○参考人（渡邉彰悟君）　本日はこのような発言の機会をいただきまして、心から感謝申し上げます。
　私の方からは、日弁連の二〇〇四年三月の日弁連からの意見書と、それとグラフの表を皆様のお手元にお配りしています。このグラフについて若干最初にコメントをしておきたいと思います。
　一枚目の表は各国における難民申請数、去年の二〇〇三年のものを示してあります。日本が右から三番目にあるということがこれで分かります。
　そして、下から二枚目の表を見ていただきたいと思います。下から二枚目の表は、各国における難民異議申立ての認定率というもので、これは二〇〇二年の数字ですので、日本の場合は二〇〇二年はゼロでありましたので、ゼロ％になっておりますが、このような状況です。
　そして、一番最後の表ですが、グラフですが、これは日本における過去四年間の難民認定率を示しています。二〇〇〇年の一四％の認定から徐々に、現段階で下がってきているということが分かります。
　こういったことは、皆様のお手元にあろうかと思いますけれども、この参考資料の百八ページ、百九ページからもうかがわれます。
　私の方からは、今日は、特に不服申立て制度に関する日弁連の意見というものを申し述べたいと思いますけれども、初めに私がどのような立場にいるかということについてお話をしたいと思います。
　私は日弁連の人権擁護委員会に設置されました難民認定問題調査研究委員会の委員長としてこの問題にかかわってきました。九二年からはビルマ人の難民申請の弁護団の活動もしておりました。今回、この改正の問題というのは中国での瀋陽の日本領事館での事件をきっかけにしておりますけれども、それ以前から日弁連はこの委員会を設置し、検討をしてまいりました。今日は、その研究、検討の結果を踏まえつつ、参考人としての意見を述べたいと思います。
　そして、改正案の問題に触れる前に、まず、やはり日本の難民の制度の現状について若干述べさせていただきます。
　難民認定数ですけれども、欧米の先進諸国がいずれも年間数千、数万人の難民を認定しているというのに対して、昨年の日本の難民認定数は、先ほど言いましたように、わずかに十人でした。地理的な条件の違いということも言われますけれども、例えばニュージーランドが二〇〇一年には四百六十七人の難民を受け入れていると。この数は、日本が八二年以降条約に加入してから二十二年間の合計難民認定数をはるかに上回っています。
　また、元々難民申請数が少ないということも言われます。難民として認定する率についても、二〇〇二年のＵＮＨＣＲのデータ先ほども見ましたけれども、日本の認定率は最下位のグループの中にあります。認定申請数ですけれども、ニュージーランドでも年間千六百一名、今回の、先ほどお示しした表によれば、二〇〇三年はニュージーランド八百二十人ですけれども、地理的条件だけでは説明のできない、日本の難民に対する処遇の冷たさや申請自体を容易にさせない入国管理システムというものが申請数の抑制に働いているということが指摘できます。
　また、この二年間ほどの間に、東京、名古屋、大阪、広島において難民不認定となり退去強制の対象となった八人ほどの人たちについて、彼らを難民として認める結果や判決が裁判所において相次いで出されました。退去強制の寸前で救われたという事態です。今年も、既に四名の裁判で不認定処分が取り消されています。こういったことは、現在の難民認定行政が十分な役割を果たしていないということの端的な表れかと私たちは認識しています。
　このような現状に至った最大の原因として、私たちが指摘しているのは、やはりこの難民認定行政が専ら法務省入国管理局によって所管されてきたという問題です。これは、入国管理という国境管理、治安維持を主たる目的とする部局が庇護を求める者を保護するということを目的とする難民認定実務を同時に行っているということです。
　国境管理の要請と庇護申請者の保護の要請というのは時として衝突する性質のものです。難民の多くは、本国から命からがら逃れてくるために正規の旅券等を取得できない場合が多いのは当然です。非正規の滞在者を入国させずに、あるいは退去させようとする入国管理の手続と難民保護というのは衝突、矛盾する作用とならざるを得ません。難民審査の中で、難民保護の要請よりも入国管理の要請が優先する事態が起きていないかどうかということが外形的にも疑われる事態になっています。
　また、難民認定機関の独立性、専門性の欠如ということが言われています。難民の定義については、先ほどお話がありましたように、もう述べませんが、その難民というものを解釈する、解釈を補充する、国連難民高等弁務官事務所、ＵＮＨＣＲ執行委員会の結論ですとか、あるいは同事務所作成の難民認定基準ハンドブックなどが存在し、各国でも判例として判例が積み重ねられ、データベースがあります。
　難民保護の背景には、外国から逃れてきた方を保護するという人道的な思想があることはもちろんですけれども、同時に、このような難民に関する法律の解釈適用ということに本質があります。難民認定に際しては、難民の出身国の人権状況についての正確な知識、出身国情報、そして難民申請者の供述の信憑性の評価という過程を通じての事実認定が必要になります。こういった事実の中で虚偽の申請などを排除するということになります。申請者の信憑性の的確な判断や、難民調査において事実を引き出すための適切な発問等の作業が必要で、これらの信憑性評価の方法が打ち立てられつつあります。こういった専門性の分野、専門性の非常に高い分野であるということが言えます。
　さらに、難民認定では、治安維持や国境管理の必要性に重点を置く余りに、出身国との外交関係に配慮するとか、そういうことがあってはいけません。そういった意味で、入管行政や外交関係からの独立性というものが必要になります。このような指摘というものは現行制度の下で不服申立てにも同様に当てはまります。二十年間余りの運用実績を見ても、ＵＮＨＣＲが指摘していますが、八二年以来、異議審査で当初の不認定処分が覆ったのは〇・六％、二〇〇〇年はゼロ、二〇〇一年は三件、先ほどの表の中にありましたけれども、ここの数字が間違っていますが、二〇〇二年もゼロ件、二〇〇三年は四件ということになっています。
　こういった流れの中で、今回の改正案についてなんですが、少なくとも参与員というものを導入するという点で、法務大臣と入管のみで行ってきた不服申立て制度について第三者の視点を入れようというもので、一定の前進と言うことはできると思います。しかし、不服申立てについて一次認定と同じ法務大臣が判断をするという枠組みを残したままで法務大臣が参与員の意見を聴くということですから、第三者性、独立性の観点から甚だ不十分であると、今回の参与員制度は、本来あるべき不服申立て制度としては十分ではないというふうに指摘せざるを得ません。
　その意味で、民主党の出されています法案というものについては、日弁連の考え、見解と一致しているところが多々あるかと思っています。
　参与員制度ですけれども、具体的にもしこの参与員制度が導入されるという場合に、我々としては是非押さえておきたいという点があります。
　それは、やはり第三者性を担保するという観点からどのような人選にするかという問題です。
　国際的に難民保護の責務を負う国連難民高等弁務官事務所からの推薦とか、あるいは私たち日弁連からの推薦というものを是非とも考えていただきたいと思います。三人の合議体で行う審議であるとすれば、これらの団体の推薦を経た参与員がその三分の二以上を占めるということで第三者性が確保されるというふうに思います。この人選の問題が参与員制度の成否を決すると言っても過言ではないと思っています。
　また、複数の参与員が一つの事案にかかわるに際して合議を行うということが言われています。
　ただ、合議をするということは、ばらばらの意見でいいということを意味しないと思います。合議の実はそれでは上がりませんし、第三者性の意義は半減すると思います。法務大臣の下に設置された出入国管理懇談会でも、合議によって一つの結論を出すべきであるという、結論を出すべきだという修正意見が最終的に了解されています。合議といってもこういった形が望ましいと私たち考えます。また、どうしても少数意見が残った場合には、結論の中で少数意見に触れるべきだと思います。
　また、参与員の人数ですけれども、去年の一年間の異議申出は二百二十六人でした。この人数の処理をする、相当な作業量が予想されますけれども、必要に応じて十分な人数を柔軟に増員するということを考えていただきたいと思います。
　また、実際に仕事をする場合の事務の問題ですけれども、本人の本国の人権状況の情報でありますとか迫害に関する情報でありますとか、独立した立場からの追加的な資料収集と分析というものが必要だというふうに考えます。改正案にあるような若干名の参与員のみでは到底できないものと思いますので、参与員の事務を補助する事務局を是非、参与員の人選基準に準じる形で選任、設置すべきであるというふうに考えます。
　五番目として指摘していますのは、判断過程の問題です。
　法務大臣が異議申立てに対して棄却又は却下の決定を行う場合に、当該決定に付する理由において、前項の難民審査参与員の意見の要旨を明らかにしなければいけないと書いてあります。しかし、参与員の意見は、要旨だけではなく、事実認定、法律解釈について具体的意見を、これは肯定例も含めてすべて記載すべきであるというふうに私たちは考えます。このようなことによって難民認定の決定例が積み重ねられ、その質が向上されるというふうに考えます。
　次に、収容の問題、仮滞在許可の問題について、じゃ簡単に触れたいと思います。
　現在の制度の下では、難民申請者に在留資格が付与されていないために、在留資格のない申請者は退去強制手続による収容や逮捕の危険にさらされています。実際に、二〇〇一年の十月にアフガニスタンの難民申請者の一斉摘発・収容事件がありました。また、近時も不法滞在者に対する摘発強化の流れがあって、難民申請中にもかかわらず入管に収容されたり、不法入国、不法残留の容疑で逮捕されたりする事例が相次いでいます。また、退去強制を命じられて収容された場合に、審査中、審査や訴訟中の長期にわたって収容されるということで精神的な障害を生じさせた難民申請者が自殺未遂を図るという痛ましい事例も発生しています。こういった意味で、申請者に対する収容というのは人権上極めて重大な問題を引き起こしています。
　今回、改正案では、これについて仮滞在という制度を設けました。一定の前進であることは間違いないと思っています。その要件ですが、六か月ということと、そして入国の直接性というものが要件になっています。
　この六か月ですけれども、私たちは、この期間の制限というものについては、これは合理的ではないというふうに思っています。もちろん、やむを得ないという、やむを得ない事由という制度がありますので、これを、解釈の柔軟な運用ということが一つは考えられると思います。
　また、直接性の要件ですけれども、これも、例えばアフガニスタンからの難民申請者は、多くの場合他国を経由して来ます。また、北朝鮮からの脱国者についても、当然そのようなことが予想されます。難民条約三十一条に直接来た難民ということが掲げられていますけれども、これについてもＵＮＨＣＲは、第三国を短期経由した者や迫害から逃れて最初に行った国において有効な保護が得られなかった者については除外するものではないということを言っています。私たちとしては、改正案のこの規定は削除されるか厳密な運用がされるべきだというふうに思います。
　また、濫用者排除ということが言われていますけれども、やはり濫用者排除のためには、結果的には迅速かつ正確な難民認定手続を行うということが唯一の防止策だと私たちは考えています。ビルマ人の難民申請者の中で、十八人がいますけれども、認定を受けた十八人調べましたが、十五人が六か月を経過しておりました。入国の経路についても、全員がタイなどを経由して日本に来ておりますし、その経由した国で八年とか一年という滞在期間の人もおりました。厳格な条件の適用というものは避けるべきだというふうに思います。
　以下については省略したいと思いますけれども、是非とも誤って難民を送還するようなことがないように適正な難民認定実務が重要だと私たちは思っています。日本における難民認定手続が、難民をそのまま難民として受け入れるものとなることを祈っています。
　以上述べたようなことを参考にしていただき、今回の改正に当たって十分な御審議をいただきたいと思っています。