○政府委員（大島賢三君）　外務省経済協力局長の大島でございます。本日は、この小委員会にお招きをいただきまして説明をさせていただく機会を得られましたことを大変感謝申し上げます。
　きょうは、事務局の御指示で、主としてＯＤＡ大綱の関係につきまして外務省の考え方を説明するようにということでございますので、御指示に従いまして御説明をさせていただきます。
　お手元に資料を配付させていただいておりますので、適宜御参照をいただきたいと思います。
　まず、ＯＤＡ大綱の制定の経緯それから大綱の運用、その後若干の実例、特に中国、ミャンマーに対する大綱の適用の実例、それから最後に諸外国におけるこの種問題についての基本的な考え方、こういう四点に絞りまして御説明をさせていただきます。
　まず、大綱の制定に至る経緯でございますが、お手元の資料一にごく簡単に整理してございます。
　その右側の方に経緯がございますが、八〇年代後半になりまして、例えばカナダでＯＤＡ大綱が作成されるといったような話も伝わってきたりしましたが、基本的には、当参議院の外交・総合安全保障に関する調査会のいろいろな討議を経ました最終報告で七項目の合意事項というのもございましたし、さらにそれを受けるような形で参議院本会議の決議もございました。こういったいろいろな討議が背景になったと言って差し支えないんではなかろうかと思います。
　さらに、直接的には、九〇年に起こりました湾岸危機を契機といたしまして開発途上国における軍備増強に関する関心が高まったこと、加えまして、冷戦が終結して共産主義体制から決別をし、民主化あるいは経済の自由化といったようなことが特に注目を集めるようになった、こういった国際関係が背景になったということもあると思います。さらに、開発途上国における民主化あるいは人権状況といった問題に対する関心が高まりました。
　そういう背景のもとに、九一年四月に参議院予算委員会におきます海部当時内閣総理大臣の答弁という形でいわゆるＯＤＡの四指針、資料一の左の方にございますけれども、これを発表いたしたわけでございます。さらに、その後第三次行革審が、九一年十二月に、政府開発援助大綱を念頭に置くような形で、基本的な援助の理念、考え方、援助実施に当たり配慮すべき諸点、こういったことを明らかにすべきであるということもございました。そうした一連の経緯を受けまして、最終的には対外経済協力審議会におきまして集中審議が行われた後、一九九二年六月に至りまして閣議決定という形で大綱の決定を見たというのが大ざっぱな経緯でございます。
　次に、運用についてでございます。
　九二年に制定されて五年余りを経過いたしました。若干の実績も出てきたわけでございます。基本的には、運用の原則につきましては大綱の原則の部分に明記してございますけれども、運用に当たっては国際連合憲章の諸原則、特に主権、平等及び内政不干渉といった諸原則、及び以下の諸点を踏まえて相手国の要請、経済社会状況、二国間関係等を総合的に判断の上実施していくという趣旨がうたわれております。
　こうした一般的な原則に従いまして、運用といたしましては具体的な状況、すなわち生きた国際政治、経済社会を背景にいたしまして、問題を抱える政府と国民を相手にＯＤＡというものは供与をされておるわけでございますが、ＯＤＡ大綱の実施に当たりましては、実際の問題としましては、かなりいろいろ具体的な場面においては微妙な判断を迫られることが多いということは問題の性格上避けられないところがあるかと思います。
　結局のところは、先ほどの原則に沿いまして、二国間関係等も含めて総合的に判断の上、個々のケース、事例に即しまして最も適当なと思われる判断を行っていく、ケース・バイ・ケースに行っていく、一言で言えばそういうことになるかと思います。
　具体的には、いわゆるポジティブリンケージ、ネガティブリンケージ、大綱の中に書いてあるわけではございませんけれども、運用に当たりましてはそういう形で運用をされております。
　特にネガティブリンケージ、この実施が実際上は難しいわけでございまして、相手国に対して、大綱にうたわれている諸問題がある、あるいはその状況が懸念されるというような状況になりますと、場合によっては援助の停止といったような事態に至るわけでございますが、その場合に相当慎重かつ微妙な判断が求められることになります。やはり、機械的、一律的な適用ということは必ずしも適当でない場合が多うございます。非常に明らかなケースは別としまして、かなりそのケースごとに判断をしていくということで、相当微妙な判断を強いられるというふうに申し上げていいかと思います。換言をしますと、一刀両断的に対応していくということは必ずしも適当でない。状況によりまして、相手国に対する理解あるいは温かみということを欠く判断を避ける必要もあるといったようなことでございます。
　特に、大綱の中にございます四原則の中でも、軍事支出とか民主化の問題につきましては相手国の内政にかかわるような問題もございますので、非常に慎重な判断を要する部分かと思います。さらに、日本自身がかつて被援助国としての立場を持っておりました。また、日本はアジアの一国ということでございますので、開発途上国の状況に対する理解あるいは判断においては、そういう立場も状況によっては踏まえるという必要があるかと思います。さらに、途上国の一般民衆に対する配慮も必要になります。緊急・人道援助あるいはいわゆる草の根支援的なものに対しましては、例外的な運用を行っていく配慮も時に必要であるということであろうかと思います。
　さらに、これは大綱にも盛っておりますけれども、日本が単独に行うということでは必ずしもない場合が実際上多うございまして、いわゆる援助諸国間のある種の政策的な協調といったような枠の中で日本自身が態度を決めるということもございます。
　以上が運用に関する部分でございます。
　若干の運用例につきまして、簡単に御報告させていただきます。
　特に、ネガティブリンケージの場合の停止等具体的な対応措置につきましては、停止のタイミングあるいはその程度をどうするかといったような決定を求められるわけでございますし、また事態に改善が見られた場合には再開ということを判断する必要がございます。
　たくさん例がございますけれども、まず最近の中国について申し上げます。
　中国につきましては、八九年の天安門事件、これはもちろん大綱制定以前のケースでございましたけれども大きな事件があり、その後におきましては、御案内のとおり九五年八月に、核実験に関連をいたしまして累次の申し入れにもかかわらず日本側の言い分が聞き入れられないというようなことがございまして、無償資金協力につきまして一部の人道援助等の例外は設けましたけれども凍結をいたしました。九六年以降についても、核実験の停止が明らかにならない限り無償資金協力の原則停止を維持するという方針を決定いたしました。その結果、実績が約七十八億円程度ございましたけれども、五億円弱に大幅に減少したという実例がございます。その後、中国自身は核実験を九六年七月を最後に停止いたしまして、いわゆるモラトリアムに移るということになり、さらにＣＴＢＴに署名をするに至りまして、我が国としてもことし三月、対中国の無償資金協力を再開したと、こういうケースがございます。
　なお、もちろん中国につきましては、人権の問題あるいは軍事支出等の観点から引き続き動向には注視をしていっております。
　次に、ミャンマーのケースでございますけれども、八八年の民主化要求による政情の混乱がございました。その後、国軍によるクーデターがあり、ミャンマーの援助を原則として停止いたしました。一部緊急的・人道的性格の援助については例外的な措置をとるといたしましたけれども、原則停止ということを維持したわけでございます。その後、ミャンマー政府との対話等がございまして、軍事政権側とそれからアウン・サン・スー・チー女史の率いるＮＬＤとの間にいろいろな縛余曲折等がございましたけれども、九五年十月に至りまして、アウン・サン・スー・チー女史の解放という事態がありましたので、その事態を受けて若干の援助方針の見直しを行ったわけでございます。
　現在は、民主化及び人権状況の改善を見守りつつ、当面は既往の継続案件や民衆に直接裨益する基礎生活分野の案件を中心に、個々の事例に即して検討の上実施していくという一般的な方針のもとに臨むこととしております。
　その後も、ミャンマーのＡＳＥＡＮ加盟が実現をいたしましたし、それからＮＬＤ側と軍事政権側のいろいろな会談等、駆け引きがございます。一定の進展も見られますけれども、先ほど申し上げました方針を基本的に見直すような状況にはなっておりません。
　最後に、他の主要国の対応でございます。
　こうしたいわゆる民主化に関連する問題等につきまして、一番はっきりした援助方針をとっておると思われますのはアメリカであろうと思います。対外援助法に基づきまして、一定の行為あるいは一定の事実がある場合にははっきりと援助は行わないということを法律上明記しております。すなわち、米国への麻薬の密輸を防止する措置をとっていない国であるとか、共産主義国あるいはテロ支援国家、軍事クーデターで政権が覆されたような国あるいは米国人への負債状況や米国資産の凍結等問題のある国、こういったカテゴリーを明らかにしまして原則として行わないという方針をとっております。
　そのほかの、主要援助諸国につきましては、非常にはっきりしたガイドラインを持っているという国、日本のように閣議決定まで経て大綱のような形で非常に明確にしている例はそう多くはございませんが、いろいろな形、すなわち援助政策を述べた文書あるいは議会における発言等々によりまして、それぞれの国の援助に当たっての指針、基本的な考え方を表明しております。
　以上、簡単でございますけれども、冒頭の説明とさせていただきます。