○参考人（野呂昭朗君）　ただいま御紹介いただきました立教大学の野呂でございます。
　財政危機と言われて久しいわけですが、最近の地方財政を取り巻く環境は以前にも増して厳しいものがあり、地方財政がいつになったら健全さを取り戻して、安定的で自主的な財政運営が可能になるのか、非常に不安を感じている者の一人でございます。
　本年度の地方財政運営の指針となっております五十九年度地方財政計画を見ましても、昭和三十年度以来の厳しい抑制型となった昨年に次いで低い規模のものであり、超緊縮型の地方財政の姿そのものであると言っても言い過ぎではないと存じます。また、毎年歳入の一割前後の率で発行されてきております地方債の普通会計における累積残高も、五十九年度末には四十兆五千四百億円にも達し、公債費の前年度比伸び率も八・五％増と、他の支出項目の中でも突出した伸び率を示し、歳出全体に占める公債費の割合も一〇・七％へと急上昇しており、地方財政危機は借金の面からも一段と深まりつつあるように思われます。さらには、第二次臨時行政調査会の提唱する「増税なき財政再建」、行政改革路線を基調とした行財政の見直し政策が地方団体の行財政政策にも深く浸透しつつあり、これによる支出抑制や負担増は地方財政に深刻な影響を与えつつあります。このような厳しい財政環境が五十九年度地方財政対策や地方財政計画に反映し、また今回の地方交付税制度の改正の背景をなしたことも事実であろうかと存じます。
　しかしながら、御承知のように、地方交付税制度に関しましては、制度本来の趣旨からいいましても、国の財政の都合でありますとか、またそのときどきの変化の激しい財政事情に、簡単に追随したり左右されるものであってはならないことを尊重することは、今さら申し上げるまでもないことと存じます。このことは、例えば地方交付税制度の一つの存在意義が、経済の停滞などで減収となった税収を補てんじて、ナショナルミニマムとしてのあるべき標準的行政を維持するための財源を保障する役割を果たすところにあることを見ても明らかであります。そして戦後、シャウプ勧告に基づいて創設された地方財政平衡交付金制度を踏襲した地方交付税制度は、当然、今日でも地方財政平衡交付金制度の財源保障機能や財源調整機能を備え、また自主的性格を持った一般財源を地方団体に保障する制度として明確に位置づけられなければならないと存じます。これらの機能や性格を実際どのように堅持するかが地方交付税制度の重要な課題でありますが、これが解決されてこそ、戦後三十年間にもわたって地方財政構造のかなめとして位置づけられてきた地方交付税制度が地方財政の安定的、自律的運営に資するという制度の目的を達成できるものと確信するものであります。そして、地方交付税のあり方や制度の改正を検討するに当たりましては、今述べたようなことを念頭に置いて判断することが今日でも非常に重要なことだと存じます。
　さて、今回の地方交付税制度の改正についででありますが、私はこれについては三つの視点に分けて意見を述べたいと存じます。第一点は、地方交付税制度の本来的な視角から最近の地方交付税の特徴を述べることであります。第二点は、本年度の地方交付税の改正が最近の地方交付税の動向から見てどのように位置づけられるべきか、その改正の意義を述べることであります。第三点は、地方交付税制度の今後の展望と課題について若干触れてみることであります。これらの課題にこたえるためには、地方交付税総額の決定方法や地方団体への配分の仕組み、地方交付税の使途など、制度の仕組みと運営全般にわたって検討を加えるべきだと存じますが、時間の制約もありますので、地方交付税の総額に焦点を当てて意見を述べてみたいと存じます。
　まず第一点の、最近の地方交付税の動向の特徴についてでございます。
　地方交付税の総額に的を絞って述べるわけでありますが、地方交付税の総額といえば、いろいろな段階で取り上げることが可能かと存じます。第一は、国税三税の三二％、つまり法定繰入額であります。第二には、国の一般会計に計上した段階での総額であります。第三には、交付税特別会計から地方団体に配分される額、すなわち当初予算では地方財政計画に計上された地方交付税額であります。地方団体にとって重要なのは実際に地方団体に配分される地方交付税額でありますが、最近では、これが国税三税の三二％とどういう関係になっているかが大きな問題点であります。
　さて問題なのは、この国税三税の三二％の地方交付税額と地方財政計画に計上される地方交付税額とがここ十年間にもわたって大きく乖離してきたことであります。この乖離は、最高でありました五十四年度には後者の地方交付税総額が国税三税の四七％にも達しました。このようなことがどうして可能であったかといいますと、交付税特別会計における借り入れが多額であったことと臨時地方特例交付金の加算があったことであります。そして、交付税特別会計における借り入れが多額に上ったのは、毎年の地方財政対策において巨額の財源不足額が生じ、この補てんのために交付税特別会計の借り入れを前提とした地方交付税額が措置されたことであります。このことは何を意味するかと申しますと、第一には、国税三税の三二％の地方交付税額が、あるべき行政水準を確保するための財源として現実に必要な地方交付税総額に著しく不足したということであり、言ってみれば、国税三税の三二％を交付税総額とする制度が長期にわたって形骸化しでしまったということであります。第二には、この穴埋めを交付税特別会計における借入金で措置したわけでありますが、借金という臨時的財源で急場をしのいできたために毎年多額の借入金が交付税特別会計に残り、この償還のための負担が地方交付税をますます圧迫することになったということであります。
　次は、第二の、今回の改正の意義についてであります。
　改正の要点の第一は、交付税特別会計における借り入れを今後は原則として行わないことにしたことであります。まず、この交付税特別会計における借り入れの停止の背景には、借入金が巨額に上り、その償還のための負担が毎年多額になり、これ以上借り入れに依存することは国税三税の三二％の大部分を償還に充てることになってしまうのではないかという危惧すらあったことも一つの要因がと存じます。この意味では、借り入れの停止は地方財政の健全化に役立ったと思いますが、しかしこの借り入れ方式は、五十年代の低成長による税収入の減少と巨額の赤字公債の発行という未曾有の財政危機のもとで必要な地方交付税総額を確保する手段であった点で評価すべきであろうと存じます。また、この借入金については、その償還の責任を地方にだけ負わせることなく、国の責任も明らかにし、しかも地方財政の不足財源を一般財源で補てんする役割をも果たしたことは当時としては評価すべき点だと存じます。
　改正点の第二は、借り入れ方式の停止にかわる措置として、当分の間、地方交付税交付金の特例措置を講じたことであります。これによって国は必要な地方交付税額を確保することを示唆していますが、国の財政は六十五年度までに赤字公債からの脱却を目標とし、また増税なき財政再建、行政改革という臨調路線を踏襲される限り、よっぽどの経済、財政状況の好転でもないと、地方財政の不足財源を国の一般会計から補てんするだけの余裕が国の財政にあるとは考えられません。むしろ臨調路線の地方財政余裕論、国と地方の車の両輪論、国依存の安易な地方財政運営批判論が優勢を占める現状では、国の財政への協力、つまり地方交付税の減額のための特例措置の採用の危惧すら存在していると思われます。しかも、今度の改革では、国が地方交付税を増額するために特例措置を講じた場合でもこれを後に精算することにしております。このことは、地方にとっては利子のつかない借金をしていることと同じであり、将来の地方交付税の制約要因にすらなる可能性もあるということでございます。
　改正の第三点は、交付税特別会計の借入金の償還方法を変更し、第一には六十五年度まで借入金の元金償還を行わないこと、第二には既定借入金のうちの国負担額を一般会計の借入金に振りかえること、第三には借入金の地方負担分の利子については地方団体負担とすることを確定したことであります。したがって今後、地方団体に配分される地方交付税額は国税の三二％から毎年確実にこの利子が差し引かれた金額となるばかりでなく、繰り延べられた元金の償還が六十六年度以降から始まり、この償還方法の決め方によっては地方交付税の決定の圧迫要因となる可能性があることだけでなく、地方財政は巨額の財源不足に見舞われるおそれすらあることであります。
　次に、今回の地方交付税制度とは直接関係はございませんが、五十九年度の地方財政対策について若干述べてみたいと存じます。
　五十九年度の地方財政の財源不足額は一兆五千百億円と見込まれ、このうち三千四十九億円は地方交付税で補てんすることとし、残りの一兆二千五十一億円は建設地方債の増発で補てんされました。地方交付税分は、借入金の償還方法の変更分一千二百八十九億円と五十九年度の地方交付税交付金の特例措置分の一千七百六十億円の合計額であります。元金返済分の一千二百八十九億円は償還繰り延べによって生じた財源であって、実質的な国の財源不足補てん措置は一千七百六十億円ということになります。この補てん額では不足財源総額の一割程度にすぎなく、従来、地方財政対策において財源不足額の少なくとも半分は地方交付税の増額で補てんしていたことに比べ、余りにも低い金額であります。これは地方交付税特別会計の借り入れが停止されたことと関係があろうかと存じますが、これによって五十九年度の地方交付税の地方への配分額は国税三税の三二％よりも二千億円も少なく、また前年度に比べ三・九％も低い状況にあります。このように五十九年度の地方交付税は借り入れ方式の停止、低額な特別措置によって、二年連続で前年度を下回るというかつてない事態となったことは、今回の改革の今後を象徴しているかのようにも思われてなりません。また、建設地方債の増発についてでありますが、財源不足額を地方債の増発で補てんした割合は、五十年度以降について見ると四〇％ないし五〇％程度であったが、今回の場合は八割にも達しており、五十九年度財源対策の異例さを示していると思います。建設地方債で措置された分は本来財源対策債でありますが、大蔵省によると、地方債の発行による金利負担を軽減するための臨時特例交付金は五十九年度発行分について予算計上しないことのようでもおり、地方財政の負担要因がまた増大したことになります。
　最後に、地方交付税制度の今後の展望と課題について若干述べてみたいと存じます。
　まず第一には、地方財政の財源不足は当分解消しないだろうということであります。
　その理由について述べますと、第一には、経済の著しい好転はここしばらく期待できないだろうということであり、第二には、これまで生じた巨額の財源不足額を補てんするためにとられた交付税特別会計による借り入れであるとか地方債の増発は緊急避難としての臨時の財源措置であったために、根っこからの不足要因は今でも何ら解消されないで残存していることであります。第三の理由は、国の財政再建対策のしわ寄せによる地方負担増や借金増大による公債費の急増によって地方財政の窮迫状態は以前にも増して深刻化していることであります。
　また第二には、今回の地方交付税制度の改正によってもこのように巨額に上ることが見込まれる財源不足額の補てん措置の主役は建設地方債であろうということであります。その理由は、交付税特別会計における借り入れの停止、臨時特例交付金の解消、国の一般会計から支出される特例措置が極めて少額であることに見られるごとく、従来にも増して国の負担は少なく、国の責任の回避が先行していることであります。また、増発されるであろう建設地方債は地方交付税の肩がわり財源の性格を持っており、これは言ってみれば地方交付税が建設事業債にかわることによって償還すべき特定財源に変質したものと同じことなのであります。したがって、またこのような建設事業債の増発がある限り、国税三税の三二％の地方交付税額と現実に地方団体に配分される地方財政計画上の地方交付税総額とが表面的、数字的にはたとえ一致することがあったとしても、これは決して地方交付税の現実の必要額を満たしていることを認めることにはならないということであります。
　以上で私の意見を終わります。