○参考人（宇賀克也君）　東京大学の宇賀と申します。本日は、行政不服審査関連三法案について意見を述べる機会を与えていただきましたことに御礼申し上げます。
　行政不服審査法は、その前身である訴願法に代わるものとして一九六二年に制定されました。行政不服審査法の制定は、訴願法と比較すれば画期的な改革であったと言えると考えておりますが、その後、半世紀以上が経過し、行政不服審査法の抱える様々な問題点が明らかになり、その抜本的な改革の必要性は行政法学界ではほぼ共通の認識となっております。
　政府におかれましても、行政不服審査法の大幅な見直しの必要性を認識され、長年にわたる検討を積み重ね、二〇〇八年に行政不服審査法の全部改正案を国会に提出され、その後、前政権の下におきましても同法の抜本的な見直しの検討が行われ、さらに現政権の下におきまして、二〇〇八年法案を基礎にしながら、前政権の下での検討結果や各界からのヒアリング、パブリックコメント等の結果を踏まえて、更に改善された法案を今国会に提出されました。現行の行政不服審査法と比較して、多くの点で国民の権利救済を向上させる内容になっていると評価しております。
　以下、行政法の研究者の立場から、行政不服審査関連三法案による改善点について述べさせていただきます。
　第一に、一九九三年に制定されました行政手続法における手続水準との格差を解消する措置が講じられている点でございます。
　行政手続法は行政過程における事前手続の一般法であり、行政不服審査法は行政過程における事後手続の一般法と言うことができます。行政不服審査法制定時には行政手続法は存在しませんでしたので、事前手続との比較という視点は存在しませんでした。しかし、行政不服審査法制定から約三十年後に制定されました行政手続法は、その間の適正手続についての国内外の認識の向上を反映して、行政不服審査法と比較して手続水準を向上させております。その結果、行政手続法と比較して、行政不服審査法の手続水準の不十分さが明確に認識されるようになりました。
　そのため、今国会に提出されました行政不服審査法案におきましては、行政手続法の聴聞主宰者の制度を参考にした審理員制度を採用し、審査請求に係る処分に関与した者等は審理員となれないこととすることとされております。
　また、行政手続法の標準処理期間の制度に範を取った標準審理期間の制度を設け、行政手続法が申請に必要な情報の提供の努力義務を行政庁に課したことを参考にして、不服申立てに必要な情報の提供の努力義務を不服申立てにつき裁決等をする権限を有する行政庁に課すこととしております。
　行政手続法が定める文書等閲覧請求権に比較して対象が大幅に限定されておりました審査請求人等による文書等の閲覧請求権も拡充することとされております。
　なお、この点につきましては、行政手続法においては閲覧請求権にとどまり、写しの交付請求権は認められておりませんが、行政不服審査法案におきましては写しの交付請求権まで認められており、単に行政手続法との手続水準の格差を解消するにとどまらず、むしろ行政手続法の手続水準を超える内容になっております。
　第二に、二〇〇四年に大幅に改正されました行政事件訴訟法との救済水準の格差の解消を図る措置が講じられていることが挙げられます。
　行政不服審査法と行政事件訴訟法は共に一九六二年に制定されており、行政救済二法と称され、密接な関連を有しております。したがいまして、二〇〇四年に行政事件訴訟法の大幅な改正が行われました際に、併せて行政不服審査法の大幅な見直しを行うことも考えられました。
　しかし、この時期が行政手続法の重要な改正の検討時期と重なり、行政管理局としては行政手続法の改正に優先的に取り組む必要があったため、行政事件訴訟法の一部改正法附則による行政不服審査法の改正は、執行停止の要件の緩和と職権による教示を書面で行うことの義務付けにとどまりました。
　他方、今国会に提出されました行政不服審査法案には、二〇〇四年の行政事件訴訟法改正を参考にした重要な改正内容が含まれております。二〇〇四年改正前の行政事件訴訟法におきましても、法令に基づく申請に対して不作為の状態が継続している場合の救済のために不作為の違法確認訴訟が法定されておりましたが、この場合、不作為が違法であるので何らかの処分をせよという判決が出ましても、許可処分せよという判決を出すことはできません。そのため、不作為が違法であることを確認する判決が出されましても、その後、拒否処分がされる可能性があり、そういたしますと、申請者は改めて拒否処分の取消し訴訟等を提起しなければならず、救済制度として迂遠なものでございます。このような場合、申請を許可することを義務付ける訴訟を一定の要件の下に提起し得ることは学説、裁判例の認めるところでございましたが、法定されていない訴訟類型でしたので、かかる訴訟を提起しても認容される可能性は実際にはほとんどございませんでした。
　二〇〇四年に改正されました行政事件訴訟法におきましては、いわゆる申請型義務付け訴訟が法定され、法令に基づく申請に対し不作為の状態が継続している場合、直接許可処分を義務付ける判決を求めることができること、そしてその要件が明確になりました。
　今国会に提出されました行政不服審査法案におきましては、この申請型義務付け訴訟を参考にして、不作為についての審査請求がなされた場合には、不作為が違法又は不当であり、かつ当該申請に対して許可処分をすべきものと認めるときは、不作為庁の上級行政庁である審査庁は当該不作為庁に対して許可処分をすべき旨を命じ、また不作為庁である審査庁は許可処分をすることとされております。すなわち、現行制度の下において、不作為についての審査請求に対して不作為が違法又は不当であるから何らかの処分をせよという裁決の後、拒否処分がなされ、さらにその取消しを求める審査請求をしなければならないという事態が生じ得る不備が是正され、救済の実効性が向上することになり、大変望ましいと考えております。
　同様に、申請拒否処分がなされた場合におきましても、二〇〇四年改正前の行政事件訴訟法の下におきましては、申請拒否処分の取消し訴訟で請求が認容されましても、別の理由で再度拒否処分がなされる可能性があり、その場合、改めて拒否処分の取消し訴訟を提起しなければなりませんでしたが、二〇〇四年の改正により取消し訴訟と許可処分の義務付け訴訟を併合提起することによって紛争の一回的解決を図る道が開けました。
　御審議中の行政不服審査法案におきましても、申請拒否処分の取消しを求める審査請求がなされた場合、審査庁は、申請許可処分をすべきものと認めるときは、処分庁の上級行政庁である審査庁であれば処分庁に許可処分をすべき旨を命じ、処分庁が審査庁であれば自ら許可処分をすることになり、紛争の一回的解決が可能になりますことは大きな前進であると考えております。
　二〇〇四年の行政事件訴訟法改正は、環境を汚染している企業に対して改善命令を出すことの義務付け訴訟を周辺住民が提起するような場合を念頭に置いた非申請型義務付け訴訟も法定いたしました。これを念頭に置き、今国会に提出されました行政手続法の一部改正案におきましては、処分等の求めの制度を設けることとされております。
　また、二〇〇四年の行政事件訴訟法改正は、行政庁が一方的に国民の権利を制限し、又は国民に義務を課す処分を対象とした訴訟である抗告訴訟中心主義への反省から、処分に当たらない行政作用に対する救済の受皿として公法上の当事者訴訟としての確認訴訟を明記して、その活用を促しております。
　このことも踏まえまして、行政手続法の一部改正案におきましては、行政指導の中止等の求めの制度及び処分等の求めの制度において、法律に根拠のある行政指導を対象としております。このように、行政不服審査法案及び行政手続法一部改正案におきましては、二〇〇四年の行政事件訴訟法改正の成果を踏まえて、救済の拡充を図ろうとする姿勢を見て取ることができます。
　最後に、今国会に提出されました整備法案につきましても意見を述べさせていただきたいと存じます。
　整備法案の内容も多岐にわたりますが、実質的に見て最も重要なのは、不服申立て前置の見直しであると言ってよいと思われます。一九六二年に制定されました行政事件訴訟法は、その前身である行政事件訴訟特例法が取っておりました訴願前置主義、すなわち、まず行政上の不服申立てである訴願を提起し、その裁決を経てからでないと訴訟を提起できないとする原則を廃止し、行政上の不服申立てと訴訟を国民が選ぶことができる自由選択主義を採用し、例外的に個別法で不服申立て前置を認めることといたしました。
　行政事件訴訟法の立法過程におきましては、いかなる場合に例外的に不服申立て前置を認めるかについての指針も設けられておりました。不服申立て前置を認める法律は、行政事件訴訟法制定時は五十一でしたが、その後、半世紀の間にほぼ倍増いたしました。
　今回、この不服申立て前置の例外を認める指針自体を見直し、新たな指針が策定されましたことは大変意義深いことと存じます。今国会に提出されました整備法案におきましては、不服申立て前置を定める九十六法律のうち六十八法律で不服申立て前置を廃止又は縮小し、二重前置は全て廃止されることになります。不服申立て前置は憲法で保障された司法救済を遅らせる面がございますので、真に合理的な理由がある場合に限り限定的に認められるべきものと考えております。
　また、不服申立て前置が廃止され、訴訟と不服申立ての自由選択が認められますと、そこで制度間競争が生ずることも考えられます。このことを再審査請求を例に取って説明させていただきます。
　行政不服審査法案におきましては、個別の法律に定めがある場合には再審査請求を認めておりますが、再審査請求の前置は廃止することとされておりますので、再審査請求と訴訟を選択することができることになります。
　もっとも、再審査請求制度の利用の場合には手数料は掛からないのに対し、訴訟の場合には手数料が掛かること、訴訟手続の理解が困難な場合には弁護士に委任する費用が掛かること等、制度間競争と申しましても両者は完全にイコールフッティングにあるわけではございませんが、救済の見込みのない制度は、たとえ安価であったとしても、国民から選択されなくなる傾向が強まることは明らかと思われます。したがいまして、国民が再審査請求するよりも訴訟を提起する方が救済の実効性が相当に高いと考えれば、訴訟を選択する者が増加することが考えられます。
　こうして再審査請求制度が利用されなくなれば、当然、当該再審査請求制度の存続意義が問われることになり、廃止すべきとの意見が出てくるものと思われます。したがいまして、国民から選択されるように、再審査請求制度による救済の実効性を向上させるインセンティブが再審査請求制度の所管省庁や再審査請求の審理に携わる委員にも付与されることになると考えられます。
　このことも今回の不服申立て前置の見直しの大きな意義であることを指摘いたしまして、私の意見陳述を終わらせていただきます。
　御清聴どうもありがとうございました。