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○市川政府委員　容積率につきましては、住宅、商業、工業等の諸機能の配置、それから密度につきまして、それぞれの都市におきます主要な公共施設の規模及び配置の計画と整合をとりつつ定めるわけでございます。ただいま先生から御指摘ございましたように、現在の容積率はそういった公共施設の計画と必ずしも整合性をとれていないのではないかという御指摘でございます。
　計画面におきましては、長期的な計画との整合性は十分とられておると私ども認識しておりますが、公共施設の整備が必ずしも予定どおり進んでいないというところから、現実には指定された容積率よりもはるか低位のところでその実態の利用が推移しておるということがあるわけでございまして、その辺につきましては、道路等の公共施設の整備のおくれということが一つの大きな原因になっておるという点につきまして、ただいま山内先生から御指摘があったとおりの面があるというふうに私どもも認識しておるところでございます。
　ただ、容積率が過大過ぎるのではないか、それが今回の地価高騰に影響しているのではないかという点でございますけれども、今回の地価高騰は、私どもから見ましても、容積率によります利用可能性に応じた収益性という観点からいいましても、これをはるかに超えました、かけ離れた地価水準になったのではないか、やはり金融とか税制等の要因が複合して生じたものではないかと思っておるところでございます。
　ちなみに、東京二十三区におきまして平成元年に用途地域の一斉の見直しか行われまして、指定容積率も平均いたしまして約九％引き上げられたのでございますが、それから以降の地価の上昇は、それらをはるかに大きく上回っておるわけでございまして、そういう意味におきましては、容積率の地価に与える影響というものは、いろいろな角度で常に検証を怠らない必要性はございますが、今回の地価高騰が容積率が過大のために起きたのではないかということにつきましては、どうかひとつ私どもの考えておりますような考え方につきましても御理解をいただきたいと思う次第でございます。
○山内委員　今の答弁にもございましたけれども、従来から政府は、大都市地域における容積率の指定は決して過大なものではない、むしろこれは適切なんだという考えを出してきたわけでございますが、私は決してそういうふうには考えられないわけでございます。容積率が高過ぎるからこそ、先ほども言ったように、交通の渋滞や下水道の容量不足の問題が生まれてきた、さらにまた、東京の一極集中の問題が発生していると言っても過言でないと思うわけでございます。
　このように大都市問題が深刻であり、容積率の引き上げに緊急に取り組むべきにもかかわらず、政府は誘導容積制度を創設することによってむしろ土地の有効・高度利用の推進を図ろうとしておる、これは全く逆方向なのではないかと思うわけでございます。仮に現在の容積率の指定が決して過大なものではないとすれば、土地の有効利用を通じた住宅宅地供給の推進を図っていくことはむしろ望ましいものだとさえ言えます。しかし、私の心配は、現行の容積率を前提としたまま有効利用を進めると、この有効利用が商業、業務の施設の大都市集中につながり、また再び地価の高騰を招くのではないかというところにあると思うわけでございまして、そこで本制度については、大都市地域において適用しないこととするべきではないのか、明確な考え方をお示しいただきたいと思うわけでございます。
○市川政府委員　誘導容積制度につきましては、土地の有効利用が必要とされているにもかかわらず道路などの公共施設の整備が十分になされていないために低利用にとどまっているところ、東京あたりでは、低層高密な木造賃貸住宅の密集市街地というようなところがそういうところに最も該当すると考えておるわけでございますが、そういったようなところで公共施設が不十分のままに市街化が進行することを防ぎながら、地区の公共施設の整備を図って土地の有効利用を促進する、そうして良好な都市環境の形成を図るということをねらいとした制度でございます。
　ここ数年来、都市計画法の部分改正も含めまして、我が国におきましては、やはり何といいましても都市の中で土地の有効・高度利用を図るということは、大都市、地方都市を問わずやはり必要なことだと考えておるわけでございますが、それがいたずらな有効・高度利用ではなくて、十分な公共施設の整備と整合性のとれた有効・高度利用でなければならないと考えておりまして、今回の誘導容積制度はその点に最も着目いたしました制度でございまして、私どもといたしましては、むしろ大都市においてこそ必要な制度であるというふうに認識しておるところでございまして、ぜひ御理解を賜りたいと思う次第でございます。
○山内委員　その問題については今後の経過の中でさらにまた明らかにしてまいりたいと思うわけでございます。
　次に、都市計画を定める権限についてお伺いをしたいわけでありますが、一体これはだれが責任を持って町づくりの基本計画である都市計画を定めていくのかという問題であります。このことは、住民一人一人が自分たちの町をつくるんだということ、これが我が党の法案提出の根本にもなっておるわけでございますけれども、だれに対して自分たちの町づくりを委託し、どのようにみずから参加していくかという考え、これは私は極めて重要な問題であると思うわけでございます。
　このような重要な問題であるからこそ、都市計画中央審議会の答申は、地方への権限の移譲が盛り込まれているわけであります。法案では全くこれには触れていない。これは一体どういう考え方なのか。
　私は、今の都市計画制度では、上の方でお上が勝手に計画を決めて、住民はそれに従うだけ、こういった性格がいまだに残っているのではないかと思っておるわけであります。だからこそ、なかなか町づくりに対する住民の機運が高まらない、地方公共団体が町づくりを進めようとしてもなかなか積極的に協力してもらえないという状態にあるのだと思うわけでございます。住民が自分たちの町づくりは自分たちの責任においてやるんだ、こういうことでなければならないわけでありますが、この点に対してどう考えておられるのか。まず都市計画制度における権限配分については、国、都道府県知事、市町村は、それぞれどのような都市計画における役割を担っているのか、その役割分担はどうなっているのか、確認の意味でまずお尋ねをいたします。
○市川政府委員　都市計画決定に関します役割分担につきましては、昭和四十三年に現行都市計画法ができました際に今のような基本的な仕組みになりました。それで、現在は原則として都市計画は市町村が決定する、それから広域的、根幹的なものにつきましては知事が決定する、知事が決定する都市計画のうち、国道等の国の利害に重大な関係を有するものと大都市圏等の国土政策に重大な関係を有するものについてのみ建設大臣の認可を要するということにされておるわけでございまして、基本的には、住民に最も身近な基礎的地方自治体である市町村が都市計画決定権者ということになっているわけでございます。
　それで、このような体系になっております背景にございますのは、都市計画は極めて厳しい私権の制約といいますか財産権に対する制約も伴いますので、かなりの説得力を持った内容でなければならないというところからいろいろな手続が組み込まれておりますが、基本的な役割分担は以上申し上げたとおりでございます。
○山内委員　どうも政府は現在の権限の配分でよい、こういうふうにも考えておるようでありますけれども、都市計画というのは、住民の一番身近な自治体、市町村でやるのが私は基本ではないか、こう思うわけであります。都市計画については、他の制度と同様に、できる限り権限を市町村に移譲しでやってもらいたい、また今後都市計画中央審議会の答申に盛り込まれた事項についての検討を誠実に行い、これを実行していくこと、これが極めて大切であります。この点についての決意をまずお聞かせいただきたい。
○市川政府委員　都市計画が真に実効性を担保するためには、ただいま先生御指摘のありましたとおり、やはり最も住民の身近なところでございます市町村において決定していくということが基本的に望ましいと私どもも思っておるところでございまして、これまでもいろいろと検討をし、措置もしてまいりましたが、一層の権限移譲等に努める必要があると考えております。
　また、都市計画中央審議会におきましても、今後の重要な検討課題ということで提案されておりまして、私どもは、常にこの問題に関しましては、忘れることなく取り組んでまいる必要があると考えておるところでございます。
○山内委員　そういう考え方に立ってお伺いをいたしますが、政府案に盛り込まれておる市町村の都市計画に関する基本的な方針、この創設によって市町村は今、今まで以上に創意工夫を生かし町づくりの推進ができると期待しておると思うのであります。政府は市町村の基本方針を創設して今まで以上に市町村が主体的に町づくりを行っていくための条件を整えたいと。
　この基本方針の内容について若干お伺いしたいと思うわけでありますが、この基本方針はどのような内容のものを定めるのか、また、定められたものは、市町村の町づくりにどのように役立つのか、お示しをいただきたい。
○市川政府委員　今回御提案申し上げております市町村の都市計画に関する基本的な方針でございますが、これにつきましては、市町村の町づくりのビジョンを具体的に明らかにするものであってほしいというふうに考えておりまして、将来都市計画等によりまして市町村の町づくりを進める上に当たりまして、自分たちの町や村がどういうような町や村になっていくのかということを住民の立場から理解し得るような、そういう具体的なビジョンであってほしいと考えておるところでございます。
　したがいまして、具体的な内容につきましては、それぞれの市町村によりましていろいろな工夫、アイデアがあっていいと思っておりますが、一応基本的には、それぞれの地域の特性に応じました土地利用の問題あるいは公共施設の整備の問題、それで、具体的ないろいろな都市施設をどこに配置するか、それから区画整理とか再開発、それをどういうところで行うのか、あるいは地区計画等の配置の問題、そういったもろもろの問題につきましてできる限り基本的な方針の中で具体的に明らかにしていくことによりまして、将来像がよりビジュアルにわかるようにやっていく必要があるというふうに考えておる次第でございまして、私どもも、そういう方向になりますようにできるだけ御協力を申し上げたいと思っておるところでございます。
○山内委員　まあそれはいろいろ答弁がございますけれども、市町村の基本方針と都道府県知事の定める都市計画が整合性を持つことは、他の法令の関係もあり、この計画との統合というのは非常に難しい状況にあると私は思うわけでございます。さらに、もっと具体的に言うならば、今日の状況というのは一貫性というものが非常にない。例えば、市長がかわった場合、その都市の今までの市長が北の方をやって都市計画に一生懸命力を注いできた、今度市長がかわったら、南の方に都市計画の線が延びていく、こういう例は全国枚挙にいとまがないのではないかと私は思うのです。まあ私の方にあるとは言いませんが……。
　ですから、そういうところから、我が党の案のように、ここで我が党が出てくるわけでありますが、市町村にマスタープランの策定を義務づける、こういうふうな状態というものが、むしろ一貫した町づくりの体制をつくる最も効果的な方法ではないかというように私は考えるわけでございます。その点について明確な答弁をひとつお願いしたい。答弁によってはここだけで一時間やりますよ。
○市川政府委員　ただいま市町村のマスタープランにつきまして先生から御指摘あった点につきましては、私どもも全く同じような考え方を持っておりまして、ぜひすべての市町村でそういったマスタープランをつくってまいりたい、また、そういう方向で指導してまいりたいと思っておりますが、それを法律で全部の市町村に義務づけるということにつきましては、私ども、逆に市町村の自主性を損なってもいけないなというところでああいう規定にしたところでございますが、心は一つという、同じであるということでひとつ御理解いただきたいと思う次第でございます。
○山内委員　心は一つというのは、私も一つでございますので、今後の建設省の市川都市局長の誠意を見詰めてみたいな、こう思うわけでございます。
　特に、この基本方針を創設する町づくりに果たす市町村の重要性、これは、今の答弁にもあるように、明確にお互いに認識をしておるわけでございますが、とにかく市町村に対して権限を移譲してみる、これは極めて重要であると私は思うわけでございます。都市計画における用途地域については、これは我が党の木間さんの方からも出ておりますし、また、すべての市町村におろしてやらせてみたらどうか、そういった意欲のある提案もあるわけであります。その点に対しては、心は一つというお答えがあるようでございますので、その点については、我が党でも十二分にこの出した案に対して建設省の方の案もしんしゃくをして今後対応していきたい、こういうことでこの点は質問を終わりたい、この辺はおさめたい、まあ時間もないので前に進んでいきたいと思うわけでございます。
　次は、リゾートのブームを背景にして、あちこちでともすれば地元住民の声を無視した乱開発が進められてきたわけでございます。非常に貴重な自然や良好な住環境の破壊があったわけでございますが、この問題に対して緊急に適切な措置を講ずることが必要であると思うわけでございます。
　私は、政府案が、都市計画区域外の区域においても容積率などを地方公共団体の条例で規制できるようにしたのは、確かに一定の前進ではあるけれども、単なる建築行為の規制でしかなく、開発行為については対象外になっている、これは極めて不満足であります。
　そこでまずお尋ねしたいのは、条例に基づく建築規制の問題、本当に実効ある規制が行えるのかどうか、この点についてお答えをいただきたいと思います。
○立石政府委員　お答えいたします。
　今回の都市計画区域外における地方公共団体の条例による制限は、先生御指摘のように、都市計画区域外の区域において、いわゆるリゾートブーム等を背景といたしまして、リゾートマンション等が無秩序に建築されて土地利用の混乱が生じている、そういう状況に対応するために定めようとしているものでございます。
　この条例に基づきまして、接道規制あるいは容積率制限、高さ制限等を適用することになるわけでございますが、道路空間を確保して建築物の防火とか避難等の安全性を確保することができる、あるいはまた、容積の高い建築物の建築によってその周辺に局所的な交通混雑が起こることを防止することができるなどをねらいとするわけでございますが、適正かつ合理的な土地利用を図る上では実効ある規制が行えるものと考えているところでございます。
　しかし、それに加えまして、都市計画区域外での開発行為等につきまして、例えば森林法とか自然環境保全法とか、それぞれの法の目的を達成するための適切な規制が行われているところでもございまして、リゾートマンション等の建築が相当の規模と範囲にわたって行われて、一体の都市として総合的に整備、開発及び保全する必要がある場合、この場合には都市計画区域に編入する、そういうような必要な規制を行うこともまたできるわけでございますので、従前からのいろいろな体系も活用しながら、かつ、今回の制度を加えれば、かなりの効果が上がるものと考えているところでございます。
○山内委員　この問題は、やはりリゾート開発に伴う乱開発から農山漁村の住環境や自然環境を守るためには、都市計画区域の拡大による開発許可制度、これを適用する目的として都市計画区域の指定条件の見直しを行うことが必要だ、こう思うわけでございますが、この点についてはどう考えますか。
○伴政府委員　お答え申し上げます。
　リゾート開発に伴う乱開発から農山漁村の環境を守る、そのために都市計画区域の範囲を拡大してはというようなお話でございますが、都市計画区域は、やはり一つの区域として、一体の都市として整備、開発、保全をする必要がある区域を限定するわけでございまして、その中で都市の健全な発展と秩序ある整備を図る、そのためにも、開発許可制度を初めとします都市計画制限をやりましたり、あるいは都市施設の整備、都市計画事業を計画的に行っていく区域になっているわけでございます。
　そこで、一体の都市として整備、開発、保全しないところまで広く都市計画区域に取り込みますと、十分な都市施設の整備がなされない、あるいはその都市整備について計画が十分でないにもかかわらず開発規制だけが及ぶというようなことになりますので、過度な私権制限になるおそれがあるということが考えられますので、一体の都市としてとらえちれない範囲では適当じゃないのじゃないかというふうに考えるわけです。
　ただ、先ほど住宅局長から答弁ございましたように、リゾートマンションが立地している、都市的土地利用が広がっているといったようなところで、しかも一体の都市として指定するのが適当だといったような地域につきましては、やはり都市計画区域を指定できるわけでありますから、そういうことによって的確に土地利用制限を行うことが可能じゃないか。最近も大網白里の都市計画区域で、従前は内陸部だけでございましたけれども、九十九里浜の浜の方までリゾート開発が進んでいるということで広げた例がございますので、そういった例が参考になるのじゃないかと思います。
　それからあわせまして、住宅局長から答弁がございましたけれども、都市計画区域外でありましても、例えば先ほどあった森林法とか自然環境保全法のほかに、農振法といっておりますが、農業振興地域整備に関する法律、こういったものでも開発規制が行われておりますので、そういったこととも相まって環境保全ができるのではないかなというふうに考えているところでございます。
○山内委員　次に、都市や住宅の整備に関する問題、特に私はこの問題非常に関心を持っているわけでございますので、若干の質問をしてみたいと思うわけでございます。
　まず木造三階建て建築物の規制緩和に関する問題でございます。
　これは私も、青森県の県会議員時代に私の方のいわゆる青森ヒバ、この活用のために木造三階建ての奨励ということを大いに主張した者の一人でございますけれども、建築物の防火構造に関する技術開発、これが非常に進んでおるわけでございます。また最近日米林産物協議の中でいろいろ話されておるわけでございまして、木材資源の需要を拡大するためには、ただ単にアメリカからの木材じゃなくて、地元木材を活用する意味合いにおいても、極めて私は重要な意味合いを持つと思うわけでございます。
　この問題に対して、この緩和策の内容は具体的にどのようなものであるのか、また、これらの目的にとってどの程度の効果があるのか、できる限り具体的にこれはお知らせいただきたいと思うわけです。
○立石政府委員　お答えいたします。
　初めに、我が国の木材資源が非常に今後有望な資源として育ってきているというようなことから、木材資源の需要の拡大を図る、特にその中でも木造建築の振興を図るということについての声が全国的に強くあったところでございます。こういう要請に対応いたしまして、従来から建設省において木造建築に関する技術開発について積極的に取り組んできたところでございます。その結果、近年木造建築物についても木造の柱、はりなどを石こうボード等の不燃性の材料で被覆しますと木材が火に弱いという弱点を克服することができる、そういうようなことで耐火建築物に準ずる防火性能を確保するめどが立ってきたところであります。そして、それを踏まえまして関連する建築規制の合理化が強く望まれるようになっているところでございます。
　また、御指摘のように平成二年の六月には日米林産物協議が行われましたが、米国からも木材資源の需要拡大を図るために木造建築物に対する建築規制の合理化を行うよう要望もされているところでございます。
　こうした状況を踏まえまして、今回建築基準法を改正して防火性能の高い木造建築物を準耐火建築物とすることによりまして、例えば準防火地域においてはこれまで木造の事務所、店舗、学校、病院等の床面積が五百平方メートル以下のものしか建てられなかったわけでございますが、準耐火建築物である木造建築物については、改正後は千五百平方メートルまで可能となるように、そしてまた、木造の共同住宅については、これまで二階建て以下しか建てられなかったものを、改正後は、防火地域、準防火地域以外の地域においては三階建ての木造共同住宅も建てられるようにというような改正を行おうとしているわけでございます。
　これらの改正の効果についてでございますが、これらの木造建築物がどの程度建設されるかを現時点において量的に予測することはなかなか困難であるわけでございますけれども、例えば今回の改正で新たに木造建築物とできる、いわば木造建築とできる対象となる大規模な事務所、店舗、学校、病院等は、年町五万棟が建設されております。また、三階建ての共同住宅は、年間六千棟から一万棟が建設されている、そういうような建設実績があるところでございまして、これらについて木造建築の対象となるところでございますので、今回の改正の効果は大きなものであるというように考えているところでございます。
○山内委員　木造三階建ては、むしろ田舎の方では非常に効果的な意味合いを持つわけでございます。三階から見る景色というのは何とも言えない風情があるわけでございまして、私は金があれば三階建てを建てたいのでございますが。むしろ建設省ではどんどんこれを奨励してやっていかなければならない。昔は天守閣というのがあったわけですから危険性というのは全くないわけで、今の技術上からいくと、むしろ奨励しなければならない、私はそう思うわけでございまして、その点は徹底的にひとつそういう意味合いでは善政として対応してきてもらいたい、そのことを強く要望しておきたいと思うわけでございます。
　次に、浄化槽と下水道の問題に入りますが、我が国における下水道の普及率、これは一九九二年度では四四％、依然として不十分な状況にあるわけでございます。特に小規模の市町村においては税制上の問題、投資効率の問題、下水道整備の問題、いろいろございますが、人口が五万人未満の市町村の普及率はわずかに九％、こういう状況にあるわけでございます。これでは都市整備は極めて不十分な状況と言わざるを得ない。
　そこで、お尋ねをいたしますけれども、政府は、これらの小規模の市町村における下水道整備促進にどのように取り組んでいく考えなのか、明確にひとつお答えを願いたいと思います。
○市川政府委員　我が国の下水道普及率は全体としてまだ低い水準でございますが、その中でも中小市町村につきましては普及がおくれておりますことは、先生御指摘のとおりでございまして、私どもも、現在進めております第七次下水道整備五カ年計画、今年度は二年目に入っているわけでございますが、中小市町村の整備促進ということを最重点課題として取り組んでおりまして、予算の重点配分の中でも、生活関連重点化枠等につきましては、主としてその分は町村に振り向けるというようなくらいの形でまず取り組んでおるところでございます。
　それから、そういった市町村におきましては、何といいましても財政力、技術力とも弱いわけでございますので、財政力をできるだけバックアップするという意味合いから、国庫補助対象範囲につきましても、こういった中小市町村に特に適用されるように、小規模な管渠につきまして助成されるような見直し、拡大も行っておるところでございます。
　それから、特に過疎市町村に対しましては、都道府県が代行して行う制度、これは今まで道路にしかなかった制度でございますが、下水道につきましても、下水道の根幹的施設は市町村にかわって都道府県が代行して行うという制度も創設していただいたところでございます。
　その他計画の策定費補助等もいろいろやっておりますし、下水道事業団の活用も大いに図っていく必要があると思っておりますが、いずれにいたしましても、やはりそういった市町村の財政力、技術力を基本的に引き上げるということが極めて大事な要素だと思っておりますので、自治省等の関係省庁とも常に連絡をとりながら、御協力をいただきながら万全の支援体制でやっていきたい。現状ではまだまだ不十分であるという考え方で取り組んでおるつもりでございます。
○山内委員　下水道整備は単なる下水道だけじゃなくて、私どもの雪国では、冬季の都市機能の維持を図るためには、積雪地域の市街地における雪の排除、下水道との共用、これは前にも質問し、答弁もありましたけれども、これはやはり本格的に位置づける必要もあるし、取り組む必要もあると思うわけでございます。今の都市計画法に絡んで、この点についてはどのように考えておられるか、ひとつ御答弁いただきたいと思います。
○市川政府委員　豪雪地帯におきましては、いわゆる積雪期のし尿収集の困難さを解消するということもまず基本的に必要でございまして、下水道整備は極めて重要であるというふうに認識しておりますが、さらに、融雪水による市街地の浸水を防除するという重要な役割もあるわけでございます。
　最近におきましては、下水処理水を活用した融雪や消雪等を行うための施設を整備する積雪対策下水道事業というのを創設いたしまして、これは平成二年度から創設しておりまして、先生御案内と思いますが、実は平成四年度におきましては、青森県の青森市を初め、全国十三の市町村においてこういった事業が実施されているところでございます。その結果をいろいろお聞きしますと、極めて有効に働いており、また好評もいただいておるようでございまして、建設省といたしましては、この面につきましてなお一層取り組んでまいりたいと思いますので、御理解の深い先生の全面的なバックアップをぜひお願いしたいと思う次第でございます。
○山内委員　局長も大分理解度が深いようでありますから、これは今後熱意を持って対応をするものと考えるわけでございます。
　特に、下水道の中で浄化槽の問題、これは合併浄化槽の普及促進、こういうふうなことを図っていくことも極めて重要であります。身の回りの生活環境、また水質汚濁の問題、生活雑排水の適切な処理の問題、いろいろございますけれども、この問題については、建設省においても、下水道の整備等合併浄化槽の普及の問題、いろいろ考えておられると思いますから、要望して、最後に、いろいろまだありますけれども、省略をいたしまして、我が党の法律案に対し政府の考えをお伺いいたしたいと思います。
　私は冒頭で、ヨーロッパ諸国に見られるような町づくりの取り組みがきっといつか必要になると述べました。この点、政府案は、我が国の都市のおくれた現実に引きずられ過ぎていると言えるわけでございます。もう少し理想的であってもいいのではないか、こう思うわけです。そこで我が党は、政府案に加えて、こうした理想に少しでも近づけるよう、そして、今までうまくいっていなかった町づくりに関する諸問題の処方せんとなるよう、我が国都市計画法の抜本的改正に向けた答えの一つとして、都市計画に関する規制の強化充実と地方の権限拡大、住民参加の充実を柱とした法案を提出したものであります。政府は、このような社会党案についてどのように受けとめ、どのように評価をしているのか。お互いによいところを取り入れてよりよい制度をつくり上げていくことが必要だと私は考えます。どのようにお考えになっておられるか、この点について御見解を金子政務次官にお尋ねをいたします。
○金子（一）政府委員　山内先生から御指名をいただきました。御堂の案を私も、また建設省としても、子細に拝見をさせていただき、またいろいろ検討をさせていただいております。
　山内先生、さっき心は一つとおっしゃいましたけれども、御堂の案が、言うまでもなく、総合的な土地政策の一環として土地利用計画というものの制度をさらに充実をしていきたい、この点では政府案と全く共通の認識であると思っております。
　ただ、幾つか相違点がある、こういう相違点についてでございますけれども、我が国が、今ちょっと諸外国の例を引き合いに出されましたけれども、土地基本法ができてきた、そういう中で、いわば財産権よりも土地の利用の優先、公共の優先といったような考え方が定着を、本当に我が国で十分行われているかどうかといったような問題でありますとか、また、住民のこういうものに対する参加の考え方、理念でありますとか、もしくは私権の保護といったようないろいろな考え方が、まだそういう面でもっと議論をしていかなければいけない部分というのが、我が国の場合にはあるのかな。ただ、こういう社会党の、御党で出していただきました考え方というのは非常に傾聴に値するものだと思っておりまして、私たちも、長期的な課題としてさらに皆様方と議論をしていき、また国民の皆様の議論を深めてまいりたいと思っております。
○古賀委員長　次に、小林守君。
○小林（守）委員　社会党の地方行政委員会所属の小林守でございます。
　ただいま本委員会において審議されている都市計画法及び建築基準法の一部を改正する法律案は、地域住民の自主性や地域の独自性を生かした町づくりの根幹にかかわる法律でありまして、またゆとりと豊かさが実感できる生活大国づくりの基盤形成の役割を担うものと思われます。このように重大な法案の審議に参加できましたことを関係各位に感謝を申し上げます。そして、早速質疑に入りたいと考えます。
　私ごとになりますが、私は社会党の廃棄物対策・リサイクル推進特別委員会の事務局長として、この二年間、都市のごみ問題やリサイクル対策にかかわってきましたので、廃棄物やリサイクルの観点から、まずは都市の問題、都市計画のあり方について伺ってまいりたい、そのように考えます。
　そこでまず、従来から不思議に思っておりますことをただしたいと思いますけれども、都市計画法の中で、確かに都市施設といたしましては、ごみの焼却施設とか処理施設が入っているわけでありますけれども、産業廃棄物の処理施設というのは入っていない、入っているのかどうか、大変疑問でありますし、また都市計画の中で産業廃棄物の処理施設が都市計画決定されるというようなことも聞いていないわけでありまして、これらについて都市計画法の十一条に絡みまして、産業廃棄物の処理施設については都市施設なのかどうか、この辺についてまずお伺いしたいと思います。
　　　　〔委員長退席、杉山委員長代理着席〕
○市川政府委員　産業廃棄物の処理施設は、都市計画法第十一条に掲げます都市施設の一つに該当するというふうに理解しております。現実には、これは平成三年三月三十一日現在のデータでございますが、全国の中で、わずかではございますが、九件、都市計画決定された産業廃棄物処理施設がございます。
○小林（守）委員　それでは、今の御説明で都市施設であるというようなことを前提に入ってまいりたいと思いますけれども、それでは、産業廃棄物の処理施設は都市施設とするならば、どのような地域に本来立地されるべきものなのか、それについてお伺いしたいと思います。
○金子（一）政府委員　産業廃棄物、産廃施設につきまして都市計画決定が行われる場合についてでありますけれども、当然に地域住民の皆様方からいろいろ御意見もある、それはそれだけ影響の大きい施設でもあるということでございます。ただ、土地の利用ですとか、交通の状況ですとか、また将来を見通した、そういうような状況というものを考えまして、必要な位置に配置していく、良好な都市環境というものを保持するように決めていくというのが基本的な考え方でございます。
　したがいまして、今の御質問の御趣旨に即して申し上げれば、これは市街化区域がどうかということを問わずに、周辺土地利用との関係の中で決められていくということになっております。
○小林（守）委員　今、どこの地域というようなことは特定されないということになろうかと思いますけれども、しかし、現実にはさまざまな問題があって、この処理施設の設置については、大変な住民の関心、それから懸念、不安を抱いているし、また本来適正に処理されるべき施設そのものも、住民の不信感からなかなかできないという現状もあるところであります。そこで、都市計画においてごみ焼却場その他の処理施設も都市施設の一つであるというようなことでありますから、産業廃棄物の処理計画も含めて、都市計画の中で総合的に検討されなければならないと考えております。
　これらの処理計画と、例えば線引きの問題、さらには用途地域に関する都市計画との調整、これらについては、どのようにされるべきなのか、されているのか、それをまずお聞きしたいと思いますし、あわせて、私の私見によりますけれども、本来ならば排出事業者責任が原則でありますから、都市計画の中では用途地域の中で工業地域とか商業地域とか住居地域というような区分がなされるわけでありますから、本来生産段階における地域で基本的に処分をするべきではないのか。そういう観点に立って考えますと、原則として地域は特定されないということでありますけれども、私は原則として排出事業者責任、最も近いところできちっと処理をするという原則から考えるならば、本来市街化区域内に立地すべきものと位置づけられていいのではないか、そのように考えているところであります。
　これらの考え方について、建設省、さらに厚生省にお伺いしたいと思いますが、厚生省につきましては、平成二年の十二月に生活環境審議会の答申が出されまして、その中で重要なことが述べられております。この生活環境審議会答申の中の「具体的方策」、その中の「事業者の役割」という中に「工場、住宅団地の設置等の際には、そこから出てくる廃棄物の適正処理が図られるようこ計画段階からこれが配慮されるような制度の整備を検討すべきである。」というふうに答申されているわけでありまして、実は廃棄物処理法の改正が昨年十月になされたわけでありまして、ことしの七月に向かって施行をされるわけでありますけれども、その段階ではなかなかこの問題については調整が困難であった、間に合わないというような状況の中で、法律の中に組み込むことはできなかったわけでありますけれども、ここには明らかに都市計画段階、計画段階から配慮されるべきなんだということが述べられていると私は受けとめているわけであります。
　そういう観点に立って、厚生省は、この産業廃棄物処理施設の設置のあり方、都市計画の中にどう位置づけられるべきなのか、そこを踏まえて答弁を願いたいと思います。
○市川政府委員　産業廃棄物の都市計画の進め方につきまして、基本的な考え方は先ほど金子次官からお答え申し上げたところでございますけれども、やや繰り返しになりますけれども、産業廃棄物処理施設と申しますのは、やはり周辺の環境に大変大きな影響を及ぼすおそれがあるわけでございまして、特に交通渋滞等も含めましていろいろな問題が惹起されます。したがいまして、現在の都市の状況とか、その将来の見通し等も勘案いたしまして、都市施設といたしまして一番いい場所にそれを立地していくということが基本的には必要なのだと思いますが、都市計画を定める決定権者はこの場合市町村ということになっておりまして、市町村においてごみ焼却場その他の処理施設と同じように都市計画の中で通常の都市計画の手続を経て定めていくということになるわけでございますが、ただいま先生の方から御指摘ございましたように、計画段階で都市計画できちっと定めていくというような状況にはなかなかなってないのが現在の実態であろうかと思います。
　都市計画の現状につきましては、先ほど申し上げたとおりでございまして、数は少ないわけでございます。したがいまして、市街化区域であるべきなのか、調整区域でおるべきなのかということを議論するところまで実は至っておりませんで、私どもといたしましては、これも先ほど金子次官から基本的な考え方を御答弁したとおりに、市街化区域、市街化調整区域、それぞれこういった問題を処理する区域としてはいろいろな観点から判断があり得るわけでございますが、基本的には、その周辺の土地利用等の関係在総合的に判断して、それで市町村できちっと話し合って決定していくということが一番大事なのではないかという答弁をさせていただきたいと思う次第でございます。
　　　　〔杉山委員長代理退席、北村委員長代理着席〕
○三本木説明員　ただいま先生御指摘になられました生活環境審議会の答申の中で、産業廃棄物について計画的にもう少し先を見ながら対策を立てたらどうだ、こういう御提言を私ども受けているわけでございます。
　昨年の改正法におきましても、廃棄物処理法を改正していただいたわけでございますが、その中で、都道府県が策定いたします産業廃棄物の処理計画の中に、「産業廃棄物の処理施設の設置に関する事項」ということを入れるべく御改正いただけたわけでございます。現在この産業廃棄物の処理計画で施設の立地に関する事項を定めるに当たりましては、当然のことながら、関係の部局と十分相談をされた上で定めていくというようなことに相なっているわけでございます。
　実際問題といたしましても、都道府県知事がこの計画を策定する場合には、例えば都道府県公害対策審議会の意見を聞くとか、さらには、今お話しいたしました都市計画担当部局といったようなところとも十分相談をしながら、計画をつくっているというような状況でございます。
　先生御指摘の二番目の、産業廃棄物の排出源にできるだけ近いところで処理施設を整備すべきではないのかという御指摘につきましては、私ども、その理念といたしましては大変重要なことではないかというふうには考えておりますが、実態的に申し上げますと、なかなか立地が難しいという状況がございます。地域住民の方々の御理解がなかなか得られない、あるいは物理的にもそういったスペースがないとか、そういったような事情がありまして、遠くへ持っていって処理施設を整備していくというようなことをやらざるを得ないような状況でありますが、理念は大変重要な理念でございますので、私どもも十分それを踏まえながら施策を講じていくことにしているわけでございます。
　さらに、産業廃棄物の処理施設が日本全国至るところで必要なわけでございますが、なかなか整備が進まないというようなこともございまして、産業廃棄物の処理に係る特定施設の整備の促進に関する法律案をこの国会で建設省ともども御提案をさせていただいているところで、現在審議を進めさせていただいているところでございますが、こういった中におきましても、計画をつくって国がそれを認定していく、さらには、その計画の認定のプロセスの中で都道府県あるいは市町村の意向を十分反映させていくというような考え方をとっておりますので、そういった所定の手続を経ながら施設整備促進に努めてまいりたいというふうに考えているところでございます。
○小林（守）委員　そういうことで、都市計画の中にやはり一般廃棄物の処理施設も含めまして産業廃棄物の処理施設、これもきちっと位置づけていかない限り、都市問題の極めて重要な課題であるごみ問題、もちろん都市問題としては住宅、土地の問題や交通の問題、あるわけですけれども、私はごみの問題も、一般廃棄物、産業廃棄物も含めて、このごみの問題は極めて重要な課題だろう、そのように思っているところでありまして、今日まで都市計画の中で厄介者みたいな、臭い物にふたというか、事業者に任せてしまえば後ほどこかが処理をしてくれるというような形で都市計画の中にきちっと位置づけられていないというところに大きな問題があるのではないか、そのように考えている一人であります。
　特に不思議に思いますことは、都市計画の中の用途地域の中には、今回八用途地域から十二ですね、社会党案では十四を計画しているようでありますけれども、詳細化、細分化を図って、より適正な土地の利用ということを進めようとしているわけでありますけれども、用途地域は、大まかに言いまして、生産にかかわる工業地域、流通にかかわる商業地域、消費生活にかかわる住居地域、この三つに区分されているのだと思うのです。
　そういう形で、用途というものは、生産、流通、消費の段階で区分をして計画が体系化されているということなんですが、今日の常識からいって、まさに大量生産、大量消費、大量廃棄、この三つがごみ問題の大きな課題でありまして、これをいかに解決していくかという観点に立つならば、少なくとも都市計画の中にも廃棄の用途区分というか廃棄のための地域区分というか、その辺がきちっと位置づけられてくるべきときではないのかな。今日までそれが抜けていた。まさに生産、流通、消費ですべては終わっていた。廃棄の問題はまさに見捨てられていたというところに、ごみの問題がこれほど深刻化した背景があるわけでありまして、今日の状況を考えるならば、都市計画法というのは極めて不備である、不十分だと言わざるを得ないと思っているところでございます。
　そういうことで、先ほどの御答弁の中で、産廃の処理施設の都市計画については九つある、そしてこれは市町村が計画すべきものだというような御答弁がありましたけれども、本来産業廃棄物というのは、一般廃棄物と違って基本的に事業者が責任があるわけです。それについての指導監督的な立場が県にあるわけでありまして、市町村が産業廃棄物の処理施設を体系的に都市計画決定するというのはちょっと筋違いではないのかな、そんなふうに感じました。それについての御答弁をいただきたいと思います。
○市川政府委員　私どもは、都市計画はできるだけ住民の一番身近な団体であります、基礎的な地方団体であります市町村において決めていくべきものというふうに考えておりまして、ごみ焼却場その他の産業廃棄物とかそういった処理施設につきましても、すべて現在、都市計画決定権としては市町村の都市計画決定ということにしております。
　これを市町村でないということになりますと、知事の都市計画決定に引き上げるということになるわけでございまして、こういったものにつきまして、先生が御指摘のように別途の考え方もあり得るかなという感じはいたしますけれども、やはり今、時代の流れとしては、できるだけ都市計画は市町村で決めていくようにという方向で私ども考えておりますので、これを知事が決めるように変えるということはいかがかなというふうに思っておるところでございます。
○小林（守）委員　全体的な自治権をできるだけ住民のそばにお任せしていく。先ほど来の議論の中で、やはり町づくりは住民の手で、自治体が主役だという観点に立ったものだと思いますし、それはそれで十分評価するし、そういう方向で進めてもらいたいと思うのですが、ただ、産業廃棄物については、少なくともこれは自治体の責任ではないのですよね。
　そういうことで、廃棄物処理法の改正でも、公共関与によって都道府県レベルで一カ所ぐらいずつ廃棄物処理センターをつくることができるということが示されたわけであります。これは法律に明文化されたわけでありますから、やはりこれは都道府県レベルの中で位置づけて市町村に協議をしていくというような形でないと、市町村はそこまで責任をとてもとても負いかねない。一般廃棄物の焼却場や破砕場や最終処分の焼却灰の埋立地とか、それをつくるだけで手いっぱいなわけでありますから、とても産業廃棄物をみずからの都市計画決定の中でしていくということは不可能に近いことでして、そこまで責任は及ばない。できるとは思いますよ。できるとは思いますが、そこまではちょっと無理ではないかというふうに思うのですけれども、どうですか、厚生省の方でその辺については。
○三本木説明員　ただいま先生御指摘の産業廃棄物処理施設の立地についての行政事務は、これは都道府県知事の事務になっているわけでございます。したがいまして、どこにどのように立地させていくのが適当かという判断は、知事が処理計画の中でいろいろと考えていくわけでありますが、いずれにいたしましても、産業廃棄物の処理施設の立地に関しましては、関係するいろいろな各種の法律と調整をとりながらやっていくという必要がございます。その一つに都市計画法というのもあるかもしれませんし、あるいは他の土地利用規制法等々いろいろございますので、そういうのと調整をしながもやっていくということではないかというふうに考えております。
○小林（守）委員　いずれにしても、都市計画はできるだけ住民のそばで決定すべきである、そういう基本原則を踏まえながら、やはり土地の用途というか、それに応じた、地方団体といっても市町村から都道府県までのレベルがあるわけでありますから、適切な対応のあり方を十分検討していただきたい、そのように思います。
　それで、もう一度戻って質問したいと思いますのは、産業廃棄物の処理施設の設置について、建設省では昭和四十八年の三月に通達を出されております。この文面によりますと、「市街化調整区域内における産業廃棄物処理施設の設置を、都市計画法第三十四条第十号ロに該当するものとして許可することは、原則として不適当である。」こういうような文面があります。三十四条の十号のロというのはどういうことかといいますと、「開発区域の周辺における市街化を促進するおそれがないと認められ、かつ、市街化区域内において行なうことが困難又は著しく不適当と認められるもの」、これらについては市街化調整区域の中で開発行為が認められる一つの例外事項として法律化されているわけでありますけれども、産業廃棄物処理施設の設置については都市計画法の三十四条の十号のロでは「原則として不適当である。」というふうになっています。ということになりますと、産業廃棄物処理施設は市街化調整区域内では不適当だということになります。
　それからもう一つは、先ほどのお話では、市街化区域内の工業地域でも明確な位置づけはされていない。そうなりますと、だから私は、さきに言ったように、工業地域の中に、市街化区域の中に産業廃棄物処理施設はつくるべきなんだ、そういう前提に立っているから、市街化調整区域内では不適当なんだという通達が出ているんだと思っているのですね。そういうことを踏まえて、廃棄物処理施設はどういう地域に設置されるべきなのか、これはまだ結論が出ていないということでありますが、それじゃ都市計画区域外の方が適当なのかということも出てくるわけですね。
　実は今日の最大の問題は、不法投棄等の問題については、その都市計画区域外のところにどんどん処分場がつくられている。あえて言えば、不法な、不適正な投棄が行われているという実態があるわけでありますけれども、この都市計画法の中では明確に位置づけられていないし、市街化調整区域内でも不適当だという言い方がされているわけでありますから、どこに捨てろということになるのでしょうか。今結論が出せないというようなことであるわけでしょうけれども、本来どこに設置されるべきものなのか、もう一度建設省の方で御答弁をいただきたいと思います。
○伴政府委員　今の先生のお話の中で、市街化調整区域内では産業廃棄物の処理場の立地はできないということで四十八年の通達をお引きになりましたが、原則としてそれはだめだと。ただ、そこにただし書きがございまして、都市計画で位置決定しているようなものとか、あるいは建築基準法五十一条ただし書きというのがございまして、それが「特定行政庁が都市計画地方審議会の議を経てその敷地の位置が都市計画上支障がないと認めて許可した」ものというのがございます。要するに、市街化区域内でこれはここに位置すべきものと決めたもの、そういったものについては、都市計画法第三十四条第十号ロ、したがって開発行為の許可の対象としてよいというふうに言っております。これは恐らくそういったものについては、市街化区域において行うことが困難あるいは著しく不適当というふうに認定できるものだということでやっておりまして、したがって、市街化調整区域オールだめということではなくて、そういうものについては開発許可の対象とし得る、開発審査会の議を経て開発許可の対象にし得るということにはなっておるところでございます。
○小林（守）委員　わかりました。一つのこういう条件が整えば調整区域でもいいんですよというふうなことは今お話しいただいたところでありますけれども、もう一度、どうしても疑問が解けないのは、工業地域に本来つくるべきなのではないかな。少なくとも都市計画区域外のところに現状ではどんどんつくられているという状況があるわけであります。リゾートマンションばかりじゃないのですよ。ごみの焼却場なり最終処分場がどんどんつくられている実態があるわけでありますから、これらについてやはり明確な規制の枠、網をかけていくということをきちっとやっていただかないと、大変大きな問題になっているのではないか。リゾート列島でなくてごみ列島になっているわけでありますから、その辺について一つの考え方として、どういう地域に設置されるべきなのかどうか、都市計画決定の中では明確にされていないわけでありますけれども、ぞれらについてもう一度、あるべき場所というか立地の条件というか、それを整理していただきたいと思うのです。
○市川政府委員　都市計画の定める内容及びその場所等につきましては、基本的には都市計画法第十三条という規定がございまして、その中でそういう具体的な都市計画を決める場合の基準というものを書いておるわけでございます。その書かれている線に則しました物の考え方につきましては、先ほど金子次官の方からも、また私も再度御答弁申し上げたとおりでございますが、ただ、基本的にはこれは市町村が決める都市計画施設でございまして、市町村が定める都市施設はまだいっぱいございますけれども、そういったようなところで、余り明確にここでなければならないという方向に持っていくのがいいのかどうかという点におきましては、ただいまの先生のお話をお聞きしておりますと、もっと考えなきゃいけないのかなとも思う面もございますけれども、国の段階で申し上げますと、大体その間に県があるわけでございまして、それで市町村が定める場合には、せいぜい知事と御相談をして定めるというような仕組みにしてございますので、先ほど申し上げましたようないろいろな総合的な判断基準というものは示してございますので、そういうような中でお決めいただく方が民主的な手続でもあるし、いいのではないかなと思っておるところでございます。
○小林（守）委員　それでは、その問題についてはひとまずおくといたしまして、御存じのように、不法投棄の物件で最も多いのが建設省所管の建設廃材という実態にあるわけでありますから、これらも踏まえて、やはりきちっとした都市計画への位置づけ、先ほど申したように、生産、流通、消費、廃棄まで含めた都市計画をきちっと位置づけていただきたい、このように要望しておきたいなと思うのですが、一連の論議の中で、廃棄物の都市計画への位置づけ、これらについて政務次官の御所見を伺っておきたいと思います。
　　　　〔北村委員長代理退席、杉山委員長代理着席〕
○金子（一）政府委員　今先生がこの産業廃棄物問題についていろいろお地元で、やるべきだという、やっていきたいという動きと、そしてまたいろいろ住民の皆様方から、どうしても困るよ、反対だという意見、多分そのはざまといいますか、両方のお立場に立たれていろいろ苦労されておられるなということを、如実に私も感じさせていただきました。
　今市川局長からお話ございましたとおり、基本的には、今の段階でどの用途地域にそれをつくるべきかという考え方がいいのかどうかということについては、まだこれから議論をしてまいりたいと思っておりますし、そしてそういう中で、都市計画の中でこれを位置づけるべきかどうか。現行では、既に議論をされて、御答弁をさせていただいておりましたとおり、この都市計画の十三条ですか、ここでそれぞれの立地条件、将来状況を考えてこういう施設をつくり、都市計画決定をやるということになっておりますけれども、この考え方でさらに議論を進めていきたいなと思っております。
　ただ、おっしゃるとおり、そういう問題も、いろいろな地方自治体からの御要望も踏まえて、さらに議論はさせていただきたいと思います。
○小林（守）委員　それでは、次に移りたいと思います。
　今回の都市計画法の改正にかかわりまして一番論点になっているところは、いかに町づくりの主体を、主役を住民のそばの自治体にお願いするか、お任せするかというところにあるのではないかというふうに思います。そういうことで、先ほど来、都市基本方針についての位置づけの問題が論議されてきているところでありまして、先ほど山内委員の方からもありましたように、その答弁では、本来義務化させたいのだけれども、地方自治権にさわることにもなるというようなことで義務化はできない、できるという形で法令化されたというようなお話があったわけであります。政府はこの基本方針、マスタープランを拡充するということを答弁されておりますが、整備、開発または保全の方針、これは市街化区域及び市街化調整区域の区分がされている都市計画区域だけに適用されるものだと考えます。そういうことになりますると、区分がなされていない、未線引きの都市計画区域については、このマスタープランは改正法ではどういう取り扱いになるのか、お聞きをしたいと思います。
○金子（一）政府委員　今小林委員御指摘されましたとおり、おっしゃるとおり、市街化区域、調整区域等々の区分を行う場合に、整備、開発または保全の方針というのが決められることは、御指摘のとおりでございます。
　ただ、今回の法改正によりまして、市町村の都市計画のマスタープランといたしまして、市町村の都市計画に関する基本的な方針を定めることができるとしております。これは地域に密着したマスタープランでありますし、区域区分に関係なくこれを定めることができるわけでありますので、今後は今御指摘の未線引き区域についてもこのマスタープランとしての役割が果たしていけるものと思っております。
○小林（守）委員　続きまして、市町村が定めることができるマスタープランについて、この改正法、政府法案につきましては、都市計画の内容を定めた都市計画法第二章第一節、ここに本来ならば置かれるべきものだろうというふうに思うのですけれども、実際は法第十八条の二という形で第二節に置かれたわけであります。市町村への権限移譲も含めまして、本当に政府が自治体へ大きな期待をかけているということであるならば、本来計画法の位置づけとしても第二章の第一節に位置づけられるべきではなかったのかな、そのように考えます。そこは、都市計画ではなく手続に関する規定の部分なのです、第二節というのは、第十八条の二ということで新設されるわけですけれども。この法文上の位置づけの問題で、軽く見られているのではないか、手続に位置づけられているのではないか、そういうように考えますけれども、いかがでしょうか。
○市川政府委員　実は、気持ちの上では私も先生と全く同じ考え方でございますが、これは実は法律論でこういうふうになったそうでございまして、都市計画といいますのは、決められますと、それによりまして必ず権利の制限を伴うものが都市計画ということになっておりまして、権利の制限を伴わないものは都市計画ではない。そういうようなところで、今回定めますマスタープランは、市町村ごとに定めます都市計画のマスタープランとして極めて重要な役割を果たすことを期待しておりますけれども、そのこと自体でもって具体的な財産権等に対する私権の制約というものは期待してないわけでございまして、そのマスタープランに基づいて定められた具体の都市計画で初めて、例えばそこは建物を建てちゃいけないとかそういったふうになる。したがってマスタープランはその前の段階であるということに実はとどめてございますので、都市計画のところには入れられないというところで、しかるべきところを探した結果、ここへ入ったというようなことでございまして、私もちょっと不満であるという点では、小林先生と全く同じでございます。
○小林（守）委員　一致できそうな答弁がなされたわけなんですけれども、少なくともそういうことであるならば、同じく改正法案というか対案という形で出されております社会党、進歩民主連合の共同提案においては、どのようにこの市町村のマスタープランが位置づけられているのか、先ほどの答弁では、私と同じように不満だというようなことであるならば、即修正をすべきではないのか、そんなふうにも思うのですけれども、お待たせいたしました、社会党の谷村議員にその位置づけをお聞きしたいと思います。