○参考人（山谷清志君）　同志社大学の山谷でございます。
　今日はこういう席にお招きいただきまして、どうもありがとうございます。
　独立行政法人に関しまして若干考えておることを御説明させていただきます。お手元に五枚物の紙があると思いますが、これに沿ってお話をさせていただきます。
　常々私、独立行政法人について考えておりますことは二点ございまして、一つは独立行政法人の評価でございますが、この評価の視点が非常に細かな部分に集中してしまっていて、大局的な考え方ができていないんではないかと。で、それを改善するには政策評価とつなげる、連動させると、こういう方法があろうかと考えております。
　もう一点は、資料でもお配りしておりますが、独立行政法人評価委員会、これ各府省お持ちなんですが、この機能が、やはりまたその各府省ごとに評価委員会がございますので、これもまた非常にその評価の視点を断片化させてしまって余りうまく機能しないのではないか。こういう二つの問題点があろうかと考えております。これについて今日はお話をさせていただきます。
　よく独立行政法人について評価をする際の視点でございますが、三つ強調されております。財務内容の改善、これは節約とか経費削減という視点でございますが、二つ目が業務運営の効率化、ここではアウトソーシングとかあるいは業務委託、民間委託、この手の議論が出てまいります。それから三つ目でございます。事務の外部委託、事務事業の見直しということで事務の外部委託、事業の外注、この手の話が出てまいります。
　独立行政法人の評価の議論ではこの手の話が非常に多うございまして、それを評価したものが今度は総務省の各府省が評価したものが総務省の政策評価・独立行政法人評価委員会というところに参りまして、そこでまた評価の評価をする。しかし、ベースはこの三点でございますので、非常に議論としては細かな、もう少し経費を削減したらいいのではないかとか、あるいは施設とか設備であれば稼働率が非常に低いという、この手の話に終始していくわけです。
　ただ、この議論を延々と続けてまいりましても、中期目標期間が終了する際、三年ないし五年の中期目標期間がございますが、この終了時にその独立行政法人が本来必要なのかどうかという議論がなかなか見えてこないということがございます。なかなか見えてこない中で、繰り返し繰り返し効率化とか経費削減の議論が延々と出てきますので、なかなかその統合とか廃止とかの議論につながりにくい。もう少し言いますと、国民一般の方々にとって非常に分かりにくいという、こういう議論になっております。
　そこで、政策評価との連関が必要なのではないかというふうに考えるに至ったわけです。その契機といいますのは、きっかけといいますのは、一枚目の１．にあります「独立行政法人の主要な事務及び事業の改廃に関する勧告の取組の方針」、これは総務省の政策評価・独立行政法人評価委員会の決定でございますが、これがほとんどそのまま閣議決定になっておりまして、「中期目標期間終了時における独立行政法人の組織・業務全般の見直しについて」という平成十五年の八月一日の閣議決定でございますが、この議論につながっております。
　ここでは、この閣議決定の中では、検討の視点として（１）から（４）の四つの視点が挙げられております。一つ目が政策目的の達成状況、事務事業の在り方に関する視点のところでございますが、ここでその政策目標の達成状況と絡めてどういうふうに議論するのかという話が出てまいります。二枚目に行きまして、もう一つございますのが、社会経済情勢の変化の状況という議論も出てまいります。よく言われるように、歴史的な使命が終わった独立行政法人をどうするのかという議論がこの辺りに絡んでくると思います。
　それから、②のところでございますが、事務事業、事務及び事業を制度的独占により行う必要性があるのかどうか。つまり、その業務をその独立行政法人だけがやる必要があるのかどうかという議論でございまして、これは本来、独立行政法人というのは競争のメカニズムを入れた方がうまく機能するのではないかという考え方が一つございまして、そのことを考えるときにこの議論が生きてくると考えられております。
　それから、（２）でございますが、事務及び事業を担っている実施主体の適切性に関する議論でございます。よく言われるように、独立行政法人というのは特殊法人の看板の掛け替えではないかというふうな議論が出てくるときに、この実施主体が本当に適切なのかどうかという視点でいろいろこう考えていただく、こういうことでございますが、要するに、民間でできるものは民間で、地方でできるものは地方でという議論がございますが、そこに絡んでくる議論でございます。
　（３）でございます。事務及び事業の効率化、質の向上等の状況に関する視点でございますが、この点に関しては繰り返しいろいろなところで議論されておりますので、省略させていただきます。
　（４）、事務及び事業の見直しの経緯の検証に関する視点。つまり、いろいろなところで事務及び事業の見直しをされているんですが、またその勧告が出ているんですが、独立行政法人若しくは各府省がその見直しの意見、勧告その他をきちんと反映しているかどうかという視点がこの（４）でございます。
　この今まで申し上げました（１）から（４）までの議論が、せんじ詰めればどういう話になるのかということがこの（５）でございまして、これは独立行政法人の事務及び事業について想定される措置ということで出てきております。
　①から⑨までございまして、まず①から、廃止、②は移管、③が制度的独占の廃止、④が自主財源による事務及び事業や受託による事務及び事業への移行、事務及び事業に係る補助金等依存度の更なる縮減というふうに書いておりますが、要するに、財源は自分で賄うことができる場合は自分で賄う、補助金の方はなるべく削っていく、こういう視点でございます。⑤が、ほかの独法、独立行政法人又は国へ移管する、三枚目でございますが、⑥が民間委託、⑦が戦略化・重点化又は整理縮小、⑧が運営の合理化・適正化、⑨が市場テストというふうなことでございます。
　実は、この①から⑨まで挙げておりますが、この視点というのはかなり独立行政法人にとっては厳しい視点でございまして、場合によっては廃止もあり得るし移管もあり得るというこの議論のときに、本来その独立行政法人が何のために存在しているのかということの議論がなかなか表に出てまいりませんので、やはりそこでは政策評価と絡めて議論した方がよいのではないか。つまり、政策の視点から見た場合にこの独立行政法人は必要なのだというふうな議論が必要なのではないかというふうに私は考えております。
　この議論、実は学者が頭の中ででっち上げた議論というよりは、もう既にいろいろなところでこの手の話が出てきております。例えば、三枚目の２．の行政改革会議の最終報告でございます。平成九年でございますが、ここでは三つの柱が書かれておりまして、国の果たすべき役割の見直し、②が政策の企画立案部門と実施機能の分離、そして③政策立案部門と実施部門の連携と政策評価と。ここのところに「実施過程における効果の検証も欠かせない。」という一言がございまして、要するに、政策の評価とその実施部門の評価、これをうまくつなげて考えるべきではないかというふうなことに読めると思います。
　これに更に念を押しているのが３．でございまして、閣議決定「行政改革の重要方針」という、これは去年の十二月に出たものでございます。ここでは、重要なところは、「法人の事業の裏付けとなる国の政策についてもその必要性にまでさかのぼった見直しを行う」、これが書かれておるわけです。要するに、政策本来の目的から見てこの独立行政法人が必要なのかどうか、あるいはその仕事は政策の目標達成に貢献しているのかどうかというこの視点が必要なのではないかというふうに閣議決定では書かれてあるわけです。
　さて、それでは政策評価の方はどういうことになっているのかということを考えていただきたいわけなんですが、これが４．でございます。政策評価の現状というところでございますが、これは総務省の行政評価局が「各府省が実施した政策評価の点検結果―評価法三年目の状況と今後の課題―」という、こういう文書を出しておりまして、その中にあるものでございます。
　①でございますが、施策レベルの政策についての事後評価の取組は、実績評価方式を用いた評価がほとんどとなっていると、こういう話が書いております。実績評価というのは、御存じのように、目標を数値化して、その数値をどれぐらい達成したかという議論でございますが、これはその政策目標というのが所与である、もう既に決められている話であって、その政策目的と手段関係の適合性が、もう適合しているのだと、目的と手段がきちんと適合しているというふうな前提でこの議論が、実績評価の議論が存在するわけです。
　ただし、政策評価を見まして分かることは、果たして本当にその政策目的とその手段の適合性がきちんと適合しているのかどうかと、このところが実はよく分からないところがあって、その中で取りあえず数値目標を掲げて、その目標を達成したという形になってしまっているものが少なくありません。
　②、事業評価でございますが、法律では、研究開発、公共事業、政府開発援助、ＯＤＡでございますが、これをやることになっておりますが、それ以外の部分でも事業評価は多いわけでございます。ただ、この事業評価というのが御存じのように非常に細かな議論に終始しがちで、それが果たしてきちんとその政策目的に貢献しているのかどうかというのがまた見えてこないところがございます。
　③でございます。事前評価を行った政策について事後評価を行っているものはわずかであると。これは、事前にこういう効果が見込まれるからこの事業を実施すると、こういう前提でやるわけなんですが、実はそれについて事後評価を行っているというものが非常に少ない、こういうことでございます。
　④、これは結論でございますけれども、事務事業レベルの政策についての事後評価の実施はわずかとなっているということが書いておりますが、実はこれは独法の話と絡んできておりまして、独法がいろいろ各府省の政策の枠の中で事業を展開しているときに、それをきちんと事後的に評価をしているかどうかというところが実はわずかではないかというふうに考えられております。
　⑤でございます。四ページ目でございますが、特定のテーマについて、特定テーマに係る政策効果の発現状況を様々な角度から掘り下げて分析し、政策に係る問題点を把握するとともに、その原因を分析する総合評価方式による評価の取組は少数となっていると。ここが非常に強調したいところでございますが、総合評価というものは、政策全体を総合的に見た場合にどうなのか、あるいは、昔は総合評価というイメージではなくて政策体系評価という言葉がございましたが、この政策目的にこの手段は適合しているのかどうかと、こういう視点で見る、ここのところが少数であるということになっておりまして、そういう意味でいうと、独立行政法人の評価を考えるときもここの部分が非常に問題になってくるということでございます。
　これをさらに、５．でございますが、総務省の政策評価制度に関する見直し、これは法律で、たしか参議院で政策評価の法律を作るときに御議論されて、附則に付いておりました三年たったら見直すというあのところでございますが、この見直しの方向性の中で、「政策の体系化は、上位の目的に照らした評価を行うことで評価の的確さを確保する」、あるいは、下のところのアンダーラインのところでございますが、「政策全体における施策等の位置付けや、施策を構成する主要な事務事業など政策の構成要素を明示した上で、政策の評価を行うこととする。」と、こういう見直しの方向性が出てきておるわけです。
　これを考えた場合に非常に重要なポイントになってくるのが、実は政策の体系の中でこの事業はどういう意味付けになっているのかということを考えていただくということでございますが、なかなかイメージしづらいものですから、五枚目のちょっと紙を見ていただきたいんですが、絵の部分でございます。「評価の実施体制と評価対象の概念図」ということで、これは外務省がＯＤＡの評価に関して出しておりますガイドラインの三十七ページのところに付いております。
　政策レベル、プログラムレベル、プロジェクトレベルというふうに政策の体系が明確化されておりまして、その中で評価の体系もございます。つまり、政策レベルとプログラムレベルは外務省が中心になって評価活動をする、細かなプロジェクトレベルについて、つまり、実際にはＪＩＣＡとＪＢＩＣ、国際協力機構と国際協力銀行が行っているわけですが、その細かな事業レベルに関しては独立行政法人が責任を持ってやる、その情報を外務省に上げる、こういう仕組みを考えておるわけなんですが、実は、先ほどの四ページ目に戻っていただいて、総務省が、５．で書いております政策評価制度の見直しに関する方向性でございますが、やはりこのイメージが一番ぴったり適合するのではないかなというふうに考えております。
　６．でございますが、「行政改革の重要方針」ということで、これもまた去年の閣議決定でございますが、ここでも、政策の体系化を図る、あるいは政策体系の明示や達成目標の定量化を図るというふうに書かれております。
　そういう方向で考えた場合にどんな課題があるかというのが７．でございます。大きく分けると四つでございますが、現実には今どこの府省でも政策評価と独立行政法人評価は別々に行われておりまして、なかなかうまく連携が取れない。また、政策評価の委員会も独立行政法人評価の委員会も別々でございます。したがって、うまく連携が取られていない。いろんなところで、委員会やら何やら、議論になるのは、細かな、先ほど申し上げたように、効率とか民間委託とか節約とか稼働率がどうだとかという話になっております。正にその政策の部分が見えてこないのではないかと。これが（１）でございます。
　（２）でございます。事業評価をどこでやるのかと、ここが非常に大きなポイントでございまして、正に各府省が持っている独立行政法人が実はその府省の政策の手段である事業を実施しているという形になっておるわけですが、その場合に、各府省がやるよりはむしろ独立行政法人に事業評価をやってもらって、それを各府省に上げると、こういうスタイルの方が非常に分かりやすい、分担関係が分かりやすいのではないかというふうに考えております。
　（３）、縦割りになっている府省の外部評価委員会では視点が断片化されないかと。断片化されないかというふうに疑問形で書いておりますが、実は断片化されているのではないかというふうに考えておりまして、非常に細かな議論をしておりまして、例えば独立行政法人評価委員会というものがございますが、各府省、幾つか独立行政法人を持っている場合はそれぞれ分科会なるものをつくりまして、その分科会の中で評価をやっていると。その場合には、その府省の全体の政策という視点がかなり断片化されてしまう、こういう問題点があろうかと思います。
　（４）でございますが、政策評価と予算編成の関係はいろいろ模索されておるわけです。今も財務省の中でもいろいろな議論をされておると思います。で、この場合に非常に重要ポイントは、独立行政法人もかなりの部分予算を使っておりまして、その独立行政法人の評価を政策と絡めた上で予算に反映させればもう少し分かりやすくなってくるのではないかと申し上げるのがこの（４）でございます。
　以上、私の申し上げるお話は、多少はしょりまして恐縮でございますが、後でまた御質問等いただきながら詳しく申し上げさせていただきたいと思います。
　どうもありがとうございます。