○参考人（山口二郎君）　山口でございます。
　きょうはこういう機会を与えられまして大変光栄に思っております。心からお礼申し上げたいと思います。
　私は、政治学を専門にしております関係上、今の国会法や憲法の解釈の問題ではなくて、これから制度を改革する場合にどういう観点から考えるべきかということについて私見を申し上げたいと思います。
　まず、国政調査権のあるべき姿を考える際に、議会政治というものが一体いかなるものかということについて考えることから始めたいと思います。
　一般的に申しまして、議会政治には二つのタイプがありまして、一つはイギリスのようないわば議院内閣制における議会政治であります。イギリス型の議院内閣制におきましては、与党が議会において過半数を占める、そして内閣を構成し、行政部を監督するということでありまして、与党において立法権と行政権が融合するという大きな特色があります。統治の最高責任者であります内閣総理大臣は議会の信任に基礎を置くわけでありますから、当然、議会においていわば多数を支えるための政党の結束というものが必然的に必要になってまいります。したがって、政党を単位とする議会運営というものが議院内閣制においては必然的な帰結となるわけであります。
　こういう権力の融合及び政党を単位とする議会運営という二つの特色から導かれる帰結といたしまして、いわば議会が独立した主体として行政権がかかわるさまざまな腐敗やスキャンダルを追及するということは非常に難しい。何と申しましても、多数を占める与党というものがみずからの指揮監督する行政権において発生した腐敗や不祥事というものを積極的に追及するということは、いわば与党にとっての自殺行為になるからであります。こういう場合、議院内閣制の政治におきましては、いわば政権交代によって、いわば腐敗した与党が次の選挙で政権の座から滑り落ちるということによって腐敗のチェックが行われてきたわけであります。したがって、議会が主体となってさまざまな不祥事を追及するという仕組みが議院内閣制のもとで必ずしもうまく機能するかどうかというのは難しい問題を含んでおります。
　もう一つの議会政治のイメージはアメリカ型の立法府でありまして、これは完全な三権分立を前提としております。アメリカの議会をごらんになればわかりますように、議員は個人個人で独立して行動しております。アメリカの政党は極めて緩やかな構造を持っておりまして、党議拘束というものはありません。したがって、法案の採決などにおきましてもいわゆるクロスボーティングというものが日常茶飯であります。こういう場合、議員は立法府の構成員という自覚を持って行政府に対するさまざまな追及やチェック活動を行うということになるわけであります。
　アメリカ型の立法府においては、まさに立法府が行政府のさまざまな問題を国民の立場に立って究明するということで国政調査権というものが意味を持ってきた、あるいは立法府が法律をつくるという作業を行う上で必要な資料や素材を収集するという観点から国政調査というものが蓄積されてきたと言うことができるだろうと思います。したがって、国政調査権というものがフルに発動されるというのは、やはり政党の強い規律とかあるいは政党単位の議会運営というものを前提としないアメリカ型の立法府において有効に作用してきたものというふうに私は考えます。
　日本の国会における国政調査権の問題点なんでありますけれども、日本の国会は、骨格としては御承知のとおりイギリス型の議院内閣制を前提としております。しかしながら、憲法や国会法においてはアメリカの思想というものがある程度反映されております。それは、例えば議員立法に関する比較的緩やかな規定でありますとか、あるいは議会に与えられました強い調査機能というものがあります。しかし、最近の日本の議会政治を見てまいりまして、憲法や国会法に規定されました国政調査権というものは絵にかいたもちという印象を国民に与えております。
　なぜかということを考えてみたいのですが、一つは、国会の仕組みそのものにおいて、まさに先ほど申しました議院内閣制の帰結として党議拘束というものがあるという問題であります。
　戦後、新しい憲法のもとで国会が発足した当時、これは国会がいわば国権の最高機関として、立法やあるいは行政部に対するチェック活動を行う主体として積極的に活動することが期待されておりました。そして、例えば議員立法一つをとってみましても、個人が議案を提出できるとかあるいは国政に関する自由討論の場を設けるといったような活発な立法府のイメージが想定されていたわけでありますが、一九五五年の国会法改正によりまして個人個人の議員の活動の余地というものが大きく狭められたわけであります。そして政党単位の議会運営という色彩が非常に明確になってまいりました。
　つまり、議員個人個人が議員立法を行うとかあるいはさまざまな国政に関するチェック活動や議論を行うということばかりやっておれば、これは内閣が提出をする大事な法案や予算というものの審議が滞ってしまうという問題ももちろん他方にあるわけであります。つまり、統治の能率、法案を要領よくどんどんさばいていく、予算を速やかに成立させるという意味での統治の能率と、それから立法府における議員の自律的な活発なチェック活動というものは、ある意味でトレードオフの関係といいましょうか、簡単に両立することは難しいということがあるわけであります。
　そして一九五五年以降、日本の国会においては、国会が自立した主体として行政府をチェックするというよりは、むしろ統治の能率を高めるために内閣の提出をした法案や予算というものを通すというところに主たる機能を発揮してきたというふうに私は考えております。
　それから、もう一つの問題点といたしまして、日本の国会においては、やや立法府という自覚といいましょうか、意識が議員の間に弱いのではないかという印象を私は持っております。
　一九五五年以来まさに政権交代というものを日本においては経験していないわけでありまして、まさに与党と野党というものが固定化してしまっております。そういたしますと、与党の議員というものはまさに行政部と一体になってさまざまな政策の立案を行う、野党の側はといえばこれは少数でありまして、ありていに申せば政府・与党のさまざまな法案や予算に批判を加える、揚げ足をとるということに終始してきたわけでありまして、国民の代表として国権の最高機関を構成するという、いわば与党野党を超えた意識の一体性というものが果たしてどこまであったのかということも疑問であります。
　特に与党の側の事情ということについてここで申し上げれば、与党というのは、先ほど申しましたように、何と申しましても議院内閣制のもとにおいては行政部と一体となって統治に責任を負うという原理になっております。したがいまして、行政部におけるさまざまな不祥事や腐敗というものが発生した場合、与党が率先してこれに追及のメスを入れるということは極めて難しいわけであります。したがって、与党が自己批判を行うということを私たちは余り楽観的に期待することはできない。よしんば野党が国政調査権の発動を主張いたしまして証人喚問とか資料の提出などといったことを要求いたしましても、議会で多数を占めてきた与党がこれに反対をすれば、せっかく憲法や国会法の条文の中で国会に立派な機能が与えられていても、それは具体的には発動されないという問題があるわけであります。
　ここで私は、だから自民党がけしからぬということだけを言いたいわけではありませんで、およそ与党というものはそういうものであります。
　　　〔委員長退席、理事井上裕君着席〕
　つまり、将来において政界再編が起こってほかの政党が与党に座ったとしても恐らく同じことがその与党のもとにおいて起こるわけでありまして、つまり、その立法府における多数を占めかつ行政権を握るという与党がいわば自己の権力を保存しようとする本能に従って動く限り、国会が一つの主体として国政調査権を行使し、政治、行政にまつわるスキャンダルを追及するということは極めて難しいと言わなければいけません。
　それから、野党の側の問題点なんでありますけれども、野党はもちろん、与党が指揮する内閣、行政府において予算のむだ遣いとか許認可にまつわるトラブルというものが起これはこれを国民の立場にかわって追及するという責務を負っているわけであります。しかし、いかんせん野党は、八九年以降の参議院を除きますと議会における少数派であります。国政調査権の発動などを主張してそういった不祥事の追及や解明をしようとしても、野党の力だけでは調査権を発動できないという数の力の限界がございます。
　八九年の選挙以降、参議院においては野党が過半数を占めるという状況が生まれてきたわけでありますが、依然として証人喚問等重要な国政調査権の発動については全会一致で行うという慣習が守られております。もちろんそのことは、後で申します喚問される側の人権の保護ということから見て理由がないことではありませんけれども、しかし、全政党が一致しなければ証人喚問ができないとか国政調査権の発動ができないということであれば、これは本当に国政調査権というものを現実に行使することは極めてまれなケースになってしまうということも当然であります。
　それから、野党の側の限界のもう一つの問題点は、いわば野党は徒手空拳で疑惑やスキャンダルの解明に取り組まなければいけないという問題点であります。つまり、与党は行政部を監督する立場にありますから、当然行政部の情報の入手とかさまざまな知識や技術の吸収というものも簡単であります。しかしながら、野党というものは、考えてみますと、本当に疑惑を追及する上で資料の収集であるとか情報の入手という点で大きなハンディキャップを負っていると言うことができるわけであります。
　いきなり証人を呼び出して本当のことをしゃべれと言っても、それはその証人の方がごまかすというのもこれはやむを得ないわけでありまして、真相を究明しようと思えば、当然その裏づけとなるような物的な証拠とか素材というものがなければらちが明くものではありません。その意味で、現在の野党の議員の活動を支援するための仕組み、すなわち法制局であるとか国会図書館といったようなものの貧弱さというものも野党の側の追及活動の質を下げている一つの原因ではないかというふうに思います。
　それから、もう一つの問題として、国政調査権というのは一体何を明らかにするのかという点でいささか誤解があるのではないかということであります。
　先ほど委員長のお話にありましたように、ややもするとロッキード事件のときの華々しい成果などの記憶もありまして、議会で証人喚問を行って悪者を退治するという単純な勧善懲悪のイメージが国政調査権の発動につきまとっているわけであります。しかしながら、ロッキード事件のときの教訓というものは、まさに疑惑や腐敗の当事者も十分学習しているわけでありまして、国会の喚問でしっぽをつかまれないようにするための技術というものもまたこの十数年の間に向上してきたということはもう率直に認めざるを得ないわけであります。
　そこで、考えてみますと、要するに国会というものは検察や警察とは違うわけでありまして、悪者を探し出してそれを糾弾するということを国会がやるべきなのかということは一つの問題点であります。やはり国会において追及すべきは、政治的な責任あるいは道義的な責任というものであろうと思われます。
　その場合、特に問題となりますのは、国会議員や高級公務員などいわゆる公人の道義的、政治的な責任というものを特に追及するのが恐らく国政調査権の本旨であろうというふうに私は考えております。
　昨日も証人喚問がございましたけれども、例えば一民間の証券会社が政治家の不正蓄財に協力をした。それ自体は余りよいことではありません。しかし、それが犯罪を構成しないということであれば、これはいわば国家権力を持った機関が要するに悪者捜しをするということはいささか問題がある。むしろ、そういった一私人とか民間企業が行った道義的に問題のある行為というものは、例えば一般消費者とか株主とかそういったものが企業の責任を追及する。例えば日債銀には絶対預金をしないとか岡三証券では絶対株を買わないという格好で、いわば市民的な制裁を加えるということ以外に恐らく手はないわけであります。
　むしろ国会においてやってほしいことは、例えばワリシンを脱税の温床としていわば当たり前のように使ってきたことを大蔵省は一体どう考えてきたのか。それを知っていて放置したとすればこれはやっぱり大蔵省の責任になるわけでありまして、そういう疑惑や不祥事というものを十分解明しない行政官庁、あるいはそういった不祥事を放置する監督官庁の責任がどうなのかということを国民にかわって追及することが恐らく国会に与えられた最大の使命ではないかというふうに私は考えております。
　次に、具体的な改革の方向について私見を申し上げたいと思います。
　最初に私がここで提案したいのは、国政調査権というものを、議院ないし議院の委員会という国会法第百四条の規定にありますいわば一つの機関ではなくて、具体的な国会議員個人個人の手に移すということであります。
　つまり、国会法第百四条にありますように、議院とか議院の委員会が調査機能を持つという規定があれば、これは議院ないし委員会として議決をする、慣習においては全会一致で決めるという手続を経なければ国政調査権は発動できないということになります。しかし、先ほど申し上げたように、行政部と一体となっている与党が疑惑の解明に往々にして後ろ向きであるという現状からすれば、これは具体的な個々の議員に機能を与えなければ本来の国政調査権のねらいというものは達成できないというふうに私は考えます。
　そういうことをすれば、野党に対してのみ特別な有利を与えるのではないかという批判も当然与党の側から出てくると思います。しかし、そもそも議院内閣制という制度のもとにおいて立法府が行政府をチェックするという権力分立の理想を実現するためには、まさに野党こそが立法府として行政府にチェックの手を加えなければほかに追及の主体がいないという現実的な問題があります。
　つまり、三権分立における立法対行政という関係を議院内閣制の中で考えれば、これは野党対政府・与党連合軍という図式になるわけであります。したがって、立法府が責任を持って行政府にかかわる不祥事やトラブルを追及するという場合、野党に対して何がしかのアドバンテージといいましょうか優位を与えなければ、これは幾ら国会法や憲法で調査権の規定を置いても空文になってしまうというふうに私は考えます。
　個人個人が調査権を発動するということがもし無理であれば、議員立法の提案と同じように、一定数以上の議員の要求によって証人を喚問するとか資料の提出を命ずるという形の規定を将来置くということを御検討いただきたいというふうに思います。
　そういうことをやった場合、当然、弊害というものも予想されます。つまり、スタンドプレーをやって調査権を乱用するという政治家があらわれてきた場合これをどうするか、あるいは調査権を行使して証人喚問をする、その喚問される側の権利を保護するというのはどうするかという問題があります。
　これについては、例えばアメリカの有名なマッカーシズムであるとか、あるいは日本でも、終戦直後、シベリア抑留中のソ連への協力問題をめぐって議会で喚問が行われて菅孝治氏が自殺に追い込まれたといったような悲劇的な事件もあったわけであります。そういった事柄をいかにして防ぐかということが当然あわせて検討されるべきであります。
　それについては、やはり先ほど申しましたように、まず国政調査権の発動のねらい、ターゲットというものを主として他の国家機関、つまり権力を持って統治、行政を行っている他の機関というものに一義的には据えるということ、それから国政調査権の発動、行使に関するいわば第三者的な監視機関というものをつくるといったようなことである程度対応することもできるのではないかというふうに思います。
　いずれにしましても、乱用の危険があるから調査権を拡充しないということであれば、これはいつまでたっても本来憲法や国会法で理想とされていた国政調査権の有効な活用というものはできないわけであります。多少の試行錯誤というものもこれは不可避であります。後で申しますように、調査権というものを日常的に使う、経験を蓄積する中から、人権に配慮した調査権の発動の慣習というものができてくるのではないかというふうに考えますし、また、売名行為や党派的な利益のために調査権を乱用した政治家に対しては後日国民の側から政治的な制裁というものも下るのではないかというふうに私は考えております。したがって、調査権を拡充していくという場合、いわば調査権を持つ主体というものを変えるということが第一の論点であります。
　それから第二の論点なんですけれども、先ほど来たびたび申しておりますように、いわば国政調査権というものを日常的に行使をし活性化するという場合に、やはりそのねらいを私は行政府におけるさまざまな利益配分や利害調整の過程というものに向けていただきたいというふうに思います。
　国会法第百四条に「各議院又は各議院の委員会から審査又は調査のため、内閣、官公署その他に対し、必要な報告又は記録の提出を求めた」場合というような条文がございまして、つまり、内閣、官公署という行政府がまずこの第百四条の調査権のいわば名あて人になっているということを私は重視したいわけであります。
　日本の政治腐敗の歴史を振り返ってみれば、これは佐川急便における運輸省の許認可行政とか、あるいは建設、公共事業をめぐる不透明な献金事件でありますとか、およそ必ずといってよいほど行政機関の利益配分ないし利害調整というものが腐敗事件の舞台となっておるわけであります。そして、御承知のとおり、国会でさまざまな法律をつくりましても、それを実際に運用するのは行政府の官僚制であります。官僚機構がさまざまな通達をつくり行政指導を行うということで日常的な行政活動を行っております。その通達をつくる、行政指導を行うという過程について、一般の国民はこれをチェックする、統制するという手段を持っておりません。
　日本では情報公開法もまだありません。また行政手続法もようやくこの国会に提出されようとしているところであります。その意味で、腐敗の温床になりやすい行政府におけるさまざまな利益配分や利害調整の過程というものを国民に成りかわって立法府がチェック、統制をするということが腐敗の根絶のためにどうしても必要なことではないかというふうに思います。
　もちろん、通常の法案や予算審議の中でも野党の議員が質問やなんかの形でそういった腐敗の温床になりやすい行政府の政策執行過程についてチェックを加えておりますが、いかんせん法案や予算に対する質問という形でチェックを行うことには限界がございます。何と申しましても、行政府、大臣とか政府委員の答弁が出てきた場合、それをさらに追及する、二の矢三の矢を浴びせるということが、例えば時間的な制約があるとかそういった問題で難しいわけであります。したがって、そういったいわば歯がゆさというものを克服する上で、国政調査権の強い規定というものをそういった行政府における政策の執行過程のチェックに使うということを、ぜひ御検討いただきたいというふうに思います。
　そういった調査権を実際に使っていく場合、幾つかの条件がございます。
　一つは、これは国会議員の持っている調査スタッフの問題であります。やはり野党の議員が個人個人で動いて、あるいは秘書や政党の職員を使って情報収集を行うということについては大きな限界がございます。これについては、国会として議員のそういった活動を支援するための調査スタッフというものを充実していくということが必要だろうと思います。
　それから、国会議員の特に情報に対するアクセスの問題も重要であります。つまり、例えばイギリスの国会におきましては、野党の議員が一定の書式に従いまして行政官庁に対してこれこれの情報を提出してほしいということを要求した場合、行政官庁はこれを拒むことができないというような仕組みがございますが、日本の場合には野党の議員のそういった情報収集というものもいわば事実上の協力というものによって行われているのが現状だろうと思います。これについてもっと強い法的な根拠を与えるということも必要ではないかというふうに思います。
　それからもう一つは、時間の問題です。つまり、今の国会の審議時間というのは非常に短いというふうに思います。したがって、政府の提出した大事な予算や法案というものを審議することがまず優先される。そうなりますと、国会が調査権を発動してさまざまな問題をチェックするということがどうしても時間的に不足しやすい。逆に申しますと、野党は会期の短さみたいなものを逆手にとりまして、予算や重要法案を人質にとって政府・自民党から例えば証人喚問等について譲歩を引き出すといういささか不健全な取引をやっているわけであります。
　この際、国会の活性化を図る上で大幅に国会の活動時間というものを拡張する。例えば国会を通年開催する。もちろん休暇はありますけれども、通年開催にして政府提出の重要な予算や法案が上がった後はいわば立法府としてさまざまな腐敗や問題についての追及活動を行うといったような、いわば国会としての活動の量的拡大ということを図ることがどうしても必要ではないかというふうに私は考えております。
　いずれにいたしましても、現在の国政調査権の規定というものは、そのねらいや精神においてもちろん正しいし、また国民もこれに期待するところは大でありますが、それを支えるさまざまな仕組みという点で十分国民の期待にこたえていないという問題がございます。したがって、今後、国会法を全面的に拡充するという方向で、国政調査権の行使をいわば実質的に可能にするための条件の整備ということをぜひ行ってほしいと思います。
　将来的にもし二院制との関連で参議院の個性を引き出すということを考えるのであれば、いわば行政府、内閣を支えるための多数派の形成ということは衆議院に任せる、そのかわり、参議院というものはいわば三権分立の本旨にのっとって、要するに内閣を支えるということではなくて、むしろ行政府のさまざまな問題というものをチェックするというところにその個性を見出すといったような形の二院制の改革も長期的には必要となってくるのではないかというふうに考えております。
　以上で私の報告は終わらせていただきます。