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○高井和伸君　じゃ、くどくならぬように具体例で言いますと、ある山が団地造成されまして、一戸建ての家が百戸ぐらいできて、宅地造成業者がみんなの町内会の建物用に敷地を残し家を建てた場合、近ごろバブル経済でぱたっといっちゃった、その会社がまだうまく登記やらぬ前に、会社の財産のままになっていて、債権者があらわれてそれを押さえて持っていっちゃうと、こういった場合、まだ実体もないのに予定されていたところがみすみす引き揚げられるというんですか、その会社の財産として認知されちゃって町内会の集会所にならない、自治会の集会所にならないということはよくある例なんですよ。先ほど相続のこともおっしゃいましたけれども、現実的にこれは大規模開発の場面でよくあるわけで、余りこの要件をぎちぎちにされちゃうと制度目的をまた逆に阻害するんじゃなかろうか、こう思うわけで御質問しているわけです。
○政府委員（浅野大三郎君）　具体の事例によってそれぞれ適切な判断をしていかなければいけないであろうと思いますが、そういう意味で一般論でございますから、やや極端な例を引用しての話になることをお許しいただきたいと思いますけれども、例えば団地ができまして、本当のところは三百戸なら三百戸で最終的には一つの町内会になるんであろうけれども、さしあたり三十戸ぐらいしか入っていない段階でそういうのが起こったといたします。そうすると、一体行政当局でここは当然それは三百戸の自治会であるべきだとか、三十戸でも立派な自治会として認めるんだとかいうことを判断するのが果たしていいのかどうかということがあるような気が私どもはするわけでございます。
　先ほど来申しますように、自発的に任意につくられたそういう団体、そういう実体を、ただ財産上の問題でお困りだから、そこのところを何とかしようという形で取り組んでおりますものですから、その辺のことを考えますと、ただいま御指摘のようなところ、もしそれが法人格があって早く財産が持てておればそういうことにもならなくて済む、確かに御指摘のとおりだと思うのでございますが、行政側が関与する姿勢としては、やはり実体があるという前提でやった方がいいのかなというふうに考えさせていただいたということなのでございます。
○高井和伸君　わかりました。
　それで、余り筋道を違えないように質問していきます。
　ただいまの条文の中の五項に「認可をしなければならない。」と、申請があった場合、ある意味では覊束裁量的に、自由裁量じゃなくて、市町村長はそれを認可しなきゃいけないということになっておりますが、これの認可のときに市町村長がある意味ではさじかげんをすることができないような立法趣旨だろうと思いますが、もし市町村長が認可をしなかったらどうなるんですか。
○政府委員（浅野大三郎君）　立法趣旨はまさに御指摘のとおりでございます。
　それで、しなかった場合どうなるかということですが、私どもは、市町村長さんはまあまず合理的に行動していただけると思っておりますけれども、仮にそういうことがあった場合、手続的にはどういうことがあり得るかということでございますが、これはこの法律自体には置いておりません。そういうことを予定して規定すべきものだとまでは私ども判断しなかったわけでございます。
　ただ、一般法でございますものですから、一般法でどういうことになるかといいますと、これは行政不服審査法で異議申し立て等がありますし、さらに行政事件訴訟法で当然提起できると思います。
　ただ、その場合どういう形の訴えになるかといいますと、多分これは、もし全然認可を与えなければ、そういう不作為の違法を確認するという訴えでいくか、あるいはもし不認可というのがありますと不認可処分の取り消しの訴え、そういうような形でいくことになるのではなかろうかというふうに考えております。
○高井和伸君　続いて、政府原案六項で、修正案七項のところでございますが、「認可を受けた地縁による団体は、正当な理由がない限り、その区域に住所を有する個人の加入を拒んではならない。」と、この「正当な理由」というのは大体どんなふうにお考えなんですか。
○政府委員（浅野大三郎君）　私は、実際にはそういうことはめったにないとは思うんですが、仮に何か特定の意図を持ってその団体の活動を混乱に陥れようとか、何かそういう極めて悪意を持ったこともないとも言い切れないと。そういたしますと、常に一〇〇％加入ということを書くわけにもいかないだろうということで、一種のセービングクローズみたいな考えで、実際にはそういうことはまずないとは思いますけれども、そういうことを頭に置いて規定を置かせていただきました。
○高井和伸君　続いて、修正条項では九項、原案では七項の特定の政党のためにそういった地縁による団体は利用してはならないということで、中立性の宣言条項なんだろうと思いますが、個人の政治活動の中で、こういった公民館みたいな集落の中の集会所が今の地縁団体のものだった場合、講演会をやるから貸してくれとか演説会をやるから貸してくれといった場面において、この条項はどのように機能するんでしょうか。
○政府委員（浅野大三郎君）　この条項は直接関係ないと思います。
○高井和伸君　その理由を聞かせてください。
○政府委員（浅野大三郎君）　これはあくまでも特定の政党組織と結びついてそのために利用してはならない、こういうことでございますから、そういう意味で、まず個人がおやりになることについてはこれは触れていないというふうに考えていいと思います。そもそも会場を貸すとか貸さないとかという話は全く別の話ではないかという気もいたすわけでございますけれども。
○高井和伸君　質問をもっと予定しておったんですが、時間がなくなりかけたので最後に大臣に、所信表明のことと関連しまして、機関委任事務のことも関係いたしまして、それから地縁団体のことも関係いたしましてちょっと私の考えを述べまして、大臣の所見を伺いたいと思っております。
　地方自治というものが今、都道府県と市町村という二重構造のレベルにあります。地方自治が制度的に保障された制度としてこれが普遍のものなのかどうかということをまず大臣にお聞きしたいと思います。
　しかしながら、私が言いたいのは、今各市町村の単位というのは別に法定されているわけじゃなくて、歴史的な経過があったり社会的な経過があったり、いろんな住民の利害得失があったりして、小さいままの市町村があったり大きい市町村があったり、そういったところに対してそれを平準化するような制度がいろいろ過去なされているわけでございますけれども、近ごろの交通の発達、通信の発達、そういうことから地方自治の高揚のためにかなり大き目のブロックの地方公共団体というものをセットして、ある意味じゃそこで自活できるというんですか、自立できるというんですか、よその団体がいかれてもその団体だけで飯が食っていけるというような、ちょっと湾岸の非常問題があったものですからそっちの方に頭がいきますけれども、自己完結的なブロックというものをこれから地方自治のレベルで考えていかなきゃならないのじゃなかろうか。
　例えば北海道地方だとか東北地方だとか関東地方だとか東海だとか近畿だとか九州だとか四国だとか、そういったかなり大き目の地方行政をやることが、これからの活性化される日本国の政治あるいは住民福祉、そういうために――余りにも今の地方公共団体が歴史的なものに縛られ過ぎているんじゃなかろうか、地縁的なものに縛られ過ぎているんじゃなかろうか。もう少し大き目に国家の非常事態のことも考えたりして、いつも国の中央からすべてやっていないと地方が動かないようなことじゃなくて、かなりの面でもう自治権を与えてしまって、機関委任事務なんというものはいっそのことばあんと地方にあげてしまって、お金だけどんとあげて、あとは勝手にやりなさい、活性化をやりなさいというようなことで、余り中央製の地方自治高揚じゃなくて、やはり地元の自発的な参加による地方自治というものが一番経済的であり、本来的な憲法の趣旨に基づく住民参加の地方自治になっていくんじゃなかろうか。
　私は、今の議論の中で機関委任事務というものを考えるときに、自治省の方向はおおよそ私の言うことに近いんですが、やっぱりどうしても各省庁の縦割り行政的なものに翻弄されている側面が強い。先ほどの地縁団体の登記の問題も、もっと細かく検討しますと、ある意味では任意団体というよりもやっぱり公益法人的な方向にどうしてもならざるを得ない、民法の準用などを見ていますと。いろんな面で規制があり過ぎて、ほうっておきゃいいんじゃないかという面がまた一つあるんですが、あちらこちらちょっと分散しましたけれども、私にすれば、そういったもう少し大き目の地方自治団体にしてそこを活性の現場にして日本国は住民福祉がより豊かになっていくんじゃなかろうか、こういうようなことを今の答弁の中で感じたわけでございますが、いかがでございましょうか。
○国務大臣（吹田愰君）　ただいまの高井先生のお話でありますが、地方自治というのは民主主義の基本でありますから、我が国にとりましても極めて大事な政治の基本がここに単位として置かれておるということでありまして、しかもそれに対しまして地方自治に住民が積極的に協力し合っていくということが今日の状況だと思っております。
　今大きなブロックで云々というお話がありましたが、私も地方自治に関係してきた者としまして、確かにブロック制度というのはそれなりに今日も非常に大きな意義を持っておると思います。特にこのことにつきましては、地方行政連絡会議法に基づきまして全国を九ブロックに分けて都道府県、政令都市及び国の地方行政機関による会議が持たれておる、こういったこと等もあります。さらにまた、一昨年末の第二次行革審の国と地方の関係等に関する報告というもので、そういったことを前提としまして、地域の振興、社会資本の整備等に関する総合的な計画に基づき関係都道府県の一体的な事務事業の実施を必要とするもの等を共同して実施する、こういったこと等が提言されておるわけでありまして、特に都道府県連合制度というようなものを導入したらどうだというようなことが提言されております。このことにつきましては、それはそれとしてなかなか難しい問題であるなと思ってはおります、私自身としましては。
　ですけれども、できるだけ広域的に、これだけ道路網、通信網の整備が図られた今日の状況、そしてさらにこれから社会資本の充実を広域的に処理していこうというようなことになってまいるとすれば、ブロックの制度、いわゆる道州制も含めての問題でありますが、そういった点は真剣に考えられてしかるべきではないかというふうに思いますが、これもやはり我々が押しつける問題でもありませんし、地方自治体の自主的、主体性を持った判断というものもまたやはりそれなりに尊重していかなきゃなりませんから、一概に私がここでこれが適当であるとか、これが適当でないとかということは申し上げることはできませんが、今後ともそういった面につきましては一つのそうした答申が審議会から出ておることも考えあわせて適切な指導はしていくべきであろう、こう思っております。
○高井和伸君　時間が来ましたので終わります。
　警察庁への質問は次回でまたやりたいと思います。よろしくお願いします。
○委員長（野田哲君）　他に御発言もなければ、本日の調査はこの程度といたします。
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○委員長（野田哲君）　地方自治法の一部を改正する法律案、公害の防止に関する事業に係る国の財政上の特別措置に関する法律の一部を改正する法律案、過疎地域活性化特別措置法の一部を改正する法律案、以上三案を便宜一括して議題といたします。
　まず、地方自治法の一部を改正する法律案の趣旨説明を政府から聴取いたします。吹田自治大臣。
○国務大臣（吹田愰君）　ただいま議題となりました地方自治法の一部を改正する法律案の提案理由とその要旨につきまして御説明申し上げます。
　この法律案は、地方公共団体の組織及び運営の合理化を図るため、地方制度調査会の答申にのっとり、機関委任事務制度の見直し、監査委員の職務権限の拡大、議会運営委員会の設置等の措置を講ずるとともに、公の施設の管理委託制度の充実を図り、あわせて地縁による団体に関して規定の整備等を行おうとするものであります。
　以上が、この法律案を提案いたしました理由であります。
　次に、この法律案の内容について御説明申し上げます。
　第一は、地方公共団体の事務に関する事項であります。
　地方公共団体の処理する事務の例示として、情報処理または電気通信に関する事務を加えることといたしております。
　第二は、機関委任事務制度の改善に関する事項であります。
　まず、機関委任事務について地方議会の検閲・検査権及び監査請求権を認めることといたしております。
　次に、職務執行命令訴訟制度を見直し、地方公共団体の長の罷免の制度を廃止するとともに、主務大臣は、知事の処理する国の機関委任事務の管理・執行について法令もしくは主務大臣の処分に対する違反または懈怠がある場合、知事に対する勧告、命令及び不履行の事実を確認する内閣告示を経て、知事にかわって当該事項を行うことができるものとし、知事は、主務大臣の命令について、内閣総理大臣への不服の申し出、命令の取り消しを求める訴えの提起、その際の執行停止の申し立てができることといたしております。なお、市町村長の処理する国の機関委任事務の管理・執行に関してもこれに準ずることといたしております。
　また、監査委員が必要と認めるときは、機関委任事務について監査できることといたしております。
　第三は、地方公共団体の議会についての改正であります。
　議会の委員会は、調査または審査のため、参考人の出頭を求め、その意見を聞くことができるものとし、また、議会は、条例で議会運営委員会を置くことができるものといたしております。
　第四は、監査委員制度の整備に関する改正であります。
　まず、議員以外の者から選任される監査委員については、人格が高潔ですぐれた識見を有する者でなければならないこととし、その数が二人以上であるときは、少なくとも一人以上は、選任前五年間において当該普通地方公共団体の職員でなかった者でなければならないものとするとともに、都道府県及び政令で定める市にあっては、一人以上は常勤としなければならないことといたしております。
　次に、監査委員は、必要があると認めるときは、普通地方公共団体の事務の執行及び公の施設の管理受託者の出納その他の事務の執行についても監査できるものといたしております。
　第五は、地方公共団体が出資している法人と地方公共団体との関係等に関しての改正であります。
　まず、普通地方公共団体が出資している法人で政令で定めるものについては、当該普通地方公共団体と請負の関係にある場合であっても、当該普通地方公共団体の長等が取締役等を兼ねることができるものといたしております。
　次に、普通地方公共団体が出資している法人で政令で定めるものに対し、公の施設の管理を委託することができるものとするとともに、普通地方公共団体が適当と認めるときは、管理受託者に公の施設の利用に係る料金を当該管理受託者の収入として収受させることができるものといたしております。
　第六は、地縁による団体の権利義務に関する事項であります。
　町または字の区域その他一定の区域において地縁に基づいて形成された団体のうち一定の要件に該当するものは、当該団体の申請に基づき市町村長の認可を受けたときは、その規約に定める目的の範囲内において、権利を有し、義務を負うものとすることといたしております。
　第七は、複合的一部事務組合に関する改正であります。
　公益上必要がある場合においては、都道府県知事は、関係のある市町村に対し、複合的一部事務組合を設けるべきことを勧告することができるものとすることといたしております。
　最後に、別表の規定の改正等所要の規定の整備を行うことといたしております。
　以上が政府が提案いたしました地方自治法の一部を改正する法律案の提案理由及びその要旨であります。
　なお、衆議院におきまして、職務執行命令訴訟制度について国が提起する一回裁判とすること及び地縁による団体に関する事項につきまして不動産等を保有するためであることを明示すること等の修正が行われるとともに、複合的一部事務組合に関する事項を削除することとされました。さらに、地方公共団体の休日に関する事項及び地方公営企業職員の在籍専従期間に関する事項が追加されておりますので御報告を申し上げます。
　何とぞ、慎重御審議の上、速やかに御可決あらんことをお願い申し上げます。
○委員長（野田哲君）　この際、地方自治法の一部を改正する法律案の衆議院における修正部分について、衆議院地方行政委員長森田一君から説明を聴取いたします。森田一君。
○衆議院議員（森田一君）　ただいま議題となりました地方自治法の一部を改正する法律案につきまして、衆議院における修正の理由とその内容を御説明申し上げます。
　その一は、職務執行命令訴訟制度についてであります。
　政府原案におきましては、主務大臣は、知事の処理する国の機関委任事務の管理・執行について法令・主務大臣の処分に対する違反または懈怠があり、他の方法でその是正を図ることが困難で、それを放置することにより著しく公益を害することが明らかである場合に、知事に対する勧告、知事に対する命令及び知事の不履行の事実を確認する内閣告示を経て、知事にかわって当該事項を行うことができるものとし、他方、知事は、主務大臣の命令について内閣総理大臣に不服の申し出ができ、内閣総理大臣から当該申し出に理由のない旨の通告があったときは、主務大臣の命令の取り消しを求める訴訟を提起することができるものとし、その際、あわせて執行停止の申し立てをすることができるものとするほか、知事の罷免の制度を廃止することとされています。
　また、市町村長の処理する国の機関委任事務の管理・執行に関してもこれに準じたものとすることとされています。
　本修正案におきましては、職務執行命令が地方公共団体の長に対して行われるものであることにかんがみ、代行は国が提起する訴訟を経て行うものとし、この場合、裁判は現行の二回裁判を一回の裁判とすることとするとともに、地方公共団体の長に対する勧告、命令は著しく公益を害することが明らかである場合に限ること等とし、あわせて罷免の制度を廃止することといたしております。
　また、市町村長の処理する国の機関委任事務の管理・執行に関してもこれに準じたものとすることを規定することといたしております。
　その二は、地縁による団体の権利義務についてであります。
　政府原案におきましては、町または字の区域その他一定の区域において地縁に基づいて形成された団体のうち一定の要件に該当するものは、当該団体の申請に基づき市町村長の認可を受けたときは、その規約に定める目的の範囲内において、権利を有し、義務を負うものとするとされています。
　本修正案におきましては、今回の法改正の趣旨を明確にする観点から、当該地縁による団体は、地域的な共同活動のための不動産等を保有するため認可されるものであること、及び認可は、当該認可を受けた地縁による団体を公共団体等の行政組織の一部とすることを意味するものと解釈してはならないことを法文上確認的に明記するとともに、当該認可を受けた地縁による団体は、民主的な運営のもとに、自主的に活動するものとし、構成員に対し不当な差別的取り扱いをしてはならないこと等を規定することといたしております。
　その三は、複合的一部事務組合に係る知事勧告権についてであります。
　政府原案におきましては、公益上必要がある場合においては、知事は、関係のある市町村に対し、複合的一部事務組合を設けるべきことを勧告することができるものとするとされています。
　本修正案におきましては、今後、広域行政のあり方とも関連してなお検討を要するとの観点から、この規定を削除することといたしております。
　その四は、特別の休日制度についてであります。
　現行法におきましては、地方公共団体の休日は、日曜日及び条例で定める土曜日、国民の祝日に関する法律に規定する休日並びに年末または年始における日で条例で定めるものとされており、これ以外の日を地方公共団体の休日とすることはできないものとされています。しかしながら、例えば、沖縄県の「慰霊の日」や広島市の「平和記念日」など、その歴史的、社会的意義等にかんがみ、地方公共団体の休日とすることに広く国民の理解を得られるようなものもあり、これら一部の地方公共団体に対する配慮が必要と考えられます。
　そこで、本修正案におきましては、さきに述べたような日に限り限定的に当該地方公共団体の休日として定めることができるものとする規定を設けることといたしております。
　その五は、地方公営企業職員の在籍専従期間についてであります。
　現行制度におきましては、地方公営企業の職員が労働組合の役員として専ら従事する期間の上限は、五年とされています。
　本修正案におきましては、国営企業の職員に係る取り扱いと同様に、当分の間、七年以下の範囲内で労働協約で定める期間とするとの規定を設けることといたしております。
　その他、所要の規定の整備をすることといたしております。
　以上が衆議院における修正の概要であります。
○委員長（野田哲君）　次に、公害の防止に関する事業に係る国の財政上の特別措置に関する法律の一部を改正する法律案の趣旨説明を政府から聴取いたします。吹田自治大臣。
○国務大臣（吹田愰君）　ただいま議題となりました公害の防止に関する事業に係る国の財政上の特別消燈に関する法律の一部を改正する法律案につきまして、その提案理由及び内容の概要を御説明申し上げます。
　公害の防止に関する事業に係る国の財政上の特別措置に関する法律は、国民の健康で文化的な生活を確保する上において公害の防止が極めて重要であることにかんがみ、公害防止計画等に基づいて実施される公害防止対策事業の促進を図るために必要な国の財政上の特別措置を講ずることを目的とし、昭和四十六年五月に制定されたものでありますが、その後、昭和五十六年三月の法律改正により、有効期限は十年間延長され、平成三年三月三十一日までとされております。
　政府といたしましては、これまで公害防止計画地域等における公害防止対策事業の促進に努めてきたところでありますが、関係地域の実情等にかんがみ、平成三年度以降も引き続き公害防止対策事業の促進を図るために国の財政上の特別措置を継続する必要があると考えられるのであります。
　このため、公害の防止に関する事業に係る国の財政上の特別措置に関する法律につきまして、その有効期限を十年間延長し、平成十三年三月三十一日までとすることといたしております。
　以上が公害の防止に関する事業に係る国の財政上の特別措置に関する法律の一部を改正する法律案の提案理由及びその概要であります。
　何とぞ、慎重御審議の上、速やかに御可決あらんことをお願い申し上げる次第であります。
○委員長（野田哲君）　次に、過疎地域活性化特別措置法の一部を改正する法律案の趣旨説明を提出者から聴取いたします。衆議院地方行政委員長森田一君。
○衆議院議員（森田一君）　ただいま議題となりました過疎地域活性化特別措置法の一部を改正する法律案につきまして、提案の理由及びその内容を御説明申し上げます。
　御承知のように、下水道は生活関連社会資本の中でも最重要の位置を占め、今やナショナルミニマムとなっております。しかしながら、過疎地域における公共下水道整備につきましては、地域の活性化を図るために必要不可欠であるにもかかわらず、千以上の市町村において未着手の状況であり、公共下水道の普及率はわずか二％となっております。このため、過疎地域の活性化を図るとともに、自然公園、上水道水源地域等の広域的な整備の必要性の観点に立って、次のように都道府県が公共下水道の根幹的施設の建設を行うことができる制度を創設することといたしております。
　すなわち、過疎地域における市町村が管理する公共下水道のうち、広域の見地から設置する必要があるものであって、過疎地域の市町村のみでは設置することが困難なものとして建設大臣が指定するものの幹線管渠等の設置については、都道府県計画に基づき都道府県が行うことができるものとし、都道府県が行う当該公共下水道の幹線管渠等の整備事業に係る国の補助の割合は、後進地域の開発に関する公共事業に係る国の負担割合の特例に関する法律の規定の例によるものとすることといたしております。
　本案は、平成三年四月一日から施行することといたしております。
　本案施行に要する経費としては、平年度約六十億円の見込みであります。
　以上が本案の提案の理由及びその内容であります。
　何とぞ、御審議の上、速やかに御可決くださいますようお願い申し上げます。
○委員長（野田哲君）　以上で三案の趣旨説明及び衆議院における修正部分の説明の聴取は終わりました。
　森田委員長、退席していただいて結構です。
　これより三案について質疑に入ります。
　質疑のある方は順次御発言願います。
○渡辺四郎君　ただいま議題となりました中での問題で、私は過疎地域活性化特別措置法の一部を改正する法律案の中で、特に運用面について関係の各省庁にお伺いをしたいと思います。
　本法改正案の施策の大綱、その目的については、ただいま提案者の方から御説明がありましたように、過疎地域の活性化を目指しての社会資本整備、この重要な位置づけを占める公共下水道の普及促進を図るためのもので、財政効率から見れば、都心部と比較をすれば不経済であるということは想定はできますが、この改正案そのものの目的からして積極的にやはり進めなければならないという立場から、以下数点御質問申し上げたいと思います。
　まず第一に、自治省にお尋ねいたしますが、地方自治法の第二条の第三項に示すとおり、公共下水道の整備及び維持管理は自治体固有の業務であると認識していますが、そのことについてお尋ねをいたします。
○政府委員（二橋正弘君）　下水道事業は、今お話にございましたように、住民に最も身近な行政の一つとして市町村がみずから行う事業でございまして、地方自治法第二条による地方公共団体の事務であるというふうに考えております。
○渡辺四郎君　次に、建設省にお尋ねをいたしますが、都道府県代行の目的は、過疎の市町村が独自に公共下水道を設置することが困難である団体をも対象とすることになっておりますが、完成をすればそれは永久的なものになりますし、供用開始後の増改設を初め維持管理は公共下水道の管理者であります市町村が行うことになっております。
　そこでお尋ねをしたいのは、恒久的な業務であるため、当該の市町村に流総計画あるいは長期的な財政計画、その立案、あるいは施行管理面での機械とか電気とか水質等に関する職員等が必要になってくると思うんです。そういう職員については当然その管理者であります市町村の中で育成をしていく、こういうことが基本であることを確認をしておきたいと思いますが、いかがでしょうか。
○説明員（仲津真治君）　今御指摘のとおり、公共下水道は市町村の業務ということに基本原則なってございまして、このたび特別の代行の措置を考えていただくわけでございますけれども、やはり各市町村がその業務を遂行するということは当然の前提でございます。これは原則でございます。したがいまして、代行によってできた設備を後管理していく、あるいは増設改築を行うという場合を含めまして、これは市町村のそれなりの人員、ノーハウを持った人々、職員ですね、それから執行体制というものが組織されなきゃなりませんので、私どもはそれを前提に業務を進めてまいりますし、また、現在でも日本下水道事業団等の研修制度がございますが、こういうもの等を通じまして職員の質の向上に努めてまいりたいと考えております。
○渡辺四郎君　であれば、本改正案が成立した後実施の段階では、改正案が述べておりますように、申請市町村の自主性か尊重されるのは私は当然のことだと思っております。問題は都道府県との協議という中で、今の中小河川の汚濁の実態を見ていますと、家庭雑排水がかなりの大きな要因になっておる。そうしますと、都道府県が河川汚濁防止を目的としてこの公共下水道を組み込んでいくということになりますと、市町村の意見ということでなくて、かなり強制的に都道府県がいわゆる組み込みに入れていくんではないか、こういうことが実は懸念をされるわけですが、そこらについて何か対応を考えておれば、ひとつお聞きをしておきたいと思います。
○説明員（仲津真治君）　御提案いただいております公共下水道の代行制度につきましては、市町村が都道府県と協議した上で建設大臣にその指定を申請するということになってございますので、市町村が基本的にみずからの主体的判断によって行う。その際に県が代行する部分が出てくるわけでございますけれども、それにつきましては協議をして定めるということになってございます。また、この代行として御提案いただいている部分は建設段階のことで、しかもその根幹的部分でございまして、基本的な計画づくりは従来どおり市町村が策定するということになってございます。
　このような制度的な担保がございますので、市町村の自主性を十分尊重するということで事業が進んでまいりまして、強制的に県の方から市町村に行わせる、そういうものではないと承知いたしております。
○渡辺四郎君　では次に、下水道整備が、先ほど言いましたように、財政効率から見ても、特に過疎の地域ですから、都心と比べればかなり不経済になるんじゃないかというのはこれははっきりしたことがわかるわけですが、そういう中でやっぱり特に計画段階で注意を払わなきゃいけない、過大計画にならないように特に配慮が必要だというふうに私は思うわけです。現に今日まで農業集落の排水事業とか、あるいはコミュニティープラントまたは合併処理浄化槽など、その地域あるいは集落の規模によって市町村あるいは集落の皆さんたちの議論の中から主体的に取り組まれてきておる、こういう地域、市町村もあるわけですから、県との協議の段階では、先ほど言われましたけれども、市町村から申請があってというのが前提になっておりますが、私が心配するのは、先ほど申し上げましたように、中小河川の汚濁を防止するために県の方が逆にそれに組み込んで、あなたのところ少しやったらどうかということで強制的に持っていくおそれがなくもないものですから、そこらについてはやはり市町村の意見を十分尊重するということを大前提にやっていただきたいというのが第一です。
　それからいま一つは、その中で特に都道府県に対して市町村の財政計画に十分注意を払うことが必要だと。将来に向かって市町村の財政負担や住民の負担あるいは使用料等が過大になって、自治体財政に大変な問題を引き起こしてくる、こういうことにならないためにもぜひそこら付近注意を払っていただきたい。
　私はくどいように申し上げますが、確かに今度の改正案は、先ほど申し上げましたように目的がありますし、そして過疎地域という限定もしておりまして、補助率やあるいは都道府県の代行制度も取り入れておる、あるいは財政的な条件ではかなりな異なりがあるということは知っております、現行の公共下水道と比較をすれば。それを承知の上で実は申し上げておるわけですが、地方公営企業年鑑あるいは総務庁の行政監察によりますと、現行の公共下水道の費用は人口一万人の都市で一人当たり九十三万円が必要だと。ですから、先ほど申し上げましたように、いろいろ手当てをされまして、こういうふうに施設にはかからないとされていますが、一方先ほど申し上げました集落排水事業関係については、これは一人当たりが四十五万六千円、それから合併浄化槽の場合は十五万円、こういうことで建設コストが進んでおるわけですから、そういう部分と比較をした場合に、目的があるわけですから、住民の皆さんの希望ということでなく、過疎の活性化という政治目的のもとに実施をするわけですから、そういう立場から見れば、将来的に見て負担あるいは地方自治体の財源に大きな影響を与えることのないように特に私は注意を払っていただきたいというのが第一点です。
　特に、その中でも先ほど建設省の方からお話がありましたように、管渠工事が幹線部分を含めて、従来の実績で見ますと大体七〇％が建設費用に割かれておるようですから、ここら付近は都道府県が実施をするということになっておりますからその部分はいいわけですが、今度の改正案の中で、特に十四条の二の第七項で、経費の全額またはその一部を下水道管理者、いわゆる市町村に負担させることができるというふうになっております。もちろん、これは意見を聞きながら、そして管理組合であります市町村の負担を求める場合は県議会で承認までとらなければいけないということで、強制的にならないように押さえはしております。
　私は、自治省はわかっておると思うんですけれども、建設省、国土庁の皆さんにも特に申し上げておきたいというのは、特にやっぱり財政力の弱い過疎の地域ですから、費用と負担区分が大きくなればなるほどその自治体は恐らくこれは全額起債に頼ると思う。そうしますと、確かに起債であれば、投資的経費の援助の措置やあるいは下水道関係の経費負担区分の援助の部分もありますが、それでもなおかつ元金の残と金利が残ってくるわけです。それに供用開始後の維持管理費が現行の下水道で人口一万人の都市で立米当たり平均八十円が必要だというふうに言われている。そうしますと、この費用というのは、都心部よりも過疎の方がやっぱり余計かかる。そういう点から見て、くどいようですけれども、計画段階で過大な計画にならないように、特に建設省が担当主管庁ですからお願いをしておきたいと思うんです。そういう点について建設省の方で何か配慮してある部分があればお聞きをしておきたいと思うんですけれども。
○説明員（仲津真治君）　下水道の整備が汚水の対策、それから公共用水域の水質保全等で最も有効なものであるという基本的な認識に立っておりますが、どんな場合でも下水道を行うべきだというふうに考えているわけではございませんで、非常に散在している居住形態、それから地形上適さないとか、そういった場合はやはり下水道以外の方法によって対応するのが適切ではないか。そういうところを除いたいわばかなり集まった集落形態のところにつきまして、しかも規模がそう小さくないというときに下水道というのは整備するべきである、そういうことを前提に市町村が主体となって地域の実情を勘案されながら計画的な整備を進める、これが下水道整備の基本であると考えております。
　また、過疎地域につきまして今回代行制度を御提案いただいているのでございますが、とりわけ建設費の国庫補助につきまして、また起債につきましての償還段階の交付税措置等につきまして非常に手厚い保護措置が講じられておりますので、維持管理段階になってまいりましてから住民の負担が過重になるということのないように措置されていると考えております。
　今後とも地域の実情に応じた下水の処理システムというものが確立されまして、計画的かつ効率的な汚水対策、その基本である下水道整備はそのように指導してまいりたいと考えております。
○渡辺四郎君　この問題で最後にお聞きをしておきたいと思うんですが、水質問題について、これは生活環境基準でいえば厚生省ということになるかもしれませんけれども、一応公共下水道という立場で建設省の方にお聞きをしておきたいと思うんです。
　問題は、やっぱり過疎地域ですから水源地域です。そういう水源地域でもありますから、そこで下水道からの放流水について、現在の公共下水道の水質基準がＢＯＤ二〇ｐｐｍ、こうなっておりますが、一般的な下流の方の放流水じゃないものですから、そこら付近について何か水質規制についてお考えがあるかどうかお聞きをしておきたいと思います。
○説明員（仲津真治君）　お尋ねの水質でございますけれども、今御指摘がございました水質基準、例えばＢＯＤが二〇ｐｐｍ以下であるというのは、これは全国共通の一般的基準でございまして、あと具体の下水道計画を策定いたします際に、その地域の自然条件、それから社会的経済的条件、それから下流における取水の状況等を総合的に勘案いたしまして、どのような場所にどのぐらいの規模の放流の施設をつくったらいいか、その放流水質をどう定めたらよいか、また環境基準があれば、それを達成するためにその中でどれほどこの下水道が分担すべきか等々を勘案いたしまして、個々の計画ごとに放流すべき水質を定めているところでございます。現に二〇ｐｐｍというのはいわば最低の基準なんですが、実績は大体一〇ｐｐｍほどで上がってございまして、私どもそういうことで実効性が上がっているというふうに考えております。
　とりわけお尋ねのその水源地域につきましては、下流における取水があるということにかんがみまして、水質の保全に重点を置いた下水道の整備を進めてまいりたい、かように考えております。
○渡辺四郎君　私はきょうの委員会の持ち方がこういうことになったものですから、法律案問題についてはその程度で終わります。
　大変失礼と思うんですが、大臣に対して少しお聞きをしておきたい、あるいは大臣の所見をお聞きしたいと思うんです。
　実は所信表明の中で大臣は、地方行政は社会情勢に的確に対応し、個性豊かな活力ある地域社会をつくるため役割が増大している、そのためにも国、地方を通ずる行政改革と地方財政の健全化を地方公共団体の自主性、自律性の強化を図りながら進めなければならないというふうにおっしゃったわけです。私は全くそのとおりだというふうに思っております。ところが、その後の中で行政改革の項に入りましたところ、自主的、総合的に取り組みがなされているが、今後さらに事務事業の見直しから始まりいろいろありますが、これらが積極的、計画的に推進されるよう、問題はここからなんですが、「強力に指導してまいりたい」と実は述べられました。
　そこで、私はこの間の本会議で大臣からも御答弁いただきましたけれども、今の地方自治体の中で自主性、自律性を強化しながらやっていって何が問題点か、本委員会でも調査に行きました。自治体の幹部の皆さん、あるいは県警の幹部も含めてそうですが、例えば行政から見れば、住民生活に大きな変化が起きておる。あるいはごみ問題が大変な問題だ、あるいは環境問題が大変な問題だ、いろいろと住民の新しいニーズがどんどん出てくる。あるいは警察関係であれば、交通事故の多発の問題、そして犯罪の多発化あるいは国際化、暴力団の広域化、青少年犯罪問題。消防をとってみても、高層ビル、暮らしの中での消防のあり方というような問題で実は各自治体は追われて大変に苦労して、もう大体限界に来たということを首脳部の皆さんが、委員会の調査の中でお互いに御飯を食べながらお話をしますと、そういう悩みを聞くわけです。その原因というのは、やっぱり画一的な行政改革、特に職員定数を減らしていく、そこに私は問題があるんじゃないかという気がしてなりません。例えば国家公務員の場合、五％減らすとか三％減らす。各自治体も実は大変努力をしながら、最小限の職員で、最小の経費で最大の効果をあらわそうと。
　土光さんが委員長のころ福岡に土光臨調の公聴会に見えました。そのときに、当時の自治体代表亀井知事さん、それから福岡の助役さんがこういうお話をした。例えば福岡市を見た場合には、国と同じような行政をやっておった場合にはあと三千名ぐらい福岡市の職員をふやさなきゃいけない。しかし徹底して合理化はやってきたんだ。もうこれから後はどんなに絞っても余りないんだということを助役さんが言われたことがあったわけですが、そういう点で各自治体とも、行政改革という国民の強い要望もありますから、最小の経費で最大の効果をあらわすという立場で実は大変な努力をされておる。しかし、現実はなかなかやっぱり難しさが出てきておる。そういう中で自主的に、自律性を生かしながら地方行政を運営しておるというのが私は実態だと思うんです。
　そういう中でお尋ねしたいのは、大臣が強力に指導するというふうにおっしゃったこの言葉の意味ですね。わかりやすく言えば、国と地方公共団体というのは上下の関係があるのか、そういうことについてちょっとお聞きをしてみたいと思うんです。
○国務大臣（吹田愰君）　考え方は先生と私とはそんなに開きがあるものじゃありませんで、全く同じだと言ってもいいような状況で、地方自治体というものの自主性を尊重しながら地域住民の幸せというものをつくっていく、あるいは地域の発展というものをさらに進めていくということが地方自治体の本旨だし、それに全面的な支援を加えることがあるとすれば、それは自治省の仕事である、こう思っているんですね。
　ただし、この強力に云々というのは、それは表現の問題でありますから、それだけを取り上げて何か特別に意図しておるんだというふうにおとりにならないでください。そういう意味はありません。ただ、お互いにいろいろな面からすれば、自治省の立場からすると、ある程度行政面については指導的立場があるということは、これは御理解いただけると思うのでありますが、特別に強力に押しつけるなどというような意味の強力という意味ではございませんで、言葉の、私の意思の表現でございますから御理解いただきたい、こう思います。
○渡辺四郎君　という大臣の趣旨を理解したいと思います。ですけれども、私がお願いしたいのは、自主性、自律性に立ってやっておるから強力に援助をするというふうに大臣に言っていただけばなお評価ができると思うんですが。
　いろいろとお聞きをしたいというふうに思っておりましたけれども、この項については大臣のお考えを今お聞きしましたから、あとは省略したいと思います。
　最後に一つだけ。先ほど出ましたいわゆる地方自治法一部改正の中での問題で、時間があればお聞きをするというふうに言っておりましたけれども、少し時間がありますからお聞きをしてみたいと思うんです。
　いわゆる町内会等の運営問題で、私は太宰府に住んでおるものですから、町内会の、あるいは区民といいますか、中の町内会運営、町内会長もしておりましたからわかりますけれども、太宰府の場合は非常に学生さんが多い。そうしますと、町内会に入ってもらわないことには、共益的な部分があるわけです。例えば、街灯代とか、それからごみのあっせんなんかもしなきゃいけないものですから、そういうごみ代なんかを私らが集金して回るものですから、そうしますと、隣組費を学生で一戸持っておるところは月に一般家庭の半額もらおうと、あるいは商店の皆さんは生活はしていないけれどもお店を出している。そしてごみなんかも出しておる。あるいは公益的な街灯も一緒に御使用になっておるということで電気料もいただこうと、そういう点から区民費をもらおうというふうにしておるわけです。そういう人たちをいわゆる区としては区民に入れたい、あるいは公民館も使ってもらいたい。しかしなかなか、いえ私らはそういうところには入りませんということで、いわゆる都市化現象の起きておるところについてそういうやっぱり問題点があるわけです。ですから、確かに先ほど提案者がおっしゃったように強制権はないわけですが、そういうところについてのトラブルが私はこれから後ちょっと起きてくるんじゃないかというような気がしてならないわけですが、大体区民の定義といいますか、あるいは区民といいますか、公民館を建てる場合は区で建てたり隣組で建てたりしておるわけですから、その組合員ですね、組合員の定義について政府の原案の方で何か考え方があるでしょうか。
○政府委員（浅野大三郎君）　今回の改正案は、もともと財産上のトラブルを回避し得る道を開くというところにあるわけでございまして、実体としてある自治会、町内会というものに変更を加えようというものではございません。ただ、一方で法人格を与えますので、どういう場合に市町村長がこれを認可するのかということは、法律に書いておきませんとできないものですから幾つか書いてございます。
　その一つといたしまして、地縁による団体の要素として、「その区域に住所を有するすべての個人は、構成員となることができるものとし、その相当数の者が現に構成員となっていること。」、こういうふうに書いてございます。ですから、端的に言いますと、区といいますか、自治会の区域内に住所を持っている個人が構成員だということを法律では頭に置いておる。ただ、それは要するにそういう実態を踏まえてそういうものを認可するということでございます。そうあらねばならないというところを示しているということではないと思います。
○神谷信之助君　まず、過疎法関係について二点お伺いします。
　最初に建設省にお伺いしますが、十四条の二の「過疎地域の市町村のみでは設置することが困難なものとして建設大臣が指定するもの」とありますが、この建設大臣の指定要件、これはどういうようにお考えですか。
○説明員（村上健君）　建設大臣の指定は、過疎地域の市町村のうち以下申し上げます三つの要件に該当するものの中から行うことといたしております。
　その要件の第一でございますが、地域要件と称しております。これには五つの項目がございまして、その五つの項目のいずれかに該当することによって地域要件を満足するとしておりますが、この五つの項目の第一は、自然公園――国立公園、国定公園または都道府県立自然公園をいいますが、自然公園が存在する市町村。その二でございますが、湖沼水質保全特別措置法の規定により指定された指定地域が存在する市町村。その三でございますが、下水道法の規定により定められた流域別下水道整備総合計画において下水道を早急に整備すべきとされている市町村。その四でございますが、総合保養地域整備法の規定により承認された基本構想に定められた特定地域が存在する市町村。その五でございますが、下流における都市用水等の取水量が日量三千立方メートル以上存在する市町村。以上の五つの要件のいずれかを満足する必要がございます。
　第二の要件でございますが、財政力に関する要件でございまして、財政力指数が各都道府県の過疎地域市町村の平均以下であること。
　第三番目の要件でございますが、人口に関する要件でございますが、行政人口が八千人以下であること。
　以上の三つの要件をいずれも満足する市町村を指定の対象とする市町村と考えております。
○神谷信之助君　それで、先ほど同僚議員からも懸念が示されておりましたけれども、今の指定要件の地域的要件といいますか、自然公園問題とかリゾート法とか、いずれにしても開発にかかわって流入人口がふえて、そして野放しでなしに下水道を必要とするような要件が発生をするという状況になります。そうすると、やっぱり都道府県のイニシアが、特にリゾート法なんかは大きいわけですね。だから、市町村の方で実際に要求してそれをつくっていくというそういう状態でつくられるんじゃなしに、都道府県の方から環境保全の問題も含めまして必要に迫られてつくるというそういう状況が濃厚になってくる懸念が強い。したがって、都道府県の方も二分の一以内の経費の負担をしてでもやろうかという状況が生まれてくるんだろう。
　自治省の方の説明を聞きますと、これができて、それで過疎の市町村の方でできるのを待って、できたらさっと立候補するところがようけあるのかいうたら、今のところまあないでしょうと、こういう状況です。ですから、先ほど同僚議員も言いましたように、県の方の押しつけにならないように、当該市町村の状況というものを、意見というものを十分間くように自治省の方は十分な目配りをしてもらいたい。
　その場合やっぱり問題になるのは、せっかくつくってみても、後は維持管理の問題ですから、あるいは将来いろいろまた改修せなきゃいかぬ。そうすると、過疎の人口で、しかも全町、全村は公共下水道をつくるわけではなしに、その中心的地域につくろうということになってきますと、受益者は非常に少ないことになる。それから利用料は当然高くなってくる。それで維持管理費用の財源にしなきゃならぬ、こういう問題が予想されます。その点についての財政措置といいますか、援助の問題が私は修正案の中では非常に不明確だと思うんです。上水道の場合そういう地域に対してわずかではあるけれども交付税措置をしているという状況があります。だから、上水道の問題とはまた性質が違うことは違うんだ。だからそういうことも含めて、そういう地域でもし本当にやろうとするならば十分に考えなきゃならぬ。
　先ほども同僚議員が言ったように、水源地が多いんですから、そうやって排水をするのがいいのかどうかというような問題があります。かえって土壌による自然のろ過装置というものが適当だろうというような地域が多いと思いますが、そういった点についてもしやるとして、これを実際に進めていくとすれば、当然私は維持管理についての財政措置を自治省として今後検討して適切にやってもらう、そして県の押しつけにならないように目配りをしてもらいたい。この辺についての自治省の見解を聞いておきたい。
○国務大臣（吹田愰君）　過疎の問題は、これは非常に大きな問題だし、国土庁が一生懸命この問題については配慮してくれておるわけですが、下水の問題一つとりましてもやはり川上になるわけですよ、過疎地域というのは、どちらにしましても。川上が汚れたんでは下流は汚れるわけですから、これはもうたまったものじゃないわけですよ。ですから、私どもから言わしめれば、少なくともまず過疎、川上地区から、郡部から、そういうような環境整備をしておりてくるということが一つ大事な要素ではないかなというような気持ちでおるわけです。もちろん都市は都市なりのきちっとした環境整備をしなきゃならぬことは当然でありますけれども、そういう意味で私はその過疎の問題というのは特に大事に考えております。そういったところにつきましては、もちろん過疎に対する財源措置というのはもうきちっとできるようになっておりますし、特別な措置を講じてやるわけですし、さらに加えて我々自治省としましてもそういうところに対しましてはそれなりの配慮をしていこう、こういう考え方でおります。
○神谷信之助君　時間が限られておりますので次に行きますが、自治法の関係です。これは先ほど諌山議員の方からも質問ありましたけれども、代執行問題について意見を述べましたが、私はそれ以外の部分で二、三お聞きをしたいと思います。
　まず、今度在籍専従を現業の場合五年から七年に延長することになりました。私どもは、憲法で保障された労働三権の見地から言うならば、このように専従期間を制限をするということは不当だし、違憲の疑いがあるというように思っています。五年が七年になるということは悪いことではない。しかし、それはなぜ現業だけであって非現業はそうならないのか、この点について自治省の見解を聞きたいと思います。
○国務大臣（吹田愰君）　これは、私の方は原案として五年を出したわけですから、皆さんの方で七年にされたわけですから、どうぞそのように御理解ください。
○神谷信之助君　私は限度を決める必要はない、現業も非現業もまた差をつける必要はない、こういうふうに思っています。時間がありませんから、またいずれこの問題は公務員労働者の労働権に関する問題として議論はしたいと思います。
　次の問題に移ります。
　今度は兼業禁止の改正の問題、この点でお伺いするんですけれども、今大臣の提案理由説明の中の第五のところで、「地方公共団体が出資している法人と地方公共団体との関係等に関しての改正」の部分でありますが、「普通地方公共団体が出資している法人で政令で定めるものについては、当該普通地方公共団体と請負の関係にある場合であっても、」という、この政令で定めるという内容、その次の公の施設の管理委託の場合の法人の政令で定めるという内容、簡単にそれだけお聞きします。
○政府委員（浅野大三郎君）　まず、兼業禁止の関係でございます。こちらは当該地方公共団体の出資二分の一以上という基準にしたいと思います。
　それから、もう一つは委託をする方でございますけれども、これにつきましては、まず地方公共団体が、一つでもよろしゅうございますし、複数の場合、全部合わせて二分の一以上出資しているような法人、それを一つの類型と考えたらどうかと思っております。それから、それだけでは不十分だと思いますので、こちらの方は当該法人の業務の内容及び当該地方公共団体の出資の状況、職員の派遣の状況などの、地方公共団体との関係から見て適正な管理が確保できるだろうというものも含めたらいいのではないかというふうに考えております。
○神谷信之助君　長の兼業禁止の緩和の部分ですけれども、従来禁止していたのを今度緩和する、二分の一以上の出資をしている場合。それは今まで禁止をしてきたのは、職務執行の公正を期するため、こうなっております。その部分は、二分の一以上出資していたら職務の執行の公正は担保されるということになるわけですか。
○政府委員（浅野大三郎君）　私どもの考えでは二分の一以上出資しているということは、結局もうその地方公共団体の主導のもとにいわばその地方公共団体の身がわりとして活動しているようなものだと考えてもいいではないだろうかというふうに思っておりまして、まず職務の公正という点で問題が起こるとは考えられないだろうと判断をいたしております。
○神谷信之助君　従来は禁止されていますから、元副知事さんとかそれから元局長さんとか、いわゆるＯＢの人がそういう社長さんなり頭に座っている。しかし、そういう状況であっても、今東京の臨海副都心の建設をめぐっていろいろ都議会では問題が起こっているわけなんです。五〇％以上の出資を持っていたら取締役会でも多数を握ってやれるわけでしょう。直接長が出ていってやることがいいかどうか。職務の公正さ、その点ではいろいろ問題が私は残るということだけを、時間がないですから、それ以上は議論をする時間がありませんので、次に進みます。
　その次は、管理の委託の問題です。この点では利用料金について、あらかじめ公共団体の長の承認を得る、あるいはさらに適正を期するために報告や調査や指示を行う、そういうことができるようにしていますね。ところが、報告したり承認を求める申請する方も公共団体の長で承認する方も長と、こうなるんでしょう。例えば、市長さんが管理の委託の株式会社の社長さんになって利用料金の値上げが必要だと承認をあらかじめ求める、それでわかったと承認する人もまた市長さんだと。肩書は違う、社長と市長と、人間は同じだ。それで、あと今度は調査したりあるいは報告を求めたり指示したりする、これも同じことだというのでしょう。これは一般国民からいうとなかなか理解のしにくい、そういう問題を生むおそれがあると思うんだけれども、この点はいかがですか。
○政府委員（浅野大三郎君）　まず、理論的には、委託する方が市で、それから受託する第三セクターの代表取締役がたまたま市長であるということもあり得るとは思いますけれども、こちらの方は先ほどの兼業禁止とはちょっと違った面が私はあると思うのです。要はそういう利用料金制を設定するというのは、一方で公共性を担保しながらしかし経営上のノーハウを持っているそういうような第三セクターが、例えば宿泊施設の経営を請け負うというような場合でございますと、そういう場合には第三セクターの方で市長さんが社長をやっているというようなケースは余りないんではないかという気がいたしますが、それは理論上はそういうこともあり得るかもしれません。しかし、要は第三セクターの方が持っておるいろんな経営上のノーハウをうまく使っていただく。しかし、一方で地方団体のコントロールもちゃんとやっておるという仕組みであるというふうに考えております。