○参考人（稲田十一君）　専修大学の稲田と申します。
　人間の安全保障の重要性ということで、御承知のように、極めて広い分野で様々な切り口があり、多くの課題を持ったテーマですので、とりわけ私は、近年、焦点を当てて研究しております平和構築や復興支援の問題について焦点を当てたいと思います。いや、それでもまだ多くの論点、切り口がありますので、私は、近年、ＪＩＣＡ、国際協力機構やＪＢＩＣ、国際協力銀行の平和構築支援のレビューや、あるいは昨年九月まで一年弱、世界銀行の脆弱国家を扱いますＬＩＣＵＳユニット、ロー・インカム・カントリーズ・アンダー・ストレスというところにおりまして、こうした問題について実務を含めて研究しておりましたので、その経験を踏まえて、気付いた点を中心に議論をしたいと思います。
　とりわけ、平和構築や復興支援に関しては日本では様々な議論がありますけれども、むしろ余り議論されていないか、あるいは重要であるのに余り語られていないような議論を中心に、幾つか論点を挙げながら思うところを述べたいと思います。
　まず最初に、人間の安全保障、ヒューマンセキュリティーという概念や類似の言葉、政策上の使われ方について述べたいと思います。
　御承知のように、日本では人間の安全保障や平和構築といった言葉が広く使われておりまして、外務省の新ＯＤＡ大綱やＯＤＡ中期政策でも中核的な概念として使われているのは御承知のとおりです。日本は人間の安全保障論を中心とした平和構築論を展開しておりまして、国連にも人間の安全保障基金を創設して資金の拠出を行っているわけです。ただ、人間の安全保障という言葉は日本で議論され使われるほど国際的な開発の世界で使われているようには必ずしも思えませんで、欧米や世界銀行では、平和構築、人間の安全保障という言葉よりは、後で述べます脆弱国家、フラジャイルステーツという言葉の方がよく使われているように思います。
　脆弱国家とは何かということを説明する前に、まず簡単に人間の安全保障と平和構築について述べておきたいと思いますが、人間の安全保障はＵＮＤＰが一九九四年に使った、持続的に人間開発を進め、その脅威を取り除くことだというような意味合いを使っておりまして、国際社会でこの言葉を好んで使っているのはとりわけ日本とカナダですけれども、カナダは紛争予防に関連する用語として主として使っていて、開発分野を中心に議論しながらこの言葉を使っているのは日本だというふうに言えます。
　他方、平和構築は、一九九二年の国連事務総長の事務局が、紛争後において安定を回復し経済を復興させるプロセス、それを支援するドナーの諸活動の総称として使ったもので、その後、多くは、外交当局、援助機関が紛争前から紛争後に至るすべての過程を含め、また軍事、政治、開発援助すべてを含んだ努力として使っておって、日本もそういう使い方をしているように思われます。もっとも、外務省は、二〇〇二年、とりわけアフガニスタンやスリランカの支援以降、平和の定着という言葉を頻繁に使っておりまして、日本の場合は平和構築と紛争後の平和の定着というのを併用しているということが言えます。
　さて、人間の安全保障も平和構築も実は元々は国連関係機関の用語でありまして、国際的に見ると、とりわけ英国、米国、世界銀行等は脆弱国家という言葉を使っているように思われます。二〇〇五年にイギリスの国際協力省、同じく二〇〇五年の初頭にアメリカのＵＳＡＩＤが脆弱国家戦略といった報告書を出して、そうした国々への支援の重要性とその支援の在り方についての方針を打ち出しております。世界銀行は、二〇〇二年以来、ＬＩＣＵＳ、ロー・インカム・カントリーズ・アンダー・ストレスという言葉を使って、こちらは余り広まっていないんですけれども、実は昨年の春、パリに本部のありますＯＥＣＤのＤＡＣ、開発援助委員会でこうした問題、脆弱国家や平和構築支援に関する主要ドナー間の調整あるいは議論の場があるんですが、そこで異なった用語を使っているのは議論を進めるに当たって必ずしも都合が良くないということで、フラジャイルステーツという言葉をキーワードに、互いの経験を持ち寄り、効果的な支援の在り方を模索していこうということで、共通化の方向にあります。
　日本も、とりわけＪＩＣＡ等でこうした問題について以前から研究調査、あるいは実際に幾つかの国で平和構築支援にかかわっているわけですが、ただ、日本にとっては脆弱国家という言葉は使いにくいようでありまして、つまり相手国がこうした言葉を使われることを必ずしも好んではいない。そこで、日本の場合は、脆弱国家という言葉ではなく、国家能力の弱い国への支援、あるいは国家能力の強化が必要な国への支援という形で使っているのが現状であります。一言で言うと、日本の開発援助にかかわる政治、文化といいますか風土の中では、人間の安全保障とか平和構築という言葉の方が世論の支持を受けやすく、また関連予算を取る上でも都合がいいと。脆弱国家というのは、例えばアメリカ、イギリスといったような国で世論の支持が得やすく、また予算が付きやすいという、そういう違いだと思われます。
　要は、どういう形で具体的に相手国に対して支援をするかというところがポイントでありまして、この点については、どういう言葉を使おうとも、各援助機関、国際機関とも似たようなアプローチを取っていると言うことができます。それは、例えばコミュニティー開発であったり、近年、開発分野のはやり言葉でありますガバナンスの改善であったり、ガバナンスというのは行政能力であったり、民主的な政治体制であったり制度だったりしますけれども、あるいはそういった行政能力の強化あるいは意思決定する能力、実施能力の強化といったようなこと、あるいは住民やコミュニティーのエンパワーメントといったようなことが具体的な支援のキーワードといいますか、キーとなる、アプローチとなっているというのはほぼどの機関でも共通しているわけです。
　さて、次に、一般的な論点について一つ二つちょっと取り上げたいと思います。
　まず、こうした議論をするときに大前提となる問題として、まず紛争は増えているのか、とりわけ開発途上地域で紛争というのは増えているのかという議論が長らくされてきました。紛争をどう取るかというのは、例えば非常に権威のあるものとしてはスウェーデンのウプサラ大学の紛争データというのがあって、これはＳＩＰＲＩ、スウェーデンの平和研究所のデータとしても広く使われておりますけれども、国内、国家間を問わず、年間二十五人以上の死者を出すものを紛争としてカウントして詳細な統計が取られているわけですが、それを見ると、まあ分岐点となるのは九〇年前後の冷戦の終わりですけれども、冷戦下の八〇年代、かなりの、実は内戦の数は多いわけですが、九〇年以降継続していた内戦は減少する代わりに新しい内戦が出てきて、数としては全体としては増えております。もっとも、二〇〇〇年以降また数が減ってきておりまして、これをどう説明するかという議論というのが別途あります。
　ここで幾つかちょっと言っておきたいことは、一つは、アジア地域で紛争というのは九〇年以前も九〇年以降もかなりの数が実は存在しているんだと。インドネシア、フィリピン、インド、パキスタン、スリランカ等、いずれも紛争を抱えた国で、日本のＯＤＡの伝統的アプローチでは、相手国内に紛争があることを知りつつも、相手国政府に対して支援をしながら国全体としての開発を支援するという立場を取ってきたわけですが、国際社会でこうした紛争の問題に深くかかわるようになっている潮流の中で、日本もとりわけ九〇年代の末から紛争関連地域の復興や開発に深くかかわるようになっているのは御承知のとおりです。
　もう一つの大きな論点は、開発が紛争の減少や平和につながるかと。この点についても実務家、研究者を含めて様々な議論がありまして、一般的には、開発援助は経済発展を促進することによって開発途上国の当事者が紛争に訴える可能性を低下させる。簡単に言えば、開発は平和につながるという一般的な議論が結構広まっているわけですが、様々な専門家の議論の中では、これは必ずしも実証されているようには思えません。多分、最大のポイントは、貧困と紛争の数が、世界の国を取ってみると、ある種の相関関係を持っているということは事実なんですが、それをどう理解するかということの解釈の違いだと思われます。つまり、貧困が紛争につながるというロジック、という相関は、紛争が多いところで貧困国が多いという、その逆のロジックもあり得ますし、あるいは何らかの要因が貧困と紛争の両方につながっているということもあり得ます。
　こうした領域の様々な研究をこの短時間で紹介することはできませんけれども、多分、恐らく最も組織的にやられた研究は二〇〇二年の世界銀行の調査で、それによれば、貧困だけではなくて低成長と、つまり経済停滞とその資源のあるなし、つまり資源があるところで紛争がよく起こっているということが言われております。
　ただ、いずれにせよ、この分野の研究というのは様々ありますけれども、個々の実務上の援助機関や国際機関は、そうした調査をやりながらも、実務的には現実の途上国の紛争要因は極めて複雑でありますから、とはいえ、開発を進める上で何らかの形で開発援助が紛争にかかわっているということも事実でありますから、紛争要因を、例えば多くの援助機関は、構造的要因であったり、引き金要因あるいは継続要因といったような幾つかの分類をしながら、具体的に幾つかの要素というのを取り上げながら、実際の援助を進める上で紛争要因への配慮というのを取り込んでいく。いろんな援助機関とも、日本のＪＩＣＡもそうですし、世界銀行や、イギリス、アメリカの援助機関もドイツの援助機関もそうですが、様々な手法やマニュアル等にもこの数年整備してきております。そして、援助実施における具体的な配慮というのをやるようになってきております。幾つかの例を資料の三ページの下に載せておきました。
　ここで一つ指摘をしておきたい重要な論点は、平和のコンディショナリティーと時々研究者に言われるテーマ、より実務的に言えば、開発途上国の予算のファンジビリティー、流用可能性と訳されてますけれども、あるいはフィデュシアリーイシューズというふうに言われることもありますけれども、開発途上国の公共財政管理全体が重要であって、支援側はそれをチェックすることが重要なんだという議論です。
　ファンジビリティーとは、援助資金が相手国の財政状況全体の緩和につながって、例えば援助によって開発資金や公共事業に向けられる国内予算が節約されて、それが他の分野、とりわけ問題なのは軍事予算ですけれども、に向けられる余裕ができることを指します。このことはずっと以前から指摘されていたわけですが、多くの支援国、支援機関は、国内の予算の使い方、配分について注文を付けたりすることは国内問題への過剰な関与だとして深く関与しない傾向があったわけです。これを見直すきっかけになったのは、御承知のように、一九九〇年代最初の湾岸戦争であったわけですけれども、近年、この援助資金のファンジビリティーの問題は、とりわけ二〇〇〇年前後から国際社会でＰＲＳＰ、貧困削減戦略報告書というのを相手国に、開発途上国の政府に書いてもらって、国家予算を貧困削減のためにどう使うかということを出してもらうというような枠組みが全体としてできたこと。それから、日々、重債務貧困国の債務削減をする中で、そうしたことを前提として、つまりコンディショナリティー、事実上のコンディショナリティーとして注文を付けるようになってきたことの中で、今や世界的な流れとして定着しているということは言えます。
　ここで言いたいことは、日本はＯＤＡ、援助の供与に当たって、この問題をもちろん知りつつも、またＰＲＳＰ等の枠組みの中で重要な論点になっていることは承知の上で、必ずしもまだスタンスがはっきりしていない、あるいは内政への関与と取られるような注文を付けることに非常に慎重であるということで、そのことの是非、あるいは是非を論ずれば口を出さざるを得ないというのが結論だと思うんですが、そのことについての議論が必ずしもまだ進展していないというのが一つの問題だと思われます。
　さて、平和構築、復興支援の具体的な事例というのは山ほどありまして、日本がかかわっているものだけでも、例えばこの資料の四ページ目に挙げました幾つかの例をごらんいただければ分かると思います。
　ここではカンボジアや東ティモール、アフガニスタン、イラク等、あるいはスリランカ、ボスニアといったようなケースを取り上げて、いずれの平和構築、復興支援の枠組みの中で、単なる開発復興の分野だけではなく、民主的な政治体制づくり、あるいは治安や安全保障部門の改革といったものがすべて連動しながら、そうしたすべての面を含む総合的な国づくりを支援するプロセスとして平和構築がとらえられ、国際社会が関与していると。近年ではある種の協調の枠組みが強化され、その中である種の役割分担ができてきているというのが実態だと思われます。
　留意しなきゃいけないことは、その役割分担等の中で、国際社会の援助や支援というのは三つのいずれの要素を目的とするものがあって、それぞれの目的に応じてやはり手段は多少異なってくるであろうということです。開発を進めれば治安が安定するとか民主的な政治体制につながっていくということでは必ずしもなく、この三つの要素がともに着実に進展することがいずれの側面にとっても重要で、したがってこの三つを同時に具体的に進めていかなきゃいけないというのが、いずれのケースでも最も重要な課題なわけです。
　このそれぞれのケース、あるいはここで三つの分野を挙げましたけれども、ちなみにこの三つの分野というのはＪＩＣＡ、例えばＪＩＣＡの平和構築の報告書や外務省の平和の定着の議論の中でも、言葉は多少違いますけれども、いずれもこの三つが柱であるということが指摘されているわけですが、それぞれ様々な事例と課題を含んでおりますので、それを個々に取り上げている時間はございませんので、ここでは次の二つの点にのみ指摘しておきたいと思います。
　まず第一点は、開発復興支援の分野が日本の中心的な支援の柱であるということはもちろんのことでありますが、多くの場合、それ以外の分野にも貢献を求められることになります。開発以外の分野、支援する場合も、もちろんＰＫＯであったり自衛隊の派遣であったり、あるいは民主的な政治体制づくりのための具体的な支援であったりするわけですけれども、その場合にもＯＤＡが中心となることも、これも事実です。
　ただ、開発以外の分野へのＯＤＡを使った支援に際しては、まだスタンスが固まっていないケースも多いと思われます。とりわけ、警察分野あるいはＤＤＲ、ＤＤＲというのは武装解除、動員解除、社会復帰を指す英語の略語ですけれども、こうした治安・安全保障分野にどうかかわるかということについてはまだ経験が浅く、スタンスに揺れがあるようにも思われます。
　例を挙げると切りがないんですけれども、例えば日本はアフガニスタンでＤＤＲに深くかかわっておりますが、例えば二〇〇二、三年ごろに無償資金協力で警察車両の供与の話がありました。これは伝聞情報です。供与が内定した後にあるところから、これは国家権力の行使にかかわる内政問題への関与になりかねないということでストップが掛かった。しかしながら、その必要性、現地での必要性は明らかであって、最終的には日本がアフガニスタンの交通警察への車両そのものを普通の車両として供与して、ドイツがこれを、ランプ等をくっ付け、ランプ、サイレン等をくっ付けてパトカーにしたという事例があります。ただし、二〇〇四年ぐらいになりますと、今イラクの復興支援のプロセスの中で警察車両の供与は今では問題のない分野として供与されておりまして、その意味では日本のスタンスの変化があるということが言えますが、依然としてこういった警察・治安分野に関しては、日本の貢献というのはいまだ限定的でクリアしなきゃいけない問題もあろうかと思います。
　ＤＤＲプロセスそのものについても様々な事例が挙げられますが、ちょっと時間の関係でそれは省略したいと思います。
　もう一つ言いたいことは、紛争関連地域でも開発や貧困削減事業を進めている例は幾つもあり、これはやはり重点を置いて今後進めていくべきだし、またそこにおいて幾つかのまた課題もあるということです。
　一例を挙げますと、もっとも、紛争関連地域に対する日本のＯＤＡというのは、無償援助は様々なものがもちろん出されております。ただ、円借款も実は出されているケースは多くあります。
　例えば、二〇〇二年、スリランカで、中央政府と北部、ＬＴＴＥと言いますけれども、武装勢力の間で停戦合意がなされた後、平和の定着と称して、この北部の少数でありますＬＴＴＥ支配地域への支援も開始されているわけですけれども、そこではＪＩＣＡが例えばコミュニティー開発のパイロット事業をやり、ＪＢＩＣが円借款を使って同じようなスキームでその地域の小規模なインフラ復旧事業や農村の復興開発事業をやっているというケースもあります。また、そこでは、実はこの農村開発の支援そのものは、スリランカの中央政府の事業としては世界銀行が同じような枠組みで支援している事業でもあって、つまり無償と円借款、あるいは日本の援助機関、支援機関と世界銀行のような国際機関というのは協調する可能性というのは幾らもあるし、それがまた有効だということを言いたいわけです。
　同様なケースは、例えばフィリピンのミンダナオのような地域でもあって、御承知のようにフィリピンのミンダナオというのは、過去三十年以上にわたってフィリピン政府と反政府組織の戦闘が断続的に続いている地域で、とりわけ貧困が、まあ貧困率が高いというような地域ですけれども、日本の場合、円借款でこの地域のかんがい事業を支援したり、あるいはフィリピン政府とこの自治政府ですね、ムスリム・ミンダナオ自治政府との間で実施が合意された平和・開発社会基金事業というのがあるんですが、これは実は世界銀行やカナダのＣＩＤＡが枠組みをつくって、そこに日本がお金を出して協調しながらやっているという事業でもあります。例を挙げると切りがありませんので、このぐらいにしたいんですけれども。
　要は、無償と技術協力と円借款の連携というのは、極めてこういう紛争関連地域の支援に当たっても重要であり、近年の組織改革論の中で今後改善は期待される分野ではあると思っております。
　もう一つは、外国機関との協調の有用性がありまして、日本では、外務省が国連開発機関を担当している関係でＵＮＤＰとの連携というのは結構あるんですが、昨今、世界銀行等がこうした、いわゆる脆弱国家といいますか、平和構築分野でも開発復興分野では大きな役割を果たしておりまして、こうした世界銀行グループ等との連携の重要性というのも極めて大きいと。現在の日本の援助体制では、こうしたところの連携が若干弱く、若干といいますか、かなり弱くて、今後大きく改善していく必要があるのではないかと思っております。
　具体的には幾つかの論点はあるんですが、取りあえずこれぐらいにしたいと思います。質問がありましたら、またお答えさせていただきたいと思います。