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○吉村剛太郎君　ぜひ、今、大臣がおっしゃったような形で努力をしていただきたい、このように思う次第でございます。
　ただ、皮肉なことに、余り中央が太鼓をたたいて、中央のお仕着せの地方分権であってはこれまた大変おかしなことでございまして、やっぱりこれは地方から盛り上がってくるものでなければならないという思いがするわけでございます。今、正直に感じますのは、どうも中央だけが熱くなっていて、地方の方はまだまだそこまで追いついていないなという感じがするわけでございます。
　この法案の中に、国民がゆとりと豊かさを実感できる個性豊かで活力に満ちた地域社会の実現を求められている。そのような地域社会になるんだという、地方分権によってそうなるんだという思いが国民の間に蔓延しないと、今のままで結構いいじゃないか、国から予算をとってきてもらう、そういう議員を育てればそれでいいんじゃないかというような考えがまだまだあるなということを実は私も感ずる次第でございます。
　ぜひとも両大臣、また総理を含めて今の内閣がまさに命運をかけて取り組んでいただくことを期待したい、このように思う次第でございます。
　次に、まさに今日の中央集権的な行政システムの一つの象徴的なものに機関委任事務というものがございます。今、機関委任事務の数は具体的に幾つございますか。
○政府委員（吉田弘正君）　自治法別表に規定しております数で申しますと、全部で五百六十二でございます。
○吉村剛太郎君　それは都道府県ですか。
○政府委員（吉田弘正君）　都道府県と市町村のそれぞれの機関が機関委任されているものの合計でございます。都道府県と市町村の両方合わせての数字でございます。
○吉村剛太郎君　別々に数字はありますか。
○政府委員（吉田弘正君）　県の方が三百八十でございまして、市町村の方が百八十二ということでございます。
○吉村剛太郎君　現状の機関委任事務は当然お金が伴うわけですが、どんな形でございましょうか。
○政府委員（遠藤安彦君）　地方団体が行う事務に対する負担の関係でございますけれども、地方財政法の規定では、機関委任事務とか団体委任事務とか区別なしに、地方団体が行う事務については原則として全額地方団体が経費を負担するというのが基本になっています。ただ、国が進んで経費の負担を必要とする経費については国が全部または一部を負担するという形になっております。
　それから、一方で地方自治法上にも規定がございまして、これも団体委任それから機関委任を問わないわけでありますけれども、法律、政令等によりまして地方公共団体あるいはその機関に国の事務を処理させる場合の財源手当てでございますけれども、この場合、国は地方税あるいは地方交付税等の一般財源の充実、あるいは先ほど言いました国庫支出金、それから起債あるいは使用料、手数料、そういったようなものを確保して必要な財源を講じなければならないということになっております。
　例としましては、機関委任事務で全額国費で負担をするというものは、例えば国勢調査だとか国政選挙に関する事務については全額国が負担をする。それから、例えば旅券でありますとか戸籍の謄抄本のような場合については手数料を実際取ることによって、機関委任事務でありますけれども財源を調達する。そのほかの場合につきましては、一般的に、先ほど言いましたように一部国が生活保護費などのように負担をする場合もありますけれども、残りの地方負担の分については地方交付税の基準財政需要額に参入することによりまして、個々の地方団体に財源手当てをするということになります。
　したがって、例えば不交付団体のような場合には交付税は行きませんけれども、地方税でもってその部分を負担していく。それから、交付税の交付を受ける団体は地方税と地方交付税で機関委任事務の経費の一部を負担していくという形に相なっております。
○吉村剛太郎君　もうちょっと具体的に、例えば道路とか河川とかそういうことに関しては基準か何かあるんですか。
○政府委員（遠藤安彦君）　機関委任事務のうち、国と地方が共同して負担する責任がある事務、先ほど申し上げましたように生活保護でありますとか児童措置だとか、そういうものにつきましては法律、政令で国が負担すべき割合というものを国の責任度合いに応じて一つは決めております。
　それからもう一つは、今、委員お尋ねになりましたようにいわゆる建設事業でございますけれども、建設事業につきましても建設事業の重要度に応じて国と地方の負担割合を決めて、国が国庫負担金という形で地方団体に支出をしていく。これも法律において、どういう種類の事業について幾らの負担割合を決めるかという事業別に法律または政令で決められているという形になっております。
○吉村剛太郎君　ただいまの御説明で現在の機関委任事務の実態、財政の裏づけも含めまして実態というのがわかったわけでございます。
　今回の考え方としては、機関委任事務といいますものを基本的にはなくしていこうということでございます。もちろん今お話しありましたようなパスポートの問題とか国勢調査とか、こういうものはどうしても残っていくものではなかろうか、このように思っておりますが、先ほど沓掛委員の御質問にもありましたが、積極的にこれをなくす方向でぜひ進んでいくべきではないか、私はこのように思う次第でございます。
　ただ、やはりこれは受け皿の問題がありますから一気に行かない。例えば、傾斜配分的に能力があるところからだんだんやっていくというようなことは実際問題としてはできないんでしょうか、画一的ではなくて。
○政府委員（陶山晧君）　ただいま吉村先生のお尋ねの趣旨を必ずしも正確に理解しているかどうかちょっと不安がございますが、仮に特定の一部の団体について、権限移譲等を初めとする国と地方の関係の特例的な措置を認めたらどうであろうかという趣旨であるといたしますと、このことについてかねていろいろ各方面で御議論があることも承知をいたしております。
　例えば現行制度の上では、政令指定都市の例でございますとかあるいは特定の事務についての権利の配分の特例を、保健所の設置でございますとか建築主事の設置でございますとか等々現行制度は認められているわけでございますが、それを現行の制度以外にもっといわば一般的に拡大をして特定事務ごとに、例えば一定の人口なり財政規模なりに応じて実験的にと申しますか、そういうことを対応したらいかがかというような議論につきましては、ここはかつて臨時行政調査会等でも議論があったことは承知をいたしておりますが、いわばそのことによって行政の責任主体が多様化する、あるいは個々の事務ごとに統一的な全体的な整合的な体系を維持するという観点からもいろいろな議論があることも事実でございまして、かなり慎重な検討を要する問題ではなかろうかといろふうに考えております。
○吉村剛太郎君　わかりました。
　たまたま今、政令市の問題が出たわけですが、実は私は福岡市の出身でございます。福岡県には二つの政令市がございまして、福岡市の人口が百三十万、北九州市が百万、福岡県全体が四百八十万。約半分を政令市が占めておるというわけでございます。そういう中で私も福岡市出身で県会議員をやりまして、もちろん県会議員でございますから県全体のことを担当して掌握していかなければならないわけでございますが、どうも福岡政令市の出身の県会議員のやることといえば警察と県立高校ぐらいだ、こういうことがありまして、私は政令市の位置づけといいますものにかねてから非常に興味を持っております。
　今、政令市は全国で十二でございますが、県がある、政令市がある。そして横浜なんか三百三十万の人口でございます。これから分権という中で、都道府県と市町村、これは二層になっておりますが、政令市というものの存在については、まだ私自身もアイデアはないんですが、どういう位置づけをしていったらいいか、何かアイデアがあれば私見で結構ですからおっしゃっていただければなと、このように思っております。
　三百三十万の市と、一万を切った市もあります。これは全く別世界みたいなものですから、それを同一の法律でくくってしまうというところに何か無理があるんではないかなと、このように思っておりまして、今後の分権問題についての検討の一つの課題に政令市の位置づけといいますものをぜひともつけ加えていただければと、このように思っております。何か御意見があれば聞かせていただきたいと思います。
　ちょっと時間が残っておりますが、私の質問はこれで終わらせていただきます。ありがとうございました。
○国務大臣（野中広務君）　吉村委員のお説のように、現在の政令指定都市制度のあり方、そしてこれにかかわる都道府県のあり方というのは、私はこれからの分権を進めていく上での重要な課題であると思いますとともに、現状が既に多くの問題をはらんでおると思っておるわけでございます。
　そういう意味におきまして、権限の問題につきましてはまた行政局長からお答えをいたしますけれども、私自身経験をいたしまして、福岡のように二つの政令指定都市を持っておるところの問題を御披露ございましたけれども、例えば私のところでは京都府全体で人口が二百五十万でございます。そのうち京都市が約百五十万を占めておるところでございます。そうしますと、委員が御指摘のように人口で都道府県会議員の定数が決められますと、都道府県会議員の約六割が政令指定都市に集中をするわけでございます。けれども、権限は委員がお話しになりましたように警察に信号の増設を頼むぐらいで全然ないわけでございまして、まして政令指定都市の市会議員の方が関係の府県会議員より何か止みたいな、そういう感じすらあるわけでございます。
　これは、やはり私はこれからの根本的な地方のあり方として、選挙制度のあり方をも含めて権限の強化等あわせて検討しなければ、税制面からも多くの問題を持っておると認識しておるわけでございまして、今後地方制度調査会等におきましてもこの種の議論を徹底して詰めていただきたいと考えております。
　権限強化等につきましては、行政局長からお答えをいたします。
○政府委員（吉田弘正君）　今、大臣の方から基本的な政令市の考え方についてのお答えがございましたが、権限の問題につきましては、先生御案内のとおり、政令市につきましては大都市特有の課題を一元的に処理しようということで、社会福祉とか保健衛生、都市計画、土木行政といった住民に身近な行政を身近な自治体で処理するという見地から、事務配分の特例が設けられているわけでございます。
　市町村の規模につきましては、御案内のとおりもう非常に小さい市町村から大変大きな政令都市に至るまで千差万別でございます。そういう中で、実は政令市は既に長年の歴史を持っておるわけでございますが、さらに政令市に準じたような都市で人口なり面積が一定規模以上あるものについては、政令市に準じた事務権限を付与して基礎的自治体の充実強化をすべきであるというような答申が昨年二十三次の答申でございまして、それに基づいて地方自治法を昨年改正をいたしまして中核市制度を創設したところでございます。
　そういうことで、いずれにいたしましても基礎的自治体として住民の身近なところで身近な行政ができるようにということは大切な観点だというふうに考えております。二十三次の地方制度調査会の答申にもございますが、現在都道府県の事務とされているもの、あるいは今後国から都道府県に移譲されることになる事務についても、規模、能力に応じた事務移譲という観点に留意しつつ、可能な限り指定市なり中核市に移譲する方向で検討すべきだというように言われておりますので、そういう点も踏まえながら検討をしてまいりたいと考えている次第でございます。
○山口哲夫君　地方分権の基本的な問題についてはさきの委員会でも質問をしておりますので、きょうはできるだけ具体的な問題について質問したいと思います。
　まず第一は、地方分権推進法の第十条に、地方分権推進委員会は「第八条に定める地方分権推進計画の作成のための具体的な指針を内閣総理大臣に勧告する。」、こういうふうにあります。したがいまして、地方分権推進委員会が勧告する指針というものも法文どおり大変具体的なものになるんでないだろうか、こう考えております。
　ここで言う「地方分権推進計画の作成のための具体的な指針」というのは、計画行政におきます三つの体系、つまり第一には基本構想、それから第二には総合計画、第三には実施計画まで入るというふうに考えるわけですけれども、それでよろしいでしょうか。
　また、実施計画は大変膨大な量になりますので、第一次、第二次と分けて勧告をしていただいた方が政府が計画を立てる上でも大変いいのではないか、こう思いますけれども、いかがでしょうか。
○国務大臣（山口鶴男君）　お答えいたします。
　政府が策定いたします地方分権推進計画は、地方分権推進委員会が勧告する指針を尊重して政府が作成するということになっておるわけでございますが、指針の具体的内容につきましては、先ほどもお答えいたしましたが、まさに委員会の自主的な検討にゆだねられるべき事項と考えておるわけでございまして、政府といたしましては、委員会から基本的な物の考え方を初め、委員が御指摘のございますような個別の施策につきましても、可能な限り具体的な指針を勧告していただけるのではないだろうか、かように期待をいたしている次第であります。
　また、勧告を一次と二次に分けてはどうかという御意見でございますけれども、この点につきましても、基本的には勧告の内容いかんにかかわる問題であると認識をいたしております。委員会の自主的な判断によるべきものではないか、かように考えているわけでございまして、いずれにいたしましても、この法案は五年間に集中的な取り組みを行うことによって地方分権の成果を上げようとするものでございまして、委員会におかれましてもその点を十分に踏まえまして適切な時期に適切な勧告をいただけるものと、かように期待をいたしている次第であります。
○山口哲夫君　確かに、推進委員会は自主的な判断で勧告をすることになるわけですけれども、しかし政府の立場というのは、この法案を提出しているわけですし、またこれが可決されますと実際に今度は地方分権の行政を執行するという立場にあるわけですから、そういう点では政府としての考え方というものを推進委員会の方にも十分伝えなければならないでしょうし、時にはやはり要望もしていかなければ実施に支障も出てくるのではないだろうか。
　そういうように考えますときに、まず一つは、この中で実施計画というものも当然具体的な指針というものに入るだろう。今、長官のお答えですと、私は三つの体系というものがあるというふうにお話ししたんですけれども、長官の考えとしては要するに具体的な問題について示していただけるだろう、こういうお答えだったと思うんですけれども、具体的な指針を示していただけるということは、この体系の中で言えば実施計画というものも入るというふうに私は考えるわけです。
　その実施計画というのは、例えば税財源の問題にとってみますと、これは当然役割分担に伴う税源の移譲という問題が出てくるわけです。したがって、今国が徴収している税を地方の方に今度は移譲するということになりますと税目の変更というものまで出てくるだろう。こういうものがいわゆる実施計画の中に入るものだ、そんなところまで出していただけるのではないだろうかな、そういう意味で実施計画も含まれるというふうに私は解釈するんですけれども、それでよろしいでしょうか。
　それから、もし実施計画をつくるということになりますと、これは大変膨大なものになります。したがいまして、各省庁ともこれは相当協議をしていかなければならない問題になると思うわけです。これは、政府の立場で今度勧告を受けて実施計画をつくっていく場合には、相当各省庁との協議も必要になるし、量としても大変膨大な計画になっていく。
　そして、分権の実施というのは、そういうことからいきますと段階的にやらなければいけないのであって、ある日を設定して一斉に分権をやるということは不可能な問題だと思うわけです。したがって、どうしても段階的にやるということになりますと、やはり第一次、第二次というふうに分けた勧告をいただかなければなかなか思うように進まないだろうというように考えるわけでして、そういう点では当然これは推進委員会の方にもそういった点についての配慮をお願いしていくことになるのではないだろうか。そんなふうに考えますけれども、いかがでしょうか。
○国務大臣（山口鶴男君）　政府といたしましても、地方分権推進委員会とは緊密な連絡をとりまして対応することは当然だと存じますし、また地方分権推進委員会が指針を勧告するに当たりましてさまざまな具体的な御議論をされると思いますが、その際に国会における議論の経過というものを十分尊重して対応いただけるのではないだろうか。
　したがいまして、今、委員が御指摘されたような問題も当然踏まえた上で委員会として御議論をいただけるものというふうに思っております。
○山口哲夫君　次は、政府が勧告を受けまして推進計画を作成するわけですけれども、実施計画を政府がつくる場合にどんな形態をとるのか。例えば、規制緩和五カ年計画のときのように具体的に数百の項目を実施年次別に挙げて、あとは個別法の改正で処理するのか。それとも、十年前の機関委任事務の改正のときのように一本の法律で廃止すべき項目を列挙するのか。どちらの形態を考えているかという問題です。
　これは十年前の法案ですけれども、地方公共団体の執行機関が国の機関として行う事務の整理及び合理化に関する法律案の要綱がたまたま手元にあるんですけれども、大変わかりやすいですね。四十三条に分けて各省庁別にずっと出しておりますので一目瞭然、なるほどこういうものを法律として出しているのか、機関委任事務がこういう形で移譲されるのかとよくわかるわけですけれども、私はできれば、やっぱり一本の法律で廃止するように項目を列挙していくという形態をとった方が国民にも分権の内容がよくわかるのではないだろうかというふうに思いますけれども、ちょっと先の話になりますけれども、どうお考えでしょうか。
○政府委員（陶山晧君）　若干実務的な観点もございますので私から申し上げたいと存じます。
　ただいまの山口先生の御指摘でございますが、大臣からも申し上げておりますように、地方分権の計画の作成に当たりましては具体的な指針を委員会から勧告していただき、それを尊重しながら、かつまた法案の第二章に規定しております基本方針に即して作成をするということになりますが、現時点でこの計画に盛り込むべき内容とか、特にただいま御指摘のございました、いわば法律改正等を含む具体的手法について明確な御説明を申し上げるという状況にはないということは御理解をちょうだいいたしたいと存じます。
　ただ、ただいま御指摘のございましたような、過去、一括整理法といった手法で、例えば機関委任事務の整理合理化に対応してきたことも事実でございますし、それぞれの内容ごとにいわば最も適切な方法によって計画的に実施をしていくということになろうかと考えております。
○山口哲夫君　午前中の最後の質問になりますけれども、先ほども自民党の吉村議員の方から、地方分権というのは何といってもやはり国民の側から盛り上がってこなければいけないというお話もありました。
　そういう点では、これから実施計画をつくっていく場合にも、国民の立場で見ても、なるほど分権の時代が来ればこういう仕事が自治体の方に移ってくるんだ、非常にわかりやすい実施計画というものをこれから政府としてもやっぱりつくっていただきたい。そういうことを考えたときには、今申し上げたような、できるだけ各省庁別に、国民が見てもすぐなるほどとわかるような、そういう形でこれからの実施計画作成というものを今から考えておいていただきたいものだということを要望いたしまして、午前中の質問を終わります。
○委員長（小林正君）　午前の質疑はこの程度とし、午後二時まで休憩いたします。
　　　午前十一時三十八分休憩
　　　　　―――――・―――――
　　　午後二時開会
○委員長（小林正君）　ただいまから地方分権及び規制緩和に関する特別委員会を再開いたします。
　まず、委員の異動について御報告いたします。
　本日、大脇雅子君及び広中和歌子君が委員を辞任され、その補欠として瀬谷英行君及び釘宮磐君がそれぞれ選任されました。
　　　　―――――――――――――
○委員長（小林正君）　休憩前に引き続き、地方分権推進法案を議題とし、質疑を行います。
　質疑のある方は順次御発言を願います。
○山口哲夫君　それでは第三問から入ります。
　四月十三日の衆議院地方分権特別委員会におきまして、我が党の畠山議員の、地方分権推進法第五条に規定する「その他所要の措置」には、当然機関委任事務制度の廃止と、廃止する場合の具体的措置の検討が含まれると解するが間違いないかとの質問に対しまして、総務庁長官から、法案第五条における「その他所要の措置」云々という内容には、「御指摘のとおり、政府における検討の結果、機関委任事務制度の廃止について具体的結論が得られる場合には、これを廃止することを含むものである」と御答弁されておりますけれども、この答弁には間違いないでしょうね。これが第一。
　それから二つ目には、機関委任事務が廃止された場合に、国の事務でどうしても自治体の協力を得なければならない事務として、先ほどの質問にもちょっと出ておりましたけれども、国政選挙、旅券、それから外国人登録、戸籍などの事務が挙げられると思いますけれども、いかがでしょうか。
　それから三番目、その際、自治体の協力を得るにはどんな方法が考えられるでしょうか。私は、機関委任事務制度を廃止するわけですから、これは当然個別法で対処をするべきものだというふうに考えますけれども、いかがでしょうか。
　四番目、その場合、地方自治法第百五十一条の二、いわゆる長に対する職務執行命令などは根拠を失うわけですから廃止することになるのではないかと思いますが、いかがでしょうか。
○国務大臣（山口鶴男君）　最初のお尋ねでございますが、法案第五条における「その他所要の措置」云々という内容には、御指摘のとおり、政府における検討の結果、機関委任事務制度の廃止について具体的結論が得られる場合におきましてはこれを廃止することを含むものであります。
　次に、機関委任事務に関して御指摘のとおり、その中には国政選挙の執行、旅券の発給事務、戸籍事務など、どうしても国の事務として残らざるを得ないものがあると考えます。具体的には、個別具体的に何がこれに該当するかについてはさらに議論を深め判断する必要があると認識いたしております。その際、政府といたしましては、機関委任事務制度そのもののあり方について検討することとしておりますが、その際には、国と地方の協力関係のあり方等についても十分検討されるものと認識をいたしております。
　次のお尋ねにつきましては、事務当局から答弁をいたさせます。
○政府委員（陶山晧君）　ただいまの大臣の御答弁に尽きているわけでございますが、山口先生から自治体の協力を得る方式の問題について、それに関連いたしまして現在の地方自治法に定める職務執行命令制度についてのお尋ねでございました。
　いずれにしろ、機関委任事務制度そのもののあり方について検討いたします場合に、大臣が申し上げましたように、どうしても国の事務として残らざるを得ない事務があるわけでございますが、この場合の国と地方との協力関係のあり方につきまして、御指摘のありましたような仕組みを具体的にどうするのか、裏から言えば国としての最終的な責任を担保する仕組みを具体的にどのように仕組んでいくのか、そういう問題については幅広い観点から議論が行われ、結論を得べき問題であろうというふうに考えております。
○山口哲夫君　機関委任事務として、機関委任事務という制度は廃止することになったとしても、どうしても自治体の協力を得なければならない国の事務ということについて今私は四つほど例を挙げたわけですけれども、そのほかどういうものがあるかということはさらに議論を深めていかなければならないだろうという御答弁でございましたけれども、制度そのものを廃止するということが大原則になった場合には、できるだけそういう今、通称言われている機関委任事務というものは極力やっぱり廃止をするように政府としては努力していかなければいけないんじゃないだろうか、こういうふうに思いますので、その点はひとつ御努力をいただきたいと思うわけです。
　今度は全くそれとは別な観点なんですけれども、地方分権推進に関する地方制度調査会の答申の中に、国の役割の中で「全国的規模・視点で行われることが必要不可欠な施策・事業に関する事務（例えば、公的年金、宇宙開発、骨格的・基幹的交通基盤など）」というのが書いてあります。
　これは今提案されている法案の第四条の「役割分担」の中にも具体的な例としては書かれてありませんけれども、同じように全国的な規模で行わなければならないとする文言が出てきているわけですけれども、その中に当然地制調から出されている例の公的年金というのも入ってくるというふうに恐らく解釈はされていると思うんですけれども、ところがこの公的年金を一つとってみますと、これは果たして国の役割分担の中に含めていいものなのかどうなのかという実は疑問があるわけです。
　なぜかと申しますと、この年金というものは分類すると大体四つくらいの事務に分かれると思うんです。一つは、裁定の事務がありますね。ところが、この裁定事務というのは法律で基準だけを決めておきますと、あとはこれは自治体でできる仕事なわけです。それからその次には給付事務というのがあるんですけれども、これはもう自治体がやろうと思えば完全にできますし、徴収の事務、いわゆる掛金の徴収の事務もこれは自治体ができるわけです。そうすると、公的年金という仕事を一つとらえてみて国がやらなきゃならない仕事というのは年金財政の問題だけではないだろうか。
　こういうふうに考えますと、このいわゆる国が役割分担として担うべき仕事の中の具体例が挙がっておる中にも、よく検討してみたら自治体で行った方がいいという仕事があるということも考えられるわけでして、そういう点についてもこれは当然検討してみる必要があるんじゃないだろうか。一つ一つの事例について政府として検討してみて、なるほどこれは必ずしも国でなくても自治体でやれるというものがあればそれは自治体の方で行うような部類に入れていくべきではないだろうかと思うんですけれども、その点についてはいかがでしょうか。とりあえずそこの点についてお答えいただきたいと思います。
○政府委員（陶山晧君）　ただいま具体的な固有名詞でのお尋ねでございますが、一般論として申し上げますけれども、大臣からたびたび申し上げておりますことと重複するかもしれませんが、事務の性格によっていずれにしろ個別具体的に国と地方の役割分担を検討していくということになるわけでございます。
　その場合、ただいまのお尋ねに関連して申し上げますならば、いわゆるこの事務の名称と申しますか類型と申しますか、その一つのまとまった行政事務の中にもいろいろな範囲、内容の性格の事務が存在をするということはあろうと存じます。その場合には、個別の具体的な事務内容に応じた検討が行われるということになろうと考えております。
○山口哲夫君　今、一例だけしか申し上げませんでしたけれども、そのほかにも幾つか例示されるものがありますから、ぜひひとつ検討を十分していただきたいということを要望しておきたいと思います。
　それから、三問の中の三番目に質問をいたしました、自治体の協力を得なければどうしてもできない国の事務、そういうものは個別法で対処するべきだという質問を私の方からしたわけですけれども、それに対しては別に具体的に肯定的な御答弁はありませんでしたが、この場合、機関委任事務の制度そのものが廃止になるわけですから、いわゆる今まで言われている機関委任事務というものがなくなるということになりますと、これはやっぱり別な形で地方自治体に対して国の事務に協力してもらうようなことを考えなければいけないと思うんです。
　そうなりますと、これは国と自治体との間で、例えば国政選挙あるいは戸籍事務、そういうものを個別に契約関係を結ぶようにするのか、あるいは個別法でどうしても地方自治体の協力を法律で求めるというそういう形にするのか、どちらかしか私はないのではないかなというふうに思うわけです。
　私は、むしろ個別法でもってきちっとやった方が協力も得やすいのではないだろうか、こういうふうに思いますけれども、いかがでしょうか。
○国務大臣（山口鶴男君）　本会議でもこの問題についてはお答えをいたしたわけでございますが、機関委任事務、その事務自体が必要ないというものは当然廃止するということになると存じます。それからまた、その事務自体は必要であるけれども、機関委任事務ではなしに地方公共団体の団体事務としてこれを処理するという形の整理の仕方ももちろんあろうかと思います。
　それから、御指摘のございますように、国の事務としてどうしてもこれはやらなきゃならぬ、そして地方公共団体の事務ということではなくて、国が出先機関をつくって例えば国政選挙の事務をやるとか、あるいは旅券の発行をやるとかということは、これは行政改革に反することでございますからそういうようなことはやるべきではない。そういたしますと、国が行う事務として、これを地方公共団体にお願いする場合にどういう方法がいいのか。これについては検討いただいて、その場合、機関委任事務制度は廃止をするという結論であるならばこれは廃止することも結構ではないか、こうお答えしたわけでございまして、その場合、地方六団体からの御意見等もあるように、何か違った形の扱い方というものが御議論の結果まとまりまするならば、そういうこともあり得るのではないだろうかというふうに考えておる次第であります。
○山口哲夫君　機関委任事務制度そのものが廃止ということになりますと、今までのような形態をとらないで、ぜひひとつできるだけ個別法でもってやるように、その際、政府の方としても検討しておいていただきたいものだと要望しておきます。
　次に、四問目ですけれども、地方分権推進法が成立いたしますと、地方自治法や自治省設置法、これも全面的改正が必要になるというふうに私は思います。いつの時点でこの二つの法を改正すべきなのか、もし考えがあったら示していただきたいと思います。その場合、例えば自治体の執行機関など大変規制が厳しくされています。分権の時代は、もっと自治体が自由に事務の執行ができるようにしても私はいいのではないかというふうに思いますけれども、いかがでしょうか。
　また逆に、分権法に基づいて地方自治法を改正しなくても、地方自治体がやる気があればできる事務はたくさんあるのではないかと思います。一例を挙げますと、住民投票制度なんかがそれに当たると思います。法に書かれていないというだけで、禁止規定がなければ当然自治体の自主性でこれは執行できるものというふうに私は解釈してもよろしいのではないかと思いますけれども、いかがでしょうか。
○国務大臣（野中広務君）　地方分権の推進に伴いまして、委員が今御指摘されましたように、地方自治法等の見直しについてのお尋ねでございますが、地方分権推進計画を受けまして地方自治法等の所要の改正が必要となる場合もあると考えております。
　地方分権を進める具体的な方策の一つといたしまして、昨年、地方自治法の改正によりまして中核市の制度やら広域連合制度が創設をされたところでございますけれども、外部の監査制度の導入等、地方制度調査会の答申で提言された検討課題もあるわけでございますので、今後とも地方分権の推進の状況に応じまして所要の地方自治法等の見直しの検討を行ってまいらなければならないと考えておるところでございます。
　現在でも地方自治体がやる気があればできることがあるのではないかという御指摘でございますけれども、地方公共団体は法令に特別の定めがある場合を除きまして、委員御指摘のように、その区域内における事務の幅広い処理をする機能を有しておるわけでございます。地方公共団体といたしましても、創意工夫を図ることによりまして地域に関する行政を自主的、主体的に担っていくことが一番大切なことであると考えておるのでございます。
　なお、御指摘の住民投票につきましては、個別の関係法令との抵触を生じないように、また法令に基づく議会及び長の権限を侵すことにならないように十分留意する必要があると考えておるところでございます。
○山口哲夫君　自治法それから自治省の設置法をいろいろと読んで見ますと、相当やはり自治体の執行に対しても制限を加えているという項目がたくさんあるわけです。
　小さい問題ですけれども、例えば県においては機構として部は幾つつくれとか、そんな細かいことまで載っているわけなんで、分権の時代になったらこれはもっともっと自治体が自由に執行ができるような改正というものをまずつくっていかなければならない。自治省はそういうことを率先してまずやっていかなければならないところだと思うので、自治省に関係する、特に自治法、自治省設置法などというものについては全面的にやっぱり改正していかなければいけなくなるんではないだろうかというように思いますので、ぜひひとつ今から検討しておいていただきたいものだというふうに考えます。
　それから住民投票なんですけれども、これには随分いろんな御意見があるように思いますけれども、一説に、住民投票を実施するということになると当該事項について権限を有する議会または長の権限を侵すことになってはならないんだというそういう見解が述べられるわけですけれども、私は果たしてそうだろうかなという実は疑問を持つわけです。例えば、オリンピックを自分の町でやるかやらないかということを仮に決める場合に、今はほとんど議会でもってその承認を得ればそれで決まるんでしょうけれども、そうではなくして、これを住民投票にかけるというような場合に、果たして議会の持っている権限というものがそのことによって侵されるかどうかということになると、私はそういうことにはならないと思うわけです。
　例えば、議会が住民の投票の結果というものを尊重して議決をするというような条例をつくっておけば、何も機能を侵すことにはならない。それからまた、長の執行権に対してもやはり侵されるのではないかと言いますけれども、首長が執行する判断を住民投票に置く、住民投票の結果というものを執行する場合の一つの判断にするんだということを条例で決めておけば、これは執行権の侵害にはならないだろうというように実は思うわけです。
　例えばスイスの例なんかをとってみますと、一つの建物をつくる場合でも模型を二つつくりまして、そして住民の投票に付して、Ａ案かＢ案が。Ａ案が多ければＡ案で執行をするということになっているわけです。ですから、我が国においても、例えば百億以上の施設をつくる場合においてはそういう住民投票にかけて住民投票の結果に基づいて執行するという、そんなような方法というものを条例上とっていけばこれは決して長の機能まで侵す結果にはならないだろう、そういうふうに思うんです。
　私は今、住民投票制度を一つ例にとりましたけれども、法律に書かれていないような問題についてはもっと自由に自治体が事務の執行を行ってもいいというような判断に立って、一つの例として申し上げたんですけれども、この住民投票についてさらに御意見があればお聞かせをいただきたいと思います。
○国務大臣（野中広務君）　一般的には、委員のお説のように、地方公共団体は法令に違反しない限りにおきまして地方公共団体の事務に関しまして条例を制定することができるものでございます。しかし、具体的にどこまで条例で定め得るかは、個別の関係法令との抵触関係の有無が検討をされなくてはならないということは、もう委員御承知のとおりだと思うわけでございます。
　また、我が国の地方自治制度の基本的な仕組みが、先ほどお述べになりましたように代表民主制でありますわけでございますから、法令に基づく議会及び長の所定の権限が認められているところが認識をされまして、すなわちこれらの権限に実質的に抵触しないかどうかという検討が十分され、いわゆる地方分権というものが成熟した過程では、お互い、今お説のような個別事例に対してそれぞれ住民投票等考えられるべき時期は来るのではなかろうかと思うわけでございますけれども、いずれにいたしましても、長及び議会の権限との整合性ということについては十分慎重に配慮されるべきだと考えておるところでございます。
○山口哲夫君　今、大臣の方から自治法ではなくして別な個別法に抵触するようなことについてもやっぱり検討しておく必要があるというようなお答えですね。
　そう言われますと、具体的な例を出さなきゃならないと思うんですけれども、例えば中野区における教育委員の任命の問題がありました。あれは区長が任命するという、たしか教育関係の法律で長が任命するということになっていますね。しかし、その長が任命するという手続的なことについてはたしか書いてなかったと思うんですね。そうすると、長が任命する場合にその判断を何に求めるかという場合に、住民投票に求めるという条例をつくれば私はそういう個別法の抵触は受けないで済むんじゃないだろうか、こんなふうに実は思うわけなんですよ。
　だから、今それは別にここで議論しようとは思いませんけれども、ほかの個別法に抵触する、住民投票をやってはいけないとかそういうようなことが書かれているなら別だけれども、ほとんどそういうものは書かれていないので、長の任今、議会の承認というところしか書かれておりませんから、あとの承認をするに当たっての手続とかそういうことを住民投票に求めても私は一向に個別法に抵触するものではないだろうというように思うので、そこはもう少しやっぱり、解釈をもっと緩くというんですかね、余り厳格にするのではなくして解釈していかないと、分権の時代に住民参加の自治というものがだんだん狭められていったのでは何にもなりませんので、ぜひそういうことも御検討いただきたいものだということを要望として申し上げておきたいと思います。
　次は五問目ですけれども、国の役割分担についてであります。第四条の一行目の下の方から「全国的に統一して定めることが望ましい国民の諸活動若しくは地方自治に関する基本的な準則に関する事務」、こうあります。そして、これが地制調では括弧してたしかさっき言った公的年金ほか云々というふうになるわけですけれども、その地制調で言うところの、地方制度調査会の二十四次の答申ですか、平成六年の十一月二十二日に出された「地方分権の推進に関する答申」の中の、これは「第二　国と地方公共団体の役割分担の基本的考え方」の「２　それぞれの役割に応じた事務配分の考え方」の「（１）　国はこの中の③、「全国的規模・視点で行われることが必要不可欠な施策・事業に関する事務（例えば、公的年金、宇宙開発、骨格的・基幹的交通基盤など）」というふうに書かれておりますけれども、これと全く同じような内容だというふうに解釈してよろしいでしょうか。
　随分文言が違っているので、文言によっては、拡大解釈すれば別な事務までここに含めることができるんじゃないかというふうにさえ思われるような文言に変わってきているものですから、心配なのでちょっと確認しておきたいと思います。
○国務大臣（山口鶴男君）　この第四条につきましては、委員が御指摘をされました地方制度調査会の答申、また地方六団体の意見等々も踏まえまして作成したものでございます。第四条に言いますところの「全国的に統一して定めることが望ましい国民の諸活動若しくは地方自治に関する基本的な準則に関する事務」、さらに「全国的な規模で若しくは全国的な視点に立って行わなければならない施策及び事業の実施その他の国が本来果たすべき役割を重点的に担い、」云々とこうありますが、「全国的に統一して定めることが望ましい」云々、それから「全国的な規模で若しくは全国的な視点に立って行わなければならない」云々という条文は、委員御指摘のとおり、地方制度調査会の答申の②、③という趣旨を踏まえました上で作成したものでございまして、そういった地方制度調査会の答申の趣旨を踏まえておるものというふうに解していただいて結構だと存じます。
○山口哲夫君　失礼しました。私、質問の中で③を読みましたけれども、②ですね。②の方がここの条文で言うものと全く同じような趣旨として解釈していいかというふうに訂正しておきたいと思います。
　すなわち、「②　国内の民間活動や地方自治に関して全国的に統一されていることが望ましい基本ルールの制定に関する事務（例えば、公正取引の確保、生活保護基準、労働基準など）」、これと全く同じ考え方かということでしたけれども、同じように解釈してよろしいということですね。それなら問題ないと思いますけれども、たまたまこれを読んでみますと、「全国的に統一して定めることが望ましい国民の諸活動若しくは地方自治に関する基本的な準則に関する事務」ということで、「準則」という言葉をどういうふうに解釈したらいいのかなというように考えたものですから、拡大解釈してまた別なものを何かこれでもって、これは国の事務だというふうに言われたのでは大変だなと思ったものですから、大変細かいことでしたけれどもお尋ねをしてみたわけです。
　それでは次に移りますけれども、次は、自治省には大変失礼なことを申し上げるかと思いますけれども、地方分権で一番得をするのはどこだといったら自治省だというんですね。これは各省庁の方からそういう声が実は私たちの耳に入ってくるんですね。なぜですかと尋ねますと、だって自治省は地方分権の時代になったら、交付税制度というものは絶対これはなくならないでしょう。それが一つと、それから起債の許可権も自治省はなくさないと言っている。そういうことからいえば、自治省は何にもなくなるものがないんだ、むしろ逆に権限強化されるんじゃないかということさえある。それがある省庁の役人の方の言っている実は言葉なわけです。私は一理あるなというふうに思うんですよ。
　それで、財政問題についてまず質問をするわけなんですけれども、地方自治体の役割分担に伴う財源をどういうふうに与えていくかということは、これは分権の極めて重要な事項だというふうに思うわけです。もし国の関与が財政の面で強くなるということになりますと地方分権の精神というものは完全に薄れてしまうんでないだろうか、そう思うときに、地方自治体が参加できるような制度、機関を税財政の面でやっぱりつくるべきでないだろうかというふうに思うわけです。
　例えば、国と地方自治体で第三者機関をつくって交付税の配分をするということを考えてみてはどうだろうか、そう思うわけです。要するに、地方分権の時代の地方財政というものは国と地方自治体が共同で決定をするという制度をつくっておくべきだ、地方自治体の権限というものをできるだけやはり財政の面にもあらわせるような形を考えるべきだ。
　だから今のように、自治省が全部交付税の算定から何でもやるわけでしょう。そうすると、よく選挙になりますと政治家が中に入って交付税を少し多く取ってやったとかなんとかかんとかという、政治家との問題まで自治省というのは疑われるわけですね。そんなことはないと思いますけれども、特に特別交付税なんかは選挙になると必ず引き合いに出されるわけですね。そうすると、知らない国民にしてみますと、政治家でもそうやってやればある程度は取れるのかな、それにしても自治省の権限というのは大変なもんだな、こんなような陰の声も聞こえてくるんですけれども、財政の公正化を期すためにはそういう自治体も参加できるような交付税の配分についての第三者機関をやっぱりつくっておいた方がいい、そう思いますけれども、いかがでしょう。
○国務大臣（野中広務君）　地方分権に当たりまして自治省が巨大な権限を持つような役所をさらに目指すようなことがあってはならないわけでございまして、これは分権を推進する上で自治省みずからがそれぞれ地方の発展の上にどのように寄与し、また自治省の権限を地方に移していくか、また他省庁の範を垂れていくかというのは自治省が当面する重大な課題であると私は基本的に認識をしておるわけでございます。
　ただ、委員から今御指摘ございました地方交付税の問題でございますけれども、地方交付税の規定に基づいて行われておることはもう万々御承知のとおりでございまして、具体的な算定方法につきましては法律の定めるところによりまして自治省令で定めておるわけでございまして、自治省令の改正、各地方公共団体に交付をいたします地方交付税の額の決定等につきましては地方交付税法の改正に際しまして国会の御審議を得ることといたしております。また、地方六団体の推薦されます委員を含めて構成されております地方財政審議会の意見を聞くことになっておりますことは委員御承知のとおりでございます。
　さらに、具体的な算定方法につきましては、毎年度の定期及び随時に地方団体の意見を聴取いたしまして改善を加えるなど、地方団体の意見を十分尊重し、適正な運営に努めておるところでございます。
　さらに、地方分権の推進に当たりましては、地方公共団体が地域の実情に即した自主的、主体的な財政運営が行われるように地方交付税の総額の安定確保を図らなくてはならないわけでございますし、その算定の方法は地方団体の財政事情により的確に反映できるものでなければならないと思うわけでございます。
　また、財政調整機能の一層の充実を図る必要があると思うのでございます。ただ、基本的にやはり国土が均衡ある発展を行い、市町村みずからがみずからの税源でそれぞれ財源調整を必要としないような状況に持っていくことが地方自治の基本でございますので、そのような方向づけにつきましては、私どもも今後十分認識して取り組んでいかなくてはならない課題であると存じておるところでございます。
○山口哲夫君　確かにこの交付税の問題については、大臣が今お答えになったように、いろいろな団体の意見を聞くような制度はとっているわけですけれども、しかしそれはやっぱり決定の段階には参加していないわけですね。
　だから、私の言うのは、交付税の配分決定の段階で自治体の意見というものがそこに反映されるようにしていく必要があるんだと。そうなりますと、意見を聴取するだけではなくして、審議の中に実際に自治体の代表が入ってくるような、そういうような機関というものをつくっておかなければ本当に民主化された交付税の配分ということにはならないだろうというふうに思うわけですね。恐らくこれからは、考え方によっては交付税そのものの枠というものが非常に大きくなってくるのかもしれません。そういうことになったときには、なおさらやっぱりその必要性が私は生じてくるというように思うんですけれども、再度御意見があったら聞かせていただきたいと思うんです。
　それから、起債の許可権については、これは前にも聞いておりますので余り詰めた議論はどうかなというふうに思っていたんですけれども、どうも起債の許可権を自治省が分権の時代になっても握るということになると、やはり各県からの陳情というものはなくならないし、それから各市町村から県に対する陳情というものは恐らくなくならないだろうと思うんですね。分権の時代になったときには、政府に対する陳情だとか都道府県に対する市町村の陳情というものは極力なくするような方向にしていかなければ意味がないのではないだろうか、そんなふうに思うわけです。
　そうしますと、起債も一定の基準だけをつくっておけば、あとは自由に自治体にやらせていいのではないだろうか。例えば、起債総額が予算に対してどの程度とか、あるいは償還額が一般の収入額に対して何割程度とか。それを超える場合にはある程度の協議は必要にいたしましても、一定の上限までは決めておいてあとは一切自由にやらせるというのでなければ、一つ一つの起債まで許可をとらなければならないようなことではこれは分権の精神に反していくと思うので、そういうもう少し詰めた議論を自治省内でやっていただけないものだろうか。
　何か前の御答弁を聞いておったら、起債だけはどんなことがあっても自治省は放すわけにいかないというようなふうにとれましたので、それについて御意見があればお聞かせください。
○国務大臣（野中広務君）　地方交付税の配分に対します自治体の参加等につきましては、財政調整機能のより一層の充実を図りますとともに、今後とも地方公共団体の意見、実情が委員御指摘のような状態に反映されますように十分配慮を加えてまいりたいと存じておるところでございます。
　地方債の許可制度につきましては、やはり地方財政計画を通じまして地方債の元利償還財源を保障しなければならないということが大きな私は一つの柱であると思いますし、今日まで自治省といたしましては、臨時行政改革審議会の答申あるいは地方分権推進大綱に示されましたように、起債の枠配分を通じて弾力的により簡素にこれが行えるようには十分配慮をしてまいりましたし、これからもそういう姿勢で進んでまいりたいと思うわけでございます。
　私自身の経験を通じましても、すべての地方公共団体を一律に見ることは非常に不可能でございますし、また四年目に一度の公選制のある中における地方債のあり方というものは、委員がおっしゃいますように一つの基準を定めてやらなくてはならない、そういう状況は私自身も思うわけでございますけれども、さはさりとて、これが無制限になるようなことになれば後に大きなツケを残すことにもなるわけでございますので、十分な基準を定めておかなくてはならないし、そして財源調整の意味におきましても、これからの社会資本の整備等を十分踏まえながら個別に適応できるような配慮というものは加えていかなくてはならないと考えておるわけでございまして、一挙にこれをすべて地方公共団体にゆだねるようなことはなかなか難しいんではなかろうかと、これは私の貧しい経験を通して感じておるところでございます。
　御意見のあるところは今後も十分検討を加えまして、そして地方債のあり方等につきましても、さらに御意見のあるところを十分生かせるように努力をしてまいりたいと存じておるところでございます。
○山口哲夫君　自治省は何といっても地方分権の推進役を担っているわけでございますので、ほかの省庁の方から地方分権をやって自治省が一番もうけるんだなんということが陰口として言われないように、ぜひ率先して分権の精神にのっとって財政問題についても御検討いただきたいものとお願いをしておきたいと思います。
　次は七問目ですけれども、地方分権推進法の今度は第六条でございますけれども、「国は、地方公共団体が事務及び事業を自主的かつ自立的に執行できるよう、国と地方公共団体との役割分担に応じた地方税財源の充実確保を図るものとする。」、こういうふうにあります。すなわち、自立的に地方公共団体がそれぞれの事務事業を執行するわけですから、自立的に執行するということは自分の財源を持ってできるようにしていかなければならない、こういう考え方が法の精神だと思いますので、そうなりますと、全体的に税財源の底上げというものが当然必要になってくると思うんです。
　そうなると、まず第一の質問は、不交付団体がふえてくるだろうというように思うけれども、いかがでしょうか。
　二つ目。不交付団体がふえますと財政調整制度は変わらざるを得ないというふうに思います。すなわち、今は垂直的な形で行われているわけですけれども、それが今度は水平的な調整も含めてやっていかなければいけない、こういうふうに考えるけれども、いかがでしょうか。
　それから三番目。分権というのは先ほど来議論がありましたように二層性を持っておるわけですけれども、その二層性の都道府県の主要な財源というものを何に置くべきなのか。また、市町村の財源というものは何に置くべきなのか。二層性にあわせて税財源の考え方についてもあればお示しいただきたいと思います。
　四つ目は、本格的に地方分権が確立されたときは、税の徴収はすべて地方自治体が行いまして、国の事務に必要な財源分を地方自治体から国に納入をするという制度を検討してみたらどうだろうか。ドイツなんかはそれをやっているわけです。税金は全部自治体が徴収いたします。そして、その何割かわかりませんけれども、半分なら半分は国の方に自治体から納入いたしましょう、それで国の仕事をやってください、あとは自治体の方でやりましょうと。もちろんこの交付税制度のような財源の再配分はやっているようですけれども、本格的な分権の時代になればやっぱりそういうことも考えてみていいのではないだろうかというように私は思うんですけれども、いかがでしょうか。
○政府委員（遠藤安彦君）　前段の御質問についてお答えをさせていただきたいと思います。税源が強化された場合に、不交付団体がふえるかどうかというお尋ねでございます。
　地方分権ということになりますれば、当然権限の移譲は地方団体に行われるわけでありますので、事務事業がふえてくると。それに対する財源を一つは手当てする必要があるということは言うまでもないことであります。その場合に、地方税財源の中で、地方税源のみによってそういった事務事業の財源をふやすということになるかどうかという点は一つあろうかと思います。
　しかしながら、地方税源が増加をいたしますれば当然交付税の算定上は基準財政収入額がふえるわけでありますが、一方で事務事業もふえるわけでございますので、逆に言いますと交付税の基準財政需要額の方もふえるわけでありますから、その両方を考えあわせて、税源がふえるから不交付団体が当然ふえるということには必ずしもならないのではないかという面もあろうかと思います。
　仮定の話ですけれども、基準財政需要額を据え置いて基準財政収入額だけふやせば、これは当然不交付団体が増加するということにはなろうと思います。ただ、この地方分権にあわせまして、地方団体が自主性、自立性をふやすという観点から地方税源の充実ということが非常に重要視されるわけですが、やはり日本の地方団体は今税源の偏在が非常に大きいわけでございますので、税財源の中ではやはり地方交付税の充実ということも考えていかなければならないというように私ども思っている次第であります。
　それから、不交付団体がふえれば財政調整制度の考え方も変えるべきではないかと、水平的な調整を検討すべきだというお考えでございます。
　この財政調整制度のあり方の問題でございますけれども、確かに現在やっているような垂直的な調整、それから東京都と特別区の間に行われておりますような水平的な財政調整というものもあるわけではありますけれども、この地方分権に伴って地方の自主性、自立性ということになりますれば、やはり地域住民が自分たちの属する地方団体の財政的な基盤は自分たちが、住民みずからが支えるんだという、いわゆるタックスペイヤーとしての自治意識の問題、これに対する影響、あるいは地方団体が徴税や税源関与を幾らしてもオーバー分については水平的調整でどこかに吸い上げられてしまうということになりますと、やはり地方財政運営上の自主性、自立性というものが必ずしも強化されるとは限らないと、こういった点がいろいろ指摘をされているところでございます。
　したがって、地方自治の本旨にかかわる地方税制度の基本問題を含んでいるというようなことでございますので、やはりこの水平的調整といったことを考えますときには慎重に対処していかなければいけないのではないかというように考えている次第であります。