○公述人（真渕勝君）　大阪市立大学の真渕でございます。
　本日はお招きにあずかりまして、どうもありがとうございます。早速始めさせていただきます。
　行政改革と一口に申しましても、民営化や民間委託あるいは独立行政法人化のような問題と、省庁再編のような問題とは、根本的な違いがあると思います。
　前者の問題の場合には、因果関係に関する一応の見通しがあります。すなわち、市場メカニズムを導入すれば効率的にサービスが提供できるという主張が一定の理論的根拠を持ってなされます。そのために、そこでの議論は、理論的な前提、根拠を持って進められるということになります。
　これに対しまして、後者の機構改革の場合には必ずしもそうではありません。例えば、建設省と運輸省を統合すれば何が起きるのか、あるいは庁を省に昇格すれば何が起きるのかというふうなことについて、どのような帰結が生じるのかということにつきまして因果関係に関する見通しを我々はほとんど持っておりません。
　その結果何が起こるかといいますと、機構改革をめぐる議論は多くの場合、印象論に流れやすく、結論はいわばツルの一声で決まるというところがあるようでございます。こういう言い方をしますときっとおしかりを受けるかと思うんですが、このように改革すればこのような帰結になるであろうという因果関係についての見通しがない場合には、権威がある、あるいは権限があるという方の意見が確たる根拠もなく通ってしまうことが多いようであります。
　要するに、機構改革の場合、決定の場の雰囲気や政治力学など、改革が及ぼすであろうインパクトに関する客観的な議論とは別のロジックが結論を大きく左右するのではないかと思っております。
　北欧のある学者はこういうふうに言っております。改革は学習によってではなく忘却によって促進されると指摘しております。このように改革すればこのような帰結になるであろうという知識の積み重ねがここで言う学習でありますが、改革はそうした学習がなされないままに行われる傾向があるのだと言っております。とりわけ、この学習不足というのは、機構改革についてよく当てはまるのではないかと思っております。
　前置きが非常に長くなってしまいましたが、私が申し上げようとしているのは、機構改革についての我々の知識は非常に限られているのだということであります。
　私自身が私自身の無知を含めてこのことに気がついたのは比較的最近のことであります。知識の不足について補うために、過去の機構の改革と変化について調査することにいたしました。まだ着手したばかりではありますし、また非常に熱い議論が展開されている中では迂遠な話に聞こえるかもしれませんが、その一部を紹介させていただきます。
　まず、お配りしてある二ページ以降にデータがついておりますが、これについて簡単に紹介します。
　私が調査しましたのは、六二年から九七年までの三十六年間についての十二省の内部組織、特に課レベルの変化であります。
　変化を追跡するために、変化のタイプを表１に示したように類型化しております。「新設」、「廃止」に始まり、「分割増置」など、九つのタイプに分けてあります。また、参考のために、表２には「変化の性質」を変化の方向と深さという観点から整理しております。数え方のルールは表３に例示しておるとおりであります。注意していただきたいのは、表３にある「誕生」と「消滅」という言葉であります。一番上にある「分割増置」の例で申しますと、分割増置が一回起こりますと、一つの課が消滅し二つの課が誕生するというふうに読みます。特に注意していただきたいのは、「新設」と「誕生」は異なるということでございます。
　このような約束事のもとで三十六年間の内部組織の変化をたどり、幾つかの角度から分析いたしました。その中の三つだけ、結論を申し上げます。
　二の「変化なき改革―改革なき変化」であります。
　まず、図１をごらんください。そこには二つの円が描かれております。左側の「行政変化」の円は、実際に起こった行政機構の変化を示しています。そして、右側の「行政改革」の円は、行政の外から行政機構を変える試みがなされたことを示しております。二つの円の重なる部分は、行政改革の試みがなされ現実に変化が起こった状況を指しています。この部分を「改革による変化」と呼ぶことができます。
　そして、左の円と重ならない右側の円は、行政機構を変えるべしという提案がなされた、つまり行政改革が試みられたが実際には変えられなかった場合、すなわち「変化なき改革」を示しております。反対に、右側の円と重ならない左側の円は、行政機構を変えるべしという提案がなされなかったにもかかわらずいわば行政が自主的に機構を変えた場合、すなわち「改革なき変化」を示しております。
　図１は、私が機構の変化と改革を考える場合につくった見取り図でございます。
　次に、図２は実際の変化をたどったものであります。実線はその年々に課がどのぐらい変化したかを示しています。その上に五カ所、三角やバツ印がついておりますが、それらはその年に十二省の内部組織の改革の提案が具体的になされたことを示しております。
　ここから読み取れることは、次の二つであります。
　第一は、行政改革の提案がなされていないときにも課の変化は相当数起きている、したがって局の変化も起きているということであります。先ほどの言葉遣いを用いれば、「改革なき変化」が大きな比重を占めているのだということでございます。
　第二は、改革提言の行われた直後には課の変化は相対的に数多く起きておりますから、そこから「改革による変化」の比重は大きいように見えますが、詳細に検討しますと、必ずしもそうではないということです。
　福田行革、大平行革のあったころは、最も行政機構の数の変化が少なかった時期であります。次に、一省一局削減のなされたときも課の変化は起きておりますが、表４につけてありますように、六〇％近くは「移動」という表面的な浅い変化であります。最後に、第二臨調ですが、データは掲げておりませんが、次のように言えます。提言の半分は実施されました、したがって「改革による変化」は大きな比重を占めております。しかし、実際に変化したことの二五％は提言に書かれておりません。つまり、最もインパクトのあった第二臨調ですら「改革なき変化」の比重は大きかったということであります。
　以上の分析から、図１は図３のように書き直されました。
　次に、三の「組織の新設」に移ります。
　先ほど課の変化を九パターンに分けました。「新設」と「廃止」以外にも幾つかのパターンがあるということですが、その意味は、課が変化するといっても、全く新しい課がつくられるというよりも既にある課が手直しされることが多いということであります。一見新しい組織が誕生しても、それは新設というよりも以前からある組織を何らかの形で引き継いでいることが多いということであります。
　一般に、組織の新設は時代が進むにつれて減少していくと考えられています。行政機能が拡大するにつれて、行政がコミットしていない領域、つまり政策のフロンティアは少なくなっていくと考えられるからであります。その結果、新しい組織をつくる余地はなくなるだろう、こう考えるわけであります。私はこれをフロンティアの消滅仮説と呼んでおります。
　さて、現実はどうなのかというのを検証しようとしたのが図４でございます。
　フロンティア消滅仮説は、ある年に前の年にはなかった課ができたとしても、それは新設というよりも名称変更であったり分割増置によってできたものであるということでありますから、検証は、誕生した課に占める新設の課の数の比率を確かめる、できたもののうち本当に新しいものはどの程度あるのかということを確かめることによって行えます。その比率を新設率と呼んでおきます。図４には数本の線が引かれておりますが、一番濃い線で印字されたジグザグ線、これが組織の新設率を示す線でございます。
　フロンティア消滅仮説はだんだんと新設の余地がなくなるという内容ですから、新設率は右肩下がりの線になることを予想します。しかし、実際にはごらんのとおりそのようにはなっておりません。したがって、フロンティア消滅という考え方は適切ではない、間違っているというふうに言えます。
　問題は、このジグザグ線、現実の線をどのように説明するかということです。試みに引いてみましたのが、やや薄く印字されている四本の線であります。例えば六三年から七〇年までに引かれている線は、この間の傾向を示す線であります。
　この四本の傾向線から引き出せそうな結論は、次の二つであります。
　第一に、四本の線のうち最初の三本は右肩下がりになっております。この三本の線に注目しますと、これまで政策フロンティアが、新しい仕事が発見され、開拓され、ついには消滅するというサイクルが過去三回あったように見えてきます。
　六〇年代の初めに何か新しい政策領域が発見され、省庁はそれを開拓するように新しい課をつくっていった。そして、次第に開拓の余地が失われていく。しかし、古いフロンティアが開拓し尽くされたころ、図で言えば七〇年代の初めごろに新しいフロンティアが発見され開拓されていった。こういうフロンティアの発見、開拓、消滅のサイクルが過去三度あったのではないだろうかというのが私の解釈であります。
　第二は、傾向線が右肩下がりでなくなった一九八七年以降の解釈であります。いろいろな解釈ができそうですが、ここでは傾向線が右肩下がりではないということだけに注目し、ここでは申し上げませんが、その他の観察を加味することで、あえてその意味を強引に引き出そうとしますと、次のようになるだろうと思います。
　それは、かつてはあったフロンティアの発見と開拓のサイクルが消えたということではないかということです。そして、それは官僚たちの活力が何らかの理由で低下したのではないかということを示唆しているのではないかというふうに読んでおります。
　最後に、四の「スクラップアンドビルドのインパクト」に移ります。
　図５は、それぞれの年に誕生した課と消滅した課の数を示していますが、スクラップ・アンド・ビルドの原則が立てられた六〇年代末以降、二つの線は非常に緊密に連動しております。スクラップ・アンド・ビルドの原則はかなり厳格に適用されたと読むことができます。ただし、あくまでもかなりという限定つきでございます。
　次の図６は、十二省について省ごとに見たものであります。課の数が前の年と同じである省の数、前の年よりもふえた省の数、前の年よりも減った省の数を積み重ねて示しております。
　この図から、前年に比べて課の数が純増している省もあれば、純減している省もあることがわかります。先ほどの図５から得られた知見をあわせて見ますと、スクラップ・アンド・ビルドの原則は必ずしも省を単位として行われているのではなく、中央省庁全体として行われていること、したがって各省に課の数を一定に保つことを保障しているわけではないのではないかという結論が引き出せそうであります。
　結びに入らせていただきます。
　第一は、図３から読み取れることですが、一方において頻繁に指摘されていますように、機構改革に限って言えば、行政改革は現実的なインパクトをこれまで余り持たなかったということが言えます。が、他方において、これはほとんど指摘されておりませんが、機構の変化はかなりの程度改革の試みとは無関係に、それとは独立して起こっているということであります。これは元気のなくなる結論ではありますが、いたし方ございません。
　第二は、しかし、なぜ行政機構が改革の試みと無関係に生じているかといえば、そこには日常的な行政管理の場面で採用されているスクラップ・アンド・ビルドという手法が作用しているように見えるということであります。
　実務家の方にお話を伺いますと、スクラップ・アンド・ビルドは基本的には省庁単位で行われており、中央省庁全体ではなかなか実行できないということですが、実感としてはそうであったとしましても、実際には必ずしもそうではなく、新たな政策フロンティアを発見した省庁が有利な扱いを受け、そうでない省庁が不利な扱いを受けるというメカニズムがあり、それを通じて省庁間の競争が行われ、その結果、行政はある程度自律的に組織を変えているように見えるということでございます。
　第三は、新設率が八〇年代以降、右肩下がりではなくなっているということをどう解釈するかであります。
　先ほど、官僚の活力が何らかの理由で低下しているかもしれないというふうに申し上げました。その理由の一つとして考えられるのは、新たな政策フロンティアを発見するには既存の省庁の壁が障害になっている可能性があるということです。新設率曲線のパターンの変化は、いわゆる制度疲労が生じていることを示す経験的なデータであるというふうに言えるかもしれません。その意味では、中央省庁再編は、既存の省庁の壁を見直すことによって行政にフロンティアの発見を促すよいきっかけになるかもしれません。
　しかしながら、どのように中央省庁を再編すればよいかについて、経験的なデータに基づいて提案する用意は私にはございません。ただ、強いて申し上げるとすれば、組織的な活力の失われたものを調べ上げ、それを改革の対象にするというのは一つの方法ではないだろうかと思っております。
　貴重な時間をいただきながら、大したことは申し上げられませんでしたが、私の申し上げられるのは以上でございます。
　ありがとうございました。