○小沢参考人　武蔵大学の小沢でございます。
　首都移転問題について意見を述べよということでございますが、去る二月二十六日に首都機能移転問題に関する懇談会の「中間とりまとめ」が発表されておりますので、この中間報告を念頭に置いて意見を申し上げたいと思います。
　意見発表の順序は、レジュメにございますように、集中の実態それからその原因、是正策のあり方というようなことにわたっています。
　私の意見を最初に申し上げますと、この中間報告で言われているように、首都機能のうち、政治・行政機能と経済機能を分離して、政治・行政機能に純化した新首都を建設すれば、すなわち、中間報告には余りはっきりとは述べられていませんが、国会や中央官庁が東京にあることが一極集中の原因であるから、これらの政治・行政機能が移転すれば一極集中問題は解決に向かうと見ているようであります。しかし、これで東京一極集中問題が解決されるとは思えないという立場で、以下意見を申し上げたいと存じます。
　そこで、まず、一極集中の実態でございます。表一の国土庁の国土レポートによりますと、東京圏、一都三県の人口は、平成二年で三千百七十九万人、全国比二五・七％を占めております。これは、東京湾一帯の臨海重化学工業コンビナート、そして東京都を含む一都三県への経済力の集中を反映していると思われます。同じく国土庁の過疎白書によりますと、表２及び図１のように、六十五歳以上の人口比率が一六％以上という新過疎法の定義に基づく過疎市町村は、全国の市町村の三五・二％、人口では六％ですが、面積では約四五％を占めております。
　第四次全国総合開発計画は八七年にできましたが、ここで言う多極分散型の国土づくりの課・題は、このような状況を見ましても、ますます大きくなると思われますが、一極集中の中心としての東京都を見ますと、表３のように、千代田、中央、港区の都心三区の昼間人口は二百五十二万人なのに、夜間人口は三十二万人ということでございます。まさに過密の中の過疎で、夜は人の住まない町が出現しています。
　関連して、都心三区などは別にして、東京二十三区は低層、低い層の建物が多いので高層化せよという意見が多いのでございますが、道路率やオープンスペース率、すなわち都市公園、広場などの比率を見ますと、表５のように、東京は二六・九％でニューヨークの半分、パリ、ロンドンにもはるかに及ばないという事実を見逃すわけにはいきません。
　また、東京都は狭いのに土地が高度利用されていないという意見がありますが、図８をごらんいただきますと、昼間人口と夜間人口を合わせたいわゆる人口密度では、東京都二十三区部では二百四十人でありますのに、ニューヨークは百三十八人、ロンドンは百五人でございます。東京都の方が過密で住みにくい町だというわけでございます。
　次に、大きく首都圏をとりまして、経済機能等の集中状況を見ますと、図の２のように、首都圏白書によりますと、資本金十億円以上の大企業の本社・本店数の六〇％以上が首都圏（一都七県）に集中しています。その他の機能も大体半分あるいは半分以上という集中ぶりだということがわかるかと存じます川
　一極集中の実態は、中枢管理機能の東京への集中ということを示しているように思われます。特に、オフィスビル、情報の集中状況は、まず図５のように、一九八六年の民間活力の法律、民活法による建築・都市計画規制の緩和等によりまして、二十三区部のオフィス床面積は以前の二倍くらいにふえ、年平均二百七十ヘクタールとなっています。八〇年代を通じてこの増加量は千五百六ヘクタールでございますが、これは首都圏の業務核都市、いわゆる横浜、川崎、千葉、立川、八王子、大宮、浦和の七市の八九年のオフィスストック量千五百四十ヘクタールに匹敵しているわけでございます。一極集中の実態がオフィスビルの増加にあることははっきりしております。
　そして、一極集中に深い関係を持つ情報発信量とその地域分布を見ますと、図３のように、情報発信量は東京都が二二・六％で、次の大阪七・〇％をはるかに引き離しておりますし、また地域の差を見ますと、図４のように、関東地域がダント
ツで、近畿地方をこれまた大きく上回っております。そして、表４のように、この中で土地所有も、個人の所有から法人の土地所有に移る傾向が強まっております。
　以上の結果の一つが、図６のマンハッタンを上回った都心三区と新宿区計のオフィス床面積の図でございます。一九八八年にはついにマンハッタンを上回っております。
　それでは第二に、一極集中の原因は何かということになりますが、これは結局同時に、一極集中の結果、市民生活、住民生活はどのような困難に直面しているかを見る必要があるということになります。
　一極集中問題が意識される中で、バブル経済による地価高騰、株高、そしてその崩壊を機にして集中問題に関する調査報告が多く出されるようになりましたが、開発銀行の一九九〇年の「一極集中問題を考える」という報告書によりますと、集中の原因を三つ挙げております。一つは「政治、経済の中央集権化」、二つは「経済の国際化、サービス化、情報化」、三つは「高度集積の相乗効果」であります。つまり、交通、通信、道路、港湾などの産業基盤、それから生活基盤が集積しており、それが利益を与える限りは、進出する企業にとっても大いに利益を与えるということになるわけでございます。
　私も、この三つの分類に大体賛成でございますが、さきに見ましたように、図一で示される過疎地域の自治体を初めとする地方自治体の東京指向は、言うまでもなく図２、図３で指摘しました中枢管理機能の集中こそが実はその原因であり、しかも教育、文化機能まで集中しているところに、これらの集中がさらに加速される状況が見てとれます。しかも、東京への過集中をさらに加速するものがいわゆる国際化、サービス化、情報化の進行であることも確かでございます。
　御承知のように、東京都は、東京駅から直線距離でわずか六キロメートルの東京湾埋立地、東京都の埋立地四百四十八ヘクタールの地域に居住人口六万人、就業人口十一万人、一日の出入人口四十五万人の国際金融センター、情報センター、国際会議場などのいわゆる二十四時間活動の業務都市をつくるという臨海副都心開発計画が進んでおるわけでございますが、この計画は、最近のこのような国際化それから情報化、サービス化といったような動きに対応しようというものであることは明らかでございます。それで、御承知のように、この計画は少しもたつきましたが、若干の手直しで進められることになりました。経済・産業基盤の諸施設、いわゆるインフラストラクチャーの整備等に必要な経費は最初四兆円というようなことでございましたが、今では八兆円に上るだろうと予想されています。
　この計画は、東京改造論とか改都論と言われるような考え方に立つ集中の中の分散政策とでも言うべきものでございますが、よく言われていますように、東京都という集中の中のいわば区域内の分散計画で、文字どおり集中を再加速させ、いわゆる過集中を引き起こす計画だと言わざるを得ません。
　さて、以上のような過集中のツケと申しますか、あるいは集中の不利益はどこにしわ寄せされるのかという問題がございますが、言うまでもなくこの集中の不利益は、市民生活あるいは生活環境の悪化という形でしわ寄せされることになります。これを図示したものが図７の集積の利益と不利益の概念図でございます。これは、関東通産局が一極集中問題検討報告書の中で示している図でございますが、集積の利益は、オフィスビルの建設などで示されますように、企業の利益に主として帰着しますが、公害とか水不足とか住宅難とかそれから電力不足とか、あるいはごみに至っては、最後の収集はともかく、最終処分場は平成七年までもたないで来年度くらいで満杯になるということで、東京都は大変苦労しているわけでございます。こういう集積の不利益が進むのにつれまして市民にしわ寄せされる不利益も増大し、我慢できる限界以上になると破局だということになるというのがこの概念図でございます。
　そこで、その幾つかの例を見ますと、表５のように、既に指摘したところでございますが、オフィスビルの増加による企業利益の追求は、道路率、オープンスペース率の低下によって市民の生活環境を悪くさせていると言えます。同じく図８のように、過密の都市生活を余儀なくさせられているわけでございます。
　次は、住宅でございます。地価が高くなり過ぎて、表６、表７で示されますように、東京都内では、住宅の年収に対する倍率五倍以下のところはなくなって、表をごらんいただければ八倍近くになっているということでございますが、各国と比較いたしましても、日本の倍率がけた外れに高いということでございます。したがいまして、表９のように、遠くから通勤せざるを得ないので、通勤時間は一時間以上が半分以上のサラリーマンが多いということになります。
　もちろん、九〇年の日米構造協議により十年間で四百三十兆円の公共投資をやるという計画が動き出しましたが、生活関連枠の増加額が二千億円、ことしは特別枠さらに二千億円増というようなことではありますが、八兆円に及ぶ公共事業の中では、やはり割合が少な過ぎでなかなか間に合うというわけにいかないように思われます。したがいまして、いわゆる産業基盤、新幹線等も含めまして産業基盤の公共投資はふえるでしょうが、生活大国のための生活基盤投資はなかなか進まないということになりましょう。
　表８は社会資本整備状況の各国比較でございますが、例えば下水道は、日本が一九八九年で四〇％であるのに対しまして、英、独、仏、米ともはるかに高く、六〇から九五％になっております。都市公園につきましても、日本の一人当たり面積は二・五平方メートル、これは一九八八年の東京二十三区部を代表させているわけですが、ロンドン、ボン、パリ、ワシントンなどはその数倍から二十倍以上のスペースを持っておるわけでございます。こういうのが集中の利益と不利益の実態でございます。
　そこで第三に、一極集中の是正策という問題に入りたいと思います。
　先ほど御紹介申し上げた開発銀行の報告書によりますと、表１０のように一極集中の解消論は、大きく改都論、首都機能分担論、地方分権論に分けて論じられています。
　ところで、先般の二月二十六日に発表されました首都機能移転問題に関する中間報告は、以上の首都機能分担論のうち、いわば遷都論の立場で提案したものと言えます。中間報告は、国会、政府機関等の政治行政機能を移転して新首都をつくり、その立地は東京圏、大体六十キロ圏以外といたしまして、人口にして、公務員を初めその家族及び関係の商業者等を含め人口は約六十万人、面積は約九千ヘクタールで、これを新首都の大まかな規模とする。その場合の費用は約十四兆円と試算されております。これでわかりますように、一極集中の原因である経済力の集中あるいは経済的な中枢管理機能の収集に対する対策は、積極的には提言しておりません。
　そして、東京の将来像については、新首都が国際都市東京との連携を保つことを前提にしながら、東京が諸機能の再集中を引き起こさないように留意しつつ、ビジネス、文化面でその役割を果たすべきだと言うにとどめております。つまるところ、一極集中の原因については総合的な結論は出さなかったというように見られます。
　あるいは、これから総合的な原因を含めた一極集中の是正策をさらに細かく追求するということになるかもしれませんが、一極集中の是正策というのでございましたら、例えば土地問題対策、オフィスビルの建設等について、公共目的実現の見地に立った建築基準や都市計画の見直しなどが同時に提起される必要があると思いますが、余り触れられていません。したがいまして、政府機関等移転の跡地についても、オープンスペースを広げ、公園、緑地の確保を優先するとまでは言っていないようでございます。いろろいな多目的に使
う、もちろん集中を加速するような使い方はしないという前提があるようではございますが、やはりオープンスペースを広げる機会にするような考え方だけではないようでございます。したがいまして、政治・行政機能の移転によって集中が是正されるように書いてありまして、それ以外は余り触れられないということでございましょう。
　しかし、政治と経済の機能が一つになっている、一緒だと一極集中が強まり、分離すると弱まるというわけでもないように思われます。
　例えば、今のアメリカのワシントンとニューヨークは政治と経済の機能が分離していますが、ニューヨークヘの大企業の集中状況を見ますと、一九八五年現在で、製造業売上高上位五百社のうち八十七社がニューヨーク市内に立地しておりまして、集中率は一七・四％でございまして、図の２でございますが、首都圏白書で多くの諸機能の実態が図であらわされておりますが、これに比べますと大変低いようでございます。
　また、世界ランキング五百位以内の米国系の銀行、これは百九行あるようですが、そのうち十一行だけがニューヨークにあるにすぎないという事実がございまして、日本の東京ほど集中を強めでいないと言えそうでございます。ですから、少しでも国会や政府機関を移転すれば幾らか和らげられるだろう、そういうことであるかもしれませんが、やはり集中問題の方は、特に東京では経済力の集中、そしてサービス、情報関係の集中というところにどうも原因があるように思われます。したがいまして、日本の場合、ここにメスを入れないと一極集中は解消できないのではないかということでございます。
　また、統一ドイツの首都機能再配置計画につきましては、国会図書館の調査及び立法考査局の山口広文氏が「調査と情報」ナンバー一七六号で現状を紹介しています。旧西ドイツの首都ボンから新首都ベルリンへ議会、政府機関を移転するというのですが、ボンには国防省、農林省、郵政省、保健省などを残し、ベルリンには外務省や法務省、大蔵省などを移すというようなことで意見が固まっているようでございます。もともとドイツは州段階の権限が強く、また各都市の配置もまさに多極分散型都市づくりの形と伝統を持っている点に注意すべきだと言っております。ですから、ここでもいろいろこの意見が総合的に考えられているようだというのであります。
　少し横道にそれましたが、首都移転に関する中間報告は、首都機能移転の必要性として、二十一世紀にふさわしい国土づくり、大都市過密問題の解決、これがいわば集中問題の解決を意図しているということではありましょうが、これと、それからやはり地震等の大規模災害の影響が最小限になるということが挙げられております。言ってみれば重都論に立つ政治機能の保全が目的の一つになっているようであります。しかし、残された三千万人以上の東京圏住民の安全こそが大切でございますから、この圏域住民の防災対策にもう少し言及されていればと思いますし、十四兆円の経費、あるいはアクセス費用などを含めるとさらに数兆円上回るかもしれませんが、このようなお金があれば、まさに二番目の大都市過密問題解決に対処できるはずでございますし、その方が集中問題解決には近いのではないかというふうに思われます。
　さて、一極集中是正策のあり方についてですが、大前提は、言うまでもなく多極分散型国土づくりの本格的実現でありましょう。先ほど申し上げました表５、図８、表６で示されるような大都市過密問題の解決に一層努力し、特に東京におけるオフィス立地の抑制につきましては、都市計画のあり方を見直し、用途制限の強化、オフィス建設の場合の容積率の削減、オフィスの増設に対しては、場合によれば課徴金を課するなどを再検討する必要があるように思います。
　関連して、このほど建設、自治、通産、郵政、農水、国土の六省庁が共同提案するいわゆる拠点都市法案がまとまったようでございますが、人口十万人程度の関係市町村、これは各県で一、二カ所指定するということであるようですが、この関係市町村が生活大国づくりの柱となることを目指すというもののようであります。東京二十三区部から移転する企業への優遇税制を盛り込むことも規定されています。これは法文の中身を私、十分拝見しておりませんのでわかりませんが、一つの考え方ではなかろうかと思います。
　いずれにしても、国土政策全般から見た町づくりとか村づくりの課題の実現の取り組みこそが要請されますが、特に村づくりにつきましては、九〇年現在で食糧自給率が四七％、新卒業の農業就業者が、六五年の七万二千人から、九〇年には千八百人に減ってしまったという状況に対しまして、米の輸入自由化を含め農業政策をどう展開するかというようなことを初め、格差是正という意味でも問題は山積しております。
　ところで、次に、中間報告では、政治・行政機能に純化した新首都をつくるというのですが、問題は、中央集権的な行財政システムの改革こそが集中問題解決の一つのポイントだと思われます。
　一つは、よく言われております機関委任事務の廃止問題を含め、国及び都道府県の事務、権限の市町村、とりわけ市段階への移譲の問題でございます。仮に政治・行政機能が新首都に移るとしても、この点に余り手がついておりませんと、今までと同じような状況が出てしまうおそれがあるようにも思われます。
　ところで、第三次行政改革審議会の昨年末、九一年十二月十二日の第二次答申は、地方分権特例制度、いわゆるパイロット自治体を提案し、国、府県の権限をパイロット自治体に移譲することをうたいましたが、これは各省庁の反対がありまして、引き続いて検討するということになったようであります。
　関連して、全国市長会はこれより早く、一九八九年七月、「都市自治体への権限移譲等に関する具体的方策について」を発表し、都市計画、建築行政などの権限を一般市に移譲し、とりわけ表１１に示されます人口三十万人以上の都市につきましては、自治法第二百五十二条の十九に規定してございますような大都市事務をこの三十万段階にも、能力があるから移譲したらどうかというようなことを提案していることを指摘しておきたいと思います。
　次は、地方財政改革の問題でございますが、九二年度の地方財政計画策定に当たりまして、八千五百億円の地方交付税の特例減額が決まってしまいましたが、国・府県段階の市町村への権限移譲の場合、財源対策等が重要になりますので、地方交付税の見直し問題は避けられないように思われます。
　表１２は、約二万人の人口の新潟県黒埼町の老人福祉費に関する地方交付税の基準財政需要額と実際の予算計上額の比較を表示したものでありますが、例えば経常経費についていいますと、予算計上額は基準財政需要額の二六％にすぎません。これは、地方交付税の性格上、建前としては一般財源として何に使ってもいいようでありますが、基準財政需要額程度ぐらいは、この高齢化社会では実現するようにするということが大事であろうかと思います。その上、いわゆる老人保健福祉十カ年戦略が動き出したときでもありますから、思い切った基準財政需要額の全面的見直しの取り組みが必要になりましょう。
　なお、バブル経済の崩壊を受けて、表１３の保育所あるいは表１４の社会施設建設費に関する自治体の超過負担の問題が表面化しております。もちろん、自治体の自主性を高めるため、九二年度の地方財政計画では、自治体の一般単独事業費が大幅に認められるようになりましたが、今後、補助金の一般財源化を道か、それを地方交付税で措置するというようなことになりますれば、より一層地方交付税の基準財政需要額の単価あるいは数量などの検討が必要になってくるように思われます。
　このような点を見ますと、一極集中問題の解決のためには、広く国土政策一般、都市づくり政策あるいは国と地方の事務配分等の問題をまず検討することが先決ではないかと申し上げて、意見を
終わります。ありがとうございました。（拍手）