○参考人（飯尾潤君）　御紹介にあずかりました飯尾と申します。
　他の両参考人と違いまして、私は法律の専門家ではございませんで、政治学を専攻いたしておりますので、政治学の観点からこの法案について御参考になるような意見を述べたいと思います。
　と申しますのは、法律上の細かいことは極めて重要でありますが、今回のこの法律を改正されるに当たっては、提案理由にもありますように、一般の国民のしばしば言われますような政治不信に対して、政治家の方が皆自ら何かの対応をしようというものは与野党ともにあって出てきたものだと思いますので、それについてどのような論点があるのかということを申し述べたいと存じます。
　まず初めに、そもそも今回のこの法律が例えば収賄ではなくてあっせん利得が出てきた背景にあるのは、これは御案内のとおりでございまして、政治家の活動の中にやはり口利きというものが非常に広く見られ、しかもそれが好ましくないものだとどうも思われているということについて、政治家の方も御認識になっているのではないかということであります。ところが、何が好ましくないのかということについて、法律、例えば今回の法案では問題になるところではないかと思うわけでありまして、まず最初にこの点についてお話をさせていただきたいと思います。
　と申しますのは、実は、これはしばしば、マスコミでは政治と金がまたしばしば問題になってきた、だからこの法案が出てきたんだと言われます。そうなってきますと、これは政治と金の問題で、金をもらうのがよろしくない、政治の方がお金を受け取るのがよろしくないということであります。
　ところが、実はこれは収賄罪の場合のように不正なお金というのと違って、これはどのような点で不正と思うかということについて今回の法律の問題になってくるわけでありまして、いわゆる正当な政治献金はこれに対象としないということはしばしば言われるわけでありますけれども、じゃ、国民一般のために仕事をしているからお金をもらう、これは結構でしょうと。じゃ、国民一般のためにお金をもらうから何かあっせんをするのかというと、国民一般のためのあっせんというのはあるのかと、どうもそれはないのではないかということになると、どの範囲、じゃ業界のレベルであればいいのか、産業のレベルであればいいのか、あるいは特定の人々、どれくらいの範囲であればいいのかというふうなことになってきますが、突き詰めて見れば、お金を受け取って何か政治家はするのだろうか、つまり政治活動がお金の対価としてなされるべきかどうか。
　つまり、政治献金というのは無私の行為で、何らかの対価として政治献金をするのではなくてという、逆に言うと対価を得てお金を受け取るということはよろしくないのではないかということの論点、後で戻ってきますけれども、一つあるのではないかと思うわけでありまして、そこについて論点をずっと絞っていきますと、この種のあっせん収賄という、あっせん利得という問題についても、失礼いたしました、あっせん利得という問題についても対象についてやはり考えることができるのではないかと思うわけであります。
　しかしながら、別の見方もございまして、なぜあっせん利得はよろしくないというかといいますと、あっせんそのものに実は問題があって、そして更にその上に、先ほど参考人から口利き政治をやめるという話がありましたが、この本法に係らないからといって、お金を受け取らなければ幾らでもあっせんをすべきかどうかという問題でございまして、これはまた別の問題ではないかと。口利きというのはどういうことかといいますと、例えば典型的に見られますのは、やはり行政処分でありますそういうことを特定の人から頼まれて、何とかしてくれと、例外的な処置をするとか、これは、しばしばこれしかし大変問題になりますのは、だれが考えても少しおかしいことを頼めと、こういうのはこれはもちろん論外でありますけれども、しかし、世の中に大変行政が画一的であるためにたまたま大変気の毒な目に遭う方があって、それは政治家の方に依頼をされる。それに従って、じゃ行政にお話をするのが正当かどうかという問題であります。
　実はこの法律の対象には直接なっているのかどうか、ここは微妙なところでありますが、そのような場合をどう考えるのかというのは一つの論点でありまして、そういう、そのものまでも、しかしながら、そういうたまたま気の毒な方とおっしゃるけれども、たまたま政治家の方に頼んだ方だけが気の毒なところから逃れられて、そうでない方はそのまま放置されるというのがよろしいのか、あるいは法律、あるいは行政に欠陥があれば一般原則から直していくべきではないか、そうすると個別の口利きはよろしくないのではないか、こういう二つの見方ができるわけでありまして、どちらを取るかによりましても問題が広がってくるわけであります。
　しかしながら、第一の論点、この二つ、どちらの側面を重視するかで問題は変わってくるにいたしましても、実は今回提案されております与党案にしても野党案にしましても、あっせん利得の法律で対象となるのは、私が今問題にいたしました行為の特に一部であります。それはもう当然のことでありまして、そういう非常に日常活動化しているものをすべて網を掛けていきなり禁止するということが望ましいかというと、それは望ましくないわけでありまして、刑事罰を科すからにはやはり甚だしくよろしくない。そういうものに限定されるからであって、こういう刑事罰を科する法律に限定性があるのは当然のことでありまして、口利き禁止法というのはなかなかできないだろうと思われるわけです。
　ところが、これは立法される議員の先生にお願いしたいところでありますが、刑事法に該当しなければ何をやってもよろしいのかどうかということであります。つまり、もしも刑事法に該当しなければ、処罰されなければ何をしてもよいということになりますと、逆に言うと、好ましくない行為をなくそうと思うとすべて処罰しないといけないと、こういう難しい問題。しかしながら、そうやって構成要件を広げていって、非常に刑法上問題、刑事手続上問題になるような事態を生じせしめるのがよろしいのかどうか。やはりその問題でありまして、実は一般の有権者、国民からしますと、政治家の、この本法の目的ともしておられると思いますけれども、政治家の倫理が確立し、あるいは政治にかかわる方々の倫理が確立する方のことが問題でありまして、刑事罰が当たらなかったからよろしいというわけではなくて、やはりグレーゾーンは必ず残るとしても、グレーゾーンについて何か政治家の方がこれはやめますというふうなことをきちんとされるかどうかで実はこの立法についても違いが出てくる。つまり、先ほど、しばしば改正するのはいかがかと、いったん法律は制定されたわけでありますけれども、不十分だという声が恐らく有権者の方から寄せられたんじゃないかというふうに考えますけれども、法律を定めるだけでこのことが満足していただけるかというと、少しそれには限らないのではないかというふうに考えます。
　そう考えますと、やはり政治責任はどのような形で明確にされるのかということになりますと、本法の審議において本法の条文について議論されるのは当然でありますけれども、実は好ましい政治活動とそうでないことについても議論され、好ましくないもののうちどこを禁止すべきかというタイプのことを、これは政治家御自身の問題でありますので、やはり広く国民に議論を喚起するというふうなことがあってもよろしいのではないかと思われます。
　そう考えますと、実は好ましくない行為を減らすために、この処罰を科するというだけではなく、例えば行政と政治家との関係をどのように律するかという方向もございますし、あるいは実はあっせんをされても、される相手の行政官の方、行政組織の方の問題もございますので、行政省庁がどのような対応をすべきか、その規制のいかんによっては、実は政治家の方が口利きをしたくてもできない状況ということはできるかもしれないわけでありまして、そちらの方の検討もやはり観念的に、もちろん法律の種類が違いますから同じ委員会というわけにいかないかもしれませんが、やはり一般の国民の目に見える形で同時並行的に議論をされることが必要ではないか。その上で、法律は法律として、刑事法として適当なものを選ぶべきであろうというふうに考えるわけであります。
　ただ、その次に、じゃ、このあっせん、口利きが問題となる理由、先ほど簡単に申しましたけれども、もう少し掘り下げて考えますと、やはり政治家の、あるいは国会議員、あるいはこの法律の場合地方の首長でありますが、選挙によって選ばれた政治公務員がどのような仕事をすべきかということについて、やはりきちんとした観念が立たないといけないのではないかと思われます。しばしば、口利きがなくなれば政治家の仕事がなくなるとおっしゃる方もいるやに伺いますけれども、実のところ、最初のお仕事は実は立法活動であったりしまして、これは正にこういうところで議論をして法律を作っていくという活動でありましょうし、あるいは議院内閣制を取っていけば与党の側は政府を構成して行政を監督するという仕事が出てきます。あるいは逆に野党の方はそうした行政に対する監視の仕事が特に中心的になってくると思われますけれども、こうしたあっせんあるいは口利きをした場合、その本来の職務がどうなるのかということは考えられないといけないわけであります。
　しばしば、あっせん、口利きというのは問題になりますが、例えばこのようなことが考えられるのではないか。つまり、罪の方ではなくて、世の中で具合が悪いと考えられる事態としましては、例えばある省庁で特定の課がある法律を抱えていたと。これが自分たちとしては世の中にとって善いと思うから、これを国会で通してほしいと。そうすると、国会の先生方の賛成も得なければいけない。そうすると、このために、国会議員の方に賛成を得るために特定のサービス、まあ少し大目に見る程度のサービスをしようというインセンティブが働いても不思議でないわけであります。そうなってきまして、もしも政治家の仕事として、本来の仕事を、逆に言うと、これをてこにしてあっせん行為をすると。そういうことになってきますと、実は政治家の仕事自体が変質してくる可能性がありまして、取引として、法律を通す取引として何か別のものを得るということになりますと、やはりこれは金銭の授受以外の問題、やはり起こるというふうに考えまして、やはりそのあっせん、口利きには一定の制限がなければよろしくないのではないかということであります。
　そういう点からいうと、もう一つ問題になりますのは、しばしば行政の中立性と言われますが、正にあっせんという行為が問題になるのは行政の中立性をやはり侵すからであろうかと思われます。
　政治家の方は、行政的に中立的であるわけではなくて、選挙に通って選ばれるわけですから党派性があり、当然のこと、議会政治では当然のことでありますが、逆に言うと、行政の中立性と言われる場合には、行政立案、これは行政権は内閣にあると憲法上ありまして、内閣の構成員は国会議員が中心でございますから、内閣レベルの政策立案については行政的中立はないにしても、実は末端の行政活動の執行についてはやはり行政の中立性というのは重要であります。
　ところが、議院内閣制を取っておりますと、そのトップのレベルで実は中立性がないということ、当然のことでありますけれども、民主主義を取れば大統領制でも何でも当然でありますが、トップのレベルでは中立性は確保できないわけでありまして、末端のレベルでの行政の中立性を確保するというのは非常に重要な仕事。しかも、これが侵されるということは実は政治的な競争も侵されると。与党の側の方がより行政と近いということでありますから、与党の方の口利きが重視されるとなると、実は選挙において与野党が対等の立場で競争するということがなくなりまして、実は民主主義の根底が問われる。そのためにやはり行政の中立性を確保する必要があり、また国会議員のあっせん行為が問題になってくるのである。これは、首長であっても次の選挙等考えると同じこと、地方の首長であっても同じことであります。
　そう考えますと、実はいいことを世話するのはよろしくて、よろしくないことを世話するのはよくないというだけでは済まないのではないかということで、いいことである、もっともなことであっても、政治家が関与して直接行政機関に働き掛けることによって一定の政治的な意味が生じるということでありまして、それをやはり制限する必要があるのではないかと思うわけでありまして、政治家の方は、一般の方、どうも普通の国民が行政に文句を言うのも当然である、だから代表たる国会議員が文句を言うのも当然だという御説もございますけれども、逆に言うと、一般の有権者は、一般の国民は国会での議決権というようなものを持っておりませんので、逆に言うとてこにする権限がないわけでありまして、これは行政機関も自然に対応することができますが、実は選挙で選ばれた国会議員あるいは地方の首長、地方の議員という方々についてはやはりその権限があるだけにそういう問題では済まないということであります。
　そう考えまして、最後になりまして法案の中身についてでありますけれども、今回、与党案も野党案も処罰対象を拡大をしていこうということであります。これについて意味が変わってくるということについてはございますけれども、実はそもそも元の法律でも公的、公設秘書を入れているという観点からしますと、国会議員というか、あるいは政治家の方が自分だけで身を律するのではなくて、自分の一部である方についても律していこうという、もうそういうお考えでありますので、そういう点では、先ほど申しました刑法の原則からいって、逆を言うと広げ過ぎて、何か選択的に選ばれるというのは大変難しい問題ですから、その点については取捨選択があり、ただ、一番重要なことは、対象となる政治家の皆さんがこのような行為を変えようという自己の行為を変えた結果としてこの法律に係る行為が減ってくるということでありますので、そういう点では、やはりできるだけ合意点を見付けると。これはよろしくないということを、法律でここまで改正にしたからもうあとはよろしいという態度を取られないということが非常に重要なことではないかというふうに考えるわけです。
　そう考えますと、先ほどもございましたように、一年たったけれども実は一つしか検挙された例がない、これをどう見るかということでございます。
　実は私の観点からしますと、これを実はもう少し詳しく検討されるべきではないか。つまり、好ましくない活動がどんどん罰せられればよろしいということなのか、実は好ましくない活動が実は本当になくなったのか、実は立法府でこれ議論されるときにどのような調査をされたのか、必ずしもこれまでの御議論では私も余り十分によく分かりません。実態調査というのは、実は国会議員の方はそんな具合の悪いことはしておりませんよと皆さんおっしゃるはずでありますが、そういうことを第三者のことで検討されたとか、何か調査をされたということは本当にあるのかどうか。
　そういうその実態がよく分からないところにだんだん処罰を入れてくると。こうしますと、例えば政治資金の問題でも、しばしば言われますように、どんどん法律の方は厳しくなるけれども実態は違うということはどうも薄々有権者の方も分かっていて、政治不信がなかなか直らない。まあここにおられる方はそういう問題はないというふうにおっしゃるはずでありますけれども。しかし、ないものはないと言っておっただけではなかなかこの不信は直らないわけでありまして、実態調査をやはり自らされるということは非常に重要なことではないか。それでなくなったのか、あるいはもっと罰するべきなのか、使いにくくて、あるんだけれども処罰がされないのかということは、やはりきちんとされるべきではないかと思われます。
　時間でございますが、もう一つ、こう考えますと、実は本法は、この委員会の御議論あるいは本会議の議決は非常に重要な問題でありますけれども、この法律の改正案で終わるものではなくて、政治家の皆さんが特に一般の国民に対して自らの行動を変えていく、もしも御不満、一般の有権者からは不満があるとして、それがまたもっともだと思われれば、それにふさわしい行動を取られることによって、法律改正だけではなくして、更に大きな効果が出るはずのものでありまして、逆に言うと、そのことがなければ、法律改正が出ても、たまたまどなたが引っ掛かるのだろうかという興味ばかりになり、政治不信はなかなか解消できないのではないかと思われまして、やや改正案を超えた問題もお話をいたしましたが、以上、意見を述べさせていただきました。（拍手）