○参考人（石田榮仁郎君）　このたび、この一月に常任委員会として設置されました行政監視委員会に参考人としてお招きいただきましてまことにありがとうございました。私のような浅薄非才な者が十分皆様方の御期待に沿えるか心配なんですが、ひとつよろしくお願いいたします。
　今、田島先生からイギリスについてるる御説明してもらったわけですが、私は、イギリスから独立したアメリカについて主として説明させていただこうと、かように思っております。なお、先ほど田島先生が利害衝突という言葉を使われたんですが、利益衝突とかいろいろあるんですが、私の場合は利益抵触という言葉で出てきた場合は、田島先生のお話と軌を一にするというか、同義語として御理解いただければと、かように存じております。
　そこで、まずこのたびの一連の大蔵、日銀等の不祥事、今ＮＨＫで「徳川慶喜」をやっておりますが、開国以来百年以上たつ我が国を考えた場合に、いわゆる中央集権、そして官僚制というものが日本をある意味で支えてきたということは紛れもない事実である、かように思います。その意味において、一部の官僚の不祥事によって国民の七一％あるいはそれ以上が官僚に対して不信を抱いておるというアンケートの結果、大変私は胸を痛めております。その意味で、官僚というものがいかにあるべきか、公務員がいかにあるべきかといったことについてこれから説明させていただきたいと思います。
　なお、その意味におきましては利益抵触、コンフリクト・オブ・インタレスト、これとファイナンシャル・ディスクロージャー・ロー、資産公開法、資産の公開ということが問題になろうかと思います。そして資産公開というのは実は利益抵触の一部分である、つまり抵触利益を開示するということの一部分として資産公開がある、このように理解していただければ皆様方おわかりになりやすいのではなかろうか、かように思います。
　それでは、私のレジュメに沿ってお話をさせていただきます。
　まず、アメリカにおける腐敗防止及び政府倫理法といいましょうか、公職倫理の確立に向けての一連の改革ということでございます。
　一連の連邦に限ってお話をさせていただきますと、一九六〇年代以前と以後によって一つの分け方があるのかなと。一九六〇年代以前について、仮にこれを第一期といたしましたならば、先ほどの利益抵触に関する最初の連邦法はどういうものであったかと申しますと、一七八九年、これはフランス革命の年でございます。その二年前の一七八七年にアメリカがいわゆる合衆国憲法を制定しました。その前の一七七六年にアメリカが独立しております。一七八九年、財務長官に対し、公共証券市場に関与することの禁止ということ、既に十八世紀の末葉にアメリカではこのようなことを考えていたということをまず御認識いただけると、少し考え方の転換という意味で御理解いただけるのではなかろうか、かように思います。
　また、自己取引の禁止規定、これは行政行為の特定の過程が公職者の個人的な経済的利益に顕著な影響を持つ場合には、その行政行為に参加することを回避しなければならない、こういったような規定は実は一八七〇年代の初頭、すなわち十九世紀の末葉に制定されていたということでございます。
　これが一九六二年にケネディ大統領によって強化され、贈収賄汚職、利益抵触に関する法律としていわゆるユナイテッドステーツコードとして連邦法典に編入された。御案内のとおりセクション二〇八という刑法典はこのような形ででき上がった、こういうことでございます。
　なお、州について申し上げますと、六〇年代の終わりごろに半数の州が利益抵触法を有しまして、現在では全州にわたって利益抵触に関する法律を持っております。
　資産公開に関しては、一九七〇年代の半ばには十六州にすぎなかったのが、七九年末までに連邦のほか約四十州で資産公開法を有する、このような状況であるということで、実は私、一九七六年に初めて資産公開法なるものを、連邦ではなく州の資産公開法を論文で紹介いたしました。そのころ、日本で初めて紹介した関係上、いろいろ問い合わせがあったりしたんですが、やっと今日このような問題が日の目を見る、日の目を見てはいけないはずの内容がいろいろ世間で話題となっておるということでございます。
　そこで、一九六〇年代から七〇年代を第二期といたしますと、このときに、いわゆるイギリスで言う議会の黄金時代という言葉もありますけれども、アメリカで大きな動きがあった年でございます。
　その三つだけ申し上げますと、レジュメに書かせていなだきました、御案内のとおりのいわゆる情報の自由法、フリーダム・オブ・インフォメーション・アクト、ＦＯＩＡ、いわゆる情報公開法でございます。それとサンシャイン法、ガバメント・イン・ザ・サンシャイン・アクト、会議を日の当たる会議とする、日の当たる政府法とも言われております。それから政府倫理法、エシックス・イン・ガバメント・アクト。この三つが三位一体となっていわゆるアメリカンデモグラシー、アメリカの民主主義を構築してきたんだと、まず出発が情報公開だったということを御理解いただきたい、かように思います。
　そして、一九八〇年代を第三期と仮にいたしましたならば、とりわけ一九八五年に七八年の倫理法を改正しております。それから八九年に大改正が行われました。
　実は、前後して我が国にいま一つの不祥事が起こりまして、そして明治大学の先生と私とが、アメリカのコモンコーズとかカリフォルニア大学とかジョージワシントンとか、日本選挙学会からの派遣ということでいろいろ調査して資料を作成したんですが、ちょうどその一九八九年には大統領行政命令、エグゼクティブオーダーが出まして、そして倫理法改正に関する大統領委員会報告書というものが出されました。これは、皆様のお手元にあります資料にも、一九八九年度における改革の動向、委員会報告書の要旨、ここに書かれてありますので、御参考にしていただければありがたいと思います。それから、いわゆる倫理改革法などが成立したということでございます。
　そして、資産公開制度及び利益抵触防止の沿革につきましては、時間の関係で省略いたしますので、資料等を参考にしていただければありがたいと思います。
　なお、先ほど申し上げたように、資産公開法というのはあくまでも利益抵触の一部をなすものである。つまり、抵触する利益、もし自分の持っている土地が商業地域に指定されるならばその土地は値上がりするであろうから、その委員会での賛否には加わらないというのがいわゆる利益抵触の基本的な考え方でございます。そして、みずからの公務の公平公正というものを国民に、市民に対して明らかにするために、それをわかっていただくために資産の公開があるわけでございます。
　次に、資産公開の合憲性に関する判例ということでございますが、これは州判例と連邦判例がございますが、とりわけ連邦判例について御説明させていただきます。
　連邦判例についてでございますけれども、フロリダ州のサンシャイン・アメンドメントというのがあります。それはフロリダ州憲法を改正して、公衆の信頼を高めるために資産公開法を求めました。憲法改正で規定いたしました。
　しかし、アメリカでは御案内のとおりネブラスカ州を除いて二院制をとっております。そして、五十州すべての議会と知事と、それから五十州すべてに連邦の最高裁、フェデラル・スプリーム・コートに対してステート・スプリーム・コート、例えばカリフォルニア・ステート・スプリーム・コートというように各州に裁判所がございます。
　ですから、フェデラルガバメントというのは、連邦議会、キャピタルコンクレスと、それからプレジデンシー、連邦大統領府、それから裁判所、これを全部総称して連邦政府と呼んでおりますので、通常我々が言うところの政府というと「行政権は、内閣に属する。」という憲法六十五条の範疇の中で考えられがちですが、アメリカではそうでないということをまず御認識いただきたいと思います。
　そこで、例えばフロリダ州の上院議員は、お医者さんであったり弁護士であったり、兼業している方が結構いらっしゃいます。そうすると、資産公開となると、医者の場合は患者、弁護士の場合は依頼者の例えば金額がネットで、つまり段階的でなく正味の資産を公開することとなっておりましたので、それをそのまま公開すると患者のプライバシーとか、定型料金でやっておりますので、名前を伏せていても、あっ、この人はとかいうことをいろいろ、名前がそのときは出ておりましたので何をしたかということが大体わかることになってしまうし、あるいは弁護士さんですと、例えば離婚訴訟の、離婚にまで至っていなくても訴訟になっているということになると、これは好ましくないということでプライバシーが争われました。
　そのときに、いわゆるフェデラル・ディストリクト・コート、連邦地裁でどうなっていたかといいますと、バランシング・テストを採用しまして、腐敗と腐敗の疑惑、つまりコラプション・オア・アピアレンス・オブ・コラプションという言葉を使っておるんですが、腐敗と腐敗の疑惑、あるいはそれに類するものと、公衆の信頼の創設、利益抵触の防止とを考えた場合には公衆の信頼の創設、あるいは国民の、市民の知る権利といったものにはかりのおもしがかかる、つまりプライバシーというものが犠牲になってもやむを得ないという考え方でございます。これは連邦控訴裁でも確認され、また連邦最高裁でもここに書いてあるようなサーシオレライ・ディナイドということで、上告棄却されておりますので、究極的な連邦最高裁の判決が下ったということでございます。
　次に、政府倫理法に対する合憲判決という意味では、ここに書いてあるようなデュプランティア・バーサス・ユナイテッドステーツですけれども、これは一九七八年にできました最初の政府倫理法の折ですが、御案内のとおり、これはアメリカの大統領、副大統領、上下両院議員、そして連邦の裁判官までをも資産公開に服するというものでございました。もちろん、上級公務員、この当時はジェネラルスケジュール、つまり連邦俸給表の一般俸給表の十六等級以上、現在十五になっておりますが、以上の高級公務員も資産公開に服するということでしたが、連邦の裁判官を資産公開に服するとは一体何事かということで連邦の裁判官が訴訟を起こしたというケースでございます。
　つまり、裁判官は選挙で選ばれない、にもかかわらずそこで、イレクテッドオフィスでないにもかかわらず資産公開に服するというのはけしからぬという考えなんですが、これについても連邦控訴裁は、いわゆる裁判官も国民から選ばれたエリートなんだ、したがって資産公開に服するべきである、こういうような連邦控訴裁の判決が下っておりまして、これも同じくサーシオレライ・ディナイドされておりまして、上告棄却されておりますので、連邦最高裁の最終的な確定判決と、このようになっております。
　第三に、資産の開示・公開と利益抵触防止の具体的な手続がどのようになっているかということにつきましては、詳しくは御質問の折につまびらかにさせていただきたいと思いますが、一連の説明のアウトラインだけ説明させていただきますと、お手元の資料の方に若干書かれてあると思います。
　そこで、ここにオフィス・オブ・ガバメント・エシックス、一番大事なＯＧＥという政府（公職）倫理局。そしてファーストラインで行うのが各省庁の倫理担当官、デジグネイテッド・エージェンシー・エシックス・オフィシャルズ、通常ＤＡＥＯと言っております、これがまず第一義的にファーストラインで審査するということになります。それから大統領法律顧問、上院承認委員会等がございます。
　そして、勤務庁の報告書の審査過程がどうなっているかということにつきましては、お手元の資料の「資産開示報告書の審査過程」ということでまずＤＡＥＯが行い、それからＯＧＥが行うということでございます。
　では、公開手続がどうなっているかということにつきましては、同じくこの資料に書かれてありますのでお読みいただきたいと思います。そして、開示対象、あるいは利益抵触防止の意義はどうなのかといったようなことについても書かれてあります。
　次に、利益抵触を避けるために用いられる手段がどういうものかということで、これはちょっと参考になると思いますので、ここの部分については少し御説明させていただきます。
　まず、利益抵触条項の不適用の許可書、いわゆるウェイバーということで、これはブッシュ大統領がいわゆるエグゼクティブオーダーを出したときにも言っていたんですが、教書の中でも言っていたんですが、有能な公務員を締め出すような制度であってはならない、つまり倫理法というものが有能な公務員を締め出す制度としての倫理法であってはならない。その意味で、個人的な経済的利益に影響する行為の禁止に違反した場合の処罰条項を適用しないこと、すなわち、適用の除外を認める所属庁の長官の認定書でございます。これがいわゆるウェイバーということでございます。
　また回避同意書、リキューザルというものがあります。これは被任命者が利益抵触に遭遇するかもしれない特定事項に参加しないことに同意する声明書でございます。
　それから、利益抵触原因となる資産を処分するという、ダイバスティチャーというものもございます。
　なお、ブラインドトラストという制度がちょっと参考になるかなと思いますが、いわゆる抵触する利益、株などででもいろいろな問題が今回起こりましたが、それをブラインドにしてしまう。自分の株がどこにあるかわからないように、何か、がらがらっという年末のくじじゃないんですが、わからないようにして、そして自分の資産がどうなっているかというのは一応わからないようにして、しかし個人が余り不利益にならないようにする、こういうような仕組みがブラインドトラストでございます。
　なお、各種の利益抵触の内容と規制目的はここに書かれてありますので、後ほど御説明させていただきます。
　最後に、我が国の公務員不祥事の防止策について、私見として、日米の比較ということで、時間が参りましたけれども若干御説明させていただきます。
　まず、公務の公平公正のあかしというものをどのように立てるかという日米の比較ですが、自分のやっている公務が公正であり公平であるということを国民にみずからが説明していく、挙証していく、これがアメリカの考え方でございます。そして、行政の透明化を図り、行政に対する信頼を回復するという、これがアメリカ的な考え方、みずからが挙証していくという考え方でございます。
　それから、政策決定・政策起案従事者、いわゆるパブリックフィギュアと個人のプライバシーについては先ほどの判例の考え方のとおりでございまして、いわゆるパブリックフィギュア、公的な人物であるからプライバシーというものがある程度犠牲にされても仕方がない、余りにもということは問題がありますが、ある程度犠牲にされるということはやむを得ないという考え方がアメリカの考え方でございます。バランシング・テストでございます。
　それから、いわゆる贈答文化、ギフトカルチャーということについて、その限界ということと、今回の不祥事を検証してまいりますと、いわゆる官庁の官庁あるいは銀行の中の銀行、通貨の番人と言われる大蔵省あるいは日銀の不祥事に思いをいたすと、やはりそこに限界というものがあるのではなかろうかということでございます。
　いわゆる冠婚葬祭とかいろいろと我が国でもそういう贈答文化が一種の文化として定着していると思います。これについては理解できるわけですけれども、やはりそこには限界がある。つまり、公務の職権といわゆる利益誘導の関係があればそこはやはり考えなければならないというのがアメリカ的な考えで、つまり、自由で公平公正な、健全な状態を維持するためにいわゆるデモクラシーの必要経費論、維持論として、政府倫理、公職倫理のため、このたび二億から三億ぐらいかかるのではなかろうかと言われておるわけなんですが、それは必要経費論として考えていく必要があるのではなかろうか。つまりそれは、日本が市場をオープンにする、あるいは日本が市場に参入できないといったようなことを避ける意味においてもやはり公平公正であらねばならない、このように思います。
　では、公務員倫理は何で、あるいはだれをどのようにどこまで、これは罰則等になるわけですが、これはいわゆる橋本総理の御発言の内容も変遷してきております。その意味で、本来内心に問うべき、法と道徳の問題になってまいりますが、個人の内心に問うべき倫理、エシックスという問題を法の分野に高めざるを得ない、ここが大きな問題ではなかろうか、このように思う次第でございます。
　それから、罰則等については、これはいろいろ御議論があると思いますけれども、例えば公職選挙法の連座制の強化で、五年間の公民権停止、これを拡大する動きがあったわけですが、五年間の公民権停止ということで違反者が激減しました。そうなると、ここに今おいでの国会議員の先生方に大変失礼な言い方かもしれませんが、国会議員にとってのいわゆる死刑判決というのは何かというと公民権停止であるということになると、公務員にとってそれは何かということをお考えいただければ罰則というものもおのずと解決していくのではなかろうか、このように思う次第でございます。
　次に、利益抵触の治癒方法については先ほど御説明したとおりでございます。
　それから、倫理研修の徹底強化ということで、これについては後ほどジョアンさんから御説明いただけるのではなかろうかと思っております。
　最後に、第三者機関としてのチェック機関の設置ということで公務員倫理審査会、違反者を司法当局に告発できるような、例えばアメリカのフェデラル・イレクション・コミッション、ＦＥＣのような強力な第三者機関の設置というものがこれからの課題になるのではなかろうか、このように思います。
　最終的なゴールは、その意味で行政情報の公開、すなわち情報公開が必要になる。先ほど申し上げましたように、アメリカでは一九六六年の情報の自由法から出発いたしました。ところが日本は、今この通常国会でいろいろ議論されていくわけでしょうが、情報公開法がまだ成立しておりません。そう遠くない将来といいましょうか、まず近い将来制定される運びとなるのではなかろうかと思いますが、この情報公開がやはり必要になってくる。その前に、いわゆる地方分権とか特殊法人の廃止とか規制緩和というのも必要になってくるのではなかろうか。
　ただし、この規制緩和というのが、今回のいわゆる金融ビッグバン、日本版のビッグバンに向けた規制緩和の程度や時期というものが事実上大蔵省の裁量で決められてきたところに今回の不祥事の原因があったのかな、こういうような気もいたすわけでございます。そうすると、そういうような規制緩和ではなく、もう少しフェアな意味での規制緩和というものを考えて、それには情報公開というものを最終的に押さえていく必要があるのかな、かように存ずる次第でございます。
　若干時間を延長してしまいまして大変失礼しましたが、以上をもって私のつたない陳述とさせていただきます。どうもありがとうございました。