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○宮崎（角）委員　二十八年当初は八千人といった人口の動静を言われたわけでありますが、翻って人口的に見てみますと、現在、最大で横浜市の場合は二百九十一万五千人ですか、最も小さいのは、青ケ島村というのが東京都にございますね。また、富山村というのが愛知県にございますが、これが二百人なんです。約一万四千六百倍も差があるわけですね。また、面積的には、最大は北海道の足寄町でございますか、あれが一千四百六・九平方キロであるし、最も小さいのは我が県の高島町の一・四九平方キロ、約九百四十倍の差がある。こういったそれぞれの差があるので、適正な規模というのは大変難しい問題があるわけであります。
　そこで、現今問題になっております地方分権の時代という言葉があるし、またその動きがあるわけでありますが、現在進行形でありますけれども、国の事務権限の地方、特に市町村への移譲が必要になってくるわけであります。この点について臨調の答申も、国、地方間の機能を見直して、住民に身近な行政はできる限り住民に身近な地方団体において処理すべきだとしているとおりであります。また、行革審におきましても、昨年九月の総理の指示を受けて、今年七月を目途に国の許認可事務の大幅移譲を検討中である。この場合に、全市町村に平等に移譲するのが望ましいと思うわけでありますが、行政能力とか、先ほどの話のようにいろいろな規模とかに格差がある場合、これは一体どういうようにしていけばいいのか、その辺についての見解をひとつお伺いしたいのであります。
○大林政府委員　確かに市町村の規模の問題というのは、市町村がこなし得るあるいはこなさなければならない事務の範囲の問題と密接に連動してまいるわけであります。御指摘のように昔から地方制度調査会におきましても、国の事務移譲というものがその都度答申されてきたわけでありますが、なお今日実現を見ていないのは極めて残念なわけでありまして、今後、住民に身近な事務はできるだけ市町村優先という方針のもとに地方分権の充実を図っていくべきであることは御指摘のとおりであります。
　臨調あるいは行革審におきましても、そういった考え方のもとに現在作業を続けておるところでありますが、問題は、確かにこれだけの格差のある市町村を前提といたしまして一つの国の事務をおろします場合に、一律に全市町村におろすことができるのかできないのかという話になりますと、私どもとしましても、一律の移譲ということは極めて困難であろうと思います。したがいまして、事務移譲を行います場合にも、やはり市町村の規模、能力に応じた事務の移譲を考えるべきだというのがまた地方制度調査会の考え方でもありますし、また臨調、行革審の考え方でもあるわけであります。
　これまで国が特に事務移譲を渋ってまいりました理由というのはいろいろございます。広域的な処理が必要だとか、国全体の立場であるとか、いろいろな理由を挙げてきたわけでありますが、その中の一つの大きな理由として、市町村の事務対応能力、こういうものに対する危惧が非常に大きいということが、なかなか事務移譲が実現できなかった一つの原因になっておるわけでありまして、そういう意味でも、一律な事務移譲というよりも市町村の規模、能力に応じた事務移譲というものが進められるべきであるという考え方を私どもも持っておるわけであります。
○宮崎（角）委員　一律事務移譲というのは難しいという、いわばそれぞれの規模とかいろいろな要素があるわけでありますが、そうしますと、そういう格付を行うということに考えられるわけでありますけれども、現在野にいわゆる指定都市制度があります。そのほかにも法律で保健所とかあるいは建築主事等、市町村間で差が設けられている上に、さらにこのような差をほかの事務権限について設けることになりはしないかと考えるわけであります。
　格差をつけるにしましても、果たして事務あるいは権限移譲の合理的な基準を設けることができるのかどうか。できるとすれば具体的にどういう基準になるのかお示し願いたいと思います。格付をすると地方行政を複雑にし、また住民にとって好ましい状態にならない要素もたくさんあるんじゃないかという危惧の念に駆られるわけでありますが、この点についてひとつ定かに答弁を求めたいのであります。
○大林政府委員　移譲する場合に、まず市町村の規模、能力の段階ごとに考えていく必要があるという前提をとります場合に、一体そういった段階の合理的な基準がつくれるかという問題があるわけであります。
　現在のところでは、市町村の規模、能力あるいは行政需要というものをはかります尺度として、やはり人口が基本的なものとして用いられております。御指摘のように、それぞれの人口段階別に既に事務が移譲されておるケースもいろいろあるわけで、例えば地方住宅供給公社、道路公社は五十万以上の大都市なんだとか、あるいは保健所の設置は十五万であるとか、あるいは福祉事務所は二十万を基準としてその設置場所を考えるんだとか、各般の行政において人口段階別の機能というのが市町村におりておるわけでありますが、今後、事務移譲をさらに促進する場合には、もう少しはっきりとした客観的な市町村の規模、能力の基準というものが要るのではないか、こういうことで、実は今ある行政研究機関におきましてコンピューターを使いまして勉強いたしておるわけであります。
　地方制度調査会におきましても、並行して今後検討課題として取り上げられておるところでありますけれども、そういう国の権限あるいは都道府県の権限を市町村におろします作業をいたしましても、なおかつそういった市町村の規模ごとにやはり機能、事務の格差が出てくる、こういう格差を並行して解消するためには、今後の自主合併、あるいは自主合併がなかなか煮詰まらないところにおきましては広域行政、つまり事務の共同処理、機関の共同設置、こういった共同処理方式を活用していくことが一番重要な問題であろうと考えておるところであります。
○宮崎（角）委員　それでは具体的に長崎県におきます市町村の合併の事例でございますが、最近では、昭和四十八年に一件編入合併があった。そして七十九市町村になったわけであります。以来十二年間も合併の事例がないのです。その前の事例はというと、昭和三十八年に同じく編入合併が一件なんです。
　全国的に見ますと、四十年の本法施行から四十九年までの合併件数が百二十件で、五十年以降は九件、このように合併の事例が激減している原因を分析しますと、合併は行財政の簡素効率化の観点から見るとメリットがあるのか。ないのではないか。規模が大きい市町村よりも小さい方が一体的に行政管理や民主的なコントロールがスムーズにいっているんではないか、むだのない行政が推進できるのではないかということに市町村が気づいてきたのではないかと思う点を私は散見するのでありますが、この辺についての見解はどんなものでしょうか。
○大林政府委員　これまでの数多くの合併につきまして、合併のメリットということに関する御質問でございます。
　確かに経過から申しますと、昭和三十年代、四十年代と比べますと、昭和五十年代の合併というのは激減をしております。しかしながら、やはり合併には合併のメリットというものがあるわけでありまして、合併ということによりまして住民の日常生活圏と区域が一致をする。つまり日常生活圏と区域が一致をするというのは、結局は市町村は住民の負担によって行政をやっておるわけでありますが、その住民の負担とそれからサービスの区域が一致をする、これが一番理想的であろうと思います。そういう合併のメリットが一つあろうと思います。
　それからさらには、弱小町村から、合併によりまして規模を大きくすることによる行財政能力の向上、つまり住民の欲求が次第次第に多様化する、立派な施設を持ちたい、道路を整備したい、いろいろな要求があるわけでありますが、こういった住民の要求に沿った行財政能力を身につけるということもできる。これも一つの合併のメリットであろうと思います。
　さらに、昔から規模の経済と言われておるところでありますけれども、やはり規模を大きくする方が経済的な効率性という意味からは一つのメリットであろうと思います。
　ただ、同時に考えなければならないのは、合併によりまして共同社会的な基礎、基盤というものが失われるのではないか、こういう批判もございます。確かに区域の問題をどう考えるかというのは、一つには住民の共同社会的なきずなというものが一つの標準になろうと思います。もう一つは、やはり行財政の効率化の要請、これが基準になろうと思います。往々にして行財政の効率化という問題と、住民の地域的な、共同社会的なきずなという問題は一致をしない、比例しない。どちらかを重視するとどちらかが忘れられるというような関係になるわけでありまして、そういう意味で合併には一方にメリットはあるわけでありますが、同時に住民のきずなというものも民主制度の上からは重視する必要がある。
　そこで、そういった問題を補うために、現在、合併をいたしましてもそれぞれの地区における住民同士の連帯感というものを醸成するという趣旨から、コミュニティー施策というものを昭和四十年代から始めておるわけでありまして、両面から、そういった御指摘のような危惧がないように努力してまいろうと考えておるところであります。
○宮崎（角）委員　住民のそういった社会的なきずな並びに行財政の効率的な運営という大きいメリットを言われたわけでありますが、何といっても合併した場合の対人関係あるいはまた融和、そういった問題にも大きなメリットもあろうかと思うわけであります。
　私は、先般ある本を読みました。「地方が中央を越えるとき」、福岡県の久山町の町長さんの実践記録をもとにした本がございます。大谷健著です。私はその中で非常に感銘するところがありました。「みんながやっているのに、やらないという行為は日本の社会では勇気を要する。やらずにすむことはやらず、やらずにすむことをやっていれば、それを切る——これが行革の本質である。やらず、切ることのできる」云々。この町長さんを土光氏が絶賛されたという文章もあるようであります。大変意味深長な、重大な意味を持っている実験書を世に問うているわけでございます。
　さて、時間も迫りましたけれども、地方自治体の規模が大きくなれば、確かに一面では行政、財政のいわゆる能力の向上が見られるのです。単純事務などの処理単価などは低下する。他面、地域生活に適応した施策を首長自身の判断で実施するということは非常に難しいんではないか。そこで、日常生活圏という社会経済的現象のみにとらわれて広域合併を行っても逆にむだが生じることになりはしないか、そしてこれは地方行革に逆行するのではないかと思うのでありますけれども、この点についての見解はどうでございましょうか。
　続けて言いますけれども、長崎県には離島がございます。離島という地理的条件による合併不能という問題が残っているわけでありますが、これらについての対策についてひとつ伺っておきたいと思います。
　さらに、きょうは国土庁からもお見えのようでございますが、過疎地域振興特別措置法という法律がございますね。この過疎市町村が非過疎市町村と合併した場合に、過疎地域振興特別措置法の適用は一体どうなっていくのか、具体的にこのような事例はあったのか、ひとつ定かに答弁を求めておきたいのであります。
○大林政府委員　広域合併についてのお話であります。
　問題は、合併をいたします場合に、それぞれの地域におきましてどの程度の範囲で合併をするかというのは、先ほど申しましたようなそれぞれの地域におきます日常生活圏というものを頭に置いて考えていただくわけでありまして、それぞれの地域に住んでおられる住民の方々の日常生活圏を頭に置いて、こういった範囲で合併することについて了承するというような空気が出たところから自主的に合併をしていただく。余りむやみやたらに広域化を進めるというのは、確かに御指摘のような欠点も出てこようと思います。
　したがいまして、合併についての考え方と申しますのは、あくまで地域の実情に即した規模で考えていただくと同時に、合併できない、おっしゃるような長崎県の離島のようなところの地域格差を是正するためには、結局は広域的な行政の共同システム、こういったものによりまして周囲の理解、援助を得ながら行政をやっていく。そのためにも、そういった地域を含めた広域的な共同処理方式というものの推進を今後とも強力に行っていきたいと考えておるところであります。
○仁科説明員　お答え申し上げます。
　過疎市町村と非過疎市町村が合併した場合の過疎法上の適用関係の御質問でございますが、過疎法上は市町村単位で過疎法を適用するかどうかということを決めることになっておりますので、合併前の過疎地域市町村のみについて引き続き適用するということはできないことになっているわけでございます。
　そこで、合併して新市町村ができました場合には、その新しい合併市町村につきまして以前からそういう市町村があったものというふうに考えまして、人口なり財政力指数を再計算いたしまして、要件に該当する場合には当然さかのぼって適用になるということでございます。その要件は、十五年間で人口の減少率が二〇％以上、財政力指数が〇・三七以下というふうになっておりますけれども、それに該当しない場合につきましても、一定の基準を満たす場合には特例として合併市町村全体につきまして過疎法を適用するという特例があるわけでございます。
　内容を申し上げますと、幾つかあるのですが、まず第一に、昭和三十五年に対して昭和五十年の人口が減少していること。減少していればいいということでございます。それから第二番目に、財政力指数の平均が三カ年平均で〇・六二以下であればいい。それから第三番目の条件は、合併市町村の人口が合併前の市町村の人口の三倍以下であること、それから面積が二倍以下であること、そういう条件があるわけでございますが、そういったような条件を満たす場合には、引き続いて合併市町村全体について適用するということで地域振興上支障のないように扱っているわけでございます。
　具体例でございますけれども、五十年以降では一件ございまして、過疎市町村とその他の市町村が合併した例は二件ございますけれども、合併市町村が過疎地域市町村として引き続き過疎法の適用を受けたものの例が一件だけございまして、兵庫県の篠山町でございます。
○宮崎（角）委員　今回新たに指定都市もこの法律の適用になるわけでありますが、財政面とか移譲の項目とかあるいはまた事務の配分につきまして、法律にありますように合併市町村の建設に資するために、合併市町村が市町村建設計画を達成するために行う事業に係る地方債について適切な配慮を自治省に強く要望いたしまして、私の質問を終わりたいと思います。
○岡田（正）委員　まず、冒頭に国土庁の方にお尋ねいたします。
　昭和三十八年九月の閣議決定以来、約二千七百ヘクタールの面積のところへ四十六の機関や施設を完了されまして筑波研究学園都市が今でき上がっておるのでありますが、国土庁を初めとするそれぞれ投下されましたその資金は、実に一兆三千億円に上っております。今後のあり方、そして研究調査を進めていくために、最近学識経験者によります懇談会をおつくりになったと伝えられておるのであります。恐らくその中には学園都市の一体的な町づくりを確保するために周辺六カ町村、二万五千八百六十ヘクタールの合併問題もお取り上げになるのではないだろうかということを仄聞いたしておりますが、国土庁のこの六カ町村の合併につきましての見解をこの際お伺いしておきたいと思います。
○谷口説明員　お答え申し上げます。
　御指摘の懇談会は新筑波懇談会と称しておりますけれども、この懇談会は、筑波の研究学園都市に対しまして、計画をいたしましてちょうど二十数年を経ておりますし、御承知のとおりただいま博覧会がそこで開催されておる、こういう機会をとらえまして、今後博覧会後のあの都市のあり方について基本的にいろいろ御議論をしていただこうということで設けたものでございまして、いろいろの課題を取り上げて御議論いただくことになろうと思いますけれども、その中に御指摘の都市の適正な運営管理ということについても、当然いろいろ御議論が出てくるものと予想いたしております。
　国土庁といたしましての地元の町村の合併についての見解でございますけれども、これは当然のことでございますが、基本的に地方自治の問題であるということでございますので、地元の意思の決定ということを待たなければならない問題ではございますが、あの都市が計画、建設されましたいきさつを考えますと、学園都市の区域全体を一体的に考えまして施設整備なり計画ということが進められてきてございますので、都市の一体的な運営の方法というものについても今後の重要な課題であると認識いたしております。
　以上でございます。
○岡田（正）委員　ありがとうございました。重大な問題と認識をしておりますということでわかるのでありますが、学園都市としての一体的な町づくりという観点から考えて、国土庁は合併は所管事項ではございませんけれども、いろいろな施設の建設を進めてきたという立場から、その総まとめ的な立場から考えてみますと、六カ町村の合併というものはぜひ進めてもらいたいと考えておるのか、それはどうでもいいですわというふうに考えていらっしゃるのか、懇談会の行方ではなくて、国土庁としてはいかように考えていらっしゃいますか。
○谷口説明員　先ほどお答え申しましたように、基本的には地方自治の問題であるという前置きを置きまして、再度お尋ねでございますので申し上げますと、施設の管理の仕方とか、今後問題になってまいります主に都市運営の面から申しますと、地元の事情等が許せば、そういった方向になることがいい点が多いのではないかと考えております。
○岡田（正）委員　それでは自治省の方にお尋ねいたします。
　ただいまの筑波学園都市の例でありますが、今科学万博が開催されておるわけでありますけれども、私どもが今まで聞いておりました点からいいますと、学園都市全体の均衡ある発展を目指すという観点からいたしまして、合併の動きが盛り上がったと伝えられておったのでありますが、それがなかなか現在に至るも合併に至りません。一体どうなっておるのか、御説明をいただきたいと思います。
○大林政府委員　御指摘のように、筑波研究学園都市六町村の合併問題というのが数年前から起こっておりました。この問題につきましては、地元の町村を中心に種々論議が行われたわけでありまして、県におきましても、何とか筑波万博の開催を契機として、六町村の一体的な運営ということを目標にその推進ができるよう地元との意見調整に努めてきたところでありますが、残念ながら今日まだ合意に達していないことは御指摘のとおりであります。
　ただ、考え方としましては、市町村合併と申しますのは、基本的には関係の市町村が、それぞれの地域の実情に応じて関係住民の意向を踏まえながら自主的に十分に論議を尽くしてやっていただくという筋合いのものであります。今後恐らく筑波研究学園都市の現状から見て関係者の御論議がまた煮詰まっていくのではないか、私どもはそういった希望を持っております。そういった関係者の御論議を踏まえて、自主的に一体的な合併が行われることは私どもは好ましいと考えておるところであります。
○岡田（正）委員　この六カ町村の合併が実現することが筑波学園都市をつくった一つの大きな意義にもなると思いますので、推進方を強く要望いたしておきます。
　次の問題でありますが、今、臨調の答申にもありますし、自治省の方針にもあるわけでありますが、町村の合併は推進すべきものという立場に立ちながらもなかなかそうは簡単にいかない。あくまでも自主的にお決めになる問題であるという立場から、当面事務の共同処理体制とか、あるいは広域な行政体制づくりということで随分努力を払っておられます。その結果というものは目覚ましいものでありまして、広域行政体制などについては、もう全国市町村の九七％、全人口の七一％、全面積の九五％を占めるというところまでいっておるような状態でありまして、その業績については私も深く認めておるところであります。
　しかしながら、片や問題点もいろいろと出てきておると思うのであります。
　例えば一部事務組合等につきましては、まず問題の第一に、事務執行に当たりまして、加入町村によります総合的な把握が非常に困難になっておるということが一つ。
　第二の問題は、執行機関あるいは議決機関の責任体制が確立をしていない、したがって事務局も大変弱体という問題があります。
　第三の問題といたしましては、加入町村の議会議員とか住民の皆さんのこの一部事務組合に対する認識が大変不足をしておるという問題です。
　第四の問題は、そういう状態でありますから、職員の人事管理が非常に困難である。
　第五の問題としては、加入町村の間における調整が非常に困難になっておるという五つの問題が挙げられるのではないかと思うのであります。
　つまり、共同処理体制や広域行政体制は、現行のままでは合併にかわって市町村の問題点を解決するという手段にはなり得ないというふうに私は思うのであります。また、住民の一体感を育成するということもなかなか困難であります。これらの体制の定着によって合併への条件整備を図っていこうといたしました政府の意図というものはなかなか実現が困難じゃないのか、五十年以来の合併件数の激減ということから見てもそう言えるのではないかと私は思うのでありますが、いかがでございますか。
○大林政府委員　確かに地方制度調査会あるいは臨調におきましても、区域の、つまり規模の拡大の必要を訴えながらも、まだ現在の時点で一律に合併を促進する時期ではない、こういう考え方に立って、当面は広域行政というものを進める傍ら、各地域における自主的な機運が盛り上がることによる合併、こういうものが現在の方針になっております。
　そこで問題は、まず当面の広域行政体制をどう進めていくか、また進めていく場合にどういう難点があるかということについていろいろ御指摘がございました。全くそういった問題が広域行政における一つの問題点として現在認識をされておるわけであります。それぞれの関係市町村の執行機関なり議決機関の方々が従事されておるわけでありますから、非常に多忙な中でなかなか日程の調整がつかない。あるいは一部事務組合というものに対する住民の認識がない。
　これは一つはＰＲ不足ということもあるのでありましょうけれども、やはり住民というのは組合よりも自分の住んでおる市町村の方に目を向けておるわけであります。あるいは人事管理の困難性、最後には、御指摘にあるような調整の困難さ、つまり、やはりどうしても地域エゴというものがその都度出てまいります。一つの組合の施策についても、この地域は得をするんだろうか損をするんだろうかというような話が必ずその都度出てまいって、なかなか調整がつかないという面もございます。
　先般の地方制度調査会におきましても、実態調査を含めましてそういった問題点を認識し、今後こういった広域行政を着実に進めますためには広域体制の整備が先決であろう。現在広域市町村圏という行政を進めておりますが、そういった広域行政体というものの法律的な位置づけというものがございません。まず、そういう法律的な位置づけをすることが必要じゃないだろうか。その法律的な位置づけをした上で広域体制に対する特別の財源措置、財源保障、こういうものも必要であろう、さらには、運営面としましては人事管理の問題、住民に対する広域行政体制の必要性のＰＲといったものが必要であろうという御指摘は受けておりますけれども、現在のところは中間答申ということになっておりまして、今後それぞれの問題について各論的に御研究をいただくということになっておるわけであります。
　御指摘の問題点は、私どもも全くそのとおりの問題点があると認識しておるところであります。
○岡田（正）委員　時間が参りましたので要望だけ申し上げておきますが、当面合併にかわる広域行政体制というものは非常に広範囲に広がって、日本全面積の九五％に至っておるわけですから、その御努力には感謝をするのでありますが、今申し上げたようないろいろな問題点が出てきております。
　何といたしましてもこの法律的な位置づけの問題、それから財源による裏保証というものがありませんと、結局は中で一番規模の大きい町村が何もかもひっかぶってしまう。人事の面でも財源の面でも大変に困ってしまうというような問題が実際はあるわけでありまして、こういう問題点を取り除くために格段の御努力をお願い申し上げまして、私の質問を終わらしていただきます。
　ありがとうございました。
○経塚委員　昨年の八月の新聞報道によりますとこういうのがあります。「自治省は市町村合併による広域行政体制づくりを推進する一環としてこのほど省内に調査研究プロジェクトチームを設置、九月から本格的な研究に取り組むことになった。」これはどういう名称の機関なのか。その新聞によりますと、三月に一定の結論を出すということが報道されておりますが、これも事実なのかどうなのか、その点いかがですか。
○大林政府委員　二十一世紀の市町村というものを頭に置きながら、今後市町村の規模をどう考えていくかというのが現在の一つの勉強課題になっておるわけでありますが、たまたま国土庁におきましての定住構想推進のための市町村の適正規模、あるいは広域行政の展開に関する調査、この研究につきまして依頼がございました。その依頼に基づきまして現在省内に一つの研究機関をつくっておるところでありまして、研究委員としましては大学の先生あるいは地方自治関係団体の方々、幹事としまして自治省の若手の職員、こういった方々で研究会を構成して勉強をいたしておるわけであります。昨年の七月に研究会を発足させまして、現在研究をいたしておるところであります。
○経塚委員　新たな二十一世紀を目指す市町村合併、これを検討課題にしているのですか、そうじゃないのですか。
○大林政府委員　研究項目としましては市町村の区域、規模、これの現状と問題点、さらには今後の市町村の区域、規模のあり方、その適正化のための方策、それと並行いたしまして広域行政体制の現状と問題点、今後のあり方とその充実強化の方策についての研究でございます。
　もちろんこれは研究依頼があった国土庁の定住構想推進のための市町村の適正規模いかんということであります。現在国土庁においては、四全総を頭に置きながら、どういう格好で今後の国土開発を進めていこうかという問題を意識として持っておりまして、その問題意識は、今後の二十一世紀を目指します老齢化人口あるいは情報化社会の高度化、こういったものに対する対応ということが前提になっておると承知しております。
○経塚委員　新たな市町村合併の推進を課題として研究機関が設置されたとどうも受け取られるわけでありますが、先ほどからの質問に、自治省としては、今合併を推進する時期ではないという答弁もあり、また反面、自主的にこれは進められるべきものという答弁もございましたが、一連の機関の設置あるいは検討状況などから考えてみて、新たな推進を自治省として提起する段階に来ておると判断しておるのじゃないか、私はこう受け取れるわけであります。
　一つの例を挙げておきますが、これは「地方自治」十二月号、元自治大学の久世校長が投稿しておりますね。この中に、二十一世紀を目指す新しい合併の規模として、人口十万ということまで具体的に提起しておるわけですね。これについての自治省の見解はどうですか。
○大林政府委員　市町村の合併関連でどの程度の規模を頭に置いて合併を進めるべきかという問題については、それぞれの方々においてそれぞれの立場で意見が出されております。今御指摘の意見もそのうちの一つの意見であろうと思います。ただ、自治省といたしましては、昭和二十八年以来の市町村合併の経緯を踏まえながら、現在の段階においては、地方制度調査会の御答申にございますように、広域化の要請に対処するためには合併という方策が一つ、それから市町村が横に手を取り合って広域行政圏というものを前提とした事務の共同処理、この二つの方法があるだろう。
　そこで、今後地域の住民の自主的な盛り上がりに基づく合併というのは望ましいけれども、現在の段階で一律に合併を促進するという方策はとるべきではなかろう。そこで、当面はまず広域行政と事務の共同処理に重点を置いてそういった広域行政を推進する傍ら、その過程の中でその地域地域における意識の醸成に応じて自主的な合併を進める、こういう二段階方式が考えられておるわけであります。
　私どももそういった考え方のもとに現在の施策を進めてまいっておるところでありますけれども、一つの勉強課題といたしましては、二十一世紀を考えます場合に、先ほど申し上げましたような大変な老齢化人口、現在では予測のできないような高度情報社会の到来ということがまた言われておるわけであります。そういったものに市町村が対応し、住民の需要を充足するためには、市町村の規模が一体どの程度であるべきであろうかということは勉強課題としては必要であろう、こういう認識を現在持っておるわけであります。
○経塚委員　あくまでも勉強課題であるということでありますが、これは定住圏構想とも絡んで、いずれ合併推進の状況が生まれてくると我々は懸念をしておるわけであります。
　そこでお尋ねをいたしますが、自治省として、五十年以降九件の合併、四十年以来ですと合計百二十八件でございますが、住民投票で住民の意向を反映するように、こういう指導はされましたか、されておりませんか。
○大林政府委員　市町村の合併を行います場合に一番大切なのは、関係市町村のそれぞれの住民の意向であります。この住民の意向をどのように把握するか。現在の制度の上では間接民主主義ということで、それぞれの地方の議会あるいは首長において、それぞれの地域の住民の意向を的確に把握していただく、そこで論議の熟するのを待って合併をするように、こういう指導をしておるわけであります。特に住民投票を町村合併の前提条件として要請はしておりません。
○経塚委員　それはちょっとおかしいですね。五十年二月二十六日の衆議院の附帯決議、五十年三月十八日の参議院の附帯決議、「合併にあたっては、住民投票その他の方法により、関係住民の意向を十分に尊重すること。」参議院も「住民投票等を極力推進すること。」それで、附帯決議をした後はいつも大臣が決意表明をされるわけでしょう、趣旨を体しましてと言って。一つも趣旨を体してないじゃないですか。それでは可決された後の附帯決議、こんなもの意味がないということになる。
　局長、あなた、よくのうのうと指導はしておりませんなどということを言えますね。それでは何のために附帯決議を出すのですか。この後また出たら、大臣が趣旨を体してということになります。趣旨を体してじゃない、これだったら趣旨を排してだ。その附帯決議の趣旨を体してということであれば、前回可決された後九件あったわけですから、自治省の態度としては、国会の附帯決議もございますよ、極力住民投票の手段によるようにと言って指導はしたけれども、相手側がそれを聞かなかったというなら話はわかります。しかし、指導はしておりませんとのうのうと言われたら、附帯決議、超党派で共同ということになっておりますが、これはどうしようか、今からまた改めて協議しなければならぬことになります。
　それで、私はどこが住民投票を行われたのか資料を出してくれと言いましたら、資料が出てきましたけれども、府中市は不明、岡山市不明、あとは地区懇談会はどこそこは何カ所開きました。私、住民投票を行ったところはどこどこなのかという資料を求めたのです。それはどうもないようですね。局長の答弁と合っております。資料がない。それは指導もしてないわけですから資料もないわけですね。国会の附帯決議をどう考えておりますか、改めてお聞きします。
○大林政府委員　昭和五十年、この合併特例法の延長に際しまして、附帯決議で住民投票等によって住民の意向を十分に調査するようにという御意向があったことは十分承知をいたしております。
　私どもは、結局住民投票制度というものを導入するためには制度として考えるべきであろうということで、地方制度調査会にもその後御意見を求めたわけであります。地方制度調査会といたしましては、住民の自治意識向上の観点からも、町村合併その他それぞれの地域におきます住民に重大な影響を及ぼすような事業の負担であるとか、長と議会の意見が非常に食い違って行政が進まないというような場合には、住民投票制度というものを導入してみることを検討する必要があるのではないか、こういう御答申をいただいたわけであります。
　と同時に、その答申におきましても、ただし現在の議会あるいは長の権限、こういったものを阻害しないような方策を考えるべきである、非常に難しい答申をいただいたわけであります。
　私どもは、御決議やそういう地方制度調査会の答申を頭に置きながら勉強を続けてきたわけであります。何とか住民投票制度というものを議会や長の権限を阻害しないように導入する方法はあるのだろうかないのだろうか、いろいろ勉強してきたわけでありますが、現在のシステムで既に住民投票制度というのもございます。条例の発案でありますとかあるいはリコールでありますとか、こういったものは住民投票制度の線に乗ってきておるわけでありますが、現在のシステムが、条例の発案にいたしましてもあくまでこれは発案でありまして、最終的にはそれぞれの市町村の議会が判断をされるというシステムになっておる。
　それからリコールというのはちょっと質が違いまして、選挙の後でどうも首長や議会議員に非違があるとかいうことで、一つの選挙の反省としてその都度リコールという住民投票が行われる。つまり、一つの政策判断でありますとか政策決定についての住民投票制度というのは現在ないわけであります。
　そこで、一つの政策決定をするための住民投票制度というものを考えます場合には、全く新しい制度として入り込んでくる、こういうことになるわけでありまして、その際に議会の権限や長の権限というものを阻害しないような仕組みというものはなかなか難しいということで、御決議はございました、勉強は続けましたけれども、今日まで実はまだ結論を得てないわけでありまして、今後さらに勉強を続けていくというつもりでございます。
○経塚委員　いろいろおっしゃいますけれども、これはやろうと思ったらできるわけですよ。ただ自治省が現在の段階ではやる気になっておらないから、そこが一番問題なんですよ。最初にお尋ねしましたのは、恐らく二十一世紀に向けて国土庁の定住圏構想とも絡んで新たな、人口十万というのはたまたま出ましたけれども、大合併が進められる可能性というものは私は十分考えられる。私どもの立場からすればそれを危惧しておるわけでありますが、やはりこの際従来の経験を生かすとすれば、住民投票制度を何らかの形で制度として導入することを考えるべき段階だ、私はかように考えております。
　時間が参りましたので、あと若干意見を申し上げておきたいと思うのです。
　財政局長の方では合併によるメリットの点を強調されましたけれども、例えば五十四年二月一日合併の加古川と志方町、事業計画九十六億でしょう。このうち市の負担が三十六億ですね。交付税の特別措置で十六億、しかし新たに市が二十億を捻出しなければならなかったわけですね。ですから、例えば幼稚園の入園料は無料から二千円になるとか、保育料が約二・五倍に引き上げられたとか、いわゆる都市計画税が新設をされるとか、新たな負担が加重されているわけですね。
　これは私の市でありますが、せんだって十年の合併後の決算というものを出しました。これは交付税は確かに十年間で五・七倍にふえましたけれども、一方で投資的経費を三倍に抑えながら市税が五・八倍、ここまでやりましても実質収支がマイナス六億九千九百万から何と四十億二千七百万なんですよ、実質収支赤が。こういうことで随分いろいろと問題を残しております。
　公明党からも御質問がございましたが、果たして今の制度のもとで合併をしてどれだけメリットがあるのかどうなのか、逆にデメリットの方が多いのじゃないかというような状況も生まれておることも我々は懸念をいたしております。そこへもってまいりまして先ほどの住民投票の問題といい、現在の段階のこういう法改正案では、我々としては今申し上げましたような事情で同意できないわけであります。しかし最後に、住民投票の問題については改めて自治省としても十分な検討をいただくように申し上げまして、質問を終わらしていただきます。
　どうもありがとうございました。
○高鳥委員長　これにて本案に対する質疑は終局いたしました。
　　　　—————————————
○高鳥委員長　これより討論に入るのでありますが、討論の申し出がございませんので、直ちに採決に入ります。
　市町村の合併の特例に関する法律の一部を改正する法律案について採決いたします。
　本案に賛成の諸君の起立を求めます。
　　　　〔賛成者起立〕
○高鳥委員長　この際、ただいま議決いたしました法律案に対し、自由民主党・新自由国民連合、日本社会党・護憲共同、公明党・国民会議、民社党・国民連合及び日本共産党・革新共同を代表して平林鴻三君外四名より、附帯決議を付すべしとの動議が提出されております。
　提出者より趣旨の説明を求めます。安田修三君。
○安田委員　私は、この際、自由民主党・新自由国民連合、日本社会党・護憲共同、公明党・国民会議、民社党・国民連合及び日本共産党・革新共同の五党を代表し、市町村の合併の特例に関する法律の一部を改正する法律案に対しまして、次の附帯決議を付したいと思います。
　案文の朗読により趣旨説明にかえさせていただきます。
　　　　市町村の合併の特例に関する法律の一部を改正する法律案に対する附帯決議（案）
　　政府は、本法の施行に当たり、次の諸点について善処すべきである。
　一　合併に当たっては、市町村の自主性を十分尊重し、住民投票等により住民の意思が極力反映されるよう努めること。
　二　小規模市町村に対する財政的・金融的援助に十分配慮すること。
　　右決議する。
以上であります。
　何とぞ皆様方の御賛同をお願いいたします。
○古屋国務大臣　ただいまの附帯決議につきましては、その御趣旨を尊重し、善処してまいりたいと存じます。（拍手）
　　　　—————————————
○高鳥委員長　この際、お諮りいたします。
　ただいま議決いたしました法律案に関する委員会報告書の作成につきましては、委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○高鳥委員長　御異議なしと認めます。よって、さよう決しました。
　　　　—————————————
　　　　〔報告書は附録に掲載〕
　　　　　————◇—————
○高鳥委員長　この際、参考人出頭要求に関する件についてお諮りいたします。
　内閣提出、地方交付税法等の一部を改正する法律案につきまして、参考人の出席を求め、意見を聴取することとし、出席を求める日時並びに人選につきましては、委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○高鳥委員長　次に、連合審査会開会申し入れに関する件についてお諮りいたします。
　交通安全対策特別委員会に去る三月二十六日付託されました内閣提出、道路交通法の一部を改正する法律案について、交通安全対策特別委員会に対し連合審査会の開会を申し入れたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○高鳥委員長　御異議なしと認めます。よって、さよう決しました。
　なお、連合審査会開会の日時等につきましては、交通安全対策特別委員長と協議の上決定いたしますので、御了承願いたいと存じます。
　次回は、公報をもってお知らせすることとし、本日は、これにて散会いたします。
　　　　午後零時八分散会
　　　　　————◇—————
昭和六十年三月二十八日（木曜日）
　　　　午前十時三十分開議
出席委員
　　委員長　中島源太郎君
　　　理事　石川　要三君　理事　戸塚　進也君
　　　理事　深谷　隆司君　理事　宮下　創平君
　　　理事　小川　仁一君　理事　元信　　堯君
　　　理事　市川　雄一君　理事　和田　一仁君
　　　　　　池田　行彦君　　　　石原健太郎君
　　　　　　菊池福治郎君　　　　塩川正十郎君
　　　　　　月原　茂皓君　　　　堀内　光雄君
　　　　　　山本　幸雄君　　　　角屋堅次郎君
　　　　　　山下八洲夫君　　　　山本　政弘君
　　　　　　鈴切　康雄君　　　　日笠　勝之君
　　　　　　田中　慶秋君　　　　柴田　睦夫君
　　　　　　三浦　　久君
　出席国務大臣
　　　　　　　　外　務　大　臣　安倍晋太郎君
　出席政府委員
　　　　　　　　外務大臣官房長　北村　　汎君
　　　　　　　　外務大臣官房領
　　　　　　　　事移住部長　　　谷田　正躬君
　　　　　　　　外務省アジア局
　　　　　　　　長　　　　　　　後藤　利雄君
　　　　　　　　外務省北米局長　栗山　尚一君
　　　　　　　　外務省欧亜局長　西山　健彦君
　　　　　　　　外務省経済局長　国広　道彦君
　　　　　　　　外務省経済協力
　　　　　　　　局長　　　　　　藤田　公郎君
　　　　　　　　外務省条約局長　小和田　恒君
　　　　　　　　外務省国際連合
　　　　　　　　局長　　　　　　山田　中正君
　委員外の出席者
　　　　　　　　防衛庁長官官房
　　　　　　　　防衛審議官　　　藤井　一夫君
　　　　　　　　防衛施設庁建設
　　　　　　　　部建設企画課長　黒目　元雄君
　　　　　　　　外務大臣官房審
　　　　　　　　議官　　　　　　瀬木　博基君
　　　　　　　　文部省初等中等
　　　　　　　　教育局教科書検
　　　　　　　　定課長　　　　　小埜寺直巳君
　　　　　　　　文部省教育助成
　　　　　　　　局海外子女教育
　　　　　　　　室長　　　　　　牛尾　郁夫君
　　　　　　　　厚生省援護局業
　　　　　　　　務第一課長　　　森山喜久雄君
　　　　　　　　内閣委員会調査
　　　　　　　　室長　　　　　　石川　健一君
　　　　―――――――――――――
委員の異動
三月二十八日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　嶋崎　　譲君　　　　　山下八洲夫君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　山下八洲夫君　　　　　嶋崎　　譲君
　　　　―――――――――――――
本日の会議に付した案件
　連合審査会開会申入れに関する件
　在外公館の名称及び位置並びに在外公館に勤務
　する外務公務員の給与に関する法律の一部を改
　正する法律案（内閣提出第一九号）
　　　　　――――◇―――――
○中島委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、在外公館の名称及び位置並びに在外公館に勤務する外務公務員の給与に関する法律の一部を改正する法律案を議題といたします。
　趣旨の説明を求めます。安倍外務大臣。
　　　　―――――――――――――
　在外公館の名称及び位置並びに在外公館に勤務する外務公務員の給与に関する法律の一部を改正する法律案
　　　　〔本号末尾に掲載〕
　　　　―――――――――――――
○安倍国務大臣　ただいま議題となりました在外公館の名称及び位置並びに在外公館に勤務する外務公務員の給与に関する法律の一部を改正する法律案について御説明いたします。
　改正の第一は、在外公館の設置関係であります。今回新たに設置しようとするのは、総領事館一館で、中国の瀋陽に設置するものであります。これは、実際に事務所を開設するものであります。瀋陽は中国東北部の中心地で政治的、経済的に重要な地域であるばかりでなく、我が国と歴史的に深い関係にある地域でもあります。
　改正点の第二は、同総領事館に勤務する在外職員の在勤基本手当の基準額を定めるものであります。
　改正点の第三は、子女教育手当に関するものであります。現行制度のもとでは、年少子女一人につき月額一万八千円の定額支給のほか、特定の在外公館に勤務する職員に対してのみ、一定の範囲の教育費につき一万八千円を限度として加算が認められております。今回の改正は、現地における外国人学校の授業料等が高額であり、多額の教育費負担を余儀なくされている在外職員が少なくないので、それに伴う負担の軽減を図るため、加算対象職員の範囲を拡大し、かつ、在外職員の年少子女が特別な事情により当該職員の在勤地及び本邦以外の地において就学している場合にも加算が認められるようにするとともに、その加算限度額を三万六千円に引き上げようとするものであります。
　最後の改正点は、昨年八月の上ヴォルタ国の国名変更に伴い、同国にある日本国大使館の名称を在ブルキナ・ファソ日本国大使館と変更するものであります。
　以上が、この法律案の提案理由及びその概要であります。
　何とぞ慎重御審議の上、速やかに御賛同あらんことをお願いいたします。
○角屋委員　ただいま安倍外務大臣から提案理由の御説明のございました在外公館の名称及び位置並びに在外公館に勤務する外務公務員の給与に関する法律の一部を改正する法律案につきまして、法律改正の内容にも後段もちろん触れてお尋ねいたしたいと思いますが、せっかくの機会でありますので、安倍外交の展開というよりも、広く言えば、これからの日本外交の推進の基本姿勢といったような問題についても若干御質問を申し上げたいというふうに思います。
　安倍外務大臣は、御案内のとおり、中曽根内閣が成立をいたしました昭和五十七年十一月二十七日以降、内閣の中枢である外務大臣として、今日まで二年数カ月東奔西走、我が国の平和外交の展開に努力してこられたわけでございます。私は、国会同期の人間として、その労を多とするものであります。
　言うまでもなく、ことしは戦争が終わりましてから四十年、しかも国際情勢から見ましてこの節目の年に、日本としては、あるいは国際的にも、平和と軍縮の一年にしなければならぬという大きな命題があろうかと思うのでございます。この際、安倍外務大臣は、これからの日本外交の推進について、大臣自身は「積極的かつ創造的な外交の展開」というお言葉を使っておられるようですが、安倍外交のこれからの展開についての所信をまずお伺いをいたしたいと思います。
○安倍国務大臣　角屋委員からのお話のように、今、日本は戦後四十年たって、まさに大きな節目の年に際会しておると思いますし、また外交も、そういう意味で、四十年を振り返って、今後の新しい世界平和への貢献をしていかなければならない重大な年を迎えたと思っております。
　そういう状況の中にあって、今、国際情勢をどういうふうに判断しているかということでございますが、依然として厳しい状況にあるということを我々は認識いたしております。同時に、そういう中にあって、我が国の国力にふさわしい国際的責任を果たして世界平和と繁栄に積極的に貢献をしていく、こういう立場から「創造的」ということを私、言っておりますが、まさに創造的な外交を展開していく考えでございます。
　具体的には、自由民主主義諸国との連帯と協調の強化。第二点としては、アジア・太平洋諸国との友好協力関係の増進。まさに、日本がアジアの一国として、その責務は大きいと思います。また東西間の対話、これはまさに今、米ソの軍縮交渉、軍備管理交渉が再開をされるという時点に立っておるわけでありまして、そういう意味でもその対話が進むことを念願して、日本はそのための外交努力というものを惜しんではならない、こういうふうに考えております。
　そういう中にあって、地域的にも紛争が起こっておりますが、今非常に大きな注目を集めておりますイラン・イラク紛争、あるいはまたカンボジア問題等のこうした地域紛争の平和的な早期解決に向けての努力を、これまでも続けていきましたが、今後とも続けていかなきゃならない、そういう中で日本の役割というものは非常に大きいと思います。日本でなければできない平和努力というものもあるわけでございますから、そうした平和努力を行っていく。そして、まさにことしこそ平和・軍縮へ向かって大きく踏み出さなければならない、そういう年にしたいものだ、こういうふうに思っておるわけでございます。
　さらにまた、今、日米の経済摩擦に象徴されるように、世界の中で保護主義がじわじわと台頭してきておるわけでございますが、まさにそうした困難を克服して自由貿易体制というものを維持していく、堅持をしていく、これは世界の平和と安定、経済の繁栄のためには欠くことのできない基本的な体制であろうと思いまして、こうした自由貿易体制の維持強化、さらにまた世界経済の発展に向けて貢献をしなければならないと思います。
　同時にまた、第五番目に、私が強く主張しておるわけでございますが、今アフリカ等は大変な飢餓に苦しんでおるわけでございます。南北問題も、累積債務の問題等いろいろと深刻な問題等が起こっておるわけでございます。日本としましては、去年以来特に飢餓に苦しむアフリカに対しまして、官民挙げて協力、支援を強化いたしておりますが、こうしたアフリカを初めとする開発途上国への援助、協力等につきましても積極的に取り組んでいくということがこれからの外交の大きな課題であろう、こういうふうに思っておるわけでございます。
　こうした世界情勢の変化の中で、日本は具体的に日本の進むべき道を探求しながら、世界平和への貢献、世界経済の安定と繁栄のために、日本でなければできない自主的な積極的な外交を展開してまいりたいというのが私の決意でございます。
○角屋委員　今の安倍外務大臣の所信、これは従来からも、大臣自身の外交姿勢として、日米の友好を基軸にしながら西側の一員としての立場に立ち、またアジア外交を重視しながら、同時に、今もお話しのように東西間の緊張を緩和するといったような立場も踏まえて、しかも現実に起こってくる日米経済摩擦の打開問題、あるいは飢餓に苦しむアフリカの問題、現地には大臣自身がみずからも行かれたわけでございますが、あるいは今相当激化を伝えられておりますイラン・イラク戦争といったような問題に対して、日本として当面どういう手を打とうとするのか。また数日前、東独におきましてソ連兵による米軍将校の射殺事件が起こって、これが米ソのこれから本格的に始まらなければならぬ包括軍縮交渉に暗影を投げるのかどうかといったような問題があったり、あるいは中国の魚雷艇の艦内でいわゆる反逆殺人事件が起こる、韓国にこの船が行って、そして中国、韓国の外交ルートを通じて平和裏にこれが返還をされるといったような報道もあるわけですが、これらの問題について、これからの外交展開上、どういうふうに判断をしておられるのかという点についても若干御説明を願いたいと思います。
○安倍国務大臣　今イラン・イラク戦争が激化をいたしておるわけでありまして、我々も非常に心配をいたしております。この状況がますます悪化し、そして激しくなれば、思わざる事態に突入するおそれがあるわけでありまして、何としてもこのイラン・イラク戦争の拡大防止に努力をしていかなければならない、同時に最終的には平和的解決に持っていかなければならないと思っております。
　日本としましては、一昨年来、このイラン・イラク戦争につきましては、日本がイラン、イラク両国とも友好関係があるという利点を生かして、何とかこのイラン・イラク戦争の拡大防止のために貢献できないかということで、一応いろいろの道を探ってまいりました。私自身もイラン、イラクを訪問いたしましてその道を求めたわけでございますが、何といいましてもイラン・イラク戦争の背景は非常に根が深くて、歴史的な問題もあるわけですから、なかなか容易なものではございません。しかし、日本としましても、イラン、イラクとの外交関係を強化する中で辛抱強く戦争拡大防止のための努力をいたしてまいりまして、日本の提案等も既に昨年の国連総会で私からも発表いたし、これを両国が受諾するようにも努めてまいったわけでございますが、なかなか大きな成果を上げるに至っておりませんで今日に至っておるわけであります。
　そういう中で爆撃や攻撃が続いて、テヘランの在留邦人等の引き揚げ問題等も起こってきたわけでございますが、しかし、私としましては、イラン、イラク両国と日本との間で、外交パイプも太くなってまいりましたから、何としてもこの際一つの役割を果たして貢献をしていかなければならぬというふうに思って、その後も引き続いて関係を強化しまして努力を重ねております。
　イラン、イラク両国とも戦争はお互いにやっておりますが、やはり日本に対する期待は相当大きいように思います。最近では、イランの特使が日本にやってまいりましてイランの立場を説明するとともに、戦争の解決に向かっての日本の努力を要請をしてまいりました。また来週の初めにはイラクの外務大臣が、一日だけてありますが、わざわざ日本を訪問いたしまして、日本とイラクの関係だけでなくて、イラン・イラク戦争全体についても日本と話し合うということでございます。したがって私たちは、こういう機会をとらえまして日本の真意を説明をいたしまして、さらにひとつ努力を大きく進めてまいりまして、これは日本だけでできることでもないわけですから、国連との協力あるいはまた関係国の協力も求めながら、戦争の不拡大あるいはまた最終的な平和解決に向かってこれからもひとつ全力を傾けたいと思っております。
　それから、中国の魚雷艇が韓国領海に入っていろいろとそこで問題が起こったわけでございますが、この事件につきましても、日本は中国と韓国との間のいわば意思の伝達等につきましてもいろいろと協力をしてまいりました。最終的には中国と韓国との間の直接交渉によって問題が解決をいたしまして、既に、韓国内にありました中国の魚雷艇、そしてその乗組員は中国に出発したと聞いておるわけでございますが、この事件も大きな問題に至らずして解決をいたしたことを喜んでおるわけでございます。
　また、ポツダムにおいてアメリカ軍将校がソ連兵士によって射殺されたという事件が起こりました。これはアメリカ国内におきましても大きな反響を呼んでおるわけでございまして、まだこの問題は片がついておらないわけでございます。しかし、せっかく米ソの間で核軍縮交渉がようやく再開をしたということで、世界は非常に大きな注目をいたしておりますし、期待もいたしております。流れがそうした軍縮の方向へ大きく進んでおるという国際情勢の中ですから、こうした事件によりましてこの流れが変わらないように、何とか米ソの交渉等もこれから進んでいくように、我々としてもこの事件がそういう立場から解決されるということを期待をいたしておるわけであります。