○参考人（宇都宮深志君）　東海大学政治経済学部長の宇都宮でございます。
　まず、オンブズマン制度の普及と進展、それからオンブズマン制度の特質、それから我が国においてオンブズマン制度を導入する場合の必要性といいますか、それから可能性と課題、この三点について御説明申し上げたいと思います。
　私が申し上げたいポイントは、二十一世紀への政治行政制度の活性化並びに政治行政のイノベーションのため、また国民、市民の新しい要求やニーズにこたえるために、国及び地方レベルにお、きまして新しい行政監視システム、すなわちオンブズマン制度の導入は必要であり、その制度導入は可能であり、さらにその制度化は急務であるということでございます。この点につきましても順次御説明を申し上げてまいりたいと思います。
　資料の「世界のオンブズマンの設立状況」、レジュメの最後に設立状況が出ておりますので御参照をお願いしたいと思います。
　一八〇九年、スウェーデンに始まりましたオンブズマン制度は、一九五〇年以前にはスウェーデンとフィンランドに限られておりました制度が、一九五五年にデンマークでスウェーデンの制度をモデルといたしまして導入したのが契機となりまして、北欧諸国を越えてアングロサクソン系の諸国にも導入されるようになったわけであります。
　一九六二年にニュージーランドが英語圏で初めてこのオンブズマン制度を導入いたしまして、このニュージーランドモデルが世界のオンブズマンモデルとなりまして、その後、イギリス、カナダ、アメリカ及びオーストラリアなどのオンブズマン制度の制度化に強い影響を与えたわけであります。
　一九六〇年代には、この表に出ておりますように十一のオンブズマン制度が設置され、一九七〇年代に入りますと制度化が急増いたしまして世界的に普及・発展をした。七〇年代の十年間で六十二以上の制度が誕生いたしまして、一九九三年の五月現在では世界で大体百八十人ぐらいオンブズマンと称する人たちが任命をされているということでございます。
　特に、八〇年代の終わりから九〇年代にかけまして、アジア、アフリカ、いわゆる新興デモクラシーの諸国及び東ヨーロッパにオンブズマンの制度化が進行いたしまして、世界的に普及・発展をしているということでございます。昨年は欧州議会、ＥＵにおいても議会オンブズマンが任命をされております。
　このような世界への普及・進展の傾向から、私は四つぐらいのことが言えるのではないかと思います。
　その一つは、世界に広まったオンブズマン制度は廃止されたものがほとんどないということでございます。行政、国民、市民からなくてはならない一つの苦情処理あるいは行政監視制度として定着発展をしてきているという点が第一点であります。
　その二つ目は、このリストにありますオンブズマンの大半は議会により任命されるいわゆる立法オンブズマンであるということでございます。一般的にはオンブズマンというのは議会が任命するいわゆる議会あるいは立法オンブズマンである、それが本物の本格的なオンブズマンであるというように言われております。もちろん、行政府から独立し、議会の立法オンブズマンといえども議会の介入は受けないということで独立性を確保するということが二つ目の点であります。
　その三つ目は、憲法によりオンブズマンを設置する場合と法律により設置する場合があるということでございます。もちろんスウェーデンとかデンマークは憲法により設置をされております。最近の新興デモクラシーの国、例えばパプアニューギニアとか南アフリカとか南米のコロンビアとかメキシコとか、そういう国もいわゆる新しい憲法の中にオンブズマンを設けているということでございますが、憲法にオンブズマンを設置すると規定するということは、オンブズマン制度を憲法に位置づけているということで、オンブズマン制度は非常に重要な制度であるということを憲法で規定して、独立性の保障とか地位の保障をやっているということだと思います。
　しかしながら、このことは憲法に定めがないとオンブズマンの設置をすることができないということを意味するものではない、法律によりオンブズマンの制度を設けることは可能であるということは言うまでもないと思います。あるいはノルウェーとかニュージーランドとかアラスカ州のオンブズマンなどもいわゆるオンブズマンを設置する法律で設けられております。
　それから四つ目でございますけれども、百四十年も昔のスウェーデンのオンブズマン制度がなぜ一九五〇年代に世界で必要になったのかというところがまた一つ重要なんではないか。
　簡単に申し上げますと三つぐらいありまして、一つは、一九二九年以来の世界恐慌から始まったいわゆるビッグガバメント、大きな政府現象といいますか、そういう行政国家の現象を挙げなければならないということだと思います。こういう行政国家の時代に多くの国がオンブズマンの制度化を図った。
　それから第二点は、伝統的な行政統制のシステムがこの大規模政府の時代、ビューロクラシーの時代において十分機能しなくなってきた。そのために世界がオンブズマン制度を導入する必要性が生まれた。
　三つ目は、伝統的な苦情処理制度がやはり大規模なビューロクラシーの時代において十分機能しなくなってきた。そういう三つの理由から非常に古い制度が五〇年代にデンマークがつくってから世界に普及するようになってきたという点だと思います。
　次に、オンブズマンの特質と機能につきましては後に回しまして、時間がありましたらお話をしたいと思いますが、先にオンブズマン制度導入の必要性並びに可能性と課題について御説明を申し上げたいと思います。
　まず、日本においてオンブズマンの制度は私は必要であると考えております。その理由は、一九五〇年代以降に世界でオンブズマンの制度化序図った諸国や都市自治体などに見られると同機に、我が国におきましても大きな政府現象が生じているということでございます。
　川崎市がオンブズマン制度を導入したわけでありますけれども、川崎市でなぜオンブズマン制度が必要になったのかということを御説明いたしますと、三つ理由がございまして、その一つは監視制度の必要性、いわゆる行政監視強化の必要性ということでございます。川崎市の行政というのは年々量的にも質的にも高度化いたしまして、行政過程も非常に複雑になっているということで、市長のもとに三十の局があり、百九十九の部があって、職員数も一万六千人に達している。こういった行政の大規模化、複雑化、専門化に対応するために、行政執行が公正に行われるように行政組織全般を中立的な立場から監視・統制する新しい仕組みが必要になってきた。これは五〇年代に世界が必要になってきたと同じような必要性が、自治体でありますけれども生じている。これは私は国においても同様にこういう新しい監視システムが必要になってきているんではないか。
　それから第二点は、中立的な行政苦情処理制度の設置の必要性ということで、行政に対する苦情は年金、税金、医療問題、それから騒音、都市計画などにわたって広範囲にあらわれる傾向が出てきております。二十一世紀を展望いたしまして、超高齢化社会を考えていきますと、行政に対する苦情が噴出してくるのではないかということが予想されます。そういう観点から、市民の苦情や不満を中立的な立場から、次の点がポイントなんですが、簡易に、それから迅速、しかも無料で対応していく、ここが非常に重要な点だろうと思います。そういう意味で、新しい制度として川崎市ではオンブズマン制度を導入した。
　それから第三点は、類似制度の問題でございます。
　これまで自治体におきましてもいろいろ市民の苦情を聞き、それを処理していく類似制度が設けられております。行政不服審査、行政事件訴訟、監査委員制度、直接請求及び市の市民相談の制度などがございます。そのときにいろいろ議論もあったわけです。いわゆる屋根の上にもう一つ屋根を架するんではないかということで、それは行政改革でむだなことではないかというような御意見、批判もあろうかと思いますけれども、基本的にはこういった類似制度とは非常に近いところもありますけれども本質的に違うんではないか。こういう類似制度を補完しながら、有機的に連携を図りながら、新しい時代へのニーズに対応するためにオンブズマン制度が必要になってきている。これはもう五〇年代、世界でそういう伝統的な苦情処理制度が機能しなくなったという点と同じような考え方であると思います。
　それぞれの問題点につきましては時間の都合上割愛させていただきますけれども、そういう補完強化する、あるいは既存の制度を活性化していくんだと、このオンブズマン制度をつくることによって。それで、総合的な行政監視、行政苦情処理制度を設けていくんだと、そういうことで川崎市ではオンブズマン制度がつくられたわけであります。
　次に、可能性の問題であります。我が国においてオンブズマン制度の導入は実現可能であろうかということでありますけれども、私といたしましては実現可能であると。
　その根拠を三つ私は挙げたいと思いますけれども、その第一は、現行の監視・苦情処理制度が不十分なのではないか。国民の行政に対する苦情や不満を簡易で迅速に処理し、行政を監視する新しい制度の採用が必要となってきている。
　根拠の第二は、オンブズマンという考え方というのがかなり我が国で浸透している。全国市民オンブズマン連絡協議会というようなものも盛んでありますし、国民の中にかなり浸透してきているんではないかというように思います。さらに、制度化に向けてのさまざまな提案がなされてきている。
　それから第三に、我が国にオンブズマン制度を導入するに当たって政治制度上の障害があるようには思えない。デンマークやイギリスなどが類似の議院内閣制を採用しているわけでありまして、これらの国でのオンブズマン制度は国民と行政から信頼される制度で、有効に機能しているということであります。
　このように見てまいりますと、我が国においてもオンブズマン制度を導入する社会的条件が熟しているというように言えるのではないかと思います。したがいまして、オンブズマン制度の導入は可能であるというように私は考えます。
　それでは、その制度導入に当たってどういったような課題があるのかということを二、三触れておきたいと思います。
　第一は、まず議会型オンブズマンの設置を行うのか、行政府型オンブズマンの設置を行うのかということが大きな検討課題の一つになろうかと思います。議会型オンブズマンと行政府型のオンブズマンにはそれぞれ利点とマイナス面がありまして、この利点とマイナス面を慎重に比較検討する必要があると思います。
　行政府に置くオンブズマン制度はあくまでも内部統制であるということで、行政府や政治的な影響から独立した地位を確保することに問題があるのではないか。それから一方、行政の長が任命する行政府型のオンブズマン制度は、行政の長の権限に依拠することにより、多くの案件を迅速かつ簡易、低廉に処理することができるなどの長所があると思います。
　これに対しまして、議会が任命する議会型のオンブズマン制度は外部統制でありまして、行政府から独立した中立的な立場から行政監視機能を公正に実施することができるという長所があります。一方、オンブズマンの任命において政党や政治的な影響をいかに排除するかという課題があろうかと思います。
　国のレベルでオンブズマン制度を導入する場合には、議会型オンブズマン、いわゆる国会型オンブズマンも行政府型オンブズマンもいずれも設置可能であると私は思います。どちらかといいますと、議会型オンブズマンの方が行政監視の機能はより有効に働くのではないかと考えております。
　その理由といいますのは、国会には立法が意図したものを内閣が実行しているかどうかを監視する任務がありますし、行政統制というのは国民の代表から構成される国会の重要な任務の一つである。したがいまして、この国会による行政統制を強化する手段として、さらに、国民が行政機関からこうむった不利益を救済する護民官として機能する中立的な第三者機関である立法オンブズマンの方がより適切であるように私は思います。したがいまして、オンブズマンの機能というのは、行政権に属すると考えるよりも国会の監視権に属すると考えるのが適当ではないかと思います。内閣は行政権の行使について国会に対して連帯して責任を負い、立法の意図に沿い内閣が実施しているか否かを監視することが国会の重要な役割であり、現行憲法のもとで国会オンブズマンの制度化が可能であり、支障はないと考えます。
　もう時間もございませんけれども、地方のレベルにオンブズマン制度を導入する場合には幾つかの代替案が考えられるわけでありますけれども、川崎市での制度化に当たりましては、現行の地方自治制度の中でどのようなオンブズマン制度づくりができるか、私も委員会の委員になりましてつくったわけでありますけれども、その辺のところが非常に制約でもあるし、知恵の出しどころで広あったということで、基本的には地方自治法の第百三十八条の四第三項に基づき、附属機関でありますけれども、公正・中立な機関として運用する方法でオンブズマン制度を地方では導入したということです。
　そのほか市民相談室とかそういったものを強化充実して、そこにオンブズマンをつくるのはどうだろうかという検討をしたわけでありますけれども、それでは余り十分機能しないのではないかなということで、市長が任命して、議会の同意を得て、中立性を確保していくということで、オンブズマンとしての、世界に設けられているオンブズマンの重要な特色がありますけれども、例えば調査権、職権で調査できる。これは監視に非常に重要な役割を果たすと思いますけれども、自己の発意で調査できる。あるいは独立性の確保。そうろいった非常に重要な特色を現行制度の制約の中で取り入れて、まあまあいい制度ができたのではないかなというように考えております。
　以上でございます。