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○中野鉄造君　要するに、現行の借地法、借家法のままでは適正な土地利用が確保できないということについて、法務省が出しているパンフレットの中にも、借地・借家関係の利用の幅が現行のままでは十分に広げられないということを言われております。ところが、それにもかかわらず現在継続している借地が四百万件、借家が約千二百万件、合計千六百万件、これ以上あるにもかかわらず「従前の例による。」という今回のこの法案の附則の条文によって現行法のままこれらは存続させる、こういうことになっておりますけれども、これでは果たして今回新しい法律をつくっても、大半が「従前の例による。」ということになりますと、どうも釈然としない面があります。いわゆる新法となるこの法案で旧法となる現行法の効力を存続させていく、こういうふうになってきますと、先ほどから申しております本法案の提出目的と、その目的は違うとはいえ土地基本法との関係がどういうことになるのか、この点についてお尋ねいたします。
○政府委員（清水湛君）　御指摘のように、現在の借地関係、借家関係、特に借地関係だと思いますけれども、そういうものに新法を適用しなければ意味がないのではないかというような御意見もあることは承知いたしておるわけでございます。
　ただしかし、既存の借地・借家関係、これは現行法のもとで形成され、それなりの安定した状態を続けているわけでございます。さらにその上に、この借地・借家関係というのはいわば人間の生存の最も基本的な基盤でございますので、そういうものについて現に借地人、借家人である方々がいろいろ心配をされるというようなことは政策としても適当なことではない、こういうようなことが考えられるわけでございます。そういうようなことから、既存の借地・借家関係はこれまでどおりの法律で規律するということにいたしたわけでございます。
　他方、今回の法改正により新たに設けられました定期借地権制度というのは、これは新法で初めて認められた制度でございますので、これまではない。紳士協約でやっている例はあるというお話も払いたしましたけれども、基本的には制度として初めて認められたものでございます。そういうような新しい制度を導入せざるを得なかった一つの背景に、現在の借地法あるいは借家法もそうでございますけれども、一たん人に貸すと土地はもう半永久的に戻ってこない、こういうような認識が広まってきた。必ずしも永久的に返らないというわけではございませんで、裁判例などを見ましても、正当事由がないということで無条件に借地人に明け渡しを命じている判決などもあるわけでございますけれども、基本的にはやはり正当事由という問題に縛られまして、一たん貸すと返してもらえない。したがって、もう貸さない。あるいは、借りる方も相当高額な権利金等の支払いをしないと貸してもらえないというようなことから、借地の供給がずっと先細ってきてしまった。こういうようなことも指摘されているわけでございます。
　そういう現行法のもとで、貸したがらない、借りるのが難しいという状態がある中で、最近の社会経済情勢の変化というようなことから、短期でいいから貸してもらいたい、典型的には事業用の定期借地権でございます。あるいは、一定の期間さえ保障されればその期間だけでよろしい、そしたら必ず返すというような五十年以上の定期借地権、あるいは建物はいずれ地主に渡すからという前提で土地を貸してもらうような借地権、こういうようなものについての需要が非常に高くなってきておるということがあるわけでございます。
　しかしながら、そういう需要にこたえようといたしますと、結局今の借地法のままでは全くこれはこたえられない。まさに硬直化しているわけでございます。そういうようなことから、今まで貸し渋っている人たちが新しい定期借地権制度についてこれを活用して貸し出すということも大いに期待されるのではないかということ、これがある意味におきましては土地の有効利用という土地基本法の思想、あるいは政策というものに結果としてつながっていくというふうに言って差し支えないのではないかというふうに思うわけでございます。
　ただ、もとより私どもは、積極的にこの定期借地権というものを利用して何らかの行政目的を達成する、住都公団のように賃貸住宅をつくるというような政策官庁ではございませんので、果たしてこれがどの程度利用されるかどうか。昭和六十二年度の調査では、こういう制度ができても貸さないという人もかなりいるのでありますけれども、こういう制度ができれば貸したいという方も過半数を占めるというような実情でございますので、少なくとも宅地として貸し渋っていた部分がこの制度によって出てくる、こういうことは期待できるのではないかと私どもは期待しているわけでございます。
○中野鉄造君　そうしますと、この法案が成立したとすれば、今おっしゃるような適正な土地利用と正常な需給関係はどの程度確保されることになるのか。言いかえますならば、適正な土地利用のうち、この法案成立によってどのくらいのパーセントが占められるのか、お尋ねいたします。
○政府委員（清水湛君）　この改正が土地利用の適正化あるいは宅地、住宅の供給の増大にいい影響を与えるということを私どもは期待しているわけでございますけれども、具体的な数量予測として、これによってどの程度の借地がふえるというようなことになるのか、あるいは借家がふえることになるのかという予測はちょっと難しいのではないかということでございまして、数字としてそういうものを私どもは今持ち合わせてはいないわけでございます。
　ただ、少なくとも現行法に比べますと貸しやすい、あるいは逆に言うと借りやすいという意味での借地・借家制度というものが新たにつけ加わることになりますので、これが大いに利用されて住宅宅地の供給につながっていくということ。そのためにはこの新しい借地借家法の趣旨とか内容、あるいはその利用等につきまして建設省などにもお願いしていろんな方法というようなものも研究してみる必要があるのではないかというような気もいたしておるところでございます。
○中野鉄造君　そういたしますと、ほとんど希望的観測だけで、建設省あたりとこの辺のことについては大体どのくらいを試算しているというような、そういうものはないわけなんですか。
○政府委員（清水湛君）　建設省の方にもこの法案作成の過程、つまり法制審議会の審議に建設省の方にも御参加をいただいていろんな御意見をちょうだいしているわけでございますが、建設省といたしましても、私ども聞いているところでは、この借地・借家法の改正によって、これだけによって具体的にどの程度の土地あるいは借家が数量的に供給されるという、その数量は把握することは困難であるというふうにお考えになっていると私ども承知しているわけでございます。
　ただ、建設省サイドといたしましても、このような制度が、借地・借家関係というものをめぐる法律関係というものが明確になっていろんな需要に対応することができる新しいメニューが用意される、こういうことによりまして借地・借家関係の円滑な推進というものが図られることになる、結果として住宅政策に資する部分があるというこはお認めになっておられるというふうに理解しているわけでございます。
○中野鉄造君　今の御答弁で、この法案の成立によってそういう円滑な需給関係、また利用の範囲が広げられるというような直接的な効果ではなくて、極めて間接的な、しかも希望的観測をしておられるということがよくわかりました。
　そこで、次にＰＲパンフレットに掲げてあります「借家についての基本的な仕組みには変わりはない。」、こうなっておりますが、この期限つき借家権を新設するなど、基本的仕組みには変化があるようにも思われるわけですけれども、具体的にこの辺のところを御説明いただきたいと思います。
　　　〔委員長退席、理事千葉景子君着席〕
○政府委員（清水湛君）　借家関係につきましては正当事由の明確化のほかは期限つき建物賃貸借関係を新規に導入した、こういうことでございます。
　何が基本がという問題はあろうかと思いますけれども、一般的な借家法の概念というのは、どういう事情とかどういう目的で貸すかということとはかかわりなしに、要するに建物を貸すという場合を一般的に規律をしておる、こういうことになるわけでございます。住宅のみならず事務所用の建物というものもこの借家契約の対象になりますし、商売用の建物もこの借家契約の対象になる。こういう意味で、あらゆる種類の建物の賃貸借というものについてこれを規律しているということになるわけでございます。
　ところが、今回の期限つき建物賃貸借というのは一定の事由がある場合だけ、つまり「転勤、療養、親族の介護その他のやむを得ない事情」というふうに事情を厳しく限定するということ。そういうことになりますと、これはもう個人が個人住宅を貸す場合、こういう場合に限定されてきて、しかも非常に厳しい制約がついておるということでございます。そういうことでございますので、借家法全体の枠組みの中で考えますと、期限つき建物賃貸借は、いわば例外的な賃貸借契約として位置づけられておる、こういうふうに言っても差し支えないのではないか。そういうことからこの「借家についての基本的な仕組みには変わりはない。」という表現にさせていただいたわけでございます。
　ただ、こういうような表現にさせていただいた背景にはもう一つ事情がございまして、この新しい借家法が出ますと、現在の借家人が追い出されるとかそういうようなことを誤解でございますけれども考え、あるいはそういうことについて不安を持っておられる方がたくさんおられるというような御指摘がございましたので、借家法の中で新たに認められるのはこういう転勤等の場合に限定的に認められる新しい借家権だけですよと。従前のものは従前のままだし、さらに一般的な借家につきましても、この転勤、療養、親族の介護等の要件がない限りこれは今までと同じような借家契約によってやられるわけでありますから、ちっとも基本的なことは変わっておりませんよということで、いわばそういう方々の誤解を、誤解であると思いますけれども、そういう誤解を解くと申しますか誤解を防ぐ、こういう意味でこのような文章ぶりにさせていただいた、こういうことでございますので御理解いただきたいと思う次第でございます。
○中野鉄造君　今お答えになったことは法務省が出しているこういうパンフレットにもそのことは書いてあります。すなわち、借地についての改正は、既にされている契約には適用されないとか、あるいは現在契約をされている借家についても変わりはないということが書かれておりますけれども、それにもかかわらず反対論が非常に根強いというからにはそれだけの何らかの理由があるのではないかと思うわけですが、その反対論の理由と、そして旧法を存続させることの具体的理由をひとつここで述べていただきたいと思います。
○政府委員（清水湛君）　一つには、この借地借家法案に対していろんな反対を述べる方がおられたわけでございますけれども、私ども、そういう方々に説明いたしますと大体全部理解していただける、こういうことも実はあるわけでございます。
　　　〔理事千葉景子君退席、委員長着席〕
　何がゆえにそういうような反対が出てきたのかということでございますけれども、一つには、借地・借家法の改正審議の過程で私どもは問題点をオープンにして、そして広く意見を求め、あるいは要綱試案というような形で非常に強い案から弱い案まで、甲案、乙案、丙案というような形で、例えば甲案をとるならば借地人が非常に今よりかちょっとぐあいが悪くなる、やはり地主が強くなる、乙案ならば変わらない、丙案ならばその逆だというようないろんなバラエティーがあるような形での試案というものを各界の意見に基づいて作成して、またそれについて関係方面の意見を問うたというようなことがあるわけでございます。
　そういうことの過程の中で、例えば地主さんの団体とか家主さんの団体が非常に強くそれぞれの方の意見を公刊物等に公表されるというようなこともございまして、あるいはそれを受けたいろんな新聞、雑誌等の論調におきまして、この改正法は地主、家主に一方的に有利で借地人いじめである、あるいは借家人いじめであるというようなムードが形成されたのではないかというような気が実はいたしておるわけでございます。
　実は衆議院の公聴会におきまして加藤一郎公述人も、やはりいろんな議論の過程で、まだ最終的に採用するともしないとも決まってない問題がそのままあたかも採用されるかのごとく伝えられていろんな混乱が生じたというように思われるので、それは残念なことであるという趣旨のことを述べておられましたが、そういうようなオープンに非常に強い立場あるいは弱い立場からの議論がされていたということから、最終的なまとまりの法案についての理解が十分に徹底しなかったというようなことも一つの原因としてあるのではないかというふうに思われるわけでございます。
　そこで、そういうようなことから改正法案としてまとまった法案につきましてはこういう内容なんだ、心配することはありませんよということをもっと積極的に関係者に周知徹底して安心をしていただくということが必要であるということから、実はこの種のパンフレットもつくりまして市町村の窓口に置いていただく等の配慮をいたしたわけでございます。
　さらに、そういうような議論の過程で、これは具体的に既存の関係に新法の規定を適用しないこととした実質的な理由でございますけれども、この点につきましては、御承知のように、適用するとすれば問題となる点は二点あるわけでございます。一つは借地権の存続期間、これは既存のものですから更新だけが問題になりますけれども、更新後の期間をどうするか。現行法ですと、二十年で契約したものでございますと二十年、二十年、二十年という形で続いていく。ところが、今回の改正案ですと、基本期間は三十年ですが、更新は十年、十年、十年。これは衆議院で第一回目は二十年というふうに修正されましたけれども、私どもの案では基本的には十年、十年、こういうことになっているわけでございます。
　そういう期間を既存の借地権の更新期間に適用していいかどうかという問題、このことにつきましては法制審議とか我々が立案をする過程で各方面にいろんな意見をお伺いした過程の中でも、むしろこれは適用しない、永久に二本立てでいいのではないかという意見が圧倒的だったわけでございます。仮に適用するにいたしましても、新法施行後二回目の更新のときから新法の規定を適用するようにするということぐらいが限界だと。法制審議会の答申にも実はそういうことが書いてあるわけでございますけれども、そういうような意見が圧倒的でございましたので、更新後の存続期間についてはこの際一切適用しないというふうに法律で明確に定めたわけでございます。
　それからもう一つは、正当事由に関する規定を私どもはこれは判例理論に従ってそのままこれを法文化したというふうに考えているわけでございます。法制審議会の答申などでも、これは新法も旧法も変わりはないから旧法の借地・借家権に正当事由に関する規定を適用してもいいのではないか、こういうような答申をいただいたわけでございますが、このことにつきましてもやはり正当事由というのは、借地・借家関係の最も基本的な概念で、借地・借家をめぐる紛争はこの正当事由をめぐってのものがもう大部分であるという実情でございますので、このことについての条文が変わるということになりますと今までの借地人、借家人の方が非常に不安を覚える。何かやはり自分たちがこれまでより不利益に扱われるのではないかというような不安を抱かれる。
　このことに対しまして、私どもが、いやそういうことはございません、理屈からいっても、適用しても前と変わりませんよということを言いましても、やはり不安は不安としてなかなか解消されない。しかも、事が生活の基盤である住居にかかわる問題でございますためにそういう不安がつきまとうということはこれは適当ではないというようなこともございまして、法律案にする段階では、これはいろんな各方面の意見を私ども内々聞いたわけでございますが、最終的には正当事由に関する規定もこれは既存のものは旧来の法律の規定で、すなわち旧来の法律の規定及びそれに基づいて形成された判例法理でということになるわけでございますがそういうもので、それから新しいものは新しい条文でと。新しい条文といってもこれは旧来の判例法理をそのまま集約したものでありますからどっちでも同じじゃないかというのが私どもの論理でございますが、当事者の方では必ずしもそういうふうには受け取らなくて不安を持たれるということでございますからそういうふうにした。
　つまり、その結果といたしまして、既存の借地・借家関係につきましては、借地については更新後の存続期間、あるいは更新拒絶事由の正当事由についての規定、こういうものは一切適用されない、借家については正当事由に関する規定は適用されない、こういうことではっきりと既存のものと新法施行後のものとに振り分けた、こういうことにさせていただいたわけでございます。
○中野鉄造君　今回の改正でいわゆる借地・借家関係については、今お話がありましたように、今日現在継続している借地・借家については現行法いわば旧法が適用される、そしてこの法案成立、施行後の借地・借家についてはいわゆる新法が適用される、こういういわば二本立てなんですね。同一の法律関係で適用法律が別々にあるということは非常に国民にとっては、これは混乱を招くおそれがあるのではないか、こう思うわけです。例えば同じ家主さんで、片方の借家人には新法片方には旧法、同じ借家人同士でも、私は新法組だ私は旧法組だと。いうふうな非常に混乱が起こるのじゃないか、そういう懸念もあります。
　特に土地になりますと、旧法となる借地法の更新期間は二十年あるいは三十年、こうなっております。それを二、三回更新すると百年近くになります。百年近くも同じ法律関係で二つの法律がある、こういう法律がほかにあるかどうか、その辺のところもお尋ねしたいと思います。
○政府委員（清水湛君）　まず、既存の借地・借家関係に適用されないと申しましても、借家については正当事由条項だけでございます。存続期間等については、これは新法は何もいじっておりません。旧法そのままでございますから、借家関係について御心配があるとすれば、正当事由に関する規定が適用の根拠が違う、こういうことになるのだろうと思います。したがいまして、この面での関係で混乱が生ずるということはちょっと考えにくいような気がいたしております。
　問題は借地でございまして、まさに先生御指摘のように、借地というのは相当長期にわたって継続するということが前提と申しますか、そういう性格を持つものだというふうに考えられます。そういうものについて新法の適用と旧法によるものとが期間の点について分かれるということから、ある意味においてはいろんな混乱というものが生ずるということが考えられないわけではないと思いますけれども、しかしながらこのことにつきましては、先ほど申し述べました事情により、これまでの借地人にいたずらな不安を抱かせない。あるいはその存続期間については、今までの規定によりますと二十年あるいは三十年という更新期間が保障されているのに、それが原則十年になってしまうというようなことは形式的に見ますと明らかに不利でございますので、これはどういたしましても二本立てとせざるを得ない、こういうことになったわけでございます。
　そこで、問題は御指摘のような混乱をじゃどうやって防ぐかということになるわけでございますが、この点については、これはやはり新しい法律の内容あるいは既存のものには適用しないとした経過措置についての周知徹底を図るということが大事だというふうに思います。
　それからまた借地の場合には、比較的短期の契約である借家契約と違いまして、当事者の間で契約書を取り交わすあるいは期間の更新の際には再度契約書を入れるというようなことにいたしておりますので、このことについて十分に注意をしていただくということによって混乱が生ずるということは防げるのではないか。借地権というのは非常に大事な権利でございますから、そう関係者が無意識に、このことを意識しないで対処するということもないのではないかという、いささか楽観論に過ぎるかもしれませんが、そんな感じもいたすわけでありますけれども、しかしより根本的にはこの新しい法律の内容、経過措置の内容というものにつきまして周知徹底をして、少なくとも混乱が生じないように対応しなければならないというふうに考えているところであります。
○中野鉄造君　今申しますように、いろいろなそういう危惧が予想されるわけですけれども、今後いろいろな訴訟問題あたりでそういうようなことが起こった場合に、これは旧法を適用されている人だから新法の人だからといったような、そういうようなことでやはりどうしても面倒なことが起こる、したがってこれは将来行く行くは一本化すべきじゃないかというような見解を持っている人もいらっしゃるようですけれども、その点についてはいかがですか。
○政府委員（清水湛君）　私どもといたしましては、新しい法律をぜひこの国会で通過、成立させていただくということだけを現在考えているわけでございまして、将来これを統合するとか二本立てを一本立てにするということは全く考えておりませんので、御理解をいただきたいと思う次第でございます。
○中野鉄造君　現在、現行の借地法または借家法の適用を受けている当事者が、その契約の更新時期が来たときに当事者双方が納得ずくの合意で、今後の法律適用は新法でお願いします、ああいいよと、こういうように合意をした場合、それにもかかわらずなお従前の法律すなわち旧法をもって適用されるのか。それとも当事者のその意思が尊重されて新法でいく、適用されるということになるのか。
　これは言いかえますと、附則の五条、六条、七条の規定はこれは強行規定であってかつ効力規定なのかどうかという疑問があるわけなんです。法務省のＰＲパンフレットによると、これはどうも強行規定ないしは効力規定のような気がしてならないのですけれども、その点お尋ねいたします。
○政府委員（清水湛君）　新法が成立すれば、その後の更新期間は十年とするというような合意をいたしましても、これは借地人に不利な特約として無効であるというふうに私どもは考えております。
　これはどういうことかと申しますと、要するに「従前の例による。」というふうに附則六条で言っているわけでございますが、それは例えば二十年の借地契約を締結した方でございますと、二十年の期間が満了しますとまた二十年期間が延びる、こういう存続期間についての一種の借地人としてのいわば権利を持っているわけでございまして、現行法ですとそういう更新期間について、二十年ではない、十年とするというような特約をいたしましても、現行法上借地法の第十一条で借地人に不利な特約として無効である、こういうことに現在の解釈ではなっているわけでございます。
　それを今度は新法の施行によりまして、その間の関係は「従前の例による。」ということにいたしているわけでございますが、この「従前の例による。」というのは要するに更新後の存続期間は二十年の契約であれば二十年間保障されますよ、その保障を無視するような特約をしてもそれは無効ですよと、こういう効果を持った形での「従前の例による。」という趣旨でございますので、そういうことをいたしましても、もしそれが有効だということになりますと、これは従前の例によったことになりませんので、これはそのような特約をしてもその効力はない、こういうふうに理解すべきであるというふうに考えているわけでございます。
○中野鉄造君　次に、今回の法案の大きな特色であります第四節の定期借地権等の新設は、土地有効利用の促進という土地基本法の精神にもかなう妥当な制度だと私は思います。
　この定期借地権についてお尋ねするのですが、法定更新とか正当事由の主張とかいうものは条文上これはありませんし、また制度新設の性質上もそのような法定更新等はこれはあり得ないはずなんですが、将来の判例上もこの点が変更されることはないかどうか、この点をお尋ねいたします。
○政府委員（清水湛君）　借地借家法による法定更新はありませんし、正当事由条項が問題になるということはあり得ないというふうに私どもは考えております。では将来、裁判所が判例でそういうことを変更する可能性があるかということでございますけれども、私どもはその可能性も全くないというふうに考えるわけでございます。
　と申しますのは、この定期借地権制度というのは現在の一般の普通借地権というものを前提といたしまして、存続期間が満了すればさらに正当事由がない限り同じ期間だけまた延びます、こういう制度があるということを前提といたしまして、このような制度だけでは現在の借地需要というものに対応することができない、いわば法定更新とかあるいは正当事由というものをあえて除外するということのために定期借地権制度というものを導入することとし、国会でそういう趣旨で御審議をいただいているわけでございますから、裁判所が法律の規定を無視して法定更新を認めるとか、正当事由というようなものを論点として取り上げるというようなことはあり得ないことであるというふうに考えている次第でございます。
○中野鉄造君　同じく定期借地権ですが、二十二条の定期借地権、二十四条の事業用借地権については、これは公正証書で契約を締結することが必要とされておりますね。
　ところが、二十三条の建物譲渡特約付借地権、この契約については公正証書の契約が要求されておりません。これは一体どうしてなのか。いわゆる公正証書にかわってこれは登記簿に何らかの登記がされるからなのかどうか。しかし、もしそうだとすれば、二十二条、二十四条の場合だって定期借地権あるいは事業用借地権の旨の登記が土地登記簿に記されるわけですから、この場合公正証書によることはこれは不要ではないのか、こういう気がするんですが、いかがですか。
○政府委員（清水湛君）　お尋ねのように、二十二条の五十年以上の定期借地権につきましては、公正証書による等書面によってするということにいたしております。これは五十年以上の期間でございますので、その間に当然に当事者の一万あるいは双方が死亡するというようなこともあり得ないわけではない。そういうときに、五十年前の証文を持ち出してきていろいろ紛争の種になるというようなことではぐあいが悪いということから公正証書ということにいたしたわけでございます。
　ただ、我が国ではまだそれほど公正証書によるということが一般的に普及しているわけではございませんので、この際は、一番望ましい姿は公正証書であるという認識のもとに「公正証書による等書面によってしなければならない。」、こういうことにいたしたわけでございます。
　それから、二十四条の事業用借地権につきましては、これははっきりと「公正証書によってしなければならない。」、こういうことにいたしております。これは借地権の設定当事者が事業者である、要するに事業を営んでいる者であるということに限定されておりますので、そういうようなことによっても差し支えがないということと同時に、これは一般の借地権が少なくとも三十年以上の期間を定めなければならないという強行法規であるのに、いわばそれを変える形で十年以上二十年以下、こういう短期の借地権ということにいたしておりますので、これが悪用、乱用されて一般の借地権までこういったような形で契約がされるということになりますと問題でございますから、公正証書という形でこのような不当乱用をチェックする、こういうような意味をも込めているわけでございます。
　ところが、二十三条の建物譲渡特約付借地権におきましては、これは書面は何も要求いたしておらないわけでございます。しかし、この二十三条の場合には建物の譲渡契約をするわけでございます。まだ三十年の期間が来ておりませんので、この譲渡特約なるものは、実際上は売買の予約あるいは停止条件つき売買契約、あるいは期限つき売買契約と申しますか一種の始期つき売買契約ということになろうかと思いますけれども、こういったたぐいのものにつきましては、その譲渡の対象となっております建物に当然これは仮登記をすることができる、こういうことになるわけでございます。
　つまり、この場合地主の方で三十年なら三十年たった後に土地を返してもらい、建物もこちらに所有権を移すということの権利を保全するためには建物について仮登記をしておく必要がある。この仮登記の請求権は、これは当然に法律上認められるということになりますので、もし借地人の方でこの仮登記に応じないということになりますと、訴訟を起こしてこの仮登記をするということもできますし、さらにもっと簡便な方法として仮登記仮処分という形で仮登記をすることすらできる、こういうことになっているわけでございます。
　したがいまして、二十三条の建物譲渡特約付借地権につきましては、これはあえて書面を要求いたさなくても、借地権設定者、つまり地主の方で権利を保全するという形で、ある意味におきましては最大あるいは最高に正確な登記簿によってその権利の存在を証明することができる、こういうこと一になるわけでございます。そういうふうなことから、書面は要求しなかったというのが私どもの提案の理由でございます。
　なお、先生御指摘のように、そもそも定期借地権につきましては、土地に定期借地権の設定登記ができるのそあるから、何も書面を要求しなくてもいいのではないかという御趣旨の御質問でございました。
　定期借地権につきましては、これは登記を地主、つまり借地権設定者と借地人が合意をいたしまして、この定期借地権の登記を土地登記簿にしようと思えばできるわけでございます。したがいまして、そういう合意があって登記が申請された場合のことを想定して不動産登記法の一部改正、これは附則でやっておりますけれども、附則の十五条で不動産登記法の一部改正をいたしまして、定期借地権の登記ができる道を開いているわけでございます。
　ただしかし、定期借地権につきましては、これが地上権でございますと当然にそういう設定登記を請求することができるということになるわけですが、賃借権たる借地権ということでございますと、これまでの通説、判例によりまして、そういうものには法律上当然に賃借権の登記を請求することができるということにはならない。つまり賃借権について登記をするためには、賃貸し人たる土地の所有者と貸借人が合意をしてこの賃借権については登記をするということでないと登記を求めることはできない、登記を請求することができないということになっているわけでございます。
　そういうようなことから、二十四条の事業用借地権あるいは二十二条の定期借地権につきましては、登記をするというのは現実の問題としてはなかなか難しいということが言えるわけでございます。そういうことから、やはり公的な信頼性のある書面というものを念頭に置いてこのような規定を設けたということでございます。当事者がお互いに話し合いで登記をするということがある意味においては望ましい要素であることは否定できませんけれども、法律的にそれを強制する手段がないということからこのようにさせていただいたということも言えるわけでございます。
○中野鉄造君　時間が来たので、終わります。
○橋本敦君　借地法、借家法は言うまでもありませんけれども、歴史的な経過を見ても借地あるいは借家の権利を保障するという社会的要請から経過を歴史的にはずっとたどってまいりました。それで、今日の民事法の重要な部分をなしていることは言うまでもないわけであります。
　したがって、この改正という問題は、まさにそういった歴史的な経過を今後どうやって今の社会の中で貫徹をしていくのかということも十分に検討していかなければならない本来的な要請があるわけです。今回の改正はそういった問題を正確にとらえているのかどうかという点になりますと私は全く逆で、今日の経済の異常な発展の中で企業なり財界なり、あるいは政府の土地政策なりを基本的には優先させる方向が非常に強いということを深く懸念するわけであります。
　例えば、法務省が一九八一年の二月に全国借地借家人組合連合会の皆さんと話し合ったときに宇佐見参事官は、これは改正するとすれば二十年も三十年もかかる、当面見直すような考えはないということをおっしゃって、問題の解決はむしろ異常な地価の高騰を抑えることだということを指摘されている。それはそれなりに理解できるわけです。ところが、それが大きく事情が変わって今回の改正へと歯車が大きく動き出しているわけですが、その背景的な事情というのは一体何があったのかというのが一つは明らかにしておきたい問題であります。
　その点で注目されるのは、一九八二年四月に経団連が土地政策に関する意見を発表いたしました。それを見てみますと、その中で今後の土地政策の方向ということで、「宅地供給を一層促進するとともに既成市街地の再開発等により土地の高度・有効利用を図らなければならない。」、これを基本にいたしましてその実施すべき対策として、この観点から借地・借家法の改正ということを提起しているわけであります。これは非常に明確にそう言っている。
　同時に、では政府側あるいは政府機関側の対応はどうかといいますと、同年の七月には臨時行政調査会第三次答申の中で、「借地、借家に関する制度の合理化等を行いこという提起が出てくる。つまり、民間財界の声と政府機関の声とが相呼応して改正に向けて進んでいくわけであります。そして十一月には、民間活力の活用推進、そしてまたいわゆる規制緩和、こういったことをうたい文句に大きく打ち出していった中曽根政権の誕生ということがありまして、これに勢いを得て財界やあるいは政府機関は土地問題について高度利用を中心に大きく動きを進めていくことになるわけであります。
　例えば建設省は、中曽根内閣が成立したその年の七月に規制緩和等による都市開発の促進方策を打ち出して、土地政策の方向づけをそういう方向から進める。そしてまたさらに、八五年の四月には国土利用計画法第三条に基づく国土の利用に関する年次報告が出されますが、その中で借地権の保護と借地供給の促進との調和を図りつつ、新しい観点に立っての借地制度のあり方を検討する必要がある、こういったことを打ち出してくる。
　こういう動きの中で、八五年の六月に法制審が改正審議を開始するという経過になるわけですが、今私が指摘したようなそういった動きが法制審の改正審議開始までにあったという事実は、これは間違いありませんか。
○政府委員（清水湛君）　御指摘のように、昭和五十七年の四月に経団連が土地政策に関する意見の中で住宅供給促進、建てかえ促進のために借地・借家法等の制度の見直しが必要、こういうことを述べられております。このことが直ちに借地・借家法を改正せよというところまで踏み込んだ意見なのかどうか、これは見方が分かれるわけでございますが、借地・借家法等の制度というようなことを言っているわけでございます。それから、五十七年の七月には臨時行政調査会第三次答申で、「借地、借家に関する制度の合理化等を行い」ということでございまして、これが直ちに借地・借家法の改正というところまで踏み込んだ答申なのかどうか、こういうことについても問題があろうかと思うわけでございます。しかしながら、いろいろ曲折を経まして昭和六十二年には臨時行政改革推進審議会答申でははっきりと「借地・借家法の見直しを進め」と、こういうふうなことを言っているわけでございます。
　私ども、昭和六十年から借地・借家法の見直し作業を始めたわけでございます。その前に、御指摘のように、そういったようないろんな団体あるいは臨時行政調査会等でこの問題についての指摘があった、こういうことは御指摘のとおりであるというふうに思います。
○橋本敦君　今、私が指摘した動きはその後も非常に強化をされていくのであります。
　例えば、八五年の七月には臨時行政改革推進審議会が「規制緩和の推進方策」ということでまた意見を出してまいりますが、同時に注目する動きが出てきたのは、八五年の七月十六日の日経新聞に大々的な意見広告として、全国貸地貸家協会、これは旧地主家主協会ですが、これが意見広告を出しまして、貸し主側の主張を非常に明確に打ち出しておるわけです。
　法務省はこれはごらんになっていると思いますが、そこでははっきり借地・借家法が都市再開発の障害になっているということを明確に言う。そして、借り主の権利強化によって借地・借家の新規供給、これが阻害されている、こういうことをはっきり言いまして、その中での一つに正当事由の運用の実態、これがまさに今日の要請に合致していない、こういう批判をしている。そしてまた家賃についても、金利と比べて低水準であって、これの問題も改善しなきゃならないということで、そういった方向から借地・借家法の改正が必要だということを言ってくるわけであります。
　これは露骨に貸し主側の利益を擁護しようとする立場ですが、こういった動きが非常に軽視できないのは、これが単に民間団体やあるいは政治団体の貸地貸家協会ということだけにとどまらないで、まさに法改正の方向を促進していく一つの運動として積極的に政治献金をするなど自民党の議員にも働きかけていく、後で触れますけれども、動きを強めていくところに一つは問題があるということ。
　一方、また八七年十月の臨時行政改革推進審議会では、借地・借家法の見直しを進めるということも明確に言うようになってくる。こういうことの中で、法務省は八九年の二月二十八日に改正要綱試案を発表するということで、いよいよ改正の段取りがまさにレールに乗ってくるという経過をたどってきたというように思います。
　だから、法務省は法的な問題の今日的な適用の調整が主だというようにおっしゃいますが、基本的には土地政策と今回の改正とが背離するものでないということもおっしゃっているわけです。まさにその動きの背景にはこういった状況があることは、これはもう否定できないと思うんです。
　それに加えて、もう一つ重要な改正のプロモートとして大きな力を持ってくることになったのが日米構造協議であります。御存じのとおり、日米構造協議では平成二年の六月二十八日、最終報告の中で、日本側から土地利用ということの提起がなされて、その五番目に借地法、借家法の見直しか提起をされました。
　まず、確認しておきますが、この事実は間違いありませんね。
○政府委員（清水湛君）　日米構造問題協議におきましては、米側から土地問題の一つとして借地・借家法の見直しを進める必要性についての問題提起があったということは事実でございます。そういう問題提起があった時点において、もう当時既に日本側は借地・借家法の見直し作業も進めておりましたので、その作業の状況について説明をした、こういうことでございます。
○橋本敦君　既に作業を進めていた上に加えて、この日米構造協議で一段とその改正作業というものに確かな枠組みがはめられていくことになることを私は問題にしている。
　例えば、六月二十八日の日米構造協議の最終報告がなされたその日に閣議了解、こうなっています。これによってアメリカ側は、借地・借家法の改正という問題は日本政府のアメリカに対する政治的なコミットメントである、条約のような権利義務を伴う約束ではないけれども、これは明らかに政治的なコミットメント、約束であるというようにとっているし、また日本政府もそういう性質のものであるというようにこれは考えていることは間違いはない。
　そういう意味で、これはまさに日米構造協議の最終報告で出されたことによって、借地・借家法改正問題というものが日米間の政治的な約束にまでなったということは、これは否定できないんじゃありませんか。大臣、どうですか。
○国務大臣（左藤恵君）　現行の借地・借家法は、借地に対する需要の多様化等の社会経済情勢の変化に対応し切れないということを先ほど来申し上げております。今回の改正はこのような変化に対応し得るよう、更新のない新しい類型の借地・借家関係を創設するなど、借地・借家関係を改善することを目的といたしておりまして、これによって良好な借地・借家の供給、これが促されて将来の社会生活の基盤整備に寄与するものと期待されております。
　これは先ほど来申し上げているところでございますが、このような借地・借家法の見直しは日米構造問題協議開始前に既に始められているものでありまして、この日米構造問題協議におきますこの点についてのアメリカ側の指摘というのは、良好な借地・借家の供給が促されることによって、米側の関心事であります日本における土地問題の改善に資するという期待によるものと、このように理解しておるところでございます。
○橋本敦君　私の質問に的確に大臣はお答えいただいていないように思うんですが、要するに従来から改正作業を進めてきた、それは歴史的経過はそうですよ。しかし、日米構造協議に持ち出すことにより、政府の閣議了解を経てまさに借地・借家法の改正はアメリカに対する政治的コミットメント、約束ということになって、日本政府はこれの推進に一層国際的責任を負う立場になったというのは当たり前じゃないでしょうかと、こういう質問です。それはそうでしょう。やらぬというようなことになったらアメリカは怒りますよ。
○政府委員（清水湛君）　借地・借家法の改正につきましては、日米構造問題協議でももちろんそこで話題になったことは事実でございますけれども、先ほど来委員御指摘のように、昭和五十年代からいろんな団体でいろんな意見を述べられた、こういうことも事実でございます。
　私ども法務省といたしましては、そういう団体の意見はともかくとして、借地・借家法というのは大正十年から数えてもう七十年を超える、あるいは昭和十六年から数えても半世紀を超える……
○橋本敦君　局長、私の質問に答えてください。
○政府委員（清水湛君）　こういうような状況でございますので、そういう状態を踏まえて、やはり現在の社会経済情勢に適応させる必要があるという観点から、そして貸し主、借り主の権利関係を公正、公平に調整するという観点からこの改正作業を始めたわけでございます。
　日米構造協議でも、米側が関心事として土地問題に対して大きな関心を抱いているという事実がございまして、その中でいろいろ取り上げた中の問題として借地・借家法の改正作業の進捗状況等について問い合わせがあり、私どもとしては現在こういう状況で作業を進めておる、こういうことをお答えしたわけでございまして、決してコミットメントあるいは約束、こういうような趣旨でこのことを、アメリカ側との約束を果たすためにこの法案をつくった、こういうことでは全くございませんので、その点はよろしく御理解をいただきたいと思うわけでございます。
○橋本敦君　アメリカ側との約束で法案をつくったなんて言っていませんよ。日米構造協議に日本政府の合意で持ち出されて米側との合意を得たということによって、改正作業がアメリカ側との政治的コミットメントというそういう枠組みにまで至っている、そういう重大な約束をしていることになっている、このことを言っているんですよ。
　外務省が私の部屋へ来て、これはやはり政治的コミットメントですから日本政府としてはこれを前進させる責任を負います、やってもやらぬでもいいものじゃありませんとはっきり言っていますよ。今の清水局長のおっしゃった答弁は、日本政府の答弁としては絶対成り立たないと思う。次回に外務省の役人に来てもらってもいいですよ。訂正するつもりはありませんか。そんな軽々しいものとアメリカは受け取っていませんよ。責任問題ですよ。
○政府委員（清水湛君）　私どもといたしましては、日米構造問題協議で借地・借家法の改正ということが話題になりまして、時もう既にかなり改正の作業が進み、もう法案も法制審議会の答申も間近というような状況の時期でございましたので、そういう話し合いの過程の中でその作業状況を説明し、米側もその説明を了解しておる、こういうふうに理解しているわけでございます。
○橋本敦君　だから、両国で外交的に了解をされたんだから、政治的には日本政府としては借地・借家法の改正は一層ないがしろにできない重要な対米約束をも含む施策の一つになったんではないかという当たり前のことを聞いているんです。そうでしょう。日米構造協議なんてどうでもいいんですか。
○政府委員（清水湛君）　米側にそういう説明をしたということはもちろんあるわけでございますけれども、それによって必要性がよりさらに高められた、こういうふうには私どもは考えてはおらないわけでございまして、もともと借地・借家法の改正は必要である、そういうことで法務省としては各方面の意見を聞きながら全力投球をしていた時期でございます。そういう時期でございますので、そのことを説明し、従来の作業過程に引き続いて成果をまとめて法律案としてまとめた、こういうことになるわけでございます。米側に対して説明したことが、そのとおりこの法律案という形で私どものいろんな作業成果として取りまとめられて国会に法案の御審議をお願いすることになった、こういうふうに理解しているわけでございます。
○橋本敦君　ずばっと明確に答弁することを随分と避けていますけれども、そういった私が指摘したような状況だからこそ日米構造問題協議のフォローアップ委員会が開かれて第一回の年次報告、外務省からここにもらっていますけれども、その中でも日本政府側は借地・借家法の改正についてその後の経過を説明する責任を負い、説明しているんですよ。そして、土地の問題、適正な利用あるいは優良な賃貸住宅の供給をも考慮して、時代の変化に即した新たな借地・借家関係の創設、このためにまた借家関係の解消の要件となっている正当事由の判断に当たっての考慮すべき諸要素の明確化等を定めた、こういった改正法案を国会に提出して、その早期成立に努力していますと、こういうふうに弁明しているんです。アメリカがそれに対してまた別に答えていますよ。
　しかし、そういった状況で、私が指摘するのは、アメリカに言われてやったとは言っていませんよ、私は一言も。今までの経過の中で、一つには日米構造協議に持ち出されたことによって一層政府としてはこれの促進ということについてかたい枠組みが出てきた、そのことは政治状況として当たり前ではないかと、これだけのことを言っているんですよ。
　そこで、私はこういった今回の改正について、何といってもこの基本問題としては従前の規制の緩和ということをやはり基本に置きながら、言葉はどうであっても今度の改正の根幹にはそのことが含まれているというのが中心課題だと思うわけであります。
　例えば、早稲田大学教授の内田勝一という方がおられますが、ジュリストの八百五十一号でこう言っておられます。
　借地・借家法の改正論議がこのように急速に高
　まった背景には様々な要因がある。昭和三〇年
　代の借地・借家法の改正論議は借地権の物権的
　な強化にあり、学説がその論議をリードしてい
　たが、今回の借地・借家法の改正論議の背景に
　は学説による借地・借家法の合理化の要請とい
　う側面もあるが、同時にかつてとは全く異なる
　要因がある。それは、土地の有効利用を目的と
　して、借地権・借家権の緩和を目指す様々な動
　きである。こう指摘しておられます。
　私は、この指摘は客観的に私が指摘した経過から見て正鵠を得た正当な指摘だと思いますよ。
　あるいはまた立教大学の水本浩教授も、「今回の借地・借家法改正の最大の特色」として、今までの改正論議、これは「いずれも地主・家主と借地人・借家人の対立利益の調整が、その目的であった」「しかるに、今回の改正においては、市街地再開発の必要性という外部的モメントが入ってきた点で特殊な性格を帯びるにいたっている。」、こうおっしゃっている。これは客観的に私は正当にこのことは見るべきだと思いますよ。そういうことでこの借地・借家法の今回の改正の基本的な方向づけというものはこれは否定できないと思う。
　ただ、それぞれの法律の定めている今回の改正の内容となった問題についていろいろそれは指摘された問題はありますよ。しかし、基本方向としてはまさに土地の高度利用、そのための正当事由の緩和、あるいは明け渡しを容易ならしめるための定期借地権の存在も私はその一つと思いますが、そういった方向づけが基本的に考えられてきたという方向は、今までの改正論議と違う特色としてまさに今回の中心部分をなしているというのは間違いないと思う。
　そこで、法務省に伺いますが、衆議院の段階で三点にわたって修正が行われてきましたね。一つは、先ほどから議論になっております更新の問題で二十年ということ。もう一つは、正当事由にかかわりますけれども、明け渡しの必要性、更新拒絶の必要性について、現実に使用しているという使用だけじゃなくて、収益ということがありましたが、この収益は削られたということ。それからさらには、家賃の値上げをめぐる紛議の解決として調停という問題がありますけれども、この中であらかじめ書面による調停条項受け入れの合意の問題を調停開始後ということに限っで採用するということにした。それなりに私は改善点があることは認めます。
　しかし、これらの改善点が修正によってなされたけれども、法務省が今回の改正として考えている基本方向、しかも法務省が土地政策そのものではない、こう言いながら期待感を持って、土地政策の今後の振興に資するものになってくれるようにという期待を持って考えている今回の法案の基本方向、根本問題というものはこれらの修正によっては何ら変わっていないというように考えているのではありませんか。
○政府委員（清水湛君）　まず、今回の借地・借家法の改正作業を始めるに当たりまして、非常に一つの極端な意見かと私どもは思うわけでございますけれども、土地の有効利用とか高度利用を図るために、あるいは都市再開発をもっと円滑にするために借地・借家法の改正をする必要がある、こういうような御意見を持っておられた方があったということは事実でございます。そういうような観点からあるいは地主、家主の立場から、もっと期間満了の際における明け渡しというようなものを容易にすることができるようにしてほしい、こういうようないろんな要望とか、あるいはそういう方々が先ほど御指摘ございましたように新聞に意見広告を出す、こういうようなことをされたということも確かにあるわけでございます。
　私どもは、借地借家法の問題点、これは実に法律は簡単ですけれども、現実の社会における借地関係というのは複雑で、人の顔が変わるようにそれぞれの借地・借家関係の顔色も変わる、こういったぐらい複雑な問題をそれぞれが個別に抱えているわけでございますけれども、そういうような状況の中でこの問題点を公表して議論していくということのためには、いろんな立場の方々の意見というものをとにかく一度聞いてみる必要がある。地主さんの立場、家主さんの立場、あるいは借地人の立場、借家人の立場、あるいはこういう紛争に常に関与されている弁護士会、弁護士さんの立場というようなもの、あるいは学問的に研究されている学者の立場、いろんな方々の意見を幅広く聞く必要がある、こういうことが基本的な態度として要請されるというふうに考えているわけでございます。そういうことの経過の中で、そういう再開発的な要素を借地借家法の中に持ち込もうとされた方々もあるということは事実でございます。
　しかしながら、法制審議会におきましてこれらの方々の意見をすべていろんな立場から分析、検討いたしまして、やはり借地借家法というのは地主、借地人あるいは家主、借家人という個人と個人の立場における平等な契約というものを前提とした契約関係の合理的な調整、公平な調整ということに本来の借地借家法の役目というものはあるわけであって、それを超えて都市の再開発とか、あるいは土地の高度利用とか有効利用というような公益的な政策要素というものを持ち込むべき性格のものではない。これは当然のことながら最終的な結論としてはそういうことになったわけでございます。
　そういう観点から、決して「部の方々のために借地・借家法を改正するとか、あるいはアメリカ側の要求があるからというようなことでこの改正作業をアクセラレイトするというようなことではございませんで、現在の社会経済情勢というものを率直に見て、これに適合するには今の借地法、借家法は規制が画一的で硬直化している、これはやはり新しい需要に対応する新しいメニューを用意しなければならない。こういうような基本的な観点からこの改正に取り組んだわけでございまして、決して一方の立場に偏るというようなことはない。このことは確信を持って申し上げることができるというふうに考えているわけでございます。
○橋本敦君　質問に答えてほしいです。
　今おっしゃったけれども、法務省が出していらっしゃる「よりよい借地・借家関係に向けて」、の中のあなたの方の説明に、借地・借家法の今回の改正は、この法律はそれ自体土地政策そのものではないけれども、今日の土地対策と整合性を欠くことがないように配慮するのが必要であることは言うまでもない、こう言っているんですよ。いいですか、だから今日の土地政策との整合性もこれはあるというんですよ。法務省はその立場でしょう。
　それで、今日の基本的な要請を私はいろいろ指摘した。時間がないから繰り返しませんが、今回衆議院でなされた修正ということによって、法務省が考えている今日の土地政策と整合性を持つ中での今回のこの法改正の基本的な方向づけなり考え方というもの、それは修正によって大きく阻害されたとか変わったとかいうことはないでしょうと、こう聞いているんですよ。もう時間がないからはっきり答えてください、修正によって考え方が変わりましたかどうか。
○政府委員（清水湛君）　この三点の修正によって借地借家法の基本的な性格と申しますか、私どもが借地借家法の趣旨として考えることは変更を受けていないというふうに考えております。
○橋本敦君　時間が来ましたから、終わります。
○紀平悌子君　朝からの御論議を聞かせていただいておりまして、大変難しいというふうに思いますのが率直な感想です。
　聞くところによりますと、大学の講義でも、借地法、借家法、建物保護法などは民法の物権論と債権論の交わる領域だというふうに伺っております。大学の先生によっては一カ月ぐらいそれに時間をかけるという問題ですから、短期間の勉強で私にわかるはずがない。私にわかるはずがないのだからというと失礼ですけれども、国民の大半にわかるはずはないんじゃないかなというふうなのが感想でございます。特にそれに直接におかかわりの方は勉強なさって、私などよりよっぽど御勉強だと思いますけれども、わからないところからの質問でございますので、どうぞよろしくお願いいたします。
　まず、日本において一国一城の主という言葉がございますけれども、昔は家を持つことが経済的な成功、人間としての成功というか、独立の目安でございました。もはや今はこれは過去のものでございます。現在の地価高騰の状況では、普通の勤労者が大都市、特に首都圏に家を建てることが不可能な状況になりました。反面、莫大な家屋の貸借人、特に建物の一部を借りる、つまり部屋の賃借者が生じて、もしこの法律改正案が成立すれば、よかれあしかれ影響を受ける人たちがたくさんいるということで、実に生活問題としては重要な法案だというふうに認識をいたしております。
　そこで、これまでの借地法、借家法及び建物保護ニ関スル法律の立法趣旨を、それぞれ明快に、簡単に御説明をいただきたいと思います。特に、これらの法律で貸借人保護がいかに図られているか、そこをお聞かせいただきたいと思います。
　また、現状では対応できない状況になった、それで法改正が行われるという点でございますが、現状で対応できないといういろんな点が先ほどから述べられましたけれども、最大の点を一言でお答えいただきたいと思います。法務省にお願いします。