○参考人（飯尾潤君）　御紹介いただきました飯尾でございます。
　政策研究大学院大学で政治学を研究しておりますので、その観点から、統治機構全般にわたる観点から今回の法案について意見を述べさせていただきたいと思います。
　初めに、承知しておりますところでは、この法案、国家公務員制度改革基本法案、政府提出法案でございますけれども、衆議院で与野党数多くの政党の賛成をもって本院に送られたと承知しております。私の考え方では、このような公務員制度のような基本的な法律については与野党のできるだけ広い合意があることは望ましいと思っておりまして、今回の運び方は大変喜ばしいことだというふうに考えております。
　ただ、公務員制度は非常に幅の広い問題でございまして、私どもから少し拝見いたしまして法案ではまだ網羅していない問題もあるような気がいたします。あるいは、今後、制度を具体的に設計する際に、この法案をどのような精神で考えていくべきかということはまだまだ議論される必要があるように感じておりますので、その点について申し述べさせていただきたいと存じます。
　まず第一点でございますけれども、公務員制度改革というのは非常に幅の広いものだというのはもう御案内のとおりでございますけれども、重要なことは、法律の条文を変えただけではなかなか実態は変わらないのではないかということを危惧するという点でございます。
　例えば、今回の法案では能力主義ということが強調されていると承知しておりますけれども、あるいはキャリア制度ということが批判されているということを受けての改革であるというふうに承知しておりますが、現行の国家公務員法制内ではそれなりに能力主義も掲げており、あるいはキャリア制度ということは全く現行の法制度にはないわけでございます。法制度にはないにもかかわらず現実はそのようになっているということでございますので、今回も法制度は変わったけれども現実の実態は変わらないということでは良くないわけでございまして、その点については一段の工夫が要るのではないかというふうに考えております。
　その点では、しばしば法案はこの条文をどうしようという議論に終始することも多いわけでございますけれども、やはりこの法案の精神について、ここにおられる国会議員の皆様方、あるいは対象となる公務員の皆さん、あるいは国民各層の共通了解をつくる必要があるんではないかというふうに考えております。そういう点では、当事者間の合意といいますか、今後は制度を運用する公務員の皆さんにこれはどういう制度なんだということを周知徹底する必要があるのではないかというふうに考えます。
　しばしばよく見られるところは、条文はこうなっているけど、このように解釈すれば従来のままでも大丈夫だとか、そういうふうな行動が見られますので、そうならないように十分な工夫が必要なのではないかというふうに考えております。その点では、今後も、実はこの法案が成立した後も様々な改革は続くわけでありますけれども、公務員制度いかなるものであるべきか、あるいは公務員はどのような働き方をすべきかということについて国会議員の皆様方の議論が続けられるということが必要ではないかと思います。
　その際に、これまで報道等で承知しているところでは、どちらかといえば公務員制度については霞が関の幹部の公務員についての議論が中心であったと思いますが、公務員というのは非常に多様でございまして、現場で様々な仕事をしている人たちもいます。そういう人たちに対してどのような働き方をしてもらうのかということも十分な議論をしていただきたいと思うわけであります。
　その点で、しばしば、これは必ずしも国会における審議がそうであるというふうに認識しているわけではありませんが、報道機関等の報道によりますと、改革をめぐって駆け引きが行われて綱引きになっている、押したり引いたりだということでありますが、この法案が成立した暁には、そういうことではなくて、総合的にどういう働き方をするのかという具体的なイメージをつくっていくような努力が必要ではないかということが大前提としてまず申し上げたい点でございます。
　それを前提にいたしまして、第二の点でございますけれども、この法案非常に重要であるというふうに私は思っておりますのは、これまでの国家公務員法制その他では、政治家の方、国会議員あるいは大臣を始めとする政治家の方と一般の公務員との関係について必ずしも十分な目配りがない側面があったのではないか。ところが、今回の法案ではそういう点について新たな視点を導入しているところが大きいというふうに考えます。
　例えば、内閣一元管理ということがしばしば言われておりますし、今回の法案の一つの、内閣人事局の設置などは目玉の一つであろうというふうに考えております。ただ、これはどういうことであろうかと考えますと、これまでの法律では大臣が任命権者として任命している、ですから政治家が任命するんだということ、それを内閣に移すんだということでは実は恐らくないということであります。これまでの法律では大臣は任命するということになっておったけれども、分担管理という中で各省庁の官僚の皆さんがそれぞれ原案をお作りになって、そのまま承認されることが大多数であった。これ自体、それぞれお互いの職務を知る者が推薦し合うということはそんな悪いことではありませんが、余りに行き過ぎて、どうも主導性がなくなっているのではないか、その中で内閣ばらばらになっているのではないかという批判にこたえてこのような法案を作られたというふうに承知しております。
　しかしながら、内閣で管理をしたといっても、内閣総理大臣、官房長官がリーダーシップを振るわれるわけですけれども、それを補佐する職員、これは内閣人事局に所属するんだと思いますけれども、そういう職員がいかなる人であるべきかというのは非常に難しい問題であります。これは単に忠誠度の高い人を集めてくればすぐにできるというわけではなくて、長期的に制度が安定的に運営されるためには、やはり長年にわたってどのような人を登用していくのかということを与野党を通じて合意をつくっていかないといけない、そういう問題であります。そういう点については、与野党を通じてそのイメージを共有して、きちんと、例えば政権が交代しても内閣が交代しても一定の方針でこれを運用していくという、そういうことが是非とも必要であります。
　そういう観点からしますと、実は今回のこのような改革の非常に重要なポイントは、政治家の皆さんと公務員の世界との関係を少し変えようという、そういうことになっていたのではないかというふうに思います。どちらかというと、日本の公務員は非常に、諸外国に比しても、例えば政治家の間の根回し等についても非常に積極的であるということが知られておりまして、ただ、それがやや行き過ぎているのではないか、もう少し政治のリーダーシップを確立すべきだという改革だと理解しておりますが、そうしますと、今回の法案にありますように、公務員の世界について改革をするというだけではなくて、やはり、大変恐縮ではございますけれども、政治家の皆さんの物の決め方についても改革しないとこれはセットになっていかないということになっているのではないか。これまでどちらかというとやはり官僚の皆さんが丁寧に根回しされることを前提に政治家の方は行動されていたけれども、これからはそうではないということであります。
　例えば、これは衆議院で修正されたポイントの一つでありますけれども、政官の接触の管理ということもございます。実は、そういう点から考えますと、日本の官僚の皆さんが非常に議員の方と接触が多いというのは私ども政治学者としてほかの国と比べてもよく知っていることでありまして、どうもちょっとこれは行き過ぎているんではないかという感覚を持っておりましたので、接触に一定の制限を付けるということは私も賛成でございます。しかしながら、政府提出法案にあるように一律に禁止してしまって大丈夫かということについては危惧の念を持っておりましたので、その点では修正案において、記録にとどめて、接触についての一定の制限を設けるとされたのは非常に妥当だろうと思います。
　しかしながら、この修正の趣旨が、接触は実はいいんだ、記録さえすればどんな接触しても大丈夫だというふうに解釈されるのはよろしくないんだろうというふうに考えておりまして、これに併せて、余り根回しの必要がなく政治家の皆さんが自律的に意思決定ができるようになれば官僚の皆さんと余り接触しなくても大丈夫だということになるということが必要でありまして、そうなれば更に次の接触禁止の方に進んでいくということもあり得るんだろうというふうに思いまして、この現在出ております法案の解釈についてそういうことを考えたいと思います。
　そういう点から考えますと、これまでややもすれば、与野党の間、あるいは与党の中、あるいは野党の中であっても、何かあるとすぐに公務員の方に説明を求められる、そして公務員の方の説明を通じて合意をつくられるという慣行があったというふうに承知しておりますけれども、これからはやや、政府と与党との調整を始めとして政治家の皆様が自ら調整をしていく、あるいは政党内部についても自ら議論をして意思統一を図られるということの重要性が非常に高まっているんではないかというふうに考えるわけであります。
　そういう点から考えますと、この接触の問題は実は二つの異なった側面があるというふうに考えます。
　これちょっと順序が逆になって恐縮ですけど、目的の点から考えますと、一つは、接触制限といいますか接触について監視をすることの目的の一つは、大臣が公務員を監督するという側面であります。つまり、大臣が公務員を監督するというのは、大臣の意思にかかわらず、しばしば議論をされますように各省庁の官僚が違う根回しを政治家の間にするというのはよろしくないことだということでありますが、逆にそういう点は、これは公務員が政治的決定に関与するのは好ましくない、政治的中立であるべき職員がそういうことをするのは好ましくないという趣旨だと思いますが、そういう点から考えると、相手方の政治家も行政に不透明な介入をするということがやはり具合が悪いということとセットであろうというふうにも考えますので、その点についての理解も必要だろうということで、官僚側だけではなくて政治家の側の態度も問われているということを申し上げるわけであります。
　そういう点から考えますと、実はこの裏側になっている問題は、国家公務員の政治的中立をどのように考えるのかということでございます。政策立案に関係しますと、大臣の下に、大臣は政党政治家であることがほとんどでありますし、内閣は政党内閣制でありますから、議院内閣制の下では政党内閣制となりますので、一定の方向性が出ているのは明確であり、企画に関与する職員というのは政治的に中立だといっても、それは限度があるのは明確であります。
　しかしながら、じゃ、官僚の方がほかの独自の政治的な意思を持ってよいかというとそうではないということになってくると、その仕分の問題を考えていくということになってくると、官僚の皆さんも政治的中立であって、そして技術的、専門的な見地においては政党からの意見であっても自らの意見をきちんと述べるというふうな意味での政治的中立の保障の措置も、またこれと、接触禁止とともにセットとしてならなければいけないのではないか。従来、法律では抽象的にそのようなことが述べられておりますけど、どのように具体化するかというのは今後の課題だろうというふうに考えているわけであります。
　次の論点に移りますが、次の論点は、実は第三の論点は、それをもう少し具体化したときにどういうふうになるだろうかということでございます。
　これまで、どちらかというと官僚の皆様が、あるいは公務員の方々が政治家の皆様に対していろいろな不当な影響力を行使しているんではないかという議論が多かったかと思います。じゃ、逆に言うと、そのような影響力を行使しなくなったら公務員の皆さんはどんな仕事をするのかという具体的なイメージをこれからつくっていかないといけないんではないか。つまり、政治家の方と公務員の方との仕分、先ほど少し申しましたが、そういうことを考えていくということになってきます。
　そういうことになってきますと、やはり今回の法律が前提としておりますのは、これまで日本の行政は、どちらかというと行政が自律的に、例えば省庁間調整も官僚の方が中心、公務員の方が中心になって調整するというのがごく普通、それがまとまってから政治家の方は物を決められるということが普通であったというふうに思いますが、そういうことも内閣レベル、政治家レベルで省庁間調整も積極的にやっていかないといけないんではないかというふうに考えるわけであります。
　あるいは、そういう点から考えますと、大臣の役割が増大しますし、あるいはそれを補佐する、政治家側で補佐する副大臣、政務官の役割の向上というのが是非とも必要でありまして、ややもすればこれまで、もちろん御努力はしておられるわけですが、副大臣、政務官の仕事はやや儀礼的なものになる傾向があったんではないかというふうに危惧をしておりますので、その点の充実ということを具体的な場面で考えていく必要があるというふうに考えます。
　あるいは、その点から考えますと、これも申し上げにくいことですけれども、国会対応についても何らかの合理化が必要な場面に来ているんではないだろうかというふうに考えまして、やはり政治家が責任を取って行うべきことと、公務員の方が準備をするということの仕分、やはり政治家の方は、大臣はやはり政治家としての責任で答弁などもされるし、そういうことでもある。あるいは、しかし調査その他で必要な資料は役所の側で準備されるというのも当然でありますけれども、それもアドホックではなくて、例えば公文書管理法その他の整備も進められていると聞きますけれども、あるいは情報公開制度その他を使って、やはり必要な情報がいつでも準備されるという、そういう行政機構の体制づくりも必要ではないかというふうに考えます。
　そういうふうに考えますと、先ほど少しお話をしかけましたけれども、大臣の下で企画業務に携わる職員と、それから専ら政策の執行、運用に携わる職員ではやややはり対応に差があってしかるべきではなかろうかというふうに考えまして、現在のところは公務員として一くくりになっておりますけれども、その点についてのやはり考え方が必要で、大臣や副大臣を専ら補佐するようなそういう役割のものと、あるいは公正中立に行政事務を執行するという役割については、行政組織の面でも何らかの手当てが必要なんではないかというふうに考えるわけであります。
　それがより深刻だというふうに私が考えますのは、今回の法案の中に外部からの登用を容易にするような、そういう発想もございます。しばしば議論されますように、政治的任用が日本には少ないということは私も賛成でございまして、外部から政治家と政治的意思を共にする方を登用されるというのは非常に重要なことだというふうに考えておりますけれども、そういう職員と一般の職員との関係はどういうものであるかということについても議論が深められる必要があるだろうというふうに考えているわけでございます。
　その次の論点に参りますけれども、そういうふうに考えますと、実はこの法案の最も重要なポイントは、やはり公務員の身分保障と能力主義その他の関係をどのように考えるのかということではないかというふうに考えます。そう考えますと、実はこの法案を拝見いたしますと、幹部職あるいは管理職という言葉において、やはり一定の職員についてはこれまでとは違った形の処遇をしないといけないという考え方になっているだろうと思います。
　時間もありませんので簡単に申し上げますと、やはり新しい幹部職というのは、これまでの御議論なども記録を拝見いたしますと、幅を持たせて身分保障しよう、つまり、例えば事務次官であるとか局長であるとかいうことになると、いったん任命されるともう全く降格はないというのではなくて、ある幅の中で処遇されるんだという議論がされていると思いますけれども、そういう点から考えると、やはり昇任であるとか降任であるとかいうものの解釈をどのようにするのか。
　現行法制でいうと、給与法の格付というもので非常に細かな格付がなされておりますけれども、そのようなことがよろしいのかというと、やはりそうではないのではないかと考えます。そういう点でいうと、やはり身分保障というのは幅のある身分保障であって、その中で上下のポストに任ぜられるという制度を積極的に設計する必要があり、その点では、やはりこれまで国家公務員法制の中では公務員の格付は余りなく、給与法に頼っているという現状を変えていくという必要があるんではないかと思います。
　これは、これまでの法案の審議を拝見いたしますと幹部職については随分そういう議論がされているように思いますけれども、やはり課長職その他を対象とすると認識しております管理職についてもやはりそういうふうな理解をする必要があるんではないだろうか。あるいは、キャリア制度の見直しということを考えると、管理職になるときに再選抜制度があって、その上での身分保障だというふうな制度設計も今後必要であろう。
　あるいは、そういうふうに能力主義の人事を行っていくということになりますと、人事評価機能を強めなければいけないということで、意識的に育成しなければいけない。やはり日本の民間企業と比べても、日本の官庁は、そういう人事評価機能についてはやや手間を省いて、それでも大丈夫な人事制度を持っていたと認識しておりますので、意識的に育成する。あるいは、それに対して能力主義の人事を行えば不満も出てくる、こうなってくると公平機能が出てくる。あるいは、政治家が判断するとなると政治的中立を侵すということも出てきますので、政治的中立を守るための組織的な手配、現状でいくと人事院がそれに当たる役割でございますが、これまでそういう機能については余り議論をされていないように思いますので、これからは積極的にそういう機能についても配慮すべきだろうというふうに思います。
　それから、最後、五点目でございますが、今回の法案では必ずしも明確でないところがあるというふうにも認識しておりますけれども、いわゆる退職管理の問題については今後議論を深められて、法的な措置をとられるべきであろうと思われます。
　報道等でも、あるいは国民各層でも大変関心の高い問題でありますので、これは政党によって様々な立場の違いがあるということも私は承知しておりますけれども、それはやはりどちらかの議論の決着の付け方が必要であろうと考えます。早急に与野党で合意をつくるのか、あるいはそうでなければ、有権者に総選挙においてどのような方針で臨むかということを選択してもらう。どちらかを選ぶということについて、早急に方針の整理が必要だろうと考えます。
　そういう点から考えますと、やはりこの退職管理の問題は現状で動いている問題、天下り等、言われるような問題もありますけれども、それを全体としてシステムとして移行させるためにはやはり総合的な制度設計が必要で、いかなる方策を取るにつけても、やはり公務員の生涯的な身分保障ということとセットで何らかの議論がなされるべきだというふうに考えております。
　時間でございますので、以上、最初の意見の表明を終わらせていただきます。ありがとうございました。