○参考人（大塚直君）　早稲田大学大学院法務研究科教授の大塚と申します。どうぞよろしくお願いいたします。
　本日は、長年にわたって環境省とか国交省などの調査審議に加わってきた立場から、二〇〇二年の土壌汚染対策法の問題点と今般の改正案に関する私なりの評価について申し上げたいと思います。
　二〇〇二年に土壌汚染対策法が制定された際に残された最大の問題は、これに関する搬出汚染土についての規制がないということでございました。搬出汚染土が夜陰に紛れて投棄、放置される可能性はございましたけれども、これについての強制力のある規定は置かれなかったということがございます。
　他方、土壌汚染対策法の制定後に明らかになった問題点としては、二つの点が重要であると思います。まず、この法律の調査の契機につきまして、三条調査と四条調査、改正案の新五条調査でございますけれども、これが挙げられておりますが、これらが余り用いられておりませんで、法律に基づく調査というのは調査全体の二％にとどまるという結果が生じたことでございます。他方で、自主調査は八七％を占めるわけであります。
　このように、法律に基づく調査、対策がなされず行政の把握が十分でないという状況は、調査、対策に対する公平性とか信頼性の観点から問題がございます。また、行政指導に基づく汚染対策がなされる場合には、対応の透明性とか不平等性が生じるおそれがございます。
　現行法については、四条調査というのは汚染が発覚した後でなされると考えてよいわけですので、それほど多くは用いられないわけでございます。
　三条調査については二つの制約がございます。第一に、水質汚濁防止法の有害物質使用特定施設の使用廃止時に限定されます。第二に、調査義務は都道府県知事の確認によって猶予されるということになっておりまして、さらに省令と相まって、猶予の数というのは極めて多い状況にございます。二〇〇三年の二月から二〇〇八年の八月末まで、有害物質使用特定施設の使用廃止件数は四千七百五十一件に上っておりますが、そのうち猶予件数は三千六百七十六件に上っております。法律制定の当初から、法律に基づく調査がそれほど多くならないということは予想できたとも言えますが、これほどまでに少ないということになることは予想できなかったわけでございます。
　次に、もう一つの問題として、この法律自体は、省令とともに、対策として多くの場合に盛土とか覆土、封じ込めなどを求めている、いわゆる汚染管理主義というのを取っているわけですが、しかし、不動産市場の要請から掘削除去が対策の八割程度を占めるに至ったということがございます。
　このような状況は、三つの点で問題がございます。第一に、掘削された汚染土が搬出された後、投棄され、環境リスクが増加される危険がございます。第二に、掘削除去のコストが盛土、封じ込め等の十倍程度に上るということから、土地所有者、原因者等が対策を取ることが困難になるという問題がございます。第三に、その結果、土地の塩漬け、いわゆるブラウンフィールド問題を引き起こすというおそれがあるということがあります。
　このブラウンフィールド問題につきましては、土壌汚染をめぐるブラウンフィールド対策手法検討調査検討会が用いた試算によりますと、我が国の潜在的なブラウンフィールドは二・八万ヘクタール、土地の資産額では十・八兆円、土壌汚染対策費でいうと四・二兆円に上ると言われております。売買ができなくなり、利用されなくなるような塩漬けの土地ができてしまうということが問題だということでございます。
　この点につきましては、国交省の不動産鑑定評価基準運用上の留意事項がこういう不動産市場の要請を強めたという指摘もございます。
　さらに、土壌汚染対策法自体が指定区域の指定と措置命令とを分離しておりまして、指定区域の指定の際にどういう対策を取るべきかを明らかにしていないということ、掘削除去ないし原位置浄化をしない限り指定区域を解除されず、汚染地についての台帳から削られないということにしたこと、こういうこともこのような不動産市場の要請を強めたという見方もございます。
　土壌汚染対策の先進国であったアメリカにおきましても、オンサイト処理、その場での処理というのが原則とされておりまして、この点について、私は法律制定直後から審議会等で指摘してきたことではございますが、現行法令では必ずしも明確になっていないということがございます。
　法律制定当初から掘削除去というのは一部では問題視されていたわけでございますけれども、当時の不動産業界では、完全に浄化された土地を求める市場の傾向には逆らいにくいという姿勢が強かったと見られます。いずれにしましても、対策の八〇％も掘削除去になるということは予想されていなかったと言えます。
　今回の改正案の主要な特色は、次の三点にあると思われます。第一に、法律に基づく土壌汚染の把握の機会を拡大しているということ。第二に、掘削除去を回避し、いわゆる制度的管理というのを明確化しているということでございます。第三に、搬出される汚染土の適正処理の確保を図っているということがございます。
　つまり、今回の改正案は、法律制定時に積み残された問題とその後に明らかになった問題点に対処しようとしたものだと言えます。法律を抜本的に改革するということを意図しているものではなくて、現在の問題に対処しようとしたものということになると思います。
　第一に、法律に基づく土壌汚染の把握の機会の拡大でございますが、この点については四点特色のある点がございます。
　第一は、一定規模以上の土地であって土壌汚染のおそれのある土地につきまして、形質変更時における都道府県知事による土壌汚染の調査命令の規定を入れたことでございます。第二は、三条調査が猶予される土地につきまして、利用方法が変更されるときに届出を義務付けて、都道府県知事がチェックする規定を置いたことでございます。この二つの点は、先ほど申しました三条調査におきます第一点、第二点の問題点に対応する点と言えます。
　さらに、③といたしまして、自主調査の結果土壌汚染が判明した場合に、土地の所有者等の申請に基づいて規制対象区域として指定し適切に管理する指定の申請の手続を入れたことが特色でございます。これによりまして、土地所有者等が自ら自主調査の結果、指定の申請をすることによって法律の世界に入ってくるということになりました。多くの施設の設置者がこれを活用することが期待されるところでございます。
　さらに、都道府県知事によって土壌汚染に関する情報を収集、整理、保存、提供することに関して努力義務の規定が入れられました。これらによって、法律に基づく調査の拡大が図られることが期待されます。
　第二点は、掘削除去の回避と制度的管理の明確化でございます。
　改正案は、規制対象区域を二つの地域に分類しまして、更に講ずべき措置の内容を明確化しております。二つの区域、すなわち形質変更時届出区域と要措置区域という二つの区域を分離いたしまして、実施される対策を行政が明確に指示することによって、封じ込めなど、掘削除去がなされていない場合でも、汚染経路が遮断されていれば土地の利用上障害がないということを制度上明確にしたという点に意義があると思います。従来は省令におきまして措置命令の内容として封じ込め等で十分であるということを示していたわけですけれども、それにすぎなかった、そこにとどまっていたのに対して、今回はこれを制度上明確にしたという点に意義があると思われます。封じ込め等でも十分な対策であるということを公的に明らかにすることによって、掘削除去の偏重をなくし、封じ込め等に対する制度的管理、リスク管理というのを進めていくという契機になると思われます。
　第三に、搬出される汚染土の適正処理確保について申します。
　この点については三点内容がございます。まず、規制対象区域内の汚染土の搬出の規制をしているということであります。第二に、搬出汚染土に関する管理票の交付及び保存というものを、今までは通知でやっておりましたけれども、これを法律上の義務としたということでございます。第三に、搬出汚染土の処理業について許可制を導入したということでございます。収集運搬については関与者が多いものですから許可制は導入しておりませんが、収集運搬以外の処理について業の許可を必要としたということが改正案の内容でございます。
　いずれも搬出汚染土の適正処理に向けた重要な進展であると考えます。先ほど申しました（１）の点から、法律に基づく調査が従来よりも増えるわけですけれども、その点からもこの搬出される汚染土の適正処理の確保ということが重要になってまいりますので、必要な改正点であると考えます。
　さらに、その他の点といたしまして、指定調査機関の指定の更新などによる信頼性の向上の規定が入れられています。
　さらに、衆議院で追加されました六十一条二項につきまして、私なりの理解を申し上げておきたいと思います。
　この規定によりますと、公園等の公共施設若しくは学校、卸売市場等の公益的施設又はこれらに準ずる施設を設置しようとする者に対して、都道府県知事は、設置を予定している土地が法四条二項の環境省令で定める基準に該当するかどうか、つまり、土壌汚染のおそれのある土地であるかどうかを自主的に把握するように促すことになります。
　法律的には、設置者は、自主的な把握にできる限り努めればよく、義務までは負うものでないと考えられます。
　自主的な把握としては、例えば、その土地の売主又は貸主に過去の履歴を聞くこととか、都道府県の土壌汚染担当部局にその土地の過去の履歴を聞くことなどが考えられます。履歴から汚染のおそれがあるとされたときには、別の土地を探すことも考えられますし、その土地において自主的な土壌の調査を行うことも望ましいわけでございます。その結果、汚染が判明しましたら、十四条の自主的な指定の申請を行うということが望ましく、申請が行われれば、都道府県知事が、直ちに対策を必要とするかどうか、対策が必要な場合にはどういう措置をとるかということを指示することになると思われます。
　この規定の評価といたしましては、公共施設、公益的施設の設置者に、土壌汚染のおそれのある土地であるかどうかの履歴の調査を含めた自主的な把握を呼びかけているという点に大きな意義があると思います。
　さらに、これらに準ずる施設というふうにしてありますので、相当多くの施設がこの規定の対象になると考えられます。そのため、自主調査を法律の世界に入れようとする改正案のほかの規定と同様の趣旨を持つものと考えてよいと思われます。
　最後に、今回の改正案の評価と今後の課題について若干申し上げておきたいと思います。
　今回の改正案の評価といたしましては、先ほど申しました三つの大きなポイントについて総合的な対策を講じたものと言えると思われます。現行法のすき間を埋めたり、現行法制定後に生じた問題点に対処する上では、優れた現実的な対応をしていると評価できると考えます。
　今後の課題といたしましては、取引の際に売主の調査義務を認めるかどうか、土地の利用用途に応じた汚染除去を検討するかどうか、いわゆるサイトリスクアセスメントというのを調査の際に導入するかどうか、原位置浄化の位置付けについて再検討する必要がないか、さらに大きくは、法律の目的規定に生活環境保全を含めるべきではないか等々の問題がございますけれども、いずれも社会において相当のコストを必要とすることになりますので、徐々に対応していければ望ましいと考えております。
　以上で私の意見陳述を終わります。どうもありがとうございました。