Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○高見参考人　二点ございましたけれども、第一点目の問題は、要するに国民と国会というか議会との間の憲法改正問題についての情報ギャップの話だと基本的に理解しております。
　憲法改正は、もちろん、憲法九十六条で、国民投票で国民が決めるということですね。それについて国会の方で発議するということになっております。ですから、要するに最終的に国民がイエス、ノーという、あるラストワードを持っている。それが国民主権ということで、まさに国民主権そのものをこの場に発動する、そういう仕組みになっているわけですね。ですから、国会と国民との間の、この問題についてフィードバックというか絶えず国会の方は多分情報を流さなければいけないわけだし、国民の方はそれを受けてこの問題を考えていかざるを得ない。それがなければ国民投票でイエス・オア・ノーの回答を出せないわけですね。ですから、いずれにいたしましても、そういうフィードバックという中でしか進んでいかないんだろうというふうに思うわけですね。
　ですから、タイムスケジュール云々ということがあったとしても、それはあくまでそういう方針で今の政府がやりたいということであるわけでしょうけれども、しかしながら、そういうふうにいくかどうかというのは、これはまた話は別というふうに考えます。
　それから、二番目の問題ですけれども、これはさっき枝野先生、船田先生の方から御回答のあったところと関連するわけなんですけれども、私は、この憲法審査会という機関というのは、当面はというか、タイムスケジュールはわかりませんけれども、多分設置されれば憲法改正の原案づくりということになっていく、そういった舞台になるだろうと思うんですね。でも、将来的に考えると、結局それが一段落すれば、その後の作業というのは、仕事というのは、基本法制と憲法の間の関係を絶えず見直していくというか調査していく作業にかかわっていくだろう。もちろん、その中でまた不都合があれば改正するか、あるいは法律を変えていくか、これはいろいろなやり方があると思うんですね。そのための機関というのが国会の中にあるというのは、これはやはり自然だというふうに考えます。そういう意味では小林先生と意見は同じなんですけれども。
　イギリスでも、今世紀に入ってから上院に憲法委員会というのを設けている。それから、もちろん、私もこれは調査会に同行して調査に参りましたけれども、フィンランドでは憲法委員会。もちろん、諸外国では憲法に憲法委員会という規定を置くかどうかは別にして、少なくとも国会の中で議員が責任を持って、この憲法問題について、憲法上の問題点ですね、常時それを監視していく、あるいは議論していく。イギリスの場合ですと、種々の法案について憲法上の問題点があるところについて上院の憲法委員会が報告書を出して議論の場に送り込む、そういうシステムですよね。やはり、そういったシステムというのはあっていいし、あるべきであるというふうに私は考えております。
　以上です。
○井口参考人　一番目の御質問ですが、国民との関係では、当然のことながら国民を置き去りにしてはいけない、これは一般的に言われることであって、憲法問題について国民が意思を何らかの形で表明するのは国民投票に尽きるものではない。これは当然のことながら、三分の二という国会の発議の過程についても、国民の意思は、当然、一定程度反映されていなければいけない。あくまでも、繰り返し言いますけれども、国民は発議されたものにイエスかノーと言うだけであって、自分が好む憲法改正案が出てくるとは限らないわけですから、言ってみれば、望ましいのは、国民の望むような憲法改正案が出てくることが望ましいわけですから、当然のことながら、何らかの形で国民の意思が反映されなければいけないというふうに思っています。
　その三分の二の形成について、たまたま何かの論点で解散して三分の二、やるぞみたいなのはだめだというふうに僕は思いますね。ましてや、ほとんどよくわからないうちに、中で取引で、合わせたら三分の二、これも望ましいことではない。それを国民投票で嫌だったら反対すればいいじゃないかという理屈は、僕はどう考えてもおかしいというふうに思っています。
　二番目の憲法審査会については、多分、お二人の先生とちょっと僕は違うというふうに思っています。
　やはり、常設の機関としてそういうものがあるのは、僕が最初にかいた図からするとイメージが合わない。個別にそれぞれ国会の中でいろいろな審議があって、その中でこれは憲法を変えなきゃいけないんだという、先ほど私学助成の話をしましたが、そういうときに、いろいろな、何とか委員会とかある中で、これは法律でやっちゃいけないんだ、だから憲法の問題だというときに初めてそういう憲法の議論をするということがあるわけですから、仮に、そういう場合にその委員会ではなくて憲法審査会みたいなものでやるということになったとしても、それは常設である必要は全くないというふうに僕は思っています。何か憲法上問題があるかどうかというのは通常の委員会で普通に議論してくれればいいことであって、むしろ、その方が健全な憲法が根づくというふうに私自身は思っています。
　そもそも、憲法といっても、象徴天皇制と地方自治は全く違うわけですよ。それを一つの委員会で議論しているのは、僕はちょっとおかしいんじゃないかというふうに思うときが時々あります。
　以上です。
○辻元小委員　皆さん、どうもありがとうございます。
　私は、まず、国会法の改正の部分と、いわゆる国民投票にまつわる法制度の部分、制度設計に関して、最初に自分のひっかかっているところ、問題点を述べさせていただいた後、質問をしたいと思います。
　私は、そもそも、この二つが一つの法案の中に入っていることに非常に違和感を感じてきました。順序で言えば、国会法の改正の部分を、例えば国会の中で憲法論議をこうしようとか、国会で発議する場合はこうしようという議論、これは通常であれば議院運営委員会の所管なんです。そこで国会の中の機関をどうするかとか、国会の中での物事の発議のルールをどうするかということは、国民投票をその後行うということと性質を異にするのではないかというふうにずっと思ってきているわけですね。
　なぜかといいますと、提出者の御答弁の中には、個別か一括かとか、関連する事項があると言うわけなんですけれども、法の性質上、院内のルールと、それが発議された後の院外のものというのは認識として別に扱うべきものではないかと思っております。その上で、まず、国会法の部分について院内で十分議論して、発議についてはこうすべき、ああすべきが上がった上で、国民投票にかけるときにはということで別個に法律をつくっていくというのが筋じゃないかと実は私は思っているんですね。
　ところが、先に国会の中で憲法改正の常設機関をつくってしまえとか発議の方法をこうしようというと、政治的になかなか進みにくい。ですから、本来の順番とは逆に、国民投票、手続がないのはおかしいじゃないかというところから入ってきて、そして、憲法審査会なるものも含めて国民投票法案という中に、本来であれば先に院内で十分議論すべきことを入れ込んでいるというような、何か違和感を持った法体系になっているんじゃないかと私は思っております。
　そこで、この点についてまず井口参考人にお聞きしたいと思います。
　井口参考人が先日お書きになったものに、ちょっと長いですけれども読みます。
　　憲法九六条の規定によれば、憲法改正の国民投票の前提は、国会による発議である。現在の国会法には、国会の発議に関する規定がないため、憲法改正のためには国会法の改正も必要となる。今回提出された法案は、与党案も民主党案も、「国民投票法」の制定と国会法の改正の両方を含むものであり、その意味では、「憲法改正手続法案」とよぶべきものである。
私は、ここのところは、国民投票だとか単なる手続法だと言っているけれども、実は、改憲準備法案じゃないかというように主張してきたんですね。この点を最初からしつこくこだわってこの委員会でも指摘した点なんですけれども。
　その後に、
　　このような法案を「国民投票法案」とよぶことは、その基本的性格を曖昧にさせるものである。与党案も民主党案も、その施行期日を「公布の日から起算して二年を経過した日」としながらも、国会法改正の部分だけは、「公布の日以後初めて召集される国会の召集の日」としていることからしても、法案の重点は国会法改正にあるともいえる。その中核は、憲法調査会を、憲法審査会に改組することにある。
ちょっと略しまして、「ポスト憲法調査会の機関の設置が目論まれていること自体、憲法政治的には非常に重要な問題である」「国会法改正さえ成立すれば、憲法審査会において、改憲論議は着実に進行することとなろう。」という指摘をされているのを読みまして、これは私と同じような視点で見ているんじゃないかなというふうに思いましたので、この点について、先ほど省略されましたので、御意見をいただきたいことが一点。
　そして、船田提出者に、先ほどこの点に対して二年間は憲法改正議論はしないんだ、附則にあらわしてもという発言がありましたけれども、ということは、二年たったらするのかという話なんですね。ですから、これはもとから性質が違うので、私はここは切り離すなりとずっと主張していることは御存じのとおりなんですけれども、やはりこの点は慎重に取り扱わないといけないと思っております。
　さて、もう一点。憲法審査会に付与されている権限の話が先ほどありましたけれども、これは答弁者なんですね、「私たちといたしましては、これらの機関は憲法の調査、解釈において内閣法制局よりも強力な権限を有すると考えております」という答弁をしています。
　小林先生にお伺いしたいんですけれども。
　前来ていただいたときに、今の国会での憲法論議、懸念があるというようなことをおっしゃいました。そもそも、憲法観について逆立ちしていると。国家権力を縛るというものではないような憲法観が国会の中でも見受けられることとか、イラク戦争へのなし崩しということで懸念されていました。
　私は、その権限というのは、そのときの政治状況とか、どんな議員が選ばれてくるか、どんどん改正されたら変わりますので、そこで内閣法制局よりも強い権限を持つものを今の私たちが決めてしまって、今後、憲法の解釈の取り扱いが非常に乱暴になるんじゃないかと政治状況を気にしていますが、その点についてぜひ率直な御意見を、私たちに耳の痛いことでも結構ですので、この際いただいておいた方がいいなと。機関としてはあった方がいいとか他国にあるという話ではなくて、やはり、私たちは生の政治の現場でこれは扱っておりますので、道を誤るわけにはいかないと思いますので、御意見ください。
　以上です。
　　　　〔小委員長退席、愛知小委員長代理着席〕
○井口参考人　学会の中で私の論文を読む人は余りいないんですけれども、紹介していただいて非常に光栄です。
　御指摘の点、そのとおりだというふうに思いますが、国民投票というふうに語ってきたのは、僕は、ある種巧みな戦略というか、そういう部分であったというふうに思います。
　私のレジュメの二枚目の八番目のところはそこだったのですが、かつてでは国民投票法というふうに言ってきた。今であれば、つながっているのは、憲法改正手続法というふうに言っているわけですね。
　しかしながら、二〇〇一年の、憲法調査推進議員連盟のいわゆる議連案というのが出たときに、国民投票法については立法の不作為というふうに語っていたわけですが、そこにあるように「一般的に、国会法の改正については各会派合意の下、議会制度協議会等で議論された後、議院運営委員会から改正案が提出されることが多いようである」というふうに言っている。その後に、だから政治的な判断としてやむを得ず日本国憲法改正国民投票法案のみを先行して成立させるという選択肢も一つであろうかというふうに言っています。
　何で政治的な選択で憲法改正国民投票法案だけを先にするのかというと、僕は、盛り上げ論だと、何となく国民投票という魅力的なものを見せるということに意味があったんだろうというふうに思います。実際、この憲法調査特別委員会の議案の審査の対象は、日本国憲法改正国民投票制度に係る議案の審査ということになっているはずですね。ここでも日本国憲法改正国民投票ということになっているはずなわけです。しかしながら、今度の国会法改正案では、「日本国憲法の改正手続に係る法律案等を審査する」というふうになって、ここで置きかえというか、すりかえということが行われているというふうに思っています。
　実際に法案を見ても、先ほど辻元議員が指摘されたように、国会法改正部分だけはすぐ、あとは二年置くということは、やはり別だったというふうに制度設計者も考えているから、それを一つにくっつけることに意図的なものがあるというふうに私は思っております。
　　　　〔愛知小委員長代理退席、小委員長着席〕
○小林参考人　国会に違憲審査機能があるというのは、たまたま司法の八十一条みたいに明文がないだけのことでありまして、憲法構造上、当然のことでありまして、先ほども御指摘があった憲法尊重擁護義務があって、そして法律をつくったり改廃している機関がありますよね。国会ですよね。そうすると、当然、法というのは憲法から段階構造があるわけですから、その段階の中に矛盾があったらいけないに決まっているわけですから、先生方は法律をつくりながら、こんな法律をつくって憲法に触れないかなと日常的にやっておられるんですよ、実は。
　そのときの補助機関として法制局が各院にある。内閣にも法制局がそういう意味での補助機関としてある。そういう意味では、法制局というのはたかだかそういう機関でありまして、この辺にもいると思いますけれども、それだけのことです。
　となれば、ただ裁判所みたいな、ああいう形でやらないだけの話であって、国権の最高機関としての、立法機関としての国会は常時違憲審査をしているし、していなきゃいけないんです。だからこそ、こういう先生方が何か言うと、そういう先生方が提案して、これは憲法上問題があるんじゃないですかと。これが違憲審査です。ですから、そういう意味では、機能は当たり前。
　それを、ある意味では憲法にフォーカスを当てた常設審査機関ができることによって、国会の違憲審査機能ということが、つまり、憲法保障機能ということが直視されるのは、私はいいことだと思います。そういう意味では、先生方にも頑張っていただきたいと一国民として思います。
　ただ、その際、わかりやすく言えば、実際にやる方たちの観点とか、もっとぶちまけて言えば、知識とか大丈夫ですかと。確かに選挙というのは、国会議員というのは、実は統計すると非常な高学歴社会ですけれども、実は学歴でも資格試験でも選ばれていなくて、人気投票で選ばれてくる。でも、結果的に高学歴社会というのはとても不思議だと思うんですけれども、それはやはり人間社会だからだと思うんですね。
　それで、私は船田先生とか保岡先生を個人的にも存じ上げているし、広い意味で教養があることも、御人格があることもわかっていると同時に、でも、先生、ここは異論がございますという点もあるし、言えば聞いてくださるし、そういう関係を私は誇りに思っているんですけれども。そういう意味でいけば、常設機関になって審査を厳しくやり合えば、逆に辻元先生が誤解しておられるところも直るかもしれないし、船田先生が、ああ、そういう意味だったのかと。
　それぞれ、そういうときに法制局がリサーチして材料をくれますし、私の方でも真剣に調べているんですけれども、憲法とは何かというのは、歴史的に、理念的に、価値的に言うと、私どもの言う憲法観は正しいんですけれども、ただ、価値判断をせずにざっと統計的にやれば、しょせん人間がいろいろな政治状況でつくったものですから、憲法によって国民に枠をはめたり、憲法によって国民に変にいわゆる倫理道徳を締めつけたりという、私に言わせれば、それは誤用でありますけれども、確かにそういうものも出てくるんですね。
　だから、そういうところを公平に議論なさればみんなが成長する。私はたまたま個人的に存じ上げている、もちろん、中山先生も、もっと安心な方ですけれども、そういう意味では。そういう意味で、そういう事実を前提に言えと言われたら、なおさら、ここでやってみればむしろ生産的であろうと私は思います。悲観していません。
　以上です。
○船田小委員　辻元先生からまた御指名いただきまして、光栄に存じております。
　先ほどの私の発言で、憲法審査会の機能として、当然のことながら憲法改正の原案について議論をする、あるいはそれを発議する、そういう役割は予定されるわけですが、その部分については、二年間、少なくともそれは凍結をする、そして、その間は日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連をする基本法制についての調査に専念をする、こういう趣旨で、できれば附則に書いておきたい、またおくべきであるというふうに申し上げたつもりでございます。
　法律というのは、もう釈迦に説法で申しわけないんですが、これを書いてこれを書かないと、ではこっちがすぐ起こるのかという議論に必ずなるんですけれども、そこはやはり国会の常識として、二年間、調査に専念をしたその委員会なり組織が、その二年を経過したらすぐにぱっと手のひらを返すように、すぐに調査権限を越えて改正原案を発議しよう、こういうふうになるかというと、現実問題としては必ずしもそうはならない、むしろ、絶対にそうはならないというふうに私は確信をしております。
　ここは、この二年を経過した後の、まさにこの憲法審査会あるいはそこに置かれるであろう合同審査会での議論、そこはもう与野党各政党がみんな入って、大変慎重な議論をそこから始めていくわけですから、そのような、二年たったらすべてが改正に向けて動くかということになると、私はそうは理解しておりません。
○赤松（正）小委員　お三方の先生方、ありがとうございました。
　今、辻元さんと船田さんの方で議論がございましたけれども、それと関連をする話でございますが、私は与党の側にいるんですが、与党の側にいるというか提出者の側なんですけれども、私はもちろん公明党でございますので加憲という観点で憲法を変えるということについて賛成の立場に立った上で、将来において、この法律の中に規定されている憲法審査会の方向性というものは当然認めるわけですけれども、その前段階として私が強くこだわりたいと思っておりますのは、実は憲法調査会の五年というものをどう見るかということでございます。
　憲法調査会の五年は、要するに、改正を前提としない、広範囲な立場から自由に一九四六年憲法を議論した、こんなふうに私は理解をいたしておりまして、それが終わった途端に新しい憲法の話が常設の機関で出るというのは、ちょっと真ん中を飛ばしちゃっているというふうに実は思うわけでございます。つまり、それは船田委員の方から、あるいは先般の当委員会の議論の中で、私の質問に対して与野党ともに提出者の方から答えがあったわけですけれども、それではまだ足りないと。つまり、憲法審査会の仕事を前半部分と後半部分に分けて、一つのパックにくくっておいて、時間がたったら前半から後半に移るというのではなくて、まずは、憲法調査会の次の機関としての性格を持った場所で、今の一九四六年憲法を俎上に上げて、改正を前提にした上でありとあらゆる角度から議論をするというものをしっかりやらないといけない。つまり、急がば回れである、こんなふうに思っております。
　お三方に、小林先生の意見はさっき少し出しておられましたが、改めてお三方に、憲法調査会の位置づけと、それから次に来る憲法審査会との関連性で、私が今申し上げたように、すき間の二年でやるというのではなくて、しっかり看板をかけかえてやるべしという意見に対してどう思われるかというのが一点。
　それからもう一点は、さっき小林先生のお話の中でございました国民予備投票的なるものということ。私も、実は、国民の意思をどう見るのかということについては、なかなか一般的な世論調査等だけでは難しいなと。だからといって、憲法を改正しますよという国民投票をいきなりぶつけるというのもおかしいし。ただ、あらゆる意味において、先ほど言った、ポスト憲法調査会で一九四六年憲法を、どこをどう変えるか、変えなくていいのか、法律で対応できるものはどこなのかというようなことをしっかり議論する。その終わったと同時ぐらいというか、ある一定の形を持ったときに、国民予備投票的なるものをした方がいいというふうに思うんですけれども、小林先生は、先ほどに加えてもう少し具体的なイメージをお話ししていただければと思うのと、あとのお二方には、今申し上げた、そういうふうな国民の意思をどう酌み上げるのかというのを、最終段階の国民投票ではない、前段階でやるということに対してどのようなお考えをお持ちか、お聞かせ願いたいと思います。
○小林参考人　二つあったと思うんです。
　今伺っていて私も頭を整理したんですが、確かに、かつて憲法調査会があって、今この特別委員会があって、次に憲法審査会が来る。そうすると、前段はやはり後段突撃みたいになると、私の憲法学者としての活動での認識では、事実認識として、まだ国民が混乱しているというか、すると思うんです。そういう意味で、辻元先生に言葉をとられるとかいう意味ではなくて、与党の側もこのまま突入していいのかということを冷静にお考えになった場合、私は、中間段階、もう少し本気で調査に軸足を置いたお仕事が、成就するためにも必要ではないかという印象を持っております。これが一点。
　それから、国民予備投票というのは、むしろ私が先生の案をどこかで見て使っているような気がするんですが、さっき枝野先生から一般的な国民投票はいけないと言っておきながらここは小林さんは認めているという御指摘があったんですが、これは当然の話でありまして、これは憲法改正に関することですから、憲法改正は憲法の例外分野であって、それに関連する限り直接国民に問うことは原理的に私は許されると思うんです。
　そして、何よりも、先ほど来申し上げております、今の政治情勢はこのままいったら大混乱すると私は思うんです。私自身も、納得してこのままいったら受けとめられないと思うんですね。気づいてみたら、やはり良心に照らして反対いたしますなんという話に私がなってしまうのは情けないと思うんですけれども。そういう意味で、ある程度御議論が煮詰まった段階で、少し抽象的な選択肢を国民に出して、これは国民投票ですから、要するにお伺いですから、可否を決めてもらうことじゃないわけですから、そういう意味です、なさったらいいと思うんです。
　それで、さっき先生がおっしゃった加憲というのも、初めは公明党の加憲というのは荒唐無稽な話だと思っていたんですけれどもね。あるいは単なるテクニークかと思っていたんですけれども、よく考えたら、日本国憲法、本当にぎりぎりぎりぎりこの歴史状況の中で困っているのは九条、これはどうにもならないと思うんですね。いずれにせよ、整理しないとぐちゃぐちゃ。その他のことは解釈や下位法で間に合う、テクニカルには。となると、九条についてだけ整理するんだったら加憲なんですよね。
　そういう意味でも、ある程度、私が今個人的に思っているのは実はそれなんですけれども、その方向が御議論を続けていれば出てくると思うんです。そのときに、この方向でいかがかなと、これは、単なるアンケート型の国民投票は法的にも技術的にも可能だと僕は思います。それを考えております。
　以上でございます。
○高見参考人　二点ございましたけれども、前者の方ですが、調査会の仕事が終わって、衆議院の場合には調査特別委員会が組織されて、今は小委員会ですか、その小委員会の中で憲法審査会という常設の機関が議論されている状況であろうかと思います。それは論理的には非常にわかるわけなんですが、ただ、もちろん、これは憲法改正問題ですから、極めて政治的なイシューなので、論理だけでは済まないということであろうかと思います。そういう中で、常設機関としてどういったものを考えるか、これは国会法の改正ということになりますので、やはり大いに議論しなければいけないし、議論していただきたいというふうに思うわけですね。
　では、どうして特別委員会ではいけないのかということですね。あるいは従来の常任委員会のような制度ではどうしていけないのか、それとは別に、憲法調査会という別建ての組織が必要なのか、そういった問題は多分これまで議論されてきたかと思うんですけれども、そういう選択肢を含めて、私は先ほど申しましたように、将来、非常に長いスパンで考えた場合に、そういった常設機関を置くことは大変重要な意味があるだろうというふうに考えておりますけれども、何せ憲法改正については極めて政治的なイシューになるわけですから、純粋な憲法保障のための制度といった視点からだけでは議論ができないものでございますので、その辺、時間をどうとるか、あるいはどういった形で、特別委員会で継続してやるのかどうかというようなことについては、これは議論していただければいいことだというふうに考えております。
　後者の方ですけれども、ちょっとわかりません。要するに、国民予備投票ということのイメージが、抽象的に憲法改正に反対か賛成かを問えということもあり得るんじゃないかということでありますけれども、これだと新聞社等が世論調査で、ある意味でしょっちゅうやっているわけですよね。改めて国会のこの機関がそういうことをやるということは、どれだけの意味があるのかということについては非常に疑問を持っております。
　それから、もし国会という公的機関がそういうことをやるということになると、一種、特定の方向に向けた世論誘導というか、勘ぐればそういうことも考えられるということで、なぜそういうことをやらなければいけないのかということについて、私はちょっと理解に苦しんでいるということです。
　以上です。
○井口参考人　前者の方ですが、私は、何のための調査かよくわからないということがあります。
　というのは、先ほど小林先生が、国会は日常的に違憲審査を行使しているんだ、こういう話がありましたが、同じく憲法に関しても調査をしているということも言えるのではないかなというふうに思うんですね。
　ある問題にかかわって、これは法律ではなくて憲法にかかわる、これは憲法にかかわって憲法違反だからできない、これはできるというような議論。これは違憲審査と同時にそれに付随することの調査にかかわるので、そこからここまでは法律でできるけれども、これ以上はできない、じゃ、どうするか。
　違憲だということは、そこで終わるんじゃなくて、ひょっとしたら、じゃ、憲法改正をして、発議をして国民投票によって承認を得ようということだってあるわけですから、それは日常的に国会の中で行われることではないのかなというふうに思っているので、どうも調査のための調査というか、そういう機関を設けることについて私は若干違和感を持っています。
　予備投票についてですが、その前提は多分国民の意思をどう酌み取っていくかということだったと思うのですが、何も憲法改正にかかわらず、国民の代表としての国会議員というのは日常的に国民の意思を酌み取っていくという立場にあるはずですから、その点は何ら憲法改正についても違いがあるわけではないというふうに思っています。
　あえて予備投票をするのかということについて考えれば、多分、先ほどの図でかいた私の憲法改正のイメージからすると、ちょっとそぐわない。ただ、ひょっとして小林さんはこういうイメージなのかなというふうに思うと、それはまさに大文字の憲法論ではないかなというふうに思うんですね。
　また極端な例で申しわけありませんけれども、自民党の新憲法草案、民主党の憲法提言、これはどれがいいですか、あれはどれもだめですかとか、こういうのを聞くものなのかなというふうに、それでどれが一番多いかということを参考にするのかという、これは、私自身は憲法の全面改正を否定しているという立場なので、やはりそぐわないというふうに思っています。むしろ、後で、最終的に国民投票で国民は承認するけれども、むしろ通常の国民と国会の関係、選挙があって、その民意に対して国会議員が対応する、そういう形で国民の意思というのが憲法改正に反映されるというのが筋ではないのかなというふうに思っております。
　以上です。
○辻元小委員　引き続き発言をしたいと思います。
　今の御議論で、私ももとの憲法調査会を継続するなりして、船田委員の御発言ですと二年間という話もありましたけれども、そこで憲法について議論するということでいかがかと、前も申し上げたとおりなんですね。
　なぜこの議論が錯綜しているかについて、逆から法律をつくっていったからじゃないかと。さっきと同じ意見です。結局、国民投票の部分だけをつくろうとすると、発議の手続がないのに国民投票だけつくれないじゃないか。では、発議の手続をつくろう。では、発議の手続というのは、こうやって憲法を変えますよという道筋が引かれていないのに、いきなり国民投票とか発議の手続というのはおかしいじゃないかというふうに、要するに、国民投票という部分からスタートして、この憲法にまつわる一連の整備というか制度設計をしようとしているところで、今の現実がそこについていっていないというように思うんですね。現実がついていっていないか、または、憲法を変えたいという動きの中のプロセスの準備を政治的に考えたら、どちらからやっていった方がやりやすいかということで、国民投票というところに着目して、そこから法整備に手をつけていっているところに今の議論がごちゃごちゃになっている点があるんじゃないかと思うんですよ。
　何回も申し上げているように、自然な形は、憲法調査会で議論、議論、議論で、私たちは憲法を変える必要はないという立場ですけれども、こう変えなくちゃいけないな。では、その改憲原案を、大体多数来たから改憲原案というものを具体的につくろうという常設機関を国会に設けるかどうか。そして、では、これは設けようと、私は反対すると思いますけれども、設けようとなる。そして、そこでもまれて一つの案ができる。そうすると、いよいよ国民に発議しようか。では、発議の手続が要るじゃないか。では、こうしようと。そして、いよいよ国民投票というのが自然な流れ。
　やはり私自身は、政治的に改憲への道筋の整備というところで、着手しやすい、また世論に訴えやすいところから、これは無意識かもしれないんです、今回のこの国民投票法案というところから手をつけているということについては。しかし、逆算してやっていっているところに、まだ調査会でいいじゃないか、赤松さんのおっしゃるとおりですよ、調査会でいいじゃないか、まだ国会でも十分議論すべきじゃないか。では、何で審査会をつくるんだ。逆から行っているものだから、そうじゃないと道が引けないということで、今私たちのややこしい議論が来ているんじゃないかなと私は思っております。
　国会の立法府としては、やはり憲法議論が煮詰まり、では改憲案をつくろうかと、そのための常設機関がないね、つくろうよ、そして、そのための発議の手続が必要だね、そうしたら、発議したときに国民投票しなきゃいけないから国民投票法案なるものが必要だねというのが立法府の自然の流れではないか。私の目から見れば、総理も発言されていますし、やはり改憲ありきのところから逆算した立法過程であるのではないかというふうな危惧を持っているわけですね。
　ですから、その中で、この憲法審査会、及び、先ほど憲法審査会の機能の中に、憲法の解釈を法制局以上に強力な機関として持たせるという、これは物すごい大きなことです、国会の中でも。今までになかった。ですから、何回も申し上げますように、そういう立法過程の矛盾点を私はずっと感じておりました。果たして立法府の立法作業の方向性としてこれでいいのかしらという懸念を持っていた。
　そして、さらには、法制局よりも強力な解釈をさせたり、または改憲原案をつくることもできるという憲法審査会を、国民投票法案ですよという名前の法律の中にひっつけて入れておくということで果たしていいのかと。何か方法はないのかと。切り落とせというような話をこの前申し上げましたけれどもね。そういうことも含めて、もう一度原点からこの問題は私たち立法の府の責任として議論すべきであると、これは意見なんですよ、考えていますが、三人の先生方はこの意見についてどのようにお考えか、ちょっと伺いたいと思います。
○小林参考人　これは評論家として見ていて、政治家が国民に理解されやすい、手をつけやすいところから手をつけるのは当然のことで、要は、道路が通っていないのでどこからつくっていくか、それはそれだけのことじゃないかなと思いました。
　それから、一点だけ私がもう一度確認的に申し上げたいのは、憲法審査会ができたら、憲法審査会の方が衆参の法制局よりも憲法に関する有権解釈として強力な力を与えるとか与えないとかいう御議論がありましたけれども、それは前提の勘違いがあると思います。法制局はいわば事務局の一つにすぎないので、補助機関であります。審査会は議員によって構成される院本体そのものの一部でありますから、当然にそこに権限があるので、与えるものではなくて、もともとあるんです。ですから、ここでの御議論を拝見していても辻元先生ならば担えると思いますから、大いにその権限を行使して憲法を守る活動をなさればいいのです。これは権限を与えるではなくて、権限はあるということ。
　もう一度確認的に。三権分立の国民主権国家日本において、主権者国民の直接代表たる最高機関国会の第一院であります以上、そこに最高の有権解釈権がないはずがないわけでありまして、たまたま裁判になったときは最高裁の言うことを聞きますよという構造になっているわけで、日常的には衆議院が第一解釈権を持っているはずなんですよ。それは確認的にもう一度申し上げておきます。
　以上でございます。
○高見参考人　考えてみれば、憲法調査会はまだ生きていると言うと変ですけれども、憲法調査会とこの特別委員会ですか、一応合体しているわけですけれども、そういう意味で調査会の機能というのは残っているわけなので、調査活動をもっと継続する必要があるんじゃないかということだと思うんですけれども。そうなってくると、これは政治的な判断が一つあると思うんですね。調査がこれで尽きているのかどうかについては、原案をつくる当事者ではないのでわかりませんけれども。そのタイムスケジュールをどうするか、先ほど申しましたけれども、これは国会の中で考えながら進めていくということになるかと思います。
　それで、私、今回の陳述を準備しながら感じたこと、特にきょうの部分というのは国会法の改正に係る部分ですよね。ですから、どうしても国会法の規定をずっと見ていて、それから先例集等を見ながらいろいろ考えて、つまり、国会法をベースにしますと、国会法の従来の制度設計の中で、この憲法審査会というのはこれまでなかった機関の設置だと思ったわけですね。もちろん憲法調査会が依然としてありますけれども、それと比べても、常任委員会の権限等々と比べても、ましてや合同審査会の規定を置いてというふうなことになっておりまして、継続審査も外すと。こういった、先ほどちょっと申しましたように、大変大きな国会法の大改正というかどうか私は知りませんけれども、やはり非常に大きな改正にかかわっていると思うんですね。
　ですから、その辺の切り分けというのを、私はわかりませんけれども、つまり、国会法の改正であるということでその部分はしっかり審議していかないと、将来的にできる機関の意味づけというか性格というのもはっきりしてこないだろうし、うまくいかないのかなというふうに考えております。
　以上です。
○井口参考人　先ほどもっと明確に答えればよかったかもしれませんが、私自身も、むしろ切り離すというか、多分、辻元議員が引用していただいた論文の中でも述べていると思いますけれども、むしろ発議と国民投票による承認という原理の異なるものを一つの法案として入れていることによって、制度設計上、非常に問題がある場面が多いのではないのかというふうに思っています。
　そういう意味で、僕自身も、切り離して国会は国会法でという立場でいいと思うんです。先ほど紹介しましたように、いわゆる憲法議連ももともと切り離しの議論だったはずなんですね。切り離した上でどっちを先にやるかということで、今まではどちらかというと国民投票ということを表に出してきたわけですね。その点については、僕は偶然ではなくて意図的な演出というふうに思っています。
　なので、結論から言ったら、僕は、切り離して議論するということ自体は、それで賛成をいたします。ただ、切り離して、調査というのは僕はよくわからないんです、先ほどから繰り返し言いますように、何を調査するんだというのがよくわからない。それは日常的にやることだというふうに思っております。
　以上です。
○笠井小委員　三人の参考人の方々にさらに二点伺いたいんです。
　一つは、先ほどもありましたが、改憲原案の提出についてなんですけれども、出されている両案はいずれも国会法六十八条の三ということで、原案の提出というのは、「内容において関連する事項ごとに区分して行うものとする。」と定めておりますが、この規定ぶりが、先ほど御意見もあったんですが、全面改正をも可能とするとみなされるかどうかということなんですけれども。
　例えば現に自民党が一年前に出された、あの公表された新憲法草案は、まさに全面改正あるいは名前のとおり新憲法の制定を目指したものだと思うんですけれども、私はそれ自身が九十六条の改憲手続に基づいて行うことは不可能だと思っておりますが、仮に可能だとして、法案の改憲原案の提出の規定というのが、この書きぶりからして全面改正をも可能とするものなのかどうかという点で御意見をいただければというふうに思います。これが一点です。
　それから、もう一つ関連して伺いたいのは、これも先ほどの意見陳述の中でもあったんですが、何をもって内容において関連する事項なのかというのが不明確な規定だと思うんですね。どういう問題が起こり得るか。先ほど井口参考人のお話を伺いながら、例えば九条について、第二項を削って自衛のための戦力の保持を認めて、第三項として集団的自衛権を認める改憲案があった場合に、その二つを関連する事項としてくっつけることはできないというふうにおっしゃいましたが、例えばワンパッケージとして処理すると、こういう場合、自衛のための戦力の保持はいい、認めるけれども、集団的自衛権というのは認めない、行使できないと言う国民が当然いると思うんですけれども、結果としてそういう意思が反映されないことになるんじゃないか。小林参考人は、だから知らしめるんだ、啓蒙だというふうにおっしゃったんですが、にもかかわらず納得しないという国民は当然いるわけですよね。そうすると、そういう国民の意思というのは、そういうパッケージによっては反映されないことになるんじゃないかというふうに思うんですが、この点についてはいかがかということが二点目です。
　それから、あわせて井口参考人に追加的に伺うんですが、先ほど両法案における政党の扱いで優遇はおかしいという話がありました。この間も委員会の審議や議論の中で、両法案が、政党等にのみ無料の放送とか新聞の広告利用が認められたり、投票日前七日間は放送広告を禁止しながら政党等についてはその期間もできるということになっている、なぜ政党にのみ優遇するのかということで、法案提出者の説明というのは、政党等以外にどういう団体に無料の放送や新聞の広告を認めるかとなると、裁量があるから客観的判断ができないんだ、できる機関がないだろうと。それから、政党等によって活発に国民投票運動がなされる必要があるからだというような説明があったわけです。しかし、私も、これは井口参考人がおっしゃったみたいに、政党等を優遇するというふうにならないし、こういう説明も理由にはならないというふうに思うんですよね。
　そこで、井口参考人が書かれた論文の中で、国民投票においては政党も一般市民あるいは団体と同等の地位しかないはずであるというふうに言われているんですが、その政党の位置づけについての説明を、一般の団体あるいは市民と同等の地位しかないという点についてどういうふうに説明されるのか、伺いたいと思います。
　以上です。
○小林参考人　「内容において関連する事項ごと」というのは何かという、これは確かにいろいろなシミュレーションゲームをやれば、九条は一つにもできるし、九条関連を分断することもできる。これは条文で決めようがないことだと思うんですね。そこをついてもせんなきことだと私は思うんです。むしろそれは政治の判断だと思います。
　そのパッケージのつくり方が下手であれば、それは国民に討ち取られてしまうと私は思っています。だからこそ、事前に国会で十分に公開で議論を尽くすことに意味があるし、それに、先生お気づきと思いますけれども、そういう議論を尽くさずに力任せで押し切って、怪しげなセットメニューをつくって国民に提案したら、不安な国民はとりあえず今のままでいい、バツをつけると思います。
　また、先生方はみんなそういうことを御承知の上でやるわけですから、今、笠井先生が心配しておられるのは、相変わらずためにする議論かなと私は思っちゃったりするんですけれども。実は、今私が申し上げたことは全部御存じのはずで、であれば、そういう質問は出てこないはずです。ですから、十分に御議論を尽くして、変なセットメニューをつくろうとするのは言論でたたけばいいわけで、それはそれで国民が許さないと思います。御心配御無用だと思います。
　以上でございます。
○高見参考人　結局、この問題は、原則は私はこういうことだと思うんですね、つまり、国民が改正点についてイエスかノーかを決めるわけですよね。ですから、一番小さな単位というのは、個々の改正点について個別に問うというのが多分原則だと思うんですね。ただ、その場合に、有機的に関連している部分があるわけですよね。しかも、一方がイエスで一方がノーといった場合に、運用できないというか、憲法上、そごが生じて解釈でも補えない、そういった不備が生ずるおそれがあるところについては結びつける以外にないだろうと。これが多分その「内容において関連する」と言っているところだというふうに私は理解しております。
　ですから、全面改正ということで、つまりすべてが有機的に関連しているということであれば、これは一本の、一つの案として問うという形に基本的にならざるを得ないかもしれませんね。そういう問題ではないかなというふうに考えております。
○井口参考人　全面改正については、私自身も全面改正は日本国憲法上否定されているというふうに思っています。そして、内容において関連する事項ごとに全部変えるものを区分すると、先ほど言ったように不当な結論に行く可能性があるわけだから、これはそもそも想定していないというように考えるべきだというふうに考えています。
　それから、九条二項、三項の例を挙げていただきましたが、先ほど僕も言いましたように、それはやはり条文化することは非常に難しいというふうに思っています。先ほど小林先生は国会の政治的判断だというふうに言いましたが、それに対してどう答えるかということについても国民は判断を求められるわけですね。例えば、三項は反対だけれども、でも一緒に二項はという人は困るわけですね、困った判断をする。
　結局これは何が問題かというと、僕は、これは不適切な発議の問題である、国民にとって明確な問いになっていないということですから。その場合に国民が何らかの形でその意思を表明できるような体制になっていなければいけない、つまり不適切な発議について棄権をするということに一定の意味を持たせないといけないというふうに思っています。だから、最低投票率とかそういうもので対処すべきものだというふうに僕は思っています。
　やはり、どういうふうに条文をつくっても、最後は確かに国会の判断だというふうに思います。では、それに対して国民も判断というわけだから、不適切な発議に対して、国民が答える、これには要するに答えようがないんだということを、制度設計上、設けておく必要があるというふうに思っています。
　それから、三番目の政党の問題、ここをつかれると非常に私答えづらいんですが、私の出発点は、政党の要件として、一人の議員がいることを要件にしておりますね、法案では。つまり、これは議員である。先ほど高見先生が言われたように、議員の役割というのは発議の段階で終わっている、だからゼロベースで政党も国民投票のレベルでは扱わなければいけない、これをむしろ出発点として考えるべきなんだということを基本に置いています。
　ただし、じゃどうやって賛成や反対に助成するかということによい方法はないということも私も理解しています。だから、私の論文の構図というのは、優遇する根拠は何なのかというのが定かではない、イタリアやフランスのように政党は憲法上の明示的な根拠があるわけではない、だから国民投票で、一応はゼロベースで考えるべきであるということを出発点にしています。
　もし条件をつけて優遇するとしても、議席数というのはおかしい、せめて最近の選挙での得票率とかそういうことを考慮すべきである、何らかの形でそこに国民のものを読み込むとか。もちろん国民投票だから賛成派、反対派ということも結構なんですけれども、それは先ほど言ったように、全会一致の発議ということはやはり理屈としてはあるわけですから、その場合にはなぜ賛成派だけに無料の枠があるんだというところに疑問が残る、これこそまさに理屈の上だということで、そう考えざるを得ないということでございます。
　もちろん、繰り返し言いますけれども、それに対する対案、妙案というのは私自身持ち合わせておりません。
○赤松（正）小委員　先ほどのちょっと補足なんですけれども、私、私自身の憲法調査会五年に対してすごく自分の反省も含めて不満だと思っているのは、要するに笠井さんや辻元さんはいわゆる護憲、今の憲法を変えなくていいというお立場、私どもは加憲ですから大部分は変えなくていい、そういうところに立脚して五年間の議論に参画をした。自由民主党、民主党の皆さんは、自民党は改憲という立場は党是としてかつて昔からあった、民主党の皆さんは論憲ということでいろいろな角度で議論をされる、改憲もあるし護憲もあるしということだろうと思うんですね。
　私、自分も含めてすごく不満なのは、今の憲法で何であかんねんという、変えるべしということに対して、今のままでいいんだということにおけるきちっとした理論立てというものが、繰り返し言うようですけれども私も含めてなかった。要するに、変えちゃいかぬというのはしばしばお聞きした記憶があるんですけれども、なぜ変えなくて今のままの憲法でいいのかということについて広範囲な調査というか議論というものがなかったということを印象として持っていて、具体的な名前は挙げませんけれども、両党に所属をしておられる皆さん方にも言ったことがあります。それは公明党がする仕事じゃないのと言われたこともありますが、それも含めて私はそういうことをするべきだったなと。だから、先ほど言った、次の機関はやはりそういうことをしっかりやらないと、国民から見ると、繰り返すようですけれども、何であの議論から憲法改正に行くのという話がやはりわかりづらいというふうに思うんですね。
　そういう意味では、言葉が適切かどうかわかりませんが、どこかで何らかの形で号砲一発というのが必要じゃないのかな、本格的にそういうことをしますよという国民に対する国会の意思表示というものが必要じゃないのかなという感じがしまして、大体その意思を形成するのにだめという人がいたら、ちょっとなかなか形成もしづらいなと。私は、例えば衆参の国会決議みたいなもの、国会決議は全部の会派が賛成しないとできないということがあるわけですけれども、そういう形でも改正に向けての議論をするんだよ、国民の皆さん、憲法については六十年たっていろいろあるけれども、いろいろな角度について、さあ本格的に議論を開始しますよということがあっていいのかなという感じを、これは感想的な物言いでございますが。
　それで、小林先生に一点追加でちょっと教えていただきたいんですが、先ほど基本的性格、位置づけの中で、国会内合意と国民的合意を形成する中心責任機関だよというお話がございましたね。今、国会内合意というのは、先ほど来申し上げておりますように、なかなか形成するのは大変な作業ではあると思います。
　この国民的合意、国会内合意、こういったものを形成していく上において、これは先ほど来の議論と違って、将来における今言われている憲法審査会の仕事なんですけれども、先生方を含めていわゆる識者、有識者、賢人と言われる人たちの日本国憲法いかにあるべしという、そういった皆さんの御意見を、場面場面で参考人という形でお越しいただいてお聞きするという形ではなくて、限定された少数の方たちにきちっと、いかなるものであるべきか、我々はこう考えるというものを、委員会というかそういうものをつくって、憲法審査会のそれこそ常設附属機関としていろいろ意見を言っていただいてフィードバックして議論する、こういうのがイメージとして私はあるんですけれども、そのあたり、積極的に中心責任機関として憲法審査会が果たす役割、国民の皆さんの意見を幅広く吸い上げるという一つの仲介的役割としての識者、有識者、学者の皆さんの位置づけというものをどう考えておられるかということをお願いいたします。
○小林参考人　否定的に考えています。
　常々、国全体における審議会のたぐいに疑いを持っておりまして、やはりそれは特定の客筋というか筋の方たちが集まって予定されたことを言ってカムフラージュ的に権威づけをし、かつ本当は責任をとるところが責任をとらない。ですから、そういう意味では、憲法改正などという本当に国家の屋台骨にかかわるマターは、例えば今の構図でいけば、私みたいないわゆる有識者にしゃべらせて、ありがたいと言ってくださるのはありがたいんですけれども、むしろそれは選挙で選ばれている先生方が当落の政治責任をかけて御議論なさって、そしてそれを公開で国民に知らしめて、それで先生方が責任を持つわけですから、先生方の合意形成と国民教育、つまり国民の合意形成を同時に進めていく。つまり、有識者なる、私を含めてそれぞれ癖のある、そして政治責任をとらない怪しげな存在を用いるのではなくて、先生方が命をかけてやってくださるべきマターだと思います、原理的には。
　ただ、もう一つ、これは運用上の問題なんですけれども、さっきの御議論、だめなものはだめという、山の向こうから谷を挟んでほえているような人との議論というのはむなしいと思うんですね。そういう意味で、憲法調査会以来の運営はすばらしかったと私は評論家として見ていて思います。
　ですから、これは中山先生の個性に負うところが大きいとお見受けしますけれども、こういう本当に実のある議論のできる場を審査会として、さっき国会の決議は全会一致とおっしゃった、確かにそのとおりで、審査会だったら多数決でつくれるじゃないですか。審査会で、調査に軸足を置いた、こういうかみ合う議論をどんどんお続けになる。もちろん、そのときに、我々のようにその専門に特化したプロはおりますから、お呼びいただければ情報の提供はいたしますが、責任はとれませんので、それ以上の巻き込みはおやめになった方がいいと思います。
　以上でございます。
○中山委員長　きょうは、いろいろと参考人の方々の御意見、また委員の皆様方の御意見を伺っておりまして、先ほど井口さんのお話に議連の話が出てきておりました。ちょうどもう十年近い前の話ですが、私は、当初その発起人の一人として、これに参画をして推進をしてきた人間でございます。
　そういう中で、当時は各党、自民党以外に政党が分裂した時代でございまして、いろいろな政党が混在しておったのですが、そこで呼びかけて、各党から出てこられた方々と半年以上意見を交換した結果、憲法を改正しようという気持ちを持った議員が三百人以上を超えてきたわけです。
　そこで一番やはり心配したのは、議運の、いわゆる野党の先生方であっただろうということを伺いました。つまり、議連ですべて物事を議員立法で議決された場合には非常に困るということで、憲法調査会というものをつくって、そこには何ら議決権を与えない、ただ調査にのみ権限を認める、こういう申し合わせができましたので、私は、それなら各党が必ず参加した形でこの調査を行うべきだということで、五年間、衆参に憲法調査会が設置されて今日に至っているわけですけれども、その結果は御承知のとおり、世界数十カ国を調べて、やはり歴史の流れ、科学技術の進歩に合わせて各国は自分の国の基本法である憲法を修正してきたということを与野党一緒に確認しておるわけですね。
　こういう状態の中で、やはり国家というものは、歴史の流れあるいは世界の流れの中で、みずからの国のあり方についての基本法の改正はやって当然と海外の人間は認識している。こういうところから、この調査会の結論として、各党参加の上で意見を求めましたところ、憲法は改正すべきであるというのが過半数の議員の意見でございました。これは本会議でも報告をしております。
　極めて民主的な手続で行った調査でしたけれども、こういう結論が出たために、次の段階として、それでは憲法改正をするのにはどういう方法が好ましいかということについて、この委員会が設置をされて、先生方や多くの有識者の意見を聞いてやってきたわけでありまして、これについても、私は、むしろ時間がまだ足らなかったんじゃないか、五年間の調査会の時間も一週間に一遍ということに限定されたものですから、なかなか思ったとおりの結論は出ていません。
　出ていませんということを申し上げると、具体的に現場で調査をしていない。例えば、憲法九条の問題が各党一番大きな課題になってきているし、国民も関心が高いであろう。憲法九条で決められている条項と違って、日本には海上自衛隊、陸上自衛隊、航空自衛隊があり、周辺事態法が国会で承認されて、アフガンに対する攻撃をやっている多国籍軍に海上自衛隊の補給艦が給油するといったような事態が現行憲法のもとで行われている。それは、国連の加盟国であるからという一つの考え方に基づいて政府が法案をつくった。
　そういうことを考えてみますと、私は、この委員会も、両法案については提出前における委員会での調査に四十一時間かかっています。それから、論点整理のための理事懇談会に九時間半が費やされています。提出後において、今日までに委員会及び小委員会での審査に十六時間以上をかけております。そのほか、昨年及びことしの二回にわたって欧州における国民投票の実情を調べてまいりました。こういった中で、与野党間の筆頭理事の信頼に基づく協議に基づいて、議事は円満に進んできたと思います。
　こういう状況でございますので、最初から関係した人間の一人として、もう余り残っておりませんので、私が、その当時の歴史を振り返りながら、なぜこんなものが出現してきたのかといったようなことが参考人の皆さん方に御理解をいただければありがたいと思って、あえて発言をさせていただいております。
　御清聴ありがとうございました。