○参考人（隅野隆徳君）　御紹介いただきました隅野と申します。
　本日はこの委員会での発言の機会を与えていただきまして、感謝に堪えません。
　初めに、本委員会で審議されております日本国憲法の改正手続に関する法律案につき、全般的な感想を申し述べさせていただきます。
　この問題につき、憲法研究者として私は早くから注目してきていますが、全体として手続上も内容的にも審議不十分の感を否めません。憲法改正についての国会としての発議、それに対する国民投票という極めて重要な法案であり、議員立法として提案されているだけに国会として幾重にも慎重な審議を期待したいところです。しかし、安倍内閣総理大臣による憲法改正に対する積極的姿勢の提示、それと結び付いた憲法改正手続法案の今国会での成立への期待表明以来、法案審議は専ら政治的観点から進められ、国会各院の自律的で深い取組がないがしろにされる危険さえ感じます。
　内容面では、憲法改正手続に関し、法案は国会法の改定と憲法改正国民投票法との併合により大変分かりにくくなっております。また、国民投票権者として十八歳から二十歳未満の者の取扱いについて未準備であり、あるいは公務員等の政治的行為の制限法規の適用問題について未決着であるなど、これらは当然明確な準備を本法案の中に含ませねばならないと考えます。
　さらに、衆参各院に常設予定の憲法審査会をめぐり、憲法改正原案の取組につき、法案の効力発生との時間的関係で不明確さがあり、国民の間に懐疑的感情すら生み出しています。
　総体として、この改憲手続法案の審議が憲法九条の改定を中心とする自由民主党の新憲法草案と深い関連性を持って進められていることに主権者である国民からすれば強い危惧を感じ得ません。そして、今の時期になぜ本法案を急いで審議し、決着させようとするのかにつき、根本的な疑問を私自身持っていることを最初に申し上げたいと思います。
　そのような基本的立場に立って、限られた時間ですが、法理論的な若干の問題点を指摘したいと思います。
　レジュメの第二の柱、両院制の在り方との関係での問題点です。
　日本国憲法は、言うまでもなしに、衆議院と参議院の二院制を取り、衆議院の優越性を憲法上に明記し、参議院が衆議院と異なる意見表明をする場合、両院関係の問題処理法を定めています。すなわち、憲法六十七条には内閣総理大臣の指名につき、六十条二項には予算の議決につき、六十一条については条約の国会承認について定め、そこでは必要的な両院協議会を定めています。他方、五十九条三項の法律案の議決については任意的両院協議会制の採用を置いています。
　ところで、憲法九十六条の憲法改正の国会発議については、衆参各院を対等に位置付け、各院の総議員の三分の二以上の賛成による発議を求めています。これは、国の最高法規である憲法の改正については国民の代表機関である衆参各院の独立性を認め、また三分の二という数字に表れているように、少数意見を尊重し、慎重に取り組むことを求めていると言えます。
　この憲法改正発議の場に憲法規定に明記されていない両院協議会制を持ち込むことは、憲法九十六条の規定の趣旨に反し衆議院優越の関係に傾く可能性すらあり、憲法論として大きな疑問をもたらすことになります。参議院としては、この点、特に慎重であることが期待されます。
　次に、憲法審査会の合同審査会の問題です。
　憲法改正手続法案は、国会法の改定部分である百六条の六で各議院に常設機関として憲法審査会の設置を予定しています。この憲法審査会は、百二条の七で憲法改正原案、憲法改正の発議、国民投票法等の審査を任務とします。また、法案百二条の八で、各議院の憲法審査会に憲法改正原案に関し他の議院の憲法審査会と協議して合同審査会を開くことができるとしています。そして、その合同審査会は憲法改正原案に関し各議院の憲法審査会に勧告することができるとしています。ここでの合同審査会の勧告は、ほかの法規の用語例からして法的拘束力を有しないと考えられますが、合同審査会では、衆議院と参議院の通常の関係からして事実上衆議院の優越的関係に機能することも考えられます。そのことは、前述したように、憲法九十六条に基づき、憲法改正案の発議に関し衆参各議院の対等関係と自主的な取組が規定されていることを突き崩し、衆参各議院の改憲問題への取組を早い段階から合同の枠に取り込み、考えをまとめ上げ、改憲原案の作成、憲法改正案の発議の促進を図ることが考えられます。それは、憲法九十六条の趣旨に矛盾し、主権者国民が国会の各議院に信託している任務にこたえず、大きな問題点を持っていると考えます。
　特に、参議院の独自性としては、第一に、両院制による慎重な審議を通じて民意を国政に反映させることであり、また第二に、衆議院と比較して、参議院議員の任期が六年であり、そのため長期的視野と定期的選挙により民意を反映させることができ、そのことが参議院の慣行を通じて形成されてきました。その任務は憲法改正問題に当たっても十分に発揮されることが望まれています。
　次に、第三の柱として、国民投票無効訴訟をめぐる問題について言及します。
　憲法改正手続法案百二十七条で、国民投票に異議がある投票人は、中央選挙管理会を被告として、国民投票結果の告示、九十八条二項の日から三十日以内に、東京高等裁判所に訴訟を提起することができるとしています。この点については、早くに日本弁護士連合会による二〇〇五年二月の意見書が正当に指摘しておりますように、提訴期間が三十日以内ということは明らかに短過ぎると言えます。国民投票結果をできるだけ早期に確定させるためとしても、憲法改正という重要な問題の訴訟対策にとり、時間的に不十分と言えるのではないでしょうか。
　また、一審裁判所を東京高等裁判所に限定していることも、国民の裁判を受ける権利、憲法三十二条を地理的に極度に制限し、主権者である国民の立場に立つものとは言えないと思います。日本弁護士連合会の意見書が指摘するように、全国の各高等裁判所を管轄裁判所とすることが最低限求められていると言えます。
　　　〔委員長退席、理事中川雅治君着席〕
　また、法案百二十八条は、国民投票無効判決が裁判所によって出される事由として三つの事項を挙げています。それらは、主として憲法改正手続上の問題や罰則にかかわっています。しかし、改憲手続としては、国民が注目し監視する事由として、衆参両院における憲法改正等の発議の過程も入ってくることを想定しなければならないのではないでしょうか。ただし、その領域では、国会の議院自律権の問題にかかわり最高裁判所が国会の自主性を尊重する判断を昭和三十七年三月七日に大法廷判決で出していることは御承知のとおりです。
　また、国民投票の最低投票率の規定が法案に用意されていないことについては、国民投票無効訴訟の対象として争われる余地を持っていることも視野に入れておく必要があるのではないでしょうか。低い投票率で仮にその有効投票の過半数で承認されるとしても、それを主権者である国民の意思表示とすることについては様々な論議と混乱をもたらす可能性があります。そこには、政治的な処理で済ますことのできない法的要素を含んでいると言えます。
　憲法改正問題に当たって、法理論上は憲法改正権の限界論が様々に検討されてきました。その点で、二〇〇五年に発表された自由民主党の新憲法草案は、前文の案で、国民主権、基本的人権の尊重、平和主義等の基本原則は不変の価値として継承するとしていますが、その基本原則のとらえ方自体に対し、憲法学説では多くの批判的見解が表明されています。とりわけ、憲法九条二項を削除し九条の二として、自衛軍の保持と国際平和協力活動への参加等を認める点については、日本国憲法の平和主義原則の改変とする学説が強く出されています。
　ただし、これらの憲法改正案が国会に発議され国民投票に付された場合に、それらの内容につき司法審査で追及することに対しては、主権者である国民の憲法改正権の発動である以上、現行の法制度では裁判所としても容易に対処し難いところがあるでしょう。あるいは、それゆえにこそ国会の衆参各院の憲法改正発議に当たっての役割は極めて重大であると言わなければなりません。その点では、また裁判所機構の今後の変更とも関連し、将来の課題として、憲法改正国民投票の事前に、国会発議の憲法改正案につき司法審査を求める道も検討に値すると思われます。
　以上です。