○百地公述人　日本大学の百地でございます。
　本日は、憲法改正国民投票法案につきまして意見陳述の機会をいただき、大変光栄に存じます。私は、与党修正案に賛成の立場から意見を述べさせていただきます。
　現行憲法が施行されましてことしでちょうど六十年を迎えますが、ようやく憲法改正のための国民投票法が制定されようとしています。これもひとえに中山委員長を初め関係各位の御努力のたまものであり、心から感謝と敬意を表する次第でございます。
　実は、短時間にまとめてお話をさせていただくために原稿を用意させていただきました。訂正を先にさせていただきます。六ページの九行目から十行目のところですが、「１「公務員の政治的行為の制限規定の適用除外」が削除されてしまったこと、」これは逆でして、「公務員の政治的行為の制限規定の適用を除外してしまったこと」に訂正していただけたらと思います。
　それでは、原稿に従いまして意見を述べさせていただきます。
　憲法改正のための国民投票法は、国会法や内閣法などと同様、憲法典を具体化し実際に運用していくために不可欠な法律、つまり憲法附属法律の一種と考えられます。したがって、憲法施行時には当然整備されていなければならないはずでございました。その法律が憲法公布後六十年たっても制定されなかったわけですから、どう考えても異常であります。
　しかも、現行憲法は国民主権を採用していますが、国民が直接主権を行使する機会は憲法改正のときしかありません。といいますのは、通説によれば、国民主権とは、第一に、すべての国民が国家権力の正統性の根拠であること、言いかえれば全国民の名において憲法が制定されたこと、第二に、有権者の総体が国家権力の究極的な行使者であること、換言すればすべての有権者によって憲法改正が行われることを意味するからであります。したがって、国民投票は主権者国民が直接主権の行使に参加できる唯一の機会ですから、国民投票法を制定しないままでいるということは、国民から主権行使の機会を奪うに等しいことになります。
　さらに、一昨年、平成十七年九月十四日、最高裁大法廷が下した在外邦人の選挙権をめぐる判決に従えば、国会が正当な理由がないまま国民投票法を制定しないでいることは憲法違反の疑いさえあります。時間の関係で詳しい説明は省略させていただきますが、この判決によりますれば、国会がやむを得ない事由もないまま選挙権以上に重要な憲法改正のための国民投票権を認めてこなかったこと、また、主権行使のための国民投票法の制定が必要不可欠かつ明白であるにもかかわらず国会が正当な理由もなく六十年もの長期間にわたって法律の制定を怠ってきたことは、憲法違反の疑いが濃厚であると思われます。
　以上の理由から、速やかに国民投票法を制定されますよう切望する次第であります。
　次に、本題の国民投票法案の内容について意見を申し上げます。
　第一に、与党提出の国民投票法案は国民投票の対象を憲法改正に限定していますが、これは当然のことと考えられます。というのは、今制定すべきは憲法改正のための国民投票法であって、これによって国会は速やかに立法不作為による違憲状態の解消を図らなければならないからであります。
　民主党の主張されるように国政上の重要問題についてまで国民投票の対象を広げることは、適切でないばかりか憲法違反の疑いさえあります。なぜなら、憲法は代表民主制を採用し、憲法改正など例外的な場合にのみ直接国民の意思を問う仕組みになっていますから、一般国民投票法の制定によって直接民主制を導入することは憲法の基本原理に抵触することになるからであります。しかも、法律による一般国民投票制度の採用は、国会を唯一の立法機関と定めた憲法四十一条にも違反することになりましょう。
　確かに、国民投票制度の中には国会を直接拘束しない諮問的レファレンダムも存在します。これなら国会の権限を直接侵害することもなく、憲法違反の疑いを免れるかもしれません。しかしながら、せっかく国民投票をしておきながら、その結果をいつでも無視することができるのであれば、何のための国民投票かということになりましょう。逆に、国会が常に国民投票の結果に従わなければならないということになれば、事実上、国会の権限を侵害することになります。したがって、国民投票の対象を憲法で定められた憲法改正以外にまで拡大するのは疑問であります。
　それに、国政上の重要問題について果たして常に国民が正しい判断をなし得るかどうか、また、国政上の重要問題についての決定権を流動的なその時々の国民の意思にゆだねてしまうのが妥当かどうかを考えるならば、一般国民投票法の採用には多大の疑問を覚えます。
　第二に、与党修正案が国民による憲法改正の承認の要件を有効投票総数の過半数としたことは極めて妥当と思われます。なぜなら、民主党案のように白票等の無効票まで含む投票総数の過半数の賛成を承認の要件とした場合には、わからない者や答えない者まで反対に含めてしまうことになるからであります。国会つまり主権者国民の代表が、衆参両院の三分の二という多数の賛成によって憲法改正を支持し発議しているという事実を重視するならば、これに対する明確な反対が過半数に達しない限り国民の賛成が得られたものとみなすのが論理的に考えても妥当であると思われます。
　次に、国民投票運動のあり方について管見を申し上げます。
　初めに、国民投票運動というものをどのように考えるべきかということですが、これまでの議論を概観いたしますと、次のような見解が支配的であったように思われます。
　すなわち、国民投票運動は、選挙運動と異なり原則として自由とすべきであって、制約は最小限度に抑えるべしというものです。その理由としては、１憲法改正の国民投票は主権者国民による主権の行使であって選挙権の行使とは異なること、２憲法改正は国の将来にかかわる重大な問題であり、可能な限り多くの国民が運動に参加し自由に意見を表明すべきであること、３規制は自由な意見の表明を萎縮させる、特にメディア規制は報道の自由を侵害しメディアに対して萎縮作用を及ぼすものであるから規制すべきではないといった事柄が挙げられます。
　しかしながら、このような見解には疑問があります。なぜなら、国民投票運動においても当然自由が保障されなければなりませんが、運動の公正性を維持し、政治的混乱を避けるためには、やはり一定の規制がなされなければならないはずだからであります。それに、一、二週間という短期間の選挙活動とは異なり、国民投票運動は二カ月から最長半年もの長期間にわたることから、運動を原則として自由とした場合、どのような政治的、社会的混乱が生ずるか予想がつきません。したがって、そのような混乱を未然に回避し、国民投票運動の公正性を維持するためには、原則として公職選挙法に準じた規制を考えるのが自然ではないかと思われます。
　この点、国民投票と選挙権の行使とは異なるという意見に対しては、以下のような反論が可能です。
　確かに、憲法改正は国民が直接主権を行使する唯一の機会ですが、主権の行使といっても、憲法制定権力の行使とは異なります。すなわち、革命後の混乱の中で憲法制定権力といういわばむき出しの権力を自由に行使し新憲法を制定するような場合と、憲法典の定めるところに従って憲法改正権を行使する場合とでは、当然行使のあり方も異なるわけであります。それゆえ、憲法改正のための国民投票運動においては、意見表明の自由を保障するとともに、政治的混乱を回避し、国民投票運動の公正性を維持することが憲法上要請されますから、国民投票運動は原則として自由であるべきだなどといった主張はやはり疑問であります。
　また、国民の自由な言論を保障することと、公務員や教育者まで巻き込んだ国民投票運動を認めることとは別問題です。というのは、憲法改正は文字どおり直接国の命運を左右するものであり、国民投票運動は選挙運動と比較してはるかに高度な政治性を有するからであります。この政治的な国民投票運動に、国家公務員法や地方公務員法で政治的行為が厳格に制限され、全体の奉仕者として本来政治的に中立でなければならない公務員を自由に参加させるというのは、明らかに矛盾しております。
　それゆえ、私ども、昨年十二月十四日付の与党修正案については、１公務員の政治的行為の制限規定の適用を除外してしまったこと、２メディア規制が完全に削除されていること、３公務員、教育者の地位利用について罰則が存在しないことの三点を特に問題視し、再修正をお願いしてきました。幸い、今回提出の与党修正案におきましては大方懸念も解消されましたので、法案に賛成する次第であります。
　ちなみに、国家公務員法、地方公務員法における公務員の政治活動の制限について、最高裁は昭和四十九年の猿払事件判決の中で、行政の中立的運営を確保し国民の信頼を維持するためのもので合憲であると判示しています。また、政治的行為の禁止は、意見表明そのものの制約が目的ではなく、あくまで行動のもたらす弊害を防止することにあり、その意味で間接的、付随的制約にとどまると説明しています。
　したがって、公務員にも当然意見表明の自由は認められなければなりませんが、全体の奉仕者としての立場や公務員としての地位の特殊性などにかんがみ、国民投票運動のもたらす弊害を防止するためその行動に制約が加えられることは、最高裁判決に照らしても当然であると思われます。
　さらに、メディア規制の問題ですが、事実の報道の自由が憲法で保障された権利であることは昭和四十四年の博多駅テレビフィルム事件最高裁判決が認めているとおりです。それゆえ、公共の福祉に反する場合を除き、報道の自由の規制は許されませんし、その制約は最小限度にとどめるべきです。ただし、この報道の自由は、同判決の言うとおり、あくまで国民の知る権利に奉仕するために認められたものであって、マスメディアに対して特権を付与したものではありません。報道機関には、国民の知る権利にこたえるべく、事実を正しく公平に報道する義務があります。
　したがって、国民投票運動につきましては、少なくとも影響力の極めて大きなテレビ等の放送事業者に対しては、政治的に公平な報道を行うよう義務づける必要があります。その意味では、与党修正案が「放送法第三条の二第一項の規定の趣旨に留意するものとする。」と明記したことは、当然のこととはいえ評価すべきであると思われます。
　ちなみに、同項二号は「政治的に公平であること」、三号は「報道は事実をまげないですること」、四号は「意見が対立している問題については、できるだけ多くの角度から論点を明らかにすること」と定めていますから、その実効性を確保する必要があると思われます。
　この点、マスメディアに対する規制はその活動を萎縮させるおそれがあるから一切行うべきではないなどといった見解についてはいかに考えるべきでありましょうか。
　確かに、表現の自由や報道の自由の重要性を考えるならば、萎縮効果をもたらすような規制については特に慎重でなければなりません。それは当然のことであります。しかしながら、与党の国民投票法案が放送法の規定の趣旨に留意すると定めたのは、現に行われている規制以上の規制を新たに課すものではありません。しかも、マスメディア、特にテレビの現状を直視するならば、萎縮効果などといった観念論だけで一切の規制を排除してしまうのは極めて疑問です。
　加えて、与党修正案が公務員、教育者の地位利用を禁止し、違反者に対して行政罰を加えることとしたことは評価すべきでありましょう。選挙活動と異なるとはいえ、公務員や教育者がその地位を利用して国民投票運動を行うことは、明らかにその公正性を損なうことになりますし、特に学校においては教育者の影響力は無視できないからです。それに、本来、政治的喧騒から隔離されていなければならないはずの教育現場まで巻き込んで、教師が国民投票運動を展開することは、当然避けなければなりません。ただし、行政罰だけでは自治体によってばらつきが生じるおそれがあり、不公平を生じますから、この点については配慮が必要であると思われます。
　以上、限られた時間の中で、与党修正案に賛成する理由を述べてまいりました。
　最後に、附則第十一条には、「公務員が国民投票に際して行う憲法改正に関する賛否の勧誘その他意見の表明が制限されることとならないよう、」「検討を加え、必要な法制上の措置を講ずるものとする。」とありますが、さきの最高裁判決に照らせばおのずから限界が存すること、また、法律制定後に設置される予定の憲法審査会におきましては、ぜひとも積極的な憲法改正論議や具体的な改正案づくりを行っていただくようお願い申し上げまして、私の意見陳述を終わります。
　どうも御清聴ありがとうございました。（拍手）