○参考人（和田八束君）　立教大学の和田でございます。
　昭和五十六年度地方交付税法の改正に関連いたしまして、若干私見を申し述べさしていただきたいと存じます。
　五十六年度におきます地方財源の不足が一兆三百億円というふうに言われておるわけでありまして、最近続けて不足であったわけですけれども、五十六年度はかなり減ったというふうな結果になっております。いずれにしましても、最近の推移を見てみますと、国の方での財政難のもとでともかく交付税総額が確保されてきたということは、関係者の努力の結果であるというふうに私としては一応評価をしたいと思います。もっとも、財源不足という言葉自体は余り適切ではないわけでありまして、御承知のように、交付税法における財源不足額というのは、基準財政需要額と基準財政収入額との差をもって言っているわけでありまして、最近年次において財源不足というふうに言っておりますのは事実上交付税不足額でありまして、本年度の例で言いますと、八兆七千億円に財源対策債を含めて大体九兆四千億円程度が財源不足というふうに言うべきでありまして、一兆三百億円はこれは交付税不足額というふうに言う方がよろしいのではないかと思いますけれども、いずれにいたしましても、一応地方財政として必要な最低限の財源が確保されてきたというのは、国の財政当局との折衝その他の努力は多としたいというふうに思うわけでございます。
　しかし、それにいたしましても、このような方式を長らく続けるということは法律の上から言っても妥当ではありませんし、実態面から言いましても決して好ましいことではないと思うわけでありまして、当然これは基本的に交付税率の引き上げによるべきであるというふうに考えるわけであります。もっとも、交付税制度全体について言いますと、交付税率の引き上げで万事解決するというものではありませんけれども、交付税額の確保という点から見ますと、まず第一に交付税率の引き上げというものを優先して考えるべきであって、財源対策債の発行というのはきわめてまずいというふうに考えるわけであります。おおよそ、ことしの場合で言いますと、三七％程度の交付税率にならなければならない、これは財源対策債も含めてですが、というふうに考えますので、約五％程度引き上げが必要であろうというふうに考えるわけです。
　現在、交付税制度というのはどういうふうになっているのかというふうになりますと、きわめてわかりにくくなっているわけであります。五十六年度の例で見ましても、交付税の中身といいますのは五つあるわけであります。
　一つは、本来の交付税でありまして、三税の三二％というのがこれに当たるわけであります。これが骨格であるということは言うまでもないわけです。
　それから第二番目には、毎年度出されております臨時特例交付金による財政措置というのがあるわけです。これは毎年事情が変わりまして、いろいろな要素、要因というものが入っておりまして、返済の方法というのも違っているわけでありまして、国と地方とで折半して返済その他の負担あるいは臨時の中身というのは違ってくるわけでありますけれども、いずれにしても臨時特例交付金がある。
　それから三番目には、借り入れ臨特というふうに言われておりますものでありまして、借り入れに対して二分の一を臨特で措置するというものであるわけです。つまり既往の、すでに借り入れている分の二分の一の国庫負担をするというわけであります。
　それから四番目には、財源対策債の利子負担に係るいわゆる利差臨特というふうに言われておるものが四番目になるわけです。
　それから五番目に地方債というのがあるわけでありまして、これが充当率の変更、かさ上げ等によって行われているというようなことであります。
　地方交付税としてあらわれてくるのは一から四まででありまして、本来の交付税と毎年度臨特と借り入れ臨特、利差臨特というふうなものが合わさったものが出てくるわけで、地方債分は別になるわけでありますけれども、こうしたものが地方交付税として予算計上されるわけでありますが、一体これが交付税制度として一括して言えるのかどうかという点については大いに疑問とせざるを得ないわけです。こういうふうないろいろな措置をともかく毎年操作をして、そうして交付税の総額を確保し、そしてできるだけ自治体の負担を軽くしてきたという当局の努力は評価するわけでありますけれども、こういう複雑な措置が制度として永続されるということについては問題があるというふうに考えるわけであります。
　以上のようなことから交付税の計算が非常に不明確になっており、非常に複雑化しているわけです。五十六年度の例で言いましても、結局、足し算をしたり引き算をしたりして数字合わせをしているということであります。中でも、五十六年度で言いますと、交付税特別会計からの借り入れの償還方法の変更によって一部財源を生み出している。それから五十四年度の繰越分の計上、つまり五十五年度予算における補正繰り越しを計上しているというようなことになっておりまして、結局必要財源から足したり引いたりするということで数字合わせの技術といいますか、そうしたことで、最初に申し上げました一兆三百億円という不足額に落ちつかせているということであります。
　これはよくよく見たり聞いたりしないとわからないわけでありまして、一般の国民にとってはきわめてわかりにくいことではなかろうか。何よりもやっぱり、交付税というのはもともと複雑でわからないわけでありますけれども、総額の計算というのは少なくとももうちょっとわかりやすくしなければならないのではなかろうかというふうに思います。また、その足し算、引き算の過程で、果たしてそういう足し算、引き算が妥当なのかどうかというふうなことについても問題があるわけでありまして、たとえば繰越分でありますけれども、五十五年度補正予算において繰り越した分が計上されるわけでありますけれども、これは結局交付税特別会計における精算以前であるという年度の帰属の問題もありますけれども、また、五十五年度でも地方財政の方は財源不足の状態であったわけでありまして、そういたしますと、やはり繰り越しよりも特別交付税その他で交付する金額をもっとふやしてもよかったのではないかというような点など、どうも数字合わせのために五十五年度繰越分を無理して五十六年度に持ってきているというような操作というのは、かなり疑問を持たざるを得ないわけであります。
　次に、財源対策債も毎年発行されているわけでありますけれども、これは交付税が一般財源の保障であるという制度のたてまえから見まして、やはり好ましいことではない。早急にこれはやめるべきであるというふうに思うわけであります。ただ、財源対策債につきましては、減ってはきているわけですけれども、しかし、今年度の場合には一兆三百億円の財源不足のうち六千九百億円が財源対策債でありますので、例年に比べてウエートが高いというところは問題だろうと思います。もっとも、逆に言いますと、財源対策債を余り少なくしてしまうと、五条債の充当率が急速に低下することによって地方財政を圧迫するということになりかねないわけであります。つまりこのところがもう一つの問題でありまして、財源対策債を発行するということは、このように地方財政にとって不安定要因を強めるということになるわけでありまして、交付税制度はもともと財政安定化もねらいとしているという点から言いますと、財源対策債の発行という操作によりまして不安定化を強めているということでありますので、この点は速やかにやめるべきであるというふうに考えるわけであります。
　それから、交付税の不足分につきましては、毎年度借入金、資金運用部資金からの借り入れによって行われているわけでありますけれども、この残高がかなりの金額になってきておる。七・八兆円程度になると見込まれているわけであります。この償還というのは五十九年度以降次第にふえて、六十五年度ぐらいにピークを迎えるわけでありまして、大体五千億円程度になると見込まれているわけであります。この償還をどのようにするのか。この財政負担について、改めて国の負担、あるいはそれに対する財政保障というものを考えるべきであろうというふうに考えます。これについては従来までも検討は加えられなかったわけではないんですけれども、しかし、今後非常に大きな問題だろうと思います。
　それから次に、このような状態を見てみますと、昭和二十九年度に地方交付税制度ができたわけでありますけれども、この地方交付税制度のあり方というのは事実上崩れてしまっているというふうに言わざるを得ないわけであります。二十九年度における地方交付税制度の成立というのは、それ以前の地方財政平衡交付金制度に比べて長短あると思いますけれども、今日までの事態を見てみますと、ほぼ交付税制度というのはメリットが高かったというふうに考えているわけであります。地方財政に対して比較的安定的な財源を与えてきたという事実は否定できないわけでありますけれども、四十年度の国債の発行以降、特に昭和五十年以降の大幅な国債増加、赤字国債の発行のもとにおいて、すでに交付税制度が安定的な地方財源としての機能を果たし得なくなっているというふうに言わざるを得ないわけであります。その結果、先ほど来申し上げましたように、さまざまな、借り入れでありますとかあるいは地方債でありますとか、その他臨時特例措置というふうな形で細々といいますか、あるいは何といいますか、もうがたがたと何とか動いてきたというふうな事態でありまして、これは単に一時的な不足を処理するというふうな問題ではなくて、交付税制度の根本的な問題といいますか、根本的な行き詰まりに着目しなければならない事態である。したがって、この交付税制度についてそうした根本的な検討と改革とを必要としているというふうに考えるわけであります。
　そうしたことはいろいろな点で見られるわけでありますけれども、一つの指標としては、交付団体がここ十年ぐらいの間次第にふえてきているという、こういう事態であります。特に都市、大都市において交付団体がふえてきておる。そしてまた、地方財政全体といたしますと、財政力指数が低下傾向にありまして、結局のところ地方交付税の交付額というものが地方財政において次第にウエートを高くしてきているということであります。このことは地方財政が慢性的、構造的な財源不足にあるということにほかならないわけでありますけれども、しかし、同時に国の財政における国債の発行というものが、昭和三十年代あるいは四十年代を通じての地方交付税を中心とした国、地方の財政関係というものを大きくゆがめてきている、あるいはその関係の一応安定的な姿というものが崩壊してきているという事態にほかならないわけでありまして、そのような事態を前提にしておいて交付税をいろいろ算定してみても、結局のところうまくいかないのではないか。つまり、交付税の算定の技術の問題でありますとかあるいは幾つかの一時的な対策の積み重ねというものではいけないのであって、根本的な対策が必要となっているというふうに思うわけであります。その点で申し上げますと、さしあたり交付税率の引き上げ、最低でも五％程度は必要であろうというふうに考えるわけでありますけれども、これは根本的ではなくて一時的な措置をこのような五％程度の引き上げで行うということにすぎないわけでありまして、根本的にはもっといろいろほかの問題があろうかと思います。
　それは、一言で言いますと、国と地方における財源の再配分、税源の地方移譲、そして交付税制度の中身におけるいろいろな制度の手直しといいますか、こうしたことが必要だろうと考えるわけです。幾つか思いついたままで申しあげますと、特に所得税、法人税等の地方移譲を拡大する。特に都市団体に対して自主財源を増大させるということで、都市、大都市における交付団体を大幅に減少させるということをこのねらいとしなければならないと思います。それから、交付税財源が現在三税になっておりますけれども、これについては、国債発行が続いているという事態から考えますと、間接税等も含めるとか、あるいは国債発行額の一部を算入するというふうなことで交付税財源を拡大するということも考えてよろしいのではないかというふうに思うわけであります。それから次には、地方自治体の側における地方税の自主課税の拡大と、そしてまたそうしたさまざまな自主課税分について、基準財政収入額へ算入することなく、自主財源として運用させるというふうなことももっと考えてよろしいのではないか。こうしたことによって地方自主財源が増大し、不交付団体も増加し、そして交付税が今日のように大幅に地方自治体に対して交付されるというふうなことではなくて、もっと集中的に、農村団体あるいは弱小団体に対して集中的に交付されるというふうな、もともとの交付税の目的に沿った機能に改められることが望ましいというふうに考えるわけです。
　それから次に、基準財政需要額につきましては、特に今日の事態に対応したナショナルミニマムを明確にするということでありまして、基準財政需要額をそうした点で再検討する時期に来ているのではないかというふうに考えます。
　その他、超過負担の解消、それから単独事業の拡大というようなことは当然考えられて、織り込んでいくべきだろうと思います。
　それから、最後になりますが、昨今行政改革問題が議論されております中で、地方交付税率を切り下げるというんですか、あるいは再検討するというふうな意見があるやに聞いておるわけであります。まあ行政改革の中心は補助金にある。補助金の整理縮小というふうなところに一つの大きなねらいがあるということは承知しておるわけでありますが、どうも補助金と地方交付税とが混同されて議論されている向きがあろうかと思うんです。これは交付税の何たるかを知らない人たちが言っていることでありまして、こういう無知な議論でもって事を進められるということは非常に困ったことであります。地方交付税と補助金とは全く違う性格のものでありまして、地方交付税を引き下げて一体どのようにして地方財政が成立し、そしてまたこのことによって国の財政自体がうまく成り立つかということについて、もっと十分な知識を持って発言をしてもらいたいというふうに考えるのであって、交付税をそういう補助金と同列に議論をするというのは、全く問題にならないというふうに考えるわけでありまして、行政改革ベースで交付税率の引き下げが行われるというふうなことについては納得できない、こういうふうに考えております。
　以上、羅列的に申し上げましたけれども、こうした点についてひとつ御検討いただきたいというふうに希望をいたします。