Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○委員長（小林正君）　地方分権の推進及び規制緩和に関する調査を議題といたします。
　本日は、地方分権の推進に関する件について調査のため、三名の参考人の方々から意見を聴取することといたします。
　参考人として、東洋大学法学部教授坂田期雄君、金谷町長孕石善朗君及び立教大学法学部教授新藤宗幸君に御出席をいただいております。
　この際、参考人の方々に一言ごあいさつを申し上げます。
　本日は、御多忙中のところ本委員会に御出席をいただきまことにありがとうございます。参考人の皆様から忌憚のない御意見をいただきまして、本委員会における調査の参考にさせていただきたいと存じますので、よろしくお願いをいたします。
　それでは議事の進め方について申し上げます。
　まず、坂田参考人、孕石参考人及び新藤参考人の順序でお一人二十分程度の御意見をお述べいただき、その後二時間ほどの間、各委員の質疑にお答えを願いたいと存じます。
　本日は、あらかじめ質疑者を定めず、委員には懇談会形式で自由に御質疑をいただきたいと思います。質疑を希望される方は挙手を願い、私の指名を待って質疑を行っていただきたいと存じます。なお、質疑は五分間以内にお願いいたします。
　また、意見の陳述、質疑及び答弁とも、御発言は着席のままで結構でございます。
　それでは、まず坂田参考人に御意見をお述べいただきたいと存じます。坂田参考人。
○委員長（小林正君）　ありがとうございました。
　次に、孕石参考人にお願いいたします。孕石参考人。
○委員長（小林正君）　ありがとうございました。
　次に、新藤参考人にお願いいたします。新藤参考人。
○委員長（小林正君）　ありがとうございました。
　以上で参考人からの意見の聴取は終わりました。
　これより、参考人に対する質疑に入ります。
　先ほど申し上げましたように、本日は自由質疑形式で質疑応答を行っていただきたいと思います。皆さんそれぞれ所属会派名と氏名、どの参考人に対して御質問があるのかをおっしゃっていただきます。着席のままで結構ですから、挙手をしていただきますと私から指名をさせていただきたいと思います。
　なお、質疑時間はお一人五分以内とさせていただきます。
　それでは、質疑のある方は順次挙手をお願いいたします。
○沓掛哲男君　最初に、坂田先生に御質問したいんですが、市町村を中心にしてやっていくということ、まさにそのとおりだと思います。しかし、市町村を中心にやっていく上において、私はこれからの分権において自己責任ということがやはり一番基本ではないか。まず自分でやる、そういうことが一番基本じゃないか。それに対して市町村が余り声を上げないというのは現在の市町村が自分の力というものを、先ほど来人材が随分育ちつつあると言うけれども、三千二百の市町村を見てみるとまだまだそういう状態でもなく、多くの市町村としてはいわゆる自分の力がわかっている。それは、人またはいわゆるいろいろなお金の問題、自主財源、そういうようなものがあるのではないかなというふうに思うんですが、特にこれから進めていく上において、基本的にはまず自己責任、自分がまずやっていくという、そういうことが大切ではないかと思います。私は市町村を中心にやっていくということは一番賛成なんですが、それを進める上において基本的な今のようなことが必要ではないかというふうに思います。
　それから、それに関連して、市町村にいろんな権限やそういうものが集中すると一部の権力者の意向に非常に左右されないかということを危惧いたします。私も長年行政に携わってきた者ですが、市町村に行けば必ずボス的存在というのがいて、市町村長が選挙で選ばれるということにも起因するんですけれども、一部のそういうボス的な人たちによって非常に左右されやすい。それを防ぐ唯一のものが、やっぱり県がこう言っておる、国がこうですからと言うことが、自分がある程度市町村民のためと思うそれを進める上においてつの頼りにしているようなところがあるんですが、そういうものについてのお考えをお尋ねしたいというふうに思います。
　それから、金谷町長さんにお尋ねしたいんですが、いわゆる福祉的な面で市町村が果たす役割は大変大きいし、これから福祉国家をつくっていく、高齢化社会において市町村が果たす役割は私も大変大きいし重要だと思います。
　そこで、今、町長さんおっしゃったのは、余り小さくてはだめで、ある程度そういうものをまとめていかなければだめだというお話でございましたし、これはもっともな話だというふうに思います。
　現状としては、広域行政を通じていろんなことをやっていかれるんでしょうが、ただ現実の実態を見ると、まだ人口が九百人ぐらいの村というのも、千人を切っている、そういう市町村が幾つもあるわけです。そういう人たちに、なぜもっとあなた方は、かつて昭和二十八年町村合併促進法案等ができたとき、そのときやらなかったのか、その後もやらないのかと言うと、小さい方がトータル的に得なんですという返事が返ってくるんです。日本人というのはどうしても弱い者に対して味方しやすいというようなこともあるので、仮に千人の村区がほかのところにくっつくと私らのところは潤わない、しかし千人を切っても村という一つのものをちゃんと維持しているとそれなりにうまみがどんどんあるんですというようなことを言うんです。その辺についてどういうふうに合併を促進していくか、もう少し何かそういう小さいものが不利になるようにした方がいいんじゃないかなというふうに思いますけれども、私ら票を得ている人間としてはそんなことは禁句ですから言わないんですけれども、そういう点について御意見をいただきたいというふうに思います。
　それから、今、水利権のお話がございました。私も水利権者として随分いろいろなことをやってきた人間の一人ですけれども、この水利権というのは慣行水利権を初め非常に長い間の権利がふくそうしているし、もう一つ大きな問題は、河川というのはずっと長くて幾つかの県にまたがる、そういうようなものがもうあるわけですから、それを広域的に調整していくというのはこれは非常に難しい。特に、今一言で言えば、既得権の調整というのはほかの何にも増しても難しいような気がいたします。
　しかし一方、例えば水田というような大変大きい水利権を持っているんですが、実態は本当に余り使っていないところが非常に多いんですよ。まさに今、町長さんのおっしゃったように、そういうものを転換して新しい時代にやはり対応していくことが非常に重要だと思いますが、なかなか水田等でもって余り使わなくなった人たちが断固として放さないというそういう点もあるので、そういうものをどういうふうに印とがそれぞれの方から解きほぐしていくか、そういう具体的なものを提示していただかないとなかなか水利権者もやり一にくい。確かに、水利権は期間がありますから、その期間が来たときがチャンスだというふうに私らも思っておりましたが、なかなか実行できなかった者としてこういうものを具体的にどうするのか、問題はよくわかるんだけれども、じゃ水利権者に具体的にこうしたらという、そういう何か先生の提案をぜひいただきたいというふうに思います。
　それから、新藤先生にお尋ねしたいんですが、今、機関委任事務と補助金というのが一つのポイントだとおっしゃったんですが、そうすると、私はもう一回原点に返って先生にお尋ねしたいんですが、例えば、ドイツなんかもそれぞれの州で分かれていますけれども、そこではほとんど自分の財源で行政をやっているわけです。したがって、収入の自主財源が、税がたくさん入るところに比べていろんな面で差がある。差があっても、それは自分のところは静かで静穏で空気もいいからというふうにそれぞれ割り切っているんですね。
　ところが日本人というのは、明治以来、行政の大部分はナショナルミニマムを達成するということを中心にしてやってきたわけですから、どこへ行っても、税収の上がらないところでも東京のようなところでもちゃんと地方交付税等を通じてバランスよくやってきた。しかし、本当の意味のいわゆる地方分権と言うのなら、いわゆる危機管理とかそういう基本的な問題は国に残すにしても、大部分のものは地方の方へ行き、そのかわり地方は自分の地域で得た財源を主として行政を行っていく。したがって、隣の県と隣の県、あるいは隣の町と隣の町ではいろんな面で差があってもそれはちゃんと割り切ってやっていく。そういうことがなかなか日本人として難しいような気もするんですが、そのことについて先生の御意見もお伺いしたいと思います。
○参考人（坂田期雄君）　今お話がございました市町村の人材、自己責任の点でございます。
　確かに今お話をいただいたとおりかと思うわけでございますが、最近の市町村の様子を見ておりますと、町づくりの知恵、アイデアの面ではこれは市町村は県に負けない、国に負けないというか、そういう力を非常に出してきたのじゃないかと思うわけでもあります。
　それから、市町村というのは県の職員と比べた場合に一人で二役、三役もやる、オールラウンド、百八十度といいますか、そういう幅の広さといいますか、あるいは住民への対応力とか、その辺は府県とか国の職員の縦割りに対して市町村職員の方がむしろすぐれているというか、そういう面があろうかと思います。
　ただ、それじゃ市町村の職員の心配な点は、やはり今お話がございましたように、一つは長年もう上からおりてくるのになれてしまって自分で問題を解決してやるということになれていないというか意識がない、市町村からの声がない、そういう意識の問題。それから、特に政策を形成していくという能力、あるいはこれから権限なんかをもらった場合に非常に専門的、高度な仕事をこなす知識、能力、そういう点では非常に劣っている、不安だ、心配だという点があるかと思うわけであります。
　それですから、経過的にはさっきもお話があったようでございますが、県の方が、例えば最近も行われていますが、建築確認をおろすに当たっては、その前一年間ぐらいは県の方へ市の職員が来て研修してすっかり身につけてから帰っておろすとか、あるいは一年間ぐらいは県の職員が派遣で行ってする。そういう県が補強するあるいはバックアップするというような体制、システムも当然必要じゃないかとも思うわけでもあります。しかし、そういった小さい市町村とある程度の規模、能力のある市町村とで差をつけていくということも当然必要かと思うわけでもあります。
　ただ、心配だということを言っていますと、かつて東京二十三区で昭和四十九年、五十年改正のときに区に権限をおろしまして、保険証を区におろしたんですが、そのときにとてもできないんじゃないかという心配の声もあったんですが、おろしてやってみると結構十分できる。そういう意味で、やらせてみればかなりできる、心配ないという点もあろうかと思いますが、経過的にはいろんな手を打ちながらやっていくことが必要かと思います。
　もう一つの御質問は、市町村におろしたら一部の権力者に左右される、そういう危険性が非常に大きいんじゃなかろうか。これも確かに御指摘のとおりかと思うわけでもございます。しかし、それでは市町村ならば権力者に動かされて、県なら大丈夫か、国なら大丈夫かといいますと、いろんな汚職の問題は県とか国の段階、ほかの段階でも出ておるわけでして、市町村だから特に危ないとは言えない。本来のあり方からいえば、市町村におろすと同時に地方議会が横からしっかり監視する、地方議会がしっかりそういう能力を高めてもらう、それからもう少し住民への公開性、住民から見えるような形にさらにしていってそういうシステムを、これが本当の地方自治ですが、それをつくっていく。
　そういう意味でまさに心配な点はあろうかと思うわけですが、上から監視監督するのではなくて、地方自治、地方分権は横からあるいは住民から監視するという制度へ何とかして持っていく努力といいますか、必要なんじゃないかなという気はするわけでございます。
　以上です。
○参考人（孕石善朗君）　私も、今、町の責任者として権力の立場にある部分ではあるわけでございますが、その中で私は町づくりの基本的な理念を町民にわかりやすく何回もいろんな会合を開きまして説明させていただいております。
　その中で、町民主導行政支援型の町づくりがこれからのスタイルとしていいんではないかということで、それを具現化するために、お手元にお配りさせていただきました「地方分権を語る」という昨年の三月号でございますが、その冊子をお配りさせてもらったんですけれども、そういう中で住民の人たちが行政の運営やいろいろな提案あるいは監視、そういったものが自由にできるようなそういう組織づくりを一つは考えてみたらどうかなと、これが私の提案でございまして、それをずっと実践しておりまして、私どもとしては今かなりの成果が上がっているところであります。
　そういう中で、お尋ねの人口が少ない町が比較的合併をしたがらないというような傾向、これは先ほど言ったように一度権力の立場にありますとなるべくそれを放したがらないということも当然ございますので、そういった弊害ももちろんあるわけです。そこで私は、やはり広域行政等で取り組んでいくときに、住民の方々にも参画をしていただいて、今どういうことが必要なのか。例えば消防あるいは救急業務、医療の問題、そういったことを考えたときに小さな自治体ではどうしても限界があります。そして、同じ千円の税金を払う立場にある人たちでも、公共施設のありなし、あるいはサービスレベルの状態によって随分生活力といいますか、生活の基盤が弱くなる。こういったことをいろんな形で広域的な取り組みの中でその地域の住民にわかりやすくいろいろ説明して問いかけをしていく、そういうところに住民の側からやはりこれは広域的に取り組むべきだというような土壌が出てくるんではないかと思います。
　そんなようなことで合併問題は大変難しい問題がございますが、合併の前に先ほど言いました広域的な取り組みを、先ほど提案させていただきました二・五万くらいを福祉の場合の最小単位として広域的に取り組んでいったらどうか。そういったことの実績を積み重ねていくと、そこからおのずと合併というような問題に発展してくるんではないかな、そんなふうに思います。
　私どもも今二万二千の人口でございますが、この自治体でそのままでいいかというと非常に私はいろんな面で疑問を持っておりまして、事あるごとに、今、金谷町にない総合病院の問題であるとか、町民の方々にいろんな問題提起をして、そして将来の保険医療・福祉のトータル的なシステムのあり方というのはこういう考え方に基づいてこのくらいがいいんだ、こういう提案をしておりまして、そういうことをだんだんやっていきますと、住民の側からぼちぼち合併という問題を議論してもらいたいとかあるいはしたらどうか、こういう提案が最近ぼつぼつ出始めてきております。
　ですから、そういったことをやはり積極的にいろんな機会を通して情報を住民の方々に与えることが必要なんじゃないかな、そんなふうに思っております。
　それから水利権の問題でございますが、確かに土地改良区の要するに水田用の水利権を一たんいただいたものはできるだけ死守したい、これは人情で、当然ずっとその問題はあるわけでございます。そこで、水利権を総合的な自治体ごとに与えてもらって総合水利権のような形にして、その中に農地用あるいは今いろいろな畑総用とか、その地域地域、町内に合ったような形でそれらを総合的な水利権の範疇で流用を認めていただける。こういうふうな形になれば、その町の農業者、水田業者にいたしましても、もう必要のないものを余分にあってもしょうがないですから、したがって火災があったときに防災用の水利としても畑総の水あるいは水田の水を使うということも可能になってきますので、そういう形でこれもやっぱり水利権者の方々にそういうトータル的な説明をして、必要な水が必要なときにあるような形で町が運用をしっかり図っていくというようなことが必要なんじゃないかなと私は思っております。
　したがって、そういう能力を町も持たなければいけないと思いますので、人口も、合併問題あるいは水利権の問題は大変具体的には難しい問題がございますが、やはりそれを町民の皆さんあるいは利用者の皆さんが本当に困らないことが前提になれば恐らく水利権に固執をするということはだんだんなくなってくるのではないかと思いますので、運用の段階でそんなふうに私は考えております。
○参考人（新藤宗幸君）　今、先生おっしゃいましたように、なるほどナショナルミニマムの実現ということを目的にしていろんなサービス水準あるいは社会的資本の向上が図られてきたのだということは事実です。
　まさにナショナルミニマム、それを実現するために、言うならば日本の近代化過程というのはまさに集権体制のもとにそれの実現を図ってきた。しかし、今日、例えば最もはっきりしてきたのは福祉なのではないかと思うんですけれども、かつてのように選別的な福祉、ある生活水準以下の人をいわゆる措置という形で国家的に認定をし、そこへ金品を寄附するという、こういうようなナショナルミニマムの集権的な実現の仕方では今日の高齢化社会の中での問題というのは対応できないだろう。それゆえに、この国会におきましても福祉八法の大改正が図られていったのであるというふうに私は理解しております。
　したがいまして、かつてのようにすべてあれもないこれもないという時代から、幸いに今、一定水準が達成されてきた。社会的な状況も非常に大きく変わった。それゆえに今我々が問うことは、まさに分権的な構造の中で町をつくっていくことであろうと思います。
　したがいまして、私は、今日現代社会における町づくりの基本というのは、等しからずを憂うのではなくて、等しからずを憂えずという観点に立たない限り、それぞれユニークな町というのはつくれないだろう。なるほどしかし他方におきまして、では完全にお金の問題を割り切ってしまってよろしいのかという観点に立ては、私は必ずしもそう考えません。
　しかし、問題なことは、財政調整のシステムを残すにしても、現在のような例えば地方交付税の基準財政需要額の算定の仕方というのは非常に事細かな算定の仕方をとっております。あのような算定の仕方をして、なお中央から網をかぶせることが本当に正しいのであろうか。あるいはナショナルミニマムの実現という大義名分のもとに三千件からの補助金をつくり、それの一つ一つでもってひもをかけていくようなやり方が正しいのかといえばそうではないだろう。したがいまして、財政調整の仕組みは必要ですが、その配分方式は極めて簡素化するべきだろうし、それから税源の再配分を行っていくという観点に立つべきなのではないか。
　今日、中央政府と地方自治体の税の最終消費だけで言えば地方が六五％、中央が三五％を最終消費しておりますけれども、税収割合からいえばまさに逆転しているわけですね、国税が六五％、地方税が三五％というシェアになっているわけでありまして、その配分を逆転して、なお簡素化された財政調整という形で地方自治体の財政上の一定の条件を図り、その上ではまさに各自治体が競い合うことが必要なのではないか、そのように考えております。
○山口哲夫君　社会党の山口です。
　まず、坂田参考人に質問いたしますけれども、三ページに「機関委任事務だけ改正してもあまり意味はない、実益はない」、こういうふうに書かれておりますけれども、むしろ地方自治体にとって自主性を阻害しているのは機関委任事務でないだろうか、私はそう思うんです。ですから、一番まずやらなければならないことは機関委任事務を全廃させることだ。
　しかし、残念ながら今度の大綱の中にはそれが書かれていないし、法案の骨子が出ておりますけれどもそれにも書かれていない。これでは一番肝心の問題が解決されないので、むしろ法案に機関委任事務は全廃するべきであるというそういう文言を書くべきではないか、こう思いますけれども、いかがでしょうか。
　それから、孕石参考人にお尋ねいたしますけれども、水利権を市町村長へやはり任せるべきだというように私は思うんですけれども、一体何が一番ネックになっているんでしょうか。その点、お考えがあったらお聞かせいただきたいと思います。私は、そういうものを市町村の権限に移譲するためにもまず今回の地方分権をぜひひとつ実現させていかなければならない、こういうふうにも考えておるところです。
　最後に、新藤参考人にお尋ねいたしますけれども、機関委任事務と補助金制度を全廃させるべきであるという御意見については賛成であります。
　ただその場合、今度の大綱の中に国の役割、自治体の役割が書かれておりますけれども、国の役割分担は三項目に抽象的に書いてありますね。地方六団体は十六項目きちっと列挙しております。それから地方制度調査会、これは三項目で、その一つ一つに例えばという具体例が出ております。
　問題になるのは、「国内の民間活動や地方自治に関して全国的に統一されていることが望ましい基本ルールの制定」、これが二つ目の項目で出ているわけです。しかし、地方制度調査会はその後に括弧書きとして、生活保護基準であるとか労働基準であるとか、そういうことが書かれております。ですから、そういう具体例を見ますと、なるほどそういうものだけは国がやるべきであって、あとはすべて自治体に任せる、こういうことでよくわかるんです。
　しかし、こういう抽象的な書き方で具体例も何も書かないで法律をつくられますと、例えば建設省に言わせますと、私の推測ですけれども、道路をつくるにも例えば鳥取県と島根県と違った道路の幅だったらこれは困るじゃないかとか、あるいは道路をつくるのにこっちの県は歩道は必ずつけているんだけれどもこっちは歩道がなかったとか、いろいろ基準が違うと道路行政一つとってもこれは困るだろう。したがって、この二項目の解釈からいけばそういうものもやはり一つの基準として国がやっぱりやるべきなんだ。こんな理屈をつければ、学校の建設であろうが港湾の建設であろうがみんなこの項目の中に含めることができるわけですね。
　そういうことから申しますと、国の役割分担を法律で書くときにもう少しやはり何か具体的な例示、これは法の技術的な面では無理だと言う方もいるし、いやできないことはないと言う方もいらつしゃるし、何らかの形でだれでもがああこういうものだけは国がやるべきで、あとは全部自治体がやるんだなということがわかるような書き方をしていく必要があるのでないかなというように私は思います。そういう点について教えていただきたいと思います。
　それからもう一つ、今度の分権ではまず国の権限を県に移譲しようと、二層制をとっているわけですね。しかし市町村に言わせますと、県に国の権限が移譲されただけであって、結局は今まで国の許可を得るのが今度は県の許可を得なければならない、同じようなことじゃないかという意見もあるわけです。したがって、最終的には市町村に権限を移譲するということがやはり一番大事ではないだろうか。しかし、今いきなり市町村に持っていくといってもなかなか大変なことですから、私は二層制で当面はいいと思うんですけれども、県に移譲しておいてあとはそれぞれの自治体で県と市町村に任せたらどうだろうか、そういうことを明確に法文化していく必要があるのでないだろうか。
　例えば、大分県の知事は四月一日からもう県の持っている権限を市町村に相当数移譲するという方針を何か発表しておりました。ですから、それぞれの県でやろうと思えばできることがあるわけですから、国の権限を二層制で移譲することはいいにしても、あとは全部それぞれの県と市町村に任せるようなことを法の中に書くことができないものだろうか、そういう必要があるのでないだろうかと思いますけれども、いかがでしょうか。
　以上です。
○参考人（坂田期雄君）　ただいま山口委員の方から機関委任事務について御質問があったわけでございます。
　私は、地方の現場の上に立って機関委任事務を考える必要があるんじゃないか、そういう面から見ておるわけでございます。御案内のように、私も機関委任事務は非常に問題があるとは思っておるわけですが、機関委任事務の中には当然国の事務と考えられる衆議院や参議院の選挙の事務とかあるいはパスポートとか自衛官の募集事務とか、そういう国の事務は各省庁が出先機関をつくるのはとてももったいない、だから地方団体に頼んで委任してやってもらう。そういう本当の国の事務を委任するというものについては、もしそのとおりやってくれない場合には知事とか市町村長に命令するとかあるいは代行するとか、そういう意味で機関委任事務というのはそういう純粋なものであればいいんじゃないかなと思うんです。
　しかし、現実には国の事務でないような環境の問題、道路の問題、さまざまな問題が全部機関委任事務に取り込まれてしまっている。そういう観点から、私は本当の国の事務だけに整理して、純粋なものにしてそれはもう改正すべきだ。そういう意味では改正すべきだという御意見はそのとおりかと思うわけでございます。
　ただ、数年前、地方自治法の改正でも機関委任事務で三年かかって、国会でも大変御議論いただいたりしたようでございますが、機関委任事務というのは学者の方はこぞって機関委任事務はけしからぬけしからぬとおっしゃるわけでございますが、では機関委任事務だけ全精力を注いでこれを改正すれば地方自治の現場がすっかりよくなるかというと、私はそれだけでは変わらないんじゃないか。機関委任事務を仮に、これは改正するのは難しいと思いますけれども、仮に改正して外したとしても、補助金の実態がこのままであれば地方が縛られているのは補助金で縛られておるという面がある。ですから、機関委任事務を改正すると同時に、各種のそれに関連する許認可とか国庫補助金とかあわせてそういうものも地方に任せられるという形に進まないと、機関委任事務というのは何か理論的に取り上げただけではどうも実態は変わらないんじゃないかなと思うわけでございます。
　それと同時に、地方現場で意識が余りないと書きましたのは、私も県に何年か勤務したことがあるわけでございますが、地方の現場で仕事をしておりますと、何が機関委任事務で何が機関委任事務でないか、そんな区別をしたこともほとんど職員はない。法制関係の職員は若干そういうのは考えるとか、あるいは議会で百条調査権なんかのときには、いやこれは機関委任事務はまずいから大丈夫かどうか、そういうときには議論をするかと思いますが、日常の業務では機関委任事務がどうか別に意識しないでずっとやってきている。したがって、仮に機関委任から外れたという改正が行われても、市町村の意識は地方の現場の実態では何も変わらないんじゃないか。そういう意味で、機関委任事務だけがえらい大きく取り上げられますが、あわせて補助金、許認可とかいうので地方に本当に任せられるというところを見てやらないと、理論的あるいは法律論だけに終わってしまうのじゃなかろうか。地方もそういう意識は余り持っていない。
　中央各省庁の人は、法律の担当の人は機関委任事務になるべく取り込んで、都道府県知事や市町村長への命令権を持っていた方がいい、安心だというのでどんどん取り込もう取り込もうとしておりますが、市町村職員はそんなことも知らないし、余り意識もないという実態じゃなかろうかというふうに思っておるわけでございます。
○参考人（孕石善朗君）　水利権の問題は大変難しいわけですが、基本的には大きく言って縦割り行政の弊害が出ていると思います。特に建設省さんが河川の管理者として水利権を統括しておられるようですが、農水省さんの農業用水、あるいは工業用水が通産省さん、上水道が厚生省さんという形になっております。
　そうすると、自治体が考えている、先ほど私が言いましたような町がいろんな面で使いたい、あるいは運用上早く使いたい、後なら要らないとかいろんな問題があるわけです。それを、要するに総合的に町づくり用水というか、そういう名称がいいかどうかは知りませんが、そういう形で統括するところがあればいいんじゃないかなと私は思います。
　ですから、そういうのをトータル的に自治省さんとかそういうところで持つのがいいのか、あるいは建設省さんがダイレクトにそういう形で各町村単位に一つの水利権というんですか、そういった形で任せていただけるのか。そういうふうな形で、要するにどうしても縦割り行政の中で弊害が私は出ているように思います。
　そこで今度は、では水利権だけ仮にそうなっても一番困るのは用水路の管理費、管理が問題になります、建設やら。そういったことを考えますと、やはり水利権と同時に考えていただきたいのは、財源の要するに税の問題になってくると思います。ですから、管理あるいは建設をしていく、水路をつくっていく、そういう財源の配分も税の中で配慮がないとこれは権利だけいただいても後が続かないということになりますので、そんなようなこともぜひお願いしたいというふうに考えております。
　話題と違うかもしれませんが、本の中にちょっと書かせてもらってあるんですが、工事、国庫補助をいただいて災害復旧をするのがあるんですね、土砂崩れとか大雨が降って。そうすると、私ども小さい町ですと農道とかそういったところが崩れてなるべく早く復旧しなきゃいけないということがあって、それも大したことじゃなくて金額的には二百万円ぐらいということになるわけですが、この二百万円をいただくのが大変なことなんですね。それで、もらった後からまた会計検査院の方々がお見えになって、それで私ども、首長から担当者から県の職員からもう大勢出て立ち会いをする。こんなむだなことは僕はやめた方がいいと前にも言ったことがあるんです。
　それだったら、災害復旧というのはいつあるかわかりませんから、そういうものはもう県なら県にある程度の枠を設けておいて、そしてその中でもう緊急的に速やかにやらなきゃいけない、あるいは変な方向へ使っちゃ困るという問題もございますからそういうチェックを県でやっていただければ、より自治体のことがよくわかっていますから。
　そんなようなことで、財源問題を少し言いましたので補足して意見として言わせていただきました。
○参考人（新藤宗幸君）　まず、国の役割を限定列挙するということに関しまして申し上げますと、私どもも国の役割として、国の存立に必要不可欠な事務、それから全国的に統一されていることが望ましい事務の基準設定、さらに高次の研究開発に限定する、そういうふうに法案の骨子案では、対案ですが、書いてあります。
　問題は、私は必ずしも法制、法律、立法技術諭に詳しくはございませんけれども、しかし法律案の中に例示を書くことは非常に難しいだろうと思います。また、仮に例示が書けたところで実は問題なことは、全国的に統一されていることが望ましい事務の基準設定といっても、その基準が一体どういうレベルであるべきかということに恐らく問題は収れんするんだと思います。
　そこで、私どもは、あるいはこれは皆様方にもお願いをしたいと思いますけれども、政府案の中には恐らく欠けて出てくるでしょうけれども、この基準の設定をまさに中央と地方が協議して行う、あるいは第三者機関がその基準の設定にかかわるという仕組みをつくっておくべきなのではないだろうか。
　つまり、これはナショナルミニマムですといっても、中央政府がある官庁の中で決めるのもナショナルミニマムかもしれないし、あるいは地方自治体がこれをナショナルミニマムですと言うこともこれは自由です。しかし、少なくとも霞が関の裁量としてナショナルミニマムの具体的基準なるものが決められたのでは、私どもにとってはやはり困るわけであります。それをいかに公開の場に置くかということが重要なのではないだろうか。
　そこで、私どもの対案の中では、そうした役割を地方分権推進委員会に担わせるという形をとっております。恐らく法制上、内閣法制局あるいは衆参両院法制局の方々が立法技術的にどう判断するかという問題はあるにしても、私はそうした場を法制の中にうたうのが一番よろしいのではないだろうかと第一点目については考えております。
　それから第二点目に関しましては、私どもといいますか私個人の考えでもありますけれども、今回の分権というのは都道府県レベルにとどまってしまったのでは困るわけです。都道府県にとどまるのではなくて、地方自治体が分担する事務というのは市町村が分担することを基本とする、そのことは私どもの対案の中には第二章の二の中に明確にうたっております。しかし、実はこれは地方自治法の第二条が言っていることなのでありまして、その上で都道府県は、広域的な自治体として市町村の区域を越える広域的かつ総合的な政策あるいはその調整に関する事務、あるいは市町村が分担するのには著しく非効率な事務、高度な専門性を有する事務、市町村行政の補完、支援に関する事務に都道府県の仕事を限定すると法文上私どもはうたうことを提案しております。
　したがいまして、具体的に例えば市町村が分担するには著しく非効率な事務とか不適当な事務というのはいろんなものが考えられると思いますけれども、それが何かということは地方分権委員会に判断を委ね、さらに内閣からそれに伴う法律の改正案を出すということを手続的には行うべきだろう。
　ただ、頭にすぐ浮かぶのは、国民健康保険、先生方、皆様方はもう詳しいことを私がここで申し上げるまでもなく御存じだと思いますけれども、市町村を保険者とする国民健康保険、まして人口六百人やあるいは千人の村で高齢化が進む中で市町村を保険者とするような保険事業というのは私は成り立たないと思います。ですから、例えばそういうものというのは少なくとも都道府県レベルあるいは政令指定都市等に引き上げるというようなことは、その後の分権推進委員会と衆参両院の各委員会、そしてまた内閣との関係で決めていくべきことではないだろうか。分権推進法についてはそのような今申し上げたようなうたい方をするのが適当ではないかと考えます。
　以上です。
○野沢太三君　自由民主党の野沢でございます。
　地方分権の今の流れは先生方のお話でも明らかでありますが、県と市町村を考えた場合に、当面、県へ権限の移譲あるいは財源の移譲という流れになっておりますけれども、やはり市町村がよくならないと地方分権の実が上がったことにならない、この点では共通の御認識のように例えるわけでございます。
　それでは、市町村に力をつけるにはどうしたらいいか。これがもう一番これからの課題になってくるかと思いますが、権限、財源をおろすということは当然必要ではございますが、それを実行していくための人材の確保あるいは配分、そういったことが非常に重要ではないかと思うわけでございます。
　村や町から優秀な若い学生が中央というか学校へ上がりますと、卒業してその村へ帰らない、あるいは帰ってきたくても職場がない、こういったことが実際上、なかなか人材を確保することが非常に難しいというのが実態ではないかと思うわけでございます。私自身も田舎の出身なもんですから、小さな村の出身ですが、帰って仕事がないために中央でやらざるを得なかったと、これは自分自身のことでもあるわけでございます。
　そこで、やはり今の市町村の単位というものが三千を超える数で、七百、八百というような村もいっぱいまだあるわけでございます。何とかこれを統合して、適切適正な規模で運営ができるようにしてやらないと、せっかく権限をあるいは財源をといっても人が集まらないんじゃないだろうか、かように思うわけでございます。今までの分権の答申あるいは大綱その他を見ても、市町村の合併については自主的な統合をと、こう言っておりますが、自主的な統合だけではなかなか進まないと思うわけでございます。
　そこで、やはり先ほど孕石先生からもお話がありましたが、例えば二万五千が適切な規模だというような御提言もあるわけではございますが、市町村、特に町村の最低の規模、単位というものはどのぐらいがやはり必要なのか、そしてどのようにしたら合併が進められるのか。そのインセンティブなりあるいは法的な裏づけなり財源上の配慮なり、そういったものについて御意見がございましたら、これは共通の御質問としてそれぞれのお立場でお答えいただければ幸いでございます。
　以上です。
○参考人（坂田期雄君）　ただいま市町村の規模について合併という方向でどう考えるのかというお話があったわけでございますが、この国会に市町村合併の法律がもうかかっておるんじゃないかと思うわけでございますが、従来の自主的な合併を前提にしながらも今度の新しい考え方は、今、先生おっしゃいましたように積極的な推進という方向をかなり出してきておるようでありますし、これは住民発議制度、住民の一定数の署名があれば、それで推進のというか、そういう新しいものも出てきておるようであります。
　それで、今、分権の受け皿として見た場合に、しかし全国の市町村の中には確かに小さいものが随分あるわけですが、地理的な条件からして必ずしも合併して一つになることはなかなかできないところもかなり残るんではなかろうか。そういう点から見て、全部合併してある程度の規模にといっても、なかなか条件、地理的な場所等によって全部はそううまくいかないんじゃないかなと思うわけでもございます。
　それから、合併して地方分権を受けるには、やっぱり能力という点から見て小さいまま並んでいたのでは非常に不経済でありますし、非能率でもあります。そういう点から合併は望ましいとは思いますが、ただ合併したというだけではだめで、合併することによって少し人も浮かして、専門的な仕事もできるような人材の配置とか、そういう方向へ何かを持っていくんでなければ効果、意味はないかと思うわけでもあります。
　ただ、実際問題としましては、合併にいきなり行かなくても広域市町村圏あるいは一部事務組合あるいは今度の広域連合、合併しないで個々の事務は個々の市町村でやりながら広域的に一緒にやるものは一緒にという、ただそれがなかなかうまくいかないので合併を少し強化しようという方向になってきているんじゃないかと思うわけでもあります。
　私としましては、やっぱり方向としては合併をもう少し強く進める、推進するということは分権の受け皿という点から見ても必要であろうと思いますが、それによって全部解決するというのは難しいのではなかろうかな、そんな気がしておるわけであります。
○参考人（孕石善朗君）　財政力の弱い自治体同士が、マイナスという表現がいいか悪いかわかりませんが、マイナスの自治体とマイナスの自治体が合わされば結果はマイナス、財政的にはマイナスになると思うんですね。そうすると、ある程度そこに財政力が違う自治体が合併を考えた場合に、どうしても財政力の弱いところは合併してメリットがあると思うから合併していこうという雰囲気は出てきますね。しかし、財政力が強いところはマイナスのものを抱えちゃったんじゃ今度は自分の財政力が弱くなってしまいますから、そうするとどうしてもそれは、今度はプラスの自治体が差し引きしたらとんとんになって、これはなかなかプラスの自治体が合併しようという気分にならないんですね。
　ですから、そこで私は、マイナスとマイナスの、今ちょうど金谷町が、榛北川根三町というのがあるんですが、川根町、中川根町、本川根町というのが三つございまして、三つ合わせて人口が大体一万七千人くらいなんです。それで金谷町が一町で二万二千人。この四町、榛北四町と言っておりますが、この榛北四町がいずれも、私どもが一番財政力はいいんですが、しかしいいといっても全国の基準からいきますと低い、私どもが今大体六六くらいでございますが、あと三川根さんは大変失礼ですけれども三〇ちょっとくらいなんですね。
　そうすると、ではこの四町が合併したらどういうメリットがあるのかといいますと、財政的に、合併しても今の特例法でいろいろやっていただいても合併しようという雰囲気にならないですね。今よりも果たして本当によくなるかということがあるわけですね。ですから、そういうことを考えていくと、マイナス足すマイナスがプラスになるという一つの要素をそこに一時的にしろ出してあげないと、これはなかなかそういう雰囲気が問いかけられないんじゃないかというふうに思うんですね。
　ですから、そのことを私は、財政支援の中でひとつ、やり方についてはきょう具体的にはわかりませんが、考えていただけたらというふうに思います。それを国のレベルでやるのか、あるいは県のレベルでそういったことを考えていくのか、どちらかで考えてもらったらどうかというふうに思います。
　ただ、ニーズといたしましては、例えば榛北四町が、これからは一町ごとの観光で訪客を図ってもなかなかうまくいかない。だから四町が力を合わせて、いろいろ持っている観光資源を合わせていけば数多いお客様が入ってくださるというようなこともありますし、あるいは消防業務あるいは救急医療の問題、そういったことを考えていくと、いいことはわかっているんですけれども、しかしどうしてもそこに財源的な財政力の問題が、果たして本当に将来これでプラスになるのかというようなことが非常に問題になりますから、いいことはわかっていてもなかなか一緒になろうという雰囲気が出てこない。そこにはやはり財政力の問題があると思いますから、一時的に、例えば先ほど言いました二万五千とか五万の単位の自治体に、具体的に合併をするとしたら、それが合併しちゃった後は効率的な運営はできると思うんですけれども、そこに至るまでの間にどうしても弊害となるのが財政力の問題がありますから、これを一時的に補う方法がプラスとして出てくればきっと促進していくのではないかな、私はそんなふうに思います。
○参考人（新藤宗幸君）　確かに、分権の受け皿等の問題から考えても一部で非常に危惧されている問題であり、自治体としましても市町村間のばらつきが非常に目立っているのはとりわけ八〇年代以降ではないか、そう思います。
　この場合に、それでは合併をするかという問題なんですけれども、私は完全なる合併反対論者では決してございません。先生も御存じであろうかと存じますけれども、例えば人口六百人あるいは千人の村といいますけれども、これが実に面積的に広大である。転々と山合いに少数の十戸二十戸の集落が存在をしている。こういうところをまた四つ五つ集めて人口をふやしてみても面積的に実に広くなり、どこに役場の拠点を設けるにしても山合いを転々と抜けていかなくては連絡一つとれないということにもなろうかと思います。
　そこで、私が提案しており、私ども民間政治臨調でも二年ほど前の提言でも提案いたしましたのは、現在、都道府県職員と一口に言いますけれども、あれは正確に言えば都道府県庁職員です。その都道府県庁職員と別に、地方公務員法を改正して、あるいは改正が必要ないかもしれませんが、都道府県職員制度というものをつくったらどうなんだろうか。
　そういう弱小町村に対して現在の都道府県庁職員が都道府県庁から派遣される等々すれば、これはすぐに都道府県の統制であるとかあるいは上からのあれだとかという話になります。そうではなくて、都道府県職員制度というものをつくり、そこにプールしている人材を各町村が使えるような制度、その人材はキャリア、生涯職の方もいらっしゃってもいいだろうし、あるいはパートでもって登録をしておくという方もいらっしゃってよろしいだろう。
　いずれにしても、そういう現在の都道府県庁職員と別に一種の職員バンク的な都道府県職員制度というものをつくって、それで各町村が必要に応じてそこから借り受けるということを考えていけばいいのではないか。それは同時に、都道府県庁職員を退職された方の高齢化社会における新たな職の創出といいますか、あるいは従来からのいろいろな専門的知識をなおリタイア後もお使いいただく仕組みにもなるのではないだろうかということを提案しております。
　そして、その合併問題なんですけれども、そういうことを前提にして人材の問題を解決しつつ、しかも合併をするという道もふさぐ必要はないだろう。今、金谷の町長さんがおっしゃった点とも関連するんですが、実は大きなあるその地域の核的なところに弱小町村が、非常に財政的弱体あるいは財政的条件の悪いのが合併をするといっても、悪い方はメリットがありますが、吸収だなんて喜んでいるほど中心都市には余裕がないという時代でもあろうかと思います。
　そこで、この委員会でも御審議いただくことになるのかもしれませんけれども、一つのインセンティブとして一定の基準を設けて累積している地方債を棒引きしたらどうか、私どもはそう考えております。それは、むやみやたらに一種のその手の徳政令をしくわけにはいきませんけれども、一定の自治体の規模あるいは公債費負担比率、そうしたことを考えながらその自治体の財政規模等を考え、あるいはどこと合併するか等の条件を何らか設定して累積している地方債を棒引きする。それをやってみてもそれほど大した金ではないというふうに私たちは一応の試算をしておりまして、いずれ機会があればそのことを少し公的な形で提言したい、そのように考えております。
　以上です。
○続訓弘君　ただいま、坂田、孕石、新藤、お三方には貴重な御意見を伺わせていただきまして大変ありがとうございました。
　二月十四日の日本経済新聞に記事がございました。その記事の内容は、本日、実は閣議決定された阪神大地震関係の住民税の減税に関連してでございます。その報道によりますと、兵庫県と神戸市、これは国が定める基準をさらに上乗せする、こういう記事でございました。
　具体的に申し上げますと、この新聞記事によりますと、兵庫県と神戸市は、「阪神大震災被災者に対して国の所得税減免条件を大幅に緩和した個人住民税減免策を取る。具体的には家財、住宅の損害額が評価額の「五〇％以上」でないと救済しない国の基準を、「三〇％以上」に緩和する。同時に対象所得金額」を云々と、要するに五〇％でないと適用されないものを二〇％まで上乗せしてあげましょう、こういうことを考えている。
　これに関連して、実は平成三年三月二十六日の参議院地方行政委員会で政府委員と岩本委員が質疑を交わされました。それは、この種の住民税の減税をした場合には地方財政法第五条の一項第五号に基づいて地方債を制限しますよと、標準税率を超えた減税はその団体が財政力に余裕ありと、こう見なされて実は事実上減税ができなくなる、こういうやりとりがございました。
　本件について、もし仮にそういうことになるとするならば、せっかくの善政が実は実現できなくなる、こういう結果に私は終わるのじゃなかろうかと思うわけです。
　そこで、お三方はそれぞれの立場から、地方分権の推進という立場も、また大震災という立場もお考え合わせながら本件についてどんな感想をお持ちなのか、そのことについて御所見を伺わせていただきたい。
○参考人（坂田期雄君）　ただいまのお話の詳しい内容を十分承知しておりませんで、今お伺いしたところであるわけですが、国の所得税の減免、被災額の五〇％以上空二〇％以上というふうに引き下げるということでございますね。それで一方、平成三年で起債制限、自治体が起債した場合には起債制限に引っかかると。
　これは実際、もう少し詳しく調べたりしないとあれなんですが、今お伺いしました私の感じだけで申しますれば、今回は大震災という特別なあれで国の方でも五〇％以上を三〇％にという措置がとられるのであれば、地方税、住民税についてもこれはまだでございますかね、恐らくそれに合わせたようなことが検討されるということになるんじゃなかろうか。国と地方もある程度合わせてということになれば起債制限は当然適用ないということにこれはなるんじゃないか。むしろそうしないとおかしいんじゃないかというふうに思うわけですが、ちょっと今お話をお伺いした程度と……
○続訓弘君　大変恐縮でございますけれども、ちょっと委員長、よろしゅうございますか。
　実は、国の基準をさらに上回った減税策を考えているわけです、兵庫県と神戸市が。そういったときには、今の地方財政法に基づけば実際上の起債制限が課せられるものですから、減税ができなくなるという仕組みがあるわけです、現行法律上。それに対していかがでございますかと伺っているわけです。
○参考人（坂田期雄君）　地方財政法上の減免というよりは、税率を国の基準の税率まで取らなかった場合に起債制限。今の場合は税率じゃなくて、むしろ減免にするかしないかという個別の判断の問題ですね。ですから、地方財政法の起債制限の条文にひっかかるのかどうか、ちょっとそれもどうかなという気もするんですが。
　さっきの三〇％以上の国の基準というのは、住民税についても何か自治省の方から準則か指導が出た数字でございますか。ちょっと自分も承知しておりませんので、不十分で申しわけございませんでした。
○参考人（孕石善朗君）　私は、この起債の問題に若干絡んでくると思いますので、今の金谷町の実態からお話しさせていただきますと、公債費比率が現在はまだ低いんですが七・八％ぐらいなんですね。それで静岡県の場合、町づくりをかなり積極的にいい形でやっている浜松市さんとか掛川市さんとかということになりますと、もう既に現在の公債費比率が二〇％近くなっているんですね。そういう形でいい事業を町をよくしていこうということでやると公債費比率あるいは起債残高というのがどんどん上がってくるわけです。
　それで、今、金谷町の場合には自主財源が非常に乏しいものですから、「お茶の郷」をつくったり、今度火葬場を、明治三十八年につくった火葬場ですからどうしてもつくらなきやならないということでそういうのをつくらせてもらうんですけれども、そういうものをだんだんやっていきますと、要するに起債残高あるいは公債費比率がどんどん上がってくるわけです。
　そこで、私はぜひ御検討願いたいなと思っているのは、公共下水道は静岡県の場合に普及率が非常に低い。国では、公共下水道を都市住宅部あたりでは積極的にやりなさいと、何年度からすぐやりなさいと、こういうことになっているわけです。やりたい気持ちはもちろんあります。ありますし、やらなきゃならないとも思っておりますしかい現在の金谷町がまだこれからやらなきやならないのは、町民の皆さんは図書館が欲しいとかいろいろあるわけですが、最低限の社会基盤を整備していくためにこれからの十年でどのくらいお金が要るかということを計算していくと、とても公共下水道はやれないんです。もう今現在では公共下水道はやりたくても我々の町では基本的にできない。だけれども、できないということは町民に向かって言えませんから、私も選挙を通らなきゃならないものですから言えませんものですから、やりますよということは表向き言いますが、実際は現在やれない。結論は出ております。
　しかしその中で、ではやるにはどうするかということでございますが、やはり最終的には国庫負担とかそういうのがございまして、自治体が負担するのは、町村が負担するのは五％とか一〇％とか言われておりまして、それは大したことはないと言いますけれども、しかし町の財政力からしてとてもそうはいかないんです。それは多くは起債に頼るからです。
　ですから私は、どうしても国策やいろいろな災善とかこういうものが起きた場合には起債の残高あるいは公債費比率の中から除外をしていただいて、こういうものは一応カウントをしないということにしていただきたい。通常の町づくりの、いいかげんなものをやったんじゃいけないと思いますけれども、これは起債のときにチェックしていただくわけですから、どうしてもこれはやらなきゃならない。しかし、財政力的にも起債残高あるいは公債費の中でとてもこの自治体では無理だという場合には、その起債をカウントから除外していただくというか別枠起債といいますか、何かそういう措置をしていただきたい。
　確かに、私どもがもし災害にあったとした場合には、住民のことを考えますと、どうしてもやはりこれは減税とかそういったものを国の基準を上回る形でやらざるを得ないと思います、町民のことを考えますと。そのときに今のこの制限比率がかかってくると本当に困ってしまうのですね。
　ですから、こういう災害緊急時とか災害時とか、あるいは国が世界に公約している公共投資何十兆円というようなそういう問題をやるには、どうしても公共下水道はやっていくんだという方針が国家的な形で出たならば、これは全く別枠起債で別扱いといいますか、そういう形に何とかならないかなというのが率直な感じでございます。
○参考人（新藤宗幸君）　御質問の直接的な震災に関する部分について言えば、減免するということは当然の話だと思いますね。減免したところで大体収入が上がるかどうかというのも疑問だと思います。それを起債制限に結びつけるかどうかということにつきましては今後皆様方が御議論なさるんでしょうけれども、復興対策の特別措置法あるいは既存法の復興対策のための改正という中で、その制限をなくすという形で御議論いただけばよろしいんじゃないかと思います。
　ただし、もう少し基本にわたって申し上げるならば、私の観点からすれば、多くの面で今回の阪神大震災というのは集権体制の弊害を表に出したと、そう考えております。とりわけ、あの現行の地方税法の規定の仕方というのは、私が何も続先生に申し上げなくても実務経験で非常によく御存じのとおりでありますけれども、実際には地方自治体に税政策の余地は全くない規定になっているわけであります。
　その意味で、私どもの対案の中には第三章の四としまして、「地方税の課税権については、地方自治体の自主性を最大限確保し、国の関与は最小限に限定する。」という一項を設けております。それは今後、二十四日か二十八日かわかりませんが、政府が法案を上程したならば、その中にぜひともつけ加えていただきたい点であります。
　それから、起債そのものに関して、これもまたここで申し上げるまでもないことですけれども、地方財政法が「当分の間」と言い、その当分の間はもう間もなく半世紀になります。したがいまして、私どもは「地方債の発行については、国の関与を最小限とし、市中消化を原則とする。」という一項目をやはり条文の中に入れております。これはぜひとも入れるべきではないのか。大体、当分の間というのをどのように読むかはいろんな実務上の読み方はあるにしても、地方財政法は既に自治大臣の許可が例外なのですよということを言っているというふうに読み込むべきではないだろうか。
　もちろん、先ほど来御議論があるように、市中消化を原則とすると言っても、市中消化ができない自治体があることもまたよく存じております。起債といいますか地方債の利子を仮に二〇％つけても、どこもそのようなものは引き受けないような事態が出てこざるを得ない、そういう自治体もあろうかと思います。それにつきましては、何らかの基準を明確にした上で、特殊法人改革問題とも関係してまいりますけれども、現在の資金運用部資金で引き受ける、そうした仕組みをつくれば済む話でありまして、その二点の改正が分権推進という観点にとっても必要不可欠なのではないだろうか、そのように考えております。