○参考人（坂本忠次君）　岡山大学の坂本でございます。
　地方交付税法等の一部を改正する法律案に関連しましては、国、地方財政の危機にかかわる当面の問題と我が国の国と地方の行財政関係をめぐる長期的な問題があるわけでございますが、私は、我が国の地方自治と分権を進め、地方財政自主権を国民的に強化し、都市、農村における地域住民の生活と自治を保障していくという立場から、当面の課題を中心に三、四点につきまして意見を述べさせていただきます。
　第一に、本年度の地方交付税法の改正は、特例措置額一千億円の加算に関連しまして、さきに国会で成立しました補助金法と密接に関連いたしますので、まずこの点に触れておくことから始めたいと思います。
　戦後我が国の国と地方の財政関係におきまして、いわゆる補助金等の削減は、昭和二十五年にシャウプ勧告で提案されて以来の懸案事項でございました。しかし、さきの政府提案に見られますような補助金一括削減法案のようなやり方での削減方法につきましては、にわかに賛成しがたい点につきましては既に地方六団体からの意見を初め、本国会でも多くの論議を見、参議院における附帯決議となってあらわれたところでもあります。
　本年度の交付税の特例措置は、地方財源を特定財源から一般財源に変更していくという意味では補助金等の整理合理化の方向に合致し、一見望ましく見られるのでありますが、なおここに幾つかの基本的な問題が未解決のまま残されているところであります。元来、補助金等と申しましても、我が国では国庫支出金の言葉に総称されていますとおり、その機能や内容は多岐にわたり、その整理合理化も画一的には行い得ないのであります。御承知のところでありますが、現行の地方財政法の規定のもとでも、補助金等には十条三までの関係の国庫負担金、十条四の委託金または委託費、十六条のいわゆる奨励的補助金が少なくとも存在するわけであります。
　今回削減対象となった高率補助金のほとんどは、このうち国庫負担金に相当し、地域住民、市民のナショナルミニマムを保障していくため国が法で定めたものであります。この中には、昭和二十七年の義務教育費国庫負担法など、シャウプ改革以降に成立したもの、その後改正を見たものなどが多いことでございます。
　昭和六十一年度の予算編成に際しましては、この問題をいかに扱うかにつきましては大蔵省、自治省及び関係各省ほかの参加する専門家機関で慎重に検討されるということでありますが、特に私の申し上げておきたいことは、今回一律削減の対象となった例えば生活保護費のカットにつきましては、不安定就業層の多い大都市や地方都市では特に影響が大きく、近年の出生率の低下と平均寿命の延長による高齢化の進展、外国人登録者の増大などがこれに作用しています。具体的には関西の大阪市を初め、先ほどもお話がございましたが、炭鉱離職者を抱える福岡県の北九州市ほかの市町村、私の住んでおります岡山市や倉敷市などの地方都市でも工業化や都市化を反映しまして、市営住宅居住者を中心に生活保護世帯が増加し、性質別経費のうち義務的経費の増大をもたらしているところであります。
　今日の生活保護世帯の問題は、都市、農村財政の構造的問題であるとの認識が必要であり、この点を特例措置で基準財政需要額の加算を行うことももちろん必要な措置ではありますが、このような方法だけでは決して十分ではありません。ここに今日の地方行財政にビルトインしておりますナショナルミニマムの保障に関連する国庫負担金をどのように考えるか、地方交付税の将来とあわせ、改めて注意を喚起しておきたいと思うからであります。
　第二に、今日の我が国の地方財政調整制度の根幹をなす地方交付税に関する最大の問題点の一つは、現段階で現実の交付額をいかにして現行の三二％の水準まで確保できるかの問題であります。つまり、今日我が国の普通交付税交付基準額の算定方式による財源不足額、つまり基準財政需要額から基準財政収入額を差し引いた額に満たないことが恒常的になってきておりまして、その地方財源としての不安定性があらわれてきていることをいかにして改善するかの問題であります。
　主要国税三税の一定割合を地方に配分する交付税制度は、昭和四十一年度以来、いわゆる地方財政好転論などを理由に税率を三二％に固定してしまっておりまして、既に四十三年度に交付税の減額を行ってから、大蔵省資金運用部資金からの借り入れ、あるいは繰り越し、減額など年度間の調整が恒常的に行われるようになってきております。とりわけ昭和五十年度補正に伴う一兆一千二百億円の借入金以来、地方交付税の不足は年々拡大し、これへの対応としまして、特例によって交付税特会による国からの借入金によるか、ないしは地方債、つまり建設地方債、財源対策債などの増発によって年々賄われることになってまいりました。このうち交付税特別会計における国からの借入金は、私の計算では昭和五十八年度末までで十一兆五千二百十八億円に達し、五十九年度末までで償還額二千五百八十億円、うち地方負担が二分の一の千二百八十九億円ですが、これを差し引いて十一兆二千六百三十八億円となっております。昭和六十年度分の交付税総額からは利子支払い額として三千六百九十億円の控除が必要とされることですが、今後の借入金償還計画により七十三年度で残高ゼロとなる計画であり、五十八から七十三年度までの償還額累計十一兆五千二百十八億円のうち地方負担分が五兆六千九百四十一億円となる計算となります。一方、不足額の半ばは建設地方債あるいは財源対策債等の増発によって賄われ、毎年これが一兆円を超えるのであり、その元利償還金が基準財政需要額に算入されるとはいいましても、公債費比率の上昇を招いておりますことは否定できません。
　したがって、この実態からしましても、国に比べて地方財政に余裕があるとは決して言われないと思われることであります。このようにしまして、交付税率を据え置いたままで不足に対しては法律による特例措置をその都度講ずるという方法に移行してきているわけでございますが、このような方法では現行の三二％の交付税率分さえも確保できるかどうかが問題点として浮上してきているわけでございます。事実、五十九年度に交付税特別会計から各地方団体に交付された交付額は国税三税の三一・三％にとどまったのであります。我が国の交付税の目的は、地方交付税法第一条にもありますとおり、「地方行政の計画的な運営を保障することによって、地方自治の本旨の実現に資する」ことにあります。そうして、同法の六条三の二項にありますとおり、普通地方交付税の総額が引き続き各地方団体について算定した額の合算額と著しく異なることとなった場合においては、地方財政もしくは地方行政に係る制度の改正または交付税率の変更を行うとする改革方向が基本的に必要とされるのであります。
　しかし、国の財源の現状からして当然アップされるべきはずのものが当面は困難といたしますと、現行の三二％をミニマムとして、そこまでの財源保障が有効になされることが当然要請されるわけであります。昨今では補助金等の整理合理化とあわせて交付税率も弾力化すべきとの意見もあるやにも聞いておりますが、景気変動に応じて交付税率の弾力化を図ることは、現状ではその税率の切り下げを容認するだけに終わることが懸念されるわけであります。
　我が国の地域経済の不均等は、第一次及び第二次石油ショックを経過する中で再び拡大する傾向も見られ出し、我が国の交付税が財政力格差の調整とともに地方行政に一定のナショナルミニマムを維持させるための財源保障機能において今日もなお大きな機能を有しているといたしますと、交付税は憲法第九十二条に掲げた「地方自治の本旨」を実現するための地方の固有の財源と言っても過言ではなかろうかと存じます。したがいまして、当面基準財政需要額の算定における経常経費並びに投資的経費間の案分と改善を図り、この税率の水準まで安定的に確保していく努力が今後も地道に続けられねばならないと思われるのであります。
　第三に、この点に関連して申し上げたいことは、普通交付税における基準財政需要額の算定を今日の変動していく財政需要にいかに適応させ、今後その制度の充実化を図るかの課題が残されております。
　今日では高齢化が都市及び過疎地農村で進展していく中で、地域における生活保護、老人福祉、教育費問題などに十分配慮していく必要があるわけであります。また今日、特に大都市とあわせて地方の県庁都市や工業都市など人口二十万から三十万あるいは五十万前後の地方中核都市の人口増加に伴う都市的財政需要の拡大は極めて大きく、今後とも単位費用の算定の改善等に一層配慮していく必要があります。この意味から、単位費用の算定に際し用いられる「標準的条件を備えた地方団体」の概念も、特に都市自治体について大きく修正される必要が生じてくるのではないかと考えられることであります。
　第四に、普通交付税の基準財政収入の算定の基礎となる基準税率や法定内普通税の標準税率の設定は、地方自治体の徴税努力を前提し、地方財源の弾力性を高める上で有効であり、この変更を当面拡大こそすれ、縮小することは望ましいとは言えないことであります。
　　　〔委員長退席、理事岩上二郎君着席〕
交付税は自主財源としての地方税とともに一般財源を構成しており、徴税努力の高い地方団体の交付税の画一的な削減が起こらない方向でのこの法の本来の精神に沿った充実化が望まれるところであります。
　なお、現行の地方交付税の決定、運用につきましては、この税が地方の固有財源ないしは独立共有財源として確認されるならば、さきに述べました地方財源不足額の操作、したがって地方財政計画の策定過程にいま少し地方団体の要求を反映させる制度的保障が必要ではないかと思われますが、現状ではその運用に対する地方団体の参加は厳しく制限されており、交付税の額の決定または変更について、法第十八条の審査の申し立て、法第十九条七項の異議の申し立て、法二十条の聴聞の、三つの救済制度しかないのが現状であります。欧米先進国の例に照らしましても、この面の制度的改善が我が国でも検討されてしかるべきと思われます。
　最後に、国、地方の行財政関係の長期的な改革のためには、言われておりますような機関委任事務の見直しと地方への事務、権限の移譲、これに伴う財源措置の充実が基本的に望まれる方向であることは言うまでもありません。しかし、我が国の地域間の財政力格差がなお大きく存在する現状からいたしますと、交付税もなお我が国の国と地方の財政関係のかなめの一つとして重要な位置を占めているのであります。
　今日、我が国の交付税制度は、確かに幾つかの制度上及び運用面での改善されるべき問題点を生じさせていることも事実ではありますが、なおも世界に冠たる精緻な地方財政調整制度として機能していることもまた否定し得ないところであります。したがいまして、最後に何よりも申し上げておきたいことでございますが、行財政改革、減量経営下におきまして、国の財政的な都合のみでせっかくのこのすぐれた制度の解体を招くことのないよう、今後ともこの制度の改革及び運用面での改善に向けて十分配慮くださることを希望いたしまして、私の意見とさしていただきます。
　どうもありがとうございました。