○参考人（岩田正美君）　岩田でございます。どうぞよろしくお願いします。
　今日、私が報告いたしますのは、最後のセーフティーネットと言われる生活保護の近年の動向とその課題ということについて申し上げたいと思います。（資料映写）
　先生方御承知のことと思いますけれども、日本の生活保護の特徴というのは、四六年に旧法ができて、五〇年に新法になったまま今日まで大きな原理、枠組みは変わっておりませんが、その中で四つほど大きな特徴があります。
　一つは、一般扶助と言われる性格でして、これは無差別平等原則とも言われますが、貧困であれば稼働層でもこの制度を利用できるという、こういうことになっております。
　それから、扶助は今八つございますけれども、八つの扶助の組合せで全ての生活の側面をカバーする、これはオール・オア・ナッシング・アプローチと私は呼んでおりますが、つまり生活保護の制度にキャッチしてもらうと全てが来るんですけれども、生活保護から出てしまうと何にもなくなってしまうという、そういう性格を持っています。
　それから三つ目は、生活保護は最後の手段ということで、保護の補足性ということがありまして、家族の扶養であるとか労働能力の活用のほか、他法他施策が優先ということになります。
　それから、生活保護は複数の制度に分かれていないんですね、中は四つの扶助があるんですけれども。ほかの国は、こういう性格の、公的扶助といいますけれども、税金で一定の貧困層に対してなされる制度は幾つかあるのが普通なんですけれども、日本の場合、この一つの非常に大きくがっちりできた制度で運営されてきたという、こういう特徴があります。
　これも御承知のとおりですが、社会保障の発達がその後、生活保護というのは戦後いち早くできまして、戦後の混乱期の国民生活に非常に大きな役割を果たすわけですが、その後、国民皆保険・皆年金の実現と成熟、あるいは介護保険制度の導入、福祉サービスの発達、雇用の拡大と企業福利の発達ということがありまして、生活保護は非常に大きく役割を変えていきます。それまではさっき申しましたように稼働層にも対応していたんですけれども、ほとんど非稼働層といいましょうか、高齢者とか傷病者の特に単身世帯へ対応するという、こういう制度に変わっていきます。
　ちょっとこの図を見ていただきたいと思います。
　これは、ブルーの線が稼働能力を持っている世帯ですね、稼働している世帯ですね。これ、稼働しているというのは、例えば日雇労働とかパートタイマーとかそういう形で、何か稼働はしているんですけれども、収入が低くて、その差額を生活保護で賄って最低生活をようやく達成しているという、こういう世帯。ピンクの方は、これは非稼働の、働けない、病気であるとか高齢であるとかそういう世帯になりますが、ちょうどこの六四、五年を契機にして大きく二つの位置が逆転してまいります。これがずっと最近まで続いてきたわけです。
　これはこれまでの経緯なんですけれども、これから近年の生活保護が更にそこからもう一つ大きく変わってきたということで、このグラフを見ていただきたいと思います。最近の生活困窮者の増大ということが生活保護にどういう影響を与えたかという図です。
　一番上の赤いラインで書いてあるものがこれは保護率で、これは対千人ですね、パーミルという記号でよく表しますけれども、向かって右側がパーセントが書いてあるものになります。そして、青が保護人員の毎年毎年の月平均の数です。それから、緑色は世帯数なんですね。
　一九五二年、統計がきちっと取り出した一九五二年から二〇〇九年までをここに出しておりますけれども、それで見ていただくと分かるように、保護世帯の数は、どちらかというと減るというよりはちょっとずつ増えたんですね。この理由は、単身世帯が増えたということです。ですから、世帯の数は増えるんですけれども、保護人員は一遍ぐっと下がっていきます。保護率も下がっていきます。一遍、オイルショックの後、二回のオイルショックの後ちょっと上がるんですけど、その後また今度はずっと下がって、保護率も大変低くなってきますが、それが九〇年代の終わりから特に二〇〇〇年以降急激に増えております。二〇一〇年で、もう少しこれが上がって百九十万以上になっておりまして、二〇一一年一月、直近の速報でもうちょっとで二百万人という数になっております。それはちょうど五〇年代の水準に近づいているということになります。私も、九〇年代以降、生活保護の人口がだんだん増えていくという経過を見ていて、初めはそれでもオイルショックの後ぐらいかなと思っていたんですけれども、今もうそれを超して五〇年代の高度経済成長の直前の状況に近づいているということです。
　どうしてかということなんですけれども、これは言うまでもなく、いろんな形で雇用状況が変わってきまして、非常に非正規雇用が拡大しているということが一番にあるわけですが、これは非正規雇用それ自体がいいとか悪いとかというよりも、非正規雇用が拡大しますと、これまで企業福利の中にカバーされていた人たちが縮小して、その枠外に押し出されている人たちが増えてきます。同時に、社会保険へカバーされない人々が増えてきます。それから、先ほど申しました単身化というのは、これは貧困な人たちだけではなくて、一般的に今大変増えていっております。特に都市部では単身世帯の割合が大変増えておりますので、家族扶養が弱体化しているということで、最後のセーフティーネットが機能してしまう人たちが結果的に増えてきたと考えていいだろうと思います。
　それでは、どういう世帯が今生活保護を利用しているのかという、この円グラフを見ていただきたいと思いますが、これは世帯類型なんですけれども、まず全体の七五％以上が単身世帯です。ですから、母子とか家族がそろっているという世帯は非常に少数です。現に保護を受けている世帯類型で見ますと、四二％が高齢者世帯ですね。母子世帯は八％程度です。それから、傷病それから障害で三三％。その他の世帯というのはこのいずれの世帯類型でもないということを示しておりまして、これは非常に雑多なわけですが、この中に場合によっては働いている世帯、働ける世帯が交じるというふうに考えることができますが、ここが一七％とちょっと増えております。
　これは、さっきのは今保護を受けている人全体の中でどういう性格の世帯があるかということを言っているわけですが、これは保護開始のきっかけですね、保護開始のきっかけが何であったかという、そういうことを示しております。凡例で見ていただくと分かりますように、元々非常に大きいのは傷病によって保護を受ける、病気になったとかそういうことが多いんですが、二〇〇八年から二〇〇九年にかけて急激に増えているのは失業や収入の低下、稼働収入の低下という、これがぐっと伸びて、今傷病による保護開始を超えてきたということがあります。二番目が貯蓄等の減少なんですね。貯蓄が減ったとかもうなくなっちゃったというのがミカン色の部分がそうです。これは、ある程度ストックで頑張っていた世帯がもう頑張れなくなったというようなことを示していると思われます。
　つまり、少し要約しますと、現在の保護世帯が増加した一つは、単身高齢者の傷病や貯蓄の減少などによるものがもちろんあります。高齢者のうち生活保護を受けている層の四割は年金があります。年金額が最低生活に満たないために、その差額が生活保護で出ているということになります。それから、生活保護を受ける場合は医療保険に加入しています。未加入だったのは一割程度なんですね。ですから、社会保険にある程度カバーされていてもそれで十分ではないという世帯が一固まりいると。それからもう一つ、近年多くなった稼働収入の低下とかあるいは失業とかいうその他の世帯の増加ということになります。
　そこで、次に第二のセーフティーネットと近年ずっと言われてきたものと生活保護の関係を見ますと、これは、生活保護はなるべくちっちゃくて、社会保険によってまず予防されて、真ん中に、今その他の世帯という類型で御覧いただいたような、ちょっと働いているとか働けるとかいう世帯に求職者支援を拡大して、真ん中に第二のセーフティーネットを持ってくることによって生活保護へ掛かる負荷をちっちゃくしようと、こういう政策がずっとなされてきているわけですが、これがその理念図なわけですが、実際はこういうふうな感じなんですね。実際は、求職者支援が生活保護の上に、生活保護に落ちるのを予防するようにまだ十分できていなくて、まだ生活保護の方が頼りになってしまうという、そういう現状があります。
　なぜかといいますと、生活保護は先ほど言いましたように無差別平等で非常にがっちりした制度で、しかも中に八つの扶助を全部持っていますので、これを利用すると生活の安定度が非常に高いんですね。それに対して求職者支援は、生活給付、住宅手当というのがくっついていますけれども、条件が非常に細かくそれぞれありまして、情報がきちっと伝わっていないということもありますけれども、それと初期に貸付制度がやはり中心だったというようなこともあって、これが生活保護の歯止めとして真ん中にぐっと入ってくるというまでにはまだ至っていないというような、こういう現状ではないかと思っています。
　それから、真ん中にちょっとクエスチョンマークを書いたのは、こういうものからみんな何かこう、何というんでしょうね、キャッチされないでこぼれちゃうという層がまだあるということです。
　こういうことを見てきますと、現在の生活保護の問題点として三つ挙げられると思います。
　一つは、生活保護は現状を見ますと異なった二つの対象へ同じ対応をしているんですね。つまり、高齢層と障害者層という非稼働層と稼働可能層に対して同じ制度が同じように対応するという枠になっています。
　それから二番目は、先ほど申しましたオール・オア・ナッシング・アプローチによって、保護から抜け出た後の対応が薄いんですね。そうしますと、生活保護にいた方がいいものですから、これは貧困のわなといいますけれども、だんだんに保護から抜け出て一気にいろいろな扶助がなくならないような制度設計になっていないものですから、生活保護が頼りになってしまうという状況があります。
　三番目は、先ほど申しました社会保険や求職者支援対策とのリンクが弱いんですね。これは、一つは支給水準に一定の合理的な、何といいますか、関係がないということと、それから、社会保険には一定の労働時間の限定がありますけど、生活保護の場合は何時間働いていても収入が低ければ当然生活保護は出てきますので、そういう労働時間の限定というものが合理的に設計されていないんですね。ですから、それぞれの制度がばらばらになっているということが挙げられると思います。
　じゃ、どうしたらいいかということですが、これは私の考えですが、共通に住宅扶助というものがあって、これが今求職者支援の中では住宅手当という形でやや広くなっていますが、これを独立させまして、民間賃貸住宅に住んでいる低所得層にもう少し一般的な形で出ていける、これだけで、これと年金でやれば生活できるという、そういう高齢者もいると思いますが、この住宅扶助とそれから長期保護ですね、障害を持っていたり、それから高齢者の場合は年金と医療扶助というような、こういうタイプのものと、それから求職者扶助ですね、今の求職者支援法のパターンをもう少し生活保護の生活扶助とレベルをリンクさせていくような求職者扶助という制度に少し整理をしていくというようなやり方が考えられるだろうと思います。これは、ほかの先進諸国のタイプは大体こういうふうに分けていくというのが普通になります。
　最後に、今回の三つぐらいの非常に困難な要素を抱えた災害によって今後生活困窮とか生活保護がどうなるかということを、今から簡単に言えるようなことではないんですけれどもちょっと申し上げたいと思いますけれども、今回は非常に大規模であると同時に、非常に長期化する可能性が高いわけですね。最も大きな問題は生活基盤が徹底的に破壊されてしまっているということです。生活基盤というもの、これは家を失う、職を失う、家族を失う、地域を失うという形でいいますと、こんなに徹底的に非常に大きなエリアで生活が破壊されるというのは戦争以外に確かになかったのではないかと思います。とりわけ、一つ一つの生活が壊されたというより地域丸ごととか親族丸ごと破壊されますので、日本の福祉とか社会保障にとって非常に大事だった家族や親族のネットワークというものは、非常に今後頼りにできない状況になる可能性があります。
　一般的に復興対策は当然地域社会全体を焦点に当てざるを得ませんので、個々の個人とか家族生活の多様性がありますけど、そこへの配慮というのはどうしても遅れがちになるだろうと思われますので、そこの問題が一つ出てくると。
　これに対して生活保護はどういう役割をするだろうかということですが、既に厚生労働省の方でも生活保護が出ていかなきゃならない場合はきちっとやるようにというようなことを言っておりますけれども、さっき申しました他法他施策優先原則というものがあるものですから、義援金とか様々な生活再建法というものが出てきますとそっちが先行します。ですから、そこの程度がどういうふうになるかということが非常に大きな問題になっていく。
　それから、これまでの阪神・淡路大震災等で繰り返し言われていることは、生活基盤が根こそぎ崩れても、現在、この大震災が起こる前の一月に生活保護が二百万人に達しようというような状況に日本はあるんですね。そこにこれが出てきましたから、つまり元々貧困だった層がこの中にいるわけです。こういう層はとりわけ復興の波に乗りにくい、取り残されてしまう、例えば仮設から出られないとか、そういうふうに多分なりやすいだろうと思われます。こういう層にどういう対策を今後やっていくかといいますか、これを最初からある程度予測したプランニングというのが恐らく大変大事だろうと思います。
　私からの報告は以上でございます。