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○大木国務大臣　土地というのは、日本におきましては非常に経済価値も高いし、それから、今おっしゃいましたように、もし仮にその汚染状態がわかったということで、何かそれこそ取り除くとか、あるいは調査するということだけでも相当な費用がかかるわけでございます。
　ですから、その辺のところは、今回の法案の直接の目的は、今先生もおっしゃったように、まさに国民の健康をきちっと守るということですから、その一点にまず集中して、健康被害が生ずるような状況というときには、その原因をつくった人が一番第一義的に、あるいはたまたまそのときに土地を所有していた人、その人に必要な調査に参画してもらうというようなことが出てくるわけですが、確かに非常にコストがかかりますね、これは。調査自体も、これはきちっと正確な調査をしろということになれば相当コストがかかりますし、その結果として処置をすることになればさらにお金がかかるということですから、そこのところはやはり、今申し上げました、とりあえず、国民の健康に非常に影響のあるような事態が生じておる蓋然性が高いという事態のところで調査が始まる、こういう形にいたしませんと、それは、日本じゅうであちこちの土地を掘り返してだとか、調査を全部するということはなかなか現実の問題として難しいと思いますので、あくまでこれはやはり健康ということと結び合わせて、どこまでの調査をするか、処置をするかということになると思います。
　ただ、非常にあちこちでそういう問題が、危険な土地というのが出てきた場合にはきちっと調査をするよということが、今度の法律でもそれが目的になっておりますから、危険な土地についてはきちっと調査をする、あるいは処置をするということが一つの一般的な行為として、あるいは国において、あるいは地方公共団体において行うということになれば、それはまた、きちっと調査した土地だ、あるいは問題があったときにはきちっと調査するんだということによりまして、土地の安全性というものが一般的に、国としても地方でもきちっとそれは見ておるということになれば、やはり土地の安全性というものについての国民の信頼性は増すんではないかということで、それはむしろそういった経済活動にもいい影響もあるんじゃないかということを考えております。
　いずれにいたしましても、非常にかかるということについては、十分にやはり法律の目的と費用とのバランスということを考えながら進めなければならないと考えております。
○西野委員　ところで、本法の第三条の有害物質使用特定施設として、既に全国で二万七千カ所ぐらいあるだろう。これらの問題が、用途変更とかあるいは工場廃止をやりますときには、当然調査をさせるわけです。調査をした結果は都道府県に報告がなされるわけでございますね。
　次に、法の第四条では、今話もありましたとおり、健康被害が生ずるおそれがある土地と認めるときは、政令で定める基準によって云々、こうなっておるわけでございますね。具体的に、どういう判断基準の場合は調査の対象となるのか。
　例えば、環境省が、平成十二年に都道府県及び政令指定都市を対象にしまして住民からの苦情による調査を行ったんですね。そうしますと、すべてで四十六件あって、その中で環境基準をオーバーしたもの、これが十八件だった。半分以下なんですね。これは住民の苦情による調査なんですけれども。
　ですから、この判断基準というのは、健康被害を生ずるおそれがあると認めるというのはなかなか、言葉ではそうなんですが、この判断基準は非常に難しいと思うんですが、この辺についてどういう基準になっているんですか。
○西尾政府参考人　法案の四条のお尋ねでございますが、この法案四条におきましては、汚染の可能性が高く、また汚染があるとすれば健康被害のおそれがある土地が調査対象ということになります。
　具体的には、周辺で地下水の汚染が発見された土地につきまして、周辺でそういう地下水が飲用等に利用されているような場合が一つ考えられますし、それから、特定有害物質が使用されていたというようなことが明らかな土地で、しかもそこへ一般住民が通常立ち入るような用途に供されるようになるということで、具体的に健康上のリスクが生じるような場合を客観的に考えてこの調査命令をしていく必要がございますので、今挙げましたようなことにつきましてさらに精査の上、政令で基準として定め、適切な調査命令が実施されるようにしてまいりたいというふうに考えております。
○西野委員　政令でということでございますので、そこをしっかりひとつ決めていただきたいと思います。
　ところで、最近世の中、非常に嫌な一面があるわけでございます。いわゆる垂れ込みというんですか、内部告発というんですかね、こういう点でいろいろな事案が暴露されているんですね。外務省では、何年か前に起こった国会議員の関与の問題が、今ごろになってメモで外務省の内部から出されて、国会でいろいろ問題が起こった。そうかと思いますと、これまた大阪で申しわけないんですが、雪印食品は、肉の生産地のラベルか何か知りませんが、だまして、偽って別の生産地のものを張った。非常に情けない話であります。
　事この土壌汚染ということになりますと、例えば、これも大阪でございますが、今大阪で一番活気といいますか、大阪で元気のあるのはユニバーサル・スタジオ・ジャパンだけでございまして、実はこの用地から重金属が検出されたんです。この土地は、元住友金属工業の産業廃棄物の処分場だったんです。昭和六十一年に大阪市環境事業局が立入調査を行ったときに、泥状のものが発見をされたんですね。そこで、産廃業者にその除去を委託したわけです。ところが、平成九年になりまして、産廃業者が、どうも住友金属と何らかの同意があったんだろうと思いますが、完全に処理を行っていなかったことが、その処理を請け負った委託業者の内部から告発があったんでございますね。
　こんなことで、本当にこの内部告発というのは嫌なことだなと私は思っているんでございますが、もう一つ例を挙げて申しわけないんですが、東芝の愛知の名古屋分工場で、平成九年に、地下水から環境基準の八百倍のトリクロロエチレンが検出された。これは何と、当時の環境庁にその会社の方から内部告発的な電子メールが届いたんでございますね。それによって環境庁は、これはえらいこっちゃということで、恐らく調査をしたんだろう。それによって汚染の状況が判明をした。残念なことで、こういうケースがあるわけなんです。
　そこで、私は思うんですが、こういう今申し上げた例が、問題が起きるのは、今まで土壌汚染についてのいわゆる一つの法律がなくて、企業側も土地所有者側も、判断基準というのはどうしたらいいのかわからなかった。ですから、汚染的なものがあるんだけれども、これは公表したらいいんだろうか、それとも社内で対応したらいいのかと迷っているうちにメディアに見つかるといいますか漏れて、騒がれて、先ほど申し上げたような問題が起こってくる。ですから、そのことによって特に企業側に非常にダメージを受けるケースが非常に多いんですね。
　ですから、そういう意味では、今回これを、法律で明確になって、政省令でぴしっと決めていただきますと、むしろ企業側にとっては、汚染の除去等々についてどうしたらいいのかということがある程度判断がつくわけですね。そういう意味でプラスになる法案だというふうに私は考えておるんでございますが、環境省としてはどのようにお考えでございますか。
○西尾政府参考人　これまでは、土壌汚染対策のルールがないということでございますので、御指摘のような内部告発のようなことも含め、さまざまな契機で土壌汚染が判明いたしました。住民の方々が大変心配されるというようなことで問題化をしてきたわけでございます。
　この法案では、健康へのリスクの高い一定の機会をとらえて確実に調査を行わせる、調査の結果、汚染が判明すれば、対策等をきちんとやらせるということになっておりまして、こういったルールづくりによりまして、一つには対策が適切に実施される、半面では土壌汚染をめぐるトラブルが減少する、そういう効果があらわれるのではないかというふうに考えております。
○西野委員　それで、この土壌汚染が判明いたしましても、その汚染原因者がこれだ、この人だということを特定することが非常に難しいといいますか、困難な場合がありますね。
　ちょっと例を挙げてみたいと思います。これは東京でございますけれども、東京都北区神谷町にあります持田製薬事業所の跡地を大京という会社が購入いたしまして、そして大京はマンションを建設することになったんです。
　ところが、大京がその土地を調査いたしましたら、何と基準値の三万倍ものトリクロロエチレンが検出をされた。そこで、大京がびっくりして、こんなところにマンションを建てられへんということで、その契約を白紙に戻して持田製薬に返してしまったわけです。
　そこで、持田製薬は改めて調査したわけなんです。ところが今度は、持田製薬が調査をしましたら、どうも隣の三井金属の方から、関東というのは関東ロームがあるそうでございまして、汚染物質が三井さんの方から持田さんの方に土地の中からしみ出てきているんじゃないか、そう判断をしまして、今度は持田製薬が三井金属側に、平成十三年の八月、調査をしてくださいと申し入れをしたんですね。それからもう半年たっているんでございますが、三井さんの方から何の返事もないんでございます。
　要するに、汚染原因者がわかっているようであるけれども、特定がまだされていないんでございますね。ですから、この汚染者の特定ということにつきましてはどうですか、自信ございますか。
○西尾政府参考人　本法におきまして汚染原因者の特定をしていくというのは、これは本法の効果的な実施について非常に重要な事項である、こう思っております。
　具体的には、都道府県知事がこの特定をしていくということになるわけですけれども、これはやはりやっていくことはこつこつとやらなきゃいけません。過去の土地所有者等の関係者からいろいろ聞き取りもしなければいけませんし、土地の履歴調査などもやらなければいけませんし、それから、都道府県知事でかなり情報を持っておるといたしますれば、水質汚濁防止法の届け出といったような、そういう環境上のデータを持っております。そういうものを駆使いたしまして汚染原因者を判断し、適切に汚染の除去等の措置を命ずるということにしておりますので、そのように実施されるように期しておるところでございますし、そういう実施に向けて努力をしてまいりたいというふうに考えております。
○西野委員　ぜひひとつ、特定ができるようにこれは努力すべきだというふうに思っています。
　ところで、汚染物質を調査する場合に、その方法として、いわば簡易な方法で調査をする。そうしますと、意外と汚染の実態を見逃してしまうケースがあるんではないのか。逆に、厳しく精度の高い方法で調査をするということになりますと、先ほど言いましたとおり、非常に経費がかかってしまうんでございますね。
　そこで、ちょっと例を挙げて申し上げたいんでございますが、先ほどの大阪の豊中の野村不動産のマンションの件でございます。
　平成十年十二月に、野村不動産が九階建てで八十四戸のマンション工事に着手をしたんですね。くい打ちをしている段階で、どうも変なにおいがしてきたんです。異臭がしてきた。それ以外に、地中からコンクリートの破片や泥状、泥ですね、そういうものが発見された。産業廃棄物、そういうものが発見をされた。
　そこで、平成十一年の二月、土壌調査をやったんです。何と発がん物質のベンゼンが基準の二百六十倍検出されたんですね。さらにＰＣＢまで出てきた、こういうんですね。しかし、これらの有害物質は地下三メートル以下のところで発見をされておるんで、深いところだから人体には影響がないだろう、こう判断をして、実は工事を続行したんです。
　ところが、平成十一年七月に、これはおかしいというんで、改めて調査をしたんですね。そうしますと、今度は、水、地下水から基準値を超えるベンゼン、ジクロロエタン等が検出をされたんですね。ですから、野村不動産、二回目の調査をしたときには、既にもう工事は建物の八階まで上がっておった。ところが、これはぐあいが悪いということで、八階まで上がっていた工事をストップして解体してしまった。つぶさざるを得なくなってしまったわけですね。
　ですから、もともとがこういう土地は産廃の捨て場であったそうでありまして、現在のところはアスファルトで封じ込めをしておるんでございますが、問題は、現在の所有者ともとの排出者と思われる人が、これは個人なんでございますが、争っているんですよ、裁判をやっているんです。
　ですから、こういうふうなことで、調査というのは、最初は簡単な調査をした。ところが、どうもおかしい。そこで、二、三年たって改めて費用をかけて再調査したら大変なものを発見した。しかしそれは、原因は現在の土地所有者じゃなくて昔の所有者であったというようなことで、そこで今係争中である。
　ですから、この調査というのは、調査の程度によって大きく変わってくるわけですね。ですから、調査をどの程度でいいというふうに指導をされるのか、そこがちょっとよくわかりませんので教えてほしいんです。
○西尾政府参考人　今先生御指摘のように、調査を正確にやるということと負担の軽減をするということは、これはなかなか難しいジレンマでございます。しかしながら、この法律では、まずは汚染があるかないかということを迅速に判定していくということが必要でございますので、この調査におきましては、的確な調査を行い得る範囲内でできるだけ簡易な調査方法といたしまして、土地所有者等に過度の負担とならないように配慮したいと思っております。
　そういう観点から、今後、試料の採取方法でありますとか測定の方法でありますとかいうようなものを上手に決めることによりまして、可能な限り汚染を見逃すことのないような方法を、専門家の意見も聞きつつ定めてまいりたいというふうに考えております。
○西野委員　ぜひそうしていただきたいというふうに思います。
　ところで、世の中、企業群で大手と中小零細企業の比率というのは、九九％これは中小零細企業なんですね。
　私の住んでいます東大阪というのは、実は中小企業の町でございまして、法人だけでも一万軒を超える中小零細企業が密集しているのでございます。ところが、やはり不安な、不安といいますか、そういう有害物質にどうも汚染しているだろうという事業家も数多くあります。
　こういった中小零細企業者が、この厳しい状況でございますので、もしも廃業とかあるいは転用するというようなことになりますと、この法に基づいて調査の命令もしくは調査の指示があるんだろうと思います。ところが、中小零細業者にはとても、率直に言って、今この景況感で、そんな調査をするだけの資力がないのでございますよ。
　中小零細企業者がもしもそういう除去とか浄化をしなきゃならぬということになりましたら、何か手だて、しかるべく助成とか救済の方法は考えておられるのですか。
○西尾政府参考人　事は人の健康被害の防止にかかわる問題でございますので、中小企業に対しても対応をお願いしているわけですが、その対応能力に一定の配慮をしていくということが必要だと思っています。
　まずは、一つは、やはりよく理解をしていただいて納得していただく必要がございますので、国や地方公共団体が指導、助言、情報提供をやっていく、あるいは制度をよく周知していくということは当然でございます。
　第二には、その措置の実施に当たりまして、低利融資でございますとか税制上の軽減措置、あるいは関連機材の貸し付けといったような支援措置に努めてまいりたいというふうに考えております。
○西野委員　ところで、台帳の問題をお尋ねしたいのでございますけれども、汚染状態が基準値を超えますと、それを指定区域と定められるのですね。これを公示なさるわけですね。それは、指定区域は都道府県が台帳に登録をしましていつでも閲覧ができるようにする、こういうことなんでございます。
　ところが、都道府県といいましても、県庁は全国四十七の都道府県の一カ所しかないのでございますね。わざわざそこへ行かなくても、土地ということになりますと、法務省の出張所がそれぞれの、まあ村、町まではないでしょうけれども、私の東大阪などだったら三カ所もあるのでございますよ。県庁所在地まで行かなくても、法務局の登記謄本等は、この法務局の出張所でちゃんとあるわけです。
　それは、その土地の登記謄本にも、言うたら土地汚染の履歴が添付されるといいますか、書き込まれておったらそれで用を足すのでございますけれども、そういうふうな、不動産登記謄本に土地の履歴が記載されるような制度、仕組みは、これは難しいのですか。
○西尾政府参考人　この法案におきます指定区域の台帳と不動産登記簿との二つの間では、制度の趣旨とか効果等が異なっておりまして、その両者を一元的に記載するというのはなかなか難しいと考えております。
　また、指定区域台帳の閲覧に当たりましては、必要に応じてこういう土壌汚染に対する情報を適切に説明する体制がとられている、そういう積極的な意味合いからも、都道府県がこれを管理していくということは適当であると考えております。
○西野委員　しかし、これが一種の縦割り行政ですな。本来なら一本化したらなお便利だと私は思うのでございますが、法務省の所管する、今西尾局長が触れられましたとおり、これは若干我が国の縦割り行政の弊害があるのかなというふうにも思います。
　ところで、指定支援法人は基金を設ける、こういうことなんですね。今回のこれは予算関連でございますが、国が既に四分の一、金額にしましたら一億二千五百万ですかを計上されているのでございますね。それは基金の一部で、平年であれば五億ぐらいになるのだろうと思いますが、この中で一つは、土地所有者が、例えばマンションに住んでいる人が所有者であった。五十軒も百軒もあった。そうすると、マンションは購入することができたけれども、万が一のとき浄化するための負担能力というのは、必ずしも全部があるとは限らない。低い場合もあると思うのです。こういう場合、負担能力の低いというのは、一体どこを指して低いというのか。
　それからもう一つ、この厳しいときですから、産業界も、国の方で法律を決めておいて、経済界もひとつ基金を応援してくださいよと。どうですかね、これは。はいはい、わかりましたといって、産業界、そんなに簡単に理解してくれますか。どうも産業界も、そんな責任は、過去のことは、そんな法律もなかったのだから、過去はそれでよかったんだ、これからはあかんのだ。過去のことは国でやはりある程度負担すべきだと思うのでございます。産業界の基金というのは大丈夫でございますか。二点、お願いします。
○西尾政府参考人　基金の助成対象となる負担能力の低い土地所有者というものの考え方でございますが、これは、基本的にはマンションや個人住宅の住民のような方を想定しております。
　負担能力の低いという意味は、一方では、ディベロッパーでありますとか大手の賃貸業者、そういう方々にはみずから負担していただきたいと考えておりますので、その両者の間にどう線引きをするかという具体的な基準につきましては、今後具体的に検討したいと思っております。
　それから、この基金の造成に当たっては、政府以外の者から任意の拠出金の出捐をお願いしておるわけでございます。産業界におきましても、一つのルールづくりをしていく意味、こういう土壌汚染対策制度の必要性については随分理解をいただいていると思いますので、それを円滑に実行する上で必要なこの基金の拠出につきましても、よくよく御説明をし、御理解を得て御協力をいただけないかということで、最大限の努力をしてまいりたいと思っております。
○西野委員　ぜひ協力もしてほしいと思いますが、やや難しい点もあるのかと実は心配をいたしております。
　ところで、今日の経済情勢の中で、土地所有という問題について、金融機関等が抵当権を設定した、いよいよその抵当権を実行する羽目になった、そのために一時的に土地所有者となる場合もあるのでございますね。その場合、一時的に土地所有者になった金融機関にも、それじゃ、もしも汚染浄化の必要があった場合は責任が発生するのでしょうか。要は、一時的に土地所有者になった人はどうなるのでしょうか。
○西尾政府参考人　この法案の汚染除去等の措置をやる実施主体、義務者には、土地所有者、こういう中には、お金を貸し付けている人とか抵当権者は含まれないということは明確でございます。
　ただ、抵当権の実行により土地所有者となった者は除外できないのかという議論がございますけれども、これは、やはり汚染の除去という観点から、そういう者を一律に除外すべきではないと思っております。
　最後に問題になりますのは、先生御指摘のようなことで、金融機関が抵当権を実行して一時的に土地所有者となっているのであるけれども、今後ほかの方に転売していくという場合でございます。
　こういう場合は、人の健康の保護という法目的が損なわれない範囲で一定の配慮をする余地があると思っておりまして、具体的には、金融機関等が抵当権を実行して一時的に土地所有者となっている場合においては、そのことを確認の上、都道府県知事は、当該金融機関が当該土地を売却した後にこれを取得した所有者に対して汚染の除去等の措置を命ずることとし、その旨を政省令において規定するということを考えております。
○西野委員　今もちょっと政省令とおっしゃいましたけれども、本法案には実に政省令にゆだねるところが、数えましたら三十四カ所あるのでございますよ。
　ちょっと例の第三条でいきますと、有害物質使用特定施設については、ちょっと略しまして、都道府県知事から通知を受けたものは、環境省令で定めるところにより、汚染の状況について、環境大臣が指定する者に環境省令で定める方法によって調査させる、環境省令で定めるところにより、都道府県知事の確認を受けたときは、この限りでない。一つの条文の中に、前も後ろも真ん中も、環境省令、環境省令と入っているんですよ。わけがわからぬのですよ。
　これは、詳細はそこで決められると思うのでございますけれども、要は、政省令によって、いわば強くもなるし弱くもなるし、右にも行くし左にも行くし、赤色にもなれば白色にもなる、極端に言えば変わることができる、これ自体、ちょっと法律として未成熟ではないんでしょうか。ちょっとまだ未定のところもかなりあるんじゃないかと私は心配するのでございますが、いかがですか。
○西尾政府参考人　本法案におきまして、対策の基本的な考え方については法文に規定しております。
　政省令が多いではないかという御指摘でございますが、これは、技術的事項だとか対象物質とかいうようなものを、できるだけその状況に応じて迅速な対応が必要とされるものでございますので、そういうものに対しまして、しかもまたできるだけ詳細に、よくわかるように規定していくという必要があるために政省令に委任しているところでございまして、今後とも機動的に所要の対応ができるようにしたということでございます。法案の趣旨を達するように、適切に定めてまいりたいというふうに考えております。
○西野委員　機動的にひとつ対処できるように、省令等でしっかりとわかりやすく定めていただいて、その基準を決めていただいて、法の実効が上がりますように期待をするところでございますが、最後に大臣に本法律の施行に向けての決意のほどをお示しいただいて、質問を終わりたいと思います。
○大木国務大臣　まだなかなか、私自身も、個人として考えますと、もう少し詰めることができないかなという感じは持っておりますけれども、先ほども申し上げましたように、土壌の汚染というのは、いろいろな経過を経てそれから生じる、あるいはだれがそういった汚染の責任者というようなこともなかなか確定しにくいところがあるものですから、これは今もなかなか、もっと政省令、きちっと書けないかというようなお話がありますけれども、それはそれとして、今後の研究課題といたしまして、今は、このでき上がりました法律の中で、できるだけ現実に即した、また国民のニーズに即した行政というものをひとつ進めてまいりたいと思いますので、よろしくお願い申し上げたいと思います。
○五島委員　民主党の五島でございます。
　今回、環境省が、これまで水や空気の汚染問題ということについてはやってこられた、土壌の問題については実際上そうした法案がなかったという中で、この土壌の問題にも取り組まれようとしている姿勢については、私は結構なことだというふうに思っておりますが、出されましたこの土壌汚染対策法というものを読ませていただきますと、実は、きのう、環境省の皆さんに質問要綱をお渡ししたんですが、今西野先生のお話を聞いていてびっくりしたんですが、七割から八割ぐらい同じような内容の質問になってしまいます。結局、与野党超えてこの法案に対して非常に問題としているところは一緒なんだなという感じを持っています。そういう意味では、大臣のきょうの御答弁を踏まえて、もう一度、繰り返しになる部分あるかと思いますが、質問させていただきたいと思います。
　まず最初に、この法案の中においてやはり問題になってくるのは、国民の健康を守るためにというふうに書かれているわけなんですが、過去における汚染、現在汚染が進行しているところ、さらには、このまま続けば将来汚染が進むのではないかというふうな状況というものを考えた場合に、いかにして土壌の汚染を予防するか、この観点がこの法案の中にはございません。
　先ほど局長からの答弁の中で、水質からの汚染というふうな問題があるからというふうにおっしゃいましたが、これは後ほど御質問する内容とも関係してくるわけですが、例えば、都会等において上水道がほとんど普及しています。そうしますと、地下水の汚染というものがなかなか気づかれないという場合はたくさんあります。そして、その地域における地下水がどの程度汚染しているかというのを、現状、この法案においても、日常的にチェックするわけではございません。
　結果において、予防という観点がこの法案の中には入っていないんではないかというふうに思いますが、果たして、土壌の汚染について予防という観点がないということについて、そのままでいいとお考えなのか、不十分だけれども、まだ方法が見つからないんだというふうにお考えなのか、大臣、お答えいただきます。
○大木国務大臣　確かに、本法案には、未然防止という言葉としては出てこないわけでありますけれども、先ほどから再々申し上げておりますとおりに、土壌の汚染ということになりますと、今、水との関係もお話ございましたし、そういった汚染されるプロセスというもの、それから現在それに対してだれが責任を持っているんだというようなことなど、いろいろとすぐには確定できないような要素もたくさんあるわけでございますので、とにかく、今はここまでできたところで、現在の法案に基づきまして、法律にしていただければ法律に基づきまして所要の対策は進める、と同時に、そういった対策を進めながら、今後の将来については当然また勉強を進めてまいりたいと思っておりますので、そういうふうに御理解いただきたいと思います。
　言葉では未然防止ということはありませんけれども、そういったものは常に意識をしながら、今後未然に防止できるような、本当に実際に合理的な範囲内で措置をできるようなものについては、これから考えていかなきゃいけないと思いますが、今のところ法律に書き込むまでの具体性があるようなものがなかなか形としてきちっと浮かび上がってこないということでございますので、今のお話のとおりに、今後のことについては当然意識しながら、しかし現在は法律に基づいてひとつ最善を尽くしたいと考えておるところでございます。
○五島委員　現在のところ具体的になかなか難しいとおっしゃるわけですが、やはりここのところを、予防ということをどのように、未然防止ということをどういうふうに入れていくか。有害物の取り扱いに対する規制を一段と、環境への配慮を含めた規制を強化するというのも一つの方法でしょう。あるいは、ここで問題になってくるのは、過去に汚染が移植された、そういうふうな土地に対してどうするかという問題等々が出てこようかと思います。
　しかし、この問題は後ほどまた質問するといたしまして、もう一つこの法案の中でどうも不明確であるというのは、基本的に環境の汚染に対しては、汚染者負担の原則というものが、いわゆるＰＰＰの原則というものが基本であるというふうに思います。
　ところが、この法案を読んでみますと、汚染土壌の対策の責務というものが第一義的に汚染者にある、そのことが明確にはなっていない。基本的に、土地の所有者の問題とそれから汚染者の責任とというのは重なる場合もあるし、土壌の場合には、かなりの程度において、それは一致しない場合が多い。その点について、ＰＰＰの原則というものを明確にしておかないと、汚染者はだれであったのか、どういう経過でその土地が汚染されたのか、その経路の追及ということができなくなって、そのことは結果的に未然防止にもつながってくるのではないか。その辺について、大臣、どのようにお考えでしょうか。
○大木国務大臣　考え方として、ＰＰＰ原則というのは、当然これは基本に流れておると思いますが、現実に、それでは行政の側からどういう施策をとるかということになりますと、汚染の原因をつくった人と現在土地を所有している人との関係もなかなかよくわからない。あるいは、その土地の所有関係もいろいろと動いているというようなことがございますので、思想としてＰＰＰ原則を尊重するということは当然でありますけれども、具体的に行政措置でどういうふうに進めるかということになりますと、時には、まずは現在土地を所有している者がひとつ必要な対策をとってもらいたい。そうしませんと、いつまでも現実の汚染状態というものが除去されないということになりますので、これはやはり現実に即して、基本的な考え方はＰＰＰでありますけれども、実際の施策につきましては、土地の所有者にもひとつそれ相応の参加を求めておるというのが考え方でございます。
○五島委員　それとも関連するわけですが、第三条のただし書きがございます。この中には、ただし書きの中において、調査についてもしなくてもよいというふうに入っているわけでありますが、なぜ、どういう目的でもってこの第三条のただし書きがついているのか、その点についてお伺いしたいと思います。
○西尾政府参考人　第三条一項ただし書きの規定でございますけれども、これがどういう場合に適用されるかという典型的な場合は、有害物質使用特定施設の使用が廃止された場合ですけれども、そういう施設自体は廃止いたしましたけれども、工場そのものは別の形なりで存続しておりまして、それなりに安全管理がなされているというような場合があるわけでございます。このような場合は、従来、工場がやっていたのと同様、通常は一般住民は立ち至らない、工場として安全管理もされている、そういうことでございますので、その時点では、一般住民の健康被害に直結するものではないわけでございます。
　したがいまして、これが、一般住民が通常立ち入る用途に転用されるという場合に調査を義務づけるということでございますので、さきのような場合は、三条一項ただし書きということで、差し当たり調査をしなくてもいいという扱いにいたしたいと思っております。
　ただしながら、地下水を通じた有害物質の摂取でありますとか、そういうようなことで別途、健康への影響があるのではないか、そういうような場合につきましては、四条で措置の対象になる、そういうふうに考えております。
○五島委員　用途が変わらないということで、その土地に対しては、仮に経営者がかわったとしても、従来どおりの作業が続けられていっているからいわゆる対策をとらなくてもいいということであるならば、そういう場合もあり得るかもしれない。
　しかしながら、調査をしないわけですよね。調査をしなくていいわけですね。調査をしないということは、その土壌が汚染されているかどうかを明確にしなくてもいいわけです。いわゆる指定区域にならないわけです。そうしたものがそのまま他の用途に変わっていくというふうなことが、何代か先に変わってきた場合、先ほど御質問の中にもございましたけれども、結果として、その汚染者の責任、汚染者がどうであったのかということが追及できないという結果になってしまうのではないか。
　なぜ調査まで必要がないということになったのかというのは、今の局長の答弁では納得できません。土壌対策をしなくてもいいという問題と、調査もしなくてもいいということと、なぜこの二つが同時に重なってただし書きに書かれているのか、もう一度お伺いします。
○西尾政府参考人　本法三条の調査の契機としてとらえますのは、法制的な厳密さで書きます以前のまず最初の発想としては、工場、事業場のようなものがございまして、それは、それなりに管理をされておりまして、一般住民も立ち至らないということで、操業されている間は、健康リスクがそれほど蓋然性として高くないものとして取り扱う。それが廃止されまして、一般住民が立ち至る、住宅になる、商業に使われるというようなときにリスクが高いわけでございますので、そういうときに調査をさせようということでございます。
　そういう施設をつかまえますときに、客観的な標準といたしまして、比較的蓋然性の高い水質汚濁防止法の特定施設というものの対象をとらえたところでございますけれども、この特定施設を廃止しても、現実に、その施設だけは廃止しても工場は別の形で動いているとか、そういうようなことが続いていく場合がございます。
　したがいまして、こういう形態はかなり千差万別でございますので、都道府県知事におきましてきちんと、そういうことでリスクがないかどうかということを確認して、リスクがないときには、ただし書きにおいて、工場が操業しているときと同様の状態として扱うのでいいのではないか、そういう状態でなくなれば当然調査をさせる、こういう構成といたしたわけでございます。
○五島委員　この調査命令をかけるのは知事だから、そういうふうな履歴を掌握した上で知事がやればいいということなんでしょうが、それも大変問題があります。
　その問題に入る前にもう一度お伺いするわけですが、ＰＰＰの原則がこの法案の中できちっと立っておれば、それは何代か先であったとしても、その責任問題は、どこで汚染がどのように進んできたかという責任の追及は当然あるだろう。そこのところが、この法案の中では非常にあいまいなんですね。あいまいなままで、そうした形で調査もやらないままに工場が変わっていく。そして、一番最後に土地を所有し、それが地目が変更されるとかあるいは別の用途に使われるときに、その所有者がその責任をとるということでは、必ずそこには混乱が起こってくるだろう。そのことは大変問題があるんじゃないか。なぜそこで調査させることを法律で決めないのか。
　今局長は、知事の調査命令ということをおっしゃっていました。調査をしなければいけないと。一方で、法律で決めているのは、そうした汚染をしている可能性がある土地が別な用途に変わるとき、これは調査をしなさいとなっている。そのほかのときは、知事が安全性に問題ありと判断したとき調査命令しなさいと。知事は何をもって安全性に問題ありと判断するのか。
　先ほどの話のように、その地域は井戸水を使っていて、その井戸水から汚染物質が出てくれば調査命令をかける、それはわかる。しかし、例えば東京都内を初めとして、もう日本の場合はほとんど上水道に変わってきている。そうすると、そういう地域において知事が何をもって調査命令をかけるのか、調査命令をかける契機として何を想定しておられるのか、それがこの法律を何ぼ読んでもわからない。では、知事であれば、地域の住民が何か異臭がすると言って騒いだからするのか。それじゃ重金属出てきません。一体何をもって知事は調査命令をかけろというふうに判断するのか。どうなんですか。
○西尾政府参考人　四条で調査命令をかける非常に典型的な場合は、先生御指摘のように、地下水のモニタリングで汚染が発見されたような場合だと思っております。
　この法律に地下水のモニタリング自体は書いておりませんが、もともと、水質汚濁防止法におきまして、地下に浸透してはならない、あるいは浸透した場合の浄化命令措置ということがございまして、水質汚濁防止法の事務として、都道府県知事が全国をモニタリングいたしております。そのようなことを前提にいたしまして、そういうモニタリングによりまして汚染が発見されたような場合には、この四条の命令をかけることといたしております。
　そのほかの場合は、これはいろいろなケースがありますので、なかなか特定がしがたいわけでございますが、その工場でありましたとかその履歴によりまして汚染物質を使用していたという可能性が非常に高くて、そういうものをこれから、開放的な用途といいますか、住民等が立ち至るような用途に使うような場面でございますとか、あるいは隣で汚染が発見されて、どう考えても広域的になっているんじゃないかという疑いがあるような場合、そういうような場合には、地下水のモニタリングで発見されましたような場合に準じて、やはり汚染を発見すべく調査命令をかけることが必要だと思っておりますので、そういうような場合も含めまして、健康被害のおそれのある場合ということで、第四条の調査命令の規定を置いたものでございます。
○五島委員　現実問題を出して質問しないと、どうもきちっとした答えが返ってこないようですが、例えば高知市内で、環境基準に達しているかどうか、達していないかどうかは私はあえて言いませんが、幾つかの問題点がございました。
　一つは、ある地域の児童公園、そこの児童公園の中において、たまたま調査をしますと、鉛だとか、あるいはそうした、ＰＣＢも一部入るわけですが、このＰＣＢはひょっとするとその児童公園の除草のために使ったものかもわかりませんが、鉛その他の重金属は、市内の平均値の数倍という数字が出てまいりました。履歴を調べてみると、これはこの児童公園をつくるときに焼却灰を埋め立てたということで出てきていました。これも決して、通常であれば、知事の調査命令で出てくるような対象にはなりません。
　あるいは、高知市内のある河川がございます。通常、水質調査と言われるけれども、水というのは、非常に希釈されまして、低い数値で出てきます。ところが、農業用水等々の場合には、もうその周辺が都市化してきますと、農業用水使われません。そうしますと、底質、すなわち泥ですね、もとの川の底の、そこのところに、当時使われたいろいろな農薬類、特にＰＣＢやそうした関係の除草剤、塩素系の除草剤が流れ込んだ、あるいはその周辺に埋め立てられたという過去の歴史があって、結果的にその地域においてはダイオキシン濃度が非常に高い。これも有意に高い。それは、たまたまその地域において、都市化する中において農業用水のつけかえということの工事の中でわかってしまう。これも出てきません。そういうふうな場合。
　あるいは、これは今裁判その他で高知県との争いになっておりますが、高知県において、ある小さなビニールの袋をつくっている工場がありました。これは市内のど真ん中です。それが工場移転するということで、県が県営住宅を建てるということで買い取った。そうすると、そこから極めて高濃度のダイオキシンが出てきた。県は、当然これはセメント工場へ持っていって除去作業をしたわけですが、その費用をどうするかということでもめた。
　ところが、どう探してみても、この前の工場がそれほど大量のダイオキシンを出すような工事をやっていない。よく調べてみると、ＣＰＣやそういうふうなものも一緒に出てきたということで、さらに調べてみると、それは、工場が設立する前は木材置き場だった。まだその当時は高知市もその地域は中心街ではなかったということで、木材の貯木場であった。木材の防腐剤としてそういうものを大量に使われて、そしてＰＣＢやそういうふうなものに、当時のものは大変ダイオキシンが多数混入しておりましたから、そういうふうなものによっての汚染だったんだろうということになっています。
　これも、何十年という、何十年と言ったらちょっとオーバーですが、十数年にわたってそこで工場が営業されて、その周辺は食堂その他も含めた市街地である。だれも気がついていない。たまたまこれは調査をして見つかりました。だけれども、こんなものは、通常であれば知事が調査命令かけることできないですよ。
　一体、土壌の汚染があるかどうかということの調査命令をかけるということについて、すべて知事に丸投げで、知事が危険と思えば調査をしなさいよ。これは、どういうときに調査せいと言うのかということをもう少しきちっと書いておかないと、これで見れば、これは皆さん方のエクスキューズであって、現実問題としては、そういう工業用地がほかの用途に変えられるときしか調査できないということと一緒ですよ。その辺どうお考えですか。
○西尾政府参考人　有害物質で土壌を汚染いたしますいろいろな経路につきまして、すべてを押さえてチェックをしていくということはなかなか難しいことだと思っております。
　特に、今御指摘のダイオキシンの問題につきまして、これは、焼却由来のものにつきましては削減を図っておりますけれども、そればかりでもない、いろいろな起源のものもあるのではないかという御指摘もあります。こういうことにつきましては、さらによく調査をしていかなければいけないと思っております。特にダイオキシンの場合、いろいろな経路を通りますので、総合的な対策が必要だと思っております。
　ただしながら、この法律では、早急に土壌汚染のリスクの高いところについて対策を打つということでございますので、まずやはり基本的には、リスクの高い、工場等を他に転用するような場合を基本にいたしまして、それに加えて、地下水モニタリング等で発見されます場合等々におきます汚染のおそれがある場合の命令をかける、いわばゾーンディフェンスを引いておりますので、そういう範囲のものにつきましては早急に対策を講じていくということがこの法律の主眼であるというふうに御説明させていただきたいと思います。
○五島委員　いま一つ、その土壌が汚染している危険性の高いものとして、いわゆる埋立地というのがございます。埋立地全体が汚染しているというわけではないのですが、例えば先ほどの児童公園の例のように焼却灰を持ってきて埋め立てたとか、あるいは、また後ほどお話ししますが、汚染の可能性のある土壌を持ってきてそこへ埋め立てられて、埋立地として公園に使われたり住宅用地に使われるということがあります。その場合に、こうした埋立地に持ってこられる土壌の品質といいますか、これはどうなるんですか。
　この法律では、汚染された土壌によって埋め立てられるということによる汚染の拡大、あるいはそういうもので埋め立てられたところの土壌の汚染の問題というのはどういうふうにするのかというのが出てこない。それはどうお考えですか。
○奥谷大臣政務官　本法案は、有害物質を取り扱う工場等が廃止され、その土地が他の用途に用いられる場合、それから地下水のモニタリングにより汚染が懸念される場合などを調査の契機としてとらえまして、土壌汚染により健康リスクを生ずる蓋然性の高い場合を確実に捕捉するということといたしております。
　そこで、汚染が認められた土地の区域については、汚染土壌の搬出を含め、土地の形質の変更の制限が行われることになります。
　なお、こうした措置に加えまして、処分のために搬出された汚染土壌について、廃棄物として取り扱うことに関し、現在、廃棄物・リサイクル制度の一環として検討を行っているところでございます。
○五島委員　調査をされて汚染されたところの形質の禁止は書かれているわけです、形状の禁止は。調査される前に汚染土壌によって埋め立てられた場合、どうなりますか。
　例えば、非常に現実的に考えますと、ある工場で汚染物質を扱っている、あるいは重金属等々が出ている可能性がある。その工場が企業として、事業として継続しながらも、その汚染地域と思われるところを形状変更してしまう、調査する前に。その土地をどこかへ持っていって埋め立てたり、別のところの山地を持ってきて原状回復したというふうなことについては、この法律は規制がかかっていないですね。調査する前で、しかも事業としては継続中ですから。そういうことは起こり得ないとお考えなんでしょうか。
　あるいは、先ほども言いましたように、現在は別として過去からの、地方自治体の焼却灰、もうそうした埋立地としての用途が終わった土地、そういうふうなものが森林その他に修復されようとしている。そういうふうな土が持ってこられて埋め立てられる。すなわち、土地が人工的に移動することによって汚染地が生まれてくる、あるいは汚染が拡大する。
　これは皆さんだってよく知っているじゃないですか。例えば、鉱山の残渣を持ってきて、鉱滓を持ってきて埋め立てたから多くの問題が起こりました。六価クロムのがらを持ってきて埋め立てて、いまだに問題になっている。
　だけれども、過去においてそういうふうな埋め立てをしたその土地がどうだったのかということについて、今日的に健康上の被害が起こるおそれがあった場合どうするのか。私は、この法律がそれがないからすべてだめだと言っているわけではない。そうだけれども、土地の汚染という問題、これを防御しようという観点であるならば、そうした問題を考慮するのが当然だろう。その辺はどうお考えでしょうか。
○西尾政府参考人　土壌が移動する場合の幾つかの御指摘がございました。
　一つは、まず廃棄物の埋立地というような場合、これは基本的には廃棄物処理法できちんと基準に従って埋め立てていく。それで、それが埋立地としてクローズされるまで、あるいはクローズされた瞬間ということもありましょうが、そういうときに、不適当で生活環境保全上の支障を及ぼすということであれば、廃棄物処理法上の措置をとる、こういうことになろうと思っています。
　そういうものがずっと長いことたって普通の土地のようになった。しかしながら、それは廃棄物処理法に基づいてきちんと埋め立てられて処理をされているのであれば、基本的にはその汚染の蓋然性というのはそれほど高いものではないと思っています。
　ただ、もちろん、その後そこの土地をいじったりというふうなことで、そこに汚染が出るというようなことが発見されますれば、四条の対象になると思っています。
　それから、この調査をやる前に土壌をとっていってしまったようなケースがあるんではないか、そういう逃れるようなケースがあるんではないかという御指摘でございます。
　この法律が、いわば先ほど申し上げましたようにゾーンディフェンスで、土地の上の方でディフェンスをするということでございますので、そういう土壌を受け入れた方は、ある面では、今後、この土壌汚染対策法によりまして調査命令をかけられたりとか措置をしなきゃいけないという危険を負うわけでございますので、そこには一定の歯どめがかかっていると思っております。
　最後に、そういうものをもう捨ててしまうというような場合でございます。
　これにつきましては、先ほど政務官の御答弁にございましたように、廃棄物処理法上の扱いということをはっきりさせようということで、現在、中央環境審議会で審議中でございますので、その中で、別途、適切に結論が出されるものというふうに考えております。
○五島委員　現実問題として、今の局長の御答弁、訂正させてもらいますが、焼却灰等はもう随分昔から埋め立ててきた。そして、もう埋め立てが終わっているところもたくさんあります。しかも、焼却灰の中に、安全だろうというのはとんでもない話で、どんな焼却灰であろうとも、やはり焼却灰というのは、少なくとも、何が入っているかといえば、重金属は一般の土地よりも重たい。鉱山の鉱滓とは別ですよ。だけれども、常識的に考えて、重金属がたくさん含まれているというのはこれは常識です。そうした土地が、現実に高知の場合は児童公園に埋め立てに使われているわけですよ。
　廃棄物処理法によって今日ではそうなっているとおっしゃっているけれども、それはいいのです。だけれども、そういうふうな、過去において汚染の可能性のある土を持ってきて埋め立てたところというものが、今その土地の履歴がきちっとわかっているとすれば、それを全部調査するのか。それが知事が調査をするかどうかということについての契機にはなるのかどうか。この法律ではその辺は、何かの契機で知事が思いつけばやってもいいし、知事がまあ大丈夫だろうというふうに考えておったらやらなくてもいい、こうなっている。それで本当にいいのですかということを申し上げているわけでございます。
　あわせて、時間の関係もございますから、関連した問題でもう一点お聞きしたいのですが、例えば、具体的に普天間、我が国としては早いこと沖縄において返還をしてもらいたいと願っています。そうした米軍の基地あるいは自衛隊の基地等々がその用途が変わった場合。米軍の基地を自衛隊が引き継いで基地として使うということであれば、それはまた別なんです。しかし、その用途が変わって、仮にそれが日本の土地になって、いろいろな生産用地に使われたりあるいは住宅用地に供されたりする場合に、その場合に、この基地の跡地についての調査あるいは土地の改良というのは、これはどう読んでも、基地は企業じゃありませんので、この法律の中では入ってこない。
　それは、土ということについて言うならば、基地の用地であったとしても、基地の用途が終わった場合にやはりきちっと調査をする。そして、そこで汚染があるとすれば、これは当然、自衛隊の基地であれば国でしょうし、まあどちらも国ですね。外国との関係がありますので、外交上の問題はよくわかります。しかし、少なくても、これは都道府県の責任ではなくて、防衛施設庁になるのかどこになるのか、それはまた別の議論としても、国の責任において土地の調査とそれから改善をする必要があるんだろうと思っておりますが、それはこの法案の中には意識しておられるのかどうか、お伺いしたいと思います。
○大木国務大臣　今回の法案に直接、米軍の土地について細かく書いてはいないのですけれども、駐留軍が使用しておりました土地が返還されて、そしてその後で汚染というようなことが、これは駐留軍が使用したことによってそういった汚染が発見されたということになれば、これは当然、その土地の所有者と国との間の賃貸借契約がございますから、それに基づきまして原状回復義務というようなことが国として出てくるわけでございますから、契約に基づいて原状回復をする、こういうことになるかと思います。
　また、自衛隊の場合にも、これはまた当然、自衛隊、通常の場合には国が持っているわけですから、これは国として必要な措置が、要するに汚染除去の必要があるということになれば、当然国として措置をとることになると思います。
○五島委員　今大臣お答えのように、基地としての用途が終わった場合には、調査をしてそして原状回復をやっていくと。それについて使用者のいわゆるＰＰＰの原則を通すかどうかという問題は、国と国との話であるということでよろしゅうございますね。
　それからもう一つ、今申し上げました土地の形状の変更等々の問題とも絡むわけでございますが、基本的に土壌の汚染というのは、水や空気と違いまして、均質にすべてが汚染されているということはないわけでございます。一定の面積をとってみれば、サンプリングの場所によって、物質によって違いますが、基本的に、重金属をとってみても有機溶剤をとってみても、あるいはダイオキシン類等をとってみても、一つの狭い、例えば三千平米ぐらいの土地であっても、そこが均質に汚染されているということはあり得ない。だから、何カ所かのサンプリングの上、調査をします。この調査の費用は、これも先ほど西野議員が指摘しておられましたが、やはり結構高い。だんだん安くなってきましたけれども、高い費用がかかります。
　通常、これはメッシュ方法で調査をするんだろうと思います。何カ所かを調査するというやり方ですが、このメッシュ方法というのは、私なんかも、実は私は医者でございまして、衛生学が専門ですから、いろいろな疫学調査の中で採用します。メッシュ方法の最大の欠点は、どういう区域をどういうふうに調査するかによって結果が変わっていく。
　例えば、仮に一万平米ある土地を一カ所全部まとめてやる場合、それから、その中である土地だけを区切っていって、そしてそこでメッシュ方法で何カ所かやる場合、少々チェック場所がふえたとしても、土地ですからそこで自由にその表面を、所有権を変更する場合に変えられる。変えて調査する場合には結果が必ず変わってきます。したがいまして、実は、この調査方法云々というのについては、今環境省も随分とサンプリング方法等々の技術について熱心にやっておられるわけですが、一番大事な問題はサンプリング方法だろうと思っています。このサンプリング方法を一体どういうふうに考えておられるのか。
　何分、土地が汚染された、汚染されていますよとなれば、これは明らかに経済に大きな影響がある。自分の持っている土地を売ろうと思った。しかし、さっきのように、これを売るにしても、その対策をとるために何十億かの金がかかりますよとなれば、それだけ土地の価値は下がってしまうわけです。そうであれば、それを比較的ましなところから変えていって、そして、そこのところから変えていくというふうなやり方をされますと違ってくる。だからその辺を、どういうふうな形でサンプリングをされるのか、どの程度の密度でされるのかによっても違ってくる。お伺いしたいと思います。
○西尾政府参考人　環境省におきましては、特に地下水汚染対策というようなことに力を入れるということになりましてから、土壌汚染対策、地下水汚染対策の指針というようなものもつくり、その中で調査の方法なども書き込み、さらに、そういうものの技術の発展を図るという努力をしてきたわけでございます。
　ただしながら、先生御指摘のように、やはり採取ということになりますと、例えば百平米に一つとかいうような形でメッシュを切っていって採取点を決める。それから、これは調査にもお金がかかりますから、やはり非常に心配なところに詳しくやるというようなことができるような方法も講じるというようなことで今の指針ができていると思います。したがいまして、それをこの調査の方法として定めていきます場合に、そういう技術的に正しいものであるとともに、それが可能な限り汚染を見逃すことのない、恣意的な採取にならないようにする必要があります。
　ただしながら、今までの指針というのは、どちらかといいますと技術的なことを一生懸命考えてきたということでございますが、今度は法制度としてそういう調査を義務づけるわけでございますので、要は、メッシュの切り方でございますとか、どこからそれを数えていくかでありますとかいうような事柄については、できるだけ恣意的にならないで、一定の科学的調査方法となる、それで制度としても公平になるというようなことにつきましては、さらにちょっと詳しい検討をする必要があると思っております。
　これにつきましては、今後とも専門家の意見も聞きながら、法制度という面も含めて、詳しく規定していく方法を工夫してまいりたいというふうに考えております。