○参考人（赤坂幸一君）　九州大学の赤坂でございます。
　本日は、五十六条の問題、端的にオンライン国会の導入の可否というお話であると思いますので、そこに焦点を当てて、比較憲法の視点や、あるいは衆議院の側での議論を補完するような、新しい視点をそこに加えるような話題を提供させていただきたいと思います。
　このようなオンライン国会を導入するに当たって一つ参考になるかなと思いましたのが、私がよく参照する先でもあるんですけれども、ドイツ連邦議会の問題で、そこではこのパンデミックに対応するために二つの憲法改正の構想が出されて、そして消えていきました。
　簡単にかいつまんで申し上げますと、現在、五十三ａ条というものがあって、これは、外敵がもし攻めてきたときに連邦議会に代わるある組織をつくる、合同委員会というのをつくるという、こういう規定なんですけれども、これをモデルとして五十三ｂ条というのを作ろうという構想がドイツ連邦議会の事務局の内部から、経緯はよく分からないんですが、出ました。読み上げませんが、そこにあるような意味での緊急事態が発生したときには、この緊急委員会が連邦議会に代わるという規定でございます。
　もう一つの構想というのは、バーチャル議会というのを導入できないかということで、この諮問を受けたドイツ連邦議会の中に学術局という部門があります。そこが文言をいろいろ精査した結果、今のままでは駄目で、憲法三十九条三項を変える必要があるということで、下線を引いてある部分を付け加えるような憲法改正案を出しました。バーチャル議会のことについては明記されていませんけれども、法案の提案理由を見ますと、これはバーチャル議会を主に導入するためのものであるということが分かります。
　ただ、先ほど申し上げましたように、これは構想は実現しませんでした。何が問題とされたのかといいますと、緊急委員会というものについて、まずこれ、伝染病とか大規模事故、あるいは自然災害といったもの、幅広く対象にして緊急事態の法制を設けようとするもので、一つはその対処すべき問題が過度に広範に及ぶと。そのため、それぞれの事態に応じて対処すべき中身というのは変わってくるはずであるのにもかかわらず、そのような広範な規定になってしまっており、そこに問題があると。とりわけ、ドイツの場合は定足数が議事規則で定まっていますので、そういった定足数の調整とか、あるいはディスタンスの確保というものは技術的な、それ自体が問題であるということで、この憲法改正は必要ないという議論が一つありました。
　もう一つは、五十三ａ条というのは、これは東西の冷戦のときにそれを背景として作られたもので、例えば核シェルターの中に議員さんたちがいて出てこれないと、そういうときにどうやって議会の機能を確保するかという観点から設けられた規定でして、そして、だからこそ審議は非公開で行われるわけですが、パンデミックの場合はこういった議論が当てはまらないはずであると。にもかかわらず、五十三ａ条をそのままモデルにして導入していると。
　次のものがより本質的なんですが、そういった危機的な状況においてこそ、議会に代わる組織ではなくて議会自身が審議するということが、国民代表がそこにいるということが重要であるという話が、批判がございました。危機においては執行部の比重というものがどうしても増大しがちでありますので、それに対して検証を重ね、批判をし、オルタナティブを提示するという役目の組織というものを確保しなくてはならない、それが議会であるというわけです。
　バーチャル議会につきましても、第二の構想ですけれども、会議の開催方法というのは、自己組織権、これは我が国でいう議院運営自律権と組織自律権どちらも含むような権限ですけれども、これの問題であって、ここに、三十九条三項に書かなくとも、既に他の条項を根拠にして自己組織権というものは承認されていますので、なら、その自己組織権に基づいて組織すればいいじゃないかという批判がありまして、その結果、次の二ページ目にありますような、一つは百二十六ａ条というものが設けられました。そして、議事規則の附録というものが作られ、もう一つは慣行として書記役議員が除外されると。
　この辺り、ちょっと詳しくは申し上げませんけれども、これら全てが議事規則自律権の話であると考えられています。すなわち、議事規則を定めるかどうかという話だけではなくて、慣行も含めて議事の秩序ですね、これを定めるというものがここでいう議事規則自律権とか自己組織権の内実であるということです。
　具体的な規律ですけれども、この百二十六ａ条を御覧いただければお分かりになるとおり、このパンデミックに、コロナの問題に特化した、それだけに特化した規定でして、そして第一項、第二項、かつては本会議の定足数を四分の一に縮減し、委員会も同じようにしていたんですが、現在ではそれが廃止されています。本会議については電子的なオンライン出席というのは最初から認められていませんで、第二項で委員会についてはしかしそれを認めるという規定が当初より設けられ、今もなお継続しています。この辺り、衆議院の審査会の資料辺りは少し以前のものですので、こちらでアップデートしていただければと思います。
　また、出席だけではなくて、投票や採決につきましても、コミュニケーション、電子的なコミュニケーション手段を用いることができるし、また公衆の参加というものも電子的な手段を用いてすることができると。そして、最後のところ、二〇二二年七月十五日と書いていますが、これは半年ごとに更新されているようで、このように時限的なものとして、また対象を限って、一定の対処を議事規則レベルでしているということです。
　どうしてこのような対応がなされたのかということですが、一つは本会議と委員会の役割分担、あるいは委員会の中でも作業を、法案修正を行う、切った張ったの議論を行う場としての委員会と、外部に対して自分たちの各会派の見解、姿勢を示す、討論する場としての議会と、この役割分担という考え方があります。
　本会議は原則としてこの討論の役割を果たし、また委員会も一部はこの役割を果たすんですが、主な委員会の機能はこの作業議会にあると考えられています。これが、今三ページの頭辺りのことを申し上げましたけれども、本会議は認めないが、委員会は電子的な関与、参加を認めるという背景にはこういった区別もあるのだろうと思います。
　以上を踏まえまして、これが我が国の議論にどういった示唆をもたらすのかということをもう少し深く立ち入って、新しい視点も入れながらまとめてみたのが三ページ以下ということになります。
　ここでその議論をちょっと整理させていただきたいのですが、幾つかのオンライン審議といっても、幾つかの局面、段階というものがあろうかと思います。一つは本会議と委員会の区別もそうですし、また委員会の中でも幾つかの段階があると、そういった区分が必要であろうと。
　それから、個々の議員や参加者が例えば妊娠、出産、障害といった特別の個別の事情を持っており、それに基づく例外措置をとらなくてはならない場合というのが要請されている場合があると。そういった主観的な事情から離れて、今回のコロナのように客観的な特別の事情があって、それに基づいて例外措置が要請されている場合があると。
　最後に、そういった特別の客観的事情はないんですけれども、このオンラインのツールを用いることでより効果的に手軽に審査することができるという立場からの活用も述べられて、提案されているところです。
　このうち、上から二つ目のポチにあります個々の議員や参加者の事情に基づく例外措置につきましては、これは我が国でも主張されているところですけれども、国民代表としての職責を十分に果たすために、むしろこのオンラインに限らず、点字の問題とか社会的障壁の問題ですとか、むしろ積極的に国民代表としての職責を果たし得るための環境を整えることが、これが求められるのであろうと。このオンラインが認められるかどうかというよりも、このオンライン参加というものも、必要に、個々の必要に応じて、必要であれば積極的に措置する必要があるであろうというわけです。まあ同じようなことは参考人についても準じて考えることができるのかなと思われます。
　これに対して、後述しますような理由から、本会議につきましては、国民代表と、この代表という理念に照らしまして、オンライン審議はごく限定的にのみ認められると私自身は考えておりまして、これは特別の事情がどれぐらい重大なものであるのかと、これとのバランスで考えるべきだという話ですが、これは下の（３）以降で述べさせていただきます。
　で、次のところ、矢印ですが、委員会審査のうち先ほど申し上げました作業議会としての性格を持つ部分といいますのは、これはその特別の事情が、例えばコロナのような事情があるのであれば、とりわけそのオンライン参加を認めることによって切った張ったの議論、これを効率的に進める余地があるだろうと。
　我が国、その定足数の話とかが出てきますのは主にその本会議のことを念頭に置いていますが、注の七にもありますように、委員会審議でオンラインツールを利用している国が大半で、先ほど見ましたドイツの場合も、本会議は最初からそういったオンライン審議というものは本会議については認めていないというわけです。それはなぜかというのは、この（３）以降で指摘させていただきます。逆に言うと、委員会の段階では、効果的な効率的な作業ツールとしてこのオンライン審査というものを認める余地があり得るのではないかという問題提起をさせていただきたいと思います。
　（２）に参ります。
　そのオンライン審議というのも一つの手続でありますけれども、その手続というのは単に効率を追求するだけでは駄目でございまして、慎重さ、熟議の確保、公開性、公正性などなどですね、幾つかのその理念というものを背後に持っているわけです。そういった手続を履践するからこそ、単に議会で決まったというだけではなく、議会でこういった手続を踏んで決まった決定である、だからそれが受け入れられると、受容される、アクセプタンスされるということになるわけです。
　で、このような議場は、議事手続と議場構造というのは実は一体的な関係にありまして、詳細は注の九の文献に譲りますが、この議場構造とその議事手続、例えばフランスモデルの議事手続、イギリスモデルの議事手続というのは、それぞれの議場構造と密接に一体のものとして形成されてきております。それぞれ重点は違いながらも、効率性とは異なる手続の価値というものを追求しているわけなんですが、このことだけ見ますと、他面から見れば、たとえオンラインの審議ないし審査であったとしても、こういったもろもろの価値を体現するような議事手続やオンラインでの構造というものが実質的に確保されるのであれば、必ずしも憲法の禁ずるところではないと、これだけ見れば言えるようにも思われます。
　ただ、しかし、本会議という政治空間についてはもう少し別途の視点も必要であろうというのが（３）以降になります。
　本会議という政治空間というのは、元々、中世以来の政治的身体という理念から実は出てきておりまして、フランス革命のときに国王が倒れたと、そうすると公共体の統一性というものがばらばらになってしまって、今まで統合していたものがなくなってしまうわけですから、そこで国民代表体というものがそこで初めて創出されて、それが正統性原理を獲得しようということで、公共体の国民共同体の統一的な声を、意思を示すための組織としてこの議会空間というものが組織されたという背景があります。
　その構造とか議事手続や構成員の身分保障、いろいろな側面でこの問題が出てまいります。我が国の議会に見られる半円型の議場構造も、またそして演壇というものも、全体として実は国民代表体というものが統一的なボイスを語るための演出装置として実はつくられたという背景があります。
　こういった政治空間というのは意味の世界を成しておりまして、単にそこで議論が行われているというだけじゃなくて、そういう場でそういう議論が、国民代表の声が出されていると、統一的な声が語られているということが重要で、ですから、参考資料、これ十六ページ以降になりますけれども、近年そういった政治空間における発話行為ですね、これへの関心というものが深まっているわけです。
　そこにあるのは、端的に申しますと、世界をコミュニケーションを通じた構築物として捉える、意味の世界として捉える立場であると。こういった背後の理念を踏まえて、そこに位置付けて今回の問題を眺めてみますと、四ページの下のようにまとめられるのではないかと思われます。
　一つは、この対面優位説と呼ばれているものが議場における現在性とか身体性を強調して、オンライン審議を例外的な場面に限るべきだと考えるのは、こういった基底的な代表理念というものを背後に恐らく置いているからであろうと。そして、私もその立場に立つわけです。
　また、五十六条の出席というのを機能ではなく物理的出席に限定するという解釈も、こういった国民代表体の代表機能の重要性に着眼するからこそで、それゆえに説得力を持つというわけです。
　ただ、それだけで済むのかというと、そうではないというのが最後のところで、特定の事情のゆえに議会が物理的にそもそも集会できないという場合には、議事手続上の価値を追求しようにも、あるいは相互コミュニケーションを議事空間でしようにも、そもそもそれ自体ができない状況に置かれています。そういった緊急事態においてこそ、実は議会審議というものが、国民代表の議論というものが必要であるということに鑑みますと、そういった状況において例外的ないし限定的にオンライン審議手続を採用するということも、審議手続の議会の形成権の範囲に入っているんであろうと私自身は考えております。
　これとは別に、最後の一行ですが、先ほどの、個々の議員の個別的な主観的事情に基づく例外措置や、作業議会としての委員会審査におけるバーチャルなツールの使用というものについては、積極的にまた違った観点から推進していく余地もあるのではないかと私自身は考えております。
　少しオーバーしてしまいましたが、ひとまず以上でございます。