○木佐参考人　北海道大学の木佐と申します。
　お手元にあらかじめお配りしてございますレジュメと資料をごらんいただきながらお聞きいただきましたら幸いでございます。
　私、最初にやや青臭い書生論をさせていただきたいと思っております。
　今西尾参考人からのお話にもありましたように、地方分権の内容につきましては、私も大賛成をしている立場でございまして、異論を唱える部分は全くございません。ただ、地方分権がそれ自体として問題なのではなくて、地方自治の充実ということが現在の課題ではなかろうか。
　それで、そうした観点に立ちまして、今日本が迫られております長期的課題の中での地方分権の位置づけについてお話しさせていただきたいと思います。その際には、外国、特にヨーロッパのここ数十年の動向というものの中に位置づけたいと思っております。
　目下論じられております地方分権推進法ないし基本法は、具体的な立法化過程に入ってまいったわけでありますけれども、その議論の枠組み、ないし理念的な課題の部分につきまして、なおあらかじめ論じておく、あるいは長期的視野を持っておく必要がある部分は少なくなかろうと思っております。そういう意味で、国際的な文脈の中に位置づけたいということを考えております。
　そこで、お手元のレジュメの「世界の地方自治の動向」でありますが、アジアや南米や中東などでも、八〇年代の末、とりわけ九〇年代にも入りまして、地方自治に向けた動きが非常に急速に広がっております。憲法の中にこのような保障規定を置く動向も、流れが非常に急になっております。
　それから、いわゆる旧社会主義諸国が崩壊いたしましたけれども、その後、各国でいわゆる全体主義を反省いたしまして設けられました憲法の中には、地方自治を非常に重視する規定がどの憲法にも入っている、あるいは連邦制が入っているところもございますが、そのような新しい動きが見られます。
　特にスロバキアの九二年の憲法になりますと、従来は、普通でありますと、国会、行政、司法、こういう順番で憲法ができるのでありますけれども、まず地方自治の保障がありまして、その後国会、内閣、裁判所、こういう具体的な規定があり、最後に中身を、さらに細かく地方自治を保障する。こういうような憲法まであらわれてきているように、各国、とりわけ旧社会主義圏では、地方自治を重視する動向が強いと言っていいと思います。
　その際に、主として参考にされているのは、ドイツを中心といたします北部ないし中部ヨーロッパの、いわゆる先進諸国の憲法であろうというふうに思います。
　最近の動向の中で唯一例外と思われますのがイギリスでありますけれども、これについては、文献もたくさんありますので省略させていただきます。
　私どもにとってとりわけ関心が大きいのは、北欧の諸国で実験されましたいわゆるフリーコミューンというような、実験を伴った後地方分権を全国的に制度化するというやり方でありまして、我が国のパイロット自治体はそれをモデルにしたわけでありますけれども、残念ながら、十分な役割を今のところ果たしていないというふうに思われます。
　今、我が国で地方分権が問題となっておりますのは、いわゆる一極集中、あるいは国際的な課題が山積しているというところに直面して、国には他にすべき仕事があるとか、あるいは各種サービスは地域に任せないとうまくやれないというのが主要な発想次元かと思いますけれども、これから御紹介いたしますヨーロッパあるいは世界の動向を見ますと、いま少し違った発想で、あるいは違った次元から地方自治について考え出しているように思われますので、それについて、二番目に、ヨーロッパ地方自治憲章と世界地方自治宣言について触れさせていただきます。
　八〇年代の後半まで、日本の憲法で定めました地方自治保障は世界で最も進んでいたと思います。ところが、そこに挙げました二つの憲章及び宣言、これはお手元の資料にもございますが、ヨーロッパ地方自治憲章は八五年に採択され、八八年に発効しております。
　それから、世界地方自治宣言というのは、自治体の連合組織の国際組織であります国際自治体連合が八五年に採択し、九三年にも再度採択したものでありまして、現在は国連の理事全で審議中と聞いております。
　この二つの宣言と憲章をまとめて、おおよその底辺を流れている思想を申し上げます。
　過去にファシズムを体験して、再びその悲惨なことを繰り返さないという目的から、人権を保障して草の根からの民主主義を強化する、こういう目的を持ってとりわけヨーロッパ地方自治憲章はつくられたのであります。この民主主義を強化して人権を保障するということのために、可能な限り住民の参加の機会を拡大しようという立場に立っております。
　これは逆に申しますと、自国からファシズムが生まれた国、逆に他国によりファシズムの脅威にさらされた国、これらの国々にあっては、戦後、地方自治を非常に重視して、下からの、草の根からの民主主義の強化を意識的に図ってきたというのが特徴であります。いわばそのような歴史の産物としてこの憲章とか宣言というものがあるということであります。
　我が国との違いでこの宣言や憲章にどういう内容が盛られているか、四点だけ現行憲法にないものを申し上げておきますと、これはお手元の資料の新聞の「論壇」に載せましたものにまとめてありますが、二段目から三段目にかけまして、一つは、基礎的自治体に優先して事務配分をするという原則がまだ我が国の憲法にはありませんけれども、これが二つの憲章、宣言には載っております。それから二つ目は、国レベルの政治や行政に対して自治体が参加をするその参加権の保障という考え方でありまして、これも我が国の憲法の明文にはありません。それから三つ目は、権限に見合った十分な財源を付与するという考え方でありまして、これも解釈論上は導き出しておりますが、明文上は憲法にございません。それから四番目は、国と自治体との間の法的紛争を裁判的な救済あるいは司法的救済に訴える権利というものでありますが、これも憲法には明文で保障されておりません。
　このような新しい内容を盛り込んだ憲章や宣言が世界の一つの基準として採択されたことによりまして、その内容が、具体的には先ほど申し上げました旧東欧の諸国に大きな影響を与えているということでございます。
　翻りまして、先進国の中でもこの憲章の新たな確認がありまして、例えばドイツでは、ことしに入りましてから憲法改正を行いまして、自治の保障は財政上の自己責任の基盤を含むという、いわば財源の保障を憲法レベルで行うという規定を新たに追加いたしました。これは抽象的ではありますけれども、国民的な議論を経て自治に対する財源を保障するという点で注目されるものと言ってよかろうかと思います。
　さてそこで、日本の地方分権に当たりまして、三番目でありますが、何を考慮したらいいかということです。
　先進国日本に期待される地方分権ということで、アジアのモデルとしてこれまで日本の地方自治は相当程度韓国や台湾及び中華人民共和国等に影響を与えてまいりました。しかし、アジアの諸国、とりわけ韓国や台湾では、現在、裁判制度や行政救済制度、地方自治制度あるいは行政手続、私の専門の領域に限りましても急速な勢いで法典の整備を行っております。大変な勢いがございます。
　その細かな面を見ますと、既に我が国の法制度をしのぐ部分やしのぐ実務がございまして、我々は既に隣国から学はざるを得ない部分が生まれているということに注意しなければいけないと思います。それをも超えるような地方分権を我々は行わなければ、いわばアジアの範としてやっていけない時代が来ているのではないかと思います。
　次に、きめ細かな分権ということでありますが、現在提言されております事務あるいは権限の再配分案は、国の権限を可能な限り絞って、あとは概括的に自治体にということであります。私は原則としてそれに賛成ではありますけれども、ただ自治体の規模が非常に異なるのは事実であります。一千万の自治体もあれば数百人の自治体もあるわけでありまして、そこで、例えば旧西ドイツがかつて地方分権を行ったときにどのようなことをやったか、一、二例を挙げさせていただきますが、例えば数百人の自治体から人口六万人以上の自治体ということで、その数百から六万の程度をさらに五段階に分けまして、規模に応じた実際にできる範囲の権限を付与するというような非常にきめ細かな分権化あるいは権限移譲策をとったという歴史がございます。例えば、今では人口一方のところでも旅券を発給したりしております。
　そのようなきめ細かなやり方がいいのか、概括的にやって手に余るものを都道府県とかにお願いするというやり方もあろうかと思いますが、いずれにしても、きめ細かな分権対策というのは考えざるを得ないと思います。
　次に、いわゆる受け皿論にかかわる問題でありますけれども、自治体職員の専門的な研修をよほど強めませんと、今後権限が再配分された後にそれを実施する能力が欠けるということにもなろうかと思います。これは既に各地の自治体で意識され始めておりますけれども、専門的な研修の必要性というのはかなり強調しなければいけないと思います。
　それからいま一つは、地方分権の問題は、実は私は究極的に官僚制改革の問題だと考えております。とりわけ、一つの例だけを申し上げますと、中央省庁の方がかなりの都道府県や政令市などにいわゆる天下りという形で出向されておりますけれども、そのような中で実際に地方分権をし、そしてこれを法的に争うということは非常に不可能なことでありまして、最終的には、官僚制改革こそが地方分権の最後のかなめの問題ではないかというふうに思っていることだけをつけ加えさせていただきたいと思います。
　終わりになりますが、将来課題としてどういうことが残っているかということでありますけれども、最初にお話し申し上げましたように、外国の実例は、より住民に身近な行政を行うということで、民主主義とか住民参加、ひいてはそれによる人権保障がキーワードでありました。最近の我が国のここ一、二年の各種提言や要綱、報告書にもわずかに住民発議や住民投票などに触れるものがございます。
　ただ、それのみにとどまりませんで、最近のドイツの、旧東ドイツでもそうですが、例えば十四歳から上の住民、在住外国人を含みます住民に地方自治法上の直接住民参加を認めるような制度を設けているところもあります。すべてではありませんが、十六歳とか十八歳に認めている国もあります。
　それともう一つ、参政権そのものが二十歳以上というのは、先進国で私が知ります限りほとんど例がありません。そもそも参政権や被選挙権が日本の場合非常に高いことが問題であろうというふうに考えております。
　そして、レジュメには挙げませんでしたけれども、分権が進んだ後のいわば本当の地方自治を保障する手段として、司法改革が同時に進まなければならないということを申し上げて、終わりにしたいと思います。
　地制調の報告にもございますが、国・自治体間の法律問題について、今まではほとんど、ここ数十年にわたって裁判で争われることがございませんでした。しかし今後は、地方分権が徹底いたしますと、それは行政手続法の精神と同じょうに、国・自治体間の法的問題をいわば人の目に見てわかる、いわば透明性のある手続の中で処理しなければならないと思います。
　その際には、裁判過程というのは非常に重要な役割を果たすわけでありまして、今後分権を制度化していった後、あるいはそれとともに、どのような場合に法律問題を裁判所に持ち出すことにするのか、その場合に、どのような審理期間——日本の裁判は非常に長いわけですから、どのような審理期間で行うか、そういういろいろな、自治体の目から見ますと救済の手続というものを明確にしなければならない。そういう意味では、地方自治関連法の全面的な見直しということも必要となってくると思います。
　一番最後ですが、ヨーロッパの先進国を見ておりますと、地方分権の推進基本法をつくったり、あるいはそのためのさらに機関をつくって地方分権を進めたという例は、私の知る限りほとんどありません。
　今なぜこれが問題となっているかといえば、それほど我が国の官僚制が厳しい、強いものである、あるいは中央集権制が強化されたものになっているということであろうかと思います。それだけ我が国は、憲法で最大限の保障をしているにもかかわらず、それを実態として持ってこなかったところに問題点があるというふうに思います。今議論されておりますのは、広い意味での地方自治を充実化させるための一里塚、いわゆる分権問題として権限配分に主として論点を置いているのは、まさに一里塚ではないのかということを申し上げて、私の発言とさせていただきます。
　ありがとうございました。（拍手）