○植草参考人　植草でございます。
　規制緩和に関する私の意見は、既に皆様方に配付されております日本経済新聞に発表いたしました論文とほぼ同じ内容ですので、御参考にしていただければ幸いです。なお、私は、日本の公的規制につきまして、その意義と問題及び今後の規制緩和のあり方につきまして「公的規制の経済学」という本を出しておりますので、これからお話しいたします具体的な内容とかさらには専門用語等については、これもまた参考にしていただければ幸いと思います。さらに、私ども経済学者の多くは現在、規制緩和に非常な関心を寄せておりまして、私たちも何らかの貢献をしたいということで、多くの経済学者が参加いたしまして「講座・公的規制と産業」全五巻、この中には電力、都市ガス、電気通信、交通、金融というほぼ経済的規制分野のすべてが含まれておりますが、この本を来月から発売する予定で取り組んでおります。これらもまた参考にしていただければ幸いです。
　本日は、それらの研究の中で主張されております意見も含めまして、意見陳述をさせていただきます。
　このところ、規制緩和が各方面で大合唱の観を呈しておりますが、一体どのような規制緩和をしたら国民経済全体に大きな利益をもたらすような実質的な規制緩和になるかという問題については必ずしも明らかにされておりません。昨年、宮澤内閣が一万九百四十二の許認可事項の一割削減を発表し、また現細川内閣が緊急経済対策の一環として九十四項目の規制緩和方針を発表いたしましたが、公的規制は経済的規制にしても社会的規制にいたしましても規制の目的に沿って体系化されておりますので、一割削減とか九十四項目といった数値目標による規制緩和は、結局のところ部分的、断片的な規制緩和にしかならず、規制緩和の成果を期律することはできないと思います。
　ここで、規制緩和の成果について少し御説明したいと思います。
　私は第二次行革審の規制緩和小委員会の副座長を務めましたが、その折に、ある消費者代表の委員から、規制緩和のメリットとはどのようなものでしょうかという疑問が出されました。これに答えるために第二次行革審最終報告の中に「規制緩和の成果」という一章を入れていただきました。その中で、本格的な規制緩和が実施されますと、既存企業と新規参入企業の競争が活発化いたしまして、まず多様なサービスが提供されるようになる。次に価格の低下と弾力化が進みます。それらを通じて需要が拡大いたします。需要の拡大が投資を活発化させます。需要の拡大と投資の拡大が経済成長に寄与いたします。さらに、規制が緩和されるということは、行政費用の国民負担が軽減されるというメリットもあると指摘いたしました。別な言い方をいたしますれば、規制緩和は、産業、企業を活性化させ、消費者に消費の選択幅を拡大させ、それらが経済発展に寄与するということになるわけです。
　もし、二十一世紀に向けて活力ある経済と質の高い生活を実現しようとするのであれば、上記のような「規制緩和の成果」が明確にあらわれる本格的な規制緩和を実施しなければなりません。
　どのような規制緩和を実施すべきかという問題は、現在のところ明らかにされておりませんけれども、私なりの意見を以下で述べさせていただきたいと思います。
　私は、やや回り道になると思いますけれども、第二臨調から第三次行革審に至るまでの十三年間にわたって、広範な規制緩和政策を実施いたしました。その成果がどのようなものになっているのかということを、先ほどの成果基準に照らして、もう一度検討することから始めるのがまず第一ではないかと思います。そして、規制緩和の成果があらわれていない場合には、どこに原因があるのかということを考えてみる必要があります。また、規制緩和がほとんど実施されなかった産業については、なぜ規制緩和が行われなかったかを再度検討する必要があると思います。この検討を経ないままに新たな規制緩和政策を考えると、結局は、官僚や企業の抵抗に対して何も説得するものを持たずに、ただ規制緩和をするという目標だけがひとり歩きするということになると思います。
　以上のような検討は、当然のことながら、経済的規制と社会的規制に分けてする必要があると思います。
　経済的規制については、自然独占分野と競争分野、やや専門的用語でありますが、私たちはそういうふうに分けております。
　まず、自然独占分野、これには、電気、ガス、水道、市内電話などのネットワーク産業が含まれておりますけれども、この分野については、現在でも自然独占性が存在しているか否かということをまず検討することが先決だと思います。私ども、さきに申し上げました「公的規制と産業」という研究の中で、いろいろな産業について、定量分析を含めて研究してみますと、技術革新の進展や産業融合の進展、国際競争の進展等によって自然独占性が薄れている産業が多くなっております。
　例えば、電力においては、発電分野について、既に大規模発電の効率性には限界に来ているということが明らかにされ、多様な分散型電源がこれに競合するような形で出てまいりまして、卸売電力市場の育成ということが何としても必要である。そのためには規制緩和をしなければならない。
　また、都市ガスについても、大口需要分野についてはエネルギー間の競合が非常に厳しくなりまして、今や競争が実質的に展開されているという中で多くの規制があるということは、利用者の選択幅を制限しているということにもなるわけでございます。
　また、電気通信についても、市外電話は現在のように多くの競争がある、また競争の成果があらわれているということを考えますと、これまで自然独占性があるということで規制を行ってきた産業についても、規制緩和をすることができる分野が多くなっているということに注目していただきたいと存じます。
　なお、もし自然独占性がなお強く存在するというような場合にはどうしたらいいか。ここでは一定程度の規制は残さざるを得ないというふうに思います。そうでないと、独占力というものが乱用される危険性を持ちます。そこでは、これまでの多くの国における実験経過を通じて、インセンティブ規制というものを導入することが非常に大事であるということがわかってまいりました。インセンティブ規制というのは多様な形態を持っておりまして、ここで長く御説明申し上げることはできないわけでありますけれども、ごく簡単に申し上げれば、規制企業間が生産性を向上して、料金を引き下げたり、サービスを多様化させるように企業にインセンティブを与える制度でございまして、そういう努力をしたら、そのうちの一部は企業がとってよろしいけれども、例えば半分とか七割というのは消費者にも還元しなさいという形で、企業に一定の利益を認めながら企業努力をさせるということでございまして、これは意外なほどの効果があらわれております。
　次に、運輸、金融、流通、建設などの企業数が多い、構造的に競争産業という産業における規制でありますが、これは、多くの場合に、利用者保護の観点から実施されております。しかし、実際には、利用者保護よりは企業の保護の方が強く、消費者の選択を阻害している場合が少なくありません。
　すなわち、企業が多過ぎると、過当競争によって倒産する企業が発生して、生活必需的なサービスが十分に確保できなくなるという理由で参入規制や価格規制が実施されていますが、それは、利用者保護よりは企業の保護になり、結局は、消費者が多大の規制費用を負担し、高い価格のサービスを買わされていることになります。競争構造の規制産業においては、大胆に参入規制と価格規制を緩和、撤廃することを最優先すべきだと思います。
　金融業のように、利用者保護の観点から一定程度の参入規制が必要な場合、例えばどのような企業が金融業を営んでもいいということになれば、これは利用者に多くの被害をもたらす可能性もありますから、そのような場合には、参入の規制のあり方というものを変えていく必要があると思います。私は、これを参入適格要件を設けた参入規制ということ、従来の需給調整による参入規制ではなくて、これこれの条件のある人はこの産業に入ってよろしいですという条件をつけまして、その条件にパスする人は入っていいというものであります。
　こういうふうな形で参入規制を変えますと、例えばアメリカにおける交通、イギリスにおける交通業等、非常に多くの変化が起こりまして、いい方向に向かっているということでございます。最近、我が国においても、このような規制を参入に関する義務許可制という専門用語で呼ぶ人もありますけれども、このような制度に変えていくということが大事だと思います。
　需給調整による規制は、結局のところ、官僚による自由裁量が余りにも作用し過ぎるということでありまして、新しい規制のあり方、特に参入規制のあり方ということについて御検討いただきたいと思います。
　さらに、価格規制につきましては、競争構造産業においては、これは本来価格競争が行われるべきものでありまして、そのような分野における価格規制は本質的に撤廃するということが必要かと思います。この参入規制と価格規制の緩和、撤廃ということを通じて、さらに、それに付随した多様な規制というものを体系的に緩和していかないと、それぞれの産業における規制緩和の成果はあらわれてこないというふうに思います。
　次に、社会的規制について見ますと、社会的規制は、国民の健康、衛生、安全の維持向上、それから自然環境の保全などを目的といたしております。私が十二年前にこの用語を提唱いたしまして、多く使っていただくようになったわけですが、この中で、私は、経済学的に言えば、公害などの外部不経済の発生を防止し、麻薬などの非価値財の供給を制限し、医療などの社会的公共サービスの提供ということを目的とする規制というふうに呼んだわけでございます。そこで、市場経済を基礎とする経済体制におきましては、社会的規制は欠くべからざるものでありまして、その規制緩和には慎重に対処する必要があると思います。
　しかし、現在のように、企業の自己責任が強くなり、消費者の価値観が多様化した経済社会では、政府が余りに多くの事項にわたって社会的規制を実施することは時代にそぐわなくなっております。さらに、先ほど宮内参考人からも御意見がありまして、私も同じなのですけれども、社会的規制が経済的規制に転化しているものがかなり多いというふうに思います。具体例を一つだけ挙げれば、医師法とか、医療法とか、薬事法というのは、いずれも国民の健康、衛生、安全の確保を目的とする法律でありまして、それぞれの法律の第一条にはそのようなことが書いてあります。
　したがって、これはまさに社会的規制の範疇に入るものでありますが、それらの法律が一体となりますと、医療産業の全体に対して、経済的規制と同じようなものが全体的に行われてしまうということなんです。つまり、電力などにおける経済的規制というのは、まず参入を規制する。それから、勝手にやめてはいけないということで退出を規制する、価格を規制する、サービスの質を規制する、そしてその安全性を確保してもらう、同時に、投資、事業計画についても規制をする、財務、会計についても規制をするというのが経済的規制の全体系でございますが、先ほど申し上げました医師法、医療法、薬事法などという個別の社会的規制を全部使いますと、医療産業におきまして、まず病院などの開設に関する参入許可制というのが入り、薬価基準による価格規制が入り、多様なサービスの質の規制が入り、事業計画規制が入り、投資規制が入り、財務、会計規制が入るという形で経済的規制全体が行われてしまうということでございます。
　日本では、医療の質の水準は世界最高というふうに評価されて、私は、これらの規制が役に立っているとは思いますけれども、例えば医療に附帯するサービスというものは、私は、先進国の中で最低ではないかというふうに思いますけれども、これは、多様ながんじがらめの経済規制によって病院というものの活力が発揮される余地がないということにあるのではないかと思うのです。私は、医療経済学を専門としておりませんけれども、規制論の立場だけから見ましても、いろいろ問題があると思います。
　さらに、社会的規制につきましては、実は、これまで十分な研究がございません。第二次行革審のときに、総務庁に社会的規制に関する法律を全部整備していただきたいという形で全部つくっていただきましたが、それらもどんな体系でどういうふうになっているかはまだ必ずしも明らかにされておりません。私たち経済学者も怠慢でありますけれども、この法律の数とその法の運用の実態というものについて、これから大いに研究していきたいと思っております。そのためには、各官庁も情報を十分に公開していただきたいということをお願いしたいと思います。
　規制緩和は、今述べましたような法律の内容とその運用についてばかりでなく、規制の仕組みについても改善する必要があると思います。行政指導とか縦割り行政とか、それから官僚の天下りとか、さらには規制を監視、是正する制度というような多様な問題を含んでおります。これらの一つ一つについてかなり詳しい意見を述べたいのでありますけれども、行政指導と、それから規制を監視、是正する制度についてだけに絞って意見を述べさせていただきます。
　行政指導の弊害については、現在、国際的にも指摘されているところでありまして、これに対処するために行政手続法というものをつくるというので、随分長い年月をかけて、ようやく今国会に成立の運びになりそうであります。私は、ぜひこの行政手続法というものの成立をお願いしたいと思います。
　第二に、規制を監視、是正する制度でありますけれども、これには、実は多様なものがあります。一つには、国会による監視であります。二つには、総務庁による行政監察であります。三つには、行政被害者による行政訴訟であります。四つには、行政に対する苦情を処理するオンブズマン制度であります。五つには、審議会というものがあります。行政に対してこのような多様な監視、是正制度があるということは、民主国家として誇ってよいと思いますけれども、いずれも改善の余地が大きいと思います。
　まず第一に、国会による監視については、私は、この委員会のような規制緩和に関する特別の委員会を常置するということがどうしても必要ではないかと思います。
　行政監察につきましては、現在、総務庁が多様な産業をピックアップしながら行政監察報告を出しております。これはなかなかいい指摘があるわけでありますけれども、しかも、これが一定程度の時間を経た中で、各官庁がこの勧告を守るようにということになっておりますけれども、必ずしもこの勧告が生かされているというふうには私は思いません。やはり総務庁に相当強力な行政監察を守らせる機関をつくるということが大事ではないかと思います。
　先ほども御指摘がありましたけれども、やはり規制緩和を監視する第三者機関というものをつくって、このような監察というものをより有効にするということが大事だと思います。さらに、そのような機関は、多くの提言、それから規制緩和が実際に行われているかというようなものの監視を行っていくということが大事であろうと思います。行政監察に絡めて第三者機関のことも申し上げましたけれども、従来の総務庁も随分努力してまいりましたけれども、一層拡充するということが大事だというふうに思います。
　さらに、行政訴訟についても見ていきたいと思います。
　行政訴訟は、私は調べてみましたら、戦後ずっと件数を全部調べてみますと、そのほとんどが教科書裁判でありまして、非常に件数が多いのであります。そして、多くの規制産業において、このような規制をされたのではかなわないという形で訴訟に持ち込むということは非常にまれのケースでありまして、具体例を挙げれば、ヤマト運輸が運輸省に対して行ったものとか、非常に件数が少ない。やはり規制される側は、規制する側を訴えるということは、デメリットも随分あるわけでございますから、なかなかやりにくいわけでありますけれども、日本ではお上に盾突くというのがなかなかできないという風土にも関係しているかもしれません。
　しかし、行政の乱用ということを制限するためには行政訴訟は非常に大事でありまして、行政訴訟がやりやすくなるような制度にしなければならないと思います。そのためには、私は、やはり行政手続法というものが非常に大きな役割を果たすと思っております。したがって、行政手続法は、我が国のこのような問題を考えるときに大事なものである。
　と同時に、行政訴訟する側に対して規制官庁がかなりの嫌がらせをするというようなことがあると聞いておりますが、そのようなことについても国会等で監視をしていただくということも大事だと思います。
　そのほかに、オンブズマン制度でありますけれども、これは今総務庁、経済企画庁、法務省等にありまして、かなり有効に機能していると私は評価しております。特に、海外の企業が日本に参入しようとするときに、経済企画庁に対して、いろいろオンブズマン制度のもとで助言を得ているということは大変いい制度であると思います。しかし、もっと消費者が参加できる制度というものをつくるべきであるというふうに考えておりまして、消費者参加というものの新しい制度を再度検討していただきたいというふうに考えます。
　審議会も、これは我が国独自の行政のあり方でありますけれども、それには一定の役割もありますけれども、問題も少なくないと思います。メンバーが固定され過ぎていて、新しい息吹の中での提言が行われにくいという審議会が幾つかあると思いますし、官庁の御都合主義でメンバーを頻繁に入れかえるというような審議会もありまして、我が国の審議会方式というものについても、この際、検討していただくよう提言したいと思います。
　最後に、本格的な規制緩和をすれば、競争の激化を通じまして、消費者被害とか雇用調整とか企業倒産とか不公正取引というものが増大することは明らかであろうと思います。この問題に対しましては、製造物責任制度、製品の信頼保険制度、預金保険制度、雇用確保対策、独占禁止政策等をもって対処する必要があると思います。
　これらは、新たな規制ではなく、企業及び消費者の自己責任を主体とした制度であります。既に日本の企業はその責務を果たすだけの十分な能力を備えていると思いますし、消費者も、今後意識改革を一定程度果たしつつ、これに対処するだけの能力を現在はもう持ってきているというふうに思います。その能力を発揮するための新たな制度であります。
　そういう意味で、今後は、活気と自己責任に満ちた企業と消費者による効率的で民主的な社会経済システムをつくりまして、それを基礎として、国際経済社会に対して貢献していくことが我々日本の国民にとって重要な課題ではないかというふうに思います。
　以上です。（拍手）