○牛山久仁彦君　愛知大学の法学部で地方自治論を担当しております牛山と申します。本日はよろしくお願いいたします。
　本日議論の対象となっております地方分権一括法案ですけれども、明治以来の日本の集権的な中央、地方関係を改め、両者の対等、協力関係を築くことによって、住民に身近な政府である自治体に権限を移譲しようというものであると私は基本的に考えております。その意味で、今回、機関委任事務を廃止し、国と地方の関係を対等なものに置きかえようとする努力がなされている点について、地方分権推進委員会並びに政府関係各位の御尽力に心よりの敬意を払うものであります。
　しかし、その一方で、膨大な改正法案が一括で審議され、十分な審議が尽くされるのかという点について一抹の不安が残っているのも事実であります。改正法案の内容を検討させていただきますと、地方分権の理念や分権推進委員会の行ってきた勧告、こういったものに照らし合わせたとき、疑問を呈さざるを得ない点が存在しているのも確かでございます。
　そこで、ここでは、地方分権改革が具体的な政治日程に上ったことを基本的に歓迎しつつも、その問題点について意見を述べ、それらが修正されることを切に願うものでございます。
　日本の戦後の歴史を振り返ってみますと、地方自治をめぐる状況は、集権と分権の間を行ったり来たりしながら、現実にはこれまで、大きな分権改革を行うには至ってこなかったと言うことができるのではないでしょうか。明治以来の集権的な官主導の地方制度が存在し、日本国憲法において地方自治が保障されるに至っても、実質的に自治が確立するにはほど遠い現状があったように私は思います。長きにわたって地方は国の後見的監督のもとにあり、気がついてみれば、住民に新しいサービスを提供するときにさえ国にお伺いを立てなければできない、そういった状態になってしまっていると言っても言い過ぎではないのではないでしょうか。
　私の大学がございます愛知県内の市町村でも、県や国との連絡調整に多くの時間をとられているという話はよく耳にいたしますし、新しいことを始めようとしても県ないしは国のオーケーが出なかったという残念な話もしばしば伺うところであります。こうした結果、自治体は次第に自分の頭で考えることをやめ、住民も地域の問題に関心を持たなくなるか、持ったにしても役所に持ち込むということをちゅうちょする、そういった事態になっていると思います。
　したがって、この分権一括法案は、そうした状況を打破し、自治体の自己決定権を拡大して、住民に身近な政府としての市町村や都道府県が自治権を確立するものでなくてはならないというふうに思います。そうした視点から、具体的に法案が抱える問題点について、重要であると思われるものについて指摘させていただきたいと思います。
　まず最初に、これは法案というよりは勧告や計画の段階における検討経過の問題点と言えるかもしれませんが、機関委任事務の廃止に伴う事務の振り分けに関するものでございます。
　当初かなり限定的に考えられていたと思われます法定受託事務、これが現実にはかなり増加し、全体の四割以上に達しているのは大きな問題だと考えます。地方の立場からすると、どうしてこういったものが法定受託事務にならなくてはならないのかというものもございます。
　例えば、二級河川の管理や生活保護に関する事務、こういったものは当然自治事務になってよいと思われておりましたが、結果的には法定受託事務とされました。恐らくは広域性や全国的な公平性、こういったものが問題とされたのでしょうが、広域性という問題についてはもはや多くの分野で対応が不可欠とされておりますし、そのための広域連合などの制度も整備されてきております。また、全国的公平性によって全国一律に措置すればよいというものは極めて限定的になってきております。むしろ、地域の実情に合った対応を行うことによって住民サービスは向上するのでありまして、これら事務を自治事務化することで、地方自治をさらに豊かにすることが可能になると思います。したがって、もう一度法定受託事務を見直し、地域的な事務は自治事務化していくことが望まれるのではないでしょうか。
　次に、一括法案の最大の問題点として挙げておきたいのは、次の点でございます。
　この法案の改正地方自治法ですが、二百四十五条の五第一項において、自治事務の処理が法令に違反していると認めるとき、または著しく適正を欠き、かつ、明らかに公益を害していると認めるときは、各大臣は知事に対し是正を求めることができ、知事に指示して市町村長に対して是正を求めさせることができると規定されております。これは、いわば自治事務に関しても権力的な関与を認めるものであります。
　本来、自治事務は、自治体の判断と責任で処理されるべきものであって、国のこのような関与が行われるべきではないと私は考えます。こうした国の関与は自治権の侵害であるだけでなく、従来の後見監督的な国の関与を継続するものであって、国と地方の関係を対等、協力に置きかえるという地方分権の趣旨に反するものであります。さらに、こうした規定は、自治体や地域住民に最終的な責任は国が負うのだという間違った意識を植えつけることとなるでありましょう。自治体は自治事務を処理するときにさえ、相変わらず国にお伺いを立てなければ何もできないという状態が多くの自治体で継続することになると思います。
　また、それのみならず、現行法にも存在しない改善義務が二百四十五条の五第五項に置かれており、しかも、その権限の行使者が各大臣に拡大されていることは大きな問題であります。
　法令違反や公益侵害が明らかに行われていることに対しては、このような制度によらなくても、地域住民の参加や地方議会による統制等によって十分に是正可能なものであり、こうした規定は削除されてしかるべきものであると私は考えます。
　また、個別事務に対する国の関与が強まったものとして、例えば法人格付与に関するものがございます。
　公益法人の許可は都道府県の自治事務とされておりまして、勧告、計画においては、これに対する国の関与は業務停止の命令と設立許可の取り消しについての指示に限定されておりました。ところが、今回審議される法案のうち民法第八十三条ノ三に置かれているものでは、包括的な監督権限が主務官庁に与えられ、都道府県の事務執行についての基準を定めることができるとされ、関与が強まることとなりました。このことは、新しい市民と行政の関係を切り開くことが期待される特定非営利活動促進法、いわゆるＮＰＯ法でございますが、これについても当てはまるものであり、ＮＰＯ活動に対する国の直接関与が問題となるところでしょうし、今後、ＮＰＯに対する税制上の優遇措置が検討される際に大きな障害になる可能性があります。こうした個別事務への関与も随所に見られ、これらを慎重に議論し、見直していく必要があると思います。
　こうした国の関与と同時に問題となるのが、都道府県による市町村への関与でございます。
　本法律案はしばしば、普通地方公共団体を市町村のみに用い、それに対して国と都道府県が関与するという考え方をしております。しかし、現行法上、普通地方公共団体には市町村と都道府県が含まれるのであって、こうした使い方は混乱をもたらすものであります。
　現状においても、都道府県の市町村に対する垂直的関係のあり方については問題が多く、私の住んでおります愛知県内においても市町村関係者からの不満を耳にすることが多いように感じます。同じ普通地方公共団体でありながら、国、都道府県、市町村という垂直的な関係の中で両者が位置づけられていることは地方自治にとっては大変不幸なことであり、都道府県と市町村はあくまで対等、平等に役割を分かち合う関係でなければなりません。したがって、都道府県の市町村に対する関与を限定するとともに、この関与の主体を明確に書き分けるべきであると私は考えます。
　また、分権の受け皿として期待される市町村合併の推進に関しても、都道府県に助言、勧告権が認められるなど、都道府県が市町村の合併に役割を果たすことが期待されておりますけれども、これもそうした危惧を抱かせるものでございます。市町村の足腰を強くするために合併が進むことは意味があることであると私も考えますが、廃置分合といった基本的な問題にかかわるテーマについては、むしろ住民の自己決定を前提とすべきであり、都道府県の統制と受け取られかねない指導や勧告はこの分権改革に逆行するおそれすらあると思います。したがって、むしろ、市町村合併に当たっては住民投票制度の活用などによって自己決定権の拡大を目指すべきであって、都道府県の統制的な関与は縮小されるべきでありましょう。
　本来的な意味で地方自治を拡大するためには、自治体には多くの自由を与えることが必要であります。現行地方自治法は、自治体の組織や機構について詳細な規定を設け、その裁量を規制していると言ってよいと思います。地方議会についても同様で、その結果、全国的に同じような議会がつくられ、問題点を共有していると言っても過言ではありません。こうした全国一律の規定は、地域住民が創意工夫にあふれた地方自治の仕組みをつくる上で大きな障害になっており、多様な自治への取り組みを阻害するものであります。
　例えば、自治法改正案第九十条、九十一条などは全文削除することが望ましいと私は考えております。それによって、アメリカ合衆国地方政府で見られるような委員会制でありますとかシティーマネジャー制でありますとか、地域の実情と要望に応じた多様なシステムが住民の創意工夫によって生まれてくるのではないでしょうか。
　ここでは時間の関係上触れることはできませんでしたが、ほかにも法案中には見直すべき点が多いと思います。例えば、第五次勧告で各省庁からゼロ回答がなされたと言われる公共事業をめぐる問題や、課題として残されている地方の税財源の問題などもあるかと思います。
　新聞報道等によりますと、この法案については早期成立が目指されているということでありますが、むしろ、これが膨大な一括法案であることを踏まえて、歴史に禍根を残さないように慎重な審議が行われることが望ましいと私は考えております。そして、この一括法案を最初の一歩とし、都道府県と市町村がこの後二歩三歩と歩んでいけるようなものにしていただきたいと切に望むものであります。
　御清聴ありがとうございました。（拍手）