○参考人（大西隆君）　御紹介いただきました大西と申します。
　お手元に「国会等移転の今日的意義と移転のあり方」と題しましたメモを配付させていただいておりますが、それに沿ってお話をさせていただきたいと思います。
　私は、結論的には条件つき賛成派というようなレッテルが張れるのかなというふうに思いますが、そういう立場からお話しさせていただきます。控室では猪口先生と論争が始まって、やや押されぎみでしたが、二人で立場が違うということであります。
　最初に申し上げたいのは、一九七七年の三全総からこの議論が始まっているというふうに普通整理されるわけでありますが、二十年余りの議論の過程の中で幾つか大きな注目すべき点があるのではないかという、総括といいますか整理をしてみようというのが第一点であります。
　かいつまんで三全総以降重要な方向づけについて振り返ってみると、三全総では均衡ある国土の利用を図るということが非常に大事だということで、首都機能の移転、再配置を国土総合政策の重要な課題とするべきだというような提案をしたわけであります。
　それから十年たって四全総がそれを受けるわけでありますが、この間は議論の低迷期でありまして、余り活発な議論が行われてはこなかった。三全総では四十行にわたってこの移転問題について触れているわけでありますが、ここでは四行に要約しております。これが四十数行にわたって書いてありますが、四全総ではたしか三行か四行に縮小されております。しかし、それでも遷都問題は東京一極集中への基本的対応として重要であって、引き続き検討するというふうに述べてあるわけであります。
　この間は、今引用しましたように、均衡ある国土利用とか一極集中への対応ということで、国土の人口、諸機能が東京に集まっている、それが問題だということで、首都機能移転に着目したということであります。
　大きく転換するのは九〇年の皆さんの国会決議でありまして、ここで衆参両院で、「一極集中を排除し、さらに、二十一世紀にふさわしい政治・行政機能を確立するため、国会及び政府機能の移転を行うべきである。」というふうに非常に明瞭な語尾で決議を結んだわけであります。
　この中でも、明示的には一極集中排除ということがうたわれております。あわせて、やや中身がはっきりしないという面はありますが、二十一世紀にふさわしい政治・行政機能を確立するということが述べられたわけであります。
　これ以降、非常に活発な、つまり国会で移転を行うべきであるという決議をされたことに基づいて、その具体化を検討するという格好で調査会ができたり審議会ができたりして議論が今日まで続いているということでありますが、非常に重要なポイントになるのは、次に法律の制定であります。
　九二年に法律ができたわけでありますが、この中では一極集中の排除ということと地震等大規模災害に対する脆弱性の克服ということを大きな目的として掲げたわけであります。ここで新しく明示的に地震等の大規模災害に対する脆弱性の克服、国土の防災性の向上ということが移転の目的として掲げられたという点は注目すべきであろうというふうに考えております。
　九六年に法律の改正が行われるわけでありますが、前年に阪神・淡路の大震災があったこともあって、前文に防災体制の重要性が追加されております。災害対策の中枢機能を確保することの重要性を前文に挿入して、防災性の向上ということが強調されたということであります。
　これらを受けて、一番最新の重要な方向づけは昨年の五全総であります。五全総では、国土構造の改編、政経分離によっておのおのの機能がより一層円滑に発揮されるということと、それから危機管理機能を初め国土の災害対応力を向上させるということ、国土構造の再編ということが均衡ある国土利用ということになると思います。それから、次の政経分離云々というのが諸改革を推進するということに関連していると。さらに、国土の防災力の向上ということで、大きく移転の目的を三つに整理したというふうに考えることができると思います。
　以上のエポックメーキングな議論を経て今日に至っているということでありますが、あわせて私は、五全総の中では国土軸ということが提起されて、この中では四つの国土軸ということが述べられて、そのうち西日本国土軸といういわゆる太平洋ベルト地帯については、東京一極集中へとつながってきたベルト地帯であるということから、むしろここ一軸に集中する構造から他の三軸を重視するという方向に転換する必要があるということが述べられたことも注目に値するのではないかと思います。
　このように経過を振り返ってみると、一つ重要なことは、やはり九〇年の国会決議を契機にしてこの問題が非常に具体的に進むようになったという意味では、国会主導で国会等の移転の議論が進んできているという点であります。それから二つ目に注目すべきことは、移転の目的が五全総に見られるように三つに整理されて、一極集中是正、国のシステムの改編、防災性の向上という三つに整理されながら、振り返っていくとその強弱が変わってきているというふうにも読み取れる。当初のころは一極集中是正というのが中心であったわけですが、次第に国のシステムの改編とか防災性の向上ということが移転理由として強調されるようになってきたというふうに考えるわけであります。
　以上、歴史的な整理を簡単にした上で、直面する問題は何かということを次に述べさせていただきたいと思います。
　まず一つは、そもそも何のために移転するのかという移転の目的論がやはり絶えず問い返される必要があるということであります。今見たように、強弱の変化がこれまでの二十四年の経過の中でもあるということでありますから、首都機能が移転するとなると、それ自体少し先の話ですし、それ以後新しい場所に首都が置かれ長い歴史が始まるわけでありますから、非常に長期のスタンスに立った目的をしっかり持つことが大事だと思います。
　その意味で、移転の目的について改めて点検をしますと、まず一極集中是正ということであります。
　日本の国土は東京圏に一極的に集まっているということで、東京においても生活の質が高くないということを初めとする過疎過密問題を含めたひずみが生じているということは、戦後一貫して指摘されていることであります。その問題はまだ解決されていない。
　けさも満員電車に私が乗っておりましたら、ちょうど横にいた人が、たまたまその日に珍しく満員電車に乗った御婦人で、男の人は毎日こんな電車に乗って通勤しているのか、自分の娘はとても電車で通学させられないという会話をだんなさんとしていましたけれども、日本人でもびっくりするような通勤ラッシュというのはまだ続いているわけであります。そういうことを考えると、一極集中の問題というのはまだ続いている。
　しかし、二〇〇七年に日本の人口がピークに達するということが推計されております。ピークに達した後は急速に減少するわけであります。そういうことを考えると、少なくとも一極集中のもたらす弊害のある部分については急速な人口減少の中で緩和されていく可能性はあるということで、十年前、二十年前にこの問題を考えたころの深刻さに比べるとやや緩和される見通しがあるのではないかというのが一極集中問題に対する私の認識であります。
　二つ目が、国のシステムの改編というのを首都機能移転の目的に含めようという主張であります。
　これは五全総等でもそういうふうに述べられているわけでありますが、しかし考えてみると、今論じられている改革というのは政治改革あるいは行政改革、規制緩和、分権、たくさんあります。私どもの大学についてもエージェンシー化が必要であるということが議論されたりしているわけでありますが、そういう議論というのはもうちょっと早く決めて実現してもらいたいというのが恐らく多くの国民の意識ではないかと思います。
　つまり、実際に国会が移転されるというのは早くても十年以上先になるわけであります。そういう非常にある意味で長期の議論を今首都機能移転ではしているわけであります。そういった二〇一四年とかそういう時期のはるか前に分権化、規制緩和、民営化、エージェンシー化などの議論に決着をつけてやるべきことはやるということが必要であって、首都機能についてもそうした改革の中でスリム化される部分があると思いますが、スリム化された状態で移転させるということが問われているんだろうと思います。
　その意味では、国のシステムの改編は必要であるけれども、これは首都機能移転以前に行われるべきもので、これと首都機能移転が抱き合わせにされるというのはやや納得できない面があるというのが二つ目の点に関する私の意識であります。
　三つ目の目的が、特に阪神・淡路大震災以降重視されてきた防災性の向上ということであります。
　我が国は、地震災害を初めとする自然災害に絶えず警戒、対応しなければいけないという立場にあるわけでありますが、特に大震災が大都市東京都で起こった場合に、中枢的な機能がきちんと維持されるということが非常に大事であります。その意味では、国会あるいは行政府といった首都の重要な機能というのが大震災の危機にさらされているという状態は望ましくない。しかし、かといって、国の中で絶対に安全だという場所があるかというと、これも疑問であります。
　神戸の地震は大きな被害をもたらしたわけですが、あの地震のちょっと前までは神戸は御影石の岩盤で一番安全な場所だというふうに言われていたわけであります。そこですらああいう被害が起こるということでありますから、今議論されている首都機能移転候補地のどれをとっても絶対に安全だというふうには言い切れない面があるわけであります。
　そこで、知恵を働かせる一つは、同時に被災しない、つまり重要な場所は一カ所ではなくて二カ所に分散させておいて、その二つが同時に被災しないということが次善の策としてとられるべきなのではないか。防災性の向上というのはそうした同時被災を防ぐという観点も含まれるというのが私の意識であります。
　そうやって整理しますと、移転の目的は三つあるわけですが、やはり最後に申し上げた防災性の向上というのは、首都機能移転というのを本格的に議論した以上は避けて通ることのできない大きな目的でありまして、この目的一点のためにも移転が必要だと言えるのではないかというふうに考えます。もちろん、一極集中の是正というのも引き続き重要でありますので、それも目的として含まれる。国のシステムの改編はできれば移転論議の前に大きな整理が行われることが望ましいというふうに考えます。
　それから次に、二十数年にわたって議論を続け、国会決議以来もう数年になるわけでありますが、積極的な検討をしていくという現在の法律上の合意というのは国民的な合意なのかどうかということであります。
　現在、五十六万人、八千五百ヘクタールに十二兆円の費用をかけて全面的に首都機能を移転するということを枠組みとして移転審議会が採用しているわけでありますが、一方で霞が関を見ると、新しい政府のビルがどんどん建っているわけであります。したがって、国民、特に東京に住む人から見ると、本当にまじめに移転論議が行われているのかという感じもあるわけであります。したがって、私は、必ずしも今の五十六万人の規模、八千五百ヘクタール、こういう大規模な移転が国民の合意だというふうには考えにくいというふうに思っております。
　世論調査でこういうことについての調査が行われておりますが、九七年に行われた世論調査では賛成が五四％であります。これはその前の世論調査に比べるとポイントが下がっています。したがって、やや賛成が減っているわけであります。しかし、実は、私どもの研究室がこの一月に行った調査では、全国の調査でありますが、七五％が賛成でありました。世論調査に合わせて同じようなことを伺ったわけですが、七五％が賛成でした。東京都でも五〇％以上が賛成でありました。
　その理由は、私どもの調査は世論調査ほどしっかりできないわけでありますから、ある程度サンプルにバイアスがある。どういうバイアスかというと、比較的このことについてよく知っている、情報を持っているような人に聞いたということであります。つまり、首都機能移転がなぜ必要か、あるいはどういう計画が行われているかということについての情報がきちんと伝えられると賛成する人が多いということが私どもの調査から言えるのではないかというふうに考えています。
　しかし、現状はやや国民に対する周知度が低くなっていて、反対あるいは賛成が減っている。加えて、東京都や東京圏の自治体は首都機能移転に反対をしています。それから、候補地以外の道県、候補地はたしか十一程度の府県にまたがっていると思いますが、それ以外の道県は関心が低いということであります。もし仮に候補地の中から一つが選ばれたときには、それ以外のところが賛成に回るか反対に回るかもクエスチョンマークだということも言われていて、地域的に見ても関心を持ったり賛成するところが必ずしも多くないということも認識をしていく必要があるのではないかと思います。
　したがって、この点から合意形成については現状やや不安があるということでありまして、このまま審議会が結論を出して、国会でもう一回法律として移転が決まるというところにいくプロセスの間には国民的合意をきちんと図っていく手続というのが不可欠ではないかというのが私の認識であります。
　それでは、以上の歴史、現状認識を踏まえて、首都機能移転についてどうあるべきか、私の考えを述べさせていただきたいと思います。
　一番大きな点は、現在審議会の前提になっている全面移転論。全面移転論というのは、最終的には五十六万人、八千五百ヘクタールに、国会、衆参両院を初めすべての本省、本庁、加えて最高裁判所が全部移転する、これが全面移転論というふうに私が言っているものであります。この枠組みで審議会は今場所を探しているわけですが、ここから脱却することが必要ではないかというのが大きなポイントであります。目的に対応してもう少し柔軟な移転形態というのを考えるべきではないかということであります。
　目的の一つに一極集中是正ということがあります。このためには、東京にある非常に重要な国の中枢管理機能の少なくとも一部を移転するということが必要だ、少なくとも国会等の一部を移転する国会都市を建設するということが必要だという結論が出るのではないかと思います。
　それから、目的の中には均衡ある発展、これはつまり全国の地域が疲弊しないということが目的の一つとしてあると思いますが、ある一カ所に国会都市ができても他の都市には余りプラスの影響がないということも事実であります。
　したがって、ぜひエージェンシー化を進めて、エージェンシーになった国の機関を各地に分散的に配置する分散的分都というのが必要になるのではないか。これは英国とスウェーデンで先例がある方法であります。地域振興のために国の機関の一部をかなり多くの都市にそれぞれ移転させたと。今でもその政策が続いているというふうに聞いております。
　それから、三つ目の目的としては、これは一番重要かもしれませんが、防災性の強化という目的があります。これについては、さっき申しましたように、同時被災を避けるということが非常に重要でありますから、中枢機能を二重にする、都でいえば重都を考えるべきではないかというのが防災性の強化から出てきます。
　先例としては、まだ先例とまでは言えませんが、ドイツの例ができつつあります。ドイツではいろんないきさつがあってベルリンとボンに政府機能が分かれる。ドイツの場合には、御承知のように国会あるいは行政はボンにあったわけでありますが、最高裁とかあるいは連邦中央銀行は別な都市にありました。ボンにあった機能がベルリンにすべて移るのではなくて、行政機関でいうと人数的には半々に近い格好でボンとベルリンに分かれるということであります。つまり、先進国で重都をつくるという先例ができるわけであります。
　重都の場合には、ある程度距離が離れておればこれは同時に被災をしないということになるわけでありますから安全性は非常に高まる、いざというときには片方が首都機能をつかさどることができるというメリットがあるのではないかと思います。
　それから、諸改革の推進ということも目的の重要な点でありますが、これについては地方分権、規制緩和ということを進めて、地方自治体やあるいは民間企業等に、あるいは民間の一般の方々に権限が移譲されるという意味で見えざる首都移転が行われる。
　今述べたような国会都市の新設、あるいはエージェンシーの分散、重都の整備、あるいは地方分権、規制緩和という、こういうものが総合的に今日の首都機能移転の中身を構成するのではないかというのが私の意見であります。
　それでは、その場合、特に場所が重要となる新しい国会都市あるいはエージェンシーの立地先はどうなるんだと、場所の問題でありますが、エージェンシーの分散的分都については、できるだけ多くの都市に立地させるということをぜひ考えるべきだと。英国ではエージェンシーが九十程度できたというふうに聞いておりますが、それが全国各地に立地しているわけであります。そうした先例を十分に参考にして、エージェンシーを各地に立地させて、民間企業がなかなか立地しにくいような都市の活性化に役立てるということがぜひ必要だと思います。
　それから、重都であります。私の言っている重都は、東京ともう一カ所、国会あるいは行政の中枢が立地する場所ができるということでありますが、実は現在の移転審議会の議論のスキームでもこういう状態が起きるわけであります。
　現在のスキームでは、このまま議論がまとまっていけば、二千十何年かに国会都市に国会ができるということでありますが、そのときの国会都市というのは約十万人規模というふうに想定されているわけであります。最終的なゴールが五十六万人でありますから、それに比べるとはるかに小ぶりな国会都市がまずできる。そこで国会が開かれるわけであります。
　最終的に五十六万人になるのがいつかということは明示されておりませんので、かなり長い間国会都市が一方にあり、他方で東京に行政機能が少なくとも一部は残っているという状態が続くわけであります。国会運営、行政と国会のあり方も変わっていくかもしれませんが、お互いが密接な連絡をとり合うということは恐らくその時点でも必要でしょうから、両都市の間の行ったり来たりが非常に頻繁に行われる可能性があるわけであります。
　まさにそれは重都の状態でありまして、我々は、そういう意味では現在のスキームにおいても、あるいは私がここで申し上げるスキームにおいても、重都についてもう少し真剣に取り組む必要があるのではないか。どういう機能が新しい国会都市に行くべきなのか、新しい国会都市と東京との間の関係というのはどうなるのか、交通の利便性はどの程度必要なのかということについて真剣に議論するべきではないかというふうに思います。特に、どういう機能が国会都市に立地でき、どういう機能が東京に残ることができるのか、この辺がきちんと、国会都市の中身がはっきりしていないということは非常に大きな問題ではないかというふうに思います。
　それを場所の選定ということに引きつけて考えますと、やはり東京との行き来というのが重要になりますので、現在の新幹線で二時間程度というような選定基準よりはもう少し厳しい選定基準、一時間程度の新幹線あるいはより高速な鉄道での到達時間というのが条件になるのではないかというふうなことも考えるわけであります。
　次に、新都の規模でありますが、分散的分都については、エージェンシーがそれぞれの都市に立地するということでありますので大規模なものにはならない。それぞれの町で一部の開発が行われるということであろうと思います。現在、各地で行われている中心部の活性化などに含まれるようなプロジェクトかなというふうにも考えます。
　重都は、新規に国会都市をつくるということであります。しかし、その際にも、住宅等については既存の都市を活用するという考え方が必要であって、新規開発部分というのはできるだけ縮小することも可能ではないか。それをもってゆとりのある新都を形成していくということが可能ではないかというふうに考えます。
　以上、結論的に述べますと、エージェンシー化で分散的分都を図り、東京から一時間圏程度に国会都市を建設して行政都市東京と重都にして同時被災を防ぐ、全国にも活力を与え東京とも共存するという選択肢があり得るのではないか。これは現在の審議会の議論のスキームとは異なりますので、審議会の議論を踏まえて国会主導でぜひこうした合意形成が可能な方向についての議論が求められるのではないかというふうに思います。
　ちょうど時間になりましたので、以上で私の話を終わりにさせていただきます。