○参考人（園部逸夫君）　このたび、参議院法務委員会に参考人としてお招きをいただきまして意見陳述の機会を与えられました園部でございます。誠に光栄に存じます。
　私は、昭和二十九年に京都大学卒業後、直ちに同大学を始め幾つかの大学で行政法と行政訴訟法を研究してまいりましたが、当初八年間は行政事件訴訟特例法の時代でございました。昭和三十七年から行政事件訴訟法の時代に入りまして、昭和四十五年以後、私は裁判所勤務通算二十五年、行政事件訴訟法を実際に適用する機会がありまして、その長所短所を経験いたしました。今日、行政事件訴訟法のある意味では核心をつく大改正を目の当たりにいたしまして、感慨ひとしおでございます。
　御承知のように、日本の行政裁判は、明治二十三年から昭和二十二年まで六十年近くの間、行政裁判法という法律により、東京の紀尾井町にございました行政裁判所という、司法裁判所とは別個の裁判所によって取り扱われておりました。当時の行政裁判所は全国に一つしかなかったこと、それから司法機関ではなく行政機関の系列に属していたことから、戦後、ＧＨＱの占領政策により廃止されましたが、専門的裁判という点では相当の成果を上げていたのであります。
　昭和二十二年から一年間、日本の行政訴訟は、出訴期間を除いて、民事訴訟によって行われておりました。しかし、平野事件を契機といたしまして、昭和二十三年に行政事件訴訟特例法が制定され、同三十七年には現行の行政事件訴訟法となりました。
　簡単に申しますと、行政事件訴訟特例法までは行政訴訟は民事訴訟の系列でありましたのを、行政事件訴訟法は、基本的には民事訴訟からも刑事訴訟からも離れて独立の行政訴訟法の体系の構築を目指したのでございますが、その構想は完全には実現しませんでした。故雄川一郎博士によれば、行政訴訟の将来を展望して新しい時代に対応すべき備えをするという点では不十分なものであったのであります。
　次に、改正法案の意義について申し上げます。
　さて、今回の改正は、司法制度改革審議会の意見書、平成十三年六月、により提案された「国民の期待に応える司法制度」の中の民事司法制度の改革の一環として、司法の行政に対するチェック機能の強化、とりわけ行政訴訟制度の見直しの必要性という観点からの改正作業であったと思います。ただ、同意見書は、「政府において、本格的な検討を早急に開始すべきである。」とのみ提言しましたので、具体的な改革に至るまでにはかなりの時間を要するものと考えられ、今日、一連の司法改革関連法案と相前後して行政事件訴訟法改正法案が審議されることになるとは予想しておりませんでした。
　しかし、司法制度改革推進本部行政訴訟検討会の委員の構成とそこでの検討の熱意を拝見する限り、同検討会の「行政訴訟制度の見直しのための考え方」、これは平成十六年の一月に出ておりますが、これに基づいてこの時期に改正案が国会に提出されましたことは、結果としては良かったと思っております。不適当な言葉かもしれませんが、この機を逃せば、行政訴訟改革は進まず、百年河清を待つのたぐいとなったかもしれません。厳密に申せば、改正案は、行政訴訟法の新たな構築という長期的な観点からは、目先の問題解決という感も免れません。その点についての批判は残ると思います。行政訴訟の将来を展望するという観点からすれば、行政訴訟を将来どの方向に向けて構築するかという基本的な視座は失ってはならないと思います。
　それと、行政実体法の一般的な総則を制定して、実体法の面から行政法の運用と司法によるチェックの準則を設けることにより行政の適正な運営を図ることが考えられてよいと思います。確かに今回の改正により、行政活動に対する形成訴訟、給付訴訟及び確認訴訟の道は広く開けることになりましたが、行政訴訟の多くは個別的な事後救済でありますから、大所高所から、しかもできるだけ早期に公益と私益のバランスを十分に図るための行政活動の総論的な行為規範、行政法総則が法定されていることが、行政手続法の厳格な適用及び行政訴訟法の構築と相まって、行政部門と司法部門のいずれに対しても法の支配を徹底するための指針となると考えます。
　次に、行政訴訟の構造について申し上げます。
　行政事件訴訟法は、行政処分に対する抗告訴訟を中心に置く構造になっております。違法な行政処分を裁判所が再審査する、ジュディシャルレビューするわけであります。制度としては二つの方向がございます。英米のように行政処分そのものを裁判所のような手続で行う、つまり行政委員会や行政審判所を充実し、裁判所は主として法律問題を扱うという方向であります。もう一つは、フランス、ドイツのように、行政訴訟専門の裁判所が行政訴訟法という別の法律体系の下で専門的に裁判をするという方向であります。日本の行政事件訴訟法は、このどちらにも属しない中間的な法律になっております。行政事件訴訟法七条が民事訴訟法の準用をせず民事訴訟の例によるとしているのも、行政訴訟独自の法体系を目指した運用がなされることを期待したものと思われます。
　次に、本改正案の目指すものについて、項目をある程度限定して申し上げます。
　第一に、抗告訴訟でございます。
　そのような状況、このような状況の下で、今回の改正は抗告訴訟の内容について、取消し訴訟や無効確認訴訟、不作為の違法確認訴訟にとどまらず、義務付けの訴え三条六項及び差止めの訴え三条七項及びこれに付随する仮の義務付け及び仮の差止め三十七条の五を公権力の行使に関する不服の訴訟の類型として明確に規定しました。これによって、行政事件訴訟法の行政訴訟法としての性格は、より明確になったと思います。
　同時に、制定法準拠主義を取る日本の実務界では、学説、判例の発展があっても、法律に明文の規定がない限り、いわゆる無名抗告訴訟あるいは法定外抗告訴訟を実務上運用できないという法的な土壌がありますから、今後も更に必要に応じて新たな訴訟類型を明文で追加していくことが望まれるのであります。
　次に、当事者訴訟について申し上げます。
　いわゆる公法上の当事者訴訟につきまして、民事訴訟と類似するが、公法上の権利関係、法律関係に関する訴訟であることを改めて確認し、その例示として、公法上の法律関係に関する確認訴訟を、これは四条でございますが、挙げるなど、この訴訟の意義と有用性を規定上明確にしております。
　公法上の当事者訴訟は基本的には民事訴訟と変わらず、抗告訴訟の規定の準用も少ないのでございますが、行政処分の周辺領域で行政処分と明確に把握できない行政活動について、当事者訴訟の活用が望まれる状況から見て、この改正は大きな前進と評価する次第です。
　なお、国民、住民の権利救済という観点からは、抗告訴訟と当事者訴訟が排他的な関係にあるとされますと、原告にとっては訴訟類型の選択によって起こる不利益を甘受しなければならないことになります。この点は、従来、行政事件訴訟法が固守してまいりました被告適格を行政庁に限定する法制度を改正して、行政主体である国や公共団体にも被告適格、十一条を認めることにしたのでありますから、それと同じ方向で柔軟な解釈運用が望まれるのであります。
　三番目に、当事者適格でございます。
　この問題は、行政訴訟の根本的性格にかかわるもので、実務と学説が相互に、また、それぞれの内部において激しい対立のあった問題であり、また、行政訴訟そのものを行政権と司法権のバランスの中でどのように位置付けるかという根本問題にもかかわることでありますので、一個の条文の改正ということでは収まらないものがあることを、これは容易に想像できることであります。
　改正されない九条一項に一項の解釈適用上の考慮要素として二項を新しく付加しておられますが、法律上の利益の解釈をめぐって、通説、判例の採用してきた法律上保護された利益救済説と、これに対する反論としての保護に値する利益救済説が対立しておりますが、二項を新設することにより、かえって法令解釈上の混乱をもたらすことのないよう、両者が解釈上融合されて、行政訴訟特有の新しい原告適格理論が実務上形成されることを望みたいと思います。
　第四に、釈明処分の特則、二十三条の二であります。
　被告行政主体又は行政庁に対し、当該処分等の根拠法令、当該処分の理由資料の提出を求める裁判所の釈明処分の特則を新たに設けておりますが、従来、実務上、立証責任をめぐってかなりの時間を法廷で費やすことが多かった現状にかんがみ、この特則は審理の迅速化という観点から歓迎すべき法改正と考えます。
　第五に、教示制度、四十六条であります。
　最後に、国民、住民の使いやすい行政訴訟という観点から、取消し訴訟、当事者訴訟について、被告、出訴期間、審査請求前置などを処分等の相手方に対し書面により教示することを義務付けたことは、処分行政庁としてはあるいはいささか気になることかもしれませんが、今回の改正の主要な眼目である行政訴訟をより利用しやすく、分かりやすくするための仕組みという観点からは評価すべきことと思います。その観点からは、出訴期間の延長、十四条についても同様であります。
　第六番目に、管轄、十二条であります。
　改正法案は、国や独立法人に対する抗告訴訟について、原告の普通裁判籍の住所地を管轄する高等裁判所の所在地を管轄する地方裁判所、これは特定管轄裁判所と称しておられますが、にも訴えを提起できることといたしました。これは十二条の四項でございます。
　私は、かねて行政訴訟の専門裁判所の設置を望んでいる者でありますが、特定管轄裁判所の構想を拡大し、公共団体を被告とする抗告訴訟についても、いつの日か全国八か所の特定管轄裁判所の運用や集中専門部の組織が確立することを期待したいと思います。行政訴訟のような専門的訴訟については、国民の要請に応じた迅速かつ的確な審理判断を実現するためにも、専門裁判官による集中的、継続的審理と専門的な判断が望まれるのであります。
　終わりに一言申し上げます。
　検討会の座長である塩野宏教授も述べておられますように、改正案の基礎にある検討会の考え方は、特定の行政訴訟学説に基づいたものでなく、これまでの行政訴訟に内在する多くの課題と行政訴訟に解決を求められている現代社会の課題に当面いかに対応するかという観点から作成されたものであり、関連法案も含めまして、今回の改正準備作業に当たられました政府側としても大変な御苦労があったと思いますが、このたび国会におかれて可決、成立の運びになりますと、昭和三十七年以来初めての大改正となるわけでございますが、問題はこれからの運用であります。国民も期待しておりましょう。司法部も、国、公共団体の行政部も、そしてまた学界も、本改正を真に実効あらしめるための具体的な施策を提案し、実行されることを切に願うものであります。
　御清聴深謝します。