○参考人（只野雅人君）　御紹介いただきました只野でございます。本日はお招きいただきまして、どうもありがとうございます。
　実は、大山先生と私、前提を随分共有しているところが多いかなというふうに思っておりますけれども、私自身は今の憲法の枠の中でできることが随分あるのではないかと、こう考えておりますので、そうした立場からお話をしてまいりたいと思います。時間もございませんので、早速ですが本題の方に移りたいと思います。
　まず、前提として二点ほどお話をしたい点がございます。
　一つは、憲法の統治機構といいましょうか政治機構をどのように見るかと、こういうことでございます。
　国会を始めとしました憲法の政治機構というものは、もちろん憲法のテクストによって縛られているわけでございますけれど、テクストによって記述されていない部分、余白といいましょうか、この部分が相当あるのだろうというふうに思います。そこに選挙制度ですとか政党システムですとか、あるいは国会の議事ルールですとか、そういったものを配置して憲法の機能が決まっていく。したがいまして、その同じテクストの下でも憲法の機能する姿というのは随分異なってまいります。これは、五五年体制の国会と現在の国会を見比べていただければ一目瞭然かと思います。
　ただ、その余白を全く自由に使えるかといいますと、そうではないというふうに私思っておりまして、例えば参議院というような制度を組み込んだとしますと、やはりその制度から生じるある種の論理といいましょうか、実際の政治の在り方を緩やかにではありますけれども枠付けるようなある種の論理が生まれてくるのではないか。その論理を適切に見極めて制度設計をしていく、余白を埋めて憲法を具体化していくということが肝要ではないかと、こんなふうに考えている次第でございます。
　ただ、この論理を見極めるというのはなかなか難しいところがございます。といいますのは、参議院もそうですけれども、第二院というのは大体妥協の産物としてでき上がっておりますので、当初どういう論理が入っているかと、なかなかこれははっきりしない部分がある。例えば、ねじれというような条件が出てきて初めて本来の論理が明らかになると、こういう部分もあるのかなというふうに感じております。
　それから、その前提としてお話ししたいもう一つの点がございまして、これは大山先生のお話とも重なるのですけれども、その二院制というものが一般にどういう構成原理によって組み立てられているかということでございます。
　非常に簡単に申し上げますと、民主的正統性と権限の相関関係、こういうことになるかと思います。つまり、強い民主的正統性を持っている議院により強い権限が付与される、逆に、強い権限を持っていればそれに相応した強い民主的正統性が求められると、こういうことでございます。
　参議院について見ますと、普通直接選挙で選ばれている強い民主的正統性を持っておりますので、ある意味強い権限を持っているというのはそれなりに合理的な結果でありましょうし、逆に、その強い権限を持っているということになりますと、それ相応の民主的な基盤が強く求められると、恐らくこういうことになろうかと思います。
　この権限関係を変えてみまして、例えば不対等型の第二院にするということになりますと、先ほどのお話にもありましたように、第二院が独自性を発揮して、しかし、その場合にはより民主的な第一院がそれを覆すような仕組みを設計すると、こういうことも考えられるかと思いますが、権限が不対等でございますので、どうしても独自性の発揮というのは難しい部分があるのかなと私自身は考えております。
　この民主的正統性の淵源としてどういうものがあるかといいますと、一つは今申し上げたような普通直接選挙ということになりますが、最近ですと、特に最高裁判所の判例にもありますように、投票価値の平等というものが重要な要素として組み込まれているように思います。この辺りは、時間もございませんので、もし御質問があれば後ほど少しお話をしてみたいというふうに思います。
　また、連邦国家などですと、民主的正統性とはやや違った形の正統性がハウスの強い権限を支えるということもあり得るかと思います。州を代表するといったようなことでございますけれど、日本国憲法の場合にはなかなかそういった構造を見出すことは難しいのかなというふうに私自身は考えております。
　このように考えますと、日本の参議院につきまして問題になりますのは、これはできた当初からのことでございますけれども、民主的に選挙された、しかも投票価値の平等を原則にして選ばれているような議院を二つ置くことに一体どういう意味があるのかと、まさにその独自性をどこに求めるのかと、こういうことでございます。
　それぞれ選挙されておりますので、この間のねじれなどが示しますように、両院が対立しますとなかなか調整が付きにくい、あるいは内閣が非常に不安定になると、当然こういう問題も出てくるわけであります。で、どうしたらよいかということになるのですけれども、改めてねじれということの意味についてここでは一言お話をしてみたいと思います。
　通常、ねじれといいますと、両院の党派構成が異なっていると、こういうことをイメージしがちでありますけれども、実は別のレベルでもう一つねじれが生じているのではないかということが指摘されてまいりました。つまり、強い参議院というものを組み込んだ憲法の規範構造と、恐らくこの間ずっと追求されてまいりました二大政党間の政権交代とか政権選択といったものを基調としました議会制の運用ですね、この間にある種のねじれといいましょうかミスマッチが生じているのではないかと、こういうことでございます。
　話は単純でございまして、この間の議会制の運用といいますのは恐らくイギリスをモデルにしていたと思われます。イギリスは、最近少し変わっておりますけど、二大政党の国であると、その間で政権交代が行われていると、こういう話でありますけれど、よく考えてみれば、イギリスには直接選挙された強い第二院というものは存在しておりません。イギリスの第二院は貴族院でございます。それであればうまくいくのですけれども、同じ政党システムを日本のような憲法の下に持ってきました場合、二大政党それぞれが衆参でイニシアチブを握りますと妥協というのは極めて難しくなります。
　ですから、ねじれといいます場合、単に両院の党派構成が食い違っているというだけではなくて、憲法の規範構造が持っているある種の論理と実際の議会制の運用との間にある種のずれが生じてきたと、私はまずこの点を押さえるべきだろうというふうに考えるわけです。
　そうしますと、一つの選択肢は、むしろその憲法の方を変えたらどうかと、こういう話でございますが、もう一つは、やはり憲法に合わせて運用を見直したらどうかと、こういう選択肢も十分あり得るのではないかと、これが私の立場でございます。
　具体的にどうするかということになりますと、例えば二大政党の論理を少し緩和してみる。穏健な多党制というような言い方がよくなされますけれども、両院で多数が確保できるような連立政権中心の仕組みを考えてみると、例えばこういう方向性が出てくるわけであります。
　当然、これは選挙制度の見直しなどともつながってまいります。衆議院の選挙制度をどうするかという問題もございますけれども、他方で参議院の制度をどうするかという問題にもなってくるかと思います。特に、投票価値の平等との関係で、今、都道府県選挙区の見直しということが一つテーマになっておりますので、今私が申し上げたような観点からも、例えば少数代表機能をもう少し強化したような選挙制度を考えてみるといったことも検討されてよいのではないかと、こう考えておる次第でございます。
　最後にもう一点、今のような運用というのはある意味合意型というふうに言うことができるかと思いますが、そうした合意型の下で参議院の独自性なり存在意義をどこに見出していくのかと、こういう問題が出てまいります。これは大山先生お話しになったところと重なるのですけれども、まずはしかしその独自性という言葉の意味をはっきりさせておく必要があるだろうと思うわけであります。
　先ほどのお話にまさにありましたように、独自性といいますと、まずは両院の構成を変えなきゃいけない、構成が違えば投票行動も違ってくると、普通はこう考えるわけでありますけれど、参議院が強いということを前提にしますと、まさにそこからねじれという深刻な問題が生じてまいります。
　参議院の権限を弱くすればうまくいくではないかと、こういう御議論もあるかもしれませんが、その場合、参議院の独自性というものがどこまで発揮されるのか。特に、日本のように社会の多様性がはっきり表れにくいような社会の場合、果たしていかがだろうかと、私はやはり懸念をいたしております。そうしますと、やはりある程度似通った構成、あるいは両院に基盤を置いた内閣の下で国会制度を運用していくと、こういう選択肢を追求していくことになってまいります。
　第二院の独自性といいますと、やはり第一院と違う独自性を強く出さなければいけないと、どうもこういうイメージになりがちでございますけれど、その強い第二院の独自性というのは、むしろ穏健な第二院といった機能の在り方にあるのではないかと、私は最近特にそんなふうに感じております。
　そうした点から見ますと、実は、例えば立法手続などを取り上げてみましても見直すべき点がいろいろあるのではないかと、こういう感じがいたします。例えば、二院制を論じます場合に、よくシャトルシステム、あるいはフランス語ですとナベットというような言葉が使われます。これは両院の間で法案が行き来しながら修正を繰り返していくと、これを指す言葉であります。例えば、今の日本の国会制度なり運用を眺めてみますと、なかなかやはりそういった二院制本来の機能が想定されていないような仕組みになっているのではないかと、こんな感じを持つわけであります。
　あるいは、これも憲法学の中ではずっと指摘されたことでありますけれども、憲法は衆参両院に議院規則の制定権といったものを認めております。言わば自主組織権を認めていると、こういうことでございます。例えば、委員会の構成といったようなことも本来は議院規則の射程に入ってくるのかなと私など思うわけでありますけれど、実際には、戦前からの伝統もありまして、国会法がかなり広い領域を規定していると、例えばそういったことを見直してみるというのも一つの在り方ではないかと、こんな感じがいたします。
　委員会の構成を異ならせるといいますのはなかなか運用上難しいことは承知しておりますけれども、少し違った角度から同じ法案に光を当ててみる、そういったこともあるのではないか。よく多様な民意の反映というふうに言われますけれども、これは決して選挙だけのことではございませんで、審議の中でそういったものを考えてみるということの意義も決して小さくないのではないかと、こんなふうに思っております。
　ちょうど時間も参りましたので、足りない部分は後ほどの質疑の中で補わせていただければというふうに思います。