○参考人（三木由希子君）　特定非営利活動法人情報公開クリアリングハウスの三木と申します。
　今日は、参議院総務委員会において意見を申し述べる機会を与えていただき、大変光栄に存じます。
　私たち情報公開クリアリングハウスは、二十六年前から主に公的機関における情報公開、個人情報保護の問題に取り組んでまいりました。主に当初は立法、情報公開法の立法運動をしておりましたが、途中から自治体の情報公開条例、それから個人情報保護制度と、関連するものとして取り組んでまいりました。現在の情報公開クリアリングハウスの形になりましたのは、情報公開法が成立しました一九九九年のことでございます。私たちにとりましては、住民基本台帳の閲覧制度については約十年前から取り組んでおる問題でございまして、ようやくこのような形で法律が改正をされるということで、積年の課題が少し解消されたというふうに考えてございます。
　住民基本台帳の閲覧制度に関しましては、近年、私たちとしてはかなり集中的に取組を行いまして、二〇〇四年九月から二〇〇五年二月にかけて各地の市民の方にボランティアで調査への協力を呼び掛けまして、住民基本台帳大量閲覧制度実態調査というものを実施しております。調査は全国九十八の市区町村で行いまして、具体的な制度がどういうふうに運用されているのかという詳細なルールや運用実態をヒアリング調査をするとともに、五十三か所におきましては、閲覧に当たって提出される閲覧申請書というものを情報公開条例に基づいて情報公開請求をいたしまして、どのような閲覧者がどのような目的で請求をしているのかということを具体的に調査をいたしてまいりました。調査の結果につきましては、今日お手元に配付させていただいた資料の中で紹介をさせていただいておりますので、関心があればごらんいただければと思います。
　調査結果で分かりましたことは、これは自治事務で、住民基本台帳の事務につきましては自治事務でございますので、自治体ごとに運用内容について相当なばらつきがあったということであります。比較的個人情報保護に対する意識の高いところではそれなりに配慮をした運用をしておる一方で、全くそうしたものに配慮をしていないところでは事実上ほとんどノーチェックで住民の情報が外部に流出しているという実態が分かってきたということがございます。それから、総務省が行いました実際の閲覧目的の調査におきましても七〇％近くがダイレクトメールであるという調査結果でございましたが、私たちが閲覧申請書を実際に見て確認した範囲でも同じような傾向の調査結果となっております。
　そこで、私たちとしましては、何としてでも自治事務という側面を生かしまして自治体において閲覧制度の運用の見直しを求めたいということで、昨年の二月から三月にかけて、自治体に対して運用の見直しを求めるとともに、閲覧を制限するために必要な措置を講じるよう、各地の市民に取組を呼び掛けてまいりました。中には、閲覧を制限する条例を地方議会の議員が議員提案をし、それを可決をするということで、議会主導で住民基本台帳の閲覧については一定程度制限をするという条例が各地で作られてまいりましたけれども、そうしたものについても積極的に支援をするということで取組を進めてまいりました。先ほど堀部参考人からも御紹介いただきましたが、国の検討会におきましても意見を申し述べる機会をいただきまして、市民としてこのような制度についての見直しを強く求めてきたところでございます。
　冒頭に誤解がないように申し上げておきたいと思うのですが、私たちはダイレクトメールやマーケティングという手法そのものを問題にしたことはございません。その手法そのものを否定したことは一度もございませんで、何を問題にしてきたかと申しますと、住民基本台帳の情報は、法により居住する自治体に届出が義務付けられている情報であるという個人情報としての性質から、ダイレクトメールやマーケティングで利用することが本当によいのかどうかということをやはり真摯に議論をすべきであるということから問題意識を持って取り組んできたところでございます。つまり、市民にとっては住民票、住民基本台帳に係る情報を自治体に届け出ることは義務でございますので、ほかに選択肢がございません。ということは、例えばダイレクトメールやマーケティングという形で自分の情報を利用されたくないと思ってもそれを回避する手段がないという性質の個人情報であるということを非常に重く考えてございます。
　一般的には商業利用での目的を広く認めておりますので、現状の運用を見ますと、不正な目的での閲覧等のチェックが事実上不可能で、悪用、問題事例も発生しているということを私たちは確認をいたしております。実際に自治体から公開されました閲覧申請書を細かにチェックしていきますと、株式会社を名のっているのに登記が確認できない、悪質商法で行政処分を受けている業者が閲覧に来ているというような事例も確認されまして、これは悪用、問題事例の発生を防ぐことができない制度であるということを強く感じたところでございます。
　更に申し上げますと、現行の制度は、閲覧をすることは、閲覧を請求することは何人にも認められた権利というふうに位置付けられております。つまり、閲覧したい側の権利は保障されておりますが、閲覧されたくない側の権利については何ら保障する措置が講じられてないという問題があります。これは非常にゆゆしき法構造だというふうにかねてから思っておりました。
　それからもう一点、私たちが非常に重く受け止めておりましたのは、住民基本台帳法に違反する行為が行われていても、法律自体は非常に無策であるということであります。
　何を申し上げたいかといいますと、例えば、私たちが発見した業者の中には、住民基本台帳で閲覧したデータを売買している業者がおりました。それについてのてんまつはまた別に配付させていただきました資料で一端を紹介させていただいておりますけれども、そういう売買をしている業者を発見しても、この間、総務省や、個人情報保護法で名簿業者を所管すると思われる経済産業省などに対応を求めても、何ら対応する手段を持たないということが分かってまいりました。ということは、法で幾ら例えば売買は不当な目的であるということを言ったとしても、実際にはそれを具体的に規制をする手段がないということが現行制度では分かってまいりました。
　更に申し上げますと、住民基本台帳法そのものは居住関係の公証を目的とした制度でございまして、ダイレクトメールやマーケティングのような形で使うことをそもそも予定をしていないということを私たちは考えております。つまり、居住関係の公証というのは、だれがどこに住んでいるかということを確認するための手段でありまして、この地域にだれが住んでいるかということを大量に見て知るという仕組みでは少なくともないであろうということから、やはりこの制度そのものには大変な問題があるということを考えてきたわけでございます。
　こういう中で、総務省において検討会が設けられまして法改正の検討がようやく行われたということは大変評価をしているところでありまして、今回の改正案につきましても幾つかの点で大変評価をしております。
　一点目は、現行の制度が何人も閲覧を請求することができるということで閲覧請求は権利として認めておりましたが、原則現行制度を廃止して、閲覧できる主体や目的を絞った点であります。それから、個人や法人からの閲覧請求につきましては、これまで権利として認めていたものを申出制度ということで権利性をなくしたという点も大変評価をしている点であります。
　それから、現行制度におきましては、公用閲覧といいまして、行政機関からの閲覧については請求目的、閲覧目的を明示しないでよいという形になっておりましたが、公用閲覧につきましても閲覧目的等を明示する、あるいは手続を整備する。さらには、個人、法人からの閲覧手続についても要件を明らかにしたという点で、これまで法律上何ら措置が講じられてなかった手続につきまして一定の措置をしたということについても評価をしております。
　それから、取得された個人情報について一定の安全確保の措置を講じられたということについても、これも評価点というふうに考えておきます。
　さらに、今回、私たちが非常に重要だと思った点は、個人、法人による閲覧状況については一定程度情報公開の手続が設けられたという点であります。これは、閲覧状況につきまして市区町村長は少なくとも一年に一回その閲覧状況を公表するというふうな規定が設けられておりまして、これによって、市民はどのような閲覧者がどのような目的で閲覧をしていったのかということを確認することが容易になったという点でございます。
　さらに、罰則が新設されましたし、現行の罰則についても加重をされたということで、これらの点は非常に評価をしているところであります。
　ただ、懸念をしている点もございます。
　一つが公証制度としての位置付けです。
　先ほども申し上げましたとおり、住民基本台帳法は、居住関係の公証をする仕組みであるというふうに一条の目的でうたっております。つまり、基本的には、住民基本台帳法に基づいて収集された情報につきましては、居住関係の公証がそもそもの利用目的の範囲だというふうに考えております。今回、個人、法人からの閲覧につきましては、特に法人ということになるとは思いますけれども、世論調査、学術調査等については、一定地域の不特定多数の情報を閲覧をして、その地域に居住している人たちを確認することを認めております。
　つまり、公証制度といいますと、私たちが通常イメージしますのは、この人が本当にこの住所に住んでいるのか、例えば、この土地をこの人が本当に所有しているのかと、この土地をだれが所有しているのかという、特定の者について実情を確認するというものを公証制度だというふうにイメージをしておりましたけれども、今回法改正によりまして不特定多数の人が住んでいる地域について閲覧をすると、つまり個人を特定しないで地域だけを特定して不特定の情報を閲覧するということを住民基本台帳法の目的を変えずに制度の中に取り込んだということは、これはそういう閲覧についても公証だというふうに位置付けたということでございまして、この点は私は大変懸念をしている。つまり、公証制度としてこう位置付けをしていいのかということについては大変懸念をしているところでございます。
　それから、二点目は公用閲覧の問題であります。
　十一条の二項の関係になりますが、第二号に犯罪捜査等のための請求で定められている「その他特別の事情」という言葉がございます。犯罪捜査等それからその他特別の事情がある場合については、請求事由については根拠となる法令等を明らかにするということでとどまっております。しかし、その他特別の事情といった場合に、犯罪捜査等に類似するものという範囲であればよろしいのですが、そこが拡大されますと、公用閲覧で請求事由を具体的に明らかにしない場合が拡大されかねないということを懸念をいたしております。この辺につきましては、国会審議等を通じて明らかにしていただければというふうに思っているところでございます。
　それから、犯罪捜査等のための請求の場合、一点懸念をしているのは、どのように内部での監査が行われるのだろうかという点であります。
　確かに、例えば地方自治体や外部に対して捜査の具体的な内容等について明らかにするということはできないまでも、内部では当然にそのことについてはきちっとある程度の監査あるいは統制を取るべきだというふうに考えております。残念ながら警察については個人情報の問題事例が大変多くございまして、この辺につきましては、内部でのきちっとした監査が行われていない限りはなかなかその適正さの担保が難しいのではないかというふうに考えております。
　それから、個人又は法人による閲覧については、どのような場合について閲覧を認めるかという点について、「公益性が高いと認められるもの」ということを条件にしてございます。公益性が高いというのは非常に解釈上難しい、幅のある言葉だというふうに考えております。これについては、総務大臣が基準を定めるというふうに法案では規定はされているところでございますが、基準の策定についてはパブリックコメント等を取るよう、手続が担保されるのかということについても是非国会審議等を通じて確認をしていただきたいと思う点でございます。
　それから、個人又は法人による閲覧手続につきましても、検討会の報告書におきましては、閲覧目的、閲覧主体に関する疎明資料の提出というものを求めるということで、具体的にどのようなものを求めるかということが明示されておりましたが、法案におきましては、こうした点については総務省の省令で定めるという中でどうも措置をされるようでございますが、この点についても具体的にどのような措置が講じられるのかということについては、法案の審議を通じて明らかにしていただければというふうに思っているところでございます。
　それから、罰則等の有効性については、先ほど冒頭で若干御紹介させていただきましたが、悪用された場合に大変追跡が難しいという問題がございます。なぜかと申しますと、通常、閲覧は、ある特定の自治体の中で行われるというよりは、調査等を行うときには複数の自治体で閲覧をすることになります。どこの自治体の情報が漏れたかとか、そういうことを確認することが実は大変難しいという構造にございます。考えますと、この制度につきましては、自治事務でございますので市町村長の判断が第一義的には優先されるべきであるとは思いますけれども、広域にわたって閲覧が行われるという性質を考えますと、単に問題行為が起こったときに市町村長がやればよいということだけではなくて、本来であれば何らか、もう少し国とか都道府県の単位で手が打てるような、そういう仕組みが必要なのではないかというふうに考えてございます。
　最後に、一点だけ申し上げたいことがございます。それは、施行期日の問題であります。
　実は現在、市区町村で閲覧制度についての運用の見直しをしているところは非常に多いのですが、現行の制度が続く限りは閲覧を認めるとしている自治体が大変多くございます。多くの市民がダイレクトメールやマーケティングでの利用を、自分たちの住民情報がこのような形で利用されることを実は大変快く思っていないという実態がございますけれども、自治体は法律が改正するまでは現行制度を続けるという立場を取っている自治体が大変多くございます。
　したがいまして、法律につきましては速やかに施行していただくことが多くの市民の権利利益にかなうというふうに思っているところでございまして、この点についてはお願いをしたいところでございます。
　以上でございます。