○参考人（鈴木秀美君）　大阪大学の鈴木秀美でございます。
　本日は、意見を述べる機会を与えていただき、ありがとうございます。
　私は、これまで主として表現の自由に関わる問題、特に新聞や放送などメディアに関わる法的問題について憲法学の観点から研究をしてまいりました。私の問題関心は、メディアがジャーナリズム機能を発揮するためには法制度がどうあるべきかという点にあります。
　本日は、まず、私が放送の自由をどのように理解し、日本の放送法制の特徴とその問題点についてどのように考えているかということをお話しさせていただいた上で、主な改正事項についての意見を述べさせていただきます。
　まず、放送の自由についてです。
　放送法制の基本原理は、民主主義社会にとって不可欠な表現の自由の確保であり、知る権利の保障と言えます。放送法も目的規定の中で、「放送の不偏不党、真実及び自律を保障することによつて、放送による表現の自由を確保すること。」という原則を掲げております。
　ただ、ここで難しいのは、放送、特に地上テレビの場合、チャンネル数が少ないので、放送事業者の表現の自由さえ守っておけばおのずと視聴者の知る権利が確保されるとは限らないという面があるということです。だからこそ、放送法四条は、放送事業者に、放送番組の編集に当たって、政治的に公平であること、意見の対立している問題についてはできるだけ多くの角度から論点を明らかにすることを要求しています。この四条は番組編集準則と呼ばれています。
　憲法学では、表現の自由に対して法律によりこのような内容規制を課すことは許されないと考えられていますが、放送については例外的に許されるというのが通説でした。その理由とされてきたのは、電波の有限希少性と、放送には他のメディアには見られない強烈な社会的影響力があるということです。ところが、近年、憲法学者の中には、多チャンネル化などの社会状況の変化の中で番組に政治的公平を要求するのは表現の自由に対する規制として正当化できない、憲法違反だという意見も見られるようになりました。視聴者が成熟しつつある現在、公平、客観的であると標榜しながら、実際には偏った、又は主観的な放送がなされることの弊害の方が大きいという理由からです。多チャンネル化の時代に入った今、内容による淘汰は視聴者の手に委ね、立法目的が曖昧で、かつ時代遅れになった内容規制は、違憲としてもはや撤廃すべき段階に入ったと説く人もいます。
　また、従来、内容規制を合憲としてきた憲法学者の多くは、番組編集準則が倫理的な意味を持つにとどまると考えてきました。私はこのような考え方を倫理的規定説と呼んでおり、私自身もこの考え方を支持しています。倫理的規定説によれば、番組編集準則は放送事業者による自律のためのガイドライン、言わば行動指針にすぎません。倫理的規定説は、番組編集準則を厳密な意味での法規範ではないと理解します。もし番組編集準則が法規範であるとすれば、合憲とは言えないと考えている点では、さきに述べた違憲説と同じだとさえ言えます。
　放送に対する国家権力の介入の余地を最小化するためには、番組編集準則を民間放送との関係では放送法から削除すべきだという指摘もあります。二〇一〇年の法改正で、放送概念が、公衆によって直接受信されることを目的とする電気通信の送信とされ、放送と非放送の区別が不明確になったという問題があります。番組編集準則を民放に適用しないことにすれば、放送規律がインターネットによる動画配信サービスにまで広がるという懸念もある程度まで払拭することができると思います。
　憲法学でこのような議論がなされているのは、もし政府、総務省が直接に個々の番組内容を例えば政治的公平性の観点から一般的に監督することになれば、そのような監督が放送事業者に及ぼす萎縮的効果が民主的政治過程の維持や情報の多様化といった目標を著しく損なうと考えられているからです。番組内容に関する規律は、放送法の目的規定にあるように放送事業者の自律に基づくべきで、番組編集準則違反に対して電波法の無線局の運用停止や放送法の業務停止などの行政処分を行うことは憲法上許されないということになります。
　次に、日本の放送法制の特徴についてお話しいたします。
　欧米先進国では、放送に対する政治や行政の介入を回避するため、行政機関からは独立した合議制の放送のための規制機関が設置されています。そうすることで、放送行政の政治的独立性がより良く実現されると考えられてきたからです。ところが、日本では、総務省が放送行政を担当しており、放送規律の多くは法律よりも省令に委ねられています。憲法学の観点からは、ここにも大きな問題があります。放送の国家からの自由を確保するためには、日本でも放送行政の担い手を独立行政委員会にすべきだと前から指摘されてきたのはそのためです。
　日本でも、放送法と電波法が制定された際には独立行政委員会が設置されましたが、約二年で幕を閉じ、旧郵政省が放送行政の担い手になったという経緯もあります。私も、十年以上前には、導入のために克服すべき問題が多いとしても理論的には独立行政委員会の設置が望ましいと指摘したことがあるのですが、その後考えを変えております。
　私が研究対象としているドイツの場合、民間放送について、国家からの独立性を確保された規制機関の下、青少年保護と広告についての詳細な規律が設けられ、違反すると制裁金を支払わなければなりません。放送における意見多様性確保のための集中排除の規律も厳格です。
　これに対し日本では、放送法が放送事業者の自律の尊重という制度趣旨の下、放送事業者に自主規制を促す制度を採用してきました。番組規律は緩やかで、青少年保護と広告について、放送法ではなく、放送事業者が定める番組基準による規律に委ねられており、それがほとんど問題視されていないことも欧米諸国の放送規律とは大きく異なっています。そういう意味で、日本の放送法制は世界に余り例のない仕組みによっており、それを通じて放送事業者の表現の自由が守られてきたという面もあります。
　放送法については、いろいろなおきてを認識しつつも、その根本的変革より、既存の法体系をできる限り維持したまま、運用のレベルで社会に対応するという日本法の典型事例の一つであり、近代法の装いを和風に着こなす日本の知恵をここにも見出すことができると指摘されています。
　日本には、自主規制機関として設立されました放送倫理・番組向上機構、ＢＰＯもあります。放送法に基づく厳格な規制をするためには、規制機関の国家からの独立性確保が必要になりますが、それよりも、総務大臣による監督の下、番組内容規律を放送事業者の自主規制に委ねるという、この方向を更に進めていく方が望ましいと思います。現行の仕組みを合憲と見るためには、総務省が番組内容を直接に規制しないことが必要になります。ＢＰＯで見解、勧告などの結論が出された案件については、総務省が重ねて行政指導を行うことは控えるという慣行の確立、これをすべきではないかと思っています。
　放送法制の今後の在り方を検討するに当たっては、放送事業者の自律を重視することで、近代法の和風の着こなしをしてきた放送法制の仕組みを、欧米先進国を参考に独立規制機関の導入という洋装に本格的に変えるより、工夫を加えて国家権力の介入の余地を最小化し、和風の着こなしを更に洗練された装いにすることを考えるべきではないでしょうか。
　ここで、主たる改正事項について、私の意見を述べさせていただきます。
　まず、民放関係です。
　放送事業者の経営基盤強化計画の認定に係る制度の創設についてですが、ラジオの場合、経営状況の悪化を背景に、異なる放送対象地域において放送番組の同一化を可能にすることには、放送の地域密着性が低下するという副作用が懸念されていることは周知のとおりです。私も、日本の放送法制において、民間放送が放送における地域性確保に貢献してきたことを高く評価しているので、もし新しい制度が簡単にテレビについても認められるとすれば、それには賛成できません。ただし、ラジオ限定ということでしたら、災害放送の必要性もありますから、新しい制度がたとえ地域性の低下という副作用を伴う劇薬であるとしても、そういう劇薬が必要になるほど事業者の経営状況が悪化しており、延命のためには仕方がないという現状があるということでしたら、これはやむを得ないと考えます。
　地域性確保のための代替措置については、表現の自由に配慮するのでしたら具体的な措置を法律で義務付けるべきではありません。経営上可能な範囲で放送事業者の創意工夫に期待したいと思います。
　なお、指定放送対象地域に係る基幹放送事業者は、経営基盤強化計画を作成し、総務大臣の認定を受けることができることとするとのことですが、規制緩和の名の下に収益性の向上を図る方法を放送事業者の判断に委ねることの反映として、認定についての総務省の判断余地が広がって総務省の判断次第になるという問題があるのではないかと思います。運用上の自己抑制を求めたいと思います。
　次に、認定放送持ち株会社の認定の要件緩和についてです。
　持ち株会社による株式引受けを三分の一を超えて持てるようにすることで、地方局に任せずにホールディングスが交渉に出ていくという希望が一部の系列から出ていると聞いております。系列により考え方も異なるそうですが、これが活用されますと、ただでさえ強まっているキー局の地方局に対する影響力がますます強くなるのではないでしょうか。その結果、地方局の自社制作番組比率が低下するなど、放送における多様性、多元性、地域性が脅かされるのではないかということを危惧します。
　「地方の時代」映像祭、あるいはギャラクシー賞などを通じて、地方局においてすばらしいドキュメンタリーが制作されているのを見てきました。株式会社として収益を上げることが大切なのは分かりますが、民間放送といえども放送事業には公共性があるのですから、放送の多元性、多様性、地域性を維持することも忘れないでいただきたいと思います。先ほどと同じく、病気の悪化を防ぐためとはいえ副作用のある強い薬と言えますから、その使い方についてホールディングスの側にも賢慮を求めたいと思います。
　次に、ＮＨＫ関係の国際放送番組の国内放送事業者への提供業務の恒常化等についてです。
　日本国内にも日本語は駄目でも英語は分かる外国人が暮らしており、また外国人旅行者も増加していることからすれば、この改正には賛成です。英語を解する外国人限定とはいえ、日本における多文化共生の促進にとってもプラスの効果があるでしょう。
　ＮＨＫの国際放送につきましては、国費が投入されているとはいえ、政府広報にならないよう、ＢＢＣをお手本に報道機関として国際社会で高い信頼を得られるような存在になってほしい、このように期待しております。
　最後に、ＮＨＫのインターネット活用業務の拡大についてです。
　放送事業者のインターネット活用は時代の趨勢であると思います。そういう意味で、どのようなサービスを提供するかについてＮＨＫの柔軟な判断を可能にしつつ、放送法に新たに定められる認可基準によりＮＨＫが実施基準を定め、大臣が認可を与えるという方法は一つの工夫だと思います。
　具体的な運用に当たって、ＮＨＫには民業圧迫にならないための慎重な配慮が必要になるでしょう。認可の権限を通じて具体的なサービスの在り方に総務省が口出しをするのは、ＮＨＫの独立性、自主性の観点から見て問題があります。総務省の側にもＮＨＫの独立性や自主性への配慮を求めておきたいと思います。
　イギリスのＢＢＣやドイツの公共放送は、インターネットを積極的に活用し、同時配信による番組視聴も現在は可能になっております。ＮＨＫが番組の同時配信も行うようにするためには、受信料制度の見直しが必要になるというのが衆目の一致するところだと思います。そのためには、今後、国民的にどのようなやり方をするのか議論していくことが必要になるでしょう。
　以上、私の意見です。どうもありがとうございました。