○参考人（前田英昭君）　駒澤大学の前田英昭でございます。
　今回、参議院に提出をされました公職選挙法の改正案について、私の率直な意見を申し上げさせていただきます。
　参議院の選挙制度につきましては、これまで各党の間でいろいろ協議をされ、まだ結論を得るに至っていないと承知しておりましたところ、急遽最近、現行の拘束名簿式比例代表制を非拘束に改める案が浮上してまいりまして、先ごろ参議院に改正案が提出されたところであります。参議院の比例代表制廃止論が多かった最近の動きの中で、比例代表制が廃止されなかったことは、私はまずはほっといたしたところであります。
　衆議院の選挙というものは政権選択ということだと思います。そういう意味から、政党中心になるのは私は当然だと考えておりまして、それに比べて参議院は、衆議院に代表されなかった民意をも国政に反映させることができる比例代表制がいいと私は思っておりました。比例代表制は、御承知のように得票率に議席率を比例させることを目的とした制度でありまして、民意を正確に国政に反映させる、国民の縮図を国会の上につくり上げるという点においては最もすぐれた制度でありまして、これによって参議院を衆議院とは違った組織にし、二院制の妙味を発揮することができるだろうと思います。
　また、比例代表制がよかったのではないか、その結果だと思いますけれども、民意の変化に対して敏感だったということは、参議院の選挙の結果というものがその後の衆議院の選挙の結果を予想させる、つまり衆議院の選挙結果を占う先行指標としての役割を果たしたということに見ることができるわけであります。
　一般に、人の病というものは早期発見そして早期治療ということが必要だと言われております。同じように、制度の欠陥というものが露呈しましたときにはできるだけ早く対応策を私はとるべきだと考えております。
　前々回、前回の参議院選挙におきまして、比例代表名簿の順位をめぐって不祥事件が起こりました。いずれも現職の参議院議員にかかわるものであり、金によって名簿順位が決められたのではないかという疑問が投げかけられたのであります。こういう疑惑が今回の改正法を早期に成立させようとした、その端緒になったというふうに私は伺っております。したがって、今回の改正は、私の見るところでは抜本的な改正ではなくて対症療法的というか、そういった見方をしているということでございます。
　こういう疑問が出てきたとき、早期に対応策を考えるという点でどういうふうな対策があるか。私は三つのものが考えられると思います。
　一つは、順位の決定過程の明朗化、民主化ということであります。
　ドイツでは、比例選挙の場合に名簿は党幹部が作成いたしますが、最終的には党の支部の党員によって秘密投票で決めております。政党法のない我が国ではそこまでは規制できないと思いますけれども、九四年の政治改革の際に、順位決定の透明化を図ったということを私は見てとることができるのであります。
　公職選挙法の八十六条で、これは今までは立候補が中心でありましたけれども、政党推薦というふうに原則を変えました。出たい人よりも出したい人をという、そういう原則を前面に出しまして、これは我が国の選挙制度では画期的なことであります。そして、八十六条の五で、政党は議員の候補者の選定及び選定の手続を定め、その旨を自治大臣に届け出なければならない。それを受けて自治大臣は、その候補者選定手続を告示しなければならない。公開することを義務づけました。
　さらに、二百二十四条の三で、候補者選定の権限がある者、つまり政党の幹部だと思いますけれども、決定に当たってわいろを受け取ってはならない、受け取った場合は三年以下の懲役と罰則規定まで設けているわけであります。これは衆議院にのみ適用になっておりますけれども、これを強化して参議院の方にも義務づける、それが私は対応策の一つであると考えております。
　衆議院の場合には、官報によりますと候補者の決定は総務会となっておりますが、参議院議員久世先生の御論文によりますと、平成十年のときの順位決定機関は、選挙対策小委員会、選挙対策本部、総裁、幹事長、総務会長、政調会長、参議院議員会長、参議院幹事長、幹事長代理、総務局長、各派閥事務総長等となっております。私は、定かではありませんけれども、こういっただれが決定権を持っているのか、さらにどういう基準で決めるのかをここに書いてほしい、それが法の精神だと思います。
　久世先生は、順位決定基準として、後援会の名簿三百万ないし五百万とか、それから党員、党友のことについて書いておられます。どれが正確か私にはわかりませんけれども、つまり、国民から見れば名簿に登載する順位というものがどういう基準で設けられたかということをオープンにしてほしいということでございます。
　なお、久世先生はこういうふうなことも書かれております。こういった条件をクリアすることは極めて過酷なことであり、候補者にとって、順位争いが旧全国区制以上に厳しいところから、旧全国区制を改善して戻すべきとする意見や比例代表名簿を非拘束名簿にすべしとする意見等、改革論議が常に存在していると、こういうふうに書かれております。
　第二の対応策は、イギリスに見られるものでございますけれども、政党への候補者の献金を禁止するということでございます。全面的に禁止されているかは、法律で決める国ではございませんから定かではありませんけれども、少なくとも一定額以上は候補者は党に対して寄附を、特に多額の寄附をしない、こういうことになっているということでございます。
　お金というものは魔性を持っておりまして、わいろではなくてもわいろ的効果を伴いやすい。ですから、党費納入の公正を確保するためには、肩がわりではなくて本人が納入する、あるいは銀行口座扱いにする。私は、政界では現金の授受はぜひ禁止する、まあ禁止と言わないまでも、そういうことをしない慣行をつくり上げていただきたいということでございます。
　第三の対応策は、名簿順位というものは、政党が決めたことによって疑惑が生じたら、政党が決めないようにすることでございますね。つまり、国民に決めさせるということでございます。これが今回提出されました非拘束名簿式だと私は考えております。
　アメリカでは、候補者の決定、比例代表制ではございませんけれども、最初は政党のコーカス、いわば幹部が決定したわけでありましたけれども、密室で行われるというものでよくないという批判から予備選に変わって、今日のような有権者が参加するような制度になっております。
　日本では、名簿順位を政党に任せておけないということで、その決定権を主権者に決めさせる、政党は候補者を推薦して名簿に掲載しますけれども、だれを議員に選ぶかは有権者が決めるというふうに改める、この点で今回の公選法の改正は私は理解ができるのであります。そして、拘束名簿式に対する批判として言われました、顔が見えないということに対して、この非拘束の制度は顔が見えるようになる、こういうふうな対応策にもなるわけでございます。
　衆議院と参議院の選挙制度は最近よく似てきたと言われておりますけれども、小さな違いがありまして、その小さな違いを運用次第では大きくすることができる。比例代表制について、衆議院の場合には全国十一ブロックであり、参議院は全国規模である。さらに、名簿登載できる人を衆議院の場合は党員に限定しておりますけれども、参議院の場合には党員に限定していない。この二つの点を特色として、その上に、政党が候補者名簿を作成する際に、参議院の性格を考えて政党人にとらわれない、広く学識経験のある者というふうな者を名簿に推薦するというふうなことをなされば参議院は特色のあるものになることができる、こういうふうな可能性を秘めているわけでございます。
　今回の改正は、この可能性を全く否定するというわけではありませんけれども、集票能力がなければ上位にランクをされても当選の見込みがないということで、いわゆる良識の人と言われるような人は排除されることになるのではないのか。したがって私は、党の名簿には順位をつけ、得票順に当選者を決めますが、余剰の票については、当選に至らなかった者の上位から当選者とする、そういうふうな案が望ましいのではないかと思うのであります。政党として、自分たちが推薦する推薦者の中で、政党としてもこの人が望ましいということについてやはり意思表示をするということが必要だと思っております。
　参議院の場合、候補者推薦制というのがよく問題になります。候補者推薦制では、一番民主的なのは政党が推薦するというふうなことで、やはり政党が責任を持って推薦するということが大事なことだと思っております。
　それから、金がかかるとか全国区の再来だと言われる問題です。
　これは、金をかけない人もいらっしゃいます。市川房枝さんであるとかあるいは青島幸男さんですとか、選挙になると外国へ行かれてしまうという、考えようによっては大変私どもはばかにされているようなことであるわけでございますけれども。要するに、選挙というのは、激戦だとなれば、あるいはまた投資効果があれば、いろいろな規制の網をくぐりまして、私どもよくは存じませんけれども、水面下ではいろいろな工夫をなさる、こういうふうな知恵を使ってやられるわけで、私としては制度の問題ではないのかなという感じがするのでございます。
　かつて平成三年ごろ、現在の斎藤議長が幹事長時代に比例代表制一本の選挙制度をつくられたことがございます。これは大変評判がよかったわけではございますが、選挙運動に関しては国営と表現されたことで多くの反発を招いたのでありますけれども、内容はいわば公営選挙というものを強化するというふうなことではなかったかと私は思っております。例えばラジオ、テレビの政見放送、討論会、新聞広告、選挙公報などを拡充強化して行うという趣旨であって、連呼行為中心の騒がしいお願い選挙を静かな選挙にして、有権者に判断材料をマスメディアを通して提供すると、こういうふうなことが御趣旨だったんではないかと言われております。金がかかるかかると言いますけれども、実際どのくらいかかるのか、確たるものではないのでございますね。私は、実情がどうか、一度公的な調査をされてはいかがでしょうか。
　イギリスでは、一八八三年の腐敗違法行為防止法というものが制定されて、その前の一番腐敗したという一八八一年の選挙に政府が公式に各選挙区でどうだったかという実情調査をしています。その実態に国民が驚いて、これは大変だということで、かなり一八八三年の腐敗違法行為防止法を制定する端緒になったというふうなことを聞いております。
　それから、比例代表制の選挙にも連座制を適用したこと、私は当然であると考えております。
　それから、非拘束の比例代表制が違憲だという意見もございますけれども、私はそうではないのだ、比例というものはそういう性格のものではないのかなという感じがします。イギリスにも比例代表制というのがございまして、現在ジェンキンス委員会、ブレア内閣で報告書が出まして、小選挙区制の一五ないし二〇％というものを比例代表制にしようというふうなことがありますけれども、この場合にもそういったようなことが問題になっていないということであります。
　一体、現在提出されている法案がいいかどうか、賛成したらどうかということになりますと、やはり比較してみたいのでございますね。党利党略と言います。ですけれども、これは比較のしようがないのでございます。大体、選挙制度というものは、あるものを出しますと、それは党利党略だというふうに言われるものでございます。それぞれきょう御出席になっていない各党からも出していただけると、比較ができて、私どもはやはりこっち側の方がより党利党略的だなとかいうふうなことが判断できるので、そういう点では非常に残念に思っております。
　政党というものは、対案を具体的に出して国民の見ている前で選択肢を提供してくださる、国民がそれを判断して決める、政党というものはよく国民の政治的意思決定の協力者であるとおっしゃっているわけでございますので、そういったことをしてほしかったと思っております。
　次に、時間の関係もございますが、一つ申し上げたいのは、当面の問題で大事だというのは、九月六日に最高裁判所の一票の重みについての判決がございました。これは五人、三分の一の判事が違憲とするということでございました。
　これまで逆転現象を指摘されておりましたが、平成四年の選挙について、最大六・五九、これを違憲状態だと判断したと。これも初めてのことでございます。前回の場合の四・九八については、これは合憲だといたしました。その判決について国民から大変厳しい批判が出てまいりました。ジャーナリズムでも批判があったところでございます。平等ということは一対一でなければならないわけです。衆議院の場合には大体許容が三倍程度、そして参議院の場合にはいわば六倍と、この差はどこから出てくるのか、国民は当然奇異に感ずるものでございます。
　最高裁の考え方としては、やはり参議院の特殊性と言うわけでございます。ただ、特殊性を言いましても、憲法の精神からそうなるのでございますけれども、国民はなかなかそれが理解できない。現実に参議院でやっているものはどこが特殊性なんだ、どこが衆議院と違うんだということになるのでございまして、そういった意味で、国民の不満というものは裁判所から今度は国会の方に向けられてくるのではないのかと。国民の目に参議院が憲法の要請しているような特殊性あるいは衆議院と違ったことをやっているんだということをわかるような行動を起こしてくださることが必要だというふうに考えております。
　それから、定数削減の問題でございます。
　今回十名削減されております。これは、逆転現象をなくしたという点では理解できるのでございますけれども、今の一票の重みの関係で言えば、こういう削減のときに、あるいは削減しないとかそのほかの方法をとりながら、国民から批判されている一票の重みについての理解を得るような、そういう是正措置の方に向けられてほしかったというふうに思うのでございます。
　裁判所は合憲だとしまして、それは合憲だとするけれども、国会の裁量の範囲内の、国会が決めたからだということになるわけでございまして、その国会がやっていることが今度は不満だと、つまりボールを国会に投げられたわけでございますが、国会側がそれにこたえるような努力をなさって、国民の満足を得るような、そういうふうなことをしてほしいというふうに思うのでございます。
　時間になりましたので、最後に一言。
　今まで与えられた時間で全部を申し上げることはできない、意を尽くすことはできなかったのでございますけれども、法案審議に一言触れさせていただきますと、現在、野党席の状況を見ますと空でございます。これはまさに異常だと思われるのでございます。ですけれども、参議院にはよき先例がございまして、委員会というものに出てこられないということであれば、非公式にして、打合会にして野党の方に出席していただくとか、あるいはいろいろな先例がございます。そういったよき先例というものを尊重されながら、やはり参議院は参議院としての独自の、そして自主的な運営をしてほしい、そういうことこそ参議院の議事運営にふさわしいものだというふうに考えております。
　野党の主張が正しいのか、野党の欠席戦術が正しいのかどうかということについては、これからすぐ結論が出るのでございますけれども、現在のような異常な状態を続けていては、国民の参議院離れは進み、参議院の権威は落ちるばかりだと私は心配をいたしております。それは今回の法改正の趣旨に反するものだと思います。
　私は、最後にドイツのことわざを思い出したのでございます。ドイツのことわざに「手術は成功した、だが患者は死んだ」というものがございます。これはあり得ないことでございますけれども、野党のいないこういう状況で審議が行われるというときにこんな心理になるものだということで、私の意見開陳にかえさせていただきます。
　ありがとうございました。