○参考人（池田恒男君）　池田でございます。
　本日はお招きいただきまして、私の意見を申し述べる機会をつくっていただきまして、まことに光栄でございます。
　意見を申し述べる前に、まず国会議員の先生方がこのように真剣な御討議をなさっているということに敬意を表し、かつそのような熱心な討議というものがある。私一介の土地法研究者として大変心強いというふうに申し上げたいと存じます。
　私は、大学では民法と法社会学を教えておりますけれども、きょうは法律学専攻者として、法政策論的な観点から主として土地基本法を中心に意見を申し述べたいというふうに存じます。お手元にレジュメを配っておりますので、それをごらんいただきながら私の話を聞いていただきたいと存じます。
　まず最初に、アイデアとしての土地基本法といいますか、およそ土地基本法一般に対する私の考え方を申し述べてみたいというふうに思います。
　土地基本法というものを、憲法と実定土地諸法の間にあって憲法の理念を体現する、そして土地法体系全体の指導理念になるというふうな意味で、諸法律規範の上位規範を定めるような、そういう意味では準憲法的な意味を持った法律というふうに定義しますと、私は規定の仕方によってはそのような法律は非常に有用である、さらには望ましくさえあるということを否定するものではありません。しかし、現在貴院に提出され審議されている土地基本法案を拝見しますと、率直に申し上げてその重要な部分において大きな疑問を持たざるを得ない。また、今後の土地問題の適切な解決方策をめぐり、かなり深刻な懸念を感じざるを得ないのであります。
　時間が限られておりますから、その疑問や懸念のうち若干のものを申し述べて、本議院の先生方の御議論の参考に供したいというふうに存じます。
　そこで、２のところに移ります。
　第一に、本法案が掲げる理念の実効性についてであります。
　本法案は、いわゆる宣言法としての性格づけを与えられております。私も、直接に国家私人間あるいは私人間の権利義務関係を創設したり、諸官庁や諸国家機関を厳格に拘束したりするものではない、ただ理念のみを掲げるというそういう宣言法、こういうものはそういうものであって一向に構わないし、宣言法だから意味に乏しいというふうにも考えません。しかし、問題はその中身でございます。
　本法案は、公共の福祉の優先、適正利用、計画利用、投機的土地取引の抑制、応益負担などの原則をうたっておりますが、その意味が比較的明瞭であるのは第四条の投機的取引に対する否定だけであります。あとは、みんな不明瞭であります。
　こんなことを申しますと、おまえは面倒なことを言う、いろいろ関係方面を調整してやっと妥協してここまでやってきたのに、そういうものに冷や水を浴びせる気か、それは学者のおよそ机上の空論だ、こういうふうなおしかりをちょうだいするかもわかりませんし、あるいは玉虫色というのは日本人らしくていいじゃないかという議論もあるかと存じます。
　しかし、待っていただきたい。およそ法律というものは、法律となりますと、これは国家現象であります。国家というのは、それ自体丸ごと政治的な存在であります。政治権力というものは、適切に行使すると非常は有用でありまして、国民の福祉の増進に多大の寄与をなす、これは言うまでもないことであります。したがって、私たちの生活にとって不可欠なものであるわけですが、他方でそれが乱用されたり、行使者のほしいままに使われると、いかに国民に災厄をもたらすか、これは戦時中のことを思い浮かべるだけで十分でございます。これは釈迦に説法かもわかりませんけれども、あえて強調したいと思います。
　そこで、法律というものは一方で必要な権限を政治権力に付与するとともに、他方で必要以上の権限は与えない。法文に明確な言葉を用いて、そういうような方法でこれをできる限り厳格に政治権力を統制するということ、したがって法律の規範的な意味内容が権限を付与される当該の国家機関等の全く自由な解釈にゆだねられるというふうなことは、およそ許されないということと言わなければならないわけです。言いかえれば、そのような法律は法律としての要件を実質において満たしていないというふうに言うべきでありましょう。
　したがって、行政機関に専門的な見地からの裁量の付与を必要とされるという事態が一般化する。それは現代国家の特徴でありますけれども、しかし法律が法律である限り、そして自由で民主主義的な国家体制を保持するためには、この線はどうしても守らなければならない最後の一線であります。
　　　〔委員長退席、理事村沢牧君着席〕
　ところが、本法案では、第二条にうたわれた「公共の福祉」一つとっても、その意味内容は全くはっきりしません。それが何であるかは改めてそれぞれの国家機関等の解釈を必要とするわけです。そして、そのような公権的解釈の幅は表見的には無限に近いというふうに申し上げることができるでしょう。そのことは、この概念が現憲法下でどのように用いられてきたかを考えるだけで十分であります。本来公共の福祉とは何か。公共の福祉とは、国民とりわけ一般公衆の福祉を増進させる公共秩序のことであるべきだ。こういう理解があるかと思えば、反対に、一般公衆の犠牲において大規模な事業を展開してもよいとか、あるいは経済活動の活発化や、ときどきの政府の定めた国策の遂行のためには個人の人権が制約されてもやむを得ない、こういう原理である、こういう理解もあるわけであります。
　そして、これまでの歴史を見てきますと、現実にはおおむねこの後の考え方が通用し、時には乱用されてきたように思われるわけであります。
　第三条にうたわれた適正利用あるいは計画利用も同様であります。問題は何をもって適正と考えるかであります。この点では全く正反対の考え方がともに成り立つわけでありまして、本法案にはそれを実効的に指し示す規定は何も用意されておりません。
　本法案はいろいろと責務を強調されておりまして、全体として私権制限色の甚だ強いものでありますけれども、何のためにだれのどういう権利をどのように制限するか、これをはっきりさせておかないと、社会的公正を達成するどころか弱肉強食に加担することになるおそれすらあるわけです。計画に従った適正な利用を進めるということは、国民のさまざまな土地利用のあり方に価値序列をつけることを意味するわけですが、その際価値基準をよほど妥当で明確なものにしませんと、それは、一方ではある人々の権利、利益にとって大きな制限として働くと同時に、他方ではまさにその制限を通してある人々の権利、利益を大きく伸ばすということになってしまうからであります。
　　　〔理事村沢牧君退席、委員長着席〕
　基本法としては既に我々いろいろなものを持っております。教育基本法とか公害対策基本法などはその代表例であります。これらの法律は、例えば教育基本法は、平和主義、民主主義と教育のあり方、個人の尊厳と教育、学問と教育との関係、こういうものをはっきりと規定しているわけであります。公害対策基本法も御承知のように改正されまして、その結果、国民の健康と文化的な生活あるいは環境問題と経済活動との関係、こういう経済活動関係を明確化しているわけであります。
　こういうものと比べますと本法案は、残念ながら、理念法としての基礎的な資格において欠けるところがあるというふうに言わざるを得ないわけであります。私は国民の一人として、貴院では何のための私権制限かという論点についてぜひとも十分な御論議をお願いしたいと存じます。
　第二に、本法案の現実の効果についてでございます。
　理念法として欠けるところがあるということは、決して宣言法としてこの法律の現実の役割が損なわれるということを意味するものではありません。むしろ実際には、法案に掲げられたこれらの理念なるものの内容を自由に解釈する余地を政策当局に与えることによって、これらの政策当局のよしとする方向を準憲法の名において、すなわち憲法解釈を含めて実定法体系を一定の方向に追いやる強力なてこになり得るということであります。
　例えば、私は民法学者の端くれとして、現在進められようとしている借地借家法改正作業に重大な懸念を持って見守っておりますけれども、周知のとおり、政府におかれてはこの改正作業をまさに土地対策の一環として速やかに進めることを方針とされておるわけです。このような政府の方針が変わらないとすれば、この土地基本法案は改正作業の露払いの役割を現実に果たすということにならざるを得ないだろうと思います。
　同じことは、一極集中をさらに加速する懸念のある民活方式を柱とするところの東京等の再開発政策にも当てはまるわけであります。十一条、十二条あたりは修正があっても、なおそのようなにおいがいたすわけであります。多極分散政策というのは、そのあり方によっては必ずしも一極集中の動きと矛盾するものではないというふうに思うわけであります。
　これを一言にして言えば、政府が一昨年に土地対策要綱としておまとめになった中心的な考え方、すなわち土地の有効、高度利用促進こそがこの適正利用、計画利用ですよというふうにされる可能性が非常に強いのではないでしょうか。もしそうであるなら、これはいわゆる社会的弱者と呼ばれているような人たちにはかなり厳しいことになるのではないでしょうか。
　例えば、年金暮らしの老人には長年住みなれた東京その他の都会から出ていけ、永年築いてきた地域社会やコミュニティーのぬくもりを放棄しろ、こういうふうなことにならないかどうか。他方で、リクルート事件発覚の発端となった再開発促進のための規制緩和土地政策の失敗を繰り返さないのかどうか、こういう懸念の種は尽きないのであります。
　第三に、本法案には土地基本法として本来含むべき事柄のうち最も本質的なものが欠けております。計画に従った適正な利用を土地政策の柱に掲げるというなら、何よりもまずその計画が人々の利用を従わせるだけの実質的権威を持ったものにするためには何が必要かという観点が必須であります。そのためには、私は実体的な要件、つまり内容と手続的要件、特に策定過程、この両面をそろえる必要があるというふうに思うわけであります。
　実体的要件としてはいろいろなことが考えられます。最も肝心なことは、計画がその地域の実情に合い、その地域に住む者にとって最もよい、こういうふうに人々が納得できるようなものであるということであります。そのようないわば道徳的権威のある計画、これを策定する視点としては、例えば近年ヨーロッパ諸国では常識化している考え方、すなわちいわゆるアメニティー、これは訳すのが難しいですが、例えば住みよさとでも訳しておきます。住みよさを中心に都市の価値を考えるとか、あるいは地域コミュニティーの保存を軸に都市改造を進めるというような考え方が大きなよりどころを提供していると思われるわけです。しかし、本法案にはそのような条項は全くありません。なぜそういうことになるかといえば、本法案が人権を軸として土地問題に取り組んでいないためではないかというふうに憶測するものであります。
　土地基本法であるからには憲法の理念を体して、土地人権、聞きなれないかもしれませんけれども、要するに土地への人権あるいは土地に関する人権でありますが、こういうものを中核として国民のさまざまな面での住生活の保障が盛り込まれていなければなりません。例えば、憲法二十五条に基づく安全、健康にして文化的な住生活への権利であるとか憲法二十七条に基づく職住近接の権利、あるいは憲法十三条に基づくコミュニティー形成権とか都市形成権などはその要素でなければならないでしょう。また、その具体化として居住権の保障、それから定住の権利、都市への権利、さらに、その実現手段の重要な一環として公共住宅の供給、今お話に出てきました国公有地の積極的な位置づけ、さらにその実効的拡大策、土地情報の公開なども掲げるべきであります。
　次に、手続的な要件であります。すなわちこれは整備された手続規定による慎重で周到にして民主的な策定過程を有することは、土地計画がさきに述べたような道徳的権威を保つためには決定的に重要であり、しかもそれが我が国の都市計画法制のアキレス腱であります。
　最上位の土地利用計画とされる国土総合開発計画あるいは国土利用計画等についても同様のことが言えますが、我が国の都市計画は、その策定過程において住民代表の議会の関与に対して法的保障が一部を除いてありません。また、住民参加は極めて不十分にしか位置づけられておりません。実際またほとんど行われておりません。住民参加の形態とされているものの多くは、現実には地権者――土地に対する財産権の所有者、地権者の資格における一定の関与であって、住民としてはその開催の有無が計画策定権者の裁量にゆだねられた極めて不十分なというより、やるとすれば多くは単なるセレモニーに近い公聴会への参加にとどまるわけです。
　地権者に対しては、例えば不在地主ばかりではなく、場合によっては担保権者まである程度開かれてはいますけれども、住民にはほとんど全く開かれていないというこの都市計画のシステムは、いわばおれたちのつくった計画だからおれたちは従わなければならないという計画策定における同治の原理、治者と被治者が同じであるという原理、セルフガバニングが働かない。したがってその計画の権威を低くするというふうになっております。この点は修正による法案十一条三項にそれらしい配慮があるわけですけれども、この程度の規定では実効性はほとんど期待できないというふうに思います。
　また、都市計画というものは人々の権利や生活に重大な影響を及ぼすにもかかわらず、その違法性の有無を争うことがほとんど不可能にされております。こういうものが土地基本法の中に土地利用計画の争訟可能性を明確に認める規定がなければ、我が国の行政法的な風土の中では土地利用計画に本当の計画の実質を与え、法規範性、つまりそれは計画は正義であるということでありますけれども、そういう法規範性を与えることは困難であると言わざるを得ないわけであります。
　以上、要するに、本法案は計画的な土地利用を進める上でネックとなっている現行土地法制の仕組みを根本的に反省して、見直す姿勢がほとんど感じられないと言わざるを得ないわけであります。
　最後に、以上申し述べたことをまとめますと次のとおりであります。
　第一に、国民の責務を強調する前に、国家が土地の所有と利用を規制し介入する原理を明らかにしていただきたいということであります。
　第二に、それは国家が何のためにあるのかということ、近代の原理を打ち立てた近代自然法思想の言葉を使えば、要するに社会を設立する目的いかんということになりますけれども、これを明らかにすることによって示されるべきだというふうに考えるわけであります。
　私の考えでは、それは憲法が示しておりますように、国民の生命、身体の安全と幸福追求の権利の保障のためであって、そこから派生するさまざまな人権の確立という共同社会の目的でなければならないというふうに思います。そのような共同社会の目的を遂行するためにこそ、それと矛盾し、障害となる限りで企業や個人の私権が制限される、そしてそれらの責務が強調されるべきだということになるのだろうというふうに思います。
　土地基本法というものは、何しろ基本的なものであって、射程距離の長いものであります。それだけ影響力も絶大であり、長期にわたって国その他の土地政策の施策の方向を拘束する法律であります。くれぐれも慎重な御討議をお願い申し上げます。
　御清聴ありがとうございました。