○参考人（中西啓之君）　御紹介いただきました中西でございます。
　地方交付税法等の一部を改正する法律案にかかわって、私の意見を申し述べたいと思います。
　すでに多くの方から御指摘がありましたように、今日の地方財政は多額の負債を抱えて、多くの問題をはらんでいると思います。根本的には、昭和五十年以降地方行財政の需要に対して歳入が伴わず、毎年地方債の増発と交付税特別会計の借り入れという一時しのぎ的な方策で切り抜けてきたというところに問題があるわけでございまして、今日の地方財政の問題を根本的に解決するには、私は二つのことが必要であるというふうに考えます。
　一つは、地方財源を確保するために、国、地方を合わせた税制改革、補助金制度の抜本的な改革、地方交付税の税率引き上げを含めた根本的な行財政制度の改革というふうなことが第一に必要であるということであります。特に地方交付税にかかわって申しますと、先ほど来述べられておりますように、第六条の三の二項に定めておりますように、交付税率の引き上げと行財政制度の改革を行うべきであるというふうに考えます。なお、最近国及び地方の財源確保とかかわって、大型一般消費税を導入しようという動きがあるようでありますが、これは所得の少ない人ほど負担が重くなるという負担の逆進性をもたらしますので、こういう税制は適当ではないというふうに考えます。
　第二の問題ですが、国及び地方の行政改革ですね。むだや浪費をなくして、あるいは利権や汚職をなくす、国民本位でかつ住民本位の行政改革を実現していく、これが第二番目に必要であるというふうに思うわけです。これにかかわって、御承知のように第二次臨時行政調査会が発足して審議が行われておりますが、地方行政の面では、すでに数年前からいわゆる都市経営論に基づく減量経営が進められておりまして、そのやり方にはいろいろ問題点があるわけですが、ある意味で地方自治体の方が一歩先に行政改革を進めているというふうに言っていいのじゃないかと思います。
　そこで私は、行政改革、つまり地方自治体の現在の状況から言いますと、減量経営の基本的なあり方について二、三の意見を申し上げたいわけでございます。
　まず第一に、行政改革の基本といたしまして、あくまで国民本位、住民本位ですね、住民のための行政サービスの水準を向上させるために行政改革を行うという大目的、これを明確にする必要がある。これはごくあたりまえのことでありますが、なぜこれをことさらに強調するのかと申しますと、現実に地方自治体で減量経営を進める段になりますと、いつの間にかこの大原則がどこかへ行ってしまう、減量そのものが目的になって、本来手段であるべき行政の効率化が目的そのものになってしまうという転倒した状況になりやすいということであります。
　一例を申し上げますと、東京都で昭和五十四年に都財政再建委員会が設置をされまして、同年の十一月に中間答申が出され、五十五年の四月に最終答申が出され、これに基づいて減量経営が進められておりますが、その内容を見ますと、五十五年度で国保料でありますとか、都営住宅の家賃でありますとか、高校授業料とかも含めて、三十二件、二百五億円に上る都民負担の増大が行われている。都営交通、上下水道、都立病院等々の公営企業への補助が打ち切られて料金が引き上げられる。で、従来実施されておりましたゼロ歳児保育や長時間保育に対する補助が削減をされる。消費者センターの縮小廃止が提起をされる。都立高校や障害者施設あるいはその他の福祉施設の建設が抑制をされる。あるいは小中学校の教職員や都の職員の定数が削減をされるということで、都政のサービス水準を引き下げて都民の負担を増大させるということにおいて減量経営が進められる。都財政再建委員会の中間答申の中で、財政再建の視点の第一に効率の原則というのが挙げてございますが、一体これは何のための効率なのかという疑問を持たざるを得ないわけでございます。効率のための効率。ただ無原則に経費を節減して結局は都民がその犠牲になるというのか残念ながら実態ではないかと思うわけであります。
　数日前に、地方六団体の方で行政改革に関する意見というのが出されておりますが、その中に、財政再建に急なる余り、改革本来の理念ですね、これが見失われてはならないということが述べられておりますが、私もやはりこの行政改革の根本理念、これが非常に大事でないかというふうに考えるわけでございます。こういう減量経営の基礎になっているのがいわゆる都市経営論でございまして、その内容は日本都市センターの都市行財政研究委員会でつくられました「都市経営の現状と課題」及びその改訂版の「新しい都市経営の方向」でまとめられているわけであります。
　この都市経営論にはいろいろ問題があると思うんですが、私はこの中の二つの問題を取り上げたいと思うわけです。一つは、いわゆる行政守備範囲論と民間委託の問題、いま一つは、行政の公平あるいは公正と受益者負担の問題であります。
　行政守備範囲論と申しますのは、そもそもは、住民の行政への要求が多様化する中で、一体どこまで行政が責任を持つ領域とすべきかという議論であったと思うんですが、これ自体は非常に重要な問題でございまして、いろいろ検討を加える必要があるというふうに思うわけです。しかし、最近の地方自治体の動きを見ておりますと、無原則に何でもかんでも民間の業者に委託をしていくと、いわゆる無原則な民営化の方向が急激に進んでいるように思われるわけです。もちろん、民間でやるのが一概に悪いというわけではなくて、いろんなメリット、デメリットがあると思います。しかし、原則的な問題といたしまして、地方自治体が担当しております教育とか文化、あるいは医療、保健、福祉等々の仕事は、住民サービスを第一義的に考えなければいけないという、きわめて公共的な性格が強いというふうに思うわけでありまして、これが民間でやられると、その公共的な性格がゆがめられるという危険性がある。民間でやるとなりますと、まず第一に採算をとるということが大前提になりますし、もうけを確保しなきゃいけない。そうすると、結局営利の原則が貫かれるわけでございまして、そういう公共的な性格と採算性、営利性とが相矛盾をするということが必ず起こるわけであります。
　福祉や医療、保健、あるいは教育、文化、環境等々の仕事がもうけ本位にやられますと、さまざまな弊害を生むわけでございまして、これは日常われわれが経験するところでございます。たとえば、採算に乗らない仕事は、もう幾ら住民にとって大切でも切り捨ててしまう、あるいは採算をとるために住民の負担をどんどん重くしていく、こういうことが極端に進みますと、福祉や医療や教育、文化の商品化、営利化が進むわけでございまして、いわゆる文化や医療、保健、福祉の荒廃化が進むという結果をもたらすのではないかと思います。
　さらに、民間委託にかかわって、委託先の労働者の労働条件の問題がございます。自治体の現業的な部分、たとえばごみや屎尿の収集を委託にすると、その限りでは安い経費で済むというわけでございますが、これは実態を見てみますと、委託先の労働者がきわめて安い賃金と劣悪な労働条件で働かされているわけでございまして、結局労働者の犠牲によって減量経営が進められる。委託による経費の実態がどうかということをトータルに見てみますと、委託した部分は安くても総体として必ずしも安くならないというふうなデータも出されております。
　確かに民間委託とかあるいは行政守備範囲論にかかわって、いわゆる地方自治体や国なんかで仕事をやる場合に、お役所仕事とか親方日の丸と言われるような官僚制の欠陥ですね、これは確かにあると思います。しかし同時に、こういう事実の上に立ってこれを改善しようとする自治体の職員の方の運動もあるわけでございまして、一例を挙げますと、昭和五十年に名古屋市の守山環境事業所という、ごみと屎尿を収集する事業所でございますが、職員が自主的に、仕事は早くきれいに親切に、市民からチップは受け取らない、というスローガンを掲げて、住民と一緒にそういう仕事の改善をやって大変喜ばれたというふうな実例もあるわけであります。問題は、こういう状況がどういうふうに一般化されるかというところが一つの問題だと思います。
　次の問題は、都市経営論とかかわって、公平あるいは公正論と受益者負担の問題でございます。日本都市センターの都市行財政研究委員会の「新しい都市経営の方向」の中で、保育園と幼稚園、公営住宅、特別養護老人ホームを取り上げて、それらの施設の利用における受益と負担との間に不公平があるということが述べてございます。たとえば保育園について、横須賀、浦和等々の八市のデータを取り出して、公立保育園の園児一人当たりの経費と保育料が比較されているわけですね。それによりますと、園児一人当たりの経費が五十一年度ベースで三万二百九十二円で、本人負担、いわゆる保育料が五千六百九十一円ということで、大幅な公費が公立保育園に投入されている。そういたしますと、この保育所が利用できる住民はいいけれども、利用できない住民と利用する住民の間に不公平がある。それから、私立の施設の場合、保育料がはるかに高いわけでございまして、私立と公立の利用者の間に不公平があるというふうなことが指摘される。
　ここで言われておりますのは三点ぐらいの問題がございまして、第一には、所得間の格差、すなわち低所得者でなくても保育所の大変な恩恵を受けているということは不公平じゃないかということ、第二には、公私間の格差、公立の利用者と私立の施設の利用者との間に大きな格差があるから不公平じゃないかということ、第三には、市民間の格差、つまり施設の利用者と非利用者の格差から来る不公平があるじゃないか。この三つを問題にしているわけですね。この不公平、社会的な不公正を正すために、公立の施設の料金を引き上げなければいけないという結論がいわば誘導されてるというふうに思われます。
　一見、これは非常にもっともなように思えるわけでございますが、これは非常に重要な問題をはらんでいるのじゃないか。まず第一に、これをうのみにいたしますと、福祉関係の公立の施設の利用料は軒並み引き上げられなきゃいけない。住民の負担が大変重いものになってくる。その根底には、福祉の受益、すなわち公費で福祉を賄うのは低所得者だけに限定するという、いわば十九世紀的な福祉の考え方に逆行する、そういう考え方があるのじゃないか。これはもう低所得者のみは公費を投じて、それ以上の低所得者からはみ出る部分についてはもう原価主義を導入して、受益者負担の対象にどんどんしていくという考え方のように思われます。すでに国際的にも、保育とか福祉とかいうのは単に一部の低所得者だけのものじゃなくて、国民全体を対象にすべきだという考え方は定着しておりますし、各国でそういう実績がどんどんつくられているということでございますから、これは非常に時代に逆行するのじゃないか。
　ここで言われておりますこの公平論、公正論の特徴は、きわめて限定された範囲での市民の間の格差に目をつけて、その差を強調することによって市民間の反目と対立をあおる、結局福祉のレベルを全体として引き下げて平準化しようという考え方になるわけですね。しかも暗に、施設の水準そのものは現状を前提にする、つまりふやさないということなんですね。もし、すべての市民がいつでも利用できるだけの施設が建設されていれば、これは利用者と非利用者の格差は解消する。もし、私立の施設に適切な補助がなされていけば公私間の格差は解消する、そういう条件をつくり出していく見通しとプランですね、これが示される必要がある。施設や条件はいつまでも現状のままで負担だけを引き上げるというのでは、結局総体として福祉のレベルダウンをもたらすということでございまして、こういうことのために公平とか公正ということが使われると大変困るわけでございまして、こういう狭い、限定された局面で公平、公正を問題にするのではなくて、たとえば都市における大企業の開発利益は一体どうなのかとか、あるいは、現在の高額所得者や大企業にきわめて有利な税制のあり方はどうかというふうなことを問題にすべきではなかろうかと思うわけでございます。
　こういうふうに、最近の地方行政における減量経営のあり方を見ていますと、どんどん行政サービスが切り捨てられて、営利本位に行政がゆがめられる、公平、公正という名のもとにどんどん住民負担が重くなる、行政サービスの水準が引き下げられるという傾向が進んでいるように思われるわけでございまして、現在審議が進められております第二次臨時行政調査会のいわば答申等々もそうした傾向を強めるのではないかという危惧の念を抱いております。したがって、行政改革においてそもそもその基本的な目的は一体どこにあるのか、あくまで国民のための行政サービスを向上させるために行われるべきであろうということを最後に申しまして、私の意見を終わりたいと思います。