○参考人（河内山哲朗君）　山口県の柳井市長の河内山と申します。きょうは意見を述べさせていただく機会をちょうだいいたしまして、まことにありがとうございました。
　恒松先生、成田先生からかなり大きな枠組みの中からお話がございまして、私が本日は唯一現役の自治体の長ということでございますので、やや具体的に過ぎるかもしれませんけれども、地方分権について考えておることを申し述べてみたいというふうに思っております。
　まず、きょう十一月三十日、いよいよ予算の時期を迎えたわけでございまして、上京して参るのに羽田空港でたくさんの市町村長さんや議員さんにお会いをいたしました。
　先般、内閣では閣議があるいは閣僚の皆様方の懇談会の席で、この時期の陳情というのは少しお重いに自粛をするような形がとれないものかというお話があったようでございますが、全く実態はそうではなくて、まさしく中央集権の象徴である陳情の方々がこの周辺にもたくさんおいでになっております。そういうことがよろしくないというお話を申し上げにきている市町村長は私一人で何となく仲間外れのような感じがするわけでございますが、そういうことが本当に実感できるような季節を迎えたような感じがいたします。
　中央集権につきましても、もちろん功罪両方の面があると思いますし、私どももすべてが罪であると申し上げるようなことは決してないわけでございますが、地方分権を進めるに当たってかなり最近は中央集権の罪の部分もたくさん出てきておるようでございますので、その辺を少し具体的に申し上げまして、皆様方にも今後の立法活動にぜひとも生かしていただきたいというふうにお願いをしたいと思っております。
　まず最初に、今の中央省庁がございまして、都道府県がございまして、そして基礎的自治体がおるというこの二層式の中で、非常に効率性が失われつつあるということが言えるんではないかと思っております。情報通信というものが非常に発達をいたしまして、民間の企業の本店と支店あるいは本店と営業所の関係で言いますと、かなり事務的に見ますと効率的になっておるわけでございます。陳情団の多さもさることながら、事務職員の東京への上京、それから各県庁所在地への出張というものも大変に今、これは年じゅう多いわけでございます。
　しかも、担当の職員に話を聞いておりますと、ある事業について都道府県でヒアリングを受け、またそれに足らざる資料があればまた説明に行き、というふうなことで二、三度都道府県の担当者のところで、言ってみれば補助申請であるとか許認可の申請についての事前の審査を受ける。それから大体いいでしょうということになりまして、今度上京して中央省庁の担当者のところへ伺ってまたヒアリングを受ける。ヒアリングの内容はどうかといいますと、大体同じことを東京でも、私どもの場合は山口県庁でも同じことを聞かれる。それが済まないことには話が始まらないので仕方なくやっておるんだというような話をよくしております。これは本音の部分で言えば、決して行政職員はそういうことは申しはいたしませんけれども、大変むだが多い、あるいは何となく日ごろの仕事の邪魔だと思っている感もあるわけでございます。そういう意味では、効率的な社会あるいは非常に我が国というのは効率的な経済のシステムだといいながらも、まさしく行政の中央、地方関係で言いますと非効率きわまりないという感じがするわけでございます。
　情報通信のネットワークが非常に発達をいたしましたけれども、例えばファクスあるいはパソコン通信でこれらのやりとりができるかといいますと、先日も私も決裁をいたしましたけれども、国のある省庁の事業に対しての許認可の申請でございますけれども、申請書の厚みが大体五センチぐらいあります。さらにそれに図表がついて、全部トータルで合わせますと四冊か五冊、二十センチぐらいの厚みの文書をヒアリングで持っていく、あるいは実際の正規の申請をする、こういうふうでございまして、とてもファクスもパソコンも使えないくらいの煩雑な手続をしている。しかしながら、これは補助金をちょうだいするための前提でございますので、私どもとしてはそんなことはむだだとなかなか言えないわけでございまして、その辺が現在の仕組みの中で仕事をしております市長としては発言の限界もあるわけでございますが、きょうは委員会の席でございますのでなるべく具体的に申し上げたいと思っております。
　それから、非効率性の次に私が市長になりまして驚きましたのは、市町村における縦割りの物すごさといいますか、縦割りは市町村のレベルにも厳然としてあるということでございます。半ば冗談めかして川柳風に言いますと、「キャビネット一つ挟んで別の国」というくらいに物の考え方、仕事の進め方も部署によって非常に違いがございます。
　本当は市町村の場合は地域住民に目を向けて、言ってみれば自分たちの地域住民のために何が一番正しいかという考えを基本にしまして、スタートラインにしまして仕事をすべきでございますけれども、建設にかかわる仕事をしておる人とあるいは福祉を担当している人は、全くこれは共通のテーマも話題もないわけでございまして、違う国で仕事をしているがごとくでございます。多分、福祉の仕事をしている人と道路を担当している人がお酒を飲んでも余り仕事の話は出ないと思います。あるいはひょっとしますと、特に建設省あるいは農林水産省というような非常に縦の関係が強い省庁と地方自治体の関係で言いますと、県の担当者、国の担当者と市町村の部長が酒を飲む方が多分話は盛り上がっておもしろいんだろうと思います。それぐらいに実は役所の中では縦割りがあります。
　おもしろいことに、市議会は市議会なりに市長の答弁を各部長あるいは課長が下書きをしてくださいますが、それの打ち合わせをする庁議でもやりますと、少しでも自分の担当の部署から離れますことについては、部長方は全く子供の常識でもわかることでありながらも答弁書類には書かない、それぐらいに自己抑制的に縦割りの壁をまじめに守っておられるという感じがあるわけでございます。
　それの最たる例としましては、地域における福祉、特に高齢者福祉はいわゆる保健と福祉というもの、これ連携してやらなきゃならないわけでございますが、大抵の役所ではそれぞれ違う部署で担当しておりますので、老人の方々、高齢者の方々に対しますと非常に不親切な対応をせざるを得ないというような状況が実際これは住民の立場からしましても生まれております。
　これはもとをたどっていきますと両方とも厚生省の所管にかかわることでございますが、厚生省の局が違うあるいは課が違うという中でそれぞれ県の担当も変わってくる。そうしますと、それぞれ市町村の担当者もあるいは担当課も変わってくる。したがって、高齢者の方が役所の窓口に来て、多分自分は年をとっているから福祉の窓口に行けばすべて用事は済むだろうと思って行っても、どうしても、保健のことはこちらですよ、医療のことはこちらですよというふうにたらい回しをされる。そういうような傾向が出てまいります。
　私どもの役所では、ことしの四月一日から保健、福祉、医療、ひとつ窓口を一本化しようじゃないかという機構改革をいたしましたけれども、よその例を見ておりますとなかなか全部が全部そのようにまだなっていないところがたくさんございます。そういうふうに縦割りの調整を最終的に基礎的自治体で行わないと住民に迷惑がかかる。こういう面も功罪の罪の部分ではあるんではなかろかというふうに思っております。
　ただ、いいこともございまして、中央集権のおかげで、市長として地域住民からあることを求められてできないときに、一番説明が明快にできるのは、これは国や県がとこう言っておけば、住民の方もそれはしょうがないですね、仕方ないですねと、こういうことで楽な部分もあるわけでございます。それは成田先生が先ほどおっしゃいました、やはり地方公共団体というのが非常に中途半端な存在になってしまっておりまして、自己責任原則というものが貫かれていないという一つのあらわれだと思っております。
　同時に、公共団体と住民との関係で申し上げましても、結局住民の方も、自分たちの目の前にある柳井の市役所ではできないかもしれないけれども、これは県知事さんにお願いをすれば、あるいは国会議員の先生方にお願いをすればできるんではないかといつも思っているわけでございまして、地域住民の方々にそれは法律、制度上、絶対できませんよとこういって市長が説明しましても、いや、私は市長よりも○○代議士と親しいから、市長以上に親しいから先生に頼んでみる、こんなことをおっしゃる方もおられる。これはやはり恒松先生が先ほどおっしゃったように、地方公共団体に対する信頼性というものにも非常に関係をしてきておりまして、最終的には地方公共団体において仕事をしなきゃならないことも、何となく地域住民からしますと、このことは国へ行けば、あるいは県に行けばもっといい話があるんじゃなかろうかというような、いつもあいまいな夢を抱かしてしまっている。これは自己責任原則が貫かれないという一つの側面でございますけれども、地域住民の方々にとっても決していいことではないと思っております。
　また、うちの財源ではここまでしかできませんよという説明をしたときに、それじゃしょうがないというふうに思われるのか、あるいはほかをやめてこのことだけはぜひ実現しましょうというふうに、地域住民の方が非常に現実を直視した要望あるいは行政への期待をされるようになるかどうか。これは住民の自治意識にも非常に関係をいたしますが、今の状況のもとではなかなか住民の自治意識というのも育ちづらい。先生方に頼めば何とかなるんではないかということをいつも考えてしまう、こういう弊害もあると思っております。
　それ以外にもたくさんございますが、町づくりに対する種々の権限というものについては、これは多くの市町村長が感じておるとおりでございまして、どうしても、同じ国土の中でございますが、農水省の土地があったり建設省の土地があったり、同じ海岸であっても運輸省の海岸があったり水産庁の海岸があるというのは地域住民からすると非常にわかりづらいわけでございます。
　過去に市町村長が責任を持って町づくり、土地利用計画の計画を立てますと、それは土地利用の計画を立てることによって初めて農林水産省の補助金をちょうだいしたり、あるいは建設省の補助金をちょうだいしたりしまして、いつの間にか単に地図の上に絵をかいているだけじゃなくて、その背景には補助金という裏づけができておりますので、その後土地利用計画を大きく見直そうと思ったときにそれはどうしたってできない。過去の計画、過去の補助金に縛られて、洋服に体を合わせるような土地利用計画になってしまう、こういう弊害があると思うわけでございます。
　そういう中で、今後の地方分権についての考え方あるいは進める上での第一原則というのは、地方分権は地方公共団体にとってよいことか悪いことか、市町村にとってよいことか悪いことかというのをどうしても考えがちでございますが、そのことを余りにも基本に据えますと、結局国と地方の権限、財源争いであったり、都道府県と市町村の争いであったりということに問題が矮小化してしまう傾向がございます。私は、やはり地域住民にとって地方分権というのはどういういいことがあるのか、どういうふうに改めれば地域住民にとって地方自治体というのが本当に頼りになる存在になるのかという基本を見失ってはいけないと思っておるわけでございます。
　先日、よその自治体の例で大変恐縮でございますが、静岡県掛川市の榛村市長さんがパイロット自治体制度の中でいわゆるパスポートの交付を基礎的自治体で受けられるようにしたいという申請をされました。このことにつきましては、多分全国の公共団体、基礎的な自治体で、今のように千二百万人が一年間に海外に旅行されるような状況になった場合は、本当にお年寄りから子供までパスポートの申請というのをするわけでございますが、それらはなるべく身近な公共団体で手続ができるにこしたことはないといいますか、住民サービスを考えますとそうすべきだ、こう思うわけでございますが、どうもパイロット自治体の申請というものはうまくいかなかったというふうに新聞等で報道されたところでございます。そういうふうに、ある分権あるいは分権に向けての動きは本当に地域の住民にとってよいことなのかどうなのかということを考え方の基本に据えなければ、どうも分権論について地域住民の期待だとかあるいは応援は得られそうにないというふうに私は思っております。
　それから、分権についてやはりこれはもう多くの先生方御指摘のとおりでございますが、相当に大きな政治のリーダーシップがなければ実現ができないと思います。
　どうしても中央省庁の方々というのは、決して悪気はないわけでございますが、自分たちのやっている仕事に手を触れられるというのはおもしろくないようでございます。これは単に中央だけではなくて、都道府県も同じでございます。もっと言いますと地方自治体、我々のような市役所の職員と住民の関係でも同じでございまして、人間というのはだれしも今自分たちが前提としておる制度、仕組みというものを外的な力によって変えられるというのは、本当に動物的なといいますか、本能的な拒絶反応を示す傾向がございます。しかし、それはやはり変えていかなきゃならないということを決めるのはより上位の、言ってみれば日本の中で言いますと政治家が決めて、それらを実行できるだけの法律と仕組みをつくらないとこれは実現できないと思っております。
　やはり中央集権制限法ということを兵庫県の貝原知事が提唱されましたけれども、基本の考え方としてはといいますか、あるべき姿としてはそれぐらいの考え方を示す中で当面二層制の地方自治体制度を維持するというような進め方といいますか考え方でないと、どうも中途半端に終わるのではなかろうかというふうに思っておるところでございます。
　最後になりましたけれども、よく地方分権の議論の中で語られます受け皿論でございます。
　確かに地方自治体の規模あるいは地方自治体の能力というものは、全国三千二百五十市町村がございますが、これは大差があると思います。あるいは首長の意識、これも大きな多様性があると思っております。私どもが地方分権のことを申し上げましても、近くの町長さん方あるいは村長の方々は、いや分権をすると補助金がなくなるともうお手上げじゃないかというような話をすぐされるわけでございます。それはまさしく意識と能力が、あるいは規模が多様であるがゆえにこの分権論というのがそのイメージといいますか、進め方についてコンセンサスがどうも自治体側で得られない大きな理由だろうと思います。
　私は規模の部分につきましては、もちろん政令市、中核市、それから私どものような人口の五万から十万程度、あるいは五万弱の自治体とそれぞれ差がございますが、私の感覚ではやはり五万人程度ぐらいまでは何とか自己責任で仕事を進めることは可能ではないかと。逆に言いますと、これから高齢者福祉あるいはハンディキャップを持った方が社会に参画をしていくというような優しい社会づくりを進める上では、狭域行政のメリットもあるというふうに思っております。やはり地域の住民を升でとらえるのか、あるいは一人一人を認識をするといいますか、一人一人の住民を粒々としてとらえるのかでは私は行政の進め方が全然違うと思うわけでございます。
　甚だ恐縮でございますが、私どもの自治体でこれからより心の通った福祉、特に高齢者福祉をやろうというふうに考えております中で、要援護老人というのが西暦二〇〇〇年になっても大体千人ぐらいだろうというふうに予測をされます。そうしますと、千人という規模であれば、○○町に住んでおられる何とかさん、あるいは大字何とかに住んでおられる○○さんというふうに一人一人の状況だとか、あるいはその人の居住の環境であるとか、周りの助ける、ケアをする方々のネットワークがどういうふうになっているかというのは、本当に粒々でとらえることができるわけでございます。そういう意味では今後地方公共団体の仕事の中で狭域といいますか、余り広域にならないメリットも私はあると思っております。
　最後でございますが、地方公共団体で働いております人間の能力、職員の能力でございますが、これは昔の一握りの帝国大学出身者が中央省庁で仕事をし、田舎の市役所、町役場、村役場は農家の次男、三男さんで、しかも余り体が強くなくて役場でも行くかというような時代とは大きく変わりまして、本当に優秀な方々がたくさん仕事をされている。そういう意味では私は分権の仕組みというものを進めれば進めるほどこの方々の能力を高めていくことに必ずつながるというふうに思っております。
　最後に、残った小さな中山間地域、離島の町や村のことにつきましては、これは成田先生のお考えと私も全く同感でございまして、これらはやはりより広域的なといいますか、より上位の公共団体になりますか、あるいは中央政府と申しますか、過疎代行事業というのはたくさん今都道府県で実施をされておりますけれども、それらでやはりバックアップをしないとこれはいかんともしがたいというふうに思っております。
　ちょっと時間が延びましたけれども、そういうふうな考え方を持っているわけでございまして、地方分権というものがやはり地域住民の幸せにつながり、なおかつ地方公共団体それぞれが独自の方法を施策の展開の中で知恵を、全国知恵比べができるようなそういう仕組みをやはりこれからつくっていくことが大変に必要だというふうに思っているところでございます。
　どうもありがとうございました。