○参考人（片山信子君）　国立国会図書館の片山でございます。
　昨年、調査及び立法考査局財政金融課においてアメリカ、イギリス、ドイツの会計検査院と決算審議について報告書を作成しました。本日は、この報告書を踏まえまして、各国会計検査院の役割と議会との関係について、各国の特徴的な部分を中心に御報告申し上げます。
　まず第一に、会計検査院の地位について御報告します。
　議会による行政監視の在り方、そしてこれを補佐する会計検査院の存在感の強さで最も注目される機会が多い国は恐らくアメリカであろうと存じます。このアメリカの会計検査院、ＧＡＯは行政府から独立した立法補佐機関でございます。ＧＡＯは議会の番犬とも呼ばれ、議会との結び付きが強い機関でございます。
　一方、イギリスの会計検査院は長らく大蔵省の外局でしたが、サッチャー政権時代に改革が行われ、一九八三年の法律改正によって行政府から独立し、会計検査院長は下院役員という位置付けになりました。この点ではイギリスの会計検査院はアメリカ型に近づきました。
　また、スウェーデンでも、議会と政府の両者に会計検査機関が置かれておりましたのを二〇〇二年に一本化し、議会に会計検査院を設置しました。
　このように、会計検査院を議会に近づけるという一つの流れがございます。
　しかし、一方では、会計検査院を立法府に属させると議院内閣制の国では行政府をチェックする力が弱まる面もあり、ドイツやフランスの会計検査院は、我が国と同じく、行政府にも立法府にも属さない独立の機関でございます。
　なお、フランスの会計検査院は会計裁判所的性格を持った司法機関の地位と機能を有することを申し添えておきます。
　このように、行政府にも立法府にも属さない独立の機関としての会計検査院を有するドイツ、フランスですが、決算検査報告の議会への提出の在り方は我が国と異なります。
　ドイツの会計検査院は、憲法に相当する基本法の改正によって、一九六九年に議会両院に直接に検査報告を提出するよう義務付けられました。それまでは、我が国と同じく、ドイツ議会も政府を介して検査報告を受け取っていました。この改正により、ドイツの会計検査院は議会へ大きく引き寄せられ、財政民主主義が強化されたと評価されております。
　また、フランスは一九六七年に法律改正によって、イタリアも一九四七年に憲法改正によって、検査報告を直接議会に提出する形に改めております。
　ここで、各国の決算の性格について若干御説明申し上げます。
　日本の決算は議案と報告の中間であるともされておりますが、外国の例を見ますと、イギリスは報告、ドイツは議案、フランスは決算法案でございます。日本では決算重視のために決算を議案として取り扱うべきであるとの議論もございますが、外国の決算の審議状況を見ますと、報告という言わば最も法形式の軽いイギリスにおいてむしろ決算審査の権威が高く、審議時間も多い一方で、法案という最も重い法形式のフランスにおいてこれまで決算審議が余り活発でなかったという印象がございます。
　なお、アメリカは決算に相当する国庫収支実績が議会に報告されますが、これはＧＡＯの検査対象ではございません。また、アメリカでは我が国の決算委員会に相当する単独の委員会での決算審議もございません。
　次に、決算検査を離れて、各国会計検査院で積極的に行われておりますプログラム評価について御報告します。
　プログラム評価とは、個別事業や個別政策を経済性、効率性、有効性の観点から施策の包括的評価を行い、分析評価する活動でございます。
　各国の会計検査院の中でその活躍が注目されるアメリカのＧＡＯは、各国の会計検査院に先んじてプログラム評価に取り組み、正確性と客観性を持つ専門機関として高度な技術を導入し、複雑で政策的判断を要する微妙な事柄についても検査が可能であることを示しております。
　ＧＡＯは、行政府に対する改善勧告を含むプログラム評価を年間千二百件以上も作成し、調査を要求した両院の各委員会の委員長や個別の議員に提供しております。このようなプログラム評価を通じて、ＧＡＯは議会に対する高度な情報提供機能を発揮しております。
　イギリスの会計検査院、ＮＡＯもプログラム評価に力を入れております。イギリスではプログラム評価はＶＦＭ検査と呼ばれております。これは、費用に見合った価値を意味する英語、バリュー・フォー・マネーの頭文字を取ったものでございます。サッチャー政権時代の改革により、イギリスの会計検査院、ＮＡＯは、プログラム評価を法律上の根拠を有する任務として行うようになり、業務上の比重を増しております。年間約六十件のＶＦＭ検査報告書を決算検査報告とは別に下院に提出しております。
　この場にＮＡＯのＶＦＭ検査報告書を一冊お持ちしました。表紙に年配の方の写真がありますが、これは年金生活者の中の貧困者問題に取り組むという報告書です。貧しい年金生活者の中で、低所得者向けの給付金の申請手続をしない者が多く、予算が有効に使われていない点について、システムとしての問題点を調査したものであります。
　次に、ドイツですが、ドイツでも経済性、効率性の観点から検査するプログラム評価が行われております。注目されますのは、ドイツでは財政監督の基準として経済性という言葉を憲法レベルで明記している点でございます。
　ドイツは、毎年一回提出される決算検査報告のほかに、議会から要請のあった事項や特に重要な個別テーマについて随時報告を議会に別途提出しております。件数は年間三十件から四十件程度です。会計検査院の年報によりますと、マンパワーの約一五％を随時報告に振り向けているとのことでございます。
　フランスでも効率性の観点からの検査が行われ、年次報告に当たる一般検査報告に記載されております。フランスでは、このほかに、会計検査院が特に強調することを望む重要主題について別途個別検査報告を公表しております。件数は年間五件程度です。
　このように、決算検査とプログラム評価など個別テーマに係る報告書については、イギリス、ドイツ、フランスは年次報告のほかに別途随時議会や政府に提出しております。
　日本では、国会からの検査要請に基づく事項は要請した院の長に対して会計検査院長が個別に報告するものの、それ以外は、特定検査状況の検査報告も含めて、基本的には年次報告である非常に大部な、情報量の豊富な、しかし一冊の決算検査報告の形で提出されており、この点が何冊も報告書を随時提供している欧米の会計検査院と異なります。
　次に、各国会計検査院の任務の在り方として注目される点として、予算循環過程のより早い段階への関与がございます。
　予算の編成、予算の執行、会計検査院による検査、そして議会による事後統制という一連の予算循環過程の中で、ドイツの会計検査院は会計の完結を待って事後検査をするだけでなく、より前の段階、つまり執行中や予算編成中でもいわゆる検査を行うことができます。これも憲法に当たる基本法上の任務でございまして、助言活動と呼ばれております。具体的には、議会の予算案審議過程で予算委員会の事前協議への関与や審議への関与を行います。また、予算委員会においてだけでなく、政府内の予算編成過程でも口頭又は文書の形で助言活動は行われます。この権限により、ドイツの会計検査院は議会や国民の関心に後れないで予算や経済運営に関する見解を述べることができます。
　アメリカのＧＡＯも、議会からの要請を受けて、個別事案に対して年間二百件を超す議会証言を行っております。これも必ずしも会計の完結を待ったものばかりではないという点で、予算循環過程のより早い段階への関与と位置付けることが可能でございます。
　さらに、イギリスの会計検査院は、ブレア政権の財政改革により、政府の財政予測の妥当性を監査するという新しい任務を得ました。財政予測は予算編成の前提となるものでありまして、これも予算循環過程のより早い段階への関与でございます。
　次に、会計検査院と議会の決算審査の関係を御報告します。
　まず、決算審査の対象でございます。
　日本の決算審査では、会計検査院の検査報告中心の審査というよりも、法律、予算、高度な政策的事項をも広範に審査の対象とされております。これに対して、イギリスとドイツの決算審査は会計検査院が行った検査結果を議会が吟味するという形を取っております。
　一般に、どこの国でも、会計検査院の手法は法律的、経済的、技術的、事務的見地の検査でございますが、イギリスの決算審議では、この会計検査院の検査結果を踏まえた決算審査になります。
　イギリス議会での決算審査は、政策の是非を問うのではなく、執行することを決めた予算、実施することを決めた政策が、合規性、経済性、効率性、有効性の観点で執行されたかどうかを議会という政治の場で改めて審査し、改善を促す勧告を出すことで、その結果を後年度の予算執行、会計経理にフィードバックすることを目的としていると言えます。
　このような審査対象と観点を反映しまして、イギリスの決算審査の行政府側答弁は、各省の大臣ではなく、会計官である事務次官や第二事務次官が行います。ドイツでも、会計検査院の検査結果を土台に議会の決算審査が行われます。
　このように、議会の決算審査において、会計検査院との関係が緊密なのがイギリスとドイツでございます。
　次に、議会での決算審査を行う委員会と決算審査を予算へフィードバックする在り方について御報告します。
　まず、イギリスは、決算審査を専門に行う決算委員会を有しておりまして、非常に格式の高い上席の委員会であるとされており、決算審査が活発に行われております。イギリスの決算委員会の特徴はその非党派性と専門性の高さにあります。八〇年代から九〇年代にかけての保守党政権下の労働党出身のシェルダン決算委員長の在任期間は一九八四年から一九九七年までの十四年間に及んだことからも、その専門性の高さがうかがわれます。
　イギリスの決算委員会の任務は、会計検査院が提出した報告書を基に、委員会自らが報告書を作成することにあります。こちらが決算委員会の報告書でございます。先ほどお見せしました会計検査院の検査報告を受けて、同じテーマで決算委員会の報告書として作成されたものです。決算委員会の報告書には、決算委員会による改善勧告が織り込まれております。イギリスの決算委員会は、総選挙がある年以外は、改善勧告を含む決算委員会の報告書を年間四十冊から七十冊程度作成しております。決算委員会では全会一致で報告書を作成します。ここに決算委員会の非党派性が表れております。
　行政省庁は、個別の決算委員会報告書が出されますと、これを受けて、約三か月後から五か月後に、どのような改善措置を取ったのかを回答する大蔵省覚書と呼ばれる文書を議会に提出します。こちらが先ほどお見せしました委員会報告書に対応する大蔵省覚書でございます。
　決算審査に係る本会議は年に一回開かれます。前回の本会議以降に提出された決算委員会報告書とそれに対応する大蔵省覚書の両者を決算委員長が動議の形で提出し、報告と討論が行われます。最後に、報告書と大蔵省覚書を採決します。
　イギリスの決算委員会は、このように会計検査院と緊密な連携の下で重要な役割を果たし、さらに、行政府側の改善措置をも決算審議のサイクルに織り込んだ形での非常に完成度の高い決算システムを有していることに特徴がございます。
　次に、ドイツですが、ドイツは、連邦議会では、予算委員会に責任解除の動議と会計検査院の決算報告が付託され、予算委員会の小委員会である会計検査委員会で審査が行われます。また、連邦参議院では、予算を審議する大蔵委員会が決算審査を行います。フランスも予算審議を行う財政委員会が決算審査を行います。ドイツとフランスは、予算と決算を同じ委員会で審査することにより決算審査を予算に反映する形を取っております。
　さらに、これまで決算審査がどちらかといえば活発でなかったとされるフランスで、最近、予算への決算のフィードバックを効果的にするために改革が行われました。
　まず、決算法案の提出期限を七か月前倒しにしました。さらに、前年度の決算法案が各院における第一読会において採決されるまではその院において翌年度の予算法案は審議できないように改めました。フランスの会計年度は暦年でして、十二月に会計年度が終わります。以前は、例えば九八年度決算法の成立が二〇〇一年七月と遅かったのですが、二〇〇二年度決算法は二〇〇三年十月に成立し、決算法の早期成立に一定の効果があるようです。
　次に、両院の役割分担を御報告します。
　イギリスでは下院でのみ決算審査を行い、上院では決算審査を行いません。ドイツとフランスでは両院で決算審査が行われます。
　興味深いのは、ドイツの連邦参議院で取られている審査方法でございます。連邦参議院で決算を担当する大蔵委員会は、各州から一名の大蔵委員が出て、十六名の大蔵委員がおりますが、決算審査は各大蔵委員が連邦各省を担当するという仕組みを取っております。ある省を担当する委員は決算を州に持ち帰り、州政府でその省の決算を精査します。各州がどの省を担当するのかは、予算審査の担当に対応します。これも決算を予算にフィードバックするために考えられている方法と言えます。
　以上、諸外国の会計検査院の活動について御報告いたしました。
　アメリカは、質量ともに充実した情報を議会に提供する情報提供型の会計検査院、ＧＡＯを擁しております。質的に充実した情報は、ＧＡＯが検査手法の高度化という方向で役割を拡張していることにより可能となっております。
　イギリスは、決算委員会と会計検査院、ＮＡＯの緊密な連携の下、行政府からの回答をも審議日程に組み込んだ非常に完成度の高い決算システムを確立しています。イギリスは、伝統的なスタイルを継承しながら、ＧＡＯに倣ってＶＦＭ検査を充実させ、検査手法の高度化を図っております。
　さらに、ドイツの会計検査院は、憲法をよりどころに、執行中や予算編成中でも予算や経済運営に関する助言を行うことを通じて、予算循環過程のより早い段階へ関与するという形で広い任務を有しております。
　また、これまで決算審議が余り活発でないとされてきましたフランスにおいても、決算審議の早期化が図られております。
　このように、各国は各々特徴ある決算制度を発展させており、各会計検査院の地位や規模は様々でございます。しかし、特にアメリカ、イギリス、ドイツの議会に共通しますのは、会計検査院の報告や情報が議会審議の重要な土台となり、積極的に活用されている点でございます。
　以上、各国の会計検査院の任務と議会との関係について、特徴的な部分を中心に御報告いたしました。
　御報告を終わります。