○佐藤参考人　佐藤でございます。意見を述べる機会を与えていただきまして、まことに光栄に存じます。
　私の専門は憲法学ですが、行政改革会議の委員として、また推進本部顧問として、行政改革問題に関与する機会を与えられました。本日は、そこで得た知見も加味しながら、憲法学の観点から所見を述べたいと存じます。
　行政改革会議の最終報告はこういうように言っております。「われわれの取り組むべき行政改革は、もはや局部的改革にとどまり得ず、日本の国民になお色濃く残る統治客体意識に伴う行政への過度の依存体質に訣別し、自律的個人を基礎とし、国民が統治の主体として自ら責任を負う国柄へと転換することに結び付くものでなければならない。」と述べております。
　こうした課題に取り組まなければならない理由は、二つあると思います。
　一つは、第二次大戦後の世界を特徴づけた冷戦構造の終えんと、その原因でもあり結果でもあるグローバル化の展開であります。それは、日本についていえば、厄介な国際政治に正面からかかずらうことなく敗戦の廃墟から立ち直り、経済的な豊かさの追求に専念し得た場が消滅したことを意味しております。国家の垣根の意味が少なくなり、国家主権が相対化する中で、日本の国家国民は積極的に生きることを求められております。
　もう一つは、日本が高度経済成長のさなかにあるときには顕在化しなかった問題、つまり、異なる価値観や政策目的間の対立や矛盾を基本的な国政方針のもとで的確かつ積極的に調整していくという問題がいよいよ大きく我々に迫ってきているということであります。
　こうした内外の著しい環境変化は、国家の統治能力の質の向上を求めている点で共通しております。
　では、我々は何をなすべきなのか。
　一国の政治の質は、結局のところ、国民の精神のありようと政治的資質によって規定されてまいります。最終報告にうたっているように、国民は、統治客体意識から脱却して、自律的個人を基礎とする自由で公正な社会を築くことを目指すとともに、行政権のあり方について、より直截にみずからの問題として受けとめ、行政権を自己統治の一環としてより強く自覚するようになることが重要であります。一口に言えば、行政権を国が行うにふさわしいものに限定しながら、その行政権を国民により近く引き寄せることであります。
　従来、憲法六十五条に言う行政権について、漠然と法律の執行ととらえるとともに、その担い手である内閣を行政各部と一体的にとらえて、これを行政と観念し、その行政を国民と国会が一体化した政治がコントロールするという図式が一般的な理解ではなかったかと思います。しかし、現在我々が直面している諸困難は、まさしくそうした図式の問題性を浮き彫りにしているように思われます。
　憲法に言う行政権は、法律の執行に尽きるのではありません。内閣の事務を具体的に定めている憲法七十三条の冒頭の一号にあるように、国務を総理すること、つまり高度の統治、政治作用、あるいは総合戦略、総合調整作用と言ってもいいと思いますが、これも行政権の重要な内実をなしております。
　憲法に言う行政権がこのような高度の統治、政治作用を含んでいるとすると、従来の図式とは違って、国民、国会、内閣を一体的にとらえて政治と観念し、行政各部、つまり官僚の持つ情報と専門的能力を存分に活用しつつ、行政各部をコントロールするという図式こそ、憲法にふさわしい図式であるというように思われるのであります。
　さて、行政権がかようなものであるといたしますと、その担い手である内閣のあり方についても見直しをする必要があります。
　つまり、内閣の統治、政治機能の強化を図る必要があります。そして、この内閣機能の強化を図る上で、内閣総理大臣の指導性の発揮が不可欠であるということを強調しておきたいと思います。憲法が内閣総理大臣を内閣の首長としているということに、そのことは適合していると思います。
　申すまでもなく、内閣は、国民代表機関たる国会が国会議員の中から指名し、それに基づいて任命された内閣総理大臣が、他の国務大臣を任命し、組織するものであります。こうして、内閣は、直接的には国会の信任に基づいて誕生し、ひいては国民の信託にこたえるべき立場にあります。
　最終報告と基本法がその方向を明確に打ち出したことを、私は高く評価してまいりました。今回提出された諸法案は、最終報告及び基本法の趣旨を可及的に具体化しようとしているというように思います。
　まず、内閣法改正案ですが、現行法一条が「内閣は、日本国憲法第七十三条その他日本国憲法に定める職権を行う。」とそっけなく規定しておりますけれども、それを改め、「国民主権の理念にのつとり」ということを加えて一条一項とし、同条二項として「内閣は、行政権の行使について、全国民を代表する議員からなる国会に対し連帯して責任を負う。」というようにしております。この二項は、現行法二条二項に「全国民を代表する議員からなる」の文言をつけ加えた上で、一条に移したものであります。
　これは、まさに先ほど述べたように、内閣は、国民、国会と一体化しつつ、行政権の行使について、直截には国会の信任に、ひいては国民の信託にこたえるべき存在であることを明確にしようとしたものであるというように受けとめております。
　また、現行法二条一項は「内閣は、首長たる内閣総理大臣及び二十人以内の国務大臣を以て、これを組織する。」というように定めておりますが、改正法案は「首長」の前に「国会の指名に基づいて任命された」というものを加え、「国務大臣」の前に「内閣総理大臣により任命された」ということを特につけ加えました。これも、内閣は国会によって選ばれた内閣総理大臣が組織するものであるということを明確にし、内閣総理大臣の主導性の意義を浮き彫りにしようとしています。
　さらに、現行法四条二項には「閣議は、内閣総理大臣がこれを主宰する。」とありますが、その後段に「この場合において、内閣総理大臣は、内閣の重要政策に関する基本的な方針その他の案件を発議することができる。」というように定めております。ここにも、主導的地位に立つべき内閣総理大臣のありようを明確にしようとする趣旨がうかがわれます。
　最終報告及び基本法は、内閣及び内閣総理大臣の補佐・支援体制の強化の必要を強調し、具体的には、内閣官房の強化、内閣府の設置を打ち出しました。
　まず、内閣官房の強化ですが、内閣法改正案十二条は、現行法十二条と違って、「内閣の重要政策に関する基本的な方針に関する企画及び立案並びに総合調整に関する事務」などを所掌事務として掲げるとともに、機動的かつ有意的な活動を可能にする組織運営のあり方に工夫を凝らしております。
　次に、内閣府ですが、内閣府を内閣に創設するこの内閣府設置法案は、今回の行政改革の特筆すべき事柄の一つであると思います。中でも、内閣府に設置される経済財政諮問会議と総合科学技術会議に、私は大きな期待をかけております。
　例えば、経済財政諮問会議は、経済全般の運営の基本方針、財政運営の基本、予算編成の基本方針その他の経済財政政策に関する重要事項などについて調査審議を行うものとされております。
　法案は、特命担当大臣に強力な調整権能を付与しておりますが、この経済財政諮問会議に副総理格の特命大臣がついて、経済財政問題について強力な指導性を発揮することを私はイメージとして描いております。実際の運用にゆだねられているところが少なくないとはいえ、この会議の活動いかんが今回の行政改革の成否のかぎを握っていると言っても過言ではないというように思っております。
　省庁の再編について述べる時間的余裕がありませんが、この問題についてはさまざまな評価があることは、承知しております。
　基本法の審議の際にも申したことですが、内閣機能の強化に比べれば、省庁の再編は、より手段的であるというように思っております。そうした観点から見るとき、半永久的で堅牢と思われていた行政組織にメスを入れたという事実自体の持つ意味は、決して少なくないと思われます。
　振り返ってみれば、内閣機能の強化、内閣総理大臣の指導性の確立は、明治憲法時代以来の我々の大きな宿題でありました。明治憲法の悲劇は、後世、明治憲法下の総理大臣ほど哀れな存在はまれであると評されるような制度下にあって、内閣がその政治的責任を全うできないところに大きな原因があったというように思っております。今回の改革法案は、その長年の宿題を現代的な状況のもとで果たすという意義を担っているのではないかと考えるものであります。
　最後に、行政権は三権の中の一つであります。そのあり方を変えるということは、他の二権のあり方に影響してくるということを指摘しておきたいと思います。
　最終報告が、内閣機能の強化に当たっての留意事項として、権力分立ないし抑制均衡のシステムに対する適正な配慮を求め、基本法が司法改革への取り組みをうたったのは、そのためであるというように理解しております。そして、司法改革が具体的な政治日程にのってきたことを、大変うれしく思っている次第であります。
　さらに希望を述べれば、国会による行政コントロール機能の強化が進むことを願っております。そのためにも、国民が、統治主体として政党そしてよき政治家を育てることに関心を持ち、政党も国民に向かってより開かれた姿になり、国民の統治主体意識を醸成することを願ってやみません。
　以上で、意見陳述とさせていただきます。御清聴どうもありがとうございました。（拍手）