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○森本参考人　まず第一点の農林中金のあり方のようなお話でございましたが、戦後、非常に資金が農村で不足しておりましたときには、むしろ農林中金をパイプとして農村に不足する資金を外部から導入しておったというようなことに実はなっております。その後農村、農業の方で力がついてまいりまして資金が出てくるというようなことになってまいりまして、農協の方は御案内のように個人を相手にする金融機関であります。個人の資金の流れというのを統計上見ますというと、全体としては資金超過ということで貯蓄の方が多くて使う方が少ないというようなかっこうになっております。したがいまして、通常の状態でありますと、どうもそういうものを相手にしている金融機関の資金状況というのは、むしろ貯蓄が多くて貸し出しが少ないというようなことに普通はなるものと思っております。そういうことで、農協の資金の関係も、調達に対して貸し出しが少ないというような、つまり、余裕金が恒常的に出てくるというような状態になってきたわけであります。そういうことで、大体農村、農家で必要な資金は農協段階で賄える、なお余剰が出るというようなことで、信連、金庫というふうに積み上がってきておるというのが最近の状況であります。したがいまして、先ほど申し上げましたように、農村でお預かりをする資金というのは、昔のように貯蓄といいますかそういうことよりはむしろ運用というような観念の強い資金になってまいりまして、上部機関としてはそういった資金をお預かりをして、安全でかつ有利に運用をするというような機能が従来にも増して多くなってきたというふうに私どもは思っております。そういうことで、農林中金としては、系統に対して貸し出す金が比率としては少なくなる、外部に対して運用する金が比率としては多くなるというような形になってくるのは現実としてはやむを得ないことではないかというふうに思っております。ただ、御指摘の貸し出し先が大企業に偏っておるではないか、事実、従来の運用はそういうふうなことになっております。大企業といいましてもどこへでも貸せるわけではございませんで、かなり厳重な関連の度合いというようなものが求められておりまして、それによって貸し出しをしておるということでありますから、農林中金として適正な貸し出し先に貸し出しをしておるというふうに思っております。商社等に貸しておるではないかというお話でございますが、商社におきましても農業に必要な飼料でありますとか肥料でありますとかそういった資材を輸入をしておるというような機能を営んでおるわけでありますから、そういう点に着目をして私どもは貸し出しをしておるということでございます。なお、近年は、中小中堅企業に対しての貸し出しを促進すべきであるということで、できるだけそういう方々に対しても資金を御活用願うということでやっておりますことを御理解をいただきたいと思います。
　それから、第二点は信連でありますが、ちょっと御趣旨がわからなかったのですが、信連の今回の改正はまたもとに戻るのか戻らぬのかというふうにちょっと聞こえたのですが、法律が改正をされてこういうふうな体制になるわけでありますから、法律が改正をされない以上は戻らないことになると思いますが、恐らく傾向としては将来、もとに戻るというようなことはまず実態としてもないのではないかというふうに思います。ただ、先ほどお答えをしましたように、従来の系統金融機関としての信連の性格を曲げるような形の今回の法律改正でもございませんし、また、私ども運用に当たってもさようなことのないように十分注意をしてまいりたいというふうに思っております。
　それから審査体制はどうかというお話でございましたが、こういうふうな一つの運用の体制ということになりますと、信連としての貸し付けなりまた、内部牽制組織としての審査部といったような要するに、牽制機能というものを十分整えませんと融資について間違いを起こしやすいということでありますから、そういうことについてできるだけひとつ体制を整備し、また、現実に担当をいたします人についても、いろいろな教育なり研修なりというようなこともやっていかなければならぬわけでありますので、私ども中金としても、従来の経験を生かしながら、信連に対してさような面でひとつお手伝いをしていきたいというふうに思っております。
　それから三番目の、公庫資金と系統資金の関係で、これもちょっと御質問の御趣旨がよくわからなかったのですが、あるいは系統資金を公庫に入れたらというようなお話であったかと思うのですが、私はそういうことではなしに、先ほども申し上げましたように、できるだけ公庫と系統の分野の調整といったようなことに配慮をいたしまして、系統資金ができるだけ農業あるいは農村の方に流れやすく、活用されるように、各方面の御配慮を願えればありがたいのじゃないかというふうに思っております。
　それから四番目は、農協の融資の体制の話であったと思います。
　確かに、農協におきまして、従来いろいろ事故を起こしてきたということは、大変申しわけないというふうに思っております。したがいまして、今後、融資をするに当たっても、できるだけ体制を整備をして、そういう間違いを起こさないようにしてまいらなければならぬ。そこで、私が先ほど申し上げましたように、融資基盤確立運動ということを二、三年来やってきております。これは単なる融資の促進運動ではございませんで、融資が確実にできるような農協の体制を整備をしていくということであります。内部におきますところのいろいろな組織なり、また手続なり、そういうことについての完備をするようにしなければなりませんし、また、保証機能、融資をいたしました際にもし焦げつきができますれば保証機関が保証をするというような機能も、農協の融資を円滑、確実にするための一つの補完的な措置として今後整備をしていくということも、あわせて考えてまいらなければならぬというふうに思っております。
○桜井参考人　お答え申し上げます。
　全銀内為システムへの加盟につきましては、同じ業態のものが一斉に加盟をするということが条件になっておるわけであります。したがいまして、信用事業を行っておる農協が一斉に加盟できる条件整備を全中としては指導してまいりたい。そのために必要な合併も推進をしなければいけないというふうに考えております。
　ただ、為替の取り扱いの基準といたしまして一貯金残高十億円以上、信用事業をやる職員が四人以上というふうな条件があるわけでありますけれども、これは四十八年の法改正によって始められたわけでありますが、農協によりましてはちょっときついというふうな農協もあろうかと思います。これらにつきましては、場合によっては条件緩和を政府の方に要請をしてまいりたいというふうにも考えております。
　それから、ただいま母店方式のお話もございましたが、母店方式で可能なところにつきましては、そういう方法も考えていく必要があると思っております。
　それから、週休二日制の問題でございますが、信用事業につきましては、先ほど申し上げましたとおり全金融機関、郵便局も含めまして月一回信用事業の窓口を閉めるということで休暇を職員がとるということで、まあいろいろ問題がありますけれども、農協としては努力をしていかなければいかぬじゃないかというふうに考えておるわけでありますが、信用事業以外の購買、販売、利用、いろいろ部門がございますけれども、そういう仕事も全部その日は休んで閉めてしまうというところに一挙にいけるかというと、先ほど吉原さんから日曜もやれという農民の声も紹介をされたわけでありますが、これは先生がおっしゃるほど簡単な問題ではなかろうというふうに考えております。かなり長い期間を見ますとそういう方向に進んではいくのでありましょうけれども、いま直ちに、じゃあ農協として完全に月一回全職場の窓口を閉める方向でやりますという言明はちょっとできないわけでございます。
○羽田委員長　以上で参考人に対する質疑は終了いたしました。
　こめ際、参考人各位に一言お礼を申し上げます。
　本日は、御多用中のところ当委員会に御出席をいただき、貴重な御意見をお述べいただきまして、まことにありがとうございました。委員会を代表して厚くお礼を申し上げます。
　午後二時から再開することとし、この際、休憩いたします。
　　　　午後一時十六分休憩
　　　　　————◇—————
　　　　午後二時四分開議
○羽田委員長　休憩前に引き続き会議を開きます。
　農業協同組合法の一部を改正する法律案及び昭和四十四年度以後における農林漁業団体職員共済組合からの年金の額の改定に関する法律等の一部を改正する法律案の両案を議題とし、審査を進めます。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。北口博君。
○北口委員　ただいま委員長から読み上げていただきました農協法の一部改正につきましてただいまから質問を始めたいと思います。
　きょうは午前中に農協関係と委員の皆さん方の貴重な質疑応答がありまして、そういう意味では午前中いろいろ質疑が出たかと思いますけれども、私は私なりにまた、農協法の一部改正につきまして質問を始めさせていただきたいと思います。
　政務次官お見えでございますけれども、大臣が参議院の都合で後で到着だということでございますから、場合によっては政務次官に、大臣が間に合えば大臣の方に一、二質問を残して、まず最初に農林省の方にお尋ねをしてみたいと思います。
　今度の農協法の改正でございますが、大別いたしまして大体二つの問題があろうと思っております。一つは、信用事業にかかわる問題、もう一つは、全農と全共の総会における総代の選出の方法についての法律の改正。小さくは四つに分かれておるようでございますが、まず第一番に信用関係のことについてお尋ねをしたいと思っております。
　　　　〔委員長退席、亀井（善）委員長代理着席〕
　その前に、まず、この農協法というのは昭和二十二年にロッチデールの原則を踏まえた協同組合精神をもとにして、いわゆる農民のための農業生産力の増進、そして経済的、社会的地位の向上、そのための農民の協同組織をつくっていくということで発足をしたわけでございます。今日に至りますまで、農協もいろいろ変転をきわめてまいりまして、この農業の推移、発展とともに幾多の困難を克服して、今日まで農村地域社会の各般の役割りを果たしてきておるわけであります。しかし、最近の農協情勢、農業情勢はまことに厳しいわけでありまして、この厳しさを乗り越えるために、今回はどうしても改正しなければならぬという法の改正であるわけでございますけれども、むしろこの改正は当然なことでありまして、私は早く成案を得て対処していくべきだと思いまして、基本的には心から賛成の意を表するものであります。
　そこで、今度の農協法というのは過去十四回改正がありまして、今回は十五回目の改正になるわけでありますが、まずその第一点についてお尋ねをいたします。
　ちょうだいしております提案理由の趣旨説明及びその補足説明の中にもありますが、最近金融機関のオンライン化が急速に発展をしてまいりまして、農協といえども後塵を拝するわけにはいかぬ、いわゆる近代装備を身につけて農民へのサービスまた、社会的、経済的活躍をしていこうということだと思うわけでございますが、オンライン化につきまして、全国の銀行の内国為替制度にまず入ろうということの今回の法律の改正でありますけれども、その加入条件として、農協が一括して加盟すべきだ、こういうことを聞き及んでおるわけでありますけれども、そういうことになりますと、内国の為替業務を扱っていない農協、現在約四百ぐらい扱っていない農協があるわけでありますけれども、その扱いを今後どういうふうに指導されようと考えていらっしゃるのか、さらにまた、内国為替業務をやっておるけれども、オンライン化するために費用も余り高いので、うちはしばらくオンライン化を見送ろうという農協が出た場合に、一体どういうような対応と指導をされようとしておるのか、まずこの辺からひとつお尋ねをしていきたいと思います。
○佐野（宏）政府委員　お答えいたします。
　先生御指摘のとおり、今回御審議を煩わしております農協法の改正の中で、まず、内国為替につきまして員外利用の規制の制限を撤廃するということが一項含まれております。これは全銀の内為制度に加盟をするための前提条件を整備するという趣旨のものでございますが、全銀の内為制度に加盟いたします場合には、その全銀の傘の下であらゆる種類の金融機関が一つのネットワークで連結をされるわけでございます。異種金融機関相互間の取引がオンラインで結びつけられるわけであります。そういたしますと、利用者が金融機関の窓口でたとえば、何とか銀行の虎ノ門支店で、何とか農協のだれそれさんあてに送金をするという場合に、一々銀行が、受取先の農協が全銀の内為制度に加盟しているか否かということを判断した上で受け付けなければならない。それで、四千五百もございます農協について、一々これは加盟している農協であるかないかということを一覧表のようなものを備えつけておいてチェックをするというのは、実際問題としてとても煩瑣にたえない。それでは金融機関同士のおつきあいとしてとてもまともにいかないという事態がございますので、これは農協に限らず、全銀の内為制度に加盟する以上は、同一業態の金融機関はすべて一括加盟するということでなければ受け付けられないのであるということが約束事になっております。したがいまして農協が加盟をいたします場合にも当然、いやしくも農協であれば全部この制度に加盟しているという状態にならないと都合が悪いわけでございます。
　そこで、前回、四十八年に農協法を改正いたしましたその際に、内国為替の取り扱いについていろいろ御議論がございまして、内国為替の安全な運営を確保するために内国為替の取扱承認基準というものを定めまして、これに基づいて指導してきたという経緯がございます。現状におきましては、内国為替の取り扱いをやっておりません農協が約九％程度ございます。それで、これについては全銀の内為制度に加盟する前に何らかの手当てをしなければいけないわけでございますが、合併という方法によりまして、従来の承認基準に照らして内国為替が取り扱えるような状態にしていくということも一つの方法ではございますが、農協の合併というのはあくまでも組合員の自主的な判断によって処理をすべきものでございますので、全銀の内為制度に入るために無理無体に合併をする、そういうことをすべき性質のものでもないというふうに思っております。したがいまして、そういう場合には、従来の為替の取扱基準を経過的に緩和する、あるいは、それでもなお処理し切れない農協につきましては、信連が内国為替の事務を代行する、そういうやり方で、無理なく全部の農協がこの制度に加盟できる、そういうやり方にしていきたいというふうに思っております。
　それで、オンライン化に伴うコストが相当かかって、負担し切れない農協があるのではないかという御懸念でございますが、一方では、オンライン化に伴います事務の合理化というようなこともございまして、一般論として、負担にたえないような額であるというふうには存じておりませんが、個別事情によってはそういう場合もあろうかと思います。そういう場合につきましては、先ほども申し上げました信連の事務代行等の手法によって、無理のかからない処理の仕方をしていくように指導してまいりたいと思っております。
○北口委員　大体、私が心配していることにつきましては、指導よろしきを得てやっていくというお話でございましたが、この中で、これは規模によっても違うと思いますが、オンラインを設置する費用は、大体一農協当たり幾らぐらいかかるのかということをちょっとお知らせいただきたいと思います。
○佐野（宏）政府委員　お答えいたします。
　農林中金の試算によりますと、オンラインの経費が全体といたしまして千六百五十億程度というふうに見込まれておりまして、そのうち、実はすでにかなりの部分は投資済みでございまして、五十六年度末までに、千六百五十一億のうち千二百四十億余はすでに投資が行われているという状態でございます。それで、今後の要投資額が系統三段階を通じまして約四百七億程度というふうに農林中金は試算をいたしておりますが、そのうち、単協段階の所要額として二百七十九億という試算を農林中金はいたしております。
○北口委員　もう、相当設備ができておるようでございますから、これからそんなに、千六百五十一億を使うということでもないようでございますので、農協のきしむこともないと思いますが、余り無理のないようにやっていくことが私は大変大事だと思いますし、ちまたに言われておりますように、オンラインをどうしてもしなければならぬので、ぜひ農協を合併をということだけが先行しますと、かえって農協離れの農民をつくるということになりますから、こういう点では、今後、指導に当たっては特に注意をしてやっていただきたいと思います。
　次に、有価証券の取り扱い業務についてでございますが、この補足説明の中に、「地方債その他主務大臣の指定する有価証券に限り、」員外利用制限を取り外すとありますけれども、連合会や組合は、最近地方債の保有が著しく増大してきたというふうに言われております。この問題なんかをいろいろ見てみますと、むしろ信用組合や労働金庫はさきの通常国会で通っておるのに、大事な仕事をやっている農協だけがなぜ今回の改正になって、いままでおくれたのか、ちょっとその原因についてもお聞かせいただきたいと思います。
○佐野（宏）政府委員　先生御指摘のとおり、他の金融機関に比べていささか立ちおくれたことは事実でございますが、実は、他の金融機関につきまして先生御指摘のような改正が行われました段階で、すでに全銀の内為制度に加盟をするという問題も展望されておりましたので、その他の案件と合わせて一括して処理をすることにしてはどうかというふうに当時としては判断をいたしまして、今回の機会まで見送られたということの実情のようでございます。特に、しさいがあってのことではないと承知しております。
○北口委員　それでは第三点の質問といたしまして、信連の資金の運用のことについてでございますが、いま農家から預かっているいわゆる預貯金の額が、農林中金だとか全国共済農協連だとか、そういうところにいろいろな意味で活用されておるわけでございますが、これは一口に三十兆円だと言われております。その資金の安全性や効率性を考えて運用されておるわけでございますけれども、私はこの員外利用というのが、本来、これは農協の組合員の利用ということと全く農協精神を失わないように運用するということが基本的に一番大事なことでありますが、今回はこの信連の金を、いわゆる二割という員外貸し付けの制限の壁を取り払ってさらに借りてもらおう、農協は貸そう、そういう内容であります。最近、農業情勢や経済情勢が非常に厳しいということから、農協貯金の貯貸率というのが非常に悪くなってきております。そこで考えられましたのがこの資金のだぶつく運用の解決策として、この員外利用の制限を今回緩めて、大いにそういう方たちにも使っていただこうという趣旨でありますが、確かに、貯貸率の悪さというのも一般的にはわれわれもわかるわけでございますけれども、ここ五年ばかりの間にどういうような変化で悪くなっておるのか、そしてその主な原因はどういうところにあるのか、こういうことについてちょっとお聞かせをいただきたいと思います。
○佐野（宏）政府委員　お答えいたします。
　最近の信連の貯貸率の推移を見ますと、五十年度におきまして五〇・三％、それが五十三年度には二七・六％、昨年度、五十六年度には二三・二％ということで年々低下してきております。
　原因はいろいろ考えられるわけでございますが、特に、最近の農業事情を反映いたしまして、農業投資の伸びが停滞をしている。そのために会員である農協への貸し付けがそれにつれて停滞をしているということがございますし、さらに、三段階の中での構造的な問題といたしまして、合併等によりまして、単協段階で相当資金面が充実をしてまいりまして、相当の資金需要が単協独自の資力によって対応可能であるということで、信連に原資を仰いでいたものが単協の段階で自賄いできるようになってきている。そういうことが貸し付けが伸び悩んでいる原因として考えられます。一方、貯金の面におきましては、そういう事情であるにもかかわらず、単協段階でほぼ順調に伸びておりますから、単協段階での貸し付けが伸び悩めば当然信連に上がってくる余資がふくらんでくる。そういう事情で、最近特に、信連の段階での貯貸率が低下してきているというふうに見ております。
○北口委員　したがって、今回の改正によりまして、員外利用の制限を超えて員外貸し付けをやろうという、いわゆる貸し付け要件の緩和措置をやろうということでございます。
　ただ、そこで特定の信連についてのみそれを限定的に主務大臣が指定するということになっておるわけでございますが、具体的にどのような条件がそろった信連、それからまた、この特例をどんな基準で適用しようとしておるのか、この辺が条文ではちょっとはっきりしませんから、もう少し具体的に説明をお願いしたいと思います。
○佐野（宏）政府委員　まず最初に、特定の信連だけ指定をして、その指定をされた信連について特例を適用するという考え方でございますが、この点につきましては、最近の金融情勢の中で、従来の員外利用規制をそのままの形で遵守せしむることが困難な信連が出てきておることは事実でございますが、しかしながら、何と申しましても協同組合の連合体でございますから、そういう意味では、従来から適用されておりました員外利用の規制というのは、通則としては維持されるべきものであるというふうに考えまして、特定の信連に限定して特例措置を行おうとするものでございます。
　それで、しからばどういう信連について特例の適用を考えておるかということでございますが、資金の運用状況とかあるいは地区内の農業事業から見て資金の安定的効率的な運用を図るためには、現在の員外利用制限を超えて員外貸し付けを行うことが必要かつ適当なものというものを主務大臣が指定するということでございまして、基本的には、員内貸し出しが相対的に小さくて、しかもふやしようがさしあたりは考えられないというような都市的な信連を念頭に置いているわけでございます。
　それで、指定をするに当たりましての具体的な判断の基準といたしましては、現行制度のもとでも員外利用率が相当高くて五分の一という限界に接近してきておる、それで五分の一の限界を突破しそうである、あるいは突破することが確実であるというふうに見込まれる信連のうちで、そういう事態になるということが貯貸率が低いという事態から見て仕方がない、しかも、抱えている会員自体の貯貸率がさらに低い、そういう中で貸し付けの審査体制も充実していて、これならやらしても危なくないだろうというふうに認められる信連を指定するということにいたしたいと考えております。
○北口委員　いま、局長から都市的、都市の中の信連にそういうことを考えておるということでございますが、いま大体どれぐらいの信連を考えておるという数かなんかわかりますか。
○佐野（宏）政府委員　確定的なことは申し上げかねますが、二けたになるかならないか、ぎりぎりのところぐらいと思っております。
○北口委員　私がこの数を聞きましたのは、員外利用ということは金融界でもときたま間違いがあるようなときに、農協さんというのは実は素人が多いわけでありまして、金のことはわからぬでも、次の総会でおれはどうも組合長になろうかなということになって、運動でもすれば農協長になれるわけでありまして、信連の会長にもなってさあ金融をひとつやってみるかということでできるわけであります。そういうようなことで結局、素人の金融業でございますから、一番われわれが心配をしますのは、やはり員外利用の焦げつきですね。これがやはり一番気になるわけでありまして、指定をされるときはいろいろ陣容とかその他安全性ということをよく吟味して指定をされた方がいいのではないかというふうに私は思っております。
　そこで、いま申し上げましたように、信用業務がしばしば農協の不正事件として発生も見ておるわけでありますが、今回こういうふうに大幅な員外貸し付けが拡充されるということになりますと、また、不正事件も非常に起こりやすいということが心配されるわけであります。今後、そういういわゆる不正防止の対策についてどういうことを考えてやっていきたいというふうに思っていられるか、ひとつお聞かせいただきたい、こう思います。
○佐野（宏）政府委員　お答えに入ります前に一言申し上げたいのでございますが、実は現在、信連の段階で系統外に資金が流出する形態としてはいろいろなものがございます。有価証券という形で流出をするものもございますし、あるいは金融機関貸し付けというような形で流出しておるものもございます。それで相対的な比較論でございますが、最近のような激動する金融情勢のもとにおきましては、たとえば、有価証券運用というようなもめも大変危険の大きい運用形態であるという側面もあるわけでございまして、有価証券運用と員外貸し出しと比べてどっちが危険が大きいか、私どもは率直に申しまして有価証券の運用というのも非常に危険の大きい運用形態であり、現在の信連の資金運用の実態から見ますとやや有価証券運用に過大に依存し過ぎておる嫌いがあるように思っております。そういう意味では、員外貸し出しをある程度弾力的に認めるということもむしろ資金の安全かつ効率的な運用に資するものであるというふうに考えております。
　そこで、お尋ねの点でございますが、先ほども申し上げましたように、私どもといたしましては、特例を適用されるべき信連を指定するに当たりましては、信連の貸出審査体制をまず何よりも十分に吟味いたしまして、その点について信用の置ける信連を指定をしていくということを基本にいたしたいと思います。しかしながら、それにいたしましても特例が適用されるということになりまして、あわてて員外の新規貸出先を息せき切って開発するということになりますと、とかく危険が伴いますので、法律上は資金量の一五％以内ということでございますが、とりあえずは政令で一〇％という縛りを置こうかと思っております。
　それからさらに検査体制の問題でございますが、これは先生御指摘のとおり、私どももまさに検査体制の一層の充実強化を図る必要があるというふうに考えておりまして、現在、毎年度本省、地方農政局、県による検査官の打ち合わせ会議を開催いたしまして検査の重点事項を設定して、これに基づいてそれぞれ分担に応じて適正な検査の実施に努めているところでございます。特に、最近におきましては検査の具体的な実施について信連、共済連、資金量の多額な農協につきましては、通常の常例検査に加えまして信用事業の貸付部門あるいは共済事業の財産運用部門等を対象といたしました特別検査を実施することにいたしておりまして、全事業を対象とする検査と特定の事業分野を対象といたします部分検査を組み合わせることによりまして、機動的な検査を実施しているところでございます。また、農協の複雑多様化する事業に対応して、検査担当職員の資質の向上を図るために、職員の再教育研修あるいは電算機システムの検査研修等、担当職員の教育研修にも十分力を入れているところでございまして、先生御指摘の点は私どもも十分にとめて対応してまいりたいと思っております。
○北口委員　もう一つの改正でございますが、全農や全共連、こういうところにいま単協が直接加入をする傾向が多いわけでありますが、そのために総代会制を採用するための総代の選出についての簡略化をこの際やっていただきたいという法の改正のようであります。そこで、なぜ最近になって単協が直接全共連に加入するという必要があるのか、説明を聞かないと私は納得できないわけでありまして、それをそういうふうに今後一奨励はしなくても総代が簡単に選ばれて、これは県連の負担金も払うけれども、全国連の負担金を払ってもその方がいいのだという方向で何かメリットがあるのかということになると、いままでのいわゆる単協と県連と全国連の三段階という存在が、どうも中間が要らぬのじゃないかというふうにこれからだんだん——もちろん、合理化されれば一番結構でありますけれども、そういうための単協の全国連への直接加入の傾向としてあるのか、いやそうじゃないのだ、単協は単協としてやはり全国連につながった方がいいので入っている、もちろん、すべて県連を通して単協は存在し、そしてまた、これからもより強固に提携していくのだということになりますと、単協としては一体どっちを歩いていったらいいのかという迷いがやや出てくるような気もするわけであります。その辺につきまして、私は、農林省としてもより一層、言うなれば系統利用、その合理的な能率的な方法をちゃんと確立して指導していくべきだと思いますが、ひとつその辺のいきさつや今後の見通しについてお聞かせをいただきたいと思います。
○佐野（宏）政府委員　先生がいま御指摘の単協の全国連加入というのが起こりましたのは、たしか昭和五十二年七月に単協の全国連加盟という話が具体化をしてきたように記憶いたしておりますが、いきさつを申しますと、当時、農協の合併に伴いましてかなりの数の大型農協が出現をしてまいりまして、そういう大型農協の協議会などで、県連を経由することなく直接全国連の運営に参加して意見を反映させたい。当時の一部には、直接全国連の事業を利用したいという御意向もあったやに承知をいたしておりますが、大部分の御意見は、全国連に直接加入して全国連段階の運営について単協の声を反映し、系統組織の意思疎通、緊密化ということが大方の御意見であったように思っております。それで、全国連に直接加入制を決めるに当たりましては、そういう大方の御意向を踏まえて、直接加入というのは意思疎通緊密化、全国連の運営に単協の声を反映するということをねらいとするものであって、事業の利用関係において県連の段階をぶっ飛ばして二段階の方向を志向するという意味ではない、そういうコンセンサスを踏まえて単協の全国連加盟が実現されたというふうに承知をいたしております。
　私の方としても、この種の問題は、元来、系統組織内部の自主的な討議とコンセンサスによって決められるべきものであるというふうに思っておりますが、少なくとも現在の段階では、いま申し上げましたような組織のありようで事業の利用関係としては三段階制が維持されておるということで、現状としてはそれでよろしいのではないかというふうに思っております。
○北口委員　確かに、直接全国段階で物を言えばいいこともあると思いますが、農協が厳しい情勢にありながら屋上屋を重ねるというむだなことをするよりも、たとえば、もうちょっと中間段階の県連の合理化を図っていくとか何かがないと、ただ、いまの状態で県連にも単協が入る、全国連にも入る、それにまた負担金も払っていくということでは余り意味がないように私は思うわけでありまして、本当にやるならやるようにもう少し効率的なあり方をこれから指導してもらえればありがたいというふうに思っております。民主的と言うけれども、民主的といったって、県連というのはちゃんと単協の意向を中央の全国段階に伝える、そしてまた県連段階はそれだけの力を持っておるわけでありますから、本来なら、三段階制を今後も堅持するとおっしゃるなら、私はいまのままでいいような気がするわけでありまして、その辺のことはよほど運用よろしきを得ていかないと、むしろむだなことが多過ぎる、そういうふうに陥らないようにお願いをしたいと思っております。
　農林大臣がいま見えましたので、最後になりますけれども、一、二、決意の表明あるいはそんなかた苦しいことでなくて、大臣の所信をお聞かせいただきたいと思っております。
　きょうも、実は午前中、連合会関係の参考人と委員の皆さん方との間で最近の農協についていろいろな御意見の交換があったわけであります。最近、農協の内からも外からも、と言うと大変大げさになりますが、農協の事業運営について、組合員の営農中心的な、あるいはまた組合員の生活にかかわる重大任務を農協というのは負っておるはずだけれども、どうもそういう従来の農協精神からだんだん農協と農民との距離が遠くなりつつある。たとえば、農協の一部でございますけれども、とにかく農協の事業を拡大しようということにばかり一生懸命になって、その近くの非農家の住民をやたらと巡回組合員というふうに勧誘して、利益追求だけをやっている。生産指導、さらにまた、農協がいろいろ弱い農民を助けてやらなければならぬ生産投資ということに対して、都市農協あたりは特にそういう傾向がありまして、組合員の農協離れという傾向が出ているところが事実あります。そしてまた一部には、商店の全く農業と関係ないところに、繁華街の非常に場所のいいところにわざわざ農協店舗というのを構えておって、そこの地元の小売商店あたりといろいろな摩擦を起こしてやっておる。先ほども申し上げましたが、いわゆる農協がそんな利益追求に走るということは、第二義的にはあっても、力の弱い人たちのために組合をつくってお互いに営農、そしてまた、生活向上を図っていこうという観点からやや離れておるという非難を受ける。この実態を一遍よくお知りいただきたいということが一つでございます。
　　　　〔亀井（善）委員長代理退席、委員長着席〕
　それから、農協の経営も、従来は本当に組合員サービスに徹したということがありますが、先ほども私がちょっと触れましたけれども、最近員外利用というのができてから、どうも従来の農協精神から、何かもうけるためにはどうしても員外の会員をふやして事業をやった方がいいというようなことに農協が走りがちな傾向が非常にあります。こういうことを非難して、農協のもうけ主義だとか商業主義だとかいうふうに言われることがあるわけでありますが、農協の事情もわからぬではありません。こんなに農業事情が厳しいので生産調整をしろとかやられると、購買品とかそういうものもなかなか売れない、肥料、農薬、農業機械も売れないという事態がありますから、たとえば、農協職員のボーナスからいろいろなことを考えていきますと、そっちの方で働いていただくことも当然わかるのですけれども、こういうことをただ見逃しておるといよいよ農協から組合員が離れてしまう。御承知のように組合は加入、脱退が自由でありますから、利益がなければいつでもやめるということになりますと、農協の本来の行き方から本末転倒的な方向に陥ってしまう。いま言われておるような農協栄えて農家が滅ぶという言葉あたりがはやり言葉になるのでは、残念ながら農協は本来の機能を発揮してないのではないか、私はこんな心配をしております。したがって、どうぞひとつ本当に組合員のニーズにまず対応する事業運営ということを第一義に考えて、大原則を忘れぬでこれからやってもらいたいと思いますし、大臣もひとつ適切な指導、監督等をときと場合によってはやっていただくような、また、気持ちの中で農民のための農協だという哲学だけは農協も忘れないようにやってもらわなければならない、こういうことにつきまして、ひとつ大臣の所信をお伺いいたしたいと思います。
○田澤国務大臣　農協は、御承知のように農民の自主的な協同組織として昭和二十二年に発足して以来、わが国の農業の発展あるいは農民の社会的なあるいはまた経済的な地位の向上のために果たした役割りというのは非常に大きいわけでございまして、これは高く評価しなければならないと思いますが、最近の農業を取り巻く環境というのは非常に厳しゅうございます。また、大きな変化をいたしているわけでございます。すなわち、米を初めとする農産物の需要の不均衡あるいは対外経済摩擦に見られるようないわゆる輸入の圧力というような問題、加えて兼業化、混住化、老齢化という農村社会を取り巻く環境というのは非常に厳しいわけでございます。しかし、その中で新しい農業の芽を育てる基本は何としても農協だと私は思うのでございます。しかしながら、いま御指摘のように、どうも農家のいわゆる営農あるいは生活のための農協でなくして、むしろ営利を追求する農協になってきているということはいま御指摘のとおりだと私思うのでございます。したがいまして、私たちとしては何としても農協本来の精神に立ち返るのはいまをおいてないのじゃないか、こう思うのでございます。幸い、農協の中央会においてもこの点に深く反省をいたして、今後、それらの問題に積極的に取り組む姿勢をいま示しているようでございますので、私たちとしてもその点に十分な指導をしてまいらなければならない、かように考えるのでございます。
　特に、農協の新しい農業をつくるための役割りとしては、ある村の新しい農業の芽を育てた農協の例として、農協が農家個々の経営診断をしたというのです。ですから、その経営診断によってその農家の人たちは非常に活力を得て新しい農業の道を開いたという例もございますので、そういうように農家の本当の意味の相談に乗ってやる、いま一番苦労している農家、農民の本当の相談相手になってやるということがいま農協の役割りでないだろうかと思うのでございます。申し上げるまでもございませんが、農業は農家にとっては生産の場であると同時に生活の場でございますから、一つの生産指導が即生活指導につながるのでございますから、そういう意味で活力ある農村をつくるためには農協の役割りは非常に大きい。ことに都市近郊農業のあり方と、いわゆる農協の今後のあり方等については、いま御指摘のようにもっともっと反省してどういうあり方が一番理想なのかということについても、農林水産省としては強い指導を今後してまいりたい、かように考えております。
○北口委員　時間が参りましたので、これで質問を終わります。
○羽田委員長　次に、竹内猛君。
○竹内（猛）委員　農業協同組合法の一部を改正する法律案に関連をして若干の質問をいたしたいと思います。
　まず最初に、三十六年から農協合併助成法に基づいて農協の合併が進められてきた。その後、何回か合併が促進をされてまいりまして、三十五年には一万二千五十ほどの組合が五十二年三月には四千七百六十三の組合になり、当初の四〇％台になりましたが、これは市町村の数からいえば、現在三千二百五十六が市町村の数ですから、一市町村に一組合というわけにはいっていない。私の茨城県においても九十二の市町村の中で百十九の組合があるわけでありますから一市町村一組合ではありませんが、農協合併の長所と短所、このことについての価値判断というか、これはどのようにとらえられていますか。
○佐野（宏）政府委員　先生御指摘のとおり、三十六年当時一万二千もございました総合農協が最近では約四千五百ということで、三八％程度まで減少してまいりました。正組合員数が五百未満の組合も六千八百組合ございましたのが、千五百組合まで減少してまいったわけでございます。それで私どもがこういうふうに農協の合併を推進してまいりましたのは、農業や農協をめぐる厳しい諸情勢の変化に対応いたしまして、組合員の多様化するニーズにこたえてその機能を果たすためには、合併に伴って農協経営の効率性の発揮と経営管理体制の強化、あるいは事業経営の基盤を強化するということが必要であり、さらに、これによって技術指導とか生産販売面での共同化、あるいは農業者に対する円滑な資金供給等の機能を強化し得るとのそういう期待に立って農協の合併を促進してまいったわけでございます。しかしながら、合併農協の現状を見ますと、一部には農協の内部組織と経営管理の整備強化が、必ずしも合併に伴う規模拡大に対応して強化が進んでいるとは言えず、合併の効果を十分に発揮するに至っているとは言いがたいという農協も確かにあることは事実でございます。それからまた、合併によって大型化したために農協と組合員との間の結合関係がやや希薄化したというような御批判もございます。なお、零細な規模の農協が多数存在をしておりますので、自主的な農協合併は今後とも推進する必要があると考えますが、その際には、従来のこういった反省を踏まえて農協の内部組織と管理運営の整備強化に力を入れますとともに、農協と組合員との結びつきを維持強化するために、たとえば、作物別の生産組織を育成するとか部落座談会を頻繁に開催するとかあるいは広報紙を発行するとか、いろいろな工夫をして組合員との結びつきが希薄化することのないよう十分留意していく必要があろうと思っております。この点につきましては、当事者たる農協の幹部の皆さんがそのような問題の所在について十分な認識を持って対応してくださることが基本でございますが、私どもといたしましても、それについて適切な指導を加えていきたいと思っております。
○竹内（猛）委員　判断というのは非常にむずかしいと思うのですが、農協の合併とそれから農協が存在する経済情勢の変化というものがあるわけですから、必ずしも合併をしたからよくなるというわけでもないが、問題は、価値判断の基準というものをどこに置いて考えたらいいのかというところが、先ほど参考人の意見の中にもありましたが、農協の存在する基準というものは一体何が基準になるのか。これはどういうところを考えたらいいのかという点についてどうでしょうか。
○佐野（宏）政府委員　私どもは、農協のあり方についての価値判断の尺度というのは、何と申しましても基本的には組合員のニーズにいかに有効にこたえていくかということに尽きるのではないかというふうに思っております。その点につきまして、農協の合併の功罪という点を考えてみますと、一面では、農協の合併に伴いまして農協の組合員のニーズにこたえる組織的な体制の整備を少なくとも行い得る客観的条件を成熟させるという効果は、本来、農協の合併というのは持っているはずでございます。しかしながら、そういう客観的な条件を十分に満たし切っていないという点が一つの問題であるということと同時に、合併に伴って農協が大型化することによりまして、ともすれば組合員との間の親密さの度合いが薄れることによって、組合員のニーズを掘り起こしくみ上げていくという点ではよほど周到な心構えがないと手薄になりがちであるということが、いまの原点から振り返ってみての功罪ではないかというふうに思っております。
○竹内（猛）委員　いま局長からのお話があったように、合併の結果、これは他の地区はよくわかりませんが、私の県の例を見ると、二つの形に分かれているように思います。一つは、合併によって大型化してどんどん仕事をしていく、これは大型商社のような形で伸びていくところがあり、農民からかなり遠くなっている。ところが、合併しない旧町村ごとに残されている農協がまだ幾つかありますが、この地区では生産農民との関係はかなり密着ですね。そして、そこの特産物について非常に精力的にこれを取り扱っていて、農家との間は親密な関係にある。有名な農協ほど合併をしない、農協に個性を持っているということが言われる。もちろん、それは人間との関係、そのリーダーとの関係がある。つまり、仕事をするためにはりっぱなリーダーがあり、それが信頼されるということも大きな要素だと思うのですね。そういうものが整っていると思いますが、この点について、やはり農協の原則として言われる自主自立、相互協力、協同行動、こういうようなところでお互いに信頼し合って進めるところに農協の将来も発展をする基礎があるのではないかということで、合併というものを今後残された部分について、たとえば、行政単位にあるのが理想的なのか、それともそうではなくて生産地単位、そういうようなところでいくのがいいのか、これは大変むずかしい判断かもしれませんが、今日は郡単位の農協も必要だろうと言う人もある。しかし、旧町村単位に残っているところもあるということからいうと、これからの農協の組織的な一つのあり方というものについては、段階問題は先ほど出たけれども、それは抜きにして、合併の方向あるいは行政とのあり方はどういうふうに考えたらいいのか、促進法はありませんけれども、その点についてお答えをいただきたい。
○佐野（宏）政府委員　竹内先生ただいま御指摘の点につきましては、実は、昭和四十一年に農協合併助成法の一部改正を行いました際に私どもは通達を出したのでございますが、その中で、少なくとも市町村の区域を下らないことを原則とするとともに、今後の社会的、経済的諸条件の進展と相まって云々というふうな書き方をいたしておりまして、農協が一面では、末端で市町村行政と非常に表裏の関係があるということもございますし、それから、農民が結束をする範囲としても行政区画というのは一つの念頭に置いておくべき要素ではございますので、市町村の区域を下らないことを原則としというふうに書いてはございますが、同時に、農業者の自主的な団結の組織であるという側面もあるわけでありますから、農業者が結束し得るような社会的、経済的条件というのがどういうものであるかということを無視して、機械的に行政区画にとらわれるわけにはいかないということでございまして、要は、やはり現場での農業者の団結し得る、結束し得る範囲ということに結局は帰着してしまうのであろうというふうに思っております。
○竹内（猛）委員　機械的に行政単位に合併する必要はないと思いますね。そういう点では今日までの合併の状況というものを再検討して、そしてこれからの指導に当たってもらいたいと思います。
　農林省の中に四十八年に農協問題研究会という研究組織ができたと思うのですが、あれは一応結論は出ているのですか。
○佐野（宏）政府委員　先生御指摘の研究会は審議を了しまして、研究会のお示しになった結論を踏まえた指導通達を出すということで締めくくってございます。
○竹内（猛）委員　その研究会の結論については私はまだ聞いていないのです。きょうここでということではありませんけれども、いずれかの機会にどういう結論が出ているか伺いたい。きょうは時間がちょっとないような感じがいたします。
　そこで問題になることは、農協と政治との関係です。つまり、政経分離でいくのか、あるいは政経一体論をとるのか、政治的中立でいくのかという問題、これは非常にむずかしい話ですから、きょうはここでその話はしない。別な機会にしたいと思います。その指導についてはいずれ改めて議論をしたいと思います。
　次に、問題になるのは、これも非常にむずかしい話ですが、農協は、購買においても販売においても、無条件委託あるいは予約の注文というような三原則を持っていますね。この三原則というものは今日まで確実に守られていると思うのか、思わないのか。これも大変むずかしいことですから、ここで直ちに回答をもらう必要がないと思いますが、いずれにしても、農協を指導をされるときに一つの基準としてこれは考えてもらいたいことだと思います。
　そこで、次の問題は、農協が合併をしていくという形で大型化していく。確かに、職員の給料というものも上げなければならない。本来、利益というものを中心にするのではない、協同行動、相互扶助という形でいくんだということをねらってはいるけれども、しかし、資本主義の社会の中にあって賃上げをする職員を抱えているわけですから、そこで大型化という形になると、勢い総合商社ではないのかと言われるぐらいに世間からは見られるような、そういう華々しい状態も出てきております。本来ならば、土で生産をしたものを集めて、加工して、販売をするということが一番望ましい形であるけれども、それだけではやれない。だから、どうしても金融あるいは保険事業、はなはだしいところは冠婚葬祭、何でもかんでもやってしまう。もうかるところには何でも手を出す。こういう農協になってしまって、一体農協というのは何だということにだんだんなりつつある。この変形的な農協に対する参考人からの話もありました。反省もあったようですが、指導としてはよろしくないと思うのですね。本来の農協の原点に帰る、返すという指導が必要だと思うけれども、これに対してどういう指導をされているか。
○佐野（宏）政府委員　先生御指摘のような現象は、実は二つの側面があるように思っております。
　一つは、農協の組合員自体の間で非常に兼業化が進んできておって、昔のように大部分の組合員が専業農家であった時代に比べると、組合員自体のニーズが大変多様化している。そして、組合員のニーズ自体が、どちらかというと、農業との関係がやや疎遠なような種類のニーズが相対的に比重を増してきているという問題があると思います。これはこれで客観情勢のしからしむるところで、農協がちょっといかんともなしがたいような問題がないわけではないというふうに思います。
　しかしながら、そういう客観情勢であるということに籍口してと申しましょうか、農協の一部に、あるいは相当の部分と言うべきかもしれませんが、農協の農業離れ、農民離れという傾向が見られることは、これまた大変遺憾なことでございまして、そういう中で、組合員の農業者としてのニーズがとかく相対的に軽視されがちな傾向が見られるということは、私どもも大変憂慮しておるわけでございます。実は、組合員の農業者としてのニーズ自体が、御高承のようなむずかしい農業情勢でございますので、それ自体、多様化、複雑化しておるわけでございまして、それに忠実に対応していくということはまた、なかなか容易ならざることでございます。したがいまして、農協の役職員というのは単に月給取りではなくて、運動者としての使命感を持って農業者のニーズにこたえていくという姿勢が必要なわけでございますが、この点は、私どもも、農協の系統組織に対して従来から繰り返し問題を提起してまいったところでございますが、最近に至りまして系統側におきましても、確かに、そういう問題には正面から対応していかなければいけないという心組みになってまいりまして、本年秋に開催を予定されております第十六回の全国農協大会に向けて、組合員の営農、生活、両面にわたるニーズに立脚した事業の対応と事業運営の適正化、販売事業の整備強化、あるいは組合員向けの貸し出しをさらに拡充をする方策といったような諸問題につきまして、具体的な方策の検討を進めるという運動に取り組んでいる段階でございます。
　私どもといたしましても、せっかく系統組織の中にそういう自覚ある行動が芽生えてきたことは大変結構なことであると思っておりまして、実りのある結論が出るように見守りながら適切な指導を加えていきたいと思っております。
○竹内（猛）委員　これはぜひ農協が生産農協としての立場に立ち返って、それで土と離れない農協になってもらわなければ、よそから、どこからでも物を買ってきて売って稼いでいるような農協は、本来の農協とは言えないと思うのですね。そういう意味で、この農協に対する運営に十分な指導をしてほしいということを強く要請したいと思うのです。
　それから次の問題は、都市農業と言われ、地域農業という言葉でも言われているように、建設省は百三十三万ヘクタールに線を引いて、その中に二十二万ヘクタールほどの農耕地があるはずなんですが、これについては農林水産省は手を出すことができない。建設省にこれは管理されているわけでしょう。私どもはそういうところで行われている農業の価値というものを高く評価するわけです。そこで都市農業振興法という法律を策定しようということで、いまいろいろとがんばっているわけだけれども、これは法律上いろいろむずかしいことがある。あるけれども、これはがんばらなくちゃならないということなんだ。ここで直ちに都市農業についてあれこれ答えを出せと言っても、これもどうも出しにくい話だろうから、答えを求めようとは思うけれども、これも今度の議論の本旨ではないから問題だけを提起しておきますが、この問題についてもぜひ深い関心を払ってもらいたいと思うのですね。
　それからその次に、もう一つ問題になることは、先ほどから、農林中金にもどこにも農民の金がかなり集まっている、その金を一体どこへどう使うかという問題について、大企業に出過ぎてはいないかという指摘もあったが、問題は、農家が原料をつくって、加工したものをまた買わされる、こういうことが常に行われている。だからもう少し付加価値というものを生産農民の手に取り戻すことができないか。原料をつくって加工をして農民及び消費者のところにそれを返していく、付加価値の方が倍くらいあるのじゃないですか、生産のものよりも。こういうことについてはどういうような考え方を持つか、これはぜひ答弁をして、すぐできないとしても研究をするとかやろうとかということは言えるはずだから、この点についてはぜひ農林大臣の考えも聞きたいものだな、こう思うのです。
○田澤国務大臣　農協の設立以来の経緯は竹内委員御承知のように、私が戦後農協に入りまして、それで真っ先に専務になったのですよ。当時は二十四、五歳でございましたけれども、その当時の農協というのは非常に規模の小さいものでございまして、信用、利用、販売、購買、こういう程度のものでございまして、指導部というものもございまして本当に土に親しんだ農協だったと私思います。ですから、農家の組合員の個々の財産は、私専務としてほとんどわかっておりました。また、組合員の子供さんを見ただけで、あっ、この子供はあそこのせがれだなということはすぐわかったほどでございます。ですから、それくらい農協の専務なり農協の組合長というものは、その地域の生産はもちろんでございますが、生活そのものの相談相手にならなければいかぬと思うのですよ。ですから、私は幸いにしてその当時二十八歳で県会議員になったのもそのことだと思うのでございますけれども、それも一つの要素じゃなかったかと思うのですが、いずれにしても、その当時の農協と、三十六年の農協合併助成法ができましてから一つの大きな農協ができたわけでございますが、その農協は確かに経営規模のしっかりしたものもありますけれども、大規模になった関係から利益を上げなければいかぬという農協が出てまいりまして、人件費を嫁ぐためには利益を上げなければいかぬということで、農協の一つの新しい姿が出てまいったのじゃないだろうかと私は思うのでございます。
　そこで、農協がそういう大きな農協になったといえども、やはり農協本来の自主的な協同組織だということを忘れずにこれからも進まなければいかぬ、だから農林水産省としてもその指導をしてまいらなければならない、私はかように考えます。
　また、いまの都市農業についても、私たちは十分そういう点、何をして差し上げるのが一番よろしいのか。いま、地域農業あるいは都市農業というのは、信用と共済業務よりやっていないと思うのでございますが、その中でどこに生産の面あるいは利用の面を活用できるかという点をこれから研究してまいらなければならないと思うのでございます。
　　　　〔委員長退席、戸井田委員長代理着席〕
　いずれにしましても、いま御指摘のように生産指導というものが常に農協の中心でなければならない、農協が中心になってやっていただかないと本当の意味での新しい農業は活用できない。しかも、農林水産省の政策は、農協の窓口から農家に伝えることが本当の姿だと私は思いますので、そういう意味では、農協がすばらしい組織になってもらう、自主的で協同組織としてのいい組織になってもらうことを念願いたしますがゆえに、大きな指導をしてまいりたい、こう思います。
　特に、消費の問題でございますが、ある村では生産よりも消費しないことが農家の経済を維持するのだ、ですからおみそだとかしょうゆだとか、お豆腐から何からすべて自分で生産できるもの、消費財で生産できるものはできるだけ自分でやるということはそれだけ生産と同じ価値を持つものであるという意味で、いま御指摘のように、これからいかに消費財を生産するかという農家にしてまいらなければいけない。私は、その指導等もやはり農協が指導していかなければならないと思いますので、そういう点を含めて今後農協の指導のために積極的な力を注いでまいりたい、かように考えます。