○参考人（片岡寛光君）　ただいま御紹介にあずかりました早稲田大学の片岡でございます。本日は、貴調査会にお招きいただきましてお話をさせていただく機会を与えられましたことを大変光栄に存じておる次第でございます。
　先生方におかれましては、既に各方面から広範な聴取をされたというふうにお伺いいたしておりますので、私からは監察というもののごく一般的なお話から始めさせていただきたいと思います。
　中国の故事に「君子は水をもって鏡とせず、民をもって鏡とせよ」というのがございます。ちなみに行政監察の「監」に当たる字は、これは人がかがんでおのれの姿を盆にたまった水に映している様子を指したものでございますし、「察」というのは、これは家に神を祭って神の心を知るということでございます。本来、行政というのは国民のために国民にかわって国民の税金を使って行われるものでございますから、行政が民、すなわち国民を鏡として行われるべきであることは言うまでもないことでございます。
　一九八〇年代のアメリカでベストセラーとなりました本に、トム・ピータースの「イン・サーチ・オブ・エクセレンス」というのがございます。その本のキーワードは、企業が成功するためにはカスタマーズマインド、消費者志向の心がなければならないということでございますけれども、企業と消費者との関係というのは市場を媒介といたしましてその都度持たれるのに対しまして、国民と行政との関係というのは構造的に持たれるものでございまして、一たび政府の決定がなされますと国民はいやが応でもそれに従わなければならない性質のものでございますから、カスタマー以上に国民というのは行政にとって大事にされなければならないものであるというふうに考えておるわけでございます。
　企業におきましてはこのカスタマーズマインドを実現する手段としてクオリティーコントロール、品質管理というものが発達しているわけでございますけれども、商品の品質というのは何によってはかられるかと申しますと、それは究極には顧客の満足によってはかられるものでございます。同じように行政の質というものも国民の満足によってはかられるべきものであるというふうに私は考えているわけでございます。
　日本に品質管理を導入いたしましたデミングさんという人が発明したというふうに言われておりますデミング・サークルというのがございますけれども、これは企業行動というのがプラン・ドゥー・シーの三つの循環過程から成っているということを意味するものでございます。この三つの過程に、上は社長から下は現場の作業員に至るまで参画するのが日本的品質管理でございまして、これをトータルクオリティーコントロール、ＴＱＣというふうに呼びます。これは今日アメリカにも逆輸入されておりまして、アメリカではＴＱＭ、トータルクオリティーマネジメントというふうに呼ばれているわけでございます。
　行政が営まれますのもこのプラン・ドゥー・シーという、つまり企画、実施、そして制御という三つのプロセスを通じてであることは改めて申し上げるまでもないわけでございまして、すべての有機体はこのような段階を経て意思決定をし行動に移っていく、そしてその行動の結果をまたフィードバックしていくということになるわけでございます。
　このうち「シー」に相当いたします制御というのは、サイバネティックスと共通する語源でありますかバメントという言葉から発しているものでございまして、それが何を意味するかといいますと例えば船が予定のコースをそれないように制御していく、操縦していくという意味でございます。
　品質管理のコンテクストで申しますと、計画に従って行われたことが果たして所期の目的を達成したかどうかというものをチェックいたしまして、もしも達成していないといたしますと、その理由はどこにあったか、計画どおり実施が行われなかったのか、あるいは計画そのものに間違いがあったのかということをチェックいたしまして、それを新たなる計画の策定にフィードバックしていく、これが制御というものの役割であるわけでございます。
　すべての行為を行う当事者、行政もそうでございますけれども、行為の当事者は、この三つのプロセスを通じまして常にみずから責任を負える行動をしていくべきものでございますけれども、場合によりましては、この三つのプロセスのうちの制御に当たります部分を、当事者と並行いたしさして第三者が担当することによってよりよくこの目的を達成させる場合がございます。このように第三者によって担当されるようになりました制御というのを、通常我々は監察とか監査というふうに申しているわけでございます。
　監査は第三者機関によって行われますけれども、その第三者機関は組織内の一部局である場合もございます。これを内部監査というふうに申すわけでございますが、組織の外に専門の監査機関が設けられる場合には、それによる監査を外部監査というふうに申すわけでございます。
　日本には、この外部監査を担当するものといたしまして総務庁行政監察局と、それから会計検査院というのがございます。総務庁の行政監察局は、監督される、監察の対象となります機関にとりましては外部でございますけれども、しかし、総務庁が内閣のもとにあります総理府の外局として設置されているという限りにおきましては政府部内的であるというふうに言うことができます。これに対しまして、会計検査院は憲法上の必置機関として置かれたものでございまして、これは純然たる外部統制の機関であるわけでございます。
　我々は、このような監査の組織というものを考えますときに、しばしば統制という問題と責任という問題を混同して用いることがございます。
　監査とか監察というのは、これは統制ということでございまして、役割を遂行する当事者に対してその役割を外部から監視するという対抗役割、コントラローレ、これがコントロールということの語源になるわけでございます。それに対しまして、責任というのはあくまでも行為の当事者が自分の行為の結果に対して責任を負って、そしてそれに対して説明をすることのできる状態を保つている、これが責任であるわけでございますけれども、そういう責任ある行為を行為の当事者から確実に引き出すために統制としての監査ないし監察というものが行われるわけでございます。
　アメリカにおきましては、会計検査、要するに財務監査を担当いたします会計検査院というのがございますけれども、これは今日議会に附置されております。もともとは必ずしも議会の機関という形でつくられたわけではございませんけれども、今日では議会の機関であるというふうにみたされております。しかしながら、アメリカの会計検査院は会計検査を行うわけではございませんで、会計検査の基準を設定いたしまして、それに従いまして各行政機関がそれぞれ独立に監査を遂行しているということでございまして、日本の状況とはいささか異なっているわけでございます。
　それでは、アメリカの会計検査院が実際に行っているのは何かと申しますと、後に山谷先生の方からお話がありますプログラム評価というものを担当いたしておるわけでございまして、これは総務庁が行っております行政監察にある意味では類似する機能でございます。
　中国には国務院に国家監察部というのがございますけれども、これは専ら公務員の不法行為を摘発することを任務としているものでございます。孫文の三民主義の考え方は、五権憲法というものの立場をとっておりまして、これによりますと、監察というのは国家の一つの独立した権力として存在しているわけでございますが、これまでのところ共産主義の国におきましては権力分立の思想というのはなじまないということで、必ずしもこういう形は中国の本土ではとられていない。ただし、台湾の方ではそういう形がとられているわけでございます。
　皆様既に御承知のことと思いますけれども、総務庁行政監察局が行います行政監察は、中央計画監察と地方監察とに大別されます。中央計画監察は、中期行政監察等予定テーマというものに基づきまして全国的な規模で広範に行われるものでございまして、中期行政監察等予定テーマと申しますのは、行政監察局長の私的諮問機関でございます行政監察懇話会というものの議を経まして、ローリング方式、すなわち三カ年計画ではございますけれども、毎年見直しながらそれを実施していくという形で遂行されているわけでございます。平成七年度におきましては、二十件の中央計画監察というものが行われております。地方監察は、管区行政監察局及び行政監察事務所におきましてそれぞれの地域的な問題を取り上げて行われるものでございます。
　我が国の行政監察は一種のプログラム評価に相当いたしますけれども、プログラム評価にはプロセス評価と結果評価及び制度評価があるといたしますれば、日本の総務庁が行っております行政監察は制度評価に極めて近いものでございます。もちろんその内容は制度の分析を通じまして合理化、効率化というものを目指すものでございますけれども、基本的には制度、仕組みというものの分析が中心になっておるように見受けられます。
　ここに本年度の一月に出されました「郵政事業に関する行政監察結果報告書」というのがございますけれども、これには、例えば引受郵便物の推移がどうなっているか、民間宅配事業との競合関係はどうなっているか、あるいは新しく出てまいりました電気通信メディアの発展に伴って郵便事業が将来どうなるであろうかという予測に基づきまして、郵便物の引き受けから配達までのフローチャートというものを明確にいたしまして、そして、郵便区及び集配区の統廃合によりましてどれだけの合理化が達成され、それによってどれだけの効率化を図ることができるという勧告がなされているわけでございます。
　大変包括的ですばらしい監察ではございますけれども、アメリカなどで行われておりますプログラム評価と比較いたしますと、事業の結果が社会に対して最終的にどういうインパクトを与えているのかということについての配慮というものが若干欠けているというふうに感じられないこともないわけでございます。例えば、最後のところで「利用者サービスの向上」ということがございますけれども、本来利用者サービスの向上というのは、利用する国民の側から見てどれだけの利便性が保障されているか、どれだけ改善が行われているかということが問題ではございますけれども、その点の配慮がないというところが我が国の行政監察制度の一つの特徴でございます。
　しかし、これは行政監察制度だけの特徴ではございませんで、日本人の思考形式というのはプロセス思考、手続思考というものでございまして、結果というものを余り重要視しないということに起因しているわけでありまして、総務庁だけを責めるわけにはいかない、日本人の一つの思考形式に根差してこういう監察が行われている。その監察の結果、内閣で行政の改善につながる重要な決定がされたというケースもありまして、その意味ではこれは大変重要な役割を果たしているというふうに私は評価いたしているわけでございます。
　行政監察というのは、国民の心、民の心を映す一つの鏡ではありますけれども、しかし、それを通じて国民がみずからの意見を表明する場ではございません。先ほど述べましたように、制度が中心でございますから、国民がそれについてどう患うかということは直接行政監察では取り上げられないということになってまいります。
　そういたしますと、国民の意見がどのような形で表現されてくるか、行政に吸い上げられてくるかということがどうしても問題になるかと思います。世論とか選挙を通じて大きな国民の動向は把握することは可能でございますけれども、個々の国民が行政とのかかわりの中でどのような考え方を持ったかということがフィードバックされる一つの経路として苦情相談制度、あるいは諸外国におきましてはオンブズマン制度というものが存存するわけでございます。そういった意味におきさして、イスラエルのオンブズマン制度というのは参加の新しい形態である、国民が苦情を申し出ろということによって行政に参加する一つの形態であるというふうに言っているわけでございます。
　行政が行いました違法な行為につきましては、国民は言うまでもなく行政事件訴訟法に基づきすして訴訟を起こすことができますけれども、これは非常に制度的な制約あるいは金銭的な制約というものがございまして日常余り活用されていないという問題がございます。特に立証責任が国民の側にございまして、これが極めて難しいので、との行政事件訴訟法を通じまして住民の側が勝訴するということはなかなか難しいのが実情でございます。
　これに対しまして、不法または妥当性を欠きます事案につきましては、行政不服審査法に基づぐ異議の申し立てないし審査請求というのがございます。それと同時に行政相談制度というものがございまして、それによっても国民の苦情というものが吸い上げられているわけでございます。
　行政相談制度は、もう既に御承知のこととは思いますけれども、総務庁の本庁、管区行政監察局、行政監察事務所及びそれぞれのレベルで設けられました行政苦情救済推進会議というものを通じて行われますものと、全国に五千四十六人配置されております行政相談委員を通じて吸い上げられます苦情というものがございまして、これは一方におきましては総務庁の行政監察とドッキングし、他方におきましてはそのように全国津々浦々に配された行政相談委員を窓口として行われるという意味において、世界において極めてまれなるものでございます。
　日本にはその他にも人権擁護委員とかいろいろなシステムがございまして、さまざまな形で国尾の行政との関係を仲立ちしている、媒介する役割を果たしていらっしゃるわけでございます。ゲルホーンというアメリカの公法学者は、日本の行政相談制度を分権化されたオンブズマン制度であるというふうに呼んでいるわけでございます。
　世界のオンブズマンがどれぐらい事案を処理しているかと申しますと、これはスウェーデンで永年間四千件でございまして、ほかの国では千件に満たないケースもよくあるわけでございますが、日本の行政相談が処理している事案は総数におきまして二十二万八千何がしという数に上るわけでございます。こういうことを考えますと、日本にオンブズマンというものを導入いたします場合にも、この既存のシステムと連動することなくしては効果的に機能することはできないであろうというふうに思われるわけでございます。
　最近、工ークルンドというスウェーデンのオンブズマンが送ってくれた本の中に、今日、オンブズマン制度はその役割を果たす当該個人の人格に依存する本来のシステムではありながら、しかし、増大する苦情処理件数を一人で処理しなければならないということによって生じる非常に大きな悩みを抱えているということが書かれておるわけでございます。オンブズマンは、オンブズマンという一人の人格を持った人間が行政と国民との間の仲立ちとなって行政に血を通わせることをその役割とするわけでございまして、その人格性というものが極めて重要な要素になります。
　それからもう一つ、独立性というのがございまして、これはエークルンドの言によれば、オンブズマンは議会に置かれようと行政に置かれようと独立てなければならないということは同じなんだ、別に議会に置かれたからといって議会に従属して活躍するものではない、行政に置かれたからといって行政に従属して活躍するものではない。オンブズマンにはそもそも固有の独立性というものが保障されなければならないというふうに言っております。
　スウェーデンに起源を有しますこのオンブズマンはもともと議会オンブズマンというふうな形をとって発達してまいりました。それには三つのスウェーデン特有の理由がございました。一つは、オンブズマンを国王が持つのか議会が持つのかというのがスウェーデンでは長い間紛争の的でございました。この紛争の結果、議会が勝利いたしまして一八〇九年につくられた憲法にオンブズマンが規定されたわけでございまして、当然これは議会オンブズマンという形をとってそれが実現されたわけでございます。
　しかし、スウェーデンに議会オンブズマンがありますのはもうちょっと別な理由もございます。一つは、スウェーデンの議会には国政調査権というものがないわけでございまして、この国政調査権にかわるものをオンブズマンが代替するという意味がスウェーデンにはありまして、そのゆえにスウェーデンにおける立憲主義の不可欠な一要素としてオンブズマン制度が発達してきたというふうに言われているわけでございます。
　もう一つスウェーデンでオンブズマン制度が議会に置かれています理由は、実はスウェーデンの行政官というのは裁判官と同じように法律の解釈におきまして独立性を保障されています。上司の命令に服従しないで自分でそれぞれの行政官が法律を解釈いたします。そういたしますと、解釈に統一性ができませんから、どうしても外部からこれを統制していく必要がある。この場合は必ずしも議会にオンブズマンがある必要はないわけですけれども、とにかく外部から統制しないと行政の統一性が図れなかったというスウェーデン固有の問題からスウェーデンのオンブズマン制度が発達してきたわけでございまして、今日では大きな国といたしましてはイギリスやフランスでこれが導入されているわけでございます。
　イギリスにオンブズマンが導入されましたときに、これはさまざまな抵抗がございまして、その抵抗を和らげるためにオンブズマンという名称を使いませんでパーラメンタリーコミッショナーという名前を使い、フランスではメディアトゥールという名前を使ってまいりました。これはいずれも行政に置かれたオンブズマンでございまして、イギリスの場合、パーラメンタリーコミッショナーということでございまして、本日の朝日新聞には議会型というふうに書いてございますけれども、これは女王が任命するのでございまして、女王が任命するということは政府が任命するということですから、事実は行政型ということになります。
　オンブズマンの本来の機能と申しますのは、これはやはり何と申しましても苦情処理と権利の救済ということにあるのでございまして、日本ではしばしば政府の政策を監督するためにオンブズマンを置けという意見がございますけれども、フィンランドを例外といたしまして、オンブズマンが政府の政策をコントロールすることはあり得ないことでございます。
　それからもう一つ大事でございますのは、オンブズマンは行政改革を推進するために必要であるという意見もあるわけでございますが、たまたまオンブズマンが処理した事案の中に制度そのものを変えなければならないということはございますけれども、本来オンブズマンと行政改革というのは無縁の存在である。これは私がハワイに行きまして、かつてハワイで長い間オンブズマンをしておりました故ハーマン・ドイ氏にただしましたところ、行政改革を担当するのは邪道であるというふうにハーマン・ドイ氏は明確に答えておられました。
　オンブズマンというのは、実は国民と行政との間に発生した個別的な事案を地道に解決していくことを通じて行政に血を通わせ、そして正義を回復することを目的としているわけでございまして、決して快刀乱麻を断つごとく諸悪の根源を断つことのできるようなものではない。
　その点、日本におけるオンブズマンの議論が始まりました経過、ロッキード事件を契機といたしましてオンブズマンの議論が高まってまいりましたけれども、いささか過大な期待がオンブズマン制度に寄せられていると。むしろ地道な、国民が抱いている行政に対する不満、苦情、そして権利の侵害を救済するということがオンブズマンの本来の役割であるわけでございます。
　この監察あるいは行政相談につきましては以上でございますけれども、いずれにいたしましても、これは事後的であらざるを得ない性格を本来的に持っております。どのように権利を迅速に救済すると申しましても、これは事後的に救済するわけでございまして、行政というのはそういう救済の必要のない形で本来行われるべきであるというふうに思っているわけでございます。
　そのためには、私は現在倫理コードの確立と情報公開法の制定というものが喫緊の課題であるというふうに思っているわけでございます。
　今日の行政の中には、利益相反と申しますか、利害の抵触という問題がしばしば見受けられるわけでございまして、公民・個人の利益と公益・公共の利益がしばしば対立する問題をどのように解決していくかということについての日本人の感覚とか解釈というのがこれまであいまいにされてきた、これをもうちょっと倫理コードというものを通じて明確にしていく必要があるのではないかというふうに思っているのが第一点と、もう一つやはりどうしても情報公開が必要であるというふうに考えております。
　政府は行政手続法を制定いたしまして、例えば不利益処分を受けた当事者にその理由を開示するという義務を行政機関に負わせておりますけれども、しかし、これはあくまでも当事者に対して情報を提供するということでございまして、国民の知る権利を一般的に保障するものではございません。アメリカの情報公開法というのは、当事者にのみ情報を知らせていたアメリカの従来の行政手続法の改正として実は制定されたものでございまして、国民の一般的権利として知る権利を保障したと、このことが私は必要であろうかと思います。
　以上をもちまして、お話を終わらせていただきます。どうもありがとうございました。