○高木参考人　高木でございます。
　今回、行政手続法案について意見を申し述べる機会を与えられましたことを光栄に存じます。私は、学界の一員としての立場から行政手続法案に対する考え方を述べさせていただきます。
　まず、結論から先に申しますと、私は今回の法案に賛成するものでありまして、速やかに法律として成立すること、その前提としまして、本委員会で法案が可決すべきものとされることを願うものであります。
　なお、この点は現在の学界に属する者の多くも同意見であると思われます。憲法、行政法を専門とする学者で構成しております全国的な団体に日本公法学会というのがございます。その総会が去る十月九日、十日、九州大学で開催されましたが、そこでの統一テーマは地方自治と行政手続の二つでございました。私は行政手続の方の部会に参加いたしましたが、そこでの報告あるいは討論におきまして、今回の行政手続法の制定への動きは一様に好感を持って受けとめられておりました。
　もちろん、学者と申しますのは人と異なる意見を言うことが商売という面もございますので、個々の条文の内容が不十分であるとか、ここの部分が足りないというふうな注文はいろいろと出されました。しかしながら、今回のような一般的な行政手続法が制定されること自体に対しての反対は全く聞かれませんでした。
　それでは、本論に移りまして、今回の法案について、私なりの評価を申し述べたいと思います。
　以下、比較法的な観点、理論的な観点、教育的な観点の三点に絞らせていただきますが、いずれの観点からも今回の立法化は好ましいものであると私は評価しております。
　第一の点でございますが、今回の法案の内容は比較法的に見てバランスのよいものであると考えます。行政手続に関する一般的な法律はアメリカ、ドイツ、オーストリアなどで制定されておりますが、これらのうちで、我が国の行政手続法がどうあるべきかという観点から最も重要なものはドイツのそれであると思われます。その理由としましては、我が国の法制度と基本的な考え方が最も似ているのはドイツの法制度であること、それから、ドイツの行政手続法の制定が比較的新しく、現代社会の問題を考慮した上で立法がなされていると思われることの二つでございます。
　ドイツの行政手続法は一九七六年に制定されまして、七七年、翌年から施行されております。ドイツでは伝統的に行政活動についてはその結果が決め手である、結果に至るプロセスには副次的な意味しかないという考え方がとられておりました。そこでは、行政活動に不満を持つ国民には裁判所で争う道を広く認めることが適正な行政活動を担保することになるということになります。ところが、戦後の社会経済の発展とともに、国民の主体的な役割を尊重すべきだという理念が強調されてまいります。そして、不利益処分の相手方となる国民の権利利益の救済のためには、事後的に裁判所が行政処分の適否を審査するというだけでは不十分である、事前に意見を述べる機会を与えることが憲法上要請されると考えられるようになりました。
　また、公共事業に係る計画あるいは大規模施設についての許認可につきましては利害関係人の数が多数にわたります。あるいはまた、価値観が多様化いたしますとなすべき利益調整というものも複雑になってまいりますので、行政決定に先立ちまして関係人に意見を述べる機会を与える、まあ公聴会のようなものがございますけれども、そういうことをしましてコンセンサスを得るための努力をすることが結局は合理的な決定あるいは円滑な事業の遂行につながるという発想が出てまいりました。
　このあたりはまさに我が国の昨今の状況と類似している点が多いのでございますが、ドイツでは一九六〇年ごろから行政手続法の立法化の動きが具体化いたしました。しかしながら、法案は何度も練り直しがなされまして、最終的に立法にこぎつけるのに十数年かかってしまったということがございます。
　その理由は幾つかございますが、私の見るところ、遅延した原因の一つは、ドイツの行政手続法はその盛り込む内容が多過ぎたということでございますのでき上がりで条文の数が再三ございまして、通常の行政処分についての手続規定のほかに、公共事業の計画などに適用されます計画確定手続という特殊な手続、それから行政処分の定義、行政処分の効力あるいは取り消し、撤回、あるいは手続に違反した場合の行政処分の効力、さらには公法上の契約についての規定などなどが含まれております。これだけ盛りだくさんになってまいりますと、それぞれの条文について議論を詰める作業が膨大なものになることは見やすい道理であります。また、これらの中には行政処分の定義など理論的な観点から争いのある部分も含まれておりまして、その点をめぐっても議論が難航したという面がございます。
　さて、我が国の今回の法案でございますが、ドイツの行政手続法と比べてまとまりのよいものとなっております。第二章の申請に対する処分に関する規定、それから第三章の不利益処分に関する規定、そして第四章の行政指導に関する規定、これが三つの柱と言えようかと思いますが、このうち第二章、第三章は通常の行政処分についての手続規定でございます。その内容は、ドイツのほかアメリカやフランスと比較いたしまして若干のでこぼこ、出入りはございますけれども、ほぼ国際的な相場に従ったものになっていると思われます。
　例えば、申請に対して拒否する処分や不利益処分について理由の提示が必要であること、不利益処分をなすに先立って相手方に意見を述べる機会を与えなければならないということは、いずれの国においても共通して認められているところであります。ただ、不利益処分についての事前手続のあり方につきましては、それぞれ重点の置きどころが違うという面もございます。
　次に、第四章の行政指導の規定でございますが、これは諸外国には見られない我が国独自のものでございます。もちろん、我が国で言われております行政指導に当たるようなものが諸外国ではないのかといいますと、それはそうではございませんが、ただ、行政指導という言葉で、ある特定の非公式な行政活動をまとめてとらえるという点は我が国独自のものでありまして、見方によれば我が国は先進的であるということが言えるのであります。
　条文の内容といたしましては、第三十二条から第三十四条は原則を定めております。これは裁判例を初め広く認められている原則をうたったものでありまして、それ自体には異論がないところであると思われます。
　そこで、手続規定として注目されますのは、三十五条の二項にございます書面の交付に関する規定ということになると思われます。
　なお、今回の法案には計画確定手続や行政立法手続は含まれておりませんが、この点に関しましては学界で批判的な立場も見られます。ただ、参加ですとか情報公開という観点を強調する論者も、今回の法案にはそのような理念を実現するための条文が余り含まれていない、その点が不十分であるとかあるいは残念である、そういう言い方をするにとどまっておりまして、提案されている今回の条文の内容自体に対する批判とは別の次元であると思われます。
　計画確定手続は主としてドイツ、それから行政立法手続は主としてアメリカの制度を参考にその導入が説かれているものでございます。しかしながら、これらにはそれぞれ問題点もありまして、なお検討が必要であるという見解もございます。私個人は、どちらかといいますと、そちらの見解に従っております。この意味で、今回の法案がこの領域を見送ったのは賢明であったと思われます。
　以上が、第一の比較法的な観点でございまして、比較法的な観点から見て、今回の法案はバランスがとれたものであると私は評価いたします。
　それでは、残された時間で、第二の理論的な観点、第三の教育的な観点に簡単に触れたいと存じます。
　まず、理論的な観点から見ますと、今回の法案は穏健なものであると思われます。と申しますのは、行政法学界はこの十数年あるいはもう少し長くいわゆる戦国時代にあると言われておりまして、さまざまな理論的な対立がございます。基本的な概念であります行政処分とは何かとか、あるいは行政処分をどう分類するかという点に関しましても、論者の説くところは分かれております。
　そこで、このような理論上の対立に決着をつけるような形で立法をしようと仮にいたしますと、ドイツにおいて起こりましたように、一つの条文の一つの文章をめぐって延々と議論がなされるということにもなりかねないわけでございます。あるいはまた、立法がなされた後でもさらに条文の意味をめぐって複雑な解釈上の争いがまた生じるということも予想されます。
　このような観点から見ますと、今回の法案はそのようないわば無用な争いができるだけ生じないようにという配慮がされていることがうかがえるのでありまして、その意味で穏健なあるいは穏当なものであると私は評価いたします。
　最後に、第三の教育的な観点でございますが、私のように大学で行政法を教えるという仕事をしている者にとりましては、今回の手続法の立法化は大変ありがたいものでございます。
　今日、行政活動はますます複雑かつ多様になっておりまして、およそ行政活動はこうあるべしという議論をすることは非常に難しくなっております。行政活動を公正妥当にするためのルールを扱うのが行政法学であると学生に言うわけでございますが、これを抽象的な理論に流れることなく具体的な事例や条文に即してわかりやすく説明するということは非常に難しい、正直申しますならば、絶望的と言ってよいというところでございます。
　細かな個別の法律を逐一説明するということは時間的にも不可能でございますし、行政事件訴訟法や国家賠償法というものも一般法ではありますけれども、訴訟といういわば病理現象のみをとらえるものでございますので、訴訟になった事例を中心にこれらの法律の条文に説明を加えるだけでは行政活動を正しく理解させることはできないのであります。
　これに対しまして、今回の行政手続法は、日常的な生理現象としての行政活動に横断的に適用される一般法であるということでございますので、典型的な行政活動の仕組みに入門的な説明を加えるための素材として重宝するものになると思われます。また、このような教育的な観点は、大学での教育だけではありませんで、公務員等の研修にも当てはまるものであると考えます。
　以上、比較法的な観点、理論的な観点、教育的な観点の三点にわたり私の見解を申し述べました。
　今回の法案は、個々の細かい内容については議論の余地はありますが、全体としては高い評価を与えることができます。結論といたしましては、既に冒頭で申し上げましたように、立法化に積極的に賛成するものでございます。（拍手）