○参考人（佐藤幸治君）　佐藤でございます。本日、お招きいただきまして、大変光栄に存じます。座ったままで報告させていただきます。
　お手元に、簡単なレジュメでございますけれども、その順番でお話し申し上げたいと思います。
　昨年の六月十二日に内閣に提出されました司法制度改革審議会の意見書の第一章、「今般の司法制度改革の基本理念と方向」の冒頭に次のように述べられております。
　民法典等の編さんから約百年、日本国憲法の制定から五十余年がたった。当審議会は、司法制度改革審議会設置法により託された調査審議に当たり、近代の幕開け以来の苦闘に満ちた我が国の歴史を省察しつつ、司法制度改革の根本的な課題を、法の精神、法の支配がこの国の血肉と化し、この国の形となるために、一体何をなさなければならないのか、日本国憲法のよって立つ個人の尊重、憲法第十三条と国民主権、前文及び一条が真の意味において実現されるために何が必要とされているのかを明らかにすることにあると設定した。
　ここに我が国の司法制度、否、我が国社会の在り方そのものにかかわる根本的な課題が示されているように思われるわけであります。
　そこで、Ⅱの「日本国憲法と司法権」の方に参ります。
　最初のところに、やや古い文体でありますけれども、「三條太政大臣より岩倉外務卿への諮問」を紹介しております。「渙散せし国権を復し、制度法律駁雑なる弊を改め、専ら専断拘束の余習を除き、寛縦簡易の政治に帰せしめ、勉めて民権を復することに従事し、漸く政令一途の法律同轍に至り、正に列国と並肩するの基礎を立たんとす」。これは、その文体を別とすれば、今読んでも今日的な課題性を思わせる内容の文章のように思われます。
　ちなみに、最近聞いた信頼すべき知人の話によれば、世界の有識者の意識調査で日本の国社会の透明度はインドネシア並みに位置付けられているそうであります。
　ともあれ、このような問題意識の下に、我が国は欧米列強の国家体制の在り方を視察研究し、その成果を踏まえて明治憲法を制定し、諸法典の編さんを企てて、そして近代法治国家の体裁を整えて激動する国際社会に乗り出したわけであります。
　これは、この大変革に臨んだ当時の人たちの苦闘は想像するに余りありますが、一国の社会の体質は一朝一夕で変わり得るようなものではないということは確かなことのように思われます。この近代化は言わば上からの近代化であり、言われるところの法治国家に言う法は統治の手段としての性格が濃厚であったように思われます。
　明治憲法は、御承知のように、神権的国体観念を基礎としつつも、立憲主義的要素を導入し、三権分立構造を取り入れました。しかし、その三権分立は翼賛権限の分立であり、行政に圧倒的比重を置いておりました。行政権者は天皇でありまして、内閣も、御承知のように、内閣も内閣総理大臣という存在も内閣官制上のものにすぎませんでした。
　後で御質問があれば御説明いたしますけれども、このような体制の下でいわゆる各省割拠主義体制が現出し、権力は次第に部分部分に解体していきました。厳しい難局に的確に対応し得ず、あの悲劇的な戦争に突入していくことになったわけであります。
　立憲主義的要素の下で、帝国議会の協賛によって成立する法律による行政、法律による裁判の意義が説かれました。しかし、行政に圧倒的比重を置く体制の下で、行政あるいは統治の手段ないし方便としての法律観が根強く、結局のところ、形式上法律によりさえすればといった法律万能主義的な形式的法治国家が帰結されました。そして、司法権は民事、刑事の裁判に限定され、また、司法権の独立の意義が説かれたとはいえ、裁判所は人事、予算等の面で司法省のくびきの下に置かれておりました。
　「日本国憲法と「法の支配」」の方に参ります。
　明治憲法制定から約半世紀後、敗戦、そして外国の軍隊による占領という未曾有の事態の下で、日本国民は、国民主権と個人の尊重を基礎とする基本的人権の保障とを核とする日本国憲法を制定し、統治構造と法制度の抜本的な変革を試み、混乱と窮乏の中から再生の道を歩み出したのであります。
　この明治憲法から日本国憲法への転換の中で特筆すべきは、御承知のように、天皇主権から国民主権へ、それから臣民の権利から個人の基本的人権へということと並んで、法治国家から法の支配へという転換が特筆すべきものかというように思います。
　英米法学者にして後に最高裁判所裁判官を務められた伊藤正己氏は、次のように述べられたものであります、これは昭和二十年代の記述でありますが。
　法の支配、ルール・オブ・ローの原理は、言うまでもなく英米憲法、否、英米法全体の中核を占める伝統的な原理である。この原理的な意味での法の支配は日本国憲法の根底に脈打っており、我が憲法はこの原理が日本国民の信念と化することを期待していると言ってもよい。司法権に対して払われる尊敬と信頼、基本的人権の絶対的とも言えるまでの保障、憲法の最高法規性の強調のごときは、その具体的な表れであろう。人の支配、権力の優位を否定する法の優位の思想が日本国民の血肉と化したときこそ、この憲法の真に実現されたときであり、それが理想とする立憲民主政の完成したときであると言ってもよい。
　こうしたとらえ方は、独り伊藤氏にとどまらず、当時の多くの論者によって取られたところであります。
　それでは、法治国家と法の支配とはどこが違うのでしょうか。
　法治国家なる観念は言うまでもなく歴史的に変遷しておりまして、法の支配なる観念も、そしてまた法の支配なる観念も必ずしも一義的ではありません。多分に定義上の問題といった趣がないではありません。しかし、歴史発生的に見れば、法秩序形成観の上で両者は無視し得ない違いがあることは否定できないように思います。
　やや、以下はクリアカットに両者の違いを際立たせるように説明しますけれども、次のようになるかと思います。
　まず、ドイツ的法治国家観は、社会をカオスと見て、それに対して国家が理性の発露たる抽象的、一般的法規範の定立によって秩序付けるというものでありました。完結した論理的法体系を措定し、演繹的に具体的な規範を引き出して事を処理する。これを可能とするのは、全体性、画一性を備え、能動的に活動する組織であります。全体性、画一性、能動性、組織性というものがこの秩序形成観の特質であります。垂直下降型秩序形成あるいは行政型秩序形成と言ってもよいかもしれません。ちなみに、違憲立法審査権についての憲法裁判所型は、この秩序形成観の産物であると言ってよいかと思います。なお、この秩序形成にあっては、害悪発生の予防、事前調整ないし事前規制が重視される傾向があると言えるかと思います。
　それに対して英米的な法の支配観は、裁判所における具体的事件、争訟の適正な解決を通じて形成される法の意義を重視するところに特質があります。国民は専ら、行政あるいは法客体として存在するのではなく、法形成への国民の主体的、能動的参与を重視するわけであります。対等な当事者間の具体的事実に即した対話的討論を通じて法形成をすると、これを法秩序の重要な要素と見るところに特質があります。つまり、議会を中心とする政治のフォーラムと並んで裁判所を中心とする法原理のフォーラムを個人の権利、自由を維持する上で極めて重要なものと考えるわけであります。
　ちなみに、付随的違憲審査制はこの秩序形成観の産物であります。なお、この具体的事実重視は事後規制に比重を置く法秩序を帰結します、傾向としてですね。
　国際政治学者の中西寛氏は次のように述べておられますけれども、これも法の支配を理解する上で示唆的かと思います。
　紹介しますが、英米法における法の支配の特徴は、法と政治の密接なつながりである。それゆえに、立法者と法をつかさどる者とは近しい関係にある。英米世界の特徴は、政治的行為が法的に表現される一方で、法律の解釈が法の源泉にある政治を無視しないことである。このつながりによって、法が普遍的でありかつ公平を実現することが目指されると同時に、柔軟さと事例ごとの判断を許すのである。英米法のこうした特徴が、イギリスに見られるように、特定の憲法典なしに憲法体制を持つことを可能にしたのである。しかし、その特徴は、憲法典を持つ国家、アメリカやオーストラリアなどにも共有されるのである。要するに、それは、憲法典のあるなしではなく、法と政治の関係についての思考法の問題であり、行政を中軸とした政治と法を截然と分けようとする大陸法が前提とする国家観とは異なる前提に立つものなのであると。
　「司法権の内実と範囲」の方に参ります。
　日本国憲法は、このような法の支配の観念を基礎として、「すべて司法権は、最高裁判所及び法律の定めるところにより設置する下級裁判所に属する。」というように規定いたしました。ここに言う司法権の意義についてはさまざまな見解がありますが、私は事件争訟性を中核的要素ととらえつつ、次のように理解しております。
　すなわち、司法権の独自性は、公平な第三者、裁判官が関係当事者の立証と推論に基づく弁論とに依拠して決定するという、純理性の特に強く求められる特殊な参加と決定過程たるところにあり、これに最もなじみやすいのは、具体的紛争の当事者がそれぞれ自己の権利義務をめぐって理を尽くして真剣に争うということを前提にして公平な第三者たる裁判所がそれに依拠して行う法原理的な決定に当事者が拘束されるという構造であり、そしてこの法原理的に決定された権利に対して実効的救済を与えるというところに司法権の役割があるということであります。
　法の支配の理念として重要な点は、法の下ではいかなる者も平等、対等であるということであります。政府とて例外ではありません。明治憲法下の司法権とは違って、日本国憲法下の司法権には民事、刑事の裁判権のほか、行政裁判権も含まれるとされたのはその当然の帰結であります。また、この法には憲法も含まれ、裁判所が司法権を行使するに当たって違憲立法審査権を持つということも当然の帰結でありまして、憲法八十一条はその当然の帰結を明示したものというように解されるわけであります。
　司法制度改革審議会の意見書は次のように述べております。「法の下ではいかなる者も平等・対等であるという法の支配の理念は、すべての国民を平等・対等の地位に置き、公平な第三者が適正な手続を経て公正かつ透明な法的ルール・原理に基づいて判断を示すという司法の在り方において最も顕著に現れていると言える。それは、ただ一人の声であっても、真摯に語られる正義の言葉には、真剣に耳が傾けられなければならず、そのことは、我々国民一人ひとりにとって、かけがえのない人生を懸命に生きる一個の人間としての尊厳と誇りに関わる問題であるという、憲法の最も基礎的原理である個人の尊重原理に直接つらなるものである。」と。
　三節の方に参ります。司法権の制度的基盤であります。
　冒頭に、三淵忠彦初代最高裁長官の言葉を引用しておりますが、「裁判所は、真実に国民の裁判所になりきらねばならぬ。国民各自が、裁判所は国民の裁判所であると信じて、裁判所を信用し、信頼するのでなければ、裁判所の使命の達成は到底望み得ないのであります。」。これは昭和二十二年、初代長官がその船出に当たって読み上げたメッセージであります。占領下の慌ただしい政治状況下にあって、ともかく長年の懸案であった司法省のくびきから脱するという課題を果たし、組織の一新を図った裁判所が行政裁判権と違憲立法審査権という新たな権限を手中にして出発した当時の意気込みをよく示しているように思われます。
　ここで、もうるる申し上げることは控えますが、日本国憲法及びその趣旨を受けて制定された裁判所法は、司法権の十全なる行使を確保すべく、その制度的基盤を強化するための様々な工夫を凝らしました。
　すなわち、司法府の独立と裁判官の職権行使の独立を確保すべく意を用いる。これは例えば最高裁の規則制定権、司法行政権あるいは独立予算制度とか裁判官の身分保障等々であります。
　その一方で、司法府、裁判官が国民から遊離せず、国民的基盤に立って国民の信頼を得られるような工夫を凝らすことも忘れませんでした。これは御承知のように最高裁裁判官の国民審査、あるいは下級裁判所裁判官の任期制、あるいは裁判官の給源の多様性、多元性等々であります。
　それからまた、憲法は、明治憲法とは違って、弁護人、弁護士について言及しておりまして、司法における弁護士の役割の大きさを暗示しているかのごとくであります。
　昭和二十二年、司法修習制度とそれを所管する司法研修所が発足し、二十四年から現在の新しい司法試験が行われるようになりました。かくして法曹の入口における法曹一元が実現したわけであります。司法試験合格者数は二百数十人から次第に増加し、昭和三十九年には五百人台に達しました。
　司法制度の課題の方に移ります。
　昭和三十年代は、御承知のように様々な制度の見直しが行われた時代であります。が、その多くは具体的成果を見ませんでした。そして、日本は高度経済成長に向けてばく進することになります。
　司法の場合も例外ではありません。昭和三十七年に臨時司法制度調査会が設けられ、司法制度の運営の適正を確保するためとして、主として法曹一元の制度、この法律の定義によれば、これは、「裁判官は弁護士となる資格を有する者で裁判官としての職務以外の法律に関する職務に従事したもののうちから任命することを原則とする制度」というのがこの法律に言う法曹一元の制度であります。その問題と、それから裁判官及び検察官の任用制度及び給与制度に関する事項について調査審議いたしました。そして、昭和三十九年に答申を出したわけでありますが、結局はうまくいきませんでした。
　この昭和三十九年は、さきに述べましたように、司法試験合格者数がようやく五百人台に達した年なのです。けれども、その後は増えず、五百人前後の数字が何と平成二年、一九九〇年まで続くことになります。そして、法の支配という言葉も次第にその輝きを失ってまいりました。その結果が、二割司法とか小さな司法と言われる事態であります。
　いわゆる二割司法とは、その説の代表的論者によれば、日本の司法は本来の役割の二割しか果たしておらず、あとの八割は泣き寝入り、政治決着、暴力団による解決やごね得、あるいは行政指導というものであります。
　ちなみに、法曹人口は平成三年からようやく増加に転じ、平成十一年には一千人に達しました。法曹人口の総数は、平成十一年の数字で二万七百三十人であります。法曹人口一人当たりの国民の数は、約六千三百人です。国際比較をしますと、アメリカが法曹人口一人当たり約二百九十人、イギリスが七百十人、ドイツが七百四十人、官僚国家と言われるフランスでさえ千六百四十人であります。
　なぜ、こういう事態になったのでしょうか。これについては様々な説明があり得るかと思いますが、私はその大きな背景として、我が国社会の在り方が行政に圧倒的比重を置く体制であったということ、そして明治憲法下はもとより、日本国憲法下になってもそれは基本的には変わらなかったのだということではないかと思っております。
　主役は行政、端的に言えば行政各部、各所であり、行政各部は言わば教育ママのように国民の面倒を見、国民は教育ママに頼ると、比喩的に言えばそういうことであります。そして、司法は全くの脇役であり、いわゆる法曹関係者もその小さな殻に閉じこもってしまったのではないかというように思うわけであります。
　裁判所が三権の一翼を担う存在であることを端的に示すものは、行政裁判権と違憲立法審査権であろうかと思います。つまり、裁判所は、行政、立法に対するチェック機能を担い、国民の権利、自由の保障を最終的に担保する役割を期待されたわけであります。
　しかし、裁判所が果たしてこれらの役割を十全に果たしているのかどうかについては、これまで消極的な評価が少なくありませんでした。例えば、先ほど触れた伊藤元最高裁判所裁判官は、我が国における理想的な裁判官像は、ヨーロッパ大陸におけるのと似て、顔のない裁判官、共通した画一性のある裁判官職の持つ良心に従って、できるだけ没個性的な裁判をする裁判官のうちに求められており、こうした大陸型の官僚裁判官制度を取るところでは、個性的判断を要求される憲法裁判に積極的態度を望むことはいささか無い物ねだりの感じがするし、多彩な経歴を持つ裁判官をもって構成される最高裁にあっても、それはまず民事、刑事の通常事件の処理するに適任の者であらねばならないから同じような理想のイメージが働くように思われるというように述べられまして、そしてこう言われます。憲法保障制の現状を不満足と考えるとすれば、通常の事件の最終審は官僚裁判官制を前提とする最高裁としつつ、憲法裁判はそれとは別の憲法裁判所にゆだねる大陸型の方が望ましいのではないかと示唆されたわけであります。英米法学者でもある伊藤元裁判官の主張であるだけに、学界に大きな衝撃を与えました。
　Ⅳ節と言いますかⅣ章の方へ、時計文字のⅣの方に入ります。
　そこに司法制度改革審議会の意見書を引用しております、冒頭に。
　　法の精神、法の支配がこの国の血となり肉となる、すなわち、「この国」がよって立つべき、自由と公正を核とする法（秩序）が、あまねく国家、社会に浸透し、国民の日常生活において息づくようになるために、司法制度を構成する諸々の仕組みとその担い手たる法曹の在り方をどのように改革しなければならないのか、どのようにすれば司法制度の意義に対する国民の理解を深め、司法制度をより確かな国民的基盤に立たしめることになるのか。
　意見書は、我々がこれまで取り組んできた政治改革、行政改革、地方分権推進、規制緩和等の経済構造改革等、
　諸々の改革の根底に共通して流れているのは、国民の一人ひとりが、統治客体意識から脱却し、自律的でかつ社会的責任を負った統治主体として、互いに協力しながら自由で公正な社会の構築に参画し、この国に豊かな創造性とエネルギーを取り戻そうとする志であろう。
というようにとらえるとともに、
　今般の司法制度改革は、これら諸々の改革を憲法のよって立つ基本理念の一つである「法の支配」の下に有機的に結び合わせようとするものであり、
　「この国のかたち」の再構築に関わる一連の諸改革の「最後のかなめ」として位置付けられるべきものである。
というように述べております。
　一連の諸改革に関連して、過度の事前規制・調整型社会から事後監視・救済型社会への転換ということがよく言われてまいります。要するに、それは教育ママ的行政依存型社会から自律的個人を基礎とするより自由で公正な社会、ルール依拠型社会への転換を図ろうとするものではないかと思われます。
　これを可能とするためには、その受皿といいますか、それ相応の社会的インフラを整備することがどうしても必要であります。そうした受皿、社会的インフラの中核にあるのは司法、法曹であるというように考えるわけであります。意見書は、法曹をもって国民の社会生活上の医師と位置付けていますが、国民はそうした医師をもっと身近に持ち、生きていく上で直面する様々な問題についてもっと容易に相談できるようにならなければならないと思います。
　一連の諸改革、なかんずく政治改革、行政改革は、政治の復権、つまり統治者、お上としての政府ではなく、国民の政府の確立を目指そうとするものだと私は理解しておりますけれども、そして、さきに我が国は従来行政主導、さらに言えば各省主導、各省割拠主義体制で運営されてきたと申しました。冷戦構造の下で高度経済成長に専念し得た時代にはそれでもよかったのかもしれません。しかし、冷戦構造が終わりグローバル化が進展し日本の高度経済成長も終わりました。こうした時代環境にあって総合戦略、総合調整力、機動性そして責任性といった政治の役割が非常に大きくなってきていると考えるわけであります。
　昨年一月、中央省庁が再編されましたが、その最大のねらいは政治の復権を図ること、内閣主導体制を確立することにあったというように理解しております。従来は、内閣を行政各府の方に追いやり、そうした行政、内閣と国会との分立を貫くというものでありましたが、むしろ国民、国会と内閣との一体化を図り、その内閣が行政各部の専門性、企画力を生かしつつ、それをコントロールするという構図であります。こうした構図にあっては、内閣と国会における与党との緊密な関係が必要となるとともに、国会における野党の役割が極めて重要になります。と同時にまた、司法の役割が極めて重要になることを強調しておきたいのであります。
　政治の復権と申しましたが、政治は多数決で物が決まる場、最終的には力が物を言う場です。したがって、政治をチェックする仕組みを用意しておかなければなりません。言ってみれば、エンジンを強化すると同時によく利くブレーキも用意しておかなければなりません。ここに司法のプレゼンスを高めなければならないもう一つの理由があるというように考えております。
　で、意見書は、司法制度改革の方策として、次の三つを掲げております。
　一つは、国民の期待にこたえる司法制度の構築、制度的基盤の整備であります。国民にとって、より利用しやすく、分かりやすく、頼りがいのある司法とするために、国民の司法へのアクセスを拡充するとともに、より公正で、適正かつ迅速な審理を行い、実効的な事件の解決を可能とする制度を構築するということであります。時間の関係上、その具体的な中身については省略させていただきまして、後で御質問があればお答えすることにいたします。
　それから二番目は、司法制度を支える司法の在り方、人的基盤の拡充であります。高度の専門的な法的知識を有することはもとより、幅広い教養と豊かな人間性を基礎に十分な職業倫理を身に付け、社会の様々な分野において厚い層を成して活躍する法曹を獲得するということであります。
　制度を生かすもの、それは言うまでもなく人であります。今回の司法制度改革の根幹中の根幹は、この人をいかにして、質量ともに豊かな人をいかにして得るかというところにこのたびの改革の最も基礎的な問題がある、改革の方向があるというように考えております。
　それから三番目でありますが、国民的基盤の確立、国民の司法参加です。国民は、一定の訴訟手続への参加を始め各種の関与を通じて司法への理解を深め、これを支えるというものであります。これも細部には入りませんが、御質問があれば後でお答えさせていただきます。
　裁判員制度、刑事事件についてでありますが、裁判員制度の導入を中核とする参加制度の仕組みを提唱しております。
　終わりにとしますが、和辻哲郎氏は、戦前、日本人は秩序を所与のものと考える傾向が強いということを言われました。我々は、日本国憲法下になっても、自らの力で豊かな公共性の空間を築く努力にやや不足するところがあったように思われてなりません。国会、内閣を中心とする政治のフォーラムと、裁判所を中心とする法原理のフォーラムは、この公共性の空間を支える二本の柱でありまして、政治改革、行政改革、司法改革等はこの二本の柱を何とかよりしっかりしたものにしようとする試みであるというように理解しております。
　昨年六月十二日、意見書を内閣に提出した際、小泉総理は、司法改革を国家戦略として位置付け、意見書を最大限尊重して取り組むというお話をなさいました。
　「この司法制度改革を含む一連の諸改革が成功するか否かは、我々国民が現在置かれている状況をどのように主体的に受け止め、勇気と希望を持ってその課題に取り組むことができるかにかかっており、その成功なくして二十一世紀の展望を開くことが困難であることを今一度確認する必要がある。」という意見書の一節を引用して結びにしたいと思います。
　どうもありがとうございました。