○参考人（大塚敬君）　三菱ＵＦＪリサーチ＆コンサルティングの大塚と申します。
　本日は、こうした発言の機会をいただき、誠にありがとうございます。どうぞよろしくお願いいたします。
　私は、主に行政経営を専門分野として、コンサルティングや研究活動をしています。また、地方公務員法第三条に規定される非常勤の特別職として基礎自治体の政策研究部門の業務にも関わっています。こうした経験から、地方公共団体から見た計画行政の観点から所見を述べさせていただきます。
　お配りした資料の一ページ目を御参照ください。
　まず、地方における行政評価の経緯と現状を簡単に御説明させていただきます。
　地方公共団体に行政評価が普及したのは一九九〇年代後半からで、先行自治体での取組が進展した後に、総務省が平成十一年度に設置した行政評価研究会がその報告書の中で地方公共団体に行政評価の取組を呼びかけ、ノウハウ提供を行ったことが契機となったと考えられます。同じ時期に、平成十四年、行政機関が行う政策の評価に関する法律が施行され、国の機関には評価の実施が義務付けられました。
　一方、地方公共団体に対しては、行革指針や地方分権推進計画で関連する要請はあったものの、法制度はありません。一ページの下段に記載したような、当時、地方公共団体を取り巻く様々な課題に対応するツールとして意義と有効性を認めて、地方公共団体が自主的に導入したということになります。つまり、国と地方の役割分担に関しては、地方の自主性が尊重され、地方が主体的に取り組み、国はこれを促進、支援することで普及した事例と言うことができます。
　ただし、課題もありまして、資料の二ページに示したとおり、その後二十年を経た普及率は、総務省が平成二十八年に実施した調査によれば、全体で見た普及率は高いものの、町村の実施率が低くなっています。これは、事務負担やノウハウといった面への対応力で町村が相対的に厳しい状況にあると推察されます。
　総務省の調査がその後実施されていないので、私どもで独自に調査を行った結果が資料の二ページの下のグラフになります。令和四年一月時点に調査したもので、残念ながら町村は対象となっておりません。以降、同じ調査結果を掲載しているグラフは同様に町村の状況を把握できていないという点に御留意をいただきたいのですが、行政評価導入済みの団体は、事務負担の大きさであるとか定量的な評価指標、目標値の設定といったノウハウ面が課題だとしています。
　行政評価について国は地方の自主性を尊重していると言えますが、一方で、導入当初の研究会以降、地方を特に対象として情報やノウハウ面での支援は行われていないように思われます。一方で、地方版総合戦略に代表されるように国の政策に対応した行政計画の策定が求められる場合、定量的な成果目標の設定とこれに基づく進行管理はもはや必ず求められる状況になっています。こうしたことへの対応の観点からも行政評価の仕組みの確立が重要と考えられます。
　また、行政評価と関連する論点として、ＥＢＰＭについて触れさせていただきます。
　国では、政府の行革推進本部が各府省にＥＢＰＭへの取組の呼びかけと支援をしていますが、地方公共団体に対しては、二〇一七年の経済財政運営と改革の基本方針の中で、地方公共団体においても国と歩調を合わせてＥＢＰＭを推進するように促すという一文が見られますが、特にその地方公共団体にＥＢＰＭへの取組を促す指針のようなものはないように思われます。また、地方公共団体を特に対象とした取組の支援といったことも余り行われていないように思います。
　一方、ＥＢＰＭは、客観的データを活用した根拠を持って政策の形成とその進行管理、改善を行うものですので、資料の三ページの上段に記載させていただいていますが、都道府県、市区でＥＢＰＭに取り組んでいるという団体の過半は行政評価と関連付けて取り組んでいます。つまり、ＥＢＰＭが改めて行政評価の改善に取り組む契機になっているのではないかと推察されます。
　しかし、資料の三ページの下段に示したとおり、都道府県や市区でもＥＢＰＭへの取組はまだ進んでいません。取り組んでいない団体の方が多いという状況になっています。
　資料の四ページに示したとおり、取組の課題となっている点、これは、やはりそのノウハウ面や知識が足りないということを多くの団体が指摘をしているという状況にあるということですね。
　以上の状況を踏まえると、行政評価とＥＢＰＭ、要は、地方公共団体が実施する政策形成における効果分析であるとか実績評価に係る取組に対して、これまでどおり地方自治体の自主性は尊重しつつも、標準的な手順であるとか手法、あるいは参考となる事例などの情報であるとかノウハウの提供、それから重要な点として、基礎自治体の施策評価に活用可能な詳細なというか、粒度の細かい公的統計の利用環境をもっと充実する必要があるのではないかというふうに考えます。それから、評価の担い手となる人材の育成についても同様でして、情報面、ノウハウ面、体制面、こういった面の支援の強化が必要ではないかと考えます。
　次に、総合計画についてお話をさせていただきます。
　資料の五ページのとおり、国の政策目的を達成するための手段として計画の策定等を求める手法が地方の負担になっており、現在、地方分権改革有識者会議及び計画策定等に関するワーキンググループにおいて、これを改善する検討が進められているということは皆様御存じのとおりかと思いますが、こうした検討は以前にもありまして、第二次地方分権改革における義務付け、枠付けの見直しの一環として行われました。この際に、地方公共団体の計画行政における最上位計画である基本構想についても、二〇一一年に地方自治法の策定義務付けの規定が廃止されました。
　資料の五ページのとおり、一九六九年の基本構想導入以前は、地方公共団体の業務は国の省庁に対応する部門ごとに方針が立てられ、団体としての総合的なビジョンがなかったと言われています。こうした状況を改善するために、国主導で導入されたのが基本構想とこれを頂点とする総合計画です。
　まず、当時の自治省が設置した研究会が総合計画の内容を詳細に提示をしています。また、基本構想については、法による義務付けの導入とともに、当時の自治省から策定要領の行政局長通知も出されています。これは、総合計画というものが当時の自治体にとって全く新しい取組だったので、統一性を担保する上で細部に至るまで具体的な働きかけが必要だったと思われたためだと思います。
　導入当初は、ほとんどの団体は研究報告に沿って最初の総合計画を策定していますので、資料の六ページの上段にお示ししたとおり、基本構想を頂点とする三層の計画構成、これが一般的と言われています。その後、法による義務付けがなくなった後、もう十年以上たっているんですが、今もほとんどの団体が基本構想を策定しています。
　一方、計画の構成は、現在も多数派は研究報告に準拠した三層構造ですけれども、徐々に独自の工夫による異なる計画構成を取る事例が増えてきていると。それから、基本構想を策定していない団体も、独自の工夫による行政分野全体の大方針を規定する計画を策定しています。
　例えば、資料の七ページに御紹介している藤沢市は、総合計画を廃止した団体として知られていますが、それに代えて市政運営の総合指針という基本方針と重点的に取り組む戦略のみを掲げて、四年という短いサイクルで見直していくビジョンを掲げています。
　また、法の義務付けがなされていた際には、基本構想は地方公共団体の業務を規定する行政計画として明確に位置付けられていましたが、現在は、資料で御紹介している郡山市のように、行政が策定主体ではなくて、住民も含む地域社会全体が策定主体となる公共計画として位置付ける例が見られます。
　つまり、導入当時は法による義務とともに国の指針に沿って策定されていたものが、普及、定着後に義務付けをなくしたことで、地方公共団体が自主的に策定し、自由に地域の事情に合った形で策定することが促進されている例であると言えると思います。
　一方、計画の策定負担を軽減するために、新しい計画の策定が求められたときに、既存計画と総合計画を一体的に策定、あっ、既存計画である総合計画と新しい計画を一体的に策定する例が見られるようになっています。資料の八ページの上段に示したとおり、まち・ひと・しごと創生総合戦略の場合は、当初ほとんどの団体が独立した計画として策定していましたが、二期目の改定に当たって総合計画と一体的に策定している例が増えています。
　同様のことはＳＤＧｓへの対応でも見られるようになっており、総合計画は地方公共団体の政策領域の全てを網羅していますので、新しい計画策定の要請があったときに既存計画との複合化を許容すれば、こうした検討の受皿となる機会は今後も増えていくと思います。
　新たな社会的課題を解決するために何らかの施策を実施する必要がある場合に、国がそれに関する情報を発信して地方に取組を求め支援する、これ自体は適切なことだろうと思います。しかし、全ての地方公共団体に新しい計画の策定をその都度求めるというのは、真に必要なものに限定されるべきであると思います。また、真に必要と認められる場合も、関連計画との一体化を許容する、あるいは、自治体の規模と計画の内容によっては妥当なものについては他自治体との共同の策定を許容する、そしてこうした策定をする際の手法に関して情報提供する、負担軽減に係る最大限の配慮と支援が必要と思います。
　また、新しい計画策定において必須とする事項は当然必要だと思いますが、地方の実情に合ったものとするとともに、創意工夫の余地を持たせるようにできる限り策定内容の自由度を高めることが望ましいと思います。
　最後に、本日触れた行政評価、ＥＢＰＭと計画策定の全体、つまり地方の計画行政全般をより良くしていくための国と地方の役割分担についてお話しさせていただきます。
　行政評価は、初めから要請のみで、情報発信によって取組を促したことで広く普及、定着した例、総合計画は、当初は義務付けと指針の提示により統一的な内容の普及を促し、定着した後に地方の自由と自己責任に任せる形に移行したことで地域の事情に合った活用がなされている例、言い換えれば、国は取組の方向付けときっかけづくりを行い、機が熟した後に地方が自主的に工夫して取り組む形に移行するという役割分担が機能した例と言えます。
　国民に対して行政サービスや生活環境などの質を保障するために、全国共通で担保されるように地方に働きかけるべき部分も当然にあると思います。一方で、地域によって事情は本当に異なりますので、一律的な取組がかえって効率や有効性を損ねる懸念もあります。したがって、全国共通で担保されるべき部分と地方の自主性を尊重するべき部分を明確にして、それぞれに応じた対応をしていただくことが必要と思います。
　ただ、対象とする社会的課題自体が変化しますし、地方におけるノウハウの普及、蓄積であるとかツールの開発普及、人材育成の進展など、地方公共団体の対応力も時間とともに変化するので、総合計画の例のように、導入当初は統一的対応を求めるものであっても時間の経過とともに地方の自主性に委ねていく、こういった調整を機動的に行っていただくことが最も重要であると思います。
　以上、私の所見を述べさせていただきました。どうもありがとうございました。