○参考人（山口二郎君）　山口でございます。こういう機会を与えていただきまして大変ありがとうございます。
　私は、道州制特区法案については、その意義や目的について十分納得できないという立場から幾つかの疑問を申し上げたいと思いますが、話の前提として、道州制全般について、まず考えを述べたいと思います。
　今回の法案を拝見しまして最初に感じた疑問は、そもそも道州制とは何であるかという定義がこの法案にはないということであります。これから、日本の地方制度改革や地方分権の中でも道州制というものが一つの重要なテーマになってくるとは思いますが、道州制という言葉を使った最初の法律となるはずのこの法案においても、そもそも道州制とは何かということについて明確な議論がありません。
　私は、個人的には、中央政府の権限、財源というものを地方にもっと分与していって、従来の都道府県を越える単位の地域政府というものをつくっていくという意味であるならば、道州制については基本的に賛成であります。
　なぜそういう立場かと申しますと、最近、ヨーロッパの各国で地域政府、リージョナルガバメントというものが大変に活躍をしております。私自身、イギリスでしばらく勉強しておりましたが、一九九七年、イギリスで、ブレア政権の下でスコットランドの地方分権が実現をいたしまして、今やスコットランド議会は、外交、防衛、それからマクロ経済等を除いた内政のほとんどの問題について独自の立法を行う権限を有しております。その下でスコットランドは独自の地域政策を展開して、大いに活性化をしているわけであります。
　このようなモデルを日本に当てはめることには大変大きな意味があるというふうに私自身も考えております。日本においてそのようなモデルを当てはめるとすれば、やはり北海道というものがまずパイロット的な実験の場となるということも当然理解できるわけであります。
　北海道は、人口五百六十万余りということで、ヨーロッパにおいてはデンマークなどとほぼ同等の規模であって、一国の規模を有します。先ほど紹介したスコットランドも五百万人余りの人口であります。要するに、独自の地域の経済政策や社会政策、教育政策などを展開していく単位としては、この程度の規模の地方政府というものは適切なものではないか。住民にとっても国政ほど遠くはない、比較的参加しやすい身近な政府であると同時に、人口や財政規模の面で独自の政策を展開する実力を有するという条件を備えているわけであります。
　日本において道州制を展開していくというときに、私は全国一斉の道州制の導入は無理だというふうに考えております。特に、本州においては都道府県の合併という大変ややこしい問題があるわけでありまして、まず北海道、あるいは場合によっては沖縄や九州といった比較的条件が整っているところにおいて先行的に道州制モデルを実施するということは大いに意味があるだろうと思います。その意味で、特区という発想も私は大いに評価したいと思います。
　道州制を導入していくというときには、したがって一国多制度という発想が必要になっていくだろうと思います。
　先ほど申しましたように、イギリスにおいては、スコットランド、ウェールズ、北アイルランドといった地域を単位として自治政府を設立をして、そこに程度は違いますがかなりの立法権限というものが移譲されました。財源についても、正に使い道の自由な一括交付金という形で地方政府の財源が保障されているわけであります。このような形で日本における道州制のモデルをやはり構想すべきであろうというふうに思います。
　私は、よく北海道で道州制の必要性について説明をするときに、本州の道路交通法を北海道で適用するのはナンセンスであろうということをよく言います。つまり、北海道は、御承知のとおり道が真っすぐで広いですから、どうしてもスピードが出るわけでありまして、これは別に内地の六十キロという規制を当てはめる方がおかしいんでありまして、ヨーロッパやアメリカのように、普通の道でも時速九十キロぐらいにしても何の不都合はないわけでありまして、そういうふうにしてローカルな必要性に応じてルールを作っていく、ルールを作れる、そういう仕組みをつくることこそが道州制の真の意義であろうというふうに思います。
　そうすると、一国多制度というときに法の下の平等との兼ね合いはどうなるか、あるいは憲法四十一条で言う国会は唯一の立法機関であるという規定との関係はどうなるかという難しい論点もあります。
　しかし、私は、憲法九十五条に注目をしたいわけでありまして、九十五条では、一つの地方公共団体のみに適用する特別法というものを当然の前提としております。従来の憲法学説においては、この九十五条は、国法によって特定の地方自治体をねらい撃ちにした自治の制約の立法について住民による住民投票という防御手段を与えるという趣旨で説明されてきましたが、私は、むしろもっとこの規定を積極的に読み替えて、地方自治体の自治を拡大するための根拠規定として読むこともできるという説をかねてから主張をしております。そういたしますと、例えば北海道における自治基本法とかあるいは北海道版道路交通法とか、そういったものを北海道から提案をし、住民投票によって可決をすることによって国法としても承認していただくという手続は可能になるわけであります。
　そういう意味で私は、道州制特区という構想自体が小泉内閣のときに提唱されたときに大変に期待をしたわけでありますが、正直申しまして、今回の道州制特区法案についてはいささか期待外れという印象を否めません。
　先ほど横山先生は小さく産んで大きく育てるという表現をされましたが、私は政治学者として、日本の官僚機構の行動様式というものをそれなりに承知しておるつもりでありまして、立法のコストというのは大変大きいわけであります。一度作った法律を変えるのは本当に大変でありまして、この道州制特区法案ができてしまえば一丁上がりということで、北海道あるいは道州制の推進についてより一層議論をして更に制度を広げていこうというような関心が永田町、霞が関で低下していくことは私は明らかだというふうに予想しております。その意味で小さく産む必要はないんでありまして、どうせ作るんだったらもっと根本的な分権規定を構想すべきであるというふうに考えております。
　以下、幾つか私の感じる疑問点を申し上げます。
　第一は、立法手続の問題点です。
　この法案の第一条では、北海道以外にも特別区域というものが定義されておりますが、実際問題として、本州その他の地域においてこの道州制を適用する自治体が近い将来出現するとは思えないわけでありまして、この第一条の条文というのは、やはりさっき申しました憲法九十五条の住民投票を回避するための便法ではないかというふうに私は思います。先ほどから道民の意識ということが言われておりますが、道民の意識を啓発し、分権改革や道州制についての世論を喚起するためにも、この九十五条に定める住民投票というのは大変有効な手段となるはずであります。そこで、この点について委員の先生方の御考慮をいただきたいと思います。
　それから、これからの北海道あるいは将来の道州制の分権改革をどのように進めていくのかという全体的な構想の問題についても、大変物足りない感じがするわけであります。
　先生方御承知のとおり、北海道は公共事業の削減、地方交付税の削減など大変な財政面での逆境にあえいでおりまして、経済的にも大変苦しんでおります。そういう状況の中で、地域活性化の切り札として道州制というものを導入するのであれば、やはり経済政策、農業政策あるいは労働・社会政策、こういった面で北海道ならではの政策を可能にしていくという政治行政体制をつくることが必要であります。例えば国際空港の管理でありますとか、そういった北海道の将来にとって基幹的なインフラの整備やその管理の権限というものが北海道のものになれば、これは経済的な飛躍のきっかけになる可能性が大きいわけであります。あるいは、労働力の質の向上という面から見ても、教育政策や労働政策について北海道スタンダードをつくるということは、私は大いに意味があるだろうというふうに思うわけであります。
　それからもう一つ、地域間の平等という問題についてこの道州制特区というのはどういう構想を持っているのかということも不明であります。例えて申しますと、家の中でみんな相当くたびれて日々の生活にも結構難渋している状況で、その家屋のマイナーな改築の設計図について今議論をしているというのが道州制特区法案の現状ではないかというふうに思うわけであります。
　話はちょっとずれますが、あえて申し上げたいと思います。今、教育基本法の審議がこの参議院で進んでおります。その中で、郷土を愛する態度という言葉が盛られております。法律でお説教されなくても大抵の人は郷土を愛しております。問題は、その郷土において生き、学び、働くための基本的な政策や制度が今どんどん崩壊をしているという現状であります。
　例えば、北海道では、地域の公立病院でも分娩をしない、したがって出産するためには何十キロ、何百キロと離れた町に行かなきゃいけないとか、あるいは道立の高等学校の整理再編成ということで自分の町から高校がなくなるということも現に進行しつつあります。そういう教育や医療の基幹的なインフラの危機というのは、正にナショナルミニマムといいましょうか、憲法二十五条で言う生存権の危機につながっていくと私は大変に憂慮しております。
　例えば、医療の問題であっても、北海道のように、人口密度が低い、患者の密度が低いところでは、農村部の公立の総合病院というようなものは、現在の診療報酬体系の下においてはこれは赤字になるに決まっているわけであります。したがって、その地域の医療の拠点がどんどんと整理統合されていくという結果につながっていくわけでありまして、だとすれば、特区、一国多制度という観点から見て、北海道の例えば医療のスタンダードというものがいかにあるべきか、そのための診療報酬体系というのはどういうものか、そういった具体的な問題について北海道独自の議論が進むということがこれからどうしても必要になってくるのではないかというふうに思います。
　こういったテーマは、知事さんを始めとして北海道の様々なリーダーの方々がもっと声を大にして言うべきことだと思いますが、残念ながら北海道は最近そういった発信が足りませんので、あえて私はこの場で申し上げました。
　最後に、道州制特区というものがこれからの自治の拡大につながるのかどうかということについて、一言申し上げて終わりにしたいと思います。
　先ほどは私は、失礼ながら、法律が一本通ってしまえば行政官も議員の先生方もこの問題について関心を持続することは難しいだろうということを申し上げましたけれども、しかし今後、日本全体の課題として道州制を導入していくという議論が必要になるのであれば、やはり北海道というものを舞台として、道州制の具体的なイメージを膨らませていって制度や政策の実験をしていくということはやはり必要になっていくだろうと思います。
　その点では、この道州制特区法案に盛られた北海道からの様々な提案について北海道自身が最大限活用していく、またそれを行政機関や国会において受け止めていただいて議論を継続していくということを是非ともお願いをしたいというふうに思いますし、我々北海道に住んでいる学者やあるいはその他様々な立場の者も、北海道の活性化という観点から具体的に国のどのような権限を北海道に下ろしてほしいかということを積極的に議論をしていくべきだというふうに思います。
　望むらくは、この法案は多分この臨時国会の会期中に成立をするんだろうと思いますが、その場合、やはり今後の分権の進め方について何らかの担保を取る工夫をしていただきたいというふうに思います。例えばこの国会で附帯決議を付けるとか、そういった形で、道州制特区はこれで終わりではない、更に北海道を舞台として具体的な分権の構想を進めていくという点で国会の一層の工夫をお願い申し上げて、私の意見陳述といたします。