○参考人（佐藤学君）　本日は、お招きいただきありがとうございます。グアム移転協定に関する私見を述べさせていただきます。お役に立てればと思います。
　私がお話し申し上げたいことは、二点ございます。
　一つは、アメリカの政治、アメリカ政府の中でのこのグアム移転協定の位置付けというのはどのようなものなのかということ、それが一点目です。
　二点目は、沖縄から見た場合にこのグアム移転協定の内容がどのように映るものなのかというお話をしたいと思っております。
　まず一点目でございますが、この行政協定を結んだことによって、これが国際的な取決めである、国際的な条約であるということで、これは相当に拘束力の強い動かせないものであるというような、そういう議論が広くなされているように存じます。ただ、果たして本当にそうなのかということを二つの点から検討したいと思います。
　もう一つは、これがアメリカにとってどうなのか、オバマ政権にとって、このグアム移転協定に基づいた計画を推進することがアメリカにとってどうなのかということにも触れたいと思います。
　先月の衆議院の外務委員会での議事録、拝見したわけですけれども、そこでの外務省からの答弁、情報が今でも同じであるとするならば、まず一点目ですが、この協定はアメリカの議会の議決を経ておりません。その状況がもし変わっていないという前提でまずお話しいたしますと、アメリカの政府が、政府という場合これがまたやや混乱を招く言い方ですが、米政府、大統領と議会と、御存じのように権力分立ですので、何か二つ分かれているわけですが、アメリカ政府が外国と条約を結ぶ際にはこれは上院の三分の二の投票が必要であるということ、これは、アメリカ国内法、憲法上は条約、トリーティーというのはこの形で結ばれたものだけが条約というふうな位置付けになっています。一方、国際法の規定では、それに限らないわけでありますので、ですからそこでまた混乱が生じていると思うんですけれども。
　それで、アメリカ国内で、ではトリーティー、条約として上院の三分の二の賛成を経たものだけが国際的な取決めかと申しますと、そうではございません。今回のグアム移転協定はいわゆるエグゼクティブアグリーメントという行政協定です。これは議会の、上院の三分の二というものを経ない、要するに大統領が便宜上必要に迫られて結ばなければいけないもの、それを一々上院の三分の二の賛同を経るのは困難ですので、そうしますとこれを大統領に対して、こうした外国との取決めをすることを認めているわけです。連邦最高裁判所の判決は、間接的にはこれを認めております。
　その中で、このエグゼクティブアグリーメントというものも、行政協定も二種類ございまして、一つはそれを議会にかけるものがございます。これは議会執行部協定というんでしょうか、コングレショナル・エグゼクティブアグリーメントと申すもので、これは要するに大統領が結んだものに対して、あるいは結ぼうとしているものに対して議会の、上院、下院の三分の二ではなくて、単純過半数で認めるというものが多うございます。これは、例えばＮＡＦＴＡ、北米自由貿易協定はこれで結ばれています。これは、要するに議会の権限にかかわる予算の決定、執行にかかわるようなもの、あるいは国内法規の整備にかかわるようなものに関しては、議会の同意がなければ結局は実現できないので、これは議会がかかわるという形になっております。
　今回、もしも先月の外務省のお答えがまだそのままの状況であるとして、私もアメリカ議会のサイトで検索を掛けてみましたが出てきていないので、私が知る限りで、アメリカの議会はまだこれに関しての法案を審議してはいないと思いますが、もしもこれがアメリカの議会がかかわらないで結ばれて、そのままで行くとするならば、これはアメリカ国内での位置付け、アメリカ政府にとっての位置付けは大変弱いものになります。拘束力がないという形になります。
　というのは、アメリカの国務省では、外国との取決めを精査いたしまして、その中で本来拘束力がないものが拘束力を発するようなものをはじくというような、そういうスクリーニングをします。要するに、この協定が全くそうした過程を経ていないということは、アメリカ政府にとってはこの協定に書かれていることは将来的な拘束力を持つものではない。要するに、予算の決定、執行等に関して、これはアメリカの政府がこれに縛られるというような認識、強い拘束力を持ってこれを遂行しなければいけないという認識を持っていないというふうに自分は考えます。
　もちろん、これは国と国との関係で結んだ協定ですから、それは意味がある重要なものであるには違いありません。しかし、法的な観点からして、あるいはアメリカ憲法上これを、議会がこれに対して予算を付けない、執行しないということはあっても、これは全く不思議ではありません。
　アメリカは、御存じのように、古くはウッドロー・ウィルソン大統領が提唱した国際連盟を上院が否決する、批准しないというようなことがあって、国際連盟にアメリカは入らなかったというようなことがあります。要するに、アメリカの政府の中で、大統領がやりたいことを議会が必ず、同じ政党が多数派を取っていても議会が支持しなければいけないという形にはなっておりません。
　ですので、この協定に関して果たしてアメリカが、日本側が考えているような、これが非常に強制力、拘束力の強いものであると考えているかというと、そうではないのではないかというふうに自分は判断いたします。もしも、この後アメリカの議会がこれを議決するということになればこれは状況が変わってくるわけですが、今のところそうではないのではないかというふうに考えます。
　二点目ですが、もしもこれが、仮に米国議会も議決したとして、これをやったときにどのような意味合いを持つのかということなんですけれども、御存じのように、今米国の法廷で、連邦地方裁判所でジュゴン訴訟というものが行われております。要するに、ジュゴンの国際的に認められた希少価値、絶滅危惧種の海洋生物であるジュゴンの生息地であるところにこの基地を造るということで、これを歴史的に記念物とした形で保存の対象としなきゃいけないところにアメリカ政府がかかわる形で基地を造るということで訴訟が起こされています。
　地方裁、その一審目で、アメリカの国防総省に対して、要するに今の形のままではこれはジュゴンの保存ができないということで改善命令が出されています。現在の状況は、一月以来、判決が出たのは去年なんですが、一月からずっとその改善策を出すということで原告、被告の間でのやり取りが行われていることというふうに承っています。
　もしもこれが、一審判決がこのまんま維持されますと、アメリカ国内、今度は国防総省は上告するはずでありまして、次の段階、連邦控訴裁判所に行ったときには、これは今までよりもはるかに大きなアメリカのメディアの注目を集めることになるはずです。
　ということは、アメリカの世論の中で海洋生物への保護、皆様御存じのように鯨の問題というのがあれだけ大きな問題になったわけでありまして、海洋生物であるジュゴンの、絶滅に瀕しているジュゴンの生息地に埋め立てて基地を造るということが、今アメリカ国内ではこれはほとんど知られていない問題ですので、メディアも報道しておりません。これがもしも、もしもですが、その一審が原告勝利のままになって、それで上告された場合にはメディアの注目ははるかに高まるはずでありまして、そうすると、環境保護を旗頭にしているオバマ政権にとっては、これは大きな打撃になりかねないというふうに思うわけです。
　また、一点目ともかかわりますが、御存じのようにアメリカの財政非常に厳しい状況ですので、オバマ政権がこれまで打ち出してきた経済対策がもしも全部うまくいったとしても、これはなかなか、オバマ政権一期目ですべてがうまくいく、要するに、また肥大してしまった連邦赤字をオバマ政権一期目で解消するというようなことはとてもできないわけですので、その中で、アメリカ国内の優先順位、要するに軍事費に関しても、軍事予算に関しても今アメリカでは相当深刻な厳しい見直しをしているわけでありますので、その中でこの協定をもしも議会が議決してアメリカ側を拘束するということになった場合に、アメリカが本当にこれを二〇一四年までに、書かれているアメリカ側の負担を全部出すのか、そういう選択をするのかというと、考えられないんではないかと自分は思っております。
　ですので、これが、もしも今のまま議会がかかわらないならばアメリカにとって拘束力がないものであり、また議会がかかわるとするならばアメリカにとって大きな問題になるということを自分は考えております。
　では、これが、この協定が沖縄の側から見るとどのように映るかというお話ですが、時間が限られておりますので簡単に申しますと、九五年、九六年、沖縄では少女暴行事件がございまして、その後で非常に反米軍基地の感情が高まったわけです。そのときに、これを抑えるということで、その負担を、沖縄の米軍基地負担を軽減するということのシンボルとして、目玉として普天間の返還ということがこのときに出されました。この時点で、後にＳＡＣＯ合意という計画になるわけですけれども、これに至る前、最初の時点で米軍がどのようなことを言っていたかというと、普天間の代替基地はどこか、県内のどこか、北部に、キャンプ・シュワブの中でしょうか、四十五メートルのヘリコプターの着地帯を造ればよいというふうに米軍は最初言っていたのであるという、そういう証言がございます。
　要するに、当初は普天間を返すということが目的だったわけです。その普天間を返すということが次第に様々な思惑、様々な状況から、代替基地、大きな基地を造る、あるいは今のような、滑走路を二本持ち、軍港設備を持つ、そういう普天間とはまた次元の異なる高度な基地を造る、それを造らなければ普天間は返還しないということになっただけではなくて、今回はそれに加えてグアムの基地も造らなければ普天間は返さないという話になっているわけです。
　十三年間、十四年間の間に沖縄あるいは日本をめぐる国際環境、中国との関係を考えたときに、関係は随分変わってきているのではないか。そのときに、十三年前に普天間基地の代替はヘリコプターの着地帯でよいと言われていたものが、何で今グアムに基地を造らなければいけなくて、また辺野古に新しい基地を造らなければ普天間は返還しないということになってしまうのか。これはどうもおかしいのではないかというふうに考えるわけです。
　日米安全保障条約を維持していくためのコストを負担する必要があるという議論から、もうこのパッケージ論というのは少し、ややおかしいのではないか、あるいは負担の質が一方的であり、あるいは負担の質が悪いのではないかというふうに考えます。
　もう一点最後に付け加えますと、沖縄に海兵隊員がずっと駐留する、また、これ定員は削減されても実数はどうなるか分からないということのようですが、沖縄のような後背地の小さいところで海兵隊員がたくさん町に出ているわけです。そうすると、絶えず何か事件が起きるリスクを背負っているわけでして、これは、昨年の二月ですか、ライス国務長官が来日したとき、最初に米兵の犯した犯罪に対して謝罪しなきゃいけないというようなことになる。要するに、米兵が沖縄の中でたくさんいる、町に出ているという状況はアメリカにとって沖縄の基地を安定的に置いておくための政治的なリスクになるということ、要するに海兵隊が沖縄に駐留し続ける意味はあるのかということを考えなければいけないんじゃないかと思うわけです。
　それは、日米安保を安定的に維持するためにもそれは必要ではないかと思いますし、これは前の稲嶺知事、自民党の推薦を受けた稲嶺知事が、海兵隊の全面撤去ですか、県外への移転を稲嶺知事が主張されていたことを思い起こすべきではないかと思うわけです。
　このパッケージ論で沖縄に新しい海兵隊の基地ができれば、海兵隊の存在は恒久的なものになります。それは必ずしもというか、恐らくはアメリカにとっても得策ではないはずであるということを考えた方がよいのではないかというふうに自分は考える次第です。
　そのようなことで、沖縄から見た場合に、普天間は返ってくるはずだったのがどうしてこういうことになったのかという、二つだけお話ししますと、普天間に関しては、名護市の市民投票、全国で多分二件目だったか三件目だったかの市民投票が行われました。これで、住民投票ですね、住民投票が行われました、九五年ですか。これで反対が上回りました。また、昨年の沖縄県議会で、この基地建設に関して全面的にやめるべきであるという県議会決議が可決しております。
　沖縄にはそういう民意もあるということをお伝えして、終わらせていただきます。
　以上です。