○土井委員　私たちの今おりますこの国会は、日本において、主権者である国民を代表する代表機関であることは申し上げるまでもございません。
　まず、国会、議会は、国民の自由及び権利を守るための代表機関でございます。国民の意思はこの国会を通じて国政に反映されるという仕組みになっているわけでございまして、そのことは日本国憲法の前文の冒頭にはっきり定められているわけです。そこには、「日本国民は、正当に選挙された国会における代表者を通じて行動し、」という文言で始まります。その意味において、国会、議会は常に国民とともに歩んできた、また歩んでいかねばならないということになると思うのです。
　議会制民主主義はまさに国民の信頼によって支えられているものであるということを思いますと、国民の代表機関である国会は、単に内閣が行おうとする政策について国民の立場に立って審議するということにとどまらないで、民意を直接に反映する場所、機関として、より積極的にみずからの政策を提案して決定していくという立法活動を通じて、国政における基本的かつ重要な政策のあり方と問題点について、国民の前に常に明らかにする権限と責務を持っていると言うべきだと思うのです。これこそが、国権の最高機関ということであり、かつ、憲法の四十一条で定めておりますとおり、国の唯一の立法機関としての国会に負託された本来的な責務であると考えます。
　こういう観点から、議院内閣制のもとで立法府と行政府とのあるべき調和と緊張関係を考えましたときに、国会が、議員立法や内閣提出法律案に対する積極的な議員側からの修正を通じて、その本来的な立法機関としての機能を十分に発揮する、そして、その審議の過程を余すところなく国民の前に開かれたものとするということが、国民に私たちの国会としてまず信頼される唯一の道だというふうに確信します。
　もっとこの問題はさらに進めまして、修正をする、法案に対して修正をするというのは、政府が提案をする法案、つまり閣法に対しての参加ですから、本来、四十一条という条文を見ますと、そこにあるのは、「国会は、国権の最高機関であつて、国の唯一の立法機関である。」とございます。学界では必ずしもこれは多数意見ではないんですけれども、しかし、言われている中身からすると、確実にこの数はふえない学説としてございますのが、四十一条の「唯一の立法機関」ということに対する解釈なんです。
　唯一の立法というその中身は、法に対して単に採決をするだけを指して言っていない。もちろん、審議過程も入る、審議の前段として提案過程も入る、提案するその前段過程として法案を作成するという段階からこれは入るという意見が立法と言っている中身として理解されているというのは、ずっとこれは、学界の中でも少数意見だけれども、確実な意見としてあるんですね。
　私は、厳密に、確かに見てみれば、その憲法四十一条の立法趣旨というのは、国会が二つとない唯一の立法機関だというところに大変大きな意味を持たせていると思います。主権者は国民であって、国民の代表機関であるのは国会以外にないわけですから、その国会が法律をつくるということに対して初めから終わりまで責任を負う場所だという意味において、四十一条を厳密に考えればそのように思います。
　しかし、戦後、これはそうでない時期も一時期ございましたけれども、大体のところ、毎年常会が終わりますと、通常会が終わって点検をしてみたところ、閣法が圧倒的に多数で議員立法の数が非常に少ない、こういう場面が長らく続きました。
　そこで、非力ですけれども、一九九三年から九六年までの間、議長というのを仰せつかりまして、鯨岡兵輔副議長と、こういう問題に対して国会をさらに活性化させようとすると議員立法の活性化こそ先決であるということで、学習をまずしましょうという勉強会を持ちまして、勉強の機会を重ねたんです。その結果、一九九六年の六月十四日に「議員立法の活性化について」、重点メモと同時に、これに対して、国会を改革していくことが必要であると議員立法の活性化についての改革案を提案いたしました。
　提案をいたしました中身について、きょうは事細かに説明をするわけにいきませんから、要点だけを申し上げさせていただきたいと思います。
　まず、国会の立法に対して議員一人で立法する場合、法案作成がどれほど大変なことかというのを初めて経験いたします。そのときに、その立法を補佐することのために機構が組まれておりまして、例えば常任委員会の調査室がそうです。衆議院の場合には法制局を初めとして、立法に対して補佐することのための特別の要員がそこに用意されております。それと同時に、国会図書館においても同じように、補佐するという方々が調査立法考査局という場所でございます。
　そういうふうに見てまいりますと、国会の立法補佐機構の人材というのは大変大事でございまして、調べてみてびっくりしたのは、その九六年当時、人材が大事であればあるほど、調べれば調べるほど、主要ポストの大半が行政府からの、行政庁からの出向という形の人たちが多かったんです。
　例えば、常任委員会の調査室の室長では、衆議院で十八人中十四人までが各省からの出向であるとか、そしてまた法制局の部長クラスでは、衆議院では六人中四人までが各省からの出向である。国会図書館の調査立法考査局の室長では十六人中八人までが出向者である。これに対して、待ちの姿勢ではだめですから、国会の自前の人材育成というのをどんどん努力して育てるべきだし、そういう人事計画を立てるべきだということを提言いたしまして、ただいまでは、法制局ではもうほとんど各省からの出向はなくなりまして、ございません。そして、それぞれの常任委員会の調査室の室長も、だんだん各省からの出向者というのがなくなっていきました。
　要は、これは余り大きいことでないとお思いになったら随分違うんですね。これは、唯一の立法機関である場所に行政サイドの内閣から出向している人たちが責任者として存在をしているということは、やはり国会が唯一の立法機関という立場でもって法律を制定していくことに対して、その立場を損なうということに当然なります。いささかの、これは改革がただいまはできたと思うんですね。
　そして、さらには、行政府に対して、憲法の六十二条からすると、国会に国政調査権がございます。国政調査権の根拠は言うまでもなく国権の最高機関性を決めている四十一条にあるわけですけれども、しかし、これを実際に動かしている中身を見ますと、国会では、国会の過半数が賛成をしないとこの情報開示の要求を行政府に対してすることができないという問題とか、また、いよいよ立法というときに、法案を提案するのに提出の要件というのがございまして、例えば衆議院では十人、それからまた予算を伴うものに対しては二十人と、ただいまの二十人、五十人を変えてはどうかという提言も出しました。
　今申し上げていることは、着実に進んでいる問題もあれば、まだある程度まで行って停滞している問題もあります。まだこれからだという問題もあります。けれども、要は、具体的に、国会が国権の最高機関性と唯一の立法機関性というのを発揮しようとすれば、みずからの努力こそ肝心だということを私は言いたいんです。
　少しその努力が、調べてみると、数の上でも明らかに出てまいっておりまして、これ、ちょっとお目通しいただきたいと言っても、遠く離れているところからでは見えないと思うんですけれども、昨年度だけ申します。
　平成十六年度では、衆議院の立法の立案件数というのが、閣法よりも議員立法の方がだんだんだんだん優勢になってきています。平成十五年は議員の方の立案の方が数が多いんです、百三十六。閣法が百二十七。昨年も、平成十六年度も、これは衆議院の方の、衆法の立案件数が百三十四、閣法が少しそれよりも多いです、百四十七。でも、大体互角で来ているというのは、国会が、国会の場所において、こういう立法の取り組みというのをみずからやはり努力をしていっているということが、いささかのこれは結果として出てきているのではないか。