○鹿野委員　きょうのテーマは議会と内閣のあり方、すなわち統治機構はどうあるべきか、こういうテーマであります。言うまでもなく、近代憲法の基本は基本的人権と統治機構と言われております。統治機構をさらに明確にしていくことが民主主義の基本である、このような考え方をいたしますならば、憲法ということになりますと、どうしても九条に焦点が絞られているようでございますけれども、もっとこの統治制度、統治機構に対して関心が寄せられるべきではないか、こう考えるところであります。
　そこで、我が国のこの統治システムをどうするかということに対しましては、まず一つは、国民主権の徹底をするということだと思います。あらゆる場面で国民の意思が自由に反映される仕組みを追求することが必要だということであります。
　二つ目は、政治主導の内閣、首相主導の政府の確立であります。激動する世界に対応する、迅速で指導力のある政府をどうやって実現していくか、統治の基本問題であります。まさに、だれがどこで意思決定をしているのかわからないような、また、だれも責任をとらない、こういうような状況があるわけでありますけれども、今日のような構造をそのまま続けていきますならば、まさしく改革は望めないというふうなことであります。
　そこで、まず第一点は、首相主導の議院内閣制度の確立であります。
　日本国憲法の国民主権の原理は、国民によって選ばれた議員から成る国会が内閣総理大臣を指名し、その内閣総理大臣が内閣を組織し運営するという仕組みを定着させてきました。そうした日本国憲法の基本原理と規定にもかかわらず、我が国の内閣運営及び内閣と議会との関係については、制度的あいまい性を多く残しながら、専ら政府の一機関たる内閣法制局の解釈と戦前からの通念によって推進されてきたという問題を抱えてきたわけであります。
　そもそも内閣総理大臣は、選挙によって国民の多数の支持を得た政党のリーダーが国会で選任されたものでありまして、その選任された首相が国務大臣を指名し内閣を組織するという首相主導型システムが議院内閣制の姿であります。こうした解釈は、議院内閣制の母国イギリスは当然のことでありますけれども、ヨーロッパ大陸における議院内閣制の国ドイツでもとられているのは御承知のとおりであります。
　そこで、首相主導の政府運営の実現ということになるわけでありますけれども、首相主導の政府運営の実現を目指す、このためには、首長たる内閣総理大臣、憲法六十六条でありますけれども、その実質を阻害する憲法及び内閣法等の規定を見直し、首相の責任と指導性が明確となる法的枠組みを確立することであります。内閣が遂行するのは、行政ではなく、政治による執行権の行使であるということを明らかにしていくことであります。
　憲法六十五条は、「行政権は、内閣に属する。」としてありますが、ここに言う行政権とは、本来、例えばカナダの一八六七年憲法第二章に言われておる執行権に相当するものであります。我が国の行政組織法に規定される行政とは全く性質の異なるものである。すなわち、執行権とは、行政をコントロールし、政治目的に向けてそれを指揮監督する権限を指すものであります。
　次に、政府・与党の一体化と責任の明確化を目指していかなきゃなりません。戦後、日本の政府運営は、自民党一党支配が長く続いたことも要因となっており、与党と内閣の二元体制がとられてきました。その典型が与党の税制調査会でありますけれども、いわゆる政府の責任があいまいとなり、首相によって任命された国務大臣が党と省庁の利害代表として行動するケースもしばしば見られる要因となってきました。昨年のいわゆる三位一体改革のいろいろな議論のときに、首相の言うことと違うことを平然と閣僚が発言をするというふうなことも見られたことがこれをあらわしておるわけであります。
　また、内閣と議会との関係についても、専ら与党が野党との駆け引きに対処し、内閣としての議会対応は二の次にされるという状態が続いてまいりました。このことが、国会に責任を負うべき内閣の姿勢をますますあいまいにする背景となってきたことは否めない事実であります。
　そこで、この政府運営の二元構造を排し、内閣の一体的運営と責任を明確化するというふうなことが大事なところだと思います。
　次に、それでは国会の役割はどうかということになります。
　内閣機能の強化あるいは政策決定を官から政、いわゆる政に取り戻すものであります。一方、強力なる首相、内閣のもとで統治が行われた場合に暴走の危険が生ずる、その場合どうするか。それを避けるためには、国会は政に取り戻された政策決定を強力にコントロールすることが重要となってきます。
　次に、現代社会では、国民が国会を通じて国政をコントロールする前提として、国民に対してさまざまな政策についての争点が提示されていることが必要になってきております。この中にあって、審議を通じて国民に論点を提示していくという国会の争点提供機能というのがますます重要になってまいります。
　そういう意味で、立法府に審議会をなぜ置かないのかというようなことも指摘されてまいりましたが、調査会等あるいは予算局を置く等、行政を監視するなら行政を上回る情報をとることも必要だ、このようなことをやはり具体的な形で検討していくべきだと思います。立法府も変わっていかなければなりません。
　次に、政党のあり方でありますが、現代政治は政党を無視して成り立ち得ないわけであります。現在のドイツやフランスでは、憲法上の機関として政党を位置づけしております。現行憲法は、政党に関する規定を持ちません。一般的には二十一条の結社に含まれるものと考えられています。しかし、議会制民主主義における政党の重要な地位と役割にかんがみ、政党に憲法上の地位を与えるべきであると考えます。その際は、政党の活動力ができるだけ自由にあるべきことは当然でありますことから、憲法に設ける規定は必要最小限度のものにとどめるべきであると考えます。
　次に、国民投票制度の問題であります。
　我が国の憲法は、国政に関しましては代表民主制を基本に設計されておりまして、例外的に採用している国民投票制度は、一つは最高裁判所裁判官の国民審査、七十九条、地方自治特別立法に対する住民投票、九十五条、及び憲法改正手続における国民投票、九十六条の三つが規定されるにすぎません。世界の相当数の国々で国民投票が実施されております。そして、国家の政策を決める重要な案件も含まれております。特に、欧州各国でＥＵへの加盟や統一貨幣について行われたことは広く知られておるところであります。
　そこで、我が国においても、主権の移譲を伴う国際機構への参加や、一つの公共団体に限定されない特定地域の将来を大きく左右する特別立法などの場合については、国民の意思を直接問うことができる国民投票制度の拡充を図るべきだと考えております。そのため、手続や効力については詳細な検討を行い、細かく規定していることが重要であります。とりわけ、憲法改正に関する国民投票についての具体的な手続規定の制度化に着手する必要があるものと考えます。
　また、我が国では、憲法解釈の権威を内閣法制局に求めるという奇妙な現象が長く続いてまいりました。こうした背景には、日本における裁判所の司法消極主義があることは言うまでもありません。
　そこで、まず第一に、憲法解釈の機関として立法府たる議会にある衆参両院の法制局を強化し、執行機関の一部局たる内閣法制局を縮小することが必要だと考えます。衆参両院の法制局を、議会における立法作業の強力なる支援機関とすると同時に、立法に際しての憲法審査を保障する仕組みの検討も必要と考えます。
　日本における司法消極主義の制約を超えて、国民の人権保障と憲法に基づく統治のあり方を確保するために、ヨーロッパ等々で取り入れられています憲法裁判所もしくは憲法院など、違憲立法審査のできる司法機関を新たに設置することを検討すべきであると考えます。