○参考人（大塚直君）　大塚でございます。私から、まず環境影響評価法の一部を改正する法律案についての私の意見を申し上げたいと思います。
　最初に、一九九七年に環境影響評価法が制定されましたが、その特徴についてレジュメの方を御参照いただければ有り難いと思います。時間の関係上、この点については飛ばさせていただきまして、三ページのところに移りまして、現在の法律の足りない点といたしまして、代替案としての複数案の検討が義務付けられていなかったという、三項めのところ、それから第三者機関としての環境大臣の意見が評価書の段階にとどまっていたということ、それから、事後調査につきまして規定は置かれてはいますけれども極めて任意性の強いものであったという三点について指摘させていただきたいと思います。
　そして、時間の関係上、五ページの四の評価と論点のところに移りたいと思います。
　今回の改正法案は、現行法制定のときに残された課題の重要な部分につきまして改正によって対処しようとするものでありまして、積極的に評価できると考えております。
　第一に、計画段階配慮書の手続が導入されていますが、これは代替案の意味での複数案、すなわち本来の意味の複数案を実質的に義務付けるものでございまして、法律に基づく環境影響評価制度が欧米に言う環境影響評価本来の目的を果たし得るものになるということは慶賀すべきことであると考えております。より早い段階での環境面での検討を行うことによって環境影響の回避を図ることができるようになりますので、大きな効果が期待されると思います。
　第二に、第三者機関である環境大臣の意見を述べる箇所を増やしたということは重要な進展であると思います。現行法におきましては、環境大臣は評価書のところでのみ意見を言う機会がございましたが、今般の改正案におきましては、配慮書、方法書、評価書、事後調査の報告書という四つの箇所で意見を言えることになっております。
　第三に、市民の意見聴取に関しまして、現行法は、既に閣議決定要綱、この現行法制定前の閣議決定要綱のころとは異なりまして、方法書の段階と準備書の段階の二回意見聴取の機会をつくって、さらに関係地域以外の者の意見聴取も認めているということになっておりましたが、今般の改正によりまして、配慮書の段階でも意見聴取の努力義務を課しておりまして、意見聴取の機会は計三回となります。さらに、縦覧に関して電子化をするということがございますし、また、方法書段階での説明会を義務付けて住民に事業の内容を理解して意見提出の基礎をつくる機会を設けたということなど、市民の意見聴取の強化を図っていると考えられます。
　第四に、環境保全措置等につきましては従来全く事業者の自主性にゆだねられておりました。この点は事後調査の問題も含まれていますけれども、全く事業者の自主性にゆだねられておりました。これにつきまして今般の改正案におきましては、許認可権者に対する報告の義務付け、公表の義務付けを事後調査の段階で入れております。この点は、環境影響評価の実効性を確保する、環境配慮の促進をするという観点から重要な改正であると考えております。
　以上四点、今般の改正案についての積極的に位置付けられる点について申し上げました。
　特に注目されますのは、第一点として申し上げました計画段階配慮書の手続の新設でございます。これについてやや詳しく触れておきたいと思います。
　今般の制度見直しにおきましては、実績の積み重ねがある個別事業の位置、規模又は施設の配置、構造等の検討段階を対象とした戦略アセスメント、ＳＥＡの導入を図ったものでございまして、これは、欧米で導入されているＳＥＡ、つまり、より上位の計画や政策段階での環境影響評価とは必ずしも一致しません。その意味で日本版の戦略アセスメントでございます。
　計画段階配慮書の手続の導入の最大の眼目は、代替案の検討を基本とするということでございます。条文上は「一又は二以上」というふうに書いてありまして、正確には単数案もあり得るわけでございますけれども、基本は複数案であると考えられます。この複数案につきましては、複数の区域の設定ということが条文上書かれていますが、区域の設定以外にも施設の構造、配置等の内容も含まれることになります。
　この点に関しまして、現行の国の環境影響評価におきましては、複数案の検討が八割の環境影響評価の中で行われているとされていますけれども、この中には環境保全措置、英語で言いますとミティゲーションが含まれておりまして、欧米で言われているような代替案では必ずしもございません。いわゆる代替案、オールタナティブズに当たるものはごくわずかでございます。そして、従来の環境影響評価におきましては、早期段階での案の選定に関しまして市民の関与とか主務大臣等第三者の参画がなく、環境影響の低減が図られずに問題になった事例が存在しております。方法書の段階では既に事業の位置、規模、配置等の枠組みが決定されておりますところから、環境影響の回避とか低減ということが十分でないという傾向があるというのが今回の改正案に直結していると考えられます。
　代替案、オールタナティブズというのは環境影響評価の先進国でございますアメリカでは環境影響評価の核心であると言われていまして、今般の改正案によって、代替案の意味での複数案が基本的に検討されること、つまり回避を含めて対応するということになれば環境配慮の促進に格段の効果があると考えます。また、より早い段階での環境面での検討を行うことによって、事業者がより柔軟な措置をとることが可能となりまして環境影響の回避を図ることができるようになります。生物多様性基本法が既に二十五条におきまして、事業計画の立案の段階等での生物の多様性に係る環境影響評価の推進について規定しておりますところからも、本法のこのような改正というのは既に求められていたところであると思われます。
　もっとも、改正法案における計画段階配慮書手続の導入に対しましては幾つかの論点がございます。
　まず第一に、二〇〇七年から環境省の方で作られている戦略アセスメントについてのガイドラインというものがございますけれども、これとは違っていまして、ガイドラインの方は二段階に分けて市民の意見を聴くという形を取っていますが、今回は二段階に分けておりません。これは、事業計画というものが種々行われるものであって、一義的な手続を設けにくかったということに起因していると考えられます。
　第二に、配慮書としてはどの程度のものが要求されるかという問題がございます。
　この点につきましては、配慮書の段階では、早期の段階ですので既存情報からの複数案が検討されるのに対しまして、その後の方法書の段階では、より調査が進んだ段階での複数案が検討されるということでございまして、両者は異なっております。他方、配慮書が非常に大ざっぱなものになるおそれがあるのではないかという問題もございますけれども、この点につきましては、配慮書の内容というのは後の方法書に反映されますので、配慮書と方法書が大幅に違っていれば、市民には直ちにそれが明らかになるということになります。方法書につきましては、事業者は説明会を開いて説明をするという責任がございますので、事業者も非常に大ざっぱな対応を配慮書においてするというわけにはいかなくなるということが予想されます。
　第三に、三条の七を見ますと、市民及び自治体から意見を聴く際に、事業者は配慮書又は配慮書案を示すということにしています。さらに、市民や自治体の意見を聴くことが努力義務にすぎないということになっていますが、これをどう見るかという問題がございます。この点は、事業者に対して、公表前の配慮書案の段階で意見を聴いてもいいし、公表後の配慮書の段階で意見を聴いてもよいという柔軟な対応を可能としているということでございます。
　また、努力義務にとどまるという点につきましては、国交省等では既にパブリックインボルブメントを行っていますし、努力義務にすぎなくても、事業者は後で方法書のところで手続が進まなくなるということになりますと困りますので、実際には市民への聴取の義務を課するのと変わらない効果が期待されると思われます。自治体に対する意見聴取についても原則として行われるものと認識しております。このＳＥＡの過程におきます自治体あるいは市民の関与の在り方につきましては、事業の種類によって様々でございますので柔軟な対応が必要であるということが中環審の答申におきましても言われていますが、そのためにこのような規定ぶりになっていると考えられます。
　第四に、今般、計画段階配慮書の手続が入ることによって、事業全体の遅延に影響し、またコストが掛かるのではないかという問題がございます。
　しかし、環境影響評価の手続は、それだけを独立して行うのではなくて、ほかの法令の手続とか地元自治体との調整など、事業の実施に当たって不可欠な手続と並行して進められているのでございますので、環境影響評価によって時間が掛かるという部分はそれほど長くはございません。調査を始めてからすべての手続が終了するまではおおむね二から三年掛かるのが一般でございます。
　また、今般導入される予定の計画段階配慮手続に必要な期間につきましては、現在でも方法書を準備する以前から既存情報などを用いた調査が行われていることは多いものですから、半年程度までの増加にとどまるものと考えられます。そして、半年程度までの期間の増加というのはあり得るといたしましても、むしろ後になって時間が掛かるよりも、早めに市民の意見を聴いてそれを参酌して合意形成をした方が結局は早く事業を実施できると考えられます。
　具体例を挙げますと、例えば高速の横浜環状北線の道路につきましては、パブリックインボルブメントをしないで手続に入りまして、準備書段階で市民から二十九万通もの意見が提出されたということがございます。一方で、高速の横浜環状北西線の道路におきましては、パブリックインボルブメントをいたしまして十三のルートを提案して比較検討しましたので、意見はほとんど来ず、特に反対運動もなかったということがございます。このように、早い段階から市民意見を聴取するということは、合意に基づく事業の円滑な実施につながると考えられます。
　なお、既存情報による調査が主になりますので、配慮書の手続の新設による金銭的な負担の増加というものは限られたものになると考えられます。
　第五に、発電所等のリプレースの問題にも配慮書手続が必要となるのは事業の供用の遅れを招くのではないかという批判もなされますが、この点につきましては、中環審の答申にございますように、我が国で導入すべきＳＥＡ制度の柔軟性にかんがみれば、ＳＥＡ手続自体をもってその後の事業実施段階における環境影響評価の手続自体を完全に省略するということは適当でないけれども、方法書における評価項目の絞り込みを通じた運用をする、期間の短縮をするなど、弾力的な運用で対応するということが必要であるとされています。
　一つ飛ばしますけれども、第七に、配慮書手続の導入によって事業を中止させることができるかという問題もございますけれども、これにつきましては、そういうことはもちろんあり得るわけでございますが、それはまさに個々のケースごとの判断とか意思決定の結果行われることであるということを申し上げておきたいと思います。
　第八に、いわゆるゼロオプション、事業を実施しないという選択肢を含めた複数案の検討を義務付けるべきではないかという批判がございますけれども、ゼロオプションにつきましては、それが現実的である場合やほかの施策との組合せによって対象事業の目的を達成できる場合などにおきましては、事業の種類によっては入れるということが望ましい場合がございますけれども、一般的には、中環審の答申にも示されておりますように、配慮書手続を柔軟な制度とするという趣旨からいたしますと、義務付けまでするのは困難ではないかと考えております。
　時間の関係上、環境保全措置等の公表等の手続の義務化のところは飛ばしまして、将来の課題として残された点に移りたいと思います。
　本法が将来の課題として残したものは少なくありませんけれども、環境影響評価に伴う時間的、金銭的なコストについても一定の配慮はせざるを得ないということがございまして、また、本法が本来目的とするベターディシジョンに向けて、事業者と住民とがコミュニケーションを取り合えるような運用方法を我々自身の手でつくっていくという必要がございますので、そのためには制度の改変を一歩一歩行わざるを得ないという面があると思います。国交省の那覇空港等におけるパブリックインボルブメントの手続はその一例でございます。また、条例に基づくアセスとの関係についても相当の配慮が必要であると考えられます。
　将来の課題として考えられるものは、幾つか挙げておきましたけれども、一つ飛ばしまして、まず、欧米において行われているＳＥＡの導入、あるいは簡易アセスの導入、さらにアセスメントに関する訴訟の導入、この三点につきましては、審議会でも議論が行われましたし、学会においてもそのような提案があるわけでございますけれども、今回直ちに導入する時期には至っていないというのが審議会の大勢でございました。