○参考人（田島泰彦君）　よろしくお願いいたします。
　本日は、本院で発言の機会を与えていただきまして、誠に有り難く存じます。
　ここでは、憲法やメディア法の研究者という立場から、憲法二十一条が保障する表現の自由をめぐる最近の動向、それからそれに伴う課題、その一端につきまして問題を提起させていただきたいと、そういうふうに思います。
　具体的に取り上げたいと思いますのは、一つは、現在、表現やメディアの在り方に重大な影響を与える一連の規制法案というのが国会などで議論をされております。そこで、こうした法案と表現の自由との関係の問題について検討してみたい、私の意見を述べさせていただけたらというふうに思います。
　それからもう一つは、その表現の自由にかかわるいわゆる新しい人権と言われるような一群の権利があります。知る権利あるいはプライバシーの権利などが特にかかわると思うんですが、こういう権利をどのように憲法上考えるか、そういう論点につきましてももう一つの柱として意見を述べさせていただけたらというふうに思います。
　基本的には、お手元に御用意されていると思いますが、私の発言メモがありますので、この柱に沿いまして発言をするということにしたいと思います。
　それで、早速、メモ書きの二、規制法案と表現の自由というところに入りますが、御承知のように、現在、国会では個人情報保護法案あるいは人権擁護法案、こういう法案が上程され、議論されております。さらに、これはまだ国会に上程されてはいませんが、自民党は、青少年有害社会環境対策基本法案、テレビのアナウンサーも時々正確に言えなくて間違う長い名前の法案なんですが、これが国会の上程に向けて取りまとめがなされている最中のようであります。
　これらはいずれも表現やメディアだけを対象とした法案ではありません。しかしながら、そこでは市民の表現・コミュニケーション活動やメディアの取材報道という活動もその規制の枠組みに収められております。そのために、特にジャーナリズムなどからは表現・メディア規制法案とかメディア規制の三点セットなどと呼ばれて、非常に厳しい批判が浴びせられてきました。また、このほかにも、同じく国会で審議中の有事関連法案の中にもメディア規制にかかわる仕組みが含まれております。
　そこでまず、このような一連の立法について、表現の自由の観点から検討を加えておきたいというふうに考えます。
　まず、メモ書きの１、個人情報保護法案のところですが、この法案は、基本原則と義務規定という二本立ての規制を内容としておりまして、このうち努力規定と説明される五つの基本原則は、メディアも含め、個人情報を取り扱う何人にも適用されるということに法案上なっております。他方で、大臣による改善・中止命令や罰則を伴う義務規定の部分ですが、これにつきましては、報道機関が報道目的で取り扱う個人情報については適用が除外されるという旨規定されております。
　それで、このうち、その適正な取得でありますとか透明性の確保などの基本原則部分についてですが、これがもしメディアにも要求されるということになりますと、政治や行政の不正などに対するメディアの取材、報道が不当に制約され、取材や報道の現場が萎縮し、場合によれば裁判に訴えられる格好の口実さえ与えることになってしまうのではないか、こういう危惧がメディアやジャーナリズムなどを中心に指摘されてきました。
　それからさらに、義務規定の免除につきましても、その範囲が報道目的という形で狭く規定をされているために、文学作品などはもとより、ニュース以外のワイドショーなどが広く規制の対象とされてしまうのではないか。あるいは、そもそも主務大臣が、ある個人情報が報道目的の情報かどうかということを認定するという構造になっているわけですけれども、これが果たしていいのかということにつきまして、様々な批判が提起されてきました。
　いずれにしましても、市民の表現やメディアの取材、報道に対する公権力によるかなり大幅な介入と規制をもたらすことが懸念されているわけであります。
　それからさらに、メモ書きの２、３の方に進みますけれども、もう一つの人権擁護法案というものですけれども、これは差別表現とともに、報道機関による一定の取材、報道も人権侵害とすることによって、表現に対する規制がこの法案では二重に加えられております。差別表現と報道機関の取材、報道の自由の規制という二重の規制が加えられております。特に後者、報道機関に対する規制の部分では、犯罪被害者及び犯罪被害者や被害者、被告人の家族などに対して生活の平穏を害するような取材や報道を行うことを人権侵害とし、これに対しては人権委員会による勧告、公表などによる救済の対象というふうにされております。
　ここでは、生活の平穏を害するという要件は非常にあいまいで漠然としていますし、それから公人、パブリックフィギュアですね、公の人、公人への適用を除外するという措置も特に取られておりません。こういうことなどから、この法案が通ってしまうと、メディアの取材、報道に過剰な制約が及ぼされるのではないか、そういう危惧や批判が同じく寄せられてきたわけです。
　それからさらに、３の方に行きますけれども、この点では、まず有害情報、有害な情報から青少年を保護するということを理由にして新たな立法措置を取ることが自民党で検討されております。これが、先ほど申しました青少年有害社会環境対策基本法案という法案であるわけです。ここでは、有害情報等の規制について、主務大臣など国の監督の下で、業界団体の設立も含め、自主規制の強化ということがメディア等に求められるとともに、もしその自主規制が不十分な場合には、大臣等が業界団体に対して勧告、公表などの権限を行使できるということが定められております。これは、行政による非常に強力な介入を認めている措置ではないかというふうに指摘をされるわけです。
　それからさらに、有事法制の関係では、政府の有事への対応に協力責務を課す指定公共機関という制度が導入されているわけですけれども、この指定公共機関にＮＨＫなどメディアも組み込むというプランが問題にされております。これは本来、政府から独立して権力を監視する役割を担うメディアを政府の国策遂行の手段にしてしまいかねない提案ではないかということで、報道の自由から大変心配される状況があるわけです。
　以上を踏まえまして、メモの４、憲法二十一条の解釈改憲のおそれというところに入りますけれども、このような状況を眺めますと、個人情報の保護、人権の擁護、青少年の保護、さらには有事への対応と、こういう様々な名目で表現や取材報道に広く国家規制の網が掛けられ、そこでは大臣や人権委員会などの言わばお上が、表現の中身に深く立ち入り、その是非を判断し、ある種の制裁を加えると、こういう仕組みが作られようとしているということが分かります。さらに、ここでは、新聞など活字メディアも含めて、あらゆるメディアが幾つかの大臣や人権委員会など主務官庁の監督の下に置かれるということが想定されております。
　このように、一連の規制法案が成立すると、政府に規制されない自由な言論と権力から独立したメディアという、憲法二十一条が保障する表現の自由の核心的な部分が変質させられ、表現の自由条項が事実上改定されたに等しい重大な事態を迎えることにならないかという危惧を私は強めております。
　解釈改憲のおそれというふうに指摘しましたのは、憲法の条文は変えないけれども、いろんな立法措置が様々な形で取られることによって表現の自由の本質的な部分が変えられてしまうのではないかと、そのことを指しているわけです。法案の修正の議論もなされているようですが、恐らく、中途半端な修正ではこのような憲法上の疑念を到底払拭できないように私には思われるわけです。
　それで、メモの５のところに行きます。
　それでは、しかし、人権救済やプライバシーあるいは青少年の保護などのためにメディアを規制したり規律する必要はないのかといいますと、それがないという立場には私は立っておりません。ある種の規律を加える必要は当然あるというふうに思います。
　しかしながら、そのような規律は、今提案されているような法律によって権力的に押し付けるという、そういうものではなくて、裁判による調整ということを別にすれば、それはあくまでもメディアによる自主、自律の努力によるべきであるというふうに私は考えます。現に、放送や新聞など、この間、様々な具体的な取組が積み重ねられ、一定の実績も残しつつありますし、それから諸外国の例を考えても、メディアの人権侵害などの解決は基本的に自主的な仕組みにゆだねているというのが通例の在り方であるわけです。
　それで、規制法案の問題は以上にしまして、次の三、表現の自由に関わる新しい人権というところに入っていきたいというふうに思います。
　表現の自由をめぐって、より直接、改憲論議にかかわる問題というのは、正にそこで議論しております問題である。それは、端的に言えば、一つは、知る権利というような権利を表現の自由との関係で憲法上どう考えるかという問題であり、もう一つは、表現の自由としばしば緊張関係に立ち、それとの調整が求められる権利としてのプライバシーの権利というものを憲法上どう位置付けるかという、そういう論点であります。
　これらの権利は、いずれも憲法の中には言葉としては登場していません。しかし、今日では重要な人権として認めていこうというのが社会的な趨勢であります。このように、憲法自体には明記されていないものの、その後の社会状況等の変化の中で人権として新たに保障される必要が生じた人権のことを学界などでは新しい人権というふうに呼ぶことがあります。ここで扱おうとする知る権利やプライバシーの権利、あるいはさらには環境権などと言われる権利は、この新しい人権の代表的なものとして考えられています。それが、今の点がメモの１に記した論点ということになります。
　それでは、こうした新しい人権としての知る権利やプライバシーの権利についてどう考えるべきでしょうか。
　まず、メモ書き２の知る権利についてですが、この権利を憲法上承認すること自体についてはほぼ学説の支持を受けていると言っていいと思います。しかしながら、最高裁は、情報開示請求権としての積極的な権利としてはまだこの知る権利を承認しておりませんし、野党や市民運動などから強い要求がなされたんですけれども、情報公開法にもこの知る権利というのは明記されませんでした。
　情報公開制度が人権に基づく制度であり、その制限を最小限に抑え、公開原則を徹底するために情報開示請求権としての知る権利を承認し、それを法に明記することが必要だと思われます。しかしながら、市民社会の自由な活動への過剰な規制を避けるために、この知る権利と言われるものがたとえ認められるにしても、その対象というのは国や自治体を始めとする公共的な機関に限定することが必要で、特に表現の自由の観点からは、メディアに対してこの権利を安易に適用拡張することは慎まなければならないというふうに思います。確かに、メディアへの市民のアクセスというのは非常に大事な課題ではありますけれども、このことは国などに対する知る権利の主張とは根本的に性質が異なり、メディアの報道の自由を不当に他方で制約するおそれがあるからです。
　次に、メモ書きの３、プライバシーの権利についてですが、学説は一般にこの権利を憲法十三条が定める幸福追求権に含まれる憲法上の権利として認めております。さらに、判例も、最高裁はプライバシーという言葉をメディアとの関係の文脈では避ける傾向にはありますが、一般的には、判例も不法行為の保護対象として、この権利やその利益を承認してきました。
　この権利は人間の尊厳や自立にとって不可欠であり、コンピューター社会、さらには高度情報化社会の到来を考えると、こうした権利を強化し拡充するということが求められることは言うまでもありません。そこで、今日では、この権利を単に一人でほっておいておかれる権利として消極的にとらえるのではなく、自分の情報を自分がコントロールする権利として、自己情報のコントロール権ということですが、そういう権利として積極的に構成するという考え方が有力になりつつあります。
　しかしながら、このプライバシーの権利というものが、例えば市民が知ってしかるべき公共的情報を隠ぺいする口実として使われたり、あるいは表現やメディアを規制する手段として利用されたりするとすれば、これは非常に大変なことになります。そのためにも、表現の自由など他の憲法上の人権と慎重な調整を図り、きめ細やかな対応を探る必要があると思われます。
　この点では、プライバシーの権利やこれと密接にかかわる個人情報保護制度の適用の在り方については、官に対しては、すなわち国家や自治体ですね、こういう官に対しては自己情報のコントロール権を徹底させ、厳格な規制を加えることが必要である一方、民間に対しては緩やかな規制にとどめ、とりわけ表現やメディアに対しては、表現の自由の観点から法規制は謙抑するなどの配慮を払うことが欠かせないというふうに思われます。
　それでは、こうした知る権利やプライバシーの権利を承認し憲法に明記するために憲法改正ということは必要なのでしょうか。メモ書きの４のところです。
　私の結論は次のようなものです。将来的には改憲を検討する余地はあるかもしれませんが、今すぐ改憲に取り組むのは時期尚早であり、またすぐ改憲しないからといって特段の不都合が生ずるものでもないというものです。
　すなわち、知る権利やプライバシーの権利などの新しい人権については、理念的、原則的には前向きに受け止める必要はありますが、さきにも述べましたように、その内容や範囲、機能などにつき、まだまだ検討を深め、詰めていかなければならない点も少なくないからであります。
　こうした作業抜きに拙速、性急にこれらの権利を憲法に書き込むのはそもそも難しいわけですし、そのことがもたらす弊害も懸念されます。学界や国会等での十分な議論と立法や判例の着実な積み重ねがまず前提となるべきだと思われます。そうした努力によって、改憲をしなくとも権利の内実を実質化していくことは可能であるし、現にある程度このような権利の定着も見られてきました。そして、こうした権利をめぐって議論や実務が一定の成熟を見た段階で初めて憲法改正の具体的な議論の条件が整うのではないでしょうか。
　最後に、メモ書き漢数字の四のところですが、今日その一端をお話しさせていただきましたように、メディア規制法案にせよ、知る権利やプライバシーの権利の憲法への明記にせよ、憲法の表現の自由の在り方にとって極めて重大な意味を持つ提案ですので、本院におかれましても、あらゆる角度から徹底した議論と吟味を加え、慎重に対処されることを心から切望し、最初の発言を終えたいと思います。
　ありがとうございました。