○参考人（高橋和之君）　ただいま御紹介にあずかりました高橋です。よろしくお願いいたします。
　今日は、議院内閣制に関する見解を述べる機会を与えていただきまして大変光栄に感じております。日ごろ考えてまいりました私の憲法理解を御披露させていただき、少しでも皆さんの参考になるとすれば大変幸せに感じます。
　憲法は、統治機構に関して二つの種類のルールを定めております。一つは、政策を決定していく方法についてのルールであり、もう一つは、法律化された政策を執行していく方法に関するルールであります。議院内閣制は前者に属し、後者は法の支配とか法治国家というものを制度化する領域に属するものと私は考えております。国の政策を決定し執行可能な状態にするには、政策を予算と法律の中に具体化する必要があり、それを行うに際して依拠すべきルールとして議院内閣制と呼ばれるメカニズムが定められているのであります。日本国憲法は、国会が内閣総理大臣を指名し、衆議院が内閣を不信任する権限を持ち、これに対して内閣が衆議院を解散する権限を持つことを規定しておりますから、典型的な議院内閣制を採用したと言うことができます。
　しかし、議院内閣制の運用の仕方は、選挙制度や政党制の在り方などによって異なりますから、国により様々であります。その特徴を比較するために提案された分類で、私が日本の問題を考えるのに非常に示唆的であると考えているのは、直接民主政と媒介民主政という区別であります。
　直接民主政といっても、古代ギリシャ的な直接民主政を意味しているのではなく、制度的には代表制を前提にした区別でありまして、国民が選挙で代表者を選ぶのでありますが、それを通じて、実際上、国民が直接、首相とその政策を選択したと言えるような具合に議院内閣制が機能する場合を直接民主政的運用といい、イギリスの議院内閣制の機能の仕方がその典型例だとされます。
　これに対して、選挙の結果、首相とその基本政策の選択が明確には表れず、その決定が議会内の諸党派の間の話合いによりなされるという在り方を、決定が代表者に媒介されるということから媒介民主政的運用といい、ヨーロッパの比較的人口規模の小さなベルギーとかオランダ、あるいは北欧諸国などの議院内閣制の運用の仕方がその例とされております。
　この分類は、議会における政策決定の在り方に着目するという視点からは、対決型と協調型と呼ばれることもあります。イギリス型では、選挙の結果、基本政策の選択が終わっておりますから、勢い、議会での討論は、与野党の妥協を模索するというのではなくて対決する形のものになるのに対しまして、媒介民主政では、党派間の妥協と合意を模索する協調型になるというわけであります。
　この直接民主政と媒介民主政、あるいは対決型と協調型のどちらが民主政治の在り方としてより優れているかということは、これは一概には言えません。しかし、各国の政治文化の在り方や歴史の違い等との関連で、その国にとってどちらがより適しているかということはある程度議論できるのではないかと考えております。
　この分類を頭に置いて、戦後日本の議院内閣制の運用の仕方をとらえるとすると、いわゆる五五年体制という形で日本では議院内閣制が運用されてきたわけですけれども、この五五年体制下においては媒介民主政的であったと私は考えております。
　選挙の結果、自民党が多数を獲得していたという点のみに着目いたしますと、国民が直接選択をしていたのであり、直接民主政的であったのではないかというようにも見えますが、しかし、そこで国民が行っていたのは体制選択にすぎず、現実の首相と基本政策の決定は、選挙後に自民党の派閥間の話合いで行われるというのが通常でありました。派閥が政党内政党という性格を持っていたということを考慮いたしますと、これは媒介民主政的であったというべきであろうと思います。
　当時、学説やメディアの支配的論調が、日本国憲法が想定する政治の在り方をどのように理解していたかといいますと、議会制民主主義論がそれでありました。憲法は、国民主権を掲げ、国会を国権の最高機関と宣言し、国会が内閣総理大臣を指名すると定めていますから、国民により直接選挙された国会こそが政治の中心に置かれ、国民の間に存在する様々な意見を忠実に反映した国会が討論を通じて政策決定を行い、それを内閣が官僚機構を使って忠実に執行していくんだという政治の在り方こそ憲法が想定し得るものであるという理解であります。
　この考えを基礎にして、国民の意思が議会に反映されていないといって腐敗選挙や定数不均衡を批判し、あるいは代表者による討論と合意形成が適正に行われていないんじゃないかといって強行採決とか議事妨害などを病理として批判してきたのであります。これは媒介民主政的な理解を基礎にした批判であったと私は考えております。
　他方、戦後の現実の政治は、戦前と同様に官僚機構を中心に行われてまいりました。この実態は、議会制民主主義論からすると、本来国会が政治の中心となって政策決定を行うべきであるのに、実際は官僚が実質的な政策決定を行っており、これは憲法に反する非民主的な在り方だということになります。
　議会制民主主義論者には、官僚が実質的に策定した政策を実施するための法律と予算が官僚の要請を受けて内閣によって国会に提案され、それが十分な審議、討論を経ないまま与党の数の論理により承認、可決されており、議会による決定が形式にすぎないものとなり空洞化されているという批判になって表れたのであります。官僚に対する批判が特に強くなるのは、経済成長が停滞し、分配がゼロサムゲーム的になることを契機にいたしましたけれども、国民に痛みを与える決定を民主的正統性を欠く官僚が行うことは許されないんではないかというふうに感じるようになったのであります。
　では、このとき官僚に取って代わるべき主体として想定されたのは、議会であったのでしょうか。議会制民主主義論からいえば、そうなるはずでありました。しかし、議会は、その組織と行動の準則からして、現代政治の要請には的確にこたえることが困難な機関であります。国際化がますます進展する中で、現代国家は臨機応変の対応を迫られます。それにこたえ得る機関は、日本国憲法上は議会ではなく、内閣以外にありません。そうだとすれば、内閣により迅速な対応を可能とする権限を与えると同時に、その内閣が暴走しないように民主的コントロールを行うという戦略が必要になります。議会制民主主義論は、そのような目的から構成された理論ではないのであります。
　私は、現代日本国家の課題により良くこたえ得る議院内閣制の在り方につき、国民内閣制論という考え方を提案し、主張をしてまいりました。これは、イギリス型をモデルにし、それを日本の現状の改革に適用させようとしたものであります。
　政治には、まず誰かが国家、社会が必要としている政策の提言を行い、その支持者を獲得していこうというアクション、イニシアチブを起こすことが必要です。しかし同時に、アクションの暴走を防ぐためにコントロールも必要です。この政治におけるアクションとコントロールのバランスという見方を議院内閣制の運用の仕方に投影いたしますと、アクションの主たる担い手は内閣であり、コントロールの担い手は国会であるという役割分担になります。議会制民主主義論が決定と執行という図式で議院内閣制をとらえ、したがって、議会に決定、内閣に執行の役割を配分したのとは、役割のとらえ方が異なっております。
　そこで、新たに重視されることになった内閣によるアクションにデモクラシーが要求する民主的正統性をどう確保するかということが問題になってまいりますが、それを議会による選任だけに見ていたのではアクションが必要とする強固な基盤は得られないと考えまして、国民による事実上の直接的選択と関連付けようというのがここでの戦略ということになります。内閣は、議院の信任よりは国民の直接的信任に基礎を置くべきだということで、これを私は国民内閣制的運用と呼んでおります。
　国民に支持された基本政策の選択を基礎に、内閣が官僚の協力を得てそれを強力に実施、執行し、国会、特に野党がこれをコントロールするというのが私の描く議院内閣制の運用の在り方であります。
　国会の役割を基本的には内閣のコントロールという観点から理解するとした場合、憲法の採用している二院制はどのように理解すればよいのでしょうか。国会の役割を議会制民主主義論のように政策決定というところに見る場合には、国会をアクションの担い手と見るわけでありますから、二院制は相互の抑制、均衡を通じてアクションの行き過ぎを防止する制度だという理解になるでありましょう。
　これに対して、国会の役割をコントロールに見る場合には、アクションを担う内閣の立場から見れば二つの院のコントロールを受けるということになりますから、コントロールが強化されるということになります。したがって、アクションとコントロールの適切なバランスを考える場合、このことに留意する必要があると考えております。
　このことを頭に置いて衆議院と参議院の役割分担を考えますと、両院のコントロールを異なるものと考える必要があります。同質のコントロールと考えたのでは、屋上屋を重ね、コントロールがアクションに優越し、バランスを失するということになるでありましょう。そうならないためには、衆議院によるコントロールで生じ得る不十分な審議を参議院で補完し、適正なバランスを回復するという説明になるかと思います。
　より具体的には、衆議院で十分に議論されなかった論点を補足し、国民に内閣が提案し、衆議院の多数派が支持をしている政策の意味と問題点をよりよく知らせるためのものという理解になります。
　いずれにせよ、コントロールの役割を遂行する中心主体は野党ということになりますから、特に衆議院において十分に代表されていなかった少数派の視点から論点が解明されるような議論が十分に行われるということが必要だということになります。
　しかし、コントロールはアクションを不可能にするものであってはなりません。国民の支持を得て選択された政策は、原則的には実施される権利を持つと考えるべきであります。政治にはあらかじめ判定できる正解というものがあるわけではないと考えておりまして、常に試行錯誤していく以外にないと思います。したがって、施行される権利が認められると考えるべきだということであります。
　そこで、このような考えから、憲法の定め及びその現実の運用を見ますとどのような問題があるかということを最後に簡単に指摘させていただきたいと思います。
　本日のテーマは内閣の在り方ということでありますが、内閣自体の問題についてはほかの意見陳述が予定されておりますから、私は内閣との関連で見た国会の在り方に焦点を当てることにさせていただきたいと思います。
　第一に、内閣のコントロールが国会の最も重要な役割であるということから、行政をコントロールする制度、例えば情報公開制度とか行政手続法というような制度、こういった制度の制定は国会が自らのイニシアチブで積極的に行うべきものであるということであります。情報公開法や行政手続法というのが、本来国会の側で提案すべきものであった、にもかかわらず内閣提案として制定されたということは、国会の側としては反省すべきことではないかと私は考えております。
　第二に、国会によるコントロールの中心的主体となるのは野党であるということを考え、野党がその役割を効果的に果たし得る権限と手続を確立する必要があります。例えば、憲法が議院に与えている国政調査権は行政のコントロールのための重要な権限でありますから、これを野党が発動し得るようにする必要があります。
　国政調査権を発動するかどうかを多数決で行うということになりますと、野党にはこの権限を十分に活用できないということになりますから、調査自体は少数派による決定ができるようにすべきであります。しかし、もちろん、調査の結果を踏まえて議院の意思を議決し、表明するという場合には、当然多数決により行うということになります。
　第三に、参議院によるコントロールは衆議院における討論により十分に扱うことのできなかった論点や視点を明らかにすることが中心になるべきことを考えますと、そういった点を最も鮮明に意識し得る立場にいるのは野党でありますから、審議の主題と時間配分、議事日程の決定については野党のイニシアチブを最大限尊重する必要があると考えております。
　第四に、しかしコントロールが強くなり過ぎてアクションが不可能になってしまうということは避けなければなりません。これが特に問題になるのは、いわゆるねじれ国会となったときでありますけれども、日本国憲法は参議院に非常に強い権限を与えておりますから、参議院の多数を制している野党がその権限をとことん行使する場合には、こうした問題が生ずるということになります。
　これを解決する方法としては、一つは、憲法が想定する衆議院で三分の二を形成するという方法が考えられますけれども、それが困難ならば、協調型の運用を目指す以外にありません。最も極端には大連立の形成ということになりますけれども、それが民主政治の在り方として好ましいかどうか疑問があります。
　私は憲法が改正されない限り、野党の見識に期待する以外にないと思っております。少なくとも予算関連法案については、予算の承認に衆議院の優越が認められているという憲法の精神からいって、参議院の野党はその問題点を明らかにするための十分な審議を行った後は、法案に賛成しないまでも可決に至り得るような配慮をすべきではないかと考えております。
　具体的な方法としては、無記名投票とか党議拘束を外すとか、あるいは投票を棄権するとかいろいろ考え得ると思いますけれども、こうした野党の賢慮、賢い思慮に期待ができないというのであれば、憲法改正をして参議院の権限を弱める以外にないということになります。参議院の役割としては、内閣及び衆議院多数派に再考を求めるというのが基本であります。一定期間の停止的拒否権のようなものにする必要があるのではないかと私は考えております。
　第五に、ねじれ国会に関連しますが、参議院による内閣に対する問責決議は憲法上問題があると思います。決議をするだけならまだしも、問責した内閣とは一切の交渉を拒否するというのは、内閣総理大臣その他の国務大臣の議院出席の権利を規定した憲法六十三条に反するのではないかと考えております。
　以上、簡単でありますけれども、私の意見陳述とさせていただきたいと思います。
　御清聴ありがとうございました。