Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○小澤公述人　先ほどの私の意見の中で、憲法改正手続法が当然に必要である、当然にという表現は特に使っていなかったかと思います。
　憲法附属法としての位置づけをこれは持っているということを申し述べさせていただきまして、ただし、憲法附属法としては、実際に憲法改正手続に着手されるまでの間にできていればいい、すなわち、制定が終了しているのがその時点までであればよいということを申し述べたわけです。
　ですので、議論の始まり、初めがいつであるかということは、私は特に問題とはしておりません。ただし、この憲法附属法は、実際の憲法改正手続の着手までの間にできていればよい。もちろん、投票実務との関係では、中央選管等々でやらなければならない実務がたくさんあると思いますから、その分のゆとりは見ておく必要はあると思いますが、考え方としては先ほど申し述べたようなことです。
　そして、今現在の段階の方が憲法改正が現実に差し迫ったときよりも落ちついてこの法律がつくれる、そして、憲法を変えようという方向に有利な法律がつくられないようにするには今の方がいいのだというお話は、私はそれはつくり方次第だというふうに思っております。
　この憲法改正が国民にとってよいものだというふうなお考えであれば、その国民の民意を最も正確に反映できるような改正手続あるいは国民投票のやり方は何かということを真剣になされればよろしい。そういう真剣な検討の結果、慎重な検討の結果、でき上がってくる手続法は、これは国民主権その他の憲法基本原理にのっとった、その時点で最も望ましいものができ上がってくるだろうというふうに思います。まさにそこに立法府としての御判断の重要なところがあるのではないか、このように考えております。
○船田委員　ありがとうございました。
　それから、先ほどの小澤公述人のお話の中で、公務員の地位利用に関して、それはいけないということを我々定めるつもりでありますが、一方で、修正の議論をしている中で、先ほど浅野公述人にも申し上げましたように、罰則は設けない、刑事罰は設けない、しかしこれは行政罰で行われるべきものであるという方向で修正をかけようとしておりますので、そこはぜひ御理解いただきたいと思います。
　それから、先ほど小澤公述人から、修正の方向がわからないというか、わからないうちにこういうことをやっても、またもう一回やらなきゃいけないだろう、こういう御発言でございましたが、既に事務局からきょうの公述人の皆様にも、この修正の方向について、修正案要綱、あるいは私どもの、昨年の十二月に行いましたこの委員会での議事録が多分行っているかと思いますので、それを十分に御参考いただきながら公述していただいている、このような前提で考えておりましたので、その辺をよろしく御認識いただきたいと思っております。
　しかしながら、この修正案は実際には出ておりませんので、修正案につきましては私どももできるだけ早く国会に出す、委員会に出したい、こう考えておりますので、その点の御理解をお願いいたしたいと思っております。
　最後に、江橋公述人に御質問申し上げたいと思います。
　先ほど江橋公述人からは、私どもの、これは与党案にも民主党案にも入っていたんですが、合同審査会の開催ということを、これは我々工夫をいたしまして入れ込ませていただきました。先ほど非常に褒め過ぎかなというようなところもありましたけれども、大変評価をしていただいたことに私どもも大変意を強くしたところでございます。
　言うまでもなく、衆参両院のそれぞれの総議員の三分の二以上の賛成による発議、こういうことでございますので、衆参両院の間でそれぞれ改正原案が違っていては大変大きな矛盾を引き起こすわけであります。また、そのことによって憲法改正原案が発議できないという状況が可能性として非常に強くなりますので、それを事前に、未然に回避するためにも衆参の合同審査会を設けるということでやっていきたいと思いますので、これはまたぜひ御指導を賜りたいと思っております。
　それから、先生のお話の中でこれまたよく考えなきゃいけないなと思ったのは、市民発案、イニシアチブのところでございまして、これは前もって市民の意見を聞くということですが、我々の法案の制度設計としては、一般の委員会と同じように請願をいただく、その請願を採択するかしないかというところでそのイニシアチブというものを、全く理想的なものではないとしても、ある程度市民発案に近い形に持っていけるのではないか、少し工夫が必要であろう、こう考えております。
　もう一つ、先生がお話しになった中で、予備的国民投票の必要性ということを問われました。私どもも、一時期、有権的な世論調査をやって国民の憲法に対する意思、あるいは憲法改正をこのような方向でやっていったらいいんじゃないか、こういった意見をできるだけ前もって酌み取ることが必要ではないか、こう考えているわけですが、このあたりについて改めて江橋公述人のお話をいただければありがたいと思っております。
○江橋公述人　予備的な国民投票制度のことについて私の意見を述べさせていただきたいと思います。
　物事を考えていく順番として、まず、国民投票で国会が提案した改正案が否決された事態をお考えいただきたいと思います。
　否決されたら一体どういう事態になるんだろうかでありますけれども、国会は、既に憲法について、ある部分はよろしくない、あるいはある部分は欠けておるということで、それを捨てて改正案をつくったわけであります。それも慎重に審議し、衆参両院三分の二以上という非常に重い要件を突破してつくったわけでありますから、自信もあるし、十分な根拠もあっての御決定ということになろうかと思います。それが国民によって否決されてしまった。それならば、自分たちが捨てた憲法をまた拾うのかということであります。
　つまり、国民に対して発議したときには、国民がイエスと言ったら自動的に直ちに憲法に、この憲法と一体のものとして憲法になってしまうわけですから、国会としての意思決定は既に終わっているわけですので、一たび捨てた憲法をまた拾うという事態になるのだろうか。それが果たして議院にできるだろうか。もしかしたら、私は、責任をとって総辞職しなければいけない事態もあるかと思います。衆議院は総辞職できますが、参議院を総辞職して全員なくすということも、それもまた奇妙な話かと思います。
　つまり、国民の意思というものが、少なくとも憲法を改正する方向でよい、あるいは大ざっぱこの辺は改正しろという意向を事前に確認しておかないと、ある日突然、断崖絶壁から突き落とされるようなことになってしまうのではないかというふうに思うわけです。
　したがって、私は、事前に、諸外国の憲法改正のときはほぼそうなっていると思いますけれども、なるべく主権者である国民の意思を大きなところで聞いておいて、それに基づいて具体的に議会で憲法改正案を専門家等も交えてつくって、でき上がったものについて国民にこれでよいかと聞く。私が申し上げた、家を改築するときにまず施主の意見を聞いて設計図を引く、そしてでき上がったら竣工検査をするという手順が、やはり憲法においても必要なんではないのかなというふうに思っております。
　それともう一つは、衆参両院の歩調をそろえるということであります。
　合同審査のことについて、私の発言を高く評価していただきましてありがとうございました。合同審査の件なんですけれども、私が、日本国憲法のこの世界に例のない厳しいハードルを越えるにはどうしたらいいかということを考える際には、一院における与野党の協調も大事ですが、衆参両院の協調が極めて重要であるというふうに思っております。とりわけ、参議院における三分の二の賛成がなければいけないということは、半数改選制の参議院においては非常に重いバリアになっていると思います。したがって、現在お考えになられているような憲法審査会のあり方もいいんですけれども、ある院に憲法改正案が百人以上の賛成で提出されたとして、ほかの院の方は全然まだ動いていないというような事態というのは余りよろしくないんじゃないか。
　私は、一度国民審査を経て、国民の予備的な審査を経て、衆議院も参議院も憲法改正するという大きな方向では足並みをそろえて、それから具体的な作業が、二院制ですからおのおの独立してなさるのも結構ですけれども、時に合同審査で調整してというふうに進めていかないと、現実問題として憲法改正は難しいと思っています。そういう意味において、私は、予備的国民審査で国民の意見を聞くことが二院制においては特に大事かな、そういう論点もあるように思っております。
　そんなことを考えております。
○船田委員　ありがとうございました。
　最後にちょっと事実関係ですが、国民投票の過半数の意義というところで、先生は白票は反対票となる、こういう御指摘ございましたが、私どもの与野党間の修正においては白票は無効票ということで処理をしていこう、こういう方向になっておりますので、そこだけちょっと訂正をさせていただければと思います。
　ありがとうございました。
○古川（元）委員　民主党の古川元久でございます。
　本日は、浅野公述人、小澤公述人、江橋公述人におかれましては、大変貴重な御意見をお聞かせいただきまして、まことにありがとうございました。
　私から、まず、お三人の公述人の方に同じ質問を幾つかさせていただきたいと思います。それぞれの公述人の先ほどのお話の中で既に触れられた部分もあろうかと思いますので、その辺は簡略にお答えいただいても結構でございますので、お考えをお聞かせいただければと思います。
　まず、私どもは、この国民投票法案は少なくとも憲法改正そのものの議論とは明確に切り離した形で、憲法改正に賛成の立場の人もあるいは反対の立場の人も、どちらから見ても、この手続にのっとって国民投票が行われれば、その結果については国民の意思が明確に示されたと、手続に瑕疵があるからこういう結果になったんだというような異議が申し立てられないような公正中立な手続法を定めることが重要であって、それこそがこの国会の責務である、そういう視点でこれまで議論を続けてきております。
　そうした視点から、今、与党案、民主党案があって、また、お互い協議の中で修正に合意したようなところもあるんですが、そういう手続の公正中立性という視点から見て、三公述人の皆様方、今のこの議論の中で大体その点は担保されているというふうに見ておられるか、あるいはまだ大きな問題があるというふうに思っておられますか、簡単にお答えをいただければと思います。
○浅野公述人　私は、おおむね担保されていると言ってもいいのではないかと思います。あくまでもおおむねでございますが。
○小澤公述人　手続の公正中立性ということの意味をつかみ損ねているかと思いますけれども、今、現時点での改正内容があるとして、その改正内容を進める立場とそれに反対する立場、この両者の間とのかかわりでこの手続が公正か中立かという意味であるとすれば、私の先ほどの意見はそういうことを問題にしたのではなくて、この憲法改正国民投票というのは国民主権を直接的に具体化する手続ですから、くれぐれも憲法の基本原理にのっとった制度としてつくるべきである、その憲法の諸基本原理の観点から照らしてみて先ほどのような問題点があるというふうに指摘をさせていただいたわけです。
○江橋公述人　現在皆様のお考えになっているものが公正中立かといえば、中立というふうに言うべきかどうかという言葉の問題に多少私はひっかかっております。
　国権の最高機関である国会が三分の二という非常に重い要件を超えて国民に提案する憲法改正案ですから、賛成と反対ということについて、賛成の方に比重が置かれて広報啓発に力点が置かれるということがあっても当然だし、諸国ではそうなっていると思います。それに比べますと、皆様のなさっている制度は、実に少数派あるいは反対派に対する配慮が行き届いているという意味で、反対意見にもきちんと焦点を当てるというか光を当てるというシステムになっているという意味で、中立というよりはもう少し褒めてもいいんじゃないかなと思っています。
　ただ、一つ気になることは、これはあくまでも国会が提案する改正案に対する賛否の投票ですから、そこで例えばテレビなり新聞なり等を通じて広報されることも提案に対する賛否であって、それ以外のものではない。だから、別の提案であるとか、あるいはこうあってほしいとかということは、それは一般的政治活動として言論の自由として幾らでも表明することはいいと思いますけれども、国民投票法に関する議論として、特に公的にある程度サポートしながらのせていく議論としては、やはり提案に賛成か反対かに限られるんだと思います。
　それは、例えば条約の承認を国会が求められているときに、それを国民に聞くときにはこの条約に賛成か反対かということが焦点になるので、あっちの国との条約とかこっちの話とかというのは関係ないじゃない、それは一般的言論の自由だよということになるのと同じで、私は、国民投票にかかわる言論として特に保護する、国民投票にかかわる少数意見として特に保護すべき点は、ある程度きちんと範囲を決めてなさった方がいいのではないかなというふうに思っているところはあります。
○古川（元）委員　ありがとうございます。
　次に、一般的国民投票につきましてお伺いしたいと思います。
　私ども民主党案では、国政の重要問題に関する国民投票も、この憲法改正に関する国民投票法を制定するに際して同時に制定すべきだという提案をさせていただいておるわけでありますが、先ほど江橋公述人からのお話ですと私どもの考え方に近いのかなというふうにも思いましたけれども、この点についてお三方の御意見を確認的なところも含めてお伺いさせていただければと思います。
○浅野公述人　一般的国民投票についてでございますけれども、結論的に言いますと、私は、今直ちにそれが必要かなという疑問は持っております。
　というのは、やはり代議制民主主義というのが大原則であるわけでございますから、本当に、相当いろいろなことを考えて、どうしてもそういう国民投票が必要だということになるのかならないのか、私自身、まだ自分の頭の中がよく整理されておらない状態であるということでございます。
○小澤公述人　一般的国民投票、仮に対象が立法、通常の法律の制定にかかわる国民投票であるとすれば、その場合が諮問的投票になるのか、あるいは決定的、議決的投票になるのかでは意味が違ってくると思います。
　諮問的投票の場合であれば、憲法との整合性は辛うじて担保される、保たれるかと思いますが、もし決定的な議決的国民投票ということになれば、憲法四十一条に抵触して、それ自体が憲法改正をしなければできないものである。ですから、もし仮に、済みません、三十一号につきましては諮問的なのか議決的なのかちょっと確認をし忘れておりますが、仮に議決的——諮問的ですか、であるとすれば、先ほど言ったような趣旨であります。
　ただし、これは、そのこと自体は、諮問的投票であっても、現在の日本国憲法の統治機構のシステムとの関係で精査しなければならない重要な問題であると思います。
○江橋公述人　私は、先ほど十分申し上げましたので、簡単に申し上げたいと思います。
　とてもショッキングな例をお出しして申しわけないと思いますが、ヨーロッパ諸国の例などを見ると、国民投票を要する場合として、憲法改正とともに領土の割譲を伴う条約の場合というのが含まれている例が幾つかありまして、そのことは考えなければいけない。日本は、幸か不幸か今まで領土を譲る条約を結んだことはないと思います。戦争に負けてとられたということはありますし、戦争に勝って分捕ったということはあっても、国際的な取り決めとして部分を譲り渡したという例は果たしてあったのかというふうに思います。
　したがって、私たち、日本の法制度にとっては未知のことでありますが、今後の二十一世紀の東アジアにおいては、国際協調の関係から領土を画定しなければいけない。でも、その場合には、例えば北方四島について、皆様にロシアに割譲する権限があるんだろうかということをお考えいただきたいと思います。
　北方四島というと、現在人が住んでいないからいいようですけれども、仮に、日本で一番小さな県、人口の少ない鳥取県をどこかの国に割譲するなんという権限は絶対ないのと同じように、北方四島だって他国に割譲する権限というのは国会にだってない。元外務大臣もいらっしゃるのでお聞きしたいような気もしますけれども、割譲する権限なんてないわけですから、憲法を改正するか、あるいは現在考えられている諮問的ではあれ国民の意見を聞いて、それから国会が初めて条約として承認するというような慎重な取り扱いが望まれると私は思っておりますので、そういった意味において、一般的国民投票制度は望ましいかどうかじゃなくて、それをしなければいけない事態というのは意外と早く来るのではないかなと思っていますので、この際、そのことも御検討いただけた方がいいのではないかと思っております、この平穏な時代に。
○古川（元）委員　ありがとうございました。
　私ども民主党もまさに江橋公述人と同じような視点で、諮問的な意味での一般的国民投票をここでしっかり議論して考える、考慮すべきじゃないか、そういう提案をさせていただいているということを確認させていただきたいと思います。
　もう一つ、三公述人にお伺いしたいと思うんですが、この国会の中での議論の中で、この国民投票法が成立した後、国会に設置されることになります憲法審査会のもとでは、国民投票本体の施行期日を公布後三年とすると同時に、それまでの間はこの憲法審査会においては憲法の調査にだけ専念をして具体的な改正案の審議とかそういうことはしないということを明記しよう、そういう方向で今議論が進んでいるわけでありますけれども、この点について、先ほど来からやはり慎重な審議、議論が必要だというお話があるわけですけれども、公述人の皆様方、どのようにお考えになっておられるか、御意見をお聞かせください。
○浅野公述人　なかなか理屈だけで考えると難しい問題のような気がいたしまして、相当いろいろなことを考えた、まさに高度な判断でできているのではないかなというふうに私は受けとめております。
　ですから、例えば、そういうことを前提に法律をつくっていこう、そういう意味でそれはあり得ることかなとは思いますが、理屈の面でどう考えるだろうかなというところは、よくわからないところが私としてはございます。
○小澤公述人　憲法審査会についてですけれども、憲法原案を国会が発議するということになっているわけですから、その下ごしらえといいますか、それをやるような機関が国会の中にある必要があるというのは、恐らくそのとおりだろうと思います。
　ただし、現在提案されている憲法審査会の場合は、日本国憲法だけではなくて、日本国憲法に密接に関連する基本法制について広範かつ総合的な調査を行うということにされておりまして、もちろん、私のきょうの発言にもありますように、憲法附属法のような法律も含めて日本国憲法のシステムというのは検討されなければならないと思いますので、そのようなことをイメージするのであればこういう表現になるかと思いますが、しかし、この日本国憲法に密接に関連する基本法制というのは、とても広い、あらゆる法制がその中に入ってきてしまう、そういう概念に読めます。そうなりますと、他の委員会あるいは審議会、例えば法制審議会なり、そういう審議会との関係はどうなるのかというのをよくよく慎重に検討されなければならない問題が出てくるのではないか、このように考えています。
　以上です。
○江橋公述人　私は、この二年間は、言うならば自粛していただいた方がいいというふうに思っております。制度的に必ず待てというものでもないというふうには思っておりますけれども。
　一つには、この国民投票法が成立した場合、憲法改正の問題は初めて次のステップに行くことになりますけれども、それは各政党の内部でまだまだ議論し足りないところがあると思いますので、政党内部でこの問題をどうするのか、従来の方針を維持するのか、あるいは少し改めるのかということも含めて御議論するのに時間がかかるだろう。
　もう一つは、十八歳への年齢の引き下げの問題があるかと思います。
　私が外国の憲法の先生と選挙のことを話して、とても恥ずかしいことが二つあります。一つは日本では女性の議員の数が圧倒的に少ない、何だこれはと言われます。もう一つは二十歳でありまして、今どき二十歳という国はないではありませんが、普通の国は十八におりているわけであります。
　二十歳といいますと、衆議院の場合も四年に一度、三年に一度ですけれども、四年に一度という制度的なことを考えると、二十歳から二十四歳までの間に一度選挙がある。まごまごすると、大学を卒業して初めて選挙に行くというのが二十歳の、選挙年齢の下限という意味だと私は思っております。それをせめて十八までおろして、大学生ならば十分投票に行けると思いますので、十八までおろせば、十八から二十二までの間に一度は選挙があるわけですから、大学生のころに一度は選挙に行けるかなという意味で、それこそ授業中も不当に影響力を行使して選挙に行けと言えるかなと思ったりもしておりますので、そういった意味で、年齢を下げなければいけないというか、下げることに賛成であります。
　しかし、これは明治以来の制度の大変更でありますから、大変時間もかかるし、そこが落ちつくのにある程度時間がかかりますので、その間はとてもこの問題にも手もつけられないだろうという意味で、この二年間は待つべきだというところは、そのとおりだと思います。
　政党における議論の進展を待つということと、十八歳選挙権年齢、下限を下げるということの制度化が特に大事だというふうに思っております。
○古川（元）委員　江橋公述人、二年間じゃなくて三年間というので、今議論を凍結というか調査に専念をするということにしておりますので、その点だけ確認をさせていただきたいと思います。
　もう時間もなくなってまいりましたが、ちょっと個別の話で、浅野公述人に一つ選挙実務の点からお伺いをしたいと思います。
　先ほどのお話の中で、この国民投票の場合には、選挙権を有する者と投票権を有する者との範囲が若干異なります。とにかく、国民投票についてはかなり幅広く、居住要件とかそういうものも選挙とは違って外してやろうということでやっているわけなんですが、ここで御指摘ありましたように、事務処理には周到な準備が必要だという話がありますが、この点については、今の議論をしている法案、法律レベルではこの程度書いておけばいい話なのか、あるいはもう少し手続の公正性とかいう点からも法律の中に書き込んだ方がいいと思うような点があるのか、その点について御示唆いただければと思います。
○浅野公述人　本当に確信を持ってお答えできるだけの検討はできておらないわけでございますが、法律の規定として欠けるものがあるではないかというふうには思ってはおりません。
　申し上げましたのは、例えば選挙の場合ですと、いわゆる地方選挙もありますから、三カ月の住所要件というものが大事になってくるわけであります。だから、それを前提に選挙人名簿などもつくっておるわけでございますが、私が取り違えていなければ、国民投票の場合はその住所要件は付していらっしゃらないようでございますから、そうすると、名簿のつくり方がそこの部分はちょっと違ってくるかな。だから、そういうところは気をつける必要があるんだろうな。だけれども、法律上の規定として別に何かがなければできないというものではないのではないかというふうには感じております。
○古川（元）委員　時間になりましたので、終わります。どうもありがとうございました。
○中山委員長　次に、赤松正雄君。
○赤松（正）委員　公明党の赤松正雄でございます。
　お三方の公述人、きょうはありがとうございました。
　まず最初に、お三方にお聞きいたします。
　今、古川委員の終わりから二番目の質問と関連するんですが、この憲法改正のための国民手続法が成立をしましたら、憲法審査会という協議機関がこの憲法調査特別委員会の後継の機関としてできる、三年の間に調査をする、こういう規定になっているんですけれども、先ほどの古川委員の御質問に対して、お三方の意見を聞いておりますと、若干というかかなりというか、受けとめておられる感じ方が私と大分違うなという印象を受けました。
　というのは、私なんかのこの憲法審査会の受けとめ方は、要するに、憲法を改正するということは、いわゆる国会の場において、どこの機関が正式に決めたわけではなくて、この憲法審査会の前身というか、最初の憲法調査会で五年かけてやった議論というのは、改正のための議論ではなくて、現行憲法の運用のされ方、ありようというものをいろいろな角度で調査した。その結果、多くの意見、この憲法はいろいろな意味で変えた方がいいよねという意見が多数を占めたということは事実でありますが、それで改正すると決めたのではないわけであります。
　日本国の現総理大臣が盛んに言っていますけれども、それは総理大臣として言っているわけで、国会の場で改正に向けての正式な議論がスタートしたわけではない。私は、そういう意味で、この法律ができて、憲法審査会の場で初めて、改正も含めて、しないということも含めて、法律で対応できるということがあるという部分もあるでしょうし、やはりここはこう変えた方がいいよねということもあるかもしれない。
　この憲法審査会で、憲法前文と百三条というものをあらゆる角度から眺めすがめつする、そういう場がようやくできる、そこから初めて物事が始まる、こういうふうにとらえているんですが、改めてこの点につきましてお三方の御意見を聞かせていただきたいと思います。
○浅野公述人　具体的に、憲法改正が必要かどうか、どういう部分をどういうふうに改正したらいいのか、これはもう大変な作業だと思います。ですから、それを検討なさるのに相当の年月が要るであろうということはもう間違いないと私も思っております。
　ただ、さっき私が頭がよく整理されていないと申しましたのは、それが三年という期間のようにも見えるものですから、三年の期間ということで言えるのか言えないのか、その辺がちょっとよくわかりませんがというような意味で申し上げたわけでございます。それはまず相当長い年月をかけていろいろな角度から検討することが必要である、これはもう間違いないというふうには思っております。
○小澤公述人　先ほどの憲法審査会の話で申し述べなかったことをつけ加えさせていただきますけれども、現在の憲法の運用実態のどこに問題があり、そしてどこの条文を変えなければならない必要性があるのかということは、やはり運用実態の現実の中身をつぶさに検討した上で、そしてまた、法文の変更の問題ですから、そのことによって解釈論的にどのような変更があらわれてくるのか、そういったことも視野に入れながら検討しなければならないと思います。
　その意味からすると、憲法調査会で御議論になった内容というのは、これは私の個人的な見方ですが、最終報告は多数意見は憲法改正の方向というふうにおまとめになったかと思いますが、他方、地方公聴会等々の意見などを拝見する限りでは、必ずしも多数意見で市民、国民の中がまとまった、こういうふうな感じではない受けとめ方ができるような意見も多数あらわれております。
　そしてまた、憲法調査会での審議、検討は、日本国憲法の運用実態についてつぶさに検討したとは必ずしも言えない、まだまだ検討しなきゃならないことがたくさん残っていたように思います。そういうような検討をする機関として審査会が国会の中に置かれるということは、これは九十六条に基づくものとして理解できる、このように考えている次第です。
○江橋公述人　御質問の御趣旨に正確に答えられるかどうかがわからないんですけれども、もちろんこの国民投票法が成立して審査会ができたらば、そこから憲法改正作業が始まるというのはおっしゃるとおりだと思います。ただ、その場合の憲法改正作業というのが、憲法改正の大号令が出て、全文改正するんだという憲法改正になるのか、あるいは実際に話をしてみて可能なところから部分的に改正しよう、あるいは増補していこう、加憲していこうという考えなのかで随分違うことになるのかなと思います。
　三年間自粛ということでありますけれども、それは一つには憲法改正の形の問題がかかわっている。それともう一つは、予備的国民投票の問題、あるいは予備的国民投票にかえて衆議院議員選挙の際に各党が憲法問題に争点として触れて、そこである程度世論の動向というか主権者国民の意向が見えることがあるかどうか、そういうようなこともかかわってくるのかなというふうに思っております。
○赤松（正）委員　ありがとうございました。
　これから江橋公述人に主にお聞かせいただきたいと思いますが、先ほど浅野公述人から大変長い時間がかかるだろうという話がございました。だから私は最短で三年というふうに考えているわけですが、その期間に、先ほど江橋公述人おっしゃったように、あらゆる角度から、どういう形になるかも含めて、あるいは江橋公述人が先ほどおっしゃったような諮問的な予備的国民投票的なるものをやるのかどうかという、制度設計的なものも含めてその期間にしっかり議論を私たちがしていく、こんなふうにとらえているわけです。
　そこでまず一点は、先ほど船田委員の質問に答えられて、予備的ないわゆる諮問的投票ということを仮にやって、そこで否定をされた場合、捨てられたものを拾うのかということが起こるという話がございました。
　実際に憲法の本体的な国民投票をやる前に、聞きようによっては、国民に問いかける問いかけのやりようによっては、憲法改正する必要がないよねという形で先に入り口で否定されちゃうということが起こり得ると非常に問題だという意見を持っている人もいらっしゃるわけで、その逆の話があるわけです。その辺でなかなか、諮問的とはいえ予備投票的なるもののつくり方というのは非常に難しいものがあろうかと思いますが、先ほど冒頭で各国におけるさまざまな成功例があるというか、大体みんなやっているんだという話がございましたが、そういうものも含めまして、短時間で恐縮ですけれども、あるべき姿の一端を述べていただければありがたいと思います。
○江橋公述人　私が先ほど申し上げたのは、予備的国民投票じゃなくて本体の、憲法九十六条の国民投票で否決されたらどうするのということでありまして、そうなった場合に生ずる責任を考えたら、もっと早い段階で国民におおむねの意向を聞いておいた方がよろしいんじゃないですかというのが私の考えなんであります。
　それで、その予備的国民投票をしたところ、そこの段階で既に否決されてしまったら、それはもうだめだよ、その論点については憲法改正するなというのが主権者国民の意思であるとしたら、それにはそのまま従っていただくということでいいし、それは比較的傷が軽いと思うんです。
　やはり傷が重いのは、ちょうど鳩山内閣が、憲法九条に関してそうでしたよね、国会で大見え切って、自衛隊は憲法違反です、だから憲法九条を改正しますと言って、憲法九条の改正ができなかったので、解釈改憲でこそこそし始めたという、ああいう愚を繰り返してはいけないという意味で、やはり国会が国民に憲法改正案として提示するときは非常に重い責任を持って提案しているわけですから、それがひっくり返るような事態はなるべく避けるべきだというふうに思います。そういった意味において、なるべく早い段階で一度聞いておく方が憲法改正の作業に当たる国会議員の皆様にとってもはるかに都合のいい話ではないのかな。
　ただ、予備的国民投票制度を実際に執行することがいろいろな意味で難しい、それが難しいという議論も私にはよくわからないんですけれども、本体の国民投票が選挙のとき可能なら予備的国民投票だって可能だろうと思います。あるいは、参議院選挙では半数改選ですから、憲法改正を訴えてもまた三年後にもう一回訴えなければいけなくなりますので、やはり衆議院選挙あるいは同日選挙においてきちんと憲法問題に触れて審議して国民の意向を聞くということはあり得る。
　ただし、今回のようにせっぱ詰まった状況でというのは問題かと思いますけれども、もう少し各党が準備できた後で、どこかの選挙で各党が憲法問題に関してそろって国民の意向を聞いて予備的国民投票にかえる、そういう国も幾つかありますので、そういうことはあり得るかなと思っております。
　いずれにせよ、早い段階で国民の意向を聞くことが、主権者たる国民にとっても幸せであるし、立法過程、実際に改正案をつくる作業に当たる国会議員の皆様にとっても幸せなのではないかと私は思っております。
○赤松（正）委員　ありがとうございました。
　江橋公述人が皆さんの机の上に提示していただいた「憲法改正には増補型の方式を採用するのがよい」という論文があります。私も読ませていただきましたが、「増補型憲法改正論を提唱したのは私であるので、」という四十八ページから四十九ページにかけて大変興味深く読ませていただきました。私も知っているようで知らなかったことがいろいろありました。余りはっきりと書いていただかない方がいいなという部分もあったというか、四十九ページの上の方に「公明党が」云々「加憲論を打ち出した」というふうなくだりがございます。
　そこで、ここで改めて国民の皆さんにもはっきりわかっていただくために、江橋先生がおっしゃるところの増補型憲法改正のあり方と私どもが言っている加憲、つまり増補型を増憲というんでしょうか、私どもが言っている加憲との違い。家をかえるということについて言えば、増補型は増築、既にあるものを全部生かした上で新しいものをつけ加えていく、加憲の場合は改築、そういうふうなことを先生はおっしゃっていたような気がするんですが、その加憲と増補型憲法改正論の違いについて述べていただきたいと思います。
○江橋公述人　御迷惑かもしれませんけれども、私はそんなに違いがあるとは思っていないのでして、むしろ、公明党が加憲ということを言われたことに最初から非常に注目させていただいているところであります。
　それで、アメリカでアメンドメントということが言われ、アメリカの憲法にはアメンドメントというのは書いていないんですけれども、実際にはアメリカは非常に複雑な国ですから、憲法の条文を削るわけにはいかないというので後ろにべたべたと修正何条というのをつけ加えていった。
　それと同時に、アメリカはそういう憲法の運用を行ったことを植民地であるフィリピンに教えて、フィリピンの憲法もアメンドメントという言い方をしています。ただ、増補型改憲だというふうに言い切っているわけではございません、場合によっては削ることもあるということで、実際に削った改正もしていますけれども、基本としては不足する部分を足していこうというのがフィリピン憲法であったかなと思います。
　最近の例でいうと、中華民国憲法と言ったらいいでしょうか、台湾の憲法です。あの国は何しろ憲法を改正してしまって中華民国でなくなるとまた大問題になりますから中華民国憲法はいじれない。しかし、実際には陝西省とかチベットの人が国会議員だというとんでもない国になっていますので、そこは変えなければいけないということで、結局あの国は何回か中華民国憲法の後ろにアメンドメントとして増補していって、もともとあった中華民国の国会のほかにもう一つの国会をつくるみたいなところまで踏み込んでだんだんふやしていった。それでも昔からの憲法は削らない。
　私は、やはり昔からの憲法を削るということにエネルギーを使うよりは、新しくみんなの合意のいくところを後ろに足していった方がいいだろうと思っております。それが増補型改憲でありますので、公明党のおっしゃる加憲というのも足りない部分を足していこうということですので、そう違わないと私は思っております。
○赤松（正）委員　江橋公述人、私は、似て非なるもの、非で似ているものというか、そういうところがあると思うんですが、今おっしゃった具体的なフィリピンのケースなどは余りよく知らないんですけれども。
　つまり、どんどんつけ加えていきますと、残っているものとの整合性というか、やはり部分的にいけないわけだからそこを変えてつけ加えていくというケースが出てくるわけで、それはおのずと、どんどん残しちゃっていく上に新たにつけ加えるというのと、それから若干の修正を加えてつけ加えていくというのとは結構違うと思うんですが、その辺についてさらに述べていただきたいと思います。
○江橋公述人　もちろん、例えばアメリカですと、修正条文、アメンドメントの中に禁酒法のアメンドメントがあって、またそのすぐ後ろに禁酒法廃止のアメンドメントがあります。アメリカのおもしろいところは、禁酒法廃止のアメンドメントを入れたら禁酒法のアメンドメントと禁酒法廃止のアメンドメントを両方削っちゃえばいいのにと日本だったら思うんですが、それを両方とも残しているというところが味だなというふうに思いまして、やはり歴史を隠さない国なのかなと思っております。
　だから、おっしゃるとおり、部分的に前にある憲法を否定しなければいけない、後ろに足した場合、前から存在する憲法の効力はどうなるのよという疑問がもちろんあると思います。それについては後法が前法を廃するということでもいいし、後ろの方のアメンドメントで前の部分は削るというアメンドメントをしてもいいと思います。
　ただ、きょう申し上げるのをどうしようかなと思って実はちゅうちょしていることなんですけれども、日本は、法律を改正したりすると、それまであったすべての法律を新しい法律の中に吸収合併したものにしなければいけないという思いが強くて、そんなことはすぐれた官僚にしかできませんから、法制局審査というところで既存の法律と改正法との整合関係を逐一チェックする。それは議員の皆様には大変難しい話なのでついつい法制局を頼ることになり、官僚主導の立法作業が多いということになる。
　アメリカとかイギリスはそうではなくて、ぼんぼん法律をつくっちゃうわけです。後からつくった法律と前からある法律が矛盾するじゃないかというと、まあ何とかなるだろう、その辺のいいかげんさがあるから議員立法でいけるし、官僚に、先生ここは違います、これでもぐあいよくありませんと、何かぎゅうぎゅうと封じ込められるということもないという意味で、増補型の憲法改正の考え方というのは、ある種アメリカ、イギリス的な法の立て方と関連している。
　日本で増補型改正はだめだというふうに、憲法ができた直後に、佐藤功先生だったと思いますけれども、言ってそれが通説になってしまったのは、日本の立法のあり方、まさに官僚が主導して既往の法律との矛盾がないようにするということばかり考えていく、そのついでに自分の省庁の所掌であるとか権限の範囲内に閉じ込めちゃって枝葉も切っちゃえ、そういう作業になってしまって、立法のあり方と増補型改憲論が人気がなかったこととは関連していると私は思っております。
　そういった意味からすると、私は、加憲でも増補型改憲でも、官僚主導型の立法というものに対する風穴があくことにもなるかなというふうには思っております。
○笠井委員　日本共産党の笠井亮です。
　まず、質問に先立ちまして一言ですが、このように私のところにも、ここにあるだけでも千二百を超えておりますけれども、多くの国民各界の皆さんから、採決前提の公聴会開催への抗議、それから慎重徹底審議、さらには改憲手続法の廃案を求めるということでのファクスや要請文そして手紙、メール、電報それから電話も寄せられております。委員長初め理事、委員各位にも届いていると思います。
　公聴会を採決の前提とするいわゆる通過儀礼にするようなことがあっては決してならない。憲法の附属法にかかわる重大な審査であります。さらに、今後、地方の公聴会をやることになりましたけれども、これらの公述人の皆さんの御意見も受けて、その後も慎重かつ徹底した審議を行うことを強く求めていきたいと思います。
　質問に入ります。
　きょうは浅野公述人、小澤公述人そして江橋公述人、お忙しいところ、貴重な御意見を本当にありがとうございました。
　まず、小澤公述人に伺いたいと思うんですけれども、先ほども少しありましたが、今なぜ改憲手続法なのかという問題についてです。
　憲法制定後六十年余り、この法律がないことによって国民が現実に不利益をこうむったということはなかったわけでありますが、今つくろうというところで、私どもは九条改憲の条件づくりが目的だということで指摘をしてまいりました。与党と民主党の提出者の方々は、これに対して、改憲するかしないかとは別個に、つまり改憲とは別個に公正中立なルールを定めるものだと繰り返し言われてきたわけであります。
　しかし、主権者国民から見て、この立法趣旨が今も成り立つのかどうかという問題を私は非常に感じているところです。先ほど船田委員からは冷静なうちにというお話もありましたけれども、現実に安倍総理、自民党総裁が自分の内閣で改憲を目指す、まず手続法の成立だ、参議院選挙では争点にするというふうに言われているわけですから、手続法は安倍内閣が目指す改憲のために必要な法制に位置づけられていることはもう明らかになってきている。
　しかも、時代におくれている、そぐわない条文の典型は九条だという形でターゲットまで言われて、ほかの党との協議は自民党の新憲法草案をベースにしてやるということまで言われている。私自身は、改憲とは別個に公正中立なルールを定めるというふうに言ってきた手続法の立法の趣旨というか、目的についてはもう成り立たなくなってきたんじゃないかというふうに感じているところです。
　そこで、小澤公述人に伺うんですけれども、今の改憲をめぐる現実の動きとのかかわりで、今回の手続法をどういうふうに見ておられるか、お答えをお願いしたいと思います。
　　　　〔委員長退席、保岡委員長代理着席〕
○小澤公述人　実際にこの数年間の動きを見れば、改憲の中身の問題と手続法を制定するという問題が関連しているということは一般市民の常識になっていると私は思います。新聞紙面を開けば両方の問題が現に書かれているわけで、そしてまた、私たちの日々の暮らしというのは、憲法改正手続の問題と憲法そのものの内容が別々にあるわけではなくて全体として成り立っているわけですから、憲法改正の手続がそのうちの一つであるということは、これは市民の常識だと思うんですね。
　であればなおのこと、この憲法改正手続というのは、憲法の基本原理にのっとった、国民の意思がちゃんと発揮されるような手続でなければならない、そのために慎重審議を求めるというふうに先ほど述べた次第です。
○笠井委員　もう一つ、小澤公述人に国民の承認とのかかわりで質問したいと思うんですけれども、公述人からも、国民投票には最低投票率の定めが必要だという御意見がありました。
　私もこの委員会で繰り返しこの問題を取り上げてきたんですけれども、法案提出者の方々は、最低投票率を設けることについては一貫して否定をされているということで、その理由については主に三つあるというふうに私は理解をしております。
　一つは、そういうことを設けるならばボイコット運動を誘発しかねないということであります。二つ目には、改憲案の中身によっては高い投票率が期待できないということもあるのだと。そして三つ目には、憲法九十六条に規定のない加重要件を課すことになるのでそれは憲法違反だというような答弁だったと思うんです。
　しかし、私はこれらの三つの理由というのはいずれも成り立たないというふうに考えるんですけれども、小澤公述人はこの点についてどのようにお考えになるか、お答えいただきたいと思います。
○小澤公述人　今御指摘いただいた三点について、後ろの方から申し述べます。
　まず、加重要件になるという問題ですけれども、私は、憲法に書かれていない要件であっても、憲法適合的な要件、すなわち憲法原理に則した要件であれば創設しても一向に構わない、憲法改正国民投票において投票の成立要件として最低投票率を定めるということは憲法適合的な要件であるというふうに理解することができると思っております。
　それと、高投票率が期待できないというのは、そういうような場合には、やはり国民のこの問題についての理解がまだ徹底していない、議論が尽くされていない問題だからそうなるのだというふうに考えるならば、本来発議されるべきではないものであったのだというふうな考え方をとるしかないのではないか。すなわち、最低投票率に達しない投票の場合には、投票そのものが不成立というような扱いをしたらどうかというふうに思います。
　それと、ボイコット運動という問題なんですが、これは具体的にいろいろな場面があり得ると思うので、一々それについてお話しするわけにはいきませんが、ただ、仮にボイコット運動という形で運動がなされる場合には、こういう場合があると思います。
　その運動をする人たちは、この憲法改正には反対であるというみずからの主張について国民的に支持が得られるという自信がない、なので今は判断停止をしようという形でボイコットを呼びかける、こういう場合があり得るかと思いますが、しかし、常にそのような場合とは限らないと思うんですね。この憲法改正には反対だという人たちは、反対しましょうという呼びかけをした方がよりストレートに憲法改正をしないという結果を導くことができるわけですから、むしろそれをするであろう。
　みずからの主張について、その正当性について確信を持っている人たちは、ボイコット運動などではなくて、改正に反対しましょう、バツの投票をしましょうという運動をするはずですから、ボイコット運動が頻発する、こういうことは理由にはならないんじゃないかというふうに思っております。
○笠井委員　次に、公務員及び教育者の地位利用による国民投票運動の禁止の問題について、浅野公述人と小澤公述人に見解を伺いたいと思っているんです。
　まず、浅野公述人に伺いますが、お話の中で、国民投票運動に関する公務員の活動について、公職選挙法における規制とは違った規制とする合理性はあるけれども地位利用はいけないということをはっきりしておくことが適当というふうに言われました。
　与党の提出者は、罰則を設けないということと、それから、条文にある「その地位を利用して」という文言を、その地位にあるために特に国民投票運動を効果的に行い得るような影響力または便益を利用してというような形で書きかえるという修正をしようということを表現されております。そして、民主党の案も、原案には地位利用に関する規定はありませんでしたけれども、修正の意向ということで与党と同じ規定を置こうとしているわけであります。
　この問題で、罰則を設けなくても行政処分の対象にはなり得ますし、それから、「その地位を利用して」の文言を書きかえるというふうな修正ということなんですけれども、この書きかえをするという文言については、私も取り寄せてみましたが、公職選挙法の百三十六条の二で、公務員等の地位利用による選挙運動の禁止というのが一九六二年、昭和三十七年の公選法改正で追加された際に、この年の六月の、当時の自治省の局議決定で、「その地位を利用して」の意味として説明で書いてあることが、すなわち「その地位を利用して」とは、公務員としての地位があるために特に選挙運動を効果的に行い得るような影響力または便益を利用する意味ということで書かれておりまして、要するに、同じ内容のことを別の言葉で言いかえたにすぎないんじゃないかというふうに思うんです。
　もしかしたら、当時浅野公述人は自治省でそういう役に携わっていらっしゃった当事者かもしれないんですけれども、一回こういう形で修正するからといって、それによって、違った規制あるいは規制の対象が修正によってより限定的になるというふうに思われるでしょうか。それとも、基本的には同じ意味だ、だから変わらないというふうなことで考えていらっしゃるでしょうか。どうでしょうか。
○浅野公述人　大変難しい御質問でございまして、どこまでどういう形で法文上あらわすかということとの関連において答えは出てくることだと思うんです。それはやはり、立法者の意思としてより絞った内容にしているんだということが法律上読み取れれば、解釈をする場合にもおのずから範囲というものはより限定されたものになってくるだろうと思います。ただ、一概に、ちょっとただいまの御質問に端的にお答えするということは非常に難しいんですけれども、そのように私としては考えます。
　それと、地位利用の場合、案外首長さんが地位利用をやっていらっしゃる、幹部がやっていらっしゃるというケースもあるわけでございますね。先般の統一地方選挙、四年前の統一選挙の場合は、何か地位利用で捕まった人が結構ふえた、その中には首長さんなんかも入っているというような事実もあるようでございます。
○笠井委員　今の流れで同じ趣旨の質問になるわけですが、小澤公述人にも御意見を伺いたいんですけれども、今回は、原案というかそのものの議案に対する意見を求められたということで御意見を述べられているわけで、私はある意味、それは当然だと思うんです、修正案というのは出ていませんので。しかし、仮にということですが、この与党案、民主党案の修正で今述べたような内容が表明をされているわけですけれども、仮にそのような修正を行ったとしても、この規定が及ぼす萎縮効果というのは何ら変わりがないんじゃないかというふうに思うんです。現実的な効果、その点について小澤公述人はどのようにお考えでしょうか。
○小澤公述人　先ほど原案の萎縮効果については言及しましたけれども、もし仮に罰則規定が設けられなかったとしても、萎縮効果は私は現実に生じるのではないか、このように考えています。罰則がつかない、行政処分、懲戒対象にだけなるのだということです。しかし、このような制度の組み立てというのは現場に著しい混乱を引き起こすのではないかということを懸念いたします。
　恐らく、行政処分をやるそれぞれの官庁の場合は、こういうことをやれば司法でもやはり裁判になるだろう、そういうことをやったということを一応基準にして今までやっているのではないか。
　ところが、それが罰則は外れる、行政機関はどうぞ独自に懲戒処分をやって結構ですということになりますと、行政庁の方はかえって困る。所属長がどんなことを考えてどんな処分をしてくるか、皆目見当がつかないということは、これは行政職場やあるいは教育機関の中で大変な混乱をもたらすのではないかというふうなことも懸念します。そして、そういった事態を恐れるがために、公務員等や教育者が呼びかけの運動にかかわることを自粛する、萎縮する、そういうことの持つマイナスの影響の方を私は懸念いたします。
○笠井委員　次に、改憲案の国民への広報と政党等の無料広告について、これは小澤公述人にもう一つどうしても伺っておきたいんですが、両原案では周知広報のための機関を国会に設置するというふうになっておりまして、その構成は所属議員数の比率によるというふうになっております。
　この広報協議会は改憲案に賛成した議員が三分の二以上を占めることになりますので、その運営は改憲賛成議員主導で行われることになります。無料の広告についても政党が中心で、修正では、政党枠の一部を政党等が指名する団体に行わせることができるというふうにするようであります。改憲案の国民への周知広報や広告という点でも、国会あるいは政党中心で、国民はいわばわき役扱いになっているというふうに私は理解をしております。
　法案提出者は、国会が説明責任を果たすべきだとか、広報機関は行政府に置くよりも国会に設ける方がましとか、その構成を所属議員数の比率案分にすることはほかの委員会でもやっているとか、政党が賛成意見、反対意見の一時的受け皿となる当事者としての適格性という点で明確に線引きができるというふうなことを言われますけれども、私は合理的な説明にはなっていないというふうに感じております。
　そこで、憲法九十六条の趣旨は、国会は改憲案を発議するまでが仕事で発議後は国民の側にボールが投げられる、広報や広告は国会ではなくてまた政党中心ではなくて国民が主体となって担っていくのが九十六条の趣旨ではないかというふうに私は考えるんですけれども、両案の仕組みはこの趣旨に照らしてどうなのか、あるいは趣旨との関係で小澤公述人はどのようにこういう問題をとらえていらっしゃるか、伺いたいと思います。
○小澤公述人　国会議員の三分の二の多数で発議をするというこの制度の趣旨は、先ほど意見でも申し述べましたように、やはり大事な問題を党派間の判断に簡単にゆだねてはいけない、国会の中の三分の二という多数が合意できるような問題として煮詰められたようなもののみが発議されることになるのだという、憲法の最高法規性に基づいた制度であるというふうにその趣旨を理解いたします。
　そのように考えますと、仮に国会の多数、三分の二の多数派がこれをいわば提案する形になったとしても、そのことについての是非を問う投票までに至る広報というのは、あらゆる議論、あらゆる可能性をやはり正しく広報することが私は国会の責務だと思います。
　そのための具体的なやり方としていろいろな形があると思いますが、仮に広報協議会のような機関をつくった場合には、広報協議会の内部の構成のあり方とかその権限について、それこそ憲法改正についての利害得失について公正な判断ができるようなものでなければならないと思います。仮に実際に発議する国会の中でそういうものを担うことができないということであるならば、例えば第三者機関のようなところにそれをゆだねるというのも一つの考え方ではないか、このように考えております。
○笠井委員　時間が参りまして、江橋公述人にも興味深い御議論に対して質問を用意していたんですけれども、できなくなってしまいました。申しわけありません。これで終わります。
　ありがとうございました。