○参考人（田所昌幸君）　ありがとうございます。御紹介をいただきました防衛大学校の田所でございます。
　本日は、二十一世紀における日本外交のあり方というような、参議院にふさわしい大変長期的なテーマかと思います。多少なりともお役に立てるように努力したいというふうに思っております。
　まず、国連の財政については、基本的な問題と申しますか、基本的な構造の問題について若干お話をしたいと思います。
　実は、国連の財政は結構複雑にできておりまして、国連の財政についてお話しする前に基本的なところを確認したいということでございますが、まず第一に、国連は超国家機関ではございませんので、国の財政と同じような感じで国連財政を理解しようとすると、いささか誤った結論が出るのではないかというのが最初に申し上げたいところでございます。
　国際連合は、本委員会では随分外交問題に造詣の深い先生方が多かろうと思いますので不必要かとも思いますが、ぜひともこの点は強調しておきたいのですが、あくまでこれは加盟国の主権を前提にしている国際機関でございまして、ということは、予算に関してもあくまで最終的に責任を持っているのは、国連の事務局ではなくて各加盟国であるということになります。ということは、加盟国に権限がある以上、誤った財政運営がされるかどうかも加盟国に責任があるということになります。
　第二番目に申し上げたいのは、国連の予算は、その絶対額はそれほど大きくないということでございまして、国連の通常予算は大体現在で十三億ドル程度というふうに言われております。
　後から申しますように、国連の予算制度は結構複雑でございまして、通常予算以外にも、ＰＫＯの予算は別枠でございますし、それ以外にエキストラ・バジェタリー・リソーシズ、私は予算外資金というふうに呼んでおりますが、そういうカテゴリーのものもございまして、全体が幾らなのかということは必ずしも判然としない部分がございますが、通常予算だけを取り上げますと大体年間十三億ドル程度。これは、現在の世界のＧＮＰが大体三十兆ドル強であろうと思いますので、ＧＮＰの〇・〇一％にも満たないぐらいの大変少ない額であると言うことができます。
　これにＰＫＯの予算とかあるいは予算外資金、そして、これは国連の予算というふうに言っていいのかどうか疑問でございますけれども、もろもろの専門機関でありますとか、その種の国連機関と称されるものの予算を全部足しましても、実際これを足してどれぐらいになるかということを計算すること自身も大変なんですけれども、百八十億ドル程度ではないかというのが国連事務局が出している数字でございます。百八十億ドルといいますと、日本のＧＮＰでも、為替レートに随分依存する数字でございますが、大体五兆ドル程度ですから、決して絶対額として大騒ぎをするほどの金額ではないということは強調するに値することかと思います。
　三番目に、既にお話ししましたように、国連の予算制度は随分複雑な構造をしております。その理由はいろいろなことがありますが、一つの大きな理由は、新しい時代のニーズに応じて次々に制度ができましたので、予算制度もそれに応じて進化していかざるを得なかったという理由がございます。
　例えば通常予算というのは、国連本体の運営にかかわる会議費用でございますとか、あるいは職員の給与でありますとか、あるいは国連ビルの維持管理でありますとか、そういった国際機関としての極めて基本的な核になる部分を賄うための予算でございますが、ＰＫＯ予算というのは、これはそもそもＰＫＯそのものが国連発足当時には予定されていなかった活動でございますので、ＰＫＯの予算をどうするかということは憲章に一切規定がございません。通常予算に関しては憲章にちゃんと書いてありまして、これは総会の権限であるということになってございます。
　そうしますと、ＰＫＯ予算はどうするかということをめぐっては、ＰＫＯ発足当初からいろいろな議論の的になったわけでございます。六〇年代の前半に大きなＰＫＯが展開されたときに、具体的に申しますと、ＵＮＥＦⅠ、国連緊急軍というのがエジプトとイスラエルの間の国境に展開されましたが、その予算及びコンゴに派遣された国連軍の予算をめぐっては大変難しい国際問題が生じまして、フランス及びソ連がその分担金を支払わないという行動に出たことがございます。そのようなわけで、ＰＫＯ予算についてはそもそも制度的には後からつけ足したものであるという側面が大変強うございます。
　ＰＫＯの予算に関してもいろいろな分担の方式がございます。一部の小規模なＰＫＯは通常予算から支弁されておりますし、あるいは特別のＰＫＯ予算というものを一つ一つのミッションごとにつくってＰＫＯ予算を支弁しているケースもございます。多分これが一番多いであろうと思われます。そのほか、ＰＫＯの受益国に支払ってもらうというようなこともしたことがありますし、あるいは最近の傾向としては、ＰＫＯに実際出かけていく国に、こういう俗な言葉を使うといかがかと思いますが、丸投げといいますか、安全保障理事会はＰＫＯの正統化機能を果たすけれども、予算に関しては実際にミッションに行く国にやってもらうというようなこともされますし、あるいは加盟国の自発的拠出で賄う、例えば利害関係の強い国がそのＰＫＯに関しては予算を分担するというような方式もとられております。
　いずれにせよ、ＰＫＯ予算は別枠であるということがここで申し上げたいことでございます。
　エキストラ・バジェタリー・リソーシズ、予算外資金と呼ばれているものは、これは主として、国連の活動の中で経済開発とか社会問題にかかわる活動、そういう活動を支えるための資金でございまして、これははっきり言えば、北の豊かな国々の自発的拠出によって開発問題や社会問題に関する予算を支弁している、そういうプログラムでございます。その大宗を占めているのはテクニカルアシスタンス、技術援助でございまして、実はこの予算の実態は非常に難しいんですけれども、恐らく通常予算よりも予算額は大きいだろうというふうに思われます。
　最後に、専門機関あるいは総会補助機関といったさまざまな国連に関連する機関がございます。ＵＮＤＰとかＵＮＥＰとかといったそういう機関は総会の決議に基づいてできている総会補助機関でございますし、あるいはその他の専門機関、ＷＴＯはちょっとまた別なのかもしれませんが、例えばＩＬＯであるとかＦＡＯとか、そのような国連ファミリーに属する国際機関が多数ございます。これはすべて別の管理理事会がございまして、予算は事実上別建てということになっておりまして、国連ファミリー全体の、国連システム全体の予算制度というのは大変統一性のない複雑な構造をしているということがここで申し上げたいことでございます。
　国連予算に関しては、慢性的な財政危機にあるということは委員の先生方はよく御承知のところであります。理由は何かというと、最大の理由は、アメリカが分担金をちゃんと支払っていないということに尽きるだろうというふうに思われます。分担金を支払っていない国はもちろんアメリカだけではありませんが、アメリカは通常予算の二五％を分担することになっている最大の分担金拠出国でございますので、アメリカがその予算を支払わないということになると、それによって国連が受ける影響は大変甚大なものがございます。
　次に、九〇年代の前半にはＰＫＯが急増したためにこれに伴う予算が急増した、それに対して各国の支払いが追いつかなかったということも国連の財政危機の大きな背景になっております。
　ＰＫＯの予算は、一時は通常予算を上回るような額にまで達しておりまして、これが加盟国から順調に支払われませんと、結局このしわは、ＰＫＯを派遣している、要員を派遣している国に対して国連から支払われる補償金が支払われないという形をとって予算不足はあらわれます。ということは、人員を派遣するという形で、あるいは装備を提供するという形でＰＫＯに貢献しても、一切の財政的補てんが受けられないという事態が生ずるわけでございまして、そうなりますと、貧しい国でＰＫＯに要員を派遣している国にとっては、ＰＫＯに人が送れないというような事態も生じ得るわけであります。
　ＰＫＯ予算はこのように急増しまして、九三年、九四年あたりはそもそも予算書類をつくるのが間に合わないというほどＰＫＯが急増いたしましてかなり混乱を来したんですが、その後、国連本部の事務局でもいろんな改革がされたこともありますし、何よりもＰＫＯそのものが急速に活動を縮小しましたので、この問題は、現在も未払いの分担金はあるにせよ、峠は越したかなという感じがいたしております。
　最後に、国連の分担金が支払われていないということが財政難の原因であるというふうに私は申しましたが、このようなことの背景になっているのは、特にアメリカで国連事務局に対する大変根強い批判がございます。国連の事務局の管理運営体制が不透明であるとか、そこには大変な非効率があるとか、あるいは官僚制が非常にぐあいの悪いことになっているといった、国連の事務局に対する行革を求めるような声が大変根強いということがアメリカのこのような態度の背景になっているということも申し上げることができるかと思います。
　さて、現在の課題ということを次にお話ししたいと思います。
　国連の通常予算は二年サイクルでつくられますので、二年に一度予算案が提出されることになっております。本年度は予算の一年目になりまして、二〇〇〇年、二〇〇一年をカバーする予算が昨年の末に国連総会で可決されました。その予算の規模は大体年にして十三億ドル程度、二十六億ドル弱というところでございますが、この額は絶対額としてもここ七、八年ほとんどふえていない、むしろ漸減傾向にあると言ってよかろうかと思います。これはアメリカが非常に厳しい姿勢を国連の予算に対してとっていることが関係しておりまして、国連の事務局は極めて厳しい予算運営をしているということは事実かと思います。
　したがって、通常予算は既に抑制されておりますし、また通常予算の決定は、国連憲章上は総会の三分の二以上の決議によって予算は成立するわけですが、八〇年代以降、さまざまな経緯を経まして、事実上国連の予算はコンセンサス方式で決定するという慣行が確立しております。ということは、事実上アメリカがイエスと言わない予算は通らない仕組みになっておりまして、したがって、恐らく通常予算が今後急激に膨張するというようなことは多分ないであろうというふうに思われます。
　ＰＫＯの予算も、ＰＫＯそのものに対するいろいろな疑問が出ております。ＰＫＯ活動自身が九〇年代には急膨張しましたが、それに対するいろいろな問題点も出てまいりましたし、またそれに対する反省もなされております。したがって、ＰＫＯ予算が今後、九〇年代の前半のように急膨張するということもいささか考えにくいところであります。
　もっとも、ＰＫＯの場合は国際情勢に非常に依存するわけでございますし、一つ大規模なＰＫＯ作戦をやりましたらばそれが大変大きな予算を食う活動でございます。最近ＰＫＯ予算が比較的少なくて済んでいる最大の理由も、ユーゴに展開しておりましたＵＮＰＲＯＦＯＲが国連の手を経ましてＮＡＴＯ主導の作戦になったということが非常に大きく作用しております。再びあのような大きな作戦を国連が行うということになると、再びＰＫＯの予算というのが急増することは考えられるわけでありますが、当面そのようなことは可能性としては比較的小さかろうというふうに思われます。
　何といいましても、今後の展望を占う上で最大の問題はアメリカの動向でございまして、アメリカが分担金を支払わないということは大変もちろん困ったことでございます。
　アメリカが分担金を支払っていない理由はもちろんいろいろあるんですが、その最大の理由は、アメリカの議会が非常に国連に対して厳しい姿勢をとっているということでございまして、むしろアメリカの行政府もこれにはちょっと手をやいているという節がございます。
　特に、米国議会は、予算を支払うのに際してさまざまな条件をつけておりまして、例えば現在二五％と決まっている予算を二〇％までにアメリカの分担率を削減するようにと、でないと支払わないとか、あるいはアメリカの委員をとある国連の委員会に選出しない限りは払わないんだとか、そういう非常に難しい要求を国連に対して突きつけております。行政府は恐らくこれは困ったことだというふうに思っているのだろうと思います。といいますのも、アメリカがこの程度の予算をけちることによって大きな利益を受けているとは到底思えない、むしろ国連の中では大変アメリカはこれによってリーダーシップを喪失しておりまして、非常に肩身の狭い思いをアメリカの国連外交官たちはしているところがございます。
　例えば先ほど申しました、とある委員会というのは、ＡＣＡＢＱと言われる行財政問題諮問委員会という委員会がございます。これは国連の予算問題、行政問題に関する専門的な検討をするための諮問委員会でございまして、諮問委員会といいましても、ここには行財政問題の専門家が集まっておりまして、これが国連総会の第五委員会というところに勧告を与えて行財政問題が決まるという仕組みになっておりますので、これは大変強力な諮問委員会でございます。
　ここの委員に過去二回アメリカの委員が落選するという事態が起こっております。これは加盟国がアメリカの予算未払いに対してかなり頭にきているということを示すものでございまして、最初にアメリカの委員が落選してアメリカの委員がＡＣＡＢＱからいないという状態になりましたときには、その選挙のときには何か満場で拍手が起こったという話を漏れ聞いておりまして、明らかに国連の分担金を支払わないということはアメリカの国連における活動を阻害しているわけでございます。
　議会がこのように内向きな態度になっていることにはさまざまな理由があるわけでございます。これは御質問があればまた詳しくお話しするといたしまして、ごく簡単に申し上げれば、やはり冷戦後アメリカが全般的に内向きの姿勢になっているということが一つの大きな背景になっています。
　また、一九七〇年代ぐらいから国連が極めてアメリカにとって扱いにくい存在になったという思いがアメリカの識者の中には強うございます。特に、日本人からは割と想像がしにくいんですが、七〇年代にはアラブのナショナリズムが大変強くなりまして、有名な反シオニズム決議、シオニズムというのは人種差別の一形態であるというような決議が通ったために、通常アメリカの外交問題、もしくは国際主義的な傾向の強いユダヤ人の人たちを非常に疎外するような結果になったとか、さまざまな理由が作用しておりまして、議会が大変国連に対して非協力的であるという状態が続いております。
　さらに、行政府が議会を必死になって説得したかというと、それもそうではございませんで、国連の問題は確かに行政府にとっても困った問題かもしれませんが、国連がアメリカの外交の中で非常に高い優先順位を持っていたというふうには少なくとも冷戦後は思えないわけでございまして、行政府が議会対策を十分にやったかというと、それも怪しいところがございます。そのような理由から、アメリカが国連に対して非協力的になっているというのは大変困った傾向でございます。
　三番目に申し上げたいことは、アメリカ政府は支払いの条件として国連の改革をするようにということを再三言っているわけでございます。中には好ましい改革も私の見るところあるように思います。
　国連の官僚制については、後の伊勢先生がより詳しくお話しになるかと思いますが、いろいろな点で国連の官僚制は管理が難しいところがございます。国の官僚制でも、やはり五十年間一つの制度でありますといろいろな難しいことが出るわけでして、官僚制固有の問題があると同時に、国際公務員、さまざまな加盟国が集まっている国際組織の官僚制に伴う固有の難しい問題がございまして、何らかの改革というのが望ましいという局面も全くないわけではございません。にもかかわらず、改革といいましても、基本的な改革は結局事務局の努力だけではできないことが大変多うございます。
　冒頭申しましたように、国連のあり方の最終的な責任者はあくまで加盟国の政府でありまして、加盟国の政府がしかるべき政府間協議体、総会であるとか安保理事会であるとか、そういうところで決議を通しませんことには、国連の基本的な構造、例えば国連憲章は一切変わることができないわけでございますから、事務局だけを責め立てたところでそれほど劇的な変化があるというふうには私には思えないわけであります。
　安保理の改革ということは本委員会でも既に話題になったことと思います。安保理改革というのは、これは容易に進むことではございません。日本の常任理事国入りをめぐる問題も恐らく本委員会で既に議論の対象になったことと思いますのでここでは繰り返しませんが、これについてもそう簡単に決まることではございません。加盟国がやはり予算問題も含めて改革というものに本気になり、またコンセンサスが形成されませんと、大がかりな改革というのは難しかろうというふうに思われます。
　第二番目に、国連の少なくとも通常予算の大宗を占めておりますのは、これは国連職員の人件費でございまして、これは後で伊勢参考人がお話しになる人事問題と密接にかかわっている問題でございます。
　国際公務員は、建前上はあくまで中立的な立場をとる独立的な地位を持っている存在ですけれども、事実上、国連事務局内のさまざまなポストには加盟国のさまざまな利害がかかわっていることがあります。例えばポストを削減するというようなことになりますと、そのポストの削減によって影響を受ける事務職員がいるような加盟国がそれに対して反対をする。事務局の効率化という総論には賛成するけれども、いざ具体的なところになるとなかなか難しいという問題があるということも注意が必要かというふうに思います。
　最後に、あと五分余りの時間をかけまして、日本との関連について私の考えるところをお話ししたいと思います。
　日本の通常予算の分担金は現在二〇％近くにまでなっておりまして、新たな分担比率が適用されるたしか二〇〇一年でしたでしょうか、からは二〇％を超えるということになります。アメリカが分担金の一部の分担を拒否しておりますので、実質的には日本が最大の分担金負担国になるというような局面も既にあったのではないかというふうに思います。日本はその割には国連では影が薄いではないか、日本の財政自身が大変な状態になっているのになぜ国際機関にこのように大盤振る舞いを続けるのかという声は納税者からも出てくる可能性がございますし、納税者の審査を受けないといけない国会議員の先生方の御関心もあるところかというふうに思います。
　現在の日本の分担比率が望ましいかどうかということについてはいろんな議論ができようかと思います。特定の国が大きな分担金を支払うというのは望ましくないという考え方ももちろんあろうかと思います。にもかかわらず、額としてはそれほど途方もなく大きな額ではないということをまず御理解願いたいというふうに思います。通常予算の分担金は義務的支払いでございますし、これは憲章上の加盟国の義務でございますから、特定の案件と結びつけて支払いを拒否するというような、アメリカのやっているようなことをやって日本の国益になるとは私には到底思えないということは、強くここで主張しておきたいというふうに思います。
　むしろ日本の場合、通常予算に関してはこれほど多額を払い、しかも滞納ということはないように支払っているにもかかわらず、この財政的貢献というのが余り評価されない一つの背景になっておりますのは、日本の予算年度が四月から始まる関係で支払いが若干おくれるということが起こっておりまして、時々新聞に大口の滞納国のリストなどというようなものが載ったときに、しばしば日本がそのリストの中に入ったりすることがございます。日本は年内に清算しておりますから実質的にはそれほど大きな問題は与えてはいないんですけれども、こういう新聞にそういうふうなことが載るというのは対外イメージ上大変好ましくないことでございまして、国連の予算制度、国連の予算年度は毎年一月から始まりますので、それとの整合性を考えて、どうせ支払わないといけないお金であれば、さっさと時宜を得た支払いをして日本の貢献をアピールするというようなことの方がむしろ国益にとってはプラスじゃないかなという気持ちがいたしております。
　二番目に、ＰＫＯ関連の分担金に関しては、現在の制度は、ＰＫＯのミッションのスタートを決めますのが事実上安全保障理事会でございますので、安保理の常任理事国に対して特別に大きな負担を求めるような制度になっていることが多いわけであります。これは私は正しい制度であるというふうに思われます。Ｐ５、つまり常任理事国には特別な責任と権限がある以上、特段の負担を求めるのも当然でございまして、したがって、この問題を日本の常任理事国入りのてこに使うかどうかということはまた別の問題であるにせよ、常任理事国が特段の負担をするというのは当然なことであるという主張は、日本は国際社会で大きな声でしてもよいのではないかなというふうに考えております。
　実は予算問題で余り議論されないにもかかわらず、潜在的に大変大きな問題は、私が最初の方に申しましたエキストラ・バジェタリー・リソーシズ、予算外資金、つまり国連の経済社会問題関連の自発的拠出部分でございます。これは予算の額としては大変大きい額でございまして、もしも予算面からだけで国連を分析しましたらば、額からだけで見ると、国連は社会問題、経済問題をやっている援助機関のように見えるのではないかというふうに思います。一番ここがお金がかかっている分野なわけであります。そして、日本の自発的拠出も大変な額に上っているわけでございます。
　安全保障分野に関しては、現在日本の国内でもさまざまな意見があります。日本の貢献については、どういう形で何をどこまでやるのかということについてはいろいろな見解がありますし、国会でも各会派いろいろ立場の分かれるところでございます。しかし、社会問題や経済開発問題に関しては、各会派及び日本の国内の世論が比較的国際貢献ということに関してはコンセンサスのある分野ではないかなというふうに考えております。
　さまざまな援助機関が非常に複雑に入り組んでいて非常に非効率な運用をやっているというのが、私が国連の社会経済問題に関して感じていることでございまして、日本が大口の拠出国であるということをてこに何らかの大きなリーダーシップを発揮できるとすると、この分野が何かができる余地が非常に大きいのではないかというふうに考えているということをお話し申し上げまして、私の御報告とさせていただきます。
　ありがとうございました。