○参考人（金井利之君）　東京大学の金井と申します。
　本日はこのような意見を述べさせていただく機会を与えていただきまして誠にありがとうございます。
　私は、大学で自治体行政学を教育及び研究している者でございます。そのような観点から、分権改革というのは大変重要なテーマとしてこれまでも勉強してきたところでございますけれども、またこのような形で新たな分権改革への動きがあるというのは大変興味深く、かつ期待を持ちながら見守っておるところでございます。
　まず、お手元にお配りさせていただきました資料に基づきまして大まかな意見を述べさせていただければというふうに思います。
　まず第一といたしまして、「世紀転換期地方分権改革」というふうに名付けたものでございますけれども、一九九〇年代、より正確に申せば、国会の決議から始まったいわゆる分権改革でありますけれども、二〇〇〇年で終わったわけではありませんで、正に今日まで続いていく改革の十年、十五年、二十年というようなものになっているわけでありまして、ある意味で二〇〇〇年を挟んで改革が進んでいるということで、世紀転換期地方分権改革というふうに名付けさせていただきました。
　このような改革においては、どこで議論されるのかということと何が議論されるのかという、場と何ということが大変重要なテーマになってまいるわけでありますが、それを整理して考えてまいりますと、いわゆる第一次分権改革というのは、地方分権推進委員会によって機関委任事務制度の廃止、すなわち関与の改革というものを行ったというふうに、非常に単純に言えば要約することができるのではないかというふうに思われます。
　その次に行われました第二次分権改革、あるいは三位一体改革と呼ばれるものでありますが、これは当初地方分権改革推進会議で議論が行われていたわけでありますけれども、最終的には経済財政諮問会議であるとか、あるいは国と地方の協議の場で地方側の意見を聞きながら、最終的には政府・与党で決めていくという形になりました。そこで行われたことは、一方では平成の大合併というものでございますけれども、他方では税源移譲プラス国庫支出金の削減プラス交付税の削減というような三位一体改革だったというふうに要約することができます。
　そして、では今回この法案で始まろうとしている改革、これについてそもそもどのような名前で呼ぶか自体が決まっていないのではないかと思うわけでありますが、ここでは第三次分権改革と呼ぶ言い方もあれば、第二期三位一体改革と呼ぶ言い方もあれば、第二期分権改革という呼び方もありまして、何と呼んでいいか分からないわけでありますが、それはどこでやろうとしているのかというのを決めようというのが今回の法案ではないかというふうに思います。
　当初、いわゆるビジョン懇では地方制度調査会で、あるいは六団体側の構想委員会では地方行財政会議というようなものでやったらどうではないかというようなアイデアが出てきたわけでありますが、法案では地方分権改革推進委員会という形で、内閣府に設置する、ある意味で地方分権推進委員会のアイデアを最も強く引き継ぐような形で場を設定したらどうかというアイデアではないかというふうに理解しております。そして、そこで何を検討しようとしているのかといいますと、基本的には義務付け及び関与の改革というものが法案の大きなターゲットになっているのではないかというふうに理解しているところでございます。
　続きまして、今回の法案について、具体的に何を目指しているのかということで、表の二の方に移らさせていただければというふうに思いますけれども、これにつきましては新旧法、つまり地方分権改革推進法案とかつての地方分権推進法というものを対比することである程度それが見えてくるのではないかというふうに思われます。
　両法及び両法案は大変似ているわけでありますけれども、子細に眺めてまいりますと、このような異同と、同じ点と異なる点があるのではないかというふうに思われます。
　端的に申しますと、地方分権推進法ではなかった自己判断、自己責任、自治体の自己判断、自己責任というものが今回の法案には掲げられている。他方、分権推進法、旧法ではあった総合的という概念が今回の推進法案では消えているというところでございます。これに関しまして法案所管省庁ではいろいろ御見解があろうかと思いますけれども、基本的に法案を虚心坦懐に眺めますと、このような違いが見えるということでございます。
　そして、国と自治体の関係ではどのような違いがあるのかといいますと、新旧両法とも、簡素合理化という意味で、一種行政改革の流れの中にはあるということでは共通しておりますけれども、新法案では密接な連絡ということが掲げられていると、これが新たな特徴でありまして、三位一体改革における国と地方の協議の場、あるいは自治体側が力を付けてきたということが今回の法案に如実に反映されているのではないかというふうに理解することができます。
　そして、具体的によりどういう細かい方向を目指すのか、改革のターゲットは何なのかということが分権改革の検討項目でございますけれども、新旧法とも権限移譲と関与の整理合理化という点では間違いがないわけでありますが、旧法ではなかった義務付けの整理合理化ということが今回の法案で出ているとともに、政府提案での段階では、財政上の措置の検討というものが掲げられており、旧法における地方税財源の充実確保というところに大きな違いがあったということでございます。この点に関しましては衆議院で既に修正がなされまして、充実確保等の観点ということで若干旧法のような形に近づいてきたのではないかというふうな印象を持つところでございます。
　こうして見ますと、非常に簡単に、今回の政府当初案の思想を非常に単純に要約いたしますと、自治体は自己判断と自己責任によって必ずしも総合的である必要はないということの中で、国からの義務付けを整理合理化するということによって、必ずしも地方税財源の充実確保はしなくてもよいということが虚心坦懐に法案を見る限りにおいては書かれていたということでございます。
　これはある意味で大変筋が通ったといいますか、緊縮財政という観点からいいますと、極めて理屈の通ったことであったわけでありまして、国、地方を通じた財政緊縮のためには地方財政を圧縮する必要があると。そのためには、これだけの義務付けがあるから財源を圧縮できないという論拠を与えてはならない、したがって義務付けをなくすと。そのような義務付けをなくした自治体は自立性に基づいて地方税で自己責任で賄っていくと。結果的には自治体は自分の判断で仕事をしたりしなかったりするということで、総合的な行政というよりは取捨選択が行われていくと。しかし、そのような厳しい改革をするためには国と自治体側からの納得を得る必要があるので密接な連絡をしていく。それによって最終的には地方財源の充実確保を必ずしもしなくてよくなるという、このような法案には一つの考え方が反映されていたのではないかというふうに思われるわけであります。
　ただ、この点は大変、自治体側からいいますと非常な大きな問題になるというところでありまして、衆議院で既に修正が入りまして、明らかに法案の当初描いていたビジョンというのは修正をされているというふうに理解せざるを得ないのではないかというふうに思っております。簡単に言えば、地方税財源の充実確保をした上で、にもかかわらず、あるいはそれとは同時に義務付けを整理合理化していくという方向で法案が既に修正されて参議院に回ってきているのではないかというふうに理解することができます。
　いずれにいたしましても、この法案が成立した後どのような第三次分権改革になるのかということは大変重要なテーマかというふうに思います。
　したがいまして、では将来を見通すためにどういうふうに見ることができるのかということで三に参りまして、戦後改革と第三の改革の対比ということで、歴史を振り返ることで今後の展望を見てみたいというふうに思います。
　この第三の改革というのは、正に二〇〇〇年を挟んで行われている分権改革でございまして、この戦後改革と言われるのは、狭い意味での戦後改革を超えまして、戦後の日本の在り方を決めたという、こういう一連の改革ということでございます。時間がございませんので詳しい説明は割愛せざるを得ませんけれども、このような両改革を対比して項目を掲げてみますと、あるものは追体験しているというところがかなり多く見られるわけであります。
　例えば、戦後改革においては機関委任事務制度と職務執行命令訴訟制度というものが導入されたわけでありまして、これは今回、第一次分権改革では集権的な関与の一つということで改革の対象になり、法定受託事務制度と国地方係争処理制度に変わった。あるいはシャウプ税制改革と地方財政平衡交付金というような形で財政上の改革がなされたというものは、今次の世紀転換期あるいは第三の改革の時期におきましては三位一体改革と新型交付税という形で進んでいるということでございます。その他、例えば平成の大合併と昭和の大合併、あるいは現在における破綻再生法論と地方財政再建措置法、あるいは地方制案と道州制というような形で同じような項目が繰り返し起きているということでございますので、この戦後改革を振り返るということは第三の改革を見る上でも非常に有用なのではないかと思われるわけであります。
　そして、右下のバーンでございますけれども、この第三次分権改革になって一体どういう方向に進むのであろうかということでございますが、法案は意図しているのは、義務付け、関与の縮小、それに伴う補助負担金の縮減、地方行政の整理、小さな政府ということが一つ目指されているのではないかというふうに思われるわけであります。しかしながら、先ほど、既に地方税財源の充実確保をするのだという修正があったように、この点が現在大きく議論されている最大のポイントなのではないかというふうに思われるわけであります。
　では最後に、四といたしまして、この「第三次分権改革の展望」ということでございますけれども、表四をごらんいただければ有り難いのでありますけれども。今回の第三次分権改革の一つの大きなポイントは、先ほど申しましたように、国による財源確保はどの程度になるのかという軸であります。それが多いあるいは強いものを財源確保される状態、それが少ない、弱いというものが自立と言われる状態でございます。
　他方、もう一つのポイントは、法案で非常に大きな改革項目となっております国による義務付けということでございます。この国による義務付けが弱いあるいは少ないということになれば、この改革、分権改革は進むということでございますし、それが多いあるいは強いままであれば分権改革は進まなかったということになります。
　このような二つの軸で見ますと、義務付けが強く財源も確保してくれるというのが①の体制ということになりまして、これが実は戦後の体制であったというふうに言うことができます。これに対して、国による義務付けを弱め、しかし国による財源確保も弱めるというのがこの右下の欄、④の欄でありまして、ある意味で元々の政府提出法案の基本的な方向性はここにあったのではないかというふうに言うことができます。
　しかしながら、国による義務付けを弱めながらも、しかし財源を十分充実させていくという方向もある。これが②の自治を充実する体制でありまして、自治体側が期待していたものはこういうものでありますし、通常、地方分権としてはこういうものが考えられているのではないか。それを受けまして衆議院もこのような修正案を議決されたのではないかというふうに理解しております。
　他方、国による義務付けが残ったまま財源の措置が弱くなっていくという、この③という可能性もございます。これは実は戦前の体制でございまして、戦前は集権的ということで、かなり国が自治体にいろいろと統制を行っていたわけでありますが、それに見合う財源の保障というのをしてこなかったということでございます。
　このように見てまいりますと、この①、②、③、④のどのような方向に進むのかということが今回の第三次分権改革の大きな争点になるのではないかと。簡単に言えば、義務付けがちゃんと緩和できるのか、できなければ①あるいは③のままになってしまう。あるいは、財源が十分に確保できるのかそれとも確保できないのかということで、④になるかあるいは②になるのかというような違いが出てくるということでありまして、今後の改革がどのように行われるのか、真の意味で地方分権の充実につながるような改革になっていただきたいというふうに思うところでございます。
　以上で、簡単ではございますけれども、私の方から地方分権改革推進法案及び第三次分権改革の展望についてお話をさせていただきました。
　どうもありがとうございました。