○公述人（福井秀夫君）　法政大学の福井でございます。
　この場で意見を述べる機会を与えていただきましたことを光栄に存じます。
　環境負荷に関する独立の手続を持つ統制手段が法的に実現されようとしていることは画期的でありまして、環境負荷における自己責任原則の確立への第一歩として高く評価できると考えております。しかしながら、現行の法案の内容には若干の改善の余地が残されており、これらを概観しまして、環境問題への対処がより望ましい方向に発展することを期待しつつ、若干のコメントを申し上げます。
　大きく二つ、基本的視点と法案の課題ということで申し上げますが、基本的視点として五点述べます。
　第一は、外部性の内部化、すなわち市場取引を通じない他人に対する不利益等を制御するという視点でございます。
　さまざまな事業に伴う環境の悪化の根源的な要因は、環境負荷に相当する社会的コストを事業者が負担しないために、環境負荷が過大な水準に達して市民の健康や快適性を損ねているという問題であります。環境負荷を考慮した最適な事業の実施水準を達成する手法は、一定の数値以下の基準を定めるといった規制手法と環境税、賦課金等の経済的インセンティブとに大別されますけれども、より望ましいのは後者であります。
　なぜならば、第一に、規制による場合は基準値を下回った途端に環境負荷をより低減させようというインセンティブが失われてしまうのに対して、経済的インセンティブによる場合は環境負荷の極小化へのインセンティブが常に存在します。
　第二に、規制による場合は、小規模な事業活動が野放しになり、環境負荷コントロールの実効性が確保できないのみならず、小規模事業と大規模事業とで扱いを異にするという不公平が発生いたします。経済的インセンティブによる場合は、環境負荷の程度に応じてすべての事業活動に対して連続的で公平な処理をすることが可能であります。
　第三に、経済的インセンティブによる場合は、すべての水準の環境負荷に応じたその極小化のための技術開発を活性化させる効果を持ちます。
　このように、経済的インセンティブは環境対策としてはファーストベストでありまして、規制はファーストベストの措置に至るまでの暫定的なセカンドベストの措置と位置づけられるかと思われます。したがって、環境負荷については、外部不経済を内部化する、すなわち環境負荷の原因者である事業者がそのコストを負担するという自己責任原則を貫徹していくことが極めて重要となります。これは、社会的な富を増大させるとともに、環境問題にかかわる当事者間の公平をも担保することになります。
　アセスメントに係る調査書の作成等、作業そのものの自己目的化に陥らないよう注意する必要があります。どのような活動がだれに対してどのような負荷をどの程度発生させているのかとの観点のアセスメントこそ必要にして十分だと考えます。そのためにも環境負荷を評価する基準が必要であります。定性的に影響の有無、程度を論じるのみで、理論的、実証的な基準に基づかない評価を行うということでは問題が多いということを認識しております。
　第二は、情報公開の問題であります。
　すべての行政情報は、公開されることによって客観性、透明性が確保され、公正で効率的な行政活動の形成に資することになります。
　情報公開に当たっては、次の二点に留意すべきと考えます。
　第一は、行政の判断は、結論のみならず、判断に至る意思形成過程、他機関との折衝のプロセスについても公開が必須です。第二に、法の執行に関してのみならず、政策立案過程についても、例えば各省庁との意見、覚書のやりとり等が大量に蓄積されているはずでありますが、これらは第三者の目に触れることが前提であれば、違う判断となった可能性があります。
　また、情報公開については、環境への負荷をも一要素とする事業全体のコストとベネフィットの客観的分析も対象とすべきであります。この場合のコストには、事業費そのものにとどまらず、環境への負荷の費用、環境アセスメント実施に要する費用をも加算すべきであります。その上で費用対効果を客観的に判断し、その判断プロセス、積算根拠等をすべて明らかにする必要があると思われます。
　第三は、行政裁量の極小化であります。
　法の執行については、行政裁量が極小化され、立法により事前予測可能なルールが設定されていることが望ましいと思われます。法の要件認定や実行段階ともに、不確定概念、すなわち例えば法案三十三条にありますような「適正な配慮」、二十一条にありますような「修正を必要とすると認めるとき」等のあいまいな文言は極力これを排除して、要件該当の有無や処分をするかしないかなどの判断が行政庁の裁量にゆだねられる領域を極力縮小すべきであります。
　これは、市民や企業の活動のすべてに対して、事前に予測可能な指針を与えるということでもあります。後から不測の損害をこうむったり、裁量があることを前提として行政庁の判断を有利に転換させるためにいわゆる専門家の調査、助言、鑑定等が必要とされるといった事態は、本来少なければ少ないほど社会的費用の節減に寄与します。
　また、市民や企業相互の公平も確保されることになります。
　第四は、判断の公正確保であります。
　環境アセスメントにかかわる事業者は、基本的に事業の推進者でありまして、環境負荷の被害者たる不特定多数の市民の不利益を直接に代弁する立場にはありません。このような事業者の判断の形成にバイアスがかかる可能性がゼロであると想定することはむしろ不自然であります。そのような意味で、事業者自身の判断が先行しての環境アセスメント手続が行われることは果たしてファーストベストであろうかとの問題があります。
　第五は、アセスメントの実効性の担保措置であります。
　行政裁量の極小化、情報公開、判断の公正確保措置等の前提がすべて満たされたとしても、環境アセスメントの目的に照らした実効性、すなわちアセスメントが実質的に適正な内容であって、環境負荷を最適にコントロールしていることが手続的にも担保され得る建前になっていることが必要であります。すなわち、努力義務の領域や、違法や適法の判断はできても、その法的担保措置がない領域をできるだけ小さくし、環境負荷のコントロールが確実に実現され得るように法制度が設計されるべきと考えます。
　以上、基本的視点、五点ですが、大きな二つ目、環境アセスメント法案の課題として六点申し上げます。
　第一は、法案における事業所管庁の優位の点であります。
　現在の法案では、許認可等に際して、アセスメントの内容がどのような根拠に基づきどの程度許認可等に反映されるのかについては、具体的基準が示されておりません。環境負荷は典型的な外部不経済でありまして、その被害を受ける立場の者の利害が適切に反映されるシステムがより望ましいと考えられます。そのような意味で、政府部内にあるとの制約はあるものの、事業所管庁との比較でいえば、環境庁の相対的比重をより高めることが望ましいと考えます。
　さらに、環境負荷の計測はそれ自体、実証的、科学的判断であることを踏まえれば、最終的決断が政府の政治的責任のもとに行われることはあり得るといたしましても、第三者的で専門的知見を結集した政治的に独立な審査機関が設けられることも適切と考えます。
　また、ゴルフ場、リゾート施設等一定の施設については、許認可等を行う法令上の根拠がないこと等から、アセスメントの対象から除外されております。現行の事業に関する許認可そのものは、本来、環境負荷とはかかわりなく事業の適正化を図るために設けられた措置でありまして、たまたま許認可等をとらえて環境審査をするというシステム自体に限界があると思われます。仮に現行の法案が実施に移される場合は、許認可等に当たって前提とされたすべての事実関係や評価の内容が可能な限りリアルタイムで市民の目に明らかになるよう、情報公開の促進が重要であります。
　第二は、早期の段階でのアセスメントであります。
　これまでの関連事業のあり方としましては、アセスメントの問題は採択が決定した後での派生的配慮事項となる現実が広く見られました。しかし、事業が環境負荷を発生させるのであれば、事業の便益と環境費用を含む事業のコストは事業の採択の可否そのものに関する同時決定要素のはずであります。事業の早期の段階からアセスメントを実施し、その結果も含めて事業の採択の可否が決定されるシステムが必要と考えます。
　第三は、具体的基準の不存在であります。
　法案では、スクリーニング、方法書、準備書、評価書等、手続が重層的で慎重である反面、どのような行為のどのような負荷をコントロールするかについての具体的基準が示されておりません。
　手続重視の法システムは、運用の段階で一歩間違えば、事業のアリバイつくりをかえって容易にしてしまうというパラドックスにつながりかねない危険を秘めております。基準の明確化が望まれます。
　また、一方では、アセスメント手続への対応を実施するための労力、費用負担が過剰になる可能性もあります。政治的事情により、アセスメントの内容が極度に詳細化したり、関係者から述べられる意見の内容やそのしんしゃくの仕方が環境負荷の本質でない事柄にわたる可能性もあります。
　必要にして十分な環境負荷への関与のあり方として、過大でも過小でもないルール化が望まれます。
　さらに、自治体の条例との関係が極めて不明確であります。条文を一見するだけでは、どのような範囲の手続の上乗せ等が条例で可能であるのか判然といたしません。地方分権の観点からも、環境負荷の適正なコントロールという観点からも、条例と国法秩序との関係に一義的明白性が具備されるよう改善が必要と考えます。
　第四は、法的統制措置の不備であります。
　法案では、三十三条一項にありますように、環境の保全についての適正な配慮がなされるかどうか等を許認可等に当たって事業所管庁が審査することとなっていますが、この点の実体判断を争うためには原則として許認可等の取り消し訴訟によることになります。
　しかし、この場合は、許認可等の直接の相手方ではない環境を争う者が原告適格を有するかどうかという厳しい訴訟要件をクリアする必要があります。事後的に国家賠償請求訴訟等によって金銭賠償を求めることによるコントロールにつきましても、具体的損害の発生が前提となり、仮にその点が認められても、金銭賠償では間接的な効果しか持ち得ません。
　立法政策の問題としては、環境という不特定多数の利益、地球規模の公共公益性を前提とする事項について、主観訴訟のみによってしか争えないということが法技術としては不備でありまして、環境アセスメント等について住民訴訟等の客観訴訟を立法により創設し、権利の被侵害者でなくても環境問題のコントロールに関与できるようにすべきであります。
　また、環境アセスメントを経た事業についての事後の評価が法令上明文化されておりません。仮に事業所管省庁の判断にゆだねられているとすれば、相当の労力と費用をかけて実施したアセスメントの成果が十分に生かされないことになります。事後評価の一層のルール化が課題であります。
　第五は、デジタル的処理の硬直性であります。
　現行のアセスメントは経済的インセンティブと連動したものではないことから、アセスメントを経ても、事業そのものについては変更するかしないかという二つの選択肢しか残されておりません。現実の環境負荷は、アセスメント手続を経るか否かで直ちにゼロまたは一〇〇％になるということはあり得ないわけでありますから、このようなデジタル的処理よりもむしろアナログ的な処理、すなわち連続した環境負荷の問題には連続した効果を付与するという法的措置がより望ましいと思われます。
　将来的には、環境負荷の程度に応じた環境税、賦課金等の経済的インセンティブを制度化し、現行のようなアセスメント手続はその前提としての環境負荷の計測手続として位置づけて、計測結果たる環境負荷を内部化する、すなわち自己責任で環境負荷のコストを負担するという仕組みに発展させていくことが制度の課題となると思われます。このような手法の実現は、社会的コスト、行政コストを著しく節減するのみならず、市民、企業間の公平をも実現することになると考えます。
　第六に、専門家のレントシーキング、すなわち利権追求の問題であります。
　現在のいわばファジーな裁量が残された条文は、法律家、コンサルタント等のレントシーキング、すなわち利権追求を活発にする効果を持つと思われます。法の不明確さにより利益を得る集団を出現させるのは妥当ではありません。
　アセスメント行為自体は、目的に応じて必要にして十分なものであるべきであります。環境負荷と直接対応関係のない事項について網羅すればよいというわけではありません。アセスメント行為そのものにコストが発生するからであります。さらに、際限のない過剰なアセスメントは、事の軽重の区別に対する感受性を失わせ、重大な環境負荷に対する認識をかえって相対的に低下させることにもつながりかねません。
　環境アセスメント手続自体の自己目的化、それに派生する関連専門家集団の業務拡大を法が誘発することは回避しなければならないと考えます。
　以上です。