○参考人（富田俊基君）　参考人の御指名をいただきました中央大学の富田俊基と申します。
　特別会計の現状と課題について意見を申し述べさしていただきます。お手元に一枚の資料がございますが、これも御参照ください。
　首相も大蔵大臣も、一年間の政府の支出について調査することも正確な推計をすることもできない、これは一七八〇年二月十一日にエドモンド・バークが議会の独立性の一層完全な保障とシビルリストその他の経済改革のための計画を下院に提出するに際してと題して行った有名な演説の一節です。
　バークは、各省に各部局ごとに予算責任者が置かれ、各部局があたかも独立した帝国のように振る舞っており、大蔵大臣が国庫全体を統括できないことが巨額の財政赤字と官僚腐敗の原因であると指摘し、歳入と歳出の全体についての管理、監督権限を大蔵省に保障することが財政改革の要諦であると提案したのです。
　当時のイギリスの海軍予算は、膨大な規模であったにもかかわらず、全体がただ一つの予算項目として議決され、各部局ごとの予算は議会統制から外されていました。このため、海軍の中に剰余金を積み上げた部局と巨額の赤字を発生さした部局とが併存し、赤字部局が巨額の海軍証券や食糧証券を発行していたのです。また、陸軍予算についても、フォックスという陸軍支払総監が、手元に積み上がった公金で七年戦争中に発行された国債を購入したり東インド会社の株価を操作したことが今日に伝えられています。
　こうした部局優先の予算制度の改革を主導したのがエドモンド・バークです。バークは改革の具体化に向けて、すべての歳出入を議会の統制の下に置くための法律を成立させました。それは、海軍、陸軍の会計担当者の手元に置かれている資金をイングランド銀行に預託すること、現金の出入りを毎月大蔵省に報告すること、歳出を議会が定めた規則に従って大蔵省の統制に置くことを内容としていました。
　そして、ウィリアム・ピット首相が、政府のすべての歳入がそこに入り、すべての歳出がそこから支払われる一つの基金をつくることがあらゆる業務の合理化につながるとして、一七八七年に統合国庫資金を創設しました。すべての特定財源が一つの会計にまとめられたのです。こうして、アメリカ独立戦争で悪化した財政の健全化を進めました。
　以上は二百年以上も前のイギリスの話ですが、私には何やら今日の我が国での特別会計、特定財源の問題に似ているところがあるように思えてなりません。
　夜警国家と言われる十八世紀とは異なり、政府の活動は当時にはなかった社会保険制度など多くの分野に広がり、複雑になってきました。このため、様々な事業が一つの会計にまとめられると、逆に政府の活動が不透明になり、それを国民が適切に評価することが困難となる場合が生じます。
　第二次世界大戦後の我が国の特別会計の設置について振り返ってみますと、緊要とされた国の事業を推進するために、それにかかわる国民の受益と負担を明確にし、適正な資源配分を行おうということで多くの特別会計が設けられてきました。それによって所管省庁にも歳出削減努力を促すことができるのではないかという期待もありました。また、弾力的、効果的に運営するために多くの特別会計に借入れや剰余金の繰入れなどの例外的な規定が設けられてきました。
　これらの特別会計が設置されて以降、社会経済には極めて大きな変化が生じています。それにもかかわらず、特別会計の制度が維持されたために、設置当初の目的とは逆に、過大でしかも硬直的な予算配分をもたらす原因となっています。一般会計に比べて特別会計では歳出合理化が進捗していないと言わざるを得ないのです。国民から、固有の財源をもって不要不急の事業が自己増殖的に行われているという批判を受けるのはこのためと思われます。
　また、一般会計から特別会計への繰入れや特別会計による借入れが行われてきたことによって、その事業の受益と負担の関係が不明確になってきました。このため、事業からの受益者による適切な負担と、所管大臣による歳出削減努力がおろそかになりがちとなりました。さらに、特別会計の中には多額の不用や剰余金が放置されているものも見られます。また、一部には予算と執行との乖離という問題も指摘されてきました。
　夜警国家の時代から二十一世紀へと時代は大きく変わったのですが、当時も現在も、大蔵大臣、財務大臣が国庫全体を統括しにくいという仕組みが財政赤字と官僚腐敗の原因であることに変わりはないように思います。特別会計がそれを所管する省庁の既得権益の温床となってきたわけですから、特別会計によって、そして特定財源によって財政民主主義によるガバナンスが弛緩していると言わねばなりません。
　そこで、国会の統制が特別会計に有効に機能するように特別会計の改革を進めねばなりません。国会による予算統制を強化し、同時に、政府は国民に十分な説明責任を果たすことによって特別会計をめぐる国民の不信感を払拭しなければなりません。
　特別会計に対する国会の統制が緩んでいるといっても、財政支出の拡大と巨額の財政赤字のすべての原因が特別会計の仕組みにあるということではありません。十七年度の三十一の特別会計の歳出を単純に合計いたしますと四百十二兆円ですが、特別会計間の繰入れなどの重複計上等を除きますと二百五兆円です。この二百五兆円のうち、国債償還のための支出が八十九兆円です。これはこれまでの国債発行のツケで、削減することはできません。削減すれば、日本国債がデフォルトすることになります。
　社会保障関係の特別会計の支出が巨額に達していますが、このうち四十九兆円は直接に国民に給付されているものです。保険事業が行ってきた施設整備費や事務費などを除いたこれらの社会保障給付の在り方は、特別会計の改革としてではなく、社会保障制度の改革として取り組むべき問題です。
　また、財政融資資金への繰入れが三十一兆円に達していますが、これは、これまでの郵貯と公的年金から運用部に預託されてきた資金の返済と、新規の財政融資計画を賄うためのものです。この改革も、特別会計の問題としてではなく、政府金融の改革、融資を行っている独立行政法人の改革として議論される筋合いのものです。
　また、地方交付税の特別会計の歳出が十九兆円もあり地方財政にモラルハザードを生んでいるという問題が指摘されていますが、これも地方財政改革として削減されるべき問題です。
　このように、国債の償還、国民への社会保障給付、財投、交付税の四つの支出の膨張は、特別会計の改革によって是正されるべき問題というよりも、それぞれの改革論議の中で削減すべき問題であります。
　特別会計という仕組みによって国会の財政統制が利きにくい支出は、十七年度二百五兆円からこれら四つを除いた十七兆二千億円と言えます。このうち四兆四千億円は厚生年金と国民年金による財投繰上償還という十七年度の特殊要因によるもので、特別会計の改革の対象とすべき歳出の規模は十七年度予算で十二兆八千億円となります。これらの経費は三十一の特別会計のすべてによって支出されています。
　特別会計の改革を具体的に進めるには、以下の四つの視点から三十一すべての特別会計について、それぞれの事務事業についての具体的な検討が必要です。
　まず第一は、特別会計で経理されている事業に不要不急のものはないかを検討することです。そして、事業の存続が認められる場合であっても、今後とも国が直接に事業を行う必要があるのかを精査することです。国として直接に事業を行う必要性がない場合には、独立行政法人化、民営化を検討すべきです。市場メカニズムを通さなくても明確に効率化の程度が把握でき、具体的な効率化の目標設定が可能な業務は、国会の直接の統制が働きにくくなる一方、所管省庁の権限が強化される独立行政法人化という方法が考えられます。また、すべての業務について、民間企業には十分な採算が見込めない特別会計であっても、その一部を可能な限り民営化やアウトソーシングを進めることも考えられます。
　第二に、国が引き続き実施すべき事業については、それぞれの特別会計法の制定趣旨や目的が現在も有効かどうかを精査した上で、今後も特別会計として経理する必要があるか否かを検討し、必要のない場合には一般会計で経理を行うべきです。歳入に占める一般会計からの繰入れが多い特別会計は、政策目的の関連性を検討して一般会計に統合することを原則とすべきです。また、類似する事業を行う特別会計については事業の目的や執行に強い関係があり、縦割り行政の弊害解消によって効率化につながる場合には統合を行うべきです。
　第三は、特定財源の点検です。特定財源と特別会計は別個の概念ですが、特定の歳出に優先的に安定的な財源を確保するという観点から設置された特別会計が数多くあるので、特別会計の改革において特定財源の点検は極めて重要な意味を持っています。
　特定財源と言われるものには、大きく次の四種類があります。
　第一は、電源開発促進税など税法上使途が限定されている目的税、第二は、自動車重量税の三分の一など譲与税法で使途が特定され交付税特別会計に直入されているもの、第三は、揮発油税や航空機燃料税など特別会計法や個別の法律で使途が特定されているもの、第四は、自動車重量税です。国の一般財源ですが、これまでの経緯で道路財源に充てられてきました。
　これらの使途が限定された特定財源が硬直的な予算配分をもたらしています。一般会計で歳出合理化が進展してきたことによって、特定財源の持つ弊害がより目立ってきました。特に、特定財源が直接に特別会計に直入されている電源開発促進税などは、歳出の必要性、つまり毎年の国会で行われる予算統制とは無関係に歳入が入るために多額の不用額、余剰金を発生さしています。
　目的税は、税収の特別会計への直入をやめ、一般会計を経由して真に必要な額だけを特別会計に繰り入れるようにすべきです。これらの特定財源は、改革によって国の財政悪化を招かないように、そしてプライマリーバランスの改善に資するように、納税者の理解を得て使途制限を外し一般財源とすることが必要です。
　特別会計の改革に際しての第四の視点は、特別会計の剰余金、積立金に明確な根拠があるかどうかです。明確な目的と必要性がない剰余金、積立金については、一般会計への繰入れ、国債償還に充当することが必要です。
　十六年度決算によると、全特別会計の剰余金は一兆四千億円、十六年度末の積立金・資金残高は二百七兆円でした。これらの多くは、将来の年金の支払に備え積立金を積み立ててきた年金保険や、災害等の保険支払に備えて歳出を計上する再保険特別会計で発生しております。しかし、支払準備など明確な目的があっても、毎年多額の剰余金が発生し、それを積み上げてきた特別会計については、これらが合理的で説明可能な範囲内のものかどうかを精査しなければなりません。
　財政融資資金特別会計には、長期金利の低下が進展したことによって十六年度末で二十二兆四千億円もの積立金が積み上がっていました。これは将来の金利上昇に備えるための金利変動準備金ですが、財投改革によって融資残高が減少したことに伴って必要な準備金も減少いたしました。十八年度予算でこの積立金から十二兆円を国債償還に充当したことは、財投改革の成果として、そして特別会計の改革として高く評価できます。
　また、十八年度予算で、毎年巨額の剰余金を発生さしている電源開発促進対策特別会計から約六百億円が一般会計に一時的に繰り入れられることも国債発行の抑制につながっております。
　特別会計の改革に関連して、政府資産の三分の二が特別会計の資産であるとして、その規模削減に向けて特別会計改革に取り組むべきであるという議論があります。
　さきに述べましたように、明確な必要性のない剰余金、積立金は国債償還に充てるべきです。そして、未利用国有地など売却可能な政府資産は徹底して売却を促進するべきです。しかし、特別会計の規模が四百兆円を超えているという議論と同様に、巨額の特別会計の資産売却で巨額の財源が捻出できるという甘い期待を国民が抱くことになってしまいますと、かえって財政再建を先送りすることになる危険がないとは言えません。
　特別会計の改革についてマスコミの関心は、その数が幾つになるか、幾つに減るのかに集中してきました。しかし、改革の目的は特別会計の数合わせにあるのではなく、国会による予算統制がより有効に機能することにあり、数はその結果であるということを強調しておきたいと思います。そして、国会において各特別会計の性格や実態が個別具体的に検討されることによって特別会計の問題が広く国民に認識され、活発な議論が行われることを期待いたしまして、意見陳述を終えたいと思います。
　御清聴ありがとうございました。