○渡名喜庸安君　御紹介いただきました渡名喜と申します。
　私は、大学の方で行政法、とりわけ地方自治法を勉強してまいっております。本日このような機会をいただいて、大変感謝を申し上げております。
　憲法が地方自治を保障している意義を踏まえまして、今回の地方分権一括法案の中で基幹的な改正案とされております地方自治法の改正案を中心としまして、主として法律論が中心になろうかと思いますけれども、以下五点の論点につきまして、自治事務と法定受託事務の区分について、これが第一点でございます。二点目といたしまして、地方自治体の自治事務、法定受託事務に対する国の関与について。三点目に都道府県と市町村の関係について。四点目に条例制定権の問題について。そして最後に地方議会議員の定数問題について、私の意見を陳述させていただきたいというふうに思います。
　最初に、自治事務と法定受託事務の区分問題です。
　今回の地方分権一括法案におきましては、これまで、巧妙な中央集権の仕組みだとして非難されてきました機関委任事務制度が全面的に廃止をされることになった、そのことは高く評価したいというふうに思います。今回の一括法案で機関委任事務は基本的に、地方自治体が権限を持つ自治事務と、国が地方自治体に事務を処理させる法定受託事務に振り分けられることになりました。
　しかしながら、問題点としまして、まず第一に、この自治事務と法定受託事務の区分が地方分権推進委員会の勧告段階から大きく変化をしてきておりまして、地方分権に果たして資するものとなるかどうか疑問を持っております。
　例えば、地方分権推進計画におきましては、法定受託事務は「国が本来果たすべき責務に係るものであって、国民の利便性又は事務処理の効率性の観点から」法令によって地方自治体が処理するものとなっておりました。これに対して、今回の自治法改正案二条九項でございますが、この改正案の中では「国民の利便性」、これは国民の側から見た表現かというふうに思いますが、その部分が欠落をしておりまして、「国においてその適正な処理を特に確保する必要があるもの」という、専ら国の側から見た観点だけが強調されているように思います。法定受託事務がこのように定義をされますと、国の立法政策、法令の定めによって、国や、市町村との関係では都道府県が、適切であると判断いたしますと、一方的にどんどん法定受託事務をつくることができるようになっている。
　その点にかかわりまして、二条九項の今の規定のほか、国と地方の役割分担を定めています一条の二の規定も、国と地方自治体の間の事務配分の基準となり得るものではないような表現になっているかと思います。その点、今後法定受託事務がどんどん増大しまして、国があれこれの手段を使いまして地方自治体に執行を強制するというようなことが懸念されます。
　二点目に、地方自治体の自治事務、法定受託事務に対する国の関与についてであります。
　地方自治体の自治事務に対しましては、命令、強制を伴う権力的関与を原則として排除するというのが地方自治を保障しています現行憲法の趣旨であろうかと思います。その点、今回の自治法改正案におきましては、第一に、現行法では機関委任事務についてしか認められていない、関与形態としては一番強い手段である代執行が自治事務についても認められている。二百四十五条の三第二項であります。また同じく、自治事務についても国の同意あるいは許認可または承認があり得ることになっております。同条第四項、第五項を御参照いただければと思います。
　第二に、先ほどの牛山公述人の御発言の中にもありましたけれども、現行法二百四十六条の二におきます内閣総理大臣による是正措置要求、これは、自治体はこれに従う義務はない非権力的関与であると理解されておりますが、これにつきまして今回の改正案は、各大臣の権限としまして、これに従う義務があるというふうにしております。権力的関与というものがここでは導入されていると思います。
　第三に、地方自治体の自治事務につきまして、事務の内容や理由を記載した書面で通知さえすれば、国の行政機関が同一の事務をみずからの権限に属する事務として直接執行できる、いわゆる並行権限と呼ばれているものが二百五十条の六の規定の中に盛られております。これに関連しまして、自治事務であっても場合によっては国が直接執行できるという規定が、建築基準法改正案十七条、水道法改正案四十条、医療法改正案七十一条の三などにも取り入れられているところであります。そうなりますと、国、自治体間の事務区分というものは無意味なものになってしまいますし、自治事務というものが形骸化することにつながることが懸念されます。
　このように、自治事務に対する関与が従来にも増してより一層強化されている点におきまして、現行制度から後退しているのではないかというような印象を持ちます。
　次に、法定受託事務につきまして、自治法改正案二百四十五条の八は、地方自治体の執行機関、知事、市町村長を名あて人とする代執行について定めていますが、その手続は、現行法百五十一条の二の機関委任事務に係る職務執行命令訴訟のそれとほぼ同じであります。
　また、改正案二百四十五条の九によりますと、各大臣は自治体の法定受託事務の処理について処理基準を定めることができるとされております。第一項、第三項です。この処理基準は法的拘束力を持ちまして、当然、地方自治体はこれに従わなければならなくなってまいります。そういたしますと、これまでの機関委任事務制度とほとんど変わらない国の関与が厳然と存在しておりまして、法定受託事務と従来の機関委任事務とではどこが違ってくるのだろうかというふうな印象を持ちます。
　また、地方自治体の自治事務については、改正案二条十三項の規定ですけれども、国は地域の特性に応じて当該事務を処理できるように特に配慮しなければならないという留意規定を設けているのですが、この、国が地域の実情に特に配慮しなければならないという規定は、法定受託事務については求められていないことになっております。
　第三の論点といたしまして、都道府県と市町村の関係についてであります。
　国の地方自治体に対する関与は、以上陳述をいたしましたように一層強化されたものとなっておりますが、ともに自治権が保障された憲法上の地方公共団体として、本来、対等、平等関係にある都道府県、市町村の関係につきましても、関与の強化という基本的な問題は変わっておりません。というよりも、改正内容はかなり複雑で、しかも、市町村にとっては深刻な内容となっていると思います。
　例えば、改正案二百五十二条の十七の二第一項、第二項における、これは都道府県から市町村に事務を移譲させるシステムとして導入されております、条例による事務処理の特例に関する規定がございます。この規定は、市町村の同意を得まして財源措置が保障されるのであれば否定されるものではありませんが、改正案では、法制度的には市町村の合意は前提とされておりません。したがいまして、市町村が拒否いたしましても、都道府県は、条例でその処理する事務を市町村に処理させることができることになってしまいます。都道府県の一方的な判断で、財源保障抜きにその事務を市町村に移すことにならないか懸念されるところであります。
　また、都道府県の市町村に対する関与も実に多種多様でありまして、法定受託事務だけでなくて、自治事務にも大きな関与が残っております。
　細か過ぎますので詳細は省略いたしますけれども、例えば二百四十五条の七、これは、市町村の第一号法定受託事務につきまして、都道府県が是正の措置を講ずるよう指示をすることができるという規定が置かれております。市町村の第一号法定受託事務につきまして、受託者でもない都道府県がどうして関与できるのだろうか。私は、その合理的な理由がなかなかのみ込めません。
　こういうことに見られますように、都道府県と市町村の対等、協力関係がうたわれながら、改正案の中では、あたかも都道府県が国の地方出先機関的な地位に位置づけられている印象を受けます。
　四点目に、条例制定権の問題であります。
　改正案におきましては、条例制定権に関する現行地方自治法十四条第一項の規定がそのまま残りますけれども、改正案第二条第二項の事務、すなわち自治事務と法定受託事務の両方にわたりまして条例制定権が保障されることになった点は、評価したいというふうに思います。
　しかしながら、改正案十四条第二項では、いわゆる侵害留保説と呼ばれる規定が新設されております。義務を課し、権利を侵害する行政についてだけでなくて、権利、利益を与える行政についても、憲法の法のもとの平等の観点からしましたら、条例で定めるべきではないでしょうか。また、地方分権をうたっているのであれば、例えば大気汚染防止法四条などに定めるような、条例による横出し、上乗せ規制についても何らかの配慮を示す規定が盛り込まれてもよいのではないかというふうに考えます。
　最後に、地方議会議員の定数問題についてです。
　地方議会の議員定数につきまして、現行法の人口区分に応じた法定数よりそれぞれ削減した上限値を定め、その範囲内で条例で定めるというふうに改正案ではなっております。九十条、九十一条です。
　憲法上、議事機関、必置機関とされている地方議会は、独自の権能を持つ一つの住民代表機関としまして、住民代表機能、意思決定機能、行政部統制機能を持ちまして、このような諸機能を議会が十分発揮することによりまして、民主的で公正かつ効率的な自治体行政を確保していこうというふうにも読めます。
　経費の節減、議会運営の効率化という視点からのみ、それを自己目的として、直ちに議員定数削減の問題に発展してよいものではないというふうに考えます。本来考慮されるべき住民自治、民主主義の実現という憲法の基準というものを軽視した、議員定数の削減を内容としました上限値の法定というのは、地方議会に地域住民の意思が公正かつ十分に反映されなければならないという憲法上の議会制民主主義を形骸化せしめる危険性をはらんでいるというふうに思います。
　議員定数につきましては、地方議会の組織自主権の保障という観点から、仮にこれを法定するとしましても、上限を定めるのは必ずしも好ましくないのではないか。条例による定数の増減が認められてよいとも思いますし、あるいは、地方公共団体の議会の議員の定数は条例でこれを定めるとすれば足りるのではありませんでしょうか。
　そのほかにもいろいろ申し上げたい論点は多岐にわたりますけれども、時間が参りましたので、以上で終わらせていただきたいと思います。
　ありがとうございました。（拍手）