○公述人（池上洋通君）　池上でございます。
　本日は、大変貴重な機会を与えていただきまして、心から感謝申し上げます。
　私は、「地方自治と地方分権の在り方」ということでレジュメを用意させていただきましたので、ごらんいただきながらお話を聞いてくださればと思います。
　組立てとしましては、日本国憲法の地方自治規定の先駆性ということについて触れた後、地方分権改革における国と地方自治体の関係の在り方ということについて述べたいと思います。そしてさらに、今日、地方自治の最も現場で大きなテーマになっております市町村合併政策について所見を述べたいというふうに思っております。そして最後に、時間が許されますと、住民投票についても触れたいと、こんなふうに考えております。
　最初に、日本国憲法の地方自治規定の先駆性についてでございますが、このたびいただきました参議院憲法調査会会議録を拝見しておりましたら、平成十二年四月十九日に行われたこの会の中で、木村仁さんが大変積極的な評価をなさっている地方自治の本旨という規定についてのお話が載せられておりましたが、私もここに書かれていると同じように、我が国の憲法の地方自治規定の中で特に地方自治の本旨の規定は大変先駆的なものであったというふうに高く評価をしている立場であります。
　そして、九十二条の地方自治の基本理念、「地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。」というこの基本理念に基づいて地方自治というものは展開されなければならない、こういうふうに考えておるわけであります。
　申し上げるまでもなく、このやはり同じ会議録の後ろの方の資料にも出てくるのでありますが、地方自治の本旨は住民自治の原則と団体自治の原則とによって成り立っているということは、今日、言わば国の国会答弁等においても明白なところでありますが、私どもはどんな場面でもこの二つの原則を実現するための地方自治でなければならないというふうに考えております。
　九十三条で住民自治の原則をうたい、九十四条で団体自治の原則をうたい、さらに九十五条で特別法の立法と国、地方公共団体の対等性と私どもが理解をしております憲法の条項がございまして、ここに今日も注目されております住民投票の規定も設けられているわけであります。
　昨今の憲法研究の一つの到達点に、我が国の憲法はそれまでに作られた先進的な憲法、我々の国の憲法より前に作られた、日本国憲法より前に作られた憲法のうちでも最初に地方自治を章として掲げた憲法であるということが確認をされるようになっておりまして、その点でも日本国憲法の地方自治規定の先駆性は明らかだと考えております。
　そこで、住民自治の原則でありますが、議事機関としての議会の設置をうたっていること、それから長、議会議員の直接公選ということをうたっている、つまり代議制としての住民自治を掲げ、首長制としての住民自治を掲げると、こういうふうなことになっているように私どもは理解をしておるところであります。
　さらに、代議制ばかりではなしに、我が国の地方自治法は大変特徴的に、請願を初めとして、解職、議会解散、条例の改廃等についての直接請求あるいは住民監査という直接民主主義の制度を持っている点で、私たちはヨーロッパの地方自治制度と比較しても遜色のない優れた住民自治の規定を持つ法制度であると理解をしてまいりました。
　さらに、団体自治の原則につきましては、自主立法権、自主行政権、自主財政権ということが明記されておりまして、更に現実の行政運営において、あるいはまた議会運営において自主組織権も与えられているというふうに理解をしてきたところであります。
　さらにまた、特定の自治体に適用する特別法云々の規定でございますが、特定の自治体に適用する特別法を立法するときに、その立法手続を明確にして、法の下での平等をうたった憲法十四条との整合性をきちんとしていること。それから二つ目に、国と自治体間の対等性について留意していること。それから三番目に、住民投票によって決着すべしという考え方ですね。特別法の立法は、議会の同意ではなしに、住民投票によって決着するという考え方を持つことによって住民自治及び住民参加を貫徹している、そうした体系になっていると考えております。
　さて、そうしたことを踏まえて、近年、地方分権改革ということで国と地方自治体の関係の在り方について議論されてきたところであります。私は、実は一九九五年に地方分権推進法が立法されるときに参議院に呼ばれまして、参議院の委員会でその審議の一画に加わらせていただきまして、参考人として意見を述べる機会を得ました。さらに、一九九九年の八月にいわゆる地方分権一括法が成立を見るときに、今度は衆議院に委員会に呼ばれまして、四人の研究者の一人として地方分権一括法について所見を述べさせていただいたところでございます。
　そうした経験から、幾つかの点を申し述べてみたいと思います。
　まず第一番目に、改正地方自治法における積極的側面として私どもが確認をしているのは、第一番目に機関委任事務制度を全廃したこと、そしてそのことによって条例制定権を大きく広げたことであります。そして二つ目に、国の法令制定、行政の政策活動における地方自治の本旨と自治体の自主性の配慮等の原則というものを新しい地方自治法に明確にうたったことであります。
　私は、この二点が大変今日的で重要であると考えておるわけでありますが、そこに現在の地方自治法についての抜き書きを幾つか掲げておきました。
　地方公共団体の目的として、住民の福祉の増進を図ることを基本とするのだと。また、地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を担うんだ、こういうことが明確であります。さらにまた、国の位置として、国が行うべき国際社会における国家としての存立にかかわる事務を始めとして幾つかの事務を明確に掲げ、それ以外の事務についてはすべてできる限り地方公共団体にゆだねることを基本とするんだということを明確にしています。さらに、そればかりではなしに、地方公共団体との間で適切に役割を分担するとともに、地方公共団体に関する制度の策定及び実施に当たって地方公共団体の自主性及び自立性が十分に発揮されるようにしなければならないと明確に規定をしました。
　また、国の立法による原則についても次のように定めておりまして、地方自治法第二条第十一項でございますが、「地方公共団体に関する法令の規定は、地方自治の本旨に基づき、かつ、国と地方公共団体との適切な役割分担を踏まえたものでなければならない。」、立法行為に対して明確な規定を設けました。
　そしてまた、国の行政活動における原則としまして、同じく十二項に、「地方公共団体に関する法令の規定は、地方自治の本旨に基づいて、かつ、国と地方公共団体との適切な役割分担を踏まえて、これを解釈し、及び運用するようにしなければならない。」と明記しまして、国の行政活動において地方分権ないしは地方自治の本旨を侵すようなことがあってはならないということを明確にうたっているところであります。
　さらに、自治事務に対しては特別な配慮の原則をうたいまして、同じく十三項に、「法律又はこれに基づく政令により地方公共団体が処理することとされる事務が自治事務である場合においては、国は、地方公共団体が地域の特性に応じて当該事務を処理することができるよう特に配慮しなければならない。」という特別配慮の規定を自治事務に対して設けているわけであります。
　しかしながら、同時に、改正地方自治法における関与の問題がございまして、幾つかの点を挙げなければならないのですが、本日は消極的側面を持っているのだということを一言申し上げておきたいと思います。
　なお、この地方分権改革において今日重大な問題として直面しております問題に税財源制度の改正の緊急性がございまして、これを一刻も早く実現を見ること、これなしに地方分権改革の実質的な展開はできないというのが、現場におる市町村、都道府県の人々も含めた私どもの実感であり、要望でございます。
　さてそれで、そうしたことを踏まえまして私が昨今の動きの中で最も心を痛めておりますのは、市町村合併政策をめぐる問題であります。市町村合併特例法と通称されております法律がございまして、今日、市町村合併政策が推進されておるわけでありますが、幾つかの重大な問題をここにははらんでおります。
　第一番目は、市町村合併と申しますのは、私のレジュメの四ページをごらんいただきたいのでありますが、本来、市町村が適正な規模になるために行うものであります。地方自治法は、第二条第十五項で「地方公共団体は、常にその組織及び運営の合理化に努めるとともに、他の地方公共団体に協力を求めてその規模の適正化を図らなければならない。」という言わば適正規模論というものを打ち出しておるわけでありまして、そして、それに基づいて地方自治法の第七条で市町村の廃置分合という規定を設けています。
　廃置分合という考え方は、明治二十一年の市制町村制以来のものでございますが、これは、市町村は適正な規模にするために分割、分立、合体、編入という、つまり、大き過ぎると考えたら小さくする、小さ過ぎると考えたら大きく大きくするということを原則にした、そうした規模の適正化を行うという原則に立っているもののはずでありますが、市町村合併特例法は合併についてのみ規定を設けている法律でございます。
　だとすると、分割、分立を望む住民の声はどうなるのかという点から考えますと、市町村合併特例法のみをもって規模の適正化論を語るのはおかしいのではないかというのが立法上の私の第一の疑問であります。
　それから、第二番目に大変重要だと思っておりますのは、結果として、この市町村合併特例法だけがございますので、市町村の段階でいろいろな議論をして、賛成・反対論を議論しようとすると、賛成、推進の側に立って国が乗り込んでくるという事態になっています。これは果たして分権改革から見て正しい在り方なのかということでございまして、これは私は大変ゆがんだ合併政策ではなかろうかということを率直に指摘せざるを得ません。
　四ページの一番下に、昨年の八月三十日に出された市町村合併支援プランの概要の第一のところに国の分掌として次のように載っているんです。「政府としては、地方分権の成果を生かし、基礎的自治体である市町村の行政サービスを維持・向上させていくために、行政改革大綱に則り、市町村の合併の特例に関する法律の期限である平成十七年三月までに十分な成果が上げられるよう、自主的な市町村の合併を強力に促進する必要がある。」。これはとても日本語としては成り立たないと私などは思うのでありますが、こういう政策になっているんですね。これは、先ほど申し上げました地方自治法が新たに規定をした特に自治事務に対する特別な配慮という観点から考えても、自治事務中の自治事務である市町村合併政策に対して大変ゆがんだ物言いではないだろうかということを率直に申し上げなければなりません。
　そういう意味で、私は、今特に市町村合併をめぐって起きております現場の混乱に向き合っている、私はこのところ、毎月十四、五回の講演を全国各地でこなしておるのですが、ほとんどすべて市町村合併の議論です。議会や当局が次々私を呼んでおりまして、本当に言わば議員さんの涙を見ることさえあるわけでありまして、なぜこんな混乱を持ち込んでいるのか、許し難い気持ちを持つときがございます。是非こうした機会に、憲法、地方自治の原点に基づく以外の分権の発展はあり得ないということを申し上げておきたいと思います。
　以上で発言とさせていただきます。
　ありがとうございました。