Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○矢野哲朗君　自由民主党の矢野哲朗でございます。片岡先生、山谷先生、鎌田先生、大変貴重か御意見を拝聴させていただきまして、ありがとうございました。
　くしくもけさの朝刊でこの調査会を取り上げていただきまして、これからが本番ですと。きよう三人の参考人を招いて意見交換をしますと、調査を本格化させ、中身のある改革案を取りまとめ具体化できるかどうか期待しますよと、こういうふうな話であります。
　私ども自民党としましても、昨年の参議院の選挙の折、参議院独自の立場から、総務庁の行政監察とは別に行政に対する不平不満を取り扱う専門委員会及び議会オンブズマンを長とする専門組織スタッフを創設する、このことを公約としてうたわせていただきました。加えて、今回の橋本政権を支える自民党、社会民主党、新党さきがけ、この三党でもって、国会の国政調査、行政監視機能の充実のため、附属機関などの組織・制度の改革案を早急に取りまとめる、こういうふうなことを三党合意しておるわけであります。
　ですから、まさに今回のいろんな事件が巻き起こっている中で、我々国会、立法府として道を間違えないように指導できなかったかなと反省も踏んまえながら、もうすぐ二十一世紀、五年後に迎えるわけでありますけれども、国民そして我が国が安心して迎えられるように導くのが我々議員としての使命だと、改めてこの責任を重く感じるわけでありますけれども、きょう御三方の先生の御意見を今後も十分この調査会に生かしていこうというふうに考えております。
　まず、片岡先生に質問させていただきます。
　平成六年、行政手続法が制定されました。このことはまず法治主義の徹底、そして行政スタイルの変革、行政の国際化に対しての対応、こういうような観点から明治以来の行政のあり方を根本的に変えようじゃないか、こういうふうなことだと思うのでありますけれども、まさに公正、透明なルールによる行政運営の実現を強く求められている昨今だと。
　その一方で、公正性、妥当性を裏づけるものとして、国民の行政に対する苦情を簡易、迅速に処理して、行政の制度、運営の改善に反映することによって公正な、そして国民に信頼される行政を実現していくんだ、このことが急務だと考えるわけでありまして、まず冒頭、大変巨大化してしまった今の行政、そこに抱える問題点、先生の御意見をちょうだいしたいと思います。
○参考人（片岡寛光君）　どうもありがとうございます。
　今の御質問にどのようにお答えしてよろしいのか若干戸惑いますけれども、まず平成六年に制定されました行政手続法が、その時点におきましては、これが制定されれば行政のあり方が抜本的に変わるのではないかというふうな予測もあったわけでございます。そして、その実施状況につきましては、昨年の十月でしたでしょうか、報告書が総務庁の方から出ております。ある程度それに対応する整備は済んで、すなわち、例えば許認可等の申請がございましたらどのような基準でそれを処理するのかという基準を明確に事前に示すということ、あるいはその審査をする期間を明確に設定しておくということの目標はある程度達成されているようでございますけれども、これはあくまでも個別事案の処理の手続でございまして、行政の施策という問題についての踏み込みは、これは行政手続法ではあり得ないことでございます。
　したがいまして、今回のような事件、二信組問題、そして何ですか、（「住専」と呼ぶ者あり）難しい問題がございますけれども、こういう問題は高度に政策判断を伴った問題でございまして、本来これはやはり国会の国政調査権というものを用いてなされる以外、外部からとやかく言うことは非常に難しい、特に一般国民の立場からそのあり方について論じることは難しい。それから、行政監察でこの問題に踏み込むこともこれはできないというふうに思います。
　行政監察は、先ほど私が申し上げました観点からすれば、これは主として制度的ということでございまして、その制度の前提の中でどういう政策判断が行われるかということにつきましては、むしろ触れることができない問題でございます。これはやはり監察というものの一つの制約というのがおのずからあるわけでございまして、監察が政策問題に踏み込みます場合に、逆に二重行政という結果が招来するおそれもございますので、そこは恐らく監察局におきましてもきちっと一線を引いてやられていると思うわけでございます。
　したがいまして、これを監察の角度ないしはオンブズマン類似制度があればこれが解決されたというふうには私は思っておりません。私が申し上げましたように、オンブズマン制度は政策問題にはタッチしないと。フィンランドの場合、内閣が政策をつくりますと必ずそれをオンブズマンに見せまして、それから最終的決定に持っていくという特殊事情がございますけれども、その他の国でオンブズマンというのは、通常原則として内閣は対象外に置くということでございますので、オンブズマンを通じましてこういう問題を処理するということは私はできないことであるというふうに思っております。
　できないことをできるように考えるのは非常に大きな禍根を将来に残す。むしろ、その点をきちっと整理して、オンブズマンのなし得ることとなし得ないこと、行政監察のなし得ることとなし得ないことということを私はきちっと踏まえておかなければならないというふうに思っております。ところで、昨今の行政が非常に大きくなってきたということは事実でございます。これは意図的であるか意図的でないかは別といたしまして、累積的に行政の規模が拡大してきた。私どもは決して大きな政府というものをだれも望んでいない。しかし、そうかといって小さな政府にもかえることができませんで、小さな政府というのは、ある意味では絶対主義に対する市民社会の戦いの中でスローガンとして掲げられたものでございまして、これはまだ農村的な社会というものを前提としてつくられた理論で、自立自足の生活が可能であった時代でございます。
　今日のように人間の相互依存性というものが増大している社会におきましては、その相互依存を規制するものがなければならぬ、それがすなわち政府でございます。政府の役割はどんなにこれか抑制いたしましても残るものがあるわけでございまして、せいぜい私どもが求めることができるのは中ぐらいの政府であるというふうに思っております。この行政機能の増大に伴いまして行政機関が肥大化したというのは現実でございます。
　そこで、ちょっとひとつ参考になるかと思われる意見を申し述べたいと思うんですが、実は今ドイツで遷都が行われております。ボンからベルリンヘということでございますが、その遷都の方式は分都という形でございます。すなわち、議会のうち連邦議会と申します日本で衆議院に相当するものはベルリンに行きますけれども、連邦参謀院、これは日本の参議院とは性格が違いますが、これは州政府の代表者によって構成されているものでございまして、ボンに残るということでございます。それに伴いまして、行政機関もベルリンに行くものとボンに残すもの、これを二つに分けております。
　そういう形で分都するということでございますが、しかし、政府というのは一カ所になければ有効に機能し得ない。政府というのはもともと一つであることが政府ということの意味なんです。ですから、恐らくこれは機能しないであろう。長期的にはやっぱりどうしてもベルリンに全部引かれていくであろうというふうに学者の間では予測されている。
　しかし、その場合、有効に分都をするにはどうしたらいいか。と申しますのは、行政権というのは連邦に帰属いたしませんで、州に帰属いたしております。連邦には立法権はあります。したがって、その立法のための行政機関というのはありますが、実施機関というのは基本法に特例を定めた以外は全部州に帰属する。そういう意味で、ドイツの行政機関は日本に比べるとはるかに小さいのでございますけれども、さらにそれを小さくしてベルリンに移すということが検討されているわけです。
　これはどういうことかと申しますと、実施機能というものと企画立案機能というものを分離いたしまして、実施機能は行政機関の外に出す。これは日本で言いますれば特殊法人、日本は今特殊法人の数を減らすことが目標になっておりますけれども、実はこれからどんどんと特殊法人に権限を移していこうというのがドイツの学者が考えている構想でございます。事実、これはスウェーデンにおける行政機関というのは既にそういう形で成り立っておりまして、スウェーデンにおける省というのは百人か二百人のごく少数のスタッフによって構成され、その下に合議制の行政機関というものが多数ぶら下がっているという形で、実施機能と企画立案機能というものが分離されております。
　実はイギリスにおきましても現在こういう方向で事が進んでおりまして、イギリスの省庁の機能というものを独立の機関ないしは民間に近い機関に移譲いたしまして、中央政府の省庁は実施機能を持たない、企画立案機能に限定するという方向に向かっているわけでございます。
　日本では、大蔵省をめぐりまして金融庁を独立させる云々ということがございますけれども、これは一つには、やはり経済的な規制というものは緩和しなければならない、そして実施に関するものは独立の機関に移していくのがむしろ世界の潮流でございまして、独立の金融庁というものをつくるということが問題の解決ではないというふうに私は理解いたしております。
○矢野哲朗君　多岐にわたっての御説明ありがとうございました。
　特にこの調査会、今までは総務庁の行政監察というふうな立場と、それから行政がスムーズに実際行われているかどうか、その結果、どういう評価が行われ、またそれが企画立案にどうフィードバックされるか、その辺を今までこの調査会では意見聴取、そして質疑応答というふうなことでやってきたと思うのであります。
　ですから、その点でもう一つ先生にお伺いしたいのは、そこまで大変巨大化してしまった一つの行政組織があろうと、反面、総務庁にはそういった巨大化の中で総合管理機能をやっぱり発揮してもらって統制をしてもらうというふうな役割の道はあるのかなと。その辺での総務庁としての機能が十分に発揮されるものかどうなのか。加えまして、監察機能も含めてその辺の機能ということ。また、この間の話ですと、隗から始めよということで身を切ってまでリストラをやっています、物理的な限界もありますよというふうなお話もお伺いしました。
　ですから、片やそういうふうな制約がある中で、またそれだけ巨大化した各般にわたる行政の展開の中で総合管理機能、それが十分発揮されているのかな、加えて行政監察が十分機能しているのかな、その辺の先生の御意見をちょうだいしたいと思うのであります。
○参考人（片岡寛光君）　それでは、まず総務庁の調整機能について述べさせていただきたいと思います。
　総務庁の英訳、日本語では総務庁と申しますけれども、英訳はマネジメント・アンド・コーディネーション・エージェンシーというふうに申します。したがって、調整機関であることは言うまでもないわけでございますけれども、しかし総務庁はもろもろの行政機関の一つでございます。縦割りの行政機関の一つでございます。
　縦割りの行政機関の一つのものが他の行政機関に対しまして強力なリーダーシップを発揮するということは極めて難しいものでございまして、今の立場、すなわち総理府の外局としての総務庁の立場におきましては、積極的な総合調整、例えば事前に目標を設定して、それに従って各省庁のプログラムをつくる、そのイニシアチブをとるということは不可能であります。これはむしろ内閣官房、総理大臣のところに設けられるべきスタッフというものを通じてやられるべき総合調整であるわけでございます。
　総務庁が行っておりますのはもっと地道な総合調整でございまして、一つは先ほどから問題になっております行政監察についての総合調整。確かにこれは大変実効性が上がっているわけでございまして、これをなくしますとほかのものをもって代替することは極めて難しいというふうに思うわけでございます。
　それからもう一つ、総務庁は定員、組織の査定というものを通じまして、これは管理局の方でございますけれども、それを通じまして総合調整というものをやっております。特にこれは予算に連動いたしまして、予算の事前手続といたしまして各省庁から出てまいります定員、そして組織の査定をいたします。そういうものを通じて極めて重要な役割を担っているわけでございまして、組織とか定員というものを一つの省庁が他の省庁に対して監督するという形でこれを審査するというところは恐らく世界でそう余りないというふうに思っておるわけでございます。
　これはヨーロッパ諸国ですと組織権というのが各省庁の中にございまして、よそから介入するのが難しいという問題があります。アメリカでは行政管理予算局が若干そのような役割を果たしておりますけれども、しかし予算に連動して、その事前手続として審査を行うということはございません。
　そういう形での機能というのは十分果たしている、そういう意味での総合調整というのは非常に果たしているわけですけれども、本来、我々が今必要としている総合調整というのは、政府の一つの基本的な政策に基づきまして各省庁がそれに合致した政策をつくっていくという意味におけるポジティブな意味の総合調整でございまして、これは私は総務庁に期待することは難しい、総務庁の本来の役割ではないというふうに理解いたしておるわけでございます。
○矢野哲朗君　それから行政監察が十分に機能しているのかどうか。
○参考人（片岡寛光君）　これは私が先ほど申し上げましたように極めて有効に行政監察は機能しているというふうに思っております。
　しかし、監察の結果というのは、あくまでもそれに応じるかどうかはその勧告を受けた省庁の裁量の問題ということになってまいります。これはやはり二重行政、二つの行政が同時に行われないということを保障するためにはどうしてもそうならざるを得ないのでございます。したがって、そういう意味で若干問題が残る。ただし、行政監察局は勧告して、その勧告に対する対応がなされたかという事実を報告するということを通じまして暗に強制力を持っているということですね。
　実は、オンブズマンも個別な事案を解決していくと同時に、その解決した問題を公表する、年次報告書をまとめて報告するということがオンブズマンの機能を担保する重要な役割を果たしておりますけれども、総務庁の行政監察におきましても監察結果を公表いたしておる。私にも年間二十本を超える監察報告書というのが渡されてまいります。それが今度は省庁で、勧告されたところでそれに対応する措置がとられたかどうかということは、総務庁の年次報告という形できちっと報告いたしておりますので、そういう形での担保の仕方しかないということでございます。しかし、やはり先ほどから申しております二重行政の弊を避けるということからいえばそれが総務庁においてとり得る最善の策ではないかと。
　監察の範囲、テーマということでございますけれども、一昨年は年間十七本、昨年は二十本ということでございますが、これはかなり広範に社会的な問題をもはらみ得る領域というものをカバーいたしております。しかし、残念なことに、私が承知している限りにおきましては警察の問題とかそれから金融に関する問題これは過去余り取り上げられたことがないように私は存じております。そういった問題においてさらに改善すべきことはあろうかと思いますけれども、かなり重要な役割を私は実際に果たしているというふうに判断いたしております。
○矢野哲朗君　もう一点お伺いします。
　行政監察が非常に有機的に機能しているというようなお話であります。行政監察と行革がリンケージしていいと思うのでありますけれども、その辺で行政監察が行革にどれだけ影響を及ぼしているか、こう考えるとなかなかいい答えが返ってまいりません。ですから、大変行政監察が機能しているんだという中でどういうふうな行革との絡み合い、逆に言えば実効ある行革を展開させるためには行政監察はどうあるべし、その辺の御意見もちょうだいしたいと思います。
○参考人（片岡寛光君）　実は行政改革を推進する立場は行政監察局にはございませんで、行政改革の主要な部分というのは、総務庁でやるとすれば主として行政管理局の方の役割になります。行政管理局です。監察局ではございません。例えば省庁の再編成とかというのは、組織について査定する権限を持っております管理局の機能でございます。
　要するに、総務庁は縦割りの組織の一つでありますから、自分と同列にある他の省庁と協議した上でなければ一切の行政改革というのは推進できないことになります。相手がオーケーしたものについてだけですね。
　ですから、規制緩和につきましても、規制緩和はしたしたと申しますけれども、実は規制緩和が叫ばれた第二臨調が発足した時点よりも今日では規制の数はふえているわけです。これは社会が複雑になっておりますから仕方がない面もあります。まず、規制緩和の実施状況を数だけで数えるのが問題であるというふうに私は思っております。
　むしろ、国民生活の中にどれだけ政府の影が浸透しているかどうかということをレントゲンで透写するように写した上で、これはここまで下げていきましようということをしなければ私は本当の意味での規制緩和はできないというように思います。総務庁が行っておりますのは、相手の省庁に対しましてこれだけの規制緩和をしてくださいという呼びかけをしまして、相手から、それじゃこれだけ出しましようというその数を計算することだけを今行っていらっしゃるというところに私は一つの限界があるというふうに思います。
　しかし、これは本当に規制緩和を推進しようとすれば、政府と社会とのかかわり、これを根本的に変えていかなければならないわけですから、これは一行政機関の問題ではなくて、やはり内閣ないしは国会においてイニシアチブがとられるべき問題であるというふうに私は理解いたしております。
　行政監察局が果たし得る役割は、管理局と省庁との間で合意のできた事項がどれだけ実施されたかということを見る、これが監察局の行政改革に対しての役割でございまして、そういう意味では極めて限定的である、限られている。しかし、そういう形で実施状況についての情報を提供するという意味では、これはやはり何らかの役割を私は果たしているというふうに理解いたしております。
　ただ、先ほどから申しておりますように、すべて数で出てくるということですね。例えば、省庁がポストをどれだけ減らしましたというふうな数、規制緩和をどれだけ減らしましたという数で問題が論議されている、ここに私は根本的な限界があるというふうに心得ております。
○矢野哲朗君　ありがとうございました。
　今質問させていただいたのは、十一月一日ですか、総務庁から監察局長の意見聴取をさせていただきましたが、そのときに、行政監察というのは行革実現を担うものだというふうなお話もありましたものですからあえてそういった質問をさせていただいたのであります。
　同じような質問になると思いますが、山谷先生、この行政監察と行革がどのように絡み合ったら実効ある行革が展開できるのか、ちょっとその辺の御意見をちょうだいしたいと思うのであります。
○参考人（山谷清志君）　いわゆる行革の実施体制、実施をしてみた結果をフォローアップするという機能が行政監察局にはあると思うんです。それがどの程度実効性があるかということですけれども、前回もお話があったのかもしれませんが、何しろ行革の対象になっている問題が、例えば規制緩和にしても実は一万件ぐらいあったりするわけです。それをやっていくには現有の行政監察局のスタッフの数ではかなりハードな作業になるのではないかと思っております。
　それからもう一つは、先ほど片岡先生からもお話がございましたように、例えば規制緩和一つをとりましても社会的にどのような効果があったかということをフォローする、これはかなり難しいのではないかと思います。ひょっとしたら五年、十年時間がかかるのかもしれませんし、またどの程度の範囲までインパクトを見るのかという技術的な問題、これも今の行政監察局の体制の中で行うというのはかなり難しいのではないかというふうに私は考えております。
　以上です。
○矢野哲朗君　そこで、行政監察局の勧告がありますよね。先生の論文の中に、「政策形成と行政官の役割」ということで、勧告が無視されることは少ない、その最大の理由は勧告する前に相手方省庁と十分な協議を行い、受け入れやすい客観的合理性のある勧告になっている、こういうふうな言葉があるわけでありますけれども、この一連の手続の中で、当然のことながらいろんな勧告がある。できることできないこと。しからばできることを優先的に勧告をして改善してもらう、こういうような一連のあり方の一つの表現かと思うのであります。
　ですから、先ほどからお話を聞いていまして、まさに同列のところをやっぱり監察しているんだということになりますと、おのずと限界があるのかなというようなことも感じざるを得ないわけであります。しからばそれに相対応するような形で、例えば議会オンブズマン、こういうふうな一つの提言が出てくると思うのであります。その辺での御意見をちょっとちょうだいしたいと思うのであります。
○参考人（山谷清志君）　例えば行政監察の場合に基本的な目標は何かといいますと、実際の行政活動をよりベターなものに改善するというこういろ目的があると思うんです。これがもし制裁を伴ったある種攻撃的なものでチェックしていくということになりますと、行政活動自体がかなり難しい、もしくは行政活動がスムーズに動かなくなるということもあり得るのかというふうなことを考えております。監察局がそういう方向ではないというふうに私は考えておりまして、つまり制裁か伴ったチェックではなくてむしろよりベターなものに改善すると。
　それでは、その監察局にかわって議会型オンブズマンという形で、もしきちんとしたコントロールあるいはかなりきついコントロールをしていくということであれば、恐らく今の監察局の体制に等しいぐらいの、同じぐらいの人数の組織をつぐらなければいけないのではないかというふうに考えておるわけです。その場合も行政監察局がやっているような手法とは若干違うような、先ほど利がちょっと御説明申し上げた政策評価であるかもしれませんし、また別の方法であるかもしれませんが、やはりチェック体制ということで考えるのであればかなり人数的にも専門的にも難しいものが必要になってくると思います。
○矢野哲朗君　先ほど山谷先生がお話しになりましたように、アメリカの例をとられて五千人ぐらいの専門官がいて徹底的にやりますよと。加えて評価基準が合意形成されていない、アメリカはされていると。だから、そういった意味でのこのプラン・ドゥー・シーというような一連の回転があるかなと、行政成果も評価される可能性が現実にあるんだと、こういうふうなお話がなされました。そして今のお話をいただきました。
　そうすると、じゃ現実に日本の場合、今の状況において行政評価というものをどういうことで定めていったらいいのか。その結果、しからば、サンセット何とかとおっしゃいましたね、ああいうような一連の中心に置いた新たな政策も打ち出し、加えて、今回の一連の事件じゃないけれども、そういうような一つの事件を未然に例えばチェックするとか、そういうような機能をどうやって果たしていったらいいんでしょうかね。今、先生のお話を聞くと何か八方ふさがりのような感じになっちゃって、今のままじゃどうしようもないよと、こういうふうな感じが強くするのでありますけれども、その辺のちょっとお考えをお聞きしたいと思うんです。
○参考人（山谷清志君）　実は、私が頭の中でイメージしておりますのは、各担当省庁あるいは局か課のレベルぐらいまで担当している事業もしくは政策について、全部とは言いませんが、かなりの程度業績評価をやってもらう。そしてまた国会側ではその業績評価の内容を理解する専門のスタッフを置いてもらう。外務省の経済協力局が毎年出されている経済協力評価報告書というのがございますが、ああいった形で各省庁あるいは各局が出されたその報告書をもとに、国会側でもそれを見て、どの程度効果が上がっているか上がっていないのかという、こういう体制をつくっていったらいかがかと考えております。
　そこで、重要なのは各省庁で評価報告書を書くスタッフと、書かれた報告書を見る国会側にいるスタッフが共通の専門的な知識を持っているということが不可欠であります。片一方だけ持っていて片一方が持っていないということがあればうそを書かれてもわからないわけですので、なるだけ共通の土台で共通の専門を背景にしたスタッフが各省庁の報告書を見ていく、これによって施策あるいは政策のチェック、もしくは効果があるのかないのか、これを調べていくことがかなり可能になるかというふうに考えております。
○矢野哲朗君　今、ＯＤＡの評価ということをお話しされました。こんな分厚い報告書ですよね。そうすると、あれを読んでいるだけでも我々は一カ月ぐらいかかっちゃうでしょう。そうしますと、結果的にあの報告書はどれだけいいものをやったのかどうかということを我々チェックし切れないという現実があるわけです。しからば、今、スタッフを相当数抱えなさいと。しかし、スタッフを抱える限界もあります。
　例えば、私なんかこのＯＤＡの展開を考えまして、ＯＤＡを展開する意思決定をしますよというときに、例えば国会もあわせてその意思決定に組み入るんだということになりますれば、事後のチェックじゃなくて事前にチェックができるわけですね。それでもってお互いの意思の中に共通な政策展開ができていくと、こういうふうな話になろうと思うのであります。反面、要するにＯＤＡは外務省の一つの事項だからということで結果だけしか我々に教えてくれない。
　こういう中にもう少し改善点がないものかなということで、例えばＯＤＡの基本法をつくって、国会も連動しながらのひとつ政策展開をしていこうと言うと、外務省は嫌だと言うんですね。だから、その辺にどうも行政と国会の一つの大きな壁を感じざるを得ないんですよ。
　ですから、今回の事件についても、国会しっかりしろや、もう少しチェック機能を働かせよと、一部こういう話もありますけれども、残念ながらそこまで踏み込めない現実もあるわけでありますね。だから、きょうはその辺、的確にこうしなさいというふうな、こうしたらいいんじゃないかというふうな御助言もいただきたいと思うのであります。
　その件で、例えば議会にオンブズマンをつくってこういうふうな機能をさせれば非常にいい結果が出るんじゃないのかというふうなところまで踏み込んだ御意見をちょうだいしたいと思うんです。
○参考人（山谷清志君）　かなり難しい問題でございまして、政策評価というのはかなり技術的な部分に属しまして、昨今起きているようなかなり大きな、もしくはかなり高度に政治的な問題については、これは意外に対象の範囲外になりまして難しいものでございます。
　逆に言いますと、技術的であるからこそ行政と立法府の間で共通の土俵ができるということでありますので、そこのところは非常に、無理とは申し上げられませんですけれども、難しいのではないかというふうに考えております。
○矢野哲朗君　また別の機会にいろいろ御相談させていただきますので、ひとつよろしくお願いしたいと思います。
　それから、鎌田先生、まさに行政相談委員ということで、まず現場で本当に毎日御苦労さまでございます。先ほど宇都宮の話が出てまいりまして、ああ、そこまで細かく行政相談委員は連携をとりながらやってくれているのかなと。私、宇都宮出身なものですから、その話を聞きまして本当に敬意を申し上げるところであります。
　大変相談件数も多く、二十万件ですか、先ほど話がございました。その相談を受けるだけの地域に根差した体制もでき上がっているというふうなことで、かなり実効が上がっているというふうに考えるわけであります。
　例えば一例であります。今、一つの大きな流れとして地方自治の確立をしようと、こういうふうな流れがございます。しかし、残念ながら今予算から見ても、いろんな機関委任事務、団体委任事務、そういったことを一つ一つ見ても、地方自治といっても三割自治というふうな話があるぐらいでなかなか自治の確立がなされておりません。
　そういった意味で、例えば、地方自治の確立をもっとしっかりしてほしい、今のままじゃだめなんじゃないかな、こんな行政相談を受けられたときに、要するに基本的な話になりますね、大きか話。そういうようなときにどんな対応をなされろのか、その辺でのちょっと御苦労話もお伺いしたいと思うんです。
○参考人（鎌田理次郎君）　地方自治の確立と行政相談、先生の御質問に対してちょっとどういうふうにお答えしていいのか大変戸惑いますが、行政相談委員法の四条の中に、行政相談を受けた中で、いろいろと自分で知り得た知識、そういう本のの中から総務庁長官に対して意見を陳述することができる、意見を提報ずることができるというような規定ができております。
　そういう意味で、個々の問題についてこういうことがこういうふうにありますが、これはどうしたらいいんでしようというような意見提報をされている。昨年度を見ますと、約三百幾つくらいの長官に対する四条意見というものが出ておりますけれども、そんなものが監察に組み込まれたり、いろいろな参考に供されているわけであります。それから、よく意見だけを見ていきますと、その苦情を申し出た人だけの問題になってしまいますが、同じような事案が、例えば一つの例を挙げますと、これは今の先生の御質問からちょっとかけ離れてしまいますけれども、ちょっとやくざ的な人たちが車のところにスモークガラスを張って、それが非常に怖いという意見があったんですね。これは実際、同じような問題が富山県の方でも苦情で出てきていた、あるいは北海道でも同じようなことがあったということで調べてみると、なるほどあちこちにあるからこれはこうしたらいいんじゃないのかということに結びついてきた。
　私どもはお聞きした意見に対して、苦情を申し立てた人に対して助言をするということと、それから場合によってはそのことを関係行政機関の方に通知するということ、それから地方自治体に対しては連絡するという形で、特別にこうしろああしろということを申し上げる立場でございませんので、今先生のおっしゃるように自治の確立という点について、特にそういう苦情を受けているしいうものはちょっと気がつきません。
　ただ、苦情申し立てをする方々、国民のサイドでは国の行政とそれから地方の行政とはどう違うんだと、どこからどこまであれで、機関委任事務はどれなんだ、固有事務はどういうことなんだということに対する認識がないということで、そういう意味では、その申し立ててきたことを私どもの判断で、これは自治体の問題だなというようなことは自治体に言ってさしあげるというようなこと、こういう事案がありますよと。そして各自治体の持っている、例えば宇都宮でございましたら宇都宮は市の中に広聴課というのがございますけれども、そういうところと非常に深い連携を持ってお話しするということ。
　それから、私の担当地域は港区でございますけれども、港区の担当者との間の連絡的な会議を年に二度くらい持っている。あるいは区長さんと行政相談委員との懇談会というような形で御意見を申し上げている。ああそれはそうですね、こうですねということで処理されていることが非常に多うございます。
　ちょっと先生の御質問から外れてしまったかもしれませんが、よろしゅうございましょうか。
○矢野哲朗君　最後になりますけれども、三先生にひとつお考えを聞かせていただきたいのでありますけれども、きょうの朝刊によりましても議会オンブズマンという、スーパーマンではないけれども、議会がそれなりに権威を持って行政に対してある程度の統制権を持ちなさいと、こういうような期待感のある其体的な結論を出すべきと、こういうことが一つの論旨だったと思うのであります。
　そういった意味からして、オンブズマンに対してどのような権限を付与することが可能なのか、そしてあり方としていいあり方なのか、設置形態を含めて基本的なお考えを三先生にそれぞれお伺いしたいと存じます。お願いをいたします。
○参考人（鎌田理次郎君）　私、先ほどの御議論をお聞きしておりました中で、常日ごろ考えておることで、国会というところは国の最高機関でありますから、そして議員の先生方は国民から信託された、民主主義社会の原点であります投票を経て地位を得ていらっしゃるわけでありますから、それに基づいて国政調査権という、もうこれは極めて強力な権限を持っていらっしゃるのであって、この権限は、国会議員の機能というものはほかの者に譲り渡したりあるいは委任するということはできないんじゃないかと。
　そういう意味で、我が国でいわゆる西欧型の議会オンブズマンの制度をつくるとするならば、それは例えば議会の事務局の職員に議員の機能を任せちゃうということはできないわけですから、そういう意味では、私は憲法を改正して憲法の上に位置づけたものでないと議会オンブズマンというのは非常に難しいんじゃないかというふうに感じております。
　それからもう一つ気になることは、議会の先生方との間で直接の事案となるときもあるのでありますけれども、個々の苦情を処理するという仕事、苦情処理というのがオンブズマン制度の大きな役割であります。個々の苦情を処理するためには、個々のそれを扱った行政官と直接接触しなければならぬという問題が起こってまいります。
　しかし、三権分立の我が国の建前でいきますと国会に対して内閣は連帯して責任を負うのであって、個々の行政官というのはやはり国家公務員法に基づく責任を負って仕事をしていくということであるとすれば、強い権限を持った別の機関、国会と個々のオンブズマンが個々の行政官と接触するということになるといろんな難しい問題が起こってきやしないかと、行政相談をしている立場でそういうふうに感じます。
　そういう意味でもし国会に、きょうの朝日新聞のように「参院にオンブズマンを」と、いきなりずばっとこう言っちゃっているわけでありますが、こういうことをするならば、まず憲法を改正していただかなきゃ私は無理だというふうに感じます。ちょっとあれかもしれませんが、いろんな意味から見ていって。
　それからまた、オンブズマン機能というものは非常に強力な権限を持たせてやっているとしても、例えば、素人が行政に対して勧告権を持つとか、あるいは行政の経験のない人に、行政に対してこうだああだと調査した結果の勧告権を持たせるとすれば、やっぱり行政のサイドから不信が出てくるようなことも危惧されるんじゃないか。
　平素考えていることをちょっとまとまりつかなく申し上げましたけれども、そういう意味でむしろこの調査会においてその辺のところを、憲法との問題、三権分立の中でのオンブズマンの形、そういうようなものをもう少し掘り下げた御検討をいただけるとすれば、とにかく今の状態の中で、非常に行政が複雑化し、多様化し、拡大している中で、いろんな個々の事案を取り上げていきますと空白の問題、法律がないために問題が起こっているようなものもたくさんありますから、そういう意味では先生方の国政調査権のあり方の御検討なども私は必要なんじゃないかと思います。
　特に、ここに出てくる前に、私は事務局の調査室の皆さんから資料をちょうだいいたしまして、こんなにまでお調べになっていらっしゃるのか、私どものやっていることをこれほどまできちつと整理されていらっしゃるんだなと思って、私は実は敬服をしているわけです。
　しかし、それを一つの機能として行使する場合には先生方がおやりになるわけでしょうけれども、この辺のところは余りそういうことをしちやっと昔のローマの護民官みたいな形になってしまってもこれは問題だなと。やっぱり我が国の風土に合った制度をどうやるか。外国でこうだかちとかということでなくて、日本的なもの。風土に合わない制度をつくっても利用されない、風土に合わない制度をつくっても生きてこないということもございますので、そういうふうに考えております。
○参考人（山谷清志君）　私考えますに、オンブズマンという言葉がいきなり出てきますものですから、社会的なインパクトといいますか、混乱といいますか、動揺といいますか、出てくるんだと思うんですね。別な言葉、名称で、またやり方も行政監察との関係をうまく折り合いをつけるような形ならば可能ではないかというふうに考えております。
　具体的には、国政調査権をかなり積極的に活用されて、また諮問委員会のようなものでも国会に設置されるとか、あるいはそれなりの専門スタッフを常時設置されるとか。ただし、これはあくまでも国会の機能として行われるような形に持つていった方が社会的なインパクトとしては混乱が少なくて済むのではないかというふうに考えております。
○参考人（片岡寛光君）　私、報告で申し上げましたとおり、オンブズマン制度を日本に導入いたしましても既存の制度、行政相談制度と何らかの関連性を持つことなしにはこれは余り有効に機能し得ない。
　と申しますのは、やっぱり世界のオンブズマンが今一番困っておりますことは、事案が大きくなりまして自分一人の活動としてすべての問題を処理することがますます困難になっているという事情があります。日本の場合には、全国五千四十六人の相談委員の方が窓口になって苦情を吸収していっているわけでございますから、非常に有効な機能を果たしているわけでございます。このシステムと全く別にオンブズマンというものを置きましても、日本の場合余り有効に機能し得ないのではなかろうか。
　それでは、現在の制度に問題がないのかといいますと、決してそうではございません。例えば、ゲルホン教授も、日本は分権化されたオンブズマンであるけれども、その権限が余りにも矮小、小さいと。勧告ではなくてあっせんり権限しかないわけですね。監察には勧告権もありますけれども、相談にはあっせんという、要するに苦情を取り次ぐという役割しかない、そこに一つ欠点があるわけでございます。
　もう一つ私が欠点と思いますのは、行政相談委員制度に連動いたしまして、それぞれの地方のレベル及び中央におきまして苦情救済推進会議というのが設けられておるわけでございますけれども、これは恐らく総務庁行政監察局長の私的諮問機関として設けられているというふうに私は理解いたして、あるいはちょっと最近変わったかもしれませんけれども、私はそのように今まで理解しておりました。とにかく、いずれいかなる根拠でそれが設置されようと、そのビジビリティーが出てきていない。そして、国民からそこにそういうものが存在するということがよく理解されていないという面があろうかと思います。
　確かに行政相談委員はたくさんいますけれども、例えば私は私なりに自分の住んでいるところでそれじゃどなたが相談委員の方かなどということは存じませんし、これは鎌田先生にまことに申しわけございませんけれども、そういうビジビリティーの問題、目に見えないという問題がありますね。もうちょっとやはりその存在を大きくしていくということが大事であろうかと思うわけでございまして、これは決して議会がお持ちの国政調査権を代替し得るものではないわけです。
　やはりオンブズマンというのはあくまでも地道に国民からの苦情を一件一件処理していく、それがオンブズマンの本来の機能でございまして、オンブズマンにはそのほかに職権による調査という権限がございます。これは必ずしも苦情によらないんだけれども、社会的な状況の中でこういうところに問題があるのではないかというふうに判断した場合、オンブズマンは職権で調査し得る権限がスウェーデンのオンブズマンなどにあるわけですね。そういう権限は必要かと思いますけれども、しかしそれとて国政調査権に及ぶものではないというふうな理解を私は持っております。
　議会に置かれましても、行政府に置かれましても、これは私は余りこだわらない。どちらでもよろしいと思いますけれども、しかし前にも申しましたように、大事なのはオンブズマンというもののビジビリティーをつけること、権威性を保つということ、人格性を保障するということ、そして独立性を保障するということですね。
　議会に置かれましても、議会というのは党派によって構成されておりますので、ちょっと議会がコントロールするということになりますと、実はここで申し上げるのは非常に口はばかることでございますけれども、それはまた極めて困難な問題を呼び起こす可能性があるわけですね。これは議会に置いた場合におきましても、完全に独立的に機能し得る条件を保障していかなければならない。ましてや政争の具にすることがあってはならないわけでございまして、その点は十分御注意いただきたいというふうに思うわけであります。
　以上でございます。
○都築譲君　平成会の都築でございます。きょうは三人の参考人の先生方には大変貴重な御意見を聞かせていただきまして、心から御礼を申し上げます。
　去る十一月に、実は行政監察、そしてまた行政相談の関係につきまして、この調査会に行政監察局長以下たくさんの課長さんにお越しいただいていろいろ意見交換、質疑をさせていただいたわけでございます。きょうはまた参考人の先生方から外から見た場合の行政監察なり、あるいは行政相談といったものについての考え方を聞かせていただいて、これからの調査会の議論に役立てていきたい、こういうことだろうと考えておるわけでございます。
　連日、テレビ、新聞などをにぎわしております住専の不良債権の処理問題、こういったものを見ましても、実は十一月のときに、行政監察ということで入りやすいところだけ入って、入りにくいところには入っていないのではないか。例えば、金融問題とかいろんな問題、あるいは新聞の報道一つ取り上げても、実はこれは表現の自由と非常に密接に関連する問題でございますけれども、一つの記事が一人の人格を完全に抹殺しかねないような状況の中で、そういった分野はどうですかとか、こういったお話をさせていただいたわけでございます。行政監察局の方からの説明では、幾つか入っていない分野もあるけれども、相当広範にわたって監察などを行って、行政の適正な執行といった観点から活動している、こういうふうな御説明があったわけでございます。
　私自身そのときにお聞きしたところで、実は参考人の先生方からもお考えを聞きたいと思うわけでございますが、まず初めに片岡先生にお伺いをしたいと思います。
　例えば、先生の御説明のペーパー、あるいは調査室の方で用意してくれました主要論文等で拝見いたしましても、内部監査と外部監査の関係があるわけでございまして、実は行政監察というのは政府部内ということであれば内部監査でございますけれども、それぞれ省庁が独立をしているという観点からは外部から見ると、こういうことでございました。
　ただ、こういった二面性から来る矛盾と申しますか、あるいは困難性と申しますか、徹底的に中まで入っていけない。例えば調査をするに当たっても、それぞれの省が抱える行政の困難性といったものから、ここは困るというふうな議論があればなかなか入っていけない。また、特にプライバシーの保護ということで個別の施策の実施状況について資料を出せと言われたときに個別のものは出せない、こういう形の障壁などがございますし、実際に調査を取りまとめて監察結果として発表をする、あるいは勧告をするというときも、各省庁が受け入れやすいような形でしかまとめられないというふうな問題があろうかと思うわけでございます。そういった意味で、実は外であれば国民の考え方、受けとめ方は違うんではないかと、こんな議論もあろうかと思うんですが、そういった面について片岡先生のちょっと御見解をお伺いしたいと思います。
○参考人（片岡寛光君）　今仰せのとおりでございます。行政の内部にあるということが一つの限界になっているのではなかろうかという御指摘でございますけれども、逆に言えば行政の内部にあろことによってよりよく行政の内部を調査することができるという利点も実はあるわけでございまして、必ずしも一概に行政監察が外になければならないというふうには私は言えない。
　行政監察は、あくまでも行政の中で行政の身”みずからただしていくための一つの鏡として存存するものであるというふうに私は思っておりまして、これを外部に置くということになりますと、監察の性格というものがおのずから性格を変えてまいります。これは会計検査のような形のものですね。これは合規性の統制といいますか、規則、ルールがありまして、そのルールに準拠して行われているかどうかということは外部から客観的にチェックすることができますけれども、行政部内の施策につきましてはやはり行政部内の者の方がよりよくタッチし得る立場にあるという面もあります。先生が指摘された面もありますけれども、指摘されなかった部分の中にそういう面もあるということで、若干含みおかれた方がよろしいのではないかというふうに私は思っております。
　私は基本的には行政機関というものを、むしろこの際従来の考え方を捨てて全く新しい発想でつくり変える。企画と実施を分離いたしますと、実施の結果についての報告書を企画庁に提出いたしまして、その企画がそのまま実施されたかどうかということをチェックする新しい仕組みというものが、おのずからそこに組み込まれてくるのではないか。その場合に、議会がそれではどこまで関与していくかということは当然法律でもってお決めになられればよろしいことではないかというふうに私は思っております。
○都築譲君　ありがとうございました。
　今、片岡先生が御指摘になったように、議会がどこまで関与をしていくのかということで、これだけ行政が複雑化、多様化、そしてまた量的にも拡大をしてきている状況の中で、行政についての不満とかあるいは苦情とか、あるいは適正な執行の担保とか、こういった観点からこの調査会も時代の変化に対応した行政の監視のあり方ということでテーマを定めて議論をしていくということでございます。
　まだまだ結論の方向が実は出ているわけではかくて、一部新聞が大分先走った議論をやっているのかもしれませんけれども、そういった意味で議会がどういうふうな形でこれからの行政を、国権の最高機関としての国会でございますから、行政をどういうふうに監視をしていくのか、そして盲た国会みずからがどういう役割を果たすことができるのか、そういったことをこの調査会で大いに議論をしていくことになるわけでございます。
　もう一つ片岡先生にお伺いをしたいと思いますのは、先生のきょうの御説明のペーパーの中にもございましたが、満足度の測定というふうなことがあるわけでございます。ただ、この満足度の測定といったものが、実はこれは行政の機能の行使としては規制的な側面とか、あるいはサービスの提供といった側面の二つに分かれるんでしょうが、先ほど申し上げましたように、実は私が今まで見ている限りでは行政監察がやりやすい部分については、サービスの提供部分については非常によく入っているんじゃないかというふうな気がしておりますが、規制的な側面についてはなかなか入り切らない。
　先ほど警察行政のお話がありましたし、金融行政の話もございましたけれども、実はこれは私もよく承知しておらないのですが、きのうもテレビでやっておりましたけれども、タクシーの同一地域同一運賃の話でございます。運輸省の指導で、例えばタクシーを増車したいという業者からの要望に、同一運賃を受け入れなければだめだというふうな実は行政指導が行われるとか、規制的な側面のところについてはなかなか難しい面もあるのかなという気がいたします。
　実は、その規制的な側面のところが結果として、例えば今日の何兆円という不良債権を抱えて、それを国民の税金で処理しなければならないというふうな提案になってきているわけでございますから、そういった面について実は満足度といったもののそもそも定量化といったものもサービスの面での定量化といったものも難しいような気がいたしますし、問題として顕在化しない限り実はわからないというふうなところもあるわけでございます。
　こういった面について、行政監察なりあるいはもし行政を監視する新しい仕組みができるとすれば何か、どういうふうなお考えがあるのか、ちょっと抽象的な質問で恐縮でございますが、お答えいただけますでしょうか。
○参考人（片岡寛光君）　まず、行政監察が事務事業を単位として行われているということで、主として制度、仕組みを対象として監察しておるということは先ほども申し上げたとおりでございます。したがいまして、例えば規制というものがありましても、それがどういう形で行使されるかということにつきましてはなかなか及び得ないというのがこれまでの実例であったかと思います。私は、その点は先生が指摘されるとおりであったというふうに思っております。
　警察行政につきましても、私は第一期の行政監察懇話会の委員でございましたので、その当時、若干警察に不祥事がございましたので、監察をしたらというふうに申し上げましたけれども、警察は監察の対象外であるというお答えがその当時ございまして、その当時からそういうものは外している。
　金融の場合は、これはまたもう一つ別な難しさがございまして、金利の動向でありますとかそういう問題に密接に結びついてまいりますものですから、なかなか立ち入れないという事情で、これまでは監察の対象には入っていなかったというふうに私は理解いたしております。
　しかしながら、やはり行政監察というのは特定の事項に限定して行われるべきではなくて、政府が行っているすべての活動について行われるべきものであるわけでございますから、こういう点につきまして、私は御指摘のような形で行政監察のあり方というものも大いに変わっていくべきであるというふうに思っているわけでございます。
　監察局が行います監察が制度であると言いますのは、例えば投入要素、インプット要素というものについては十分把握していらっしゃるわけです。どれだけの人員がいてどういうサービスを行っているかということはよく把握していらっしゃるわけですが、その人員が働いた結果、社会的にどういうインパクトを及ぼしたかと、そのインパクトの把握というのが私はこれまた十分でないというふうに思っているわけでございます。
　これは日本人特有の問題でもありまして、決して行政監察だけの問題ではない。日本人はプロセスさえきちっと踏んでいれば、手続さえきちっとやっていれば結果はついてくるという信念を持っておりますから、結果そのものを把握するということが非常に難しい。御指摘のように、それではその満足度というものを計量する尺度はないのではないかというふうにおっしゃるわけでございます。
　実は、これは大きなレベルで考える場合と個別事業について考える場合といろいろ異なってまいります。例えば、警察が何回パトロールに出動したか、これはインプット要素、警察の活動という投入要素をもって結果に代理させて判断するわけです、これだけよくやっていますよということ。大体総務庁の行政監察の特徴というのはここにとまっている。
　問題はそうではなくて、そのパトロールが何回行われた結果、その地域の安全性がどれだけ高まってきたかということが実は問題なんです。測定する尺度というのは犯罪の発生率が減ったとかなんとかいろいろあるわけですけれども、しかしこれとて一種の代理変数でございまして、結果そのものを把握するわけではない。
　しかし、我々はできるだけ結果そのものを把握し得るような状況を模索していかなければ、先ほど山谷先生がおっしゃった本当の意味での政策評価、私はむしろプログラム評価という言葉を使っておりますけれども、その目的が達成されない。
　そこまでやはり日本人ももうちょっと考え方を、これは国民を含めまして発想を転換していかないといけないのではないかというふうに思っております。
○都築譲君　ありがとうございました。
　今、片岡先生が言われたところは、実は私も山谷先生にお聞きしようと、こういうふうに思っていたわけでございまして、インパクトの評価あろいは効果の評価ということで、政策評価の観点について山谷先生に少しお尋ねをしたい、こういうふうに思います。
　先生のお話の中で、結論として政策評価はかかり難しいんではないか。スタッフ不足とかあるいは評価の基準と申しますか、アメリカの場合は評価の学会などがあってしっかりそういったものをやっている、こういうふうな御指摘があったわけでございます。
　それで、私なりにちょっと考えてみますと、一つは、例えば今回の金融問題に見られるように、実はこれだけの大問題が起こって、だれも背任とか横領とかそういう罪で責任をまだとられていない。役所の人もだれ一人、昨年の暮れに事務次官がやめたケースもございましたけれども、責任をとっていない。こういうことでございまして、日本の場合は稟議制といいますか、たくさんの人が一つの決裁をとるのに判こをぺたぺたとついて、一つの物事が動き出すのに約二十個から三十個判こをつかないと何も決まらないという仕組みの中で非常に責任が分散化している。
　分散化しているということは、実は職務権限が全然明確になっていない。雇用慣行と申しますか、職場の仕組みといったものがあるから、あいつが責任をとるんだったらおまえも責任をとれというふうなことになりかねないから、だれも責任論を言い出さないというふうなのが今日の事態を招いているんじゃないかなということがございます。ひとつその点。
　それからもう一つの点は、日本人の大半のサラリーマンは源泉徴収ということで税を給与から天引きされているということで、税が重い重いと言いながら実は余り税金を払っている意識がない。タックスペイヤーとしての自覚を十分に持っていないから、政府が行っていることについて、まあ世の中これでうまく回っていればいいやというふうな意識がやっぱりあるんじゃないかということで、今、片岡先生が言われたように、日本人ももう少し考えるべきだというのは何かそんなところも示唆されているのかなというふうな気がするわけでございます。
　ただ、これからの行政の近代化といったことか考えますと、例えばことしの予算でも、平成八年度予算案ということで政府が提案しておりますのは、二十一兆円の国債残高を積み上げて、合計二百四十一兆円という膨大な借金を国だけでこさって回していく。だから、将来の世代が払うから全然痛みがわからないような状況の中で、ニーズばかり広がっていくような中で、本当にこれでいいんだろうかというのをもっと真剣に考えていただく必要があるのかなと、こういうふうに思うわけでございます。
　私ども国会の立場でいきますと、行政監察の仕組みとは違って、むしろ外部監査のような観点からも国政調査権の発動、こういったものをしつかりやって、そのあり方などもやっていくことがでさるだろうということは考えられます。ただ、実際には国政調査権の発動というのはなかなか、これはいろんな手続もありますので、そう簡単なものではないというふうな気もいたします。
　そういった状況の中で、ぜひ政策評価という観点で、今私の方で申し上げておりますけれども、民間企業であれば、収入がどれだけあって費用はどれだけ、費用と便益の分析のようなものが実はできるわけでございます。期待としては、そう簡単に難しいとおっしゃらずに、むしろ何か国会が関与する方法として政策評価なり、そういったものについて先生の方で御示唆があればちょっとお伺いをしたい、こういうふうに思っております。