○参考人（蒲島郁夫君）　東京大学の蒲島でございます。今日は、お招きいただき、大変ありがとうございます。光栄に思っております。
　参議院改革についての参考人意見ということで、改めてその参議院改革とは一体何だろうかと。特に参議院そのものがそれをどう考えるかということを考えてみますと、参議院自身が自分自身をまだ探しているのだなと。つまり、戦後ずっと、参議院はどうあるべきかというところについてのコンセンサスがなかなか出ていない。
　それはどういうところかというと、一つは、衆議院と違った、良識の府でありたいという気持ちが非常に強い。と同時に、衆議院と同じような力を持ちたいと。その様々な葛藤の中に、いろんな一連の改革が行われてきたのかなというふうに思います。
　その中に出てきたことが、参議院は政党化してきたと。そのために、衆議院と同じような政党パターンですから、政党システムですから、それが同じような審議過程が行われると、そんなカーボンコピー的なものは要らないんじゃないかという議論があります。
　ただ、よくその歴史的な背景を見てみると、このカーボンコピー論というのは、むしろ、自民党体制が非常に強かった、つまり参議院も衆議院も両方をコントロールしていたころにこのカーボンコピー論が出てきて、今出ている一院制の議論であるとか、あるいはもっと参議院の力を弱めるべきであると。弱い参議院という議論というのは、これは参議院が強くなったために、むしろ自民党体制が一角が崩れたために、この参議院の強さがむしろ政策運営にとって邪魔になってくると。そういうことから、この一院制の議論であるし、それからその弱い参議院と。
　弱い参議院とそれから良識というのをうまくマッチさせながら議論されているのが今の現状ではないかなというふうに思います。それと経費削減とか、そういう様々な意味が入って現在のこの一院制の議論が出てきているというふうに思います。
　しかし、それは参議院の中でも同じようにジレンマがあったと。一連の参議院の改革を見てみますと、そこにはやっぱり、衆議院と違う独自性あるいは自主性を持ちたいという、そういう気持ちが非常に強かったわけです。それが河野謙三議長の様々な改革に表れています。例えば、正副議長の党籍離脱であるとか、もう少し党議拘束を緩和しようであるとか、それからそのほかの、全国区から比例代表制の導入もやはり、これは参議院の方が早くやって、衆議院が後まねしたわけですけれども、今は同じシステムだからこれは変えるべきだと言われても、なかなか参議院の方も困るんじゃないかなというふうに思います。それから、同じように押しボタン式の導入なんかも、こういう参議院の改革というのは、やはり衆議院と違うことをやりたいと、違う組織でありたいと。しかし、それは必ずしも弱い参議院を意味しているわけではないわけですね。
　多分、ここでぼんやりでも私が想像するに、理想像としての参議院は、多分アメリカの上院にあったんじゃないかなというふうに思います。つまり、強い院で、かつ衆議院とは違う、下院とは違うと。そういう良識の府としての違いの大きさと、かつ強い院としての上院ですかね、そういうものを理想としていたのかなというふうに私は思っています。そこでは高い議員の威信があると。それから、人数はなるべく少なくする。それから、下院議員に比べて非常に政治的な地位が高い。そして、そこの中には独自の上院文化があって、クラブ意識と言いますけれども、このクラブ意識があって、そこでは政党間の対立であるとかイデオロギーの対立を穏健なものにしているというのがアメリカの上院の形ですね。
　だから、そこに目標を置いたとすればそれなりに改革ができるかもしれませんけれども、そうではなくて、弱い上院で、そしてそれはかつ良識の府であるというふうにすると、なかなか参議院改革もゴールが見えないんではないかなというふうに思います。
　これが一つ、これまでの参議院改革に関する議論を遠くから眺めてみると今のように言えるんじゃないかなと。だから、いまだ戦後五十年たっても参議院そのものが自分探しの旅をしているというのが現状だというふうに思います。
　じゃ、有権者の立場から見たらどうなのか。私は投票行動の研究をやっておりますので、有権者の立場から見たときに参議院はどういう役割を持っているのかというと、非常に私は大きな役割があると思います。今、一院制とか、それから参院無用論という話が出てきましたけれども、有権者の立場からいうと、非常にチョイス、選択肢を与えてくれるという意味で重要な役割を持っていると。
　これまで日本の政治学においては、日本の民主主義を後れたものと見る傾向がありました。とりわけ、日本の有権者は本当のチョイスができないという議論があったわけですね。しかし、実際に有権者がチョイスが与えられたときには非常に大胆な決断をしていることがあります。
　例えば、これ、すべてそれが参議院の選挙で行われている。一番明快に選挙の争点が選挙結果に影響をもたらしたのは一九八九年の消費税選挙ですね。あのときは、日本の有権者が三つの条件が与えられたときには争点に基づいて投票行動を行ったということが明快になっています。
　一つは、争点に対する関心が非常に高い。二つ目は、争点に関する政党と政党の立場が非常に明快である。三番目に、意見がどっちかに偏っている。消費税なんか正にそうで、消費税に対する関心が物すごく高くて、そして野党が反対で自民党が賛成と明快であったと。そして、消費税は嫌だという人がたくさんいたわけですから、意見も一方に偏っていたわけですね。こういうときには有名な政治学者であるバトラーとそれからストークスという人の理論によると争点に基づく選挙が行われる。だから、そういう意味では初めて明快な形で争点に基づく選挙が行われたのが一九八九年、これは参議院選挙であったと。
　それから、もう一つアメリカで理論的なものとして出されているのが、業績投票というのがあります。つまり、業績に基づいて投票すると。争点がどっちかというのはなかなか分からないというのは、政党も余り争点に関しては明快なことを言いませんので、分からないので、それよりも与党がどういうふうな政策を行ったかという業績評価に基づいて行う選挙があります。これを業績投票といいますけれども、これは一九九八年の橋本政権のときに行われた。
　そして、もう一つの投票行動の形としては、党首のイメージが非常に重要であると。これまでの日本の選挙では総理大臣がだれであれ余り選挙結果には影響を与えないと言われてきたわけですけれども、そうではなくて、二〇〇一年の小泉さんの登場のときには小泉さんのイメージでもって巨大な層が自民党に投票したということが分かっています。
　そういう意味で、すべて有権者は自分の判断というか争点に基づいて判断、業績に基づく判断、それから党首のイメージに基づく判断は参議院で行っていると。そういう意味で、有権者にとっての自分の意見の表明としての参議院というのは非常に重要なものがあったんだなというふうに思っています。それは、だから政党的にいうと自民党にとってはきつい判断だったかもしれないけれども、それによって自民党が次の衆議院の前に、選挙の前に自分たちの方向転換をするということで、民主主義の健全な運営にとっては良かったのかなというふうに考えています。
　じゃ、何が有権者にとって良かったけれども残された課題かというと、私は投票参加の拡大が非常に遅れているというふうに思います。つまり、日本の選挙運動というのは非常に厳しいものがあります。これはどうして厳しいかというと、かつては物すごく選挙違反が多かったわけですね。しかし、この図で見られると分かりますように、最近の選挙ではほとんど選挙違反がなくなっている。だから、有権者をもう少し信用することによってこの選挙運動の自由化に持っていったらより多くの人が政治に参加するんじゃないかなというふうに思っています。まあ、これは参議院だけでやれないことかもしれませんけれども、そういう方向性というのはやっぱり進めていかなければいけないというふうに考えています。
　それじゃ、ここで、よく参議院無用論とかカーボンコピー論とか言われ方をします。本当にそれは正しいのかと。それは恐らく結論が先にあって、そしてその結論からデータを見いだしているのではないかという、そういうおそれもあります。
　　　〔小委員長退席、武見敬三君着席〕
　そこで、私どもの蒲島郁夫ゼミでは参議院の研究というのを二年間やっています。これは一九四七年の第一回議会から二〇〇一年までずっとそのデータを集めているわけです。そうすると、非常に面白いことが分かったんですけれども、初期の段階、戦後直後の段階では非常に参議院というのは活発なわけですね、議会が活発です。多くの会議が行われています。そして、活発でなくなるのは自民党一党体制が確立したころですね、五五年体制が確立した後、そして、それがまた一角が崩れる一九八九年の間は非常に安定して、安定したということは余り活発ではありません。しかし、その後、八九年の参院選から、またこの本会議について見ると非常に活発に行われている。
　だから、そういう意味では、余りにも活発になったことが、恐らく効率の問題であるとかあるいは強くなり過ぎた参議院という問題になってきて、むしろ、そのカーボンコピー論というのが登場したのはむしろ自民党体制のときであったということがこれから分かると思います。つまり、再活発化した、それは私はいいことではないかなと。
　本当にどのくらい活発であったかというと、第一期から第六期ぐらいまでは、一九六五年ぐらいまでは本当に皆さんよく仕事をしていたというふうに思います。日曜もやっていますし、土曜日も本会議をやっているわけですね。総回数、開催の数も非常に高い。そして、自民党体制が落ち着いたころは非常にもう不活発になっています。そして、それが終わった後、それが緩んだ後、また活発になってくる。だから、活発になってくるというのはそれだけ立法活動が活発ということですから、参議院が重要になってきたということが言えるんじゃないかなというふうに思います。
　ただ、活発だけれども出席率は悪かったというのが、一番下の二ページの図から分かると思います。ただ、最近の傾向としては、参議院議員の方々は大変まじめに、特に女性の方のほうがまじめに出席されているということが今までの比較からよく分かります。
　それから、三ページに行きます。時間がないので三ページに行きますと、これは政党別議員の立法提出数を第一回の議会から今回の議会までずっと調べたものです。
　そうすると、最初のころ、戦後直後というのは、実は自民党系の方も物すごく法案を提出していた。それが途中からすごく落ち着いてきて、みんな官僚に任せるようになったというのがこれからよく分かります。野党は一生懸命出していますけれども、ここでは議員の立法活動が非常に少ない。しかし、最近になってまた再活発してきたのかなというのがこの図から分かります。しかし、戦後直後のときほど活発ではないというのがこれからよく分かる。でも、そのくらい今重要な時期ですから、再活発、再び活発化することは私は日本にとってはとてもいいことだと思うし、それをもっと弱くなれ弱くなれというのは非常におかしい議論ではないかというふうに思います。
　じゃ、参議院議員の方々のプロフィールはどう変わってきたかと。
　つまり、より若くなってきたというのが一つですね。この三ページの一番下を見ますと、第一期から第十九期まで見ますと、初当選の議員の方がより若くなってきている。平均年齢もより若くなってきています。これで見ると分かりますけれども、やはり何か大きな争点に基づく選挙を行ったとき、あるいは業績投票に基づく選挙が行われたときに新しい人が当選してくる。それが議会の性格を変えていると。党派的に言うと、それは自民党にとってはマイナスかもしれないけれども、参議院そのものにとっては新しい状況を展開することができることを示しています。
　　　〔小委員長代理武見敬三君退席、小委員長着席〕
　それから、女性の議員の伸びは著しいものがあります。四ページにありますけれども、元々四％にすぎなかったものが今は一四、五％まで伸びていると。それから、当然学歴も大変伸びています。だから、まあいろいろ参議院について言われるけれども、若くなったということと女性が多くなったということと、それから学歴が高くなったということで、議員団のこの構成というのはプラスの方に向いているのかなというふうに考えています。
　じゃ、どういうふうな、その参議院が、我々は求めているのかというと、弱い、そして賢い参議院じゃなくて、多分賢くて強い参議院が必要なんじゃないかなと。だから、賢くて強い参議院が出てくると、それは当然衆議院から強過ぎると言われるだろうし、あるいは賢過ぎると言われるかもしれませんけれども、結局それが理想像としてもしアメリカの上院を目指しているとすれば、この方向性に行かなければいけないのかなというふうに思っています。
　私は憲法あるいは法律学者ではありませんので、全く政治学的に話しておりますけれども、この賢く強い参議院に向けてどういうことができるのかというと、恐らく、これは岩井さんであるとか大石さんと同じように、やっぱり弾力性の確保が大事なんだというふうに思います。
　例えば、戦後直後を見ますと、多分みんな自由にやっていたと思うんですよね、あのころは。だから、あれほど自由だから活発に法案を自民党の人も一杯出していたと。しかし、それが、自民党体制が完全に定着するに従って、いろんなしきたりであるとか、それからいろんな弾力性がなくなってしまったと。そういうところが、やはり大きな、カーボンコピーの問題であるとか、それから様々な参議院に対する批判が出てきているんじゃないかなというふうに思います。それには国会法の廃止もあるだろうし、そういうふうなより活発にというのが一つですね。
　もう一つは、やっぱり選挙が非常に大事だと。参議院は有権者にいろいろとその選択の場を与えているわけですから、だから選挙制度をやはり公平にやらなければいけない。そういう意味で、定数是正は、これは自らやらなければいけない問題ではないかというふうに思います。
　それから、多くの場合、参議院の方が情報公開が進んでいます。例えば、私どもが参議院の研究をやったときと衆議院の研究をやったときに、圧倒的にそのデータを集めやすい形になっています。ただ、幾つかやっぱり衆議院よりも後れている。それは公設秘書の名前が出ていません。公表されていません。そういう小さなことだけれども、公設秘書の問題がなったときに、何で出さないんだろうということになりますから、そういうのは簡単にやれることで、かつ情報公開が進めることだというふうに思います。
　それからもう一つは、やはり議会で終わらずに政府に入りたいという気持ちがあるということが、やっぱり政府に対しての弱みになっているのかなと。例えば、自民会派の方々のキャリアパスを見ますと、自民党ができてから、初当選の方が六百六十名います。そのうち次官に就任、次官、今は副大臣ですけれども、三百七十五人います。そのうちに九十二人が閣僚に、それから次官に就任せずに直接閣僚になられた方が五十四人、それで再び入閣された方が十九人。そうすると、こういうふうな小さな階段があると、どうしてもそっちの方が目立ってしまう。そうすると、どうしても議会よりも政府の方に目を向けてしまうという、そういう気持ちになる可能性があると。それを、じゃどういうふうに自制するかというのが賢く強い参議院にとって非常に重要ではないかというふうに思います。
　それから、最後ですけれども、時間がありませんので最後になりましたが、開かれた参議院、これは傍聴者数というのを戦後ずっと数えてみると、戦後直後というのはみんな物すごく傍聴しているんですね。それだけ関心を持っていたと。ところが、途中からこの傍聴者数がすごく減ってきます。つまり、開かれていないというのか、むしろ閉ざされてしまっていると。むしろ参議院が国民にとって重要だとすれば、この開かれた参議院というものをもう少し進めた方がいいのではないかなというのが私の最後のコメントです。
　どうもありがとうございました。