○公述人（新山陽子君）　京都大学の新山でございます。
　私は、食品安全性確保にこれからどのような対策が必要かということについてお話しさせていただきます。お手元の資料をごらんください。
　早速ですが、まず初めに、現在の食品を取り巻く社会状況について述べさせていただきます。
　先進諸国では、資料はお手元にございますでしょうか、先進諸国では一九八〇年代あるいは九〇年代に入りまして、食品事件が続発する新たな社会状況に入っております。概要は資料一ページにメモしております。
　日本では九六年ころから毎年のように大規模な食中毒事件や食品に由来する社会事件が発生しております。食中毒事件の発生件数、罹患者数は、九〇年と二〇〇〇年の数値を示しておりますけれども、著しく増大しております。これらの食品事件は国民に大きな健康被害をもたらすとともに、消費者の食品に対する不安と不信を増大させております。このような事情はＥＵやアメリカなどでも同様で、先進諸国に共通の現象であり、新たな社会状況であると考えられます。
　先進諸国でこのような大規模な食品事件が続発する原因ですが、幾つかございます。
　第一に、危害要因として細菌などの微生物が多く、またＢＳＥの原因と言われておりますプリオン、たんぱくを含めますと生物系の危害要因が極めて多いのが特徴であり、人類はまだ微生物の制御に成功していないということが強く認識されるようになってきています。
　第二には、大量生産、大量流通が進み、交通・流通手段が発達し、さらに世界的に貿易障壁が削減されてきたという現代社会経済の状況です。これによりまして、流通の量と範囲、速度が地球規模で拡大し、いったん事故が起こると、その汚染の範囲と速度が著しく大きくなってきております。
　第三には、生産、流通をつかさどる企業、そしてそれを監督する行政の、残念ですが事件発生後の対応の悪さです。すなわち危機管理の欠如であり、これが一層事件の規模を大きくしております。
　以上のような中で、ＢＳＥで困難を極めたヨーロッパでは、その経験を通して食品政策、とりわけ食品安全性への対応が大きく進展しています。農場から食卓までの一貫した食品の安全性管理はそのキーワードになっています。このようなヨーロッパの到達点を踏まえ、以下、これから必要とされる対策を考えてみたいと思います。
　内容は、第一に食品のリスク、すなわち危険性、そして安全性をどのように考えるべきか、第二はリスク管理の枠組みと手法、第三が食品安全性確保のための法と組織機構の整備をどのように考えるかです。
　では、資料の二ページの食品のリスクと安全性の考え方に入ります。
　まず、リスク、危険性、そして安全性とは何かです。
　食品におきましては、危害要因、とりわけ微生物がそうですが、これは一〇〇％排除することはできず、したがって常に危険が残ると考えなければなりません。
　危険の原因を幾つか挙げておきました。
　食品やその素材の持つ健康への益、そして害、これはメダルの裏表と考えなければなりません。典型的な例が微生物の存在で、人間や家畜には体内の微生物が不可欠であり、通常はそれと共存しています。しかし、増殖し過ぎると危害要因に転化してしまいます。また、こうした微生物の突然変異など、事前に予測できない危害要因が発生することが増えています。また、危害要因削減や検査の技術レベルがあります。さらに、ヒューマンエラーと呼ばれる人間が犯すミスが避けられないということがあります。したがいまして、常に絶対的な安全は保証できないと考えなければなりません。
　そのような実情に立ちますと、資料にメモしましたように、リスク、危険という言葉は健康危害の確率、その重さで定義されます。また、安全性は危険性が許容可能な水準に抑えられている状態として定義されます。いずれも度合いあるいは程度でしかとらえられないものだということです。
　以上のような危険と安全性の認識に立ちますと、より注意深く安全を確保するシステム作りを行う必要があり、大切なことは危険性の科学的査定に基づいたリスク管理とリスクに関する的確な情報の提供ということになります。
　食品安全性対策では、また消費者の健康保護が最大限優先されるべきことです。また、そうすることが生産者の利害とも一致します。つまり、食品の安全の確保によって消費者の信頼を得ることによって初めて生産者や業者は市場を確保でき、自らの所得の機会を得られるからです。このことは、それができなければ企業さえつぶれてしまうということが最近の食品事件の教えるところでもあります。
　また、政府、生産者・企業、消費者にはそれぞれに相応の危険に対する理解と責任が生じます。
　では、三ページに移りまして、どのようなリスク管理の枠組みと手法を取るべきかに話を進めさせていただきます。
　重要な枠組み及び手法は三つございます。
　第一はリスクアナリシス、危険性解析、そして第二が予防原則という考え方、そして第三にリスク管理の手法としてのトレーサビリティー、追跡可能性です。欧米では既に適用が進んだり、適用をめぐって盛んに議論が行われていますが、日本ではいずれも今ようやくこれらの重要性に気付いた段階で、認識は非常に遅れております。
　まず第一のリスクアナリシス、危険性解析ですが、これは危害要因と危険水準を査定し、それに基づいて危険性の管理、つまり具体的には政策や規制の立案ということですが、それを行っていこうというものです。
　これは、国際的にはコーデックス委員会、すなわち国際的な食品規格や衛生規範を議論する委員会ですが、そこにおいて九〇年代の初めに導入されて、主要国では既にこの枠組みに沿って政策が立案されるようになってきております。ＥＵではＥＵ食品法の一般原則に取り入れられております。
　解析の枠組みは三つの要素から構成されています。
　第一がリスクアセスメント、危険性査定です。あるいは危険性評価とも翻訳されています。これは危害要因を特定し、その危険水準を科学的に査定する手順から成り立っています。ここでは原義として、危険性の管理、すなわち政策立案に従属しないようにする。つまり独立性、客観性、透明性が最重要とされています。
　第二がリスクマネジメント、危険性管理です。政策立案や規制措置を取ることを指しますが、ここでは消費者の健康保護を第一の目的とすることが明示されています。そのためには、危険性管理は第一の危険性査定の結果に基づいて行うこととなっています。原理は透明性、一貫性です。
　そして、第三の要素がリスクコミュニケーション、危険性情報交換です。危険性の査定者と管理者との間、査定者と管理者の間の危険性に関する情報交換、そして消費者や利害集団との情報交換、それがその内容となっています。
　以上の解析の枠組みにおいて特に重視するべきことは、危険性の査定と管理とを機能的に独立させるべきことです。
　なお、このような危険性解析の枠組みを用いた手法として、生産者、業者の利用できる手法があります。その代表的な二つの方式が、御承知のとおり、食品の衛生管理のために導入されるようになりましたＨＡＣＣＰ、もう一つが国際標準化機構が品質管理の国際規格として提示されているＩＳＯ９０００のシリーズです。
　では、次に四ページに移っていただき、予防原則を紹介させていただきます。
　これは、危険性管理においては、科学的には未確定であっても、健康への有害な影響を与える可能性が認識できた場合には、科学的査定ができる条件を整うまで待つのではなくて、早期に高水準の健康保護策を取るというものです。この原則は特にヨーロッパで重視されており、食品法の一般原則に挙げられております。コーデックス委員会ではリスクアナリシスの原則の中へ導入するかどうかが現在議論中です。
　続けて、第三のトレーサビリティー、追跡可能性の説明に入りたいと思います。
　トレーサビリティーは危険性管理の手法の一つとして、また生産・流通プロセスに関する情報を蓄積し提供する手法として位置付けられております。やはり、この手法を重視しているのはヨーロッパであり、食品法の一般原則に挙げられております。ＢＳＥ対応のために牛肉に導入されたことから重視されるようになり、現在、遺伝子組換え作物に導入すべく法案ができ上がっております。
　コーデックス委員会では一般原則への採用を議論中ですが、ことし三月上旬に横浜で行われましたバイオテクノロジー応用食品特別部会では、トレースという言葉に変わっておりますけれども、遺伝子組換え製品のリスク管理にこのトレーサビリティーを含めることが可能ということが決定されております。
　では、トレーサビリティーとはどのようなものかですが、国際標準化機構のＩＳＯ８４０２の用語集では、資料に書いておりますように、記録された証明を通して、ある物品や活動について、その履歴と使用状態又は位置を検索する能力と定義されています。これは、記録を残すことによって証明をする、それによって製品の履歴、状態、そして生産・流通過程のどの位置にあるかを検索することができるようにするということがポイントです。
　ＥＵ食品法では、食品に対して定義しておりますが、対象を食品、そしてえさ、そして動物由来の加工品、その全体を対象とし、さらに生産、加工、流通のすべての段階を通すというふうにしております。
　このように食品では、工場内だけでなく、農場の素材生産から始まって、加工・流通段階を経由して消費者の手元に届くまで、すなわち農場から食卓までのトレーサビリティーの確保が必要になります。
　実際の手法ですけれども、これは技術的、経済的制約によって幅があります。典型的な手法は、全製品に照合番号を付けて製品のトレースができるようにし、併せて必要とされる情報を各段階で積み上げながら製品と一緒にしてそれを先へ送っていくというものです。
　イメージしていただけるように、資料の一番最後のページに図を書いております。これは牛肉の場合ですけれども、家畜や食肉に照合番号を付けています。図ではナンバー１というのがそれですが、それによって同一のものが何であるかを識別します。その上に、例えばこの図の場合ですと、生産農家、屠畜場、小売店などの番号を添付していくわけです。そうしますと、どの段階からでも必要な情報を即時に逆にたどり返すことができるということになります。
　では、トレーサビリティーの導入が食品においてどのような意義を持つかですが、資料の四ページにお戻りください。
　第一の流通経路の透明性という意義ですけれども、これは記録された証明によって確保されます。
　消費者は経路の不透明性から生じる安全性に対する不安を持ちますが、それを解消することができ、また食品を扱う業者にとっては、製造する製品の安全性を確保するために使用する原料の由来を知る上で極めて有効です。
　第二の目標を定めた正確な製品の回収ですが、照合番号によって製品が管理されますと、万が一事故が起こった場合にも、それに該当する製品を直ちに特定し、また、それが今流通のどの段階にあるか、どの業者や店にあるかという位置を直ちに特定できます。したがって、該当する製品にのみ的を絞って正確に回収することができます。
　しかし、それができていない場合には同じ種類の製品をすべて回収しないといけないということになり、回収費用も膨大になり、またその種類の製品全体に不信が持たれることになり、風評被害が広がることにもなります。
　フランスでは、ＢＳＥ罹患牛の肉がスーパーマーケットで販売されるという事故がありましたけれども、このトレーサビリティーシステムによって回収に効力を発揮しています。
　第四の表示の立証性を助けるという機能も記録された証明によって確保されます。
　現在、食肉の、食肉ラベルの偽装事件が相次いでいますが、経路が記録された証明によって再確認できるようにしておくことは偽装への有力な抑止力になると考えられます。その例として、ＥＵでは国産牛肉の証明や遺伝子組換え原料の利用の有無を表示する、その表示の確かさをトレーサビリティーで担保しようとしています。
　なお、トレーサビリティーを導入する際には、次に説明しますが、政策上義務的に導入を課す場合と自発的に企業や生産者の努力で導入を進める場合とをきちんと区別することが必要になります。そのためには、トレーサビリティーによってどのような機能を確保するか、効果を期待するのかが明らかにされなくてはなりません。危機管理、危険性管理や表示の正確さの確保がどの程度緊急かによって、どの程度厳密に実施されることが必要なのかが決まります。それによって、どのレベルで実施されるかが定まるはずです。
　五ページには、ＥＵで導入されました家畜の証明と牛肉の表示のためのトレーサビリティーの枠組みの概要を示しております。
　家畜と牛肉にはＢＳＥ対策のために導入されたわけですが、ＢＳＥ対策は、そこに示しましたように、危害要因を除去する疫学的対策と、この家畜の証明と牛肉の表示のためのトレーサビリティーの確保の二本柱から成っております。
　牛肉の表示について見ますと、仕組みは義務的システムと自発的システムから成っております。
　義務的システムでは、家畜、枝肉、部分肉、それぞれについての照合のシステムを作り、それに基づいて照合番号や出生地など五項目の表示を行うことが義務付けられています。これを権限機関がコントロールすることになっております。
　他方、自発的システムでは、義務的システムをベースにしたプラスアルファとして、より多くの情報を公開するための表示を促進することが目的にされています。実施は自発的に任されますが、実施する場合には信頼性を確保するために表示仕様書が権限機関から承認されること、すべての段階でコントロールシステムを構築することなどが規定されております。フランスでは国産牛肉表示がこのシステムによって実施されています。
　では、最後に食品安全性確保のための組織機構と法の整備について述べさせていただきます。
　日本におきましても、急速に食品庁の設立や食品行政の統合が取りざたされるようになりました。しかし、そこで重要なのは、食品安全性確保のためにいかなる機能が必要か、またその機能はどのように果たされるべきか、それを担保する措置は何かであります。
　もう少しで終わります。
　議論に余り時間を掛け過ぎてもいけませんが、機能と担保について十分議論をせずに形だけ作りますと、必要な機能を損ない、危険でさえあると言えます。
　初めに述べました危険性解析の考え方に沿った食品安全性の確保のためには、三つの機能が独立して確保されること、そしてその根拠となる食品法を設けることが必要だと考えます。とりわけ、客観性、透明性、公正さの確保のためには、重要なのは独立性と相互チェックです。そのためには、機能の独立性は私は機構として独立性を確保することによって担保される必要があると考えております。
　必要な機能と機構は、第一に危険性査定の機構です。続いて、危険性管理の機構ですけれども、管理機構は政策立案、執行を行う機構と監査・監視を行う機構とに分離することが必要だと考えます。資料にその概念図を示しています。
　ＥＵでは、特に危険性査定の機構を管理機構、すなわち行政機構から独立させることが必要だと認識されるようになっています。独立した危険性査定機構として設立されたのが、この一月に発足した欧州食品安全庁です。フランスやドイツも同様にこの査定機構を独立させています。監査・監視機構の典型的な例は、アメリカの食品安全医薬局や、失礼しました、食品医薬局や食品安全検査局、あるいは新たに設立された例ではドイツ食品庁、イギリス食品基準局などです。
　また、食品行政の統合も重要な課題として論じられていますが、それは政策立案、執行を担当する管理機構の在り方にかかわることでありまして、以上の査定機構、監査・監視機構の議論と混同されてはなりません。
　時間が延びましたが、以上でお話を終わらせていただきます。