○参考人（浅野史郎君）　浅野史郎です。
　現在は、慶應義塾大学湘南藤沢キャンパス総合政策学部教授をやっております。その前、二〇〇五年までは宮城県知事、三期十二年務めました。さらにその前は、厚生省、今はなき厚生省、厚生労働省で二十三年七か月、霞が関官僚をやっておりました。
　今日は、もう私は基礎自治体ということだけに絞ってお話をしたいと思いますが、基礎自治体こそ自治の本流という結論を書いたところを一枚のレジュメにいたしました。その中で、特に現今の論点になっている中で基礎自治体の在り方みたいなものをちょっと論じたいと思います。
　そもそも自治体というのはどういうことか。これは教科書から取ったわけじゃなくて、私の感覚で書いたようなものですけれども、そこに暮らす住民が、近隣と一体感を持って定住する空間。ここでちょっと強調したいのは住民ということですね、住民。例えば、東京都というと石原知事。石原知事は東京都の地方自治体の長ということであって、自治体とは何かというのは、本当は住民の集まり、これが自治体だということが結構大事なことだと思っています。
　近隣と一体感を持って定住する空間、この一体感というのもキーワードだと思っております。その一体感というのは、コミュニティーとしての仲間意識、歴史の共有、伝統文化の共有、言語世界、方言なんかの一致、自然環境としてのまとまり、こういったものから生じるという、これが一体感の背景にあるわけですね。
　自治体はもちろん、基礎自治体と言っているのは市区町村ですけれども、都道府県もあるわけですが、その中で基礎自治体の特性というのは都道府県と比べてどういうことかというと、当然ながら、基礎自治体というのは府県に比べて人口、面積が限られています。それだけに、自治体住民としての一体感にはより強いものがあると。別な言い方では、自治体意識が強いと。さっきも井戸さんからお話があったように、横浜市三百七十万、それと東京都青ケ島村は百六十人です。どちらも基礎自治体で、同じ、同段には扱えませんけれども、共通のところはあると思います。
　次に、３で四点にわたって基礎自治体の在り方ということから見た論点をちょっと論じてみたいと思います。
　まず、東日本大震災の被災地の復興ということです。
　実は私は宮城県知事ですから、私のかつての知事をやったところが大きな災害を受けました。すぐに救援に駆け付けていただいたのが関西府県連合の井戸さんのところの兵庫県が宮城県担当ということで対応していただいて、大変有り難いと思っています。
　実は私は、そういうところでありながら、三・一一以来、被災地に一歩も足を踏み入れておりません。というのは、御覧になって分かるように、昔の私を知っていれば分かるように、頭はどうなったんですかと。髪の毛がなくなりましたが、これは加齢化現象ではなくて、病気、病気というのも大変厄介な致死性の高い成人Ｔ細胞白血病という、ＡＴＬという大変厳しい病気になって、そして、それを骨髄移植も受けて今、一応復帰したということですけれども、まだ免疫が弱いと。感染症になるとこれは本当に致死性の肺炎を起こす可能性があるということを抱えている状況なので、主治医からは被災地は駄目ですと、もう感染の危険性でいっぱいだからということで、一歩も踏み入れていないのはちょっとじくじたるものありますけれども、そういう状況でございます。この頭には放射線照射二十シーベルト、マイクロシーベルトにすると二千万マイクロシーベルトを受けているわけですから、こうなるのも当たり前で、なかなか復興が成りません。余計なことでした。
　その東日本大震災の被災地の復興ということを考えたときに、ここで基礎自治体が出てきます。やっぱり復興の担い手というのは基礎自治体です、中心は。計画を作る、どういう形でこの町を復興していくか、まさにこの町ですからね。それは、基礎自治体がその計画を作り、そして実際の復興事業もやっていく。ただ、もちろんお金がありません。お金がありませんから、それは県なり国なりから支援してもらうこともある。人手が足らないという部分もあります。それは支援してもらう。ただ、実際に復興をどういうふうにしていくかという計画を立てる、それからそれを本当に実際に実行していくというのは、これは基礎自治体という集まりでやるんだというふうに思っています。
　実際に、やはり今回、特に復興という段階において基礎自治体が一つのまとまりとなって対応していると思います。
　その際に、僕もよくは、今何とも評価、ちょっと実態も分からないんですが、あの平成の合併で、特に大規模に合併した、十か町村一緒になったというようなところも今回被災しました。合併した方がよかったのかどうかというか、そこのところが、もちろん自治体ごとに違うんですけれども、いろいろあると思います。
　合併した方がよかったというのは、それだけ人材というのが投入できると、ここに。もし一つ一つ小さいところだったらば、ちょっと対応がし切れなかったということがあるかもしれません、あったと思います。ただ、デメリットというか問題点の方は、合併したので、昔の自治体とは縁もゆかりもないというか、全然土地カンもないし人間関係もなかったというのが、今度はその新しい合併した基礎自治体として被災対策にも当たったわけですね。それはちょっとうまくいかないところもあったということはあります。
　それをどういうふうに評価するかというのはこれからちょっと検証していく必要はあるだろうと思いますが、基本的には基礎自治体というのが中心ということなんですね。
　ここに書いていませんけれども、その際にというか、ちょっと気になっているということ、これは分権といったらいいんでしょうか、今回の復興対策においてもやはりそこのところについて私はちょっとまずいなと思われるところが感じられました。それは一括交付金です。
　一括交付金というのになったと。つまり、一応何に使ってもいいよというふうなもので、災害復興のために使う。そして、それを復興庁というのがまとめて、そして各省の縦割りということを排してやると。大変いいように聞こえますけれども、この前、平野大臣がちょっとコメントしているのを聞いて問題点に気が付きました。
　実は、私の後任の宮城県知事が、復興庁できて、それ一括交付金といったけれども、復興庁は、そういうようなことで勝手にやってくれでなくて、査定官庁だと。駄目と言われるとかということ、また金額もぐっと減らされたりということの不満を呈していましたけれども、それだけではないと思います。
　特に気になったのは、そうやって査定をするというか、それは、やっぱり復興の事業として不要不急のものはやらない、お金も付けないということをおっしゃったんですね。それは違うでしょうと。
　つまり、今この非常時に、実際に被災してもう復興を急がなくちゃならないというときに、不要不急のものを出してきますかということなんですね。特に基礎的自治体って、基礎自治体の一番前線にいるところで、そこで本当に被災の悲惨さを、自分たちも被害を受けながらやっているときにこの事業が必要だというのに、不要不急なものをやるわけないじゃないですか。つまり、優先順位というのは復興庁が付けちゃいけないと。いいも駄目も、焼け太りとかと言われていることもあるようですけれども、それはあるはずがないじゃないですか。
　ということで、そこもある意味では自治体というのを信用していないということの、別にこの被災のときだけじゃなく、復興の事業じゃなくても、昔からの霞が関体質で物事を言っているんじゃないかということなんです。本当にちょっと考えてみれば分かることであって、最前線のところが復興のために必要だということで優先順位を付けたものが、あなたそれは不要不急だよということを言うことは全くおかしいということですね。
　それから、地方議会の役割ということについてですけれども、私は今、慶應大学で地方自治を論じていますけれども、自分の経験からいっても、地方議会というのは何か全然役割を果たしていないというか、学生に聞いても全然知らない、そんなものあるんですかみたいな感じなんですね。それについては私も危機感を持っています。どういうふうにしたらいいんだろうかということもちょっと考えていますけれども、私は、実はこれが、今この被災して復興というときにこそ地方議会の役割というのは大きくなると。だから、むしろそれを奇貨としてというか、本当は、地方議会が生まれ変わるというか、こんなことをやっているぞということを示すいい機会だというふうに思っているんですね。実態は違います。
　というのは、今回被災した人の、個々人のというか住民のニードというのはいろいろまたがっているわけですね。それを、じゃ、どういうふうにしてくれというときに、行政だけだと、それは例えば首長は一人ですよね、そこに持っていってもとても聞いてくれないというか。議員というのは実は複数いるわけですよね。本来の仕事というのはないんです。ないというか、住民の中に入って住民のニーズというのを吸い上げるというのが本来業務なんですね。
　まさにこういうときに被災地で住民の声を聞いて、一人一人の議員が、そしてそれを議会という一つの二元代表制という中にあって、それを一つの意思にして、こういう事業をやろうということを議会から提案をすると。それは、民意の反映ということからいうと、多分、首長レベルというか、行政レベルよりももっと現実感があるというふうに思っています。これで議会がちゃんと役割を果たせる、そして住民のこういう意見を聞いてということで、民主主義が機能するということになるんではないか。災いを転じてというか、こういうときにということですね。
　ところが、実態、ちょっと幾つか聞いてみたんですけれども、浅野さん、駄目ですと、議会は。こういうふうになったのかと聞いたら、議員が、全部とは言いませんよ、ある自治体ですけれども、議員が住民の中に入っていかないと、被災住民の中に。何でというと、入っていくと、これやってください、あれやってくださいと言われて、こっちが困ってしまうので出ていかないと。全くちょっと私の期待と反対のことが行われているというのもありながら、しかし、本来、そういうことで議会が再生するチャンスというふうにとらえることもできるんじゃないかと。その場合の議会というのも、基礎自治体の議会というのが中心だと思います。
　二番目、原発再稼働の地元として。
　これ、今まさに福井県の大飯原発三号機、四号機、再稼働するかどうかという喫緊の課題になっているわけですけれども、その際に、今、本当に手続論からいっても、政治が決めるとか政府が決めるというんではないんですね、実態は。地元自治体は関西電力と安全協定を結んでいますから、当然、再稼働をするかどうかというときには自治体の同意を得なくちゃいけないんですね。これは手続上もそうなんです。いや、そういう同意を得る法律上のあれはないんだというふうに政府でおっしゃっていますけれども、関西電力との関係においては、まさに関西電力が再稼働のボタンを押すわけですから、そのときに自治体の同意がなければ動かないはずです。動けないはずですね。
　その場合に、またさっき言った自治体というのは、おおい町長じゃないんですね。おおい町長は、おおい町というところを代表するだけの存在ですから。形式的には、おおい町長がうんと言う、福井県知事がうんと言うというのが同意なんですけれども、実態というか政治的なことをいえば、住民が反対がすごく大きいというときに、じゃ、そこの首長が、はい、いいですと、再稼働についてですよ、ということからいうと、住民意思が確かめられている。実態、じゃ、住民意思は住民投票でやるのかといったら、それはなかなか難しいと思います。
　そこでまた地方議会が出てくると。これはもう本当に目の前のことなんですけれども、おおい町議会どうしているのか、福井県議会はどうしているのか、動いているようですけれども。そこで、本当は住民は、陳情とか要望とか、あれは議会に持っていくべきだと思っています、住民の代表ですからね。そこで、いろんな住民の複数の意見を得て、また複数の議会が議論を経て同意するかどうかとかいうことについて決めるべきです。ここでも地方議会というのが役割を果たすいいチャンス、チャンスというか本当は義務なんですね、と思っています。
　若干政治的なあれからいえば、よく言われているように、今も選挙、どこかほかのところの選挙で原発賛成派とかなんとかというのが選ばれたからというんだけれども、それは違うんですね。違うというか、それだけがイシューじゃないんですから。その人が選挙で選ばれたら、自分がやろうとしている方向が住民に認められたというのは、これは大阪での選挙のときも私同じように思いましたけれども、いろんなことで住民は選んでいるわけですから。実は、そういう今度、個別のあれについて住民の意思はどうかということは、議会が実は代表して、議会としてのあれを出すべきだと。その都度その都度、選挙のときだけじゃなくて、判断できるわけですからね。この原発再稼働の問題もそんなふうにとらえるべきではないかと思っています。
　余計なことですけれども、今、被害地元というあれがあります。この前も京都府知事さんがテレビでおっしゃっていましたけれども、それからほかの人も、政府も電力会社もこの例えば夏の電力需給についての数字を言っていない、ちゃんと、これは本当に大変だ大変だというのは単なる脅かしじゃないか、そこのところの数字をもって説明してくれと、そうじゃなかったらうんと言えないというのは、これはちょっとおかしな議論だと私は思っています。
　おかしな議論というのは、つまり、じゃ、本当に客観的にというか、本当にこれ足らなくなるんだと、このままで行ったら、再稼働しないとというふうになったらば、大飯原発の再稼働についての安全性についてちょっと不安があるけれども、心配だけれども、本当にこうやってもう客観的に見て電力が足らなくなるということなんだから、必要性についてはもうちゃんとみんな分かっていることなんだから、じゃ、再稼働しますかって、ならないですね、これ。まさに今、あそこの再稼働ができるかどうかということの判断基準はただ一つ、安全性の確認なんですよ。それを住民も同意をしていくということだけなんです。それは決して電力需給の逼迫かどうかの関数ではありませんということを、ちょっとここの議題とは違いますけれども。
　三番目、大阪都構想ですね。
　大阪都構想については、私も面白いというか、地方側からこういうような大変大胆なというか、枠組みの組替えということを発想したということは非常に大きな意味があると前向きにとらえています。
　ただ、私は、ここは一点、自治体とはというか、基礎自治体のことについての議論なので、そこでいうとちょっと首かしげるところがあるということなんですね。つまり、今大阪都構想で行われているというものは何かというと、大阪市が今二十四区あるのが八特別区に再編され、堺市の七区が三特別区になり、あと、豊中とその辺の大阪の市が区になって、二十の特別区になるんですね。これは、既存の自治体のぐちゃぐちゃというか、を再編成するわけです。それは、しかも自治体住民から言い出したことでもなくて、言わば上からというか、そういうふうにやられると。
　自治体というのは、一番最初に言ったように、一体感があって、そして歴史的にもずっとつながっているところなんですね。だから、簡単にというか恣意的にというか、そういうふうに再編していいのかどうか。市町村合併というのはありました。市町村合併のときには、当然、最終的には住民の理解というのが、それは議会も入ってですけれども、そういうことで同意されて合併が成ったわけですから、今度はそういうふうになるのかどうかということですね。
　だから、大阪市民にしてみれば、大阪市ということに対して一体感を感じ、そこに誇りを持っている人にとっては、八区にわあっとされてしまうということ、それが問題です。
　それから、実態上は、財源、固定資産税と、それから住民税の法人分というのが大阪都に召し上げられるというか、ということになるわけです。つまり、固有の財源を、元大阪市というか区になった、そこのところが行ってしまう。これは実は、分権の方向で上から下へというのか、それの逆なんですね。だから、自治体の在り方ということからそこはどう考えるべきかと。
　これは、私は、我々がどうこう言うべきじゃなくて、住民が決めればいいんです。だから、必ず大阪都構想成るときに、国会で法律を決めればそれでということではなくて、手続としても何らかの形で、住民投票にかけるかもしれません、なければならない。住民が決めて、いや、それでいいよというならそれでいいんですということは言いたいと思います。
　最後、道州制。
　お配りしている資料の中で、私の「エコノミスト」の二〇〇六年で、いい道州制と悪い道州制があると書いて、その結論のところで、私は、いろいろ書いたけれども、道州制推進論者ですというふうに言ったんですけれども、今は変わりました、あれから六年たって。非常に懐疑的です、いろんな意味で、ちょっと時間がないのであれですけれども。
　まず、基礎自治体ということからいうと、当然、道州制になれば、基礎自治体の再編がもう一回起こります。つまり、平成の大合併、あれだけやって、やったばかりなのに今度は三十万規模にしなくちゃいけないんですね。基礎自治体の数を減らしていかなくちゃいけないということをやるんですか、やれるんですかということです。
　それから、これについては、市町村合併のときと違って、住民側の方の意欲が全くありません。全くありませんと言ったらあれですけれども、道州制、そんなの何という感じなんですね。合併のときは自分たちの問題としてとらえました。そして、市町村合併は、それぞれの市町村がせっぱ詰まり感があったんですよ。このままじゃいかぬと。それが政治的なパワーになって、いろいろ障害があったけれども乗り越えてというか、合併ができたんですけれども、道州制の場合、今のこの秩序のままじゃどうにもならないという切迫感というのはちょっと感じられないです。道州制の方が良くなるらしいなということでは、これだけ大変な出来事ということを乗り越える政治的なパワーは得られないだろうと思っています。
　以上です。