○政府委員（藤田公郎君）　経済協力局長の藤田でございます。
　本日はお時間をいただきまして、経済協力の実務を担当しております者といたしまして常日ごろ考えていることを四点ばかりに分けて御説明を申し上げたいと思います。
　第一点は、我が国の経済協力の現在の姿、どのような状況にあるのかということを簡単に御説明いたします。第二番目が、内容と申しますか、我が国の経済協力の理念ないし政策というものについて御説明を申し上げたいと思います。第三番目に現在抱えております問題点、それから当委員会におきましてもいろいろ提起されました問題点を数点挙げて御説明を申し上げたいと思います。四番目に、総括と申しますか、実務担当者の抱いております感想のようなものを述べさせていただきたいと思います。
　事柄が数字にかかわりますものでございますから、お手元に資料を配付させていただいております。その資料をときどきリファーさせていただきますのでよろしくお願いいたします。
　まず第一は、現在の我が国の経済協力の姿、どういう状況にあるかということから始めたいと思います。ちなみに、経済協力と申します場合には非常に広い意味での経済協力、民間の協力でございますとか民間とともに協力していくもの、すなわち輸出信用それから投資金融ですとか政府と民間のお金が一緒に入っているものとか、それから極めて狭い意味での経済協力、政府開発援助、ＯＤＡでございますが、いろいろ使われ方がございますが、本日はそのうちの狭義の経済協力、すなわち政府開発援助というものに重点を置いて御説明したいと思います。
　お手元にお配りしております資料の第一ページに、今まで出ております統計の一番最新のもの、すなわち一九八三暦年の経済協力の数字を掲げてございます。八三年は、このお手元の資料でごらんのように、我が国は順位は十二番目にリストしてございますけれども、ＤＡＣ十七カ国中の額で申しますと第三位で、三十七億六千百万ドルの実績を達成することができました。ここにございますように、第一位はアメリカの七十九億九千二百万ドル、約八十億ドルでございますけれども、これを除きますと、第二位がフランスの三十八億ドル、次いで日本ということで、八三年には、前年まで西独が第三位でございましたが、西独を抜いて第三位の援助協力国になりました。ちなみに、このフランスの数字は、フランスが現在まだ持っております海外領土、海外県に対する経営費が含まれております。この分が大体三分の一ぐらいかと思われますが、それを除きまして純粋の政府開発援助ということになりますとこの数字は二十五億ドルぐらいになりますので、実質的に申しますと日本は第二位の援助国になったということが申せるかと思います。ちなみに、ＤＡＣ十七カ国、西側先進十七カ国で世界のＯＤＡの約八割程度を供与いたしております。残りの二割のうち一割五分がＯＰＥＣ、それから五分から七分程度が社会主義圏という姿になっておりますので、世界の政府開発援助の大部分はこのＤＡＣ十七カ国で供与されている。そのうちの実質的には二位の援助供与国になったと申すことができるかと思います。
　このような成果を上げることができましたのは、やはり日本が、特に昭和五十三年に三年倍増計画という中期的な計画を定めまして、同時に、昭和五十三年の予算要求、すなわち、五十四年度の予算から政府開発援助につきましては通常の予算の枠外要求を認めるという決定をいただきまして、そのような形で計画的に努力を重ねてきた結果がこのような量の拡充という姿になってあらわれてきたものかと思います。三年倍増計画が五十五年に超過達成いたしまして、これは、五十二年の十四億ドルを基礎にしまして五十三年から五十五年に倍以上にするという目標でございまして、五十五年には三十三億ドルということで超過達成をいたしました。次いで、五十六年からは五年倍増計画というものに着手をいたしまして、本年がその最終年に当たるわけでございます。
　本年、昭和六十年度の予算につきましては、昨年の末に、委員各位御承知のとおり、一般会計におきましてはＯＤＡ予算の対前年比一〇％増ということが認められまして、それを基礎にしまして本暦年いっぱい努力を続けまして、何とか年末にはこの五年倍増計画の達成に努力したいというのが今の状況でございます。このような形で実質的には二位の援助国になった。特に五十三年は対前年比で見ますと、実績では二四・四％の増ということを達成いたしました。ちなみに、過去十年程度をとってみますと、一九七五年を一〇〇といたしますと、八三年の援助量は我が国は三・二八倍、約三・三倍になっております。
　このような急速な拡充というのはほかのＤＡＣ諸国には見られませんで、日本に次ぎまして拡大の努力が大きかったのはアメリカでございますが、アメリカも一・九一倍ということでございまして、やはり、日本のここ数年の努力というものは非常にＤＡＣ、ＯＥＣＤにおきましても評価されておりまして、昨年の日本の援助に対する審査におきましては、ＤＡＣの議長から、日本の努力を非常に高く評価するという書簡を日本政府あてに送られたという経緯もございます。このように、一応その量の拡充の面では努力が徐々に実りつつあるわけでございます。
　またこの表に戻りまして、この表でごらんのように、この十七カ国の順位はＧＮＰに対する比率で順位が書いてございます。我が国の場合は枠でかこってございますけれども、ＧＮＰの比率では〇・三三ということで、十七カ国中十二位ということで、まだ、量の面におきましてもＧＮＰ比という点では決して上位に位しているわけではない。今後とも量的な拡充の努力というものは続けていかなければならないかと思われますし、ＤＡＣにおきましてもそのような期待が表明されているというのが現状でございます。国民一人当たりの負担額というもので見ましても、次の欄に書いてございますように、やはり十七カ国中では十二位というところに位しております。
　より問題と申しますか、我が国の援助につきまして指摘されます点は、次の欄の「質」というところでございまして、ここでごらんのように、我が国のＯＤＡのうちで贈与の占める比率というのが他の諸国に比べると格段に低い状況にございます。贈与比率が五五・二％、大体贈与というのが半分ぐらいを占めているわけです。八三年は非常に贈与の比率が上がったわけでございますが、上がって五五・二である。すなわち、約半分ぐらいが借款で占められているということです。
　その結果といたしまして、贈与の質、受取国にとってのソフト度というものを示しますグラントエレメントで見ますと七九・五ということで、ほぼ最下位に近い状況にございます。したがいまして、今後の努力のもう一つの方向というのは、この援助の質を高めていかなければいかぬというところにあることは先生方も御承知のとおりでございます。現在の我が国の援助の姿というのはこういうような状況にあるということでございます。
　二番目に、それでは我が国の援助というものがどのような理念ないし政策に基づいて行われているかということでございますが、これはたびたび政府側の総理、外務大臣の御説明でも申し上げておりますように、我が国の経済協力は相互依存と人道的な考慮、この二点で進められているということでございます。当委員会の昨年におきますいろいろな御論議でも、この二つの理念というものに対しては、各委員から格別の御異論もなかったように承知いたしております。
　相互依存と人道的考慮と申しますのは、日本の援助の理念であるとともに、南北問題の理念というのは一体何だという場合には、相互依存と人道的な考慮であると言われています。その場合に言われております相互依存というのは、南と北というものが極めて密接な相互依存関係にある、南の
繁栄なくして北の繁栄なしという考え方。それから人道的な考慮ということかと思います。我が国が我が国の援助の理念ないし政策の指標として言っております場合には、人道的な考慮というのは貧乏度と申しますか、そういうことですので特に差異はないわけですが、相互依存といいます場合には、我が国と被援助国と申しますか、相手国との間の政治的、経済的な相互依存関係ということで考えているということかと思われます。
　それからもう一つ、特に国会でよく議論の対象になっております点といたしまして、昭和五十六年の鈴木総理御訪米の際の共同声明で用いられました、世界の平和と安定の維持のために重要な地域に対する援助の強化ということが挙げられておりますが、やはりこれは日本の経済協力というものが十年前には九割以上がアジアに向けられていた。それが量の拡大、援助国として非常に大きく成長してきたことに伴いまして、アジア以外の地域に対する援助というものも漸次拡充の傾向にあるということを反映しての表明というふうに理解しておりますが、最近数年間の我が国の援助の配分を見ますと、アジアが七割、その中で東アジアが五割、南西アジアに二割、それからあとの一割ずつが中南米、中近東、アフリカというような姿になっております。
　このような我が国の援助の姿をあらわすものとして、世界の平和と安定の維持のために重要な地域に対する援助ということがうたわれたわけでございますけれども、その場合にも現実の援助の配分と申しますか、決定においてはやはり相互依存と人道的な考慮という二つの指標に基づいて現実の援助の供与というものを決めていくということを国会においてもたびたび御説明をしている状況でございます。
　これはお手元にお配りしております資料の二ページに、地域的な配分、各地域に対するシェアが掲げられておりますし、それからその下の欄には、我が国ＯＤＡの十大供与国がこれは実績値として掲げてございます。中国、タイ、インドネシア、フィリピン、インド、ビルマというような姿で、ここ二年ぐらいは中国が実績では第一位の受取国になっております。
　三ページをごらんになりますと、これは実績というよりも、むしろ日本の約束額ベースで見ました資金援助の十二大供与国の表でございます。これではタイ、中国、インドネシア、それからエジプト、フィリピン、ビルマと、こういうような姿になっております。このような国名ないし地域名で見ますときに、相互依存及び人道的な考慮と、この二つの指標で行われている現実の援助というものが我が国にとってやはり一番密接な関係にあり、かつ貧しさの程度においてもまあこんなところかなあというほぼコンセンサスがあるような配分の結果になっているんではないかというふうに考えております。
　それから、この理念と政策につきまして、一つ特に最近ここ数年国会で議論になっております点で、戦略援助という問題がございます。これは、実は国会で取り上げられます場合には、戦略援助という言葉の意味が余り必ずしもはっきりしないのですが、国会での質問は、アメリカの戦略の肩がわりを日本が援助でするんではないかという形での御質問がほとんどなものでございますから、それに対しましてはそのようなことは全くない、アメリカの援助の肩がわりという意味での戦略援助というようなことはやっておらない、我が国は我が国の援助方針に基づいて援助を行っているということを繰り返し総理、外務大臣からお答えしております。それは本年の国会の本会議でも総理からの御答弁がございましたけれども、現実の姿を見ましても、我が国の経済協力というものは社会の体制、政治の体制というものにそれほどとらわれない形での援助の供与というものが行われているのが現実の姿であろうかと思われます。
　中国ですとか、東南アジアではラオスでございますとか、アフリカではエチオピア、モザンビークですとか、ああいうどちらかと申しますと社会主義的な体制の国に対しましても相互依存の度合い、人道的な必要性の度合いに応じた援助を割と柔軟な姿で行っているということが申せるかと思います。これはまた我が国の外交政策の反映と言えるのではないかと思っております。
　次に三番目の問題としまして、現在抱えております問題点ないしは当委員会で過去取り上げられました項目について若干御説明ないし私どもの感想を述べさせていただきます。
　第一点は、援助の体制の問題でございます。どうも我が国の経済協力は関与する省が多くて非常にばらばらじゃないかという御指摘が見られます。これにつきましての私どもの今の状況を申し上げますと、まず先ほど申し上げましたように、援助の約半分、二国間援助の七割を占めております円借款でございますが、円借款につきましては現在四つの省庁、四省庁体制と称しまして、経済企画庁、外務省、大蔵省、通産省と、この四省が主として関与をしているわけでございます。ただし、この円借款の現実の取り運び方を見ますと、先方政府の要請を受け、各省の取りまとめを行った後、今度は相手国政府と折衝して交換公文に至る。この過程では外務省が一応一元的な窓口となって調整の任に当たっておりますし、その政府間の決定を得た後は海外経済協力基金が実施の任に当たるという姿になっております。
　それから無償資金協力は、これは予算は外務省と大蔵省に一部計上されておりますが、実施は外務省が一元的に行うという形になっておりまして、もちろんプロジェクト等の性格、内容に応じまして関係の省、農水省ですとか厚生省ですとかにいろいろ御相談をし、お知恵を拝借しながら実施をしているという姿でございます。その間、六年前に国際協力事業団法の改正に伴いましてＪＩＣＡが実施促進業務を行うという姿になっております。
　それから技術協力でございますが、技術協力につきましては関与する省庁が十三省庁ございますが、七割は国際協力事業団が行っております。基本的には技術協力につきましても外務省の一応一元的な調整というものができているのではないかと思います。
　国際機関に対する拠出、これは国連その他の機関というのは外務省、それから国際金融機関につきましては大蔵省という姿になっております。したがいまして、確かに関与する省庁というものは多うございますけれども、外務省の調整ないし一元的な取りまとめということはほぼ確保されていると申せると思いますし、今後の問題としてはむしろこのような一元的な形をできるだけ損なわないようにＯＤＡの実施を進めていくということがむしろ重要なんではないかと思います。現実の行政の問題でございますので、全くの白紙の状況からどういう姿が一番理想的かという議論をいたすこと自体はむしろ余り意味がなくて、現在の状況から一体何を改善していくのがベターかという方がより現実的な議論かと思われますので、そういう点から申しますと、やはり技術協力につきましては国際協力事業団が主として政府ベースでこれを担当するという姿を損なわないような方向で進めていくことが望ましいのではないかと思われます。
　それから、第二番目の問題点としましては、よく国会でも指摘をされますが、効率的、効果的な援助、援助の効率性、効果性というものを確保するということでございます。先ほど申し上げましたように、自由世界、西側の世界では第二位の援助大国になりましたし、予算ベース、事業予算規模で申しますと一兆三千億という規模の事業予算を持っておりますので、国会はもちろん国民の目も、援助が本当に効率的、効果的に行われているのかという厳しい目が注がれるというのはむしろ当然のことかと思われます。効率性、効果性と申します場合に、効率性はどちらかというとミクロ的な、建設するプロジェクトというものが本当に所期の目的というものを達成するように動いているのかどうか、エフシェントかどうかということ。効果といいますともうちょっとマクロと申しますか、プロジェクトが一体その国の国民経済と
申しますか、その部門、セクターにおいて本当に所期の効果を発揮しているかという二つの点が挙げられるかと思います。
　この効率的であるか効果的であるかということにつきましては、とにかく経済協力を行いました後で経済協力の評価ということを行うことが非常に重要かと思います。外務省も四年ぐらい前から経済協力の評価というものに非常に力を注ぎまして、評価委員会を設立しまして大体年間百件ぐらいの後追い調査を行っております。この評価の手法等も今後改善していかなきゃいけないわけですが、この評価を行いました結論として申せますのは、やはり事前の調査というものを非常にきちんとしたプロジェクトがやはり成果を上げているということが結論としては申せるかと思います。
　もう一つは、ソフトと申しますか、技術協力ないし日本の技術者、青年協力隊ですとか専門家ですとか、日本の人が張りついているものはやはり非常に成功している。一つのプロジェクトの成功例であるといって新聞等にも非常に喧伝されたものが、日本の技術者が去った途端にむしろ失敗例になってしまっているというような極端な例もあるくらいでございまして、やはり技術協力と資金協力の連携というものが非常に重要であるというのが私どもの行いました評価の結論かと思います。いずれにせよ、こういう評価活動というものを今後とも充実しまして、一層効果的、効率的な援助の実施というものに今後とも努めてまいりたいと思います。
　それから第三の問題は、二国間援助と多数国間援助の問題です。これはいろいろ御議論もございまして、やはり多数国間援助の方が無色透明で政治性が少ないのじゃないか。したがって、我が国はどちらかというと国際機関を通ずる援助をもっとふやすべきなんじゃないかという御議論もございます。我が国は大体、年によってこれは国際金融機関の増資のタイミング等々があるものでございますからフラクチュエイトはしておりますけれども、ほぼ三割程度が多数国間援助、七割が二国間援助という姿になっておりまして、これはＤＡＣの平均がその程度でございますので、私どもの感じ方では多数国間、マルチとバイの関係というのはほぼ適正な規模なんではないかという感じがしております。
　国際機関を通ずる援助はもちろん利点もございます。例えば相手国の政策の変更を求める、もうちょっと緊縮政策をやりなさいというようなことはなかなか二国間ベースでは内政干渉がましいということで言うのは難しいですが、国際金融機関はわりとそういう点は容易に言い得るという利点がございます。ただし、非常に極端なことを言いますと、国際機関を通ずる援助ですと日本の援助だというアイデンティティーと申しますか、日の丸がついてないという点では、効果という点では、日本の援助がアフリカに来たという印象を与える点ではやはり二国間の援助の方がいいということも申せるかと思います。
　それから、ちょっとどうも時間をとりましたが、第四番目に民間団体、ＮＧＯとの関係でございます。これは御承知のようにアメリカとか西欧の国はそもそもＮＧＯの援助というのが先行しておりまして、ＮＧＯというのが二百年の歴史とかなんとか非常に長い歴史を持ってキリスト教慈善団体が活動して、ＯＤＡが後から追いかけてきたという歴史を持っておりますので、西側の西欧諸国、アメリカなどに比べますと我が国のＮＧＯの活動というのはいまだ新しい分野に属しております。アメリカなどでは援助関係のＮＧＯが約四百ぐらい、ほかのヨーロッパの国では百とか二百とかという数でございます。これはＯＥＣＤの調査ですと、日本はそのとき三十五という数が掲げられておりますが、私どももこのＮＧＯの活動との有機的な連携というものを今後とも心がけてまいりたいと思っております。
　政府の活動とＮＧＯとの連携といいます場合には、一つは補助金という形がございます。現在、非常に大ざっぱなことを申しますと、ＯＤＡの一％ぐらいがＮＧＯに対する補助金という形で日本の場合は支出されておりますが、ほかのＤＡＣの国を見ますと大体一〇％ぐらい、一〇％内外が行っている。一〇倍ぐらいの差がある。ＮＧＯ自体の活動規模も日本のＮＧＯの活動の金額にしましてはるかに各国の方が多いわけですが、そういうような形での支援。それからもう一つは、個別のプロジェクトをＮＧＯが人を送って政府が建物をつくるとか、そういう有機的な連係プレーということも今後考えていきたいと思っております。それから日本のＮＧＯ自体が、これは政府が云々ということではないんですけれども、ＮＧＯ御自身が自主的に協議会と申しますか連絡組織みたいなものをつくっていただくということが非常にそういう点では便利かと思いますので、そういうことを何とか側面的に支援をしてまいりたいというふうに今考えている次第でございます。
　それから最後に、五番目としまして、我が国の援助は要請主義という立場をとっております。相手国が優先度をつけまして、自分たちとしてはトップはこれ、二番目はこれというプロジェクトの優先度をつけて要請をしている。その要請を見て我が国が対応するということですから、若干これは受動的に過ぎるのではないか、もっと積極的に我が国の援助は進めるべきではないか、ないしはもうちょっと総合的に考えていくべきではないかという御指摘がございます。これはタイ、インドネシア、この非常に大口の両援助国に対しましては、大来元大臣に相手国が経済計画をつくります前に行っていただきまして、開発計画の策定の段階でいろいろ御相談をしてアドバイスもし、かつその相手国の開発計画ができる前にその内容を知って、開発計画の中における日本の援助の位置づけというものを明確にして進めていくという方針をとっておりまして、タイにつきましては東部臨海工業地帯に対する協力、インドネシアにつきましては現在、昨年から始まりました五カ年計画の重点たる島嶼間の交通、それから通信網の拡充というものを我が国の経済協力の重点という形でやっております。それからもう一つ、非常におくれた国で、プロジェクトの策定自体自分たちではなかなかできないというアフリカなどの貧困国につきましては、我が国がむしろプロジェクトをファインディングをし、プロジェクトをフォーミュレートするという形で、あくまでも要請主義という原則は守らなければいけませんけれども、守りつつももうちょっと積極的にお助けをするという形で要請主義に伴う弊害と申しますか、そういうものを打破してまいりたいと思っております。
　最後に、あと一、二分お時間をいただきまして感想として申し上げるんですが、私も長年、援助の実務というものをやっておりますけれども、ある新聞が連載しておりますように「援助途上国ニッポン」。援助の面では他の先進国よりはるかにおくれて出発した。特に六〇年代の中葉までは日本はどちらかというと被援助国という姿でもあったわけでございまして、六四年でございますか、には世銀の借入国としてはインドに次ぐ大口借入国だったわけです。そういうような姿からこの二十年間の間に援助供与国として一生懸命努力をして、西側ではＤＡＣでは実質第二位の援助国にまでなってきた。時間ということから見ますと、なかなか一生懸命やってきたという成果があらわれているのじゃないかという感じがいたします。しかも、日本の場合には割とサクセスストーリーがあるということが言えるんではないかと思います。例えば、インドネシアの米自給という、今まで米の輸入国だったインドネシアが米の少なくとも自給体制が達成できたというのは、皆さん御承知のとおり我が国の極めて強力な援助の成果ということも申せますし、そういう点では日本の援助にはサクセスストーリーがあるということが一応言えるんではないかと思います。
　こういうようなことを踏まえまして、やはり日本は被援助国から援助国になったという極めて独自の経験を持っているわけですので、これから特に学界の方々にお願いしたいといっていつも申し上げているのは、日本独自の開発理論というものを考えていただきたい。開発理論というのはどち
らかというと先進国が考えていた理論であって、被援助国から援助国になったという非常に特異な歴史を持っている日本の学者、先生方こそ本当の意味での独自の開発理論というものが出せるのじゃないでしょうかということを申し上げているのですが、そういう点での建設的な貢献を学界ですとかいろいろ物を考えている方々に我々実務家としては御期待申し上げているというのが現在の状況でございます。
　ちょっと時間を超過して失礼いたしました。