○内田公述人　私は、早稲田大学法学部で民法を教えており、民法の中では特に借地・借家法を研究してまいりました。今回の借地借家法の改正問題につきましては、ジュリスト、法律時報など法律の専門雑誌に論文を書いております。本日は、改正問題の背景あるいは法案の具体的な内容についての詳細は省略し、法案の基本的な問題について意見を述べさせていただきたいと思います。
　まず第一は、借地制度のあり方です。
　借地法を改正する理由として、借地法の規制が厳格で土地所有者による貸し地供給を阻害しているとか、短期間の利用を欲し更新を希望しない新たな借地のニーズがあるという理由づけがされています。しかし、建物所有のための借地制度というものは、欧米の借地・借家制度と比較して研究してみますと、土地所有者が都市開発や建物を建設する資力あるいは能力がないときに利用される極めて例外的なものでありまして、一般的に発展する可能性は少ない、そういう制度であります。例えば、我が国と同様の長期賃貸借制度を持っていたイギリスは、借地人に土地所有権の買い取り請求権を与えることで借地制度を実質的に消滅させましたが、これは我が国の借地制度のあり方にとっても教訓的です。すなわち、借地制度の運用に問題があれば借地人を所有者にするというのが比較法的な結論だからであります。そして、借地制度が活用されるのは、例えばドイツに見られるように、国や自治体の有する公有地を開発する際、開発主体に所有権ではなく借地権を与えるという場合に限られています。借地制度は比較法的に見るとこのような特徴を持った制度であり、借地法の規制を緩和して借地供給を拡大するという発想自体に比較法的には問題があると思います。
　第二は、正当事由制度であります。
　判例法によって発展してきた、展開してきた正当事由の内容を具体化することは必要ですし、また望ましいことだと思います。諸外国でも、例えばイギリスでは自己使用にプラスして明け渡しを求める相当性があるかどうかを裁判所が判断するという基準になっておりますので、日本法の正当事由制度というのは比較法的に見ても異例のものではありません。また、八五年に公表された「問題点」に含まれていた「土地の有効利用の必要性及び相当性」あるいは要綱試案での「土地の存する地域の状況」が除かれ、当事者間の土地・建物の利用の必要性を比較考慮するという正当事由制度の本来の状況へと戻ってきたことは十分に評価に値すると思います。なお、再開発の必要性が正当事由の要素になっている外国法もありますが、それは都市計画法により住民参加を経た上で再開発地域として指定され、公的な主体が開発事業を行う場合でありまして、我が国のそれとは基本的に違っていることをつけ加えておきたいと思います。
　ところで、今日では立ち退き料により正当事由が補完されるのが通常ですが、法案が立ち退き料を正当事由判断の一要素として明文で認めたことは、現状の追認ということができると思います。しかし、このことによって、立ち退き料が正当事由の補強事由という位置を超えて、正当事由がなくとも立ち退き料さえ支払えば明け渡しを求めることができるという状況に限りなく近づくことが危惧されるわけです。
　したがって、改正法案の正当事由制度はこれまでの内容を変更するものではないことを明確にした上で、正当事由の中での基本的なもの、つまり当事者が土地・建物の使用を必要とする事情と、それ以外の二次的なものとを区別し、さらに立ち退き料は補強的なものであることを明示すべきだと思います。
　なお、借家の場合に、借地と異なり、建物の使用または収益の必要性という規定がありますが、収益という言葉は恐らく営業用建物の場合を念頭に置いているのかもしれませんが、削除すべきではないかと思います。
　第三は、今後新たに設定される普通借地権についてです。
　現行法の採用している堅固な建物と非堅固の建物との区別をやめ、存続期間を三十年としたことは妥当だと思います。ただ、借地権設定者に更新拒絶の機会を与えることを目的として更新後の期間を十年とした点については、借地の安定的利用を阻害し、更新料請求をめぐる紛争を増加させるだけであるという批判が当てはまると思います。現行法と同様の二十年とすべきではないかと思います。
　また、借地権更新後の建物の滅失の場合、借地権が消滅することを原則とし、貸し主の承諾がない限り、残存期間を超える建物を建築できないとしていますが、貸し主は何らの理由がなくても承諾を拒絶でき、借地権者はやむを得ない事由がなければ承諾にかわる許可を求めることができないというのは不公平ではないでしょうか。更新の前後の区別は重視すべきではなく、借地権は更新を想定している土地利用権であるという原則を貫くべきでしょう。
　第四は、定期借地権の問題です。
　まず、定期借地権は果たしてどの程度利用されるでしょうか。例えば、法案二十二条の規定する期間五十年以上の定期借地権の場合、半世紀もの長期の契約を設定することに貸し主は不安を感じ、確実に土地が戻るかについて疑いを持ち、余り利用されないのではないでしょうか。公有地の貸し付け、あるいは公的機関が定期借地人となることが考えられる程度ではないでしょうか。
　また、定期借地権によってどのような都市ができるのかも考えるべきでしょう。例えば、法案二十四条の定期借地権の場合には、ファミリーレストランやスーパーの建設が想定されていますが、郊外の街道沿いに建築されるであろう建物は、いわば映画のセットのような簡易な建築物であり、美しい町をつくるということに逆行するのではないでしょうか。より一般的に言えば、定期借地権により建設される建物は、期間満了とともに効用を失うような建物となり、建築物を社会資本と考え、質を向上させようとしている都市開発、建築行政の基本的な方向に反するのではないかと思います。
　さらに、更新規定のある普通借地権が新たに設定されることはなく、既存の借地権も徐々に定期借地権化していくと思われます。つまり、定期借地権によって普通借地権が駆逐されるということになるわけですが、原則としての普通借地権が利用されず、限定されたニーズにこたえるとされていた定期借地権が一般化されるというのは決して望ましいこととは思いません。
　現在の法制度においても、土地信託とかあるいは土地所有者に資金を融資して建物を建設させ借家人になるというような方法で定期借地権と同様な機能を実現できるのですから、このような副作用の予想される制度をあえてつくる必要はないと考えます。
　第五は、借家の問題です。
　借家法が借家供給の阻害になっているという意見がありますが、これは正しくないと思います。建築戸数を見れば持ち家建設よりも借家建設が多く、借家供給は進んでいますし、空き家率も高く、統計的には借家供給が需要を上回っています。また理論的に見ても、外国法と異なり正当事由という存続保護制度のみで家賃規制のない我が国の借家法が、借家供給を阻害するとは考えられません。
　借家の質の向上は、都市計画的規制に加えて住宅の居住水準を定め、それを確保する手段を持つ諸外国に見られるような住居法あるいは住宅基本法を制定し、それによる規制をした上で、建築業者に対する資金融資が必要なのです。さらに、借家人の家賃負担能力と住宅の家賃との差額を補助する家賃補助という財政政策も不可欠になるわけです。良質な借家の供給の拡大というものは、借家法の緩和によってではなく、ドイツに見られるような住居関係法の整備と国や自治体の積極的な財政政策によってなされるべきなのです。つまり、住宅基本法の制定こそが良質な借家供給のかぎであり、このような方向を追求すべきなのです。
　第六は、既存の借地・借家関係に及ぼす影響についてです。
　既存の契約には改正法を原則として適用しないとしているのは当然ですが、賃貸借の途中、当事者が賃貸借契約を合意解約し、合意により新たな借地・借家関係を設定することはできます。裁判になれば、賃借権の放棄、合意解約の意思が本当にあったのか、あるいは賃貸人の圧力によったのではないかが確かめられますけれども、裁判にならない圧倒的大多数の事例では、当事者の力関係からして、括弧つきでありますが、合意解約により新たな権利関係へと移行してしまうでしょう。特に、賃貸人の地位を譲渡し、貸借人に対して新たな契約を求めるということが増大するのではないかと思います。
　つまり、言いかえると、法は裁判所で適用される規範ですのでその内容が公正かどうかが基本的な判断の基準ですが、改正法案によって実際の社会で当事者の権利義務関係がどのように変化するか、どのような影響を与えるのかが実は重要なのです。紛争の圧倒的多数は裁判外で解決されるからです。
　例えば、法案は地代家賃の紛争について調停前置主義を採用し、書面の合意があれば調停委員会は適当な調停条項を定めることができるとしていますので、今後の賃貸借には常にそのような調停文言が挿入されるでしょうし、また、地代家賃の増額請求権の要件に関しては「その他の経済事情の変動」がつけ加えられました。つまり、家賃規制のない点が比較法的に見た場合の日本法の問題点でしたが、これにより問題は一層深刻になります。調停や裁判では適切な解決を期待することもできますが、このような改正を見て貸借人が裁判に訴えることに消極的になり、結果として地代家賃の増額がこれまで以上に容易になるでしょう。つまり、法改正により、裁判上の処理は簡易になっても、社会では紛争が増加するという結果を招くと思われるからであります。
　確かに改正法案の内容は、当初の時期と比べると、批判が加えられた箇所が削除され、問題点は少なくなってきました。しかし、それでもなお、改正法によって借地・借家関係が公平に処理されるか、快適な都市づくりや良好な住宅供給に役立つかは疑問であります。特に、国民の過半数以上が借地・借家人であるわけですから、改正法案によって国民の生活に実際にどのような影響を与えるのか、十分に考えるべきではないでしょうか。現在の内容のままでの改正には反対というほかないと思います。
　以上でございます。