○参考人（関谷勝嗣君）　御紹介をいただきました関谷勝嗣でございます。
　本日は、実質的に初回となる憲法審査会の場にお呼びいただきまして、発言の機会を与えていただきましたこと、誠にありがとうございます。
　私は、平成十六年より憲法調査会の会長を務め、調査会での憲法の調査審議に携わり、憲法調査会五年間の総括として平成十七年四月に調査会報告書をまとめ、当時の扇議長に提出をいたしました。その後、日本国憲法に関する調査特別委員会の委員長を務め、日本国憲法の改正手続に関する法律の審査にもかかわったところでございます。
　平成十七年四月の憲法調査会報告書提出から既に六年半が経過をいたしました。憲法改正手続法が成立してからも四年半がたっています。参議院を離れましても憲法審査会の行方を心配しておりましたが、こうして国会において憲法改正を直接に議論ができる場が、ようやくとはいえ動き出したことに深く感銘を覚えております。これまでの議員各位の御努力に対しまして、改めて敬意を表し、感謝を申し上げます。
　本日は、憲法調査会や特別委員会の場での議論の経過等について話すようにとの仰せでございますので、当時を振り返って思い浮かぶことなどを申し上げたいと思います。
　私が議員でおりましたころと比べまして、現在の参議院議員の先生方は相当な若返りが図られたようでございます。中には江田先生のように憲法調査会の発足時からかかわっていらっしゃる方もいらっしゃいますが、憲法調査会を経験されていない若い議員の方もいらっしゃるかと思いますので、少し遡って憲法調査会の当時の経緯から簡単にお話をしたいと思います。
　いわゆる五五体制の下では、自由民主党、日本社会党という二大政党が左右に分かれて鋭く対立する政治情勢の下にありました。それが平成の時代に入り、憲法制定後五十年余りを経るころになりますと、国内、国外の諸情勢の変化を反映して、国会内に総合的な憲法調査機関を置くことを求める声が高まり、平成九年五月には超党派の憲法調査委員会設置推進議員連盟が発足をいたしました。その後、各党間の協議を経て、もちろん護憲派の方たちは反対の姿勢を示されましたが、平成十二年一月、両院に憲法調査会が設置されるに至りました。これは五年程度を目途として調査のみを行う機関でございます。
　参議院でも憲法調査会が活動を開始し、最初に、総論として文明論・歴史論的観点からの調査を行い、続いて各論に入り、二年目には国民主権と国の機構、三年目には基本的人権、四年目には平和主義と安全保障のテーマ別調査を行いました。その後、私が憲法調査会の会長に就いた平成十六年の時点では、憲法全般にわたる補充調査を行い、報告書案作成に向けて締めくくりの議論に移る段階に至っておりました。
　それらの議論を経まして、いよいよ報告書案をまとめる段階に移るのですが、報告書作成に当たってのポイントとなる事柄を述べさせていただきます。
　憲法に関しましては、改めて申し上げるまでもなく、政党間の意見の隔たりは大きく、調査会では、議論百出の中、その結果を報告書の体裁に仕立てることは至難の業だと見ておりました。どのような形であればそれが可能なのか、手探りの状態で作業を進めてまいりました。それは会長の私だけではなく、当時の幹事や委員の皆さんの共通の思いだったのではないでしょうか。
　報告書の原案は幹事会で作成することになりましたが、そこで工夫を凝らした点について申し上げます。そのコンセプトは、一言で言い表しますと、憲法調査会における議論の成果を国民に分かりやすい形で示すということでございます。
　具体的に言いますと、第一に、報告書の中で示す意見について政党名を記載した点であります。憲法調査会における各委員の発言は、基本的に議員個人の立場から述べられたものでした。調査会発足時において政党レベルでの憲法に関する検討がまだほとんどなされていなかったのに対し、その後、各政党において急速に検討が進みました。また、政党レベルでの憲法に対する見解、態度については、国民の側の大きな関心事でもありました。
　そこで、各政党とも検討は途中段階であることを前提にしつつ、報告書の取りまとめの時点において、各党の意見として集約されたものについては報告書の当該意見に政党名を付すこととしたところでございます。しかし、政党名を明記することについては消極的な御意見もございました。報告書としてそこまで求められていないのではないか、必ずしも政党としての見解が確立していないのではないかというものでしたが、各政党の立場を読み取れないような報告書では調査会の責務を果たすことにはならないとの見地から、国民に分かりやすいまとめ方をしたところでございます。
　この点、衆議院の憲法調査会報告書では委員の発言回数によって意見の集約を図っておりまして、本院の報告書の方が分かりやすいと評価をいただいているのではないかと自負をいたしております。
　工夫の第二は、調査会での議論の全体像を簡潔に示すため、憲法の様々な論点についての認識の一致の度合いに段階を設け、三つのカテゴリーに分けて整理した点でございます。
　どのような点については共通認識が得られ、また見解が分かれたか、さらに、見解が分かれたもののうち、どちらの意見がおおむね趨勢であったかを最大公約数的な形で整理することができました。政党名を記載することとした点と併せまして、各党間でどこまで認識を共通にしているか、どこから認識を異にしているかを明確にできたことになります。さらに、参議院の交渉会派であった自民党、民主党、公明党の三党間でどこまで意見が一致しているかを示すこともできました。
　作業の段階では、共産党、社民党は、殊更に論点を設置し、共通の認識などと意見をまとめて方向付けをすべきではないと主張されていたのですが、国民が読む上でそのようなまとめがなければ極めて散漫なものになってしまいます。報告書の総まとめにおいては、ともかく両党の意見も含めて整理したものでありまして、平成十七年時点での各政党の考えや取組を知る上で重要な資料になったと思っております。
　その結果、主な論点のうち共通又はおおむね共通の認識が得られたもの三十三項目、趨勢である意見六項目、主な論点のうち意見が分かれたもの二十項目でありました。この細かな内容につきましては後ほど事務局から報告をしていただきます。
　報告書の議決では共産党、社民党が反対されましたが、報告書の策定段階で両党の意見を聞かずに中身を固めるというようなことはありませんでした。調査会の幹事会においては両党はオブザーバーの立場でございましたが、報告書の作成に当たってもその意見をお伺いしながら作業を進めたところでございます。
　次に、報告書の内容に移りたいと思いますが、調査会委員の関心が高かった事項としては、まず第一に、戦争放棄を定めた第九条の改正の是非と国際的な安全保障の在り方を挙げることができます。次いで、プライバシー権や環境権など新しい人権の憲法上の明記の是非、さらには二院制の在り方と統治機構の相互関係が挙げられます。特に二院制と参議院の在り方についての検討では、弾力的かつ機動的な運営が必要であるとの判断から、小委員会を設置して議論を行いました。
　そのほか、私の口から報告書の内容を網羅的に申し上げることはいたしませんが、お手元にはハンドブックも配付されておりますので、参照にしていただければと思います。
　ここでは、内容面において私自身が気に留めている点について触れさせていただきたいと思います。
　会長としての立場上、私自身の意見が調査会報告書の内容に影響を及ぼしたということはありません。ただ、私は、所属いたします自由民主党において、参議院の憲法調査会報告書が出されたのと同じ年に発表しました自民党新憲法草案の起草に携わりました。そのようなことから、調査会の報告書では、内心もう少し踏み込めるのではないかという箇所もあり、少し時間をいただいてそれらの項目に触れさせていただきたいと思います。
　まず、憲法改正の要件であります。
　憲法調査会の報告書では、憲法改正要件の変更については意見が分かれたと整理されていますが、国民に改正の提案を柔軟に行うことができるようにするため、国会での議決要件を衆参各院の総議員の過半数の賛成に緩和すべきであると考えております。
　また、今年三月の大震災を経験して改めて感じたことですが、非常事態に対処する規定が憲法上存在しません。報告書でも、それを明記するか否かで意見が分かれたとして両論併記となっているのですが、この度の事態に鑑みると、国民保護の見地からも国家緊急権を制定化する必要があると考えております。
　さらに、改めて申し上げるまでもなく、九条の問題は依然として憲法を考える上での最重要事項であります。報告書では九条二項の改正の要否について意見が分かれたとされていますが、大震災でいかに自衛隊が活躍したか、そして東北の人たちがいかに感謝しているか、御存じのとおりであります。自衛隊に対し憲法上も正しい位置付けを行い、自衛隊が今まで以上に誇りを持って働くことができる環境をつくるべきだと考えております。
　以上申し上げましたことは私の所感の一部分にすぎませんが、このような思いを抱きながらも、会長在任中は職責を全うし、公平中立な立場で報告書の取りまとめに当たりました。
　続きまして、いわゆる憲法改正手続法案の審議について申し上げます。
　憲法改正には、憲法九十六条において国民投票を行うことが義務付けられておりますが、憲法調査会の報告書を提出した時点では、それを具体化する法律は制定されておりませんでした。憲法制定後、六十年もそれを棚上げにしていたことは、立法府の怠慢と言われても仕方がないと思います。
　法規上、憲法調査会での法案審議はできないとされておりましたので、衆議院では、平成十七年の郵政解散の総選挙後に憲法調査会を模様替えし、日本国憲法に関する調査特別委員会を設置し、憲法改正国民投票制度に取り組みました。一年後の平成十八年五月には、憲法改正手続法案について、与党であった自民党、公明党の案、野党であった民主党の案、それぞれが提出され、その審議が行われました。
　両者の案の主な相違点を御紹介しますと、国民投票の対象は憲法改正に限定するか、国政上の重要問題にも広げるかが第一点。二点目は、投票権者の年齢を二十歳以上とするか、十八歳以上とするか。三点目は、公務員や教育者の地位利用による投票運動の禁止の是非について罰則を設けるか否かの点であります。
　衆議院の特別委員会と並行する形で、参議院では引き続き憲法調査会の場で国民投票制度について調査を続けました。その後、衆議院から憲法改正手続法案が送られてきますと、参議院でも特別委員会における法案審議が行われることになります。
　ここで、衆議院における法案審議の経過に触れておきます。
　自民・公明案と民主案が提出された後、妥協点を探るべく修正協議が続けられました。その後、一定の合意に至ったようですが、安倍政権下の下での政局が絡み、憲法改正手続法案が与野党対立の焦点となり、最終的には合意による修正は実現しませんでした。衆議院の議決は、形の上では自民・公明案と民主案の併合修正でしたが、これには当時の野党が全て反対をいたしました。特別委員会の最終段階は、正常ではない状態での採決となりました。
　参議院では、衆議院から送られてきた法案に対し、民主党から改めて対案が提出され、これを一括審議をいたしました。日本国憲法に関する調査特別委員会において、平成十九年の四月から五月にかけて連日委員会が開かれ、私も委員長として公正な審議が十分にできるようその職責を果たしたつもりでございます。
　審議は粛々と進み、衆議院発議者はもちろんのこと、議員立法としては異例だと思われますが、安倍内閣総理大臣にも質疑したほか、二十二名の専門家を参考人として招致し、その意見を聴取をいたしました。また、札幌市、仙台市、さいたま市、横浜市、名古屋市、福岡市の六都市で地方公聴会を開催し、各地域における意見を聴取をいたしました。そして、審査の終了に当たっても、衆議院とは異なり、円満な形での採決で収めることができました。
　法案の採決では、民主党、共産党、社民党、国民新党は反対に回ったものの、自民、民主、公明の三会派共同提案で十八項目にわたる附帯決議が付されました。参議院の審議のキーポイントは、この附帯決議であったと言えます。その項目の数の多さも通常の法案審査では見られないものであります。委員会審査の中で出された指摘事項のうち、重立ったものを取り上げて努力義務、検討課題としたものですが、これをまとめられた当時の理事の先生方の御苦労がしのばれるところでございます。
　そこで、憲法調査会報告書についてと同様、憲法改正手続法につきましても、私は特別委員長の立場でございましたので、自らの意見を述べる機会がありませんでした。ここで所感めいたことを少々述べさせていただきます。
　衆議院での修正の結果、附則に検討条項が規定されました。いわゆる三つの宿題と呼ばれるものです。これが片付かないことには憲法改正手続法が実施できないというのであれば、早急に本審査会で議論を進めていただく必要があります。ただ、私は、この三つの宿題は検討の結果として法改正を行うことは必ずしも急ぐ必要のあるものではないとも考えております。
　まず、投票権年齢ですが、他の成年年齢との関係もあり、十八歳とするのはまだ時期尚早ではないかと思っております。法制上の措置を講ずることとされておりますが、相当期間の猶予を改めて定めるのも一つの選択ではないでしょうか。
　次に、公務員の政治的行為の制限についてですが、国民投票運動の名目が付けば何でも許されるというのは行き過ぎであり、本来の政治的中立義務との切り分けをうまく工夫できないものかと思っております。
　続きまして、国民投票の対象ですが、憲法改正以外についても国民投票制度を設けることが検討課題として挙げられておりますが、私は国民投票の対象を増やすことは慎重に考えるべきだと考えております。
　以上申し上げましたように、苦難の末に憲法改正手続法が整備されたことになります。ところが、国会の憲法審査会の立ち上げに手間取りまして、今日までの日が流れてきたわけでございます。附帯決議にうたわれているところですが、憲法改正手続法が完全施行されるまでの間に行うべき課題は山積していたわけでございます。それが未処理のまま今日に至っているわけですから、憲法審査会がこれから何をすべきかは明らかであります。
　本年三月の東日本大震災は未曽有の大災害で、その復興は喫緊の課題ではありますが、そのことを憲法についての議論、検討をおろそかにしてよいとの理由とするのは私は認められないと思います。議論を避けるのではなく、国民の声を反映した議論を交わし、あるべき憲法像を煮詰めていくことが重要であると思います。各政党も憲法ビジョンについての議論を進め、改めて国民の前に提示すべきであると考えております。
　どうぞ憲法審査会で十分なる議論がされますことを期待をいたしまして、私からの報告とさせていただきます。
　どうもありがとうございました。