○参考人（山崎泰彦君）　御紹介いただきました上智大学の山崎でございます。よろしくお願いいたします。
　本日は、参考人としてお招きいただきまして年金改革のあり方について私の意見を述べる機会を与えていただきましたことにつきまして、心からお礼を申し上げます。
　御承知のように、ことしは財政再計算に伴う年金改正の年であります。既に改正の政府案が策定されておりまして、間もなく今国会に改正法案が提出されるとのことであります。本日は、この改正案を素材にしながら、二十一世紀に向けての年金改革のあり方について、私の考えでいますことを申し述べさせていただきます。
　まず最初に申し述べたいことは、今早急に求められていますことは二十一世紀の高齢社会に向けて国民の不安を解消し得る魅力ある社会保障ビジョンの策定だということであります。
　今日、社会保障の将来が話題になるとき、国民レベルではもちろんのことでありますが、かなりの有識者レベルにおいても、専ら財政問題を基軸に議論が展開され、大方悲観的な結論が導かれるのが通常であります。二十一世紀の高齢社会こそ社会保障が国民生活の基盤としてしっかり機能しなければならないのですが、高齢化、社会保障費の増大、国民負担の増大という図式からは、社会保障の切り詰めという結論しか出てこないのであります。これでは国民の社会保障離れを加速させるだけであります。その最たるものが年金論議であります。
　一例を申しますと、例えば国民年金について若者に未加入者が多いとか保険料負担の限界が指摘され、崩壊の危機が叫ばれています。しかし、その一方で、近年個人年金の加入者が急増し、しかも生命保険の個人年金では平成三年度の新規契約者の三六％が二十代でありました。また、申告所得税納税者のうち低所得層では、生命保険の加入者が国民年金などの社会保険の加入者を上回るという事実もあります。若者の年金意識が低いのはやむを得ないとか、国民年金の保険料の高額化が原因だという見方がありますが、高齢化社会の進展に伴って、若者も老後を意識し始め、低所得者も懸命に自助努力をしているというのが実態のようであります。
　自助努力は大いに奨励されるべきですが、自助努力のみでは生涯にわたって生活の安定化を図ることができないことは明らかであります。そういう現代社会にあって、社会保障への参加を拒否してまで自助努力に走る風潮は、政府に対する国民の信頼の低下を示す兆候であり、社会保障の最大の危機だと私は思います。
　政府に対する信頼の低下の原因は、二十一世紀の社会保障に対して明るい展望が持てないことにあります。将来の展望を切り開く魅力ある社会保障ビジョンの策定が早急に求められているように思います。
　社会保障離れの風潮については、将来の国民負担率を抑制するという観点からの財政論に偏った社会保障改革にも大きな責任があります。
　高齢化のピーク時の国民負担率について、昭和五十七年の第二次臨時行政調査会の答申は、「現在のヨーロッパ諸国の水準（五〇％前後）よりはかなり低位にとどめる」としていました。また、平成二年の臨時行政改革推進審議会の答申においても、「五〇％を下回ることを目標とする。」として、「社会保障制度を始めとした制度・施策の改革はもとより、行財政全般にわたり思い切った改革を進めていく必要がある。」としています。そして、現在の連立政権においてもこの審議会答申を基本的に尊重するとしています。
　今回の年金改正に当たっても、財政論へのこだわりが相当にあるように思います。昨年十二月二十日にまとめられました連立与党の年金改正プロジェクトチームの報告は、現行制度のままとした場合、最終保険料率は三四から三五％程度になると見込まれる。したがって、将来の現役世代に過重な負担にならないよう、最終保険料率を三〇％を超えないようにする、としていました。
　もとより、時代の変化に対応して社会保障を見直し効率的な運営を追求することは、いつの時代にも求められることであります。しかし、負担の抑制そのものを目標とした社会保障改革からは、明るい展望は生まれてこないように思います。
　国民負担率が五〇％を超えると経済活力や国民の勤労意欲を阻害するという懸念があるようでありますが、これには何ら理論的、実証的根拠はないのであります。年金の保険料負担についても同様であります。仮に懸念されることがあり得るとしても、それは社会保障のシステムや負担のあり方にかかわる問題であって、負担率そのものの問題ではないように思います。
　私は、負担には絶対的な限界はなく、むしろ社会保障の価値の認識度に依存するものだと見ております。
　我が国の経験からもこれは明らかであります。国民負担率は昭和四十年代半ばから急激に上昇し始めましたが、起点として昭和三十五年をとりますと二〇・八％でありました。それが平成四年には三八・四％にまで上昇しました。三十二年間で約一八ポイントもの上昇幅であります。また、厚生年金の保険料率は、昭和三十五年四月までは三％でしたが、現在では一四・五％、改正案ではことし十月から一六・五％になります。三十四年間で実に五倍もの上昇であります。国民年金も厚生年金とほぼ同程度の実質的な負担増になっております。
　昭和三十年代半ばにおいて、将来、国民負担率が四〇％近くになるとか、年金の負担率が五倍になるという見通しが出れば、それだけで社会保障や年金の崩壊論が語られたに違いありません。しかし、現実には信じがたいほどの負担増が受け入れられ、そのような負担増にもかかわらず、国民はあの当時に比べるとはるかに豊かな生活を享受しております。
　このように負担増が許容されているのは、社会保障の価値が幅広く認識されるようになったからであります。求められていますのは二十一世紀の高齢社会がどうあるべきか、その中で公的年金を初めとする社会保障制度がどのような役割を担うべきか、そのための負担をどのように公平に分かち合うかというアプローチであります。
　二十一世紀に向けての社会保障政策の課題としては、まず第一に、開かれた議論と合意形成の努力を重視しなければなりません。国会においても徹底した議論と党派を超えた合意形成の努力をしていただきたいと思います。
　第二は、社会保障の資源配分の優先度を高齢者の雇用の促進、介護、出産・育児に対する社会的支援にシフトすべきだということであります。
　高齢者の高い就業意欲にこたえることは、能力の積極的な活用にとどまらず、社会参加を通しての生きがい対策としても極めて重要であります。また、各種の世論調査でも明らかなように、今日の国民の最も切実な不安は、寝たきり、痴呆などの際の介護の問題であります。高齢者世帯に現役世代を上回る貯蓄があり、それが消費に回らないのは終末期の不安が解消されないからではないでしょうか。
　さらに、長期的な高齢化対策としては出産・育児支援が最も大事であります。年金や老人福祉サービスはもちろんのこと、医療も今では世代間扶養の色彩を強めています。そういう高齢者扶養の社会化と同様に、出産・育児についても社会全体で支え合うという社会化を同時に進めないとバランスを欠くことになります。その反面、かつての貧しい社会にあって最大の問題であった老後の経済的な不安や医療費の支払いに対する不安は大きく解消されつつあるということも事実であります。時代環境の変化に見合った資源配分の優先度のシフトが必要だと思います。
　第三は、受給者と負担者との均衡の確保という観点からの給付の適正化であります。これは給付の切り詰めということではなくて、負担者よりは受給者の方が豊かな生活ができるという過剰な給付であってはならないというごく当然の要請であります。
　第四は、自助と連帯の調和であります。社会保障は国民全体で生活不安に対処するというナショナルシステムでありますが、個々人なり企業集団の自助努力を否定するものではありません。一定の自助努力を前提として、その及ばない部分について社会連帯の観点から国民的規模で助け合うという自助と連帯の調和が何よりも必要であります。社会保障がたかりを生むものであってはならないということであります。
　第五は、政策の総合化です。年金、医療、福祉という社会保障内部での相互の連携にとどまらず、雇用や税制などの隣接分野とも有機的な連携を確保しつつ課題に総合的に対応するという観点を重視した効率的な制度運営が求められます。
　以上の観点から、提案されています年金改正についてコメントさせていただきたいと思います。
　全体的な評価としては、まず第一に、合意形成の努力を高く評価したいと思います。年金審議会の審議も随分開かれたものでありました。また、厚生省においても外部の有識者や関係者を初めとする世論の動向に耳を傾ける努力が見られました。さらに、高齢者雇用や育児休業の推進に関して厚生省と労働省が一体になって取り組んだということも前例のないことであります。国会でも既に自民党政権下において、年金を政争の具にしてはならないという超党派の取り組みの機運がありました。
　そういった流れの中で日本労働組合総連合会の現実的、建設的提言が改正の流れを決定づけたように私は思います。ネット所得スライド、在職老齢年金の見直し、年金と失業給付の併給調整など、改正案の骨格をなす多くの部分は連合の政策要求に基づくものでありました。
　内容的には、時代の変化に対応した年金政策のイノベーションが随所に見られますが、時代の要請にはなおこたえ切っていないように私は思います。二十一世紀に向けてラストチャンスだという意気込みの割には、踏み込み不足だというのが率直な感想であります。全体として大企業寄りの内容になっていることが気になります。
　具体的には、六十歳代前半の部分年金は単純な報酬比例制ですから、給与差がそのまま年金に反映します。ボーナス保険料はわずか一％ですから、ボーナスの支給率の高い企業に有利です。保険料のメリット制は採用しないということですから、高齢者を雇用しない企業に有利になっています。
　ただし、そうはいいましても、改正案の一番の柱であります支給開始年齢の引き上げに着手するのは七年後の平成十三年度からであります。それまでの間、五年後には財政再計算に伴う制度改正があります。その意味では、きょう申し述べます注文点は、次期改正までに十分議論していただきたい事項として受けとめていただいても構いません。
　改正案の個別的内容に移ります。
　改正案は、満額の年金の支給開始年齢を七年後の平成十三年から段階的に引き上げ、平成二十五年から六十五歳とする。六十歳代前半期は、賃金と年金で生活を支えるものとして位置づけ、男子の平均額で見れば、現在価格で月額十万円程度の部分年金を支給するとしています。
　六十歳代前半の部分年金は報酬比例部分のみで、従来と違って定額部分がありませんから、在職時の報酬の格差がそのまま年金額に反映します。この影響を受けるのは低賃金労働者、一般には女子であります。女子の報酬は男子の六割弱でありますから、男子と同様に仮に生涯厚生年金に加入した人であっても年金額は月六万円程度にしかなりません。
　部分年金をこのように報酬比例部分のみとした理由は、報酬比例部分の一部を代行する厚生年金基金への影響を回避したこと、定額部分は基礎年金に見合う部分であって、被用者独自の部分は報酬比例部分に限定されると考えられなくもないことなどの理由が考えられます。
　しかし、部分年金は雇用機会のない者や低賃金の高齢就労者に用意されている年金であります。そうであれば、報酬差がそのまま反映される給付は問題だと言わざるを得ません。報酬比例部分が高い者は、一般に退職金や企業年金にも恵まれている者であることからするとなおさらのことであります。仮に部分年金の全体的水準を承認するにしても、社会保障の観点からは低賃金労働者に配慮した給付設計とすべきではないかと思います。
　これまで私は年金水準をライフステージに応じて分化させ、六十歳代前半期の水準を若干低目に、かわって寝たきり、痴呆になったときは高齢障害加算を支給するなどにより年金水準を引き上げるべきだと提案してきました。理由は、退職直後から前期老年期においては退職金、企業年金、貯蓄等の私的な備えにある程度期待できること、公的年金に対する依存度は終末期に最も高まるのであって、そのようなニーズに応じた給付体系の組みかえが望ましいと考えているからであります。改正案は、六十歳代前半の水準を低めたという点では私の提案と部分的に重なるものがありますが、なお手直しを要する部分が相当あるように思います。
　六十五歳支給と部分年金の導入の提案の成否は、六十歳代前半の雇用が確保できるかどうかにかかっています。部分年金の水準は、希望すれば少なくとも六十五歳まで働くことができ、賃金と年金を合わせて安定した生活ができる社会の構築が前提になっているからであります。
　改正案は、高齢者の雇用を促すため、雇用政策と連動して年金制度も雇用促進的な仕組みに改めるとしています。具体的には、在職老齢年金の見直しや雇用保険の失業給付と年金の併給調整が提案されています。また、この見直しに並行して、労働省でも六十歳以降の賃金が低下した就労者に対する高年齢雇用継続給付を創設するという雇用保険法の改正を準備しております。
　これらの提案は、高齢者の就労インセンティブを高めるもので画期的なものであります。しかし、さらに一歩踏み込んで、企業に対する雇用インセンティブを組み込むことが不可欠な条件だと私は考えております。
　高齢者を雇用することは、年金の支給額を減らすとともに支え手をふやすわけですから、年金財政に大きな貢献をすることになります。にもかかわらず、厚生年金の保険料負担は全企業同一ですから、年金制度を通して、高齢者を雇用する企業から雇用しない企業への所得の移転が発生していることになります。高齢者雇用の促進を図るには、企業の高齢者雇用に対する貢献度に応じた保険料負担、つまりメリット制の保険料を採用することによって企業の年金制度に対するコスト意識を喚起し、高齢者の雇用環境の整備を促す必要があります。
　改正案では、年金額の改定方式の見直しも提案されています。名目賃金基準からネット所得基準へ改めるということでありますが、この提案は、改正論議の当初からほぼ合意を得ていた事項であります。
　現行制度では、現役世代の名目賃金の伸びに合わせた年金額の改定を約束しております。今後高齢化の進展に伴い、税、社会保険料負担の上昇が賃金の伸びを上回ることは避けられないわけですから、現行制度は現役世代の可処分所得の伸びを超える年金額の改定を約束していることになります。これは、現役世代から高齢世代への過剰な所得移転であります。
　改正案によって、世代間でひとしく痛みを分かち合う仕組みが組み込まれることになります。このネット所得基準の考え方は当然のことでありますが、将来にわたる恒久的な措置としてはなお工夫を要するようこ思います。
　例えば、所得税等の直接税を減税し、消費税等の間接税の大幅な増税を行えば、現役世代のネット所得の割合は上昇しますが、その場合、ネット所得スライドでは現役世代の名目賃金の上昇率以上に年金額を改定することになります。また、現役世代よりも大幅に軽減されているとはいえ、高齢世代も若干の税、社会保険料を負担しています。あるいは高齢者の優遇税制等について見直しを行うべきだという議論も最近ではあります。
　これらを考慮すると、ネット所得そのものではなく、高齢世代と現役世代の世代間の消費水準のバランスを図るという観点からの改定方式が望ましいように思われます。
　次に、費用負担面の見直しについて意見を述べさせていただきます。
　厚生年金では拠出と給付の算定基礎給与として標準報酬制を採用し、賞与を対象としていないことから、さまざまな問題が指摘されていました。
　一つは、負担面の逆進性です。ちなみに、年収に占める賞与の割合は給与水準の高い層ほど高く、事業所規模十人未満の零細企業では一〇％、五千人以上の大企業では二九％です。保険料の対象となる収入は、前者は年収の九〇％ですが、後者は七一％にしかなりません。また、定期給与を抑え賞与に配分することにより保険料負担を軽減するという操作も可能であります。さらに、六十歳から六十五歳未満の在職者の報酬を在職老齢年金が受けられる二十五万円未満にとどめ、かわって賞与を手厚くするという企業も目立つようになりました。
　この問題を解決するには、総報酬制に切りかえる以外にありません。しかし、改正案は、総報酬制の採用ではなくボーナス保険料の導入を提案しています。
　ボーナス保険料は、給付に反映させないこと、料率が一％であるという点において政府管掌健康保険と同一のものとなっています。しかし、政管健保の場合は多額の赤字を抱えていた時期に暫定的な財政対策として導入されたものであります。一方、年金の場合は恒久措置に発展する性格のものですから、単に政管健保の例に倣うというのでは導入の根拠としては問題があります。いずれにしても、負担の公平化という観点では一％程度の保険料ではほとんど効果が期待できません。
　一方、総報酬制の場合、給付に反映させざるを得なくなるのではないかという反論があります。私も何らかの形で給付に反映させるのが望ましいと考えていますが、あえて言えば、雇用保険の失業給付と同様に、負担が総報酬制であっても給付への反映は定期給与分のみとして負担と給付の関連を断ち切ることもあり得ると思います。あるいは給与の操作を行うのは事業主ですから、事業主負担のみを総報酬制として被保険者の負担は標準報酬制とするという方法も考えられます。
　いずれにしても、ボーナス保険料の導入は、標準報酬に対する料率を軽減させる財源対策としてではなく、将来の恒久措置を展望した明確な根拠が必要なように思います。
　また、今回の改正案では、保険料の引き上げ方法にも問題があるように思います。厚生年金の保険料率はことし十月から二・〇％、二年後の平成八年十月からは〇・八五％引き上げるというものであります。厚生年金の場合、従来は五年に一度一挙に引き上げるということを慣例にしておりましたから、今回の二段階の引き上げにはそれなりの配慮がうかがえます。
　しかし、それにしてもことしの二％の引き上げには問題があります。一つは、減税による消費拡大という経済政策との整合性であります。ことしは所得税と住民税を合わせて五兆四千七百億円の減税が予定されていますが、私の試算では、二％の引き上げは厚生年金と共済年金を合わせて満年度ベースで約三兆円になります。減税の約五割強が保険料の引き上げで相殺されることになります。また、低成長と重なると保険料の急激な引き上げによって手取り所得が減少するということも従来から懸念されていたことであります。
　保険料の引き上げは避けられませんが、この際、毎年小刻みに引き上げることをルール化してはいかがでしょうか。もともと国民年金は毎年引き上げるというルールになっていますし、厚生年金においても女子は、男子に合わせるという理由があったにしろ、これまで毎年引き上げてきたという経緯もあるからであります。
　次に、二十一世紀の社会保障の新しいフロンティアは、高齢者雇用の推進のほか、出産・育児、介護支援であります。高齢化社会対策は、出産・育児支援と一体的に推進されなければならないし、高齢化社会の国民の最大の不安は寝たきり、痴呆などの際の介護の問題だからであります。
　近年、育児支援としては、育児休業法の制定などによって社会的支援が強化されつつあります。また、介護対策も飛躍的な拡充が図られつつあります。しかし、年金制度は今までこれら時代の要請にほとんどかかわってこなかったのであります。
　育児支援に関連して、改正案は育児休業期間中の本人保険料の免除を挙げています。これが実施されるとすれば、年金、健康保険を合わせて報酬の約一二％の保険料が免除されることになります。雇用保険の改正案での育児休業期間中の二五％の育児休業給付と合わせると、大きな育児支援になります。また、健康保険の改正案では、従来の分娩費と育児手当金を一本化した出産育児一時金を創設し、支給額も三十万円に改善するとしています。出産・育児支援が一挙に強化される画期的な提案であります。
　しかし、育児期間中の社会保険料の免除に関しては、なぜ本人保険料の免除のみに限定したのでしょうか。育児休業の取得者は企業間で大きなばらつきがあります。事業主が個別に負担する現行制度では、出産年齢層の女性を多く抱える企業に偏った負担になります。出産・育児の社会化という観点からすれば、当然、事業主保険料も免除すべきであります。
　年金制度による介護対策については、年金審議会意見書で、「社会保障制度全体の中で検討すべきである。」とされ、結局、今回の年金改正案では見送られることになりました。しかし、介護対策の拡充は緊急の課題であり、年金制度からの介護支援の可能性も含めてなお議論を深めていただきたいと思います。
　いずれにしても、伝統的な年金制度の枠組みの中での自己完結的な制度改正は前回改正で終えんしたと見るべきであります。求められますのは、高齢者雇用との有機的な連携を確保し、ライフステージに応じた給付体系の組みかえ、出産・育児、介護支援を行い、それを通して年金制度に対する信頼を確保しつつ、年金制度の長期的な発展を図るというダイナミックなアプローチであります。
　今回の改正案では見送られたものの、いずれ結論を出さなければならない事項として、サラリーマンの妻、いわゆる第三号被保険者の保険料負担のあり方に関する検討事項があります。
　問題の指摘は、サラリーマンの妻の保険料は、夫の厚生年金または共済年金で一括して負担しているため、単身者や共働きの者が妻分の保険料を余分に負担していることになる。このような専業主婦の優遇措置は、費用負担面の不公平を生んでいるだけでなく、女性の労働市場への参加をも抑制しているという批判であります。
　現行の第三号被保険者の制度は、税制での扶養控除、健康保険での被扶養者の扱い等とも関連するもので、年金制度のみの対応での解決は不可能だということも明らかでありますが、方向としては自営業者などと同様に、妻にも個別の保険料負担を求め、低所得者世帯の妻については保険料を免除すべきでありましょう。
　しかしそれには、家庭にとどまっている女性についてはそれが本人の自発的な選択によるものであること、逆に言えば、働く意思があればだれにも働く機会が与えられているという雇用保障が前提になるように思います。また、育児、介護等により就業が制約されている者については、現行の第三号被保険者の制度を存続させるべきではないかと私は考えております。
　二階部分である被用者年金制度の一元化の議論に並行して、近年、一階部分である国民年金のあり方をめぐって議論が高まっております。
　膨大な未加入、滞納、免除を抱えた国民年金は既に空洞化しており、今後の保険料の高額化によって事態は一層深刻化する。皆年金を実現するには、社会保険方式から全額国庫負担による税方式に改める以外にないという問題認識と対応策が有識者の間では支配的であります。
　私も空洞化の事実は全面的に承認しておりますが、社会保険方式のもとでも十分に対応し得ると考えております。
　そのためには、まず第一に、住民サービスという観点からの社会保険行政の改善が必要であります。国民年金や国民健康保険はサラリーマン以外の者をすべて対象にしているのですが、市町村では対象者を個別につかめる体制になっていません。対象者の把握はもちろんのこと、年金相談さえも市町村では困難な状況があります。社会保険庁のオンラインの端末が市町村に置かれるだけで、国民年金や国民健康保険の行政効率やサービス内容は飛躍的に改善されます。福祉サービスは既に住民に最も身近な市町村に一元化されつつあります。年金行政についても、可能な限り市町村で対応できる体制をしくべきであります。検討されています年金番号制についても、住民サービスの向上という視点を前面に出して理解を求めるべきであります。
　第二点は、行政システムの連携、一体化であります。国民年金と国民健康保険の一体的適用を行うこと、国民年金等の社会保険の未加入者には運転免許証を交付しないこと、社会保険の未加入者、滞納者には生命保険料控除の適用を外すこと、これだけで未加入者や滞納者はほとんど解消し、市町村の国民年金や国民健康保険の行政効率も飛躍的に改善されるはずであります。
　第三点は、国民年金の給付設計の見直しであります。例えば、基礎年金に出産・介護給付を創設することによって、ニーズの変化に対応するとともに制度に対する魅力を高めるということも考えられてよいのではないでしょうか。
　その他、将来的には国民年金の国庫負担率を高めるということも検討課題になりましょうが、当面、以上のような現行制度のもとでの基盤強化に全力を挙げるべきだと考えております。
　今回の改正に続いて来年は、昭和五十九年の閣議決定の方針であります、平成七年を目途とする一元化の完了を目指した年金改正が予定されています。
　一元化の趣旨は、同一世代内の給付と負担の公平化であります。分立した制度体系のもとでは、世代間扶養のシステムである公的年金の機能が十分に発揮できないという問題があります。産業・就業構造の変化に伴って、制度間で成熟度に違いが生じ、財政力格差が発生するからであります。そして、このような変動の影響を年金制度全体で吸収することが一元化のねらいであります。一階部分の基礎年金については、昭和六十年の改正により制度的には既に一元化が完了しております。一方、二階部分の厚生年金と各種共済年金につきましては、給付はほぼ公平化されましたが負担面の不均衡が残っております。
　一元化の方法としては、統合一本化から各制度の分立を前提にした上での財政調整まで幾つもの形態が考えられますが、いずれにしても、少なくとも物価スライドや過去の賃金の再評価などによる年金の価値維持に必要な費用については、個別制度では対応が困難な部分でありますから、サラリーマングループが共同で支え合うという仕組みが必要だと考えております。
　以上がきょう私が特に申し述べたいことであります。御清聴ありがとうございました。