○小澤公述人　東京慈恵会医科大学の小澤です。専門は憲法学です。
　先般事務局よりいただいた資料を拝見し、保岡興治議員外五名提出の日本国憲法の改正手続に関する法律案、以下法律案第三十号と略称させていただきます、と、枝野幸男議員外三名提出の日本国憲法の改正及び国政における重要な問題に係る案件の発議手続及び国民投票に関する法律案、以下法律案第三十一号と略称させていただきます、これらを中心に意見を述べさせていただきます。その際、憲法学の見地からの基本的論点にも言及することをあらかじめお含みおきください。
　以下、レジュメの順番に沿ってお話をいたします。
　まず、憲法改正手続法というものの位置についてです。
　憲法改正の手続法は、講学上、憲法附属法と位置づけられます。これは一般に憲法が定める制度、主には統治機構の制度を具体化する際に基本的事項を定める法律のことで、現行法では公職選挙法、国会法、内閣法、裁判所法、財政法、地方自治法などがこれに分類できます。憲法改正手続法も、これらの法律と同様に、憲法が定める統治機構制度を具体化する基本的な法律という意味で憲法附属法としての性格を持っています。
　ただし、この憲法改正手続法は特殊性を持っています。
　憲法改正手続法は、通常の立法、行政、司法などの国家作用にかかわる他の憲法附属法と違って、その発動が恒常的、定期的、周期的ではないという特殊性を持っています。これは憲法改正という作用に内在する特殊性です。
　このような憲法改正手続法の制定に当たり、それでは留意すべきことはどのようなことでしょうか。二点を指摘させていただきたいと思います。
　第一に、憲法が定める国民主権、基本的人権の保障、権力分立などの基本原理をしっかりと踏まえ、当該制度の趣旨に即したものでなければなりません。そして、この憲法の基本原理との整合性は、改正手続が国民による自由で民主的な意思の表明を保障するに最もふさわしい制度として定められるべきこと、それが制度化される時点で想定され得る最良のものであるべきこと、国会はそうした手続法を制定する責務があること、このようなものとしてこの手続法と憲法の基本原理との整合性は理解されなければならないと思います。
　第二に、この手続法の制度の設計と法律の制定には十分な準備と討議、審議が求められます。このことは、ほかならぬ国の最高法規である憲法についての国民による直接投票の制度であるという点から当然に導かれることです。また、幸いにして、他の憲法附属法の場合と異なり、憲法改正が現実的な日程に上る時点までに制定すればよいのですから、慎重の上にも慎重を期した検討、審議が可能な案件です。
　次に、日本国憲法改正国民投票の特質についてお話をさせていただきます。このことを正確に踏まえずして適切な制度化はできないと考えるからです。
　まず第一に、国会による発議です。
　憲法第九十六条によれば、憲法改正案を発議すなわち作成するのは、各議院の総議員の三分の二以上の賛成を経た国会です。国民がみずから改正案を提案することは想定されていません。これは、いわばおぜん立ては国会が行い、国民はそれを食べるか否かだけを判断する、このような制度であります。
　第二に、憲法改正とは、講学上は憲法という規範を定立する作用です。このことは憲法改正国民投票に次のような特質をもたらします。ａとｂに分けてレジュメには書いてあります。
　まず、規範定立の是非を問うということです。
　国民が改正投票で選ぶのは、憲法という規範の定立の是非、具体的には憲法という法の条文の改定の是非です。それを発議した議員、あるいはその集団としての会派や政党を選ぶものではありません。国民に問われているのは規範そのものの定立の是非だけです。
　そして二番目に、憲法という規範の特殊性もあります。
　国民がこの投票で判断するのは、ほかならぬ国の最高法規としての憲法の改正の是非です。地方自治体などでの住民投票は、市町村合併や、住民の生命、身体、財産に多大な影響を与える公共施設の誘致、設置など、要するに個別施策の是非が問われるものですが、憲法改正の場合は、多分に一般的で、抽象度が高く、何よりも国の最高法規たる憲法の改変の是非が問われるわけです。
　以上は、言わずもがなのようなことかもしれませんが、あえて述べたのは、法律案第三十号と法律案第三十一号には、以上の点を考慮するとそれぞれに黙過できない幾つかの問題点があると思われるからです。
　そこで、三番目の法律案の検討に入らせていただきます。
　まず第一に、最低投票率制度の問題です。
　憲法改正案は国会が発議すること、すなわち、いわば国民のオーダーメードではなく国会によるレディーメードであるということは、国民投票という手続の重要性を際立たせるものであります。そこでの憲法改正案への国民の賛成は、主権者たる国民の真正な意思の表明としての実質を持つこと、そのことをしっかりと保障する投票制度であることがとりわけて求められるということです。
　国民ないし住民の投票において、一定の投票率を投票成立の要件として課するものや、あるいはイギリスのいわゆる四〇％ルールなどは、同種の配慮に基づく制度と評価することができます。ところが、法律案第三十号、第三十一号のいずれもがこの種の制度を採用していません。これは国民主権の原理に基づく制度としては根本的な不備であると思います。
　第二に、公務員等及び教育者の地位利用による国民投票運動の禁止の問題です。
　法律案第三十号は、公務員等及び教育者に対して、地位利用による国民投票運動を禁止し、違反した場合の罰則も定めるとしています。これは、現行の公職選挙法に倣った規定かと思いますが、先ほどの浅野公述人の御意見にもありましたように、議員候補者や政党の名簿を選ぶ公職選挙の場合と、選ぶ対象の違う憲法改正の場合とでは、同じようにこの種の運動規制をしてよいか厳密に検討しなければならないと思います。しかし、法案三十号には、そのような検討をした形跡が見られないように思います。
　私は、現行の公職選挙法におけるこの規制自体、その憲法適合性を厳密に検討しなければならないと考える者ですが、その点はひとまずおくとして、この規制の趣旨を仮に合憲法的に理解しようとすれば、それは、党派的な争いが通常随伴することが想定される公職の選挙に際して、公務員等や教育者がその職務にまつわる影響力を行使すれば、選挙の自由や公正を害することになりかねない、そのような配慮に立ったものと思われます。
　ただし、こうした配慮が憲法改正の是非を問う国民投票の場合に必要か否かが厳密に検討されなければなりません。仮にこうした配慮を憲法改正国民投票にまで引き及ぼすとした場合、それは次のような想定に立っていることになると思います。
　すなわち、およそあらゆる政治的選択において党派的な判断が混入し、ひいてはこの党派的判断が優先すると考える場合です。しかし、この想定は、党派的な判断を不必要に拡張してとらえるものだと思います。また、憲法改正の是非の問題も、公職選挙での政治的選択と同程度に党派的な判断の影響を受け、あるいはこれに従うと考える場合もあり得るでしょう。しかし、こちらの方の想定は、ほかならぬ国の最高法規である憲法の改正の是非という問題を不当に低次元なものとしてとらえることになると思います。
　以上二つの想定、あるいはこれら二つの想定を合わせた想定は、いずれも党派的な判断と政治的な選択と憲法改正の決定というものの三者の関係を正しくとらえていないと思います。
　党派的な判断が憲法改正の帰趨を決してはならないことは当然のことです。だからこそ、日本国憲法第九十六条は、国会の発議に各議院の総議員の三分の二以上の賛成を課しているのだと思います。かくして発議された憲法改正案、すなわち通常政治の次元を超える高度に政治的な問題としての憲法改正の是非を問う場合には、国民投票のいわば行司役としての投票事務関係者等を除きすべての人が主権者国民を構成する者として、投票妨害的な行為を除いて基本的に自由に呼びかけの運動ができるとすることが憲法の原理に合致するものと考えます。
　ゆえに、ほかならぬ憲法改正投票に際して、公務員等、教育者の地位利用による運動禁止の規定を置くことは不必要であり、不適切であると思います。また、こうした規定が持つ投票呼びかけ運動に対する萎縮効果にも十分配慮しなければならないと思います。
　三番目は、発議から投票までの期間の問題です。
　憲法改正という重大事の判断にあっては、国民の投票に当たって十分な周知期間が必要なことは言をまちません。この周知期間とは、日本国憲法第九十六条の定めのもとでは、国会の発議から国民による投票までの期間とみなすべきです。私たち国民は、憲法の条文のどの部分がどのように改正されるのかが明示されなければ、その是非を判断することができないからです。
　憲法改正の場合、その変更点、改正の対象となる憲法規定や改正の案文は、国会議員の任期の変更の場合のように、常に単純明快なものになるとは限りません。むしろ、さまざまな解釈の余地を持ち、多様な場面での適用の可能性を持つ抽象的な条文の文言の改正となる場合もあるでしょう。憲法という法の性格上、そのような場合の方がむしろ多いことが予想されます。例えば、日本国憲法第二十条の政教分離の規定に、社会的儀礼や習俗的行為の範囲内であれば政教分離に違反しないという文言を加える場合、その社会的儀礼や習俗的行為とは何かという議論がさまざまになされることになるでしょう。
　したがって、憲法改正に当たっては、改正による憲法規範の変更の意味を正確につかみ、これを国民に提示してその判断を求める必要があり、そのためには現行憲法規定の過去における解釈、運用の実態や、条文の文言を変えることによって起こり得る影響を慎重に測定、判断しなければなりません。そのためには専門家による調査検討がもちろん必要でしょうし、とりわけ国民による熟慮、討議の期間の保障が不可欠です。活字メディア、放送メディアを通じた報道や広告も、そうした熟慮や討議を促すものとしてなされなければなりません。
　以上のことを勘案すると、法律案第三十号と第三十一号のいずれもが、国会の発議から国民投票の期日までを六十日以後百八十日以内としているのは短過ぎると思います。憲法規範の変更という問題の性格に照らして、この期間を抜本的に延長することが必要なのではないかと考えます。
　以上を総合しますと、法律案第三十号は私の指摘した第一から第三までの点のすべてにおいて、法律案第三十一号は第一と第三の点において問題があり、このままでは前述した憲法適合性を具備していない不適当な案であると判断せざるを得ません。憲法改正手続は国民による自由で民主的な意思の表明を保障するに最もふさわしい制度でなければならないという原点に立ち返った、現在の法律案を一度廃案にすることも含む根本的な、かつ慎重な検討を求めます。
　最初に述べたように、憲法改正手続法は、それが必要なときまでに法的整備が済んでいればよい特殊な憲法附属法であり、かつ国の最高法規としての憲法の変更について国民に賛否を直接問うことについての法律です。くれぐれも慎重かつ全面的な検討、審議をされるよう強く求めます。
　最後に、公聴会の持ち方について意見を述べます。
　事務局よりいただいた資料には、法律案第三十号、第三十一号のそれぞれについての修正案に関するものが含まれています。私は、本日の時点で法律案として本委員会に提出されているものに即して意見を述べさせていただきました。私に要請された趣旨もそういうものだったと思います。
　もし仮に、修正されたものが新たに法律案として提案され、本委員会の審議にかけられる場合には、それについて意見を聴取する公聴会を開催することが国権の最高機関であり唯一の立法機関としての本院の責務であると私は考えます。民主的であるべき法律案の審議手続が非民主的なものであれば、将来に禍根を残しかねないものです。
　この点は私の切なる思いであることを強く強調して、私の意見陳述を終わります。どうも御清聴ありがとうございました。（拍手）