○戸波参考人　戸波と申します。
　早稲田大学で憲法の教育研究に携わっております。研究テーマは、人権の基礎理論及び人権の各論を担当し、研究しております。財産権、生存権について幾つか論文を書いた関係で、きょう招聘を受けたというふうに存じております。
　農業者年金についての意見ですが、ここでは、私は、憲法の立場から、一つには農業者年金制度をめぐる憲法問題、特に年金受給の切り下げの合憲性の問題を主としてお話しし、あわせて、二番目に農業者年金の政策上の問題、今後どう展望していくかということについて御意見を申し上げます。
　財産権の問題については、実は憲法学でも余り研究が進んでいるとは言えません。特に個別的な、今回のような年金の切り下げの合憲性というような問題について、あらかじめ議論があるというわけではありません。ここでは、従来の学説、判例を踏まえて意見を述べさせていただきたいと思います。
　まず、かたい話からですが、憲法の財産権の制限立法の合憲性という話から始めます。
　憲法の二十九条一項で、「財産権は、これを侵してはならない。」という規定があり、二項で、「財産権の内容は、公共の福祉に適合するやうに、法律でこれを定める。」という規定があり、この一項、二項が今回の年金の切り下げと関係をしますが、いずれにしても、非常に抽象的な規定ですので、結論的に今回の年金の改革が違憲というところまでいくかどうかはわかりません。他方、しかし、政策的に見ますと非常に問題が含まれているというのが私の結論であります。
　まず、憲法二十九条一項に言う財産権というのは、これは通説ですが、所有権、物権、債権、無体財産権その他を含む、あらゆる財産的価値を含む、福祉受給権も含まれると解釈されておりますので、年金受給権は憲法上保護された財産権であります。
　しかし、財産権というのは、今回の年金受給権もそうですが、普通は法律で定められます。そうすると、法律で定められた権利が憲法違反となるということがあり得ないんじゃないかという御意見があるかもしれませんが、結論的に申しますと、そういう面もあります。
　つまり、法律でもって財産権が定められるという面がありますが、同時に、法律で定められた財産権が不合理な内容を持っている場合には憲法違反となるということで、実際に、昭和六十二年の森林法違憲判決という最高裁の違憲判決が出ております。特に、本件との関係では、一たん定められた財産権を事後的に不利益に変更するという措置が憲法違反となるかならないかという点が問題となるわけであります。
　財産権に対する制限の一般的な合憲性の問題ですが、現在の財産権は社会的な拘束性が強く、社会的に広く規制に服するということで、御承知のように、財産権規制立法はあらゆる面にわたっており、それらについては二項で言う公共の福祉に適合するということで、広く憲法違反ではないというふうに判断されております。
　それは、言いかえますと、財産権を制限する法律は合憲か違憲かを緩やかに判断するということで、余り違憲という結論が出てこないというふうに一般的には考えられておりますが、他方、財産権といいましてもいろいろ種類がありまして、特に個人の生活の基礎となるような財産権についてはそう緩やかではいけないんじゃないかという意見もあります。
　いずれにせよ、財産権の規制の目的、態様、程度あるいは規制される財産権の性質等々を考えて合憲か違憲かを判断していくということになります。
　その際に、違憲審査の基準として非常に重要なのが昭和五十三年の最高裁判決でありまして、この事件は農地法八十条に関しまして、農地改革の際に、旧地主から土地を買い上げてその土地を小作人の方に売り渡さないでそのまま保有していた土地について、小作人に売り渡さないということが決まった土地については旧地主が買い戻すという規定が農地法八十条でありまして、そのときに買収価格でもって売り渡すという規定があったんですね。
　しかし、御承知のように、農地改革のときの買収価格というのは非常に低廉ですから、その法律をそのまま適用しますと旧地主が莫大な利益を得てしまうということで、いろいろ社会批判などもありまして、法律改正でもって当時の買収価格から時価の七割というふうに変更したわけです。ですから、旧地主にしてみると、買収価格でもって自分の土地が戻ってくるところを時価の七割まで増額された、それは憲法違反だというのがこの判決で争われた事案であります。
　最高裁は、一つには、買収農地の売り払い価格の変更の合憲性の基準として、財産権の性質、どういう財産権が制限されることになったのか、それからどの程度不利益に変更されたのかという不利益の変更の程度、三番目になぜそのような変更がなされたか、特にそのような変更によって保護される公益の性質ということを挙げまして、その事件では、戦後、昭和二十年代から昭和四十年代、五十年代にかけて土地が高騰したという背景があり、それを旧地主に返還するのはおかしいだろう、それから社会的にそういうような土地というのはもっと公共に使ったらいいじゃないかという世論の批判などもあり、それを受けて売り戻しの価格を七割にしたのであるから十分な理由があるというのが最高裁の判決であったわけであります。
　以上のような前提から、今回の農業者年金の改正をめぐる合憲性についてどういう問題があるかといいますと、一つには、農業者年金制度というのが特別に年金制度の中に設けられているんですね、それが違憲ではないか、憲法十四条の平等違反ではないかというような観点が問題となります。これは今回余り議論はいたしません。
　むしろ問題なのは、年金のシステムを変えて、特に既に裁定を受けて受給されている方の年金額を一〇％カットするというのが今度の法案に入っていまして、そこのところの合憲性というのが一番問題となるだろうということであります。
　三番目に、新しく農業者年金制度を切りかえていく、新しい制度は合憲かどうかという問題もありますが、これも結論的には政策の問題ということですので、今回は余り触れる時間がありません。
　そういうわけですから、年金の一〇％削減の合憲性を考えるに当たって農業者年金というのはどういう特質を持っているのかということをお話ししなければなりませんが、大体前の参考人の方がお話しいただいたのでここでは省略します。
　大きな特徴が、年金なのか、それとも農業者あるいは農業経営に対する特別の政策的な給付なのかという二つの面を合わさって持っているというのが非常に特徴でありまして、しかも年金の現状が非常に厳しい、受給者が農業に関係した方に限られていること、それから成熟度が二七〇％に達して財源的に行き詰まっているというような事情などがございます。
　そういうことを考えますと、政策的な観点からしますと、必ずしも憲法違反というふうには言えないのではないかということでありますが、まず一つには、一般論ですが、国民年金一般に関して年金額の減額が合憲かどうかという問題であります。
　これは既存の財産権の変更であり、しかも年金給付については、国民があらかじめ拠出金を払って、それでもってその後老齢年金として幾らかもらえるという確定した額が出ているわけですから、それを切り捨てるということはやはりよほど強い正当化理由がなくてはいけないだろう。全くできない、すべて憲法違反だ、やはりこれは財政事情や何かがありますからそうは言えませんけれども、よほどの強い正当化理由が必要であるということであります。
　しかし他方、年金問題ですから、財源がなくなって出せなくなった、それでも借金してでも出せというわけにもいきませんから、どういうような理由でもって減額をするのかということが大切になるかと思います。
　それで、農業者年金の場合には、政策年金としての特殊性があり、国庫助成が既になされているということがあり、加入者数が非常に少なくて、それについては国庫補助によって優遇されているという背景があります。
　ですから、非常に特別だという前提で考えますと、財産権の性質としては減額は本来は許されないのですけれども、政策的年金として、特別のものとして考えることができるのではないか。それから、変更の程度は一〇％の自己負担を求めるということですが、全額国庫補助によって社会的な批判が起こることを回避するという点からすると、一応の合理性は認められるだろう。
　それから、保護される公益の性質としては、一方では農業者あるいは農業経営の保護を考え、他方で全額財政投入をするということによる国民の批判の感情に配慮するという点では、これも一定の理由があるだろうということで、直ちに憲法違反とは言えないのではないか。年金については、特に議会の裁量の幅が広いということも言えます。
　ただ、農業者年金を年金という観点から見ますと、今は、つまり農業者年金の合憲性というのは、農業者年金というのが政策的な年金で、農業の経営を維持安定させるためだという非常に政策的な観点からの違いなのですが、しかし他方、年金なんですよね。年金ということから見ますと、国民年金があり、厚生年金がありという年金体制の中で、農業者年金というのが非常に特異なわけであります。
　普通は、年金は何千万という国民全体に関係するのですけれども、農業者年金については、受給者が七十万とかという非常に限られた人たちに対して、しかも七〇％が国庫補助になっているということは、ほかの年金では、基礎年金を除いてはそういう例が見られない。
　それから、年金制度全体のあり方からしますと、やはり年金の一本化というのが現在非常に重要な課題になっていまして、特別のグループの国民に対して特別の年金制度をつくってよいか。今の年金制度というのは、公平で透明でだれでも同じような形で年金を受けられるということを確立するのが、年金制度からすると本来のあり方ではないか。今、そのようにして年金制度の信頼を獲得しないと非常に困るのではないかということが、年金制度についての動揺が発している中での農業者年金の特殊性をどう見るかということがあります。
　そのように考えますと、一〇％の削減ということについても、年金という点でもってその一〇％の削減をしなくてはいけないかという問題になります。あくまでも政策的な観点から出てきた三千三百億、一応一〇％分を受給者の負担にしよう、それによって、財政投入に対する国民の批判を和らげようという政策的な観点から出てきた額ですから、本当にその一〇％をカットしなくてはいけないかという必要性がそうあるとはちょっと考えられないわけで、そうすると、年金制度から見ますと非常に問題があるということであります。
　最後に一分いただいて、まとめです。
　したがいまして、農業者年金制度というのは二面性があるのです。年金という面と農業経営の維持安定という二つの面があります。これはどちらをとるかという面で、この農水委員会の場では申し上げづらいのですけれども、基本的には私は、年金制度を確立するというそっちの方が大きな目的ではないか、それの方が今の国民の年金のあり方という点からすると大切ではないかというふうに政策的には考えられます。
　そうなりますと、農業の保護というのも、年金という形でするよりも、もっと違った実質的な農業経営者の方の保護という形でもって進むべきであって、果たして農業者年金という形での政策の維持というのが妥当かどうか、これは政策的にも疑問があるのではないかというふうに考えております。
　以上です。