○参考人（福井康佐君）　福井でございます。
　本日は、お招きくださいまして誠にありがとうございます。衆議院で二回、参議院で一回こうしてお招きいただいたことは大変光栄に存じております。
　私は、国民投票及び直接民主制を研究している者でございます。三月下旬に欧米十か国の国民投票の運用の実態を研究した成果をまとめまして、「国民投票制」という本を出版しております。本日は、これまでの調査研究に基づきまして、比較憲法ないしは比較政治制度という視点から、このたびの国民投票法案についての幾つかの論点をお話ししていきたいと思います。まだ中にはほとんど触れられていない論点もあるかと思います。
　それでは、お手元のレジュメをごらんいただきまして、まず最初に、初めに憲法改正国民投票の特徴という点を御説明申し上げたいと思います。
　日本国憲法九十六条が規定する憲法改正国民投票は、御承知のとおり議会が発議する国民投票です。これは、比較憲法的に見ますと、近い制度としてはアイルランド、北欧諸国の国民投票がございます。
　そこで、これらの国の運用でございますが、まずここでは議会が投票案件、改正案件についてのコンセンサスを形成して国民に提示する形を取ります。多くは議会の多数派が強行する形ではなく、少数派と協調し、投票案件を形成し、実施のための細目を決定する形を取っております。例えば、アイルランドは、最初のころは多数派が自派に有利になるような選挙制度をつくるために憲法改正を強行しようとしたのですが、二回とも失敗しているわけですね。それ以降は議会全体で協調して憲法改正を行おうと、そういう方向になっております。
　日本も、もし実施する場合になっても、少数派と協調し、投票案件を形成して実施のための細目を決定する形になるのではないかと思われます。例えば、具体的に申し上げますと、投票の案件の、改正案件の態様を決定するとか、例えば三択にするとか文言をどうするかとか、そういう問題でありますとか、あるいはその実施日をどうするか、総選挙と同時に実施するとかそれを回避するとか、そういうことは、やはり三分の二で実施するわけですから、与野党間の協議があってこそ初めてできるのではないかと、そう考えております。
　日本の場合は、特に両院の三分の二の賛成による発議でございますから、逆に言うと、三分の一の勢力に拒否権を与えていることになります。その意味でも、なおさら国民投票法の制定及びその後の改正案の審議、さらには実施の細目の決定については国会内でのコンセンサス形成が重要になっていくのではないかと、そう考えております。
　それでは、次に個々の論点に参りたいと思います。
　一、成立要件と最低投票率。これまで参考人の先生方からもいろいろお話しになったんですが、私ちょっとまた別の視点から申し上げたいと思います。
　まず、憲法九十六条は、発議要件、それから成立要件、国政選挙と同時に実施することができることという三点のみを規定しているわけです。そうすると、残りの部分は、江橋先生もおっしゃいましたように、オープンな規定でございまして、国会の裁量で細目を決定することを意味します。つまり、逆にいいますと、上記三点については明文で規定されている以上、強い意味を持つのではないかと考えております。
　しかしながら、上記三点以外がオープンな規定であるからといって、全くどのように規定されてよいというわけではございません。今申し上げました発議要件、成立要件から見まして、硬性憲法である以上、やはり慎重な憲法改正が求められ、つまり漸進主義的な改正がやはり基本姿勢ではないかと思われます。さらに、国民主権の原理からは、憲法改正国民投票において国民の意見を改正案作りに反映させ、また国民投票を盛り上げて、高い投票率の下で賛成、反対を決定するように盛り上げていくべきだろうと、そう考える次第です。
　そうすると、次に最低投票率という話が当然出てくるわけなんでございますが、確かに三〇％ないしは四〇％の最低投票率を設けることは、憲法改正の正統性を確保するという意味からでは確かに説得力はございます。しかし、比較憲法的に見ますと、成立要件としての投票率というのはほとんどどの国も明文で規定されているわけなんですね。世界じゅう見たわけじゃありませんから何とも言えないところなんですが、私の見た範囲内ではほぼ明文で規定されております。三〇％の投票率で実際六〇％の賛成であるとすると、全有権者の三〇掛ける六〇で一八％足らずの賛成で憲法という根本法規が改正されることは、確かに正統性という点では問題があるということもできます。しかし、私が今申しましたように、最低投票率を設定することは、私は九十六条の明文に反し、さらに実際に憲法改正にハードルをちょっと掛け過ぎているのではないかというふうに考えます。
　さらに、幾つかのそれ以外にも運用上の問題点がございます。
　まず第一に、先ほど来おっしゃられていますようにボイコット運動が発生しやすいこと、実は、これは実例がございます。例えば、イタリアとイギリスに実例があるんですが、特に大政党及び有力な政治家による呼び掛けは、ボイコット運動としての影響力が高くなります。
　イギリスの場合、一九七三年に、北アイルランドの憲法上の地位を問うための国民投票、これは国境地方の投票、ボーダー・ポールと言っておるんですが、それを実施した際にカトリック系の住民がほとんどボイコットしまして、投票率五八・六％、六割近いですね、賛成率九八・九％という驚異的な数字にもかかわらず、一方、当事者であるカトリック系の住民がボイコットしたということで何のためにやったか分からないという形になっているわけです。そういう実例もございます。それから、近時のイタリアの国民投票ではこのボイコット運動がかなり効果を上げておりまして、五〇％という投票率の要件があるにもかかわらず、最近はもうほとんど二十数％、三〇％台になっているわけでございますね。そういうわけで、かなり実はボイコット運動というのは、実際に投票率にかけると効果が高くなるということを御指摘させていただきたいと思います。
　ただし、投票率という点から見ますと、比較憲法的に見ますと、必ずしも低い投票率が良くないことだと思っている国ばかりではないわけでございまして、スイスのように、比較的国民投票を多めにやっている国でありますと、低い投票率は国民が賛成していると見て評価している国もございます。それから、アイルランドやフランスのように、低い投票率で成立しても正統性にはさほど疑問が生じていないという、そういう国もございます。
　それから、次の問題点としましては、これは大きな問題点だと思いますが、最低投票率を設定しますと民意のパラドックスが発生します。
　これはこういうことでございます。仮に最低投票率を四〇％に設定しますと、例えば人権を追加する場合、公明党の主張されるように加憲で人権を追加するような場合ですと、異論が少なくて、例えば投票率が三五％で最低投票率を下回って、投票率の八〇％の賛成があったとします。そうすると、三五掛ける八〇ですから、有権者に占める割合は二八％になります。一方、投票率がぎりぎり四〇％を満たして、賛成率が六〇％で成立したとします。その場合は二四％になるわけですね。実は、否決されている方が全体の割合が高いという投票率が発生することになるわけです。今この点については国会で御議論されていないんではないかと思いまして、御指摘さしていただきたいと思います。これもイタリアにはっきりとした実例があるわけですね。四九・六％で賛成率が九一にもかかわらず、ほかの回に比べると高かったにもかかわらず不成立という例がございます。
　第三に、ほかの選挙への影響が予想されます。三〇％台の投票率では民意反映が十分ではないということであれば、そうすると、知事選挙や首長選挙、補欠選挙はどうなるんだという話は当然出てくるわけだと思うんですね。この点も是非御議論していただきたいと思います。
　二番目として、国民投票運動に入りたいと思います。
　まず、憲法上の根拠としては、従来、選挙につきましては憲法四十七条に、選挙区、投票の方法その他の両議院の議員の選挙に関する事項は法律でこれを定めると規定しておりますが、国民投票運動の場合は、むしろ根拠規定は九十六条になるのではないかと。そうすると、公職選挙法的な規制が本当に、むしろ原則的に当てはまらない運動になるのではないかという点を御指摘さしていただきたいと思います。
　まず、具体的な問題になりますが、戸別訪問はどうなんでしょうか。戸別訪問は解禁すべきなのでしょうか。通常の選挙運動と異なりまして、買収又は利益誘導の可能性が低くなります。そうすると、してはいけないという理由の中にはプライバシーないしは平穏な生活を乱すという理由がございますが、それ以外には戸別訪問を規制する合理的な理由が見いだしにくいのではないかというふうに考えます。
　三番目として、これも是非御議論いただきたいんですが、通常選挙と同時に実施した場合、混乱が予想されると思うんですね。衆議院選挙、参議院選挙と同時に行う可能性は明文に規定されていますが、この場合、通常の選挙運動と国民投票運動の区別が付きにくいことが十分予想されます。選挙運動の規制は、現在、公職選挙法はかなり厳しいわけですから、一方、私が主張するように国民投票運動の規制がある程度緩く、戸別訪問、文書配布、運動方法などが厳しくないとすると、一方で厳しい選挙規制と一方で緩い運動が並立するということは大変区別が付きにくくて、混乱するのではないかということが考えられると思います。
　そして、三番目に、公平な情報の提供という点について申し上げたいと思います。
　私は、基本的には国民投票運動については規制を掛けるのではなく、むしろどれだけ盛り上げるかという点に議論を集中させるべきではないかと思います。
　国民から見ますと、改正案件についての公平で十分な情報提供が必要なのではないかと、求められるのではないかと思います。例えば、これは是非改憲されることについて申し上げたいんですが、九条を改正する場合、改正に賛成する側がその意味と将来の影響について十分に主張、立証する必要があるのではないかと思うわけです。例えば、海外への派兵の可能性、徴兵制、例えば軍法会議のようなものを設置することになるのであるかとか、そういうことはやはり国民に九条の改正後の射程範囲を十分に知らせるべきではないでしょうか。これは是非お願いしたいと思います。
　次は、ページをめくっていただきまして、情報提供がだれが行うかという問題がございます。
　国民投票広報協議会が行うとすると、その構成において公平らしさをどのように確保するかという問題が出てきます。また、国民投票においては、通常、政府から投票案件についての賛否両論を記したパンフレットが提供されます。その内容、つまりステートメントを決定するのは賛否の各陣営なのか、あるいは第三者がその両方の意見を聴いてその論点がかみ合うように作るのかという問題を是非御議論いただきたいと思います。
　最後に、十四日前からの放送禁止について申し上げたいと思いますが、諸外国の運用を見ますと、多くの国民投票は、投票の直前に投票者が態度決定をします。その際にテレビコマーシャルというのは随分影響力が大きいわけなんですね。そうすると、この規制は国民の情報獲得にとって私はむしろマイナスに作用するのではないかと考えております。
　従来御議論いただいているように、コマーシャルを金で買うことによって資金力の差が出ることに対する懸念が御指摘されております。アメリカでは確かにコマーシャルの強い影響力が指摘され、資金力の多い方が投票結果が有利になるのではないかということが指摘されています。ところが、実際はコマーシャルはネガティブキャンペーンに対して強く作用しているんですね、実際は。これは従来、国民投票・直接民主制では投票者は現状維持志向が強いからだと説明されています。
　最後になりますが、憲法改正を発議する際は、余りネガティブキャンペーンを恐れずに、むしろそれに打ちかつほどの説得力を提示して国民投票に挑むべきではないかと。その点を御指摘して、私のお話を終わらせていただきたいと思います。