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○杉山（克）政府委員　先生のいまの御質問の中ですでに相当程度触れられておりますので、結論的なことだけを申し上げたいと存じます。
　戦前におけるわが国の農地制度は、高率な小作料、耕作権が不安定というこの二点、それから、しかもそれが大量に存在しておったというところに問題があったと思われます。しかも、そのことが原因になって小作争議が激化する、社会問題にもなってくるというような実態がございました。そこで政府は、小作制度の根本的な改善を図るために、大正九年に小作制度調査委員会を設けまして、調査検討を始めたのであります。
　小作制度の改善策としましては、考え方に大きく分けて二つの流れがございまして、小作農の地位を強化安定させるため耕作権に関する立法を行うという考え方と、それから小作関係を根本的に解消させて自作地の創設維持を推進する、こういう考え方があったわけでございます。しかし、小作争議が激化するに伴いまして、大正十三年には小作調停法が制定されております。これによりまして、小作争議等の紛争は当事者の申し立てによって裁判所において互譲の精神によって円満に解決を図るという道を講じております。それから、大正十五年には自作農創設維持補助規則を制定いたしております。これは、都道府県が自作農の創設維持のための簡易保険積立金等の融資を受けて、農民に低利長期の資金を貸し付けるということを内容といたしております。また、利子負担軽減のために国が利子補給を行うというような措置もとられております。それから、昭和六年には耕し作目的の賃借権の強化等を主な内容とする小作法案が議会に提出されましたが、これは成立を見るには至っておりません。
　非常にかいつまんだ話になりまして正確ではなかったかと存じますが、主要なところは以上のようでございます。
○角屋委員　要するに、戦前の農地制度は、地主絶対優位のもとで、小作人の方は耕作権の安定あるいは小作料については物納ではなしに金納をということで激しい闘いが展開をされる、その過程では官憲の弾圧その他にも非常に直面をする。
　この平野力三さんの「農地改革闘争の歴史」の「はしがき」のところで、平野さんが戦後マッカーサー司令部に農地改革の必要性を意見として述べた中で二つのことを例に引いたということです。一つは、福岡県の不在地主小笠原長幹伯爵、当時貴族院議長という人の話を例に引き、さらにもう一つは、当時日本の大地主でありました山形県酒田の本間家の問題を取り上げて、戦前の状態を説明した。このいずれもについては深く触れませんけれども、一つの方は、話をして帰ろうと思ったら、おまえは表の玄関を通る立場にはない、裏玄関から帰れと言われて、そこで悶着になって検束をされたということが出ております。本間さんの方は、警官がちゃんとおりまして、ここでは本間とか言って呼び捨てにしては絶対いかぬ、本間家あるいは本間様と言わなければならぬということを注意されて、話の途中で本間と言ったら弁士中止で逮捕された、こういうふうなことがこの平野さんの最初の「はしがき」のところに出ておるわけであります。戦前の農地制度の姿がこういった簡単な中にもあらわれておると思うのであります。いずれにしても、耕作権は不安定であり、過酷な高率の小作料のもとに小作人は呻吟した、この歴史が戦前の歴史ということになると思うのであります。
　そこで、戦中の農地政策というものについては、時間の関係上私の方から若干申し上げますけれども、これは戦争遂行ということももちろんあったと思いますけれども、農地調整法が昭和十三年の四月二日に法律が制定されて、これが一つの重要な役割りを果たしたと同時に、小作料統制令あるいは農地等価格統制令あるいは臨時農地等管理令といったような形で、戦争遂行のために、小作料についてもあるいは農地等の価格についてもあるいは農地等の管理についても強力な規制が加えられて、当時相当大量におる小作者が戦争遂行の食糧増産の役割りを果たせるような戦時立法が行われたという歴史がございます。これは戦時中のことでありますけれども、いずれにしても食糧生産のために額に汗して働く農民、これは自作農であれ小作農であれ、そういうものを基本にして農業を考えなければならぬということが、こういう戦時中立法の中にも流れておると私は思うのであります。
　そして、戦後、第一次農地改革、第二次農地改革を通じて、これをまとめたものとして農地法というふうになったわけでありまして、特に第一次農地改革は、幣原内閣の松村農林大臣当時になされ、第二次農地改革は、吉田内閣の和田農林大臣当時に本会議でも質疑が展開をされ、これに対して平野力三さん自身も登壇をし、あるいは当時のわが党の先輩であります須永好さん等も登壇をして論戦を闘わしている記録が出ております。これは非常に興味深い記録でありますけれども、そういう記録の中で宿願を達成して、いわゆる農地は耕作する農民の手に来た。しかも、小作料については従来の過酷な物納から金納時代に入った。こういう点について平野さんは本会議の冒頭において、特に小作料の金納については政府の努力を多とするということを述べながら論戦を展開しておるのであります。
　こういうふうな第一次農地改革、第二次農地改革を経て、そして第二次農地改革では戦後の緊急開拓政策等も推進をしながら農地のグラウンドの拡大がなされたということに相なっておるわけでありますけれども、この機会に、第一次、第二次農地改革を含めた農地改革の実績、今日の評価というものをどう考えられるかを聞いておきたいと思います。
○杉山（克）政府委員　第一次、第二次農地改革によりまして、昭和二十二年三月三十一日の第一回買収以降第十六回買収までに百七十四万ヘクタールの農地の買収が行われております。被買収者は人数で二百五十四万人ということになっております。それから、昭和二十五年の八月一日までに国有農地等も含めまして百九十万ヘクタールの農地を売り渡しております。この場合の売り渡しを受けた者は四百七十五万人、多数の自作農が創設されたわけでございます。それから、農地改革は昭和二十五年の土地台帳法の改正に伴って事実上打ち切りとなりましたが、その後もいわゆる譲渡令によりまして買収対象農地等は強制譲渡の方式で、昭和二十七年の農地法施行時まで継続されております。
　この経過をどう評価するかということでございますが、この実施によりまして、地主的な土地所有を基本的になくし、広範に自作農の創設が行われたということは疑いようもない事実でございまして、農地改革は、農村の民主化と戦後の農業の発展、ひいてはわが国経済の復興に重要な基礎をつくったということは言えると思っております。
○角屋委員　第一次農地改革、第二次農地改革を経て、これを受けて農地法の制定に進むわけでありますが、この農地法は昭和三十七年の改正及び四十五年改正、特に四十五年改正というのは相当大幅な改正でありました。これは本委員会でも相当大きな論議が闘わされた。
　従来、農地法関係というのは一回、二回ではなかなか法律案が上がらない。ときには農地管理事業団のように何回出してもついには廃案といったような歴史があるのは、やはり戦前、戦中、戦後といったような農民の苦闘の歴史の中で、一体農地法制はどうあるべきかというのが基本的にあって、それに基づいて出てくる改正案というものが、今後の日本農業の発展や耕作農民の立場でどう受けとめるかということによって相当な論議を呼んだというふうに私は理解をしておるのであります。
　いずれにしても、農地法については、昭和三十七年改正及び四十五年改正という大幅な改正があって今回の改正に来ておるわけであります。四十五年改正のときには、わが党は、政府の提案に対して具体的に各項目にわたっての修正案を提示し、そしてそれが否決されて、反対討論等もやりながらこの問題を処理した経緯がございます。
　これらの変遷を受けて今回の農地法制三法の提案になったわけでありますけれども、この三法の位置づけというのは、こういった歴史的経過の中でどういうふうに考えておられるのか。もちろん、この過程の中で農振法の制定、五十年改正というものが加わっておるわけでありますけれども、それらを含めて、これらの農地制度の変遷の中で今回の法案の位置づけというものをどのように考えておられるのか、お答えを願っておきたいと思います。
○武藤国務大臣　いまいろいろと農地制度に関する法律の歴史につきまして大変貴重な御意見をいただいて、私も大変勉強になりました。まあ時代の変遷というものがあるわけでございまして、いろいろ当時の模様と現在の農業の置かれている環境は大変変わってきているのではないかと私は思っておるわけでございますけれども、現在においては、特に昭和五十年の農振法改正などによりましては、農地の流動化と中核農家への農用地の集積というものが相当進められておるのではないかと思います。
　そこで、今回の農地法制の整備でございますが、これはわが国の農業が直面しておる厳しい事態に対処し、わが国農業の体質を強化して、総合的な食糧自給力の向上と国民生活の安定を図っていくという農政の基本的な課題にこたえるために、現行の農用地利用増進事業を発展させまして、先ほどから御答弁申し上げておりますけれども、市町村あるいは農業委員会等が中へ入りまして、農地の流動化と有効利用を促進する仕組みをより整備して、農用地利用を促進していくということが大きな目的でございます。そして、それに関連して、農地の権利移動の円滑化と農業後継者の育成などを図る観点から、小作料の関係あるいは農業生産法人の要件の緩和、こういったものの一部改正を行おうとしたことでございまして、特に小作料の問題については、いまも、過去のいきさつにおいては相当物納の問題が大きな政治の問題であったということはよく承知をいたしましたけれども、決してそういう方向に行かないような形で私どもは持っていきたい、こう考えておるわけでございます。
○角屋委員　四十五年改正のときには、私自身西欧諸国の農地制度というものに触れながらわが国の当時の改正問題に言及したわけでございますが、十分な時間がありませんので、むしろ質問程度にとどめておきたいと思いますけれども、わが国の農地法制を考える場合には、先進諸国の農地法制がどういう変遷の過程を経、現実にいまどういうふうになされておるか。言うまでもなく、例のＥＣにおけるマンスホルトの価格政策から構造政策への転換ということで、構造政策というのが非常に脚光を浴びた時代がございます。しかし、後年マンスホルトも、構造政策というのは長期にわたる問題であってなかなか簡単にいかない、短期的には価格政策も相当織り込んで考えなければならぬということを言っておるわけでありますけれども、ＥＣ等を中心に行われておるいわゆる構造政策、これがどういう形で行われており、わが国との対比において、わが国の農地制度の特徴をそういうところからどう引き出しておるのかということについて、簡潔にお答えを願っておきたいと思います。
○杉山（克）政府委員　西欧の農地制度は、それぞれ各国における背景が違いますので、一概には言えませんが、概括して言えば、次のような特徴がございます。
　まず、農地賃貸借関係でございますが、賃借権の設定等に関しましては、西ドイツは農業監督庁への届け出を義務づけております。イギリスでも文書契約を前提とし、一年以上の契約については農業大臣への届け出が必要とされております。フランスでは契約の文書化を義務づけているだけでございます。それから、賃貸借の期間は、フランスでは最低九年、イギリスでは最低一年以上ということになっております。西ドイツは特に定めはございません。それから、小作料に関しては、フランスでは標準小作料制度がありますが、西ドイツ、イギリスでは特に規制しておりません。それから、農地の権利移動の規制関係でございますが、西ドイツでは行政庁の許可が必要で、フランスでは農用地取引を行う場合には土地整備農事建設会社というのがございまして、そこへの届け出が必要となっております。それからまた、取得後一定の面積を超えるときは、取得についての面積制限がございます。それから、イギリスでは農用地取引は農業大臣への届け出が必要ということになっております。
　わが国の農地制度は、いま申し上げましたような西欧諸国に比べどうかということでございますが、一般的に言って、西欧諸国に比べかなり厳しい規制をしているというようになっております。それはやはり農地改革といった歴史的な経過も踏まえて、昭和二十七年にいろいろの背景をしょって制定されたということが一つあずかって力があると思うわけでございます。そして、内容的には、いまさら申し上げるまでもございませんが、農業生産力の増進を図るということ、当然に耕作者の地位の安定もあわせて図っておるわけでございますが、そのことを目的といたしまして、個別地片の農地についての権利移動、転用等を統制する、そのことによって農地の効率的利用を図るものということになっておるわけでございます。これは今日農業外からの土地に対する取得の要請圧力が強いというような状況を考えますとき、農振法と相まちまして、優良農地の確保、さらには外部資本の進出、乱開発の防止といった点において大きな役割りを果たしておるものと考えられるわけでございます。
　　　　〔片岡委員長代理退席、委員長着席〕
○角屋委員　西欧諸国の農地制度という場合は、フランスであれ、イギリスあるいは西ドイツであれ、オランダその他であれ、それぞれの国の置かれておる風土、政治、経済条件というものがありますから、それが直ちに日本にそのまま導入できる問題というふうにはならないと思います。しかし、いずれにしても、フランスの場合で言えば、ＳＡＦＥＲが先買い権を持って巨大な経営をやっておる者の農地取得をコントロールしながら、後継者へ意欲的にそれを渡していくというふうな政策誘導をとっておったり、あるいはまた、西ドイツの場合においては、農地整備法という形の中で、わが国の土地改良法あるいは農地法あるいは農林省等がやっておる環境整備法等の法律に基づかない諸事業というたようなものを、農地整備法という形の中で総合的に取り上げて構造政策を推進するといったようなことをやっておる点は、これはやはりこれからの政策推進に当たっては、とるべき点は積極的に取り入れて総合的な施策の推進に遺憾のないようにしていくことが必要であるというふうに思っておるわけであります。前回の際には西欧諸国の農地制度の関連で相当触れましたけれども、この点は私の場合この程度にとどめたいと思います。
　そこで、今回出されております三法律案の関係では、農用地利用増進法案というのが形としては新しい法律案として出されておるわけであります。この問題に入ってまいりたいと考えます。
　言うまでもなく、これは農業振興地域の整備に関する法律案がいわゆる農林関係の領土宣言として生まれる、そして領土宣言として生まれて以降、農振地域及び農用地区域の指定あるいは線引き等そういうものが行われ、五十年にはこういった農業振興地域の農用地区域について農用地利用増進事業が発足したわけでございます。私どもは、五十年の農用地利用増進事業が発足するに際しては、四党提案の中心者として芳賀委員が数項目にわたる修正を提案をして、そして附帯決議を付して処理をした経緯がございます。いわば農地法のバイパスとして、なかなか進捗しない構造政策について、当面こういう手法で道をあけることも有効であろうという期待に基づいたものであります。基本的に論議をすれば、いろいろ議論をすべき問題がございます。たとえば耕作権の安定問題、あるいはまた小作料問題等々、内容に入ればいろいろ議論すべき問題はございまするけれども、しかし、構造政策のバイパスとして、いろいろ難航しておる、いろいろな手法がなかなか進まない、この点については外的、内的条件をさきに触れましたから触れませんけれども、そういうことでこのスタートを認めようということにしたわけであります。
　今回は、この五十年改正をさらに発展をさせて、新法として農用地利用増進法案として提案をしてまいりまして、大臣並びに局長から提案の理由の説明もございました。
　そこで、まずこの新法について若干お伺いをしたいわけでありますけれども、こういう法律案を立てる場合には、政府提案のように、市町村の実施方針なりあるいはまた市町村の農用地利用増進計画といったようなものに基づいて、村の発想、村におけるプランニング、村における実施というふうな形を基本にやろうとする考え方も一つの行き方でありましょうけれども、また、国がこういった農用地利用増進に対する基本的な考え方を明らかにする、市町村を包括しておる県自身がこれを受けて、県全体の考え方を、どうやるかについて大綱的な考え方を明らかにする、それを受けて市町村は市町村の実態に基づいて市町村のプランニングをするという、そういう法律の立て方もあるわけであります。今回のようなこういう法律の立て方というのは、構造政策というのはなかなかむずかしい、この際、ひとつ市町村の創意工夫、市町村のローカルカラーに基づいたところに基本的には任そう、ある意味では、地方自治体の県もあるいは国も歩下がって、援助というところでやりやすいようにしようという形をとっておるわけであります。一部批判をすれば、これは責任回避ではないかという議論も成り立つわけであります。こういった法の立て方の問題について、今回のような手法をとられる、新法をやられる場合にそれをとられる。しかも、市町村が実施方針等を立てる場合には省令の定むるところによりという形で、この省令の中身というものが明らかにされない。これはこの実施方針、実施計画を立てる場合に、いずれも農林省令の定むるところによりということになっておるわけでありますが、これらを含めて、法律の立て方あるいはここで言う省令等の問題の考え方はどうかという点について御説明を願いたい。
○杉山（克）政府委員　事業の仕組み方は、中央でもって計画なり大方針を決めまして、これを下におろしていくという行き方もございますが、今回の農用地利用増進法案、これは現在の農振法に基づく農用地利用増進事業においても同様でございますが、そういう方式をとらないで、市町村の自主性、市町村の地域における判断を尊重する、それを基礎にして組み立てるという方式をとっておりますのは、これはこの事業が強制的に義務を課して、何が何でもやっていただくというようなことを予定しているものではない。現実に条件が整って話し合いがつくならばそういうものをくみ上げていくということをベースにいたしております。
　それと、一般的に、最近におきましては地域農政という言葉がいろいろ言われておりますが、やはり行政のあり方として、そういう地域の、しかも個々の話ではなく、地域全体としての合意といいますか、関係者の合意、こういったものを基礎にして進めることが実際的でもあり、効果があるという意味で有効的でもあるということで認識されるようになってまいっております。そういうようなことから、今回の新法におきましては、現在の農用地利用増進事業と同じように市町村を基礎にいたしておるわけでございます。
　ただ、全体の方針につきましては、これは都道府県が、やはり府県全体の立場なりあるいはほかの事業との調整といったような総合的な観点からこれを指導するということも必要でございまして、方針の作成に当たってはこれを都道府県知事の承認にかかわらしめているといった点は一部あるわけでございます。
　それから、新法の第三条第一項に省令にゆだねている規定があるわけでございますが、何を省令で規定するかということでございますが、これは市町村が実施方針を定めるに当たっては農業委員会、農業協同組合等の意見を聞かなければならないということを規定するつもりでございます。
○角屋委員　これは法の立て方として、いま言ったように上から下に方針がおり、これを受けとめて地域の実態に即してというのもあるし、中央のいわゆる上の方針というのは下の自主性に任せるという立て方もあるわけですけれども、これは非常に大きく打ち出した農用地利用増進法という点についての政府の構え、実施をする場合の政府の基本的な考え方というのが明確にならずに、しかも県段階の考え方も明確にならずに、第一線の市町村に直ちにおりるということについては、法律的にあらわすあらわさぬは別として、われわれが議論する場合には、この問題を進めるに当たっての基本的考えはこうであるということは、少なくとも大方針としては明らかにされる必要があるというふうに私は思っております。
　そこで、今回の法律に基づいての農用地利用増進事業というのは、第二条第二項の第一号、つまり農用地の権利移動を円滑に進めるための利用権設定等促進事業、第二号の農用地の効率的かつ総合的な利用を図るための農用地利用改善事業、そして第三号の「前二号に掲げる事業のほか、委託を受けて行う農作業の実施を促進する事業その他農用地の農業上の利用の増進を図るために必要な事業」。第二条第二項第一号、第二号、第三号でその農用地利用増進事業が書かれておるわけであって、五十年改正のときは主として第一号であり、新たに第二号、第三号が加わったというふうに基本的には理解をしておるわけでありますが、これらの三つの事業の関係はどういうふうな形でなされるのか御説明を願いたいと思います。
○杉山（克）政府委員　ただいま質問の中にもございましたように、同じ農用地利用増進事業という名前を使っておりますが、従来の農用地利用増進事業を拡大する、これが第一号の、今回の農用地利用増進事業の中の三本柱の一つでございます。それに二号、三号の事業がつけ加わっております。
　そこで、この三者の関連いかんということでございますが、これは法律制度的にはそれぞれ別個のものでございます。二号がなければ一号が成立しないとか、三号がなければ一号、二号も成立しないというような関係にはございません。ただ、考え方として、それから運用の実際といたしまして、これらは当然に地域なり農家の実情に応じて総合的に関連を持って運用され活用されることを期待いたしておるわけでございます。
　そこで、一号の事業でございますが、これについてまた後ほどでもさらに詳しく御説明する機会があれば内容に触れますが、これは従来の農用地利用増進事業を大幅に拡充することといたしております。拡充の内容については、先ほど提案理由説明でも申し上げましたように、大きな項目として四点拡充いたしておるところがあるわけでございます。
　それから二番目の、集落等の地区における農用地についての関係権利者が協力して作付地の集団化、農作業の効率化、農用地の利用関係の改善、こういった農用地の有効利用を推進する、一口で言えば農用地利用改善事業、これを設けましたのは、先ほど来申し上げておりますように、農地の有効利用を図るためには、個々の農業経営者というよりは、地域全体としての合意による集団的な農用地の利用改善ということが望ましい。しかも、そういったことが進行するに伴いまして、中には権利関係の移動を伴うようなものも実現できる、そういう意味では一号とのつながりもあるものも出てくることになるわけでございます。そういう意味で、利用の改善を図る、同時にそのことが権利関係の移転のベースづくりにもなるということが考えられるわけでございます。
　それから、三号の事業でございますが、現在でも農作業のうち労働を大量に必要としますような作業、たとえば田植えとか収穫、こういったものについては労力不足から他の農家とか農協等へ作業委託をするという実態がかなり広範に出てまいっております。これもある意味で農業経営の合理化であり、土地利用の合理化につながる話でございます。そういったこともございまして、これ自身も、権利関係の移動なり、全面的な賃貸借への移行というまでには至らないまでも、推進すべき事業であるということで、この農用地利用増進事業の中に加えて、市町村においてその実施を促進することにいたしたわけでございます。
○角屋委員　こういう新法を通じて農地流動化がどの程度期待できるかという問題については、先ほども大臣に対する質問がなされましたけれども、二万四千ヘクタールの実績が出てきた、これは期待ができるというふうなことが、今度の三つの事業を中心に農用地利用増進事業をやろうという一つの基礎になったと思うわけであります。しかし、これまでの二万四千ヘクタールにわたる農用地利用増進事業の実績というものは、やみ小作を合法化の路線に乗せたのが多くて、新たに掘り起こしたものはそれほど期待されたほど進んでないという指摘も有識者からあるわけでございます。現実は、最初のスタートの今日までの段階はそういうことも考えられるわけでありますけれども、われわれは立法府の立場において、法制があっても現実に法制がまるきり無視された実態にあることをそのままに放置することはやはりできないという立場が一つございます。請負耕作にしろあるいはやみ小作にしろ、現実にいろいろなものが農地法制下で相当大量に存在するというふうな問題をそのままに放置することができない一つの側面を持っております。かといって、そういう現実肯定主義からどんどん基本的なものが後退するということであってもいけないということ、そういう問題だと思うわけであります。
　いずれにしても、今回の農用地利用増進事業のこれからの実施の中で、農地の流動化というものが五年なり十年なりを展望してどれぐらい期待できると考えておるのか、こういう点について改めて御答弁願いたいと思います。
○武藤国務大臣　先ほどもちょっと、いま御指摘のとおりでお答えをしたわけでございますが、どのくらいというのは、先ほどは、私どもはたしか兼業農家の場合と後継者のいない場合という例を申し上げたと思いますけれども、もう一回申し上げますれば、第二種兼業農家の経営耕地面積が百九十四万ヘクタールでございます。それから世帯主が五十歳以上で跡継ぎのない場合の経営面積が百三十二万ヘクタールでございます。こういうようなところが私ども頭の中で考える場合に一つの数字になるわけでございます。
　いずれにしても、この法律は、先ほど来御指摘いただいておりますように、私どもが強制的に行うものではございませんので、あくまで、今後の日本の農業のあり方としては、中核農家にできるだけ農地を集積化していくことが望ましい、そして経営規模の拡大を図り生産性を高めていくことが今後の農業の体質改善に必要である、こういう観点からこれを考えたわけでございまして、従来やってまいりました農用地利用増進事業を、こういう形でできるだけ法制化してより充実をしていくならば、これによってより農地の流動化が促進をするであろう、こういう期待で私どもはいるわけでございます。
　具体的にどれだけというのは、あくまで、この仕組みができましたときに私どもがより努力をいたしましてどれだけできるかということであります。一応頭の中に描いておるこういうものからどれだけ出てくるか、出てくるもとはこれくらいある、もとはわかりますけれども、それからどれくらい流動化できるかということは、今後の私どもの努力と、またこれに対しての農民の御理解と、またその間に立っていろいろ御尽力を願う市町村なりあるいは農業委員会なり農協、貸し借りの掘り起こしをやる指導員、こういうものの努力によるものではなかろうかと思っておるわけでございます。
○角屋委員　現行の農用地利用増進事業に比べて、今回新法で出しております考え方としては、事業の実施の区域というものを単に農振法に言う農用地区域に限定をしない、さらにそれから広げるという考え方をとっておるわけであります。現在農用地区域内の農地面積というのは四百三十六万ヘクタールありまして、これは日本の全農地面積の約八割を占めておるわけであります。それを、農用地区域で限定してやっておりましたのを他のところにも広げる。一体そこに拡大することによってどういうメリットあるいはどういう価値判断をして広げようとするのか、こういう点について御説明を願っておきたいと思います。
○杉山（克）政府委員　今回新法案におきましては、利用権設定等の促進事業の実施地域を農用地区域に限定しておりません。これは面積的にどのくらい広がるかということになりますと、いま先生おっしゃられたように、農用地区域は全農地の約八割ということになっておりますが、残された農地もかなりあるわけでございます。市街化区域を除きましても約九十万ヘクタールあるわけでございます。こういったところが対象になる。私ども、現実にいままでの利用増進事業を進めてまいりました上で、農用地区域だけでなくもっと広げた方がいいのではないかという御意見もかなりお聞きしますし、事業の安定、それからこれの円滑な進行ということを見ますと、やはり農地の流動化をそういった農用地区域以外のところでも進めることは、農業経営を生産性を高め合理化するということに貢献するということもございますし、私どもとしては、これをできるだけ広げるということで今回限定を外したわけでございます。それからまた、現実に農用地区域の境界にあるような農家にしてみますと、自分の経営している農地がたまたま農用地区域内であるあるいは外であるというようなことで、扱いを異にしたような利用増進事業上の取り扱いを受けるということになるわけでございます。そういう不自然さも解消して、一括して利用増進事業の対象としてこれをとらえていくということの方がよいのではないかというようなこともあって、区域限定を外したということでございます。
○角屋委員　市街化区域との関連の問題について少しくお伺いしたいと思うのですけれども、この事業実施区域との関連で法第三条第五項で、市町村は、原則として市街化区域内においては農用地利用増進事業を行わないものとするが、市街化区域以外の区域の農用地と一体的な農業上の利用が行われている市街化区域内の農用地においては事業を行う旨規定しておるわけであります。
　ちなみに、市街化区域内農地面積というのは、五十二年一月一日の資料として、全国的にＡ農地が四千ヘクタール、Ｂ農地が一万四千ヘクタール、Ｃ農地が二十万九千ヘクタール、締めて二十二万七千ヘクタールと言われておるわけであります。
　そこで、こういった市街化区域内の農地を市街化区域以外の区域の農地との一体的な農業上の利用ということで取り込む場合、あるいは除外する場合、都市農業の位置づけとの関連等も含めて、どういう考え方でこういうさばき方をされたのか、御説明を願いたい。
○杉山（克）政府委員　この農用地利用増進事業は、原則的には市街化区域では行わないということにいたしております。それは、都市計画法上の市街化区域の性格というものがございまして、具体的に申し上げますならば、「すでに市街地を形成している区域及びおおむね十年以内に優先的かつ計画的に市街化を図るべき区域」ということになっております。そういったところは、土地利用区分といったようなことからいたしますと、まさに市街化を促進するというか予定すべきであって、農用地としてこれからますます活用していくということにはなじまないというふうに考えるわけでございます。市街化地域における農用地問題、一般論は別途ございますが、この事業におきましては、そういうような基本的な考え方に基づきまして、一般的には行わないということにいたしましたが、ただ、現実、地域で境界を接しているところがございます。そうなりますと、単一の農業者が実際には農地を双方の区域にまたがって持っているというようなときもしばしばございます。それから集団的に農用地区域あるいは市街化区域以外の区域の農地が市街化区域内の農地と接続しているというような場合もございます。そういうことを考えますというと、これが大きな川等によって截然と地域区分ができればよろしいのでございますが、なかなか日本の地形等からしてもそうはいかない。道一本隔てただけで実際には農地として同じような状態にあるというときに、そういう線引きだけでもって扱いを異にするのはいかがか、一体としてやる場合には、やはりこれは市街化区域以外の地域にある農地と同じようにこれも取り込んで利用増進事業の対象にした方がいいではないかということで、いわば実施上の取り扱いということでこれを含めることにいたしておるのでございます。
○角屋委員　この利用権設定等促進事業の問題と関連をして、耕作者の地位の安定という観点から一、二お尋ねをしたいというふうに思います。
　この利用権設定等促進事業という、この設定される利用権というのは、期間としては大体三年ないし五年の短期のものが想定されておるのではないかというふうに思いますが、そうなりますと、借り手の農業経営の安定という立場から見ると、三年ないし五年ではいわばみずから持っておる耕地プラン経営規模拡大の部分というのは、きわめて不安定な条件の中で規模拡大という形をとる、そういうことで、農業経営の安定というふうな点から当然支障が生ずると見なければならない。また、借り手による借り地の農業投資というものが行われた場合の投下資本の回収という問題で、いわゆる有益費の償還問題というのがあるわけであります。一体こういうふうな問題について、基本的にどういう考え方で利用権設定等促進事業をやられようとしたのか。これはやはり耕作者の地位安定は、先ほど来歴史的な経過の中でも触れたように、こういう新法でやる場合においても、本来土地を貸す側に農業の期待をするのではなしに、仮に借りた土地で経営規模を拡大する場合でも、これは額に汗して農業生産をやる本体であります。したがって、真剣にそれがやれるような条件を整備するということは農政上基本問題であります。そういった点で、いまの点に対するお答えを願いたいと思います。
○武藤国務大臣　これはいろいろと考えてみますと、出していただきたいという気持ちと、今度は借りた人がいまの話で安心して農業をやれるという、それをどううまくかみ合わせていくかという大変大きな一つのポイントではなかろうかと私は思うのでございますが、やはりそういうところに私ども苦慮いたしまして、市町村とか農業委員会とか、そういう公的機関に仲へ入っていただくことによって、第三者のしかも公的機関による保証がなされる。こういう意味において貸し手の方も安心して出していただけるであろう。また借り手の方、いわゆる今後一生懸命それじゃそこを使って農業をやっていく方の立場を考えてみましても、やはりそういう公的機関が入っていることによって、またたとえばいま御指摘のように三年ないし五年たった、そうしたらまたそこで更新をして引き続いてやれるであろう、こういう期待感もあるのではないかと思っておるわけでございまして、私どもが大変苦慮した、苦心したところであるわけでございますけれども、いま申し上げたような形で何とか第三者の公的機関に入ってもらうことによってその辺は円滑に進めていただけるもの、こう期待をいたしておるわけでございます。
○角屋委員　武藤大臣からは、なかなか、そこはそっとということであろうと思います、余り明確に方針を出されないわけであります。いずれこれは、同僚議員によってまたこの問題も含めて議論がされるというふうに思いますので、次に入ります。
　新法案の第五条第一項では、農用地利用増進計画というのは、農業委員会の決定を経て、農用地利用増進計画を定めなければならない旨が決められております。また、新法案の第八条では、農業委員会は、その事務を行うに当たっては、利用権設定等促進事業の推進に資することとなるようにしなければならない旨が定められております。農地法の遵守をその役割りとする農業委員会及び都道府県の農業会議の農地関係の事務に対するこれまでの取り組み方や、新法成立後における新法への取り組みの問題、これらに対する指導方針というものをどういうふうに考えておるか、こういう点についてお伺いをいたしたいと思います。
○武藤国務大臣　今回の法案につきましては、農業委員会については、市町村が農用地利用増進計画を定める場合には農業委員会の決定を経るものとするとともに、農業委員会等に関する法律上法令業務として明記をするほか、農地事情の改善等の事務を行うに当たりましては、利用権設定等促進事業の推進に資するように行うものとすることにいたしまして、都道府県会議につきましては、都道府県知事が市町村の定めた農用地利用増進事業に関する方針を承認するときには、同会議の意見を聞かなければならないこととし、それぞれ法制上その役割りを明らかにしておりまして、農地の流動化に前向きに取り組むことを期待をいたしておるわけであります。
　なお、このことに伴いまして、農業委員会及び都道府県農業会議がその果たすべき役割りに十分こたえ、新法の適正、円滑な実施に資するように農業委員会及び都道府県農業会議に対しまして、その職務に対する責任と自覚を深めていっていただくことが重要でありますから、その機能を生かして積極的に活動をしてもらうように指導してまいりたいと考えておるわけでございます。
○角屋委員　東京農工大学の教授の梶井功さんの「土地政策と農業」という論文の中で、百三十八ページ以降百五十五ページにわたって、いわゆる貸し手、借り手の相対の契約というのが出ております。いま言った市町村の農業委員会あるいは県の農業会議、こういうものに関連をして、この論文の中では、いわゆる耕作地貸借契約書、賃貸借契約書といったような形の「農地貸借の実際」という中で、第一線では、農業委員会委員が立会人に入っておったり、あるいはまた、県の農業会議の方で、ここでは五十三年度から着手した経験、農地有効利用促進奨励事業にかかわる賃貸借について、農業会議の方で模範契約書というのを提示しておるということで書かれておりますけれども、現行農地法と新しい法律で実施していく場合においては、一方では基本的立場の農地法がある、他方ではバイパスという名において弾力的運用の新法の運用をやらなければならぬ。ある意味では板ばさみ、ジレンマに立つという、基本的な姿勢からいけばこういう契約の中に深く入りにくい面がある、私は率直に言ってそういう姿になると思う。
　この論文について深く触れようと思いませんけれども、こういうことについて農林水産省の本省方針、あるいは、そういうものが第一線の農地法の番人である農業会議なりあるいは農業委員会に示されていかないと、現状に押し流される。いわば戦後の農業委員会のあり方等については、不動産の問題と絡んで厳しい批判の経緯もあるし、こういう農用地利用増進法を仮に実施をしていく場合には、スタンドポイントをどこに置いてどういうふうなタッチの仕方になるかということは、やはり明らかにする必要があるというように私は思うのですが、その点について御答弁願いたい。
○杉山（克）政府委員　私ども、むしろ、今回の法案をお認めいただければ、これによってスタンドポイントが明らかになる、農業委員会等はむしろ仕事を従来よりも自信を持ってやりやすくなるのではないかというふうに考えております。ただ、一片の法律だけでそういったことについて十分徹底しがたいうらみがございますので、それはこの後政令、省令さらには各種の通達等を重ねていく
　ことになりますが、それらの段階におきまして、十分御趣旨のような点が表に出るよう、農業委員会にもその他の関係者にもさらには一般の方々にも御理解いただけるよう、そういったスタンドポイントなり方向づけというものを明らかにしてまいりたいと考えております。
○角屋委員　先ほど来の議論と関連をして、いわゆる新法案が農用地区域だけではなしにさらに拡大をして実施されていく。農用地区域だけでも農用地の八割を占めておるというのをさらに拡大をしていく。これは農振地域の白地地域に拡大をする、あるいは都市計画法の調整区域との重なりもございましてそういうところにも拡大をしていくという考え方だろうと思いますが、そういうことで、いわゆるバイパス路線と考えておったこの新法がほとんど全耕地にわたるということになりますと、一体基本法とも言うべき農地法という問題は、自民党でかつて農地法廃止論というのがありましたけれども、そういう農地法安楽死あるいはやがて廃止論というところに持っていこうという、そういう関連をこの法の提案に当たってどういうふうに考えておられるのか、これを明らかにしてもらいたいと思います。
○武藤国務大臣　私どもは、この農用地利用増進法案という形でやりましたのも、その農地法の基本は守っていきたいという考え方に立ちまして、その中で農地の流動化を促進するためにはどうすべきかという、そういう考え方からこういう形で出してきたわけでございまして、あくまで基本は農業基本法の基本的な考え方というものは守っていかなければならぬと思っております。そういう意味で、いままでたとえば投機、投資目的などの土地取得の圧力というものを排除するとか、あるいは農業以外に使われるようなことからあくまでも守るとかいうような農地法の考え方というものは、今後ともぜひ貫いていきたいと思っております。
○角屋委員　農地関係法案が今度の国会に出されるに当たりまして、農林関係団体、たとえば農協なんかが日本農業新聞等で取り上げておる姿、それから、直接、法に関連を持ってまいります農業委員会あるいは農業会議、全国農業会議所といったような団体が全国農業新聞等で取り上げておる取り上げ方というのは、ちょっと違うのですね。全国農業会議所あるいは農業会議、農業委員会等を含めてのところは「自作農主義の転換をめざす　農地関係法案、国会へ上程」「“増進事業”を拡充」、従来バイパスと言っておりましたが、「バイパスから高速道路へ」と、こういううたい方をしておりまして、「農用地の有効利用へ　地域の自主管理も助長」「飯米農家の農地提供へ　小作料の定額金納制やめて」と、見出しがそういう形で出されておるわけです。それに対して日本農業新聞の方は「農地法制に注文」「はーい、発言します」ということで、一方では貸し手の側の方の意見として「返還時の不安なくせ」という形で、いろいろそれぞれ各地の意見が出されておりますし、また、借り手の方の意見としては「現状のままで十分」「専業農家は自力で拡大」「小作地の取り上げにならぬよう」「農地を資産視する意識の転換を」「統制小作料と現状との差」とかいろいろな形で、これは貸し手、借り手両方にまたがって、どちらかと言えば、単刀直入に借り手、耕作者側の意見というのも相当織り込んでやっているのですね。
　だから、私は、二つの新聞の見出しを見ながら、これから農地法制三法というものを受けとめていく場合に、第一線は生産の面で実力を発揮してもらわなければならぬのは、いわゆる系統組織では農協が主体になるわけですね。農協は、新しい展望の中の農協の役割りなんというのを決めながらこれからやろうとしておる。やはり二つの組織にはこの法案に対するギャップが現実に存在しておるというふうに私は思います。これは組織の性格の差ということももちろんありましょう。現実にこういう問題を進める場合には、全国農業会議所や農業委員会の方は、これはもう番人的な方だし、実際にやる方は系統組織の方である。それで、現実にまたやる場合に、農地保有合理化法人あるいは農業者年金基金でやってくる問題、これが市町村であったり農協であったり、いろいろなもの。こういう構造政策を進めるに当たって、各団体、いろいろなものが入り込んできてやっていく。従来でも、手法としては、いわゆる農協への信託があった、農協への委託があった。これはなかなか成果を上げない。今度は、ちょっとやってみたらよかったということで、これをひとつ大きくふくらましてみよう、既存のものも現実に存在する。それらの総合的な運営をどう考えるか。また、それをやるところの農業委員会や農協や、あるいは農地保有合理化法人や市町村、いろいろなものが、なわ張りや対立や、そういういろいろな形の中でやったのではなかなか進まないという問題がある。構造政策推進に当たってのその辺のところのルールやあるいは軽重の置き方やいろいろな問題については、単に法律の提案ばかりでなしに、これから具体的にこういうものが受け入れられてやられる場合、そういう点の十分な配慮が必要であると思うのですが、それらの点について、大臣からお答えを願いたいと思います。
○武藤国務大臣　いままでも農地保有合理化法人、あるいはいま御指摘の農業者年金あるいは農用地利用増進事業、いろいろな形で農地の集積化、また農地の流動化を図ってきたわけでございます。
　そこで、今度この法律をひとつ考えた上において、その辺との関連ということでございますけれども、そして、その中では農用地利用増進事業がうまくいったから、どうもそれを引き出して大きくしたのじゃないかということでございます。確かに、農振地域の農用地だけでも二万四千ヘクタール出てきた、これを地域を拡大していったら大変うまくいくのではなかろうかという考え方を私ども持っていることは事実でございますが、他との関連でなわ張り争いであるとかそういうようなことが起きないようにしなければいかぬことは当然でございます。同時に、どの仕組みも、先ほどから申し上げておりますように、あくまでも農家の皆様方の自主的な自発的なお気持ちというものが一番大切でございまして、そういう農家の皆様方の気持ちをより尊重しながら、しかも、その方々が貸し手も借り手もそういう気持ちになっていただきやすいようにするためには、こういう仕組みを法律で担保したらどうであろうか、こういう考え方で、いわゆるバイパスという、いま御指摘でございましたけれども、農用地利用増進法案を主体として考えてお出しをしたわけでございまして、そして、その法律をより円滑に進めていくために農地法の改正なり農業委員会法の改正なりを考えたということでございます。そして、それといまの合理化法人その他との関係はなるべくスムーズにいくように、いま御指摘のようななわ張り争いというようなことがないような形にいくように、私ども今後行政的に指導してまいらなければならぬことは当然である、こう考えておるわけでございます。
○角屋委員　私は、こういう三法の審議に当たって、あらかじめ法律の賛否問題というふうな立場にスタートの議論としては立たずに、いわゆる農政総体的な客観情勢の中、あるいは農地法制の歴史的な経過、どうあるべきかというふうなことを基本に置きながら、出されている法案それぞれについての考え方あるいは問題点をただす姿勢で来たわけであります。
　次に、若干お尋ねをしたい本法であります農地法の一部改正ということになりますと、これは基本的にいただきかねる中身がやはり含まれているということを、率直にいま申し上げておかなければならぬと思っております。すでに歴史的に触れた点は省略をいたします。
　小作料に関する行政というのは、小作関係にある耕作者にその労働の成果を享受させる、また小作人の地位の安定を図るために重要なものとして小作料というのは位置を占めてきたわけでありまして、戦中、戦後、小作行政の変遷というものを考えてまいりますと、戦後の第一次農地改革のときに、農地調整法の一部改正の第九条のところで金納ということが新しく入れられたのが戦後のスタートになるわけであります。それ以来、法律としてはそういう関係で来たわけでありますけれども、現実に統制小作料というのが四十五年改正を通じて、われわれの反対にもかかわらずこれが廃止をされる。この九月には残存する統制小作料についてもそれは変わっていくという形になり、四十五年改正を通じて新たに標準小作料というものが設定をされて今日に来ておるわけであります。
　先ほど質問の中で、統制小作料あるいは標準小作料あるいは実態の小作料というものについてデータの御説明がございました。これは御説明がございましたように、私の資料を基礎にすれば、統制小作料の水準というのは、十アール当たり田五級地で五千六百六十四円、標準小作料の水準は、昭和五十二年改定後で十アール当たり全国加重平均で水田で二万四千六百二十一円、実勢小作料の水準として、米生産費調査五十三年によると、十アール当たり水田で三万二百五円といった形の数字がございます。したがって、小作する耕作者の立場から言えば、経営の安定の立場から見て、統制小作料水準の田五級地五千六百六十四円で払うのか、標準小作料水準の水田二万四千六百二十一円という、これは全国的な加重平均でありますけれども、そういう物差しの水準で払うのか、あるいは実勢小作料の三万二百五円といったようなそういう水準の中で払うのかということは、農業経営のサイドからすれば非常に大きな問題の要素の一つであります。今度の新法との関連で、第一線は相対の相談でということになりますと、現行法としては、標準小作料の削除問題というのも論じられましたが、現実に残ったわけでありますから、これが物差しになるというふうに考えますけれども、そう理解をしてよろしゅうございましょうか。
○杉山（克）政府委員　標準小作料につきましては、確かに法案を検討する段階で議論がいろいろございました。標準小作料そのもの自身も廃止してはどうかという一部の意見もございましたが、全体を考慮いたしまして、私どもといたしましては、提出いたしました改正案ではこの点は触れないでおるわけでございます。
　標準小作料につきましては農業委員会がこれを定めるということになっておりまして、全国のほとんどの農業委員会で設定されております。原則として三年ごとに改定を行うということになっておりまして、その改定期に当たる本年度もこれを実施するということにいたしております。そのための所要の経費につきましても予算措置を講じておるところでございます。
　ところで、その標準小作料はどうなっているかということでございますが、これはすでに先ほど先生がおっしゃられましたように、全国の平均で十アール当たり田二万四千六百二十一円となっております。この標準小作料に対する実勢小作料でございますが、これは地域によりましてかなり乖離がございます。東海地方のごときは、おおむね標準小作料と実勢小作料が近い状況にございますが、東北とか北陸では、標準小作料を大幅に上回る実勢小作料が実際には成立しているという状況でございます。
　今後とも私ども、物納小作料を認めるというようなことで金納小作料についての規定を廃止することにいたしておりますが、ただ、やはり小作料が野放しになっていいというふうには考えておりません。小作料の現物納というものを認めます中でも、やはり標準小作料をきちんと決めて、それによる減額勧告制度を運用して、適正な小作料の実現を図ってまいりたいというふうに考えております。
○角屋委員　いわゆる金納小作料になっておった二十一条、二十二条関係を廃止するということは基本的に私は問題だというふうに考えておりますが、政府自身が物納も取り入れようという場合に重要な問題の一つは、食管法との関係の問題がございます。
　小作料の中に物納として米を認めるということに仮にいたしますと、物納小作料に認められた米というものについては、耕作者である小作人が小作料として地主に米を譲渡しようとする措置が必要になるわけでありますが、このような措置というのは食管法上どういう理由づけで認めようということになるのかということがございます。それから、地主に小作料として米を譲渡し得るとして、自家飯米以上の量を譲渡する場合には、制度的に流通可能性のある米の譲渡を認めるということになる。このような米を認めるかどうかという問題があります。それからまた、農用地の借り入れを行うことにより自己の農業経営の規模拡大を図る者が、当該借り入れ農用地において米の生産を行う場合に、米の生産者に対する限度数量の割り当てというのはどういうふうな形になるのか。こういった、物納で米を仮に認めるという政府側の考え方でやる場合に、食管法上との関連は、いま言ったような数点についてどう考えておられるのか、明らかにしてもらいたいと思います。
○松本（作）政府委員　今回の農地法の改正によりまして小作料が物納になりました場合には、当然のこととして、ただいま御指摘がございましたように、食管法の中におきましてそのような譲渡が可能になるような道を開く必要がございますが、これは、従来からも種子用でありますとか救恤用のようなものにつきましては譲渡の道が開かれておりますので、そのような形で食管法上の手当てをしてまいりたいというふうに考えております。
　また、ただいま御指摘がございましたように、地主が飯米以上のものを小作米として受け取った場合に、これを販売するということもその道を開く必要があると考えておりますが、これは現在でも、いわゆる限度数量以上の超過米の売り渡しにつきましては、自主流通米と同様のルートを通して販売をするという道が開かれておりますので、それと同じような販売ルートを開いていかなければならないというふうに考えておりますが、これも従来からそのような道がございますので、食管法上の手当てができるというふうに考えておるわけでございます。これらのいわゆる物納小作米というものにつきましては、この内容が、いわば地主側として飯米用のものを主として要求するであろうというふうに考えられまして、それ以上大きな数量が移動するというふうには考えられません。そういたしますと小作人側にとっても地主側にとっても有利ではないことになると思いますので、その動くべき数量は限られたものになるというふうに考えておりますので、実質上食管法に対する影響は特に問題になるものではないと考えておるわけでございます。
　それから、最後に、限度数量の問題でございますが、小作人がいわゆる小作米として地主に対して譲渡するような場合には、それに伴いまして小作人が持っておりました限度数量というものが地主の限度数量に移ってくるということが考えられるわけでございますが、これも地域の実態ないしはその場合の実情によりまして、販売数量に影響するほどのものであるか、それとも自家飯米程度のものであるかということによってその程度は異なってくると思いますが、考え方といたしましては限度数量の移動ということがあり得るというふうに考えております。
○角屋委員　この二十一条、二十二条の削除というのは、基本的に問題であると同時に、食管法との関連でも、いま御答弁がございましたけれども、問題がやはり出てくる。たださえ現行法制のもとでも四〇％台の物納が行われておる、これを取っ払うということになりますと、これはある意味では野放しになるというふうにも考えられるわけでありまして、そういうことの行方は結局どうなるかというと、食糧管理の米の直接統制といったような形のものが間接統制に移行する道筋として、ある者は期待をしておるかもしれませんけれども、しかし、そういうふうな布石に変化をしていくのじゃないかという感じを懸念するわけであります。たてまえがいま説明のような形でも、現実にはもっと進行するという事態が予想される。そういう点で、食糧管理法の米の直接統制という問題の間接統制への移行という、そういう懸念に対して、政府の基本的な見解を明らかにしてもらいたい。
○武藤国務大臣　いま食糧庁長官からお答えをいたしましたように、物納の分の米につきましては食管法上決して問題がないような手当てをしていこうという考え方でございますし、また、量的には、それぞれ物納になりますと、米がふえるのではないかという御指摘でございますが、全体的な量として大したものではないというふうに私どもは判断をいたしておるわけでございます。特に貸した方から見れば、自分のところの自家飯米と申しますか、自分のところで食べる米をもらいたいということでございましょうと思います。そういう点において全体的には大した数量にならないと思っております。
　いずれにしても、もしそこに余剰米が出てまいりましても、これはいまの政府の買い上げ限度数量を超過した米については自主流通米のルートを通じて流れるようにしておるわけでございますし、集荷してもらえる仕組みになっておりますから、そういうルートを通じてやっていけば、これはやはり食管法においては、いまの食糧管理制度のもとではいまも現に行われているわけでございまして、私どもは、それがいまの食管法の廃止とか、あるいは間接統制とかいうものに行くのではないかという御心配は決してないというふうに考えておるわけでございます。