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○国務大臣（安孫子藤吉君）　地方自治法の問題につきましては、先ほどもお答え申し上げましたが、今回は、仮に話がぎりぎりにまとまりまして提案をしても、実際は成立する可能性もむずかしいのじゃないか。いわんや、各省との話し合いもなかなかつきかねる。これは率直に申しますと、臨調の関係も私は背景として考えられるわけであります、さようなことで今回は断念をいたしましたが、この骨子でありまする三点につきましては、われわれから申しますと当然のことでございまして、そう異論を差しはさむべき問題ではないし、現実はまたそういうことで曲がりなりにも運用されている実態もあるわけでございまするから、さらに今後各省の了解を得ることに努力をいたしまして、そして次の通常国会にはぜひこれを提案をいたしたいものだと、こう考えておるわけであります。
　これは予測でございまするから何とも申し上げかねますけれども、第二臨調の審議経過をたどりまして、むしろ地方と国との問題については、一般的にもう少し割り切ってはっきりした認識が生まれる可能性もあるのじゃないかという感じを持たないわけでもございません。幸いにしてそういう方向にまいりますれば、地方自治法の提案について各省の同意を得ることには現状よりはむしろ打開の道も開かれる可能性もあるのじゃなかろうかという憶測もいたしておるわけでございます。しかし、なかなかこれは沿革的にも困難な問題でございますけれども、そうした背景の変化をも考えましてさらに今後努力をいたしまして、通常国会には改めてこれを提案するための努力を重ねてまいりたいと、こう考えておるところでございます。
　それから、地方自治の関係において、やっぱり市町村が生じゃないかという御質問でございますが、私も全くそのように思っております。やはり地方自治の根底は市町村行政にあると思っております。これが一番住民と密接な関係があるわけでございます。県の場合にはそれの調整とか全県的な問題の解決とかいうことでございまして、本当の自治的な組織というものは市町村にあるのではなかろうかと、こう思うわけであります。したがって、市町村の行政をさらに充実をさせるという努力を重ねるべきであろうと思います。ただ、よほど最近はよくなりましたけれども、市町村の自治行政におきましては、従来の惰性のようなものもございまするし、それからスタッフと申しますか、行動力を持つそうしたスタッフが必ずしも十分じゃない、こういう面もないわけではございません。それは漸次改善されつつありまするので、やはり力点は市町村行政に置くのが本筋だろうと私もさように考えておるわけでございます。
　それから、地方税の強化が地方財政の一つの有力な力点を置くべき問題であるという御意見でございまするが、私もさように考えております。地方税についてさらに新しい財源を見つけるか、しかし、団体によりましては必ずしもそういうものでカバーできるわけでもございませんけれども、いろいろと今後地方税の強化についてわれわれも努力をしていかなくちゃいかぬと、こう思っております。
　それから、地方交付税の問題について、「当分の間」というのは一体どれくらいかと、三年か五年かと、こういうことでございますが、これは全く予測がつかないわけでございまして、恐らく国家財政がある程度軌道に乗ってまいりますとこの辺はよほど明るい見通しになると思いますけれども、いまのような国家財政のもとにおきましては、「当分の間」というものは当分の間続けざるを得ないのじゃないか。まあ当分の間という言葉は一体何年かということになりますと、御承知のとおりに地方債の許可なんというものは二十年代からいままで「当分の間」で来ておるわけでございまして、地方交付税の場合におきましても、そこまではいかないと私は思いますけれども、二年、三年でこの「当分の間」というものが片づくものではないだろうというような私は認識をいまのところ持っております。
　それから、五番目といたしまして、直轄負担金、超過負担あるいは出先機関の整備、補助金の手続の簡素合理化、地方事務官制度等々山積して、当然解決すべき問題が未解決に終わっておる、まことに遺憾なことであると私も考えております。事の経過は、御承知のとおりにどれを一つとりましても、いずれも中央集権的な政治体制になれ切っておる日本におきまして、これを打開することは容易ならぬことであることは先生も御承知のことだと思いまするが、やはり今後、特に地方の時代と言われておる昨今におきまして、さらに自治省は勇を鼓してこの問題に取り組んで前進を図ってまいりたいと、こういうふうに思っておるところでございます。
　まことに簡単でございますが、一応私の所見だけを申し上げまして、なお、その内容等につきましては各局長から御質問に応じてお答えをいたすつもりでございます。
○岩上二郎君　本音とたてまえというものの食い違い、これはまあ日本民族の特性かとさえも思うんですが、どうも言っていることと行うことが食い違いが多くて、本当に政治というのはこれでいいんだろうかということを私はつくづく感じてならない昨今なんですが、特に当分の間というのはどうもひっかかるんですが、それならば財政事情が好転するまでの間とか、何かはっきりしておいたらいいと思うんですが、これはいろんな条文をひっくり返して見ると、「当分の間」というのはずいぶん使われているんですね。文部省の教科書を初めとして、「当分の間」と。実は終戦直後からこういう言葉が使われているんですね。それで実態はちっとも変わっていない。こういうふうな現実なので、私は、こういうごまかしの言葉というのはおやめになった方がいいんじゃないだろうかと思います。まあ財政事情等の絡みもありましてこういうふうにせざるを得なかった気持ちを理解しないわけではないんですけれども、日本人の体質がそうさせているのかどうかというようなことを感じながら実は質問をしているわけでございますが、この地方交付税というもの、非常に大事でありますので、ぜひひとつ十分にＰＲをお願いしたいと思います。
　次に、局長にそれぞれお伺いいたしたいと思いますが、地方財源の充実強化を図ることとあわせまして、各地方自治体がそれぞれの地域の実情に即応して、特色のある多様な単独事業など、地方行政を展開していくことができるようにするために、超過課税あるいは法定外の普通税を活用をすべきではないだろうかと、このように思うんです。それらを実施している地方自治体の最近の傾向はどうなっているだろうか。ずっと以前は、自治省のきわめて厳しい監督下にあったために、なかなか思うように地方自治体としての主張がなかった時代もあったわけでございますが、最近はそうでない、このような話を伺っておりますので、その最近の傾向はどうなっているだろうか、関心を持っておりますので、ちょっと統計的に御説明をいただければと思います。
　それから、超過課税あるいは法定外の普通税の運用について、自治省の考え方は一体どういう考え方をお持ちになっているか。
　それから、地方行政というものは、納税者の意識の問題もございますが、住民の受益と負担の関係、これを明確にして行政サービスをする必要がありはしないだろうか。いわゆる行政サービスと税負担の基本的な関係を踏まえて拡充されることが民主主義発展への基調になるのではないだろうかとも思いますので、あわせて自治省はどうお考えになるか、その点をお伺いしておきたいと思います。
○政府委員（川俣芳郎君）　まず、超過課税と法定外普通税の現状についてお話し申し上げたいと思います。
　超過課税の現状でございますが、道府県税といたしましては、道府県民税法人税割を昭和五十五年度現在で四十四の団体が実施いたしております。さらに法人の事業税につきまして、七団体が超過課税を行っております。そのほか道府県税といたしましては、自動車税について一県が実施をいたしております。
　市町村税について申し上げますと、市町村民税法人税割につきまして、千二百五十八の市町村が実施をいたしております。また、固定資産税につきまして、四百三十二団体が実施をしておる状況でございます。
　次に、法定外普通税でございますけれども、道府県におきましては、沖縄県の石油価格調整税がございます。また、原子力発電所所在の府県、福井県、福島県を初めといたしまして七県ございますけれども、原子力発電所が立地されていることによります特別の財政需要、安全対策でございますとか民生安定、環境保全と、こういった財政需要に充てるために核燃料税を課税をいたしております。さらに市町村におきましては、商品切手発行税、広告税等々の法定外普通秘を実施いたしておる市町村がございまして、市町村の数にいたしますと四十九団体でございます。
　これら超過課税あるいは法定外普通税について、自治省としてはどう考えておるかというお話でございますけれども、法定外普通税の実施にいたしましても超過課税にいたしましても、いずれも納税者の方に通常の税負担以上の負担を求めるものでございますから、その実施に当たりましては、これらの負担増を必要とする財政需要の緊急性があるということを明確にする必要がある。さらに、財政需要等新たな負担を負うこととなる者との関連も考慮しながら、他団体にどのような影響を与えるかということを検討をする必要があろうかと思っております。また、いずれにいたしましても、住民の皆さんの十分な理解が得られることがこれらの超過課税なり法定外普通税を実施する場合の前提条件であろうかと存じておる次第でございます。しかしながら、地方団体の課税自主権を尊重する立場からこれらの制度は認められておるわけでございまして、その運用が適切に行われるものであればよろしいのではなかろうかというふうに思っておるような次第でございます。
　次に、住民の受益と負担の関係を明確にするためには、やはり地方税を充実強化することが必要ではないかという御趣旨のお話であったかと思うのでございますが、私どもも全くそのように考えておるわけでございまして、それぞれの地域の特性を生かしながら自主的で責任ある地方行政を推進してまいりますためには、これを支えます財政基盤の確立、すなわち自主財源の充実強化が必要であると考えております。なかんずく行政サービスと負担の関係が明確な地方税のシェアをできるだけ高くするということが望ましいと考えております。
　現状を見まするに、歳入中に占めます地方税収入の割合は、五十四年度決算で見ましても三二・五％程度でございます。このため、ともすると地方行政におきます受益と負担との関係が不明確になりましたり、また、行政サービスの実施に対する住民からの過大な要求につながりやすい面があることは否定できないと思うのでございます。したがいまして、従来から地方税源の充実強化には私ども努力をしてまいったわけでございますけれども、今後とも税制調査会等の御審議を煩わしながらその充実強化に努力をしてまいりたいと考えております。
○岩上二郎君　次に、補助金政策について御質問を申し上げたいと思います。
　第二臨調においていろいろと検討をしている数字を見てまいりますと、約三千五百種類に及ぶ国の補助のうち、大体八割に当たる十三兆七千億の国庫補助負担金の整理が実は問題となっているように伺っております。この補助金というのは一体何なんだろうか。助け補うものですから、まず主体があって、その主体がなかなか自分自身で事業を進めていくわけにはいかないときにそれを助け補うのが補助金の基本的な性格ではないだろうか、このように感ずるんです。まず補助金ありきからスタートする姿勢というものは、これは従来から今日までもなお温存されている中央集権の体制そのものの骨子になっているだけに、この補助金政策というのはなかなか根強く残らざるを得ない、そういうことになっているのではないだろうか。確かに高度経済成長時代においては、増分主義というか膨張政策に即応してどんどんと補助金が上積みをされてきたような経過でございますが、しかし、地方行政の事業というものをいまの時点でさらに再構築をしていく場合に、従来の補助金行政というものはこれでいいのだろうか、こんなふうに私は感じますし、この際、いわゆる補助金、負担金制度というものについて交通整理等、この整理の基本的な方向というか、基本的な哲学、こういうようなものか必要になってきているのではないだろうか、こんなふうに感じてならないんです。
　特に、地方自治体の中で、市町村行政が民主主義発展の母体であると、このようなことを考え、そして地方自治の確立あるいは地方分権、こういうふうな姿勢を打ち出す限りは、やはり自前の体制というものをつくり上げていくことこそ大事な問題である。したがいまして、私は、補助金や負担金によって行政客体をすべて抱え込んでいくという従来の中央管理社会からこれをできるだけ解き放していく必要があるのではないだろうか。そのためには、当然やはり、補助金を少なくするわけですから、交付税率の引き上げというものはうらはらに考えることは当然でございますが、さらに零細補助金の整理統合の問題とかあるいはこの統合メニュー化の問題とか、いろいろと工夫をこらして各省でもおやりになっているようでございますが、やはり地方自治体の自律性というものが発揮できるように補助金、負担金の政策というものを基本的に見直してみる必要があるだろう。
　もちろん、従来の補助金が多いからこれを一律に削減すべきだなどという意見もないわけではないようでありますが、これはまさしく暴論であることは間違いないわけでございますが、いずれにしましても、やはりこの補助金という問題が民主主義とうらはらの関係にあるということを考えてみて、この補助金政策についてどう交通整理をしたらいいのかという問題について、特に行政管理庁あるいは自治省、そしてまた大蔵省の考え方も、それぞれのサイドからあわせお伺いをいたしたいと思います。いかがなものでしょうか。
○政府委員（土屋佳照君）　お示しのように、国庫補助負担金は三千を超える多くの数に上っておるわけでございまして、また、多種多様なものになっておるわけでございますが、私どもは、国庫補助金等の整理は、基本的に国と地方との行政分担のあり方を見直して地方行政の自主性、自律性を高めるという方向で国、地方を通ずる行政の簡素化、効率化というのを図るという見地から進めらるべきものだというふうに考えておるわけでございます。
　そういった観点から、いろいろと検討をいたします際は、対象事務事業を廃止することを基本として補助金等の整理を進めるべきであると私どもとしては考えておりますが、具体的には対象事務の内容に応じまして補助金等を、一つには補助金等の整理に伴って事務事業を廃止するもの、それから二つには補助金等の縮減に見合って事務量、事業量を減らしていくというもの、それから従前と同程度の事務量、事業量をやはり維持する必要があるものと、大別して三つに区分をいたしまして、それぞれの分野について整理合理化を進める方向というものを考えるべきだと思っております。
　そういった意味で事務事業も廃止して、あるいはまた縮減をしてしまって補助金を廃止あるいは整理をして縮減をするというものにつきましては法令等においてその点を明確にする、制度的にそれを明らかにして、あいまいなものを残さないということが必要であろうと思っておりますし、たとえば長期計画のあるもの等については計画期間の延長といったようなことでも所要の改正をいたしましてそのけじめをはっきりつけるべきだと思っております。
　それから二つには事務事業の廃止縮減ができないものでございますが、こういったものについては、補助金等の整理に伴いまして地方公共団体の負担が当然増加するということになるわけでございますので、整理されました補助金等に見合う額は地方一般財源に振りかえる、そして地方一般財源の総額を増加させるということで対応すべきであろうというふうに考えております。
　なお、三つ目の分野といたしまして、どうしても存続する必要があるという補助金もございます。一定の行政水準を維持する上でどうしても必要だというものもあろうかと思います。そういったものについては、その交付等に係る事務手続等を簡素化することがどうしても必要だと思いますが、同時に、いわゆるこの統合メニュー化あるいは総合補助金化といったようなことを推進していくと、こういったやり方を通じまして最初に申し上げたような目的を達することが必要であろうというふうに私どもとしては基本的に考えておる次第でございます。
○岩上二郎君　農林省関係の国庫補助についても整理の基本的な考え方を伺っておきたいと思いますが、一部においては統合メニュー化の問題がスタートしたわけでございますが、いまだにやはり農道の問題とかあるいは農業機械の購入等の問題等々において、全国画一的な、いわばステレオタイプ化されているような現状もないわけではないように見受けますが、どのように考えているか。今回の臨調との絡みで農林省の基本的な姿勢をちょっと伺っておきたいと思います。
○政府委員（京谷昭夫君）　今回の第二臨調でのいろいろな御議論等も受けまして、農林水産省の補助金のあり方につきまして私ども検討しておりますけれども、基本的に私ども農林水産関係の補助金につきましては、昨年の四月に国会で決議されました食糧自給力強化に関する決議、あるいは昨年十月に農政審議会から答申をされました「八〇年代の農政の基本方向」、これらを踏まえました農林水産行政の展開のためにはきわめて有効な政策手段であるという基本的認識を持っておるわけでございます。ただ、いろいろまた御指摘もございましたように、この補助金の組み方あるいは執行の仕方について、事務の簡素化、あるいは末端における自主的な選択を誘導をしていくというふうな形で、統合メニュー化をさらに進めるというふうな御示唆もいただいております。私どもなりにこれまでも努力をしてきたつもりでございますが、さらにそういった方向で、より適切な形でこれからの補助金の活用が図られますよう、今後とも工夫をしてまいるべく、現在また検討をしておるところでございます。
○岩上二郎君　大蔵省。
○説明員（公文宏君）　先ほど補助金の整理合理化についてのお尋ねがございまして、自治省の方からお答えがあったとおりでございますけれども、私どもも補助金につきましては、御承知のように一般会計では十四兆五千億の補助金がございますけれども、その八割は社会保障であるとか、文教であるとか、公共事業とかという、そういう重要な施策のために用いられているわけでございまして、やはり国全体を通ずる施策の水準を維持する、つまりバランスのとれた施策を実現するとか、あるいは国のいろいろな重要な施策を推進していくためには、補助金というのはやはり必要なものであるという考え方に立っておりまして、補助金性悪説には立たないわけでございます。
　しかし、先生よく御承知のとおり、実態を見ますと、やはり何といいますか、既得権化しておったり、あるいは惰性的に走っておりますために、補助金の弊害というのはいろいろあらわれているわけでございまして、そういう問題については、これは徹底的にメスを入れ、見直していかなきゃいけないと、そういう立場でいままで補助金の整理について努力をしてきているわけでございます。すでに目的を達した補助金であるとか、実情に合わなくなった補助金であるとか、零細補助金とか、その他受益者負担などで対応できるようなもの、そういうものについては、積極的に補助金の整理を図っていこうという考え方で進めてまいっているわけでございます。
　今後も、特に五十七年度予算におきましては、歳出削減によって財政再建をやっていくということになるとしますとこれは大変な大作業になるわけでございますけれども、大物の補助金につきましてもやはり制度にさかのぼって見直していくというようなことまで必要になるのではないか。つまり、補助金の問題というよりも制度そのものにさかのぼってまで補助金の問題を考えていかなきゃいけないというようなことが多々出てこようかと思います。しかし、基本的にはやはり補助金の整理に当たりましては、仕事をなくしていくという考え方、つまり国、地方、両方ともいわば負担が軽減になるような、仕事をなくする、減量化といいますか、そういう観点で補助金の整理というのは進めていくことを第一に考えている。その他、補助金として残ります問題につきましては、先ほど自治省からも御答弁がございましたように、統合メニュー化という手法を進めていくとか、まあそういう手段を使いまして整理合理化に努めていきたいというふうに考えております。
○岩上二郎君　行管。
○説明員（八木俊道君）　補助金の整理につきましては、自治省、大蔵省御当局から答弁がございましたとおりでございますが、政府全体の実務的な方針といたしますと、五十四年の十二月に基本方針を決めております。
　読み上げるのも恐縮でございますが、目的を達したものの整理、受益者負担など他の措置によることが可能なもの、あるいは地方公共団体の事務としてすでに同化、定着、定型化したもの、あるいは零細なもの、補助効果の乏しいもの、この種の補助金につきましては整理を進めるべきであるという方針を各省に五十四年の暮れにお示しをいたしまして、毎年整理を進めるという立場をとっているわけでございます。たとえば五十六年度の予算におきましては、これは金額、事項につきましては各省と大蔵省主計局との間で具体的には詰めていただいたわけでございますが、千六百億強の補助金の整理を行うと、こういうことでございます。
　ある程度実務的な対応は進めてまいったわけでございますが、何分まだまだ問題があるという御意見が各方面に強いようであります。そこで、第二次の臨時行政調査会におきましては、五十七年度の予算に関連いたしまして、財政再建に関連して緊急に措置を要する問題、それから二年間を通じまして基本的に検討すべき問題、両方の中に国と地方との機能分担の見直し、補助金の整理という問題意識の提起をいたしておりまして、ここで議論を詰めていっていただくということにいたしております。政府の実務的な処理は、それはそれといたしまして、より基本的な問題につきましては第二臨調での御論議を尺くしていただきたい、その結果を踏まえまして、また政府部内でこれについては積極的な措置を講じてまいりたいというふうに考えているわけでございます。
○岩上二郎君　従来末端行政にタッチしていた経験から見て、零細な補助金さえも頭を下げて一々永田町に来てはその補助金を何とかしてくれと、このような経験を持っているだけに、私は、補助金の額というより、むしろその基本的な意識の問題、いわゆる民主主義を育てていくという場合に、一々そういうふうなかっこうをしなければならないような体質、それを何とかして解決をしていかない限りは、口で言う民主主義、自由主義というものは育たないのではないかという考え方の上に立っていままで御質問を申し上げておりましたので、どうぞひとつ、特に行管において、第二臨調を抱えて、これからどう進めていくかという場合の基本的な姿勢としても、大臣の言われるように、地方自治重視の姿勢の上に立って第二臨調を促進していくと、このような考え方を持っていただきたいことを、特にお帰りになりましたら長官によくその旨を伝えておいていただきたいと思います。よろしいですね。
　それから、若干時間があるようでございますので申し上げますが、私は知事時代に、約二十年ほど前から提言をして、具体の問題としてもそうでありますが、住民参加の上に立って市町村にそれぞれ田園都市をつくってきた経験を持っているわけでございます。たまたま大平総理が田園都市国家構想というものを発表をされたので、勇んでそのグループの中に入って検討をしてきたわけでございますが、なかなか意識の面から見てほど遠い感じ、いわゆる田園都市国家というものについてどう見るのか、また、どう構築するのかということになると、非常に何というか、まず補助金ありきからスタートしていこうとする姿勢がうかがわれてなりませんでした。
　私は、そういう発想ではいけないということか農林省、また自治省等にも申し上げた経過があるわけでございますが、しかし、ようやく自治省において今度、五十六年度、新たにリージョンプラザなる田園都市国家構想に基づいてそういう一つの施設をつくろうとして予算化をしてうまく成功したわけでございますが、これまた各省の抵抗に遭っても、非常に総合的な施策として自治省の打ち出した政策に私も心から賛成をし、いささかなり予算要求等においてもご協力申し上げた経過もあるわけでございますが、さて、このリージョンプラザなるもののつくり方、これがやはり問題であろうかと、このように思います。せっかく田園都市国家構想に基づいてスタートした、恐らく省としては初めてであろうと思いますが、やはり補助金ありきというか、お仕着せ補助金、これだ片を用意したからおまえやれよというような姿勢で各県に対して指導をするようなことはおやめになった方がいいのではないか。むしろやはり住民参加というか、住民主体の上に立って、住民も協力をする、住民の協力の中でできないものは県なり市町村なり、そしてその上に立ってもなおかつできないものについては国がめんどう見ていきましょうという、そういう補助金政策にこれから切りかえていただく必要があるのではないかと、このように考えます。
　やはり田園都市国家構想に基づいて田園都市中核施設をつくるんだと、リージョンプラザなる総合施設をつくっていくんだという考え方をお持ちの限りにおいては、ただ単に施設をつくった、つくってやった——おれたちがつくったということではなくて、つくってやったよというようなことでは、これは私どもの考えでいる田園都市国家構想のあるべき一つの基本的な路線とはほど遠い感じがしてなりませんので、その点について一言、田園都市国家構想に絡んだ施設をつくろうとしている自治省の基本的な考え方、これからどう進めようかという考え方をちょっとお伺いしておきたいと思います。
○政府委員（砂子田隆君）　ただいま岩上先生の方からお話がございましたが、前々から先生の御持論でもございますし、私たちもそういうつもりで実は田園都市の中核施設の補助金を使いたいと思っております。
　御案内のとおり、この補助金につきましては、別に私たち宣伝をいたさなくてもすでに公共団体の方からの申し出が大変多うございまして、これをどういうふうにこれからつくり上げるかということにむしろ苦心をしている部分でもございます。お話もございましたが、田園都市国家構想の推進につきましては、公共団体がやはり中心になりまして創意工夫をこらしながら住民の参加を得てつくり上げていくということが大変大事だろうと思っております。そういうことで大蔵省の方ともお話を申し上げまして、この補助金につきますところの施設の基本構想なりあるいは管理運営に関する計画策定という場合に住民の参加を求めるような経費もこの中に含ませておりまして、そういうものを通じながら全体的に地域住民の意向に合ったような施設づくりができるように努力をしていきたいと思っております。
○岩上二郎君　参加を求めるための経費というのはこれはおやめになった方がいいと思うんですね。住民の理解と協力関係を結ぶ事前の努力としていささかなりお金を使うことはやむを得ないと思いますが、やはり施設をつくるという場合に、自分もお金を出していきます、こういうふうなところにまで持ち込んでいかないと本物のおれたちの施設だということには絶対ならぬわけです。私は自分の経験からそんなふうに思いますので、その点は特に御注意を願っておきたいと思うんです。
　いろいろと御質問申し上げたいこともあるわけでございますが、時間の関係で残念ながらこの辺で質問をやめますが、要するに、従来から中央集権の体質、これは日本の体質と言ってもいい、稲作民族の体質とでも言うのかとも思われるほど何しろ非常に古い体質を持っている。しかし、戦後三十五年をけみした今日、せっかく新しい憲法で本当にすばらしい地方自治の条章が設けられている、これをよりどころとして、これから民主主義を育てていくんだ、そのためには地方自治を確立していかなければならないという、その基本理念に立った場合に、私は、先ほど申し上げました交付税の拡充の問題、それから補助金の整理の仕方の問題、それから地方税の確立の問題、実はそこらあたりが一つの中心的な課題ではないだろうか、このように思いますので、どうぞひとつ自治省におかれましても、十分に住民の意識高揚のために、また地方自治確立のために、さらに、自治省が大いに各省に渡り合って自治省の求めていく方向にぜひ引っ張っていただきたいことを心から念じまして私の質問を終わらしていただきたいと思います。
○小山一平君　地方自治法等の一部を改正する法律案、こういうことになっておりまして、地方交付税法の一部改正と同時に、風俗営業等取締法を初め各種手数料関係法律の一部改正によって、各種手数料を引き上げようという案件が一括されております。これはいま初めてこういう形で出たことでないこともよく承知しておりますが、これはどうして分けて出さないのか。昔からこういうことがずっと続けられているのか。ちょっとお尋ねしておきたいと思います。
○政府委員（土屋佳照君）　地方交付税法の一部改正の法律と一緒に手数料改正のための法律の改正を行っておるわけでございますが、これは三年前にも地方交付税法等の一部を改正する法律において行ったところでございまして、今回も同じような形をとっておりますが、これは、五十六年度の地方財政対策におきましては、地方交付税の所要額の確保等によって財源の確保を行っておるわけでございますけれども、手数料の改定も地方財政の財源対策の広い意味で一環をなすものであると考えておるわけでございます。そういった意味で、地方交付税の所要額の確保と各種手数料改定のための関係法律の改正とは非常に密接な関連を持っておるということで、同一の法律案においてあわせて改正を行おうということにいたしたわけでございます。
　また、地方交付税法の一部改正におきましては、基準財政需要額の算定に用いる単位費用の改定を行うことといたしておりますけれども、その単位費用の積算に当たっては、今回の手数料の改定をも勘案しておるわけでございまして、交付税法の改正と手数料改定のための関係法律の改正とは非常にこの点でも密接な関連があるというようなことでございます。
　そういうことから、過去の例もございまして、今回も同じような形でお願いをしておる次第でございます。
○小山一平君　私は、こんなことにそうこだわるつもりはありませんけれども、そういうように、深く関係があると言えば、地方税法の問題にしようが、何でもかんでもみんな交付税法と深いかかわり合いを持っているわけですから、いろんなものを一つの法案の中に含めて扱うというのは——皆さんの方はこうやって一括してやってしまえば審議時間が少なくて一遍に幾つかの問題が処理できると、こういうふうに大変便利かもしれませんけれども、私の方も幸か不幸か、この二つの案件がいずれも反対ですからいいんですけれども、片っ方賛成で片っ方反対だったらこれ困るですな。賛成というわけにもいかないし、反対というわけにもいかない、ちょうど真ん中だというわけにもいかないでしょう。だから、法案の提出に当たっては——このごろどうもこういうことがはやりになってきて、いろんな法案を十把一からげにして処理しようというようなことが折々見受けられますけれども、こういう点はひとつ御検討を願って慎重な扱いをしてほしいと、こういうようにだけ申し上げておきます。さて次は、第五次下水道整備五ヵ年計画——昭和五十六年から六十年まで、新経済社会七ヵ年計画の見直しによりまして投資総額が十一兆八千億でやっていこうというわけです。下水道事業は、恐らく今後は地方自治体にとっては道路事業などにも増して重要な事業となってくると思います。そしてそれは同時に、財政問題、住民の生活・文化、環境問題、さらに地方自治の根幹にも深くこの事業はかかわっているように思います。この下水道事業が建設省の所管のもとにあるわけですが、自治省は下水道事業費に対する交付税上の措置だとか起債などが扱われているわけですが、自治省はこの下水道計画やその実施内容についてどういうふうに関与をしておりますか。
○政府委員（金子憲五君）　下水道事業についての五ヵ年計画、これの策定に当たりましては、事前に建設省の方とも協議をし、その内容あるいは財源等につきましていろいろ検討をしております。
○小山一平君　私は、現在進められている下水道事業は、地方自治体の側から見て、多くの懸念される問題点があることを指摘しなけりゃならぬと思うんです。そして、これからの推移によって、地方自治体にとってはこれは大変な問題であると、こういう立場から下水道事業が円滑に推進することができるように、そしてこの事業が、地方自治体や地域住民の期待に十分こたえられるように、こういう立場から幾つかの問題について論議を進めてみたいと、こういうふうに思います。
　昭和五十四年八月、都市計画審議会は、今後の下水道のあり方という提言の中で、「昭和七十五年頃までに、大都市、地方都市のへだてなく市街地について下水道を完全に整備するとともに、農山漁村の中心集落、自然環境を保全すべき湖沼等についても下水道整備を進め、下水処理人口の対総人口普及率をおおむね九〇％まで引き上げる。」、こういう、私から見るとまことに壮大とも言えるような大構想を前提にして、この第五次下水道計画はこれから進んでいくわけでありますけれども、私は、どうもこの五ヵ年計画の内容というものはきわめてずさんな点があって、国民や自治体の期待に反する結果になるのではないかという心配をいたしているわけです。
　というのは、第四次計画の実績は、七兆五千億を予定した事業が投資実績で六兆八千六百七十三億円、九一・六％の実績で終わりました。そしてこの計画は、普及率を一七・二％伸ばして、全国普及率を四〇％まで引き上げようと、こういう計画であったわけです。ところが、四次計画が終わってみると、実績は普及率わずかに七・二％の伸びにとどまり、したがって、全国普及率は三〇％弱に終わりました。普及率一％アップに要した経費は約一兆円となっていますね。第五次計画は十一兆八千億です。この十一兆八千億で普及率を一四％アップして、この五次計画が終わるときには全国普及率が四四％になる、こういう計画です。そうすると、一％普及率をアップするために要する費用は八千四百億円ということになります。第四次で一％上げるのに一兆円要したのに、今後五ヵ年、物価上昇が毎年毎年あるにもかかわらず八千四百億円で計画をされている、これではとても第五次の計画目標の達成できるはずがないではないか、こういうふうに私は思います。この五次計画、計画どおりそっくりそのとおりといかないまでも、大体この目標を達成できる計画であるとお考えですか。
○政府委員（金子憲五君）　私どもも、普及率の向上というのは非常に関心を持っておるところでございます。第四次下水道整備五ヵ年計画、御指摘のように四〇％の普及率を目標としておりましたけれども、実績は三〇％程度にとどまった。さらに、第五次の下水道整備五ヵ年計画におきましても、ただいま御指摘がありましたように多額の事業費を予定しておりますけれども、その普及率は四四％程度を目標としておるというところでございます。果たしてこのような計画がそのまま実行できるかどうか。私ども非常に多くの資金を投ずるものであるだけに、そして地方財政にも非常に大きな影響があるものだけに、非常に関心を持っておるところでございますが、第四次の五ヵ年計画よりも五次の五ヵ年計画が一％当たりの事業費が少なくて済むということにつきましては、建設省としてもそれなりの説明をしております。私ども、主務官庁がそのように言っておりますので、そのような説明の上に立って所要の財政上の手当てを考え、あるいは今後の維持管理についての準備を進めてまいりたいというふうに考えております。
○小山一平君　私も建設省から、どうして第四次が目標を大幅に下回る結果になったかという理由を聞きました。聞きましたけれども、その中のどの項目をとっても、それならやむを得なかろうと思うものが一つもありません。当然専門家が、私に言わせればエリートの専門家が検討を加え、そろばんをはじいて計画を立てたわけですから、物価が上がったとか先行投資が多過ぎたとか、幾つかの理由が挙げられましたけれども、そんなものは計画の中で当然組み込まれているべきはずのものです。恐らく第五次計画におきましても、私は第四次と同じような結果に終わるのではないかと、こういうふうに思います。いまだかつて一度でも計画がおおむね目標に近い数値でできた例がないんですよ。まあしかし皆さんはいまここで、いや五ヵ年計画が計画どおりにいかないと思いますと言うわけにもいかぬと思いますけれども、私に言わせれば、大変これはずさんな計画である。予算を取るために、普及率をこんなに上げるんだ上げるんだと言わなければ予算の獲得がむずかしいというようなことであるのかどうか知りませんけれども、いずれにしても、この計画は今後も厳重に監視する必要のある内容だと、こういうことを指摘しておきたいと思います。
　恐らく私のいま申し上げたような結果になると私は思いますけれども、しかし困ったことに、第五次計画が終わった場合には、私は健康管理に意を用いておりますから五年先にもここに座ってこの議論ができると思いますけれども、できると言った皆さんは選手交代で一人もそこにいないで、いや、あれはこういう理由によって予定のようにいきませんでしたと、こういう議論になるわけですから、まあひとつ、私も今後の推移を厳重に注目していきたいと思いますけれども、自治省といたしましても、この計画が、なるほどいつか小山さんの言ったとおりだなんということにならないように御努力のほどをお願いをしておきたいと思います。
　次に、特債制度というのが第四次計画から導入をされて五ヵ年が経過いたしました。この制度は、交付すべき国庫補助金を特別の地方債をもって充当しておいて、それを四ヵ年に分割をして国が元利償還を行うという制度ですね。これはどうも大変なことになってまいりました。国の赤字国債の累積で行き詰まりを来たして、財政再建などという難問にいま取り組むことになっているんですが、この特債制度というのは、これよりももっともっと深刻な、重症の麻薬患者のような形にいまなってきているように思います。この特債制度、五十六年度はどういうふうに扱われて、その内容はどうなっておりますか。
○政府委員（金子憲五君）　特債制度は、ただいま御指摘がございましたように、公害防止計画あるいは水質環境基準の達成等のために当分の間の制度として設けられたものでございます。現在、国におきまして非常に財政が困難な情勢にございますが、こういった時期におきまして下水道事業の進捗を図るためにはやむを得ないものであるというふうに考えまして、私どももこれを受けとめて所要の財政上の措置を講じてきておるものでございます。ただ、この制度をいつまでも続けるということにつきましては、やはり財政運営上も問題があるかと思います。国が負担すべき経費につきましては、やはり当該年度において支弁をしていくべきものだというふうに考えますので、このたびの第五次の下水道整備五ヵ年計画の間に毎年逐次減少させて、その終息を図りたいと、このように考えております。
○小山一平君　あなた、そんなのんきなことを言っていられますか。昭和五十六年度の公共下水道経費は四千三百四十九億、前年度比八％増と予定されておりますね。五十六年度にこの特債の元利償還分が幾らあると思いますか。千七百五十四億あるじゃありませんか。五十六年度予算の約四〇％です。こうして巨額の元利償還があるものですから、五十六年度は特債をさらにふやして二千七百六十二億円。こういうことになりますと来年はどうなりますか。来年は優に予算の五〇％に匹敵する元利償還ということになるじゃありませんか。これ、再来年になったらどうなりますか。三年たったらどうなりますか。これ、あなたやむを得ざる措置としてやり繰りができると思いますか。
○政府委員（金子憲五君）　五十六年度におきまして、第五次の五ヵ年計画の間に逐次解消したいということで、特債の対象率、これを従来よりもわずかながらも減少をさせております。
　　　〔委員長退席、理事金井元彦君着席〕
特別の地方債の額、五十五年度二千五百十二億でございましたが、額におきましては五十六年度二千七百六十二億とふえておりますけれども、地方債計画計上の額は五十五年度の一千三百九十四億から一千三百八億へ、わずかながらも減少を見せると、このような措置をとっております。今後の国の財政事情あるいはその他によりまして、あるいは事情変わってくるかもしれませんけれども、私どもといたしましては、今度の五ヵ年計画の間に何とかしてこの制度の終息を図りたい、そのように努めてまいりたいというふうに考えております。
○小山一平君　大臣、これは建設省の所管の事業ですけれども、いま申し上げたように、その年の予算額の五割以上も前からの借入金の返済に充てなければならない、こういう姿というものは、これはもう一刻も早く処理をしないと、年間予算を全額償還に充てなければならないような羽目にいまなろうとしているわけです。これ、何らかの緊急対策を講じないと、二、三年先にいったら、もうそれこそ麻薬の効能もなくなって頓死するようなことになるおそれがある、こう思うんですよ。これは地方にとってもきわめて重大なことですから、大臣としてこれに何らかの方策を講ずるような努力をしてほしいと思うんですが、いかがでしょうか。
○国務大臣（安孫子藤吉君）　ただいまのお話、ごもっともだと思います。私も十分研究しておりませんので、検討いたしまして、建設省とも連携をとりながら、そうした事態に陥らないように努力をしてみたいと思います。
○小山一平君　ぜひ、そういう御努力をお願いしまして、せっかくの計画がうまくいかないような大変な事態に陥らないようにお願いをしておきます。
　次に、下水道使用料の問題についてちょっとお尋ねしておきたいと思いますが、建設省の第三次下水道財政研究委員会というのが昭和四十八年六月、こういう見解を明らかにいたしております。
　　　〔理事金井元彦君退席、委員長着席〕
「使用料によってまかなうべき経費の範囲は、一般排水については、当該汚水に係る維持管理費とすることが適当である。」と、こういう意見を述べております。そして、この当時はこの提言の線に沿って使用料というものが位置づけられていたんですか、第四次の委員会において、昭和五十四年七月、今度は、一般排水についても汚水に係る維持管理費のほか、「資本費についてもその対象とすることが妥当である。」、こういう提言となってまいりました。
　自治省も、下水道財政と地方財政の健全化という立場から、資本費の一部を下水道料金として徴収するようにという指導をなされているのでありますが、使用料は一体いかにあるべきかという基本的なあり方を財政問題だけで安易に百八十度の大転換をするというようなことは問題があるのではないか。つい先年までは、汚水の処理に係る維持管理費をもって使用料を決めることが妥当だと言ってきたのに、下水道財政が容易でなくなってきたら、百八十度転換をして、それに資本費を加えて使用料を決めなさいと。これは、基本問題というものをこう安易な形で変えるというのは大変私は問題のように思いますが、いかがですか。
○政府委員（金子憲五君）　確かに、第三次の下水道財政研究委員会の提言におきましては、資本費は料金の中に含めないということになっておりまして、従来資本費は含めない団体が多かったわけでございます。第四次の提言におきましては、ただいま御指摘がございましたように、使用料の対象として資本費も含めてやっていくということを言われておるわけですが、この辺の事情につきましては、その間におきましてやはり下水道の整備、その普及というものが国民生活の上にとって非常に重要なものになったから、それだけに整備を一層促進していかなければならないというような事情の変更もあったのではなかろうかというふうに思っております。
　現在、下水道の使用料は、平均的に申しますと一トン当たり二十八円から三十円ぐらい。一世帯二十トン排水をしておるといたしますと、大体五百六十円から六百円ぐらいのものになっております。上水道に比べますと相当に低い料金になっておるわけですが、なお一方、資本費の一部を料金に繰り入れておる団体は全体の約三分の一ございます。三分の二はまだ資本費を料金の中に繰り入れていないということでございます。
　ただ、もとに戻って考えてみますと、下水の処理というのは、施設のほかに人であるとか動力であるとか、あるいは薬品であるとかいろいろのものが要りまして、やはり施設というのは下水処理の基本と申しますか、ただ単に動力費や人件費だけで下水の処理ができるものではない。この施設に要する経費も料金算定の基礎に加え、それによって所要の負担をしてもらうということがやはり受益者負担の原則からいっても適当なのではなかろうか。また、現在の下水の料金水準からいって、決して不当なものではない、このように考えて、資本費を料金の対象に含めるということになったものというふうに理解をいたしております、
○小山一平君　そうすると、昭和四十八年の資本費は含めないことが適当であるという提言は、間違っていたと、こういうことですか。
○政府委員（金子憲五君）　その辺の事情については私も詳しく承知をしておりませんが、恐らく先ほど申し上げましたように、下水道整備の緊急性あるいは受益者負担の原則を徹底することがより公平にかなうものであるという考え方が徹底をしてきたと、その結果によるものではなかろうかというふうに考えております。
○小山一平君　私も、この下水道の使用料というものは、受益者負担の原則に基づいて一定の増額というようなこともやむを得ないということを全く否定するわけではありません、しかし、現在の下水道財政の仕組みの中で、下水道会計が悪化をしてくれば、それを使用料に上乗せをして解決をしていくんだと、ただこういう機械的な考え方では、今後大変な問題が起きてくると思うのです。ですから、料金というものは、それぞれ下水道経営というものは多様な実情に立っていますから、みなそれぞれの差異のあることはこれは当然ですけれども、しかしこれにも限界がある。一体どういう程度までの料金であるならば資本費を加えていくべきかとか、何かそういう根本問題を整理をしていかないと、財政問題と料金問題という間にますます矛盾が拡大をする、こういう心配があるわけです。こういう点についてはどんなふうにお考えになっておりますか。
○政府委員（金子憲五君）　ただいま御指摘のように、下水道財政が悪化をしたからといって、直ちに料金引き上げによってそれをカバーするというような態度はとるべきではないというふうに考えております。まず、当該下水道事業におきましては、それぞれ経営の合理化につきましてできるだけの努力をしてもらうとか、特にその中身におきましては、維持管理体制の合理化、それから建設につきましてできるだけ効率的な建設をしてもらうというようなことがあると思いますし、それから、私ども国の側におきましては、国庫補助制度のほか資金につきましてできるだけ良質の資金を供給するというようなことで全体のコストの引き下げに努めてまいりたいと、このように考えております。
○小山一平君　いま私が申し上げたように、補助金にしてもあるいは起債の金利にしても、いろいろ適切な対策を講じていかないと、いまのような財政問題と料金問題の矛盾というものが抜き差しならぬようなことになるおそれがある、こういうことを私は申し上げたわけです。そういう意味から言っても、料金に転嫁する部分というものが余り大きくならないようにという方策がこれからとられなきゃならぬと思います。
　そういう立場で二、三お尋ねをいたしますが、下水道事業については、補助対象率と補助率という二重の縛りがあるわけです。大変特殊的な公共事業ですね。補助対象率というのは他の公共事業にはないんですよ。いま立ちおくれている下水道を急速に整備をして全国普及率を高めなければならないというときに、下水道事業にだけは他の公共事業にないような補助対象率というようなもので補助額を少なくするような仕組みになっている、私は、この事業の重要性、緊急性というものを考えるならば、あべこべに他の公共事業よりもできるだけ手厚い財政制度をとるべきだと、こう思うんです、補助対象率というものをいまや私は見直すべき時期だと思いますが、そう思いませんか。
○政府委員（金子憲五君）　御承知のように、下水道事業には補助の対象となる補助事業部分と、それから地方団体が単独事業として行う単独部分と、二つに分かれております。
　補助対象となるものとしましては、事業の項目から申しますと、管渠であるとかポンプ場であるとかあるいは処理場、こういったようなものが補助の対象となっておるわけでございますが、特に管渠につきましては、大きな都市、すでに相当に下水道が普及している、あるいは財政力が豊かであるというような理由をもちまして、指定都市につきましてはその補助対象となります主要な管渠の範囲を口径でありますとか予定の処理区域あるいは排水区域の面積、あるいは排除面積や下水の排除量、こういったようなもので区分けをしておりまして、指定都市につきましては補助対象範囲がどちらかといいますと狭く一般都市には広くというようなことで、指定都市と一般都市には補助対象率が結果的に異なるというようなことになっております。
　私ども、全体として下水道事業は非常に広く進められてきておりますが、このように指定都市におきまして補助対象率が低いということがやはり下水道事業の促進に大きな支障になっているというようなことで、この区分を廃止をしてもらいたいということで建設省とも年々協議をしておるところです。五十六年度の予算におきましては残念ながら実現を見ませんでしたけれども、今後におきましてもこの補助対象率の差につきましては、その解消を図ってまいりたいというふうに考えております。
○小山一平君　これはあなた、ちょっと勘違いしている点もあると思うんですよ。補助対象に入らない部分、管渠の大きさによる規制部分というものがあるんです。そのほかにたとえば指定都市は補助対象が、たとえば管楽、ポンプ場、処理場の用地等々については十分の六を補助するということになっているでしょう。ところが、補助対象率で指定都市は四五％と、こういうふうに打ち切られておりますから、たとえば一千億の工事をやった場合には、補助対象になる金額は一千億でなくて四百五十億なんです。そして補助金はこの四百五十億に対して十分の穴と、こういうことになりますから、これは二十数％にしかならないわけです。一般都市が補助対象率が七五％でしょう。流域下水が大変優遇をされて九三％。こういうふうに補助対象にする部分を指定都市は四五％に打ち切っておいて、その打ち切った金額に所定の補助率を掛けて補助金が決まる、こういう仕組みが問題ではないか。
　いま私は、十分の六という問題を、あるいは三分の二という補助率をきょう論ずるつもりはありません。ありませんが、これを対象とする事業費を四五％にしたところへ補助率を掛けて補助金を決めるとか、七五％というふうに二五％切ったところへ補助率を掛けて補助金を決定するとか、こういうやり方は、他の公共事業にはどこにもない。どうしてこんなに緊急性と重要性が唱えられている下水道事業に、そういう厳しい規制によってやらなければならないのか。こういうことをやりますから下水道会計はますます厳しくなる。厳しくなってきたら今度はそれを使用料に転嫁して徴収をしなさいと、こういうことになるから、こういう抜本的な問題の改善を図らないと、せっかくのこの普及率を高めていこうという五ヵ年計画も大変なことになりますよと、こういうことを私は指摘をしているわけです。
　ですから、ことし確かに四五％を四七％、七五％を七七％に引き上げようと、こういうふうに大蔵折衝をしたけれども認められなかった、その経緯は知っています。知っていますけれども、私は少なくとも他の公共事業と同じように、事業費に対して補助率を掛けて補助金の額を決めるような方向へ下水道事業も持っていくべきじゃないかと、こういうことを言っているのです。だからこの補助対象率という制度をこの辺で見直す必要があるのじゃないか、こういうことを言っているわけです。
　大臣、ほかの公共事業にはないですよ、こういうのは、補助金は何分の一だとか何十％だとかといってあるけれども、補助金の対象にすべき事業費を対象率というのでぶっ切って小さくして、それに補助率を掛けるというやり方をしている公共事業はないんです。これは、今後地方団体にとって目玉事業とも言うべき公共下水道事業を円滑に推進するためには、こういうところにメスを入れて見直しをすると、こういう配慮が必要だと思うのです。私の話聞いてどう思いますか。
○国務大臣（安孫子藤吉君）　まあおっしゃることは一々もっともでございまして、ただ足切りをしたようなやつは文部省の予算なんかにも私はあったような気がいたしますけれども、これが初めてじゃないような気がするんです。ただ、金額が何せ大きい、大きな仕事でございまするから、影響は非常に大きいだろうと、こう思っております。これも究極いたしますところは、財源がなかなかないというところに原因があるのじゃなかろうかと思います。しかしながら、非常なアンバランスがあるとか、それはおかしいじゃないかと言われればそのとおりだと思いまするので、どこまで是正ができますか、十分留意いたしまして研究をさしてください。
○小山一平君　私はきょうは、これ本当は建設省の所管ですから、建設省とやらなくちゃいけないんだけれども、建設省なんか相手にしていたんじゃとても間に合わない。自治省にひとつ努力していただいて——これ地方に非常に深くかかわる問題ですから、ぜひひとつこの対象率の見直し、これを大臣にも建設大臣と相談してやっていただきたいと思います。
　建設省何か言いたいそうですから……。
○説明員（玉木勉君）　先ほど先生御指摘になりました補助対象の考え方でございますが、先生がおっしゃいましたのは、管渠の太さで補助対象事業を決めて、それに四五％を掛けるというふうにおっしゃいましたけれども…
○小山一平君　いや、そうじゃないんだよ。二重になっているというんだよ。それはまた別個だよ、二重なんだよ。
○説明員（玉木勉君）　そういうことではございませんで、補助対象になる事業の総事業費に対する割合が四五％ということでございますので…
○小山一平君　だから困るんだ。
○説明員（玉木勉君）　したがって、総事業費に対する割合が四五％ということでございまして、補助対象になる事業にさらに四五を掛けるということではございません。