Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
昭和五十五年四月二十五日（金曜日）
　　　　午前十時五分開議
　出席委員
　　　委員長　古屋　　亨君
　　　理事　加藤　六月君　理事　佐藤　守良君
　　　理事　関谷　勝嗣君　理事　保岡　興治君
　　　理事　田畑政一郎君　理事　吉原　米治君
　　　理事　西中　　清君　理事　三浦　　久君
　　　　　　相沢　英之君　　　　江藤　隆美君
　　　　　　瓦　　　力君　　　　北川　石松君
　　　　　　三枝　三郎君　　　　浜野　　剛君
　　　　　　原田昇左右君　　　　福家　俊一君
　　　　　　三原　朝雄君　　　　久保　三郎君
　　　　　　斉藤　正男君　　　　新盛　辰雄君
　　　　　　関　　晴正君　　　　石田幸四郎君
　　　　　　草野　　威君　　　　薮仲　義彦君
　　　　　　四ツ谷光子君　　　　玉置　一弥君
　出席国務大臣
　　　　　　　　運　輸　大　臣　地崎宇三郎君
　出席政府委員
　　　　　　　　大蔵省主計局次
　　　　　　　　長　　　　　　　西垣　　昭君
　　　　　　　　運輸政務次官　　楢橋　　進君
　　　　　　　　運輸省鉄道監督
　　　　　　　　局長　　　　　　山地　　進君
　　　　　　　　運輸省鉄道監督
　　　　　　　　局国有鉄道部長　石月　昭二君
　委員外の出席者
　　　　　　　　大蔵省主計局共
　　　　　　　　済課長　　　　　野尻　栄典君
　　　　　　　　大蔵省主計局主
　　　　　　　　計官　　　　　　尾崎　　護君
　　　　　　　　日本国有鉄道総
　　　　　　　　裁　　　　　　　高木　文雄君
　　　　　　　　日本国有鉄道副
　　　　　　　　総裁　　　　　　馬渡　一眞君
　　　　　　　　日本国有鉄道常
　　　　　　　　務理事　　　　　吉武　秀夫君
　　　　　　　　日本国有鉄道常
　　　　　　　　務理事　　　　　加賀山朝雄君
　　　　　　　　日本国有鉄道常
　　　　　　　　務理事　　　　　吉井　　浩君
　　　　　　　　運輸委員会調査
　　　　　　　　室長　　　　　　荻生　敬一君
　　　　—————————————
委員の異動
四月二十五日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　宇野　　亨君　　　　　原田昇左右君
　　山村新治郎君　　　　　瓦　　　力君
　　永江　一仁君　　　　　玉置　一弥君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　瓦　　　力君　　　　　山村新治郎君
　　原田昇左右君　　　　　宇野　　亨君
　　玉置　一弥君　　　　　永江　一仁君
　　　　—————————————
四月二十三日
　総合交通政策の確立等に関する請願（井上泉君
　紹介）（第四五八七号）
　同（貝沼次郎君紹介）（第四五八八号）
　同（河野正君紹介）（第四五八九号）
　同（神沢浄君紹介）（第四五九〇号）
　同（草野威君紹介）（第四五九一号）
　同（渋沢利久君紹介）（第四五九二号）
　同（新村勝雄君紹介）（第四五九三号）
　同（瀬野栄次郎君紹介）（第四五九四号）
　同（武部文君紹介）（第四五九五号）
　同（楯兼次郎君紹介）（第四五九六号）
　同（伏木和雄君紹介）（第四五九七号）
　同（中村茂君紹介）（第四五九八号）
　同（山本幸一君紹介）（第四五九九号）
　同外一件（湯山勇君紹介）（第四六〇〇号）
　同（横山利秋君紹介）（第四六〇一号）
　同（吉井光照君紹介）（第四六〇二号）
　同（阿部助哉君紹介）（第四六九六号）
　同（井岡大治君紹介）（第四六九七号）
　同（小野信一君紹介）（第四六九八号）
　同（鍛冶清君紹介）（第四六九九号）
　同（金子みつ君紹介）（第四七〇〇号）
　同（久保三郎君紹介）（第四七〇一号）
　同（兒玉末男君紹介）（第四七〇二号）
　同（関晴正君紹介）（第四七〇三号）
　同（竹内猛君紹介）（第四七〇四号）
　同（塚田庄平君紹介）（第四七〇五号）
　同（西中清君紹介）（第四七〇六号）
　同（細谷治嘉君紹介）（第四七〇七号）
　同（薮仲義彦君紹介）（第四七〇八号）
　同（山田芳治君紹介）（第四七〇九号）
　同（和田一郎君紹介）（第四七一〇号）
　重度重複身体障害者に対する運輸関係諸制度改
　善に関する請願（小野信一君紹介）（第四六九
　五号）
は本委員会に付託された。
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　日本国有鉄道経営再建促進特別措置法案（内閣
　提出第四七号）
　　　　　————◇—————
○古屋委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、日本国有鉄道経営再建促進特別措置法案を議題といたします。
　これより質疑に入ります。
　質疑の申し出でありますので、順次これを許します。久保三郎君。
○久保（三）委員　国鉄経営再建促進特別措置法案を中心に若干の質問をするわけでありますが、本法案に対する質問は今後引き続いて同僚の皆さんからそれぞれ詳しい質疑が交わされる予定になっておりますので、私は大まかな問題幾つかについて質問をします。質問は主として運輸大臣にするわけでありますが、国鉄にも若干いたしますので、大臣がただいまいらっしゃいませんから来るまで、国鉄総裁にお答えをいただきたいと思います。
　一つは、国鉄の経営再建ということでありますが、これまで政府並びに国鉄は、国鉄財政再建と称してきました。だから、たびたびの方針を決定される場合も、収支の均衡をいつの時点に置くかということが結論になっておりました。そのための施策については的確に的を射たものもあるけれども、射ないものが大半でありまして、また、問題の指摘はあってもこれを実行する段階に至っていないまま来ているわけでありますから、財政再建は、そういう面からも予定どおりあるいは計画どおりいかなかったのは当然だと思うのであります。
　そこで、今回は初めて経営再建と称しているわけであります。経営再建とは、われわれが従来から唱えておりましたとおり、財政再建ではなくて、国鉄の経営をどうやって再建するか、再建する方向としてはどんなものであるか、そのためにはどういう基盤の整備が必要かということを提唱してきたわけであります。今度の法案を提案するに当たって、昨年十二月の閣議了解事項では多少そういう方向というか物の考え方を示したことは一応の評価はできますが、結論はやはり財政再建というか収支の均衡を目当てにしているということだけでありまして、しかも施策のそれぞれは、いままでもたびたび指摘されあるいは言い古されたものでありまして、新規のものはほとんどありません。それだけに、われわれとしてはこの法案を中心にして展開される国鉄経営再建というものには、残念ながら従来どおりどうも余り期待が持てない、こういうふうに考えるわけであります。
　そういう前提に立って、しからば経営再建にはどういう点が必要であるかというふうにこれから質問をしていきたいと思うのです。
　それからもう一つは、経営再建について、国鉄の経営再建とはいかなるものであるか。いま申し上げたように、財政再建が成れば経営再建が成るのかどうか。そういう見方もありましょう。あるいは昔の国鉄に体制を整える、そういう再建の考え方もあろうかと思うのであります。しかし、もう一つの別な再建の考え方もあるかもしらぬ。いずれの再建の構想、俗な言葉で言うとどんな姿に再建をするのか、もとの姿にしてほしいという歌の文句のように、もとの姿にするのが再建なのか、いずれであるか。国鉄総裁はどんな考えでいま国鉄を再建しようとするのか、それを初めに聞きたい。
　それからもう一つ。最近与党筋の中では国鉄の再建のチャンスというのはこれが最後だというふうな話もあるそうでありますが、あなたはそういうふうに思っていらっしゃるのかどうか。
○高木説明員　今回の再建の考え方の基本は、前に弾力化法案を御審議いただきました過程で当委員会においていろいろ御議論がありました。それを受けて昭和五十二年十二月の閣議了解ができました。それに基づきまして五十四年までに再建の考え方を国鉄の方でまとめるという、一連の過程の中でまとめてまいったものでございました。
　一つは、私どもが一生懸命がんばることによって立て直しを図り得る部分と、それから私どもが幾らがんばってみましてもどうにもならない部分とを区分をいたしまして、いわゆる構造的欠損につきましてはかなり巨額のものになりますけれども、政府に御援助いただくということを前提として、どこまで私どもが自分らの力でやり得るかということを、従来の案に比べればかなり明確にいたしたつもりでございます。
　それから一つは、国鉄は一体どういう仕事をすればいいのか。ここ十年来、道路が整備され飛行場も整備され、またお客様の選択も自動車なり飛行機なりに大変偏るというか、そちらに移動をしておりますので、そういう実態の中で私どもがどういう役割りを果たせばよろしいか。これは都市問あるいは大都市圏の輸送、そして貨物についても定型・大量のものというようなところに重点を置きまして、明治以来続いてまいりました国鉄の役割りとして、全国にネットワークを張って、輸送のサービス機関になるという考え方はもう現在の時代にはふさわしくないのではないか。シェアは減ってまいりましたけれども、やはり国鉄の持ちます役割りというのは公共性といいますか、非常に大きいわけでございますが、それは都市間輸送あるいは大都市圏の輸送というようなところにウエートを置いていくべきではないか。その意味では、お尋ねの昔へ戻すのかということについてはそういう考え方でない、飛行機もあります、自動車もありますということを前提とした中での公共的役割りというものに求めてまいりたいというふうに考えております。
○久保（三）委員　結論的に昔の姿に戻すことではない。輸送の分野については、業務の範囲というか、都市間の輸送、旅客あるいは大都市圏内の通勤、さらには定型・大量の貨物、こういうことに限定された営業範囲でやっていこう、こういうことでありますが、それも一つの見方であり、また総合交通体系を考えれば大筋としてはそういうところになるかもしれませんね。しかし、総合交通体系というのは国民生活の中にあるものでありますから、企業性によってそういう輸送サービスが充足できない部分、たとえばこれから問題になります地方の交通、そういうものについては、言うならば、政策的に展開する。政策的に展開する場合はやはり政府の直接的な関係のある国有鉄道がある部分は従来どおり担当していくということになろうかと思うのでありまして、それはそれとしていいと思うのであります。
　ただ問題は、国鉄がこういう実態になってきた背景にはいろいろなものがありますが、この中でも特にいまだに脱却できない面が一つあります。それは、言うならば、日本国有鉄道でありますから当然かもしれませんが、政府の行政機関として位置づけられている。国鉄の輸送というのはいわゆる独占じゃありません。独占時代には全く行政機関としての位置づけそのもので運営ができた場合があると思うのでありますが、いまは競争相手がある時代でありますから、また時々刻々変わる輸送の実態でありますから、従来どおりのそういう位置づけでは残念ながらできない。少なくともいい意味での企業性、いい意味での企業性というのは国民大衆に有効な、しかも良質の輸送サービスを提供する、しかも競争場裏に立ってこれを経営していくという体制だと思うのですね。そうだとすれば、いまいろいろな制度の中に国鉄はあるわけでありますが、その制度を一遍洗い直して出直すことが経営再建のあり方だろうと思うのですね、経営と言っているのですから。これは行政ではありませんからね。だから、そういうものをそのままぶら下げておいて、そのままの衣の中でどうやっていこうかと言ってもこれは限界があるはずであります。予算制度一つとってもそのとおり。そういうことを国鉄総裁はどういうふうに考えられますか。
○高木説明員　先ほど申しましたのはどういうところに重点を置いて仕事をやっていくかということでございますが、ただいまのお尋ねは経営姿勢といいますか、運営姿勢ということであろうかと思います。
　率直に申しまして、貨物につきましては昭和四十五年まで、旅客につきましては昭和五十年まで年々荷主さんがふえ、旅客がふえてきたわけでございまして、むしろ増加する輸送需要にどう対応するかということに追われていたということではないかと思います。しかし最近は、貨物もお客さんが減る状態でありますし、旅客さえ昭和五十一年からお客さんが減ってまいりました。そのことを通じて私どもが痛感をいたしますのは、いま御指摘のように、運営姿勢を変えていかなければならないということでございまして、その意味では企業性を高めて、企業性によりウエートを置いた物の考え方にしていかなければならないというふうに考えております。そうした気持ちも反映してか、五十三年から貨物もどうやら、毎年お客さんが減っておりましたのが少しずつ戻りつつあるという現状でございまして、旅客についてももう少し思い切ったそういう運営の切りかえを行うことによって、お客さんが年々少しずつ減る状態から何とかいち早く脱却をいたしたいと考えております。長年のことでございますので私自身もいささか歯がゆいと申しますか、そういうことで思うようにまいりませんけれども、方向としてはどうやってお客さんに乗っていただくか、いわば商売といいますかそういう気持ちでもろもろの運営の焦点を合わせていかなければならないのではないかと心得ております。
○久保（三）委員　先ほどお尋ねしたのは、いまの御答弁の企業性というか経営というか、そういうことを十分にやるのにいまある仕組みの中でうまくいくと思っていらっしゃるかどうかを聞いているのであります。たとえば日本国有鉄道法のあれにはいろいろ監督というか制約要件がたくさんありますね。それから、今度提案されているこの法案の中にも、改善計画をつくって出す、あるいはそれを終わった後の始末、そういうものを見ただけでも、俗な言葉で言うと、国鉄のやることについてははしの上げおろしにまで政府の監督が行き届いている。その監督が行き届いている理由は何かというと、多額の助成金を出しているから監督せねばならぬという考えがあるわけなのであります。助成金というのはいわゆるお助けの金でありますが、あなたはやはり助成金と考えておりますか、それからもう一つは日鉄法の政府の監督条項についてあなたは痛痒を感じておりませんか。いかがです。
○高木説明員　ただいまの問題、二つの問題があると思います。
　本来私どもがやっていかなければならない面についてはともかくとして、どうにも私どもの手の及ばない問題がいろいろありまして、その部分については助成をいただくわけでございますが、助成をいただくと考えるか、いただくのではなくて当然のものとして主張するという考え方であるかの差はあるかもしれませんけれども、いずれにしても一般会計から助成をしていただかなければならないわけでございますから、その間においてどこまでが助成対象になるか、どこまでが私どもの努力の問題であるかという境界の問題がたくさんございますので、相当程度の予算統制その他の管理監督を受けるのはやむを得ないことではないかと私は考えております。
　もう一つの問題は、現在は公共企業体として位置づけられておるわけでございますが、公共企業体として位置づけられることでうまくいくかどうか。いろいろの御批判としては、思い切ってもとへ戻って、政府それ自体、鉄道省時代と同じような組織にしてはどうかと言う方もありますれば、あるいは思い切って民営にしてはどうかという意見の方もございます。私は、私に与えられた役割りといたしましては、現在の公共企業体という制度のもとにおける運営をおまえやれということであると観念していたしておるわけでございまして、その監督の程度いかんという問題はいろいろありますけれども、基本の問題になりますと、そういう組織論といいますか、公共企業体であってうまくやれるのかどうかという問題にまで実はさかのぼることになろうかと思いますけれども、私の頭の中では現在は与えられた制度の中でどうやったら一番うまくいくかということでございますので、お尋ねのようなことを感じないと申しましたらあるいはいわば偽りのお答えになるかと思いますけれども、しかし、だからといってうまくいかないということでなくて、現行制度のもとで何とかやっていきたいという気持ちでおります。
○久保（三）委員　総裁はやはり官僚の卒業生でありますから、過去においてはそういう権利権限に基づいて監督の衝に当たられた人でありますからなかなか無理だろうと思うのでありますが、一番大きな問題は私はそこにあると思うのです。たとえば構造的欠損とよく称される部分があります。たとえばローカル線運営についての赤字あるいは公共割引の運賃の負担等々幾つかありますね。そういうものに対して何がしかの助成金を交付してもらう。なるほど政府と国鉄という性格からいけばそういう助成金のルールというのが当然かもしれませんが、国鉄の経営自身からいくならば、これは経営の責任である部分と政府の責任である部分と明確になっているはずでありますから、明確になっている範囲においては当然これは助成金でも何でもなくて、お互いの分担金、そういうようなものと考えていいと思うのです。考え方の土台が少し違っているのじゃないかと思うのです。だから、そういう意味でいまの制度を抜本的に日鉄法そのものから直していくという考えをしなければ、私は永久に国鉄の経営は再建できないだろうと思うのです。どういう国鉄の経営を考えてもできないと思うのです。だから、極端なことを言って恐縮でありますが、よく単年度のそろばんが合えばそれでいい、大蔵省からもおいででありますが、やっとこれでことしの予算ができた、これが国会を通過すればそれでいいというような安易な考えがあるのではないかと思うのであります。だから、政府も国鉄の首脳部も、ことしも借入金は約二兆円近くあります、一兆九千何百億、これを余り苦にしていないのです。苦にしていない。借入金一兆九千億で、元利の返還が約一兆円ぐらいありますね。債務特別勘定を入れまして一兆円ぐらい元利の返還があるわけです。もちろんそういうことを認識されていることは事実だと思うのですが、余り苦にしていない。そういうふうにわれわれはとっておりますが、そうではなくて、苦にしておりますか。そういう借金制度についてどういうふうに考えておられるか。もしも私が考えているようなことならば、そういう枠組みの中にどっぷりつかっちゃっていて、これしかできないのだ、これでいいのだということが基本に政府も国鉄もあると思うのです。だから、そこから出てくる国鉄経営再建というのは、今度の提案に絡んでもおわかりのとおり、昭和六十年度において国鉄再建の基本構想案は収支の均衡を図ろう、しかしそれには大きな除外例がある。言うならば、上越、東北の新幹線の開業に伴う赤字あるいは年金財政の問題等々はたな上げしておいて、六十年にやや収支が均衡することを目当てにしているということを一つ見ても、何か先ほど申し上げたような気分が政府にも国鉄にもあるのじゃないかとわれわれは思うのです。この際本気になって国鉄を再建するというならば、明確に責任の分野をきちんと整理することが先だと思うのですね。構造的欠損であるのかないのか、構造的欠損であるならだれが負担するのか、あとの経営についての責任はだれが責任を負うのか、そういう点が非常に不明確なままでずっときているのですね。そういう点について総裁はどういうふうに考えられますか。
　それからもう一つ。先ほど聞き逃しましたが、国鉄再建のチャンスというのは今度が最後のチャンスですか、そういうふうに考えられておるのかどうか。自民党の中では、最後のチャンスで、もしもそういうことができなければ民営に移すという。民営に移した方が国鉄としての機能ができるのかどうか、あわせてお答えをいただきたい。
○高木説明員　先ほども申しましたが、私は公共企業体という性格の中での経営を、何とかしてそういう枠内での努力をいたすしかないと考えておりますけれども、基本的には一体経営として国鉄というものがうまく運営できるかどうかということになりますと、まず第一に商品の値段とでも言うべき運賃につきまして私が決めることができない。予算面の統制と、それから監督大臣の統制があるわけでございまして、収入につきましても、物の値段を決めることも許されておりませんし、経費の大要をなします人件費につきましても、事実問題としては私自身の手で給与水準を決めることはできないということになっております。したがって、公共企業体という現在の性格、組織、システムというもののもとにおいてはなかなか経営が困難である、やりにくいということは事実でございますけれども、いまはとにかくそういうことを前提として仕組まれておりますので、その中で各監督官庁なり政府なりに最大限私どもの気持ちを理解していただいて、おくみ取り願ってやっていくという以外に方法はないのではないかというふうに思います。
　それから構造的欠損の問題につきましては、明治以来続いてまいりました鉄道の観念と最近のように競争場裏のもとにさらされております鉄道との間のもろもろのギャップから生まれてきた問題が多いわけでございます。またもう一つは、戦後三十年間の政府から私どもに対処してこられました姿勢の問題から起こってくる問題が多いわけでございまして、これらについては形式は助成であれ、ちょうだいするものであれ、何であれ、そのどこまでがそういう性質の赤字であるかということを十分認識した上で、主張して、いただいてくるという以外にないのではないかと思います。
　それから大量の借入金をして、それについての何か責任感といいますか、重さというものを感じていないのではないかということでございますが、率直にいって、それは否定できないところではないかと思います。民間の企業でありましたならばなかなか銀行から金を貸してもらえないのではなかろうかと思われるような現状でございます。しかし、それをお貸しいただいているのは、やはり大きな意味で公共性といいますか、経営そのものがまずいからということでない事情があるからということでお貸しいただいておるのではないかと思います。しかし、これは幾らでも金利が払えるというものではありませんので、何とか少なくとも償却前では赤字を生まないような体質に早くしていかないことには金利負担が非常に大きくなってまいりますので、お金は貸していただけますけれども金利はやはり大変高いわけでございますから、これを解決をしていかなければならないというふうに考えております。
　それから、本件の国会提出に先立ちまして自民党からお示しがありましたこれが最後の機会である、あるいはこれがだめであれば民営に移管するしかないのではないかというのは、私自身、一つの見識であるというふうに考えております。そうなってはならぬという前提で一種の激励の意味のお考え、意思表示ということで、民営にならぬでも済むようにいまどこまでがんばっていくかということでいたしたいと思います。私自身はいまのところ、最後は民営しか仕方がないのではないかというふうには考えていないわけでございまして、現在の鉄道の性質、それからいま私ども受け持っております仕事、それらからいいまして、民営にしたらうまくいくかどうかということについては、いまのところ私も確たる考え方を持ち得ないわけでございまして、そういう民営にした方がいいではないかという御意見というよりは、そうならざるを得ないような羽目になりますよという、ある意味での御激励の言葉として受け取っております。
○久保（三）委員　いまのお答えでありますが、やはり借金財政というか、そういうものについては私から申し上げるような考えは否定できない、こういうお話でありますが、否定できないというだけで済まされる問題ではないと思うのですね。しかもそれには何というか、余り痛痒を感じないというか、痛痒と言ったらおかしいが、深刻に受けとめていない理由には幾つかあると思うのですね。たとえば政府が当然負担すべき費用の部分を明確に負担していない、いわゆる構造的欠損の分野で、そういうのが幾つかある。
　それからもう一つは、国鉄の設備投資であります。これは工事費だけでも今年度は一兆円以上ですね。そういうものは全額ほとんど借入金なんですね。しかも国の交通体系からいって、あるいは国鉄を維持改良していくためには必要な工事であるというふうに言われている。しかし国鉄のこれまでの投資額は大体第一次五カ年計画以来累計して十三兆円余りあると思うのですね。時価に換算すれば二十兆ぐらいになるかもしれませんね。これはほとんどが借入金でやってきているわけです。そういうものに対して国鉄はこれまで出資を要求したためしはほとんどない。だから恐らくこれまでの政府の出資金というのは五千億足らず、四千五百億ぐらいですね。そうでしょう。そういうところに、やっぱり借金をするのは当然だというふうに考える。
　それからローカル線の運営についてもそうなんですね。ローカル線の赤字が計算どおりの赤字であるかどうかは別にして、効率性の低いことは事実でありますから、二千五百億ほどローカル線では欠損である。ところが実際の助成はその半額足らずである。あとの半額は経営の努力によってやれ、こういうのですが、経営の努力にも限界がありまして、いまやこれを手放そうという話になってまいりました。
　公共割引についてでありますが、これは手前ども、ただいま提案をいたしております。五十二年の暮れの閣議了解事項でも公共割引については処理をしなさいということになっている。そこで国鉄総裁が関係の大臣並びにそこにおられる鉄監局長にもわざわざ書面をもって公共割引あるいは大蔵省に対しても公共割引についてとことんの配慮をしてほしいという要請をしたんだが、これに対してはいまだにナシのつぶてだ。そういうことがあるから、言うならば借金も当然だし何となく金を助成金の形でもらうのも当然だと思っているわけですね。だから国鉄と政府との関係の中での問題はどんぶり勘定だ。ちっとも明確でない。だからよってもって国鉄の経営の衝に当たる人は経営の責任を痛感しないわけだ。何かと言えば政府の責任であるというふうにもなるし、政府は国鉄の努力が足りない、こう言う。お互いに非難し合うことだけがこれまでの再建論争の焦点というか結論ですね。そういうふうに思うのですが、鉄監局長どう思いますか。
○山地政府委員　いままで先生の御説を承っておりまして、助成金とそれから経営マインドといいますか、そういうものの調和といいますか、そういうことが非常に問題にされているかと思うのです。私も国鉄を監督する立場で国鉄といろいろ議論しております。確かに国鉄の議論の中には、助成金というけれども当然国の持つべきものであるという考え方の議論というのはもちろんありますし、私どもといたしましてもそれを十分念頭に置いて議論はしているわけでございますが、しかしそういうような考え方で国の持つべきものであるという点を力点に置きますと、片や企業マインドといいますか、そういうものについて何となくかげりが出てくるというのも否めない事実でございます。私どもの方として国の大切なお金を、国民の税金を国鉄の方に回すという場合におきましてはやはり効率性といいますか、そういうものを非常に念頭に置かざるを得ない。そこで先生のようにしっかりと割り切ってこれは国の部分、これは企業の部分ということは原則的にそのとおりだと思います。そういう考え方に基づいて今回の国鉄再建の国の助成という考え方は構造的欠損等ということで公共負担その他も含めて考えてきているわけでございますが、片や国鉄の企業性というものを発揮する、そういうものと助成金を出すことによってそういうものがさらに啓発されてくるということが非常に大事なんではないだろうかということで、決して国鉄と責任をなすり合うというのではございませんで、国鉄の企業性をさらに誘発するような形で助成金というものを組んでいきたい、こういうふうに考えているわけでございます。
○久保（三）委員　いまのお話、なるほど常識的にそうかもしれませんね。しかしそれは言葉の上だけでありまして、お互いに金を出しているんだから、税金をくれているんだからその使い道を厳密にやはり点検しなければならないということですね。それは助成金という立場ではそうなんです。たとえば政府が物を買うのに商店が有効に経営をしているかどうか、それは確かめなければならぬというのはないでしょう。そうでしょう。物の考え方が違うのですよ。助成金というから助成してあげますが効率的にやらなければならぬ、怠けてはいけませんよということなんですね、助成金というのは。正当な取引の場合はそういうことではないのですよ。代価として払う。たとえば公共割引なんというものは政策的に実行させるというならばそれは高い安いは別として払うものはやはり払う、いやならそういう政策はやめるということですよ、極端なことを言うならば。そうでしょう。それを混同していらっしゃる。政府から出す金、そういう助成金はみんな、いろいろな団体や会社、それと同じに国鉄に対する構造的欠損を考えていることに私は問題があると思っているんですよ。あなたの答弁を聞くといかにも国民の税金という何か袞竜のそでに隠れて取引をごまかしているんじゃないかというふうに私は思うのです。いかがですか。
○山地政府委員　私の表現がちょっと足りなくてあるいは誤解といいますかそういうふうに受け取られているのかもしれませんが、いまおっしゃること、先ほど申し上げましたとおり理屈上国の当然持つべきものとそれからこれは企業が持つべきものと画然と分けるという理屈はそのとおりだろうと私は思っております。ただ、そういうふうに分けることを実際にやった場合にかなり何といいますか精神的なというとちょっとおかしいのでございますけれども、国鉄の経営の姿勢といいますかそういうものによってかなり左右される面があるんじゃないだろうか。いまおっしゃったようにあるものを買う、たとえば公共負担というものを買うという観念で言えばそれはびた一文も値切るというようなことはできない性質のものだろうと思うのでございます。
　ただ、ほかのもろもろの助成金というものを考える場合に、経営的に考えてぎりぎりの線であるというようなことを十分吟味してそれで助成というものになっていかなければいけない。先ほどから先生の御質問の中にある国鉄が助成金を受けるというのはこれは当然の権利かということの御質問がございましたけれども、これは物の考え方として非常に出発点として大事なことだと思うのです。われわれが行政をやっておりまして企業に助成金を出すというとどんな企業でも助成金による荒廃といいますかそういうものが、政府の監督というようなこともございますけれども、やはり企業の独立性というものについてかなり揺らいでくるというのは現実だろうと思うのです。国鉄がそういう意味では、先生のおっしゃるようにこれは国から当然払うべきものであるというふうに観念すれば企業性というものが維持できるかもしれないということはございますけれども、私どもといたしましては、その企業性というものと国の助成というものとをどういうふうにマッチさしていくのかということに努力しておりますし、それから理屈から申しましては先生のおっしゃるように国が当然払うべきものは払うという立場で助成というものを組んでいるというのは事実でございます。
○久保（三）委員　なかなかお役人というのは自分の権限を大事にしますからね、鉄監局長は別かもしれませんけれども。そういうことからいって何か税金を自分の金と思って間違いがあるんですね。だからいろんな法律をつくってその中でひとつやっていこうという考えが支配的だろうというふうに思うのです。私は別にそのことが全部悪いとは言っていないんですよ。国の税金を使う限りはちゃんと目的的にきちんと整理されなければいけませんからね。ただ国鉄のような経営の、いわゆる企業の場合はこれは違うと思うのですね。企業サイドで計算したものについて払わなければ、どう払うかはこれは契約であります。一つの契約ですよ。おまえのやり方は悪いから払わぬというようなことではなくて、こうこうこういう条件のもとにこれだけは払うという契約に基づいて、本来ならば国鉄が構造的欠損についても政府に要求するあるいは政府もそれに対して払うというのが私はたてまえだろうと思うのです。この問題をやっていると時間がなくなってしまいますが、いずれにしても監督とそういうものについてもう一遍見直す必要があると私は思うのです。なるほど権限を緩めることについては余り役人としてはおもしろくないとは思うのですが、本当に国鉄を再建するというのなら、まず一つはそれが大事であろうと思う。
　それと同時に、総裁、国鉄も言うならばいままでの制度やしきたりでやむを得ないんだという寄りかかりの姿勢はこの辺でやめてもらわないと困ると思うのですね。先ほどのお話のように、借金体制について余り痛痒を感じていないようでは経営とは言いがたいのでありますから、単年度の予算さえそろばんが合えばいいんだ、帳じりが合えばいいんだということでは経営の再建はできかねると思うのですね。そういう点でひとつ考えを直してもらいたい。この法案の審議はかなり長期にわたると思うので、最終的な結論を出す場合には、そういう問題についての明確な答えを私は欲しいと思います。
　それから、大蔵省西垣次長、あなたに意見として伺いたいのですが、国鉄の経営と予算制度の問題であります。御検討はなさっていると思うのでありますが、他の公共企業体と違って、まさにこれは競争場裏におけるところの言うなら機動性を帯びた仕事であります、経営であります。だから、一般の行政機関としての予算制度の中でやることについては大変無理があると思っております。だから、それが一つには国鉄当局の当事者能力を失わせる、当事者能力を失わせるというよりは余り当事者能力を考えないというか、無気力になっている面もあると思うのです。それはどうやってもそういう壁は破れないんだからやむを得ぬということで、そこで立ちどまるという姿勢が、経営を沈滞させ発展させない原因でもあろうし、また責任も、大変言葉は悪いのでありますが、全然無責任だとは考えませんけれども、責任が明確でないのもそういう制度に起因していると思っております。
　そこで、一つの提案でありますが、国鉄には大まかに四つの勘定がありますが、大きくは三つですね。特に損益勘定は日常経営の勘定であります。だから、これは言うなら総裁の責任でつくらせて、これはもちろん政府に報告なり届け出をしなければいけません。資本勘定は、国の予算にも大きく関係します。また国鉄経営の大綱も押さえなければなりませんから、これは国会まで出してもらう。それから工事勘定は、これは政府で承認していく。そういう一つの予算の仕組みを変えていくことはどうだろうか。そのかわりこの実績についてはもっと厳しくこれはチェックする制度を改めてとる、内部的にもやっていくというふうにしていくべきではないか。
　それから、あわせて次長にお聞きしたいのは、構造的欠損についてであります。国鉄経営の再建の最後のチャンスであるかどうかは別にして、長年の間再建議論をこの国会を中心にやってきているが、ちっとも前進しないばかりか、悪くなってきている。それにはやはり先ほど来申し上げているような、政府と国鉄の間におけるところの責任の分担が明確でない、明確であるにもかかわらず明確にこれを処理していないうらみがあるわけですね。そういうものをこの際は明確にする必要があると思う。
　この一つのやり方としては、先ほど申し上げたように、単なる助成金制度でなくて、政府と国鉄の間におけるところの一つの契約というか、条件つきの契約に基づくところの助成というか、分担というか、そういう制度に置きかえていって、それ以上については国鉄の責任にしてもらう。そうでないというと、先ほど申し上げたように、単年度の予算が大蔵省の原案として仕上がれば、もちろん国会を通らなければなりませんけれども、仕上がった途端に、中身はどうであれと言っては語弊があるが、中身はどうであれ、一息ついたという感じを運輸省も国鉄もしている。これであっては私は再建はできないと思うのですね。そういう意味を含めて、いま申し上げた二点についていかがですか。
○西垣政府委員　お答え申し上げます。
　ただいま御指摘になりました国鉄の企業性の尊重という問題につきましては、私どもも、大いに企業性を発揮していただきまして経営の改善に効果を上げていただくということを期待したいと思っております。
　それで、そのための手段として予算制度をどうするかということでございますが、これは国の公共企業体でございまして、予算は国会の審議を経なければならない。これは財政民主主義のたてまえで、国会の審議権とかかわる問題でございますので、その枠の中で考えなくちゃならない、こういうふうに思っております。
　それで、現在の制度でございますが、私どもの感じといたしましては、企業性を発揮し得るように、現在の制度でもかなり弾力性があるというふうに考えているわけでございます。具体的に申し上げますと、国鉄のような公社等政府関係機関の予算制度につきましては、ある程度国の予算と違いまして、その企業性が十分に発揮できるような弾力性が制度として認められているわけでございます。
　具体的に申し上げますと、第一に、予算の形式的金額によりまして企業における正常な事業量の増加が抑制されることのないような収入金支弁というような弾力条項が設けられております。
　それから、予算の流用、繰り越しにつきましては、特に予算総則で制限しない限りは、原則的に自由でございます。
　それから、給料につきましては、予算総則で総額を定めているのみでございまして、さらに、運輸大臣の認可を受けて、経費の流用、予備費の使用、または弾力条項によりまして増額する道も開かれております。
　こういったことでございますので、私といたしましては、国鉄としては弾力的に企業性を発揮し得るような制度がすでにできていると思うのでございますが、国会の予算審議権の枠の中でさらに工夫のできる余地があるならば、それは検討してみたい、かように考えます。
　それから、助成のあり方の問題につきましては、私も先ほど鉄監局長が答えられたとおりだと思います。その中で、公共負担の問題につきましては、これは見直しを行う必要があるだろう、こういうふうに考えております。
　昨年末の閣議了解におきましても、運賃上の公共負担の軽減対策につきまして、関係省庁において検討を進め、早急に結論を得ることとし、これに基づき所要の措置を講ずる旨の方針を明らかにしておりまして、これから関係省庁の間で検討を進めてまいりたい、かように考えておりますが、ただ、国鉄が負担しております公共負担の問題は、私鉄等が負担しているものもございますので、かなりむずかしい問題ではないか、かように考えております。
　それから、国の財政の立場から申し上げますと、国鉄の財政も大変でございますが、国自体の財政も大変な状況でございまして、その中で国としてはできる限りの支援をして国鉄の再建を図っていくということでございますけれども、国鉄自身が相当程度の合理化を上げるということでなければ、なかなかこの苦しい財政の中で国鉄への助成をふやしていくということにつきましての国民のコンセンサスを得るということはむずかしいのではないか。そういった意味で、私どもとしては現在提案しております法案につきまして、できるだけ早く御審議をいただいて結論を出していただきたい、かように考えている次第でございます。
○久保（三）委員　公共割引等をふやしてくれとかなんとか言って話をしているのじゃないのです。助成をふやすということじゃなくて、明確にすべきではないのかという話です。お話の中に、私鉄の問題もありますからと言われる。私鉄も同様なんですね。国鉄であろうが私鉄であろうが、国の政策のようなものに基づいて割引しているものについてはどういうふうにすべきか、これは明確にすべき時期にきているわけです。われわれはそれに対しての提案をいましているわけです。だから、財政に余裕があるとかないとかは二の次でありまして、まず明確にして、その上で財政はどうなのかという問題が出てくるとは思うのでありますが、最初から財政がどうだからというのでは、これは困る。私鉄もありますからというのではちょっと困る。筋道が通らぬと思うのであります。予算制度につきましては、あなたがおっしゃることも一つの理屈でありますが、ただ問題は、お話の中にもありましたように、一々流用する場合にしても運輸大臣の許可をもらう。鉄監局長は、それはやはり判こを押さなければ承知せぬというのかもしれませんが、そういう問題もひとつ考えてみる必要はないのか。それほどまでに国鉄の予算や仕事の上で監督が必要ならば、むしろ民営ではなくて国有、国営にしていった方がいいのではないかというふうにわれわれは考えるわけなんでありまして、そうでなくていまの姿のままで機能させるというのならば、もう少し古い体制や制度はこの際見直す必要がある、こういうふうに思っているのであります。いずれまた、改めてお話をお聞きしたいと思います。
　そこで、大臣おいでになったから大臣に。国鉄の再建のあり方についてはもう一応時間が過ぎましたからこの次改めてお尋ねします。
　細かい問題で大臣に大変恐縮でありますが、法案の中身について若干お尋ねしたい。特に北海道出身であられる運輸大臣でありますが、地方交通線の処理の問題がこの法案の中には掲げてあります。そこで、国鉄のローカル線を国鉄の経営から分離するということが今度の提案の一つでありますが、分離する基準は政令によって決めるというのでありますが、いままでの閣議了解事項その他によれば、さしあたり乗車密度二千人以下のもの約四千キロを六十年度までに分離しよう、それで地元でもって協議はしてもらうが受けざらについての協議だけであって、分離についての是非ではなくて受けざらだけだということでいろいろな問題を醸しているのでありますが、四千キロのうちで大体半分は北海道なんですね。聞くところによりますと、基準の中にはいろいろな基準があるから北海道は特別な基準を決めるというような話さえ出ているわけです。基準というのは私は一つだと思うのでありますが、こういうことでおやりになるつもりであるのかどうか、基準というのを明確にしてもらいたい。どういう基準で整理をなさるのか。
　これは鉄監局長ではなくて、政治問題でありますから運輸大臣からお答えをいただきたい。
○地崎国務大臣　政令で基準を決めまして、現在の鉄道の特性の発揮できないものを代替のバス路線等に切りかえていくという方針で基準を決めるわけでございますから、地域によっての基準の変更というようなことは、現在のところは考えておりません。
○久保（三）委員　基準の中身を明確にしてほしいというのです。というのは、こういう重要な問題を法律案の中で政令に譲ることは断じてまかりならぬと私は思うのです。国民の生活に直接関係あるものを何で役人の手に任せるのか。これは政令事項ではありません。法律事項である。いかがですか。
　　　　〔委員長退席、保岡委員長代理着席〕
○山地政府委員　いま御指摘のございましたように、地方交通線の廃止というのは国民の生活に至大の影響を持つものであるということでございまして、一体こういったことについて従来どうであったかということを申し上げますと、従来から営業線の休止、廃止につきましては、日本国有鉄道法で運輸大臣に国鉄から申請をして、運輸大臣が認可をするとそういうことができるということでございましたので、従来の方式でいきますとこういった法律がなくて休止、廃止ということが従来の法律からできたわけでございます。
　そこで、私先ほど申し上げました国民生活……
○久保（三）委員　質問にちゃんと答えなさい。そんな歴史を聞いているのじゃない。基準はどうかと聞いている。
○山地政府委員　それではいまの御指摘の基準につきまして申し上げますと、基準が幾つかございます。
　一つは、八条の第一項で幹線網を形成するという基準が一つございます。これは政令で定めるわけでございますから、政府の部内で検討するわけでございますけれども、私どもがいま各省にいろいろお話をしているのは、幹線網というのは十万都市を結ぶものというふうに一応考えたらどうだろうかということを考えております。これが幹線網を形成する一つの基準でございます。
　それから次に、収支を償うことができないものというのが八条の一項にございますが、これにつきましては中小私鉄との比較におきまして一日一キロ当たり八千人を前後といたしまして収支が悪くなる、支出が収入を上回るということでございますので、八千人という基準を一つの基準にしたらいかがかなというふうに考えております。
　それから八条の第二項に特定地方交通線、これはバスに転換することが適当なものとして政令で定める基準でございますが、これはコスト比較をいたしまして四千人を超えますと同じ赤字でございましても鉄道の赤字の方が少ないという意味から、バスの方がより効率的な輸送ができるということで四千人ということを一応の基準に考えております。ただし、そこのバスに転換することが適当であるという意味は、バスに転換ができるということを含んでおりますので、これにつきましては豪雪地帯とかあるいは代替道路がないとか、あるいはラッシュ時に非常に乗客が多いという場合には、バスに転換することが適当であるとは言えないというようなことも一応考えております。
　以上が、一応私どものいま考えております基準、政令に定める基準でございます。
○久保（三）委員　大臣、いま鉄監局長がかわって答弁されましたが、いま考えている基準と言うんだな。いま考えている基準というのは、将来変わる可能性もあるということです。しかも、先ほどから申し上げているように、この基準というのは非常に大事な基準でありまして、政令にゆだねる事項ではありません。年々変わっていくものではありませんから、これは法律事項として出すべきである。この法律案を始末するまでに出してもらわなければ、この法律の審議は完結できません。いかがですか。——これは大臣に聞いている、大臣に。
　　　　〔保岡委員長代理退席、委員長着席〕
○地崎国務大臣　政令で決めるということに対して、法律という御主張でございますが、この法案の審議の過程において、ただいま鉄監局長が御説明申し上げたような内容において処理していくと
　いう考え方でおるわけでございますので、その基準については、政令にぜひお任せを願いたいと存じます。
○久保（三）委員　きょうは明確なお答えは出ないでしょうね。しかし、われわれとしては、はっきり言って、こういうものまで政令に委任する意思はありません。やはり、一応の基準は明確に法律の中で決めていくべきだ、こういうふうに思いますので、時間もありませんから、これは後の質問に留保しておきます。
　次に、ローカル線に関連して、ＡＢ線の建設についてであります。このいま工事中の線は、たしか四十ぐらいありますが、実際に工事しているのは二十五線ぐらいだと思うのですね。そうですね。もっとありますかな、四十ぐらいありますかな。二十五ですね。
　そこで、先ほど鉄監局長が言われましたように、乗車密度を基準にしていった場合に、四千人以上というのを見込まれるのは、鹿島線、内山線、二つだろうと思うのです。あとの線路は、大体九〇％完成しているのが七線、五〇％完成しているのが十二線ありますが、先ほどの鉄監局長の基準にははるかに及びません。そういうものの始末はどうされるか。法律案によれば、たしかこれは地方公共団体等の協力があれば工事を続行するような意向のようでありますが、これはそういうふうに扱うのでありますか。
　それから、今後の鉄道敷設法別表予定線の問題ですね、これもこの法律案によりますれば、必要があるということで申し出があれば、これは鉄建公団で建設をして、譲渡並びに貸し付けをする、こうなっている。はっきり言うと、明確じゃありません。無償でやるのか有償でやるのか、どんな手続でやるのか、これまた法律に明確に記載すべきであると思う。これについてどういうふうに考えられるか。
　それから、時間がないから続いて申し上げます。この地方交通線の処理並びにＡＢ線の建設の今後の方針は、先ほど来申し上げたように明確ではない。明確ではないが、これを発想する起点は、言うなら国鉄の経営から分離するという単純なものである。交通政策上の問題ではない。その線が必要であるのかないのか、あるいはこれはもっと拡充すべきであるのかどうか。地域交通とのかかわり合いはほとんどこれは関係していない。こういう処理の仕方は、国鉄の経営の観点から言うならば、なるほど経営から分離すれば多少なりとも表面的には、国鉄のサイドだけでは経営の負担が軽くなるでしょう。しかし、国民経済的に見れば、何ら変わりはないのです。むしろこれは過重になる。そういうものをあえて強行しようということは、いかなる考えでいるのか。交通政策上からやるのか。国民経済的に見てちっとも利益にならぬものを、何でやるのか。国鉄の帳じり合わせのためにやるのか。これだけ答えてください。
　それからもう一つ、整備五線についていかなる扱いをしようとするのか。これまでの政府の方針は、資金の手当てがつけば着工するというのだが、総合交通体系の中で、あるいは国鉄経営の中で整備五線の必要があるかどうかの検討を再びすべきものである。検討せずして、ごまかしでことしも調査費をつけている。何を調査するのか。環境アセスメントは、昨年予算をつけてやったはずだ。もはや調査する事項は何もない。そういうことで国鉄再建をやろうとしても、これはナンセンスではないのか。
　またもう一つは、青函トンネルは、御承知のとおり間もなく貫通するかもしらぬ。この利用についてどんな考えでいるのか。これは運輸大臣だな、整備五線と青函は。そういうものを織り込まぬでいて国鉄経営再建を議論することは、はなはだしく不当であると私は思う。いかがですか。——ちょっと待って。委員長、大臣から先に答弁させてください。
○古屋委員長　久保委員に申しますが、大臣への質問は、後の問題じゃございませんか。局長から説明しまして、大臣に……。
○山地政府委員　建設中のＡＢ線の問題と新線の問題でございますけれども、この法律によりまして四千人以下のものは転換を図るということを考えておりますので、建設中のＡＢ線で四千人を切ると思われるものについて、国鉄に経営させるために建設するということは、この法律と矛盾するわけでございますから、そういう考えはございません。つまりこれができたとたんに廃止になるというような線を建設するということはおかしいわけでございますから、そういうことはできないわけでございます。したがって、そういったものについて第三セクターでつくるということのお申し出があった場合には、それは建設をしたらいい。これは在来線につきまして四千人以下のものについてその存続を図るということと同じような意味でございまして、この法律におきましては、当該建設が地域における輸送確保のため特に必要であり、公団が建設を行うことが適当であると認めるときはそれを継続する、こういうことになるわけでございます。それから、鉄道敷設法の別表にあります新線の建設でございますけれども、この鉄道敷設法自体におきまして、一条というのは国鉄につくるという規定でございますけれども、第二条におきましては「予定鉄道線路ニ該当スルモノト雖一地方ノ交通ヲ目的トスルモノニ在リテハ政府ハ地方鉄道トシテ其ノ敷設ヲ免許スルコトヲ得」ということで、鉄道敷設法自体は、原則は国鉄のためにつくる線路でございますけれども、それを一地方の用に供するものについては地方鉄道で建設させるということが予定されているわけでございます。そういったことを踏まえまして、今後ぜひ必要である、これはどういう場合が必要であるかということにつきましてはいまから予見がなかなかできない問題でございますけれども、そういったものがあった場合には、従来のＡＢ線方式というものを行わなければだめだということが認められるものについては、これは新しいものについても地方鉄道として認めていくという道は残しておかないといけないのではないかという意味でＡＢ線の新線というものが入っているわけでございます。
　それから、そういったＡＢ線の建設が、効率的な輸送体系あるいは国民経済的に一体そういうものが妥当であるかどうかという御議論であったかと思いますけれども、これもむしろ地方鉄道をつくることがぜひ必要であるということで、第三セクター等をつくってぜひつくりたいということがまず第一に申し出がある、それから第二番目には、地域における輸送の確保のために特に必要であるかどうかということを認定して行うわけでございますから、その問において効率的な輸送に資さないというものについてはつくることがないというふうに私どもとしては理解しておるわけでございます。
　それから、若干技術的な話になって申しわけございませんけれども、整備五線につきましては、これは大臣の方から後ほど御説明いたすわけでございますけれども、現在考えております五十億の使途というのは、去年は環境影響評価のために五十億やって、いま御指摘になりましたとおり環境影響評価というものは大部分消化しております。今回つきました五十億というのは工事着工のための調査ということでございまして、工事をどこの線にする、どういうルートになるということはわかっておりませんけれども、軟弱地盤とかあるいは土質であるとかあるいは都市計画との整合性の問題というものを一般的に調査するためにつけたものでございます。
　それから、青函の使用方法でございますけれども、これもいま検討されておりますのは、北海道地区並びにこちら側の青森地区の方に従来の線に接続をして、在来線の輸送と新幹線の輸送とをどういうふうに使ったらいいだろうかということで、三線軌条、在来線も通るし新幹線も通るというような軌条について検討しているわけでございますけれども、この青函トンネルというものが国鉄の経営に一体どういうふうな影響を与えるかというのは、端的には借料の問題になろうかと思うわけでございますけれども、そういったものについてもいま関係各省で検討を進めているという段階でございます。
○地崎国務大臣　整備五新幹線の進め方につきましては、五十三年に具体的実施計画が決定しており、五十五年度については工事着工のための所要の調査を行うこととしております。なお、整備新幹線については、採算上の問題が多いので、財源措置等の見通しを得ることが前提となっておるのであります。これについて、当面検討委員会の設置等によって検討を進め、速やかに決定されるように努力しているところであります。なお、財源措置等が具体化された場合には工事に着手できるよう措置してまいるところであります。
　また、いま鉄監局長から青函隧道のことについての御説明がございましたが、これのアクセスの問題等については国鉄等の意向等も踏まえて早急に方針を決定したいと考えておるわけでございます。