○参考人（堀田力君）　堀田でございます。
　きのうのきょうでございますので、一般市民の方々が私の立場を誤解されないように、その点を一番望んでおります。その一般市民の立場に徹しまして、与えられました時間内に私の意見を申し述べさせていただきます。
　まず第一に、この国政調査権に基づきます不祥事の解明の目的でありますけれども、これをまずはっきり認識し、どの目的で不祥事の解明をやっておるのか、その点を明確にしてやるということが必要ではなかろうかというふうに思います。
　その目的でありますけれども、いろいろありましょうが、大きく言えば、一つはそういう不祥事が二度と起こらないようにどうすれば再発を防止できるのか、そういう防止策を考える、そのために不祥事を解明するという点が一つあろうかと思います。そして、これがやはり国会で国政調査権に基づいて調査されます以上は、そういうシステム、防止策を考えるということが一番重要な目的ではなかろうか。
　二番目には、そういう不祥事が議員によって起こされました場合に、そういう議員の倫理を確立、するというそういう目的で不祥事の解明に当たるということも、これは当然あっていいことであろうと思います。
　大きく言えば、その二つの目的があるんではなかろうか。その目的いかんによりまして、どういう解明をするのか、どの程度調査をするのか等がいろいろ変わってくるんじゃなかろうかと思います。
　ところで、実態を一般市民の目で見ておりますと、この再発防止策を考えるのにやっておられるとも思えない。議員の倫理確立というためにやっておられるようではあるけれども、むしろそこのやり方その他を見ておりますと、結局、競争する相手方の政党の人気を落としてやろうという、言ってみれば政争の道具として喚問しておられるという、そっちの面の方が強いような印象を受けるわけであります。
　そうなってきますと、実態がそうでありますために、だれを呼ぶかとかどう呼ぶかとか、どのような制度でやるかとかについていろいろ議論が混同してくるんではなかろうか。もちろん、建前からいいますれば、政争の道具として証人喚問するということは認められないわけでありまして、先ほど申しました、防止策を立てるために調査するのか、あるいは倫理を、各個人の議員の、疑惑の議員の倫理をはっきりさせるためにやるのか、そのどちらかをはっきりさせてやるということが一つ必要じゃなかろうか。それが第一点であります。
　第二点でありますが、まず言ってみれば、重要性からいえば従であると言ってもいい議員の倫理確立のための調査について申し上げます。
　やはり、これはある議員について疑惑がかかっておりますために、それを、その前提となる事実関係、当該議員に係る疑惑の事実関係を明らかにするということがこの場合には必要になってくると思います。ただ、その調査をする場合に、二点ほど考えなきゃいけないんではなかろうか。
　まず一つは、その疑惑が刑事事件の捜査の対象になっているという場合であります。
　大体こういう場合に、世論が沸騰しそれに押されて調査をするということが実態として多いように思います。しかしながら、これは当該議員についての疑惑解明のためにやるということになりますと、専門の捜査機関が徹底的、集中的に捜査をするわけでありますから、その間はそちらの解明に任せる方がずっと効率的であり、事実解明も深く進むのではなかろうか。
　ですから、捜査が終わってしまい、そしてこれ以上進まないということになればその後調査をするということも考えられますけれども、一方でどんどん調査が進んでおるときにその途中で一部の方を呼んで聞いたところで、なかなかそれは、捜査との関連で本当のことも言わないでありましょうし、持っておる聞くための調査資料も全然捜査機関とは違うので効率的でもない。ですから、刑事事件と競合している場合にはそれを待って、いずれその結果がいろんな形で出てくるわけでありますから、これを利用して、そしてさらにその上に乗っけて必要な調査があればするという方がよほど効率的であり合理的ではなかろうかと私は思います。
　それから第二点に、刑事事件として捜査の対象になっておらない場合、また刑事事件の対象になるようなつまり犯罪としての疑惑はない、しかしながら議員として甚だ好ましくない倫理違反の疑いがある、国民もそういうことでいろいろ非難しておる、そういう事実関係、そういう疑惑についての調査であります。
　これは、その疑惑を調査する機関は公式なものとしてはほかにありません。マスコミがいろいろ事実を調査することはあると思いますけれども、公式機関としては捜査機関は犯罪の疑いがない以上は捜査いたしませんので、これは国政調査権を徹底的に行使して徹底的に事実を解明することが必要になる分野であろうと思います。
　そこで、そういう刑事事件にはならない、しかし倫理違反であるというような事実関係の解明についての国政調査権の行使について、どういう点が問題であろうか。
　いろいろありますけれども、二つ申し上げさせていただきます。
　一つは、何が倫理違反であるかということの基準が確立しておらないということが大問題だろうと思います。今の倫理違反につきましては、御承知の行為規範を昭和六十年に議決しておられまして、その第一条に倫理違反を定めておられるわけでありますが、念のために読ませていただきますと、第一条「議員は、職務に関して廉潔を保持し、いやしくも公正を疑わせるような行為をしてはならない。」、こういうふうにお定めになっておられます。しかし、これは実は何も定めておられないのと同じであろうと思います。廉潔を保持し疑惑を招いちゃいけないというわけでありますから、そこの実態は何もないわけでありまして、刑事法の概念で言えばこれは白地規定である。中身が真っ白である、何も定めておられないのと同じであるということになるんじゃなかろうかと。
　でありますから、たまたま刑事事件の方でリクルートでありますとか佐川でありますとかどこかの会社が刑事事件を起こしまして、その金の動きの一部が刑事事件の捜査として対象になると、その後その刑事事件としては罪にならないあらゆるお金、その会社が支払った、リクルートが支払ったあらゆるお金、パーティー券であろうと何であろうとあらゆるお金が、これが全部悪いということになってしまう。佐川も同じであります。佐川が一部の件で刑事事件に引っかかったとなると、もう佐川から出たお金は何であろうと全部悪い。同じような、佐川でありましょうとリクルートでありましょうと、お金の配り方はいろいろあるわけでありまして、その中にはほかの会社もそういう配り方をしている部分がいっぱいあります。しかしながら、同じような配り方であってもほかの会社はセーフ、たまたま刑事事件で引っかかった佐川、リクルートはだめ、あるいは佐川は全部だめというようなことで、これは全くそのときの偶然でそれがいけないということにされたりセーフになったりする。
　それでは、なぜそういうことになるかというと、中身が定められておらないからそういうことになってしまうわけだろうと思います。しかし、そういう定め方では恐らく議員の先生方は、どういうものをもらっていいのか、どういうものをもらって悪いのか、これはわからないのじゃなかろうか。もらった後で、同じようなもらい方をして同じようにパーティー券を買ってもらっておる、そのうちあるものがたまたま何かほかの刑事事件で引っかかったらそれでアウトになってしまう、引っかからなきゃずっとセーフだと。これでは倫理違反の行為を抑止する効果は全くない。白地規定というのは抑止効果がないと思います。
　ですから、この第一条の規定をもう少し具体的に実質的に、こういうものは刑事事件にはならないけれども倫理違反である、こういうものはもらっていいというその基準を、これを具体化されることが必要ではなかろうか。
　その内容はいろいろ御議論の結果出てくるものであろうと思いますけれども、私はその御議論のたたき台として二つ、基準についてつたない考えを申し上げさせていただきます。
　一つは、あるお金を、ある政治献金があったあるいは寄附金があった、それが何らかの行為の見返りであった、その頼まれた行為が社会的に見て不当な行為であれば、その関係で来たお金は、いかに少額であろうと、たとえ五万であろうと十万円であろうと、これは倫理違反であると、こういうふうに一つ基準が定められるんじゃなかろうか。
　頼まれた行為が社会的に見て不当であるというのは、例えば私立大学の裏口入学を頼まれてそのお礼としてお金が来た、私立大学の裏口入学を依頼するのは刑事法上何の罪にもなりません、何の罪にもなりませんけれども、社会的に見ればやはりこれは議員が、特に例えば文教関係の先生方が頼まれて裏口で本来なら入れるはずのない人を入れるようにするということは、これはやはり社会的には不当な行為というふうに判断されるんじゃなかろうか。そういうふうに頼まれた行為が社会的に違法でなくても不当であると判断されるような行為の見返りのお金は、これは少額であってもすべて倫理違反であると、一つそういう基準があり得るんじゃなかろうか。
　それからもう一つは、寄附されたお金が非常に多額である場合であります。世間の常識からして不当に多額である場合。これはたとえ政治資金規正法にはかからない違法でない額であり、そのお金を渡して何か特別のことを頼んだわけじゃない、あるいは頼んだことは一般的にもっと立派に選挙区の、選挙民の声を吸い上げて政治をやってくださいよというような、中身としては極めて正当な政治活動を依頼する趣旨でお金を渡す。これは、頼んだ事項はたとえ正当であったといたしましても、その額が、そして違法でないといたしましても、異例に多額である場合はこれはやはり特別の関係が生じ、その後の時点で何か私的なことを、その際にはお金は払わないんですが、先に払ったお金の効果で不当なことを頼むという基盤になりがちであると思われますので、頼んだ行為の中身いかんにかかわらず渡した額が不当に多額である場合にはこれは倫理違反であるという、そういうもう一つの基準があっていいんじゃなかろうか。
　大体この二つの基準で、違法ではないけれども不当だという場合がカバーできるんじゃないかと私は思います。
　ただ、その辺がどの辺の限度が不当であるのかどうか、これはもう良識で判断していただくしかありませんので、それを刑事法のような形にすることは困難であります。ですから、倫理違反として抽象的にそういう基準を定めていただいて、あとは個々の事案でそういう不当と言えるのかどうか、その辺の御判断を調査していただいて、しかるべき措置を決めていただくというような形にするのがこの刑事事件にならない倫理違反についての調査を合理的に進める方法ではなかろうかと思います。
　それからもう一点、刑事事件にならない倫理違反につきましての問題は、その調査に当たって、これは特定の議員についての調査になることが多いと思いますので、この手続を適正にするということが大変大切であると思います。手続を適正にするということは、人権擁護と真実の発見とを調和して両方の要請を満たすような手続にするということであろうと思います。
　で、現在の調査方法を一般市民の立場で見ておりますと、疑わしいと言われた方、マスコミで問題になった方を呼んでその手持ちの資料で、言ってみれば非常に弾劾的に、少し大げさな言い方で言いますとサディスティックなやり方で、ともかく相手を傷つけてやろうあるいは相手の方の属される政党の名誉を傷つけてやろう、そういう意図がありありと質問からうかがわれるような、そういう質問をされるという場合がかなり多いように見受けます。
　それは、人権擁護の観点からも真実発見の観点からも、どちらにも合っておらないと思います。相手方の人権を、どんな疑いをかけられた人であろうとこれは尊重しなければいけない。十分な資料もないのに、ただ傷つけるような言い方をするというのは人権を不当に侵害していることになろうと思いますし、またそういうやり方で真実の答えが出てくるはずもないと思います。
　ですから、この二つを調和するためには、私はやはり調査委員会なら調査委員会、調査を担当するところでまず担当者を決め、秘密会の中で徹底的に調査を行われて事実関係を相当確定されるということが必要であろうと思います。秘密会でありますので、国民の見ております目の前でやられるわけではありませんので、その点では人権を守るという点は相当に変わってくる。本当に衆目、人の見ておるところでさらしものにして聞くというのは、これは言ってみれば大変古い感覚の調査方法だと私は思います。
　ですから、やはりだれも見ておらないところで、証拠を示し、理を説きながら、時間の制約もなしに納得いくまでとことんお尋ねするということがまず必要じゃなかろうか。そのためには専門の調査員を置かれまして、これはいろんな措置が要ると思いますが、そして書類の提出命令権があります。これは不当に書類の提出拒否をしますと罰則がかかるようになっております。この規定をもっともっと活用される必要があるんじゃなかろうか。
　アメリカ議会がサピーナでいろんな書類をどんどん入手して、これを徹底的に調査して、まずそれをもとに徹底的に事実関係を聞いて、そしてこれは秘密会で専門員が、人権擁護の点でも事実調査の点でもたけた専門員に資格を与えて、そしてこれはもうみんなの見ておるところで聞いても相手方に対して失礼にならないというか、もうほぼ間違いない事実であるというそういう事実を確定した上で、国民の見ておる前できちんと相手を侮辱しないで丁寧な聞き方で、しかし、たとえ相手に非常に不利な事実関係であっても、きちんと証拠関係を明示し、書類を示し、自分たちの調査した結果を示し、それによって聞いていく、そういうふうにすれば、これは人権擁護という点でも真実発見という点でも適正な調査結果が国民の目の前に明らかにされるということになるんじゃなかろうか。その前段階をすべて飛ばしていきなりやるということは本当に、繰り返して大変恐縮ですが、人権擁護の点でも真実発見の点でも大変問題であると私は思います。
　以上が刑事事件として捜査の対象にならない倫理違反についての調査を行う場合について、私が感じます問題と提案でございます。
　もう一つ、今のは倫理確立のための調査でありますが、不祥事を再発防止するためにどういう立法をすればいいのか、あるいは行政をしてどういう措置をとらしめればいいのか、そのあたりを審議する、このことが実は倫理確立のための調査よりもずっとずっと大切な機能であろうと思います。
　そのための国政調査でありますけれども、これは個々人についてどういうことがあるのか、そんなことは具体策、防止策を立てるときには余り関係がないと思います。今まで何度も何度もいろんな疑惑が国政調査権のもとに調査されておりますし、議員にかかわるいろんな刑事事件も既に刑事事件として起訴され公判で事実が明らかになっております。もうそれだけの事実があれば、それを踏まえて防止策としてこういうものがあればいいということは直ちに議論ができるわけでありまして、再発防止のための国政調査というのはもう何もしなくてもいいほどに十分今まで行われたんではなかろうか。
　例えば、皇民党問題というのが昨秋ありました。その皇民党にだれがどれだけどうしたのかという事実関係が解明されなくとも、暴力団がある政権成立の過程で介入したという事実がわかれば、これは暴力団がそういうことで介入しないような策を講じることは、それだけの事実、調査結果で十分できるわけでありまして、そのことをお考えになることが必要ではなかろうか。いかにして暴力団のあの不当な街宣活動そして不当な要求活動その他を防止するのか、そのためにはどういう権限を捜査官に与えればいいのか、どういう防止策があるのか、そこを考えることが議会として一番重要な防止策としての機能だと思います。
　もう十分その点が議論し得る状態になっておりますにもかかわらず、ある点についての解明が不十分とか、専ら国政調査の方ばっかり重点がいっておるというのは、やはり議会の形としては私は一般市民として納得できないような気がいたします。もっと早く真剣に防止策を考えてほしいなというふうに思います。
　そういう観点で、この再発防止のための国政調査というのは、個々人にかかる調査をしなくても、大体の概要がこんなことだとわかれば、すぐその後防止策を真剣に議論される、このことを一般市民は国会に期待しておると思います。ですから、そちらに進むことが一番重要ではなかろうか。例えば今回のいわゆる金丸事件につきましても、もうこれだけの事実関係で十分対策がとられる行けであり、現に今度の場合は証人喚問とは別に、この方はまだ不十分だとはおっしゃりながらも、いろんな対策、法案が与野党の方から出ております。これが私は本当にあるべき姿であろうと思います。
　その対策につきましては、今度の事件を契機に、あるいは今までの疑惑の結果も考えまして、一つは徹底的に政治資金、寄附金の透明化を図っていただきたいというふうに思います。これが行われないと、この国政調査を幾らやりましても意味がないわけでありまして、国民は本当にあきれておりまして、政治から離れかけようとしておるといいますか、もう既に離れておるといいますか、信頼を完全に失っておると思います。これを取り戻すには国民に非常にわかりやすい形で今後絶対にこういう不祥事が起こらないという案を示す、起こってもすぐわかるようにするという案を示すことが大事であろう。
　そのためには、すべての寄附金、献金等は個人が受けることを一切禁止して、受ける政治団体は一つにする。一つというのは国民には一番わかりやすうございます。それから額はもう一万円以上全部公開する、これが一番国民にわかりやすいんじゃなかろうか。そして寄附の仕方、贈与の仕方はすべてこれは銀行口座を通して、調べようと思ったらすぐ調べられる、そして、これをすべて届け出て、国民がコピー代を払えばいつでも自治省からコピーできる、マスコミも常にコピーがとれるということ、こういう非常に単純で明快な案を出さないことには国民の信頼は返らないんじゃなかろうかと私は思っております。
　今国会中にそういう非常に明快でわかりやすい案をぜひお通しいただきまして国民の政治の信頼を回復していただくということが、これは大げさに言いますれば、日本国のこれからを決めますために一番重要なことではなかろうか。このままでは政治後進国になってしまうだろうと私は憂えております。
　ただ、政治献金を規制するだけではしかし政治というのは進みませんので、二番目として、私はもっと国民が広く薄く政治献金をするように、そういうシステムをいろいろ考えなきゃいけないということをこれはあちこちで申しております。例えば所得税の一％をチェック方式でチェックした政党に入るようなシステムにするとか、そういったいろんなシステムで国民が広く薄く政治献金を出す、その政治献金を正当な政治活動にきちんと使っていただく、そしてその内容をすべて公開していただくということが、これはもう極めて単純で明快なそして国民にもわかりやすい、そして政治の信頼を回復する道ではなかろうかと思うわけであります。
　ただ、国民に広く薄く出せと言いましても、今のような状況では国民は大変に白けておりまして、とてもそういう気分にならないだろう、そういうことを言い出しても政治改革が先だ、すっきりすることが先だという声がどこでも返ってまいります。そちらの方は、だからあわせて強力に政治改革をやっていただきますこと、それと同時にもう一つ大切なのは国民の意見を本当に吸い上げた政治をやっていただくということ、これがやはり国民が広く薄く政治献金を出しそれによって政治腐敗をなくしていくという、そういう一番基礎であろうと思います。
　そういう観点で言いますと、今の日本の一般国民を見ますと、特定の職業のグループ、あるいは中小企業のグループでありますとか農業のグループでありますとか、そういうグループは、これは大変に政治活動、選挙運動も熱心でありますしお金も出しますけれども、全国五千万のサラリーマン層、これが大変に白けておりまして、お金も出さない選挙運動もしない、大方が棄権する、そういう状況になっております。
　それは、やはりこれらの層が従来の政治の中で意見をくみ上げられてきておらない。これらの層、サラリーマンが例えば建設業界とか特別の業界に属しておりますとそっちの系列で政治参加をしておるのでありますが、そういう特定のグループでない一般サラリーマンというのが政治の中でずっと忘れられてきておる。ここが大変に問題なんではなかろうか。
　ですから、例えば今一番大きな問題であります所得税減税をするのかしないのか、するとしてどの程度するのか、その財源をどうするのか、特に赤字国債を発行するのかどうか、このあたりは将来の国民に負担を強いるわけでありまして、二十代、三十代の国民たち、サラリーマンたち、これは大変に重大な問題でありますけれども、そういう問題、彼らの身に降りかかる問題を彼らが認識もせず政治に対して白けておる。この大変な重大な時代に、彼らの意見、希望が吸い上げられておらない。これは大変に問題なんではなかろうか。
　きちんと彼らの中に入り、彼らの意見を吸い上げ、将来の国民たちに負担を強いるんであればそのことを十分覚悟させた上で、なおかつこれだけの減税しなきゃいけないとか、いや、そこまでの負担をさせるのはこれからより若い層が少なくなっているときに大変だということでさせない、ここは我慢することにするのか、ここは国民レベルで意見を吸い上げてやる必要がどうしても必要なことじゃなかろうか。そういうふうに意見が吸い上げられるようにすれば、国民たちも白けておる一般無党派層たちも政治に返ってき、選挙運動にも参加し、広く薄くではあるがお金を出すようになるんではなかろうか。
　ですから、そういうふうな国民の中に入った政治が行われる、政策を中心に行われる、ですから国民にそういう政策の点で政策を提示するような政党の姿になり政界の再編も進む、選挙制度もその関連で国民の意見を一番吸い上げやすいそしてそれを政治に反映させやすいような制度にするにはどういう選挙制度がいいのかと、そういう観点から議論をしていただく。そういうことが、この白けており従来ずっと意見を吸い上げられておらない無党派層、この層が政治にもう一度返ってくることにする方策ではなかろうか、それによって彼らが広く薄くお金を出すようになれば政治腐敗の根源の部分がかなり是正されるんではなかろうか、それが政治腐敗をなくする一番抜本的な対策ではなかろうかと私は考えております。
　つたない意見でございますけれども、よろしく御参酌いただければありがたいと思います。
　どうもありがとうございました。