○堀委員　そこで、この「政治改革」、お配りした中の二ページのところをちょっと見ていただきたいのでありますけれども、実は「大日本帝国憲法の慣行から日本国憲法への基本的改革について」ということで、佐藤参考人がお書きになりました「日本国憲法概説」の中から帝国憲法の由来を引用させていただいておるわけであります。二ページの真ん中に括弧の中に入っておりますけれども、私は国会に出まして今在職三十一年でございますけれども、ずっと前から非常に疑問に思っておりますのは、ちょっとページを先にずらしていただきまして七ページを皆さんに見ていただきたいのでありますが、七ページの本会議場でございます。
　現在、憲法四十一条で、国会は国権の最高機関であって唯一の立法機関であると明定をいたしておるのでありますが、この七ページの上の本会議場をごらんになりますと、要するに国権の最高機関の方が下の方に座っておりまして、そして行政権というのは、少なくとも現在では国権の最高機関の次に位置するはずのものがひな壇と称する高いところに座っている。これは帝国憲法のときの仕組みがそのまま今日に及んでいるのでございます。
　その次に、予算委員会等が開かれます議事堂本館第一委員室というのが下にございます。ここで、閣僚は安楽いすのような大きないすに座っておるわけであります。そうして国権の最高機関は、分館ができたのは昭和四十四年でしたか、この分館ができますときまでは、私ども議員は机を並べてそでのない政府委員が座るのと同じいすに座って審議をしていたわけであります。私は、これを当時の古い閣僚に、あなたは戦前のことも御存じでしょうが、この大臣席というのは要するに帝国憲法のときに、行政権絶対優位のときにこういういすができて、そうして協賛をするという議会であったときにこういうことになっているのじゃないですかと。依然としてこの形が今日残っているわけであります。
　この本会議場の問題は、尾崎行雄さんが日本国憲法ができたときにあの壇を下げるべきだと言われたそうでありますけれども、当時は財政上の問題でできなかったということが言われているわけでございます。それで今はちょっとそでがついていますけれども、政府委員と同じような格好になっているのであります。
　その次に、今のこの分館でございますけれども、要するに分館ができて、ここでは議員同士がディスカッションできる仕組みに衆議院の事務局の方が進んでこういうものをつくってくれておるわけでありますが、現実には相対向きになっております。
　ところが、先生の「日本国憲法概説」でも述べられておりますように、伊藤博文たちが当時のプロシアの憲法を持ってきて大日本帝国憲法ができたわけでありますが、十ページでございますけれども、西ドイツの国会も改装前はやはり日本と同じように高いところにございますが、これは御承知のように一九八六年でございましたかに改装をいたしまして、高さを同じにしているわけでございます。私は、実はもう二年前からこの問題を提起しておりますけれども、今日依然として全然改められていなくて、形式だけでなくて内容も同じように政府対議員という形で論議が行われております。
　それで、十三ページのこの第三委員室というのをごらんいただきますと、ここは手前側におりますのが議員の席でありまして、真ん中は委員長でありますけれども、向こう側の右側に政府側がいる。常に政府と議員が対峙して座っているという仕組みは、これは大日本帝国憲法が規定をし、それに基づいて行われてきた制度が、今日日本国憲法が実施をされまして既に四十三年になりますか、にもかかわらず、依然としてこういう形式、そうして建物もそうですけれども、やり方もそうなっている。これは、私はどう考えても今の日本の政治の最大の問題点で、これをまず改めなければならない。
　ところが、そういうことが今日続いてまいっておりますのは、今の中選挙区という制度の中に問題がございます。中選挙区制というのは個人本位の選挙制度でございますから、ともかく金帰火来というのが衆議院における一般的なルールでございますけれども、衆議院はいつ選挙があるかわかりませんので月曜日と土曜日は委員会を開かない、本会議も開かないという慣例になっておりますから、要するに金曜日の夜に選挙区へ帰って土曜、日曜、月曜といて、そして火曜日の朝国会へ帰ってくる。こういうことで、選挙区をみんな一生懸命走り回って、自分の個人票を常にきちんとするという形がとられております。そうしますと、議員は勉強する暇がないわけであります。自分たちが勉強しないためにどうしても官僚の力をかりざるを得ないということが起きてまいるのであります。
　今アメリカに行っておられますけれども、この前のＥＣ代表部の大使でありましたファン・アハト大使が、ある会合の中で私に、堀さん、ちょっと日本の政治についてぶしつけな質問をしてもいいですか、こうおっしゃいましたので、何でもお聞きくださいと。私はオランダで内閣総理大臣を四年間やってきました。そのときに、組閣をするときには、この人はこの省にとって最も望ましい政治家だという人を各省の大臣に任命をいたしました。総理大臣も変わりませんが、閣僚も一人も変わらないで、四年間そのスタッフで実はやってきましたが、日本に来て驚いたのは、大臣というのは毎年全部変わる、こうなっているのですが、堀さん、これはどうして毎年一年ずつでずっと変わるのですか、こういって大使に尋ねられました。
　それはこういうことに原因がある。現在の中選挙区制というものは五名区、四名区、三名区、こうなっておりまして、さっき参考人もおっしゃいましたような護憲三派のときにできておりますが、私どもが力が不十分なものですから、自民党はその選挙区に多数の候補者を立てることになりますと、自民党同士の争いになってくるわけであります。そうすると、それが結果的には派閥をつくって、今自民党に派閥が五つございます。ある人が六つ目の派閥をつくろうとしたらつぶされました。自民党には派閥は五つ以上は要らないのだといってつぶされて、その方は自殺をされました。
　ですから、そういう経過は、今の五派閥というものができたもとは今の中選挙区制の仕組みの結果だと私は見ているのでありますけれども、そうなりますと、さっき穂積さんもちょっとおっしゃいましたけれども、ともかく多数の議員を擁しておる者が自民党内のイニシアチブがとれることになる。それで多数の議員を擁しようと思ったらどういうことが必要かといいますと、まず候補者をたくさん立てなければ多数の議員ができませんから、多数の候補者を立てることになる。そうして、同時に議員になったら、自民党の皆さんは大臣になることがまず最初のターゲットです、こうなっておりますから、何としても大臣になりたい。内閣改造が行われるときは大変熱心に皆さんがいろいろな角度で運動をなすっているようであります。私も逆に自民党の私の学校の同窓生から、堀さん、あなたは上の方の人をよく知っているのだからちょっとよろしく頼むぞなんということを言われるほどに実は激しい閣僚になることについての争いがある。
　そうなりますと、閣僚にたくさんしたことが派閥の方をたくさんふやすことに対しても非常にプラスでありますし、資金が潤沢で候補者をたくさん出せればいい。その結果が、私は大蔵委員会に長くおりまして、大蔵委員会の中で公式に発言しておりますけれども、私がおつき合いをした大蔵大臣の中で田中角榮さんというのはただ唯一の政治家として実に立派な大蔵大臣であったのでありますが、派閥の領袖となって、できるだけ大きな派閥をつくろうと思えば資金がたくさん要ります。資金をかき集める過程の中で御承知のような事件に巻き込まれて今日議員をやめられているわけでありますが、それはまさに今の日本の政治のシステムがもたらした結果でございまして、どうしても政党本位の選挙制度にしなければ日本の政治はまともにならない。そうして、政党本位の選挙制度になれば、ファン・アハトさんたちがやっておられるように、ともかくも特別の事情のない限り最初の内閣総理大臣が決まったらその人がずっとやるということになるのではないか、こういうふうに思っております。
　この中にいろいろ書いてございますけれども、その点で佐藤参考人にちょっとお伺いしたいことは、要するに今の憲法は七十二条で、
　内閣総理大臣は、内閣を代表して議案を国会に提出し、一般国務及び外交関係について国会に報告し、並びに行政各部を指揮監督する。
こうございまして、ここでは実は法律案とは書かれておりませんで、「議案を国会に提出し、」こういうふうに七十二条は書かれております。そうして、七十三条に、
　内閣は、他の一般行政事務の外、左の事務を行ふ。
具体的に、内閣の行う事務をここで明示をいたしておりまして、
　一　法律を誠実に執行し、国務を総理すること。
　二　外交関係を処理すること。
　三　条約を締結すること。但し、事前に、時宜によっては事後に、国会の承認を経ることを必要とする。
　四　法律の定める基準に従ひ、官吏に関する事務を掌理すること。
　五　予算を作成して国会に提出すること。
　六　この憲法及び法律の規定を実施するために、政令を制定すること。但し、政令には、特にその法律の委任がある場合を除いては、罰則を設けることができない。
　七　大赦、特赦、減刑、刑の執行の免除及び復権を決定すること。
こういうふうに書いてございまして、要するに、内閣が国会に提出できるものを明示的に予算と条約だと限定しているのであります。ところが、どういうわけか内閣法では、こういう憲法の定めがあるにもかかわらず、法律案及び議案を国会に提出し、こういうことになっておりまして、その結果、現在日本の法律のほとんどは閣法によって処理されているわけでございます。それは、ここに内容が書いてございますけれども、そういうことなのでございます。
　そこで、一番大事なことは、議会というのは少なくとも議員立法によって、国権の最高機関で唯一の立法機関であるということは、議案をつくるのも、国会に提出し、さらに論議をし、最終的には議会の多数の意見によって決定するというこの仕組みが確保されないで、政府が一方的に閣法を持ってくる、そうすると、この閣法は成立過程に確か自由民主党の皆さんは参加をされておりますけれども、そのために自由民主党と政府というのが一体となって私どもにその法案を採決するように求めてくる、こういうのが現在の形なのでございます。ですから、どうしても今の日本の政治をきちんと改めるためには議員がしっかり勉強をして、官僚に物を依存しなくても議員同士でやれるようにしなければいけないと思うのであります。というのは、私は三十一年もこの仕事やっておりますのでよくわかっておりますけれども、官僚は、大体、政策をつくりますのは課長のときに政策を立案いたします。しかし、課長の任期は大体二年で終わります。そうしますと、自分がつくった政策を、例えば五年先の政策をつくったとしますと、自分がやめますと、次の課長はそれをちゃんと議会や何かに成立するように努力しないものですから、少なくとも自分の任期中にやれる形のものの政策を立案いたします。決定権は局長にあります。局長も大体二年ですから、その決定権がなくなった者はもうそれについての発言権がなくなるわけです。ですから、官僚というのは御承知のように各省縦割り、各省が縦割りではなくて局縦割りでございますから、自分たちの幅の狭い視野の中で二年か三年先のことしか官僚は考えることができない。
　しかし、私どもはこうやって国会に出していただいておりまして、これは個人本位選挙制度のおかげで、私も十一回当選の長期に出していただいておるのでありますが、政党本位の選挙制度の国では、そんなに長い、当選回数の多い人はほとんどおられません。大体五、六回のところでチェンジをするわけであります。それは政党がイニシアチブを持っていますから、適当な人を交代できるのであります。今の選挙制度では、長くいる者は個人票がしっかりしておりますから、私の場合も、実は前回党が公認してくれませんで、無所属推薦ということで出てまいりましたけれども、しかし、結構原衆議院議長の上で四番目で当選できる、これは個人本位の選挙制度のおかげでございます。
　自分自身がその中で、そう言うのはおかしいのですが、しかし、私は昭和三十五年以来公職選挙の特別委員会におりまして、何としても政党本位の選挙制度にしなければならない、こう考えておるのでございます。そういう現在の国会のあり方、政府と議員のあり方、法案の提出の仕方、これは私は日本国憲法の求めることとは著しく違っておると思いますが、御専門家でございます佐藤参考人のひとつ御意見を承りたいと思います。
　　　　〔塩崎委員長代理退席、委員長着席〕