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○北川（昌）委員　現在の土地評価額は、全国平均でいきますと公示価格の三六％くらいに当たるようでございますけれども、これを七〇％ということになりますと、平均でございますが三四％の引き上げになる。これはまさに大幅な増税になるわけでございますけれども、一応その試算では五千億円、こう言われております。この増税は、固定資産税だけにとどまらず国民健康保険税にもはね返りが来るわけでございまして、そういった面では国民にとってはかなり大幅な負担、こういうことになりかねないわけでございます。そういう意味で、低所得者層とか障害者とか、こういった方々を含めたもろもろの軽減措置というものは考えておられるのかどうか。そこあたり、どうなんでしょうか。
○杉原政府委員　平成六年度の評価がえは、繰り返し申しておりますように、基本的にとにかく評価の均衡化、適正化を図る、いわばそれ自身を一つの大きな目的にしているわけでございますから、負担は十分考えなくてはいけないと思っております。
　評価がえに伴います納税者の税負担につきましては、税負担に急激な変化といったものが生ずることのないような総合的かつ適切な調整措置を講ずる必要があろうと思っております。特に、小規模な住宅用地でございますとか、そういった観点につきましては軽減措置をさらに拡充するなどの配慮をしていかなくてはならないだろう、かように考えております。
　ただ、評価がえ作業そのものが、申し上げておりますようにこれからスタートするわけでございます。地価の動向もございますし、評価がえの結果どの程度評価上昇になるのか、したがいまして、それからはじいた税負担がどうなるかということをこれから十分見きわめながら、納税者に不安を与えることのないような税負担の調整方法をこれから考えていかなくてはならないと思っております。そうしまして、具体的には平成五年度改正におきましてぜひ措置いたしたい、かように考えているわけでございまして、いろいろなことを配慮しながら負担のあり方を考えていかなくてはならないだろうと思っております。
　ただ、お話にございましたような低所得者、障害者といったいわば人的要素に着目して、そういうことだけを取り上げましての軽減措置ということになりますと、やはり固定資産税の基本的な性格といいますのが、その資産の価値に着目して市町村の行政サービスとの応益関係に応じた税負担をいただくということからいたしまして、そういった人的な配慮ということにつきましては限界があろうと思っておるわけでございます。もとより、貧困でございますとか大変な事情があるというような場合には、市町村の条例の定めるところによります減免措置といったものが別途適用があることは当然でございますけれども、制度的にそういったものを仕組むということにつきましては問題点があろうと思っております。
　なお、国保への影響があろうというお触れがございましたけれども、国民健康保険税の負担を考える際の全体の保険、いわば税といいますか料といいますか、それの額の一部を構成します資産割額の案分として固定資産税を使うということでございますので、国保税全体の中の資産割が一定でございますと、評価がえに伴う個々の固定資産税負担が多少変わりましても、実際に国民健康保険税の額に直接影響するということにはならないと思っております。案分のやり方の話でございますから、資産割トータルの額が一定でございますればそういうことはないだろう、直接国保税に固定資産税の評価がえの結果がはね返るということはないだろうと思っております。
○北川（昌）委員　所得割、資産割、人頭割とあるわけでございますから、その中での資産割の中で、固定資産税が上がることによって、評価が上がることによっては当然計算上出てくると思うのですね。ちょっと意見が違いますけれども、その点は答弁を求めませんが、そのことだけ申し上げておきたいと思います。
　それから次に、国保会計の安定充実、これについてお尋ねしておきたいと思います。今回の改正の中で、国民健康保険の最高限度額を四十四万から四十六万に引き上げる、こういうことになっておりますけれども、この限度額を引き上げることによって、低い階層の方が多く加入している市町村等にとっては保険税が底上げのような形で引き上げられていくのではないか、このように心配をするわけでございます。この点どうなのでしょうか。
○辻説明員　国民健康保険の保険料の賦課限度額引き上げについてのお尋ねでございます。
　確かに賦課限度額を二万円引き上げることといたしておりますが、この引き上げの考え方は、全体に所得が伸びておるという状況のもとで、所得の高い方も同様に上げなければむしろ被保険者の間の公平を図れないという形で、所得の伸びに応じて引き上げるという考え方に立っております。ただそのときに、一部保険者におきましては上限の限度額に対応する所得が相当低い、すなわち保険料が高いところがあるわけでございます。これは事実でございますけれども、基本的には上限額の引き上げというのは被保険者間の均衡を図るため必要であって、上限が相当所得の低いところにぶつかっているところにつきましては、むしろ医療費が高いとかそれからそれに対するさまざまな財政措置をどうするかという問題でございまして、そういう観点から、極力保険料が過度にならないように私ども厚生省としても努力をいたしておるところでございます。
○北川（昌）委員　けさもテレビ等で報道されておりましたけれども、薬価基準の引き下げに伴いましてまた診療報酬が上がる、こういうことでございますから、当然保険税も今後引き上げざるを得ないという自治体が出てくるのではないか。本当に保険税というのは、大都市部は別にいたしましても、地方に行きますと農家の皆さんとか、あるいは細々と営業されておる商家の皆さん、こういった方が加入されているわけでございまして、言うならばその地域では中所得以下の皆さん方でありますので、そういう中での保険税引き上げということになりますと、大変これは問題があるわけでございます。そういう意味で十分この保険税については的確な御指導をいただくようにお願い申し上げておきたいと思います。
　次に、地方財政計画の中にも織り込まれておるわけでございまして、交付税の中にも出てまいっておりますが、一般会計から国保会計に繰り入れが年間三千億とか四千億、これは国保会計が非常に厳しいからそういうことになるわけでございますけれども、この措置として今回国保財政安定化支援事業、こういうことで交付税が一千億一般財源として措置されております。これは地財法に触れないかどうか、私もちょっと疑問を持つわけでございますけれども、それは別にしまして、この支援の内容についてお尋ねしたいと思います。
○湯浅政府委員　平成四年度の地方財政計画におきまして今御指摘の国保財政安定化支援事業という事業を新しく創設をいたしました。これは、やはり現在の国保財政というものが非常に厳しい状況になっているということを受けまして国保事業へ市町村財政からかなりの繰り出しか行われているということがあるわけでございまして、この状態というものを踏まえまして、地方財政の立場から何か支援策というものが講じられないかということで考えたものでございます。この国保事業というのは、御案内のとおり、国費と保険料で賄う、これが基本的な原則でございますから、この原則というものは一応踏まえておきながら、例えば保険者である市町村の責めに帰すことができないいろいろな事情によって繰り出しをせざるを得ないというような点に着目をいたしまして、地方財政措置を講じたらどうだろうかということで今回の支援策を考えたわけでございます。
　具体的には、例えば被保険者に低所得者層が非常に多いという自治体、こういうところはただいま御指摘のような保険料の負担能力が非常に乏しい団体でございますから、保険料がなかなか思うように入ってこない、そういう問題がございましょう。あるいは、病床数が非常に多いというようなことによって給付費がかさんでいるという団体、これも保険者である市町村の責任ということではないわけでございまして、こういうような点に着目をしてこの財政支援というものを行ったらいかがかということで今回の支援措置を考えたわけでございます。これらの点に着目いたしまして、これを一定の基準に基づきまして地方交付税の基準財政需要額に算入をしてまいりたいというふうに考えているところでございます。
　ただ、これはあくまでも国保財政に対する地方団体からのいろいろな支援でございますが、これによって国の責任が後退する、後退させてしまうというような性格のものではないわけでございまして、やはり今後とも医療費の適正化の問題でございますとか、あるいは、医療保険相互間の給付と負担の均衡の問題とかというような基本的な問題が国保の問題にあるわけでございますから、こういう問題は引き続いて積極的に検討していただきまして適切な対策が講じられなければならないというふうに考えているところでございます。
○北川（昌）委員　そういう国保会計への一般会計からの繰り入れによって一般会計が非常に窮風になる、こういった面での支援をいただく、このことは地方自治体にとっても大変ありがたいことだと思うのですけれども、ただ、根幹である国が負担しなければならない分まで、根本的に国庫支出金、補助金でしなければならない分が交付税で措置されるということになりますと、これは先ほど申しましたような地財法とも関係はしてこないのかと思うわけでございますけれども、やはり根幹は、何としましても加入者の負担の抑制を図るということと、それから国保の財政の安定化、これが大きな中心でございますので、そういった意味では国庫負担の増額、拡充というものが必要ではないかと思うのですけれども、この点はどうなんでしょう。
○辻説明員　国保に対します国の負担につきましてお答え申し上げます。
　国保制度の国の負担につきましては、原則給付費の二分の一という負担をいたしておりまして、現在総額二兆六千億円というオーダーでございます。国といたしましても、さらに国保の制度を安定させるために一連の措置をとっておりますけれども、私ども国保上特にさらに安定化を図らなければならない要因として、一つは高齢化、老人が非常にふえることに伴いまして国保の医療費の財源に対する非常に大きな圧力になる。それからやはり低所得者が多いということ。高齢者がふえることに伴ってそれはいわば裏表で低所得者がふえるという形になるわけですが、その結果また保険料が高くならないように。
　この二点に着目いたしまして、例えば平成二年度に、老人保健法の加入者按分率と申しますが、制度間の医療費の負担の調整をしていただきまして、その按分率が一〇〇％になったことに伴いまして市町村、保険者からの老人保健拠出金は絶対額におきましても相当大幅に減ってきております。そのような措置をとりましたり、また、平成三年度には老人医療の一部負担の見直し、あるいは、介護という要素に着目して公費負担の拡充を行わせていただくといった形で高齢化に対して対応する。また、国保の低所得者の部分につきましては、保険料軽減分につきまして公費で補てんするという保険基盤安定制度を平成二年度に導入させていただいたといった形で、国といたしましても、そのような要素に着目して公費の拡充あるいは財政の安定化のための措置をとっておりますので、今後とも努力してまいりたいと思います。
○北川（昌）委員　九〇年の国勢調査結果が昨年出ましたけれども、これを見てみますと、この五年間で全国の三千三百の自治体のうち十八の道県それと二千四十の市町村で人口が減少いたしております。そのうち減少率が一〇％を超える町村が二百十余に上っております。こういう地方の人口減少の一方では、御案内のように首都圏など三大都市に人口が集中いたしまして、この圏域だけでも全人口の五〇％になっておるという数字が国勢調査の結果では出ておるわけですけれども、そういう中で、人口が減少している県でも、県内から人口が県庁所在地の方に集まって、そこでも県内一極集中というものが強まっておる、こういうふうに国勢調査の結果から私は見ることができると思うのです。そのことは、とりもなおさず過密過疎がさらに一段と進んでおるし、とりわけ過疎については、山村地域が主に大幅に過疎に向かっているということが言えると思うのです。したがって、その山村地域では高齢化が進む、こういう事態も起きております。
　私、宮崎県の出身でございますけれども、四十四市町村のうち、十五の市町村が高齢人口二〇％を超えております。まさに全国平均を大きく上回った状況にございます。また、こういう中で、先ほど大臣、地域の集約という表現をお使いになったと思うのですけれども、かつて二百から三百近く人口がおりました集落、学校の分校もございました。ところが、四年ほど前でございますか、若者が流出していきまして、残ったのが六十五歳以上の方が十三名、まさに集落の維持ができない、こういうことで集団移転を余儀なくされたわけでございますけれども、まさに集落の崩壊、こういう状況がありました。
　これはここだけの問題でなくて、全国的にそういう現象が、いわゆる限界集落というそうでございますけれども、それがふえておるのではないかというふうに私は思いますけれども、こうした実態は自治省として掌握されておるのかどうか、お伺いしたいと思います。
○湯浅政府委員　御指摘のように、今回の国勢調査で人口が非常に減少した団体がふえてきているということでございまして、そういう地域におきます今後の振興策というものが非常に緊急な問題ではないかと思っているわけでございます。御指摘のような集落ごとでどういうことになっているかということについて自治省として調査したものはございませんけれども、各種の統計あるいは他の省庁からのいろいろな説明などを伺いまして、非常に深刻な状況に立ち至っているという点については、私どもも十分認識しているつもりでございます。
　特に人口が減少しておりますし、あるいはこの人口の減少がすべて若年層の方々の流出によるもの、そのために高齢化が進展している、こういうような地域においてその集落をいかに維持をしていくか、あるいは、その地域はほとんど山村であるということから考えますと、この山村の振興あるいはその基盤になる森林資源というものをどう維持していくかというような問題につきまして、これは抜本的な考え方の整理をする必要があるんじゃないかということで、現在国土庁と林野庁と私ども、三省庁で研究会を発足させております。実態調査などもその段階でしながら、どう対処していったらいいかという点について、具体的な問題として詰めてまいりたいというふうに考えているところでございます。
○北川（昌）委員　お話がございましたように、過疎率の高い市町村につきましては、当然税の減収、そして高齢化の進行、産業の担い手も不足する、こういう事態が起きておりますし、その町では、村では老人福祉対策というものが一つの大きな柱になるわけでございまして、そういう深刻な問題を抱えているわけでございます。こうした高齢化を防ぐためには何としても若者をやはり定着させなければならない。ところが、定着させるためには方策として手だてをしなければならない、お金がない、こういう追っかけごっこのような状況にあるわけですけれども、今お話がございましたように、林野庁と国土庁で検討を進めておる。
　過疎の町村は必ず八〇％から九〇％が山林なんです。この山林は地区の皆さん方が今まで営々と育ててきて、緑滴る状況につくっておるわけなんですが、これを今まさに育林する人が、担い手がおらないという状況もあるわけです。この森林の機能というのが、これは林野庁からいただいた資料でございますけれども、水資源の涵養とか土砂流出防止、それから保健休養、酸素供給、大気浄化、こういった面で、これは昭和六十年度に計算されたもののようですが、三十一兆五千億、こういう経済効果を生み出しておるわけです。これは自然と生み出しているわけじゃなくて、その地域の人たちがつくり出したものなんですが、これに対してのはね返りとして、やはり何らかの手当て、支援をしていかないと山村は滅びていく、死んでいく、崩壊していく、こういう状況にあると思うのですよ。
　したがって、お話がございましたその三者での協議、いつまででなくて、急いでいただいて、どうするか。とりわけ、ことしから入っておりますが環境関係への環境保全対策費、交付税が出ておりますが、これを思い切って増額をしていただいて、担い手をそこに呼び戻す、こういうことも可能なわけでございますから、そこらあたりお考えはございませんか。
○湯浅政府委員　こういう地域におきます市町村の財政状況というのは仰せのとおり非常に厳しいものがございます。財政力指数で見ましても〇・二未満の市町村が平成元年度で過疎市町村のうちの五七％に達するというようなことで、税収の増というものが多くを期待できずに地方交付税の交付によって財政運営をしていかざるを得ないという地域がたくさんあるということがこれで示されるわけでございますけれども、そういう中で、その地域が自主的、自律的な、自律性を発揮しながらその地域を振興させるためにどういうふうにしていったらいいかということ、この点について、国は国の立場でいろいろと検討していかなければなりませんが、地方そのものも積極的にその地域の活性化に取り組んでいく必要があろうかと思います。
　そのために、この地域活性化のために、御案内のとおりふるさと創生などで地域づくりの推進事業を積極的に実施していただくとか、あるいは単独事業というものを積極的に推進していただきたいというようなことを今お願いしておりますけれども、こういう事業を有効に活用いたしまして市町村の活性化を図っていただきたいということを申し上げております。
　また、地域の福祉問題につきましても、いろいろと単独で地域福祉ができるようなそういう財政措置も講じているところでございますし、先ほど御指摘の環境保全経費、ことし一は一千七百億円を地方財政計画で計上いたしましたけれども、こういう経費もこれから充実してまいりまして、こういう地域の財政の充実のために使えるような、そういう財政措置というものをこれからも考えていかなければならないと考えているところでございます。
○北川（昌）委員　もう一つ深刻な問題もございます。これは、その地域の皆さん方の生命、財産を守る消防組織の問題でありますけれども、これは何も過疎地域だけでなくて全国的な問題だと思うのですけれども、消防団に加入する人が若い者が非常に少ない。これも高齢化をいたしております。これはなぜかといいますと、やはり余りにも待遇が悪いというのが大きな原因のようであります。かつては義勇消防ということで、本当に命を捨ててもという皆さんでございましたけれども、今はそういう時代じゃない。やはり消防団が組織されている以上はこの団員に対する身分的な待遇改善、こういったものが必要だと思うのですけれども、必要だと思うのでなくて必要ですが、その点について、消防庁からお見えになっていれば、どのようにお考えになっておるのか、お聞きしておきたいと思います。
○浅野政府委員　御指摘のありましたように消防団員数の減少というのは私どもも非常に深刻に受けとめております。各市町村でもこれは御努力をいただいておりますが、国といたしましても、例えば消防団活性化の総合整備事業というような補助制度も設けるとか、いろんな面で努力をしております。
　御指摘がございました処遇の面でございます。これは、消防団員に対する報酬等は、これは職務に対する反対給付という性格のものではございませんが、非常に御苦労をしていただいているわけでございますから、やはりそれに対して十分考えていかなきゃいけないということも確かでございます。いろんな面がございますけれども、報酬あるいは出動手当等につきまして交付税においての財源措置、我々今まで努力をしてきたつもりでございますが、これからも努力をしてまいりたいと思います。あるいは退職報償金の基礎額というようなものの引き上げなども努力をしてまいる、こういうことで対処してまいりたいと思っております。
○北川（昌）委員　終わります。
○中島委員長　この際、暫時休憩いたします。
　　　　午前十一時五十二分休憩
　　　　　――――◇―――――
　　　　午後一時十八分開議
○中島委員長　休憩前に引き続き会議を開きます。
　質疑を続行いたします。小林守君。
○小林（守）委員　社会党の小林守でございます。
　まず最初に、去る三月六日、公職選挙法の改正に関する調査特別委員会の席上で私質疑に立ちましたときに、自治省の吉田選挙部長さんと選挙の公営化推進に関しまして議論をしたところでありますけれども、時間の関係もございまして、質疑の内容、十分に意を尽くせませんでしたし、また、答弁につきましても、ちょっと日程等の変更等がございまして、事前に質疑の項目について届け出もなかった項目に展開したものですから、やはり答弁そのものも十分意を尽くしたものになっていなかったということもございますので、再度お伺いをしたい、そのように存じております。
　そのときの議論の中身は、金のかからない、金をかけない選挙をいかにしていくかというような観点、それからもう一つは、やはり負担の公平化、平準化というものが進められなければならないだろう、そういう観点に立ちまして、国会議員の選挙の公営化をさらに促進する必要がある、そういう観点で論議をしたわけであります。
　この問題につきましては、ただ単に国会議員の選挙ばかりでなく、地方議会や地方の首長等の選挙についても国政選挙に準じて公営化が促進されるべきである、そういう観点に立って私は考えているわけでございますが、そこでもう一度選挙部長にちょっとお聞きしたいのは、現行の公職選挙法において、地方自治体の選挙管理委員会は、国会議員等の選挙公営に準じて、条例を定めることによって、例えば自動車の使用とかビラやポスターの作成費などについて、もちろん一定の限度を設けて、無料化、公費負担、そういうことができるというふうに私は考えておりますけれども、そのとき選挙部長はできないというような答弁をなされたわけでありまして、納得ができなかったものですから再度お伺いをいたしたいわけなのですが、どうしてできないのか、その辺をもう一度お示しいただきたいと思います。
○吉田（弘）政府委員　地方選挙の公営のお尋ねでございます。
　先般の公職選挙法の特別委員会でも御質問がございまして、お答えをいたしたところでございますが、御承知のように、選挙運動の方法等につきましては、国の選挙と地方の選挙を通じまして公職選挙法で規制が行われているところでございます。そこで、御指摘の選挙公営につきましても、これは選挙運動のあり方と密接に関連するものでございますので、公選法に規定を設けて実施をしているということになっているわけでございます。地方選挙におきまして、法定されております選挙公営もございます。それから、条例で定めるところにより、選挙公報の発行でございますとか、あるいはポスター掲示場の設置ができることになっているわけでございますが、この場合におきましても、公職選挙法におきまして、条例に定めるところによりこれが実施できるというような規定でございますとか、あるいは実施する場合のよるべき基準、例えば選挙公報の発行の手続は法律の規定に準じることとか、掲載文字は字数五百を超えることができないというような規定も設けているわけでございます。
　この条例による選挙公営を拡大するかどうかというのは今後の検討課題だろうと思いますが、これはその場合でも選挙運動の規制との関連がございますので、実施団体間では統一のとれたものとする必要がございましょうし、また、国において行われている内容との整合性も考慮する必要があると考えられますので、法律におきましてその根拠や基準を定める必要があるということで先般お答えしたところでございます。
○小林（守）委員　そうしますと、基本的に、公選法の各条文等の中に自治体においてこれをすることができるというような項目を設置することによって、各自治体における選挙の公営化は国に準じて、国の国会議員等の範囲内において必要に応じてということになるのでしょうが、そういうことができる、またそういう方式がこの公選法における地方自治体における公営化を進める上に当たっては、ただ単に条例を設置するのではなくて、公選法にその条文が入って位置づけられるというような中でできるのだという回答になりますね。ありがとうございました。一応、公選法の問題で条例の制定権というか、そういう絡みで議論がなされてきたわけですけれども、選挙の公営化の問題については、地方が条例化を進めるということについては、それぞれ公選法の各関連条文の中に、法文の中に根拠規定というか、地方自治体でも条例化によって公営化ができるというような方式が正しいというようなことで理解をしたいと思います。
　それで、そのときの議論の中でなぜこういう問題が行き違いが出てきたのかということをいろいろ考えてみますと、私自身基本的に、地方自治体の条例の制定権とか自治体の裁量権というものは、憲法九十四条で言われております「法律の範囲内で条例を制定することができる。」という条例制定権の規定がありますし、また、それを受けまして地方自治法の十四条第一項に「法令に違反しない限りにおいて第二条第二項の事務に関し、条例を制定することができる。」こういうものがございまして、要は、法律の範囲内とか法律に反しない限りという問題について、法律に規定が全くない問題については自治体が議会の中で条例を制定することによってできるのだというような理解をしておりました。特に、青少年の健全育成条例とか環境保全のための水源保全条例とか、さらには最近、産業廃棄物の絡みである自治体では残土規制というようなことで残土条例などもつくられているようでありますし、これらの問題についてはそれぞれの法に特別根拠があるようなものではなかろうというふうに思いますが、住民の生活そして安全快適な生活環境をつくっていく、守っていく、そういう観点から地方自治体としての当然の責務であるし、また条例制定権は法律に反しないというような解釈もされているわけでありますけれども、そのような条例の自主制定権というものを考えていった場合、公選法についてはそのような今御答弁をいただいたわけですが、一般論として考えていった場合に、この条例制定権、憲法九十四条や地方自治法十四条の法律の範囲内とか法律に違反しない限りという問題について、法律がない場合には、なおかつ住民にとって必要だという問題については当然できるはずでありますけれども、一般論としてどういうふうに整理して理解したらいいのか、その辺をお示しいただきたいなというふうに思うのです。
　選挙の問題、公職選挙法の関係では、法律に根拠を持つことによって条例が制定できるのだというようなお話でございましたが、そうなりますと、行政内容の対応というか、行政内容によって条例制定権というのはいろいろな形があるのだということになろうかと思いますけれども、例えば一九六〇年代後半の公害国会とも言われたような時代であります。また、革新自治体がどんどん広がっていった時代には、いわゆる法律の範囲内、法律に違反しない限りというようなところについても上積みをして条例をつくったり、または横出しというか、そういうような条例制定も随分進んできたわけであります。
　そういうようなことを考えますと、条例制定権の一般論的な整理の仕方、考え方について、行政局長の方から基本的な指針をお示しいただければありがたいと思っております。
○紀内政府委員　御質問の中でもおっしゃいましたように、地方公共団体の条例制定権は憲法九十四条に根拠を有するものでございます。また地方自治法の十四条一項に法令に違反しない限りにおいて条例を制定することができるという規定がございます。
　条例が国の法令に違反するかどうかという問題につきましては、一般的には条例とそれに関連する法令につきまして、それぞれの趣旨であるとか目的であるとか対象であるとか、手段方法であるとか、そういうものを総合的に検討した上で判断しなければいけないものと考えております。
　御質問の、法律に規定していないことを条例で定めることができるかどうかということにつきましても、この一般論の応用の問題になるわけでございますけれども、関係法令の趣旨によって、といいますのは、やや詳しく申し上げますと、その法令に規定していない事項について、その法令の趣旨が条例で定めることを認めないという趣旨なのか、あるいは、その法律がそれについて規定していないということは地域的な実情等に応じて条例等で定めることを許容している場合なのか、これらを判断した結果定まるもの、このように考えております。
○小林（守）委員　それでは次に移りたいと思います。
　昨年の十月に施行されました再生資源の利用促進に関する法律、いわゆるリサイクル法い十月に施行されました。また同時に、廃棄物行政の一部改正に関する法律もやはり十月に改正して議会を通ったというような状況があったわけですけれども、実は昨年のその十月時点を契機といたしまして、ここ一、二年間鉄くず価格については価格の低迷というか、下落が続いてきたわけです。ちょうどその十月ごろを境といたしまして鉄くずの価格が、今までは有償だった、その回収については、自治体から例えば回収業者に移る場合には売ることができたわけでありますが、実はその十月時点で逆有償化ということで、今度は処理手数料がかかるというような状況になってまいりまして、自治体においては一定の財政負担を伴ってくる。さらに民間のボランティアの回収団体等については、鉄くずについては回収できないというような状況に至っているところでございます。
　この問題等について、既に通産大臣の方に対して、社会党の廃棄物リサイクル対策特別委員会等の組織を代表いたしましてそれぞれ申し入れをし、また厚生大臣等についても申し入れをしているところでありますけれども、特に自治体サイドにおいて、この鉄くず価格の大暴落によってどんな状況が自治省の方に、国の方に状況が把握されているのかどうか、その辺をまず、実態把握の状況について、自治省の認識状況をお伺いしたいと思います。
○湯浅政府委員　資源のリサイクル問題につきましては、かねてから自治体におきまして熱心な取り組みが行われているわけでございますけれども、そういう中で鉄くずの問題あるいは紙の問題、いろいろな類型でのリサイクルの問題があろうかと思います。
　今回の鉄くずの価格の下落によりまして具体的に自治体がどういう対応をしているかという点につきましては、私どもではまだ調査はしておりませんけれども、一般的に申し上げますならば、市民のボランティア団体のリサイクル活動への助成でございますとか、あるいはコンポスター設置費の助成というようなことが市町村の段階において、地域の実情に応じ、自主的あるいは多様な施策という形で展開されているというふうに理解をしているところでございます。
○小林（守）委員　相当新聞等に報道がされてきているというふうに思いますし、また鉄くずばかりでなく、最近では牛乳パックを回収したものも値崩れ等によって非常に在庫がたまってしまうというか、リサイクルの促進が阻害されているというような報道もされているわけであります。
　廃棄物処理法の改正に伴ってできるだけごみを少なくする、再生利用していくというようなことが法の趣旨にもありますし、関連する流通業界やメーカー等に対してもその回収への協力を義務づけるというような法の内容が整って、リサイクル法と相まって廃棄物処理法も含めまして、ようやく住民そして自治体サイドから、それから製造業界まで含めましてリサイクルのシステムがつくられようとしている段階に至っているわけでありますが、こういう状況の中でどうしても困難がつきまとう課題というのは、市場経済というか需給動向によって大きくリサイクルそのものが滞ってしまったり、崩壊の危機に瀕したりするということでございますけれども、そのようなリサイクル市場に対して自治体がこれからどのような役割を果たしていかなければならないのか。
　なおかつ、せっかく一生懸命集団回収をして資源に回していこう、構わなければごみになってしまうものを分別することによって資源に回していこう、そういうような市民団体の皆さん方の協力とかそういう体制ができつつあるわけでありますから、それらに対して自治体はいかに市場の動向の変動にも耐えながら、なおかつ適正な価格で市場流通をさせていく、そういう役割が期待されているのではないかというふうに思いますけれども、その辺について、自治体の役割についてどのように認識をされているのかお伺いをしたいと思います。
○湯浅政府委員　今御指摘のように、ごみが最近非常に多くふえてきて、この廃棄物の処理という事業が市町村にとりましては大変大きな仕事になっているわけでございまして、そういうことも契機になりまして、資源のリサイクル運動というものが市の段階では大変関心を持たれている事業でございますし、市自身の、市の行政ということではなしに、地域団体あるいはボランティア団体というものが中心になってこういうリサイクル運動を実施していくという動きが各自治体において積極的に行われているということを私どもも承知はいたしております。
　そういう中で市町村もこういう運動を積極的に助成をしていくという動きがあるわけでございまして、こういう積極的に自治体が支援をしていくための財源的な措置といたしまして、今回新たに環境保全対策経費というものを地方財政計画に計上いたしました。従来は公害対策ということで約六百六十億ほどの経費が計上されておりましたが、これを改組いたしまして、全体で千七百億円の額を地方財政計画に計上いたしまして、これを環境保全あるいは今の御指摘の廃棄物の減量化、省資源というような対策に充てていただくようにということで、財政計画に計上した分を地方交付税の基準財政需要額にも算入いたしまして、そしてこういうものに的確に対応できるように措置をしたところでございます。
○小林（守）委員　九二年度に新たに交付税措置の中で環境保全対策経費が一千七百億円ほど盛り込まれる予定であるというようなことでありまして、そういう点では時宜を得たというか、リサイクルの問題については、やはりストックヤードを確保するとか、それから一ある一定程度の報償的な、お礼みたいな意味を含めましてリサイクル団体には、直接回収業者に渡すならば逆有償ということでお金を払わなければ持っていってもらえないというような状況も出てしまっているわけでありますから、そうではなくて、直接行政がそれを引き受けることによって業者に対しての流通促進を図る、なおかつ、市民ボランティアのリサイクル運動については、行政的に支えていくというような基金として、資金として、この環境保全の対策経費の一部が使われるというようなことも大変大きな役割を担ってくるのではないか、そんなふうに思っているところであります。
　もちろんそればかりではなく、環境保全対策経費については、先ほど午前中にもお話がありました、山村地域の自然環境の保全とか林業の活性化とか、そういうような形にも考えてはどうかというようなお話もありましたが、いろいろな意味で、その環境保全対策経費の使途については、膨らんでいく、大きな需要がこれから広がってくるのではないか、そのように評価をしていきたいと思いますし、大きく期待をしていきたいなというふうに思っているところでございます。それで、今予算委員会分科会等込み合っておりますので、なかなか大臣の日程等の調整も難しいかとは思いますが、近日中に、社会党の方のシャドーキャビネットの自治委員長の方から大臣の方に、日程等の調整をさせていただきまして、この鉄くずリサイクル問題について緊急の申し入れをさせていただきたい、そのように考えているところであります。
　その際にも大臣にぜひお願い申し上げたいと思いますことは、今日の全国の自治体における、特に関東地域あたりがその問題が非常に深刻らしいのですが、資源回収業者は転廃業を考えるまで至っているというような状況にもあるわけでありますので、長い間余り日の当たらない産業と言われてきたそういう資源回収業界が、これからのリサイクル社会形成にとっては大事に育成していかなければならない産業ではないのかな、そんなふうに考えますと、環境保全対策費の生きた活用というような観点からも、全国の実態を把握して、そして何らかの支援措置を、ボランティア団体、さらには回収業界に対する支援措置を、ぜひお願いしたいなというふうに思っているところでございます。
　これらの問題につきまして、大臣の御所見をお伺いできればありがたいと思います。
○塩川国務大臣　御提案ございました件につきまして、かねてから、先ほども財政局長が説明しておりますように、環境保全対策費として既に地方財政計画の中に組み入れているのでございますが、こういうようなものこそ、まさに新しい、時代が要請する財政需要やと思っておりますので、積極的に取り組んでまいりたいと思っております。
○小林（守）委員　それでは次に、外国人に対する人道的支援という問題に移りたいと思います。人道的支援といっても、医療費の問題にかかわりまして、特に行政の谷間というふうにも言われております不法滞在の外国人に対する医療費の支払いの問題について触れてみたい、そのように思っておるところでございます。
　外国人労働者の増加に伴いまして、不慮の事故や病気ということで医療費をめぐる問題が各地で発生をしまして、大きな社会問題になっているところでございます。特に、お話のように問題なのは、不法就労、不法滞在の外国人の医療費の支払いの問題であります。医療保険に入っていないということになります、また入れないということになりますので、払えない、そして、実際には病院の負担になっている、焦げついてしまっているというようなケースが多いわけであります。
　しかし、もう一方で考えまするならば、このようにいや応なく国際化する日本の社会というような状況の中で、身近なところに外国人が生活をしている、路上でも行き会うというような環境になってきているわけであります。しかし、たとえ不法滞在者であろうと、例えば生き死ににかかわるような、命にかかわるような大けがをしているとか病気になっているというような方に直接目の前で会ってしまうならば、どういう不法なあり方であろうと、やはり人道的な立場からは放置しておくことはできない、こういう自然の人間的な感情が生まれるのも当たり前のことだろうと思います。しかし、法律制度的には、それに手を差し伸べる手段が今のところないというところに大きな問題を醸しているのではないかというふうに思います。
　そういうことになりますと、民間のボランティア等の団体の人たちが、支援をする会とかそういう会を結成して独自にカンパ活動等を行って、医療費に対するささやかな支援とかそういうことを行っているというようなことをよく新聞等で見聞きするところでございます。
　実は、昨年の五月、我が栃木県の宇都宮市におきましてもこのような問題がございまして、タイ人の女性で三十四歳のノーイさんという方なんだそうですが、不法滞在の外国人でございまして、何かの関係でビルから飛びおり自殺を行った。しかし、未遂というかそういうことに終わりまして、大けがをしたわけであります。肋骨を骨折し、また右大腿骨の複雑骨折ということで、全治六カ月以上の重傷だというような形で、救急指定病院に運ばれたわけでございます。実際のところ、病院の方としましても、このような大けがをしている方でありますから、この方が、後でわかったことですけれども、不法滞在だというようなこととか、パスポートが何か入国のときにブローカーみたいな人に取り上げられてしまったというようなことなんだそうですが、もちろんその大けがをしていた時点では所持金も全くないというようなことで、要は医療費の支払いを受けられる見込みが全くないわけなんですね。しかし、実際に指定病院では、だからといってその患者を拒否することはこれまたできないというのが医療法に定められているものではないかと思いますけれども、そういうことになりますとその医療費はだれが支払うのかというようなことで、救急病院として二カ月ほど預かってはいましたが、どうにもその医療費の支払いについて支払ってもらえる当てがないというような問題もございまして、当の救急医療病院では公的な病院に、済生会の宇都宮病院に転院してくれという形で打診をして、そちらに移ったというような経過があるわけであります。当の担ぎ込まれた救急指定医療病院では、市の方にとにかく請求はしてみるというようなことですが、市の方でも、支払う根拠というか支払える方法がないというようなことで、今滞っているというような状況であります。約七十万ぐらいの医療費が市に請求をされながら、その病院には払われていないというような状況になっております。また、新たに担ぎ込まれました済生会宇都宮病院につきましても、約六カ月ですか、六カ月近く預かって入院をさせておいて、治療そのものは終了して、あとはリハビリというような段階まで来たわけなんですが、やはり五百万近い費用負担について、もちろん本人からも、それからほかからももらえる当てがないということで、問題だということで何とか転院してほしいというような形で、あと一カ所別の、今度は鹿沼市内の病院の方に、リハビリを中心とした医療ということでその病院にも何とか受けてもらった。その病院も、医療費の支払いについては当てにできないけれどもというふうなことで、三カ月を限度にそれでは預かりましょうというようなことで預かってくれている。そして、何とか見通しがついて、タイに帰れるというような状況になったというふうに聞いているところでありますけれども、こういう医療費の問題を含めまして大変大きな問題にかかわっているわけであります。
　要は、このような問題について自治体の窓口、県、そして医療機関、それぞれが人道的な問題ということを重々わかりながら、なおかつ経費の負担の問題等について本当に悩みながら、どうやったらいいのかということを国の方にいろいろ打診をしてみても一向にその方策というものが見出されてないという現状ではなかろうかと思うのですが、これらの問題について、まず最初に、どのように認識をされているのか。厚生省になろうかと思いますが、国の問題状況に対する認識をお聞きしたいと思います。
○亀田説明員　外国人の医療の問題でございますが、御案内のように日本国内に適法に居住する外国人につきましては、内外人平等の原則に立ちまして国籍を問わず所要の負担のもとに必要な医療が受けられる、こういう仕組みになってございます。しかしながら、我が国に不法に滞在する外国人につきましては、ただいま先生御指摘のように大変気の毒なケースがあろうかと思いますが、不法滞在が判明すれば出入国管理及び難民認定法の規定に基づき退去強制等の取り扱いの対象になる。また、医療補償を行うということになりますと、不法滞在を容認したりあるいは助長する、こういうような懸念も考えられます。そういうことから、大変申しわけございませんが、不法滞在を前提として医療補償を行うということは大変難しい問題であろうというふうに考えてございます。
○小林（守）委員　そういうお話であるということはずっと変わりないわけなんですね。ただ問題は、病院は例えばその患者が不法滞在の外国人だからといってこれは治療、診療はできませんということはできるのですか。いかがですか。
○亀田説明員　病院等の医療機関につきましては医師法の規定がございまして、経済上等の理由を根拠にしては診療行為拒否はできない、こういう規定があるというふうに承知をしております。
○小林（守）委員　そうしますと、病院といえども企業でありますから経営を行っていくということになるのですが、要は、もらえない、医療費が請求しても支弁していただけないということで焦げつきが出てしまうということになりますと、やはり患者のたらい回しという問題が間違いなくこれから起こってくるのではないか、そういうふうに思うのです。それらに対する、焦げついてしまうような問題について厚生省ではどのように、診るなというふうには言えないはずでありますから、診て赤字が出た問題について、焦げついてしまった部分についてはどういうふうに処置をさせようとしているのか、まずその辺をお聞きしたいのです。
○亀田説明員　現在の状態を申し上げますと、その診療を受けられた御本人あるいは扶養義務者、そういう関係の方にお願いをする、こういうことになろうかと考えておりますけれども、なかなか難しいケースもあろうかと思いますので、その辺どういう改善の方途があるのかいろいろ勉強しておる、こういう状況でございます。
○小林（守）委員　ずっと前からその問題については厚生省の方でも研究課題として検討はされているのだろうと思いますが、できるだけ早くそういう問題について整備をしていただきたい、そのように思うところでありますし、希望したいと思います。
　またもう一つ、この問題に関連しまして、ボランティアが医療費の一部に使ってくれというような形でカンパ活動を行って、病院の焦げつき分の一部を緩和しようというような動きをとってきているところが多いわけでありますけれども、実はそのとき、市にしても県にしても、公的な扶助なり公的な支援はできないということが明確に出されてしまったわけであります。
　いろいろ考えてまいりますと、例えば、市町村にも県にも社会福祉協議会というものがございます。その中で最も公的な性格の少ないというか、準民間的な準公的な、そういう資金があるはずであります。今そういうふうにいうかどうかわかりませんが、善意銀行というような制度がございまして、要は、市民の有志、ボランティア等が、困った人に使ってくださいということで寄附などを受け入れるものとして善意銀行というものを設置して、例えばこのお金については障害者の施設に使ってくださいとか精薄の施設に使ってくださいとか、何らかの指定をされて寄附を受ける場合があります。その場合には当然速やかに指定された用途に使われるということになろうとは思うのですが、用途を指定されないで預託を受けるお金も随分あるはずなんですね。善意銀行に、困った人のために何か使ってくださいという形で預託を受けているものもたくさんあるはずであります。
　いろいろお聞きしますと、善意銀行というのはそういうことで返済を予定していない、もうくれてしまうというお金でございますから、そういうことを考えますと、たとえこれが不法在留の外国人だったとしても、本当に人道的な立場に立つならば、なおかつ市民ボランティアのカンパ活動が始まっているというようなことであれば、その団体の人たちが福祉協議会に何とかならないかというように相談に行ったときに、公的な資金としては法制度上できないけれども、例えば準公的な善意銀行の金だったら、市民からお預かりしている本当にわずかな部分だけれどもぜひ足しにしてくださいという形でできないものなのかどうか。
　善意銀行自身もできないという判断のもとに、実は社会福祉協議会の職員みずからが自腹を切ってカンパに応じる、善意銀行のお金は使うわけにいかないというように判断したのでしょう、しょうがないので自分自身の自腹からカンパ活動しましょうということで、福祉協議会の職員が協力をしてくれた、そんな仕組みがあるのです。市役所の福祉の職員も見るに見かねて、もちろん公的な生活保護の手続はできません、しかし自分の小遣いからカンパをする。そんなことを行ってきていることを見ますと、果たして日本の、最も柔軟に使えるはずの資金そのものの性格は何なんだ、何のための福祉なんだということを疑問に感じざるを得ない。
　あくまでこれは不法な方だからもとを正さない限りだめだというのは、余りにもお役所的な、建前的な仕組みなのではないかなと思います。ファジーな部分があっていいのではないか。そして一部には、一たんそういうことをやってしまうとそういう外国人がなだれ込んできたらどうするんだというような懸念の声もあったようでありますが、それもまたお役所的な発想なのではないか。あるうちは何とか手伝いましょうぐらいのファジーな部分があってもいいのではないか。もちろん公的なものでは困ります、公的な問題については別の角度から請求されるという問題もあるでしょうが、準民間的な、何にでもいいから困った人に使ってくださいというように預託されたものについては、使っても差し支えないのではないか。例えば、社会福祉協議会の善意銀行なら善意銀行の方の運営協議会の中でこういう問題についてぜひ議論をしてもらえないものかな、そんなふうに思った次第でありますが、この問題についてどのように判断をしていらっしゃるか、ちょっと御意見をお聞きしたいと思います。
○亀田説明員　御指摘の善意銀行でございますけれども、全国的には大変まちまちでございまして、あるところもございますし、ないところもある。また、あるところにつきましても、ボランティアセンターの別称になっているところとそれからボランティアセンターの中にあるところと、いろいろまちまちでございます。ただ、この善意銀行あるいはボランティアセンターでございますが、この趣旨は、地域住民の社会福祉に関する理解と関心を深めるとともに、ボランティア活動の推進を図ることを目的として一般に設置をされております。また、その事業の一環といたしまして、お話しの地域住民の善意に基づく金品等について預託を受け、これを必要とする社会福祉施設や個人に払い出しを行う、こういうような仕事をいたしてございます。
　それで、この払い出しの仕方でございますけれども、一般的には先生からもお話がございましたように、預託者の具体的な使途の指定がある場合にはその指定に従って配分をする、また、具体的な使途の指定がない場合にも地域住民の善意が生かされるように、言葉をかえて言いますと、預託者の本当の意思に沿うように、そういう形で社会福祉協議会が自主的に配分をしておる、これが一般的だというふうに聞いております。
　先生御指摘のようなケースでございますけれども、私ども一般的な考え方あるいは一般的に申し上げまして、具体的な使途の指定を受けていない場合の預託金の使い道でございますが、この活動をあくまでも住民の善意に基づく民間組織でございます社会福祉協議会の自主的な活動、こういう形で行われておりますので、個々具体のケースについてどうするか、こういうことにつきましては、あくまでも社会福祉協議会が自主的に判断する、そういう事柄の問題ではなかろうかというふうに考えております。
○小林（守）委員　確かに、こういう問題を想定していないというか、中でつくられてきたということがあるんでしょうが、新しいこのような問題状況に対して、従来から比較的ちょっと拡大をすれば、ちょっと解釈を変えていけば適用ができるような仕組みではないのかなという観点で問題提起をしていきたいなと思っているのですが、例えば、この善意銀行なんかについても、準公的なお金というか、実際は本当に民間的なお金なんですけれども、例えば、これを各県レベルぐらいに大きなものにするとか、全国レベルで、何というのですか財団法人的なものにして、そういうファジーな問題について、当面の緊急措置として駆け込み寺的なものとして支援ができるようなものがあってもいいのではないか。もちろん、外国人の労働行政とか入国管理局の行政、これらがしっかりとするというのが前提ですよね、前提ですけれども、なおかつ現実の方が先に進んじゃっているという問題、なおかつ人道上の問題は避けて通れないというようなものに対処する一つの便法というか、一つの弾力のある支援組織として例えばそういうものを拡大的に考えていってはどうかという一つとして提起をしてみたいなと思っているところであります。
　それから、もう一つは、行旅病人及行旅死亡人取扱法というのが明治三十二年にできた古い法律でありますけれども、この行旅病人というものを概念規定を見ますると、「行旅病人ト称スルハ歩行ニ堪ヘサル行旅中ノ病人ニシテ療養ノ途ヲ有セス且救護者ナキ者ヲ謂ヒ」というふうになっております。この行旅病人の中には、厚生省の通知によりまして、飢えにより歩行のできない者とか行旅中の妊産婦で手当てを要する者というようなものもこの行旅病人として含めますというような通知があるのです。
　自治体の職場でこういう問題についてたまにあるわけですけれども、この辺の行旅病人、行旅死亡人、これらについては法的な体系を見ますると、まさに内外人無差別で、要は身元がわからないということについて、とにかく死んでいる方については火葬にしてそれを公告して遺骨の引き取りを求めるというような手続をするわけですね。それから、病人についても、もちろん身元確認とか身元については第一義的には警察が見るんだけれども、これは役所がやはりその手続をしなさいというようになった時点で役所の責任として、病気の治療を受けさせたり、それからさまざまな看護をする法律になっているのです。これはまさに内外人平等の原則で行われている。明治三十二年につくられたにしてはびっくりするほど進んでいると言っちゃおかしいのですが、むしろ文明開化のころの法律として体裁をとったというような感じもするのですけれども、そういう点では死人に国境はないのですね。それから行旅の病人についても国境がないのです。そういう形で、どうしても身元がわからない人については自治体が、まず市町村が立てかえをしていて、そのお金についてどうしてももらえなければそれは都道府県が弁償するという仕組みになっているのですね。
　そういうことで、このようなことの仕組みが実際にあるということを考えますと、何とか不法滞在であろうと外国人の医療費の問題について方策があるのではないか、そんなふうな気がしてならないわけなんですが、これについて現行法の行旅病人の概念というのは、旅行中の者だというようなことで該当できないんだというような枠があるわけでありますけれども、これらについて何とかその枠を広げていくというか、そういう仕組みを考えていっていいのではないかと私は思っているのですが、いかがでしょうか。
○酒井説明員　御説明させていただきます。
　今先生御指摘の通達でございます。確かに、飢えにより歩行できなくなった行旅者等々法律で定めております行旅病人、いわゆる旅行中の行き倒れになった病人の方でありますが、そういう人についての補足の説明をいたしておるわけでございますけれども、その通達の趣旨も、どういう行旅者であるかといったことを補足説明させていただいているわけでございまして、やはり行旅者かどうかということが必要になってくるわけでございまして、例えば、一定の地域に居を構えられてそこで働いておられるとか、そこで生活をされているとかいった生活圏を一つ形成をされている中で、このような不幸な、悲しいことであるわけなんでございますが、ことが起こった場合には、これはこの法律では、行旅つまり旅行中の出来事というふうにはなかなか言いがたいのではないかというふうな考え方で従来から来てございます。
○小林（守）委員　この問題について、先ほど申しました外国人の医療費、人道的支援という角度に立った場合に、何とか従来の日本の仕組みの中で、制度の中で少し変えれば何とかなるのではないかというような要素のあるものを検討の対象として私は挙げてきているのですが、この行旅病人等については確かに法律の趣旨は旅行中の者だということになると、不法滞在外国人は旅行中とは確かに言えない。しかしながら、よく読んでみますると、かなり拡大的に読めるのではないかというような通知の内容ですね。厚生省が出している通知の内容でも、行旅病人の概念規定の中で、住所及び居所のない者とか、もしくは明らかでない者とか、こういうものもやはり行旅病人に、行旅者の中に入れていいんだというようなものも入っているようでありますから、むしろこういう解釈を厚生省が示しているわけですけれども、もうちょっと工夫があれば、新しい今日の状況の中で対応していこうというような姿勢があれば何か開けていくのではないかなと思えてならないのです。
　それで、昭和六十二年に、従来からこれは機関委任事務だったのですね、それが団体事務化されたわけなんですけれども、先ほども申しましたように、どうしても被救護者、救護された者の扶養義務者とか相続人とか、そういうものがどうしても見つからなくてその費用負担が受けられない、市町村がどうしても受けられない場合は、それについて都道府県が弁償するというふうになっています。その機関委任事務の時点では、都道府県が弁償した場合については国が当然何らかの措置として財政的に支援をしたのではないかと思うのですが、団体事務化になってその都道府県に対する国の責任というのはどういうふうに果たされているのかどうか、それをちょっと教えていただければありがたいと思います。
○酒井説明員　御説明申し上げます。
　先生御指摘のように六十二年に団体事務化をされて、先ほどの通達もその際の通達であるわけでございますが、行旅の仕組みについては今先生がおっしゃったとおりでございますが、それの経費につきましては、現在財政上の措置といたしましては交付税で一応の経費が計上されておって、そういうものの中で対応をしていただいているという状況でございます。