○参考人（小林節君）　私の意見の詳細は、お手元のレジュメと、それから後で恐らく質疑の際にお尋ねいただけるであろうことに譲るとして、今ここでは全体に関する印象として一点に的を絞ってお話し申し上げます。
　それは、この改革案の下敷きになっている民主主義という言葉の使い方なんですけれども、ちょっとそれについて気に掛かることがございます。
　この改革案が出てまいりました背景は、もう御存じのとおり、多発した不祥事をきっかけとして機能不全と信用低下の行政の実情が明らかになってきたわけでありますが、そこで、行政改革の一環として機動性ある行政組織をということで今回の御提案になっているわけであります。
　この御提案の骨筋は、要するに行政部公務員の採用、人事管理、再就職の言ってしまえば自由化、つまり各府省庁の自立化。それと並行して、言わば内閣の目付のような位置にいる人事院の機能の削減ということであると理解いたします。その理論的根拠が民主主義でありまして、要は主権者国民の直接代表である最高機関国会から指名された総理大臣が組織している内閣が、そして内閣のメンバーである大臣が政治責任を持って行政各部門のチームを指揮し、責任も取る、これは筋通っていますよね。
　ただ、この民主主義の使い方に私はちょっと異論がありまして、民主主義というのは多様な意味がございまして、それ自体は目的でも何でもなくて、要するに自由で豊かで平和な良き社会を作る一手段として民主主義があって、民主主義のファクターとしては、側面としては、多数決民主主義、これがその下敷きにある民主主義です。多数派がその手続を踏んで押さえ込むと。でも、背後に主権者国民がいるからいいんですけれども、ただ、それが歴史的に間違いを起こした経験もあるからこそ、その中に多数決民主主義でない立憲民主主義といってチェックス・アンド・バランシズの機能も一要素として入れているはずなんです。それはどうなったのかな。
　それからもう一つは、民主主義というのはあくまでも知らしめて論じ合って納得ずくで決めていく。そういう意味で、私は問題があると今回は思うんです。事実、議員の先生方とお話ししても、意外と議員の先生方と国民大衆が知らないうちに事が運んでいってしまったという事実。つまり、これは民主主義の手続論でありますが、そういう点で瑕疵があるということは、これは、見落とすとこれは先例になりますから私はよろしくないと考えます。
　それから、繰り返しますが、多数決民主主義でいきますと、力の横暴な間違いがあり得たからこそチェックス・アンド・バランシズで、つまり国家権力を三つに分けて、更に立法権力を二つに分けて、更に行政権力を内閣と独立行政委員会に分ける、こういう仕組みを我々は憲法を根拠に持っているはずなんです。その根幹にかかわる問題ではないか。
　それからもう一つは、民主主義も先ほど手段と申し上げましたけれども、民主主義の一機能として多数が少数を不当に扱わないためにぎりぎりの予防線として人権があるはずなんです。そうすると、この過程で、当事者の片方が権力を増し、そしてそれは立法手段によって増す。そして、片方の当事者の人権が軽んじられている。これも、それこそ非民主的ではないかと私は思うわけであります。
　これが理論的な難点でありますが、更に機能的問題として疑義を提示しておきたいですが、これはもう方々で言われていることでありますが、本来、国のあるじである主権者国民、その直接代表たる最高機関国会の議員たち、そこから選ばれた総理が組織している内閣が行政官僚を手足のごとく用いて国政を遂行していく。つまり、国会で決定された国策を現場で執行していく、あるいはそのフィードバックとしての政策提案を受けていく。この過程で、大臣と行政官僚の関係、これはだれでも知っていることですが、大臣に年間最低数十件、ただ、現実に問題になっている地方の部局の建設関係の担当の人が地方の建設業協会に天下りというのは、今は包括承認、ああいうものが問題だというんで、それをもし全部大臣に上げた場合、大臣の通常の政治家としての業務、ここにも大臣御経験者たくさんおられますけれども、通常の業務の傍ら何百件の人事案件を実際処理できるはずはない。つまり、目標は尊いんですけれども、できないことを言っても仕方ないと私は思うんですね、機能的な問題。
　そういう意味で、結局は、日ごろ仕事を支えて、大臣を支えてくれている幹部職員が、この問題は官房長でしょう、大臣、これなんですけれどもよろしくと言われて、さあ判こを押さないことができるか。私は無理だと思うんですね。本当に釈迦に説法で恐縮でございますが。
　そういう意味で、つまり、主権者国民、国会議員、国会議員の中から出てきた内閣、そして担当省庁の大臣、内閣のメンバーですけれども、それと、本来主権者の道具であるはずの行政官僚集団の間がぷつっと切れちゃうと思うんですね。それは、すなわち官僚集団の独り歩き、つまり使用人があるじに関係なく主客転倒で動き出す、これも問題だったんじゃないんでしょうか。それを解決するような方向性がないんではないかという心配を感じております。
　ただ、せっかくお呼びいただきましたので、私なりに、じゃどうすればいいのかと今思っているところを申し上げます。
　これは、やはり行政改革は当然のことながら政治改革とセットであったわけでありまして、過去十数年様々な努力をなすって、私もその関連で呼んでいただいたことがありますけれども、もう選挙制度改革から何から、それから政党改革からいろんなことをなすって、やはり政治の側が、何というか、利害調整型から政策選択形成型に変わりつつある、これは事実だと思うんです。そして、政治がそういう点で行政に対するイニシアチブを、持っているとは言いませんけれども、持とうと今していると思うんですね。これを強めていくことがまず肝要であると思います。
　それからもう一つは、特にここが参議院の行政監視委員会なんで私は思い入れが激しいんですけれども、かつてこれの前身の調査会のときにお呼びいただいて、日本国行政オンブズマンは参議院に作るべきであると発言させていただいた記憶があるんですね。正に、意外と同じ国会議員でありながらいつ解散があるか分からない衆議院に比べて参議院は腰を据えたお仕事がはっきりできる、予定表が立つんですね。そういう意味で、しかも参議院というのは歴史的にも何というか、リコンシダー、再考の府でありまして、生臭い権力闘争の近くにはいるんですけれども、ちょっと待て、考えてみようという府であったはずなんです。
　そういう意味では、私は、やはり現場の最先端にいて、必要と直面している、そして能力がある、行政官僚集団というのは大変有り難い存在ではありますけれども、それだけに面倒くさいというか煩わしいというか、そういうものを避けてさっさと先に行こうとする性格を本質的に持っておりますから、それはやはり民主主義のコストとして、煩わしいチェックス・アンド・バランシズを入れておかないと大きな被害が出て、主権者国民が後で困ったなということになりかねないと思うんです。
　でありますから、政治全体における政策志向型の政治改革を前進させて、行政に対するイニシアチブを高めていただくことと、それから、とりわけ参議院の行政監視機能を高めて、正に役人のお手盛り自己審査などさせずに、ここでチェックなさったらいい、一つの場として。
　それから、やはり人事院の機能不全がいろいろこれとの関連で言われておりますけれども、機能不全だから人事院をつぶすとか権限を奪うというのではなくて、足りない点があったら人事院に改めさせて、逆に言えば、それは人事院の機能の強化であり、あるいは、持っている刀を抜かないというのであれば抜きなさいよと激励してあげるとか、そういう形で、何を言いたいかといいますと、基本的なチェックス・アンド・バランシズのこの分離構造が壊れることの方が将来的には危ないんではないかということであります。
　そして最後に、要するに、役所の機動力を高めるということは、これは役所にかかわらずどの組織だって、私は大学の教師としてたくさん優秀な学生を行政府省庁に輩出しておりますし、それから仕事柄いろいろ、公法学者ですから接触もございますが、人材はいると思うんですね。要は元気をどうやったら出させるか。むしろ、例えば硬直したキャリア制度とか、そういうものが組織全体の力を発揮させ得なくなっているか。
　これも本当に釈迦に説法でございますが、つぶれ掛けた会社が社長が替わることで立ち直ったりする、実はチームは同じなんですね。つまり、死に掛けていた集団を生かしただけの話でありまして、そういう意味では、試験制度を変にいじくるよりも、むしろ今いる人材はある意味では私は良い集団を集めておられると思います。むしろそれを生かす工夫の方をお考えになった方がいいんではないか。もちろん御提案者もそういう趣旨なんでしょうけれども、それはさっき申し上げたような原理的な難点、機能的な難点があるということは是非是非申し上げておきたいと思います。
　多少早いですが、これで終わらせていただきます。