○佐藤公述人　東京大学の経済学部の佐藤進であります。
　五十五年度の総予算についての意見ということですが、私は、当面の最大の問題あるいは課題とされております財政再建の問題に焦点をしぼって考え方を述べ、御参考に供したいと考えます。
　以下では第一に、五十五年度の予算が財政再建の問題にどのようにこたえようとしているかを考えてみたいと思います。それから第二に、財政再建の主要な手段である経費の節約及び行政改革の問題、第三に、財政再建の基本的前提である税制改革の問題に触れまして、最後に、具体的な提案という角度から意見を述べることにしたいと思います。
　第一の問題であります、五十五年度の予算によって財政再建への第一歩が踏み出されたと見るべきか否か、これについてはいろいろな観点から疑問があります。
　第一に、財政再建の第一歩のあかしとされているのが公債発行額の一兆円削減でありますが、これは五十四年度当初予算に比してでありまして、五十四年度補正予算ではすでに一兆二千二百億円といった国債減額が図られておりますので、五十四年度実績比ではむしろ五十五年度にこれを上回る発行を予定していることになります。
　それから第二に、国債発行額の一兆円削減というのは、四兆五千七百億円と言われる巨額の税の自然増収に支えられておりまして、こうした大規模な自然増収が期待されない五十六年度以降、いかなる手段で国債発行減額が達成されるのか見込みが立っておりません。ある意味で特例公債依存度を大きく引き下げる好機を逸したと言わざるを得ないのであります。
　第三に、財政再建のため大規模な増税、増収の基本構想を具体化する必要がありますが、五十五年度税制改正では、後で申し上げますように、財政再建の前提としての不公平税制の是正にほとんど前進を遂げておりません。
　政府はその予算編成方針において、公債発行額をできるだけ圧縮して財政再建の第一歩を踏み出すとともに、経済の着実な発展に配意するということをうたっておりますが、財政再建の必要を政府が訴えるようになったのは五十一年初め以来でありまして、財政再建キャンペーンというものはすでに五年越しであります。しかし、これに対応した必要な措置を政府がとってきたとは言いがたいのであります。
　今日、国債発行依存度三〇％ないしそれ以上を五年以上にわたって継続しているような国は主要諸国のどこにも見られないのであります。一九七五年の世界的同時不況以降、各国で財政再建の努力が続けられているのに、わが国の場合、見通しがほとんど立っていないのでありまして、これが国民経済のみならず国民生活を大きな不安にさらしておると言わざるを得ません。
　国債依存度三〇％以上、五十五年度予算では三三・五％ということでありますが、こういう状況を続けることの弊害といたしまして、財政硬直化の進行と並んで民間資金需要に対するクラウディングアウト効果が挙げられ、これは国家的資金需要が優先される結果、他の機関及び企業の資金調達が阻害されるという効果が発生することが心配されているわけであります。しかし、より以上に重要なのは、国債発行が中央銀行の信用創造を媒介として発生せしめるインフレ効果でありまして、国債とインフレとは切っても切れない関係にあることは、いかに強調しても強調し過ぎることはないと思われます。
　現在の時点において国債償還の長期的見通しが立っていないとしますと、選ばれるのは国債の消極的償還のためのインフレの道でありますが、これが国民経済及び国民生活に破滅的な影響を与えることが最も大きな不安要因であります。もちろん、今日のインフレーションの原因は、国債発行高の累積によるもの以外に原油価格値上がり等コスト要因によるものが多いとされておりますが、財政赤字を埋めるための国債発行を多年度にわたって続けるならば、これによる通貨の過剰が発生することは目に見えております。そして、この巨額の財政赤字の発生は政府の放漫な財政運営によるところが多いのでありますが、これに対する反省は十分でなく、五十五年度予算編成過程を見ますと、困難な事態に対応してこれをコントロールする力が政府にもまた国会にも失われつつあるという感を深くするのであります。
　第二の問題に移ります。
　財政再建の基本的な方法は行政経費の節減と増税、増収の二つであって、それ以外にはありません。ここで行政改革への志向を含めた安上がりの政府、チープガバメントの実現が第一の課題となりますが、五十五年度予算の目玉とされております行政改革一つ取り上げてみましても、不十分、不徹底でありまして、また行政改革の基本問題についての配慮が払われているとは言いがたいのであります。政府の決定に係ります行政改革案で、将来統廃合の対象とされたものが特殊法人百十一のうち十六とされておりますが、五十五年度に実現されるのは三つ程度とされ、地方支分局の整理を含む行政機構整理も、五十七年度ないし五十九年度までに実現といった及び腰のものであります。補助金の整理がやや実効性を持つ措置とされておりますが、補助金の持つ問題点が解消の方向に向かっているとは評価しがたいのであります。
　行政改革の基本問題の一つに、予算会計制度の改革をどのように行政改革と結びつけるかという問題があります。資金の不正不当支出が公団等特殊法人に目立っている現状において、これらの機関に対する会計検査を強めるという措置が必要であります。しかし、それは国際電信電話会社を会計検査院の検査対象にするといった措置にとどまらず、特殊法人の経営実態を予算公開等の形で国民的監視のもとに置くという方向で改正されねばならないと思われます。その際、国民的監視と申し上げましたが、国民の代表機関は国会でありますから、国会に提出される財政法第二十八条の予算参考書類に、全特殊法人の財務諸表及びより具体的な活動実態の報告を含ませるといった措置が必要と思われます。
　私も資料としていただきましたが、財政法二十八条予算参考書類の中で、百十一と言われる特殊法人のうち大体半分程度しか調書の提出がございません。それからさらに、特殊法人に対して国家的な財政資金の融資が大量になされておるわけでありますが、特殊法人に対する融資の実態を明らかにする財政投融資計画、これをめぐっての国会の審議が非常に重要であると考えます。
　さらに、行政改革を予算会計制度改革と結びつけるためには、行政効果判断の基準を明らかにする事業別予算とかＰＰＢＳとかいった新しい予算手法を予算の中に取り入れること、それから後で詳しく述べたいと思います財政計画の導入が必要と思われます。予算会計制度改革をめぐって各国でさまざまの努力が払われているのでありますが、わが国の場合、なぜこういうことが不可能なのであろうかということを含めまして、昭和三十八年及び三十九年の臨時行政調査会答申にさかのぼった本格的な論議が必要であります。
　なお、私見では、行政改革はこれをやらねばなりませんが、公務員定数の削減を含む人員整理を中心にこれを行うことには、実行上の困難があるように思われます。公務員数の人口千人当たり数などは、主要諸国に比してわが国の場合はむしろ少ない方であります。人員整理が公共サービスの目立った低下につながるという場合には、当然そうした面からの国民の不満が拡大することと思われます。公共サービス水準の低下が福祉見直し等の形で社会的弱者に及ぶ場合、これまた大きな問題になります。したがって、経費の節約はむだ遣いの是正あるいは不急不要経費の抑制に重点を置くべきであります。これをさらに行政事務に見合った公務職員の配置がえなどとともに推進すべきであるといたしましても、経費節約だけで財政再建が達成できるとは思われないのであります。
　したがって、ここで第三の問題に移りますが、ここで国債を減らし、さらにそれを目立った形で償還するための大規模な増税が長期的に見て大きな課題となります。その場合、個人課税でこれを行うのか、企業課税でこれを行うのか、あるいは企業を納税義務者とし消費者を担税者とする消費税でこれを行うのか、はたまた資産課税でこれを行うのかといった点が税制改革の基本問題となります。
　五十五年度の税制改正では、当初法人税増徴が財務当局によって取り上げられましたが、財界の反対等で見送りとなりまして、増収の措置としては退職給与引当金積立限度額の引き下げ、給与所得控除の抑制、そして企業課税関係特別措置の整理などがなされたにとどまります。これは必要最小限の増収措置とされているものでありますが、他方で、土地譲渡所得税の緩和といった不公平税制拡大の措置がとられておりまして、財政再建という課題にこたえようとして税制改正がなされたとは評価しがたいのであります。たまたま経済状況の推移に支えられまして発生が予想されておる四兆五千億円余の税の自然増収が見込まれたため、増税プランが大きく引っ込んだという形になっておりますが、これまで何年かにわたって政府は、財政赤字克服のため国民の消費に広く負担を求める一般消費税が不可避と力説してきたわけであります。政府は、これを昨年秋の選挙対策等の観点から引っ込めた後で、どのような増税プランを国民の前に示すのか、その手段、方法、時期の見通しなど全く不確かでありまして、これでは責任のある態度と言いがたいと思われます。
　ここで最後に、財政再建のため何が必要か、これを具体的にどういう形で達成するかという問題について考えてみたいと思います。
　ここでまず第一に、政府がその責任において財政収支の中期的見通しに基づいた中期財政計画を明らかにして、国民の判断資料とすることが必要と思われます。これは欧米諸国ですでに行っております中期財政計画に基づいた予算編成ということになります。単年度の予算は合理的な事業計画の実行を可能にするものではありませんし、また、初年度予算にあらわれますが、これに続く次年度以降の後続費用の推計を明確にするものではありません。さらに言うならば、単年度予算は公共サービスの全体コストを明らかにするのには不適当であります。今後、わが国の予算は国債費、社会保障費、公共事業費等を中心に増大をするわけでありますが、これらの予算規模の推計をはっきりと示す必要があります。
　われわれはすでに、この種の推計として、五回にわたる財政収支の試算を持っております。これは財政再建の展望を与えるものとして有意義と思われますが、大蔵省が経済社会計画等を前提に機械的にはじき出した数値でありまして、各省庁の同意を得、政府がその責任において確定したというものではありません。この種の財政収支試算は、情報価値としても限られたものであって、これがほとんど唯一の再建論議の材料ということであれば、論議が進まないのも当然であります。
　したがって、財政収支試算は財政計画にまで高められなければならないと思いますが、その前提としては、財政計画が政府の財政政策の実態を規定し得るほどの包括性と網羅性を持つこと、ここから一般会計のみの財政収支試算というのでは不十分であるということになります。それから、計画は見通しないし推計ではなくて、何を重点的にやるか、優先的にやるかという順位の明示がなければなりません。それから財政計画というものは、財政当局による単なる推計ではなくて、政府の政治責任を明示したものである必要があります。
　このように財政計画の前提を数え上げますと、いろいろ困難な条件を政府に課するように受け取られるかもしれませんが、五十五年度の予算編成過程を見ますと、五十四年五月のサマーレビュー開始のときに、大蔵大臣が閣議で説明をした財政事情の展望、それからさらに、十一月の末の段階で大蔵大臣が閣議了承の形をとった財政事情の試算等に盛られたフレーム、大枠が、一般会計予算に関する限りではそのまま貫徹しておるというような実績がありまして、これは新しい予算編成のやり方が始まっているというふうにも考えられるわけであります。予算の総枠を早期に決定をするということは重要でありまして、アメリカの議会予算委員会では、支出限度の決定というのが予算委員会の大きな課題となっております。これらを可能にするためにも、次年度予算フレームを早期に決定し得るような中期財政計画の提示が必要であります。
　二番目に、行政改革は、これを長期的、計画的に推し進める必要があります。そしてそのため、臨時行政調査会のような機関を改めて設けることによって、今度は財政支出の節約という角度に重点を置いた答申を期待すると同時に、予算会計制度の見直しをもその課題とする必要がありますが、それ以上に重要なのは、国、地方を通ずる税制改革の立案であると思われます。
　わが国は大正十五年、昭和十五年、昭和二十五年と大税制改革を行ってまいりましたが、その後昭和二十九年、三十六年といった中規模な改革はあったにしても、継ぎはぎだらけの改正を重ねてまいっておりまして、現行税制は、現代国家の税制のあり方として必ずしも適合したものとは言えないようになっております。所得税、法人税、消費税あるいは地方税制などどれ一つをとっても、本格的、基本的な論議を回避したその都度の部分的改正でありまして、税制改正論議は前へも後へも進めないという形になっております。税制は、各種利益集団の要求を折衷する形で構成されておりまして、これでは公平で経済的、合理性を持った税制といった理念が全く見失われるようになるわけであります。
　税制が個別の審議会、調査会等それぞればらばらに論議されておりますので、たとえばこれにいろいろな形でコミットする経済審議会、税制調査会あるいは地方制度調査会、財政制度審議会といった各種の機関、これにたとえば社会保障制度審議会なども含めてもいいと思いますが、これらの代表者を集めた総理大臣直属の委員会で、財政再建と税制改革に焦点を合わせた審議を集中的に行い、その勧告を果断に実行すべきであるといった提案が考慮に値すると思われます。
　要するに、財政再建を最緊急の課題とするならば、また、再建をおくらせればおくらせるほど問題解決が困難になるとするならば、それに応じた責任のある措置を政府においてとる必要があるのであります。五十五年度予算ではそのような努力が認められるとは言いがたいのでありまして、これが政治に対する国民の不信ないし不安の原因となっております。国会においても、予算の基本問題であります財政再建問題についてさらに熱心な論議が行われることを期待いたしまして、私の公述を終わります。（拍手）