○参考人（西村暠夫君）　西村暠夫でございます。
　地方財政は昭和五十年度以降、国と同様に大幅な財源不足に陥っております。対応策として、建設地方債の増発と、国の一般会計からの臨時地方特例交付金や交付税特別会計の資金運用部借入金による地方交付税の増加措置で財源補てんをしてきたわけであります。その結果、昭和五十九年度末の地方債の現債高は四十兆五千四百二十一億円と見込まれ、それに交付税特別会計の借入残高五兆六千九百四十一億円と公営企業債残高の見込み額八兆二千九十三億円を足しますと、五十四兆四千四百五十五億円になります。この額は昭和五十九年度地方財政収入予定額の四十八兆二千八百九十二億円を上回りますし、その償還は地方財政の将来に大きな負担となる状況にあります。今回の地方交付税法の改正となったわけであります。
　改正について若干の感想を述べたいと思います。
　改正が意味するところは、昭和五十年度から続いてきた財源不足対策の変更であります。従来財源不足額の約二分の一を穴埋めしてきた資金運用部からの借り入れを原則として廃止し、今後の財源不足は建設地方債の増発と国が地方交付税に上積みする特例加算で賄おうとするものです。同時に、これまでの交付税特別会計における借入金十一兆五千二百十九億円のうち国が負担することとなっていた五兆八千二百七十八億円は、昭和五十九年十月一日に国の一般会計の借入金に振りかえ整理されます。それ以降は、この借入金の償還は元利ともに国債費として国が負担します。他方、地方が負担する五兆六千九百四十一億円につきましては、そのまま交付税特別会計の借入金として残ります。しかし、国と地方の償還についての責任が明らかになったことによって、昭和五十九年十月一日以降は元利ともに地方の負担になります。昭和五十三年度の地方交付税法第六条の三第二項の規定による制度改正として、同年度以降の交付税特別会計における借入金については、地方財政の負担軽減のため、その償還に際しては国が実質的に二分の一を負担することが決まりました。しかし、この二分の一負担の原則は、地方財政の状況などによって変更できると規定されていますから、不安定な面も残していたわけです。それが今回の改正によって、これまでの借入金を国と地方の負担区分に応じて明確化し、同時に固定化したわけですから、上述の不安定さを解消したわけで評価されるべきことであります。同時に、交付税特別会計の借入金の利子負担につきまして国と地方の間で対立があったわけですが、借入金そのものの負担責任が明確化されたことによってこの問題も結論が出たわけです。
　これまで資金運用部からの借り入れにつきましては、借金でありながら交付税交付金として配付されていたために、地方自治体に借金としての意識が薄かったわけです。そのことは、ひいては地方財政の健全化を妨げます。地方財政における財源不足を補てんするのは国の責任であるといった国への依存意識を修正する点で意味があります。地方財政の健全化への刺激効果があると言えましょう。
　私は、かねがね地方財政の主体性を生かし、活力を与えるために交付税制度の理念や制度を再検討する時期に来ていると感じていました。今回の改正は、そのための一段階であると言えるかもしれません。しかし、改正によって多くの問題も発生するわけです。
　第一に言えることは、地方交付税法第六条の三第二項の規定の精神を生かして、制度的改正を速やかに行って抜本的な対応策を講ずべき状況に早くから入っているのに、その場しのぎの技術的対応でしのいでいるという状態が続いていることです。
　第二の問題としては、今回の改正によりまして、毎年法律によって一般会計からの特例措置を講ずるわけですが、それによって、国と地方の間で一般会計の財源確保をめぐって争いが生ずると危惧されます。かつて地方財政平衡交付金制度における財源不足額の算定をめぐって国と地方の意見の対立をもたらしたり、地方団体の財政運営の中央依存の風潮を生んで、現行の交付税制に移行したことを思い起こしていただきたいのであります。さらに、これは当然地方交付税総額の安定的確保を困難にいたします。
　第三の問題としては、地方財政が不安定となることは、各自治体が中長期的に安定した計画性のある財政運営ができなくなるおそれがあります。また、地方は財源不足に対応するため、いわゆる財源対策債を発行することになるわけですが、これはつまり利子付き交付税の性格のものとなり、苦しい地方自治体の財政運営にさらに負担を課すことになります。
　第四の問題としては、今回の改正によって、資金運用部からの借入金の地方負担分の償還は昭和六十六年度以降に繰り延べられます。そのことは地方の利子負担が強まることになり、地方交付税率が実質的に切り下げられたのと同じ結果をもたらします。
　第五の問題として次の点も気になります。今回の改正で、特例措置として「当分の間」という条件を置いています。「当分の間」とは、地方財政が好転しまたは地方税財制度の基本的改正が行われ、地方財政の健全化が図られるまでの間とされています。しかし、こうした期待される状態は、「当分の間」においてはとても期待できそうにないと思われます。
　次に、地方交付税制度のあり方について若干の意見を申し述べます。
　我が国の地方交付税制度は、財源の保障を目的とした財政調整制度としてきめ細かくつくられた制度であります。しかし、検討すべき問題を抱えています。
　一、地方財政を保障するという性格が強くなり、財源の均衡化の機能が低下して地方行政の画一化が進み過ぎた嫌いがあります。国と地方の財源配分に当たって、地方税の増額によって各地域の負担とそれに伴うサービス水準とが、ある限界内という条件において地域間に差異を認めてもよいと思います。そのことによって地方の特徴を生かしたサービスの提供の効率化が期待できると思うからであります。このことは地方交付税制度による制度的硬直化を防ぐというねらいを意味します。
　二、交付税の額が景気変動に応じて変化する点を補うための措置がとれぬものかと思います。臨時行政調査会の答申でも指摘している地方交付税の年度間調整措置の制度化を図ることもその一つであります。固有財源としての性格を失しないようにして、計画的な運営を確保したいと期待します。もとよりこの考え方は地方交付税の基本的な性格にかかわりますから、地方交付税の本質を考えて、自主的な地方財政を維持するという観点から検討すべきであります。
　三、基準財政需要額の算定に当たって地方の実情に、より適合した方法がとれぬかという印象を持ちます。測定単位、単位費用、補正係数の適用など、余りに精緻に技術的手法を講ずることによって、かえって地方の実態から乖離する危険があります。
　四、常に要請され続けてきたことですが、地方交付税法第六条の三第二項の規定の精神を生かす措置をとるべきであります。普通交付税の総額が引き続き著しく財源不足額と異なる場合は、制度の改正または交付税率の変更を行うと規定されています。財源不足の状態は、昭和五十年から引き続いて著しく不足しています。地方交付税総額の算定の基礎を見直すべきです。例えば、地方行政は住民の行政需要を満たすのに最適な財政規模を算定し、それを全国的に総計して必要な交付税を計算するという算定の基礎の見直しの作業を考えたいと思います。もとより地方財政平衡交付金制度がもたらした弊害を避ける必要があります。また、交付税率が国税三税総額の三二％になってから、これは一九六六年度、昭和四十一年度でございますから、十八年が経過しています。税率の改正を考えてしかるべきであります。
　五、国庫支出金については前年よりわずかに減額されていますが、運国策を工夫することで地方財政に益します。特定の施策の普及奨励を行いながら、地域の実情に合った弾力性を持たせたいと思います。つまり、Ａ、国庫支出金を余り細分化することなく、より広範囲な行政項目ごとに分けて、その範囲内での事業目的のものであれば地方自治体に自主的運営を任せる包括性に富んだものが望ましいわけです。Ｂ、補助金の使途を複数のものにして、地方はその中から地域の実情に応じた使途のものを選ぶメニュー方式も有効であると存じます。零細な特定補助金を総花的に支出する時代は完全に終わったわけであります。
　六、地方財政の健全化に取り組む地方の士気を損なわぬように、きめ細かい制度的配慮を期待します。例えば、地方交付税不交付団体に対し、義務教育教職員給与費国庫負担金や地方道路譲与税などについて財源規制が行われていますが、これは本来当該地方公共団体の収入となるべき財源の減額措置であると思います。不交付団体になりますと地方道路譲与税は大幅にカットされます。地方譲与税は、譲与を受けた団体が主体的な判断によって、自主的に工事箇所や工事内容などを決定して使用できるところに意義があります。それだけに、こうした規制イコール減額措置は、不交付団体に対し財政の健全化へのやる気に悪影響を与えるわけであります。
　以上でございます。