Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○只野参考人　幾つか重要な点はあろうかと思うのですけれども、一つはやはり代表原理にかかわる部分、特に憲法の四十三条ではないか。
　先ほどもちょっと御質問にありましたけれども、日本国憲法の場合は、例えばフランスのように地域代表という特別な地位を第二院に与えておりません。両院はひとしく全国民の代表、こう規定しております。したがって、ある種同等の民主的な正当性を付与するということを前提にしているのではないか。例えば、人口比例を犠牲にした独自性の発揮というのはこういった点から問題になろうかというふうに思っております。
　それから、もう一点。ここは恐らくいろいろ議論があろうかと思うのですけれども、特に法律の再議決に関して非常に高いハードルが設けられている、衆議院の意思のみではなかなか法律が通りにくい仕組みを設けている、ここであります。
　これがゆえに独自性が発揮されていないのだ、これは確かに一つの見方だと思いますし、それなりに説得力はあると思うのですけれども、私自身は、本来はやはりそこにそれなりに意味があるのではないか、同じような民主的な正当性を持つ両院を設けたわけですから、両院にできるだけ対等に近い権限を与える、その上で、両院の間の調整、あるいは参議院による衆議院の修正ですとか、そういった視点をどうやって実現していくのかということが恐らくそことの関係では問題になるように思います。
○山口（富）小委員　事前にいただきました参考人の論文を読ませていただいたんですけれども、それを拝見しますと、参議院の存在意義について、多様な民意を多元的に反映するという言及がしばしばあるんです。これは大変重視されていると思うんですが、今お話しになった政治代表という原則からきているとは思うのですけれども、もう少し具体的に論じていただけませんか。
○只野参考人　そこにはいろいろな要素がありますので、なかなか一言で申し上げるのは難しいところがございますけれども、一つは、やはり一つの議院だけで、仮にそれが民主的に選挙されているとしても、すべての民意を酌み尽くすことは難しいだろうということが前提としてございます。
　その上で、どういう形でさまざまな形の民意というものを具体化していくのか。これは所与として存在している部分もございますけれども、代表というプロセスを通じて具体化される部分もある。その一つとして、もちろん二院制だけではありませんけれども、やはり二院制というのは大きな意味を持っているのではないか、こう考えたわけです。
　具体的に、では、どういう方向でそれを具体化するのかということになるわけですが、両院の構成が違う、これは非常に目に見える形で多様性があらわれているではないか、こういう話になるわけです。
　しかし、結果的に、一院の意思のみで決定が下されるということになりますと、なかなかその意味が具体化してこない。そうであれば、むしろ多少その構成が類似するようなことがあっても、ある種衆議院と違った視点が参議院の中から出てくる、それがある種国政の中にうまく生かされていく、こういう方向で多様性を考えることもできるのではないか、最近そんなことを考えておりまして、きょうはそういう視点からお話をさせていただいたわけです。
○山口（富）小委員　先ほど、決算に特化した参議院のあり方については疑問を感じるというお話があったんですけれども、憲法上の要請として、日本の場合は、財政に対しては、事後のコントロール、会計検査院の報告を踏まえてやるわけです。となると、両院に予算と決算のきちんとした権限を持たせないと、これは憲法上問題になってくるんじゃないですか。
○只野参考人　もちろん、それはそのとおりではないかというふうに思っております。さらに、その上で、参議院の一つの役割として予算の事後的な統制ということを考えてもよろしいのではないか、こういう趣旨でございますので、憲法規定を踏まえますと、予算の審議、議決、それから決算、両院にはそれぞれの権限がある、これは当然前提になる部分だろうと思います。
○山口（富）小委員　前提の前提みたいな話ばかりが続いているかもしれませんが、もう一点。院の自律にかかわる問題で、先ほども指摘があったんですが、憲法五十八条の趣旨から見て、国会法と議院規則について幾つか見直しを提起されたようなんですけれども、この趣旨をもう少し説明していただけませんか。
○只野参考人　そもそも日本国憲法の場合、国会法のような法律の存在を前提にしていたのかどうかという点について一つ議論があると思います。
　諸外国の例などを見てまいりましても、この種の法律を設けずに、憲法の規定を受けて、基本的には議院規則がそれぞれの議院の組織について規定する、場合によると両院の関係についても規定をするという例が非常に多いように私は思っております。
　日本国憲法がどういう立場をとっているかということになるわけですけれども、例えば憲法上法律に留保されているような事柄、あるいは、場合によりますと両院の関係も若干法律にかかってくることがあるかもしれませんが、それ以外につきましては、基本的には議院規則の専管事項といいますか、議院規則のみが定め得る事項だ。そういう意味で、法律が規定する余地というのは本来狭いのだ、こういう解釈が本来成り立つのではないかと私は思っております。
○土井小委員　きょうは本当にありがとうございました。
　会計検査院の、御説明をいただきました院長さんにお願いをしたいと思います。
　法文上は、内閣に対して独立の地位を有するということがございますながらも、実態的には、内閣、行政府の権限の中に会計検査院というのはあるんじゃないか、本来の機能というのが十分にまだまだ果たされていないという批判があるんですが、そういう批判の声に対してどうお考えでいらっしゃいますか。
　　　　〔小委員長退席、辻小委員長代理着席〕
○森下会計検査院長　内閣に対して独立をしているということは、検査の対象とは一線を画しているということだと思います。そのような意味では、これはしっかりと一線を画して検査に当たっておりますということでございます。
○土井小委員　それは確かに、心得としてはそのような心得で努力していらっしゃるということは百も承知です。ただしかし、実際問題とすると、人事権というのが内閣にありますし、それからさらに、予算の作成ということからすると、財政法の十七条、十八条、十九条あたりを見ますと、会計検査院を、国会や最高裁判所と同様に独立機関としてその予算の編成に十分配慮することを求めつつ、しかし、実際はほかの行政省庁と同じであって、財務省の査定を受けるということになっているわけでしょう。
　だから、そういう点からすると、実質的にはどうも内閣からの独立というのが環境として困難だということにあるのじゃないかという指摘がよくありますね。こういう問題はいかがですか。
　　　　〔辻小委員長代理退席、小委員長着席〕
○森下会計検査院長　私どもも、予算でありますとか、人員でありますとか、そういう点で本当に困っているということになりますと、それは強く財政当局に要求をいたしまして、そのような折衝をするわけでございます。
　それから、国会の方からも、時々といいますか、ある年度においては、会計検査院の機能の充実強化を図るようにという決議がなされたりしておりまして、現在の会計検査院といたしましては、そのような制約があるために活動が非常に困難であるというふうには感じていないわけでございます。
○土井小委員　強く主張されるということを聞きますと心強い限りなんですが、かつて、少し古い話で恐縮でございますけれども、昭和二十七年に、たしか最高裁判所が営繕工事の中身について予算要求をされたわけですけれども、その中身に対して、内閣の方と意見が一致しない。内閣の方はそれを減額するという立場でこの問題に臨まれていて、結局は最高裁の方が引かれたという経過があるんですね。
　だから、どうも、頑張ると言っても、やはり内閣がどう認識されるかの方が大変強い力を発揮されるということに結果としたらなっているわけで、それ以後は、予算要求されていて、そのことに対して頑張られたという経過を私、余り知らないものですから、古い事例を引っ張り出して恐縮なんですけれども、少しその辺は、やはり現実の問題とすれば、独立機関だといいながら、なかなかそれは、独立機関としての立場ということを貫くというのは大変な努力が要ると思うのですね。
　むしろ私は、やはり国会というのが今の会計検査院に対してはバックアップしているということが大変大事じゃないかなと思いながら、一問お尋ねしたいんです。
　今の会計検査院法の二十条の三というところを見ますと、「会計検査院は、正確性、合規性、経済性、効率性及び有効性の観点その他会計検査上必要な観点から検査を行うものとする。」となっておりますね。
　どうも諸外国では、特にアメリカなどは顕著なんですけれども、いわゆる有効性というのが大変問題にされているんですね。アメリカの場合は、その八割までが有効性に重点を置いて検査されるというふうに言われておりますが、日本の場合は、会計検査院とすれば、これは一番重点を置かれているのはどういうところですか。私は、正確性という追求も大事だと思うのですが、やはり橋をつくったら、その橋をつくるという所期の目的どおり役に立っているかどうかということを検証するというのは、大変大事な検査のありようだともまた思うのですね。
　この辺はどうでしょう。一割か二割ぐらいでしょうか。アメリカの場合、これに八割かけられているというふうな数字が出たりしておりますが、いかがですか。
○森下会計検査院長　現在の会計検査院は、そういう幾つかの検査の観点の中でも、有効性の観点ということにかなりの重点を置いて検査をしております。それがどのぐらいの割合を占めるのか、数字的にとらえているものはございませんけれども、一つ一つの有効性に関する検査報告の内容は、やはり大勢の調査官がかかっておりまして、そういうものを一件と数えたりするわけです。正確性や合規性の検査で一件というものとは、かなりウエートの違う検査になっております。そういった有効性の検査は、やはり検査院のこれからの進んでいく一つの方向だということでございます。
　それから、アメリカの会計検査院の有効性の割合が高いということでございますけれども、アメリカは、ＧＡＯという組織のほかに各省庁の会計を監察する組織として、監察総監といいますか、それぞれの省庁にそのような職が置かれておりまして、ある程度正確性、合規性のような検査がそちらで分担されているというようなこともあろうかと思います。
○重松会計検査院当局者　今、委員からＧＡＯの八割が有効性だというお話がございましたけれども、ＧＡＯでは結果を観点別に分類しておりません。八割というのは、恐らく議員あるいは議会からの要請に基づくものが八割ということだろうと思いますので、その点だけ御説明します。
○土井小委員　大いに会計検査院としては頑張ってもらわなければならないと思うのですが、これは、頑張っていくことに対してどこがネックかということをやはり私たちもよく知っていなければ、その辺はうまく作動することになりませんから、一つだけ申し上げますけれども、今、会計検査院の方は定年は何歳ですか。
○鈴木小委員長　質疑時間が経過しておりますので、簡明に御答弁をお願いします。
○森下会計検査院長　会計検査院の職員は、国家公務員の一般職の職員と同じでございまして、六十歳でございます。
○土井小委員　六十歳ですか。私は六十五歳が定年かと思っていました。そうですか。公正取引委員会なんかは定年七十歳じゃないですか。
○森下会計検査院長　先ほどのは職員の定年のことを申し上げたんですが、会計検査院の検査官の場合は定年六十五歳でございます。
○鈴木小委員長　土井君、時間が経過しておりますので。
○土井小委員　はい。これは任期が七年ですね。
　そうすると、六十五歳、七年の任期だということになれば五十八歳あたりでやはり検査官になられる。働き盛りですから、これは有力な方になっていただけるという条件からしたら、まずその定年を少し延ばしたらどうですか。
○森下会計検査院長　そういった制度につきましては、いろいろと国会で御検討をいただければありがたいと思いますが、確かに六十五歳という定年は、ほかのそういう特別職の長と比べましても若いのではないかというふうに思います。
○鈴木小委員長　土井君に申し上げます。時間が来ておりますので。
○土井小委員　もう終わりますが、やはり会計検査院の人事権とか予算の実質的な査定というのは行政府から切り離すことを考えていくというのが大変に大事な問題。やはり独立性をきょうは非常に強調されましたし、またそれは存立している意味というもののよって立って、そこが一番の私はポイントだと思っておりますから、その辺を考えていくということは大事だと思います。
　最後に、先生、きょうはわざわざありがとうございました。この人事権とか予算の実質的な査定、これは行政府、内閣から切り離すということが非常に大事な問題じゃないかというふうに思っておりますが、どのようにこの点は考えたらよろしいでしょうか。
○只野参考人　先ほど申し上げたことと重なりますけれども、これは非常にやはり重要なことだというふうに思っております。
　それから、場合によりますと、かなり踏み込んだ形で会計検査院の方で権限を行使するということは、私は本来あり得てよいだろうというふうに思っておりますので、そういった点からも、改めて、憲法が独立の機関を設けた意味ということは重く受けとめる必要があるのではないか、こう考えております。
○岩永小委員　先に会計検査院の方から御質問を申し上げます。
　英国の会計検査院は大変開放的でかつ流動的だ、そういうことをよく言われますね。逆に、フランスは大変閉鎖的だ、こういうふうに言われるわけです。ただ、その中で私が感心しておりますのは、監査の一部または大部分を民間の監査法人に委託している、こういうことで、会計検査院がこれを管理するというような状況ですし、これは本当に効率的で行革に沿った動きだ、このように思うわけですね。日本でも、できる部分から民間への業務の委託というのを検討されるべきだと思うのですが、会計検査院はどのように考えておられるかということ。
　それから、会計検査院で、今公認会計士を任期付職員として採用しておられるわけですね。公認会計士というのは大変高度な専門知識を有する方でございますので、どういうふうに今活用しておられますか。そして、採用によってどういうふうな効果が出ているかということを最初にちょっとお聞きしたいと思います。
○森下会計検査院長　イギリスの会計検査院の検査の内容は、財務諸表の検査ということと、それからバリュー・フォー・マネーというものの検査、この二つをやっておりまして、今外部の監査法人に外注をしているというのは財務諸表の検査というところでございまして、それはある意味では公認会計士という方の職務と共通な部分がございます。イギリスの会計検査院の財務諸表検査というのはそういう検査でございますから、そこはスムーズな外注があるのかなと思います。
　日本の場合は、先ほども申し上げましたけれども、多角的な観点から総合的に検査するという検査の手法でございますので、外注といいますか、監査法人にすべてを任せるというのはまだいかがなものかなという感じを現在持っております。
　それで、私どもも、これからはいろいろな検査対象団体の中にも企業会計的な考え方を取り入れた独立行政法人とかが入ってまいりますので、そういった検査の助けを公認会計士の方にお願いをできればいいかなというふうに考えたりもしております。
　ただ、公認会計士の方だからといってそういう分野ばかりではなくて、やはり公会計の、行政のそういう検査にも当たっていただいた方がというふうに考えております。
　それから、中には、原価計算のような専門的なことを助けてもらいたいということで、一年間の契約を更新しながら来ていただいている公認会計士の方もおられるということです。
○岩永小委員　もう一つ。全世界の会計検査院で組織している最高会計検査機関国際組織というのがありまして、それに加盟しておられますね。それで、諸外国の会計検査院とさまざまな機会を通じて知識や経験を交換しておられると思うのですが、英国のＮＡＯ、それからアメリカのＧＡＯは大変有名なんですよね。そして、ＮＡＯの場合は支出に見合った価値というものを対象にしているし、アメリカのＧＡＯはプログラム評価というのを行って大変高い評価を得ているわけでございますが、こういう交流、研修を通じて日本の場合はどういう改善を行っていこうとしているのか、お願いします。まだ只野先生に御質問しなきゃならぬので、簡単に答えてください。
○森下会計検査院長　ＧＡＯのプログラム評価といい、それからＮＡＯのお金に見合った価値、バリュー・フォー・マネーというふうに呼んでおりますけれども、日本の会計検査院ではそのあたりを有効性の検査というふうに呼んでおりまして、ほとんど内容的には共通の検査を実施していると思っております。
○岩永小委員　先ほどの外部委託というのは、私はこれから大変大事だと思いますよ。そして、むしろ今の会計検査院の足らざる部分というのを外部で充足させるなら、彼らはかなり専門的ですので、これはやはり今後考えていく必要があるんじゃないか、このように思います。
　それでは、只野先生、先ほどの二院制の問題ですが、その中で私はいつも疑問に思うのは、参議院、衆議院の選挙区選挙と比例代表制の組み合わせが大変似通った状況になっているわけですね。これは、何でこんなばかな選挙制度を参議院も衆議院もとっているのか。
　衆議院は、私は三百選挙区でいいと思うのですよ。そして、参議院は比例だけで百人ほどでいいと思うわけなんですが、ここらあたりを先生、率直にどのようにお考えいただいているか。
○只野参考人　なぜ同じような選挙制度がとられたか、これはなかなか私もよくわからないところがあるんですけれども、本来ということを考えますと、例えば、おっしゃられましたように、内閣の存立と深く結びついている衆議院については、多数派の意思を反映しやすい小選挙区をとる、それから一方、そこに対する牽制役である参議院については、比例代表を中心とした選挙制度にする、確かにこれは一つの考え方であろうかというふうに思います。
　ただ、さっきから何度か申し上げているんですけれども、両院が対立した場合の調整をどう考えるかというのもあわせて考えておく必要のある問題だろうと思うのです。
　例えば、参議院の権限は弱いということになりますと、これは最終的に衆議院の意思が優越するということになりますが、日本の場合、必ずしもそういうシステムになっておりません。両院の構成が選挙制度を通じて大きく異なる、しかも、参議院が衆議院の意思に場合によるとストップをかけるといった場合、うまくそれが機能するのかどうか。
　これは一概に言えない部分がございますけれども、例えば比較的選挙基盤が似通った方が場合によるとうまく機能する場合もあるということですので、必ずしも選挙制度によってラジカルに両院の構成を大きく異ならせることがよろしいのかどうか、ここは少し慎重に考えた方がよろしいのじゃないか、私はそんなふうに思っております。
○岩永小委員　僕は、数が多い少ないでその機能が弱いか強いかということではなしに、同じように過半数でもって可決をしていく、そしてどういう議案を、どのように権限を持たすか、そこにかかっていると思うのです。
　ただ同じような選び方ではなしに、地方から選んだ衆議院と、それから全国的に選んだ比例代表の中での、やはり違う感覚、意識というものの中での審議というのが大事だ、このように思うのですが、三百と百についてはどう思いますか。
○只野参考人　比較法的にといいますか、他国の場合なんかを見てみましても、現在の国会の議員定数が必ずしも多いと私は思っておりません。
　三百と百というのは、数からするとかなり少ないだろうというふうに思っております。もちろん国会議員というのは数が問題ではないんだ、おっしゃられるように非常に趣旨はよくわかるのです。
　しかし、先ほどからいろいろ申していますように、民意というのは非常にいろいろな側面を持っておりますので、ある程度それをきめ細かく反映していくということを考えますと、それなりの数は必要だろう。三百と百がどうかと言われるとなかなか一概にはお答えしにくいのですけれども、やや少ないのではないか、特に参議院の百というのはかなり少ないのかなという気がいたします。
○岩永小委員　もう時間がないので。ただ、私は何で減らせと言うかといいますと、私も八年目なんですよね。ただ、こんな国会議員の待遇で、本当に真剣な仕事、できませんよ、これは本当に。地方、地域へ帰っては走り回らなきゃならないわ、東京では本当に時間に追われてしまっているわというような状況。そして、やはり秘書も要るわ、車も要るわ、選挙もしなきゃならぬわというような。
　だから、私は、多くの秘書を与えて、そして本当に成果を発揮できるような環境というものをきちっとやはり国会議員に与えるべきだ、そしてその国会議員が本当に十分に能力を発揮できるようにするべきだ。そのことが、今の国会議員が多い、そして、それにどっと金が要るというようなことの中で、問題があるのなら、少なくして、もっと能力を発揮させていく。だから、小選挙区だけでいいんですよ、衆議院は。そして参議院は比例だけでいいんですよ。
　だから、その状況の中で、きちっと整理できて、時間的余裕とそれから経済的支援がきちっと行政の中でできるとしたら、やはり少なくせざるを得ぬということを私は考えているので、そこらあたりについてどうお思いになっておられるかということを最後に聞きます。
○只野参考人　何とお答えしていいか、ちょっと難しいところがあるんですけれども、議員の数を減らしますと、必然的に一人の議員が代表する人口規模が大きくなります。それから、恐らく選挙区の規模、これは議員定数ではかることが多いんですけれども、選挙区がカバーする面積というのも大きくなる。ですから、それだけ労力が大きくなるということも言えるような気がいたしております。
　それから、民意との接点を考えるということからしますと、やはりさまざまな形で接点を持つということが重要ですので、単に数を減らすだけでは解決しない問題ではないか、そんなふうな印象を持っております。
○岩永小委員　ありがとうございます。
　しかし、今、政治資金はどんどん絞られるわ、そして報酬はダウンするわ、そして国会議員を取り巻く環境というのはかなり厳しくなるわというような状況。一方、いろいろなお話がございますけれども、逆に、やはりアメリカの下院、上院ぐらいの立場と環境整備をしていかないと、我々はもう年ですので早くやめていきますけれども、これから頑張っていただく方にはそういうものだけはきちっと残したいというような気がします。
　以上でございます。
○鈴木小委員長　次に、馬淵澄夫君。
○馬淵小委員　私は、前職といいますか、この国会に来るまでは経営の現場におりました。実体経済社会の中におりますと、非常にダイナミックに変革を行わねばならない、そんな必要性に迫られます。
　そのダイナミックな変革を政治の世界にという思いでこの国会へ上がらせていただいたわけなんですが、一方、政治の世界に入りますと、必ずしもダイナミックさというものが、もちろん一般的には要求はされていますけれども、そればかりではない、そういった感覚も実は私の中には芽生えております。
　特に、人間がやる政治というものに対しては、生命体の変化速度というんですか、そういったものが微妙に私は影響しているんじゃないか、政治や社会というものは、実は変革というものはある程度の時間をかけないと実質進展しないのじゃないか、むしろ、人間がやることというのは、そういった慎重さそのものがビルトインされているのではないか、変わり行く民意ということを考えますと、民主主義なんというのはまさに時間がある程度必要なものではないかとすら私は昨今感じているんです。
　そんな中で、最近の動きを例にとって、只野先生に、二院制についてのお話を伺いまして御質問させていただきたいんです。
　最近の動きでいいますと年金法案、私ども、この国会で議論をしてまいりました。そして、先般衆議院を通過したわけであります。この年金法案が衆議院を通過して参議院に回る。もちろんこれは、どんどん進めようという意図の一方、また、それに対して、反対なりあるいは議論を重ねていこうという意見がある中で、参議院へと場が移りました。
　先ほど先生の話の中で、民意の反映という部分に関しては、院の構成、ひいては選挙制度というようなところにまで踏み込んでおられましたが、私は、もう一つの民意の反映という部分においては、タイミング、時期というものも生まれてくるのではないかと思っています。つまり、時期によって変わってくる可能性がある。
　それは何を意味するかというと、国民が国会での審議の中で情報を幾つも幾つも受けていく中で世論が変化していく、衆議院から参議院へとこの法案が送られていく中で国民の民意そのものが大きく変わっていくというようなことが十分起こり得るのではないかという気がしています。
　もちろん、年金法案の具体的な先行きというのはわかりませんが、一方で、衆議院、参議院という二院制の中で、選挙や院の構成とは別に、こうした形の中での慎重審議というもので民意を十分反映させていくという一つの仕組みがここに生まれているのではないかというような考えを私は持っておるんですが、これに関して只野先生の御意見をいただきたいなと思います。
○只野参考人　私も今の御意見、基本的に同感であります。きょう申し上げた話もここにかなり重なってくるかというふうに思っているんです。
　特に、第二院の存在意義の一つとして慎重審議ということはかねてよりずっと挙げられてきたわけです。これに対して、迅速な決定を阻害するのだ、こういう批判もございますけれども、これをメリットと見るかデメリットと見るかというのは、慎重な審議、時間をかけた審議の中でどれだけ有用な視点が付加されるのか、恐らくそこにかかってくるのだろうというふうに思っております。
　ですから、世論の変化を受けとめながら従来の審議とは異なる視点を参議院がつけ加えていくということがうまく実現できればこれは一番よいだろうというふうに思いますし、そこに参議院の意義を求めるというのは十分あり得ることではないか、こう思っております。
○馬淵小委員　今、先生も、慎重審議というのが、ただ同じ手はず、手順を二度重ねているということではなくて、民意の反映がそこにかかわることに意味がある、こういうふうにお考えだという御意見だったと思うのです。
　もう一方、直近といいますか最近の動きの中からいいますと、昨年の衆議院選挙では、我々はマニフェストという形で政権公約を掲げて、政権選択という形での選挙を行いました。実際には、これによって我々が、新人議員はこうやって国会に来たわけでありますが、この政権公約、政権選択という選挙を前回は掲げた。
　しかし、今回、参議院選を控えております。この参議院選は、先ほどのこの流れでいいますと慎重審議の場であり、かつ、今度は政権を生む選挙にはならない。この参議院選においては、マニフェストというものの位置づけはどうあるべきかということをちょっと考えたときに、二十一世紀臨調さんなどは、衆議院マニフェストの検証であったりあるいは評価を行うべきだ、こういう御意見を挙げておられます。
　衆議院が政権の製造者あるいは保持者という立場であるということを考えますと、このマニフェストの関係で、参議院でのあり方というのはどういうふうなものと先生はお考えでしょうか。
○只野参考人　非常に重要な点ではないかというふうに思うのですけれども、参議院についても、例えば同じようにマニフェストを提示して選挙を行うということは、当然あり得るのだろうというふうに思います。
　そうしますと、衆議院と参議院、同じ政党で違う公約を掲げたではないか、こういう話が出てくるかもしれません。しかし、世論は、もちろん選挙の時点で、次の選挙の間まで固まっているというものではございませんので、その間の世論の変化を受けとめる必要性というのは非常に大きいのだろうというふうに思います。
　例えば、同じ政党であっても、選挙された時期が違えば、世論との関係で、あるいは民意との関係で、若干投票行動が異なってくる。これは大枠が変わってきますと確かに問題かもしれませんけれども、これは当然あり得ることだろうと私は思っております。
　また、そういったことを前提にしますと、先ほど申したような参議院の独自性の発揮ということにもつながってくる余地があるのではないか、こんなふうに考えております。
○馬淵小委員　そうしますと、独自性あるいは民意の反映というのが、選挙という一つの期間を置いて民意が変化する中での受け皿としての仕組みは選挙としてある。そして当然ながら、もう一つは、その選挙制度そのものに踏み込んだ院の構成、先ほど、地域代表であったり、あるいは職能代表であったりといったさまざまな方法論があるということも御指摘になられましたが、そういった民意の受け方もある。
　また、二院での審議という形で、一つの法案に対して、衆議院、参議院とその違った院の構成の中での議論によって、またそれがフィードバックされて世論、国民に対して影響を及ぼすということが、現在の日本のこの国会で、それはある程度理想的に行われているかどうかというのは、先生の今のお感じでも結構ですが、いかがでしょうか。
○只野参考人　必ずしもやはりうまくいっていないということではないだろうかというふうに思います。
　特に、参議院につきまして、衆議院と異なる視点、本来は党派構成が似通っていてもあり得ると私は思っているんですが、必ずしもそうなっていない。その一端については、先ほどちょっとお話をさせていただいたところです。
○馬淵小委員　そうなりますと、殊さら今度はうまくいっていないということを理由にして、これは院の構成そのものを大きく変えてしまったらどうかというような意見が、私は多分に出かねないなということを感じています。
　例えば、我が党の小沢衆議院議員などは、御自身の参議院改革という形で公に述べられておるのは、権力なき貴族院のような形で参議院を置きかえたらどうかというような御意見も出されています。
　これは、特に衆議院なんかで二十五年の勤続を終えた方々は、それこそ自動的に終身で名誉職としての参議院という議席を与えたらどうか、先ほどの両議院は国民の代表として選ばれるをむしろやめて、衆議院は選ばれる、ここまで大胆に変えたらどうかといった、こういうチェック機能に徹した参議院の姿などというものも意見として出されています。
　もちろん、これは一人のお考えという部分もあるかもしれませんが、この両院のあり方を考えたときに、ある意味で非常に端的な一方の考え方だというふうには思うのですが、これに対しては只野先生はどんなお考えでしょうか。
○只野参考人　さきにも申しましたように、議院の権限とそれぞれの議院の民主的正当性、これはやはりある種の相関関係があるんだろうというふうに思います。
　ですから、第二院の権限を思い切って縮小するということであれば、例えば民主的な正当性を犠牲にしても全く違った構成の議院をつくってみる、これは確かにそれなりに一貫性のある論理なんです。しかし、それが果たして好ましいかどうか、これはまた別の問題があるように思います。
　特に、一定以上の人口規模の国で、ある種やはり一定の権限を持った二院制があちこちで設けられているということの意味は非常に重いというふうに私は考えておりますので、そういった観点から見まして、そのような二院制が望ましいかどうかと言われますと、やはりこれは問題があるのではないかというふうにお答えすることになります。
○馬淵小委員　時間になりましたので、最後になりますが、今のお話も含めて、先生は、人口とおっしゃいましたけれども、政治レベルがある程度進化した形がやはり二院制という形で民意の反映の仕組みとしてあるんだという、ある意味での理想論をモデルとしてお持ちだというふうに解釈すればよろしいですか。
○只野参考人　そういうふうに解釈していただいて結構だと思います。
○馬淵小委員　わかりました。どうもありがとうございます。
○鈴木小委員長　次に、古屋圭司君。
○古屋（圭）小委員　自民党の古屋圭司でございます。
　まず、只野参考人にお伺いしたいんですが、古くて新しい問題として、参議院は衆議院のカーボンコピーだから不要であるという議論が昔からなされているわけです、私は、やはり本来あるべき役割というものを果たしていけば、二院制の機能というのは十分果たせるというふうに思っております。最近は、一院制を実現する会等々ができておりますが、私は基本的にそれは慎重であるべきだ、要するに余り賛成はできないというふうに考えています。
　今、只野参考人のお話の中でも、二院制の、むしろ参議院の役割は、多様な民意の反映にあるというふうに聞きました。また、参考資料でもそういうふうに見させていただきました。ただ、これはいわば衆参両院の構成あるいは選挙制度といいますか、そういった問題に行き着くと思うんですけれども、やはり私は、そういった構成という面ではなくて、むしろ具体的な役割、権限、こういった側面から見て、参議院の独自性をどういう形で具現化すべきか、具体的にお聞きしたいと思います。
　それから、もう一点、仮にそういった衆参両院の権限とか役割分担を今の制度以上に変える、要するに異ならせるという場合、それが構成あるいは選挙制度のあり方にリンクするべきなのか、あるいは、それとは全く別なのか、ちょっとこの二点についてお伺いしたいと思います。
○只野参考人　まず最初の御質問ですけれども、参議院の役割といいますか、存在意義の一つが、多様な形で民意を反映することにあるだろう。私、先ほど申し上げましたけれども、もちろん、これは選挙制度と結びついた問題ではありますが、それだけではないというふうに考えております。
　これも先ほどちょっと申し上げた点なんですけれども、例えば、両院の構成が似通っていても、衆議院の提示した法案に対して参議院が修正を加える、両院の協議の結果、ある種の結果が出てくる、こういう形でも多様な民意の反映というのはあり得るのではないか、そう考えております。ですから、必ずしも選挙制度だけの問題ではない、やはりそういうことになろうかと思います。
　それから、これも先ほどからお話をしている点なんですが、憲法の枠を外してしまいますと、もちろんいろいろな二院制を考えることができるわけです。ただ、その制度設計に当たりましては、やはりそれぞれの独自性とそれぞれの正当性の関係といいますか、これはきちんと踏まえておく必要があるだろう。
　日本型のように、対等な権限と比較的類似した構成、これは一つの論理だと思いますし、それから、別に、例えばフランスのように、構成は違う、しかし権限を不対等にすることによって最終的には民主的に正当性が強い議院が優位する、こういう設計のあり方もあり得るだろうと思います。多分、重要な点はそこなんだろうというふうに考えます。
○古屋（圭）小委員　ありがとうございます。
　正当性の問題についてはまた後ほどお聞きしたいと思うんです。
　次に、今、地方分権の一環として、三位一体改革あるいは地方においては市町村合併が進んでいますね。これは、いわば、地方分権のための手段だと思うのですけれども、究極の目標というのは、私はやはり道州制にある。これは明治維新以来の大改革につながりますので、ぜひ道州制を実現すべきだと思います。
　憲法上この記述をする必要はあるかどうかは議論の分かれるところですが、これはさておきまして、将来、道州制というものができた場合は、道州を一つの単位として選挙制度を考えていくということが可能ではないかというふうに私は思っております。
　そうなりますと、憲法の四十三条、全国民を代表する選挙された議員でこれを構成するというふうになっておりますが、やはりこれを改正していくべきではないか、道州制を将来しいた場合にはそういう形にするのが目指すべき方向だと私は思いますけれども、こういう点についてどういうふうに思われるか、お伺いしたいと思います。
○只野参考人　確かに、例えばアメリカのように、道州制というか連邦制というか難しいところですけれども、そういったシステムをとりますと、それぞれの国家の構成単位、人ではなくて地域を基盤に代表を考えるというのは当然あり得る選択だとは思います。
　ただ、非常に難しいと思いますのは、連邦制をとっている国あるいは連邦制に向かいつつある国というのは、それぞれの地域について非常に強い独自性といいますか、ある種非常に強い基盤があるのだろう、歴史的な経緯等があって、その上に州なり、連邦制という制度が出てきているのだろう、こういうふうに思っているわけです。
　日本の場合は、もちろん地方分権を進めるということは私は賛成ですけれども、例えば、憲法を改正してまでそこに踏み込むことができるかということになりますと、それだけの基盤があるかどうかということをやはりしっかり考えておく必要があるだろうというふうに思うわけです。
○古屋（圭）小委員　私は、やはり道州制を、これは憲法を改正しなくてもやれるということだと思いますので、そういう場合には、やはりその単位でやっていくことが参議院の独自性の一つのレーゾンデートルになるのかなという考えを持っております。これはお答えは結構でございます。
　それから次は、内閣の辞職を求めるいわゆる不信任。これは憲法上、衆議院にしか与えられていないわけでございますけれども、現実には、憲法の規定がなくて、問責決議を参議院でやっていますね。実際、参議院は、そういう重要法案の否決を仮にしたということになりますと、事実上内閣の責任を問う、すなわち辞職に追い込むということは可能であるわけですね。そういうことがあるものですから、やはり内閣としては、安定した運営をする、要するに多数を確保するというために、先ほど指摘の政党化をどうしてもやらざるを得ないということだと思うんです。
　やはり参議院というのは、自主的に権限行使を抑制するような慣行というのがあってもいい。具体的に申し上げますと、例えば問責決議により閣僚を辞任させる、そういった行為を自制していくべきではないか、良識の府と言われているところでございますので、やはりそういうものがあってもいいのかなという気がするんですけれども、この点についていかが思われますか。
○只野参考人　確かに、内閣の存立と参議院の結びつきが薄いということからしますと、そういった方向性を慣行としては考える。あるいは、よく言われますのは、参議院から閣僚を出さないような慣行を確立することで独自性を求めたらいいのではないか、こういうお話がある。これは私もよく理解しているところなんですけれども、反面、そういった方向に踏み出すということは、参議院の権限を実質的に縮小するという意味合いを含むかもしれない。
　これは、先ほどの分類で申しますと、特に構成が類似している場合には、参議院の存在意義そのものにかかわってくる問題のように思います。日本国憲法の場合には、構成の相違よりは、むしろ強い権限といいますか、権限の対等性ということに基盤を置きながら第二院の独自性を追求する、こういう方向性を持っているのではないかと私は考えておりますので、必ずしもそういう方向がいいというふうには考えません。
○古屋（圭）小委員　もう余り時間がないので。
　国会というのは会期があります。通常国会百五十日、これは憲法上は、国会の常会は年に一回ということでございます。そうなりますと、どうしても予算とか重要法案は衆議院が先に行きますので、もう荷崩れを起こさないで参議院へ持ってきてくれとかいうことで、ばたばたと、参議院は十分な審議時間が得られないというケースが多々ありますね。
　これはやはり、会期制がとられているということだと思うんです。ということは、やはり参議院でしっかり議論していただく、すなわち独自性をとるには、会期制というのを廃止してしまうということも一つの考えだと思うのですけれども、会期制を廃止するということに対して、どういうふうにお考えでございますか。
○只野参考人　これは多分、いろいろな考え方があるところだろうと思います。予算の場合は、確かに時間が限られているという問題はあるんですけれども、法案についても同じ問題はあるのかもしれません。
　時間の有効な使い方を考える上では会期の枠がない方がよいのだ、こういう側面もございますけれども、他方で、一定の会期があるということは、例えば議会の少数派にとっては、それ自体、取引の材料になる点ですので、なかなか一概に言いにくい部分があるだろうというふうに思います。
　それから、実際に何日の会期を割り当てるか、これは法律レベルでも決定できることですので、その範囲で対応できることは結構あるのかなというふうに思います。
　それから、予算の場合、これは難しいのですが、例えば法律案の場合ですと、重要なものについては、次の会期についても継続して審議するというような対応の仕方もあるのかなというふうに考えております。
○古屋（圭）小委員　もう時間が参りましたので、決算行政監視委員会の機能の強化についてちょっと質問したかったんですが、もうこれで結構でございます。ありがとうございました。
○鈴木小委員長　これにて参考人及び会計検査院当局に対する質疑は終了いたしました。
　この際、一言ごあいさつを申し上げます。
　只野参考人におかれましては、貴重な御意見をお述べいただき、ありがとうございました。小委員会を代表して、心から御礼を申し上げます。（拍手）
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○鈴木小委員長　これより小委員間の自由討議を行いたいと存じます。
○土井小委員　規程十一条からいたしますと、議員の半数以上が出席していないと開くことができないはずなんですよ。ただいま定数は不足しておりますよ。いかがでございますか。
○鈴木小委員長　土井委員に申し上げますが、お説のとおりだと思います。しかし、こういう状況でございますので、なろうことなら、しばらくの間、御理解をいただければと。ちょっと不規則発言かもしれませんけれども、そんなことで、ここで流会というのもあれかと思いますので、いかがなものでございましょうか。
○船田小委員　規則は確かにございますが、ここまできょうの参考人、そして会計検査院に対する質問をいたしまして、その上でさらに御発言いただきたい先生方もおられるでしょうし、私も一つ発言したいことがありますので、そのことは何とかやらせていただいて、それで終了ということでいかがでございましょうか。御提案申し上げます。
○鈴木小委員長　最終的には委員長の判断をというふうに今言われておりますので、大変恐縮ですが、そのような形で御理解をいただけたらというふうに思います。
　それでは、一回の御発言は、五分以内におまとめいただくこととし、小委員長の指名に基づいて、所属会派及び氏名をあらかじめお述べいただいてからお願いいたします。
　御発言を希望される方は、お手元にあるネームプレートをお立てください。御発言が終わりましたら、戻していただくようお願いいたします。
　発言時間の経過につきましては、終了時間一分前にブザーを、また終了時にもブザーを鳴らしてお知らせいたします。
　それでは、ただいまから御発言を願いたいと存じます。御発言を希望される方は、ネームプレートをお立てください。
○辻小委員　民主党・無所属クラブの辻惠でございます。
　只野参考人から、現在の日本における二院制の機能に関連して、参議院の反対意見を見越した多数派形成がなされているという指摘がありました。まさに、参議院の対応を含んだ、それを見越した連立政権ということによって今の二院制が十全に機能しないような現状が現出しているというのは非常に残念な事態であるというふうに私は思います。
　多様な民意の反映がなされる機会として二院制の有効性があるんだという只野参考人の御意見について、一院制にすべきであろうという意見もあるわけでありますが、私は、二院制を維持して多様な意見が反映できる体制をつくっていくべきであろうというふうに思います。
　かつ、本日の只野参考人の御意見で示唆を受けましたのは、二院制といった場合に、対等の権限である、つまり第二院の権限を弱めないでも二院制は両立し得るんだ、独自性を発揮させることはできるんだという御指摘は非常に重要な視点ではなかったのかというふうに私は思うわけであります。
　それでは、多様な意見を反映する二院制をどのように形成していくべきなのかということを考えたときに、私は、現在の行政権の肥大化という中で、行政の決定、執行が中央統制のもとで全国に及ぼされている、東京一極集中の政治の仕組み、社会の仕組みの中で、行政統制もまたそのような形で全国津々浦々に及ぼされている、このことに対して、地方の、地域の意見を本当にきちっと反映させていくことが重要なのではないかというふうに思います。
　そういう意味におきまして、地方分権を徹底させるということが、今、二十一世紀の日本にとって極めて重要な課題であるということでありますが、地方の意見を国政の場にも反映させる、そのような観点で二院制のありようを考えていくべきなのではないか、私はこのように考えております。
　以上でございます。
○山口（富）小委員　日本共産党の山口富男です。
　委員長の議場整理権がありますから発言いたしますが、きょうの小委員会が統治機構のあり方に関する小委員会であり、ここは憲法調査会だ、そういうことからいきまして、出席しているのは民主党、日本共産党、社会民主党、そして自民党は船田筆頭理事ただ一人という現状からいきまして、私は、与党に対して、やはり厳しく猛省をしていただきたい、これはまず冒頭申し上げたい点です。
　さて、きょうは、実は私、午前中から、人権の小委員会がまずありまして、そしてきょうの午後の統治機構だったんです。人権の方は刑事訴訟法だったんですが、午後の只野参考人のお話の二院制にかかわっても、両参考人からは憲法の改正論は全く出なかったんですね。
　両参考人は、憲法に反する現状を、例えば刑事司法の問題、二院制の問題、それぞれについての現状の改革が必要だという問題設定でいずれもお話しになったんです。この点は私は非常に重要な点で、今後、私たちが憲法調査会での調査を進めていく上でも、憲法の規範に照らして現状はどうなっているのかということをきちんと見なければいけないというふうに思います。
　そして、午後の只野参考人のお話では、今辻委員からお話があったんですけれども、多様な民意の多元的な反映という視点が非常に大事だということが強調されたんです。
　やはり、憲法が二院制について国民の代表機関として位置づけている以上、結局、主権者たる国民の意思がどういう形で国会に、統治機構に反映しているのかというのが一番大事な角度だと思うんです。その点で、選挙制度ですとか審議の内容ですとか、また議員の議案の提出権の問題ですとか、さまざまな点をよく吟味していく必要があるなということをきょう改めて感じました。
　出席者は寂しいですが、議論が寂しくなるといけませんから、以上をもって発言といたします。
○船田小委員　自由民主党の船田元でございます。
　先ほど、土井委員そして山口委員からも御指摘をいただきました委員の出席状況、特に与党側の出席が非常に少ない状況でありまして、大変残念に思っております。
　憲法を議論する非常に大事な場でございますので、今後十分気をつけて、心して対応するようにいたしたいと思いますので、本日のところは御勘弁をいただきたいと思っております。
　私から、特に二院制について、ちょっと意見を申し述べてみたいと思います。
　只野参考人から、二院制のあり方、諸外国の状況そして我が国の状況、それぞれお話をいただきました。日本の場合には、連邦国家でなく単一国家であるということ、それから、両議院が選挙によって選ばれるということが憲法にも書いてありますので、地域代表とか職域代表ではなくて政治代表であるという代表原理に基づいて衆議院と参議院が構成されている、このような状況にあるわけです。こういう中では、二院制のメリットあるいは二院制の違いというものをどうやって発揮していくのか、非常に技術的に難しい問題であると思います。
　では、この際一院制にしてしまえ、こういう乱暴な議論もあるかと思いますが、私は、これまでの二院制度が我が国の政治形態の中で定着をしてきた、そういう観点からすると、むしろこの二院制のメリットを生かしながら、その制度の存続、そして充実を図るという方向で憲法というものを見直していく必要がある、こう考えております。
　一つの方向としては、選挙制度の問題があります。先ほど来只野参考人からもお話がありましたが、もし衆議院の制度を小選挙区比例代表ということで固定するのであれば、参議院は例えば大選挙区制があるのではないか、こういう御指摘。また一方で、同僚議員からは、衆議院を小選挙区のみに絞り、参議院を比例代表のみで行う、こういう大胆な分け方もあるのではないか。私も非常に参考になることでございます。
　小選挙区制度は、これは政権を選ぶ選挙になり得る可能性がある、つまり民意の集約だと思っております。一方で、比例代表というのは民意の反映ということであります。民意を鏡のように正確に反映をする、比例代表のやり方にもよるんですけれども、鏡のように反映をするというふうに言われている。
　そういう点で、やはり今言ったような選挙制度の違いというものは、それによって構成される院において議論することは、非常に二院制の違いを際立たせることにつながっていくということで、一つの方向性かと思っています。
　もう一つの方向は、権限ということから衆参というものを分けてはどうか、こういうことであります。
　ただ、権限といった場合に、衆議院と参議院のどちらが優越をするか、その強弱というのを考えてみても、これは相対的な議論になってしまいまして、本質的な制度上、性格上の問題にはなかなかつながっていかない。
　やはり、私は、権限というよりも権能ということで衆議院と参議院の違いを持たせるということの方が妥当ではないかというふうに思っています。
　例えば、これも乱暴な議論ですけれども、衆議院は予算中心主義、参議院は決算中心主義。そして、きょうも会計検査院からおいででございましたけれども、参議院には決算を中心として審議をするという観点からして、会計検査院を参議院に附置するというようなことも場合によっては考えられるのではないか、そのように考えております。
　いずれにしても、二院制のメリットを生かす、二院制の知恵を大いに利用する、そういうことが我々にとってとても大事なことであるというふうに理解をしております。
　以上でございます。
○鈴木小委員長　他に御発言ございますか。
○土井小委員　一言。それは何かといいますと、先ほども申しましたけれども、きょうはどういうスケジュールかというのを各委員は全部承知した上で開かれているわけですから、今まで御出席を待ち続けたけれども、どうも御出席の様子がないということを確認して、私は終わります。
○鈴木小委員長　それでは、討議も尽きたようでございますので、これにて自由討議を終了いたします。
　本日は、これにて散会いたします。
　　　　午後四時五十一分散会