○吉岡参考人　ただいま御紹介いただきました島原市長の吉岡でございます。
　本日は、このような場所で貴重なお時間をいただき、意見を述べさせていただきますことを、まことに光栄に存じますとともに、感謝申し上げる次第でございます。
　冒頭ではございますが、去る一月十七日の兵庫県南部地震による多くの犠牲者の方々の御冥福をお祈りするとともに、御遺族の皆様へ心からお悔やみ申し上げます。そして、被災を受けられました皆様に心からお見舞い申し上げます。
　また、今回の地震災害に対して、被災を経験した市といたしまして深く憂慮しているところであり、一日も早い市民生活の安定と被災地の復旧を心から祈念するものでございます。
　島原市についてでございますが、雲仙岳噴火災害に対しましては、全国の皆様方から物心両面にわたり心温まる数々の御支援を賜っているところでありまして、市民を代表いたしまして厚くお礼を申し上げます。
　また、国会議員の先生方を初めとする国や県の皆様方の御尽力と御支援に対しまして、深く感謝申し上げる次第でございます。
　火山活動は本年をもって五年目を迎えることとなりましたが、消長を繰り返しながら依然として終息の気配もなく、いまだ火砕流、土石流の危険にさらされております。
　最初に、噴火災害の概況と被災状況について御説明いたします。
　平成二年十一月十七日、百九十八年ぶりに突如として火山活動を開始した雲仙・普賢岳は、その後、噴煙を上げる程度でありましたが、翌年二月ごろから噴火活動が活発になり、五月に入りますと、堆積した降灰のために土石流が発生し、降雨のたびごとに住民に対する避難勧告を発令することとなりました。
　また、五月二十日には火口に初めて溶岩塊が出現いたしまして、二十四日以降火砕流が頻発するようになり、次第に到達距離も延びてまいりました。
　それから二週間後の平成三年六月三日午後四時八分に発生した大規模な火砕流では、死者、行方不明者四十三名、負傷者九名に上り、また、多数の住家等を焼失するなど大惨事となりました。
　その後、土石流、火砕流の被害はさらに市の北部の千本木地区へと拡大していった次第であります。
　被災状況についてでございますが、火砕流、土石流による床下、床上浸水から全壊までを合計した建物被害は約二千六百棟に上り、そのうち住家の全焼、全壊、半壊は合計約七百棟になっております。
　避難者数は、平成三年九月の最大時で約二千世帯の七千二百人に達し、市民の約一六％が避難したところであります。
　このような災害のための応急的な対策といたしまして、平成三年六月から約一千戸の仮設住宅を建設し、市内約三十カ所に分散配置しておりましたが、その後、恒久的な住宅対策といたしまして、合計約四百四十戸の市営住宅、県営住宅の建設や、百五十戸近くの民間借り上げ復興住宅が建設され、さらに、被災者の方々が家を新築されるなどにより、現在では約八十世帯が仮設住宅に避難している次第でございます。
　耕地関係の被害でございますが、警戒区域、避難勧告地域に設定されたために立ち入ることができず、被害額の算定には難しい問題があります。
　農業被害額につきましては、火砕流や土石流、降灰による被害で、島原市と隣町の深江町を合わせて約五十四億円と見込んでおりますが、避難対象地域で作物をつくれなかったための被害を加算いたしますと、この額はさらに大きなものになります。
　このほかにも、耕地自体が消失したり、土石流の海中への流出による漁業被害もございます。また、約二千六百ヘクタールの森林が被害を受けております。
　市内商工業者への影響を申し上げますと、製造業、商業、サービス業、旅館業等、合わせまして合計約六百九十億円の被害と算定されております。
　特に島原市は観光産業が市の経済の中核を占めるものでございますが、噴火活動が長期に継続しているために、観光客の減少傾向は今もって改善されておらず、本市はもとより島原半島全体の経済社会への影響ははかり知れないものがございます。
　次に、噴火災害に対して講じた情報収集、連絡や災害救助等でございます。
　本市では、噴煙が初めて観測された日と同じ日の平成二年十一月十七日から災害対策本部を設置し警戒を続けてまいりました。
　さらに、平成三年六月三日の大規模な火砕流が発生したその日から、災害に関する円滑な情報収集や連絡を図るために、消防庁、警察、自衛隊、海上保安庁等から本市の災害対策本部へ担当者の常駐体制がとられたところでございます。
　また、平成三年六月七日正午から、危険区域への一切の立ち入りを制限するために、本市で初めて警戒区域を設定いたしました。
　その後、消防庁、国土庁、海上保安庁、県とのホットラインや、長崎海洋気象台、雲仙岳測候所、九州大学地震火山観測所とのＮＴＴ専用回線によるファクシミリ等の設置、あるいは危険箇所へ監視カメラを設置し、災害対策本部でのモニター画面による監視、さらには防災行政無線の設置と各世帯、事業所への個別受信機の配付等を行ってきたところでございます。
　また、防災体制を強化するため、各防災機関が設置した監視カメラの画像を一元化し、それを県で集中管理して各機関へ転送するシステムをとっております。
　次に、災害発生に対しての措置や施策及びそれらを講じるに当たりましての問題点でございます。
　本市の災害の特徴は、いつ発生するか予測のつかない火砕流と、降雨による大規模な土石流であります。
　このため、人命を守るための唯一の予防手段として、火砕流や土石流の災害予測図をもとに、危険地帯に市民が立ち入らないよう警戒区域や避難勧告地域を設定したところでございます。
　災害対策基本法に基づくこれらの設定権につきましては、緊急性を要することから、地域の実情を的確に把握し迅速に対応できる者として、また日ごろから住民に密着し協力を得やすい者として、その地域の市町村長が権限を持ち、地域住民の代表者として責任を担うのは、当然のことと考えております。
　しかしながら、これらの設定は、立ち入り規制などが厳しく、しかも全国で例のない、広範囲にわたる住宅密集地への警戒区域等の設定でございまして、また、終わりの見えない火山活動による場合でございますので、長期間、対象地域の住民の生活手段を奪うこととなり、住民からも多種多様な意見や要望が顕在化しておりますが、これらの被災者のすべてに満足のいく対応は極めて難しいものがございます。
　区域の設定は、国、県、市、町での十分な協議調整のもとで行われており、特に問題はありませんが、複数の市町村にかかわる広域的災害や、一定期間を超えるような長期災害に対する区域設定行為は、結果として時に市町村の行政レベルを超えるものがあると思っております。
　災害救助関連の事務等についてでございますが、災害が発生した場合の住民への対策につきましては全国的に同等の措置がなされるべきで、現在のように、国の権限と責任とする原則は堅持されるべきだと考えております。
　ただ、緊急に措置しなければならないものに限り、例外的に自治体の権限として行い、国、県は追認する方法が実情に合致するものと考えておりまして、本市の場合にもそのような措置をとっていただきました。
　次に、住宅をなくした被災者に対する住宅の手だてに係る問題でございます。
　一時的に集合避難はやむを得ないといたしましても、プライバシーも確保できない体育館、公民館での集団避難の期間には限度がございます。
　このため、被災者のための応急仮設住宅等を一日も早く建設することが何より優先すべきことと考えておりますが、農地に建設する場合には、農業振興地域整備計画の変更等の問題がございます。
　現在、農業振興地域整備計画を変更するには、農業振興地域の整備に関する法律に基づき、県の認可を受けなければなりません。この事務処理には、公告縦覧期間、異議申立期間を含め通常四カ月から五カ月を要しているところでございますが、災害下における被災者用の応急仮設住宅の建設用地として農業振興地域内の農用地を対象とせざるを得ないときには、緊急を要することにかんがみ、市町村長から県知事への届け出だけで農業振興地域計画の変更が認可されるなど、事務の簡素化をお願いするものでございます。
　次に、農地の転用や農業者年金の受給資格の問題があります。
　現在、農地法により、農地を農地以外のものに転用する場合には、一時転用も含めて県知事の許可が必要でございます。
　また、農業者年金基金法により、一時転用であっても、後継者に経営移譲をした農地が一部でも転用されると、経営移譲年金は支給が停止されることになります。
　このため、市が緊急に農地を借り上げ、応急仮設住宅を建設するために、ある一定の年限に限って一時転用する場合には、市町村長の届け出により処理できるなど特例的措置ができないか、お願いするものでございます。
　同時に、経営移譲年金につきましても、特例的に支給停止要件の緩和をお願いするものでございます。
　さらに、公営住宅への入居資格要件がございます。
　本市では、平成三年五月十五日、九十五世帯、四百十六人に対し、初めて避難勧告を発令いたしました。このため、市営住宅の空き家を一時避難用に入居させたいと考えた次第でございますが、公営住宅法の入居資格要件があり、即応できないケースが生じてまいりました。その後、約一カ月を経過して特例の通知が発せられたところでありますが、今回申し上げたいことは、国より通達が来るまでの初期の段階の緊急避難につきましては、公営住宅入居の資格要件の取り扱いを地元自治体に任せていただければということでございます。
　次に、災害により死亡した家畜の処理に関してでございます。
　現在、死亡家畜の処分は、化製場等に関する法律により、知事の許可を受けなければなりません。今回の噴火災害では、災害や土石流により多数の家畜が焼死、圧死、餓死いたしまして、特に夏場でもありましたことから死亡家畜の腐敗が進み、悪臭等、公衆衛生上好ましくない状況に至りました。このため、緊急時におきましては知事に対する市町村長の届け出で済まされないものか、お願いするものでございます。
　今まで申し上げましたものの中には、国、県等の弾力的かつ迅速な対応により、現実的には緊急的、臨時的観点から、事後承認として処理いただいたものがございます。これらのことが一つの確立された制度として整備していただければと思う次第でございます。
　次に、公共土木施設災害復旧事業費国庫負担法の規定により、災害復旧事業の完了年は、査定決定後三カ年となっております。しかしながら、今回の雲仙岳噴火災害のように、災害が長期にわたり継続する場合は、現行法の規定による三年以内での復旧見通しを立てることができません。そのため、災害査定で決定されましても、三年目には工事の取りやめ、いわゆる廃工せざるを得ない状況であります。
　このようなことから、いつ終息するかわからない本市のような噴火災害の場合、現行法での三カ年以内での災害復旧には無理が生じてきておりますので、現地の実情に応じた復旧期限の延長ができないものか、お願いするものでございます。
　次に、災害復旧、復興に関する施策立案に際しましての全般的な問題についてでございます。
　本市では、平成四年度に策定した復興計画に基づき、ハード面では防災都市づくり事業を進めておりますが、新しい町づくりには膨大な費用が必要であります。この事業の実施につきましては、国、県の特段の御支援をいただくといたしましても、その財源確保等につきましては厳しいものがございますが、被災住民を初め全市民の期待にこたえ、将来に対する希望を与えるという大きな役割や効果を持っていることから、自治体の大小を問わずその責務として取り組まなければなりません。
　しかしながら、最も危惧いたしますことは、これら大規模な事業を実施するには多くの問題を解決しなければならないために、通常の事業ベースで取り組むことは長期にわたる期間を費やすこととなり、住民の切実な期待にこたえられないおそれが生じないかということでございます。
　このようなことから、特に、市町村みずからが国、県の指導調整のもとで総合的な検討結果に基づき、独自に、その地域地域にふさわしい復旧・復興計画を確定した場合、その計画の推進に当たりましては、国、県の各種特別な協力支援の一定程度の義務づけや、平常時の手続を超えて迅速な事業実施を可能とするなど、新たな制度の確立を望むものでございます。
　なお、関連いたしますが、市の財政にかかわる将来的な問題について述べさせていただきます。
　現在、国、県のお力によりまして、日本の自然災害に係る対策としては初めて雲仙岳災害対策基金制度を設置していただき、被災者の自立支援や本市の復興・振興事業を支援する措置がとられております。また、二十一分野百項目に及ぶ特別運用や、普通交付税の繰り上げ交付等、さまざまな助成策が図られております。
　しかしながら、災害が長期に継続するという、全国でも例を見ない特異な災害の場合、災害対策、被災者対策、復旧・復興対策等、より多額の財源を要することから、財政運営がますます厳しいものとなり、弱小自治体の財政規模では近い将来種々の面で的確な施策対応が非常に困難になるのではないかと懸念する次第であります。このため、なお一層、国による財政支援を願うものであります。
　最後に、激甚災害の指定についてでございます。
　現在、激甚災害の指定を受けるためには、災害による被害額が確定されていなければなりません。
　しかしながら、本市の場合には災害が長期に継続していることや、危険区域等の設定により被害調査ができない状況にあることから、一部を除きいまだ指定がなされておりません。
　このようなことにかんがみ、被害額が確定していない、あるいはなされていない段階におきましても、その被害予想額等をもって激甚災害の指定ができないか、お願いするものでございます。
　長くなりましたが、今まで申し述べましたことが、平成二年から現在に至るまでの、雲仙・普賢岳の噴火災害を通して経験的に考え、願うところの主なものでございます。
　よろしくお願い申し上げます。