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○政府委員（鈴木正明君）　今回の都区制度の改革につきましては、二十二次の地方制度調査会の答申にのっとって行うものでございます。
　今お話のございました六十一年の東京都と特別区で合意いたしました「都区制度改革の基本的方向」、いわゆる都区合意ということでございますが、こういったものも踏まえながら、地方制度調査会におきまして、関係者の意見を聴取し、精力的な審議の結果、平成二年に答申をいただいたところで、それにのっとりまして改正を行おうとするものでございます。
　お話しのように、昭和六十一年の都区合意におきましては、新しい都と新しい基礎的自治体との二階層制による、こういうような考え方が示されておりまして、その新しい基礎的自治体は普通地方公共団体とする、こういう整理の仕方でございます。
　地方制度調査会の審議の過程におきましていろいろ議論が出ましたが、普通地方公共団体、特別地方公共団体とのかかわりでございますけれども、普通地方公共団体とは全国的に普通的に見られる団体、機能においても一般的、総合的なものであるということから、特別区については全国的に普遍的な制度ではない、また機能とか行財政などの面においても一般の市町村とは異なった扱いというものがなされているということで特別地方公共団体であるという議論がなされまして、そういった答申になっているところでございます。
　自治省といたしましても、今回の改正で、特別区は基礎的な地方公共団体だ、こういう性格づけはいたしておりますが、都区制度の趣旨、目的である大都市地域における行政の一体性、統一性の確保の観点からの特例というものは依然をして必要であるということでございまして、いわば都のみに置かれる特別区は特別地方公共団体と位置づけるということが正当ではないか、こういうふうに考えてそのような改正を行っているものでございます。
○朝日俊弘君　そういう経緯があっての結論であるということは一定の理解をするんですが、これは私だけなのかもしれませんけれども、特別地方公共団体というふうに位置づけますと、例えば一部事務組合とかそういうものを連想するんです、定義の問題ですからここで一からの議論はやめておきたいと思いますが。少なくとも、都区協議会の中で求めようとした基本的方向というのは、今御説明があったように、都と特別区をそれぞれ新しい都と新しい基礎自治体というふうに二層構造で位置づけようということを提起していたというふうに私は理解をしておりますので、そういう点では一定の問題整理はされた中身にはなっているけれども、なお課題は残っているのではないかというふうに私は理解をしたい、こんなふうに思います。
　そのことと関連しまして、税財政制度の改正についてもどうもいま一つ腑に落ちないところがございます。
　先ほども引用した都区合意の中ではこんなふうに書いてあるんです。新しい都と新しい基礎自治体の財源配分のあり方に関して、財源配分は明確かつ安定的なものとし、現行の都区財政調整制度の垂直調整は廃止するということが明記されているわけであります。
　ところで、今回の改正案を見ますと、先ほど保坂委員の方からも御指摘がありましたように、基本的には都区財政調整制度は残っているわけです。その上で、調整財源の法定化をするとか、あるいは総額補てん主義や納付金制度を廃止するという改正内容になっているわけですが、どうも、この内容では都区合意が求めていた方向には必ずしも沿っていないのではないかというふうに思えてなりません。あるいは別な言い方をすれば、先ほど保坂委員が大改革というふうにおっしゃいましたけれども、ちょっと大改革とまでは行っていないんじゃないか、もっと構造的な改革まで踏み込むべきではなかったのかというふうに思えてなりません。
　例えば、総額補てん主義を廃止するということも、なるほどそうだと思うんですけれども、実際に調べてみましたら、都からの総額補てんは平成五年度に三百四十七億円、平成七年度に二百九十六億円というふうに、最近では二回ほどしかされておりません。単年度の交付金総額が六千数百億円というレベルに達しているのに比べますと、この額は決してそんなに大きなウエートを持つ額ではないのではないか。あるいは納付金制度の廃止についても、これまでには、例えば港区とか千代田区とか渋谷区とかから納付された実績があるというふうにお聞きしましたが、最近、例えば平成四年度で見ますと、合計して五十三億円程度ということで、これらの実績の額というのは全体の財政規模から考えますと、その影響といいますか効果といいますか、極めて小さいものだというふうに考えざるを得ません。
　今回の改正で、なぜ都区財政調整制度そのものを抜本的に見直す、新たな基礎自治体間の水平的な協調、調整に基づく税財政の制度のあり方が実現できなかったのか、どうもいま一つ得心がいきません。改めて今回の財政制度改正のポイントと期待される効果についてお聞かせいただきたいと思います。
○政府委員（二橋正弘君）　今回の都区制度の改革に当たりまして、都区財政調整制度につきましては、特別区の自主性、自立性を強化しようという観点から何点かの改正を行うことといたしておるわけでございます。
　具体的には、特別区の財源保障を明確化するために、本制度が、特別区がひとしく行うべき事務を遂行することができるように都が特別区財政調整交付金の交付を行うということを明確化する。従来でございますと、条例で必要な措置を講ずるといったようなことを規定しているのにとどまっておりましたが、よりその都区財調制度の意義なりねらいなりを明確化するために法定化をする。その際に、特別区財調の財源としてのいわゆる調整三税を法定化するということを一ついたしております。それから、特別区の課税権を尊重するという観点から、今委員もお挙げになりました納付金制度を廃止するということにいたしております。それから、とかく都に対する特別区の依存心を助長しているというふうな指摘がございましたいわゆる総額補てん主義、これを廃止することにいたしております。
　総額補てんの金額なりあるいは納付金の実際の金額、委員の御指摘のとおりの数字でございますが、今、そういう形で課税権の尊重なり、それから特別区の都に対する依存心を助長しているという指摘を払拭するという観点からの改正を行うことにいたしておりまして、先ほどもお答えいたしましたように、基本的に、現在の特別区間で極端な財源の格差があるという一方で、特別区がひとしく大都市行政というのをやはり一定の水準で行っていく必要があるということを考え合わせて、この都区財政調整制度の基本は存続せざるを得ないというふうに考えて今回の御提案をいたしておるわけでございます。
　このことによりまして、特別区の財源保障を行いながら、都と特別区のそれぞれの財政運営の自主性あるいは責任関係が明確になっていくことが期待されておるわけでございます。
○朝日俊弘君　今の説明ではもう一つなるほど合点がいくという形にちょっとなり切らないんですが、関連してちょっと幾つか質問させていただきます。
　地方交付税の算定のあり方についてもお尋ねしておきたいと思います。
　この地方交付税の算定のあり方に関しても、先ほど来引用しております都区合意では、都と基礎自治体とは分離して適用する、基礎自治体分は一括して適用し新しい財政調整の財源とするということが記されております。
　しかし、今回の改正では、これはちょっと後で御説明いただきたいと思うんですが、地方交付税の算定のあり方に関しても従来の都区合算規定は存続しているようであります。
　私は、この問題を考えるに当たって、実はこういうことができないだろうかと。ある年度に限って、国が都道府県及び市町村に対して行っている手法をそのまま使って、基準財政収入額と基準財政需要額を、都については都道府県分のみ、特別区に関しては市町村分のみを算定すると、こういうようなことをやってみたら一体どうなるんだろうかということをちょっと考えてみました。現実にはいろいろと問題があるようですが、多分やってみますと、恐らく地方交付税の算定の結果は都の方の分がかなり現状よりも大幅に縮小して、逆に特別区、二十三区分が相当にふえるということになるのではないかというふうに予想をしています。
　そこまでの手法をとれというふうに今ここで申し上げるつもりはありませんが、今回、特別区を基礎的な地方公共団体と位置づけるからには従来どおりの規定をそのまま引き継ぐということではいかにもやや経過保存的な手法ではないのかと、新たな手法というか新たな規定というか、そういう検討がなされてしかるべきではなかったのかというふうに思うんですが、この点についての御説明をお伺いしたいと思います。
○政府委員（二橋正弘君）　交付税の算定は、基本的に標準的な団体を基準といたしまして、全国に普遍的な需要をとらえて標準的な行政水準を確保するためにどういう財源保障が必要かということを算定するものでございます。
　今、東京都と特別区についていわゆる都区合算という規定が設けられておりまして、そういう算定をいたしておりますのは、基本的に都と特別区との間での事務の分担なり、あるいは課税のやり方につきまして一般市町村と県との間にない特例があるわけでございます。
　事務の面でいきますと、何回も話に出ておりますように、消防、上下水道の事務がこれは法令によって都に留保されております。それから交通事務というのは通常は市が行っている例が多うございますが、これは引き続き都が行うということにされております。
　それから、税制におきましても、市町村税の大きなウエートを占めております市町村民税の法人分、固定資産税、加えて特別土地保有税が都が課税するということにされておるのに加えまして、都市計画税、事業所税等は都が課税するという、こういう特例があるわけでございます。
　こういったような事務の分担の関係、あるいは課税の関係において、今回の都区制度の改正後におきましてもこのことは今後とも維持されるといいますか存続されることになっておりまして、交付税の計算はやはりそのことを前提にして計算せざるを得ないということになるわけでございます。
　したがいまして、今回の改正後におきましても、交付税の計算上の都区合算という規定は存続せざるを得ないというふうに私どもとして考えておる次第でございます。
　なお、現在の制度のもとで今計算をいたしておりまして、この東京都、特別区合わせて財源超過ということになっておりますが、そのときも、あくまでも基本的には現在の事務の分担あるいは税の帰属ということを前提にしてもちろん計算をいたしておるわけでございまして、一番近い平成九年度で申しますと、その結果の財源超過額は両方合わせたもので六千二百億余の金額に上っておりますが、いわゆる部分というのはそのうちで約二千億、それから特別区分が約四千億という数字になっておるところでございます。
○朝日俊弘君　ただいま現状においての例えば都と特別区の間の事務配分の割合を考えてそういう都区合算という規定を存続せざるを得ないというお話でありましたが、逆にそれを言いかえるとこういうことですね。事務配分のあり方とか課税の配分のあり方が変わってくれば、今後変えていこうということだと思うんですが、変わってくればその手法はあるいは少なくとも中身は徐々に変わっていくということになるというふうに理解してよろしいですか。手法はそのまま残るけれども、配分のあり方によっては内容は変わってくるというふうに理解してよろしいですか。
○政府委員（二橋正弘君）　事務分担が変わってまいりますれば、それに応じて今の交付税の計算は当然変わってくるということになります。
○朝日俊弘君　それでは次に、今もお話がありましたけれども、税財源の移譲の問題について伺っておきたいと思います。
　この分は先ほど保坂委員からも具体的に御指摘がありましたからくどくどとは申し上げませんが、率直に言って、今回都から区への税財源の移譲が行われたということについては、かなり部分的ではあるとしても、それはそれで評価をしたいと思うんです。
　しかし、それにしても、入湯税やゴルフ場利用税交付金や航空機燃料譲与税だけでは額もわずか、これちょっと東京都二十三区全体の歳入額に比較してどれぐらいになるかと計算してみたら〇・〇三％しかならない。しかも、その対象となる区は先ほどもお話があったようにかなり限定された特別区になっていきます。これでは、都から特別区への安定的な税財源の移譲を図ったというふうにはとても大きな声では言えないような改正にとどまっているのではないかというふうに考えざるを得ません。
　なぜこの程度の範囲にとどまらざるを得なかったのかということと、今後さらに移譲を拡大していくという検討の余地は残されているのかどうか、自治省のお考えをお聞きしておきたいと思います。
○政府委員（成瀬宣孝君）　東京都と特別区の間におきます税源配分のあり方についてのお尋ねでありますけれども、今回、都区制度につきまして大幅な改正が行われることに伴いまして、平成六年の都区協議会による都区制度改革に関するまとめ、これも踏まえまして、大都市の一体性、統一性の確保にも配慮しながら、現在都に留保されております市町村税などのうち特別区に移譲できるものにつきましては可能な限り移譲することとしたところでございます。
　一方、今回の都区制度の改正後におきましても、大都市としての一体性、統一性を確保する必要があることから、消防、上下水道の事務が法令で都に留保されておりますなど都区間の事務配分の特例が存続していること、また、引き続き都市環境の整備事業の多くは広域的な観点から東京都によって事業展開されることとされているところでございます。
　これらのことも踏まえまして、今回の都区制度の改正におきましては、御指摘のように、結果として入湯税やゴルフ場利用税交付金、航空機燃料譲与税につきまして特別区への移譲を行うこととしているところでございます。
　東京都から特別区への税財源のさらなる一層の移譲につきましては、今申し上げてまいりましたような観点を踏まえつつ、今後都区制度のあり方についての議論も踏まえながら検討していくことになるんではないかというふうに考えております。
○朝日俊弘君　以上幾つか、例えば税財政制度の改正あるいは税財源のあり方の問題等についてお尋ねしてきましたけれども、今回の改正というのは現行の東京都と特別区という関係の枠の中でのぎりぎりの改正というふうに理解したいというふうに思います。しかし、逆に言えば、そこを超えた検討の余地はまだまだ今後も残っているというふうに私は受けとめたいと思いますし、ぜひそういう問題意識は自治省の皆さんにもお持ちいただきたい、こんなふうに思っています。
　そこで、ちょっと別の問題に移ります。今申し上げたことと関連するわけですが、第二十二次の地方制度調査会の答申では、都区制度の問題とあわせてというか、それとは別にというか、大都市制度そのものの見直しの必要性についても言及されております。そこで、この点と関連して、現行の指定都市制度のあり方を含めて、今後の大都市にかかわる行政制度はどうあるべきかという点についてちょっと考えてみたいと思います。
　先ほども例が出ておりましたように、横浜市の場合は総人口がもう三百三十万人。一つの行政区の平均人口は、例えば、区によって違いますが、二十万近い人口を抱える。東京都の二十三区よりも場合によっては行政規模が大きい、あるいはそれに匹敵する行政区を抱えるような指定都市が幾つか出てきているわけであります。
　こういう問題は、大きく言えば今の地方自治の制度、例えば都道府県と市町村という二層構造が前提としてあって、しかも全国に約三千三百の自治体で地方自治体が構成されているという今の体制では、さまざまな面でどうもうまく機能しないというか、対応し切れない状況がじわじわと進んできているんじゃないか。一方の問題は、大臣もよく指摘をされます過疎地域あるいは中山間地域における基礎自治体である市町村の規模の問題が出てきていまして、市町村の合併の問題あるいは広域行政の推進の問題が極めて現実的な課題として上ってきているわけです。そういう問題のもう一方で、私は、やはり大都市部における過密問題というか、あるいは大都市部においては地域がなかなか成立しにくいというか、コミュニティーが形成されにくいという状況が一方で出てきているんではないか、別の言い方をすれば、きょうはあれこれ申し上げる時間はありませんが、大都市の病理という現象が幾つかのところで出てきているのではないかというふうに認識をしているわけであります。
　したがって、大都市問題というときに、ひとり東京都の都区制度の問題にとどまらずに、こうした東京都以外というか、全国に幾つかもう既に実態としてでき上がっている大都市におけるよりきめ細かな行政サービスの展開、そういう必要性からこれらの問題についてどういう粋組みを設定したらいいのか、今後の解決の方向を検討することは重要な課題であるというふうに思います。
　こういう点について、現時点で自治省はどんなふうに考え、今後どんなふうに取り組んでいこうとされているのかお尋ねしたいと思います。
○政府委員（鈴木正明君）　お話しのように、現在、大都市制度としては、地方自治制度としては、一つは都区制度、もう一つは指定都市制度がございます。
　それで、指定都市制度におきましても、大都市の実態、それぞれの地域、それぞれの都市のいわば実態、人口集積というものの特質を反映すべく制度を仕組んでいるわけでございますが、指定都市横浜のお話が出ましたけれども、大きな人口集積の都市が都市としては一つでございますので、その問題がございます。
　そこで、行政区という制度を自治制度としては置いておりますが、大都市においてはとかく遠くなりがちな住民との距離そのものを短くし、また地域的な事情、実情というものに応じたニーズにこたえるということで行政区というものを想定いたしております。他方、住民参加というんでしょうか住民意識の反映あるいは生の行政需要を施政の方で受けとめるという機能も期待されているというふうに考えております。
　そういったことで、それぞれの指定都市において、そういった行政区の制度を活用して住民の意向を反映させるような手法あるいは行政サービスの展開ということも行われておりますが、他方本庁からのコントロールが非常に過度にわたっているとか、そういうことで地域的な実情になかなかこたえられないとか、総合性においてやや問題があるとかという議論もあるわけでございます。
　現在の指定都市においては、行政区における行政展開につきましていろいろな工夫をいたしております。区民会議あるいは区民白書あるいは計画の中での位置づけとかということでいろいろ工夫はいたしておりますけれども、それなりに問題を抱えていることも現実でございます。
　大都市制度は、指定都市制度は都道府県の機能を都市である指定都市が一部担う仕組みですし、都区制度はむしろ市町村の仕事のうち大都市の一体性のための事務を都が担うということでございまして、それぞれ特色、性質が違っているわけでございますが、大都市、指定都市制度の行政区のあり方も含めまして、また都道府県との関係、それから周辺市町村との関係ということも含めまして大都市制度としてやはり議論していかなくてはならないのではないか、特に地方分権の進展の動向も踏まえましてこれから十分な論議が必要である、このように考えております。
○朝日俊弘君　ぜひそういう問題意識を持って、現行の制度の中で何がどこまでできるかということを詰めていただく、あるいは新しく工夫をしていただくと同時に、枠組みとしてもっと新しい枠組みが考えられないのかという検討はそろそろ始めるべきではないかというふうに思っています。これは今後の大きな課題であるということをぜひ御確認いただいて、今後取り組みを期待したいと思います。
　一言追加しますと、私が今一番心配していることは、二〇〇〇年から介護保険制度が施行されるわけですけれども、しばしばよく言われるのは、規模の小さい市町村ではどうするんだという議論は割と多くあるんですね。基盤整備が不十分なところはどうだというのはあるんですが、私は、大都市部における高齢化問題というのは、これから急速にさまざまな矛盾点が現出するだろうと思っているんです。
　そういう意味からいうと、例えば一つの課題として高齢者の介護問題に適切に対応していくためにも、今の大都市の仕組みでは多分あちこちで幾つかの問題を生じてくるに違いないというふうに予感しています。大都市部における高齢者対策の問題を具体的な例に挙げましたけれども、そういう課題を含めてぜひ今後の検討を期待したいと思います。
　それでは最後に、これまでの質疑を踏まえまして、大臣、大分話をしたそうな雰囲気でありますからぜひ大臣にお伺いしておきたいと思います。
　先ほど来申し上げていますように、確かに今回の改正は都と特別区という関係の中での制度改正としては一定の到達点に達している内容だと。これは評価したい。しかし、問題はこれでは終わらない。折しも地方分権推進計画が近々策定されるというふうに伺っております、まだ明確な時期は聞いておりませんけれども。地方分権の推進がいよいよ具体化されようとしているときでもありますので、この間、都区協議会及び地方制度調査会の答申等が求めてきた改革の方向に向けて、一つは都区制度改革の課題がある。いま一つは東京都以外の大都市における行政制度のあり方の問題がある。ともに幾つか検討されるべき課題は残されている。多くの課題が残っているというふうに私は思います。
　こうした課題に対する今後の検討の方向を含めまして、大臣の御所見をお伺いして、私の質問を終わりたいと思います。
○国務大臣（上杉光弘君）　大都市制度として、都区制度が御指摘のように今回の改正で万全とは私は思っておりません。したがって、一定の評価はいただき御理解はいただくものとは考えますが、今後、自治省としては都区制度のあり方については柔軟に対応していくべきものと私は考えておるわけであります。
　その前提を置いて申し上げますが、問題は大都市における特別区が人口の格差があるということ、あるいは指定都市について先ほど言われました介護制度等の導入等を図る場合に、じゃ受けられるか。行政区が果たして万全かどうかという問題もあります。地方では行政を超えて広域行政という受けとめ方があるわけでございまして、大都市の場合にはどうするかという問題があると思うんです。これは地方とは一緒にいかないかもしれない。いく場合があるかもしれない。しかし、大都市には大都市としての特殊性があるわけでございますから、そのような意味での特別区間の人口の問題等、御指摘のとおりその再編というものを当然視野の中に入れておかなければならないと、このように考えておるわけでございます。
　また、非常に住民からの距離が遠くなりがちであるというこの問題は大都市の特殊性でございますから、これも十分踏まえたものにしなければならない。住民の意向を的確に反映をいたしましたきめ細かい行政サービスを提供していくためにあるわけでございますから、区を市町村並みに扱ったわけでございますから、行政区の果たすべき機能のあり方をどうするかというのは、御指摘のとおりこれは見直すことについて私はちゅうちょすべきではないと、こう考えておるわけでございます。
　これらについては、スタートいたしたわけでございますから、この点は経験を積みまして、改めるべきは改め強化すべきことは強化していくということが今後の対応としてあると思っております。社会経済情勢の変化でありますとか今後いたします地方分権の進展等も十分踏まえて、十分な議論も国会でしていただくと同時に、自治省としてもこれらをにらみながら研究をして万全を期してまいりたいと、このように考えております。他方、各方面からの御意見を聞くことも怠ってはならぬと思っておるわけでございまして、各方面からの御意見等も十分承りながら検討させていただきたいと考えております。
　御指摘いただきました点は重く受けとめまして、今後対応させていただきます。
○朝日俊弘君　どうもありがとうございました。終わります。
○魚住裕一郎君　公明の魚住裕一郎でございます。保坂先生と同じく東京都の選出でございまして、質問をさせていただきます。
　今回の改正案、半歩前進というような評価をさせていただきたいと思いますが、ずっと東京都内を回っておりますと、例えば区部においては自治権拡大の会合とかそんなものがあって、それに出させてもらったりもしました。また、三多摩の方に行くと、何か三多摩格差というような言い方をされる場合があります。市議会の方と話をすると、区部の人は東京都が面倒を見てくれるからいいわねというような、そういうような言われ方をするわけでありますが、いろいろ都内を回って、何でこんな特別区というものがあるのかなということをかねがね思ってきたところでございますが、今回改正に当たって、そもそも論からちょっとお話をお伺いしたいなというふうに思っております。
　この特別区、東京に明治以降日本の政治の中枢が来て以来の歴史的背景があるかとは思いますけれども、この特別区設置のいきさつ、それから目的というのはどういうものなのか、ちょっとお教えいただけますか。
○政府委員（鈴木正明君）　東京には既に明治の最初のころから区が設けられておりまして、市制、町村制が明治二十二年に施行されたわけでございますけれども、このとき東京市のもとに区が置かれていたということでございます。これは法人区で、区議会を持っていたと。それで、戦時下におきまして強力な首都建設をねらいとする東京都制というものが昭和十八年に制定されまして、東京府と東京市を廃止いたしまして東京都が設けられまして、旧東京市の区域における都の内部組織としまして区が位置づけられたものでございます。
　戦後、昭和二十一年の第一次地方制度改革によりまして、区は課税権、条例制定権を付与されるとともに、区長が公選とされたところでございます。翌年の昭和二十二年に自治法制定でございますが、このときに都の区は特別区とするというふうにされまして、特別区は制度的に市と同一の機能を有する基礎的な地方公共団体とされまして、住民に身近な事務を処理する地方団体として位置づけられております。それから、昭和二十七年に大都市行政の一体的、総合的運営の必要という観点から、特別区を都の内部団体として位置づけるための改正が行われまして、区長の公選も廃止されたということでございます。
　それ以後、昭和三十九年、昭和四十九年と特別区のいわば自主性、自立性を強化し、事務、権限を拡大するという方向での改正が行われ、今回の改正に至っているということでございまして、特別区は、地方自治法のもとにおきましてはその性格づけあるいは処理する事務の範囲というものはそれぞれ時代によって異なっておりますが、基本的には都において市町村の存しない区域における住民に身近な事務を処理する地方公共団体として位置づけられてきているというものでございます。
○魚住裕一郎君　今、首都機能移転という問題がずっと議論されてきておりますけれども、また今のお話の中で、昭和十八年の制度改正についても強力な首都建設という言い方をされました。私は地方自治はまだ素人の域でございますけれども、東京における特別区というのは、これは首都であるということとの関連の中でつくられてきたのではないかというふうに認識をしております。
　かつて首都建設法というものが戦災復興のためにつくられましたけれども、この条文の中で、第一条、「東京都を新しく我が平和国家の首都として」云々というふうにあるわけでございますが、この特別区ということと首都ということはやはり関連性があるということで認識をしていいんでしょうか、自治省の方、お願いします。
○政府委員（鈴木正明君）　都区制度につきましては、戦後地方自治法制定によりまして、今お話しのように都区制度という現行の制度があるわけでございます。
　これは、法文上は都の区を特別区という整理でございまして、もちろん東京における沿革、実態というものを踏まえてできたものでございますが、制度としては首都というものの特有の制度として仕組んだわけではありませんで、当然東京における沿革や実態というものを踏まえておりますが、人口が高度に集中する大都市地域における行政の一体性の確保のための仕組みとして都区制度というものを自治制度として発足させて今日まで動かしてきている、こういうことでございます。
○魚住裕一郎君　そうしますと、もちろん歴史的経緯はございますが、大都市における一体性とか云々という理由があれば、もちろん法改正は必要かと思いますが、ほかの地域でも都区制度はとり得るということですか。
○政府委員（鈴木正明君）　先ほども大都市制度のお話が出ましたが、大都市制度としては、一つは指定都市制度、一つは都区制度というものが自治法上あるわけでございまして、現行制度におきまして、数百万の人口が集積して稠密な形で集まっている、それがかなりの広がりを持って大都市地域を形成している実態というものがあって、それが一体となって存在している、こういうことに着目いたしまして都区制度というのができているところでございます。
　そういう意味におきましても、従来でも大都市制度の議論が行われたことがあります。例えば地方制度調査会等で行われたことがありまして、その際に、例えば大阪府に都制のようなものを適用することはどうかという議論がなされたこともありますので、基本的に制度としてはあり得るものでございます。
　社会的実態との兼ね合い、あるいは制度として適用するのがいいのか悪いのか、こういう議論はありましょうけれども、制度としてはそういう形になっております。
○魚住裕一郎君　そうしますと、都区制を使うかどうかというそのメルクマールは、今数百万という言い方をされましたけれども、その基準というのはどういうことになりましょうか。あるいは、その広さ、広がりはどの程度をお考えなんでしょうか。
○政府委員（鈴木正明君）　基本的に大都市地域における行政のシステムをどういう形で組むのがいいのかということにつきましては、先ほども御議論が出ましたけれども、やはりいろいろな議論の積み重ね、国会での御審議あるいは関係方面の御意見を承りながら十分な審議が必要である問題であると思っております。
　具体的にどういう基準があるかといったところまではまだ詰めた議論がなされておりません。しかし、現実の指定都市制度を適用しているところのものと、それから東京のような大都市地域ではかなりの人口集積、それから都市としての実態というものも異なっておりますので、いわば数百万人程度の人口が狭隘な地域に集中しているというものを前提として、当時、自治制度が発足するときに東京都に都区制度というものを実施してきた、こういうふうに理解をいたしております。
○魚住裕一郎君　きょうはちょっと国土庁にお見えいただいておりますが、首都機能移転云々ということで議論をしておりますが、首都機能を移転した場合、その場所というか、その地域の自治のあり方というか、自治行政制度のあり方というものはどのようなものとして今お考えなんでしょうか。
○説明員（大森雅夫君）　今、先生の御質問でございますけれども、例えば、首都機能が移転をされたときのその当該都市といいますか、それの地方自治をどのように考えているのかというような御質問だったと思います。
　実は、平成八年の十二月にこの国会等移転、首都機能移転に関しまして、国会等移転調査会というのが報告を出しております。そこの報告の中では、今先生が御指摘のように、例えば首都機能移転がなされるとすれば、なされたときのその都市の地方自治について国の関与のあり方の問題等々、それから今後慎重にそういった議論をしていくべきだというような指摘がなされております。現在、国会等移転、首都機能移転に関しましては候補地の選定ということで審議会で議論されておりますが、今後そういった地方自治のあり方についても議論をしていかなければならないというような段階に来ているというように考えております。
○魚住裕一郎君　ただ、今候補地選定云々というふうにおっしゃっていますけれども、これは今現状における既にある地方都市に首都機能を持っていくのか、あるいはこういう表現がいいのかどうか、田んぼの中に新たにつくるのかでまたちょっと違ってくるのじゃないかなと思うんです。あるいはだから直轄地、ＤＣですか、そういうことを先に考えないと候補地選定なんというのは順番が逆じゃないかなと思うんですが、いかがですか。
○説明員（大森雅夫君）　実は、国会等移転審議会の中でも、地方自治のあり方について議論をすべきだというような先生もおられるところであります。しかしながら、具体の候補地によりましてはそういった制度をどうするのかということも変化が出てくるというようなことも考えられますので、これについては今後我々の首都機能移転を行う際の重要な問題として理解をし、議論をしていかなければならないというような形で今とどまっているというような状況でございます。
○魚住裕一郎君　この問題の質問は終わりまして、次に財源について、調整財源制度というんですか、今回残るわけでございますけれども、これを残す理由というのはどういうふうな理由からなんでしょうか。
○政府委員（二橋正弘君）　この今回の都区制度の改正の際に都区財政調整制度を残すということの基本的な考え方といいますか理由は、地方制度調査会では平成二年に答申を出しておりますが、その中では、都と特別区の周の財源配分を適切に行う必要があることと、それから特別区相互間に税源の偏在がある中で行政水準の均衡を図る必要があるということから都区財政調整制度は存続せざるを得ない、こういう答申でございまして、基本的な考え方はそこに示されているところだと考えております。
○魚住裕一郎君　都と区の間でも調整が必要だということですか。水平的調整だけではなくして垂直的な話し合いも必要だと。
○政府委員（二橋正弘君）　地方制度調査会では、「都と特別区の間の財源配分を適切に行う」、こういう表現をいたしておりますが、一般の市町村でございますと市町村が分担しております市町村行政も、消防とか上下水道とかあるいは鉄道のようなものは引き続き都が行うことになりますから、それに見合った税源というのは都に対しても配分される必要がある。それから、もちろん市町村民税の法人とかあるいは固定資産税というのは一般に市町村税の重要な部分でありますから、それの一定割合はまた特別区にも事務分担に応じて配分する必要があるといったことから、それを都区財調という形で財源配分を行うということを示しているわけでございます。
○魚住裕一郎君　また後でお聞きしますが、上下水道とかいろんな事務が東京都に残っており、かつそれは大都市における一体性とか統一性とかそういう理由づけをずっと先ほどから述べられておりますけれども、大都市における一体性、統一性というのは、言葉として、イメージとして何となくわかるような気がするんですが、具体的には何をどういうふうに観念されているんでしょうか。
○政府委員（鈴木正明君）　大都市としての一体性についてのお尋ねでございますが、例えば上下水道につきまして、都に留保するというか、これからも東京都において行うということでございます。従来から東京都が水道事業を行ってきておりまして、二十三区の存する区域全体をとらえて効率的に水を供給するというようないわばシステム、パイプライン等も形成されております。それから水源の確保の問題もあります。二十三区それぞれ水源が確保できるかというと、なかなか容易ではありません。そういうようなこと、下水道も同じようなことで、二十三区それぞれで構成するということでなくて、二十三区、場合によっては委託を受けて部かの市町村も含めた形でパイプラインを組んでいく。
　また、消防につきましては、非常に人口が密集しているということで、二十三区の区域で都市が切れていませんで連檐しておりますので、そういったことの消防、防災という面では一体として対処する必要があるというようなことで行われております。
　また、例えば都市計画におきましても、全体的な東京の大都市地域の都市計画につきましては、全体的な都市計画、用途地域等については都が大都市としての全体的な立場で計画決定していく、非常に地域的なものについて逐次特別区の方に計画決定権がおろされていくという点がほかとちょっと違っております。
　それから、保健衛生関係でも、逐次特別区の方に移譲されてきていますが、例えば伝染病対策とかそういうものにつきましては、やっぱり統一的な基準で同じレベルで行う必要があるということで、都において留保されているものがある。
　こういったようなことで、二十三区の区域において一体的あるいは同じような行政レベルで行政を行っていくという必要があるというものについて東京都が行う、こういう考え方であります。
○魚住裕一郎君　お話しになったことの中で、例えば上下水道、先ほど保坂委員からもありましたけれども、そのパイプだって三多摩とつながっている部分があるのではないか、下水もそうではないのか。また、杉並区と三鷹市なんというのはほとんど同じような町並みがずっと続いていて、そこの欄密度ぐあいとかそういうことを考えると、ほとんど三多摩を含めて一体的にとらえ得るんではないかというふうに思うんですね。保健の部分もやはりそうではないのか。
　そうなっていくと、人口どんどんふえておりますし、逆に三多摩を含めた形で、おっしゃるような意味の一体性とかいうことを考えられる状況にもう既にあるんではなかろうか。それをなぜ、あえて二十三区内だけで一体性云々ということを言って、このような形をとっているのかというのがわからないんですが。
○政府委員（鈴木正明君）　御指摘のような点は当然あるものと考えております。現実的な対応といたしましては、先ほどお話が出ましたが、それぞれの三多摩の市町村から東京都に委託するという形で一体的な運営がなされているものもございます。
　制度としてどうかという御議論でございます。これも今回の都区制度の改正に当たりまして議論がされまして、いわば周辺市町村を含めて特別区の存する区域のあり方はどうかという議論、あるいは先ほど出ました都心の再編の議論とありまして、いろいろ議論が出ておるんですが、検討はされたんですけれども、そこについてはもう少し引き続きやっぱり議論が必要であるということで結論を得るに至らず、現在の二十三区というものの都区制度を前提としたところで今回の改正を行っているということでございまして、その問題につきましてはやっぱり今後十分な検討が必要だろう、こういうふうに考えております。
○魚住裕一郎君　結論を得るに至らなかったという主な論点というか障害点というのはどういう点にありますか。
○政府委員（鈴木正明君）　基本的に大都市制度のあり方の議論、基本的な議論に及んでくるということでございまして、東京都、例えば二十三区の特別区の区域を、じゃ拡大ということの場合に、実態として三多摩地域もございますが、ほかの県に及んでいる実態がございます。またその場合に、特別区制度というものの基本がそれでいいのかどうかというような基本的な議論を経ないと、そこのそういった二十三区の区域の拡大というんでしょうかの議論はなかなかいけないなということで、やっぱり基本的な議論が必要だろうということで、今回は現行制度のもとでの改革ということで、その部分について答申をいただいて、私どももその部分の改正を行おう、こうしたものでございます。
○魚住裕一郎君　二十三区拡大というふうなお話でございますけれども、私は逆に二十三区縮小というか普通地方公共団体並みにしていくべきだという観点からお話しさせていただいておりますけれども、そういう拡大方向でずっと議論が進んできたんですか。特別区の拡大方向。
○政府委員（鈴木正明君）　大都市問題、大都市地域の地方制度をどうするか、あるいは大都市問題にどう対処していくかという形で議論されてきておりまして、戦後大都市の地域の広がり、あるいは中心部の空洞化あるいは周辺部のドーナツ化、それに伴いますいろいろな交通問題、環境問題、それに対処するにはどうしたらいいか、こういう御議論が中心でございますので、傾向というか考え方としては、それに対処するには狭域的ないわば基礎的な地方公共団体と広域的な地方公共団体、その二つの機能というものをどういうふうに制度として構成していったらいいか、こういう議論でございますから、当然基礎的なところは小さくという議論もあろうかと思いますけれども、私どもの理解としては、特別区については余りそれを縮小という議論はそれほど強い御議論として承知いたしておりません。
○魚住裕一郎君　ちょっと議論があっちへ行ったりこっちへ行ったりで大変恐縮ですが、それで調整財源制度なんですが、今回法定化するというような表現がございますが、なぜ今回法定化をするんでしょうか。
○政府委員（二橋正弘君）　今回、都区財政調整制度につきましては、基本的に特別区の自主性、自立性を強化する観点からの改正ということが主眼でございまして、そういう意味で、先ほど来話に出ておりましたような総額補てん主義の廃止でございますとか納付金制度の廃止ということが行われておるわけでございますが、特別区を基礎的地方公共団体と位置づけて、それに対する財源保障ということでございますので、その自主性、自立性を高めるという観点の中に、その財源保障をより安定的なものにする必要があるということでございます。
　一般の市町村の場合には、地方交付税の財源というのは地方交付税法において法律で定められておるわけでございます。できるだけ一般の市町村と近い形で財源保障というものを制度化していくべきだという考え方から、今回この調整三税を法律に規定するということにいたしておるわけでございます。
○魚住裕一郎君　いろいろ勉強していて思ったんですが、こういう形で調整制度を残し、かつそれを法定化するということ自体、何か方向性として間違っているのではないかなという気がするんですね。市町村民税の法人分とか固定資産税とかございますけれども、これは本来基礎的な団体で徴税をすべきである。先ほど一体性とか統一性とかいう議論の中で、当然やるべき仕事があるよと。それならば、委託という話がありましたから、委託料を出せばいい話で、そういうようなことが本来の方向性ではなかろうかと私は思うんですね。
　それで、法定化というと、今度は安定的というふうな言葉でございますが、逆に固定化していくというような思いもあるわけでございまして、方向が逆を向いていないのかなというふうに思うんですが、いかがでしょうか。
○政府委員（二橋正弘君）　やはり特別区を基礎的な自治体として財政運営を安定させていく必要があるという観点から申しますと、都区財調の財源についてあるいは都区財調の目的ということについて、従来ですと条例で必要な調整を定めることができるということを書いておっただけでございますが、そういうことを一歩進めまして、今言ったような財源であるとかあるいは財政調整交付金の目的であるとかということを法律で書くということは、財政調整制度を安定化させる。それから片方で、総額補てん主義の廃止でございますとか納付金制度の廃止ということで自立性を高めていくというふうなことは、今回全体で特別区の財政を安定させていくという意味合いではその方向に沿って行っているもの、そのことによって必要なものというふうに私どもは考えております。
○魚住裕一郎君　先ほど朝日理事からもお話が出ましたけれども、地方交付税について、都区合算方式を継続するという形になっておりますが、これはなぜなんでしょうか、もう一度お願いします。
○政府委員（二橋正弘君）　交付税の算定は、先ほどもお答えいたしましたが、標準的な団体を基準として標準的な行政水準を確保するための算定を行うということでございます。
　都と特別区の間におきましては、今回の改正後におきましても事務分担の内容、それから税制におきまして一般市町村と異なる点がございます。それが消防、上下水道等の事務の分担でございますとか、あるいは市町村民税法人分、あるいは固定資産税の課税というふうなこと、加えて都市計画税、事業所税といったようなものは引き続き都が課税するという、そういう特例が維持されるということでございまして、そういう現実の事務分担あるいは課税の特例といったようなことを踏まえますと、現在の都区合算制度は存続する必要があるというふうに考えておるわけでございます。
○魚住裕一郎君　次に、事務移譲に関連してお聞きをしたいんですが、清掃事業について、非常に長い年月がかかったわけでございますが、ようやく東京都また特別区、また職員の方々、労働組合を含めて協議を重ね、その努力に敬意を表するものでございます。
　それに直接は関連はしないかもしれませんけれども、私、今杉並に住んでおるんですが、杉並に不燃ごみの圧縮施設として杉並中継所というのがあります。井草の森公園というところになるわけでございますが、最近マスコミでも杉並病、そういう言われ方をして記事に何回か載りました。そのごみの中継所から出ているんではないかといって、付近住民が大変なショックを受け、かつこれは何とかしてもらいたいということで、区、さらに都、さらには厚生省まで行っているわけでございますが、この問題をまず認識されているかどうか。それから、権限が区の方に移った場合、この処理は例えば杉並区で処理することになるのか、現時点におけるいわゆる杉並病に対する対応はどのような形になっていくのかという点について、お教えいただきたいと思います。
○政府委員（鈴木正明君）　杉並の中継所のお話でございますが、私ども直接所管しておりませんので、新聞程度の理解でございますが、まず事務の移譲の関連で申し上げますと、清掃事業を具体的にどのようにして移譲の事務を進めていくかということは、現在都と区と関係者間でお話し合いをしております。法律では平成十二年四月一日というもので移管する、その移管の仕方、事務の範囲については協議の中で決まってくるものだ、こういうふうに考えておりますが、基本的にはそういうことでございます。
○魚住裕一郎君　今、これは新たな公害かもしれないという点で、地域住民の方が問題提起しているわけでございますが、これは都と区で話し合って、その責任、将来的には賠償責任まで発展するかもしれませんけれども、それも都と当該区で話し合いなさいと、そういう話ですか、今おっしゃったのは。
○政府委員（鈴木正明君）　ちょっと具体的なケースについて、直接お話、コメントはなかなか難しいのでございます。それぞれの事案によりましょうけれども、一般的に申し上げますと、責任とか、それが法律的な責任、義務という議論になりますと、事務が都から特別区へ移譲したからといって、そのことによってそれまでに行った都の行為に伴います責任というものが都になくなるというものではないだろうと、こういうふうに思っております。
　ただ、現実に、御相談にどういうふうに応じていくのかとか、そういったことはやっぱり移譲に伴うことでございますから、それは都と区で協議して、協議の対象になるんではないかと、こういうふうに考えます。
○魚住裕一郎君　もう時間がなくなってきましたけれども、廃置分合についてちょっとお聞きしたいんです。
　特別区についての規定がなされておりますが、これは一般の市町村と廃置分合あるいは境界変更についてどこに違いがあるのか。それから、違いがないとすればどうして新たに特別区についてのこういう規定を設けたのか。特別区を全部なくして二十三区を全部一つの区というような、例えば合併したというようなことも法的には可能なのか、こういう点についてお教えいただきたいと思います。
○政府委員（鈴木正明君）　特別区の廃置分合の関係でございますが、特別区につきましては、従来は廃置分合、境界変更につきましては特別区の方に発議というんでしょうかイニシアチブがなくて、都知事の方から発議するものに対して特別区の方で同意を与える、こういう仕組みでございましたが、今回の改正でそれは改めまして、ほかの市町村と同様に特別区についても廃置分合、境界変更について発議権を与えまして、いわば自主性、自立性というものを強化する、こういう形にしております。
　しかし、通常、一般の市町村と違っている特例もございます。例えば、周辺市町村の吸収合併は可能ですけれども、周辺市町村に特別区が吸収合併されるという道は置いておりません。それから、周辺市町村と新設合併をするということは、そういう手続は置いておりません。したがいまして、二十三区の区域内から市として独立するとか分離するとかいう道は今回置いておりません。
　基本的考え方は、先ほど申し上げましたように、この大都市地域という実態、それが一体となった実態というものがあるので、そこから特別区でなくて市として分離、独立するという形は適切でないと、こういう判断でございます。
○渡辺四郎君　社会民主党の渡辺でございます。
　私は、先ほどから明治以来の特別区の歴史については、それぞれ保坂委員なり魚住委員の方からいろいろお話がありましたので、そこらは略していきまして、特に一九九〇年九月二十日の第二十二次地方制度調査会の都区制度の改革に関する答申の中で「大都市の行政の一体性確保の要請に配慮しつつ、特別区の自主性、自律性を強化する方向で都区制度の見直しを行うこと」としつつも、「住民の理解と協力、関係者間における速やかな意見の一致が望まれる。」、こういう指摘がされております。また、上杉自治大臣も衆議院での法案の審議の際にも、そして先ほどの保坂委員の御質問の中にも、本改正案の国会提出に至るまでの経過について、特に二十三区、八百万都民の生活に支障を来さないために、私から見れば最大の心配りと慎重な態度で臨まれてきたというふうに評価をしておりますし、また、大臣の方からも事務方の方にそういう御指示もなさっておるということも衆議院段階で述べられておることも聞いております。
　そこで、申し上げたいのは、大臣を初め政府の方はそのような心配りの中で慎重に対応し、努力をされてきましたが、清掃事業については移管の前提となるべき諸課題がすべて解決された上で法改正が行われているのではない、重要な課題が今後関係者間の協議にゆだねられておるように、課題を残したままの法改正になっているというふうに思います。これらについて自治省はどのように認識をされておるのか、まずお伺いをしたいと思います。
○政府委員（鈴木正明君）　東京都から特別区への清掃事業の移管に関しましては、平成六年に関係者間で、平成十二年四月を移管の時期とすることで合意を得ております。東京都と特別区を初めとする関係者間におきましては、平成十二年の四月に円滑に清掃事業を移管されるよう、これまで鋭意協議を続けられてきたところでありますが、大筋の合意がなされたものと認識しております。なお、清掃事業の移管に伴う施設の整備、あるいは事業の運営形態その他の課題につきまして、引き続き関係者間の協議が続けられているところであると、このように承知をいたしております。
　一方、こうした状況のもとで、平成十二年の四月に制度改正を実施するように関係者からの強い要請があったところでございまして、自治省といたしましては平成十二年四月に三位一体の改革が制度的にも実態的にも実施されるということについて大筋の合意が得られるとともに、当事者であります東京都と特別区が責任を持って円滑な清掃事業の移管を図っていくというふうに認識をいたしております。
　平成十二年四月に移管を行っても、実際の清掃事業が円滑に処理されるとの見通しが得られたため、今回法律改正を提案しているものでございます。
○渡辺四郎君　そこで、大臣、再三恐縮でございますが、ちょっと私、お聞きをしておきたいと思うんです。
　今お話がありましたように、都と特別区の関係では平成六年に関係者間で合意がされて、平成十二年の四月に円滑に清掃事業が移管をされるよう、この間、鋭意協議が続けられてきた。自治省も大筋の合意がなされたという認識に立って今度の法案改正を提起したというふうに言われております。
　問題は、なお、事業移管に伴う施設の整備や事業の運営形態、またその他の課題についても今後引き続き協議を続けられていくものと承知をしているということでございますが、衆議院でも、あるいは先ほども大臣は決意を含めての見解を述べられたわけですが、お尋ねしたいのは、清掃事業が円滑に実施されないと、大臣の御心配の都民生活にすぐ支障を来すことになりますので、労使間の円満なやっぱり決着が必要だと考えますが、ここについて自治大臣のお考え方をいま一度お伺いしたいと思います。
○国務大臣（上杉光弘君）　御指摘の点については、法案を今国会に提出するかしないかという判断をいたします場合に、特に清掃事業の労使間の円満な合意というものを私どもは慎重に見きわめてまいりました。私は、そのことが合意されない限り法案の提出はだめだという判断を持っておったわけでございますが、先ほどの御質問にもお答えいたしましたように、都の方からは、話し合いでするから、話し合い中であるから、どうかひとつ先行させて法案を提出してほしい、こういう要請が事務方にもあり私にもございました。しかし、私はそこをきちっとしてもらいたい、させるべきだと。また、そうしないと、せっかくこの都区制度が新しくスタートいたしましても円滑なスタートができない、こういうことになっては申しわけない。また、そうなれば都民生活に悪い形での影響が出るわけでございますから、そうならないように実はそれを見きわめてきました。
　しかし、労使間が清掃事業については一定の合意というか話し合いができたということで、自治省としましても一貫してこの考え方を基本にしてきたわけでございますから法案を提出いたしたわけでございます。
　しかし、残された課題があるわけでございまして、関係者間で十分協議をしていただきまして、清掃事業等が円滑に円満に移管をされまして、都民生活に影響のないような結論をぜひ出していただきたいことを心から私どもは期待を申し上げておるところでございます。
○渡辺四郎君　ぜひひとつ大臣の今のお気持ちを生かしていただくように、私どもの方も努力をしていきたいと思いますし、また関係者の皆さんも努力されることと思うんです。
　私も長年自治体に勤めてきた経験があるものですから、ここで清掃事業に対する定義なんかについていろいろやりとりする考えはないわけですけれども、やはり私らは自分の経験からしても、清掃事業というのは収集から始まって最終処分まで、こういう一貫性の問題をとらえて清掃事業というふうに位置づけをしてきたわけです。清掃事業の果たす役割というのは、一つには住民の衛生管理あるいは予防医療、そして環境問題、こういう部分に果たす役割も実は非常に大きな役割が清掃事業にはあるわけです。
　そこで、自治省の方にお尋ねをしたいと思うんですが、私は、移管後の清掃事業が円滑でかつ効率的に実施できるように、事業の一貫性を保持しつつ、統一性に配慮した何らかの措置を講ずることが重要であるというふうに思います。例えば、地方自治法の第二百八十四条以下に制度が認められている一部事務組合や、都と二十三区が共同で一体的に運営するための広域連合などを含めた方策を採用することも必要な場合があると考えますが、これについての自治省の見解をお伺いしたいと思います。
○政府委員（鈴木正明君）　清掃事業の実施、具体的にどうするかということでございますが、法改正によりまして法律上の権限が移譲されます特別区の責任のもとに行われるということが基本であると考えておりますが、清掃事業を円滑に実施していくため、その具体の方策については東京都と特別区を初めとする関係者間で十分な協議が行われるべきものと考えております。
　御指摘の広域的な対応に関しましては、今回の制度改革の経緯及び趣旨を踏まえて、都及び特別区を初めとする関係者間の協議のもとに、一部事務組合や広域連合の仕組みを活用することも一つの方策としてはあり得るものと考えております。