○山花公述人　前衆議院議員、そしてＪＰＵ総合研究所の特別研究員の山花郁夫でございます。
　本日は、こうした公述の機会をお与えいただきましたことを感謝申し上げる次第でございます。
　また、以前先生方の方の席に身を置いていた者として、こういった公聴会とかが開かれると、そろそろ採決なのかしらとか、そういうような皮膚感覚があるものですから、今、本田先生からもお話があったように、これまでいろいろと積み上げられてきたものもございますので、ぜひぜひ一層議論を深めていただきたいと思う次第でございます。
　きょうは主に、これまで議事録も読ませていただきましたけれども、まだちょっとこの点については議論が詰まっていないのではないかと思われる点を中心にお話をしてまいりたいと思います。
　そして、きょうはＪＰＵ総研という肩書で来ておりますけれども、一応この研究所はもろもろのことをやっているわけで、国民投票法について専門的にやっているところではございませんので、総研を代表してという立場でもないということも御了解をいただきたいと思います。また、きょうは研究員としての立場でもお話をさせていただきたいと思いますので、場合によっては、後で挙げる具体例などが民主党の見解とはちょっと違うぞというところがあるかもしれませんけれども、お含みいただければと思います。
　ところで、私ごとで恐縮ですけれども、十年ぐらい前までは、公務員試験の資格の学校がございますけれども、そこで教鞭をとっておりました。もともと研究者志望だったんですけれども、自分としては主観的には研究者の卵ぐらいのつもりでいたんですが、残念ながら羽化することなく、そのままそういった世界で憲法などについて教えておりました。役所の方で比較的若い期の方ですと、自分も経験があるんですけれども、お会いをしたときに、ああ、先生、先生になったんですよねという、よくわからないようなことを声をかけられて、おかげさまで合格しましたという話を聞くのはうれしいんですけれども、一方で、あいつのせいで受からなかったという人に余り霞が関ではお目にかかりませんので、その点は自戒をしながら発言をしてまいりたいと思います。
　役所出身の先生方もいらっしゃると思いますので御存じの方もたくさんいらっしゃると思いますけれども、例えば試験科目で、公法系の科目でいうと憲法と行政法がメーンの科目で、あとは民法だとか、今はちょっと試験制度が変わりましたけれども、労働法だとか国際法も入ってきましたね、そういった法律の系列の、当時、その予備校の方では主任研究員をやっておりました。そこでの経験で少しお話をさせていただきたいと思うんです。
　この委員会の中でも、国民一般に憲法改正の手続について御存じない方が随分いらっしゃるじゃないかという議論がされていたように記憶をしておりますけれども、いろいろなアンケートのとり方があるんだと思います。憲法改正の手続、どういう手続になるかわかりますかみたいな聞き方をしているようなところもあって、恐らくそんな聞き方をしたら、下手をすると国会議員の方ですら本当に正確に答えられるかというのはかなり私は疑問があって、設問いかんによっては、広く一般の方がわかるなんということはちょっと私は無理なのではないかと思っております。
　例えば公務員試験なんかですと、五肢択一で次の記述のうち妥当なのを選べというので、ひっかけの選択肢が四つぐらいあって、一つが正しいことを書いているわけです。別にここで試験問題を解いてもらおうという話ではありませんけれども、例えを挙げますと、憲法改正の手続というのは、国会の衆参両院の出席議員の三分の二で発議をし、国民投票で多数を占めたときに改正されるんだというような選択肢でいうと、出席議員のところが違いますよね、総議員ですよねとか、そういう世界なんですけれども、こういう五肢択一で正しいものを選んでくださいということですら、憲法について一生懸命勉強している学生ですら、正答率というのは大体七割か八割ぐらいの世界です。五つの中から選びなさいというのですらその程度ですから、およそ、あなたは知っていますかなんという聞き方をしたら、ほとんどの人が答えられないというのはやむを得ないのではないかと思います。
　ただ、一方で、憲法という非常に大事な規範についての改正手続ですから、国会というところで発議をして、国民投票ということがあって初めて憲法が改正されるんだという、せいぜいその二つぐらいの要件について知っていますかというような聞き方で聞いてみると、多少は知っていますという方が多くなるのかなというふうに思っております。
　さて、本日はそういう形でお話をさせていただきましたけれども、あと一つは、午前中も議論があったと聞いておりますけれども、そういった手続だとかあるいは国民投票法について、今こういう議論があるよということについて広報活動だとかそういうことをもっと頑張ったらいいじゃないかというような話もあったやに聞いておりますけれども、委員長にも大変申しわけない言い方になるかもしれませんし、理事の方もいろいろと御労苦があることは承知いたしておりますけれども、例えば、きょうはせっかくこういった公聴会が午前、午後にわたって開かれる日なんですけれども、十三の知事選が始まるその日にやるということになってしまうと、どうしてもニュースバリューとしてはそっちの方に持っていかれちゃいますから、できれば違う日にセットしていただけたらよかったのかなというふうな感想を持っております。
　それでは、きょう用意していたレジュメのところで、いよいよ本題ということになるんですけれども、国政の重要問題に関する一般的国民投票についてなんですけれども、もう少しこの点についてぜひ議論をしていただきたいと思っております。
　議事録なども拝見をいたしますと、フリーディスカッションのときに少しこの点について議論があったということと、散発的に発言があることがあるんですけれども、やるべきだという方もそうですが、いやいや必要ないんだよという方も、どうも入り口のところで話がとまってしまっているような印象を持っております。
　これから、１のところは、授業のような言い方になってしまうかもしれませんので、少しかたい話になるかもしれませんが、国政の重要問題について一般的な国民投票を行うということは、あたかも憲法四十一条に違反するのではないかというような言い方がされることがあります。ただ、民主党案について言うと、これはあくまでも諮問的なものですよということを改めて申し上げたいと思います。
　その上で、いや、諮問的なものとはいっても事実上国会が拘束されちゃうじゃないですか、だからだめなんですよという議論について申し上げたいと思うんですけれども、やはり事実上拘束力がありますよねという話と法的な拘束力がありますよねということは、全く質的に異なるものであります。例えとして適切かどうかわかりませんけれども、例えば、最高裁判例に先例拘束性があるかという有名な憲法上の議論があります。これについては、日本というのは判例法の国ではなくて制定法の国だから、あくまでも事実上の拘束力があるにすぎず、法的拘束力はないんだと説明をされるのが一般的な学説です。
　つまりは、事実上の拘束力があるからといって、例えば下級裁判所の裁判官に裁判所の独立、司法権の独立は要りませんよねという議論にならないのと同じように、事実上の拘束力があるからといって、国民代表たる国会議員の役割が何かおかしくなっちゃうんじゃないかというような話には私はならないのではないかと思います。また後で述べますように、その事実上の拘束力があるということの中身についても、いま一度具体例を挙げて検討をしていただきたいと思う次第でございます。
　次の点に移ります。
　四十一条に反するという言い方をされるときと、もう少し抽象的な言い方で、代表制民主主義に反するではないかというような議論がされることがあります。参議院の委員会では、前文が引用されてこのような議論がされていたと承知をしております。
　私の意見で申しますと、一般論として言いますと、何でもかんでも国民投票にしてしまえという発想には私は極めてネガティブな人間です。つまりは、本当に大事な重要課題については、時としては、国民の多くの人が賛成はしないけれども、それでも政治の責任でしっかりと説得をして、むしろ世論を変えていかなければいけないケースもありますし、何か判断に困ったときに、まあいいや、国民投票にしてしまえということになると、そういった意味では政治が極めて無責任になってしまうからであります。
　ただ、日本国憲法上、代表制民主主義を原則としておりますけれども、例えば、世界の憲法を見ても極めてユニークな制度ですけれども、最高裁判所の国民審査というユニークな制度がございますけれども、ほかに地方公共団体に関する住民投票など、直接民主主義の制度を補完的に組み合わせた憲法となっております。これを限定列挙とするか例示列挙と解するかというのは、学術的には極めてまずかったかなと思うんですけれども、通説的にはこれは限定列挙であるということでほとんど決着がついている話ではあるんですが、ただ、問題はそういうことではなくて、例えば、諮問的な国民投票ということに対して、現代の民主主義社会においてそれをどう評価するかということを私は申し上げたいと思います。
　つまり、例えばドイツという国では、私が聞いて知っている限りでは、直接民主制というのは絶対にやっちゃいけないことだ、間接民主制こそが本当の民主主義だ、ドイツの人たちはそういった考え方でコンセンサスがあると聞いております。
　なぜかというと、やはり歴史的な背景があって、あのナチス・ドイツというのは、直接民主制の中からああいう経験を我々ドイツ人はしてしまったんだ、だから絶対にああいうことはやっちゃいけないんだという、そういったコンセンサスがあると聞いておりますけれども、同じような認識を例えば我が国での代表民主制に対して持つのか。そうではなくて、いやいや、直接民主制的なやり方、手法というのも一定の間接民主制を補完するやり方ですよねという、むしろそういうことを積極的に評価するのか、これは極めて政治的な決断を必要とするテーマではないかと思います。私は後者の立場に立ちたいと考えているわけであります。
　また、我が国の各種世論調査においても、大事なことはやはり直接決めたいというふうに答えている方がたくさんいらっしゃいます。少なくとも日本においては、ドイツ的な、つまりは間接民主制こそが本当の民主主義なんだというようなコンセンサスは我が国ではないのだろう、むしろ直接民主制に対するアフェクションのようなものが国民一般にはあるのではないかというふうに私は認識をしております。
　もっと言うと、およそ選挙で人を選ぶというときも、例えば経済政策についてはだれだれ先生を、安全保障についてはだれだれ先生の言うことを信じてついていきます、ただ、生命倫理については私は考え方が違いますよという、恐らく選挙を経験されている方は、支援者の方からそういうふうなことを、個別のテーマはともかくとして、言われたことがある方がほとんどではないかと思います。つまりは、幾ら間接民主制だといっても、すべからくすべてのことについて任期中丸投げをしますという有権者の意識があるかというと、やはりちょっと留保したいよねという部分があるのだろう。そこをどのようにつないでいくかということは私は大事なことだと思いますし、ましてや、ここは参議院ではなくて衆議院の場ですのであえて言いますが、衆議院というのは、少なくとも現行法を前提にする限り、小選挙区制で選ばれております、多数代表制です。つまりは、少数意見は特に当委員会は尊重されているなと思っておりますけれども、そういった少数意見よりも多数の方の意を体して皆様議席を持っているわけですから、留保された条項についてあなたにすべて丸投げで白紙委任したわけじゃありませんよという、その有権者のことについては何らかの対応をとる、直接民主制的なことで声を聞くという仕組みについてぜひ御検討をいただきたいと強く思う次第でございます。
　さて、先ほど一般的な国民投票といっても事実上拘束力があるじゃないかという議論でとまっちゃっていますよね、という言い方をあえてさせていただきますが、その中身についてもうちょっとよく検討してほしいと思うんです。
　つまりは、例えとして適切かどうかはさておき、義務教育を高校までにしようという政策があったとします。これは義務教育を例えば高校まで無償化するという話ではありません、義務教育を高校までにしますというテーマがあったとします。
　形式的な理屈をいえば、これは法律で変えればいいことですから法律事項なんでしょう。しかし、一方で、戦後六十年間にわたって、国民の中では義務教育というのは中学までというのは、ほぼ準憲法的な、憲法習律と言ってもいいような形になっていると思います。また、憲法上の対立利益もあります。義務教育を終わった子、子と言っては失礼かもしれませんけれども、終わった段階で、例えばおそば屋さんを継がなきゃいけないとか仕事をしなきゃいけないという、職業選択の自由に対して一定の制約を課すという話にもなりますから、例えばこういうことについて、もしそういうことであるとすると、一般的な国民投票になじむ話ではないかと私は思います。違うという意見もあるかもしれませんが。
　もし仮にそういうようなことについて国民投票をやったとしましょう。そして、本当の僅差で否決をされたけれども例えば世論調査では圧倒的に未成年者層は賛成していたとか、逆に、一般的な国民投票で僅差で可決したけれども圧倒的に世論調査では未成年者は反対していた、つまりは当事者がこうだったというようなときに、本当に事実上の拘束力があって、僅差でともかく可決したんだからということで国会がそれに従って動かなきゃいけないだろうか。あくまでも諮問的なということは、そこに法的な拘束力がないという妙があって、その上で、子供たち、当事者がこう言うというのであれば、大人でいらっしゃる先生方がもう一回考え直そうとかそういうこともあり得るかもしれない。
　また、これも例として適切かどうかわかりませんけれども、皇室典範を改正して女性天皇を認めよう、あるいは女系天皇を認めようという議論があったとします。これも釈迦に説法ですけれども、皇室典範というのは、法形式上は法律の形をとっていますから、国会で決めたとして憲法違反だという議論にはならないんだと思います。
　一部学説には、天皇というのは世襲と憲法上規定しているので、世襲というのは血の承継である、世襲というのは、つまりは男系男子でなきゃ事実上いけないんだという学説もあることはあります。その説に従うと、女性天皇、女性はいいのかな、女系天皇を認めるというのは憲法改正が必要だということになるわけです。ただ、私は学説として説得力のある話だと思いますけれども、確信も持っていませんので、そこのところについて憲法改正手続が必要だとは思っていないんですけれども、むしろこういったことについては、これは私見ですけれども、ちゃんと国民投票でやるべきではないかと思っております。
　つまりは、憲法典に規定されていることは、本当にささいなと言っては怒られるかもしれませんけれども、極めて技術的なことからいろいろな種々雑多なものが入っています。また、本来であれば憲法に規定すべきことが法律に落ちているケースもあります。私は、皇室典範の点についてはその一例だと思いますけれども。
　さて、その上で、例えば女性天皇あるいは女系天皇をつくりましょう、容認しましょうということについて国民投票をやったとして、僅差の過半数でゴーサインが出た、ゴーサインというか賛成が多かったというときに、私は、それは本当にその結果を受けて皇室典範を改正していいんですかねと申し上げたいと思います。日本国民統合の象徴たる天皇をどうするかということについて、やはりそれは、どの程度が適切かということはわかりませんけれども、国民投票をやるんだとすれば、七割、八割ぐらいの賛成がなければやるべきではないと思います。これをもし憲法改正の正規のルートでやるとすると、一票でも多ければ、もう発案されているんですから、それで憲法改正しますという話になってしまいますが、諮問的な国民投票だからこそ、その投票結果を見た上でどうしましょうかねという判断ができるのではないか。
　つまりは、事実上拘束力があるからだめよねという極めて抽象化したレベルで話をされると、うん、そうかなと思っちゃうんですけれども、こうやって具体的なケースを想定して、本当に事実上の拘束力というのがどの程度のものなのかということについては、これまでこの委員会の中でも余り議論をされていなかったように見受けられます。
　ちょっと先を急ぎますけれども、そういった課題について、ではどういうテーマがなじむのということについては、これはあらかじめ類型化してこういうテーマ、こういうテーマという話にはなりにくいのであって、その時々の具体的な状況に応じて判断をしていく。そして、例えば各会派で国民投票をすることについて認識が一致をすれば、我が党はこれについては反対だけれども国民の皆さんに聞いてくれ、多分国民投票をやれば反対が多数を占めるからとか、そういうことで手続についても工夫をしたりとか、先ほど申し上げましたように、過半数だから自動的にゴーサインという話じゃないんですよというコンセンサスを得ながらやっていくということも考えられるのではないかと思うわけであります。
　最後の方になりますけれども、こういった一般的な国民投票は認められないと主張されている見解を読ませていただくと、大きく分けると二とおりあるんだと思います。
　そもそも認められませんという話なんですけれども、先ほど申し上げましたように、そもそも認められないという規範は私は存在していないと思いますし、いろいろな工夫のしようがあるということを申し上げたいと思います。
　また、それは憲法改正の国民投票とは区別すべきでしょうという話、これは理解できるのですけれども、では、どうして今一緒に議論することがだめよという話になるのかは、ちょっと私には理解がしづらいところであります。あくまでも、どういう人たちに投票権を与えるのかとか投票方法をどうするかという技術的な面ですから、ほとんどかぶるところがあるわけでありまして、一体、今議論をしないでいつするのだというような思いでございます。
　ほかにもいろいろと申し上げたいことがあるんですけれども、時間でございますので、こういった点なども引き続き御議論をいただいて、しっかりと合意のもとに進められることを望む次第でございます。
　以上です。（拍手）