○保岡委員　自由民主党の保岡興治でございます。
　本日は、理事会での協議に基づきまして、日本国憲法改正国民投票制度に関する基調発言をさせていただくわけでございますが、一昨年十二月に私も共同座長の一人として取りまとめました与党案をベースに、昨年秋の海外調査で得た知見なども踏まえながら、私なりに論点を整理して御報告申し上げ、委員各位の御参考に供したいと存じます。
　ところで、中身に入る前に、ただいま言及しました与党案の現在の位置づけについて、一言申し上げておきたいと思います。
　さきの特別国会における本委員会での発言でも述べたところでありますが、この与党案は自民、公明両党の真摯な協議の結果であり、貴重な参考資料の一つとして議論の俎上にのせていただきたいとは思っておりますが、これから御報告申し上げるとおり、これにこだわるつもりは全くなく、とれるところはとり、捨てるべきところは捨てて、建設的な論議をしてまいりたいと思っております。
　このことを前提として、以下、順次、具体的な制度設計上考慮すべき主要な論点について、現時点での私の意見を申し上げたいと存じます。
　まず、国民投票の対象として、一般的国民投票も含めるか、それとも憲法九十六条に定める憲法改正国民投票に限定するかという論点でございます。
　個人的には、重要な国政問題について諮問的な国民投票にかけるというアイデアは非常に興味のあるところでございますが、昨年海外調査で訪問した国のすべてにおいて、国民投票は一般的な国民投票として構成されており、その中に憲法改正国民投票が位置づけられていたことも事実でございます。
　しかし、国民投票を一度も経験したことのない我が国の実情を念頭に置くとともに、海外調査でも多くの国の要人が口をそろえて言っておられた議会制民主主義における劇薬としての国民投票への慎重な姿勢というものにかんがみるとき、一般的、諮問的な国民投票制度の構築は将来の課題とすべきであり、当面は憲法によって義務的なものとされている憲法改正国民投票だけを対象にするのが適切であると考えます。
　次に、国民投票の投票権者の範囲をどうするかという論点でございます。
　与党案では、国政選挙の選挙権者をもって国民投票の投票権者とすることとしております。その理由を一言で言えば、いずれも国政に対する参加権、いわゆる広い意味での参政権として同一のものであり、その範囲を異にする積極的理由はないと思うからであります。
　確かに、昨年訪問した欧州各国においては投票年齢はすべて十八歳とされておりましたが、いずれの国においても、それは国政選挙の選挙権年齢や民法上の成人年齢と基本的に同じでありました。もし投票権年齢を十八歳としようとするのであれば、それはむしろ公選法の選挙権年齢も同時に十八歳とすべきであり、これとあわせて、民法の成人年齢や少年法等、その他いろいろな関係法令の改正も同時に検討して行うべきであると考えております。
　したがって、当面は公選法の選挙権者の範囲と同様として、速やかにその引き下げの検討を、成人年齢全体として検討していくことに着手するというところが適当かと存じます。
　第三に、国民投票の投票期日についてであります。
　具体的にどの程度の周知期間を置くのが適切かは、周知のためのパンフレットの作成に要する期間や、発議される憲法改正案の内容にも左右される部分があると考えます。むしろ、重要なのは、投票期日をだれが定めるかでございます。
　これは、憲法改正の内容をだれが周知、広報するのかという論点とも関連するものでありますが、憲法改正案を発議する我々国会議員がその内容を一番熟知しているはずでありますし、国会及び各政党こそが主体的に国民にその内容を周知、広報していくべきであることを考えますと、その投票期日も、民主党案に示されているように国会の議決で定めるのが適切であるように思われます。
　なお、与党案において憲法改正案を両院議長が公示するとしていた趣旨も、実はこれと同じ発想によるものでございます。
　第四に、投票の単位についてでございます。すなわち、同一の国民投票において賛否を問う憲法改正案に複数の項目が含まれる場合に、それらをすべて一括して賛否を問うのか、それとも個別の項目ごとに賛否を問うのかという論点です。
　国民の意思をできるだけ忠実に反映させるという国民投票の制度の趣旨にかんがみれば、当然に個別投票が原則ということになると存じます。したがって、例えば九条の改正と環境権の追加とを抱き合わせ販売のように一括して賛否を問うことが不合理であるということは明らかではないかと思います。
　しかし、複数の項目といっても、相互に関連する規定の改正案で、一方につき賛成、他方につき反対となった場合には論理的あるいは政策的、体系的に不整合が生ずるような場合、例えば道州制を導入するという改正と国会の一院を道州代表の議院とするというような、仮にそういう改正案を考えた場合、これは両者を一くくりの項目として国民に問うべきでありましょうし、また、前文を含めた全面改正というような場合には、それぞれを幾つかの項目に分割して個別投票に付すというわけにはまいらないケースもあるのではないかと思います。
　他方、例えば首相公選制と憲法裁判所の設置というような改正案があった場合に、これは強大な行政権のチェックという観点で関連していると見るのか、あるいは両者は別個の改正項目と見るのが適当なのか、議論のあり得るところではないでしょうか。
　要するに、この問題は、論理的、政策的にどこまでが関連する項目かということをだれがどういう基準で決めるかということに帰着する問題だと言うことができます。これを判断することができるのは、結局、憲法改正案を発議する国会自身しかないわけであります。となると、国会に憲法改正案の原案を提出するに当たっては、可分な項目はそれぞれ別個な議案として立案し、そのような議案を単位として国民投票に付するように努めなければならないということになるべきかと存じます。
　与党案におきましては、この点につきましては憲法改正の発議の際に別に法律で定めるものといたしたところでございますが、現時点では、少なくとも以上のような原則的ルールはこの一般法である国民投票法において規定しておくことが望ましいと考えております。
　第五に、憲法改正案の周知、広報についてでございます。
　与党案では、憲法改正案だけではなくて、その要旨や改正の趣旨を平易に解説した資料などを掲載したパンフレットのような国民投票公報を発行することが重要だと考えておりましたが、この点は、昨年の海外派遣の際いみじくもその必要性を改めて痛感したところでございます。会談した各国の要人は、口をそろえて、国民投票を成功させるかぎは国民投票にかけられる案についていかに国民の理解を深めることができるかにあるということを強調しておられたからでございます。
　なお、憲法改正案の周知、広報に関しては、民主党案では、国会に国民投票委員会を設置して、これに憲法改正案の要旨や解説資料の作成等を行わせることとしていると承知しております。国民投票委員会という名称やその組織の構成、独自の事務局による補佐体制など、詳細は詰める必要がありますが、そのアイデアについては、まことに適切なものであり、真摯な検討に値するものだと思っております。
　第六に、国民投票運動の規制の問題がございます。
　まず、与党案の基本的な考え方を御説明させていただきます。
　与党案では、国民投票運動とは、国会において憲法改正案が発議され国民投票の実施が具体化された段階において、この国民投票に関し、憲法改正に対し賛成または反対の投票をさせる目的をもってする運動、つまり他人に対して積極的に賛成、反対を勧誘する活動と定義しております。これ以外の憲法改正に関する賛成、反対の言動は、すべて一般的な政治評論として自由であって、ここに言う国民投票運動ではないという整理になっております。
　その上で、積極的な他人への働きかけである国民投票運動ですが、これについても、国民投票の公正さを確保するための必要最小限度の規制以外は、だれがどのような形で行おうとも基本的には自由であると考えました。問題は、何をもってこの必要最小限度の規制とするかということになるわけであります。
　そこで、最初に考えた基準は、公選法のように人を選ぶ選挙とは異なり、国民投票は国家の基本政策を選ぶという投票ですから、公選法の掲げている規制の中で人を選ぶことにまつわるあらゆる規制はすべて破棄しようというものでございました。このような観点から、文書図画などの量的規制などはすべて設けないこととしたのでございます。また、人を選ぶことと直接には関連性のない規定であっても、国民投票においては余り弊害が予想されず、また、できるだけ政治活動の自由を保障し、国民の良識に任せるべきものとして、戸別訪問などの規制も設ける必要はないものと考えました。
　その上で、ぎりぎり存置すべきと考えた規制の一つは、投票事務に直接関係する選管職員など国民投票に関して公正を保つべき者の国民投票運動や、公務員や教育者などのようにそれぞれの分野において優越的地位に立つ者がその地位を利用して行う国民投票運動は、これを禁止すべきであろうということです。
　また、公選法にはない規定ではありますが、憲法改正は主権者たる国民の自主的な判断に基づいて判断されるべきであるとの考え方に立って、外国人の国民投票運動も禁止すべきではないかと考えました。ただ、現時点で詰めて考えまするに、ありとあらゆる外国人の国民投票運動を禁止することはやや行き過ぎであり、組織的で弊害があるようなものに限って規制をする方向で検討すべきではないかと考えております。
　次に、マスコミに対する規制であります。
　与党案では、憲法改正案に関するマスコミの報道は国民に対する情報提供の観点から極めて重要なものであり、各マスコミの自主的、自律的な活動を通じて、正確な情報が多様な見解とともに提供されることが望ましいと考えております。
　したがって、マスコミの活動に対する規制はたった二つだけ、すなわち、国民の判断を惑わすようなものとして、虚偽と知りつつ事実無根なことを報道してはいけない、マスコミの経営上の特殊な地位にある者が私的な立場からその地位を不当に利用したり、また財産上の利益の供与を受けるなどして国民投票に関する報道や論評をしてはいけないという規定だけを設けることとした次第です。
　ところが、これに対しては一部に誤解に基づく批判もございましたが、同時に、人を選ぶ選挙の場合と異なって、国民投票の場合には虚偽の報道というのはなかなか想定しづらいのではないか、評論と虚偽との区別がつきがたいのではないかという適切な御指摘も各方面から受けました。
　しかも、昨年の海外調査における欧州各国の制度をつぶさに見聞してきて考えてみますと、虚偽まがいの報道には真実の報道でもって対処して、それを国民の良識で判断してもらうということが大切であり、選挙の場合と違って国民に対して一定の周知、広報期間をとりさえすれば、それはさほど困難な問題ではないのではないかというふうに考えるようになりました。
　もちろん、そのためには、そのような言論の自由市場を確保する自主的、自発的な取り組みをマスコミの側でしていただくことなどは必要であると思いますし、また、国民に対して影響力のあるテレビやラジオなどの放送メディアが投票日直前になって扇情的な報道をすることの危険性などは払拭し切れないところもありますので、問題のある報道がなされても国民の冷静な判断によって淘汰されるだけの冷却期間を確保しておくことは必要であるようにも思います。
　次に、買収の規制であります。
　昨年の海外派遣でも、例えばオーストリアにおいても、国民投票に際してその賛成、反対の依頼をするために金銭を授受することは禁止されているとのことでありました。国民の最高の主権行使に当たって金銭が授受される、いわば票を金で買うことを禁止することは当然のことだと考えます。
　問題は、どの程度の行為を規制の対象とするかということだと存じます。オーストリアでも、選挙中にボールペンやノートといった粗品を配ることなどは許されているとのお話でした。我が国の場合、選挙に関する買収規定が非常に厳格に運用されていることがこの問題の論議を複雑にしている一因と思われます。
　選挙運動の場合と異なって、国民投票の場合には国民一人一人が運動者になり得るということを前提に、その政治的意見の表明を最大限保障するとともに、社会常識的な行為までが規制されることのないように、買収となり得る行為の範囲を限定する方向で検討していくべきではないかと考えております。
　以上、与党案をベースとしながら、これに一部修正を加えながら、現時点での私の考え方を申し述べさせていただきました。ただいまの御説明で不十分であった論点や触れられなかった論点については、質疑応答の中でお答えをしたいと存じます。
　最後に一言。
　本日、国民投票のルールづくりのための与野党の垣根を越えた真摯な協議がこの衆議院の正式な機関である本特別委員会で開始されたということは、大変に意義のあることだと存じます。各政党間の幅広いコンセンサスに基づく憲法改正国民投票法案が今国会中に提案され、成立されますことを願いつつ、私の発言を終わらせていただきます。
　ありがとうございました。