○参考人（鴨下守孝君）　それでは、私の意見を申し上げます。お手元に一応意見の要旨を差し上げてあるかと思います。それに沿ってお話をします。
　近年、行刑では、常識的には考えられないような問題が発生しまして、社会から厳しい批判を受けております。私は、長年、行刑実務と行刑法の改正作業に携わってきた立場から、問題発生の最大の要因は、言われているような刑務官の資質、能力の問題ではなく、被収容者の処遇ないしは刑務官の職務執行の根拠となるべき現行監獄法が制定、施行以来全く実質的な改正がなされないままに百年近く経過しており、行刑に対する社会的な要請や被収容者の権利意識の変化のあらゆる面で対応することができず、刑務官が職務執行を適正に行うことを困難にしていることにあり、そのため、被収容者に対する適切な処遇の実施と適正な規律及び秩序の維持及び被収容者の権利、自由への配慮にバランスを欠く状況が生じかねない危うい状態にあるところに予想を超える高率収容状況が続いていることなどの要因が重なって発生していると考えておりまして、監獄法の全面改正を早期に実現する必要があると繰り返し訴えてまいりました。
　今回の法案は、監獄法の全部を改正するものではありませんが、それでもこれが制定、施行されれば、制度面、運用面での改革、改善を大きくかつ速やかに進めることができる契機となることは間違いありませんので、早期の成立を強く望んでいるところであります。
　初めに、今回の法案の内容をどのような視点から検証するかについて申し述べます。
　昭和五十五年、法制審議会は、監獄法の全面改正を内容とした監獄法改正の骨子となる要綱を答申しました。昭和五十七年には、これを受けて立案された刑事施設法案が国会に提出されました。しかし、改正内容が不十分である、あるいは規律偏重である、あるいは代用監獄制度を存続させている、あるいは弁護人接見交通権を制限しているなどを理由に強い反対があり、同六十三年に衆議院法務委員会で審議が始まりましたものの、平成五年に審議未了のまま廃案となってしまいました。
　今回の法案は、法制審の答申から二十五年、刑事施設法案の廃案後十二年を経て提出されたものであり、抜本的な行刑改革を目指すものとして立案、提出されているものであると承知しておりますので、法制審の答申や刑事施設法案の内容を超える改正点がどれほどあるか、強い関心を持っております。なぜなら、この十二年の間に法改正がなされていたならば発生しなかったかもしれない問題が多数発生しており、過剰収容という状況の変化もあって、被収容者にも刑務官にも大変な苦しみや負担を負わせているからであります。
　また、今回の法案では、刑事被告人及び死刑確定者の収容処遇に関しては、法律名は変えるものの、現行監獄法の規定を依然として適用することとされております。つまり、未決被勾留者と死刑確定者の処遇の改正は先送りされているのであります。したがって、この法案によって改正される受刑者処遇と現行監獄法が適用される未決被勾留者等の処遇の間に大きな格差が生じることがないかについても検証する必要があります。
　これら二つの視点について、これまで行刑法改正の基本理念とされてきた被収容者の権利義務関係の明確化、被収容者の生活水準の向上、受刑者の改善更生及び社会復帰処遇の充実、刑務官の職務執行権限の明確化並びに被収容者の権利救済制度の確立がどのようにバランスよく具体化されているかを考える必要があると考えます。
　ここでは、主として権利義務関係の明確化と、それと表裏の関係にある刑務官の職務執行権限の明確化及び被収容者の権利救済制度の確立が法案にどのように具体化されようとしているのか、及びその改正によってどのような問題の発生が考えられるかについて、幾つかの具体例を挙げて述べることとします。
　我が国においても批准、発効している市民的及び政治的権利に関する国際規約、いわゆる人権Ｂ規約ですが、その第十条三項には、「行刑の制度は、被拘禁者の矯正及び社会復帰を基本的な目的とする処遇を含む。」と規定されています。つまり、改善更生及び社会復帰処遇を受けることは、受刑者にとって義務であるとともに社会復帰するための権利であるとも解されます。
　このような視点から法案を見ますと、気になることが幾つか見られます。
　まず、法制審の答申第二十八項及び刑事施設法案第八十条には、必要とされる受刑者には生活指導として相談助言を行う旨の規定があります。これに対して、生活指導の規定に相当する今回の法律案第八十二条の改善指導の規定では、相談助言が落ちています。
　相談助言は、受刑者が私的な悩み事や相談事がある場合に個別に申し出て、必要があれば民間篤志家の援助を得て面接し、助言を与えることによってその心情の安定を図り、矯正効果を上げることに資するもので、実務上重要な処遇とされています。公表されているように、改善指導が社会復帰を困難にしている問題を改善するための指導として法的に義務付けられるものであるとすると、答申の生活指導よりも内容が限定されていることになるので、相談助言を含むと解するのは無理があるのではないかと思います。少なくとも、法務省令等で相談助言を行うことができる旨を明らかにするべきであると考えます。
　これに関連して、今回の法案では第四十五条と四十六条に宗教上の行為を規定し、受刑者について信教の自由を保障しようとしています。他方、未決被勾留者や死刑確定者については、監獄法の法律名を刑事施設ニ於ケル刑事被告人ノ収容等ニ関スル法律に改め、その第二十九条に「被収容者教誨ヲ請フトキハ之ヲ許スコトヲ得」と規定しようとしております。
　しかし、監獄法の立案者である小河滋次郎博士の「監獄法講義」によれば、監獄法第二十九条に言う教誨は徳性の教化すなわち専ら精神の修養に関するもので、つまり徳性教育を次の条文の教科教育と並べて規定したもので、信教の自由に関して監獄法は規定しておらず、憲法上の権利として行刑規律に違背ない限り保障されるものであると解説しております。
　そうであるとすれば、受刑者について法案の第四十五条二項で「宗教上の教誨」と限定して信教の自由を保障し、受刑者以外の被収容者について裸で「教誨ヲ請フトキハ之ヲ許スコトヲ得」と規定すると、未決被勾留者や死刑確定者を徳性教育の対象とし得ることになり、他方、信教の自由の保障規定はないことになって、権利保障面で受刑者との間に大きな格差が生じることになります。それでよいのかという問題があります。
　次に、刑務官の職務執行権限の明確化の面について述べます。
　法案では、第五十二条に身体の検査等、第五十四条に制止等の措置、第五十五条に捕縄、手錠及び拘束衣の使用、第五十六条に保護室への収容、第五十七条に武器の携帯及び使用、第五十八条に収容のための連れ戻しなどが規定されることによって、その権限の範囲と責任が明らかにされることになり、適正な職務執行が確保されるものと考えます。
　しかし、刑事施設ニ於ケル刑事被告人ノ収容等ニ関スル法律には、第五十二条から第五十六条までの規定に相当する規定がありません。特に、近年大きな問題とされた保護室収容に関し、未決被勾留者や死刑確定者に収容の要件、期間、手続等の法的保障がないことは、法律上大きな格差を生じることになり問題であります。少なくとも、法務省令で受刑者と同様の規定を設ける必要があると考えます。
　また、権利救済制度の確立について、法制審は、法務大臣に対する不服の申立てを制度化するよう答申しております。これに対して、今回の法律案は、不服申立て制度として矯正管区の長に対する審査の申請と法務大臣に対する再審査の申請の二審制を採用しようとしております。
　ところで、行政不服審査法は、その第四条一項ただし書で、刑務所、少年刑務所、拘置所において「収容の目的を達成するために、被収容者に対して行なわれる処分」を同法の不服申立ての対象から除外し、二項で、前項ただし書の規定は「別に法令で当該処分の性質に応じた不服申立ての制度を設けることを妨げない。」と規定しております。
　不服申立て制度を特別立法化する場合には、被収容者の特殊な法的地位及び収容目的を達成するために行われる措置の特殊性、つまりその多くが一過性の事実行為的性質を持ち、措置が終われば権利の回復救済は不可能であることなどを考慮して、実効性のある権利救済制度とするために裁決までの期間や手続が簡易で迅速に行われるものとする必要があります。実効性がない権利救済制度は十分に機能しないことになるからであります。
　以下に、法案の問題点三点について述べます。
　第一に、受刑者は、確定施設と処遇施設が異なり、矯正管区を越えて移送されることが少なくありません。確定施設の長の措置に不服があり、処遇施設に移送されて後に、その処遇施設を管轄する矯正管区の長に審査の申請が申し立てられたときは、確定施設を管轄する矯正管区の長に調査、裁決の権限を委任することになるのでありましょうが、その点が法律上明らかになっておりません。
　第二に、審査の申請に対する矯正管区の長の裁決に不服がある場合には、法務大臣に対し再審査の申請をすることができることとされております。この二審制が採用されることにより、法務大臣の裁決をどうしても得ようとすれば、法定される最大限の期間で計算しますと、刑事施設の長の措置があったときから裁決を得るまでに百八十日、申請期間を含めれば最大二百四十日の期間を要することになります。
　対象とされる措置の中で、第五十三条の隔離の期間は三月、以後は一月ごとに更新されます。第百五条の懲罰の期間は、閉居罰で三十日、最大で六十日となっております。さらに、第百九条の隔離の期間は、二週間、最大で四週間とされておりますので、極論を言えば、百八十日後に行った裁決の効力としてどれほど実効性のある権利救済が可能か考えさせられるところであります。もっとも、法案には、行政不服審査法第三十四条に規定する執行停止の規定を準用する旨の規定がありますが、これは、必要があると認めるときは職権で執行停止をすることができるというものでありまして、これで果たして実効性が確保されるか、法律の上でははっきりしません。
　第三に、未決被勾留者や死刑確定者は、刑事施設の長の措置に不服があっても、現行監獄法と同じく情願を申し立てることしかできません。受刑者も、未決勾留中の措置に不服がある場合は、苦情の申出の対象にしかなり得ないことになっています。これらの申立て制度の違いは、手続を複雑にするだけではなく、権利救済の面で大きな格差が生じることになるので問題ではないかなと思います。
　以上、指摘した被収容者の権利、自由に関する幾つかの問題は、当面、政令あるいは法務省令等に補足的な規定を設けて施行し、問題があれば五年後の見直し等により修正することでもよいのかとも考えられます。もとより、法案全体について異論があるわけではありませんので、できる限り速やかに成立、施行されることを強く期待しているところであります。
　ただ、この法案の成立をもって行刑全体の統一ある抜本的な改革が成し遂げられるとは到底思われません。なぜなら、常時一万数千人を超えて収容され、刑事施設の全収容人員の一六から一八％を占める未決被勾留者及び、少数ではありますが、重罪事件の関係者である死刑確定者の処遇が改正されないままに残っているからであります。そして、これまで多くの行刑関係訴訟や告訴、外部の権利救済機関への不服申立てが未決被勾留者や死刑確定者によって行われていることなどを考えますと、権利保護について格別の配慮を必要とするのは、むしろ未決被勾留者であり、死刑確定者であるはずであります。にもかかわらず、今回の未決被勾留者処遇等の改正が見送られているのは、代用監獄制度の存廃や弁護人接見交通権の問題が簡単には解決できない事情があるためと思われます。
　関係者は、自らの主張が入れられなければ反対するといった、従前のような被収容者不在、職員不在、国民や被害者不在の一方的な主張の繰り返しはもうやめにして、全体に統一ある行刑改革の実現を図るために、また国民や被害者の声なき声も酌み取った監獄法の全面改正の実現に努力すべきであるということを申し上げて、私の意見といたします。