○参考人（恒松制治君）　恒松でございます。どうぞよろしくお願いいたします。
　もう改めて申し上げるまでもないことでございますけれども、今、地方分権ということが大きな政治課題と申しますか、あるいは政策課題になっております。先日の地方制度調査会におきましても、その重要性を大変強く表現をして答申をいたしました。地方分権基本法をつくれとか、あるいは地方分権推進委員会を設置しろとか、あるいは地方分権推進計画を作成しろ、こういった提言がなされております。
　これらの動きにつきまして、私は焦点を絞りまして三つの問題点を申し上げまして、国会での御検討あるいは実施に向けての御活躍をお願い申し上げたいと思っております。
　その三つの問題と申しますのは、一つは、今なぜ地方分権か、こういう問題提起でございます。それから二番目には、地方分権といいます場合に、今、地方自治団体としては都道府県という組織とそれから市町村という組織がございます。この二つの自治体というものの存在が、果たして地方分権を進める上で大変いいことかどうかという問題が第二点の問題であります。そして第三番目としては、将来に向けて日本の政治をもっと簡素化し、もっと能率化して、そして政治や行政を住民の近くに、あるいは住民の手元にと言った方がいいと思いますけれども、持ってくるためには一体どういう制度が必要なんだろうか、こういうことについて順次お話を申し上げたいと思っております。
　そこで第一番目に、今一体なぜ地方分権か、こういうことに対して少し問題点を申し上げたいと思います。
　私自身は、戦後ずっと一貫して地方の主体性の確立ということを訴えてまいりました。それでまた、現実に島根県の知事として地方自治の第一線にタッチもいたしました。そういう観点から申し上げたいと思っております。
　先ほど申しました今回の地方制度調査会では、その中間報告の中で、地方分権が今なぜ必要かということについて四つの背景を示しております。
　その一つは、中央集権体制は行政の非効率化を招く、こういう表現がございます。しかし私の考えでは、むしろ行政の効率化という点では、あるいは非効率でないようにするためにはむしろ中央集権体制の方がすぐれていると私自身は思っております。
　しかしその中央集権体制なるものは、日本の国民経済が同じような姿をとっているのと同様に、いろいろなひずみを持っていることも事実でございます。国民経済の高い成長率が今日実現をいたしましたのは、やっぱり行政や政治の中央集権的な体制があったればこそだ、こういうような指摘も少なくございません。そういう面では、中央集権体制というものは行政の非効率化を招くから、だから地方分権が必要だということはちょっと説得力に弱い点があるのではないか、こういうふうに思っております。
　それから第二番目に、地方制度調査会の答申の中では、活力ある地域づくりが求められている、だから地方分権が必要なんだ、こういう御指摘がございます。確かにそのとおりだと思います。現在、必ずしも地域社会は活力のある社会にはなっておりません。例えば、大都市におきましては通勤時間が非常に長くかかるとか、あるいは住宅事情が大変おくれているとか、そういういろいろ活性化を妨げるような面も少なくはないと存じます。
　しかし一方では、いろいろな地域活性化の運動、あるいは地域活性化を進めるための組織、そういったものがほとんど東京を中心にして立地しているということは、私どもはやっぱり反省してみる必要があるのではないだろうか。言いかえれば、地方の活性化ということを東京で訴えているというそういう姿の中で、果たして地方分権というものが本当に機能し得るんだろうかということに対しても、私は大変疑問を持っております。
　そして第三番目には、政治や行政の分業体制が必要だ、こういう指摘でございます。これはもう申し上げるまでもないことですけれども、国際化という状態の中でできるだけ行政府はそういう問題を分業化して、言いかえれば機能分担をしてやった方が望ましい。例えば、中央政府は外交とか安全保障とかあるいは地球環境の問題とか、こういったような問題を専ら担当し、そして地方自治体は逆に国内の問題を中心にして、機能分担をした方がいいのではないかという考え方が非常に強いわけであります。
　これは、私も確かに有力な考え方ではあろうと思いますけれども、こういう分業体制といいますか、中央政府と地方政府との分業体制というのは、それは私は地方自治といいますか、あるいは民主主義の基盤と言ってもいいと思いますけれども、そういう地方自治の推進には必ずしもならないというふうに思います。それはただ単にいろんな権限を分ける、あるいは機能を分けるということであって、国民全体が政治や行政に対してかかわり、そしてそれに直接参加をするという意味での地方自治の推進にはならない、こういうふうに私は思っております。
　それから第四番目に、地方団体は地域住民から信頼が高まっている、だから地方分権が必要なんだ、こういう指摘もございます。果たして現実はそうでしょうか。こういう疑問を持つわけです。例えば、最近の国政選挙のみならず、地方自治体の選挙にいたしましても、その投票率は極めて低い。三〇％そこそこの投票率であって、果たして地域住民から地方団体は信頼されているんだろうか。むしろそういう信頼がされていないからこそこうした制度の改正が必要なんであって、信頼が高まっているから地方分権を進める必要があるという議論はいささか論旨が逆ではないか、こういうふうに思っております。
　こういうふうな背景が指摘されておりますけれども、私はやっぱりかなりこの背景には疑問を持つわけでございまして、分業論は確かに説得力はありますけれども、住民自身が自分たちの地域社会は自分たちの手で守るんだ、こういう基本的な民主主義の課題というものに欠ける面が非常に多いというふうに思っております。言いかえれば、地方分権論というのはただ単に行政事務を、機能を分担する、地方と中央で分業をしていくのがいいことだ、こういうふうなことには必ずしも私は賛成できないというふうに思っております。
　これは、日本の経済社会全体に見られる現象でございまして、例えば大企業、中企業、小企業というものが縦割りになっておりまして、決して横のつながりという基盤を持っていないということがございます。また、最近ゼネコン等でいろいろ問題になっておりますように、元請とか下請あるいは孫請、こういうふうな一つの縦の社会の仕組みというのが私は健全なる経済の発展に貢献するものではないと思っております。したがって、中央政府、都道府県、そして市町村、これも同じような一つの縦割りの姿では日本の地方自治は育たない、こういうふうに思っております。
　私がこういうことに非常に強い関心を持ちましたのは、これもう皆様方御承知のように、戦後日本の財政の将来に対して指針を示しましたシャウプ勧告の中にそういうことがはっきり書いてございます。シャウプ勧告では、行政事務の配分に当たってはまず基本的に市町村が権限を持つべきである、そして市町村でできないのは都道府県に、都道府県でできない行政分野は中央政府に任せる、こういう姿が本当の意味の民主主義社会である、こういうふうに指摘をいたしております。
　こういう面から申しますと、現在地方分権が必要だという根拠と言われておりますものの中には、かなり非常に大きな問題点があるのではないか。言いかえれば、私たちはもっと住民の身近なところへ権限を移すべきだ、そのための地方分権なんだ、こういうふうな視点に立つ必要があるのではないかというふうに思っております。
　そこで、最初に申しましたように、地方分権に当たっての第二の問題は、地方分権における地方制度、特に都道府県制度に対して問題はないだろうかということでございます。
　今度の分権推進委員会、いわゆる地方六団体の推進委員会の中では、当委員会は二層の自治制度、すなわち都道府県と市町村という二つの層の自治制度は当面維持されるべきものとの考え方のもとに検討を進めてきた、こういうふうに述べられ、そしてその結果が示されているわけであります。
　しかし、そうした二層といいますか、都道府県と市町村ともに地方自治体であるというような現在の制度というものが、果たして本当に現実をあらわしているんだろうかということも検討すべき課題であろうと思っております。
　これも申し上げるまでもないこととは存じますけれども、府県という存在はもう明治以来百三十年の歴史を持っております。その意味では、大変都道府県というのは国民意識の中に定着をしているということは言えると思います。しかし、その府県制度が地方自治の充実に果たして貢献しているかどうかということとは別問題であります。国民意識の中には定着しているかもしれませんけれども、地方自治の充実に貢献しているかどうかということとは私は別問題だと思っております。
　それをあらわしているものに、今度の第三次行革審の答申がございます。その答申の中で、これまで国の出先機関的存在であった都道府県は、その内容を改めて真の自治体として機能すべきであるということが指摘されております。言いかえれば、行革審自身も少なくともこれまでは都道府県というのは国の出先機関であったということを指摘をしているわけであります。これは私は大変重要な指摘だと思っておりますし、むしろこういうことを改めるべきだと行革審の答申は言っておりますけれども、そうしたいわばこれまで国の出先機関であったという、そういう性格を私どもは改めて見直してみる必要があるような気がいたします。
　先ほど申しました地方六団体で構成をいたしました分権推進委員会の中では、府県と市町村の二層の自治制度は当面維持されるべきものと考えて審議をした、こういうふうに述べております。私はこれを読みましたときに、ああそうか、やっぱり当面維持されるべきものというのは、将来はこれを改めていかなければならない、しかし当面は維持されるべきものだと、こういうふうに私は理解をいたしまして、この二層制というのは当面のものとして考えるという点では賛成でございます。ということは、将来はやっぱり都道府県というものの存在をいろいろ考え直してみるということが前提になっているというふうに私自身は解釈をいたしました。
　ある方に、この当面維持されるべきものというのは私が考えているように解釈していいんですかと言ったら、そうじゃない、大体官庁用語で当面というのはいつまでもずっとそのままだということが普通の表現でございますということをおっしゃいまして、いやこれは大変問題であるというふうに思いましたけれども、少なくとも当面維持されるべきものと考えて審議をした、こういうふうに言っておられます。先ほども申しましたように、そうした二層制の自治制度というのはやがては変えるべきもの、こういうふうに理解すべきではなかろうかというふうに思っております。
　ところが、それに続いて、今度は行政の事務あるいは役割を分担をいたしますときにこういう表現がされております。言いかえれば、地方公共団体において処理するという観点から、市町村優先の原則に立脚し、そして分担を明確にしていく必要があるということを指摘した上で、ここでまた再び当面という言葉が出るんですけれども、当面都道府県に重点を置いた国と地方との役割分担の見直しを進めることが現実的かつ効果的である、こういうふうに述べております。言いかえれば、市町村優先ということは原則なんだけれども、当面都道府県を重点にして中央政府の行政事務を都道府県に移すということが言われているわけであります。ここでもまた当面という言葉が使われておりますけれども、そういう考え方が今度の推進委員会の報告の中に出ているということであります。まさにこの点は、戦前も戦後も都道府県の性格というのは本質的には私は変わっていないというふうに思っております。
　その証拠を幾つか挙げます。
　一つは、四十七都道府県の知事の半数以上は中央官僚の出身でございます。そして、都道府県の副知事も総務部長も合わせますと、ほとんどの都道府県がそういう中央政府の官僚が就任をいたしております。あるいは中央政府が地方自治体の行政に対して非常に大きな干渉をし、またこれに対して地方団体も過大な陳情攻勢をやっているということは、もう言うまでもないことでございます。こういう点から考えますと、私どもは地方分権の中で都道府県と市町村というものをどう位置づけるかということにもっと真剣な考え方がなされるべきだというふうに思っております。
　そこで第三番目に、それでは一体将来どうしたらいいんだということでありますけれども、私は地方自治ということを考えます限りは、地方自治体が二つあるということは住民の意識を非常に混乱させるものだと思っております。例えば、ある一人の人間は市の住民であると同時にそれが属する県の住民でもある。それをうまく個人の中で調整することは非常に難しい。したがって、住民は行政や政治にかかわりたくないというような気持ちをだんだん最近持ち始めている、というのは先ほど申しましたように、投票率が非常に低いということにあらわれているわけであります。
　私は、そういう意味では市町村中心の行政体制というものが一番望ましいことであって、住民に最も近いそういうところに権限が移るというのが望ましいことだと思っております。そういう点から考えました場合に、一方では広域行政の必要性と合わせまして、地方自治体としては市町村そして道州単位の行政がその上にある。そしてさらに、外交、国際などを除く広範な行政権限が独立性の強いそうした道州単位の政府に移行していく。こういう点では、これからは例えばアメリカとかあるいは西ドイツであるとか、そういうところに見られますように一つの連邦語的な体制をとることも私は地方分権の一つの大きな進むべき方向ではなかろうかというふうに思っております。
　大変簡単ではございましたけれども、時間が参りましたので、私の発言はこれで終わりたいと思います。どうもありがとうございました。