○参考人（片岡寛光君）　ただいま御紹介にあずかりました早稲田大学の片岡でございます。
　私からは、行政改革全般との関連におきまして、本日の主題であります地方支分部局の整理につきましての私見を述べさしていただきたいと思います。
　大きく分けまして、行政改革には、戦術的な行政改革というものと戦略的な行政改革と呼ばれるものがあろうかと思います。
　戦術的行政改革と申しますのは、いまあります行政サービスの水準を低下させることなく、簡素合理化を図りまして効率化を達成しようとするものでございます。この種の行政改革は、主として技術的でございまして、社会に対して及ぼす影響もないわけではございませんけれども、しかし、それがきわめて局地的に限られておりまして、主として行政部内的な意味を持っているたぐいの改革でございます。
　それに対しまして、戦略的行政改革と申しますのは、社会において行政が果たすべき役割りそのものの再検討から、パブリックセクターとプライベートセクターの役割り分担、あるいは新しい時代に適合した新しい行政のシステムというものを根本にさかのぼって考え直してみるたぐいの改革でございます。この種の改革におきましては、まず行政のあるべき姿ということを示しまして、そして、行政の構造をそれに従って抜本的に改める。したがって、その及ぼす影響も単に行政部内にとどまりませんで、広く社会的な意味を持つものでございます。
　両者は必ずしも相反するないしは矛盾するものではございませんで、戦術的な行政改革を重ねていきますうちに、どうしても戦略的な行政改革を行わなければならないような事態に至ることもございますし、また逆に、戦略的な行政改革を実行していくためにはそれを戦術的な行政改革に置きかえていかなければならないというふうな事情もあるわけでございます。
　本日、問題になっております地方支分部局の廃止ないし整理の問題は、いわゆる昭和五十五年行政改革計画の一環として推し進められているものでございますけれども、この計画自体は、どちらかといえば戦術的行政改革に属するものでございまして、支分部局の整理自体はきわめて戦術的性格というものを強く持っているというふうに評価いたしております。
　今回、整理の対象となっておりますブロック機関は十省庁三十五に及んでおりますけれども、そのうち、法律の改正を必要といたしますのが行政管理庁の管区行政監察局、法務省の入国管理事務所、あるいは大蔵省の財務局、厚生省の医務局等でございます。で、数にいたしますと八省庁十四機関が法律の改正を必要としているということでございます。ブロック機関を整理いたしましても、現在行政が行っておりますサービスというものを低下させることはいかないわけでございますから、削減されます省庁におかれましては大変御苦労なこととは存じますけれども、財政危機の折から、このような形での減量計画を図っていくことは必要やむを得ざるところであろうかと存じております。
　今回の整理によりまして軽減されますのは、主として内部管理事務でございまして、これにより直接お金が幾ら浮くかというふうな問題ははっきりいたしませんけれども、しかし、次に予定されております府県単位機関の整理とあわせまして、やはり財政再建の第一歩をしるすことができるというふうに考えている次第でございます。
　わが国におきましては、いわゆる戦術的な行政改革を実現する手段といたしまして、昭和四十二年以来一律削減方式あるいはそれに基づくスクラップ・アンド・ビルド方式ないしは昭和四十四年に制定されました総定員法によります公務員の総量に対する規制というふうなものが定着してございます。今回のブロック機関の整理も、いわゆる一律削減方式によったものでございますけれども、このような方式の合理性につきましては、いろいろと批判がありますことは先刻御承知のとおりでございます。
　行政の中にむだがたくさんあります段階におきましては、一律削減方式によって行政改革を行うことも意義があるわけでございますけれども、だんだんむだのない状況になってまいりますと、もはや一律削減だけでは合理的な行政のあり方を実現していくことはできなくなってくるというふうな状況が出てくるわけでございまして、これからは、より合理的に社会的ニーズというものに対応して、そのニーズの予測される量に応じたたとえば公務員数でありますとか、あるいは機構のあり方というものを考えていかなければならないかと思います。しかしながら、行政にとりましては、企業の場合と決定的に異なりまして、いわゆる最適化の基準と申しますか、たとえば、企業の場合では利潤の極大化ないしは採算性という基準があるわけでございますけれども、行政におきましてはそのような明確な基準というものが存在いたしません。そのような現状の中では、やはりこのような方式で上限を抑えていかない限り、行政は肥大化していくことを避けることができない。そういった意味におきまして、これからは、どんなにやはり合理的な手法を導入することが必要であると言いましても、やはり一律削減のような方式あるいは総量規制のような方式を放棄してしまうことはむずかしいというふうに私は判断いたしております。
　特に、わが国の行政分化と申しますか、ないしは政治分化と申しますか、そのような状況の中では、いわゆる一律削減方式による不満の公平なる配分と申しますか、どの機関も不満ではあるけれども、ほかの機関も同じく不満をのまなければならないということによってがまんするという方式が最も受け入れやすい方式でございまして、そういった意味におきましても、わが国におきましては定着した行政改革、戦術的な行政改革の一つの手法であるというふうに評価いたしておるわけでございます。
　もちろん、今回の整理によりまして、従来の行政諸機関は手足の一部を失うわけでございますから、大変御苦労なことと思いますし、従来八ブロックを標準といたしておりました支分部局のあり方というものに根本的な修正が加えられるわけでございまして、それ自体には大きな問題があろうかと思いますけれども、しかし、当面このような形での簡素合理化ということを図っていきますことが国民的に課せられた一つの課題にこたえることであるというふうに判断いたしております。
　このような一律削減方式あるいは総量規制方式で行われます戦術的な行政改革と申しますのは、その性質上部分的で、そして不徹底であることを避けることができません。したがいまして、このような改革を繰り返しておりますうちに行政全体の仕組みにそごを来しまして、期待されたとおり行政の全体の仕組みが機能しない、あるいは社会の変化に迅速に行政の仕組みそれ自体が対応していくことができないというふうな事態が生まれることも十分考えられるわけでございます。
　今日では、財政危機というものを契機といたしまして、行政そのものをより抜本的に見直し、行政の果たすべき役割りから、その任務の再検討というものが求められているわけでございます。この種の行政改革は、もはや戦術的な行政改革の範囲を超えた、いわゆる戦略的な行政改革でございまして、その及ぼす影響は広く社会構造、経済構造にまで及ぶというふうに考えられるわけでございます。そのような現状の中におきましては、やはり従来の行政改革の手法だけでは十分目的を達成することができないわけでございまして、やはり新たに予定されております臨時行政調査会のような機関の設置ということが必要となってこようかと思います。
　そこで、いま国民的衆知を結集いたしまして行政のいまある姿、現状というものを徹底的に洗い直し、そして、その行政の新しい理念というものを導き出しまして、それに従って現在の構造を再構成するという手続が必要になってこようかと思います。このような新たに設けられます臨時行政調査会というのは、単に学問的に行政のあり方を分析するというだけではなしに、やはり国民的なコンセンサスを得ていくための重要なチャンネルともならなければならないというふうに考えております。戦略的な行政改革は社会の価値の配分に非常に大きな影響を及ぼすものでございますから、やはりこれに対しましては非常に大きな抵抗というものも予想されるわけでございます。したがいまして、滞りなく改革を実現していくというためには、まずもって国民的なコンセンサスをつくり上げることが必要であるわけでございまして、臨時行政調査会というのは、そのようなコンセンサスを得るためのパイプとしての役割りも同時に果たすべきであろうかと思います。
　昭和三十七年に設置されまして、昭和三十九年に答申書を出しましたいわゆる第一次臨時行政調査会の成果というのは、自後の行政の運営に多大な影響を与えております。たとえば、今日推進されております規制とか、補助金の整理あるいは特殊法人の整理というふうな問題も、このようなここに示された改革案に影響されるところが少なくないわけでございます。前に申しました総定員法にいたしましても、スクラップ・アンド・ビルド方式にいたしましても、やはりこの臨時行政調査会の答申に影響されているところが少なくないわけでございます。この臨時行政調査会の答申は、個別的な件数で申しますと、七、八〇％は実施されておるわけでございますけれども、ただ、ここで一番目玉とされましたいわゆる内閣補佐官制度の導入や、内閣府の設置というのがいまだ実現されるに至っていないわけでございます。
　そこで、今回の臨時行政調査会の設置に当たりましては、まず第一次臨時行政調査会の答申を実現することが先決であるというふうな御意見もございますけれども、何分にも答申が出されてからすでに十六年の歳月が経過いたしております。行政のあり方も本質的に変わってまいりました。そればかりではございませんで、他の諸国におきまして、一九六八年から七〇年にかけましていろいろ行政改革が試みられまして、基本的には臨時行政調査会の発想と同じような、いわゆる企画機能と実施機能を分離いたしまして、内閣の総合調整機能を強化しようとする発想でございますけれども、しかし、諸外国において試みられたことは必ずしも十分に成功しなかったということがあるわけでございます。なぜ成功しなかったかと申しますと、私の私見ではございますけれども、これはやはり大統領制と議院内閣制とは本質的に違うんだということでございます。いわゆる補佐官制度とかあるいは大統領府に類似いたしました内閣府というふうなものは、これは大統領制のもとで適合したシステムであるわけでございます。大統領制のもとにおきましては、いわゆる大統領を頂点といたしました垂直的な調整というのが行われるわけでございますけれども、内閣制の国におきましては、むしろ水平的な調整ということが重要になってくるわけでございまして、もっと別のあり方での総合調整機能の強化ということが必要とされるのではないか。したがいまして、この部分に関しましては、前回の臨時行政調査会の答申をそのまま実現することが必ずしも妥当ではないというふうに私は考えている次第でございます。
　最後になりますが、今日公務員や裁判官、あるいは公務員ではございませんけれども、公共的な役割りを担っております医師によります不祥事が後を絶たない社会的現状におきまして、本来的行政の主体であります市民の利益を擁護するためのオンブズマンの設置等が同じ重要な課題として今日論議されておりますけれども、私は、やはり市民の権利を守るためには何らかのオンブズマン制度のようなものが必要であるというふうには考えるわけでございますけれども、しかし、それにつきましては三点ばかり留意すべき事項があるというふうに存じております。
　第一番目は、オンブズマンは決して諸悪の根源を断ち切るための万能薬ではないということでございます。諸外国でオンブズマンが果たしております役割りは、政府と市民との間に立ちまして、そして市民の側の苦情を政府に伝え、そしてできるだけそれが迅速に解決されることを助けるための役割りで、きわめてモデストな役割りを果たしているわけでございまして、決してオンブズマンはスーパーマンではないわけでございます。わが国の現状におきましては、何かオンブズマンをつくることによってすべての悪が解消されるかのごとき印象がございますけれども、決してそうではない。たとえば、そのためには議会が御自身の国政調査権を強化しなければならないし、あるいは政治的な団体そのものがみずからの姿勢を正していかなければならないわけでございまして、オンブズマンをつくったからといって、それによって解消されるものではないということが第一点でございます。
　第二点は、日本に導入しましてそれが機能するためには、そのオンブズマンのシステムが日本の政治風土というものにマッチしていなければならないということでございます。オンブズマンというのは、北欧の人口の少ない国で生まれた制度でございます。今日ではイギリスとかフランスとか、相当程度の人口を抱えた国におきましてもそれが採用されておりますけれども、しかしイギリスにいたしましてもフランスにいたしましても、人口から比べればはるかに日本より規模が小さいわけでございまして、諸外国において成功したオンブズマンがそのまま日本において成功するという保証は必ずしもないわけでございます。たとえば、諸外国では国民の中に、手紙を書いて自分の苦情を相手に伝えるということが習慣でございますけれども、日本におきましては手紙によって自分の苦情を伝達するという風習はございません。電話によりましてもなかなか伝えられない。むしろ面と向かって相対することによって初めてその苦情を打ち明けるというふうな習慣があるわけでございまして、そういうふうな現状におきましては、このオンブズマンが社会に浸透していきます一つのチャンネルといたしまして、やはり日本的な仕組みというものを考えていかなければならないかと思います。
　それから第三点は、オンブズマンが諸外国におきまして遂行しております機能のうちの相当部分は、すでにわが国の行政の仕組みの中で実際に遂行されております。たとえば行政管理庁の行政相談あるいは行政監察というものもございますし、そのほか各省庁の中における内部監察あるいは行政救済制度というふうなものがございまして、すでにある程度オンブズマンに類似した役割りが果たされているわけでございます。したがいまして、日本において新たに日本的なオンブズマンを導入する場合におきましては、これらの既存のシステムをいかに有機的に関連づけ、そしてそれとの関連において新しいオンブズマンを機能せしめるかということが重要な課題となろうかと思います。
　以上、行政改革を戦術的、戦略的、二つに分けて御説明申しましたけれども、概してわが国の行政のシステムというのは諸外国に比べまして軽減でございます。決して公務員数も多いというふうには言えません。諸外国との単純な比較はむずかしいわけでございますけれども、たとえば人口千人当たりにおける公務員数というのをとってみますと——いや、パーセントで申しますと、日本では四・二％が人口百人におきます公務員数ということになってまいりますけれども、イギリスではこれが八％でしょうか、あるいは九％ぐらいに相当すると思います。あるいはドイツ、アメリカ、フランスというのは、はるかに日本よりも多い公務員数というものを抱えているわけでございます。これは「どうしてそのようなことがわが国で可能であっただろうかと申しますと、やはり総定員法によります総量規制というものが果たした役割りがそこに大きいわけでございまして、自後どのような抜本的な行政改革が行われるにいたしましても、このような形での枠というものを取り外すことはできないというふうに私は考えております。
　以上をもちまして、はなはだ簡単ではございますが、私の意見とさせていただきます。