Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○沓掛哲男君　自由民主党の沓掛でございます。
　本日は、参考人として大変貴重な御意見を聞かせていただきましたので、それを踏まえながら質問をさせていただきたいと思います。
　まず最初に、三人の方の中で意見の違っているところがありますので、それについてお尋ねしたいと思います。池上さんが最後に言われたわけですから、池上さんは前の二人の御意見を聞いた上でしたから、池上さんはまず最初の質問は結構ですが、お二方、寄本さんと川島さんにお尋ねしたいんです。
　池上さんは、この地方分権の推進はじっくり時間をかけてやっていくべきだ、一つ一つの市町村のそれぞれの個性とかいろんなものがあるんですから、そういうものを踏まえながらやっていくべきだということでした。寄本さん、川島さんは、緊急性、千載一遇のようなチャンスなんだから、いわゆる五カ年の時限立法の内にきちっとできなくても、それを踏まえて急いでやるべきだというようなことを言われたんですが、それについてちょっとお二方、もう一度御意見をいただきたい。
　私自身は、五千円札の肖像画に出ている十和田出身の新渡戸稲造先生が非常に愛した言葉としてアイレ・ニヒト・バイレ・ニヒトという言葉がありまして、急ぐな、しかれどもぐずぐずするなというのがあの十和田の新渡戸記念館に行くと出ていますが、そういう気持ちだなと思うんですけれども、そこが非常に違っていたので、先にお二方の御意見を聞きたい。
　それからもう一つまた違っていたことは、池上さんは、町村合併については余りそう積極的に必ずしも受け皿論的な意味でのそういう合併的なものは必要じゃないんじゃないか、人口千人の村でもそれなりのいろんな歴史的な意味もあるんだからそのままでいいじゃないかというような御意見でございました。これについては私は、私もいろいろ行政を実際やってきた人間として、もうちょっとやっぱり広くないと、千人未満の町村が議会をつくり、そしてこういう同じようないろいろなことを議員を選挙してやっていく、それは今のこの時代にはなかなか合いにくいなという気持ちを私は強くするんですが、このことについて寄本参考人と川島参考人にお伺いしたい。
　ただ、池上さんにもお伺いしたいんですが、この本文の第七条第二項で、「国は、前項の地方公共団体の行政体制の整備及び確立に資するため、地方公共団体に対し必要な支援を行うもの」としているんですね。この支援は何かというと、去年の暮れにつくった地方分権の大綱の中で、市町村の自主的な合併の支援を国はすべきだということを言っている。国は市町村の自主的な合併の支援をすべきだというこのことを受けてここで支援という言葉が出てきているので、大綱としては、やっぱりある程度小さいものはまとめて、ある程度機能的にできるところまで持っていこうというような意味が含まれている文章だということなんですが、これについてどうお考えか、最初このことをお尋ねして、次に財源についてお尋ねしたいと思いますので、よろしくお願いいたします。
○委員長（小林正君）　大変恐縮ですが、限られた時間ですので簡潔な御答弁をよろしくお願いします。
○参考人（寄本勝美君）　地方分権推進法をめぐりましては、ぜひとも今国会で可決、成立していただきたいというように強く願っております。
　御質問の内容に関しましては、実は第二条におきまして、地方公共団体が分担すべき役割を明確にするとともに、地方公共団体の自主性及び自立性を高め、個性豊かで活力に満ちた地域社会の実現を図ることを基本とする、こういうふうに書いていただいているわけでございまして、例えば池上さんのおっしゃったようなこともこの中で十分に御考慮をお願いしていただくということになるのではないかと思っております。
○参考人（川島正英君）　第一点につきましては、そのじっくりとというのが推進法そのもののことであるかどうかということについては、私ちょっと受けとめが違っているのかなと思います。地方行政全体への、地方自治へのステップとしてはもっともっとじっくりやらなきゃいけないことがあるんではないのかというふうに私は池上参考人のお話を承ったんです。それで、地方分権推進法については、むしろ先ほど申し上げましたように、全く急務である、今国会での成立というものがぜひ必要であって、この場を逃すと再びこういう機会がないのではないかというぐらいの危機感を私は持っております。
　第二点の町村合併については、私、先ほどは一つの背景として二層制自治というものが、今回の地方分権推進法をつくる過程で二層制自治を守っていくということが非常に大きな合意になってここまで進んできたということを申し上げましたが、私自身はもっと積極的に都道府県の道州制、連邦制に対しても反対でありますし、市町村合併というものもこういう受け皿論議の中で論ずるのはどうも賛成いたしかねると。
　先ほど千人ぐらいの村でというお話がございましたけれども、私が市町村、地域ごとに選択すべきだと言うのはその点も含めてでありまして、議会をつくらないというのも一つの選択ではないかと。現行法の中でも町村総会という制度が決められておるんですけれども、これは今まで過去一回だけ少し実施されたというふうに聞いておりますけれども、この町村総会といったような制度とかあるいはそれに類似した考え方、議会にかわってそういうこともあってもいいのではないか。
　つまり、市町村それぞれがそれぞれの考え方で議会なり選挙なりを選んでいけばいいのであり、そして市町村の力が弱いとすれば、先ほど申し上げましたように、府県との関係において、むしろ市町村が背負えないものは府県がどこまでバックアップするか、補完するかという、そこの関係が非常に重要になってくるんだろうということを先ほど申し上げたわけなんですけれども、お答えになっていますかどうか。
○参考人（池上洋通君）　私、発言がちょっと舌足らずだったかもしれませんが、先ほどの発言の冒頭に申し上げましたように、私も今度の法案には基本的に賛成しておりまして、今国会でぜひ成立をさせていただきたいと実は願っております。そのことをまず申し上げます。
　それからお話のございました市町村合併のことでございますが、これも私、かなり丁寧に申し上げたつもりだったのでございますが、どんな場面でも市町村合併絶対いかぬなどということを申し上げているつもりは全くございません。しかし、今、川島参考人がおっしゃいましたように、いわば分権に必要だから式の市町村合併はいかがなものだろうか。そしてまた、市町村合併を行うにつきましても、本当に二十一世紀型の社会をどう展望するつもりなのかということを真剣に考えなければならないときに来ているのではないかということを率直に現場からの発言として申し上げさせていただいたわけでございます。
○沓掛哲男君　私の申し上げたのは、この法案を審議することをじっくりゆるゆるやれと言ったのでは決してありませんで、この法律を通した上、これを実施していく上において余り拙速をすべきではないのではないか、そういうことを申し上げたのでございます。
　次に、私は地方分権をしていく上で一番ポイントというのは財源だというふうに思います。国と地方とのある程度税源を分けていくということはそう難しいことではないと思います。ただ、これから私、二つのことを申し上げたいと思います。
　一つは、ともすると国民負担率が物すごく上がっていくんではないかというふうに思います。現状は、地方公共団体がいろいろやろうということについてもある程度制約、規制をしております。しかし、それがちゃんとできるような、それぞれの地方公共団体でナショナルミニマムが達成できるような、そういうことを頭に置いて地方交付税でちゃんとこれを処置している。国が財源を取って、そしてそれを地方公共団体でそれぞれの基準財政需要額が満たされるようなそういう形で今実施しているわけです。
　さあ今度はそうじゃなくて、個々の市町村ができるだけ自由に自主自立でいろんなことをやっていくようになれば、選挙で選ばれた市町村長さんですから、制約が極端に何もなくなれば、あれもやりたいこれもやりたい、どんどんやっていく。しかし、自分の市町村のところではなかなか財源が集まってこない。それを国なり県なりそういうところからどんどんよこせよこせということは、もう今よりももっと激しい突き上げになる。
　今の市町村長さんは住民から言われても、いやこれは県がなかなか厳しいんだよ、中央に悪いやつらがおってさせてくれないんだよといって、そういう悪さをみんな転嫁しながらうまく逃げているわけですね。ところがそれが、いやそうじゃない、市町村長さん、あなたがすべてできるんじゃないか、なぜやらないということになれば、これはもういろんなことをやらざるを得ない。そうすれば、金よこせよこせと。結局そうなれば、やっぱり国全体として国民負担率がどんどん上がっていく、そういうおそれはないか、それに対する歯どめとしてはどういうことが考えられるのか、そういうことをお尋ねしたいのが一つ。
　それからもう一つでございますけれども、今度は同じ市町村の間の争いというか、間には大変財政力の差が出てきますから、その財政力の差をなくするために今のような交付税があったわけです。しかし、これは国が取ってやっていたからできて、今度は地方分権で地方にだんだん権限を多くし、地方に財源を多くすれば、国はそれだけ財源が少なくなってくるわけです。
　これは寄本さんの本にも、いわゆる地方分権の特徴の一つは、住民へのサービスと住民の負担の関係が見える行政にあると言っておられます。確かにいわゆるサービスと負担との関係が見えることは一番望ましいけれども、そういうものを透明にしていけばしていくほど、今度は今までのナショナルミニマム的な配分はできなくなってきて、できるだけ自分でそういうものを調達し、そして災害があったとか何か異常なときにはそういう調整機能を国が発揮してくれるということになると、その町村間においていろいろな行政等においてのサービスの差ができてこないのかどうか。
　そういう差はもうやむを得ないというふうに考えるのか。いやいやそうじゃない、やっぱり行政のサービスは隣の県、隣の町村でも差をつけないんだということになると、やっている内容が別々なのに差をつけないということはこれはなかなか難しいし、本来の自主自立という地方分権にもなかなか問題が出てくるんではないかというように思いますが、そうかといって、私は石川県出身ですが、石川県のような貧乏な県は、地方交付税等で得ていた財源が来ないとなったらこれまた大変なことになるんですよ。
　ですから、そういう点に対してはどういう考え方で、どういうふうな配分ができるのか。あるいは今のように、いやそれは、石川県は海にも近いし空気もいいし山も多いから、総合的に見ておまえら我慢せいと、そういうことなのか。その辺についてのまた御指導をいただければと思います。お三人の方にさっとお願いします。
○参考人（寄本勝美君）　今、先生のおっしゃったことは大変ごもっともな面がございまして、私はアメリカの小さな町にかなり長い間住んだことがありますけれども、そこでは日本と比べますと市町村レベルの自治の仕組み、分権の仕組みは相対的に進んでいるんですが、しかし他方では、そのことのゆえに隣の市町村との間の財政格差ですとか、あるいは場合によっては財政的に破綻するかもしれないとか、あるいは行政サービスの水準がいかにも違うとかということが常に常に話題になっておりました。
　分権と自治というのはある意味では違いをもたらすものですから、ある程度のことはやむを得ないのではないかというふうに考えております。どの程度が許容できるものなのかどうかという点につきましては、これはまたこれからの我々の議論といいますか、国民のある種の理解のもとで考えていかなければならないのではないかというふうに思っております。
　財政の面に関しましては、私、必ずしも詳しくはないんですけれども、ナショナルミニマムという点でいえば国庫支出金の中の主として国庫負担金でもってカバーされる。国庫負担金というのはかなり全国的な視野から財政的な措置をするという性格のものですから、そちらの方は必要に応じてやはりきちっと維持をしていかなければならないのではないかというふうに思います。
　問題は奨励的補助金の方に多少あるような気がするわけでございまして、奨励的な意味がなくなっているにもかかわらず、ずっと続いているがゆえに御案内のような問題をもたらしているとか、いい面での奨励はいいんですけれども、その使われ方が現実に適切でないとか整理をする必要があるとかといったあたりがあるわけでございまして、まずこの面から考えていかなければならないのではないかというふうに思っております。
　あとは財政調整制度の仕組みをきちっとお考えになってくださいまして、御指摘のような格差をできるだけある一定以上にはもたらさないように、そしてある違いはやむを得ないとはいいましても、それをどう考えるかという点につきましては、住民自身が自分たちの町の行政と財政の仕組みが勉強できるように、もっと考えていただくように、要求するだけではなくて、みずから負担者でもあるんだといったようなことを考えていただいて、自治体の運営などに関しての参加の仕組み、こういったようなことを考え直すことがもちろん必要になってくるのではないかというふうに思います。
○参考人（川島正英君）　今度のこの地方分権推進法がここに至る幾つかの背景があるわけですけれども、一つはやっぱり市町村の社会的基盤がある程度、戦後いろんなアンバランスがあったのがほぼある水準に達してきたということが非常に大きな要因としてあると思うんですね。したがって、下水道とか若干のものは残されているにしろ、ほとんど社会的基盤ということにとっては市町村それぞれほぼある水準の幅の中におさまってきたということが、こういう地方それぞれ自主性を持って自立的に行政をやっていこうという考え方に至る一つの大きな要素になっているんじゃないかというふうに思うわけです。
　したがって、あれもこれもという形というものではなくて、先ほどお話がございましたように、市町村それぞれあらゆるものを隣近所と同じにそろえるということでなくて、そこに格差があるということは、選択する行政によって格差ができてくるということは、私としてはこれはある意味でやむを得ないのではないかというふうに考えます。
　ただ、国が今やっておりますような地方交付税にかわる何らかの財政的な調整措置というのは、都道府県間で行うのか、とにかく何らかのそういう制度というものはかわって必要にはなってくるだろうと思いますが、だからといって市町村が今のようにあれもこれもとその市町村長に要求してそれで市町村長が動くということじゃなくて、おのずと市町村と府県あるいは市町村と国との関係というものがだんだんに地方分権というものが進む中で意識が変わってくるのではないだろうかというふうに考えるわけです。
○参考人（池上洋通君）　今のお二人の参考人の御意見に全く賛成でございますが、私は違った角度から一点だけ申し上げたいと思います。
　それは実はもう申し上げるまでもございませんが、財政力の問題はそれぞれの地域における経済産業力に実は依存しているのでございまして、基本的には。ですから、地域における産業計画をどうするか、経済計画をどうするかということを抜きにこの問題を語ることはできないということになるわけでございます。その点で、東京一極集中の是正ということが実は地方分権との絡みで申し上げますと全国の地方自治体にとって一番のやはり願いでございまして、何よりも産業的な力を持ちたい、経済的な力を持ちたいという強い願いを持っているわけでございます。
　その点で申し上げますと、私は、これは寄本教授がおっしゃったことでもございますが、国の果たすべき役割としまして、いわばナショナルな産業計画の転換というものを本気になって考える。そして、地域経済、地域産業をどう発展さすかということについて、これまでも御努力をいただいておるのでありますが、第一次産業から第三次産業に至るまでの本当に調和のとれた産業計画をつくって打って出るということがございませんと、結局分権の問題は絵にかいたもちになる。つまり、基礎的な経済的力をどう発展さすかという政策抜きに分権はやはり語ることはできないというふうに思うのです。
　そういう意味では、先ほど私が申し上げました、先生がおっしゃいましたいわばゆっくり急げというテーマでございますが、なぜ私が拙速はというふうに申し上げたかという一つの背景にはこの産業経済計画があるからでございます。これについて、本当にやはりみんながそうだと、力を合わせて汗を流していこうじゃないかということを自治体ごとに考えていくような方向を私たちが創造し見出していく、それがやはり非常に求められていると思うのです。
　そういう意味では、国の支援のお話が出ましたけれども、国は何よりもその方向を支援する、財政的にもしできるならば支援をする、システムで支援するなら支援するということをもっと明確に政策化する必要があるというふうに私は考えております。
○沓掛哲男君　どうもありがとうございました。終わります。
○山口哲夫君　日本社会党の山口哲夫と申します。大変貴重な御意見をお聞かせいただきまして、ありがとう存じます。
　まず最初に寄本参考人にお尋ねしたいと思います。
　参考人は、例えば清掃問題を取り上げまして、一つの行政の中でも市町村がやるべきもの、あるいは都道府県、国がやるべきもの、いろいろと分類されるのではないかと。確かにそのとおりだというふうに私は思うわけですけれども、今度の地方制度調査会のこの地方分権に対する考え方が述べられましたけれども、その中で例示として、これは国がやるべき仕事であるという例示をしている中に、逆に地方でも行えるようなものも入っているわけですね。
　例えば公的年金を一つ例にとってみたいと思うんですけれども、公的年金の中でまず基準の作成というものは、これは確かに国がやらなければならない。基礎になる法律ですから、それは国がつくらなければならない。しかし、それに基づいてあと幾つかの業務がありますけれども、例えば掛金の計算をするとか、それから賦課をするとか徴収をするとか、年金の支給をするとか、そういった問題というのはこれはすべて地方自治体で行えるわけです。しかし、財政全体をどうするかということになると、これはやっぱり国がやらなければならない。ところが、今の状況を見ておりますと、これは国がやるべき仕事だというそういう考え方に立ちまして、今言った地方自治体で行えることも全部国家公務員という形でやらせてしまうというように一つの行政が中央集権化されてしまうということになるわけです。
　ですから、逆にこういうものも一つの法律の中で、これは国がやるべきこと、これは自治体がやるべきこと、それから先ほど先生がおっしゃったように、本来地方自治体がやるべき仕事だと思っている清掃のようなものでも国がやらなければできないようなものもあるわけですから、そういうものは一つの法律の中で一つ一つ役割分担ということを決めていかないといけないんでないかなというふうに感じるんですけれども、それについてお教えいただきたい。それが第一問です。
　それから二つ目の質問は税財政の問題でございまして、せめて国が五、自治体が五、半々の財源というものをやはり与えるべきではないだろうか、こういうようなお話がございました。あとは交付税でやればいいじゃないかというようなことだったと思いますけれども、私はむしろドイツのように、税というものは地方自治体が全部徴収をする。やっぱり住民から身近なところで税を徴収することによって、仕事と住民の関係、不満もそこで全部出せるわけですね。そういうことからいくと、税というものはすべて自治体が徴収をして、逆に国が必要とする財源というものを国の方に納付をする、まあ逆交付税とでもいうんでしょうか、そんなようなことを考えた方が私はいいんでないだろうかなと思うわけです。
　大体、国と地方自治体との財源と仕事の関係を見てみますと、財政は地方自治体が三割自治と言っていますが、今四割に近づいておるようですけれども、しかし仕事は七割くらいやっているわけですからそういうことも可能になるんでないだろうか、こういうふうに思いますけれども、いかがでしょうか。
○参考人（寄本勝美君）　教えていただくところが多くて、大変ありがとうございました。国と自治体との役割の分担というのは大きな範疇では事実上困難であるというあたりのところに関しまして御理解をいただいたことは、大変うれしく思っております。
　清掃なら清掃、福祉なら福祉の幾つかの大きな分類の中で、さらに中分類、小分類と分かれていくと思うんですが、その個々の仕事についてきちっと役割を分担するところは分担するということになっていかざるを得ないのではないか。そしてまた、そのときに国がやるべき、やるべきというそのべき論よりも、できるかできないかという可能性論といいますか、客観的な可能性といいますか、これが非常に私は大事だというふうに思っております。
　国の方々も、国がやるべきだとおっしゃるときにはやはり使命感を持って言われる場合もあるわけですね。自治体の希望を受けて我々はやっているんだ、国がやっぱりこういうことをやるべきなんだと。それは本当にそういう一人の公務員としてお考えの上で言われることもあるわけでございますが、しかし自治体ができるのにということが他方にあるわけでございまして、これからの分担というのは、できるかできないかということにもう少しポイントを置いてお考えになっていただくということがあろうかと思います。
　それから五対五のことでございますが、これは個々の市町村、都道府県も含めまして自治体対国の財源配分ではございますけれども、個々の自治体のことを申し上げたわけではございません。今、全体として地方税は四〇％近くということになっているわけです。それを全体として五〇％ぐらいに引き上げる。したがって、個々の自治体にとってはそのパーセンテージはかなりの変化があろうかと思いますが、それは別の制度で補うしかないだろう。御指摘のようなドイツの財政制度を私も時々勉強させていただいておりますけれども、そのような可能性もその委員会の方で御議論をまずいただいて、国会の方にお出しをしていただければというふうに思うわけでございます。
○山口哲夫君　ありがとうございました。
　川島参考人にお尋ねをいたします。
　まず二層制の問題ですけれども、今度の法案は、原則として国の権限を都道府県にまず移譲しよう、そしていずれ都道府県の方から市町村に移譲していくようにしようという、そういう考え方に立っているというふうに思うわけです。しかし、きのう私ども富山県に参りまして地方公聴会に参加いたしました。富山県の知事のお話を聞きますと、もう既に自分たちは二十五項目、二百くらいの事務については市町村に移譲していますと、こういうお話もありましたし、大分県でもそういう計画がもう立てられて実行もされております。恐らく全国的に調べたらもっと多いんではないかと思うわけです。
　やっぱり一番問題は、基礎自治体が直接仕事を行うわけですから、権限移譲というものは都道府県ではなくしてむしろ市町村に直接移譲するべきが一番いいんでないだろうかと思うわけです。これは都道府県に移譲しますと、今まで建設省に陳情に行ったのが今度県庁に行くのに変わるだけでありまして、余り大したことではないと思うわけですね。
　しかし、なかなか市町村にいきなり移譲してもこれは大変かとも思いますので、条件をつけまして、都道府県に移譲をするんだけれども、後は都道府県と市町村の間で必ず協議をして、できるものはすべて市町村に移譲するようにするべきであるとか、これから推進計画を恐らく立てるわけですから、あるいは推進委員の方々が勧告するわけですから、そんなようなこともきちっと整理をしておいてもらわないと、何か都道府県に権限移譲してそこでとまってしまう危険性も出てくるんでないだろうか、そう思いますので、そんなような方法がとれないものかどうなのかということをお尋ねしたいと思います。
　それからもう一つは時限立法のことでございます。五年間でやる気持ちはよくわかるけれどもなかなか大変だろうというお話でなかったかというふうに聞いておるわけですが、この間、分権委員会で質問いたしまして山口長官がはっきりお答えされたのは、推進委員の方々に勧告をしていただくのは二年間の間、後の半年でそれを受けて政府が計画を立てる、後の二年半で分権を実行する、こういう考え方でいきたいと。大変積極的なお考えを示されまして心強く思ったわけですけれども、しかしなかなかこれは考えてみますと大変な問題だと思うわけです。
　その場合に、これは今から延長するということではなくしてその時点で延長をしていく。今までも時限立法を幾らでも延長しているわけですから、その時点で延長をする。しかし、当面は五年間でやるという決意でやらなければこういうものはなかなかできないと思いますので、そういう手法でやってみてはどんなものかなというふうに思うんですけれども、その二点についてお教えいただきたいと思います。
○参考人（川島正英君）　お答えします。
　最初の点なんですが、都道府県と市町村の間の関係というのは、先ほども私は分権推進法が成立した後の第一の課題だろうというふうに申し上げたんです。
　それで、先ほど富山あるいは大分の例をお話しいただいたわけですけれども、そのほかこれまでも、かつて広島の宮澤知事がああいう形で府県から市町村への権限移譲を始めて以来、ずっといろんな形で府県と市町村の間というのはある程度の権限移譲というのは進められておりますし、今回の分権推進法が論議になってから、府県と市町村の間の関係調整というようなことでいろんな審議会なり市町村と府県との間の話し合いなどが始まっておりますけれども、私はむしろ、まず真っ先に市町村にというその原則というのは、非常に私もそのとおりだと思いますし、シャウプ勧告以来、一番身近なものは市町村にというそういうことは私自身も賛成なんですけれども、先ほど申し上げましたように、市町村にとって、能力として、機能として、そこまでなかなか現時点でそういう権限を全部担い切れないというような問題をどう考えていくかということが一番ポイントになるんじゃないか。
　したがって、今、山口先生が府県と市町村との協議とおっしゃいましたけれども、私もその協議は賛成でございますが、その協議というものをむしろ府県と市町村が、特に市町村で担い切れないものがあるんじゃないか、それをどうするんだというところにポイントを置いて、府県からの補完とか支援という考え方を今はやっぱりとっていかざるを得ないんではないか、一挙に国から市町村へという理想的な形というのは非常に無理なのではないだろうかというふうに考えます。
　第二点の時限立法については、まさに期限を切ってできるだけ早くというのは、むしろ地方制度調査会なんかでもそういう論議になりまして、最初は十年というようなことを言っていたのが、もっと早く期限を切るべしと。それはいろんな地方自治法の本格的改正まで考えれば大変長い年月を必要とするけれども、そういうことを言ってはいられないんだ、とにかくできるだけ急いでやる必要があるということで五年というような数字が出てきたわけで、今お話しのとおり、まさに急いでやるべしということは非常にわかります。
　それで、二つの考え方がこの時限立法についてはあるということをさっき申し上げたんですけれども、そのうちの不安な考え、つまり悪い言葉で言えば、何か五年間中央省庁がサボタージュしてしまって、あるいは推進委員会がかなりいろんなことを立案して考えていっても中央省庁が動かないという、そういうことに対する不安なわけです。
　だから、そういうものは大丈夫なんだと、政府の答弁がそういう形で大丈夫だという非常に心強い発言が出てきているんだという先ほどのお話でございましたので、そういうことで皆が納得してそういう合意の上で、時限立法でいいじゃないか、むしろその方が望ましいんだということになれば、私はそれで非常に結構であろうと思います。
○山口哲夫君　池上参考人にお尋ねいたします。
　まず第一は、地方自治体は今でも人員が非常に不足している、しかし分権になって仕事がふえればなお一層不足してくるだろうというような職員の定数に対する御心配がありましたけれども、今の場合、特に政府の方から地方行革に対していろいろと定数の適正化等についての指導というか、そういうものが出されているわけですね。
　しかし、これから分権になりますと、今まで直接国の財政が補助とか交付税とかいろんな形で出されているために国の方でそういった介入をするわけですけれども、しかし財政的にある程度自治体に自主性を持たせられるということになりますと国のそういった介入というものは恐らくできないだろうというように考えたときに、余りそういった定数問題とかそういうことは心配することなく自治体の独自の考え方でできるようになるんでないだろうかと私は割に安易に考えているんですけれども、それについていかがでしょうか。
　それから交付税は抜本的な改革が必要だということは当然で、この制度そのものはやっぱり残して、どういう形にせよやらざるを得ないと思うんですけれども、その場合に一番問題なのは、交付税の民主化を図るという意味で地方自治体の関係者が参加する第三者機関をつくるというような形をとっていくことによって交付税制度を残すというような形をとるべきでないかと思いますけれども、いかがでしょうか。
○参考人（池上洋通君）　第一点目でございますが、今、山口さんがおっしゃいましたように、そうなればいいなと実は私も思っておりまして、一番率直に申し上げますと、全国のほぼどこの地域でもやはり頭を悩ませておりますのは例の新ゴールドプランへの対応でございまして、正直言いまして私の知り合いでノイローゼになってしまった職員がいるぐらい実は深刻になっておるわけであります。そして、このいわば職員配置について、分権になるとそうした介入がなくなるのではないかというお話でございまして、本当にそうしたことがきっぱりできるような分権であってほしいなということを率直に願っておるわけでございます。
　ただ、先ほど申し上げましたように、その場合に、それぞれの自治体における行政需要とそれぞれの自治体における産業経済的能力、財政担保能力はイコールではございません。そのことをやはり同時に直視しておく必要があるということから、私は二点目の地方交付税についても率直な触れ方をさせていただいたものです。
　私は、先ほどは財源ということとして、もっと思い切って財源を拡大するということを申し上げましたが、今お話しございましたように、第三者機関の設置というようなものは私も大賛成でございまして、似たような構想を私の方もかねて持っておりました。その点では、そうした公正な財政調整制度が望ましいというふうな観点からも、これはぜひ実現をしていただきたいと思います。
　ただしその場合に、今、地方交付税制度は大変すぐれた制度でございますが、最大の欠点はわかりにくいということでございまして、例えば地方交付税はどうなっているかということについてほとんど今の状態では住民参加はできないわけです。もっといわば簡明なわかりよい地方交付税制度のようなものができないものかということも、あわせてこの際、住民参加の観点から申し添えておきたいというふうに思います。
○渡辺四郎君　社会党の渡辺です。三人の先生方から大変貴重な御意見を賜りまして、まずお礼を申し上げておきたいと思います。
　先ほどから若干議論になりましたが、川島先生もおっしゃったように、本年を地方分権の元年としたい、そう位置づけたいというようなお話もありましたが、私ども長年分権を求めてきた一人として全く同じ気持ちをしておるところです。三人の先生方も、ぜひひとつこの法律案は今国会で成立をさせてもらいたいという強い御意見もございました。
　その中で、問題として幾つかありますが、一つは、先ほども沓掛先生からお話がございましたが、受け皿論の問題としていろいろと今日まで各党間でも議論がなされてきました。私は、この法律案が通過をすれば急がなければならない問題というのは、まずは第一番に委員の任命問題、そしてこの委員会を強力に進めていくための強力な事務局体制を急いでやっぱり確立をしなきゃならないというのが第一点でありまして、その中で、やはり先ほど山口委員からもお話がありましたように、総務庁長官もおっしゃっておりますが、二年ぐらいかけて具体的な方向を提起していただいて推進計画を樹立する、これまでを急いでやらなきゃいけないんじゃないかというふうに私自身は思っておるところです。
　そういう中で、具体的な実施の問題については、方向が決定していく、権限移譲が決まるということになりますと、もう先生方も御承知のとおり、今各自治体で大変問題になっておるのは、やっぱり権限の関係がありまして余りにも許認可問題で行政が進まないというのが現状であるわけですから、私は権限移譲が明確になってくる、推進計画ができ上がる、確立をする、そうすれば許認可問題で大幅な移譲ができるわけですから、そういう段階が来ればかなり自治体の行政運営もスムーズに行くんじゃないかということをまず一点は理解をしておるところです。
　そういう点で、今の点は三人の先生方に、私の考えはそういうふうだが、それでよいかどうかお伺いしたい。
　それから川島先生にお伺いをしたいわけですけれども、大分の平松知事がこういうことを言っているわけです。まず自治体に任せることが先決だ。中央省庁が言うように地方自治体の行政能力向上を前提にする限り、分権は永久に実現しません。混乱が少し起きる覚悟でどんどん地方に仕事を任せるべきだということで分権国家に向けてのハンドルを切ろうではないかということを大分の平松知事がおっしゃっているわけです。
　私自身も、確かに御心配があります受け皿論から見れば若干の混乱はあると思うんです。これはいたし方ないと思うんです。百二十年ばかり続いてきた中央集権国家を分権国家に大変革するわけですから、そういう若干の混乱はあると思うんですけれども、これもやはり都道府県とそして基礎自治体であります市町村と十分協議をして進めていく部分については若干時間をかけてやってもいいんじゃないかという気がいたしますが、先生の御意見をお伺いしたいと思うんです。
○参考人（寄本勝美君）　私は、先生の御指摘ございました、権限移譲が進めばそれだけ許認可の事務、許認可事項が少なくなるという御指摘はそのとおりだと思います。本法案の骨子でもございまして、ぜひともその辺のところを大切にしていただければと思います。
○委員長（小林正君）　川島参考人、二項目めの質問もあわせて。
○参考人（川島正英君）　はい、わかりました。
　第一項目については全く異論があるはずもないわけでして、私もそういう考え方でぜひ進めていただければというふうに考えております。
　第二点につきましては、大分県の平松知事の言葉を引用されてのお話でございましたが、そういう考え方というのは、分権推進法をここまで持ってきてこれを進める以上、もうそこのあたりの考え方は恐らく大勢を占めているのではないだろうかというふうに私も考えておりまして、私が地方制度調査会におりましたとき、今もですけれども、調査会で前の自治大臣、佐藤大臣とお話ししたときにその受け皿論でどちらが鶏か卵かという話がございまして、分権を進めるか自治体の機能を強化するかというようなお話がございましたときに、私は、自治大臣としては鶏か卵かというような論議はもうしないでいただきたい、分権ありきであると。まず分権があって、それに沿って市町村の体制なり府県と市町村の関係なりというものがつくられていくのではないか、そういう新しい発想の中でつくられていくんじゃないかということを申し上げた記憶があるんですけれども、今もその考えは変わっておりません。
○参考人（池上洋通君）　先ほどございました許認可事務などを含めた権限移譲にかかわる問題、いわば受け皿の力量の問題にかかわりましては、先生のおっしゃるとおりかというふうに私も認識しております。
○牛嶋正君　平成会の牛嶋正でございます。
　二十分という限られた時間にもかかわらず、それぞれの立場から非常に密度の高い御報告をいただきまして、私はいろんな御質問をさせていただきたいんですが、実は二十五分しかいただいておりません。それで、まず三方に一つずつ質問をさせていただきまして、もし時間が余りましたらまた次の第二問をさせていただくというふうにしたいと存じます。
　まず寄本先生に御質問させていただきたいんですが、大体私の考えと非常によく似た考えをお持ちですので、少し御説明がなかったところでお聞きしたいのでございます。
　行政を行っていく場合、先生もおっしゃいましたように、その企画立案の部分、それからもう一つはそれに基づいて実施していく部分と、こういうふうに二段階にどんな行政も、先ほどおっしゃいましたごみ行政の場合もそうだと思うんですけれども、ごみ行政で申しますと、週何回収集するか、あるいは分別収集をやるのかやらないのか、分別したものを再利用するかどうか、処理に当たりましても埋め立てでやるのかあるいは焼却にするのか、こういったことは私が今申しました企画立案の部分、先生はそれを政策主体とおっしゃいました。私は実はそれを計画主体と呼んでいるんです。もう一つは、それに基づいて毎日のごみの収集をし処理をしていく、これは実施主体とおっしゃいました。私もその言葉を使っております。
　問題は、協力してやるというけれども、その計画主体と実施主体が国と地方に分かれているときが問題なんですね。
　先生もおっしゃいましたように、ごみ収集、処理、これは大体どちらも地方自治体が行っております。ですから固有事務と呼ばれているわけですね。もう一つは、極端な場合は機関委任事務です。計画主体、政策主体は国で、それから実施主体は市町村あるいは都道府県ということになる。こういうふうに計画主体と実施主体は実は並列には並ばないですね。どうしてもやっぱり計画を立てたり立案するところが主導権をとるわけでありまして、それに従って実施が行われていく。そこが地方分権の一番問題な点であると思うんです。ですから、先生は機関委任事務に関しては今のような制度ではなくて委託方式がいいだろうと、横に並べると、上下じゃなくて横に並べるということをおっしゃったんだと思うんですね。
　問題は、形の上では実施主体も計画主体・政策主体も地方自治体が受け持っております団体委任事務なんです。これが私は問題だと思うんです。団体委任事務は法律や政令でもってナショナルミニマムを決めます。それに対して地方自治体は若干の上乗せをしたりなんかしてシビルミニマムを決定するわけですけれども、大半はナショナルミニマムで決まってしまうわけです。そうしますと、実質的には団体委任事務というのはやっぱり国が計画主体であり、地方が実施主体ではないか。そうだとしますと、やっぱり上下の関係はここで残ってしまいます。
　団体委任事務に関しましてどういうふうに検討を加えていくか、これは私の考えもありますけれども、その点について先生の考え方をちょっとお聞きしたいのでございます。
　二番目は川島先生に、成立後の課題で四点問題を挙げられました。いずれも非常に興味のある問題で、そしてまた極めて重要な問題でございますけれども、その中から、だれも御質問がなかったものですから国家公務員の再配置の問題をちょっと御質問したいと思うんです。
　やはり事務が下へおりてくることを考えますと、その再配置に当たりましては受け皿として都道府県とか市町村というふうなことになろうと思いますけれども、私もその線がいいと思うんですね。ただ、モラールの点で、今までの地方公務員の方とそれからそういうふうに再配置で移ってきた方の間、今でも国から地方への出向等々でいろいろな問題が起こっておりますが、そういう問題が起こるのではないか。そこのところを両方のモラールを高めてそして行政能力をアップすれば、これはもう非常に地方分権、私はどれぐらい権限が下におりるか知りませんけれども、大成功だというふうに思っておりまして、ここのところがポイントだと思うんですね。ちょっとその点で十分な御説明がなかったものですからお聞きしたいんです。
　もう一つ私が懸念しているのは、実は推進委員会の事務局は国家公務員ですね、全部これは。そうだとすると、ここでブレーキがかかるんじゃないかという気がするんです。だから、ここのところ川島先生はどういうふうにお考えになっているのか、ちょっとそれをお聞きしたいと思います。
　それから三番目は池上先生にです。
　池上先生は受け皿論で市町村合併のことをおっしゃいました。そしてまた、あれは中野の実態調査でございましたでしょうか、高齢者の日常行動圏が五百メートル半径で、そのあたりが一つの行政単位としては考えられるあれではないかとおっしゃいました。
　私は、行政単位を考えていく場合に、二十一世紀の高齢社会を考えた場合に、おっしゃいましたように、高齢者の生活単位といいますか生活圏といいますか、日常行動圏と申しますか、そういうものをやっぱり念頭に置いて考えていかなければならないと思うのであります。
　その場合に、行政単位というのは二つ意味がありますね。それは人口、その生活単位の中で何人住むかということと、それから先生がおっしゃいました、もう一つは面積です。人口密度の高い中野区あたりですと非常にそれが、一万人ぐらいですか、ですからある程度社会として成り立っていくと思うんですね。でも、高齢社会で高齢者の単位を考えますと、高齢者がやはり介護も受け、それから医療も受け、それからある場合はレクリエーションもしたりというふうなことを考えていく場合に、やっぱり五千人ぐらいが一つの単位になる。これはお聞きしたいんですが、私の考えでは、今までずっと議論をしてまいりましてそれぐらいかなと思っているんです。そうすると、中山間部じゃ五千というと村ではないわけです。町でもそんな大きなところはないわけで、そうするとちょっと問題がそこへ出てくるかなというふうに思います。
　そこでお聞きしたいのは、そういった高齢社会を迎えて、高齢者の生活、日常行動圏などを考えて、一つには面積の問題と、それからもう一つはそこで何人住むのかという社会を構成するメンバーの数、それをどういうふうに調整していったらいいのか、これをちょっとお聞きしたいと思います。
　以上です。
○参考人（寄本勝美君）　先生の御質問にお答えする前に、先ほどの先生の御質問についてちょっと言い落としたことがございますので一言つけ加えさせていただきますが、権限が移譲すれば許認可の面が少なくなる、これは異論のないところでございます。ただ、形式的に市町村長の権限あるいは都道府県の知事の権限になりましても、その過程におきまして、よく主務大臣に相談をするとか知事に相談するといったような文言が加わる場合もございます。これはある種の協力的な仕組みとして一種の知恵としての部分もあろうかとは思いますが、ただ現実には権限は知事に移っても実際上はやはり国がというふうな側面も従来見られたわけでございまして、この辺のところの丁寧な取り組みが必要になろうかと思います。
　それから今、牛嶋議員の御指摘の点でございますが、事務配分をめぐりましては計画主体と実施主体がどちらも分権化されるということが最も基軸であることは御指摘のとおりでございます。
　ただ、機関委任事務などをめぐりまして、私は必ずしも詳しいわけではございませんけれども、御指摘のようなごみ問題でいいますと、産業廃棄物の処理計画は都道府県知事がつくる、つくらなければならないとなっているんですが、この場合まさに計画をつくるわけですね、産業廃棄物の処理計画を。しかし、これは機関委任事務だと言われているわけです。したがいまして、機関委任事務とはいいながらも計画主体を一応知事にゆだねているといったような事務が少なからずあるのではないかと思うんですが、こういうような事務に関してはやはりこの際きちっと自治体の事務の方に移して、そして移した上で、もし国の方が何か都道府県知事なりに産業廃棄物の計画を立てていく上でお願いをしたいところ、あるいはある種の基本的な事項について尊重してもらいたいところ、こういうふうなことを反映するような仕組みは別に考えられるのではないかというふうに思っているわけでございます。
　それ以外にも、もちろん国の事務として維持しながらその実施主体としては市町村なり都道府県知事にゆだねざるを得ないといったような機関委任事務も中にはあろうかと思います。こういう場合も、とにかく今のような機関委任事務という仕組みそのものを廃止していただきまして、その上に立って委託方式かあるいは別の方式が考えられると思いますけれども、別途の手段で国と都道府県なり市町村との間の一種の有機的な連携を図るように御努力をしていただきたいというふうに思うわけでございます。
○牛嶋正君　団体委任事務について。
○参考人（寄本勝美君）　団体委任事務に関しましては、例えば福祉の面で最近団体事務に変わりましたが、その結果、自治体の方での自由裁量がふえたんですけれども、しかしかえって自治体の方から国の方に対してモデル条例をつくってもらいたいとか指針をつくってもらいたいといったような要望が出てまいりまして、団体事務としての特徴を自治体側が十分に生かし切っているとは言えないといったような批判があったり、あるいは逆に、国の方が機関委任事務から移したにもかかわらずある種のコントロールを依然としてし続けているといったような御指摘があろうかと思います。
　ただ、団体委任事務に機関委任から変わってまだそれほど年限がたっているわけではございませんから、こういった試行錯誤を積みながら、本来の変化を生かせるようなところにやはり変えていく努力をもう少し時間をかけて続けていかなければならないのではないかというふうに思っているわけでございます。
○参考人（川島正英君）　私への御質問は国家公務員の再配置の問題でございますが、先ほども申し上げましたように、恐らく地方分権が本格的に進展するということになれば、もちろん中央省庁の縮小再編成ということは必至でございまして、その中で国家公務員は大幅に余剰が生じるであろう。
　寄本教授がおっしゃったように、新しい国の仕事としても幾つかの分野でそういった需要が出てくるかもしれませんけれども、基本的には大変な国家公務員が余剰を生ずるということに対して、私は、もちろん都道府県で新しいそういう人たちを求めるそういう需要が出てくるでしょうし、あるいはこれはこの規制緩和という中で非常に慎重であらねばならないんだけれども、やっぱり公社公団というような形で国から地方へ権限が移譲されたことに伴う新しい事務事業というものが何かいろんな形で出てくるんではないか。そういうものを担っていく公社公団というものがあるいは必要になってくるかもしれない。
　そういったいろんなことを含めて、これは推進委員会だけでは背負い切れないような大変な、それこそ国会がバックアップしてやっていただかなければいけないようないろんな国家公務員の移動、移転の問題というものをどう考えていくかということが非常に大きな問題になってくるのであろうというふうに思います。
　そういう中で、具体的に二つ御質問がございましたが、そのモラールの問題ですね。これは今でも地方事務官について身分として都道府県の職員であるよりも国家公務員でありたいというような、そういったことはこれまで言われてきたわけですけれども、この分権というものが本格的に進展するということになれば、そこらあたりのモラールというか意識も私は変わってくるんではないか。それこそこれまで中央省庁が担っていた仕事がほとんど外向きに目が転じられることになって、内政面については都道府県なり市町村の役割というものが大変に大きくなってくるということであれば、そういう配置転換、配置転換というんですか、つまり国家公務員から地方公務員へのそういう移動もある程度スムーズに、スムーズではありませんけれども、意識の上でそれほどの抵抗がなくなる時期がやってくるんではないかという気がいたします。
　もう一つ具体的な御質問で、そもそも推進委員会の事務局に国家公務員が入っていった場合、そこがブレーキになるんじゃないかというお話でございましたが、これは地方六団体の地方分権推進委員会の論議の中でも、つまりその職員に地方から、都道府県なり市町村なりから入っていく、その事務局の構成を半分ぐらいは地方で受け持つべきじゃないか。極端には、その財政的な負担も国の機関であるにもかかわらず地方六団体側で受け持つというような考えもあり得るのではないかといったような意見も出たりいたしておりました。
　ただ、その意見は意見として、私は地方分権推進委員会というのは、その構成についてはいろんな考え方があり得るでしょうけれども、それがブレーキになるかどうかというところまで余り考えなくてもいいのではないだろうかというふうに思っております。
　以上です。
○参考人（池上洋通君）　先ほどお話しございました行政単位のことでございますが、最初に申し上げたいことは、先ほど私が東京中野区の例を挙げまして申し上げた一万人ということの根拠をちょっと説明申し上げておきます。
　これは先ほど申しましたように、お年寄りが出かけていって往復でいわば五百メートルの行動距離であるといった場合に、私たちは都市計画的に想定いたしますとメッシュを想定いたしますから正方形になるわけでございますが、一辺を一キロメートルと考える地域を想定するわけです。そうしますと一平方キロメートルという面積が出てくるわけでございまして、これはヘクタールに直して百ヘクタールになるわけです。一般的に都市の人口計画を立てますときの基準と申しますのは一ヘクタール当たり百人を想定いたしますので、そこで百ヘクタールイコール一万人という数字を実は申し上げたわけでございます。
　実は、一万人と申しますのは御承知のように小学校区でございまして、そしてまた厚生省が児童館を設置するときの基準にも多分これを用いているんだろうというふうに思いますが、つまりほぼそういうふうな感覚のものでございます。そういう単位を私は先ほど例として申し上げました。
　言うまでもなく、御指摘のとおり、これは都市の計画においての考え方でございまして、私が先ほど来強調しております山間地域その他ではそのまま当てはまるものでは当然ございません。実は農村計画の理論が別に当然ございまして、どのような人口配置が適切であるかの研究も進んでおるところでございます。それについて全部を申し上げることは今できませんけれども、特に農村計画について申し上げますと、自然環境との関係が極めて大きいということに当然なるわけでございまして、ここではいわば上空から見て人口を配置するというような発想にはなりにくいというか、あり得ないというふうに考えるべきだということでございます。
　そして、数百人という単位の自治体が可能かという議論でございますが、自然環境と社会環境との組み合わせによっては可能であるというのはむしろ今日出されている結論でございまして、その点は私たちはむしろ積極的に考えるべきだというふうに考えているところでございます。
　一々の例をとても挙げ切れませんので申し上げませんけれども、この場合一つ参考になりますのは、もちろん我が国におけるそれぞれの自治体の努力でございますが、あわせて高齢社会を我々より先取りしましたヨーロッパ各国においてどうなっているかも参考になるのじゃないかと思っておりまして、例えばフランスの例で申し上げますと、基礎自治体、コミューンと申しますが、コミューンの大半は人口が千五百人から二千人でございます。三千人だともうちょっと大きいコミューンでございまして、イタリアではコムーネと申しますが、イタリアでもほぼ同じような状態でございます。
　そういう意味で申し上げますと、私たちは、人口の単位というものにつきましてもう少し事実に立っていろいろな調査をして、学び合って考えていく必要に迫られているのじゃなかろうか、こういうことを申し上げておきたいと思います。
○牛嶋正君　もう時間が三分ほどしかないのでございますけれども、寄本さんにもう一問だけお伺いいたします。簡単に答えていただきたいと思います。
　先ほど国と地方の財源配分を五対五とおっしゃいました。これをやりますと今の税制のもとでは非常に地域格差が広がりますね。それは恐らく計算されていると思うんですけれども、だとすると、これをやるためには今の地方税の主要税目を見直さなければいけない。その中でも私はやっぱり法人事業税だと思うんです。あれは御承知のように分割法人が多いですから、分割基準の決め方で私は何とかなるんじゃないかというふうに思っております。
　そういう意見を持っておりますが、地方税の改革について何か御意見がございましたらお述べいただきたい、こんなふうに思います。
○参考人（寄本勝美君）　実は私などは牛嶋先生の地方財政の御本から随分教えていただいている者の一人でございまして、先生に何か御意見を申し上げるというのは本当に恐縮でございます。
　五対五というのは、私個人の意見でもありますが、一応これまでの地方財政関係の間でコンセンサスが得られやすいといいますか、地方と国との財源配分を一応五対五ぐらいに変えていくということのもとで具体的な財源配分などとか財政調整制度などの仕組みを見ていくべきだというのが大方の同意が得られるところではないかということで、きょうはお答えをさせていただいたのでございます。
○牛嶋正君　それでは、もう一つだけ川島先生に。
　地方議会のあり方ですが、私はこれが非常に地方分権にとって重要な意味を持っているんじゃないかと。これはよく聞くことですけれども、例えば行政側から議会に対して単独事業と補助事業を提案しますと、単独事業というのは、市民あるいは住民の意見を聞いて独自の判断でプロジェクトを進めようとしても議会でそれが通らないんですね。やっぱり国から何ぼかもらってこられる補助事業の方が優先されるわけです。
　これまでの国と地方の財政関係を考えればそれでもよかったんじゃないかと思いますけれども、これだけ住民の間で価値観の多様化が見られる、行政に対するニーズも違う、町づくりの考え方も違う、そういう住民の多様なニーズとかあるいは価値観、そういったものを今の地方議会で集約して行政に反映できるのかという心配が私には実はあるわけです。ですから、もちろん一人一人の資質の向上も問われると思いますけれども、何か仕組みの上で少し大きな改革をしなければならないのじゃないかなというふうな気がしております。
　先ほど池上先生は、住民の参加という形、そういう形で何かもう一つの仕組みをお考えのようでございますけれども、川島先生、地方議会のあり方について何か一言で結構でございますが。
○参考人（川島正英君）　一言ということになると非常に難しいのですが、全く御心配のとおりであろうと思います。
　ただ、地方議会の構成そのものも、今、全国的に府県、市町村の議会の平均競争率というのですか、これが一・一倍というような非常に低い段階で、そう言っては申しわけないけれども、議員になってくる人自身の問題もあるだろうと。だから、地方議会の議員の選び方自体、私自身は大変いろんな考え方を持っておりますけれども、今は時間がありませんので、そこらあたりから分権というものが進めばそういう意識の変化が必ず出るだろう、したがって地方議会の構成の仕方、議員の選び方、いろんなことが違ってくるであろうという非常に期待を僕は持っているわけです。