Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○委員長（釘宮磐君）　本日の調査はこの程度にとどめ、これにて散会いたします。
　　　午後四時三十五分散会
平成八年十二月十二日（木曜日）
　　　午後一時開会
　　　　—————————————
　　　委員氏名
　　　　会長　　　　　　　　　　井上　　孝君
　　　　理事　　　　　　　　　　加藤　紀文君
　　　　理事　　　　　　　　　　守住　有信君
　　　　理事　　　　　　　　　　岩瀬　良三君
　　　　理事　　　　　　　　　　菅川　健二君
　　　　理事　　　　　　　　　　山下　芳生君
　　　　　　　　　　　　　　　　井上　吉夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　石渡　清元君
　　　　　　　　　　　　　　　　亀谷　博昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　小山　孝雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐々木　満君
　　　　　　　　　　　　　　　　武見　敬三君
　　　　　　　　　　　　　　　　宮澤　　弘君
　　　　　　　　　　　　　　　　矢野　哲朗君
　　　　　　　　　　　　　　　　石田　美栄君
　　　　　　　　　　　　　　　　猪熊　重二君
　　　　　　　　　　　　　　　　鈴木　正孝君
　　　　　　　　　　　　　　　　都築　　譲君
　　　　　　　　　　　　　　　　一井　淳治君
　　　　　　　　　　　　　　　　千葉　景子君
　　　　　　　　　　　　　　　　渡辺　四郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　伊藤　基隆君
　　　　　　　　　　　　　　　　小島　慶三君
　　　　　　　　　　　　　　　　山田　俊昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　山口　哲夫君
　　　　—————————————
　　　委員の異動
　十一月二十九日
　　辞任　　　　　　　補欠選任
　　　小島　慶三君　　　　上吉原一天君
十二月二日
　　辞任　　　　　　　補欠選任
　　　伊藤　基隆君　　　　峰崎　直樹君
　　　　—————————————
　出席者は左のとおり。
　　　会長　　　　　　　　　　　井上　　孝君
　　　理事
　　　　　　　　　　　　　　　　加藤　紀文君
　　　　　　　　　　　　　　　　守住　有信君
　　　　　　　　　　　　　　　　岩瀬　良三君
　　　　　　　　　　　　　　　　菅川　健二君
　　　　　　　　　　　　　　　　一井　淳治君
　　　　　　　　　　　　　　　　山下　芳生君
　　　　　　　　　　　　　　　　峰崎　直樹君
　　　委員
　　　　　　　　　　　　　　　　井上　吉夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　石渡　清元君
　　　　　　　　　　　　　　　　亀谷　博昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　小山　孝雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐々木　満君
　　　　　　　　　　　　　　　　矢野　哲朗君
　　　　　　　　　　　　　　　　石田　美栄君
　　　　　　　　　　　　　　　　猪熊　重二君
　　　　　　　　　　　　　　　　鈴木　正孝君
　　　　　　　　　　　　　　　　都築　　譲君
　　　　　　　　　　　　　　　　渡辺　四郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　山田　俊昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　山口　哲夫君
　　　事務局側
　　　　　　　第三特別調査室
　　　　　　　長　　　　　　　　塩入　武三君
　　　参考人
　　　　　　　中央大学法学部
　　　　　　　教授　　　　　　　清水　　睦君
　　　　　　　徳山大学学長　　　浅野　一郎君
　　　　　　　関西大学法学部
　　　　　　　教授　　　　　　　吉田　栄司君
　　　　　　　前参議院外務委
　　　　　　　員会調査室長　　　辻　　啓明君
　　　　—————————————
　　本日の会議に付した案件
○理事選任及び補欠選任の件
○参考人の出席要求に関する件
○行財政機構及び行政監察に関する調査
　（時代の変化に対応した行政の監査の在り方の
　うち国政調査権・請願制度に関する件）
　（海外派遣議員の報告に関する件）
　　　　—————————————
○会長（井上孝君）　ただいまから行財政機構及び行政監察に関する調査会を開会いたします。
　まず、委員の異動について御報告いたします。
　去る十一月二十八日、瀬谷英行君が委員を辞任され、その補欠として千葉景子君が選任されました。
　また、去る十一月二十九日、小島慶三君が委員を辞任され、その補欠として上吉原一天君が選任されました。
　また、去る二日、伊藤基隆君が委員を辞任され、その補欠として峰崎直樹君が選任されました。
　　　　—————————————
○会長（井上孝君）　理事の選任及び補欠選任についてお諮りいたします。
　新会派の結成等により今期国会における本調査会の理事の数が一名ふえております。
　つきましては、その理事の選任及び委員の異動に伴う理事の補欠選任を行いたいと存じます。
　理事の選任につきましては、先例により、会長の指名に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○会長（井上孝君）　御異議ないと認めます。
　それでは、理事に一井淳治君及び峰崎直樹君を指名いたします。
　　　　—————————————
○会長（井上孝君）　次に、参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　行財政機構及び行政監察に関する調査のため、本日の調査会に中央大学法学部教授清水睦君、徳山大学学長浅野一郎君、関西大学法学部教授吉田栄司君及び前参議院外務委員会調査室長辻啓明君を参考人として出席を求め、その意見をお聞きしたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○会長（井上孝君）　行財政機構及び行政監察に関する調査を議題といたします。「時代の変化に対応した行政の監査の在り方」のうち、国政調査権及び請願制度に関する件について、参考人から意見を聴取いたします。
　本日は、中央大学法学部教授清水睦君、徳山大学学長浅野一郎君、関西大学法学部教授吉田栄司君及び前参議院外務委員会調査室長辻啓明君に御出席をいただいております。
　この際、参考人の皆様に一言ごあいさつを申し上げます。
　本日は、御多忙のところを本調査会に御出席いただきましてまことにありがとうございます。
　本調査会は、設置以来、「時代の変化に対応した行政の監査の在り方」をテーマに、新たな行政監視あるいは苦情処理にかかわる機関の設置を含む広範な論議をしてまいりました。
　この議論の中に、既存の制度・権限の拡充・活用を点検すべきであるとの意見がございましたので、本日、参考人の皆様からは国政調査権及び請願制度に関して忌憚のない御意見をお述べいただきたいと存じます。どうぞよろしくお願いいたします。
　議事の進め方でございますが、まず、参考人からそれぞれ十五分程度御意見をお述べいただきまして、その後、委員からの質疑にお答えいただく方法で進めてまいりたいと思います。
　それでは、まず清水参考人からお願いをいたします。清水参考人。
○会長（井上孝君）　ありがとうございました。
　次に、浅野参考人にお願いをいたします。浅野参考人。
○会長（井上孝君）　ありがとうございました。
　次に、吉田参考人にお願いいたします。吉田参考人。
○会長（井上孝君）　ありがとうございました。
　次に、辻参考人にお願いいたします。辻参考人。
○会長（井上孝君）　ありがとうございました。
　以上で参考人の御意見の陳述は終わりました。
　これより参考人に対する質疑を行います。
　質疑のある方は順次御発言願います。
○守住有信君　自由民主党の守住でございます。
　きょうは四人の先生方、国政調査権、請願権、それぞれのお考え、分析、また実態に即したお話もたくさん出てまいりましたけれども、私はまず身近な請願の方のことから。
　参議院でもお話しのように随分長い間議論されてきました。私の印象を申し上げますと、やはり国会の場が、まず条約もあれば予算もあれば予算分科会もあれば法案は山のように、時代は激変の時代ですから、新しい立法から始まりましてそういう論議、一般質疑が一回ぐらいあるぐらいで、もう本当に時間がないそれで、党は党で、党の活動というと、今十二月でございます。御承知のとおりでございまして、予算の編成から政策減税その他もろもろございます。
　そういうことを考えますと、私だけでなくて歴代の議員の先生方、特に参議院においては参議院の独自性、特徴というものを念頭に置いてやられてきたと思います。ところが現実の問題として、これがそれだけの、実務的なものもありますが、単なる形式的な処理、紹介議員その他もろもろございましたけれども、あるいは特別の委員会をつくってそこでやる。しかし、それは同時に一般のそれぞれの常任委員会との関連もある。常任委員会がいわばそれぞれの専門委員会でございますから、請願という横割りの角度で物を見ていった場合に実質的な内容に触れていくわけです。そして、政府への勧告権、そういうことをやり、これは国政調査権とも絡んでくるわけですけれども、そういうことまで考えていった場合、どういう現実処理が、一歩前進の方法があるだろうかと。
　私も日ごろ考えておりますけれども、辻参考人は実務をかつてやっておられたわけで、外務委員会だって条約その他一般のあれも、こういう激動の時代ですから、法令だけでなくていろいろあると思いますが、そこらあたりを本当に時間の限られた、まして衆議院なんかになると選挙もあります、我々もそうですが。我々は正直言って金曜日の夜、土曜日朝の一便で帰って、月曜日の朝一便で上京する、こういう状況です。
　そしてまた、国会は昔は大分閉会がありましたけれども、最近長くなりました、私の印象では。しかし、私は決算委員ですから、閉会中も審査ということで、各省庁のべつ幕なし毎週二回ずつ集まって、そのためには勉強もせにゃいかぬ、質問もする。まして決算ですから、会計検査院とか行政監察を駆使しながら各省庁に。まさしくおっしゃったような内閣と一定の距離を置くというのが参議院だと思っておりますので、政権政党内閣ではありますけれども、一定の距離を置くというスタンスでずっと決算委員会も十何年離さぬでやってきました。そういう自分の体験あるいは先生方もみんな一生懸命それぞれの御努力をなさっておられる。そういう中で、しかしこの請願権というもののあり方、やり方、処理の仕方、何とかせにゃいかぬという思いが私もあるわけでございます。
　いろいろ私の気持ち、実態を申し上げましたけれども、どういうやり方を現実的にすれば一歩前進がとれるだろうかというのが率直な気持ちでございます。そこらあたりにつきまして、いろんなアイデアなり施策の提言なりお持ちだろうと思いますから、お二人からお話しいただければありがたいと思います。
　よろしくお願いします。
○参考人（吉田栄司君）　私、レジュメの二のところで、いわば理論的再構成をしていく必要があるだろうというふうに申し上げました。
　そこで、応答責任あるいは弁明責任の追及手段としてこの請願権という人権を構成し直すべきだというふうに私は主張させていただいたわけです。この応答・弁明責任というものを具体的な制度で現実にどうすればいいのかということになりますと、やはりドイツの制度が参考になるだろう。応答・弁明ということに対応して、ドイツでは通知義務及びその通知に理由を付さなければならない、こういう形になっております。
　ともかく、まずそういう位置づけを与えることだろうというふうに思っております。しかし、現実的には時間がないさまざまな委員会、もちろん議員の方々は時間がない、党は党でやる、こういうことでございますので、やはりそれを専門に処理していくスタッフを充実させた常設の委員会が少なくとも参議院には必要なのではないか、かように思います。
○参考人（辻啓明君）　私も国会で三十八年間働かせていただきましたので、よく実情は存じておるわけでございます。
　請願にもいろいろありまして、例えば議案に関連するような請願については、外務委員会の調査資料の中ではそれぞれそれに関連する請願が出ていますよという紹介を議員さんにしているわけでございまして、そういうようにアップ・ツー・デートなというか、時宜に適した問題提起をそれぞれの委員の方々にすること、先ほど私も御説明しましたけれども、そういうことも非常に大事だろうと思います。
　それから、国政調査といっても国会の国政調査はいわゆる一般社会の方が考えておられるような国政調査ではなくて、各省庁の全般にわたる質問が何でもできるような形になっておりますので、その中で自分が質問する場合にこういうような請願が出ている、それに関連しての質疑であるというような御紹介があれば、これはやっぱり請願が表に出た形になりますので、そういう形になるべくしていただきたいというようなことでございます。
　いろいろあります。苦情処理型請願は、今度もしこの調査会等でこれを歓迎するということになりますと、今までの請願は未来にというか将来に対する対策樹立のような請願でございましたが、苦情処理型請願というのは過去及び現在におけるいわゆる作為または不作為といいますか、そういうものに対する苦情ということでございますので、これはまた若干その姿が違ってまいります。ドイツ型の請願委員会というのはそういうものを主としてやっているわけでございますので、そういうものを歓迎するということになりますと、今の制度では内閣委員会を中心におやりになるのかもしれませんが、新しい委員会をつくられて各論的にやっていくということも必要になるかもしれない。
　特に、イギリスなんかの場合は議会コミッショナーという制度がありまして、その中で議員の紹介を付して出される苦情処理型の請願でも千件ぐらいあるし、国民にそれが周知徹底されますとさらにふえる傾向にあるというようなことでございますので、イギリスでは百二十人ぐらいのスタッフを抱えている。ドイツの請願委員会は八十人ぐらいスタッフを抱えているといいますが、そういうようなこともあります。
　それから、今は苦情処理型請願だけに絞って申し上げますと、例えばドイツの場合には会期制度というのがありませんので、議員は任期期間中いつでも国会というのは開けるわけでございますし、さらに、請願については会期制度を越えて、前の議員の任期のときに出された請願も次の議員さんの任期まで引き継がれるわけでございます、処理するまで。そういうような多くの制度的な違いがある。
　さらに、例えばアメリカやフランスは会期というものは持っていながら会期不継続の原則というのはない。日本は一国会一国会で会期不継続。継続審査という制度はありますけれども、請願についてはありません。アメリカやフランスではそういうものもない。議員さんの任期の間、つまりそれを議会期と言うんですけれども、その間は十分審査できるということになっております。ドイツのようにまでなりますと、これは憲法を改正しなければいけないと思いますのでなかなかできないと思いますけれども、そういうように根本論に立ち返ればいろいろ問題があるだろう。
　しかし、請願の場合にはいろいろな請願のパターンがありますので、そのパターンに合った処理の仕方を考えていくしかないだろうということでございます。
○守住有信君　ここに今吉田先生がおっしゃいましたドイツの例で、あるいはまた応答責任、弁明責任、その手続、請願処理常任委員会の設置、制度化、こういうのを頭に入れたわけでございます。
　もう一つは、今いろいろ辻さんがおっしゃいましたけれども、個別の苦情処理は五千人も地方に行政相談委員がおるわけですよ。この実務の話を、私は熊本でも実際に行って、地方の行監もありますから、そういう代表の方に直接お聞きしたんですけれども、努力をしておられる。ただ、余り知られていませんな、これははっきり言って。
　ここには政府はおらぬわけだけれども、熊本市や県の広報、毎月発行しておりますよ。私はその中に入れさせたんですよ、行政相談委員の住所、電話番号、何だかんだ。それを一々縦割りで広報しておったらそんなの金かかってだめです。ところが、県や市は毎月物すごいいろんなことを広報しておる、写真入りで行事とかいろいろやっておる。そこへ入れさせた。そんなことでございます。
　もう一つ、県議会との対比で六項目までありますが、私は自分の足元、はっきり言って熊本県議会ですが、それの本会議だけは会議録があります。各常任委員会、これを処理するわけでしょう、請願の問題もね。それには何の会議録もないんですよ。議長や議会事務局長、見せろ、会議録だと。国会の方は調査会であれ常任委員会であれ、全部会議録がありますな。閲覧は自由だ、公表されておる。ところが、県議会の方は本会議だけでございまして、それは東京都議会なんかみんな常任委員会も公表しておるかどうか知りませんよ、会議録つくっておるかどうか知らぬけれども、少なくとも私の足元にはない。
　そして、いろんな項目でおっしゃいました。正しい処理の閉会中のやり方、閉会中私は意見も入れますけれども、決算委員会だけが閉会中も審査しておる。本来の国会の中で閣僚をとると法案の審査におくれを来す、迷惑をかける。人に迷惑をかけちゃいかぬ。だから、決算委員会は閉会中でも閣僚をそれぞれ並べて、省庁別にも総括も総理以下やるわけです。
　そこで、地方議会は閉会中も請願の処理をやつておるというような感じでございましたので、ここもやっぱり本当にそうやっておるんですな、最後の結論だけでいいんですよ。あるいはまた各常任委員会の会議録も、地方議会で県を代表にしますが、請願の処理も含めてやっておるのかどうか、全体は知りませんので、そこらあたりの実態をよろしくお願いします。
○参考人（辻啓明君）　地方議会のお話でございますけれども、私の説明したのは、地方議会では閉会中も受理しているということでございまして、スタートは議会が始まってから。そして、実際の運用を私は地方議会にいろいろ聞いておるんでございますが、実際は例えば会期の終わりに継続審査というのを決めますね、継続審査を決めますと次の議会で審査する。
　さらに、極端な話を言いますと、余り不採択とするについては支障があるというようなものはずっと継続で持っていって、そして議員の任期満了のときに審議未了にするというような扱いも実際はあるということを私は聞いておりますので、私が話をしたのは閉会中に審査するという意味ではございません。継続審査というのは次の議会に持っていくと。さらにその議会でも結論が出なければ、さらに持っていくというような審議をやっているようだということでございます。そのかわり、受理は閉会中もするということでございます。
○守住有信君　肝心の方が国政調査権の方でございますので、憲法六十二条を根拠としてということで、私も調査権というものを自分自身も、あるいは委員会としても意識しながらおるわけでございますけれども、やっぱり何か院のルールといいますかあるいは常任委員会のルールといいますか、それには従わなきゃいかぬ。
　したがって、いかにも自分個人に調査権があるんだと、国会議員一人一人の背後にあるんだという意識は誤りじゃないのか。やはり国会、参議院全体あるいはそれぞれの常任委員会のお互い話し合って決めた長い慣行もございますから、そういうルールに従って一人の意識としては国政調査権を念頭に置いていろいろな調査活動をやる。そして、政府に対してもあるいは外部の団体に対しても、いろんな情報取材をやっておかしいと思うこと、あるいはまた時代の変化に即応できないようないろんな制度、運営方針、こういうものに向かってもある程度追及するわけですけれども、個人の国政調査権というものと院、ハウスの調査権というものの関係について、このところはどなたでもいいですから、御説明いただければありがたいと思います。
○参考人（清水睦君）　国政調査権はハウスにあるわけですので、議員、メンバーの権限ではないと思います。
　しかし、ハウスの権限を委員会で行使する場合もあるわけですけれども、具体的にその調査に携わるのはメンバーですので、その辺でただいまの御質問がございましたような問題をどう考えるべきかということになるのではないかと思います。
　私はメンバーの権限ではないと思いますけれども、ただ、ハウスあるいは委員会の権限であるから、委員会あるいはハウスの意思決定は通常多数決、場合によっては特別多数決ということでなされるわけですので、もしそういう線でいきますと、少数派の意思というのは多数派の賛成が得られなければ調査権を行使することについて積極性は生かされないという問題が出てまいります。
　私の先ほどの報告でも、やはり少数派への配慮というのが大事であるということをここで申し上げさせていただき、また浅野先生からそういう趣旨の御意見もございましたけれども、少数派の権利への配慮ということを多数派が認めるということ、それは立法形式であれあるいは規則の形式であれ、まず前提になっているべきであると。
　したがって、考え方としましては、国政調査権はハウスの権限であるけれども、その場合は少数派の調査権に対する発言といいますか、あるいはその意思というものを尊重するような配慮が必要になるのではないかと思います。
○参考人（浅野一郎君）　ただいまの国政調査権が個人にあるかどうかという問題ですが、国政調査権は今清水先生が言われましたとおりにハウスが持っておる権限であります。ですから、これは委任できるにしても委員会まででございまして、個人に国政調査権が委任できるというわけにはまいりませんので、個人が国政調査権を持つということを考えるわけにはいかないだろうと思います。
　それで、先生が今おっしゃった調査権というものは、先生方が自分の職務を行われるのに必要な範囲で事実上の調査ということはできるであろうと思いますけれども、これは権限と言えるものかどうかわかりませんですね。
　それから、先ほどの少数者調査権の問題でございます。これは時間がなくてはしょってしまいましたけれども、少数者調査権の問題は、少数者から要求があった場合には調査権を行使することを義務づける、この義務づけはそんなに強い義務づけはできませんけれども、義務づけるところまでなら具体化できると思いますけれども、最後のところは、調査権を行使するかしないかは委員会が決定しなければいけないだろうと思います。
　それで、ちょっと長くなりますけれども、ドイツの少数者調査権はどんなふうに行使しておるかということを調べてみますと、ドイツの場合は、調査委員会設置の四分の一の動議が出ます。そうすると、その動議は本会議にかけて決定することになっております。ただ、その動議を拒否できる場合というのは、今のまさにハウスの権限でないようなことを問題にして調査委員会の設置の動議が出たような場合には拒否できるけれども、そうでない場合は拒否できないというような解釈になっておるようです。
　ドイツ憲法の規定でも、設置しなければならないと書いてあるだけで、そこから先は何も書いてありませんから、要求があれば設置するとは書いていないわけです、設置しなければならないという規定になっておると思います。
○守住有信君　私も、権利というものは議員個人にはない、しかし調査活動は大いにやるべきだと、縦横斜め、情報化時代ですからね。しかし、相手には守秘義務があるから、その場合には守秘義務のないようなところから情報を取材するとかね。
　しかし、委員会においてはちゃんと委員としての自由な発言が国会には保障されておりますから、えぐり出すとか、徹底的にはできぬけれどもその端緒が出てくるとか、あるいはまた法律制度で矛盾があるとか、大きな制度論もあります、個別論だけじゃなくて。簡単に言うとそんな気持ちでやっておったわけでございますが、先生方のお話をほかの方々もたくさんいらっしゃいますから十分お聞きになった方がいいと思いますので、私はもうこのくらいにします。
○猪熊重二君　平成会の猪熊重二でございます。
　本日は四人の先生方にはいろいろ貴重な御意見をお伺いしまして、教えていただきまして、大変ありがとうございました。
　今の守住先生からの質問に関連するんですが、まず、国政調査権について少しお伺いしたいと思います。
　国政調査権の調査主体、調査権を保持している主体というものは憲法の規定によるとハウスにあると、こういうことになっています。ところが、ハウスの権限行使ということは実際にはありませんでして、委員会におろすというか委員会で国政調査権を行使している。国会法、各院規則等でそうなっているんですが、ハウスに国政調査権を憲法上付与したことの趣旨がどこにあるのか。そこのところを明確にすることが、少数派とかあるいは個々の議員、メンバーとしての議員に国政調査権的なものを認めることができるのかできないのかとか、あるいはきょうちょっと話に出ませんでしたけれども、国会ないしハウスに設置するとした場合のオンブズマンの権限はどこにどういうふうに位置づけられるのかとか、こんなような問題につながっていくと思うんです。
　それで、議院内閣制をとる現行の法制のもとにおいて、ハウスにもしくは委員会に国政調査権を付与するということになると、結局は多数党である与党がハウス、委員会を支配し、その支配を受けている与党の行政府が議院内閣制として成立していると非常に実効性が乏しいわけです。
　いずれにせよ、ちょっと端的にお伺いしたいのは、なぜハウスにこのような強制権を持つ国政調査権を付与したんだろうか。逆に費えば、それ以外の関連する機関に持たせることの適法性というか合憲性というか、その辺について清水先生からお伺いしたいと思います。
○参考人（清水睦君）　ただいまの御質問は、議院内閣制の問題にかかわっているように思います。
　それで、議院内閣制をどういうふうにとらえるかということにつきましてはいろんな考え方がありますけれども、日本国憲法のもとにおける議院内閣制の理解につきましては、内閣と国会との力の均衡を図るというところに本質があるというふうな考え方ではなくて、内閣は国会に対して責任を負うといういわゆる責任本質説というのが学会では多数派のように思われるわけでございます。
　そうしますと、先ほどもちょっと私申し上げましたけれども、憲法六十六条の三項に「内閣は、行政権の行使について、国会に対し連帯して責任を負ふ。」という規定がございます。内閣の人事の面では、内閣総理大臣はもとより過半数の閣僚は国会議員でなければならないということになっているわけですけれども、その点で人事の面では国会とのつながりが当然憲法上は要求されておりますが、その反面において、国会に対して内閣は責任を負うというところが議院内閣制のいわば非常に重要な側面というふうにとらえられていきますと、当然この国政調査権において行政面への行使は国会側が主体として権限を持つということになります。かつ、国会は二つのハウスから成り立っておりまして、もちろん合同の委員会というふうな組織もあるわけですけれども、しかしそれはむしろ国会の活動スタイルとしては御存じのように例外的であって、参議院及び衆議院がそれぞれ単独で行動し、かつその意思の合致というものを踏まえて立法がなされたり、そのほかの場合もありますけれども、活動自体はハウス単位でなされているわけであります。
　したがって、国政調査権の主体をハウスとするというのは、以上述べましたような理由からしてごく自然であるということになります。
　そして、委員会が実際は国政調査権を行使するというふうになるのは、これはハウスのメンバーが全体として調査をするということは物理的に難しいということであり、審議を尽くし調査活動を効果あらしめるのは、やはり会議体の人数がある程度にとどまらなければできないということがありますので、すべてではありませんけれども、各ハウスの活動も委員会が中心になって行われているわけでございます。したがって、国政調査権も実際は委員会が担うということになるのがこれまた自然ということになるわけです。
　そうなりますと、ただいま御質問がございましたように、委員会の意思決定というのはやはり多数決でなされると多数党の意思が委員会の意思になっていく。そうしますと、多数党というのは通常与党でございますから、与党の意思で実際の運営がなされると政権党の意思が物を言うから、結局時の内閣のもとにある行政に対して効果的な国政調査権の行使が望めないのではないかという、そういう御疑問であったかと思います。しかし、原則的にはそれは私はやむを得ないことなのではないかというふうに思います。
　議院内閣制というものは、やはり与党を含めたハウス、国会、これが行政、政府を一応監視するという建前になっているわけですから、その建前は建前として、実際それでは効果が薄いというふうなことを考えれば、野党に行政に対する監視の重要な権限である国政調査権につきイニシアチブをとらせるという配慮を多数党自身がなすべきである。それをやはり一定の法規の形で保障を明確にするということが与党の雅量といいますか、与党が議院内閣制を憲法上のあるべき姿で運営していくという場合にはそういう態度が望ましいわけであって、これは憲法がその条文でそういうことを定めてはおりませんけれども、法律、規則等でそういうことを定めることは可能であり、そのことは別に憲法上の議院内閣制に反するわけではございませんので、そういうふうなことが重要であると思っているわけでございます。
　以上、簡単ですけれども。
○猪熊重二君　例えば、各ハウスにオンブズマンというような制度を置いた場合に、このオンブズマンというのは第三者機関になりますね。参議院なら参議院に対して。このような機関に国政調査権を担当させるというふうなことは憲法上どのようにお考えでしょうか、簡単にお願いします。
○参考人（清水睦君）　私はオンブズマンの制度をそれほど深く研究しておりませんけれども、国会あるいはハウスの中にオンブズマン制度を採用した場合に、オンブズマンというのをいわゆる委員会というふうに考えていいのかどうなのか。
　もしそうだとすれば、このオンブズマンが有効にその機能を果たすためには調査権が必要であるということになると思いますけれども、どうも国政調査権が持っているような強制力というふうなものをこのオンブズマンという制度に担わせるということが妥当なのかどうなのか、ちょっと私にはまだそれでよいという自信はございません。これは、私がオンブズマンの制度を余りよく勉強していないから自信がないということなので、まともなお答えにならなくて大変恐縮でございますけれども。
○猪熊重二君　では次に、浅野先生にやはり国政調査権に関して一点だけお伺いしたいと思います。
　国政調査権と司法権の関係で、余り今のこの場所では関係ないことなんですけれども、ただ、国政調査権の権限の内容という側面では非常に重要なことだと思いますのでお伺いしますが、私は裁判批判というのはもう十分にあってよろしいと、こういうふうに考えているんです。その意味で、国政調査の対象としても司法権の問題は当然対象になると私は考えている。
　なぜかということになりますと、司法権の独立は、裁判官の身分の保障と、それから裁判作用における裁判官の業務執行の独立性が保障されていれば、あとどんな批判があろうが、あるいはどんな調査があろうが、それによって裁判をぐらぐらさせるような裁判官はもともと裁判官の資格がないということにならざるを得ないだろうと思うものですからそう申し上げるんです。
　要するに、裁判官の身分は七十八条によって保障されております。それから、七十六条の三項によって、「すべて裁判官は、その良心に従ひ独立してその職権を行ひ、この憲法及び法律にのみ拘束される。」のであって、国政調査の対象になっていろいろ聞かれたからそれに従うような裁判官じゃしょうがないだろうという意味において、身分とそれから自由心証の判断作用、これさえ保障されていれば当然構わないんだと、こう私は思うんです。
　ちょっと暴論なんですけれども、御意見をお伺いしたいと思います。
○参考人（浅野一郎君）　お答えいたします。
　それについては、司法権の独立というのをどういうふうに考えるかということだと思います。少なくとも法律的に裁判官の自由心証を拘束しない限りはいいんだという、それで独立が保てるんだという考え方はあるかもしれません。けれども、そこまではどうかと思います。
　ただ、裁判官をそういう法律的に拘束しなければいいのではなくて、もっと具体的、実質的に裁判官の自由心証に影響を及ぼすかどうか。その裁判官の自由心証に影響を及ぼすような行為をしてはいけない、これが司法権の独立を守る一項じゃないかと思いますので、結局は国政調査権を行使しても、それによって裁判官の自由心証に影響を及ぼすような方法、それから影響を及ぼすような対象で国政調査権を行使してはいけない、こういうことになるのではなかろうかと思います。一切できないというものではないだろうと思います。
○猪熊重二君　では、吉田先生に請願に関してお伺いします。
　私は、きょう吉田先生のお話をお伺いして、ああいいことを、立派なことを述べてくださる憲法学者がお見えになったと、生意気なんですけれども本当にそう思ったんです。そうでないと、この憲法十六条は、今までの憲法教科書だとあってもなくてもいい規定になってしまっている。
　確かに、沿革的に言えば請願権の内容というものはそうかもしれないけれども、現行憲法においてこんな当たり前の、先生もここにお書きになつているように、こんなものを書いたって、もし伝統的な意味の請願権であるとすれば国民主権原理からして自明のことを書いてあるのであって、無内容であって、先生はここに書いていないけれども、私は盲腸だというふうに思うわけなんです。そうではないんだと、せっかく憲法に請願権があるとしたら、参政権に対比されるような意味での請願権の内容というものをもっと憲法の先生方に言ってもらえれば、請願法なんというああいう法律もだんだん変わってくるし、国会だけでなくして、行政府あるいは地方団体の議会あるいは執行部の請願に対する取り扱いが違ってくると。
　そういう意味で、先生は今、任務責任、応答責任、弁明責任、受裁責任と、こういうことをおっしゃられているわけですが、請願に関するこういうお考えを清水先生も、それから浅野先生もぜひお持ちいただいて、憲法学会として、請願権というのはこういうものだということになってくると、もっと国民主権原理に妥当する請願制度というものになると思うんです。
　ところが、従前のような、盲腸のような請願だから、国会へ持ってきても会期末にちょこっとやって終わり。あれではつくって出す方が手間をかけてもったいない。せっかくの国民主権原理の発露としての請願権が全く有名無実になっている。有名無実になっているというよりも、伝統的な請願権の解釈から極論すればあれでいいことになってしまう。
　そういう意味では、憲法十六条そのものの請願権の内容というものを、吉田先生がおっしゃったように実のあるものだということをぜひいろいろ御主張いただくとだんだん変わってくるのではなかろうかと思うんです。
　何か質問だか、先生を褒めているんだか、お願いしているんだかわかりませんが、大変ありがとうございました。
　時間の関係もあるので、私が今吉田先生に申し上げたことに関して何か一言お答えいただいて、私の質問を終わりたいと思います。
○参考人（吉田栄司君）　ありがとうございました。それでは一言だけ。
　応答責任という言葉、レスポンシビリティーということを打ち出しましたが、欧米ではこうとらえられている。レスポンスする、答える。ドイツ語でもアントボルテンする、答える。こういう言葉をもとにしております。そういう責任の用語です。
　ＧＨＱといいますよりはポツダム宣言ですね。御承知のように、日本に対しまして国民主権原理で貫徹された憲法をつくれと。それが二十世紀半ばの段階ではもう人類普遍的に求められている、日本にはまだそれがない、それでこういう戦争になったというとらえ方がされたときに、ポツダム宣言は、日本国民の自由に表明する意思に基づく平和的傾向を有し、かつ責任を負う政府の樹立までは占領する、こういう言い方をしているわけです。そこにこのレスポンシブルガバメントという概念が実はもう打ち出されておりまして、そのことがいわゆる国民主権あるいは民主主義、そういうことの端的な表現なのだという理解が一般的なわけです。
　さらに、もう一言。
　トラスト、信託。「国政は、国民の厳粛な信託によるものであって、」という言葉がございます。この「信託」という用語も、国政を主権者国民は公権力行使者にゆだねている、信じて託している、託したらもう託しつ放しということではない。一番最初の報告の中で申し上げましたが、国民が福利を享受できるような形で国政は運営されてしかるべきで、福利を享受できないということになったら、当然不満不平が出ます。それを常に言っていっていい公権力行使のあり方を常に要求に対応する形で是正していってもらってしかるべきだ、こう打ち込んでいる。それが四年に一回あるいは三年に一回という選挙権行使以外に、十五条以外に十六条ではっと言われている、書かれている。そういうふうにやはり受けとめ直すべきなんだろうというふうに思います。
　もう一点は、昨今の情報公開、この議論がございますが、情報公開の制度、枠組みは、アカウンタビリティー、弁明、具体的に公権力行使についてのアカウンタビリティーという第三段目に私が打ち出した、これが実は問題にされ、それが制度化されようとしている事柄なんだろうと。
　最後のライアビリティーですが、国家賠償責任というのはこのライアビリティーです。つまり、金銭賠償するというのがライアビリティーですね。例の製造物責任法、あれはプロダクトライアビリティーです。つまり、これは民間のレベルの問題ですが、しかし公権力行使のレベルでもライアビリティーはあると、日本国憲法は十七条でこうやって打ち込んでいる。こういう枠組みなんだろうというのが私のとらえ方で、学会では多数支持をまだ得られていませんし、私自身まだしっかり理論構成し切れてはいないのですが、発言を開始しているという状況でございます。
○猪熊重二君　ありがとうございました。
○一井淳治君　国政調査権に関しまして、清水先生、浅野先生に同じ質問をさせていただきたいと思います。
　現在、国政調査権というものが十分に機能しているかどうかという点でございますけれども、国会が国政調査権を十分に使いこなしているかどうかという評価を第一にお聞きしたいわけでございます。そして、私自身、私個人的には、この国政調査権というものは極めて機能していない、残念な状態にあるというふうに評価しているんですけれども、もしお二人の先生がそのように評価しておられるんでしたら、その理由について御説明を願いたいと思います。
○参考人（清水睦君）　私は、ただいまの御意見と同じように、国政調査権は現在有効に行使されているとは言えないと思います。その理由は、格別私自身だけの何か特異なそういう理由と考えておるものがあるわけではございません。ですから、一般に言われているような事柄をここで繰り返すことになろうかと思います。
　一つには、何と申しましても長期にわたる保守政党の政権維持ということで、私の見るところでは、やはり多数の意思というのが国政調査権を活性化するのをかなり妨げてきたのではないかと思います。
　一つの例は、参考人制度の多様化といいますか、そういうところがあるのではないかと思います。私は、先ほど参考人制度というのは別に廃止する必要はないと申し上げました。ただし、これはどちらかというとむしろ例外的に考えるべきであって、もし参考人のような制度が原則的な制度というふうになっていきますと、これは国政調査権の行使でなくても幾らでも可能な制度だと思うんです。ですから、国政調査権に固有な制度というのは証人喚問の制度になるわけですから、そういう点では、ただ御意見拝聴というふうな制度であれば、これは国政調査権がなえてしまうのは当然であると思います。
　もちろん参考人の制度というのは、証人の人権がともすれば侵害されたのではないかというケースも当初はあったようでありますので、それに対する一つの反作用というふうなことで生まれたとも思いますけれども、どうも私の印象では、多数党がやはり身内をかばうようなそういう面、あるいは疑獄事件のような場合には、その疑獄の渦の中にある、議員であればその議員及びその議員とかかわりを持つ企業とか、そういう人たちをどちらかというとカバーするような色彩がどうも出てきて、それが参考人制度の導入というふうになつたのではないのか。あるいはこれはちょっと偏った見方だと言われるかもしれませんが、私はそのような印象を持っております。
　それからもう一つは、内閣声明の問題、これが国政調査権の充実を阻む一番のポイントになるということを申し上げました。昭和二十九年にたしか内閣声明が出されたことがあると思います。だから、しょっちゅう出されているわけではないと思いますけれども、しかし、これはやはり伝家の宝刀みたいな存在として議院の側からもまた政府の側からも見られているものではないかと思います。ですから、そういう点で行政上の秘密になかなか肉薄できないでいるということ、それがもう一つの理由。
　それからさらに、理由として挙げられると思いますのは、これは私のレジュメの最後のところに書いてあることにかかわるわけですけれども、やはり議院、ハウス自体が国政調査権を有効に行使するための装置を果たして今まで持ってきたのかどうかということです。
　委員会は、常任委員会はそれぞれ調査室がありますし、また政党も調査組織を持っているとは思いますけれども、しかし、国政調査権を有効に行使するためにはどういう問題についてどういう方法でアプローチするかということを判断するための情報がなくてはなりません。ですから、その情報ということにつきましては、主体的に情報を得るような装置をハウスが持っていなければならないと思うんです。
　特別調査委員会になりますと、その調査委員会のところに調査室ができて慌てていろんな情報を集めるということでは泥縄式になるので、恐らくこれでは有効な調査はできないと思います。そうしますと、ハウスが持っているいろいろな委員会の調査室の機能というのがそこでは活用されることになると思うんです。ですから、それは弾力的な運用といいますか活用ということになると思います。今申し上げましたことは、委員会調査室の充実というふうなことが前提になってくると思います。
　今までの疑獄事件が起きたときに、衆議院も参議院も調査のための特別委員会をつくって活動を続けてきましたけれども、しかし、どちらかというと外国からの情報あるいは検察情報、そういうものに依存するということがどうも多かったのではないか。非常に難しいことかもしれませんけれども、参議院は参議院独自のやっぱり調査機構というものを充実していくということが国政調査権の行使の条件になるのではないか。これは難しい大変なことかもしれませんが、しかしそういう方向がどうしても望ましい、そういうことは言えるのではないかと思います。
　以上でございます。
○参考人（浅野一郎君）　清水先生がほぼ述べられましたけれども、私は現在、国政調査権は活性化していないと思います。
　それで、はしょりましたけれども運用上の問題はいろいろ申し上げたと思いますが、これは大きく分けますと、結局、資料の提出を求めたときに政府が協力してくれないというのは大きい問題だと思います。そこで出てくる問題というのは、やはり行政秘密との関係という問題になってくるだろうと思います。そして、最後は結局、内閣声明の問題になっていくということです。ですから、内閣声明を出す場合をよほど限定されるような運用がなされなければいけないだろうという気がいたします。
　それからもう一つ、調査権を行使する場合にはどうしても委員会の決定が要るということになります。委員会の決定といいますと、これは少数で委員会の決定はできませんから多数で決定せざるを得ない、そういうことになっていくだろうと思います。それで、そうした場合に、この議院内閣制のもとでは多数党の与党の皆さんはどうしても政府をかばうことになられるものですから、多数の決定が得られない、こういうことになっていくのではなかろうかと思います。
　そこで出てきますのが少数者調査権の問題だろうと思うわけですけれども、さあそこで、少数者調査権といっても委員会の決定を少数でできるということは不可能であろうと思います。不可能ですけれども、調査権の行使を義務づけるところまでぐらいはできるのではないだろうかなという気がします。
　それから、あと証人尋問の問題です。
　証人尋問のやり方がどうもうまくないという感じがいたします。それで、証人尋問の場合に一番大事なことは、証人尋問をするというのは何も本人を呼んでつるし上げるというような目的で証人尋問してはいけないのではないか、むしろその証人から事実を引き出すというような方法の証人尋問でなくてはいけないのではなかろうか、こう思います。どうも今の運用というのは、とにかく御本人を呼んでつるし上げて、それで本当のことを言うはずがありませんですね。だから最後は偽証罪だということになります。
　偽証の告発をするときは、最近三分の二ということになったというようなこともあります。厳しくなったのかどうかは知りません。偽証の告発をするときは、運用では全会一致だったようですけれども、それが議院証言法の改正で三分の二ということになったようですけれども、こういうような問題。告発の問題のみならず、証人尋問の決定をするときはどうも全会一致の原則でずっと行われておるような気がいたしますけれども、よほどの例外でないと多数決でやらないというようなこともあるような気がいたします。
○山下芳生君　浅野先生に御質問いたします。
　先生は、守秘義務を理由として国政調査権の行使を拒むことができると考えることは、憲法第六十二条において国会に国政調査権を認めたこと自体を無意味たらしめるとお述べになって、私はその理由として、国会において国政調査権を行使して秘密の開披を求めると決定した段階において、既に国政調査権の行使によって得られるべき利益と守秘義務によって守られるべき公益との比較考量がなされているわけだというふうに理解したのですけれども、それは政府の側からすれば国会の判断であって、我々には我々の立場があるということについて、もう少し説得的な御意見をお述べいただけないかというのが一つ。
　それから同時に、国会でそういう判断をしたということと少数者調査権というものとの関係も出てくるのではないのかなということも少し疑問がわいたんですけれども、その点について御意見をいただけますでしょうか。
○参考人（浅野一郎君）　まず前提の方の、国会が優越すると判断した、それはもうそのとおりだと思います。ですから、それは政府の方が政府の方で勝手に自分の判断をされるかもしれません。では、両方の判断が違ったときにどっちの判断が価値があるんだということになるだろうと思います。当然、国会の側はおれの方が価値があると考えられるべきではありませんでしょうか。そうでなかったら、何ら国政調査権を認めた意味がなくなってしまいますから。
　ただ、第三者で判断するところがないということになりますと、究極のところ、先ほどの例が百四条に基づく政府見解のところでの問題ですけれども、どうしても政府が出してこなければ証人で呼んで出させることになります。そうすると、議院証言法の問題へ行きまして、最後は内閣声明の問題であります。これも内閣声明ですから内閣だけの判断の問題になってしまうわけなんです。これはどうしてかといいますと、結局、情報を持っているのが政府だから政府の方が強いんだということになるのではないかと思います。
　それから、少数者調査権と今の問題は関係はないと思います。委員会で決定した後の問題ですから、少数者調査権とは直接関係がない。
○山下芳生君　辻先生にお伺いをいたします。
　請願専門の常任委員会の設置という案もあるようですけれども、それに対して先生は現在の各常任委員会で審査すべきだという御意見をお述べになりましたけれども、その御主張の理由を御説明いただけますでしょうか。
○参考人（辻啓明君）　今の常任委員会制度は、国政全般を分担する形で国政調査、議案の審査を含めまして行うことになっておりますので、やはり専門家である常任委員会が請願だけは除くというのではなくて、それも含めて審査することが適当であろうということが第一です。
　それから第二番目に、請願にもいろいろありまして、例えば法案に反対する請願を常任委員会に持りていかなかったらそれこそ全く意味がないわけでして、先生がおっしゃっているのは、例えば苦情処理のような請願を担当する常任委員会をつくるというなら、それは話はわかると思うんです。例えば、行政監察委員会のようなものをつくってそこでやるということであれば、行政監察委員会ですから行政監察という国政調査を積極的にやる、同時に請願の審査もやる。請願の審査だけをやるのではなくて、その部門を新しくつくってそういうものを担当する委員会をつくっていく。
　私なんかに言わせれば、どうせつくるなら行政監察だけではなくて決算も一緒にやったらいいのではないかというようなことも思いますけれども、それは国会で判断することでございます。そういうようなものをつくっておやりになるというのは、一つの所管をつくることですから、いわゆる請願審査というものではなくて、行政監督という一つの分野を担当する委員会というようなことであれば、それは一つの考え方でありましようということでございます。
○山下芳生君　もう一つ辻先生にお伺いしますけれども、ずっと直接担当されてきて、二十五年来、四半世紀にわたって請願の扱いについて改革が検討されてきた、全会派一致して答申も出してきたということがあったにもかかわらず、なぜ実際請願の改革ができなかったのか、どこが障害になっているのか。先ほど猪熊先生の方からは、思想的な十六条についての認識をもっと深める必要がある、それが根本だという御指摘があったと思いますけれども、それも一つだと思うんですが、それも含めましてどういう障害がおありだとお感じでしょうか。
○参考人（辻啓明君）　私、実務家としていろいろ携わってきた立場から申しますと、先ほど守住先生からお話がありましたように、一つはやはり国会も非常に忙しいということがあります。それで、議案の審査なり国政調査に追われて、請願というものを独立した形で議題にするチャンスがなかなかないということでございます。
　それで、従来の答申は、請願というものをある時点において、こんなことを言っちゃ悪いわけですけれども、十把一からげで議題にして審査しようというような態度をとりますとそれは余り意味がない。どうせまた同じような請願が会期末までずっと出るでしょうから、それを含めて審査する請願の一括処理ということになりますと、最終的にどうしても会期末にやらざるを得ないだろうということでございます。
　問題は、そういう中でそれはあくまでも一括審査をすることといたしまして、時機に応じたものは取り上げるべきケースがありますから、そういうものをその都度その都度取り上げていく。例えば、国政調査で議論する場合に質問者の方から、当然自分も紹介議員になっているわけでございますので、そういう請願も提出されておるよというような形で取り上げていただくとか、あるいは議案の審査の場合にはそういう請願が出されているということを委員に配付して周知せしめるとか、そういうことは当然できるわけでございます。ただ、一括審査を時々やろうというようなこともなかなか国会の審議事情等からいいましてできていないということだろうと思います。
○峰崎直樹君　民主党と新緑風会、一緒になりました。峰崎でございます。
　私は、実はきょうの四人の方のいろんなお話を聞いて、また自分の四年間の国会議員生活を振り返って、国会、特に立法府というのはなぜこんなに力がないものだろうかという感じをずっと抱いてまいりました。
　先日も民主党で日本版ＧＡＯという新しい、これについても後でまたちょっと時間があればお聞きしたいと思います。
　その中で私、清水先生でしたでしょうか、それから浅野先生も国政調査権の関係でおっしゃっていました要するに調査機能、現実にどのようなことが起きているのか、何が問題なのかということの調査がしっかりしたものが持てないがゆえにまた法案をつくる、あるいは何が問題かということも指摘できない、もちろん限られた中であるんでしょうが。
　そこで最初に、清水先生が指摘されている最後の六番目のところは本当にポイントだというふうに思うんです。もう先ほど来お答えを聞いた中で、調査スタッフの充実の方法について、一つは議会の中、立法府の中を強化していくという方法、これが一つの方法なんですね。
　もう一つは、政党助成法が公布されて政党に対する援助というものが出始めた。そうすると、この政党助成法の中から必ず義務づけて、例えばそのうちの一割はシンクタンク機能、つまり調査機能を充実させなさいというようなやり方ももちろんあると思うんです。その場合に、ドイツでたしかあったと思うのでありますが、公務員を各政党に配置するということによって調査機能を政党に持たせていくというんですね。憲法上政党という規定がないというふうに言われてきたのでなかなかそこのところは難しいかなと思ったんですが、政党助成法が公布されたことに伴ってそういう方法というものが考えられないのか。
　それから最後に、政治家一人一人、これは国民から選ばれてくるわけでありますから、政治家一人一人の立法スタッフ、これは政策スタッフということで、政策秘書ということでこの間強化をされたというふうに思います。この使い方についてはまたいろいろあるんだと思います。
　四人の方に、特に最初の調査権のお二人に、このいわゆる調査スタッフの充実の方法として、日本においてこれから展開する場合にはどこを一番重視した方がいいのか。
　ちなみに、立法府の中においては、三十八年間自民党の単独政権時代が続いたために、立法府の強化をしようと思っても、野党が力をつけるようなことについては余り今まで力をかしてこなかった。その結果、立派な行政府で、省庁へ行くと本当にびっくりするような大きい部屋に秘書もいて、そして自分の部屋で研究会ができるぐらいの、事務次官あるいは局長だとかといるけれども、我が立法府の国会へ行くと本当に貧弱なところで仕事をさせられているという、そんなところに全部あらわれてきている。
　その意味で私は、院の中に出す場合には、相当これは覚悟を決めてといいますか、相当力を入れないとなかなかできないのではないかとも思っているんですが、その点についてお二人の参考人の方からの御意見をお聞かせください