○参考人（井口秀作君）　愛媛大学の井口と申します。本日は発言の機会を与えていただき、ありがとうございます。
　意見陳述の中でも、レジュメの中でも、日本国憲法の改正手続に関する法律を憲法改正手続法と略して発言をさせていただきたいというふうに思います。
　今から七、八年前ですが、この憲法改正手続法について、私自身、たくさんのところで意見を述べる機会を得ました。今振り返ってももう少し考えておくべきであったと反省する点もあるわけですが、基本的な視点は変わっていないというふうに思っております。本日は、憲法改正手続法全般ではなくて、改正案を中心に、レジュメに挙げた三つの点で意見を述べさせていただきたいというふうに思っております。
　最初に、投票権年齢についてですが、まず、我が国の様々な法令が年齢によって様々な区別をしているということは、これは周知のところです。この年齢の区別というのは、当然のことですが、それぞれの法令の趣旨、目的等に応じて定められるべき事柄であるはずです。したがって、趣旨、目的が同じであれば一致するし、違うのであればばらつきが出るというのは、これは当然のことです。
　公職選挙法を見ても、これが許されるかどうかは別にして、選挙権は二十歳ですが、被選挙権は衆議院は二十五歳、参議院は三十歳以上となっていますから、これ、恐らく趣旨が違うから年齢の差があっていいとお考えになっているからだというふうに思うわけですね。このように、それぞれの趣旨、目的に応じてそれぞれの年齢による区別を付ければよいということになるわけです。
　したがって、ある法律とある法律で年齢をそろえるというのであれば、これはなぜそろえるのかという、なぜ同じにするかという原理原則が重要となるはずです。これが附則の三条に関わる問題であるというふうに思います。
　ただ、これとは別に、今のは一致させるかさせないかという問題ですが、これとは別個に、その前提として、そもそも憲法改正手続法において国民投票の投票権年齢をどういうふうに設定するかという論点があったはずです。また、今でもあるはずです。これについては判断能力で考えるということなんでしょうけれども、判断能力を厳密に検証して検討しても、これは余り意味がないことではないかなというふうに思います。
　先ほど、小林先生のところは先生の教育がよく行き届いているということだったのですが、私のところは、多分行き届いていないからかもしれませんけれども、学生は割と、少なくとも自分の母親よりは私の方があると思いますよという十八歳、十九歳の学生って結構いるんですね。そういうこともありますし、そもそも投票権というのは、あるいは選挙権もそうですけれども、一定の年齢に達したら判断能力鈍ってくるから外すという、こういう議論をするわけではないわけですね。若者だけ何か厳密に、教育が足りないとか判断能力が足りないとかどうだとかいう、こういう議論をするというのは、ちょっと大人から見た、子供たちにいじめかなというふうに私なんかは思うところがあるわけです。
　そもそも、判断能力は個々によって差異があるわけですから、おおよそのところ、一定の年齢であればこれぐらいだという判断をするという、こういうことを前提に制度設計ですべきであるというふうに思うわけですね。だから、余り判断能力云々ということで厳密に、十八歳だったらどうかとか、こういうことをやってもしようがないのではないかなというのが私の思っているところです。
　むしろ、重要なのは、これは憲法との関係であるというふうに思います。レジュメの１の（２）の法律事項と憲法の要請というところですね。憲法九十六条の一項は、国会が発議した憲法改正案について、国民の承認を経なければならないとなっているわけですね。国民という言葉が使われているわけです。他方で、憲法の十五条の一項は公務員の選定、罷免権を国民固有の権利と呼ぶとともに、十五条の三項は成年者による普通選挙を保障するという、こういう規定を置いているわけです。
　この九十六条一項の国民の範囲、あるいは十五条一項の国民の範囲ですね。これは、年齢については憲法は何も語っていないわけです。したがって、何歳以上にするのかというのは、基本的にはこれは法律事項ということになるわけです。ただ、法律事項だからといって、これ法律で全く自由に決められるということではないことも明らかです。例えば、恐らく、憲法改正手続法について国民投票権の年齢を三十歳以上にするとか、選挙権の年齢を、今二十歳以上ですが、これを二十五歳以上に引き上げるというようなことが、これ法律事項だからといって自由にできるというものではないはずです。いずれも法律で具体化されることが前提とされているわけですが、一度法律で具体化された場合、立法府による第一次的判断があった場合には、それをベースラインにして考えるということが必要になるのではないのかなというふうに思っています。
　私の意見ですけれども、憲法九十六条の国民と十五条一項の国民は、これは、主権者として政治に参加する者の範囲という点でこれは一致しているというふうに理解をしています。九十六条の国民と十五条一項の国民というのは、これは一致しているというふうに考えています。ただし、その両者の一致は、レジュメにも書いたように、必然的に憲法改正手続法の投票権者と公職選挙法の選挙権者の年齢についての一致を要求するわけではないはずです。
　というのは、憲法で規定されて、この年以上という考え方というのは、それ以外の者を投票権者に含めてはいけないというところまでは意味していないからです。例えば、十八歳以上に選挙権を与える、国民投票の投票権を与えるというのが憲法上の要求だとしても、別の観点から、国民投票については別の考慮要素から例えば十六歳以上に投票権を与えるとか、こういうことがあり得ないわけではないからです。
　要するに、問題になるのは、レジュメの１の（３）ですが、十八歳問題の位置付けというところですが、憲法改正手続法の三条の位置付けです。この三条の十八歳以上という規定が、憲法九十六条一項の国民の範囲を確定したのだ、立法府として憲法九十六条一項の国民の範囲として十八歳以上というふうに確定したというふうに考えているのか、それとも、そうではないけれども、あくまでも二十歳以上でいいんだけれども、政策的に若者にも投票権を与えようということで立法政策的に追加したものだけという、そういうふうに位置付けるのかという、こういう点が必ずしも議論の中で明らかにされてこなかったのではないのかなというふうに思っています。前者であれば憲法の具体化の問題ですし、後者は立法政策の問題というふうになるわけです。
　私の理解では、憲法改正手続法の三条は、憲法九十六条の国民を受けて、十八歳以上の国民を立法府の第一次的判断として確定をしたという意味を持っているというふうに思っているわけです。憲法九十六条の国民の範囲を、そのようにして一度、国会として十八歳以上というふうに本則で、三条で規定をしているわけですから、これがベースラインとなって、それを後退させるということは原則としてこれは許されないというふうに考えています。
　現行の附則の三条は、国民投票の投票権年齢は十八歳であるというふうに確定をした上で、三年間、公布から施行までの三年間の間に限って、他の法令の調整を行って、施行時点では十八歳以上となっているということを想定した上で、極限状態な例外的な条項として二十歳に読み替えるという可能性を認めていたという、こういう規定であったかというふうに思いますし、これが憲法手続法の制定時の立法者の意思であるというふうに思うわけです。
　この附則の三条を削除して、新たにまた四年間二十歳というのは、制定当初から見るとかなりの制度後退ではないのかなというふうに思っております。これは、憲法改正手続法の制定時、憲法九十六条の具体化法として国民の範囲を確定をしているという、このことが余りにも軽視されているのではないのかなというふうに思うわけです。
　四番目ですが、先ほど言いましたように、投票権者の範囲の確定は、これはどういう原理原則に踏まえているのかということが明確化されているということが必要なわけですが、恐らく、一応改正法では施行後四年間は二十歳でというふうになっているわけですが、恐らく、その前に公選法等の改正が済めば、もう一度これを改正して、四年を待たずに十八歳でということもあり得るわけですから、これは要するに、国民投票のときの投票権年齢がまだ確定をしていないということになるのではないのかなというふうに思うわけです。
　憲法九十六条は、国会は憲法改正の発議をして、国民に提案してその承認を経なければならないというふうに規定しているわけですね。この提案している相手方の範囲を国会が明確に決めていないで、いかようにでも国会の処理の仕方で、十八歳でもできる、二十歳でもできるような体制にしておいて、憲法改正の原案だけは審議する手続を整えたいというのは、ちょっと提案する相手方の国民に対して失礼ではないのかなというふうに思っているところです。
　そのような点もありますので、今のような、要するに十八歳なのか二十歳なのかを曖昧にして、原理原則としてどういうものなのかというのを曖昧にして国民投票ができるという体制が整ったというのはいかがなものかというふうに思うというのが私の見解でございます。
　二つ目ですが、公務員の国民投票運動についてですが、これは改正法の百二条の二に関わるところのみ発言をさせていただきたいというふうに思いますが、この条項は、レジュメに書いたように、純粋な国民投票運動あるいは憲法改正に関する意見の表明は許容するものだという、こういうふうに言われているようでございますが、純粋かどうかというところは、結局のところ、これは公務員法等の規定に触れるかどうかということになるのではないのかなというふうに思います。
　本文の規定は、政治的行為禁止規定にもかかわらずとなっていて、ただし書が、ただし、政治的行為禁止規定により禁止されているときには駄目ですよと、こういうふうになっているわけです。結局のところは、先ほど申し上げたように、これ公務員法の制限によるかどうかということになっているのではないのかなというふうに思うわけです。
　レジュメの（２）のところですが、要するに、純粋な意見表明等かどうかという、これを切り分けることの困難性というのは当初から言われていたはずです。結局、よく、許容される範囲を確定すべきだということをよく言われるわけですが、むしろ何が結局許されないのかということを明確化しないと、これは公務員の政治的行為について萎縮的効果を除去できないというふうに思っています。
　三番目の期間の限定というところですが、この百条の二のところは、実は「国会が憲法改正を発議した日から国民投票の期日までの間、」という規定が置いてあります。これは、憲法改正案というものが存在して、それについて賛否を勧誘する運動やそれに関する意見表明があるということを想定をしているものだというふうに思います。
　しかしながら、今この時点であっても、憲法改正に関する公務員の意見というのはこれはあり得るわけですね。純粋に意見表明ということはあり得るわけですから、これが現行の公務員法上問題ないのであれば別にこういう規定は要らないということになるし、逆にこういうものが規制されるということであれば公務員法自体の問題ということになるわけです。
　括弧四番目のところは、公務員法それ自体の問題を考えるべきだというふうに私自身は思っているということですので、ちょっと省略をさせていただきたいと思います。
　三番目で最後ですが、この憲法改正手続法の位置付けについてですが、現在の政治状況に関連して、これ、憲法改正手続法を整えているにもかかわらず、こんな手続法要らずに憲法改正したのと同じような効果を導き出すことができるかのごとくの政治状況があるということですね。これは看過できない事柄であるというふうに思います。その点で、国権の最高機関であり、かつ憲法改正の発議権を独占をしている国会として、しかるべき判断をすべきだというふうに思っております。
　一番最後になりますが、レジュメの３の（２）のところに、憲法改正手続法の制定時の法案提出者の説明を書いておきましたが、国民主権の確立だという、こういう議論があったわけですが、むしろ、この改正手続法ができたにもかかわらず、現在の政治状況というのは国民の手からむしろ憲法が奪われつつあるのではないのかなというのが私の感じているところであります。それは私だけではなく多くの国民が感じているところではないかなというふうに思いますので、そのことも踏まえて審議をしていただければというふうに思っております。
　以上で意見陳述を終わらせていただきたいと思います。