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○大内参考人　きょうは時間が大変限られておりますので、余り細かい法案の内容について一々申し上げることはできないと思います。また、私の専門とも多少ずれますので、むしろここでは基本的な物の考え方みたいなことを二つだけ申し上げまして御参考に供したいと思うわけでございます。
　第一の点は、今森参考人からもお話がございましたが、森林というものの機能をどういうふうにこれから考えていったらいいかという点でございます。
　従来からも森林というのは国土保全のために必要であるという考え方はございまして、木材の安定的供給のほかに、そういう国土保全という役割を背負わされてきていたわけでございますが、しかし、今日に至りましては、単なる国土保全ではなくて、むしろ緑の資源を維持するということがいわば全地球的な、あるいは全人類的な課題になっているというふうに私は考えております。御承知のとおり、世界的に今非常に急激に森林面積が減少していっているわけでございます。いろいろ説がございますが、一年間に日本の国土よりも広い面積の森林が消滅していると言われております。これによって生じます大気の汚染、炭酸ガス濃度の上昇というのが非常に大きな人類的な危機を引き起こすかもしれない。二十一世紀になっては大変な問題になるかもしれないということはアメリカあたりでも盛んに言われていることでございまして、そういう意味で、今日森林の緑を維持するということは、大気の状態を維持して人類の生存のための将来の確保を図る、こういう重要な意味を持っている。森林というものをまさにそういう観点からとらえ直して物事を考えるということが一番必要であろうというふうに思うわけでございます。
　そういう意味で申しますと、やや極端な言い方をいたしますならば、これからの森林というのはむしろ山を切って木材の生産をするとかあるいはそれから収入を上げるということは二義的に考えるべきであって、できるだけ活力のある森林を日本の国土の中に広く確保をしていくということをまず第一に考えるべきではないだろうかというふうに思うわけでございます。
　その点で、ただ誤解がないように申し上げておきますが、活力がある森林を維持するということは、言うまでもなく手入れをしないでほっておけばいい、あるいは自然下種で木が勝手に生えるのをそのままにしておけばいいということではございません。むしろ、森林は絶えず人間が手を加えまして一番適当な林相というものを備えるように調節をしてまいりませんと十分な活力を維持することができないということは言うまでもないことでございます。
　時間がございませんから詳しいことは申し上げませんが、そういう意味で林相の整備という点から考えますならば、例えば針葉樹林につきましても樹齢のそろった大面積の山を植林するというのは望ましい方法ではございませんで、異なった樹齢の木を育てて択伐をしていく、こういう形で林相を整えていく必要があると思います。また、針葉樹だけではございませんで、それに濶葉樹をまぜまして地方を絶えず維持しながら森林の生産力を維持していくということが必要でございます。さらに、濶葉樹あるいは広葉樹につきましては品種改良を徹底いたしまして、そして良質の材木を供給できると同時に、十分な山林の活力を維持するような能力を持った広葉樹林を育成していくということが必要でございます。いずれにせよ、そういう森林の一番理想的な林相をこれから日本の中で整えていって日本の緑を豊かにしていくということが国の最大の責務であると同時に、また国民の責任でもあるというふうに思われます。
　そこで、そのことに関連いたしまして今回の法改正との関連を二つだけ申し上げますと、一つは、そういう観点から考えますと、国有林の問題にいたしましても単なる採算とか収支均衡ということを優先して考えるべきではないというふうに私は考えております。もちろん、国有林の経営をできるだけ合理化し、むだが生じないようにするということは言うまでもないことでございますが、しかし、もともと林業というのは民間がやりましても六十年、七十年、その間の複利計算をいたしましてきちんと経済計算をすれば果たして採算がとれるものかどうか大変疑わしい。特に、最近のように貨幣価値が非常に大きく変動するような状況のもとでは、採算という言い方は民有林についてさえ甚だ疑問が多いわけでございまして、むしろ日本の民有林も大部分は財産保存という意味で今日まで温存されてきたわけでございまして、経営として成り立つという形をとっているものではないと思います。国有林につきましても、そういう意味でむしろ資源を国民のために保存する。そのためには国としては応分の負担をしなければならない、あるいは国民としても応分の負担をしなければならない、それは一種の公益事業であり公共的な費用である、こういう物の考え方をした上で林野特別会計のことも考えるべきではないかということでございます。
　それからもう一つは、そういう観点から申しますと、私は、保安林というのも、従来の狭い意味の保安林という考え方、つまり治山治水を中心として考えるべきではなくて、広く山林全体の緑を維持するということによって国土及び人類の生活環境を保全する、そういう役割を果たすのが保安林だと思います。ですから、狭い意味の保安林というふうに考えるよりは、むしろ日本全体の林野を、先ほど申し上げましたように活力あるものに維持をしながら、極端に申しますと、全体を保安林的に考えていく必要があるということを申し上げたいわけでございます。
　それから第二点は、国有林のこれからの役割ということでございますが、その点につきましては、私はむしろ今日、国有林よりは民有林の方がはるかに活力を失っていると言っていいと思います。もちろん限られた地域の例外はございますけれども、概して申しますと、山村は御承知のとおり労働力不足で、特に老齢化が非常に進み、過疎化が進んでおりまして、民間の山林というのはほとんど手入れができていない。間伐さえ満足にやっていないところが大部分でございますし、それから、特に従来薪炭、採草という形で利用されておりました里山につきましては荒れほうだいにされている。伐木されたところも、後、植林さえされないでほっておかれるということが非常に多いわけでございます。
　そういう点から考えますと、これをただ民間の力によって緑を維持していくということは恐らく大変難しいことでございまして、むしろ国ができるだけそれに援助をして、もちろん県その他市町村と共同をしてできるだけこれを援助して民間の山林の活力を回復させていく、こういうやり方が必要であろうと思います。そういう意味で申しますならば、今回の法律に出ておりますような分収林というのもむしろ考え方は逆でございまして、国有林の中に民間の力を入れるというよりは民有林の中に国の力を入れて民有林をできるだけ代行造林し、あるいは代行で撫育をし、そして、先ほど申し上げましたような日本全体としての理想的な林相を整えていく、こういう方向でもって物を考えるべきではないだろうかと思うわけでございます。
　以上二つが私の持っております一番基本的な考え方でございまして、今回の法改正は、そういう基本的な考え方に即して考えますと多くの不十分な点を持っておるというふうに判断しておりますので、御参考にしていただきたいと思います。
　ありがとうございました。（拍手）
○阿部委員長　ありがとうございました。
　次に、小関参考人にお腰いいたします。
○阿部委員長　ありがとうございました。
　次に、村尾参考人にお願いいたします。
○阿部委員長　ありがとうございました。
　次に、高畑参考人にお願いいたします。
○阿部委員長　この際、委員各位に申し上げます。
　大内参考人は所用のため午後零時三十分に退席いたしますので、あらかじめ御了承のほどをお願いします。
　これより参考人に対する質疑に入ります。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。上草義輝君。
○上草委員　六名の参考人の皆さん、きょうは大変御苦労さまでございました。まず、心から感謝を申し上げたいと存じます。諸先生方からそれぞれ御意見を承ったわけでございますが、改めて幾つかの点について御意見をお伺いしたいと存じます。
　まず大内参考人、森林の持つ公益的機能の維持増進の重視というのはよくわかるのでありますが、森林は経済的機能と公益的機能、これをあわせ持つものと思います。国有林野を経済林と非経済林あるいはまた不採算林、二つに明確に区分するという考え方があると思いますが、区分できるとすればどういった方法があるのか、その方法論、ございましたらお聞きしたいと思います。
○大内参考人　経済林とか非経済林の区分はどういうふうに考えるかという御質問かと思います。
　抽象的に申しますならば、もちろん保安林その他経済的な採算を主としない林地と、それから木材生産による経済的効果を主として考える林地というものを分けて考えるということは一応可能であろうかと思います。
　ただ、先ほど申し上げましたように、現在の日本の林業の実情というものを前提といたしますと、私はこういう区別がすぐできるというふうには考えておりません。それは大変困難であろうというふうに思っております。
　と申しますのは、先ほど申し上げましたときは言葉が足りなかったかもしれませんが、今の日本の山というのは、国有林もある意味で申しますと荒廃しておりますし、民有林に至ってはますます荒廃がひどいわけでございます。国有林につきましてもある一時期に過伐が非常に進みまして、その結果として林相が非常に悪くなっておりますし、それから民有林は、長年、特にいわゆる経済林とでも申しますか、針葉樹を中心といたしまして造林をやってまいりました地域は既に地方低下が相当著しくなっておりますし、先ほど申しましたように、長年手入れを怠ってまいりましたために林相が非常に悪くて生産力が下がっている、こういう状態になっておると思います。
　ですから、当面の日本の林業の、林業政策の一番中心的な課題は、相当の時間をかけて日本の林相を先ほど申し上げましたような理想的な形にできるだけ近づけるように回復をさせていくということが必要だと思います。そのためには、林業の話でございますから恐らく五年とか十年ですぐに効果が上がるというわけにはいかないわけでして、少なくとも数十年というタームを考えまして、その中で国有林及び民有林全体を含めまして地域ごとの施業案をきちっとつくった上で理想的な林相へだんだんと近づけていく、こういう操作が必要でございます。
　残念ながら、しばらくの間はそのことを第一に考えるべきであって、木材の生産とか、いわんや経済的採算性というものは、むしろそういう林相がきちんと整う過程で、あるいはそれが整った上では考え得ると思いますが、木材生産はせいぜいのところそういう林相を整えていく過程の、いわば、やや極端に申しますと副産物を利用するというような考え方をするくらいにいたしませんと、将来にわたって日本の林業を、あるいは日本の山を本当に活力のある山にして、国民の永遠の財産として保持するということはできないのではないか、そういう危機感を持っているわけでございます。
○上草委員　小関参考人、公益的機能の重視と企業的に運営される特別会計制度をとっていることの関係をどう考えるべきなのか、あるいは特別会計の見直しが必要であるということなのか、その点についてお聞きいたします。
○小関参考人　お答えいたします。
　森林の持っている公益的な機能と経済的な機能というのは、ただいまの大内参考人に対する御質問にもございましたけれども、特定の、ある面積の、ある場所の森林を考えまして、その森林が公益的な機能を主として果たしているか、あるいは経済的機能を主として果たしているかというようなことを簡単に区分することは非常に困難だろうというふうに私は考えているのです。それからまた、場合によっては区分することが間違いである場合も多いのではないかと思っているのですね。
　それは、どの森林も、極端に高山の急傾斜の森林なんかは、これは経済的機能を果たさないわけですが、そういう部分はやはり限られておりまして、多くの森林では両方の機能を同時に果たしていると考えなければいけないと思うわけです。現に現在の保安林制度でも、保安林面積の七割ぐらいを占める水源涵養保安林なんかは、ごく普通の森林施業、林業行為、経済的な行為ができるような施業制限をしているわけでございまして、その辺を分けるわけにはいかないというふうに考えておるわけです。
　企業的な運営と公益的な運営というようなものを、森林の取り扱い方についてもそんなに簡単にきちんと分けられるものではない。むしろ片方、例えば公益的な機能に重点を置いて施業するというような場合に、それができるだけ伐採しないとか自然の状態に放置するとかいうような状態になった場合にはかえって公益的機能をマイナスにするような場合も起こり得るし、公益的機能の方は非常にたくさんの機能を持っておりますが、例えば酸素生産の機能であるとか水量を調節する機能とかございますけれども、ある森林をつくった場合に、両方とも並行的にその目的を達せられる、その機能を十分果たすというわけにいかない場合もあるわけです。逆の場合もあるわけですね。水を強調すると空気の方は若干おろそかになる、空気を強調すると水が若干おろそかになるというようなことも起こり得るわけで、その辺の関係はわからない、科学的にはまだ究明できていないものもかなり多いというふうに思っているわけです。
　したがいまして、国有林に限らず民有林に限らず、ある部分について企業的経営をする、ある部分について非企業的な、公益的な経営をするというふうな分け方はかなり難しいというふうに考えているわけです。
　したがいまして、国有林野事業は独立採算制の特別会計制度でございますが、普通の私企業で行われているような単純な財務計算で処理できるかどうかということについて大きな疑問を持っているわけです。少なくとも単年度決算というような形で収支のつじつまを合わせるようなやり方は、林業ではほとんど不可能であろうというふうに考えているわけです。
　特別会計制度の見直しをするということは、私は独立採算制そのものについても十分な検討をする必要があると思うのです。実は、独立採算制をとった経緯につきまして、あるいはその果たしてきた役割につきましては積極的に評価すべき点があったと思うのですけれども、最初からやはり非常に大きな危険も内包していたと思うわけです。つまり、昭和二十五年ごろから木材価格が一般物価に比べて非常に高くなったときには、特別会計制度というのは収入がたくさんありましたから、それに見合って、森林の育成のためにどんどん投資することができたわけです。ところが、一転して木材価格が停滞して、一般物価指数よりもぐんと低く推移するようになりますと、途端に赤字になって十分な森林への投下ができないというような状態が出てきた。そのために、財政投融資等をお借りして継続的な投資を中断させないように国有林当局はずっと努力してきた。それが累積赤字になってきたという結果だと思うのです。
　その際、私自身は、その独立採算制という考え方を廃止すべきだ、一般会計化すべきだというふうな結論は現在持っておりません。持っておりませんが、そういう考え方をも含めた根本的な検討が必要だろうというふうに思っているわけです。こういう国家財政の厳しいときに一般会計から無制限に森林の中にお金を投入することは難しいし、その原資の配分については問題があるかと思いますが、国民所得の中で林業所得の占める割合は非常に小さいのですけれども、しかしその持っている効果、機能というものは非常に大きいと思います。質的には非常に大きいので、そういう所得計算から見た財源の配分、原資の配分というようなことにこだわらない投資が森林には必要であると考えております。
○上草委員　村尾参考人、今お二人の参考人からお話もございましたが、公益的機能を重視する余り、厳しい国の財政の事情から考えますと、これ以上の財政負担の増加については今民有林の関係者を含めてとかくの批判もあるわけですが、国有林野事業の現状について簡単に先生のお考えを。
○村尾参考人　お答えいたします。
　先ほど申しましたように、現状までのところは、これは大内先生から私が学生時代に習った言葉でございますが、他人のための使用価値、つまり使う側が喜んで買っていこうというようなものをつくっているのだという感覚が、これはざっくばらんに申しまして現場に行けば行くほど希薄化していきます。これは決して管理職か一般職かという区分ではございません。ここでやはり使う身になって、こういうものがいいものなのだということを需要サイドが理解できるような生産の仕方、販売の仕方というものをやっていただきたい。逆に申せば、そこに今日の国有林の、さらに申せば民有林自体もそうでございますよ、これは全く同じと申し上げていいと思いますが、そこら辺にきょう特に申し上げたかった今日の日本林業の問題点と改善すべきターゲットがあるように考えております。
○上草委員　古橋参考人、国有林野のみならず民有林経営も含めて、我が国の林業はかつてない厳しい時代を迎えているわけであります。先ほどももちろんお伺いいたしましたが、現場での御経験からして、今最も必要とされる林政上の施策について参考人の御意見を。
○古橋参考人　お答え申し上げたいと存じます。
　基本的には、人が山間部に定住をするということが森林を守り、公益的機能を発揮するということで最も大切でありますけれども、その山村の基本産業であります林業が非常に衰退をしておる。加えまして、過疎がまだ下げどまらない。一番肝心の足でありますバスも、過疎バスは廃止されようとしております。私どもの奥三河も関係の私鉄から赤字路線の廃止の通知を受けまして、県のごあっせんによって何とか五十九年度いっぱいまでは延ばし得たわけでありますけれども、六十年度以降はこれからの問題でございます。山村に人が定住するということが第一次原則でありますならば、やはり明年度で切れます山村振興法をぜひ延長をいただきたい。
　また、山村は農業と林業を定住の基盤として立っておるわけでありますけれども、農業につきましては生前贈与が認められたりしておりますが、林業はそういう道がございません。農と林がばらばらでございまして、例えば私どもの流域にありますあの大トヨタも自販と自工が大型合併をいたしておりますし、鉄もあるいは銀行も大型合併をいたしております中に、ささやかな山村で農業協同組合あるいは森林組合というものが二つある。これが一体的になりまして農・林の推進を図らなければ定住の条件は促進できない、このように思っております。
　また、後継者対策を見てみますと、二、三年前に後継者を集めまして私が三十分ほど林業に関する話をして、後継者の意見を聞いてみました。ところが、異口同音に申すことは、おじいさんに権利があって、お父さんが後継者で、おじいさんは八十歳、お父さんは五十を過ぎておる、若い人たちはまるっきり林業に対する権限もないし、参加もできない。これはやはり税法によるものでありまして、所有権がない限り、五十歳のお父さんが自分の半生をささげて山の手入れをしてきましても、伐採をいたした場合におやじの収入にはならないわけでございまして、公益機能云々を言われるならば、生前贈与というものについても真に山を守る者について道が開けてしかるべきじゃないか。
　木材引取税一つ見ましても、悪法悪法と言われながら、先ほど私が意見陳述で申し上げましたように、昭和三十六年代には十二人を雇用していたものが一立方当たり二人しか雇用できない今日でもこの木材引取税が徴収されておるわけでありますし、特に間伐につきましては、ほとんど労賃でありますけれども、そのささやかな収入についてもすべて税金が課せられる。こうした税金も撤廃をしていただきたい。こういうことを考えますと、この森林税法の改革というものが大きな問題でございます。
　当面の課題として直接林業にかかわるものとしては、真の山の声は林道網の整備でございます。間伐材を金にするためにも、林道網が整備されて初めて金になりますし、先ほど私が提案申し上げました非皆伐施業、皆伐をしない施業こそが公益機能を果たしていくわけでありますけれども、これも林道網の整備なくしては実施はできないわけでございまして、もろもろの施策に加えて特に林道網の整備をお願い申し上げたい。
　次には、間伐の流通改革でございます。公益的機能を果たしてまいります活力ある森林をつくるためには、やはり間伐を促進しなければなりません。先ほどお話がありましたいわゆる経済林と非経済林の問題がありますけれども、保安林といえども間伐を推進していくことによって活力ある森林によみがえっていく。その間伐の流通というものが十分でないわけであります。私は県段階でこれを強く主張いたしまして、愛知県国産材流通機構検討委員会というものを昭和五十六年に発起いたしまして、その座長を務めながら、ニカ年終わった経過を踏まえて、今、県が調査費をつけて調査が終わったところであります。まだ私の手元まで着いておりませんけれども、今までのような小流域の間伐材の流通では外材に対抗し得ないわけでありまして、オール三河材、地域を挙げての間伐材の流通ということで大量集荷してこれを厳密に選別をする、そこに外材志向型になっています軸組み工法、ツーバイフォー工法の軸部としても供給する体制ができるわけであります。
　第三には、木材の利用促進であります。今のままでございますと、せっかく国産材の供給の時期が参りましても、実際何に利用するかという問題があるわけでございまして、ぜひともこの国産材の利用促進について格別の御高配をいただきたいと存じます。
○上草委員　それぞれ貴重な御意見、ありがとうございました。
　時間が参りましたので、最後に高畑参考人に。
　先ほど参考人の陳述で、労使協調が何よりもということを強調されておられました。何かこれについていい方法がありましたら、一言簡単に。
○高畑参考人　お答えいたします。
　私どもは、労使協議制を確立いたしまして、もっと国有林に働く労働者の意見が経営に反映できるものをつくるべきである。
　もう一つ、基本的には、林野庁長官以下現場営林署の労務係長に至るまで、いわゆる管理者の皆さんが本当にやる気を持つことによって、私は今日いろいろ地域社会から御批判を受けております点については相当部分解消できるのではないかというふうに考えております。
○上草委員　ありがとうございました。
○小川（国）委員　参考人の皆さんには、それぞれ御多忙の中、また遠路まことに御苦労さまでございます。私ども、国政の中で、これから審議に入ってまいります林野関係の三法につきまして、先生方の御高見を承らせていただきたいと存じます。
　最初に、森参考人、大内参考人、小関参考人、村尾参考人、四名の方にお尋ねをしたいのでありますが、御承知のように、国の林野事業の会計というものは大変厳しい赤字に遭遇しておりまして、五十八年度予算で債務残高、いわゆる借金の残高が九千五百九億円という状況に達している、そして五十九年度中には一兆円を突破する、こういう状況にありまして、この再建のための特別措置法を中心にして、今回林野三法の審議に臨んでいくわけでありますが、今財政再建という状況に置かれた国の財政の中で、防衛の問題は別としましても、教育についてもあるいは社会福祉についても、医療についても、農業についても、あらゆる分野について国の一般会計の中で行わなければならない仕事というものはたくさんあるわけでございます。
　そういう中で、もちろん今諸先生方が述べられたような、国の森林資源といいますか、林野事業といいますか、これを大切に国の事業として守っていかなければならない、こういう観点は私どもひしひしと感ずるわけでありますが、特別会計での膨大な赤字を一般会計の中から補てんするということを考えてみましても、そこにはおのずから財政的な限度があるわけであります。我々は、この林野事業の重要性から考えて、その辺の許容限度といいますか、一般会計から繰り入れていく、あるいは国の負担で行っていく、そういう考え方を、一体どの程度をめどに考えたらいいのか、この点について、今お名前を申し上げた参考人の方からまず御意見をちょうだいしたいと思います。
○森参考人　お答え申し上げます。
　現在の厳しい財政状況の中で国有林の財政改善を図るということは、これは並み大抵のことではないと考えます。まして最近の木材需要の動向とか、それに伴いますところの木材価格の動きなどを見ますと、これまた深刻さがひしひしと考えられるわけであります。
　しかしながら、中長期的に展望しますならば、現在国有林の状態は、言うならばどん底状態にあると言っていいのではないかと思います。そのどん底状態と申し上げますのは、例えば昭和三十年代の我が国経済の極めて高度な成長過程において増大しました木材需要に国有林が率先してといいましょうか、そういう国民的要請を受けて伐採して対応したことに伴いますところの現在の資源状態でございますね、これを悪化と評価するかどうかは別として。しかし、これはその後の懸命な造林の努力、そしてまた改善計画の中での森林整備への努力によって、将来伐採量の増加も期待されるような状況になってきている。そういう意味でどん底状態にある。
　それからまた、木材の価格の動向などにつきましても、これまた短期的な見通しをやることは難しいわけでございますが、中長期的に見ますならば、先ほどから話が出ておりますように、世界的な規模での森林資源の不足状況あるいは国民の木造住宅に対する根強い欲求などを考えますならば、中長期的には今のような低迷が続くのではなくて、むしろ状況が改善される、こうなってきます。
　そのほか、国有林自体の、先ほど申しましたように増伐志向期、増伐に対応しなければいけないときに抱えました要員、その影響を受けて現在いわば過剰な要員を抱えている。これも今後の経営努力によって、また現在従事しております職員の年齢構成から見ても当然退職になるわけでございますから、そういう面での合理化などを考えますと、将来、今政府が五十三年の改善計画でめどとしております七十二年度には収支の均衡が回復できるという見通しは、私は決して誤った見通してはない、単なる目標ではなくて、客観的な条件のある見通しであると考えます。
　そういう状況、つまり先行きにそういう展望があるからこそ現在立て直しに努力しなければいけないわけでございますが、財政再建の厳しい中でどの程度の許容限度があるかとなりますと、これはまさに国の総予算の分析をしなければなりませんが、少なくとも国有林野事業の財政改善に向けて現在必要なのは、先ほども申し上げましたように、林道ですとか造林に対する繰り入れのみならず、合理化のためにも退職金の財源措置、そしてまたその退職金の財源措置に伴いますところの支払い利子に対する一般会計からの導入、これは現在時点で最小限に必要な措置である、このことは現在の財政事情の中でも許される限度である、こういうふうに考えております。
　以上でございます。
○大内参考人　今の御質問の、一般会計から国有林野に対してどの程度の補給をすべきかということを具体的な数字として申し上げますことは大変困難でございまして、いろいろな条件にかかわることかと思います。
　ただ、基本的な考え方といたしまして、これは国鉄でもそうでございますし、国有林野特別会計でもそうでございます。あるいはもっと一般的に申しますと、今の日本の財政全体の問題だと思いますけれども、一番困難を加えておりますのは、申すまでもなく、過去の借金が、累積債務が非常にかさんでおりまして、それの元利負担が非常に巨大化しているということであります。林野特別会計につきましても、先ほどからお話がしばしば出てまいりましたように、巨額の過去の累積債務をどう処理するかということによって非常に考え方は違ってくるのではないかというふうに思います。
　たまたまここにいただきました参考資料の数字を見まして、五十八年度の予算について申しましても、八百五十六億という償還金利子が実は赤字の大部分でございまして、この計算によりますと、赤字は六百九十三億でございますから、もしこの償還金利子負担の問題さえ解決できれば、むしろ林野特別会計は黒字になるというふうに考えてもいいかと思います。
　しかし、この問題は、林野特別会計だけを切り離してこの累積債務をどう処理するか、こういう考え方は、恐らく財政運営としては不適当だろうと私は思います。むしろこれも一種の公債でございますから、したがって、国の一般会計の公債と合わせまして、今十兆円を超えます巨額の公債をこれからの財政の中でどういうふうに処理していくのか、こういう問題ではないかというふうに思うわけでございますが、そこまで立ち入りますと予算委員会の問題になってしまいますので差し控えますけれども、林野特別会計として言えば、これは一種の会社更生法みたいな考え方が必要ではないか。つまり、過去の債務は何らかの形で一応切り離して別に経理をする、そして将来利益が上がるようになれば、長期にわたって少しずつ償還していくということは考えなければならないと思いますが、通常の方法で年々の林野の収益の中から償還金利子を払っていく、こういう考え方では到底処理し切れない問題ではないだろうかというふうに考えております。
　それから第二番目の点、もう一つだけ申し上げますと、先ほども申し上げましたように、将来の問題として、国有林野の林相が整ってまいりまして十分活力のある山林というものが形成されてまいりますならば、これはそのときの景気の事情とか木材価格とか、さまざまな条件によって動きますので今から何とも申し上げられませんが、ある程度の採算はとれるものではないだろうかと思っております。
　ただ、その場合に一つ考えておかなければなりませんことは、今の国有林野特別会計がやっておりますように、投資の部分をまた長期の借入金という形でやってまいりますと、十年か二十年先にだんだん林相がよくなってきて収入がふえてくるというときに、またもや利子と償還金に食いつぶされてしまうということを繰り返さざるを得なくなってくるのではないかと思います。したがって、まずこれからの考え方といたしましては、確かにおっしゃるとおり一般会計の非常に困難なときでございますが、その一般会計の資金をどこへどういうふうに配分するかというのはまさに政治の問題でございまして、機械的に何％林野に向けるべきだというようなことは申し上げられないことでございますけれども、基本的な考え方としては、長期借り入れではなくていわば一般会計からの財政投資のようなものをできるだけ導入をいたしまして、利子負担を負わない形で国有林野の蓄積を増大し林相の改善を図っていく、それがある程度できたところでは恐らくは一応の採算がとれるようになるのではないだろうかと思います。
　ただ、最初の発言で申し上げましたように、民間の林業におきましても、明治この方のことを考えてみますと、例えば銀行から借入金をして投資をして、そして年々利子を払って六十年も七十年もにわたって林業を経営すろ、それに対して複利で利子をつけていく、こういう形で林業経営が成り立っているという例は恐らくないと考えております。もともと民間の林業でも、主として申しますと農地改革前は田畑の地主が日本では大山林所有者だったわけでございまして、この連中はむしろ田畑の小作料の上がりでもうけたものを林業につき込んでいくということであったわけです。あるいはもっと小規模の農家林業なり家族林業というものは、自分の小さな蓄積と自分の労力で築き上げていったものでございまして、そもそも林業は、決して企業のように大量の借入金をしてその上に利子を払って、それで計算が成り立つというような性質のものではないのではないか。だから、国有林についてだけそういう全く合理的な企業会計のようなものを適用しよう、こういう考え方そのものに私は大変疑問を持っているわけでございます。
○小関参考人　お答えいたします。
　大変難しい問題でございまして、財政の原資をどの分野にどの程度配分するかというのは必ずしも論理的に割り切れる問題ではないと思います。ほかの参考人からも御意見がありましたように、ある意味では政治的な力関係というようなものもあるかと思いますが、私は、国有林財政の財政処理という観点に立ちますと、大内先生のおっしゃったことと少し違うかもしれませんが、あるいは財務の小細工みたいなものですけれども、政府出資金として借入金を扱えば利子の負担がないのが会計学上の原則ですから、そういう扱いができないか。これはもちろん国有林野事業だけでそういうことはできないので、他の特別会計との関連もありますけれども、そういうようなことも検討してみる必要があるのではないかと思います。ただ、今のような改善措置をとり続けていくことによって七十二年度なら七十二年度に収支が均衡するかどうかということについては、非常にたくさんのわからない要素があると私は思うのです。政府の説明資料を見ましても、必ずしも説得的な説明をしていないと思います。
　その中で一つ二つ私が考えておることを、抽象的ですが申し上げますと、一つは、国際的な関係の影響は非常に大きいわけでございまして、これは木材価格に直接間接にはね返ってきますし、その他の物の価格にもはね返ってくるし、需要供給にもはね返ってまいります。国際関係を政府の努力でできるだけ安定する、経済的な意味でも安定することが非常に重要なことになるのではないか。
　それからもう一つは、これは会計制度とは直接かかわりはありませんが、従来、国有林はいつも時代の要請とか社会の要請とかというものにいわば振り回されてきたツケが、全部今集積しているのだというふうに考えてもいい面があるわけです。それだけだとは思いませんが、そういう点もあるわけでございまして、その点については、私は経営方針といいますか、国の林業政策の方向を余り変えない、十分議論を尽くして長期的な方針を持つということ、これはその範囲内で国有林が主体性を持てるということでございますので、そういうふうにできる方法をみんなで考える必要があるというふうに考えております。
○村尾参考人　お答えいたします。
　今までの諸先生方がおっしゃったことと重複する部分は避けて申し上げます。
　まず第一点に限度の問題ですが、私はいわば外枠と申しますか、天井と申しますか、つまりＧＮＰの何％まで許せるとか、総予算あるいは一般会計総額のどのぐらいが限度なのかという議論というのは、これはひっきょう国民が、ひいては国権の最高機関であります国会が、国有林というものの存続を認めるかどうかによって実は決まってくる。こういうものは要らないのであるというふうに御判断になりましたら、これはもう仕方ないということになろうかと思うわけでございます。言うならば、すぐれてこれはハイレベルの政治的判断に属する問題だと思っております。
　次に、じゃ今度内側から見たらどうだということになりますと、はなはだ僭越でございますが、国有林経営の中身についての検討の、例えばワーキンググループに私なんかも入れていただいて検討させていたださましたら、さしあたりこのぐらいのところを一般会計から繰り入れしてもらいたいというような議論は出てくるだろうと思うのでございます。
　これにつながりまして、最後に一つと申しますか、あるいは二つと申しますか、申し上げますと、これは大内先生がおっしゃったこととほぼ同じことかと存じますが、私は、単年度の収支均衡というのは比較的短い時間に達成することができると思っております。問題は、今日までの累積赤字でございます。だから、それに伴う金利負担の問題でございます。これをどうしていただけるかということを、質疑は禁止されておりますので、ひとり言で申し上げますけれども、先生方に御検討をいただきたいと思っております。そして、この単年度の収支均衡というものを一年でも早く達成することが、実は累積赤字及びそれに伴う金利負担というものを軽減することであることは申し上げるまでもないと思います。
　ですから、先ほど申しました収支均衡を達成するまでの諸改善、それは運用面及び財政面での諸改善というものを、繰り返しになりますけれども、しっかりしたワーキンググループをつくって具体的に議論をしていくというような作業というものが必要である、それが今回の国有林経営改善特別措置法で新しい経営改善計画を立てていくということに盛り込まれたものではないだろうかというふうに考えております。
○小川（国）委員　一人二十分という限られた質問時間でございまして、もう一問しかお伺いできないと思いますが、私ども、これから保安林整備の問題、それから国有林としての分収育林によって増収を図っていくというような問題を提起されているわけでありまして、保安林の整備はなおまた充実強化しなければならないという、内面的にはいろいろな問題を抱えている。そういう中で、特別措置法のまた財政状況がある。国有林野法の一部改正では、国が分収育林をやるわけでございますが、先ほど先生方のお話しになった、これによって財政救済の方途にしようというのは無理ではないかという御意見もあったわけでございますが、この点について大内先生、小関先生から、分収育林によっての収入増が果たして財政的な救済策になるというふうにお考えになられるかどうか、ひとつ伺いたいと思います。
○大内参考人　これも的確にお答えするのは大変難しい御質問でございまして、やってみなければわからないと申し上げるしかないことかと思います。先ほどいろいろな参考人からお話がありましたように、私は、国民に国有林野というものを理解してもらうとか、あるいは山林に国民を親しませるという意味で分収育林をやるのだ、こういうことについては必ずしも反対ではございません。ただ、この場合にも第一に考えていただかなければなりませんことは、先ほど申し上げましたように、国有林全体の施業案をきちっと守って、その中で国有林の経営が一番能力が高まるような形で運営されていかなければならないわけでございまして、それの障害になるような形でいろいろ一般の人が入ってくるということはぜひ避けなければならない。特に、分収の民間人の方が収入を得たいからといって早期に伐採するというような問題にぶつかるときには、これは甚だかえって害になるわけでございまして、その点は十分考えた上で運営されなければならないと思いますが、勘で言えば、私も、先ほどどなたかがおっしゃったように、そういう公益的な、あるいは国民のレクリエーションとしては役に立つかもしれませんが、収入増というところにそれほどつながるほどの意味があるというふうには考えておりません。
　と申しますのは、先ほど申しましたように、むしろ今問題は、民間の山林さえほとんど人手不足でもって手抜きが行われていって満足に経営ができていないわけでございますから、今国有林の一部にそれでは民間が参加するといっても、それは都会の人がごく狭い面積を楽しみのために受け持つというようなことはあり得るかもしれませんけれども、かなりの面積にわたって民間の力でもって経営できるというような能力を持っているところはほとんどないだろうと思いますので、いずれにせよ、収入については余り期待をするという感じは持てないわけでございます。
○小関参考人　お答えいたします。
　収入については余り大きな期待を持てないということを先ほど申し上げたのは私でございますが、私も厳密な計算をしてみたわけではございませんし、十分な検討をしていないのですけれども、恐らく収支均衡を図るためにはいろいろなことを考えなければならないということで林野当局が大変苦労されてお考えになった幾つかの方法のうちの一つだろうというふうに理解しております。
　先ほど申し上げましたように、分収育林に参加した民間の人たちが国有林に対して親しみを持つ、あるいは緑に対して理解を深めるという点での効果は期待できると私は申しましたが、これが現在では都市の住民と山を、国有林を結びつけるというような発想が非常に強いようでございます。私は、これも悪くないと思いますが、最も重要なのは地元だと思うのです。地元なくして国有林はないのであって、そういう意味では地元対策が、先ほど一番最初の参考人の方が自分の村のことについてお話しになりましたように、地元の生活環境というものを非常に重要視した一般林政の充実というのがまず一つの問題になるだろうというふうに考えるわけです。
　それからまた、国有林について見ますと、国有林が限りなく要員を縮減して職員数を減らしていって、そしてそのバックには事業規模の縮小ということが当分続くわけでございまして、これが農山村地域の振興に寄与するという国有林の三つの目的のうちの一つをむしろ阻害するのではないか。国有林の地元振興というのは、国有林が地元で事業をすること、地元で人を雇用すること、それを拡大していかなければ地元との関係は成立しないというふうに私は考えております。そういう意味で、当分続くであろう事業規模の縮小あるいは要員の削減というのは、地元の農山村にとって大変大きなダメージを与えるというふうに思っております。
○小川（国）委員　終わります。
　どうもありがとうございました。
○田中（恒）委員　参考人の皆さん、御苦労さんでございます。私どもは、林業三法、それぞれの個別法案の内容もさることながら、今日当面しておる我が国の山村林業問題をいろいろな角度から取り上げて審議をいたしてまいりたいと思っておりますが、きょうはそれぞれ貴重な御意見をいただきましたが、なお二、三追加の意味も込めまして質問をさせていただきたいと思います。
　最初に古橋参考人にお尋ねをいたしますが、私の理解がこういう理解でよろしいのかどうか、その辺も含ませてお聞きをいたしたいわけですが、結局、この林業の問題は山づくり、森林づくり、もっと大きく言えば町づくり、地域づくり、そういう視点がなければ今日のこの事態を切り抜けることはなかなか難しいのではないか、一口で言えば私はこういう意味に承ったわけであります。つまり、有限会社をつくられて、お話を聞くと、造林から育種から保育から、あるいは木材の加工あるいは土木工事、あるいはその他のいろいろな面にまでこの会社が入って、地域全体の組み合わせをしていらっしゃるということであります。
　それから、皆伐を非皆伐にして、そして複層林にする。これは日本の林業で比較的おくれておるところだと思いますが、この複層林につきましては、なかなか技術も要りましょうし、それから人もそんなに少なくするようなことでできるのかどうか。私はその辺もお聞きをいたしたいわけでありますが、そういう複層林経営で、しかもいろいろな面をやられていく。そういう意味で、町づくりとか地域づくりとかいう視点でこの林業、山問題を取り扱わなければいけない、こういうふうにお示しをいただいたものと私は理解しておるわけでありますが、それでよろしいかどうか。その場合に、今日の我が国の林業政策、もっと端的に言えば、林野庁を通して流されているさまざまな補助金を中心とした政策というものがそういうものに対応し切れておるのかどうか、このことをお尋ねをいたしたいと思います。
○古橋参考人　まさに先生の御指摘のとおりでございまして、山村の振興なくして林業の振興はあり得ないと存じます。林野庁の御高配をいただいております数々の施策につきましては、私ども心から感謝を申し上げておるわけでございますが、先刻も御指摘申し上げましたように農・林一体の策が相まっていただきたい。農と林が別々でございましても、実際生活する住民にとりましては農と林を営んでおるわけでございまして、その方向に御高配をいただきたいと思うわけであります。
　非皆伐施業につきましては、まだ施業体系が確立しておるわけではありません。これだというものはまだございませんけれども、ともかくも皆伐をやめる、そしてその更新というものにいかに対応するかということに今努力をしつつあるわけでございまして、それらの基盤になります林道網の整備というものがなくしてはこうした高度技術の施業というものは推進し得ないわけでありまして、これらにつきましてもそういう温かい御高配とあわせて進めてまいらねばならぬものと思います。
○田中（恒）委員　そこで、私は大内先生にお尋ねをいたしたいと思いますが、私自体も実は大槻研修所で先生の御講義をしばらく受けた一人でありまして、先生は日本の農業経済学の一方の旗頭という理解を私どもさせていただいておるわけでございますが、農業というものと林業というものはどうしても組み合わせなければいけない、こういうことを私どもも山村へ行きますとよく聞かされるわけであります。そういう意味で、農と林の結合というものを考える場合に、どういうところに問題を絞っていけばいいのか。土地制度の問題もございましょうし、通常、畜産との関係で山の採草地を中心とした組み合わせなどが大きく問題として投げかけられてきたわけでありますが、その辺についての先生の御意見。
　それから、問題は、そういうものをだれが、どこが中心になってやっていくかという問題であります。先ほども古橋さんの方から森林組合等協同組合の団体の問題もございました。我が国の団体も、農林行政も縦が非常に強うございますが、団体もまことにさまざまであります。団体問題もあると思います。しかし、私どもは、今日の山村の町というものが一体どれだけこういう山問題に対応しておるのかということに実は焦点を置いておるわけでありますが、あるいは最近は、そうは言っても、山づくりに全生命をかけておる林家というもの、あるいは若いグループがたくさんございます。山に働いていらっしゃる労働者の皆さんもいらっしゃるわけでありますが、こういうものもくるませて、山づくりの主体というものを今日のこの情勢の中ではどの辺に焦点を置いて進めるのがよろしいのか。我が国の林政なり農政全般の流れをこの際根本から組みかえていかなければいけないような問題を含んでおるのではなかろうかと思うわけでありますが、この辺についての大内先生の御高見をひとつ承りたいと思います。
○大内参考人　大変広範な問題でございまして、限られた時間で十分お答えできないかと思いますが、山村の農業をどうするかというのは大変大きな問題でございます。もちろん今各地の山村でいろいろな工夫が行われているわけでございまして、例えば林産物と結合いたしまして、シイタケとか、あるいは山陰の地域なんかでは御承知のとおり山ワサビをつくっているところもございますし、その他果樹等を考える、果樹でも特にクリとかあるいはクルミとか、そういう堅果類を中心に考えるというようなさまざまな考え方がございます。もちろんそういうことも大変結構な試みでございまして、これから大いに発展させる必要があると考えておりますが、基本的には山というのはやはり畜産と結びつけるべきものだろうと私は思います。
　特に、今大変大きな問題になっております牛肉生産について申しますならば、従来の日本のような濃厚飼料を中心といたしまして比較的少頭数を舎飼いをするというような方式、しかもかなり長年月、二年以上かけてサシの入った牛肉をつくる、こういうような方向の牛肉生産というものは、もちろんある一種の嗜好品と申しますか、あるいはぜいたく品の生産としては意味があると思いますけれども、国民全体の大衆的な必要に応じるという意味では極めて欠陥が大きいわけです。ですから、むしろできるだけ草を中心といたしまして、放牧を主体といたしまして、省力的なもので、そして脂肪の少ない赤身肉を中心とした牛肉生産をコストを下げながら展開をしていく、こういう方向を将来の畜産の一つの方向として考えますと、このためにはどうしても主として山地を利用いたしまして、これの放牧及び草資源の利用というものと結合して考えるということが必要だろうと思います。
　今日、御承知のとおり、先ほどもちょっと申しましたが、従来の薪炭採草林として使われておりました里山というのは、ほとんど荒れ果てておりまして何も使われていないというところが大部分でございまして、これが何百万ヘクタールあるとかいういろいろな計算はございますが、単なる放牧のためでございますならば、少なくとも傾斜度十度から十五度ぐらい、場合によっては二十度ぐらいまで使えますから、かなり活用する余地は大きいわけであります。
　ただ、その場合に、林業との関係について申しますと、私は従来農林省がやってこられましたいわゆる草地造成というのには反対でございまして、これは二つの大きな欠陥を持っていたと思います。
　その一つは、山を全部切ってしまいまして、そしてかなり広面積の草地をつくってしまうというやり方でございます。これは、緑の資源の維持という点から申しましても、土砂崩壊その他の点から申しましても、大変被害の大きいやり方でございますし、また家畜の方から申しましても、木陰がないために非常にいろいろな障害が生ずるやり方でございまして、したがって、どうしてもここで開発しなければならない技術はいわゆる混牧林でございまして、林業をある程度残しながら林間放牧を結合していく、こういう形かと思います。
　それからもう一つは、何でも牧草に頼るという傾向が日本の畜産政策には非常に強かったわけでございます。もちろん、乳牛の場合にはある程度牧草が必要であろうかと思いますけれども、特に肉を中心とする場合には野草の改良という問題が非常に重要でございまして、改良野草を高度に利用していくという技術を開発しなければならないわけでございます。私の知っている限りにおきましては、この混牧林及び改良野草の研究というのは日本では甚だ立ちおくれておりまして、これから大いに力を入れなければならないところかと思いますけれども、そういう方向で一つ考える。
　それからさらに、混牧林ということで考えますと、牛だけではなくて、将来の肉資源として大変重要なもの、これは前からの持論なんですが、私は実は羊だと思っております。羊の場合には木を傷めることも少ないわけでございますし、それから下刈りの労力を省くためにも、羊はいわゆる掃除食いをしてくれると言われるほどでございまして、大変有効な生物でございます。しかも、これは肉資源になると同時に、ムートンとして皮も使えるわけでございまして、ただ、日本の場合には御承知のとおり野犬の被害が非常に大きいということから、羊というのはほとんど伸びない、入れてみましてもほとんど野犬にやられてしまうという事実がございます。この野犬の対策というのは、もう何年か前に三木総理大臣のときに、国民農業会議というのか何とかいうのがございまして、私は進言したのですが、いまだにちっとも野犬対策というものはできておりませんで、そういうところからまず手をつけて、羊というのを一つの肉資源として考えるということが大切ではないだろうかと考えております。
　それから、後の方の山村の振興というのをどういう組織でやるかということでございますが、これは恐らく一概に申し上げることはできないのではないかと思います。市町村が中心になってやるというところもあり得ましょうし、それからその他の団体がやるというところもございましょう。あるいは、先ほどのお話のように農協と森林組合をうまく合併をいたしまして、そしてそういう団体、協同組合が担当するのが一番適当だというところもあり得ると思います。これは、その地域の状況なり住民の意欲なりあるいはかつての歴史的な背景なり、さまざまな条件がございまして、山村の振興の問題だけではなくて、今、例えば農地の管理という問題一つ取り上げましても、これもさまざまなやり方がございまして、農協がやっている場合もあれば市町村がやっている場合もある、農業委員会がやっている場合もある、あるいは一種の土地バンクというような組織がやっている場合もございますが、どれが一番成功しているとかどれが失敗しているというふうには一概には申せませんで、むしろその地域で一番適した形を考える必要がありはしないかと思います。
　ただ、この場合に、山村の場合には、もちろん最近は若い人が少しずつＵターンで戻ってきておりまして、この若い人たちをぜひ確保して、そしてこの人たちが意欲を失わないような施策を考えてやるということが一つの中心課題かと思います。特に、山村に戻ってきている若い人たちにとって一番悩みは、御承知のとおりお嫁さんがないということでございまして、二、三年前に山陰の山奥へ参りましたらば、三十歳台、四十歳台でｕターンしてきた連中の大半がまだ独身でございまして、お嫁さんがいない。そういう意味で、お嫁さんをどうやって確保するかということが実は大変大きな問題になっております。
　しかし、それだけではございませんで、やはり山村には老人対策というのが大変大きな問題でありまして、特に林業との関連について申しますならば、もちろん伐木とか運材というような重労働は老人に適しないといたしましても、下刈りとか枝打ちとか、あるいは小規模の間伐とか、日常的な手入れはかなり高齢の人でも、健康でさえあれば、そして長時間労働にしなければ、十分やれることでございます。したがって、山村の老人対策として、また老人の生きがいの問題といたしまして林地のそういう手入れ、これは国有林あるいは民有林を問わず、先ほど申しましたような、地域でつくりました施業案に基づいた合理的な手入れを地元の老人対策とどういうふうにうまく結びつけていくかということがこれから一つ考えられるべき施策ではないかと考えております。
○田中（恒）委員　どうもありがとうございます。
　それでは、時間が余りありませんので、皆さん方に全部お聞きいたしたいわけですが、どうもできないようですので、お二方だけ、それぞれ質問は違いますが、お答えをいただきたいと思います。
　森先生には、今こういう調子で、材木というか林業が余りぱっとしていないわけですが、やがて国産材時代がやってくるということがよく言われておるわけであります。外国の状況なども考えなければいけないわけでありますが、今は伐期じゃなくて日本の山は生育期でありますから、切らなければいけない時代が来るわけでありますが、そういう意味だけじゃなく、果たして国産材中心の時代というのはやってくる傾向にあるのかどうか、この点が一つ。
　それから、小関先生、林政審答申の中で請負化を進めよ、特に国有林は立木販売程度にとどめてあとは請負にしたらいいじゃないか、こういう指摘があるわけでありますが、このことについてどういうふうにお考えをお持ちか。
　二つだけお聞きをいたしまして、終わりたいと思います。
○森参考人　お答え申し上げます。
　国産材時代という意味でございますが、あえて申し上げますならば、現在三分の二弱が外材に占められている、これを外材時代というならば、国産材が我が国木材需給の主流を占める時代、こういうふうに理解できるかと思います。それは、戦後一千万ヘクタールを抱えるまでやってきました拡大造林の進展ですとか、あるいは同時にまた外材の輸入の見通し、これは非常に難しいわけでございます。南洋材の問題あるいは米材の問題、そしてまたソ連材、それぞれ問題が違うかと思いますが、大まかに時間の制約をならして申し上げますならば、外材輸入に長期安定的に依存するという体質は許されませんし、むしろ国内の再生産資源である国内の木材を使う体制に切りかえるべきである、そういう観点から、国産材時代は自然に黙ってやってくるというばかりではなくて、そうせざるを得ない、そう来すべき国産材時代でもあると思うわけです。
　しかし、それはこれからの努力によって不可能な見通しではなくて、今世紀の終わりないし二十一世紀の初めになりますと、全国的規模で国産材時代と言われるものがやってくる。しかし、それはバラ色の時代ではないと私は思います。むしろ我が国林業相互の、戦後拡大造林に努めてきたそれぞれの地域が主伐期を迎えて、相互に厳しい競争関係にある時代でありますから、そのためにもそれぞれの地域地域が国産材時代に対応できる体質を今から整えておく必要がある。つまり地域林業の振興ということでございますが、それを怠るならば、黙って自然現象のように国産材時代が来るとは言えない。そのために、現時点で林政の一層の強化が必要だと考えております。
　以上でございます。