○牛嶋公述人　いま紹介にあずかりました牛嶋でございます。
　初めに、こういう陳述の機会をいただきましたことを委員長にお礼申し上げます。
　私は、五十七年度予算のうち、一般会計予算を中心に意見を述べさせていただきたいと思います。
　わが国経済を取り囲む内外の厳しい情勢を考えますときに、来年度予算の編成に当たっての課題は、財政再建が最重点であるといたしましても、それだけではないと考えられます。
　たとえば、一つには安全保障のための分担増の要求と、貿易摩擦の高まりによる外圧に対してどのように対処するか。あるいは第二点には、内需、とりわけ個人消費の不振を挽回して景気の回復をいかに図るか。また三つ目には、安定成長のための前提となる長期的なエネルギー対策の推進の問題が考えられます。また、構造不況産業の再生を含めて、産業構造の再編成と先端技術産業への移行も問題であります。また、社会の高齢化に対処できる財政構造の確立も急務の問題であるというふうに考えられるわけであります。
　このうち、後の三つの課題は長期的問題でありまして、もちろん五十七年度予算におきましても十分に配慮すべきではありますが、緊急性から申しますと、初めに挙げました財政再建、外圧の排除、内需の喚起の三つの問題こそ、五十七年度予算の重点課題と考えられます。
　しかし、この三つの課題は、これまで当委員会でもしばしば指摘されてまいりましたように、同時に来年度予算の中で受けとめることには無理があると考えられます。これに対しまして、五十七年度の政府予算案は、来年度の経済見通しにも見られますように、内需主導による景気回復を前提といたしまして、財政再建を最重点とする超緊縮型予算によってこのトリレンマに取り組んでいるわけでありますが、もし緊縮型予算の中にこの前提を崩すような要素が含まれているといたしますと、初めから政府予算案は課題の選択に当たって大きな矛盾を含むものと言わざるを得ません。
　中期財政展望では、財政再建の目標年次を五十九年度に置き、それまでに特例公債の発行をゼロとする財政再建計画が明示されているわけでありますが、このような財政再建計画を進めることの意義について、必ずしも国民に十分な説明がなされているとは言いがたい面がございます。
　大蔵大臣は、一月二十五日の財政演説の中で、その理由といたしまして、一つには公債発行残高の累増が金利水準の引き下げの阻害要因となり、金融政策の円滑な運営を妨げるという点を挙げておられます。また第二点では、大量の公債発行が経済にインフレ要因をもたらす、こういった理由を挙げておられますが、そのほかにも、公債費の増高による財政運営の硬直化を一層強めていくという問題がありますし、また、大量の公債発行による世代間の負担の分担問題も考慮していかなければなりません。
　このように眺めてくると、財政再建の意義は財政の弾力的運営のための環境を準備し、もって、財政金融政策が円滑に展開されるための状況をつくることにあると言えるわけであります。言いかえれば、財政再建は財政運営の本来の目的ではなくて、弾力的な財政運営のための条件づくりであるというふうに考えられます。
　このことから申しますと、財政再建を目指して編成される来年度予算は、単純に、歳出を抑えて、歳入と歳出のギャップを財政再建計画に基づいて少しでも埋めていくというだけではなくて、私は、次の二つの条件を満たすものでなければならないというふうに考えております。
　その第一の条件は、財政再建の過程で、全体として行政サービス水準の低下を来すことがないように努めるということであります。さらに、積極的に行政サービス水準の引き上げを目指していく、これをいま行政サービス水準確保の条件とでも言っておきたいと思います。
　第二の条件は、歳出の削減によって生ずる犠牲、及び減税が行われないことによる実質的な税負担増を、できるだけ公平にすべての国民に分配することであります。これを公平の条件と呼んでおきたいと思います。
　もしこの二つの条件が十分に満たされないままに財政再建最重点の予算編成が行われるとするならば、それは単に数字合わせにすぎないというふうに言えるのではないかと思います。
　　　　〔委員長退席、越智（通）委員長代理着席〕
　まず第一の、行政サービス水準確保の条件を満たすに当たりましては、予算編成のプロセスの中で中心となりますのは、大蔵省が各省庁からの概算要求に基づいて大蔵原案を作成する過程での査定であります。査定は、概算要求に盛り込まれた個々の事務事業に慎重な検討を加えて、与えられた財源枠まで予算を圧縮していく作業でありますが、もし、個々の事務事業の内容あるいは行政サービス水準への寄与率につきまして、科学的に分析を行い、五十七年度予算に要請されている課題に照らして、これらの事務事業に優先順位をつける形で査定が進められるならば、第一の条件をある程度満たして行政サービス水準の低下を回避することができるものと考えられます。
　問題は、五十七年度予算編成に当たって導入されたゼロシーリング方式が、果たして行政サービス水準確保の条件を満たし得るかという点であります。大蔵省がゼロシーリング方式を設定し、各省庁に対して概算要求の枠を前年度予算に対して伸び率ゼロという形で提示いたしましたが、そのときすでに大蔵省が原案作成に当たって行うべき査定の一部が原案作成前に実施されたことを意味し、予算編成の主役が大蔵省から各省庁へ移ったともみなされます。すなわち、各省庁が大蔵省から提示された伸び率ゼロという枠組みで概算要求を算定し、提出することによって、大蔵省に残された査定の余地は非常に狭められたということになるわけであります。
　このように、今回採用されたゼロシーリング方式を見るとき、もし各省庁が、概算要求を作成する過程で個々の事務事業にそれほど厳密な検討を加えることなく、前年度予算に基づいて概算要求の作成を行い、第二臨調の一次答申に沿っての事務事業の見直しで浮かされた財源を新規事業に振り向けるという程度のものであるといたしますと、数字の上ではあらわれてまいりませんけれども、行政サービス水準の低下は避けられないのではないかというふうに考えられます。
　五十七年度予算の重点課題である財政再建の推進に当たってのもう一つの条件は、財政再建を進める上で当然生ずる負担を、できるだけすべての国民が公平に分担するという公平の条件であります。考えようによっては、この条件は、行政サービス水準の低下をできるだけ回避するという第一の条件より、五十七年度予算の中で満たしていくことは困難を伴うものであります。とりわけ負担の公平な分配問題は、第二臨調の一次答申と深いかかわり合いを持つと言えます。
　行政改革の推進は、いわば従来の諸制度のもとで徐々に形成されてきた秩序に大きな変更を加え、新しい秩序をつくり上げていくことでありますから、その過程で構造の変化に伴う摩擦を生ずることはやむを得ないことであります。そしてこの摩擦こそ、国民にとって一種の犠牲であり、負担であると言えます。
　したがって、行政改革を通じて新しく確立される秩序が、旧秩序に対していかにすぐれたものでありましても、移行に伴う摩擦という犠牲、負担がすべての国民に公平に分配されなければならないことは言うまでもありません。行政改革や財政再建に対して、総論賛成、各論反対が示されるのは、多くの場合、この犠牲の公平な分配という要件が満たされないことに基づくものであります。第二臨調がその基本理念の中で公平を強く打ち出しているのはこのためであります。
　しかし、来年度予算編成に向けて行われた一次答申は、緊急に取り組むべき改革方策の中に種々の項目を盛り込んではおりますが、その項目のいずれもが、財政再建に伴う負担をすべての国民に平等に分担していくというよりも、求めやすいところからまず分担してもらうという項目が多いように思われ、その端的なあらわれといたしましては、五十七年度予算の中で、社会保障や文教、科学振興、地方財政などの伸び率のマイナスという形であらわれておるわけでありまして、生活関連予算の圧縮に見られるわけでございます。
　このことは、税負担の面でもはっきりと見られるわけでありまして、すべての国民に対して公平な負担を求めつつ財政再建を進めるためには、何よりもまず現行の不公平税制を是正することであると考えられます。とりわけ、所得税制におけるクロヨンと呼ばれているような不公平要因をそのままにして、増税なき財政再建はあり得ないと考えられます。
　政府の側には、新税創設や税率の引き上げをやらないのであるから増税ではないという見解がありますが、個々の納税者の立場からいたしますと、現行税制の不公平要因がそのままの形で、名目所得の上昇に伴う税負担の実質増大がさらに不公平を拡大するような形で納税者にかかってくることには、非常に大きな問題があります。
　ここでも、源泉徴収される給与所得者の税負担が相対的に重いわけでありますが、これは結局、犠牲の求めやすいところに、言いかえれば各論反対の声がそれほど大きくないところに犠牲を押しつけたものであるというふうに考えられます。
　このような形で財政再建を進めるとすれば、増税なき財政再建に対しても強い抵抗が納税者から起こることが予想され、第二臨調の今後の長期的な行政改革の推進にもきわめて大きな影響をもたらすものと言えます。そして、不公平税制の是正を見送った五十七年度予算には、多分にその危険性が含まれているとも考えられるわけでございます。
　五十七年度の予算のもう一つの特徴は、各省庁がゼロシーリング方式を遵守する余り、国庫負担を地方自治体や財政投融資、さらには後年度負担へとツケ回しする措置がとられてきた点であります。このうち、後年度負担へのツケ回しが国債減額に対してどのような意味を持つのか、十分に検討すべき問題であるというふうに思いますが、最後に、地方自治体へのツケ回しについて若干意見を述べさしていただきたいと思います。
　地方自治体は、地方財政の危機と呼ばれました五十年度以降の財政逼迫に対処するため、地方自治体がこれまで払ってまいりました内部努力は、私は相当なものがあったというふうに考えております。なお給与体系の面で若干の問題を残しながらも、行政機構の簡素合理化、事務事業の見直し、定員管理の適正化と、あらゆる分野にわたって内部努力が進められてきております。これはまさに地方自治体がみずから行ってきた行政改革であるというふうにみなしてもいいのではないかと思います。このため地方自治体は、都道府県、市町村とも、その財政構造は、幾つかの指標で見る限り、国よりも一歩も二歩も財政の健全化が進んでいるというふうに私は判断しております。
　それだけに国庫負担の地方自治体へのツケ回し婆予算編成に対する国の安易な姿勢と言わざるを得ないのではないかと思います。なぜなら、地方自治体の現在見られる財政構造におけるゆとりは、いわば地方自治体の先ほど申しました内部努力によるものであるからであります。さらに地方自治体は、社会の高齢化、人口の定着化、住民の価値観の多様化といった社会構造の変化の中で、新しい行財政の運営方向が求められているからであります。そして、この新しい行財政運営の前提条件といたしまして、現在以上の自主財源の確立が必要とみなされます。このように考えるときに、地方財政計画の前年度比伸び率五・六％という形での地方自治体へのツケ回しによって、地方自治体に要請されているいま申し上げました新しい行財政運営の展開が果たして可能であるかどうかという問題がここに出てくるわけでございます。
　むしろいまこそ、第二臨調の行政改革を機にいたしまして、国と地方の財政関係を、その機能分担、国と地方の間の税源配分及び国と地方の間の財政調整の各側面にわたって、地域における社会的、経済的構造の変化を十分に見きわめつつ、今度は国が積極的に見直していくべきときではないか、こういうふうに考えております。
　以上でございます。（拍手）