○参考人（石津廣司君）　本日は、参考人として意見を述べる機会を与えていただきまして、ありがとうございます。
　私は、平成十一年に自治総合センターに設置されました行政監視のあり方に関する研究会に委員として参画いたしまして、住民訴訟制度の調査検討に携わりました。また、私は、訴訟代理人として住民訴訟に従前からかかわってまいりました。その経験を踏まえまして、住民訴訟に関する今回の地方自治法改正案に賛成の立場から意見を述べさせていただきます。
　住民訴訟制度は、御承知のとおり、住民参政の一環といたしまして、違法な財務会計上の行為の予防、是正を裁判所に請求する権能を住民に与えまして、もって地方財務行政の適正な運用を確保することを目的とした制度と言われております。この住民訴訟制度は、近年、住民自治の高まりと申しますか、このことから活発に利用されるようになってきておりまして、地方公共団体の行財政運営の改善に寄与してきております。
　このように住民訴訟制度は積極的に評価される制度ではございますが、住民訴訟、とりわけ四号請求訴訟につきましては解消すべき問題点も一面では生じてきております。その最も大きな点は、四号請求訴訟で争われる事項が拡大してきていることからくる問題でございます。
　この制度が設けられた当初は、四号請求訴訟は、例えば長、職員が公金を横領したといった単純な言わば個人的不祥事を想定していたと言われております。ところが、現在、四号請求訴訟で争われておりますのは、このような単純な事件ではございません。むしろ、地方公共団体が組織として行った意思決定に基づく行為、これが多く争われております。例えば環境問題が住民訴訟で争われまして、財務会計上の行為自体というよりはその原因となった行政活動、これが環境法違反があるのかどうか、こういった点が主要な争点となる例もございます。
　四号請求訴訟では財務会計上の行為が技術的な財務会計規定に違反しているかどうかだけが審理されるわけではございません。その原因となった行政活動に予算執行上、看過し得ない著しい不合理があるかどうか、この点も審理されることになっております。この行政活動の決定というのは、当然のことながら、地方公共団体が組織として決定した事項でございます。
　このように、四号請求訴訟では地方公共団体の組織としての意思決定が広く争われるようになっているにもかかわらず、現行制度はそれにふさわしい制度にはなっておりません。
　御承知のとおり、現行四号請求訴訟では、長、職員個人が被告になることになっております。長、職員は、地方公共団体が組織として決定した事項を職務として行っても四号請求訴訟では個人として被告になりまして、その応訴はすべて個人で行わなければなりません。長、職員個人といたしましては、争点とされた事項に関するすべての情報を保有しているわけではございませんし、ましてや、資料に至ってはすべて組織が保有して、個人としては保有していないにもかかわらずでございます。このため、例えば長、長個人が被告になりましても、必要な資料は情報公開手続で入手して裁判所に提出するという状況になっております。
　一方、組織としての地方公共団体といたしましては、自らの意思決定が争われて、その意思決定の適否を最も十分に説明できる存在であるにもかかわらず、訴訟当事者として登場することはございません。したがって、その説明責任を問われることもないということになっております。
　現行の四号請求訴訟の構造は、紛争の実態と乖離したものとなっておりますし、現在重視されております地方公共団体の説明責任という観点からも後れたものになっております。そして、このことから派生する問題といたしまして、行政担当者の萎縮効果という点も看過できない問題でございます。
　職務として行った行為であっても、個人として被告にされ、個人として応訴しなければならないということになりますと、行政担当者は、住民訴訟になりそうな行為は、必要な行為であってもできるだけ避けるようになります。
　現在、地方公共団体は、例えば第三セクターの問題など、早急に解決しなければならない問題を多数抱えております。行政担当者が萎縮して、問題の先送りが生ずるとすれば、地方公共団体、ひいては住民の損害は一層大きなものになるというふうに考えております。
　以上述べました問題点を解消する仕組みとして、今回の改正案は非常に良い仕組みになっております。
　従前、個人を被告とすることにしていた四号請求訴訟の被告を機関といたしまして、その訴訟で、まず地方公共団体が当該個人に対して損害賠償請求あるいは不当利得返還請求をすべきか否かをまず争われる、争わせるという仕組みにしております。
　四号請求訴訟をこのような仕組みに変えることによりまして、争点となる事項について最も豊富な情報と資料を保有する地方公共団体が組織として訴訟当事者となりまして、これによって、裁判所の審理の充実を図ることができますし、また地方公共団体に説明責任を果たさせるということも可能になります。
　さらに、このような仕組みに変える重要な効果といたしましては、その訴訟の経緯あるいはその訴訟で問題となった事項が何かと、こういった情報を組織が保有いたしまして、これを将来の財務行政の改善の資料として活用できるようになります。
　四号請求訴訟では、原告住民側から様々な指摘が主張として出されるわけですが、その中には、違法とまでは言えなくても、改善すべき点として聞くべき指摘というものも当然あります。それは、被告勝訴で終わった事件でも同様でございます。
　ところが、現行の四号請求訴訟では、個人対個人の訴訟ということになっておりますため、地方公共団体が組織として訴訟に関与することがありません。したがって、その貴重な情報を組織が保有して活用するということにはなっておりません。改正案では、機関が被告となりますので、そのようなこともなくなるわけでございます。
　今回の改正案は、個人に対する損害賠償請求あるいは不当利得返還請求が争われる事案であっても、個人より機関を被告とする方がより適切であるという考え方に基づいておりますが、私は、同様の考え方は、原告となる住民側にもあると考えております。
　と申しますのは、従前の裁判例を見てみますと、個人を被告とする四号請求訴訟を提起すると同時に、機関を被告といたしまして三号請求訴訟、つまり個人に対して損害賠償請求をしないことが違法であることの確認を求める訴訟でございますが、この訴訟を併合提起する例も出てきております。中には、四号請求訴訟を提起できるにもかかわらず、あえて三号請求訴訟を選択したという事件もございます。
　このような事案では、原告住民自身が、個人を被告とするより機関を被告とする方が地方財務行政の適正確保の上でより適切と判断していたことは明らかでありまして、今回の改正案と同様の考え方に基づくものと思っております。
　今回の改正案では、四号請求の被告を機関とすることに対応いたしまして、この訴訟が提起された場合には、損害賠償請求、不当利得返還請求の相手方となる個人に訴訟告知をすることにしております。
　四号請求訴訟で機関側が敗訴いたしますと、地方公共団体が個人に対して損害賠償等の請求をいたします。これが任意に支払われない場合には支払請求訴訟を提起することになりますが、この訴訟告知によりまして、支払請求訴訟で紛争が蒸し返されないような仕組みにしているわけでございます。
　このように、改正案では、四号請求訴訟が実質的にも損害回復のための手段として十分に機能するような仕組みになっております。
　また、今回の改正案では、個人が四号請求訴訟の被告にはなりませんので、その限度で行政担当者の萎縮効果も解消することになります。
　一方、今回の改正案では、住民訴訟で争える事項、損害賠償責任の要件については一切変更がありませんので、四号請求訴訟の違法抑制効果が減殺されることも全くありません。
　このように、今回の改正案では、現行の四号請求訴訟が抱えていた問題点を地方財務行政の適正確保という機能を十分に維持しながら解消するものとなっておりまして、適切な仕組みになっておると考えております。
　あわせて、今回の改正案では、そもそも違法な財務会計上の行為は事前に防止することが理想だという観点から、住民監査請求段階で監査委員による暫定的停止の勧告制度が導入され、また一号請求訴訟、つまり差止め請求訴訟の要件の緩和も図られることになっており、この点も評価されるべき改正であると考えております。
　以上が私の意見でございます。