○参考人（梶川融君）　梶川でございます。
　本日は、独立行政法人改革に関する意見を述べる機会を与えていただき、ありがとうございます。
　私は、公認会計士として長らく営利企業の監査に携わってきた立場でございます。独立行政法人との関わりとしましては、この制度ができる創設時に会計基準を設定するということで、それの議論に参加させていただいて以来、各府省の評価委員、また総務省の二次評価である政策評価・独立行政法人の委員などを長らく兼任させていただきました。また、独法の改革の議論には何度か参加をさせていただきまして、今回の議論にも参加をさせていただいたというそういう経緯で、そういった経験を踏まえて本日意見を述べさせていただければと思っております。
　独立行政法人に関しましては、もう先生方御案内のように、国の企画立案機能と実施機能を分離し、目標管理であったり企業会計的な手法を取り入れて、いかに実施部隊である独立行政法人が自主的に、また自律的に運営されることによって行政の効果的、効率的な実施を行うということで、行政執行のパフォーマンス向上を目指すものとして創設されたものと認識しております。
　独立行政法人以前の特殊法人がそれぞれ個別法に基づいて設置されていたのに対しまして、共通のルール、土台の下に独立行政法人の通則法という中で律していこうということでこの制度ができたというものだと思いますが、制度の理念は極めて有意義であり、また、制度発足以来いろいろな御批判はあったとは思いますけれども、一定の成果は得てきたものと私は認識しております。
　しかしながら、制度発足以来十年以上がたちまして、当然運用上幾つかの課題が生じてきたということが、これは何度かの改革議論の中で問題になってきた点だったと思います。
　特に、制度発足以来数年後、移行独法として多くの特殊法人が独立行政法人になってきたわけでございますけれども、この移行してきた法人というのはかなりいろいろな多様な業務を行っておられたというようなことがありまして、独立行政法人としての基本的なルールの下で全体を律していくということにやや難しさが出てきているということが長く続いてきたのではないかと思います。
　やはり、業務の特性、特殊性がありますので、そういったことに応じた形でガバナンスの体制を考えていく、そういうような課題がしばらくの間、議論してこられたというふうに思っております。
　また、独立行政法人に関しましては、その自主的な運営ということで、いわゆるＰＤＣＡサイクルというものが非常に重要だということでございますが、プランの方は主務大臣がお作りになるということなんですけれども、現行制度ではいわゆるその後のＣですね、いわゆるチェック、ある意味では評価という部分について主務大臣の関与がないというようなことで、この辺が全体の一貫性がないのではないかと、責任が不明確であるというふうな点の御批判もあったと思っております。
　また、制度運用の面かもしれませんけれども、かなり幾つかの制度的なもので多少硬直的な運用になっているというようなことで、本来、自主的、自律的な運営がなされるはずのものが、かなり制度が時間がたちますと、こういうことは多く行われると思うんですけれども、積立金等々インセンティブに関してもかなり一律的な扱いになってきているのではないか等、また、法人のガバナンスの問題等もございますので、こういった面で幾つかの御批判があって、今回、改革という議論になってきたと思います。
　今回の改革を、私も議論に参加させていただいた中で最も目的としたものは、この独立行政法人が本来の政策実施機能を最大限に発揮できると、そういった形の改革になっていくということを目指したところでございまして、そのためには、業務の特性を考慮して、この多様性に応じた形の類型化、これは長らく改革議論の中では出ていた話だと思いますけれども、今回、行政執行法人、中期目標管理法人、研究開発法人のような形で類型化を考えられたということだと思います。
　また、先ほど申し上げた法人のＰＤＣＡサイクルを主務大臣の下で正しく働かせるということは、もうこれは基本で、これがございませんと、いわゆる自主的な運営という本来の目的がかなうものではございません。これに関しまして、先ほど申したように、一貫性、実効性を持たすために、いわゆる主務大臣の下でＰとＣを一致させ、機能させるというような面を、今回、改革の中で盛り込まれたのではないかと思っております。また、それぞれの給与であったり積立金であったり等々、法人の特性に応じて弾力的な運用をし、法人自身が活性化するインセンティブという問題も考えていくということが基本の姿勢に合った改革ではないかと。
　そういった反面、逆に組織のガバナンスというものは非常にやっぱり強化をされなければいけないということでございまして、法人内の話でいえば監事機能の強化、これが非常に今回うたわれているところでございまして、会計監査人も併せて調査権限などが法定化されていくと、また、役員の損害賠償と、こういったものがきちっと法定化されていくということ。また、法人の外からは、大臣の是正改善命令等又は行政評価・監視の対象になるというようなことで、法人の内外でガバナンス強化というものを目指されているというふうに認識しております。また、その法人の中において、これは、こういった公的法人でございますから、透明性の向上という取組も、これは運用ベースのこともございますけれども、今後目指されていくというふうに認識しております。
　それと、かなり大きな点としましては、いわゆる、こういう自主的な運用の中の第三者的な評価ということで、今回、第三者機関というものを設置され、委員は内閣総理大臣の任命に基づいて極めて客観的、第三者性の高い委員会で、これは特に中期目標という期間の節目節目に、中期目標自身、また従来の中期目標期間での実績、そして今後の事務事業の見直しという、節目節目にかなり重点を置いて第三者評価を掛けていくということで、この辺がかなり、節目節目での評価という、重みを置いた評価という形になってきたと。通常のときにはいわゆるその法人が主体的に自身でＰＤＣＡサイクルを回し、中期目標の節目で第三者評価を受け、国民の信頼性を得ていくという形だと考えております。
　これちょっと重複はするんでございますけれども、私が議論に参加させていただいている中で、これは何回かの議論に参加させていただいている中で、常にこの議論というのは共通の課題、ほぼ、先ほど申し上げた監事機能の強化とか、それから幾つかの類型化を考えなければいけない、割と共通な課題が浮き上がってきます。
　これについて、ちょっと理念的なんですけれども、私は、本日、なぜそういうテーマが出てくるんだろうかというようなことをちょっと考えさせていただいて、これはかねがね考えていた部分もございますので、その辺を私の意見としてお話をさせていただき、法案の背景として参考にしていただければと思った次第でございます。
　これは、独立行政法人といういわゆる業務の特性、これに由来するところが非常に大きいのではないかという部分でございます。当たり前のことを申し上げるわけでございますけれども、まず一つ目は、その成果に対する評価が非常に重要だということでございます。いわゆる成果指標というもの、法人が運営されて成果の指標というものが、これは本当に当たり前のことなんですけれども、非常にある意味では分かりにくい。
　これは、民間営利と比べて、これからお話しするということになるんですけど、民間営利企業の場合にはまさに市場取引の結果、いわゆる成果というのはある意味では売上げという形で表現されますので、それが非常に単純な売上げの数値というふうな形でかなり、もちろん社会的責任等の考慮は必要ですけれども、やはりそういう形で非常に分かりやすく成果の指標が出てくるということだと思います。
　ところが、独法というのはいわゆるパブリックなサービスを提供し、それを市場の価格で提供するわけではございません。これはまさにそういうことができない財を提供しているわけですから、そもそもその提供がどのぐらい成果として国民の経済社会生活に寄与しているかということが、今申し上げたように、当たり前のことですけれども、売上げのような数値として表現しにくいところがございます。
　さらに、売上げというかその成果がそういう形で表現しにくいわけですから、コストは仮に分かったとしても、その成果とコストのバランスというものがどういう意味を持つかということが、これもまた非常に分かりづらい話になると。
　そういう意味では、こういう成果の指標が表現しにくいというところをどれだけ社会に信頼性を持ってもらうかということで、やはりその法人自身でいえばＰＤＣＡサイクルがきちっと回っているということ。また、先ほど申した第三者的評価というもので、その成果指標について信頼性を持つ説明能力のある評価をしなければいけないと。このテーマは非常に難しいテーマではあるんですけれども、この独立行政法人制度の根幹を成すものだと思う。
　この評価の形については、常々いろいろな形で仕組みを議論されてこられましたが、今回重点化をし、いわゆる評価疲れという形にならないように重点的に評価をすると同時に、実際の運営に関しては法人の中のＰＤＣＡサイクル、私は、このＣというのは一つの評価、法人自身が自己評価という部分で行われる評価という機能だと思います。それをオーバーライドしながら第三者機関として評価をまたしていくという形は、十分に実効性のある形になっていくのではないかというふうに思っている次第でございます。
　この評価をするに当たって一番重要なものは、まずその目標というものをいかに明確に客観的に設定されるかという点だと思います。これは、私が評価委員等を経験した経験上、非常にその辺は感じるところでございます。
　時間もなくなってきてしまいますので、次に、監事機能という点について、二つ目。これも、独立行政法人の性格上非常に重要なテーマである。通常、営利企業というのは取締役会の中で代表取締役が選ばれるというような形なんですが、独立行政法人というのは理事長と監事が大臣から選任されると。本来、普通の民間の取締役会が持つ経営者に対する牽制機能というものが少し立て付け上失われていると。
　そういう意味では、監事という機能が、経営トップに対する牽制機能としては非常に重要な役割を果たしていくという、この辺が、民間のガバナンス機能に対して、こういう公法人、今の法律上の任命、選任権の中で非常に監事というものが、普通の取締役会、民間の取締役会の持つ牽制機能も併せ持っていただくと。そういう意味では、監事の機能というのは、もちろん法令遵守等のコンプライアンス、そういった問題は当然のことですけれども、さらにもう少し広い範囲の中で、いわゆる法人が本来の公的目的のミッションを果たしているのか、それからまた効率的、効果的に運営されているのかと、こういったものを含めて監事というものが一定の役目、牽制を働かすということが極めて重要なものだと思っております。
　また、類型化の問題も、これは、独立行政法人の組織行動の原理の中で非常に考えなければいけない問題でございまして、実際に民間企業と比べるとこれも非常に分かりやすいんですが、民間企業というのはアウトプットとインプットの差額を最大にすると、利潤獲得動機で行われます。
　しかし、独立行政法人の場合には、いわゆる原則的に、多くの法人の場合にはそのアウトプットというものが本来主務大臣から与えられた目標というものであって、この提供量、非常に評判がいいからといって提供量を公的サービスで無限に増やすわけではございませんので、一定の提供量であり、その分野というのは非常に明確に主務省から与えられている、それに対してでき得る限りコストをミニマライズするということが一つあると。
　しかし、試験研究法人のように、実際にある研究が与えられて、それに対してコストを削減するというような形は実際は取り得るものではなくて、最大限の、これはむしろインプットが一定であって成果を最大に国民に還元しようという行動をされるわけですから、少しその辺の行動原理に違いがあると思います。
　そういった形で、これもいわゆる独立行政法人の組織構造の中でこういった業務類型というものをきちっと整理していくということが今回非常に重要なテーマとして改革の道に進んでいったと思います。
　あと、最後に強調させていただきたいのは、実際にこの法整備ができても、さっきの監事のお話とか、それから目標の設定というのは運用上の問題でございまして、くれぐれもその監事さんの役割、これは私の思い入れに近いこともございますけれども、第三者機関との連携であったり、監事機能のスタッフを充実するとか、いろいろな形で監事機能というものが今後強化されていくということが、独立行政法人のＰＤＣＡサイクルが非常に適正に運営され、監事の日常的な監視というのがないと多分組織の外からでのいわゆる評価委員会というのもきちっと働かないのではないかというふうに思いますので、是非、監事の日常的監視と第三者評価とが連携を取り、動いていくということを非常に期待するところでございます。
　そういう意味では、監事の人材というものがどのような方が適しているかというようなことも運用の問題としては政府でお考えいただき、私は、経営等の、監事というのは必ずしも、私は会計の専門ですが、会計だとか法律だとかという世界もありますが、経営自身を御経験されたような人材が民間からいわゆる監事として来ていただくというようなことは非常に重要な実効性の上がるテーマではないかと、これは期待を込めて最後にお話をさせていただいたというところでございます。
　以上、意見を述べさせていただきました。多少早口で申し訳ございません。