○伊藤参考人　おはようございます。伊藤真といいます。
　ふだんは法教育を行っています。最近は、あちこちの市民団体に請われて、憲法の話等を全国でさせていただいております。
　お手元に簡単なレジュメをお配りしているかと思いますが、この改正国民投票法制の要否という議論の前に、国民投票法の位置づけというものを私なりに考えたところを確認させていただければと思って書いておきました。
　たかが手続法ではないというのが私の認識です。
　刑事手続でも何でもそうですが、手続がいわばそのすべてを決める、結果を左右してしまうことが往々にございます。例えば、無罪の推定の原則があるかないか。刑事の取り調べの可視化に警察の方が反対するのは、やはりこの手続だと処罰できなくなってしまうのではないか、そういう御懸念があるからだろうと思います。犯罪者を一人も逃さないという目的で手続をつくるのか、一人の無辜をも処罰しないという目的で手続をつくるのか、それによって変わってくることになります。
　ある意味では、人間がやることというのは常に過ちを犯す可能性があります。結果が正しいかどうかわからない場面があります。そんなときだからこそ、手続の正当性というものが重要になると考えています。まさに、裁判の結果など正しいかどうかわからないからこそ裁判の手続の適正というものが要求されますし、多数決の結果が本当に正しいかどうかわからないので、こういった場面における十分な審議、討論の過程というものが重要なのだろうというふうに認識しております。
　ですから、憲法改正というものの結果が、たとえ改正の限界内であったとしても、本当に国民自身にとってそれがふさわしいものなのかどうなのか、これはなかなか判断は難しいのかもしれません。だからこそ、手続が重要。特に、国論を二分するような改正が行われようとするときには、反対した側がそれに従っていけるというのは、手続の正当性の裏づけがあってこそだろうというふうに考えております。
　二つ目に、基本的なポリシーが何よりも重要と書かせていただきました。
　国民主権の具体化がまさにこの改正国民投票法ということになろうかと思いますが、単に国民の多数意思が反映していればそれだけで国民主権の具体化だというふうに言えるのかと考えることがあります。
　そもそも、通常の法律は、仮に少数者の人権を侵害するようなことがあっても、憲法に照らして裁判所が違憲判決を出して救済することが可能です。しかし、仮に憲法が少数派を侵害するような内容となってしまったときには、どうにも救済しようがない。自然法に反するとか憲法改正の限界を超えるとか言ってみたところで、事実上の救済は難しかろうと思います。こうなったら、もはや国民は圧制に耐えるしかない。ですから、法律における多数決と憲法改正における多数決では全く意味が違うであろうと私は考えています。
　そこで、そういう不幸なことにならないようにするために、国民投票において国民の多数の皆さんたちがやはり少数の皆さんたちのことも考慮しながら投票できるかどうか、少数派へのイマジネーションと申しますか、交代可能性があることへのイマジネーションと申しましょうか、そういったことが必要なのかなと思っています。
　憲法は、言うまでもなく、だれが権力を握った場合でもその権力を拘束するものです。特定の内容的な価値を押しつけるようなものではありません。こうしたことが国民の間で十分な議論として成り立ち、そして一人一人が成熟した国民として国民投票に臨めるように十分な議論が前提として必要なのかな、そんなふうに考えております。
　必要性と許容性と書いておきました。法律をちょっと勉強したりしたことがあったものですから、そうしますとどうしてもこの必要性、許容性という観点から考える癖がついてしまっています。
　そもそも、国民投票法の必要性はあるのか。私自身は、率直に改憲の必要性と重なると考えています。改憲の必要性を感じる方にとって手続法も必要というだけであって、これまで立法不作為というような御議論がなされることがあったようにも思いますが、法的な意味での立法不作為とは無関係であるということは多くの専門家の方が指摘されていることではないのかなというふうに思います。事実として立法不作為ということはあろうかと思いますが、法的な議論とは余り関係がないように認識しています。
　先ほど小林先生のお話にもありましたように、この国は代表民主制、間接民主制を採用しています。直接民主制はあくまでも例外です。国民主権の直接的な発動と言ってみても、まさにこの憲法改正の場面だけがそういう意味では直接的な発動なわけであって、ある意味では最後の手段というようなものです。そう簡単には発動されない。ですから、よほど国民が必要性を感じて初めて発動されるのが憲法改正の国民投票ということだろうと思います。
　国民が具体的に改正の必要性を感じていなければ、その部分は、まさに国民がこの憲法を受け入れ、そして選び取っているというふうに考えてよいのではないかと思っています。そこに立派に国民の意思があらわれていると考えます。それこそが憲法の正当性であり、こうして国会が運営されている正当性の根拠にほかなりません。この憲法の正当性に疑問だと言い出したら、この国会やこの委員会自体の正当性も怪しくなってしまうことは明らかだろうと思われます。
　また、本来ならば、憲法改正、改憲に賛成、反対、その双方の国民の意見が対等に反映されるような仕組みができ上がればよろしいかと思うのですが、どうしても制度上は難しかろうと思います。反対の立場の者は、発議に対して反対という意見表明しかできません。
　投票でそれぞれの立場の国民の意思が仮に反映されなかった場合、その効果を考えてみますれば、例えば、改憲派はその思いが反映されなかった、すなわち改憲が否決されたとしても現状維持にとどまります。ですが、いわゆる護憲派の皆さんたちは、そのみずからの意思が反映されず可決されてしまった場合には、自分たちの思いが後退することになります。すなわち、効果が異なるわけですから、そこは対等に国民の意思を問うとは言えないと考えています。
　もちろん、手続法には賛成だが改憲に反対という御議論も当然あってしかるべきだろうというふうには思うのですが、しかし、それは改憲論議が具体的に出てきたので国民投票である意味では討ち取ろう、ピンチをチャンスに変えようというような意味にすぎないのではないかなというふうに考えています。
　また、政治問題であるがゆえにタイミングが重要と書いておきました。
　私は、本来、この国民投票法というのは、憲法の制定と同時に、具体的な改憲の論議が出ていない段階で中立的なものをつくっておけばよかったのかなというふうに考えています。しかし、一たん具体的な改憲論議が出ているときにということになりますと、その改憲のための手続であると見られてしまうのは、これはもういたし方がないことかなと思っています。ですから、私は、むしろそのことを正面から認めて、その上で議論していただいた方が、私のような国民の目から見るとわかりやすいかなと考えています。
　今、条文の形で憲法草案が出ているのは自民党の案だけのようにも思われます。そうしますと、国民は具体的にそれを前提に改憲というものを考えようとします。この自民党の新憲法草案が出ている段階で中立的な国民投票法案と言ってみても、ちょっとイメージが持ちにくくなっております。むしろはっきりと、先ほど小林先生の御指摘にあったように、九条を変えるためにはこの手続法も必要なんだというふうに御主張され、いやいや、九条を変える必要はないからこの手続法も要らないんだというふうに、それぞれの立場をはっきりと主張していただくと非常にわかりやすくなるかな、そう考えています。ですから、立法不作為だとか国民主権だとか、そういった議論を持ち出してくると、かえってわかりにくくなるような気がしてなりません。
　また、国民投票というようなものは、国民の側がいわば国会で発議されたものに対して意見を表明する。
　言うまでもないことですが、国会議員の皆様方は全国民の代表に、あえて言いますが、すぎません。特権階級でも何でもありませんし、いつでも選挙によってその立場を失う、そういうものだろうと認識しています。国民の皆さんから信託を受けてお仕事をされているわけです。国民が改憲を必要だと考えて、国会議員に託して改憲の発議をしてもらう、これはこれで立派なことですし、それでよいと思います。
　ですが、国会議員の皆さん方がエリートとして国民のことを考えてしっかりした発議をした、たまたまそれが国民の意思と合致しなかったとき、国政を託した国民の側から、それはちょっと違いますよといって国民投票で否決する、それもあり得ることです。そのときに、そもそもその発議自体をさせない、場合によってはそのための手続法をつくらせないという運動のあり方も、それは国民の側の抵抗の仕方として一つあり得る方法だろう、一つの選択肢であろうというふうには考えています。
　そして、その必要性の前提としてそもそも許容性があるかどうか。そこに国民の認知ということを書かせていただきました。
　憲法への理解は不十分である。先日、五月三日の朝日新聞の世論調査で、憲法のことを国民がよく知っているは四％だったように思います。
　また、こちらでも御議論があったように、国民投票法というものの国民の認知度もまだまだ不十分なのかなと考えています。もっと盛り上げていかなければいけないんだろうというふうには考えますが、結局、この盛り上がりも、国民の側から見ると、改憲の内容、どういう方向を目指しているのかということとリンクするようにも思います。
　十分な議論の前提が整っていることと最後に書かせていただきました。
　これは、立憲的意味の憲法のいわば目的、意義、趣旨、言うまでもないことですが、憲法とは国家権力を制限して国民の人権を守るためのものであります。その基本点において一致していなければ、私はなかなか議論が先に進みにくいのかなというふうに考えています。
　あくまでも憲法というのは国家権力に対する歯どめであって、その原則のところにおいてしっかり一致していることが重要ではないか。そこがあやふやであると、どういう憲法をつくるのか、またどういう手続があるべきなのかということを議論する上で、ちょっと順序が違うようにも思われます。憲法の意義や役割においてしっかりとした合意ができていない皆さんたちの間で果たして有益な議論がどこまで成り立ち得るであろうかというふうに、少し心配になることがあったりします。
　言うまでもなく、政治の場は妥協の場です。妥協というのは目的において一致しているから可能なのであって、一定の共通の基盤がなければならないと考えています。討論と妥協によるまさに議会制民主主義というものが成り立つ、そのためには憲法の存在意義や目的においてしっかりとした合意がなされているということが大前提ではないのかな、そうでないと単なる多数決主義に陥ってしまう危険があるのではないかといった不安を覚えます。
　以上です。