○参考人（清水敏君）　おはようございます。
　私は、早稲田大学の社会科学総合学術院というところで労働法を担当しております。あわせて、今、大学の法人担当の副総長及び常任理事として大学のマネジメントの一端を担っております。
　本日は、先ほど申しましたように、私の専門が労働法でございますので、この立場から意見を申し述べたいと存じます。
　さて、今回の改正点は極めて多岐にわたっておりますけれども、その改正点の一項目に、職員団体は、職員の勤務条件につき、人事院に対し、人事院規則を制定し、又は改廃することを要請することができるという旨の規定が新設されるということになっております。
　本来、公務員といえども、勤務条件決定に当たりましては職員団体の参加を促進すべきであるというのが後ほど触れますグローバルスタンダードでございますので、この観点から見ますと、新設される措置は差し当たり歓迎すべきことではないかというふうに思っております。もっとも、勤務条件決定過程への労働組合若しくは職員団体の参加に関するグローバルスタンダードから眺めますと、現在の国家公務員法の参加の仕組みはなお根本的な課題を抱えているというふうに思っております。
　そこで、やや今次改革の焦点とずれが生ずるかとは存じますが、このグローバルスタンダードから見た場合に、国家公務員法がどんな今課題を抱えているかということを中心にして私の意見を述べさせていただきたいと思います。非常に雑駁なレジュメが出ておりますが、このレジュメに沿ってお話を申し上げたいと思います。
　まず最初の一のところでございますが、公務における勤務条件決定システムに関するグローバルスタンダードとは一体何かということでございますが、ここでは皆さん御承知のようにＩＬＯを念頭に置いておりまして、ＩＬＯの条約監視機関がこれまで示してまいりました様々な見解がそのグローバルスタンダードに当たるというふうに思います。
　ＩＬＯの条約監視機関の一つでございます条約勧告適用専門家委員会というのがございますが、これが二〇一三年の二月に公務における団体交渉という報告書を提出しております。これは一般に、一般調査といいましょうか、ゼネラルサーベイと呼んでいるんですが、一般調査という呼び方が一般的ですので、本日もこれに従いまして一般調査と呼びますが、この報告書が作成をされまして、国際労働総会で承認をされたところでございます。この文書におきましてこのグローバルスタンダードの概要が示されております。本日、急いで翻訳したものですから必ずしも適切ではないかもしれませんが、その一端を、関連するところを抜き出しましたので、お手元に届いていると思いますけれども、それを御覧いただきながらお聞きいただければ幸いでございます。
　公務員の交渉システムに関連しますＩＬＯ条約には、これも御案内のように、九十八号条約であるとか百五十一号条約、それから百五十四号条約などの条約がございます。これらの条約に基づきまして、公務員の勤務条件を決定するに当たりまして公的機関が一方的に勤務条件を決定することは好ましくない、民間の労使関係制度と同様に、原則として公務員労働組合との団体交渉によって決定すべきだというのがこの一般調査に見られる専門家委員会の今日の見解でございます。これは参考資料の五百八十一項のところを御覧いただきますとうかがい知ることができるかと思います。
　すなわち、団体交渉は基本的に交渉当事者の自由かつ任意の交渉に委ねるべきであり、国家が不必要に介入すべきではないという原則が採用されているわけでございます。これも五百九十三項を御覧いただきますとそれが確認できるかと思います。
　これは、団体交渉における当事者自治の原則というふうに一般的には呼ばれております。この原則は官民両労使関係に適用されるものですけれども、専門家委員会は、この当事者自治の原則というものに立脚しながらも、公務員の勤務条件決定に当たっては議会あるいは国会の持つ権限との関係を何らかの形で調整する必要がある、したがって民間には例外なしに適用される当事者自治の原則の適用に当たっては一定の柔軟性を容認しております。
　じゃ、この柔軟性、公務に適用されるこの柔軟性とは一体何を意味するかということでございますが、この一般調査によりますと、公務部門における団体交渉システムを構築する場合、例えば、議会又は予算権限を有する政府機関が賃金交渉に当たり賃金の、給与の上限又は下限を設定するというようなことは許される、あるいは、団体交渉に際して直接の使用者たる機関のみならず財政当局の出席を求めるような制度はＩＬＯ条約と両立し得ると、こういう見解を示しているところでございます。これは五百九十七項に示されていると思います。
　さらに、問題になりますのは、長期にわたる経済的不況の中で政府の財政状況が著しく悪化しているというような場合にも、ＩＬＯとしては、当局は具体的な賃上げ率を一方的に決定することはできるだけ避けるべきであるとしつつも、にもかかわらず財政状況がこれを許さない場合には政府が一方的に賃金を決定する、あるいは議会が、国会が一定の賃上げとして規制を加えるということを肯定をしている、非常に厳しい条件を付けていますが、それを肯定しているということですね。これは第六百項を御覧いただければ、それは確認していただけるかと思います。
　したがいまして、このＩＬＯの考え方というのは、一方における交渉当事者の自主性をできるだけ尊重するという姿勢と、他方において、予算上の困難を克服するために政府や議会がとらざるを得ない措置というのがあると。この間でいかに公平かつ理性的な調整ができるか、こういう形で、この当事者自治の原則を公務については一部修正をしているということでございます。
　以上のことからうかがい知れますのは、公務の勤務条件決定に当たりまして適用されます当事者自治の原則というのは、議会の予算の統制権限や当局の予算調整権限によって場合によっては修正されることがあり得る、そういうことを認めているということでございます。そういう意味では、この予算によるコントロールというものをＩＬＯの条約監視機関も肯定しているということを確認をする必要があろうかと思います。
　なお、時間の関係上、詳細は避けますけれども、いわゆる代償措置論と言われるものは、今日のグローバルスタンダードにおきましては肯定されていないということでございます。
　さて、二番目に移りますが、このグローバルスタンダードに立ったときに、我が国の公務における勤務条件決定システムはどんな問題があるかということについて少し説明をさせていただきます。
　このグローバルスタンダードに照らしてみたときに、我が国公務員の勤務条件決定システムにはいろいろ問題がありますけれども、基本的な問題は、先ほど申し上げました当事者自治の原則と議会の統制権限とをどう調整するかということがこの問題の焦点にあるというふうに思います。
　これを、現在のまず我が国の法制度を幾つか例を挙げて見てみますと、まず法令によって勤務条件を統制している例としては、国家公務員法やそれから地方公務員法がございます。
　国際的に見ますと、公務員制度におきまして、任用の手続であるとか、あるいは服務規律であるとか分限とか懲戒とか、そういう公務員制度の根幹を形成する事項に関しましては、これは法律で定めるということが一般的に行われております。しかし、問題は、これに加えて職員の給与や勤務時間、休日又は休暇等の具体的な勤務条件も法律で厳密に規律するかどうかと。
　これは、国によって、国の立法政策によって違いがございます。我が国の国公法は、もう御案内のように、法令によって勤務条件を詳細に規律をいたしまして、これを勤務条件詳細法定主義と呼びますが、この原則に立っているということが言えると思います。そして、労使交渉によって勤務条件を決定する余地を制度上はほとんど認めておりません。
　こうしてその国公法は、勤務条件を詳細に法律で定めるという原則に立って当事者自治の原則というものを排除している。その前提としては、勤務条件詳細法定主義と当事者自治の原則とは基本的に相入れないものだという前提に立っているということですね。そして、勤務条件法定主義の原則に優位性を付与して、当事者自治の原則を実質的に排除しておりますので、その意味では、先ほど申しましたグローバルスタンダードに照らしたときには大変大きな問題を抱えているということが言えるかと思います。
　それに対しまして、地方公営企業の場合、予算による統制がなされているんですが、これは勤務条件を法律や条令で詳細に定めるということをやっておりません。基本的には労使自治に委ねます。ただ、その場合に何が問題かというと、当初予算を超えて給与の引上げに関する労使合意がなされ、それを実施しようとするときに議会の権限との抵触関係が生じますので、地方公営企業等労働関係法は御案内のようにそれを調整するための規定を設けております。したがいまして、法律や条令で勤務条件を定めないけれども、予算によってコントロールするという手法が取られているわけでございまして、その意味では、この地方公営企業におけるやり方というのは、議会の予算統制権というものを留保しつつも、勤務条件決定については基本的に当事者自治の原則に立脚をしておりますので、ほぼグローバルスタンダードに合致したものというふうに見ることができるかと思います。
　さらに、もう一つ、間接統制がございますが、これは特定独立行政法人の場合に採用されているものですが、これは議会の予算統制は更に遠くなります。御案内のように、あらかじめ使途を定めない運営費交付金が交付されまして、その使い方については弾力的な使い方が認められておりますので、議会との抵触関係というのは基本的には生じない仕組みになっているということでございますので、地公労法のように、議会との関係でいうと予算との抵触関係も生じないということになります。その代わり、勤務条件を一種の就業規則のようなものに定めまして、これを公表することによって事後的なコントロールをするというやり方が取られているということでございまして、同じ国家公務員、地方公務員でもその勤務条件決定の在り方というのは、今申し上げましたように、幾つかの種類があるということを御確認いただければというふうに思います。
　以上、申し上げましたように、我が国の公務員の勤務条件決定システムは、いずれの法律も勤務条件詳細法定主義の原則と当事者自治の原則とが、これはもう相入れないものなんだという前提に立って制定をされているわけですね。すなわち、国家公務員法は勤務条件詳細法定主義の原則を採用しておりますし、独立行政法人の場合には当事者自治の原則を採用しております。
　これに対しまして、平成二十三年六月に衆議院に提出されましたいわゆる国家公務員制度改革四法案は、勤務条件詳細法定主義の原則を堅持しつつも、当事者自治の原則を採用して、両原則が両立し得るということを前提として策定された法案でございました。これは、長年の論争に終止符を打つため、関係者が両原則の両立というかなり困難な課題に挑まれまして、努力と妥協を重ねて到達した成果であったというふうに思います。