Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
平成十年四月十七日（金曜日）
　　　　午前十時開議
　出席委員
　　委員長　塩田　　晋君
　　　理事　浅野　勝人君　理事　石破　　茂君
　　　理事　中島洋次郎君　理事　浜田　靖一君
　　　理事　石井　紘基君　理事　岡田　克也君
　　　理事　赤松　正雄君　理事　西村　眞悟君
　　　　　　麻生　太郎君　　　　池田　行彦君
　　　　　　大石　秀政君　　　　岡部　英男君
　　　　　　河井　克行君　　　　佐藤　　勉君
　　　　　　阪上　善秀君　　　　下地　幹郎君
　　　　　　田村　憲久君　　　　中山　利生君
　　　　　　中山　正暉君　　　　仲村　正治君
　　　　　　林　　幹雄君　　　　増田　敏男君
　　　　　　北村　哲男君　　　　玉置　一弥君
　　　　　　前原　誠司君　　　　横路　孝弘君
　　　　　　河上　覃雄君　　　　冨沢　篤紘君
　　　　　　佐藤　茂樹君　　　　二見　伸明君
　　　　　　中路　雅弘君　　　　東中　光雄君
　　　　　　辻元　清美君
　出席国務大臣
　　　　　　　　国　務　大　臣
　　　　　　　　（防衛庁長官）　久間　章生君
　出席政府委員
　　　　　　　　内閣官房内閣安
　　　　　　　　全保障・危機管
　　　　　　　　理室長　　　　　江間　清二君
　　　　　　　　内閣法制局第一
　　　　　　　　部長　　　　　　秋山　　收君
　　　　　　　　防衛庁長官官房
　　　　　　　　長　　　　　　　大越　康弘君
　　　　　　　　防衛庁防衛局長　佐藤　　謙君
　　　　　　　　防衛庁運用局長　太田　洋次君
　　　　　　　　防衛施設庁長官　萩　　次郎君
　　　　　　　　防衛施設庁総務
　　　　　　　　部長　　　　　　西村　市郎君
　　　　　　　　防衛施設庁施設
　　　　　　　　部長　　　　　　首藤　新悟君
　　　　　　　　外務政務次官　　高村　正彦君
　　　　　　　　外務省北米局長　高野　紀元君
　委員外の出席者
　　　　　　　　安全保障委員会
　　　　　　　　専門医　　　　　平川　日月君
　　　　—————————————
委員の異動
四月七日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　宮島　大典君　　　　　佐藤　　勉君
同月十四日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　石井　　一君　　　　　奥田　敬和君
同月十七日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　山崎　　拓君　　　　　大石　秀政君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　大石　秀政君　　　　　山崎　　拓君
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　国の安全保障に関する件
　　　　　————◇—————
○塩田委員長　これより会議を開きます。
　国の安全保障に関する件について調査を進めます。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。石破茂君。
○石破委員　おはようございます。
　それでは、限られた時間でございますので、簡潔に質問をさせていただきたいと思います。
　私は、このガイドラインの見直し、そしてその実効性を担保するための法整備、これは可及的速やかにどうしてもやらねばならないことだというふうに思っております。
　もう一つは周辺事態とは何かという議論、これもまだ法律がきちんと出てきたわけではありませんが、周辺事態というものは地理的な概念ということではなくて事態に着目をしたものだというふうに言われております。私もいろいろ考えてみましたが、実際にそういうことであらねばならないだろう、地理的に限局をすることはかえって実効性を損なうことになるであろうというふうに考えております。
　そしてまた、国会承認を要するかどうかという点についてでありますが、これは事の性質からいって、またシビリアンコントロールの観念からいっても、国会承認というものは要しないというふうに思っております。
　そしてまた、最後に申し上げれば、これも世上いろいろ言われておることでありますが、いわゆると申しますが、いわゆる有事立法というものは必ず必要なものであって、これも早急に策定をする必要があるであろうというふうに思っております。
　そのような観点から、幾つか質問を試みさせていただきたいと存じます。
　まず、今なぜガイドラインの見直しが行われ、そしてまた、なぜその実効性を確保するための法整備が必要であるかという点についてであります。
　私が考えてみますに、いわゆる冷戦の時代というのは、直接日本が攻撃をされる蓋然性というのはどちらかといえば低かったのではないかというふうに思っております。冷戦が終わったということは、直接日本が攻撃される蓋然性はむしろ乏しくなってきた、これは事実であろうと思っております。
　しかしながら、翻って考えてみますと、そうだからもういいじゃないか、もう冷戦も終わったのに何で今ごろガイドラインの見直しなんだというようなお話をされる方がありますが、冷戦が終わったということは、平たく言えば、世界じゅうにお巡りさんが二人いたのに一人いなくなってしまった、お巡りさんが一人だけになってしまったということがまず一つ。
　もう一つは、アジアの不安定要素というのはかえって高まる傾向にあるのではないかということであります。それはいろいろ理由はございますが、一つは経済的な格差が非常に生まれてきたということ、そしてそこに軍拡というような状況が生まれたということ、そして兵器の市場が中東からアジアに移ってきたということ、そして、抑える人がありませんから、領土問題であるとか宗教問題であるとか宗派問題であるとか、そういうものが一気に噴出をするようになったということであります。
　つまり、もう日本が攻撃される蓋然性は低くなった、だけれども、それじゃもう後のことは何も知りませんよということで本当にもつのだろうかということが根底にあるだろうと思っております。
　そこで、集団的自衛権が云々という議論があります。私もそのような議論を昔展開したことがあります。片っ方はこれは集団的自衛権に触れるのだから一切だめと言い、片っ方は集団的自衛権を認めなければ全然話にならないからこんなもの一切だめというふうな状況が続いていくとするならば、これは何にも前に進まない。
　今回のガイドラインの見直しというのは、私は百点満点だとは思わない。七十点か六十点か、それぐらいかもしれない。しかしながら、そういうような神学的な議論をずっとしていって何もできないよりは、はるかによいというふうに思っておる次第でございます。
　そのような認識につきまして、大臣、いかがお思いですか。
○久間国務大臣　基本的には、今石破委員が披瀝されました考え方とほとんど同じだと思います。
　安保体制といいますか、冷戦後の今日でも、振り返ってみたときに、冷戦が崩壊したから要らないかというとそうではない。
　やはり、今言うように不安定な状況がまだ残っているし、むしろ最近の経済的発展等で、あるいはまた同じ民族でもあったり、違う民族もありますけれども、いろいろな内紛といいますかあるいは地域的な対立等は残っておる。しかも、核ミサイル等の拡散も進んでおる。
　そういう状況の中で、非常に不透明、不確実な要素が私どもの周りには多過ぎるといいますか、多いというような状況の中で、安保体制が必要であると同時に、もっと信頼性のあるものにしておかなければならない。
　集団的自衛権をめぐってのいろいろな議論はあるかもしれませんけれども、今、私どもは憲法九条というのをしっかりと守った上で、政府はそれに基づいて行動しているわけでございますが、その中でもやれることはやれる、やれないことはやれない、これをはっきりさせることがかえってアメリカとの関係ではいいのではないかというような基本的な考え方の中で整理をして、ガイドラインの新たな取り決めもやりましたし、それを受けての実効性の確保のための法的措置等も講じていきたいと思って努力しているところでございます。
○石破委員　集団的自衛権、私は、本来の考え方は、使えないのではなくて使わないというなら話はわかるということは、昔、予算委員会でも申し上げたことがございます。
　使えない権利なぞというものはそもそも権利の名に値をしないのであって、使える、しかし集団的自衛権を使うことは義務でも何でもないわけですね。使わなければならないということではない、使えるんだ。しかしながら、それを使うか使わないかは、まさしく主権者たる国民の判断にゆだねるべきではないかというふうに思っておりますが、先ほど申し上げましたように、そんな議論をしておりますと何にも前に進みませんので……。そういうような位置づけのもとに、この後、お話をしていきたいと思っております。
　周辺事態とは何かということであります。
　私がなぜそれを申し上げるかと申しますと、けさの新聞報道でしか私は存じませんが、昨日、外務事務次官が、周辺事態の範囲とは極東と同概念である、こういうような御発言をなさっておられますね。都内での講演と質疑の中で、日米安全保障条約上の極東の範囲とガイドラインの周辺事態の範囲については概念的には同じだとの見解を明らかにした、こういうふうに報ぜられております。
　私、そういうふうにいっとき思ったこともあるのですね。すなわち、日米安全保障条約の枠をはみ出してこのガイドラインというものがあるはずがない、よって、政府の公式の見解でありますフィリピン以北、日本周辺、韓国、そして台湾地域を含むという概念でなぜいけないのかというような議論も昔いたしたことがございます。
　しかし、よくよく考えてみますと、線を引きまして、ここから中であればやります、そこを一歩でも出たらもう私には関係ございませんというようなお話で本当に安全保障というのは成り立つのであろうか。もちろん、それではあそこは含むのか、ここは含むのか、ペルシャ湾ならどうだ、インド洋ならどうだみたいな議論はあります。ただ、それは議論のための議論というのであって、余り意味があることだとは私は思っていない。
　つまり、もう一度申し上げれば、地域をきちんと線を引いて、この中で起こったらやるけれども、この外では知りませんよというようなことで安全保障というものは成り立たないのではないかというふうに私は思っておる。
　しかしながら、その範囲はおおむね常識的なところへ落ちつくのだろう。大体、政府見解の極東にしても、「大体において、」という言葉がついているわけで、きちんきちんと線引きをしたものだとは思っておりません。
　あわせて申し上げれば、安全保障条約第五条のように、権利義務を確定をするようなものであれば、それは地域をきちんと決めることも大事でしょう。しかしながら、このガイドラインというのは、何も権利を規定したものでもなければ義務を規定したものでもない、何かあったらこういうふうにしましょうねというようなメニューを並べたものであって、そのことがきちんと地域を確定しなければならないということに直接はつながらないと思っておるのです。
　だから、周辺事態というのはあくまでガイドラインに書かれた定義でいくべきであって、これは極東と同概念であるということには私は疑義を唱えたいと思いますが、いかがでしょう。
○久間国務大臣　外務次官がどういう脈絡の中で発言をされたか、私もつまびらかに聞いているものではございませんので、その内容についてコメントしたりどうだこうだと言う立場にはございません。
　ただ、私どもは、今回のガイドラインを取りまとめるに当たりまして、安保条約に基づいて我が国に駐留する米軍とのいろいろな協力関係の中身についてしっかりしようとしているわけですから、安保条約との関係があることは申すまでもございません。
　その中でも、とりわけ我が国の周辺で我が国の平和と安全に重要な影響を及ぼすような事態が起きたときにどうするか、直接武力攻撃を受けていないけれども我が国にとって大変な事態が起きたときにどうするか、そういうことで議論をしているわけでございまして、特定の地域、限られた地域内で起きた場合というような話ではございませんから、必ずしも地理的概念でなくて、そういう事態が起きたときに何をするか、そっちの方にむしろ視点が行っておる、そういう認識の中で作業をしてきたわけでございますから、やはり地理的概念ではないのではないかという気がいたしております。
　ただ、安保条約の中の極東というのも地理的概念だけではっきり決まっているのではなくて、例えば安保条約六条を見ましても、極東及び日本の平和と安全のためにということになっておりますから、そこでは案外限られているようで限られていないのではないかというような気もするわけです。
　だから、極東の安全のためにということで極東地域以外のことだってあり得るわけでございまして、周辺については、今言われたように、どこからどこまでときちっと決まっているわけではないのではないかな、そういうような気もいたしております。
　この辺については、法案を提出するまでにまた外務省ともいろいろとすり合わせをしながら、再度検証してみたいというふうに思っているところでございます。
○石破委員　大臣のおっしゃるとおりだろうと思います。私が限ると言ったのは五条のお話でありまして、六条はまさしく大臣のおっしゃるとおりだろうと思っております。
　この点について、外務省はどうですか。
○高野政府委員　まず、周辺事態でございますが、これは我が国の平和と安全に重要な影響を与える事態ということで、事態の性質に着目したものであって、その事態が我が国の平和と安全に重要な影響を与えているかどうかという判断でございます。これは、事態の態様、規模等を総合的に勘案して判断するものであるということで、先ほど御指摘のございました、昨日の柳井次官の講演においてもそういう趣旨の発言を申し上げているというふうに承知しております。
　他方、いわゆる極東との関係でございますが、先ほど来御説明ございましたが、「「極東」は、別に地理学上正確に固定されたものではない。しかし、」ということで、委員御承知のとおり、一定の範囲の御説明を昭和三十五年の段階で政府統一見解としてお示ししているわけです。
　同時に、その関連で、「この区域に対して武力攻撃が行われ、あるいは、この区域の安全が周辺地域に起こった事情のため脅威されるような場合、米国がこれに対処するため執ることのある行動の範囲」というのは、その攻撃または脅威の性質にかかるのであって、前の極東という区域とは別の範囲であるということもあわせてこの統一見解に述べられているところでございます。
　いずれにしても、極東と今回の周辺事態あるいは周辺地域ということについて言えば、それが我が国の安全に密接な関連を有するものであるということにおいては同等の意味であるということは言えるということでございます。日本周辺地域と極東が概念的に同じようなことになるという発言の趣旨は、今申し上げましたとおり、日本の平和と安全に重要な影響を与える事態が起これば、当然極東の安全に脅威が及ぼされているという事態になるという意味で、それぞれ我が国の安全に密接な関連を有する地域であるということになるという意味でその発言があったというふうに聞いております。
○石破委員　私は、ある意味で、これはそういうよくわからないなという部分を含むことも一種の抑止的作用にはなるだろうと思っているのです。きちんきちんと線を引いて、ここの中ならやりますが、ここの外ならやりませんというようなことは、そもそも安全保障においてはあり得ないことであって、地球の裏側とか南極とか、そういうことはそもそもあり得ない。やはりそういうことは常識で考えざるを得ないのではないかというふうに思います。
　ただ、今の次官の御発言は、新聞紙上でしか存じませんが、周辺事態が地理的概念でなければ際限がないのではないかという質問があって、それに対してお答えになったもので、質問とお答えを合わせないとどうも全体的にはよくわからないのですけれども、その辺で混乱が生じませんように、政府といたしましても、きちんとした意思統一を持って、自信を持って国会に臨んでいただきたい。そしてまた、法案も提出をしていただきたい。
　議論のための議論ではなくて、一体これは何のためにやるものなのか、日米安保にしてもガイドラインにしても、平和をつくるための仕組みであって、決して戦争をやろうとか、そういうような仕組みだとは私は思っておりません。それを維持するためには一体どのようにやっていくべきかというような立論の仕方が私は最も肝要なものである、かように考えております。
　それに関連することでありますが、今度は、台湾海峡を含む含まないというお話があります。それを言うこと自体が極めてナンセンスなことであって、台湾を含まないんだとか含まないと言えとかということを言うことは、余り国益に合致をした話だとは私は思っておりません。
　ただ、あえて理論的に申し上げるとするならば、結局、今回のガイドラインというのは、まず第一に、自衛隊の活動であっても戦闘地域とは一線を画すというふうにきちんと書いてあるわけですね。そのことの議論はまたいずれやりたいと思いますが、とにもかくにも、戦闘地域とは一線を画すというふうに書いてある。そしてまた、相手国の領海や領空に入るのではなくて、どんなに出ても公海までですよということが書いてあるわけです。
　そうであるとするならば、公海部分を含みます台湾海峡地帯で、もしくはその上空で何かがあったということは、当然のことながら日本の平和と安全に影響を及ぼすことにほかならない。当たり前のお話でございます。やはりきちんとしておかねばならないのは、これは戦争マニュアルでも何でもなくて、戦闘地域とは一線を画され、なお公海であれば、これは当然と言わざるを得ない。何でそんなことが議論になるのか、私にはよく理解ができないのであります。
　そもそもガイドラインというものは何なのかということを落ちついて考えてみれば、含むとか含まないとかそういうことをあえて議論をするということは、ある意味でいかがなものかなというふうに思っておりますが、いかがですか。
○久間国務大臣　石破委員の言っておられることがどういうことなのか、ちょっと私が取り違えているのかもしれないので、もし違っていたら申しわけないわけでございますけれども。
　私どもは、ある地区が入るとか入らないとかではなくて、どこかの地区なら地区でも結構ですけれども、何か起きた事態がとにかく日本の平和と安全のためにこれは大変なことだというようなことになった場合に政府としてどういうことをするか、そのときに米軍が活動する、それに対してどういう協力ができるか、そういうことでガイドラインを取りまとめて、周辺事態としていろいろなことを整理していこうというような立場でやっているわけでございますから、今おっしゃられたように、この地域が入るとか入らぬとか言うこと自体が余り意味あることではない。
　それはどこでもいいのです、我が国周辺で何かが発生して、それが日本の平和と安全に重要な影響を及ぼすような事態になったときに、国民の生命財産を守っていく政府としては、それにとにかく対処していかなければならない。そして、それに対処するときに、米軍が行動するときには、それにやはり協力してもらう、そしてまた我が国もそれに対して協力するというようなことで、どういうことをするかということを決めておく、また、その手順等も決めておく、それが大事なことではないかというふうに思っておるわけでございます。
○石破委員　それで結構です。ぜひその趣旨で行っていただきたいと思います。
　また、国民に対しても外国に対しても、そういうメッセージを発する必要があるだろうと思っています。長官も、政府を挙げて努力をしておられるように、周辺諸国にもそういうようなメッセージをきちんとクリアに伝えることが大事だと思っております。また、長官も連休中そういうような努力をされるように漏れ承っております。
　それは、何もどの国を対象にしてというものではない。台湾に対してもそうであろうし、ある意味で中国に対してもそうだろうと思っているのですね。台湾周辺で中国の平和が脅かされるようなことがあったとしても、それはやはりこのガイドラインが用いられるものであって、何も特定のどの国というものを想定したものではないのだということ。そのメッセージをちゃんと台湾にも、そして中国にも伝えることが必要ではないかなというふうに考えておるわけであります。
　なお、日米安全保障条約について一言申し上げれば、ＮＡＴＯなどと比べまして、やや条約というものが弱いような気が私はしているのですよ。例えばＮＡＴＯに書いてあるようなヘアトリガー条項みたいなものはない。そしてまた、直ちに対応するのか、そういう事態を認識しているのか、そういうようなことも、私は、原文と対照して読んでみますとやや差異があるように感じられている。そしてまた、これはまた議論をいたしたいと思いますが、合衆国の戦争権限法と日米安保条約との関係というものについても、若干の疑義を私は持っているのであります。
　いずれにいたしましても、そういうことも踏まえました上で、日米の安全保障体制というものが冷戦後においてさらに強化をされるということが必要なことだなというふうに思っておる次第でございます。
　次に、お話はかわりますが、国会承認を要するか否かということであります。
　まず、これは、周辺事態が起こる、そういうものを認識をして安保会議に諮り、そして閣議で基本計画を決定する、そういうような流れになっておりますね。そのことに国会承認を要するかどうかということでありますが、そのことにつきまして、今の政府のお考えを承りたいと存じます。
○久間国務大臣　国会承認との関係は立法政策の問題でもございますけれども、私どもが今大要の段階で考えておりますのは、まず、周辺事態といいますか、そういう事態が発生したときに何をなすべきか、そういう判断も一緒に含めまして、内閣総理大臣が安保会議等の手続を経て何をするかということを決めるわけでございます。ところが、内閣総理大臣としてみれば、これは内閣総理大臣だけでできることではございませんので、やはり政府を挙げて、政府の責任においてやるということを決めますから、閣議を開いて、具体的にどうするかということを決めるわけでございます。そして、それを国会には遅滞なく報告する、そういう手続をとろうと思っております。
　といいますのは、それと同時に、いろいろな対処をしなければならないケースだってあろうかと思います。周辺事態の場合に、そこに二週間、三週間かけて何かをやるというよりも、すぐさま、一週間以内には行動を起こさなければならないような、例えば在外邦人の救出等については、一週間といわずに数時間を置いてやらなければならないようなケースだってあろうかと思います。
　そういうことで、やはり早急に迅速に対応するということを念頭に置くならば、今みたいな手続でやるのが、国民の生命財産を預かる政府としては、対応において一番適切なのではないかというようなことで、今みたいな考え方で今整理を進めておるところでございます。
○石破委員　これは昭和二十年代からずっといろいろな議論があった。自衛隊法をつくったときに、防衛出動を下令するときに、事態が切迫している場合、緊急の場合は総理の判断でできる、しかし国会の事後承認を要するというようなときにも、いろいろな議論がございました。
　私もその議事録をずっと読んでみておるところでございますが、例えば、ＰＫＯには国会の承認は要らない、しかし、本体業務であるところのＰＫＦには国会の承認は要るということがあるわけですね。
　では、今度はペルシャ湾に掃海艇を派遣をいたしました、このときはどうだったかというと、これはもともとそういうようなお話ではない、日本が単独で行くことであるからしてこれはそういうようなお話ではない、当然国会の承認は要らないということを当時の宮下大臣がお答えになっておられます。
　では、今度は海上警備行動はどうだろうか、領空侵犯措置はどうだろうか、防衛出動待機命令はどうだろうか、治安出動待機命令はどうだろうか、防衛出動はどうだろうかというふうに全部並べてみて、その中で整合性のとれた説明というものが私は必要なのだろうというふうに考えておるのですね。
　それで、これはＰＫＯ法のときに議論をしたことでございますが、そもそも政府の原案においては、ＰＫＯであれＰＫＦであれ、国会の承認は要しないということであったはずであります。ところが参議院で修正がかかりまして、ＰＫＦに関しては要るのだということになりましたね。そのときにいろいろな議論があって、大平さんが言った、何に国会承認が要るか要らないかみたいな議論まで出てきたわけであります。
　そこで、ＰＫＦには国会の承認が要るのである、しかしながら周辺事態については要らないのであるということを、どういうふうにつじつまを合わせて御説明になりますか。
○久間国務大臣　今、自衛隊の活動の中で国会承認が要るのは、防衛出動、治安出動——治安出動も命令による治安出動、この二つでございます。それと、政府が提案いたしましたＰＫＯ法案では報告ということになっておったのですけれども、参議院の方の修正、そしてまた、もちろん修正でございますから衆議院に返ってきて、参議院、衆議院、要するに院、立法府で、ＰＫＦについては、現在凍結されておりますけれども、承認ということになったわけでございます。
　先般、参議院の予算委員会だったと思いますけれども、政府の統一見解を出さぬかというようなことを言われました。こういうところを考えますと、政府の考え方としては、国民の権利義務に直接かかわることであるから防衛出動、治安出動については必要だということで従来から整理しておりましたけれども、その他のものについては、海上警備行動にしましても、あるいはまた機雷掃海にしましても要らない、あるいはまたＰＫＯについても要らないということで、そういう考え方で国会に法案を出させていただいて、衆議院はそれで通過しているわけでございまして、むしろ政府の見解というよりも、ＰＫＦについてはそこで院の意思が入っておるわけでございます。立法府の意思で修正をされているわけでございます。
　だから、今の我々としては、そういう修正があったということも踏まえながらバランスを考えていかなければならないけれども、従来の考え方でいきますと、国民の権利義務に直接関係のあるものについては、自衛隊の活動については国会承認を必要とするだろう。しかし、それに直接かかわらないものについては必要としないのではないか。
　ただ、ＰＫＦについては、初めて外国に行って、今凍結されているわけでございますから、外国で戦闘状態に巻き込まれるかもしれないというようなおそれがあってああいうふうに凍結されたのか、どういうようなことで凍結されたのか、その議論に直接かかわっておりませんだけに、院の御意思で凍結されたり、修正で国会の承認ということになっておりますだけに、政府の立場でこれをああだ、こうだと議論すべきものではないのではないか、そういう気もございます。
　政府は、国民の権利義務に直接かかわるものについては従来からそういうようなことでやっているけれども、直接かかわらないものについては、むしろ迅速性とかいった問題から、これは報告でいいのではないかというふうに判断しているわけでございます。
○石破委員　確かに院の意思で修正をしたものでありますが、現にそういう法律になっておるわけでございますので、その辺は整合性のとれた説明が要るのだろうと私は思っているのです。
　これは、大臣が今御指摘になったように、いろいろな要素があると思っています。国民の権利義務を大きく制約をするかどうかということもそうでしょう。それから、ＰＫＯ、ＰＫＦのときに議論をされたのは、業務の内容が軍事的な度合いがどれだけあるか、換言すれば、民間でも代替可能か否かというような度合いと換言してもよろしいのですけれども、それも一つの要素だと思っています。
　そしてまた、ペルシャ湾のときの議論では、これは相手があるのかどうかということですね。つまり、ＰＫＯであれＰＫＦであれ、これは国連の要請があり、相手国、当事国の同意があるというような、相手から言われて、どこかから言われてやるということでありますが、ペルシャ湾は、日本国は日本国の判断としてやる。今回の周辺事態についても、日本国は、だれから言われたわけでもなくて、あくまで日本国の判断としてやるわけであって、そういうような判断要素も私はあるだろうというふうに思っております。
　もう一つは、大臣がおっしゃったように、緊急性があるのか、国会の承認というものを要しておる時間的余裕があるのかないのかというような要素が幾つかあると思っております。
　そういうようなことを考えてみますと、かてて加えて、これは国会承認がなければシビリアンコントロールに反するとは私は思っていないのですね。何でもかんでも国会承認にかけなければシビリアンコントロールを阻害するものであるというのは、それはシビリアンコントロールの誤解だろうというふうに思っておる。
　要するに、行政府がやるコントロールというものは、これは直接的なコントロールである。立法府がやるコントロールというのは、これは間接的なコントロールであって、どちらも立派なシビリアンコントロールだというふうに私は思います。そして、立法府によって選出された文民である内閣総理大臣、防衛庁長官がやるわけですから、これはシビリアンコントロールの名に反するものでも何でもない。
　むしろ大事なのは、緊急性があるかどうかということであり、国民の権利義務を拘束するかどうかということに重きを置いて考えないと、そもそもこの周辺事態の対応ということが遅きに失してしまって、かえって平和と安全を阻害することになるのではないかというふうに私は思っておりますが、いかがでしょうか。
○久間国務大臣　全く私もそのとおりと思います。
　シビリアンコントロールというのをよく言われますけれども、シビリアンコントロールというのは、政治が軍に対して優勢といいますかコントロールするということが基本でございます。
　それは、行政府が行う、あるいはまた、さらにその行政府を立法府がコントロールする、そういう形の中でやるわけでございまして、直接立法府が軍をコントロールする、それがシビリアンコントロールだというわけじゃございませんから、すべてを国会の承認にかからしめなければならないというようなことじゃないと思います。
　ただ、立法府はやはりシビリアンコントロールの頂点に立つんだと言われると、私はそのとおりだと思っております。
　しかしながら、我が国の憲法あるいはそれに基づく各法律を見ましたときに、議院内閣制をしいておるわけでございますから、行政府はコントロールができてないというふうに立法府が判定したときには、それをチェックするような制度も憲法上は残されておるわけでございまして、そういう意味では、我が国はきちっとシビリアンコントロールの制度はでき上がっておるというふうに思いますから、これを直接国会の承認にかからしめるかどうかというのは、これは立法政策上の問題であって、シビリアンコントロールをもってしてそうしなければならないということにはならない、そういうふうに思っております。
○石破委員　まことにそのとおりであります。
　シビリアンコントロールのあり方というのは、この国ではいろいろな誤解もあって議論が交錯しておるところがありますので、今回の法案が出てまいりましたときには、シビリアンコントロールのあり方もきちっと押さえて議論をしていただきたい、そして、政府はその関連を明らかにしていただきたいというふうに思うものでございます。
　ガイドラインに関しましては、各論に行きますといろいろな問題があります。特に限界的な事例において、この場合にどうなのかというのはかなり判断の分かれるところだろうというふうに思っておるのですね。これは、法案が出ましてからまたお話をさせていただきたいというふうに思います。
　大事なのは、今のお話とも関連することですが、こういうふうにきちんとしておくことがまさしくシビリアンコントロールなのだ。そしてまた、有事になってから考えればいいなどという考え方は、これは思考的怠慢というものであって、今のうちに、平時のうちにこれをきちんとする。
　消極的に言えば、何ができて何ができないのかぐらいははっきりしてね、そうでなければ困りますよというのが、ある意味で消極的な理由でしょうし、積極的な理由としては、これから日本が能動的に憲法の範囲内で何ができるということをきちんとする、これが大事だろうというふうに思っております。
　最後に、時間も余りございませんので、いわゆる有事立法についてお尋ねをいたしたいと思います。
　私は、これを定めてないということは、これまた恐ろしくシビリアンコントロールに反するものだというふうに思っています。定められてない方がおかしい。定めるのが当たり前。それも、平時においてやらなければならないというふうに思います。
　よく、こういうものをやりますと、戦争になっちゃうんじゃないか、国民の権利義務を大きく阻害するんじゃないか、甚だしきに至っては、ワイマール憲法下のヒトラーの例を引きまして、あそこのそういう条項を利用してヒトラーはああいう政権をつくったじゃないかというような議論まで展開をされる方がおられますが、私はそうは思っておりません。
　一番大事なものは何かと言えば、確かに国民の基本的人権というものは侵すべからざるものである、それは、そのとおりなのですが、それは国が存立して初めて守られる権利である。国家というものが消滅をしてしまっては、基本的人権も何もあったものではない。基本的人権を制限するから反対だというようなお話に対しましては、法というものはすべて国の存立というものを守るためにある、国の存立があって初めて国民の権利も守られるものだというふうに考えるべきだと思っております。
　そしてまた、ヒトラーの例を引かれる方がありますが、あれは、ワイマール憲法に細則は国の法によってこれを定めるというふうな条文があったのですが、これまた非常にサボっておりまして、全然定めなかったのですね。細則は国の法においてこれを定めるというふうな規定がありましたのにもかかわらず、ドイツは平和に浮かれたのか何なのか、余りに第一次大戦の敗戦のショックが大きかったのか、そういうような法律を全然整備しなかった。それに乗じてああいうような政権ができたというのが私は歴史の真実だろうというふうに思っておって、こういうことを非難するのは何も当たらない。
　薬は副作用があるから飲まないというようなことは言ってはいかないのであって、副作用もあるかもしれないけれども、薬というものはきちんと飲まねばならないというふうに思っております。
　そういう意味で、今の日本というのは、日本有事——私は、周辺有事というのは、ある意味で瞬時にして日本有事にも変わり得る、周辺有事というものと日本有事というものは全く乖離したものだとは思っていないのですね。ですから、これは、今回は無理であるにしても、いわゆる有事立法というものを定めるのはまさしくシビリアンコントロールに合致したものであり、政府の責務、国の責務というふうに思っておりますが、いかがでしょうか。
○久間国務大臣　有事の話をしますと、すぐ有事の状態が発生するんじゃないかということがありますのか、議論すること自体が非常に嫌がられるような傾向がございますけれども、私は、そういう意味ではもっとフランクに議論はすべきだというふうに思っております。
　例えば、有事の状態になりましたときに、そこを通っておった橋が壊された。自衛隊は守るためには橋を通らなければならないというときに、そんなのは橋をかけて当たり前だというふうになるかもしれませんけれども、現行法では、そういうときには知事の許可をとって橋をかけるというようなことが書いてあって、そういう手続をとらなければならないわけでございます。
　そういう事態になったなら、みんなが、それはかけて渡ってしかるべきだというような話になるわけでございますが、そうじゃなくて、こういう平時のときこそ、そういう場合には、施設大隊がおるわけでございますから、みずから橋をかけて渡るというようなことが当たり前だということを議論をして、法治国家でございますから、きちっと法律に書いておくということが必要でございます。
　しかし、そういう法律は有事立法かというと、有事立法じゃなくて、言うなれば法の不備な点じゃないか、そういうふうに私は思っているわけでございます。
　今、有事立法有事立法とよく言われますが、現在の法律で大方の基本的なものは整理されているけれども、され残されておった部分があった、そういうことについては少なくとも整理しておいたらいいんじゃないかというような議論と、有事における国民の権利義務をある程度抑えてでもこれはもっとやらせようというような問題を一緒にして有事立法有事立法というふうな議論になってお
りますために、今言いましたように、整理がまだ未整備の部分についてのことすらなかなか議論が先へ進んでいないという現状でございます。
　そういうようなことから、今までは要するに有事立法の法制化はしないというような前提でとにかく研究はされてきておりますので、少なくとも、法整備をしないという前提じゃなくて、もう少し幅広く議論はしていかなければならないんじゃないか。
　そういうようなことで、周辺事態の方を今手がけておりますし、また、そのほかいろいろとやらなければならない問題が山積しておりますから、そういう有事立法についての法整備というような問題はなかなか着手できないような環境でございますけれども、これから先、やはりこういう平時においてこそ議論は幅広くしておくというのが法治国家としては当然のことではないか、そういうふうに思っておるところでございます。
○石破委員　時間が参りました。
　自由民主党といたしましては、立法化というものを視野に入れていただきたいということを議論をいたし、お願いもしようというお話をしておるところでございます。
　これは本当に法治国家として当たり前のことである。何かやるときには、森林法にひっかかる、河川法にひっかかる、建築基準法にひっかかる、病院法にひっかかる、医療法にひっかかる。だけれども、その法律は、やってくる相手には全く適用されないのですよ。我が日本国には適用されても、仮に侵略してくる国家があったとして、その侵略してくる国家には日本のそのような法律は全く適用されない、その事実を忘却してはならないだろうというふうに私は思っております。
　日本が勝手に自己満足で、これだからいいんだ、あれだからいいんだ、危ないことはお話をしないんだ、お祈りをしておればいいんだというようなことは、外国には通用するお話ではない。
　ぜひ大臣は勇気を持ってそういうようなことにもお取り組みをいただきたい、かように申し上げまして、質問を終わります。
○塩田委員長　横路孝弘君。
○横路委員　私は、今も御質問ございましたが、周辺事態、それから周辺事態についての国会の承認問題を中心に議論させていただきたいというふうに思っております。
　私は、このガイドラインについてのアメリカ側の立場、要求というのは極めて明確だというように思います。
　冷戦が終わりまして、この状況変化に対応するために、アメリカの安全保障の課題は何かといいますと、アメリカ国防報告の中で述べられているわけでございますが、まず第一に、やはり核の脅威、核拡散の防止、大量破壊兵器の拡散阻止といったことが非常に大きな課題になっています。同時に、アメリカの世界への即応態勢というものを損なうことなく、ポスト冷戦期の米軍の削減をどのように管理していくのかという点がもう一つの大きな課題だったろうと思います。そして、さまざまな世界の脅威を阻止するために、米軍、軍隊、資材というものをどのように選択をして効率的に運用するのか、これがアメリカにとっての安全保障の課題だったと思うのですね。
　そういう課題のもとで立てた米軍の軍事戦略の基本というのは、地域の同盟国と協力をして、ほぼ同時に起こる二つの大規模紛争というものを戦って勝利をおさめる体制をつくる。いわばそれは朝鮮半島であり、中東地域だったと思うのですね。そうした二正面作戦を維持して、それを戦う能力を持つというときに、在日米軍の果たす役割というのは大変大きいわけでございますから、その作戦行動の展開に当たってできるだけ自衛隊に協力してほしい、できるだけの協力をしてほしいというのがアメリカの明確な意思だったと思うのですね。
　それについて、今回のガイドラインというのは、日本有事を除けばほとんどアメリカに対する協力の内容になっていると思うのですね。それに対してオーケーを出したというのが今度のガイドラインじゃないかと思うのです。そこにやはりかなり無理もありますから、今までの国会の議論を見ましても、どうもよくわからないという点が出てくるわけでございまして、その一つが周辺事態ということではないかと思います。
　周辺事態とは一体何かということにつきまして、今までの国会の議事録、それから四月に皆さんの方で与党のＰＫＯプロジェクトの方に説明された内容を拝見いたしますと、幾つかの点が明らかになっていると思います。
　それは、軍事的な観点を初めとするいろいろな観点から見て、我が国の平和と安全に重要な影響を与える事態として典型的に考えられるのはまず何か。武力紛争が発生している場合、あるいは武力紛争の発生が差し迫っている場合が一つある。
　それからもう一つは、ある国、地域における政治体制の混乱などによって、その国、地域において大量の避難民が発生して、我が国に大量に流入する蓋然性が高まっているというような状況というのがあります。
　それからもう一つは、国連の安保理決議に基づく経済制裁の対象となるような国連の平和と安全に対する脅威となる行動をとっている状況であって、それが我が国の安全に重要な影響を与える場合というようなケースを今まで具体的な周辺事態ケースとして挙げられているわけですが、このように理解してよろしゅうございますか。
○久間国務大臣　そのように理解いたしております。
○横路委員　まず初めに、武力紛争が発生している場合というのは、これは大体国家間の武力紛争というように考えてよろしいのでしょうか。
○高野政府委員　武力紛争がどのような形、つまり態様、規模で起こり得るかということによりまして周辺事態になるかどうか、つまり、我が国の平和と安全に重要な影響を与えるか否かという判断になると思いますので、国家間の武力闘争ということであれば、当然そういう状況になり得るというふうに考えます。
○横路委員　国家間以外の武力紛争というものも何か考えておられるのでしょうか。国家間の武力紛争というふうに限定して考えてよろしゅうございますか。
○高野政府委員　いずれにいたしましても、この周辺事態の概念に関しまして申し上げますと、我が国の平和と安全に重要な影響を与えるか否か、その意味は、軍事的な観点を含め、種々の観点から我が国の平和と安全に重要な影響を与えるかどうかということが基準でございます。
　そういう意味で、典型的に言えば武力紛争が発生している場合ということを申し上げているわけでございますが、それが国家間の武力闘争ということに限られるというふうにはここでは申し上げているわけではございません。
　　　　〔委員長退席、浅野委員長代理着席〕
○横路委員　それは、例えば第三国の内乱のような混乱した状況というのも、その武力紛争が発生している場合というように考えておられるのですか。
○久間国務大臣　先ほどから話が出ておりますように、その四つの事態として、それぞれがではございませんで、要するに、我が国の平和と安全を脅かすような状況になっている場合としてどんなものがあるかということで例示を挙げているわけでございます。
　そうしますと一例えば内乱があって、大量に避難民が発生しているというケースだってあるわけでございますから、それはまさに国家内での武力紛争だと思います。
　いずれにしても、小規模な衝突ではなくて、我が国の平和と安全に重要な影響を及ぼすような事態が発生したというような状況で、しかも、それが軍事的な要素を含んでいるというようなケースを指しているというようなことから、先ほど言われたようないろいろな、例示を挙げるとすればそういう例示を挙げているわけでございまして、国家間に限るというような、一つ例を挙げてしまいますと、それしかないのかという話になりますから、今の四つ以外だって私はあり得ると思うのです。
　要するに、総合的に判断して、我が国の平和と安全にこれは重要な影響を及ぼしておると判断したときに、政府としてどうするか、米軍とどう協力しながらそれに対処していくか、その方が大事でございまして、例を一つずつ挙げながら、これをと言って、これ以外のものは違うのかという話になりますので、そういうことではないというふうに御理解賜りたいと思うのです。
○横路委員　しかし、それでは国民に対する説明にはならないのじゃないでしょうか。
　結局、周辺事態というのはどういう事態なのかというのは、今のお話ですと、ある紛争が起きる、それは一つの前提になりますね、同時にそれが日本の安全保障に影響を与えるという、その二つの要件、要素ですということでは、国民にはどういうのが周辺事態になるのだというのがさつばりイメージされないわけですね。
　それで四つの事例を挙げられた、しかし、これ以外にも考えられるというならば、例えばどんなことが考えられるのか、それをお話しいただきたいと思います。
○久間国務大臣　考えられると言ったのではございません。
　それ以外の状態で我が国の平和と安全に重要な影響を及ぼすようなことが出た場合に、違うのかと言われますと、そうじゃないので、国民としてもあるいは政府としても、これは我が国にとって大変だというようなことで、何らかの対策を講じなければならないというような事態が発生した場合に、これは周辺事態としてアメリカと協力しながらいろいろな対処をしていこうということでございます。
　だから、具体的に今頭の中に描いているわけじゃございませんで、そういうような事態が起きたときにどう日本は対処していくか、そのことについて考えようとしているわけでございます。
○横路委員　もう一つ、ある国、地域における政治体制の混乱などによって当該国、地域において大量の避難民が発生した場合という御説明をされておられるわけでございますが、ここでわざわざある国、地域というように、地域という言葉を使われているのはどういう意味なのでしょうか。
○高野政府委員　これは、まず、ある特定国の中で、もちろん国全体が大規模な混乱になる場合もあると思いますし、あるいはその国のごく一部でそういう状況になるということも考えるわけでございます。同時に、我が国との関係において、国家関係等がきちっとしていない地域ないし国があり得るわけでございますので、そういう部分も含めてこういう表現をしているわけでございます。
　いずれにしても、具体的にどこの地域であるとか国であるとかということは、繰り返しでございますが、私どもはガイドラインの作成作業の過程でも念頭に置いておりませんし、周辺事態がどこで起きるかということは、先ほど申し上げましたような基準と申しますか、我が国の平和と安全に重要な影響を与えるかという観点から判断すべき問題だというふうに考えております。
○横路委員　武力紛争といっても国家間の武力紛争ばかりじゃありませんよ、それから、いろいろな混乱というのが、国ばかりじゃなくて地域も入るのですと。特定国の中の地域だというと、では我が国周辺でどこなのかなといったら、大体想像がつくわけですね。そこを皆さんの方は、特定国、特定地域は明示しないとおっしゃられながら、この基準そのものは間接的にかなりはっきりさせていると言っていいのじゃないでしょうか。
○久間国務大臣　特定国の話をしたり、特定地域の話をしますと、あたかもその特定国あるいはその特定地域がそういうような武力紛争の場になるのじゃないかというような想像すら出てくるわけでございまして、そういうことからも、そういうようなことは私どもは考えていないということを従来から絶えず言っているわけでございます。
　いずれにしましても、どこか特定の場所あるいは特定の国ということではなくて、我が国の周辺で我が国の平和と安全に重要な影響を及ぼすような事態が発生したときに政府としてはどうするか、そういうことを念頭に置いて対処していくということでございます。
○横路委員　ですから、従来からそういう御説明をされていて、それではなかなかわからないという議論がだんだんされていって、周辺事態というのはこういう事態なのですよという説明が少しずつ最近されるようになってきたということだと思うのですね。
　この周辺事態の認定をして、その後、どういう措置になるかといいますと、国民生活あるいは国民の権利義務に関するいろいろな制約も生じてくるわけですね。それから、周辺事態の状況によっては、ある意味では、非常に大変な事態になって、日本がその状況の中に参加せざるを得ないというようなことにもなりかねないわけでありまして、簡単なことではありませんから、周辺事態ということはどういう事態なのかということをやはりもっと国民に説明すべきだというように私は思っておりますし、この表現を聞きますと、何となくこれは中国と台湾との間の海峡、あの地域のことを言っておられるのかなというように考えざるを得ないということを申し上げておきたいと思います。
　もう一つは、第三国の内部の問題ということでございます。
　確かに、国際法で内政不干渉という原則が従来からあったわけですし、今もあるわけでございますが、その壁が大分低くなってきているということは事実だとは思うのですね。国の中で大量殺害が発生したとか、大きな飢餓が生じたといって周辺諸国に影響するというような場合に、国連としてそれに対応をして、国内問題ではあるけれども国際社会の協力で解決しようということになってきているのは明確だと思うのです。
　しかし、原則的には、第三国の内部の問題が、内部にとどまっている限りにおいては他国が干渉すべき問題ではないと思うのですね。例えばある国の中である部隊が反乱を起こして、政府軍がそれを鎮圧するというふうな紛争が起きたとしても、それが周辺に影響を与えない限りは第三国の問題であって、国連で議論の対象にはなるでしょうけれども、それ以上のものではない、このように理解しておりますが、いかがですか。
○久間国務大臣　私どももそのように思っております、他国に内政干渉はすべきではないと。
　ただ、我が国の平和と安全に重要な影響を及ぼす場合、これは他国のことではなくて、我が国に重要な影響が及んできている場合ということでございますから、そういう場合には我が国としてできる限りのいろいろな対処は考えていかなければならないのではないか、そういうふうに思います。
○横路委員　そこで、そのことをめぐって、例えばことしの予算委員会でも岡田克也議員との間で随分議論されております。
　周辺事態というのは、ある紛争があって、しかもそれは日本の安全に影響を与えるものだということでございまして、そうすると、そういう事態というのは——いわば日本の自衛隊というのは日本の国土防衛というのがベースになっているわけですね。つまり、周辺事態というのは、もう一つ言い方を変えると、日本の国土へ具体的に侵略があったあるいは具体的にそのおそれがあるというのは日本有事になるわけでございますが、その外側にあって日本有事が発生するおそれのあるような軍事的な事態というように考えてよろしいのでしょうか。
○佐藤（謙）政府委員　まさに、周辺事態というのは、日本の平和と安全に重要な影響を与える事態ということでございます。
　そのケースとしてはいろいろあり得るだろうということでこれまで御説明させていただいているわけでございますけれども、その中には、場合によっては日本有事に波及し得るようなものもあり得るだろうと思います。しかし、そればかりではないと思いますけれども。
○横路委員　私は、日本の国土へ侵略する、そういう事態に発展する可能性がある、それがこの周辺事態ではないかと思うのですね。そうでないのでしょうか。それ以外のケースというのはどういうケースなのでしょうか。
○久間国務大臣　それがすぐ我が国有事にはね返ってくるのだから、この周辺事態のことは大変なんだとよく言われますけれども、私どもは必ずしもそういうふうに考えているわけではございません。
　例えばの話でございますけれども、我が国周辺でいろいろな紛争が起きた、そして機雷等が我が国の周辺にどんどん流れてくる、そのときに、機雷掃海等をしなければ、我が国の船舶等が、とにかく貿易によって成り立っておる、あるいは漁業等もやっているわけでございますから、そういうことについてはとにかく対処していかなければならない、そういう事態だってあると思うのです。いろいろなケースが出てくると思います。
　だから、私どもは、周辺で何か事態が起きて我が国の平和と安全にとって重要な影響がある場合に、これは周辺事態として政府を挙げて対処しなければならない、通常の対処ではできないというようなときに、それを内閣として閣議決定して、基本計画をつくる、日本ができない分野については米軍にも協力してもらうというような、お互いに連絡をとりながら協力していく、そういうようなことで対処していこうということでやっているわけでございます。
　我が国が周辺事態からすぐ有事になるんだという前提で考えていきますと、何か非常におどろおどろしたような内容になってまいりますけれども、決してそうではなくて、国民の生命財産を預かっておる政府としてはこのときにどう対処するか、そういうような事態が発生しなければ一番いいわけでございますし、私はそう簡単には発生しないと思いますけれども、発生した場合にどうするかということについては絶えず考えておかなければならない。
　その一環として、日米防衛協力としてそれに対応していこうということで、今回のガイドラインを取りまとめて、それの関連法整備等を今検討しているわけでございます。
　　　　〔浅野委員長代理退席、委員長着席〕
○横路委員　私は、周辺地域で紛争があって、例えば機雷が我が国の漁業者が漁業をしている地域にぷかぷか流れてきたというときは、それはそれで、何もガイドラインということでなくたって、今の制度、仕組みでも対応ができることだと思うのですよ。
　問題は、どうして周辺有事という形でアメリカに対して協力する態勢をとるのかといえば、それはやはり日本の国の安全にかかわるからなわけで、日本の国の安全というのは、ベースは日本国土への侵略の可能性ということではないでしょうか。違いますか。
○佐藤（謙）政府委員　周辺事態に対する対応でございますけれども、ガイドライン上も、一つは、各国がそれぞれ主体的に活動を行うということで、これは四項目ほどに分野を分けて記載してございます。こういったものを各国がそれぞれ自主的にやるわけですが、そういうことをする場合に、お互いに協力し合った方が効率的であろう、こういう分野がございます。
　それからもう一つは、米軍に対します後方地域支援ということで、これは、米軍が日米安保条約の目的達成のために活動している場合に、これに対して後方地域においてその支援を行う、こういう内容でございますので、必ずしも今先生がおっしゃったようなものに限ってこのガイドラインが考えられているということではないと思います。
○横路委員　問題は、そういう事態についてアメリカの行動に協力をするということがポイントなわけです。
　米軍の行動というのは、これは自分の行動原則に従ってアメリカ軍というのは行動します。これを日本政府がチェックするというのは、いわゆる安保の事前協議として対象になっている事項だけでありまして、あとはどんどん自分で行動をされるわけですね。したがって、ポイントは、本当にそのアメリカの行動が、実は日本の安全保障に寄与する行動なのか、自分の国の権益、国益を守るためだけの行動なのかというところを見きわめること、これが周辺事態認定の一番ポイントになるわけですね。
　周辺事態というのは、認定しますと、周辺国家との間の外交関係を含めて大変さまざまな問題というのを惹起します。これは日本有事よりはるかに、周辺事態であると認定する作業そのものは非常に難しい決断を要することだと思うのですけれども、そのポイントは、米軍の行動をどのように見るかということだと思うのですよ。いかがですか。