○参考人（田島泰彦君）　よろしくお願いいたします。
　本日は、非常に重要なテーマにかかわる委員会にお招きいただきまして、感謝いたしております。時間の方が非常に限られておりますので、お手元にメモが用意されていると思いますので、そのメモに沿いましてまず簡単にお話をさせていただけたらというふうに思います。
　きょうお話をさせていただくテーマは、国家公務員を中心としましたイギリスの政治倫理制度についてであります。
　ただ、本題に入る前に一、二あらかじめ述べさせていただきたいことがございます。
　一つは、私自身が八〇年代のおしまいぐらいまでの状況はかつて論稿に書いたこともあるんですが、それ以後の状況は必ずしも継続的にきちんと研究テーマとの関係でフォローしていないというのが一つ。
　それから、一週間前にこの委員会の参考人へということでお話を聞いたんですが、非常に限られた時間だったんですが、九〇年代の状況をできる限りで資料で見てみたんですが、九〇年代の半ばに非常に大きな変化がイギリスでもあったようであります。したがいまして、今言ったような事情で非常に不十分で、あるいは不正確な部分もあるかと存じますが、できる限りでということで御報告をさせていただきたいと思います。
　まず、国家公務員の倫理の問題を議論する上では、イギリスにおける政治倫理制度全体の枠組みについてある程度見通しを立てておく必要があるんだろうということで、それを少しお話ししてから本題の方にというふうに考えております。
　一のところなんですが、私が見るところ、イギリスでこの種の問題の議論の枠組みになっている基本的な概念といいますかキーワード的なもの、これは何だろうかということなんですが、恐らく利害の衝突という観念、考え方であろうというふうに思います。すなわち、大臣や公務員などの公的な職責を果たすという要請と、他方での個人的、私的な財産等にもかかわる利益、この両者の非常に両立するのが難しい問題をどうやって調整するのかあるいは回避をするのか、すなわち、私的利害を優先して公的な職責を曲げるというような事態をどうやって避けるかということが、いわゆる言われております政治倫理制度の基本にあるというふうに思われるわけです。
　それで、この問題を考えるときに、ある論者によると三つぐらいの解決の仕方があるということを言われております。
　一つは、一定の私的利害の関係を持つこと自体を禁止するというやり方であるということを言われております。これは、イギリスにおいては大臣における場合及び国家公務員における場合がそのアプローチであろうということになると思います。イギリスの場合、大臣の場合は一定の行為規範に服しておりまして、国家公務員の場合は後に述べるとおりということになります。
　それからもう一つの考え方、アプローチの仕方は、利害関係を持っている場合に、一定事項に関してはその利害関係を持っている関係者の発言や投票を禁止する、こういうやり方というふうに言われております。これは、イギリスでは地方政府のレベルでこうしたアプローチが一つはとられているというふうに言われております。最近では、ただ地方政府のレベルでもかなり包括的な行為コード、行動コードが作成されているということも聞いております。
　それから三つ目は、私的利害を持っている場合にその旨を情報開示しかつそれを公表する、こういうやり方だというふうに言われております。これは典型的にはイギリスの下院、庶民院でとられているやり方ということでありまして、一定の利害について宣言をする、それから一定の利害について登録をさせる、これを公表するという、こういう制度でもって運営をするということですね。ただ、イギリスの下院でも最近かなり包括的な行為コードが採択されたという話も聞いておりますが、基本的には利害の開示・公表というやり方で対処する、こういうことであります。
　議会の場合及び大臣の場合、あるいは地方政府レベルの話はきょうは時間の関係もありますのでできませんけれども、枠組みとしては以上のような中に位置づけられるということであります。
　それからもう一つ、政治倫理の問題というのは、一方で腐敗に対する刑事的な規制、刑罰による処罰、こういうシステムとも重なり合っているということです。この点では、イギリスはもう既に前世紀のおしまい以降今世紀の初めにかけて一連の腐敗防止法というもので規律をしてきたという歴史を持っておるわけです。典型的には、贈収賄等の腐敗行為を刑罰で処罰するというシステムをかなり早くから設けてきた。これは、選挙の場合にはまた特別の厳しいルールがありますけれども、選挙以外の場においても厳格な法規制に服せしむるということになるわけです。
　一つは、そこに書いております一八八九年の公共団体腐敗防止法という法律であります。これは国家公務員は対象にされておりません。地方レベルの議員とか公務員が対象ということになります。それから、一九〇六年には腐敗防止法が新たにまた再度つくられまして、ここでは国家公務員がその対象に含まれるということで、かなり広範な贈収賄罪にかかわる規定を設けております。さらに、一九一六年に至りまして新しい法律が再度つくられまして、ここでは刑罰の引き上げという措置、それからさらには、一定の場合挙証責任を転換して腐敗があったということの推定の規定を導入するということであります。
　一九〇六年法と一六年法につきましては、お手元に恐らく御用意されております「公務員服務関係資料集（外国編）」と言われるものの十五ページに翻訳がなされております。後で御参照いただけたらというふうに思います。
　さて、ちょっと前置きが長くなりましたが、そういう枠組みの中で国家公務員の倫理システムがどうなっているのかということになるわけです。二つ恐らく、相互に関連しますけれども、主要な問題というのがあるというふうに思います。
　一つは、その基本的な枠組みにかかわる利害衝突、公的な職務の要請と私的な利害の要請、この調整をどうするのかということについての行為規範ということになると思います。それからもう一つは、それの一部でもあるんですけれども、とりわけ高級公務員の日本的に言いますと天下りという問題、これも外部の私的な利害とかかわりを持つということで職務に与える影響があり得るわけで、これをどうするのかということになるわけです。
　従来の取り組みは、そこに少しエポックになるようなものを書いたんですけれども、かなり古い時期からそれぞれ対処がされてきております。戦前からもう既にある種のルールがつくられております。それらがある時期整備され、特に七〇年代の半ばに大きな改正あるいは整理統合というような事態が行われたようであります。それで、今日では一九九〇年代の半ばになってさらに規範類が整理統合されるという事態に至っているようであります。
　この九〇年代が実は私の勉強がなかなか不十分なところなんですが、具体的に申しますと、九三年に従来のあり方を変えて公務員管理コードというものがつくられる。これは従来非常に大部にあった公務員関係のコードをかなりスリムにしたというふうに言われています。現在は一九九六年のコードが適用されているということになっております。さらに、一九九五年の段階ではもっと一般的な公務員についての規律を加える公務員コードというのがつくられていて、現在では九六年の先ほどの管理コードと連動して定めがなされたということになっております。
　この両者につきましても、先ほどの資料集の十三ページから十五ページにかけましてその概要とそれから規定の翻訳が掲げられておりますので、それも参照されながらお話をお聞きいただけたらというふうに思います。
　さて、それでは制度のシステムはどうなっているのかということなんですが、発言メモの２の「制度の概要」というところにかかわるわけですけれども、細かいところに入っていますと時間がありませんので、ポイントだけ申し上げます。
　一つは、公務員の倫理を規律する制度の基礎、法的な基礎、これがどうなっているのかということなんですが、これはアメリカとも違うところですけれども、それから日本で今行おうとしているところとも違うことになると思うんですが、イギリスのこの公務員の倫理規制というのは、基本的には法律ではなくて、政府の命令の形式で規定をする。要するに、公務員の問題というのは国王人権の行使だという観念に基づいているわけですね。そこで、法律事項ではなくて、枢密院令という命令の形式で定めるということになっております。この国家公務員管理コード、それから公務員コードもこの形式をとっているということになります。
　さて、それでは中身はどうかということになるわけですが、公務員コードにつきましては、その第八条で公務員の倫理に主としてかかわる規制がなされております。八条をお読みいただければそのままなんですが、あえて整理しますと二つのことが言われております。一つは、特定利益、私的な私益、個人の利益がその典型ですけれども、特定の私的な利益を追求する目的で公務員としての地位やあるいは公務員として得た情報を乱用してはならないという規定であります。それから二つ目が、公務員の判断あるいは高潔さを損なうような形での第三者からの利益の享受、受け入れ、これはしてはならないということがうたわれているということになります。
　そして、公務員管理コードの方では、以上の八条の趣旨をさらに踏まえまして、具体的にその倫理規範が列挙されるという形をとっております。これは主として管理コードの中の四の三、タイトルは「行為」というのが実はついているんですが、そして副題に「節度の基準」というタイトルがついております。ここに具体的な公務員倫理、国家公務員の倫理に関する規定が列記されるという形をとっております。
　以下では主要なものの項目を述べるにとどめます。
　注意しなければいけないことの一つは、実はこれを受けて各省庁でもっと詳細な倫理規範が省庁ごとに規定をされているということになっております。実は、本当は細かい部分というのは各省庁の規則を見なければいけないんですが、これは何しろ非常に膨大でありまして、私自身もここのレベルまで精査をしておりません。ただ、そういう形をとっているということは注意が要ると思います。
　さて、それで中身なんですが、もう時間の方がほとんど来ていますので、項目だけ述べます。
　大きく見るとこれは三つの柱になっているというふうに思われます。
　一つは、一般的な規則を定める部分です。これは四の三の一から四の三の六というところまでかかわるということになると思います。ここでは、いろいろ細かく言うとあるんですけれども、大きく二つの規律がなされている。それは、一つは一定の関係する契約締結にかかわる規制ということであります。これは四の三の一で書かれてある事柄です。ちょっと中身は時間の関係で省略します。後で御議論の中で必要であればということにします。
　それからもう一つは、公務員に対する贈り物や接待等に対する規律ということになります。これは主として四の三の五のところで書かれてある事柄ということになります。具体的に措置を定めるというよりも、贈り物等については各省庁に規則の作成を義務づけるという形の規定になっているわけです。その場合に＾公務員が報告や事前の許可が必要な場合はどういう場合かということをそこに規定する、周知させる、こういうふうになっております。
　以上が管理コードの公務員倫理に関する一つの柱ということになります。
　それからもう一つは、以上の一般的な原則を受けて各省庁がどういう規律を加えるかということについてのルールということになります。すなわち、そこの項目では「職員ハンドブックに反映されるべき行為基準」というふうに書いたところであります。
　これは主要なところというのは二つあるというふうに思われます。一つは、いわゆる天下りというのでしょうか、公務員が再就職する際にどういう規律を受けなければいけないか、その規律を守る、遵守するという事柄についてが一つ。
　それからもう一つは、一定の株式保有等にかかわる行為で規律が必要な場合についての規制ということになります。ちょっと時間の関係で中身を申し上げられないのですが、これは四の三の八及び四の三の九に詳細が定められてある部分です。要約したのがそこに箇条書きをしてあります。
　それで、もう一つの柱が今の四の三の七に書いてあります再就職の場合の規則ということになるわけです。この資料は、実は残念ながらお手元の資料集の中にはありませんで、訳が紹介されておりませんけれども、これはかなり詳細なルールになっております。すなわち、高級公務員が再就職する場合にどういう規律が必要かということが事細かに書かれております。
　もはや中身に入りませんけれども、エッセンスは、職を離れてから二年以内に再就職、要するに外部の雇用を受け入れるという場合には政府の承認を得るということを義務づけているという点であります。さらに、事務次官相当職につきましては離職後最低三カ月の間は就職をしてはいけない、待機しなければいけないということが自動的に義務づけられるというような規定を中身に持っているものであります。
　非常に駆け足で、本当に枠組みだけしかお話ができなかったんですが、若干の感想を二点述べて話を終えたいと思います。
　一つは、恐らくこの問題を議論するときに、これからお二人の参考人の方にお話をお聞きすることになると思うのですが、一つのモデルになるのはアメリカのシステムということになると思います。アメリカのシステムを念頭に置いたときにイギリスのシステムが果たしてどうかということを考えたときは、規制の形式、法律という形をとっていないというようなことを含めまして、あるいは内容、さらには運用、こういう点で必ずしも十分かどうかという点が恐らくイギリスの場合には問題になり得ると思います。
　しかし、最後の点なんですが、国家公務員の倫理を含むさまざまな倫理規制、特にこの中には国会議員自体も入っていますし、内閣の大臣も入っております。こういうさまざまな関係する人たちに対する倫理規制というのは、かなりシステマチックにあるいは積極的にその規律のために取り組んできたという経験、これはその中には不十分であるという点も含めてですけれども、やはり我々がこれから日本での制度を考えるときに、いろいろ学ぶに値する事柄がそこには多々含まれているであろうということであります。
　やや時間が超過したのですが、以上で差し当たりのお話を終わりにさせていただきたいと思います。どうもありがとうございました。