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○一川委員　農村地域は、農業、そのほかの二次産業、三次産業も含めてでございますけれども、そういった生産の場であることは当然でございますし、それとあわせまして生活の場でもあり、また、そういうものが健全な姿で定着することによって、農村の持ついろいろ多面的な効果というものが評価されるのだろうというふうに思っております。
　しかし、一方においては、非常に大きな今日的な課題としましては、地域によっては、非常に過疎化現象が進んでいることは間違いないわけでございますし、またそれと並行して高齢化現象が進んでおるわけです。逆に、平地部の農村地域へ行けば、混住化社会といいますか、そういう現象が非常に進んできておるわけです。そういう面では、農林水産省の施策はもちろんその基盤的なものとしては大切なものがあるわけでございますけれども、他の省庁とのいろいろな連携というのがそういう面では非常に大切になってくると思っております。
　そういう中で、先ほどもちょっと話題に出ておりますけれども、この法律の中でも、地方公共団体の役割をいろいろと期待するような言い回しが条文の中にうたわれております。そういう面で、きょうは自治省の方に来ていただいていると思いますけれども、地方公共団体をいろいろな面で指導されている自治省としまして、これからの新しい時代に向けての農村というものに対する役割、あるいは現状の問題も含めて、それらに対する何か所見がございましたらお伺いしておきたい、そのように思っております。
○香山政府委員　農村振興に関しての考え方について、お答え申し上げます。
　農村は、食料供給という経済、産業活動面の役割だけではございませんで、水資源の涵養あるいは自然環境の保持、国土保全等重要な役割を有しておりますけれども、近年、過疎化、高齢化の進展その他によりまして活力が低下いたしておりまして、農村の有するこれらの機能の低下が大変心配される状況にあるというふうに考えております。
　御指摘にもありましたように、農村地域は、国土面積に大変大きなウエートを占めておりますから、国土政策としても重要な意味を持っておりまして、地域における総合的な行政主体である地方団体は、農村の有する多面的な機能が確保され、さらには発展するように、これは生産面だけではなくて、生活環境あるいは人材の育成、確保等々幅広い観点から総合的に農村振興に対する事業を推進する必要があるというふうに考えております。
　自治省といたしましては、地方団体が地域の実情に即して総合的に取り組む農村振興のための施策について、積極的に支援してまいりたいと考えておる次第でございます。
○一川委員　自治省の立場で、農村振興のために、ぜひひとつよろしくお願いしたい、そのように思っております。
　私自身も、農村地域に住まいをしている人間でございます。中山間に入るか入らないか微妙なところに居住しておりますけれども、農村地域に今住んでいる皆さん方のいろいろな活動状況を見ておりますと、先ほども言いましたように、職業が非常にバラエティーに富んでいるという現状の中で、それぞれの地域で、恐らく地域の特性を生かしながら地域振興、俗に言う村おこし、町おこし的なものに取り組む運動が最近非常に盛んになってきたような気がいたします。
　そういう面では、法律あるいは行政的に、ああしろ、こうしろということを、そういったところに具体的に、画一的に物事をしていくという時代ではもちろんないと私は思います。ただ、そういう意欲のある、問題意識を持って何かに取り組もうとする地域なりそういう皆さん方に対してしっかりとした制度を用意してあげるという非常に大切な時期に来ているというふうに思っております。
　そういう面では、この基本法の一つの理念なりそういった施策の方向に沿って、これから具体的ないろいろな制度が見直しをかけられていくというふうに思いますけれども、本当に農村地域に住んでよかった、住んでいることに非常に誇りが持てるというような状況にぜひしてあげていただきたいというふうに思います。そういう基礎的な制度が整備されれば、そういうものを駆使しながらいろいろとやっていける、そういう知恵はもう十分農村に住んでいる皆さん方にはあるというふうに私は思いますので、そういう観点でのこれからの具体的な制度の検討をよろしくお願いしたいというふうに思っております。
　そういう中で、最近ちょっと気がついた中で非常に心配なことは、戦後間もなく、食料増産等々で全国国土の隅々まで食料を生産するという中で、かんがい施設とか排水施設も含めてでございますけれども、今で言う中山間よりもむしろ山間地域に、そういう施設が当時いろいろと整備された時期があるわけですけれども、今日そういう施設が老朽化し、傷んでいる状態を放置せざるを得ない。それを更新するためには地元負担を要する、いろいろな面でエネルギーが今なくなりつつあるというような感じがいたします。
　これは、地域資源、農村資源としては非常にもったいないわけでございます。国土の保全なり多面的機能を十二分に発揮するという観点からしますと、現状、土地改良区という組織が農村地域に、一応大きな平野部を中心にしてあるわけでございますけれども、土地改良区という組織をもっと今日的な課題に即して見直しをかけながら、そういうノウハウをしっかりと発揮していただくために、土地改良区という組織をしっかりと活用しながら、そういった中山間地域等の農村地域、非常に今エネルギーが衰えつつある、活力が低下しつつある地域のそういう土地改良施設をしっかりと点検し、整備していくというようなことに対する制度をしっかりと構築していただいたらどうかなというふうに私は感ずるわけでございますけれども、そのあたり、いかがでしょうか。
○渡辺（好）政府委員　今先生から御指摘があったとおりの状況になっております。
　農村地域は、都市化、混住化が相当進んできておりまして、その中で農業水利施設などというのは、言ってみれば農業施設であると同時に、下流域の大都市地域の災害防止機能等の国土保全機能、あるいは農村地域での地域住民のための生活環境用水あるいは生活排水の受け入れといった公共、公益的機能を果たしつつあるわけでございまして、その役割が近年特に高まっております。
　最近、私ども、統計情報部を通じまして、農村地域の中の非農業者に対してアンケート調査をいたしました。土地改良施設なり土地改良区について、どういう印象を持っていてどういう期待を持っているのかという調査をいたしましたら、かなりの方々が、この土地改良施設に対して、公益的、公共的機能を期待したい、そういう御回答がございましたし、あるいはそこにおける作業に自分も参加をしたい、またそうしたものに対する公的支援を高めるべきだ、こういう御意見が強うございました。
　一方では、今先生おっしゃられましたように、施設が老朽化をし更新の時期を迎えている、維持管理には金がかかる、土地改良区は小規模零細というふうな状況でございますので、この際、そういったもろもろの社会経済情勢の変化を踏まえまして、統合整備によって組織体制を強化する、それから、今申し上げた施設管理に係る施策を充実する、これは基本問題調査会の中でも公的支援の強化という形で書いてあります。それから、農村地域に根差した公共団体として地域住民から期待されている役割の発揮という点に重点を置いて、土地改良制度、土地改良法の改正も視野に入れながら、こうした土地改良区の一層の活性化という方向に向けた検討をいたしたいと考えております。
○一川委員　私は、今局長の答弁にあったように、今回のこの基本法というものが制定されていった場合には、やはり、土地改良法という非常に歴史のある法律はありますけれども、そういう法律を、しっかりと今日的な状況にマッチするような形で見直しをかけていくということが非常に大切な課題でもございますので、ぜひその問題に取り組んでいただきたい、そのように思います。
　農水大臣に、ちょっと農村振興という面で御見解を特にお伺いしておきたいと思います。
　今までもいろいろな話題が出ました。非常に幅広い地域でございますし、また、農水省だけでどうこうなるという問題でもないかもしれませんけれども、そうかといって、やはり農村地帯ですから、農業、林業という産業を中心にしながら、そういった産業が健全にその地域に定着していくということが農村地域の繁栄の基礎をなすということは間違いないというふうに私は思いますので、そういう観点で、大臣の見解をいただきたいというふうに思います。
○中川国務大臣　現在の日本の農村は、過疎化とか高齢化とか、いろいろ大きな課題を抱えておるわけでございますけれども、先生御指摘のように、極めて重要な地域である。これは、単に生産活動、国民の生命に不可欠な生産をしておるというだけではなくて、新たなニーズとしての多面的な機能、国土保全とか景観とか、あるいは教育的な側面とか、いろいろあるわけでございます。そういう意味で、何としてもこの農村地域の持続的な発展というものがこれからますます重要になってくると考えております。
　そうした役割を有する農村を計画的、総合的に振興するために、農業的な土地利用とほかの機能の土地利用との調整を図りながら、地域の所得の確保、そのために、農林業で地域の特性を生かした振興、あるいは地場産業等多様な就業機会の確保、そしてまた、都市住民が来ることも含めた快適で安心な活力のある生活を確保するために、やはり集落排水あるいは道路等まだまだ生活インフラがおくれておりますので、その整備、そして、都市と農村との交流の促進といったことを含めて、いわゆる多面的機能が十分に発揮できるように、先生御指摘のように、農林水産省だけでできない部分もございますので、関係省庁ともよく相談をしながら、重要な農村の役割の発展に向けて頑張っていきたいと考えております。
○一川委員　農村地域は、この法文等にもうたわれていましたように、農村文化の伝承というようなことも一つの課題になってきておりますけれども、農村におけるいろいろなそういう文化財的な資産というのはまだまだたくさんあるわけでございます。これまた先人のいろいろ苦労された歴史の遺産でもございますし、また、農業というのは、やはり、基本的には自然相手の産業でございますので、自然に対する感謝の気持ちなり、また自然に対する恐れといいますか、そういう災害等に対する過去の非常に苦しい経験もあるわけでございますので、常にそういうものを念頭に置いた農業であり、農村地域でなければならないというふうに思います。
　そういう面では、そういうものを象徴的にあらわしている農村文化といったようなものをこれから我々の後世につないでいくということは非常に大切な課題であろうというふうに思いますので、そういう面についても配慮方をよろしくお願いしておきたいと思っております。
　今大臣もちょっと触れられましたけれども、都市と農村とのいろいろなかかわりのことが書かれたところが、三十六条だったですか、ございます。俗に都市農業といいますか、今、市街化区域の中でもそういった農業をやっている地域もございますけれども、都市近辺、都市の農業、こういったものも、ある面では非常に消費地が近いということもございますし、また、環境保全という観点では非常に評価の高い、そういうエリアでもあろうというふうに思っております。
　また、都市と農村というもの、その境をある程度円満な状態で緩衝的に維持していくためにも、都市の農業というのはある面では生産性が非常に高いところもありますけれども低いところもあるというふうに私は思いますが、そういう都市農業というものを、これからの農政の中でどういうふうに位置づけ、期待しているのかというところをちょっと確認しておきたいと思います。
○高木政府委員　都市農業についてのお尋ねでございます。
　都市農業は、経済面でいいますと、市場に近いという有利性がありまして、野菜とか花などの生鮮農産物の供給の上で重要な役割を果たしております。その中では非常に付加価値の高いものが生産されて、まさに、おっしゃるように、本当に市場に近いという有利性を活用している地域もございます。
　それに加えまして、都会の多くの方々のための市民農園あるいは学童農園、観光農園、こういった農業体験なりあるいは子供の食教育、こういった面での役割、さらにはレクリエーションの場の提供というものもございます。
　それから、緩衝地帯というような意味合いでは、緑や防災空間の提供という面で、都市の過密な地帯との緩衝的な役割も果たしているというふうに考えております。
　したがいまして、消費者重視という基本的な考え方ではございますが、特に都市農業につきましては、都市住民のニーズに対応した健全な発展ということが必要でございます。農産物の提供につきましても、直売場の整備というようなものを含めまして、より安定的な集出荷体制をつくるとか、それから、食教育あるいは農業体験の促進のために学校教育との連携、これも、先ほども別の先生から御指摘もございましたが、そういったものをさらに進めてまいりたいと思います。
　また、体験の場としての市民農園なり観光農園の整備推進ということで、都市の方々に農業を身近に感じていただく貴重な場でございますので、そういう位置づけで推進してまいりたいと思います。
○一川委員　都市農業というのは、そういう面では非常に重要な役割を担っておるというふうに思いますので、また、一つの制度の中でしっかりとしたフォローアップをお願いしたいというふうに思っております。
　次に、最後になりますけれども、国と地方公共団体とのいろいろな役割分担も踏まえたこれからの地方分権の一つの流れに沿っての対応の仕方について、先ほど来いろいろな議論があったと思いますけれども、今回の法律の十一条等でもうたわれていますように、あるいは八条だったですか、地方公共団体に対する責務なり、また、いろいろな面で国と地方が役割分担をしながら地域の自主性をしっかりと生かしていくというような条文があったというふうに思います。
　こういう一連の地方公共団体とのいろいろな連携、農業者なりまた農業にかかわる団体の方々のそういった自主的な努力というものに対していろいろと支援していこうというような条文になっておりますけれども、これは従来の農政のいろいろな制度の展開の仕方を基本的にここは変えていきたいとか、ここは大胆に切り込んでいきたいというものがあるのだったら、ちょっと説明していただきたいのですけれども。
○高木政府委員　新しい基本法案の十一条の自主的な努力を支援するという規定、実は現行法の五条にも規定がありまして、法文的にいいますと特に変わるところはないと考えております。
　ただ、現実問題としては、これまでの農政が、とかく上からの指導といいますか、そういう力が強くて、地域の方々、農業者、農業団体の自主性というものに対して相対的に力が強かったのではないかというような運営上の反省も実はあると思います。
　いずれにいたしましても、主人公は農業者であり、また国民でありますので、行政は基本的にそうした方々の努力に対して支援をするという立場でこれに取り組むということであろうと思います。個々具体的な施策でそれをどう生かすかということが、これからの新しい基本法のもとでの私どもの責務であろうというふうに思っております。
○一川委員　では、最後にちょっと。
　先ほど自治省に答弁していただきましたけれども、もう一点お伺いしておきたいと思います。
　今ほどのお話に関連するわけでございますけれども、農業というものは、御案内のとおり、当然ながら自然条件に左右をされ、地形条件にも左右されるわけです。したがいまして、それぞれの地域の特性に相当影響を受ける、そういう産業であることは間違いないわけです。
　そういうことからすれば、その地域の特性を熟知している地方公共団体等がいろいろな面でこれからの施策の展開に対して重要な役割を担っていただけるというのは、これはまた非常に大事なことでございます。地方分権ということの一つの流れがありますけれども、私は、農政というものは、もっともっといろいろな面で、地方公共団体なり地方の皆さん方の創意工夫なり、そういったものを生かしていけるような制度なり仕組みにすべきだというふうに考えております。そういう面では、今回この条文にもいろいろな地方公共団体との役割分担等々のことがうたわれております。
　そういう面で、これからの農政の展開という観点で、地方公共団体の役割というものは、私は、これまで以上に大事なものがあるというふうに思っておりますので、そういうことについての自治省としての見解をお聞かせ願いたいと思います。
○香山政府委員　お答え申し上げます。
　新基本法におきまして、地方団体は国との適切な役割分担を踏まえて、地域の諸条件に応じた施策を実施する責務を有するものとされております。大きな方向づけは国ということになりますけれども、具体的施策については、実情に即して地方団体が自主的に実施し得るようにするということが極めて重要であろうというように考えております。
　自治省は、このような観点を踏まえまして、これまで地方分権の推進に努めてまいりましたし、財源面でも、例えば平成十年度には国土保全対策事業というものを創設いたしまして、地方団体が自主的かつ総合的に実施する事業に対する財源措置の拡充といったことに努めてまいったところでございます。
　今後とも新しい基本法の理念にのっとりまして、地方団体が自主性を発揮しながら農村地域の振興に積極的に取り組むことができるよう、自治省としてもできるだけの努力をしてまいる所存でございます。
○中林委員　まず初めに、今回の食料・農業・農村基本法案の第十九条、不測時における食料安全保障についてお伺いします。
　この規定は、第二条の四項の規定に基づいて、そういう場合にということなんですが、この第二条第四項は、「凶作、輸入の途絶等の不測の要因により国内における需給が相当の期間著しくひっ迫し、又はひっ迫するおそれがある場合において」、こういうふうに規定しているわけですけれども、この凶作、輸入の途絶等の不測の要因によりというその中身には、戦争というものも入るのでしょうか。
○中川国務大臣　二条四項に基づく十九条の不測の事態というのは、食料の安定的な供給に対しての不測でございますから、要するに安定的に入らない。つまり、食料安全保障上、大きな問題が発生したということでございますから、いろいろな場合が考えられますけれども、いわゆる戦争というものについても、周辺であるいはまた局地的な戦争による影響が生じた場合も入るというふうに考えております。
○中林委員　その場合、第十九条で、「食料の増産、流通の制限その他必要な施策を講ずるものとする。」ということになっているわけですけれども、戦争の場合を想定して、これは農水省だけで考えるわけにはいかないんじゃないかというふうに思うのですけれども、防衛庁とも相談されているのでしょうか。
○中川国務大臣　仮に世界のどこかで戦争が起こって、輸送あるいは生産地が戦争になるという場合で影響を受ける場合をも含めまして、いわゆる食料安全保障上の問題が発生した場合には、防衛庁を初めとして関係省庁とも協議を行った上で、どういう不測の事態に対応すべきかということについて、連携をとりながら今後の対策を考えていかなければならないというふうに考えております。
○中林委員　今後の問題なのか、もう既に防衛庁と連携をとって協議を具体的に始めていらっしゃるのでしょうか。
○高木政府委員　法案をまとめて、政府として閣議決定をして提出したわけであります。したがいまして、その過程におきまして、防衛庁とは、こういう法案の内容にするということについては協議し、合意を得ております。
　具体的にどういう対応をするかということについては、現在は省内での検討段階でございまして、不測の事態に対してどう対応するかということにつきまして、まだ具体的な相談まではいっておりません。
○中林委員　私も、その不測の事態に、食料の安定供給というのを当然国として考えなければいけないというふうには思うのですけれども、輸入との適切組み合わせによってという義務規定は、食料を安定的に国民に供給する、国内生産を基本としてというのが大前提としてあるわけですけれども、私は、これはいわば裏側から見れば破綻した理論ではないかと思うのですね。
　問題なのは、やはり食料自給率が余りにも低い。そういうときに、それならば、不測の事態が起きたときに、二、三年、輸入食料品が入らないという場合に一体どうするのかということで、これまでも食料・農業・農村基本問題調査会に農水省はいろいろなシミュレーションを提示されていると思うのですね。
　そのシミュレーションによりましても、例えば耕作地が二〇一〇年ぐらいにあと百万ヘクタールぐらい減るという状況になって、そして不要不急の農産物はつくらないで芋類などを増産させて、今よりも三倍にした場合、一体どのくらいの国民のカロリーベースになるのかという試算が示されております。
　現在、国民のカロリーベースは二千六百五十一キロカロリーということになっているわけですけれども、そういう前提を置いたとき、不測の事態ということでこういう対応をとったときには、千四百四十キロカロリーの供給ができるということなのですね。
　千四百四十キロカロリー。このカロリーの状況というのは一体どういうことをいうかというと、アジアの男性の栄養不良境界水準、もうこれ以下はだめですよという境界水準が千七百六十キロカロリーですから、それよりも低いということになると、寝たきりで何にもしないでやっと生命を維持できるぎりぎりのところになるのかそれ以下なのかというところだというふうに思うのですね。
　だから私は、そういうことではなくて、議論をもとに返すようで悪いのですけれども、やはり国内の食料自給率をどう高めていくか。こういう試算で、本当に輸入が途絶えたときにどうしてやっていくかと農水省が出したシミュレーションでも、生命の維持をしていくことさえもなかなか難しいような状況が出てきているわけです。その後具体的に提示されたのは、千七百キロカロリーというのが最終的にはシミュレーションとして出されている。それは耕地が減らないとして出された数字だというのも私は知っております。
　だから、そういうことを考えたときに、自給率を引き上げてこそ不測の事態にも対応できるというふうに思うのですけれども、大臣、いかがでしょうか。
○中川国務大臣　十九条で規定しておるのはあくまでも不測の事態であり、不測の事態とは、文字どおり、過去の例でいろいろとシミュレーションはしておりますけれども、それで全部カバーできるものではないわけでありまして、先ほど冒頭、戦争というところから先生は議論を始められましたけれども、いろいろな不測の事態、あるいは我々の想像を絶するような不測の事態も可能性としてはあるわけでございます。
　例えば、アメリカやフランスのように自給率が一〇〇％以上の国であっても、国内のストライキだとか、あるいは交通が突然麻痺をしたとか、電力がおかしくなったとか、いろいろなケースが考えられるわけであります。ですから、自給率を上げれば不測の事態に対応ができると一元的に単純には申し上げられないと思います。
○中林委員　大臣、本当に私はまじめに考える必要があると思います。
　もちろん国内でいろいろ不測の事態はあるでしょう。凶作という場合もあるわけです。その場合、緊急に米を輸入しなければならない事態、私どもも経験して本当に大変だったと思うのです。そのときに、もっと備蓄があれば、本当に減反せずにつくっていれば、こういう思いもいたしました。
　だからこそ、一〇〇％以上、それぞれの作物の自給率を引き上げていく。全体として自給率を高めておれば、そういう国内の不測の事態に対しても対応ができる。ましてや七千万人分のいわば食料を輸入しているような、四一％といえばそういうことですよ。そういうときに、諸外国の事情の中で輸入が途絶えたときということは当然考えられるわけですから、そういう意味でも、私は、本当に真剣に国内食料自給率の引き上げ、ここが本当に実現できる、そういう基本法でなければならないということを重ねて指摘をしておきまして、次に移りたいというふうに思います。
　中山間地域の振興についてお伺いします。
　中山間地域が耕地面積全体に占める割合は四二％、それから農家戸数に占める割合も四二％、農業粗生産額では三七％という非常に大きな位置を占めています。我が国の農業、農村の中で、この数字から見ても重要な位置を持って、自給率向上のためにはこの中山間地の振興抜きには考えられないというふうに思います。
　中山間地の農民の皆さんは、非常に耕作に不利な地域の中でいろいろな努力をされております。とりわけ高齢化が進んでおりますから、そういう中で六十五歳以上の方々が農業に対してどういう考えをお持ちなのかということで、農水省が調査をしておられます。一年前の農林水産統計の中にその調査の結果が出ております。
　なぜ農業をやるのかという農業に対する考えで、複数回答でございますけれども、食料を生産する大事な仕事である、この答えが四七％、一番高いのです。それから、農業は育てる仕事でやりがいがある、これが三二％の回答です。だから、収入が得られるというよりも、そういう崇高な考えの中で日本の食料や国土が守られているのだというふうに私は思います。
　そこで、大臣にお伺いしたいのですけれども、こういう中山間地の方々の農業に対する御努力に対してしっかりと役割を果たすような政策をしてこそ、自給率向上も、あるいは食料、農業、農村の発展もあるのではないかと思いますけれども、基本的な考えですので、お答えいただきたいと思います。
○中川国務大臣　日本の農地の約四割を占めております中山間地域は極めて重要な役割を果たしていると私も考えております。
　農業生産だけではなくて、いわゆる多面的な機能、国土あるいは水源涵養あるいは景観、さらには文化、歴史、さまざまな役割を果たし、そしてまた、下流部の都市住民を初めとする日本の国土特有の地形の中で中山間地域がしっかりしていることが、日本の国土、日本の国民全体に対して極めて大きな役割を果たしているというふうに考えております。
　しかし一方、中山間地域は傾斜地が多く、また、いわゆる一枚の圃場の面積も多くとりにくいというように生産条件が不利であること、あるいはまた、生活といいましょうか、定住条件も不利であるというようなことから、この地域を何としても、生産面でも定住面でも、農業を続けるあるいは定住をしていくという期待にこたえる、あるいはまたその役割を担っていただくべく、いろいろな対策を考えていかなければならないと思っております。
　そういう意味で、本基本法の三十五条におきましても、生産条件の不利を補正するための中山間地域等への直接支払い制度というものを新たに設ける方向で、現在検討を続けております。
　中山間地域は条件不利地域であると同時に、できたものが決して悪いということではなくて、中山間地域でいいものができるというところもあるわけでございまして、そういう意味で、この地域での生産活動というものも、先生が先ほどおっしゃられた、私も同じ考えでありますけれども、自給率を少しでも向上していこうというこの基本法の一つの基本的な考え方にも合致するところでございますので、生産基盤の整備等中山間地域に対する各般の施策を総合的に講じていきたい、いかなければならないというふうに考えております。
○中林委員　基本的な考えは、私も大臣も一致しているというふうに思います。
　そこで、改めて、中山間地の持っている値打ち、それを金額に換算しているいろいろな試算があるわけです。公益的機能の問題で、農水省の農業総合研究所の一番新しい資料、一九九八年の試算によりますと、公益的機能の経済的評価は三兆三百十九億円もあるということになっております。
　これだけの値打ちがありながら、農家の一戸当たりの総所得というのは平地の農家の約八割、それから一人当たりの収入では勤労者の六六％、こういうふうに統計上出ております。
　私どもは、中山間地というのは、今では国土の無償の管理者だ、そういうふうに思うのですけれども、いつまでも無償の管理者にしてはならないと思います。だから、当然、条件不利地域に対しての、先ほど大臣もあらゆる施策が必要だとおっしゃいますけれども、その施策が必要だと思います。
　三十五条にそれを、基本法の中に書いてあるのだ、こういうふうに今大臣が述べられましたけれども、その第一項、これがいわばその基本を書いているものだと思うのですね。この第一項の基礎になるのは、平成五年、一九九三年に制定された特定農山村法と同じ趣旨に基づいてこの第一項があるというふうに私は読み取りました。そうなると、平成五年に法律としてつくられた特定農山村法、この法律の効果といいますか、それが問われると思うのですね。
　そこで、具体的にお伺いしますけれども、中山間地域経営改善・安定資金融通促進事業、これがこの法律に基づいて行われておりますけれども、実績はどのようになっていますか。
○渡辺（好）政府委員　特定の資金をメンションされましたけれども、全体情勢を簡単にお話をさせていただきます。
　特定農山村法で千七百三十の市町村を指定いたしましたが、その九割の市町村におきまして整備計画ができ上がっております。
　同時に、この地域で創意工夫を生かした各種のソフト事業に取り組むということで、これを支援する制度を平成六年に創設いたしました。約七割、千九十三の市町村が取り組みまして、新規作物の導入や農業所得の向上にかなりの成果が出ているところでございます。
　今お話がございました資金、長期低利資金でございますけれども、これは、全体に低金利という状況の中でほかの資金との差がないということ、それから、農家の方々が減収を他の既存作物の収入で補てんしたというふうな状況にございまして、実績がございません。
　それから、この中山間地域に対しては、先ほど大臣から総合対策ということで申し上げましたが、特に基盤整備の分野で重点を置いた対策を行っているところでございます。
○中林委員　政府はこの法律の目的をこのように実は言っております。「特定農山村地域について、地域における創意工夫を生かしつつ、農林業その他の事業の活性化のための基盤の整備を促進するための措置を講ずることにより、地域の特性に即した農林業その他の事業の振興を図り、もって豊かで住みよい農山村の育成に寄与すること」を挙げているわけですね。
　日本共産党はこの法律に反対をいたしました。その理由に、一つは、中山間地域の乱開発を推進し、また、開発のめどのない山間過疎地域の市町村にとっては計画策定の負担だけが残る。それから二番目に、中山間地域の農業者が望んでいる所得補償をせずに、農民に借金を負わせる融資事業に終始して、ほとんど実効性のない法律だという指摘をしました。
　先ほど、計画は立っているんだとおっしゃったのですね、計画は立ったと。融資事業がないのですよ。実効性が伴っていない。日本共産党が指摘したとおりになっているじゃないですか。これで本当に、この目的にある、豊かで住みよい山村の育成に寄与したと胸を張ってあなた方は言えますか。
○渡辺（好）政府委員　重ねての答弁で恐縮なんですが、この資金だけで特定農山村法の全体を運用していこうということではございません。
　今申し上げましたように、資金につきましては、金利情勢それから農家のビヘービア、そういうことでたまたまこういう状況になりましたけれども、それ以外に、今申し上げましたように、この中山間地域活性化推進事業でかなりの優良事例が出ているわけでございます。平成十一年からは、特定農山村に対しまして、特に地域の活性化を推進するような事業も次々に打っておりますので、私どもは、この法律の精神は依然としてやはり時代に即したものだというふうに考えております。
○中林委員　当時の法律制定の時期にさまざまな融資制度があるなどというのはわかっております。にもかかわらず、こういう融資制度もつくった。それによってバラ色の絵を描いて、市町村には計画をちゃんと立てろということで、いわば市町村は計画は立てたけれども、それは計画を立てる負担だけが残って、それに基づく実効性は伴っていない。融資ゼロですよ。一円でも二円でもあれば、まあ一円、二円という単位はないわけですけれども、一カ所でも二カ所でもだれかが借りていれば少しはいいのでしょうけれども、ゼロということは、いかにこの法律が有効に働かなかったかということを物語っている何よりの証拠だと私は思います。
　具体的に言いましょう。
　それならば、この法律によって過疎が食いとめられたのか、人口減少が減ったのか、農業従事者がふえていったのかということを調べてみます。
　余りいい統計がありませんでしたけれども、九〇年から九五年、ちょうどこれは九三年にできているのですけれども、農業センサスによれば、中山間地における農家戸数は、九〇年には百六十二万六千四百二十戸あったのが、五年たった九五年には百四十五万九千七百三十戸となって、実に十六万六千六百九十戸減っております。それから人口も、実にこの間、四十四万二千六百六十四人減っているのですよ。何よりもこれが有効に働かなかったという証拠ではないかと思います。
　だから、失敗した政策をそのまま基本法の、しかも第一項に位置づけるということは、やはり有効に働かないのじゃないか、私はこのように思うのですけれども、これについてのお考えはありますか。
○渡辺（好）政府委員　再度の答弁で申しわけないのですけれども、大臣からも御説明申し上げましたように、この基本法の三十五条一項もそうですけれども、この特定農山村法という法律それから特定農山村法の誕生に伴って実施をしてきた施策だけで中山間地域を振興するということは制度的にも実態的にも無理なことでございます。全体として、中山間地域を総合的に振興する対策、大臣からは、所得、機会、定住の促進そして公益的機能の発揮というふうなお話をいたしましたが、そういうものが両々相まって振興が図られるわけでございます。三十五条一項は、それを具現化すべく条文化をしたわけでございます。
　それから、特定農山村法の推進状況一つとってみましても、私の手元にありますデータでいえば、対象作物の栽培面積が一定の期間内に二割ふえた、三割ふえた、販売額も二割ふえた、これを実施している農家も三割ふえた、一戸当たりの所得は三割ふえたというふうな実績も上がっておりまして、その分野における限りこの特定農山村法の意義はあるものと私どもは認識をいたしております。
○中林委員　毎日生活して、農業生産に励んでいる人たちはこの法律だけでやっているわけじゃないというのは私もわかります。さまざまな条件の中でやっているわけです。
　たまたま今いい条件のところだけおっしゃいましたけれども、あの法律のときに、所得補償はやらなかった、融資に変えられたといういきさつがあるのですよ。だから、今度の三十五条の第二項、これが非常に期待されていると思います。この二項の、不利を補正するための支援を行うということの意味合いというのが、今、農家の人たち、とりわけ中山間地では大変大きな期待を持って受けとめられております。
　私は広島県神石郡豊松村というところで生まれました。人口二千人のところです。まさに山間部です。そこで、つい先ごろ、農家の皆さんの実態を聞いてまいりました。そこでは、高原野菜としてトマトのブランドをつくって、かなりの実績を上げております。そういうところで、実は日本共産党の村会議員は一人もおりません。いわば保守系無所属とおっしゃる方々が十人いらっしゃるわけです、定数十のところです。
　そこで、そういう村会議員の方が集まってくださいました。農協の組合長さんもいらっしゃいました。役場の助役さんもいらっしゃいました。そこで言われたのは、今回のこの条件不利地域に対する所得補償の問題で、国が十分な施策をしてくれるのであれば、高齢化が進んでも農業、農地を守っていくことはできるんだ、そうやれば自分たちも農業を続けられるという非常に強い要求を出されました。
　そこで、具体的にお伺いします。現在、この条件不利に対する所得補償をどうするかということが中山間地域等直接支払制度検討会で検討されて、間もなく中間とりまとめがされようとしているわけですけれども、この検討会だけじゃなくて、まず基本的に農水省の考えを聞きたいのですね。それは、まず、対象地域をどうするのか、それから対象行為はどうなるのか、対象者はどうするのか、それから単価はどうするのか、地方自治のかかわり方、これはどうなっていくのか、この五点について、わかるように簡単に説明してください。
○渡辺（好）政府委員　今御指摘がありました点につきましては、既に昨年十二月の農政改革大綱におきまして基本的な枠組みを示したところでございます。
　具体的に申し上げますと、「対象地域は、特定農山村法等の指定地域のうち、傾斜等により生産条件が不利で、耕作放棄地の発生の懸念の大きい農用地区域の一団の農地とし、指定は、国が示す基準に基づき市町村長が行う。」この中で、等という言葉が幾つか入っております。この点につきまして検討会で御議論を賜っているわけでございます。
　今先生が冒頭挙げられました特定農山村法は、言ってみれば、例示として出ておりますので当選確実。それ以外に地域振興立法、あわせまして五法ございますので、離島とか半島とか、そういったものが入るのか入らないのか。特にこれらにつきましては、その公益的機能の意義がどうかということを議論していただいております。また、その地域の中で、水田と畑、それに草地の扱いをどうするのかということにつきましてもそれぞれ具体的な検討を行っていただいております。
　それから、対象行為としては、生産の継続行為のほかに、水路とか道とか、のり面、あぜ、こういったものの管理、ここまで含めたらどうだろうかというふうなところまできております。ただ、生産の行為の中では、米の生産調整との関係について意見がまだ大きく分かれております。
　それから、対象者につきましても、土地の所有者ではなくて実際に活動を行う方、それも農家にとどまらず、農業者にとどまらず、第三セクターとかそういったところも対象に含めてはどうかという議論が出ております。
　単価につきましては、ＷＴＯの農業協定の枠組みの中でやるわけでございますので、追加の費用もしくは収入の喪失という点に着目をいたしまして、いわばコスト差の範囲内で行うわけでございますけれども、それとても、全額やるのか、それとも今後の努力に期待して一定の割合とするのかというふうなところに議論がまだ分かれております。期間は一応五年。
　それから、地方公共団体との役割分担につきましては、できるだけ地方公共団体の自由度を増してほしいという意見がある一方で、その財政負担については国が全額行うべきだという御議論と、いやいや、これは地元の市町村も応分の負担をすべき、また、その負担については地財措置で調整をすべきだというふうな御議論がかなり幅広く出ておりまして、中間取りまとめはその幅広い状態で多分行われると思いますので、その後さらに集約に向けた努力をいたしたいと考えております。
○中林委員　まだ検討する項目が余りにも多いということで、私はちょっと唖然としております。
　そこで、例えば対象地域の問題で、五法が適用できるのかどうか、そこもまだ固まっていないというお話だったのですが、この農政改革大綱で見ると、今言われたように、耕作放棄地の発生の懸念の大きい一団の農地という規定になっているわけですね。そうなると、一団の農地ということが現実に当てはまるでしょうか。私は出身が島根県です。もう本当に点々と農地があるというのをいっぱい知っているのですよ。この一団という意味合い、これは一戸だけ離れたところに農地を持っているというようなところは当てはまらないのか、ここは公益的機能を発揮していないのか、それはどうなんでしょうか。
○渡辺（好）政府委員　時間の関係で要点のみお話し申し上げましたので、一団の農地のところが御関心と思われますので、そこについてお話をいたしますと、ここでの御議論は、公益的機能を発揮するという観点からは一定の面的なまとまりが必要であり、一団の農地について下限を設定すべきであるという御意見と、戸数の少ない集落もあり、下限の設定は妥当でないという意見に分かれております。
　それから、先ほど傾斜というお話をいたしましたけれども、それ以外に、例えば谷地田のような、区画が不整形で非常に小さい、そういう小区画の水田から成る農地も対象としてはどうかという御意見も出ている状況でございまして、まだそこのところはもう少し幅広い御意見を集約するプロセスが必要かなと思っております。
○中林委員　さらに、対象農家の問題なんですけれども、これは集落協定というものを結ぶんだと思うのですけれども、その集落協定を結ぶという対象農家はどういうものを考えていらっしゃいますか。
○渡辺（好）政府委員　集落協定の意義は、中山間地域等は起伏が多い地形でありまして、水路、農道等も含めて農地の管理を個々の農業者が行うのは非常に難しいわけでございますので、集落、集団という形でいろいろなものを取り込んでいく必要があろうかと思いますので、できれば相当多くの方が、農地の所有者とそれから実行する方に入っていただいて、集団的対応をしていただくというふうなことを期待しております。この協定では、集落の農業者が農業生産活動あるいは管理活動を行いまして、共同して耕作放棄を防止するというふうな目的で仕組んでいったらどうだろうかということであります。
　ですから、対象地域の範囲をどうするか、構成員の役割分担をどうするか、対象行為として取り込むべき事項をどうするか、つまり、だれが、どこで、何をどうするというふうなことをできるだけ簡単な形で協定にしていただければなというのが私どもの感じでございます。
○中林委員　耕作放棄地をその集団で取り込んでいくというようなことを集落協定に盛り込もうとされているようですけれども、そうじゃないんですか。違うんですか。
　では、ちょっと一緒に答弁してほしいのですけれども、この集落協定を結んで、それ以外の、例えば、新規参入をどうするかということがないと私はいけないと思うのですね。そうしないと、もう現状維持のままでいくしかないんじゃないかというように思うのです。新規参入者がこの集落協定というものに入れるのかどうなのか、そこもちょっとあわせて答えてください。
○渡辺（好）政府委員　冒頭大臣からもお話し申し上げたのですけれども、耕作放棄地を再度農地として復活をするというところを目指すわけではなくて、これ以上の耕作放棄が出ては公益的機能に支障があるので、それを防ぎたいということです。もちろん、耕作放棄地を例えば限界地であれば林地化するとか、そういうことについては妨げるものではありませんけれども、主たる目的は、これ以上耕作放棄が出ないようにということでございます。
　それから、集落協定に集落に後から入ってきた方々を認めるのか認めないかということでございますけれども、これは先生から貴重な御意見をいただきましたので、協定の一部変更というふうな形で、例えば、新規参入者が実際にそこで生産活動なりあるいは水路等の維持管理に参加をして活動を行うというふうなものは取り込む余地があるのではないかなと思います。そういった点につきましても検討会に紹介をいたしまして、これから先の御議論に供したいと考えております。
○中林委員　大臣、私ぜひ聞いてほしいと思うのですね。
　今回のこの条件不利地域に対する直接所得補償というのは、日本共産党もずっと一貫して主張していましたし、やはり多くの条件不利の地域の農家からは待たれている施策だと思うのですね。
　もう既に自治体としてこういう施策を実行しているところはたくさんあるわけですが、例えば、京都府が中山間地域農業の活性化ということで始めております。ただ、ここでは認定農家に限定しているし、その認定農家が、稲作作業の受託だとか規模拡大という条件があって、それをやる者について所得補償するということになっているわけですね。
　だから、その所得補償を受けられた、しかもその条件に合った認定農家の人たちは大変喜んでいる、こういう施策なんですね。ところが、認定農家であっても受託をしないとか、その条件に合わない認定農家も当然いて、限定されているわけですよ。だから、そういう人たちも一生懸命農業をやっているのだけれども、この京都府の条件不利施策にはマッチしないということで、こういう方々からは大変不満の声が出ている施策なんです。
　今、検討会で検討している問題で、例えば下限を設けるべきだ、設けない方がいい、この二つの案がありますとか、まだまだ十分な考えがまとまっていない。しかも、下限をしいた方がいいというのと、とるべきでないというのは、違う話ですよ。それが今ここに提示されても、私は、それならばこの検討会にこの委員会は白紙委任するのか、国民は白紙委任するのか、農水省としての考えはないのか、こう思うのです。
　だから、私ども日本共産党は、対象地域だとか対象者を限定すべきではないというふうに思うのですね。
　そして、地方自治体の負担、これも、私の生まれ故郷であるその豊松村の役場の方がおっしゃるのは、自治体負担が押しつけられたのでは何の意味もない、タコがタコの足を食べるようなもので、そうでなくても大変な財政事情なんだから、やはりこういうものは国がしっかり財政負担すべきだ、こういうお話もあったのだけれども、そこもまだ検討会で検討中だという話なんですよ。
　だから、私どもは、自給率の目標数値も示されない、あるいは一番待たれている条件不利地域に対する直接所得補償のその中身も非常にまだあいまいなままだということでは、とても国民の期待にこたえられるような基本法ではないのじゃないかと思うのですけれども、ちゃんと示すべきではないでしょうか、大臣。いかがですか。
○中川国務大臣　まず自給率につきましては、実現可能なできるだけ高い数値を基本計画の中で明示をしたいと思っております。これについても、検討会でいろいろと、また審議会での御意見を聞きながら策定をしていきたいと思います。
　また、中山間地域につきましては、これは農業、林業、水産一般に言えることですけれども、自然相手また地形相手の仕事ですから、全国十四万集落それぞれが、一人ずつの顔が違うように、条件が違う。特に中山間地帯においては、生産条件が不利だという共通点があり、その上でいろいろな地形等々条件が違うわけでございますから、それだけに、その地域に住む人々の、ある意味では結びつきというものがより強いものでなければ、そこでの定住なり生産というものは維持しにくいのだということが、さらに中山間地域においては求められるわけでございます。
　そういう意味で、先ほど構造改善局長から、大綱、そしてまた農林省で現在基本的な部分についてはお示しをいたしましたけれども、さらに細かい議論、これは予算措置を伴う問題でございますから、国民的な理解というものも大前提として必要なわけでございます。そういう前提の中で、できるだけいいものを初めて導入しようということでございますから、予算要求の時期までになるたけいいものを検討会で示したい、これが政府、農林水産省の考えでございます。
　したがいまして、先生からも先ほど集落協定に新規参入があった場合どうするのかということについては、構造改善局長は、そういう御意見もあるということを今伺いましたので、早速検討会に諮ってみましょうというふうに、率直にお答えをしておるところでございますから、それはそれとして、貴重な御意見として素直に我々は受け取って、そして、この委員会の場を通じ、検討会の場でできるだけいい形で直接支払いの方式がスタートできるようにしていきたいということを、まさに先生の御指導によって一つお示しができたのではないかというふうに考えております。
○中林委員　それならば、素直に聞いていただきたいと思います。
　多くの中山間地の農家の人たちは、要するに条件をつけてほしくない。
　今大臣おっしゃったように、傾斜も違う、作物も違う。そんなことは百も承知ですよ。しかし、ＥＵでやられているこの条件不利地域に対する補償の問題は、例えば標高何メートル以上だとかいろいろなことはありますけれども、そこで農業をやっている人は条件がついていないのです。そういうことをちゃんと考えていただきたいのですね。
　もちろん、作物ごとだとか、牛を飼っていれば牛の頭数に対してとか、それぞれあるでしょう。あるんだけれども、問題は、基本的な性格ですよ。いろいろな条件があるからということで、もう初めから何か限定するようなことを言わないで、対象地域や対象者を限定しないで、しかも、手続は簡素に、そして、自治体への負担を少なくしていくというようなことを、素直に聞いていただけますか。
○中川国務大臣　条件のつかない中山間地域という考え方はないと思います。
○中林委員　本当に素直でないと思いますよ。
　だから、傾斜地が、それは角度が幾らというところでするのはあるでしょう。ただし、例えば何アール以上つくっていないとだめだとか、一定の要件を満たしていないものは全部足切りするよというようなことではなくして、地域は、そういう法律に基づいて、ここは中山間地だと言われれば、それに応じて農業をやっている人たちは何らかの所得補償があるんだということを言われる必要がある。それでこそ、この三十五条の二項は生きてくるのじゃないか。それこそ、今後の二十一世紀の日本の農業基本法じゃないですか。そのぐらいのことはちゃんとやってください。
　そこで、大臣、二十一世紀の日本の食料や農業が決まろうかという大切なこの論議に、本当に、言葉のひっかかりにひっかからないで、私は真剣に論議したいと思うのですね。
　予算の問題だというふうにおっしゃいましたので、予算問題をお伺いしたいと思います。
　食料・農業・農村問題調査会の答申を見ますと、行政手法のあり方というのがありまして、その二項に、財政措置の効率的、重点的運用というものがあります。
　その前に、予算ということになると、この基本法に基づく農林水産予算全体枠、これがまずは問題だろうと思うのですね。この基本法に基づいての予算は、今までの予算よりもふえるのですか、減るのですか。
○中川国務大臣　従来から、予算については、それぞれの項目ごとにチェックをし、不要なものについてはやめたり、また重点的なものについてはやってまいりました。そういう意味で、新しい基本法のもとで、やるべきことについては積極的にやっていき、そしてまた厳しいチェックのもとで、不必要なものについてはなくしていくということで、直接的にこの法律に必要な予算措置は十分とるということはお答えできますけれども、前に比べてふえたかどうかということは、全体の枠組みの関係もありまして、直接的には関係のない話だと思います。
○中林委員　食料自給率を上げ、さまざまな国民に対する施策をやろうと思えば、予算がふえなければ本当にそれは実現できないだろうというふうに私は思います。
　そこで、今申し上げましたこの答申のことで聞きますけれども、財政措置の効率的、重点的運用を明記しているわけです。「厳しい財政事情の下で限られた国家予算を最大限有効に活用」するためと。今大臣が答弁されましたけれども、これに基づいて中山間地の直接支払いもやられるんですか。
○高木政府委員　答申は、私どもが、内閣総理大臣あてということでありますが行政機関として受け取ったというものでございます。財政措置万般につきましての御提言であるということですから、この中に、いかなる予算であれ入るというふうに思っております。
○中林委員　例えば、ＥＵは地域だとか対象の条件をつけていないということを私申し上げましたけれども、ＥＵ並みに実施したらどの程度の予算が必要になるかということを試算されたことがあるのかどうか、まずそれをお伺いしたい。
　農水省がこの検討会に出している資料があるわけですけれども、これを見ますと、ＥＵ各国における給付状況、これは一九九五年版なんですけれども、フランス一戸当たり三十万、イギリス二十九万、ドイツ二十七万というふうになっているわけですね。これを日本の農家に適用したらどうなるか。いろいろな条件はあるんでしょうけれども、私は単純に計算してみました。中山間地の農家戸数は百四十六万戸ですから、例えばフランス並みにした場合、四千三百八十億円あれば実現できるということになるわけですね。これは農林水産予算全体から見れば非常に少ないものである、やろうと思えばできるというふうに思うんですね。
　先ほども、代替法による中山間地が持つ公益的な金額というのは三兆三百十九億円に上っているということを申し上げましたけれども、中山間地の果たしている役割、そのほかにも大気浄化だとかいろいろな役割があるからもっと膨れ上がると思うんですね。代替法でいえば三兆円以上。農水省が試算している三兆円ということで、フランス並みに、単純に当てはめて計算した四千三百八十億円というのは、この持っている値打ちのいわば一五％程度でできるということですね。
　だから、このくらいやったってだれからも文句を言われる筋合いはないんじゃないか、政府が本当にやろうと思えばできるんじゃないかと私は思うんですけれども、いかがでしょうか。
○渡辺（好）政府委員　幾つかお答え申し上げなきゃいけないんですけれども、ＥＵではほとんど条件がついていないというのは、実はそうではないわけでございまして、大変大きな条件がついております。例えば、小麦、リンゴ、ナシ、桃等は対象から除外するとか、それから単価については上限、下限がついているというふうなことなどもございます。日本の農地の賦存状況が、営農形態がと言ってもいいと思うんですけれども、中山間地域では水田と畑が半々ですね、百万と百万ですから。そういう状況を考えますと、このＥＵの支払い額算出手法で日本の試算をするというのは、これは私は、無理だし、非現実的なことではないかなというふうに思っております。
　それから、もう一点ちょっと申し上げたいんですけれども、今先生四千数百万というお話で、百四十六万戸の掛け算をしていらっしゃるわけですけれども、ＥＵの場合にも、地域のカバレッジは五三％、その五三％の中の三〇％の農家だけが支払い対象になっているという実態がございますので、中山間地域全体がそのままこの交付対象になるという論理にはならないのではないかなというふうに私ども思っております。
　いずれにしても、単価が決まり、面積が決まりますと総額が出てまいりますので、その予算の確保に全力を挙げたいと考えております。
○中林委員　お話を聞いていると、いかに限定していこうか、いかに予算も少なくしていこうかと、そっちの方向にしかどうも答弁が聞こえないんですよ。本当に中山間地の農家の方々の実情、実際に適用できるようなことをやろうと思えば、あらゆる試算があってしかるべき。だから、全体の枠が決まらなければそういうこともできませんなんて言わないで、こういう条件のときはこのぐらいのお金がかかるとか、ちゃんと国会に示さなければ、私たちは、一体これでどのくらい条件不利地域に対する補償になるのかという判断のしようがないじゃないですか。一番大切なところを、今後の検討、今後の検討ということで白紙委任をさせるようなことがあってはならないということを私は指摘しておきたいと思います。
　そこで、一点だけちょっと大臣にお伺いしておきたいんですけれども、今地方自治体は本当に大変ですよね。大臣として、今回の条件不利地域に対する所得補償、自治体負担をどう考えておられますか。
○中川国務大臣　これはまさに、さっき構造改善局長がお答えしたとおり、自治体の受け方、あるいは出し方も含めて、まさにここもポイントの一つですから、自治体の財政状況が厳しいことも重々承知しておりますし、国の財政状況も厳しいわけでございますが、そこも議論の一つでございます。