○参考人（山谷清志君）　広島修道大学の山谷でございます。きょうはこのような発言の場を与えていただき、大変感謝しております。
　さて、私に発言を、説明をしろというふうにいただいたテーマ、行政監察に類似した制度としての政策評価というのがどのようなものであるのか、こういうことでございます。政策評価というのを最近マスコミ等でよく耳にするわけでございますが、必ずしも日本ではこれは一般的でございませんで、かなり誤解がある評価手法でございます。
　そこで、その内容について若干御説明いたしたいと思います。
　ただ、日本では余りなじみがないとは言いますけれども、ＯＤＡ、政府開発援助の分野ではかなりこの手法が日本でも取り入れられておりまして、外務省の経済協力評価報告書あるいは国際協力事業団等でこの手法によって評価が行われております。
　この政策評価、なぜ日本で余りなじみがないのかと申しますと、私が考えるには二つ問題がございまして、一つは政策という概念がいまだに日本では共通の合意をもって定着していない、もう一つはこの評価という問題が非常に難しい問題であった。結論から先に申し上げますと、行政監察と政策評価というのは実はかなり違った手法である。私のレジュメの五ページ目でその違いを図表にして説明しておりますが、若干それぞれ目的も違いますし、方法論も違いますし、背景となっておる学問も違います。そういった意味で、この政策評価というのが日本に定着てきるのかどうかというのはいささか疑問がございます。
　さて、話をもとに戻しまして、政策評価を考える前提でございますが、我々行政学者というのは、実は政府活動を見る場合に二つの視点から見ることがございます。一つは、組織、制度、手続、こういった方向から見る。この制度の運用、手続の運営、組織活動の運営、こういったものから見ていくという見方でございます。昨今話題になっております規制緩和とか行政手続法、地方分権、民営化、これはまさにこういう制度、手続、組織の問題でございます。これまでは行政監察あるいは会計検査が主にこういう方向で行政活動、広くいえば政府活動にアプローチしてまいりました。
　それに対して政府の活動、行政活動それ自体を見る、あるいは活動の結果を見るという見方もございます。これが実は先ほど片岡先生からも御説明がありましたプログラムあるいは個別のプロジェクト、これを見ていくというアプローチでございます。ここでは政府活動、基本はプログラムでございますが、この政府活動が国民にどのような効果あるいはインパクトを与えるのか、こういう視点から見ていくというわけです。
　ここでとりわけプログラムという言葉が重要視されるのは、幾つかの意味がございますが、字引を見ますと、プログラムというのは政党の綱領とかあるいはアメリカの連邦政府の予算の単位というふうに出てきますが、表１にございますように政策がございまして、この政策の目標を達成する手段としてプログラムが設定される、こういう関係になっております。
　表１は建設省の住宅政策の政策体系をちょっとお借りしてここに引用させていただきましたものでございます。理念とか政策の段階でありますとまだ抽象的過ぎまして、具体的に政府あるいは行政の活動が見えてこないわけなんです。逆に個別の事業単位、プロジェクト単位で見ていきますとこれが非常に細か過ぎて、またこれが一体何の役に立つのかというふうな疑問が出てくる場合がございまして、したがって、見直しをするとかあるいは評価をするといった場合に、このプログラムという単位で見ていくというのが非常にわかりやすいんではないかというふうに考えております。
　さて、この二つの見方から行政のコントロールということを考えた場合ですが、ここに若干簡単な表に示してありますけれども、手続的な統制、これはメーンが行政監察とか会計検査でございます。そして政策評価で統制していこうと。これは政策の目標をどの程度達成しているかということで行政を統制していこうという考え方でございます。ただし、この政策評価で行政を統制するという場合、これはいささか行政側にとってはかなり酷な点がございます。
　理由は、政府活動あるいは政策の目標、これがあいまいであったりあるいは複数存在していたり、表の目標と別の目標があったりという場合が間々あるわけでございます。こういった場合、この目標の達成度で行政機関をコントロールするというのはいささか酷である。もう一つは、目標を達成するあるいは効果がどの程度上がっているかということでコントロールするわけでございますが、この目標の達成度とか効果というものが数字ではっきりとわかればよろしいんでございますけれども、なかなかそういうふうにいかないものでございまして、それをいかにコントロールするのか、これはまたかなり行政機関にとっては酷な問題になると思います。
　さて、この政策評価の歴史でございますが、これはアメリカ合衆国でございまして、大体一九六〇年代の中ごろから登場してきた手法でございます。この前身に予算編成の方式で、皆様御存じでしょうけれども、ＰＰＢＳというのがございましたが、このＰＰＢＳの考え方を受け継いで発展してきた手法でございます。このＰＰＢＳの遺産というのが、一つはプログラムを中心として見る、つまり、かなり具体的な政府活動を中心にして政府活動を見ていこうという考え方でございます。そしてもう一つの遺産は、事前の分析では非常に難しい、つまり将来どういう効果が発生するのかということを予測するのが難しいので、今現存実際に発生している効果を見ていく、こういう考え方を受け継いで発展してきた手法でございますが、これに最初注目したのがアメリカの連邦議会でございます。一九六七年に経済機会法という社会福祉の法律でございますが、その法律のもとで実施されている政策、ここではプログラムでございますが、これがどの程度目的を達成しているのかと、議会側がこれを行政機関に、その目的の津成度あるいは効果を評価してそれを報告しろというふうに法律を改正しまして条文を一つつけ加えました。
　同時に、このときにアメリカの会計検査院、これは先ほどからも説明がございましたけれども、アメリカの連邦議会の補佐機関でございますが、このアメリカの会計検査院に、プログラム評価をやって行政機関が果たして本当にきちんと仕事をしているのかどうかチェックしろというふうに法律を改正しまして命じたわけでございます。そういう意味でいいますと、いわゆる行政責任の追及の方法としてかなり新しいといいますか、異質の、これまでとは違った、次元が違うといいますか、そういう手法がここで登場してきたわけでございます。
　つまり、それまでは会計規則あるいは法律に適合しているかどうかという、こういう方向でやっておったわけですが、それではなくて、実際に議会が命じた目標を達成しているのかどうか、かなりきつい統制の手法を取り入れたわけでございます。六〇年代から七〇年代にかけましてアメリカ全土にこの考え方が広がっていきます。
　そして、御存じのように一九七六年にサンセット法という法律が登場いたします。コロラド州で登場した法律でございますけれども、政策あるいはプログラムには一定の寿命、ライフサイクルがあるということでございまして、ほうっておいたら五年なら五年の期間で自動的に終了する。もしこれを存続させたいのであれば、新しく法律でその事業の存続を決める、法律をつくるということでございます。その存続を決定するメカニズムの一つとしてこのプログラム評価を入れたということでございます。一時期、七〇年代我が国でもこれはかなり注目された強力な行政の統制手法でございました。
　ところが、これが七〇年代後半から八〇年代にかけまして行政の責任追及という方向が若干変わってまいります。一番大きな理由は、アメリカ、イギリスそして先進資本主義国家全体で問題になりました財政赤字でございました。先進資本主義国家はどこの国でも財政赤字の解消というのが政府の第一の目標になりまして、このプログラム評価というものを財政赤字を解消する、政府活動を見直す手段として使えないのか、その場合、議会ではなくて行政の現場でそれができないかというふうないわゆるマネジメントの手法としてこれが脚光を浴びてまいります。
　アメリカ合衆国では、カットバックマネジメントという言葉が見直しの中で注目されましたし、イギリスは、サッチャーが登場しましてからバリュー・フォー・マネー、使った金に見合った価値があるのかどうかという監査、まあ評価でございますが、この一つの手法としてプログラムェバリュエーションが注目されてまいりました。
　八〇年代の後半以降現在に至っては、このプログラムエバリュエーショソ、それ以前のマネジメントの手法あるいは行政責任の追及の手法とは若干趣を変えまして、議会の政策立案活動を支援する、こういう手法のために使うという動きがかなり強くなっております。
　なぜ、こういう方向に行ったのかといいますと、一つは、このプログラムエバリュエーションという手法がかなり難しくて、しかも行政にとってはかなり厳し過ぎる追及の手段であると。それよりは、議会が新しく政策を立案するときにいろいろな過去の経験を学び、その経験からより効果的な政策プログラムをつくっていこう、こういう方向にむしろ使った方がいいんではないかというふうな動きが出てきたためでございます。
　政策評価の方法でございますけれども、これはあくまでも前提としては情報公開が不可欠でございます。情報が隠されておれば、結局その評価をする材料がございません。したがって、国政調査権のような強力な手法がございますればかなり有効な手法になるのではないかと思っております。
　先ほども言いましたが、これはあくまでも事後評価でございまして、事前に予測するものではございません。したがって、今現在実施している事業、あるいは終了した事業、さらには終了して五年ないし十年たった事業、こういったものに適用される、それによって政策情報をフィードバックしようということでございます。
　評価の物差しといたしましては、目標の達成度でございます。別な言葉で言いますと、有効性と言われる物差してございますが、節約とか能率、場合によっては効率という言葉でよく呼ばれますけれども、これとはまたいささか次元が異なっております。つまり、節約して能率的に事業が行われても、政府の目標あるいは政策目標が達成されていない、こういう場合もございますので、節約あるいは効率、能率よりはちょっと次元の高い有効性という、あるいは目標達成度というものを設定して、それで判断するということになっております。
　そこで重要なのは、政策目標を明確化しておく、あるいは具体化しておく。英語で言えば、オペレーショナライゼーツヨンという言葉でよく言われますけれども、できる限り数値で客観的にわかるような目標を設定しなければならないとされておるわけです。
　具体的な方法といたしましては、定量的な方法と定性的な方法、二つございます。定量的な方法といいますのは、これは金額とかあるいは数値ではかれるものでございますが、政府の活動、行政活動は必ずしもこういうものだけではございませんで、例えば、教育効果とか個人の満足度とかいうふうな目標を持つ政策もございますので、これについてはここで挙げておりますような主に社会学で発展してきた手法を使っております。
　この政策評価の可能性、我が国でどの程度これが定着てきるのかどうかということでございますが、まず第一に重要なことは、政策評価というのは政策目標にかかわることが避けられませんので、立法部主導型が望ましいのではないかというふうに私は考えております。
　逆に、例えば行政監察とか会計検査、これは行政府あるいは会計検査院等であり、そこに立ち入るというのはこれはなかなか難しいので、この政策評価がこれらの行政監察、会計検査でやれるかどうかというのは若干の疑問がございます。あくまでも政治的な正統性、つまり国民から選挙で選ばれました国会、議会がやるのが本筋ではないかというふうに考えております。
　具体的に、今の日本の国会でこの政策評価をどういうふうに結びつけていくか、ここに七つぐらい挙げております。
　国民からの請願とか陳情を受けて政策評価をやる、これは私はかなり危険ではないかというふうに考えております。というのは、一つは非常に細かい議論に終始してしまう可能性がございまして、言葉は悪いのでございますが、どぶ板的な事業、こういったものまでも国会の場で評価をしてよろしいのかどうかという疑問を持っております。あるいはまた逆に、下手をすると政争の具になってしまう可能性があるのではないか、こういうふうにも考えております。
　それから、予算編成と組み合わせる、これはかなり有望ではないかと思っております。過去いろいろ政策をやってきて、あるいは事業を展開してきて、その中から得られた評価情報、政策情報を新しくつくる政策の中に生かしていくことができるのではないか、こういう見方もございます。さらには、決算審議の中で生かす、こういうことも考えられてよいのではないかと思っています。
　また、各委員会で行われます行政監視の手法、いろいろございますんでしょうけれども、アメリカの連邦議会がプログラムェバリュエーション、プログラム評価を使うというのは、主に委員会の行政監視の手段として使われておりましたので、ひょっとして我が国でもこれは検討材料として取り上げられたらおもしろいのではないかと考えております。
　それから、国政調査権でございますが、これは政策評価にとっては情報を獲得する非常に有力な手段になるのではないかと思っております。
　さて、この委員会の一つのテーマでありますオンブズマンでございますが、このオンブズマンのシステムを国会に入れまして、これを政策評価と結びつけるというのは、先ほどの請願、陳情の部分と若干重なりましてかなり難しいような気がしております。ここで可能性があるとすれば、政策評価というものの合理的で客観的な手法が確立して、しかもそれが国民的に合意がなされておればある程度は可能性があるというふうに考えております。
　さて、最後にサンセット法でございます。
　私、実はこれはかなり有望ではないかと思っております。つまり、政策を終結させるメカニズムとして政策評価がかなり有効な手法ではないかと思っておりますが、ただしこれは議会といいますか、立法府にその気がなければ全く不可能でございます。
　さて、結論といたしまして、この政策評価という手法でございますが、私自身ずっと研究してまいりましたが、我が国で取り入れるのはかなり難しいのではないかというのが結論でございます。
　一つは、スタッフ不足でございます。アメリカは、メーンは会計検査院がこの政策評価、プログラムエバリュエーションを行っておりますが、御存じのようにアメリカの会計検査院は五千人以上の職員、スタッフを抱えております。その中のかなり多くの部分、半分以上が行政学、政治学あるいは経済学、経営学の修士号もしくは博士号を持った専門家でございます。それが果たして我が国で可能であるのかどうか、こういうことが一つ考えられると思います。
　もう一つ、先ほどこのお話の初めでも申し上げましたが、評価というものについて合意がございません。アメリカは評価に関しては学会がございます。実務家、専門家のプロフェッショナライゼーションといいますか、専門職としてかなり社会的に認知されております。日本がそこまで進むのかどうか、これは難しいのではないかと思っております。下手をすれば行政監察の上に似たようなものを重ねてしまう、いわゆる屋上屋を架してしまうおそれがあるのではないかというふうに考えております。
　ただし、逆説的に言いますと、この二つのポイントをクリアすれば我が国でもかなりこの政策評価は有望であると思いますし、また実際に政府開発援助を中心として取り入れる傾向がございます。そういう意味では、物によっては政策評価は可能ではないかというふうに考えております。
　以上、細かな議論になってしまいましたが、私の発言を終わらせていただきます。