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○山口（那）委員　言うまでもなく、明治憲法では国民主権が明定されておりませんでしたから、その意味では今日のようなこの制度の必要性というものは存在しなかった、もちろん議論もされなかった、こう言っていいだろうと思うのですね。しかし、日本国憲法のもとにおいては、戦後一貫して憲法を条文改正されたわけではありませんので、ここでどうしてこの五十年間、そういう認識が変わってきたのか、この点についてはどういうふうに考えていらっしゃいますか。
○松村説明員　明治憲法そのものの解釈とかそれとの情報公開制度の必要性云々につきまして見解を申し上げるのは差し控えさせていただきますけれども、先ほど答弁いたしましたように、憲法の理念、憲法で定める国民主権の理念、どういうものが情報公開法の基礎にある、あるいはそれと密接な関連を持つという考え方で中間報告を出されておりますし、それからまた、昨今の社会経済情勢、行政に対する考え方、こういうものの変化というものも情報公開法の制定の要求の基礎にあるというふうに考えております。
○山口（那）委員　明治憲法下のことを答えよと言ったわけじゃなくて、日本国憲法から五十年たっているわけですよ。理念的にはもう制憲当初から変わらないはずなんです。それがなぜ今日その必要性がかまびすしく議論されるようになったか、では憲法制定当初はそういう必要性は全くなかったのか、こういうことをお伺いしているわけですよ。
○松村説明員　御答弁を的確にやろうかと思っておりますけれども、憲法との関係につきましては研究会でもいろいろ議論がございまして、いわゆる知る権利との関係について、情報公開法の制定に絡んで、知る権利を目的規定等の関係で明記すべきかどうかという議論も種々なされておりますけれども、知る権利につきましては、その言葉が多義的であるとかあるいは情報公開制度、知る権利の、狭義の意味での知る権利として国民が行政に対する情報を請求する権利というふうに考えることができるかと思うのですけれども、それを憲法上直接要請されているというふうに考えることはなかなか難しいのではないかというようないろいろな議論がございまして、中間報告では「国民主権の理念にのっとり、」ということで、憲法の国民主権の考え方が情報公開法制定の基礎にあるのではないか、こういうことを目的規定としてあらわすということで先生方の考え方が示されているところでございます。
○山口（那）委員　まあいずれにしても、日本国憲法の国民主権の原理が基礎にあってこの情報公開制度が今日必要になっている、こういうお答えと受けとめておきましょう。しかし、その基礎というものは、何度も繰り返すようですが、憲法制定当時から存在したということなのです。ですから、今日的な必要性というものは、今御答弁の中にあったように、憲法上の理念のみならず、社会経済的にこれら行政情報が国民に公開されることが今日強く求められているというところがやはり今日議論される大きな理由の一つになっているわけです。ですから、この点を見落として情報公開制度を議論していきますと、これは中途半端な議論に終わってしまうと私は強く思います。
　さて、そこで法務大臣にお伺いいたしますけれども、大臣としていわば政治のサイドからの責任を担う、そういうお立場も含んでいるわけでありますが、大臣としてこの日本国憲法下における情報公開制度の意義、今日的意義というものをどうとらえていらっしゃるでしょうか。
○長尾国務大臣　お答えを申し上げます。
　行政の透明性の確保、それから公正で民主的な行政運営を実現する、これは、行政に対します国民の皆様の信頼を確保するという観点から、行政情報の公開ということは大変に重要なことだと認識をいたしております。こういった重要性を十分に踏まえました上で、適正な行政運営の確保、また一人一人が持っていらっしゃる個人情報の保護、こういうことにつきましても遺漏がないように努めなくてはならないと考えております。
○山口（那）委員　今の大臣の御答弁ですと、いわば法務省の所管事項についてもこの制度の意義を充分に生かして国民に情報を提供する、こういう積極的な努力が必要である、こうお伺いしてよろしいでしょうか。念のため御答弁いただきたいと思います。
○長尾国務大臣　ただいま申し上げましたように、行政情報の公開ということの重要性は十分に認識をしているつもりでございます。
○山口（那）委員　さてそこで、現行の民事訴訟法三百十二条の提出義務の解釈、運用に当たって、この現行法は戦前、明治憲法下で制定されたものであり、以来条文は変わっておりません。しかし、情報公開を求める機運といいますか、その必要性というものについては今の議論にあったようにまるっきり変化をしてきている、そう思うわけであります。明治憲法下と日本国憲法下では理念が全く違いますし、さらに、日本国憲法下でも制定当初と今日では大きな違いがあるということであります。
　これらの情報公開の必要性が変化をしているということが、この七十年続いた現行の民事訴訟法三百十二条の解釈、運用のあり方にどのように反映されてきているか、この点の御認識をお伺いしたいと思います。
○濱崎政府委員　御指摘ございましたように、現行の民事訴訟法三百十二条の提出義務の範囲につきましては、特にその三号のいわゆる利益文書及び法律関係文書に関しまして、適用上の解釈、運用上、次第にその範囲を広く解する裁判例が多く見られるようになっておりますし、また、学説上もその範囲を広く解するという考え方が次第に支配的になりつつあると承知しております。これと御指摘の情報公開の一般の問題との関連性ということは私どもつまびらかに承知しておりませんが、広い意味での行政情報というものについての開示のあり方についての考え方の変化というものもその背後にあるのではないだろうかと理解しているところであります。
○山口（那）委員　今法務当局の御認識を伺ったわけでありますが、一方で、この民事訴訟法の運用の担い手である裁判所として、この点についてどのような御認識をお持ちでしょうか。
○石垣最高裁判所長官代理者　ただいま法務省の方から申し上げたこととほぼ同様でございますが、先ほど来いろいろ御指摘がありますように、現行民訴法上は、この文書提出義務といいますのは、その規定ぶりからいいますと、限定的な義務というような規定になっているかと思いますが、三号文書の範囲を中心に、三百十二条各号に該当する文書の範囲を広く解釈する裁判例が多くなってきております。そして、学説上もそのように広く解釈すべきであるというものが多くなっているというふうに考えております。
○山口（那）委員　これは法務当局の御答弁にもありましたように、単に訴訟上の真実発見の要請にこたえるというばかりではなくて、広く行政情報を開示していこうという社会的な機運も背景にあるということがこの判例の動向にも色濃く反映しているのだろう、こういうふうに私も思うわけであります。
　そこで、条例による行政情報公開制度というのが各自治体でつくられておりまして、都道府県ではもう大半ができ上がっております。市町村レベルにおきましても、二百を超える自治体でこれらの制度が実際に施行されているわけであります。この条例による行政情報公開制度の体系というものと、それからこの民事訴訟法の文書提出義務との関係をどのように理解していったらいいかということについて若干のやりとりをしたいと思います。
　個別の条例は幾つかの差異があるわけでありますけれども、しかし、概括的に見れば、一つの体系、条例による行政情報公開制度の体系というものができ上がっていると私は思っております。そこで、これらの制度と、それから現行民事訴訟法の文書提出命令、これが行政情報を開示する機能を持つ、結果においては同じような機能を担っている、こう理解するわけでありますけれども、そうした観点からした場合に、この情報公開制度と民事訴訟法というのはいわゆる一般法と特別法といったような関係に当たる、こう理解してもよろしいでしょうか。
　まず、行政改革委員会事務局、この点いかがですか。
○藤井説明員　お尋ねの件でございますが、一つは、あくまで地方公共団体の制定しておる条例でございますので、それとの関係についての判断をする立場にはないということと、まして民訴法の解釈をする立場ではないということで、直接お答えすることはできないと思います。
　ただ、これまでむしろ、文書提出義務の問題にストレートな問題ではなく、いわゆる公務員の守秘義務の範囲、それと情報公開法の不開示情報の範囲、これはどうあるべきかというのが実は情報公開部会での主要な論点となっておりました。ただ、そうはいっても一これは部会での議論の中で、そもそも今の守秘義務の規定の仕方というのは極めて一般的、包括的な規定の仕方で、範囲を検討するにしてもちょっと検討しようのないところもあるということでございまして、実は今の中間報告を策定する前に、ことしの一月十二日に検討方針というものを策定しているのですが、当面は、まず情報公開法としての不開示情報の範囲をきっちりと検討する、その上で守秘義務との関係も検討するというふうな考え方が示されておりました。したがいまして、先月二十四日に出ました中間報告についても守秘義務との関係については何ら触れられてないということを御了解いただきたいと思います。
○山口（那）委員　いずれにしても、一般法、特別法の関係があるかどうかなどという議論はなされていない、こういうことのようでありますので、この点については、国が行政情報公開法をつくるに当たって個別の情報開示機能を持つ制度との関係というものは必ず問題になろうかと思いますので、ぜひこの点も御議論いただきたいと思います。
　さて、法務当局としてはこの点についてどのように考えますか。
○濱崎政府委員　先ほどの御質問に対するお答えと重複することになると思いますが、申し上げましたとおり、条例による行政情報公開制度と民事訴訟法上の文書提出の制度とはそれぞれその目的を異にするものでございまして、これは並列する別個の制度であるというふうに理解をいたしております。したがって、いわゆる一般法、特別法という関係にあるものではないというふうに私どもとしては理解をいたしております。ただ、開示する側から考えますと、行政上の情報が公開されるという意味で、先ほども申しましたように、共通性があるということでございます。
　したがいまして、行政情報公開制度、これは国の場合、条例による場合、それぞれでございますが、そういう制度がどういうものであるかということは、訴訟の場合の文書提出命令がどうあるべきかを考える上で、その基礎となるべきものであるというふうに考えているところでございます。
○山口（那）委員　現行の民事訴訟法三百十二条のいわゆる二号文書、これは、引き渡しまたは閲覧を請求できる文書が対象となっているわけでありますが、この閲覧を請求できる文書とそれから条例に基づく公開請求がなされた場合の対象文書というのは、条例で公開請求権が制定されている、こういう意味で一種の公法上の請求権があると思うわけでありますが、この民事訴訟法三百十二条の二号文書、これは従来は私法上の請求権を持つ文書と理解されてきたのだろうと思いますけれども、念のため、この条例に基づく対象文書との、同じものになるのかどうか、お答えをいただきたいと思います。
○濱崎政府委員　御指摘の、現行民事訴訟法三百十二条二号に規定しております引き渡し請求権、閲覧請求権を有する場合というのが私法上のものに限られるのか公法上のものを含むかということにつきましては、学説上は両方の考え方があるわけでございますけれども、現在の一般的な考え方、あるいは、これは高裁段階でございますけれども、裁判例の考え方におきましては、これは私法上の請求権を有する場合を言うものであって公法上の請求権によるものはその対象にならないという考え方であるというふうに承知しております。
○山口（那）委員　そうしますと、例えば登記簿の閲覧請求権、これは公法上の請求権の一例だと思いますけれども、こういう文書がなぜこの民訴法の二号文書の対象にならないのか、あるいは、現行法ですが、民訴法の三百十二条の対象文書にしないということでよろしいのでしょうか。
○濱崎政府委員　理論上の問題はともかくといたしまして、現実問題としては、そういう形で、登記簿謄抄本につきましては、だれでも所定の手続を経てこれを閲覧し、謄抄本の交付を受けることができるということになっているわけでございますので、そういうものについて文書提出命令の対象にするということは、実益もないし、かえって適当ではないのではないかというふうに考えております。
○山口（那）委員　今おっしゃったように、この公法上の請求権のあるもの、今まで挙げられた例というのは、請求すれば必ず出てくる文書である、だからあえて民訴法の対象文書にしなくても、当然書証として使う余地があるわけだから、保証されているわけだから、この解釈に含ませなくていい、これで済んできただろうと思うのですね。
　しかし、私は、ここで、従来行政情報公開制度というものが余り議論されてこなかった、これは比較的最近のことでありますから、民事訴訟法制定者はそういう問題意識がなかったと思います。従来からも、公法上の請求権を含まないということで通用してきたと思いますけれども、しかし、出るか出ないか保証の限りではない、こういう文書が多数存在するわけですね。それについて、情報公開制度というものがつくられつつあるわけでありますから、私は、この情報公開制度に基づく請求権のある文書についても、この文書を民事訴訟法の文書提出命令の対象文書として取り込む、こういうことを議論してもいいのではないか、こう思っているのですね。ですから、これは、従来の考え方とこの情報公開制度が今日議論されるようになった時代の考え方というのは、解釈、運用が変わってきてもいいのではないか、こう思うわけでありますけれども、この点についての御認識を伺いたいと思います。
○濱崎政府委員　先ほど、現在の一般的な考え方、裁判例における考え方を申し上げましたけれども、その理由とするところは、公法上の閲覧請求権等を有する場合には、挙証者がこれを行使すれば目的を達することができるものであるからということでございまして、それを拒否するという処分がありました場合には、別途行政訴訟によって解決を図るべきものであるということを理由としているわけでございます。したがいまして、現行の仕組みのもとでは、これは行政訴訟においてその実現を図るべきものであるという考え方のもとに取り扱われているわけでございますし、現段階においても、そういう考え方、そのように解されるものではないかというふうに思っております。
○山口（那）委員　そうすると、地方公共団体の持つ行政情報については現行の民事訴訟法の対象文書にはならないものが多い、こういうことになってしまうわけですね。それで、必要があれば、その条例に基づいて開示請求権を行使して、そこで入手した場合に、できた場合に初めて、訴訟でお使いなさい、こういうのが現行法の運用だということになるわけですが、これでは非常に迂遠であり、かつ不十分ではないかと私は思うのですね。やはり直接この文書提出命令の対象になるような道を開くべきではないか、こう考えるわけでありますが、いかがですか。
○濱崎政府委員　その開示が拒否された場合には、最終的には行政訴訟、抗告訴訟ということで司法判断の対象になるわけでございますが、その司法判断というのはまさに、行政当局といいますか、条例の場合でございますと地方公共団体の不開示という処分の適法、不適法ということを、そのことを直接の審理の対象として、行政訴訟手続に基づいて行われる裁判でございます。他方、文書提出命令の手続は、これは、ある一定の私的紛争を解決するための民事訴訟手続のいわば付随の手続として、その手続も、決定手続という、本案の裁判とは格段に簡易な手続でされるわけでございまして、しかも、その審理の中心は別のところにある民事紛争の解決ということを目的とする手続の中でのものでございます。
　したがって、今御指摘の問題につきまして、行政訴訟手続で別個にやってくるということを改めて、民事裁判手続で文書提出命令の中で処理するということは、これは現在の行政庁と裁判所との権限の配分といいますか、そういうものを基本的に大きく動かすものであるということでございまして、考え方としては両方の考え方があろうと思いますが、慎重な検討を要する問題なのではないだろうかというふうに考えております。
○山口（那）委員　条例と現行民事訴訟法の関係を今伺ってまいりましたけれども、これらの関係というものは、基本的には改正法、改正民事訴訟法第二百二十条の解釈とそれから行政情報公開条例との関係でも同様のことになるのでしょうか。この点いかがですか。
○濱崎政府委員　仮に、今されている検討を踏まえまして、国の行政文書についても一般国民が開示の請求権を有するという形での制度ができるということになりますと、その関係は、今条例に基づくものについて申し上げたと同様の関係であるというふうに考えております。
　　　　〔委員長退席、佐田委員長代理着席〕
○山口（那）委員　そこで、現行法では一号から三号までしかありませんが、改正法では四号をつけたわけですね。そして一般義務化した、広がった、こういうふうに法務省は説明をしているようでありますけれども、そうしますと、これまで条例で対象となりながら現行民事訴訟法では対象とならなかった文書については、この改正法で文書提出命令の対象にする道を開いた、こういう理解はよろしいのでしょうか。こういう理解はできますでしょうか。
○濱崎政府委員　先ほど来申し上げております関係は、今回改正しようとしております四号の文書につきましても基本的には同様であるというふうに考えております。
　したがいまして、情報公開法令に基づく手段とそれから文書提出命令制度に基づく手段と、その両者が併存して存在する、それぞれそのいずれをも利用することができる、こういう関係になるものと考えております。
○山口（那）委員　また改めて伺いますが、国で情報公開法、法律をつくった場合には、この改正民事訴訟法第二百二十条との関係というものは、今まで述べてこられた関係と同様のものと理解してよろしいでしょうか。
○濱崎政府委員　先ほど来大臣からも申し上げておりますように、情報公開法がつくられたという場合には、それを受けて、この民事訴訟法上の手続についてもその整合性を確保するための検討をしたいと思っておりますが、しかしながら、情報公開法がつくられ、かつ民事訴訟法の規定は今回お願いしておる改正案のままということであれば、その関係は先ほど来申し上げておるところと同様であると考えております。
○山口（那）委員　今までの御答弁ですと、情報公開制度、これは条例であれ法律であれ、これによって開示請求できる情報について文書提出命令制度とも私は競合する場合があると。つまり、利用者にとってみれば、民事訴訟において書証で、書類上の証拠で使おうとする場合、どっちの制度でいくかということを選ぶわけですね。競合関係が生じる。その場合に、並行して、それぞれ目的が違うから当事者がどっち選んでもいいですよというのが当局のお答えだったと思います。しかし、実際には、この改正法二百二十条の四号のロで「公務員の職務上の秘密に関する文書」、いわゆる公務秘密文書に当たる場合には行政庁側がこれは承認しない、提出を承認しないということが多分に予想されるわけですね。そうしますと、競合しますよ、どっち選んでもいいですよといっても、事実上は文書提出命令はこの場合機能せず、やはり情報公開制度に頼らざるを得ない、こういう結果になると思うんですが、そう思いませんか。
○濱崎政府委員　論理的には先ほど申し上げたとおりでございますので、委員御指摘の点、実際問題としてそうではないと申し上げることは難しいと思っております。
　ただ、事実問題といたしましては、条例ができ、あるいは仮に国の行政情報につきましても情報公開制度ができ、その中で、いかなる文書は開示すべきものである、いかなる文書のみが開示しないことができるということが明確にされるということは、それは文書提出命令の場面におきましても、行政庁としてその承諾をするかしないかという判断の基礎、基準としては非常に大きな意味を持つという効果はあるのではないだろうかというふうに考えております。
○山口（那）委員　国民が利用するわけですから、あくまでやはりこういう制度をつくる場合、利用者の立場に立って物事を考えていくのが筋だろうと思います。そうした場合に、どっちを使ってもいいよといっても、事実上これは情報公開制度を利用せざるを得ないということになってきますと、利用者としてはやはり不便を感ずるのではないかと思うんですね。せっかく民事訴訟法に簡易な手続で文書提出命令というのがあるわけですから、こちらで出るものだったらぜひ出してもちいたい、訴訟との関係も明らかである、こう考えるわけでして、ですから、文書提出命令制度というものを余り情報公開制度と離れて狭く解釈、運用しますと、これは先ほど来私が述べておりますように、広い意味での情報公開制度の趣旨から離れてしまう、こう思うわけであります。したがいまして、この改正法、改正民事訴訟法の議論に当たっても、この点は重々留意しつつこれからの議論を進めていかなければならない、こう思うわけですね。この点、大臣、うなずいていらっしゃいますが、いかがお考えですか。
○長尾国務大臣　今、行政情報公開につきまして、行政改革委員会の行政情報公開部会で大変熱心な御議論を踏まえて中間報告が公表され、この中間報告をめぐって、またさらに議論が深められていく状況にあると承知をいたしております。このような流れは私どもとしても十分に注目いたしまして、このような全体の流れが私どもの仕事の上に反映されるような、そういう姿勢で臨みたいと思っております。
○山口（那）委員　まだ改正法は成立しておりませんので、ぜひこの審議の中でその姿勢を生かしていただきたい、こう思います。
　情報公開法要綱案（中間報告）というのが出されましたけれども、ここでは、司法救済の場合に、インカメラの制度については言及がありません。その解説の文書によりますと、司法救済の場面ではインカメラの制度は採用しないこととする、こういう結論になっておるようでありますが、どうしてこういうふうになったのでしょうか。
○藤井説明員　実は、情報公開部会で当初この制度を検討するに当たって、情報公開法の開示、不開示決定に対して裁判になった場合インカメラを導入するかどうかということは、一つの重要な論点となっていたことは事実だと思います。ただ、その中で多々論議されたのですが、一つはやはり憲法第八十二条あるいは憲法第三十二条との関係で、これは積極説もあるんですが消極説もあるというような、なかなか学界でもまだ議論が煮詰まっていない段階であるということとか、あるいは御存じかと思いますが、情報自由法ではインカメラができることになっているわけですが、実際の運用状況を見ますと、そんなに多く実際にインカメラを使っておられるわけではないというような報告があったとか、あるいは情報公開条例、これらの裁判例なんかを見ていましても、いろいろな工夫でもって、そのインカメラというものがなくてもある程度審査していただいているということもございまして、いろいろ総合的に検討された上で、中間報告の段階ではインカメラ導入ということについては見送りになったということでございます。
　また、インカメラ審理にかわる有効な手段の導入ということも検討していただいたのですが、現実には種々の工夫によって現行訴訟法でも対応が可能ではないかとか、また別途、部会での議論でも大きな論点となったのは行政救済ではございますが、行政不服審査法の手続にプラス諮問機関型の不服審査会を設けるという考え方でございますが、その中でインカメラ審理とか、あるいはこれも御承知かと思うのですが、アメリカ情報自由法では判例でなされておりますボーンインデックス、こういう方法をとるというようなことを指摘しておられまして、そういう不服審査会での争点整理とかいろいろな議論、そういったものが、その後の訴訟が出た場合においても、より充実した裁判所における審理というものを可能にするんではないかということを期待するというような御意見もございました。
　ということで、今回はむしろ行政不服審査会、これの機能、機能を充実させるというようなことで中間報告ができているということでございます。
○山口（那）委員　今、憲法を理由に挙げられました。条文の引用だけではなくて、それを日本語で、一般の人がわかりやすい言葉でちょっと言っていただきたいのです。
　それから、インカメラ制度を取り入れないとする場合、ほかの有効な手段、さっきボーンインデックス等挙げられましたけれども、これを具体的に考えられるもの、これは導入は、代替手段の導入ということははっきり目指すわけですね。その場合に考えられる選択肢をちょっと列挙してください。
○藤井説明員　失礼いたしました。
　憲法第八十二条はいわゆる裁判の公開と言われている条項でございます。それから、憲法第三十二条は裁判を受ける権利、いわば公正な裁判を受ける権利ということかと思いますが、そういう条項でございます。
　それから、ボーンインデックスということについてはちょっと説明を省略して恐縮でございましたが、これは先ほど申しましたアメリカの情報自由法に基づく判例でできておるものですが、ある文書がいわばその情報公開法上の一つの問題になっている文書である場合、できるだけその内容を個別、具体的に明らかにして、その上で審理するという考え方に立っておりまして、文書全体をある程度、どういう項目があるのか、そしてそれぞれ項目ごとにどういう内容が触れられていて、そして公開できないとすればどうして公開できないかというようなことを整理した書面、そういったものを裁判所に提出する。これは当然相手方も見ることができるわけです。相手方も見て、お互い討論し合うだとか弁論し合うというような形になるということでございます。
　先ほどちょっと工夫と申しましたが、私申し上げましたのは、裁判所制度そのものでボーンインデックスを採用するということではなくて、行政不服審査法のいわば特例的な不服審査会、そういうものの審理の中でボーンインデックスを、類似の手続をとるということが、中間報告で申しますと第二十の二項というのがございますが、そこで触れられているということでございます。
　以上でございます。
○山口（那）委員　今、司法救済でインカメラの制度を導入しなかった根拠として憲法を挙げられたわけでありますが、まあそれは確かに一つの根拠にはなろうかと思いますが、絶対的な理由ではないように思うんですね。現に、それらの憲法上の要請がありながら、この改正民訴法の二百二十条では一部インカメラの制度を公文書以外の分野で取り入れているわけでありますから、司法救済といいますか、司法制度の中にインカメラがおよそ入り込む余地がないということは憲法から直接導かれる話ではないだろう、こう思います。
　それと、この中間報告の方では、不服申し立て手続の中でインカメラ的な制度を取り入れるということも触れているんだろうと思いますね。ですから、これが不服申し立て制度の中で採用されながら司法で絶対的に拒まれなければならないというところは、私は理解しがたいところでありまして、この点についてもっと議論を重ねていただきたいな、こう思います。
　そこで、情報公開請求に関する行政不服審査会の裁決を争うような行政訴訟が起きたような場合に、裁決手続の中であらわれた資料、とりわけこのボーンインデックスあるいはインカメラの制度によって審査会が見た、確認した、そういう資料が、今度はその訴訟の中で、裁決の効力を争うような訴訟の中で文書提出命令の対象になる余地があるのかどうか、この点についてはいかがですか。
○藤井説明員　先生御指摘の不服審査会でいろいろできまするところの資料、書面等でございますが、一つは、答申については公表することとなっております。それから、不服申し立て人にも書類の閲覧権等を認めることとなっております。ですから、原則的にはこういったものはすべて訴訟の場合でも使い得る文書かと思うんですが、ただ、先ほど申しました、インカメラで提出された文書については、これは公表しないということになっております。
　以上でございます。
　あと、ボーンインデックスなんかでできた資料については、当然これはまた閲覧できて、訴訟に使うことができるということでございます。
○山口（那）委員　法務当局は、この点どう御理解されますか。
○濱崎政府委員　私どもは、今検討されている行政情報公開制度の内容、まあ概要は承知しておりますけれども、的確に承知しているわけではございませんので、どうなるかということについては責任ある御答弁をすることはできない立場にございます。ただいまお聞きしておりまして、そういうことになるのであろうかなというふうに思っているところでございます。
○山口（那）委員　この不服審査会がインカメラの制度で見た資料及びその結果について、司法救済の場でこの資料を使えないということになりますと、やはりこの司法救済の道が大きく私は制約されるんではないか、このように思うわけですね。
　一方で、インカメラというのは、当事者に見せないで、審査する側の判断の資料を得る、こういう一つの大事な制度ですから、ここは非常に微妙な調整の余地があるんだろうと思いますけれども、この点についてぜひ、これから情報公開制度をつくるに当たって突っ込んだ議論を重ねていただきたい、こう思います。
　そこで、午前中から文書提出命令制度について議論が重ねられているわけでありますけれども、現行の民事訴訟法三百十二条の解釈、運用に関しての判例の枠組みは改正によって変更されないんだろうと思います。先ほどそういう趣旨の御答弁があったかと思います。これは、その枠組み、変更しない枠組みというのはどういうものを具体的に指すのか、この点について法務当局はどういうふうにお考えでしょうか。
○濱崎政府委員　先ほど来答弁申し上げておりますとおり、現行の三百十二条一号から三号までのものにつきましては、全く内容に変更を加えませんで、片仮名から平仮名、口語、言語体に直したというだけの引き写しをしているわけでございます。
　その趣旨は、現行の制度のもとで、先ほど来御質問ございましたように、裁判所における適用の運用においていろいろその対象文書を漸次広く解釈する運用がされている状況をそのまま引き継ぐということを確保するという観点をも含めまして、この一号から三号まではそのまま引き写すという形で立案をしているところであります。
○山口（那）委員　条文はなるほどそのまま引き写しているわけですが、判例で拡張的に運用されてきた内容、これをちょっと具体的に確認したいと思うんです。
　例えば、三号文書で指摘されている法律関係文書というのがありますが、直接の法律関係文書ではないにしても、それと密接な関係を有する事項について作成された文書等も、判例では三号文書に当たる、こういう運用がなされていると思います。これは、改正される法律のもとでもこの解釈、運用は変わらないということですか。
○濱崎政府委員　そうなるものと考えております。
○山口（那）委員　そうしますと、この改正論議の過程で、試案の中に、拡張すべき事項を検討するという一節が入っていた時期があったと思いますけれども、これは判例の運用を念のために議論したということであって、法令を変えようという立場で議論したというわけではない、こういうふうに考えてよろしいでしょうか。
　例えば、要綱試案のところの乙案というのがありまして、一号から三号までの文書に加え、「挙証者と所持者との間の法律関係と密接な関係を有する事項について作成された文書についても提出義務を負うものとする。」こういう案があったわけですね。これは、いわゆる列挙主義に基づいてこの一号から三号以外に加えた、こういう議論のスタイルをとっているわけでありますが、しかし、現行法の解釈、運用では、新たに加えなくても、当然三号文書の一つとして認められるわけでしょう。ですから、試案で議論されたことというのは注意的な規定というスタイルになるんだろうと思うんですが、この点について念のためお考えを伺います。
○濱崎政府委員　御指摘のとおり、いわゆる乙案、制限列挙の制度のもとで新たな対象文書を加えるという改正案は、現在の解釈を前提として、そういうものについてはその対象になるということをはっきりさせるという趣旨での改正案でございます。
○山口（那）委員　さらに、判例で確立された運用として、一号から三号の文書に該当するものであってかつ公務員の職務上の秘密が記載されているような文書、こういうものが存在すると思います。これについて、その職務上の秘密に当たるか否かという秘密性の判断、これはこれまで裁判所がなしてきたと思いますけれども、この運用も改正法の解釈として認めるということですか。
○濱崎政府委員　その点も、現在の解釈はあくまでも三号の対象文書の解釈問題として取り扱われている事柄でございますので、改正によって変わるところはないという考え方でございます。
○山口（那）委員　その場合に、公務秘密文書に該当をするか否かは裁判所が判断をします。それで、該当すると判断した場合に、それではそれを出さなくていいですよという決定をする前に、裁判所としては、これは秘密に当たるけれどもお出しになりますかという監督官庁の承認を求めるような運用というのはこれまでなされてこなかったわけですね。この点どうですか。
○濱崎政府委員　相手方が訴訟当事者であります場合には、当然そういう文書提出命令についての申し立てについて意見を言う機会がございますし、第三者であります場合には第三者を審尋するということになっております。したがって、意見を聞くということは当然あるわけでございますが、拒絶権があるというような考え方ではございません。
○山口（那）委員　つまり、判例の確立した運用としては、監督官庁の承認を得るという手続は不要とされていたわけであります。
　以上の三つが、この確立した判例の枠組みであり、これは改正法でも動かないところ、こう理解をいたします。
　さてそこで、改正法の二百二十条四号のロの場合に、公務秘密文書の秘密性についてはだれが判断することになるんでしょうか。このロには、秘密の定義と、定義といいますか秘密の文言と承認の手続に関する記述と、全部一つの文章で入っているわけですね。まず、この公務秘密文書に当たるかどうか、この秘密性はだれが判断するんですか。裁判所ですか、それとも行政庁ですか。
○濱崎政府委員　職務上の秘密に属するかどうかという判断は、当該監督官庁がするということであります。
○山口（那）委員　ここで、なぜ一号から三号まで裁判所が判断できたのに、あるいは承認の場合も、立証事実が職務上の秘密にかかわるような場合、この秘密性はやはり裁判所が判断をしてきただろうと思うんですね、第一次的には。にもかかわらず、何でこの改正法の四号のロのところだけ行政庁、監督官庁が判断できることになってしまうんでしょうか。
○濱崎政府委員　これは、現行の民事訴訟法における証人尋問の場面におきまして、公務員を証人として職務上の秘密について尋問する場合には、裁判所は当該監督官庁の承認を得ることを要するということになっております。その規定の解釈といたしましては、官庁が承認するかどうかという場合において、秘密に属するかどうかという判断も監督官庁が有するという考え方で定着しているわけでございます。さらに、刑事訴訟法においても同様の仕組みになっているということでございますので、今回、文書提出命令の対象文書の範囲を一般化するという場合におきましても、いわゆるそのスキームの範囲内、枠内で拡張するということとしたものでございます。
　この制度が現在どうしてそういうことになっているかということでございますが、これは、司法サイドにおきまして真実を発見するということも極めて重要な利益でございますが、他方、行政サイドにおきまして行政上の秘密が適切に保持されるということも、これと並ぶ重要な利益であるということから、しかも、訴訟というのは行政の情報開示の当否を審理の対象としているものではない。あくまでも私的紛争の解決あるいは適正な刑事罰の適用という観点からのお互いの協力関係の規定であるという観点から、現在の仕組みは、行政の秘密の管理ということについては、それについて責任を負う監督官庁、行政庁が判断するのが適当であるという考え方のもとにそういう規定になっておるというふうに理解しております。
　そういう枠内で改正するということでございまして、もとよりそのあり方についていろいろ御議論があるということは承知しているところでございますが、その枠組みを動かすということは、ひとり民事訴訟法の場面だけですることは適切でない、しかも、先ほど来大臣からも申し上げておりますように、行政情報開示のあり方そのものが大変大きな議論がされている中で、民事訴訟法の枠内でのみその議論を先取りして一定の結論を出すということは、困難でもありかつ適当でもないということから、この検討については将来の課題にさせていただくということで立案をさせていただいているところでございます。
　　　　〔佐田委員長代理退席、委員長着席〕
○山口（那）委員　監督官庁が文書の提出を承認しなかった場合、裁判所は、承認要件があるかどうか、これは秘密に当たるかどうかということと判断が同じになるのかもしれません。言いかえれば、公共の利益を侵害するとかあるいは公務の遂行を著しく妨げるとか、こういう実質的な承認要件に当たるかどうか、不承認の要件に当たるかどうか、これについて裁判所は何ら判断を加える余地はないわけですね、改正法によれば。
○濱崎政府委員　基本的にはそういうことでございます。その判断権限は監督官庁が持っているということでございます。
　ただ、これは、解釈の問題といたしましては、一般の承認権あるいは拒絶権の濫用というような場面で議論がされるという余地は全く否定するわけにはまいらないだろうというふうに思っておりますが、そういう特殊の場合を除いては御指摘のとおり、今申し上げたとおりでございます。
○山口（那）委員　この文書提出命令を監督官庁側の不承認によって申し立てを却下する決定をするとした場合に、これに対する即時抗告ができるわけですね。しかし、抗告人としては、一体何を争ったらいいのか。秘密に当たるかどうか、なぜ不承認にしたか。裁判所の判断も出ていないし役所も形式的な判断しか出てこない。そうすると実質的に争えないのじゃないのですか。ですから、即時抗告の制度をせっかく設けながらその実が上がらない、こういうことになりはしないでしょうか。
○濱崎政府委員　ただいま申し上げました考え方を前提といたしますと、即時抗告をしても同じことであるということは御指摘のとおりであろうと思います。
○山口（那）委員　そうすると、意味のない即時抗告を置いたってしょうがないじゃないですか、この点に関しては。この点はやはり重大な問題が残っているだろうと思います。
　それから、この一号－三号、一号から三号について公務の秘密性は裁判所に判断権がある、そして四号については行政側に判断権がある、こうやって分かれていることの合理的な理由というのがいま一つ説明が十分じゃなかったかと思うのですが、もう一度念のため言っていただけますか。
○濱崎政府委員　繰り返しになるわけでございますが、現行法の一号から三号までの文書、これはいわば文書の性質上、その文書作成の経緯とかあるいは目的等々に照らしまして、その文書の性質上、挙証者すなわち文書を提出してもらいたいと言っている者と一定の関係を持っている文書、そういう性質を持っているからそういう文書は提出命令の対象になるというのが現行法の考え方であると思っております。そういう文書の範囲についていろいろ解釈論があり、そしてその解釈が次第に拡張的に解釈された結果、その中には行政上の秘密に属するというような文書も出てくる、その場合の取り扱いをどうするかということで、証言拒絶における秘密性の保護というような考え方を類推適用して、その秘密性の程度、秘密性の存否、程度というものをしんしゃくして三号文書に当たるものと判断すべきかどうかという取り扱いが実務の上で行われているということでございます。
　したがいまして、そういう一定の関係を持っている文書であるかどうかという判断の中での取り扱いの問題と、今回新たに追加しようとしている、そういう関係を無視した、そういう関係がなくても訴訟に協力してもらいたいという場合の対象文書におけるそういう問題の取り扱い方、その両者において取り扱い、今御指摘の問題について差異が生ずるということについては、これは必ずしも不合理なものではないというふうに考えている次第であります。
○山口（那）委員　そうすると、一号－三号に当たる文書については、職務上の秘密が含まれるかどうか以前に、一号、二号に当たるという基本的なベースがあるということで、仮に職務上の秘密が記載されたものであっても、そこには一方的な行政の判断だけではなくてやはり裁判所が判断するという余地を加えていい、こういう理解なのかなと、一歩譲ってそう理解しましょう。
　そこで、そうしますと、この四号のロに当たる文書、これは行政側の事実上一方的な判断でもって出さないことができる、こういうふうに機能してしまうわけでありまして、仮にそれが妥当か否かということは、裁判所もチェックできないし当事者もわからない、こういうことになってしまうわけですね。これは行政に全くブラックボックスを与えてしまうようなことになるわけで、これは到底情報公開制度の趣旨に合致するものではないだろうと思います。
　そうしますと、先ほど来行政情報公開制度が制定された暁にはこの民事訴訟法の文書提出命令との調整を図る余地もあるやに御答弁しているようでありますけれども、そうすると、暫定的にこのような制度を置くということが私は納得がいかないわけですね。しかも、行政情報公開制度の方では不開示の事由というものをかなり多岐にわたって類型化して挙げております。ここでは、職務上の秘密という概念と、それから先ほど申し上げた公共の利害、公共の利益を害するということあるいは公務の遂行を著しく妨げるというような概念が使われているわけですね。これだけしか使われていないわけですね。しかし私は、行政情報公開制度のその不開示事由の判断と最終的には一致すべきものだ、こう思っているわけであります。そうすると、ここでいわば中途半端な差異をそのまま見逃してしまって制度をつくってしまうということについては、これは非常に疑問がわくわけですね。この点についてお考えを伺いたいと思います。
○濱崎政府委員　御指摘のような御議論があるということは承知しておりますが、この文書提出命令の改正というものは、今回の法制審議会の審議の過程において大変重要な問題の一つとして議論されてまいったわけであります。その中で、先ほど御指摘のように制限列挙の中で号数をふやすという考え方と、それから一般化、一般義務化するという考え方との二つの考え方がございました。しかしながら、号数をふやすということでは、先ほど御指摘がありましたように現行の解釈とちっとも変わらないではないか、やはり現行のものよりは拡張するということのためには一般化するということが重要であるということで、最終的にこういう形の改正案を提出させていただいた。ただ、公務員の秘密に属する文書につきましては、先ほど申し上げたような理由で、委員の御指摘によればいわば中途半端なということでございますけれども、現行の枠の中で拡張させていただいたということであります。
　そういう制約は行政文書についてはあるわけでございますけれども、しかしながら、文書提出命令の対象を一般化するということについては私どもとしては大変大きな意義があるのではないかというふうに考えておりますし、法制審議会の議論でもそういうことでこの案を採用させていただいた。委員の御指摘の観点からいえば十分なものではないということではございましても、現在よりも前進であるということは私ども確信しているところでございます。
○山口（那）委員　法制審議会における議論の経過について若干の疑義がございます。
　法制審議会委員であった滝井さんという弁護士さん、この方が、行政情報が文書提出命令の改正案のような形でいくと出にくくなってしまう、この点についての議論が必要だ、こういう指摘をされておりまして、これはジュリストの一九九四年四月一日号の二十一ページにそういう言及がございまして、これに参加された柳田参事官も「これまでの審議では、議論されておりませんので、今後の検討課題であろうと思います。」こうお答えになっております。
　そして、ことしの九六年四月二十九日に出ました日経ビジネスという雑誌の記事によりますと、同じく滝井委員が、この文書提出命令の制度の部分については、恐らく本音ではだれ一人賛成という人はいなかったんではないか、少なくとも弁護士出身や学者出身を問わず、賛成の委員はいなかったのではないか、こういう言及をされているんですね。ということは、この滝井委員の認識によれば、九四年当時指摘した、議論がなされていない、そして、最終的にできあがった時点でも議論が不十分で、なお賛成する委員が実質的にはいないはずだ、ただ、最終場面ではこの部分だけを切り離して論議するのではなくて、全体を一括して賛成していただかないと、事務次官会議等でその他の役所の反対に遭ってこれは到底日の目を見ない、改正案そのものは日の目を見ない、こういう言葉もあって、大を生かすために小を殺した、そういう結果をもたらしたんだ、そのような記事になっておるわけですね。そうしますと、この点についての議論は、法制審議会の中でも私は十分に行われていなかったのではないか、こう思うわけであります。この点が一点。
　それから、法制審議会は、これは審議会のあり方として私は公開が促進されてしかるべき委員会だ、こう思っております。これまで委員の自由な発言を担保する意味でこれは公開されてこなかったと思いますけれども、しかし、昨年の九月の閣議決定におきまして、審議会等を二つに分類をいたしまして、一般的な審議会、すなわち法制審議会のようなもの、法案の改正論議等を行うようなそういう一般の審議会については公開を原則とする、議事録をその都度つくって公表する、こういうことも閣議決定されているわけですね。わざわざこの一般原則が当てはまらない審議会については列挙されておりまして、その中には法制審議会は含まれておりません。したがいまして、閣議決定の趣旨からいって、この法制審議会の議論というのはどんどん公表すべきものに分類されているわけであります。しかも、この民事訴訟法の改正というような内容については、自由な発言を担保するために非公開にしなければならないほどの要請はない、むしろどんどん議論を公開して広くいろいろな意見を集めるべきだ、こう私は思うわけでありますね。そういう背景がありながら、こういう滝井委員のような発言が出てきてしまうというのは、私は残念でなりません。
　この点について、その議論の経過とそしてまた法制審議会の公開の趣旨、閣議決定後この運用が変わったかどうか、これから変えるつもりがあるかどうか、これらについてまとめて御答弁をいただきたいと思います。
○濱崎政府委員　まず、文書提出命令の御指摘の点についての法制審議会の審議が十分でなかったのではないかという点の御指摘についてお答えを申し上げます。
　この問題について、私どもとしては十分な御議論をいただいたというふうに思っておるわけでございまして、その中身につきましては、午前中も御答弁申し上げたところでございます。
　この秘密性について裁判所が判断すべきか、行政庁が判断すべきかという問題については、そのときも御説明申し上げたとおり、主として証人尋問の手続における監督官庁の証人拒絶、その要件をどうするかという場面で議論がされた。それを踏まえて、文書提出命令の拡張についてもその枠内でという議論の経過で最終的な結論になったわけでございます。
　最終的にこの問題についていろいろ御意見が最後までございました。その最後の段階で、これは現在行政改革委員会等の場で大変幅広い大きな議論がされておる、そこでは対象となる行政の秘密というものについてもいろいろな性質のものがある、それを一律に同じ取り扱いをしていいかどうかというような問題もある、そういう議論を経ないで民事訴訟法の民事訴訟の手続の場だけで一定の線引きをする、一定の結論を得るということは困難であるし、また適当でもないのではないかというようなことで、最終的な答申、これは御指摘のように、それをやむなしとして全員一致ということになった経緯がございます。
　議論が十分であるかどうかということにつきましては、これはお立場によっていろいろ受け取り方の違いがあるということはある程度やむを得ないところでございますけれども、そういうことでございますし、現在私どもといたしましては、先ほど来申し上げておりますように、行政情報公開に関する審議、その結論を踏まえて最もよい民事訴訟法上の制度のあり方についてできるだけ早く検討したい、こういう決意を持っているところでございます。
　なお、法制審議会の議事録の公開の関係については、担当の調査部長の方から御答弁をさせていただきます。
○永井政府委員　委員御指摘の昨年九月二十九日付の閣議決定を受けまして、法制審議会は、ことしの二月二十六日の総会におきまして、この審議の公開等の是非について検討を行いました。その結果、審議の公開に関する従前の取り扱いを一部変更いたしました。すなわち、会議及び議事録につきましては従前どおり非公開とすることといたしましたが、今回の閣議決定に従いまして、新たに総会、部会の会議ごとに議事要旨を作成してこれを公開することといたしまして、これ以降現に公開しているところでございます。
○山口（那）委員　その公開を決定した以後のこの民訴法改正についての議論がありましたら、それはぜひ資料をいただきたいと思いますし、その以前のことについても、この文書提出命令に関する議論にかかわる部分で結構ですから、法制審議会の議事録、これを資料要求したいと思います、委員長。
　最後に、この閣議決定が出た後の昨年十月二十日、これは行政情報公開部会で法務省がヒアリングを受けました。その折に、審議会の情報について、法制審議会などが一般的な法律を取り扱う場合、独立公正な立場から自由な討論が阻害されるというおそれがあるので、これはその確保のために公開しないんだ、こういうことを述べておられるわけですね。しかし、閣議決定が出た後、行政情報公開部会で呼ばれてなおこういうことを法務当局が答えているというのは、やはり時代錯誤も甚だしいと私は思うわけであります。先ほどの大臣の情報公開制度全般に対する前向きな取り組みとは全く相反する姿勢だろうということを申しつけ加えさせていただきまして、私の質問を終わります。
○佐々木（秀）委員　社会民主党の佐々木秀典です。
　けさからの本民事訴訟法の改正審議に当たっては、いわゆる公務員の秘密文書に関する問題、これがこれまで中心的に論議をされてまいりました。私もここのところは大変重要なところだと思っておりますので、後ほど触れたいと思いますが、一応総括質問でございますので、全般的なことについてもまずお伺いをしてみたいと思います。
　そこで、この改正に当たって長尾法務大臣から提案理由の説明がございました。その趣旨を拝見する中で、まず今度のこの七十年ぶりの民事訴訟法の改正の趣旨、眼目ということが幾つか強調されておりますけれども、その一つとしては、現在の民事訴訟法の規律について、これが現在の社会的な状況に適合していない部分があるんだということが言われております。それに適合していない部分というのは、具体的には、内容的にはどういうことなのか、これをもう一度お示しいただきたいと思います。
○濱崎政府委員　お答え申し上げます。
　御案内のとおり、現行法は大正十五年に立法された当時の民事訴訟の構造を基本的に維持したままになっております。そういうことでございますので、まず第一に、社会経済の発展等によってテンポが当時よりも著しく速くなっている現代社会の要請にこたえがたいものになっている。そのため、国民の間には民事訴訟には時間がかかり過ぎるという意識が大変強く見られるというような事態になっているということが挙げられます。
　また、社会経済の発展等に伴いまして、あるいはその複雑化に伴いまして、民事紛争も複雑化、多様化をしております。そういうことで、情報が当事者の一方に偏在するといった訴訟もふえておりますが、現行法における証拠収集手続は、大正時代における当事者対等の思想に基づくものでございますので、そういった訴訟を必ずしも想定していなかったということから、その証拠収集の手続として必ずしも十分でないという指摘があったわけでございます。
　さらに、社会経済の発展等に伴いまして、公害訴訟とか薬害訴訟とかいった、そういう当事者が多数にわたる大規模な訴訟事件が生じておりますが、現在におきましては、そういう訴訟について、そういう訴訟は勢い長期間を要するわけでございますけれども、それに対応するための特別の規定が存しない。
　あるいはまた、最近の情報化、ＯＡ機器の発達は大変著しいものがあるわけですが、現行法上そういうＯＡ機器を訴訟の場において活用する裏づけとしての規定も用意されておらない、そういったようなことが挙げられると考えております。
○佐々木（秀）委員　もう一つ、今もお話がありましたし、提案理由の説明の中では、一般の方々から、我が国の民事訴訟、民事裁判というのは、一つは時間がかかり過ぎるではないか、それからまたお金がかかり過ぎるという御批判があることについて触れられておられます。
　そこで、今も局長から若干触れられてはおりますけれども、この訴訟のいわゆる迅速化、それと訴訟にかかる費用、費用といっても一概に言えない。弁護士を頼んだ場合の代理人、刑事の場合では刑事弁護人費用になるわけですが、民事訴訟では訴訟代理人、これに対する報酬の問題もあるとは思うけれども、今、この訴訟法の方では、弁護士費用というよりは訴訟にかかる経費あるいは費用、これは訴額を含めてということになると思うのですね、印紙を含めてということになりますけれども。そうしたことを意識されておられるわけですが、今度の改正でこういう時間だとか費用が本当に節減されることになるのか、その効果は期待されるのか、その辺について見通しを述べていただきたいと思います。これは裁判所の方の御意見もいただければと思っておりますが。
○濱崎政府委員　今回の改正によりまして、民事訴訟にかかる時間、費用がどの程度節減されるかということを具体的な数字をもって予測することは困難でございますけれども、この法律案におきましては、争点及び証拠の整理手続の整備とか少額訴訟手続の創設とかそういったことを初めといたしまして、民事訴訟の手続を現代社会のテンポに合ったものとするための改正を行うことにしておりますので、この改正が実現し、そして訴訟関係者によって改正の趣旨に沿った適切な訴訟運営がされるということがとりわけ重要でございますが、そうすることによって時間が相当程度短縮されることになるということは自信を持って申し上げることができるというふうに思っております。
　また、費用につきましては、これは口頭弁論等の期日の回数などの訴訟にかかる時間というものに左右されるところが多いわけでございますが、今申しましたような制度の整備、創設によりまして訴訟が迅速になる、これに伴って弁論の期日等も回数が減るといったようなことによってそういう面でも大いに効果があるものと考えておりますし、また、電話会議システム、テレビ会議システム等ＯＡ機器の活用ということが可能になること、あるいは細かいことでありますけれども、送達制度についての改善等によりまして、そういった方々の関係の費用も軽減されるということが見込まれるわけでございます。したがって、民事訴訟にかかる費用その他の負担も相当程度節減されるという効果をもたらすものと考えております。