Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○柿澤委員　みんなの党の柿澤未途でございます。
　みんなの党は、三年前の衆議院選挙における公約において、将来的に憲法を改正し、衆参統合による定数三百の一院制国会を実現する、こういう方向性を既に打ち出しております。
　予算や条約を除き、ほぼ対等の権限を持つ衆参両院が並立し、衆参の多数派が違ういわゆるねじれ国会が常態化する中で、日銀総裁の人事が決まらない、予算関連法案の取り扱いをめぐり野党多数の参院が内閣の生殺与奪の権を事実上握る、自民党政権であるか民主党政権であるかを問わず、こうした事態が続いてきました。
　本通常国会の当初の閉会予定日であった六月二十二日時点における内閣提出法案の成立率は過去最低の二四・六％と、国会の著しい機能不全が続いております。また、結果的に、衆参どちらかの国政選挙が毎年のように行われる結果、安定的な政権運営が難しい、こういう点も指摘をされております。
　時代の変化に即応し、民意に基づいて法制度の改正を速やかに行っていくことを困難にしている、このような状況を打開し、選挙で示される民意に基づく国政の前進を図るには、衆参対等統合による一院制国会の実現を目指すべきというのが私たちの考え方であります。
　また、みんなの党は、一院制国会と同時に、首相公選制の導入を憲法改正の考え方の中で掲げております。これは、行政府の長を国民が直接選び、正統性を付与する制度とすることで、七百二十二人しかいない国会議員の都合で総理大臣の首が一年でころころかえられる現状を改めるとともに、立法府と行政府が、ともに国民の直接の民意に立脚した機関として相互にチェック・アンド・バランスを働かせながら国政を担っていくという新たな国家の統治機構の姿を目指してのものであります。
　また、国会の会期は通年であるべきと考えております。
　会期末までの法案審議のスケジュール闘争に明け暮れて、法案を審議未了のまま会期末を迎えれば野党の勝ち。そして、審議拒否が野党の最後の抵抗手段として用いられることともなっています。一方、いかに拙速な審議日程であっても、会期までに法案を上げれば与党の勝ち。したがって、会期末には多くの法案が短時間審議で次々と上げられることともなっています。
　このような、法案内容の吟味よりも、ややもすると審議スケジュールを重視した国会運営になっている印象があるのは、国会を会期によって区切り、しかも、会期不継続の原則があるからであります。憲法及び国会法を含めた総合的な見直しの検討が必要であると考えます。
　国務大臣の国会出席の権利と義務を定めた憲法六十三条の規定についても、よく言われることですが、総理大臣や外務大臣は国家の対外的な代表機能を果たしていることから鑑みても、首脳同士の国際会議等の場には積極的に参加をして日本の存在感を高められるよう、国会で「答弁又は説明のため出席を求められたときは、出席しなければならない。」との規定を、国会の機能を損なわない限りにおいて見直していく必要があると考えます。
　選挙については、第四章では、四十七条において、「法律でこれを定める。」とあるのみですが、ここで一点申し上げたいのは、憲法十四条の法のもとの平等に照らしても、選挙の際に有権者が投じる一票は可能な限り厳密に等価であるべきという、いわば一人一票の原則であります。
　これについて、他党からは、人口だけでなく地域間格差も法のもとの平等に含まれるとして、一人一票に基づかない国会議員の定数配分も認められる、こういう見解を披瀝される方もいらっしゃる。また、憲法改正草案にそのような趣旨を条文として盛り込んでいる政党もあるようでございます。
　しかしながら、このような住所地による一票の価値の差別が技術的理由以外の理由で認められてよいはずがありません。男女でこのような差別を行った場合、人種でこのような差別を行った場合、憲法上どのような解釈をされるか考えていただければ自明のことであります。
　このような住所地による一票の価値の不平等を是とする議論が存在してきたことが、衆議院で一票対〇・五票、参議院で一票対〇・二票というような驚くべき参政権の不平等を国会が放置して違憲判決を受けるに至った最大の要因であります。この状況が変わらないのであれば、憲法四十七条の条文上、一人一票の原則を明記することも必要になるかと考えます。
　政党について、何をもって政党となすかの議論がないまま、政党交付金の交付要件である所属国会議員五人以上というような技術的条件をもって政党の成立要件となっている我が国の現状は極めて異様であると考えます。
　このような状況が、現職国会議員の離合集散による年末の駆け込み新党の結成につながっており、理念や政策を一致させないままの数合わせで政党がつくられ、何を目指す政党なのか国民には甚だわかりにくい。選挙において政策の選択肢を国民に提示するという民主主義の観点からも不健全な状況が生まれております。
　憲法上、政党の存在を明記すべきかどうかは議論が分かれますけれども、少なくとも、政党法の制定により、政党の要件及び権限、権能を定めることは必要と考えます。
　最後に、衆参統合一院制国会への憲法四十二条の改正に向けては、衛藤衆議院副議長を会長とする超党派の議員連盟による改正案が、ことしの憲法記念日を前に既に国会に提出をされています。
　衆議院議員百人以上という憲法改正の発議要件を満たし、審議の場であるこの憲法審査会もできているのに、現実に提出された憲法改正案が、国対委員長の判こがないという国会慣例上の理由でたなざらしになっている。これは信じられない不作為であると考えます。
　この点、論点表の四十一条Ｃ２にも掲げられている論点にもかかわりますけれども、いずれにせよ、現実に提出された憲法四十二条改正案の審議に向けたプロセスを一刻も早く進めていただくよう改めてお願いを申し上げまして、意見表明を終わります。
　ありがとうございました。
○大畠会長　次に、平山泰朗君。
○平山委員　国民新党・無所属会の平山泰朗です。
　日本国憲法、国会に関して、会派を代表して意見陳述をさせていただきます。
　まず、一院制に関して申し上げます。
　総理大臣が近年、短期間で辞職を繰り返してしまうのは、時代の変遷もありましょうが、やはり憲法上の国会規定が構造的な問題となっているのではないでしょうか。政策の継続性や国際的な関係性を築いていくためには、ある一定期間、内閣がかわらないことが望ましいと思われます。そのためには、事実上の法的義務がないとされる問責決議の制限、もしくは一院制を取り入れることが、安定政権をつくることができる方法だと思われます。
　その意味において、衆参のねじれ現象をそもそも憲法は想定していなかったのではないか。二院制の意義を再度見直し、一院制を前提に憲法改正を目指していく立場を我々はとっております。
　また、国会議員の選出方法に関しまして、原則、人口比例に基づく平等原則を前提としながらも、地理的な状況などを加味した選出方法を検討すべきであると考えます。具体的には、最高裁が示している一票の格差を上限に、国会議員の恣意の入らない定数の是正や、選挙区割りの見直しを図るべきだと考えます。
　我が会派は一院制を目指しておりますが、現行の二院制である以上、それぞれの選出方法は権能の分岐を前提とすべきであると考え、選挙制度において明確な区分けを考えるべきであるという立場をとっております。
　また、通年国会に関しまして、これは採用すべきだと考えます。現行制度を維持し、運用にて改善を図るべきだと考えております。
　議事手続において、議院の国政調査権に関しましては、より議員の権限を拡充するためにも、少数会派による国政調査権の発動を可能にし、行政監視機能を充実すべきだと考えます。今後、国会議員の定数が削減されていく中で、より一人一人の国会議員の権能は拡充されていくべきだという立場をとっております。
　国務大臣の出席義務は、二院制度上の二重出席などを考えれば、行政業務に対してより充実した作業をなしてもらうためには緩和すべきだと考えます。
　政党に関しましては、政党法などの法律に委ねるべきであるという立場です。憲法に対して明記する必要はないと考えます。あくまでも政党は、憲法上の存在ではなく、結社の自由その他各法の規定により存在を認められるべきものであると考えます。
　以上、国民新党・無所属会を代表して、意見を述べさせていただきました。
○大畠会長　これにて各会派を代表する委員の発言は終了いたしました。
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○大畠会長　次に、委員各位による自由討議に入ります。
　この際、委員各位に申し上げます。
　本日の審査会におきましては、論点を、第一に、国会の地位、立法権及び二院制等に関する論点、第二に、第一で議論の対象としていない論点の二つに分類いたします。
　各委員におかれましては、おおむねこの二つの論点の分類ごとに意見表明をしていただきますよう、御協力をお願いいたします。
　なお、この二つの論点の分類はあくまで目安ですので、各委員の発言がその他の論点等に及ぶことは結構でございます。
　発言を希望される委員は、お手元にあるネームプレートをお立ていただき、会長の指名を受けた後に発言をお願いします。発言が終わりましたら、ネームプレートは戻していただくようにお願いいたします。
　発言は自席から着席のままで結構でございます。また、発言の際には、所属会派及び氏名をお述べいただきますようお願いいたします。
　なお、幹事会の協議によりまして、一回当たりの発言時間は五分以内といたしたく存じます。委員各位の御協力をお願いいたします。
　発言時間の経過につきましては、終了時間一分前にブザーを、また終了時にもブザーを鳴らしてお知らせをいたしますので、御協力をよろしくお願いいたします。
　それでは、まず最初に、国会の地位、立法権及び二院制等に関する論点について発言を希望される委員は、ネームプレートをお立ていただきますようお願いいたします。
○逢坂委員　民主党の逢坂誠二でございます。
　会長、指名をいただきましてありがとうございます。
　私からは、二院制について発言をさせていただきます。
　昨年の四月二十八日だったと記憶しておりますけれども、国と地方の協議の場に関する法律が成立をいたしました。それ以降、国と地方のこの協議の場が、法制定後十三回にわたって、分科会も含め開催をされているところでございます。
　昨年の十二月の二十九日には、仮に消費税率が五％ふえた場合に国と地方の配分割合をどの程度にするか、これを地方の配分割合を一・五四％にするということが、この国と地方の協議の場において決められております。
　従前でいきますと、こうしたことというのはなかなか決めがたいことでありまして、こうしたことが国と地方の真正面からの議論によって決められたというのは、この国と地方の協議の場が法制化されたことによる、その成果が非常に大きいものだと理解をいたしております。
　なぜ国と地方がこのように公式の場で意見交換をして物を決めていく必要があるのかといえば、それは、国から繰り出す政策であっても、自治体の現場でいろいろなかかわりを持って政策全体が完結をしていくわけであります。そうしたことを考えてみると、政策立案の当初から地方の側がかかわっていく、国と地方が協力し合ってある種の政策をつくり上げていくことが、最終的に国民にとってプラスになる、地域の実態に合った政策の実現に資することになる、そういう思いからだと私は理解をいたしております。
　その意味で、この国と地方の協議の場の法定化は、日本の国と地方の関係に新たなステージを開くものとして、私は非常に大きな一歩であったと理解をいたしているところであります。
　他方、諸外国の例を見てみますと、実は、この国と地方の協議の場のような役割、これを常設的に国会に設けているという例が見られるわけであります。例えば、ドイツの連邦参議院あるいはフランスの元老院、いずれもこれは上院に当たるものでございますけれども、こちらの院におかれましては、自治体の関係者がいわゆる国会議員になっている。そうして、自治の問題にある種の優先権を持って、この院の中において話し合いをしているという例があるわけでございます。
　したがいまして、日本においても、この国、地方の協議の場、これはまだ第一歩、スタートしたばかりではありますけれども、いずれは、国会の場において常設的に地方との関係を話し合う、そういう役割をどちらかの院に持たせるということを検討してもよいのではないかというふうに私は思っております。
　当然、今、衆議院と参議院、どちらも似たような機能があって、一院でよいのではないかという議論があるわけでありますけれども、私自身は、そうではなく、衆議院と参議院の位置づけをよりクリアにし、場合によっては、多分私は参議院の方だというふうには思いますが、参議院の方に自治に対するある種の優先権を持たせる、その構成員についても自治体の代表がなるというようなことを検討することによって、国政の場においていろいろと議論される政策が、国民の立場に立った、地域の実態を反映した、そういう政策になっていく可能性が高まるのではないか、そんな思いを持っているところでございます。
　以上、二院制について思うところを申し上げさせていただきました。ありがとうございます。
○石井（登）委員　民主党の石井登志郎です。
　私は、一票の格差と衆議院、参議院のあり方について意見を申し述べさせていただいて、そして、可能であれば衆議院法制局からちょっと御意見をいただければと思っております。
　憲法四十七条において、選挙のあり方については国会で決めると。同時に、一方で、憲法十四条に基づいて、一票の格差が今日まで、衆議院であれば二対一を目安、参議院であれば五対一を目安に違憲のラインが引かれてきたといいますか、そういう認識であるわけですが、ただ一方で、この二対一と五対一、これも今、みんなの党の委員の方からもおっしゃられましたけれども、本来は一対一であるというのが筋であろうと思います。
　一方で、憲法の制定の経緯の中で、私はぜひ、ここがわかれば御質問なんですけれども、参議院の一票の格差というところまで、この憲法制定の経緯においては想定はしていなかったんではないかと思います。
　といいますのは、これがどういう経緯でつくられたのかということに関してしっかりと見ていかなきゃいけないわけですが、アメリカの場合は、連邦下院の場合は、まさに一対一、一票の格差というのがほぼないようにということになっておりますが、一方で、連邦の上院議員に関しては、連邦国家でありますから、各州の選出ということになっているわけであります。
　それをそのまま日本に持ってこられて、鳥取県と東京都、各県一人ずつ出すというようなことを、そのまま当てはめたというようなことを私は想像してしまうわけですが、しかし、我が国は連邦国家ではございませんので、そうした中で、今回、この一票の格差というようなことが参議院において著しくあらわれているんではないかと思います。
　そうした中で、そういうことであればやはり、最終的には、憲法の中で、衆議院の位置づけと参議院の位置づけを明示して、衆議院は一人一票をしっかりとかがみのようにあらわす制度にする、参議院は、そういう考えに基づくのであれば、各都道府県の意見をしっかりと明示するというような形にする方が、本来、筋的にはすっきりするのかなと思うわけであります。
　以上、意見でありますが、もう一度、質問に関しては、参議院の一対五というようなことが、これは今日までの判決で一応こうしたラインが引かれているんですけれども、それはやはりいびつであろう、そもそもは憲法でこうしたことの想定を全くしていなかったからこうなったのではないかと思いますが、わかる限りで、参議院の格差の問題について、制定の経緯においてそうしたことがどれだけ考えられていたんだろうかということについて教えていただければと思います。
○橘法制局参事　石井先生、御質問ありがとうございます。
　必ずしも詳細な資料が手元にはございませんけれども、帝国議会におきます両院制の問題、二院制の問題に関して、一票の格差についてまでの御議論は手元の資料では見当たりません。
　若干、それに関連する御議論を御紹介させていただきますと、帝国議会におきまして、二院制の問題については、貴族院ではなくて新しい両院制に対する構想や、一院制を排して二院制を採用した理由などが御議論になられました。
　金森徳次郎国務大臣は、次のような理由から二院制が妥当というふうに述べられたところでございます。すなわち、参議院設置の理念は、衆議院に対する抑制的機能を前提として、知識経験のある慎重熟練の士を求めることにあるとしたと。その際、参議院に職能代表制、そういう制度を採用すべきではないかということについては、徹底した職能代表主義で各職域の対立意見を何らかの力でまとめるのは日本の実情には不適当だという形で、職能代表制は否定したということでございました。
　なお、ただ、衆議院の附帯決議におきまして、参議院の構成については、社会の各部門、各職域の知識経験者が議員となり得るような、そういう考慮をすべきであるという附帯決議が付されたということでございます。
　先生直接のお尋ねの一票の格差については、手元に資料がございませんでした。
　失礼いたします。
○畑委員　国民の生活が第一の畑浩治でございます。ありがとうございます。
　国会というのは、私は、熟議の国会で、徹底議論をして、そうやって決めるということが当たり前のことだと思いますが、そういうことが今しにくい体制になっていると思っております。
　それで、二院制あるいは両院の役割分担というのはあります。これは憲法の改正、できれば大前提であると思います。基本的には、二院制を維持しながらその役割分担だと思いますし、再議決要件の緩和ということは大変いいことだと思いますが、今までの議論で欠けているのは、いきなり再議決に行くのではなくて、両院の間の意見調整、そういうことについてしっかりやるという観点がちょっと欠けているのではないかと思っております。
　すなわち両院協議会でありまして、現行、両院協議会というのは、これは衆参、院議を構成した党派から出る。それで、形式的になって結局決まらないわけです。そこで、両院協議会の動かし方で、まず民主的に両院の意思を合致させるような方法を模索することが適当であると思っております。
　例えば、考え方としては、国会法ないしは議院規則を改正すれば足りるわけですが、両院協議会について、構成メンバーを会派構成に比例してやる、そういう中で、この議決も今は三分の二になっておりますが、過半数でやる。これをいろいろシミュレーションしますと、十人を二十人にして会派構成をする形にして過半数にすれば、両院協議会で成案が出ることは可能でありますし、大体できます。
　問題は、両院協議会で成案を得た場合に、憲法上はそれぞれの院に持っていって、また審議、議決が必要なわけですけれども、そこは、これは慣行になるのか、あるいは憲法に書くのかちょっとまた結論は悩ましいところがありますが、いずれにしましても、両院協議会の議決を尊重して各議院は議決をするような慣行なりやり方が必要であると思っております。
　そういうことによって、いきなり再議決をやるというよりも、そういうことをしっかりやって、プロセスの中で、両院協の中で決定していくシステムをつくるべきであると思っております。これが一点であります。
　それから二点目は、選挙制度が絡みますが、両院の役割分担というところで、先ほど話がございましたが、今の憲法の問題は、国民代表ということで衆参両院ができている。これは、機能や役割が憲法上違わないわけで、だから、決め方とか、あるいはいろいろな運営の困難になっている部分がございます。
　端的には、衆議院、下院が国民代表であると思いまして、そういうことをする。もう一つの憲法改正で、参議院、上院は、これは諸外国の例に倣って地域主権ということをやっていくとすれば、地方代表、地域の声を反映させる議会だとすべきだと思います。
　そうすれば、おのずから選挙制度も違わなければいけない。つまり、衆議院は一票の価値を重視する選挙方法でありますが、参議院は、恐らくは、ドイツなんかもそうですが、州代表にするとか、州から選ばれる複選制、または間接選挙にするか、あるいは道州代表にするか、これは道州制を議論した場合のセットでありますけれども、そういうことも必要になってくると思います。
　そういうことをしながら、しっかりと機能分担を選挙の制度からもやっていくということが必要だと思います。
　それから、ちょっと三点目で問責のことについて申し上げたいと思います。
　問責は、憲法上は、衆議院がチェック・アンド・バランスで解散権があって不信任を出せる、参議院は解散制度もありませんので、民主的なチェック・アンド・バランスからは、参議院は問責はできますが、問責の効果というものは閣僚辞職に値するものではないという抑制的な運用、そういうことが必要だと思っております。そういうことが参議院の権威を高めることにもなり、チェック・アンド・バランスの枠外の参議院の権威を高めることになると考えております。
　以上です。
○大泉委員　民主党、大泉ひろこでございます。
　私は、二院制について発言をさせていただきたいと思います。
　最初に、恐縮でございますけれども、橘部長にちょっと御質問をさせていただきたいんですが、もしおわかりになればということでございます。
　終戦後、ＧＨＱが日本国憲法の草案をつくったときに一院制を提言したというふうに聞いているわけでございますが、素人的に考えると、華族制度はやめるし、それに伴って貴族院は要らないだろうということで一院制を提言したのかなと思いますが、これに対して日本側が反対をして、二院制を維持したいということで参議院ができたというふうに物の本で読みました。この経緯を少し教えていただきたいなと。それにプラス、二院制にした理由、日本側の主張でございますが、これもわかれば教えていただきたいというふうに思います。
　当初の、終戦直後の最初の参議院選では、聞くところによれば、これも本からの情報でございますけれども、最高裁の判事とか非常に学識のある方がたくさんお出になって、その結果を見て良識の府という名前がついたというふうに私は理解いたしました。だから、憲法上、良識の府として参議院を想定したのではなくて、結果的に良識の府になったということであろうということでございます。
　現時点で見ますと、もちろん参議院の先生、立派な方がたくさんいらっしゃいますけれども、総体的に、衆議院と比較した場合に、人材にそれほどの差はないかなというふうに思っているんですね。やはり二院制をとる以上、その違いというのを明らかにした方が、いろいろな国民的議論というのでも熟したものができていくんじゃないかというふうに私は思います。
　例えばでございますけれども、衆議院は、明らかに選挙区から勝ち上がっていきますから地域代表でございます。参議院の方は、職域代表、職務代表、先ほど否定されたというお話もございましたけれども、そういう分け方もあるんじゃないか。現在の参議院の選挙でも、例えば医療関係とか労組では参議院の全国区で出てこられる方が結構おられるかな。こういうのを徹底していくと、片や地域代表、片や職域代表というような違いが出てくるんじゃないかというふうに思います。
　かてて加えて、その仕事の内容も違いを出した方がよろしいんじゃないか。
　先ほど、鷲尾議員の、民主党の二〇〇五年の提言によれば、片や衆議院の方が予算、参議院の方が決算というような分け方も私はいいと思うんですけれども、もし参議院の方を私が主張しているような職域代表ということにいたしますと、例えば、今、大津市で起こったいじめ事件というのがあるんですけれども、一九九〇年代にもいじめ事件とか子供が起こした猟奇事件というのはたくさんあったんですけれども、当時かんかんがくがくの議論が行われましたが、でも、その議論はどこへ行っちゃったのか。また同じことを繰り返しているわけでございます。
　六年という長期間でこういう議論に取り組める、あるいは法案づくりに取り組めるという参議院では、こうした青少年の育成とか教育とか、長期にわたっての話題というか法案づくりにいそしんでいただければ、そのときそのときのアップデートな話題を扱う衆議院との違いも出てくるんじゃないかなというふうに私は思います。
　したがって、今の議論は、私は、論点整理表でいえばＢか、あるいはＣでも可能かなと思っているんですけれども、その立場をとって主張させていただきました。
　ありがとうございます。
○橘法制局参事　大泉先生、御質問ありがとうございました。
　手元の資料で、わかる範囲内でお答えさせていただきますと、先生御指摘のとおり、当初、ＧＨＱ民政局側が提示した案では一院制になっていたということでございます。ＧＨＱ側の憲法改正案の御説明ですと、三つの点を特に挙げていたというふうに物の本には書いてございます。
　それは、第一に、貴族制度は廃止されること、もう貴族院はないはずだ。二つ目は、日本は連邦国家ではないはずだ。貴族院型の二院制も連邦型の二院制も日本には要らないはずだ。そうすると、第一院と第二院の間で争いが生ずるおそれがあることを考えれば、一院制でいいのではないのか、こういうふうに言われたそうでございます。
　それに対して、松本大臣初め当時の日本国側は二院制を強力に主張された。その理由を例えば三つにまとめますと、多くの国が議会の運営に安定性をもたらすために二院制を採用している。二つ目、一院制の場合は、政権交代により政府の政策が一方の極から他方の極に移るおそれがある。三つ目として、第二院があれば、政府の政策に安定性と継続性がもたらされる。このような二院制の長所について説明したというふうに物の本には書いてございます。
　その上で、ＧＨＱ側、ホイットニー民政局長は、そうであれば、両院とも公選だ、直接公選だということを前提に二院制でもいいというふうにＧＨＱ側は言われたというふうに書いてございます。
　あと、現在の選挙制度、特に上院、参議院の選挙制度についての解釈では、職能代表制については先ほど帝国議会での議論を御紹介申し上げましたが、京都大学の大石真先生の教科書などによりますと、両院の組織法、組織原理というものは、両院制をとる国では違えてしかるべきだ、憲法に明文の規定があろうとなかろうと、下院は直接選挙制と全部入れかえ制、これは必須である、これは世界各国からいっても当然だ。しかし、憲法に明確な規定がない限り、上院の組織法については、直接選挙制を憲法上の固定的な要求と解さなくてもいいのではないのか。そうすると、現在の我が国の選挙された参議院という条文の枠内でも、例えば、間接選挙制といった事柄も、現行憲法下で、先生おっしゃるように、Ａの立場ではなくてＢの立場であったとしても、認められる余地は十分にあるのではないのか。そのような学説上の見解はあるようです。
　以上です。
○小沢（鋭）委員　私は、二院制の是非と、あと、議員立法について各会派の機関決定を発議の必要条件にするかしないか、この二点、関連するものですから、発言をしたいと思います。
　まず、この話はこの場でも申し上げたというふうに思っておりますが、現在において、憲法改正原案が国会に提出をされております。意外とこれは、一般の皆さん方、マスコミの皆さん方、気がついていらっしゃらないと思いますので、改めて申し上げるわけでありますが、超党派衆参対等統合一院制国会実現議員連盟という議員連盟がありまして、四月の二十七日に、提出者十名、賛同者百二十名、これは国会法の発議要件を満たしているわけでありますけれども、こういう形で既に衆議院議長のもとに憲法改正原案を提出しているわけであります。それを、現時点においては、いわゆる各会派の機関決定の判こがない、こういう話の中で、今たなざらしになっています。宙ぶらりんになっているわけであります。
　私は、個人的には、議運の委員長初め議運の理事の皆さん方に、この憲法改正原案というのは極めて重たいものでありますし、また、超党派の皆さん方が、しっかりと議論をして、そして発議要件を満たして出しているわけでありますので、ぜひ議論を行ってもらいたい、こういう話をしているわけでございますが、四月二十七日以降、現時点においても全くそれは行われていないというのが現状でございます。
　まずこのことを皆さん方に申し上げて、あと、法制局の橘さんに質問をさせていただきたい、こう思っております。
　一つは、いわゆる各会派の機関決定の必要性というのは、これは国会関係の法律、どこを見ても何も法文にはありません。どういう、ある意味ではきっかけといいますか、何を根拠にこれが行われているのかということが一点。それから、発議要件を満たしているこういった法案、特に憲法改正原案という国の大もとに関係するものが既に出ていることが、こういった各会派の判こがない、こういう話だけでたなざらしになっているということ自体、法制局としてそういったものをどういうふうに考えるのかといった見解をお示しいただきたい、こう思うところでございます。
　一院制の是非については、先ほど来議論が出ておりますので詳しくは申し上げませんけれども、端的に二点だけ申し上げると、現在の日本のように同じことを同じようにやっているという話であれば意味がないのではないか、さらにはまた、ねじれということであれば、決められない国会という話を国民からも批判を受けているわけで、それを脱却しなければいけないではないかというのが一点。
　それから、一院制にすれば、当然のことながら、議員の定数は減ります。我々の案は、二百五十名減らす。衆議院〇増五減なんという意見がありますが、〇増五減などという話ではなくて、二百名以上ばしっと減らす、そのくらいの話をしなければだめだということ、私からはこの二点をその理由として申し上げておきたいと思います。
　以上でございます。よろしくお願いします。
○大畠会長　非常に難しい課題でありますが、お話をされる範囲内で結構ですから、よろしくお願いします。
○橘法制局参事　小沢先生、御質問ありがとうございました。
　二問頂戴したかと存じます。
　一つは、衆議院の先例であります機関承認の先例がどのようなきっかけで生成し確立したかということでございます。これについては、まさしく憲法改正原案御提出後、衆議院の議院運営委員会理事会において詳細な御検討がなされた際に私御報告させていただきましたが、ただいま手元に資料がないので、記憶でだけ御報告させていただきます。
　昭和三十年前後に、当時の自由党であったかと思いますけれども、政党政治が進展する中で、今後、我が党所属の議員から議案を提出する際には我が党の機関承認がないものは受け取らないでほしいという申し入れがあり、そのような政党内の慣行が他の会派にまでどんどん広がっていった、政党政治の中で広がっていったというのが、衆議院において機関承認の先例が確立したきっかけであったというふうに言われております。
　先生御承知のとおり、国会法にも衆議院規則にも、あるいは、手元に持ってきておりますが、衆議院の先例集にも規定はございません。いわゆる不文の先例だということでございます。仄聞するところによりますと、参議院にはそのような先例はないというふうに承っております。
　この根拠は何かということになりますが、二番目の御質問と関連いたしますが、衆議院法制局としての見解を述べよという御下問でしたが、そのような恐れ多いことは私どもには当然できません。
　憲法五十八条に、両議院の、議院の自律権、すなわち、先生方はおのおのその会議その他の手続や内部の規則、規律に関する規則制定権があると。そうすると、衆議院の議事手続は衆議院の先生方が自律的に決める。それは、基本的には議院運営委員会であり、議院運営委員会の理事会において決める。そのような事柄が、果たして憲法や国会法、衆議院規則に照らして合法なのかということが次に問題になります。
　これも私自身が衆議院側の指定代理人となって裁判所に呼ばれたのでいまだに記憶している事件でありますけれども、平成五年、宮沢内閣が解散された直前に、当時日本社会党所属の上田哲先生が国政問題国民投票法案なる法案を日本社会党の先生方九十数名と一緒に出した。五十名は超えているので当然に受理してもらえると思っていたわけでありますけれども、日本社会党の機関承認が得られていないということでもって受理されなかった、これが最高裁まで上がりました。国会内の議事手続で最高裁まで上がるという大変珍しい訴訟がございました。最高裁は、そのような議院内部の自律的な手続については、それは衆議院が決めたとおりであるとして、その国家賠償訴訟を棄却したということがございます。
　そういう意味では、この機関承認は、先例として合憲、合法であるという司法府の判断は出ております。
　ただ、この機関承認が適切であるかどうかは、まさしく先生方が議院運営委員会でお決めになることというふうに存じます。
　ちょっと生意気なことまで申し上げましたが、以上です。
○緒方委員　民主党、緒方林太郎でございます。
　この論点表を見ながら一つ思ったことがありまして、それぞれの規定と政党文化、政党を規律する文化との関係がその裏にあるんじゃないかなという気がいたしまして。何のことが言いたいかというと、党議拘束との関係が、恐らく幾つかのテーマとの関係で出てくるような気がいたしております。
　議員立法についてでありますが、これの自由度をより高めるかどうかという話と、今度、閣法に対するそれぞれの議員の投票行動である党議拘束というのを並べて考えるときに、日本というのは、政党における党議拘束が非常に強い、閣法に対する党議拘束が非常に強い、そして議員立法を出すことの自由度が低いということがございます。逆に、アメリカに行ってみると、党議拘束は物すごく緩い、しかも議員立法は出したい放題ということで、これは両極端だと思うんです。
　私は、党議拘束が仮に強いということであれば、党議拘束が強いゆえに議員立法の自由度が低いということになると、議員の活動の自由度というのが著しく極限まで下がってしまう、そういう状況がこの日本の議会政治の中にあるのではないかというふうに思います。
　そう考えるときに、議員立法の自由度を高めるのか、場合によっては党議拘束というものを物すごく緩くするのか、どちらかの選択肢というのを日本の議会政治というのは選択するということであっていいのではないかなという気がいたします。
　その一つとして、議員立法については、例えば、本当に二十人そろえば機関決定がなくて出してもいいというのは、一つの選択肢であろうというふうに私は思います。
　もう一つ、これは実は区分でいうと二なので、余りここで言うのは適当でないと思いますが、実は、定足数の話も、この党議拘束との関係で考えることができるのかなと思います。
　現在においては、当然、与党側がというか政権が出してきている法律であるから、定足数を満たすのは与党の義務であるということで、与党が一生懸命定足数を満たす努力をするわけでありますけれども、逆に、党議拘束が物すごく弱くなってくれば、与党議員であっても、必ずしも定足数を満たそうという、その心理的なモチベーションがなかなか働かなくなるということもあって、そういうことであれば、逆に、定足数を満たすために、議員に追加的に出席のための義務を課すということも考える必要があるのかなと。これも、政党文化たる党議拘束との関係で見る必要があるだろうというふうに思います。
　問責決議と特例公債法案の話がそれぞれ両院の役割の中で出てきているわけでありますが、私も、憲法の本義に鑑みれば、予算における衆議院の優越、さらには、政府というのは、衆議院の信任を得た上で政権が成立しているということに鑑みれば、現在、問責決議案によって政権が揺さぶられるとか、特例公債法案によって予算が執行できないという状況というのは、本来の憲法の起草者の想定するところではないというふうに私は思います。
　しかしながら、これは、国会の、立法の自由の、立法する権利との関係で、そもそもそういった法律をつくることを禁ずるということは、恐らく憲法理論上難しいであろうというふうに思います。これも、最終的には、政党間の文化というか政党間のコンセンサスというもので解消していくことが適当である。
　例えば、次の総選挙というのは、総選挙が終わった後、どこの政党が政権を握っているかわからないという状況の中において、選挙が始まる前に、選挙の前に、どこの政党が政権につこうが、こういったことはやらない、問責決議を打つことはしないとか、特例公債法案を予算と一緒に通すとか、そういった知恵というのを政党は示すべきであろうというふうに思います。
　そして最後に、二院制の関係で、先ほどから、ドイツのブンデスラート、そしてフランスの上院等々の例を出しながら、地方の代表であるというようなお話がございました。
　私も、憲法四十三条におけるところの「全国民を代表する選挙された議員で」というその定義について、衆議院と参議院で分けて、都道府県の代表であるとか、そういった役割を参議院に与え、つまり、何を代表しているのかということをしっかりと衆議院と参議院で分けた上で、それに伴い、場合によっては権限も衆議院と参議院で分けるということも必要だと思いますけれども、衆議院と参議院両方において二倍とか五倍とか、ああいった議論をしていく、一票の格差の議論をするということは私は不毛だと思いますし、役割分担をすべきであろうというふうに思います。
　以上であります。
○中谷委員　国会議員の定数の削減の話がありましたが、これは、人口のみならず、やはり地方自治体としての独立性や地方自治、地方分権を考慮して、それに配慮をして国政を考えなくてもいいのかという話であります。
　今回の〇増五減にしても、今後削減すればするほど、都市の議員はふえて、そして地方の議員が少なくなる。例えば、東京都においては、二十三区において都会議員や区会議員よりも狭い選挙区から選抜された国会議員が多数存在をしておりますが、一方、地方においては、都道府県から一名、二名という少ない人数しか選出されずに、それで国政を議論すれば、当然地方の声が薄くなってしまって、国としてのバランス、都市と地方の格差、これがますます広がっていくのではないかという懸念をするわけでございます。
　その点におきまして、やはり国政においても行政区画、地勢、交通などを反映して、国会で議論をして、そして議員定数を配分すべきでありますが、今回は、憲法において違反であるというような最高裁の判決が出たわけであります。
　橘さんに伺いたいことは、行政、立法、これの責任で決定したことを、司法が憲法違反である、そして無効であるということを決める権限が許されるのかということ。そしてもう一点は、先ほども話になりましたが、衆議院は一対二、参議院は五対一という目安などというようなことが言われるように、こういった数字で衆参区別して容認される。本来でしたら、こういった差が出るということを一体憲法のどこで規定をしているのか、そんな数字的なことを司法が勝手に判断をしていいのかどうか、この点において橘さんの事務的な御意見を伺いたいと思います。
○橘法制局参事　中谷先生、御質問ありがとうございました。
　大変難しい問題で、ちょっと手元の資料では十分にお答えすることはできませんけれども、まず、衆議院、参議院、国会議員の先生方の選挙制度につきましては、日本国憲法、先ほど来言及されております四十三条、あるいは具体的には四十七条でもって、例えば四十七条ですと、「選挙区、投票の方法その他両議院の議員の選挙に関する事項は、法律でこれを定める。」という形で、幅広い立法府、法律に対する裁量が認められているところでございます。合理的な選挙制度を先生方が国会で御議論されて、そして構築することは憲法上認められているわけです。
　しかし、同時に、四十四条におきまして、選挙権の平等、選挙人資格の平等が言われ、もともと十四条で法のもとの平等という規定がございます。このような憲法上の規定にのっとった形で国会が裁量を行使しているのかということを司法府が判断する際には、八十一条、最高裁判所は、一切の法律が憲法に適合するかしないかを決定する権限を有する終審裁判所である、このいわゆる違憲立法審査権に基づいて、最高裁判所は、例えば一人別枠方式が合憲である、違憲であるという、先生方がお決めになられた法律に対する判断をすることができるというのが現在の憲法のシステムになっているわけであります。
　二つ目。では、そのような最高裁の判断が、衆議院においては一対二、参議院においては一対五とか一対六というような数字まで決めて判断しているのかということでございます。
　これは判例評釈、判例解釈の問題になりますけれども、少なくとも多くの評釈を前提としますと、最高裁は、違憲、合憲の基準について数値的な基準を述べたことは一度もないというふうに言われるのが通例であると思います。ただ、衆議院ですと、これまで一対三以上は、三・何倍のときには違憲判決あるいは違憲状態判決が出たとか、参議院では六倍以上のときに違憲状態判決が出たとかいうことから逆算して、最高裁はこれあたりを考えているのではないのかということを一般的に言われているだけであって、判決で数字まで述べているわけではないというふうに言われます。
　ただ、唯一合理的な基準があるとすれば、一対二、これには合理的な基準があるのだというふうに学説はいいます。というのは、一・九九九まではまだ二人にならないからいいけれども、一対二になると一人が二人分だ、これは許されないのだ、平等のもとにおいて許されないのだというふうな解釈を、説明を学説上はされているようです。
　以上です。
○篠原委員　民主党の篠原です。
　きょうは非常にたくさんの論点があると思います。二院制とか今の一票の格差とかありますが、私は、党議拘束あるいは採決の問題に限って発言させていただきたいと思います。
　国会の審議を、一員として、国民の代表としていろいろ決めていく場合に、今一番問題なことの一つが、議論の形骸化というか、なかなか国民の声がきちんと反映されていないというところに問題があります。その一つが採決の方法だと思います。そして、緒方委員が触れましたように、党議拘束です。
　今問題になっている部分もあるので、それを特に申し上げますと、党議拘束などというのは、緒方委員も触れましたように、アメリカにはありません。二大政党制が確立していくと、Ａ党とＢ党、Ｘ、Ｙでもいいんですが、政策が大きく違うということはなくなっていくんですね。ですから、アメリカの場合でいいますと、オバマ大統領は民主党政権です。しかし、民主党の大半の議員が反対し、共和党の議員が賛成して法案が成立することもあるわけです。
　ヨーロッパはどうかといいますと、フランスなどは非常に、フランスもアメリカと同じですが、議員個人の意見というか考え方を尊重する国です。ですから、上院のＡ党が賛成し、下院のＡ党が反対するというのはしょっちゅう起こっているんです。ねじれ国会なんて当然のことです。
　ですが、問題は起きないんです。なぜかというと、個々の議員が、賛成か反対か、全てを決定しているんです。そして、アメリカの場合ですと、新聞が皆全てローカル紙ですから、それぞれの州の選出の上院議員、下院議員がどの法案に賛成し反対したかということをきちんと公表しているわけです。それをもって次の選挙で有権者が判断するんです。ですから、党議拘束に違反したから党員資格停止だとか除籍などというのをやっている国は日本だけなんです。
　たった一つ違うのはイギリスです。イギリスは議院内閣制で、日本は制度として非常にまねしているわけですけれども、イギリスにはあります。さっき定足数の関係でありましたけれども、イギリスの場合は、党議拘束は一応あります。ありますけれども、順番を分けて、四種類ぐらいに分けています。分けていますけれども、いずれにしろ、処分というのは、きついのはほとんどないわけですね。これを考えていかないといけないんじゃないかと思います。
　皮肉なことなんですが、二大政党制が成立してきているこの段階において、今、一番か二番かわかりませんけれども、こんなに政党が多い状況になってきているわけです。どうしてかというと、重要な法案の採決になると党議拘束をかけるということをするわけです。それで、前の郵政民営化のときに国民新党ができました。今回は、ほかにきづなというのも先に、あれはＴＰＰの関係なんですが、それから、国民の生活が第一というのもできまして、二大政党制の確立とともに政党がふえているという皮肉になっているんです。
　どうしてかというと、この党議拘束というへんちくりんなのがあって、今、中川委員おられますけれども、個人的なことでちょっと恐縮でございますけれども、郵政改革法案に反対されました。今度、社会保障と税の一体改革も棄権されています。私は、こういう議員が、いっぱいいていいとかいうわけじゃないですけれども、議員個人の判断でもって採決をしていくというのは、議員の一番要求されていることではないかと思います。そういう点がちょっと日本はずれている、これが一番問題ではないかと思います。この点を直していくことが今一番大切なことではないかと思っております。
　あと一分間は、それでは、ほかの問題、いろいろありましていっぱい触れたいんですけれども、今、中谷委員の言われましたことに関係するんですけれども、このまま参議院も衆議院も人口比にやっていったら、日本じゅうが、都会の人たちの、人口の多い地域の人たちの言いなりの国につくりかえられてしまうんです。そんなことがあっていいんでしょうか。都会の人たちだって、それは望まないはずです。ですから、大泉委員が言われましたけれども、緒方委員も同じですけれども、参議院はもっと違うやり方というのを絶対考えていかないと、バランスを失した国になってしまうんじゃないかと思います。
　以上で終わります。
○柿澤委員　きょうは二院制のことが中心になるのかなとも思ったんですが、期せずして、どちらかというと、住所地による一票の格差を認められるのか認められないのかという議論がこの間展開をされているように思います。
　冒頭の意見表明で、私は、住所地による一票の価値の不平等、差別というものは、男女差別や人種差別と同様に認められない、こういうふうに申し上げたところです。裁判所の判例としても、基本的に、最大限一票の平等を目指しながら、しかしながら技術的な理由によって完全な一対一が実現できない、こういうことは正当化されても、そもそも平等でなくていいんだという議論は、なかなか現状においてはそれでいいという判断はされていないところだというふうに思います。
　先ほど来、男女差別、人種差別のアナロジーを提起させていただいていますけれども、例えば、国会議員における男女比率は、女性の議員が著しく低いわけです。こうした状況に鑑みて、女性の声が十分に国政に反映をされていないとするならば、女性の一票を男性の一票の二倍の価値とみなす、こういうことを仮に制度としてやって、これが合憲として認められる余地があるのかどうか。
　そして、例えば、これはもうどんな合理的な理由もないけれども、自民党さんの国会における投票は二票で、民主党さんの国会議員の投票は一票である、こういうことをやった場合に、これがもし合理的な理由がつくとすれば、憲法上認められる、こういうことがあり得るのかどうか。
　こうしたことについて、ぜひ、橘さんに答えろというのもちょっと、非常に酷なんですが、この際、お答えをいただきたいと思います。
○大畠会長　それでは、突然でありますが、なかなか難しいところだと思いますが、答えられる範囲で結構でございますので、お願いします。
○橘法制局参事　柿澤先生、いつも難しい問題、ありがとうございます。
　答えは、私ごときが答えられるような問題ではないということでありますけれども、憲法十四条の法のもとの平等におきましては、全て国民は、法のもとに平等であって、人種、信条、性別、社会的身分または門地により、政治的、経済的、社会的関係において差別されない。この場合には、合理的区別はいいけれども、合理的な理由がつかない差別はだめだというふうに言われている事柄はそのとおりでありますし、実質的な法のもとの平等を担保するために、社会的な弱者、例えば女性であるとか一般的にマイノリティーと言われる人たちに逆にかさ上げをする、そういうアファーマティブアクション、積極的是正措置は、まさしく女性の二票というのは多分そういうことだと思いますけれども、そのようなことの合理性はあるのかという事柄は、前回、第三章権利義務のところにおいて先生方御議論になられたとおりであります。
　いずれにしても、そのような別異的な取り扱いをするときに、その取り扱いについて合理的な理由があるかどうか。それは、第一義的には、国会において先生方が法律をつくる際に考えられることでありますし、最終的には、現行日本国憲法のもとにおいては、最高裁判所が憲法に照らして判断する。もちろん、司法の章の御議論になると思いますが、最高裁判所においてそのような判断をさせるのに適切ではないという御議論があるとすれば、それは憲法裁判所の設置という議論になっていくのだと思われます。
　以上です。
○大畠会長　それでは、この項については最後の発言になるようでございますが、保利耕輔幹事からお願いいたします。
○保利委員　自民党の保利耕輔でございます。
　きょうは国会の問題についていろいろ御議論をいただいたわけですが、我が党が憲法改正草案をつくりますときに一番大きな問題になったものの一つが、この一院制か二院制かという問題でありました。それで、党内で激しい議論もありましたが、最終的には、平成十七年の憲法草案が二院制を採用しておりますし、それから党の幹部との相談、そしてまた、最終的には総務会の議を経て、二院制ということで決めさせていただきました。
　この理由はいろいろありますけれども、私が懸念をいたしましたのは、国会において強行採決というのがしばしば行われる。余りしばしばでもないかもしれませんが、好ましいことではないと思いますが、やむを得ず強行採決をやるという場合があります。強行採決によって、国民が守るべき法律が一発の採決で決まってしまうという事態については、私は国対委員長をやった経験から、これはできるだけ避けるべきであるというのが私の見解でございます。
　これは、一院制にした場合には、強行採決がもし行われれば、多数党による専制政治が行われる可能性がある。そしてさらに、これが独裁政治につながっていく可能性がある。したがって、そういう意味で参議院の存在意味というのは大きいなという判断をいたしたところでございます。
　党幹部の判断をいただいて、総務会で決定をさせていただいて、二院制にしたということがございました。
　もっとも、参議院のあり方については、衆議院で余り議論するのもいかがかなと思いますが、参議院は、ハウス・オブ・カウンシラーズという言葉が使われておりまして、これは、ハウス・オブ・カウンシラーズというのは、ハウス・オブ・リプレゼンタティブスという衆議院の言葉とちょっと意味が違うと思います。
　そういうようなことを、二院制が妥当であると述べたのが、この憲法をつくりますときに最初にお話しになったのが金森徳次郎国務大臣でありまして、衆議院に対する抑制的機能を前提として、知識経験のある慎重熟練の士を求める、こういうことが参議院に求められているわけでございます。ここに参議院の良識の府ということが言われるわけでありまして、非常に大事な概念だと思いますので、今後、この会合におきましてもよく勉強をしていく必要があるなということを感じております。
　以上でございます。
○大畠会長　それでは、第一区分についての討議はこれで終わらせていただきまして、次に、第二区分に入ります。
　第二区分は、議事手続等、政党あるいは議員特権等々でございますが、この第二区分について発言を希望される委員は、ネームプレートをお立ていただきたいと存じます。
○緒方委員　国務大臣の議院への出席の権利義務ということでございます。
　これはもう既にいろいろなところで議論をされているところでありますけれども、やはり私は、諸外国の議会の運用とかを見ていても、これほどまでに国務大臣が議会に拘束をされる国というのは、恐らく日本だけであろうというふうに思います。どの大臣でも、拘束される委員会、衆参合わせると、大臣によっては二桁の委員会に拘束されるという大臣がいるだろうというふうに思うとき、本当にこれで、議会での答弁を行った後、実際の仕事ができるようになるというのは、議会が終わった後の夜からだというような国務大臣も相当程度おられるでしょうし、ましてや、外国との関係で、外国に行くことを職務上求められる大臣に至っては本当に、議会との関係があるがゆえに外国に出ていけず国益を損なうということもある。もっと言うと、非常に過酷な職務になっているポスト、例えば外相というのは、あれは一年もやると相当に命をすり減らすんじゃないかと思うぐらいの状況にございます。本当に今のこの状況がいいのかと。
　そういう状況を解消するために本来設けられたのが、副大臣を天皇陛下の認証官とするというところであったのではないかというふうに思うわけでありまして、これは、実務上であってもいいと思いますし、憲法改正で対応すべきものであれば憲法を改正してということでありますけれども、この憲法六十三条の規定を余りに厳格に解するがゆえに日本の国の利益を損なうということがあってはならないのではないかというふうに私は思います。
　あともう一つ、議院の国政調査権。
　まさにここ、議院という言葉が、一人一人のリプレゼンタティブ、カウンシラーではなくて、ハウスで書かれていることというのは、非常に重いものがあると思います。それを受けての国会法第百四条の国政調査権というのも、まさにハウスとしての議院、そして委員会での決議がない限り国政調査権の発動に至らないということでありますが、もう少しこれは緩くてもいいのかなというふうに思います。
　個人的な経験を一つ言わせていただきますと、私、議員になりましたとき、直後に、質問主意書を出そうと思って、質問主意書を出したんですけれども、判こを押してもらえなくて、撤回させられたということがございます。実は、今でも、そのとき抱いた疑問というか質問というのはいまだ、三年たっても、一議員として解消されていないわけですけれども、議院の国政調査権というのは、リプレゼンタティブ、カウンシラーとしての、議員の国政調査権というふうにあってほしいな、私はそう思います。
　以上であります。
○川越委員　私は、今の緒方林太郎委員のことと全く一緒なんですけれども、これだけ国際社会と言われる中で、国際化と言われる中で、本当に、閣僚が外に出ていくということに対して、国会に縛り過ぎる。これは、やはり国益を大事にするのであれば、もう少し外に出ていって発言すべきだろうと思います。
　私がこのことを一番最初に感じたのは、たしかリオデジャネイロの国連の、何ですかね、開発会議だったと思うんですが、時の宮沢総理大臣だったと思います。それで、今回も、リオ20とかオリンピックの開会式とか、行けなかったわけですけれども、やはり私は、日本人は内向きだと言われる、一番そこに集約されているんじゃないかと。
　もう少し、閣僚たるものは日本国を代表して世界を飛び回り、国益を大いに発揮してもらう、国民の代表として国益を守っていただく、そのことが大切ではないかということを申し上げたいと思います。
　以上です。ありがとうございました。