○参考人（右崎正博君）　獨協大学の右崎といいます。よろしくお願い申し上げます。
　中央省庁等の改革に関する論議をするこの委員会において私見を申し述べる機会を与えていただきまして、大変光栄に存じます。
　私は、大学で憲法を担当していますので、その立場から若干の私見を申し述べさせていただきます。
　近代以降の諸憲法は、国家権力の組織原理として権力分立制を採用してきました。その趣旨は、権力の集中を防ぐことが権力の乱用を防止するために必要不可欠であって、天賦の人権を保全するために最も適合的な国家の組織原理であると考えられたからにほかなりません。
　そして、その権力分立の原理のもとにあって、行政のあり方の基本原則として法治主義が採用されてきました。法治主義といいますのは、行政がすべて法律に根拠を持ち、法律に従って行われなければならないということを意味するものでありまして、法による行政の統制という観念をあらわすものであります。
　そして、その法律は、権力分立制により、国民の代表機関であり唯一の立法機関である議会だけが制定する権限を認められる。つまり、法治主義とは、行政に対する民主的統制の原理にほかならないわけでありまして、それを通して人権保障を確保するための装置にほかなりません。
　日本国憲法も近代憲法の所産を正当に継受しているわけでして、権力分立制と法治主義原則を採用しているということについては疑問の余地はありません。
　しかしながら、現代の諸国家に共通して見られる現象でありますが、現代における国家機能の拡大と行政の複雑多様化は、国家の制度と機能の両面において行政権の強化を生み、権力分立制に動揺をもたらし、法治主義原則を後退させてきています。
　日本におきましても、例えば内閣提出法案の増大は立法機能の実質を国会から内閣へと移行させてきていると思われますし、法律の内容の点におきましても、基本法や委任立法の増大に見られますように、法律は一般的な基準を定めるにとどまり、施策の細部は行政の裁量にゆだね、結果として行政に対する厳しい統制を次第に後退させてきている傾向にあると思います。
　このような内閣と国会の間の権力の関係の変化による行政権の強大化と法治主義の後退に対していかに対処すべきかということが憲法の課題として問われてきています。このような認識が憲法学の共通の認識であると見てよいと思います。
　そのような点から見て、中央省庁等改革法案は憲法上の原理や原則にかかわる重大な問題を含んでおり、憲法の原理原則を踏まえた十分な審議をしていただくことを要望したいと思います。
　そのような立場から、以下、若干の私見を述べさせていただきます。
　まず第一は、内閣機能の強化と内閣総理大臣の権限強化についての問題です。
　この法案は、内閣法の一部を改正し、内閣府を設置することにより、内閣総理大臣の指導性を確立するとともに内閣機能の強化を図ることを目的としているわけですが、それによってもたらされるものは、行政権の一層の強化、相対的に国会の役割の一層の低下ではないかと思われます。権力分立制や法治主義という憲法上の原理原則をさらに後退させるものではないかと思われる点で重大な危惧があります。
　内閣総理大臣を長とする内閣府には膨大な権限が集中するように構想されているわけです。例えば、内閣府に置かれる経済財政諮問会議というのを見てみますと、経済全般の運営の基本方針、財政運営の基本、予算編成の基本方針、その他の経済財政政策に関する重要事項について審議することとされており、経済財政に関する重要事項をすべて管轄することになると思われます。それだけではなく、その権限が内閣総理大臣と内閣官房長官、経済財政政策担当大臣、その他内閣総理大臣が指名する大臣、委員会や庁の長、有識者という極めて少数の者に集中する仕組みを持つことになります。
　このことは、恐らく経済運営、財政運営、予算編成の実質をこの会議が掌握するということを意味することになると思います。形式的には、この会議で出された結果を受けて閣議の決定がなされ、法案等については国会の議決なり承認なりを得るということになるわけですが、実質的な決定はこの会議でなされることになりますから、憲法六十五条によって行政権の担い手であるとされている合議体としての内閣の役割はむしろ形骸化してくるのではないか、また実質的な立法機能も国会から簒奪されることになるのではないか、唯一の立法機関である国会の役割も低下せざるを得ないことになってしまうのではないかと危惧されます。
　このようなあり方が、憲法の原理や原則に照らして進むべき方向であるかどうかについては、かなり大きな疑問を持っています。
　第二は、中央省庁の改革についてですが、確かに行政改革は今日的な国民的課題の一つであると言ってよいと思います。しかしながら、議論の焦点が省庁の統廃合や大臣のポストの数ばかりに集約され過ぎているのではないかと思います。
　一府十二省庁への改編は、国務大臣の数を十四ないし十七に減少させ、局や官房の数も百以下に減るということですが、省庁の権限がそれほど縮小されるわけではありませんから、例えば総務省や国土交通省などのような巨大な官庁が誕生することになります。しかも、大臣や官僚のポストの減少によって、より少数の者の手に権限が集中することになります。
　加えて、副大臣の制度が導入されることになっていますから、国会議員が行政に対して責任を負う機会と範囲がより拡大することになります。一方で、議員定数の削減などが議論されておりますから、仮に議員定数が削減されるということになりますと、国会が担う行政の比重は一層増大するということになります。
　国会と内閣との関係のこのようなあり方は、国民の代表機関としての国会の行政監視機能を損なうだけではなくて、唯一の立法機関としての国会の役割をも実質的に形骸化させてしまうのではないか。結果として、国権の最高機関としての国会の役割を低下させるおそれがあると思われます。権力分立制や法治主義といった憲法の原理原則に照らした十分な検討が要望されるゆえんです。
　第三に、独立行政法人の問題についてですが、独立行政法人通則法案によれば、国民生活及び社会経済の安定等の公共上の見地から確実に実施されることが必要な事務及び事業であって、民間の主体にゆだねた場合に必ずしも実施されないおそれがあるもの、または一の主体に独占して行わせる必要のあるものを効率的かつ効果的に行わせるために独立行政法人の制度を設けるとされています。そして、政府の出資によって運営し、独立行政法人の長や監事は主務大臣の指名によるものとされています。
　しかしながら、独立行政法人化の対象とされている機関を見ますと、その大半は基礎研究に従事している研究所等の機関でありまして、国民生活や社会経済にとって必要不可欠な役割を担ってきた諸機関であります。これらの機関を独立させて効率の向上を図るということは、行革という観点から見れば前進のように見えるかもしれませんけれども、それらの機関が担っている研究分野の特性からいえば、国民生活などの安定のためには欠くことができないものでありながら、しかし独立して採算をとり得るような事業にはなりにくいものが多いと思われます。もしも独立行政法人化の結果、採算のとれない部門、分野から撤退するということになりますと、かえって国民生活等の安定が脅かされることになりかねないと思われます。
　したがいまして、それぞれの機関が担っている事業の性質に即して個別に検討をし、またこの法案が目指している目的は、例えば各大学で行われるようになっていますが、自己点検や外部評価制度の導入などの代替的な措置によっては達成できないのか、そのあたりをぜひ慎重に検討していただきたいというふうに考えます。
　以上、三点を申し上げましたが、総じて中央省庁改革法案は、国民の人権や権利に大きな影響を及ぼすものであって、そうであればこそ、この法案が人権を保全するための最善の仕組みとして先人たちが生み出した権力分立制や法治主義の原理に対して及ぼす影響、そのメリット・デメリットを十分に検討されて、後世に悔いを残さないような選択をしていただきたいとお願いして、私の意見陳述を終わらせていただきます。
　どうもありがとうございました。