○参考人（大石眞君）　よろしくお願いいたします。
　私は元々仙台におりましたので、昔の宮城県沖地震をそこで経験をいたしました。あのときも随分ひどかったことを思い出します。その後に京都の方に参りまして、今度はあの阪神・淡路大震災をすぐ近くで見聞することになりまして、京都も大変な思いをいたしました。昨年の三・一一のときは私は竹橋のある新聞社の上におりまして、相当揺れまして、お台場の方の煙も見えたわけでございます。結局、ホテルに帰れずに、竹橋の新聞社の中で論説委員二十名と一夜を共にしたという経験がございます。
　そういうことで、いろいろ震災について思うことがございますけれども、私、憲法という研究者の立場から何かお話をということでありますから、言わば統治機構についての総論的課題を大震災等の経験を踏まえてということでお話を申し上げたいと思います。
　お手元のレジュメというのは大変簡単なものでございますけれども、ほぼそれに沿ってまいりますが、初めにお断りをしておきますと、統治機構の総論的課題といいましても実はたくさんあるわけです。しかし、このお話を受けてから倉卒の間に、しかも私の関心に沿ってまとめたものでございますので、必ずしも網羅的になってございません。それが一つのお断りです。もう一つは、いわゆる国家緊急権あるいは安全保障というような問題もあるかと思いますが、この問題は多分別の機会に検討されるでありましょうから、ここでも取り扱ってはおりません。第三に、統治機構の問題につきましては、憲法典だけを見ていては分からないところがありまして、内閣法あるいは選挙法、あるいは典範もそうですけれども、そういう憲法附属法も全体として併せて考える必要があるんですけれども、ここではそこまでは立ち入る余裕がございませんので。
　以上三点お断りした上で、レジュメに沿って、基本的な考え方、そして現行憲法への視点、最後にその検討課題ということで、大きく三点を申し上げたいと思います。
　まず、基本的な考え方でございますけれども、まとめて申し上げますが、よく言われることですけれども、権力を抑制しあるいは自由を確保するというためには、権力を分散し多元化する方がそれは望ましいわけですけれども、そのためには複雑な仕組みが取られている。そうすると、緊急を要する場合には機動性を欠くということになるわけでございます。他方、権力を集中しあるいは一元化するということは、自由を危うくするというおそれはありますけれども、機動性を発揮できるという点においてはやはり優れているところがあるということは率直に認めざるを得ないと思います。
　そう考えますと、政策決定と権力の行使というのは、平常時には慎重さあるいは複雑さというものに重点を置くことが望ましいと思いますけれども、やはり震災時あるいは緊急時という場合には、どうしてもやっぱり迅速性とか機動性、スピード感というのが求められるわけでございまして、そこをうまく兼ね合わせなきゃいけないということになります。
　そこで、これは私なりの造語、ある人の言葉を借りて造語したわけでございますが、およそ法治性といいますか、ある規則を守るということと、それから、我々の自由、財産、生命を守る、そういう働きが必要であるという意味での国家性というものの関係を考えなくてはならないというのがⅠの三番目のところでございます。
　国家というのはいろんな意味で用いられますけれども、政治権力という意味合いで用いることもありますが、我々の共同体あるいは政治社会という意味で用いられることもありますけれども、政治権力としての国家というのは、やはり政治社会としての我々の国家の存立というのを保持しなくてはならないということが目的的に意味付けられているわけですが、そういう機能をしっかりと果たすというための国家性とか権力性というのは、やはり一定の準則に従って、ルールに従って発動されるということが望ましいと。それを準則適合性というか、あるいは法治国家性の法治というふうにいうか、それを立憲制というかは別問題でございますけれども、権力を発動する、しかしそこにはルールが必要だと、ルールにのっとってやりなさいということになるわけですけれども。
　他方、また準則適合性といいますか法治性というものを考えてみますと、元々の我々の政治社会というものの、あるいはそういう国家の存立が図られるということを前提とするわけでございまして、そのために必要な実効的な権力というものの行使を否定することはできないという、大きなそういう考え方を基本として、以下、日本国憲法への視点ということと、それから検討課題ということについて、憲法の立場からごく簡単にかいつまんで申し上げます。
　現行憲法の特徴をどうとらえるかというのはいろいろな議論がありますけれども、広く比較憲法史、日本だけではなくてヨーロッパ等の比較憲法も含めて考えますと、やはり現行憲法の特徴というのは、議会中心主義の統治機構を理想化した第一次世界大戦後、もう少し正確に言いますと、一九二〇年代のヨーロッパの新憲法モデルというのに非常に近いわけですね。その系譜に属しておりまして、じゃ基本的にどういう中身を備えているかといいますと、先ほどの言葉、最初の基本的な考え方に沿って申し上げますと、平常時を前提とした言わば権力分散型の準則適合性を優先する統治機構ということができます。そのほかに、例えば主権在民とかあるいは平和主義というような特徴をつかまえる方もありますが、ここでは広く比較憲法史的に見るとそういうふうに考えることができる。
　しかしながら、現行憲法の制定当初は占領管理下に置かれておりましたので、震災時あるいは緊急時に対する備えを欠いているわけです。その意味でナイーブな面があるということは否定することはできません。ということは、先ほど申しました政治社会としての国家を保持するのに必要な国家性とかあるいは権力性という点では、やはり不備があるということをもきちっと認識する必要があるのではないかというふうに思います。
　また、政策の実現あるいは権力行使には法律による授権というものを必要としますけれども、現行憲法の下での衆議院の優越という意味での両院制は、優越といってもイギリス型の一院制までは徹底したものではございません。したがって、その意味で政策を早く立法化するという場合に障害となり得るということも併せて認識する必要があるのではないかと思います。
　震災時への対応ということで見ますと、昨年、想定外ということを言ってはいけない、あるいはそういうことはやっぱりおかしいという議論がたくさんありました。そういう想定外という言い訳は許されないという前提に立つ限りは、やはり震災時を見越した機動性、迅速性、権力性というものを確保するための仕組みというのを設けることが大事でありまして、その要件あるいは効果を明記するということを考えてもいいのではないかと。
　同時に、大事なことは、やはり権力が一つだけに動くというのはまずいのでありまして、効果的な統制の手段あるいは監視手段というものも同時に設けることが必要であると思います。そうすることによって、確かに平常時の準則適合性といいますか法治性というのは破られるかもしれませんけれども、そのゆえにこそ緊急時における特例準則というものをあらかじめ用意しておいて、それへの適合性を確保するための言わば特例的な抑制装置あるいは監視装置を確保していくということが大事なのではないかと思います。ドイツの憲法学者のある言葉を借りますと、憲法というものは平常時においてだけではなくて、緊急事態あるいは危機的状況においても真価を発揮すべきものであるという言葉は肝に銘ずべきことだと思います。
　さて、そういうふうに簡単に述べてまいりましたが、最後に三点ほど述べますと、統治機構全般の問題、それから両院制の問題、それから特例措置の問題というふうに三点にわたりますが、現行憲法が平常時を基準として、それを前提とした言わば権力分散型の準則適合性を優先した統治機構を定めたということは、言わばそれ自体としてはそれほど不自然なことではございません。
　ただ、これに加えて、災害時に備えた仕組みを用意しておくことによって、平常時を基準とした準則適合性とともに、災害時に応じた準則、言わば応急的な準則ですね、及びそれへの適合性という考え方が非常に明確になるものだというふうに思います。特に、先ほど政策の実現、権力の行使には法律による授権ということを申しましたけれども、どうしてもあらゆる場面で法律による授権あるいは関連する予算措置というものがなくてはなりませんが、そういう意味では、現在ある両院の立法上の権限関係というものを再検討するというのは非常に大事な課題ではないかと思います。
　この点につきましては、法律について、御承知のような衆議院と参議院のねじれが生じた場合になかなか迅速な立法が成り立ちにくいという側面がございます。そういう面で、権限関係を一応見直すといいますか、機能を分化するということを考えていいというのは前から言っているところでございますけれども、ただ、この点については若干の留保が必要でして、権限関係というのは、やはり組織法といいますか、選挙制度の在り方と密接に関連をしておりますので、その権限関係をある程度改めるということになれば、組織法、すなわち議員選挙法というものも併せて再検討する必要があるというふうになります。ただ、私も衆議院の場合でございますけれども選挙区の画定審議会等にかかわっておりますので、ここではそういう事情もありましてその選挙制度について立ち入るということはいたしません。
　さて、最後になりますが、比較憲法史の方から見た場合の特例措置の具体的な在り方について申しますと、統治機構全般について緊急時に即した準則が表に出るようなことを考えた方がいいということを申し上げましたけれども、そういう再検討のための素材として幾つか例を申し上げます。
　代表的な例だけに絞りますけれども、お手元の今日の資料の三十一ページのところから、私の方で指示しましたものを用意していただいたところですが、我が国の場合もそういう例が現にありまして、明治憲法の場合には第八条で緊急命令権というのを定めておりましたし、七十条もそこに付いていると思いますが、八条、九条、それで最後に七十条もあると思いますが、緊急財政処分と言われたところでございます。こういうものを用意しておりまして、現にそれぞれ何度か使われております。
　他方、外国の憲法という形で見てみますと、これは現代も含みますが、現代の各国憲法で見てみますとそれなりにいろいろなものが用意されておりまして、例えば、御承知のように、イタリアの憲法などでは、本会議で議決するというのではなくて、我々の委員会でもそうでございますように、言わば本会議の縮図となっている委員会ということであれば、そこの委員会で既にもう立法ができるというような仕組みを取り入れておりまして、早急な動きができるということでございます。そういう緊急立法手続というものが用意されておりますし、さらにドイツでも、言わば立法上の緊急状態の場合に、下院がどうしても同意しないという場合には上院が賛成すればいいのだというようなことを憲法で定めているところでございます。
　さらには、先ほど申しました緊急命令権とか、あるいは予算が成立しない場合にどうするかというような問題も個別に定められておりまして、やはりいろいろな制度設計をする場合に、そうした外国の事例あるいは我が国の過去の事例をも参考にしながら、少し特例的な措置についても検討していただければ幸いでございます。
　少し時間を超過しましたけれども、以上、私の話を終えさせていただきます。ありがとうございました。