○橘法制局参事　衆議院法制局の橘でございます。
　本日は、憲法改正手続を定めます第九章の主要論点につきまして御報告をさせていただきます。よろしくお願い申し上げます。
　さて、成文の憲法典を定め、これを国家の基本法として位置づけている多くの国では、それを改正する手続につきまして、通常の立法手続よりも多かれ少なかれ厳格な手続、いわゆるかたい性質を与えるのが一般的であると言われております。これが硬性憲法と言われるものです。
　我が日本国憲法も、第九章として改正に関する一章を設け、第九十六条一カ条のみの簡潔な条文ではありますが、その中で二つのかたい手続を定めております。
　すなわち、この憲法を改正するには、まず、衆参両院それぞれにおいて、その総議員の三分の二以上の賛成によって可決されるべきこと、次に、これを国民投票に付して、その過半数の賛成による承認を経なければならないことの二つであります。
　この手続を別の観点から眺めれば、次のようにも言えるかと存じます。
　すなわち、日本国憲法は、一つ、憲法改正の国民への提案という最初のトリガーを引く権利を国会のみに与えていること。その上で、二つ、国民は、その国会による提案に対して、これを承認するか否かという形での関与のみが許されていること。こういう構造になっているということです。比喩的に言えば、憲法改正を国会と国民との共同行為として位置づけていると言えるかと存じます。
　このことは、旧明治憲法の改正手続と比較すればより明確になるものと存じます。
　旧明治憲法は、第七十三条第一項におきまして、「将来此ノ憲法ノ条項ヲ改正スルノ必要アルトキハ勅命ヲ以テ議案ヲ帝国議会ノ議ニ付スヘシ」として、天皇のみが憲法改正の提案をすることができることとされておりました。これとの対比において、現行憲法における国会の発議の位置づけとその重要性が御理解できるかと存じます。
　なお、旧明治憲法改正に係る帝国議会の議決については、衆議院、貴族院で、それぞれ総議員の三分の二以上の出席のもとに、その出席議員の三分の二以上の賛成で成立するとされ、通常の法律の場合の三分の一という定足数及び過半数という議決要件がともに加重されておりました。
　また、旧明治憲法第五十六条の規定に基づいて定められておりました枢密院官制の規定により、憲法改正案は必ず天皇によって枢密院に諮詢する手続がとられておりましたので、旧明治憲法も典型的な硬性憲法であったと言うことができるかと存じます。
　以上の憲法改正の基本構造を前提に、お手元配付の論点表に基づきまして、主要論点の御報告に入らせていただきたいと存じます。
　まず、総論として、憲法改正の限界に関する論点がございます。九十六条の定める改正手続に従えばいかなる内容の憲法改正をも行うことができるのかという論点でございます。
　これについては限界説と無限界説との対立があるところですが、お手元配付の詳細資料、衆憲資八十四号の三十五ページから三十六ページにまとめておりますように、限界説が通説的な見解とされているようでございます。
　すなわち、憲法改正権というものは憲法制定権力によってつくられたものであり、憲法制定権力によって定められた憲法典を前提としているものであるから、その生みの親である憲法制定権力の所在の変更や、この憲法制定権力によって設定された基本原理の変更にまで及ぶことはできないと解するものです。
　そして、日本国憲法の改正の限界については、その三大原理とされる国民主権、基本的人権の尊重、そして平和主義の三つが挙げられるのが一般的ですが、四つ目として、後ほどの論点とも関連いたしますが、九十六条の憲法改正手続そのものの改正もその限界の一つとして掲げられることが一般的です。
　ただ、改正限界論といっても、それらの三大原理及び憲法改正手続規定に一切手を触れてはいけないと言っているわけではなく、その核心的な部分を変更してはならないと述べられるのが通例であり、具体的にどのような改正がこの核心的部分、限界を超えるのかについては解釈の余地があるようでございます。
　以上のことを前提に、諸外国の憲法規定などを参照しながら、改正の限界について解釈上の疑義がないように明文をもって明らかにしておくべきとするのがＡの欄の見解であり、上記のような解釈に委ねておけばよいとするのがＣ１の見解です。他方、そもそも憲法改正に限界はないとする無限界説の立場に立つのがＣ２の見解でございます。
　次に、九十六条の定める改正手続要件の緩和の是非に関する論点でございます。
　この要件緩和については、まず、国会が国民に提案するための発議要件、すなわち各議院の総議員の三分の二以上という特別多数決の要件を、過半数、あるいは、そこまでいかなくても、五分の三程度にまで引き下げるべきだとするＡ１の御主張がございます。
　その理由としては、国会での発議手続を余りに厳格にするのは、主権者国民が憲法に対してその意思を表明する機会を狭めるものであるとか、発議のハードルを下げることにより、政治が緊張感を持って憲法論議ができるようにするべきである等といったことが挙げられております。
　これに関して、一律に引き下げるのではなくて、詳細資料、衆憲資八十四号の二十七ページに掲げております諸外国の憲法規定などを参照しながら、改正対象となる規定の性質に応じて、例えば国家の基本原則や基本的人権に関する規定、あるいは国王や憲法改正手続といった、その憲法の基本原理と言えるような重要事項についてはより厳格、ハードな改正手続を定める一方で、その他の統治機構に関する規定などについては比較的ソフトな改正手続を定めるといったように、改正対象項目によって異なる手続を設けるべきとするＡ２のような見解もございます。
　他方、一定の場合には、国民投票を廃止して、国会の議決だけで憲法改正をできるようにするべきとのＡ３のような御主張もございます。
　これらの緩和論に対しては、Ｃの欄の反対論がございます。例えば、憲法というものは、過半数を相争う日常的な政治過程の土俵となる基本原理を定めるものであり、このような政治的闘争の土俵、基本原理については、これを日常的な政治過程の手の届かないところに隔離するのが憲法の重要な役割であり、近代立憲主義の要請するところであるとするものです。
　また、九十六条が、冒頭申し上げましたように、憲法改正を国会と国民との共同行為として位置づけていることに着目して、単に国民投票に付するという手続だけではなく、その具体的な改正の内容について議論する国会での熟議のプロセスをこそ重視しているのが三分の二という要件の趣旨であり、まさに、選良、すなわち国民によって選ばれた国会議員の先生方のことでありますけれども、この選良たちの良識にこそ我が国の進むべき方向性の立案を託そうとしたものであるとか、三分の二という発議要件は、権力者のみならず国民自身も過ちを犯す可能性があることにも鑑みて、それをできるだけ少なくしようとした先人たちの知恵のあらわれであるといった主張もなされているところでございます。
　また、Ａ３のような国民投票を廃止する主張に対しては、日本国憲法の基本原理の一つである国民主権の原理に照らして、これを廃止することは憲法改正の限界を超えるものであり、許されないなどといった主張もなされているところでございます。
　以上のような憲法改正手続の緩和の是非と関連しつつも、これと論理的に区別されるもう一つの論点として、九十六条のみを先行して改正することの是非という論点がございます。仮に九十六条の発議要件の緩和が妥当とした場合であっても、これだけを最初の憲法改正国民投票のテーマとすることは適当かという論点でございます。
　これに対しては、詳細資料、衆憲資八十四号の二十四ページにまとめておきましたように、先行改正を主張するＡの欄の立場からは、この九十六条があるために、多くの人が真剣に憲法改正を論じようとしてこなかった、よりよい憲法を持つ上でこの九十六条が一番のガンであり、これを真っ先に摘出するべきだとの理由が述べられております。これに対して、九十六条の先行改正論は、何に使うかわからないけれど私にピストルをくれないかというようなものだとして、中身の問題をこそ議論するべきであり、真剣な説得力を持ってその必要性をこそ提示すべきなのであって、単に九十六条の改正のみを主張することは、そのような真摯な努力を放棄するものであり、邪道だなどとして、これに反対するのがＣの欄の御主張です。
　次に、憲法改正の原案の発案権を有するのは誰かという論点がございます。
　まず、国会議員の先生方がこの原案の発案権を有することは当然ですが、問題は、内閣にも発案権はあるのかという点です。現行憲法には、どこにも内閣の憲法改正原案の発案権を積極的に容認する規定がないからであります。
　これについては、憲法改正という最も重要な場面での憲法条項の沈黙は、内閣の発案権を否定しているものと解するべきであるという否定説が有力に唱えられております。他方、憲法七十二条に定める内閣の議案提出権の議案の中に憲法改正原案を読み込んだ上で、これを肯定する見解もございます。
　このような対立を背景にして、Ａ１は、明文で憲法改正原案の発案権を国会議員のみに限るべきとする見解です。Ａ２は、逆に、内閣の発案権を明記すべきとする見解です。Ａ３は、これらとは趣を変えて、国民等、例えば一定数以上の署名を集めた場合には国民にも憲法改正原案の発案権を認めようとする立場でございます。これらに関連して、内閣や国民の発案権を法律ベースで認めようとするＢ２やＢ３の見解、あるいは現行憲法の解釈として国会議員のみが発案権を有するとの立場を堅持するべきであるとするＣ１の見解も唱えられております。
　なお、この論点は、憲法改正国民投票法の制定の際にも議論されたものですが、その際には、憲法改正論議は専ら国民代表たる国会議員同士が行うべきであるとして、議員立法による発案のケースに関する規定のみを整備することとされ、もし将来内閣にも発案権を認めるのが適当だと判断する場合には、そのときに改めて憲法解釈を議論した上で、これに関する国会法改正などの法整備を行ってこれを認めればよいとされたところでございました。
　次に、国民投票の期日に関しては、現行憲法は、特別の国民投票か、あるいは国政選挙と一緒の投票、すなわち国会の定める選挙の際に行われる投票として行うものとされております。
　これについては、与野党が政権をかけて相争う国政選挙と、国会の三分の二以上が協調して国民に提案して憲法改正の是非を問う国民投票とはその性質を異にするから、できるだけ両者は別個に行うのが望ましいとの理由から、現行九十六条の定める「国会の定める選挙の際行はれる投票」という部分を削除するべきとするＡの欄の見解がございます。他方、Ｃの欄の見解は、その趣旨は現行規定の運用で十分対応可能であるとするものです。
　次は、国民投票における最低投票率の是非に関する議論です。
　これに関しては、憲法改正国民投票が低い投票率のもとで行われた場合、仮にその過半数の賛成で憲法改正が成立したとしても、その正当性に疑義が生じかねないから、最低投票率あるいは絶対得票率などの要件を憲法に定めるべきであるとするのがＡの欄の見解です。また、これを国民投票法という法律レベルで設けるべきとするのがＢの欄の見解です。
　これらに対して、第一に、憲法改正の成否を決定づける最低投票率のような重大な要件は、諸外国の憲法においては、憲法自体の中に明文の規定をもって定めているのが一般的であり、この点について何らの規定を設けていない現行憲法九十六条のもとにおいては、法律レベルでこれを規定するのは適切ではないのではないか、さらに、最低投票率を定めるとボイコット運動のようなものを誘発しかねず、憲法改正自体に対する国民の賛否の意思を正確に反映できないおそれもあるのではないかなどといったことから、これを設けることに消極的なＣの欄の見解もございます。
　なお、現行の憲法改正国民投票法は、このＣの見解を踏まえて制定されたものでございます。
　最後の論点は、国民投票による承認のための要件である過半数の意味に関する論点です。
　現行憲法は、国民の承認について、国民に提案して、その過半数の賛成を必要とすると定めておりますけれども、何の過半数なのか、明確にしておりません。
　解釈上、これについては、まず、国民に提案して、その過半数と言っているのだから、国民の過半数、すなわち全有権者の過半数と解釈するのが条文に最も忠実であるとする見解。次に、それでは余りに非常識であるとして、少なくとも投票所に行った投票者総数、すなわち無効票も含めた投票総数のうちの過半数と解するべきであるとする見解。最後に、憲法改正について積極的に賛否の意見を表明した有効投票総数の過半数と解する見解などが唱えられてまいりました。
　憲法改正国民投票法においては、投票用紙への記載について、あらかじめ記入された賛成、反対をマルで囲むかバツで消すかなどをする形で単純化することなどにより、極力無効票を少なくする措置を講じた上で、他の国政選挙でも採用されている一般的な方式、すなわち有効投票総数の過半数として、これに立法的な解決を図ったところでございました。
　これに関して、憲法自体の中に有効投票の過半数と明記して疑問の余地をなくすべきとするのがＡの欄の見解であり、現在のままでよいとするのがＣの欄の見解でございます。
　大変に駆け足になってしまいましたが、以上、第九章に関する御報告を終わります。ありがとうございました。