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○堀込委員　せっかくの制度でございますから、乱開発につながらないように、計画的な宅地化が進むような指導をぜひいただきたいと思います。生産緑地法はそういうことで、都市計画上三大都市圏の問題として一つの事例としてあったわけであります。
　そこで、三大都市圏以外の市街化区域内農地というものが実は九万八千ヘクタールぐらいある、こういうふうにお聞きしているわけであります。断っておきますけれども、私は決して農地を資産的価値として保有する農家を弁護しようとは思いませんし、開発業者型農家などを弁護しようとする気持ちはないわけであります。
　しかし、これから住みよい町づくりを進める、そういう意味で、都市と農村の共存あるいは農業のある町づくりというような視点で町づくりが進められていくべきではないか。そういう意味で、市街化区域内農地というのは今もって農業生産上も大事な点もございます。あわせて、環境保全機能だとか、公害、災害の防止機能だとか、今答弁ございました市民農園だとか、都市住民の憩いの場としても、あるいは多目的な保留地機能としても大切だというふうに考えるわけですし、そういうふうに言われています。公園整備等が不十分なまま市街化が進んでいるという状況も、都市によってはあるわけでありますから、ますますこの市街化区域内農地の存在を重視しながらこの対応を考える必要があるというふうに思います。
　そういう意味で、今三大都市圏の問題は生産緑地法としてお伺いをいたしましたが、残されたと言ってはあれですけれども、全国に散在をする市街化区域内農地九万八千ヘクタール余りですか、この保全策なりあるいは活国策については、どういうお考えを持っていらっしゃるでしょうか。
○市川政府委員　我が国の都市におきましては、住宅宅地不足という問題がある一方で、都市内の緑地、オープンスペースが著しく不足している、そういう状況があるわけでございまして、なかなか難しいテーマを抱えておるわけでございます。ただいま御指摘ございました市街化区域内農地の賦存量につきましても、次第に減少している傾向にございます。こういった問題につきまして、三大都市圏の特定市につきましては、数年来秋改正等でいろいろ御議論がなされ、ただいまのような状況になっておるわけでございますけれども、それ以外の市街化区域内農地につきましても、そういった不足する緑地、オープンスペースという観点から、これをどういうふうに確保していくべきかということが極めて重要な課題であると私どもは認識しておりまして、基本的には、全国の各都市計画区域におきまして長期的な緑地の確保計画として緑のマスタープランを定めておる次第でございます。こういった緑のマスタープランの充実も図りまして今後取り組んでいく必要があるわけでございます。
　実は、生産緑地制度そのものは、三大都市圏だけに限定されておりませんで、全国の市街化区域内農地にすべて適用できるような制度になっております。ただ、税法上の問題がああいう形で仕切られておりますので、話題といたしましてはほとんど特定市に限られているわけでございますが、今後はこういった生産緑地制度の活用ということも含めまして、腰の据わった緑地行政という中で真剣に議論されていくべきものというふうに理解しておる次第でございます。
　　　　〔北村委員長代理退席、委員長着席〕
○堀込委員　そこで、国土庁が実は平成二年に「大都市居住者の郊外・地方移住に関する調査」というのをやられております。首都圏の居住者を中心に調査を行っていますが、仕事をかわっても地方に移転して地方で働きたい人だとか、退職後地方で暮らしたい人だとか、あるいは今働いている企業が地方に移転して、そちらで暮らしたいというようなことを希望する人が、実は四二・三％あったという調査結果が出ております。つまり、地方圏居住志向の高まりがかなり出てきているのではないかというふうに私は思うわけでありまして、そういう意味で、地方都市づくりについて、やはり地方の創意性を生かした町づくり、そういう欲求に合わせたような対応が必要ではないかというふうに思うわけでありますが、今申し上げましたように、地方の場合、農業者と非農業者といいますか、そういう混住社会になっている都市がもうほとんどでございます。この問題をどうするかということが極めて重要なことではないか。
　率直に申し上げまして、都市計画と農振法という問題があるわけでありますが、この関連などは今後調整していくとか、何か手をつけていくというような考え方が建設省の方はおありですか。
○市川政府委員　現在の都市計画制度の中で、そういう農振法との関係につきましてもかなり具体的な調和規定も設けておりまして、両制度の実施運用に当たりましては、従来から農水省と密接な連携をと力ながら行ってきているところでございまして、基本的には、市街化区域と定められた区域につきまして農水大臣と協議が整ったものにつきましては農振地域の指定はしないとか、そういったようなことで調整しております。
　それから農山村地域につきましても、一体の都市として総合的に整備、開発、保全する必要がある区域につきましては、都市計画区域に定めて線引きを行って、開発許可等によりまして土地利用の規制、誘導を行っているということも御案内のとおりの基本でございまして、そういったようなやり方で今後都市と農村を含めた町づくりがうまくいくのかどうかというお尋ねでございますけれども、数年前、農水省と共管の法律で農村集落整備法という法律を出しまして、その中で、いわゆる農業的土地利用度の高い農村の集落におきます都市的整備も一緒になって図っていこうという制度を設けたところでございます。
　基本的には、そういう観点に立ちましたいろいろなアイデアといいますか提案というものを考えながら、時代の流れに即しまして、先ほど建設大臣の御答弁がございましたように、やはり時代に的確に合うような形で適宜見直しを行いながら対応していくという基本的な考え方は持っているつもりでございますが、では、今どういう具体的なアイデアを持っているかということにつきましては、少し弱い面もあろうかなというふうに思っているところでございます。
○堀込委員　そこで、建設省の方はそういう見解でございますが、農水省お見えだと思いますのでお尋ねをするわけでありますが、どうしてもこれからの都市計画は、今申し上げましたように、農業などの混住化社会、農村社会がそうなっているということを含めまして、農村計画制度などとあわせて考えていく必要があるのではないか。そういうことをもやはりやっていかないと、農水省の立場としても、農地がスプロール化をするとか、せっかくの農業生産基盤が崩れるとか、こういう問題があるんだろうというふうに思うわけでありまして、そういう意味で、まあ諸外国にもいろいろな例はあるわけでありますが、農水省の方は、日本の地方都市が、特に農村社会が混住化社会になっているという現状にかんがみて、この都市計画法に対応するような農村計画法とか、あるいは都市計画法と農村計画法をあわせるようなそういう計画制度が必要だというふうに私は思うわけでありますが、農水省の方はどうお考えになっておりますでしょうか。
○小林説明員　お答え申し上げます。
　農村地域の農地、森林、集落区域などを総合的に整備、管理していく必要性につきましては、かねてより十分認識しているところでございます。このため、これまでも農村計画制度につきましてはさまざまな検討を行ってきております。
　その成果につきましては、農振法、土地改良法の改正、さらには集落地域整備法の制定というような形で具体化されてきているところでございます。また、農村地域の生活環境の整備を進めるため、農業生産基盤の整備と農村生活環境の整備を一体的、総合的に実施いたします農村総合整備事業、あるいは立ちおくれております農業集落排水施設を整備する農業集落排水事業等々の推進に努めてきているところでございます。今後とも、これらの法制度、また事業によりまして、活力ある農村地域の総合的な整備に努めてまいる所存でございます。
　御指摘のいわゆる農村計画法の制定につきましては、土地利用にかかわる各種制度や各省庁の所管にわたる事項と密接に関係していることもございまして、中長期的な課題として検討してまいりたいというふうに考えております。
○堀込委員　日本の都市はよく、諸外国の都市と比べでどうも雑然としている、どこの都市へ行ってもかなり画一的で特徴がないとかいろいろ言われていますし、ゆったりとした風土がないのではないかというようなことも言われるわけであります。生活大国づくりと言われていますし、あるいは、経済大国だと言われながら、都市公園の面積が少ないとか、インフラの整備がおくれているということがよく言われるわけであります。
　そういう意味で、諸外国、特に旧西ドイツの都市では、よく都市計画と農村計画がマッチをして、本当に景観のいい町ができているということもお聞きをしているわけでありまして、そういう意味で、これから農村の集落が混住化社会を迎えて、そういう景観からいっても、暮らしやすさからいっても、いい町づくりが求められているのではないか。確かに、旧西ドイツの場合は連邦制の国でありますから、日本とは違うかと思いますけれども、そういうことを大いに参考にすべきではないか。しかも、私ども農業分野から見ても、ドイツの農業というのは、アメリカやイギリスの大農場制と違って、極めて何か日本と似ている面もあるわけであります。
　そういう意味で、私は、今対案が社会党、社民連、一緒に出されておりますが、ぜひ、今建設省と農水省から答弁がございましたが、いわば都市計画の世界と農村計画の世界と、そういうものをあわせて進めていくことが、これから町づくりに必要ではないか、本当に住みよい都市づくり、緑の潤いある町づくりに欠かせないことではないかというふうに思うわけであります。
　どうも、今両省から御答弁をいただきましたが、連絡をとりながら、調整をとりながら進めていらっしゃるようでありますけれども、何とかこの縦割り行政ではない考え方と手法が必要な時代に来ているのではないか、こういうふうに思うわけでありまして、計画的な町づくり、計画的な宅地供給あるいは計画的な緑地保全、市街地と農地との調和などが必要というふうに思うわけでありますが、こうした調整を対案提出者の方々は特にどういうふうに進めていこうというふうに考えていらっしゃいますか。
　それからまた、提案者のお一人であります特に菅先生は、ヨーロッパの都市政策などについても、あちらこちら書物で非常に見識の広い論文を私も拝見をさせていただきましたので、あわせまして、諸外国の例なども引き合いに出しながら御答弁をいただければ大変幸い。でございます。
○菅議員　堀込委員の方から、農村地域の問題を含めての都市計画のあり方あるいは縦割り行政のこういった問題での問題点ということに対する見解を伺われたわけですが、若干話が戻りますけれども、私は、一つには、先ほど来堀込委員が質問をされておりました生産緑地の問題を含めて、日本の都市計画の大きな間違いは、長期に営農すべき農地を市街化区域内部に取り込んだということに、いろいろな意味での間違いがあったというように思っております。
　つまり、これは私が言うまでもありませんけれども、都市計画法の線引きという考え方は、まさにスプロールを抑えるという考え方であって、逆に言えば、調整区域に、長期にといいましょうか、営農を続けるべき農地を位置づけて、十年以内に開発をすべき、市街化すべきところを市街化区域内にするという、その都市計画の原則があったわけであります。
　しかし、かなり古い時期でありますけれども、その内側に大量の長期に営農する農地を取り込んで、しかも、農地法の原則を例外規定にして宅地転用をフリーパスにした、届け出だけでできるようにした。ここに、一つの日本の、まさに農地と宅地の最も大きな、線引きをしたはずのところに、大きないわば政策的な誤りというか、その時代における誤りがあって、それをいわば一部手直しをしているのが、今回の三大都市圏における生産緑地、つまり、生産緑地という線引きをすることによって、再度長期に営農すべき農地は生産緑地にいわば位置づけるという、そういうことになったと見るべきだろうというように思っております。
　同時に、今御質問のありました、農村地域といいましょうか、いわゆる大都市地域でない地域の土地利用について、私なども、農地である間は農林省、宅地に変わった途端に建設省ということになって、それをまたがる計画というものが非常に立てにくいという実態を、何度か他の委員会でも指摘をしたことがあります。
　そういう問題をどのような形で解決していくかということは、基本的に二つの考え方が必要だろう。
　一つは、やはりそれをまたがるような計画、制度というものを考えなきゃいけないのではないか。それは例えば、都市農村計画法とでもいうべきか、あるいはもっと大きく、土地利用計画法というものを大きく置いて、それに都市計画法や建築基準法やあるいは農地法や農振法や、場合によったら林野の法律もすべてかぶせる。今の国土利用計画法が、残念ながら、そういう位置づけを目的として持ちながら、実効性が、都市計画との連動などがないわけで、そういう機能を果たしていないということから考えて、そういうすべての土地に絡んだ法律をいわば上位置念でまとめていくという土地利用計画法といったようなものが必要なのではないかというのが第一点であります。
　それからもう一つは、まさに先ほど来堀込委員が特に力を入れて主張もされていた、いわゆる中央官庁が物事を決めるというのではなくて、自治体自身が決めるということだと思います。つまり、一つの自治体には当然農地もあれば、宅地もあれば、農振地域もあれば、農用地域もあれば、場合によれば市街化区域、市街化調整区域もあるわけであります。そうすると、それを縦割り行政の中で同じ自治体が、こちらは建設省の領土、なんて言うと怒られるかもしれませんが、こちらは農林省の領土なんという、そんな形にされて左右されているというのがある部分の実態ですから、自治体自身がそれらをまたがる計画を自主的に立てて、自主的に実行できるということが、一つ大きな問題だと思います。
　そういった点で、先ほども議論に出ました行革審などで、細川新党などもいろいろと言われておりますが、パイロット自治体構想の中でも、農地転用の問題を自治体に権限をおろせといったようなことも報道されております。しかし、農地転用ということだけで土地利用が語れることでないことは明らかでありまして、まさに今回私どもが提案をいたしました新しいこの都市計画法の中では、基本的に自治体がマスタープランを立て、そしてそれに沿った土地利用を、場合によったら県などに対しても原案を提案をするという形で、あるいは知事の承認が必要がないという形で、自分たちの自治体は自分たちで利用を決めることができる、これはまだ都市計画法ですから農地にまでストレートには広がっておりませんが、先ほど来議論がありますように、地方自治法における基本構想ときちんと連動させることによって、自治体主導の、農村地域のそういった土地利用というものが、自主的なやり方が実現できるのではないか、そのように考えております。
　諸外国の例については、若干時間が延びましたので割愛をさせていただきます。
○堀込委員　時間が来ましたので終わりたいと思いますが、ぜひそういう方向で、いずれにしましても地方自治体を主体にしながら住民参加の計画法になるように、今の菅先生の答弁のとおりに、しかも都市と農村の問題を含めて解決できるような都市政策が進められるように要望して、質問を終わりたいと思います。ありがとうございました。
○古賀委員長　次に、平田米男君。
○平田（米）委員　きょうは午前中から、議論の中心といたしましては、都市計画の権限を市町村に与えようというスタンスでの御質問が大変多かったわけでございまして、大臣も基本的にそういうお考えである、こういうようなお話をされました。
　豊かな生活というのは住宅から始まるということで、今政府もその対策を新たに考えようというお話でございますが、住宅というのは一軒だけで機能するものじゃありませんので、やはり町の中にあってこそ住宅でありますし、都市機能が充実してこそ立派な居住環境、または住宅というものが確保できるというふうに思うわけであります。自分の家は自分でつくるのが基本でございますが、もちろん公営の賃貸住宅というものもありますけれども、そういう住まいは自分が考える、そして考えてつくるという発想からするならば、それと不可分の町も住民が考え、住民がつくっていく、これが基本だろうと思うのですね。しかるに、一日本の都市計画法というのはそういう形にはなっていない、今の法体系から見ると、そう言わざるを得ないというふうに思うわけであります。
　大臣も、地方に分権をして、住民が、市町村がというお考えなのに、法律はなかなかそういう形にはなれない、なっていない。今回の改正でも、それなりの前進はないわけではありませんけれども、根本的な原則を変えるというところの革命的な、抜本的な改正という評価は、やはり難しいのじゃないかなというように私は思います。
　今、日本の都市が非常に画一的になっているとか、あるいは都市環境として悪い原因、余りよくないと言われている原因は、さまざまなものがあるかと思いますが、やはり地方に町づくりの意識がない、あるいは能力がない、あるいは、さらにその前提となる権限がない、こういうことが理由として挙げられているわけであります。
　何で地方に権限がないのかというのは、これは単に都市計画だけの問題ではなくて、自治体そのものを国の体制の中で中核として置いてなくて、国の統治機構の一部局である、基本的にこういう取り扱いをしているわけでありまして、そういう国の統治の大原則の中であるわけでございますから、都市計画法だけ地方分権をするということは、建設省だけ突出をするということなので、なかなかできないのだろうと、私はある意味ではそう見ておるわけでございます。
　その基本の地方分権、国のあり方を、今までと、富国強兵でやってきた明治以来の中央集権的な国家体制を地方分権に変えるというのは、何も都市計画法だけでできるものではありませんで、その根本になる国家間あるいは行政間、地方自治体間というものの大変革が前提になければならない、こんなふうに私は思っております。ここで大前提の論争をしても、余り大きな成果は上がってこないということも私も認識をしておるわけで、（「そんなことはない」と呼ぶ者あり）そうでもないという議論もありますが、これまで長い間同じような議論を繰り返されながら、しかし少しずつしか前進がなされない、これが現実でございます。
　そういう中で、私は現行の、あるいは今回の改正される都市計画法の中で、いかに実質地方分権化させていく、市町村に都市計画の権限を実質与えていく、また、与えるためには、地方自治体がそれなりの能力を持たなければいけないわけでありますが、能力を持つための対策を立てていくということが、実効性ある施策として必要ではないか、こんなふうに思うわけであります。
　それで、大臣は、市町村が都市計画をするのが基本ではないかというようなお考えを述べておいでになるわけでありますが、現行及び改正案の中で、市町村が各自治体の都市計画を自主的に行うことのためにどういう施策を持つのか、また、そのためにそういう権限を市町村が振るうために、国としては一建設省としては、どのようなバックアップといいますか、姿勢でおいでになるのか、その辺、まず、抽象的なことで結構でございますが、お答えをいただければと思うのです。
○山崎国務大臣　マスタープランの問題でございますが、市町村がみずからの都市計画をつくる、そのことは当然じゃないかということは私も申し上げました。その点について基本認識は一致しているということも申し上げたわけでございますが、現状がそうなってないとは申し上げていないのでございまして、都市計画はすぐれて地方の手によってつくられている、現状でもそのように考えているのでございます。都市計画審議会、市町村の審議会あるいは県の審議会等にほとんどゆだねられておるわけでございますから、計画そのものは地方の手によってつくられていると私は考えておるわけでございます。
　ただ、以前に、さきに御議論がございましたとおり、例えばその実施に当たりまして財源がどうなっているかというような問題は確かに存在していると思いますが、計画自体は地方の手によっているというのが基本である、このように考えておるのでございます。
　そこで、今回の法改正におきましては、冒頭にちょっと申し上げかけましたが、市町村のマスタープランをみずからの手によってつくっていただく、そのマスタープランをいわば土台といたしまして都市計画がつくられていくべきである、そういう新しい改革が盛り込まれている。このことは非常に大きな前進ではないかと考えているところでございます。そういった意味で、一つの大きな前進として受けとめていただければ幸いでございます。
○平田（米）委員　恐らく、マスタープランを市町村につくらせるということは今回の改正の一歩前進だというふうに私も理解をしておりまして、それが大臣おっしゃるように、市町村が現実に今市町村の都市計画をやっているかどうか、またやる能力があるのかという、私はそれに対しては非常に疑問を持っております。それはやっているところもあるでしょうし、能力もあるところもあるかと思いますが、それは非常に限られているのではないかと思います。
　で、計画なければ開発なしというこの原則というのは、土地利用において極めて重要だと思うのです。今回の改正は、一つは税制・金融と並んで土地利用の規制を強化して地価高騰の抑制といいますか、再度地価の暴騰を起こさせない、これが大きな主眼になっておるわけであります。その主眼とは一体何かというと、結局計画なければ開発なしというこの原則を打ち立てることが大きな柱になってくるだろうと私は思います。もちろん、用途区分の専用化、詳細化ということも当然必要でございますけれども、その前提としてやはり計画がないところには開発をさせないということがなければならないと思うわけでありますが、その方策として今考えられているのは、用途区域あるいは地区制度、地域地区制度というのがあるわけでありますが、もう一つ、地区計画制度というのが昭和五十五年からあるわけでありますけれども、市町村がこれを十分に駆使すれば、私は市町村の都市計画というものが実質行われている、行われていく方法として有効なものだろうと思うわけでありますが、しかし、遺憾ながらいまだに用途区域の一・三％しか地区計画は行われていない、こういう状況にあるわけであります。
　地区計画制度についてはおいおいお伺いするといたしまして、今回いわゆるマスタープラン、市町村の都市計画に関する基本方針については、これは作成を義務づけしていないわけでございます。これについては、我が党の吉井議員が代表質問でその理由についてお伺いをしました。大臣は、義務づけはしていないけれども、しかし、全市町村にやっていただくように指導をしていく、こういう答弁をされたと思うわけであります。再度、なぜ義務づけをしないのか、まずこの辺からお伺いをしたいと思うのですが。
○市川政府委員　今回御提案申し上げております市町村のマスタープランでございますが、法律上は「市町村の都市計画に関する基本的な方針」ということでございまして、これにつきまして私どもといたしましては、都市計画を定めるすべての市町村においてこういったものは定めてもらうようにしていただきたいということは、基本的にはそういう考え方を持っているわけでございますけれども、これを法律上、そういうマスタープランを定めなければならないというふうに法定化しなかったのは、やはりこのマスタープランというものの持つ性格が、都市計画の基本に据えるものではございますけれども、いわば私権の制約を直接伴うとかそういったものではございませんで、市町村が将来の都市のあるべき姿というものを描いて、それをマスタープランとして定めて、それに基づきまして具体的な都市計画を決めていく、そういう姿でございますので、すべての市町村でそういうマスタープランを定めることを義務づけるというところまではちょっと難しいかなと思った次第でございます。
　基本的な考え方としては、全国の市町村の中で都市計画を定めるところにおきましては、やはりこういったマスタープランを定めるようにしてほしいという考え方は持っておるところでございます。
○平田（米）委員　僕は端的に、それは市町村の権利なんであって、義務じゃないから、義務として規定する必要はないんだという発想の方が正しいんじゃないかと思うのですよ。どこまでいっても市町村に権限がある、市町村が本来自分の町をつくる一番の中心者、権利者なんだという発想からすれば、義務化をしない、そういうとらえ方をしなくちゃいけないんじゃないかと思うのです。やはり国が市町村の都市計画について口を出すというような発想だから別の考え方が出てくるわけであって、私はどこまでいってもこれは権利なんだという考え方をすべきではないかというふうに思うのです。
　それは建設省としてそういう発想を持っていただきたい、これが一つなんですが、しかし、もう一つ、逆に言いますと、これは義務化をするとどうなるかといいますと、例えば地方交付税の積算のときに、これは義務化されていますと、きちっと積算をする義務が地方自治の観点から出てくる。自治省の責任として出てくるということになるんじゃないかというふうに思うのですね。これはどうも自治省、建設省、いろいろお話を伺っても、その辺がはっきりしない。
　今都市計画について地方交付税がどのような積算をされているかというふうに聞きましたら、マスタープランというのは大体自分のところでやれればいいですが、なかなかやれないので、外部に発注をする、あるいはいろいろな相談に乗ってもらうということが必要なわけでありますが、その委託費として三百七十万円という金額になっておるそうでございまして、一つのプランをつくってもらうのに年間三百七十万円ぐらいの費用では到底できるものじゃないわけであります。どうもその辺が極めてあいまいもことしておって、権利なんだったら権利なんだ、権利として自治省としても、義務化はされていないけれども、きちっとした予算化をするというような方向を出せなくちゃいけない。
　もう一度建設省に、それから自治省にもお伺いしたいのですが、まずこの義務化をしないというのは、まさに市町村のマスタープランをつくるそのことは、市町村の権利なんだというとらえ方、これでいいのかどうか。建設省もそういう考えかどうか、これについてお答えいただけませんか。その後で自治省に伺います。
○市川政府委員　市町村のマスタープランでございますから、定めるか定めないかは市町村が自主的に判断をして定めるということで、基本的にはそういう位置づけになっておるわけでございますけれども、先ほど御答弁申し上げましたように、都市計画というものを定めていく上におきましては、やはりそういう市町村全体の都市計画に関するマスタープランをあらかじめ持っておりまして、それに基づいて具体の都市計画を決めていくということが、あるべき姿として非常に望ましいのではないかというふうに考えておりまして……
○平田（米）委員　権利かどうかということですよ。
○市川政府委員　ちょっと権利とかそういった講学上の分析は私は苦手なんでございますが、定めるか定めないかは市町村が主体性を持っているという意味では、市町村の権利と言ってもいいのではないかというふうに思う次第でございます。
○平田（米）委員　そういう前提とすると、自治省にお伺いしたいのですが、今回マスタープランをつくるに当たって、施行は成立してから一年以内で決められるそうでございますが、このマスタープランの費用について地方交付税の関係、どのような配慮をされるお考えですか。
○田村説明員　お答えを申し上げます。
　ただいま御指摘ございましたように、法律上義務づけられていないという点では、その面に着目してのストレートな算入ということは今の仕組みではなかなかできないわけでございますが、ただ、標準的な行政、多くの団体がほとんどやっているということになりますれば、それをとらえて基準財政需要額に明確に算入するということが可能であろうかと思います。
　具体的に、今都市計画行政にかかわる経常的な経費につきましては、交付税の中で都市計画費の経常経費ということで、平成四年度、今御審議いただいております地方交付税法の中で一五・五％ほど単位費用を伸ばして、地方団体が都市計画を積極的に推進できるようにしております。そういう経常的な経費の中に包括的に算入をしておる。地方交付税は御存じのように一般財源でございますので、その中で各地方団体がそれぞれ必要な歳出に充てていただくということで措置をしておるところでございます。
○平田（米）委員　自治省、建設省はすべての市町村につくってもらいたいという方向でございますから、今おっしゃったような基準に当てはまるのかどうか、その辺明確に答えていただけませんか。
○田村説明員　ただいまのところは法律上全部つくるという形になっておりませんので、全部に入れるということはできないわけでございますが、ただ、考え方としては、標準的な行政になれば、ほとんどの団体がやっておるようになれば、きちんと入れられるということと……
○平田（米）委員　だから、今標準的な行政になるかどうかを聞いているわけです。
○田村説明員　それは今の段階で、建設省のこれからの御指導あるいは地方団体の考え方もあると思いますので、それを見つつということになるわけでございます。ただ、だからといって、財源が足りないかということにはなりませんで、今申し上げましたけれども、単位費用の算定上相当大幅に伸ばしてありますので、その中で各団体がやっていただいて、さらにそれが定着してきた場合には、もっと具体的な形、明示的な形で算入をしていくという考え方でございます。
○平田（米）委員　今回一応マスタープランをつくる権限を与えられたわけでございますので、財源というのをきちっとしていただく必要があると私は思うのです。今までみたいに、コンサルタント料を三百七十万円しか積んでいないということでは、なかなか厳しいものがあると私は思います。義務化してないから、ああいう自治省のお答えになってしまうわけでございまして、その辺、建設省と自治省とよくお話をしていただいて、実効性ある、単に指導して、やれやれと言うだけじゃなくて、やれる環境、お金というものをきちっと与えていただきたいというふうに思うのですが、大臣、いかがでしょうか。
○山崎国務大臣　この財源の問題につきましては、ただいま先生からの御提案でございますので、よく検討させていただきたいと存じます。
　地方には地方の自主財源もございますので、この点が、国が予算措置をいたしますことがどういう意味を持つのか、そのことも含めまして、よく検討させていただきます。
○平田（米）委員　次に、地区計画制度についてお伺いをしたいと思います。
　地区計画制度は昭和五十五年に制度化をされたわけでありますが、用途地域面積のうち、一・三％しか平成三年三月現在行われていないということでございまして、今度もまたメニューがふえまして、誘導と適正配分とさらに調整区域までできるようになったわけでありますが、どんどんメニューをふやしてはおるのですが、確かに件数は割合とふえてはおりますが、しかし面積比からいくと、なかなか遅々として拡充されない、拡大されないという状況にあります。
　その原因については、平成三年十二月二十日出されました建築審議会の答申によりますと、一応五つぐらいの理由が挙げてあります。
　建築規制上の直接的インセンティブがない、それから二番目に、策定が義務づけられていない、三番目に、地区施設の整備手法が不十分である、四番目に、地域住民の理解が不十分である、五番目に、建築行政の執行体制が不十分であるというふうに言われております。
　今回、建設省も地区計画に力を入れようということで、地区計画に関する改正は幾つかなされているわけでありますが、肝心の、拡充をされない、停滞をしている理由に対して、的確な対応がなされていないのではないか、こんなふうに私は思えてなりません。
　なぜ、こういう的確な対応をしないのかどうか。まず一つ、インセンティブを与える方策がないと言われておるわけであります。たしか、今度誘導容積率の制度化がされておるわけでありますが、これも非常に要件が厳しくて限定されておりまして、これを全地域に行う、例えば全地域にダウンゾーニングする、地区計画ができたところだけ全部容積率をアップしましょう、この誘導容積率の制度を全地域に広げれば大変インセンティブを与える手法かもしれませんが、しかし、つくった制度は非常に限定してしまっている。特に必要があるという、こういう限定をしてしまっているわけでありまして、まずこのインセンティブを与えるということについてどのような方策をお考えなのか、現改正でできなければ、次に何をお考えになるのか、御答弁いただきたいのです。
　　　　〔委員長退席、金子（原）委員長代理着席〕
○立石政府委員　まず地区計画制度についてでございますが、地区計画は、地域に、地区に即しまして具体的に権利の規制等も行う、そういうものに通じる計画でございますので、どうしても、こういう制度が一般化していくためには、地域住民が理解をしていくこと、そしてまた、そういうものを理解をさせるべく執行体制も整うこと、そういうことが必要でございますので、普及していくにはなかなか時間がかかるものだと思っておりますが、最近は非常に地区指定が急速に進んでいる状況にございます。
　ちなみに、地区数で申し上げますと、平成元年三月時点には四百十件でございますが、その後五百三十二件、平成三年には六百九十三件というように、従来は年間百件くらいずつふえておったものが百五十件以上ふえる状況になってきている段階でございます。その後も私たちの聞いているところではどんどんと制度が知られていき、普及されていくものと思っております。
　特に先生御指摘のインセンティブについてでございますが、例えば今回の改正におきましては、地区計画に予定道路が定められている場合には、これまでは予定道路による建築制限の方だけがあったものでございますが、今回は一定の要件に該当すれば前面道路とみなして建築規制の合理化を行うとか、いろいろと細やかな優遇制度等も考えているところでございまして、こういうものを踏まえながら今後とも地区計画の策定を促進するために取り組んでまいりたいと思っておるところでございます。
○平田（米）委員　もっと抜本的なインセンティブを与える方策をとらないといけないということをまさに建築審議会はおっしゃっているわけでございまして、私は全然やっていないという指摘はしていないわけでございますが、これでは、地区計画制度が広がって用途地域の三割、四割になるのはいつのことか。百年後なのか、いや、下手すると二百年後だ、こういう話になってしまうわけで、何らかの方策を考えていただく必要があるのじゃないでしょうか。
　何か聞きますところ、都市計画法の改正はこれで一段落ついた、もうしばらくは考えませんというようなことも仄聞をするわけでございますが、足りない点いっぱいあるわけでございまして、私は、本改正ではこれだけしかできなかったにしても、直ちにまた抜本的な改正へ向けての努力をしていただかなくてはいけないのじゃないか。審議会の答申でそう言っているわけでございまして、それを無視しているわけにはいかないと思うのですが、いかがでしょうか。改正に向けてやられるかどうか、お伺いをしたいと思います。
○立石政府委員　現在の地区計画制度は、それぞれの地域の特性の中で用途地域制等ではできない計画的なきめ細かな建築規制を行って、そしてその地域を特色のある地域に形成していこうという制度でございます。これが全体の用途地域のうち何割までを占めることが妥当であるかということについては、私たちも見当をつけていないところでございますが、そういうような必要がある地域につきましては、今後ますます普及していくというように考えております。
　先生御指摘のように、審議会の答申の中でも、幾つか今後の拡充の方策について提言されているところでございますが、先ほど申し上げましたものは、その一つでございますけれども、それ以外の問題につきましても、今後とも鋭意取り組んでまいりたいと思っております。
○平田（米）委員　鋭意取り組むということは、あれですか、インセンティブを与える方策について、また直ちに検討に入るというふうに伺ってよろしいでしょうか。もう一度お願いします。
○立石政府委員　今後とも必要に応じ鋭意取り組んでいきたいということでございます。
○平田（米）委員　必要に応じというのは、そうすると、あれですか、建築審議会の答申については建設省は疑問を持っているというふうに今聞こえたのですが、そういうことでございますか。
○立石政府委員　今回、法改正の中で取り上げましたのはその一部でございますが、そのほか、運営上の問題としても取り組んでいきたい、推進のための方策を講じていきたいと考えておりますが、法制度において必要があれば今後も検討していきたいと考えているところでございます。
○平田（米）委員　どうもはっきりしない答弁なのですが、建築審議会はこういう欠点を言っているわけでございまして、ちょっとここだけでやっておっては進みませんので、先に進みたいと思うのです。また、地区計画の策定を市町村に義務づけるべきだ、こういう言い方もしておるわけでありますが、これについてはどういうお考えでしょうか。
○市川政府委員　先ほど来、地区計画制度につきまして先生から大変高い評価をいただいておりまして、恐縮しておるところでございます。
　昭和五十五年に制定された制度でございまして、基本的な考え方といたしましては旧西ドイツのＢプラン等をモデルにいたしまして提案されました極めてきめ細かな都市計画制度として、今活用されつつあるわけでございまして、御指摘のとおり、非常に数少ないのではないかということでございますが、これはやはり普及までに非常に時間がかかるということが一つあろうかと思いますし、それからいろいろなメニューにつきましても、いわゆる昭和五十五年に制定された地区計画は一般的な地区計画でございますが、その後再開発地区計画あるいは住宅地高度利用地区計画、用途別容積型地区計画の創設なども行われてきたところで、いろいろなメニューもふえてまいっております。
　今後の進め方といたしましては、今回御提案申し上げております市町村の都市計画のマスタープランでございます「市町村の都市計画に関する基本的な方針」におきまして、地区計画を策定すべき区域を市町村レベルにおきまして明示するよう指導することとしておるわけでございまして、これがとりあえずのところ地区計画策定が促進される一つのきっかけになるのではないかと思っておるところでございます。
○平田（米）委員　その地区計画を策定する地域を明示するという効果は、どういう効果があるのですか。マスタープランにおいて明示をするというのは、どういう効果があるのでしょうか。
○市川政府委員　地区計画策定に関します。その地区内の住民の方々の機運を高めるという直接的効果があるわけでございますが、より基本的に、そういった市町村のマスター。フランという新しい制度ができましてその中で地区計画を明示するようにということでどんどん行政展開していくということは、地区計画制度そのもののＰＲにもつながるといったようなことを考えているわけでございます。
○平田（米）委員　行政には義務は生じないということのようでございますが、そういうものをやってもほとんど意味がないんじゃないかなという気がします。地区計画はやはり住民の同意が要りますけれども、全町民、全市民から権限を与えられた首長なり行政側が積極的にやるという意識を持っていかないと、それはできるわけじゃないわけでございまして、単に市民にＰＲする、ある程度理解を得るというだけのためにマスタープランに地区計画策定の地域を明示するというだけでは、私は弱いのじゃないかなという気がするのですね。行政が明示する以上、行政としてまず義務を感じなくちゃいかぬでしょう。感じた上で、それは広い地域であれば全部一挙にはできないわけですから、どういう順番で地区計画を順次策定していくのか、その計画ぐらいまではあわせてつくるというぐらいにしないと、単に地図上にちょこっと書いただけ、行政に対して拘束も何もないのですよ。住民の意識がないからしょうがないですわね、こう言っておるようじゃ、私はマスタープランをつくった意味もなくなってしまうという気がするのですが、どうですか。
○市川政府委員　まず、マスタープランにつきましては、地区計画だけではございませんでその市町村全体の今後の都市計画のあるべき姿といいますか、都市のあるべき姿というものを具体的にそのマスタープランの中で示していただきたい、そういったものであるべきであろうというふうに考えているわけでございますが、その中に一つの要素といたしまして、地区計画についても地区計画を策定すべき場所等につきまして明示するように、そういうふうにしていただきたいと考えているわけでございます。
　地区計画という都市計画制度につきましてちょっと触れさせていただきたいと思いますが、我が国の都市計画制度の基本的なものは、いわゆる土地利用計画というものでございまして、市街化区域、市街化調整区域の線引きをまず行いまして、市街化区域は計画的に市街化を促進する。したがいまして、開発行為、建築行為等もどんどん積極的にやってほしい、ただし、用途地域等の規制は守っていただきますよ。それから、市街化調整区域は基本的に市街化を抑制しながら図っていく。例えばそういう土地利用規制になっているわけでございます。
　その前提として、今申し上げましたように、用途地域によってその建ち上がる建物につきましての用途の規制等、それにつきましては、建ぺい率、容積率も定まっているわけでございますが、そこまではかなりそれを守りませんと現実に建築行為や開発行為ができないという厳しい都市計画制限が働くわけでございます。地区計画はそれをさらに一歩進めまして、その地区にふさわしい土地利用を実現するために、地区内の建築物に係ります用途、容積はもちろんでございますが、壁面の位置とか意匠とか、そういった非常にきめの細かい規制も行いまして、さらに、必要な道路、公園等の施設や樹林地の保全とか、ありとあらゆるきめの細かい計画ができる。
　その計画を大体見ますと最終的なでき上がりまでできるということでございまして、これが旧西ドイツのＢプランとして一番評価されている部分でございますが、御案内のとおり、木造住宅、木造建築物主体で出発してまいりました我が国におきましては、そこにできる建物の形態まで全部決めてしまうということにつきましては、住民全体のコンセンサスを得る制度としてはなかなか難しい部分もあるわけでございまして、これは我が国の都市の歴史的発展とのかかわり合いもあるテーマであるということでございまして、私どもはやはり息の長い取り組みが必要なのではないかというふうに思っておる次第でございまして、その辺が、先生の御指摘ございますように、もう少し取り組みをしっかりやるべきではないかという御指摘に対しましては、今反省しておるところでございます。
○平田（米）委員　質問の答えに全然なっていないのです。
　マスタープランも単につくるだけじゃなくて、マスタープランを市町村がつくったら、それに従って町づくりをしなければならない義務はできないのですか。今、局長の話を伺っていると、できないんだ、義務は生じないんだ、ただ一応つくりなさいというだけにすぎませんよというような印象を受けるのですよ。なぜかならば、地区計画を策定すべき地域を書けば、そこに地区計画をつくらなければならない義務というのが、マスタープランをつくってマスタープランを守るべき義務があるならば、同様に、そこに地区計画を策定すべき地域を決めれば、地区計画を策定すべき義務が当然市町村に出てくるはずだ、私はそう思ったのです。でも、そうじゃないというような答弁でございますね。
　そうすると、このマスタープランというのは一体何のためなんですか。今、日本の土地区画制度というのは八種類もあって、もう全部わかり切っている人はいないんじゃないかと思うくらい複雑なんでございますが、しかし、今回マスタープランが出てきた。もう少し土地区画制度が有効ならば、ドイツのＢプラン、こういう組み合わせになって、やる気のある市町村はどんどんやれるのではないか。そのために、国はどんどん、建設省も自治省も応援をしていただく、そういうことによって、自主性ある市町村の町づくりというのをやっていただきたいな、そこに私は若干の光明をこの改正法に見とるわけでございます。
　しかし、今みたいに、計画をつくっても、マスタープランをつくっても義務も何もありません、こんなことでは、何のためなのかという気がするのですね。その辺、どうなんでしょうか。ないならないで結構です、はっきり言ってください、もう一遍。ないのだったら、何のためにやるのだということですね。
○市川政府委員　直接的な義務づけといいますか、マスタープランをつくりましたら、そのマスタープランどおりにしなければ法律上罰則があるとか、そういった意味ではございません。マスタープランはあくまでマスタープランでございます。
　マスタープランに基づきまして具体の都市計画決定がなされていく。その場合に、都市計画決定というものは、例えばある特定の街路を広げるというような都市計画の案になるわけでございますが、それが、自分たちの町をどういうふうにするための、今回はそれを広げる案なのかというあたりのところが、今我が国の都市計画の手続の中ではいま一つはっきりしないという反省がございまして、一つ一つの都市計画の案がトータルとしてのその市町村の将来像との関係でどういうふうに位置づけられるかということをマスタープランの中で連係させていこうというのが、今回の御提案の趣旨でございます。（「よくわかった」と呼ぶ者あり）
○平田（米）委員　よくわかったと言っている人もおりますが、私はようわからぬのです。
　それは罰則がある義務というのが義務だというふうに限定する必要はないわけで、市民に対してこういうふうにやりますと行政側が出した以上、まず市民に対する信頼上の義務でございますよね。それに基づいて行政をやりますよという義務ですよ。それは私はあると思うのですよ。ある以上、地区計画を策定すべき地域を決めたならば、やはり地区計画を推し進めていく義務は生ずると私は思うのです。罰則あるなしは関係なしですよ。それはお認めになるわけでしょう。そういうことじゃないのですか。
○市川政府委員　市町村が定める都市計画でございます地区計画につきまして、当該市町村が定める基本方針といいますかマスタープランの中で、ここは地区計画を定めるということで明示するわけでヅ」ざいますから、少なくとも市町村におきましては、法律上の制約のあるなしはともかくといたしまして、行政的な意味におきます責任といいますか、そういったものは生ずるということで、私どもは、そういう意味で、全く関係のないものではないというふうに思っていた次第でございます。
○平田（米）委員　これはそういう重いものだという理解を我々はしたいと思うのですね。そうでなければ、市町村中心の町づくりという発想がどこか消えてしまうというような気がするのですね。そういう意味で再度確認をさせていただいたわけでございます。
　それで問題は、マスタープランにしても、地区計画にしてもそうですが、なかなか素人でできることじゃないわけですね。自治体の公務員というのは三年か四年で当然部署を変わっていくわけでございまして、そうしますと、この間まで地方税を集めておった人が都市計画のところに来ました、あるいはこの間まで総務をやってきた人が都市計画に来ました、あるいは全く関係ないところから来てやる。新しい部局へ入って、都市計画課に来て、専門的知識を勉強したころには、もうまた次の部局に移っていくというようなことがあったならば、これは実質、マスタープランをつくるとか、地区計画制度を推進していくといっても、効率的な、また中身のあるものは、なかなかできないのではないかというふうに思うのですね。
　そういう意味で、マスタープラン、土地区画制度を充実させるためには、財政事情ももちろんでございますけれども、マンパワーといいますか、人材の養成、人材の確保というのをきちっとしなければいけないのではないかというふうに僕は思うのです。
　文部省もきょう来ておいでになると思うのですが、今、日本の大学で都市計画を専門に教えている大学というのはあるのでしょうか、都市計画の専門家を養成する大学というのはあるのでしょうか。
○若林説明員　御説明申し上げます。
　大学におきます都市計画に関します教育につきましては、現在、主に土木建築系の学科において実施されております。例えば都市工学講座あるいは建築都市計画講座、地域環境計画学講座というふうなものを設けまして、こういうふうな講座を中心に、環境整備工学なり都市開発工学あるいは都市計画というふうな授業科目を開設し、都市計画に関する教育を実施いたしておるところでございます。
　中で特に都市計画に重点を置いた教育、研究を行っておりますところは、従前から行っておりますのは、東京大学の都市工学科でございますが、さらに平成二年には国立の茨城大学が建設工学科を改組いたしまして都市システム工学科というものを新たにつくりまして、この学科におきまして、都市整備及び住居環境あるいは地域情報処理、都市システム設計演習などの授業科目を開設いたしまして、都市計画に関します教育を重点的に実施しているところでございます。
○平田（米）委員　要するに、今までの日本の教育制度の中は、建物、要するに箱をつくる建築学、それから堤防とか道路をつくる土木学、こちらは随分やっているわけですね。しかし、そういうものを全部組み合わせた、しかもそれに付加価値をつけたそういう都市計画、それの教育というのは非常に私は少ないのじゃないかと思うのです。現に、東大であるというふうにおっしゃいましたが、そこも専門的にそれを必ずしもやっているわけではないというふうにも聞いておるわけでありますが、私は、だから、この辺からまず発想を変えないと、都市計画そのものを幾ら法律でどうのこうの言っても、いいものはできてこない。やはり、権限と金があったって、人がいなければそれを有効に使うことはできません。そういう意味で、マンパワー、人材の確保ということをこの法律をつくると同時に、これはどんどん推し進めていただかなければいけないと思うのですよ。
　文部省はお金がないので、新しい大学をつくれとか学科をつくれというのは、私はなかなか言いにくいなと思っているのですが、建設大臣、今は少なくとも建設省には建設大学校というのですか、そこがあるそうでございまして、資料をいただきましたら、平成三年度の研修一覧表を見ますと、土地利用計画というところで二十二日間、六十八名の研修をする、あと都市再開発という、まあ都市計画全体ではありませんが、一部のものもあと幾つかありますけれども、要するにそういうところでも土地利用計画という言い方をしているのですが、もっと広い意味で都市をどのように質の高い、機能性のある、しかも環境を守った、そういうものにするかという、それを自治体の職員に教育をしていただきたい。それから、もっと長期間要るのだろうと思いますし、六十八名でございますからね、全自治体三千を超えておるわけでございまして、到底及ぶものではないと私は思うのですね。
　この辺の力をきっちり入れるということと、もう一つは、これは自治省にもお願いをしたいのですけれども、素人の役人がやはりころころかわっておるようでは、幾ら教育体制をつくって建設大学校でそういうコースをつくっても、教えた途端にまたやめていってしまう、こんなことでは、ざるに水を入れているようなものでございまして、自治体の病院には専門のお医者さんがいます、医者は大体専門でなければできないわけでございますが。それと同じように、都市をつくるというのは、極めて専門的な仕事だろうと私は思うのですよ。だから、自治体の職員の中に都市計画の専門職というものをきちっと位置づけるべきではないかというふうに思うのですね。それはまさにお医者さんと一緒だと思うのですよ。
　そういう発想が本来の自治体の自主的な町づくりにつながっていく、こんなように私は思うのですが、まず建設省から、地方の職員の養成の問題、それから自治省の方からは、専門職の問題について、御答弁をお願いいたします。
○山崎国務大臣　ごもっともなお話だと思っております。
　今回創設されますマスタープランあるいはいろいろと御議論がございまして非常に積極的な評価をいただきました地区計画制度等を活用いたしまして、今後住民の意見を反映させた町づくりあるいはビジョンを実現していくためには、都市計画の専門職員の養成は必要なことだと存じます。
　このため、建設省といたしましては、従来から、都市計画制度に関する説明会の開催とか、すぐれた事例の紹介等に努めてまいりましたし、また、附属機関であります建設大学校におきまして地方公共団体の職員を対象といたします都市計画専門研修を実施してまいったところでございます。
　以上のような努力を引き続き行いまして、専門職員の養成を図ってまいりたいと存じます。
○平田（米）委員　今までのやり方ではだめだというふうに私は申し上げておるので、従来のやり方をまたやっていきますという答弁では、結局私の質問に対してはやりませんという答弁なわけで、それでは本当の都市計画というのはできませんですよ。
　だからもっと、それは年に一回か二回の職員に対する講習などというのはほとんど意味がないですよ。本当にもう半年か一年ぐらいみっちりあらゆる問題について教え、あるいはいろいろなところ、現地に行って勉強もしてくる。場合によったら、海外のすばらしい都市計画についての実態まで見て勉強させる、このぐらいのことをさせないと、幾ら大臣が市町村が都市計画やっています、やっていますと言っても、すばらしいものは出てこないはずですよ。今までのやり方でやっていきますというのだったら、やらないのと同じですから、私はもう一度答弁いただきたいと思いますよ。
○山崎国務大臣　先ほど申しましたように、ごもっともな御意見でございますので、今後都市計画のスペシャリストの養成に関しましてどのような方策をもって対処してまいるか、真剣に検討してまいります。
○遠目塚説明員　お答えをいたします。
　現在市町村で行われております都市計画行政というのは、御案内のとおり、土木職員あるいは建築職員あるいは事務職員等を含めて総合的な体制で行われておりまして、そういった中でいわゆる専門職としての、職務的な位置づけとしての専門職の必要性については、今後私どもも勉強させていただきますけれども、実際の市町村行政の運営におきましては、やはりある程度幅を持った行政が行われる必要があるということもございまして、それぞれの地方団体でその必要度を今後十分勘案しながら、そういった職員の養成あるいはもっと大きな将来におきましては専門職としての独立した採用形態、そういったものも検討されていくものというふうに考えております。