○参考人（濱川清君）　濱川です。
　私は行政法を専攻しておりますので、今回の法律案について行政法上の御意見を申し上げたいと思います。
　まず、法律案の基本的な問題点ということをお話しいたします。
　法律第十五条は、使用期間の末日までに権利取得裁決がない場合に問題になっている暫定使用を認めようということになっております。最大の私の疑問は、なぜ権利取得裁決がなされなかったかということについて法律は何も限定をしていないということでございます。
　今回の具体的な事案を見ますと、権利取得裁決が沖縄県収用委員会においてなされない事情にはいろんな要素がございます。根本的には、先ほど島田先生がおっしゃられた沖縄問題についての県民のさまざまな疑問、批判があろうかと思いますが、同時に、細かい点ですが、例えば土地調書等の作成におきまして、防衛施設局と土地の権利者との間にいささか見解の違いあるいは土地の権利者の要望が十分に反映されなかったというふうなこともあったようです。あるいは、最近報道されているところによりますと、そもそも土地の権利者を間違っていたという事態もあるようでございます。
　そういうことで、収用委員会において権利取得裁決がなおされていないことの理由というのはさまざまでございまして、これを全く不問に付したまま直ちに暫定使用を認めることができるかに大変疑問を感ずるわけです。
　同様の点は、暫定使用の目的といいますか要件それ自体も定かではないということでございまして、これも島田先生がおっしゃっているとおりですが、必要性ということはもちろん一般的には承認できるわけですけれども、例えばその土地によって必要性はおのずから変わってくるかと思います。ところが、今回の法案につきましては、どういう目的で、どういう場合に暫定使用を認めるかについては全く規定がございません。期限末日まで取得裁決がなければもう自動的に使用の延長があるということでございます。これは所有権という国民の権利に対する制限のための法律としては極めてあいまいで、法治主義あるいは適正手続という点から見ましていささかの疑問を禁じ得ないわけでございます。
　それから、一般的な問題点の第三点を申し上げておきますと、今日、成田空港の問題で大変典型的でございますけれども、土地収用の制度の運用におきまして、強権的といいますか実力の行使はかなり本土においては控えられているわけです。これは運輸省だけじゃなくて、建設省の実務におきましても同様の傾向がございます。法律上は強制手続に移行できるとしましても、住民の合意あるいは関係地方公共団体の同意、納得がなければいい結果は得られないということでさまざまな合意形成の努力が行われているわけです。
　そういう見地からしますと、今回の法案は、本土におけるそうした住民合意形成の中で国家、公益のための土地の使用を進めるという傾向と著しく違うという点で、私ども大変奇異な感じがしておるわけでございます。
　さて、大きな第二番目の問題としまして、今回の法案の中に少々不可思議な規定がございますので、その点を御指摘申し上げたいと思います。
　それは、暫定使用そのものが、場合によって不適法といいますか不法に行われるということが法律上予定をされているということでございます。
　これは二つございまして、大変わかりやすい例は附則において示されているケースでありまして、経過措置の部分ですけれども、附則でいいますと第二項になりますが、ここで法律の施行前に契約、まあ合意と言ってもよろしいですけれども、あるいはその前の使用認定によって使用していた土地につきまして、使用期間の末日以前に裁決の申請や明け渡し裁決の申し立てが行われていた場合であります。ところが、現時点で御審議されております今回の法律の施行の日までに、なお手続、すなわち権利取得裁決が出されていないという場合にもこの法律は適用されることになっております。
　どういうことかと申しますと、これもしばしば報道されているとおりですが、現在既に使用期限が切れて、法律の手当てもなく、いわば不法な占拠といいますか使用が続いているわけですけれども、こうした土地について、今回御審議になっている法律が制定、施行された時点で暫定使用に移行するということをこの経過措置は定めているようでございます。そうしますと、法律施行日以降は暫定使用ということでこの法律に基づく使用になるわけですけれども、法律施行までの使用をどう見るかということは今回の法律では明らかではございません。不法な使用について、その処置については何の定めもないわけです。
　一点だけございますが、それは損失の補償について協議するという旨の規定でございまして、ここにその手当てがわずかながら示されているわけですが、ただ、これについて大変私は疑問を持っているわけです。すなわち、不法な使用について損失の補償を考えるということは、私ども行政法学の理論的なこれまでのごく普通の常識から見ましておよそ考えられない取り扱いでございます。
　もう一点、これはかなりレアケースかと思いますが、不法使用が法律によって予定されていることがございます。これは改正法案の第十七条でございますけれども、条文自体は大変わかりにくいんですが、第十六条第二項の規定による裁決がされる場合を除きまして、暫定使用期間が終了したときは損失の補償について協議するという、先ほどとよく似た規定でございます。
　これは実は十五条の第一項にその前提といいますか制度的な背景がございまして、暫定使用というのは本来明け渡し裁決までと、したがって明け渡し裁決がありますとそのまま正規の使用に入るわけです。こういうふうになっておりますが、ところが第十五条第一項によりますと、明け渡し裁決でない暫定使用の終了がございます。その第一は、第一項第一号で定めるとおりでありまして、収用委員会が申請を却下いたしまして、さらにこれは収用法の百二十九条によりまして、収用委員会の裁決について起業者は建設大臣に審査請求をすることができますが、この審査請求が棄却または却下された場合というふうに定めております。
　どういうことかといいますと、要するに収用委員会の却下の裁決がそのまま認められ確定したという場合です。こうした場合におきましては、そのときまで暫定使用がありますが、これ以降はもう使用を続けることはできません。そこが終期でございますから、それ以降は使用することはできません。十七条で予定されている一つのケースはこれであろうかと思われます。まだ正式の逐条がございませんので、私はそういうふうに解釈をさせていただいたわけです。
　そうしますと、大変奇妙なことが起こるわけでございまして、収用委員会が申請を却下する、あるいは建設大臣がこの収用委員会の却下裁決を認めて起業者の審査請求を退けるということになりますと、そもそも起業者の申請に不適法な補正しがたい違法性があった、違法というのは、ちょっと私人としての立場での起業者については不適当ですが、不正規あるいは不適式と言うべきかもしれませんが、とりあえず違法と言っておきます。すなわち、補正しがたい違法があったということになろうかと思います。
　そうしますと、暫定使用そのものは今回の法律で適法に行われるかのように見えますが、当然皆様御審議の前提には、この暫定使用の前提となる権利取得裁決の申請であれ明け渡し裁決の申し立てであれ、それらが適法に行われているものとお考えになっているかと思われるわけです。しかし、実際にはこのように法律の中には不適法、不適式な場合も当然予定をしているわけでございます。そうしますと、暫定使用の前提が不適法、不適式だと考えますと、使用そのものも実態的には確かに今回の法律で合法化されるというお考えもあろうかと思いますが、実態的には起業者は誤って暫定使用の制度を用いたということにならざるを得ないかと思うわけです。
　今回の法案ではこれをあらかじめ予定しているという意味で、通常、行政関係法令はこうした不法な手続がとられることを予定するというのは極めてまれであるんですが、どういうわけかどうも予定しているようでございまして、十七条第一項に損失の補償の規定を設けたわけです。この損失の補償の規定についても、先ほど第一のケースで申しましたとおり、大変奇異に私どもは感ずるところでございます。
　さて、この点で私は一点だけ憲法上の問題をお話しいたしますが、不法な国による国民の財産権に対する侵害だと考えますと、これはいわゆる不法行為に該当するわけでございます。戦前はいざ知らず、日本国憲法第十七条は、国や地方公共団体の不法行為にかかわる損害賠償責任を明定しております、明らかに定めておるわけです。したがいまして、たとえ法律によりましてもこの憲法の原則を覆すことはできないわけでございまして、不法行為であれば不法行為として起業者たる国は損害賠償の責任を負わなければならない。今回の法律は、この点果たして憲法上の疑義がないのでしょうかという私の疑問をお示しいたします。
　なお、差し出がましいことではございますが、もし私のような解釈が成り立つといたしますと、果たしてだれが不法行為責任を負うかという問題も生じてきます。もちろん、文字どおりにはそれは起業者たる国、いわゆる私人としての資格というふうに通常は考えられますが、そういう国としての損害賠償責任が考えられるところですが、ところがそうしたものをあらかじめ想定して法律で暫定使用を認めるということになりますと、立法府の不法行為責任の問題も当然出てまいります。御承知のとおり、国家賠償法第一条で言うところの国の公権力の行使に当たる公務員には皆様方国会議員も含まれることでございます。いささか差し出がましいことですが、私の見解を述べさせていただいたわけです。
　あと、第三番目に申し上げたいことは、今回の改正案は一つの法律の改正案という形をとっておりますけれども、実質的にこれを見ますといささかの疑問も私には感じられるわけです。どういうことかと申しますと、この一、二年のことでございますが、沖縄県収用委員会が現在進めている権限の行使について国会が一定の見解をお示しになろうとしていると、このような印象を持つわけです。
　もちろん議院内閣制をとり、憲法が定めるとおり国会は国権の最高機関でございまして、行政機関の権限行使について法律を制定いたしまして、一定の統制あるいは一定の方向を示すことは一般的には当然のことでございます。しかしながら、行政機関による審議と申しましても、それぞれ憲法上の人権あるいは地方自治の保障という、そういう原理に基づきまして制度化をされているわけでございます。
　現在の沖縄県収用委員会の審理のおくれというものは、先ほども私は少し申し上げましたが、必ずしも収用委員会の責任とは思えない部分がございます。また、収用委員会は、土地所有権という重大な国民の人権にかかわる、これを制限する手続として慎重に事を進めているとも見られるわけです。
　しかも、御承知のとおり、収用委員会は通常の行政機関とは異なりまして、合議制の機関という形態をとって、公正かつ中立、慎重に議論を進めることが法律上予定されているわけでございます。仮に、こうした沖縄県収用委員会の権限行使について国会が御不満をお持ちになりまして今回の法律案を作成したとするならば、収用委員会制度そのものに法律が具体化をしております憲法上の諸原理に十分な考慮を払わなければならないということを申し上げたいと思うわけでございます。
　第四番目に、同様のことは地方自治との関係におきます今回の改正法案の問題点でも言えるかと私は考えております。
　御存じのとおり、憲法第九十五条は、一つの地方公共団体の区域にのみ適用される法律については、国会の議決をもってのみではその法律の制定は認めておりません。当該地方公共団体の住民投票に付しまして、その過半数の同意を得なければならないことになっているわけでございます。
　今回の改正法案は、もちろん形式的に見ますと直ちに憲法九十五条に抵触するというふうには断定はできませんけれども、実質的に見ますとその疑いも禁じ得ないということを最後に申し上げたいわけでございます。すなわち、特別措置法は全国どこにでも適用が予定されているということはそのとおりでございますが、現実には沖縄でしかこの特措法の適用は予定されていないのではないかと私は考えるわけです。
　例えば防衛施設庁の内部の組織規程を見ますと、特措法の運用、施行、特措法に基づく土地の収用や使用を所管しているのは一般に施設取得第二課というふうに呼ばれております。この施設取得第二課がどこに設けられているかと申しますと、それは一つの防衛施設局、すなわち沖縄防衛施設局のみでございます。このように、組織の面から見ましても、特措法については現実にその施行は沖縄県しか予定されていないという事実がございます。
　しかも、今回、最終的にはそのようにならなかったかと思いますが、時限法というふうなお話もございました。いずれにしましても、沖縄県収用委員会の今回の事件についての法律改正であるという、そのような実質論は十分に成り立ち得るように思います。
　そうしますと、憲法九十五条の問題が形式的にはなおいささか議論がございましょうが、少なくとも憲法の精神という点からかなりの疑問を禁じ得ないわけでございます。
　以上、私の疑問点をお話し申し上げました。
　ありがとうございます。（拍手）