○参考人（松井謙君）　ただいま御紹介にあずかりました東京国際大学の松井でございます。
　本日は、我が国のＯＤＡ政策のあり方について意見を述べさせていただく機会を与えていただきまして、まことにありがとうございます。私が日ごろ常々考えております問題をこの場で申し上げまして、活発なる議論展開の糸口にさせていただげればというふうに考えております。
　本論に入ります前に若干申し上げておきたいことが二、三ございますけれども、その第一は、私の立場といいますか、私とＯＤＡとのかかわり合い、そういうことから申し上げてみたいと思います。
　私は、海外経済協力基金に出向して五年間ローンオフィサーとして東南アジア開発援助をやったというキャリアを持っておりまして、そこから私の立場というのは実務者経験に基づく実践的なＯＤＡ論議、こういうふうに考えているわけでございます。どちらかといえば、私は、体制派寄りという立場かもしれません。後から参考人として議論されます鷲見さんは典型的な反体制派というふうに、色分けをすれば水と油ほど立場が違うということ、あらかじめこのことを頭に入れておいていただきたいと思います。
　それから次に申し上げておきたい点は、ＯＤＡ論議、さまざまだ議論がなされてきましたけれども、外務省が発表しておりましたＯＤＡ白書、とりわけことしは経済協力四十周年記念、こういうふうなことでかなりきめ細かくいろんな問題を整理して書かれておりまして、それにつけ加えることはもうほとんどないと言っても過言ではないぐらい見事に整理されているというふうに思っているわけです。日本の援助のパフォーマンスというのを強いて学生の答案風に採点するとすれば、甘く見て八十点、辛くつければ七十点ぐらいではないかというふうに思っております。
　ところが、マスコミあるいは援助の批判論者の中には日本のＯＤＡパフォーマンスというのは二十点とか三十点ぐらい、落第点である、こんなことを言っている人がかなりいるわけですけれども、まず、日本のＯＤＡパフォーマンスのきめ細かいところまで十分認識した上でいろんな問題を議論しておいていただきたいというふうに思います。
　それから第三に申し上げたいことは、参議院におけるＯＤＡ論議でございますけれども、議会政策研究会年報の第一号に矢嶋さんがまとめておられる論文がございます。これを拝見いたしまして、参議院のレベルでもかなりいろんなことを真剣に長い間かかって議論されてきたということ、これに対しては大変興味を持つとともに非常に敬意を払わなければならない、こういうふうに思っでいるわけです。昨年の夏に出されましたＯＤＡ基本法案につきましては、私は後から詳細に述べますけれども、いろいろ異論のあるところがございますけれども、いずれにしましても、国会議員の皆様方が真剣にこの問題に取り組んでこられているということに対しましては敬意を表するものでございます。
　以下、いろいろな問題、このレジュメに沿って申し上げていきますけれども、前半の部分は、日本のＯＤＡ政策が当面している課題ということで、余り今まで議論されていなかった視点というのを重視しながら問題提起をしてみたいというふうに思っております。後半は、ＯＤＡ基本法案の問題点ということで、四つか五つぐらいの柱がありますけれども、それに対して私の意見を忌憚なく述べさせていただきたいというふうに考えておるところでございます。
　前半の部分から始めますけれども、日本のＯＤＡというのは外圧と内圧、この二つの両面から非常に大きな批判を浴びてきた。外圧というのは、欧米先進国あるいは援助受け入れ国から言われているものでありまして、日本は経済大国の割には応分の負担をしていないではないかという、この問題であります。それから、内圧というのは、援助効果とかあるいは資金の効率的使用、こういった点に関するものでありまして、いわゆる国民の血税がどぶに捨てられているんではないかという、こういうふうな批判論であります。
　最初の方の国際貢献論でありますけれども、こちらの方につきましては、皆様も御承知のように、九〇年代に入りましてアメリカを抜いて、ドル建てではありますけれども世界のトップドナーに躍り出てまいりました。これからも黒字国責任論の名のもとに我が国はもっと多くの負担を強いられていくことになるわけですけれども、この量の拡大問題につきまして、ＧＮＰを基準としていろんなところで議論され、あるいはＤＡＣの場でもそういうクライテリアに基づいて日本は応分の負担をしていないというふうに言われていますけれども、単にＧＮＰ基準だけではなくて、国際収支の状況とかあるいは財政収支の状況とかいろんな複合的な指標に基づいて、何が応分の負担であるかということをもっと議論していただきたいというふうに思っているわけです。
　細かい点について、もし後で議論があればいたしますけれども、量の拡大問題というのは、結局バードンシェアリングの問題に行き着くわけなんです。そこのところの議論がまだ十分なされていないんではないか。
　それから、質の改善の方でありますけれども、確かに日本の援助は、援助受け入れ国にとって非常に厳しいものであって、ＤＡＣのリーグ戦の中でも最下位の地位を占めている、こういうことであります。この質の改善問題につきましては、我が国の場合、財源といいますか資金調達に基本的な問題があるのであって、ここにメスを入れなければ問題は解決しない。つまり、一般会計とそれから郵貯を原資とする財政投融資特別会計とのブレンドでやっている限り、我が国のグラントエレメントというのはなかなか改善されない。この点を十分認識していただきたいというふうに思うわけです。
　それから、内圧の方ですけれども、いわゆる資金の浪費説ということであります。この資金の浪費問題については、反体制派の人たちの議論の不正、腐敗問題、こういうものと、それからまた、行政府の中でも援助の効果ということに関していろいろな議論がまた出てきているわけなんです。いずれにしても、その問題は三段階で十分なチェックを働かせていかない限り解決しない。
　三段階といいますのは、援助の実施過程におけるいわゆるプロジェクトの審査というのが第一のステップ。それから第二のステップというのは、それにまつわる資機材の調達の入札問題です。そして、第三の段階というのは、プロジェクトを実施した後の管理状況の事後評価、こういった段階でいろいろチェックしていくということが重要になるわけであります。いろいろ問題が生じているのは、第一、第二のステップにおいて十分に審査なりチェックがなされていないということに問題があるというふうに私は常々考えているわけです。
　いずれにしましても、一と二の問題というのは経済合理性をめぐる議論であるわけなんですけれども、援助の問題が非常に複雑になってくるという基本的な要因というのは、政治的選択の座標軸をどこに置くかということでいろんな議論や考え方が台頭してくるということにあると思うわけであります。
　これが理念と基本原則の確立の問題であります。これにつきましては、過去においては、顔の見えない援助だとかあるいは経済利益のための金もうけ主義であるとか、いろいろなことが言われてきましたけれども、今の行政府のスタンスというのは、ＯＤＡ大綱を決めることによって、これは非常に明確な理念というのが形成されたというふうに言うべきであろうというふうに私は考えるわけです。
　ただ、ＯＤＡ大綱に盛られているいろんな理念とかプリンシプルが非常に総合的、包括的あるいは網羅的、そういうふうなことがちょっと気になる点でありますけれども、大体、援助というのはいろんな人がいろんな利益を考えてやることであって、国益追求から地球益追求までいろんな理念があって当然であるわけなんです。私は、レジュメに掲げてあるような大体五つぐらいのカテゴリーに分けて、目標別に援助というのを資金を配分してやっていくのが妥当であろうというふうに考えているわけであります。
　もちろん、この点については、また後ほどの質疑応答の段階でもっと詳しく述べたいというふうに思っているわけです。
　そして、開発戦略の策定ということがこの理念を実際に実施に移していくということにおいて非常に重要になってくるわけでありまして、この点に関しましても、現在、国別援助方針の策定だとか、あるいは政策対話によってドナーとレシピエントの間でいろいろ話し合いをしてやっていこう、そういうふうなスタンスが確立されているというふうに思っているわけです。
　強いて、この開発戦略の策定とそれから理念の確立ということを区分けするとすれば、理念と基本原則の確立というのはポリティカルマターであって、これこそ政治家が決めるものである。開発戦略の策定とその実施についてはまさにテクニカルマターであって、これは行政府とそれから実施機関あるいは経済協力に携わるいろいろな人の役割分担であって、ここのところを明確に分類して、そしてここで線引きをしていくということが非常に重要になってくるのではないかというふうに考えているわけです。
　援助政策の課題としてこういった①②③④のことを実施していく、そのコアに当たる部分は実施体制の拡充ということなんですけれども、私の考えでは、実施体制というのは、中央官庁の行政府のレベルと、そしてＪＩＣＡとＯＥＣＦというエージェンシー、この二つをあわせたものを実施体制というふうに呼んでいるわけです。
　世界のトップドナーになったという割には、我が国の実施体制のスタッフの数というのは相対的に非常に少ない。アメリカに比べて三分の一とか四分の一でやっているというのが現状であって、私は、金額が非常に伸びて、そして相対的に少ないスタッフでよくやっておられるというふうに思っているわけです。ここから出てくることは、やはり実施体制のスタッフをもっと拡充していくということが必要になってくるというふうに思っているわけです。
　これは七番目のところでちょっと申し上げると思いますけれども、我が国が今のような状況で二〇二〇年に援助大国でいられるかどうかといったことに対して非常に私はクエスチョンマークをつけなきゃならないというふうに思っています。そうだとすれば、このスタッフの拡充問題は、行政機構と実施機関の肥大化を招くというふうな弊害を後に残さないためにも、そして黒字国責任論に対応していくためにも、マルチとバイラテラル、これは二国間と多国間というふうなことで呼ばれていますけれども、私はもっともっとマルチに対する配分率を高くしていくべきだというふうに思っております。現在はバイラテラルが七〇％でマルチラテラルが二〇％ですけれども、これをフィフティー・フィフティーぐらいまで高めていってもいいんじゃないかとさえ思っているわけです。
　行政システムの一元化の問題と実施機関への権限委譲の問題は後で触れさせていただきます。
　そして、こういったやり方をいろんなところで監視していかなきゃならないということでありますけれども、世論のコントロールということなんですけれども、私が非常に気になるのは、マスコミ報道が不正、腐敗問題あるいは疑惑解明、こういったことに余りにも力点が置かれ過ぎていて、本当に我が国が開発に役に立っている援助の実態というのが余りにも報道されていないんではないかというふうなことに対して、非常に大きな不満を持っているものであります。
　そして、国会のコントロールについては後ほど申し上げますけれども、何よりも大事なことは、すそ野の拡大といいますか、参画型の援助にしていかなきゃならないということで、外務省のＯＤＡ白書にも、地方公共団体あるいは婦人、あるいはＮＧＯの参画、協調ということが非常に強調されて、そしてそういった方向にいろいろ今援助がなされておるわけであります。私は、その民間のコンサルティング業界あるいは民間のシンクタンクとか、こういったところのいろんな分析とか情報とか知恵をかりていって、そういった意味のもっと広いレベルの参画ということが必要になってくるというふうに常々考えているわけです。
　そして、現在我が国はトップドナーにはなったわけですけれども、二十五年先を展望してみると、我が国が今のままの経済大国であり続けるという保証は毛頭ないわけでありまして、高齢化社会を迎える、あるいは円高をきっかけとした産業空洞化問題が起こる、いろんなことで今の我が国の経常勘定の黒字というのが続いていくという保証はないのではないだろうか。やがてアングロサクソン病にかかつて我が国も貿易赤字国に転落していく、いかざるを得ない、そういったときを展望しておかないといろんな弊害が出てくるんじゃないかというふうに考えているわけであります。
　この負担の問題と絡んで、国際貢献税の創設だとか、あるいは現在の一般会計、財政投融資特別会計からの財源ということ以外の財源をいろいろ検討していく必要があるのではないだろうかというふうに考えているわけです。
　以上がＯＤＡ政策の当面する課題ということで、余り議論されていない点を主として申し上げてきましたけれども、ＯＤＡ基本法制定の問題点ということで申し上げたいことは、まず第一に、援助理念を法制化することの是非論であるわけです。
　ＯＤＡ大綱に盛られた原則というのと、そしてこの参議院で出されております基本法案の原則というのを比べてみますと、ほとんどというか全く食い違いがないということで、その意味からするとＯＤＡ大綱を今さら基本法にする必要はないんじゃなかろうか。もし、国会のコントロール、立法府の関与ということがどうしても必要であるということであれば、チャーターとして、つまり憲章として国会決議をされたらいかがでしょうかというのが私の意見であります。
　それから二番目の柱として、開発計画とかあるいは五カ年予算というものを事前に国会承認しろというふうなことになっておりますけれども、欧米各国の現状というのを見てまいりますと、確かにアメリカの場合には、こういったことにかなり近いようだ方式を採用しているわけです。それがなぜできるかといいますと、アメリカの援助庁の海外ミッションの事務所で日本の数十倍のスタッフを使って策定しております国別開発計画、これを積み上げてきて、その上でいろいろ立法府の方で議論している、こういうふうな体制になっているわけです。これを今日本でやれと言っても、これは非常に無理があるのではないかというふうに考えているわけです。
　基本法案に書いてありますように、費用の総額とか、あるいは有償と無償の配分割合だとか、あるいはマルチとバイの配分とか、こういうふうなことだけであるとすれば、これは現在行政府がやっておりますような中期目標とほとんど変わらないということになるわけであります。中期目標の黒字還流計画ということで、これをもし事前に国会で決議をして承認するということになると、これは対外的なコミットメントであるというふうに受け取られる懸念があるということであります。そういうことで、私は、この中長期計画の事前国会承認ということには反対という立場であります。
　さらに言えば、もしこういうことが実施されていくとすれば、これはまさに国際版の公共事業ということで利権ということが非常に大きく発生してきて、そして国会議員の中にＯＤＡ族というのが多数輩出してくる可能性があるという懸念すら持っているわけです。ですから、そういった政府と国会と業界との鉄のトライアングルのような格好にＯＤＡ援助がなっていくという懸念すら私は持っているということであります。
　それから三番目のシステムの改革問題、これは開発援助庁を総理府の外局につくって専門の大臣を置くというふうになっているわけです。これは言ってみれば専門省設置問題でありますけれども、この専門省設置をやっても、私は各省調整というのは残るというふうに考えているわけです。これはドイツの事例を見ていただきたい。ドイツは確かに経済協力省という専門省をつくりましたけれども、いろんなことで各省協議というのが必要になってきている。
　さらに言えば、援助のシステムということに関しては、欧米の先進国を全部比較してみてもわかりますけれども、必ずしも正解というのはないということです。我が国のようなミックスト体制によってやっているようなフランスでもうまくいっているじゃないかということを申し上げたい。
　さらに一歩譲って、一元化した海外援助庁が望ましいとしても、これはやっぱり行革には逆行するというふうに言わざるを得ない。既得権益群の抵抗なんかもあってこれはなかなかうまくいかないだろうし、そしてまた、そういうふうにする必要もないというふうに考えているわけです。
　さらに、その実施機関レベルのＯＥＣＦとＪＩＣＡの合併問題について、これを事業団として巨大な特殊法人にしていくという方向、これもやっぱり世界の潮流からちょっと逆行しているんじゃないか。例えば国連の援助体制、世界銀行グループというのがあって、そしてＵＮＤＰというのがいろいろ事前準備をしてやっていくわけですけれども、資金協力と技術協力との間には一つの大きな壁を設けなきゃいけない。そして、さらに言えば、資金協力の中でもハードとソフトというのは分けていかなきゃならない。こういうふうに考えていきますと、ＯＥＣＦ、ＪＩＣＡの合併論というのはちょっと的が外れているんではなかろうかというふうにすら考えております。
　もちろん、私はＯＥＣＦ、ＪＩＣＡの連係プレーをもっと強化しなきゃならないということは考えているわけですけれども、現状ではそういった方向で運営されているようであるということを強調しておきたいと思います。
　そして不正、腐敗の防止問題、これについては先ほどちょっと申し上げましたけれども、三つの段階をもっとシビアにやっていく必要があるというふうに思いますけれども、日本の場合にはこういった意味で国会のコントロールというのは世界に冠たる最もシビアな国であるというふうに私は考えているんです。
　どういうことかといいますと、マルコス疑惑が起こりましたときに国政調査権の発動という名目のもとに疑惑解明の特別委員会を組成されたことがあります。それは解散というようなことがあって実際には活動しなかったわけですけれども、私は、ケース・バイ・ケースでこういった国政調査権の発動ということで疑惑解明のための特別委員会をその都度組成されるということを強く求めたいと思います。わざわざこれを法律化する必要は毛頭ないであろう。
　それから、第三者の監視機関の設置問題、これは基本法には触れられていなかったんですけれども、場合によっては勧告権とか命令権を持つ公正取引委員会型の、何といいますか、ＯＤＡに関する不正腐敗防止委員会みたいなものを組成されるというのも一案かと思います。しかしこれもいろいろ問題があって、そう一筋縄にはいかないというふうにも思います。
　そして、国会報告、透明性確保の問題でありますけれども、現状においてかなりの程度情報公開というものがなされているんではなかろうか。政府が出しておりました実施状況の年次報告というのも国会に提出されて、受注企業名をも含んでディスクローズされております。ここまでディスクローズしている国というのもこれまた世界に例を見ない。その意味で我が国はかたり国会のチェック機能を働かせているんではなかろうかというふうに思います。そして、総務庁の行政監察報告あるいは会計検査院の特別監査の報告というのもこれはディスクローズされていて、その都度挫折したプロジェクトの問題点というのを公表しているというふうに考えています。
　ですから、結論としては、この透明性の確保問題については、現行制度で十分ではないでしょうかというのが私の率直な意見でございます。
　最後に申し上げたいことは、このＯＤＡ基本法を策定していろいろコントロール機能を強化していかれるということは非常に結構でありますけれども、政府と国会との役割分担ということで、先ほど申し上げましたように、ポリティカルマターは国会で決める、しかしテクニカルマターは行政府にゆだねて行政の裁量に任せていくというのが望ましいというふうに考えているわけです。
　アメリカでは、対外援助法というのをつくって国会が行政府を徴に入り細に入りコントロールしていく、そして理念は言うに及ばず資金配分の細かいことまでイヤマークしているわけです。現在アメリカはこの見直しを検討しておりまして、マイクロマネジメントの弊害というふうに言っておりますけれども、これを見直していくというふうな動きになっているわけです。そうだとすれば、我が国の国会でやっている方向というのは、これはアメリカの動きと全く逆行する動きであると言わざるを得ないというふうに考えるわけでず。
　以上、ＯＤＡ政策のあり方、あるいは基本法によって国会でコントロールとチェックをどう働かせていったらいいかということについて私の率直な意見を述べさせていただきましたが、いろいろ議論もあると思いますので、後ほど質疑応答の段階で承りたいというふうに思っております。
　どうも長い間御清聴ありがとうございました。