Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○太田委員　今の点で、少し余計なことをまた申し上げておきます。
　稲作日本一とか、そういう稲作の規模拡大について大変意欲的にやっておられた農家がやめたとか、そういうふうな話があるわけでして、どこにそれがあるのかといろいろ調べてみますと、うまく人の土地を借りて、あるいは委託作業でもそうでありますけれども、点々とばらばらにかなり広範囲にわたって借りてやったって、これは規模の利益などはないわけでありまして、それを一カ所に集中して限られた地域にまとめることが必要なわけであります。かつて転作の奨励金の場合に、団地化加算とか計画加算とか、つまり一カ所に集めるという知恵を絞られたわけでありますから、何か利用増進事業のような事柄についても一カ所に集中をして、規模の利益を本当に上げてもらうということを考えるべきではないかというふうに、私見ながら思っております。
　今の農振地域の整備に関する法改正の方はそれぐらいにいたしまして、次に土地改良法改正関係の質問に移らせていただきます。
　農村部においては、生活水準の向上などを背景として水洗化などの生活環境の改善への要望が高まっているわけでありますけれども、このような要請にこたえつつ、農業用用排水の水質保全を図っていくため、農業集落排水事業を積極的に推進していく必要があると考えるわけであります。
　これまでの農業集落排水事業というのはどのくらい普及をしておるのか、その普及の度合いというものを教えていただきたいと思います。
○森実政府委員　自治省の「公共施設状況調」によりますと、町村部における下水道の普及率は約一・五％でございます。それから非人口集中地域、これを農村部とみなしてみますと、実は普及率はわずか〇・一％にすぎないという状況でございます。そういった視点から、私どもも五十八年度予算からは集落排水事業を独立した事業として位置づけ、また、今回は集落排水事業を土地改良法の中にうたうことによって積極的な姿勢を示しているところでございますが、今後とも積極的な推進が必要と思っております。
○太田委員　もう少し詰めたお答えをいただきたいのですが、今後農業集落排水事業というものを推進していく上において、今〇・一％くらいであれば、これを一〇〇％普及させることはまことに難しい、至難のわざであります。しかし、何か目標を定めて、こういうふうにしてこの程度まではいくのだという指標みたいなものは要ると思いますが、その推進の方向というか、そういったことについて、もう少し突っ込んでお答えをいただきたいと思います。
○森実政府委員　実は我が国の下水道の普及率は、各委員御案内のようにそう高いものではございません。大都市でも六八％、中都市では三二％、小都市で九・五％、町村が一・五％という形でございます。建設省が実施しておられます下水道というのは、いわばそういった中心地域から逐次外縁部に及んでいくという普及パターンをとっている。しかし、農村社会の現状を考えるとき、平たい言葉で申しますと、これからの農村におけるお嫁さんの来手を確保していくという意味においても、それからお年寄りの家庭の生活環境という意味からいっても、下水道に対する要請は強いわけでございまして、私どもは農村地域を対象といたしまして、農業用用排水の水質保全という点も重視しながらこの事業に乗り出しているところでございます。
　私ども、これからも、この事業の積極的な予算の確保なり実施等については努力していきたいと思っておりますが、はっきり申し上げますと、いわば試験的に十年やって、ようやく五十八年から農業集落排水事業として創設された段階でございますので、御指摘のお気持ちはよくわかりますけれども、これからの課題として受けとめさせていただいて、積極的に取り組みさせていただきたいと思います。
○太田委員　この農業集落排水事業は、農業基盤整備事業費の一費目として挙げられているわけであります。農村総合整備という費目の中に含められていると思うわけでありますけれども、農業基盤整備事業の中へ新しく施策として盛り込む以上は、これはどう考えても今後もっともっと重大な費目となっていくわけでありますが、将来どういうふうに位置づけたらいいのでしょう。その中でかなりの、十指のうちの一つだとか、それくらいのウエートを持つようになるものなのか。
○森実政府委員　いわゆる第三次土地改良長期計画におきましては、生産基盤の整備と並びまして農村生活基盤の整備も織り込んでいるわけでございます。集落排水事業はこの中の中心事業たることは事実でございまして、この第三次の土地改良長期計画においては’排水路総延長約七千キロメートル、処理施設を整備する集落四千八百集落という計画を織り込んで計画を立てております。まず、とにかくこの予算を確保し、事業を消化していくことを当面の課題として進めてまいりたいと考えております。
○太田委員　農業生産の基幹施設であります農業用用排水路のほとんどすべては、古来から地域の排水路としても役立っているばかりではなく、さらには防火用水、融雪用水などとしても機能しているわけであります。ところが、近年、農村社会の変貌の中で、農業用用排水路については、工場や団地からの排水の排出による管理費用の増高や水質の汚濁化などの問題が多く発生をしているわけであります。これは、この法律に定められた土地改良区と市町村との間の、土地改良区の管理水路と市町村間でのトラブルということのほかに、市町村と市町村との間のトラブルもあるわけであります。
　これはちょっと関連した質問になりますけれども、こういう市町村間のトラブルについては、これは必ずしも土地改良区の問題ではなくて農村も絡む問題でありますから、そのような場合に、何か対応する手段というものはあるのでしょうか。
○森実政府委員　土地改良法制度は、土地改良区と他のものとの利用調整を図るための法制ということが基本にございますし、また現実にも、土地改良区がその財政基盤の制約ということから管理費等の増高の問題に対応できないという点があって、そういう意味で土地改良区と市町村の協議制度を設け、さらに今回はその解決を担保する意味において知事裁定制度の導入ということをお願いしたわけでございます。
　しかし、ただいま委員御指摘のように、農業用排水路を市町村自体が管理している場合があるわけでございまして、また、その農業用排水路が広域にわたる場合は当然管理が分化してきておりまして、市町村同士の対立というふうな問題もあるわけでございますし、また、土地改良区の利害を代表して市町村同士にトラブルを生ずるという場合もあるわけでございます。これはいわば行政主体同士の問題だろうと思います。
　私ども、今回の法律改正には先ほど申し上げた法制上の制約もあってこのことまでは含んでおりませんけれども、やはり県を中心にして市町村同士で十分に話し合って問題を解決していただくような土俵づくりは行政上必要と思っております。このための必要な指導も、御指摘を頭に置きまして今後考えてまいりたいと思っております。
○太田委員　今回法定化しようとする都道府県知事の裁定制度の導入については、現実にこの制度が有効に機能するためには、その運用方針などを十分に明確にする必要があると考えるわけであります。現状でも、土地改良区あるいはその市町村長に対して、ほうっておいても知事の発言力があると言えばあるわけだし、ないと言えばないわけでありますから、そこはもう少し詰めて、知事の裁定制度を導入したことに実効あらしめなければいけないと考えるわけですが、いかがでしょうか。
○森実政府委員　全く御指摘のとおりだろうと思います。私ども、実は統一的な一つの指導方針をいろいろ検討してみた、その過程でいわば担保措置として知事裁定制度が必要だというふうに、物の思考過程としては考えたわけでございます。しかし、御指摘のように、制度として見るならば、知事裁定制度は統一的な運用方針によって初めて動いてくる、あるいは知事裁定まで至らなくても、それを担保として事態が早目に解決していくということだろうと思います。
　そこで、本法が成立をしました場合においては、それを軌を一にいたしまして、運用指針というものを定めて広く全国各県を指導してまいりたいと思っております。この問題は手続事項、あるいは内容事項、実質事項、両面にわたると思いますが、要するに、それぞれの立場を尊重すること、学識経験者の意見を聞くこと、それから当事者間の話し合いを進めること等を手続事項として予定するほか、実質的な留意事項といたしましては、問題の発生する原因者が特定される場合と特定されない場合に分けてその裁定の対象の相手方を決めていくとか、下水道等の用に兼ねて供することというふうな認定について具体的な基準を決めていくとか、それから公平な分担を図るための調整機構としまして、管理方法と管理費用の両面にわたって、特に差異がない場合においては一つでもいいと思いますけれども、そのルールを決めていくとか、分担割合については排水量の指標とか利用割合の指標とか地積の指標等を基準にして決めていくとか、そういった実質的な内容を持った指導を統一指針としてできるだけ早く出してまいりたいと思っております。
○太田委員　都道府県土地改良事業団体連合会の会員に対して技術的な援助をするということが今まで会員に対する一つの役割としてあったわけでありますけれども、これを今度「技術的な指導その他の援助」というふうに改めることになったわけであります。
　これは、ちょっと見るとただ援助が指導になっただけで、気分の問題だけじゃないかというふうにもとれるわけでありますが、こういうふうな字句の改正をする以上、今後の連合会の役割と組織基盤の強化策について何かお考えがあると思いますけれども、そこはいかがでしょうか。
○森実政府委員　今回お願いしております法制度の改正は、そういった実態が成熟してきて強い要望が団体側から出てきているという側面と、それからまさに委員の御指摘のように、団体に積極的な取り組みを促すという側面と、二つの側面があることは事実だろうと思います。
　問題は、やはりこういった指導事業の明確化とあわせて、御指摘のように実質的な能力をどう付与していくかということだろうと思います。地方連合会の行う技術援助の充実を図るための指導とか助成といった措置なり研修等の強化が必要だろうと思っております。現在も技術的援助に関する補助といたしまして、換地センター、管理指導センターに対する助成等を行っておりますが、こういった施策以外に、土地改良区の技術職員のレベルアップを図るための報酬なりあるいは情報の提供ということは、全国団体とも協力して相当強力に進めてまいりたいと思っております。
○太田委員　土地改良全体の事業費が非常に増高しておる。そして財政事情がまことに逼迫化をしていて、これまた厳しいものがあるわけであります。
　このような状況の中で、我が国農業の確立のため農業生産基盤の整備を積極的に推進していかなければならないのでありますけれども、ここ数年間ゼロまたはマイナスシーリングの状態にあるわけでして、かんがい排水、圃場整備などいわゆる直接農業生産の向上に資する予算費目というもの自体が大幅におくれているわけでありまして、ここでより工期を短縮して土地改良事業の効率的推進を図るための対応策が必要になっているわけであります。ということは、土地改良予算そのものがゼロまたはマイナスシーリングであるということ自体に問題の本当の根源があるわけであります。
　いずれにしても、この予算は、国全体の予算が逼迫をしておるわけでありますから、農業基盤整備についても依然として厳しい情勢にある。その中で、実を言いますと私が非常に気になっておりますのは、この法改正によって、同じ農業基盤整備の中で、農業集落排水事業の方が非常に大きく伸びできますと、そのことによって直接農業生産基盤に役立つような予算費目は、今既にかなりおくれていて社会問題化をしておるわけでありますけれども、さらにまたそういうことでもって圧迫をされて、もっと延びるんじゃないかという心配をいたすわけであります。
　これは余り詳しくお聞きしようとは思いませんけれども、地域的に言いますと、そういう直接的な生産の向上に役立つような圃場整備とかかんがい排水については、ほぼ完了しておるところもあるやに聞いておるわけでありますが、例えば私のところ、福岡県などは遅滞をしたまま残念な情勢に今入っておりまして、全く進まない。片方は大人になって成長してしまった。片方はまだ赤ん坊で、これから育とうとしているのに、今食べ盛りなのに栄養がないという状態がずっと続いているわけでありまして、今回の法改正によって集落排水事業の予算費目の方が既に大人になったところでもって伸びていって、そのために子供であるそのほかのおくれている地域の方がまだやせたままである、よく育たない、未熟児であるというふうなことになるのではないかということを実は正直言って恐れているわけであります。
　これについては直接お答えをいただかなぐてもよろしいわけでありますけれども、土地改良事業のいわば直接農業生産の向上に役に立つかんがい排水、圃場整備などについてもっともっと力を入れていくんだという決意を表明していただきたいことと、それから、確かに集落排水事業というのは、日本全体が都市化が進んでいるわけでありますが、その中ではどんな事業をやってもこれが一緒に行われなければ意味をなさないという密接不可分の状態にありますけれども、日本の国内には純農村地帯もあるわけでありまして、そういうところが圧迫をされないようにひとつ格段の御配慮をお願いいたしたいと思います。
○森実政府委員　お答え申し上げます。
　まことに頭の痛い問題でございます。やはり基本的には農業基盤整備費を確保し、第三次の土地改良長期計画を確保していくということが非常に重要であろうと思います。
　それから二番目は、やはり事業の効率的実施ということで、新規採択をある程度抑制していく問題、それから部分効果の発生する地区への予算の優先配慮の問題、それからもう一つは、やはり地域の自然・経済条件に応じた施行基準の弾力化、構造物の設計等における技術者の創意工夫の活用、そういった地域の実態に合った効率的な施行を図ることが第二の課題であろうと思います。
　三番目に地域別の問題でございますが、私、実は先般も本委員会で申し上げたことがございますが、やはり整備水準には差がございます。そういう意味においては、第二次土地改良長期計画における地域別配分と第三次土地改良長期計画における地域別配分はおのずから結果として異なってくることになることは事実であろうと思います。そういう意味においては、西日本などはこれからそういった圃場整備等の事業はかなりウエートがふえてくるということは事実であろうと思います。
　そこで、最後に集落排水事業との関係でございますが、実はお恥ずかしいことでございますが、集落排水事業の費用はふやしましてやっとことして六十億でございます。基盤整備約九千億の中のまだ一％にも満たない現状でございます。実は集落排水の事業は都市周辺ではなくて純農村から入ってきている、むしろ千人以下の集落のところから入ってきているという経過がございます。そういった点から見まして、今集落排水の予算と圃場整備の予算がいわば配分で角突き合う関係にはならないとは思っておりますけれども、何といっても予算の確保が重要な課題でございますので、そういった意味では省を挙げての努力をこれからも続けてまいりたいと思っておるわけでございます。
○小川（国）委員　私は、農振法の一部改正、土地改良法の一部改正の問題点、それからこの際に、農政全体の問題にわたって農林大臣あるいはまた農水省の見解をただしておきたいと考えます。
　最初に、農振法の一部改正の中におきまして、農業施策の推進という意味からいろいろな法的な補強というか、そういうことを考えられた中には、従来よりも一歩前進であるというふうに評価できるところもあるわけでありますが、また反面、この改正の中でさまざまな問題点が想定されるわけであります。したがって、そういう問題点につきまして、この際、農水省の見解を明らかにしていただきたいと思うわけであります。
　まず農振法の改正の中で協定制度の創設についてでありますが、従来、農村というのは、集落でそこに住む人たちが話し合いでいろいろな物事を決めていく。集落単位の冠婚葬祭を初めとするしきたりは、いわば話し合いの中でお互いの相互扶助といいますか、相互援助といいますか、そういう中で地域の集落をつくり、それが大きくなって自治体、国というふうに発展をしてきているわけでありますが、その根源は地域の集落にある。その地域の集落の維持というものは、地域の住民の良識の中で、長い人間の社会生活の習慣の中から良識を持って生まれてきているものであって、それが一つの社会秩序を維持していく最善のものとなってきているのではないかと思うわけですが、今回、農振法の中で、部落単位に協定制度をつくって結束を固めていこうということであり、あるいはまた部落の活性化、集落の活性化を意図しているのであろうと思うのですけれども、住民の自治に関する事柄までもあえてこの法律の中に織り込んできたというのは、一体どういう障害や問題があってこういう考え方に立ち至ったのか、その発想の原点をまず伺いたいと思います。
○森実政府委員　二つの側面があるだろうと思います。
　はっきり申し上げますならば、農村地域の混住化が非常に進んできた、農家の兼業化が進んできた、そういう意味においては、農村地域といっても農家と非農家が両存している地域もたくさんある。その非農家の中には、住宅団地等ができて新しく都市から移ってくる方もあるわけでございます。それからもう一つは、兼業化が進んでまいりまして、やはり兼業農家と中核になる専業的な農家との間にも差が出てきている。こういうふうな状況のもとで、住民意識の多様化と個人意識の変化ということは、従来の農村社会を支えてまいりました住民の共同活動の機能だけに依拠できなくなってきている。いわばそういう事実をどう受けとめるかという問題があると思います。
　それからもう一つの側面は、果たして今までの集落という機能を復元することができるのだろうか、これを強化することができるのだろうかという物の見方もあるわけでございます。やはり日本の集落、特に農村社会における集落は社会学的にもいろいろな議論がございますが、一つの特殊な総有的な性格を持っている側面があるわけでございますが、そういったものが今日の時代に住民の意識にふさわしいものになっているかどうかという問題があるわけでございます。
　そこで、私ども現実の行政にそれを投影してみますと、例えば集会施設一つをつくる場合においても、市町村でやりますという建前になっているけれども、実際は建設の費用の一部も集落が負担しなければいかぬし、それから管理も集落に任せられているケースがある。どうもそういったところがきちんと行われてないで、今言った人間の意識の多様化、生活体系の多様化が進んでくるとなかなかうまくいかないという事例がある。それから、例えば水路一つを例にとりましても、土地改良区が管理するところまではいいが、小水路の管理等は従来のように賦役の負担で、慣行でやれといってもなかなか言うことを聞かない人がたくさん出てくる。そういう行政が体験しております現実の壁というものもあるわけでございます。
　そういった問題を頭に置きまして、今日の状況にふさわしいようにやはり地権者なり施設の利用者が対等の立場で十分話し合って一つの枠組みをつくり、その枠組みを約束として尊重していくということを考えることが必要であり、また、それが今日の時代にふさわしいのではないかというふうに判断したわけでございます。
○小川（国）委員　農村には冠婚葬祭を本当に助け合うという、地域社会を構成する上で長い歴史を持った、それは地域集落を支えてきた助け合いの一つのすぐれた特徴があります。しかしまた、それが極端になりますと、村の人たちと自分は考えが違う、ある一つの事業、あることを行うのに自分は考えが違うのだからそっとしておいてほしいというような場合に、村八分というような形でこれに協力しない者はあくまでも排除していくというような弊害が地域社会、農村社会の中で往々にして見られるわけですね。
　そうすると、今回の法律で、農村の集落である事業を行おうとするときにそれに賛同できなかった、そうするとこの契約から除外される。しかし、その契約がさらに進んで法律的な契約まで持っていこうという考え方のときに、これを最後までその共同事業に参画し得なかった人を除外していくということになると、法律的な村八分まで行ったというような結果も招来しかねない、そういう危険性を持っているというふうに思うのですが、その点への配慮はどういうふうに考えられておりますか。
○森実政府委員　ただいま御指摘がございました点は、私どももこの制度を考える場合非常に重要な点だろうと思います。
　先ほど、私、御質問に答える際に申し上げましたように、昔の部落というものの団体的強制を再現する努力をすることは現実的ではないし、また適当ではないと申し上げたのも、まさにそこにあるわけでございます。
　今回の協定はあくまでも住民の自主的な一種の契約でございます。それに一定の範囲で特別の効果を付与しているというものでございますが、しかし、やはり委員御指摘の点は十分配慮しなければならないと思っております。その意味で、協定制度におきましては協定への参加不参加の決定はあくまでも自由の意思のもとに行われるということの制度の本質になっておりますし、また市町村長の認可や認定を受ける場合においては、その要件としまして土地利用に不当な制限を加えるものでないこと等、その内容が妥当適切なものである旨の条項を設けることにしております。こういった点については、この法律の条項を生かして十分御指摘の点を頭に置きました配慮ある行政指導も行いまして、いわゆる村八分のような事態を少数者に対して生ずることのないよう、運用面でも十分に努力してまいりたいと思っております。
○小川（国）委員　戦後、市町村合併が行われまして、中には一つの村が分村してＡという町、Ｂという町に行った、あるいは一緒になってＡという町に行こう、一緒になってＢという町に行こう、そういう場合にそういう集落の中での大変な意見対立がありまして、現在は全国的に市町村の再編というのは終わっております。既に三十年を経過しているわけですが、依然としてその当時行われた分村運動とかあるいは分町運動とかの中のしこりは大変根強いものとなって残っておりまして、とても一代でも恨みとか感情とか残ったものは消し切れないぐらいの根深いものになっているわけですね。
　そういうぐあいで、地域社会の問題というのは、住民自治の中で行っていく上では、非常に、慎重の上にも慎重に配慮していかなければならない。そういう意味で、今回の法制化の中では、そういう中での少数者の立場、少数者の意見、そういうものをやはり尊重していくということが法制度の一つの背景の中にもなければいけないのじゃないか。そういう配慮は、この法律の施行令なり施行規則なり政令なり、そういうものをつくっていく過程の中でのそういう配慮のお考えはございますか。
○森実政府委員　委員御指摘のように、過去の部落が冠婚葬祭を初め土地利用から水利用から施設の管理から、一切のことを仕切ってきた実態があるわけでございます。私ども今回考えております住民協定の制度は、いわば今日の状況にふさわしいように具体的な問題一つ一つについて順番に協定を結んでいこう、こういう考え方でございまして、いわば包括的な、総合的な、一つのトータルとしての協定ではなくて、やはりそういう個々の必要に応じた協定を一つ一つ積み重ねていくというふうなことが要るだろうと思っております。
　しかし、いずれにいたしましても、個々の問題であっても、私、小川委員御指摘の点は十分行政として頭に置かなければならない点であろうと思っております。先ほど申し上げましたように、法律にもその思想をうたっておりますが、今後行政の運営指導に当たって十分配慮してまいりたい、このように思っております。
○小川（国）委員　一つ一つの目的に応じてつくられていくということは理解できるわけですが、その際、やはりその協定は地権者全員の同意のもとにつくられて、市町村長に提出して効力を発する、こういうふうな理解をしているわけですが、そうすると、この場合に地権者全員というのは、例えば一つの事業が計画された、それに関係する地権者ということなのか、あるいは集落全体の地権者なのか。それから、その中でそれに同意できない者があった場合にはどういうふうに考えるのか。
○森実政府委員　今回の法律でお願いしております事項につきましては、実は全員同意が必要であるということでございますが、関係した地権者全員の同意というものがなければ協定が成立しないということでございまして、関係する人全員の同意がなければ成立しないというふうには考えておりません。その意味においては、反対の方が当然あって、その方が協定に参加しないことがあるということを予定しております。ただ、後ろから反対した人が参加しようというとき、それをむしろ排除することがよくないということで、一号協定等においては、後刻申し出によって最初反対した方も参加できるということにしているわけでございます。
　いずれにいたしましても、この協定はそういったように個々の事項について同意した人の中の協定でございますが、しかし、同意する人の範囲が余りに狭いと目的を達成できない場合が生ずるわけでございます。むしろそういう場合は必要なあっせん等を市町村長が行うし、また逆に、そういうふうな必要な人間が集まってこられない場合はやはりその協定は認可できない、認定できない、こういうふうな形で考えているわけでございます。
○小川（国）委員　この点は、今後非常に問題を残す点であろうというふうに思われます。したがって、その点についてはさらに同僚の議員によってこの問題点をただしていっていただきたいと思いますが、いずれにしても、民主主義の時代における少数者の意見の尊重ということがこの協定を進めていく中で常に配慮されなければならないというふうに思いますが、この点、大臣、いかがでございますか。
○山村国務大臣　おっしゃること、もっともであろうと思います。特に今の農村地域で兼業化、そしてまた混住化、これが進んでおる中で、今までのいわゆる慣行上のしきたりというものをそのままやるというのはなかなか難しい問題であると思います。それを今回新しく、いわゆるみずからが話し合いを通じて地域の将来についていろいろ話し合っていただくということでございますが、やはりこれは住民みずからの意思、これによって申し合わせや協定、これが行われるべきであろうと思いますし、また、画一的なものとしてやるべきではないと思います。これは、その地域地域の状況に応じて適切な協定がなされるべきであるというぐあいに基本的に考えております。
○小川（国）委員　その大臣が答弁された住民みずからの意思というところを、ひとつ大切に考えていっていただきたいと思います。
　それから第二点目に、日本は国土全体の中で耕地が二二、三％、山林地帯がかなりなウエートを占めているわけで、その中で、山林の中でも里山というものの利用というのはかねてからもっと活用できないものかというふうに我々も考えてきたところで、その点では、新しい一つの方向を示したものだというふうに思いますが、この交換分合制度は、里山の交換については山林と山林の交換のみを考えているわけですか。
○森実政府委員　実は法律が改正案なので、山林と山林の、つまり林地と林地の交換分合によって開発適地である林地が開発を是認する人に所有される条件をつくることによって、いわばそういう予備的段階を経ることによって農用地開発、つまり里山の開発が進むようにしたいという法制をお願いしているわけでございます。
　ただ、実は農地と林地との交換につきましては、十三条の二の第二項第一号の交換分合において農地と山林の交換は当然現在も可能でございますし、これからもそれは活用していかなければならぬ。むしろ今回お願いしておりますのは、林地と林地の交換分合までいかないとそれから先が進まなくなるという認識からこの改正をお願いしているわけでございます。
○小川（国）委員　次に、土地改良法の一部改正の中で、農業集落の排水施設事業それから農業用の用排水路の適切な管理を行うということも、私どもはかねてからこれは要請されていた問題であるというふうに理解をしているわけです。
　ただ、私ども現行の土地改良区の実態を見ますと、いろいろな工場用地あるいは住宅団地の開発が行われます。そういう開発に当たっての同意というのが行われるわけですが、新規事業開発者というのはいずれもこの土地改良区に同意を求めていくわけですね。その同意に当たって、数十万から数百万あるいは数千万、億に達する単位のもあったかどうかわかりませんけれども、そういう土地改良区が新規開発事業主から同意料を取るという風潮があるわけですね。そのことによって土地改良区の運営を考えていくような少し誤った傾向もあるというふうに私どもは理解しているわけでして、こういった傾向というものはやはり正していかなければならない。土地改良区は、やはり用排水の水を大切に守っていくという考え方も根本の原則としてこれはしっかり守っていかなければならないのじゃないかと思うのですね。それが、どうも安易に同意料に財政的な頼りをしていくというような傾向があります。
　そういう点で、河川になりますと河川法で水質基準というものは定められていると思うのですが、私ども通称みよといいますか、その河川の最も上流、水源地から流れてくる、両側の水田あるいは畑の間を流れている、一般的に水田の間を流れているみよ、こういうところが今度の事業の対象になってくるのじゃないかと思うのですが、こういうところの水質管理、この基準をどういうふうに定めていくというお考えがあるか、その辺をひとつ簡潔に御答弁願います。
○森実政府委員　まず第一の点でございますが、私も小川委員御指摘のとおりだろうと思います。都市計画法に基づく開発許可を行う際、御指摘のように土地改良区の同意を得ている、その際に同意料を取っている。いろいろ調べてみますと、同意料の中には、管理経費の増高等を賄うためあるいは特定の補修工事の費用を負担するための明確な根拠のあるものもございますが、ただ漠然と取っているというケースもないわけではございません。
　そこで、実は一昨年、かなり巌格な通達を出しまして、一方においては開発者が必ず都市計画法に基づく同意をとるようにその徹底を図ると同時に、土地改良区についても同意を与える際において筋道の通った費用なりあるいは負担を求めることはいいが、単なる名義料等の負担を取ることについては自粛することを強く指導している点でございます。今後ともその点の指導については十分留意してまいりたいと思っております。
　次に、農業用の排水路の水質基準の問題でございます。これはまさに小川委員御指摘のように二つの場合があるわけでございまして、一つはいわゆる被害者になってくる場合と、それからもう一つは、加害者という言葉は不適当ではございましょうが、例えば集落排水事業を今御指摘のようにやりまして、その排水をやることによって農業用排水路の水質が落ちないかというような場合、この二つの側面があるわけでございます。
　そこで、全体的には関係法令の規制値というものを前提に置きまして、それぞれ施設の種類によって指導をやっている。例えば集落排水をつくって農業用排水路に排出する場合は、ＢＯＤで二〇ｐｐｍ以下とかＳＳで七〇ｐｐｍ以下というような行政指導をやっておるわけでございますし、また、県が上乗せ基準を決めている場合においてはそれに基づいて指導もしているという実態があるわけでございます。
　逆に、農業用排水路が工業排水とか生活排水によって汚濁された場合にどうするかという問題でございます。
　これにつきましては、いわば従来正常であったものが新しく悪い状態が生まれてくるわけでございまして、これについては実は方々でも紛争を起こしておりまして、統一的な基準による調査を指導しておりますし、また制度的には、その目的を達成するために現在土地改良法にございますように管理規程を設けて、いわゆる工場排水等に対する差しとめ請求等の規定を設けているわけでございます。
　ただ、実は現実の問題として一番難しい問題は、生活雑排水の排水をどうするかという問題でございます。これは、必ずしも受益者が特定してないというところに問題を求めることはできない。そこで、水質を浄化していく、あるいは適正な管理を行っていく、そのための補修も行うというためには、一定の支出なり負担が必要になってくるわけでございます。それを現在、土地改良区が市町村に協議して市町村と解決する道をつくったわけでございますが、遺憾ながらなかなかうまく作動しない。市町村の立場でも、開発の立場もあるでしょうし、新しい都市住民に対する気兼ね等もありますし、なかなか問題が片づかない。そこで、実は今回知事裁定の制度を設けまして、管理問題についていわゆる問題解決の担保措置を講ずると同時に、それに対応いたしまして実は統一的な指導基準を出しまして、運用の改善を図っていきたいというふうに考えているわけでございます。
　特に御指摘の点は、生活雑排水については難しい問題がありまして、今までもいわゆる改良工事等でそれをやっているケースもありますが、私、それだけで問題は解決できないだろうと思います。今回お願いしました法制を基礎といたしました行政指導の強化は十分考えなければならないし、その場合に特に水質の管理の問題が大都市近郊では大きな課題になることはしっかり受けとめて、水質の基準の確保ということに努力してまいりたいと思っております。
○小川（国）委員　これはまた今後の推移を十分見守っていきたいと思います。
　次に、換地制度によりまして非農用地の創出手法の改善が行われる、都市の区画整理事業と同じように共同減歩方式を行って生活環境施設用地をつくるということでありますけれども、その中に例えば次三男の住宅用地というものを確保するというようなことが一つ考えられないかどうか、あるいはまた農産物のいろいろな生産販売の施設用地を創出することができないか、そういうようなことも考えられると思うのですが、そうした多目的な利用というものについての考え方はおありになるかどうか。
○森実政府委員　共同減歩の対象施設用地は、やはり共同減歩という換地手法からいいましても農業者が共同して利用する施設という思想に立っております。そういう意味におきまして、従来から土地改良施設用地と農業経営合理化施設用地に限定して実施してきたわけでございます。ただいま委員御指摘のいわゆる出荷施設とか等は、経営合理化施設として十分従来も読めましたし、今後も問題はないだろうと思います。必要なものについては個別によく判断してまいりたいと思っております。
　今回の改正では、さらに、農業者の生活上または農業経営上必要な施設で農業構造の改善を図ることを目的とするもののうち、例えば市町村とか農協等の公的団体が行うものについて、それが公的計画、市町村の計画で定められたものについては生み出すことができるということにしたわけでございます。そういう意味におきましては、一歩前進させることがこの法律の改正によって可能になると思います。
　ただ、御指摘の次三男の住宅用地というのは、これは個人の用に供せられるものという性格もございまして、ちょっと共同減歩の対象として生み出すということはなじまない問題があるだろうと思います。前々から低平地の次三男の住宅用地の問題は農地転用の問題その他を通じていろいろ問題になっておりますので、法制とは別にその手法についてはこれを機会にまたいろいろ勉強させていただきたい、検討させていただきたいと思います。
○小川（国）委員　建設省の方、おいでになりますか。
○阿部委員長　見えております。
○小川（国）委員　建設省の方にちょっと伺いたいのですが、今いわゆる市街化区域と調整区域というものをつくった、そして農村地域は大きな意味で調整区域の中に取り込まれているということになりますと、今局長が答弁したように農用地の中で宅地を生み出すなんということは全く不可能なんです。それからもう一つは、今まで農村の調整区域の中で宅地とかあるいは工業用地とか商業用地とか、いろいろな形で一応認めた、そういう土地が残されているわけですね。しかし、それが、申請した所有者が住宅地としてあるいは商業用地として工業用地として使うのは許されるけれども、第三者には譲れない。自分自身に資金がないし、その利用計画が立たないということになりますと、それがそのまま放置されているという土地が全国で大変な数に上っているわけですね。その辺の土地利用のあり方について、これを活用せしむるという方途は建設省としてお考えになっているのかどうか。
○深沢説明員　お答え申し上げます。
　都市計画法につきましては、御案内のように線引きがなされまして、市街化区域ですと一定の技術基準に合うと開発が許可される。調整区域ですと技術基準だけではございませんで、さらに一定の立地上の基準が満たされないと許可されない。例えば農業用のものについては、すべてではございませんが、一定の要件のもとに開発許可の適用除外になるというような配慮をしているところでございます。
　先生、市街化調整区域内にはしかるべき土地がいろいろあるじゃないだろうか、こういう御質問だと思いますけれども、市街化調整区域と申しますのはそもそも原則として市街化を抑制しようじゃないかという趣旨で設けられた制度でございますから、市街化ということは、一定の計画的な開発あるいは日常生活等にやむを得ない開発等々、一定の制限を設けて開発を抑制しているところでございます。したがいまして、いろんな土地があるということではございますけれども、やはり今申し上げましたような市街化調整区域という制度の趣旨からまいりますと、一定の制限はやむを得ないんじゃないだろうかなというふうに我々は考えているところでございます。
　ただ、例えば既に線引きが行われまして、その時点ではもう宅地になっているというようなところについては建築を認めていく。あるいは先ほど御質問ございましたような農家の次三男等々につきましては、できるだけ弾力的に運用を認めていくというような制度の運用を図っているところでございますので、その範囲内でしかるべく対応ができるのではないだろうかというふうに我々は考えているところでございます。
○小川（国）委員　時間がないのであれなんですが、具体的な事例で、例えば農村の中で今まで自転車の修理屋さんをやっていた。その自転車の修理屋さんが今度耕運機の修理もやる。それから、だんだん農村も自動車がふえてきて、今度は自動車修理工場をやりたい。そして、自転車屋さんが自転車修理をやっていた用地で自動車修理工場をやりたいと言っても、調整区域だと許可にならないのですね。建てるなら市街化区域に行きなさい、こういうことなんですね。しかし、現実には、農村の集落の中にあって、今は農家でも農業用のトラックやなんかはもとより、乗用車もほとんどのうちで持っている。そうすると、農村の集落の中に自動車整備工場があってもいいわけですね。ところが、そういうものは市街化区域の中でおつくりなさいということです。現実に農村集落の中でも、耕運機の修理あるいは自動車の修理工場も必要なんですが、そういうものがほとんど許可になってないのですね。これは、農村に生活する人に対しての大変なマイナスじゃないかというふうに思うのです。
　これは一つの問題提起なんですが、こういう点、建設省としても、そこで自転車屋さんをやっていた人に永久に自転車屋をやっていろ、こういうことになりかねないのですよ、自動車工場の許可をしませんからね。自動車工場用地は認めないのです。こういうことの改善は、この一点ですが、ぜひ図っていただきたいと思うのです。いかがですか。
○深沢説明員　お答え申し上げます。
　今具体の問題が提起されたわけでございますが、いわゆる建築等をする場合には一定の目的に従ってなされる。それについて開発許可、建築許可等がなされるということになっているわけでございまして、それがむやみやたらに用途変更されてしまうということになりますと、都市計画で想定しております町づくりというものができるのかどうかという疑問もあるわけでございます。したがいまして、いわゆる違法といいますか、勝手に用途変更されてしまうということについては甚だ問題があるわけでございますけれども、前々からしかるべき事業あるいは営業をされておられるという方々がどうしても調整区域内で必要な事業等をまたやりたいというようなケースの場合ですと、いろいろケース・バイ・ケースによって違うかと思いますが、しかるべく判断を許可権者の方でしていただいて、対応できるものであれば弾力的に対応したいというふうには考えております。
○小川（国）委員　この点は、私ども農村社会に近いところに住んでおりまして、そういった実態、いろいろの事例を見ておりますので、そういった総体的な面でも改善の方向を今後ぜひひとつお考えいただきたいと思います。
　次に、今度のこの法律によって創出された農地の取り扱いでございますけれども、こういう集落の共有地、部落の共有地、所によっては通称総地などと呼ばれているところもあるわけなんですが、共有地としての法的な取り扱いは一体どういうふうになるのか。これを市町村の市町村用地にする場合もあるわけですし、あるいは共有地だと登記するのは簡単にできるわけなんですが、今度は何十人もの人が共有登記をする共有登記をした土地が子孫に伝わってまいりますと大変な数に広がっていって、拠出された土地の管理をめぐって今度は非常に困難なことも予想されるわけですね。この法的な取り扱いというものは一体どういうふうに考えていらっしゃるか。
○森実政府委員　実は今回の共同減歩の対象施設用地の拡大によりまして、非農用地生み出しの手法の利点が活用されまして、問題の解消にはかなり役立つと思います。
　ただ、今御指摘の点は、委員先刻も御案内のように非常に難しい問題があります。集落というものに法人同様の一定の法的な性格を認めるかどうかという問題でございますが、率直に申しまして、集落団体の法人格については、法律上むしろそう割り切れない点がある。法人格なき社団としてもやはりなかなか割り切れない点がある。むしろ現実の社会は、先ほどの協定制度を必要とするように、混住化や兼業化の進展によって非常に意識の多様化なり経済生活活動の多様化が進んでおりまして、そういったものをかなり緩める方向に動いているということも事実でございます。
　実は今回の法律改正においても、これは従来と同じでございますが、そういった非農用地生み出しに当たっては、取得者を市町村、農協とか土地改良区とか農事組合法人等に限定いたしまして、権利関係を所有権の移転と清算金により明確に区分して、後々、先ほど委員も御指摘がありましたように、相続に際して権利関係の争いを起こすというふうなことを避けるという手法をとっているわけでございます。
　この問題は、集落というものに法人格なき社団性をどこまで認めていくか、それをまた法的な主体と同じように扱えるかどうか、なかなか難しい問題であり、いろいろ議論があることは私どもも承知しておりますが、今日の状況を見るとき、なかなかそこまでは踏み切れないし、法制化は無理だというのが実情であることを御理解を賜りたいと思うわけでございます。
○小川（国）委員　これは農水省だけで解決する問題ではなくて、法務省あたりとも今後協議をしなければならない問題だと思うのですが、例えば土地改良によって相互に拠出された土地が、今お話しのように市町村とか農協とか法人が持ちいい場合はいいのですけれども、農協がそれを持つといってもなかなか難しい、それから生産法人が持つといっても難しい。結局、最後は市町村に持っていく。市町村としても、市が直接管理する市有地がある。そこへまたそういう部落共有のものをもう一つ市有地に加えていくということにはかなり無理な面があるわけです。
　ですから、今後の問題としては、小字でもって集落地という名称の財産区を持てないかどうか。やはり農水省がこういうことを考えるとなったら、そこまで踏み込んで、集落地というものを一つの財産区として新しい法制度の中でそれを設定していくというような積極的なお考えも必要なのじゃないかと思うのですが、いかがでございますか。
○森実政府委員　御指摘の点は、私どももよくわかる問題でございます。問題は、法人格なき社団、そういった総有的団体を一定の権利義務の主体として認めるかどうかという法制の沿革は、例えば過去の部落の総有的な財産がございますね。そういったものについては学説、判例上も認められておりますが、新しい事業についてはむしろ否定的である。過去に持っている総有的な性格を持った財産の管理なり使用収益処分の範囲のことに限定されているのが従来の法制的な通例だろうと思います。それからもう一つは、集落自体の機能が大きく崩壊をしてきているということを事実として受けとめて今回の法制もお願いしているわけでございまして、そのことも頭に置かなければならないと思います。
　ただ、現実の運営としましては、一応市町村有地にしておく、みんなで共同減歩で土地を生み出して市町村有地にしておく。それで、その上にある施設と土地はむしろ市町村が住民協定等をベースに置いて管理委託をしっかり行う。つまり、住民協定とその上に立った管理委託を行う。さらに、最終的な財産の帰属については、つまり目的を達成してその土地を処分する場合にどうするかということについては、従来拠出した人に権原を認めることを契約上明らかにするというような形でかなり処理できる面もあるだろうと思います。そういう点は、ただいまの御指摘を頭に置きまして、具体的な処理の方策については少し勉強させていただきたいし、またその成果を御報告し、必要な指導を加えてまいりたいと思っているわけでございます。
○小川（国）委員　これは、そういった任務を与えられる市町村、自治体にとっても大変な一つの仕事がまたふえてくるわけですから、今後の研究課題としてぜひお取り組みを願いたいと思います。
　それから、私はこの際、日本の農業全体の問題に立ち戻ってひとつお話を伺ってみたいと思うわけなんです。
　農水省がこの二法を行う、そしてまたこの二法を中心として日本の農業生産の基盤強化に向けていろいろな仕事をしているわけですが、その中で、大きく分けて農地、田んぼなり畑なり、そういうものの生産基盤を強化していく、土地改良あるいは農業構造改善によって生産基盤を強化していく、こういう仕事が一つある。それからもう一つ、その上にいろいろな施設をつくっていく、そういう仕事もまたある。それから、施設をつくって、さらに集落なり市町村なり農協単位なり、そこにいろいろな機械を導入していく、そういう近代化の仕事もあると思うわけですが、私は、今後農林省が志向していく方向としては、やはり日本の農業の生産基盤、土地の生産基盤を強化していくということが何よりも大切だというふうに考えるわけなんです。
　しかし、最近では、生産基盤の強化といいましても、土地改良事業を行うあるいはまた農業構造改善事業を行うといいましても、全体的な意向を取りまとめることについては非常に困難がある。なぜ困難かというと、結局、今までに圃場整備が行われてきたところはいいのですが、これから行うというところは、構造改善事業などによって暗渠をしたり、大きな田んぼに、一反歩を三反歩区画に大きくしていく。すると、それなりの土地改良の負担がかかってくる。農業一本で食えない現行の生活の中で、それだけの負担金を払ってまでさらに土地改良なり構造改善事業をやる必要があるだろうか、私はこういう疑問がかなり出てきているように思うのです。あるいは、農民の中には意欲を持って、ぜひ自分の圃場をもっと生産力の上がる圃場にしたい、そういう人たちももちろんいるわけですが、兼業化がこれだけ激しく進んでいる状況の中では、農地の生産基盤を強化することに対する関心は、むしろかなり低下してきていると見なければならない。
　そういう面でいけば、今後農政の柱としては、土地改良、農業生産基盤の強化については、農水省の中でも、政策の面でも予算の面でも、全額国庫負担でやるというくらいの思い切った方向が考えられてもいいんじゃないか。ですから、現行の補助制度の中での補助割合というものをむしろ重点的に高めていく。もちろん、行政改革の中で、農水省の予算がここ数年頭打ちに置かれているという厳しい状況はわかるわけですが、政策的にはやはり生産基盤の強化、土地改良事業、そこに重点を置いていかなければならないのじゃないかということを方向として強く感ずるわけですが、その点、農水省として今どういうふうにお考えになっているか。
○森実政府委員　御指摘のように兼業化が進んできた、混住化が進んできた、あるいは一部の地域で跡取りのない農家がかなり出てきた、そういったことが農業生産の基礎になる基盤整備を妨げていることは事実でございます。私どもといたしましては、基盤整備事業、特に面的な整備を必要とする事業については、やはり土地改良事業は十分その受益者の負担ということを考えて、関係者の同意を得てやっていくという基本を厳守していかなければならぬ。特に今申し上げた面的整備を伴う事業については、やはり原則として全員が同意しているという形でやらなければならないということで、慎重な実施を図っているところでございます。
　予算の問題でございますが、二つあると思います。一つは、枠の確保ということだろうと思います。先生おっしゃったいわゆる基盤の整備と上物の整備と二つあると思いますが、私どもは、やはり今後の予算の重点は、つまり補助の重点は基盤の整備に置くべきであり、上物の整備というものはできるだけ融資を中心に考えるのが今日の状況として適切だろうと思っております。予算の確保には、そういった点も含めながら努力をしてまいりたいと思います。
　補助率の問題でございます。確かに補助率をどう手直ししていくかということは、今日の非常に厳しい財政状況のもとでは難しいことは否めません。特に、土地改良事業自体は、農業生産基盤を整備するという公共的側面も持っておりますが、やはり私有財産の利用価値を高めていくという問題があるわけでございまして、現に法制でも、事業実施後短期に転用をされるような場合においては、そういったこともあって、補助金の還付の規定を定めているような実態もあるわけでございます。
　私ども、やはり農家負担の軽減には総合的な努力は必要と思いますし、また、御指摘の点も頭に置いてこれからいろいろ努力しなければなりませんが、当面、補助率自体のかさ上げという問題については、今日の状況のもとでは難しい。まず予算の確保から取り組んでいかなければいけないという事情にあることを御高察いただければ幸いだろうと思います。御指摘の点は古くて新しい問題でございますし、今日の状況では加速されている事情もあることも、私、否定できないところだろうと思います。十分勉強させていただきたいと思います。
○小川（国）委員　この際、私ちょっと補助金の問題にも触れてお伺いしたいと思うのですが、農水省の予算の中で補助金の占めるウエートは相当なものに上っていると思いますが、これは、今、金額的に、それからパーセンテージでどのくらいの補助金になっているか。
　それからもう一つは、その補助金の中で、土地改良とか生産基盤に向けられている補助金と、それから今局長答弁の施設や機械の方に向けられている補助金、これはどの程度の金額割合になっているか。
○森実政府委員　御案内のように、実は私ども農林省が実施しております事業は、公共事業でも直轄事業なり公団営事業の比率は極めて低いわけでございまして、二十数％でございます。したがって、それ以外の事業は県営事業、団体営事業として、あるいは市町村営事業としていずれも補助事業の体系で仕組まれております。それから一般の奨励施策は、私が申すまでもなくそれぞれ補助事業の体系として、自治体とか農業に関する法人とか、あるいは共同の農業者の実施ということを前提として仕組んでおりますので、今補助金の全体の予算の中のシェアということの御指摘がございましたが、ちょっと急に出てまいりませんけれども、いわゆる建設的な、投資的な予算のうちの圧倒的部分が補助金であることは事実でございます。