○高見参考人　本日は、このような陳述の機会を賜り、まことにありがとうございます。早速、本題に入らせていただきます。
　憲法改正手続に関して、国会法改正にかかわる部分、とりわけ憲法改正原案及び日本国憲法の改正手続に係る法律案等の審査を行うための機関として設置が検討されている憲法審査会について、その権限、手続等について思いつくままに感想めいたことをお話ししてみることにいたします。
　憲法審査会の規定につきましては、与党案も民主党案も、ともに国会法第十一章の二において設置されている憲法調査会を発展的に改組した後継機関として、従来の調査権能に加えて、国会法上は第五章の委員会に付与されている法案等の審査権能も兼ねたものを考えておられる点で、その権能に違いがないようでありますので、ここでは両案を一括して取り扱うことにいたします。
　この両案の規定を一読して受けた第一印象は、調査対象の飛躍的な拡大が目指されているのではないかということであります。
　憲法調査会は、これまで、もちろん日本国憲法の諸規定に関連する各種の法令等についても広く調査の対象にしておりますが、しかし、主として成文憲法典を対象とした調査を行ってきたものと思われます。ところが、憲法審査会では、日本国憲法に加えて、日本国憲法に密接に関連する基本法制についても広範かつ総合的に調査を行うものとされております。
　ここで基本法制とされているものとして、教科書的には次のような実質的な意味の憲法に当たる諸法律が直ちに思い浮かぶのであります。すなわち、皇室典範、国事行為の臨時代行に関する法律、皇室経済法、元号法、国旗・国歌法、国籍法、請願法、人身保護法、個人情報保護法、男女共同参画法、宗教法人法、情報公開法、行政機関個人情報保護法、生活保護法、教育基本法、国会法、議院証言法、公職選挙法、政党助成法、政治資金規正法、内閣法、内閣府設置法、国家行政組織法、国家公務員法、国賠法、行政手続法、自衛隊法、武力攻撃事態法、国民保護法、周辺事態法、裁判所法、検察庁法、恩赦法、財政法、会計法、会計検査院法、地方自治法などの諸法律であります。この調査対象の量的な拡大は、格段の調査権能の強化を要請することになるでありましょう。
　これら憲法関連法律ないし憲法附属法律について、従来常任委員会マターとされてきた法律に関しては憲法審査会の調査との調整の必要が生じてこようかと思われます。もちろん、その点について十分考慮した上で調査対象の拡大が図られたものと思われますが、その際、法案に基本法制という文言を用いたことで、今例示的に列挙した諸法律から、さらに基本的なものとそうでないものとを区別するといったことが考えられているのでありましょうか。また、調査と審査とでは、その作用が本質的に異なるので重複はあり得ないというふうにでもお考えなのでありましょうか。法案の審査に際しては、いわゆる立法事実に当たるファクトファインディングの調査を伴うものと考えますので、既存の委員会との間で競合が生じ得る可能性があるものと思われますが、この問題の調整は、議院、ハウスの内部事項でありますので、国会法マターではなく、議院規則マターとして処理すればよいというふうにお考えになっているのでありましょうか。
　第二に、憲法改正原案の審査に関して、閉会中の審査手続が不要とされ、会期中、閉会中を問わず、付託された原案を審査することができるものとされている点についてであります。
　これは、会期不継続の原則を定め、閉会中審査を行う場合には議院の議決による付託の手続を要するとした国会法六十八条の特例を定めたものと思われます。各会期は独立して活動し、会期中に議決されなかった案件は後会に継続しないとする国会法第六十八条の会期不継続の原則については、議院、ハウスの人的構成に基本的に変化がない総選挙から次の総選挙までを一つの立法期ないし選挙期と考え、その間の一つ一つの会期を独立して考えない制度に改めるべきだとする主張が学説上も有力であります。
　今回の特例措置は、この従来の会期制度の見直しをも視野に入れたものなのでありましょうか。そうではなくて、憲法改正原案に特化した特例にすぎないということでありましょうか。後者だといたしますと、では、なぜ通常の案件と違って憲法改正原案についてのみかかる特例とする必要があるのか、その根拠が示されなければならないでありましょう。
　第三に、与党及び民主党案によれば、「各議院の憲法審査会は、憲法改正原案に関し、他の議院の憲法審査会と協議して合同審査会を開くことができるものとする」とし、その上で、合同審査会は各議院の憲法審査会に勧告することができるとして、合同審査会に各議院の憲法審査会に対して勧告を行う権能を付与している点が問題になると思うのであります。
　憲法原案に関して両議院の意見が異なる場合、両院協議会を開くことができるかどうかについては、日本国憲法第九十六条は何も明記しておりませんが、一般的には、つまり通説的にということでありますけれども、妥協によって発議を成立させるために両院協議会を開いても差し支えないものと解され、むしろ開くのが望ましいと考えられております。与党案、民主党案は、ともにこの通説的な見解に基づいて国会法の両議院関係規定を追加修正し、後議の議院、ハウスが憲法改正原案について送付案を否決もしくは修正した場合、先議の議院がこれに不同意のときには両院協議会の開催を求めることができ、また、先議の議院が後議の議院の回付案に同意しなかったとき、後議の議院も両院協議会を求めることができるとしております。憲法改正原案に関して両院の意思が一致しない場合において、通常想定される妥当な解決方法であると思われます。
　ところが、これと関連して、与党案、民主党案の両案には、各議院の憲法審査会の合同審査会についての根拠規定を置いた上で、この合同審査会に独自の勧告権を付与しております。この合同審査会は、先議または後議の憲法審査会が、憲法改正原案の審査に際し、他の議院の憲法審査会と協議して開かれることが予定されているのでありますが、その場合の素朴な疑問は、一院の審査途中で一体何が合同審査の対象になるのかということであります。すなわち、審査中の憲法改正原案について、他院の審査会と合同して勧告に至るような何を審査し、決めようとするのかという点が疑問であります。
　与党案及び民主党案の各要綱では、ともに「合同審査会は、憲法改正原案に関し、各議院の憲法審査会に勧告することができるものとすること。」とあることからして、合同審査会では憲法改正原案を対象に何らかの協議をし、協議が調った部分について、ということは、衆参の憲法審査会の間で意見が一致しない問題に関して合同審査会で調整を試み、調整が整った箇所について各議院の憲法審査会に勧告を行うことが想定されているのでありましょう。
　もし、合同審査会がこのような原案に関する両院の意見調整の場だとすると、それは、本来、それぞれの議院、ハウスの意思が明らかになった後に、いずれかの議院、ハウスの求めに応じて開催される両院協議会で扱うべき事項ではないのか。従来の実績から見て、両院協議会で成案が調い、両院で可決成立する見込みが極めて乏しいことを見越した、事前の協議機関としてこの合同審査会の設置というものが考えられているとするならば、そもそも、一定の時間差を設け、異なる視点から二度の審査、審議を尽くすという憲法の両院制の趣旨からして、大いに問題のあり得る制度ではないのかと思われるので、あらかじめ十分に議論を尽くしておく必要があるものと考えます。
　両議院の国家基本政策委員会が合同審査会の方式で実施している党首討論はともかくとして、なぜ合同審査会が国会発足当初の第六回国会までに都合十二回しか開かれていないのかを、この際、十分検証してみることが必要なのではないでしょうか。
　さらに、この合同審査会に独自の勧告権が付与されている点も、十分に議論を深めておく必要があると思われます。
　各議院の常任委員会が他の議院の常任委員会と協議して開く合同審査会の場合、常任委員会合同審査会規程第二十条によれば、合同審査会を終わったときは、各議院の常任委員長または理事から審査の経過及び結果を委員会に口頭もしくは文書で報告しなければならないものとし、委員会への報告を義務づけておりますが、そこでは勧告をすることができるといった権限まで付与されていないのであります。
　両議院に対して勧告権が付与されていた機関として直ちに思い浮かぶのは、申すまでもなく、一九五五年の国会法改正により姿を消した両院法規委員会であります。この委員会は、しかしながら、各議院の委員会の協議により開かれる合同委員会ではなく、国会法により両議院の常設機関として設置された独立の勧告機関であります。
　新たに設置されようとしている各議院の憲法審査会の合同審査会は、アドホックに組織される点で、かつての両院法規委員会とは異なるものであります。しかし、それは、独自の勧告権を有する点で、両院法規委員会に類似するものでもあります。議院に対して独自の勧告を行うことができるこの強力な合同審査会を、憲法の両院制から導かれる独立活動の原則のもとで、また、現行の国会法制の中でどう位置づけ、整理するのかということも、この際、よく議論しておくべきことでありましょう。
　第四に、調査という活動の内容に関して、同じ調査という言葉を用いても、憲法典と法律とではその性質ないし作用に大きな違いがあると思われますが、その点をどう考えるかという問題であります。
　もちろん、憲法典に関する調査の場合でも、当該憲法典の運用実態を調査するために関連する法令まで広く調査が及ぶことは言うまでもありませんが、憲法審査会の調査項目とされる憲法典に密接に関連する基本法制の調査に際しては、憲法典である日本国憲法と調査対象の法律ないし広く法令との整合性ないし適合性の有無も、広範かつ総合的な調査活動の重要な一部を構成するものと思われるのであります。
　すなわち、そこでは、成文憲法を支えるいわゆる憲法事実である諸法令の実態を明らかにするという意味での調査にとどまらず、憲法規定とその下位法規でありその具体化法であるさきに列挙した諸法律との関係、つまり、当該諸法律の憲法適合性の有無を精査し、調査報告書を作成するといったことまで、当然その調査活動の枠内に入ってくるのではないかということであります。また、さきに列挙したような基本法制にかかわる法律でない場合であっても、当該法律規定の中に憲法上疑義のある条項があるときには、その性質上、広範かつ総合的な調査の枠内に入ってくるということも考えられるのであります。この意味で、新設される機関の名称を憲法審査会、審査会としたのは、まさに基本法制等の憲法適合性を常時広範に審査する機関の性格を適切に言いあらわしたものではないかと思うのであります。
　法律の憲法適合性の審査権につきましては、もちろん、日本国憲法は第八十一条で最高裁を頂点とする裁判所にその権能をゆだねているのでありますが、この裁判所の審査権は、あくまで施行後の法律に対する事後審査であって、法律の制定やその改正に当たって事前にその憲法適合性を審査するという性質のものではありません。事前の審査につきましては、内閣が提出する法案について内閣法制局の審査があり、議員提出法案についても衆参各院の法制局で審査が行われておりますが、議院、ハウスの内部において、その構成員である議員、メンバーがみずからの責任で事前に当該法案等の憲法適合性審査を行うことは、法制官僚による審査に屋上屋を重ねるということにはならないものと考えます。そして、それはまた、憲法保障の観点からも、裁判所の事後チェックに頼るのではなく、国会という政治機関みずからが憲法に対してよりセンシティブな機関に脱皮するためにも、大変望ましいことだと考えております。
　ただ、憲法審査会が専ら基本法制等の憲法適合性を審査するためだけの機関であるとするならば、衆参各院に二つも同じものがある必要はなく、両院もしくは国会憲法審査会といった名称の機関を一つ設置すればよいといった議論もあるかと思います。与党案及び民主党案の立案者のお考えは、憲法審査会の主たる任務は、もとより憲法改正原案と憲法改正手続法案の審査にあり、憲法関連法律の憲法審査にあるわけではないということでありましょうから、この点は、そもそもこの法案に対する私の一方的な思い込みに基づく議論であるかもしれませんので、これ以上、この点については深入りしないことにいたします。
　最後に、与党の憲法改正案広報協議会及び民主党の国民投票広報協議会の構成について、一言述べておくことにいたします。
　この点は、既に国民投票法案をテーマにした審議の中で相当議論されておりますので、一言だけお話しすることにとどめておきますが、この協議会については、与党案、民主党案とも、国会に、各議院、ハウスにおいてその議員、メンバーの中から選任された同数の委員で構成すること、すなわち、国会それ自体が国民に対する広報の主体となるものとしているのであります。しかしながら、立法措置としてこの選択が妥当であるのかどうか、私にはどこか釈然としないところがいまだもって残っております。
　憲法改正に関して、日本国憲法上、国会は憲法改正案の発議機関であり、国会の役割は国民に対する発議で尽くされるのであります。しかも、既に、国会の構成員である議員は、憲法改正案の発議においてその原案に対する賛成または反対等の意思を表明することでみずからの立場を鮮明にしておられるのであります。その旗幟鮮明な議員が、同時に、その提示した憲法改正案についてこれから賛否いずれかの意思を形成しようとする国民に対する広報活動の責任主体となり、改正案の賛否に公平中立が要請される広報という作用に携わるには、余りにも色がつき過ぎていてふさわしくないのではないでしょうか。むしろ、国会議員は身を引いて、国会から独立した第三者機関を立ち上げる努力がなされてしかるべきではないのでしょうか。
　もとより、この広報活動は、発議された憲法改正案の普及活動ではないはずであります。普及活動であるならば、かつて、日本国憲法が制定、公布されたとき、憲法普及会なる団体が組織され、そこに憲法改正案の審議に携わった帝国議会の議員が積極的に参加したように、当事者である議員がその内容の説明に当たることも十分に理由があるように思われます。しかしながら、その場合であっても、帝国議会ないしその議員が普及の主体となったわけではなく、半民半官であったとはいえ、憲法普及会という独立した団体が組織され、有志の議員がその一員となって普及活動に従事したのであります。
　しかし、ここで問題となっているのは、憲法第九十六条の改正手続に基づく国民投票に際しての広報のあり方であります。そこでの国民投票とは、国会が発議した憲法改正案について、主権者たる国民が最終的にその成否を決める法的作用であります。その国民に対して投票の際の判断材料を公平に提供するのが、ここでの広報であります。したがって、国民に伝える広報の内容をどうするかという以前の問題として、その広報の責任主体について、そもそもその主体は公正中立な構成員から成るものでなければならないということになるのではないでしょうか。
　国会がこれにかかわるとしても、この広報協議会に、所定の書式に従って、関係議員が国民投票公報に記載する賛成または反対意見の原稿を提出することくらいではないでしょうか。また、広報協議会の仕事の内容からして、委員の員数もせいぜい数名で足り、多くとも十名を超えない範囲で済むということにならないでしょうか。
　この問題は、本委員会でも議論が尽くされていて、既に決着済みの問題かもしれませんが、あえて最後に一言申し述べておく次第であります。
　以上であります。