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○宮繁政府委員　ミニ開発の原因その他につきまして御指摘がございましたけれども、私どもも先生の分析のとおり考えております。
　それで開発許可の対象の規模の引き下げの問題でございますけれども、御承知のとおり現在は原則としまして千平米以上の開発行為の場合は、都道府県知事の許可を要することになっておりまして、その場合には道路、公園その他空地といったような公共施設あるいは排水施設の確保等を開発者に義務づけまして、いい団地開発が行われておるわけでございます。この対象規模につきましては、市街化の状況によりまして特に必要があると認める場合は、都道府県の規則によりまして三百平米まで引き下げることができるというふうに制度上はなっております。私どもとしましても無秩序な市街化を防止して良好な宅地の供給を図るために、地域の実情に応じまして三百平米とか五百平米というふうに引き下げをお願いしておるところでございますけれども、やはり事務量の増加とか要員確保の問題から公共団体でも苦慮しておるところでございます。
　しかしそれにしましても、五十四年度の当初におきましては、こういった対象規模の引き下げを行いました市町村の数が四十一でございましたけれども、昭和五十五年度の当初におきましては七十五に増加する予定でございます。今後とも、都道府県等の執行体制いろいろ問題もございますけれども、何とかこの対象規模を引き下げていただくように、一層指導してまいりたいと考えております。
　それから、最近の状況でございますけれども、五十三年度までの数字しかございませんけれども、購入者の質的水準に対する意欲、あるいは地方公共団体もいろいろ対策を講じておりまして、たとえば東京圏におきまして一戸建ての住宅で敷地が百平米未満の狭小な住宅建設戸数の占める割合が、五十二年度は四四％でございましたが、五十三年度は三九％に減っております。これは全国で五十二年度が約一六％強でございましたのが五十三年度では一三％強というふうになっております。これからもこの点につきましては十分な指導を続けてまいりたいと考えております。
○中村（茂）委員　次に地価の問題ですけれども、私が申し上げるまでもなく、五十五年一月一日の地価公示価格が四月一日に発表されることになっていると思うのですけれども、最近の地価の動向についてお伺いいたしたいというふうに思います。
○山岡政府委員　地価の動向につきまして公表された一番最近のものといたしましては、去る一月三十一日に土地鑑定委員会が発表いたしました地価動向調査の結果がございます。これによりますと、四半期ごとの調査、これは全国の地価公示地点のうちで五百五十地点を抜き出しておるものでございますが、それを対象といたしまして四半期ごとに報告しておるものでございます。それを累計いたしますと一年間の変動率がおおむね推定できるというものでございます。それによりますと、全国では九％の上昇となっておりますが、平均を超えておりますのは住宅地一一・五％ということでございまして、さらに、住宅地の中でも平均を超えている圏域は三大圏域ということでございます。三大圏域の住宅地につきましては一五％の上昇となっておりまして、上昇率が高くなっておるわけでございます。近く地価公示を発表する予定でございますが、これは一万七千三十地点についての報告でございます。その集計の結果でございますので、パターンとしては変わっておりませんが、パーセンテージは若干これより上回るということが予想されております。
○中村（茂）委員　いずれにしても今度発表になる地価公示について、それぞれの都道府県はすでに発表しているところもありますし発表していないところもあるのですけれども、東京都にお伺いしたところ、東京都の場合には、特に宅地部門については平均して二〇％、最高は三〇％以上にいっているところがある。全国の平均も宅地は平均で一〇％以上になっている、こういうことをお伺いしたわけですけれども、いま局長の方から言われたのも大体その線に沿った言い方になっているわけです。特に、公定歩合が上がって九％というふうに言われているのですけれども、平均して一〇％、東京都内については平均して二〇％も上がってくると預金しておくよりもうかるし、非常に私どもが警戒している先買いまたは投機的な傾向というものを、地価が上がってくると背景としてそういう条件が生まれてくる、そういうことを非常に心配するわけであります。
　それから、先ほどの答弁もそうですし、いままで皆さんが一貫して言ってきたのは、需給のバランスが崩れてきている、ギャップが生じた、これは確かに言えると思うのです。ですからこの際どういうふうにして宅地を供給させていくかということを真剣に考えなければならない時期に来ているというふうに思うのです。大企業が優良な宅地を保有しているとすればそういうところ、あるいは大手不動産、そういうところを厳密に調査して、思い切ってそういうものを放出させるというような手段をとったらどうだろうか。法的にまでする必要があるのか、指導でできるのか、その辺はむずかしいと思いますけれども、こういう緊急なときですから、そういう手段をひとつ真剣に考えたらどうだろうか。
　それから三つ目の問題としては、いま譲渡税に関連する土地の税制をいびろうとしているわけですけれども、私は特別土地保有税というものについては思い切って上げた方がいいと思うのです。そうして、譲渡税とか土地税制について緩和していくという問題については、宅地部門について優良なところを出してくれるといったら思い切ってそれは緩和していく、違うところについてはする必要なし、そうして宅地をどんどん引き出していくというような思い切った措置をこの際とる必要があるのではないか、こういうふうに思うのですが、いかがでしょうか。
○山岡政府委員　大都市地域を中心とする特に住宅地の値上がりが厳しいということを先ほど御報告したわけでございますが、先生のおっしゃるとおり需給ギャップということが一番の原因でございますが、同時に効用の増というものもあるわけでございます。ただ、私ども先ほど投機についてはないというふうに申し上げたわけでございますが、いま先生一番最初にお話がございましたように、大体土地を保有すれば貯金をするよりもうかるからどんどん土地を買う風潮が起こるのではないかということでございます。そういうことが起こりますのがいわゆる仮需要、投機的需要の発生でございまして、一番戒めなければならないところでございます。そのための対策といたしまして、先ほど申し上げましたとおり現在三つの対策をとっております。
　一つは、四十七、八年当時になかった対策といたしまして、国土利用計画法による行政介入ということでございます。これは相当励行いたしてまいっております。それからもう一つは短期譲渡重課、それから特別土地保有税、法人の土地譲渡に対する場合の二〇％の特別重課、こういう制度はそのまま残しておるという点でございます。
　一例を申し上げますと、たとえば、現在そういうふうに土地がもうかるものだというつもりで相当な金を準備して東京で土地を買ったといたします。それで先ほど先生のお話にございました二〇％ではございませんけれども、一七、八％の値上がりが今後ずっと続くということで計算をいたしますと、五年後には大体二・二倍くらいになると思います。十年後には大体四・五倍くらいになると思います。その間にそういう値上がりが生ずるわけでございますが、もしその時期にその値段で土地が売れたといたします。そういう場合も現行税制のもとで手取りはどれくらいになるかという計算をいたしますと、五年後にそういう値段で売った場合の利回りは年三％でございます。十年後の場合は年四％強でございます。したがいまして、ちょっと頭のいい人ならばそういうことでは買わないというふうにわれわれ思っております。したがいまして、プロはそういうふうな土地の買い進みはしないだろうというふうな税制になっているのではないかと思います・自分の金で買った場合もそういうことでございますが、さらに不要不急の金につきましての融資の抑制ということも厳しくやっております。したがいまして、今後投機が助長されるような状況は余りないというふうに思っておるわけでございます。
　それから、大都市の土地の値上がりの状況についてお話がございましたが、最近の趨勢の中で四十七年、四十八年ごろの分と比べてみますと、四十七年当時の地価公示の変動率でございますが、ベストテンを挙げてみますと、一番トップが一三五％の上昇でございまして、これは二・三五倍ということでございます。ベストテンの最下位が八三・八％の値上がり。しかも、そのベストテンの中では商業地が五カ所くらい入っております。住宅地がその残りという程度。四十八年におきましてはどうかと申しますと、ベストテンのトップが一三三％の値上がり、ベストテンの十位が一一〇％の値上がりということでございます。これにつきましては中身はほとんどが住宅地でございまして、商業地が一つ入っております。したがいまして、ベストテンで見る限り住宅地中心であるということが言えます。しかし、その中身を見ますと、北海道、新潟、それから宮城というようなところが入っておりまして、地方の住宅地中心型ということが言えると思います。五十五年の今後予定しております地価公示のベストテンを見ますと、やはり先生おっしゃいましたように東京都のトップは三〇％くらいだと聞いております。それからベストテンの最下位は二五、六％と聞いております。しかし、中身といたしましては、全部が住宅地で、全部が東京都もしくは埼玉県ということになっております。それから見ますと、明らかに四十九年以後いろいろな値上がりの状況がさま変わりをいたしまして、東京都もしくは東京圏等を中心といたします三大圏の住宅地中心型の値上がりということが非常にはっきりと出ておるというふうに考えられます。
　それからもう一点、先生のお話にございました大手の業者の土地でございます。販売用土地につきましては、毎年私の方で企業の保有土地調査というのをやってまいっております。現在一万三千ヘクタールくらい大都市圏内では企業の販売用土地があると見ております。しかしながら、企業の手持ちの土地につきましては四十八年には純計で一万ヘクタールくらいふえましたけれども、その後毎年二千ヘクタールオーダーで出し入れの差が減っております。現在、大手といいますか、業者について聞きますと、ここ一年分ぐらいしか手持ちがないというところまでの業者が七割を占めておりまして、在庫の不足感を感じておるというのが現状でございます。したがいまして、もちろん、そういうものにつきまして大いに宅地化をしていただくということは当然でございますけれども、それ以外にもいろいろと供給策を考えなければならぬということだと思います。
　それから税制でございますけれども、先生のお話ございましたように保有税はこれを強化をする、譲渡税は優良なものについてはこれを軽減するというのは土地対策から見た場合の税制の方向だと思います。したがいまして、今度の場合の税制につきましても投機抑制税制、それから保有税制等につきましては現行制度を維持するとともに、譲渡税について相当の減税を図ったということでございまして、御指摘のような方向で土地税制の改善を考えておるというふうに御了解いただきたいと思います。
○中村（茂）委員　わかりました。
　前にちょっと戻るようですけれども、ミニ開発というものの概念ですね。いわゆるミニ開発ミニ開発と言うのですが、無秩序な都市計画というか、都市の形成、一区画にすれば百平米以下ぐらいな区画は大体ミニ開発というふうに概念として持ってもいいわけですか。その点はどういうふうにお考えになるでしょうか。
○関口政府委員　ミニ開発の厳密な定義をすることは非常に困難でございますけれども一、一般的には、まず全体の規模といたしまして開発許可の対象とならない小規模な開発である。それからまた、一つの敷地でございますけれども、これは先生のおっしゃいますように、従来は百平米未満ということで考えておったのでございますけれども、むしろそれよりも、正確に申しますと、いまの、全体も小規模だし、それをさらに小規模に分割して住宅地を連檐して建設する、その結果、敷地の狭小さに加えまして行きどまり道路であるとか屈曲道路、こういうものが発生いたしまして、住環境の悪化なり防災性の低下という問題を惹起するのがミニ開発だ、かように私どもは考えております。
○中村（茂）委員　私がそこのところをどうして強調するかというと、今度の法改正でそういうものをできるだけなくしていくように誘導していこう、そして優良な都市環境を整備しよう、こういうわけですよね。ところが、最近はその一区画がますます小さくなってきているのですよ。土地が高くなった、しかし小さくても家を一軒持ちたいという者がいれば、そこのところはなかなかうまくいかない。これは、自治実務セミナーの五十二年十一月号に「ミニ開発の規制と条例」ということで論文があるのですけれども、ここのところには、「ミニ開発とは、二千平方メートルないしは千平方メートル未満の小規模な宅地を造成し、一区画百平米未満程度で分譲する場合を指すこと。また、主として大都市の既成市街地において盛んに行われていること」とあり、私もこういうふうに思っておるのです。
　そこで、大臣にここで一つお聞きしたいのですが、このミニ開発問題というのは、口ではこの問題を解決していくということは言っても実際に手をつけるとなかなかむずかしい問題だというふうに思うのです。今度の法の一部改正によってもなかなかむずかしいと思うのですけれども、しかし、解決しなければならない問題だ。それを解決しなければ優良な土地形成もなかなかむずかしい。ミニ開発という問題についていろいろやりとりしてきたのですけれども、そこら辺の隘路とこれからの考え方、そういうものを含めてこの際大臣にお聞きしておきたいというふうに思うのです。
○渡辺国務大臣　私は、やはり宿命的に日本の国土が非常に狭い、したがってなおさら国民の土地に対します執着が強いというようなことは、また最近の地価の問題とも絡みましてミニ開発の非常に大きな要因になっておることは否めないのではないかと思います。私どもはこのミニ開発に対しまする対策としましてはいろいろ申し上げてまいりましたけれども、一般的には都市計画法によります開発許可の対象規模は引き下げてまいりたい。また、建築協定のような制度を活用いたしましてこれに対処するというようなことを、都道府県知事等の指導に努めてまいりまして、ミニ開発から、居住環境の整いました計画的な宅地開発の方向へ誘導をしていきたい。また、そのためには関連公共公益施設整備に対しまする助成をも強化していく、今年度も五割増加いたしております。また、良好なタウンハウスの供給というようなことにつきまして、総合的な誘導策を推進してまいるように努めてまいりたいと思っております。
　なお、地区計画制度というのは、地区のレベルにおきまして良好な市街地の整備及び保全を図るためのものでございますので、ミニ開発のような不良な環境の街区の形成のおそれのある地域につきましては、本制度によりまして建築物の敷地面積の最低限度を定めるということも行いますし、また、細街路網の計画的な形成を図ることもできるしするわけでありますから、こういうことによりましてミニ開発を防止し、良好な市街地の形成へと誘導することができるというふうに考えておりまして、本制度の積極的な活用に努めまして、ミニ開発に対しまする対処をいたしてまいりたい、かように考えておる次第でございます。
○中村（茂）委員　法案の中身について若干お聞きしておきたいというふうに思うのですが、いまミニ開発という問題についていろいろやりとりし、地価の問題についてもやりとりして、大臣が今度の法改正で誘導してできる、こう言われるのですが、私は、今度の法改正でもなかなかむずかしい、こういう前提に実は立っておるわけです。
　まず、法案の内容でいきましても、地区計画について、届け出、そして勧告していく、こういうふうになっているわけですね。果たしてこういうやり方で実効が上がるかどうか、この点について非常に危惧しているわけですけれども、その点についてお考えをお聞きしたいと思います。
○升本政府委員　地区計画につきましては、先ほど来御説明申し上げておりますように、まず骨組みとしての都市計画があるわけでございまして、その骨組みとしての都市計画を前提として、地区を対象とした詳細な計画づくりをしてまいろうということでございます。いわばその詳細な地区についての計画というのは上乗せの規制あるいは誘導の基準というようなことになろうかと思います。
　したがいまして、この上乗せの規制ないし誘導基準につきましては、まず第一義的には、関係権利者の御理解、御協力によって達成していくのが一番望ましい方法論ではないだろうかという観点から、まず、地区計画が定められた地区内の権利者が、建築行為あるいは開発行為をされる場合には、市町村長にその御自身のプランを届け出ていただき、これに対して、地区計画とのそごがあれば市町村長の方から適合させていただくような勧告をするという仕組みの中で調整を図っていただくのが第一義的に望ましい手段ではなかろうか。
　しかしながら、おただしのように、せっかくのプランが実況されることについての担保が全くないということではいかがかという御指摘もございます。そのとおりだと考えるわけでございまして、第二段の手だてといたしまして、この地区計画の定めの内容の一部を、条例をもって建築確認時点の建築確認の基準として吸い上げるといいますか、建築確認の基準に取り込むという手だてを考えております。
　したがいまして、この手だてによりまして建築物の建築をされようとする方は、従前からある建築確認申請をされる必要があるわけでございますけれども、その建築確認申請の時点で、地区計画の定めの一部が確認の基準に取り込まれていることによってチェックされる。そこにおいて地区計画の内容の実現が担保されているというふうな仕組みとして考えさせていただいておる次第でございます。
○中村（茂）委員　その際、特に三大都市圏の市町村では宅地開発指導要綱というものを持って優良な都市を形成しようと努力しているわけですけれども、その指導要綱と今度の地区整備計画との関係についてお考えをお聞きしておきたいと思うのです。
○升本政府委員　宅地開発等の指導要綱でございますけれども、これは御承知のとおり、現在の社会情勢下におきまして、主として大都市近郊の自治体が強い開発の需要に対処いたしますために、主として開発行為や建築行為の規制あるいは抑制を目途としてこれらの行為に関する基準を制定し、これによって開発の規制を行おうという趣旨のものといふうに理解をいたしております。
　一方、今回御提案申し上げておりますこの地区計画は、市街地内の一定の小さなまとまりのある地区を対象といたしまして、その地区についての土地利用計画をつくるということでございますので、いわば誘導、規制のためのプランという発想で計画づくりを子定いたしております。
　したがいまして、この地区計画の場合には、その地区全体についてのいわば土地に即した即地的なプランということで描かれるものというふうに考えております。
　いわば、簡単に端的に申し上げますと、指導要綱の方は開発の需要に対してその開発を抑制するあるいは規制するという発想から出てきたものというふうに理解するわけでございますけれども、地区計画の方は、一定の区域を限っていい開発、適切な開発を誘導し、そのいい開発にするために必要な規制はやろう、必要な規制のもとにいい開発をしよう、こういう発想の違いがあるというふうに理解をしております。
　したがいまして、この両者の間にその目的の相違があることから、当然その規制の内容も違ってきている。具体的に申し上げますと、指導要綱の方は、規制の基準と同時に、開発者にどこまで費用を負担させるかという費用負担の関係の条項が含まれているのが通例でございます。しかしながら、地区計画の方には、これは先ほど来申し上げておりますように、一定の区域の土地利用計画、プランでございますが、特にその計画の実現についての費用負担の関係について触れているということはございません。以上のような内容的な差異もございます。したがいまして、当然にこの地区計画が定められる地域について指導要綱を吸収していくというようなことを現時点でわれわれは考えているものではございません。
　しかしながら、規制の内容が両者まじり合っている点もございますので、地区計画において、たとえば先ほど来お話しのような敷地の最小規模の規制等を地区計画に取り込むというような地区計画が定められることになりますと、その規制内容については、指導要綱の規制にいわば代替的な働きをするというようなことが結果としては得られる形になると思います。
　したがいまして、目的、それから規制内容が一般的に異なる発想からの制度でございますけれども、地区計画の内容の定め方によっては、従来指導要綱で規制していたものの一部が地区計画の内容として規制され得るということにはなろうかというふうに考えておる次第でございます。
○中村（茂）委員　この運用は非常にむずかしいと私は思うのです。指導要綱というものは、法的な根拠としての保護は別に受けていないわけですね。しかし、優良なものをつくろうということで、それぞれの自治体がつくってやっているわけですね。今度の地区計画でも、これは誘導、規制と言われているように、規制部分もあるわけです。そうでなければ優良な都市環境はできないわけですから。特に建築基準法などについては、条例の中に相当規制部分が取り入れられてくると思うのですね。その際、皆さんがこれから指導していく条例なりそういうものと、この地方自治体でおつくりになっている指導要綱と非常に——一致してくればいいんですね。ところが相違してきてしまっている。ですから、そのまま取り入れるものではないけれども、取り入れる部門も出てくる、こういう言い方をされているわけですけれども、この両方をどういうふうに接点を求めて運用していくかという点についてはひとつ慎重に取り扱っていただきたいということを注文つけておきます。
　それから次に、地区指定または整備計画をつくってやっていくわけですけれども、いままで誘導する、誘導するというふうに言ってきたけれども、何にもなしで誘導すると言ってみても、規制を加え、ある程度地区計画に乗ったものをつくらしていこうといっても、民間のデベロッパーがそんなところに乗ってくるはずはないのです。特に市街地については土地が高いわけでありますから、そこのところへ道路の分を出します、また公園の部分も出します、そして宅地というふうに言っても、そこのところへ誘導していくという財政措置なり助成措置というものがついてこないとこういう計画は計画倒れに終わってしまって、そこへ乗ってくるということはむずかしいんじゃないか、こういうふうに私は思うのです。
　ところが、どこを開いてみてもそういう財政的な誘導の裏づけがないのですよ。その点についてはどうお考えになっているのですか。
○升本政府委員　御指摘のように、今回御提案申し上げております法律改正の中におきまして、特に助成のための制度を考えた規定を置いておるわけではございません。
　　　　〔委員長退席、伏木委員長代理着席〕
これは地区計画と申しますものが、御説明申し上げておりますように都市計画の一環をなす細部の計画、プランニングという考え方で整理をさせていただいておりますために、一応その計画の実現のための助成制度とは切り離した考え方で整理をさせていただいているために、そのような整理になっております。
　地区計画に定められる地区施設につきましては、先ほど来御説明申し上げておりますように、きわめて幅の小さい細街路でございますとかあるいは子供の遊び場であるプレイロットというような小さな空間を予定しておりますので、これらの施設はいわゆる宅地周りの都市施設と申しますか、公共施設と申しますか、というような性格のものであろうかと思います。現状におきましても、建築基準法の定めによりまして、市街地内でもみずからの宅地を建築物の敷地として利用いたします場合には、その敷地の間口二メートル以上が四メートル以上の幅の道路に接しなければいけない、こういう規定になっておりまして、そのような道路が十分に整備されていないところにつきましては、これは私道という形で道をつくることを前提として、建築物の敷地としての利用が許されるという形になっております。そのような性格の公共施設に準じたものとして、この地区計画の中の細かい、細街路等の施設が形づくられていくものであろうというふうに考えておりますために、一般的に、これらの施設についての助成措置はこの際は、施設を助成の対象としては考えてはおらないわけでございます。
　しかしながら、今後、この地区計画制度が円滑に、広範に実施されていく必要があるわけでございまして、そのための必要が生じた場合には、さらに何らかの助成措置について将来の検討が必要となる場合もあろうかと考える次第でございますけれども、当面は、この地区計画に関連いたしまして街路等の公共施設に対する助成、補助の配分等に当たって、地区計画関連のものに重点的に配分を考慮する等の措置を考え、あるいは地区内の小公園に当たるようなものに重点的に配分を考慮していくというような措置で助成を並行的に考えさしていただいていきたいと考えておる次第でございます。
○中村（茂）委員　いま、最後の方で、ちょっと助成するようなことも言ったのですけれども、予算上は全然ないですよね。
　そこで、大臣にちょっとお聞きしておきたいのですけれども、都市計画中央審議会総合部会報告というのがあって、その中に「地区建設計画制度について」という報告をしているわけでありますけれども、その中でこういうことを言っているのです。「地区建設計画に係る助成措置　国又は地方公共団体は、地区建設計画の策定又は計画内容の実現が円滑に図られるよう、計画対象区域内の都市計画施設の整備の促進に努めるとともに、民間の建築又は開発行為に対する各種助成制度の改善等地区建設計画の実現を容易にするための財政・金融・税制上の優遇措置を講ずるものとする。」こういうふうにしているわけですよね。
　私はざっくばらんに言って、こんな計画や整備を掲げたって、いまの土地事情や全体的な状況の中で、小さいから小さいからと言ってみても、これを真剣に考えてもらわなければ、つくっても実際にはなかなか推進がむずかしい、こういう危惧を持っていますので、その財政全般について、税制などを含めての助成についての考え方を大臣からお聞きしておきたいと思うのです。
○渡辺国務大臣　ただいま事務当局からいろいろ御説明はいたしておりますけれども、地区計画制度というのは、建築または開発行為につきまして地区レベルでの計画に基づいて誘導、規制を行うという制度でございまして、従来からの都市計画法及び建築基準法の体系の中に位置づけられておるというふうに御説明をしておりまして、その実現のために助成措置が当然に伴わねばならないというふうには私ども必ずしも考えておりません。
　しかし、ただいまも御意見がございましたように今後の運営を見つつ、この地区計画制度を円滑に実施してまいりますためには、必要があると認められまする対象につきましては助成措置につきまして、積極的に検討を進めてまいりまして、この法の成果を上げるように努力をせねばならぬ、かように私は考えておる次第でございます。
○中村（茂）委員　次に、道路位置指定による開発について。これがもうミニ開発の最たるものなんですね。ここのところに、埼玉県における道路位置指定による開発の実態ということで、いろいろこの資料の中には出ています。道路位置指定による開発と一般の開発との比重の問題、これはここ数年間道路位置指定による開発の方がずっと多くなってきているのです。それから、道路指定による開発は、大体三百平米から一千平米未満が九二％の大部分に上がっている。いわば、道路が行き詰まりになっている。その両側に小さなのをつくっていくというのがいっぱい出てきているのですが、今度の地区指定、地区整備計画で一部改正によるのを進めていくとこういうものは解消できるのでしょうか。
○関口政府委員　現在、私道の築造につきましては、建築基準法施行令第百四十四条の四の規定で基準を設けまして、慎重にやっておるわけでございますけれども、ただ、先生がおっしゃるように、ある区域を限って次から次とそれを行っていきますと、結果的には、地区全体としての安全性なり防災性の低下、環境水準の低下を招く、それがミニ開発を出現させる一つの原因になっておるということば、私ども十分認識をいたしております。今回の地区計画におきましては、先ほど来御説明しておりますように、そういう意味で、宅地周りのいわゆる細街路のネットを前もって計画で定めまして、個別の私道の位置の指定は、この計画に即して行うこととしておりますので、御指摘のような無秩序な私道の築造による乱開発は防止できる、かように考えております。
○伏木委員長代理　午後二時に再開することとし、この際、休憩いたします。
　　　午後零時二分休憩
　　　　　————◇—————
　　　午後二時二分開議
○北側委員長　休憩前に引き続き会議を開きます。
　質疑を続行いたします。貝沼次郎君。
○貝沼委員　都市計画法及び建築基準法の一部を改正する法律案につきまして質問をいたします。
　まず初めに、この法案が出された意義につきまして簡単に説明していただきたい。
○升本政府委員　今回御提案申し上げております法律改正の目的は、御承知のように現在の都市計画というのは、その都市全体を見渡した幹線的な公共施設でございますとか、あるいは全地域に適用される用途地域制でございますとか、そういった都市全体の観点からの根幹的な都市計画が定められるということになっておりますけれども、さらに具体の地区レベルの段階に至りますと、都市計画のさらに細部的な計画については十分な措置がとられていないという状況がございます。したがいまして、このような状況にかんがみまして、地区レベルでのより詳細な計画を定められるように地区計画制度の立案に至った次第でございます。
○貝沼委員　それじゃ端的に言って、この法律が通ったら一体どういうメリットがあるんでしょうか。いままでなかったときよりはこういう面ですばらしくいい法律であるという点は何でしょうか。
○升本政府委員　都市の住民にとりましては、自分の住居周辺を含めた都市全体についての居住環境の整備ないし整備環境の向上ということかと思うわけでございます。したがいまして、そのような要請に対応いたしますためには、現行の都市計画制度にのっとっておりましても、部分的に開発、整備されるところはございましても、さらに広域的に個々人の行為の積み上がりによっていい市街地環境が形成されていくということを望むことはまず困難な状況下にあろうと思います。このような状況下に対応しまして、まず地区レベルで統一的な細部計画をつくり上げ、それによって各個人の活動が誘導され、必要に応じ規制されることによって良好な住宅環境、市街地環境が形成されることに役立つであろうというふうに確信をしているものでございます。
○貝沼委員　話としてはそういうことだろうと思いますが、もう少し具体的に聞いてみます。
　この法律ができて、いろいろな地区計画がつくられる、そしてそれが進められていくということになるんでしょうが、この提案理由の説明によりますと「良好な居住環境に対する住民の要請」こういうふうになっておりますが、「良好な居住環境」というのは具体的にどういうことなのか、私よくわかりません。日本語には昔から家庭という言葉がありまして、これは字のとおり家と庭がつかないと家庭にならないわけでございます。したがって、この「良好な居住」というのは家と庭がつく家庭なんでしょうか、それともつかない家だけなんでしょうかね。この辺はどう判断したらいいのか。
　それからさらに、最近建っておる家の狭いとかあるいは階段が急だということから、家庭内のたとえば階段から落っこちた事故だとか、こういうものが非常にふえておりまして、年間死者三百人を超す、こう言われているのですね。ですからけがをする人は物すごく多いのだろうと思いますが、これはやはり良好な居住環境ではない。したがって、こういうものが起こらないようなものというのは一体どういう住居なのか、環境なのか、その辺を御説明願いたいと思います。
○升本政府委員　居住環境は、単にそれぞれ居住いたします住宅の中だけの問題ではないのではないかと思います。住宅の立地するその地域の環境、特に住宅の宅地周りといいますか、その居住条件の主要なウエートをなす部分といたしまして、みずから居住する住宅の周辺から適切な、たとえば小公園等があるかどうか、あるいは街路についても災害時に車が入らないとか消防車が入らないというような状況にはないというような最小限の施設が整っていることとか、そういった住居周辺の公共施設を含めた環境が良好であることが必要であろう。「良好な居住環境」と申します場合にそういった概念、イメージで考えておるわけでございます。したがいまして、この良好な居住環境の確保という中にはそれぞれの土地柄に応じて、居住形態の相違によってその環境のつくり方も、また要請される環境のあり方も違ってまいるのではないかと思うわけでございますが、土地柄によって平静で健康的な居住が営み得るような環境が住居の内外を含めた広い概念で保障されていることということが必要な条件だろうと考える次第でございます。
　そこで、良好な居住環境という場合に、庭つきの一戸建てであることを要するかどうかという御質疑でございますけれども、これも地域柄によりまして居住の形態により、あるいは居住の嗜好性によりましていろいろな判断があり得るかと思いますので、一概に必ずしも庭つきであることは要しないだろうというふうに理解をいたします。市街地の周辺部あるいはさらに離れたところでありますれば、かなりゆとりのあるスペースを確保して居住を営めるわけでございますから、そのような状況をお選びの向きには当然に庭つきの住宅が好ましい形にございましょうし、あるいは既成市街地内の特に交通至便の利便性を高く評価した居住条件を選ばれる方にとっては、必ずしも庭つきの一戸建てが良好な居住条件のために必要だというふうにはお考えにならぬと思います。都市の地域地域によって住まいの形態が違うわけでございますし、好みも違われるわけでございます。その状況に応じた良好な居住環境というものをイメージにより確保していくということが必要であり、またそれで十分ではないかというふうに考える次第でございます。
○貝沼委員　これは私は答弁ですべて求めようとは思いませんが、わが国の建設省としてはこういうものが理想的である、あるいは普通こういうところまで考えておるというものを具体的に示した方がいいと思うのです。たとえばそれはライフサイクルという考え方もあるでしょうから、ひとり暮らしあるいは二人、四人の家庭というふうにおのおの違いがあるでしょうけれども、平均的なもので考えた方がいいと思うのです。
　それから、階段から落っこちてけがをするのがうんと多い国なんというのは決して自慢にならないわけであります。そこで、階段のつくり方とか、落っこちる方も悪いのでしょうけれども、そういうような不名誉な数字が挙がらないようなものを日本の建設省は考えているというものがないと、ただ良好な良好なと言っても、その人の考えでよければそれでいいのだというようなものではどうしようもない。したがって、いますぐとは言いませんけれども、こういうものを示していただきたい、こう思っております。この点いかがですか。
○関口政府委員　先ほど先生から、階段から落ちるような家しか建ってないのは不名誉な話じゃないかということでございますが、まことに御指摘のとおりだと思いますけれども、経緯的に申させていただきますと、実は第三期住宅建設五ケ年計画を立てます際にまさに先生がいま御指摘になられましたように、家族構成に応じて家の規模としての最低居住水準なりあるいは平均的な居住水準というものを決めまして、それを目標として現在住宅の新規供給に当たっておるという実情でございます。
　そこで最低居住水準に達していない世帯でございますけれども、これは四十三年の住宅統計調査によりますと、大体全世帯の四九・三％を占めておったのでございますが、四十八年にはそれが三三・七％に減少し、五十三年にはさらに一四・八％に減少をいたしております。逆に平均居住水準以上の住宅がふえておるというわけでございますが、その辺で最近の住宅の規模の動向について御説明さしていただきますと、五十年度に着工されました一戸当たりの平均床面積は、持ち家につきましては百四・八平米だったのが、五十一年には百八に、五十二年には百十に、五十三年には百十五に上がりまして、最近は大体百十八平米ぐらいの水準を示しておると思います。
　一方、借家の方でございますけれども、借家も逐年ふえておりまして、五十年には五十一・四平米だったのが、中途を省略いたしますが、五十三年には五十四・六平米まで上がっております。
　そういうわけで、持ち家、借家、給与住宅、分譲住宅を通じました平均の二月当たり床面積もふえておりまして、五十年には八十二・七平米だったのが五十三年には八十七・八平米にふえております。しかしながら一方、住宅需要実態調査の数字で申しますと、住宅に困っている理由として第一に挙げられるものが、四十八年には、住宅が狭いということを第一に挙げられた方が約五〇％おられましたが、五十三年にはそれが三五・三％に減少しておる反面に、設備不良であるとか日照、通風、あるいはばい煙等の公害、そのほか、庭がない、狭いという理由を挙げられる方がふえておりますので、今後の課題としてはこの辺のことを踏まえて、先生御指摘のとおり居住水準の向上に向かって努力をしていかなければならないもの、かように考えております。
○貝沼委員　結果だけを追っかけるのじゃなしに、こうなりたいというものを示してそれに向かって進んでいく、こういうことが大事だと思うのです。
　それから、その後に「良好な都市環境の形成上問題を生じている場合が少なくない」こういうふうにあります。この「良好な都市環境」は先ほど局長がちょっと説明した部分に入るだろうと思うのですが、たとえばミニ開発の問題一つにしても私はこういうのが入るのじゃないかと思いますが、この都市環境の形成上問題点というのは具体的にどういうものを指していますか。
○升本政府委員　ミニ開発という状況も確かに御指摘のように良好な都市環境の形成上現在惹起されている問題であろうかと思います。なお、さらに既成市街地内におきましても、再開発を必要とするような状況下にありながらなかなかそのような再開発事業の進行に至らないという状況下にあるようなところもまたこれは都市環境形成上の問題点として指摘し得るものというふうに考えられます。
　いずれにいたしましても、現在の状況におきましてあるべき都市環境がゆがめられているという状況一般について、都市環境形成上の問題として表現をさせていただいた次第でございます。
○貝沼委員　ミニ開発の問題もあちこちで私も見てきました。袋小路の問題や違法建築すれすれの住宅とか、防災上、消防の車が入るか入らないかわからないようなところ、あるいは都市開発の問題でも、せいぜい駅前あるいは商業地区というようなところなんですね。それから都市づくりにしても、いまの住宅の話と同じように、わが国としては都市というのはこうあらねばならないというような理念というものが果たしてあるのかどうか、何となくわからない。いつでもどろなわ式に後を追っかけている感じがする。やはり都市のあるべき姿というものをもっと討論し、そしてコンセンサスを得なければならないのじゃないか、その辺にコンセンサスのギャップがあるのじゃないかという感じがするわけでありますが、この辺はいかがでしょうか。
○升本政府委員　都市づくりのあり方につきまして、全国民レベルでのコンセンサスが徹底を欠いているのではないかという御指摘かと思うわけでございますけれども、先生御承知のとおり、この都市づくりのあり方についての基本的な考え方につきまして、数年来、建設大臣の諮問機関でございます都市計画中央審議会におきまして御議論をいただいた結果を昨年の十二月に答申としてまとめていただいたものがございます。これは大変大部な御答申をいただいたわけでございますけれども、この答申の中で、いま先生御指摘になりました、都市というものはおよそこういうふうにあるべきだという一般的なビジョンをお示しいただきますと同時に、個々具体の都市につきましては、その一般的ビジョンを含めて、その都市都市に具体のビジョンというものがあるべきである、この具体のビジョンというものを、各都市において市長さんが中心になっておつくりになり、それを住民の各位、全員の御理解を得ながら実現の段階に移していくというような段取りが必要ではないかという御提案をいただいたわけでございます。私どもこの御提案を貴重なものと受けとめまして、これから大いに都市の一般ビジョン、さらには個々の具体のビジョンづくりに御協力を申し上げていかなければならないというふうに考えている次第でございます。
○貝沼委員　このビジョンは私は非常に大事だと思うのですね。たとえば、日本の町はど真ん中を国道が走っておるが、外国では町のわきを走っておるとか、全然根本的に違いますので、やはり国民的コンセンサスが非常に大事だと思うのです。
　それから、このミニ開発の問題でありますが、ミニ開発がすべてが悪いというふうには私は考えていないのです。これは必要だから出てきたし、また、これを求める人がいたからこれが成り立ったと思うのです。つまり、いまの需給構造の中でこれは出てきた問題でありますから、むしろその地域のデベロッパーとして積極的に行政の中で誘導して、いまのようなものでなしに変わったものへ誘導していくような施策というものが必要なのではないか。ただそれを食いとめることばかり考えるような方法ではちょっとまずいのではないか。場合によっては助成策を講じてでも、よりベターな方向へ誘導していくようなことは考えられないのかどうか、この辺はいかがでしょうか。
○升本政府委員　ミニ開発に対する対応策といたしまして、御指摘のように、単に規制措置のみではなくて適正な開発を誘導すべきではないかというお話でございますけれども、私どもも全く同じような観点に立っておりまして、不適当な開発の規制について十分手を尽くしますと同時に、やはり適正な開発が行われやすいような形に持っていくということも一つの重要な施策だろうと思います。
　今回の御審議いただいております地区計画制度と申しますのは、私どもの考え方といたしましては、いま御指摘のような趣旨に沿えるようなものであるべきであろう、たとえば一定の市街地周辺部で開発が予想されるようなところを、あらかじめかなり具体的な詳細な施設計画あるいは建築物の建築計画というものをプランとして定めておくことによって、その土地に対する権利者が自発的な開発を志す場合に、そのプランにのっとって開発することによって全体としての良好な市街地形成という形が実現し得ることになるのではないか、われわれとしてはそう期待をいたしましてこのような制度の御提案を申し上げている次第でございます。
○貝沼委員　そういうふうに誘導する反面、また厳正な規制もやっていかなければならぬと思うのです。
　そこで、これはもう私が読み上げるまでもなく、都市計画法二十九条一号、それを受けた都市計画法施行令の十九条で定めてあるわけでありますが、市街化区域において開発行為をしようとする者は、いま一千平米以上は許可が必要だ、それ以下は要らない。ところがこの施行令では、「三百平方メートル以上千平方メートル未満の範囲内で、その規模を別に定めることができる。」こうなっておりますから、これを運用面で厳しくして、三百までいかなくても、五百平米くらいまで下げるならば、かなりこれは規制されるのではないか。こういう施行令をつくっておきながら、どうしてこういうことができないのかということが私は不思議なわけでありますが、こういうものを使って、そしてこういう乱開発がされないような対策をとるということは考えませんか。
○宮繁政府委員　開発許可の対象規模につきましては、ただいまお話がございましたように「市街化の状況により、無秩序な市街化を防止するため特に必要があると認められるときは」都道府県知事の方におきまして規則をつくりまして、一千平方メートルの規模を三百平方メートルまで引き下げることができることになっております。
　それで、建設省としましても、いまお話しのようにこの規模を引き下げることにつきまして都道府県知事に対しましていろいろ協議申し上げ、指導しておるわけでございますけれども、一つには事務量がふえるというようなこと、それからその要員の確保等に問題があるというようなことで、なかなかこの引き下げの実現がはかどりませんでした。それで、昭和四十六年当初ではただ一つの市だけしか引き下げておりませんでしたけれども、昭和五十年度当初では約四十一の市町村が五百平方メートルまで規制の面積を引き下げるようになりました。その後、昭和五十五年度の当初に至りましては約七十五の市町村で規模を五百平方メートルまで引き下げの実現を見ております。
　今後におきましても、この開発許可対象規模の引き下げは、ミニ開発防止の点からも大変有効な手段でもございますので、何とかこの対象規模の引き下げの市町村をふやすように、都道府県に対しましても御相談し、指導してまいりたいと考えております。
○貝沼委員　それはぜひやっていただきたいと思います。これはわが党も前々から主張してきておることでありますし、ぜひ効果の上がるようにしていただきたいと存じます。
　それから、こういうような今回の法律で成功するかしないかということは、やはり何といっても地価の値上がりを抑制しなければならない、地価が高騰すればなかなかうまくいかない、こういう問題だと思います。
　そこで、建設省としては、あるいは国土庁かもしれませんが、いま地価というものは上がっておるという判断ですか、上がっていないという判断ですか、とまっているという判断ですか。
○山岡政府委員　大都市の住宅地を中心に強含みであるというふうに見ております。
○貝沼委員　いまちょっと聞き逃したのですけれども、上がっておるということですか。
○山岡政府委員　上がっておるということでございます。
○貝沼委員　これはどういう対策をとって地価を上がらないようにいたしますか。
○山岡政府委員　最近におきます地価動向でございますけれども、三大都市圏の住宅地につきまして、強含みの傾向があるということをただいま申し上げたのでございますが、私ども、原因を追及してそれに対する対策をつくる必要があるというふうに考えております。
　その原因といたしまして、一つは効用の増というのを考えております。たとえば、新玉川線ができまして、その沿線が値上がりをする、こういうような品位、品質、品等が上がって地価が上がるという問題でございます。これにつきましては、いわゆる開発利益の吸収という問題があろうかと思いますが、これは税制で十分対処しておる問題だと思います。もう一つは、大都市地域を中心とします需給ギャップということが一番の原因であろうかと思います。
　いまミニ開発のお話が出ましたけれども、私どもミニ開発に対しまして、地価との関係では二つの側面があると思っております。
　一つは、いま先生おっしゃいましたように、地価が高いから、どうしても所得水準から考えてみれば小さい家でなければ売れないから小さくなってしまう。したがって、ミニ開発が横行するという側面でございます。
　もう一つの側面はミニ開発というふうな建築の様態が許されておると申しますか、できますので、できるということになりますと、たとえば土地そのものは百平米以下というような土地でございますと、土地だけの切り売りではなかなか売れません。したがって、必ず建て売りという形式でミニ開発は進んでおるわけでございますけれども、そういうふうに上物と一緒ということになりますと、少々高い土地であっても買い進んでもペイするというふうな業態が成り立ちます。したがいまして、そういうような買い進みが行われまして、それが呼び水となって地価を押し上げる一つの要因になっておる。二つの面があるわけでございます。
　今回そういうようなことに対しまして、こういうふうな法の改正が行われますと、後で申し上げましたミニ開発がどこでも許されるというようなことにつきましての制肘が行われてくるという意味で、大変地価のためにも好影響があるだろうと思っております。
　もう一つ、地価の値上がりの問題の中で、投機的な土地取引、いわゆる土地の値上がり待ちの素地を保有いたしまして、将来売るというような悪い取引がございますが、そういうふうなものに対しましては、現在いろいろな対策を講じて抑止をいたしております。当面の土地対策といたしましては、引き続いてそういうふうな投機的な土地取引を抑制する。そのためには国土利用計画法の的確な運用、それから投機的土地取引の抑制効果の強い短期譲渡重課等の税制の堅持、それから投機的な土地取引を助長するような融資の抑制というような対策を堅持していくということが一つございます。
　それからさらに、関係省、力を合わせての問題でございますが、宅地供給促進のための財政上、金融上の措置を拡充をしていく、都市再開発を大いに促進をする。それから、大都市地域におきます市街化区域内農地の皆さん方の協力を得ながらの宅地化を促進をする。それから、宅地供給促進の見地からの税制を大いに活用する。それらの諸施策を総合的にやっていかなければならないと思っております。
　その中で、特に国土庁といたしましては、適正な地価形成を促進するための地価公示の適正な励行と申しますか、さらにＰＲの徹底、それから国土利用計画法の的確な運用、さらに市街化区域内農地を、農民の皆さんの御協力を得ながら宅地化を促進するための方策、この点に特に重点を置いてやっていきたいと考えております。
○貝沼委員　たくさんおっしゃいましたけれども、要はどうですか、ことしの夏まで地価の高騰はとまりますか、いろいろそれだけやられるのでしたら、恐らく効果があるのでしょうから。その中でも特にいま規制区域の指定一つとっても、これは本当にやるのですか。
○山岡政府委員　規制区域の指定につきましては、先ほども御答弁申し上げたとおりでございますが、やはり投機的な土地取引、これが一番の要件でございます。現在のところ、諸指標によりまして、特にそういう規制区域を指定するかしないかというようなための事前の調査をやっております。全国で二百三十七地区現在やっておりますけれども、いずれもそういう兆候はないという報告が来ております。その他のいろいろな指標を見ましても、投機が起こっている気配はない。したがいまして、いつでもそういうことが起こったら寄らば切るぞというスタイルで、厳密な監視をするということが目下の任務でございまして、規制区域をいつでも指定するスタイルにはしておりますけれども、いますぐやる気はございません。
　それから地価の問題でございますが、長期的な見通し等について、なかなか申し上げられませんが、ここ当面は、諸指標から見てそんなに上がらないというふうに私どもは確信いたしております。
○貝沼委員　いろいろな施策が考えられておることはよくわかっておるわけです。問題は、いま上がっていると言うから、それがとまりますかということなんです。ですから、どういう方法をとるか、それはいろいろあるからとるのでしょうけれども、しかし、いま規制区域の問題一つでも、投機があれば——投機はいま見えないというのでしょう。じゃ、どれをやるのやらやらないのやらさっぱりわからない。ですから、教科書を読み上げるような、こういう方法がありますというのではなしに、たとえばことしの夏まではこれだけに抑えます、心配ありません、こういうことなら信用できるのです。ところが、いろいろな方法を並べてやっているのですかと言うと、まだやっていません、こういう話でしょう。そういうことでは私は承服できません。したがって、この地価というものは、どこで、どれくらいまで抑えられるのか、この決意はいかがですか。
○山岡政府委員　地価の問題につきましては、先ほども申し上げましたとおり、規制区域の指定というものにつきましては、いわば一時の過熱と申しますか、発熱に対する頓服みたいな作用を考えておるわけでございます。現在の本当の病気は何かと申しますと、肝臓が悪いと申しますか、本当に息の長い需給のギャップということでございます。そういうものを治すためには、一時の頓服薬というのではなくて、本当にそういう体質を治すということが必要でございます。したがいまして、土地の供給にはいわゆる懐妊期間がございまして、若干の猶予はかかるわけでございます。しかし、開発許可それから区画整理の許可件数、それから最近におきます土地取引件数等のふえ方等から見まして、徐々にそういうものが好転いたしております。したがいまして、私ども、そういうものをもっともっと進めていくということが一番の決め手であろうかと思っております。地価につきまして、そういうふうな諸指標から見ますと、とても四十七、八年みたいに急騰することはないと申し上げておるわけでございます。
○貝沼委員　この話はもうこれでおしまいにしたいと思いますが、要するにもう重症だ、つける薬はございません、だから、当分上がるでしょう、見ておる以外にありません、こういうことですね。それならそれではっきりそう言ってくれればいいのです。だけれども、それじゃ官庁は何のためにあるか、さっぱりわからないということです。何のための政策なのかわからないということでありますから、もっと真剣にその対策を考えていただきたい、これを要望いたしておきます。
　それから、土地税制のことを、本当は大臣に聞きたかったのでありますが、大臣がおられませんので、これは次の機会に譲りたいと思います。
　実は日本経済新聞が大臣にインタビューしておりまして、そこで、土地税制について今後も税制を軸とする総合政策を組み立てて、住宅供給の実績をぜひ上げなければならない、こう言っているわけですから、じゃ、土地税制はどう考えているのかなという感じがしたわけでありますけれども、これは聞きません。
　ただ一点だけ聞いておきますと、これから地区計画なりこういうものをつくっていった場合に、その中に農地があると思うのです。入ってくる場合が出てくる。そういたしますと、そこが非常に問題になってくるわけであります。この場合に、この農地に対する税制でありますが、宅地並みと、それからそうでないのとあるわけでありますが、この農地に対する税制をどう考えるのかということですね。市街化区域内の農地ですよ。それで、たとえばいろいろな意見がありまして、千葉大学の清水先生などはもう極端な、農地を二分して一方は宅地並み課税を行うかわりに永久農地を義務づけよう、この土地は公共にしか売れないことにするとか、私は永久というのはちょっと言い過ぎの感じもするわけでありますが、少なくとも二十年ぐらいは考えて選択税制をとるべきではないかという感じもするわけであります。これはたとえばの話でありますが、こういう問題については建設省か国土庁かよくわかりませんが、どんな考え方を持っておりますか。
○宮繁政府委員　市街化区域内の農地に対する課税につきましては、当面昭和五十六年度までは現行の制度を維持することになっておりますけれども、五十七年度以降の取り扱いにつきましては、いま御指摘のような意見も含めまして関係各方面の御意見を参考にしながら検討したいと思いますが、昨年末税制調査会からも、市街化区域農地に対する課税の適正化措置につきましては、宅地供給を促進する見地から、三大都市圏内の特定の都市の市街化区域農地につきましては、「長期にわたり営農を継続する意思のある者に対する配慮を行うなど必要な措置を講じつつ、新たにＣ農地を課税の適正化措置の対象に加えるとともに現在課税の適正化措置が講じられているＡ農地及びＢ農地に対する課税を強化するため、十分な検討を行うべきである。」こういう御答申をいただいておりますので、これらを踏まえまして今後十分検討いたしてまいりたいと考えております。