○参考人（長谷川正安君）　すでに当院には、参議院議員の選出に拘束名簿式比例代表制を導入する公職選挙法の一部を改正する法案が自民党及び社会党から提出されておりますが、私の見解では、両党の法案は同工異曲であって、その基本的性格には変化がないと思われますので、両案を同時に対象としながら私の意見を述べることにいたします。
　私の意見は大きく二つに分けられます。一つは両法案の政治的性格についてです。もう一つは、私は憲法学を専攻しておりますので、その憲法的性格について述べさせていただきます。
　政治的問題の第一は、今日、選挙制度についてさまざまな重要問題が山積しているときに当たりまして、ほかの問題を差しおいて参議院全国区の改正だけが、各党への相談もまた第三者機関への諮問もなしに唐突に国会に提案されたことがどういう政治的な意味を持っているかということです。周知のように、現行の選挙制度につきましては、最高裁判決ですでに違憲と判断された公選法の別表の問題、すなわち議員定数不均衡の問題がありますし、下級審ではありますけれども、しばしば違憲判決の出ている戸別訪問禁止の問題もあります。また、すでに法律で定められた再考期間が過ぎてしまった政治資金規正法の問題など、緊急の問題がたくさんありますけれども、それらが何ら解決されていないのに参議院全国区の改正問題だけが登場するのは、私の印象では立法の順序としていかにも不自然だという感じがいたします。
　そのことは、私当特別委員会の議事録を拝見してまいりましたけれども、四月二十八日の峯山議員の発言にありますように、昭和四十九年十二月四日に設置された当特別委員会の小委員会の全会一致の運営方針を見ますと明白のように思われます。その運営方針、「当面の検討事項」の第一は「参議院地方区の定数是正」であり、第二は「政治資金規正法の改正」、第三は「選挙公営に関する件」であって、それが全会一致の方針として定められているそうです。ところが、その方針がなぜか全部棚上げにされて今回の法案が突然あらわれてまいりました。
　私は、その政治的意味について、これは法案を提出した政党の党利党略が優先されているからではないかという感じがしています。考え方は、またその思考のプロセスは違いますけれども、究極のところでは、どうも自民党と社会党はこの法案では利害が一致しているように思われます。
　既成の大政党という立場から、小政党あるいは無所属議員を排除し、選挙期間中の政治活動を厳しく制限するという点では両党は一致しております。さらに、自民党についていいますと、比例代表制を導入することにより、私の印象では、現行の地方区で圧倒的に有利な立場を獲得することができると思います。それはすべての政党ができるだけ多くの地方区で候補を立てることが比例代表制の議席配分にとって有利になるからです。すなわち、自民党候補は、多党化している野党候補が各区で乱立する、またたとえば中道連合であるとか革新統一を結成するということが比例代表制を導入することによって非常に困難になる、そのことによってどうも自民党が有利になり過ぎるような印象がします。したがって、この法案の政治的な効果は、一人区はもちろんですけれども、二人区においてもちょうど小選挙区制を導入したのと同じような効果を上げることができます。
　そういう点を考えますと、社会党が自分に不利な自民党案と同じようなものを出してくるということは奇妙にも思えますけれども、私の拝見した三月十五日号外として出された社会新報の解説を読みますと、比例代表制の導入によって、社会党は地方区の得票よりも全国区の得票が異常に低い、あらゆる政党に比べて全国区の得票が地方区の得票に比べて異常に低いという弱点があり、その弱点を補うのにこの法案は適当だということが述べられております。あるいはまた、社会党が依存している労働組合の財政とかその他の問題もあるいは動機になっているのかもわかりませんが、いずれにしても、いまの二点を挙げただけでも、この法案は自民党あるいは社会党のそれぞれの党の利益を考えてのことではないかという印象を私は受けております。
　したがって、まあ動機はともかくといたしまして、客観的に見ますと、二つの法案というものは、今回は比例代表制、選挙区制の併用になるわけですけれども、これがさらに推し進められていくと、将来においては衆議院において小選挙区制と比例代表制併用案という、かつて国会で問題になった法案、これが問題になるのではないかという、そういう危惧を私は感じております。
　私自身は政党本位の比例代表制そのものに反対しているわけではありません。しかし、それを導入するのならば、選挙制度全体を見通して、どういう順序で何から手をつけていくかという順序が大切ですし、かつてここの小委員会で全会一致で決めたような問題点を処理しながら導入するということが必要ですし、また導入するためには、投票をするあるいは立候補をする人たちを含めての国民の政治的な条件というものがあることを軽視してはならないと思います。
　特に、日本の政治の現状を見ますと十分に政党本位になっているとは思えません。また政党という共通の概念をつくることができないほど現在の政党の性質には相違があるようにも思われます。また、原因はともかくといたしまして、国民の政党離れの傾向というものもそう軽視してはならない傾向だと思います。政党本位の衆議院と並んで参議院の存在理由がもし認められるとするならば、その存在理由の一つには、今日の日本の政治の現状が反映しているのではないかというふうに思います。そうだとしますと、比例代表制の導入は、もしするならば、これは一般論としてではありますけれども、政党本位を疑う人のない衆議院においてなすべきであり、参議院についてする場合には、小政党だけではなく、現在有力な支持者を持っている無所属の候補者の権利を侵害しないように配慮しながら導入する必要があるように思われます。これが政治的な問題です。
　次は憲法の問題です。
　その第一は、二つの法案が規制の対象としている国民の選挙権、被選挙権が日本国憲法が保障する基本的人権であるかどうかという根本的な問題であります。
　結論から申しますと、フランス大革命が高揚した一七九三年六月二十四日に憲法が制定されておりますが、これはもちろん国民主権の憲法でありますが、この憲法には人及び市民の権利の宣言、いわゆる人権宣言というものが付せられておりますが、その人権宣言の第二十九条で選挙権が人権の一つであることが明記されております。そういう二百年前の事実から始まって、今日国際的に認められている国際人権規約、自由権の第一にある自由権規約の中でも選挙権が人権の一つとして認められております。一般的にいえば、参政権とりわけ国民が立法のためにその代理人を選任する選挙権が基本的人権の一つであるということは、私の勉強した限りでは、憲法の歴史から見ましても、また現在の比較憲法的観点から見てもほとんど異論なく承認されていると思われます。
　もちろん人権宣言、正しくは人及び市民の権利の宣言のうちで、国家の形成を予定している選挙権は市民の権利に当たりますが、しかしそれが憲法上の人権であって立法府にゆだねられた単なる法律上の権利でないことは明白であります。だからこそ日本国憲法は、人権を扱っている第三章の十五条におきまして、まず第一項で広く公務員の選定、罷免する国民固有の参政権を認め、その参政権の核心をなす選挙権については、同じ条文の第三項、第四項で成年者による普通選挙と秘密投票を認めたわけです。
　成年者による普通選挙と秘密投票を規定したというのは、明治憲法のもとで選挙権の実現が妨げられていた歴史的な事実を反省して、選挙権の実現を妨げるものを排除するという意味でこの普通選挙と秘密投票の規定が設けられたと私は考えております。国民の選挙権が本当に自由な選挙であるためには立候補の自由もなければならないということは、昭和四十三年十二月四日の最高裁大法廷判決の多数意見がこれを認めているとおりです。
　本院のこの特別委員会の討議の中で、第十五条に選挙権が明示されていないとか、第四章国会の第四十四条で「両議院の議員及びその選挙人の資格は、法律でこれを定める。」と規定されているところから、選挙権、被選挙権は実は権利ではなく選挙人の資格にすぎないという意見がありましたけれども、私の研究したところでは、それは現代ではこっけいな議論であると思います。国民の選挙権、被選挙権が憲法上認められたからこそ、その権利を適正に実現させるために法律が権利を行使する国民の資格を規定するのだと、こういうふうに理解すべきだと思います。
　選挙権の本質が公の務め、公務であるとかあるいは公の義務であるというのは、人権思想に対立する戦前の国家主義的な思想が強かった時代の法律論の名残りでしかありません。国民主権に基づく憲法の歴史では、選挙権は主権的な人権であるとして、自由権や社会権に比べてさえより重要なものとして認める憲法学者もいるくらいです。
　このように考えますと、今回の公職選挙法の改正は、憲法の改正、特に人権規定の改正にも当たる重大な意味を持っている問題を私たちはいまここで討議しているのだと思います。
　第二の問題は、二つの法案は政党本位の拘束名簿式比例代表制を採用するに当たりまして、政党の意味というものを明らかにすることなしに、何か恣意的に政党の基準を決めているように思われます。程度の差はありますけれども、名簿提出資格とされているたとえば四％条項であるとか、あるいは五人以上の国会議員であるとか、十人以上の候補者云々というようないわゆる三条件がございまして、これは社会党案でも若干緩和されておりますけれども同じく条件とされております。また、供託金が二百万から四百万に倍増し、厳しい没収条件がついております。この点を考えますと、先ほども触れましたけれども、すでにある小さな政党あるいはこれから生まれようとする新しい政党を参議院から排除することになるのではないかと思います。
　問題は、自民党や社会党という大きな政党が恣意的に政党のあり方を決めてはならないということです。政党というのは憲法でいいますと憲法二十一条第一項が認めている結社の一種になります。憲法第二十一条第一項は結社の自由を認めていますが、政党はこの結社の中でも最も重要な政治的結社のことを指していることは当然です。したがって、憲法は結社の自由の一つの場合として政党の自由を認めており、そこで政党のあり方は国民の自由な判断にゆだねられるべきであるというのが憲法の立場だと思います。いわゆる政党法というものについて批判が非常に多いのは、政党の自由を侵害する危険が多いというふうに思われているからです。
　政治的結社である政党の自由を貫くためには、すでに述べた三条件というものは私は不要だと思います。届け出のあった政党をすべて選挙に参加させるのが、本当の意味で政党本位の選挙ということになると思います。そしてその取捨選択は有権者に任せるべきです。私は思い出しますけれども、戦後衆議院の最初の選挙が行われたときにたしか政党の数は三百ぐらいあったのじゃないかと思いますが、三十数年を経て国民の選択のもとにいま一定の数の政党が議席を持つようになってきております。全く新しい制度を導入しようとするならば、そのぐらいの寛容さが必要な気がいたします。
　政党が憲法上の結社であるとしますと、いずれの政党及び政治団体にも所属したくない個人は、これは一人では結社の自由を行使することはできません。結社というのは二人以上の恒常的な結合だと思われるからです。したがって、政党本位の比例代表制を厳しく適用しようとすれば、単独の無所属候補は排除されざるを得ません。しかし、憲法第四十四条の後段では選挙における信条による差別を禁止しており、無党派主義が政治的信条の一種であることは、これは議事録によりますと自民党の発議者も認めているところであります。私は、したがって政党本位の比例代表制を導入するにしましても、導入する場合に抽象的にその論理を一貫させることに関心を持つのではなくて、この導入によって排除される危険性のある単独の無所属の議員の権利を侵害しないような方法を検討する必要があると思いますし、またそれが不可能であるというふうには考えません。
　最後に、選挙期間中の政治活動が現状以上にますます不自由になる点が問題となります。
　憲法第三章には政治活動の自由という規定はありませんけれども、政治活動の自由が近代憲法成立の大前提であるということは歴史が証明しているところです。憲法第二十一条第一項の表現の自由の中に政治的表現の自由が含まれるというふうに説明することもできますが、政治活動の自由はそれ以上のものというふうに考えております。そうだとしますと、政党本位の比例代表制を導入しながら選挙期間中の政党の政治活動を原則として禁止してしまうということは、私は自己矛盾であるように思います。選挙期間中こそ自由な政治活動を認め、国民の選挙に対する関心、政治に対する関心を大いに高めるべきだというのが私の考え方です。現行の公職選挙法自身すでに憲法違反のおそれ、この政治活動の自由の制限においてすでに違憲のおそれが多分にありますけれども、全国区の選挙を現在以上に不自由にするような二つの法案は、金をかけないということだけに関心があって、現在各級の選挙において国民の政治的関心が非常に低下しつつあるという事実を軽視し過ぎているのではないかというふうに感じております。
　このような政治的な問題、憲法の問題、私の考えを通じまして、この二つの法案には私は反対であります。