○吉田栄司君　関西大学の吉田でございます。
　私は、一法学部に所属する一憲法研究者の立場から、提出されている憲法改正手続に関する法律案二件に関しての意見陳述を行わせていただきます。
　冒頭、御出席の議員の皆様方にお尋ねしたいと思います。
　私、年度初めに先立って、学部のゼミナールの合宿からここの場に駆けつけましたのでこのような格好でここに登場しておりまして、その失礼をおわびいたします。と同時に、必ずしも十分な資料を持ってきてはおりませんが、体系書を三冊持ってまいりました。
　法学部関連の研究者が所属する二大法領域、御承知のとおり日本公法学会と日本私法学会。憲法、さらに各種の行政法、警察法であるとか租税法であるとか、国民、住民と機関、国家機関、地方機関を含めてですが、そういった縦関係を規律する法領域、公法学会。現在の日本公法学会の会長がどなたか御存じですね、京都大学名誉教授の佐藤幸治氏。前日本公法学会会長、東京大学名誉教授樋口陽一氏。さらに、全国の百を超える四年制法学部において圧倒的な支持を得ている体系書、東京大学名誉教授、九九年に亡くなられた芦部信喜氏。とりあえずこの三冊を持ってまいりましたが、この三冊について、国民主権原理及び具体的な九十六条解釈問題といいますか、そこらの記述についてはかなり綿密に読み込んでいるというふうに思われる方はお手をお挙げください。
　必ずしも皆さんではない。そのこと自体、私としては、残念ということをまず申し上げたい。そのことを踏まえて、ちょっと私の立場からの意見陳述を行わせていただきます。
　御承知のとおり、今申し上げたことに重なるわけですが、実は九十六条というのは一カ条二項目に分かれていますが、二項の記述というのは、まさに日本国憲法全体の根底的な原理であるところの国民主権、これのまさに最重要具体化条項という把握が学界での通説的な理解です。その点からいいますと、国民主権をどうとらえておられるのか首をかしげざるを得ないようなところがやはり多々見受けられる。それを踏まえて、そういう点をまず申し上げた上で、九十六条が設定しているいわゆる三段階の手続構造について私の意見を述べさせていただきます。
　九十六条一項は、実は国民主権原理を前文以降で具体化しているところの国民代表制のシステムと、議院内閣制との絡みを読み込む必要のある条文だということです。重要な点としてまず申し上げたいことは、発議の主体を各議院と位置づけて、そこに衆議院の優越を読み込んでいない、打ち込んでいない。法律の制定、予算、条約あるいは総理大臣の選出等々の規定のところにあらわれる衆議院の優越ということを実は一切排除した形で、国会における憲法改正発議権行使というものを打ち込んでいる。これが実は極めて重要だというふうに学界ではとらえている。
　具体的にどういうことかと申しますと、今回の案に出てきている両院協議会につきましては、九十六条を解釈する限りにおいては必要的な両院協議会制というものは排除される、任意的にとどまる、こういうことをやはり読み取る必要があるだろうということを冒頭、九十六条一項に関しては御指摘申し上げたい。
　さらに、各ハウス、各院における発議案の原案提出権につきましても、法律案の原案提出権、現に国会法で定められている五十六条等で、予算を伴う場合はまた要件が異なりますが、さらにその案に対する修正動議提出権、ここらのハードルが極めて高く設定されている。これは、両ハウスの構成議員一人一人が全国民代表だということ、野党であろうと与党であろうと。一人一人が全国民代表なのだということを必ずしも十分押さえた法的枠組みではなかろうということも申し上げておきたい。
　三分の二の母数としての総議員については、今回、自民党案の方で一定の妥協ということも行われているようです。これは割愛します。
　国会におけるそういった発議が行われた後、今まさにここで議論されようとしている国民投票制、つまり国民に国会が設定した案についての賛否を問うという手続を憲法は課している。九十六条一項後段の規定ということになります。これが今まさに国民投票法案あるいは改正手続法案の主体、メーンの手続ということになるわけですが、これもまた国会における発議に続いてそれ以上に国民代表制把握の具体化を求められている手続なのだ、国民による承認手続というものは、ということをやはりしっかり押さえる必要がある。
　根底的な国民主権原理の把握がなぜこういう形で国民投票を求める規定となってあらわれているのかということもここにしっかり読み込まないと、憲法改正国民投票法の具体的手続というのは実は出てこない。あえて突っ込んで申し上げると、違憲の憲法改正国民投票法になってしまいかねないということで、この第二段階の手続こそ極めて重要ということになるわけです。
　まず、国民と言った場合にそれが一体どういう範囲のものを指すのか、これについてはさまざま議論がございます。これにつきましても、民主党が、衆参両院議員の選挙権者、憲法でいえば十五条三項が定める成年者による普通選挙という、この成年者の規定の年齢要件を引き下げて、世界的な趨勢でもある十八歳というところを打ち出しておられて、与党案は公選法上と同等の二十という形で案を当初提示しておられた。それが今回の修正で十八歳に落とされるということになっている。
　学界といたしましては、憲法を、この十五条三項が打ち出す成年者、その具体化は、御承知のとおり、民法四条、満二十年をもって成年とすというこの規定を受けて、公職選挙法上九条でやはり満二十年をという形で年齢要件を設定している。
　国民投票の手続、資格者、投票権者は、選挙権者とは別途に当然に設定し得る。国政選挙、国会議員の選挙権者よりも引き上げるという選択をすることも、理論的には可能といえば可能です。それだけ重大なことだから、それだけの判断能力を持った方々という形で、三十歳以上に引き上げることは理論的には可能とも言えるけれども、抽象的統一体としての、一の１で書いたことにかかわりますが、全国民にできるだけ引きつけた形、近づいた形で有権者団を設定すべし、設定するように、人類史的、比較憲法史的な発展はあるということからすれば、世界がもう十八歳以上の男女という形で国政選挙の、国会議員、国民代表者の選出権を設定するに至っているということからすると、当然にやはり引き下げてしかるべき、より近づける、十六まで落とすという選択もあり得るといえばあり得るわけですね。そういう中で今十八歳が打ち出されているということは、それなりに私は評価をする、学界も評価をする。
　ただ、それ以上にやはり考えなければいけないのは、国会議員の選挙とはまた質を異にする投票なのだということからすると、在外の日本人、御承知のとおり多く海外に出ている日本の成年者、有権者に対する投票権の保障、さらに、場合によっての定住外国人、在日の外国人の選挙権、投票権は別途さらに検討して組み入れる可能性を追求すべきではないか、そういう見解が学界内にこの間強くなってきてもいる。
　さらにつけ加えますと、選挙犯罪者を含む在監者、選挙の公正を害している方々も憲法改正について発言をし得る、意思表明をし得る有権者の一人、投票権者の一人として、やはりもっと強く、もっとしっかりと検討した上で入れていく。選挙とは異なる投票なのだということで考える必要もあろうかということもつけ加えさせていただきたい。さらに言えば、投票所に行きにくい入院患者等々に対する配慮等々ももっと行われてしかるべきだろう。
　投票方法について先ほど今井意見陳述人から、最低投票率設定には疑問を呈する、あるいは絶対投票率設定の意味という御発言がございました。ここらにつきましても、より多くの、全国民にできるだけ近い投票権者、成年者の声を反映させるような国民投票であるべきだろうということからすると、衆参両院選挙のように投票日を一日だけ設定してそれで処理をするということが果たして妥当なのかどうなのか再検討すべきだろうという意見が学界内にございます。一週間にわたって投票を続けさせる、あるいは、一定の投票率を設定しておいてそこに達しない限りは再投票、一定のところへ行くまで国民に投票を呼びかけ続けるというような手だても憲法改正については検討してしかるべきではないかという意見がございます。そのことを私としても御提案申し上げたい。
　さらに、投票期日につきましても、実は今回の手続法案はある種全面改正を前提にしたような議論になっておりますが、一カ条だけを処理するという形の場合も発動されてしかるべき手続法案ですから、提起される改正の量に応じてこの期日を広げるであるとかいうような細かい手だてが必要です。さらに、運動規制についてもさまざま申し上げたいところでございます。すなわち、人権にかかわりますから。
　最後に強調しておきたいことは、投票権者たちが、憲法上保障されるはずの自分の投票権がこの手続法によって侵害されていると主張するということを十分に考えて裁判手続を整備すべきだというふうに思います。
　ところが、現在出ている案は東京高裁にだけ出訴できる。御承知のように、国政選挙の選挙無効の主張は八高等裁判所にできます。そして、最高裁に持ち込まれる。これが極めて限定された形でしか認められていないということは、人権侵害の中で極めて重要な裁判を受ける権利侵害ということ、これを強調しておきたいと思います。
　以上です。