○参考人（伊藤正次君）　本日は、意見陳述の機会を与えていただき、ありがとうございます。首都大学東京の伊藤正次と申します。
　私の専門は行政学、地方自治論ですけれども、特に行政組織の問題に関心がありまして、その一環で自治体における教育委員会制度の在り方や改革課題についても研究を行ってまいりました。
　私は、住民の方々のニーズに柔軟に対応し行政の応答性を高めるという観点からは、教育行政の分野についても、自治体の行政組織の編成に関する自己決定権限、つまり自主組織権を拡充するということが必要であると考えております。そのためには、首長から相対的に独立した執行機関として教育委員会を位置付け、その設置を都道府県、市区町村に義務付けている現行制度よりも、教育委員会の設置を自治体の選択に委ねる選択制を導入することが理想としては望ましいと考えております。この点は、私も委員として参画いたしました第三十次地方制度調査会が昨年六月に安倍総理に提出した大都市制度の改革及び基礎自治体の行政サービス提供体制に関する答申においても言及されているところです。
　もちろん、個人の人格形成や思想の形成にも関わる教育という分野については、他の分野以上にその政治的中立性の確保が重要になるという主張については理解できます。また、教育委員会の設置を自治体の選択に完全に委ねるということについては、確かに教育のガバナンスを不安定にするという可能性も否定できません。
　しかし、今回の教育委員会制度改革の一つの発端となった大津市のいじめ事件に対する対応等をめぐっても明らかなように、教育委員会による教育行政はしばしば内向きの論理で展開される危険性があると思います。つまり、首長から相対的に独立した立場で独立性を保ちながら、非常勤の教育委員で構成される教育委員会が執行機関として存在し、しかし、実態としては教育長を中心とする事務局が教育行政を担っているという現行の教育委員会制度は、教育行政に関する権限と責任の所在を不明確にするばかりか、学校現場の教員とその経験者が多く勤務する教育委員会事務局で構成される一種の閉鎖的な共同体意識、言葉は悪いですけれども身内意識を生み出していく可能性もあると考えております。
　そこで、教育行政の権限と責任を明確化するための教育委員会制度改革としては、教育委員会設置の選択制とまではいかなくとも、例えば教育行政の政治的中立性の確保が特に求められる教員の人事権を持つ都道府県、政令指定都市については執行機関としての教育委員会の設置を義務付ける、そういった限定設置を行う一方で、その他の市区町村については任意設置とするといった仕組みも想定できるのではないかと考えてまいりました。
　その意味で、私の個人的な意見といたしましては、今回の改正案は、教育行政の権限と責任の明確化という観点からは若干不徹底な側面があると考えております。ただし、私は今回の改正案について全面的に否定をするという立場には立っておりません。これから御説明いたしますとおり、改正案で提案されている新たな教育委員会制度は、その運用次第では、首長を中心とする総合的な教育行政を展開することを可能にする余地が、現行制度と比べても大きいと考えられるからであります。
　まず第一に、新たな教育長は、従来の教育委員長と教育長を兼ねるポストとして首長が任命することができるとされておりまして、首長と教育長の一体性が今まで以上に高まることが予想されます。
　従来の教育委員会制度の下では、事実上教育長含みで教育委員として任命しながら、公式には教育委員会によって教育長に選任されるという極めて技巧的な仕組みが取られております。しかし、新教育長は教育行政の代表統括者として首長が公式に任命することで、制度と実態の乖離を解消することができると思われます。また、本来は、教育長の任期を定めず、首長が自らの人事構想に従って随時教育長を選任することが望ましいとは言えますけれども、改正案では新教育長の任期は三年とされておりまして、首長は四年の任期中に少なくとも一回は教育長を選任できる機会を持ちますので、教育長人事を首長の人事構想の中に位置付けるということが現状以上に可能になると思われます。
　第二に、合議体としての教育委員会の意思決定において、恐らくは現状以上に教育長の主導性が高まるということが予想されます。
　従来の教育委員会制度については、非常勤の教育委員と教育委員を兼ねる教育長による合議で教育行政の意思決定が行われるに際し、教育委員会の会議が形骸化しているということが問題になってきました。新たな教育委員会制度の下では、この形骸化あるいは不活性化が更に進行することが予想されます。これに対する御懸念の向きはございますけれども、むしろ強力な権限を持ち、首長との一体性を高めた新教育長は、教育委員会における審議においても、首長の意向を参酌しながら議論をリードするということが期待されるわけであります。
　関連して第三点目ですが、首長が主宰し、首長が定める大綱について協議する場として新設される総合教育会議は、より直接的に住民代表機関としての首長の意向を伝達する場として機能することが期待されます。また、総合教育会議を公開で開催することにより、首長の教育行政に対する姿勢が住民に対して可視化されるというメリットがあると思います。
　このように、今回の改正案は、首長が任命する教育長主導で教育行政の運営を実質的に可能にする素地を広げるという意味において、教育委員会の独立性を相対的に弱め、総合的な観点から教育行政を運営できる可能性を広げるものと思われます。
　また、今回の改正案で設計されている制度は、運用の幅が大きいため、首長は自らの意向を反映させる形で教育行政の運営を行える余地があることから、地方自治、地方分権という観点からも一定の評価ができると思います。
　しかし他方で、改正案に基づく新たな教育委員会制度では、運用によっては、これまで以上に教育委員会と学校などで構成される教員あるいは教員経験者などの共同体の閉鎖性を高める可能性もないとは言えません。この点も含め、改正案には次のような懸念がございます。
　第一に、新たな教育長に求められる専門性のハードルが高まることにより、教員等で構成される教育行政の共同体の閉鎖性が現在以上に高まるということも予想されます。
　改正法案の第四条第一項は新教育長について、当該地方公共団体の長の被選挙権を有する者で、人格が高潔で教育行政に識見を有するものという資格要件を置いております。教育行政の専門人材の育成を否定するつもりはありませんが、仮にこの要件を厳格に解釈し、教育長に何らかの資格を設けるような制度化が行われるとすれば、首長の教育長人事構想に対する制約になり、教育行政が一般行政からますます遊離してしまう可能性もあるように思います。
　第二に、改正案では首長と教育委員会の役割分担については現行制度と変更はないとされておりますけれども、新設される総合教育会議の場では、首長の権限に属する事項を実質的に議論に加えることもできる場合があるかもしれません。
　例えば、大綱を協議する場面において、教育委員の側から、首長が所管する私学行政に関して言及するといったケースであります。最終的に大綱に盛り込むかどうかは別といたしまして、私学行政と公立学校行政に関する事項が総合教育会議というオープンな場で議論される可能性があるということです。もちろん、総合教育会議は首長が主宰いたしますので、首長がアジェンダコントロールを行うことになると思います。また、首長の権限に属する事項を総合教育会議の場で教育委員を交えて議論すること自体は、住民の立場からすれば積極的に評価できる点でもあります。しかし、これはあくまで杞憂にすぎないとは思いますけれども、総合教育会議の運営が不確実性を持つということは、私学関係の方々を始め関係者の方々に不安を与えてしまう可能性もあるかもしれません。
　第三に、国の自治体に対する関与の強化が実効性を持つのかどうか、疑問がございます。
　改正案の第五十条は、いじめ自殺の防止等の緊急の必要がある場合、文部科学大臣が教育委員会に対して指示ができることをより明確化する規定になっています。しかし、そもそも切迫した状況において、文部科学省が現場の情報を迅速に把握し、予防的な措置がとれるのかどうかは不明であります。
　以上をまとめますと、今回の改正案で設計されている制度がどのように運用されるかどうかは、自治体ごとの裁量の余地が非常に大きいと言えます。このこと自体は、首長主導の教育行政を実現する余地を広げ、地域の個性を生かした教育行政を可能にする意味で、確かに積極的に評価できる部分もございます。しかし他方で、教育長を中心とした教育関係者の共同体の閉鎖性が温存される可能性もあります。
　今回の改正案は、いじめ自殺事件への反省から教育行政の閉鎖性を打破することを目的に制度設計を開始しながら、教育行政の政治的中立性を確保することへの配慮から、結果的に各自治体の運用の余地が大きくなる制度となっています。実際の運用の予測可能性が低くなってしまっているのではないかというのが私の率直な感想でございます。
　私の意見は以上でございます。どうもありがとうございました。