Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
平成十年四月三十日（木曜日）
　　　午前九時三十分開会
　　　　—————————————
　　　委員の異動
　四月二十四日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　岩井　國臣君　　　　　下稲葉耕吉君
　　　　　太田　豊秋君　　　　　井上　吉夫君
　　　　　田浦　　直君　　　　　上吉原一天君
　　　　　田村　公平君　　　　　大野つや子君
　　　　　長尾　立子君　　　　　鈴木　省吾君
　　　　　長谷川道郎君　　　　　岡野　　裕君
　　　　　平田　耕一君　　　　　大木　　浩君
　　　　　村沢　　牧君　　　　　大渕　絹子君
　四月二十七日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　井上　吉夫君　　　　　芦尾　長司君
　　　　　大野つや子君　　　　　田村　公平君
　　　　　朝日　俊弘君　　　　　今井　　澄君
　四月二十八日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　大木　　浩君　　　　　岩井　國臣君
　　　　　下稲葉耕吉君　　　　　保坂　三蔵君
　　　　　鈴木　省吾君　　　　　長尾　立子君
　　　　　今井　　澄君　　　　　朝日　俊弘君
　四月三十日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　岡野　　裕君　　　　　林　　芳正君
　　　　　大渕　絹子君　　　　　谷本　　巍君
　　　　—————————————
　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　藁科　滿治君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　久世　公堯君
　　　　　　　　　　　　　　　　松村　龍二君
　　　　　　　　　　　　　　　　朝日　俊弘君
　　　　　　　　　　　　　　　　有働　正治君
　　　　　　　　　　　　　　　　高橋　令則君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　岩井　國臣君
　　　　　　　　　　　　　　　　岡野　　裕君
　　　　　　　　　　　　　　　　上吉原一天君
　　　　　　　　　　　　　　　　田村　公平君
　　　　　　　　　　　　　　　　谷川　秀善君
　　　　　　　　　　　　　　　　長尾　立子君
　　　　　　　　　　　　　　　　林　　芳正君
　　　　　　　　　　　　　　　　保坂　三蔵君
　　　　　　　　　　　　　　　　小山　峰男君
　　　　　　　　　　　　　　　　魚住裕一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　白浜　一良君
　　　　　　　　　　　　　　　　谷本　　巍君
　　　　　　　　　　　　　　　　渡辺　四郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　岩瀬　良三君
　　　国務大臣
　　　　　　　自　治　大　臣　　上杉　光弘君
　　　政府委員
　　　　　　　国土庁大都市圏
　　　　　　　整備局長
　　　　　　　兼国会等移転審
　　　　　　　議会事務局次長　　林　　桂一君
　　　　　　　自治政務次官　　　佐藤　静雄君
　　　　　　　自治大臣官房総
　　　　　　　務審議官　　　　　香山　充弘君
　　　　　　　自治省行政局長　　鈴木　正明君
　　　　　　　自治省財政局長　　二橋　正弘君
　　　　　　　自治省税務局長　　成瀬　宣孝君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　入内島　修君
　　　説明員
　　　　　　　国土庁大都市圏
　　　　　　　整備局首都機能
　　　　　　　移転企画課長　　　大森　雅夫君
　　　　　　　厚生省生活衛生
　　　　　　　局水道環境部計
　　　　　　　画課長　　　　　　磯部　文雄君
　　　　—————————————
　　本日の会議に付した案件
○理事補欠選任の件
○地方自治法等の一部を改正する法律案（内閣提
　出、衆議院送付）
　　　　—————————————
○委員長（藁科滿治君）　ただいまから地方行政・警察委員会を開会いたします。
　委員の異動について御報告いたします。
　去る二十四日、村沢牧君、太田豊秋君、長尾立子君、長谷川道郎君、田浦直君、平田耕一石及び岩井國臣君が委員を辞任され、その補欠として大渕絹子君、井上吉夫君、鈴木省吾君、岡野裕君、上吉原一天君、大木浩君及び下稲葉耕吉君が選任されました。
　また、去る二十七日、井上吉夫君が委員を辞任され、その補欠として芦尾長司君が選任されました。
　また、去る二十八日、下稲葉耕吉君、鈴木省吾君及び大木浩君が委員を辞任され、その補欠として保坂三蔵君、長尾立子君及び岩井國臣君が選任されました。
　また、本日、大渕絹子君が委員を辞任され、その補欠として谷本巍君が選任されました。
　　　　—————————————
○委員長（藁科滿治君）　理事の補欠選任についてお諮りいたします。
　委員の異動に伴い現在理事が一名欠員となっておりますので、その補欠選任を行いたいと存じます。
　理事の選任につきましては、先例により、委員長の指名に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○委員長（藁科滿治君）　地方自治法等の一部を改正する法律案を議題といたします。
　本案の趣旨説明は去る二十三日に聴取しておりますので、これより質疑に入ります。
　質疑のある方は順次御発言願います。
○保坂三蔵君　おはようございます。
　東京選挙区出身の保坂でございますが、同士の皆さんから、今回東京に絡む自治法の改正であるから質問したらどうかという大変温かい御配慮をいただきまして、上杉大臣を初め各位にお尋ねをしてまいりたいと思っております。
　この問題は東京に絡む問題、非常にある意味では全国三千二百の自治体の一つの自治体、言ってみればマイナーな問題ではないかということでなかなか全国的な関心を呼んでいるわけではないと私たちは思っておりますが、何せ首都東京であります。一千万近い人たち、いわゆる夜間人口は八百万でありますけれども、昼間は何しろ三百万に近い方々が働いておりまして、合わせて一千万を超える大都市、そこに二十三区という区が明治十一年以来存在しているわけです。
　これはもう実態といたしましては、区長は公選である、議会はある、予算の編成権はある、小中学校は持っている、ありとあらゆる面で実態的には基礎的な自治体である。にもかかわらず、一義的にはどこが責任を持つのかという点では東京都の内部団体、その性格がどうしても都民、区民にわかりにくい、こういう内容的なものがありました。
　それから同時に、これは矜持というとおかしいのでございますが、人格とか名誉の問題もございます。地方自治法の二条四項の「基礎的」という言葉が一つ欠けているがゆえに、憲法上の言葉とも重く我々受けとめている基礎的という言葉が欠けているだけに、独立した自治体ではない、制限自治体ではないか、こう言われているわけでございます。
　この二十三区、人口がただいま八百万プラス三百万で一千百万と申し上げましたけれども、職員だけでも、固有の職員、そしてまた小中の義務教育職員、いわゆる県費職員を合わせますと十一万の職員がいて、日々の営み、行政に専念されている。これが制限自治体で内部団体、これは全くおかしいわけですね。区の中には、人口がもう八十万に迫るような世田谷、五十万以上の区が五つもあります。これはもう政令指定都市の八十七、八万の千葉市にも追いつくような規模の大都市がありながら、依然として内部団体だ、これを何とかしなくちゃならないということでずっとやってまいったわけでございますが、今回非常にタイミングを得ました。
　一つには、背景的には地方分権の潮流があったと思いますが、同時に、実は上杉大臣の誕生というのは私たちは本当にありがたいきっかけであったと思うわけであります。
　大臣は県会議員の御出身でもありまして、地方自治に実に明るいだけではなくて御理解をお持ちいただいている、また事務次官を初め皆様方も大変御努力なさっていただきまして、当事者の都や特別区の頑張り方もそれは当然でございました、区長会も。しかし、同時にまた間に入る都議団、百二十七名の自民党から共産党さんまでと言っては失礼でございますが、もう全党挙げて、この機会を逃しては地方自治法の大改正はあり得ない、平成十二年の地方分権のスタートに合わせたい、こういう願いがおかげさまでやっと実って今回の改正につながった、かように私たちは感謝をしているところでございます。
　細かい内容は後惨とまた改めて確認させていただきますが、上杉大臣のこのたびの御決断、御所感の一端をお披瀝いただげれば幸いでございます。
○国務大臣（上杉光弘君）　私は、大臣になってすぐ陳情を受けましたのがこの都区制度でございました。途中におきましては、労使間の調整とごみ処理の問題等についてまだ決着がつかないうちにも知事さんや副知事さんがおいでになりまして、法案をやるから上げてくれ、こういうことでございましたが、労使間の交渉が決着をしない以上は上げられない、円満にお互いが理解し、また都区制度改正後の、市町村並みの扱いをするわけですから、内部組織からあくまで独立した市町村のような形での扱いをするわけですから、その後の行政運営に支障を来すようなことがあってはならない、極めて自治省としても慎重に状況を見きわめながら、またそういう労使間の話し合いもスムーズに進みますようにお願いをいたしまして決着を見、したがって自治省は法案を提出させていただいた次第でございます。
　ちょうど今、分権推進のこのときでもございます。分権推進の実も上がりますように、今後ひとつ付与された行財政、税制上の関係も変わるわけでありますから、ますます一行政単位として区が発展をいたし、また身近な行政の事務、仕事というものについては自主的、自立的に区が今後行うわけでございまして、地域住民の皆様の、というか区民の皆様の期待にこたえるような区になっていただきたいと心から念願をいたしておるところでございます。
○保坂三蔵君　ありがとうございました。いずれにいたしましても、先ほど申し上げましたように、独立していない国家が平和条約で独立をかち得たような、私たちはそんな感じを持っております。
　しかも、これは紛れもなく地方分権の試金石になる、そういう一里塚でもございまして、御案内のとおり戦後私たちは一律にコントロールする中央集権、そういう体制でキャッチアップに成功してきた、しかし戦後五十年、半世紀、問われているのはまさに戦後システム、とりわけ中核となる官の見直しではないか、あるいはリストラではないか、こう言われておるわけでございます。そうなれば、中央政府における行政改革、そして地方分権、規制緩和、これはまさしく三位一体で橋本行政改革の中核をなすものだ、こう思っておるわけでございます。大臣の御見識と御決断に改めて敬意を表する次第でございます。
　念のため過去を振り返っておきたいのでございますけれども、先ほど申し上げましたように、東京二十三区の誕生は実はさかのぼって明治十一年に及びます。江戸八百八町から、百万の大都市江戸が、徳川政権が版籍奉還して実際には小さくなりましたけれども、明治十一年、当時の自由民権運動の大きな潮流の中で明治二十二年のいわば帝国憲法が発布される前の先取りとして、当時の大小区から始まった流れから、初めて十五区六郡というのが誕生しているんです。十五区六郡。このとき郡区町村編制法という法律ができまして、新三法と言われておりますけれども、この新三法のもとで本当の意味で地方自治の第一回目の見直しが行われた。
　そして、戦争中の戦時体制では東京都が誕生して、実際はほとんど内部団体として権限は失っていくわけでございます。戦後憲法が発布されるこれまた一年前、第一次の地方自治の見直しが行われまして、この見直しで初めて基礎的な自治体として、戦争の最後に三十五区になっていた区をマッカーサー指令で二十二区、そしてプラス一区、板橋と練馬が分かれまして二十三区、これが二十二年に自治法として制定されるその一年前に誕生しているわけです。しかし、そのときしっかりと先ほど申し上げた地方自治法二条四項、また憲法八章に地方分権が認められ、地方自治体が認められ、基礎的な自治体として二十三区が認められましたけれども、仕事としては都にほとんど残っている。
　そこで、今度の件につきましても特別区長会の大場会長から藁科委員長あてに、何とか審議の促進をして決着をしてもらいたいという陳情書が出ております。内容は申し上げるまでもありませんので省略いたしますが、ここでぜひお聞き取りいただきたいのがございます。こういうのがあるのでございます。
　　宣言
　　新憲法下日本民主行政の確立は地方分権の徹底と地方自治の円満なる発展のありと信ず
　　現下首都行政の実情は時代の趨勢に拘らず極端なる中央集権制に跼蹐し旧態依然何等革新せられると遣るなし、今や都行政は財政の逼迫と膨大機構とによる半身不随性を露呈し停滞その極に達す
　　仍て我等に断乎現都行政の中央集権を打破し特別区の自治権を拡充強化し以て各区の創意と自主性とを伸暢し清新溌剌たる首都行政の建設に邁進進せしむることを期す
　　　　右宣言す
　　　　　東京二十三区自治権拡充議員大会
　もう一つ決議がありまして、
　一、特別区に対し独立税は勿論市町村並みの都税附加税を認め戦時的財政制度たる交付金制はこれを撤廃し各区の財政自主権を確立すべし
　一、水道交通港湾事業等都が統一的に実施を要する事業を除き他は挙げて特別区に移譲を断行し各区の創意と自主性に要すべし
　一、右に従い大量の都吏員を特別区に配置転換を断行し事務事業の活発なる遂行に当たらすべし
　一、特別区行政に携わる吏員は総て区吏員となし本然の自治吏僚体制を確立すべし
　一、地方自治法第二百八十二条、地方税法第八十五条の十等特別区の自治権を制約する法令
　　及び都条例はこれを撤廃すべし
　　　　右決議す
　　　　　東京二十三区自治権拡充議員大会
　これは去年宣言されたり決議されたんじゃないんですね。昭和二十二年なんですよ、これ。今から五十年前、自治法制定ですから五十一年前ですね。このときに、自治法では完全ではないから、これが二十三区自治権拡充大会のスタートなんです、半世紀。これを今回おかげさまで何とか一歩前進できた。一歩という言葉はいささか不謹慎かもしれませんが、まだ改善すべきところはある。こんなことでおります。
　しかし、その後、問題が起きました。実は昭和二十七年に、その背景はいろいろあったかもしれませんが、強力な基礎的な自治体の存在は、ここなんですね、強力な自治体の存在は大都市経営にむしろ支障を来すんではないか、そして戦後復興をしておりましたので、どうしても統一的な一体的な強力な前進が必要だったということで、実はここで基礎的な団体というのを消しちゃいまして内部団体にしちゃっているんですね。区長の公選もここでやめている。
　この二十七年の都区行政の後退、自治権運動に水を差すような後退、これは当時を顧みてこのエポックを今になってどう評価されるか。もちろん間違っていたとは言われないでしょうけれども、内部団体、ここから始まっているわけですね。この点だけちょっと自治省の方で御見解を述べていただきたいと思います、昭和二十七年。
○政府委員（鈴木正明君）　お話しのように、昭和二十七年にそれまでのいわば基礎的自治体、区長公選というものが廃止をされまして、特別区がいわば都の内部団体ということになったわけでございます。
　背景としましては、戦後から二十七年にかけましてやはり戦災復興ということもあります。また、非常に経済的にも疲弊しておりますので財政問題というのもありまして、東京の抱えるいろいろな問題に対して都と特別区の間で事務機能の問題、財政の問題、あるいは人の問題等についていろいろごたごたというんでしょうか、都と区の間でのいろいろの紛議というんでしょうか、そういう問題が激化してきたという背景がありました。他方、大都市問題、東京あるいは首都圏の問題というものにも対応しなくちゃいけないということで、行政の効率性あるいは体制の整備ということでそのような改正が行われたところでございます。
　当然、事務機能の面で申し上げますと、今お話のございましたように、戦後の二十二年の自治法改正で基礎的自治体という形になっておりましたけれども、具体の都と区での事務配分ではかなりの部分が東京都で行われていた。それで、逐次特別区の仕事というものも拡充の方向に来ていましたけれども、かなりの部分が留保されていたという事情もありまして、そういうことでこの当時の東京の行政問題というものに対処するには少し体制を整備して効率的な形で進めようということで改正がなされたものと考えております。
○保坂三蔵君　その当時は、たしか二十三区の自治体としての力量もそういうことであったと思います。
　しかし、その後、私たちにとってみれば屈辱的な二十七年のこういうエポックから四十六年たった。その間小出しに分権が提供されてきた。それは行政レベルも上がったかもしれないし、三十七年二月には世界で初めての一千万都市になった。そういうような状況もあって、これはもう都で全部抱えていたら行政機能が麻痺しちゃいますから、逐次出していった。こういう歴史なんですね。ですから、今回はそういうところでうまく最終的な決着のように見えるが、しかし問題は今の潮流はちょっと違うんじゃないか、今の潮流は。
　ということは、リストラという言葉が前面に出てくるように、地方分権を同時に進めなくてはいけないけれども、またそれは狭義的な地域性に根差すんではなくて広域行政的に合理性を求めていくというのが時代の趨勢ではないですか。そのときに、二十三区をそれぞれ基礎的な自治体として対等な力を与えるということはある意味では大きな流れからは逆行する面もある。しかし、我々としては、当然自治体としては、しっかりとしたものを、行政レベルも上がってきたわけだから、しかも基礎的な財産も持っている、人的なマンパワーも持っている、全部の条件が整ったら当然市並みの行政をやってもらいたい。この二つ、二律背反を一本にまとめて今度の大改正にしたはずなんですが、このあたりの御見解も簡単に説明してください。
○政府委員（鈴木正明君）　今回の改正につきましては、おっしゃるように二つの側面があるわけでございます。
　一つは、やはり住民に身近な行政というものは住民の身近な主体でありますところで仕事をしてもらうのがいいという考え方でございまして、そういった考え方に基づきまして住民に身近な仕事というものを特別区でしてもらうということで事務移譲を行うものでございます。それによりまして、従来ほかの県におきましては市町村が行っている仕事につきまして、広域団体である東京都が大都市行政ということで行ってきたものでございますから、その分東京都が身軽になるということで、広域団体である都が広域的な行政部門の仕事に徹することができる。これによりまして、東京都においては広域的団体としての役割をより発揮していただく、また特別区は住民に身近な行政というものを充実していただく、こういう形で今後とも対処していただく、またそういう考え方を今度の法改正の中で事務配分の考え方として示しているところでございます。
○保坂三蔵君　全くそのとおりだと思うんですが、一方では介護保険も保険者が区長ですね。そういう形で行政はかなりこれからも広がっていくという中で、地方自治体の基礎的な自治体としての事務事業、財政自主権、しっかり持って自治体経営していかなくちゃいけない、一方では都の方は大都市行政もやっていかなくてはならない、こういう二つの側面があるんですね。
　だけれども、今回の改正は私はちょっと未完の部分があると思うんです。先ほど出ました昭和二十七年当時の大都市行政、一体的かつ統一的にもってやっていかなくちゃならない、狭いところで二十三区も分けてと、こうおっしゃいますけれども、しかし現実には、今言った全体の流れの中で分権の本旨と言えば、やっぱり集積の画一性というのを排すること、縦割り行政の弊害を除去しようとか、そういう大きな一方の流れの中で地方分権は育てる、そして今度は統合だとか境界の区画を自由にさせるというような廃置分合も認められた。
　そういう中で、いよいよ自治体としては独立独歩で歩けるはずなんですけれども、一方では大都市経営、大都市としての統一性とかあるいは一体性という部分が残ったんですね。残ったがゆえに、まだ一部問題を持った特別区の存在になっているわけです。というのは、基礎的な自治体となった、それに見合うような分権も行われた、しかし現実には、一つば東京都は特別地方公共団体だ、二十三区も特別地方公共団体。二重構造で県と市があるというのはよくあります。県と町村があるというのはあります。二十三区の場合は三重構造。県行政という全体の都府県行政がある、その下に特別区があるんじゃなくて、もう一個中間的に東京都の行政というのは残る。この三重構造というのはやっぱりこれからひっかかっていくんじゃないでしょうかね。
　地方分権というのは、結局帰するところ地方自治体をどう信頼できるかということなんじゃないですか。信頼なくして分権ができますか。地方自治体なんて力量がだめだと、こんなの任せたら危ない。この危ないとか不安というのが大都市経営の統一性とか一体性じゃありませんか。保健所も昭和五十年に移した、保健行政は区の行政に移した、しかし業務行政、医療行政は都に残した。これは、一体性を図らなくては緊急的な対応ができない、危ない、そんな不安がやっぱりああんじゃないですか。
　大都市行政を統一的、一体的なんという言葉では言うけれども、大都市行政の部分を都に残したというのは明らかに二十三区をまだ信頼していない。おれが守っていかなくちゃならないという都の気持ちはわかりますけれども、その点はどういうものなんでしょうか。
○政府委員（鈴木正明君）　今回の改正狂よりまして、特別区は都の内部的な団体ではなくて基礎的な地方公共団体として位置づけられるわけでございます。そういう意味では、都区制度においても一般の地方自治制度と同様に広域的な都とそれから基礎的な地方団体である特別区という二層制の形になるわけでございます。
　お話しのように、引き続き都に留保されることとなる事務がございます。それは必ずしも特別区に対する行政不信とか能力不足ということよりも、むしろ人口が高度に集中する、数百万人の人口が稠密な形で住んでいる、こういう東京の大都市地域というものにおいての行政の特質というんでしょうか、その一体性、統一性の確保という観点から、やはり必要な行政について特別区の存する区域を通じて一体的に処理することが必要である、こう認められている事務、例えば水道の事務、あるいは下水道も既に二十三地域一体となったネットワーク環境が引かれておりますから、また水源の問題もございます。そういう事務については引き続き東京都で行うということになっているところでございます。
　こういった事務につきましては、都区制度の性格あるいは特別区の行政の実績というものを踏まえて当然、真に必要のあるものにしていく方向で考えていかなければならないと思いますが、現在の考え方としてはそういうことで、大都市地域の一体性というんですか、それに必要な行政分野については都に留保されているものがある、こういうことでございます。
○保坂三蔵君　御協力をいただきながら何か重箱の隅をつっつくような、おかしいじゃないかと言われるかもしれませんが、次の改革というのがあり得るんじゃないか、こう思いつつ私は今意見を申し上げている。
　大都市経営については、確かに稠密な狭い地域に八百万、あるいは昼間人口三百万いれば一千百万住んでいるから、東京都は全体的に均衡のとれた行政をやりたい、そういうものもあってしかるべきだ、それは水道であり消防であり、こうなりますね。そうはおっしゃるけれども、ならば消防にしましても水道にいたしましても、三多摩は三百四十万、人口がいるんです。日本で一番大きな政令指定都市の横浜は三百二十万、ここには十八区の行政区があります。確かに区長は公務員ですから統一的な行政を展開している。しかし、三多摩は二十七市もあるんですからね。その三多摩が一体性をとるためにと言っているけれども、水道は東京都の水道に委託しているんです、消防の常備消防、消防団じゃなくて常備消防は東京消防庁に委託しているんです。
　だから、上下水道にしたってあるいは消防にしたって一たん区に流しちゃえばいいじゃないですか。できないものはその時点から東京都にお願いする、文字どおり都区協議会でしっかりと論議を展開していく、点検していく、チェックス・アンド・バランシズをやっていく、僕は、これが本当の自治体のあり得る姿じゃないだろうか、それがまた信頼される、力量を試される自治体がよしやろうという発奮の方向性を持っているんじゃないか、こう思っているんです。
　そこで。基礎的な問題で二つお尋ねしたいんですが、財政自主権が今度は確立された、課税自主権も大幅に強化された、こうなっておりますけれども、確かに今回は財政自主権は確立されました。しかし、それはもう昭和三十九年の見直しのときも、今まで課税は都条例で行っていたのを地方税法に移すとか、課税自主権というのはもう移っているわけです。だけれども、調整三税という固定資産税を初めとする税収で本来区が集めるものを都が一括して集めて、四四対五六という配分で区の方と都の方で持ち合っている、そして五六％で上下水道、消防などを都がやってきた、一体性で。
　これはわかるんですけれども、しかし財調制度が残ったということなんですね。これは浅さざるを得なかったという点もあるかもしれませんけれども、確かに総括補てんは廃止した。総括補てんというのは一つ一つ事業を積み重ねていきまして、縦垂直形に積算して、それを総括で補助するんですから、時には地方債の金利まで補助するんですから、補助というよりも交付するんですから、これは二十三区は護送船団方式で楽ですよ。この中の総括補てんは確かにやめた、しかし財調は残った。
　一方では税の偏在もありますから、これは千代田区と荒川区という区を言ってはいけないけれども一固定資産税だけだって二十倍ぐらい千代田区が集めちゃう、一方では二十分の一ぐらい、そういう偏在があります。しかし、偏在があるからといって水平調整も残したわけでしょう。あの水平調整というのは、今度は水平ですから、垂直じゃなくて。これも結果的には事業をやっていった方が金が出る仕組みなんですよ。となれば、こういう仕組みは当然過渡的な段階の特別区を守ってやろうという気持ち、あるいは区の方でも財政的に強い区の力もかりよう、わかりますけれども、自分の足で自主自立ていけという方向とはやや違うんじゃないか、財政自主権というのは自分の足で自分の力で財政を独立させる、こういう努力こそ二十三区に求められてしかるべきじゃないだろうか、こう私は思うんです。
　財調を残したこと、それから水平調整を残したこと、そしてまた国に対しても地方交付金を区がもらわないで一括してもらう合算規定を残してしまったこと、こんなことは独立区としての特別区の財政独立、自主自立の方向を目指すのに支障になりませんでしょうか。これは杞憂であれば幸いでございますけれども。
○政府委員（二橋正弘君）　今回のこの都区制度の改正に当たりまして、今、委員も御指摘になりましたように、特別区は、東京都との間で課税関係におきましても、それから事務の分担関係におきましても、他の一般市町村にないそういう特例的な扱いが残るわけでございまして、そういうことを踏まえて、都区財調というのは今の課税関係あるいは事務の特例ということからいってこれを浅さざるを得ないだろうというふうに考えております。
　その上で、ただ特別区の財政の自主性、自立性を高めていく上で、総額補てんということを廃止して特別区の都に対する依存関係をできる限り払拭をしていくという改正を行っておりまして、この都巨財詞につきましては基本的に法律によりまして特別区がひとしくその行うべき事務を遂行することができるようにということで、調整三税の一定割合を財源とするということも法律で明確化するという形で、特別区に対する財源保障をより安定的なものにするという意味で改正いたしております。
　特別区間に非常に大きな財源の偏在がございまして、一方で特別区間の行政というのは一定の水準を保つ必要があるということからこういう仕組みを残すということにいたしておるわけでございまして、今申しましたような形でより特別区の自主性が高まるような方向での改正をいたしておりまして、それによりまして都と特別区とそれぞれが財政運営の自主性を高め、また片方で責任関係がより明確になっていくようにということで今回の改正を行うことといたしておるわけでございます。
○保坂三蔵君　地方自治法二条四項は、ここで言う「基礎的」という文言は、地方公共団体として第一に優先的に法律制度的にもまた実態的にも扱われるものとする、いわば市町村優先の原則を法律上明確化するもの、こう私は理解しているんですけれども、やっぱり基礎的な自治体と言う以上は財政の独立も図っていかなくちゃならないのは当然じゃないだろうか、こう思うわけです。
　じゃ、三多摩の弱体のと言っては失礼ですけれども、二十三区に比べれば財政力は弱いわけですよね。そこに同じ財調制度がありますか。他府県にございますか。ないんですよ。だから、これは過渡的なものとしては残していかなくちゃならないし、またそういうそれぞれの区が発展できるように、そして弱いところは場合によっては統合などをして力をつけていかなくちゃならないという方向性を示すものだけれども、努力をしている特別区が努力のかいかないという制度はだめなんですよ。努力をしたらその結果が報われるような行政改革を進める。行政改革というのはややもすると最近の傾向は市民向け、区民向けなんですよね。格好いいことをやるけれども、行政のサービスが後退しても口をぬぐっているところありませんか。それは小さい政府の欠陥でもあると思うんですよ、僕は。そういうところがどうしてもひっかかるんですね。
　それで、本当に財政を確立させる、財政独立の原則というのを明確にしてやるというんだったらば、やっぱり基本的には自主財源を確保してやらなくちゃいけない。
　今回、入湯税あるいはゴルフ場利用税の交付金あるいは航空機燃料譲与税、これは三税から移ったんですよね。ゴルフ場なんて二十三区にあるのは一カ所しかない。航空はたしか大田区しかない。入湯税といったって、最近多いんですかね、銭湯でも入湯税を払うところが。それにしたってトータル二十一億ですよ。これは貧相でしょう。それから起債制限を緩和したと、こうなっていますけれども、これは逆に言えば危ないです、どんどん起債を起こされたら。まあ危ないと言っちゃまた二十三区に対する変な言い方になりますけれども、本当の意味での自主財源、法定外普通税、楽に取れるとお思いでしょうか。全国で比べてもないですよ、法定外普通税、熱海のマンション税とか。谷川元大阪府副知事のお話をいただければないですよ。そこなんですよね。やっぱり自分の力で立てるように自主財源をはっきりさせる。
　一つだけ提言があるのでございますけれども、都市計画税はそろそろ御検討になっていただいた方がいいんじゃないか。これは毎年毎年都市計画税は二千億円ぐらい入っているんですよ。これは区に行くのは微々たるものなんです。両方で使わなくちゃいけない、都市計画上の共用するものを。しかし、都の方は一般住宅向けの減税をしまして二〇％ぐらい減税しているんです。この十年間トータルいたしましたら三千七百億円減税しているんですよ、初めて。ことしは単年度で、平成九年は単年度で終わって、十年はちょっとまだ確認しておりませんけれども、この都市計画税の移譲などを含めて自主財源の方向性を簡単にちょっと御説明していただいて、財源問題を一応締めたいと思います。
○政府委員（成瀬宣孝君）　東京都と特別区の税源配分に関するお尋ねでございます。
　今回、都区制度につきまして大幅な改正が行われることに伴いまして、大都市の一体性、統一性の確保にも配慮しながら、現在都に留保されております市町村税等のうち特別区に移譲できるものにつきましては可能な限り移譲することとしたところでございます。
　御指摘の都市計画税などでございますけれども、これは御案内のように都市計画事業などの都市環境の整備に関する事業に充てる目的税とされておりまして、街路や都市高速鉄道などを初めとします交通施設などの都市環境の整備事業の多くが今後とも広域的な視点から東京都によりまして事業展開されることとされており、これらの税につきましては引き続き都が課することといたしております。したがいまして、御指摘の今後の一層の税財源の移譲につきましては、都区制度のあり方などについての議論も踏まえながら検討していくことが必要になるものというふうに考えております。
○保坂三蔵君　ありがとうございました。
　二十二年から五回目の改革ですね。私どもから見れば地方分権は小出しにというふうにしか見えない、だけれども今回は大改革であることは間違いない、しかしまだ残っている部分があるんじゃないかと、こういう質問でございました。しかし、それは当然受け皿の自治体としては、基礎的自治体としての二十三区がやっぱり努力しなくちゃならないところがあると、こういうふうに思います。
　この話は本来でございますと自治の神様の久世先生から聞いて質問しなくちゃいけなかったんですけれども、聞いちゃうと私どもは質問が狂っちゃう。やっぱり市井の感覚で、素人の感覚で、区民の感覚で質問しよう、こう思いまして、きょうは大臣の胸をかりているというのが実情なのでございます。
　もう一つの事務事業の移管、この中でテーマとなりました最大のテーマ、これが八年前の二十二次地方制度調査会の答申での、やっと十年ぶりの改革になるわけですね。清掃事業の移管でございますけれども、これ考えてみますと、先ほど申し上げたように二十七年の後退、そしてまたリカバリーになった三十九年の大改革、このときに既に清掃事業は区に移管するということが明記されているんですね、いつ移管するかという問題だった。三十九年、三十何年前ですか、そんな前からもう計画がされている。しかし、現実はこの問題でおくれました。
　それで、問題でございますけれども、今回の清掃事業はなぜ難しかったのか、二十二次地方制度調査会が関係者の合意というお話がありましたけれども、なぜ難しかったのか、この一点の問題をお話ししてください。
○政府委員（鈴木正明君）　今お話しございましたように、平成二年に行われました地方制度調査会の審議及び答申におきまして、一般廃棄物の収集、運搬に関する事務については住民の理解と協力また関係者間における速やかな意見の一致が望まれるということでございます。
　また、今回の都区改正を行う場合の基本的な考え方といたしまして、特別区の処理する事務の拡充、また特別区に対する特例措置の見直しというのですか、自主性、自立性の強化、それと基礎的な地方公共団体としての位置づけ、こういうものは相互に関連して不可分であるので一括して解決、実施すべきだと、こういう考え方でございまして、その中でも特に事務移譲の中心であります一般廃棄物の扱いというものが焦点であったわけでございます。
　お話しのように、清掃事業の移管の問題につきましては長い歴史と関係者の努力があるわけでございまして、法制的には、お話しのように三十九年のときに本則に規定して、また附則で特例を書いたり施行期日を書いたり、こういう形でその前からもずっと議論してきたところでございます。それで、清掃事業のあり方につきまして、東京都においてもいろいろ議論して、特別区等も議論しております。東京都と特別区初め関係者の間でこの移管について検討、話し合いをしてきまして、いわばその考え方、協議がまとまるということが重要であると、こういう認識でございます。
　それで、収集、運搬についての考え方、さらに中間処分から最終処分までということの考え方につきましても考え方の変遷がございまして、当初のときは収集、運搬につきましては特別区に移譲するという考え方だったようでございますけれども、その後話し合いがなされまして、収集、運搬から最終処分までやっぱり一貫性というものもあるので、それらの清掃に関する事務全部を特別区に移譲するという考え方になってきております。
　他方、ごみ問題ということの顕在化の中で、それぞれ二十三区で自区内処理という考え方も出てきておりまして、そういうことを踏まえまして、東京都、特別区を初めとする関係者の皆さんで協議が行われてきています。
　それで、計画をつくりまして計画に従ってきておりますので、特別区が移管を受けて、特に収集につきまして実施体制というものはできるのかどうかというところでございますが、いろいろお話し合いがされて、また整備を進めてこられて、今回の改正では平成十二年四月から移管するということで、収集、運搬について円滑に移管ができるという見通しが得られましたので、今回提出させていただいたわけでございます。
○保坂三蔵君　私も都議会議員を長くやってまいりましたので、これを裏から見てまいりました。率直に申し上げて清掃事業は大変です。
　ですから、そういう点で関係者の努力は多としたいと思います。とりわけ、この仕事に携わる職員の方々の身分も変わるわけですから、本来東京都で採用されて特別区の職員になる。決して上下の関係ではありませんけれども、見ようによりますと、親会社に採用されていつの間にか子会社に配置転換だと、これは出向じゃないかとか、これはいい言い方じゃありませんが、そういう見方もないわけではないでしょう。しかし、今回の大改革がなされた以上、衆議院でも附帯決議がつきました、私は基本的にはこれは遵守していただきたい、賛成でございますけれども、やっぱり円滑に平成十二年に移行できるように職員の方々の御協力をどうしても仰ぎたい。
　そして、かつてごみ戦争が昭和四十年代に起きました。三十九年の改革の後ですね。ごみ戦争で、そして江東区ばかりごみを持ってくる、それでは受けないと。広域行政でしたから江東区で受けろと言ったら受けない、自分のごみは自分で処理しろと。シャットアウトして大変だったんですね。しかしオイルショックでごみの量が減ってきたということで一段落したようですけれども、そのときから自区内処理という原則はできた。
　それから、お話があったように、清掃事業はどこからどこまでだれがやるというのはなかなかできませんよ。収集に行く、それを運搬する、中間処理する、そして処分をする、焼却灰をどうする。収集、運搬、処理、処分、これはもう当然一貫性の仕事なんですね。それをどこはだれがやる、これは無理ですよ。ただ一中間でし尿処理などの長い歴史のある雇い上げ業者、民間の業者の力をかりています。我々は青い章が来れば全部東京都の率だと思っていますけれども、その半分以上は雇い上げの章なんですね。そういうことで結構早い段階から清掃局も民活をやっているわけですね。ですから、そういうのを一緒くたにして平成十二年にうまくやれるように何とか御配慮をいただきたい、こう思っております。
　しかし問題は、自区内処理というのはなかなか難しいですね。これを十二年までに約束をするわけですけれども、工場を建てるといっても、小さな区ですから、荒川区で工場をつくったら道を隔てて台東区だと。風は全部台東区に行って、もし仮にダイオキシンが含まれているとしたらばこれは戦争ですよね。三多摩でも起きていますね、八王子の一角に入った昭島市の清掃工場建てかえ騒動。風は全部八王子だと、そうでしょう、まさしくごみなんというのは本来広域行政なんですが、でも実際には今度はそれが中止になって事務事業の移管がされた。
　もう一つ、最終の処分は東京都がやりましょう、燃やしたスラグが出たらその埋め立て、あるいは二十三区が努力したら資源循環型の最後のところは都がやりましょう、こうなっているわけですけれども、問題の新海面処分場、中央防波堤の内側が全部埋め立て切っちゃった。十年間かけて千葉県だとか漁協と交渉してやっと決まった新海面処分場、これもことしから埋め始めた。去年からできなかった。そこへ厚生省が、どうせやるのならば千葉、埼玉、神奈川一緒に埋めちゃえと。これは東京都も宣言すべきだ、提言すべきだ、こうなったんですが、これも素人の言い方、少し火事場泥棒的じゃないですか、努力しているところへやれと言うのは。しかし深謀遠慮があると思うんですね。これも十五年で満杯になっちゃうんですから。
　東京都は確かに埋立量ゼロ、こういうプログラムを今組んでいます。循環型でリサイクリングやったり、あるいは最後はごみを溶融してスラグを再資源化するとか、そういう計画を立てました。あるいは、ごみをうんと減らせということで一般ごみも有料にするという制度まで今考えているやに承っていますが、そのくらいの決意の東京都の最後の埋立地、十五年しかもたない埋立地。ほぼ東京都の埋立量の八割ぐらいの量を持つ三県プラス政令指定都市、千葉、神奈川、川崎全部入れる。これは都民の反発はありますよね。貴重な都民財産。何も千葉県や神奈川県につくるんじゃないんですよね。東京湾の中かもしれないけれども、東京のエリアの中です。船の運航まで気をつけた、漁協まであれした。
　これはどう都民を納得させればいいかというそのお話と将来の計画がこの中に隠し味として入っているならば教えていただきたい。
○説明員（磯部文雄君）　厚生省といたしましては、都からの強い御要請によりまして、特別区に清掃事業を移管した場合、将来の最終処分場の確保を特別区だけにゆだねることは困難と思われますことから、法案の立案過程におきまして今後の最終処分場の確保方策について東京都に明らかにするように求めていたところでございます。その結果、委員御指摘のとおり、当初平成二十二年までと考えられておりました都の最後の処分場とされます新海面処分場は、廃棄物の減量化等によりまして平成三十八年前後まで使用可能とのお答えをいただいたところでございます。
　しかしながら、新海面の処分場につきましてもいずれは完了してしまうということは明らかでございますし、また都区内におきまして最終処分場用地を確保することも極めて困難と考えられますことから、近畿圏におきます広域臨海環境整備センター法に基づくいわゆるフェニックス計画におきまして二府四県の一般廃棄物最終処分の三割弱を処分しているような例を参考といたしまして、厚生省といたしましては、新海面処分場を活用することによりまして東京都において他県市をも含めた首都圏のフェニックス計画の実現に向けて積極的に対応するよう求めていたところでございます。
　これに対しまして東京都からは、特別区長会の会長の御確認とともに、東京都が引き続き特別区とともに主体的に最終処分場の確保に参画し、広域最終処分場計画の実現に向けて新海面の一部を相互援助方式によりまして他県市にも提供する旨の提案をするなど積極的に関係県市との協議を進める旨の決意表明をいただいたところでございます。
　厚生省といたしましては、首都圏フェニックス計画は他県市との協力のもとで東京都の将来の最終処分場の確保につながる有益なものと考えておりまして、知事の発言は広域最終処分場計画の実現を大いに前進させるものと期待しているところでございます。
○保坂三蔵君　最後のところはよくわかりました。確かに、十年間かけてつくった新海面処分場ですし、十五年しかもたないんですから、すぐ計画を始めて交渉を始めないと次の場所は見つからないわけですね。東京都区内では次の場所はなかなかないですよ、内陸部はもう日の出でもめていますしね。ですから、そういうことを考えると、相互援助方式、これは確かにお知恵だな、大阪のフェニックスに似せて東京湾フェニックス計画に準ずるものなのかな、こう思いまして、これはある意味ではお互いに首都圏で協力していこう、とりわけ七都県市では協力していこう、こういう一つの権謀的な決定だというふうに受けとめさせていただきます。
　もっとも、ここで問題になってまいりますのは産廃、産業廃棄物などは東京で出ましたのがかなり他府県に御迷惑をかけております。しかし、御迷惑と言うけれども、その人たちは業者なんです。それなりになりわいを立てている。しかし、今は焼却だとか、それからそこら辺に置いておくだけでも迷惑をかけている、そういうことがございますので、この広域移動を無視した産廃行政はこれからはなくなってくると思うんですけれども、しかしここで出てまいりましたのがダイオキシンの問題であります。これは人類がつくり上げた地上最強の猛毒だと、こう言われているぐらいのダイオキシン、しかも食物連鎖でいつの間にか体内に蓄積され、これは今手を打ってももう手おくれな部分もあるわけですね。しかし、これを努力したドイツなどでは現実にデータ的に少なくなっているんですね。やっぱりダイオキシン対策をやらなくちゃならない。
　しかも、産廃業者がいる。産廃業者を厳しく取り締まるとか規制をかけるというだけではなくて、やっぱり指導だとか助言だとか助成だとかというのをやって産廃業者も育てていかなくちゃならない。とりわけ二十三区の産廃処理、これなどは施設を仮に特別区がつくっていった場合、やっぱり国庫補助をいただきたいんですね。こういうことによって、中国の黄砂が日本で防げないように、あるいは中国のＮＯｘが日本の日本海沿岸で防げないように、ならば中国に補助しようなんていう国策的なことがあるんですから、狭い関東エリアかもしれませんけれども、百キロ圏内に三千万が住んでいるこの中でごみの問題についてはしかるべき国庫補助で手を打っていただかなくちゃならない、これは産廃処理なんかは適切なものではないかと思うんですけれども、このあたりいかがでございましょうか。
○説明員（磯部文雄君）　産廃業者に対します援助の方式はいろいろあろうかと思いますが、現時点におきましては民民の業者に対する援助は税制等に限られているところでございます。片や公共セクターの関与といたしましては、先ほど御紹介いたしましたフェニックス計画あるいは廃棄物処理センター、これは各県に一つずつ第三セクターで設けていただくような方式の仕組みになっておりますが、こういったものを活用して産廃の処理の適正化を図っていきたいというふうに考えております。
○保坂三蔵君　いただきました時間がもう限られてまいりましたので、まだいろいろお尋ねしたかったんですが、そろそろまとめさせていただきます。
　先ほど申し上げましたように、せっかくうまくまとまったと。上杉自治大臣、そして今度の運動の先頭になった、これは我が党のことを言って我田引水でございますけれども、都連会長ももとの自治大臣、そして都議会議員団が百二十七名、自民党から公明党さん、共産党さん、民主党さん全部がまとまって本当に一衣帯水で努力した、この結果を私たちは本当に生かしたいと思うんです。
　思うんですけれども、ただいまちょっと何点かお尋ねしただけでも、やっぱりまだまだ制限自治体として、特別地方公共団体というのは二十三区以外にないでしょう。東京都はそうですけれども、ほかの自治体ではないはずですよ。だから特別区はほかの市とはやっぱり違うんです。それで、違うという中で名称もつけられない。特例市だとか千代田市というのをつけられない。それから、廃置分合も認められて、努力しろと言われるけれども、あるいは地方制度調査会もその誘導策や何かをやっているけれども、政令指定都市は目指しちゃいけないんですね。
　政令指定都市ならば世田谷なんて一回努力したんですよ。十五の出張所がありまして、狛江を足してもう八十万軽く超えちゃうから政令指定都市と、区長会の会長は大ばくちをやったんです。これも結局はさたやみです。どっちがいいかわかりませんけれども、中核市、政令指定都市、こういうのを当然目指していいところも制限されているわけです。
　それからもう一つは、廃置分合で統合しろとおっしゃいますけれども、千代田区の三万三千といいますけれども、昼間人口百万ですから、百万の人が昼間経済活動あるいは勉学にいそしみ、みんな生活しているわけですよ。それで、うちへ帰ってことんと寝る時間よりも働いている時間の方が多いわけです。千代田区はその人たちを準区民と言っているんですね。私は千代田は百万都市だと思っているんです。だけれども、三万六千で夜間人口でカウントされちゃうと、どこかで統合しろと。そうはいきませんよ。
　だから、あそこは都会議員でいえば島と一緒ですが、特例選挙区というのは認められなかったんですね、島は認められていますけれども。だけれども、その昼間人口を認めて一人の代表が出て、最高裁もこの昼間人口を認めたんです。したがって千代田区の昼間人口もちゃんと見ていただきたい。
　しかし、そうはいいましても、千代田区が独立したならば、法律的にはありませんけれども、首都は東京都じゃなくて千代田区なんでしょうか、自治体ですからね。ワシントンの州を今運動しているそうですが、ワシントンＤＣですから市ですよ。市だったら千代田市ですから、皇居もあるし、霞が関、永田町もありますから、首都は千代田市でしょうか。オリンピックを仮にこれからやるとするならば、本体は渋谷区ですから渋谷オリンピックなんでしょうか。
　こんな問題があると思うんですけれども、それは一つの言葉として、東京というのは中間的にある、これはやっぱり大都市行政が必要な部分もあるなとつくづく感じます。
　いろいろお尋ねしてまいりましたけれども、先ほど申し上げましたように、せっかく、基礎的な自治体という形で、またそれを阻害していた財政にかかわる権限あるいは事務事業、これも大幅に移管されました。平成十二年四月一日が待ち遠しいわけでございます。しかし、現実的には二十三区は護送船団方式から財政的にもひとり立ちしていく、荒波に好んで出ていくわけですね。だから、清掃事業の九千人の方々にも、東京都から二十三区にやられたというお考えではなくて、これからよしやろうという二十三区の先兵として、そのノウハウをお持ちなのでございますから、愛するそれぞれの区のためにぜひお力をかしていただきたい、そういうことを私はつくづく思います。
　そして、五回の改革が行われてまいりましたけれども、できれば先々は六回目の改革をもってきちんとした形の本来の基礎的な自治体として二十三区は育っていく、そのときは廃置分合である程度は整理されていくかな、こんなことを思います。受け皿の特別区の力量の強化を望み、区議会のいよいよの御研さんを望み、そして静かな改革と言われました、今度区民にはわからないんですから、どう改革されるか目に見えませんから、これが区民の自覚にもつながる、自覚と責任。地方分権の試金石と言われた今度の二十三区の大改革。
　最後に、上杉大臣から関係者に何かメッセージをいただいて、私の質問を結びたいと思います。
○国務大臣（上杉光弘君）　私は、地方分権の推進に伴いまして、権限の移譲は今後進むものと思っておるわけでございまして、その受け皿として基礎的行政単位としての区の対応というものもきちっとしていただかなければならないと考えております。
　なお、今御指摘がございました人口の問題、少ないところ、多いところ、あるいは昼間人口と夜間人口の違う問題、こういうこともございましたが、都市の一体性、統一性というものを十分留意しながらこれらの問題は見極めていかなければならない。また、こうした特別区の再編や周辺地域とも合わせた特別区の存する区域の見直しの議論、政令指定都市も含めた大都市制度のあり方等についての議論も必要になってくるものと考えております。
　とりあえず今回提案いたしました改正でございますから、これで万全とは思っておりません。経験を踏まえて、今後区民の皆様の要求はもとより、総体的に地方分権推進を進めていくことも視野の中に入れまして、今後の区制度のあり方というものは十分研究、検討を自治省としても怠りなくしていく必要があると思っております。
　どうかひとつ、そういう考え方、基本的な姿勢で自治省はおりますので、今後さらにこの地方分権の推進はもとより、行財政改革もあわせて行っておるところでありますので、これらのことも御理解をいただきまして、立派な区制度ができ、また発展をしていきますことを心から希望いたしておるところでございます。
○保坂三蔵君　どうもありがとうございました。
○朝日俊弘君　民主党・新緑風会の朝日でございます。
　ただいまは保坂委員の方から、かなり経緯も含めて幾つか主な論点について質問がございました。多分論点というのはそう大きく違わないんだろうというふうに思います。そういう意味で多少重複があるかもしれませんが、幾つか私の方からも質問をさせていただきたいと思います。
　まず質問に入る前に、今回提案されている改正案については、先ほどもお話がありましたように、関係者の長年にわたる努力の成果が実ったもの、ある意味でようやく到達点に達したものというふうに私も受けとめております。その意味で、今回の改正の内容については率直に評価をしたいと思いますし、関係者のこれまでの御努力に心から敬意を表したいというふうに思います。その上で、先ほどのお話の中でも若干の経緯について触れられました。昭和二十二年の地方自治法の制定以来、この東京の都区制度についてはさまざまな段階を経て制度改革が進められてきているというふうに思います。
　そこで改めて、昭和二十二年以降に限っていただいて結構ですが、この間の一連の制度改正の流れと、それからその中における今回の改正の位置というか、あるいは今回の改正の性格というか、こういうものについて自治省としてのお考えをまずお尋ねしたいと思います。
○政府委員（鈴木正明君）　都区制度に関しましては、昭和二十一年に区長は公選とされておりましたけれども、昭和二十二年の地方自治法の制定によりまして、都の区を特別区とする、原則として市と同一の機能を認めるということにしまして、特別区は基礎的な地方公共団体として市町村と同じ性格を持つものとされたわけでございますが、先ほどもございましたように、昭和二十七年、特別区の位置づけを変更すべきだといういわゆる神戸勧告を受けまして、自治法改正によりまして区長の公選が廃止されまして、特別区の基礎的地方団体であるという性格は変更され、都の内部団体として位置づけられるというふうに至りました。
　その後は一貫して特別区の自治権を拡大する方向での改正が行われてきておりまして、昭和三十九年の自治法改正におきましては、福祉事務所の設置など社会福祉に関する事務あるいは保健衛生に関する事務が移譲されております。また、地方税法によります課税権を付与するといった改正が行われております。十年後の昭和四十九年の改正におきましては、特別区の区長の公選が復活、それから保健所等の事務が特別区に移譲、また都の配属職員制度が廃止されるという改正を行いまして、住民により選挙されました区長が適切にその責任を果たすことができるような改正が行われたところでございます。
　今回の改正は、こうした自治権の拡大の流れの中に位置づけられるものでありまして、関係者の要望も踏まえた上で行うというものでございます。大都市としての統一性、一体性という要請に配慮しながら、原則として市町村の処理する事務を特別区が行うということで、基礎的な地方公共団体として位置づけるものでございます。
　したがいまして、今回の改正は、特別区という現行の枠組みのもとにおいて、大都市行政の一体性というものを確保しながら、特別区の自主性、自立性というものを強化するという意味におきまして一つの到達点であるというふうに考えております。
○朝日俊弘君　ただいまお聞きしますと、やはり今回の改正は東京都と特別区という関係において考えてみれば、この間のさまざまな経緯を踏まえて、ある一定の到達点に達した改正であるというふうに私も理解できます。しかし、ここで、さてどこまで到達したのかということを考えてみたいという意味で、あえて昭和六十一年二月に都区協議会においてまとめられた「都区制度改革の基本的方向」、これはいわゆる都区合意というふうに呼ばれているようですが、この基本的方向がいわば一つのスタートだったというふうにも思いますので、この都区合意に立ち戻って、幾つかの点について考え直してみたいと思います。
　その第一は、都区合意の中に基本的方向として、「第一に、特別区の内部団体的性格を改め、特別区を大都市区域における基礎的自治体とし、普通地方公共団体に位置づけること、」というふうにあります。しかるに、今回の改正案の中身は、確かに特別区は基礎的な地方公共団体だというふうにされておりますが、自治制度上の概念としては特別地方公共団体と位置づけられております。しかも、そのことを法文上明記しております。これではやはり特別区は相変わらず特別の区というか、あるいは特別の自治体にとどまっておりまして、基礎自治体という言葉が何回か出てくるんですが、実態としては市町村と同格の基礎自治体にはなり得ていないのではないか、しかも、そういう位置づけを法文上明記するということはそういう性格づけを結果的に固定化することにつながってしまうのではないかという疑念が払拭できません。
　なぜ今回の改正でこのような規定ぶりになったのか、この間の経緯を含めてちょっと御説明をいただきたいというふうに思います。