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○国務大臣（山口鶴男君）　お答えいたします。
　委員が、地方分権に関する新聞の記事を紹介されました。確かに、私ども考えるべき点も指摘をされていると思いますが、地方制度調査会や、それから地方六団体の要求が反映されなかったという記述は私はいかがなものかと、かように考えております。私どもは、地方六団体の意見、地方制度調査会の答申、それを十分踏まえました上で、昨年暮れ地方分権大綱を決定し、その上に立ちまして、記事で評価もいただいているようでございますが、勧告、監視という強い権限を持った地方分権推進委員会というものを組み込んだ地方分権推進法案を国会に御提案申し上げたという点はひとつ御理解をいただきたいと思う次第であります。
　お尋ねの点についてお答えいたしますけれども、世界は今や歴史的な変革期を迎えております。国としては、内政に関する役割は思い切って地方公共団体にゆだねまして、国が本来果たすべき役割を重点的、効果的に担う体制を確立することが急務であるというふうに認識をいたしております。
　成熟期を迎えつつある今日、各地域がそれぞれの個性を生かした多様で活力あふれる地域づくりを進めることができますよう、どこに行っても金太郎あめのようだというようなことではないように、地域の主体性を重視した行政システムの変革が求められていると思います。そうして、国民がゆとりと豊かさを実感できる社会の実現が求められている。以上の点を十分踏まえました上で、地方分権に対する要請がかつてない高まりを見せ、しばしば引用いたしますが、衆参両院の国会決議にもなっておると思います。
　ただ、規制緩和が官から民へという形の変革であり、地方分権が国から地方へということでございますので、規制緩和の場合は、直接それにかかわる国民の皆さん方が多数おられるわけでございますし、多数の経済団体がございます。したがいまして、そういった団体から規制緩和を行うべきだという世論が大いに盛り上がるわけでございますけれども、地方分権の場合は、国から地方へと、国から地方公共団体へということだものですから、残念ながら直接国民、直接消費者という形ではないということは事実だろうと思います。
　しかし、私は地方公共団体は住民自治であるべきだ。住民の中から地方自治を求める、そういう機運が高まることによって地方自治というものは運営されていくべきであるし、また、そういう中で私は地方分権というものも立派に結実していくんではないだろうかというふうに考えておる次第であります。
○岩崎昭弥君　「国の関与省庁別事項数」というのがありまして、平成六年三月三十一日現在を見ますと、件数が三千二百九十三件になっているんですね。多いところをちょっと指摘しますと、厚生省が二百九十九件、農林水産省が五百十二件、建設省が五百九十三件、自治省が三百九十九件。これを昭和六十三年十二月三十一日現在から見ますと大分ふえておる、こういう状況にあります。
　これも総務庁長官にお尋ねするんですが、機関委任事務の整理合理化を進めるに当たっては、個別具体的な事務についてケーススタディーを行う必要があると思うんです。そして、相当切り込んでやっていただかないと地方分権といっても成果が上がらないというふうに思いますので、この点について長官の所信を聞きたいと思います。
○国務大臣（山口鶴男君）　国の関与が多数あるということは御指摘のとおりでございます。若干ふえたという点の御指摘もまさにそのとおりでございますが、国の関与につきましては、法案でうたっておりますように、また分権大綱でうたっておりますように、これにつきましても思い切った整理合理化を進めてまいるという決意でございます。
　また、お尋ねの機関委任事務の整理合理化につきましては、現在、機関委任事務が五百六十二ほどあるわけでございますけれども、御指摘のとおり、多数の実体法によりましてそれぞれ根拠を置いて機関委任事務というものは設定されているわけでございまして、一つ一つ個々の事務について具体的に吟味をしていくことが必要であると存じます。
　私どもといたしましては、こういった観点で地方分権推進委員会で個々具体的に吟味をいたしまして、機関委任事務についてはどのように整理合理化をすべきかということはきちっと御議論をいただけるものと思いますし、また、私どもとしてはいただいた勧告、御意見というものを踏まえました上できちっとした地方分権推進計画を策定いたしまして、具体的な整理合理化をきちっとやってまいりたいと考えておる次第でございます。
○岩崎昭弥君　国の関与に関していいますと、さっき言いましたように自治省もトップクラスにあるわけです。建設省、農林水産省に次いで三番目が自治省ですね。自治省は先ほど申しましたように三百九十九件あります。
　そこで、自治大臣にお尋ねするんでありますが、地方分権を推進するに当たっては、まずは地方分権を進めるという自治省が率先して権限移譲等に取り組まないといけない、こういうふうに思うんですね。各省庁に範を垂れてこそ初めて推進が可能になると私は踏んでおるんですが、この点についての自治大臣の所見をお聞きしたいと思います。
○国務大臣（野中広務君）　委員御指摘のように、地方分権の推進を行っていきますためには、自治省にとりましてもこれは最重点的な課題と受けとめておるわけでございます。
　自治省自身の事務につきましても今お触れになったわけでございますけれども、自治省につきましては、御承知のように選挙の問題あるいは自治法上の報告等の問題、また消防の問題等がございまして、それぞれ御指摘のような項目があるわけでございます。
　しかし、今日まで自治省自身の事務を含めまして国と地方の役割分担を本格的に見直しまして、権限の移譲や国の関与等の廃止あるいは緩和、地方税財源の充実強化を進めまして、地方公共団体の自主性かつ自立性を強化していくようあらゆる機会をつかまえまして努力をしてきたところでもございますし、また今後とも当然のことながら、二十一世紀に向けた時代にふさわしい国と地方との関係を確立するためには、自治省が先んじて具体的な成果を上げるべく強い決意で取り組んでまいる所存でございます。
○岩崎昭弥君　次に、今度は総務庁長官にまたお尋ねします。
　地方分権の問題は長年の懸案であったために、ここまで事態が進んだことについては国民の関心も非常に高いのであります。また、全国の都道府県、市町村は推進法の成立及びこれからの経過を特に注目するだろうと思うのであります。したがいまして、これは法案が成立しましてからの地方分権推進委員会の審議の状況をできるだけ公開しでいくことが重要だというふうに思いますが、その点についてはどのように考えていらっしゃるか、お聞きをしたいのであります。
○国務大臣（山口鶴男君）　昨年成立をさせていただきました行政改革委員会、この法案の審議に当たりましても、またかつて私が提案者で衆参で御論議をいただき成立させていただきました国会等の移転に関する法律に関しましても、行政委員会あるいは調査会、これらの審議を公開すべきであるという御意見が随分ございました。私はまさにごもっともであろうと思うんです。国会等の移転あるいは行政改革の推進という重要な課題について国民の皆さん方に十分お知らせをしていくということは、これは当然なさなければならない問題であると思います。
　ただ、その際にもお答えしたのでありますが、やっぱり委員会の運営自体はまさに構成されました委員会において御判断いただくべき課題でございまして、私の方からこうすべきであるという強制すべき課題ではない、またそうすることはいかがであるかというふうに認識をいたしております。
　ただ、私はその際にもお答えしたのでありますが、やはり国民の皆さん方に広く御理解をいただかなきゃならぬ極めて重大な歴史的な課題でございますから、そのことはできました委員会が十分この御判断をいただけるでありましょうし、また国会の御議論というものも十分踏まえていただけるだろう。
　そうして、公開ということになるか、それはわかりませんけれども、いずれにいたしましても委員会ではこのような議論が行われたということは、その都度会長さんがマスコミに対して、具体的にこのような審議が行われましたということはそれぞれ御報告あるだろうと思いまして、実質的には国民の皆さん方に審議の内容が公開に近い形でお知らせできるというような形に私は必ずしていただけるんではないだろうかというふうにも期待する次第であります。
　いずれにいたしましても、委員会自体が国会の御議論等を踏まえた上で自主的にお決めになる課題であるというふうに考えております。
○岩崎昭弥君　あと二、三の点についてまだ関係がありますので。
　地方分権に関するアンケート調査というのを全国市長会が都市政策研究特別委員会と一緒になって昨年行いました。その結果がこの一月に発表されているわけであります。ちょっと中身を紹介しますと、目的は「全国市長会では、都市政策研究特別委員会において権限移譲等を中心とした地方分権の推進について審議を行っている。そこで、審議の参考に資するため全市長に調査表を郵送し、地方分権に関しアンケート調査を行った。」。対象は、平成六年四月一日現在の全国六百六十三市長を対象に悉皆調査とした。調査期間は平成六年六月六日から七月十一日となっております。
　そこで、主なものをちょっと拾ってみますと、設問の一は、「地方分権を推進しようとする主要目的は何か二項目まであげてください。」という設問に対して、個性的なまちづくりを推進するためが七八・一％、五百十八市であります。住民サービスを向上させるためが六三％で四百十八市。
　次に設問の二は、「地方分権について当面重点的に取り組むべき分野は何か二項目まであげてください。」という設問に、都市計画・土地利用が九〇・八％、それから福祉・保健が六七・九％であります。
　設問の三は、「地方分権が進まない要因として特に障害となっているものは何か三項目まであげてください。」という設問に対して、中央省庁の既得権限の保護が七七・二％、自治体の財政的自立性の不足が六〇・九％、国の補助金行政による統制が五六二％となっております。
　設問の四は、「地方分権推進基本法制定にあたって特に盛り込む必要がある事項は何か二項目まであげてください。」という設問に対して、地方税財政制度の自立性の強化が九一％です。国と地方の役割、これが八一・七％となっております。
　設問の五、これは先ほどちょっと宮崎先生も触れられたと思いますが、地方税源の充実強化が八一・四％、地方交付税の充実が四六・三％となっております。
　それから設問の六、「権限移譲を進めるために当面利用したら効果的な制度は何か二項目まであげてください。」という設問に対して、広域行政圏が五一・三％、地方拠点都市が三二・六％、広域連合が二九・九％等となっております。
　それから設問の八に行きますと、「地方分権が進まないことにより一番困っていることは何か自由に記載してください。」、こういう設問がありますが、それは事業分野別と制度的問題別というのがありまして、事業分野別を言いますと、都市計画法に関する問題が二七・九％、土地政策一般に関する問題が一二・九％、農地又は農振法に関する問題が一〇・九％。それから、制度的問題別で言いますと、許認可の問題を指摘しているものが三五・二％、補助金の問題を指摘しているものが三四・九％という数字になっているのであります。
　そこで、これは自治省にお尋ねするんですが、全国市長会アンケートの結果のごとく、いろいろ問題があるわけですが、地方分権を推進する上で地方税の充実強化が特に必要と思われますが、この場合、税収の地域偏在の問題に対してはどのように取り組まれるつもりか、お聞かせを願いたいのであります。
○国務大臣（野中広務君）　現在の地方税を全体として見てみますと、委員御承知のとおりに、国税に比べますと地域的な偏在度が比較的少ないと思われるわけでございます。しかし、地域間に経済力の格差があります現状におきましては、どうしてもある程度の税源の偏在は避けることができないと思うのでありまして、今後、地方分権の流れに応じまして地方の税源の充実を図っていくに当たりましても、こうした現状を前提にせざるを得ない点があると考えておるところでございます。
　また、現行の地方税制の中におきましても、委員御承知のとおりに、道府県の税収は法人所得課税に偏っておりまして、税収において伸長性に富む反面、地域的な税収の偏在を大きくいたしまして、そのために景気の動向に左右される面があると考えておるところでございます。
　したがいまして、先般の税制改革におきましても地方消費税の創設が図られまして、比較的地域的な普遍性に富む消費課税のウエートが高められることになったところでございます。今後とも地方税におきましては、所得、消費、資産の間でよりバランスのとれた安定した税体系の確立を目指していかなければならないと考えますとともに、適切な税目の組み合わせによりまして税収の偏在が大きくならない税体系をつくっていくことが肝要であると存じておるところでございます。
　なお、税収の偏在によります地方団体間におきます収入のアンバランスにつきましては、別途、地方交付税等によりまして財政調整制度の適切な活用を図る必要があると存じておるところでございます。
○岩崎昭弥君　財政調整制度についてもお触れになりましたので次に飛びまして、地方分権の推進とあわせて地方自治の基本法である地方自治法の見直し、改正も必要不可欠であると私は思うんですが、この点について自治大臣の考えをお聞かせください。
○国務大臣（野中広務君）　御指摘のように、地方分権の推進の成果を十分なものにしていきますためには、国と地方公共団体の役割分担を踏まえまして、分権の時代にふさわしい地方行政体制の整備、確立を図っていくことが必要であると存じておるところでございます。
　昨年の地方自治法の改正によりまして創設をされました中核市制度あるいは広域連合制度は、いずれも地方分権を進める具体的な方策の一つとして位置づけられておるものでございますけれども、先般も申し上げましたように、外部の監査制度の導入等の地方制度調査会の答申で提言されました検討課題もございまして、今後とも地方分権の推進の状況に応じまして所要の見直し、検討を行ってまいらなければならないと存じておるところでございます。
○岩崎昭弥君　地方分権と地方自治は一体不離の関係にありますが、中身は違うんですね。したがいまして、地方分権の推進にあわせて背景となる地方自治の問題も私は重要であるというふうに思うんです。
　地方自治体の制定する条例について、例えば住民参加といえば今、監査制度ぐらいしかありませんが、住民参加規定というものをこれからつくっていく場合に自治法とどうなるか。例えば、選挙制度についても全部自治法で縛っていますが、これを県や市町村が独自につくったら自治法との関係はどうなるか。それから、地方自治体の条例の制定権を認めたとすると自治法との関係はどうなるかというような問題が私は出てくるというふうに思うんです。加えて、国と地方との間で見解が異なった場合にはこれを裁判で決着をつけるのか。いやいやそうじゃない、国と地方の争いを調整する仕組みを地方自治法の中に設けるのかどうか。そういうことも含めて、これも自治大臣に所見を伺いたいと思います。
○政府委員（吉田弘正君）　国と地方の調整の仕組みの問題でございますが、今回の地方分権推進を進めておりますのは、現在、地方がその実情に沿って個性豊かな行政を積極的に展開できるように、国と地方の役割分担を本格的に見直しまして、そして権限移譲や国の関与等の廃止、緩和、さらには地方税財源の充実強化を進めまして、地方団体の自主性、自立性を強化していくということにあるわけでございます。また同時に、国と地方が相協力しまして忌憚のない意見の交換を行い、意思の疎通を図って国民福祉の増進を図っていくということも大切なことだと考えています。
　そこで、そういう際に、国と地方で例えば条例の制定等をめぐっていろいろ意見の相違がある、その調整をどうするかというような問題でございますが、この問題につきましては昨年の十一月に出されました地方制度調査会の答申におきましても、「地方分権推進計画の実施状況を踏まえて、国と地方公共団体の関係を調整する新たな制度のあり方について、今後、検討する必要がある」というふうにされているところでございます。
　私ども、今後、地方分権推進委員会の作成する具体的な指針に基づいて作成されることになります地方分権推進計画の実施状況等を十分踏まえまして検討すべき課題であるというふうに考えているところでございます。
○岩崎昭弥君　次は、主として総務庁にお尋ねをしたいんですが、その質問の前に、「十六年ひと昔」という前の呉市長さんが書いた本があるんです。その中に退任してから地方行政の中でいろいろな矛盾点に遭遇したときのことがいろいろ書いてあるんですが、例えばその中の起債のことをちょっと紹介しますと、
　地方債は、説明するまでもなく、自治体の借金である。自治体の金繰りのため発行し、自治体が返済するものだから、自治体がシチュエーションを自分で判断し、自分で発行する権限を持つのがあたり前だと思うが、その許可権をがっちりと国が握っている。これを個人に置き換えてみるがよい。すねかじりの子供が親の了解を得ねば借金できないというのに似ている。
　こんな不思議な現象が今、横行している。こういうふうに言っているんです、これは率直過ぎますが。しかし、
　もっとも、あらゆる場合に自治体が勝手に地方債を発行してよいと言っているのではない。地方債の発行について国が管理しなければならないのは、次のようなケースが考えられる。
　第一に、起債市場は言うまでもなく、地域の単位を越えるものだから、市場が極端にタイトな時に、市場金利や株価など経済情勢をにらみながら、全国規模でコントロールすることが必要な場合もある。
　第二に、政府資金によって地方債を引き受ける際には、国がコントロールするのは当然である。
　第三に、自治体の財政が破綻状態にある時には、借金を抑制することが必要である。したがって、公債費比率が極端に高い自治体に対して、国が起債を認めないとする措置をとることは是認されよう。
　第四に、起債の償還に対して交付税措置をとることは、前述のごとく現在やや濫用されていると言えるので、これを抑える必要があるが、他面、財源対策債のように交付税措置を必要とする場合のあることは否定できない。このような場合には、国庫資金の支出を伴う関係上、起債の規模について国がコントロールするのは当然である。こういうふうに言っていますが、いずれにしても起債の管理がきつ過ぎるということを指摘しているというふうに思うんです。
　次に、住居表示のことが書いてあるんです。住居表示は住所のことですが、これも事細かにああせいこうせいと全部書いてあるんです。そこまで言ってくれぬでも地域は地域の特殊性がある、特殊性ぐらいは認めたらどうや、私の町はそこで個性をつくりたいという、そういう町もあるんじゃないかということを指摘しているんです、これは読みませんけれども。
　それからもう一つは公園です。公園は半分以上は緑がないとあかん、植栽がないといかぬと言っている。今、スポーツする時代に、そんな木の本数や緑で言ってもらったのでは困ると、そう言っているんです。昔はスポーツがそう盛んでなかったから、公園は植栽があって花があって小鳥が鳴いてというのが当たり前だったかもしらぬけれども、時代が変わってきたから、そこでスポーツするのに公園のスポーツ施設と緑の割合あるいは建物の割合なんかをそれぞれ規制するのはやり過ぎだというふうに言っているんですね。それはやっぱり山に家が建たないように、そういうところは公園にするとかいうことがあるように地方に応じた公園をつくらせてほしい、そういうふうに言っているわけですね。
　これは実際に建設省から縛られることを事細かに反論していますが、つまり地方債にしても住居表示にしても公園にしても、国は公共団体をがんじがらめに縛っているというのが私は極論するなら現状だと、こういうふうに思うんです。このように国が地方を縛るのは私はよくないと思う。地方自治体と言っているんですからある程度は任せた方がいいと、こういうふうに思うんですが、これについて総務庁長官の御意見を聞きたいんです。
○国務大臣（山口鶴男君）　地方債の問題は、自治大臣また財政局長もおられるわけでございますから、私の方から余りとやかく言うことはいかがかと思っております。いずれにいたしましても、単に自治大臣だけの許可権限ではありませんで、大蔵省も財政投融資を握っている関係から権限を持っているという形になっております。
　私は、大蔵省の方の問題についてはどうするかということは、これはまた大いに議論をしなきゃならぬ問題だと思いますし、それからまた自治大臣の許認可権限につきましても、いつも大臣の御答弁を聞いているわけでございますが、やはり元利償還について交付税の基準財政需要額で算入しているという関係もありますので、一概に全く許可なしにしてしまうのはいかがか。しかし、やり方についてはいろいろ配慮する必要があるんではないかというふうにお答えになっておるわけでございまして、そういう意味では地方分権推進という観点に立って、地方債の問題についても私は地方分権推進委員会で十分な御議論もあって、またそういう中で推進計画が策定される、政府の方針が決まっていくということになろうかと思っております。
　御指摘の住居表示でありますとか公園などの問題につきましては、これは国の関与の問題だと思いますが、国の関与につきましても必要最小限のものに整理合理化を図る。存置する場合におきましても事前関与から事後関与、権力的関与から非権力的関与へ移行することを基本とするということを地方分権大綱でうたっております。
　そういった観点を十分踏まえまして、御指摘の国の関与につきましてもできれば許認可から届け出にするというような緩やかな形にしていく、あるいは事前を事後にしていく等々の形で整理合理化をし、自治体の自主性を十分尊重すべきものだというふうに考えておる次第であります。
○岩崎昭弥君　今度は自治省にお尋ねいたします。
　物事は隗より始めよと言いますが、自治体の自立性について、やっぱり自治省は寛容な態度でやってほしいということがあるんです。
　例えば政令市、中核市について言うならば、この制度は国の側の評価によって規定されていると言っても私は過言ではないというふうに思うんですが、一定の基準に達したら各団体の判断で当該市になれるような地方団体の自主性を尊重した柔軟な制度にしたらどうか、まずこう思うんです。このことを早急に検討されたいと思うんですが、このことについて自治省の考え方をお聞きしたいんです。
○政府委員（吉田弘正君）　まず政令市の制度の問題でございますが、これは御案内のように、大都市固有の行政需要に適切に対処するために昭和三十一年に創設をされたものでございまして、現在、十二の都市が指定されているところでございます。
　政令都市の指定の要件につきましては、法律上、単に人口五十万以上の市というふうに規定しているのでございまして、それ以外には別段明文上の定めている要件はないわけでございますが、そもそもの立法の経緯でございますとか特例を設けた趣旨からいたしまして、人口その他の都市としての規模、行財政能力等について、従来の政令指定都市と同等の実態を有するというものについて都市を指定してきたところでございまして、今後もそういった視点、つまり都市の規模とか行財政能力等を総合的に勘案して指定すべきものと考えているところでございます。
　また、中核市の問題につきましては、第二十三次の地方制度調査会の答申を踏まえまして、指定市以外の都市であっても、指定市に比較的近い規模、能力が比較的大きい市について、その事務権限を強化するために設けられた制度でございます。昨年の六月に法律改正をさせていただきまして、本年の四月から施行をされているところでございます。
　この要件としましては、法律上人口三十万以上を有すること、面積は百平方キロメートル以上を有すること、そして当該市の人口が五十万未満の場合にあっては、当該市を含む周辺の地域における経済社会生活圏の中核としての機能、つまり中核性の機能、そういうものを有することを要件としておるわけでございまして、そういう市について、市の申し出に基づいて政令で指定されるという仕組みになっているわけでございます。
　中核市の指定に関しましては、重要な事務権限が都道府県から中核市に移るということになるわけでございますので、事務の引き継ぎや事務処理体制が十分できているかどうかということが大事でございまして、そういう整備をしっかりしていただきたいと考えておりますが、せっかく地方自治法の改正をいたしまして地方分権を進める具体策の一つとしてつくった制度でございますので、この制度を広く活用していただきたいというふうに私どもは考えているところでございます。
○岩崎昭弥君　政治改革のことを顧みますと、ある意味で順調になかなかいかなかったわけです。それぞれの政党、それぞれの議員に利害関係があったからです。政治改革と同様に今回の地方分権も中央省庁が自分の体に自分でメスを入れるということになりますので、なかなか難しいんですね。
　そうした壁を破るのが実は政党の役目であると私は思うんですが、地方分権は村山内閣ばかりでなく、細川、羽田両内閣も重要課題に掲げてまいりました。その流れからいいますと、これは難しくても超党派で、政治の責任でこれを解決しようという不退転の決意が我々にもないといかぬというふうに思うんですが、そのことをみずから申し上げまして、質問を終わります。
○牛嶋正君　平成会の牛嶋でございます。
　私は、地方分権の推進に関する議論をずっとしてまいりまして、そこでの重要な概念といいますかキーワードというのは国と地方公共団体との役割分担、そこにあるんじゃないかというふうに思います。これは、地方分権推進に関する基本理念をうたっております第二条からも明らかでございます。
　すなわち、社会や経済の実態がどんどん変化しているわけです。ですから、それを踏まえて国と地方公共団体の役割分担を見直し、経済の実態に即した役割分担を明確にしていく。その場合に、現行の国と地方公共団体との役割分担の間にずれといいますか乖離が必ず生じます。この乖離を埋めていく、これが地方分権であるというふうに考えるわけであります。これは第二条の基本理念でもそのようにうたわれているというふうに思っております。
　こういう立場に立って、このキーワードとも言うべき国と地方公共団体の役割分担に焦点を合わせまして、後の三条、四条と条文を読んでいきますと、これは私だけかも知れませんけれども幾つか疑問点が出てくるわけです。疑問点というよりも、もう少し明らかにしておいた方がいいということかと思います。そういうことで、私が疑問点に思っているところを明らかにするという形で質問させていただきたいと思いますので、よろしくお願いいたします。
　初めは、自治大臣に主としてお尋ねをしてまいりたいと思います。
　今申しました国と地方公共団体との役割分担のあり方を考えていく場合、これは基本理念にもありますように、やはり目的は国民福祉の増進にあるというふうに思うわけであります。基本理念のところではうたっておりませんけれども、これには制約があるわけです。すなわち、限られた資源なんです。ですから、限られた資源という制約のもとで国民福祉を最大限に高めていく場合に、国と地方公共団体がどういう役割分担をすればその目的を達成することができるのか、こういう観点で地方分権を考えなければ、いたずらに議論が混乱するのではないかというふうに私は思っております。
　その場合に、経済学では、限られた資源でもって国民福祉を最大限に増大させるためには三つの条件が満たされなければならないと言っております。
　その一つは、限られた資源ですからこれを最も有効に活用しなければなりません。最適配分の実現であります。二番目は、資源を有効に利用しても、それでつくられたものがどう分配されるか、これが問題であります。ですから、適正な所得分配の実現、これが第二番目の条件であります。第三番目の条件は、限られた資源ですから遊休の資源があってはなりません。失業があってはなりません。ですから、雇用の安定と物価の安定、これの実現が条件になってまいります。この三つの条件を整えていかなければなりませんが、国と地方公共団体が行う行政は、実はこの三つの条件に非常にかかわっているわけであります。
　そこで、この三つの条件とのかかわり合いを財政が三つの機能を持っているというふうに表現している。すなわち、資源配分の機能、それから所得分配の機能、そして経済安定の機能であります。だとしますと、国と地方公共団体との役割分担を考える場合、私はこの三つの機能について、すべてやっぱり検討していかなければこれからの日本の経済、財政の運営を円滑に、かつ非常に有効に運営していくことはできないと思うのでありますが、これについて自治大臣、どういうお考えでしょうか。
○国務大臣（野中広務君）　今、委員から御指摘がございましたように、限られた資源の中で三つの財政機能をどのように生かして国と地方の役割分担を行っていくかというのが分権の基本理念と基本方針でなければならないという御指摘は委員御指摘のとおりだと思うわけでございます。国と地方とが意思の疎通を密にいたしまして、相協力して共通の行政目的であります住民福祉の増進を図っていかなければならないと思うわけでございます。
　この法案におきまして、国と地方公共団体の役割分担につきまして、国は国際社会における国家としての存立にかかわる事務等、国が本来果たすべき役割を重点的に担い、地方公共団体は地域におきます行政の自主的かつ総合的な実施の役割を広く担うこととされておるわけでございますけれども、このような役割分担のあり方に即しまして権限移譲等を推進していくこととしておりまして、具体的な権限移譲等を通じまして国と地方公共団体が分担すべき役割がより明確になっていくものと考えておるわけでございます。
　また、これらに並行いたしまして、国と地方公共団体の役割分担に応じた地方の税財源の充実確保を図っていかなければならないということも御指摘のとおりでございます。その際は、当然、国家財政及び地方財政のそれぞれの特色に配意していかなくてはならないと考えるところでございます。こうした中で国と地方公共団体とが相互に協力をいたしまして、御指摘のような財政機能も適切に果たされていくものと考えるところでございます。
○牛嶋正君　ありがとうございました。
　私は、もうちょっとこの三つの機能について見ていきたいと思うのでございますけれども、最初の資源配分機能でございますが、これは我が国は市場経済でございますので、大部分の財サービスというのは市場を通じて供給されているわけであります。
　問題は、市場を通じては供給されないいわゆる公共財、これを国と地方公共団体が受け持っていくわけでありますが、この役割分担は普通国と地方の事務配分というふうに呼ばれております。この事務配分の問題は今回の地方分権の非常に中心的なテーマでございますが、これはちょっと後に回したいと思いまして、次に所得の分配機能についての国と地方の役割分担を少し考えてみたいと思います。
　財政が所得分配機能をどういうふうな形で発揮していくかといいますと、一つは生活保護費とか年金給付等の移転支出、それからもう一つは累進構造による課税によって進められていくというふうに考えられるわけであります。そうしますと、現行の税制を見ますと、累進課税の構造をとっておりますのは、まずは国税の所得税でございます。しかし、地方税の個人住民税も、これはちょっと緩やかでありますけれども累進課税の構造をとっているわけで、そういう意味では所得の分配機能の中に地方公共団体も加わっている、こういうふうに考えられるわけです。
　しかし私は、この所得の分配機能というのは国が主として受け持つべきである、全国一律に適正な分配基準を設定し、そしてそれを実現していく、これはやっぱり国の重要な役割ではないかというふうに思うわけでありますけれども、この考え方について自治大臣はどういうふうにお考えでしょうか。
○国務大臣（野中広務君）　委員のような学識の立場に立たれました高度の国の所得分配機能のあり方という問題につきまして的確にお答えできる識見を持ち合わせてはおらないわけでございますけれども、今御指摘になりました個人住民税は、地域社会の費用につきまして住民がその能力に応じて広く負担を分任するという独自の性格を有しておるわけでございまして、所得税と比べまして個人所得課税に求められる所得の再配分の役割が相対的に小さいために、その税率構造は所得税と比較いたしましてかなり緩やかな税率構造となっておると承知をしておるところでございます。
　しかしながら、個人住民税は一方でお説のように所得を課税標準としておるわけでございますので、負担能力に応じた負担を求めるという性格もあわせ有しておると考えるわけでございまして、ある程度の累進構造は必要ではなかろうかと存じておるところでございます。
　いずれにいたしましても、個人住民税の性格にふさわしいあり方につきまして必要な検討を行いまして、中長期的にその充実を図ってまいらなくてはならないと考えておるところでございます。
○牛嶋正君　今、中長期的に充実を図らなければならないとおっしゃったわけですけれども、これまでの税制改革を振り返ってみますと、常に国税中心の税制改革、地方税の改革はいわばつけ足しですよ、私から申しますと。そうだとしますと、このような状態が続くならば、幾ら地方税による税源の確保と言ったって、私は言われるだけじゃないかなというような気がするんです。そのためには地方税を中心にした税制改革をやっぱりやらなきゃいけないんじゃないかと思うんです。なぜ今まで所得税を中心にした国税中心の税制改革で終始してきたのか。いつでも地方税の改革はつけ足しだったんです。なぜでしょうか。
　私はその理由は幾つかあると思うんですけれども、その一つの理由として、先ほど私が申しました所得の分配機能における国と地方公共団体の役割分担が明確でなかったからです。その点についてもう一度自治大臣のお考えを。
○国務大臣（野中広務君）　委員が御指摘になりましたように、所得の分配機能におきまして国税、地方税の役割分担を踏まえますときに、地方税のあり方について、委員が御提言のような問題点なしとしないところは私もよく認識をするところでございます。
　したがいまして、今回この法案の六条によりまして、「地方税財源の充実確保」というところで、安定的な地方税体系の確立を図るとするところが私どものこれからの大きな課題であると存じておるところでございまして、この充実確保が十分地方分権を果たしていく上により必要であると考えますだけに、安定的な地方税体系の構築を図っていかなくてはならないと思うのでございます。御指摘の所得分配機能の観点からも、地方税体系のあるべき姿として安定的な税体系の構築が望まれるところでございます。
　先般の税制改正につきましても、先ほど来申し上げましたように、安定的な地方税源として地方消費税が創設をされ、加えましてこれにかかわる地方交付税率の変更も行われたところでございますけれども、提案をいたしております法律案の文言は、地方分権推進大綱の方針を踏まえまして、地方税財源の充実確保につきまして基本的事項を規定したものでございますことをぜひ御理解いただきたいと存ずるところでございます。
　なお、「地方税財源の充実確保」という文言には、広い意味で安定的な地方税制の確立という趣旨も含まれておると考えておるわけでございまして、今後、委員が御指摘の観点をも踏まえまして、安定的な地方税体系の確立に向けてさらなる努力を傾けてまいりたいと存じておるところでございます。
○牛嶋正君　これまで、地方税の改革が本格的に行われましたのは、昭和二十五年のシャウプ税制改革のときなんですね。そのときにつくられた税目と今の地方税を構成している主要税目は全く同じなんです。ほとんど変わってないんです。
　ということは、先ほどから私が申しましたように、今まで税制改革において地方税改革というのはいつも余分なものであったということです。だとすると、もう少しはっきりと言っていただかなければ今までと変わらないんじゃないか。そうすると、シャウプ税制のときにできた地方税がそのままずっと続いていくんじゃないかというふうな危惧を持ちますので、ちょっと申し上げたわけでございます。
○政府委員（佐野徹治君）　地方税全般につきましてのお尋ねでございますけれども、地方税は都道府県と市町村の二段階の税制になっておるものと、こういう前提のもとで先ほどお話がございました。
　シャウプ税制につきましては、その考え方というのはやはり市町村税を非常に充実させる、こういう観点、それに都道府県税につきましても同じような観点から充実させるということで従来からとらえてまいっておりまして、先般の税制改革におきましても地方消費税が新たに創設された、こういう点につきましても御理解をいただきたいと思います。
　それから昨年の十二月の税制調査会の答申におきましても、今まさに地方分権推進法案の御議論をいただいておりますけれども、地方分権の推進という時代の大きな要請に応え、今後ともより安定的な地方税体系の構築を図っていくことが必要であると、こういうような答申もいただいておりますので、私どもこういった答申をも踏まえまして地方税財源の充実には努力をしてまいりたいと考えております。
○牛嶋正君　税制の話をしますと、もうそれだけで私の持ち時間がなくなりますので、ちょっとそれは置いておいて先に進ませていただきます。
　経済安定機能でございますけれども、最近の総合経済対策をずっと見てまいりますと、その中で公共事業が中心的な対策になるわけですけれども、公共事業のかなりの部分が地方公共団体の単独事業で行われてきているわけです。それからまた、これまで行われてまいりました消費需要喚起のための所得税減税、これも重要なフィスカルポリシーですけれども、その場合でもやっぱり住民税の減税が所得税の減税にあわせて行われるということですね。このように見ますと、経済安定機能におきましてもだんだん地方公共団体の役割が増大してきている、僕はこれでいいと思うんですね。むしろ非常にフィスカルポリシーの運営が難しくなってきておりますので、今後は地方公共団体の協力が不可欠だと思います。それをうまく組み合わせていかなければ、実効あるフィスカルポリシーを実現することはできないと思います。
　しかし、ここ二、三年の地方財政の構造を見ていますと、やはり単独事業をどんどん引き受けておりますので地方債がどんどん累積しております。それに伴いまして公債費比率がアップしてきております。いわば財政構造がかなり悪くなってきているわけです。そんなことを考えますと、やっぱりもう一度経済安定機能に関しましても国と地方公共団体の役割分担を明確にしておく必要があると思うんですけれども、自治大臣、どうでございましょうか。
○国務大臣（野中広務君）　安定した経済の実現、すなわち安定経済機能を図るための近年の総合経済対策について、委員がお触れになりましたように、景気の動向を見ました場合に、これを弾力的、機動的に対処していく景気調整を行いまして、より安定化を図っていく機能として財政が果たす役割はまことに大きいわけでございまして、その一端を地方財政が担って今日まで協力を行ってきたところでございます。
　しかしながら、安定した経済の実現は地域経済にもかかわることでございますので、またあわせて公共投資の約七割を地方公共団体が実施をいたしておりまして、その六割が地方単独事業となっておるわけでございまして、委員が御指摘のとおりでございます。
　こういう点から考えてみますと、経済対策におきまして地方財政の果たす役割はより大きなものがあろうと存じておるところでございます。今後とも、生活に密着した社会資本の整備の重視が言われておるところでございますし、地域福祉の重点策を考えますときに、より地域に密着した社会資本の充実のためには地方財政の役割はまことに重要であると認識をしておるところでございます。
　御指摘ございました地方財政の健全化につきましても、地方分権を推進する上で、先ほど申し述べましたように法の六条におきましても、「国と地方公共団体との役割分担に応じた地方税財源の充実確保を図る」こととされておるところでございまして、具体的には毎年度の地方財政対策におきまして地方税あるいは地方交付税等の充実確保を図ることにょりまして、今御指摘ございましたような地方団体の財政の運営に支障が生ずることのないようにさらに努力を重ねてまいりたいと存じておるところでございます。
○牛嶋正君　今、三つの財政機能を取り上げまして、そこでの国と地方公共団体の役割分担について見てきたわけですけれども、今回の条文を読みますとどうも資源配分機能が中心になっておりまして、私が今言ったような後の二つの所得分配機能、それから経済安定機能については余り触れられていないんじゃないかというふうな気がするわけであります。
　しかし、第二条の基本理念のところをもう一度見てみますと、「国と地方公共団体とが共通の目的である国民福祉の増進に向かって相互に協力する関係にあることを踏まえつつ、各般の行政を展開する上で」と、こう書かれております。そうだとすると、四条以下の基本方針と、それからここで二条でうたわれている基本理念の間にちょっと整合性を欠くんじゃないかというふうに思うんですけれども、これについて大臣はどういうふうにお考えでしょうか。
○政府委員（吉田弘正君）　経済の諸機能に関連しての御質問でございまして、特に法文の四条、五条関係等についてのお尋ねでございますので、私の方からお答えをさせていただきたいと存じます。
　今回、私どもが地方分権推進法案をとりまとめまして御審議いただいております。その背景と申しますか、それは御案内のとおり、現在、国民がゆとりと豊かさを実感できる個性豊かな地域社会を実現するというために、地方公共団体がその実情に沿った個性あふれる行政を展開ができるように自主性、自立性を高めようということで、地方分権の推進が必要不可欠であるという認識のもとに法律案を出させていただいて御審議いただいているところでございます。
　したがいまして、この法律案におきましては、国と地方公共団体の役割分担につきましてまず規定をいたしまして、国は本来果たすべき役割を重点的に担い、地方公共団体は地域における行政の自主的かつ総合的な実施の役割を広く担うことというふうにしているわけでございます。
　そして、このような基本的な考え方に沿いまして、国から地方への権限移譲あるいは国の関与、必置規制等の整理合理化等の施策を推進していくということも規定いたしまして、それによって地方分権の推進を図っていくということにしているものでございます。
　また、地方公共団体が事務事業を自主的、自立的に執行できるように、こうした役割分担に応じて国家財政と地方財政の特色に配意しつつ地方税財源の充実確保を図っていくことが必要であると考えておりまして、それに応じて今ありました御指摘の財政の経済安定機能等も国と地方公共団体におきましてそれぞれ適切に果たされていくというふうに考えているところでございます。
○牛嶋正君　今、非常に模範的な回答をいただいたわけですが、第四条を読ませていただきますと、「全国的な規模で若しくは全国的な視点に立って行わなければならない施策」、これは本当に官僚が考えるうまい文言だなと思って、これさえ載せておけば何でも国でやれますよね。私はそう思います。
　問題は、この後、五条以下で地方分権の推進に関する国の施策です。僕はこのところで、今おっしゃるようなことで経済安定機能も考えているんだというふうなことであれば、そのことをやっぱり五条のところで少し顔出しさせるべきではないかと思うんです。先ほどから申しましたように、例えば経済安定機能に関して申しますと、やっぱり単独事業を行う場合に八割は起債でしょう。九割かな。起債はどれだけですか。
○政府委員（遠藤安彦君）　ことしの地方財政計画の上では、単独事業の事業費が十九兆五千億ということになっておりますが、これに対する起債は恐らく八兆円程度と、正確には今手元に持っておりませんが、というように理解をいたしております。
○牛嶋正君　だとしますと、やっぱり五条の中で先ほども質問が出ていましたけれども、地方債許可制度のことを一言やっぱり触れるべきじゃないかと思うんです。そんなに触れなくていいですよ、地方債許可制度を弾力化、簡素化するとともにぐらいでいいと思うんです。でも全然出てないということは、結局、四条でこういうふうにおっしゃっているけれども、経済安定機能に関しては全然今まで考えてこられなかったんじゃないかなというふうに思うんですけれども、いかがでございましょうか。
○政府委員（遠藤安彦君）　法案の文言の問題でございますけれども、私ども政府として法案を提出しました段階におきまして、この法律案の文言につきましては昨年閣議決定をいたしました地方分権推進大綱方針等を踏まえた上で法文を書いているわけでございまして、地方公共団体の財政基盤の整備について基本的な事項について規定をしておくということで御理解いただきたいと思うわけであります。
　御指摘の地方債の許可制度の弾力化とか簡素化等の問題につきましては、先ほど申し上げました大綱方針の中で、今後一層そういった方向を図るように努力をしていくということが示されているわけでありまして、私どもとしては具体的にはそういった方向で努力をしていきたいということでございますので、文言としては地方債の文言は特に入れてない、こういうことでございます。
○牛嶋正君　私は、そういった文言についていろいろと問題を指摘しているわけじゃないんです。
　私の認識は、今の我が国の経済が置かれている状況に関しましては、午前中からの御議論にもありましたようにやっぱり大変な状況ですね。これはもう財政もそうだと思いますけれども、経済の置かれている状況は大変です。こんなときに権限移譲の問題で議論をしていていいのかなという気がします。むしろ、第二条にもありましたように、今こそ国と地方公共団体が本当に協力して我が国の財政の立て直しを図っていかなければ、これはとんでもないことになるというふうに思います。
　そういう観点で議論させていただいておりますので、もしそれによって地方公共団体の方がより一層これからの財政運営に真剣に取り組むことができるとするならば、ちょっとした文言を入れたっていいんじゃないかというふうに思いますけれども、自治大臣、いかがでございましょうか。
○国務大臣（野中広務君）　この問題はたびたび御指摘をいただきまして私も答弁をしてきておるところでございますが、委員が御指摘のような地方債のあり方等につきましては当然御意見のあるところでございます。
　個別具体的な問題につきましては、今後、分権推進委員会においてそれぞれ国の移管事務等を含めて御審議いただくことが今回の法提案の基本として考えてまいりましたところでございまして、地方債の許可につきましては、今日までもその弾力化あるいは簡素化等について努力をしてきたところでございますけれども、今後さらに一層御意見等を踏まえながら、この弾力化、簡素化につきまして法律に明文化はしておりませんけれども、今日までの足取りを踏まえながら個別の事業について、地方債の許可を今やっておるわけではございませんので、枠配分をいたしまして、そして簡素化あるいは弾力化に努めておるところでございます。
　今後一層、自治省といたしまして分権の趣旨を踏まえましてそういう努力を積み重ねてまいりたいと考え、委員の意のあるところは十分生かしてまいりたいと存じておるところでございます。
○牛嶋正君　それでは次に、先ほど問題を残しました資源配分機能にかかわる国と地方公共団体との役割分担について少しお尋ねしてまいりたいと思いますが、今度は総務庁長官にお願いをしたいと思います。
　先ほども申しましたように、限られた資源を活用して国民福祉の増進を最大限図っていく、これは大変な問題なんですが、結局は個々の財サービスをどれだけ生産するかということでその資源を配分していくわけですけれども、その場合に効率的に資源を配分していくためには二つの条件がある。この場合も満たされなければならないと思っております。
　これは国及び地方公共団体が行政を通じて、先ほど申しました公共財を供給する場合にも同じでありますが、その一つの条件は私は需要側の条件と呼んでいるんですけれども、いたずらに物をつくっても売れなければ資源が有効に利用されたとは言えません。ですから、まず財サービスに対する需要者のニーズを正確にとらえなければなりません。そして、それにできるだけ合致するような供給水準を決めていく、あるいは供給量を決めていくということになろうかと思います。これは国及び地方公共団体の行う行政の場合でも同じでありまして、国民が国民生活を続けていく上で行政に対してどういうニーズを持っているのかということを正確に把握しなければ、せっかく行政を行っても住民の方が向こうを向いていれば大変な資源のロスになるわけであります。
　これは言うならば、国民のそういうニーズあるいは地域住民のニーズを正確に把握して行政サービスの適正な水準を決めるということだと思うんです。私はこの事務を計画事務と呼んでいるんです。これは余り皆さんは使っておられませんけれども、私は計画事務と呼ばせていただいております。ちょっと覚えておいてください。
　それからもう一つは、供給側の条件ですね。それは今我々が利用し得る最高の技術水準を使ってできるだけ低コストで供給するということです。普通、行政の効率化と言われているのはこのことを言われていると思います。これは、まさに需要側の条件で決められたサービス水準に基づいて実際にサービスの供給を行うわけでございますので、これを実施事務というふうに呼ぶわけです。
　そうしますと、普通、行政はある行政サービスを供給する場合は二段階に分かれているわけですね。計画事務とそれから実施事務、こういうふうに分かれて供給されていくわけであります。ところが、先ほど申しました市場メカニズムは、いわば価格がうまく資源配分の調整的役割を果たして、価格が上がりますとそこには需要が集まっている、だからその生産をふやす、価格が下がる、こういうふうなことで価格がシグナルの役割を果たしていくわけですけれども、行政の場合は価格がございませんので、結局は予算を編成してサービス水準を決め、そしてまたそのサービス水準のもとでサービスの供給を果たしていかなければならない、こういうふうに思います。
　その場合、計画事務とそれから実施事務、これをどういうふうに国と地方公共団体が役割分担すれば、先ほどから言っておりますように二つの条件が満たされてそして効率的な資源の利用ということになるのかということ、これは真剣に考えなければならないと思いますね。行政改革なども結局はこの問題に全部帰港するわけでございます。
　ところが、今まではどちらかといいますと、供給側の条件だけでどうも決められてきたような気がいたします。例えば、地方自治法の別表四に挙がっております戸籍に係る事務、これは機関委任事務ですけれども、これを考えてみますと、戸籍は言うたら窓口行政ですから、住民の一番身近なところに窓口を置くのが一番便利がいいわけですし、そしてコストも非常に安くつきます。ですから、結局は市町村の機関委任事務というふうに決められたんだと思うんですね。しかし、全国統一的に一つの様式に従って戸籍を記載した方がこれは便利がいいですし、また全国統一にした方がいいと思いますね。ですから、戸籍法というのを設けて先ほど申しました計画事務を国が受け持つ、こういう形になっているわけです、ですから、戸籍事務というのは機関委任事務のいつも代表の事務として取り上げられますけれども、計画事務を国が、そして実施事務を市町村がと、こうなっている。これが機関委任事務であります。
　結局、今私が申しましたように、これまでの事務配分というのは大体供給側の条件で考えられていた。余り需要側の条件が考慮されなかったんですが、それは理由があったわけですね。その一つは、これまでの行政サービスというのは大体私たちの生活に密着しているサービスが多かったわけですね。ですから、だれもが日常生活を行っていく場合に必要欠くべからざるサービスであった。それだけにそのサービスに対する人々の、地域住民の選好というのはそんなにばらつきがなかった、大体同じ。例えば、ごみの場合ですと、一日の日常生活で排出するごみというのは大体九百グラムから一キログラムですね。これを収集し処理してくれればいいわけです。そうしますと、どれだけのごみ行政に対する需要があるかというと、人口掛ける一キロなら、一キロ掛ければその需要が出てくるわけですね。ですから、地域住民のそういった選好を余り議論しなくてもよかったという点が一つあると思います。
　それからもう一つは、そういう非常に日常生活にとって重要なサービスではありますけれども、一定水準のサービスを確保することが非常に難しい財政力の乏しい団体がかなりあったということですね。
　ですから、そういうところに全部任せておりますと地域住民が不自由をするというふうなことになってしまいますから、国が大体一定のサービス水準を決めて、そしてそれが実現するように国が財政的にサポートする、こういうことであったと思うんです。ですから、多くの場合、計画事務に大体国がかかわりを持ってきたわけですね。実施事務を市町村が受け持っている行政サービスについて市町村あるいは都道府県、地方公共団体が計画事務も行っているもの、これはあるわけです、そんなに数は多くありませんけれども。これは固有事務ですね。
　それからもう一つは、計画事務を行う場合に国と地方が同時にそれに参加している、これは私はタイプ二と言っているんですが。タイプ一というのは、先ほど申しました計画事務も実施事務も地方公共団体が受け持っている場合、それから今申しましたタイプ二というのは、計画事務は国と地方がそこに参加する、しかし実施事務は全部地方公共団体が受け持つ、それからタイプ三というのは、計画事務は完全に国が決めてそして実施事務は全部地方公共団体に任せる、この三つのタイプに分けることができる、こういうふうに思うわけです。
　地方自治法の第二条で、地方公共団体が行う事務を四分類しておりますね。固有事務、それから団体委任事務、機関委任事務、そして行政事務と分けておりますが、今申しましたタイプ一が固有事務、これはもう問題ないわけです、もう既に計画事務を地方公共団体が受け持っているわけですから。だから問題はタイプ二に含まれる団体委任事務と行政事務、そしてタイプ三の機関委任事務ということになろうかと思いますけれども、こういう分類に対しまして総務庁長官はどういうふうに、これをもとにしてこれからの議論が始まりますので、ちょっとコメントをいただきたいと思います。