○参考人（宮澤健一君）　それでは、きょうはお手元に差し上げてありますタイトルでお話し申し上げます。
　「参考人の略歴等」という書類がございます。その下の「著書・論文」のところに「社会保障制度改革の基本視点」と「社会保障と市場メカニズム」、それぞれ雑誌に発表したものを事前にお手元にお届けしてございます。それからもう一点、「社会保障制度審議会小委員会報告」、これもお手元に行っておるかと思います。その中に幾つか述べられておりますことにかかわらせながら、全体の流れといたしますと、ここに書いてあるような流れでお話をしたいと思います。
　社会保障は、御存じのように現在構造改革ということの路線の中で改革を求められておりますが、そこに、一番最初に書いてございますように、二つの基本的な視点を見失うと問題の性格を見誤る、そういう側面があるのではないかということでございます。
　一つは、改革というのは単に切り詰めとか圧縮ということであってはならないわけで、それは社会保障本来のあり方、機能点検とつながるということでなければならないということが一つございます。
　もう一つ、異質の面でございますが、今お話がございましたように、我が国は人口減少社会への移行という大きな局面、社会変容の中にございますが、その中で社会保障をどう考えるかという、この二つの点がポイントになるかと思います。
　そこで、その二つの視点のおのおのにつきまして、特に第二の人口減少社会への移行という側面、これが主題でございますけれども、その前提といたしましてもう一つの第一に申し上げた点にも触れたいと思います。
　そこに「社会保障の「前提・機能・要件」の踏まえ方」と書いてございますが、社会保障とは何だというときに、前提と機能と要件、三つを踏まえる必要があると思います。
　「前提」と申しますのは、これは民主社会でございますから、国民はみずからの努力で生活を維持する、自立の責任を負うという原則のもとにある、これが前提であろうと思うわけです。
　その次の「機能」と書いてございますのは、万一の場合に生活の保障をすることによって国民の不安を除き、安心を与えるという機能が社会保障の基本的な機能である。
　それから「要件」と書いてございますのは、これはどういうことかと申しますと、今後社会保障費が増大傾向にあります。それにたえ得るように制度は合理的で効率的なものである必要があるということで、この前提と機能と要件をベースに置いて考える必要があると思います。
　その場合の機能には基本的な機能とインセンティブを与える機能と二つあると思うんです。
　基本的な機能と申しますのは、そこに書いてございますようにセーフティーネットとしての機能でございます。セーフティーネットと申しますと、何か従来は救貧対策とか最低生活保障とかいうようなことを思いがちでございますが、今日の社会保障はそうではなくて、一部の人々の弱者救済ではなくて、国民全体の生活リスク一般に普遍化したということでございますから、セーフティーネットとしての機能も従来の事後的な救済扶助だけでなくて、社会保険システムによる助け合いというネットを含んでおる。しかも、その重要性は増大しているということでセーフティーネットをとらえる必要があるかと思うわけです。
　特にそのセーフティーネットの役割は今後ますます重要になるだろう。なぜかと申しますと、これから進行してまいります構造改革による規制の緩和でありますとか、産業の再編でありますとかあるいは雇用の調整というさまざまな動きがございますが、そういうことであるいは失業の発生とか生活格差の拡大というような可能性がこれからそういう面で拡大するということについての防壁としてのセーフティーネットの役割、これはそういう形でますます重要になっていくだろうということでございます。
　それから、そういうセーフティーネットとしての基本機能に加えまして、幾つかの誘因機能がございます。プラスの積極的な側面を評価する必要があると書いてございますが、その一、二の例を挙げてみますと、例えば今後介護保険の進行でありますとか保育の社会化ということで雇用環境の整備が進んでまいりますと、女性あるいは高齢者に働く場所を用意し、その労働力を確保するという機能が生まれてまいります。これは、今後日本経済全体として労働力不足になるということはよく知られておりますが、そういう労働力不足の傾向を緩和する、そういう役割があるだろう、こういう点が一つ。
　それからもう一つは、高齢化はやはり医療関係あるいは福祉関係、あるいはシルバーサービス関係、あるいはバリアフリーの住宅であるとか交通手段であるとか、そういう関連産業を育てまして、その面で雇用機会を創出するという側面もきちっと評価する必要があるだろうということで、この二つの側面を踏まえながら社会保障の効率化を考えていく必要があろうと、こういうわけでございます。
　もう一つの側面は、先ほど申しましたように、それだけでなくて、我々日本は人口減少社会に移る。生産年齢人口は既に低下を始めておりますし、総人口も何年か先にピークに達して、以降人口が半減するというような長期人口減少過程に入るわけでございます。徳川の末期から明治にかけて、百七十年間続いてきました人口増加社会が根底から変わるわけでございますので、それに対応してどう考えるかということが重要だろうと思います。
　それを社会保障の側面にあえて絞ってみますと、我々の生活におけるリスクの性質が変化した、あるいは新しい国民不安が高まったものではないだろうかということに集約していいかもしれません。
　それは二つございまして、そこに書いてございます。一つは長寿のリスク、長生きのリスク。長寿にリスクをつけるのはどうかという意見もありますが、長寿のリスク、これが一つ、それから子育てに対する不安、この二つが大きな保障面で必要となってくる新たな変化であろう。
　長寿のリスクと申しますのは、要介護状態、あるいは終末期の医療に入った老後の始末を自分でつけることができなくなるとか、あるいは身近に頼る人がいなくなる。高齢者の寿命が延びまして、惜しまれて世を去る時代から、介護期間、末期医療期間も長引く、そういう時代に移ったわけであります。
　子が親を見るのではなくて、親がそのまた親を見るというような状況でございますし、核家族化のもとで介護が過重負担のために、もともと社会で活躍できるはずであったそういう社会の活動も妨げられるということで、介護の社会化が必要であるということで、この面につきましては介護保険が創設されるという形で始動しておりますが、それにプラスいたしまして二つの側面、介護保険のワーカブルな運営とともに二つの側面が重要だろう。
　一つは、「尊厳保持の環境」とそこに書いてございますけれども、これはとりわけ終末期医療の場面では延命医療、命を長らえる延命医療対疼痛緩和ケアのあり方というのがこれから問題化してくるのではないだろうか。特に疼痛緩和ケアは、現在の医療保険の制度では、例えばホスピスとか緩和ケア病棟設置の病院の対象患者を除いては診療報酬で評価されないということになっておりまして、現行の制度では延命医療に比べまして緩和ケア普及の方向に働いていないということがございます。そういう点を含めまして、末期の願い、尊厳保持の療養環境をどうつくっていくかということが介護保険の運営とともに重要な一面である。
　それからもう一面は、他方で元気で長く働きたい高齢者がたくさんおるわけでございますから、そういう高齢者に対しては延長雇用とか再雇用、定年制、そういうものの再検討が急がれるわけでございます。そのためにも高齢者の定義のし直しが必要で、例えば六十五歳というような年齢の垣根を取り払いまして、就業あるいは社会参加の生きがいを生むような、そういう生涯現役社会を実現することが重要であろうということでございます。
　もう一方の子育て不安でございますが、これも子育てのコストが非常に高くつき過ぎる、子供の親への依存期間も非常に長期化いたしました。そういう親子関係だけじゃなくて、両性関係も変わりまして、女性の社会進出それから高学歴化などによって女性賃金率も上昇いたしまして、今、子育てのいろいろ教育費とかその他直接コストだけじゃなくて、女性が就労を断念して家にとどまることで失われる利益、これを我々はオポチュニティーコストとか機会費用と呼んでおりますが、直接的な費用だけじゃなくて、そういう隠れたコストも非常に大幅に上昇している。そういうことで晩婚化、非婚化も進んで少子化への不安が生まれているわけでございます。
　そこで問われておりますのは、そこに書いておきましたが、一つは、例えば男は外で働く、女は家庭を守るという形での男女役割分業の固定的な慣行を見直す必要がある。これは家族形態の変容ともつながってまいりますが、そういう面。もう一つは、企業の面につきまして、企業の行動あるいは雇用の環境というものを変えていく必要があるだろう。企業が従来の終身雇用とか年功賃金とか長時間労働、そういった企業風土から脱却をして、そして企業が育児と仕事の両立できる職場をつくるという意識にどこまで転換するかということが重要でございましょう。これは男女共同参画社会への道と言ってもいいかと思います。
　これを要するに年齢別、六十五歳とか、そういう年齢別あるいは男女の性別の垣根を取り払いまして、そして社会の成り立ちを生涯現役社会と男女共同参画社会にどうシフトさせていくかということがこれからの社会保障の大きな課題である、あるいはあすの持つべき方向であるというように言えるかと思います。
　そこで、どのように制度がワークしたらよろしいのか。二といたしまして、「制度作動の機能要件」と書いてございます。
　いろいろありますが、一つは金目、お金の面、それから仕組みの面。お金の面というのが負担と給付の面ですし、仕組みの面が、先ほどセーフティーネットのときにお話ししましたが、保険と扶助の関係をどう考えるか、この二点が機能的な要件として基本になるだろうというように思うわけであります。
　まず金目の面で、そこには「「公助」「互助」「自助」」と書きましたが、それを支える財源、お金は三つしかありませんわけで、一つは税金、一つは社会保険料、それからもう一つは自己負担ということでございますが、その考え方を整理する必要があるだろうということでございます。
　公助と互助、これは税金と社会保険料ということでございます。負担面を考えますと、両方とも強制的に税金も社会保険料も取られるという点では同じだから、両者をセットにして一本化して扱えという意見もございます。しかし、これは負担の面から見ると確かに共通しておりますが、給付の面から見ますと社会保険料の方は負担と給付が直接に対応している。税金の方は一括でございますが、社会保険料の方は負担と給付が直接に対応している。したがって、同じ負担といっても国民一人一人の個人に与えるインセンティブが社会保険の場合と税金の場合とは違うだろう。そういう動機づけの効果が明らかに違う。
　ですから、税と社会保険料は、これは機能をやはりきちっと分けて、そして受け持ち領域をはっきりさせて分担させるという観点も必要だ。だから、両者をセットにして、かつプラス分担化という二重の見方を要するのであろう。特に重要なのは、税金と社会保険料の動機づけに差がある、インセンティブに差があるという点が重要だろうと思うわけです。
　それからその次に、今度は互助と自助、これは社会保険料と自己負担ということでございます。その見方にもやっぱり転換が必要であろう。社会保険料、これは掛け捨てを受け入れる、場合によっては戻ってこない掛け捨てを受け入れて、しかし必要が生じたときに給付を受ける、そういう社会連帯への義務的負担であるということを踏まえる必要がある。
　それから、自己負担につきましても、福祉はただではないというコスト意識を持つことが必要で、社会福祉への参加料という発想を一般に根づかせるということが必要かと思うわけであります。
　その場合、一つの焦点になりますのは負担、どれだけ自分がお金を負担しているか。税金なり社会保険料あるいは自己負担、それと給付との対応の筋道がどうなっているのかということを国民が身近に認識できることが必要である。社会保険料でこれだけ戻ってくるとか、税金がどこへどう行くのかということについて身近に意識できることが重要で、これが不透明で情報に欠けますと、高負担感、高負担意識が勤労意欲をそぐとか負担回避行動を誘発するとかということがございますので、ここでは情報の開示ということがコスト意識ということとともに不可欠の要件であるということであろうかと思います。
　そこに書いてございますが、焦点は、市民各自がみずからの生活を維持するための負担を自己責任と共同責任にどう分かつか、その決め方が基底で働いている基本的な要因であろうというわけでございます。
　給付と負担につきましては、そういう側面で情報がきちっと開示されて、国民が負担と給付の流れ方がよくわかるようにされることが必要であろうということでございます。
　それからもう一つは、仕組みの点でございますが、仕組みは、社会保障は二つの原理から成っているとよく言われます。一つは社会保険であり、もう一つは社会扶助である。
　この二つの原理のあり方、これが国によって大分違います。例えばドイツなどは両者切り離し型でございまして、社会保険でやれるところは社会保険に回してしまおう、それで回らないところは社会扶助で公的扶助をやりましょうと、非常に分離してはっきりしているわけであります。ところが、日本の場合には、御存じのように国民皆保険制度がベースになっておりまして、保険と扶助が折衷混合、どうもごちゃごちゃ型になっておる。それをもう少し接合分担レベルに分けなければいけないだろうという意味でございます。
　そこに書いてございますように、ごちゃまぜの折衷方式、これはどこまで保険が働いておるのか、効率的に作動しているのか評価ができなくなってしまうということで、二つの原理が不徹底になり、かつさまざまな弊害を呼ぶということが多い。これは我が国の今までの制度でそういうような側面がよく、時々といいますか、かなりあらわれてまいります。
　そこで、これをまぜ合わせるんじゃなくてちゃんと分けた上で接合する、そして保険は保険原理、扶助は扶助原理、働きをはっきり分ける、その上で連結するということが必要であろうということでございます。
　これは何か具体的な例を申し上げた方がよろしいと思いまして、例示として介護保険の話が書いてある。今度成立しました介護保険、あれは保険と申しましても半分以上は公費が入っております。ですから、保険とは申しておりましても保険としての純度は非常に低下しているわけであります。半分の公費は何に使われるか、公費についても公的支出の位置づけが必要だろう、こういうことが二つの原理をはっきり分ける一つの見方であろう、こういうように考えます。
　そのためには二つのルートをはっきり分ける必要がある。一つは、保険システムによる支えというのはどういうものであるか、もう一つは、公費による支えというのはどういう形であるか、それをきちっと機能を分ける必要があろうかと思います。
　保険システムの支え。例えば、現在のスタートします介護保険では保険者が市町村になっておりますが、市町村を保険者としますとき、市町村によって非常に高齢化の地域差が生まれている。そういうのを均質化するために今度のやり方では、例えば六十五歳未満の人の保険料を一たん一元化しまして、全国にプールした上で地域に配分して高齢化の率の差による地域の負担格差を埋める、均質化するというやり方をとっておりますが、これは保険システムの一つの使い方でございます。保険者間の均質化の調整、これは保険システムとしての動きである。
　それだけではございません。もう一つ、実は市町村あたりですと保険のプールが小さ過ぎる、ちょっとした事故が起きると保険が運営できなくなってしまうというような危険すらないわけではない。保険集団をいかに拡大するか。
　一つは、市町村合併という動きがございますが、これは行政的な意味での合併だけじゃなく、保険集団としても市町村合併は大いに意義がございます。市町村合併じゃなくてもさまざまな広域化、市町村の共同事業、あるいは府県が入って全体を連結するとか、そういう形の一種の再保険機構をシステムとして機能させる、こういうことが重要かと思います。市町村あるいは府県単位・あるいはもう少し小さい単位でもよろしゅうございますけれども、そこで保険再プールをつくって機能させるという、これも保険機能の一つの役割として位置づけることができるかと思います。
　それを効率的にやる。そのために公費による支えも二つ側面がある。
　一つは、保険機能がいかにうまく動くかという保険機能を下支えするための公的支出。例えば市町村の連合組織とか府県単位の基金とか、あるいは市町村の総合安定化の事業をするとか、そのためにどれだけ公費で支えるかというようなことでございます。ですから、公費による支えの一つは、保険機能をいかにうまくワークさせるかというための支出がある。
　そのほかに、従来の扶助原理による負担力差の調整がある。つまり、低所得者をどうするか。ある地域によっては低所得者は非常に多いでございましょう、あるいは要介護リスクの高い後期高齢者の加入割合が多いようなところはどうするか、そういうような側面につきましては負担能力の調整ということで扶助原理によって位置づけるという必要があるだろう。
　どこまでが保険でどこまでが扶助かごちゃごちゃのままではなかなか政府に対する信頼感も出てまいりませんし、もし日本のように社会保険方式と社会扶助方式の折衷方式をとるならば、接合分担という形ではっきりさせて機能させ、保険機能としてワーカブルに、効率的にやっているかどうか、扶助は十分であるかというための区別の判断ができるということが必要であろうということでございます。
　こういうことで、制度そのもの、機能的な要件を二つの側面、金目の面と仕組みの面と申し上げましたが、もう一つの大きな社会保障のこれからの問題は、民間活力といかに接合するかということでございます。
　これにつきましては、時間がなくなりましたので、また御質問があればお答えをするということでごく簡単に申してみますと、現代はそこに書いてございますように公私ミックスのもとに、昔は公と私、公は公、私は私で別々に分離型でございまして、民営化といっても公から民にいかに移るかということがあったわけでございますが、現在、今お話ししました介護保険のシステムからも類推できますように、公私がミックスするという側面が強い。そこで、いかにそのもとで合理的な運営をしていくかということで、標語的に申しますと、そこに書きました「「規制の有効性」と「競争の効率性」」ということ。
　市場機構を利用すると申しましても、オープンに自由な市場ではなく、やはり規制のもとにある市場であるということが福祉あるいは社会保障の世界では重要でございます。放任の市場ではない。市場機構を活用するとしても、それは規制と連立をされておる、公正目的と連立されておる。そこで二重の要件が必要になってくるわけです。
　「規制の有効性」というのはどういうことかというと、身近な言葉に置きかえると、要するに制度がゆがみを生まないことということであります。それから「競争の効率性」は、競争ではむだを省くということです。ゆがみを生まないでむだを省くというその両面をいかにドッキングさせるかということが重要な課題でありますし、それを見つけることがこれからの仕事であろうというわけであります。
　社会保障その他の所得分配をいかに公正にするかという公正の側面と、それから資源をいかに効率化させるか、その配分の側面と、その二つをいかに両立させるかということが大きな課題でございます。なかなかこれは難しい問題を抱えておりまして簡単ではございませんけれども、要は、標語的に申しますと二つの言葉に集約できるかと思います。
　一つは、市場化を進めることは重要だけれども、市場化にも限度がある。市場に頼り過ぎるの余り、例えば富裕層の選択だけに目が行ってしまって低所得者を排除するというようなことがあってはいけない。市場化には限度が要る。
　それからもう一つは、社会化には節度が要る。社会化を進めることは、これは非常に重要である、後世のために重要である。しかし、それを進めるの余り、本来、例えば競争というものが持つ効率性でありますとか創造性でありますとか柔軟性、そういうものを圧殺することはあってはならないということであろうかと思います。
　実際にこれをどう進めるか、問題そのものは難しゅうございますけれども、方向とすればそういう形で考えられていくであろうということであります。
　社会保障制度審議会では、政府、内閣総理大臣に平成七年七月に大きな勧告を提出いたしまして、その実施をお願いしてきたわけでございますが、最近、一番最初に申しましたような状況の変化を踏まえまして、これからあるべき方向をどう考えるかということで制度審の小委員会報告というのを昨年の十二月十一日に出しました。
　それもお手元にお配りしてございますが、一つは、社会保障改革の今申しました全体像をきちっと押さえるということが必要で、ただ圧縮、切り詰めということでは制度に対する不信感が生じます。それから、先ほど申しました社会保障の意義と、これからどういう点が重要がこれからの役割、市場システムとの連動を含めまして。それから三番目に、今後重点を置くべき方向はどのようなところに求めるべきであるか。こういうことを制度審の小委員会では一つの方向づけとして提案いたしました。
　これらの動きが広く理解されて社会保障制度が国民経済全体の中で正しく位置づけられるということが、これからの日本社会の運営にとって、人口減少化の社会の運営にとって基本的要件ではないかというように思います。
　以上、やや最後の方は急ぎ過ぎましたけれども、また御質問その他で補うということで、私のスピーチはこれで終わらせていただきます。
　どうも失礼いたしました。