○南部公述人　大宮法科大学院大学法務研究科の南部義典と申します。
　本日は、このような公述の機会を与えていただきまして、大変感謝申し上げる次第でございます。
　本日、併合修正案が提出されて最初の公聴会ということでございまして、非常に大役である、そういう自覚のもと、公述人としての役目をしっかり果たしたいと思っております。
　先生方の御議論に御参考いただければと思いまして、意見陳述要旨といたしまして、「併合修正案及び民主党案に対する提案」と書いてございますＡ４三ページの資料と、あわせて参考資料といたしまして、「イヤでもわかる！国民投票法案」というタイトルがついてございますけれども、［国民投票・住民投票］情報室というウエブサイトに昨年の十二月からことしの三月にかけまして私が連載したものを添付させていただきました。立法者意思を取り違えている部分がございましたら、先生方からぜひとも御指摘いただければ幸いに存じます。
　それでは、意見陳述要旨に従いまして、私の発言を今から始めさせていただきます。
　まず第一、国民投票の対象というところでございます。
　（１）一般的国民投票の再検討。憲法改正国民投票法制の整備の必要性については、言うまでもなく、国民の憲法制定権を具現化するものとして当然必要という立場をとります。憲法附属法であっても制定を急ぐべきではないなどと、決して制定の意義を相対化することなく、幅広い院内合意に基づいて可及的速やかに制定するべきであると思います。
　しかし、憲法改正以外の国政上の重要案件に係る一般的国民投票の意義及び必要性については、憲法改正権という国民主権原理に基づくものではなく、むしろ間接民主制の例外、これを補完するものとしての位置づけであり、その性質はおのずと相異なるという関係にございます。一般的国民投票法制の整備を民主主義再構築の契機と積極的にとらえる見解もございますが、これが直ちに、あるいは憲法改正国民投票法制と同時に整備されないからといって、国民主権が侵害されるということにはならないと思います。
　憲法改正国民投票には三年の経過期間が予定されております。この間、一般的国民投票についても、事実上の拘束力の意義、イニシアチブの可能性なども含めて、より機能的な一般的国民投票制度の確立に向けて、憲法審査会において熟慮、再検討を進めることが必要だと考えます。一たん、この論点を切り離して、憲法改正国民投票法制を先に整備することも視野に入れ、広範なコンセンサス形成を目指すべきことを提案したいと思います。
　（２）憲法改正問題国民投票の消極的活用法というところでございます。
　まず、国民の多数は憲法改正を望んでいないので、その改正手続を定める国民投票法案の制定には反対であるという見解がございますが、国民の多数が憲法改正を望んでいないことを証明したいのであれば国民投票を実施して否決すればいいではないかという反論が向けられます。さらに、それに対しては、国民投票で、ある憲法改正案を否決したからといって、国民の過半数が憲法改正を望んでいないことを証明することにはならないとの再反論が加えられているところでございます。
　最後の再反論にこたえる制度設計といたしまして、これまで予備的国民投票と呼ばれておりました憲法改正問題国民投票で有権的な世論調査を行う際、憲法改正を行わないという項目を付し、国民のいわば消極的な改正意思を確認、調査することも一考に値しないでしょうか。憲法九十六条の発議にはこのような消極的な意味での発議は認められないと解されることから、本番投票ではなく予備投票、つまり憲法改正問題国民投票で扱うことが可能だと思います。
　なお、この投票で憲法改正をしないという項目が過半数に達した場合でも、将来的な国会発議の可能性を否定するものではないということを申し上げておきます。
　二ページ目に参ります。発議後の周知広報期間というところでございます。
　憲法改正発議の日から国民投票の期日までの期間が、最短で六十日では短過ぎるという批判がございます。確かに、六十日と仮定した場合、実際に熟慮期間が短いと感じる国民もいるでしょうし、投票の管理執行上も、投票人名簿及び在外投票人名簿の調製並びに国民投票公報の作成スケジュールが窮屈になることも想起されます。したがいまして、むしろ百八十日というのを原則的な期間と位置づけて、憲法改正案によっては百五十日、百二十日、九十日、六十日と、あくまで目安ですが五段階に分け、内容的に引き下げられるものは引き下げていくというような逆の発想を立法者意思として示されてはいかがでしょうか。提案として申し上げます。
　三番目、国民投票運動の意義と限界というところです。
　国民投票運動は、元来、意見表明や集会を開くこと、それから勧誘運動などあらゆる行為類型を含むと思いますけれども、その国民投票運動の自由は、憲法改正権の行使の前提的権利ともいうべき、国民主権原理に密接に結びつく重要な権利であると思います。その価値は究極的なものであり、公共の福祉に反しない限りにおいて最大限の保障の対象となると思います。
　しかし、近時は、規制、罰則法制上の消極的な概念に成り下がっている感じが否めません。例えば昨年十二月十四日の修正案では、憲法改正案に対し賛成または反対の投票をしまたはしないよう積極的に勧誘する行為と定義が改定されておりまして、「積極的に」という文言が加わっております。今回の併合修正案では、この「積極的に」という文言が削除されているようでございますけれども。
　これにより、規制、罰則の厳格化に資する側面はあると思いますが、国民投票運動の本質から乖離したのではないかと思います。積極的な勧誘行為が最大限保障されるということではないからであります。
　また、国民投票運動を法律上定義づけることによって、一般的意見表明、これは憲法改正に対する意見の表明及びこれに必要な行為と定義づけられると思いますけれども、そのような別概念が生まれてしまうだけではなくて、規制、罰則の分水嶺として両者の区別が問題となるということでございます。
　むしろ、国民投票運動を法律上定義しないで、個別類型ごとに考察すべきではないでしょうか。事実、公選法も選挙運動の定義規定を置いておりません。
　以下、行為主体、類型ごとに申し上げます。
　一番、投票事務関係者は、通常の勧誘行為が規制されるべきで、罰則も必要と考えます。
　二番、選管職員等は、通常の勧誘行為か、上記より積極的な行為が規制されるべきで、罰則も必要と考えます。
　三番目、私は適用除外規定は必要という立場でございますけれども、公務員等は、まず公務員法制上の政治的行為の制限規定の適用除外になるのは、通常の勧誘行為だけでなく一般的な意見表明のすべてと考えるべきであると思います。
　四番目、公務員等及び教育者は、地位を利用した積極的な勧誘行為を規制対象とし、罰則は不要であると思います。
　五番目、国民投票運動のための広告放送と定義されるところのスポットＣＭの議論でございますが、いわゆるまがいもの広告を排除するため、一般的な意見表明を含めて禁止すべき余地があると思います。罰則は不要と考えます。
　三ページ目に参ります。公務員法制上の政治的行為規制の適用除外。本日の公聴会でも大きな議論かと理解しております。
　まず、公務員が国民投票に際して行う憲法改正に関する賛否の勧誘その他意見の表明が制限されることとならないようにするためには、まず第一段階といたしまして、国民投票法制、公務員法制の二つのレベルにおいて、公務員の政治的行為が原則自由であるというスキームを確立すること。それから第二段階、その上で、例外的に禁止する行為は何かということを考えて、それを限定的に規定することではないでしょうか。
　第一段階として、公務員法制上のいわゆる政治的行為の制限規定を排除すること、これによって国公法と地公法のアンバランスな適用関係も解消すると思われます。さらに、国民投票法制上、公務員の政治的行為を一般的に規制する規定を置かないことの確認が必要と思います。
　第二段階として、極めて悪質なケース、究極の限界事例は何かということを想定し、当該行為を規制する規定を国民投票法制上にのみ設けることが必要と思います。
　最後に、適用除外条項は必要という部分でございますが、政治的行為の制限規定を適用除外とすることは第一段階の必要作業です。併合修正案においては、両案提出者間のコンセンサスに反し、この適用除外規定が除外されておりますけれども、検討を先送りすることに何ら合理的な根拠はないと考えております。国公法と地公法のアンバランスな適用関係は、法制化作業を行っている現在の時点で論点となっていることであって、決して将来の課題ではないというふうに考えております。
　したがって、併合修正案においては適用除外条項を復活させ、民主党案の修正においては適用除外条項を明確に規定されることを求めたいと思います。
　なお、公務員法制上、適用除外となるのは政治的行為の制限規定だけであって、信用失墜行為の禁止その他の規定まで完全に除外する趣旨ではないことを確認したいと思います。
　以上で私の意見陳述を終わります。御清聴ありがとうございました。（拍手）