○参考人（中林一樹君）　それでは、お手元の資料に従って少しお話をさせていただきます。
　私は元々都市計画とかまちづくりを背景にしております。強靱な国、都市、町とは何かということから少しお話をさせていただこうと思っております。
　本日お話しするのは大きく三点でございまして、一点目は、ただいま大石参考人からのお話とも若干ダブります。二番目が、強靱な国、都市、町というのはどういう方向を目指すべきなのかという点。三番目に、案を見せていただいているわけですけれども、こうした法律のことを、専門ではありませんが、少し私の見解を述べさせていただきたいと思います。おめくりください。
　現在、東日本大震災を含めてその復興というのは、最大の国土の回復、強靱回復の課題かと思いますけれども、同時に首都直下、あるいは南海トラフの地震、あるいはさらに、全国どこでマグニチュード七クラスの地震が起きるか分からないというような状況の中に今我々が置かれているかと思います。
　御案内の内閣府の被害想定で、非常に広域にわたって南海トラフの地震が想定されたわけですけれども、この地震災害というのは東日本とはかなり違う被害の様相です。何が一番違うかといいますと、津波よりも揺れによる被害というのが圧倒的に多いんだということでございます。津波による建物の被害というのが十五万トンに対して、揺れで百六十万トンを超える被害、火災で八十万トンを超える被害というようなことが想定されてございます。
　次のページに、首都直下地震、これは現在、新しい被害想定を内閣府でまとめておる最中でございますので、以前の内閣府の二〇〇五年の想定結果ではございますが、我々が経験してきた阪神・淡路大震災あるいは東日本大震災に比べますと、その被害の規模というのが、南海トラフはもちろんですけれども、首都直下でも相当に大規模であるというのは間違いないと思います。
　この地震災害だけではなくて、最近は台風が非常に大型化していると。二〇〇四年に、中越地震が起きた年ですけれども、この年は十個上陸した台風がありまして、その最後の上陸した台風がこの新聞にあります二十三号です。この台風によって兵庫県北部、京都府北部で水害を起こしたわけですけれども、その台風が十月二十日から二十一日にかけて中越から福島へ抜けたんですね。その二日後に実は中越地震が起きました。山古志村等での斜面の崩壊というのは、実はこの台風の落とした雨と複合して起きていると考えざるを得ないわけでございます。
　また、首都水没というようなことが内閣府で取り上げられましたけれども、荒川、江戸川、利根川等々の水害がございます。そうした水害と地震の複合というようなことも我々は念頭に置いて考えなければいけない。
　次のページに、阪神・淡路大震災で最大三・五メートル堤防高が沈下した新淀川の右岸側の堤防でございますけれども、東京も下町低地はこうした高い堤防で守られておるわけですけれども、これが地震と風水害と季節によっては複合的に重なってくるというようなことが当然考えられるということでもございます。
　様々な強靱化の対象とすべき大規模自然災害等というのがありますけれども、やはり地震と風水害というのが大きな課題かなと思います。更に言えば、火山というのも一つの大きな課題で、富士山を始めとして大都市に大きな影響を与え得る火山も我が国に存在していることは忘れてはいけないんだと思っております。
　地震では地震動対策というのがやはり非常に重要な、また基本的な課題だと思っております。東日本は津波というのが非常に大きく目立ちましたけれども、先ほどの被害想定にありますように、地震動対策の基本というのは揺れに対する対策をきちんとしておくということではないかと思います。
　さらに、地震動の後、東京あるいは大阪、名古屋等の被害想定でその都市の大火ということが危惧されているわけでございます。くしくも今年、関東大震災九十周年でございますけれども、関東大震災の被災というのは基本的には火災による被害と言っても過言ではないかと思います。あと、洪水対策というのも当然ございます。
　二番目の強靱な国、都市、町への基本的な方向ですけれども、私は三つだと考えております。強靱という言葉は、元々は粘りある強さということでして、元へ戻すという、戻る力というのが強靱の中に入っていると思います。そういう意味では災害も同じでして、被害を出さない防災、素早く災害対応して被害を拡大させない、これが減災といいましょうか災害対応、さらに、迅速に復旧して着実に復興していく、元へ戻す、あるいは元よりも安全な国土にしていく。この三つの予防、減災、復興、あるいは防災・減災、復興と、この三つを兼ね備えた国、町、都市というものを目指していくのが強靱な国土であり、国家ではないかというふうに考えています。
　防災の基本、被害を減らす基本というのは大きくは三つあると思うんですが、我々ができるのは、この一番のハザードを小さくすると。地震を小さくするとか台風の向きを変えるというふうなことはできませんので、基本的には地域の脆弱性を強靱化することで被害を減らすということと同時に、地域の強靱性を高めることによって復興しやすい町にしていくということだと思います。それから三番目が、今回の東日本の復興の高台移転ということですけれども、ハザードから地域を切り離すと。より安全なところに住む場所、働く場所を長い時間掛かりますけれども移していくことで、脆弱な国家を強靱にしていくということにもなろうかと思います。
　こうした防災・減災等を行っていく上で、私は五つの要素をどう組み合わせるかという問題ではないかと思っております。人、物、情報、組織、お金ということでございます。
　こうした防災資源をどういうふうに活用していくのか。地域で、あるいは町で、あるいは国家スケールでということになろうかと思います。それらを前提にして、今ある地域、国の防災資源を前提に、それをより有効に活用するために防災計画というものを作ってまいったわけですけれども、阪神もそうですし東日本もそうですが、それが被災をすることによってあったはずのものがなくなってしまうと、残された資源で対応するしかなくなってしまう。そういう意味では、資源をなくさない努力ということが基本的に大事なのではないかなと考えております。大きな自助努力によって残存資源がたくさんあれば、助け合いも、また公的な役割、公助をより有効に活用していけることになるのではないかと思っております。
　最も今喫緊の課題とされている大地震災害としましては、やはり耐震対策、耐震強化ということを最も基本に据えた取組が求められているのではないかなということでございます。
　南海トラフの被害想定でも、大きな被害想定の問題で、言わば国民が驚いて諦めてしまうというようなことではないんだということで、最大限耐震化をすればどれぐらい被害が減るかということが、併せて初めて被害想定として出されたところです。それでも、南海トラフでいいますと、耐震化一〇〇％でも全損建物八十万棟、深夜、逃げ遅れがないというふうにしても十万人ぐらいの人が命を落とすというようなことが想定されていたということです。
　この被害を更に減らしていくという意味では、自助ということにもう少し力を入れる必要があるのではないかなと。私は、災害に強い町というと、ややもすると共助ができる町ということで自主防災組織等の話に飛んでしまうんですけれども、その前に、自助ができない限り共助はあり得ないと思っております。全員が隣の人が助けてくれると思い込んだ瞬間、全員が被災者になってしまうということを考えておかなければいけないのではないかなと。つまり、防災的な人材育成こそが国を守り、救うのではないかなと思います。
　そういう意味で、防災教育も大きく課題として叫ばれているところですが、長い目で見ますと、私は、学校の先生の防災教育をきちんとやる文部教育をやるべきだと思っています。大学での教員課程で小学校、中学校、高校を含めて防災教育というものを必須にして、先生がきちんと防災が分からないのに幾ら指導要領作ってもうまく教えられるわけがないわけでして、先生をきちんと防災達人にするということが何よりも人材育成の基本だというふうに思っております。
　その防災の後、災害対応ということが必要になるわけですけれども、巨大災害への対応。
　どうしても残された資源が減れば減るほど自分たちだけではできないということで、今回の東日本もそうですが、いろんな応援が入りました。自治体に対しては自治体の応援、企業に対しては企業の応援、市民、地域に対しては市民の応援ということであります。今回、非常に大きく自治体の支援が取り上げられました。様々なパターンで応援が行われ、特に協定に基づく自主的な応援というのが迅速で何よりも有効であったという話になっております。しかしながら、これが予想されるもっと大きな災害でうまくいくのかという保証は実は全くないと思っております。
　そういう意味で、地域防災計画ではなくて、まさに被害損失ということを前提にした業務継続計画的な発想というのがもはや自治体でも地域でも不可欠になっているんではないかなと考えております。今回、ＢＣＰということだけで議論をしてきているわけですけれども、私は、行政の継続と民間企業の継続とは中身が大分違いますので、地域から逃げるわけにいかない地方公共団体ですので、少し分けて、Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｌという、レベルに合わせて五つ書いておりますけれども、そんなことを考えております。
　しかしながら、我々がこれから迎え撃つべき課題というのは、首都直下であり、南海トラフでいいますと国民に対して一人当たり、被災地の人口一人当たり三人か四人ぐらいしか非被災地の人口がいないと。それぐらいの資源の配分で対応しなきゃいけないんだということでありますので、国内に残された資源を最大限有効に配分して災害対応していくには、やはり国がもっときちんとした資源配分、つまり応援の調整というのを迅速に行うような仕組みも同時につくっておかないと、ハードをうまく使うことすらできなくなってしまうんではないかなと、有効に使うということができなくなるんじゃないかなと思っています。
　そういう意味では、受援力、これは被災自治体がＢＣＰを基にどういう受援が必要なのかをきちっと考えておくということですし、支援力、これは被災地じゃないところが応援に行くわけですから全ての資源があると、防災計画の上でどう支援をするかをきちんと考えておくということですし、あと大事なのは調整力、これは国が中心になってきちんと国の資源を配分する調整能力を持つことが何よりも大事だと思います。巨大震災が起きて非被災地で買占めが起きてしまうというようなことは、足らない資源をますます足らなくしてしまうわけでして、そうしたことをきちっと止めていく力、仕組みを持つことが何よりも大事だと思っております。
　それから、時間が大分迫ってきましたが、復旧復興、復興を急ぐというのは私は無理だと今回の東日本を経験しながら考えました。何が急ぐべきかというのは復旧です。被災者に仕事をいかに早く与えるか、被災者がいかに早く復興に向かうモチベーションを持ち得るかという復旧を急いで、その上で着実に復興できるような仕組みをつくっておくことが何よりも強靱に必要なんではないかと思っております。
　そういう意味では、私は事前復興対策と言っていますけれども、行政でいえばどういうふうに復興するのかをきちんと考えておくということですし、企業も我々国民も被災した後の復旧復興についてもう少し学んでおくべきことがたくさんあるんではないかと思っております。阪神大震災の復興というのは東日本に比べると早くなって見えますけれども、確かに阪神大震災、都市復興という最も復興の基盤は震災の三日目から始まっております。二週間目におおよその復興方針を決めるというところでスタートして十年掛かっているわけですね。そういう意味では、今後の巨大災害というのはますます大きな復興の仕事になるんではないかと思います。
　そこで、事前復興ということで、事前に防災のみならず、更に今回の特措法で緊急集団移転ということでの事前復興の取組を用意していただきまして、非常に重要な手法だと思っておりますが、先ほどの八十万棟、十万人を更に減らすには、事前復興で高台へ移転しておく、あるいは耐震補強ではなくてきちんと建て替えをして、より耐震性の高い公共施設その他に整備しておくということが何よりも大事なんではないかなと思っております。