○参考人（土居丈朗君）　ただいま御指名をいただきました慶應義塾大学の土居でございます。
　今日は、このような形で独立行政法人改革に関する所見を述べさせていただく機会をいただきましてありがとうございます。お手元に水色の「独立行政法人通則法等に関する所見」と題しました冊子に沿いましてお話をさせていただきたいと存じます。
　一ページおめくりいただきまして、私自身は今回の独立行政法人改革についてはその必要性を認めているところでありますけれども、私の専門は財政学、公共経済学ということで、学者の立場からこれまで独立行政法人制度についていろいろと観察、研究をさせていただきました。
　当然のことながら、独立行政法人という組織が国の機関の一つとして行政の機能をいかに効率よく発揮するかという点において、それから、できるだけ少ない予算で効果的な成果を上げられるようにという、そういう観点から独立行政法人制度を拝見してまいりました。
　当然、独立行政法人制度が設立された原点というのが、この二ページに言われていることを列挙しております。イギリスのエージェンシー制度に倣ったという話でありますけれども、これは経済学の理論でプリンシパル・エージェント理論ないしはエージェンシー理論というふうに呼ばれるものがありまして、依頼人である国民、さらには国民の代表たる国会ないし内閣がエージェントである独立行政法人に対してきちんとミッションを与え、より効果的にその仕事を担っていただくという、そういう関係をつくる上で、ある程度距離を置いて独立させた形で仕事をしてもらった方がよいのではないか。行政機関が本体で直営でやるというよりも、企画と実務を分けるということでやってはどうかという発想があったと思います。
　それとともに、行政の在り方も事前統制型から事後評価型へと変化させていくべきではないかという話が、これは独立行政法人制度以外でもそうであったわけですけれども、かなり明確に我が国の行政の在り方を変えるという方向に、この独立行政法人制度が創設される時期には議論としてはあったと思います。今も評価委員会や運営費交付金という形で、その事後評価というところの機能をうまく発揮してもらうための枠組みを設けていると。評価委員会は当然のことながら事後評価をするところであり、運営費交付金は事前統制を緩めるということで、事前にはその使途を厳しく定めるということにはしないということにしたということは御承知のとおりかと思います。
　さらには、それ以前の特殊法人と違って、通則法を設けてそれで定めた原則を各独立行政法人には徹底していただくと。特殊法人のように、個別の法律でそれぞれの独自のルールを作るというようなやり方にはできるだけしないようにしようという試みがここに埋め込まれたということであります。
　さらには、企業的経営手法をこの独立行政法人には取り入れて、業務や財務運営についてはできる限り企業的な経営手法に倣いながら効果的にやっていただくという話もあったわけであります。その一つの会計での取組としては、発生主義を独立行政法人会計基準には導入するということになったわけであります。
　三ページにお移りいただきまして、さはさりながら、十年を超えてこの独立行政法人制度にもいろいろな問題点が生じてきたということは先生方も御承知のとおりであります。私として、ここの点は見逃せないというところのポイントを四点ほど強調させていただきたいと思います。
　いわゆる移行独法と言われる、かつて特殊法人だったところが一応独法通則法の傘の下に入るということではあったわけですけれども、必ずしもその通則法の原則にきちんと順応できるような組織になっていたかどうかというところが、法人によっては必ずしもそうでなかったりしたというところで、単なる特殊法人という仕組みを独立行政法人というふうに掛け替えただけではないかという、そういうような法人も幾つかはあったような気がいたします。
　それから、通則法による一元的な運営は、これは先行独法の中でも必ずしも、通則法が全ての業務において一元的に原則を定めるということであったので、いろいろと部分的に、その業務運営においてもう少しきめ細かくそれぞれの業務に合ったルールを共通で定めた方がよいのではないかというような話が出てまいったということであります。
　それから、評価の形骸化というところも気になるところでありまして、事後評価ということに向かっていくはずなんだけれども、ＰＤＣＡサイクルが必ずしも確立していないというような部分があったり、さらには毎年のように評価を受けるということですので評価疲れというものが現場に起こったりということで、評価を受けるために優等生的な対応をしようとするけれども、それは必ずしも業務を効率的に営むという話とは少し違ったような視点が混じってしまっているというようなこともあったような気がいたします。
　それとともに、先ほど梶川参考人からもお話がありましたけれども、やはりガバナンスの構造は必ずしも当初の独法通則法からして私は十分に備わっていたものではなかったというふうに思っております。これは、私は財政学者なので、法学者の方と議論をする上で、学者の間での意見の違いといいましょうか、もう少し別の言い方をすると、行政法体系でこの独立行政法人の仕組みを考えるというのが原則なんですけれども、先ほど御紹介したように、そもそも独法制度を発足する時点から企業的手法を取り入れるということを明確に打ち出していたわけですから、会社法といいましょうか、民事法体系とのそごがそもそもあると。
　例えば、後で申し上げるように、損害賠償責任というものを個人に求めるということが許されるのかということは、行政法体系の下ではこれは別に個人に帰属するものではないというふうに見るわけですけれども、会社法の世界では決してそうではないということがあると。もちろん損害賠償責任が全てを表しているわけではありませんけれども、まず一つそこに着目すると、どこまで経営者である独法であれば理事長に責任を帰属させるのかという観点は、ガバナンス構造を考える上では非常に重要なポイントになってくるんですけれども、行政法体系の下では個人に責任を負わせるというわけにはいかないという、そういう建前がありますから、そこで、当然のことながら、独法通則法は成立した当初はそういう行政法体系の中の独法通則法であったということ、それから、会社法も現代化して、後で御紹介するような意味で相当強い内部統制を法律上規定するとか、役員や会社法上の監査役、それから株主との間にガバナンスにまつわる緊張関係を法的にもサポートする形で構築するとかというものがその後の動きとして出てまいったものですから、果たして独法通則法も今のままでよいのかという、そういうような論点が出てきたんだろうというふうに思います。
　四ページですけれども、やはり独法改革は、国民の目から見ても果たして独法が国民のために仕事をしてくれているのかという観点からすると、誤解も含めて、必ずしも十分に独法が国民のために働いているわけではないんじゃないかというふうに誤解も含めて見られているということがありますので、私は、独法通則法をきちんと実態に合わせて改めていくことを通じて襟を正すと、こういうようなことが必要なのではないかというふうに思います。そういう意味では、今回の法律案に盛り込まれているガバナンスの強化とか、さらには行政改革に即する範囲での役職員の能力の発揮を促すという点については非常に重要なポイントが盛り込まれているという意味で、この関連法案の成立を今国会で是非私としてはお願いしたいということであります。
　少し細部にわたりますけれども、五ページに、釈迦に説法ではありますが、株式会社のガバナンス構造を図式化しております。
　これは、当然、会社法に基づいたもので、もちろん会社法は株式会社は全てこの形でなければならないと規定しているわけではありませんが、一つのタイプとして、取締役会があり、監査役が置かれ、それを株主総会で選任、解任するというような中で、もし取締役会の中で代表取締役が誤った判断を下したとして、その誤った判断を下したにもかかわらず、それを事実上黙認するような態度を取締役が取った場合にはその取締役も責任が問われるという形に会社法はなっていて、これを任務懈怠責任というようなことで規定されております。これはまた監査役も同様で、監査役が取締役の誤った行動を見過ごしてしまった場合には、これは意図せざる形であれば別ですが、本来見過ごせないということで指摘できた立場でありながら見過ごしてしまったという場合では、監査役にも当然同じような責任が問われるという、そういうような規定が会社法上にも明確にされているということであります。
　そういう意味においては、プリンシパルたる株主の下にエージェントたる取締役ないしは監査役が、それぞれの緊張関係を持って内部統制及び会社の全体のガバナンスに法的な根拠を与えているというのが会社法であります。
　六ページは、独立行政法人であります。
　独立行政法人は、先ほど申し上げたように、行政法の体系の下にありますものですから、会社法のようにずばり誰に責任があるのかとか、見過ごしただけで直ちに処罰されるとか、そういうようなほど厳しく個人を罰するというわけにはまいりませんけれども、やはりある程度緊張関係がなければ、誤った行為をしたとしてもそれは責任が問われないということで緊張が緩んでしまうという懸念が私はあると思っております。
　そういう意味では、今回の、こちらの独法では監事の機能強化というのは一つ重要なポイントであろうと、さらには主務大臣の権限強化というのも、これはガバナンスを強化する意味では必要なことだろうというふうに思います。
　七ページにそのまとめをしております。
　あともう一つは、これは法律には盛り込まれていないと承知しておりますが、閣議決定された独立行政法人等に関する基本的な方針には業務類型の特性を踏まえたガバナンスの整備というものが盛り込まれていて、金融業務を営む独立行政法人に対しては金融庁検査を行うということがこの基本的な方針の中には盛り込まれていて、もしこれが実施されるということになれば、これもガバナンスの強化には資すると思います。
　最後に、八ページでございます。役職員の規定に関して一言申し上げたいと思います。
　役職員については、確かにその給与や役員報酬について柔軟化するということがこの法案には盛り込まれています。ただ、これは単純に柔軟化して好き放題、お手盛りで付けてよいというものではないというふうに私は理解、解釈しております。独立行政法人の説明責任の強化が当然前提であり、なぜそのような給与水準にしたのか、なぜそれだけ高い報酬を出すということにしたのかということについては、当然のことながら独立行政法人がきちんと説明し、その根拠を透明化して説明することが求められると思います。それをすることによってより信賞必罰がしやすくなるということであるならば、私はこれ非常に重要な改正ではないかというふうに思っております。
　それとともに、先ほど申し上げましたけれども、独立行政法人の役員には任務懈怠責任を問うということが法律上盛り込まれているということで、企業経営の手法を導入するという独法の原点に立ち返れば、会社法の一部に倣うような形で独法の役員にもそういう責任を問うということが法律上盛り込まれたということは非常に重要なことなのかなというふうに思っております。
　私からは以上です。どうもありがとうございました。