○参考人（市川喜崇君）　おはようございます。同志社大学の市川です。行政学と地方自治を専攻しております。
　まず、私の立場を最初に述べさせていただきたいと思いますが、分権には賛成ですけれども、道州制にはやや慎重な態度を取っております。道州制は長期的な検討課題だとは思いますが、今はその時期ではないと、このように考えております。恐らく、私以外の行政学者もこうした態度を取っている者が多いのではないかと考えております。
　理由は次の二点です。
　一つは、道州制導入の意義がいま一つはっきりしないということでありまして、明治以来百年以上続いた都道府県を、府県を廃止しようという話ですから、当然それに見合う意義や価値が必要となるわけですが、これが必ずしもはっきりしないということです。
　もう一つは、道州制の前に、まずは現行制度を前提とした地方分権改革を進めるべきだろうという、そういう判断です。道州制には当然国民的な合意が形成されるまでに相当な時間を要しますし、また検討しなければならない種々の課題を含んでおります。そうだとすれば、まず今は当面の分権改革の課題を優先すべきではないかと。最近、地方六団体が報告書をまとめましたが、この中でも、道州制は議論をし検討する課題ではあるけれども、当面は今の分権改革を優先し、その後の課題として位置付けると、こういう位置付けになっております。
　本題に入ります前に、前置きを一つしておきたいと思います。
　一口に道州制といいましても実に様々なタイプが、先ほど田村参考人のお話にもありましたように様々なタイプがありますので、どういう道州制を念頭に置いて話すかを一応ここで明らかにしておきたいと思います。
　私が念頭に置いて話しますのは、これが一番一般的な形だと思いますが、次の四つの特徴を備えた道州制です。基本的に今年の二月に答申されました地方制度調査会のようなタイプですけれども、一つは、国の総合的出先機関ではなくて自治体としての道州制。二つ目は、二層制としての道州制、つまり道州を設置する代わりに都道府県を廃止するというものですね。三つ目は、国から道州への大幅な権限移譲、地方分権のための道州制。四つ目は、市町村へも大幅な権限移譲をすると。
　この四つ目について少し申し上げますと、要するに、道州制においては、現在、都道府県が実施しております事務のすべてが道州の事務となるわけではないということでして、現在、都道府県が実施しております事務は次の三つに、広域事務、二つ目が連絡調整事務、そして三つ目が市町村の補完事務と、この三種に概念上分類できますが、この最後のいわゆる市町村の補完事務といいますものは市町村にもできるものですから、この際、積極的に市町村に移譲していこうというのが恐らく地方制度調査会に限らず多くの道州制が取っている方針ではないかと思います。つまり、道州はこの市町村の補完事務を積極的に手放し、市町村に移譲することによりまして広域事務に特化できると、そういうのが多くの道州制の取っている立場ではないかと思います。
　さて、冒頭でも述べましたように、私は現時点では道州制についてどちらかというと慎重な立場を取っておりますが、理由は全部で三点あります。
　一つは、道州制は東京一極集中の解決策であるように言われておりますが、私は、道州制によって実際に起きることは、東京から地方への分散というよりも、むしろ道州内の一極集中化の進展ではないかというふうに考えております。具体的に言いますと、旧県庁所在地が寂れて、そのある意味では犠牲の上に新たに道州庁の所在地となった都市が繁栄すると、そういう図式、こちらの方がはるかに現実的なシナリオではないかというふうに考えております。
　先ほどのお話にもありましたように、県庁所在地にあるものは県庁だけではありませんで、国の出先機関にしてもブロック単位の次のものは県単位で設置されておりますし、また各種団体の支部や、あるいは企業の支社などについても県単位の設置というものが多いですし、あるいは新聞、テレビ局、金融機関などもそうです。道州制になれば、恐らくこういったものは何らかの再編が進んでいくということが予想されます。つまり、国土構造の相当な地殻変動が起きるということが予想されるわけです。もちろん、こういうものを受け入れるということであれば、それはそれでよろしいかと思いますけれども、現在の段階でそこまで見越した議論をきちっとしているかどうかということについてはやや疑問を持っておりまして、こういう可能性も含めた上での議論というものをきちんとしていかなければならないと思っております。
　慎重な理由の二つ目ですが、道州制は極めて大規模な自治体になるということです。
　道州の数として想定されておりますのは、これもいろんな議論がありますけれども、大体九から十四程度ですから、日本の総人口の一億二千万人をこれで割りますと、大体道州一人当たりの平均人口規模は一千万人程度ということになります。この平均人口規模一千万人という自治体は、恐らく世界でも極めてまれな存在になるのではないかと思います。
　ちなみに、フランスやイタリアの道、レジオンとかレジオーネなどといいますけれども、これの平均人口規模が大体二百万人台の後半です。ですから、実は日本の都道府県の平均人口規模とほぼ同じです。ドイツやアメリカの州、こちらは連邦国家の支分国ですから、単一国家であります日本の道州とは本来は比較の対象にはならないわけですが、この州でさえも両国ともに平均人口規模は大体五百万人台です。ですから、日本の道州がいかに大きな団体かということがお分かりいただけるのではないかと思います。
　ですから、もし道州制を導入するとなりますと、恐らく世界に類例を見ない実験に日本が乗り出すことになるわけです。こうした大規模な団体が果たして自治体と言えるのかどうか、あるいは自治体として機能するかどうか、これについても慎重に検討をする必要があるのではないかと思います。
　三つ目は、市町村の規模の問題です。
　私は、今の市町村の規模では道州制の導入は少し難しいのではないかと思っております。先ほども言いましたように、現在主流となっております道州制は、国から道州への事務の移譲と同時に、現在の都道府県の事務の市町村への移譲、この二つをセットとして考えております。このうち、都道府県から市町村への事務の移譲に関してですが、私は必ずしも容易ではないように考えております。確かに、平成の大合併の結果、市町村の能力はかなり高まりましたけれども、お手元に表を配りましたように、小規模な町村がかなりたくさんございます。人口一万人未満の市町村が二七％、三万人未満が五五％もあります。したがいまして、市町村への大幅な権限移譲といいましても、現実的な可能性を考えますと、一部の市町村しか対象にならないという可能性があるような気がします。もちろん、そうした中で道州制を導入することも可能ですけれども、その場合は、現在の都道府県事務が整理されないまま道州は国から権限移譲された事務を抱えるということになってしまいますので、本来の道州制の趣旨とは少し異なるものになるのではないかというふうに考えております。
　もっとも、この問題を解決するために市町村の広域連合を活用すべきだとおっしゃる論者もおられます。つまり、小規模市町村単体への権限移譲は難しいけれども、小規模市町村が広域連合を組織すれば十分に都道府県事務の受皿になり得るという主張です。
　ただ、私はこれについてもやや疑問を持っておりまして、広域連合や一部事務組合といいますものは、これまでもしばしば指摘されてきましたように、住民からの統制が間接的な制度ですから、必要以上にこれを多用するというのは余り好ましくないように思っております。
　ただ、そうはいいましても、今言いましたことはひょっとすると私の単なる思い込みかもしれませんで、小規模市町村でも十分に権限移譲が可能かもしれません。実は、北海道が昨年から市町村への積極的な権限移譲を進めておりまして、市町村の要望に基づいた権限移譲を進めているようですけれども、人口四、五万クラスの都市の中でも積極的に道からの権限移譲を受け入れているところもあるというふうに聞いておりますが、ただ、すべての町村についてそういったものは可能であるかということになりますと、ちょっと難しいのではないかという気がします。都道府県によります小規模市町村の補完支援機能というものは依然として必要ではないかと、このように考えております。
　以上申しましたように、道州制にはまだ不明確な要素ですとか克服すべき課題がかなり多くございますので、私は現時点では少し難しいのではないかと思っておりますが、ただ、検討課題であることは間違いないと思いますので、では、じゃ、もし導入するのであればどういった点に留意をして導入すべきかという点について、以下三点にわたって意見を申し述べたいと思います。
　第一点は、道州の区域の問題です。
　道州は単なる行政区画ではありません。そこで民主主義が営まれる単位であるという視点が必要だと思います。これはやや逆説的な言い回しになりますけれども、市町村と道州を比較した場合に、基礎的自治体である市町村よりもむしろ道州の方が住民にとってより愛着のわく、違和感のない区域の設定というものが必要になってくるように思います。
　といいますのは、市町村の場合は、現にそこに生活しているという、正に生の生活実感に基づいて地域に対する愛着がわきますが、都道府県や道州の場合、そういったものに依存をすることができませんから、歴史や文化、あるいは一体感や帰属意識などといったより観念的なものに依存せざるを得ないからです。
　ですから、そういったことを考えますと、単に道州間の規模を一致させる、機械的に一致させるということを優先するよりも、ある程度人口規模や面積に凸凹があっても場合によれば許容すると。例えば、沖縄県の場合は、当然のことながら、単独で道州に移行するのが望ましいと、このように考えております。
　二つ目ですが、道州の政治体制が現在のような二元代表制でよいのかどうかという問題です。
　私は、戦後の地方政治の中では二元代表制というものは基本的に好ましい結果をもたらしてきたと思っておりますが、ただ、先ほど言いましたように、道州は相当大きな規模の団体になりますので、そこで行われる政治は現在の都道府県のそれとはかなり異なる可能性が出てくるかと思います。そうしたことを考えますと、私は道州の政治は、現在と異なりまして、もう少ししっかりとした政党政治の枠組みで営まれるべきではないかというふうに考えております。そうなりますと、現行の二元代表制を改めて議院内閣制を導入するということも重要な検討課題ではないかと思います。
　ただ、そうしますと、議院内閣制の下で知事のリーダーシップが本当に確保できるのかというような問題もあると思いますが、これについては、例えば同時に道州議会の議員選挙を比例代表制に改めて、いわゆる政党規律を高めることによって知事のリーダーシップを確保すると、そういうことも考えるべきかと思います。
　最後に三点目ですが、道州制への移行方式です。
　道州への移行方式は、いわゆる一括移行方式と順次移行方式とあります。順次移行方式といいますものは、できるところから順番に移行すればよいというものですけれども、私は、百年続いた府県を廃止するわけですから、国の在り方を大きく変えるということですから、もし導入するとすれば、しっかり議論をしまして、納得ずくで、言うなれば、覚悟を決めて導入すべきだと思います。メリット、デメリット、光と影を比較考量して導入する、あるいはしないということを決めていくべきであろうかと思います。これが正しい道筋ではないかと思います。ですから、できるところからという順次移行方式には余り賛成できません。
　そういう観点から今回の法案を見ますと、三つ以上の都府県が申請してですか、道州制特区になれるという方式がありますけれども、私はこの方式が果たして道州制への移行方式として適当なものかどうか疑問を持っております。この三つ以上の都府県が将来の道州制の区域と一致するかどうかも分かりませんので、こういった先行実施方式を許容するようなやり方というのは私は余り好ましいものではないというふうに考えております。
　どうも御清聴ありがとうございました。