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○山崎政府参考人　この法文で「処分又は裁決がその根拠となる法令に違反してされた場合に害されることとなる利益」、こう言っておりまして、これは、そういう違反があった場合を仮定したときにどういう害が生ずるのかということを考えて決めなさいということでございまして、それが違法かどうかというのを、まずその審査をするわけではなくて、あったとしてどういうものが生ずるかということでやるわけでございます。
　したがいまして、その原告適格というのは、あくまでも仮定の上に立った訴訟の入り口の問題、その訴訟要件の一つでございまして、その判断の前提として、訴訟の主題である処分が違法か否かというような実体的な判断そのものが行われるわけではないというふうに御理解を賜りたいと思います。
○早川委員　続きまして、確認訴訟の件についてお伺いをいたします。
　確認訴訟というのは現行法でも提起可能であるというふうに言われているところでありますけれども、現行法ではどこで確認訴訟が認められるというふうに読むんでしょうか。
○山崎政府参考人　この行政事件訴訟法の四条で当事者訴訟という類型を定めているわけでございますが、この解釈で行うということになろうかと思います。ここの中にはどういう態様の訴訟でなければならないということを書いておるわけではございませんので、その解釈として読むということでございます。
　現在、これを使って認められた例を若干わかりやすく御説明いたしますと、例えば、薬局の開設を登録制から許可制に改めた薬事法の改正が憲法違反であると主張をいたしまして、既にその登録を受けている者が改正後でも許可を受けずに引き続き薬局の営業をすることができることの確認を求めた訴えというものが起こされております。これにつきまして、そういう訴えを起こすことが可能であるという判断がされております。ただ、結論として憲法違反ではないということで、実体の判断では負けた、こういうものでございます。
　それから、これはマスコミでもよく見る例でございますけれども、日本人の子供であるかどうか争いとなっている場合に、日本人の子であることを前提に日本国籍を有することの確認を求める訴え、これは時々出てきていると思いますけれども、こういうもの。
　それから、ごみの収集場所をダストボックスに限定した廃棄物処理計画が無効であるとして、従来の場所で市がごみを収集する義務があることの確認を求める訴え、こういうものが例として挙げられるということでございます。
○早川委員　今回の改正案の第四条で、当事者訴訟の例示として確認訴訟というのを出すことによって、今後どのような事例で確認訴訟が活用されることを期待されておりますか。
　　　　〔下村委員長代理退席、委員長着席〕
○山崎政府参考人　先ほど申し上げたような事例があるわけでございますが、それ以外に、典型的に言えるものは、冒頭に申し上げました土地区画整理の計画がございますが、これについて訴訟の対象になっていないわけでございます。ただ、それによって自己の権利が害されるというような場合に、当事者適格の可能性があるかどうかという問題があるわけでございます。
　それ以外に、例えば通達とか行政指導、これを直接争う方法は現在ございませんけれども、申請をする場合には、それによって自己の権利が侵される、あるいは拒否をされるとか、そういうような場合に、その行政指導あるいは通達による義務のないことを確認、そういうのを求める訴えとか、いわゆるそのものでは訴訟の対象にならないけれども自己の権利に影響があるようなものについて、この確認訴訟の類型を使って訴えを起こしていくということが可能になるということでございます。
　現実にどこまで認められるかというのは、これは個別の裁判によるわけでございます。
○早川委員　国民の権利救済のために行政事件訴訟の中の類型であります確認訴訟を活用するということが極めて重要である、こういうふうに評価されていると思います。
　この確認訴訟を活用するに至るためには、弁護士あるいは裁判官あるいは一般の国民に対して十分な情報提供が当然必要になろうと考えます。また、行政庁内部でも十分のＰＲを行って、確認訴訟の提起がしやすくなるということが必要と思います。そういった取り組みについてどのようにお考えでしょうか。
○山崎政府参考人　確かに、第一に、法律実務家が十分に研さんを積む、それで能力をつけていくということが必要かというふうに思います。そういう関係では、それぞれの分野のところで、いろいろ研修等含めて、きちっとした理解をしてほしい。こういう点について、私ども本部としても、できることがあればやっていきたい。特に、例えばこの法の趣旨を、注釈的なものをきちっと明確にするとか、そういうやり方もあろうかと思います。
　それから、もう一つ御指摘の、国や地方の行政機関、ここにも今回の改正の趣旨を十分に理解してもらって行政運営に当たるということが必要かと思いますので、こういう政府部内の周知徹底、これについても、ちょっと方法はどうするかこれから考えますけれども、これもきちっとした周知徹底を行っていきたいというふうに考えているわけでございます。
　いずれにしましても、法曹三者といたしまして最高裁あるいは日弁連がございますので、そういうところとよく連携をして、きちっとしたＰＲをする、それから政府部内もきちっとしたその周知徹底を図っていく、こういうことをやっていきたいというふうに思っています。
○早川委員　司法改革推進本部だけでなくて、むしろ、現実に事件を取り扱う裁判所の対応というのが一番国民にとっては重要だと思いますけれども、最高裁の方ではどのように取り組まれるおつもりでいらっしゃいましょうか。
○園尾最高裁判所長官代理者　裁判所といたしましても、今回の法改正は国民の権利救済の上で重要な意味を持つというように考えておりまして、法改正の趣旨が十分に生かされるために、まず裁判所の内部に法改正の趣旨が周知されるということは当然のことでございますが、それに加えまして、弁護士やあるいは一般国民にまで法改正の趣旨について十分な理解が広がるということが重要であるというように考えております。
　具体的に申しますと、重要な法改正がありました場合には、最近では、各地の弁護士会におきまして弁護士を対象にした研修が活発に行われておりますので、その研修の場に裁判官が講師として参加いたしまして法改正の内容の注意点やあるいは事例の紹介などを内容とする講義を行うというような努力がされるものと考えております。また、最近では、弁護士や学者の座談会に裁判官も加わりまして、その内容をまとめたものを法律雑誌に発表するというようなことも活発に行われておりまして、このような方法を通じまして法律の運用について正しい理解が進むように努力をしていくことになるというように考えておるところでございます。
　裁判所といたしましては、このような方法を通じましてできる限りの努力をしていきたいというように考えております。
○早川委員　総合法律支援法で日本司法支援センターが発足するということになっておりますが、現実には、行政事件に関する相談あるいは訴訟代理をし得る法律家というのは極めて限られていて、非常に専門的であるということから、むしろ受任をする方がおられない、特に地方においてはそういった法律家を確保することが困難である、こういう事情があると思います。
　そこで、日本司法支援センターがいわゆる司法ネットの一環としてさまざまな法律支援サービスを提供するということになっておりまして、その中で刑事事件あるいは民事事件、家庭事件等についての対応をされるということで、非常に国民の期待が寄せられていると思うんですが、さて、その行政事件について、日本司法支援センターの業務の中にこれが入るのかどうかについてお伺いをしたいと思います。これは、まず司法改革推進本部からお伺いしたいと思います。
○山崎政府参考人　この日本司法支援センターの役割でございますけれども、関係機関等と密接に連携協力をしつつ、相談窓口における相談受け付けあるいは情報提供などの業務を行うこととしているわけでございます。
　行政事件訴訟にかかわる問題につきましても、この支援センターの窓口において相談を受けまして、一般的な、あるいは個別の案件に応じた適切な対応をしていくわけでございまして、これは、例えば、そういう関係で、そういう点に詳しい、そういう相談をしているところがあればそこに御案内をする、あるいは、そういう関係の専門の弁護士さんがどこにおられるかという場合には、弁護士会等と提携をしてそちらへ行っていただいて御紹介をいただくとか、そういうような形を、何らかの形で道案内をするというのが第一点でございます。それからもう一つは、資力のない方につきまして、資力要件がもちろんあるわけでございますけれども、そういう方について、行政事件訴訟を提起したいという場合には、民事法律扶助の対象になるということでお手伝いをさせていただく。
　こういうようなことで、両方ともそれは可能であるという形になろうかと思います。
○早川委員　司法制度改革推進本部は本年の十一月末で一応解散されるというふうに法律上なっているわけですけれども、司法支援センターは法務省が管轄する法人になる。そういう意味では、法務省として、この司法支援センターの業務の中に行政事件訴訟に関しての相談あるいは法律扶助による受任、こういったものを引き受けていくということについてのお考えはいかがでしょうか。
○寺田政府参考人　ただいま司法制度改革推進本部の方からお答え申し上げましたように、この日本司法支援センターは、総合法律支援という大きな構想の中核としてつくられるものでございます。この総合法律支援の考え方自体が、現在では司法のサービスが手の届かない方を何とか手を届かせるようにしようというところにもともとの発端があるわけでございまして、そういう方は基本的に、これが民事訴訟法の適用の法律なのか、あるいは行政事件訴訟法の適用なのかということをおわかりにならないことがむしろ前提になっているわけでございます。そういうわけで、「民事、刑事を問わず、」ということに条文上はなっておりますけれども、民事の中でも別にどういう手続法の適用があるかということを問わずにこれは業務の対象にしなければ、むしろこの司法支援センターの業務の本来の趣旨が全うされない、こういうように理解をするわけでございます。
　したがいまして、今事務局長の方から御説明申し上げましたように、これは、当然のことながら、情報の提供ということがまずございますし、それに法律扶助でございますとか、あるいは過疎地域での法律相談を含めました具体的なサービス等、いろいろな場面がございますけれども、いずれの場面にいたしましても、要件はそれぞれございますけれども、業務の範囲には当然行政事件というものを念頭に置いて対処していきたい、このように考えているわけでございます。
○早川委員　時間が限られておりますので、それでは続きまして、審理の充実、促進に関する規定についてお伺いいたします。
　これは、今回の改正の大きな柱の一つが審理の充実、促進ということになって、そのために、裁判所が行政庁に対して資料の提出などを求める釈明処分の特則を新設するということにされているわけです。これが何に対する特則で、どういった点が新しいのか、また、こういった特則を設けたことによって行政訴訟の審理はどのように変わるのか、お伺いいたします。
○山崎政府参考人　まず、何の特則か、それから、どういうふうに変わっていくのかということでございますけれども、最初の何の特則かは、民事訴訟法の一般規定といたしまして釈明処分の規定があるわけでございますが、これの特則であるという位置づけでございます。
　例えば文書について見てまいりますと、民事訴訟法では、釈明処分で提出を求めることができる文書は、当事者の引用した文書で、当事者の所持するものに限られているということになるわけでございますけれども、これに対しまして、この法案では、その文書の範囲を処分の理由を明らかにする文書や裁決の記録までに広げているわけでございまして、別に引用していなくてもいいわけでございます。それから、例えば独立行政法人の処分につきまして、その処分の基準を定めた上級官庁があるような場合に、その当事者である独立行政法人以外の行政庁に対して嘱託を求めることもできるというような特則を設けているということで、文書の範囲と対象の行政庁、こういうものがかなり広がっていくということでございます。
　これによりまして、行政訴訟の審理の充実それから促進の観点から、訴訟の早期の段階で、その処分の理由、根拠に関する当事者の主張及び争点が明らかとなる、こういうことから審理が充実、迅速に行われていく、これに役立つだろうということを考えているわけでございます。
　これに対して、いろいろ、これでは十分ではないという方もおられるわけでございまして、これは必ず出さなきゃいけない義務があるかというとそういうことではないわけでございますけれども、これをやることによって早期に主張立証が、争点がはっきりするということから、やはり審理がスピードアップしていく、こういう役割を果たすというふうに考えております。
○早川委員　せっかくこういう釈明処分の特則という規定が設けられるわけでありますけれども、その実効性がないと、せっかく規定を置いても意味がない。
　例えば、裁判所の釈明処分に従わない場合に訴訟当事者にはどんなペナルティーが科せられるのか、あるいは科せられないのか、そういったことについてお伺いしたいと思います。
○山崎政府参考人　先ほどもちょっと申し上げたと思いますけれども、釈明処分でございますので、従わない場合の罰則というのは、特に制裁措置は設けていないということになろうかと思います。これは民事訴訟法とも同じ考え方でございます。
　これを設けるという場合には、やはり前提として、提出を求める資料の特定とか、それから提出を拒否できる場合、どんな理由でできるのかとか、それをきっちり決めた上でないとなかなか制裁措置を発動することができないということになることから定めていないということになろうかと思います。
　ただ、行政庁が正当な理由もなく資料の提出を拒否するというような場合には、さらに訴訟手続が進んだ段階で今度は制裁の規定があります。文書提出命令ですね。これによる厳格な手続による提出を求めるということも可能でございます。
　それからまた、当事者が正当な理由もなく提出を拒否すれば、それは事実上の問題でございますけれども、裁判所の心証等の関係でも不利になるということが考えられるわけでございまして、実質的には、このような面から実効的に運用がされていくのではないかということを期待しているわけでございます。
○早川委員　行政訴訟をより利用しやすく、わかりやすくするための仕組みということで、被告適格に関する改正も行われることになりました。
　この被告適格に関する改正によって現行法とどのような点が変わることになるのか、あるいは、これまで被告適格がわかりにくいために国民にどんな不便があったと考えられるのか、そういったケースについて御紹介をいただきたいと思います。
○山崎政府参考人　今までちょっと問題になった事例を申し上げますと、例えば、市町村が管理する市町村道の供用開始処分の取り消し訴訟を提起する場合に、被告を市町村とすべきところを市町村長としたことが争われた事例が一つございます。
　それから、税務署長が国税局の職員の調査による記載のある通知書で更正を行う場合には、税務署長の上級庁であります国税局長を処分庁として異議を申し立てるということになっているわけでございますけれども、更正処分に対する取り消し訴訟の被告は税務署長でございまして、そういうふうにすべきところを国税局長にして争われた事件、こういうものがあります。
　なかなか当事者の判断として、だれが対象かということが非常に難しいものもあるわけでございます。法律でだれと書いてあるものはそれでいいわけでございますけれども、そういう点が問題になりました。
　本法案においてはその制度を改めまして、原則として、処分または裁決をした行政庁の所属する国または公共団体を被告とすることとされているわけでございます。これを設けることによりまして、例えば、権限の委任がされている場合などで行政庁を特定する原告の負担が軽減されるということにもなります。
　それから、行政訴訟の中でも抗告訴訟と当事者訴訟の被告適格は、両方、国なら国ということになりますので、統一をされることになりますので、あるいは通常の民事訴訟の被告とも同一になるわけでございます。したがいまして、訴訟の係属中に他の訴訟類型に変更する必要が生じた場合にも訴えの変更等、あるいは審理を同時に行う訴えの併合、こういうことも可能になっていく、こういう効果があるというふうに考えております。
○早川委員　済みませんが、あと二点ほどちょっとお伺いをしたいと思います。
　これは改正法の第十一条の四項ですか、今の被告適格についての改正に伴って、原告の方で訴状に行政庁を記載しなければならないということになったわけですけれども、この行政庁を明らかにしなければならないとした理由、それから、行政庁がわからないときには原告はどうすればよろしいのか、行政庁を記載しないことによって何か不利益があるのかどうかについてお伺いいたします。
○山崎政府参考人　これには国というふうに表示がされるわけでございますので、国の中でどこの省庁のものかということが必ずしも明確でないものもあるわけでございますし、これについて一応記載をしておいていただければ、そういう分類がしやすいことになるわけでございます。そういう便宜から、お願いできるものはお願いをしたい、こういう趣旨でございます。
　ただ、ここの記載について、その記載がない場合とか、あるいは誤って記載がされたという場合でも、原告が不利益を受けるということはございませんので、行政庁がはっきりわからないという場合には、記載しないまま訴状を提出されても結構であるということでございます。
○早川委員　最後でありますけれども、司法制度改革の中で行政事件訴訟法が全面的に改正されるということになりますと、行政庁としてのこれまでの取り扱いあるいは考え方を見直す必要が出てくるだろうというふうに思います。また、そういうふうに変わっていただかなければならないと考えるわけですけれども、法務省におかれては、この法改正後の行政事件訴訟法についての周知あるいは必要な指導等についてどのように対処されるお考えでしょうか。法務大臣にお伺いいたします。
○野沢国務大臣　今回の改正は、もともと行政のもたらす利益、国民に対する福祉を含めまして、この効果を上げようということで考えているわけでございますので、やはりこの法律が施行されました後には、これを関係省庁に十分周知徹底をし、また法務省としても、その任については十分責任を果たしてまいりたいと考えておる次第でございます。
　これからも、専門家としての委員の積極的な御発言あるいは御教授をいただければ大変ありがたいと思っておりますので、どうぞよろしくお願いいたします。
○早川委員　どうもありがとうございました。終わります。
○漆原委員　公明党の漆原でございます。
　先回に引き続きまして、行政事件訴訟法の改正について質問させていただきたいと思います。
　時間の関係上、質問通告の順序をちょっと変えさせていただきまして、少し細かいことをお尋ねします。
　まず、今、早川委員からの質問もありましたけれども、二十三条の二、裁判所が行政庁に対して資料の提出を求める釈明処分の特則を新設しております。これまで、原告である国民にとって、行政の間違いを示す証拠をそろえるということは大変難しくて至難のわざでありまして、これがそろわないために審理が充実しない、あるいは国民が負けてしまう、こういう結果が非常に多かったんじゃないのかなと私は思っております。
　その意味で、今回この釈明処分の特則を設けた趣旨について、まずお尋ねしたいと思います。
○山崎政府参考人　ただいま御指摘がございましたように、なかなか当事者がその資料等を入手することが難しいという状況で、争点がどこにあるか、あるいはどういう点に立証を持っていくかということがなかなかわかりにくい、それが訴訟の遅延にもなるおそれがあるということがございまして、民事訴訟法の一般の釈明のみならず、これの特則を設けまして、審理の早期の段階で、その処分あるいは裁決の原因となるその事実、その他、その処分、裁決の理由を明らかにする資料、こういうものについて、あるいは審査請求に係る事件の記録もございますけれども、こういう釈明処分を設けまして、審理の早い段階でその資料を提出してもらいまして、争点は一体どこにあるのかということを早目に明確にしてそれに伴った立証を行っていく、こういうことに資するということで今回の規定を設けたということでございます。証拠調べもそれによって絞られていくという形になろうかというふうに考えております。
○漆原委員　提出を求める対象としては、処分または裁決の内容、処分または裁決の根拠となる法令、処分または裁決の原因となる事実、処分または裁決の理由を明らかにする資料、こういう四つになっておるわけなんですが、資料はこれはどんなものを想定されているんでしょうか。
○山崎政府参考人　まず基本となるものは、処分または裁決の直接の根拠として用いられた一件記録のようなもの、これが中心になるわけでございますが、これに限られるわけではないということでございます。この一件記録というのは、なかなかわかりにくいかと思いますけれども、裁判を思い浮かべていただきますと、やはり一件記録があるわけでございますので、そういうもので決裁が上がっていくわけでございますけれども、そういう記録というふうに御理解をいただきたいと思います。
　これのみに限られず、例えば裁量基準を明らかにする資料など、一件記録に含まれないような資料でありましても、処分または裁決に際して行政機関相互の連絡調整の過程で参照されたり、あるいは処分または裁決の判断に際して依拠されたようなものにつきましては、この資料に含まれるというふうに考えているわけでございます。
○漆原委員　相当進んだ内容になっているということは私も認めます。
　ただ、この釈明処分は、あくまでも裁判所が職権で行うというふうになっておりますし、弁護士の方からも、裁判所に対する、職権の発動を促す申し立てなんかも積極的にやっていくことになると思うんですね。その場合に、裁判官の能力とかあるいは意識に非常に大きく左右されるのではないのかなという、どの範囲の資料で十分と考えるのか、どういう資料があるのかないのか、もっと資料を出せというふうに言うのかどうか、ここはやはり担当裁判官のその事件に対する見方とか能力とかに非常に大きく左右される結果になりやしないかなという危惧を持っておりますが、いかがでございましょうか。
○山崎政府参考人　この辺は裁判所の問題で、私の方からなかなか答えにくいところがありますけれども、ただいま御指摘の点は大変重要なポイントでございまして、まさにそこのところの意識がきちっとしていないと、せっかく方法があっても十分に生かし切れないということにもなろうかと思います。
　この点につきましては、裁判所の方にもお願いをして、この辺の考え方について、いろいろきちっと研修等を含めてみんなの理解を共通にするようにやってもらえるように、私どもの方からもお願いをしたいというふうに考えております。
○漆原委員　先ほど早川委員の質問に対して、この釈明処分の実効性という点についてお答えがあったんですが、資料をなかなか出さない、あっても、場合によっては、不利になると思われる資料は隠すかもしれない、こうなると、せっかくこういう趣旨で設けられたこの釈明処分というのが生かされなくなるわけですね。先ほどおっしゃったように、それは裁判官の心証の問題に影響するだろう、こんな話もあったんですが、あるいは、さらには、もっと具体的に事件が煮詰まってくれば文書提出命令という、提出しない場合には立証責任が、立証したものとみなす、こういう条文の適用もあるのではないか、方法もあるのではないかという話があったんですが、そうなってくると、文書があるということを逆にこれまた原告の方で立証しなきゃならぬわけですね。
　行政庁の中でそういう文書があるのかないのかというのは非常にわかりにくい。そういうことを考えますと、むしろ、資料全部、一件資料を全部持っている行政庁の方に、今回の処分が適正な処分であったんだということの立証をさせる、原告、国民の方に処分が違法であるということの立証責任を負わせるというのではなくて、むしろ行政庁の方に今回の処分は適正であったんだという立証責任を負わせる、いわゆる立証責任の転換論というのも検討会で検討されたのではないのかなというふうに思いますが、今回そういう方法をとらない理由についてお尋ねしたいと思います。
○山崎政府参考人　立証責任の法定という点については、確かに検討会の方でも議論があったところでございますが、最終的に取り入れられなかったということになるわけでございますが、これは基本は、例えば民事訴訟の場合に立証責任はどうなっているかといった場合には、これは訴訟法で規定をしているわけではございませんで、実体法の解釈で定まってくるということで長年動いているわけでございます。
　それと同じ考え方を、どうしても行政事件訴訟の中でもやはり基本は民事訴訟法がベースになっておりますので、そういう考え方を投影いたします。そうなりますと、やはり実体法の問題ではないかということでございます。
　それから、例えば、すべて国に立証責任といいましても、当事者としてこういうことを欲するその申請、例えば自分はこういう点があるんだからこういうことをしてほしいというような場合に、それを一番よく知っているのはやはりそちらの当事者でございまして、それがないということを証明を、では行政庁の方が本当にできるのかということにもなるわけでございますので、それぞれ、どちらの当事者がその責任を負うのか、それが公平なのか、あるいは合理性があるのか、こういう観点も踏まえないと、ただ一律には出てこないんだろうということから、現段階でこれを定めるのは非常に難しいと。
　それからまた、諸説としてもいろいろな説がありまして、なかなか一定のものがない状況の中で、一義的に定めるのはなかなか難しいということから、今回は取り入れなかった、こういうことでございます。
○漆原委員　立証責任の問題は実体法上から決まるんだという点はよく理解できます。
　ただ、出発段階から、証拠という観点からは非常に国民は不利な立場に置かれているということは事実でございますから、一遍に立証責任の転換というわけにいかぬという理由もよくわかりますので、ぜひともこの釈明処分の特則というのをまさに適切に運用していただきたいなと。それによって、圧倒的な資料を持っている国と、何も資料を持たない、証拠を持たない、行政側にある資料を探さなければならない、探さなければ勝てないという国民の、そもそも訴訟上における格差があるわけですから、その格差を是正するためには、ぜひともこの釈明処分の特則というのを十分に活用できるような運用をお願いしたいというふうに思っております。
　次に、本案判決前における仮の救済の制度についてお尋ねしますが、今回、仮の救済制度の整備が図られておりますが、これは現在の制度と比べてどのような点の改善が図られているのか、お尋ねしたいと思います。
○山崎政府参考人　今回の改正案では、仮の救済方法としまして、仮の義務づけの訴えと、それから仮の差しとめの訴え、これを新たに設けているという点が新しいものでございます。
○漆原委員　もう一つ、本案前における仮の救済の中で執行停止の緩和というのもありますが、二十五条、執行停止の緩和について、従来は「回復の困難な損害」というような条文になっておりました。今回は「重大な損害」ということに法文を改正しまして、さらに二十五条三項で、この「重大な損害」の判断基準を示しております。
　これはなかなか、すぐ読んでもよく理解できないので、具体的にはどのように緩和されたのか、また、この法文の趣旨を御説明いただきたいというふうに思います。
○山崎政府参考人　「回復の困難な損害」ということになりますと、回復が難しいという質的な意味を持つという解釈になろうかというふうに思います。それで、「重大な損害」ということでございますと、質的な意味というよりも量的な意味、こういうニュアンスが出てくるということでございます。
　現在の回復困難な損害というのは、もう取り返しがつかないような損害が生ずるおそれがあるというふうになるわけでございますけれども、それでは、取り返しがつかない損害があるというだけで、その損害の程度はそれほど大きくないものでも認めるのかとか、いろいろな意見が出てまいりまして、あるいは、そういうような事態に当たらなくても重大な損害が生ずるような場合、こういう場合にも停止を認めるべきではないかとか、いろいろな意見が出てまいりまして、性質論だけではなくて、「重大な損害」ということでもう少し幅を広げていこうということで、この文言を変更したということでございます。
　これによりまして、損害の回復の困難な程度が著しいとまで認められない場合であっても、具体的な処分の内容あるいは性質をも勘案した上で損害の程度を勘案して、重大な損害が生ずると認められるときは執行停止を認めることができるということになるというふうに考えているわけでございます。
○漆原委員　この二十五条の関連で、執行停止に関する内閣総理大臣の異議の制度は廃止すべきではないのかというふうな指摘もなされております。実際、これは仮に内閣総理大臣の異議を廃止しても、即時抗告という制度が今あるわけですから、そういう意味では、不服申し立ての制度はそろっているのではないかなというふうに思っております。
　今回、この内閣総理大臣の異議制度を残したのはどのような理由なのか、御説明願いたいと思います。
○山崎政府参考人　これも検討会でいろいろ議論がされたわけでございますけれども、最終的に、この点については改正を加えないということにしているわけでございます。
　この執行停止に関する内閣総理大臣の異議の制度でございますけれども、これは、国民の重大な利益に影響を及ぼすような緊急事態等への対応のあり方という問題をまず考える必要があるだろうということと、それから、やはり三権分立との関係も考えるべきであるということでございまして、現在の制度は、総理大臣に、裁判の方で緊急事態がある場合にはそれを停止する、異議を述べればとまる、こういう権限を与えているわけでございますので、これを廃止するということはその権限をなくすことになるわけでございます。
　要するに、その三権の権限の境をどうしていくかという大きな議論をしなければならないということ、あるいは、国家にとってやはり緊急事態が生ずるおそれも現在のような世の中を考えるとあり得るだろう、そういうことを考えたときに、本当にこれを残しておくべきなのか、やめるべきかということはなおなお議論が必要であるということで、現段階ではそこまで全く到達はできなかった、こういうことでございます。
○漆原委員　続いて、仮の義務づけ、仮の差しとめについてお尋ねしたいと思います。
　この要件なんですが、義務づけの訴え、差しとめの訴え、これは「重大な損害を生ずるおそれ」という要件になっておりますが、今度は、仮の義務づけ、仮の差しとめは「償うことのできない損害」というふうな内容になっております。「重大な損害を生ずるおそれ」ということと「償うことのできない損害」、どのような違いがあるのか、御説明いただきたいと思います。
○山崎政府参考人　「重大な損害を生ずるおそれ」というのは、先ほど申し上げたと思いますが、量的なものでございます。それから、「償うことのできない損害」というのは、先ほど、回復することが困難な損害、こういうことを申し上げましたけれども、それに割合近いところでございまして、本当に償うことができないような損害が生ずるということになるわけでして、程度としてはそちらの方が重いということになろうかと思います。
　この仮の義務づけまたは仮の差しとめでございますけれども、これは、本案判決の前に、行政に対して、具体的な処分をすべきことあるいはすべきでないことを裁判所が仮に命ずる裁判でございますので、その本案訴訟の結果と同じ目的を仮の裁判で実現するということになりますので、やはりその要件は、司法と行政の役割分担のあり方を踏まえまして、ある程度厳格な要件である必要がある、こういうふうに考えたことによるわけでございます。したがいまして、義務づけあるいは差しとめの要件であります「重大な損害を生ずるおそれ」よりも厳格な要件として、「償うことのできない損害」を生ずるおそれがある場合としているわけでございます。
　ただ、この償うことができない損害が生ずるおそれといった場合につきましても、重大な損害が生ずるおそれといった場合よりも、損害の回復の困難の程度が比較的著しい場合ということになるわけですけれども、償うことができない損害といいましても、およそ金銭賠償が可能なものはすべて除かれるというふうに解釈されるものではないというふうに考えておりまして、むしろ、社会通念に照らして、金銭賠償のみによることが著しくやはり不相当と認められるような場合も含むものでございまして、これは個別の事案によって、裁判所の方でその運用のよろしきを得てやっていくことになろうかというふうに考えております。
○漆原委員　この仮の義務づけ、仮の差しとめの手続は、どのような手続で行われるのか。
　今、民事では、仮の地位を定める仮処分というのがありますね。これは、仮の裁判だけれども実際の本案判決に勝ったのと同じような地位を仮に認める、こういう制度がありますけれども、この仮の義務づけ、仮の差しとめの手続は、決定手続で行うと思われますけれども、口頭弁論を開いたり、あるいは証人調べをしたりするものかどうか、その辺はいかがでしょうか。
○山崎政府参考人　これは具体的には、二十五条の規定が準用されておりますので、申し立てによって、決定をもって行うということが決まっております。
　それから、これらの決定は「口頭弁論を経ないですることができる。ただし、あらかじめ、当事者の意見をきかなければならない。」こうされております。それで、この決定は疎明によって行うということになります。したがいまして、裁判所が即時に取り調べ得るものに限定をされるということになります。疎明の性質上、そうなるわけでございます。
　したがいまして、法廷に在廷する証人あるいは疎明を行う当事者が現に所持する文書、こういうものによって行われるということになりまして、これは決定でございますので、任意的に口頭弁論を開いても構わないわけでございます。
　あと、疎明の性質で、そこに在廷している証人、これも調べることができる、こういうことになるわけでございます。
○漆原委員　この仮の義務づけ、仮の差しとめの性質からいって、早期に、早く結論を出さなきゃならない事案が予想されていると思うんですね。個別事案にもよるのかと思いますけれども、大体どのくらいの期間で結論を出すべきだということをお考えになっておられるのか。およそで構いませんが、お願いしたいと思います。
○山崎政府参考人　ちょっと、裁判の現実の場面のことになりますのでなかなか申し上げられないんですけれども、申し立てる側の停止を求める理由の強さにもいろいろよるんだろうと思いますけれども、ただ、これは執行停止でございますので、緊急を要するということが前提になりますので、そう長い期間で判断をするということは避けなければならない。
　ただ、現実には相当難しいもので若干時間がかかっているものもあろうかと思いますけれども、感覚的に言えば、証拠等がきちっと出てくる、あるいは書証が出てくることが前提でございますけれども、一週間ぐらいでは判断をしてほしいというようなイメージを持っているということでございます。
○漆原委員　三十七条の五、第三項でこういう条文があるんですね。公共の福祉に重大な影響を及ぼすおそれがあるときは、仮の義務づけ、仮の差しとめはできない、こういうふうな条文があるんですが、これはどんなことを予想してこの条文が置かれたのか、御説明をいただきたいと思います。
○山崎政府参考人　この「公共の福祉に重大な影響を及ぼすおそれがあるとき」というのは、同じような文言は執行停止の二十五条のところにもございます。
　したがいまして、それの解釈が大体同じということになろうかと思いますが、例えば、過去にあった例で若干申し上げますと、公共施設の利用の許可を取り消す処分に関して、仮に執行停止をして当該施設の利用を認めると、その利用に反対する他の利用者との間で多大な混乱が生じまして、別の利用者あるいは関係者等にも不測の危害が及ぶおそれがあるというような場合には、この適用があるといって認められた例があるということでございます。
　通常は余り適用されることが少ないものであるというふうに承知をしておりますけれども、やはり最終的な担保として、そういう公共の福祉に重大な影響があって混乱を生ずるというような場合には、仮に償うことができない損害があったとしても、それは認めないという形の制度の担保みたいな、歯どめのようなものでございまして、ある意味で伝家の宝刀でございますので、余りめったやたらに抜いてもらっては困るというものではあるということでございます。
○漆原委員　次に、義務づけの訴え、差しとめの訴え、これは現行法上においても解釈上可能と考えられていたものでありますけれども、実際にはほとんど使われていなかった。なぜ今まで使われていなかったのか、それから、今回どんな経緯からこの条文が入るようになったのか、二つ説明をいただきたいと思います。
○山崎政府参考人　まず、現行法は何も書いてないわけで、解釈によるということで、無名抗告訴訟の一態様ということでございます。現実には、いろいろなことが論じられておりますけれども、諸説ありまして、では、どういう場合にどういう要件なら認められるのかということがばらばらでございまして、やはりこれはもう非常に使い勝手が悪いあるいは使うのに怖いというふうに、なかなか使ってもらえないというものでございました。したがいまして、解釈上はあっても、ほとんど例がないという状況でございました。
　ところで、何で今回このものを入れたかということでございますけれども、現在、この規定がないということによって、例えば規制権限の発動を求めるとか、そういうようなタイプのものについては、規定がないということから救済方法がないということにもなってくるわけでございます。救済方法がないというよりも、例えば義務づけにつきましては、取り消しの訴訟、これで処分を取り消すということだけでは十分でないというものもあるわけでございまして、やはりこういう処分をしなければならないというふうに義務づける必要があるというものが一つあるということ。
　それから、処分の申請者じゃない人たちがその処分について規制権限の発動を求めるというような場合について、特に環境問題を含めてこのような需要が高くなってきているという状況の中で、では、訴えようとしても訴える方法がないということになるわけでございます。それから、現在も何か処分が行われようとするときに、それを事前にとめていく、事が起こってからやっていくという形をとっておりますけれども、これをとめる方法がないということでございます。
　やはり国民のニーズというのはさまざまでございまして、それに合ったいろいろな種類の訴える方法、これを認める必要があるのではないか、それが現在の行政訴訟に課された課題であるだろうということから、新しいものを認めて使い勝手がいいものにしよう、こういうことでございます。
○漆原委員　私も、この義務づけ、差しとめの訴えが明確にされたということは非常に使い勝手がよくなったんじゃないのかなというふうに考えております。
　そこで、最後の質問になると思いますけれども、この義務づけ、差しとめの訴えによって、実効的な権利利益の救済のためにこの二つの義務づけ、差しとめがどんなふうに役立っていくのか、具体的な事例で示していただければありがたいというふうに思います。
○山崎政府参考人　例えば、義務づけで申し上げますと、年金あるいは公的保険などの社会保障給付、こういうものにつきまして、法律によって認められるべき申請が拒否された場合、これについては、その拒否について今取り消しをするだけでございますけれども、こういうような給付、金幾らの給付のそういう処分をしなければならないと直接命じてしまうわけですね。これの方が一つの手間が省けるわけでございます。
　それから、もう一つは、公害防止などのための行政の規制監督権限の発動として是正措置等の処分をすべきであるのにそれがされない場合につきまして、現行法の制度では十分に救済が得られないということでこれを利用してもらいたい、こういうことでございます。
　それから、もう一つ、差しとめの方でございますけれども、例えば、行政の規制監督権限に基づく制裁処分が公表されますと、名誉あるいは信用に重大な損害を生ずるおそれがあるという場合に、それを事前に差しとめるということになるわけでございまして、そういうような利益があるということでございます。
○柳本委員長　御苦労さま。
　午後一時三十分から委員会を再開することとし、この際、休憩いたします。
　　　　午前十一時三十九分休憩
　　　　　————◇—————
　　　　午後一時三十分開議
○松野（信）委員　民主党の松野信夫でございます。
　引き続いて、行訴法の改正案につきまして質疑をさせていただきたいと思います。
　前回も少し質問させていただきましたが、やはり、この法案の大きな目玉というのは、原告適格が拡大される、国民の方が訴える範囲が広がるというところではないか、このように考えております。
　法案では、いろいろと考慮をしなきゃならないというような条項を九条の第二項に入れて、それで拡大するのではないか、こういうふうになっているわけです。既に大分議論もされてきているわけですが、まだまだ正直言って、本当にこれで原告適格が拡大するのかというような点もございます。
　それで、従来の判例は、法律上保護された利益の有無ということで判断をしているわけでありまして、いわゆる一般的な利益とかあるいは反射的利益、そういうものではこの条文に規定する法律上の利益に当たらない、こういうふうに言っているわけです。この新しい改正案でも、やはりこの判例法理、つまり、反射的利益ではだめですよ、一般的利益ではだめですよというこの考え方自体は変わっていない、こういうふうに理解してよろしいのでしょうか。
○山崎政府参考人　ただいま御指摘の点につきましては、九条の一項、「法律上の利益」ですね、この文言は変わっておりません。したがいまして、ここに伴う解釈については従来どおりということを原則にしております。
　ただ、これだけでは、一体何をどういうふうに考えたらいいのかという手がかりが十分ではないということから、二項を設けてこれを明確にした、こういうことでございます。
○松野（信）委員　私の方も最近の裁判例を調査して見ておるわけですが、どちらかというと、最近の裁判例は、地裁とか高裁、下級審の方が案外原告適格については厳しい判断をする。ところが、案外、最高裁の方に行きますと、むしろ最高裁の方は割合広く解釈をして、それまでの一審、二審、下級審の判断を覆す、こういう例も見受けられるわけです。
　例えば、有名な例で申し上げると、新潟空港の定期航空運送事業免許取り消し訴訟がございまして、これは最高裁の平成元年二月十七日の判決でございます。要するに、航空法に基づいて、運輸大臣が日本航空あるいは全日空の方に定期航空路の開設を認めた。ところが、飛行場周辺の住民の人たちが航空機の騒音で生活侵害がある、こういうことで訴えられたわけです。
　これについて、一審も二審も却下、要するに原告適格がないということであったのですが、最高裁の方は、こういう一、二審の判断を覆して、新たに付与された定期航空運送事業の免許に係る航空の騒音で社会通念上著しい障害を受けることとなる飛行場周辺住民は、当該免許の取り消しを請求する原告適格を有する、こういう判断を下したわけであります。
　それからもう一つ、御参考までに申し上げておきますと、いわゆる「もんじゅ」の原子力発電所の設置の事案があります。これも、「もんじゅ」という原子力発電所の設置が許可されたということについて、周辺の住民の人たちがその許可を取り消せ、あるいは無効を確認するという訴訟を提起したわけであります。
　これについても、一審の裁判所の方は、原告適格がない、原子炉周辺の住民には設置許可処分の無効確認を求める訴えはできない、こういう判断を下した。ところが、二審、これは名古屋高裁の金沢支部ですが、控訴審では、周辺の住民のうち、半径二十キロメートルの範囲内に住居を有する者は原告適格あり、こういう判断をしたわけです。
　それで今度、最高裁の方はどうなったか。最高裁は、平成四年の九月二十二日に判決を下しまして、さらにこれを拡大して、二審では半径二十キロというふうにうたっていたところを、半径二十九キロから五十八キロメートル範囲内の地域に居住している住民に対しても原告適格あり、こういうふうに判断をしております。
　どうも、最高裁の判例等を分析している学者の判例評論あるいは判例解説あたりを見ますと、特に最近は、最高裁の方は、保護法益というものが生命とか身体、そういうものが侵されるかもしれない、こういうようなことであれば、その処分法益、処分法の解釈を割合広く解釈しているのではないか、こういう指摘もなされているわけであります。
　そうすると、今のこの最高裁の判例理論によれば、今回の九条の二項のような規定を設けなくても、ある程度は救済されているというか、拡大されつつあるようにも思われるわけで、この判例法理を超えるのが今回の法改正だというふうに理解してよろしいのでしょうか。
○山崎政府参考人　確かに、今委員が判例の分析をされておりましたけれども、私も、そういう流れにあるのかなというふうには理解をしております。
　この点につきまして判例がどういう状況にあるかということでございますけれども、確かにかなり広く認めたものもあれば、極めて狭い範囲でしか認めなかったというものもございまして、これは解釈の範囲内でやっているわけでございますので、そうなりますと、ばらばらになる可能性がございます。仮に広く認めた判例があって、その後、下級審においてもすべてそれに従っているかというと、やはり事案、事案によって必ずしもそうはなっていない。ですから、幾つか判例がありまして、その要素は出ておりますけれども、必ずしもそのとおりになるという保証はないというのが現状でございます。
　今回は、いろいろな判例とかそのほかのいろいろな考え方を分析いたしまして、やはりこの四つのファクターは絶対に必要だろうということから法文の中に織り込めたわけでございますけれども、この意味は、この要素をすべて考慮しなければならないということを宣言するわけでございますので、今までのように解釈で、事案、事案によって適宜に判断をすればいいということにはならないということでございます。
　そういう意味では、全体の底上げということになるわけでございますので、そういう、総合的に考えれば、これは従来の考え方から相当前に前進をするようになるというふうに我々は考えてこれを設けたということで御理解を賜りたいと思います。
○松野（信）委員　今、局長の方から御答弁いただいた四つのファクターを考慮しなさいというのが、九条の二項に規定しているわけであります。
　四つのファクターというのは、一つは、処分の根拠となる法令の趣旨及び目的。二番目が、処分において考慮されるべき利益の内容及び性質。三番目が、処分の根拠となる法令と目的を共通にする関係法令の趣旨及び目的。四番目が、処分が違法になされた場合に害されるおそれのある利益の内容及び性質並びにこれが害される態様及び程度。これをおっしゃっているんだろうと思うんです。
　ただ、これについてもいろいろ意見もありまして、ある学者の指摘などを見ますと、この四つのファクターのうち、既に判例法理で一から三の点については判例上もう考慮されてきている、せいぜい新しく加わったのがこの四番の、処分が違法になされた場合に害されるおそれのある利益の内容云々、この点ぐらいではないかという批判もあるわけですが、この点についてはいかがですか。
○山崎政府参考人　物事を後ろ向きに考えればそういうような批判もあるということは、我々は承知はしております。
　確かに、御指摘のように、一から三の三つのファクターでございますか、これについては個々の判例でそういうものが出ているということもあるということはそのとおりでございますけれども、じゃ、これが一般的に、通常の解釈でこれが通説的な解釈かということになると必ずしもそうではないということでございます。
　したがいまして、これをやはり法のレベルに持ち上げてきちっとそこの判断が行われるようにということ、これだけでも相当なレベルアップということになるわけでございますので、そういう意味で実質的に大いに拡大をしていると我々は評価してこの法案を提出させていただいているということでございます。
○松野（信）委員　今御指摘いただいたように、四つのファクターをすべて考慮した上で判断しなきゃならない、こういう点については、私も一定の前進はあるということは理解をしているものであります。
　そこで、この第二項にうたわれております、「利益」という文言がいろいろと出てきているわけであります。
　まず最初に、原告適格の要件である、法律上の利益の有無を判断するに当たってはという「法律上の利益」。これは、いわゆる判例上言われているところの法律上保護される利益、そういう趣旨だろうと思うわけでありまして、法律上の利益ということでありますので、必ずしも何とか権というふうにまで言わなくても、一定、保護されるという内容のものであればよいということだろうと思います。
　それで、その次の「当該処分において考慮されるべき利益」。この利益というものは、基本的には法律上保護される利益と同等のものなのか、それとも別のものを言っているのか。
　それから、四番目のファクターのところに出てきます、違法な処分によって「害されることとなる利益」というふうに挙げられておりますこの最後の利益は、また違う意味において使われるものなのかどうなのか、この点について答弁をお願いしたいと思います。
○山崎政府参考人　確かに、ここに「利益」が三回出てくることになります。
　まず、冒頭の「法律上の利益」、これはちょっと置いておいて、その次の「当該法令の趣旨及び目的並びに当該処分において考慮されるべき利益の内容及び性質を考慮するものとする。」とございます。これは、法でやはり考慮されるべき利益はどういうものであるかと、法の解釈の中から、全体の解釈でございますけれども、導き出されるような、そういうような利益という、いわば抽象的な利益でございます。
　それから、最後に出てきます「害されることとなる利益」ということは、具体的な場面に投影して、どういうような現実、具体的に害される利益がどういうものであるか、その程度、性質を見なさいということですので、抽象的と具体的で、まず違うんだろうと思います。
　この両方を考慮した上で最終的に法律上の利益があるかどうか、これを判断すべきだ、こういうふうに言っているわけでございますので、最初の、冒頭の「法律上の利益」は、後の二つの「利益」、これを総合的に考えた上で出てくる結論、こういうことになるわけでございます。
○松野（信）委員　ありがとうございました。
　それから、三番目のファクターのところでどうしても私はひっかかるのは、この「当該法令と目的を共通にする関係法令」という、目的を共通にするという縛りがかかっているものですから、どうもこういう縛りをかけるんであれば、かなりこれは関係法令とは言いながら限定したものになるのではないかなというふうに考えざるを得ないと思っています。
　例えば、環状六号線の道路訴訟というのが、私、前回も質問の中で申し上げました。これは都市計画事業認可処分の取り消しを求めた訴訟でありまして、いわゆる環状六号線ですね。これは、最高裁が平成十一年の十一月二十五日に、これは環状六号線の道路周辺の住民からこの都市計画事業認可の取り消しを求める訴訟がなされたんですが、結論としては原告適格を否定したわけであります。要するに、環状六号線の事業地内に不動産を持っているとか、あるいは一定の賃借権とか権利を持っている者のみが原告適格あり、それ以外、周辺の住民はだめだ、こうなったわけですね。
　そうすると、認可処分の根拠法というのは都市計画法になります。そうすると、都市計画法は、有効な都市計画を立案し利便性を追求する、こういう一定の目的があるわけで、それと目的を共通にする関係法令ということになりますと、一体どういう法律があるのか。
　きょうの午前中の質問でもこの点の御質問があって、例えばアセス法なんかは目的を共通にすると考えられるような御答弁もありましたが、本来、アセス法と都市計画法では、かなり目的の点では違いがあるのではないか。この目的というのをかなり広く解釈して、都市計画法の目的も、環境をしっかり守らなきゃいけない、こういう目的もやはりあるんだということで広く解釈すれば、アセス法も目的を共通にする関係法令だ、こう言えるのかもしれませんが、必ずしも一概にはそう言えない側面もあるのではないか、こういうふうに思います。
　それ以外に、例えば環境という点をさらに一歩進めて、例えば公害健康被害補償法、いわゆる公健法ですね。公健法に基づいて認定を受けた患者さんがいて、道路公害あたりを受けてぜんそく状態になっている、その上にまた環状六号線が認可されればますます道路公害がひどくなって環境が悪化する、自分の公害の健康被害も悪化する、そういうような原告がいたとすれば、例えばこの公健法によって被害者になっているという公健法も、目的を共通にする関係法令というふうに言えることになるのかどうなのか。
　あるいは、例えば都市計画法の場合だとこういう法律が、目的を共通にする関係法令がある、アセス法は聞いておりますので、アセス法以外に何か御指摘ができるのであれば、その点、御指摘していただきたいと思います。
○山崎政府参考人　これは、目的を共通にする関係法令とは何かという問題だろうと思いますけれども、今、事例をお出しいただきましたので、若干それに沿いながら御説明をしたいと思います。
　まず、都市計画、環状六号線の拡幅工事の判例がございますけれども、これとそれから環境影響評価法、これがどのような関係にあるかということでございますが、環境影響評価法は、都市計画だけではなくてさまざまな大きな公共事業等を行う場合に、守らなければならない環境、これをどういうふうに評価して、その評価をきちっとした上で事業認可にもそれが影響をしていく、こういうような構造になっているわけでございますので、環境影響評価法で求められるものにつきましては、認可の内容になっていくわけでございます。
　そういう意味では、広い意味では目的を共通にする、その条件に入ってくるわけでございますので、それは完全に目的を共通にするというふうに読むというふうに理解をしているわけでございます。ほかのパターンの問題も幾つかありますけれども、皆同じ考え方だというふうに思っております。
　なお、今公害の被害の関係の法律を言われましたけれども、これにつきましては、ちょっと私ども急な御質問でそこまで考えておるわけでございません。これはちょっとやはり目的を共通にするとは言えないだろう。ただ、そういう実態が、被害が出るわけでございますので、そういう被害のところでいろいろ考慮をしていくというような要素だというふうに理解をしているわけでございます。
○松野（信）委員　そうすると、環境影響評価法、いわゆる環境アセス法については、幅広く目的を共通にするということで私も理解をしておりますが、ただ、これも厳密に考えますと、環境影響評価法の適用がある事業、これをアセスをしなきゃならないというのは一定の規模とか一定の年代とかで、すべての事業、認可されるべき事業が全部このアセス法の対象になるわけではないわけですね。
　そうすると、事業が一たん認可された、あるいは免許を許可された、だけれども、厳密に考えるとこれがアセス法の対象となるべき事業ではないという事業も存在するわけです。そういう場合にも、このアセス法というのは法令と目的を共通にする関係法令だ。つまり、直接的にはアセス法の対象事業ではないんだけれども、原告適格の判断に当たっては、関係法令だということで考慮することができるかどうか、この点はいかがでしょうか。