○参考人（牧原出君）　東京大学先端科学技術研究センターの牧原でございます。
　専攻は、行政学、政治学で、行政学者として、国と地方の行政制度、政策の在り方について、先進諸国を中心に比較研究しつつ、他方で政治学者として、戦後日本の官僚制が政治に果たした役割を歴史的視座から分析しております。そうした研究成果を踏まえつつ、本日は、国家公務員制度改革について幾つかの意見を申し上げさせていただきます。
　現在国会で審議されている国家公務員法の改正案は、政と官の関係を政治主導の下で新しく定式化し直す改革であると考えてよいものと思われます。その場合に、まず二点、念頭に置かなければならないことを申し上げます。
　第一には、公務員制度は他の行政制度と比べて極めて重要性が高い制度であることです。
　戦後日本の代表的な行政学者である辻清明は、これを、人事行政は基盤行政であり、司法制度、地方自治制度と同一の次元で捉えるべき統治的性格を持つとまとめています。したがって、みだりに制度いじりを行うのではなく、改革を行うのであれば極めて慎重な対応が望まれます。
　一九九〇年代の地方分権改革を進めた地方分権推進委員会の中間報告は、こうした統治的性格を持つ制度改革について、必要な姿勢を次のように述べています。相互に複雑に絡まり合っている諸制度の縫い目を一つ一つ慎重に解きほぐし、システムの変革に伴いがちな摩擦と苦痛の発生を最小限度に抑えながら、諸制度を新たなデザインに基づいて順序よく縫い直して、その装いを新たにしていくべき事業である。この表現にあるとおり、公務員制度改革については、慎重に縫い目を解きほぐし、更に縫い直すための審議を尽くす必要があると言えます。
　国家公務員制度改革は、省庁再編を検討した行政改革会議後に始まったものですけれども、そこから二十年近くがたち、様々な検討が積み重なり、今国会の法案によって、その一つの到達点を迎えつつあると言えるかと考えております。
　第二には、日本においてこの二十年間は、政治システムの移行期であったことです。そしてその移行期は、今新しい局面に引き継がれ、今後まだまだ続くと考えられます。
　一九九四年に成立した政治改革関連法によって、国会と政党の風景はそれ以前と大きく変わって現在に至っています。その後の省庁再編、地方分権改革、司法制度改革によって、言わば統治的性格を持つ制度が大きく変わりました。その帰結が、二〇〇九年と二〇一二年の二度の政権交代だと考えられます。
　二〇〇九年以前は、自民党を中心として与党の枠組みが半ば永続することを前提に政治を考え、制度改革を検討してきたと言えますけれども、二〇〇九年以後は、どのような枠組みで政権党が形成されるのかは分からない、いろいろな政党が政権党になり得ることを想定しながら制度改革を考えなければならなくなってきています。
　今回の国家公務員法改正に関して、現政権の閣僚は運用に慎重を期すると国会で度々発言しておられます。それは、国民としても専門家としても安心できることですけれども、将来の政権が同じような対応をするとは限りません。今後生じるであろう新しい政権が、選挙に勝った余勢で恣意的な人事を行う可能性をどの程度排除できているのかという目で法案を検討する必要があると言えます。更に言えば、現在は政党システムがシステムという名で呼べるほど安定しておらず、今後どのように変わるかは予測できません。この点では、今回の改正案に、与党の自民、公明だけではなく、野党の全部ではないとしても民主党が合意した点は、意義ある改革だと考えられます。
　しかし、将来においてある程度政党の枠組みが安定したとすると、それは現在の政党とは全く異なる政党である可能性すら今では排除できないと言えます。そこに至るまで移行期が続くとすれば、この間の人事の運用がどうなるかは、その先の段階の安定した政党システムにおける政と官の関係に決定的な影響を与えます。移行期において人事運用に失敗し、公務員制度ひいては行政システムが崩壊すれば、それは国民生活に甚大な影響を及ぼすのではないでしょうか。
　以上のように、国家公務員法の改正とは、統治的性格を持つ制度に対して可能な限り政党間のコンセンサスを得た上で改正し、その運用についても、緩やかな意味で政党間でコンセンサスないしルールが共有されるべきであると言えます。そうした性格を持つ法律改正について、現在の案を見渡して、以下の二つのトピックについて幾つかの意見を申し上げさせていただきたいと思います。
　第一に、内閣人事局を設置し、ここで幹部職員の人事を一元化する点に関してです。
　選挙で勝利して過半数議席を得た政党が、内閣を組織し、官僚をコントロールしながら公約を実施していくという民主主義の論理からいえば、人事についてもまた政治がコントロールする必要があります。分担管理原則の下で各省の大臣が人事権を持っている現行制度の下で、内閣がこれに関与するために幹部について一元化の人事を行うというのは、その限りでは望ましい制度改正です。しかしながら、ここでの問題は少なくとも二点あります。一つには、情実人事になるのを防ぐことができるか。二つには、行政が所管する政策を十分に立案、実施できるよう適切な人事配置を内閣が行うことができるかであります。
　もし、ある政府において情実人事が起こるとすれば、現行制度の場合は人事権者である大臣が人事に不当に介入することであり、過去にそうした例とおぼしきケースがないではありませんが、戦後の歴代内閣の大臣はこれをおおむね自制して、各省の人事に委ねてきました。
　これに対して、内閣で人事を一元化する場合には、利害関係者と深く結び付いた一部の政治家から人事に横やりが入り、これを首相、官房長官などが拒めないというケースが考えられます。人事を扱う範囲が全省にわたるため、介入する圧力も高まるということが想定されるわけです。
　これを封じる条件は、内閣が与党を圧する官邸主導、そしてそれにふさわしい権力を持つことです。しかし、内閣支持率の低下などで党高官低ともなれば、今後の歴代内閣は果たして人事への介入圧力をはねのけることができるのでしょうか。現行制度では、現行制度、すなわちこの法案における制度の建前では、適格性審査によって能力にふさわしい人材が選定されることが期待されていますけれども、これをどう厳格に行うかが制度の運用のポイントではないかと考えられます。
　次に、政権が戦略的人事配置を行った結果、とんでもない政策の失敗、事務の停滞などが起こる場合です。これが起こるとすれば、起用された人材とその人物が業務を行う組織環境とのミスマッチです。ミスマッチを防ぐために政治の側に必要なのは、政策転換のための準備とこれにふさわしい人材の選定、そして当該ポストの組織環境についての十分な理解であります。それらを満たす条件は、選挙で勝利する前の公約作りの段階で念入りな準備を行うことです。
　政権交代が常態化したイギリスでは、総選挙が終われば、勝利した与党も敗北した野党も、次の総選挙を目指して党首を中心に新しい政策の準備に入ります。以後、次の総選挙までに党首が交代するということは考えられません。ところが、二〇〇九年、二〇一二年の政権交代では、事情は異なるとはいえ、選挙数か月前に野党の党首は交代していました。党首を中心とする幹部集団の組織化と、年数を掛けるべき公約の作成とが別次元で進んでいたと言わざるを得ません。
　政権交代をルーチン化させたイギリスと比べて、政権を動かす準備が不足している党幹部が選挙で勝利して内閣を組織したのだとすれば、人事をむやみに動かすのは計り知れない政策の停滞を呼ぶ可能性があります。幸いなことに、これまでそのような人事配置はなされず、国会審議を見る限り、現内閣もそうした運用をしないと明言されています。
　いずれ、各党の党首の任期は衆議院議員の任期に合わせ、党首を中心に公約の作成に十分な年月を掛けて選挙に臨むということも日本の日常的な政治風景となるのではないかと私は予想していますけれども、そのような様々な準備が整わないうちに行政を混乱させる人事がなされないことを強く希望しています。
　やはり、今は長い移行期の中にあることを政権担当者は十分理解していただきたいと考えます。そして、この際に参考になるのは、橋本龍太郎内閣が設置した行政改革会議の最終報告書です。現在の省庁編成を決定付けたこの改革では、内閣機能の強化について、日本国憲法のよって立つ権力分立ないし抑制、均衡のシステムに対する適正な配慮を伴わなければならないと述べた上で、国と地方との関係を挙げた上でこう述べています。適正な抑制、均衡の観点は、中央省庁の大くくり再編についても生かされなければならない、省間の力のバランスを確保するとともに、省間の政策論議についても、新たな省間の調整システムの確立など、透明なプロセスの確保が必要である。
　つまり、各省セクショナリズムを乗り越えるには、特定のスーパー官庁をつくるべきではないという考えです。特定の官庁や官僚集団が政権と妙な癒着をすることを防ぐことも、公正な人事行政には必要不可欠ではないでしょうか。選択と集中は、市場の論理であっても公務の人事の論理ではないと考えます。
　行政改革会議の最終報告は、新制度の発足を見越して行政の混乱をもたらさないための知恵とでも言うべきものが含まれています。内閣人事局の発足に当たって、こうした視点を貫徹していくことが制度の円滑な運用のためにも極めて重要であると言えます。
　そして、公務員制度が政治的中立を保ち公正に運用されるには、第三者機関が人事行政を監督することが不可欠であるということをもう一つ申し上げたいと思います。一九九〇年代後半以降にＯＥＣＤが発表した公務員制度改革に関する報告書は、冷戦が終結したこの時期を振り返って、先進諸国では、厳しく予算が制約される中で、公務に対して市民から高い要求が求められ、それに応えるとすれば、サービスの向上に限界がある以上、公務員は厳しい倫理を満たしていることで対応しなければならないと主張しています。つまりは、公務員への視線が厳しいのは日本だけではなく、広く先進諸国で見られる現象です。
　これに対して、報告書は、公務について、倫理インフラストラクチャーを構築すべきことを提言しています。そこでは、政治的リーダーシップの下で、必要な法的枠組みと倫理規範を整備し、これを調整機関が管理していくという構成を取っています。調整機関とは、問題調査、監視、諮問・勧告、倫理の奨励といった機能を果たすこととされています。これが内閣人事局のみによって担われるとは到底考えられません。
　人事行政を知悉した第三者的な専門機関と国民各層をバランスよく代表する諮問機関等によって、この調整機関は構成されるべきでしょう。こうした第三者機関の必要性は、公務員倫理に限らず、試験、任用、昇進、研修、退職の一連の過程の全てにわたるものです。つまりは、人事行政は内閣が一定範囲で権限と責任を持つとしても、他方で、専門的見地からこれに対して勧告、監視、調査といった作業を行う機関が不可欠です。つまり、そこでは集団的リーダーシップと分権的な監視とが両立しなければならないのです。それによって政策革新と権力の公正とが確保されると言えます。
　そもそも、政府の官職が膨大多岐にわたる以上、これを総合的に把握するには、長年にわたって専門知識を蓄積した第三者機関が不可欠であります。現行制度において人事院以外にそうした機関はなく、人事院の一層の活性化こそが今後の運用において不可欠であると言えるでしょう。もちろん、長期的に見た場合には、第三者機関の在り方も変わってくることは十分想定されますが、移行期の人事行政において混乱を避けるとすれば、内閣人事局と人事院との適切かつ安定的な機能分担が必要不可欠です。その典型が級別定数の問題についての事務分掌であり、これは既に決着していると聞いております。また、協約締結権を広く公務員に認めるための条件がいまだ具体的に議論されていない以上、人事院の代償性を内閣と内閣人事局は今後とも十分尊重すべきであると考えられます。
　翻って考えてみれば、公務員制度改革は、かつての自民党政権の下では政権から見て政権が適切に制度を運用していることを正当化するものであり、野党にとっては自民党政権が官僚主導となっていることを批判するために持ち出される傾向にありました。しかし、政権交代が二度生じた移行期の現在、新政権に必要なのは、慎重審議が必要で現場に混乱をもたらしかねない制度改正に着手することではなく、新政権が確実に政策の転換を果たし、新しい政治の地平を切り開くことと思われます。二度の政権交代を経た現在、公務員制度改革にエネルギーを割くのではなく、人事を適切に運用し、混乱を起こさずに政策転換を果たして国民の負託に応えることが現在の政権と明日の政権の課題です。
　今回の改革は一見手堅い改革にも見えますが、その適切な運用のためにはかなりのコストが掛かると予想されます。今後、こうしたコストを最小限に抑え、制度から政策へと政治の焦点が次第に変わることで移行期から安定期に変わっていくということを強く希望する次第であります。