○参考人（前川俊一君）　財団法人日本不動産研究所の前川です。
　一応、きょうお話しするのはイギリスの土地政策を中心にお話しするわけですけれども、まずお話しするところの位置づけを明確にするために、お手元に一枚紙のレジュメをお配りしましたので、その中でこれからどこをお話しするかということを明確にしたいと思います。
　まず、政策目標があって、その政策目標に従って地域開発などの開発計画が設定されると。開発計画を実現する手段には財政支出を伴うような積極的な手法と規制によるような間接的な手法があります。
　財政支出を伴うような積極的な手法の中には、公的主体が直接的に地域開発をするとか、民間開発に対する助成を行って、それで民間開発を刺激していく。その民間開発を刺激する方策として、一つには土地整備等を公的開発で行って、例えばアメリカで行われているようなライトダウン方式、公的主体が開発した土地等を低廉な価額で民間に譲渡する、そういう方法と、それからインフラストラクチャーとか、公共、公益施設等を整備することによってその地域の開発を刺激する。それから民間開発を助成する意味で資金の助成を行う。それから減税を行う、免税を行うという手法で民間開発を助成する。
　規制による間接的な手法は、開発規制は、基本的に本来の機能というものは、異なった用途に供するために生ずる隣接者間の対立の排除、これは経済の言葉で外部性の排除ということですけれども、及び環境保全等を通じての財産の保全、これが一応本来の目的であるわけです。ところが、開発規制を強化したり緩和することによって地域の開発をコントロールすることができます。例えばアメリカで行われているようなフィスカルゾーニングと言われているようなものがその一つで、その場合は、低所得者層なりの参入を防ぐために財政的な目的でその区画を大きくしたりとか、そういう形でとるという方法ですけれども、一応そういった強化したり緩和することによって地域の開発をコントロールしていく。
　各国どのような形で行われているかといいますと、開発計画についてはアメリカは総合計画、コンプリヘンシブプランまたはマスタープランとか、そういう形で地域計画、必ずしも設定していない場合がありますけれども、こういった計画を持っている。イギリスの場合は、これから御説明しますけれども、ストラクチャープランとローカルプランの二層プランになっている。日本の場合は、御存じのとおり全国計画、都道府県計画、市町村計画。土地利用計画等もあります。
　それから、公的主体による積極的投資ですけれども、特にインフラストラクチャーの整備のところまでですが、これに関して、これは直接的な投資に伴って資金的な支出をするわけですけれども、間接的な資金の回収として考えられるものは、財産価値の増価に伴う土地保有税の増額とか未現実キャピタルゲイン税、これは実施している国はありませんけれども、による回収。例えばアメリカでは、土地を整備してそこを民間に開発させるという場合に、その土地を整備するお金について税増収債を発行すると。税増収債というものは、将来の債券の償還について税の増収分によって償還すると。ですから、将来の税の増収を担保にして債券を発行するという方法です。
　それからもう一つ、直接的な資金回収として考えられるものは開発利益の吸収制度である。イギリスでは、これから説明いたしますけれども、開発用地税がある。用途変更に伴う価値の増加分を税の形で一定割合吸収する形をとっております。西ドイツとか日本は開発負担金制度があります。特定の地域だけに限っていますが、イギリスはそういった特定の開発地域だけじゃないわけです。これは後で説明いたします。
　資金の助成については、アメリカでは都市開発事業補助金、アーバン・デベロップメント・アクション・グラントと言われていますけれども、そういった制度と地域開発一括補助金。前者の方は特定の開発に対して支給されるのに対して、後者の方は、いわゆる地方自治体に助成をして、その地方自治体がどう使おうが、チェックはいたしますけれども、一括して補助金として交付して地方自治体がそれを地域開発に役立てると。イギリスの場合はアメリカの都市開発事業補助金と似たような制度がありまして、これは都市開発補助金というものがあります。
　それから、最近イギリス、アメリカで話題になっているのはエンタープライズゾーンと言われているものです。これは事業地域と訳す人と企業地域と訳す人がいますけれども、一応ここではエンタープライズゾーンと英語のままであれしました。イギリスでは一九八〇年法により成立したものですが、これも後に説明いたしますけれども、ある特定の地域をエンタープライズゾーンとして指定して、規制の緩和とか税の減免を行うということによってそのゾーンの開発を促進するという手法です。アメリカでは一九八三年の四月までに十六の州がエンタープライズゾーンを立法化しております。それから、連邦レベルのものは現在法案として検討中です。アメリカの連邦レベルの法案は、イギリスよりも範囲が狭くて、税の減免を中心としております。
　それから、開発規制の手法です。イギリスの場合を説明いたしますけれども、個々の計画許可申請書を個別に審査することを通じて規制いたします。この場合、先ほどの土地政策の手段として使うときには、審査のときに裁量によって開発をコントロールすることができるという長所があります。ただ、イギリスの場合は日本ほど開発が行われておりませんので、もし日本で導入するとしたらかなりのコストがかかるんじゃないかと思います。アメリカの場合はゾーニング制です。日本と同じですけれども、日本に比べて規制の内容は細かくて厳格です。しかしリゾーニング制度、リゾーニングというのはいわゆるゾーニングの変更という意味です。これは私人からリゾーニング、ここのゾーニングを変更してくれという申請もできますし、地方自治体がゾーニングを変更することももちろんできます。あとボーナス制度。日本では総合設計制度がありますけれども、ボーナス制度等により比較的ゾーニングを柔軟に運用できるようなシステムになっております。日本の場合は地域地区制で、規制は緩いけれども比較的硬直的な運用をしていると。どちらかといえばイギリスと日本の真ん中にアメリカがあるという感じですけれども、どれを採用するかについては行政コストとの関係、日本の場合の方がいわゆる審査の手間は比較的ないんで一番コストがかからないと思うんですけれども、行政コストの関係での政策の選択になると思います。
　それでは、イギリスについて開発計画と開発規制、それから最近の動きとしてエンタープライズゾーンを中心としてのお話と、開発用地税についてお話ししたいと思います。
　まず、開発計画ですけれども、現在のイギリスの開発計画制度は一九六八年の都市農村計画法によって確立したものです。六八年以前はデベロップメントプランと言われる一層のプランでしたけれども、問題点として、計画作成、確認のプロセスが非常に長かったということ、それから土地利用のガイドとなるほど詳細でない一方で、社会とか経済の変化に対応できるほど弾力的でなかったということから、二層のプランが考えられたわけです。
　ストラクチャープランの内容ですけれども、まず地方自治制度を説明しなければなりません。イギリスの場合カウンティーとディストリクトがあります。日本で言う県ですけれども、カウンティーは五十三あります。それから、メトロポリタンカウンティーと言われるものが六つあります。ディストリクトはそのカウンティーの中に、日本で言う市町村ですけれども、全国で三百六十九あります。メトロポリタンディストリクトと言われるものは三十六あります。そのほかにグレーターロンドン、大ロンドンと言われているものがあるわけです。大ロンドンの中にはロンドンバラというのが、特別区ですけれども、三十二あります。ストラクチャープランは、カウンティーとか大ロンドンといった行政レベルで作成される計画です。
　それから、ここに盛られている目的としては、計画区域における地方計画庁の開発、その他土地利用に関する政策、それからローカルプランのための基本的な枠組みを提供するものだと。どういうような内容を含ませているかというと、雇用の配置と規模、住宅の立地と規模、交通システム、地域の特徴の保全、レクリエーション及び観光のための用地提供の範囲、ショッピングセンターの立地と規模、それから土地改良といった種類のものです。計画の適用期間は一般に十五年です。
　それから、ストラクチャープランは全般的な長期的プランと言えるわけです。例えば大ロンドンのストラクチャープラン、大ロンドンの場合かなり雇用と人口の減少ということに直面しているわけですけれども、雇用問題では雇用機会の増加、住宅問題では住宅問題地域を設定して老朽化の住宅の改善、方策として再開発と修復といったものが挙げられています。最近は、ヨーロッパの傾向では再開発よりも修復という形の手法がとられているようです。
　ローカルプランは、ディストリクト、市町村レベルの地方計画庁により作成される計画です。三つのローカルプランがありまして、一つはディストリクトプラン、これが一般的なものですけれども、アクションエリアを除く地域全体に関する土地利用に関する政策提案を定めたものです。アクションエリアプランというのは、ストラクチャープランで指定されたアクションエリア、日本で言えば事業地域とでも言うんでしょうか、アクションエリアについて作成される計画で、内容はディストリクトプランに比べるとより具体的です。あとサブジェクトプラン、これは特定の道路とか施設等のテーマごとに作成される計画です。例として大ロンドンの中のハリンゲーでは、例えば大ロンドンにおける住宅問題地域の指定を受けて、その地域の中から住宅投資地域を設定しています。その住宅投資地域を設定して、ここにおいて重点的に投資を行う。投資計画については住宅投資計画を設定、これは五年計画なんですけれども、ローリング計画と言われていて、五年計画だけれども毎年改定して作成する計画です。
　ロンドンの場合、人口は減少しているんですけれども、低所得者層が大分ロンドンの中に残っていること等で住宅不足が依然として残っている。人口が減少しているんだけれども住宅不足が残っているということ。それに対する政策としては、空き屋になった規模の大きな住宅を小規模住宅に改造するという手法で対応しようというあれです。それから雇用に関しては、中小工場の減少を阻止しよう、規制を緩めて工場の開発を有利にしようという政策も盛られています。
　この開発計画に関する最近の動きですけれども、現在、保守党政権のもとで、小さな政府を目指して地方制度の改正の方向に動いています。一九八三年の十月に環境省の白書で地方制度の合理化を公表しています。内容は、一九七二年につくられた大ロンドン及び六つの都市圏カウンティーの制度の見直しということです。一九八四年に地方行政暫定条項法が制定されました。これによりますと、一九八六年四月に大ロンドンが廃止される予定だと。これは今まで大ロンドンとバラという形で二層のプランをつくっていたんですけれども、このストラクチャープランとローカルプランといった制度にも何らかの影響を与えるものだと思います。
　それから開発規制ですけれども、イギリスの場合は個別審査であるわけです。まず、開発を行う場合には計画許可申請書を提出いたします。計画許可申請書を開発規制担当官が受け取ると、地域住民とか地域団体とか関連行政庁等と協議をいたします。それが開発計画に合っているか、さっきのローカルプランに合致しているかを調べるわけです。それから、その敷地に関する調査と申請者との討議を行います。敷地に関する調査というのは、申請されている開発が環境に適するのか否か、以前に当該敷地についてどのような計画許可申請がなされたか、及びそれが許可されたか否かといった旨を調査いたします。それから、開発規制担当官という人がいるわけですけれども、まずその人が、いわゆる開発許可に関する原案というべき申請に関する報告書を作成します。その報告書作成時に考慮することは、開発計画はもちろんですけれども、区の政策または明文化されていない方針、当該敷地に過去どのような計画許可申請がなされたのか、他の部局との調整の意味での調整。軽微な開発については、区計画室というところでその開発規制担当官の提出したものを審議して決定いたしますけれども、一般の開発については開発規制小委員会というものを設けて、そこの地区の議員が審査して、その開発を許可するかどうかを決定いたします。定期的に開発規制小委員会が行われるわけですけれども、そこでは一応開発規制担当官が作成した原案をチェックするとともに、時にはバスなどで実際に現地に赴いてするということで、かなりのペースで処理するわけです。ですから、開発規制担当官の裁量というものはかなり強く作用するわけです。開発規制担当官が許可する方向でいけば、大体そのとおりに認められるという形のようです。ですから、裁量の作用する部分がかなり多いということです。
　それから、最近の都市開発政策の動きです。先ほどのエンタープライズゾーンの話ですけれども、イギリスでは、先ほど申しましたように一九八〇年の地方行政、都市計画及び土地法によって制定されました。エンタープライズゾーンの発想はフリーポート、自由港ということの発想です。非規制、低税負担、低行政サービス。とにかく規制も税もかけなくて、民間に任せて、そこに自由の港をつくって活発化させるというものがエンタープライズゾーンの発想です。その発想はハールという学者ですけれども、事業及び資本流入の奨励とか、特定地域において国内取引の開放とか、関税規制の廃止とか、外国資本及び企業の進出の奨励、それから税並びに社会サービス及び工場等に対する規制からの自由ということを一応うたっております。
　イギリスのエンタープライズゾーンで、具体的にはどういうふうに法制化されているかというと、まず規制の緩和としては、事業地域の指定命令は開発計画許可の付与の効力を持ち、地域内の一定開発に計画許可を要しない。ですから、先ほどの開発規制のルートを通らなくてもいいということと、それから税制面での優遇、それは十年間にわたって地方税を免除する。それから、次に説明いたしますけれども、開発用地税の適用を免除するということです。
　それから、エンタープライズゾーンの制度と並行して重要なのが都市開発公社の制度です。
　説明がちょっと前後しましたけれども、イギリスは以前は、非常に都市の過密ということでニュータウン政策をとってきたわけです。イギリスのニュータウン政策は、ベッドタウン型ニュータウン政策じゃなくて、人も産業もあるような、いわゆる自己完結都市をつくるということで、ここにおいてニュータウン公社をつくって、その地域に新しい企業をどんどん導入していたわけですけれども、最近は逆に、ある程度のニュータウン政策は成功したわけですけれども、逆に都市の荒廃問題が非常に強くなった。それで大都市圏の人口はかなり減少しているわけです。例えば一九七一年から八一年まで、大ロンドンの人口は一〇％減少しております。大ロンドンを除く大都市圏においても四％程度減少しております。特に中心部の人口減少は激しく、大ロンドンのインナーロンドンと言われているところは一五％から二〇％、ほかの大都市圏でも中心部と言われているところは二〇％近く減少しております。そういうことで一応エンタープライズゾーンの発想が出てきたわけですけれども、それによって都市内にエンタープライズゾーンを設けて都市を活性化させようということです。
　それから、もう一つの都市開発公社、エンタープライズゾーンとともに都市開発公社を設立する。都市開発公社には地方自治体と同じような権限を与える。例えばどういうような権限が与えられるかというと、土地その他の資産取得、保有、管理、埋め立て及び処分。建築その他の執行。水道、電気、ガス、下水その他サービス提供の確保要求の権限が与えられています。特に土地取得に関して、土地を強制または任意に取得できる土地収用権が与えられています。これはかなりニュータウン公社よりも強い権利が与えられているわけです。
　現在、どのような施行状況かと申しますと、エンタープライズゾーンは十一カ所指定されています。それから都市開発公社はロンドンのドックランドとリバプールのマージーサイドドックスに二カ所設定されています。例えばドックランドでは都市開発公社、これはロンドンドックランド開発公社というんですけれども、これは一九八一年に設立いたしました。ドックランドですから、いわゆる造船所跡地ですけれども、そこにおける再開発計画、工場とか倉庫とかオフィスビル、住宅、レジャー及びショッピングセンターの建築計画がされているわけです。事業地域は約二キロ平米。
　次に、開発利益の制度ですけれども、開発利益、基本的な理念というものはどういうことかといいますと、いわゆる公共支出、例えば公共、公益施設を整えることによってその利用者の土地の価値は上がるわけです。ですから、そういった利益というものを吸収しようという制度です。どういう形で吸収するかと申しますと、イギリスの開発用地税では、実現された開発価値、例えばそこが今まで住宅としてしか利用できない土地であった、ところが、周辺の開発、鉄道がそこに通ったとか、そういった公的な開発によってそこには店舗等を建てることができることになった、そうしますと、住宅としての開発許可を受けているわけですけれども、そのときに店舗、商業的な用途の開発申請をするわけです。そうすると、従前住宅としてしか利用できなかった土地が商業用地として利用できることになるわけですから、それによって土地の価値は増大するわけです。そうした増大部分について開発用地税をかけようというのが開発利益の吸収制度の意図です。それは日本ではキャピタルゲインの一部なんですが、そうしたキャピタルゲインのうち、開発利益として認定されるキャピタルゲインと、あと住宅として利用したとしても価値は上がっている、例えばインフレとか土地の希少性等によって上がっているような価値、これは開発利益でなくて一般のキャピタルゲインだと。ですから、この一般のキャピタルゲインに対してはキャピタルゲイン税が課されます。開発利益に関しては開発用地税がかかります。これは一九四七年の都市農村計画法で初めてこういった開発利益の吸収制度が舞台に上ったわけですけれども、これは労働党の手によってつくられたものです。当時はかなりきついもので、開発利益の一〇〇％課税ということでしたが、労働党と保守党の政権交代のたびにそれが廃止されたり復活したり、税率が変わったりという形で変更されていたわけです。
　それから、現在の開発用地税は、そういった変遷を通して労働党政権のもとで一九七六年に制定されたものです。同法は、一九七五年の開発用地公有化法というものと同時に制定されたわけですけれども、一九七九年、保守党政権になってから開発用地公有化法は廃案になりました。実質的に開発用地公有化法はほとんど適用されていなかったわけですけれども、保守党政権になったんですけれども、開発用地税法に関しては税率を下げて残ったという形です。一九七六年当時は八〇％でしたが、保守党になってからは六〇％になったということです。
　以上が一応の説明です。