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○中塚委員　関連して伺いますけれども、今回、法が改正されても、適用除外というのがあって、制度共済はおのおのの制度があるということですけれども、制度共済以外にも適用除外というのがあるわけですね。
　いろいろな適用除外団体の要件がぱっと書いてあるわけですけれども、団体の自治にゆだねても問題がないというふうに判断をされる、あと、やはり団体の自治にゆだねては問題だというふうに判断をされる、その具体的な線の引き方。契約者を保護するという意味では同じだと思うんですよ。少額短期保険業者の契約者であれ、そうでない適用除外の契約者であれ、あるいは保険会社の契約者であれ、契約者であるということについては変わりがない。
　契約者保護ということのためにつくった法律であるならば、やはりこれは一律にするべきだと私は思いますが、そうではなくて、団体の自治にゆだねても問題がないというふうにされている。団体の自治にゆだねて問題があるというものもあるのかもしれませんが、この二つをどういうふうに合理的に線を引かれるのかということについてお答えをいただきたいと思います。
○増井政府参考人　お答え申し上げます。
　今回の改正案というのは、そもそもがやはり根拠法のない共済の規模、形態、これが多様化をしてきたということで、特定の者を相手として保険の引き受けを行う共済事業と、不特定の者を相手として保険の引き受けを行う共済事業、それを区別することがだんだん容易でなくなりつつあるといった状況を踏まえて、いろいろな観点から検討したものでございます。
　そういう観点から、今回は、先ほどの先生の御指摘のように、保険の引き受けを行う事業について原則として保険業法の規定を適用するということをしながら、一方で、保険業法の規定を適用する必要がないと思われる団体については適用除外、これは個別に法令で適用除外というふうに列挙していこうということでございます。
　では、どういう団体をそういった適用除外にするかということでございますが、これにつきましては、保険事業につきまして、やはり構成員の自治による監督を理由として契約者の自己責任を問うことが可能な団体。といいますのは、共済という制度自体、やはり基本的には、ある仲間内で構成員が自治によっていろいろな事業を行っていくというような本質であろうというふうに思います。そういったものに対しては契約者の自己責任を問うことが可能であろう、そういう判断から、そういった団体について指定をする。すなわち、団体の構成員相互間、それから保険の引き受けを行う主体と契約者との間に極めて密接な関係があるといったことが社会通念上明らかであるというようなことが考えられる団体を個別で法令で列挙したいというふうに考えているわけでございます。具体的には、先ほど御指摘があった制度共済あるいは企業内共済、労働組合あるいは地縁による団体、例えば町内会など、そういったようなことを考えているわけでございます。
○中塚委員　ちょっと今の説明ではよくわからないんです。団体の自治にゆだねて大丈夫で、その団体の構成員によって財務内容の健全性なんかが常にわかるということですか。だから、登録をする必要もない、規制をする必要はないということなんでしょうか。ちょっとそこのところをお答えいただけますか。
○増井政府参考人　お答え申し上げます。
　もともと根拠法のない共済というのが法制度の外にあったということにつきましては、やはりその団体の構成員が自分たちの自治によっていろいろな形での事業を行っていて、ある意味で、仲間内で事業を行っている、そういった世界には公的な規制を及ぼす必要はないであろうということで、もともとの共済というのはそういうことからスタートしたんだろうと思います。
　そういう観点からいって、自分たちの自治でやっているものにつきましては契約者の自己責任を問うことが可能であろう、そういう考え方から、もともとは法規制の外にあったということでございますので、そういう観点を考えますと、今回、個別に法令で列挙している部分についても、そういった考え方から列挙するという形にしているわけでございます。
○中塚委員　契約者の自己責任を問うことができるだろうということの大前提は、要は、契約者が共済について、経営について、いろいろと意見も言うことができるし、意見だけじゃなくて実際にその行為も及ぼすことができるだろうという判断をされているということですよね。
　ただ、それでも、その共済がうまくいかない場合というのはあると思います。それでもうまくいかなかった場合については、要は、契約者の保護はしないということなんですか。
○増井政府参考人　お答え申し上げます。
　先ほど申し上げましたように、そういった世界はある意味では自己責任を問える世界であろうということでございます。要するに、そういう観点から、いわゆる国がいろいろな規制を行う必要はないであろうということで、今までは規制をしてこなかったということでございます。
○中塚委員　今の御答弁は違うんじゃないですかね。自己責任でやってもらうということは、それは国としてはその契約者は保護はしないということですよね。この法律は契約者の保護のためのものなんでしょう。無認可共済の契約者を保護するということでおつくりになられて、適用除外のものをつくっている。適用除外の共済の契約者というのは、自己責任でやってもらえるだろうから規制はしないんだという御答弁をされたんだと思いますが、何でなんですかね。
　契約者を保護するということであるならば、私は変わらないと思うんだけれども。少額短期保険業者の契約者であれ、適用除外の、要は学校だの会社だのでやっていらっしゃる共済の契約者にしたって、契約者という意味では変わらないんじゃないでしょうかね。それを何で、片方は登録にする、商品も規制をかける、また運用も規制をかける。でも、他方、適用除外の方はそういう規制もかけないわけですよね。規制をかけない。それで、もしこの共済が飛んだらあとは自己責任ですよという話では、私は、契約者保護の理念といいますか契約者保護の哲学というのは、この法律には貫かれていないんじゃないかというふうに言わざるを得ないと思うんですが、大臣、いかがでしょうか。
○伊藤国務大臣　ここはやはり大きな議論になったところでありまして、今日まで、構成員の相互扶助というものを基礎にして、共済というものがそれなりの役割を果たしてきたわけであります。
　その中で団体の自治の運営というものがなされてきたわけでありまして、委員からすると、契約者保護の観点からいたしますと、団体の自治運営そのものにも踏み込んで契約者保護の規制をかけるべきではないかという御議論がありますけれども、一方で、今までの自主的な共助というものを基礎にした共済の役割というものを大切にしながら制度設計をしていく、やはり行き過ぎた規制をかけてはいけない、そうした観点からの議論もあり、今回のような形の制度設計をさせていただいたということであります。
○中塚委員　納得できないんですが、要は、契約者保護だというふうにおっしゃるから私はお尋ねをしているわけであって、契約者の保護というやり方もいろいろなやり方があるとは思いますよ、あるとは思いますが、でも、少額短期保険業者というのを登録制にするという一方で、そうではないものも認めておいて、そうではない適用除外の共済に加入されている人は、これは万々が一のことがあっても保護をされるということにはならないということだと、やはりこの法律というのは、契約者保護というためのものではないというか、契約者保護という意味では極めて不十分だというふうに言わざるを得ない。それは、皆さんがおっしゃっているとおりの法律ではないというふうに言わざるを得ないんじゃないか、私はそういうふうに思います。
　ちょっと、時間がもう半分以上過ぎてしまったので、次に、セーフティーネットの話をお伺いしたいと思っています。
　そもそも、保険会社というのに何でセーフティーネットが必要かということだと思います。金融機関、預金者というのは、これは決済機能もある。万々が一のことがあれば、その決済機能が社会経済的に大きな影響を与えるということでセーフティーネットを張るということなんですが、それも、はっきり言ってペイオフも解禁をされたということですね。であるにもかかわらず、決済機能も担っていない、それこそ保険というのは、今の局長の御答弁ではありませんが、自己責任ということだと思いますよ、その自己責任で加入をする者のために、何でセーフティーネットが必要なのかということですね。
　それは、保険会社の経営が厳しい、いろいろ大変だということはまた後からお話をするとして、考え方の問題として、何で保険会社にセーフティーネットというのが必要なのか、保険契約者にセーフティーネットというのが必要なのかということを、金融担当大臣にまずはお伺いしたいと思います。
○伊藤国務大臣　生命保険そして損害保険それぞれについては、平成十年以降、保険会社の負担金を財源としてセーフティーネットの仕組みが整備されたところでございます。この保険会社のセーフティーネットにつきましては、そもそも、保険契約というものが国民経済あるいは国民生活の基礎となっている、他社への乗りかえが困難なものである、そして長期にわたり保険会社の経営状況の変化を見通した選択を期待することが困難である、こういった特性があります。こうした特性の面から、保険会社の破綻時に保険契約者の自己責任を問いにくい面があるとされていることに加えて、今後も保険会社の破綻の可能性が完全には払拭できない状況もあること、こうしたことを踏まえて、今後もこのセーフティーネットの制度は必要性があるというふうに考えたところでございます。
　　　　〔遠藤（利）委員長代理退席、委員長着席〕
○中塚委員　次は財務大臣にお伺いしたいんですが、要は、私は保険会社間の相互援助制度だけでも問題があると思っているんですが、それに加えて政府補助まで張ってあるということで、財政をお預かりになる立場の大臣からして、決済機能もない、そういう保険会社に何でセーフティーネットが必要なのかということについて、お考えをお聞かせいただきたい。
○谷垣国務大臣　今度の保険業法の改正に当たりまして、平成十八年度以降どういう形で持っていくのかということにつきましては、財務省としても非常に重要な事項だと思いまして、関心を払って議論にも参加してきたところなんですが、一つは、生命保険会社の経営環境が今どういう状況なんだろうかということがあると思います。それからもう一つは、今までは、生命保険契約者保護機構、この財務状況が一体どうなっているのかというようなことがあると思うんですが、そういうことを踏まえまして、業界負担や政府補助のあり方というものについて今まで検討してきたわけです。
　今も伊藤大臣からも御答弁がございましたけれども、一つは、確かに委員のおっしゃるように、生命保険会社は決済機能というようなものは持っていない、決済システムに直接結びついているわけではないのはおっしゃるとおりだと思いますけれども、生命保険には大変多数の国民が参加しておりますし、もし保険契約者の保護が図られない、確保されないということになると、国民生活に重大な支障を来すおそれがある。
　これは、世帯ベースで九割の国民が加入しておりまして、個人金融資産の三割を占めているということが一つあって、そして、生命保険会社は、確かにそういう中で金融システム全体としても大きな役割を果たしている。有価証券の保有高であるとか、あるいはインターバンク市場の出し手としても、それから融資機能としても相当大きなものを持っておりますので、仮に生命保険会社の破綻が相次ぐというようなことになれば、金融市場に大きな影響を及ぼすおそれがある等々のことを勘案いたしまして、今回の法律のようなことが私どもも必要であると考えた次第であります。
○中塚委員　今の御答弁ですけれども、要は、保険会社がつぶれると銀行がつぶれて大変なことになるから、保険会社がつぶれないように契約者を保護するんだという話ですよね。果たしてそういうことでいいのかと私は思うんですよ。
　だって、確かに今のロジックはそのとおりなんだけれども、でも、根本的な問題はそういうところにはなくて、それは保険会社と銀行との関係というのはあるんですが、それはそれですね、それはその問題をどう解決するかということが大切なんで、そもそも論として、何で保険契約者を保護しなきゃいかぬのかということになると思うんですね。
　政府補助は当然ですけれども、私は、相互援助制度だって必要ないというふうに思っています。というのは、何で、ある契約者を助けるために、ある契約者に泣いてもらうようなことをしなければいけないのかということですね。保険契約自体は、全部別々の契約として結んであるわけであって、その別々に結んであるはずの契約を、何でほかの人のお金で、ある人の契約を保護しなければいけないのかということになると、私は、やはりそれは理屈が立たないと思います。
　まずそもそも論のことをお伺いしたわけですが、次に、加えて、保険会社は、やはり相変わらず破綻の蓋然性が高いというふうにお考えになっているのかどうか。そうでなければこんな制度は必要ないと私は思うんですけれども、そうお考えになっているからこそ、このセーフティーネット、加えて政府補助ということを御提案になっているということなのか、そこをまず金融担当大臣にお伺いしたいと思います。
○七条副大臣　破綻に対する蓋然性が高いかという認識でございますが、先ほど来、ソルベンシーマージン比率のことだとか収益性の話が出ておりましたし、十四年、十五年、十六年と、徐々に収益性がよくなる、あるいはソルベンシーマージン比率のパーセンテージもよくなりつつあることはもう先生も知ってのとおりでございますが、生命保険会社の現状を見ますと、いわゆる逆ざやの負担がなお存在していることに加えて、近年の生命保険市場の熟成、死亡保険ニーズの生存給付ニーズへのシフト等による死亡保険にかかわる保有契約高の減少など、非常に構造的な変化が生じていることも事実でございます。
　その観点から考えますと、事業費、経費や、すなわち第三分野への取り組みの強化、あるいはそれらのことの中から、先ほど言いましたように逆ざやがあることもまた事実であるものの、ソルベンシーマージン比率についても全体として改善傾向にありますけれども、厳しい状況にあるところもある。
　そして、もう一つは、保険会社の財政については、より厳格なチェックを行う枠組みが整備されていかなければならない。このような枠組みのもとにおいて、生命保険会社の財政チェックが今度の早期に改善していかなければならないし、問題の早期発見、あるいは早期対応がなされていくのではないかと考えているところでございます。
○中塚委員　私、最近余り新聞も読まなくなっちゃったんだけれども、この保険業法の資料をもらって、久しぶりに保険会社の事業概況、きょう皆さんのお手元にお配りしてありますが、これを見て、ああ、やはり保険会社というのは本当に大変なんだなと思いました。だから、大変なんだから皆さんセーフティーネットをお張りになるということだと思うんですけれども。
　今、七条副大臣から御答弁ありましたが、やはりこの保有契約高というのはずっと減っているんですね。死亡保険の保有契約高が減っている。それで、いろいろ細かいデータが開示をされていないからはっきりしたことは言えないんだけれども、一般論で言うと、保有契約高が減っていくと費差益も縮小していくことになるはずなんですね。加えて、保険料の収入もずっと下がっているんですね。十四年から十五年にかけては五千億ほどふえていますけれども。
　そういった意味で、保有契約高はどんどんどんどんと下がっていっていて、保険料収入というものもどんどんどんどん下がっているということは、実はこれは生命保険会社の業務内容というか収益構造というのは、ますます悪化しているということですよね。
　あと、もう一つ、逆ざやの問題をお話しになられましたが、逆ざやの問題ですね。私もちょっとこれを審議するに当たって生保の方にお話を伺ったんですけれども、契約の方は、今もうどんどんと予定利率の低いものを契約し出しているから、そっちはそっちで大分楽にはなっているようなんですが、逆に今度、運用の方で、高い利率の国債が今期で償還を迎えるというのが大変に多いという話も聞いていて、実は逆ざやは今期からまたふえるという話を私は伺っているんですね。だから、そういった意味で、保険会社の経営というのは本当に大変だなと。
　それで、ちょっとお話がありました第三分野の伸びということについても、保険料収入がふえているのは第三分野が伸びているからだと思うんですね。要は、保険契約高が減って保険料収入がふえているというのは、恐らくこれは第三分野がふえているということだと私は思います。ただ、第三分野は、保険料はふえたって、ちょっとまだ海のものとも山のものともわからないですね。要は、支払うときの基準なんかがこれからどういうふうに変わっていくのかということもあるわけなので、そういった意味で、これで保険料の収入が、死亡保険で稼げないから第三分野で稼いでいくということになると、私はかえって保険会社の収益構造というか財務内容を悪化させるということになっていくんだろうと思うんです。
　結局、何が問題かというと、やはり逆ざや問題ですね。どこまで行ったってやはり逆ざや問題で、逆ざや問題をどう解決するかという話になると、それはもう金利のことをお伺いせざるを得ないわけなんです。だからきょうは日本銀行にもお越しをいただいているんですけれども。
　やはり、各大手の生保は、この金利もなかなか上がらぬだろう、低金利は長期化するということを考えている。どんどんと持っている資産もロングになっているわけですね。長期のものを保有するようになっているということなんだけれども、私は、根本的な生命保険の問題というのは、やはり金利ですね、これを何とかしないことにはもうにっちもさっちもいかないんだろうと思います。
　そういった意味で、政策決定会合も終わったということでありますが、日本銀行に、きょうは金利の問題、特に生命保険の問題と関係をしてですが、この金利の問題についてお伺いをしたいと思います。
○白川参考人　お答えいたします。
　日本銀行は、現在、持続的な物価の安定とそのもとにおける経済成長の実現という目的の達成のため、量的緩和政策という、中央銀行としては異例の思い切った金融政策を実施しております。具体的に申し上げますと、この現在の量的緩和政策の枠組みを消費者物価指数の前年比が安定的にゼロ％以上になるまで続けるということを約束しているところでございます。
　その消費者物価指数でございますけれども、ひところに比べましてマイナス幅が若干縮小してまいりましたけれども、なお小幅のマイナスを続けております。そうした現状におきましては、先ほどの消費者物価に基づく約束に従いまして、金融緩和を続け、金融面から日本経済をしっかりサポートするということに全力を尽くしているところでございます。
　今、先生御指摘の、生命保険の運用の逆ざやの問題でございますけれども、私どもとしましても、生命保険や年金といった機関投資家が、超低金利が持続しているもとで厳しい運用環境に直面していることは十分承知しております。しかし、現在の我が国の経済、物価の状況全体を踏まえますと、当面、低金利政策を続けることが適当であるというふうに判断いたしております。
　日本銀行としましては、物価安定のもとで持続的な経済成長が実現し、その結果として企業の収益率が上がっていく、そのもとで物価も上がっていく、その結果運用利回りも上がっていくという姿に早く持っていきたいというふうに願っております。
○中塚委員　お配りした資料の裏を、伊藤大臣、ごらんいただきたいんですが、大手の生命保険会社の十六年度の上期の報告が載っている。
　解約、失効というのは何とかストップがかかっているわけですね。一時生保離れなんて言われたんだけれども、要は、解約、失効というのはストップがかかっているんだけれども、この保有契約高はずっと減り続けているということは、やはりもうそれは新規の契約が全然とれていないということですね。
　新規の契約がとれない原因というのは、予定利率が低い、しかも各生命保険会社はその予定利率の低い人には配当をしないで、それで逆ざやを埋めておるわけですよ、今。だから、生命保険に新しく入ろうという気にならないんですね。
　私は、根本的にこの問題が解決しない限りは、やはり生命保険会社の財務が健全化するということにはならないし、はっきり申し上げて、今の日本銀行の御答弁でも、金利を上げる環境というのにもなかなか持っていかれないだろうということになれば、生命保険業界の将来というのは極めて暗いなというふうに言わざるを得ないわけですね。
　私は、そもそも論からして、こういう契約者保護のために相互援助制度をつくったり政府補助をつくったりするということについては反対ですが、でも、やるべきことは実はもっとほかにあって、ちゃんと経済財政の運営というものに誤りなきを期して、保険会社が立ち行くような経済というものをちゃんとつくるということが、やはり何よりも大事だというふうに思います。
　そのことを申し上げまして、きょうの質問を終わります。
○平岡委員　民主党の平岡秀夫でございます。
　きょうは保険業法の一部改正法案ということで審議に臨んでいるわけでありますけれども、まず冒頭に、先ほど同僚の馬淵議員からも指摘がありましたけれども、今回の保険業法の一部改正法案の中身を見てみますと、多くの事項が政令とか内閣府令といったようなものに委任されているということであります。ある程度の委任をする必要性というのは、私も否定するものではありませんけれども、政令とか内閣府令で書かれる中身ですね、どんな考え方に基づいてどういうことが書かれるのか、一言一句まで言えとは言いませんけれども、そういうものが示されていなければ、やはりしっかりとした審議ができないんだろうということで、私もこの審議の前にぜひそれは提出してほしいということを要望してまいりました。ようやく先ほど出てきたというようなことで、それから審議をしてくださいというのでは余りにもこの国会の審議というものを軽視し、そして国会審議そのものを形骸化させていくということになるというふうに思うわけですね。
　そういう意味で、私は、この政令とか内閣府令に委任している事項について、どういう考え方でどうするのかということについて、前もって示されなかったことについて強く抗議を申し上げたいというふうに思います。この点について金融担当大臣の御見解をお伺いいたしたいと思います。
○伊藤国務大臣　政省令の問題についてお尋ねをいただいたわけでありますけれども、私どもといたしまして、今回の保険業法の改正について、基本的な事項について法律で定めつつ、その時々の経済社会情勢等を踏まえて行政庁による機動的な対応が必要な事項や基準、そして細目的事項、手続等について、具体的な定めは政省令に委任をしているところであります。
　こうした委任事項に関する具体的な内容については検討中でございますけれども、国会審議の形骸化ということにつながらないように、できる限り私どもとして本日の御審議の中でも誠実にお話をさせていただき、説明をさせていただきたいというふうに考えております。
○平岡委員　先ほどもらったばかりですから、すべて網羅的にチェックしているわけではありませんので、私自身も今ここで、はい、わかりましたと言うわけにはいかないというふうに思いますけれども。（発言する者あり）今回の審議の中でも、政令に委任されている事項あるいは内閣府令に委任されていることについて非常に重要な部分もありますので、この審議の中でも、むしろ中身は何を書くのかというよりはどういう考え方に立ってどういうふうにしようとしているのかというような視点から審議させてもらいたいというふうに思います。
　先ほど共産党の先生の方からも、私はもらっていないぞというふうに言われまして、それは仕方ないな、仕方ないということないです、要求を私が強く出したので私だけしか来ていないのかもしれない。そういう意味においては、私のためだけの審議ではないのですから、やはり各委員が共通して持っている情報のもとに審議されることが重要であるということで、その点についても、私はみんながもらっているのかと思ったらそうでもないということで、強く抗議を申し上げたいというふうに思っております。（発言する者あり）今すぐ配れますか。今すぐ配ってもチェックするのにちょっと時間がかかるので。配れるなら配ってください。
　ちょっと時間がもったいないので、内容に入っていこうと思います。
　最初に無認可共済の問題についてということでありますけれども、無認可共済、私も、昨年の十一月に、総務省の方で実態調査といいますか、いろいろな調査をしたということを踏まえて質問させていただいたという経緯がございます。そして、そのときに伊藤大臣にもいろいろなことをお聞きいたしました。いろいろなことをお聞きしたんですけれども、当時大臣は、大体最後こういうふうなフレーズで締めくくっておられるのですね。「委員の御指摘も十分踏まえながら、私どもとしてしっかり今後の検討を進めていきたいというふうに考えております。」大体こういうフレーズで締めくくっております。ということで、多分、今回、法案を出されるに当たっては、しっかりと検討してでき上がったものだということでありますから、大臣はしっかりと理解をされているという前提でお話を聞かせていただきたいというふうに思います。
　そこで、まず最初に、これは私が指摘させていただきました話です。金融審議会の中でも、議論としては、同じ商品を取り扱うのなら同じ監督規制とすべきではないかというようなことも意見として出されていました。この点についても伊藤大臣どう考えますかということで私は聞いているのですね。
　そういう意味では、この点について、消費者保護と言っちゃいけないんだそうです、今は消費者権利の保障という言葉にしなければいけないんだそうでありますけれども、消費者権利の保障の観点、あるいは競争のイコールフッティングの観点から、今私が申し上げた人たちの考え方については法案ではどのように取り扱われているのか、どのように盛り込まれているのか、考えられているのか、この点についてまず総論的にお聞かせ願いたいというふうに思います。
○伊藤国務大臣　お答えをさせていただきたいと思います。
　先ほど、前国会での議論について御紹介がございました。その当時、金融審議会において根拠法のない共済について精力的に御議論をいただいているところでございましたので、その中で、国会での審議というものも大切にしながら、私どもとして今回の法律というものを提出をさせていただいたところでございます。
　御指摘の点でございますけれども、金融審議会の報告書が提出をされたわけでありますが、その報告書の中において「契約者などの保護、保険会社との公正な競争条件の確保、特定のニーズに対応した保険商品の円滑な提供の観点等を総合的に勘案すると、一定の事業規模の範囲内で、保険期間が短期のものであって、保険金が見舞金、葬儀費用、個人の通常の活動で生じる物損等の填補程度に留まる等少額短期保障のみの取扱いを行う事業者については、保険業法において、事業の特性を踏まえた一定の特例を設けて対応することが考えられる。」とされたところでございます。
　こうした考え方を踏まえて、一定の事業規模の範囲内で少額短期の保険のみの引き受けという限られた事業のみを行う者について、幅広い商品の取り扱いが可能な保険会社と比べて参入時の規制を緩和することとするなど、御指摘の消費者保護の観点、そして競争のイコールフッティングの観点も踏まえたものになっていると考えております。
○平岡委員　さはさりながら、個々に見ていくといろいろと疑問に感じる点もあるんですね。例えば、少額短期の保険商品というのは、別に保険会社が取り扱ってはいけない商品であるわけではないですね、大臣。
○増井政府参考人　お答え申し上げます。
　そのとおりでございます。
○平岡委員　大臣、ちょっと、今のは質問には書いてありませんけれども、そんな常識的なことを答えられないというんじゃ、この制度設計そのものがどういうふうになっているのかというのが、私、本当に疑問に思いますね。
　では、もう一つ聞いてみます。非常に基本的なことです。
　なぜ少額短期保険業は小規模事業者でなければ行ってはならないとされているのですか。
○増井政府参考人　恐縮ですが、先生の今の御指摘は、小規模事業者は行ってはいけないという御趣旨ですか。済みません、ちょっと……。
○平岡委員　済みません。私、政府参考人に聞いているわけではないので、政府参考人が聞き漏らしたのは仕方ないのかもしれませんけれども、私の質問は、法律の第二百七十二条の第二項に書いてあること、なぜこうなっているんですかということを聞いているだけなんですね。「少額短期保険業者は、小規模事業者でなければならない。」何で小規模事業者でなければできないんですか、でなければいけないんですかということを聞いているんです。
○増井政府参考人　お答え申し上げます。
　今回の少額短期保険業者というのは、そもそもいわばフルの保険会社はある意味でいろいろなリスクを抱え、いろいろな規制のもとでやっているものでございますが、今回はある意味で短期あるいは少額というような限定された事業を行う事業者に対しまして、比較的一定の事業規模の範囲内で行う事業者に対して、特に少額短期保険業者としてその事業を認めようという趣旨でございます。
○伊藤国務大臣　先ほども金融審議会の報告書を引用しながらお答えをさせていただいたところでございますけれども、少額、短期の保障のみを取り扱う事業者について、保険業法において事業の特性を踏まえた一定の特例を設けて対応していく、そういう考え方に基づいて今回少額短期保険事業者制度というものを設置させていただいたということでございます。
○平岡委員　だから、さっきの質問につながるんですよね。少額短期保険商品というものについては一般の保険会社でもできるんですよね。できるんです。だけれども、業者ということになると、小規模の事業者でなければいけないんだ、こういうふうにしているんですよね。ある意味では、本当に発想が逆なんですよね。
　そういう意味で、ちょっと基本的な問題がいろいろ出てきます。
　例えば、先ほど供託金の話がありましたね。供託金は最初に積んでいたけれども、その後、事業が拡大してきたら、だんだんだんだんこれは大きくなってくる。そうすると、あるとき突然、小規模事業者ではなくなってくる可能性があるんですよね。そうしたら、その人たちは保険会社にならなきゃいけないんですね。そして、セーフティーネットを考えてみると、小規模事業者というのはセーフティーネットには入らなくてもいいですよと。だけれども、だんだんだんだんふえてくると、少額短期保険商品しか取り扱っていないにもかかわらず、突然セーフティーネットに入らなきゃいけなくなるんですね。なぜですか、なぜセーフティーネットにその時点から入ることになるんですか。
○伊藤国務大臣　これも先ほど金融審議会の報告書を引用しながらお話をさせていただいたように、私どもといたしましては、契約者などの保護、そして保険会社との公正な競争条件の確保、特定のニーズに対応した保険商品の円滑な提供の観点、こうしたものを総合的に勘案してこのような制度設計をさせていただいたところでございます。
○平岡委員　どういう制度設計をしたかということは、こういうと言われてもちょっとあれですけれどもね。
　もう一遍、本来私が通告した質問に従ってというよりは、文書にもっと忠実に質問してみます。
　今回、少額短期保険業に対するセーフティーネットは設けられていません。なぜ設けられていないのかということについては、先ほど大臣が答弁されたようなことだと思います。しかし、その背景というのは、金融審議会の金融分科会の第二部会の中でも、保険契約者の損失が限定されるのであれば必ずしもセーフティーネットは必要ないけれども、募集に際しては説明を義務づけろ、こういうふうにしているわけですね。つまり、一つ一つの商品が小さくて保険契約者が受ける損失が小さいのであればセーフティーネットに入れる必要はないんじゃないですか、こういうことですよね。
　だけれども、さっきの私の質問に戻りますね、こっちの質問に戻りますね。少額短期保険商品だけを取り扱っている業者がだんだんだんだんたくさんのお客さんを集めてきて、商品は同じです、商品は同じだけれども、あるとき突然あなたはセーフティーネットに入ってくださいという仕組みになる。なぜですか。
○伊藤国務大臣　その時点において、規模が拡大をし、保険会社と同じ形になる。だからこそ、その時点において保険業法の保険業者と同じ適用を受けるということであります。
　今回の少額短期事業者の制度というのは、委員がまさに御説明をされたような理由で、セーフティーネットの中に入らない形で設計をさせていただいたわけでありますけれども、その理由は、万が一の破綻の場合に契約者に生じる損失が限定されている、そうした観点から保険契約者保護機構への加入対象としなかったということでございます。
○平岡委員　伊藤大臣は、規模が大きくなってくると保険会社と同じになるんだというふうに言われました。同じになるんじゃないですね。同じにしているんですよね、今回の法律で。大きくなったら保険会社にしましょうというふうにしているからなるのであって、これは自然になるわけじゃないんですよね。
　だから、私が聞いているのは、なぜそういう制度設計にしたんですかと。特にセーフティーネットについて言えば、少額短期保険業者であるならばセーフティーネットの対象にならないけれども、これが大きくなって、小規模事業者というもの以上に大きくなってきたときには保険会社になり、同じ商品を扱っていてもセーフティーネットに入らなければいけなくなる、対象になる。ちょっと変だと思いませんか。
○増井政府参考人　お答え申し上げます。
　今回の法律の建てつけでございますけれども、先生もよく御承知だと思いますが、保険の定義のところで、今まで特定、不特定という分け方をしておったわけでございます。特定の者に対する保険を販売する場合には保険業法の適用外だったわけでございますが、今回その定義を外しまして、いずれにしても、特定も不特定もなく、基本的に保険業者というふうになる。そういった中で、特に少額短期保険業者についてはこういった条件で保険の営業を認める、それ以外のさらに小規模なもの、あるいは構成員の自治に任せている、そういった団体が行うような事業につきましては適用除外として除いている、そういった構成になっております。
　したがいまして、今先生も御指摘のような、いわば事業規模が大きくなって少額短期保険事業者にならないような事業者に対しては保険会社になっていただいてセーフティーネットに入っていただく、そういったことになるんだろうというふうに考えております。
○平岡委員　私、冒頭に、同じ商品を取り扱うなら同じ監督規制とすべきだと。監督規制というのはセーフティーネットも含まれて考えられるわけだと思いますけれどもね。
　例えば、少額短期保険商品を保険会社も売っている、少額短期保険業者も売っているというときに、片方はセーフティーネットに入らなければいけない。セーフティーネットに入るということはどういうことかといえば、負担金があるわけですね。負担金というのは、保険料収入と責任準備金の残高とかで計算して出されるわけですね。そういう負担をしなければいけないけれども、少額短期保険業者の方はセーフティーネットに入らないでそういう負担をしなくてもいい、こういうことになっちゃう。そういうことについて制度の整合性というのがない。
　同じ商品を取り扱うなら同じ監督規制とすべきだという考え方とは違ってきているんじゃないですかということなんです。どうでしょう。
○伊藤国務大臣　これも、先ほど来この委員会で答弁をさせていただいているように、今回、根拠法のない共済に対してどういう対応をしていくかということを考えた場合に、一方で、今までの構成員による自主的な共助というものを基礎として果たしてきた根拠法のない共済のあり方、その役割というものを大切にしていくという議論、そして、今委員からお話がありましたように、契約者保護の観点から、他の生命保険会社との公正な競争条件ということも考えながら、どのような形で契約者保護ということも含めて考えていく必要があるのか、そうした観点の中で総合的に議論をして今回のような制度設計をさせていただいたわけであります。
　これは、今、根拠法のない共済というのはさまざまな形で行われているわけでありまして、その中でいろいろな役割を果たしてきているわけであります。そうした共済というものが、行き過ぎた規制をかけてしまいますと、そのことによって事業を継続していくことが困難になってしまう、そのことにも十分配慮をして、今回のような、行き過ぎた規制にならないように、一方で契約者保護というものを考えながら制度設計をさせていただいたということでございます。
○平岡委員　多分、この問題は、基本的に我が国のセーフティーネットの仕組みというものが余り近代的でないということなのかもしれないですね。もっと近代的に、マーケットメカニズムに沿ったような、本当の再保険的な仕組みで運営されるというようなことになれば、もっと負担金のあり方も違う、補償のあり方も違う、いろいろなことがあって、今回もセーフティーネットの仕組みを大分いじっているようですけれども、ある意味では少し近代化されてきているのかもしれませんけれども、そこに原因があるのかもしれないというふうにも思います。
　こればかりやっていてもあれなので、今回の制度設計が、私が冒頭に指摘したようなことについて必ずしも十分に答え切れていないのじゃないかという点についてちょっと指摘させていただきました。
　さらにもう一つ指摘させていただくと、実は、この無認可共済の問題について言うと、先ほど消費者権利の保障という視点のことも大事だということで申し上げましたけれども、もう一つ、やはり消費者の利便性といいますか、適正な競争が行われて、消費者にとって非常にメリットのある制度というものをつくっていくためにはどうしたらいいのかという、そんな意味合いもあるんだろうと思うんですね。
　そういう意味では、参入をどうするかという問題として、先ほども供託金の問題がありました。供託金の問題は随分議論をされていましたので、私としてはあえて議論を蒸し返すつもりはありませんけれども、一つだけ私が気になるのが二百七十二条の五の第二項でございます。そこに、「内閣総理大臣は、保険契約者等の保護のため必要があると認めるときは、少額短期保険業者に対し、その少額短期保険業を開始する前に、前項の政令で定める額」、これは今まで議論されていた供託金ですね、「のほか、相当と認める額の金銭の供託を命ずることができる。」こういうふうに書いてあるんですよ。
　先ほどの説明でいくと、政令で定める額というのは、一千万円を最低限ぐらいにしてまずスタートして、その後、事業規模が大きくなってきたりしたら供託金の額も変わってくるということで、それで十分かどうかは別として、それなりに考え方はお示ししていただいたということでありますけれども、この二項の部分は政令にすら委任されていない。法律にこうやってぽんと書いてあるだけで、細部は内閣総理大臣が勝手に決められる、そういう仕組みになっているんですね。
　これでもし追加的に、これは事業を始める前に積まなきゃいけないものですから、これは消費者保護の必要性があるんだ、保険契約者等の保護のために必要があるんだといって、勝手にその金額を供託しなさいと命じたら、新規参入だってできないですよ。こんなにいいかげんな供託の命じ方ってあるんですか、これはどうしてこんなことになっているんですか。
○金田委員長　増井総務企画局長。
○平岡委員　ちょっと、これはやはり大切な問題ですよ。これは大切な問題。これは大臣にもちゃんと事前に通告してありますから。
○金田委員長　じゃ、また後ほど大臣を指名します。
○増井政府参考人　事務的な方を先に御答弁させていただきたいと思います。
　先生御指摘のように、この法律の二百七十二条の五の第二項で、「内閣総理大臣は、保険契約者等の保護のため必要があると認めるときは、少額短期保険業者に対し、その少額短期保険業を開始する前に、前項の政令で定める額のほか、相当と認める額の金銭の供託を命ずることができる。」という規定がございます。
　この規定に基づいて供託を命ずることになるケース、それからその金額につきましては、保険契約者保護の観点を踏まえて個別具体的に判断する必要があると思いますけれども、したがいまして、一般論としてその水準が幾らということを申し上げることはなかなか難しいわけでございますが、例えば、事業の急拡大を見越して非常に大規模な資本を有して事業を開始する会社などが仮にあったといたしますと、一般ルールによる最低供託金の額、これは先ほど私は御答弁の中で一千万円程度を想定しているというふうに申し上げましたが、それだけの供託を求めるということになりますと、やはり著しく不合理な水準、低い水準になるというようなケースも考えられるわけでございます。そういった場合には、事業開始年度に想定されます保険料収入も勘案をいたしまして、その事業年度終了後に求めることとなる金額の供託をあらかじめ命ずる。先ほど保険料収入に応じた供託の部分があると申し上げましたが、ここの部分を事業開始年度の前にあらかじめ供託をする、そういったことが考えられるのではないかというふうに考えております。
　いずれにいたしましても、こういった例外的な場合についての適用につきましては、先生御指摘のように事業者にとって不当な参入規制になるということでは本来の制度趣旨からもとるわけでございますので、そういった運用に当たっての考え方を明確にすることも含めまして、適正な運用に努めてまいりたいというふうに考えております。
○伊藤国務大臣　今局長から答弁をさせていただきましたように、例外的な場合についての適用を想定しているということでこのような形をとらせていただいたわけでありますが、今委員が御指摘をされたように、事業者にとっての参入規制となりますので、この点について、その運用に問題がないように、不当な参入規制ということにならないように、その運用に当たっての考え方を明確化することも含めて、適正な運用に努めていきたいというふうに思っております。
○平岡委員　先ほど政府参考人の方から説明があった中身をちょっと考えてみますと、多分それは一項の方で政令で定める額というか、その書き方ですよね、どういうものを基準にして、どういう計算式をつくって、どうやったらこれだけの金額が出る、それが供託金額ですよと、だれの目から見ても明らかであり、かつ、それが妥当であるかどうかについて多くの人たちがチェックできるという、そういう仕組みの中でできる話なのかなというふうに思ったんですね。
　それ以外にこの二項のような仕組みで、何か内閣総理大臣が自分が思ったらこうやってできるという、これは仕組みとしては極めて……。これはどこかの法律にこんな例があったということで、昔、そんな法律をつくった人たちのときは、今言っているような消費者の利便性確保だとか消費者の権利の保障だとかそういう概念が薄い時代だったのかもしれませんから、当然だ、当局のやることは間違いがないんだと。私が出たころはそうかもしれませんけれども、大分変わってきておりますからね。そういう意味では、やはりできる限り、護送船団方式とかあるいは裁量行政であるとか、そんなことじゃない、そういう仕組みであるべきだと私は思いますね。もう一度、私のその考え方に対して伊藤大臣の御見解をいただきたいと思います。
○伊藤国務大臣　例外的な場合についての適用を想定しているというのは先ほど局長からも答弁をさせていただいたとおりでありまして、一番大切なことは、不当な参入規制にならないようにしていくということが大変重要でありますので、その運用に当たっての考え方を明確化していくということも含めて、適正な運用に努めていきたいというふうに思っております。
○平岡委員　無認可共済の問題についてはいろいろなところで指摘されておるところでございますけれども、きょう、私たちも独立行政法人国民生活センターさんの方からもいろいろ話を聞かせていただきました。そのセンターが去年出した資料の中に、無認可共済の現状についてということで公表したものがあります。
　その中に、募集の仕方の問題が書いてあります。無認可共済の問題ですね、ちょっと読み上げます。「特に、マルチ商法的な勧誘方法を用いて無認可共済を販売する場合、マルチ商法に顕著なトラブル（マージンを得るため強引な勧誘が行われやすい、人間関係を利用した勧誘等）と複合的に絡むことがあり、その解決を図ることが難しくなるおそれが高い。」こういうような指摘がされておりまして、特にいろいろな相談があるのはこうした事例だということで、幾つかの事例も紹介をしています。
　ということで、今回の法改正においては、こうした連鎖販売取引あるいはそれに類似した取引についてどういうようなことになるのか、ちゃんとこういう問題意識に対してこたえられているのかどうか、この点についてお尋ねいたしたいと思います。
○増井政府参考人　お答え申し上げます。
　今回の改正案の中では、御指摘の連鎖販売取引またはその類似取引、いわゆるマルチ的な保険募集そのものは禁止しているわけではございませんが、現在の保険業法においても、保険募集の適正性を確保するために、例えば、保険募集人の公正な保険募集を行う能力の向上を図るための措置義務、あるいは保険募集人登録制度、保険募集人の重要事項の説明や虚偽表示の禁止などを含めました行為規制、また、保険募集人の不適切な説明などに伴います使用者責任などの規定が設けられておりまして、こういった規定につきましては、新設いたします少額短期保険業者につきましても、これらの規制が課されるようにしております。
　したがいまして、少額短期保険業者につきましても、こういった規制に対応するために、今、保険業者でもやっておりますけれども、保険募集を行う者に適切な教育指導を行い、保険契約に関する十分な知識を有する者を保険募集人とした上で、虚偽の説明や、重要な契約事項を告げない行為の禁止といった契約者保護のルールのもとで募集を行うということでございますので、今申し上げましたマルチ的な保険募集を含む不適切な保険募集は抑止されるものというふうに考えております。
○平岡委員　私は、マルチ的なものがすべていけないと言うつもりはございませんので、それはそれでまた別の法律でちゃんとした規制が行われているということでありますから、その法律の範囲内で行われていることに対してとやかく言うつもりはありませんけれども、いろいろと問題が起こっているというか、そういう問題が指摘されているということを踏まえてどうなっているのかということを念のため確認させていただきました。
　そこで、今答弁があったところでいきますと、保険募集人なんかの保険業法における仕組みが今回の少額短期保険業者に対しても適用されるということで、それはそれでいいと思うんですけれども、ただ、具体的な仕組みをもう少し見てみますと、例えば、保険の募集に関していろいろ決めている法律の百条の二というのが、これは保険会社に対して書かれてあって、そこでは業務運営に関する措置をちゃんと保険会社は講じなさいと。その中に、保険募集に当たってはこういうふうにしなさいということで、例えば書面の交付とか、あるいは説明をしなさいとか、被保険者の同意の手続をはっきりとさせなさいとか、そういうようなことが内閣府令で書かれているんですよね。
　先ほど冒頭に申しましたように、この部分が準用されていて、準用されているということは、今度は新しく内閣府令を定めなきゃいけない。では、その内閣府令にどんなことが書かれるんですかといったときには、何も資料がないということで、事前には、口頭的にはどんなことが書かれるのか説明を受けましたけれども、法律の二百七十二条の十三で準用している百条の二が適用される場合における内閣府令がどんなものになるのか。先ほど言いましたように同じ商品を扱うのならば同じような監督規制に服すべきであるという視点からして、どのようなものになるのか、ここではっきりと明言しておいていただきたいというふうに思います。
○増井政府参考人　お答え申し上げます。
　今先生が御指摘の、業務運営に関する措置義務を定めました法律の百条の二の規定の準用でございますが、少額短期保険業者についての準用でございますが、この具体的内容は内閣府令で定めるということになっております。ただ、先ほど来御説明をいたしておりますように、少額保険業者も保険会社と同じ保険業を行うものでございますので、基本的には同様の規制を課すことというふうに考えております。
　具体的には、この規定に基づきまして、保険募集人の能力の向上を図るための措置、あるいは適合性の原則に関する社内体制を整備するための措置、個人顧客情報の安全管理等のための措置、業務の委託を受けた者における体制整備を図るための措置などを定めるように考えております。さらに、少額短期保険業者につきましては保険契約者保護機構への加入を義務づけないということにしておりますことから、保険募集に際して、保険契約者に対し保険契約者保護機構の対象ではない旨を記載した書面の交付を義務づけるといったことも検討しております。
○平岡委員　先ほど冒頭申し上げましたように、同じ商品を取り扱うのなら同じ監督規制の中でイコールフッティングの世界であるべきだという視点から、今説明された話は今度内閣府令ができるときにもう一度チェックをさせていただきたいというふうにも思っております。
　時間がないので、セーフティーネットの話に移らせていただきたいというふうに思います。
　先ほど来からセーフティーネットの問題はいろいろと出ておりました。我が国では、この仕組みができたのは、たしか平成に入ってからだというふうに思いますけれども、諸外国ではこのセーフティーネットの仕組みというのはあるんですかないんですか。どんなところでどんなのがあるか、簡単でいいです、こんなことを聞くために審議をやっているんじゃないので、どの程度あるか簡単に答弁していただければと思います。
○増井政府参考人　簡単に御説明申し上げます。
　先進諸外国の多くにおきましても、保険契約者などの保護のために、保険契約者の破綻時における保険契約の価値の一定部分を補償するというセーフティーネットが設けられていると承知しております。
　具体的には、例えばアメリカ、イギリスなどにおきましては、生命保険、損害保険の双方につきまして、保険会社の破綻時に保険契約の価値の一定部分を補償するセーフティーネットが存在いたしますし、あるいはフランス、ドイツなどにおきましては、伝統的には、自動車保険等の強制保険についての支払い保証制度が存在するだけであったわけでございますが、近年の生命保険会社の破綻などを受けまして、生命保険に係るセーフティーネットが整備されているというふうに聞いております。
○平岡委員　さっきの質問の中でも、日本のセーフティーネットが本当に近代的なものになっているのかどうかという点については、ちょっと私も疑問に思っているところはありますけれども、いろいろ諸外国にも類似の制度があるということでありますから、やはり常に、どうするのが一番いいのかという視点は失わないでいただきたいというふうには思います。
　ただ、セーフティーネットがあるからといって、むやみやたらとたくさんの保険会社が破綻したらいいというものでもないだろうと思いますし、それから、先ほど来から質問がありますように、ほかの会社の保険契約者が負担しなければならなくなるような事態というのは極めて異例なケースだということで、ほかの保険会社の契約者が負担をしなくても済むように、これらの負担金が使われないという仕組みで物事が運用されていかなければならないというふうに思うんですけれども、そういう意味で、破綻処理について金融当局としてはどのようにお考えになっているかということについて基本的なところを大臣にお伺いいたしたいと思います。
○伊藤国務大臣　破綻処理についてというお尋ねでございました。恐らく、今までの破綻処理も含めてどのように考えているのか、そうした意味も含めての御質問であろうというふうに思っております。
　金融行政といたしましては、やはり保険会社の破綻というものを未然に防止していく、そのためには、経営悪化する前の段階で早目に認知をして、早目に対応していくことが極めて重要であるというふうに思っております。こうした観点から、ソルベンシーマージン比率の算定方法の厳格化、あるいは早期是正措置の導入、財務情報にかかわるディスクロージャーの拡充、オフサイトモニタリングに基づく早期警戒制度の導入等、制度上あるいは監督上の枠組みの整備を進めてきたところでありますし、また、その実効性というものを確保していくために、検査体制の拡充や、検査と監督の連携の強化を図ってきたところでございます。
　また、破綻処理が避けられない保険会社の破綻処理手続に当たっては、保険契約者の保護を第一義として、できるだけ迅速に、また、できるだけ社会的コストを小さくしつつ適切な処理がなされることが重要であると認識をいたしておりまして、また、その際の一連の処理手続における透明性や契約者間の公平性ということにも留意する必要があるというふうに思っているところでございます。
　いずれにいたしましても、破綻処理の前に保険会社の破綻が未然に防止されるのであれば、それが最も望ましく、そのためには、保険会社みずからが、自己責任原則に基づき財務の健全かつ適切な運営を確保していくことが必要であります。行政当局といたしましても、先ほども申し上げましたような制度上あるいは監督上の枠組みというものを積極的に活用しながら、各保険会社の財務の健全性の確保に向けた早目早目の対応を行うよう、今後とも努めてまいりたいと思っております。
○平岡委員　ぜひ早期のいろいろな対応ということを心がけていただきたいというふうに思います。
　今回、一つセーフティーネットで大きな問題になっているのは、政府の補助、これまでも行われてきたというか制度としては用意されていたわけでありますけれども、実際に使われたことはないというふうに聞いておりますけれども、今回もこの制度が維持された、維持されたというよりは、ちょっと変わった形で維持されているということでありますけれども、今までの政府の資料などを見ますと、政府の補助の上限は四千億円だ。今回はそういう制限はなしに、まあ政府の補助の枠はないんだ、こういうような説明をされることも多いんですけれども、それが仮に正しいとしたら、どうして今回政府の補助の枠は取っ払われて、形式的には青天井になっているんですか。どうでしょう。
○伊藤国務大臣　御指摘のとおり、現行の生命保険セーフティーネットの財源措置というのは、平成十五年から十七年度の三年間について、資金援助等に要する費用の業界による負担が一千億円を超えた場合には四千億円の範囲で政府の補助を可能とする仕組みとされているところであります。
　一方、改正案におきましては、原則として業界負担により資金援助等に要する費用を賄うとの考え方に立っており、あらかじめ具体的な枠を置いて政府補助の措置を用意する仕組みとはいたしておりません。具体的には、基本的に業界負担により賄う生命保険契約者保護機構の仮限度額四千六百億円の範囲内で対応する制度としており、万一それを超える場合に限り政府補助の発動を可能にいたしているところであります。
　なお、現行制度におきましても、四千億円までは政府補助が自由に行える仕組みではなく、業界負担を超えるような資金援助が必要となった場合には、その都度、必要な額を精査の上予算措置において国会の御審議をいただくことになり、この点におきましては改正案でも同様でございます。