○荏開津公述人　東京大学の荏開津でございます。こういう場で意見を述べさせていただく機会を与えられたことを感謝いたします。
　私は農政学が専門でございますので、予算の中で農業関係の予算に関してだけ意見を申させていただきたいと思います。
　衆議院からの御連絡は、平成元年度の農業予算に関して述べろということでございますが、農業予算はそう毎年非常に変わるというものではございませんので、近年の農業予算に関する意見、こういうようなことで御勘弁いただきたいと思います。
　最初に、私の目から見ました近年の農業予算の特徴というようなものを四点申し上げたいと思います。
　第一は、全体として農業予算は減ってきているということを感じるわけでございます。ことしは微減でございますが、一般歳出に占める割合も以前から比べればだんだん減ってきている、これが第一の特色であると思います。
　第二は、全体として減る中で、土地改良事業関係費を中心とします公共事業費というものはふえ、他の部分の予算が減少してきているということでございます。
　三番目に、その中で特に食糧管理関係の予算は非常に減っている、食管の赤字という、食管会計への繰り入れ分は、本年は前年比マイナス一一・五％というふうに拝見しましたが、非常に減っているということでございます。
　第四点は、以上のようなことを反映いたしまして、農業関係の予算に占める公共事業費が半分を超えた、これは去年からであるかと思いますが、五〇％を超えるに至った、こういうことであります。
　以上四点が、私の目から見ました近年における農業予算の特色である、特徴である、こういうふうに理解しております。
　これに関して次に私の意見を申させていただきます。
　第一点は、公共事業費がふえてきておりまして、その農業予算に占める割合も増加してきているということは、一般的に言えば結構なことである、こういうふうに考えられると思います。つまり、その場で使ってしまう金ではなくく公共事業の予算というのはかんがい水路でありますとか農道であるとかいう物になって残る、生産力として長く、農業土地改良の成果というのは百年、二百年にわたって生産力として国民経済に貢献するものでありますから、その場その場で使う予算に比べて望ましい、こういうふうに言えるわけでございますが、第二点、そういう一般的な原則はそのとおりでございますが、日本農業の現実に照らしてみますと、公共事業費が非常にふえてきている、農業予算の五割を超えている状態は必ずしも一〇〇％望ましいとは言えないというのが私の見解でございます。理由は後ほど申し上げます。
　第三点は、一〇〇％望ましいというふうには言えないのみならず、近い将来において再び公共事業費ではない非公共の農業予算が増加する、あるいは増加させざるを得ないというような事態も考慮しておかなければならないし、そういう可能性も相当ある、そういう観点から少し長い目で農業予算というのを見ていただきたい、こういうふうに私は思っております。
　以上述べました意見、もう一度繰り返しますと、公共事業費の農業予算の中での、端的に言えば土地改良事業費でございますが、それがふえてきているということは一般的に言えば望ましいことである、しかし、現在の日本農業の現実というものに照らしてみますと、必ずしも一〇〇％望ましいとは言えない、のみならず、公共事業費ではない、非公共の予算が近い将来においてまたかなりふえる可能性あるいはふやさざるを得ない必然性というようなものもある、こういう三点の意見の理由を申し上げます。
　まず、必ずしも望ましくないという理由でございますが、端的に言えば、これは土地改良事業のもたらす効果というものについていろいろの問題が生じてきているということでございます。これは、反面からいえば、あるいは現実的な問題点ということからいえば、生産農民、受益者である農民の負担部分というものが非常に重くなってきている。そのために、事業そのものも、これは御承知のことと思いますが、非常にやりにくくなっておりますのみならず、現実に農民の側から、これは農林公庫のお金を借りて返していくということでございますが、その償還そのものがなかなか困難になってきている、そういう現実があるわけでございます。
　その理由は、これも御承知のことと思いますが、面積当たりの土地改良事業の事業費というものは近年非常に高くなってきている。一反歩当たり二百万円というようなケースすらないではございません。その反面、米価を初めとする、あるいは乳価を初めとする農産物の価格が、これは引き下げられてきている。
　こういった二つのことはいかんともしがたい動きでもあり、また農産物価格等の引き下げも、ある意味では非常に望まれる方向であると思いますが、この二つの理由によって、土地改良の受益農民負担というものは非常に重くなってきているのでありますから、必ずしも土地改良にどんどんお金を使えばいいというふうに断言できないと私は思います。
　第二点は、この公共事業費の割合がふえてきているということの一部の理由として、稲作の転作に金を使わないという方向へ農業政策は動いているわけでございますが、私は、これはいい面もあると思いますが、問題も大きい、こういう意見でございます。
　米は現在、経済学的な言葉でちょっと恐縮ですが、いわゆる需給均衡価格よりも高い米価が設定されているわけでございますから、ほうっておけばどうしても余ってくる。転作をせざるを得ないということでございます。ところが、転作というのは、稲作農民、田んぼを持っている人からすれば、つくりたい米をつくらせないということでございますから、ある意味で強制することでございます。この強制を行政的な手段あるいは農協等の農民の組織を使いまして金を使わないで行わせるということは、私は非常に無理がある。あるのみならず、そういうことであれば協力しないという農民、経済学の用語で言いますとフリーライダーと申しますが、ただ乗りですね、ただ乗りする。つまり、多くの農民が生産調整とか転作に協力することによって米価は高く保たれているわけでございますが、その中で自分は協力しない、転作をしない農民がその米をやみで売りまして高い米価を享受することができる。フリーライダー、ただ乗りでございます。転作に金を使っていれば転作協力者はそれなりの見返りがあるわけでございますが、金を使わなければ見返りはゼロである。そしてただ乗りをする転作非協力者が得をする、こういうことは、俗な言葉で言って正直者は損をする制度でございますから、必ずしも望ましいとは言えない。近い将来に転作をやめるという可能性がなかなか立たないのである以上、そのためには応分の財政支出をするべきであるというのが私の意見でございます。
　第三点に、これは今年度の予算にもあらわれてきていることでございますが、市場開放、私は米の市場開放ということには反対でございますが、なかなか避けられない情勢であろうかと思います。特に、日米関係を大切にするというような観点からいたしますと、これは国会におかれましても牛肉やかんきつについて開放しないということを言っておられたわけでございますが、日米関係を重視する、あるいは国際的な関係を重視するという観点から、牛肉・かんきつは自由化するということは決定いたしました。
　と同様に、米も、あるいは近い将来にそういうことを国会としてもあるいは政府としても方針を転換されるということは、私は起こり得ることである。それは日本の農民にとって、あるいは農業にとっては大きな問題でございますが、国際社会における日本の立場というようなことを考えると、必ずしも、絶対に米は自由化しないとか、一粒も輸入しないというふうな方針を押し通すことはできないかもしれないと思います。
　そういうことであれば、そういう国境のところの壁を取り払った後には、やはり国内農業を必要であると考える以上、その維持あるいは育成には金を使わなければできない、予算を使うことが必要であるということは、ある意味で明らかであるかと思います。多くの国が不足払い、そのほかの制度を持っているわけでございまして、日本においても輸入の数量割り当て、あるいは輸入しないという方針が既に変わってきており、最後に残っている米でありますとか若干のものも、近い将来にあるいはそういうことをせざるを得ないというようなことになれば、その後は金を使って国内農業を維持、育成していかざるを得ない、こういうことは今からでも十分にお考えいただきたいことであるというふうに私は思います。
　最後に、あと八分ばかりの時間がございますので、農業政策に関する基本的な意見を若干述べさせていただきたいと思います。
　私は、日本の農業というのは、純経済的な観点からすればなかなか効率的なものにはなり得ないという意見でございます。中には、特にエコノ、くストとしてジャーナリズム等にお書きになる方々の中には、政府が口を出さない、市場原理に任せれば日本の農業というのは効率的なものになり、米もあるいは輸出可能になる、こういう意見の方もございますが、私は専門の観点から、米、牛乳等についてアメリカ、タイ、そのほかニュージーランド等々の国の農業と比較しまして、それは絶対にできないというふうにはもちろん、将来のことでございますから申せませんけれども、甚だしく困難である、つまり純経済的な観点から、日本農業を効率的であるというふうな形に持っていくのは非常に難しい、こう思っております。
　そこで、経済的な観点からは必ずしも効率的ではあり得ない農業というのを維持するか維持しないかというのは、これは価値判断の問題でございます。この点こそ、国会のような国の考え方というものを決定する場において判断を下されるべき問題点であろうと私は思います。
　つまり、経済的な観点からは必ずしもプロフィッタブルではないものを維持するか維持しないかというのは、これは価値判断の問題である。国民がそれを必要とするか必要としないかという問題でありますから、私は必要であるという意見でございますが、これは最終的には国会で判断を下されるべき問題である、こう思います。
　必要であるという理由について申し上げたいところでございますが、時間がございませんので、本日は、それは省略いたします。私の書いた本などを御参照いただければ幸いでございます。
　私の意見では、必要であるというのは、必要であるので国内農業を維持しなければならないということになれば、市場開放が世界の大勢であり、日本もそれに順応せざるを得ない以上、予算をそれに使わなければならないという時代が来る。食管等々、先ほど申しましたように土地改良事業費以外の農業予算というのは非常に減ってきたわけでございますけれども、またこれが逆転してふえていき、あるいはその農業予算に占める割合も逆転して増加していくということが近い将来に来るということも頭に入れておいていただかなければならぬ、こういうふうに私は思います。
　そうして、そういうお金を使いまして日本の農業を維持し、あるいは農村を維持するということは農業生産者のためではない、私はこういうふうに思っております。国民全体がそれを必要とする、そういうことでありまして、農業生産者の利益のためにのみ国内の農業を保護し、そのためにお金を使うということではない、あるいは農業生産者のためにだけお金を使うということであれば、これは公正の原理に反することであって望ましくはない。私は、日本の農業を維持し保護するために財政を、支出を充てるということは、そういうものではない、国民全体の利益、非常に大きな意味における利益であって、経済的利益ではございませんが、利益にかなうことである、そういう観点からジャスティファイされることである、こういうふうに考えております。
　そういう考え方は、これも御承知のことであると思いますけれども、日本に固有のことではありません。アメリカなどでもそういう考え方はありますが、アメリカは非常に大きな国であり、日本に比べてはるかに大きな農業土地資源というものを持っておりますので、おのずからそこの考え方は日本と異なってくると思いますが、ヨーロッパの諸国は国内農業の維持ということに対しては予算を使わなければならないという根本的な信念を私は持っているように思います。食糧の自給ということもございますけれども、農業を維持し、農村社会を維持していくことは国民の文化と申しますか、精神と申しますか、そういう観点からして重要である。英語ではカントリーサイドという言葉を使いますが、カントリーサイドの維持ということについて非常に大きな関心、価値を置いているわけでございます。私はイギリスでしばらく暮らしましたけれども、これも御承知と思いますが、イングランドのカントリーサイドというのは実に美しく維持されている。そのためにイギリスは金を使うべきであるという政治的な判断、価値判断というものを持っている、こういうふうに私は考えております。
　そういう意味で、現在の農業予算が、土地改良費が中心になってきております現状はそれなりに好ましいことではございますが、いろんな要件を考え合わせますと、将来必ずしもそういうことではなくなる、またもとの方向へ戻る可能性がございますが、その戻る場合に、できる限り望ましい形で国内の農業を保護育成していかれる方向へ制度をお考えいただきたい。
　以上でございます。どうもありがとうございました。（拍手）