○岩田参考人　上智大学の岩田でございます。よろしくお願いいたします。
　「社会資本と土地問題」というレジュメをお配りいたしまして、その裏に二枚紙ほどで私の書いたものが存在をします。
　これから十年ぐらいかけて公共投資が四百三十兆円ぐらいに上って、社会資本の充実というものが今課題になっているわけですが、最初の一、二、三というレジュメにあります問題は、現行の制度の中で余り大枠を変えないで社会資本の整備を進めるのにはどうしたらいいかというものでありまして、その四というのは、これからもっと、少し大きく変えなければならないという問題が書いてございます。
　まず、社会資本を整備するために公共用地を取得しなければならないわけですが、この取得の問題は二つの問題がありまして、一つは、先行取得をしていかないとだんだん、後で取得しようとすればするほど地価が上昇してしまう。特に、公共事業が開始されるということが人々に知れ渡りますと、そこで投機が非常に盛んになって、将来の開発利益を先取りして地価が上がってしまって、公共側はその開発利益を含んだ、自分で開発して利益を出すわけですが、それを含んだ価額で買わなければならないという、いわば矛盾に直面するという問題があるわけです。それからもう一つ、先行取得しませんと、その間に土地の権利者がどんどん変わったり、土地がどんどん細分化してしまって権利が非常に複雑になったりしてしまうということで、後で取得することは非常に難しいということがございます。
　そういった点で、できるだけ早い時期に取得をするということが必要ですが、現在の国庫債務負担行為というので取得しようとしますと、大体、平均的に三年ぐらい先の取得はそういう措置で可能になっているようでありますが、現在、それでは財政的に措置が十分でないために、必ずしも取
得がスムーズにいってない面がございます。この財政措置は、本来は土地の税制をうまく活用するということで対応すべき問題でありますが、さしあたり今の土地の税制を、現状を前提にいたしますと、なかなか土地から取った税金だけでは公共用地の取得のすべてを賄うことはできないという現状であります。
　そういう現状では、措置として、財政投融資からのかなりの資金をつぎ込む、それから一般財源からもつぎ込んで、この公共用地を取得をするための特別会計のようなものをつくって、それで土地公社にどんどん買っていただく、そして先行取得を進める、そういう財政措置をとって進めていくということが考えられるかと思います。来年度から地価税が始まりますので、その地価税をうまくそういう財源として使うというのも一つの考え方ではないかというふうに思います。一応二千億円という地価税、そのくらいの税収と見込まれておるようでございますが、それぐらいの財源だけで特別会計をつくるというのは問題があるのかもしれませんが、一応そういう地価税を目的税的に公共用地の取得に使うというのは、後からお話しするように、経済的には非常に合理性を持っているものであります。ですから、そういう財政投融資であるとか地価税とか、そういったものを財源として先行取得をする体制をきちんと財源的には整える必要があろうかと思います。
　それから、公共用地を取得するときのために、その土地の売買をきちっと公共当局がキャッチしておかなければいけないわけで、そういう情報ネットワークとして、公共用地の拡大法というようなことで、ある一定の面積以上の取引に対して情報を得る手段はあるわけですが、いろいろなところでその土地を持っている公共団体などがどういう公共用地等を持っているかというようなことの情報ネットワークが現在存在していないようでありますので、そうした情報ネットワークをうまく使うということによって、特に公共用地に関しては、代替用地といいますか、そういう要求が非常に強いということがありますので、そういったことに応ずるためにも、どういう土地を各自治体が公共用地として持っているかといったようなことのネットワーク、含めて、土地の取引に関して情報ネットワークをつくる必要がある。現在、国土利用計画法に基づく土地取引の監視区域制度がありますが、ああいったものも一つの土地取引の情報ネットワークとして使えるのではないかというふうに思います。
　それから、今ちょっと申し上げたものとして代替用地でありますが、公共用地として土地を地主から提供してもらうと、その地主がほかのそれにかわる土地を要求する場合が非常に多くて、その代替地がなかなかないために公共用地それ自体が取得が困難になるという状況がかなり現在ございます。公共用地の場合には、譲渡税の五千万円控除というものと、また税率も一五％くらい低くなっておりますので、民間の土地と公共用地とかなり競合するわけですけれども、公共側が税制上かなり競争力を持って公共用地の取得に当たることができるような体制が現在少しできておりますが、代替用地の方に関してはそういう譲渡税上の措置がありませんので、そういう譲渡税、これも公共用地の取得の一環であると考えて、譲渡税の五千万控除のような優遇措置というものを使って、代替用地の取得に対してもそのような税制上の措置が必要かというふうに思います。
　ただ、代替用地に関しても、本来は、その人の生活が公共用地として提供することによって失われるとかそういったようなことであるとか、あるいは居住用の土地を提供しなければならないというようなとき、原則としてはそういうときに代替用地を公共が世話するというのが基本的には望ましいというふうに思っておりまして、何でもかんでも、資産として土地が一番有利だから、その公共用地の見返りの違う土地を保有したいというようなことに対してまで、公共側は本来代替用地をいろいろ提供するという必要はないのではないかというふうに私は思います。ただ、現在の制度のもとでは、そう言っていたのでは公共用地の取得が非常に難しいという状況にありますので、さしあたりはその辺柔軟に対応する必要があろうかと思いますが、代替用地の提供者に対しても譲渡税の優遇措置を施して公共用地の取得をスムーズにするというような体制をつくることが必要かと思います。
　今まで申し上げたのが、現状を若干手直しすればできるのではないかという程度の話でありますが、本来は、本格的には四番目に書いてありますような財源の問題をきちんとしておいて、その財源の措置によって同時に開発利益をうまく還元していくというシステムをつくることがやはり必要であります。そのためには、やはり基本的には税制をうまく活用するという必要があるということであります。ただ、先ほどちょっと控え室でお話があったとき、なかなか税は改革が難しいというようなお話をちょっと伺ってしまったので、これから申し上げることはなかなか実現は難しいのかもわかりませんが、一応あるべき姿ということでお話しいたしたいと思います。
　まず、税制としては、土地の保有税と土地の値上がりにかかるキャピタルゲインという税と二つの税が主な税金としてあるわけです。現在、土地の保有税は、地方税である固定資産税と、国税である地価税が来年度から導入されるという状況ですが、社会資本を整備いたしますと、一般にそれだけ土地の有効利用を進める機会が開けるために、土地から得られる利益が増大する、あるいはその効用が増大するということに伴って、地価あるいは地代や家賃が上がるという状況になります。そのために、土地を社会資本が整備される前に既に持っていた人たちは、貸す場合には地代家賃が高く取れますし、土地を守っている場合でも、地価が上昇ということで、自分の資産が増大するという利益を得るわけです。資産が増大することは余り利益でも何でもないんだ、売る当てもない資産が増大しても仕方がないんだという意見もありますが、仮に同じ資産を金融資産で持っていたならば、社会資本の整備とともに自分の金融資産が上昇して資産が増大するという利益はやはり得られないわけでありまして、そこに土地という資産が金融資産とは違った性質を持っているわけであります。そういう意味で、土地を持っていると、社会資本がだんだん整備されてくると自然に地価が上がって、大きな資産を持つことができるという利益がやはりあるわけであります。
　それに対しまして、新しく社会資本を整備したところに住もうという人は、そこで賃貸住宅に住もうとかあるいは賃貸事務所を借りようという人は、地代家賃が高くなってそこに入居したりするわけでありますので、社会資本の整備の利益というものを自分たちで高い地代で、あるいは家賃でもって払っているという意味で、ちょうど受益と負担がある程度バランスしているわけであります。あるいは新しくそこに社会資本整備が終わった後に、あるいは社会資本整備が始まるということがわかって地価が上昇した後に土地を買う人は、やはり高い土地の代金でもってその社会資本整備の利益を得るという意味で、負担と利益が一致しているわけであります。したがいまして、税制がない場合に、負担と利益という形で見ますと、負担をせずに利益を専ら受けるのが社会資本整備が始まる前から土地を持っていた地主ということになるわけであります。そういうような状況というのは、普通、一般の人から見れば、余りフェアであるとは言えないのではないかというふうに思います、何がフェアかということは非常に問題ですけれども。そういうことから考えますと、土地にかかわる税金でもって社会資本整備の財源を調達するというのは一つの合理性を持っている。その一つとして、地価が上がれば土地保有税、例えば固定資産税も時価評価をしてそれにスライドして税金が上がる。税金が上昇しますので、社会資本の整備によって地価が上がった分をある程度徴収していくということになって、その税金がまた社会資本の財源にもなってくるわけであります。
　もう一つが土地のキャピタルゲイン税でありますが、これは普通、現在では土地のキャピタルゲイン税は譲渡税を使っているわけですが、譲渡税だけを使いますと、土地を売ると税金がかかるので、税金がかかるくらいなら売らないというようなことで土地が売りに出てこないという問題が土地譲渡税にはあるわけです。ですから、土地を余りうまく利用していないのに、税金がかかるので土地を売らない、売ってもらえないとデベロッパーなどが開発しようとしても買えないという問題が譲渡税にはあるわけです。これを譲渡税のロックインエフェクトとかあるいは凍結効果と呼んでおりますが、土地という資産を塩漬けにしてしまうという意味で凍結効果というのですけれども、そういう効果があるために、土地の譲渡税は緩和せよという意見が結構経済学者の間でもございます。しかし、土地の譲渡税というのは、余り緩くすると土地の投機というものが非常に有利になるという側面があるということと、土地を持っていてそのキャピタルゲインが生じるのは、みずからの努力以外で生ずることが非常に多いということ、そういったことで、土地からの利益をどんどん得るというのは公平という観念にもそぐわないという二つの点からいたしまして、譲渡税を安くするということには私は余り賛成しない立場であります。しかし、譲渡税の凍結効果というのがあるわけですので、それを防ぐ方法としてそこに二つの方法が書いてありまして、一つが含み益利子税というものを課す方法であります。
　これは、譲渡税があると、払うくらいなら売らないという行為は、要するに売らないことによって譲渡税の負担を延ばしていくわけですね。どんどん延ばしていくわけです。最終的には相続までどんどん延ばしていくわけですけれども、ということは、土地を売らない方がましだという利益というのは、いわば譲渡税を延納しているのと同じであります。そこで、譲渡税の延納をする利益というのは結局延納がただでできるからでありますので、延納に対して利子を取ってやるというのがこの含み益利子税の考え方であります。したがって、例えば百万円の譲渡税を払わなきゃいけないという場合に、一年間土地を売らないでその譲渡税を一年間延納すると、一年間土地を売らないでおくと一年間譲渡税を延納したことになりますので、その百万円の延納に対して、例えば利子が四％とすれば四万円の利子を取るというのが含み益利子税の考え方です。
　そうしますと、要するに含み益に対して毎年含み益の大体一％ぐらいとか、そういう利子税を取っていく。これは普通土地増価税とも言われている税金と基本的には同じでありまして、そういう税金をうまくかけますと、譲渡税の凍結効果を防ぐとともに、譲渡税が持っている投機抑制効果というのをうまく利用することができて、かつその土地の値上がり益を、売らなければ含み益利子税という形で、土地の含み益が生じますのでそれに対してある程度税金を取る、売れば譲渡税がかかるということで、いずれにしても社会資本整備に伴う開発利益をある程度公共側へ還元することができるわけであります。
　しかし、含み益利子税に関しましては、別に土地を売らないのに税金を払うというのはどうもひどいではないかというような考え方がよくあります。それに対しては、もしも含み益利子税がどうしても反対であるというのであれば、売却時中立型土地譲渡税というのがありまして、これはむしろ譲渡税の名目税率を土地の保有期間が長ければ長いほど高くするという税金でありまして、これは現行の譲渡税の考え方と全く逆行いたします。現行の譲渡税は短い保有期間の方が高くなっていて、長く持てば安くなっているのが現行でありますが、これを逆にするわけであります。それは、もともと譲渡税というのは、そのままにしておきますと、土地を長く持つことを有利にする税金なんですね。つまり、現在土地を売って税金を払うよりも、ずうっとそれを払わずに将来土地を売って払った方が実質的な税負担が安くなるというのが土地譲渡税の特色といいますか、あるいは問題点なんですね。ですから、現行のような税制にいたしますと、ますます土地を長期に持つということが有利になって、長期的な値上がり益を追求するというのを非常に促進しているわけです。それによって土地の流動性を阻害している面がございます。そこで、むしろ長く持つと名目税率が上がるという税金にした方がいいというのがこの売却時中立型ということで、名目税率を保有期間が長い方が少し高くなるようにしておきますと、いつ売っても税負担を実質的に同じにすることができます。そのために譲渡税の凍結効果というのがなくなるわけであります。こういう譲渡税を少し変形したといいますか、改革したような税金というのも一つ考えられるということであります。
　それから、特に公共用地の場合には、その土地を買いかえをする場合には譲渡税を払わないでもよろしいという措置をとる。これは、居住用財産に対する買いかえ特例というのが以前あったわけでありますが、これが地価高騰の原因だということで廃止されたわけですが、旧来の居住用財産の買いかえ特例措置というのは譲渡税の延納は認めているわけです。それを全然無利子でもって延納を認めたというところに地価高騰の要因があったわけでありますので、買いかえ特例は認めるけれども、つまり土地を売っても譲渡税は払わなくてもよろしい、しかし買いかえる場合には従前の土地の取得価格を引き継ぎまして、その取得価格と新しく買った土地の地価の差で含み益が上がりますので、その含み益に対して利子税として含み益利子税を課していくというような税金を取れば買いかえをスムーズにする。要するに一たん譲渡税を払う必要がないという意味で買いかえをスムーズにするとともに、地価の高騰を抑制することができます。というのは、余り高い地価でもって新しい土地を買いますと、含み益利子税が非常に高いものについてしまうわけですね。市場価格がそんなに高い価格であると、その市場価格でもって買ったのだから、それを租税当局は含み益を計算するときの基礎にしますということにしておけば、非常に含み益利子税が負担になりますので、めちゃくちゃな値段で土地を買いかえるというようなことがなくなって、買いかえ特例措置が地価の高騰の波及する効果を防ぐことができるわけであります。二番目の税金、いろいろ複雑でありますので、評判がちょっと悪いのですが、その二番目は一つの理想でありますが、そういう理想がなかなか難しい場合には、譲渡税を引き上げるとともに土地の保有税も引き上げるということによってある程度同じような効果を発揮させることができます。
　こういった税制を社会資本整備の財源にするというのは、土地税制がほかの税金とは違ったよい性質を持つからであります。といいますのは、例えば社会資本の整備を所得税で取るという場合には勤労意欲を阻害するとか、あるいは利子所得にもかかるということになると貯蓄を阻害するとか、あるいは法人税で取る場合には法人の投資行動を阻害するといったような意味でいろいろな阻害要因になるわけでありますが、土地から取る場合には、税金が高いので土地をもっと有効に利用しないと土地を持っていても仕方がないという意味で、有効利用を進めることがあってもそれ以外の悪い効果がない。悪い効果がなくて開発利益が自動的に公共側へ還元できて、社会資本の整備の財源が獲得できるという非常に望ましい性質を持っているから、ほかの税制ではなくて、社会資本整備は今の一、二のような土地に関連する税金を財源とすべきだという意味であります。
　それから四番目は、この土地保有税であるとかキャピタルゲイン税というそういった税金でもって、土地を買うと毎年利子がありますのでその利子を払っていくというような財源に使う。あるいは社会資本の整備のために債券を発行して、さしあたり税金がないので債券を発行して土地を取得したという場合には、その債券の利子と償還の財源として税金を用いていく。社会資本に関しましては、利用に関して料金を取ることが可能なものもあります。鉄道のような場合がそうですが、そ
ういう場合にはその料金はその人が鉄道を利用するたびにかかる人件費とかそういったものを料金で負担していって、鉄道を敷くときの土地とかレールとかいった固定費的な費用は、今言った土地に関する財源で負担するというのが最も望ましい方法であるという意味であります。これは税制を利用するわけでありますが、現状の税制は必ずしもそういうふうなことに使われていません。
　そこで最後に、五番目というのを簡単に申し上げておりますと、これはある地域的なプロジェクトに関して、現状では税制がうまく使えないというような場合に、ひとつ開発権制度のようなものを導入してはどうかということであります。ある地域的なプロジェクトに関して社会資本を整備する。その社会資本を整備された地域の土地に関して、現状の土地の利用の容積率という以上の容積率を利用することができるようになる場合に、現状より大きな容積率を利用する場合には、その追加的な容積率に対しては公共当局から開発権というものを買ってこなければならないという制度にするわけであります。そうすると、公共当局は、その地域に対して許可してもいい追加的な容積率の分全部を、例えば百平米の床面積を一単位の容積としますと、そういう百平米の容積を利用できるという、そういう権利書を公共当局が発行するわけでありますね。そうしますと、その開発権に対して、開発する人たちはその公共当局に一枚の開発権を幾らで買うかというのを入札してもらいますと、そういうふうにして開発権の価格が決まるということになりますと、これは自動的に開発利益がどれだけあるかをいわば民間が、開発する人たちが将来を予測しながら、開発利益がこれくらいあるからこのぐらいの開発権で買ってもペイするという形で、開発利益がその市場でもって幾らに大体相当するかということがわかってしまって、自然に公共当局が開発利益を、自分の開発権証書を売るということによって徴収することができるわけであります。
　そういう意味で、社会資本に関する開発利益の還元という場合に、よく開発利益が一体幾らになるのか算定が難しいという問題があるわけですが、これは市場で民間が一枚の開発権証書を幾らで買うかということを入札させることによって、自然に開発利益が自動的に算定されてしまうという方法でありますので、公共当局が、開発利益が幾らというのであるから、これだけその周囲の地主等に負担を求めるというようなことをせずに済むという意味でメリットがあるのではないかというふうに思います。現在、税制の仕組みをうまく変えられないならば、個別のプロジェクトごとに、社会資本を整備したところでは容積率を追加してもよろしい、その追加分に関してだけ開発権制度といったものを導入してはどうだろうかということであります。
　以上で私の陳述を終わります。（拍手）