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○中谷（元）委員　最後に、松浦参考人にお伺いしますけれども、こういう緊急事態において、平時以上に権限が集中した行政による権力の濫用や対応措置の内容を国会がチェックして国民の声を反映させる必要がありますが、このような民主的な機能を維持させるために国会がいつでも活動できる状態にしなければならなくて、緊急事態において選挙の実施が困難な場合には国会議員の任期の延長ができるようにしなければなりませんが、もう少し詳しく、こういった参議院緊急集会で対応できるという御意見に対して、それではいかがかという点について参考人にお伺いしたいと思います。
○松浦参考人　先ほどの私の意見の中でも述べたわけですけれども、解散あるいは任期満了によって選挙が行われないことによって、議員、特に被災地議員を欠いてしまうという状態が長期にわたって続くということはやはり避けるべきであるということで、参議院の緊急集会でそれを代行するといいましても、これはケース・バイ・ケースではありましょうけれども、どこまでチェック機能が働くのかという問題があります。やはり両院の、特に下院の機能というものを維持していくということが諸外国でも緊急事態条項においては求められているところが多いわけでありまして、参議院だけで長期にわたって国会の意思を代弁させるということはちょっと不適切であろう。
　それから、今の御質問とはちょっと関係ないかもしれませんが、国によっては、国会の機能というものを維持させるだけではなくて、緊急事態調査委員会というようなものを国会の中に設ける、その中で、政府がとった緊急事態の緊急措置、これが憲法に照らして問題がないのかというようなことを調査させる、そのような機関を緊急事態において設けるというようなことを規定する憲法もございます。
　先ほど申しましたドイツの合同委員会のケースはこれとはまた別でありますが、いずれにせよ、特にドイツの場合には、災害ということよりも、戦時にそのような合同委員会のような特別な小委員会を設けて議会の意思を代行させるというようなことをやっている。やはり日本の場合も、首都圏直下型が想定されるようなこともありますし、国会の機能の持続と維持ということについて、現行憲法の枠組みの中とかそういうことにとらわれずにもう少し議論した方がよろしいのではないかというように思います。
○中谷（元）委員　どうもありがとうございました。
○奥野（総）委員　会長、発言させていただきます。民進党の奥野総一郎でございます。
　きょうは、参考人の先生方、貴重な御意見、本当にありがとうございます。
　まず最初に、解散権の制約について伺っていきたいと思うんですけれども、木村参考人の方からは、七条解散を認める立場からも解散権に一定の制約を認めるというのが多くの学説、日本の学界においては多数だというようなお話だったと思います。
　そこで、永井参考人と松浦参考人にそれぞれ伺いたいんですが、解散権の制約、これは必要でしょうか。法律上の措置、憲法上の措置、それぞれあると思いますが、制度として設けるべきだと思われますか。
　それから、松浦参考人にもう一つ追加して、災害時の解散権の制約というふうにおっしゃっていましたが、一般的な解散権の制約を法律あるいは憲法で規定しておけば、こうした災害時の解散権の制約というのは重ねて規定する必要はないかと思いますけれども、いかがでしょうか。それぞれお答え願いたいと思います。
○永井参考人　災害時の解散権の制約についてですが、まず、政府の方から行うことに関して言えば、災害時というのは被災者支援活動に最も勢力を使うべき場面であり、予算とか人員など、それに集中しなければいけない場面です。そのようなときに、選挙の方に予算あるいは人員を集中してしまう解散を行うことが適切なことなのかどうかということを考えると、通常は不適切と考えられますので、このような解散は自制するだろうということが考えられます。
　そして、万が一解散権を行使してしまったような場合は、参議院の緊急集会がありますし、あるいは、そのような政権に関しては、選挙の過程で、主権者である国民の意思による解散権の行使の適否についての判断がなされるものと考えます。
　また、国会の方から内閣の不信任決議案を出すという形によって結果として内閣が衆議院を解散するような場合になった場合、このような場合にも、国会のそのような決議に関する適否は、最終的には国民の判断によって行われるものと考えます。
　以上です。
○松浦参考人　一般論として、衆議院の解散権を制限すべきであるという御意見なんですが、もちろん、今の制度のもとでも、党利党略による解散をよいという憲法学説はないわけでして、そういった意味では、解散権を濫用するようなことはもちろん慎むべきであるわけですが、制度として、では、六十九条だけの問題にすべきかどうかということになりますと、先ほど中谷幹事の方からも御説明がありましたように、民意を問うて、特に下院にその意思を反映させる、議院内閣制の中で内閣と衆議院、議会が対立した場合に民意を問うというその制度が過度に制約されてしまうというところに問題があるということであります。
　イギリスの例は中谷幹事がおっしゃるとおりだと思うんですが、先ほどドイツの例がちょっと挙がっておりました。ドイツは、ワイマール憲法時代に解散権が濫用されるというようなこともありましたが、一方で、内閣不信任も濫用された部分があるわけで、そういった中で、戦後のボン基本法では、不信任に関しましても建設的不信任という形で、次の首相を決めない限りは不信任はできないんだ、つまり、政権の安定というものを図る上で、解散権も確かに制限されてはおりますけれども、不信任投票のあり方も制限されている。このバランスがやはりあるものですから、解散権の制限というものが機能するわけなんだろうと思います。
　ですので、一般論として、現行憲法のもとでこれは制約すべきかどうかということについては意見は差し控えますが、そういうことで、単に制約すればいいというものではないんだろうと思います。
　それから、一般論として、解散権を制限すれば、緊急事態においてわざわざ制限する規定を置かなくてもいいのではないかという御意見でありますけれども、今、ドイツの例を挙げましたが、ドイツも解散権は制限されているんですが、やはり緊急事態において連邦議会、連邦参議院の意思を継続させるという意味で、任期の延長というものを改めて規定しているわけでありまして、そこはダブルで置いておきませんと、やはり緊急事態だから例外を認めるというようなことにならない、そういう制度設計になっているんだろうと思います。
　以上でございます。
○奥野（総）委員　今の御意見ですと、条件つきながら、やはり解散権というのは無制限に発せられるべきじゃないというふうに理解させていただきました。そして、今、任期延長との関係で、そこは確認的に憲法に規定しておくべきだ、こういうお考えだと理解しました。
　それから、永井参考人にもう一度確認しておきたいんですが、一般論として、解散権の制約、法律にしろ憲法にしろ、認めるべきかどうか、先ほど、そこが第一の問いだったんですが、そこを伺っておきたいと思います。
　それから、この問題は木村参考人の方に。国民投票、先ほどのお話の中では、国論を二分するようなイシューについては問うべきであるという解散の機能、これは新しい今日的な意義だと思うんですが、これを、仮に解散権を制限すべきだとすれば、国民投票にかけてはどうか、こういう御提案がありました。
　国民投票について、ほかの国はどういう定めをして、どういう効力を認めているのか。国論を二分するような問題について、あるいは、どのような問題について国民投票にかけられることになっていて、その効力はどういうふうなものか、例があったら御教示願いたいと思います。
○永井参考人　解散権一般についてのお話でありますと、これは政府と国会との関係をどのように考えるかということと、また、衆議院と参議院との関係をどのように考えるべきかということも問題になりますし、また、政府と参議院との関係もどのように考えるかということも問題になりまして、これは大変深い問題でありまして、統治機構全体にかかわってくる問題になりますので、申しわけありませんが、ちょっときょうは発言を控えさせていただきたいと思います。
○木村参考人　国民投票についてのお尋ねでありますけれども、たしか、お隣の韓国には、大統領が国民投票にかけるという手続はあったかと思いますし、また、ＥＵ関係におきましては、ＥＵの加入に際して、国によりますけれども、国民投票で判断をするということはしばしばあることでありまして、また、先ほど中谷幹事からも御指摘があったように、イギリスでは、ＥＵ離脱に関しては国民投票という形で、もちろん国民投票だけで全てが、手続が終わるわけではないわけですけれども、決定が行われるということはあったということでございます。
○奥野（総）委員　ありがとうございます。
　次に、国家緊急権の話、緊急事態の話に移りたいと思います。
　日本国憲法は、その制定時に、金森国務大臣答弁というのが残っていまして、いわゆる国家緊急権については定めないんだ、行政権の自由な判断の余地をできるだけ少なくするように制度設計をしたと答弁があります。そして、平素からきちんと立法措置を講じておくことで十分だ、あらかたこういうことを答弁されています。
　政府も、この答弁をこれまで踏襲してきたということであります。武力攻撃事態への対処に関する法律、このときも、こういう金森答弁を踏襲する形で、現行憲法の範囲内で権利義務の制限を定めていく、こういうことで来たと思います。
　松浦参考人に伺いたいんですけれども、先ほど永井参考人の方から、東日本大震災のときに憲法は障害になったか、こういうアンケートをとったところ、障害になったというのは一自治体だけであって、ほとんどの自治体は、障害はなかった、こう答えているわけですね。そうなると、果たして憲法を変える必要があるのか、改めてここで憲法を変えるだけの立法事実があるのか、何か状況は変わったのかということなんですが、その点についてどうお考えかということと、それからもう一点、いわゆる緊急政令ですね。緊急政令について、自民党案は広過ぎるというお考えのようですが、そもそも、憲法にそれを規定しておく必要があるのか、今支障がないとすれば、今の制度で十分であって、新たに一般的な緊急政令の根拠規定を憲法に設ける必要があるのかということを伺いたいと思います。
○松浦参考人　お答えになるかどうかわかりませんが、その立法事実がない、要するに、憲法に緊急事態条項を導入する必要性を裏づける社会的な事実がないという点については永井参考人の方から御指摘があったわけなんですが、先ほども申しましたように、戦後我々が経験してきた従来の災害であるとか、戦争はもうしておりませんから、災害緊急事態、こういったものについて、法律レベルで枠組みができているということについては何の異論もございません。また、武力攻撃事態、戦争はしないにしましても、まだ武力攻撃を受ける可能性はありますから、それについての備えをしているということも、これは異論はございません。
　ただし、災害というのはやはり想定外のことが起こり得るわけで、やはり、東日本大震災の後で災害対策基本法が改正されたりという必要が生じたのも、発生当時、そうした対応に法的な不備があったから後で直したわけでありまして、災害発生当時に法的な不備があったことは、これは間違いないんだろうと思います。後でそれを十分に検討して修復していくということは、これはそれまでも努力してまいりましたし、徐々に完備されていくものなんだろうと思います。
　しかし、東日本大震災のようなときに憲法が支障にはならなかったといいましても、先ほども申しましたけれども、南海トラフ地震の被害想定というものは、これはもう東日本大震災や阪神・淡路大震災の規模とは格段に違います。しかも、首都機能や、あるいは中央官庁の機能等にも損害が生じるというようなことは従来の枠組みでは想定できなかったことでありまして、それに対して柔軟に対応するということは立法事実の問題とはまた別の問題なんだろうと思います。
　一応、最悪、想定外をなくすということで政府も被害推計を出しているわけでありまして、それに応じて予想できることを法律で整備していくという努力は当然必要になってくるだろうと思います。
　ただ、その発動の枠組み、これは議員任期の問題とか議院解散権の制限であるとかも含めまして、憲法の例外を認めるべきだという点に関しましては、やはり憲法改正が必要なんだろうと思います。どういう被害を想定するか、その規模がどの程度のものであるか、また憲法の規定にその措置が抵触する可能性がないのかどうかということをやはり検討する上から、緊急事態条項というものが必要なんだろうということであります。
○奥野（総）委員　私、自民党の改憲草案を見ましたけれども、緊急事態もその他の法律で定める場合と極めて広いですし、松浦参考人自体もお認めのように緊急政令の範囲も極めて曖昧であります。
　ですから、こうした一般的な緊急事態条項、これは日本国憲法に私は必要ないと思うんですが、木村参考人、その点について伺いたいと思いますが、いかがでしょうか。
○木村参考人　自民党草案につきましては、緊急政令の対象事項が個別具体的に列挙されていないという点はかなり深刻な問題であろうということは、私もそう思っておりますし、多くの憲法学者が指摘するところでございます。
　ただ、あの草案では、法律の定めるところにより、法律と同等の効力を定める政令を制定できるとなっておりまして、その前提として「法律の定めるところにより、」というふうに書いてありまして、法律で定めるところによるというところの意味が、それ自体がよくわからない条項になっております。
　したがって、あの草案については、そもそも曖昧で濫用の危険が大きいという点とは別に、意味内容を明確化するためにあの文言の意味というのをもっと詰めないと、そもそも議論ができない条項であろうとは思っております。
○奥野（総）委員　時間もなくなってまいりましたので、最後に一点伺いたいんですけれども、この議論の中で一番議論になっているのは、スポットライトが当たっているのは、国会議員の任期の特例延長であります。これが皆さんにすとんとくる、納得されやすいのは、東日本大震災のときに県会議員の任期を延長した、こういう事例があるからですね。
　先ほど来議論になっていますけれども、もちろん、緊急集会を開けば国会の意思決定はできるわけでありますけれども、しかし、被災地の当事者である議員がいなくて議論ができるのか。もちろん、法律で定めておけばそうなんですが、ただ、予算の措置とかもありますし、できれば当事者である地域の議員が国会に出て議論した方がいいんじゃないか、国民主権の、あるいは地域の代表としての観点からもいいんじゃないか、こういうことだと思うんです。
　こうした観点から、議員の任期の特例的延長、長期にわたる場合、長期間選挙が行い得ないような場合に限定しますが、選挙が行われるまでの間の特例的延長を認めるべきかどうか、これについて、それぞれ三人の参考人から伺って終わりにしたいと思います。
○木村参考人　任期の特例的な延長につきましては、もちろん反対意見もあれば賛成意見もあるということで議論がされているところかと思われます。
　まず、この点については、任期を延長できるという場合と、解散されてしまって地位を失った人を復活させなければいけない場合とで正統性の疑義という点ではかなり違うのではないかというのは、この憲法審査会において枝野委員においても指摘があったところかと思いますし、実際、特例延長の手続をデザインしようとすると、かなり困難な面が多々出てくることとは思われます。
　また、特例延長する場合には、誰が延長の期間というものを判断するのかという問題が出てきますし、内閣が好きに決定できるという点は当然濫用の危険が大きく、他方で、国会議員にしても、これはみずからの任期を延長できるということですから、これもお手盛りの危険があると指摘をされております。
　しかし他方で、内閣や国会が任期の延長に関与しないということも考えにくく、もしやるのであれば、こうした国会、内閣の関与とともに、それが適切であったかどうかについての裁判所の関与が不可欠であろうということが指摘されております。
　また、裁判所が関与する場合には、統治行為論などを理由に判断を回避することのないようにきちんと憲法に明記し、また、裁判官の人事について恣意のないように、現在の規定をより裁判官人事について透明化するといった対応をしないと、任期の延長は非常に濫用されやすい制度になるであろうというふうに指摘をされておりますので、この議論を進める場合には、どのように歯どめをかけるのかという議論もあわせて行っていただきたいと考えております。
○永井参考人　先ほど最初に申し上げたとおり、衆議院議員の任期も参議院議員の任期も憲法で定められております。ですから、特例延長ということは憲法を改正して任期を延ばすことであろうと思いますが、それに私は反対です。
　先ほど申し上げたとおり、災害関連法規というのは平常時から準備しておくべきものであり、災害が発生した後に対処すべきものではないと考えます。
　それからまた、法規の制定に関しては冷静な分析それから合理的な判断が必要であり、時間がかかるものであります。
　そしてまた、早期に衆議院議員の選挙をやりたいというニーズに応えるのであれば、これは、「選挙区、投票の方法その他両議院の議員の選挙に関する事項は、法律でこれを定める。」ということで、憲法四十七条では憲法問題ではなく法律問題であるというふうに定めております。したがって、憲法ではなく法律で対処すべきであると考えます。
　以上です。
○松浦参考人　先ほど、任期延長、解散権の制限が必要かどうか、これは必要であるという立場から意見を申させていただきましたので、繰り返しになりますので避けますけれども。
　一つ。先ほど、議員任期は誰がどういう形で決めるのか、延長するのを誰が決めるのか、その必要性をどこが判断するのかということでありましたが、自民党の改憲案でも、緊急事態宣言の妥当性については、国会が機能していればの話ですが、国会がこれに同意する必要があるわけで、その同意がなければこれは失効するわけでありますから、政府が単独で決めるというわけではないんだろうと思います。
　緊急事態宣言の期間中、その任期が延長されるということであって、政府が提案し、それに対して議会が同意をするという枠組みが維持されていれば、その濫用の危険性はないんだろうと思います。
　逆に、衆議院が解散されてしまうということになればチェックがきかないということで、であるからこそ、諸外国の憲法でも、任期の延長、議会解散権の制限というものを緊急事態において規定しているものだろうと思います。
○斉藤（鉄）委員　公明党の斉藤鉄夫でございます。
　きょうは、参考人の先生方、ありがとうございます。
　早速質問させていただきます。
　まず初めに、松浦参考人に、ドイツの緊急事態条項導入の際の合意形成についてお伺いいたします。
　ドイツ憲法の緊急事態条項は、十年ほどの長きにわたる議論を経て、一九六八年に追加されたと承知しております。
　この議論の過程では、最初に提出された改正案では、基本権を制限することのできる緊急命令の制定権を連邦政府に認める内容であったため、多くの会派に反対されて廃案になるなどして、最終的には、政府による緊急命令の制定を認めず議会の役割を重視する、一九六七年に提出された改正案が諸修正を経て成立したと聞いております。
　憲法改正に当たっては、幅広い合意を形成することが重要だと考えます。ドイツにおける緊急事態条項の導入においては、どのような経緯を経て幅広い合意形成が図られたのか、また、そこから我が国の憲法改正論議が学ぶべき点について、ドイツ憲法における緊急事態条項の専門家である松浦先生にそのポイントを御教示いただければと思います。
○松浦参考人　これは、一九六八年の六月二十四日の十七次改正で、いわゆる緊急事態憲法という名称で、当時の基本法の条項の五分の一を改正する、あるいは新設するというような大改正が行われた。これは、キージンガー内閣、大連立内閣でありますが、大連立であったからこそできたというところがありますが、それに先立つ十年ほどの間、今、斉藤委員が御指摘のように、長い間の議論がありました。
　当初は、ワイマール憲法四十八条のような、政府に緊急政令を言ってみれば包括委任するような、そんなことも考えられていたようでありますけれども、御指摘のように、議会からこれは非常に嫌われたという面があります。
　最終的に、現在の緊急事態憲法条項の中で、政府に緊急政令を包括委任するのではなくて、あらかじめ、防衛事態、つまり防衛上の緊急事態、日本で言う武力攻撃事態あるいは武力攻撃予測事態に該当するところでありますけれども、これが議会の三分の二によって認定されたときに初めて緊急政令、もう既にできているんですね、法律の中で、法規命令といいますけれども、これがもうある程度できているんですね。
　法律レベルでは、例えば、食糧確保法であるとか、あるいは交通確保法であるとか、水資源の確保法であるとか、経済金融確保法、いろいろな確保法、保全法ともいいますが、そういうものがもうできている。これは、議会がもうあらかじめ法律をつくってあるわけですね。その中で、法規命令、政令に委任すべきことを限定列記している。その限定列記した中で、緊急事態が起こったらこれこれこういうことをやりますよという法規命令を、もうある程度はつくってあるんですね。
　ですから、完全な包括委任ではないわけでありまして、議会が既にそうした緊急事態にのみ適用される法規命令の根拠を提供しておく、ただし、それは緊急事態が認定されなければ発動はしないという形をとっておるわけです。
　ですから、先ほど来、永井参考人の方からも、こういった検討というのは時間がかかるんだ、ですから、事が起こってからであっても何年もかかるものだとおっしゃいましたけれども、ドイツの場合、ある程度、もう戦時に必要な措置というものはイメージされている。その中で、議会もそれを、ここまでは認めましょうという枠組みをつくってある。政府がそれに対して法規命令をあらかじめ用意しておく。ただ、それでも想定外のことは起こりますから、法律の枠組みの中で新たな法規命令をつくっていくという枠組みをつくっているわけです。
　ですから、私が先ほど、緊急事態条項を導入すると同時に緊急事態基本法を制定しろ、その中で緊急政令に委任すべきことを限定列記しておけというのは、ドイツ型のやり方を応用できるのではないかというところで御提案をさせていただいたわけであります。
○斉藤（鉄）委員　次に、繰り延べ投票、被災地で行う繰り延べ投票について、木村参考人と松浦参考人にお伺いいたします。
　選挙ができないから被災地では繰り延べ投票ということが今の制度でもう定められているんですが、この繰り延べ投票という方式について、これは私は選挙の公平性という観点から大いに懸念があるのではないかと考えております。
　本来、一つの選挙は一斉に投票、そして開票が行われるべきものであります。一部の地域では、他の地域の投開票の結果を見てから後日投票するということでは、有権者の投票行動も選挙運動のやり方も大きく変わってしまうのではないでしょうか。
　例えば、投開票が済んだ地域の結果が非常に接戦となったときに、残された繰り延べ投票の選挙区の結果次第で選挙全体の結果がひっくり返るということも考えられないことではありません。その場合、全国から注目を集めるこの選挙区では、集中して特別の選挙運動が行われ、有権者も、既に出ている結果を踏まえて、本来の投票先とは異なる政党、候補者に投票することもあるのではないでしょうか。
　期日前投票の場合は、投票日より前に投票を行いますが、開票については、投票日の投票が終わってから、これと同時に行われます。選挙は一斉に行うべきという原則が守られていると言ってよいと思います。
　選挙の公平性の中には、このいわば選挙一斉の原則というべきものが当然の前提とされているのではないかと私は考えます。この点、繰り延べ投票は、ごく一部の例外的地域のみで行われるのであればまだしも、選挙を実施できない地域が相当の広がりを持っている場合、また比例代表のように影響が広範囲に及ぶ選挙制度のもとでは、選挙が実施できるようになってから一斉に選挙を実施すべきであると考えます。
　また、私自身は比例代表から選出されておりますが、比例代表と選挙区選挙は私は別々のものではない、一体のものだ、それが今の選挙制度の基本的な考え方でございます。
　そういうことを考えれば、非常に繰り延べ投票というのは問題ではないかと思いますが、この点について、木村参考人、松浦参考人のお考えをお聞かせ願えればと思います。
○木村参考人　繰り延べ投票については、公平の観点から、政策的に問題があろうという御指摘は理解できるところでございます。
　他方、憲法論的にどのような考えになるかということでありますが、憲法上の選挙に関する要請は、普通選挙、平等選挙、直接選挙、秘密投票、自由選挙といった五つの要請があるというふうにされておりまして、この平等選挙の要請の中に、必ずしも一斉に選挙が行われるべきという要請までは含まれていないという解釈が学説では多いのではないかと思います。したがいまして、一部の選挙で一斉に選挙が行われない、繰り延べ投票が行われるということが即座に憲法違反の疑義を生じるものではないと考えるのが一般的であり、また、これは国会の立法実務でもそのように解釈をされているのではないかというふうに思われます。
　したがいまして、即座に憲法違反の疑いが生じるわけではありませんが、政策的に、そのようなものはできるだけ控えるべきだというふうに考えるのであれば、先ほど永井先生も御指摘されたように、選挙の方法については法律でさまざまな工夫ができるわけでありますから、事前にきちんと、そのようなことができるだけないような仕組みを整えておくべきであろうというふうに思います。
○松浦参考人　繰り延べ投票の妥当性について、もちろん憲法の選挙制度に関しての文理解釈の問題というのはさておきまして、選挙結果が一部について出ない、後から投票する、その投票行動がもう既に出た結果を反映してしまうという問題につきましては、斉藤委員の御懸念はもっともであろうと思います。私もその趣旨で、先ほど、繰り延べ投票はすべきではないということを申し上げたわけなんです。
　これは今回の大統領選挙ではないんですが、アメリカの大統領選挙で、以前、こういうことを聞いたことがあります。西海岸と東海岸で時差がある。二時間ですか、時差があって、一方はもう投票結果が出てしまって、その結果を報道してしまったものですから、それが後の投票行動に影響を与えたというようなことが生じたということを聞いております。
　ですから、二時間ですらそれだけの影響があるということでありますから、もし仮にこれが数カ月ということになりますと、選挙の平等性の観点もそうなんですけれども、政治的な、議席の問題に直結する問題でありますから、やはり一括してやるというのが大原則なんだろうと思います。
　これは、憲法解釈の問題あるいは公職選挙法の解釈の問題とは別に、政治的な問題として疑義がある。斉藤委員のおっしゃることは当然のことだろうと思います。
○斉藤（鉄）委員　次に、永井参考人と松浦参考人に、緊急事態における権限集中、人権制限等についてお伺いします。
　緊急事態条項を設けるとの議論には、以上のような大災害により国会議員の選挙を行うことができない場合にどうするのかという点のほかに、内閣総理大臣への権限集中や国民の権利の制限の根拠を規定すべきだとの意見があります。
　しかし、国会議員の任期や解散に伴う総選挙の期日が憲法に数字で明記されており、その特例を定めるには憲法改正によるほかないと思われるのとは異なり、現行憲法のもとで必要な危機管理法制は既に相当程度整備されており、さらに必要であれば、法改正による対応が可能であると考えます。
　緊急事態における内閣総理大臣への権限集中や国民の権利の制限を憲法典に明記する必要はなく、明記すれば、かえって濫用のおそれもあるのではないかと考えますが、この点、永井参考人、松浦参考人に御所見をお伺いいたします。
○永井参考人　おっしゃるとおり、大変危険なものだと考えます。
　昭和二十一年七月十五日の帝国憲法改正案委員会の中での金森国務大臣の答弁、その中で、緊急事態条項を設けないということの趣旨が明確に言われております。
　四つありますね。
　一つ目は、民主主義である。民主主義を徹底させて国民の権利を十分擁護するためには、非常事態の政府の一存で行う措置は極力防止しなければいけない。
　二番目が、立憲主義です。非常という言葉を口実にして政府の自由判断を大幅に残しておくと、どんな精緻な憲法も破壊されてしまうと、明確に破壊という言葉を使っています。
　そして三番目は、憲法上の制度です。特殊な事態があれば、臨時国会を召集する、あるいは参議院の緊急集会を招集する。
　四番目が、先ほどから私が申し上げております、法律などによる準備です。特殊な事態に関しては、平常時から法律などの制定によって、濫用されない形で準備しておくんだ、こういうふうに述べております。
　ですから、この趣旨は、いつの時代でも当然適用されるべきものであるというふうに考えます。
　先ほど松浦参考人がおっしゃっていたことなんですが、想定外の事態が起きたときにどうするんだということなんですね。
　想定外の事態といって制度を設けたときに、想定外の事態のためにその先に制度を設けるとすると、これは想定内になるんですね。だから、さらにその先に、想定外を考えて、ここに制度を設ける、そうすると、これも想定内になるんです。そうすると、さらに設けなきゃいけない。
　このような形で、結局は、想定外の事態とすると、権限がどんどん強くなっていってしまうわけです。そこが危険である、だから、そのようなことはもとから設けないんだ、そして、それに関しては事前に法律によって対処しておくんだというのが憲法のスタンスであるというふうに考えます。
○松浦参考人　政府への権力の集中が非常に危険である、緊急事態を理由にして、政府の権力、特に国会が有する立法権を大幅に内閣に集中させるといったようなことが危険であるということは、誰も否定しておりません。
　先ほどドイツの例を挙げましたが、ドイツも戦後、三権分立制の枠組みというものを極力維持していく、緊急事態だからといって三権分立の例外を認めるということはやめようというところで、先ほど言ったような委任立法の制度を設けたわけであります。
　もちろん、でも、想定外のことが起こる。想定外のことが起こり得るから、それを事前に想定して法律をつくる、それを繰り返していけば、結局、平時のといいますか、一般の法律によって政府に権力がさらに移譲されてしまうのではないかということも考えられはしますけれども、やはり三権分立制の例外を極力認めないような形で緊急事態条項というものを考えていく、あるいはそれを志向する法律というものを考えていくという姿勢、スタンスは変えてはならないんだろうとは思います。
　人権制限についてなんですが、憲法では公共の福祉による制約というものを認めているんだ、ですから、緊急時であれば、憲法上の公共の福祉による制約というものを解釈して、それで制限を認められるのではないかというお話なんですが、一つ懸念をしますのは、緊急事態というのは平時ではないわけなんですね。平時でないときの人権の制限と、それから平時の公共の福祉による制約というものとを同じレベルで議論していいのかどうかという問題です。
　やはり平時は平時で、ある手続を経て、有事といいますか緊急事態になる。平時と有事の区別がなくなってしまいますと、結局、平時の有事化のようなものを招くのではないか。それを公共の福祉という漠然とした概念でもってカバーしてしまうというのには、憲法解釈としてちょっとどうかなというところはあります。
　従来から、公共の福祉による制約というのは、非常に、人権相互間の衝突の解消であるとか、政策目的によって人権を制限する原理としては解釈してはならないという、消極的な解釈が一般的であったように思われますので、その辺、緊急時でも公共の福祉による制約でカバーできるというところについてはちょっと抵抗があるところであります。
○大平委員　日本共産党の大平喜信です。
　参考人の皆様、貴重な御意見、ありがとうございました。
　質問させていただきます。
　災害時における緊急事態が議論をされておりますが、自民党の改憲草案の同条項では、災害だけではなく、むしろ戦争や内乱が先に挙げられております。そして、その本質は憲法原則である権力の分立と人権制限であり、まさに憲法停止条項だと私は考えております。
　永井参考人は御著書の中で、この自民党改憲草案における緊急事態条項を、政府の独裁を認める極めて危険な内容と書かれておられますが、その理由を詳しくお聞かせください。あわせて、災害対処のために内閣に権限を集中させることが果たして有効な手段なのかについても御意見を伺います。
　木村参考人にも、自民党草案の緊急事態条項についてどのように考えておられるか、御意見を伺いたいと思います。
○永井参考人　自民党案は、内閣総理大臣は緊急事態に緊急事態の宣言を行う、そのとき、内閣は法律と同じ効力の政令を制定できる、内閣総理大臣は財政の処分ができる、予算が議決できるというふうに定めています。
　まず、目的についてなんですが、緊急事態の要件は法律で定められるとしています。そうすると、最初に憲法に大規模災害の場合と規定していたとしても、後に、戦争とかテロとかストライキとかあるいは大規模なデモとか、どんどん挿入していくことが国会の過半数の議決によって可能なわけです。
　それから、措置の期間、これについての制限がありません。このような特別なことに関して制限がないというのは大変危険であると考えます。
　逆に、百日を基準に持続することを予定しておりますが、参議院の緊急集会さえ請求できない場合にこれを実施するということは一応考えられますけれども、過去の参議院の緊急集会、二回ありましたが、最初は請求から五日目、二回目は請求から四日目に招集できています。百日というのは余りにも長過ぎるのではないかと思います。
　それから、内閣は法律と同一の効力、同等の効力を有する政令を制定できるとしていますが、これについて、国会が機能しない場合という限定がありません。国会が閉会とか、衆議院が解散して、なお臨時国会あるいは参議院の緊急集会が求められない場合という限定がないわけです。大日本帝国憲法の緊急勅令さえ、議会閉会のときと限定したわけですが、国会会期中でも制定できるということになってしまいます。
　そして、これは、事後に国会の承認を要するとしていますが、承認が得られない場合に効力を失うという規定がありません。財政処分についても同じです。大日本帝国憲法の緊急勅令さえ、事後に議会の承認が得られない場合は将来に向かって効力を失うという規定がありました。要するに、政府の立法と予算議決に対して国会の統制が全く及ばないということになります。
　そして、政令で規定できる対象に限定がありません。全ての事項について政令が制定できて、緊急事態と無関係な政令も制定できるわけです。
　例えば、熊本地震で緊急事態だといった場合、熊本地震と無関係な事項について、法律と同一の効力がある政令が制定できるということです。ですから、刑事訴訟法の改正もできる、公職選挙法の改正もできる、あるいは、前に出た安保法制のようなものも制定できてしまうということになるわけです。
　これは、実質的には内閣に対して国会の立法権を全権委任する法律ではないかということで、私の方でそのようなことを書かせていただきました。私のお隣にいる木村先生は、内閣独裁条項というふうに書かれていたと思います。
　以上です。
○木村参考人　自民党草案における緊急事態条項については、ここまで松浦先生、永井先生からも御指摘がありましたように、まず、やはり、法律にかわる効力、法律と同等の効力を持つ政令を発せられるという点については、事項の限定もなく、非常に危険であるというふうに指摘をされているところであります。
　また、地方自治体への指示の規定が地方自治の否定につながりかねないこと、あるいは、国民の権利保障を保障ではなく尊重レベルに抑えるというような規定もまた人権保障を後退させるであろうということでありまして、文言について、自民党草案の文言のままでありますと、これは、緊急事態条項の導入に賛成する方から見ても大変危険なものに見えるということは否定できないことであろうかと思います。
　私は、こちらにいらっしゃる自民党の議員の方も含めて、この草案にかかわった自民党の方々と意見交換をさせていただく機会を幾つかいただいたことがありますが、こうした指摘を自民党の方々に聞きますと、そこまで強いことは考えていないとか、濫用への歯どめが必要なのは当然であるということもまたしばしば強調されるところでございます。
　したがいまして、善意で解釈をすれば、これは自民党の先生方が考えている内容に比べて文言がかなりきついものになってしまっているという可能性はございますので、そうなのであれば、これはもう一度自民党の中で検討をして、疑念のないような、きちんとした緊急事態条項として提案し直さないと、やはり疑念を向けられたままになってしまい、残念なことになるということを指摘しておきたいと思います。
○大平委員　ありがとうございました。
　続いて、永井参考人、木村参考人にお伺いいたします。
　国会議員の任期延長を憲法に明記すべきだという意見がありますが、私は、それは国民の選挙権の停止にほかならないと考えております。選挙権の停止により民意を問う機会を奪うことは、まさに国民主権の侵害ではないでしょうか。
　その点で重大なのは、戦前、明治憲法では、先ほど来ありますが、衆議院の任期は法律で定められていたため、一九四一年に特例法により任期を延長することで、戦争を遂行するための挙国一致体制がつくられたことです。
　この歴史の反省から、金森大臣は憲法制定議会において、国会議員の任期をみずから延ばすということは甚だ不適当であり、選挙によって、国会が国民と表裏一体化しているかどうか、現実にあらわされなければならぬと、国会が国民の代表として存在することの重要性を強調しています。だからこそ、国民主権が確立した戦後の日本では、いっときの権力者の思惑で簡単に任期が動かせないよう、憲法に明記したのだと思います。
　この選挙権の停止と憲法の制定過程に関する御見解をお二人にお伺いいたします。
○永井参考人　学者ではございませんので、余り詳しいことはちょっと理解しておりませんが、まず、任期の延長が国民の選挙に関する権限を奪うのではないか、それはおっしゃるとおりであるというふうに考えております。
　そして、本来予定されたときに選挙を行うということで、国民の方もそれに関して情報を集めている、そして議員の方もそれに対する情報を提供しているわけです。そのようなことに関して、任期の延長があるということは、それに反するものであります。
　また、被災地についての、被災地域の住民の意思を反映するために任期延長すべきだという議論がありますが、被災地域の住民の意思を反映するのであれば、災害が発生した後の議員を選出すべきであって、その前の議員の任期を延長することは、これはおかしなことであるというふうに考えております。
　それからまた、戦前のことなんですが、確かに任期が延長されたということがございました。これに関しては、簡単に言えば、このような国の緊急事態において選挙などで相争うような状態はすべきではないということで、国全体がその緊急事態に向けて一致して活動すべきだという趣旨からこれは延長されたものでございます。
　これに関しては、この結果、どのようなことになったのか。緊急事態が遂行される、そして戦時体制になるということについて、この任期の延長が大きく寄与したことでありますので、私は、この過去の教訓からしても、そのような任期の延長ということは大変危険であるというふうに考えております。
○木村参考人　今御指摘いただきましたように、制定過程においては、任期の延長というものが権力の濫用につながるということへの意識は強くあったものというふうに思われます。
　また、現在、任期の延長が提案される場合には、その歯どめのかけ方についての議論があわせ提案されることが私は乏しいと思っておりますので、こうした提案をされる方におきましては、ぜひとも、どうやって不当な濫用に歯どめをかけるのかという具体的な提案もあわせてしていただきたいというふうには考えております。
　また、国民主権の侵害であるという点でありますが、当然これは、任期をきちんと守り選挙が行われることが、どのような憲法規定を置くとしても、憲法上の原則となるということは当然の前提であろうかと思います。
　また、先ほど来強調されておりますように、選挙の時期や方法を法律で工夫することによって緊急事態に対応しやすい選挙の仕組みをつくることはまだまだ可能であろうというふうに思われますし、また、今のように自由な解散権の行使が認められている状況におかれましては、解散が自由に行われるということは、当然、選挙の回数がふえ、選挙が災害に当たってしまう可能性も高くなるということでございますから、解散権の制限ということは、今皆さんが御懸念されているような災害と選挙が重なってしまうという危険を減らす面でも、非常に有効な方法であろうということを指摘しておきたいと思います。
○大平委員　ありがとうございます。
　続いて、松浦参考人と永井参考人にお伺いいたします。
　松浦参考人は、いただいた資料の中で、ドイツでの緊急事態における憲法規定では、自然災害への対処は、一義的には各ラントの任務であり、連邦の役割は、ラントによる措置の補完だというふうに述べておられますが、この点について具体的に教えてください。
　また、永井参考人も諸外国の憲法の緊急事態条項にお詳しいと思いますが、諸外国で、自然災害時に国に権限を集中させたり、あるいは議会の任期を延長するといった憲法の規定があるのかどうか、教えてください。
○松浦参考人　まず、ドイツの現在の基本法、憲法の中で、災害対応についてどのように規定されているのかということでありますが、そもそも災害対応に関しましては、ドイツは連邦国家でありますから、各州、ラントと言っておりますが、各州が立法権を有しております。
　したがいまして、連邦憲法あるいは連邦法で災害対応を細かく定めるということはしておりません。各州の、これは災害防護法という名称でありますけれども、各州がそういった法律をつくりまして対応しております。
　ただし、州の権限でありましても、やはり広域災害になりますと、各州単独、ばらばらで対応するというわけにはまいりません。そこで、やはり連邦レベルでの調整というものが必要になります。
　つまり、基本としては各州が災害対応についての権限を持っているけれども、広域災害、あるいは一つのラント、州の中で起こった激甚災害について、その州だけでは対応できない、ほかの州の援助を求めるということも必要になってまいります。
　基本法の三十五条が災害緊急事態について定めておるんですが、このような条文です。
　その該当部分だけを抜き出しまして申しますと、自然災害または特に重大な事故の際の援助のために、ラントは、ほかのラントの警察力、ほかの行政官庁の人員及び施設並びに連邦国境警備隊及び軍隊の人員及び施設の提供を求めることができる、これが第二項。
　それから第三項、自然災害または事故が複数のラントの領域に危険を及ぼす場合には、連邦政府は、これに有効な対処をするために必要となる限りにおいて、ラント政府に対し、他のラントに警察力を提供するよう指図し、並びに警察力を支援するために連邦国境警備隊及び軍隊の部隊を出動させることができる。
　つまり、州を基本としつつも、連邦が、一つの州だけに任せておいたらこれは収拾がつかないという場合に、ほかの州に要員を提供しろ、警察力を提供しろということを指図する。あるいは、複数のラントに被害が生じる場合には、これは連邦がリーダーシップをとって、連邦機関から要員を派遣するというふうなことを例外として憲法に定めているわけであります。そういった意味で、州の権限ではありますけれども、連邦の行うべきことは多いということが言えます。
　二〇〇二年でしたか、エルベ川とドナウ川が氾濫を起こしまして、広域災害になったケースがあります。このときには、連邦軍の兵士が四万五千人派遣されて、かなり大規模な災害対応をしたことがありますけれども、首都圏の機能が滞る、大都市圏の機能を喪失するというようなものではございません。基本的には、ドイツの場合には、洪水災害が主なもの、あるいは雪害ですね。地震災害はほとんど検討されておりません。そういった意味で、災害といいましても、日本ほどの激甚災害というものは想定していないんだろうと思います。
　ただし、戦争事態、戦争の場合には、これは連邦の権限として、戦時における非戦闘員の保護、日本で言う国民保護でありますが、これは連邦の権限です。ですから、連邦の権限において、戦時における文民保護、住民保護というものは連邦法で定めております。
　ついでに言っておきますと、九・一一、アメリカの同時多発テロ以降、戦時における文民保護というものと災害時における住民保護というもの、これが融合する傾向を示しておりまして、そういった意味では、連邦と州の協力体制というものは一層強化されたということが言えると思います。
○永井参考人　比較するのであれば、主要四カ国、アメリカ、ドイツ、イギリス、フランス、そういうのを比較することが大事だと思うんですが、ドイツ、フランス、イギリス、アメリカを見ると、災害の国家緊急権を憲法で定めるのはドイツだけです。あとは法律で定めています。日本も法律で定めています。
　ドイツの基本法です。それは、先ほど松浦参考人がおっしゃったとおり、三十五条二項で、被災州の他の州に対する支援要請、それから基本法三十五条三項の広域の災害のときの規定ですね。あと、十一条二項に移動の自由の制限が規定されています。憲法で定めているといっても、どれほどすごいことかというと、たったこれだけしか定めていないんです。あとは州に権限を委ねている。
　今言ったドイツのこの制度、日本のように、先ほど申し上げたように、内閣に一時的な罰則つきの政令制定権が発生するとか、あるいは人権の強度の制限があるとか、そんな規定はないわけなんですね。ドイツのこの制度に関しては、相互支援規定であって、日本では既に災害対策基本法や自衛隊法や警察法、災害救助法などで実現されております。
　先ほど松浦参考人おっしゃったとおり、州が主体になる、そして、それに対しては、国が場合によっては補完するというのは、先ほど私が申し上げたとおりなんですね。要するに、被災地域の自治体が第一次的な権限を持って、それを国が後方支援するという形になるわけなんです。
　日本の場合も、第一次的な権限は市町村が持つ、その後方支援を都道府県が行う、さらにその後方支援を国が行うという構造になっています。しかし、市町村が機能しなくなったら、そのときは都道府県がそれを代行するという規定があります。さらに、市町村が機能しない、都道府県も機能しない、そして、避難者が広域に及んだときは、国がこれに関して代行を行うという規定もあります。ですから、構造としては、同じ発想をしているんですね。
　ほかの、フランス、イギリス、アメリカの法律の制度を見ても、第一次的な権限は市町村が持つんだ、国はこれを補完するという傾向は変わりません。
○大平委員　ありがとうございました。
○足立委員　日本維新の会の足立康史でございます。
　参考人の先生方、きょうはありがとうございます。
　私たち日本維新の会は、本日のテーマである緊急事態条項等について、立場を明確にまだ決めておりません。一方、既に憲法改正草案については公表しておりまして、その中で、今も話題になりました国と地方の関係、道州制等の統治機構改革について、詳細な、具体的な提案をさせていただいています。また、憲法裁判所についても三本柱の一つとして提示をさせていただいております。
　こうした立場から、きょうは質問をさせていただきたいと思います。
　まず、永井参考人に伺いますが、永井参考人は先ほど、災害対策については、準備していないことはできないんだと。これはまさに御見識である、こう思いますが、なぜ準備ができていないのか。
　今、いろいろな法律が既にあるという御指摘もいただきましたが、実際、弾力的運用の通知が千通流れて、あふれ返った、そういう大震災の経験を踏まえて、やはり国会がやるべきことがまだまだあるんだ、こういう御指摘であったと思いますが、一方で、なぜそれが今の国会にできていないのかといえば、それは、憲法に緊急事態に関する規定がないから、違憲を恐れて抑制的になっているからではないかという指摘が、あり得るかどうかわかりません、私は、永井参考人の意見に対してはそういう意見を持ちました。
　国会というのはなかなか難しいところで、先般の平和安全法制を見ても、憲法適合性をめぐってあれだけの大混乱になる今の国会において、永井参考人がおっしゃるような十分な準備が、今の憲法のまま、できるのかどうか。どうお考えでしょうか。
○永井参考人　まず、自治体レベルでなぜなかなか準備ができていないのか。これは、先ほど申し上げたとおり、いつ起こるかわからない災害のために時間と労力、お金を費やすよりは、やはり目の前にある課題、それに対して対処するということが優先されてしまうからということなんですね。特に、職員の数、今はどんどん減らされています。そして、自治体も統合されてしまっているということで、なかなかそこに手が回らないということになります。
　そうすると、千通の通知が来たとき、災害が起きたとき千通の通知が来て、それは弾力的な運用で、これは間違いなく省庁は善意でやっているんですが、大変なことになるわけですね。そうすると、それに関して整理して、災害のときに直ちに使えるようにするのはどこかといえば、これは立法府の仕事であるということになるわけです。
　先ほどから申し上げているとおり、緊急事態条項がないから立法府が動けないというよりは、災害対策をするにはどうすればいいのか、それは、現場が一番重要であるということです。そして、現地に行って被災者の話を聞いて、現地を見て、どのような課題があるか、それについて検討して、そしてその対策を立てる、それが一番大事なことなんです。
　それをぜひやっていただきたい。やっていないとは言いません。でも、立法府にはぜひそれをやっていただきたいんです。そうすれば、どんどん変わってきます。
○足立委員　ありがとうございます。
　関連して松浦参考人に伺いますが、松浦参考人も、緊急事態条項の必要性、これを御指摘になられるとともに、あわせて、緊急事態基本法でしたか、その関連の法整備をしっかりと並行して行うことによって、例えば緊急政令等の解釈とかについても確定していけるんじゃないか、こういう御指摘であったかと思いますが、私は、まだ立法府がどこまで法律でできるのかということを突き詰めて議論をしていないと感じています。
　そういう意味では、松浦参考人も、緊急事態条項、憲法改正の必要性を御主張なされているわけですが、例えば、この憲法審査会で緊急事態条項を、憲法を改正するかどうかを議論する前に、まず立法府で、立法府というか国会で、法律レベルでどこまでできるのかということ、あるいは、憲法解釈の変更も含めて現行憲法下でどこまで緊急事態に対応できるのかということをまず議論すべきではないか、私がそう申し上げると、それは賛成だと言っていただけるかどうか。
○松浦参考人　賛成であります。
　要は、法律でできることはそれでやればいいので、先ほど来言っておりますように、いろいろな被害想定がある、こういうケースにおいてはこういう措置が必要だから法律でこれを定めましょう、政令を整備しましょう、その話をまずする。法律でできることは、とりあえず全部やっておく。
　その上で、法律ではちょっとこれは難しいね、この議員任期の問題もそうですけれども、こういう問題が出てきたときに、やはり緊急事態条項が必要ではないか、憲法の例外を認めるべきではないか、ただ、そこには、権力の濫用があってはならないので国会による歯どめが必要であるとか、そういう議論をすればいいのであって、順序としては、やはり法律レベルの整備というものを先行して、あるいは憲法論議と並行してやっていくということが必要なんだろうと思います。
　その点においては、足立委員と全く意見は同じでありますし、また、永井参考人の御意見も、基本的にはそういうことではないかという気がするんです。
　ついでと言ってはなんですけれども、先ほど道州制の問題がちょっと出ましたので、ちょっと触れておきたいと思うんです。
　先ほど永井参考人の方から、要は、災害対応というのは基礎自治体から始まるんだ、基礎自治体がまず手を打たなければいけない、そこから都道府県、それから国だ、そういうお話がありましたけれども、まさにそのとおりであります。
　ただし、日本の場合、その場合にちょっと足かせになりますのは、行政単位が非常に狭いという点ですね。
　先ほど、ドイツのケースは、全部で十六州あるわけですけれども、連邦国家でありますから、ですから、地方にその権限を移譲して、災害対応のための法律をそれぞれつくるということもできます。州それぞれに裁判所もありますし、議会もあるし、政府もあるわけです。
　ところが、日本の場合には、単一国家でありますから、そのような連邦国家ではないわけですね。行政単位も都道府県、数が非常に多いわけです。それほど広くもない。そういうところで広域災害が起こったときに、非常に混乱を来すというところがあるわけです。
　ですから、道州制によって行政単位というものを広域化して、その上で権限を移譲するということを災害対応においても考えるべきではないかというように考えております。
○足立委員　ありがとうございます。
　引き続いて松浦参考人に質問させていただきますが、木村参考人にもぜひ御意見を賜りたいんですが、木村参考人は、冒頭、解散権の話を中心にされましたので、私からは質問しませんが、もしこの議論を聞いていただいて特段の御意見がありましたら、最後、ちょっと時間をとりますので、御意見を賜れればと思います。先に、永井参考人、そして松浦参考人に質問をさせていただいております。
　松浦参考人に引き続いて御質問は、今、道州制の話をさせていただきましたが、また、していただきましたが、もう一つ、私どもは憲法裁判所の提案をしています。
　安保法制の国会審議を見ていただいてもわかるように、一体、国会でどこまで法律で措置できるかは、実はわからないんですね。内閣が憲法解釈を変更し、立法府で過半数で法律を制定すれば、何でもできちゃうわけです。したがって、我々は、この安保法制、平和安全法制の経験から、憲法裁判所なくして有意義な議論ができないという立場から、憲法裁判所の創設を提案しています。
　きょう松浦参考人からお話をいただいた内容についても、憲法に憲法裁判所の規定があるかないかで緊急事態条項の定め方は変わってくるのではないかと思いますが、どうでしょうか。