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○吉田達男君　参考人の両先生には刑事罰研究会のメンバーとして、独占禁止法について格別に御研さんの上、また国に対しましても大きいアドバイスを与えていただきましてありがとうございました。きょうはまたこうしてその碩学の蓄積をおかしいただいて、よりいいものを私どもでつくり上げたいという法律の作成の場でまたお力を賜りますようにお願いする次第でございます。
　先生方がおっしゃいましたように、独占禁止法を強化することによって市場機能そのものによる経済秩序と活動を保障する、こういうことが今経済の主流、大きい流れになっておりまして、その意味において私どもは、独占禁止法を強化するという方向で全力を挙げるという時期にございます。御報告をいただきました研究会の御提言をもとに、手続を経て今日の法の原案が示されたのでございますが、その過程におきます若干についてこれからお尋ねをいたしたいと思うのでございます。
　先ほどお話しいただきましたように、独占禁止法を強化するということは法の抑止力を強める、こういう方向の中で昨年四月に課徴金の制度を改善いたしまして、算定方法を変更したり、また算定の率を変えたりいたしまして、結果的には四倍ぐらいの課徴金の額を国の方が不当利得した者に対して徴収する、こういうことに相なりました。
　このことの評価について、どのくらいの抑止力がありということにお考えなのか、またこの抑止力というものが及ぶ範囲が全面的に独占禁止法違反にかかわる件に及んでいないのではないかという思いがするのでございますが、実方先生に先に御見解を聞かせていただきたいと思います。
○参考人（実方謙二君）　御質問の趣旨は、昨年度の改正による課徴金の引き上げによる抑止力の強化が十分であるかどうかという点でございますが、これは結論は、この課徴金の引き上げに関する内閣官房長官の諮問機関である、細かい名前は忘れましたが、課徴金に関する検討委員会にも参加させていただきましたので、そこでの議論の経過等も踏まえまして御説明いたしますが、これははっきり申しまして、カルテルによって得られると考えられる利得の最小限、最小公約数の部分だけを課徴金として徴収するという趣旨でございます。
　カルテルによる利得はさまざま事案ごとにございまして、値上げカルテル等の場合では売上高の一五％から二〇％ぐらいを超過利得として得る場合も数々ございますし、アメリカの実態等を司法省の調査等で調べてみれば、少なくとも大体一〇％以上は超過利潤を得ているというのが実態でございます。
　しかし、これは個別に超過利潤の額を調査して課徴金をかけるということは、行政機関である公正取引委員会が取るという点から見ても望ましい方法ではございませんし、またその抑止力という点から見ますと、一定額の全員、かなり巨額の全員でございますが、これがカルテルが摘発されますと自動的に取られる。企業の方が苦しかったからやむを得ないんだという申し開きは全くできない、必ず取られる。カルテルがばれれば必ず取られるというところに抑止力の大きさというのがある。自動的に取られる。しかし、その金額は最低限度の、皆さん御案内のように法人統計の平均からとったものでございます。したがって、これは最低限度の利得ということで、カルテルは最低限度の利得の維持を、利潤の維持を目的とするものであろうという議論から出てきたものでございます。
　したがって、はっきり申しますと、課徴金というのはカルテルによるやり得を防ぐと言われております。やり得を防ぐということではあるんですけれども、逆に申しますと、カルテルでもうけた分のその最小限度を吐き出せばいい、ばれてもともと、ばれたらそのお金を返せばいい。泥棒をやりまして、ばれたら盗んだものを返せばそれでチョン、そういうことになります。そうすると、バレモトでは困る。バレモトに対して、悪質なものについてはその事情等を勘案いたしまして、告発をいたしまして、検察庁、裁判所の御判断をいただきまして、悪質なものに対しては制裁を加えるというのが刑事制裁の趣旨でございますから、課徴金だけではどうしても不足であるということでございます。
○吉田達男君　課徴金を増額しているんだから過重な違法者に対する制裁があるんじゃないかという一万の御議論があったものですからお伺いいたしましたら、抑止力としての内容について独占禁止法の全般にわたるものに対してはなくて、一部分の価格に影響を及ぼすカルテル、この範囲にしかないし、また算定方式からしても制裁的なものでないので抑止力としては不十分だ、こういうことで受けとらせて、まあ竹下流に言うと察知させていただきたい。
　そうしますと、金子先生にお尋ねいたしますが、先ほどの御提言の中で、研究会の答申としての抑止力のある金額を数億円と明示したことについて、現在の一億円は少ないのではないかと思うけれども、また一つの両罰規定の切り離しとか方向性とかにおいて意義深いものだというお話をいただきました。金額的だけについて先にお尋ねいたしますが、数億日という表現の中身は、本当は想定されるところ幾らということで先生はお考えでございましたか。
○参考人（金子晃君）　切り離して金額だけを評価するということはなかなか難しい問題だと思います。
　私自身は、既に書いたものがございまして、法人企業に対しても行為者に対して与えられる痛みと同じ痛みが考えられなければいけないであろう。そういう同じ痛みという観点からいえば、最低五億くらいが必要ではないかということを書いたことがございます。しかし、これはあくまでも学会で報告するための論文でありまして、理論的な観点から書いたものでございます。
　したがいまして、実際にどのくらいにするかという問題はさまざまな要因を考慮の上で決定されるということになると思いますし、また研究会に参加していた人たちがどういう数字を頭の中に描いたのかということにつきましては、私と同じ金額を描いたというふうには必ずしも言えないだろうというふうに思います。私は今申し上げたとおりであります。
　しかし、最初にも申し上げましたように、金額だけで評価することはできないということで、今回の問題につきましては総合的に判断する必要があるということと、それから理論は別としまして、各方面の意見を聴取してどのあたりで合意が得られるのか、その合意の範囲内で決定されるということだろうと思います。
　なお、一億以下であれば私はこの案に賛成はいたしません。一億に乗っているということがやはり大きな意味を持つというふうに考えております。
　以上です。
○吉田達男君　先生の経済法学会議で御発表の論文を読ませていただいて、結語の辺に五億と明示してございましたので、ほっとしながら、一億円は先生の御見解ではまずはクリア、最低は合格していると、こういう御見解と今は伺いました。
　それで、抑止力があるかないかということの判断がそれぞれに進むわけでございますが、その根拠となります積み上げについてでございます。
　国際的な情勢の中で日本が注視されていて、そして日本の商慣習についても透明度をもってやるべしという大きい期待もございまして、これにこたえなければならぬということから見ますと、国際的な環境における比較法学的な金額というものについて日本はどのような位置にございますか。お示しいただけますでしょうか。
○参考人（金子晃君）　御承知のように、独占禁止法違反行為に対してどういう制裁措置をとるかということにつきましては、アメリカにおきましては刑事罰を科するという方式をとっているわけですし、またＥＣ及びＥＣ諸国においては行政罰という形でこれに対処するということをしているわけです。それぞれの金額につきまして、これも既に先生方御承知のところであると思いますけれども、高いところで十億を超える十三億というようなところもあるわけで、国際的に見て一億から十億の間の中に入っているというふうに申し上げていいかと思います。
　ＥＣの場合あるいはＥＣ諸国における行政罰を考えてみる場合には、これは単に不当利得を徴収するということだけではなくて、制裁的な意味をも含めているわけでございます。アメリカの場合について言えば、これは刑事制裁ということですので、不当利得の徴収という形ではないわけです。我が国の場合を考えてみた場合には、不当利得の徴収と刑事罰ということになりますので、ＥＣ及びＥＣ諸国に比較をするとすれば、ほぼＥＣ諸国の考え方、ＥＣでとっている刑事罰の中には不当利得を含め制裁的な意味をも含めるということになりますので、日本の場合を考える場合にはこの両者を含めて比較していいであろうというふうに思います。
　ただし、これは先ほど御議論がありましたように、価格に関するものに限られるわけでございますので、その点で若干比較がそれでいいかという問題はあるかと思いますけれども、我が国におけるカルテルの大部分は価格に関するカルテルであるということを前提にして考えれば、これは比較してもそれほど大きな間違いはないであろう。そうしますと、今回の改正によって一億の大台に乗せた上で従来の約四倍の課徴金が課せられるということを考えますと、国際的に見ても評価される金額、制裁になっているのではないかというふうに評価していいだろうというふうに思います。
○吉田達男君　また、国際的な関係についてお尋ねいたしたいんですが、実方先生に。
　抑止力ということで、国内の事業者あるいはそれに従事する者が厳しい法を見てこれは犯しては大変なことになると、こういうふうに感ずる金額としての積算の国内法としての比較。折しも有価証券取引法等についても同様な時期にこの国会に提起された経過等もございまして、その辺を私どもも注目をしておるんです。それらの関係者のいわば経営を続ける上での相関的な判断の材料になる収益力とかあるいは資産力とかそういうようなものを先生方の判断で見ながら、これであれば抑止力が働くんだという金額を数億円とされるに至った数字的な経過といいますか、根拠のようなものをお示しいただけたらと思います。
○参考人（実方謙二君）　まず、計算の初めになりますのは、現行の自然人行為者、例えば営業部長がそれに参加しておったということであれば営業部長ないし営業担当の取締役等が違反行為者になるわけですが、そういう自然人行為者に対する現行の罰金刑というのは五百万円でございます。それに対して何倍掛けるかというのが手順ということになります。
　それで、まず最初の五百万円の方でございますが、今回のは先ほど申しましたようにとりあえず自然人と法人を別建てにする体系を導入しようということで、自然人に対する罰金刑はとりあえずいじらない。それで、これを見直すということであれば法律の体系を全部見直さなければいけないのでこれは大変だ。それから、五百万円という水準は、覚醒剤と麻薬に関するものでは一千万円というのがございますが、それに次いで五百万円というのは非常に大きいということでございます。一応、五百万円を掛ける、もとにする。
　幾ら掛けるかということでございますが、これはもう御案内のとおり報告書も公表されておりますので、その中にも数字がございますけれども、主として独禁法違反の対象となる大企業、たしか資本金十億円以上の企業とそれからそこでの肩書のついた執行に当たる取締役を比較したわけでございます。
　それで収入の点、フローの点とストック、企業でいえば総所得、利益ということになりますが、それとそれから資産の点を考慮いたしまして、資産は企業の場合はこれは簿価というのは取得価格でございますから時価にかえる調整を加えまして、それで比較をいたしましたところ、これも報告書にございますように収入で企業の方が九十倍、資産で約百七十倍という数字が出たわけでございます。それで、これを大体ならしますと目の子で百倍というのが一応の参考資料と、こういうことになるわけでございます。ただ、この百倍を自動的に掛けるということも適切ではございませんので、これは先ほどから何遍も引用しております法相の諮問機関である法制審議会の刑事法部会の報告書でも、立法の趣旨その他を総合的に考慮するということでございます。
　したがって、御指摘のとおり課徴金は価格に関するカルテルだけでございまして、それ以外は対象になりませんけれども、とりあえずこれから刑事規制の対象となるのは主としてカルテルであろうということでございまして、その中でも特に価格に関するカルテルというのは、価格に関するカルテルといっても話が長くなりますが、解釈のしようによってはかなり広い範囲が入るわけで、共同ボイコット等もこれも入るというのが今回の一昨年出されました指針の中にも書いてあります。
　そういうことですと、一方で課徴金で少なくともバレモト程度までは取るということにすると、話が前後いたしますが、単純に五百万円に百倍を掛けると五億円ということになるわけで、それで証券取引法の場合は三百万円を三億円にした。百倍という数字が出てくるわけでございますけれども、そこら辺が非常に微妙なところでございまして、百倍というのは証券取引法の場合はいろいろ、これは直接タッチしたわけではございませんから拝察するより仕方がございませんが、かなりの悪質性とか、それから課徴金制度がないとか、そういう点を考慮した。特に、証券取引法の場合は、そういう相場操縦等ができるのは四大証券等の非常に巨大な企業に限られるということも考慮したのではないかと思います。そういたしますと、百倍から二十倍に落ちたのほかなり劇的に下がったのではないかという感じはいたします。
　御質問の趣旨はどういう経過かということでございますが、これでお答えは終わりなんですけれども、要するに総合考量ということになりますと、最終的には立法府の先生方の御判断を仰ぐ。その前提として政府の方でも御考慮いただくということでございますので、課徴金の持つ役割、それからその他のいろいろな総合的な制度、それから独禁法違反はこれまで大手を振ってまかり通っていた。それは、制裁は三年間社長さんが勲章をもらえないだけだという状態から、少なくとも国会が一億円まで上げるということを示すことが非常に大きな意味を持っているというようなことも考えますと、最終的には先生方の御判断を仰ぐということで、一応は数億円といいますと、常識でいいますと数というのは一は数には入りませんから二億円以上ということになるんですけれども、総合的な判断ということであれば一億円というのも考えられる最小限度の範囲内には入るのではないか、大体そういう道順でございます。
○吉田達男君　国会も正さなければなりませんが、五億円もらって二十万円で済むかということが世論の政治に対する不信でもあるわけでございますから、私どももそれは厳しく受けとめて、独禁法もやっぱり悪いことをしても上前だけを返せばいいのか、五百万円で済むのか、こういうことになるので、そこを厳しくして抑止力を働かせよ、こうしている次第でございまして、先生の御見解と流れとしては合致するのでございますが、ずばり理想的におっしゃいましたら、やっぱり数億というのは日本語に倣えば五億ということに相なりましょうか。先生の率直なところをお聞かせください。
○参考人（実方謙二君）　率直なところを言えば、目の子でつかみ金みたいな感じもありますけれども、百倍で五億と、これは昨年度でございましたですか、セメントの事件でしたか、二つの事件に分かれておりますけれども、合わせて百数十億の課徴金が取られたということがございます。これは、悪いことをやったので法の規定どおり取られるのは当たり前だということでございます。
　それで、そこら辺も考えまして、ずばり申しますと数億、それも考えると単純に五億から下げていくと、目の子になりますけれども偶数でもおさまりが悪いので三億ぐらいかなという感じもいたしますけれども、あとは諸先生の御判断の範囲内ということでございます。
○吉田達男君　大体先生方の御判断は、本来は日本語の解釈をするところを含んでいるけれども、本案でもっても最低限はクリアしている、こういう御見解のようにずばり受けとめて伺いました。
　しかし、理想的なところを求めて報告書をつくられて、それをお示しになったところ、担当の者が政界、財界等々と協議をいたしまして、担当の者というのは政府の方でございますが、それが一億になったと巷間ではかなり厳しいことを言われているんです。その一億になった経過に、また埼玉の土曜会の談合事件があって、これの扱いについて告発をしない、こういうような巷間のうわさもあったりしたということも衆議院の議事録にも出ていますし、週刊誌等にも出ておるわけです。そういうようなことであると、私どもはせっかく先生方の真摯な御研さんのところを示していただいたのが曲がってしまったんじゃないかというおそれをしておるんです。
　そういうことで、率直に公正取引委員会がそれを受ければ先生の理想的な数字が出たと思うのに、そこの途中で曲がったということになれば、その扱いをした公正取引委員会は不公正取引委員会のそしりを受けてしまうんじゃないかと思うんです。せっかく先生方が報告をされたものの扱いについて、若干私が巷間ということで機微に触れたことを言いましたけれども、こうなったことについて、クリアしたとはおっしゃいますけれども、当初御報告いただいたときの印象からいうといかがでございましょうか、両先生に率直にずばりお伺いしたいと思います。
○参考人（実方謙二君）　率直に申しますと、それは例えばの仮定の話でございますが、三億円ということで大方の御了承がいただければ、これはまたそれはそれとして非常に大きなインパクトを持つものではないかと考えております。
　ただ私、会員の一人として参加しておりました私どもの研究会の報告は、さまざまな事情を考慮しまして理論的な立場から御提案を申し上げたということで、それで本年の三月十一日に最終報告が一般に公表されたわけでございますが、それと同時に刑事罰強化のための独占禁止法改正案に対する研究会の考え方というのが公表されておりまして、その中で刑事罰の強化が緊急の課題であることにかんがみ、当面実現可能なものとしてやむを得ざるものと受けとめるというのが正直な感想でございます。そういうことでございます。
○参考人（金子晃君）　それでは、端的にお答えしたいと思います。
　いろいろな研究会、審議会に参加しておりますけれども、理論的に検討したものが必ずしも実際の社会の中であるいは政策の中で実現するものではない、そういう意味で今回の研究会においても一定の方向を理論的に示した、そういう方向で政策決定の場あるいは立法の場において御努力いただきたいという趣旨であるというふうに私は理解しております。
　今回の改正案につきましては、私は曲がったというふうには考えておりません。先ほど申したような理由で、我々が示した方向についてかなりの努力をしてくださった。さらに努力をしていただければ、それに増したことはありませんけれども、私としては必ずしも曲がったというふうには理解しておりません。
　以上でございます。
○吉田達男君　いま一つ心配なことは、先ほど金子先生は、国際的に見ても先般の課徴金の比率等の改善、それからこのたびの罰金の上限の増額によっておおむねのコンセンサスを得られるんじゃないか、こういう御判断でありましたが、私は、非常にその辺は経過の中でも厳しいものがあるんではないかという見方をしておるんです。
　大統領もかわりまして、アメリカの判断がどう動くかもわかりませんが、最近の経済行為に対して、例えば特許の問題とか製造物責任とか、あるいは経営者責任、ガット等々に及んで、アメリカは特に国内法の域外適用まで考えるプレッシャーを与えるぐらいの厳しいものを背景にして、いろいろ日本の経済行為に対して過ちあらば正そう、足らざるものあらば正そうという姿勢が緩められる様相は発見できませんし、またこのたびが過少に過ぎてさらに構造協議等のフォローアップで指摘を受けるようなことあらば、またそれに対してどうこたえるかが次の課題になるようなことではいかぬ。このためにきちっと私はけりをつけて、日本の姿を国際的な社会に通用する経済行為をやる国ということで印象を明確にしたいと思うのでございますが、この点について金子先生からもう一度お答えをいただけますか。
○参考人（金子晃君）　私は、一連のプロセスの中で考えてみるということが必要ではないだろうか。単に課徴金それから刑事罰の問題だけではなく、ここ数年にわたって公正取引委員会では、民事責任の追及を容易にするために損害賠償制度についての研究及び損害賠償が有効に機能するような措置をとるということで進んでおります。
　それから、規制緩和という関係の中で適用除外制度の見直しということも行い、できる限り適用除外制度を少なくするという努力も行ってきております。また、市場開放という観点で外国から見た場合に、我が国へ市場参入するためにハードルになっているような点がないかどうかということについての検討も加え、これは流通制度、それから慣行に関する独占禁止法のガイドラインということで従来に比較しましてかなり厳しい解釈をとり、厳しく対応するという内容の措置をとっております。また、企業に対してもコンプライアンス・プログラム、独禁法遵守マニュアルをつくるという指導も進めておりますし、また相談制度もとっている。
　そういう一連の中で課徴金の計算方式の改善を行い、そして今回の刑事罰の強化。先ほど申し上げましたように、従来の五百万から一億円の大台に乗せた。それから切り離しを行った。切り離しを行ったということは、将来もしこの一億円が抑止力として働かなければ当然上げることは理論的には可能となってきているということであります。
　そういう一連の流れを見た場合に、私はアメリカ側から事この分野に関しては高く評価されてしかるべきである、また高く評価するというふうに私自身は確信をしております。
○吉田達男君　現在の法をまずはクリアさせてということのお気持ちを伺いました。
　損害賠償ということについては、課徴金、罰金、損害賠償ということが仕組みでは抑止力になっておる三本柱で、損害賠償は時間がなくて言えませんでしたが、三倍賠償というようなことでアメリカは厳しいものがあったりして、そういう民事訴訟はまた具体的には起こり得ると思います。
　日本に対してさらなるものがあれば、先生はこのたびの法改正の中で切り離しをしたことによってまた上限を対応して上げるという一つの道が開けたという意味の御発言もあって、それはまた漸進的な一つのステップである、こういうことで伺ったんですが、さすればこの金額について、さらに実施の上様子を見れば柔軟な対応をやる構えになったというふうに受け取ってよろしゅうございますか。
○参考人（金子晃君）　それは立法府の問題ですので、立法府がさらに上げようということは理論的には可能であるということを申し上げておきます。
○吉田達男君　はい、わかりました。
　それでは、時間も最後になりましたので、この法の厳正な運用をしなければ本当はいけないのでございますが、たまたま証券取引法、ことしの初めに同じタイミングで両方出されて、片方は走り出すし片方は今審議しているということの中で、証券取引法はきのうの新聞で見ましても、強制調査を開始して証券取引監視委員会がもう実際に動き出した、こういうことでございます。
　この公正取引委員会の機構の中でそのような権限、調査の権限あるいは機構あるいは人員、陣容、こういうものについて私は足らざるものが多いんじゃないかという印象をこの問題に足を踏み入れてから持っているのでございますけれども、この点について先生方として、これを運用するに当たって、あるいは将来の改正を目指して問題点ありとお考えでございましたら御指摘を願いたいと思いますが、実方先生にお願いいたします。
○参考人（実方謙二君）　おっしゃるとおりでございまして、法の枠組みを幾ら強化しても実際にそれが適用されなければ、これは絵にかいたもちということになります。
　それで、ちょっと学問的に申しますといろいろ難しいことになりますが、詳細は有斐閣から出しております「独占禁止法」というところのカルテルのところに書いてございますので、お暇があればごらんくださればと思います。カルテルと申しますのは、いろんな人が、他人が集まってそこでみんな話し合いをしてそれで意見が一致して、それをみんなで足並みをそろえて守る、こういうものでございます、これは主たる対象であるカルテルについて申しますと。そうすると、カルテルをやるためにいろいろ手間がかかるということも言えます。
　そうして今度はカルテルをやってうまくいくとかなり大幅に値上げができる。これは予想利益ですね、こっちは便益の方です。コストの方はカルテルをつくるためのいろんなコスト、プラスもしばれたときの不利益というのがマイナスの方にかかります。この不利益というのは単に最高限度が罰金の一億円、それで課徴金が一〇〇％とかそういうことだけではなくて、それに摘発の可能性というものが乗じられたものが経済学的に申しますと予測される不利益ということになります。
　予測される不利益と予測される利益というものを比べてみて、予測される利益の方が大きければやってみようということになるんです。予測される不利益の方が大きければ、やめた方が得だ。やめた方が得だからみんなやらないということになれば、公正取引委員会が国の税金を使って厳しく取り締まらないでも、自発的にやらないで済む。しかし、それはまた難しいところで、ばれる確率が大きければ自発的にやめるということです。
　そうすると、ばれる確率を大きくするためには公正取引委員会の陣容を強化し、なおかつその運用面で積極的にこれは排除措置を命ずる面でも課徴金でも、これは両方セットになりますか、それからさらに告発を行うという面でも非常に積極的な姿勢があるとばれる率というのが大きくなりますから、そうすると予測される不利益というのが大きくなります。これは、もっといろいろ何遍もやってなれてくるとカルテルやるのが上手になって困るという話もあるんですけれども。それはおいておきまして、しょっちゅう捕まえられるということになるとカルテルやるのがふなれになりまして、みんなで話し合うのも、皆さんはお話し合いをなさるのがお上手でしょうけれども、私なんかは不得意でして、厳しくやればやるほどカルテルはやりにくくなるということもございます。
　したがって、おっしゃるとおり単に罰金の上限を引き上げるということだけではなくて、いわゆる告発というものは刑事罰を伴いますから、一度告発をした後で検察官がそれを維持できないということでもまた困りますので、一応公判等を維持できるという見通しがおおよそある程度立ったところで告発するということになると思いますけれども、そういうことが可能になるように陣容、それからあるいはまた権限等も、これは立法の問題もございますけれども強化する。特に、陣容についてももっと今より飛躍的に強化する。そして、最近公正取引委員会も前向きに活動しているところでございますが、この姿勢を継続され、独禁法は厳しいものである、これを考えに入れて企業活動を行わなくてはいけないという自覚を皆さん持っていただくようにということで、そのためには国会の諸先生方も公取行政ないし独禁法の運用の強化について積極的な御支援をお願いできればと、私は独占禁止法を勉強している者の立場からお願いするわけでございます。
　以上でございます。
○吉田達男君　終わります。ありがとうございました。
○合馬敬君　きょうは実方先生、金子先生、御多忙なところをおいでいただきまして、御高説を賜ることになりまして大変ありがとうございます。
　私は思うのでございますが、どの国でもそれぞれ固有の経済活動形態あるいは商取引、商慣行いろいろございまして、日本は大変すばらしい経済成長をやったせいか、ある意味では羨望と嫉妬の念で見られておるということもございまして、日本特殊論といったようなものも出ておるわけでございます。いいところはもちろん生かして、これからも経済の発展を図っていかなければならないわけでございます。
　いずれにしましても、我が国は今アメリカに次ぎまして国民所得の世界の一四％を握っておる、二位の規模を持っておる、それに見合った豊かな国民生活も実現していかなければいかぬ。あるいは我が国経済を国際的により開かれたものにしていく、こういう重要な課題があるわけでございまして、そういう中で競争政策、独占禁止法の役割というものはますますこの重要性を増してきておるというように思っております。
　このような状況のもとで、公正取引委員会の審査体制の強化あるいは昨年行われました課徴金の率の引き上げ、こういった施策がとられておりまして、今回のいわゆる事業者等に対します刑事罰の引き上げといったような措置はこういった措置の一環として大変意義があるというように思っておるわけでございます。
　そういった立場から、本日お越しいただきました実方先生、金子先生に今回の刑事罰の引き上げについてお伺いをさせていただきたいと思います。
　両先生がメンバーとしてまとめました独占禁止法に関する刑事罰研究会の報告書におきまして、事業者に対して定められている罰金刑の法定刑、これを数億円程度の水準に引き上げるということが必要とされておるわけでございます。政府案では一億円ということになっておりまして、この点につきましてどのような感想をお持ちか。
　特に、審議の過程で私もいろいろ読ませていただきましたけれども、いわゆる抑止力としての効果だとか、あるいは企業に対して脱税なんかで法人税の罰則なんかでは今億円単位のものが課されておるとか、そういったようなことの並びだとか、あるいは今五百万円を一遍に一億円に引き上げる、特に中小業者にとりましては上限とはいえ五百万円が一億円になるとこれは大変だ、こういったような反感、これも大変なものでございまして、私どもも党内で議論しましたときには猛反対がごうごうと起こったわけでございます。そういったような社会的な理解の問題だとか、あるいはもう既に個人に対しては両罰規定の結果三年以下の懲役でございますか、そういったような規定まであるじゃないかとか、運用よろしきを得ればあえて金だけで刑罰を科するというのも少し行き過ぎではないかと、いろいろ意見があったわけでございますが、この点につきまして両先生の率直な御見解をお伺いいたしたいと思います。
○参考人（実方謙二君）　おっしゃるとおりでございまして、数億円が一億円に下がったのは下げられて残念じゃないかといえばそういう側面もございますけれども、また逆に申しますと、今合馬先生の方から御指摘がありましたように、昨年の課徴金の大幅な引き上げに引き続いてさらに億円台まで刑事罰を引き上げるというのは、ちょっと日本の実情にそぐわないのではないかという御意見も多々あるということは巷間伺いまして承知しております。
　したがって、率直な感想を申しますと両面ございますわけで、よく一億円の線でまとまったなと。これは、自民党の諸先生方及びその御折衝の担当にあられました政府関係者の方々のその御努力を非常に多とするところでございまして、これが一億円も行かずに全部チャラになるということであればもう残念無念至極ということでございますが、とにかく最低限の、何とか国際的にも顔の立つような恥ずかしくない範囲で成立の運びとなるということであれば、これは独禁法を研究している者としては非常に欣快のきわみである。そういう両面で、先ほど申しました一億円の線でもおまとめいただくのには非常に御苦労があったのではないかという点は拝察いたしております。そういうことでございます。
○参考人（金子晃君）　数億円が一億円になったという点については、既にお答え申し上げておりますのでそこのところから御理解いただければというふうに思います。
　ただいまの中小企業の問題であるとか、あるいは行為者が処罰されるということで十分対応できるのではないかというような趣旨の御質問があったかと思いますけれども、その点につきまして簡単に意見を述べさせていただきたいと思います。
　先ほど申し上げましたように、独占禁止法違反行為というのは大企業によって行われる。その意味ではほとんどが資本金一億円以上の企業によって違反行為が占められているという事実があるわけでございます。なおかつ、今回の一億円というのはこれはあくまで上限でございまして、一億円というのがすべての事業者に対して科されるというものでないことは当然のことでありまして、その行われた行為の社会的な影響、それから消費者に与える影響等々を考慮した上で実際には量刑がなされるわけでありまして、企業規模の問題、資力の問題というのも当然量刑の中に含まれてくる事柄であるというふうに理解をしております。
　それから、個人が処罰されればそれで抑止力が働くのではないかということでございますけれども、この点については、残念ながらそうはなかなか考えられない。企業というのが社会的な存在としてあり、そして企業という形で事業活動が行われ、その事業活動が独占禁止法違反行為というものとして不適切なものがとらえられるという形になってくるわけで、その中で事業活動の意思決定にかかわる音あるいは事業活動の一部を担う者が個人としてかかわり合いを持つわけですけれども、しかしながら企業の一員としてあるいは企業の一部としてかかわるわけであって、それは単なる個人としての行動とは切り離されたものである。したがって、企業それ自体に対して制裁を科さなければ独占禁止法違反というのはなくならないのだろうというふうに考えます。
　その意味で、行為者を処罰するということではなくて、むしろ企業そのものに対して抑止力が働くようなことを考えてみなければいけないのではないか。事実、独占禁止法は事業者に対して違反行為を禁止しているわけで、事業者が責任をとらなければいけないというのが建前であろうというふうに思います。
　以上でございます。
○合馬敬君　ありがとうございました。
　次に、また両先生にお伺いしたいのでございますが、独禁法を持っております先進諸国ですね、これはアメリカの刑事罰中心型、それからヨーロッパの行政的な制裁金中心型、それに日本は課徴金と刑事罰とを併存させる非常に独特なまた一つのやり方であるというように承知しております。
　競争政策の国際的なハーモナイゼーションという観点から見ましたとき、やり方は違うけれども独禁法の精神はアメリカでもヨーロッパでも日本でも同じように守られるんだ。そういったような観点から、我が国の独禁法の将来のあるべき姿について先生方はどのようにお考えなのか、お伺いさせていただければ幸せでございます。
○参考人（実方謙二君）　各国のシステムの違いというのは合馬先生のおっしゃったとおりでございまして、アメリカは刑事罰中心ということで、そのほかに連邦取引委員会の命令違反に対しては一日に幾らといういわゆるシビルペナルティー、過料的なものがございますけれども、そのほかに連邦取引委員会が名義人となって不当利得を返還させる訴訟というような制度もございます。いずれにせよアメリカは刑事罰中心です。
　それから、ヨーロッパはいわゆる課徴金中心型、日本は両方併存型ということを言われますが、これは文化的な違いとか、それから社会の許容度とかいろいろな要素がございまして、これはおっしゃるとおり違いがあるということを前提にして、可能な範囲で全部合わせて一本としてトータルとしての抑止力が国際的水準までに達していればよいのだというぐあいに考えております。それで、無理にそのシステムを統一させるというのはかえって不可能ではないか。おっしゃるようにそれぞれのよさを生かしながら制度を求めていく。
　アメリカの場合でございますが、皆さん御存じのようにシャーマン法ができましたのが一八九〇年ですけれども、これは刑事規定というのが最初の規定の体裁からいっても当時は軽罪として処分する。それから順次重罪に変更になりましたけれども、ミスティミーナ、フェロニーという言葉でございますが、最近の改正でフェロニーの方になったわけですけれども、もともと刑事罰から沿革的に発足したものでございます。それで、ＤＯＪ、司法省が捜査しますときはＦＢＩを使ってやるということで十分できるわけでございます。沿革的に、アメリカの場合はとにかくカルテルでやるのは非常に汚い。それで、黒い三角帽子をかぶりまして、何か悪党が暗い墓場に集まりましてぼそぼそ相談をして、ダーティーなことをやってこっそりと相談して消費者からだましとるという、こういうイメージがもう定着しておるわけです。したがって、刑事罰を中心とした運用が可能なわけです。
　欧州の場合は、むしろ戦前はある程度カルテルというのも許容される雰囲気というのもありました。したがって、ドイツの競争制限防止法ではそれまでいわゆる秩序罰という制度がございましたからそれを適用する。秩序罰というのは行政措置と刑事罰の中間的なものでございまして、ＥＣの場合はいわゆるファインですか、ファインというのは直訳すれば罰金になるのですけれども、制裁金的な要素を持っている。もちろん制裁でございますから裁量があるということでございます。
　そういうことですが、アメリカの場合は特に抑止力の点からいえば損害賠償が非常にやりやすくなっている。これは三倍賠償で、そのおまけの二倍の分はばれる確率のところを掛けたんだという話もありますし、民事訴訟による制裁でもあるということになっています。それから、クラスアクションというのがございますから、まとめて全部取れるというのがございますけれども、アメリカの場合は非常にそれが強い効果を持っている。ただ、日本の場合は刑事制裁をもちろん活用しなきゃいけないのは当然でございますけれども、アメリカほどどんどん全部何もかも刑事制裁でやるというわけにもなかなかまいりませんので、課徴金も先ほど申しましたように自動的に取られるということで、計算に入れていただくということで置いておく必要があろうということでございます。
　そういうことで、それぞれのシステムは違いますけれども、全体としてできる範囲内で工夫して、合わせて一本で抑止力を国際的な水準、何とか恥ずかしくない程度まで持っていこう。御指摘のように、これから国際化の時代になりますと、やはり独占禁止法を強化しなきゃますます相手に意地悪をされるということでございます。
　これはどういう点かというと、二つの側面がありまして、日本では独禁法が甘い。企業が甘やかされている。おっしゃるように非常に日本人はよく働きまして、経営者も先見性がある。非常にうまい経営をやるということもございますけれども、向こうから見ると独禁法が甘いんで、うまい汁を吸ってそれで外でがんがんやるのではないか、こういうぐあいに言われているわけですね。
　それから今度は、アメリカの場合は昔は独禁法が厳しかったですから市場が割合にオープンだった。自動車が出ていった場合も、ディーラーを探せばすぐ見つかった。日本の場合はいろいろ沿革がございますけれども、全部専売店なんてなかなかつかまらない。そうすると、来るときはうまいことをしておいて、行ったら意地悪されるんじゃこれはたまらぬわという話になりまして、そこら辺、事の実態とか評価は別にいたしまして、これからみんなと仲よくしていくためには独禁法を少なくともきちんとやっているという姿勢を示すことが国際社会で孤立しないためにも御指摘のように必要であるというぐあいに考えております。
○参考人（金子晃君）　これからの独禁政策のあり方としては、今実方先生のお話もありましたけれども、ボーダーレスエコノミーの時代で国際的な市場で競争するという場合において、それぞれの国における独占禁止法が反競争的な行為を同じように規制の対象にする。ある国では規制の対象に入れ、ある国では規制の対象に入れていないということがあってはいけないと思うんですね。その意味で規制の対象について調和がちゃんと保たれていなければいけないということ。
　それからもう一つは、違反行為に対する措置がそれぞれの国でやはり均衡がとれているということが必要であろう。そうでありませんと、国際市場で競争する場合において軽く処罰される国の方が有利ではないか、当然そういう問題が出てくる。したがって、違反行為に対する措置というものが各国で均衡がとれている必要があるだろう。
　それから第三番目に、違反行為に対する法の適用が厳正に各国でなされている、これがばらばらであるということであっては困る、この三つの点がこれから守られていかなければいけないであろう。
　その場合に、違反行為に対してどういう措置がとられるか、どういう手法がとられるかということは、それぞれの国が最も有効な方法を採用する、それでそれを模索してきているわけです。したがって、アメリカの場合には刑事制裁という形で伝統的にやってきている。ヨーロッパ諸国においては行政罰というような形でやってきている。我が国の場合には、排除措置を中心としながら課徴金という制度を新たに導入し、そして刑事罰という制度も背後に置く。また、二十五条で独禁法違反行為に対する損害賠償制度をより行いやすくするという制度も設けているという形で来ているわけで、我が国の場合にもこれらを総合して先進諸国と均衡がとれた形で措置がとられているということが必要であろう。刑事罰であるということが必要であるということではなくて、我が国なりの措置がとれる、均衡がとれているということが大切であろうというふうに思います。
○合馬敬君　ありがとうございました。私は人が悪いせいか、諸外国はいろんな法律をつくっておりますけれども、本当に日本並みに法律を守っているのかどうか、ある意味では非常に疑いの念を持っております。
　しかし、それはともかくといたしまして、事業主に対する罰金の上限を今回引き上げる、それから昨年七月から課徴金の率も引き上げた、大変な抑止力の強化になっておると私は思います。経済規模がどんどん拡大していく、それから経済もグローバル化していくということで、今回これを担保する公正取引委員会も五百人しか人がいない。本当に十分な活動ができるんだろうかという懸念があるわけでございまして、経済法の専門家であります両先生方に、公正取引委員会の機能強化について、時間がありませんので一言でもお答えいただければ幸いでございます。
○参考人（実方謙二君）　これまでの経緯を見てみますと、カルテルというのはどれだけあるかわかりませんけれども、もう無数に行われているんじゃないかという感じもいたしますけれども、その中で一番多い年で六十ぐらいでございますね、例の狂乱物価のとき。ということになりますと、見つかったのは交通事故で、これはたまたま見つけられた方という感じかもしれません。
　いずれにせよ、今の五百人というのでは諸外国の規模に比べるとまだまだ不十分という感じがいたしますので、人員の面それから執行予算の面等でも諸先生の御支援があって飛躍的に拡張されれば大変結構なのではないかと私は個人として考えておる次第でございます。
○参考人（金子晃君）　ないものねだりはできませんので、できる範囲の中で先生方の御理解が得られて人員の強化ということができれば大変結構なことであるというふうに思っております。
○和田教美君　本日は、お忙しい中を我々の審議に御協力をいただきましてありがとうございます。もう大分質問も出ておりますので、私の質問は多少重複する点があるかもしれませんけれども御了承願いたいと思います。
　まず、両先生にお伺いしたいのでございますけれども、我が国の独占禁止法は違反行為に対する抑止力として刑事罰と課徴金という二つの制度を持っておることは先ほどからの論議のとおりでございます。諸外国では刑事罰あるいは制裁金のいずれかによっている国が多いように承知しておりますけれども、我が国の独禁法における刑事罰、課徴金の法的性格、位置づけのそれぞれの違い、相違点というふうなものはどういうふうなものがあるのか。それからまた、この両立てと申しますか二本立ては日本の現状に適合しているというふうにお考えなのかどうか、その点について御両人の御見解をお聞かせ願いたいと思います。
○参考人（実方謙二君）　ただいま御指摘のありました課徴金と刑事罰の両立てでございますが、課徴金の制度は昭和五十二年、一九七七年の改正で新しく導入されたものでございます。御案内のとおり、日本の独占禁止法はアメリカ軍の占領下においてアメリカ軍の直接の命令でつくられたような次第で、アメリカの体系というのを受け入れまして、強制手段としては行政上の排除措置と並んで制裁措置として刑事罰規定が置かれている、こういう体系になっております。
　したがって、システムとしてはアメリカ型なわけですけれども、実際に刑事罰を活用いたしまして十分な抑止力を持たせるという点から見ますと、やはり違法性の認識というのがある程度社会的に浸透していなければ刑事罰の発動がしづらいという点があります。例えば、当時諸悪の根源と言われました石油カルテルにつきましても、生産調整事件の方は違法性の認識、合理的な可能性がないので無罪、それから価格カルテルの方は行政指導に対する協力措置という側面もあったので執行猶予がついている、こういうことでございます。
　いずれにせよ、刑事罰による自由刑、特に行為者に自由刑を科するということはその法律に対する社会的な認識が高まらなければできないわけで、アメリカでも執行猶予のつかない実刑が科せられましたのは一九六〇年以降、発電所の発電機の有名な共謀があった以降でございます。
　そうなりますと、日本のその当時の経緯を申しますと、価格引き下げ命令をやったらいいんじゃないかという議論もございまして、それでたしか参議院だったと思いますが、物価問題の、例の石油二法というのが通ったときの附帯決議で、価格引き下げ命令それから分割命令、これを検討せよという御指示が出たわけでございます。その後で公正取引委員会で改正案を審議いたしまして、その準備をした研究会にも私は若輩ながら参加しておったんですが、価格引き下げ命令等はこれはちょっと自由経済のシステムから見ておかしい。
　やはりカルテルといいますのは、これはやってしまえばうまいこといった、それで話し合って市場で売ってみる。例えば、百円のものを百二十円に上げる、百二十円で売るとうまくだれも損をしないでできた。こうなると、カルテルをやめると言っても値段は下がらないわけです。そうなると、後でカルテルをやめると言ってもだめで、これはやらないようなシステムにしておかなきゃいけないということでございます。そのやらないシステムというので刑事罰があったわけですが、刑事罰は現在もあるわけでございますけれども、なかなか刑事罰というのもそんなにもしょっちゅう毎月一遍という感じでやるわけにもまいりませんで、これはある程度、特に日本の企業犯罪に関する刑事法のシステムというのは企業自体の行為というよりも自然人の行為を特定してから制裁を科するということになっておりまして、なかなかその刑事罰が発動しづらいという側面があります。
　とりあえず、抑止力を高めるという点から公正取引委員会が無条件で取るというものとして、先ほど金子参考人からも御指摘がありましたように、不当利得を社会的公正という側面から国が徴収する行政措置として課徴金を位置づける、それを大きな意味で抑止力の一環に置いておる、こういうシステムでございます。
　したがって、これはやはりなかなか理論的にはどちらか一方の方がいいのかもしれませんけれども、できる範囲内で各国の違法行為に対する認識度の方の違い等も踏まえまして、現実に実効性のある制度を考えていこうということで二本立てになったものと承知しております。
○和田教美君　私の時間が限られておりますので簡単にお願いしたいと思います。
○参考人（金子晃君）　それでは、端的に申し上げます。
　課徴金は、法的な意味で制裁措置ではございません。違法な行為によって得た利益を国家が徴収し、社会的な公正を図るという制度でございます。刑事罰の方は反社会的な行為であるということで刑事責任を追及するという制度であって、二つの制度は基本的に異なる。ただ事実上、抑止力として働くという意味合いを課徴金は持っているということは最初に申し上げたとおりでございます。それから、課徴金は価格に関するカルテルについてのみ課されるものであるということです。刑事罰の方は価格であろうと何であろうとカルテルに対しては科されるということになりますので、オーバーラップするものではないということでございます。
　それから、二本立ては有効かということですが、過去の経験の中から課徴金という制度を生み出してきたものであるわけで、その意味で現在この両制度によって有効に機能が果たされているというふうに言っていいだろう。しかし、完全であるかというとそれは時代とともに変わっていくわけですから、よりすぐれた制度にこれから向けていかなければいけないということになると思いますが、過去の反省の上にでき上がったものであり、有効に機能することが期待され、また機能しているというふうに私は評価しております。
　以上です。
○和田教美君　もう一つ金子先生にお尋ねをしたいんですけれども、先ほど金子先生は罰金の上限額が一億円の大台に乗ったということですれすれセーフ、すれすれ合格というふうな点数をつけられたように私は受け取ったのでございますけれども、しかし五億円と一億円というのを比べてみますとやはり相当大きな違いではないかというふうにも思われるわけなんです。とにかく、罰金の金額そのものよりもいろいろな総合的な判断が重要だというようなお話もあったわけでございますが、その辺のところをもう一度ひとつ御説明を願いたいと思います。
○参考人（金子晃君）　金額だけを比較されますと、五億と一億は非常に大きな差があるわけでございます。
　しかしながら、今回の改正法の一番大切な点は、従来行為者である自然人と、それからその行為者が所属する事業者の罰金刑の上限が運動していたという点にあるわけです。これはすべての両罰規定において、行為者と行為者が属する事業者の罰金刑の上限が同じレベルにあったわけです。しかしながら、今回企業に対して抑止力を働かせるということで、事業者に対する罰金刑の上限を引き上げることができないかどうかということを議論いたしまして、理論的にその点が可能であるという結論を得たわけで、その結論に基づきまして今回の改正案が出ているわけです。その点で、今回の独禁法改正は画期的なものであるというふうに評価することができるわけです。
　たまたま同時に提出されましたけれども、証券取引法の改正法案の方が一足先に法律になりましたので、既にその点については切り離しということは立法的になされているわけですけれども、経済の基本的な法である独占禁止法においてこの切り離しが実現するということは非常に大きな意味を持つ、その点を高く評価するということ。
　それから、五百万円が一億円になるということはこれはもう大幅な引き上げ、これはどなたも否定されないだろう。一億がそれでは十分であるかということになるといろいろ御議論はあると思いますけれども、大幅な引き上げである、億に乗ったということも評価できる。その点を総合的に考えまして、今回の改正案について賛成度の高い評価を与えるということを申し上げたわけでございます。
○和田教美君　次に、実方先生にお伺いをいたします。
　刑事罰研究会の報告書では、罰金の上限額を数億円程度に引き上げることが適当というふうに言っておりますけれども、今のお話のとおり今度の改正案では上限額は一億円となっております。刑事罰研究会では、「主要先進国の刑事罰又は制裁金制度との間で、ある程度の整合性が保たれるようにする配慮が必要である。」というふうに言っております。そこで数億円という数字が出てきたとも解釈できるわけですが、この上限額が一億円であっても主要先進国の制度から見てそんなに遜色はないというふうに先ほど金子先生は評価されましたけれども、実方先生も同じような評価でございますか。特に、先進国と比べても劣るところはないというふうにお考えでございますか。
○参考人（実方謙二君）　厳密に比較いたしまして劣るところはないかどうかということですが、上限だけではなくて運用の実際で大体どのくらいの制裁、経済的な不利益が課せられているかというところを見なきゃわからないわけでございます。
　例えば、アメリカの場合は、ごく最近の改正によりまして企業に対しては最高が一千万ドルでございますから十三億。今ですと十二億五千万ぐらいで、これは高い例でございます。それで、ＥＣの場合は百万ＥＣＵまたは前年度売上高の一〇％のいずれか高い方ということになりますが、低い方を見れば一億円ぐらいで、目安のところは一億円という数字がとられております。ドイツの場合は百万マルクまたは超過受取額の三倍ということで、超過受取額の三倍ということになるともっと高くなる可能性がございます。数字を並べますとそういうことで、厳密に申しまして、遜色がないかどうかというと明白な結論というのは出ないわけでございます。
　課徴金の場合は、数字を見ても六％ということで、これは低いとも高い保とも言えますけれども、実例を見ますと、先ほど申しましたように高いので一件当たりでございますが百億円を超えた。だから、一企業当たり数十億のラインに乗った例があるということ等を総合的に勘案しますと、上限だけを見ると多少足りないような感じもないわけではありませんけれども、ほぼ同等の水準に近づいていると言って間違いはないのではないか。何かあいまいなことを申しましたが、そういう感じを持ちます。
○和田教美君　あと四、五分しかございませんので簡単にお願いしたいんですけれども、両先生の御見解を簡単にお願いいたします。
　これは個人事業者に対する刑事罰の問題でございますけれども、独禁法改正案では、法人でない個人事業者が違反した場合でも罰金の上限額は一億円となっております。そして、法人企業が違反した場合と同じ扱いになっておるわけでございます。しかし、法人企業と個人企業では資力にかなりの差があるというふうなことから、個人企業に対して最高一億円というのは少し過酷ではないかというような見解も一部にあるわけでございます。
　先般改正されました証券取引法では、罰金の引き上げが行われたのは法人企業に対してのみだというふうに私は理解をしているわけですけれども、独禁法でも同じように法人企業と個人企業とで差をつけるというふうなことは実際的でないのかどうか、その辺についての御見解をお聞かせ願います。
○参考人（金子晃君）　証取法の方の改正の問題が今お話に出ましたけれども、そちらの方では特に行為者限定がされていないわけで、すべての人が違反行為を行えば処罰の対象になるという形の中で法人企業に対する処罰を強化するということを行ったわけです。独占禁止法の場合については、これは事業者に対して一定の行為を禁止しているわけです。事業者が独占禁止法の行為規制の対象になっているわけです。事業者については、個人事業者であるか法人事業者であるかということを区別していないわけです。なおかつ、その行為は競争に対して影響を及ぼす行為を規制の対象にしているわけで、個人事業者であっても競争に対して影響を及ぼすものであれば規制の対象にするという建前になっているわけです。
　したがいまして、競争との関係で大企業であろうと中小企業であろうと個人事業者であろうと影響を及ぼす行為をすれば独禁法上規制の対象になってくるわけです。これに対して、抑止力を働かせるという観点から特に差別をすべき理由というのは見出せないというふうに思います。
　あとは、先ほどお答えしましたように、量刑の問題として考慮の対象になるであろう。個人事業者であるから競争に対して重大な影響を及ぼしながら刑事責任の追及においてまけられるということは、これはおかしいだろうというふうに思います。あとは、量刑の問題として資力その他も一つとして考慮の対象にはなってくるということで処理されるのが妥当なところであろうというふうに私は思っております。