○参考人（柳田邦男君）　柳田でございます。今日はお招きありがとうございます。
　私は、事故と安全の問題について、この半世紀近くにわたって取材し、分析し、研究してきた者でございまして、専門の原子力の学者でも、また放射線の学者でもございませんが、安全の問題を考えるときには、ただ専門分野だけでなく、事故論という特殊な領域ではございますけれど非常に重要な分野からの視点で議論する必要があるんではないかと私は思っております。そういう意味で、今日は発言の場をいただきましたことを大変有り難く存じます。
　今回、東日本大震災の発生とともに東京電力福島第一原子力発電所で大変な事態が起こったということで、いまだにその終結の見通しも立たない状態が続いているわけですけれど、このような事態がなぜ起こったのか、そして今後どうすればよいかということを考える出発点として、事故論の視点から少し私の考えを申し述べたいと思うんです。
　事故当時から、このような大津波は想定外であったということが政府関係あるいは東電関係、さらには技術者関係から出ておりました。この想定外という問題は、安全問題を考える上で非常に重要なキーワードなので、この問題について少し分析的なお話をしてみたいと思うんです。
　若干ハーバード大学のサンデル教授みたいな議論になるかもしれませんけれど、非常にこれ、根源的に考える必要があると思いますんで、以下、お手元に配っていただきましたレジュメを基に進めていきたいと思います。
　何を想定し何を想定外とするかについていろいろと専門家の発言やあるいは研究などを拝見しますと、理学系の方と工学系の方とでかなり違いがあり、さらに行政の立場に立つともっと違っているということが見えてまいります。
　理学系というのは、つまり地震、津波について言えば地震学の領域になるわけでして、これは科学の領域に属するわけですね。そして、どのような規模の地震や津波が発生するかについては、明治初期以来、いわゆる歴史地震の調査というのが膨大な形で行われ、大変な資料が集積され、そして今日に至るまでそれが追加されてきて、古代の地震を含めていろいろな地震の規模の推測というのが行われたわけですね。それと、たまたま一九七〇年代以降に国際的に隆盛してきましたプレートテクトニクス論とかみ合わせまして、日本で一体どれくらいの地震がどこで起こるかということについては地震予知の手前ぐらいのところまでの議論がしきりになされるようになったのがこの四十年ぐらいの歴史であったわけです。
　現実に起こった地震を見ますと、代表的なスマトラ沖大地震、それに伴うインド洋大津波を始め、一九六〇年のアラスカ地震など様々なマグニチュード九前後の地震が何度か起こりまして、特にこの二十一世紀になってからの十年間それが顕著に見られるわけです。こういうことを基に、日本の近海で起こる海洋底の地殻変動に伴う大地震及び大津波については、地震学の分野ではかなり危機感を持って指摘されてまいりました。
　また、津波に関しては地震の規模だけで決まるものではなく、それが縦断層なのか横ずれ断層なのかによって大きく違うし、いろいろと地域の特性もあるわけでして、なかなかとらえどころがないので、そのリスクについてはかなり大きく見ないと何が起こるか分からないというのが津波の領域の問題でありました。
　このように、不確実な要素が様々絡む場合にリスクの最大規模をどう取るかということに関していろいろと議論が分かれるわけですが、理学の立場の方々は考えられる可能性のマキシマム、最大の方に目を向けて警鐘を鳴らすという傾向が強うございます。
　これに対して、工学の方々の視点はかなりまた違っております。ここで一般化すると個別の工学者によっては異論が出るかもしれませんが、あえて大胆に一般化して申し上げますと、建築土木系の工学の方々というのは、非常に経験主義に頼るわけですね。様々な過去の地震による家屋の倒壊などを参考にしながら、力学的な実験をしたりコンピューターシミュレーションをしたりして耐震強度というものを決めていく。そしてまた、そうやって決めて建築基準法などにのっとって建物を建てても、地震が来るとまた壊れる。そうすると、どこに見落としがあったのかということで再三様々な改善が試みられてきたわけですね。私もこの四十年ぐらいいろんな地震災害を見てきて、大きな地震が起こるたびに基準が変わってきたのを目の当たりに見てまいりました。
　そうしたことから、どうしても工学系の人は現実主義に頼らざるを得ない。特に、そこの②の片括弧二に書きましたように、実際に現場で物を作るときには予算枠、建設費の縛りがあるわけですし、どこかで割り切ってこれくらいにしておこうという線引きをしなければいけないし、行政というのもそういう形で、際限なくマキシマムを考えていたら物は作れないというようなことになってくるわけですね。
　ちなみに、原発の安全性についても、二年前の経済産業省における原発の古くなったものについての安全性を見直そうという審議会において、地震学者が貞観地震の規模などから考えるとかなり大きく見なきゃいけないというような津波に対する警告を出しましたけれど、しかしそういう問題については、最終的にまとめられた報告書の中では全く一行も書かれないで無視されてしまったというふうな傾向があるわけです。根拠としては、まあ資料が当時はまだ古くて明確でないとか様々なことがありますけれど、しかもそういう中で、あれもこれもやっていたら物は作れないというふうなことを責任ある立場の人が発言しているわけですね。
　そういう中に、特に最近は効率主義というのが入ってきております。例えば、大正時代に建てられたコンクリートの建物などを見ますと、非常にぜい肉が多いわけですが、逆に関東大震災でも頑丈に生き残ったりしていた。しかし今日は、ぎりぎりの安全性をミニマムのところで取って効率よくすると、やっぱりどこかで物が壊れるというようなことがしばしば指摘されるわけです。法律なりあるいは施行規則なりでそういった線引きが行われますと、現実の業界においては実際にそれがマキシマムになってしまう。本当は最低限これは維持しろというのが、いつの間にかそれを維持すればよいというふうなマキシマムになってしまうという、こういう逆立ち現象が起こってきます。
　そしてまた、そうしたもの全体を取り巻くリスク認識の問題になるわけですけれど、差し当たりこれくらいのところで線引きをしようというところで妥協が行われざるを得ないわけですね。それ以上については極めて確率が低いからあり得ないことにしようということになるわけです。明確にその言葉は使わなくても、現実問題として今回のような地震が起こりますと、想定していた規模の地震、津波より大きかったものは想定していなかった、ゆえに想定外であるということで、あたかも免罪符のような形で見られてしまうわけですね。
　しかし、現実には、理学の立場からいうと、それはあり得ないことではなくて、可能性はあったけれど、確率が低いから考えないでいこうというようなことで横に置いてしまった問題なわけで、かなり人為的なものであるわけです。ここが非常に重要なことなので後にまた議論したいと思うんですけれど。
　こういった傾向を見ますと、（２）に書きましたように、理学系と工学系ではかなり基本的な物の考え方が違っていて、安全問題を考えるときにこれは非常に重要なことではないかと思うわけですね。特に地震学者がしばしば警鐘を発してきたようなことですね。その背景にある考え方は、この地球における地殻変動というようなとても大変な問題についてはそう甘く見られない、想定外などと言っていられないというような考え方が一般的でありますけれど、工学ではそれをやっていたら物は作れないということになってくるわけですね。
　次のページへ参りますけれど、いろいろな基準を決めたり認可をしたりするに当たって行政の立場というのもあるわけです。
　行政が何を基準にしてある線引きをするかというときに、そこに①と②に書きましたけれど、①のウイッシュフルヒアリングというのは、これは事故におけるヒューマンファクター研究で最近しばしば使われるんですが、例えば、滑走路の手前で待機しているパイロットが一八二便だったとします。ところが、別の滑走路で待機している飛行機が一八便だったとします。管制官が、そうすると、一八便の方にワンエイトと言ってクリアランスを出すと、一八二便のパイロットは今か今かと待っている、自分のところにコールが来ないかといって待っている。そうすると、ワンエイトツーと言わなくてワンエイトと言っただけで、自分のものとして、そら来たというわけで滑走路に飛び出して大変な事態が起こると、これをウイッシュフルヒアリングというんですけれど、これと似たような意味で、いろいろな行政施策なり企業が事業展開をする上で、安全性を考える上で、何かこれを通す上で都合のいいような理論なりデータがないかと思っていると、ありましたというと、それに飛び付いてしまう、そしてそれ以外に目を向けなくなるというような傾向がある、それがまた意思決定でもあるわけですけれども。
　ただ、意思決定に関して、私は事故調査をし、特にこの一年半ほど、六年前にありましたＪＲ西日本福知山線事故の再調査をやりました。作家稼業をほとんど休んでそれに没頭し、多いときには一日十時間ぐらい分析会議を開いたりして、また関係者多数ヒアリングをし、様々な事故の背景にあった問題を分析したわけですけれど、そのときに、運輸業界やあるいは国交省の行政担当者の考えを聞きますと、何かリスクを考えて安全対策を立てるとか従来の規則を変えるとかするときには、なかなかそれは容易なことじゃなくて、大きな事故が起こって死者が出ると変えられるということをはっきり申し上げる人が何人もおられました。死なないと規則は変わらないとか、それからもう一つは、統計的なデータ、そこに絶対的と書きましたけれど、統計的のこれミスプリントで失礼いたしました。統計的に有意義なデータがないとなかなか変わらないというようなことがあるわけですね。こういったことが意思決定のパターンとしてあるわけです。
　以上のようなことをずっと見渡しますと、想定外というのは何であるかというと、結局、それ以上のことはないことにしようとか考えないことにしようとしてきた思考様式に免罪符を与えるキーワードではないかというのが私の結論です。そうした意味での想定外という線引き行為は、安全性を保障するものではないし、むしろ安全性を阻害するものではないかと考えるわけです。
　たまたま最近、朝日新聞の読書欄に、社会心理学者がいろいろな基本的な災害問題を論じた文献について論評する中で、こんなことを書いておられました。想定外とは、文字どおり夢想だにしなかったことではなくて、逆に本来身近なことをなかったことにすることではないか、吉村昭さんの「三陸海岸大津波」を読んだ感想としてそう述べ、寺田寅彦の例の、災害は忘れたころにやってくるというあの名著のその先を読むと、要するに想定外とは、事実認識のエラーというよりも私たちの思考の態度に問題があるのだというようなことを述べておられまして、私の考えと一致したので大変興味を持ったわけです。
　時間が来てしまいましたけれど、後ほどまた質疑の中で申し上げたいと思いますが、簡単に目次を見ていただきますと、大きな二のところ、リスク認識の問題点ということは、今申し上げたことを別な角度から指摘しているわけですけれど、重要なのは（３）に書いたことです。導入すべきリスク認識でございますけれど、これは福知山線の事故調査報告書を見ますと、非常に重要なことが書いてあります。
　従来、曲線部において運転手が百キロを超えるような暴走をして脱線転覆するということはあり得ない、プロの運転手がそんなことするわけがないということで、そこにＡＴＳ―Ｐを設けるのを急がなかったわけですが、これに対して事故調査官はこう述べているんですね。たとえ発生頻度が小さくても一度発生すれば重大な人的被害が生ずるおそれのあるものについては対策の推進を図るべきである、これは従来の行政になかった考え方です。人が死なないと変わらないという行政がここで初めて、事故調査報告書の中で、たとえ過去に事例がなくても、万一起こったら大変なことになるから、そういう問題についてはしっかりとリスクのレベルを高く見て対策を立てるべきであるということを述べているわけで、これは原子力発電なんかについては特に言えるんではないかと思うわけです。
　次の三ページ目ですけれども、三番目に想定外の二重構造と書きましたが、ある想定外の線引きをしてしまいますと、もう一つ問題が起こる。それは、それ以上のことが起こったときにどう対応するかについての準備まで放棄してしまうということ、今回まさにそれでありまして、想定外のことが起こると、そこでどう起こった事態を抑えるか、あるいは被害者の救援、避難、支援等のマニュアルをどうするかなどについてほとんどないに等しいような状態で、大変な大混乱が起こる。これが想定外がもたらす二重構造として指摘すべきことではないかと思うんです。
　以上が一番重要なところなので、あとはまた後ほど時間ありましたら申し上げますけれども、最後に、五番目に、いかに学ぶべきかというところで事故調査というものの重要性を私は強調しております。
　アメリカなんかの事例見ますと、例えば七九年のスリーマイル島の事故にしても、あるいは八六年のチャレンジャー号の爆発事故にしても、直ちに大統領が特別調査委員会をつくって、利害関係者を一切入れないで徹底的な調査を六か月ぐらいで済ませ、膨大な報告書と徹底的な組織分析を行い、組織の大改革、そして関係者の人員の総入替えなどをやったわけでございますけれども、その報告書というのはまさに事故調査がいかに安全を確立する上で重要かの教科書のようなものでございまして、これらについては私は現地アメリカに行ってあらゆる資料を目を通しました。非常に綿密な調査をしております。
　日本において、しばしば過去において、特に一九六〇年代ごろ、まだ事故調査委員会ができていなかったころの航空事故の次々に起こると、その都度臨時の調査団を大臣がつくって調査しましたが、ほとんど利害関係者、つまり企業の方あるいは行政の幹部の方がメンバーになっていて、被告が裁判席に着いているという批判まで出たぐらいだったわけですね。しかし、七三年に航空事故調査委員会設置法ができて、七四年から活動を始めたわけですが、奇妙なことにもっと安全性を高くしなければいけない原子力の分野においてそういう体制が取られていなかったこと、そしてまた、既に二か月たとうとしているのに、いまだにそうした事故調査体制ができていないということは、やはりこれは日本の特異な側面ではないかと私は思うわけでございます。
　以上で取りあえずの発言を終わらせていただきます。時間をオーバーしまして恐縮でございます。