○参考人（木村俊介君）　それでは、本日は大変貴重なお時間をいただきまして、ありがとうございます。
　私も地方自治体での実務経験も有しておりまして、現在は明治大学で地方行政の調査研究等を行っております。本日は、国と地方の行政の役割分担ということで所見を述べさせていただきたいと思います。
　まず、前提でございますが、私の認識としましては、我が国の地方行財政制度というものは、諸外国と比較をいたしましても、基本的には有効に設計され、運営されている制度であると認識をしております。国、県、市町村の三層の政府部門がそれぞれ事務を分掌し、地方団体が分掌する事務については基本的には財源保障措置が講じられているということで、システムとしては有効にワークをしていると思います。
　ただ、その中で、昨今の社会経済情勢の変化、大変大きな変化が生じているということで、その社会経済情勢を踏まえて、その制度について適宜修正を加えながら運用していくことが重要であるというように考えております。
　そして、まず、本日の資料を御覧いただきたいと思いますが、まず一番で、我が国における国と地方の関係ということで、まず我が国の地方行財政の大変大きな特徴というのがあります。これは諸外国と比較をしましても、特に国と地方の事務の配分の仕方につきましては、大きく、融合型という形とそれから分離型という形があります。その内容については脚注の一番のところに書いておりますが、我が国の場合は融合型という形を取っております。これは、国と地方の事務権限が整然と区分けされていない事務の型でありまして、言わば同じ事務について国と地方が両方とも関与する、言わばお互いに相乗りの形で事務を行うと、こういう形であります。これが我が国のまず基本的な特徴であります。
　そして、資料の二ページの参考の一という表を御覧いただきたいと思いますが、これは日本と共通した単一国家で、フランス、イタリア、イギリスという三か国と日本を比較したものでありますが、見ていただきますと、フランス、イタリア、イギリス等では、横線が引いてある欄でありますとか、あるいは国のみが実施する、そういう事務もある。そういう事務が見受けられる一方で、日本の場合はいずれの行政サービスについても何らかの形で国だけでなく県や市町村が広く関与をしていると、これが我が国の特徴であります。
　そのことが言わば財政支出にも影響を与えておりまして、次の三ページの参考の二というところでグラフを付けております。これは、それぞれの国と比較をした地方政府の歳出の規模を示しています。この黄色い棒グラフが示しているのが人口当たりの歳出規模でありまして、これも、一番右側がＯＥＣＤの平均値でありますが、ＯＥＣＤの平均よりも上回る一人当たりの歳出規模を持っていると。それから、ＧＤＰに対する比率というのを折れ線グラフで示しておりますが、全体についても、赤い折れ線グラフで示しておりますように、ＯＥＣＤの九・二％を大きく上回る一五・五％。それから、地方政府が行う投資的経費についてＧＤＰの比率を比較してみますと、ＯＥＣＤ平均が一・七％であるのに対して日本の場合は二・六％ということで、日本の地方政府の場合、ソフト事業だけではなくてハード事業についても大変大きな役割を地方政府が果たしていると、こういう点が特徴であります。
　そして、また一ページにお戻りいただきまして、このような特徴を日本のシステムは持っているわけですが、そこへ最近次のような社会経済上の大変大きな変化が生じております。一番として、分権改革による権限移譲が進展をしていると。二番目として、社会保障経費の増嵩というのは、これ、国、地方共通の課題でありますが、地方政府については民生費という形で社会保障の関係経費が大きく増嵩をしております。そして三番目が急激な人口減少の進行、そして四番目が立法による自治体の事務が増加をしているということが近年の特徴であります。
　これをデータで示しておりますのが、資料三ページの参考の三というグラフを見ていただきますと、これが特に民生費の昨今の変化を示しているものであります。一番上の灰色の折れ線グラフが全体の歳出規模を示しておりますが、近年、歳出規模が比較的横ばいであるのに対して、その内訳としての民生費が一貫して上昇をしています。
　また、そこでさらに特徴的なのがこの民生費の内訳でありますが、色で色分けをしておりますけれども、児童福祉費、これが堅調に伸びている。それから社会福祉費、老人福祉費、生活保護費と、この四つの経費がこの民生費の大きな要素になっておりますが、やはり注目すべきなのは、いずれの四つの要素もいずれも増加をしていると、こういう特徴がございます。
　そして次に、四ページの参考の四を見ていただきますと、これが立法に伴う自治体の事務の増加を一つ表しているものであります。毎年の通常国会におきまして法律が制定される中で、地方財政関係法律とここで呼んでおりますけれども、自治体が何らかの形で事務を行うことが法律で位置付けられると。あるいは、予算関連法ということで件数を挙げていますが、予算を伴うものにつきましては、地方団体からの給付ですとか、あるいは事業が位置付けられます。これについては、基本的には地方財政措置ということで財源保障もされますが、ただ、やはり実質的には地方団体の自己の負担というものも伴うことになる。そういう法律が平均で見てみますと大体毎年通常国会で十五本程度、それから、その中での予算関連の法律というのが平均でいきますと九本程度は毎年立法として生まれております。
　こういったことが、特に先ほどの民生費などでも表れておりますけれども、地方団体の一つの、特に市町村においての経費の増嵩ということが見受けられるわけです。
　そこで、また一ページに戻っていただきまして、このような、大きく四つの変化があるという中で、このような状況の中で、地方分権の進展自体はこれは評価され得るものでありますが、一方、基礎的自治体に期待される役割、住民ニーズを充足する機能を果たすことが困難な市町村、小規模市町村における行政サービスの提供体制をいかに確保をしていくのか、これが大変重要な課題になっております。
　そこで、私からの提言といたしまして、二つ挙げておりますが、一番としては、国と地方の役割分担として、一律の融合型という発想からは脱却をしていく、見直しをしていくと、こういう発想の転換も必要なのではないかと。新規立法を制定する際に、必ず今後も融合型で進めていくということになりますと、やはり折々事務的なもののオーバーフローが生じてくるであろうと。ということで、その中では必ず一律融合型ではなくて、分離型の発想も取り入れていくべきではないかと。ここで挙げておりますように、緊急性や総合性、地理的な普遍性、特定の産業分野との関連性等があるものについては国が所掌をするというようなことも場合によっては考えていくべきではないかと、こういう点であります。
　それから二番目が、融合型の立法を今後考えていく際にも、国は行政標準を示すという役割にできる限り自己抑制的に捉えて立法して、許認可、承認等の垂直的な関与は必要最小限のものにするべきであると、こういう考え方を、発想を取り入れていってもいいのではないかというのが、一つ目の提言であります。
　そして次に、二番目に、地方分権改革等ということでまとめております。
　現状では、分権一括法に沿った分権改革は順調に進展し、一定の成果を上げていると考えております。特に、近年は、提案募集方式という形で地方自治体から提案を受けて、近年の傾向としては、新たな権限移譲よりも、むしろ現場の事務処理上のボトルネックを解消するということで、法律上の権限移譲のみではなく、政省令あるいは通知等で実際の行政の執行でネックになっているもの、こういうものを国と地方で話し合ってそれを解消していくと、こういう形の改革が比較的多く見られています。これは、分権改革の効果として、行政の現場の自由度を増す、それから全国一律という発想を変えていくと、そういう意味で評価をできるものであるというふうに考えております。
　そして二番目に、行政サービスの高度化、専門化というのが進んでいきますと、自治体間の業務の標準化を図ることが合理的な分野というものが生じてきます。そこで、やはり自治体の方からよく聞きますのが、こういう専門技術的分野については、国が標準的な業務の手法とか仕様というものを示してもらいたいと。例えば、自治体クラウド等についてもそういう取組が始まっておりますけれども、今後、例えば無人運転でありますとかＡＩの導入でありますとか、地方行政でも非常に大きく技術的な進展というのが見込まれると思います。そういう新しい分野については国が標準的な手法を示して地方を支援をしていくと、こういうことが非常に重要になっていくのではないかというふうに考えております。
　そして三番目が、自治体間の関係について今回取り上げております。
　国と地方の役割分担というのがよく議論されることが多いわけですが、県と市町村との関係というものも考え直していくと、あるいは常に点検をしていくということが重要であると考えております。
　我が国は、融合型であり、それから補完性原則といいまして事務の配分の際には市町村を優先的な配分相手に考えると、こういう考え方が、我が国、これは世界的な潮流でありますが、そういう方針が取られています。そして、こういう方針を基本的に取って分権を進めているわけですが、その結果、市町村が基礎的な住民サービスの多くを非常に中心的に担っていると、こういう状況が生じております。
　そして、その反面、先ほど御覧いただいたような民生費の増嵩に見られるように、市町村財政の硬直化が進みやすい、こういう問題を抱えております。かつ、人口減少が進んでいるため、絶えず事務の権限配分の見直しを行っていくことも必要であろうと、このように考えております。
　先ほど御覧いただきました三ページの参考の三というグラフでありますけれども、ここで民生費の動きを書いておりますが、併せて赤い折れ線グラフで書き表しておりますのが市町村の経常収支比率というものであります。この経常収支比率というのは市町村の財政の硬直性の度合いを示しているものでありまして、やはり民生費の増嵩と併せて市町村の財政の硬直度が少しずつ高まってきていると、こういう傾向があります。
　そこで、社会保障、民生費の関係でありますけれども、四ページに参考の五という図を示しております。この図は何を示しているかと申しますと、国、県、市町村の財政負担の割合を示したものであります。ここで、生活保護、以下、児童手当、児童・障害福祉、後期高齢者医療、介護保険、これらについての財源スキームを示しておりますが、その中では、やはり国と県との負担の案分の比率、それから次には県と市町村との案分比率というのがあるわけですが、これがやはり県と市町村では同等の案分比率で、それぞれ同じ率で負担をすると、こういうことが定着をしているわけであります。
　しかしながら、やはり民生費の増嵩でありますとか、あるいは、次の五ページの参考の六を見ていただきますと、こちらで示しておりますのが、市町村の民生費と県の民生費の動向を示しております。これを見ますと、やはり昨今、市町村の民生費の増嵩が顕著になっていると。それから、同じく県と市町村の経常収支比率も示しておりますが、やはり県と比較して市町村の経常収支比率が増嵩している、これが目立っているというのが顕著な例であります。
　ということで、社会保障についてやはり県に比べて市町村の負担がやや増している、そういう傾向が見受けられると。ということで、こういった財源的な面からも、県と市町村との社会保障の分野における役割分担のようなものも常に見直していく、つまり、県がもう少し主導的な役割を果たす、そういう分野を議論してもいいであろうということを考えております。
　実際に二〇一八年には、国民健康保険について県が中心的な財政的役割を果たすと、こういう改正がされたわけでありますけれども、今後も社会保障については、国と地方だけではなくて、県と市町村との役割分担も十分に議論をしていく、そういう必要があるだろうというふうに考えております。
　それから、続きまして、交通の問題を取り上げております。この五ページの参考の七のところで交通についての負担ということで取り上げております。
　これは民生費に比べますとかなり支出の規模は小さいものでありますけれども、しかしながら、地域の足を確保するということで、これからますます交通弱者の方が増えていく、あるいは交通空白地帯が増えていくということが見込まれる中で、やはり地方自治体が地域の足を確保するために行政サービスを講じなければいけない、これは不可避の方向だろうというふうに思います。
　そういう中で、こちらのグラフでも示しておりますように、赤い折れ線グラフが、市町村が乗り合いバス事業に対して補助を交付をしていると、この金額であります。これが県の補助金の金額よりももう非常に顕著に大きいものになっていると、それからまた、その増嵩が顕著になっていると。ということで、これは現行の法令の体系がやはり市町村が中心の法令の体系になっているということもあり、あるいは、やはり住民生活の差し迫った問題ということで、市町村が中心になって今地域交通を所掌しているわけでありますけれども、より交通ネットワークを広く考えるという意味でいけば、市町村だけではなくて、県が地域交通の分野でもより重要な役割を果たしていってもいいのではないか、そういうことを考えている次第であります。
　そして、最後になりますが、広域的な連携の問題を取り上げております。
　資料二ページにお戻りいただきまして、二ページの提言の二というところで書いております。やはり、人口減少が進んでいく中で、自治体の広域連携というものが一層重要であると、このように考えられていて、実際に、市町村合併が一段落した後においても、地方自治体同士の広域連携の件数というのは構成団体数でいくと増えております。
　地方自治体としてはより広域連携を進めていく必要があるということを考えているわけでありますが、そこで、従来型の類型として、法人型という一部事務組合ですとか広域連合というもの、あるいは契約型という事務の委託あるいは連携協約、こういうものが自治体では鋭意使われているわけでありますが、それに加えて、今新しい動きでありますのが遠隔型連携ということで、資料の五ページの参考の八に表を掲げておりますが、近隣の自治体だけではなくて、少し離れた自治体との間でも遠隔型の連携をするということが、その取組が進んでおります。災害時の応援でありますとか福祉施設への入所、あるいは観光、就労支援と、これらの事業につきまして、自治体の間で、試行的でありますけれども、こういった取組が進んでおります。
　そして、恐らくこういったニーズというのは今後も増えていくと考えられますので、これも一つの自治体の水平的な役割分担ということで、こういう遠隔型の連携について、国としても、自治体がより仕事を進めやすくする上で支援をする、あるいはより連携をしやすい枠組みを考えていく、こういったことも必要であろうというふうに思います。
　そして、二ページにもう一度お戻りいただきまして、最後になりますが、こういったような遠隔型の連携と、それからもう一つの新しい傾向として、県と市町村がお互いにそれぞれ仕事をするというそれだけではなくて、県と市町村で協働して事業を進めていくと、こういう新しい動きも見られます。
　例えば水道事業について全県型の広域処理を行うことをやっていくと。これは四国の香川県ですとかあるいは広島県でも現在検討されております。それからまた、例えば税の共同徴収ということで、県税と市町村税の共同徴収をお互いのノウハウを生かしながら行っていくと。こういったような、これまでに見られない県と市町村の連携、いわゆる協働執行、協働的な事業執行を国としても支援していくと、そういう必要性があるのではないかというふうに考えております。
　私からの報告は以上でございます。
　ありがとうございました。