○公述人（福井秀夫君）　福井でございます。
　この場で意見を述べる機会を与えていただきましたことを光栄に存じます。
　大きく五点ほど指摘申し上げます。
　規制緩和等についてですが、まず第一は規制緩和の意義であります。
　基本的には規制緩和は、市民の一人一人が自己責任原則を貫徹でき、豊かさをふやすための条件整備と位置づけられると思われます。社会を豊かにしていくことに資するさまざまな選択肢が、パターナリズムや愚民観ともいうべきものの背景で規制が存在し、その規制のもとでつぶされてしまっている。選択肢の多さはリスクも伴うわけですが、リスクを避けるためには公権力による規制はうってつけの大義名分となり得ます。しかし、一部の既得権者を除いて豊かさの増大には必ずしもつながらないと考えられます。
　例えば、都市住宅問題も地方分権も、自己責任原則のない政策はむだ遣いと不公平、さらに不正の温床となり得ます。市民や企業に生活や営業に関するあらゆる自己決定の自由を認め、その結果に対する責任を本人が負うようにすることが自己責任原則ではないかと思われます。これは、競争のもとで、成功の自由とともに失敗の自由をも付与することにつながると思われます。
　しかし、競争は活力と改善をもたらしますが、敗者、特に弱者をもはっきりと生み出すことになります。弱者の発生を理由に規制緩和に反対との意見もあり得ますが、規制による弱者保護は必ず社会全体の富ないし豊かさを縮小させることになります。社会的富の縮小は、弱者全員への分配を困難にするとともに、分配に当たっての例えばくじ運、行列ないし先着順、コネの横行を誘発するということにもなります。その極端な例が旧社会主義国でかつて見られたわけであります。
　したがって、比喩的に言えば、みんなで食べるパイはできるだけ大きく焼いた方がよい。取り分け方は、大きく焼いてから弱者にも手厚くかつ公平にという厚生経済学の基本セオリーが妥当することになるわけです。
　しかも、パイを大きく焼く、すなわち資源配分のパレート改善問題と取り分け方、すなわち所得分配の問題は政策的には独立の問題であって、一切れ一切れが完全に同じ重さ、形になるようにあらかじめ厳格な型枠つくりから始めるということであれば公平かもしれませんが、パイそのものの収穫総量は低下するわけであります。まずは大きなパイをつくるのが先決と言うべきであり、規制緩和はそのための極めて有力な手法と位置づけられると思われます。
　基本的には、弱者への配慮のために規制緩和をためらう必要は一切なく、徹底的に規制緩和すべきところではすべきということになるはずであります。そして、これによる増大した富は公平に、しかし弱者や敗者にも十分手厚く一定の優先順位に沿って分配していく、こういう方向こそ本当の優しさ、感受性ではないかというふうに思うわけであります。
　次に、市場の失敗と政府の失敗ということですが、規制緩和による自由の行使が他者に迷惑を及ぼす場合があります。これを外部不経済といいますが、このような場合に規制をなくしてすべてを自由な市場にゆだねることはかえって社会的な豊かさを低下させることになります。市場の失敗が起きるわけであります。このような場合に一定の公的介入が必要となることは、規制緩和の文脈からも当然の帰結となります。
　むしろ、今の無秩序な町並みやミニ開発の進展などについては、発動されるべき公的介入が適切になされてこなかったという意味で、場面により一種の規制強化も必要でありましょう。結局、是々非々で個別問題ごとに対処すべきことになります。
　しかし、より重要なことは、市場も失敗するが政府も失敗するということであります。規制は必ず政府の判断の介在を伴います。政府の判断が全知全能でないことは行政改革の視点からも明らかとなることでありますが、市場が失敗するからといって、その程度よりも政府の失敗の程度の方が必ず小さいということはあり得ないわけであります。市場が失敗する場合でも、現行で多く見られるような一律規制は最後の手段たるべきであって、政府の失敗の可能性がより小さい賦課金制度等の経済的インセンティブ手法を中心に立法を講ずべきことになると思われます。
　大きな第二、定期借家権の創設の問題であります。
　一九四一年に導入された借地借家法の正当事由制度は、正当事由がない限り貸し手は借地借家の返還を求めることができないとし、それが備わるのは、裁判上、膨大な立ち退き料を提供し、かつ借り手側の困窮度がその時点で小さいときに限られるわけであります。また、賃料の更新も、借地借家期間の更新の都度、市場賃料よりも安く据え置く判決が主流のため、賃貸期間が長期化すればするほど収益率が悪くなることが前提となっております。
　裁判所や一部の法律家は、これは当事者の利害の公平を図る適切な措置であるといたしますが、これらは回転率の悪いと見込まれる借地やファミリー向け借家の供給意欲を減退させ、結局のところ家賃の高額化、広い借家の不存在、すなわちワンルーム借家の肥大化、無理して持ち家を購入するため持ち家率が不必要に上昇する等のゆがみを発生させております。例えば、二年あるいは五年間だけ住むための安い家賃の借家に住みたいという消費者の選択肢を強制的に奪っていることにほかなりません。
　借地借家法は、既得権を持つ借り手は保護するが、潜在的借り手に対しては過酷な仕打ちを強いるのみならず、保護したはずの借地借家権は、その意図にかかわらず、保護のゆえにかえって壊滅的危機に瀕していると言わなければなりません。また、借地借家法は土地の流動化や住宅投資の活性化、居住の豊かさの向上といった諸課題の達成を阻む最大の要因の一つとも言えます。
　住宅問題に関する限り、日本では中堅勤労者も含めて相対的に多数の弱者が存在いたします。彼らが保護されてこなかったのは既に述べたとおりでありますが、判例では例えばこういう事件があります。
　東京地裁一九九〇年二月十九日判決では、木賃アパートの一室に居住する単身者がほかに居住可能なマンションを所有していること、移転に伴う損失がほとんどないと見込まれること、借家権価格が三百四十万円であること、移転費が十八万二千円であること、これらの事実のすべてを鑑定評価等を踏まえて裁判所自身が認定した上で、明け渡し訴訟において借家権価格の二倍のちょうど七百万円の立ち退き料を条件に正当事由を認めた例でございます。
　裁判所がこのような弱者感覚ないし公平感覚を発揮することは立法の許す限り自由でありますが、立法府が真摯に検討した上で、本当に現在の判例の認める一連の公平判断が妥当だと考えるのかをお伺いしたいと思います。判例の前提となる法を改変し、司法を法で拘束することは立法府の専権事項ではないかと思われます。
　定期借家権の意義でありますが、定期借家権は民事法が本来前提としていた自由で主体的な個人による契約の締結を可能にし、自己責任原則を強化する方向で機能します。立法と司法による有害無益な規制の一部を打破するものともなります。もちろん、すべての契約にこれを一律に適用する必要はありません。第一に、既存契約については従来の運用を踏襲することはやむを得ない側面がございます。第二に、新規契約についてもすべてを定期借家権に統一する必要はありません。従来型契約を選択する自由が維持されるべきは当然であります。
　このような前提での定期借家権導入は、次のような意義を持つと思われます。第一は、家賃価格の低下と借家戸数の増加であります。試算によれば、東京一時間圏内において十年間で定期借家権の導入により家賃が八・七％低下、借家戸数は四一・六％増となります。第二は景気刺激効果であります。試算によれば、定期借家権に伴う住宅建設戸数増は年間約二十五万戸に上り、投資による最終需要増は一年目だけで約五兆六千二百億円、一九九六年の国内総生産見通し四百九十六兆円の一・一％を占めるに至ります。
　なお、既に述べたとおり、定期借家権は社会全体のパイの拡大に資するわけですが、パイの拡大は住宅弱者に対する福祉措置の拡充をも可能にいたします。したがって、定期借家権が弱者切り捨てになるとの反論は当たらないと考えます。
　現行借地借家法自身が、本来、国家や自治体の手でなされるべき福祉を私人たる家主に転嫁し、救済の必要性の順位とかかわりなく、偶然に依拠して既得権を獲得した者を守っているにすぎないわけであります。公共の役割を隠ぺいし、本来保護されるべき多数の住宅弱者の放置を固定化するシステムであると言っても過言ではありません。政府なかんずく司法の失敗の典型例とも言えましょう。真の弱者を特定し、公平な基準を立てて救済していくことは立法の責務でありますし、司法への包括委任は問題を悪化させるだけと考えます。弱者保護施策、具体的には公営住宅や家賃補助とセットで定期借家権を導入することが緊急の立法課題と言えます。
　司法の限界でありますが、司法の法の番人としての機能は重大であり、行政や立法のチェック機構としての期待も大きいわけです。しかし、借地借家判例を見る限り、相対立する利害当事者の調整にのみ目を奪われた結果、その判決の集積が供給意欲の抑制という効果を生み、結果として土地の有効利用の阻害や借家の規模の狭小化、潜在的借り手の保護の後退を生んでいることは理解されていません。このようなパラドックスとも言うべきメカニズムは、経済学の基礎的知見なくして解明することは困難であります。しかし、裁判官は必ずしもそのような分析の専門トレーニングを受けておりません。経済社会の動向と直接かかわる領域について、現行の借地借家法のように司法権に判断を基準ごと丸投げしてゆだねてしまうというシステムがいかに危険なものであるかを立法府は認識されるべきと考えます。
　また、所管がたまたま法務省にあるからといって、借地借家法の改正の適否やその内容の検討を全面的に法務官僚や法律家で構成される法制審議会にゆだねてしまうようなことがあってはならないと考えます。経済政策、財政政策、都市住宅政策等に直接のかかわりを持つ以上、関係部門が対等に討議に加わる責任を持つはずであります。しかも、立法の内容の最終的責任者は立法府以外にはあり得ません。今の立法府は果たしてその任務を果たしているだろうかという問いかけもあります。
　政策内容とその実現手法は、本来、立法の役割であります。現にある借地借家法の運用の結末に対して立法府には重大な責任があると考えます。司法や行政の狭い視野を超えて、総合的かつ市民の豊かさの実現を視野に入れた政策形成としての定期借家権導入に向けて立法府が本来のイニシアチブを賢明に発揮されることを期待いたします。
　大きな三点目、都市計画、建築規制の合理化であります。
　都市計画、建築規制を初めとして規制緩和の前提たる規制に基づく市民の義務は無数に上りますが、守られないことが常態化した義務も多数存在します。守られないことは、義務の合理性そのものと関係しているのではないかとの視点からの検討が必要であります。必要な義務を精選することは、規制緩和の大きな文脈に沿います。
　容積率制限の見直しと混雑料金の導入でありますが、特に容積率規制の目的は、従来、第一にインフラストラクチャーへの負荷を抑制するとともに、第二に都市環境を維持することにあるとされてきました。しかし、床面積とインフラ負荷が比例するとの前提自体、証明されているわけではありません。商業と住宅では発生交通量は大幅に異なりますし、道路、鉄道等の混雑も季節や時間により異なります。同じ床面積なら住宅は公園をより多く必要としますけれども、商業は駐車場をより多く必要とするわけであります。また、都市環境を床面積でコントロールするという発想自体、その相関関係の余りの遠さに愕然とするわけであります。インフラ負荷の抑制は、道路、鉄道などの原因施設ごとに応じた混雑料金を導入するのが最も直接的で適切であります。
　都市環境対策については、形態を厳格にコントロールすることこそ本筋であろうと思われます。容積率規制は混雑料金導入までの暫定措置にすぎないわけでありまして、両者セットでの導入は東京一極集中の弊害でもあります大都市の混雑や環境悪化を食いとめ、地方の振興にも寄与するはずであります。
　精選した義務の厳格な履行でありますが、ほとんど発動されず伝家の宝刀化した行政代執行制度は、行政上の義務履行確保手段の一般則としては合理性がないと思われます。賦課金等の経済的インセンティブをむしろ原則とし、特に外部不経済性の大きいものについてのみ代執行制度を想定するとともに、行政に監督処分等を発動しない裁量を与えないように制度見直しが必要であろうと思われます。これも立法府の判断事項であります。
　第四に、地方分権の問題であります。
　地方分権は、地方自治体の活力を伸長させ、社会の豊かさの増大を牽引する機能を持つはずでありまして、そのような方向に合致する限り望ましいと考えます。しかし、昨今の分権論議の一部には、次のような基本的な問題があると考えます。
　その第一は、地方自治体の集約化の問題であります。現行の三千数百もの市町村単位の自治体への分権は、交通、通信、経済社会ネットワークの高度に発達した現代日本の生活圏、経済圏を前提とした場合、果たして合理性を持つだろうかという視点であります。
　現実に大都市圏のベッドタウンでは、都心通勤のサラリーマンの住宅整備は財政負担増になるため、条例や要綱等により新市街地の開発を抑制し、潜在的住民を排除しようとする動きが広範に見られます。法人住民税とその雇用者の個人住民税を収受する自治体が異なることと無関係とは言えないと思われます。社会実態にそぐわない細分化された自治体の単位を温存する以上、このような矛盾は制度内在的に発生するわけであります。当該自治体の姿勢そのものの問題ではないと考えられます。自治体の大規模化、集約化のない方向での分権は自己責任原則に反し、広域的調整のコストを禁止的に高めることとなります。そのツケは結局、市民、国民全員が負担することになるはずであります。
　第二は情報開示であります。
　分権すればするほど自治体における運営、特に政策のコストとベネフィットを正確に測定するための情報開示が完全になされることが必要不可欠となります。固定資産税評価額や行政上の義務違反の実態など、直ちに全面開示を立法により義務づける必要があると思われます。情報開示は分権の実をとるための最低限の前提の一つとなるはずであります。
　第三が自己責任原則を伴う権限、財源の移譲であります。
　昨今の分権論議の一部に見られるような自己責任原則を伴わない権限、財源の移譲は問題が多いと思われます。本来の地方分権は、地方交付税や起債の許可に関して、国が裁量をもってパターナリスティックに関与するというシステムを温存したままでは核心部分を欠くことになります。自治体への課税権の移譲を前提として、町づくり等でも自治体間で競争し、住民の支持のない自治体政策に関与した首長や議員が政治的責任を問われるとともに、そのような管理者を選定した住民は不利益を甘受せざるを得ないという責任体制が明確にされる必要があります。
　どんな放漫経営をやっても最後は地方交付税で救われるというに等しい現行地方自治システムに手をつけないまま分権を行うことは、モラルハザード、すなわち道徳的危険を助長するだけであります。そもそも社会的弱者への再分配は個人ごとに対象が決せられるべきであって、現行のような自治体単位での財源調整は、それ自体弱者対策として見た場合にはきめ細かさに欠けるという評価を免れません。
　大きな第五、行政の役割の明確化であります。
　日本国憲法が想定する行政の役割を明確化すべきであるとの視点を五つ指摘いたします。
　一つ目は、政省令など行政の立法機能は法の委任がある場合に限られ、法の創造は立法府の専権事項であります。その意味で、法に関して、行政は法の執行機関であることが予定されています。当然のことでありますが、実態上、政府提出法案が多いとはいえ、行政は立法の究極的責任者たり得ないことをまず認識しなければなりません。
　次に二つ目ですが、政策は法や予算の形式で明示され実行されることが多いわけですが、法や予算に責任を負うのはやはり立法府であります。実際上、行政には政策にかかわる大量かつ重要な情報が集約されていますが、しかし中央官庁、地方行政庁ともに、独自の政策判断が介在した上で情報が取捨選択されて公開されることが多いわけであります。
　行政自身も、むしろ政策の利害関係者であるという側面もあるため、行政に政策の前提となる情報の公開や、あり得べき政策選択肢の判断をゆだねること自体ゆがみを生じさせています。行政が本来の客観的情報の公開や、政策選択肢とその利害得失の中立的な提示に徹することとなるように立法の介入が必要と考えます。行政府が立法を離れて独自の意思を持ち、密室で学会、マスコミ等の根回しを図ったり、特定の政策を実現する動きがもしあるとすれば、民主主義の危機と言わねばなりません。
　特に、定期借家権をめぐる検討において、法務省当局には独自の見解を前提として異なる分析や意見を封殺したりすることのないよう、くれぐれも留意をお願いしたいと考えます。
　三つ目ですが、行政裁量のコントロールであります。法の文言上、要件認定、実行段階ともに行政裁量が広範に存在しています。一たん裁量行為となった以上、司法審査には制約が生じます。行政の利害、例えば違法取り締まりを厳格に実施して政治的な敵をつくりたくないといった利害による法の執行の形骸化が現実に生じております。現行法下ではこのような問題解決の担保措置がありません。
　四つ目が立法による行政裁量領域の縮小でありますが、結局のところ、行政改革のポイントは無数にある行政裁量を情報公開とセットで縮小化していくことではないかと考えます。これは立法の役割であって、現在ある行政裁量や司法審査への丸投げによる立法府の機能不全を打破していくことが緊急の課題となると考えます。
　五つ目が政策に関する立法の優位であります。政策的判断事項において立法機能が優位を回復すべきであります。これは司法との関係でも行政との関係でも共通の目標たるべきであって、そのために必要な立法の政策企画能力の向上に立法府構成員各位が英知を結集されることを期待いたします。
　以上です。