○山本浩三君　公職選挙法の一部を改正する法律案に対する意見を述べるのですが、特に限定いたしまして、今度の法案によります参議院の全国区の改正、比例代表選出議員に関しまして述べさせていただきます。
　私は同志社大学で憲法学を専攻しているものでございますが、まず参議院の存在理由についてでございます。憲法四十二条は、「國會は、衆議院及び参議院の両議院でこれを構成する。」いわゆる両院制を定めております。これはアメリカ合衆国のような連邦制国家であればあるいは両院制が必要かもわかりませんが、わが国のような単一制国家において果たして両院制が必要であるかどうか、これは憲法学的には問題だと思います。現に憲法案作成過程で総司令部案が一院制であったそうでございますが、日本政府、特に吉田茂氏が強く主張して両院制になったと言われております。ところが、吉田茂氏は政界引退後の回想録の中で、やはり一院制にしておけばよかったということを書かれております。しかし、憲法で両院制国会というのを採用した以上、衆議院と異なった性格を参議院に与えなければいけない。いわば参議院の存在の独自性を保障するために、憲法は参議院の権限あるいは参議院の組織について規定を置いているわけでございます。参議院の組織について見ますと、参議院議員の任期、改選について衆議院議員と異なった規定を置いております。これは四十六条でございます。さらに公職選挙法におきまして、議員の定数、被選挙権年齢、選挙区等につきまして、参議院の組織について衆議院と異なった規定を設けております。このようないわば法律上の苦心というのは、できるだけ参議院議員が衆議院議員と異なった選挙手続によって選出され、もって参議院の国会における独自性を確保しようとしたものと言えます。
　しからば、参議院の独自性ないしは存在理由というのは何かと申しますと、一般に衆議院の専制化を防止するためのチェック的役割り、あるいは批判的役割り、あるいは学識経験者の専門的知識の補充による補完的な役割りを果たすことであると言われております。参議院の全国区選出議員の制度も、初めはこの目的に沿って参議院に有為な学識経験者を選出せしめようとする意図からつくられたものと考えられます。初期には御承知のように山本有三あるいは田中耕太郎というようなりっぱな人材がたくさん選出されたわけであります。しかし、衆議院と同じく国民によって選挙された議員で組織するという参議院が、衆議院と同じ政治的傾向を持つ党派によって運営されていくということは、これは自然な趨勢であると言わねばならないと思います。だから参議院の政党化というのは当然のことであると考えなければいけないと思います。しからば、参議院の政党化を阻止しようとするならば、参議院議員を任命制にするとかあるいは職能代表にしなければいけませんが、これは憲法改正しなければできませんから不可能であります。
　さて、この全国区制度という、全都道府県という広大な地域を選挙区としまして八千万人の有権者を対象とする個人本位の選挙は、理想としましてはともかく、現実にはいろいろな困難な問題を生じてきた、これは否定できないわけであります。とりわけ有権者にとりましては候補者の選択が著しく困難である、また候補者にとりましては身体的、経済的に過重な負担を強いられる、よってりっぱな人物が立候補をちゅうちょするということ、これはもう当然でございます。
　このような全国区制の弊害を是正するために、たとえば全国を数ブロックに分けて個人本位の選挙を行うべきである、こういう御意見も全国区の貴重な改正意見であり、試みるに値するものと私は考えています。しかし、今回の改正法案というのは、このような個人本位の選挙ではなく、政党本位の選挙制度を採用したことにおきまして、わが国の選挙制度の歴史におきまして画期的な意味を持っていると高く評価し、この法案に賛成するものでございます。
　次に、比例代表制選挙についてでございますが、比例代表制選挙というのは、すでにフランス革命のときから、すなわち十八世紀末から、選挙としましては合理的な選挙方法であると主張されておりました。すでに十九世紀末にはベルギーで採用されております。二十世紀の初めにはスイスでも採用されております。しかし、この比例代表制度が世界で脚光を浴びたのは、一九一九年の第一次大戦後のドイツ憲法、いわゆるワイマール憲法で採用されてからであると考えられます。わが国におきましても、その影響で一九二五年に京都大学の教授の森口繁治博士が「比例代表法の研究」というりっぱな書物を書いておられます。また政界におきましても、昭和の初めに齋藤實内閣の時代に比例代表法の採用が企てられまして、法制審議会で検討されたということもございます。
　日本国憲法のできる前にいろいろな民間の憲法草案が出ていますが、その中で総司令部が非常に高く評価しています憲法研究会の憲法草案要綱というものがございます。これは、高野岩三郎、森戸辰男、岩渕辰雄、鈴木安蔵というような当時の名士がつくられたものでございますが、その中にも、これは憲法草案の中でありますが、「第一院は全国一区の大選挙区制により満二十歳以上の男女の平等、直接、秘密選挙（比例代表主義）によって満二十歳以上の者より公選せられたる議員をもって組織され、その権限は第二院に優先す」というふうな規定が置かれまして、比例代表を選挙原理としております。
　特に、わが国の学界に影響を与えましたワイマール憲法の十七条は、ドイツというのは御承知のように連邦制でございますから、各構成国、ラントでございますが、「ラントは、自由主義の憲法を持たなければならない。」これは十七条でございます。そして、「議会は、普通、平等、直接、」直接というのは後でも問題になりますので御記憶願いたいのですが、「直接、秘密選挙により、比例代表の原則に従って、すべてのドイツ人の男子及び女子が選挙する」、こういうふうにワイマール憲法で各ラントに対して比例代表制の選挙を強制いたしております。さらに連邦自体につきましては、国会議員については、二十二条によりまして、「普通、平等、直接、秘密選挙により、比例代表の原則に従って、満二十歳以上の男子及び女子によって選挙される」、こういうふうに決めております。
　ただ、ワイマール憲法のこの規定が問題になりましたのは、実は阻止条項、何％以下の政党は選ばれないという阻止条項を置いていなかった。たとえばナチスが初めに台頭しましたときは三％の獲得票数でありますから、現在の西ドイツで置かれているような五％条項があれば、ナチスは政権をとれなかったのではないだろうかというようなことが言われている。そういうことから、そういう阻止条項を置いていなかったために小党分立ということになり、ワイマール憲法崩壊の一つの原因とされたわけでございます。
　ワイマール憲法の後の一九四九年の現在の西ドイツ憲法、いわゆるボン基本法におきましては、選挙においては比例代表という規定は置いておりません。すなわち、国会議員の選挙につきまして三十八条で、「ドイツ連邦議会の議員は、普通、直接、自由、平等及び秘密選挙によって選挙される」、ここでも直接という規定を置いております。御参考までに、日本国憲法におきましては国会議員の選挙については直接という規定は置いておりませんが、西ドイツの現行憲法においては置いております。
　ところが、この西ドイツの連邦選挙法によりましては、比例代表制に小選挙区制を併用した制度を採用しております。そしてこの連邦選挙法の規定におきまして、三選挙区、五％条項という、いわゆる阻止条項でございますね。すなわち、各州において小選挙区制でまず投票いたしますが、その場合、三人当選しなければいけない。三選挙区において一議席ですから三人通っていなければいけない。さらに全体におきまして百分の五の有効投票を持っていなければいけない。こういう、いわば五％以下あるいは三人以下の小党を阻止する条項を置いております。
　御承知のように、西ドイツ憲法におきましては憲法裁判所というものを置きまして、わが国とは違いまして、直接、違憲の法律を裁判できるという制度がございますが、ここで、この五％条項というのは憲法違反じゃないか、少数党を締め出す憲法違反ではないか、こういう訴えがございましたが、一九五七年の一月二十三日に連邦憲法裁判所は、比例代表制における議席の配分に際して、いわゆる小党派、スプリッターパルタイと言って、余り適当ではございませんが、日本ではお茶わんなんかの破片の破片政党と訳していますが、小党派を憲法生活の撹乱の予防のために除外することが許されるのである、こういう合憲の判決を下している。これは日本にそのまま入れるのは妥当でないかもわかりませんが、かつて小党分立によって悩んだということからこういう判決が出ているわけでございます。
　五％ならいいのなら、もっと上ならどうかというのに御参考までに申しますと、これは州議会選挙でございますが、七・五％の阻止条項を定めましたシュレスウィヒ・ホルシュタインですかの州議会選挙法は、平等条項に違反するから憲法違反である、こういう判決を下しております。
　比例代表制の長所と短所、先ほども杣先生がおっしゃいましたが、一般に言われておりますのは、長所としましては、有権者の意思が忠実に議会に反映する。いわゆる投票の結果価値の平等というのがいま憲法学会で定数是正の問題で言われておりますが、これが保障される、あるいは民主政治の合理性が実現されるということ、これが第一点でございます。第二点は、少数者にも議席獲得の機会を与える。いわゆる多数代表制の小選挙区制と比較しますと、そのことははっきりわかるわけであります。それから、議会政治というのは政党政治でありますから、比例代表というのはこの政党本位の選挙を維持発展させる。さらに四番目としましては、有能な学識経験者らを議員とすることができる。もうああいう過重な選挙運動をしなくてもいいということになれば、有能な学識経験者が場合によりましては立候補するということが考えられるわけであります。
　一方、比例代表制の短所というのは何かというと、多数政党の分立ということでございまして、これは先ほど申しましたように、阻止条項の採用で防げるのではないか。それから後で申し上げますが、選挙の直接性の原則に違反するのではないか、こういうことが言えます。それから有権者の選挙に対する関心を弱めるのではないか、こういうような指摘もございます。
　その次に、この制度を採用されますと、政党というものが非常に重要視されてきます。これは九州大学の、もうおやめになった林田先生という憲法学者でございますが、この方がすでに「政党を無視した純粋に個人本位の選挙法は時代錯誤である」ということを書かれておられますが、今回の比例代表制の導入によりまして、政党本位、政党の政策本位の選挙が行われることになりまして、国政における政党の地位というものが上昇することになりました。これは、私は非常に歓迎すべきことだと思います。
　憲法と政党の関係につきましては、これはドイツのトリーペルという教授が四つの段階に分けて説明しております。まず、憲法が政党というものを敵視する段階、それから無視する段階、それから承認する段階、それから憲法の中に編入する段階。ちょうど日本国憲法におきます現在の政党というのは第三の段階で、いわば法律によって承認されている段階であります。日本国憲法には政党の規定はございません。だから第四段階には入っていない。西ドイツの憲法はすでに政党を憲法の中に定めておりますから、第四段階に入っておるわけでございます。わが国では法律によって定めております。たとえば国会法では会派というような表現を使っておる。公職選挙法では政党あるいは党派別というような表現をしております。
　政党を真正面から規制していますのは、御承知の政治資金規正法であります。
　政党が日本国憲法の統治構造において重要な役割りを担っているということは、すでに最高裁判所の判決の中でも言及されております。これは八幡製鉄の政治献金事件でございますが、昭和四十五年六月二十四日の判決の中で、「憲法は政党の存在を当然に予定しているものというべきであり、政党は議会制民主主義を支える不可欠の要素なのである」と、こういうふうに言っております。このように、国政において重要な役割りを果たしている政党の地位が、いままでは低く、いわば冷遇されてきたと言えます。私もちょっと調べましたが、たとえば労働組合の法人格というものは認められている。ところが、政党の公益法人としての人格というのは、あるいはあるかもわかりませんが、私の調べた範囲ではまだない。あるいは、政党が非常に国政において重要な役割りを果たしておるにかかわらず、たとえば政党の運営費等についての公費助成が行われていない。こういう点から見ましても、その他もございますが、やはり政党というものが不当に冷遇されているんじゃないかと思えるわけであります。しかし、今回の改正法の実施に伴い、政党の責務が重大になる一方、政党の国政上の地位も正当に評価されることになると思います。それとともに、将来は選挙の公営化のみならず、各政党の運営費についても国庫による助成の手段が講ぜらるべきであると考えます。
　最後に、結論でございますが、憲法学を専攻しておりますので、改正法案と憲法との関係につきまして二つの点にしぼりますと、まず選挙の直接制でございます。
　憲法四十三条は、「両議院は、全國民を代表する選擧された議員でこれを組織する。」と定めておりまして、先ほど申しましたように、ドイツの憲法のように直接国民はこれを選挙するというふうには定めておりません。地方公共団体の長とか議員につきましては、憲法九十三条二項が、地方議員、その他の吏員は住民が直接これを選挙すると定めております。これを対照しまして、国会議員の選挙については間接でもいいんだというような議論もありますが、やはり有権者が直接選挙するものと考えねばならない。そうすると、改正案の拘束名簿式比例代表制選挙の場合は直接選挙に違反しないかという問題が生じます。この問題もやはり西ドイツの憲法裁判所で問題になりましたが、名簿で投票しました後で今度は政党がその名簿の中から自由に選択するようになれば直接制に違反するが、そうでない限り直接制に違反しない、こういう判決が出ております。
　それから、被選挙権、すなわち立候補の自由の制限につきましては、参議院議員の選挙は同時に地方区、いわゆる選挙区選出議員の選挙も行われますから、これに立候補することもできますから、さらに政党等の要件を満たす団体をつくれば立候補できますから、憲法違反にならぬのじゃないか、このように考えております。
　終わります。（拍手）