Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○小林正君　終わります。
○猪熊重二君　私は、公有地拡大推進法の改正案の質疑に入る前に、この公拡法に関連して二、三点質問しておきたいと思います。
　前回の委員会で、私は、建設省の地方建設局と土地開発公社が土地の先買いに関して協定書を結んでいる件について質問いたしました。前回は、この協定書の内容が国庫債務負担行為との関連において少々問題があるんじゃなかろうかというふうに申し上げたわけですが、きょうは協定書の当事者である建設省地方建設局の職務内容あるいは土地開発公社の職務内容に関連して、このような協定書を結ぶような職務権限をそれぞれが持っているんだろうかという観点から質問したいと思います。というのは、この協定書の問題でいろいろ勉強している間に今の点が非常に疑問になってきたんです。
　まず最初に、建設省地方建設局は道路敷地となるような土地取得の権限を持っているんだろうかどうだろうかという点について、持っているんだということだとすればその根拠を教えていただきたい。
○政府委員（伴襄君）　直轄の工事につきましては、今、地方建設局が用地の買い取りをやっておるわけでございますが、その買い取り権限を持っている根拠は何か、こういうお尋ねかと思います。
　建設省の直轄事業にかかわります用地取得業務は、これは従来からも本省の指導のもとに、事業の実施を直接担当しているのは地方建設局でございますから、地方建設局がその実際の業務をやっているところでございます。組織体制もそういうことになっておりまして、各地方建設局の本局の方には用地部というのがございまして、それから出先の工事事務所には全部ではありませんけれども用地課というのを備えているというような組織体制になっております。
　この根拠でございますけれども、建設省の設置法の中に地方建設局の所掌事務が決めてあるところがございまして、そこでは「河川、道路、砂防その他国の直轄の建設工事及びその施行に伴い必要を生じた工事に関すること。」というのが掲げられておりまして、私どもの理解としましては、この「工事」という言葉、工事の施行の前提として用地取得業務というのがあるわけでございますから、その工事施行の一環として用地取得業務を実施しているというふうに理解しておるわけでございます。
　なお、蛇足でございますけれども、本省の建設経済局の中に調整課という課がございましてここで用地関係のいろんな指導をしているわけでございますが、その調整課の所掌事務を建設省組織令で決めております。その中でも、本省としての各地建への指導業務でございますが、「地方建設局等、公共用地の取得に関する事務の運営の指導及び改善に関すること。」というのが調整課の仕事だと。だから、地方建設局で公共用地の取得の仕事をしているという、それが前提になった書き方になっておりまして、こういったところからも地方建設局が公共用地の取得の業務を直接担当している根拠になるんではないかなというふうに思っているところでございます。
○猪熊重二君　建設省の設置法によれば、第六条で「建設省に、地方支分部局として、地方建設局を置く。」、第七条で「地方建設局は、建設省の所掌事務のうち、次に掲げる事務の全部又は一部を分掌する。」、こういうことになっています。
　今、局長がおっしゃったのは、この第七条の一号の「道路の建設工事に関すること。」という中に土地の買収権限も含まれているんだ、こういうお話なんですが、しかし、日本語で道路の建設工事と言ったときに、建設工事の中に土地の買収権限も含まれているんだなんということは通常は読めない。それで、それ以外にはもう地方建設局が土地を取得するなんということの権限に関連するような条項は何もないんです。
　なぜ私がこんなことを申し上げるかというと、設置法というのは法律なんです。この法律で地方建設局というものをつくる、その地方建設局の職務権限はこういうものだと決めているんです。その「建設工事」の中に土地の取得も入っているなんということは日本語としてあり得ない。要するに、道路の建設工事をすることということは、その道路の敷地が国の所有地であろうが賃借地であろうが他人の土地であろうがどこの土地であろうが、建設工事は道路の工事をするということだけなんです。この建設工事をするということの用語の中にその道路敷地を買う権限も含まれているなんていうのは、いつからそういう解釈をしているんですか。
○政府委員（伴襄君）　これは地方建設局の所掌事務を決めている規定でございますので、建設省全体の仕事のうち地方建設局の所掌事務はこうだと決めているところでございます。
　もしここで読めないとなると本省へ行くというような話になってくることになるわけでございますが、この規定は実はもう建設省発足の当初、二十三年以来こういう書き方でございまして、工事の前提として公共用地を取得して工事を実施するということで、恐らくその「工事」という言葉の中に読み込んで運用しているものというふうに思っております。特に特記しないで当然にその工事の前提、工事というのは恐らく物理的な行為をそれぞれの現場でもってつくり上げるということでございますから、そのつくり上げる前提となる用地の確保というのはこの中で読むということできているんだと思っております。
　そういうことでございまして、昭和二十三年以来この規定で現実に、用地取得というのは一番、何というんでしょうか、現場で地をはうようにしてやらざるを得ないような業務でございますので、地方建設局あるいはその出先の工事事務所等でやるのが一番ふさわしいということでこういうふうに分掌したんだというふうに考えております。
○猪熊重二君　建設省全体の所掌事務は三条に書いてあるんです。その三条に書いてある中で、七号には、必要な条文だけ読めば、道路の取得並びに取得した財産の維持及び保存を行うということが建設省の仕事になっています。別に三十二号には「道路の新設、改築、維持、修繕その他の管理を行うこと。」ということで建設省の所掌事務の中に、ほかにもいろいろ条文はありますけれども、要するに、建設工事ということと道路敷地の取得ということは三条の建設省の所掌事務の中で明確に区別して書いてある。ほかのところを読んでも、例えば五十八号の場合だったら「公共団体の委託に基づき建設工事を行うこと。」という規定もあるんです。要するに、三条では「建設工事」の中に建設工事のための用地の取得なんということは全然読めない規定になっている。三条では建設工事とそのための必要な土地の取得というのはもともと別にしてある。
　それから七条も同じなんです。七条の一号に「建設工事」と書いてある。三号には「建設並びにこれらに必要な土地の取得を行うこと」というふうに別に書いてある。七条一号の「建設工事」の中には土地の取得も含まれると言うけれども、三号の方は建設工事と土地の取得というのは別に書いてある。そんなおかしな法律ないじゃないか。七条の一号の「建設工事」の中には土地の取得も含まれる、三号の方は建設工事と土地の取得というのを別に書いてある。要するに私が言いたいのは、今、局長、いろいろ実際に地べたをはいずって一生懸命苦労しているとかどうとか、それはわかるんですよ。そういうことじゃなくて、もう少し法律というものは読んでもわかるようなものにしておいてもらわなきゃ困るんです。一号のときは「建設工事」と書いてあってこの中に土地の取得は入るんだ、三号のときは建設工事と用地の取得は別なんだ、こんなことじゃ困るんです。
　これは先ほど局長おっしゃったけれども、この法律の下の省令だとか規則だとかそこでいろいろ書いてあるからいいというのは、これは本末転倒なんです。政令、省令、規則の規定、そういうふうなものは法律の範囲内でしかできないじゃないですか。法律で地方建設局の職務はこれだけだよ、用地の取得なんというものは書いていないよというのに、下位規範でそれをくっつけたからそれでいいんだなんという、そういうふうに行政が勝手に法律解釈されたら困る。法律をせっかくつくった意味がない。その辺、どうお考えになりますか。
○政府委員（伴襄君）　今、御指摘が二つございました。
　一つは、設置法の三条の方の書き方で財産の取得とか財産の維持、保存というのが別に書いてあるというお話でございましたが、この三条の条文の中では、本当に書きづらだけで申しわけないんですけれども、例えば河川につきましては「改良、維持、修繕」という言葉で書いてありますし、道路では「新設、改築、維持、修繕」という言葉になっておりまして、「工事」という言葉は使っていないわけでございますが、この七条の方には「工事」という言葉があって、そのほかに「財産の取得」というのがあるという形にはなっていないということが一点ございますかと思います。したがって設置法全体の中では「工事」の中で用地取得というのを読むということになるんじゃないかなと思います。
　それからもう一つは、今お話しの七条の三号の方で、これは実は官公庁施設の営繕の関係でございますけれども、「営繕」という言葉と、それからそのほかに「土地又は借地権の取得」、二つになっております。この「営繕」という言葉は、この場合は、官公庁施設の建設等に関する法律というのがございまして、そこに「営繕」という言葉の定義がございますが、これはどうも建築物の建築、修繕または模様がえだけを言うようでございまして、ここには土地の取得とかあるいは借地権の取得とかというのは入らない、別であるというふうに定義づけておるようでございます。したがいまして、「営繕」という言葉を引く限りはどうもその言葉の中には土地取得が入らないということでわざわざ書き分けたんじゃないかなというふうに思っております。
　いずれにいたしましても、御指摘のとおり大変厳密さを欠いておって、一見しただけでは入るのかなという先生の御疑問のようなことがあるかもしれませんけれども、この際は「工事」というところでそういう用地の取得も含んでおるんだというふうに御理解賜れればと思っております。
○猪熊重二君　ちょっとしつこいようだけれども、それじゃ三条の五十八号を見てください。
　三条の五十八号だと、いろいろ書いてあるけれども、ピックアップして読めば、「国民金融公庫の委託に基づき、建設工事を行うこと。」という条文があります。いろいろいっぱい事例が並んでいるけれども、例えば一つの例として「国民金融公庫の委託に基づき、建設工事を行うこと。」というのが建設省の仕事の中身になっています。この「建設工事」の中には今局長がおっしゃったように用地の取得も入るんだということになったら、建設省は、国民金融公庫の委託に基づく建設工事だけじゃなくて、この「建設工事」という用語の中には国民金融公庫のための土地の取得も入っている、こういうことになるんですか。ここにいろいろ掲げてある各種団体のために土地の取得を全部することができるんですか。
○政府委員（伴襄君）　どうも言いわけみたいで申しわけありませんけれども、「工事」という言葉を使った場合に、今の御指摘の条文は「建設工事を行うこと。」、こうなっておるわけでございまして、したがって工事そのものを行うという書き方になっているんですが、先ほど先生のおっしゃっておられた七条の一号の地建の所掌事務、これは「工事に関すること。」というふうになっておりまして、要するに工事関係のこと、こういうことになっておりますので、「工事を行うこと。」というのは確かに物理的な建設工事そのものかもしれませんけれども、「工事に関すること。」というのはその工事の前提になるような用地取得も入るんだ、そういう意味じゃないかと思っております。したがって、この「工事に関すること。」というところが今の例えばお示しの「委託に基づき、建設工事を行うこと。」との違いじゃないかなというふうに理解をしております。
○猪熊重二君　あなたのおっしゃることはなるほどなというふうに理解できないけれども、それじゃ次に、今度は土地開発公社の方の問題についてお伺いします。
　土地開発公社は公有地拡大のための公社なんです。公有地とは何かと言ったら、地方公共団体の所有に属する土地が公有地なんです。ところが、土地開発公社が国のために土地を買うということは公拡法のどの規定から出てくるんですか。
○政府委員（伴襄君）　土地開発公社の使命といたしましては、もちろん設立団体である県あるいは市町村が直接使われる公有地そのものの先行取得といったようなことも重要な役割でございますけれども、例えば国の直轄事業とかあるいは公団事業等につきましても、これは当然その地域と密接に結びついた事業でございますので、したがって、地方公共団体だとかこういった土地開発公社と密接な連携をとって進めていく、用地買収についてもこういう公共団体だとか開発公社の協力を得ながら進めているということでございます。
　そこで、土地開発公社は発足当時から公有地拡大推進法に基づいてできておるわけでございますけれども、その中でこういう直轄の用地あるいは公団の用地についてもかわって取得するという役割を担わされておるわけでございまして、それは例えば公有地拡大法の四条一項二号で高速自動車国道の用地についてもこの公有地拡大法の先買い制度で取得し得るというようなこととされておりまして、公団の用地についても取得するものでございますから直轄についてもできる、こういうことで運用しておったわけでございます。
　ただ、先生のような御疑問もございまして、公有地拡大法と言っているんだから将来国有地あるいは公団の用地になるようなものについてはもう少しはっきりすべきじゃないかというようなお話がございまして、そこで、これは前回の昭和六十三年の公有地拡大法の改正のときに、十条に土地開発公社の設立目的の規定がございますけれども、そこの中で「地域の秩序ある整備を図るために必要な公有地となるべき土地の取得」、こう書いてあったわけですが、この「公有地となるべき土地」の「土地」の後ろに「等」と入れて公有地だけではないですよという趣旨を明確にしたということでございまして、やっぱりそのときにもそういういろんな御議論があって条文上はっきりさせたというふうに聞いております。
○猪熊重二君　今、局長がおっしゃったようなことは全然わからないんです。私もこの公有地拡大法を何度も読んでみたけれども、国のために土地を取得できるなんという規定はどこにもない。そして、建設省に聞いたら、「公有地となるべき土地等の取得」、その「等」の中に国有地が入るんだと。ところが、この「等」の中に国有地が入るなんて読める人は日本人の中にだれもいないんです。
　「等」というのはどういう言葉遣いをするかというと、これは昔の法務府、現在で言うと内閣法制局ですが、この「等」についての解釈をしているんです。
　一般に法令の規定で、一ないし数個の列挙事項を掲げて、その直後に「等」の字が用いられた場合は、別異に解すべき特別の理由がない限り、その「等」に包含される事項は、列示事項とその規範的価値において同じ性質の重要性を有するものと解するのが相当である
　こういうことになっているんですね。要するに、何々と書いてあって、その下に「等」とあれば、それとほとんど同種のものというのが法律の用語の使い方としては当たり前なんです。だから、原則として「その他これに類する事項」というのが「等」という法令用語の通常の用い方なんです。
　そうしたら、「公有地となるべき土地等」と言ったときには、公有地となるべき土地とそれに類するような、準ずるような土地ということです。この法律を読んでみても、せいぎり読めるのは政令の一条に書いてあるような団体の土地、すなわち港務局、地方住宅供給公社、地方道路公社、住宅・都市整備公団及び地域振興整備公団、このような団体の土地ならば「公有地となるべき土地等」の中に入り得るけれども、全然この公拡法と無関係な国をここのところへいきなり持ってきて、「等」の中に国有地も入るんだなんという解釈はほとんどできない。昭和六十三年にこの法律を改正したときに、この「等」をここに入れればいいというようなお考えだったらしいけれども、全然わからない。
　局長、法律というのはだれのためにつくるんですか、それをまずお伺いしたい。
○政府委員（伴襄君）　昭和六十三年に公有地拡大法にこれを入れた趣旨はそういうことだと聞いておりますが、今の先生のおっしゃった「等」というのがここで適当かどうかというのも恐らく法制局で議論されたろうと思いますけれども、私が考えますのに、これ、「地域の秩序ある整備を図るために必要な公有地となるべき土地等」と、こうなったわけでございますが、恐らくその「地域の秩序ある整備を図るために必要な」というところでは、たとえ直轄の道路の用地であろうと公団の用地であろうと、それは地域の秩序ある整備を図るために必要なところだというようなことで、その上にかかっている言葉が共通語ということでやっているんじゃないか。幾ら国の直轄の道路であろうと、それはもう本当に地域に密着して地域のための事業であるわけでありますし、公団の用地もそうだと思っております。
　だから、そういう意味では、およそ関係のないものがぼっと入ったのではなくて、目的的には「地域の秩序ある整備を図るために必要な公有地となるべき土地」、それから「等」ということでくくれるということで入っているのではないかなというふうに理解しております。
○猪熊重二君　要するに、私がこんなことを余り有益ではないかもしれませんけれども申し上げたのは、たまたま建設省の所管の法律を読んでみると、今申し上げたように、まず建設省の設置法から、設置法の地方建設局の職務権限の問題にしろ、この公有地拡大推進法の規定にしろ、全然読んでわからないんです。生意気を言うようですけれども、私も弁護士を三十年やっている。そういう人間が読んでも全然理解できないような内容を盛り込んだようなものは、法律として非常に不備だと私は思うんです。
　法律というのは、確かにこれは行政官庁間の職務権限に関するような法律ではあるけれども、しかし、やはり国民に向けられたものなんです。国民が読んで全然わからぬ。私も三十年弁護士をやっているけれども、これを読んでもわからぬ。わからないというのは、何も役所が悪いんじゃないですよ。きちんとしてわかるように書いていないから、わからないんです。そして、局長のお答えを聞いていると、言っては申しわけないけれども、詭弁みたいなことを弄している。そういうふうなことでなくして、もう少し根本的に直したらどうですか。
　要するに、地方建設局の業務としてこういうものが必要だというのだったら直すべきだし、公有地拡大法ももう少しきちんとわかるように書かなければならぬというのだったら、わかるように書いてもらいたい。そのことを要望しておきます。
　それでは、改正案についてお伺いします。
　今回の改正案で都市計画区域外の都市計画施設の区域内の土地を届け出の対象にしましたけれども、これによって全国的にどのくらいの面積の土地が追加されることになり、追加されることによって届け出数はどんなように増加するというふうに予測していますか。
○政府委員（伴襄君）　今回、新たに届け出対象土地を加えようとするのは、都市計画区域外の都市計画施設でございます。この都市計画施設全体の中で都市計画区域外の都市計画施設がどの程度あるかというと、面積あるいは延長、施設によって違いますけれども、大体数％程度が都市計画区域外だ、こういうふうになっております。
　最近の都市計画決定の傾向からすると、そういう都市計画区域外の都市計画施設がふえてきておりますので、今後とも増加すると思われます。これに対応して届け出も、都市計画区域外は今は数％ですけれども、そういう都市計画区域外の施設がふえるということで届け出も恐らく増加すると考えられますが、数量的には、土地取引の動向その他さまざまな要因の影響もありますのでちょっと把握は困難でございます。
　いずれにいたしましても、今回の改正は、面積の引き下げなんかでございますと届け出の対象の量的な拡大を図るという意味があるわけですけれども、今回は特に都市計画区域外の都市計画施設を対象にしたというのは、今後そういったところでかなり増加するということが考えられておりまして、そういうものの整備を円滑に進めたいという意図でやっておるものでございます。そういった意味で、この対象区域の拡大に大きな意味があるかなというふうに思っておるところでございます。
○猪熊重二君　要するに、一つの法律をつくるためには、その法律を必要とする立法事実があるんです。前提となるこういう事実がある、こういう事実があるからこういう法が必要なんだと、法律をつくるには改正案であっても一つの立法事実が前提にあるんです。
　私がお伺いしたのは、こういうふうな立法事実があるから拡大する必要があるんだということだとすれば、どの程度の範囲の土地がそれに含まれることになり、それによってどのぐらい届け出数がふえるんだろうかということが当然予測されなければならない。なぜかというと、これを一つやられることによって国民は迷惑するんです。届け出しないでも自由勝手に売り買いしていればよかったものをどうしてもまず事前に届け出しなきゃならぬということで、国民にとっては迷惑なんです。迷惑だとすれば、しかしこういう立法事実があるから迷惑であったとしても法が必要なんだという合理性がなければ、ただやみくもに単なる予測でやられたら国民は迷惑千万なんです。
　そういう観点から、どのくらいの土地がこの届け出対象地域になってそれによってどのぐらいの件数が届け出られるだろうか、そういうことを当然に予測して法の改正というものをやるべきであるという観点から質問したんです。
　次の質問に移ります。
　建設省はこの第四条二項九号の届け出不要土地の地積を現行の二百平方メートルから引き下げる予定だと、こういうことが言われています。これも、今までは二百平米以下だったら届け出しないでも済んだのに、今度は数値を下げることによってまた届け出しなければならないというものがふえることになるわけですが、これを引き下げる予定があるのかないのか、あるとしたらどの程度引き下げる予定があるのか、お伺いします。
○政府委員（伴襄君）　この届け出の最低面積要件は今二百平米でございます。これは実はそれまでは三百でございましたものを平成元年に二百に下げたわけでございますが、その後地価高騰等に伴いまして土地取引面積がかなり小規模化してきているというような実態がございまして、したがってその届け出で把握し得る私人間の土地取引の割合が低下してきております。さらに、実際の需要といたしましても代替地要求がかなりふえてきておりますので、小規模な土地についても先買いを行うことは必要であり、代替地としては有効であるといったようなこともございまして、そこでその面積要件をさらに引き下げたいというふうに考えております。
　これは実は政令で改正するわけでございますが、その面積は一定規模と考えております。現在のところ、二百を百平米に引き下げることを考えておりますが、ただし、先生御指摘のとおり地域の実情に応じてその対応がいろいろあろうかと思いますので、百平米を最低としまして、どの程度下げるかは都道府県知事の判断ということで、都道府県の規則でもって定めるということにしたらどうかな、こういうふうなことを今検討しております。
○猪熊重二君　平成元年度の国土庁の土地保有移動状況調査によれば、ゼロから百平米までの取引が三〇％、百平米から二百平米までの取引が二一・五％と出ています。これは市街化区域の土地の売買というふうには書いてございませんから必ずしもこの数値が公有地拡大法の対象と一致するかどうかは別にして、いずれにせよ、二百平米以下の土地が五一・九％を占めている。これは、今、二百平米以下だから届け出しなくてもよろしいということになっているわけです。ところが、もし百平米以下にすると、この土地取引の半分以上を占める二一・九％、これがまたさらに届け出せにゃならぬということになる。ですから、届け出をさせればいいというだけの発想で百平米とされた場合、土地取引をする人の二割近くがまた届け出業務を課されるわけなんです。
　私がなぜこんなことを申し上げるかというと、届け出しろと言って届け出させておきながら、実際には届け出したにもかかわらず、公有地拡大法に基づいて土地開発公社が取得した件数というのはまことに少ないんです。平成二年度を例にとれば、届け出しろと言われたんでしょうがなく届け出したのは二万四百九十六件。その中で土地開発公社が買い取り協議したのは四百三件、一・九七％なんです。その中で買い取りが成立したのは四十二件、〇・二％にすぎない。そうすると、今までの届け出しろと言われたものでも、二万四百九十六件持ってきて、実際に買い取りが成立したのは〇・二％の四十二件にすぎない。
　それにもかかわらず、今度また届け出しろという面積を百平米まで下げて今まで不要だった小面積の取引をさらにまた届け出させる。それで届け出件数がどのくらい増加するのか知りませんが、その辺の数値を建設省としてはどう把握しているのか。先ほどのお話だと、どのくらいふえるのかふえないかわからぬというようなことですけれども、届け出させられるのは迷惑なんです。こういうことからいけば、これしか買い取り請求が成り立っていないにもかかわらず、なぜ届け出させる必要があるんだろうか。もし現行の状況のままでいくんだとしたら、むしろ届け出の義務を減少させるべきじゃないか。
　この法律があることによって国民の方は届け出義務、自分の土地の売買に事前に届け出せにゃならぬという負担をかけられる。そしてまた、地方団体にもその届け出のための行政の負担がある。しかし、効果はほとんど上がっていない。四十二件、〇・二％にすぎない。としたら、現行のままでさらに届け出をふやすなんということは国民に対する迷惑千万な話が余計ふえるだけだという考えも成り立つわけなんです。
　この辺を一体どう考えておるんですか。
○政府委員（伴襄君）　この届け出対象土地の面積要件は、御指摘のとおり、私権の制限を伴うものでございますから、どの程度の面積にするかということは慎重に決めることが必要かと思います。したがって従来からこの面積要件を決めるときには、先買いの必要性だとか、義務づけをするわけですからそれがどの程度国民に負担を課することになるかとか、それから一方では公共団体も事務量がふえるわけですからその事務量だとか、そういうのを総合的に勘案して決めておるところでございまして、今回これから例えば二百を百に下げるということの場合でも、そういうことを踏まえて的確に対応していきたいと思っております。
　したがいまして、今回も、今検討しておりますが、先ほどちょっと申し上げたように、都道府県の実情に応じて二百から百の間を決めるのは規則で決めていただこうというふうに考えておるところでございます。
　それから一方、現在、実は監視区域という制度が国土法でございまして、これでかなり届け出義務が課されておるわけでございます。首都圏の中枢部はほとんど監視区域になっておりまして、この監視区域は土地取引をやりますときには届け出るわけです。例えば東京都なんかですとほとんど全域が監視区域になっておりまして、百平米以上のものは全部届け出るということになっております。それで、国土法の手続によって届け出た場合には、公拡法の方でも届け出たとみなすということになっておりまして、国土法の届けで済ませているわけです。
　したがいまして、実際には、例えば今既に監視区域がかかっているような東京とかそういったところでは既に百平米以上の土地取引は全部国土法で届け出ているという事態もございますので、そういうものについては百平米に下げたとしても重ねての負担にはならないといったような事態もございます。
　そんなこともございますので、そういったことを総合的に勘案して、先生御指摘のとおり、不必要な負担を国民に課すようなことがないように十分に注意して運用していきたいというふうに考えております。
○猪熊重二君　局長がたまたま国土法の届け出の問題をおっしゃったからついでに申し上げれば、国土法の場合は届け出があれば、例えば先ほどのように二万件あるということであれば、その二万件については、公示価格との関係からこの取引をそのまま認めますよとか認めるわけにはいきませんよということで、一応の行政の判断があって、その上で届け出られたものについて全部の処置が一応はなされている。ところが、この公拡法による届け出は、届け出しろと言っただけで、後はもう買い取り協議がなければただ全く国民に届け出させただけの問題なんです。
　それで、買い取り協議がどのくらいあるかといえば、先ほど申し上げたように一・九七％、端数を切り上げて二％。そうすると、二％は買い取り協議があるけれども、あとの九八％はただ届け出しろという国民に対する負担だけの問題で、行政は何もそれに対する対応がないんですよ。国土法の届け出と全然質が違うんです。国土法の場合は、その届け出に対する一応の行政判断というものがあるから意味があるけれども、これは投網をかけて、ただ届け出ろ届け出ろと言われている国民の方は迷惑千万な話なんです。
　私は、これ、届け出を今のような状況でふやすのは国民の負担と行政の負担が増大するだけだから意味がないと思うんです。だから、やめたらどうですか。それよりも、むしろ本当に公有地拡大ということを考えるんなら、せっかく届け出させたんだから、届け出はさせたけれども何で買い取りに至らなかったかというその原因を究明して、どういうふうにしたらもっと届け出させたものから買い取り合意が成立するかというふうなことに対して建設省の考えがいくべきであるのに、そうじゃなくて、ただまた投網をもう少し広げようというふうな発想じゃ困るんじゃありませんかということを申し上げているんです。
　それじゃ、なぜ買い取り協議が二％弱しかないのか、実際に買い取りされたのはなぜ〇・二％にすぎないのか、こういうふうな実情をどういうふうにしたらもう少しせっかくつくった法律の趣旨に従って公有地が拡大できるんだろうか、逆に言えば、公有地を拡大するためにはどうしたらいいか、そういうことを建設省としてはどう考えているんですか。
○政府委員（伴襄君）　御指摘のとおり、届け出と申し出がございまして、申し出の場合はかなり成約件数が多いし、率もこういうふうに高いわけです。届け出の方は低い。
　これは、一つは、申し出というのは、やはりもう公有地として公共団体に売りたい、そういう意思を持って申し出られるわけで、そもそも公共団体に売りたいという譲渡の意思がある方との契約でございますからかなり成約件数が高いわけでございます。一方、届け出の場合は、もう既に譲渡の相手が決まっておりまして、この人に売ろうという時点で出てくるわけでございます。したがって、地方公共団体は第三者として入ってくるわけでございまして、強制的に取得する制度がこの場合にはございませんし、そこは当事者の協議が成立すればということになっておりますので、それで低くなっている面があるんじゃないかなというふうに思っております。
　いずれにいたしましても、特に届け出制度は先生御指摘のとおり必ずしも成約率が高くないわけでございますけれども、その所有者がたとえ第三者であろうと別の方であろうと、土地を手放したいという機会でありますから、それをぜひとも機敏にとらえて公有地の確保につなげるということは非常に大事かと思っております。ただ、そういう中で、低いと言えば低いんですけれども、譲渡相手が決まっている時点での先買い制度としてはまあ一定の成果を上げているかなという評価もいただいている面もございますけれども、そういうふうに考えております。
　いずれにいたしましても、届け出をこれからより充実していくためには、一つは、届け出られた土地について利用計画が策定されてあるとかあるいは具体化されているといったようなことで、これを先買いする主体が決まっていることが一番いいわけですから、そういう受け入れ体制が整備されているといったようなことが一点必要かと思います。
　それから、買い取り財源、必要な資金が確保されている、しかも低利な資金が確保されているということが大事だと思います。
　それから、税制上の恩典、優遇措置もございますので、こういった税制について、例えば届け出で公社に先買いしてもらうと千五百万控除がありますよといったようなことが非常に大きなメリットになっているわけでありますし、その上に軽減税率が適用になるわけですから、そういったところの、先買い制度は有利ですよということのＰＲ、周知措置、これが大事だと思います。
　こんなことをやりながら、関係者とも連携しながらこの届け出制度の一層の活用を図っていきたい。この関係省というのは特に自治省でございますけれども、そういった方面ともよく相談しながら、この届け出制度の成約率が上がるように、協議の件数が上がるようにしていきたいというふうに思っております。
○猪熊重二君　いろいろやっておられるんだがなかなか成果は上がらぬということですけれども、今のお話を聞いても、これで少し買い取りの成果が上がるのかなというふうな希望的観測はほとんど出てきませんね。
　あとわずかな時間ですので、最後の質問をさせていただきます。
　建設省からこの法案審議に際して資料をいただきました。この資料の中に「用地取得のあい路となっている原因」という統計があります。それから、同じく建設省からいただいた資料に「用地ストック率の推移」という表があります。
　私が申し上げたいのは、この「用地取得のあい路となっている原因」という資料も、「用地ストック率の推移」という資料も、これは建設省の直轄事業に関する資料なんです。建設省の直轄事業の資料を公拡法の審議に際していただいても、間接的には役に立ちますが、これは建設省の問題なんです。そうじゃなくて、土地開発公社の公有地取得について用地取得の隘路となっている原因は何だという統計がなかったら、公拡法の審議に直接役に立たないんです。あるいは「用地ストック率の推移」も、建設省の直轄事業の用地ストック率が一・五だとか〇・九だとか言ってみたところで、それと土地開発公社が持っている土地の保有量の推移というふうな問題とは全く無関係になってくる。
　要するに、私が申し上げたいのは、どうも建設省のお考えは、公有地拡大推進法ということを、地方団体の公有地拡大推進という観点よりも、何か建設省の直轄事業もしくは補助事業の便益のための法律というふうにお考えになっているんじゃなかろうか。もう少し地方団体の公有地拡大ということに本当に役立つという観点からいろいろ御検討されたらいかがか。これは私の感想ですから答弁は要りませんけれども、建設省のやっていることは、何か自分のことを一生懸命やって、そのおこぼれが地方団体にいっているような感じがするので申し上げておきます。
　以上で終わります。
○委員長（山本正和君）　午後一時に再開することとし、休憩いたします。
　　　午前十一時四十八分休憩
　　　　　―――――・―――――
　　　午後一時三分開会
○委員長（山本正和君）　ただいまから建設委員会を再開いたします。
　休憩前に引き続き、公有地の拡大の推進に関する法律及び都市開発資金の貸付けに関する法律の一部を改正する法律案を議題とし、質疑を行います。
　質疑のある方は順次御発言願います。
○上田耕一郎君　国民生活に必要な公共施設などの用地を自治体が確保するための先買い権の強化、これは必要なことだと考えていますが、幾つか問題がありますので、質問をさせていただきます。
　九〇年度の先買いの実績、これは先ほども猪熊委員が問題にされましたが、調査室の資料の三ページに数字が出ています。対象となった土地の件数を見ると、届け出の土地は七〇％、ところが成約したものは、件数、面積ともに九九％が買い取り申し出の土地ということになっています。申し出られた土地については八六％が協議成立、ところが届け出の土地については協議成立はわずか〇・二％で、協議の通知自体が届け出件数の二％になっています。
　伴局長は先ほど猪熊委員の質問に対して、この問題について、しかし一定の成果との評価もいただいている、そう答弁しましたけれども、〇・二％で一定の評価というのはまことに甘いと思います。申し出の土地よりも届け出の土地の方が買収の必要性は恐らく高い土地だろうと思うんです。しかし、もう譲渡先が決まっている、それから値段も公示の地価が基準だというので、最初からあきらめてしまって通知もしない、二％という数字はそういうことじゃないでしょうか。実態はどうなんでしょうか。
○政府委員（伴襄君）　お答え申し上げます。
　この公拡法では届け出、申し出と二つの制度があるわけでございまして、両方とも大変大事な制度だと思っておりますし、両方ともその所有者の土地を手放したいというチャンスをとらえて機敏に公有地として結びつけたいということになるわけでございますが、トータルで申しますとかなり成果を上げているんじゃないかと思っております。特に最近は毎年千三百ヘクタールぐらいの用地を取得しておりまして、過去は大体これの半分ぐらい、六百五十ヘクタールぐらいでございました。それが倍ぐらいになったといったようなところで、全体としては実績を上げてきております。
　ただ、届け出というのは、もう先生本当に御指摘のとおりでございますが、既に譲渡相手が決まっている、それでもう契約せんばかりになっているところで地方公共団体が間に入ってきてかわりにこっちに買い取りたい、こういうことになりますので、自分は公共団体に売りたいと言ってくるケースであります申し出と懸隔があるのはどうも制度的にはやむを得ないかな、特に強制的に取得するというような制度がもちろんありませんで、あくまで協議でやる、しかし協議でやるからこそ幅広く弾力的に出してきていただけるという面もあるわけでありまして、こういう中でのことでございます。
　したがって、甘いという御指摘もありましたけれども、既に譲渡相手が決まっている中での先買いというのはなかなか苦労が多いというところでこういう率の成果を上げているということかと思います。
　要は、この先買い制度を一層活用せにゃいかぬ、特に御指摘のような届け出制度をもう少し率を上げにゃいかぬということでございまして、届け出られたときに公的主体の方がそれを買って活用すべき土地だということになるためには、やはりその土地についてのいろんな具体の利用計画等が決まっていて、こういうところが出てきたらそれをこういうふうに使おうというようなあらかじめの受け入れ態勢があれば一番いいわけでありまして、そういった具体的な土地利用計画みたいなことがきちんと決まっていることも必要かと思います。
　それから、やや繰り返しになりますけれども、財源の問題がありますので、買い取り財源を確保するとか、あるいはこういった制度につきまして、公共団体に売った方が税金その他で有利だよといったようなことをよく理解していただいて、トータルでその税金のことも含めてよく話し合いに応じていただいて買い取りに結びつけるというようなことも必要かなと思います。いずれにいたしましてもこういう制度のＰＲをよくやっていく必要があろうと思います。
　これは、一般の方だけでなくて、公的主体というか、買い取り主体の方にもこういう制度があるということを、あるいはこういう土地があるということをよく周知させるという措置が必要かなというような気がいたします。
○上田耕一郎君　都市計画上、地方公共団体が土地をどれだけ持っているかというのは非常に重要だと思うんです
　ヨーロッパを調べてみますと、「ヨーロッパの土地法制」という本がありますが、フランス、ドイツに先買い制度があることは建設省も御存じだと思います。対象地の範囲は日本と異なるけれども、かなり参考にすべき点があります。
　例えば買い取りの通知、それが日本は届け出から三週間以内だけれども、フランスもドイツも二カ月以内と、かなり長い期間が設定されている。フランスの場合は、届け出の予定譲渡と同じ条件で買い取る場合にはもう通知だけで売買が成立する。それは高過ぎると言って自治体が提起して、売り主の方がそれではということになると、収用裁判所で決定される。その場合は、対象区域設定時の一年前の価格が基準になります。ですから、収用裁判所まで行くのが嫌な場合は、売り主は市場価格を基準にして任意で合意するか、あるいはもう譲渡そのものをやめるということしかなくなるという制度になっているんです。
　ドイツの場合も先買い権が非常に強くて、一定の条件を満たさない限り先買い権の行使は排除できないということになっていて、価格はその時点の市場価格、嫌な場合は売買契約をやめる、それにも一定の制約がついている。基本的な仕組みは、買い取り通知を受けた土地を売りたければ市場価格で先買いに応じる、そういうことになっているんですね。
　日本の場合は協議に応じる義務だけになっているために、これではなかなか先買いできない。〇・二％というようなことになるわけですね。三週間頑張っていれば後は自由になるというこの現状をやっぱり改善する必要がどうしてもあると思うんです。ですから、協議期間の延長、特に合理的な価格設定のやり方、その場合当然財源が問題になりますので財源の保障等々、こういう点について今後どう前向きに取り組んでいくかということについてお答えいただきたいと思います。
○政府委員（伴襄君）　今、先生の方からフランスの例のお示しかございましたが、日本の場合でも形成権先買いというふうな制度は実は都市計画法の方にございます。都市計画法の場合は事業の実施直前、すぐにでも事業実施にかかるといったときには形成的に取得してしまうというような、フランスと同じような制度があります。それに対してこの公有地拡大法の先買いというのは、それよりもっと早い早期の段階でより幅広い範囲で当事者間の任意の協議てやろうという、そういうやわらかいというんですか、ソフトな制度で弾力的に公有地を先買いしていこうという制度でございます。この二つの制度がそれぞれの目的に応じて両方の面で対応可能な枠組みができているのかなというふうに思っております。
　それから、買い取り価格の方も、公有地拡大法の方は地価公示法による公示地価を規準とすることにしておりますけれども、都市計画法の方の形成権先買いは原則は届け出価格でございますけれども、もし先買い主体がこれを買えないと言ったときには収用の手続もやれるということでございまして、それぞれいろんな制度を持っておるところでございます。
　外国には歴史とか国民意識等の中でいろいろな制度があろうかと思いますけれども、一応手法としてはそういうバラエティーに富んだ持ち合わせがあるということでございますので、それをうまくいかに組み合わせてやるかということかと思っております。
　今、期間の点もお話がございましたけれども、当初四十八年のころは二週間でございました。現在はその買い取り協議期間を三週間に延ばしておりますけれども、これも一概に延ばすと私権の制限になりますので、どの程度が適当かというところがございますけれども、三週間でもかなりの実績を上げているというふうなことで、今こんなところで落ちついているところでございます。
　それから、財源のお話がございましたけれども、土地開発公社に対する財源の手当てはいろんな面で自治省等とも相談しながら、特に自治省が主力でいろいろな財源の手当てをしているわけでございます。土地開発基金というのがございまして、平成三年度、四年度続けて五千億円ずつ地方交付税の措置をとっておりますが、そういった金だとか、あるいは地方債でもって手当てするとかといったような点もございますので、そういったことも含めて財源手当ては自治省ともよく相談しながら進めていきたいというふうに考えているところでございます。
○上田耕一郎君　局長は都市計画法による先買いがあると言われたけれども、これは公示の十日以降届け出義務があって買い取り通知は届け出後三十日以内というんだけれども、実際にはもう有名無実でほとんど使われていないんですね。そういう点を見ても、今度のこの法律でもそうですけれども、この先買い権の実際的な運用で効果あるようにしていくことは大きな課題になっていると思います。
　もう一つ、面積要件について質問します。
　都市計画施設の区域や公共施設の予定区域以外では届け出義務は、市街化区域で二千平米以上、その他の都市計画区域で五千平米以上になっています。これは国土利用計画法の届け出面積と同じで、国土法の届け出は公拡法の届け出に代用するということになっているわけですが、国土法では都市計画区域以外でも一万平米以上、また監視区域では条例によって届け出義務面積を引き下げている。
　そうなると、せっかく国土法で届け出られても、公拡法の届け出面積以下のものについては公共的必要があっても買い取り協議ができない、こういう仕組みになります。新たに届け出義務を課するわけではないのですから、国土法の届け出地については公拡法の協議対象にできるようにしたらどうかと思いますが、いかがでしょうか。
○政府委員（伴襄君）　都市計画施設用地は別としまして、それ以外のいわゆる白地の都市計画区域における届け出対象土地は現行法でも二千平米というようなことに市街化区域ではなっておりますし、その他の都市計画区域では五千平米ということになっておりますが、この二千平米としたのは、立法当初、学校あるいは公園等の公共施設の用に供し得る土地というようなことで、例えば児童公園だとかあるいは保育所、幼稚園といったものの基準面積が二千平米程度だといったようなことで決められたというふうに聞いております。そんなことを考慮して決めたんだと思います。
　それから五千平米というのも、市街化区域外で公共用地の需要の程度を考慮すると大体五千平米、〇・五ヘクタールかなというようなことで決められたというようなことだと聞いておりますが、これも特に届け出の場合は、私人間の土地取引に公共機関が介入するということでございますので、権利制限の合理性というような点もあわせて考えなきゃいかぬ問題じゃないかなというふうに考えるわけでございます。
　ただ、こういう二千平米、五千平米については、何もこれは永久に固定した話じゃございませんで、先買いの必要性だとか、権利制限の合理性とか、あるいはそのときどきの土地取引の動向だとか土地需要の実態とかを踏まえて、これでいいかどうかということでやるとすれば、フォローアップしていく必要があるというふうに思っております。
　なお、今回、申し出面積とかあるいは都市計画施設内の区域におきます届け出面積の下限を、現在二百平米となっておりますけれども、これを地域の状況に応じて弾力的に、例えば百平米まで下げるというようなことをしたいと思っておりますので、例えば御指摘のような小規模なものについて取得したいときには、面積下限を引き下げますから、この面積下限を引き下げた申し出制度の活用というようなことで相当程度対応できるんではないかなというふうに考えております。
○上田耕一郎君　今、公営住宅は用地難でなかなか建設が進まないので、この先買い制度の活用というのは非常に大事だと思うんですね。
　住宅は、敷地が一ヘクタール未満だと都市計画施設にならない。都市計画施設の区域外では二千平米以上ということになっている。どうしても数が限られるので、先買い権を活用するためには小規模のものでもやっぱりどんどんやれるようにする必要がある。
　そういう答弁がありましたけれども、今、例えば生産緑地が大問題になっていますけれども、将来公共施設用地として買い取ることを想定している生産緑地は五百平米以上が対象になっているわけなので、だから、公拡法でも市街化区域内については生産緑地で五百平米以上となっているのだから、そのくらいにしてもおかしくないのではないかと思うんですね。そういう問題点も検討してほしいし、もう一つは、バブルがはじけて買い占めた土地が売れないで遊休化しているところもかなりあるそうで、今チャンスなので、積極的な運用をこういう遊休地についても行うべきだと思うんですが、以上二つについてお答え願います。
○政府委員（伴襄君）　種々御指摘がございましたが、最低面積要件というのはいろんな、今たまたま生産緑地の話がございましたけれども、そういう新しい需要に応じて検討すべきだと思っておりますけれども、一方では余りにも広く権利制限するのはどうかということもありますので、その辺は実際の取引動向だとか必要な土地、その実需の動きとか、そういったものを勘案しながら検討していきたいというふうに思っております。
　特に申し出制度の方は今現行二百平米でございますし、それから今後の対応では百平米まで下げられるということでございますから、申し出の手続でやっていただく。またこれが、先ほどのお話にはございませんけれども、そういう本人が公共団体に売りたいという意思を伴ったようなものでございますので非常に成果が上がるものでございますから、こういったもので対応していきたいというふうに考えておるところでございます。
○上田耕一郎君　ぜひ積極的な対応を要望したいと思います。
　次は、土地開発公社の土地先買いに都市開発資金から融資する改正の問題です。
　私どもこれも必要だと思いますけれども、一つ懸念するのは、自動車専用道路、高速道路、これも私ども全部反対というわけじやありませんけれども、特に環境が悪化するということで住民の反対が強いケースもしばしばあるわけです。そういうことに使われないように希望をしておきたいと思うんです。
　そこで、国道建設用地の土地開発公社による先行取得、これが問題になってきている。建設省はこれは国の債務負担行為じゃないと言っているんですけれども、問題になったものの中には高規格幹線道路もあって、道路公団の高速道路予定地を先行取得させたという場合もある。これは土地開発公社の本来業務ではないのではないかと思いますが、いかがですか。
○政府委員（伴襄君）　土地開発公社が設立したときから、もともとこの土地開発公社が任意で法律の根拠がないときから、実は直轄の用地とかあるいは公団の用地とかを公社の役割としてはやってきたわけでございまして、それがこの公有地拡大法で位置づけられて正式に法律でもって根拠を持った土地開発公社になったわけでございます。そのときからこの土地開発公社は、もちろんその本来の公共団体が直接使う用地は当然でございますけれども、それ以外に直轄用地の先行取得あるいは公団用地の先行取得も業務の一つとして位置づけられております。
　それは公拡法の目的に、地域の秩序ある整備を図るために必要な公有地等、こう言っておりますように、公団の土地であろうとあるいは直轄の土地であろうと、地域の整備に必要な土地、地域のために必要な土地ということでございまして、国あるいは公団が行う事業の用地については、この公社ができたときから、法律で認知される以前から、そういう役割を担わされてきている、あるいは重要な業務の一つとして行っているというふうに理解しておりまして、今後ともこの土地開発公社にはそういう機能も大いに期待したいというふうに思っておるわけでございます。
○上田耕一郎君　国などとの協議に基づいて事業用地の先行取得を土地開発公社にやってもらう、仮にそういうことをしようとするなら、その負担を地方自治体に負わせるべきではないと思うんです。だから財投金利より一％低い金利にしてあるということかもしれませんけれども、九二年度予算を見ますと、民間都市開発推進機構融資のための一般会計繰り入れが四十七億円あります。これは全額が一般会計繰り入れで無利子なんです。民間都市開発推進機構にこういう無利子で融資できるんなら、国、公団の事業のための土地の先行取得を土地開発公社にやってもらう分くらいは無利子貸し付けしたらどうかと思うんです。
　土地開発公社融資の金利引き下げのための繰り入れは十億円ということなので、こういう措置を思い切ってとることはできませんか。
○政府委員（伴襄君）　今回のこの低利融資制度と言っておりますのは、公社の先行取得機能を資金面から援助しようということで低利で融資をするということでございます。
　この土地開発公社が行う先行取得支援の低利融資制度は、既にございます先行取得資金支援制度とバランスする中で決める必要がありますけれども、その中では極力有利な条件として決めたつもりでおりまして、これによって地方財政に特別の負担を強いるものではないというふうに考えております。
　また、実際の運用に当たりましても、地方の自主性を尊重するという意味から公共団体から同額の資金を貸し付けていただくということにしておりますので、土地開発公社の設立主体であります地方公共団体が融資ができる用意があるところに国から同額の金を入れるということにいたしまして、極力地方の自主性を尊重していくというようなことでやっていきたいと思っております。
　それから、民間都市開発機構への国からの無利子融資のお話もございましたけれども、民都機構の無利子融資は採算のとりにくい公共施設を含む土地開発事業について民活を誘導する目的でやるということでございますが、実はこれは開銀の方に無利子の金が行きまして、そこで開銀の中で財投資金と合成されます。合成されて開銀の公共特利という形でエンドユーザーに融資されるわけでございます。それで、この合成金利の額はおおむね財投マイナス〇・五％で貸し付けると聞いております。
　私どもの制度は、先生お話のとおり財投マイナス一％というようなことで運用しておりまして、その辺からいってもそう民都機構とのバランスを失していないのじゃないかなというふうに思っているところでございます。
○委員長（山本正和君）　上田君、時間が参りました。
○上田耕一郎君　最後に一問、建設大臣に。
　生産緑地、これは指定の申し出が東京で半分になっている。藤沢市だとか豊中市で宅地並み課税分について三分の一を保有したり貸し付けたりするという政策を打ち出しているんですけれども、建設省は自治省と一体となって特別交付金をとめるぞとか抑制する姿勢を示していると報道されているんですけれども、市町村が実情に応じてこういう措置をとろうとすることに対してそういう態度をとるべきでないと思うんですが、お答えを伺って質問を終わります。
○政府委員（市川一朗君）　先生御案内のとおりに、今回市街化区域内農地につきましては、数年来の議論を経まして、本院でも法案審議をいただきまして、税制改正がなされ、生産緑地法も改正されました。その結果、市街化区域内農地のうち宅地化するものと保全するものとを都市計画で明確に区分する、それで保全するものについては従前どおり農地としての課税を継続するという制度が確立されまして、現在その作業に入っておりまして、税制の経過措置も含めまして十二月末に向けまして今鋭意作業中でございます。
　その過程におきまして、ただいま御指摘ありましたようなところで宅地化する農地の方を選択した農地について農地としての継続を奨励する方向での施策の展開がなされておったわけでございますが、その点に関しましては、それぞれの市におきまして、市の執行部の方が提案した案につきまして議会においていろいろ議論されておりました。
　その過程で私どももいろいろ意見を求められたりしたわけでございますが、私どもといたしましては、ただいま申し上げましたような経緯にかんがみまして、今回の制度改正の趣旨からいたしますと、保全するものは生産緑地ないしは調整区域への編入という形で保全する、それ以外のものは宅地化する方向でやるというのが制度の趣旨に合致することであって、その線を守っていただくべきであるという考え方を持っておるところでございます。