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○松本（龍）委員　それでは、私は時間が少なくなったものですからちょっとほかの質問をさせていただきたいのですが、三月十四日、大変な事故が起こったわけです。広島で橋げたが落下をして十四名が亡くなられ、また九人が負傷されるという大変な痛ましい事故が起こったわけですけれども、心から亡くなられた方の御冥福をお祈りしたいと思います。
　この事故のことに関してでありますけれども、その後の事故原因の究明なり現地の調査、建設省としてどう対応されてこられたのか、お尋ねをいたします。
○市川（一）政府委員　今回、広島市で広島新交通システムのけたの架設工事中に事故が発生いたしまして、十四名の方々が死亡するという大事故が起きたわけでございまして、私どもといたしましても、御遺族の方々に対しましてまことに遺憾でございまして、深く弔意を表する次第でございます。
　建設省といたしましては、事故が発生しました時点におきまして、事故の状況の把握、原因の究明を早急に行う必要があるという観点から、担当官三名を直ちに現地に派遣いたしまして調査をいたしました。それから、このような事故が再度起こらないように、類似の橋梁架設工事におきます施工状況等の緊急点検を指示いたしまして、これは翌日の朝すぐ指示したわけでございます。そういったようなこととともに、建設工事の施工に当たりまして一層の安全確保を図る必要があるという観点から、関係のセクション、道路管理者、あるいはこういった事業の事業主体、あるいはそれらの工事を請け負うことになる建設業者の方々に対しまして、一層の安全確保を図るように通知をいたしました。
　それから、事業主体であります広島市におきまして、事故原因を究明するための学識経験者等から成る広島新交通システム事故対策技術委員会というのを設けられておりますが、建設省からもその委員会の一委員といたしまして担当者を参加させておりまして、現在事故原因の究明に当たっておる次第でございます。こういった事故原因の究明を徹底的に行うことによりまして、このような事故が二度と起こることのないように取り組んでまいる必要があるということでございまして、大臣からも強くその点を指示されまして、関係者一同真剣に取り組んでおるところでございます。
○松本（龍）委員　この事故は非常に最悪のケースだと私は思っているわけです。先ほど、道路管理者、事業主体並びに仕事されていた方、いろいろなところでお話を聞きながら事故原因の究明をされていると言いますけれども、建設省が主体的にこの問題に、この事故の究明に取り組んでいく、それこそ不退転の決意で取り組んでいく、そういう決意をお聞かせ願いたいのですけれども。
○玉田説明員　お答え申し上げます。
　ただいま都市局長から御答弁申し上げましたとおり、私ども建設省ではかねてから建設工事の施工に伴います事故の防止を図るために、土木工事安全施工技術指針等を定めまして、その徹底を図ってきたところでございます。しかしながら、今般広島市におきましてこのような事故が発生したということにつきましては、私どもといたしましてもまことに申しわけなく、かつ遺憾に存ずる次第でございます。
　このような事故の再発の防止を図るために、先ほど御答弁申し上げましたとおり、直ちに関係方面に通達等を発しまして、このような事故が二度と起こらない、従来にも増して施工面の安全に配慮しなければならないということを関係機関を含めまして通達をして、指導を強化しているところでございます。
　さらに私ども、土木工事安全施工技術指針につきましては、最近、施工技術の多様化それから市
街地での土木工事の増大等、工事の諸条件の変化がございます。これらを踏まえまして、当然この技術指針の見直しが必要ではないかということで、建設大臣の諮問機関でございます建設技術開発会議の中にも、これに当たります安全を担当いたします専門部会を新設いたしまして、強力に今後とも事故の防止に取り組んでまいりたいというふうに考えております。
○松本（龍）委員　私はそういうことをお聞きしたいのじゃなくて、この事故の原因の究明に当たって、この事故を特定して、この事故の究明をどうやって建設省は主体的に担っていくか。もういろいろ、道路管理者とか事業主体とかいろいろあると思います。しかし建設省は、これにかかわってどう原因の究明をしていくのかという決意を聞いているわけですけれども。
○玉田説明員　お答え申し上げます。
　先ほど都市局長から御答弁申し上げましたように、私どもの担当官もこの事故究明委員会に参画をしてございます。それから私どもは、建設省の土木研究所その他、この道に関します研究機関も保有してございます。そういったことで、私ども各局総力を挙げてこの事故の原因の究明に御協力申し上げたいというふうに考えておるところでございます。
○松本（龍）委員　私は、この事故はすべての要素が絡み合って最悪の事態になったというふうに考えているわけです。つまり、交通規制をしてこなかった。警察としては、いわゆる交通渋滞をしないという作用がずっと働くわけですね。そして、事業主体としても第三セクターにしても、安くこれを上げていきたい、そして工期をしっかり守っていきたいということがある。それにはやはり安全がかなりおろそかになってくる。工事をしている人たちにとっても、何とか利益を出していきたい、安全対策にお金がかかる、何とか安全を逃れていきたい、つまりそういう大きな要素。さらには専門工事業者にしても、人手が足りない、次の仕事がある、しかし断ると後の仕事がなくなる。そういういろいろな要素が絡み合って、ああいう六十トンの大きな橋げたが落ちて痛ましい事故になったと思うわけです。
　ですから私は、この事故に関する本当の報告書、事故原因を徹底的に究明をしなければならない。そのことが私は、これから先の同じような工法なり、四百三十兆円の公共投資等大きないろいろなプロジェクトがあるわけですけれども、これから先の大きな、何といいますか、事故解明をすることによって、亡くなられた方の供養にも少しですけれどもつながっていくというふうに考えているわけです。
　突然ですけれども、ハインリッヒの法則という言葉を御存じですか。
○玉田説明員　率直に申し上げまして、存じ上げません。
○松本（龍）委員　アメリカの安全技師のハインリッヒという人が、一人の重傷者の背後には同じ原因で二十九人の軽傷者があり、さらに三百件の無傷の事故があるという法則なのですけれども、アメリカのハインリッヒという人が主張したわけですが、これは法則が正しいかどうかは別として、こういう事故の裏側にはたくさんの大きな、また小さな事故、人が傷つかないような事故がたくさん隠されていると思います。ですから、この事故の原因を究明をしていくことが、私はこれからの建設工事の災害、土木工事の災害を防いでいく大きな意味を持ってくると思っています。
　例えば飛行機事故にしましても、ツームストーン・セキュリティーとかいう言葉が飛行機事故の場合あるそうですけれども、一たび事故が起こらなければ事故原因がなかなか特定をできない。ですから、この事故はそういう意味で、事故の原因を究明をしていく、そしてその社会的な背景なりを究明をしていくことが非常に大きな意義を持ってくる。そして、これらのことがこれからの建設工事なり土木工事なりで作業される人、また亡くなられた、痛ましい事故に遭われた十四名の方々に対する私は供養ではないかと思っています。
　最後に、建設大臣、この事故につきまして御所見をお伺いしたいと思います。
○大塚国務大臣　一瞬にして生命を絶たれた十四名の方々、本当に心から御冥福をお祈り申し上げます。同時に、御遺族の皆様の悲しみも本当に大変なものだと思っておりますし、またけがをされた方々、けがをされたその家族の方々、本当に一つの事故によってこんなに大きな犠牲が出るということを心から痛ましく思っておるわけであります。
　当日、早速担当官を派遣いたしまして、その後もこの種の事故が二度と発生しないように、厳重に関係機関に連絡を申し上げまして対処をした次第でございます。したがって、本当にその尊い犠牲の方々のことを思いますと、原因をはっきりつかむということが何よりの御供養でもあるということも御指摘のとおりでございまして、その努力を積み重ねておるわけでありますが、捜査中の部分もございまして思うようにはかどっていない点もございますが、特に広島市や新交通システムの関係の会社にも、今後この原因を究明して二度と起きないような対策を建設省としてもしっかり立てていこう、こういう決意でございますので、御理解を賜りたいと存じます。
○松本（龍）委員　ありがとうございました。以上で質問を終わります。
○桜井委員長　次に、石井智君。
○石井（智）委員　生産緑地法の一部を改正する法律案について御質問を申し上げてまいりたいと思いますが、その前段で、今日までこの東京を中心とした大都市の形態そのものがいろいろな角度から議論をされ、いろいろな矛盾を醸し出しておるわけでございますが、そういう状況の中で、まず都市農業というものをどのようにとらえていったらいいのか。また、そういう点で農水省はこの都市の農業というものをどう位置づけされておるのか、そこからお伺いをしたいと思います。
○日出説明員　先生の御質問については、私どもとしても大変悩むわけではございますが、都市農業、都市住民に対します野菜等生鮮農産物の供給、これは例えば三大都市圏の特定市で見ますと、野菜でも一〇％、花やその他は一五％といったようなかなりのウエートが一方でありますほかに、市町村の希望等も強うございますが、緑とかレクリエーションの場の提供、そういったような環境保全などの役割も大変大きな役割を果たしているわけでございます。
　ただ一方、都市農業に供されております農地でございますが、農外の土地需要とどのように調和させていくのか、こういったことも大変大きな問題でございます。そういうことで、都市農業の果たします役割というものを十分考え、あるいは市町村その他の方々のいろいろな希望等も考えながらも、一方で都市計画法なり農振法といった法律をきちんと運用することによりまして、調和ある国土利用を図っていく、こういったことが大変重要だろうというふうに考えているわけでございます。
○石井（智）委員　都市農業の果たす役割は非常に大きいわけで、これを積極的に評価をしていかなければならぬというふうに思うわけです。都市で消費をされる生鮮野菜、そういうものが都市の近郊で生産をされる、その他農地の持つ緑地機能を考慮する、こういうようなことを考えていくと、農業政策、農政の面からはぎちんと都市農業を位置づけて、その後継者の育成などを含めた積極的な施策が必要ではないかな、こういうふうに思うわけですが、では一体営農の実態はどのようになっているのか、こういうことについてお伺いを申し上げたいと思います。とりわけ、市街化区域農地の営農実態についてどのように把握をされており、農家の総所得に占める農業所得はどんな状況になっておるのでしょうか。
○森永説明員　先ほど企画室長からも答弁いたしましたように、市街化区域農業もかなり多様な展開がされておりますけれども、統計的な数字としては、同じ都市化地域でもいわゆる市街化区域と調整区域とがかなり錯綜している地域もございま
して、市街化区域の農地だけに限った営農実態というデータがなかなかとれないものでございますので、そこは御勘弁いただきたいと思います。
　そこで三大都市圏の特定市、これはいわゆる首都圏、中部圏、近畿圏の特定市でかなり市街化区域が広範にあるわけでございますが、そこのデータで申し上げますと、先生お尋ねの所得に占めます農業所得の割合は、例えば販売を行っている農家といない農家に仕分けしますと、販売を行っていない農家というのが約二九％、その三大都市圏の特定市の農家がございます。これは全国は約一九％でございますから、やはり販売を行わない農家というのが全国平均よりもちょっと多いという面がございます。
　それからもう一つ、専兼別をとってみますと、やはり二種兼農家、要するに農外所得の方が農業所得よりも多い農家というのが約七三％ございまして、全国でも実は兼業が進んでおりまして六七％が二種兼農家でございますけれども、全国平均よりもやや二種兼農家が多い。そういう意味では、農業依存度が三大都市圏は全国平均に比べますと若干低いという状況でございます。
○石井（智）委員　そうしたら、主たる農業従事者というのか、そういう方たちとそれから今後の後継者について実態と見通しというのか、そのあたりはどういうふうにお考えですか。
○森永説明員　農業従事者の状況でございますけれども、農業に主として従事しておられる方の問題でございますが、実はこれも非常に高齢化が進んでおりまして、この三大都市圏の特定市について見ますと、六十歳以上の方が五八％以上という九〇年センサスの結果が出ております。これも、全国平均よりもやや高齢化が進んでいるという状況がございます。
　これに対しまして、後継ぎがいるかどうかというのが問題になるわけでございますけれども、統計的なセンサスのデータによりますと、実は七五％の農家に後継ぎがいるという答えになっております。ただ、これは農業を継ぐかどうかというところまでの明確な意思を、そこまで調べているわけではございませんで、現在家におられる後継ぎの数は七五％、これは全国平均の六五％よりやや高いというデータがございます。これは、在宅で兼業機会があるというような地理的な条件も反映していると思いますが、後継ぎについては、農業の条件整備によっては後継者が農業をやれる条件も、農家の条件としてはかなりあるのではないかなというふうに見ているところでございます。
○石井（智）委員　この法律を改正する理由についてでありますけれども、提案説明を伺ったところによりますと、農地の保全の必要性が高まっているから「市街化区域内において適正に管理されている農地等の計画的な保全を図る」、こういうふうに述べられていると思うのですが、そのように理解をしてよろしいかということと、背景として、住宅宅地需給が逼迫をしている現状で、本法改正の目的は農地等の保全を図ることを第一義とする、こういうふうに理解をしてよろしいのでしょうか。
○市川（一）政府委員　市街化区域内農地をめぐる政策展開といたしましては、先ほども大臣が御答弁申し上げましたように、保全するものと宅地化するものとを都市計画で明確に区分すること。それで、宅地化するものにつきましては、都市基盤施設整備も含めまして計画的な宅地化を進める。保全する農地につきましても、生産緑地地区制度あるいは逆線引き等も活用いたしまして積極的に適正に保全する、こういうふうに政策展開をすることという基本方針を立てておるわけでございますが、今回御提案申し上げております生産緑地法の改正は、このうち保全する農地について適正に保全し得るような仕組みをつくるという意味でございますので、農地の保全が第一目的と理解しておる次第でございます。
○石井（智）委員　土地の有効利用を促進しなければならないということは当然ですけれども、住宅用地を確保することもまた一面重要なわけでありまして、市街化区域ですから、十年もたてば本来既に市街化されていなければならないという見方も、一面あっていいのではないかという気もするわけです。また、一方では土地税制の問題もありますし、長期営農継続農地制度による不合理が生じたからこの辺で営農を続ける者とそうでない者を峻別していこう、こういう側面もまたあっていいのではないか。こういうことから、この法改正の背景としていろいろ前提が、背景があろうと思います。いわば改正の目的が、農地等の保全を図っていく、本当にそのことだけにこの法律の目的があるのでしょうか。
○市川（一）政府委員　総合的な政策展開といたしましては、市街化区域はやはり計画的な市街化を図っていくべきとして、都市計画上位置づけたものでございます。特に大都市圏におきましては、地価の高騰等も含めまして住宅宅地問題が最大の課題になっておるわけでございまして、私どもといたしましては、それにこたえていくということが第一の条件であろうというふうに思っておる次第でございます。
　ただ、その際の農地の問題につきましては、従来からその農地に対する課税をめぐる問題その他でいろいろ議論がございまして、それをめぐります都市住民からの不満の声もございまして、いろいろな議論がなされた結果、今回の税制改正におきまして、市街化区域農地についても整然と区別いたしまして、宅地化するものと保全するものとをしっかりと区分けしようということになったわけでございます。したがいまして、生産緑地法は市街化区域内の中で都市計画として適正に保全するためにはどういった仕組みがいいかという観点から取り組んでおる制度でございますので、農地の保全だけを目的にするのかという意味では、まず基本的には都市の町づくりという観点において、都市農業が行われております農地をどのように保全するのが最も適切であるかという観点から取り組んでおるシステムということでございます。
　しかしながら、宅地化の問題という大きな命題の中で、それとの整合性をどういうふうに保っていくかという意味もあるいは御質問の中に含んでおられるのかと思いますが、その辺は、先ほどの私の御答弁では不十分かと思いますけれども、私どもが行っております総合的な政策展開の中で、生産緑地法はその一部を担うものであるというふうに御理解いただきたいと思う次第でございます。
○石井（智）委員　農地の保全が重要な目的である。
　私はここで、もう一つこだわってお聞きしたいのですけれども、生産緑地として一たん指定するからには、長い将来にわたってその土地が農地または緑地として必要であるという判断のもとでそれが指定される、農地として必要だから生産緑地にする、こういうことで、したがって将来いろいろな事態が予想されるが、原則として、一たん指定したものは何らかの形でその機能を残していくのだ、そういうふうにとらまえていいのかどうか。
　それから、個別のいろいろな事態が生まれるだろうと思いますが、それは後で個々にお伺いしていきますけれども、本来この法の理念というか、そのものの要旨というか、そういうものをもう一つこだわってお聞きしたいと思います。
○市川（一）政府委員　昭和四十三年に都市計画法が改正されまして、市街化区域、市街化調整区域といういわゆる線引き制度が導入されました時点におきましては、同時に農地法も改正いたしまして、市街化区域内の農地につきましては、農地法上の転用許可制度を届け出だけで済むというふうに改正いたしました。この基本的な考え方は、市街化区域内に入りました農地につきましては、基本的には農地転用の厳しい制約を撤廃することによりまして宅地化が容易になるようにいたしまして、計画的な市街化を進めていくという中にランクづけられたと思います。しかしながら、制度の適用が進展するに伴いまして、市街化区域の中に取り込まれました農地所有者の方々の中で、なお
継続的に農業を続けたいという御意向の方々がたくさんおられることも判明いたしました。
　そういったような状況の中で、昭和四十九年に生産緑地制度というものができたわけでございますが、その後現在に至る過程を見てまいりますと、例えば東京でございますけれども、市街化区域内農地の賦存量はちょうど半分ぐらいになっておるわけでございます。そして、一方で都市住民の方々は、都市の中に公園とか緑地といったオープンスペースがふんだんに含まれている都市を求める、そういう町づくりを期待する、そういった状況も強くなってまいりますと、目の前にあります農地が宅地化されていくということに関しまして、必ずしももろ手を挙げて賛成ということでもない実態も生じてまいっておりまして、つまり市街化区域の中の農地ではあっても、農地としての希少価値、緑地としての機能が都市住民の中から非常に高く評価されるようになってきた。
　また、さらに加えまして、市民農園というような制度もできておりますように、都市住民の方々自体がその生活の一環の中で農業に親しむというようなことを求める状況も出てまいった。そういったような状況から、やはり市街化区域の中ではございますが、現在存する農地につきましては、これはかなり長期間農地として位置づけていくということがむしろ都市住民の方々から求められている一つのシステムといいますか、傾向なのではないかという理解を私ども持ったわけでございます。
　ただ、都市計画で市街化区域、市街化調整区域と線引きいたしました中での市街化区域の中におきます農地の保全の問題でございますので、やはり法律のシステムその他によりましてきちっと制度的に位置づけてやっていく必要があるという観点から、今回の改正案を提案した次第でございまして、現行制度でございますと面積要件その他が非常に厳しゅうございまして、そもそも対象となる農地が非常に少なくて、実態として農業経営を希望されておる農家の方々の希望を必ずしも十分に吸収できないというところから、改正案を提出いたしたという次第でございます。
　十分お答えになっているかどうか、ちょっと自信はございませんが……。
○石井（智）委員　いろいろお話をお伺いしました。農地の持つ緑地機能を積極的に評価をして計画的に保全を図っていこう、こういう大きな意義があるのだろうというふうに、私もそのことについては大いに賛成をしたいと思います。
　地権者の都合で、例えば死亡なども含めてですけれども、この地権者の事情で営農を継続できなくなったときに農地が農地でなくなってしまったら、これは計画的な保全になっていかないわけです。将来にわたって本当に農地を残すということであれば、これは当座残しておきますということであってはならないわけで、都市計画の上で市街化区域内には一定の農地が計画的に長い将来にわたって保全をされていく、この法律を改正する意義はそこにあるんだろうと思うわけでございます。そういう意味において、本当に一たん指定をした生産緑地というのは、永久にそういう緑地として残っていくのでしょうかどうでしょうか、当座の状態であってはならぬと思うのですけれども。
　　　　〔委員長退席、木村（守）委員長代理着席〕
○市川（一）政府委員　生産緑地に指定されます農地は、適正な緑地として継続するためには農業経営その他の適正な肥培管理が継続する必要があるわけでございまして、農家の方々のいろいろ病気その他の事情もございましょうし、それから、そもそも指定時点ではみなぎるような意思がございましても、営農の意思がある時点で失われるというような事態も、ケースによりましてはあり得るわけでございます。そういったようなものを、一たん生産緑地として都市計画で指定した場合にどういうふうにするべきかというのは、一つの大きな課題でございます。私どもは、今回の改正案によりまして、農地所有者の方々に三十年間の営農の継続を期待するわけでございますので、当然都市計画上は、三十年以上にわたってそこが緑地として存在するということを前提とした都市計画を組むわけでございます。
　そういう観点から立ちますと、そういう営農意欲が失われたような方々も含めまして農業の経営が継続できないようなものにつきましては、それにかわる営農希望者の方々をあっせんするというような形での委託管理の方法もございましょうし、あるいは市民農園として思い切って市民に提供していくという問題もございましょうし、さらには農業を希望する方々にそれを買い取っていただくというものもございましょう。最終的には、そういったようなことがない場合には公共団体が買い取る。その場合には、公共団体側といたしましては、当然公園とか緑地として適正に管理していくといったようなことの流れの中で、基本的には都市の中の貴重なオープンスペースとして管理していく手だてをいろいろと講じていく必要があるというふうに考えている次第でございます。
○石井（智）委員　まず宅地にするものと保全するものとを明確にするわけですけれども、保全する農地として指定するものが生産緑地ということになるわけで、一たん地権者の都合で宅地になってしまうということになってはやはり筋が通らない、こういうふうに思うわけですけれども、営農が不能になったら他の者にかわるか、それもなかなか難しいだろうと思います。
　そういう点で、地方自治体が緑地機能を果たせる範囲で活用していくのだということもまたうたわれている。確かに、制度としてはそのことも必要なのでしょうし、またそういうことをごあっせんをできるようなシステムも必要なんでしょう。しかし、先ほどの農水省の答弁にもありましたように、実際に農業を続けていくという人を求めるのは大変難しい状況ということもまた事実であります。
　そういう中で、市町村が優先的に先買いができるということにもまたなっておるわけですけれども、自治体の場合に、とりわけ財源という問題がつきまとうわけであります。先買いの権利を自治体が履行できない場合、そんな場合はどうなるのか。そしてまた、保全すべき農地として認定したものが合法的に業者によって宅地化されていくこと、そういうようなことが起き得るのだろうという予測をするのですけれども、その辺の歯どめはありますか。
○市川（一）政府委員　先ほども御答弁申し上げましたように、農地所有者の方々の営農意欲の喪失といいますか、そういったような事態その他、いろいろ主観的な面も含めました事情の変更というのはあり得るというふうに私ども思っておる次第でございます。しかしながら、生産緑地に指定いたしました場合には、生産緑地法の中で、その地区内におきまして許される行為というものが限定されておりまして、基本的には農業そのものをやるか、あるいはその農業経営のために必要となる小屋とか、そういったものを含めました施設の設置ぐらいが限度でございます。市民農園にする場合には休憩施設も必要だそうでございますから、そういったものも許されるということになっておりますが、それ以外のいわゆる開発行為あるいは建築行為は一切許されておらないわけでございまして、都市計画を変更しない限りはそれは都道府県知事の許可が必要でございますし、都道府県知事は許可はしないということになりますので、歯どめは十分かかっておるというふうに思っておる次第でございます。
○石井（智）委員　歯どめがかかるというふうに理解をさせてもらっておきます。
　私は、この改正案で農地の緑地機能を積極的に評価をして都市の環境に位置づけていこう、こういうところは非常に評価をしておきたいというふうに思うのですが、そういう点では、今後緑地として機能をするにはどれぐらいの面積が一番いいのか、こういうふうに思うわけですけれども、今回の改正案では五百平米以上に一つにまとめてしまう、こういうふうになっておるわけですけれども、この程度の面積で本当に緑地機能が保てるの
かなという疑問がありますが、いかがでしょうか。
○市川（一）政府委員　都市の中の緑地機能とは何かということになるわけでございますが、実態等を見てまいりますと、都市緑地という制度がございまして、これは緑地そのものがその都市の中で貴重な存在の場合に、一応都市公園の大きな仕組みの中で、実は都市公園は「公園又は緑地」となっておりますから、都市緑地も都市公園に入るという意味でございますが、実際には公園と緑地は違いますから、人が利用するというよりは、そこに存在することに価値がある。同じような機能という意味では、いわゆる樹林地といいまして、都市の中で木があります場合に、一本一本の木を保存すべきものとして指定する制度もございますが、集団として保存する必要がある場合に、樹林地というもので樹木を集団的に指定するものもございます。こういったようなものの実態をいろいろ調べました。
　それから、制度上もそういうふうな仕組みがございますが、その中で五百平米以上というのが補助要綱等で決まっておりまして、国が補助し得るものは五百平米以上ということになっております。それで、実際に五百平米ぎりぎりのものが全国にも存在しておりまして、それらをつぶさに検討してまいりましたところ、都市の緑地としてそれなりに存在理由ありと、これはもちろん判断は当該市町村長の方々がやられているわけでございますが、我々が拝見いたしましてもその価値ありということが言えるように思っておりまして、五百平米はぎりぎりのところ都市の中の緑地として評価し得るというふうに私どもは判断しておるところでございます。
○石井（智）委員　私、もう少し生産緑地地区というのはこの指定条件、今補助基準からくるものの方にウエートがあるような言い方をされましたけれども、緑地機能そのものからいけば、こんな数字で本当に緑地機能が果たせるのかなという感がします。まあ大都市東京の中で空き地といえば本当に貴重な存在なんだろうから、それでもありがたいという気持ちは生まれるのかもしれませんけれども、児童公園ですら千平米以上というのが補助基準ですよね。そういうことからいくと、本当にそういう自然の緑地という意味合いを持った緑地がわずか百五十坪ぐらいの土地なんだろうかな。その辺の指定理由というものが、少し今の補助基準がウエートが高過ぎて、本当に機能面から見た基準になっていないのではないかなという気がしますけれども、そのあたり率直なところどうですか。
○市川（一）政府委員　先ほど私、生産緑地の行為の制限のところで、都道府県知事の許可と申し上げたようでございますが、市町村長の許可でございまして、大変失礼いたしました。行為の制約でも市町村長となっておりますように、生産緑地そのものにつきましては、大体基本的に市町村が定める都市計画でもございますし、市町村レベルでいろいろ御議論いただきたいと。
　それで、私どもが設けました面積要件は、最低面積としての五百平米でございます。ただいま、五百平米で本当に都市の中の緑地として機能し得るのかどうか甚だ疑問であるというような御指摘もあるわけでございますが、私ども率直に申し上げまして、児童公園も千平米以上でございますから、やはりその千平米以上あることが基本的には都市の緑地としては適正なのではないかと思っておるわけでございますが、何せ東京も含めまして大都市におきましては緑地そのものが非常に少なくなってまいっておるわけでございます。従来は、個人の庭というものも、統計上はあらわれない形ではございますが、非常に貴重な緑地として機能してまいってきたわけでございます。日本の都市の一つの大きな特徴でもあるわけでございますが、それが昨今の市街化の状況その他から失われつつあるというような状況等も勘案いたしますと、必ずしも十分であるとは言えないかもしれないけれども、五百平米というのは必要な条件を満たしておると評価し得るのではないかという判断を、これも率直に思っておるところでございます。
○石井（智）委員　五百平米という数字そのものは、いろいろとらまえ方によって差はあるのだろうと思いますし、お考えはよくわかりました。
　本当に五百平米のもし農家があって、離れたところに五百平米の農地が残っておる、それで農家の立場からしたら、それを何としても三十年生産緑地として指定をしておきたい土地だというふうに、私は思わないのです。それをあえてそういう形で、小さいところまで縛りつけることによって生産緑地の指定を受けることが、現行の税法上いろいろな、これからは固定資産税の税法上、要は小さいものまで全部縛りをかけることによって、縛られる側は縛られたら困るからという形で別の用途への道を促そうとしておる法律ではないかな、こういうふうに思うわけですけれども、まあそれは私の一面の見方であるかもしれません。
　そういう状況で今日までこの緑地法が施行をまた一面されてきて改正されるわけですが、その生産緑地がどういう状況で今日まで決定をしてきて、またその手続がどういうふうになされて、現在どういう状況になっておるのか、現在までの状況をお知らせいただきたいと思います。
○市川（一）政府委員　現行制度は昭和四十九年にできたわけでございますが、四十九年以降昭和五十年代の半ばぐらいまでは、大体徐々に生産緑地の指定がふえておりまして、約六百ヘクタールまでなりました。それから以降は伸びがとどまりまして、現在では第一種生産緑地地区、第二種生産緑地それぞれ半々でございますが、七百ヘクタールが存在しておるわけでございます。すべて市町村の都市計画決定でございます。
○石井（智）委員　従来、生産緑地の指定というのは今言われたように自治体が御対応してこられた。そういう中で、自治体自体が公共用地を確保するための一面大きな役割も果たしてきた、そういう面はございませんか。
○市川（一）政府委員　制度制定の基本的な考え方といたしましては、ただいま御指摘のような公共用地のいわば保留地、将来の公共用地としての確保という面も期待した面もあったわけでございますが、現実には三大都市圏、百九十特定市全体――失礼しました。全国すべての市街化区域の中での生産緑地地区がおよそ七百ヘクタールでございますので、機能的な面で大きな役割を果たしてきたとは必ずしも言えないのではないかなというふうな感触を持っておるところでございます。
　　　　〔木村（守）委員長代理退席、委員長着席〕
○石井（智）委員　そういう目的でなかったことの証明に、また一面なるのかもしれませんね。
　八二年に長期営農継続制度が改正をされましたけれども、そのことによってこの生産緑地の指定がどのように影響されたか、そういう影響は出ておりませんか、出ておればお教えいただきたい。
○市川（一）政府委員　必ずしも十分御説明できないかと思いますが、昭和五十五年度、一九八〇年度でございますが五百五十ヘクタールでございました。五十六年度が六百二十二ヘクタールまで伸びましたが、五十七年度は六百二十八、五十八年度が六百三十、五十九年度六百三十五、それで六十年度は逆に六百二十四と減少してございまして、そういったような状況が続いておりましたので、この辺が長営制度ができたことによる影響なのかなという分析を、私どもしておる次第でございます。
○石井（智）委員　今回この法が改正されますと、生産緑地の指定はどのようになされていくかということになるわけですけれども、農家が希望しても自治体がそこを宅地にすると判断すれば拒否できるわけですから、結局制度の運用は自治体の姿勢にかかってくる、こういうふうになるわけですね。そういう点で、今度このあたりをどのように指導をされていくのか、自治体に対する指導についてお伺いをいたしたいというふうに思います。
　順序から言うと、まず自治体が市街化区域で緑地のまま残しておくべきだというふうに判断する地区を指定をする、そして指定された地区内の要
件にかなった農地を生産緑地として指定をする、こういうふうにしていくのが、本来この法の趣旨からいけばなるのではないかなというふうに思うのですけれども、いかがでしょうか。複数の所有者が指定を受けて、またそういうところで農地が幾つもある、所有者が複数にまたがっておる場合の営農の許可とか、そういうようなところもあわせもって、自治体に対してどのように指導をしながら、また自治体がその役割を果たせる状況をどうつくり出していくのか、そんなあたりのお考えはいかがでしょうか。
○市川（一）政府委員　今回の生産緑地制度の改正が成立いたしますと、税制との関係で平成四年の十二月三十一日までにとりあえずの作業を終了しなければならないわけでございます。私どもといたしましては、これまでの都市計画決定手続等の実態から申しまして、極めてぎりぎりの日数しかないというふうに把握してございます。
　したがいまして、いわば拙速というような作業になってもいけないわけでございますから、作業をできるだけ迅速に進めると同時に、適正な都市計画決定が行われる必要があるというふうに思っておりますので、まず基本的には、ただいま御指摘のような順序も本来はあり得るわけでございますけれども、現実的には同時並行的にやっていく必要があるというところから、現況調査等の事前準備はもうすぐにでも開始してもらいまして、都市計画としての緑地の評価等をやってもらう。それとあわせまして、所有者の方々の意向の把握にも努める。都市計画部局だけでは多分十分な判断はできないだろうという観点から、農業委員会等の関連部局との調整も綿密にやるようにと。
　それから、最終的な都市計画の手続につきましては、通常、地方公共団体におきましては、都市計画地方審議会を定期的に開催しているわけでございますが、そういったものにつきましても、定期性にこだわることなく必要に応じ臨時に開催してもらうなどいたしまして、とにもかくにも平成四年十二月三十一日までに、特定市におきます生産緑地地区の指定はすべて終了させる必要があるという観点から指導してまいりたいと思っておる次第でございます。
○石井（智）委員　先ほど数字をお聞かせいただいたわけですけれども、現在までに長期営農継続農地として指定を受けている農地、今回の基準に当てはめると、仮に全部が生産緑地の指定を希望したとして、どれぐらいの農地が対象から外れますか。
○市川（一）政府委員　お答えになるかどうかわかりませんが、まず長期営農継続制度の対象となっております農地は八割五分ぐらいでございます。
　それから、生産緑地地区に指定されるであろう農地の見込みでございますが、これはなかなか予測が立たないわけでございますけれども、国土庁が行いましたアンケート調査では、市街化区域内農地を持っておられる方の約六割の方々が営農の継続を希望しておられる。ただし、もちろんそのすべての農地ではないと思いますけれども、そういう希望を持っておられる。それで、今回の制度と相まちまして、全体の市街化区域農地の大体三割ないし四割が生産緑地地区に入ってくる。それから、残りの農地のうち少なくとも半分ぐらいは今後十年間に住宅地として転換されていく、またさせる必要があるというふうな考え方で、建設省としては見通しを立てておるところでございます。
○石井（智）委員　生産緑地として指定をした後の問題ですけれども、緑地としての機能を果たしていくための管理はどういうような状態で行われていくのでしょうか。これは市町村がしていくということになるのでしょうけれども、実際に調査活動が、市町村はどういう部署でどういうふうにしなさいよというところまで指導がなされているのか。これはやはり市町村が全部対応するわけですね。そのあたりの市町村との連携というのか……。
○市川（一）政府委員　基本的には、生産緑地に指定されました農地が適正に管理されていくということは、やはり農地を持っておられる方々を中心といたしました農業として従事されている方々の意欲と努力の問題であろうと思います。
　そういった生産緑地が適正に管理されておるかどうかというような状況も含めまして、あるいは適正に管理され得るようにいろいろと御協力を申し上げるというような観点も含めまして、市町村レベルでいろいろ対応してもらいたい、対応していく必要があるということになるわけでございますが、第一義的にはもちろん都市計画部局が対応いたしますけれども、何さま都市計画部局、農業に必ずしも詳しいスタッフがそろっているわけではございませんので、市町村レベルにおきますいわゆる農政関連部局との連係プレー、それからさらには農業委員会、農業協同組合等の関係者との連係プレーも必要なのではないかというふうに思っております。
　農業委員会につきましては、今回の生産緑地法の改正の中で条文上もかなり明確に書かれておりますが、都市計画地方審議会等において議論をなされる場合におきましても、例えば農協の方々が委員として加わるとか、そういったようなことも含めましていろいろと参加していただき、御協力いただきましてやっていくというふうになるのではないか、また私どももそういう指導をしてまいりたいというふうに思っておる次第でございます。
○石井（智）委員　では次に、生産緑地の指定を受けて農業を継続していく、そういう状況でも将来どんなことが起こるかわからぬ。そんなときに、生産緑地のまま譲渡をしたいという農家が生まれた、そのときにどんな支援策が起こるのでしょうか。今のままでいったら、自治体が買い取るという話とかいろいろあります。しかし、農家が手放さざるを得ない状況になったとき、本当に今言われておる範囲で対応できて、農家がそのことで十分になり得るのか、ここがやはり将来、農家にしたら一番心配事だろうと思うのです。
○市川（一）政府委員　生産緑地に指定されました後でその農地を手放したいという場合に、農地を農地のままで手放すということにつきましては、私どもは基本的には、それは一切問題はないというふうに制度上も思っておるわけでございますが、別途、先ほど来御議論になっております買い取り請求権とは別の形で、いわゆる買い取りの申し出という規定も現行制度にもございます。それが生産緑地制度にあるわけでございます。これにつきましては、請求権というような強いものではございませんが、買い取りの申し出を市町村にやっていただくということの道も開いております。それで市町村といたしましては、その申し出がありました場合には、他の方をあっせんするとか、そういったようなことも含めまして農地所有者の方々の意向に沿えるように、現実的な対応をしてまいる必要があるというふうに思っておる次第でございます。
○石井（智）委員　営農が不能になった場合の農家が、そのまま緑地として三十年以上は続けていかんならぬ、そこでかえんならぬ。現行法からいったら、農地は農地としてその売買しかできない。そのときに、こんな大都市の中で五反歩以上の耕作をしていて農地を取得できる、そして営農をしていく、そんな形の農家の取得者が本当にあるとはちょっと私考えにくいのです。今農地を取得しようと思えば、五反歩以上耕作をしている人でないと農地は新たに取得できませんね。今放す人の方の話なんですけれども、それを買い受けて、引き続き生産緑地としての農地を維持していく農家が本当にあるのかといったら、私はないんだろうと思うのです。そこがやはり一番、そのときに生産緑地として機能をしていた、そのときに市へ申し出をして、何らかの買い上げをしてもらうという道等が生まれてくるんだろうと思うのですけれども、そのあたりの状況の決め手が、生産緑地として残してもらえるのか。生産緑地にしてしまったら都合が悪いぞという印象が残って、本来の都市計画上、こういうところにはずっと将来にわたって緑地として残していかなければならぬのだと
いう位置づけは体面上でありながら、おれの土地を手放せという催促の法案でしかないというふうに受けとめられるところがどこかにあらわれはしないんだろうかな、やはりその疑問が残りますが、農水省の側は、残す側としてどうですか。
○森永説明員　御指摘の点にございました農地のまま取得する要件でございますが、農地のまま取得する場合は、市街化区域でございましても農地法の適用がございまして、御指摘のように取得後、原則は五十アールという要件がかかってございます。ただ、これは地域の実態なりそこで行われております営農の形態に応じまして、都道府県知事がこれより低い面積を定めることができることになっております。そういう手だてで、必ず全国一律に五十アールでなければならないということではないということは、まず一点御理解をいただきたいと思います。
　それからもう一つは、確かに市街化区域、特に東京都二十三区のようなところで市街化区域の農地の所有者の方はかなり小面積の方がおられますけれども、一般的には、市街化区域内にも何カ所にもわたって持っておられる農家とか、それから調整区域と市街化区域と両方にわたって持っておられるのがかなりございまして、特に営農意欲の強い、しかも立派な農業をやっておられる方はかなりの面積を持っておられる方がございますので、そういう方の取得というのはかなり可能ではないか。
　それから、取得に際しましてのいろいろな手だてでございますけれども、農業委員会のあっせんとか農協の事実上のあっせんとか、そういった手だても含めまして、農林水産行政サイドでもいろいろな御支援を申し上げたいというふうに考えておるところでございます。
○石井（智）委員　時間ですので終わります。ありがとうございました。
○桜井委員長　この際、暫時休憩いたします。
　　　　午前十一時四十五分休憩
　　　　　────◇─────
　　　　午後五時開議
○桜井委員長　休憩前に引き続き会議を開きます。
　質疑を続行いたします。小川信君。
○小川（信）委員　それでは生産緑地法の関係について御質問いたしますが、その前に、都市地域におきます緑地関係の今までの歴史的な経緯についてちょっと申し上げて、基本的なことについてお尋ねしたいと思います。
　昭和四十一年に首都圏近郊緑地保全法という法律ができております。それから次の年の四十二年に、近畿圏の保全区域の整備に関する法律という形で近郊緑地の保全が図られる手続がとられております。それから、四十八年に都市緑地保全法という法律が出されて、現在ございます。そうして、現在改正審議が行われております生産緑地法が四十九年に制定されておるわけでございますけれども、現在、市街化区域内の農地というのが約十六万五千ヘクタールぐらいあるわけでございます。しかし、その中で生産緑地、現行の第一種が三百七十二ヘクタール、第二種が三百三十二ヘクタールと非常に少ない。地域数にしても少ないということです。四十九年から今日まで生産緑地法というものが、この法律の基本的な考え方に基づいてどのように機能してきたのかということについては、そういうふうな歴史的な経緯から見ましても、また、現在の生産緑地の指定されておる地域の面積、箇所数等から考えて極めて疑問を感じざるを得ない、本当に機能してきたかどうかということは疑わざるを得ないような気がするわけです。
　そういうような中で、このたびこの法改正が提案をされておりますけれども、これはまさに土地の高騰、地価の高騰というような問題、それから都市圏における住宅事情等々からこれらの問題が浮上してきたというふうに考えざるを得ないと思います。言うなれば、生産緑地法の本来の目的とは違う目的、意義から出されてきた。さらにはこれが建設サイドからの強い要請で、地方税法の宅地並み課税の実施というような形にもなってきたというふうに思うわけです。現実、地方税法の方から考えれば、長期営農制度があれば、本当にそこで農業をやって農業を継続される方々についてはそこで救われると同時に、都市農業というサイドから対応は十分考えられるというふうに考えております。
　そういうふうなこと等考えてみまして、まずお尋ねしたいのは、約十六年間、生産緑地法というのが法の目的によって現在まで機能してきたのかどうかを、まず大臣からでもお伺いしたいと思います。
○市川（一）政府委員　生産緑地の制度の制定は昭和四十九年でございまして、具体的に指定が始まりましたのは昭和五十年度ぐらいから本格化したわけでございますが、現時点におきましては、第一種生産緑地地区及び第二種生産緑地地区の指定面積は、合わせまして約七百ヘクタール程度でございます。私どもといたしましては、昭和四十九年に制定されました生産緑地制度が、必ずしも十分にはその制度の趣旨が生かされてなかったのではないかという考え方を持っているところでございます。
○小川（信）委員　今はっきり言われましたように、せっかくつくられた法律が約十五年間実質的に機能しなかった。この生産緑地の対象は何も三大都市圏だけではなくて、全国のいわゆる都市計画を行っている市街化区域内において行われるものであるわけなんです。かく言う私も、十五年前にこの生産緑地法の法案についての説明会を私の出身県、地元の対象地域でもやったことがございます、農家の人たちを集めて。全然それは機能していないから、せっかくの説明会も意味のないものになってきて、現在こうなった。そして、三大都市圏の中の特定市に限って云々という形で議論が進められておる。生産緑地そのものは全国の都市計画地域における市街化区域を考えて行われるべきものであったのが、こうなってきたということです。まさにこれは都市からの農業追い出しであるということ。そして、その農地をいわゆる宅地として提供をせざるを得ないかするという建設省の方針が中心になって、そして税制に対する改正等も行われたということですけれども、現在、三大都市圏の特定市を対象に議論が考えられておりますけれども、これを将来、政令指定都市、五十万以上都市とかいうような形に拡大をしていくということを考えておられるのか。そういうことはない、税法上の、税制上の関係の中で建設省が再び自治省等に対して宅地並み課税の対象地域を拡大してほしい、そして土地の吐き出しをぜひしたい、こういうふうに考えておられるのかどうか。その辺をお答えいただきたいと思います。
○鈴木（政）政府委員　三大都市圏の特定の市街化区域内農地につきまして、税制の見直しに伴って今回の改正をお願いしているわけでございます。私どもといたしましては、大都市圏の勤労者に対する良質な住宅の供給ということが急務であるということから、今回宅地化する部分につきまして、いろいろこれから総合的な施策を打って宅地化を進めることに全力を挙げるつもりでございまして、それ以外の地区につきまして、ただいま御指摘の問題につきましては現在考えておりません。
○小川（信）委員　今の局長の御説明でも、宅地並み課税というか、地方税法の改正に伴って整合性を図るためにこれを変えるということのような御説明でしたけれども、実態は逆であって、建設省サイドから自治省サイドへの要求で、宅地並み課税のこのたびの長期営農制度の廃止とか云々というものが私は行われたというふうに理解をせざるを得ないと思います。昨年の地方行政委員会で、私の質問等に対する自治省の回答は、まさにそのように私は認識をしておるわけでございます。
　そこで、このたびの法律の改正は、その法律そのものは全国の市街化区域内の農地にかかわるわ
けですから、建設省は全国の都市計画地域におきます市街化区域内の農地に対して、保全農地とそうでない農地の区分をするように各都道府県なり市町村に対してそういうふうな指導をされるのかどうか、その辺をちょっと確認したいと思います。
○市川（一）政府委員　生産緑地法は、御指摘のとおり全国の市街化区域に適用される制度でございますが、今回生産緑地法を改正していただきました暁におきまして私どもとりあえず作業を急ぎますのは、地方税法との関係でございまして、平成四年の十二月三十一日までに生産緑地地区の指定を受けました農地とそれ以外の農地につきまして課税上の取り扱いが違ってまいりますので、そこに焦点を絞っておるわけでございます。
　翻って、一般的な土地問題の認識といたしましても、大都市地域における地価高騰によります住宅宅地問題が現下の内政上の最重要課題と考えておりますので、当面、この生産緑地地区制度の積極的活用につきましては、そのような大都市圏、具体的には三大都市圏の百九十に及びます特定市を中心に行政指導してまいりたいと考えておる次第でございます。
○小川（信）委員　今おっしゃったようなことですけれども、とりあえず税法上の、税改正との整合性を図るために特定市について急ぐということで、将来はそれ以外のところにも引き続きやっていくというふうに今の御説明からは理解しますけれども、今までの過去の例で約七百ヘクタールぐらいしかやってないということを考えると、まさにこのたびの改正は三大都市圏の特定市をねらい撃ちといいますか、重点的に能率的に対象として考えておられると思いまずけれども、今おっしゃったような三大都市圏のそういうような地域こそ都市計画を進めていく上での非常に大きな問題を持っておる。特に、都市としての機能の中で必要ないわゆるスペースというものがあると思います。オープンスペースといいますか、特に防災機能としてのスペースというものが非常に大事なものではなかろうかというふうに私は思っておるわけです。
　四十八年にできました都市緑地保全法なんかを見ましても、無秩序な市街地化の防止と公害または災害の防止等に必要な遮断地帯、緩衝地帯、避難地帯、こういうふうなものを適切に配備する必要があるということを四十八年に既に言われておるわけですね。それ以来今日まで、今おっしゃった特定市はますます過密化してくる、スペースがなくなってきておるというような状況下にあるわけですけれども、そういうふうな緑地地域とか生産緑地というようなものの農地、いわゆるきちんと保全、管理がされておる、規模の大小は違っても、農地というものがそういうふうなスペースとして非常に重要な役割を持っておるということは都市計画の上では常識じゃないかと思いますが、それをさらにつぶしていくということがどうなのかということを考えざるを得ませんが、その辺の御認識を聞きたいと思います。
○市川（一）政府委員　都市計画法の制度上、市街化区域及び市街化調整区域の線引き制度を設けまして、都市の中を将来計画的に市街化していく場所と当分の間保全していく場所と、こう分ける考え方に達しまして、それで市街化区域内につきましてはその農地につきまして、農地法上の取り扱いもその際農地法を改正いたしまして変えてきた、こういったような実態があることは、先生も御存じのとおりと思います。そういったような基本的な考え方に立ちました場合には、やはり市街化区域内にございます農地も、他のそれ以外の土地とあわせまして、いわゆる都市に住む勤労者を中心といたします市民、住民のための住宅宅地の供給源として貴重な存在であるという認識がなされております。
　したがいまして、市街化区域をどれぐらい指定するかといったような場合には、その都市の将来の人口フレーム等も見きわめまして、それで市街化区域を設定するという考え方をとっておりますことも、ただいまの私の考え方を裏づけるものだと思っておりますけれども、ただしかしながら、線引き制度が導入されました昭和四十四年以降、実態を見ますと、市街化区域の中にある農地につきましても、農業をより長期的に継続的に行いたい、営農を継続したいという強い意思をお持ちの方も多く見られることが確認されまして、それで昭和四十九年に生産緑地法ができたわけでございます。
　ただいま御指摘がございました、都市の中でオープンスペースの確保は非常に重要なテーマではないかということでございますが、私ども全く同様の認識を持っているわけでございまして、長期的には市街化区域面積とその周辺も含めました数値でございますが、やはりおおむね三〇％程度の緑とオープンスペースを確保することが必要であるという考え方に立ちまして、個別の都市計画区域ごとに緑のマスタープランを定めるように指導しておるところでございます。この緑とオープンスペースの最もメーンになりますのは都市公園でございますが、ただいまお話しになりました緑地保全地区などもその中に入っているわけでございます。その際、市街化区域農地の位置づけにつきましては若干の議論がございまして、あいまいな部分もなきにしもあらずでございましたが、今回は、生産緑地法を改正いたしていただきますと、その市街化区域内の農地につきましてもその緑地機能を積極的に評価しようという考え方に立ちまして、それらも含めまして都市の中の緑とオープンスペースを確保してまいる、こういう考え方に立っておるわけでございます。
　冒頭に申し上げました、一方で市街化区域はやはり計画的な市街化を進める必要があり、また必要な住宅宅地の供給も図っていくべき場所でございますので、その辺との兼ね合いにおきまして、計画的にバランスのとれた整備を図っていく必要があるというふうに考えておるところでございます。