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○八木橋政府委員　先生の御質問でございますが、今回私どもの御提案申し上げております環境基本法案におきまして、アセスメントを法制的に位置づけるという措置をやっていただくということを御提案申し上げておるわけでございます。そういう意味におきましては、これから行われます閣議決定アセスというものは、一応法律上の根拠に基づく行政決定ということになるわけでして、従前の閣議決定ということでは、そういう意味では私どもは従来とは違った意味合いを持ってくるというぐあいに理解しているわけでございますが、先生の御質問はもっと端的に、行政決定によるアセスと、それから法律に基づいて義務づけをしたアセスというものとの法律上の効果ということはどうか、こういう御質問であったわけでございます。
　そういうことで端的にお答え申し上げますならば、国以外の事業者に対して義務づけをするということは、やはり法律上でなければそれは困難だろうというぐあいに私どもは考えております。政府部内でありますれば、行政決定によるものであれ、当然政府部内を拘束するわけでございますが、閣議決定ということになりますと、結局法律上の根拠は仮にあったとしても、手続面に関する細かい規定等は置かれておらないということになりますので、事業者に対してはやはり指導通達といったような形の行政措置にならざるを得ないというところで、おっしゃるように私どもは限界がある。そこで、やるためには事業者の理解と協力を得ていかなければならないということになるわけでございます。
○時崎委員　それでは、もう一点聞いておきたいことは、あくまでも今の閣議決定でのアセスというのは、これは行政指導の域を出ない、こういうことであると思うのですが、その場合でも、例えばそれぞれの省庁の判断にゆだねられてしまう分野が実は広いのではないか、こういうふうに考えられるのですね。したがって、閣議決定のアセスを行うという場合であっても、政府としての統一したルールというものは必ずしも担保されていない、このように考えるのですが、いかがですか。
○八木橋政府委員　先生の御指摘する点は、形式的に見れば、私はそのとおりだと思います。おっしゃるように、行政指導ということになりますと、例えば環境庁が直接行政指導権限を持っておらないというような場合に、主務省庁が事業者を指導する立場からそういう行政指導が行われるということになりますから、法律に基づきまして統一的にやりますということよりは主務大臣の判断にゆだねられる部分が大きくなるということは、私、形式的にはそのとおりだと思います。
　ただ、この点につきましては、各省庁間及び環境庁間等における意見調整を通じまして、実際には細部を除きますと主務省庁間の相違はなく実施しているというのが現状でございます。したがって、実質と形式とでそこはちょっと違いがあるということでございます。
○時崎委員　それからもう一点は、拘束力としてさらに地方自治体に直接義務づけをすることも今の閣議決定では不可能ではないか、さらに住民との関係も同様に考えられるわけですね。したがって、政府の部外者、すなわち地方自治体なり住民なりを直接拘束するということはほとんど不可能ではないか、こう思いますが、いかがですか。
○八木橋政府委員　おっしゃるように、法律ということになりませんと、閣議決定が政府部内のものであるということから、国と地方とは別法人でございますから、地方公共団体を直接、閣議決定であるがゆえにということで拘束することはできないという点は御指摘のとおりでございます。したがいまして、準備書の公告・縦覧等の環境影響評価の諸手続も事業者が行うことに閣議決定アセスではならざるを得ないということになるわけでございます。
　ただ、この点につきましても、現状を申し上げさせていただきますならば、知事や市町村長の理解と協力を現在十分得られている、また、地方におきましても条例、要綱等をもって、アセスが重要であるというようなことから十分協力は得られておりますので、現実の問題として、先ほど申し上げましたような準備書の公告・縦覧等の諸手続が事業者にゆだねられても、それほどの支障があったという事例は私ども聞いておらないところでございます。
○時崎委員　四点目として、法律でないがゆえにあくまでも現在の閣議決定というのは現行の幾つかある法律の範囲内でしか、適用というのか、運用できないのではないか。これは以前一度政府が提案して廃案になったアセスに関する法律案の第二十条にも「当該免許等に係る法律の規定にかかわらず、当該規定に定めるところによるほか、」云々、こうなっておりまして、法律によれば、法律でアセスを規定すれば、他にそういう法律にぶつかり合うようなことがあればアセス法が優先して適用になる、こう理解できるのですが、現状では法律によらない場合にはもうその他の現行の諸法令の範囲内でしか適用にならない、運用ができない、こういうことになると思うのですが、いかがですか。
○八木橋政府委員　これは先生御指摘のとおりでございまして、閣議決定要綱によりますと、環境配慮は関連する免許法等に基づく行政処分というものに認められた範囲内、裁量の範囲内でしか行われないということになろうかと思います。そこで、環境配慮の位置づけの問題としては、先ほどお答えしたように、事業者の理解と協力を得てやるということになるわけでございまして、現状においてはそういうことでは具体的対策については個別に対応できているということになるわけでございます。
　なお、今回、この環境基本法を成立させていただきますれば、この点に関しましては事業者の責務として八条に基づく責務がそれにかぶさってくるということで、従来とはまた違った要素になってくるというふうに私ども理解しております。
○時崎委員　各都道府県なり、さらには市町村でも条例によってアセスの制度をつくっているところが多々出ておるわけでございますが、しかし、今のままでいきますと、地方で条例をつくっているものについて、それを整理するというのか調整するという能力は全くないと思うのですね。したがって、法律によって行えばそれらの条例の間の調整なり整理というものも可能なんですけれども、閣議決定というやり方ではそれらもおぼつかない。逆に言えば、通達を出して、閣議決定の趣旨を尊重し、さらにはまた実施に反映をさせてほしいという、要請というようなことでおしまいになってしまうのではないか、このように私は思うのですが、いかがですか。
○八木橋政府委員　これも法律形式的に言えば先生のおっしゃるとおりでございます。地方の条例等との関係につきまして、法律であれば条例との関係を法形式的にきちっと整理できるわけでございますが、閣議決定ですとそのような法形式的な整理はできないということになるわけでございます。したがって、現状におきましては、地方の条例等におきましては、一般的に国等の行う事業については特例を設けるということで地方の側で調整をとっていただいているとか、また国の要綱との整合性に配慮するというような規定を置いておったり、また九年間にわたる運用を積み重ねてきましたことによってそういうものを事実上整理してきているというところでございます。
○時崎委員　五点ほど今申し上げたのですが、ほとんどが局長がそのとおりだ、こういうことで、閣議決定の現行のアセスというのと、それから法律によって行えばこういうことがきちっとできるんだという差を今明らかにしたかったわけでございます。
　そこで、先ほどちょっと新聞をそちらに貸してございますけれども、きょうの新聞報道では、ラムサール条約事務局が湿地帯の開発については環境アセスメントを義務づける勧告案をつくった、こういうことでございます。そうなりますと、来月、六月にラムサール条約締約国会議というのが我が国で行われますね。これは釧路で、始まるのは六月九日ですか、おそらくそこで議論になると思うのですが、環境アセスを義務づけるということですから、今私が五点ほど申し上げた点からいえば、どうもこの勧告が行われた際に今の閣議決定だけでは対応し切れないのじゃないか、こういうふうに考えざるを得ないのですね。それは勧告というのは拘束力はないとは思いますけれども、開催国ですから、そのときに我が国は、いや、閣議決定でアセスをやっているので義務づけはできませんというふうにはならぬと思うのです、これは国際的な問題として。
　そういう点では、そろそろどうですか、大臣、きょうあたりもう審議も山に差しかかっているわけですから、積極的に法制化をする、そういう気持ちを固めてもいい時期ではないかと思うのですが、いかがですか。
○大西政府委員　大臣がお答えする前に、事務的な観点でちょっとコメントをさせていただきますが、まだきょうの新聞に載ったラムサール条約事務局の勧告案なるものの内容をよく存じておりませんが、まず二点、十分検討する必要があろうと思っている点がございます。
　一つは、その湿地というものの範囲が勧告案の中でどういうことになっているかということですね。湿地というのは人工的なものからあらゆる、水のあるところすべて含んでおりますので、その湿地利用に関するアセスということになりますと、ある程度対象なり行為を制限せざるを得ないだろうと思っております。例えば田んぼでも湿地ですから、減反で普通の畑に変えるのも湿地利用でアセスが必要かみたいな議論になりますので、当然ある程度の規模のものについてアセスを義務づけるというような話になろうと思いますが、その対象の湿地の範囲、事業の範囲が一つあります。
　それからもう一つは、アセスというものが一体どういうことを想定してアセスであるかという点がまだつまびらかでございませんが、それをもちろんよく検討してみる必要があろうと思っておりますし、それから、今先生もお触れになりましたように、それがいわゆる拘束力がない勧告ということになりますが、開催主催国として、仮に勧告が出され、採択になったときにどう対応するかというのは、そういったもろもろの点を勘案した上で十分検討いたすべき問題かと考えております。
○林（大）国務大臣　時崎先生の御質問にお答えします。
　ラムサール条約の事務局の考え方が一部報道されておることは私も承知いたしております。しかし、これにつきましては、ただいま自然局長が御答弁申し上げた内容に尽きるわけでございますし、また、正式に勧告も受けているわけでもございませんし、したがって、それに基づいて直ちに今回の基本法案の中の第十九条に関連するような形の動きということは早過ぎるのじゃないかと私は思っております。
　基本法におきましては、先生も御承知でございますが、環境影響評価の重要性あるいはその考え方、それをどう位置づけるかということにつきましては、十九条の中におきまして非常にこれを重視しておりまして、それには必要な措置を講ずるというふうに明確に規定しておることも先生御案内のとおりでございます。
　もちろん、必要な措置の中には、必要な場合には法制化することも含まれ得るものと私は理解しておるものでありまして、法制化そのものを決めたものではありませんけれども、必要に応じてはそういう措置がとり得るという範囲を示されたものと理解しております。
　いずれにいたしましても、環境影響評価の具体的な実施に関しましては、どのような個別の措置が適当であるかということにつきましても、昨年の十月の中公審などの答申における「経済社会情勢の変化等を勘案しながら必要に応じて現行の措置を見直していくことが適当」とされている、その答申の意味するところ、答申の示すところに対して今回十分忠実に法案に盛り込んでおるということを申し上げたいと思っております。
○時崎委員　ラムサール条約の関係は、対象が田んぼまでということは、常識的に湿地という場合に考える必要はないと思うのです。しかし、対象がどうであれ、例えば釧路湿原のようなものが対象になる、こう仮定すれば、アセスを義務づけるか否かという場合に、やはり義務づけるとなればこれは法律によらなければならない。先ほど、私五点に絞って政府決定の閣議決定アセスと、それから法律によった場合の差というものを制度的に局長にただして、局長もそのとおりだ。これはそのとおりだと言わざるを得ないのですね。
　なぜかといったら、私がコピーをとってきた本というのは、これは環境庁が出した本をずっと読んだだけなんです。これは環境庁が出しているものですよ。八木橋さんの推薦の言葉だか発行の言葉がちゃんと前面に載って、環境庁企画調整局監修となっている本を読んでいるだけなんですから。みずから、法律と閣議決定はこんなに差があるよということを文章にして出しているわけでしょう。そして今言われるように、ラムサール条約の加盟国等の会議が我が国で行われて、そのときにそういう湿地帯での開発等について環境アセスを義務づけるような勧告が出たときに、我が国はもう準備しておかねばならぬという気がしてならないのですね。
　そういう状況の中で、去る四月二十日の本会議での総理大臣答弁、これは答申書そのまま書いたのですかね、「現行の措置の適正な推進に努めるとともに、経済社会情勢の変化等を勘案しながら必要に応じて見直しを行っていく」。大臣、どうです。こういう状況ですから、もうそろそろ法律に踏み込んでいく、その方がせいせいするのじゃないですか、国としても。先ほど言った五点の違いというのはどうにもならないでしょう。これは経済社会情勢が変化する、そういうこととは全く関係ないのです。今私が言ったのは、閣議決定と法律との差は制度的にこうありますと言っているのですから、だとすれば、もうこの辺で、第十九条の必要な措置とは具体的には法律でアセスを行う、腹を固めた、こう言ってください。
○八木橋政府委員　大臣からお答え申し上げたところでございますが、私から閣議決定要綱と法制化との相違につきまして、法形式上における違いは確かにあるというぐあいにお答え申したところでございます。
　この閣議決定要綱は、先生御承知のように、環境影響評価法案が国会で廃案になって再提出を見送るということになったことに伴いまして、あの法案をもとにいたしまして、その法案と同様の内容を政府として最も権威のある閣議決定という方式で決定し、行政ベースではありますものの、環境に対する影響を未然に防止するために適切な措置を講じようということで、私どもそういう措置をとってきたわけでございます。その結果、要綱に基づきまして、私ども二百十二件のアセスメントというものを実施してきたわけでございますが、これによりまして、環境影響評価本来の目的であります環境汚染や自然破壊の未然防止という観点からはそれなりに機能を果たしてきたというぐあいに私どもは考えておるわけでございます。
　そういうことを、今回この基本法案におきましては、法制的にアセスメントを位置づけるということをやっていただいたわけでございます。したがって、閣議決定におけるアセスということではありますけれども、今度は法制的に位置づけられた閣議決定アセスということになるわけで、そういう意味では私ども法制的に一応の位置づけができたということで考えておるわけでございます。
　その後に、今度はそれを個別具体的にどういう措置でやるのかということにつきましては、これは先生、答申の文章そのままじゃないかというようなことをおっしゃったわけですけれども、中公審の答申におきましても、直ちに法制化すべきであるという御意見、また現行法で十分機能を達しているのでそれで十分であるという御意見、その他現行の措置を充実させながら改善を図っていくべきであるというようないろいろな御意見がございまして、全体としては先ほど申し上げたような格好の御答申になっている。
　そこで、私どもとしては、あの答申を踏まえまして、適正に処理をしていかなければならぬということは、現行措置についての適正な措置を図りつつ、それについて問題があるかどうかということを調査し、また検討をしながら、必要があるならばやはり法制化ということも含めて検討していかなければならぬ、こういうスタンスに立っているわけでございます。
○時崎委員　今、閣議決定は権威のある意思決定なのだ、こういうことを言われているわけです。この文章の中にも出ているのです。「閣議決定は行政府としての最も権威ある意思決定の方式であり、実際上の効果はかなり期待できるものと考えられるが、」ここからが重要なのですが、「制度的な意味からすれば、この拘束力の差は重要な問題である。この点は、地方公共団体や住民との関係においてもいえることである。」あなたは文章の先だけをとっているのです。確かに、行政府での閣議決定というのは最高の権威ある意思決定のやり方だ、これはわかるのです。しかし、そうであっても法律にはかなわぬと言っているのです、これは。
　それと、この法律ができれば、今度は第十九条で位置づけられたアセスだという、再三局長の言う意味がよくわからないのです。閣議決定の従来のやり方をそのまま続けていけば、たとえこの法律が通ったってどこが違うのですか。十九条で位置づけられたというだけであって、閣議決定のアセスを続ける上では何ら変わりがない。もちろん、こういう法律がなくたって、内容を変えようと思えば変えられたはずでしょう。例えば開発は百ヘクタールというのをやめて五十ヘクタールとかやればいいことであって、今の閣議決定アセスというのは、この法律に基づいてどう変わるのですか。
　それともう一つは、今から調査検討なんということはないでしょう。もう十年近くたっているのです。そして、どれだけアセスが行われたかという件数もわかっているし、現に新聞報道されて、新聞報道とは若干違いますよという、環境影響評価技術検討会の報道について文書が回りました。これは見ました。「信頼性・精度欠く」、こういう見出しで大分大きく報道されていますから、今から調査検討なんかしなくたって。余りにもこういうことを言うと、今度はもう一つの新聞報道、これも二十日の本会議で質問しましたが、各省庁の権限縮小の問題で密室で覚書が取り交わされておったのではないか、幾ら否定されてもだんだんそういう気になってくるのです。これはもう事実なのでしょう。ただ、事実だと言えないから否定しているのだろうと思うのです。
　一つだけ、今のお話の中で、法的に位置づけられたアセス、すなわち十九条に基づいて法的に位置づけられたアセスになる、どこがどう違うのですか。
○八木橋政府委員　今回、アセスメントの重要性というものを法的に位置づけたということによりまして、各事業者また政府の各部門に与える法意識というものがかなり変わってくるということがまず前提にあるわけでございます。そういたしまして、同時に、この基本法によりますと、事業者の責務として、環境に配慮をする責務というのは同時に裏打ちされるということから、アセスメントに対する協力、理解の度合いというものが従来と変わってくるということは当然あるわけでございまして、そういう意味におきまして、閣議決定アセスによるものの、事業者による理解と協力は従来とは変わってくるだろうということを期待しているわけでございます。ただ、先生がおっしゃるように、法的に違うということはそれは当然のことでございます。
○時崎委員　局長と二人でこのアセス問題をやり合っていてもしようがないけれども、金丸問題を含めて、建設業界または建設業者、談合だ何だかんだで、昨日も山梨のそういう団体に公取が調査に入っていますね。法律があって、これはそういうことをしてはいかぬというものだって、ずっとそんなことをやっているのですよ。事業者というのは、皆さんがそう信用していい、それほど善意に解釈していい人ばかりじゃないでしょう。だから、法律をつくってきちっとやろうじゃないかというのが必要なのですよ。環境に配慮しなければならない規定をつくったから、皆さんが配慮をしていただいて、アセスなどを法制化しなくたって環境破壊なんかは起こらぬ、今はそういうような甘い状況じゃないでしょう。そういうことを考えると、ぜひ法制化していただくように、重ねてお願いをいたしておきたいと思います。
　さて次は、環境基本計画の策定について、これは十四条で計画をつくるということは規定をされているのです。これは計画が計画倒れになって何ら実施されないという危険性もあるのですが、実施計画についての規定をなぜ除いてしまったのですか。なぜ実施計画の部分の条文をつくらなかったのか。公害の方は十七条できちっと出ているのです。十六条で計画を立て、十七条でその達成の推進についてうたっているのです。これとの関係で、なぜ実施の推進について、計画だけではなくて実施もこういうふうにやれよということを規定しなかったのか、その辺の説明をいただきたいと思います。
○八木橋政府委員　お答え申し上げます。
　環境基本計画は、政府全体の環境の保全に関する基本的な計画といたしまして閣議の決定により定めるということを予定しているものでございまして、環境の保全に関する各種の施策は、この環境基本計画の示す基本的な方向に沿って実施されることが担保されるということになるわけでございます。
　そこで、環境基本計画の示す基本的な方向に沿って施策を実施する上で、その施策の遂行上必要があると認められる場合には、大気汚染防止法に基づく総量削減計画とか、地球環境保全関係閣僚会議の決定による地球温暖化防止行動計画などのように、今度は個別法の枠組みにより適切な内容の計画策定の措置等がとられることになり、または行政措置としてそういうものを行っていくというようなことになるわけでございます。
　そこで私どもは、一つは、そういった基本計画としてはやはり国の環境保全に関する基本となる事項というものを定める、そのもとにおいて、環境庁を初めとする関係法律、その他の省庁における法律における個別の計画なり行政措置によって実効あるものを図っていくという仕組みを考えているわけでございます。今までは環境基本計画のような政府全体を通ずる一覧性のある計画そのものがなかったということから、環境政策が総合的、計画的に推進されなかったというところにむしろ問題があるということで、それを用意したいということでございまして、そのもとにおける個別の計画なりなんなりは、今度は大気汚染防止法、水質汚濁防止法その他の関係法律に基づいて行われていく、こういう関係になるわけでございます。
　それから、もう一つ御質問がございまして、公害防止計画について達成の推進規定があるのに、なぜ環境基本計画には達成の推進規定がないのかという御質問でございました。
　御指摘のような計画達成の推進の規定は、公害防止計画のほかに、環境関連法律の中では水質保全に関する総量削減の対策の計画等、個別の施策や事業の実施のための計画、言ってみればこれはアクションプランと言っていいかと思いますが、そういった計画に対して規定されているところでございます。環境基本計画は、先ほど御答弁申し上げましたように、公害防止計画などのような個別の施策や事業の実施のための計画ではなくて、むしろ環境の保全に関する総合的かつ長期的な施策の大綱を定める、政府としてのマスタープランとしての役割を持つものとして策定されるものでございますので、そういったような性格からこのような規定は設けなかったところでございます。
　いずれにしましても、先生は実効性のあるようなことをやれという御指摘だろうと思います。私どもはその方向に向かって、ぜひこのマスタープランが、環境庁のみならず政府全体を通ずる環境政策のマスタープランとして実効性を持つように、大いに努力してまいりたいというぐあいに考えております。
○時崎委員　まだ釈然としませんな。公害防止計画の作成は第十六条で明記をし、これは相当細かく一号、二号と書いて、さらに二、三、四、五、と相当細かく明記をしているわけですね。そして、十七条で達成の推進という項を設けて、「公害防止計画の達成に必要な措置を講ずるように努める」と明記して、十四条の環境基本計画の方にはそういう十七条に相当する部分がない。どうも御答弁聞いていると、個別だからあるので、全体的だからないというふうに聞こえてしまうのですが、もう少しわかるように、釈然とするように、なぜ置かなかったのか、そこをきちっとしていただきたい。
　それと長官、四月二十日の私の質問に対して、この項ではこういうふうに言われているのですね。「環境政策の総合的、計画的な推進のためのマスタープランとしての十分な効果を発揮できるものとなるよう、十分検討いたしたいと考えております。」十分効果を発揮できるようなものにする、これは何か頭の中に想定を描いているのですか。計画ができた、これが十分に効果を発揮するためにこういうことを考えるというものを描いてこのような答弁になったのですか。これは大臣にお尋ねいたします。
○林（大）国務大臣　この環境基本計画につきまして、二十日のときの答弁について、私は具体的に何か描いているということではありませんでして、むしろ基本計画でございますので、これは環境庁のみの単独案として定めるということ以上に、環境の保全に関する政府全体の基本的な計画という意味を含めて閣議決定を経て定められるものでありますから、策定後に、政府における環境の保全に関する施策あるいは計画それから環境基本計画の示す基本的な方向、そういうものに沿って実施されなければならないということでございますものですから、そういう意味において、今先生が具体性が少し欠けているのではないかという御指摘もありますけれども、それはそれとして、政府全体の計画ということからスタートしたいということを含めてのことであります。
　したがって、先ほど局長も答弁しましたように、例えば水に対してはどうするかとか大気に対してはどうするかという個別に対応するということよりも、まず基本計画としての政府の取り組む姿というものを打ち出したいということでありましたものですから、ある意味においてはもう少し具体的な実効性があってもいいではないかという先生の御質問もうなずけるところではございますけれども、全体としてはそういう枠組みで取り組んだ次第でございます。
○八木橋政府委員　若干御説明不足で申しわけないのでございますが、同じ基本法にあって、十六条における公害防止計画については達成措置を十七条で書いておきながら、環境基本計画についてはそういう条項を置かない、おかしいじゃないかということで端的に問題を御指摘になったわけでございます。
　それは私、先ほどの説明が若干抽象的過ぎてあるいは御理解いただけなかったということで反省しておるわけでございますが、環境基本計画は、政府が環境の保全に関する総合的かつ長期的な施策の大綱等を定める、政府としてのいわゆるマスタープランとしての役割を持っている。そのマスタープランのもとにおける個別の施策、個別の事業の実施のための計画としての一つに公害防止計画があるというぐあいに御理解をいただいてよろしいというように私は考えておるわけでございます。
　一番最初に、公害対策基本法というものでは現在の環境問題に対処し切れない、また公害対策基本法というのはどちらかといえば問題対処型の基本法であるということを申し上げたわけでございますが、そういう性格が実はここにもあらわれておるわけでございまして、この関係を端的に示すものといたしましては、例えば十六条をごらんになっていただきたいと思うのでございますが、十六条の第二項に、公害防止計画についての規定がありますその後に、公害防止計画を定めるに当たっての基本方針というものが書かれるべきであるということが十六条に書いてあるわけでございますが、その二項におきまして、「前項の基本方針は、環境基本計画を基本として策定するものとする。」という規定がございまして、言ってみますれば、この公害防止計画というのは環境基本計画を上位とする一種の個別アクションプランなわけでございます。
　そういう意味におきまして、他の水質汚濁防止計画と同じように、公害防止計画についてはアクションプランとしての性格上、その「達成に必要な措置を講ずるように努めるものとする。」というぐあいに書かせていただいたわけでございます。こういった個別措置、個別の計画の上にまたがって傘となる計画が環境基本計画であるというぐあいに御理解をいただきたいと存じます。
○時崎委員　どうも聞けば聞くほど頭が混乱してくるのですが、そうすると第十六条の公害防止計画なるものは環境基本計画の下にあるアクションプランなんだ、そういうことですね。アクションというのは、横文字使うとごちゃごちゃするからあれだけれども、行動計画とか実質的な計画なんでしょう。そうすると、十七条は何計画になるのですか。環境基本計画があって、その下にまた公害防止計画をつくるということは、なぜわざわざ十六条にそういう項を置いて、もともと十四条に全体の計画があるわけですから、これは法のつくり方としてちょっと違うんじゃないですか。
　少なくともこれは都道府県がつくることだから、ここへ十六条が来ているのですよ。違いますか。確かに内閣総理大臣は承認を与えるけれども、つくるのは都道府県でしょう。そういうふうになってくると、条文を同じところに置けないので分けたと解釈する方が素直なので、あなたのおっしゃることからいえば、十四条の基本計画があり、十六条の公害防止計画があり、十七条は何だ、こうなるからますます聞いていてややっこしくなってしまうのですよ。
　私が聞いたのは、そんなことじゃなくて、公害防止計画には十七条でもって達成の推進の項を置いているじゃないか、十四条の基本計画の方にはそういうもの、すなわち十七条に対応するようなものはなぜ置かないんだ、こう聞いているのですよ。もっと端的に答えてください。横に行ってしまって、どうも意味がよくわからなくなってしまうのですよ。もう一度。
○八木橋政府委員　十四条の環境基本計画は、環境の保全に関する総合的な施策を一覧性のあるものとして定める、その下にいろいろな公害防止計画とか水質汚濁防止計画とか大気汚染防止計画というのは国の基本計画に基づくそれぞれの個別分野における計画として位置される、その計画におきましては、その計画を達成するために必要な事項というものを定めるように書く、だからその段階におきましてその推進に定める事項を書けばそれで目的を達するということから、マスタープランとしての十四条につきましてはそれを書かなかったというだけの話でございます。ただ、書いていないから実効性が上がらないようになっているのじゃないかということには私ども考えておりませんで、十四条の基本計画のもとにおける個別計画、個別行政措置等により、そういう基本計画の実効性は十分担保されるように、私どもは内閣一体としてやっていかなければならぬ、そのために内閣における閣議決定という段階を経るということにしているわけでございます。
　なお、十七条の規定は、公害防止計画の達成に必要な、例えば財政上の特例措置でございますとか起債の措置でございますとか、それを交付税に算入した場合の元利償還費を単位費用の中に織り込んでいくとか、そういう措置のことを十七条では書いておるわけでございます。
○時崎委員　局長の言われるその環境基本計画を一つの基本として、そのもとにこの十六条の公害防止計画の作成等々がある。そのほかにもあるとすれば、大気保全の問題とか水質とか、いろいろなものがまたその下に計画としてある、こういうことを一言われるようなんだけれども、この公害防止計画だけをこの基本法の中にわざわざ持ち込んだというのは、法律を廃止をするということもあってここへこれだけが入ってきたというふうに理解してよろしいのですか。
○八木橋政府委員　これは一つは、我が国の環境行政は公害行政、また自然破壊を原因とする自然環境保全法から出発したという歴史的な経緯も踏まえまして、しかも私どもの現状からすれば公害というものを無視し得ない、したがってそこのところは、新たに環境問題が広がったにせよ、また後世代に対する影響があるにせよ、公害という原点はしっかり踏まえる必要があるというようなことから、私どもといたしましては、環境基本法の中に公害に関する規定というものはやはりしっかり位置づけておかなければならぬ。私どもは、厳しい教訓と、それから歴史的なそういう経緯を追ったというようなことから、公害に関する事項というものはきちっと位置づけ、きちっと対策をとっていかなければならぬというような趣旨で、公害に関する規定はすべて環境基本法の中に置かせていただいたということでございます。
○時崎委員　それでは次に、第二十一条の経済的措置についてお尋ねをいたします。
　きのうも公述人に対する質問でも若干触れたのですが、どうもこの二十一条の二項、全体の文章を読んでみて、ここの条文だけはどうも日本語になっておるのかどうかという、法律でもこういうようなことを書くのかと思うぐらい、これは意味がわからないのですね。
　局長はこれを自分で読んでみてどう思います。まずこの感想、これは何を言っているのですか、この文章は。これは国語上、まあ学校の先生でも連れてきてやったら、これは何を言わんとしているのか。「環境の保全上の支障を防止するための有効性を期待され、国際的にも推奨されていることにかんがみ、」ここまではまだいいよ、「その施策に関し、これに係る措置を講じた場合における環境の保全上の支障の防止に係る効果、我が国の経済に与える影響等を適切に調査し及び研究するとともに、その措置を講ずる必要がある場合には、」と、こうきてしまうのですね。講ずる必要がない場合もあるわけだね。その措置にかかわる云々くんぬんがといって、「国民の理解と協力を得るように努めるものとする。」この二項は、主語は国なんですね。「国は、」とくるのです。最後の丸のところを読むと、「国民の理解と協力を得るように努めるものとする。」これだけですか、この文章は。よく教えてください。
○八木橋政府委員　おっしゃるお気持ちは正直いってわからないわけでもございませんが、この条文をつくるに当たりましては、私どもとしていろいろ思いを込めて書きましたものですから、若干こういうふうになっておりますが、こういった施策というのは実は従来の環境政策には導入されておらなかったということがございまして、こういう措置を環境政策に導入するに当たっては政府部内においてもいろいろな考え方、いろいろな配慮をしていかなければならぬというようなこともございまして、こういう条項になっているわけでございます。
　具体的には、この条項は四つの点を言っているというぐあいに私ども理解するわけでございます。
　第一に、一つは、環境に対する負荷を低減するために経済的な負担を課して行う施策というものが、一般的な認識といたしましては、まずそれが役に立つ施策である、有効性が期待される、それから国際的にも推奨されているという事実があるわけでございます。そういう事実をまずここできっちり踏まえたことを一つ書かせていただいた。現に先進七カ国サミットや昨年の地球サミット、またさらにＯＥＣＤ等で示されている認識を踏まえて書かせていただいたわけでございます。そこが何々にかんがみというところまでの条項でございます。そういう一般的な認識があるということをまず一つ書かせていただいたわけでございます。
　そういたしまして、次に、そういった施策に係る措置というもの、それは税とか課徴金とかデポジット、また排出権の売買とか、そういったものがあるわけでございますが、そういった措置というものは第一項の措置とは違って国民に負担を求めながら行う措置であるということになるわけでございます。そういう視点から、そういう措置をやることについては、やはりその措置の効果また経済に与える影響、結局、経済的措置としてやるわけですから、国民経済にどういう影響を与えるかということを適切に調査し研究しなければならぬ、そういう必要性があるということにつきまして第二点に書かせていただいたわけでございます。
　そこで、現実にそういう調査研究を行いましたことによりましてそういう措置をとる必要がないということになる場合もあるいはあるかもしれませんが、一般的な認識からいたしますと、そういう有効性があり、国際的にも推奨されておりますという状況がありますれば、そういう措置を講ずる必要があるということは可能性としては高いのではないかというぐあいに思われるわけでございますが、そういった場合は、その調査研究を踏まえまして、個別の措置が必要がある場合にそういう措置を活用することについて、やはり負担に関する問題ですから、国民の理解と協力を得る必要がある、そういうことをやらなければそういう措置が採択できないというようなことを次に書いているわけでございます。
　そこまでが一つの文章になっているわけでございますが、第四に、今度はその問題が地球環境保全の施策ということになりますと、地球環境保全はどこの国でそういう負荷行為をやってもそれは全地球ということに影響を及ぼすものですから、それは国際的な連携を保ちながらやっていかなければならぬ、こういう措置を書かせていただいているわけでございます。
　いずれにしましても、こういう措置につきまして、従来環境政策にそういうことが適用されておらなかった、それを我が国において初めて適用するという場面になるわけでございます。それと国民負担に関する問題ですから、実際の措置をとる場合にはやはり個別法が必要である。こういう二つの問題点を踏まえ、そういう措置を講ずるに当たっての国としてやらなければならぬということを書かせていただいたということでございます。
○時崎委員　私の聞いていることと局長の言うことは大分隔たりがあって、私は、二十一条の二項は日本語になってないよと言っているだけなのです。こういう措置に向かって何とかこの法律案の中に盛り込んだという御苦労は多とするのですよ。
　だってそうでしょう、二十一条の前にある括弧つきの「（環境の保全上の支障を防止するための経済的措置）」と書いてあるでしょう。一項は文句なしにそれで当たる。ところが、二項になったら、経済的措置をどうしろと言っているのだかわからないのです、これは。入れろと言っているのだか入れないと言っているのだかわからないでしょう。入れる場合にはこうだと言っているだけなのですよ。これは日本語として成り立たないのですよ。
　最後にあなたが説明した国際的連携に配慮する話は、ここをこのようにつけるならば、まずこの真ん中の「国際的にも推奨されていることにかんがみ、」この施策を導入するとか、実施をするということになるのです。そこで次、導入するに当たってはこういうことを考えなさいと書けばいいのですよ。それはこの国際的な問題のところではちゃんとそうしているのですよ。それを真ん中に入れちゃったから何のことやらわからないですよ、やるのだかやらないのだか。
　これは、経済措置をやるという意味ですか。この内容はやる場合もあればやらない場合もあるというのでしょう。違いますか。やるのですか、やらない場合もあるのですか。
○八木橋政府委員　日本語として意味が的確にあらわれているかどうか、実は、先ほど申し上げましたように、この条文を作成するに当たってはいろいろな考え方がございまして、そういうことの調整の上、できた規定でございますので、おっしゃるように、なかなかこれは注意深く読まないとわかりづらくなっているということは否めない。ただ、法制局におきましてこれを通していただきましたものですから、悪文かもしれませんが、日本語にはなっているというぐあいに、申しわけないが御理解を賜りたいというぐあいに思います。
　そこで、要するにやるというのか、やらないのかということでございます。私どもとしては、そういうことが有効性が期待されているということでございますから、有効性が期待されれば、それに沿ってそれなりの手段を踏んでいくということをやっていくべきだということに考えます。
　ただ、そういう措置をやるかどうかについては、ここで調査研究が必要だというようなことが書かれておりますし、また、ここで対象とした措置というものに、先ほども申し上げましたように、デポジット制度、排出権の取引、課徴金、また課税といったようなものがございます。これは、ちょうどこの条文が議論されておりますときに環境税議論というものが一方でありましたことから、それに対するいろいろな議論というものがまた同時並行的に起こってしまったというようなことから、そういうことも含めて、いろいろそういう措置を講ずるに当たっては慎重な配慮が必要であるという規定になっているところでございます。
○時崎委員　時間が参りましたので終わりにしますが、法制局も認めた文章だというけれども、少なくとも、環境基本法をつくって、あの文章がぐあい悪いからすぐ直そうということにもならないと思うのですね。どうですか、大胆にこの文章をもう一度法制局と相談して日本語にしたら。これは日本語じゃないよ、本当に。大学の先生に点数つけてもらったら何点つきますか。経済措置として二十一条の前に入れてなければ別ですよ。一項はちゃんと経済措置なんですよ、助成については。ところが二項にいったら、やるのかやらないのか、どうなのかといったら、さっぱりわからぬということです。それなら初めから調査研究だけにしてしまえばいいじゃないですか。これはもう全然文章おかしいですよ。もう一度これは、出してしまったというあれにこだわらずに、意をきちっと表へ出せるような文章に直してはいかがですか。それだけ申し上げて、時間ですので終わります。ありがとうございました。
○原田委員長　岡崎トミ子君。
○岡崎（ト）委員　環境基本法が制定されることになりまして、期待してきたことがたくさんございました。開発優先で自然の保護が十分されてこなかった、大きな公害を巻き起こすという劇的な経過があって、それを行政側やあるいは市民の力で変えてきたという歴史がございます。すべての人たちが公平な役割を担うためには一人一人がどんな力を持たされているのか、市民の参加ができる仕組みが何としても大切だというふうに私は考えます。
　ことしの一月、アメリカを訪ねることができましたが、そのときに、環境派のゴア副大統領の部屋も訪ねることができました。その中で、副大統領が書かれた本なのですが、草の根の現場の声を聞くような民主的な強い政府をつくっていくことを世界じゅうに提唱したい、こんなふうに著書に書かれてございまして、まさに私たちの目指すものではないかというふうに感じたわけです。そして、欧米の環境法制の発展の歴史を見てみましても、国民の権利をどうやって認めるかが大切である、各自治体や各州条例ができて、そして確かに長い期間がかかりましたけれども、環境権を認めて環境の保全がなされてきたということを私たちはしっかりと学びたいというふうに思っております。
　それでは、初めに環境アセスメントについてお伺いします。
　さきの環境委員会でアセスメントについて、環境庁は、現行制度を見直し、法制化を含めて検討していく趣旨のお答えをなさっております。私どもはこの基本法の中にアセス制度化が盛り込まれていなかったことが非常に残念に思いますし、また失望している国民も非常に多いと思います。そこで、現行制度についての問題点をお話しして、現実にこの問題をどうするのか、見直しに入って結論が出るまでの間、基本法があっても環境の保全が図られないのではないかという心配についてどうお考えになるのか、質問していきたいと思います。
　まず建設省の方にお伺いしたいと思います。
　先日の委員会で、圏央道のアセスメントの中で逆転層についての配慮がなされていないという指摘をいたしました。それによって評価がまるで違ってくるわけなのですが、この点についてはどうお考えになられますでしょうか。
○奥野説明員　お答えいたします。
　御指摘の逆転層は放射冷却や風速などの気象条件によりまして発生し、逆転層が発生すると、汚染物質が拡散しにくくなるなどの現象が生ずるというふうにされておりますが、その具体的な発生あるいはその影響ということについて予測することは現状では困難な状況にあると認識しております。
　私ども大気汚染の評価に際しましては、当該道路を走行いたします自動車からの影響に加えまして、当該地域全体からの影響もあわせて評価する、年平均値で評価するという手法をとっておりますが、このうち、当該道路からの影響を予測する場合に用いる予測式に係る係数につきましては、実測値や資料の解析の結果に基づき定められたものでありまして、気象条件による影響も反映されておる、逆転層の影響もその係数に反映されており、予測値に反映されているというふうに考えているところでございます。
　また、当該地域全体からの影響については、当該地域で実測されましたデータまたはそれに基づく将来予測値を基本として行っておりまして、この値にも逆転層の影響を反映されているというふうに考えております。
　このように、大気汚染の予測評価に際しては、当該地域の実態を極力反映するように努めているところでありますが、今後、逆転層の影響について科学的知見や各種のデータがさらに蓄積されてまいりますれば、地域の気象条件等についても一層的確に反映できるよう予測評価を行っていくこととしたいと考えております。
○岡崎（ト）委員　それでは次に、どんどんと進めていきたいと思いますが、先日、私が公聴会のシステムがとられていないというふうに指摘しました点で、説明会をやっている、中には延べ一万人もの人に聞いたものがある、現状は十分であるかのようにお答えをなさっているわけなんですが、事業によって説明会をやる時点が異なっていたり、あるいは一方的な説明で終わったりしていることがたびたびあるわけなんです。
　一万人以上の人たちを対象にしたということは、いわば回数を重ねた、つまりコンセンサスが十分とれなかったということも考えられるわけなんですが、先ほどの圏央道の場合にしましても、横浜で無人の説明会が開かれたということがありましたね。このように、公平さあるいは十分なコンセンサスという点で、私は肯定的に考えられないと思いますが、これについてはどういうふうに思われますでしょうか。
○澤井説明員　御説明いたします。
　ただいま例えば回数が多いことはコンセンサスがとりにくいことの逆のあらわれではないかというような御指摘もございましたが、大規模な事業になりますと大変多くの会場で延べ多くの方々に説明申し上げる、こういうことと私ども理解しております。
　いずれにいたしましても、現在のアセスメント手続の中では、住民の意見を反映するという観点から、公告とか縦覧、説明会の開催、住民意見の提出、さらにその住民意見を知事あるいは市町村長にも送付申し上げまして、そういったことも踏まえてまた知事から御意見をいただく、こういう対応をとっております。この結果、必要があれば環境保全対策を講じていくということで、こうした一連の手続によりまして、住民意見の反映の観点から現行制度は所要の機能を果たしているというふうに考えているところでございます。
　今後とも、この知事との連携ということが非常に大事だと考えておりますが、そういった連携のもとに住民意見の反映を図りながら的確にアセスメントを行っていきたいと考えております。
○岡崎（ト）委員　今ので十分なコンセンサスがとられたというふうにお考えですか。
○澤井説明員　事業によりまして地域住民の方々との関係も具体的にはいろいろなケースがあろうかと思いますが、私ども、いずれにいたしましても、十分に地元の方々あるいは関係公共団体と調整をして事業をやっていくということを基本姿勢としているつもりでございます。
○岡崎（ト）委員　それでは次に、きのうの公聴会でも何人かの方から指摘をされておりましたが、アセスの準備書の段階と実際の実施の段階では事業の内容が変わっている場合が多い、準備書と違う工法がとられていることがあって後追いができないということについては、どういうふうに思われますでしょうか。
○澤井説明員　ただいまの御質問は、アセスメントの過程でさまざまな意見が出された場合に、それに応じていろいろな対策を講じた後どうするかという御質問と理解いたしますが、アセスメントの実施に際しましては、私どもこれまで幾つかやってきておることもございまして、そういった経験や知見も活用いたしまして、環境保全上必要と考えられる対策をあらかじめ含めてまず準備書を作成いたします。この準備書について、知事、関係住民等の意見を聞きまして、その意見を踏まえまして評価書を作成する、こういう手続をとっております。過日も申し上げましたとおり、こういった手続のために通常一年近くの期間が必要となっております。
　なお、直接の事柄ではないかもしれませんが、アセスメントにつきましては、例えば項目によっては経験の積み重ねによって次第に明らかにしていく、そうせざるを得ないようなものもかなりございますので、一たん行ったアセスメントを事後的にフォローアップするということはアセスメント一般の精度を高めていくという意味でも非常に重要だと考えております。こうしたことから、建設省といたしましては、公共団体の協力も得まして、事業実施後の環境の状況の把握についてもさらに努力してまいりたい、こう考えております。
○岡崎（ト）委員　その内容についてですが、予測項目にも不備が問題になっておりまして、その一つに、ぜんそくや気管支炎の健康被害の原因として浮遊粒子状物質が心配されておりますが、アセスメントの予測評価にこの浮遊粒子状物質が項目に入っていないことは、健康にかかわる影響を論ずることができないと思いますが、いかがでしょうか。
○奥野説明員　浮遊粒子状物質につきましては、工場、事業場等の固定発生源、自動車等の移動発生源から排出されるもの、また巻き上げによるもののほか、海塩粒子や土壌等の自然起源のものなど発生源が多様でございまして、科学的、定量的に発生源別の寄与率などを予測評価することは現状では困難な状態にございます。一方、一部の自治体では、当該道路を走行する自動車からの浮遊粒子状物質の濃度について予測するとかの努力、あるいはその前段の寄与率などに関する調査研究というものがなされているというふうに聞いております。
　この浮遊粒子状物質につきましては、このような研究も含めて科学的知見の積み重ねを行っていくことが現段階では重要なのではないかというふうに認識をしておりまして、建設省といたしましても、今後そのような科学的な知見を積み重ねていくというふうに考えているところでございます。
　なお、環境影響評価の調査項目を定めました建設省所管道路事業環境影響評価技術指針は、「今後の科学的知見の進展に応じて適切な判断を加え、所要の改定を行うこと」としておりまして、この浮遊粒子状物質につきましても、今後そのメカニズムが、発生機構が明らかにされ、具体的に予測評価が可能となれば、アセスメントにおける調査対象として設定していくということも検討していく必要があるのではないかというふうに考えているところでございます。
○岡崎（ト）委員　次に、数々の意見書の中にもあらわれていると思いますが、アセスの前提となります資料の情報が公開されていない。以前私ども、高速道路の予測交通量の根拠について資料提出いただくのに大変苦労した記憶がございます。建設省は私にもなかなか資料を出さなかったのです。それで、その説明にいらした方が、説明すると大変長くなる、コンピューターで何回も計算する、その数字おわかりになりますかというような表現でもって、それでもよかったら説明しますというような言い方をなさったわけなんですが、実際にそういうふうに詳しく説明していただかないとわからない、つまり住民に大変理解しにくいものでは意味がないというふうに私は思うのですね。
　計画の公表にしましても、突然住民に知らされて、短期間で意見を述べなければならないシステムになっている。アメリカの場合でしたら、もう二年も三年もかけて、何十回、何百回と話し合いを重ねてコンセンサスをとる努力、これは住民もするし事業者もするという。その点、現行アセスは非常に不十分だと思うのですが、その点についてはいかがでしょうか。
○澤井説明員　御指摘のとおり、アセスメントの内容につきましてはかなり専門的な分野にわたるものが多いと思います。そういった意味で、アセスメントの実施につきましていろいろと専門家の意見を聞くということを私どもやっておりますし、また、住民の方々にも、ただいまの御指摘も踏まえましてさらに御理解を容易にするように、いろいろと説明の工夫なども凝らしてまいりたいと思っております。よく事業のパンフレットのようなものをつくりまして、専門的な内容をできるだけかみ砕いて、おわかりいただけるような情報をお示しするというような努力もしておるところでございまして、今後ともそういった方向で一層対応の充実を図ってまいりたいと考えております。
○岡崎（ト）委員　時間を省略してまとめて質問しますが、先ほどの逆転層の評価では、将来予測ということも含めて、データの蓄積をしながらやっていきたいということ。それから公聴会のシステムについては、公告・縦覧をして住民の意見に反映させていく、知事にも知らせる、またそれを住民にも知らせるということで努力をしていきたい。また、アセスの後追いができないという点についても、これはあらかじめ準備書に時間が大変かかっている、しかし事後のフォローアップとしてはそういう努力をしていきたい。それから情報の公開を含めた住民のコンセンサスについては、調整をして事業を進めていきたいという説明をなさっておりますけれども、これまでの蓄積が蓄積でありますだけに、どう正当化いたしましても現実にやはり住民から建設省は余り信用されてこなかったというふうに私自身は思うのです。先日のお答えの中でも、計画を中止した例がないのは極力確度の高い案を選ぶ、作成するという努力をしているからだというふうに言っておりますが、これが国民にはなかなか見えてこないわけなのです。わかりやすい情報の公開を含めて住民のコンセンサスを得る努力が必要ではないかというふうに思いますので、そこのところをもう一度確認をしたいというふうに思います。
○澤井説明員　先ほども申し上げましたとおり、できるだけわかりやすく御説明を申し上げ、理解を深めていただくということは、御指摘のとおり非常に重要なことだと思っておりますので、今後とも努力してまいりたいと考えます。
○岡崎（ト）委員　きのうの公聴会でも何人もの方から、アセスの質の向上の必要性、保全策でごまかすのではなく、そのときのモニタリングとコンセンサスの必要、生態系に踏み込んだ評価の必要、こういった幾つもの問題点が指摘されました。現行が十分機能している、そう言った方は経団連の代表の方だけだったのです。建設省がやることが正しいという発想ではなく、できるだけ早く必要であれば見直していくということが必要だと思いますけれども、そういう場合の対応として、もう一度建設省の方のお答えをお願いしたいと思います。
○澤井説明員　アセスメントにつきましては、その内容の性格からいたしましても、不断に改善を重ねていく、先ほど来科学的知見の積み重ね等のお話を申し上げておりますけれども、そういった性格のものだろうと本来思っております。
　これまでも我々なりに努力をいたしまして、例えば河川について水辺の動植物がどういう生息状況にあるか、これは私ども河川水辺の国勢調査と申しておりますけれども、こういった調査を開始したり、あるいは考えられる影響に対していかに効果的な対策を講ずるかということはやはり決定的に重要なことだと思いまして、例えば騒音軽減効果がより高い遮音壁を技術的に開発していくということ、また、生態系との関係でいいますと、道路の構造あるいは河川の護岸の構造、そういったものが生息状況と調和するように工夫をする、こういった改善をこれまでも行ってきているところでございます。
　地域の環境の現況を、非常に個性的な面もございますので、そういったことも踏まえまして、さらに今後ともきめ細かな調査や対策を講じていくということで、内容の一層の充実を図ってまいりたいというふうに考えております。
○岡崎（ト）委員　現行では事業の範囲が大変限られておりまして、ここに、昨年十二月八日に菅直人議員が提出された質問主意書とその答弁があります。「超高層住宅の建設においては外的な景観上のストレスや、風害を含めた物理的影響も無視できない問題となっている。とりわけ物理的影響については、可能な限りの事前アセスメントが必要であると考えるがどうか。」こういう質問です。それに対しまして、「法令に基づく手続に加えて御指摘の事前アセスメントの実施を義務付けることは必要ないと考えている。」こういうふうにお答えになっておりますが、これによりますと、高層建築物についてアセスは必要ないとあるのですが、この点についての御説明をお願いします。