○公述人（山花郁夫君）　前衆議院議員、そしてＪＰＵ総合研究所の特別研究員の山花郁夫でございます。
　本日は、こうした発言の機会を与えていただきましたことに感謝を申し上げたいと思います。また、是非、こうした公聴会での意見聴取を踏まえて今後とも議論を深めていただきたいと思います。
　かつて私も衆議院に籍を置いていたことがあるものですから、こうした公聴会などが開かれるとそろそろ採決なのかしらというような皮膚感覚があるものですので、報道では何かそのようなことも報じられているようですけれども、是非、参議院の先生方にはこれからも議論をしていただきたいということを申し上げたいと思います。
　さて、法案の中身についてでありますけれども、本来でありますと、手続法ですので、護憲派と言われる方々あるいは改憲派と言われる方々、どちらにとっても中立的な内容であるべきだというふうに思います。つまり、憲法というのはそれは国家権力を抑制する装置でもありますし、政治というのはその枠の中に収めるというのが立憲主義の考え方です。
　そうであるとすると、例えば自民党が単独政権を取っているときであったとしても、あるいは皆さん余り想像、当事者いらっしゃるから失礼かもしれませんけれども、想像できないかもしれませんが、共産党さんが単独の政権を取っているときであったとしても、共通のルールとして憲法というのがあって、その枠をはみ出ないで政治を行っていくというのが本来の立憲主義の理解であると思いますし、したがって、その中身については議論は、憲法本体についてはいろんな考え方があるかもしれませんけれども、その枠組みを決めていく手続法については、恐らく、できるだけ憲法を改正したくないという人はできるだけハードルの高い法律を作るという方向に行っちゃうでしょうし、憲法を改正しようと、しやすい法にしようという方からすればできるだけハードルを低くしてということになってしまうでしょうから、これは、いざ本当に憲法改正が発議される際にはどちらもコンセンサスがある形でということが望ましいと思います。
　この憲法改正等に係る国民投票法について、時期尚早であるという議論に私はくみしませんし、それは必要なものだと思います。ただ、あくまでも国会の中で与野党ともに真摯な議論を踏まえてできていくというのが望ましい姿なのであって、行政府のトップの方針ということで、例えばいつまでにというようなことがあるとすると、それは法律の生い立ちとして、私はこれは本当に不幸なことだと思います。
　例えば、時の内閣の方針によって憲法改正がテーマになるというのは、これは大いにあり得る話だと思います、いいとか悪いとかいうことではなくて。例えば地方分権をこれからもっと進める内閣をつくろうというそういう内閣があって、現在の地方自治の章、これで本当にいいのかということで改正を提起していくということもあるでしょうし、もちろん安全保障のことがテーマになることもあるでしょうし、それは政治のダイナミズムの中であり得ることだと思います。
　ただ、この改憲を政治日程にのせましょうよというような話と手続法のことがセットになってしまいますと、結局改正しやすい方向で手続法が制定されちゃったんじゃないですかというような疑念というのがどうしても付きまといますし、将来的に本当に憲法改正が発議されたときに、あのときの手続法はこういうことでできたじゃないかということを後々まで言われるというおそれがありますので、これは本当に後世にまで響いてしまうことだと懸念をいたしております。
　願わくば全会一致で成立することが望ましいと思いますが、それはいろいろお立場もあるでしょうから、しっかりと審議を尽くして、そして反対する党があるのであれば反対討論も、まあ何時間もとは申し上げませんけれども、できるような形での運営というものを行っていただきたいと思います。
　さて、手続法の内容について申し上げたいと思います。
　国政の重要問題に関する一般的国民投票について、これが一つ大きな与党案と民主党案の違いだと思います。私は、一般的な国民投票法というのも是非加味していただきたい、そういう意味では民主党案に賛成の立場です。
　今までも、この参議院の議論の中でも議事録なども拝見させていただきましたけれども、どうも私の印象ですが、大変失礼な言い方かもしれませんけれども、入口で議論が止まってしまっているような印象を持っております。どうも代表民主主義に反するとか間接民主制に反すると、こう何かキャッチフレーズで止まってしまっているんですよ。
　キャッチフレーズというのは、本当、そこで止まっちゃうと何かそうかなという気がしてしまう危なっかしいものですね。まあ時代も主張も全く違いますけれども、八紘一宇とか造反有理みたいな感じで、議会制民主主義に反するみたいなことを言われるとそうかなと思っちゃうかもしれないんですけれども、確かに議会制民主主義の根幹に触れるではないかという表現はそのとおりだと思います。否定はいたしませんが、ただ、後ほど申しますように、諮問的なものであるというふうに民主党案は理解をしておりますので、その点は憲法上の疑義等についてもクリアできると思います。
　また、一般論として申し上げますけれども、私は、何か国政の重要なことが起こったとすると、何でもかんでも国民投票やりましょうという発想は極めて私はネガティブです、否定的です。むしろ、国民の多くの方が反対をしていても政治の責任で説得をしなければいけないという事態というのは多々あると思います。
　イラク戦争を支持したときのブレア首相の判断、私は今でも間違っていたと思いますが、ただ、国民に対して一生懸命説得する姿というのは、あれは政治に求められていることではないかと思いますので、何でもかんでも国民投票というふうには思いませんが、ただ、テーマによっては本当にこれは真剣に検討していただきたいと思います。
　また、そもそも直接民主制をどう評価するかということもかなり根本的な見解の相違なのかもしれませんけれども、課題のような気がいたします。
　私が聞いている限りですので違うよと言う人もいるかもしれませんが、ドイツという国では、一般的に間接民主制こそが本当の民主主義だというふうに理解されていると聞いております。直接民主制というのは危険であるというコンセンサスがあるそうです。これはナチス・ドイツの経験をしたことが大変今でも大きく影響していると聞いております。日本でもそういう考え方が広く一般にコンセンサスがあるんですかと言われれば、それは少し違うのではないかと思いますし、実際、ある調査によりますと、多くの国民の方々が特定のテーマについては是非自分たちで直接民主制的な形で判断をしたいと願っているというデータもあると聞いております。
　また、少なくともドイツの憲法と違って日本国憲法は、現行憲法を前提としたとしても、代表民主制、それが絶対だというふうにはなっておりません。恐らく、今日そちら側の席に座られている方々も、選挙のときに最高裁判所裁判官の国民審査は参加をされていると思います。それだけではなくて、一の地方自治体に適用される地方特別法であるとか、そういった、例外的にではありますけれども、事をミックスさせておりますし、また憲法上、地方自治の章におきましては、首長もそして議員も二元代表の形を取っております。また、地方自治法によってレファレンダムだとかリコールだとかイニシアチブ、こういった手法も現に具体化しているわけであります。
　したがって、大きな問題でいいますと、そういった直接民主制的なものを間接民主制の補完として大きく評価するかどうか、あるいは全く、いや、我が国はドイツと同じような考え方で行くんだということなのかということになるんだと思います。私は前者の立場を取りたいということです。
　さて、諮問的なものであったとしても事実上の拘束力があるから駄目であるという議論もあるようですけれども、この事実上の拘束力ということと法的拘束力ということは本当に大きな質的な違いがあります。
　法曹資格を持っている方には有名な話だと思うんですけれども、例えば裁判所の先例拘束性というものが語られることがあります。これは事実上のものだからいいんですと。日本は制定法国ですから、判例法の国ではないので事実上の拘束力にとどまり、法的拘束力ありませんという説明が一般的です。例えば、裁判所の先例拘束性に事実上のものがあるからといって裁判官の独立は否定されますよねという話にはなりませんよねという話と同じで、事実上の拘束力があるから諮問的であったとしても、憲法四十一条に反するという理屈は私は成り立たないというふうに思います。
　また、事実上の拘束力といったときに、例えばの話ですけれども、かつて、皇室典範を改正して女性天皇あるいは女系天皇を認めることはどうかということが実際かなり具体的なテーマとして議論されたことがございます。
　確かに、形式的意味の法律であります皇室典範を改正すればそれで法的にはいいということなのかもしれません。ただ、こういった正に日本国の象徴であり、また日本国民統合の象徴であるとされる天皇が女系でいいかどうかということについては、私は、広く国民に問い掛けを行うべきではないかと。憲法改正に準じるぐらいの話ではないかと思います。
　ただ、その場合、本当に僅差でオーケーということが出たとして、私は、本当にその僅差での結果で皇室典範改正していいんですかという話になると、またそれも違うのではないかと。この辺が憲法改正、法的な意味を持つ国民投票と、そうじゃない国民投票の、正にこの法的効果が事実上のものにとどまるという妙でありまして、場合によっては、憲法改正だったら過半数でもうそれは改正オーケーという話になりますが、皇室典範を改正して女系天皇を認めるという話については、例えばその投票を行うに際して、参考にはしますけれども、例えば六割、七割の賛成がなければやめましょうよという与野党の話合いがあるということもあっても私はいいと思います。つまり、こういった柔軟性のある仕組みとして御検討をいただきたいということです。
　時間が押してまいりましたので、最後に、最低投票率を設けるべきとの議論がございますが、私の意見としては、最低投票率を設けるのであれば、それは憲法改正によるべきであろうと思います。法律で勝手に決められる話ではないということです。
　これは学術的にはちょっと細かい話になりますけれども、憲法改正の限界というのを認めて、しかも九十六条の改正はできませんよという立場が学説であります。九十六条の規範性を極めて高いものとする考え方です。この考え方に立ちますと、最低投票率を設けるということは、本来、憲法改正の手続によっても九十六条というのは改正できないという主張をしている学説ですので、ましてや最低投票率を設けるということは、一定の人たちが、有権者が改憲オーケーと言っているにもかかわらずそれを否定するという極めて強い内容となるわけです。つまり、九十六条の条項を法律によって変更するということはできないという帰結になるはずであります。したがって、憲法違反だという主張もあり得るんだと思います。
　ただ、私はそこまでの考え方は持っておりません。改正手続そのものは憲法改正の限界ではないと考えております。ですので、法律で設けたとしても憲法違反という議論には私はならないとは思いますけれども、ただ、憲法に抵触しなければ法律で決めればいいのだというのも私はいかがなものかと思います。
　最低投票率を設けている国の多くは、憲法でその要件を規定しております。主権者たる国民の少なくとも投票総数の過半数、ケースによっては例えば四割の投票じゃ駄目だという主張であるとすると、四割の投票率で全員が賛成したケースであったとしてもその意思を無視してよいという効果を発生させるのでありますから、それは法律ではなくて憲法で定めるべき事柄だという認識の表れではないかと思っております。
　具体的には、こうした課題については、むしろ、もし最低投票率を設けるということであれば、何か背理のようですけれども、憲法を改正した上で設けるべきではないかというのが私の考え方であります。
　以上です。