Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
平成十六年五月二十七日（木曜日）
　　　午前十時開会
　　　　─────────────
　　　委員の異動
　五月二十五日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　小川　敏夫君　　　　　江田　五月君
　五月二十六日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　大渕　絹子君　　　　　千葉　景子君
　　　　　直嶋　正行君　　　　　樋口　俊一君
　五月二十七日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　樋口　俊一君　　　　　平田　健二君
　　　　─────────────
　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　山本　　保君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　松村　龍二君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉田　博美君
　　　　　　　　　　　　　　　　角田　義一君
　　　　　　　　　　　　　　　　木庭健太郎君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　青木　幹雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　岩井　國臣君
　　　　　　　　　　　　　　　　鴻池　祥肇君
　　　　　　　　　　　　　　　　陣内　孝雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　野間　　赳君
　　　　　　　　　　　　　　　　今泉　　昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　平田　健二君
　　　　　　　　　　　　　　　　堀　　利和君
　　　　　　　　　　　　　　　　井上　哲士君
　　　国務大臣
　　　　　　　法務大臣　　　　　野沢　太三君
　　　副大臣
　　　　　　　法務副大臣　　　　実川　幸夫君
　　　大臣政務官
　　　　　　　法務大臣政務官　　中野　　清君
　　　最高裁判所長官代理者
　　　　　　　最高裁判所事務
　　　　　　　総局民事局長
　　　　　　　兼最高裁判所事
　　　　　　　務総局行政局長　　園尾　隆司君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　加藤　一宇君
　　　政府参考人
　　　　　　　司法制度改革推
　　　　　　　進本部事務局長　　山崎　　潮君
　　　　　　　法務大臣官房司
　　　　　　　法法制部長　　　　寺田　逸郎君
　　　　─────────────
　　本日の会議に付した案件
○参考人の出席要求に関する件
○政府参考人の出席要求に関する件
○行政事件訴訟法の一部を改正する法律案（内閣
　提出、衆議院送付）
　　　　─────────────
○委員長（山本保君）　ただいまから法務委員会を開会いたします。
　委員の異動について御報告いたします。
　去る二十五日、小川敏夫君が委員を辞任され、その補欠として江田五月君が選任されました。
　また、昨二十六日、直嶋正行君及び大渕絹子君が委員を辞任され、その補欠として樋口俊一君及び千葉景子君が選任されました。
　　　　─────────────
○委員長（山本保君）　参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　行政事件訴訟法の一部を改正する法律案の審査のため、来る六月一日、参考人の出席を求め、その意見を聴取することに御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○委員長（山本保君）　政府参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　行政事件訴訟法の一部を改正する法律案の審査のため、本日の委員会に司法制度改革推進本部事務局長山崎潮君及び法務大臣官房司法法制部長寺田逸郎君を政府参考人として出席を求め、その説明を聴取することに御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○委員長（山本保君）　行政事件訴訟法の一部を改正する法律案を議題といたします。
　本案の趣旨説明は既に聴取いたしておりますので、これより質疑に入ります。
　質疑のある方は順次御発言願います。
○岩井國臣君　三権分立でございますが、三権分立というのはもう小学生も知っている当たり前のことだと思いますけれども、余りにも当たり前というのでしょうか、かえってその哲学的な意味とか具体的な在り方となるとよく分からない面がございます。
　人は、長い歴史的経験に基づきまして、主権者である国民の権利と自由を擁護するために国家権力を三分し、相互に抑制と均衡を行わせるという権力分立の制度を考え出し、近代民主国家がいずれもこれを採用しているということはもう周知の事実であります。最初は言うまでもなくアメリカ合衆国憲法であろうかと思います。私はトライアドと言っておりますけれども、言ってみれば人類の知恵みたいなもので、河合隼雄や中沢新一の言い方で言いますと神話的知恵ということになります。その辺の話は時間の関係もありまして省略いたしますけれども、三権分立の考え方は人類の知恵だということにしておきたいと思います。
　今回の行政事件訴訟法の改正は、平成十一年七月に設置されました司法制度改革審議会での二年間にわたる検討を経まして、内閣府に司法制度改革推進本部が設けられたわけであります。政府としての並々ならぬ覚悟がうかがわれます。そして、平成十四年二月に設置されました行政訴訟検討会の精力的な検討を経まして、やっと政府案ができたということでございます。司法制度改革推進本部の御苦労に対しまして、ここに深甚なる敬意を表させていただきたいと思います。
　しかし、問題がないわけではありません。政府中心で司法制度改革を進めるのは憲法違反ではないかという意見もあるのでございます。特に行政訴訟は国家権力の三権分立の根幹にかかわる制度でありまして、行政訴訟の一当事者となるべき政府が自ら改革案を取りまとめることについては、その改革が十分なものになるのかどうか、疑いの目で見る向きもありました。
　で、質問でありますけれども、今回の行政事件訴訟法の一部を改正する法律案を取りまとめるに当たりまして、行政訴訟の当事者である政府が行うことは三権分立を逸脱したやや行き過ぎたやり方だという批判がありますが、法案の取りまとめまでの経緯を御説明いただきたいと思います。また、三権分立を逸脱したやや行き過ぎたやり方だという批判に対する司法制度改革推進本部の見解をお伺いしたいと思います。
○政府参考人（山崎潮君）　この問題につきまして、ただいま御指摘のような意見、あるいは御批判かもしれませんけれども、私ども、あるということは承知はしております。これに関しまして、今これから申し上げますけれども、実質的にその御批判は当たらないのではないかというふうに考えております。
　その経緯と理由でございますけれども、今回の行政事件訴訟法の改正でございますけれども、これは、総理を本部長といたしまして、それから全閣僚を本部員とする司法制度改革推進本部においてその案を作成したものでございますけれども、この作成に際しては、本部に設置されました顧問会議、それから、あるいは事務局に設置がされました行政訴訟検討会のメンバーとして有識者の方々に御協力をいただいたということでございます。それから、この案を作成するに当たりましては、いろいろな形をもって国民の皆様方から広く御意見、御提言をいただいているというところでございます。また、この案を最終的に確定をしていくという段階では、並行していろいろな政党の方々の御意見も拝聴しながら最終的に決めていったと、こういう経緯にあります。この中でも随分いろいろな活発な議論がございまして、今回、法改正としてなるべく盛り込めるものは盛り込もうという観点から御提案をさせていただいたということになるわけでございます。
　こういうふうに、その改正につきましては、かなりいろんな関係者の方々に関与をしていただきまして、また御努力をいただいたという、そういうことから、それを踏まえまして、国民の権利利益のより実効的な救済手続の整備を図るという観点から、総合的な改革を実現しようとするものでございます。
　したがいまして、政府といたしましては、行政運営を行う立場からのみだけではなくて、広く各方面から幅広い御意見をいただきまして、これを踏まえまして、それから国民の視点に立って本改正案の取りまとめを行ってきたということでございますので、確かに内閣の中で改正案を出すということにはなりますけれども、実質的には様々な外部の御意見も取り入れたということで御理解を賜りたいというふうに考えております。
○岩井國臣君　前回の裁判員制度については私大分いろいろ迷っておったんでありますけれども、今回のこの行政事件訴訟法の改正は、もちろん私は積極的に大賛成であります。三権分立を逸脱したやや行き過ぎたやり方だという一部の批判は、むしろ私は立法府として厳粛に受け止めなければならない問題であって、政府に対する批判は見当違いではないかと、そんなふうに思ったりしております。立法府の力が足らないのではないか、そんな感じもするわけであります。
　今、三権分立のバランスが崩れているとすれば、司法の力を付けることではなく、立法、それも良識の府であるべき参議院の力を付けることではないか。参議院は本来良識の府でないといけないと思うのでございますが、人権擁護法案の審議になかなか入れないのを見て分かりますように、若干力不足のところがないわけではない、そんな感じも実はするわけであります。
　いずれにいたしましても、今回の法改正の動きは画期的なことでありまして、それだけに各方面の期待も非常に大きかったと思います。期待が大きかっただけに落胆も大きかったのかもしれません。政治なんてまあしょせん妥協ですから、現状が少し良くなれば良いのではないか、私はそんなふうに思ったりしておるわけでございまして、なかなか革命みたいなことは起こらないのではないか。日本的革命の思想、明恵の「あるべきようわ」というのがありますけれども、あれでいったらええのではないかと、こんなふうに思ったりしております。そういう意味で、私は今回の改正案は百点満点に近いというふうに、私の物差しではそう思っておるんですが、さて、皆さんどんな感じでしょうかね。
　そこで、質問でございますけれども、各方面の動きからは、行政事件訴訟法の見直しが不可避であることはもちろん争いがないわけですね。抜本的改正にどの程度踏み込んだかが問題だというふうに思います。しかし、その程度というのは実は期待の大きさと関係があるわけでございまして、評価はいろいろ分かれるわけだと思います。
　今回の行政事件訴訟法の改正案は国民の評価としては何点ぐらいなんでしょうか。法務大臣の評価は何点ぐらいでございましょうか。
○国務大臣（野沢太三君）　長年、行政の中心におられ、しかも、なおかつ最大の事業官庁での御経験に基づかれた岩井委員の御指摘は厳粛に受け止めさせていただきたいと思いますが、現行の行政事件訴訟法につきましては、御承知のとおり、昭和三十七年に制定されたものでございます。それから四十年余りを経まして、行政需要の増大と行政作用の多様化に伴いまして、行政による国民の利益調整が一層複雑多様化するなどの変化が生じております。
　三十七年当時から今日までの予算規模という面で見ても、数十倍という予算の増大があり、また手掛けている仕事の内容も大変多様化しているのは委員御承知のとおりでございますが、今回のその改正案につきましては、このような近年における国民と行政の関係の在り方の変化に対応していくために、まず第一に国民の権利利益の救済範囲の拡大、それから二つ目が審理の充実及び促進、三つ目に行政訴訟をより利用しやすく、分かりやすくするための仕組みの整備、それから四つ目が本案判決前の仮の救済の制度の整備という四つの観点から、総合的、多角的に行政訴訟制度の改革を実現しようとするものであります。
　これによりまして、国民の権利利益のより実効的な救済手続の整備が図られますし、行政訴訟制度の機能がより一層国民の期待にこたえて充実することを期待しておりまして、極めて重要な意義があると考えておるところでございます。
　これが国民の評価として何点ぐらいか、あるいは私、法務大臣としての何点くらいの評価と考えるかという御質問でございますが、委員が大変高く評価していただいていることは大変私どもとしても有り難いわけでございますが、数字的に何点というのは、法案提出の責任者として自ら点数付けることは差し控えさせていただきまして、後日の国民の皆様の評価、点数にお任せをしたいと思うわけでございます。
　いずれにいたしましても、私自身としましては、今回の改革は国民が訴訟を利用しやすくするという観点から四十年ぶりに行政訴訟制度を抜本的に改革するという極めて重要な意義のある改革であるという認識では、最大限努力をさせていただいたつもりでございます。私も行政の一環を担った時期もございまして、どうしても行政というのは最大多数の最大公約という大きな利益のために個別の具体的な人々の権利を場合によっては侵害することもあるということをいろいろな場面で経験させていただいておりますので、その点が今回バランスよく調整されることが期待できるという点で、よろしく御審議のほどをお願いしたいと思います。
○岩井國臣君　アメリカの裁判はすこぶる短く、何か月もの長期裁判が行われる裁判は非常にまれだというふうに言われておりますけれども、なぜ日本の裁判は長くなるのか。私は、裁判というものは早ければいいというものではないと思います。十分に慎重な審理が大前提でありますから一概には言えないと思いますけれども、中にはやはり大幅に時間短縮を図るものがあってもよいのではないでしょうか。
　まずは現状認識をお伺いいたします。そして、その点について今度の法律改正ではどのように考慮をされたのか、御説明願いたいと思います。
○政府参考人（山崎潮君）　まず、審理の期間の問題の現状認識でございますけれども、確かに以前、日本の裁判が非常に遅いという御指摘がございまして、正にそういう実態にあったのかもしれません。ただ、その後、かなり運用で努力をいたしまして、民事事件の審理期間も相当縮まっております。現在で、二〇〇一年ですか、済みません、二〇〇一年で見ますと、アメリカで、一般の民事事件でございますけれども、平均審理期間が八・七か月ということで、日本は八・五か月と、ほぼ同じぐらいまでに努力して短くなっているという現状でございます。
　ただ、これを行政訴訟の関係で見てまいりますと、これは平均審理期間が平成十四年で、ちょっと年度は違うんですけれども、十六・八か月ということですから、約、一般の事件の倍ぐらいは掛かるということになろうかと思います。そういう実態にあるというのがまずその前提でございます。
　何で裁判が長くなるのか、それをどういうふうにして解消していくのかという点でございますけれども、一般的に言われている原因でございますけれども、まず当事者が非常に多数であるということ、それから事件の内容が非常に複雑で専門的であるというもの、こういうことですね、こういうことがまず一つの要因になるだろうと。
　それから、やはり期日の調整が非常に困難であるというような事件、こういうものもございますし、それは、裁判所の整理の仕方、当事者の進行の協力具合、こういうことによってもいろいろ影響を受けるということも要因として言われております。
　それからあと、争点がやっぱり非常に複雑なことに関連するわけでございますけれども、初めの段階でその整理が不十分なまま審理がずっと入っていって、結局何をどういうふうにしていいか分からないままとにかくやることをやるというふうに積み重なっちゃうと、こういうものもあるわけでございます。あるいは、個々の裁判官の事件の一人当たりの持っている時間が多過ぎてさばき切れないとか、いろんな要因はあろうかと思います。そういうものが複合しているということになろうかと思います。
　このことに関して、これを解消していくために現在いろいろな運用の工夫はされておりますけれども、それ以外に、昨年ここで、この法務委員会でも御承認いただきましたけれども、裁判の迅速化に関する法律、これはもう既に公布、施行されているわけでございますけれども、この精神は、第一審の訴訟手続を二年以内のできるだけ短い期間内に終局させると、これを目標にするということでございまして、目標にしてそれを充実した手続を実施することによって行っていくと。あるいはこれを支える制度、あるいはその体制、こういう整備をしながらやっていきましょうと、こういうものでございました。
　これの目標に従って、まず、それぞれの運用の努力をしなければならない。それから、個々の、例えば民事訴訟手続、刑事訴訟手続、それぞれのところでこの目的に沿うような手続改正が必要ならばやっていくと、こういうことになるわけでございます。こういう努力を今しているところでございまして、この結果がどういうふうに出てくるか、これをまず見なきゃいかぬだろうというふうに思っております。
　また、行政訴訟特有の問題として申し上げますと、やはり行政処分は、昭和三十七年にこの行政事件訴訟法ができ上がったときと現在を比べますと、先ほど大臣からもございましたけれども、何というんですかね、国の関与の在り方というのは非常に膨大に増えてきて、かつ複雑化しているということになるわけでございますので、この内容を理解するためには相当時間が掛かるということになろうと思います。特に、訴える側の国民の方で、それがどういう理由でどういうふうに行われたのかということ、これについて理解をして訴訟を起こすと、それから訴訟を進行していくということに関してやはり相当な時間を要するということになろうかと思います。要するに、専門性と複雑性、これがポイントになろうかと思います。
　このままやっぱり放置してはならないということになります。余り時間が掛かれば、やっぱり当事者として訴訟を提起するということをちゅうちょするということにもなるわけでございますので、そこで、今回、一つのポイントといたしましてその点にスポットを当てまして、行政庁が判断の根拠とした資料、これを早期に訴訟資料とすることが必要だと。それによって訴訟がスムーズに進行していくだろうということを考えまして、この法案では、裁判所が行政庁に対して処分あるいは裁決の内容とか、それから処分あるいはその裁決の根拠となる法令の条項、それから処分、裁決の原因となる事実とか、その他その処分、裁決の理由を明らかにする資料、こういうものについて提出を求めると、釈明処分として求めると。
　それから、あるいは審査請求にかかわる事件の記録がございますので、これの提出を求めると、こういうことを制度として設けまして、審理の割合早い段階で何が争点かということをきちっと分かっていただいて、それで訴訟を進めていくということにしようとしているわけでございまして、これがうまくいけば審理期間はかなり短縮できるだろうと、それから内容的にも充実した審理ができるのではないかと、こういうことを期待しているわけでございます。
○岩井國臣君　ありがとうございました。
　なかなか現在の行政も複雑になっているし、極めて専門的でありますので、その事件にかかわる訴訟ということになると大変だと思いますけれども、是非頑張っていただきたいと思います。
　次の質問でございますが、我が国の行政訴訟提起件数でございますが、諸外国に比べて圧倒的に少ないと言われております。諸外国と比較してどのようなことになっているのか、お述べいただきたいと思います。
　そして、今回の法改正では、国民にとってどのように便利になったのか、訴訟というものがどのように身近なものになったのか、国民に分かりやすく御説明願いたいと思います。
○政府参考人（山崎潮君）　まず、ちょっと事件数、世界の比較をしてまいりますけれども、平成十四年の数字でございますけれども、我が国では二千三百二十八件ということでございます。アメリカを例えば見ますと、二〇〇二年で、若干年度はずれるわけでございますけれども、四万千四件、四万件ですね、大体、ということになります。それからイギリスでございます。同じく二〇〇二年でございますけれども、五千三百七十七件ということで、日本にかなり近い数字ではございます。それからドイツでございますけれども、これは二〇〇一年でございますけれども、五十万四千百三十二件というすごい数字でございます。それからフランスでございますけれども、やはり二〇〇一年でございますけれども、十三万四千五百六十件と、こういう数字を一応承知をしているわけでございます。相当に数字の違いもあるという現状でございます。
　これ、単純になかなか比較するのは、どちらがいいのかとか、これはなかなか難しいところはあろうかと思いますが、いろいろ制度も違っているという点があろうかと思いますけれども、ただ言えることは、訴訟手続に関して、やっぱり使い勝手が悪いということになれば、やっぱり国民の方々は、複雑であり時間が掛かるということになれば、どうしてもやっぱり利用をためらうということになろうかと思います。
　そこで、今回の改正案でございますけれども、この中では、まず、そういう障害となり得るだろうと思われるようなところを取り除こうということを考えているわけでございます。
　個々に申し上げると、例えば取消し訴訟の原告適格ですね、これを実質的に広く認められるように、そういうふうにしようという改正もしております。これは、本体に近づけるかどうかのポイントでございますけれども、近づけないで終わってしまうということになれば、なかなか訴訟を提起してくることをためらうということになるわけでございますが、その点をまず改正をしている。
　それから、現在のいろいろな複雑な行政処分が行われている中で、やはりいろんな類型を認めないとやはり足りない場面があるということで、取消し訴訟だけでは足りないだろうということから、義務付けの訴えとかあるいは差止めの訴えというものを新たな手段として設けるということにしております。
　それから、これは確認的な規定でございますけれども、今現在ある、当事者訴訟という訴訟があるわけでございますけれども、その中で確認訴訟という類型のものも使えるんだよということで、これを明示をするということもしております。こういう意味で、訴訟類型の選択の幅を広げているということになります。
　それから、先ほど申し上げました、行政庁に対して資料の提出を求めるということで審理の充実、促進を図ろうということでございます。
　それから、被告適格の簡明化ということでございますが、現在は処分をした行政庁を相手に起こすということになるわけでございますが、これがなかなか、どこの行政庁かということを特定するのが難しいという問題もございますので、原則として被告適格を国という形にするということでそこの負担をなくすということ。
　それから、管轄裁判所については、現在、一定の範囲で限られているわけでございますけれども、これをもう少し当事者の利便も考えて広げていこうということ。
　それから、出訴期間、現在三か月でございますけれども、これだけ複雑化した時代で、なかなか三か月でいろいろ調査を終えて訴えを提起するというのは難しいという御指摘もございましたので、これは原則六か月に延長しましょうと。
　それから、出訴期間等あるいは不服申立ての手続等について、なかなかこれは分からない、分かりにくいところがございますので、これを教える制度、教示する制度、こういうものを設けて、なるべく使いやすいように、迷わないようにと、こういう配慮をいたしまして、今回の改正案を御提言させていただいているということでございます。
○岩井國臣君　それでは、ちょっと再び三権分立に戻らさしていただきたいと思います。
　行政にチェック機能ということがよく言われるわけであります。行政に対するチェック機能というのは、国民の負託を受けている立法にはそもそも本来的な機能として備わっているかと思います。立法は、国民の立場に立って行政をチェックするという意思を常に持っていなければならない。しかし、省についてはどうかなと、ちょっといろいろ思っておるわけであります。
　省というものは、もちろん国民の立場に立つというのではございませんし、国民と法の間にあって中立というものでなければならないのではないかと。法にぴったりとくっ付いて、常に法に忠実でなければならないのではないかと思ったりもするわけであります。庶民の感性に合った大岡裁判が一番良いとは言い切れないのではないかと思います。行政に対するチェック機能を、司法がしかるべき役割を果たすべきだとお考えの人が決して少なくないようでありますけれども、私はそういう考えにちょっと違和感を持っているのでございます。
　かつて、水害訴訟が頻発しましたけれども、原告側には河川行政そのものの在り方を問題にするというところがございまして、マスコミでは河川行政が裁かれているという、そういう風潮があったかと思います。多摩川の水害訴訟は一審で負け、二審で国が勝って、最高裁まで行って差戻しになったわけでございますが、法務省と相談の上、建設省は上告しないことにしたわけでありますけれども、私はそのときの河川局長でございまして、実は省内の説得に大変苦労したのでございます。河川局のほとんどの人は、河川管理に瑕疵はなかったと考えておりました。私もそうでございました。しかし、法務省の考え方と同様、私はこの裁判は絶対に勝てない、そういうふうにも思っておったわけであります。河川管理に瑕疵はないと思っていたけれども、この裁判は勝てない。困ったなと。さて、どうするかと、かんかんがくがくな議論があったわけですね。裁判、これ上告しなかったらもう裁判確定するわけですから、河川管理に瑕疵があったということが確定するわけでありますから、さて困ったなと、まあこんなことだったんですね。
　もちろん、裁判の過程でいろいろと論争が行われる、そのことによって今後の河川行政に参考にすべきことは多々あるのでありますけれども、私の考えでは、河川管理に瑕疵があったとの判決が確定したからといって、まあ反省すべき点はあるんですけれども、単純に判決に従って河川行政そのものが裁かれたということではないというふうに思っておりました。
　私の考えでは、訴訟指揮が間違っていたので負けたと。予見可能性で争ったから負けたのであって、財政制約論で争っていれば負けなかったのではないかと、こんなふうにも思ったり、そんなことはどうでもいいんですけれども、要するに言いたいことは、私の考えでは、裁判というものは多分に闘う戦法に左右されるのではないかと。戦略、戦術が悪けりゃやっぱり負けるんですよ。
　したがいまして、裁判の結果に行政は一々従う必要、ちょっと極端な言い方ですけれども、必要がないのではないかと。結果というよりも、その闘い方、論争の中から学ぶべきこと、行政としてですよ、学ぶべきことをしっかり学んでいくということでいいのではないかなと、こんなふうに実は思っておるわけであります。
　行政事件訴訟というのはあくまでも国民の権利を救済するものであって、行政そのものを私は裁くものではないと、そのように考えているのでございますが、そこで法務大臣にお伺いしたいわけでありますが、行政に対するチェック機能というものにつきまして、法務大臣の基本的認識をお伺いしたいと思います。
○国務大臣（野沢太三君）　お尋ねの行政に対するチェック機能につきましては、三権分立の下でございますと、行政まず自らによるチェック、それから立法による行政のチェックも当然ございますし、それから司法による行政のチェックもございますが、これはいずれも重要な性格、性質を持って、それぞれ努力をしながら共存していくと。それで、結果として調和を保った形で国民の利益が保障される、ここが大事であろうかと思います。
　このうち、司法の行政に対するチェック機能ということにつきましては、司法権の行使を通じまして三権の抑制と均衡の仕組みの中で行政作用の適法性を審査し、国民の権利利益の救済を確保すると、こういう立場になろうかと思いますが、近年におきましては特に行政需要が増大して、しかも多様化しているということの中で、行政の果たすべき役割が格段に大きく変化していることを考えますと、これに対する、行政に対するチェック機能の司法の持つ重要性はますます増大していると、また重要になっていると考えるわけでございます。
　いずれにしましても、立法、行政、司法ともに、それぞれ最終的には国民の利益というところを追求し、そこを一つの到達点として、相互の権利、行政の手法、それを調整すればいいわけでありますので、裁判その他に関しては、必ずしも勝った負けたということよりも、結果的にいずれの答えが国民のためになるかと、ここを判断として、多少の思いは残るにいたしましても、そこを上手に調整するということが大事でございますので、今回の法案では最大限それに近づくような手順、手続を用意したつもりでございます。
○岩井國臣君　スペインの違憲立法審査制度というのがありますけれども、この制度は憲法裁判所を作って審査をしております。これに対し、日本の違憲立法審査制度というのは、通常の裁判所が具体の事件を裁判する際に、その前提として事件の解決に必要な限度で審査を行う方式になっておるかと思います。これは司法に対する考え方の違いが背景にあるのではないか。
　そこで質問でございますが、行政訴訟制度における司法権の役割についてどのようなものとお考えになっているのか、御説明願いたいと思います。
○政府参考人（山崎潮君）　ただいま御指摘のとおり、我が国は事件を通じて、その中で違憲立法審査権、これを行使をしていくと、こういう建前になっておりまして、ヨーロッパあるいはそれ以外の外国もいろいろあるかと思いますけれども、憲法裁判所、こういうものを設けているシステムとは違うということになります。
　したがいまして、行政事件訴訟法に求められるその役割につきましても、やはり訴訟、まず紛争、これを最終的にどちらかというのを裁くのが、これが司法権であるという建前になるわけでございます。したがいまして、個別の権利関係を解決をして、それで最終的には国民の権利救済に資する、これが司法の役割だということになろうかと思います。
　先ほどの御質問の中にも出ておりますけれども、行政のチェックという問題、これは当然に国民の権利救済を図る前提としてはそのチェックが入るわけでございますけれども、ただ、それが最大の目的かと言われると、そうではない。それはやはり個人の権利救済をする前提として判断をする、それが違法か適法か、そういうことになろうかと思います。
　そういう意味で、この行政事件訴訟法の考え方の中には、行政の違法性のチェック、これを重点的に目的として掲げるべきだという考え方と、やっぱり個別の権利救済をしていくべきだという、この両方の考え方がございまして、私ども、今回、いろんな議論はございましたけれども、基本的には個別の権利救済、これを中心に考えていくということで、改正案をそのまま出させていただいているということでございます。
○岩井國臣君　さて、それでは各論に入っていきたいと思います。
　まずは処分性の問題でございます。
　取消し訴訟におきまして、その対象となる処分に該当しないとして却下されることがあるのは、市民の権利救済の観点からすると問題があると。その辺が一番の問題だ、そういう指摘があるわけですね。行政訴訟検討会でも、処分性を緩和すべきであるとの見解が当然あったわけであります。
　質問でございますけれども、なぜ処分性の問題を現状のままとしたのか、国民にもなるほどと分かるように御説明願いたいと思います。
○政府参考人（山崎潮君）　確かに、今回の検討で、取消し訴訟の対象として処分性がないものについても認めるべき、あるいは処分性の考え方を緩和すべきであるということの議論がされたわけでございますが、最終的にはそこのところは変更を加えていないということになろうかと思います。
　その理由でございますけれども、まず、取消し訴訟の対象を拡大すると。よく例に出されますのは、例えば行政計画、それから通達とか、それと行政指導とか、こういうものを一般的に対象にできないのかと、こういう議論が行われるわけでございます。これは一般的に、このことについてはそれ自体として処分性がないということで、取消し訴訟としての抗告訴訟の対象とはならないという考え方が一般でございます。
　これは、ここまでにじゃ処分性を認める、あるいは取消し訴訟の対象にするということになりますと、例えば行政計画が発表されまして取消し訴訟の対象になりますと、それじゃ訴え提起の期間、今度六か月にしておりますけれども、それを過ぎてしまいますともう争えなくなってしまうということにもなるわけでございまして、そういうような効果も伴ってくるわけでございますね。
　ですから、通達を仮に出されますと、そうすると、じゃ六か月たったらもう争えないのかという、そういうことにもなるわけでございまして、そこがなかなか、そういう点もよく考えてやらなければならないということが非常に難しいということで、今回はその範囲を変えることはしなかったわけでございます。そういう点も全部総合的に検討する必要があるということになります。
　それからもう一つは、先ほど申し上げましたように、行政計画とか通達とか行政指導、こういうものをじゃ一般的に訴訟の対象にするのかという問題でございますけれども、これにつきましても、裁判は、やはり個別の権利関係についていろいろ紛争が生じたと、こういう場合に国民の権利をどういうふうに救済をしていくかというのが裁判の、司法の役目ということでございます。したがいまして、そういう事態でもないのにただそれだけを争わせるというのは、今の裁判の考え方からいかがなものかという、もっと抜本的な議論をしなければならないだろうということで、今回はそこには踏み込んでいないということでございます。
　それじゃ一切対象にできないのかということになるわけでございますが、これはそうではなくて、例えば、こういうような通達とか行政指導があるということを前提にして、抗告訴訟の対象とならないようなその行政行為を契機として争いが生じた公法上の法律関係については、確認の利益が認められる場合には現行法でも当事者訴訟としての確認の訴えが解釈上可能なわけでございます。
　ただ、ここのところは意外と知られていないというところがございまして、余り利用が多くないということもございまして、そういうことを明確にするという趣旨から、この公法上の法律関係に関する確認の訴えを当事者訴訟の一類型として明記をするということにさせていただきまして、これで本当に権利関係に影響があるならば確認訴訟を利用していただきたいと、こういうことでございます。
　結論的に申し上げますと、その通達あるいは行政指導等に全くその自分の利害に、権利に関係のない方がそれが不満だといって裁判を起こすということはできませんけれども、もしそういう行政指導あるいは通達等があることによって自分が申請をしたときに自分の権利義務関係に影響があるということであれば、この確認訴訟の類型を使っていただいて、そういう義務がないことの確認とか、そういうものを起こしていただければ実質的には権利救済になるということでございますので、そちらをお使いいただきたいと、こういう趣旨でございます。
○岩井國臣君　次に、原告の適格要件の問題に触れさせていただきたいと思います。
　取消し訴訟では、法律上の利益を有しない限り、結局、原告適格を有しない限りということですが、却下されるということがあるのは、処分性の問題の場合と同様に市民の権利救済の観点からすると、やはり問題があるのではないかという指摘がございます。
　そこで、この問題につきまして、原則的な物の考え方は変えないけれども、解釈条項を新設して実質的に原告適格を拡大されましたですね。
　そこで、質問でありますが、第九条第二項の解釈条項の分かりやすい説明をしていただきたいと思います。今まではこういうことで法律上の利益がないと解釈されていたのに、今回はこういうことでオーケーだと、そういうふうに、ちょっと具体的に分かりやすく例を挙げて説明いただければ有り難いんでございますけれども。
○政府参考人（山崎潮君）　この九条二項、大きく分けて四つの要素が書かれております。なかなか四つ、理解がなかなか難しいところがございますけれども、ちょっと分けて御説明を申し上げます。
　第一でございますけれども、当該処分又は裁決の根拠となる法令の趣旨及び目的、これを考慮しなさいということでございますので、例えば何かの処分が行われると、そこの根拠となる条文がございますけれども、それだけではなくて、その全体の法律の趣旨、どういうことを守ろうとしているのかと、そういう点も全部考慮をしなさいと、こういうことでございます。
　それから第二が、当該処分において考慮されるべき利益の内容及び性質を考慮するということでございますので、処分をしたときにどういうことを考えてその処分をしなければならないのかと、そういう点も、その法でどういう点までその保護をするというふうに考えているのかをよく考えなさいと、こういうことを言っているわけでございます。
　それから第三でございますけれども、最初の処分ですね、最初に申し上げたその法令の趣旨及び目的を考慮するというその点で、これを考慮するに当たって、その当該法令と目的を共通にする関係法令があるときはその趣旨及び目的をも参照するということでございますので、その法律だけではなくて、その目的を共通にする法律もきちっと見た上で判断をしなさいと、こういうふうになります。
　それから第四でございますけれども、先ほどその処分において考慮されるべき利益の内容及び性質というふうに申し上げましたけれども、これを判断するに当たって、仮にその当該処分が根拠となる法令に違反してされた場合に、その害されることとなる利益の内容及び性質ですね、それからこれが害されることに、害される態様及び程度、これも勘案するということでございますので、現実にどういう被害が生じてくるのか、その程度はどうなのか、どういう性質なのか、こういうことも考え合わせて当事者適格があるかどうかを判断をしなさいと、こういう四つの命題を掲げているわけでございます。
　これにつきましては、今までは解釈で行われていたわけでございますけれども、今回はその解釈として必ず考慮しなければならない規範として掲げているわけでございますので、必ずこれは全部考えなければならないということになります。
　考えるについても、またここにももちろん解釈がございますのでその幅は当然あるわけでございますけれども、そういう意味では、今までは解釈にゆだねられておりましたので、その解釈の幅はかなりありますから、一番下の方を取るか上の方を取るか、これは自由というふうに言われていたわけでございますけれども、これを必ず今掲げたものについては考慮をしなさい、こういうことになります。
　例えば、その例を挙げますと、処分の許可要件が非常に技術的な、技術上の基準で決まっている場合もあるわけでございますけれども、そういうふうに一般的、抽象的に定まっている場合でありましても、その根拠となる法令の規定の文言だけではなくて、それによることなく、その根拠法令の趣旨、目的あるいはその当該処分において考慮されるべき利益の性質、内容、こういうものを考慮するということになるわけでございます。
　それから、その処分が違法にされた場合に起こる事故などによって害される利益の内容及び性質、それから並びにこれが害される態様それから程度、こういうものも勘案をして、その想定される被害の内容、程度を踏まえまして個々の事件について考えていきなさいと、こういうふうになるわけでございますので、そういう意味で、そのある処分の根拠となる条文ですね、それの文言だけにとらわれることなくてその法令全体の目的を見なさい、それからその処分をすることによってどういうところを保護しようとしているのか、そういうこともきちっと考えなさい、現実に起こる被害の実態、これも全部判断をしなさいということになります。それから、関係する法令ですね、これについても全部考慮に入れなさいと、こういうことになるわけでございます。
　一つ、長くなって恐縮でございますが、例を挙げますと、都市計画法上で道路の拡幅工事をするといった場合に、これ現実に例もあるようでございますけれども、これに対して不服を申し立てることができるものについては、その法律によりますと、拡幅工事で土地を奪われる所有者だということになるわけ、解釈上なるわけでございますけれども、今まではそういうふうに解釈されてきているわけでございますけれども、その後、最近、環境影響評価法というものが、アセスメント法と言われておりますけれども、これができまして、これの関係では、いろいろな公共的な事業、大きな事業をする場合には、そこで行われるその事業によって与える環境、環境にどういう影響を与えるかということも全部評価した上で、そしてその環境影響評価法で決まってくる内容をそのまま事業計画の内容として取り込んでやらなければならないというような法律ができておりますので、これは目的を共通にする法律ということになるわけでございますので、それを全部考慮した上で決めなければならないということになります。
　そうなりますと、単に道路を奪われる土地所有者だけではなくて、その周辺に住んでおられます居住者ですね、こういう方についても、もちろん被害の程度とかその性質にもよりますけれども、そういう点も考えて当事者適格を決めろということになるわけでございまして、これは大きな違いが出てくるということでございます。
○岩井國臣君　次に、第二十五条の関係でございますが、二十五条に執行停止の考え方、これは基本的には変わっていないわけですが、第二項において「回復の困難な損害」という文言が「重大な損害」というふうに変わっておりますね。それでまた、新たに第三項が新設される、これらの変更によりまして今までとは大分変わってくるんじゃないかと思いますけれども、どのように変わってくるのか、これもちょっと具体的な例を挙げて御説明願いたいと思います。
○政府参考人（山崎潮君）　執行停止の基本的な考え方は確かに変わっていないわけでございますけれども、この損害要件のところ、それの判断方法について変更が加わっているということでございます。
　御指摘のとおり、現在その二十五条二項では回復の困難な損害と、これを要件にしているわけでございますが、これを重大な損害というふうに改めております。また、この三項で、裁判所が重大な損害を生ずるか否かを判断するに当たっては、その損害の回復の困難の程度を考慮するとともに、その損害の性質及び程度並びに処分の内容、それから性質、こういうものも総合的に勘案して考えなさいと、こういうふうになっているわけでございます。
　これをもうちょっと具体的に言うと、回復困難な損害ということでございますけれども、例えば金銭賠償の可能性も考えると損害の回復の程度が必ずしも著しいとまでは認められないという場合でありましても、具体的な処分の内容、それから性質を勘案した上で、重大な損害を生ずると認められるときは執行停止を認めることができるということになりますので、例えば一つ例を出しますと、営業が完全に破綻するところまではいかないといたしましても、その営業を回復するについて重大な損害が起こり得るという場合にも、これを視野に入れて実情に即した執行停止の運用をしなさいと、こういうふうになるわけでございまして、そういう意味では、回復困難な損害というと取り返しの付かない損害ということにかなり限定的になるわけでございますが、そこまで至らなくても重大な損害が生ずる場合には、処分との総合的な比較をするわけでございますけれども、執行停止が可能になると、こういうことを言っているわけでございます。
○岩井國臣君　大分時間がなくなってきたんですけれども、あと一、二。
　今回の改正案によりますと、出訴期間等の教示に関する条項が新設されております。行政庁が書面による処分をする際に、その相手方に対して、当該処分に係る取消し訴訟の被告、出訴期間及び不服審査前置の要否を教示しなければならないというふうになっているかと思います。当たり前のことでありますが、教示をするのであれば、それだけではなくて、ともかく分からないことがあったときの相談窓口を教示するとか、何かもうちょっと、もう一歩踏み込んで行政訴訟を分かりやすく、利用しやすくするための工夫というのができなかったのかなと、こう思ったりしておるんですが、この点いかがでしょうか。
○政府参考人（山崎潮君）　確かに、訴訟自体が難しい上に、行政訴訟、ますます複雑でございますので、なかなか分かりにくいということでございまして、今回、書面によってそれを教示するという制度を設けさせていただきました。これによって今よりは良くなるだろうというふうに思われるわけでございますが、この書面に記載された内容をどれだけ易しく、理解しやすいようにするかということが一つのポイントだろうと思います。
　この点につきましては、私どももこの法案御承認いただいたら、行政庁に対してなるべく易しいもの、理解しやすいもの、こういうものを作っていただけるようにいろいろお願いをしなければならないだろうというふうにまず考えております。
　それで、まずそういう手当てもしなければなりませんけれども、もう一つは、この制度自体をどこでじゃそういうふうに相談をしたらいいのかということにもなるわけでございますので、この点は、この間御承認いただきました総合法律支援法、これによって設立されます日本司法支援センターが情報提供業務を行うわけでございますので、こういう中で是非分からないことは聞いていただきたいと。決して迷わないような形で相談をさせていただくということになろうかと思いますので、いろんな形でこれを図っていく必要があるというふうに考えております。
○岩井國臣君　時間がなくなりましたので、一つ要望だけさせていただきたいと思いますけれども、要するに、なかなかこれ難しいんですね。一般国民に分かりにくいところが多々あると思うんですね。要は、今まではこういうことは行政訴訟にならなかったけれども、今回の法改正でこういうふうに可能になったと、そういうのを、例示をできるだけ数多く、例えばインターネットで検索できるようにするとか、ひとつ特段のそういう配慮を考えていただきたいということをお願いさせていただいて、最後に法務大臣に質問をさせていただきたいと思いますけれども。
　私は、今回の行政事件訴訟法の抜本改正を高く評価させていただいております。もちろんこれからの課題がないわけではないと思います。行政事件訴訟の結果をどう行政や立法に生かしていくのか。これからの課題は行政府にも当然あるでしょうし、立法府にもあるのではないか、そのように思います。
　そこで、質問でございますけれども、司法制度にかかわる行政を預かる法務大臣とされましては、今回の行政事件訴訟法の抜本改正を契機として、司法制度の近代化にどう取り組んでいくおつもりであるのか、法務大臣の決意を聞かせていただきたいと思います。
○国務大臣（野沢太三君）　冒頭に申し上げましたように、行政需要が非常に増大していることと、また行政作用が多様化をしていると。これによりまして行政による国民の利益調整が一層複雑化しているということの中で今回のこの司法制度改革を行う、そして特にまた行政訴訟に関しての大改正もやろうと、こういうことで取り組んでおるところでございます。
　ここで司法と行政のかかわりがどうあるのが一番いいかということでございますが、これはやはり行政の目的としております国民の福祉、こういったものが個別の個人の権利についても保障されるということで、司法のまた果たす役割もそこに大きくあるわけでございます。
　したがいまして、今後とも司法制度改革を進めていく中で、結局、司法、立法、行政の三つのそれぞれの機能がそれぞれやはり工夫し努力する中で、相互にチェックし、補完し、影響し合う中で、最終的には国民の利益が実現されていくと、こういうことが望ましいわけでございます。
　したがいまして、司法制度改革は今回で終わりとかいうことではございませんで、これはもう今後ともに、社会、経済、政治含め、あらゆる面での変化に適応しながら、やっぱり常時見直しと改正、改良に向かって努力を進めるべきことと考えておるわけでございます。
　引き続き、その意味で最もリーダーシップを取っていただくべき立法府が、それぞれの御意見、国民の皆様の多様な御意見を吸い上げて、司法に、あるいは行政に御意見を反映していただくことが私は極めて重要だと考えております。
○角田義一君　民主党・新緑の角田義一でございます。
　今、岩井先生から、自分の経験も踏まえられた非常に貴重な御意見も承りながら、私は感銘を持って聞いておったんですけれども、行政事件訴訟法を質問しろということで一生懸命勉強しましたけれども、こんな分からない法律はないですな。難しくて分からない。それが率直な感想ですよ。
　この前、この行政事件訴訟法について、私どもの民主党・新緑の鈴木寛議員が大臣に本会議でいろいろ質問をいたしておりました。自分の同僚議員を褒めてはいかがと思いますが、私は非常に立派ないい質問だったなというふうに率直に思いました。彼が提起をしている幾つかの問題について、各論に入る前にやっぱり大臣なり本部事務局長の意見を私聞いておきたいと思っております。
　彼がその本会議でこう言っておるんですな。
　我々が、戦後政治を振り返り、国家の基本法を見直すときに最も重視すべきは、我が国が、いまだに行政裁量の恣意性に対して裁判所も議会もそれを抑止する十分な歯止めになっていないという厳然たる事実でありますと。
　現行憲法の進化、発展を図るとすれば、その第一の目的は、官僚主権を脱し、真の国民主権を実現することであり、とりわけ行政を民主的統制と正義による法の支配に服さしめることでありますと。
　本来、行政訴訟制度とは、主権者たる国民がその権力を一時的に信託した行政府が行う違法又は不当な行政活動を抑止し、是正し、そして正義を実現、回復するための制度でありますと。その意味で、行政訴訟は選挙と並んで真の国民主権と法の支配を支える根幹的な制度であると。こういうふうに、彼はこの行政訴訟というものについて、憲法上の位置付けというものを踏まえながらこう述べておるわけであります。
　これは彼の一種の主張でありますが、これに対して別に本会議で大臣の所信を問うてはおらないんですね、議事録を見ましたら。しかし、私はなかなか核心をついたいい主張だなと思っておるんですが、法務大臣、この主張に対してどんな存念というかな、どんな感想を持っておるか、まずそれを聞いておきたいと思います。
○国務大臣（野沢太三君）　大変本質的な問題についてのお尋ねでございます。これにつきましては、まず私の意見という前に、司法制度改革審議会の意見書が出ております。
　これについては、「司法は、具体的事件・争訟を契機に、法の正しい解釈・適用を通じて当該事件・争訟を適正に解決して、違法行為の是正や被害を受けた者の権利救済を行い、あるいは公正な手続の下で適正かつ迅速に刑罰権を実現して、ルール違反に対して的確に対処する役割を担い、これを通じて法の維持・形成を図ることが期待されている。」というふうに述べておるものでございますが、この同じ意見書の中でさらに、司法権の役割と行政訴訟に関しまして、憲法は、国会、内閣と並んで、裁判所を三権分立ないし抑制・均衡システムの一翼を担うにふさわしいものとすべく、民事・刑事事件についての裁判権のほか行政事件の裁判権をも司法権に含ませて、更に違憲立法審査権を裁判所に付与したと、こういうことになっておるわけでございます。「裁判所は、これらの権限の行使を通じて、国民の権利・自由の保障を最終的に担保し、憲法を頂点とする法秩序を維持することを期待されたのである。」と述べておるわけでございます。
　今回の行政訴訟制度の意義につきましては、この意見書で述べておりますところと基本的に同じ認識に立ちまして、更にこれを具体化して御提言申し上げているわけでございますが、司法権の行使を通じて、三権の抑制と均衡の仕組みの中で行政作用の適法性を審査し、国民の権利利益の救済を確保するという重要な意義を有していると考えておるわけでございます。
　ただ、委員御指摘のとおり、あるいは本会議における鈴木議員の御指摘がありましたように、とかく行政の方が非常に大きく強く発展する中で、裁判所の機能がそれに十分追随していたかどうか、あるいはその機能を十分発揮していったかどうかということについては、やはり私は多少反省を要する面もあろうかと思いまして、今回の改正では、四十年ぶりという中で、そういったこの裁判所の機能をより適切な形に近づけまして、バランスを取ったものということでございまして、御指摘の趣旨には十分沿い得るものと考えておるわけでございます。
○角田義一君　山崎さん、どう思いました。
○政府参考人（山崎潮君）　今大臣からお話があったとおりでございますけれども、私、裁判所の裁判の役割、行政と裁判とどういうふうに役割を分担するかということでございますけれども、最終的に行政は法に従った行政をしなければならないと、これがもう命題でございます。それについて本当に法に従った行政になっているかどうか、これを審査をするのが裁判であるということになりまして、そのことによって国民の権利が救済をされていくと、こういう仕組みになるということでございますけれども。
　従来の行政と司法の考え方、これは昭和三十七年にこの元の制度が作られておるわけでございますが、そのときとやはり少し変わってきているだろうという認識でございまして、この中でその最たるものは、今までは取消し訴訟の類型を中心に考えていたと、処分が行われたときに事後的にどうするかという、こういう手段しか基本的にはないということだったわけでございますけれども、今回は、行われた後であってもそれを義務付けるという義務付けの訴え、それから事前にそれを差し止める訴えですね、それに伴いましてその仮の救済ということになるわけでございますので、そういう意味では、従来の司法と行政の役割のラインがあるわけですけれども、それにかなり踏み込んだ形、もちろん限度はございます。そういう意味で、いろんな要件を設けておりますけれども、やはり裁判の方がもう少し中に入って審査をすると、こういうような考え方に変わってきているわけでございまして、それだけやはり司法の役割、これの重要性、それから国民の権利救済をどうあるべきかという考え方が大きく変わってきていると。それを受けて今回御提案をさせていただいているということでございまして、ますますその司法の果たす役割が大きくなっているという認識でございます。
○角田義一君　そして、彼は続いてこう言っているんですね。
　現状では、行政事件訴訟における被告適格や原告適格が極めて限定的なため門前払いされるケースが多く、やっと裁判にこぎ着けたとしても、行政をおもんばかる我が国の裁判所の消極的姿勢から原告が敗訴する場合が圧倒的に多くなっておりますと。
　我が国の行政訴訟の第一審受件件数は、先ほどちょっとお話のあった、年間二千件余りで、ドイツの二百分の一、アメリカの十六分の一、さらに台湾の八十五分の一、韓国の二十八分の一と極めて少なく、原告の勝訴率は一部勝訴も含めてもわずか二〇％にすぎないということですな。というふうに彼は指摘をいたしております。
　恐らくこの行政訴訟事件を、法案を作る過程でいろいろ外国の事例というようなものも相当勉強されてしんしゃくをされてきていると思うんですが、二つだけちょっと聞いておきたいんですね。
　アメリカはさっき言った四万一千件ということですから、日本の人口からいえばかなり、さっき言った日本の十六倍ですね、十六倍も訴えを起こされているということなんですが、これは訴訟制度そのものにいろいろ違いがあるんでしょうか。どういうふうにその辺は理解をされていたのか。あるいはまた、アメリカの訴訟制度、行政訴訟ですよ、についてのいいところとかそういうのも取り入れるというようなことは議論されたのかどうか、まず経過だけちょっと聞いておきたいんです。