○東垣内清君　私は、日ごろ弁護士として、市民の生活と権利に深くかかわりを持ち、また自由法曹団員として、憲法や民主主義擁護の活動にも参加しておりますが、そのような一国民として、自由民主党が提案されました参議院全国区制法案につきまして若干の意見を述べさせていただきたい、このように思います。
　国会議員の選挙は、国民の主権行使及び政治参加の最大の機会です。憲法は、「日本國民は、正當に選擧された國會における代表者を通じて行動し、」云々、これは前文でございますが、「両議院は、全國民を代表する選擧された議員でこれを組織する。」憲法四十三条でありますが、このように定めております。このようなことはあえて指摘するまでもないことでございますが、この国民主権、議会制民主主義に沿う選挙を保障するためには、次のような基本条件が確定されることが不可欠だと考えます。
　第一は、国民の多数が平等に投票に参加できること。選挙権の数、質とも平等であるということです。
　第二には、国民の政治参加の自由が平等に保障されていること。選挙活動、政治活動の自由保障の問題でございます。
　第三は、自由で公正な民意の形成を阻害する要因を徹底的に排除すること。企業や団体の献金を禁止し、買収などを根絶することなどでございます。
　第四は、国民と国会との社会的パイプ役とも言うべき政党の自主的で自律的な発展を保障すること。結社の自由を認め、政党への監視、介入とも言うべき政党法などを排除しなくてはならないと思います。
　第五に、議会の構成が国民の多様な政治意思を公正に反映し得る選挙制度であることでございます。小選挙区制など、多くの死票を生み、いわば民意切り捨て制度とも言うべきこのような制度は排除することでございます。
　これらは、憲法上最小限の要請だと言っていいだろう、こういうふうに考えます。
　こう見てきますと、緊急に着手すべき点の一つは、地方区の定員是正の問題です。一九八〇年の国勢調査結果によっても、議員一人当たり人口で一対五・七三というひどい不均衡が生じております。
　また、選挙活動は政党や候補者だけが行うものではありません。国民みずから政党の政策や候補者の政見、人柄を知り、支持する政党や候補者の当選のため、国民の中で相互に働きかけ、支持を広げ合っていく主体的な運動でございます。これを旺盛にするためには、戸別訪問、文書活動などが自由でなくてはなりません。国民の選挙、政治参加の自由を金縛りにした現行公選法を早急に改めなければならない、こういうふうに思います。
　金権腐敗政治の根源とも言うべき企業、団体献金の禁止、買収など、悪質犯罪の根絶策等も緊急課題だと考えます。
　ところが、こうした点については全く手をつけないで、参院全国区制改革のため大幅会期延長の強行、次いで参院公選法改正特別委員会での採決強行、本会議での異常な事態での強行採決など、納得しがたい事態が続いておると言わなければならないと思います。
　参議院全国区制に期待されるものは、全国的で長期的な視野に立つ国民代表を選出し、良識の府として慎重な審議を通じて衆議院を抑制、補正しようとする点に中心的な意義が認められてきたし、最近では小政党や無所属候補が少ない選挙費用で国政に選出される貴重な舞台としての役割りを果たしてきております。
　今回の改革法案は、これを一挙に変革しようとする大改革でありますが、第三者機関の審議も経ておらず、政党間の基本的合意もいまだありません。結局、多数政党による党利党略によるものとしか思えないわけでありますが、この点は法案の次の点に端的にあらわれているのではないかと思います。
　第一は、小政党や無党派、無所属の締め出しです。比例代表制ないし政党本位の選挙の実現という説明も、無党派などを締め出す理由にはなりません。自民党の御都合によるもの以外ではないのであります。名簿の下位に位置づけられた者が無所属などで立候補しようとするのを抑制するためだというふうに聞き及んでおります。
　第二に、ドント式の採用です。これが多数政党に有利であることはよく知られております。最も簡明な単純比例配分を排除する理由は全くないわけであります。
　第三に、選挙運動の規制です。法案は、政党本位の選挙制度をうたいながら、名簿登載候補者個人の選挙運動を一切禁止し、政党などの選挙運動を新聞広告、テレビ、ラジオでの政見放送及び選挙公報に限定するなど規制を強化し、しかも、これらの機会も相対的に多数政党に有利に割り当てられることになっております。選挙活動、政治活動の自由化、言葉をかえますと、国民に国政参加の機会、方法を広く認めること、これはもしそうすることが革新政党に有利に働く、こういう認識が規制強化へと向かわせているのではなかろうかというふうに疑わざるを得ません。
　強行採決の繰り返しという法案審議過程とあわせ、法案の持つ党略性は明白だと言わなければならないと思いますが、次に述べるように、この法案は違憲のもので、反民主的なものである点において、とうてい廃案以外にはないものと考えます。でき得れば撤回願いたいものだと思います。
　名簿を提出できる政党などを三つの要件のいずれかに該当するように限定しておりますが、この点につき憲法十五条は、「公務員を選定し、及びこれを罷免することは、國民固有の権利である。」と規定し、最高裁大法廷判決は、選挙権が基本的人権であることを確認した上、これと表裏の関係にある「被選挙権者、特にその立候補の自由も憲法十五条一項の保障する重要な基本的人権の一つと解すべきである」、このように判示しております。これを所属政党の有無、すなわち無所属、無党派を理由に差別したり奪ったりすることは、国民主権に対する重大な侵害であると考えます。たとえ無所属や少数党でも、その活動を保障することは当然であり、議会制民主主義にとって基本的要件であります。法案のようにあらかじめ法的に規制し、排除することは、国民の主権者としての選択の権利を奪うものであり、現に国民の中に存在する多様な政治的意思をあらかじめ抹殺しようとするものであって、とうてい憲法の容認するところではないと考えます。
　また、憲法十四条の法の下の平等の定め、同四十四条の「両議院の議員及びその選擧人の資格は、法律でこれを定める。但し、人種、信條、性別、社會的身分、門地、教育、財産又は收入によって差別してはならない。」との規定に照らし、無所属などに対する立候補制限も信条による差別というふうに言うべきです。
　憲法二十一条は、結社し、または結社しない自由を認めていることから、いずれの政党にも加入しないことや、法案の定める条件に合わない政党に属していることで比例代表選挙への立候補を認めず、あるいは制限、政党等結成を実質上強制するというふうになることなどは、明らかに結社の自由に対する侵害だと考えます。
　十名の候補者をそろえれば立候補できるから違憲ではないと弁明する向きもあるようですが、供託金の倍増とその没収規定は大きな経済的負担を強いるものであり、自由侵害の役割りを果たすものと言うべきです。いずれにしても二十一条違反の点はぬぐい切れません。
　また、憲法十五条は、公務員たる個人を取捨選択する権利の保障と解する見解、これは日弁連の意見書、本年三月に発表されておりますが、もあり、かかる主張も「一つの解釈論としては軽視することができない」という見解、これは憲法研究者三十一氏の八月五日付の声明でございますが、こういう指摘も傾聴しなければならない点だと思います。
　次に、選挙運動を大幅に規制することの違憲性でございます。言論の自由の保障は議会制民主主義を支える重要な柱です。一つは代議制、多数決原理のチェック機能を果たすものとして、一つには国民の代表を選ぶ過程で主権者たる国民が主体的な選挙への参加を保障するものとしてであります。法案との関係では、特に後者にかかわることでありますが、現行公選法では、戸別訪問禁止やたび重なる改悪によって、文書図画の領布制限を初め、政党や候補者などの選挙運動や政治活動の規制等、諸外国に例を見ないほど厳しい規制をしております。加えて、本法案では一層規制を強化する方向で臨んでいるわけであります。これでは、有権者は政党の政策や政策論争についても十分知ることができず、いわんや候補者の政策、識見等も十分知ることができません。候補者や政党の活動を制限し、国民の知る権利を侵し、政治参加の機会と方法を奪い、選挙を暗やみ化し、ひいて議会制民主主義を掘り崩すことになりかねない、このように考えます。これらの制限には、これという合理的理由も認められず、憲法二十一条に違反するものと言わざるを得ません。
　なお、法案は政党の自主的、自律的発展の保障という観点から問題があります。
　以上が、この法案に賛成できない理由の骨子でありますが、最後に、参議院、衆議院を通じて、私たちと同様参考人あるいは公述人の多くの方々が意見を述べております。多くの反対意見がございました。また、賛成意見の中にも無条件で賛成する方はほとんどなかったように理解しております。現在の段階でこれらの意見が十分反映されているとも思えません。こうした重要な制度の改革に当たっては、十分論議を尽くし、国民諸階層の意見をよく聞いていただき、政党間の基本的合意を得て進めていただきたいものだということが一国民の立場からの切なる願いでございます。
　以上が私の意見でございます。（拍手）