○参考人（新保史生君）　筑波大学の新保と申します。どうぞよろしくお願いいたします。
　このたびは参考人として意見を述べさせていただく機会を賜りまして、お礼申し上げます。
　専門は憲法、情報法ですので、その観点から上陸審査時の個人識別情報の採取を中心に、個人情報の適正な取扱いと保護に係る問題及び憲法上のプライバシーの権利の保障との関係における問題、並びに生体認証情報の取扱いに関する問題につきまして意見を述べさせていただきます。
　まず初めに、配付をさせていただいております資料につきまして、最初のページでありますけれども、個人情報とプライバシー、この両者について検討が必要な部分が非常に多いわけでありますが、まず個人情報保護の問題といたしましては、これは個人情報の適正な取扱いと、それからルールに基づいて適切に取り扱うということと保護という、この両面の問題がございます。
　また一方、プライバシーの権利の保障の問題につきましては、保障と制約という、その両者のバランスについて検討を行うということが必要となっておりますけれども、しかしながらその両者の関係にはなかなか難しい点もありまして、二ページ目の資料にございますとおり、個人情報とプライバシー、両者は同一のものではございません。
　こちらの図にございますとおり、個人情報というものは、公知の情報から非公知、特定の機微な情報という縦軸で説明をさせていただいておりますとおり、個人情報というものは特定の個人を識別できる情報が個人情報となっております。一方、プライバシーというものは、この横軸にございますとおり、個人情報のうちでも非公知の情報又は特定の機微な情報というものがプライバシーに属するものであります。
　また、プライバシーにつきましては、個人情報の保護という部分はこちらのとおりでございますけれども、それ以外につきましては、自らに関する事柄について外部からの干渉を受けずに自らの意思に基づいて行うことを認める、いわゆる個人の自律を保障するという側面もございます。また、他人から干渉を受けたり望まない侵入を受けない隔絶された状態や利益を保護するためのいわゆる私的な領域の保護という、領域の保護という保護法益もございます。そして最後に、社会において自らの存在を証明し、他人との識別を行う上で個人を識別する徴表としての個人情報のうち、いまだ非公知又は他人に知られることを欲しない情報、その個人情報を保護するというものもプライバシーの保護法益となっております。
　このように、プライバシーと個人情報、両者が同一のものであるというふうに議論がされることが多いわけでありますけれども、必ずしも同一ではないということであります。
　この点につきましては、両者の区別があいまいになされますと、結果的には、プライバシー保護とは無関係の公知の、公になっている個人情報の取扱いにまでプライバシーの権利の保障の問題が議論されるといったような問題も生じているわけでありまして、この点につきましては昨今の個人情報保護のいわゆる過剰反応の問題の淵源ともなっております。
　つまり、本来は個人情報保護の問題として単にルールに基づいた適切な保護と取扱いというものについて考えるべきところを、プライバシーの保護といういわゆるバランスを、バランス感覚の部分で論じなければならない部分の議論が合わさっているからであります。
　では、次に、個人情報の適正な取扱いと保護の問題につきまして述べさせていただきます。
　今回のこの個人識別情報の取得に係る問題につきましては、国家機関が個人識別情報を取り扱うに当たっては、行政機関個人情報保護法に基づく取扱いが義務付けられております。本法におきましては、法第三条におきまして、特定された利用目的の達成に必要な範囲を超えて、個人情報を保有してはならないと定められております。
　この点につきまして、上陸審査時の個人識別情報の採取に係る個人情報の利用目的、こちらはテロの未然防止等の目的が明確なものとなっております。しかし、採取の目的、そのテロの未然防止という目的は明確ではありますけれども、採取の対象となる個人識別情報、そのうち例えば顔の情報につきましては、例えば皮膚の色から人種が判別できる、指が欠損しているということによって本人の障害の有無が判別できると。つまり、本来、取得の対象となる情報は指紋、顔という情報でありますけれども、それに付随して言わば副次的に取得される情報というものがございます。
　今回議論されているものにつきましては、指紋、顔という情報に関するその取得の利用目的でありますが、言わば副次的に取得される、結果的に顔の色から人種が分かるといったような副次的な情報の取得に係る問題につきましては余り議論がされていないように思われます。つまり、それらの情報の取扱いも含めて、法三条の定める利用目的の特定と保有制限の問題について十分に検討を行う必要があると考えます。
　その一方で、例えばＥＵの各国のように、国内の情報、特に個人情報を海外に移転、提供するということにつきまして、我が国の法制度におきましては、提供を行うに当たっての根拠法令は存在いたしますけれども、提供を包括的に制限する法令は存在いたしません。例えば、ＥＵにおきましては、今般この法案でも同様の対応をすることとなっているいわゆる名簿の提供、ＥＵにおきましてはＰＮＲ、パッセンジャー・ネーム・レコードの提供、搭乗者名簿の提供の問題が議論がなされたわけでありますけれども、この際には、米国への搭乗者名簿の提供については、ＥＵの個人データ保護指令、これに基づく規制ということで、各国が法令に基づく第三国への国内からの個人データの移転を制限しております。
　これに基づいて様々な議論が行われたわけでありますけれども、我が国におきましては、まず法令に基づく提供、今回は入管法の六十一条の九に基づく情報の提供、また行政機関個人情報保護法におきましては八条一項に基づく法令に基づく提供、また、捜査機関への提供につきましては刑訴法の百九十七条二項に基づく提供ということで、提供に当たっての根拠はございますけれども、それを包括的に制限をするという法制上の根拠は、個人情報保護法制の現行法上、制限はなされておりません。
　続きまして、個人情報の取得に係る問題でありますけれども、取得に当たっては、上陸審査時の個人識別情報の採取は直接書面取得に当たるものと考えられます。この際には利用目的を明示するという義務が課されておりますけれども、反面、例えば映像を撮影したり、本人から直接書面によらない方法で個人情報を取得するという手続につきましては、法におきまして利用目的の明示義務はございません。したがいまして、直接書面取得時に利用目的を明示する、その一方で、間接的に取得する場合には特に利用目的の明示というものは法では義務付けられていないということになっております。
　続きまして、安全管理の問題でありますけれども、取得の対象となる個人識別情報、こちらは取扱いに非常に慎重な取扱いを求められるだけではなく、終生不変の情報である指紋等の情報、顔の情報というものを取得することになりますので、漏えいや不正利用に伴う当該本人への影響、それから予想される不利益というものは極めて大きなものであるということが予想されます。
　その一方で、情報システムによるこのような情報の自動処理におきましては、エラーや不具合といったようなものが一定の頻度で発生いたします。つまり、万全の安全管理措置を講じていても予想し得ない事故の発生は一定の頻度で避けることができないという現状がございます。つきましては、安全管理措置につきましてはどのような対応を行うのか、最後に述べさせていただきますプライバシー影響評価、ＰＩＡといったようなものも活用が必要かというふうに考えております。
　続きまして、プライバシーの権利の保障との関係につきましては、憲法十三条が保障する幸福追求権を根拠に保障される権利として認められているわけでありますけれども、これによりまして、例えば指紋につきましては、個人の私生活上の自由の一つとして、何人もみだりに指紋の押捺を強制されない自由を有しているとするところは最高裁判決のとおりであります。これによりまして、国家機関が正当な理由もなく指紋の採取を強制するということは、当然のことながら憲法十三条の趣旨に反して許容されるものではございません。また、この自由の保障は外国人にもひとしく及ぶものと解されております。
　しかしながら、この自由も、当然のことながら、公共の福祉のために必要がある場合には相当の制限を受けるということになっておりますので、個人識別情報の採取の必要性が公共の福祉に反しないこと、並びにその方法が精神的、肉体的に一般的に許容される限度を超えない相当なものであるということが必要となります。よって、正当な理由に基づき、この場合はテロを未然に防止する等の目的、これについて、公共の福祉に反しない限り、一定の範囲において国家機関が個人のプライバシーに属する個人識別情報たる指紋や顔といった情報を採取することは憲法上も許容されるというふうに考えられます。
　しかしながら、例えば米国におけるテロ対策との関係における個人のプライバシーの権利の侵害、制約との関係について考えてみますと、テロへの脅威ということにつきましては、先進各国政府の喫緊の課題と認識されていることは異論がないところであります。しかしながら、例えば米国の方針におきましては、テロこそが自由への最大の脅威であるという方針に基づきまして、テロ対策のためには個人の自由や権利が一定の制約を受けることを甘受すべきであるという認識が特に米国政府のテロ対策管理の政策の背景にはございます。その例といたしまして、例えば令状によらずして通信傍受を堂々と行うといったようなことを始めといたしまして、プライバシーの権利の制約、侵害をめぐる状況、現在の米国の状況はある意味でかなり異常な状況にあると言っても過言ではございません。
　つまり、この点から考えますと、テロ対策の必要性は当然あるわけでありますけれども、米国のテロ対策と同様の政策を我が国においても追認しそのままそれを追従するということにつきましては、非常に危険性があるというのも事実であります。
　しかしながら、反面、テロを未然に防止するという必要性が高い現状にかんがみますと確実な対策が望まれているところもこれも事実でありまして、そのためには網羅的、即時的かつ確実、有効な対策としてこのような個人識別情報の取得をするということは当然必要かと思います。
　そのためには、当然このような確実な本人確認を行うということでテロリストの上陸を防止するということとともに、このようなシステムを導入することによって一定の萎縮効果というものも重要な意味を持つというふうに考えられます。そのために必要な個人情報、個人識別情報の取得というものにつきましては、プライバシーの保護という利益を尊重しつつ、その目的からしても公共の福祉にかなうものであるというふうに考えられます。
　しかしながら、政府のこういった取組に関してはやはり公権力によるプライバシーの侵害に当たるという指摘がなされることも多く、その利用実態や運用体制の不透明さについても批判がなされることも多いのは事実であります。そのために、例えばプライバシー影響評価、プライバシー・インパクト・アセスメントと呼ばれるものでありますけれども、そういったものを導入して、その運用についての透明性を確保するということも重要ではないかと考えております。
　なお、プライバシー影響評価とはどのようなものかといいますと、この影響評価、つまりアセスメントというものにつきましては、主に環境保全の分野においては導入され発展してきた概念でありますけれども、我が国におきましても環境アセスメント制度として既に実現しているところであります。つまり、これは例えば個人のプライバシー、それから環境、両者とも一度失われるとこれは取り返しが付かないものであります。つまり、個人のプライバシー、個人情報は、漏えいをいたしますと、漏えいをしたということをもってもう取り返しが付かない、また、プライバシーの侵害につきましても、プライバシーが侵害されるということについて、それが回復されるまでには非常に多くの時間を要する場合があったり困難を要するわけであります。つまり、環境もプライバシーも一度失われると取り返しが付かないということから、事前にその影響を評価するということが重要と考えております。
　なお、最後に、生体認証情報の取扱いにつきましては、こちらの資料のとおり、現在様々な生体認証情報が使われておりますけれども、こちらにつきましては、そもそも生体認証情報、二つの側面がございます。そもそも指紋につきましては、指紋そのものの情報並びに指紋から特定の特徴量を抽出したいわゆるテンプレートと呼ばれる情報、こちらがございます。それぞれ、指紋そのものについては個人情報と考えられますけれども、いわゆるテンプレートにつきましては、他の情報と照合することによって特定の個人を識別できる情報となりますので、今後はこういった、そのままそれが個人情報となるものと、他の情報と照合することによって特定の個人を識別できる情報という両者との関係についても、行政機関、個人情報保護法の枠組みの中において検討することが重要と考えます。
　以上で私の意見陳述を終わらせていただきます。
　ありがとうございます。