○参考人（佐竹寛君）　私は、現代議会制民主政治が健全に発展するためにという視点をもちまして、政治学者の立場から、まず二院制における参議院のあるべき姿並びに選挙権、被選挙権につきまして理念的、原理的にいかにあるべきか、そうして現代、一九八〇年代の議会制民主主義において政党並びに政党組織外の国民にとって第二院がどのようにあるべきかということを、社会科学的な政治学的立場から若干意見を申し上げさせていただきたいと思います。
　ただ、とりわけここでひとつ最初に申し上げておきたいことは、八千万の有権者の中には政党組織に所属していない、むしろ一個人としての平凡な一有権者市民というものが多数おるということであります。そして、そういう人々の中には、選挙のみならず政治に深い関心を持っている人たちが非常にたくさんおります。私は、むしろきょうは政党の皆様方にそのような一般市民有権者がどういう考え方を持っているのかということを配慮しながら申し上げてみたいと思います。
　以下、大体五点にわたって申し上げてみたいと思います。
　第一点は、二院制における第二院、すなわち政治的機能と今回の比例代表制との関係であります。
　わが国の参議院というのは当然英国、米国、西独、フランスの二院制と違っております。これは憲法発足以来、第二院としての日本の参議院は、第一院に対するチェックと補完という独自の機能を持つべきであるという考え方が支配的でありました。その後、御存じのように政党化が進む、これはある意味では自然的な成り行きであったという御意見もあるようでありますが、その現実ということを認めれば一体どういうことになるのでありましょうか。本来の参議院の存在というものは、先ほど申しましたような独自のチェックと補完の機能にあるとするならば、それをなくしてしまう今回の比例代表制の全国区への適用というものは、むしろ衆議院的政党化の促進の上で、いわば第一院の上に屋上屋を重ねる、あるいはよく言われますカーボンコピーとしての参議院、これは参議院廃止論につながっていく危険性があると思います。
　現に、六月十九日の読売では、自民党憲法調査分科会では一院制を打ち出す、そういう記事が出ておりますが、私は現代の日本の政党政治の成熟度ではまだまだ一院制には早過ぎる、むしろ第二院の政治的機能というものを十分に発揮すべき段階ではないかと思っております。とすれば、いままでの歴史の過程の中で、とりわけ全国区がその参議院の独自性を発揮してきたように思います。無所属の方々はもちろん、党に所属の方々も、どちらかと言えば党議拘束からは比較的自由な立場でいろいろな慎重な審議、発言ができるはずであったわけであります。
　したがいまして、第一点で、私見でございますが、比例代表制には政治学的観点からよい点が多々ございます。したがいまして、わが国において、衆議院において比例代表制を適用するならば、これは十分に考慮するに値すると思います。たとえば西独の方式の場合がいい例であるかと思うわけであります。どちらにしろ、参議院の全国区にまず比例代表制を適用するということは、先ほどから問題が出ておりますように、無所属並びに後ほど触れます憲法的な問題から非常に疑義があると言わざるを得ません。
　それから、第二点に移りますが、選挙権、被選挙権は、長い三百年の政治哲学思想史の観点から申しまして、基本的人権とは不可分の権利であると考えるべきであります。したがいまして、いかに法定によって選挙権あるいは被選挙権の枠を決定することができるといっても、国民主権あるいは基本的人権というものの枠を狭めることについては十分な慎重な検討がなされなければならないと思います。したがいまして、たとえば選挙権のこのたびの比例代表制における適用では政党名に投票する、このことは少なくとも参議院にはふさわしくないと言わざるを得ません。
　それから、第二点の被選挙権の制限については、先ほども御意見がございましたが、私は大事なことは何度でも繰り返した方がいいと思いますので申し上げますが、とりわけこれから立候補しようとする市民有権者、これに対しては条件の第三番目、いわゆる所属の比例代表選出議員候補者を十人以上有しなければならないということは、これは明らかに憲法二十一条の結社の自由の裏返しで、結社の強制、強制されない自由というものに対する強制ということで、重大な問題点を含んでいると思います。社会党のサン・ラグ方式はその点十分配慮しているということでございますけれども、やはり基本的な結社の自由と結社を強制されない自由という根本的な問題から言いますと、社会党の案も問題があると思うのです。
　それから、院内会派にも十分配慮があると申されましたけれども、院内会派というのは、院内での活動については可能であっても、名簿式の選挙になりますと、これはこの方々に順位をつけろというのはまことに筋の通らない問題であろうかと思っております。
　それから、第二点の問題の最後に地方区ですね、個人で立候補したい人は地方区に回れということがございますけれども、これは現実を無視した形式論と言わざるを得ないような気がいたします。なぜなれば、特に定数不均衡の逆転地区では現実に個人候補は当選がきわめてむずかしいということは、すでに具体的な事例が示しているところであります。
　第三点に移りますが、第三点は普通平等選挙の立場からの供託金の問題であります。
　この供託金につきましては、もともと法案が金のかからない選挙改正であるというまことに結構な御趣旨でございます。確かに政党側の方々にはかなりのメリットがあるのかもしれませんけれども、市民有権者の立場から出るにはむしろ従来より一層金がかかる、一層出にくくなるという問題になっております。
　すなわち、御案内のとおり従来の一人当たり二倍四百万円で十人と言いますと四千万円ですね。このいわゆる架空の十人のリストを立てまして一人の人のみが当選した場合には、いままで二百万円でよかったのが四千万円の供託金をつくった上に三千二百万円の没収ということになるのであります。これは先ほどから出ております自由民主主義社会の自由選挙の立場からはきわめて問題があるのみならず、日本の一般的庶民感覚からいいましても、これはいわゆる金権選挙として大きなギャップを感じざるを得ません。この点は大組織における潤沢な政治資金、選挙資金を持っておる方々にはぜひとも考えていただきたいことであります。たとえば故市川房枝参議院議員の場合その他のように、法定費用内で金をかけないで当選している人もいるということでございます。
　それから、第四点になりますが、この第四点はいささかむずかしい問題かと思いますが、むずかしいという意味は現代の問題であります。
　現代の社会は言うまでもなくきわめて多元的、多様化している社会であります。このような社会において、民主政治、議会制民主政治が機能するにはきわめて重要な原則があります。たとえばアメリカの民主主義理論研究家でありますロバート・ダール教授、このダール教授は、民主政治の質の問題として最も重要な点は、まず有権者市民がパブリックコンテステーション、これは公共の問題について異議を申し立てるということでございますが、いろいろな自由な発言というものが選挙権と被選挙権と限りなく完全に近い形で果たされるような社会で申し立てられること、言いかえますと、参議院のような場所にいろいろな意見のある人がいろいろやってこれるということが現代議会政治において最も質を高めるゆえんであるということでございます。
　そういう見地から申しますと、政党というのはもう御案内のとおりに国内、外交すべての政策に包括的に体系的に政策をお持ちです。ところが、現代人というものは欲求が多様化しておりますから、Ａの政策には賛成でもＢの政策にはどうしてもついていけないということがございます。そうしますと、どうしても単一の問題についてだけ投票せざるを得ないという、これはむしろ政治意識、政治的関心の深い人ほどそのような悩みを持っているのが現代社会です。したがって、そこから四〇％の無党派、あるいは私どもの試算によりますと、前回の五十五年の参議院選挙では実に法定得票数の一二％の人がそのような無所属に投票しているということでございます。
　したがって、私は、政党の皆様が、特に現代の多様社会に適応するには、政党の政党による政党のためのといういわゆる組織中心だけの発想をお持ちにならないで、ぜひいま申し上げたことを配慮に入れていただきたいと思うのであります。なぜなれば、そのようなことを無視したときには、恐らく多くの有権者が政治的無関心あるいは疎外感に陥ってしまい、そこから悪循環で現代の民主政治に好ましからない結果が出てくるのではないかと思います。
　最後の第五点目になりますが、このようなことを考えてみますと、参議院の最も大事な機能というのはいろいろな意見が個別に参議院に反映することであります。その点、全国区への比例代表制というのは早急に議決されるべき問題としては余りにも問題が多過ぎます。したがって、むしろ私は地方区の定数不均衡是正が先決ではないのかということを言わざるを得ません。
　具体的に申しますと、五十年の選挙では一対五・二七、現在は一対五・七まで一票の格差が開いております。六月二日の毎日新聞によりますと、この参議院定数訴訟の目下上告中の最高裁での審理は大法廷で審理されるということが決まったようでございます。比例代表制という配慮をするならば、とりわけ憲法十四条、法のもとの平等による一票、一人一票の原則を地方区において貫くという配慮、これがむしろ優先的ではないのかというふうに思うわけであります。
　したがいまして、最後には、選挙制度というのは大変大事なテーマでございますので、すべての党並びにすべての議員の大きなコンセンサスが得られるまで慎重にも慎重に御審議をいただきたいと存じます。できれば第三者機関での抜本的な審議が望ましいと考えております。
　終わります。