○参考人（植草益君）　東京大学の植草でございます。
　規制緩和に関する本日の私の意見は、既に皆様方に配付されております日本経済新聞の十月十六日の「経済教室」に発表いたしました論文をベースにしておりますので御参考にしていただければ幸いでございます。
　なお、私は去る十月二十七日に衆議院の規制緩和に関する特別委員会においても参考人として意見陳述をいたしております。本日の意見もこの衆議院での意見陳述とかなりの程度重複いたしますが、そこでは述べられなかった問題も含めて本日は意見を述べたいと思います。
　細川政権になってから、政府はまず九月十六日に緊急対策の一環として九十四項目の規制緩和を発表いたしました。また、十月二十七日には第三次行革審が最終答申を発表して、この中で規制緩和と行政改革について答申を提出しております。さらに、細川総理の私的諮問機関としての経済改革研究会、通称平岩研究会が十一月八日に中間報告の中で規制緩和の基本方針を発表いたしました。これらの動向を見ますと、細川政権になってから規制緩和が従来に増して一層大きな政策課題として位置づけられているのがよくわかります。
　中でも、平岩研究会の中間報告は規制緩和に関する基本方針と推進の方向についてかなり具体的に意見をまとめております。この研究会の現在の国内及び国際情勢における役割を考慮いたしますと、この中間報告は今後かなりの拘束力を持つと思います。しかし、率直に言ってこの答申は産業別及び法律別の現行の規制をいかに緩和・撤廃するかという具体的な内容についてはほとんど白紙に近いと言って過言でないと思います。規制緩和の具体的な方策についてはさらに今後の検討が必要と思います。
　規制緩和の具体的な内容に入る前に、規制緩和の必要性について考えておきたいと思います。規制緩和は、一九八一年発足の第二次臨調、臨時行政調査会以来、現在の第三次の行革審まで十三年間にわたって取り組んできた課題であり、今さら規制緩和の必要性を述べる必要もないと考えられますが、現時点に立ってみても規制緩和の推進は次のような観点から必要であると思います。
　第一に、主要な規制産業としての公益事業、電気通信、運輸及び金融業は社会経済のインフラストラクチャーを形成しておりますが、日本の二十一世紀に向けた社会経済の発展には新たな高度のインフラストラクチャーの構築が不可欠となっています。　　　　　　　まず、電力業におきましては、全国的な規模での新たな電源立地の確保や送配電網の建築が今や緊急課題となっておりますし、都市ガス産業においても、地球環境問題、国際的なエネルギー事情、国内のガス供給体制の整備の観点から全国的なパイプライン網の建設が必要となっております。電気通信産業においてはＩＳＤＮ体制に向けた全国的なディジタル回線網を早期に構築する必要があります。運輸業においては、新たな高速の鉄道網や道路網の建設整備が課題となっております。金融業においても、国内的には銀行、証券、保険を統合した総合的なサービス供給体制の整備やそれらを統合した国際的な金融決済、情報処理システムの構築が必要になっております。
　このような公益事業、電気通信、運輸及び金融業におけるインフラの再構築は、国土の効率的有効利用の観点から各産業が一体となって推進される必要があります。しかし、この新たなインフラの構築には官庁間の縦割り行政や時代にそぐわなくなっている事業法による規制が大きな障害となっております。
　第二に、日本の産業構造は今大きく変化しようとしています。日本の製造業においては、一九七〇年代からエネルギー事情の変化や生産技術体系の変革などを背景にいたしまして、基礎素材型産業から加工型産業へと生産の比重が変化してまいりました。
　中でも、機械産業、これは広い意味でございますので具体的には一般機械、電気機械、それから輸送用機器及び精密機器でありますが、これらが国際競争力を強化いたしまして、主導的産業になってきました。しかし、輸送用機器や電子機器の国内及び先進向け需要は既にサチュレートした感があります。しかも、国際競争力を再強化しつつある欧米企業や新たに競争力をつけつつあるＮＩＥＳの企業によって日本の機械産業は追い上げられておりまして、生産、販売の効率化と、より高度な製品の開発に向けた新たな企業努力が必要になっております。
　生産、販売の効率化は生産の自動化、省力化、情報化が中心となりますが、これらは最終的には電気代を含めたエネルギーコストや通信コストの支出の上昇を招くことになります。それが全体的なコストを引き上げるわけでございます。そこで、製造企業はこれらの料金の引き下げを要求しておりますが、現在の硬直的な料金制度のもとではこれに対応できません。また、現在ハイテク分野を中心に新たな産業が生々発展しておりますが、これらの産業の発展のためには、インフラストラクチャー分野の産業の料金の低下やサービスの多様化が不可欠となっております。この観点から見ても、現在の規制産業の料金制度を含めた規制緩和が不可欠であると思います。
　第三に、配付した資料に詳しく述べてありますが、規制緩和は参入や価格規制の自由化によって企業間競争を激化させます。その結果として、料金水準の低下、料金体系の多様化、サービスの多様化をもたらすだけでなく、それらが需要の拡大を生み、また競争に生き抜くための合理化・効率化投資や新規サービス提供のための投資が拡大します。この結果として、内需を中心とした経済成長を促進いたします。
　別の言い方をいたしますれば、規制緩和は多様なサービスの提供に伴う消費者選択の拡大、規制領域において特に大きな内外価格差の縮小、ビジネスチャンスの拡大、外国企業への市場開放、内需を中心とした経済成長など、多様なメリットをもたらすわけであります。
　第四に、近年の政治汚職、金融業の不祥事、建設業の談合事件は、いずれも規制産業において発生しております。許認可行政は、新たに許認可を受けようとする企業に独占的ないしは安定的な供給権を与え、既に許認可を受けている企業にその権益を維持させることになるので、企業は規制官庁やその行政に影響力を持つ議員に多様な献金等を贈る誘因を持つわけであります。また、既に競争が展開されている産業において無理に価格規制が実施されますと、アンバランスな価格体系が形成され、その結果として証券業における差益還元問題等が発生するわけです。現在、これらの問題と関連して政治改革の大きな課題となっておりますが、それと同時に行政改革と規制緩和を一体とした新しい日本経済の構築ということが大きな課題になっていると思います。
　さて、規制緩和の具体的な方策でありますが、これについては、先ほども述べましたように平岩研究会の報告がグランドデザインを発表しておりますが、具体的にはまだ白紙の状態であります。ここで、私は具体的と言いましても約四百九十にも及ぶ規制関連法律について、全体にわたって具体的意見を述べることはとてもできませんので、概略だけを述べさせていただきたいと思います。
　公的規制は、規制の目的からいたしまして経済的規制と社会的規制の二つに大別できます。経済的規制につきましては、さらに自然独占分野と競争分野に分けて見ることが大切でして、自然独占分野については、まずこれは電気、ガス、水道、市内電話などの規模の経済性やネットワークの経済性の大きい産業についてでありますが、これらの産業につきましては、現在でもこれらの経済性が大きく作用しているか否かを検討することが先決であります。
　私ども経済学者は、現在の規制緩和について大きな関心を示しておりまして、近く「講座・公的規制と産業」全五巻を刊行いたしますが、その研究の中で、技術革新、産業融合、国際競争等の進展によって自然独占性が薄れている産業が多くなっていることを明らかにしてまいりました。電気では特に発電分野、都市ガスでは大口需要分野、電気通信では市内電話を除く第一種通信事業における規制緩和が重要な課題となっております。しかし、これらの産業ではなお自然独占性が強く残る分野もありまして、例えば電気における配電分野、都市ガスにおける小口需要分野、電気通信における市内分野などでありますけれども、ここでは規制を緩和・撤廃することは国民経済的に見て適当ではないと判断いたします。
　ただし、この分野では従来の規制を存続するよりはインセンティブ規制を大胆に導入すべきであると思います。インセンティブ規制についてはかなり専門的でありますので、できれば私が書きました「公的規制の経済学」という本を参照していただきたいと存じますが、具体的には規制企業間が生産性を向上させて料金を下げたりサービスを多様化するように企業にインセンティブを与える制度でありまして、これは意外なほど大きな効果をあらわします。
　次に、運輸、金融、流通、建設などの企業数が多い競争構造における規制につきましては、多くの場合に利用者保護の観点から規制が実施されておりますが、実際には利用者保護よりは企業保護の方が強く、消費者の選択を阻害している場合が少なくありません。
　すなわち、企業が多過ぎると過当競争によって倒産する企業が発生して生活必需的なサービスが十分に確保できなくなるという理由で参入規制や価格規制が実施されておりますが、それは利用者保護よりは企業保護になって、結局は消費者が多大の規制費用を負担し、高い価格のサービスを買わされることになります。競争構造の規制産業においては、大胆に参入規制と価格規制を緩和・撤廃することを最優先にすべきであると思います。
　経済的規制分野において、実質的な規制緩和を実施するのであれば、何よりも規制の核となっている参入規制と価格規制を緩和・撤廃することが必要であって、それに付随した多様な規制をさらに体系的に緩和・撤廃する必要があるわけであります。
　ただし、金融業のように利用者保護の観点から参入が一定程度必要な場合には、従来のような需給調整を目的とした参入規制でなく、財務、経験などを主体とした参入適格要件を設けまして、それにパスする企業にはすべて参入を許可するという参入要件規制とか、最近では難しく義務許可制という言葉を使いますが、こういう方式に転換すべきであると考えます。
　また、価格規制については公共性の強いサービスについてだけ規制を残し、その他の価格規制は撤廃してよいというふうに考えます。
　次に、社会的規制について見ますと、社会的規制は国民の健康、衛生、安全の維持向上、自然環境の保全などを目的としております。経済学的に言えば、公害などの外部不経済の発生防止、麻薬などの非価値財の供給制限、医療などの社会的公共サービスの安定供給を目的としております。
　したがって、市場経済を基礎とする経済体制においては社会的規制は欠くべからざるものでありますから、この規制緩和には慎重に対処する必要があります。しかし、現在のように企業の自己責任が強くなり、消費者の価値観が多様化した経済社会では、政府が余りに多くの事項にわたって社会的規制を実施することは時代にそぐわなくなっていると思います。
　さらに、社会的規制を目的としながら実際には経済的規制に転化しているものが多く、このようなものがその産業の発展を阻害している場合があります。例えば医師法、医療法、薬事法などはいずれも国民の健康、衛生、安全の確保を目的とする法律であり、まさに社会的規制の範疇に入るものでありますが、これらの法律が一体となりますと経済的規制全般が実施されてしまうということになります。
　すなわち、病院などの開設に関する参入規制、薬価基準による価格規制、多様なサービスの質の規制、事業計画規制、投資規制、財務・会計規制など、すべての経済的規制が実施されているわけです。社会的規制の本来に立ち返って、資格制度や安全確保を中心とした規制に戻すべきであるというふうに私は考えます。
　さらに、社会的規制には基準・認証制度や検査・検定制度がありますが、企業における品質の高度化が進んだ現在ではこれらの制度は不要なものが多くなっておりますし、製造物責任制度を確立すれば、その多くは廃止してよいというふうに考えます。
　規制緩和について、これまで主に産業別、法律別の内容について申し上げましたが、規制緩和は規制の仕組みの改善ということも含めるべきであると思います。これは行政指導とか、縦割り行政とか、役人の天下りとか、規制を監視、是正する制度などを含むものであります。
　まず、行政指導の弊害を是正し、行政を透明化するために行政手続法が今国会で成立いたしましたが、この内容を国民に知らしめる努力と、これに関連する諸法律の改正を期待いたします。
　また、縦割り行政の弊害を是正するためには、第三次行革審が行政官庁の統廃合を提案いたしましたが、これを素材として行政組織の改革にぜひ着手していただきたいと思います。特に、特定の産業だけを対象として法的規制を実施している官庁に規制の弊害が目立ちますので、この問題の解決に向けた組織変革が必要だと思います。
　次に、規制を監視、是正する制度に目を向けますと、これは国会による監視、総務庁による行政監察、行政被害者による行政訴訟、行政に対する苦情を処理するオンブズマン制度、審議会など多様なものを含みます。
　行政権の乱用を是正するためにこのような幾つかの監視、是正制度があるということは、民主国家として誇ってよいと思いますが、いずれも改善の余地が大きいと思います。国会による監視については、議員の産業界との癒着を発生させないような制度を担保しつつ、このような制度については、特にここに開かれておりますような特別委員会を常置するということが私は必要だというふうにかねてから考えているところです。
　二番目の行政監察については、これを今後さらに拡充し、さらに行政勧告を守るよう義務づけるような法改正を期待したいと思います。
　これをさらに一層強化するとすれば、行政委員会のような新たに独立した強力な機関をつくるという必要もあると思います。
　行政訴訟は、日本では余り多くなく、その多くが教科書裁判に集中しておる現状でありまして、現在の規制に関する行政力の乱用について行政訴訟をするというケースは非常に少ないのであります。行政手続法が制定されましたので、今後行政訴訟がやりやすくなると私は判断しておりますが、行政訴訟をしようとする企業に対して官庁が種々の嫌がらせをする行為がありますけれども、今後はこれに対する是正をお願いしたいと思います。
　さらに、総務庁、経済企画庁、法務省によるオンブズマン制度が現在ありますが、これはかなりの程度有効に機能していると私は判断しております。規制に関する特別のオンブズマン制度をつくるべきだと私は判断いたします。
　最後に、規制緩和をすれば、競争の激化を通じて消費者被害、雇用調整、企業倒産、不公正取引が増大する可能性があります。この問題には、製造物責任制度、製品信頼保険制度、預金保険制度、雇用確保対策、独占禁止法等をもって対処する必要があります。これらは新たな規制ではなく、企業及び消費者の自己責任を主体とした制度であります。既に、日本の企業はその責務を果たすに十分な能力を備えており、消費者も意識改革を果たしつつこれに対処するだけの能力を備えていると私は判断いたします。その能力を発揮するための新たな制度だと思います。
　最後に、現在のように規制緩和が必要だということで規制緩和の大合唱があるわけであります。まさに規制緩和に対する大きな流れがあるわけでありますが、私はこの流れはそう長くは続かないと判断しております。今は総論として賛成している産業の多くは、規制緩和の具体案が出れば反対の立場に転ずることが目に見えているというふうに私は思います。どうか粘り強い規制緩和の実施を期待いたします。
　以上であります。