○参考人（吉田達男君）　吉田でございます。
　私に与えられましたテーマは、地域振興における社会資本整備の役割ということでございます。お手元にメモを一枚と六枚の表をお配りいたしておりますので、それに基づきながらお話しさしていただきたいと思いますが、話の順序としましては、現在の激しい地域経済の変動というものをどういうふうに評価するかというのを第一点、それから第二点に、社会資本の流れと現在の問題点、最後に両者の接点の問題を述べさせていただきたいと思っております。
　まず、地域経済の激しい変化が生じているわけですが、私の見解では、ここは二つの大きな転機があったというふうに思っております。
　第一の転機は昭和五十四年で、これは事務的ないろんな統計から追跡いたしますと、やはり五十四年が一つの大きなポイントであった。この年は、実は全国四十七都道府県の人口の中で減少したのは東京都だけでございまして、四十六道府県はすべて人口増という形になっております。それは一表並びに二表を見ていただきたいと思いますが、一人当たりの県民所得につきましても、この年が一番地域間所得格差が縮小した時期でござい
まして、東京都の一人当たり県民所得を一〇〇といたしまして、六〇以下の県が六県にまで縮まったという時代でございます。
　ところがこの年、イラン革命に基づく第二次石油危機が生じまして、その後いわば財政が非常な緊縮に入るということから、それに伴う低成長、それから公共投資の抑制、さらに重化学工業の低迷というのを受けまして、この五十四年以降次第に地方圏の人口増加が鈍化し、さらに減少する人口減少県があらわれてまいります。さらに地域間所得格差が次第に拡大したということでございます。第一表によりますと、五十九年には人口減少が六県に広がる。さらに第二表によりますと、一人当たり所得で六〇以下の県が、ここに書いてございますように非常に広がってまいるということでございます。
　ところが、第二のもう一つの転機が昭和六十年に訪れました。これは白根先生のお話にもございましたが、この年、ニューヨークでＧ５がございまして、世界的ないわゆる経済調整が始まる。突如として二百四十円の為替レートが百四、五十円まで上がる、原油価格が三十ドルから十ドル台までに下がるという形で世界経済の大変動がございます。その結果として、我が国が非常な巨額な債権国になる。世界の金融市場の動きとして、それ以前は、せめて二〇〇〇年になれば東京の金融市場はニューヨーク、ロンドンに迫るのではないかという予測が一般的でございましたが、三年の間に両国際資本市場を上回るような動きになるということでございます。そういう世界経済の変動の過程におきまして、国内的には内需拡大、さらに経済構造の調整を進めます。経済構造の調整は、古い地域経済構造から新しい経済構造への移行を意味しますが、その移行の場合に新しい機能の集積を招く事業、産業は、やはり東京圏に圧倒的に立地条件が有利だという形になりまして、実は東京圏の人口がさらに増加する傾向になっております。
　第三表を見ていただきたいと思いますが、これは去年の六月に閣議決定になりました四全総が、将来の国土像をどういうふうに描いたかというのを人口で示しております。
　これを簡単に申しますと、六十年から七十五年の間の十五年間に日本の人口が約一千万人ふえる。ところが放置状況ですと、東京圏の人口は三千万から三千五百万になる可能性がある。それを多極分散型国土の形成のための施策をやることによって、二百万人を何とか地方に持ってもらう。それで七十五年の東京圏の人口は三千三百万に押さえたいということでございます。これを比率で申しますと、この期間の全国人口増の二七・九％を東京に定住させたい。逆を言えばそれにとどめたいということでありますが、この右の方に、これは統計的には住民基本台帳人口でございますが、三年間の増加を書いてございますが、この間、東京圏に実は百万人の人口増が三年間に実現しておりまして、これは全国人口増の五三％に当たるということでございます。つまり、現在は四全総の願望にかかわらず、東京一極集中が加速をしているというのが今の状況であろうかと思います。
　そういう状況のもとに、今現在の日本の地域構造は一体どういうふうになっているかと申しますと、東京五十キロ圏というのが、三千百万の世界最大の都市圏になっております。その周りの影響が出てまいりまして、よく通常東京三百キロ圏と言われます仙台から新潟、豊橋に至るあたりの地域が非常に活性化が進んでまいる。関西圏も千七百万の、現在、所得で申しますと世界第二の都市圏になっておりますが、これも最近はやや活性化の傾向がある。ただし、この本州中央部を除くところの北海道及び北東北並びに中四国、九州、沖縄という地域は人口も減少し、所得の増加もままならない。去年の緊急経済対策以降の内需拡大によりまして、北海道も九州もやや活気を取り戻しておりますが、構造的に見ますと、この地域の停滞というのは相当激しいものがございます。
　以上のような状況のもとで、これにどういうふうに対応するかということでございますが、国は一極集中是正を非常に強く叫んでおりますが、実態はその後、集中は加速しているという状況でございます。
　しかし、それに対してやっぱり二重の問題が起ころうかと思います。一つは、やはり国土の均衡発展ということで、人口の七五％は東京圏以外にいるわけでございますから、この振興を図らなければならないということと、もう一つは、三千万都市東京におきまして、最近の発展が非常に著しいものでございますから、かつて危惧された東京圏の限界というのが、やはり現実の問題になろうかということでございます。一つは御存じのように、神奈川県を除いて東京圏はすべて利根川に依存しておりますが、利根川の水というのが非常に問題が多いということ、さらにこの二年間で約二百万キロワットの電力需要の増加が実現しておりますが、これは原子力発電所二基分が二年間にふえたというようなことで、かつて電力の限界というのが言われましたが、これもまた非常に大きな問題であろうかと思います。
　そのほか交通難、通勤難はさらに激化の様相もございますし、さらに地震の可能性というのは一日一日近づいているということでございます。そういう意味から申しますと、実際、現実には東京集中のエネルギーは非常に強いけれども、何とかあらゆる意味で知恵を出して、この多極分散を図る、その知恵はどこにあるかというのが今の課題であろうかというふうに思います。
　続いて、社会資本の整備の問題に移らしていただきます。
　日本は、世界でもまれに社会資本整備を重点的にやってきた国でございます。まずその契機は、昭和三十五年の国民所得倍増計画でございまして、第四表を見ていただきたいと思いますが、それ以前はＩＧ、これは政府の固定資本形成でございます。ＧＮＰに対する比率がせいぜい五、六％であったわけでございますけれども、倍増計画の冒頭、計画の目的の一つが社会資本の整備であったということもありまして、この時期から社会資本の投資が非常にふえまして、高度成長期には七・五から九％台という形になっております。恐らく世界の先進国のどの歴史でも、これだけの期間にＧＮＰの八％ないし九％を社会資本に投入した国はございませんから、そういう意味では非常に特徴的な政策を進めてきたということであろうかと思います。
　最初は、倍増計画の目的でありました高度成長実現のために社会資本が既に隘路になっているということから、何よりもまず産業発展の隘路是正ということで、道路、港湾、工業用地、工業用水というのが重視されました。四十年代になりますと、産業開発から社会開発だという声が高まりまして、住宅、上下水道、厚生福祉、下水道というのが徐々にふえ始めました。四十五年の環境国会以降は下水道が飛躍的にふえるという形になっております。
　それと同時に、日本の社会資本整備の一つの特徴であります大規模プロジェクトというのが昭和四十四年の新全総というのを契機に始まりました。もとより同じタイプの事業が三十年代になかったわけではございません。三十九年に完成いたしました東海道新幹線並びに名神、東名の高速道路というのは、それぞれ後から考えますと非常に大規模な事業であったわけですが、当時着工の時点では、むしろ現東海道線、在来線の隘路是正とか、あるいは国道一号線の隘路是正とかということで着工されたわけですが、その営業開始とともにその効果が著しく高いということが注目を浴びまして、この大規模プロジェクトを駆使して、新しい国土開発を進めるべきではないかというのが新全総でございましたわけですが、しかしその後、列島改造あるいは第一次石油危機が起きまして、大規模プロジェクトの促進ということが非常に経済のアンバランスを招くということから、第一次石油ショックは抑制という形になりました。一方、福田内閣によりまして、五十三年にさらに経済成長促進のためにやはり大規模プロジェクトを再開すべきだということで、現瀬戸大橋なんか
が再開されたわけでございます。
　さらに五十四年第二次石油危機が起きましてからは、財政削減の過程で大規模プロジェクトの抑制ということが行われまして、約五、六年は新しい大規模プロジェクトの着工はなかったわけでございますけれども、五十九年から再び拡大基調になりまして、東京湾横断道路なりあるいは関西国際空港、それから明石架橋、関西の学術文化都市というのが選択的に推進されるという形になったわけでございます。
　以上が大ざっぱな経過でございますし、また現在の公共投資が一体どういう配分になっているかというのは第五表を見ていただければわかると思いますが、現在約二十四兆の、現在と申しましても一番新しい数字で六十年度ぐらいしかないのですが、二十四兆の公共投資のうち六兆八千が道路、これが約二七％、やはり四分の一以上を占めるということでございます。それから鉄道は、この年新幹線の一段落、その他国鉄の改革なんかがございまして五・八％と、かつての比重から見ますと非常に下がっております。その次に大きいのは環境衛生、なかんずく下水道でございまして、これが二兆九千八百、下水道が一兆五千、その他文教、国土保全、農林漁業というのがそれぞれ八％台で続いているというのが状況でございます。
　こういう社会資本の流れと地域開発との関係で何かいい理屈がないかということでございますが、ここに社会資本ＡＢＣ論の立場からというのがございます。この社会資本ＡＢＣ論というのは実は大分古く、昭和三十九年の地域経済問題調査会という、法律に基づく調査会がございまして、そこの審議の過程の中で、国土開発と社会資本の関係を考える場合の一つの分類として用いられたわけでございます。その後実際の関係者の間では、このＡＢＣ論でいろんな議論が行われているということでございますが、その内容は、大ざっぱに申しますと、第六表でございますが、同じ道路整備五カ年計画何十兆という場合も、非常に大規模な高速道路から私どもの家の前の市町村道まで入っている。それが全部合わさって道路といっても、やっぱり論理的にははっきりしない。これをさらに分けてみるとどういうことかということで、まず社会資本Ａというのに属するのは、その整備の効果が全国に及ぶようなプロジェクトである。事業タイプで言えば高速道路網、新幹線網、国際空港、国際港湾、大型架橋、大規模な新都市建設といったようなたぐいの、その影響が全国に及ぶようなプロジェクトでありまして、この経済効果というのは、はかる時間としては、例えば二十年とかいった非常に長期の展望のもとに計画し推進されるべきである、あるいはこの経済効果が測定されるべきであろう。
　それから、社会資本Ｂというのは、例えば北海道地方とか、あるいは九州地方、あるいは首都圏といった地域における社会資本の整備に属するタイプでありまして、例えば一般の国道とか主要地方道、在来の鉄道幹線、それから重要港湾、地方空港、それから大規模な水資源開発、あるいは大規模な工業開発といったタイプの社会資本整備がＢに入る。最後は社会資本Ｃで、それぞれの生活圏なり農村の社会資本である。これは、例えば五年ぐらいの期間で考えていいんじゃないか。そのタイプには市町村道とか、通勤鉄道とか、地方港湾、住宅、上下水道、教育施設、厚生施設、文化施設が入るということでございます。
　このＡＢＣ論というのは、さらにもう少しねらいがこもっておりまして、本来国が責任を持ってやるのはやはりこの社会資本Ａではないか。それで、社会資本Ｃというのは本来生活圏の社会資本でありますから、市町村あるいは広域市町村圏というものの責任で整備をすべきではないか。中間の社会資本Ｂというのは、あるものは国でありあるいは県であるというふうな形で整備を進めていく、県が協議して進めていくという必要もあろうかと思います。当時はこの補助金を通じまして、社会資本ＡＢＣ全部が中央のお役所の計画の枠の中に入っている。やがて経済が成長していけば、なるべくこの社会資本Ｃというのは地域の特性に合った形で、地域の選択と責任において進めるべきではないかという意向が含まれていたわけであります。
　この社会資本ＡＢＣ論の立場から、じゃ一応今の日本の社会資本整備の現段階というのはどう評価したらいいかということでございますけれども、社会資本Ａを大規模プロジェクトとして推進してきた過程、既に私が申し上げましたように、ストップ・アンド・ゴーの繰り返しでございましたけれども、ともあれ相当の整備が進んだ。ただし、これはまだ中途半端でありまして、この整備が進んだ地域、例えば新幹線、地方空港、高速道路がそろった地域、しかも東京から近距離にある地域は、東京三百キロ圏ということで、もう本当に日帰り圏になりました。そういう意味での三百キロ圏の活性化というのは、この社会資本のＡの整備の成果であると同時に、逆を言えば、それより先の地域に及んでいないのは、まだ十分この社会資本Ａの整備が進んでいないからだという点が言えるのではないかと思います。
　それから、Ｂは地方圏でございますが、Ｂは地方並びに大都市圏の社会資本整備でございますが、これは一般的にいいまして、地方では随分整備が進んだ、ますます進んだ。しかし大都市圏は、これはとても未整備である。御存じのように、東京の場合に環状七号が昭和二年、完成したのが去年でございますから六十何年かかっておりますし、今環八もなかなかできそうもない、そういうことから申しますと、大都市圏のＢというのは非常におくれております。ただし、地方は相当進んだということは言っていいと思います。
　それから、Ｃにつきましては、割に細かい需要が多いものですから、相当生活圏の社会資本整備が進んだと言えます。ただ、残っておるのが下水道でございます。この下水道というのは非常に金がかかる上に工事が難しいということもございまして、やはりこのＣの段階では、下水道整備を中心とした施設がおくれているのではないかというふうに評価しております。
　それでは、今後の社会資本整備の課題は何かということでございますが、一応この間決定されました新経済計画では四つの課題を挙げております。
　まず、冒頭に多極分散のための高速交通ネットワークの整備、続いて豊かさを実感できる国民生活基盤の整備、それから三として、産業構造調整の円滑化のための基盤整備、四に次代に向けた新しい発展基盤の整備ということになっております。この四つは、いろいろ議論をしたら大体こんなことじゃないかと思いますが、現在の地域問題の深刻化から申しますと、この一に多極分散のための高速交通ネットワークの整備を挙げたということは、この新経済計画の一つの特徴であろうかというふうに思います。
　そういう目標はともかくとして、それでは現在の社会資本整備で強いて問題点を挙げるとすればどういうことかということなんですが、これはやはり数十年にわたって社会資本整備を続けてきた結果として、社会資本整備のシステムができ上がっておりまして、その配分が非常に硬直化しているということが言えるのじゃないかと思います。
　特に、五十四年から財政再建のために公共投資を抑制しましたために、いわゆるシーリングというか、前年度比をふやさないという形をとりましたが、この前年度に比してふやさないということは、五十四年度のシェアを固定したという形になります。したがって、ある省では各科別の投資額の配分比も七年間変わらなかったというようなことがございまして、そういう意味では新しい時代の変化に対応するということについては弾力性が欠ける。そういう意味では何らかの形での配分の再検討ということが必要ではないかというふうに思っております。
　それと関連するわけですが、昭和二十八年の道路整備五カ年計画の発足に始まりまして、それぞれ五カ年計画を閣議で決定するという形が一つの
各省庁の目標になりまして、現在十五の事業について五カ年計画が閣議決定されております。したがって、これも個別の縦割りで事業が決定されるものですから、その総合性とか横の事業との関連性というのは何ら配慮されていないということです。
　それから、特にそのＣの段階、市町村圏、市町村の事業につきましても、事業がなかなか補助金なんかの関係で縦割りになっておりますので、各省の調整がなかなか大変だ。今話題になっておりますウォーターフロントなんかが一番特徴でございまして、港湾区域は運輸省の所管である。それからそれより内陸は都市計画、建設省の所管である。その間に入った市町村というのは大変に苦慮をしておるということもございまして、この辺の調整をどうするかというのも都市整備の事業を進めるためには非常に重要じゃないかと思います。
　最後に、東京一極集中という形の基調が高まれば高まるほど、地方振興のためのプロジェクトの採算性が非常によろしくない。整備五線が一番いい例だと思うのですけれども、要するに軽井沢までは採算が合うけれども、青森までは採算が合わないという矛盾が出てまいります。これをどう、つまり社会資本の整備のプログラムの中でこの採算性のリスクをだれが負担するか。例えば有料道路ですと、日本道路公団の中のプール制によりまして、東名、名神の利益が東北縦貫その他の赤字路線の補てんに充てられているという形ができますが、新幹線につきましては分割してしまったものですから、プール制ができないということがございまして、それもまた整備新幹線の進まない一つの理由ではないかというふうに思います。
　時間が参りましたので、最後に三点だけ特に気になると申しますか、私がポイントだと思っていることを申し上げます。
　一つは、いわゆる今後の重点課題として挙げられております高速交通ネットワークの整備に伴ういろんな効果ですが、当然ながら地方へのいろんな機能の分散効果をねらって整備をする。ところが整備してみると、実はここによく言われる逆流効果ということで、地方から東京への集中を非常に促すという二つの面がございます。この二つの面を今後どういうふうに評価していくかということでございますが、例えば本四架橋で申しますと、高松の人たちが大阪に買い物に来るようになったということは、これはある意味での逆流効果でございます。ところが、四国のホテルが全部土日は満室で、我々が電話をかけても取れないという状況は、これは分散効果であるということになります。大体初期の段階で逆流効果が出まして、やがて時間がたつにつれて分散効果が出てくるというふうに考えてよろしいんじゃないか。現に仙台とか新潟の状況を見ますと、確かに逆流効果もありますが、やはりいろんな機能の地方への分散を考えますと、高速道路、新幹線の分散効果というのは評価してよろしいんじゃないか。したがって、今後もその方向に従って、やはり高速交通体系の整備を進めてよろしいんじゃないかと思います。
　それから第二は、プロジェクトベースからプログラムベースへという非常にわけのわからない言い方になっておりますが、これはやはり実は新全総以来、大規模プロジェクトを中心として地域の発展を図っていくという発想でございましたが、このように白根先生のお話しになる情報化とか、いろんな地域経済が高度化されますと、単にプロジェクトだけを必死になって進めるということじゃなくて、それに伴ういろんな要素を全部含めた一つのプログラムとして開発を進めていく必要があろう。例えば、今リニアモーターなんかが非常に話題になっておりますけれども、技術革新、超電導の技術開発とりニアモーターというものの配慮を非常に進めていくということとか、あるいは一つのプロジェクトについては別のプロジェクトの関連を考えてやるとか、高速道路をつくるときには、必ず次に高速道路の先に企業を誘致するような何かのプロジェクトを考えてやるとか、全体としてのそのプログラム、時間の要素を入れたプログラムとして進めていく必要があろうかと思います。
　それから最後に、これは私の専門ではございませんが、今までの社会資本整備の過程を見ますと、もろもろの技術開発がそこで生まれ、その技術開発が次のプロジェクトを生むと。例えば、下水道の工事によるシールド工法の進歩が東京湾横断道路のトンネルの掘削を可能にさせた、こういうようなことがございますし、あるいは今話題のリニアモーターも、単に交通手段として見るのではなくて、世界に先駆けて超電導技術を促進していくという立場からそのプロジェクトを評価するとか、そういうのが今後の社会資本に大きな課題として残されているのではないかと思います。
　以上で終わります。