○参考人（阿部成治君）　福島大学の阿部です。本日は、お招きいただきありがとうございます。
　私は、前任地の宮崎県都城市で旧大店法の商調協委員を務め、また商業近代化計画にかかわった関係で、以前からドイツにおける大型店規制を研究し、最近は大店立地法や宮崎市へのショッピングセンター進出を調べております。これらの経験を基に意見を述べたいと思います。
　まず、ドイツの都市計画的な規制を説明します。
　今回審議されている改正案は、用途地域を基礎に規制を行うという点でドイツの制度に類似しています。ドイツで日本の用途地域に相当するのが用途地区で、延べ面積が千二百平米を超える店舗を建築できるのは、日本の商業地域に相当する中心地区と大型店のための特別地区に限られます。この規定が誕生したのは一九七七年で、そのときは基準が千五百平米でしたが、一九八六年に千二百平米に改定されています。お手元の資料にこれを定めた建築利用令第十一条三項を示しておりますので、ごらんください。
　ドイツは、裁判が盛んな国で、この規定についても多くの判決がありますので、重要なものを資料に紹介しています。これらはすべて行政法に関する最終審である連邦行政裁判所の判決です。
　まず、上ですけれども、一九八四年に、規制は合憲であるという判断が出ております。このときはまだ旧規定の千五百であったんですが、延べ面積が千五百を超える小売店を用途区分として、用途地区ごとに許容用途を示したもので、合憲だと。これは、都市の秩序ある発展に対応した土地利用の確保のために適切かつ必要であるということでした。ただし、既存商店の競争条件の保護を直接目指す場合は問題となるということで、商業調整は許されないということを示しております。
　その次、一九八七年ですけど、大型店という用途に関して、大型店という用途の下限は売場面積で考えると大体七百平米程度、だからこれよりも小規模なものを規制するのは問題だというふうに示しています。
　その次はちょっと飛ばしまして、下の二〇〇四年、規制の目的についてですね。決定的なことは、営業が近隣の範囲を超えて、つまり大型店が広く影響して、それによってこれまで非常に適切に成長してきた町の構造を危険にさらして広範に購買力を奪って、その結果、その進出店舗から非常に離れた住宅地において、特に車を利用しない居住者層が依存している店舗が閉店するという、そういう危険を引き起こさないかどうかが、それが決定的だということを示しています。
　つまり、ドイツの規制が守っているのは商店ではありません、住民です。住民が守られるのであって、その結果商店が守られるとしても、それは反射的利益にすぎないという判決であります。
　その下に参考として示しておりますのは私が以前書いたものですけれども、ドイツは都心の歩行者空間の創造や商店街再開発とか公共交通機関の維持等、商業空間への投資が非常に積極的に行われており、その成果を確保するためにも郊外大型店規制が必要だと考えられています。ドイツに比較して小規模な、特に交通関係は小規模ですが、小規模な投資しか行っていない日本が、ドイツで不可欠とされている郊外大型店の規制なしに既存商店街の活性化に成功するということは、私はまず無理だと考えていましたし、現在も無理だと考えています。
　次のページに、ドイツの規制を日本の旧大店法及び大店立地法と比較して示してありますので、時間がありませんので説明は省かせていただきます。ごらんください。
　三ページ目ですけど、「宮崎市の市街化調整区域へのショッピングセンター開発許可」ということで、この説明をしたいと思います。
　週刊誌にも少し載っているようですが、この件では商店街の方々が開発許可の審査請求を求めたが、却下されております。また、損害賠償裁判も提起されましたが、最終的に和解で終わりました。この表に、審査請求における請求者側の意見と市の弁明の論点を対比して示しております。
　一般的には開発許可は都道府県の権限なんですけど、地方分権の流れの中で宮崎市は中核市となりまして、開発許可の権限を獲得しました。それで、私たち、下に書いている三名で開発許可までの経過を調べたんですが、なかなか調べても分からない点がありました。
　今回の改正に関連するということで二点だけ述べたいと思いますが、宮崎市が進出容認決定を行ったのは、庁内の会議なんです。残念ながら、そこで一体何をどう検討したかが全く分かりませんでした。市議会でも会議録を要求した議員が質問しているんですが、率直な意見交換を行うために会議録は作成していないという答弁が行われているだけです。
　二番目ですけど、分からなかったのが、県と何を調整したのかが分かりませんでした。宮崎市は当初、市街化区域編入が不可欠だと述べて、その後も何回も県と綿密に協議すると触れています。一方、県議会では、県は、開発行為を宮崎市長が許可し、農地転用を農林水産大臣が許可したときに、県は大店立地法の届出を受理して検討するんだと説明しておって、非常に食い違いが大きくて、一体何がどう調整されたのか、突き止めることは全くできませんでした。
　この表の下に、「宮崎広域都市計画区域の整・開・保」、いわゆる整備、開発、保全の方針と示しておりますが、請求人側は、このショッピングセンターは明らかにこの整・開・保に反する、したがって都市計画法の第十五条、都道府県の都市計画が優先するという規定に反すると述べているんですが、宮崎市は、我々はマスタープランを改定した、これは整・開・保に即して主体的に定めたものである、そういうことであります。
　このように、不明点が多いのは、市が密室で決定し、その後の総合計画や都市計画マスタープランの改定でも、もう既に結論が出た問題だとして、十分な検討を求める委員の意見を拒否したためです。
　今回の改正では、都市計画法三十四条十号イが削除されており、県が関与することになり、宮崎市が行ったような密室での決定ができなくなる点は高く評価されます。その他にも、先ほど浅見先生が説明されたようないろいろな広域調整の手だてがあり、全体的によく考えられた改正案だと思います。
　ただ、いかにいい法律でも、実際の運用段階になりますと幾つか問題が出てくるというのは、これは常でありまして、幾つか心配点がありますので、今後の前向きな対応を期待して、ここでお話しさせていただきたいと思います。
　ドイツと比較して一番心配している点は、規制する面積が大きいことです。ドイツが当初の千五百平米を千二百平米に縮小したのは、俗にカテゴリーキラーと呼ばれる狭い幅の商品に特化した専門店の進出に対抗するためです。カテゴリーキラーは既に日本各地で展開しておりまして、一万平米では、電気は何々、靴は何々、洋服は何々と、こういうふうな進出を止めることはできません。また、建築基準法は敷地を単位とした規制であり、複数の敷地にまたがってショッピングセンターが計画されるおそれもあります。これらの結果、規制値は一万平米であっても、幹線道路沿いに実質的に数万平米のショッピングセンターに相当する集積が生じるということは容易に起こり得るだろうと考えられます。
　では、どのように対処するかですが、まず基準面積を下げることが考えられます。それに加え、もしできればということですけど、今回新設される開発整備促進区、これは地区計画ですから様々な取決めができるのではないかと思います。
　ドイツでは、販売商品に着目した規制とか、市町村と進出店舗の契約というのが広く行われています。この地区計画を使用する際に、契約で商品を制限する等の試みを行って、どのようにすれば交通弱者である一般市民が買物を楽しめるか、試行錯誤していただきたいと強く希望します。この契約というのは、ちょっとよく分からない方もいらっしゃると思いますが、公害防止協定を考えていただければいいと思います。あのようなもので、ドイツでは広く活用されております。
　最後に、街なか居住というのに関して少し意見を述べたいと思います。
　最近、街なか居住が宣伝されて、人口増加が活性化の重要な指標と考えられ、商店主が店舗とは別に住居を構えることが非難までされるという、そういう事態になっております。しかし、中心市街地で人口が減少するということは、これはもう何十年も前から地理学等で指摘されている現象であって、九〇年代以降の日本における中心市街地衰退とは直接的な関係があるとは思われません。
　もし人が住めば買物すると考えている人もいるでしょうけど、商品というのは一般に買い回り品と最寄り品に分けられまして、居住者が日常的に購入する食料品などは最寄り品で、中心市街地を特徴付ける洋服、装飾品、皮革・革製品などは買い回り品なんです。つまり、中心市街地というのは郊外に住む人がわざわざやってきて購入する商品の販売に特化した地区であって、都心居住者の日常生活には不便な面もあるんです。都心を最寄り品中心の商店街にすることは中心市街地を否定することに通じかねないということで、私は人が住むことを最も強調する意見には首をかしげておりました。
　実は、先日、佐賀大学の三島先生という方と一緒になったときに、三島先生が、人口が増加しても活性化するとは限らないと話されたので、その内容をちょっとお聞きしましたので、一部だけ紹介をさせていただきます。
　実は、佐賀市の都心部は、この五年間に人口が五・八％増えております。三島先生によりますと、人口が増えたのは、街なかの土地所有者が土地を手放さざるを得なくなったことに起因しています。マンション業者が介入して安価で土地を手放し、又は運用を任せ、マンションができる。どちらかというと安くて立派なものができているので、そこに住むようになってきているようです。マンションではなく商業ではというと成り立たないのです。郊外にいろいろ大規模店舗があるので、商業化はテナントが見付かりません。郊外だったら行ってもよいという雰囲気です。人口が増えたらお店はできるかもしれないというのは気休めというか、甘い考えだということを佐賀市の実態は教えてくれます。以下略させていただきます。
　残念ながら、人口は中心市街地活性化基本計画でも重要な指標と考えられているようですが、確かに人口は必要なんですが、私は、街なか居住というときの街なかが中心商店街あるいは中心市街地活性化区域と同じだとは考えられません。もう少し外も考えるべきです。重要なのは都市全体の人口分布であり、その人たちが中心に来るための交通機関の方がはるかに重要です。
　中心市街地活性化区域といった狭い固定的な区域に対して人口指標を算出するのではなくて、各々の指標ごとに適切な範囲を設定して行うべきです。現在の中心市街地活性化区域は広過ぎるものが多くて、それが無駄な活性化プロジェクトを生んでいるおそれがあります。活性化区域の人口増加を指標とすると、区域設定を誤るおそれがあります。今後、対象区域を絞る一方で指標の扱いは柔軟に考えるべきです。
　なお、私、都市計画法で一番大事なのは第一条と第二条だと思っているんですけれども、「都市の健全な発展と秩序ある整備」あるいは「健康で文化的な都市生活」、これを目指して全体的な、都市全体を見据えた活性化の基本計画を望みます。
　特に人口縮小に入るので、中心市街地活性化基本計画の認定に当たっても、活性化地区の人口とか、準工への特別用途地区、それも確かにあるでしょうけど、より都市全体の広い立場から考えて認定していただくことを希望して、発言を終えたいと思います。