○参考人（竹下守夫君）　昨年七月から法制審議会民事訴訟法部会の部会長を務めております竹下でございます。本日は、法制審議会民事訴訟法部会の部会長といたしまして、昨年の国会で成立いたしました新しい民事訴訟法の附則第二十七条に基づく文書提出命令制度についての検討状況を報告させていただきたいと思います。
　民事訴訟法部会は、昨年二月二日に、法制審議会総会に上程するための民事訴訟手続に関する要綱案を採択しまして以来、活動を一時休止いたしておりましたが、第百三十六回国会において新しい民事訴訟法が制定されましたので、それを受けて昨年七月二十二日に新法の立案及び成立の経緯等についての報告を行うための会議を開催いたしました。
　同日の部会におきましては、民事訴訟法案が国会で審議されました際、文書提出命令に関する規定の一部について修正がなされ、第二百二十条第四号による文書提出義務の対象から「公務員又は公務員であった者がその職務に関し保管し、又は所持する文書」が除外されますとともに、附則第二十七条におきまして、これらの文書を対象とする「文書提出命令の制度については、行政機関の保有する情報を公開するための制度に関して行われている検討と並行して、総合的な検討を加え、その結果に基づいて」新法の公布後二年をめどとして必要な措置を講ずるものとされましたこと、及びそれに関する衆参両議院の各法務委員会の附帯決議の内容等が報告されました。
　次いで、昨年九月六日の同じく民事訴訟法部会におきまして、今後の同部会で審議すべき立法課題について審議をいたしまして、その際、国会における民事訴訟法案の修正の経緯に照らして、公文書の文書提出命令制度についての検討が最優先の課題であるということになりました。
　そこで、民事訴訟法部会は、特別の小委員会といたしまして文書提出命令制度小委員会を発足させて、衆参両院の各法務委員会における附帯決議の趣旨を踏まえ、行政機関の保有する情報を公開するための制度の検討状況、それから公務員の証人尋問に関する規定等をも視野に入れながら、この課題についての審議を行うということにいたしました。
　また、国会の審議の過程や附帯決議等におきまして、問題の性質にかんがみ、公文書の提出命令制度の審議に当たりましては、国民の意見に十分に耳を傾けながら検討を進めるべきであるという指摘がなされましたので、そのことを考慮いたしまして、小委員会とは別に、民事訴訟法の専門家だけではなくて、それ以外の有識者や情報公開制度に精通をいたしました行政法学者の参加も得まして研究会をつくり、そこで検討を進めるということにいたしました。
　その研究会におきましては、第一に我が国における行政情報公開制度やその検討状況についての調査、それから第二に一般世論の動向等を知る意味で関係各方面からのヒアリング、それから第三に諸外国の文書提出命令制度の比較法的な調査、さらに第四といたしまして文書提出命令制度に関する問題点の分析及び整理等の基礎的な調査研究を行う、これを研究会の任務といたしました。そして、この研究会の成果を随時文書提出命令制度小委員会に報告するものといたしまして、小委員会による調査審議と研究会による調査研究を並行的に行うという形で検討を進めることにいたしたところでございます。
　以上のような民事訴訟法部会の決定を受けまして、文書提出命令制度小委員会がまず発足をいたしまして、昨年十月二十四日に第一回の会合が開催されました。小委員会のメンバーはお手元の資料一及び二にあるとおりでございます。民事訴訟法部会の十七名の委員の中から十三名の委員を選んでこの小委員会を構成いたしまして、部会長であります私が小委員長を兼ねております。
　この第一回の会合では、公文書の文書提出命令制度について調査研究を行うための研究会を早急に発足させるとともに、その成果がある程度まとまるごとに随時小委員会を開催するということが確認されました。
　その研究会といたしましては、文書提出命令制度研究会というものが組織されまして、その第一回の会合が昨年十一月二十二日に開催されました。研究会のメンバーはお手元の資料三の名簿のとおりでございまして、民事訴訟法学者が三名、行政法学者が二名、日弁連推薦の弁護士が三名、代表的な経済団体であります経団連からの推薦者が一名、これも代表的な労働団体であります連合からの推薦者一名がメンバーとなりまして、さらにこれに最高裁判所事務総局及び法務省民事局の各担当者が加わっております。ここでも座長は私が兼任をいたしております。
　この第一回の会合におきましては、研究会の運営や今後の調査研究の進め方について協議を行いまして、公文書に関する文書提出命令制度についての検討を進める上で必要不可欠と考えられる基礎的事項の調査研究をするということになりました。
　具体的に申しますと、一つは当時検討が進められておりました情報公開法要綱案についての研究、それから第二は行政文書の文書提出命令制度についての関係方面からのヒアリング、三番目に諸外国の文書提出命令制度の比較法的な調査等を行い、おおむね一カ月に一回程度の間隔で研究会を開催するということにいたしました。
　その後、現在までの小委員会及び研究会の開催状況はお手元の資料四に記載されておりますとおりでございまして、その内容をかいつまんで御紹介いたしますと次のとおりでございます。
　まず、本年一月十四日の第二回研究会及び二月十九日の第三回研究会におきましては、情報公開制度に関する調査研究を行うことといたしまして、当時の行政改革委員会事務局の藤井昭夫主任調査員、本日もお見えでございますが、それから行政改革委員会の行政情報公開部会の審議に関与されました秋山幹男研究員及び宇賀克也研究員、さらに国学院大学の藤原静雄教授を講師としてそれぞれレクチャーをいただきまして、これらに関する質疑応答を行いました。
　この第一回から第三回までの研究会が行われましたので、その後、三月七日に第二回の文書提出命令制度小委員会を開催いたしました。第一回から第三回までの研究会の結果を報告した後、フリートーキングの形式で議論を行いました。
　次は、また研究会になりますが、四月八日の第四回研究会及び五月十三日の第五回研究会におきましては、文書提出命令制度のあり方に関する一般社会の考え方を知るために各方面からのヒアリングを行うことといたしまして、マスコミ団体からの推薦者、消費者団体からの推薦者、経済団体からの推薦者及び労働団体からの推薦者から意見を伺いました。ヒアリング対象者の氏名は資料四に列挙されておりますので、ごらんいただければ幸いでございます。
　続いて、六月十日の第六回研究会及び七月八日の第七回研究会におきましては、諸外国の公文書の文書提出命令制度の比較法的な調査研究を行いました。イギリスの公文書に関する文書提出命令制度につきましては長谷部由起子研究員、ドイツにつきましては筑波大学の春日偉知郎教授、アメリカにつきましては伊藤眞研究員、フランスにつきましては山本和彦研究員からそれぞれ報告を受け、研究を深めました。
　第七回まで研究会が進みましたので、その後七月十八日に第三回文書提出命令制度小委員会を開催いたしまして、第四回から第七回までの研究並びにヒアリングの結果を報告いたしました後に、再びフリートーキングの形で審議を行いました。
　九月十六日に第八回の文書提出命令制度研究会を開催いたしました。調査研究の結果をもとに文書提出命令制度に関する論点の整理及び分析を行いました。その結果がお手元の資料五、文書提出命令制度論点メモにまとめられております。文書提出命令制度研究会による基礎資料の収集はこの回をもって終了いたしました。
　そこで、十月二十四日に第四回文書提出命令制度小委員会を開催いたしまして、第一回から第八回までの文書提出命令制度研究会の結果を最終的に報告いたしました後に、文書提出命令制度論点メモに基づきまして各論点について実質審議を行いました。
　十一月二十八日に第五回文書提出命令制度小委員会を行いまして、前回に引き続き、この論点メモに基づいて各論点について実質審議を行い、さらにその上で理論上重要と考えられる三つの論点、具体的に申しますと、文書提出義務の要件の立証責任、それから第二が第三者保護の手続、第三が情報公開訴訟と文書提出命令、この三つの論点を取り上げて討議を行いました。
　現在までのところ、開催されました小委員会、研究会での審議状況は以上のとおりでございます。
　今後の予定といたしましては、第六回の文書提出命令制度小委員会を平成十年一月三十日に予定いたしております。今後は、小委員会において改正案を取りまとめるため、詰めの審議を行う予定でございます。
　ここで、お手元の資料五の文書提出命令制度論点メモの概略について、時間の許す範囲で研究会並びに小委員会における審議状況の内容を御紹介する趣旨で申し上げたいと思います。
　この論点メモは、民事訴訟法案の審議の際に各政党から出されました修正案、それから本年七月十七日付で日本弁護士連合会から出されました改正案、それから文書提出命令制度研究会において行いましたヒアリングの結果、それから諸外国の法制に関する研究成果、それから最後に研究員の意見、こういうものを文書提出命令制度について検討すべき論点ごとに分類し整理したものでございまして、小委員会における審議のために研究会での調査研究の成果を報告するという趣旨のものでございます。
　新法附則二十七条及び附帯決議の趣旨を踏まえますと、公文書に関する文書提出命令制度について検討すべき事項は、大きく次の五つの点にまとめることができるのではないかと思います。それは、それぞれ論点メモの第二から第六までに対応してございます。第一は公文書に関する文書提出義務の要件、これは除外事由も含めたものでございます。第二は提出義務の存否についての判断権のあり方、第三は提出義務の存否についての審理方式、第四が文書提出命令と情報公開制度との関係、そして最後に第五といたしましては、公務員を証人尋問する場合の証言拒絶権との関係でございます。
　各論点に関する意見等の記載の順序はおおむね、民事訴訟法案の審議のときに各政党から出された修正案をまず第一に、それから外国の制度をその次に、ヒアリングの結果及び研究員の意見を三番目に、そして最後に日本弁護士連合会の案を記載する、そういう順序になってございます。
　それぞれの論点について申しますと、第一の公文書に関する文書提出義務の要件につきましては、私文書について新法によって文書提出義務が一般義務とされましたために、これと不合理な官民格差を生じないようにするために、公文書についても一般義務化するべきであるという意見が大勢を占めました。除外事由につきましては、ヒアリング等で寄せられた意見の中には、これらの事由を規定する際に秘密という概念を安易に用いるべきではないという意見もございましたが、外国の例でも公務員の職務上の秘密を基準として提出除外事由を定めているというものが多数を占めておりまして、秘密という概念を使わざるを得ないのではないかという意見もございました。
　それから二番目の提出義務の存否の判断権のあり方につきましては、提出義務を一般義務とした上で除外事由を設けた場合には、その除外事由に該当するかどうかをだれが判断するかということが問題となるところから第二の論点ということになったわけでございます。衆参両議院の附帯決議では、司法権を尊重する見地からこの制度を再検討することが求められておりますが、研究会でも最終的な判断権者は裁判所とすべきであるという意見が多数を占めました。もっとも、国防や外交上の秘密、それから犯罪捜査等治安に関する秘密につきましては、行政庁の第一次的判断権をある程度尊重する外国の立法例もありまして、秘密の種類によっては判断権のあり方に多少の区別をするべきであるという意見も述べられました。
　それから第三に、提出義務の存否についての審理方式でございますが、提出義務ないし除外事由の存否を審理するための手続として問題になりますのが、インカメラの手続と呼ばれるものでございます。新法は、この手続を私文書について採用しておりまして、公文書についてもこの手続を採用すべきかどうかということが議論されました。この手続の導入が裁判所にとって大きな負担になるということへの危惧をあらわした意見もございました一方、虚偽の陳述をさせないための担保としてこの手続を公文書についても導入すべきだという意見も有力でございました。インカメラの手続は、文書提出義務を判断するための唯一の手続というわけではなくて、そのほかに例えば情報公開法の方で言われておりますボーン・インデックスというような方法もあるということでありまして、その点についても検討をいたしました。
　それから四番目の文書提出命令と情報公開制度との関係につきましては、ヒアリングにおきまして法律専門家以外の方々の意見が数多く寄せられました。ヒアリングにおきましては、情報公開法によって開示される場合と文書提出命令によって文書が提出される場合とを比較して、文書提出命令の場合が広くなければならないという意見もあります一方で、単純には比較できないという意見もございました。
　最後に第五点、公務員を証人尋問する場合の証言拒絶権との関係でございますが、この点につきまして外国の例では、イギリス、アメリカのようにいわゆる秘匿特権という構成をいたしまして、文書の提出を拒絶することができる事由と証言を拒絶することができる事由とを基本的に同じに定めているところもございますが、しかし文書と証言とでは証拠方法としても性質に違いがあり、両者の整合性に必ずしもこだわる必要はないという意見もございました。
　以上で論点メモについての内容の御紹介を終えることにいたします。
　以上御報告申しましたとおり、新しい民事訴訟法附則二十七条を受けました公文書に関する文書提出命令制度の検討は、現在、文書提出命令制度小委員会におきまして鋭意行っているところでございます。同条におきましては、新法の公布後二年を目途として必要な措置を講ずるものとされておりますので、今後とも、衆参両議院の各法務委員会の附帯決議の御趣旨等を踏まえて、また情報公開法の制定に向けた検討状況も十分視野に入れながら、精力的に検討を進め、できるだけ速やかに適切な成案を得るべく努力してまいりたいと考えているところでございます。
　以上でございます。