○右崎参考人　独協大学の右崎といいます。よろしくお願い申し上げます。
　私も情報公開法あるいは情報公開制度に長い間関心を払ってきましたので、本日、こういう場所で私見を述べさせていただく機会を与えていただいたことを大変光栄に存じています。
　私が考えるところでは、情報公開法の最も基本的な意味は、国民に政府が保有する情報の開示を請求する権利を認め、政府側にはその請求に応じて情報開示をする義務を課す点にあります。このような権利と義務の関係を設定することによって、国民は初めて、政府の都合によってではなくて、みずからの必要に応じて政府保有情報を入手することができるようになると考えるからです。したがいまして、情報公開法は、単に統治のルールを具体化し明確にするという意味を持つだけにはとどまらず、情報開示請求権という具体的な権利の保障としてこのような権利性を実現していくこと、それが最も中心的な意味であるというふうに考えています。
　そのことを前提にして、以下、三点について意見を申し述べさせていただきます。
　まず第一は、開示請求権の憲法的な基礎についてです。
　この点について私は、情報公開法は国民主権の原理とともに、憲法二十一条に由来する知る権利に基礎づけられるものであると考えています。この点、法案が国民主権の理念に基づく政府の説明責任を明確にしたことは、評価してよいと思います。そもそも国政は国民の厳粛な信託によるものというふうに述べて、被治者の同意に基づく国政信託の原理を人類普遍の原理として継受した日本国憲法のもとにおいても、国民主権の理念に基づいて、政府の諸活動に関する国民への説明責任を明確にしたことの意味は大きいと思います。
　ただ、要綱案にありました「行政運営の公開性の向上」という言葉が落とされたり、「国民による行政の監視・参加」という言葉が「国民の的確な理解と批判」に置きかえられたりした点につきましては、法律の性格をあいまいにしてしまったのではないかという危惧を持っています。
　また、政府の説明責任という考え方につきましても、例えばフランスの人権宣言の十五条にありますように、市民は行政のすべての公務員に報告を求める権利を有する、このような形で国民の権利性の保障という位置づけをもっと明確にすべきではなかったかというふうに考えています。
　それと同時に、情報公開法は、憲法二十一条に含まれる知る権利を具体化するいわば人権具体化法という意味を持つものであると考えています。情報公開法において知る権利の保障を明記することを避けることは、その制度が人権保障の原理に立脚していて、それを具体化するための制度であるという意味を不明確にし、公開原則に徹底を欠くおそれがあり、重大な欠陥が伴うのではないかと危惧しています。
　知る権利については、学説上も消極論がないわけではありません。しかし、例えば世界人権宣言の第十九条や国際人権Ｂ規約十九条あるいはドイツの基本法五条等の発展を見てみますと、憲法二十一条の表現の自由の保障の中に積極的な意味での知る権利の保障を読み取ることは十分に可能であると思います。
　一九九五年十月に国際人権規約の普遍化を目指して人権専門家のグループによって採択されたヨハネスブルク原則においては、表現の自由の保障の中には、あらゆる種類の情報及び考えを求め、受け及び伝える自由とともに、公的機関から情報を得る権利が含まれているというふうに述べられています。こういう人権の国際的な発展動向によっても、表現の自由に知る権利の保障が含まれるということは十分に承認し得るのではないかと思います。
　そのような人権の発展の動向を受けまして、既に多くの学説が、知る権利の保障が表現の自由に含まれるということを承認するに至っています。例えば、最高裁の裁判官を務められました伊藤正己先生は、その著作「憲法」という本の第三版において、情報を保持する主体に対し、情報の開示ないし提供を請求することのできる権利としての知る権利は、最も重要な基本的権利としての性格を持つと述べておられます。
　そしてその上で、しかし、その具体的な権利性は、憲法二十一条を根拠とするだけでは不明確である。政府に対する作為請求権的側面を持つことから、いかなる情報についていかなる手続で開示請求ができるかを定めた制度が確立されなければならない。そのような制度によって、知る権利は初めて具体的権利性を持ち、司法上の救済も得られることになるとしています。同様の見解は一多くの学説に共通して見られるところと言っていいかと思います。
　そのような学説の動向を受けて、既に十を超える判例が同様の見解、抽象的権利説というふうに呼んでいますが、そういう立場に立った判決を書いてきています。新しいところでは、鹿児島県の情報公開条例のもとで食糧費に関する支出書類の開示が求められた訴訟で、鹿児島地裁が抽象的権利説に立脚しつつ、より直接的に、公文書開示請求権は憲法二十一条一項の表現の自由に由来する知る権利を具体化した積極的権利であると述べていて、大いに注目されるところです。
　確かに、情報開示請求権としての知る権利を直接承認した最高裁判決は見当たりません。しかし、最高裁も情報開示請求権としての知る権利を否定しているというわけではありません。まだ判断を留保している段階にあると思います。こういう判例の動向を踏まえるならば、情報公開法を知る権利に位置づけることによって、表現の自由理論、人権の理論の発展動向に見合う方向へ歩みを進めるということがその賢明な選択ではないかと思います。
　また、最近、幾つかの自治体において、条例運用の経験を踏まえて条例改正の取り組みが始まっています。そのうち北海道と高知県では、新たに知る権利の保障が条例に明記されています。このような動きがあることも、情報公開法を知る権利に基礎づけることの必要性を示しているのではないかと思います。
　第二点は、情報開示請求権がそのようにして憲法上の知る権利に基礎づけられるというふうに考えますと、それが不開示の扱いを受けることによって制限されるのはあくまでも例外である、公開原則に対する例外として働く不開示の措置は、したがって、必要最小限の範囲に限定されなければならないという点です。
　この点に関して、法案はかなり包括的な規定を設けています。個別には、既に高田参考人、土生参考人の方から紹介がありました。六項目にわたるすべての不開示情報の類型にわたって、不利益や支障を及ぼすおそれのある場合にまで広げて設定していますし、国家安全や犯罪捜査に関する情報については、おそれがあると行政機関の長が認めることにつき相当の理由がある情報にまで広げています。さらに、存否応答拒否を情報類型や利益侵害の程度の限定なしに認めている。
　不開示とされる範囲がこのように広く設定されますと、公開原則が徹底できないのではないかという心配が残ります。もっと限定する必要があるというふうに思っています。この点について政府案と二つの野党案を比べてみますと、二つの野党案の方がはるかに限定されていて、情報公開原則にかなっているというふうに評価します。
　第三点は、不開示の措置がなされて情報開示請求権が制限を受けた場合、十分な救済の仕組みが用意されていなければならないという点です。
　この点に関しまして、行政上の救済の機関として情報公開審査会が設置され、不服申し立てがあった場合には、それに諮問をして決定するという手続が置かれています。審査会の段階ではインカメラ審査も、ボーン・インデックス類似の手続も認めていて、公平な第三者的な機関による実効的な救済が図られることが期待できるのではないかと思います。
　しかしながら、権利救済の点では、本来、より重要な役割を果たすべき裁判所の手続については、何も新しい工夫がなされていません。初審的審理を命ずる規定も政府の立証責任も明記されませんでしたし、原告の居住地での訴訟提起も認められず、裁判段階でのインカメラ審査手続も認められていません。審査会の段階でインカメラ審査が認められたこと、また、行政文書そのものの開示の可否が争われるという情報公開訴訟の特殊性を考えますと、司法救済段階でインカメラ審査が認められないということになりますと、司法救済が空洞化してしまうおそれがあります。この点はぜひお考えをいただきたいと思います。
　また、原告居住地での訴訟の提起は、情報開示請求権という権利の実効的な保障のために必要であるだけではなくて、法のもとの平等や裁判を受ける権利という観点から見ても、憲法上重大な疑問が残ることを指摘せざるを得ません。
　今後の国会審議におきまして、情報開示請求権の知る権利からの位置づけがより明確にされ、その憲法的な基礎づけがより強固にされて、その権利に対する制限として働く不開示の扱いも可能な限り限定されて、さらに、十分な救済がなされるように司法手続を工夫することによって多くの国民の期待にこたえるような法律を制定していただきたいと思います。
　どうもありがとうございました。（拍手）