○野呂参考人　ただいま御紹介いただきました立教大学の野呂でございます。
　私は、本年度の地方交付税法の改正は、今後の地方交付税制度のあり方にとっても重要な意味を持っていると考えますので、地方財政調整制度の本来のあり方にまでさかのぼって問題にし、若干の私見を述べてみたいと思います。時間の制約もありますので、地方交付税制度の仕組みや運営の現状から課題を三点に絞り、これをシャウプ勧告以後の地方財政調整制度の中で位置づけながら、長期的視点で地方交付税制度のあり方の基本的考え方を述べてみたいと存じます。
　第一の課題は、地方交付税総額の調整問題についてであります。
　まず、地方交付税法第六条によりますと、地方交付税の総額は所得税、法人税、酒税の三二％と消費税の五分の四の二四％、たばこ税の二五％であります。また、同法第六条の二項によりますと、国の一般会計予算に計上される交付税総額は法定割合で決定された総額に以前の精算額を加算あるいは減額した額であります。そして、地方交付税法は、地方交付税総額と各地方団体の財源不足額、すなわち基準財政需要額が基準財政収入額を超える額の合計額とが一致しない場合の差額の調整についても規定し、同法第六条の三は、交付税総額が財源不足額を超過する場合は特別交付税に加算して配分し、また同法第十条の二項ただし書きでは、交付税総額が財源不足額より少ない場合は、財源不足団体の基準財政需要額に案分して減額することとしています。さらに、地方交付税法第六条の三の二項において、普通交付税の総額と財源不足額との差額が引き続き著しい場合は、「地方財政若しくは地方行政に係る制度の改正又
は第六条第一項に定める率の変更を行うものとする。」と定めています。
　以上のように、現行地方交付税法は、法定割合で定められた地方交付税総額と財源不足額との間に差額が生じた場合は、その交付税総額の枠内で調整して地方団体に配分するという、いわゆる単年度調整主義を採用しており、その差額が引き続き著しい場合にのみ地方交付税率の変更等があり得ることを明記しているわけです。しかし、国税の一定割合で算定された交付税総額がその枠内で地方団体に配分されたことはほとんどなく、最近では、多いときに二兆円以上の増額が行われ、また年度によっては二千億円程度の減額も行われるというように、毎年のごとく総額の調整が行われてきました。
　今回の改正におきましても、国税の一定割合で決定された平成三年度の地方交付税総額は十六兆四千七百四十九億円でありますが、この総額から六十年度の特例措置額の一部返済分四百九十八億円と地方交付税法附則第三条に基づく特例措置による減額四千五百二億円を控除した十五兆九千七百四十九億円が一般会計予算に計上され、交付税特別会計に繰り入れられました。交付税特別会計においては、過去の借入金の返済分一兆七百十九億円と借入金等利子充当分六百二十七億円の計一兆千三百四十六億円が減額され、この結果、平成三年度において地方公共団体に配分される交付税総額は十四兆八千四百四億円となり、法定割合で決定された総額に比べ一兆六千三百四十五億円もの縮減であります。
　このような交付税総額の調整は、一般会計の段階と特別会計の段階で長い間にわたって実施されてきました。しかもその調整方法は、一般会計における加算と減額、精算額の翌年度繰り越し、特別会計における借り入れと返済によっており、これらの方法が組み合わされて実施されるために、地方団体側にとってはどんな方法でどの程度の調整が行われるのか予想すらできない状況であります。
　しかしながら、経済社会の地域的不均等発展は地方団体の財政需要と税源を不均等に変化させ、地方団体の財源不足の調整を必然化します。固定的な交付税率で決定される交付税総額と地方団体の財源不足額とが乖離するのも当然のことであります。特に景気後退による税収入の減収と地方交付税総額の減少は、国・地方を問わず財政状況を悪化させ、交付税総額と財源不足額とのギャップを深刻なものとします。地方交付税総額の調整が制度本来の例外として実施されてきたのも当然のことであります。
　しかし問題は、地方交付税の法定総額の調整方法と手続にあります。
　すなわち第一には、地方財政平衡交付金制度から地方交付税制度への改変に問題があったとすれば、交付税総額が自動的、固定的に決定される仕組みを制度化して国と地方の紛争を解決しようとしたにもかかわらず、この制度の思惑どおり決着したことは皆無に等しく、毎年のように総額調整が行われたことであります。しかもこの調整が、国を代表する大蔵省と地方団体側を代表する自治省との間の国側の内在的対立と調整として行われ、これによって国と地方団体側との真の意味での緊張ある対抗関係が潜在化してしまったことであります。
　第二には、地方交付税の算定の基礎となる財源不足額は、本来国の予算や地方財政対策とは一応別個のものとして独立に考慮され、それが国の予算に反映され、それに基づいて地方財政計画が作成されるという一定の流れの中に位置づけられるべきものであります。しかし現在は、国の予算の決定過程で地方財政対策として決められた地方交付税総額に地方団体の財源不足額が見合うように対応されている面が強くあらわれているように見受けられます。
　第三には、地方交付税の算定方法は世界に例を見ないほど精緻で合理的であると言われながら、複雑で難解であるとの批判も少なくないことです。合理性を追求する余り民主性や計画性が等閑視されては元も子もなくなってしまいます。算定方法の簡略化と大衆化が求められるところであります。
　第二の課題は、財政需要額の算定問題についてであります。
　地方交付税法によりますと、地方交付税は、第一条で、地方行政の計画的運営を保障し、地方団体の独立性を強化することを目的とする、第三条二項で、条件をつけ、またはその使途を制限してはならない、また第二条一号で、地方団体がひとしくその行うべき事務を遂行できる税であると述べられています。これらの文言が地方財政平衡交付金法の中にも見出されることからも明らかなように、これらの内容は言ってみれば現行の我が国の地方財政調整制度の理念であり、運営原則であるということができると思います。
　以下、このような視点から現行の基準財政需要額の算定方法の問題点について重点的に述べてみたいと思います。
　まず第一は、基準財政需要額と特定財源の関係についてであります。
　地方交付税法第二条第七号によりますと、地方交付税の対象となる地方団体の標準的行政経費における基準財政需要額は、地方団体の標準的行政経費から留保財源、すなわち標準税収入の都道府県二〇％、市町村二五％と国庫補助金等の特定財源を控除したいわゆる一般財源所要額で賄われる経費ということになります。したがって、地方団体の標準行政といえども、基準財政需要額の所要財源が普通交付税によって十分に保障されても、国庫補助金等の特定財源が不十分であれば遂行できないことになります。標準行政が可能かどうかは国庫補助金や地方債のような特定財源に左右され、地方団体が特定財源による国の関与に従属せざるを得なくなるわけです。標準行政の財源保障である地方交付税が一般財源といわれながら特定財源の影響を直接こうむらざるを得なくなってしまうというこの矛盾は、シャウプ勧告では国庫補助金の大幅な整理と地方債の許可制の撤廃を主張することによって表面化することがなかった点は再認識されなければならないと思います。
　次に、基準財政需要額の算定方法についてであります。
　まず単位費用についてです。単位費用は標準団体、府県百七十万人、市町村十万人の各種の標準的行政経費から国庫補助金等の財源を控除した額を測定単位の数値で除して算定されます。単位費用はこの基準財政需要額の大きさによって決まるのでありますが、この基準財政需要額は特定財源の大きさによって決まることになります。すなわち単位費用は、標準経費の財源として予定される特定財源が多くなればなるほど少なくなり、反対に少なくなればなるほど大きくなるという関係にあります。したがって、基準財政需要額の特定財源化、例えば基準財政需要額の地方債への振りかえや特定財源の基準財政需要額化、例えば国庫補助率の引き下げによる基準財政需要額への繰り入れによって単位費用は大きな影響をこうむることになります。単位費用の引き上げ要求もこのような関係を念頭に置いて考慮すべきだと思います。
　次は、測定単位についてであります。
　最近の測定単位で特徴的なことは、地方債元利償還費の項目が著しくふえていることです。既発行地方債の元利償還費の算入によって基準財政需要額がいかに増大しても、それは地方団体の標準的行政経費の増大を示しているものではありません。むしろそれは地方債という特定財源の増発によって国の財政的関与が強まり、その元利償還が地方団体の一般財源である地方交付税で保障されている姿であるともいえます。
　最後に、補正係数についてです。
　補正係数は、標準団体の行政項目ごとに定められた単位費用が地方団体の地理的、社会的条件などの違いによって差があることに着目し、測定単位の数値を割り増し、あるいは割り落としするために設けられているものです。補正係数については、これが基準財政需要額に与える影響も大きいことから、自治省令という行政命令にゆだねられ
ているのは問題であり、種類も多く複雑、難解であるとの批判もあります。特に最近目立って重要性を帯びてきたのは、国庫補助金等の特定財源を財源とする行政経費の地方負担を補正によって割り増しして基準財政需要額に算入するといういわゆる事業費補正の採用が多くなってきたことです。これらのことは地方団体の独立性と計画的財政運営に資するものである我が国の地方財政調整制度が大きく変質しつつあることの典型的現象であると思います。
　第三の課題は、地方団体間の財源調整の問題です。
　国から地方団体に配分される地方財政調整交付金の配分方法には、各地方団体の税収入に逆比例的に配分する方法と地方団体の財政需要に正比例的に配分する方法の二つの方法があります。前者は財源調整機能といわれ、後者は財源保障機能といわれています。
　シャウプ勧告を受けて創設された地方財政平衡交付金制度も現行地方交付税制度も、基本的には、基準財政需要額が基準財政収入額を超えた地方団体にその超える額を交付金として配分する方式を採用しています。これは地方財政調整制度としては画期的な方法でありますが、基本的には、税収入に反比例的に、財政需要に正比例的に配分する方法を統一した、言ってみれば財源保障と財源調整の二つの方法のミックスした形態であるということもできます。したがって、現行の地方交付税制度は財源保障機能と財源調整機能をあわせ持った制度ではありますが、地方団体間の財政力の格差を調整する点では合理的になった反面、一層複雑な様相を呈するようになったわけです。しかも、これらの機能を達成するための方法が国税の一定割合とされる地方交付税総額の状況や基準財政需要額及び基準財政収入額の算定の仕方によっては弾力的であり恣意的でさえあるところに問題があります。
　いずれにいたしましても、地方財政調整制度は経済力の地域的不均等による地方団体間の財政力の格差を是正することを一つの大きな目的としていることは評価しなければなりません。基準財政需要額が標準的行政経費の一般財源所要額でもあるので、この財源不足額を補てんする地方交付税によって行われる財源調整は、地方団体の一般財源の調整であり、地方団体間の一般財源の均衡化であるからです。
　しかし、この場合、地方交付税の算出要素である基準財政収入額が、標準税収入の一定割合、都道府県八〇％、市町村七五％とされているために、残りの税収入である留保財源、標準税収入の都道府県二〇％、市町村二五％によって、また、基準財政収入額が基準財政需要額を超える地方団体すなわち地方交付税の不交付団体の超過財源が地方交付税制度の調整の対象になっていないことによって、地方交付税による一般財源の均衡化は弱体化していることに留意する必要があります。
　地方交付税による人口一人当たりの財源調整の状況を見ますと、地方交付税制度による地方団体間の税収入の格差是正の状況や一般財源の均衡化には著しいものがあります。このことは、地方交付税制度が対象としている標準的行政経費の地方団体間の格差以上に地方税収入の格差が大きいことの証左でもありますが、全国的に財政需要が画一化している反面、地域間の経済力を反映した税収入の格差が依然として大きいことを示しています。どの程度の税収入の格差是正や一般財源の均衡化ならば適当なのか、具体的な基準があるわけではありませんが、考え方の基本だけでも次に述べてみることにいたします。
　現行の地方交付税制度による地方財政調整制度は、配分方式から明らかなように、標準的な行政の一般財源所要額の均衡化を目的としたものであって、地方団体の財政支出全体の所要財源の均衡化を目的としたものではありません。つまり、地方団体が現実に実施している行政を、仮に全国的立場で実施している標準行政と地方団体が自主的に実施している独自行政とに大別できるとすれば、地方交付税制度が対象とする行政は前者の標準行政ということになります。
　財源調整という場合は、この標準的行政経費の所要財源の均衡化を意味するわけでありますが、標準行政のとらえ方や所要財源の算出の仕方によっては、もう一方の独自行政を実施するための財源のあり方にも大きな影響を与えることを忘れてはなりません。したがって、財政調整を考える場合は、標準行政の所要財源の均衡化とともに独自行政のための財源、すなわち財源調整の対象として表面化しないいわゆる潜在的財源の均衡化についても考慮する必要があります。つまり、地方団体の独自行政を自主的に遂行できる財源をすべて地方団体に保障できる地方財政調整制度のあり方についてです。
　考え方として重要なことは、標準的行政経費に充当される財源のうちで地方団体の負担分、特に貧弱団体の負担分を少なくして、貧弱団体でも独自行政を他の地方団体と同じように遂行できるように財政的潜在能力を貧弱団体に保障することです。
　このためには、基準財政収入額の計算で富裕団体の方が貧弱団体よりも多くなるような標準税体系を実現することです。このことによって調整交付金は貧弱団体に傾斜的に多く配分され、不交付団体が増加し、富裕団体は調整交付金に依存しなくても標準行政も独自行政も遂行できる程度に財源は保障され、貧弱団体も標準行政のための負担は少なくて済み、独自行政のための自主財源が確保されます。もちろん、このような状況をもたらすためには、独自行政の財源を地方団体が自主的に判断して決定できるようにある程度の課税の自主権が地方団体に留保されることが必要なことは言うまでもありません。
　今日、地方税制は、地方団体間の税収の偏在を回避することを優先していることもあって、経済力があって税源の豊かな地方団体の地方税収入の能力を適切に反映していないように見受けられます。このことは、貧弱団体の地方税負担が相対的に重くなっていることでもあります。法人関係税の強化や高額所得者への負担を相対的に高める累進性のある地方税制を導入して財源調整を強化する必要があるように思われます。
　以上で終わります。