○参考人（牛嶋正君）　いま紹介にあずかりました牛嶋でございます。
　初めに委員長に、こういう公述の機会をいただきましたことを深く感謝いたします。
　私、最後の公述人ということで、これまでの皆さんのお話と重複する点があろうかと思いますけれども、用意いたしました私の考え方を述べさしていただきますので、よろしくお願いいたします。
　昭和五十七年度の地方財政状況は、各先生方が公述されましたように、五十六年度までの状況から一転いたしましてほぼ財源不足を解消し、千百三十五億円とはいえ、交付税の減額留保措置がとられたことであります。昭和五十年度から五十六年度までの地方財政の状況は大幅な財政の不均衡が続きまして、財源不足累積額は十七兆円台に上っているわけでありますから、そのことを考えますと、五十七年度の地方財政の状況は急速な改善を見たと言ってもよいのではないかと思います。この状況に対しまして、一部で交付税率の見直し論が出てはおりますけれども、私、もう一度地財計画の資料に基づきまして歳入歳出の構造を検討しながら、果たして地方財政が健全化の方向に向かっているのかどうかということを考えてみたいと思います。その後、五十年代に入りまして社会的、経済的構造の変化に伴いまして、地方におきましても新しい財政運営が求められているわけでありますが、そういう中で、現行の交付税制度がその要請にこたえていく適切な制度であるかどうか、これは長期の話になりますけれども、この点についても触れさしていただきたいと思います。前者の、いま申しました五十七年度の地方財政の状況の評価につきましては、各先生方がすでに数字等を挙げて述べられておりますので、これはごく簡単に説明させていただきまして、後の方の問題に焦点を合わせながら意見を述べさせていただきたいと思います。
　この五十七年度の地財計画に基づきまして、まず、歳入構造を見ていきますと、地方税で前年に対しまして一一・七％の伸び、それから地方交付税も七％の伸びというふうなことで、全体として一般財源は一〇・一％の伸びになっております。それに対しまして、国庫支出金は一・九％の伸び、それから、もう一つの特定財源であります地方債は、財源対策債の解消等もありまして、一〇・八％の減になっております。このことから、一般財源比率は、五十六年の五八・九％に対して六一・四％まで上昇し、地方債依存度は逆に前年度の九・六％から八・一％と低下しております。
　こういうふうに、歳入構造をあらわします諸指標を見てみますと、いずれも財政の健全化の方向に向かっているというふうな評価ができそうでありますが、歳出構造の方に目を向けてみますと、まず、先ほどから指摘されておりますように、給与関係費で申しますと、歳出全体の中の構成比が五十六年度の二八・二％から二八・五％へ、公債費もまた八・三％から九％と上昇しているわけでありまして、こういった義務的経費の構成比が増高していることも確かであります。一方、投資的経費は、その構成比を一％低下させておりますので、歳出面で見ますと、歳出の構造はやはり硬直化が進んでいるというふうな結果になります。
　こういうふうに、五十七年度の地方財政計画で見ますと、歳入構造、歳出構造はちょうど逆の、健全化方向に向かっている歳入構造と、硬直化に向かっている歳出構造があるわけです。したがって、これをどういうふうに評価するかということが問題になりますけれども、この場合に、歳入構造の変化を重視いたしますと、これは明らかに地方財政の状況は改善されたというふうにみなすことができるわけでありまして、こういう立場をとる場合には、場合によっては交付税率の見直しというふうな問題も出てくるわけであります。しかし、一方で歳出構造の硬直化が見られるわけでありますから、もう一度やはり財政支出の改善をもたらした原因について検討を加えて、そしてその両者を勘案した形で、もう一度財政の健全化の評価を行うべきではないかというふうに思います。
　先ほどから、財政収支の改善をもたらした原因につきまして各先生方からお話しがありましたけれども、私もやはり第一番目に挙げたいのは、地方税の伸びと交付税の伸びでございますが、先ほどから指摘がありますように、これはいずれも政府の五十七年度の経済見通しに基づいて算出されているわけでありまして、この見込みよりも税収が落ち込むというリスクはかなり大きいということでありまして、きわめて不安定な基礎に立っているということは確かであります。
　また、歳出面では、経費の全般にわたりまして徹底した節減合理化が図られたわけでありまして、これは多とすべきでありますけれども、この節減合理化というのは恐らく一回限りで、ある程度合理化が進みますと、なかなかそれ以上にこれを進めて歳出を抑えていくということはむずかしいのではないかというふうなことで、この点につきましてもやはり来年度からの問題であります。
　それから三点目は、補助事業費が前年度に比較いたしまして二・六％減というふうになっているわけで、先ほどから指摘されますように、単独事業費は伸びておりますけれども、結局投資的経費全体で二・七％の伸びにとどまったということでありますが、このことが先ほど歳入構造で申しました地方債依存度、昨年の九・六％から八・一％に低下させたわけですけれども、名目で二・七％の伸びと言いますと実質は明らかに減であります。言うならば、地方における事業を抑えて財政状況の改善が行われたというふうな見方もできるわけであります。
　このように眺めてみますと、歳入構造の改善もきわめて不安定的要因をそこに含むということが言えるわけでありまして、地方財政が確実に事業を進めるためのものであるというふうに考えますと、交付税率の見直しの前に、私は地方財政にとりましては安定した財源となるような地方交付税制度の改革を進めるべきではないかというふうに考えます。
　しかし、地方交付税制度を初め、国と地方との財政関係を見直すに当たりましては、私はその前に、五十年代に入りまして社会的、経済的な構造の変化によりまして、地方行財政の内容に大きな変化が起こりつつあるということを認識すべきではないか。そして、その認識に立って改革の方向を定めるべきであるというふうに考えます。
　御承知のように、四十年代の高度成長期におきましては、都市を中心にいたしまして人口の激しい移動があったわけでありますが、それもようやくおさまりまして定着化の方向に進んでおります。この定着化と符合いたしまして都市における人口の高齢化も進んでおります。それから、市民生活は安定成長へ移行するに伴いまして従来の物から心への志向、こういった市民の価値観の多様化も進んでおります。こういう中でコミュニティーの重要性が非常に認識されてきているわけでありますが、こういった社会構造及び市民生活の変化を、総じて申しますと、従来の要求型社会からいわば参加型社会へ移行しつつあるというふうに考えられるわけであります。
　こういった社会構造の変化の中で地方財政も大きく変貌を遂げつつあります。従来の地方財政は、都市の生活基盤整備に追われたいわば建設行政であるというふうに私は考えるわけでありますが、それに対しまして、いまは市民のそういった行政に対するニーズの多様化に対応していかなければならない管理行政、ソフト面を重視した行政を行っていかなければならないというふうに考えております。また、従来の地方財政は人口の急増に追われた後追い行政、いわば量の行政であったわけでありますが、これに対しまして現在は、個性のある町づくり、あるいはゆとりのある町づくりを目指した先取りの行政でなければならない。言うならば質の行政が要請されている。
　こういった新しい地方行財政のための条件といたしまして、私は三つほど挙げたいと思います。
　一つは、地方自治体がその行政能力を高めるということであります。それから第二点は、自主財源の確立。それから第三点といたしましては、公平な負担、配分を実現していく、この三点がいま申しました新しい地方財政を展開していく場合の条件ではないかというふうに思います。
　一番最初に挙げました行政能力の向上でありますが、これは単なる技術的な知識だけではなくて、市民のニーズを正確に把握する能力、そしてそれに対しまして適正な判断を下していく判断力とそれから実行力、こういったものが要請されるわけであります。このうち、行政能力の向上と公平な負担区分の実現、これは私は個々の自治体の内部努力によるところが大きいというふうに思いますし、二番目の自主財源の確立、これは国と地方の財政関係を見直していく、こういう過程で確立していくわけでありますが、一番目の行政能力の向上とこの自主財源の確立は、私は無関係でないというふうに考えております。
　五十七年度の自主財源の比率を見ますと、昨年の三八・四％から四〇・六％まで上昇しておりますけれども、これは四十年代の数値で比較いたしますと、ようやく四十年代の数値に近づいたというふうな状況でありまして、まだまだ地方自治体から見ますと、この自主財源比率というのは低いわけであります。なぜこういう自主財源比率がこのような低い水準で抑えられてきたのかということでありますが、私、これには二つの理由があるというふうに考えます。
　一つは、地域間の財政力格差でございます。自主財源を高めますと、やはり財源の偏在がございますから、当然その地域間の格差が拡大するという問題があります。しかしそれよりも重要なことは、私は国と地方の間の相互不信という点を挙げたいわけであります。すなわち、国は地方の行政能力を過小評価している点があるのではないだろうかというふうに思います。たとえば、高い給与とか退職金、こういったものを例をとりまして、国は地方の行政能力を過小評価している。そのために国と地方の財政調整制度を通じまして地方の財政運営に対してコントロールしていこう、こういう面が見られるわけでございます。また、地方自治体の側にも問題がございます。市民のニーズに対応して適切な行政を行う前に、国からできるだけ財源を取っていくというふうな考え方が根強いわけでありまして、こういう姿勢は決して行政能力を高めるものではないというふうに思っております。地方自治体の側にも言いわけはあるわけでありまして、こういうふうに依存財源がかなりのウエートを占めている中で責任のある行政が展開できないというふうな言い分はあるかもしれませんけれども、現状は、私は国と地方の間のこういった相互不信ということが大きな要因になっておるんではないかというふうに思います。したがって、こういった国と地方の間の相互不信というものがある限り、私が先ほど挙げました三つの条件はいつまでも満たされないというふうに考えるわけであります。
　この場合に、両者の信頼を回復する方法、これは結局は両者が歩み寄るという必要があるわけでありますが、五十年以降の地方自治体がその財政運営におきまして行ってまいりました内部努力は、これは私は高く評価したいわけでありまして、そういう意味から言いますと、いまここで一歩踏み出すのは国の側ではないかと、こういうふうに考えております。それは何らかの形で自主財源比率を高める、そういうことで国がまず地方に対して信頼を示す、そういう時期に来ているように思います。
　時間が参りましたので、どれぐらい自主財源比率を高めるべきかというふうな問題がございますが、それではこれは、また後ほど質問の段階でお答えしていきたいと、こういうふうに思います。