○清水参考人　おはようございます。日本弁護士連合会の清水です。
　日弁連は、大体こういうところに出てくるとき、反対ということで見られるんですけれども、実は、一年以上にわたって内閣官房主催の全国で行われましたリレーシンポに私たちの委員が交代で出ておりまして、私も、後ろにいる水永弁護士も何回も出ておりまして、かなり多面的な議論ができたかなというふうに思っています。そして、今、須藤先生がお話しになったようなところにつきましても、考え方としてはかなり共感しているところがあります。
　ただ、法律家としましては、個々の具体的な制度を見ていったときに、それが果たしてうまく機能するのか、どんな問題が起こるのかということを考えないと、考え方はよかったんだけれども、実行したらば、費用がかかる、問題が起こる、あるいは事件になってしまうということではまずいだろうという意味でありまして、慎重に考える必要があるということで意見を述べさせていただきたいと思います。
　きょうお配りしておりますレジュメには、後ろに、六分の五ページ、それから六分の六のところにポンチ絵をつくったものが皆さんの手元にあるかと思いますけれども、これは院内集会などでお配りしているものをベースにしておりますけれども、こちらもごらんになって後ほどの質問に使っていただければというふうに思います。
　情報ネットワークシステムをつくる基本ですけれども、これは抽象的に考える問題ではなくて、誰が何を求めているか、誰の責任と費用で運用するか、国民はどのような立場に置かれるのか、これを明確にする必要があります。特に、個人識別情報を含んでいる場合は慎重にする必要があります。堀部先生が第三者機関について長年執念を持って実現させたいという、私もそれは同じように考えている者ですけれども、考えていらっしゃっていたのも、ここに問題点があるわけです。
　誰が何を求めているかということですけれども、広く国民、納税者に明確なメリットがないのなら、採用は慎重にすべきです。
　市町村の自治事務としてスタートした住基ネットの場合、全国の市町村の求めに応じてつくられたというふうに、二〇〇二年、当時の総務大臣が発言をしています。日弁連調査では全く違っていました。町村は消極的、費用への不安もありました。二〇〇二年の六月の市長会の決議では、国が費用を負担してほしいという、インフラについての要望が決議されています。
　共通番号制の場合ですけれども、これは法定受託事務として市町村が運用することになります。推進協議会に全国市長会長は入っていますけれども、全国町村会長は入っていません。ここには、つまり、財政的に逼迫している自治体では、果たしてこれが行政効率に役立つのかということについて疑問を持っている、非常に慎重になっているということが言えます。費用対効果はいまだ不明であります。推進する市民の団体の方では一応推計は出しておりますけれども、これは政府の方から積極的に出したものではありません。また、これについての積算根拠ということについても、十分詰められた議論がなされているわけではありません。
　日弁連のこだわりですけれども、真の行政効率を目指すのであれば、財政的に厳しい自治体こそが率先して参加するはずでありまして、全国で実施したリレーシンポジウムでは、会場からは疑問の声が続出しました。日弁連の弁護士以外のパネリストも、自分の期待を述べているだけで、制度全体の評価として賛成しているのではなかった方が多いという印象を受けております。こんな状態でこの制度をつくってしまってよいのでしょうか。
　むしろ、考え方としては順序が逆だというふうに思います。従来の行政事務をどのようにすれば効率化できるかという検討がまず必要であります。そして、そのための手段として何があるのかという選択肢をさまざま考える必要があります。そして、その一つとして、どのような番号制が有効に機能するのかというふうに考えていくべきです。
　住基ネットでも共通番号制でも、三の番号制導入が真っ先に決まっています。これでは、住基ネットと同様、市町村にとっては、国からの押しつけ。押しつけ業務でいい成果を上げることはできません。実務的なしわ寄せ、組織内外へのトラブルの対処は全て市町村の担当職員に集中することになります。
　共通番号制の特徴と利便性と問題点ですが、生涯不変の公開された番号が共通番号です。住民票コードは、いつでも自由に変更できる秘密番号でした。共通番号は民間で広く利用することを想定しています。住民票コードは民間利用禁止。非常に対照的な番号になっています。住民票コードをこのようなものにしたのは、それなりの深い考え方があってそのような制度にしてあるわけですけれども、共通番号はその真逆を行っているわけです。
　確かに、共通番号ですと、本人確認がしやすくなります。それが便利であることは確かですけれども、同時に問題にもなるわけです。
　共通番号は検索キーになります。特定個人情報の名寄せが極めて容易になります。利用範囲が広がるほど、遊び感覚、金もうけ目当てによる名寄せ事件が多発します。加害者と被害者の個人的な問題ということで無視してよいのでしょうか。
　税と社会保障の一体改革のためにこれが機能するのかどうか。これは単なるスローガンです。具体的な制度になっていません。
　所得の正確な把握ということが大きな課題になっていますけれども、これはできません。この点については、内閣府の税制調査会が平成十七年の六月に意見書を作成していますけれども、その中でも確認をされております。
　世帯所得となると、なおさら把握は無理であります。世帯という概念が非常に捉えにくいという問題があるわけです。事業所得の把握もできないことを税制調査会も報告しております。
　また、税理士会としては賛成、税理士個人としては疑問を持つ方が非常に多いということも、リレーシンポでそういった体験をしました。
　なぜこういうことが起こるのか。
　先行実施されている国税電子申請は、果たして便利なんでしょうか。国民に今現在どれほど利用されているでしょうか。
　利用率は非常に低いものがあります。なぜか。添付資料は持参か郵送です。つまり、申請書そのものについては電子申請しますけれども、結局、それにつけなければいけない膨大な資料は別便で送るか持参しなければいけない。ということであれば、ついでにそれを一枚、二枚くっつけるかどうかの差ですので、実質的には電子申請としては利便性が余りないということが言えます。
　電子申請に添付できるというふうにしてしまうと、重複利用が可能になってしまいますから、脱税を助長してしまいます。
　便利に気軽に納税できるという仕組みと、面倒で慎重に納税する、こういったことの納税者の責任を喚起する意味では、慎重というふうに考えてもよいのではないでしょうか。そういった考え方もあると思います。
　社会保障を考えるときも、個人単位でないなら世帯が重要になります。世帯の明確な定義と実態の把握が必要不可欠になります。法律で世帯の厳密な定義ができるでしょうか。これは無理です。誰がどれだけの費用と時間をかけて調査することになるでしょうか。しかも、世帯というのは日々変化する実態を持っています。
　厚労省側の社会保障関連事業での活用の実像が、今現在でも全く見えていません。全ての医療機関、全ての介護事業者に適正な管理が期待できるでしょうか。どれだけの費用をかけて、何ができるのでしょうか。それは、費用対効果について、国民が納得できるものになるのでしょうか。
　第三者機関についてですけれども、特定個人情報保護委員会が、この法案では創設が提案されています。個人データ保護のための第三者機関は、共通番号制とは関係なく必要だということを日弁連では二〇〇二年から訴え続けてきています。この点は、堀部先生と考え方は全く一致しております。
　そして、法案では独立性の強い第三者機関の創設という方向になっておりますので、評価できるというふうに考えています。民主党案に比べますと、一定の権限強化もなされています。その意味でも評価ができます。
　具体的には、幾つか例を挙げましたけれども、もとの案では、個別の案件については対処できないものになっていましたけれども、ここでは、個別の苦情案件についてもあっせん対応をするということが追加されています。
　また、指導、助言の対象が特定個人情報以外の個人情報の取り扱いに及ぶことがあるということも規定されています。つまり、法の枠からしますと、特定個人情報だけが対象になるはずですけれども、実際問題としましては、それとあわせてほかの個人情報がセットで動く可能性があるわけですから、そこもあわせて対象にしなければ意味がないわけで、そのことをこの条文でははっきり書き込んでおります。
　情報システムの構築及び維持管理に関し、総務大臣その他の関係行政機関の長に対し、必要な措置を実施するよう求めることができる。これも新たに設けられたもので、独立性の強さの一つのあらわれと評価できると思います。
　しかし、実際に誰がこれを実行するのか。単なる名誉職や天下りでは、実効的な機能は期待できません。また、個別の事件を解決する権限というのもないというのも限界としてあります。
　また、具体的な条文を見ますと、警察、刑事事件の捜査については、第三者機関の監視の対象外になっています。これは五十三条と十九条の十二号で明確に規定されています。十九条の十二号では、議会の委員会による審査、調査、訴訟手続などが書かれているんですけれども、それと並べて、刑事事件の捜査が挙げられています。
　しかし、刑事事件の捜査は、むしろ基本的に密行性でありまして、民主的手続も公開性もありません。それが、なぜ議会の委員会の審査や調査、訴訟手続と並んで例外なのか。これは、条文の書き方として非常に問題があると思います。
　また、事実上、国内外で行われる名寄せとその利用、悪用を防ぐことができません。これはどういうことかといいますと、住民票コードと違いまして、共通番号の場合は生涯不変の番号ですので、しかも、まずは納番として機能しますから、外に出る番号です。そして、特定の人の番号は生涯変わらないということになりますから、今でもインターネットの検索で、皆さんの、私のも、堀部先生も、須藤先生、清原さん、どなたでもそうですけれども、名前が出る。自分の意思とは関係なく、さまざまなデータが検索できるような状況になっています。
　それが、今度は番号がつくことによって、その番号で、インターネット上の検索では、すさまじい情報が検索することが可能になります。それは、政府が持っている情報ではなくて、民間の中を流れている情報が検索可能になるわけです。膨大な量の情報が検索可能になります。
　変更することによってそれを消す、修正させるということは不可能であります。世界じゅうの課題、今何が必要なのか。コンピューターによるデータ検索が著しく容易になってしまった社会では、国は、国防上の意義も意識して、個人データ保護のあり方こそ、具体的、実践的に考えるべきです。
　須藤先生が挙げられていたアメリカにおいても、国防総省の関係者、家族を含めてですけれども、特別な番号を振るということを一昨年の一月から実施しています。また、各州において、社会保障番号の利用制限、禁止規定というものを設ける州がふえてきています。
　以上で私の説明を終わらせていただきます。ありがとうございました。（拍手）