう一つの方法は、オンブズマンが調査結果を議院に報告すると同時に、苦情の対象となった関係行政機関に直接勧告することができると立法措置によって定めることであります。このような立法措置をとることが行政権を侵害し違憲でないかという議論もあり得ますが、オンブズマンは関係行政機関に対し法的拘束力のない勧告をするだけで、大臣の指揮命令権を侵害するわけではありません。
　ここで問題となりますのは、「行政権は、内閣に属する。」と規定する第六十五条でありますが、ここに言う行政権とは、国家作用から立法と司法を控除した残余の作用とされておりますので、その範囲は非常に広く、準司法作用や準立法作用を含むさまざまな作用が含まれます。これらの作用のすべてを内閣がみずから行うことはできません。
　したがって、この規定の趣旨は、議会が決定した行政組織を前提に、内閣が国政の重要事項に閲する総合調整をすることにより全体を統括する地位にあることを意味し、そのような地位を内閣に与えた趣旨は、国会が内閣を通じて行政の民主的統制を確保することにあると解されますから、オンブズマンによる勧告が国会による民主的統制の手段として行われ、かつ、その勧告が法的拘束力を有しない以上、行政権の行使が全体として内閣による適度の統制に服し、かつ、国会に対する責任行政を確保することができるのであれば、このような立法措置をとることが憲法に違反するということはないのではないかと思われます。
　第三点といたしまして、昨年十一月一日の質疑の中で、上野理事から、デンマークではオンブズマンを設置するのになぜ憲法を改正しているのかという御質問がありましたが、これに関しまして私は二十六年前に「デンマークの行政監察制度」という論文を書いております。これを見ますと、デンマークではオンブズマンを設けるために憲法を改正したのではなく、戦後の一九四六年に憲法を全面改正するための委員会が設けられ、その折に二院制を一院制に変更するとか議院内閣制を明文で定めるとかの改革が行われまして、その一環としてオンブズマン制度が導入されたのでありまして、これを憲法上の制度とする必然性があったかどうかについては必ずしも断定できません。
　ただ、これを憲法上の制度とすることが必要であるとする論拠といたしましては、新しい憲法におきまして明文で議院内閣制を採用し、行政官は大臣の指揮監督に服することになり、行政権の行使については内閣が国会に責任を負うこととされました。このため、国会は直接行政を統制するのではなく、大臣を通じて行政を統制することが制度化されました。ところが、オンブズマンは国民の苦情に基づいて行政官の職務執行を直接統制する制度であるという理解がなされましたので、これが行政権を侵害することになるという議論もあり、その根拠規定を憲法に置くことにしたものであります。
　また、オーストリアにおきましてもオンブズマン導入のための憲法改正がなされましたが、これはオンブズマンに連邦大統領や連邦大臣に対する勧告権を与え、さらに、連邦官庁が発した命令の違憲性について連邦憲法裁判所に訴訟を提起する権限なども与えるためであると思われます。
　この問題は、オンブズマン制度を導入するに際しまして我が国においても検討する必要があると思われます。なぜなら、オンブズマンは大臣に対して単に勧告するにすぎず、法的に拘束するものではないのでありますが、しかし勧告をする前提として調査が行われます。その調査が大臣の承認のもとに行われる事実上の調査であれば問題はないと思われますが、オンブズマンの特色は、守秘義務を負うかわりに秘密文書を含むあらゆる公文書を閲覧し、公務員に証言を求め、閣議を含むあらゆる会議に陪席するという強力な調査権にあるからであります。オンブズマンは、この強力な調査権により事実を解明した上で、この事実を独立に評価し、だれにも反駁できない説得力ある勧告を行うことにより行政改善、苦情救済を図ることにその独自の存在意義があります。
　そこで、このような強力な調査権を法律で与えることが、「内閣は、行政権の行使について、国会に対し連帯して責任を負ふ。」と定めた憲法第六十六条第三項に違反しないかどうかが問題となります。これについては次のように考えることができます。
　まず、オンブズマンが国会を代表して事実を解明するために行政官に証言を求め、秘密文書を含むあらゆる公文書の提示を要求することは、内閣が国会に責任を負う制度が採用されており、それを具体化するために国政調査権が与えられていることから、憲法も承認していると解することができます。
　スウェーデンでは、以前国政調査権が乱用されましたために、個々の議員や委員会による国政調査権を剥奪し、オンブズマンに調査をゆだねることとしております。そのかわりオンブズマンには無制限の調査権が付与されました。
　ただ、その調査権を国会議員以外の、参議院の委任を受けたオンブズマンに委任することも、それが国政調査権の範囲内の権限であれば、参議院の事務局が議員の委任を受けて調査するのと同様の意味で認められるであろうと思われます。
　ちなみに、ドイツ連邦議会におきましては、議会における重要な決定、例えば憲法改正などでありますが、この準備のために一九六九年に議院規則の改正により予備調査会の制度を設けましたが、この予備調査会には議員以外の学識経験者を加えております。ドイツのラント議会、邦の議会におきましても同様の機能を有する調査委員会が設けられております。このことは、ドイツにおいては、最終的な決定権が議員にあれば、その準備の段階を外部に委託しても憲法違反とは考えられていないことを意味するのではないかと思われます。
　次に、我が国におきましては、国政調査権の行使も無制限ではなく、秘密文書の調査や秘密事項の証言には限界があるとされております。したがって、この限界を超える調査権をオンブズマンに付与するには、それが行政権を侵害しないという新たな解釈を必要とします。しかし、その限界は内閣と国会との力関係によって定まるのでありまして、政府の政治的な判断を必要とするように思われます。
　次に、オンブズマンを設ける場合にはどのような範囲で調査権を与えるのかが重要な問題となります。
　実は、ドイツにおきましては請願権を活性化するために、立法を求める一般請願と苦情に対する救済を求める苦情申し立て請願を区別し、この苦情申し立て請願を効果的に処理するために議会の請願委員会に、中央官庁を通ずるのではなく、直接関係行政機関から情報を入手することができるように調査権を大幅に強化する改革が一九七五年に行われたのですが、我が国でもオンブズマンを設置する場合には、大臣を通ずるのではなく、直接関係行政機関に調査し、その機関に改善を勧告することができるような立法措置が必要になるのではないかと思われます。
　次に、国政調査権に関しましては、現在では国政調査は、特定の具体的な案件に関する調査、特別調査が補助的機能として認められておりますが、行政に対する一般的・包括的な調査、いわゆる一般調査でありますが、これは認められないのではないかという議論があります。
　これがもし認められるとするならば、では、どういったふうな理由が必要であるのかということを考える必要があるかと思いますが、まず政府の権限というものを大きく政策決定、すなわち法律を執行する権限と、もう一つは法律を超える国政の一般的な方向を定める執政というふうに分けた場合に、現在、議会で規定されております質問とか質疑とか国政調査などは、立法、予算など国家目的を認定し、それを遂行することに対する責任を確保するための手段であります。
　ところが、行政は、いわゆる狭義の行政、法律を執行するという行政についても国会に責任を負うこととされておりますが、この行政というものを監視する責任を果たすための手段が国会には与えられておりません。与えられていないというか、十分ではありません。そこで、そういったふうな執政ではなくて、執行あるいは狭義の行政というものを統制する手段としてのオンブズマンを設けることは政府が国会に負っている任務を遂行するために必要であるということから正当化されるのではないかと思われます。
　次に、レジュメの二と三は省略いたしまして、四の方に入っていきたいと思いますが、オンブズマンを国会に設置する場合に、どういう仕組みと機能を期待することができるかという問題であります。
　まず、一般国民がオンブズマンに期待している問題は、国が個別の苦情処理をすることではないように思われます。今問題となっております住専問題とか官官接待などを、マスコミのように単に国民感情をあおるのではなく、第三者的立場で事実を解明し、その事実に基づく理性的な判断資料を議員に提供して審議の充実を図ることにあるのではないかと思われます。
　しかし、このような問題を調査する機関といたしましては、既に行政監察局とか、地方公共団体に関しましては自治省による監督があるではないかという反論が考えられます。確かにそうなのですが、参議院にオンブズマンを設けた場合には別の機能を担うこともあり得るということを例を挙げて御説明したいと思います。
　もう既に御存じと思いますが、以前はみ出し自動販売機が問題となったことがあります。この問題は、通行中はみ出し自動販売機にひっかかったり、あるいは自動販売機が歩道を占拠しているために車道を歩行することを余儀なくされた大阪の一弁護士が、訴訟を起こす、住民運動を組織する、告発する、企業と交渉するなど、さまざまな運動を繰り広げた結果、マスコミの支持を得、その結果、十ほどのメーカーが一社当たり七十億円、総額七百億円をかけてはみ出し自動販売機を撤去し、薄型の販売機に置きかえたという問題であります。
　この問題は、一九九二年八月にこの弁護士が問題提起した成果であるということは間違いないのでありますが、実はその前の一九九二年四月にも近畿管区行政監察局は路上販売機についての改善勧告を出しているのであります。では、役所である行政監察局の警告が大きな話題とならないで、弁護士のパフォーマンスがなぜ大きな力となったのかということを考える必要があるのではないかと思われます。
　官官接待につきましても同様のことを指摘することができます。官官接待を自粛することにつきましてはこれまでに何度も自粛のための通達が出されております。例えば、昭和五十四年十一月二十六日付自治事務次官通達は、「官公庁間の接待及び贈答品の授受は行わないことはもとより、官公庁間の会議等における会食についても必要最少限度にとどめる」よう自粛を求めています。しかし、それがなぜ大きな世論とならず、市民オンブズマンの活動が大きな世論となったのかを考える必要があります。
　すなわち、同じことを行いましても、その運動が中立的な、あるいは国民の立場で行われたと国民が感ずるかどうかによって運動の成果は大きく左右されるわけであります。これを考えますと、参議院でオンブズマンを設け、それが中立的かつ徹底した調査によって明らかになった事実を国民に示すことができるならば、世論を動かす大きな力となるであろうことが期待できるかもしれません。
　そこで、次に、もし国会にオンブズマンを設けるとした場合どういう制度を設けるかでありますが、地方自治体におきましては住民監査請求とか住民訴訟という制度があり、例えば知事や市長が公金を不当に支出したことが明らかになりますと住民監査請求を行い、それが退けられますと住民訴訟で争うことができますが、近年この住民訴訟が増大しております。この制度があることによって住民は自治体の行政に対する高い参加意識を持つようになったということが言えます。国民がオンブズマンに期待しているのは、個人的な苦情処理ではなくて、住専問題とか官官接待の問題について自分たちの意見を反映できるような仕組みを設けてもらいたいということではないかと思われます。
　そして、理念的にも、議会制民主主義とは、主権者が議会を通じて政府を統制する仕組みが制度的に保障されなければなりません。
　そこで、住民監査請求とのアナロジーでオンブズマン制度について考えますと、オンブズマンはドイツで行われているように、立法を求める一般請願のほかに苦情申し立て請願を受理することができることとし、苦情申し立て請願を国会の請願委員会の委託に基づいて調査するという形式で設置するということが考えられます。ただその場合、個人の利害に関する苦情を受理することといたしますと既存の行政相談などと重複しますし、その数が膨大なものになりとても処理し切れないであろうと思われます。
　そこで、オンブズマンを設置する場合には次の四つの方法が考えられるのではないかと思われます。
　一つは、地方自治法の住民監査請求と同様に、国民が納税者としての立場において税金の使途を監視する制度としてオンブズマンを設けるという考え方であります。この場合には、国の財務会計上の処分に関して、国民は公益を守る見地から参議院のオンブズマンに苦情を申し立て、オンブズマンはそれを調査した上で国会の委員会に報告し、あるいは関係行政機関に勧告することになろうかと思います。
　これに対しましては、既に会計検査院があるではないかという批判があり得ます。しかし、現在の憲法第九十条の解釈によりますと、会計検査院が検査報告を内閣へ送付すると同時に直接国会へ提出することは憲法違反とされております。すなわち、政府は会計検査院から送付された検査報告を検討した上で、政府の見解を付してから国会へ提出することとされておりますので、国会が国の財政状況を直接監視する制度は現在のところ存在しないのでありまして、この面からも国の財務会計上の行為を対象としたオンブズマン制度を設けることは意味があるのではないかと思われます。
　もう一つの第二番目の考え方といたしましては、国民が主権者としての立場で国政を監視する制度として設けるものでありまして、国の行政の公益に関する苦情に限定して国民からの苦情を夢理する制度とすることが考えられます。
　すなわち、その苦情が申し立てどおり処理されても本人の利益にならないような苦情に限定するわけです。住民監査請求は財務に関する違法あるいは不当な支出の場合にしかできませんが、その範囲をもう少し広げて、公益にかかわる苦情であれば受理することができることとするわけであります。
　これは、いわばスウェーデンでオンブズマンが設けられた当初の原点に返るものと言うことができます。すなわち、一般の立法請願といいますのは将来の改革、改善を求めるものでありますが、この場合の苦情といいますのは公益に関する過去の具体的な弊害の是正を求めるものであります。
　三つ目といたしましては、イギリスやフランスで設置されておりますように、苦情内容は行政一般といたしますが、そうしますと苦情内容が膨大なものになりますので、議員を通じて苦情を受理することにより件数の増大を抑制しようとするものであります。
　四つ目は、国民からの直接アクセス制を採用いたしますけれども、苦情を申し立てることができる分野を環境問題など国民が広く関心を持つべきである特定の分野に制限するものであります。との種のオンブズマンが近年非常に多く設けられでおりますし、既に多くのモデルがありますし、この後、元山教授がこの三と四に関しましては詳しくお話しなさると思いますので、この程度にしておきたいと思います。
　次に、苦情の数についてでありますが、何しろ日本におきましては一億二千万の国民がおりますので、膨大な苦情がもたらされると思います。その中でどの苦情を取り上げるかということはオンブズマンの裁量にゆだねられるべきではないかと思います。例えば、ブリティッシュコロンビア州がその旨を明文で設けております。なぜならば、同種の苦情が多数ある場合に、苦情の回答という形式ではなく、まとめて調査したり、あるいは新聞報道に基づく調査もあってしかるべきではないかと思われるからであります。
　そして、苦情の中には行政監察局で処理した方がよいもの、人権擁護委員にゆだねるべきもの、消費者センターで処理すべきものなどがあると思われますので、それらを適宜振り分けてオンブズマンからそれらの各機関に調査を委託することが適当ではないかと思われます。
　次に、苦情を受理した場合、オンブズマンはこれをどう処理するかでありますが、オンブズマンが調査をする過程で関係行政機関と話し合ううちに、関係行政機関は自主的な改善措置を講ずるのではないかと思われますが、オンブズマンとしましては、調査結果を国会の委員会に報告し、苦情申立人に調査結果を通知するということまでは問題ないと思われます。
　ただ、その調査結果に基づいて政府に改善措置を勧告するということになりますと、現在の行政監察と重複いたしますし、行政権を侵害するのではないかという批判が出てくるのではないかと思われます。立法のための補助的機能としての調査ではなく、批判のための調査は国政調査権の範囲を超えているのではないかという批判であります。この点、立法措置を講ずるに際しまして政府との調整が必要になろうかと思いますが、できれば関係行政機関に直接勧告する権限を与えることが望ましいと思われます。
　ただ、勧告するかどうかはそれほど重要な問題ではなく、事実が明らかになれば対策はおのずから生まれますし、国会は国権の最高機関でありますからどんな対策でもとれるのではないかと思われます。この調査結果を国会の方でどう生かすかは、例えば立法措置を講ずるのか、質疑、質問によりただすのかは国会に任せてしまうという方法もあるかと思われます。
　あとはささいな問題ですので、私の報告は一応このくらいにしたいと思います。
　どうも御清聴ありがとうございました。