○参考人（磯辺康子君）　神戸新聞の編集委員をしております磯辺康子と申します。今日は、このような発言の機会をいただきまして、どうもありがとうございます。
　阪神・淡路大震災が発生しました一九九五年の一月十七日以降、災害の取材を続けております。阪神・淡路の被災地だけではなく、国内各地の被災地に取材に伺いまして、特に被災者の生活再建、家族を亡くされた方々の復興の道のり、あるいはコミュニティーの再生というようなことに関心を持ってまいりました。十八年という歳月を振り返りながら、思うところを述べさせていただきたいと思います。
　今回、大規模災害復興法案が国会で審議されているということに深い感慨を覚えております。復興という名の付く制度がようやく示された、十八年たってようやく示されたということにある種の喜びがございます。一方で、十八年もたってようやくということに怒りも感じております。復興に関する法の整備も、災害対策基本法の抜本的な改正も、阪神・淡路大震災以降、ずっと必要性が指摘されてきたものです。
　十八年前に阪神・淡路大震災で六千四百三十四人の方が亡くなりました。その後も、孤独死あるいは震災関連死ということで亡くなる方がずっと続いています。そして、国内では、新潟県中越地震あるいは中越沖地震、能登半島地震、岩手・宮城内陸地震、様々な災害が発生して多くの命が奪われてきました。この復興法案と災害対策基本法の改正というのは紛れもなく東日本大震災が、あの未曽有の大災害があったからこういうことが動き始めたということだと思いますけれども、私どもはこの十八年間、一体何人の人が亡くなれば制度とか法が変わるのかということをずっと考えてきました。
　東日本大震災でこれほど多くの命が奪われてからようやく基本的な法の整備が進みつつあるということに、亡くなった方々には申し訳ないというようなことを思っております。そのことを冒頭、一言申し上げさせていただきたいと思います。
　阪神・淡路大震災が起きた十八年前ですけれども、当然、日本には災害復興に関する法制度はありませんでした。あたふたと場当たり的な対応をする政府の下で、被災者はずっと苦しめられ続けてきました。その状況はその後の災害でも余り変わっていないように見えます。
　二年前の東日本大震災が発生したときに、私は東京にたまたま勤務しておりましたけれども、政府はやはり混乱の中にありました。首都圏の計画停電であるとか帰宅困難者対策であるとか、そういうことに大変な労力を割いて、本当の被災地で何千、何万という人が亡くなっていっているということに、余り想像力がないんじゃないかというふうに感じた次第です。その後の被災者支援策、復興施策を見ていても、やはり場当たり的で被災者のニーズとかみ合っていないんじゃないかというふうに感じた次第です。
　そういう意味で、今回、大規模災害復興法で復興の大枠を定めるということは大変大きな前進であると思っています。ただ、その内容についてはもう少しこれから踏み込んでいただければと思う点もあります。
　これは、日本の復興施策全体に言えることですけれども、復興は被災した人々が中心になって進めるものだという観点がまだ薄いように思います。復興の基本理念で、国と地方公共団体が「地域住民の意向を尊重しつつ協同して、」と書かれています。これは踏み込んだ表現だと思いますけれども、やはりもっと更に言えば、復興というのは被災者が国や自治体から意見を聞かれるんではなくて、被災者自らが自分たちの手でつくり上げていくものであって、そこを国が、自治体が後押ししていくという形でなければならないと思います。そうでなければ、被災者は自分たち自身の復興だという感覚を持ちにくいと思います。結果的に、復興した町を見て、こんなはずではなかったということになってしまいます。それは、阪神・淡路大震災でも起こっていることです。
　復興法案には、「災害を受けた地域における生活の再建及び経済の復興」ということ、「地域における」という文言が入っていますけれども、先ほど室崎先生が触れられたことにも共通しますが、私の考えとしては、やはり被災地域というエリアに限定せずに、被災した人間のそれぞれの生活再建という、そういうところに重点を置いていただくことが必要だと思っています。
　阪神・淡路大震災でも東日本大震災でも、災害に遭ってやむを得ず被災地を離れて暮らさなければならない人は大変な数に上ります。特に、福島県の場合は多くの被災者が全国に散らばっていて、被災地にとどまる人と被災地を離れる人には大変な分断といいましょうか、そういうものもあり、それぞれに大変苦しい思いを抱えておられます。
　どこに住んでいても、何度避難をしても、被災者として復興の道のりを共に歩んでいけるという、あるいは必要な支援をどこにいても受けられるという、確実に受けられるという、そういうことが保障されている必要があります。阪神・淡路でも東日本でも、これまでの災害ではそこがしっかり保障されていなかったように思えます。ですから、支援の枠から外された被災者が孤立していって自立する意欲を失っていきます。被災者台帳を作れば済むというものではありません。そこにちゃんと人の支援のネットワークがなければ機能しません。そこの問題を是非考えていただければというふうに思います。
　次に、災害法制全体の問題なんですけれども、室崎先生もおっしゃっていたことと重なるんですが、日本の災害関連法制というのは、災害が起きるたびに新たな法制度ができて継ぎはぎ状になっています。災害対策基本法、災害救助法、弔慰金法、それから生活再建支援法など、その時々、災害を契機に作られてきたという経緯があります。そのため、被災者の暮らしの再建を一本の道筋でとらえて支援するということができていないという状況にあります。短期あるいは長期にわたる被災者の生活再建の全体像をどう支援するのかという視点がなくて、被災者の方が制度に合わせていかなければならないという状況です。これでは被災者にとっては非常に苦痛です。大変な苦痛です。
　その意味で、今回法改正で災害救助法を厚労省から被災者生活再建支援法などを所管する内閣府に移管するとか、そういうことは一歩前進であるというふうに思っています。ただ、これも阪神・淡路以降様々なところで指摘された問題で、やっと移管したのかという思いもあります。
　また、災害救助法そのものの問題ですけれども、これもまだまだ改善の余地があろうかと思います。避難所や仮設住宅、あるいは救援物資、遺体処理、住宅の応急修理などなど、救助法は被災者の生活再建にとって大変重要な支援を定めているんですけれども、その内容は通知などでがんじがらめにされております。大変被災者が使いにくい制度になっていると言わざるを得ません。一九四七年にできた非常に古い法律で、復旧復興が長期にわたるような大規模災害を想定しているとも余り思えません。この法律には被災者に現金支給を認める条文もあります。けれども、これまで政府はずっと現物支給にこだわり続けています。住宅の応急修理を受けると仮設住宅に入れないとか様々な運用があって、被災者にとっては疑問だらけです。この問題点も是非今後根本的に解決をしていただければと思います。
　もう一つ被災者にとって大変重要な法律が被災者生活再建支援法です。これは阪神・淡路大震災を契機にできました法律で、被災者に現金支給をするという画期的な法律です。阪神・淡路大震災の被災者には適用されていません。けれども、阪神・淡路の被災者から、生活再建には最低限の資金が必要だという、公的支援をしてほしいという、そういう切実な声を受けて震災の三年余り後に議員立法で成立したものです。
　最初、この法律は支援金の上限が百万円でした。住宅再建に使えないという、住宅の再建をしたいのに住宅再建には使ってはならないという大変いびつな法律でした。その理由は、公金を使って私有財産である住宅再建を支援はできないというものでした。そのときには、年齢要件、年収要件もありました。その後、二度にわたる大改正があって、現在は支給額が最高三百万円になりました。しかも、今は使い道の制限がなく支給する形となって、年収や年齢要件もありません。
　こうした法改正は、阪神・淡路大震災とか、その後の鳥取県西部地震とか、様々な被災地の声で大改正が成し遂げられてきたという経緯があります。
　被災者生活再建支援法は、東日本大震災で財源の問題が指摘されて、今後の大災害に向けても財源の問題が懸念されていることと思いますけれども、この法律が被災者の血のにじむような努力でできてきたということを、それは忘れてはならないと思います。とにかく生活の基盤を立て直す最低限の支援が欲しい、資金が欲しいという被災者の声は切実です。それはどこでも、どの災害でも同じだと思います。被災者自身が苦労して訴えないと、そういう最低限の生活再建さえかなわないというふうな状況はもう終わりにしていただきたいと思います。
　生活再建支援法も、半壊の住宅は対象にならないとか、店舗は対象にならないとか様々な問題がありますけれども、この法の成立過程を心にとどめていただき、被災者の切実な声を今後の災害法制の見直しの中で生かしていただきたいというふうに思います。
　最後に掲げている長く過酷な復興の道のりという点なんですけれども、阪神・淡路から十八年、ここに新聞記事を幾つか御紹介しましたが、復興の道のりというのは大変厳しいものです。私が最も深刻に考えていること、とらえていることは、やはり震災関連死です。
　阪神・淡路大震災の六千四百三十四人のうち九百人を超える人が関連死です。地震そのものではなくて、避難の途中であるとか、阪神・淡路の場合は避難の途中ということは余りないですが、避難所の環境の悪さとか、持病の悪化とか、そういうことで多くの人が亡くなっています。つまり、震災で生き延びた九百人以上の命が奪われたということになります。その多くが高齢者です。これほど発展した先進国で、震災を生き延びたのに、どうしてその後死なないといけないのかということをずっと思っています。
　大災害が起きれば、こういう震災関連死の問題は発生するということは従来指摘されてきたわけですけれども、東日本大震災でもその発生をしっかりと防ぐことはできていません。もう既に二千六百人を超える震災関連死が発生しています。震災で助かったのに二千六百人の人が亡くなっている。これは、認められている数だけでそれだけです。
　資料に、新聞記事に、お配りしたものにも関連のことがあるんですが、関連死というのはいわゆる災害弔慰金の支給が認められた人ということで、支給を認められていない人でもたくさんの関連死があります。仮設での孤独死とか、阪神・淡路の場合は二百三十人を超えましたけれども、こうした人々は関連死として公式のデータには上がってきません。自殺者も含まれていない人がかなりの数います。東日本大震災でも、実際に表に出ている以上に多くの人が震災の影響を受けて今このときも亡くなっているというふうに思います。実際、関連死であっても、弔慰金を申請する遺族がいなければ、全くデータには上がってきません。新聞記事にありますように、阪神・淡路の場合、災害公営住宅での孤独死は昨年までの十三年間で七百七十八人に上っています。これも把握できた数で、それ以上あるのかもしれません。
　被災者にとっては、十年とか二十年という時間で震災あるいは復興は終わるものではありません。阪神・淡路は、仮設住宅の入居者がゼロになるまで五年掛かりました。東日本はもっと甚大な災害ですから、これ以上の年月を要するのかもしれません。被災したマンションには、十年以上たっても建物に全く手が着いていないというところもありました。区画整理事業は十六年でめどが付きましたけれども、再開発はまだ多くの問題を抱えて、終わっていません。
　申し上げたいのは、復興に時間が掛かってはいけないとか、復興に時間が掛かるのが問題だとかそういうことではなくて、復興には時間が掛かるんだということを申し上げたいと思います。様々な利害調整があって大変長い時間が掛かります。当然、精神的な傷もずっと残ります。それを死ぬまで抱え続ける人もいます。
　東日本大震災は、震災から二年ですけれども、まだまだスタートラインだと思います。被災した人としていない人の時間のとらえ方のギャップというのは大変なものがあります。被災地の外の人にとっては、二年たてばかなり復興が進んでいるのかなというような感じ方をされる方もあるでしょうが、被災地の中にずっと住んでいると、日々全てが生活再建の道のりです。そういう感覚を持って、今後の大災害でも事前の対策あるいは復興のプロセスというものを考えておく必要があるということを申し上げたいと思います。
　法整備はこのように進んでいっていると思うんですけれども、重要なのは、その法整備が本当に被災者を救う力になるのかという、そういうことだと思います。その点を申し上げて、私の意見を終わらせていただきたいと思います。
　御清聴ありがとうございました。