○林参考人　ただいま紹介いただきました横浜市大の林と申します。
　一般経済学者といたしまして、また財政学を専攻するものといたしまして、最近の日本の経済、またその中における財政、そしてそのコンテクストの中で地方財政の現状及び将来のあるべき姿につきまして、ふだん考えていることを多少申し上げさせていただきたいと思います。
　最近、私わりあい頻繁にヨーロッパに参りまして、外から日本の財政、経済、また日本の将来のあるべき社会についていろいろと考えているわけでありますが、端的に申しまして、真剣に考えれば考えるほど、一種の悪夢のようなと言ったら言い過ぎになるかもしれませんが、非常に深刻な状況であります。この間ＯＥＣＤのデータを使って簡単な実証分析をしてみたのでありますが、これはＯＥＣＤ諸国どの国もそうでありますし、特にスウェーデンなんか、一般政府の比率は国民所得に対して六五％ぐらいにもなっているような状況でありまして、この間までの優等生と言われた西ドイツさえも非常に苦しい状況に陥っている。そして、イタリアとかイギリスは、イタリア病、イギリス病ということでよく知られていたのでありますが、むしろこういうところはそろそろ底を打って、実は上がってくるのではないかというような感触を持っているわけであります。そういうヨーロッパの状況、ヨーロッパといいますのはいろいろな意味で日本の先を走っていてくれる諸国であり、いい面についても悪い面についても、われわれ大いに参考にできる先輩だと思います。そういう諸国の状況を見て、それから将来の日本の社会を考えていくという広い枠組みから地方財政、それから地方交付税というものを考えているわけであります。
　一つは、そういう非常に急速な公共部門の拡大でありまして、これは日本も六〇年代ぐらいは非常に安定していた、むしろ下がりぎみであったくらいなのでありますが、七〇年代になってからの急上昇ぶりは、まさに目をみはるような状況であります。それから、特に恐るべき衝撃として、御存じの高齢化社会が生じてくるわけでありまして、ヨーロッパなんかに行きますと、全然そういう数字を知らなくても老人が多いということが目につくのでありますが、それが次第に世紀末には大体そのレベルになりまして、その後は二十数％まで老齢化比率が高まっていく、そういうような将来も決して遠い将来ではないわけでありまして、その辺に対して果たして現在の制度が備えがあるかという点で、実は非常に大きな憂慮を抱いているわけであります。
　去年の国際財政学会、コペンハーゲンで開いたのでありますが、そのときのテーマが公共部門の効率性というものでありまして、その一つの部会の中で、財政担当の実務家も交えましてシンポジウムがあったのであります。とにかくどこの国も、日本も全く同じでありますが、公共部門の絶えざる拡大と、それからどうしても税収の伸びが伸び悩んで、大幅な赤字が拡大していくというのが一般的でありまして、最後の結論も非常にペシミスティックであって、残念ながらわれわれは、大衆民主主義社会においてはそういう一方的に増大する支出の伸びを抑えるメカニズムをまだ発見していないんだというような、非常にわびしい結論に達したわけであります。
　日本の財政現状を見ていると、地方の場合も国の場合も、まさにそういう大きな問題を抱えている。すなわち、もし本当に意識的に合理的に選択して公共部門が拡大していっているのか、あるいはそうではなくて、一種のコントロールのきかないような妖怪のような形で一方的に拡大していっているのかという、非常に深刻な一方的な傾向が見られるわけであります。
　経済におきましてまずわれわれ最初に勉強させられることは、何しろ資源の希少性ということでありますが、これは私的財なんかの場合には、いわゆる自分の金を使って支出する場合には、非常に効果的にその負担と便益というものが対応してまいります。すなわち、だれもが海外旅行を何遍もしたくても、あるいはダイヤの指輪を持ちたくても、その辺は負担という面から非常に有効にチェックされるわけであります。したがいまして、需要と供給という面から希少性がコストの方に反映されて、そして値段を見て人々はどこまで消費するかがわかるので、一般的に言うならば、最近多少サラ金なんかのようなものも出ておりますが、非常に多い世帯の数、大きさから比べれば、むしろ驚くべきくらいに健全財政が家計においては一般的である。
　ところが、公共部門を見ますと、なぜほとんど軒並みに赤字になっているのかといいますと、私の考え方では、公共部門というのは、費用と便益という非常に重要な資源の希少性を反映するようなメカニズムをぶった切っているわけでありまして、一体だれが負担して、どこまで負担しているのかよくわからない。そしてまた、ニーズというのも、最近はとにかくニーズの多様化、それからニーズがどんどん今後も拡大するという言い方が一般的でありますが、しかし、そのニーズというものが、実は制度として負担と十分に結びついていないという面がありまして、基本的に言うならば、このメカニズムが今後も継続するならば、これはもういつまでいっても、常に財源の不足というのは恒常的になるというふうに考えられます。
　そこで、交付税の場合も同じような考え方から申し上げたいわけでありますが、まず、とにかく経済全体といたしまして、われわれは一体どういうような公共部門と民間部門との分担をしようとしているのかを明白にする必要があるわけでありまして、賛成、反対は別にいたしまして、今回の臨調の提起なんか、まさにそういうことだと思います。そしてその中で、今度は公共部門の中で国と地方との間の事務配分というものが明白になってくるわけでありまして、そして、おのおののサービスを一体どこまで供給すべきかというのは、さっきから申し上げたようなあくまでも負担との関係で決めていかなければ、これはもう一方的に支出が拡大していく。そして負担の方は、私的財のように直接一対一で対応しないために、どうしてもおくれをとっていくということになってまいります。
　地方自治というのは、民主主義の重要な一環としてわれわれは今後も堅持しなければならないのでありますが、しかし、自治というものは一体どういうものなのかという点をよく考えてみると、実は恐るべきくらいに厳しい内容を持っている。よく学生にも言うのでありますが、エーリッヒ・フロムの「自由からの逃亡」という名著がありますが、自由というのは確かに非常に貴重な価値であるけれども、しかし同時に、そこから逃げたくなるくらいに厳しい内容を持っているということであります。
　地方自治の場合も全く同じでありまして、国と地方との間に事務配分が明確になった暁には、実は負担に関しても、とにかく原則としては非常に住民には不人気な形での財源を、住民への負担という形で調達していかざるを得ない。そして、初めてそこでちょうど私的財におけると同じように、住民の得る便益とそれから彼らが負担する便益とが対応する。このメカニズムを極力強めていかない限りは、将来もどのような糊塗策をしたとしても、基本的には常に赤字赤字というような傾向は消えていかないということだと思います。
　地方自治というのは、一つは民主主義ということでありまして、これはもう十分に論じ尽くされておりますように、とにかく住民の手でできるようなものは、極力自分たちで処理するようにさせるということだと思いますが、そしてもう一方で、とにかく財政学者として強調したいのは、その負担も含めてということであります。
　税源をどれだけ国と地方との間で分けるかというのは、あくまでも事務の配分との関係、それから今度は地方公共団体の間の格差をどのくらいまで調整する必要があるかということで決まってくると思います。それから、さっき申し上げたような地方自治というのは、その調整を受けた後は、極力とにかく負担と便益との関係で選択をしていくということが必要でありまして、そのためには、基本的には現在のような形で、交付税の財源は国税の税収のある一定割合にぴしゃっと決められているということが非常に有益なのでありまして、それに基づいて国の場合も地方の場合も、もし足りない部分があったならば、それはもちろん公債という形での調整も可能なんでありますが、自前の税負担とそれから財政調整制度としての交付税、そしてあとは公債その他の財源でやっていくということであります。
　まず、そういうような形で費用と便益との結びつきを明確にするという立場から考えますと、まず第一点として、さっき申し上げたように、交付税はあんまりそのときの情勢によって変えられてはまずいわけでありまして、非常に明確に地方の方からもどれだけ入るかということもわかる。そしてまた、それがいわゆるオープンエンドではなくて、切りのないような形ではなくて、明確に上限を持っているという形が必要だと思います。
　そして、そういう基本的な形での財源の調整を受けた後は、できる限り地方税の方の調整を地方自治体に自由に任せる。これはイギリスの地方税のレイトなんかは、税率は自治体が全く自由に決めているわけでありまして、そういう意味で非常に明確に便益と負担というものが住民にもわかって、その前提のもとで選択がなされることになります。
　日本の場合は、確かに制限税率というような形である程度の限定はあるのでありますけれども、しかし、標準税率と制限税率の間には、かなり一割とか二割くらいのまだ幅があるわけでありまして、もし地方が本当にさっき申し上げたような意味での自治の厳しさを貫徹するならば、まだ地方税という形での税収の拡大はかなり余裕が残っているということだと思います。
　一方的にとかく法人だけが超過課税の対象になったりするわけでありますが、実はそういう法人というものは、言ってみればだれが負担しているかわからない。私も法人税転嫁論というのを長い間やっていたのでありますが、だれが負担しているかわからないという意味では、さっき申し上げた負担と便益との対応という面では非常にまずい税金だと思います。
　そういう法人に対する課税だけではなくして、もっと住民に直接負担がわかるような形での負担と便益との対応を求めていって、そしてそこでその負担と便益との比較考量の上で選択がなされて、本当の意味での自治が生ずるし、それからまた、その制約、いわゆる負担という制約がありますから、一方的に支出が拡大していくという点に対して明白な歯どめが生ずるわけであります。
　赤字財政についてはブキャナン、ワグナーなどという人たちが、昔に返ったような議論でありますが、非常に極端な提案さえもしている。すなわち、憲法の中に均衡財政という要請を入れろというくらいに言っているのでありますが、そのくらいに支出を抑えるということは大変でありまして、そしてもう一方では、住民に負担を要請するというのが、非常に政治家にとっても行政官にとっても苦しいことであります。
　それで、どうしても公債という形で逃げるのでありますが、もちろん公債が全面的に否定されるわけではなくて、これはもう有効に使えば非常に柔軟性に富んだ財源を与えてくれる道具でありますけれども、しかし、たとえば建設公債の場合にしても、確かに便益と負担とが将来に生ずるのでありますから、建設公債の場合には、これは経済学的に言っても正当化される。しかし、どうも一般の傾向を見ておりますと、発行するときだけにはその議論を使うのでありますが、しかし、民間の企業でしたら、たとえば設備投資をすれば、必ずその利子も含めて将来償却するだけの収入を計上していくのでありますが、そういう点で将来におけるその負担の分の取り立てという面でどうしても甘くなってしまう。したがいまして、出したときだけは公債で、取るときにおきましては便益に対応する増税をしていかない限りは、これは赤字になるのが当然のことであります。
　こういうような考え方からいきますと、交付税特別会計という形で借り入れをしていくという点も、さっきも非常に短期的な糊塗策であるというような参考人の意見もございましたが、私も全く賛成でありまして、実は問題を将来にただ引き延ばしているだけにすぎない。もし明確に六〇年代のような高度成長が近い将来生ずるというような予測があれば、これは一時的な策として非常に賢明でありますが、しかし、どうも世界の情勢また日本の将来を考えてみると、むしろこの不況と言われている現状をこれからも続く常態として考えないと、期待が裏切られるのではないかというような感じが非常に強くするわけであります。
　そういたしますと、言ってみれば、民間部門では、第一次、第二次石油ショックの苦しい中から、とにかく血の出るような努力をして何とか立ち直った。これは、ヨーロッパ諸国に行きますと、すばらしい称賛を日本経済は常に受けるわけでありますが、しかし、まだ残念ながら、公共部門では、その点で将来に対してちょっと甘い期待を抱き過ぎているのではないかという感じが非常に強いわけであります。
　そういうわけで、確かに目前に生じた税収不足というものは何らかの形で埋めなくてはならないわけでありますが、とにかく極力その借り入れという形は抑える。国税三税の三二％を交付税として配付する。その後は、確かに地方にとっては非常に嫌なことでありましょうが、ただ地方自治という面からいうならば、それはさっき申し上げたような形で、自主財源として地方税の税収をふやす余地は制度的にはまだ残っているし、そういう形で対応していくのが非常に厳しい地方自治のあり方でありましょうし、今後まさにそういう形でやっていかない限りは、本当の意味での地方自治というのは伸びていかないのじゃないかというふうに考えます。
　それから、国と地方を比べた場合も、国の方がずっと豊かであるならば全然別でありますが、この間ちょっと私も実証研究をやってみたのでありますが、地方の場合には、まだまだ経常収入の方が経常支出を上回るという形で、健全財政であります。ところが、国の場合には、もうはるかに大幅な、経常支出さえも公債で賄うというような状態でありますから、そういう中で、国が一方的にといいますか、地方に対して非常によく資金をめんどう見るということは、もちろん重要なことでありますが、しかし、むしろ長期的に見るならば、真の意味での地方自治という点から見れば、マイナスではないかと思います。
　それから、今度の地方財政計画なんかでありますが、伸び率も非常に低く抑えてあります。これは、公共部門などというものは、財源がある限りは基本的には節約をするメカニズム、動機はないものだと私は思っておりますので、そういう意味では、むしろ金がないということは、実は非常にすばらしい僥幸であるというふうに言えるわけでありまして、この苦しいけれども金がないという災いをむしろ転じて、来るべき二十一世紀の恐るべき高齢化社会などに対して、ぜい肉をそぎ落として準備態勢を整えるという点では、ある意味ではきわめて幸せな時期であるというふうに信じております。
　どうもありがとうございました。（拍手）