Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○川村清一君　私は、ただいま可決されました農用地開発公団法の一部を改正する法律案に対し、自由民主党・自由国民会議、日本社会党、公明党・国民会議、民社党・国民連合及び第二院クラブの各派共同提案による附帯決議案を提出いたします。
　案文を朗読いたします。
　　　　農用地開発公団法の一部を改正する法律案に対する附帯決議（案）
　　政府は、海外農薬開発協力の重要性にかんがみ、本法施行に当たつては、次の事項の実現に適切な措置を講ずべきである。
　一、政府開発援助における農業分野の協力を一層拡充するとともに、協力の実施に当たつては、我が国の農業技術を広く活用し、相手国の要請に即したものとなるよう自主性の尊重に十分留意すること。
　　　また、熱帯地域等の農業に関する試験・研究の促進に努めること。
　二、公団の海外農業開発協力業務については、国際協力事業団と密接な連携を保ちつつ、その円滑かつ効率的な実施が図られるよう、人材の養成等必要な業務体制の整備に努めるとともに、当該業務に従事する職員の勤務条件等が従来業務に比し不利益となることのないよう配慮すること。
　三、農畜産物濃密生産団地建設事業については、食料自給力の向上と畜産業の健全な発展に寄与している実情にかんがみ、今後ともその促進に努めること。
　　右決議する。
　以上でございます。
○委員長（坂元親男君）　ただいま川村君から提出されました附帯決議案を議題とし、採決を行います。
　本附帯決議案に賛成の方の挙手を願います。
　　　〔賛成者挙手〕
○委員長（坂元親男君）　多数と認めます。よって、川村君提出の附帯決議案は多数をもって本委員会の決議とすることに決定いたしました。
　ただいまの決議に対し、田澤農林水産大臣から発言を求められておりますので、この際これを許します。田澤農林水産大臣。
○国務大臣（田澤吉郎君）　ただいまの附帯決議につきましては、決議の御趣旨を尊重いたしまして、十分検討の上、善処するよう努力してまいりたいと存じます。
○委員長（坂元親男君）　なお、審査報告書の作成につきましては、これを委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○委員長（坂元親男君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。
　本日はこれにて散会いたします。
　　　午後四時十九分散会
　　　　　―――――・―――――
昭和五十七年五月十日（月曜日）
　　　午後一時四分開会
　　　　—————————————
　　　委員の異動
　四月二十八日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　宮澤　　弘君　　　　　江藤　　智君
　五月四日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　山田　　譲君　　　　　村沢　　牧君
　五月八日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　村沢　　牧君　　　　　山田　　譲君
　　　　—————————————
　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　上條　勝久君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　亀長　友義君
　　　　　　　　　　　　　　　　名尾　良孝君
　　　　　　　　　　　　　　　　山田　　譲君
　　　　　　　　　　　　　　　　伊藤　郁男君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　金井　元彦君
　　　　　　　　　　　　　　　　小林　国司君
　　　　　　　　　　　　　　　　後藤　正夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　福田　宏一君
　　　　　　　　　　　　　　　　小山　一平君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐藤　三吾君
　　　　　　　　　　　　　　　　大川　清幸君
　　　　　　　　　　　　　　　　神谷信之助君
　　　　　　　　　　　　　　　　美濃部亮吉君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　高池　忠和君
　　　参考人
　　　　　　　全国市長会相談
　　　　　　　役福井市長　　　　大武　幸夫君
　　　　　　　西南学院大学教
　　　　　　　授　　　　　　　　古川　卓萬君
　　　　　　　成蹊大学教授　　　深谷　昌弘君
　　　　　　　立命館大学教授　　遠藤　　晃君
　　　　　　　名古屋市立大学
　　　　　　　教授　　　　　　　牛嶋　　正君
　　　　—————————————
　　本日の会議に付した案件
○理事補欠選任の件
○地方交付税法等の一部を改正する法律案（内閣
　提出、衆議院送付）
　　　　—————————————
○委員長（上條勝久君）　ただいまから地方行政委員会を開会いたします。
　まず、委員の異動について御報告をいたします。
　去る四月二十八日、宮澤弘君が委員を辞任され、その補欠として江藤智君が選任されました。
　　　　—————————————
○委員長（上條勝久君）　次に、理事の補欠選任についてお諮りをいたします。
　委員の異動に伴い現在理事一名欠員になっておりますので、その補欠選任を行いたいと存じます。
　理事の選任につきましては、先例により、委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○委員長（上條勝久君）　御異議ないと認めます。
　それでは、理事に山田譲君を指名いたします。
○委員長（上條勝久君）　地方交付税法等の一部を改正する法律案を議題といたします。
　本日は、本案審査のため、参考人として全国市長会相談役福井市長大武幸夫君、西南学院大学教授古川卓萬君、成蹊大学教授深谷昌弘君、立命館大学教授遠藤晃君、名古屋市立大学教授牛嶋正君、以上五名の方々の御出席をいただいております。
　この際、参考人の方々に一言ごあいさつを申し上げます。
　本日は、皆様にはきわめて御多忙中のところ本委員会に御出席をいただきましてまことにありがとうございます。
　本案につきまして、皆様から忌憚のない御意見を拝聴し、本案の審査の参考にいたしたいと存じますのでよろしくお願いを申し上げます。
　なお、議事の進行上、参考人の方々にはそれぞれ十五分程度御意見を順次お述べ願い、陳述が全部終わりました後に、各委員の質疑にお答えを願いたいと存じます。また、発言の際は、その都度委員長の許可を受けることになっておりますので、あらかじめ御了承をお願いいたします。
　それでは、まず、大武参考人にお願いをいたします。
○委員長（上條勝久君）　ありがとうございました。
　次に、古川参考人にお願いをいたします。
○委員長（上條勝久君）　ありがとうございました。
　次に、深谷参考人にお願いいたします。
○委員長（上條勝久君）　ありがとうございました。
　次に、遠藤参考人にお願いいたします。
○委員長（上條勝久君）　ありがとうございました。
　次に、牛嶋参考人にお願いいたします。
○委員長（上條勝久君）　ありがとうございました。
　以上で各参考人の意見陳述は終了いたしました。
　速記をとめて。
　　　〔速記中止〕
○委員長（上條勝久君）　速記を起こして。
　これより質疑を行います。
　質疑のある方は順次御発言を願います。
○山田譲君　社会党の山田譲でございます。
　きょうは、先生方大変お忙しいところをおいでいただきまして、非常に有意義な御意見を伺うことができまして、大変うれしく、また感謝にたえません。私からも心からお礼を申し上げたいと思うわけであります。
　限られた時間、三十分でございますので、余り詳しいことをいろいろとお尋ねするわけにまいりませんけれども、いまお伺いした限りの中で、私がぜひこれはお伺いしたいというふうなところも多々あるものでございますから、その辺についてひとつお答えを願いたいというふうに思うわけでございます。
　先生方の御意見を聞いていますと、いずれも現在の地方財政の問題に関連しまして、最近一部言われておりますような地方財政ゆとり論というふうなものがいかに欺瞞に満ちたものであるかというふうなことは、恐らく皆さん共通した御意見の中で感じられた点じゃないかと思うのでありますが、そこで私がまず最初に先生方にお伺いしたいのは、地方財政と言いましても、これは当然地方財政が独立の立場であり得るのではなくして、やはり片方には国の財政というものがある、国の財政との関係において地方財政がある。ですから、よく言われますように、車の両輪だなどということを言われますけれども、そういう意味で、ことしの予算作成もかなり国の財政のために地方財政が犠牲にされた、そういう点があるわけでありますけれども、そこでお伺いしたい点は、国の財政とそれから地方財政との関係、あり方といいますか、これについて基本的なお考え方を各先生方にまずお伺いしたいと思うわけです。
　大変恐縮でありますけれども、五人の先生方に、簡単にお伺いしたいと思うんです。よろしくお願いいたします。
○参考人（大武幸夫君）　非常に総論的な御質問でございますので、どのようなお答えをしていいかちょっと的確にはわかりませんけれども、先ほども私の方の初めの御説明の中で申し述べましたように、いま地方の方の本当の財源と申しますのは、いわゆる三割自治と言うとおりに、三割の自治を行っているという実情でございます。したがいまして、国からちょうだいしております地方交付税、また、各種の補助金その他につきましては、特に地方交付税につきましては、これは地方税と同様の、地方にとりまして確立した非常に必要なものである、こういうぐあいに考えているわけでございます。したがいまして、いまの段階では、こういう制度のもとでやはり地方交付税法そのものは早く成立をさせていただきまして、私どももそれに基づいてやっていきたいと、こういうぐあいに思っているわけでございます。
　なお、先ほどから申し述べておりますとおり、地方の自主財源をやはりこれから特にいろいろ考えていただくべきであるという私どもの立場でございますので、御説明申し上げました中にいろいろございましたけれども、絶対的な不足がございますので、いろいろそういう自主財源の確保についてまた考慮をしていただきたいと、こういうぐあいに思っているわけでございます。
○参考人（古川卓萬君）　私は、国と地方との財政関係というのは、現在の段階では一つの安定状況にあるというふうに判断をいたしております。ただ、国の地方に対する財源措置の内容が次第に悪化しつつあるというふうな点が、地方の側から見れば不安材料として残っておる。交付税の中身一つとりましても、かつては上積みされておったものが現在では使途を拘束するという形で、いわゆる自由な財源という意味合いを失ってきておるというふうに思います。それで、地方に対する国家財政の影響というのは基本的には否定し得ないわけでありますけれども、今後のあり方としては、地方に与えられた財政上の権限というのが、法律の面、運用の面その双方においてもう少し安定した基盤を持つべきである。つまり、解釈次第で相当に侵食をされるということでは、地方の行財政の自主的なあるいは計画的な運用ということは不可能であろうというふうに考えるわけであります。
○参考人（深谷昌弘君）　大変大きな問題を突きつけられまして、どうお答えしていいか即座には判断しかねるところもあるんですが、まず、教科書的なお答えから申し上げさせていただきます、非常に恐縮ですが。
　財政の機能としましては、資源配分とそれから所得分配の公正化、あるいは福祉と言ってもいいかと思いますが、それから安定成長という三つの機能を果たすべきだと言われております。その中で、主として地方が大いに責任があるのは、私は資限配分の分野だろうと思っております。資源配分の中でもローカル・パブリック・グッズと、それからナショナルなパブリック・グッズと二種類ありますが、そのうちのローカル・パブリック・グッズの供給というものが地方にとって最も重要な任務ではないかと私は考えております。もちろん、福祉の分野については、地方のやる仕事は地方の実情に合わせてやらなきゃなりませんから、やるべきことがたくさんあるわけですが、原則としては、ミニマムについては国が責任を持ってやるべきである。それを超える部分について、住みよい町にするとか居心地のいい町にするというような面は、福祉とそれから資源配分の、ちょうどローカル・パブリック・グッズの面と、それから福祉あるいは所得分配のちょうど境目あたりにある問題だと思うんですが、この問題についてはやはり地方がそれなりに独自のやるべきことがあるだろうと思います。それから安定成長に関しましては、これは幾ら地方が独自で景気の浮揚を図るとしても限界がありますので、どうしても国で全体的にマクロの経済を見回しながらかじ取りを行うということが必要ではないかと思うわけです。
　これが基本的なテキストブック的な私の考え方なんですが、現状においてどうかということについての私見を述べさせていただきますと、資源配分に関しましてローカル・パブリック・グッズとナショナル・パブリック・グッズに分けますと、いわば高度成長期までの時代というのは日本の経済社会の骨格をともかくも急いで整備しなきゃならないという時代であったとすれば、それはナショナルプロジェクトに代表されますようなナショナルなパブリック・グッズがともあれ急務であった、そういう時代であったかと思うんですが、一応この整備は、完了したとは申しませんが、ほぼ形を整えたのが現在の姿であろうと思っております。したがいまして、先ほども、ナショナルプロジェクトの時代は終わったんじゃないかと。終わったとは申しませんけれども、それよりもむしろ今後ローカル・パブリック・グッズの面を充実させなければならない時代が来た。それはやはり地域の性格、事情、そういうものに適した、そして地域の住民の意向を反映したそういうものでなくてはならないわけですから、当然地方の自主性を高める方向で財政運営が今後改革されていかなければならない、そういうふうに考えているわけです。
　ただ、問題は、難点がありまして、安定成長とのかかわりが問題になるわけであります。安定成長を図る場合に、どうしても金融と財政という二本柱でありまして、財政が重要な役割りを果たすわけですが、そこで財政によって経済安定を図るとすれば、当面調整がきくのはどうしても公共投資ということになりますので、それを今度は中心がローカル・パブリック・グッズの提供である。ローカルな公共投資が非常に多くなるということでありますと、そこをうまく景気調整に利用できないと、今度は国全体が困ってしまうという事態が生じてまいります。そこで考えられるのが、やはり長期的には資源配分をゆがめないような、そういう形での投資の調整を行うということがどうしても私は必要だと思うわけです。先ほど基準財政需要の算定のあり方のところで申し上げました意味もそういうところにありまして、長期的な視点から基準財政需要というものをきちっと考えておいて、その資源配分を乱さないように短期の調整を行う。ならしてみれば合理的な資源配分が行われている。そういうならして見れば合理的な配分が行われているというのは、それは地方が計画的に効率的に行う、そういう計画を乱さないようにということでありまして、その辺の調整を考えた上での地方の自主性を高めるという工夫が、今後交付税制度だけではなくて地方財政制度全体にわたって考え直さなければうまくいかないのではないか、そういう気がしております。
　現在の実情は、まさに長期の視点から言えば、地方の補助事業がゼロ％の成長が三年も続いていいということではないわけでありまして、しかし、それが短期の計画しか——計画と呼んでいいのかどうか、単年度の予算しか組まれていない、そしてだれもその長期的な合理的な資源配分を責任を持って考えられないというような事態を招いている、そこから問題が来ているというような気がいたします。
○参考人（遠藤晃君）　戦後の例のシャウプ改革以来の基本的な問題をお尋ねいただきましたので、大変お答えしづらいわけでありますが、私は、この国と地方の財政関係を考えていくというときに、財政をいわば行政を支える手段として位置づけるという、そういう立場から考えていくということが一つの基本的なとらえ方になろうと思います。したがって、それはわが国の地方自治のあり方をどう考えるかどうかということになるわけでありますが、そうしますと、よりどころはこれは憲法の九十二条のところに求めざるを得ない。そうしますとそこでは、「地方公共団体」が、文字どおり「地方自治の本旨」でありますから、自治体として運営できる、そういう状態を保障するような財政のあり方ということになると思うんです。ですから、それをあえて整理していきますと、私は三つばかりの原則が立つし、それに基づく改革がなされなければならないと思います。
　まず第一点は、国と地方の事務配分でありますけれども、これは国がいわばナショナルミニマムを保障をする、それを超える行政すべて、これはそれぞれの地方公共団体の自主的な住民自治によるところの意思決定に任せるというあり方であります。現況は余りにも国の関与が厳し過ぎるということにもなります。
　それから第二点は、そういう自主的な地方公共団体の運営を支える財政の量的な面での保障の問題です。これは現況が、たとえばほとんどの府県、市町村が地方交付税の交付団体にならざるを得ないという事態そのものが異常でありますから、そういう点での大胆な税源再配分が図られなくてはならないということであります。
　それから三点目は、そういった財政力に基づく地方公共団体の運営における自主性を保障をするということであります。これも、たとえば地方税法でもって減免対象あるいは減免のありよう等があらかじめ決められてしまうとか、あるいは、ましてや法定外税を新設するときに一々許可が要るとか、そういうあり方が——これは財政上の自治体の自主的な努力と言いますと、いまはもっぱら歳出面をどうするかという努力しか払いようがない、歳入面のところで財政力を強めるような努力の幅というのはもうごく限定されているという、そういうあり方を改めていくということが必要であろうというふうに思っております。
　以上でございます。
○参考人（牛嶋正君）　いまここにおいでになります先生方もそうだろうと思いますが、大学が四月中ごろから始まりまして、財政学を担当しておるのですけれども、そこで、いま御質問のありました国の財政と地方財政のあり方というものの説明をしております。その内容はいま深谷さんがおっしゃったようなことになるわけですが、そういう意味で、深谷さんの御議論にちょっと追加するような意味で意見を述べさしていただきたいと思います。
　先ほど財政の三つの機能ということで、一番最初に資源配分機能をお挙げになりました。これはもう少し具体的に申しますと、公共サービスの供給と言っていいんじゃないだろうか。この場合に、全国的な視野で考えなければならない国の基本的な役割りについては当然国がやる、しかし、受益と負担というものを直接結びつけて考える、そのことによって非常に適切な公共サービスの供給が行い得るとするならば、私はかなり多くの部分というのは市町村ないしは都道府県で受け持つべきではないか。この問題は、結局は国と地方の機能分担の話になろうかと思います。
　ただ、従来地方自治体が行ってまいりました、特に市町村が受け持ってまいりました事業というのは、先ほども私申しましたように、人口の急増に追われた、まあいわば都市生活を行っていく場合の基本的なサービスの供給であったわけです。義務教育の施設の建設あるいは保育所の建設、下水道の整備、これらのサービスにつきましては、市民の側のニーズというのは大体ばらつきはないので、一様であります。だれが都市で生活するにいたしましても一定の水が必要でありますし、それからまた下水道の施設が必要である。子供を抱えている家庭ですとどうしても学校が必要である。これはもう一様であります。こういった基本的なサービスが四十年代の高度成長期におきまして大体整備されてきたというふうに私、考えているわけです。
　五十年代に入りまして、先ほども指摘いたしましたように、市民の価値観というのは多様化してきております。こういった基本的な都市整備が終わったその上から出てくる、それに基づいて出てくるサービスに対する需要というのは非常に多様であります。これをどういうふうに受けとめていくかということになりますと、まず、ニーズの内容を正確に把握する必要がある。このときに受益と負担の直接的関係というのが要求されてくると思います。従来ですとニーズが一様でありますから、要するところ、量的に財源を確保して建設してくればよかった、事業を進めてくればよかったわけですけれども、これからは地方自治体、個々の自治体の行政能力が問われるそういう行政でなければならない。そのときに私は、やっぱり地方自治の確立、自主財源の確保というのが非常に強く要請されるのではないかというふうに考えております。
○山田譲君　どうもありがとうございました。
　そういう先生方の基本的なお考えの上で、現在のこの地方交付税制度は一体どうかというお考えをまず伺いたいと同時に、現在のこの交付税率が妥当であるかどうか、その二つについて簡単にお答えをいただけたらありがたいと思うんです。
　これはもう大武市長さんは結構でございますから、四人の大学の先生方にお伺いしたいと思うんです。
○参考人（古川卓萬君）　交付税のあり得べき姿というのを論ずる場合に、その前提をどういうふうに置くかということで評価は非常に変わってまいるわけですが、私は、長期的に十分な投資能力も地方に与えながら、相当裁量的な行政ができるようなそういう財源付与を行うとすれば、相当交付税という財政調整制度に至る前提条件というのを整備する必要があるというふうに考えます。
　本来、地方交付税には、こういった長期的な財源付与という機能はなかった、仮にあったにしましても非常に限られておったというふうに私は考えるわけでありますが、今後の投資のあり方に関しては、やはり現行の、経常と投資を込みにして扱っておりますような、言ってみれば大福帳的な地方財政のシステム、これから変えなくてはならないのではないか。つまり、経常的な予算とそれから投資的な予算——投資的じゃなくてまさに資本支出でありますが、この二つを明確に区分をすべきだろうと思います。その上に立って私は、投資に関しては起債充当率を一〇〇％に引き上げるべきではないか。それで、その償還財源ということになりますが、それについては、基本的としては地方に対する財源付与で対処をすべきである。したがって、所得税の地方移譲というふうなことをそれにあわせて検討をすべきである。さらに不十分であれば、基準税率を引き上げるべきではないかというふうに考えるわけです。
　私は、現行制度を前提として交付税率をいじるということでは問題は片づかないという意見でありまして、そういった抜本的な強化の中で、たとえばその地域固有の施設をつくるについては、やはり住民の投票を通して、たとえば固定資産税の超過課税を行うというふうな負担面の解決というのも同時にあわせていかなければ、長期的、自主的なというふうな行政の姿は打ち出されないのではないかというふうに考えます。
○参考人（深谷昌弘君）　現在の交付税制度をどう評価するかということに関しては、古川参考人がただいま申し述べましたように、私もやはり抜本的な制度改革が必要だというのは前から申し上げているとおりであります。特に、長期的な視点から合理的な計画的運営が可能なようなそういう制度に改めるべきだ、その一環として基準財政需要の考え方をもうそろそろ改めたらどうかというようなことを申したつもりでおります。
　現在の、収支がバランスした状況というのをもう一回申し述べさしていただきますと、一つは、着ております衣服が大きくなったものだからだぶついてきた、それでゆとりがあるんだという見方は確かにあるかと思います。これはいわば歳入がふえてきたから余裕が出たんだという見方だと思います。私が見ておりますのはそういうことではなくて、実は、こう腕を通そうと思って入れてみたんだけれども腕が通らない、そこで腕を切りまして、それでようやく着ることができた。しかしそでが余っておる。ちょうど一本分、一千億ですか余っておる。それじゃこれは後で使おうというので、この背広を、ここを切り落としまして後へとっておく。そういう処置をしたのがこのバランス——一千億強の減額措置が可能になったもとではないか。もっとも背広がちゃんと大きくなっているかどうかに関しても疑わしいというような、そういういろんな疑問点もありますけれども。
　そういうのが、私はむしろ基準財政需要額の考え方を改めない限りは多分このままずっと、たとえば公共事業を伸び率ゼロで抑えていけば、余裕財源は必ず出てくると思います。しかし、過去の借りた分の返却が重なったときどうかということに関しては問題があると思うんです。それから、税収の見積もりというのはいつでも狂いやすいものですから、その点に関しても余裕があったり、あるいはピンチになったりすることはあると思いますけれども、基本的には、やはり何が一体適正な地方の財政活動として必要なものなのかという観点から基準財政需要というものを考えていくという姿勢がないと、今後合理的な地方財政の運営というのはやはりむずかしいのではないかというふうに考えております。
　いまの状態ですと、地方団体が長期計画を立てて合理的にやる、たとえば、県とか市町村が長期の財政計画きちっと立てまして、それにのっとってやろうとするということは、実は非常にむだなことになっております。事情事情で簡単に変わりますので、長期計画に人間とコンピューターといろんなものをインプットしてやることの費用自体がむだになっているというのがむしろ現状ではないか。しかし、今後安定成長を目指していくためには、そうしてまた財源もかつてほど余裕がなくて、これだけさえやっておけばいいという基本的なものが整備が終わったとすると、より慎重にどこへ資金を配分するのが有効かつ合理的かというのを考えざるを得ない、それには計画的な視点が必要になってくるわけですから、それを可能にするような制度に改める、その中で交付税制度も考えていくということが必要であろうと、そういうふうに考えております。
○参考人（遠藤晃君）　私も地方交付税制度だけを切り離して評価をするということは大変むずかしいというふうに思っております。やはり地方財政制度全般から考えていく必要があると思うわけですけれども、そういう場合、この地方交付税制度が担うべき役割りという点では、これは地域の経済力の不均等がございますし、それを基礎にして、当然地方公共団体間の財政力の不均等が生じてまいりますから、それはいわば地域間で再配分、調整をする、そういう役割りを担うのが地方交付税制度であるべきだというふうに思っているわけです。したがいまして、先ほども申し上げましたように、大幅に税源を地方に譲るというそういう措置をとった上で地方交付税の機能を地域間の財源の再配分にとどめるということでありますれば、これは地方交付税率のそのものは現在の税率のおおよそ半分くらいのところにまで下げ得るということになるのではないかというふうに思います。
　それから、そういった税制の方を手を加えない、つまり、現行の税制のもとで、それではこの地方交付税率はどのくらいであるべきかというそういう角度から考えていきますと、これは私、ここ五、六年の間、たとえば大坂府下の東大阪市、寝屋川市、守口市、それから京都府下の精華町、それから現在は三重県の尾鷲市などの住民の生活実態調査から出発をして、それと、それぞれの市の行政のあるべき水準とのかかわり、これを追ってきているわけですが、そういう経験で申しますと、一つは、現実の行われている行政に投じられている財源と、地方交付税法に基づいて基準財政需要額が算定をされるその額との乖離の問題がございます。これを埋めるための税率の引き上げということは、これは一つ出てまいります。それからいま一つは、それは現行の行政水準を前提にしておりますから、住民にとってのたとえば憲法二十五条をいかに保障するかというふうなところで、これはいろいろ議論はありますけれども、一定のやはりあるべき水準を想定をする、そういう行政水準を高めていく、高めると申しましても必要を満たすという限りでありますけれども、そのために必要な財源というものも出てまいります。それらを含めて、たとえばこの八〇年代、あと八年間といったところでそういう状況に到達するためには、一体交付税率が幾ら引き上げられるべきかという議論は立つわけですね。まあ非常に大ざっぱに申しますと、そういう場合、少なくとも現行の三二％から一〇％程度の引き上げはこれはどうしても必要であろう、こういうふうなことを調査の中から考えてきているということでございます。
○参考人（牛嶋正君）　いま、どこの市町村でも総合計画の見直しをやっていると思います。私も愛知県で二、三の市と関係があるわけですけれども、そのときに問題になりますのは、基本構想、ビジョンづくりまではいくんですけれども、部門計画に入ってまいりますと、一番問題になりますのはその財政フレームであります。これから財源がどういうふうに見通せるのかという段階になってはたと困りまして、非常に夢のない計画になってしまうわけです。それで、地方行財政を展開していく場合に、先ほど私は受益と負担の直接的関係ということを強調しましたが、もう一つ重要なことは、財源の安定的な見通しであります。これから申しますと、私はやっぱり地方税を中心にした自主財源でいくべきではないか。この場合には、いま申しました総合計画を立てるにいたしましても、これは地元の話ですから、ある程度財源の見通しを立てることができるわけです。しかし地方交付税は国税三税、最も変動的な国税三税に依存しておりますので、非常に変動的。ですから、もらえばありがたいんですけれども、見通しを立てる場合には当然非常に問題がある私は財源ではないかというふうに思います。
　しかし、現に地域間に税源の偏在がある以上は、これはやっぱり調整していかなければならないわけでございまして、地方交付税が、そういった国と地方の縦の財政調整だけじゃなくて、地域間の横の財政調整も担っているとするならば、これはやっぱり存続は必要だと思いますけれども、その前に私はもう一度、国税と地方税の税源配分をここで改めて検討して、その上で地域間の格差がどれだけ残るのか、それを調整するためにどれだけの交付税の財源が必要なのかというふうな順序で検討をしていくべきではないかと、こういうふうに考えております。
○大川清幸君　私、公明党の大川です。
　きょうは貴重な御意見を伺わせていただきまして大変ありがとうございました。
　時間もございませんので、二、三点お伺いをいたしますが、地方財政が単年度、五十七年度形式的に均衡したこと、しかし実質的には必ずしもそうでないということについては、ほぼ同じ認識を私も持っているわけでございます。
　それで、具体的に端的にお伺いをいたしますが、大武市長さん、先ほどから論議になっておりました、五十六年度の地方税収とそれから交付税関係で、これ、落ち込んだ分は五十八年度精算に事務手続的にはなるわけですが、その辺の、五十六年、五十七年の地方税あるいは地方交付税の大体最終的なその税収見通しですね、どんなふうに市としてはごらんになっておるかという点が第一点です。
　それからもう一つは、投資的経費の中で、特に補助事業の方はダウンしていることは先ほどから御説明のあったとおりなんですが、全体的に見ますと、単独事業の方は政府の政策もこれあり、大変増額されておるわけですが、もし市としてこの単独事業をお受けになった場合の実績的な見込みはどうなるだろうか。全体的に見ると歴年これは実績がダウンしておる実情もあるので心配しておりますので、その辺のところをお話し願えれば大変ありがたいと思います。
○参考人（大武幸夫君）　まず、市税の見通しでございますけれども、これにつきましては、いま手元に詳しい最終的なものがございませんので、概略のところで申し上げたいと思いますが、五十六年度の場合には、市税は一応当初の見通しよりも若干上回る予定でございます。
　それからこの単独事業のことでございますけれども、単独事業につきましては、市の方も五十七年度の単独事業を先ほど御説明申し上げましたとおりかなり強化して見ておりますので、これは詳細十分検討いたしまして消化できる見込みで一応上げたわけでございます。
○大川清幸君　そうするとあれですか、税収の上では、地方財政計画で当初から見込んでいた分についての心配はほとんどない、こういう状況判断でよろしいんですか。
○参考人（大武幸夫君）　五十六年度ではそのとおりでございます。
　ただ五十七年度はまた、各産業のうち、福井市の税収の一番大きい面でございます機屋さん関係が非常に落ち込んでおりますので、果たして私どもの見込みどおりいくかどうか危惧しておりますけれども、しかし一応非常に抑えて税収を見ましたので、そうした意味ではいくだろう、こういうぐあいに思っているわけでございます。
○大川清幸君　それでは次に、深谷先生にお伺いをいたしますが、先ほどのお話の中で、この地方財政計画というのは、従来の慣習あるいは事務的な問題等もこれあり、国の財政計画というか税収見込み等をどうしても基本にして単年度で組まざるを得ない、こういうことがございますが、先ほどお話しのあったとおり、地方公共団体の必要というか行政需要を満たしていく点では、ある程度中長期的な見通しを立てておいてもらった方が地方公共団体の側としても財政計画なり行政上のいろいろな必要を織り込んで予算編成等をやるには大変便利なわけですが、私もこれは必要だというふうに実は考えておる一人でございますが、そこで政府で先般立てました中期の経済展望ですね、これも率直に言って五十八年度見直さなきゃならぬだろうというようなことを大蔵大臣ももうすでに発言しております。これは、経済は生きていますから、変化に応じて手直しをせざるを得ないと思うんですが、ある程度の前提条件を設けて地方財政計画の方も中期的な展望に立ったものをつくっておいてもらった方がいい、こう思うわけですが、国の基本ベースになる経済の中長期的な展望との関連の上で、具体的にはなかなか細かいところまではむずかしいと思いますが、どんなふうに立てればいいというふうに御見解をお持ちでしょうか。
○参考人（深谷昌弘君）　国も地方もそれぞれ中長期の計画を立てて行動した方が今後いいんじゃなかろうかというのは、理念上多くの方が賛成されることだと思うんです。私もそれを主張するわけですが、さて、それじゃ、具体的にこれを達成する計画の手法があるのかという問題になると、これは経済見通しの実績を見てみますと、非常にプアーな実績しかないわけでありまして、計画は予定であって未定で決定にあらずとか、まさにそういうあれで、いつも外からの外圧ショックが加わったり、日本の特殊事情が入ったりで、狂いがちであるということはまず認めなければならない。その上で、しかし安定的な計画が果たして可能であろうかということになるかと思いますが、これはやはり率直に、経済見通しというのはしばしば狂うものであるという認識をまず持つことが大事であろう。その上でローリングで修正していくというしかさしあたって私は手がないと思うんです。そうやってローリングで修正して順送りに路線が修正されると、それを認めた上でやるべきであろうというのが私の考え方です。
　それから、歳出について中長期の合理的な需要というのを見なければいけないということを申しましたんですが、やはり歳入の方も見通しが立たないとこれは困る。しかし年々の税収というのは、やはり経済が変動して、生き物ですから、税収はしょっちゅう変動いたします。そうしますと、単年度で三税の三二％というふうな——パーセンテージは今後変わるかもしれませんけれども、単年度で三税の何％というようなことをやっている限りはこれはいつも狂ってしまうということにならざるを得ないわけで、そうしますと、やはりあわせて歳入の方も、交付税、それから地方税も含めてでしょうが、特に交付税の問題ですが、交付税についてはやはり中期的な三税の見通し——三税を前提とすれば。ほかに新たな税ができればそれに変わるかもしれませんが。中期的な三税の見通しの中でどれだけが配分されるのだよと。向こう何年間についてはどれだけは確かに配分される、しかしその年々の事情によって年々の額は変動します、しかしならしてみれば幾ら確保されますよというような見通しなどもやはりアナウンスメントがあってしかるべきだろうと思います。そうして、それもやはりローリングで修正していくというやり方がさしあたって考えられることではなかろうかと思います。
○大川清幸君　もう一つお伺いをしておきたいのは、時間もなかった関係で余り具体的にはおっしゃらなかったのかなと思うんですが、基準財政需要額の算定の方法というか、これは積み重ねで自治省で綿密にやるんですが、これについての何か御意見がおありになるようにちょっと伺っておったんですが、その辺はどうでしょうか。
○参考人（深谷昌弘君）　基準財政需要額の算定のいろんな複雑な計算過程ですね、これは一体どういう意味があるのかと。そういう支出が基本的な財政需要なんだからそれに沿って大体やりなさいよという意味を含んでいるのかどうかという、これ大変微妙な、理念上はそうじゃないという恐らく政府の見解が出るでしょうけれども、しかし実際にそういう計算をやっているということはやはりアナウンスメントエフェクトがありまして、そうやりなさいよと言っているようにも聞こえるおけです。しかも、一定の三二％で総額を抑えておいて、単位費用はしょっちゅう変えるわけですからどうやっておさまるんだろうと。これはだれが考えたって不思議なわけで、それは結局のところはいろんな、係数のいじり方を工夫するとか、あるいは最後には地方債計画で調整をしてしまうとか、今回のように借り入れでとか、そういった措置で合わせていくと、そういったことをやっておるわけですから、果たしてこれほどまでに複雑な計算をする必要があるのかということはやはり疑問です。
　地方にとっては、ともかく各団体が納得するということが大事なんでかくも複雑になったことだろうとは思うんですが、しかしあれもふえ、これも基準財政需要になり、こっちもめんどう見るとやっているわけですから、だんだん何が何だかわけがわからなくなって、たとえばイギリスだと、あれはごく単純な回帰式か何かで配分してしまうんですね。人口とそれから何か経済の伸び率とか、ごく単純な回帰式で配分してしまうんですが、そういう配分の仕方をしても私はどんな差し支えがあるのかいなという気がいたします。むしろそういう、これだけはもらえるという見当がついた上で、それを確保した上で自分はどう有効に使うんだということに精力を傾注することが大事なんじゃないか。いまのような状態ですと、むしろこれを基準財政需要に入れてくれという主張の方へ精力が集中されるとか、あるいはここの補正係数をもう少し何とかしてくれとか、そういった場合の一定の枠の中での取り合いの方へ各団体が非常に精力を傾注しまして、しかし総額は抑えられているから、どこかがうまくやればどこかが割りを食うという、そういうゼロサムゲームになっているわけです。
　そうなりますと、納得するということは必要なんですけれども、果たしてトータルで見たときに合理的なのか、むだなところに地方団体が精力を傾注することに結果としてはなっているんじゃないかと、そういう気がいたします。
○大川清幸君　それでは次に、牛嶋先生にちょっとお伺いをいたしたいんですが、先ほどのお話の中で、確かに地域住民の価値観の多様化、これは各都市、地方で起こっている現象だと思います。これに地方公共団体は適切に対応する必要が確かにあるわけでございまして、しかしながらニーズを的確に把握するというのはなかなか技術的にもむずかしい面があろうかと思うんですけれども、この手法については何か具体的な御構想をお持ちなのかどうかということが第一点。
　それから、財政フレーム等に関連して考えますと、どうしても一般財源の中の自主財源比率というのがかなり高いレベルで維持されないとこれはうまくいかないはずでございます。一方、いろいろ国の方針があって、一般財源の性格を持っている交付税などにもどうも拘束性がだんだんだんだん年を追うごとに加わってくる危険性もあったりするので、それらに対する何かうまい考えというか御構想なりをお持ちであるかどうか、この二点についてお伺いをしておきたいと思います。
○参考人（牛嶋正君）　一口にニーズが多様化したと、それに対応しなければならないというふうなことでありますが、このニーズの把握につきましては、最近どこの市町村も毎年定期的にアンケート調査などを実施いたしまして、あるいは広報を通じて市民のそういった意識を喚起するというふうな方法でやっているようであります。確かに市民のそういう価値観というのは多様化しておりますけれども、それじゃ、その自分の住んでいる町をどういうふうな町にするのかということになりますと、非常に漠然としたものしか持っていないというのが私は現状じゃないかというふうに思います。そういう意味では、行政の側にそういう市民の意識を喚起しリードする、啓蒙する、そういう面もいましばらくは必要ではないかというふうに思いまして、先ほども行政能力の中にそういう要素も入れてお話しさしていただいたわけでございます。
　ですから、問題はむしろそういうニーズをつかんだ後、非常にばらばらに出てくるニーズのどこに焦点を合わせて限られた財源で満たしていくか、この判断力が非常に重要になってくる。この点につきましては、どうしても価値判断が入りますので、まだまだ科学的な手法というものはないというのが現状であります。しかし、市町村はそれなりの努力はしていることは確かでございます。
　それからもう一点でありますが、実は私はちょっと試算をしてまいりまして、いま仮に自主財源比率を五〇％までアップする、ですから、五十七年度の地財計画で申しますと九・四％アップになるわけでありますが、それと同時に一般財源比率も六一・四％を七〇％まで仮に引き上げると、これは八・六％アップになるわけですが、そういうことで、五十七年度の地財計画の資料を使って試算をちょっとしてきたわけでありますが、それでいきますと、国税から地方税に対しまして四兆四千億の財源移譲というものが必要になってまいります。もしこれを所得税から住民税へという形で行ったといたしますと、現在の国税、地方税の税源比率が六五・七％と三四・三％でありますが、これが国税で五七・八％、地方税が四二・二％というふうになりまして、これはアメリカの地方税、連邦税と州税合わせた比率にほぼ等しくなるわけで、まず第一段階として、これぐらいの自主財源比率を国から地方に一歩譲るという形で考えてはどうかというふうに思っております。それでいきますと、地方交付税は、財源では、いまの九兆三千三百億が若干減りまして八兆九千五百三十億でいいわけですけれども、国税三税の方が、先ほど申しましたように、所得税を住民税へ移すということでございまして減少いたしますので、交付税率は現在の三二％から三六％まで引き上げられることになります。大体これくらいの歩み寄りをまず考えるべきではないか、そういう時期に来ているんじゃないかというふうな見解でございます。
○神谷信之助君　共産党の神谷でございます。
　五人の参考人の先生の皆さんに貴重な御意見をいただきまして、本当にありがたかったと思います。五人の参考人の方々そろって、今日の地方行財政制度の抜本的改善といいますか、改革が必要だという点では一致をされておるように思います。その中身についてはいろいろまた御見解があろうかと思うんですが。
　まず最初にひとつお聞きしたいのは、これは地方行財政を実際に担当されておられる福井市長さんにお尋ねしたいんですけれども、当委員会でも大分議論になりましたが、単独事業を今度は政府自身も推進をすると、こうなってきます。そうすると、それだけ自主財源を使わなきゃならぬ、それを交付税でどう見るのかという点でいろいろ議論になっております。まだ自治省当局の方は、現在までのところでは、傾斜配分を検討、研究をしているというのですね。かつて新産・工特法時代に、事業費補正を使って補正をやった時期があります。しかも、これは交付税制度の本来の性格からいうと邪道であるということ、これも自治省当局も最終的にお認めになって、それはなくなったわけです。そういう点について、市長会なり地方六団体の方ではどういうようにお考えになっておるのかという点、ひとつお聞きをしたいというように思います。
　それから、あとの学者の先生方にそれぞれいろいろな御意見をいただいて非常に参考になったわけですが、いずれにしても、この行財政制度の抜本的改革が必要だという点では一致するんです。こういう点では第二臨調も、国と地方の機能のあり方、特に第三部会を中心に議論をされています。ただその場合、第二臨調も、やっぱり国の財政をどう再建するかという国の立場からいろいろごらんになっておるようです。そういうように感ずるのですね。ですから、基準財政収入額の算定でも、都道府県八〇％、税収ですね。市町村七五％というのはけしからぬ、一〇〇％にしたらどうだとかね、そうしたら交付税率をもっと減らせるじゃないかという乱暴な意見も出ているようです、聞きますと。だから、その点は私はちょっと問題がある。われわれ、やっぱり地方行財政制度を抜本的に見直すという視野というのは、地方の住民自治をどう発展をさせるかという角度からこの行財政制度というものを見る必要があるということを議論をいつもしているのですけれども、そういう角度からひとつお伺いしたいんです。
　特にその場合、何といいましても地方税の財源、これは市長さんの方からもお話しがありましたように、地方税財源の充実、これに基づいていわゆる交付団体が、交付税の厄介にならなきゃならぬ団体が少なくとも半分以下か三分の一ぐらいに減るぐらいのやっぱり財源保障というものがあってしかるべきだろうと。ところが、現実にこの中心になる地方税法の審議というのは、たとえばこっちの例で言うと、当委員会でやったのは三月三十日でしたね。それで三十一日の本会議で成立です。だから自治体議会は専決処分になる。事前に説明を若干するかもしれませんが。だから、地域の住民自身が、自分が払うべき税金について自分の議会で議論をする余裕はないわけです。しかし議論をしなくても、地方税はちゃんと徴収できるわけですね。そこまで地方税法というのは、きわめて自治体の裁量権がない、そういう状態ですわね。これは一例ですけれども。このところに私は、自分たち自身が、自分たち自身の暮らしを向上させるために、みんなの力を合わせてつくっている自分たちの組織なんだという、この地方自治意識というもの、これが育たない一つの原因がある。逆に、地方財源をできるだけ圧縮をするといいますか、そういうことで、人件費の削減や、あるいは民間委託の問題とか、あるいは受益者負担の原則の堅持とか、そういう形で、上から見た、財源をどう減らすかという角度からの小さな政府論といいますか、そういう立場からの地方自治行財政の見直しというものが進められている。これは本末転倒というふうに私は思っているんですけれども、この辺の基本的な視点の問題について、参考人の四人の先生方で特に御意見がございましたらお伺いいたしたいというように思います。
　以上です。
○参考人（大武幸夫君）　単独事業につきまして、福井市の例をちょっと申し上げますと、昭和五十七年度におきましては、一般会計全体の伸びが前年度比で三・六％でございますけれども、単独事業費の伸びを七・八％と、ちょっと大きく見積もっているわけでございます。したがいまして、昭和五十六年度におきましての地方単独事業対前年度比八・四％と比べますと大分大幅に伸びたと、こういうことでございますが、やはりこういう傾向が若干これからあるのではないか、こういうぐあいに思います。
　そこで、地方交付税でこれをどうするかということはちょっと私もいま申し上げられませんけれども、やはりこれらの税源といいますか、自主的な財源というものが非常に必要になってまいりますので、先ほどから申し上げておりますとおり一自主財源をやはり何らかのかっこうで強化してほしいということが一つございますし、また、いろいろな現行補助金制度の中でも、やはりある程度われわれの自治体自体が相当これに縛られる面がございますので、自主的に使えるような総合補助金というような制度、こういうものが私らとしては望ましいわけでございます。
○参考人（古川卓萬君）　現在の地方財政法の仕組みを見ますと、収支の最後を合わしていくものは何かというと、これは交付税による財源措置という仕組みになっていると思います。つまり、事務総量を前提いたしまして、それに対する国の支出金を算定する、ないし地方債その他が入りまして、差っ引いたところを裏負担として交付税で見ると、こういう仕組みになっているというのが私の理解であります。事実、交付税法の中にも、標準的な行政を維持できなければ返還させるという二十条の二の規定がありまして、決して言われているような自由な財源という性格で割り切れるものではないと思います。
　私は、住民自治の強化という角度から言いますと、こういった地方財政法の考え方それ自体が検討されなければならないのではないか。つまり、最後の収支じりを地方税でとるというふうになりますれば、いまおっしゃっておりますような地方税法が三月末に通ってというふうなことはできませんし、国から渡します交付税というのは十二月ぐらいには各団体に配分しないとやっていけないというふうになるわけで、私は将来の方向としては、そういう地方財政法も含めまして地方団体の自主的な決定権、財政自主権が確立できるようなことを検討すべきである。それで、技術的にはやはり経費についてもいまのようなどんぶり勘定では合理的な判断などはとてもできないというふうに考えておるわけです。
○参考人（深谷昌弘君）　私も、いまの古川参考人の述べたことにきわめて近い意見かと思いますが、結局、自治体の責任、自主性をどうやって果たすか、一体何に裁量権を持ち、何については国に協力するかということをやはりはっきりさすべきで、無限定に自主性を高めよとか、無限定に国に協力をせよという言い方はやはりおかしいので、先ほども述べましたように、たとえばローカルなパブリックサービスについては地方の自主性を尊重するけれども、しかし、それは同時にまた、そういうものの比重が高まるとすれば、景気調整については今度は調整の必要が出てきますので、そこについてはまた調整力が強化される必要があるかもしれません。そういう問題でありまして、無限定に自主性を高めるとか低めるとかという問題ではなかろうと思います。
　それじゃ一体、財政運営に関してどこで裁量権を発揮して調整するか。自治体が自分の責任において調整するかということに関しては、確かに私は、最終的に地方税ですね。自治体が調整すると。それによって、つまり地方税を上げて歳出をふやすのか、それとも歳出はがまんして地方税も上げないでおくのかということを自治体自身が選択を迫られる。それが住民が真に望んでいることを理解するやはり正当な手段だろうと思うのです。住民が地方税の増税も辞さず、だからやってくれというものについてはやる。しかし、それをやるために増税は困るというのであれば、それは歳出を控えるというような、そういう選択が初めてきいてくるわけですから、そういう点で私はやはり調整の手段として、地方が自分の税で調整をしていくような余地を制度上つくっていくべきであろうというふうに考えております。
　それをしながら、交付税はやはり残ると思うんですね、全部地方税でやるというわけにはとうていいかないのが現実ですから。そうすると、交付税である程度の見通しを確保した上で、それにプラスするのか、それとも減らしていくのかということは、住民との相談で自治体が判断していくというやり方に徐々に近づけるのが正当な手段であり、また、先ほど牛嶋参考人が地域の住民の真のニーズをどうやって知るかとかいう問題を解決するためにも、そういう手段が図られる必要があると思うのです。
　それで、ニーズという言葉はやはりちょっと問題がありまして、ニーズというとこれは価格が、コストがつきませんので、みんながこれは必要だと言えば、それはどの程度必要ですかということをどこで判断するかというのは非常にむずかしくなる。それはやはり一度そういう住民の自分自身の判断、自分の負担とのフィルタリングを通して、ニーズからディマンドへ何とか転換させる手段がないと、恣意的な、非常に恣意的な判断になりがちであるということを一言つけ加えさしていただきたいと思います。