○参考人（佐伯喜一君）　三十分で総合安全保障についての考え方を整理して申し上げるのは非常にむずかしいので、ある程度書いたものを用意してきたわけてありますけれども、若干時間が超過するかもしれませんので、その点、あらかじめ御了解願いたいと思います。
　一般的に国の安全保障を考える場合に、安全保障のための努力が総合的でなければならないということは、まあいわば自明のことだと考えるわけであります。つまり、脅威の種類が多様であるし脅威の段階も多様でありますので、多様な種類の脅威に、多様な段階に対応していくためには、当然、用いられる手段、これも多様でなければならない。そういう意味において、安全保障のための努力が多様な対策を含む総合的なものでなければならないということが言えると思うのであります。
　また、現在の国際関係を考えてみますと、これは核兵器の時代でありますし、国際的な相互依存の関係が密接な時代でありますので、防衛努力というものが集団的でなければならない、安全保障のための努力が集団的でなければならない。そういう意味においても、総合的な安全保障努力が必要だと、こういうことが言えると思うのであります。
　しかし、わが国の場合には、さらにそれ以上に特殊な事情があるということを考えておく必要があると思うのであります。
　つまり、日本の憲法では戦力の保持が禁止されておりますので、自衛権はあるけれども戦力の保持は認められない、こういう形になっておるわけであります。つまり、日本が自衛権の裏づけとして持ち得る実力というものは、憲法が禁止しておる戦力という概念、これに触れない範囲内のものでなければならない。つまり、自衛のために必要最小限度の実力であれば、それは憲法で禁止しておる戦力という概念には抵触しない、こういう解釈がとられておるわけであります。
　いずれにいたしましても、そういう憲法のもとで日本が持ち得る自衛力というものはあくまで自衛のために必要最小限度のものでなければならない、そういう制限が課せられておるわけでありますから、ほかの国以上に軍事力を中心とした防衛努力以外の安全保障努力を日本は心要としておる、こういうことが言えますし、またほかの国以上に集団的な防衛努力を必要としておるということが言えると思うのであります。
　さらに問題なのは、現在の憲法の解釈によりますと、個別的自衛権と集団的自衛権はあるけれども、集団的自衛権についてはその行使は認められない、こういう立場をとっておるわけでありまして、日本は集団的な安全保障体制を必要とする事情を一方に持っておるわけでありますが、その集団的な安全保障体制あるいは同盟体制において、日本の立場というものは集団的自衛権の行使が許されないという特殊なものでなければならない、こういう問題も背負っておるわけであります。
　いずれにいたしましても、以上のような意味において、日本においてはほかの国以上に総合的な安全保障努力を必要とする、こういうことが言えるわけであります。
　ただ問題なのは、総合的な安全保障という言葉を強調することによって、その総合安全保障の中で防衛努力をどのように位置づけるかということがあいまいになるおそれがあるという点に問題があるように思うわけであります。
　つまり、総合安全保障の議論を実り多いものにするためには、どうしても次のような問題を明確にしておく必要があると思うのてあります。
　第一は、軍事力を中心とする防衛努力以外の安全保障努力が十分行われておるかどうかという問題であります。
　それから第二は、それらの安全保障努力が現状の防衛努力の拡大を必要としない程度に、あるいは削減を可能とする程度に効果的に行われておるかどうか。
　それから第三は、防衛努力は他の安全保障努力によって完全に置きかえられるものかどうかという問題、つまり防衛努力とそれ以外の安全保障努力の関係が補完関係にあるのか、完全な代替関係にあるのか。
　それから第四は、もし防衛努力を他の安全保障努力によって完全に置きかえることができないとすれば、日本がやらなければならない最小限度の防衛努力というものは一体何かということ。
　それから五番目は、日本が今後強調しなければならない防衛努力以外の総合安全保障努力というものは何か、こういう問題になるわけであります。
　それで、私はこれまで日本が防衛努力以外の総合安全保障努力を十分に行ってきたとは考えませんし、またこれまでの防衛努力以外の日本の安全保障努力が日本の防衛努力を現在の規模より大きくすることを必要としない程度の、あるいはより小さくすることを可能にする程度の安全保障効果を持ったとは考えないわけであります。さらに将来にわたって防衛努力以外の安全保障努力が大規模に行われることによって防衛力の拡大をしなくても済むような情勢をつくり出せるかどうかということになりますと、そういうことはどうも言えないように思うわけであります。
　具体的に考えてみますと、たとえば総合的な安全保障努力の一つの分野として経済の安全保障、あるいはエネルギーの安全保障という問題がありますし、食糧の安全保障というような問題があるわけであります。
　たとえばエネルギーの安全保障という問題一つとって考えまして、その努力が十分に行われたということによって、果たして軍事的な脅威に対する安全保障の効果というものがエネルギーの安全保障、経済の安全保障のための努力によって十分得られるかどうかというと、これは全く別な問題になるわけであります。つまりエネルギーの安全保障という問題、あるいは経済の安全保障という問題は経済的な脅威のある段階に対応する手段でありまして、軍事的な脅威に対応する手段としてはきわめて不適当であると、こういうことになるわけであります。
　さらに、エネルギーの安全保障について考えてみますと、現在の中東情勢というものを頭に入れて考えてみますと、中東からの石油の安定供給を確保するためにアメリカは急速展開部隊を整備しなければならない、あるいは空母をインド洋、ペルシア湾の方に派遣しなければならない、こういうような問題が起こってきておるわけでありまして、エネルギーの女全保障のためにむしろ軍事的な防衛努力が必要となっておる、こういう側面があるわけであります。
　さらに、経済援助を通して援助を受ける国の政治、経済の安定を促進し、間接に日本の安全保障に役立てるということが総合安全保障の重要な一環として考えられるわけでありますが、そうして日本がトルコとか、パキスタンとか、タイ等に対して与えておる経済援助というものは、日本の安全保障との関連において重要な意味を持つことは明らかだと思うのでありますが、それではその経済援助というものをどんどん大きくすることによって、日本に対する軍事的な脅威に対応するための安全保障効果を十分にその経済援助によって獲得できるのかというと、どうもそうは言えないように思うのであります。
　まず、非常に簡単に考えてみますと、日本の政府開発援助というものを考えてみますと、日本の政府開発援助は一ころＧＮＰの〇・三％を若干超しておったわけでありますが、去年あたりの実績を見ますと〇・二九％という水準に低下しておるわけでありまして、仮に五カ年間で政府開発援助を倍増するという計画が計画どおり実行できたとしても、このＧＮＰの〇・三％台の政府開発援助をＧＮＰの〇・四％に持っていくということはとうてい考えられないわけであります。ほとんどＧＮＰに対する比率は変わらない。五年倍増の計画をやったとしても変わらない。現実は五年倍増計画の実現が非常に困難になっておる、こういう情勢であります。つまり、効果的な援助を与え得る対象、受け入れ条件というようなものを考えてみますと、政府開発援助を急速に拡大するということは財政的な制約というものを考えなくても非常に困難である。ましてそういう経済援助を通じて日本の安全保障にどの程度の効果がもたらし得るかという問題について考えてみますと、少なくとも日本の防衛努力を現在よりも軽減させるような効果を経済援助努力の増大によって期待するということはできないのではないか、こう考えるわけであります。
　元来、経済援助というものは安全保障のためになされるのではなくて、他の目的のためになされる努力が安全保障上の効果を間接に持ってくるということでありまして、経済援助を通じて日本の安全保障のためにある程度の効果をもたらそうとしてもそこに一つの限界がある。さらに、外交的な努力、あるいは軍縮・軍備管理の努力、そういうものを通じて日本の安全保障にある程度の貢献をもたらすということが十分考えられますし、十分可能でありますけれども、結局そういう外交的な努力なり、軍縮・軍備管理の努力を通じて防衛努力をゼロにすることができるのかあるいは現在より縮少させることができるのかというと、そういう効果をそれに期待することは無理ではないか。つまり、私が言いたいのは、総合安全保障努力の中の防衛努力と、軍事力を中心とした防衛努力と、防衛努力以外の総合安全保障努力との関係というものは相互補完的な関係であって、防衛努力以外の総合安全保障努力によって防衛努力を完全に置きかえる、つまり完全にこれを代替するということはとうてい不可能であるということをはっきり認識する必要があると思うのであります。
　そうなりますと結局日本が総合安全保障という考え方の中で最小限やらなければならない防衛努力というのは一体何だと、あるいは防衛努力以外にそれでは日本が重点を置いてやらなければならない総合安全保障努力は何か、こういうことを明らかにしていく必要があると思うのであります。従来どちらかというと、総合安全保障という言葉を使うことによって総合安全保障の中における防衛努力の位置づけを非常にあいまいにしてきた、あるいは総合安全保障という言葉をたくさん使うことによって防衛努力というものがこれをゼロにすることができるというような錯覚を国民に与えるような傾向があったのではないか。その点については最近の国際環境の変化、今後の国際環境の展望というものをしっかり頭に置いて考え直してみる必要がある、こう考えるわけであります。
　つまり、現在われわれが直面しておる国際環境というものは一体どういうものであるか、それを前提にして日本が最小限やらなければならない防衛努力あるいは日本が考えなければならない防衛努力以外の総合安全保障努力、こういうものを考えてみる必要があると思うのです。
　その点について簡単に整理して申し上げますと、五つぐらいのポイントをわれわれは念頭に置く必要があると思うのです。
　第一は、東西の軍事力のバランスが変化して不安定になっておるという問題であります。基本的にはアメリカの軍事的優越が失われた。要するに、アメリカとソ連の軍事力がほぼ均衡する状態になってきておる、しかしそれが安定した力のバランスをもたらすという形にはなっておらないということであります。アメリカが軍備増強の努力を続けなければ、軍事力のバランスが西側に不利に傾く可能性が出てきておるということであります。
　それからグローバルな戦略的な軍事力のバランスは一応維持されておるわけでありますが、地域的な軍事力のバランスについて考えてみますと、ヨーロッパにおいては明らかに地域的な軍事力のバランスが西側に不利に傾いておるということであります。そうして、ソ連がその国境を越えて第三世界における紛争に軍事的に介入する能力が過去十年間において非常に強化された、こういう状況が、アメリカの圧倒的な軍事的優位のもとに維持されておった世界の平和というものについて、非常に不安定な要因をもたらしておるわけであります。
　それから第二は、ソ連及び東ヨーロッパにおいてソ連型の社会主義体制が行き詰まってきておるわけでありますが、行き詰まれば行き詰まるほど、ソ連が軍事力に依存する傾向を強める可能性が出てきておるという問題であります。もちろん、ソ連の内部には困難な課題がたくさんあるわけでありますから、西側の対応いかんではソ連が対決を強める方向を選ぶのではなくて、選択的な協力の道を選ぶ可能性も出てきておるわけでありますが、問題は、ソ連がその体制の内部に困難な問題を抱えておるがゆえに、自発的に軍縮の道を進むという保証がないということであります。
　それから第三は、第三世界における政治的な不安定、特に中近東、中南米における紛争と政治的な不安定が恒久化する可能性がある、それが世界の安全保障のバランスにも世界経済にもマイナスの影響を与え続けるということであります。
　それから第四は、アジア・太平洋地域におけるソ連の軍事力の増強が顕著であるということであります。この地域において、アメリカは軍備の近代化に重点を置いておるわけでありますが、規模の拡大ということは余りやらなかったわけであります。ソ連はその規模においてもその質においても著しい増強を最近行ったわけであります。いわゆるミンスク空母の派遣に続きまして、ＳＳ２０やバックファイアの極東配備が増強されましたし、北方三島における約一個師団の地上軍の増強というものも日本人の神経を非常に刺激したわけであります。現在の状況ではソ連がヨーロッパと極東において同時に二つの作戦を遂行する能力を持つようになったというふうに判断されておるわけであります。ただ、この地域におけるソ連の軍備増強にもかかわらず、アジア・太平洋地域におけるミリタリーバランスが、ソ連に有利に傾いたというふうに考える必要はないし、また四面海に囲まれておる日本の地理的状況から考えまして、ソ連の地上軍が日本に簡単に侵攻してこれを占拠するというような情勢ではない。そういう状況のもとでソ連がいきなり爆撃機やミサイルで日本を核攻撃するかというと、それは戦略的にきわめて無意味であるし無謀である。したがって、ソ連がこの地域で顕著な軍備を増強したけれども、それによってヨーロッパと同じようにこの地域の軍事力のバランスが、ソ連に有利に傾いたというふうに考える必要はないわけでありますが、中東情勢との関連で、アメリカの第七艦隊の守備範囲が非常に広がったわけでありまして、この状況は、日本が日本の本土の直接防衛のためにやらなければならない自衛努力というものが、過去と比べると非常に重要な意味を持つようになってきておる、つまり、日本が日本の国の直接の防衛をアメリカに依存するということはできない、こういうことは非常にはっきりしてきておるということが言えると思うのです。
　第五番目の問題は、アメリカとその同盟国との経済的な力関係に非常に大きな変化が生じたということであります。
　一九六〇年当時のアメリカのＧＮＰは、世界の経済の約三四％を占めておったわけでありますが、その当時、日本はアメリカのＧＮＰの約九％で世界のＧＮＰの約三％である。一九八〇年には、これがアメリカは二二％になり、日本は一〇％になったわけでありまして、大体、日本の経済力はアメリカの半分弱、日本の一人当たりのＧＮＰはアメリカとほぼ肩を並べる、こういうところまで来ておるわけであります。そういう状況のもとにおいて、アメリカが世界の三割あるいは四割を占めておった時代、また日本が世界の経済に数％しか占めておらなかった時代と同じように考えて安全保障の問題、外交の問題、経済の問題を処理するということはとうていできないことだろうと思います。つまり、そういう経済の力の変化というものを反映した新しい国際的な役割りあるいは責任の再調整、これが行われなければならないような情勢になっておるということが言えると思うのであります。
　以上のような国際環境の変化というものを頭に置いて日本の安全保障の問題、日本が最小限度やらなければならない防衛努力の問題、あるいは防衛努力以外に日本がやらなければならない総合安全保障努力の問題、これを考える必要がある。その場合に、まず日本の安全保障ということを考えてみますと、第一に頭に入れておかなきゃならないことは、いわゆるパックスアメリカーナの時代は終わったということを自覚する必要があるということであります。つまり、アメリカの力によって世界の平和が維持されておったという時代が終わった。したがって、日本もヨーロッパも、アメリカに安全保障上のむずかしい問題を全部押しつけて、経済に専念することができた、そういう時代というものはアメリカが今後いかに軍事力を増強し経済を活性化しても、再びそういう時代に戻ってくるということは考えられないと思います。
　それから第二は、今後予想されるさまざまな東西関係の危機、あるいは世界経済の危機、あるいは第三世界における危機、そういうものに対応するあるいはそういうものを回避していくためには、価値観を共通にする日米欧の協力が必要であると思います。
　第三に、日本はアジア・太平洋地域に位置する国でありますから、この地域の諸国の経済的な発展と政治的安定を促進することによって、日本の周辺に平和な環境を形成する、そういう努力をする必要があるわけであります。その場合に、特にＡＳＥＡＮ諸国との関係を重視する必要があると思います。
　それから第四に、中国との関係については、中国は現在西側に門戸を開放して現実的でモデレートな経済政策をとろうとしておるのでありますから、日本と中国の持っておる制度的な違い、イデオロギー上の違いというものを十分頭に置きながら、これを自覚しながら中国との経済的協力関係を発展させる必要がある。ただ、その関係というものは、あくまで日本は独占的、排他的な関係をねらうべきではないし、軍事的な協力関係にまで発展させるということは避けなければならないと思います。
　第五番目に、ソ連との関係では、懸案の領土問題をねばり強く解決するという基本的な姿勢を堅持しながら、両国関係の安定と改善に努力しなければならないわけであります。
　その場合、最小限五つぐらいのことを念頭に入れておく必要があると思います。
　第一は、日米の緊密な協力関係、これを崩さないこと。
　それから第二は、ソ連のおどしに屈しない体制をつくるということ。
　それから第三は、日本の経済をソ連から見て魅力のあるものに発展させ続ける。
　第四は、日本の国内の対ソ世論の分裂をできる限り防ぐ。
　それから第五は、ソ連が無視し得ないような日本のアジアに対する影響力を保持し続ける。この五つを念頭に置いて日ソ関係の安定化のための努力、これを粘り強く続ける必要があるわけです。
　最後に、一番大事なことは、アメリカとの緊密な協力関係を持続するということであります。日米関係が広い意味における同盟関係にあるということをはっきり確認する必要がありますし、日本とアメリカとの同盟関係の基礎にある成熟したパートナーシップを運営していくためには、最小限三つの考慮が必要だと思います。
　一つは日米両国が国際的な政治経済秩序の運営について共同責任を持っておるという考え方を明らかにする。
　第二はこれまで以上に日本は国際的な役割りを積極的に果たす用意を持たなければならない。
　それから第三に、アメリカは一方的に政策を決定して日本に押しつけるのではなくて、日本に影響を及ぼすような重大な政策決定に当たっては日本と十分協議する。狭い意味の防衛の問題については、日本は日米安保条約に基づく防衛上の協力体制の信頼性と効率性を高めるための努力をしなければならないと思っております。
　日本が最小限度やらなければならない防衛努力は、憲法を改正しない、安保条約を改定しない、専守防衛の姿勢は保持する、非核三原則は守ると、こういう方針を変えない範囲で日本の自衛努力を強化するということだと思うのであります。さしあたり、日本が具体的にやらなきゃならないことは、日本政府が決定した方針を忠実に実行するということであります。みずから決定した方針を忠実に実行するということてありまして、昭和五十一年度に日本政府は防衛計画大綱を決定したわけであります。また、それを実現するという目標を掲げて防衛庁は五六中業というものを決めたわけでありますが、この五六中業をその最終年度に当たる昭和六十二年度までに達成するということが当面日本が追求しなければならない問題だと考えるわけであります。
　現在の情勢でいきますと、この五六中業の完全達成もまず危ないという状況になっておるところに問題があるわけであります。アメリカ政府としては、恐らくこの防衛計画大綱以後、国際情勢が変わっておるわけでありますから、防衛計画大綱自体ではいまの国際情勢に合った自衛努力ができないというふうに考えておると思うのでありますが、日本は、まずこの自分で決めた方針を実現するということに最大限の力を注ぐべきであるにもかかわらず、いまの情勢では五六中業の達成もできないし、防衛計画大綱の実現もできない。そういう状況ですと、アメリカから日本を見た場合には、日本は自衛努力を十分やっておらない。要するに自助努力を十分やらない、要するに、パートナーとして十分な努力をやっておらない、こういう印象を与えるわけであります。
　ともかくこの防衛計画大綱の実現と中期業務見積もりの完全達成のために必要とする防衛予算というものを国民に納得してもらうということは、いまの情勢では非常にむずかしい問題であるということはわかるわけでありますが、まず日本が自分で決めた、自分が必要だと考えておった計画、これを実現するために最大限の努力を果たす必要がある、そのためには、要するに防衛費をＧＮＰの一％以下に抑え続けるというような考え方、あるいは防衛費の伸び率が六％、名目的に年率六ないし七％というような政策では恐らくこれは完全達成ができないのではないか、その点についてどうやって国民の支持を得ながら自分で決めた政策を完全に実現するかということが最小限日本がやらなければならない大きな課題だと思っております。
　それ以外に、軍事技術の交流の問題であるとかあるいは厚木基地にかわる夜間離着陸訓練基地の設定の問題であるとか、いろいろ努力しなければならない問題はたくさんあると思うのです。これが最小限度やらなければならない防衛努力でありますが、それ以外に、つまりその防衛努力というものは、いまの日本の国情から考えてみて、あるいは憲法の制約から考えてみて、日本が最小限度やらなければならない防衛努力でありますが、日本とアメリカの負担の公平、こういう見地から考えますと、それで十分だとは言えないわけであります。また、総合安全保障という見地からいたしますと、それ以外の安全保障努力が必要になってくるわけであります。それは、要するに経済援助の問題でありますし、外交努力の問題でありますし、軍縮とか軍備管理の問題になってくるわけであります。
　問題はそういう防衛努力以外の総合安全保障努力として具体的に日本はどういう政策をとる用意があるのかということが一つも明確にされておらない。ここに問題があるわけでありまして、経済援助一つとってみましても、さっき申し上げましたように、仮に政府開発援助五カ年で倍増するという計画を実行したとしても、ＧＮＰに対する政府開発援助の比率は〇・三％という水準を上回ることができない。つまり、日本は防衛努力はこの程度だけれども、防衛努力以外の経済援助でこんなにやっておりますよということを世界に言うのには、まず規模の点で説得力がないわけでありますし、さらに、その内容、その効果というものを考えますと、いまのところ日本は説得力のある総合安全保障の政策を世界に対して明らかにすることができておらない。この点について今後政府は相当真剣に取り組む必要があると考えるわけであります。
　ちょっと時間が超過しましたので、私はこれで終わります。