○参考人（高橋正郎君）　先ほど紹介いただきました、ＢＳＥ問題に関する調査検討委員会の委員長を務めておりました高橋でございます。
　去る四月二日、ようやく報告書がまとまりまして、厚生労働大臣、農林水産大臣にその報告書を提出いたしました。今日、ここでその概要をお話しして、あと、質疑等において詳しく御説明できればというふうに思っております。
　お手元にございますかと思いますが、ＢＳＥ問題に関する調査検討委員会報告、これに沿って報告をさしていただきます。
　まず、「はじめに」というところでございますが、これは委員長である私の署名入りで書かしていただきました。一ページの下から三分の一ぐらいのところから説明して、いただきたいと思いますが、昨年の十一月六日に武部農林水産大臣及び坂口厚生労働大臣の私的諮問機関としてＢＳＥ問題に関する調査検討委員会が発足し、私ども十名がその委員に委嘱されました。
　そこでの検討課題は、一番に、ＢＳＥに関するこれまでの行政対応上の問題点の検証ということでございます。それから二番目の課題は、今後の畜産・食品衛生行政の在り方についてでございます。
　委員は、両省から五名ずつの指名、推薦を受けた十名で構成されております。その名簿はその冊子の四十二ページに書いてございますが、獣医学者が三名、ジャーナリスト三名、消費者団体二名、その他二名でございます。その他の一人は私でございますが、農業問題あるいは農林水産省の行政評価をずっと担当しておりました。それからもう一人の方はお医者さんで、感染症の専門家でございます。
　そういうことで、産業界、農業関係者、政府関係者を含まない第三者的な委員会であったということをまず御理解いただきたいと思います。
　委員会は、四十三ページに書いてありますように、十一回、延べ三十時間を費やして行いました。その間、そうですね、重ねますと一メートルぐらいになるような資料を事務局から提出していただきまして、それを逐一検証しながら検討を進めてまいりました。ただ、その委員会の特徴が大きく従来の委員会あるいは審議会と違う性格を持っておりますので、それを理解していただくために説明させていただきたいと思います。
　一つは、会議はすべて公開とし、傍聴者は別途準備した別室でモニターテレビを通じて傍聴していただきました。マスコミ関係者を除いて毎回七十人の傍聴者がいたというふうに聞いておりますが、関心の高さを計り知ることができるかと思います。それから、会議資料はすべて公開で、八百部刷って傍聴者、マスコミ関係者、それから関係機関に配付しております。それから、その資料並びにその会議の速記録が発言者の名前を入れた議事録として両省のホームページで公開しております。いずれにしましても、すべて公開で行ったという会議で、透明性を尊重したということが第一でございます。
　第二は、報告書を作成するに当たって、通常の委員会ですと事務局が準備していただくものに対していろいろコメントをするという形でございますが、私どもの委員会は、性格が性格と、それから国民に大きく負託されているというような気持ちがありまして、最初のスケルトンをまず私が作りました。それを皆さんで、委員の皆さんで討議していただいて承認していただき、それから三人の起草委員を決めて、その起草委員が執筆したものが素原稿になっております。報告書の素原稿になっております。その場合に、ふだんですと打合せをしながら、委員同士の意見を調整しながら原案が出るのが通常ですが、今回はその調整もオープンな席でやろうじゃないかということで、その三人の起草委員は、オリジナルなものを出していただきました。そして、それを委員同士でかなり修正する意見やあるいは更に追加するような意見があって、いろいろの曲折を経ながらこの報告書ができたという点でございます。
　さて、報告書の内容に移りますが、大きく分けて三つの部に分かれております。
　四ページから、まず「ＢＳＥ問題にかかわるこれまでの行政対応の検証」、これが第一部でございます。第二部は二十一ページ、「ＢＳＥ問題にかかわる行政対応の問題点・改善すべき点」、それから第三部は二十六ページですね、「今後の食品安全行政のあり方」というその三部構成でございます。
　時間の関係で、どちらかといえば第二部、第三部を重点を置いてお話ししたいと思いますが、簡単にそういう意味で第一部を紹介しますと、大きく時代を区分しながらそのときそのときにどのような行政対応があったのか、あるいは行政機関はどのような情報を得てどういう判断をしたのか、それを、事実を確認しながらそれを委員で評価をしたというのが第一部でございます。
　時期区分に従いますと、まず四ページにありますように、英国においてＢＳＥ発生した時期から一九九五年までの間でございます。
　それから二番目が、六ページにありますように、ＢＳＥの人への伝達の可能性に関する英国政府諮問機関の発表、これは一九九六年三月二十日に行われましたが、その発表並びにＥＵ委員会の決定及びよく問題になりますＷＨＯの専門家会議の勧告、これは四六年四月二日から三日、この会議が開かれていますが、九六年ですね、四月二日から三日の間に開かれた会議に対応する行政施策についての検証。
　三番目は、これは八ページの一番下になっておりますが、ＥＵがＢＳＥのステータス、国別のステータス評価をいたしました。それに対して我が国の農林水産省がどういうふうな対応をしたのか、あるいはそのときに厚生労働省とどういう連携を取ったのかという点を検証しております。
　それから、十一ページ、四番目、変異型クロイツフェルト・ヤコブ病の感染防止のために取られた一連の評価でございます。
　それから、五番目は、その次のページの、英国以外のＥＵ諸国でのＢＳＥ発生が急増した時期、特に二〇〇一年、我が国にＢＳＥが発生したときの対応について検証しました。
　さらに、十九ページになりますが、その間の一連の厚生労働省と農林水産省との連携について、二つの項目で検証しております。
　最後に、我が国におけるプリオン研究、それは非常に困難な中で研究を続けてきていただいた、その成果が実は全頭検査を非常に早い時期、短期間で確立したというような状況などについて、これはプラスの面での評価をしております。
　さて、第一部については簡単に以上で後の質問に代えさせていただきますが、そういうような時期別の非常に詳しい、いわゆる科学的な検証、この上に立ってそれぞれの時期の評価をやっておりますが、第二部ではそれを総括して、行政評価にどういう問題点があったのかということを幾つかに分けて説明してございます。
　まず最初に、危機意識がなかったこと、それから危機管理体制ができていなかったこと、これがまあそもそも最初から、それから発生した後から一連の中で問題になってくるということでございます。それで、ここで三つの時期に分けてそれぞれの行政評価を厳しく評価してございます。
　まず、一番大きく評価していますのは、二つ目のパラグラフにあります一九九六年四月にＷＨＯから肉骨粉禁止の勧告を受けながら課長通達、これは流通飼料課長の通達によって行政指導で済ませた。この時期は、またいろんな資料がありますし、またいろんな委員会も、諮問委員会、審議会も開かれております。その審議会の中で、まあ全員ではないんですが、指導ではなくて禁止をすべきだと、法的禁止をすべきだという意見も出されております。しかし、それは取り上げられずに行政指導を長いこと続けたというところ、このことは重大な失政であったと言わざるを得ないというふうに私どもは断定いたしました。
　それから、これが最も大きな時期だと私どもは考えておりますが、しかし既に第一号、第二号、第三号が、ＢＳＥの患牛が発見されているんですが、いずれも一九九六年生まれでございますね。ですから、この時期に禁止しておれば防げたんではないのかというふうに考えられますが、実はそうではなくて、その前に輸入していたものが流通していたわけですので、もう少しやはり一九九〇年前後の対応、ここも非常に重要な時期があったんではないのか。
　イギリスの獣医局長から文書が来まして、イギリスではこういうふうな対応をしていますよと。肉骨粉の反すう動物への禁止をしたのが一九八八年なんですね、イギリスの場合。そういうことをやっていますよというのが九〇年のたしか二月ぐらいに文書で来ているわけですね。それから、九〇年の六月には農林水産省の担当者がイギリスに調査に行って、そこで詳細な報告をしております。そこでは、イギリスで肉骨粉が原因であるということから、それを禁止したということが明瞭に出ております。その資料は冊子になって、たしか二千部か何か配付されたというふうに聞いております。
　したがって、二〇〇〇年の段階でかなり知っていたはずなんです。そのときにそれなりの対応をしております。例えば、輸入する肉骨粉についてはイギリス政府の基準、要するに、百三十六度だったですか、三十分というその基準に従ったものだけを輸入するというふうな、その輸入条件を強化するということでの対応はやっておりますが、輸入禁止ということはやらなかったということ、それから反すう動物への使用を禁止しなかったというようなことが評価、問題にされたわけですが、しかし、そのときの条件から考えまして、ＥＵでそういった禁止令を出したのは一九九四年だったと聞いておりますので、九〇年段階ではまだまだ国際的に広がりはなかったというようなことで、判断が甘かったというような評価をさしていただきました。
　それからもう一つ、ＥＵのステータス評価では日本は下から二番目のかなり厳しい評価を受けました。それに対して断ったわけでございますが、もしかその評価を受けておればもう少し対応もスムーズにいったんではないかというふうな判断がございますが、しかし、そのときの判断は、ＥＵの判断とそれから日本が加盟しているＯＩＥの評価のシステムが違っていて、ＯＩＥの基準に従えば日本は清浄国というふうに判断されると。選択肢があったわけですね。そういうことから、経緯はともかく政策判断が間違いだったというふうな評価をさしていただきました。
　いずれにしましても、そういった危機管理意識がなかったことは大きな問題で、第一号が発生した後の不処理も、そういった危機管理体制、マニュアルを作っていなかったというところに大きな問題を感じる次第でございます。
　第二番目は、その背景にあるものは何かといいますと、生産者優先、消費者保護の、消費者保護軽視の行政がずっと続いてきたんだと。
　これは、例えば風評被害という言葉がよく使われます。これは第一号が発生する前から農林水産省の文書の中に出てきております。これは、とにかくそういう風評被害、例えば、恐らくそういうものが日本でも発生するというような、風評被害が発生すると畜産農家あるいは食肉需要に影響するだろうということの懸念があったということが推測されます。これは検証しておりませんが、推測されますが、いずれにしろそういうことは、生産者保護の姿勢がずっと一貫していたんだと、軸足を、生産指導、産業育成というところに軸足を置いていて、もう一方の軸足の消費者保護というところに余り重点を置いていなかったということが一つ大きな原因ではなかったか。諸外国の例をいろいろ書きまして、そういうふうに説明しております。
　三番目は、政策決定過程の不透明性の問題でございます。
　実はいろいろ話を聞いて、例えば肉骨粉を行政指導にするというようなこと、これは局長レベルの決定なのか大臣レベルの決定なのか課長レベルの決定だったのか、これ、いろいろ聞いてみたんですが、はっきりしないわけなんですね。恐らくその通達が課長名で出ているというようなことを考え、あるいは、後ほどのアンケートで調べてみますと、このときの意思決定はだれがやったのかというアンケートがございます。局長レベルのアンケートでは、大臣というふうに言っている人は一人もいません。しかし、課長レベルのアンケートでは、七人のうち三人は大臣だろうというふうに言っていたわけで、そういうような状況で、その重要な意思決定についてのプロセスが不明瞭であったと。
　行政機関の常として、いわゆる起案をして、下の方で起案を、課長補佐クラスが起案をしてだんだん上に上げていくというシステム、これはいわゆるボトムアップのシステムということでそれなりの効果があるんですが、危機状況に至った場合にはやっぱりトップに情報を集めて、それでトップダウンのシステムを取る必要があるはずでございますが、そういうようなことが取られなかったということが三番目の問題でございます。
　四番目の問題は、農林水産省と厚生労働省との連携不足でございます。
　これはいろいろございます。もちろん制度的には、行政改革のときに相互の連携をこのようにやるというような書いたものもございますが、やはりお互いに遠慮をしていたのか、ずばり、連携を取りながらこの危機状況を克服しようというようなことにはならなかったということを痛感します。
　それから、五番目の問題点は、専門家、科学者の意見が適切に反映しなかったということでございます。
　いろんな専門家の審議会がございますが、最初に行政がこういうことをやろうということを承認してもらうための審議会でして、そこでいろんな意見を持ち寄って、そこで科学者、専門家の意思決定に基づいてそれを行政に反映しようというような形でなかったということも、これは非常に大きな問題だろうと思います。
　あと、情報公開についてもいろいろ問題がございます。マスコミの問題もあります。それから、行政機関の情報提供の仕方が、プロの情報提供者が日本の官庁組織の中にはいないということもございまして、いろいろ問題が起こりました。それから、消費者の受け止め方にもやや過剰な反応があったということで書いております。
　七番目は、第三部につながる、その法制度と、それからそれに対する組織体制がなかったということで、第三部につないでございます。
　第三部では、二十七ページ辺りから主要な論点を書いておりますが、一つは、まず理念として、消費者の健康保護、これを最優先するような食品衛生行政あるいは食品行政、食品安全行政を仕組む必要があるだろう、まず理念としてここを確立する必要があるだろうと。
　それから、具体的には、コーデックスが提唱しており、既にグローバルスタンダードになっているリスク分析の手法を導入すべきだろうと。リスク分析の手法というのは、二十七ページの下から三行目に書いてありますように、リスク評価、リスク管理、リスクコミュニケーション、これをしっかりやることなんだと。リスクコミュニケーションはリスク評価の機関、リスク管理の機関がそれぞれやるものでございますが、この最初のリスク評価をする機関とリスク管理をする機関、これを明瞭に分けることが必要であるということがコーデックスで主張されているわけです。
　それ以降では、このリスク評価をどういう形で行うのか、リスク管理をどういうふうに行うのかということを提唱しておりますが、リスク管理に関連しまして、二十八ページに、真ん中辺に書いてありますように、トレーサビリティーという、えさの段階から家畜の飼育、それから屠場、それから流通、それも卸売流通、小売流通というふうに一連の流れ、それをフードチェーンというふうにヨーロッパでは言っているようですが、ここでもそのフードチェーン全体を通した食品のトレーサビリティーを実現するようにということを提唱しております。
　さて、リスク評価とリスク管理、これを行う場合に最も重要なのは、それを機能的に明確に分離することなんだと。更に言えば、組織的にも分離する必要があるだろうと。リスク評価の方は専ら科学者が行う。これはＥＵの食品白書などに見ますと、三つの原則が必要であるというふうに言われております。一つは独立性である、もう一つは卓越性である、もう一つは透明性である。その三つの原則を持ったリスク評価委員会、これには二つの委員会があるわけですが、リスク評価をする管理委員会とリスク評価を行う科学委員会。
　科学委員会にはいろいろな、例えばＢＳＥならＢＳＥの専門家が集まる、あるいは遺伝子組換えなら遺伝子組換えの連中が集まる科学委員会ができると。そういう科学委員会がたくさんあって、その科学委員会は、そのメンバーはＥＵ、いや、ドイツ辺りでは公募をしているようですね。公募も外国、例えばＥＵではアメリカからもその専門家を呼んでいる。先ほどの三つの原則の卓越性というのは、その権威の、最高権威の人たちに集まってもらうということです。
　ただ、それは何も行政的な権限を持っているところじゃないんです。ただ、科学的な権限を持っていますから、権威性を持っていますから、それを受けてリスク管理、リスクマネジメントをする機関が具体的にそれに対応策を練っていくわけです。
　三十ページに、私どもの委員の中には法学者もあるいは、何といいますか、政治学者もいなかったわけでございますので、具体的にどういう組織がいいというところまでは突っ込んでおりません。ただ、三十ページの一番下に書いてありますように、食品行政の機能的分担を再検討する必要があるだろうというようなことは指摘しております。
　さて、そういうようなことで、最後に提言をさせていただいております。三十五ページに飛ばさせていただきたいんですが、そこでは、新しい消費者の保護を基本とした包括的な食品の安全を確保するための法律、これを新たに作ってほしいと。それから二番目は、括弧の二ですが、リスク評価を中心として、独立性・一貫性を持ち、各省庁との機能調整を持つ新たな食品安全行政機関を設置すること、この二つを、上の方で書いてありますが、政府は六か月をめどに成案を得て、必要な措置を講ずべきであるというふうに提言しております。
　さて、答申を終わりまして、私どもの気持ちを若干お話ししてみますと、私たちはこのＢＳＥ問題のこれまでの政府の対応を事実に基づきながらクールに客観的に検証し、それを評価し、今後の食品安全行政の在り方について検討してまいりましたが、検討を重ねるにつれて、食品の安全を求める消費者、苦悩を続ける畜産農家や食肉・外食産業者を始めとした国民全体から熱いまなざしを背中に受けながら審議を続けてまいりました。要するに、国民、全国民に負託された重大な任務を痛感しながら議論を進めてきたわけでございます。委員会は透明性を持たせ公開とし、委員主導の報告書案を作成し、その調整過程もまた国民の皆さんの見ているところで進めてきたつもりでございます。そのことは、傍聴席から、あるいはインターネットで公開される議事録を見ていただくと明らかであろうと思います。委員一同、その国民から負託された課題に対して十分こたえることができる答申ができたものと確信している次第でございます。
　以上でございます。