○参考人（中西啓之君）　法政大学で自治体行財政論を講義しております中西でございます。
　最近の地方財政の一般的な特徴につきましては、八六年暮れから日本経済が好況に転じておりますので、一見、国の財政も地方の財政も、国税収入、地方税収入が増大して好転しているというふうに見ることができるわけでありますが、しかしその内容をよく分析してまいりますといろいろな問題点を含んでいる。特に、本年度の地方財政措置を具体的に検討していくとさまざまな問題があるように思われます。
　私は次の二点について意見を申し述べたいと思います。第一は、ただいま和田参考人からも御意見がございました地方交付税の特例減額措置についてであります。第二は、地方交付税の基準財政需要額における公債費の項目の数字が非常に増大しているという特徴についてでございます。これにつきましては、ただいまお配りしております表に沿って私の意見を申し述べたいというふうに思っております。
　まず第一の地方交付税の特例減額措置でございますが、御承知のように、現在の地方交付税制度におきましては国税五税の法定割合によって算定されるという仕組みになっております。ところが、本年度の地方財政対策におきまして、国と地方、大蔵省と自治省との協議の結果、交付税総額を五千億減額するという措置がとられたわけでございます。当初、国の側、大蔵省は、地方交付税法第六条の三第二項に基づく特例減額、具体的に申し上げますと交付税率の引き下げということを主張したと報道されております。
　この交付税法第六条の三の第二項、これは、基準財政収入額と基準財政需要額を計算いたしました場合に、交付税の算定額と交付税財源の総額とが著しく開きがあるという場合には地方行財政の制度改正を行うかあるいは交付税率の変更を行うということが決めてあるわけでございますが、この規定が、先ほども和田参考人が申されましたように、そもそも果たして減額に、つまり交付税引き下げにこれが適用できるかどうかという問題、これは非常に重大な問題であろうかと思います。
　私はこの交付税法の規定の趣旨は、本来、地方財源を保障するために国がその財源保障を行うという趣旨で設けられたものでございますから、拡充には適用できても減額に適用することは非常に問題があるのではないかという考え方を持っております。
　一九五六年から六六年にかけまして交付税率が漸次引き上げられてきたということは、この法律に基づく適用がされてきたわけでございます。ところが、第一次石油危機に続く七四年のマイナス成長、それに基づいて、一九七五年度の年度途中で地方税及び地方交付税が地方財政計画に比べまして著しく不足するという事態が発生したことがございます。具体的には、地方交付税について一兆一千百九十九億円の不足を来した。なおその後数年にわたって、年度当初で地方税及び交付税の財源が不足するということが続いたわけでございます。
　私はこのときにこの交付税法の規定を適用して、自治体の財源を拡充するための財政制度を確立するかあるいは交付税率を引き上げるという措置が当然とられるべきであったというふうに考えているわけでございますが、御承知のようにそれが行われずに、資金運用部資金から交付税特別会計へ貸し出しを行ういわば臨時応急的な措置のみがとられてきたという経過がございます。つまり、拡充が必要なときにこの交付税法の本来の趣旨を適用せずに、表面上地方財源が若干増大したように見えるときに減額だけ行うということは大変筋が通らない、道理に合わないというふうに考えるわけでございます。
　しかも、その資金運用部資金からの貸し出しにつきましては、その後元金及び利子の一定部分についての返済がかかってまいったわけでございまして、後年度の地方財政を非常に圧迫するという結果をずっともたらしたわけでございます。地方交付税のみならず地方税につきましても、減収補てん債の発行等々の方法によって、基本的には起債を増発するという方法で対処してきたわけでございまして、これが今日でも地方財政の非常に大きな重荷になっているということは御承知のところであります。
　こういう措置の結果、交付税特別会計が多大の返済義務を負わされてきたわけでございまして、その返済義務を負ったために、交付税財源を拡充する上で長年にわたってマイナスの影響を与えてきたというふうに私は見ているわけでございます。
　一九八七年以降経済が好転してまいりまして、国、地方の税収が伸びてまいりましたので若干事態が変わってきたわけでございますが、そういう状況の中で、税収の伸びが若干ある、地方財源に余裕があるというふうなことを理由に減額が出されてきているわけでありますが、私は、実際に余裕があるのではなくて予算運営上の余裕ではないか、つまり、余裕のように見えるけれども実際に余裕があるわけではないというふうに見ているわけでございます。これは後ほど表で御説明したいと思っております。
　こういう状況の中で、国の側はいわゆる特例減額を行う。これは交付税法の六条の三の適用ではなくて、先ほど申されましたように、今回は交付税法附則第三条に基づく特例減額を行うという措置がとられたわけでございますが、これもこの第三条をよく読んでみますと、「交付税の総額の安定的な確保に資する」というふうに書いてございます。
　つまり、地方財源をあくまで安定させるということを目的としてこの附則第三条が設けられているわけでございますから、不足した場合には補てんをする。しかし、余裕があるからといって、これはすぐに安易に減額していいかどうかということは私は大変疑問を持つわけでごさいます。そういう意味で、この一方的な減額措置というのは、地方自治体の側の国に対する不信というものを招きかねないというふうに私は考えているわけでございます。
　第二の、交付税の基準財政需要額において公債費が大変ふえているという問題点でございます。御承知のように、基準財政需要額の行政項目に公債費という項目がございますが、この公債費の需要額がこの間非常に増大してきているわけでございます。
　これは表の一と二を比較すると明確に出てくるわけでございますが、ちょうど地方財政危機の始まりました一九七五年、昭和五十年度では、この公債費の需要額が表一にございますように九百七
十五億円でございました。ところが、昨年一九九〇年、平成二年度になりますと、表二にございますように一兆五千二百四十三億円になっておりまして、何と十五年間で十五・六倍にふえているわけでございます。
　同じ期間、交付税総額はどうだったかと申しますと、四兆四千二百九十五億円から十三兆七千五百九十四億円、三・一倍の増でございます。三・一倍に対して十五・六倍にふえているということでございますから、いかにこの公債費の需要額がふえたのかということが明瞭でございます。
　ちなみに、基準財政需要額の総額に対する割合を比較いたしますと、一九七五年には〇・八八％だったわけでございますが、一九九〇年には四・二％に上昇しているということでございまして、基準財政需要額における公債費が異常に増大しているということを示しているわけでございます。
　基準財政需要額と申しますのは、御承知のように、各地方自治体が一定の行政水準を維持できるよういわば財政的な保障をするために算定する需要額でございますが、その中で公債費の需要額がふえるということは、交付税財源の中で債務の返済に充てる部分が非常にふえて、実際に地方自治体の福祉とか教育とかの行政水準を向上させるために充てる財源に回らないということを意味しているというふうに思うわけでございます。
　しかも、私が大変問題があると思いますのは、この一九九〇年、平成二年度の公債費需要額の内容でございますが、これは表二の後半部分に挙げてございますように、減収補てん債でございますとか調整債としての財源対策債だとか、あるいは地域財政特例対策債とか臨時財政特例債とか、これは広い意味での財源対策債である。もう少しはっきり申し上げますと、事実上の赤字地方債に当たるものではないかというふうに私は見ることができると思います。
　このいわゆる広義の財源対策債の公債費需要額が非常に大きな割合を占めておりまして、六千百二十億円、公債費需要額の四〇％に達しているということでございますから、過去の地方財源を補てんする起債政策のツケがこういう形で今あらわれてきている。つまり、本来適切な財政制度の改革あるいは交付税率の引き上げによって対処しなかった、地方財源の拡充を行わなかったということが、交付税の基準財政需要額における公債費の需要という形で現在あらわれてきている。ここに私は非常に大きな問題があるのではないかというふうに考えるわけでございます。
　そこで、これと関連いたしまして、表三をごらんいただきたいわけでございますが、これは国の一般会計と地方財政計画の伸び率を、第一次石油危機が発生いたしました一九七三年、昭和四十八年度から、ことし一九九一年、平成三年度まで比較したわけでございます。これを見てまいりますと、八〇年代に入りまして地方財政計画の伸び率が極めて低く抑えられているということが一見して明らかでございます。
　具体的に見ていきますと、七〇年代は国の一般会計の伸び率と地方財政計画の伸び率はさして違わないわけですが、八〇年代の前半になりまして国の一般会計の伸び率よりも地方財政計画の伸び率がかなり低く抑えられている。八〇年代後半になりますと国の一般会計よりちょっとまた増大する年が出てまいりますが、これは全体として国の一般会計と歩調を合わせて地方財政計画の伸びが非常に低く抑えられてきたということを示しているわけであります。
　さらに、一九九〇年、九一年と二年連続して国の一般会計よりも地方財政計画の伸び率が下回っている、こういうことが表三によって示されているわけでございます。
　これは何を意味するかということでごさいますが、八〇年代以降一貫して、地方自治体の経費を抑制する、つまり地方財政計画全体の伸び率を抑制するという政策がとられてきた。これは当然基準財政需要額全体の伸びを低く抑制するということを意味するわけでございます。
　こういう地方財政計画における歳出全体の抑制に加えて、先ほどの公債費の需要額が増大している。つまり実際の行政に充てる財源が狭くなってきているということでございますから、結局、地方自治体の住民の暮らしに密着した福祉でございますとか教育であるとか、あるいは町づくりであるとか、そういうところに回る財源が非常に圧迫されているのではないかということが想定されるわけでございます。
　これが一体地方自治体の具体的な行政にどういう影響を及ぼしているのかということでございますが、私は二点、問題点を申し上げておきたいと思います。
　第一は、自治体の福祉や教育のいわゆる公的保障の水準が向上しない、あるいは引き下げられるということの結果、住民の負担が非常にふえてきているということが第一点でございます。
　それから第二点といたしましては、比較的豊かないわゆる富裕団体と、それから比較的財源の乏しいいわゆる農村部の地方自治体との行政水準の格差が拡大しているのではないかということ、これは、この地方財政対策のこれまでのいわば経過がそういう結果を引き起こしているのではなかろうかというふうに考えるわけでございます。
　そういう意味で、今年度の地方財政対策、特に交付税の対策には私は大変批判的な意見を持っておりますし、もっと根本的に地方財源の安定的な保障の体制がつくられるべきではないかというふうに考えるわけでございます。
　以上で私の意見を終わりたいと思います。