○参考人（草野厚君）　ありがとうございます。
　慶応大学で国際関係論、戦後日本外交論、政策過程論等々を教えております草野でございます。よろしくお願いをいたします。
　短時間ではありますが、法案に対して感じているところ、そして今後について期待を込めて述べさせていただきます。
　国会議員の皆様の御苦労を顧みずに失礼をお許しいただければ、ようやくここまで来たなという感を深くしております。なぜこれほどまで時間が掛かったのかという疑問はぬぐえません。しかし、衆議院において、政府案が与党によって単独ではなくて、野党民主党等の積極的協議を踏まえてこしらえられた修正案が、自由党を含め、与野党の大半の賛成を得て可決し、参議院に送られてきた、この意義というものは大変大きいと思います。なぜならば、国の防衛にかかわる法制度が国論を二分させたままで与党単独によって成立するということは、一般の国民にとり、また実務に当たる、今回の法制度が予定をしております地方自治体や自衛隊など現場の人々の士気にも影響する、あってはならない不幸な事態だと考えるからです。
　さて、私は、この分野の専門家というにはふさわしくない専門分野でございます。しかも、法案の文言の不確かさなど詳細部分については既に自民党と民主党の協議で相当前進をしていると承知しております。そこで、ここでは少し客観的に、日本において有事法制が準備される意義と必要性、さらにこれらの法制が整備された後の状況というものを考えてみたいというふうに思います。
　三つ特に申し上げたいことが、このレジュメに沿ってお話を申し上げますが、ございます。
　第一は、独立国家として緊急事態に対応する法制度がないということは、議論以前の異常な状況だというふうに言わざるを得ません。
　自国の安全を確保できずに、どうして自ら地域的に不安定要因にならないと言えるのでしょうか。これは国際的な信用の基礎だというふうに思います。また、有事法制を整備するということは、アジア太平洋地域の平和と安全のかなめでもある日米同盟にも大変に寄与するというふうに考えております。他方、有事法制がないということは、万が一にそのような緊急事態が発生したときに、政治の意思と無関係に超法規的な行動を現場が取るという可能性を全く排除するものではありません。より具体的に後ほどこの点については触れたいと思います。さらに、各国とも何らかの形で緊急事態の発生に政府がどのように対処するか、国民はどういうようなことをしなければならないかということについて言及している法体系を持っております。
　さて、現在、国際社会の脅威は三つあると思われます。第一に、九・一一に象徴される国際的テロリズムによるもの、それを支援する国家によるものですね。これらの国家は大量破壊兵器拡散を試みている国家と重なり合うわけであります。第二に、冷戦終結後少なくはなりましたが、インドとパキスタンのカシミールをめぐる緊張のように、国家と国家の紛争による脅威というものが引き続きございます。第三に、民族の違いから分離独立やあるいは現政権の打倒を目指して内戦が起こるといったことによる脅威でございます。それが周辺諸国、ひいては地域を不安定にさせているということはございます。アフガン、東ティモール、インドネシアの、アジアなどが典型でございます。
　日本周辺の場合、言うまでもなく、特に朝鮮半島の緊張状態がございます。しかし、仮に北朝鮮問題が混乱なく解決をしたとしても、先ほど述べた国際的脅威から日本が逃れることは、このグローバル化した国際社会を考えれば恐らく不可能だというふうに思います。
　ならば、よく聞く議論でございますが、そうした状況が生まれないように外交努力をすればよろしいのではないかという声がございます。もちろん、そうした努力を重ねていかなければなりません。しかし、そうした議論が期待するほど国際社会は、話せば分かる、暴力はいけませんということで解決できるような甘い理想的な社会ではありません。既に自爆テロを含めた国際的テロが多発してきたこと、数々の国際社会との約束を破ってきた北朝鮮の存在を振り返ればこのことははっきりしております。
　そこで、万が一に備えるということが必要になるわけです。もちろん、冷戦華やかなりしころの米ソの緊張を念頭に置いた有事が起きるとは必ずしも言えません。しかし、国際社会は、冷戦がだれも予想しない形で終わったように、何が起きるか分からないという社会でございます。あらゆる事態に対応し、日本の安全を守るための法整備が必要であり、現在審議中の一連の有事法制がそのような役割を担うというふうに考えています。
　さて、第二番目でございます。第二に、日本の安全保障に関する法的枠組みとの関係です。
　冷戦後、日本の安全保障に関する法的枠組みは随分と整備されてまいりました。冷戦が終わりましたのが一九八九年でございますから、もう既に十四年でございます。ここに書きましたように、日本の安全保障に関する法的枠組み、一九九六年に事実上の安保の再定義、カバーする範囲が広がりました。次いで、周辺事態法が二〇〇〇年にできました。また、九・一一を受け、テロ対策特別措置法が成立をいたしました。今、イラク新法が取りざたされております。日本の平和と安全、日米同盟の観点から大いに意義のあることだというふうに思います。しかし、改めて申し上げるまでもなく、いずれも日本本土の話ではない、ここが欠けていたというふうに思います。
　その点でいえば、国際平和協力への日本の自衛隊の協力、自衛隊だけではございませんが、自衛隊、警察の協力もこの十数年実績を重ねてまいりました。一九九二年に湾岸戦争の日本の対応ぶりに対する批判から作られました国際平和協力法、これができて、まず最初にカンボジアに自衛隊、警察の方々が出掛けられました。御存じのように、憲法九条の制約から、あるいは憲法九条に抵触しないように極めて複雑な内容を持ったこの国際平和協力法でございますが、その中身は国際的なＰＫＯの標準とは必ずしも一致はいたしません。しかし、今では、ゴラン高原、東ティモールと、三けたの隊員が平和協力に従事をしております。後方支援による彼らの活動は、私もゴラン高原参りましたけれども、大変に同じＰＫＯに参加しているよその国の隊員からも評価をされております。
　実績は十年以上にわたるわけですが、その間、この国際平和協力法、いろんな問題点が参加者からも指摘をされているわけですけれども、武器を上官の命令で発砲できるようにしたり、パトロールなど本隊業務への参加の凍結を解除するなど、自衛隊の方々が国際社会においてより望ましい形で国際の平和と安全に協力することができるようになったわけです。大変に結構なことです。
　しかし、次のようなことを申し上げたいんですね。やや乱暴な比較かもしれませんが、自衛隊の役割を考えますと、国際平和協力はもちろん極めて重要です。しかし、最大の使命は国土防衛ではないでしょうか。
　自衛隊法の第一条には、「自衛隊は、わが国の平和と独立を守り、国の安全を保つため、直接侵略及び間接侵略に対しわが国を防衛することを主たる任務とし、必要に応じ、公共の秩序の維持に当るものとする。」とあります。そして、このことは第三条で、防衛を主たる任務としてより具体的に書いてございます。他方、治安出動や災害派遣などは公共の秩序の維持を従たる任務として別のところに書いてあります。ＰＫＯはどこに書いてあるか、国賓の輸送などと同様に付随的任務とされております。
　この扱いについては大いに私は異議がありますが、今日はこの話をしにやってまいったわけではございませんが、念のために申し上げますと、私もメンバーでした国際平和協力懇談会の報告書の中でも触れていますけれども、国際平和協力業務というのは自衛隊の主たる業務にすべきだというふうに私は思っております。これ以上この点については触れません。
　何を申し上げたいんでしょうか。国際平和協力は、紛争終了後の平和と安全を確保し、新たな国づくりに日本が協力をするという意味で極めて大事ですが、では、主たる任務である直接間接の侵略に対して自衛隊の役割をきちんと決めておかなくてよいのか、政府と現場の関係を規定しておかなくてよいのかということなのです。
　今ではそうした見解は少ないと思われますが、これは、私がお目に掛かった自衛隊の幹部の中には、国内の防衛に関する法制もきちんと仕組みがないのになぜＰＫＯにどんどん出掛けていかなければならないのかという声、これも聞いてきたわけであります。誠にもっともな見解だと私は思います。
　第三に、法律が未整備な状況で危機が発生したときにどのようなことが起こるかということを過去に学ばなければいけないということです。
　御記憶の方も多いかもしれませんが、一九九三年秋から九四年前半の朝鮮半島危機です。詳しくは御紹介する時間がありませんが、朝日新聞等々の報道で明らかになっているところによれば、九四年の初め、北朝鮮の核開発疑惑による緊張が高まり、アメリカのクリントン政権は軍事行動も選択肢の一つとして考えた。後から振り返れば相当危険なレベルにまで達したという話です。
　ところが、日本はそうした緊急事態に対応する法制度が御存じのようにございませんでした。それだけではありません。当時、日本の政治は十分に機能しておりませんでした。細川、羽田、村山内閣と短期間に政権が目まぐるしく替わるという、言わば国内的な政治の危機状況にございました。
　そこで、報道で明らかになったところによれば、内閣を中心に、いざというときにやれと言われ、準備がないのはみっともないということから、後の周辺事態法にもつながる法案の骨格を用意したわけでございます。自衛隊などによる海上臨検の参加、海上封鎖海域などでの機雷掃海、海上封鎖を行う米軍への後方支援などを可能にするという内容でございます。私は、万が一のときには、失礼、これは、万が一のときには有事の時限立法ということにすることが検討されたということのようでございます。
　私はここで官僚の方々の行動を批判するつもりは全くございません。選択肢を含め、法案の準備をするのは官僚の役割でございます。その作業は当然であったと思います。問題は、このときは辛くもカーター元大統領の訪朝で衝突は回避されましたが、回避されなかった場合に、混乱した政治の中で果たして国家の危機に十分耐え得る、しかも政治のチェックが利いた法的整備がその時点で効率よくできたのかどうかははっきりしないということでございます。
　その意味では、今回、有事法制を取り巻く環境は、政治は正常に機能しておりますし、他方、北朝鮮の緊張はあるという意味で、日本の安全保障を考える上で大変に好ましい環境だというふうに考えております。
　さて、残る時間で多少、これからの法案という意味で期待と注文を付けておきたいというふうに思います。
　一つは、法律やルールができましても、その法律が目的どおりに機能するかどうかは定かではないということです。この法律を作ったら、この法整備をなしたならばそれで終わりということではございません。
　軍事的な理由による危機ではありませんが、私は、阪神・淡路大震災、あるいはえひめ丸事故、潜水艦「なだしお」の事故、東海村核関連施設放射能漏れ等々、政府の危機対応に関して調査研究をして本にまとめたことがございます。そこで明らかになりましたのは、もちろん、法律やマニュアルがないということは、これは最悪でございますが、あってもそれが十分に機能しない可能性があるということでございます。
　一例を挙げますと、阪神・淡路大震災、一九九五年に起きました、皆さん御記憶でございますが。村山内閣のときの総理への第一報というのは幾つかのチャネルがございました。このチャネルはございましたが、首相秘書室、首相秘書官経由が、その秘書官がたまたま身内の御不幸で帰省をしていなかったために機能しませんでした。このことはよく知られている事実でありますが、実はバックアップ体制というのは、これはマニュアルではあったんですけれども、そのバックアップ体制が機能しなかった。つまり、マニュアルはあったのに、なぜかうまく働かなかったということがポイントでございます。
　結構、私、こういう危機事例を扱っておりますが、共通しているのは、大きな失敗につながるのは大抵小さな失敗の積み重ねだということでございます。
　そこで申し上げたい。今回の有事法制では、国と地方公共団体の責任や役割分担、それに国民の協力が極めて重要になっております。この間の連携や信頼をどう担保させるんでしょうか。
　法案によれば、指定行政機関、地方公共団体などは、武力攻撃事態等を終結させるために、その推移に応じて自衛隊が実施する武力の行使や部隊等の展開に対して責任を負うことになっております。あるいは、国民の生命、身体及び財産の保護又は国民生活及び国民経済への影響を最小とするために、武力攻撃事態等の推移に応じて警報の発令、避難の指示、被災者の救助、施設及び整備の、応急の復旧等の措置について責任を負うことになります。ということは、これらの責任と義務が果たせるためには、国や地方、地方公共団体と国民の間に信頼関係が構築をされていなければならないというふうに思っております。
　先ほど御紹介いたしました阪神・淡路大震災に戻らさせていただきますが、当時よく言われましたのは、自衛隊の対応が遅過ぎるという批判でございます。しかし、これをよく調べてみますと、ほとんどが、知事による派遣要請の複雑さだとか当時の法的制約から説明ができるわけでございます。
　しかし、一つだけはどうしても問題点として残ります。それはこういうことでございます。日ごろから神戸市などの防災訓練に自衛隊が参加していなかったということでございます。これは市が、神戸市が参加要請をしていなかったからなのです。これは、当時、内閣官房副長官だった石原信雄さんが「官邸２６６８日」にも書き残しております。
　さて、残るもう一つの課題、あるいは私が是非お願いをしたいこととして申し上げたいことがございます。これは今述べたこととも関連をいたしますが、この有事法制というのは国民の生命と財産を守るということが最大の目的と承知しておりますが、そのためには公共の福祉に合致する限りにおいては私権も制限されるという、こういう可能性のある法律でございます。であればこそ、この国民保護法制という、この有事法制がこれから必要だと述べております国民保護法制の整備について期待を述べておきたいと……