Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
平成十六年五月二十日（木曜日）
　　　　午前九時二分開議
　出席小委員
　　　小委員長　鈴木　克昌君
　　　　　　近藤　基彦君　　　　永岡　洋治君
　　　　　　西野あきら君　　　　野田　　毅君
　　　　　　二田　孝治君　　　　森山　眞弓君
　　　　　　稲見　哲男君　　　　玄葉光一郎君
　　　　　　辻　　　惠君　　　　増子　輝彦君
　　　　　　斉藤　鉄夫君　　　　山口　富男君
　　　　　　照屋　寛徳君
　　　　…………………………………
　　　憲法調査会会長　　　　　　中山　太郎君
　　　憲法調査会会長代理　　　　仙谷　由人君
　　　参考人
　　　（（財）地方自治総合研究所理事・主任研究員）　　　辻山　幸宣君
　　　衆議院憲法調査会事務局長　内田　正文君
　　　　—————————————
四月十二日
　小委員木下厚君同月九日委員辞任につき、その補欠として馬淵澄夫君が会長の指名で小委員に選任された。
五月十日
　小委員杉浦正健君同月七日委員辞任につき、その補欠として野田毅君が会長の指名で小委員に選任された。
同月二十日
　小委員山口富男君及び土井たか子君四月十五日委員辞任につき、その補欠として山口富男君及び照屋寛徳君が会長の指名で小委員に選任された。
同日
　小委員岩永峯一君及び馬淵澄夫君同日委員辞任につき、その補欠として西野あきら君及び稲見哲男君が会長の指名で小委員に選任された。
同日
　小委員古屋圭司君及び鹿野道彦君同日小委員辞任につき、その補欠として近藤基彦君及び増子輝彦君が会長の指名で小委員に選任された。
同日
　小委員西野あきら君、稲見哲男君及び照屋寛徳君同日委員辞任につき、その補欠として岩永峯一君、馬淵澄夫君及び土井たか子君が会長の指名で小委員に選任された。
同日
　小委員近藤基彦君及び増子輝彦君同日小委員辞任につき、その補欠として古屋圭司君及び鹿野道彦君が会長の指名で小委員に選任された。
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　統治機構のあり方に関する件（中央政府と地方政府の権限のあり方）
　　　　　————◇—————
○鈴木小委員長　これより会議を開きます。
　統治機構のあり方に関する件、特に中央政府と地方政府の権限のあり方について調査を進めます。
　本日は、参考人として財団法人地方自治総合研究所理事・主任研究員辻山幸宣君に御出席をいただいております。
　この際、参考人に一言ごあいさつを申し上げます。
　本日は、御多用中にもかかわらず御出席をいただきまして、まことにありがとうございます。参考人のお立場から忌憚のない御意見をお述べいただき、調査の参考にいたしたいと存じます。
　本日の議事の順序について申し上げます。
　まず、辻山参考人から中央政府と地方政府の権限のあり方、特に課税自主権について四十分以内で御意見をお述べいただき、その後、小委員からの質疑にお答え願いたいと存じます。
　なお、発言する際はその都度小委員長の許可を得ることとなっております。また、参考人は小委員に対し質疑することはできないことになっておりますので、あらかじめ御承知おき願いたいと存じます。
　御発言は着席のままでお願いいたします。
　それでは、辻山参考人、お願いいたします。
○鈴木小委員長　これより参考人に対する質疑を行います。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。野田毅君。
○野田（毅）小委員　辻山参考人、貴重な御意見、どうもありがとうございました。限られた時間ですので、お伺いしたい点はたくさんあるんですが、ポイントを絞ってお伺いしたいと思うのです。
　ちょうど五年前、地方分権一括法のころに私が担当の自治大臣をしておりまして、反省も込めたり、いろいろな複雑な思いがあるんです。
　特に今、合併問題、全国各地で大変苦労しているんですが、そもそも合併は、財政問題からアプローチするのではなくて、地方分権一括法に基づいて、地方の自治体の行政責任が飛躍的に重くなっていくんだ、それだけに、そうした行政の責任を考えた場合に、今までの人材であったり今までの行政のシステムで果たして対応できるのか、自治体行政の中身の質を高めるためには、そして同時に、それに伴って行政コストも多少効果的な形でなきゃいかぬ、同じ技術屋さんでも小さな規模では優秀な人材は入れられないわけですから、むしろそういった意味で合併というアプローチを実はしていた。つまり、分権一括法との裏腹の関係だった。
　ところが、最近は、むしろ財源面から、三位一体の改革という角度から、地方財政が厳しくなってきて、そっちの方から合併問題に話が、少し中心が変化しつつあるのかなという感想を実は持っております。この点について、所感があればお伺いしたいのが一つです。
　それから、何よりも、御指摘のございました課税自主権を含めて、地方自治というのは財政問題が根幹の一つだと思います。
　具体的に、お話ありましたように、税源を配分するといっても、もともと税源がないんですよね。それをどうカバーするか。そういう意味で、財源調整機能というのをどうしても国が中心になってある程度持っていかなければナショナルミニマム的な責任を果たせない、ここに非常に苦しい点がある。
　そういう点で、御指摘の中で、このナショナルミニマムの保障をする行政は、一義的に自治体が対応する、しかし財源は国の方でカバーする、これは一つの基本的な考え方だと思うのです。
　ただ、私は、かねてから感じていましたのは、地方税の決め方、地方税法で一括して国で決めてしまっているんですよね。だから、むしろ、地方税で決めるのは、交付税計算上の、基準財政収入の計算上の姿にしておいて、現実の適用は、超過であれそれより低くあれ、そこは自治体の条例によって自由度を与える、そんなやり方の方がかえっていいのではないかという思いがしているんですが、この点について御意見があればお伺いをしたい。
　とりあえず二点についてお伺いしたいと思います。
○辻山参考人　第一の点でございますけれども、さきに提出された第二十七次の地方制度調査会答申では、これまでの基礎的自治体にかえて基礎自治体という用語を使いまして、その定義の中に、必要な人材も確保しているというようなことが指摘されていて、今私どもは、基礎的自治体と言ってきた市町村とは別の概念として、今野田議員がおっしゃったような力を備えた団体を考えているのかなというようなことを思っております。
　ただ、その場合に、周辺で、山間地で、例えば建築士とか保健師、そのような専門的な能力、あるいは都市計画、そのような職員を抱えられない自治体が、そのような能力を使うために合併をしましょうといった場合には、実は周辺化してしまうという問題が発生いたします。そこをどうするのかということを考えていかなきゃいけなくて、実は私は、先ほど申しましたように、それは都道府県が補完するという仕組みをどうにかつくれないかというふうに考えているところでございます。
　そして、市町村行政にとって、この人材の確保ということがいかに大事かということは御指摘のとおりだと感じているところでございます。
　第二点目の、私も先ほどの陳述で申し上げましたけれども、これは地方分権論としてどうかという議論がまだ残りますね。ナショナルミニマムを保障していく仕事は市町村でちゃんとやってもらいましょう、しかし財政的な手当ては国でやりましょうというと、従来から批判されているような財政による統制がまたやられるのか、こういうことになるわけですが、まさにそこは仕組みの問題でございまして、ナショナルミニマムの確保ということについて、今やられているような補助事業でやるかどうか。これを全額、例えば交付金制度のようなものに組みかえていくとかいうようなことが必要なのかもしれないなという気がしております。
　最後の、地方税法の扱い方についてでございますけれども、確かに、おっしゃるように、交付税の計算上の税目だけやっておいて、あとは、税率その他は自治体の条例で。本当に、そういう意味では、ある種嘆かわしい部分がございまして、税率を自治体で上げていくということに大変憶病といいましょうか、自治体ごとに、標準税率以上にちゃんと取っていこうよということの合意がなかなかとれないものですから、今のところ、そのような権限があるにもかかわらず、行使できていないというような部分がございますね。
　以上でございます。
○野田（毅）小委員　いや、実は、最後の部分、非常に大事なところでして、それができなきゃ実は課税自主権を主張する資格がないということなんですね。
　本来、課税自主権を主張するということは、自分たちはもう少し課税をしたいのに、国の法律で、地方税法の中で税率だとかいろいろな課税の仕組みまで決めてしまっている、言うなら制限されているというようなことで、一定限度以上はもうだめ、だから課税自主権をよこせというのはいいんだけれども、今のようなお話がかなり現実には多いというこの実態の中で課税自主権の議論をしているわけですから、私は、それこそ自己責任で、交付税の計算上の世界だけにしておいて、そこから先は、取れなければ自己責任ですよというところに逆に追い込むぐらいの覚悟がなければ本当の課税自主権の議論には入れないんじゃないかという思いがしているんです。
○辻山参考人　取れないところは自己責任というのは、先ほど申し上げたような意味でいえば、仕事も返上するということにならざるを得ないということになります。そうすると、ある意味では、住民から見て信頼するに足る市町村かどうかということも問われることになるわけであります。そういう意味では、実は市町村行政自体が大変厳しい状況にあるということを認識していかなきゃならないということになりますね。
　それは、地方六団体の方々におしかりを受けるかもしれないけれども、その考え方には私も賛成でございます。
○野田（毅）小委員　終わります。
○玄葉小委員　辻山先生、ありがとうございました。
　幾つか申し上げたいと思いますけれども、一つは、今も話が出ておりましたけれども、現在政府が進めているいわゆる三位一体改革の評価についてお伺いをしたいと思います。
　知事会長が、異例だと思いますけれども、三位ばらばらの改悪とこれを称し、あるいは、増田岩手県知事は、この改革は国の財政赤字の地方への単なる押しつけだ、こういうふうに言う。正直、これまでの歴史の中ではかなり異例ではないかというふうに思っています。私自身も全く評価をしていない一人でございまして、例えば知事会が、補助金について九兆円廃止して八兆円の税源移譲をというところまで大胆に提言しているにもかかわらず、政府は一兆円というレベルで足踏みをしている。
　今議論のあった課税自主権という議論も、一言で言えば、既にもう法定で、それぞれの税源というのはほぼ決まっているわけですよね。ですから、今さら課税自主権と言われても、極めて限界があることはだれの目にも明らかなんですね。ですから、思い切った税源配分の見直しというものがなければ、どう考えても分権改革というのは進まない。
　したがって、今の三位一体改革というのは私としては全く評価をしていないというふうに思っておりますけれども、その点について一つお聞きをしたいということ。
　もう一つは、よく連邦制という議論があり、また道州制という議論が実はこの憲法調査会でもございます。
　先ほど参考人がおっしゃったとおり、これは連邦制の定義による、道州制の定義によると思います。私の理解では、連邦制というのは、いわゆる司法権をもそれぞれの州で有するということで理解をしています。そう考えると、多分連邦制への移行というのは現行憲法の改正では無理なんだろう、幾らこの日本国憲法を改正しても連邦制には移行できない、もし連邦制に移行するんだったらば、新しく憲法を制定する、全く違う憲法を制定するというふうに理解をしないといけないのかなと考えておりますけれども、その点についての御認識をお伺いしたいと思います。
　とりあえず二つだけお願いします。
○辻山参考人　第一の点につきましては、実は、言っていることは一緒なのかもしれませんが、私は、三位一体の改革という組み立て方自身は正しいとは考えているんです、組み立ては。それはどういうことかというと、補助金による統制を減らしていって、地方の自主的な財源で自治をやる、これは正しいんだというふうに思うのですね。
　ところが、問題なのは、そのやり方がまだ確立していないものですから、補助金を削減した分の自主財源をどうやって確立するかということについてはっきり示されていない。しかも、示すとしても、所得税を移譲するにせよ、たばこ税とかいろいろ言われておりますけれども、結局、税の格差、担税力の格差が反映してうまくいかないだろう、この問題があるのだと思いますね。
　それともう一つは、なぜ四兆円かというのがありまして、知事会が指摘しているように、できれば、もし地方に必要な財源であるならば、それをやはり交付税財源の方で保障していくというやり方を基本的には考えるべきなんだろうという気がいたします。
　ただ、この背景にあるのは、各省がそれぞれの分担管理している事務を手放してくれないというのも当然あるわけですので、ここから先はまさに国会と各省との関係に期待をしているところでございます。
　第二点目の指摘、ああ、そうかと思いました。確かに、現行憲法の改正で連邦制を採用するというのはちょっと理屈上難しいのかなと。考えておりませんでしたが、御指摘のとおりだというふうに思いますね。
　少なくとも、いろいろな連邦制がありますけれども、私などは、やはり連邦制を考える場合には、憲法が分散されるという側面をちょっと強調したいものですから、そういたしますと、改正だけでは済まないし、それに私たちの国の場合には元首をどうするかとかいろいろ難しい問題を抱えていて、ぜひそこは御議論をいただきたいところだというふうに考えております。
○玄葉小委員　二点目については、本当に連邦制、道州制の定義によると思うので、いわゆる連邦制だとそうなっちゃうのかな、通常言われているような道州制なら大丈夫なのかな、こういう私の理解なんですけれども。
　もう一つだけ、せっかくなので。
　最近、各自治体の中でシティーマネジャー制度というものを採用したいという自治体が出てきているんですね。でも、単純に考えると、そのシティーマネジャー制度というのは、憲法の条文にあるように、第九十三条に、地方公共団体の長、これは直接これを選挙する、こういうふうに書いてあるわけですね。多分、シティーマネジャー制度の場合はこれに当たらない場合が多いのではないか。まさに、その定義にもよるんですけれども。
　そうすると、より多様な自治体の形態というものを認めていくとすると、ここの条文は何らかの修正を加えないといけないのではないかというふうに考えておりますけれども、その点についても御認識をお聞かせいただければと思います。
○辻山参考人　シティーマネジャー制を採用すると、憲法九十三条に違反するだろうかという議論がございますけれども、やりようによってはいけるのかなと。つまり、どんな権限を与えるかとか、地方公共団体の長は選挙するとなっていて、地方公共団体の長はいろいろな事務、権限があり、地方公共団体を代表するという権限があったりいたしますよね。そういうものを持たせないシティーマネジャーだったら抵触しないのかなという気はいたします。
　先ほど私が、もし憲法に踏み込んだ議論をせよというのであれば九十三条を見直してはどうかと申し上げたのは、その点も含んででございます、シティーマネジャー制の採用がもう少し懸念なくできるようになるのではないかというようなことも含めてです。
○玄葉小委員　もう一つだけ済みません。
　先生のレジュメを拝見すると、基本的に憲法規定については、原則的に憲法規定の不備が地方自治の発展を阻害しているという認識はないと。
　そうなのかもしれないんですけれども、ただ、例えば地方税に関する規定は明示的にはないですよね、解釈で多分読んでいるんですよね、地方自治の本旨。だから基本法をつくれということでもあるのかもしれませんけれども。あるいは、さっきおっしゃったような補完性の原理とかですね。それに類するような規定をより明示的に、新しい憲法を書くあるいは憲法を改正するという場合は修正を加えていった方がいいんじゃないかと私などは考えていますけれども、それについてはいかがでしょうか。
○辻山参考人　どうでしょうか。こうすればもっとよくなるという点は多々あると思います。思いますが、そうしなければ今の自治が窒息状態のままだよということではない、そういう認識でございますので、今御発言になられた税の原則とか、あるいは近年でいうと、住民と地方政府との関係の原則をちゃんと憲法上書くとか、できれば都道府県と市町村、道州制を入れるとなれば、道州制と基礎自治体の関係みたいなものも打ち立てる必要はあるのかなというようなことは考えております。そういう認識でございます。
○玄葉小委員　どうもありがとうございました。
○斉藤（鉄）小委員　公明党の斉藤鉄夫です。
　辻山先生、きょうは本当にありがとうございました。早速質問に入らせていただきます。
　国と地方の役割について、ナショナルミニマムの中でも最も大事なものの一つだと思うのですが、教育について、一つの具体的な例を挙げながら御質問させていただきたいと思うのです。
　といいますのは、私は文部科学委員会、それから党の文部科学部会長をしておりまして、特に今、義務教育費国庫負担制度の存続の可否というのが非常に大きな問題になっておりますので、この問題についてちょっと、まず最初にお聞きさせていただきます。
　このことについては、各党におきましても議論が真っ二つに分かれている。つまり、教育については、内容については地方のいろいろな特色、自由を生かすにしても、それを支える財政についてはあくまでもしっかりと国が責任を持つべきだ、これは憲法が保障するものであるという議論と、いや、教育も含めて、例えば義務教育費国庫負担のそのお金は一般財源化して地方に渡すべきだ、こういう議論がございます。私自身は前者の立場をとっております。
　私はアメリカに三年住んだときに、あそこは徹底した地方分権が進んでいまして、いろいろな選挙をするときに一緒に投票して、例えば今度学校にこういう制度を設けたいから、こういう施設をつくりたいから税金をこれだけ上げたい、その住民投票という選挙をやっておりまして、豊かなタウンシップは本当にすばらしい学校制度ができていますが、一歩境界を越えて貧しい町に行くと、先生の給料は半分で本当に貧困な教育という現実になっております。
　そういう意味で、教育という全体の中の一部の議論ですけれども、これについて先生のお考えをお聞かせ願えればと思います。
○辻山参考人　大変きついところなんですけれども、どう考えたらいいでしょうか。
　今お話がありましたように、アメリカの教育は大変分権的ですけれども、同時に大変格差が大きいという御指摘がありましたね。そのことを日本の国民が受け入れるかどうかという問題だというふうに感じているんです。
　ですから、私は分権一括法のときにも、一度公述人で出たときにそのような意見を言ったと思うのですが、親たちの思いは、やはりほかの地域の人たちからおくれをとらないでちゃんと上の学校へ進めるような教育をしてほしい、こう考えているわけですね。その状態をどうやってつくり出すか、それを地方の負担によって生み出すということが、先ほどから申し上げているような意味でいいますと、大変難しい、そこがつらいところだなと感じています。
　かといって、では基本である教員の経費の半額までを国庫に依存していいのかどうかと思っておりますけれども、先ほど言いました、半分はミニマムだよというふうに考えていくべきじゃないかというふうには思っております。
○斉藤（鉄）小委員　大変我々も悩むところなんです。
　例えば、学校図書費という項目がございまして、年間百三十億円ですか、学校図書を充実させるための予算ということで組んで、これはいわゆる交付税という形で渡すわけですけれども、交付税という形になりますと、計算をするときの一材料というだけになって、実際にお金が渡るときには、これが学校図書費ですという形では行きません。色のついていないお金で地方に行きます。
　あるところで、学校図書館協議会が各地方自治体に、こういうことで予算がすべて自治体に行っていますけれども実際に学校図書費に使われていますかというアンケートをとったところ、ほとんど使われていなかったという現実がございました。
　教育の大切さはわかって、教育を無視する首長さんがこれから出るわけがないと言いながら、実際経営者になってみると背に腹はかえられなくて、本来教育に行くべき予算がほかに回ってしまうという現実もあるということを考えると、ここは地方分権議論とはちょっと逆行するようになりますけれども、本来押さえるべきナショナルミニマムというのはしっかりと議論して、そこについては国がしっかり責任を持つという形にしておかないと、私も島根県の山奥の村の出身でして、きちんとした教育を受けさせていただいたと思っておりますが、まさにそういうナショナルミニマムを国がしっかり守っているということで私は育てられたという実感があるんですけれども、その点についていかがでしょうか。
○辻山参考人　私がとても打たれた町長さんの話がございます。我々町村は、子供たちを教育して、やれ、やっと仕上がったわいと思ったら、都会へ持っていかれる、都会で働いてこの国のＧＤＰを生み出していて、国税収入にも反映しているはずなんだ、だから私たちは子供たちの教育に金をかけっ放しになってしまうのか、その分はやはり交付税のような何らかの形で返してもらいたいという、交付税がそのような趣旨のものかどうかということは別にして、思いはやはりそうだろうという気がするんですね。
　したがって、交付税の持っている調整機能が落ちていくということが、一方では、今もお話にありましたような、学校図書費で予定されているものをほかの経費に回さざるを得なくなるような情けないことにやはりなっていく。
　そういう意味では、都市部に生まれて都市部で働く人がだんだんとふえていく中で、交付税制度を堅持しようという多くの声がなくなっていく状況の中で、もう一度原点に返って、交付税というような財政調整の根本的な意義を検討し直さなきゃいけないんじゃないかなという気はしております。
○斉藤（鉄）小委員　最後に、先ほど玄葉委員のシティーマネジャーともちょっと相通ずるんですが、選挙と首長という関係なんです。
　選挙は、統治機構に正当性を持たせるためにどこかの段階では必ず必要だと思っておりますが、いわゆる首長さんというのは、その正当性を持った統治機構の長であると同時に、経営者でなくてはならないという観点が非常に強いと私は見ていて感じます。ところが、経営者の能力と選挙の能力というのは全く別でして、その乖離に今の日本の不幸の一つがあるんではないかなというふうなことを強く感じておりますが、この点について、ちょっと変な質問ですけれども、いかがでしょうか。
○辻山参考人　特に異論はございませんが、それを、制度としてこのようにしましょう、例えば、市町村長は議会において選ぶか、または議会がシティーマネジャーのような、統括支配人のようなものを選任するか、このいずれかにしましょうというような制度はやはりまずかろう、公選でやる道も選択肢として確実に残す必要がありそうだという気はしております。
○山口（富）小委員　日本共産党の山口富男です。
　辻山さんから四つの柱で意見陳述いただいたので、その柱に沿ってお尋ねしたいんですが、まず初めに、分権一括法の効果についての現状についてかなり厳しい指摘がありました。
　振り返ってみますと、あの地方分権一括法の際に、法定受託事務といってもそれまでの機関委任事務の四割強が残っちゃう問題ですとか、それから、きょうも指摘されました処理基準とのかかわりで、結局通達行政が生き残るじゃないかという批判が非常に強かったわけですね。また、財源論の点でも、これでは真の分権にならないという批判があって、そういう批判と危惧が現実化しているというふうに受けとめました。
　地方分権というものは、本来、地域住民の権利を擁護して、地方自治の本旨を地域規模の政治で実現していくことに趣旨があると思うのですが、それに反する実態があるならそれを変えることが今の求められる地方分権になるという、反語的な言い方ですけれども、そういうことにもなるように思うのです。
　それで、お尋ねしたいのは、きょうの意見陳述ですと、結局、政府の側が、地方自治の位置づけの問題でやはりまだ大きな問題を抱えている、政府、特に行政の側がという認識が恐らくおありなんだろう。
　それからもう一点は、私が大変興味深く感じましたのは、住民自治の拡充の動きも同時に起こっているんだと。それは、まちづくり条例ですとか身の丈の自治というお話まであったんですが、そういう点では、憲法の定める地方自治の本旨という問題を具体化していける力量を地方政治がやはり持っているという認識をお持ちなのか、そのあたりをまずお聞きしたいと思います。
○辻山参考人　現在、市町村の能力をそろえていこうという側面もあって市町村合併が進められているというふうに思いますけれども、依然として物すごい格差があるというふうに考えています。
　この格差を生み出しているものは、これまでのやりとりの中にもございましたが、一つは、どのような代表者を選んでいるか、選挙において本当にすばらしい経営能力を持った人たちが選ばれているかどうかという問題と、もう一つは、やはり住民自身が、行政に任せておけばいいのだという、それは古くから言われてきている、よらしむべしという行政の姿勢にもあるのですけれども、そのような住民との緊張感の差が今の地方自治体の格差になって出てきているだろうと思っていて、トータルとして、今の自治体は地方自治の本旨を実現していけるかどうかということになりますと、そこ以外には期待……（山口（富）小委員「主体がない」と呼ぶ）主体がないんですね。それを、例えば道州をつくったら道州制でもっといけるか、府県をもっと力をつけたらいけるか、いろいろなアプローチはありますが、結局は基礎自治体を強くしていくことしかないというふうには考えております。
○山口（富）小委員　もう一点、地方自治基本法の問題なんですけれども、先ほどのお話ですと、篠原一さんを中心として四十数カ条のものを一回つくったことがあるんだというお話でした。当然、先ほどのお話でも、これは憲法の地方自治の本旨を具体化していくものになる、そういう趣旨だというのはわかったんですが、基本的な構想として、どういう柱立ての基本法をお考えなのか、何点か示していただけませんか。
○辻山参考人　一応、柱はこういうふうに考えました。
　市民自治ということを基本に据えようということでございまして、そのために、具体的な条文としては、市民はこれこれの目的のために自治体を設立するという条文を置こうじゃないか、このことを基本にしたい。
　もう一つは、実は、この当時はまだ私ども、真の二元代表制を実現したいと考えておりました。問題は、真の二元代表制というのは何かということがわからないままにちょっとこれは走った部分がございますが。
　三点目は、地方自治制度自体を多様化していこうということでございまして、それは、先ほど九十三条について申し述べたように、全部が議会と首長かというようなことを含めて、少し、組織構成、代表構成まで含めた多様化があり得るかなということ。
　あとは、自治体行政の公正さとか透明性をどう高めるか。
　五点目に、日本国憲法に準ずる基本法でありたいというような基本原則を立てまして、つくってみたんです。
○山口（富）小委員　辻山さんのレジュメの二つ目の柱で、権限配分のあり方にかかわってくるんですけれども、地方分権一括法のときに四百数十本一遍にやりまして、特に個別法の中では非常に問題があったわけですね。
　その一つに、特に沖縄県で必ず問題になります、米軍用地の特別措置法にかかわって、国の権原を事実上引き上げてしまうというか、そういうやり方がとられたわけです。私は、これは、憲法の九十四条に定めております、地方公共団体はその財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執行する権能を有するという部分にかかわってくる問題だと思うのですが、辻山参考人自身はこの点でどういう見解をお持ちなのか、聞かせていただきたいと思います。
○辻山参考人　沖縄については、隣に照屋議員もおられてちょっとあれなんですけれども、要するに、地方公共団体というのは、その区域、国でいいますと領土、領土について排他的な統治権を保有しているかどうかという問題にかかわると思うのですね。
　先ほど、私、日田市の場外車券売り場のことで申し上げたときもちらっとそのことを考えたのですけれども、原則的にはあるのだ、しかし、憲法があって、日本国の政府には日本国領土の排他的支配権があって、その支配権とぶつかる場合にどう調整するかという問題だと考えているんですね。
　その意味でいいますと、九十四条の、財産を管理しという観点から、あの米軍用地特措法の権原の吸い上げといいましょうか、機関委任事務をやめて直接執行にしたということについて、違憲だというふうには実は考えていないんです。むしろ、その前の土地収用法の適用の仕方、ここが問題だというふうには考えています。機関委任事務制度の中であれを処理させようとしたやり方と考えております。
　ただ、今沖縄では、自治研究会というようなメンバーたちが、基地の用地についての県民の支配権みたいなもの、管理権みたいなものを何とか確立したいと考えているようでございまして、それは応援していこうという気持ちはしております。
○山口（富）小委員　その問題にかかわるんですけれども、三つ目の柱で、憲法規定について、基本的な考え方として、憲法規定の問題では、あえてという言葉がありますから、きょうのお話をお聞きしましても、四つの条文、これは条文の数としては少ないと言われたりしますが、しかし、明治憲法の中でなかった初めての考え方を地方自治として認めて、大体、その制定過程では、九十二条、この一条でも画期的なものだという議論があったくらいですから、本当に大事なものだと思うのです。
　沖縄県の今のいろいろな動きを応援したいというお話もあったんですが、長い目で二十一世紀を見たときに、憲法が定めた地方自治の規定の問題、これはやはり非常に大きな意義を持っていくと思うのですが、皆さん方がやっている仕事の中で、憲法のこういう規定に基づいて、いわばこの約六十年間、いろいろな具体化があり、また法解釈でも多様な論争がありましたけれども、確定してきて、また判決の法理もある、いろいろな形で豊かになってきた規定部分の一つだと思うのですけれども、この現行憲法での地方自治の規定の果たした役割、それから、二十一世紀の地方自治を考えたときに、これの持つ意味、このあたりを最後に。
　私、質疑時間が来てしまいまして、本当は道州制の問題も聞きたかったんですが、その点はおきますから、二十一世紀の憲法に限って、地方自治の規定の意味について述べていただきたいと思います。
○辻山参考人　決定的な意味は第八章を憲法に置いたということに尽きるわけですけれども、とりわけ、その第八章の中で、地方自治体を権力を行使する統治団体であるということを宣言したこと、この意味がやはり大きいかなという気がいたします。
　これからそれをどう考えるかという場合には、ここに与えられた統治権の範囲を確定していくこと、いつでも国の法律の範囲内において条例を制定できる、これも九十四条の規定なんですよね。だから、九十四条が、財産を管理し、行政を執行し、これが重要だったわけですが、それと、法律の範囲内で条例を制定できる、この三者を統合的にどう理解するか。うまくいかないようであれば、表現を変えるということも必要かもしれません。そのような意味で、部分社会ですけれども、統治をきちっとしていける権能を憲法上明記させていくということが必要なのかなという気はしております。
○山口（富）小委員　時間が参りましたので、終わります。
○鈴木小委員長　次に、照屋寛徳君。
○照屋小委員　きょうは、辻山参考人、貴重な御意見を拝聴することができまして、心から御礼を申し上げたいと思います。
　限られた時間でございますので。実は、九八年に、辻山参考人を含めまして、多くの皆さんで「パシフィック・クロスロード—沖縄」という提言書がまとめられました。ちょうどその九八年には、自治基本法構想も公表された時期でございまして、私も大変興味深く読ませていただきましたし、中央政府と地方政府のあり方、あるいは憲法における地方自治のあり方を考える上で、大変参考になりました。
　それで、この「パシフィック・クロスロード—沖縄」の中で、「第五章　琉球諸島特別自治制の構想」を辻山参考人を中心としておまとめになっているわけでありますが、御承知のように、戦後、沖縄は、日本の施政権から分離をされて、アメリカの軍事支配のもとに置かれておったわけでありますが、復帰が実現するまで憲法が適用されませんでした。
　一方で、沖縄を統治しているアメリカは、自治は神話なり、沖縄の人に自治権なんてないんだというふうな高等弁務官の物騒な発言などもありましたけれども、そういう中でも、例えば主席公選、いわば知事の公選をかち取るような運動を続けてきたわけですね。だから、ある面で、復帰運動、復帰闘争というのは、沖縄の人たちにとっては自治権を獲得する闘いでもあったのではないかというふうに思っておりまして、そういう中で、独自の琉球政府という政府形態を持ちながら、独特の生活様式や文化を継承して、沖縄のアイデンティティーを確立してきたのではないかというふうに私自身は思っております。
　また、自治との関係でいいますと、沖縄独立論があったり、沖縄特別自治制論があったり、あるいは沖縄自治州構想などもございました。また、自治労が、自治労沖縄特別県制構想というのを発表したことなどもございました。
　辻山参考人にお伺いをしたいのは、地方分権一括推進法が成立をして、まさに地方分権が実践の段階というか、あるいは地方分権、地方主権の時代に突入した現在、参考人がおまとめになりました琉球諸島の特別自治制構想というんでしょうか、この中には、具体的な法律案の要綱まで発表しておられるんですが、現下の沖縄の自治の状況を含めてどのようにお考えか、御意見を賜りたいと思います。
○辻山参考人　今、その冊子をちょっと見まして、ああ、そうだったなというふうに改めて思いましたけれども、現在、道州制の議論が華々しくあって、北海道道州特区の問題とかいう状況の中でこの議論をするのはちょっと誤解を受けるかもしれないのですけれども、琉球自治政府の構想は、恐らく、一国多制度、中でも、つまり部分的な道州制の実現のような側面をやはり持っていたのではないかと私は考えているんですね。
　詳細は今は忘れましたけれども、琉球自治政府憲法というようなことは多分発想していなかったのではないか。日本国憲法の中で、いわばある特別な自治権が付与される、それは法の執行についても、適用除外とか、本土の方と同じようにやらなくてもいいよというようなことも含めて考えられていた。そのことが、実は、分権一括法の中で、例の駐留軍用地の権原をめぐる論争、さっきございましたね、ある意味では、それに対する回答を、ああいう形で国の直接執行にするのではなく、琉球政府特別自治制の制定というような形で沖縄県に対して回答すべきではなかったか、そういうふうに考えているところでございます。
○照屋小委員　もう一方の、地方自治基本法構想、これも一九九八年にまとめられたものでございますが、私は、この地方自治基本法構想というのは、「住民が自治体を設立する」、こういうような副題がついておりますけれども、市民が自己決定の主体になるという自治を確立する意味では、大変すばらしい考え方だなというふうに思っております。
　一つは、この地方自治基本法構想を実現する上で、現行憲法の改正というのは特に必要ないんじゃないかというふうに私は思っておりますが、それに対するお考えと、もう一つは、その後に、地方分権一括推進法ができました。その状況を踏まえた上で、現在的な自治の状況の中で、この地方自治基本法の持つ意味について、参考人の御意見をお伺いしたいと思います。
○辻山参考人　地方自治基本法と憲法の関係ということで申しますと、今の憲法の第八章の規定をよりよく実現していくために地方自治基本法が必要だ、こういう観点でございますので、この基本法の内容を実現していくために憲法のどこかをさわるということは予定しておりません。
　それから、分権一括法とのかかわりでございますけれども、実は、最初にこの委員会を立ち上げたのは、分権推進委員会の勧告が出て、いよいよ分権法の時代が来るぞ、それに対処するための対案をつくるつもりで委員会をつくったのでございます。したがって、あの分権一括法にかえてこれを審議してもらいたいと実は考えていたわけなんですね。
　そういう意味でいいますと、分権一括法も基本的にはこれまでの行政制度の枠、立法の分権の枠の中でやはり処理されたわけですので、遅まきながら、もう一度この基本法をどこかで議論していただく機会があればいいなと感じているところでございます。
○照屋小委員　最後に、手短に。
　復帰前に比べて、復帰後、沖縄の自治はむしろ衰弱したのではないかというふうな研究者の発言等もございますが、参考人は、復帰前と復帰後を比較して、沖縄の自治についてはどういう御感想をお持ちでしょうか。
○辻山参考人　大変難しい御質問でございますけれども、今、第二期の沖縄の自治を考える時期に来たんじゃないだろうか。
　連続で見ますと、復帰後、やはり停滞の時期があったのかもしれませんが、若い研究者たちを中心として、第二期の沖縄の自治を考える気風というのが出てきているのではないかというふうに考えて、応援したいと考えているところでございます。
○照屋小委員　ありがとうございました。
○鈴木小委員長　次に、二田孝治君。
○二田小委員　きょうは、貴重な御意見を拝聴いたしまして、どうもありがとうございました。私は、二つの点についてお尋ねいたしたいと思います。
　一つは、先生が先ほど、法令の適用除外ということをおっしゃいました。これは、九十五条の規定に関したことだと思うのでございますけれども、この九十五条というのは、やはり一つの地方の住民の意思を重んじるというようなこと、九十二条から、本旨に基づいて、法律でこれを定めるというようなことで、非常に地方自治の生きた一つの憲法上の規定だ、こう思っております。
　そこで、これは主に、特別法が適用される場合に住民にその可否を求める、こういう趣旨だと私は解釈しておるのでございますけれども、先生のこの適用除外の例によりますと、これは、住民側の方から、地方自治側の方から、むしろその地方に適した一つの法律を制定できる、条例を制定できるというふうに解釈いたしました。
　といいますのは、今、自民党の方でも、経済特区とかいろいろな特区の特別委員会がございまして、そこでいろいろなことが議論されておるわけでございますけれども、この許される範囲、そういったものはどのようなことをお考えでございますか。
○辻山参考人　先ほど申し上げた意味でいいますと、国会の認証を得てというふうに考えております。
　先ほどチャーターのところで、処理する事務、税のあり方、代表機構のつくり方とかいうことを申し上げましたね。そのことと、このチャーターというのは自治基本条例とちょっとイメージがかぶるわけでありますけれども、その内容でいいかどうかということをまず住民に問い、住民の合意が得られたら国会の認証を得てそれが法的効力を発する、こういうふうに考えたいと思っているわけです。
○二田小委員　そうすると、住民の認証を得た後に国会のまた新たな法律を制定する、こういうことになるのか。認めるということもちょっと変な感じに受けたのでございますけれども。
○辻山参考人　例えば、アメリカ諸州におきましては、チャーターの原文をつくって州政府に上げていく、州政府でそれを議論して、いいじゃないかと。要するに、認定といいましょうか認証といいましょうか、そういうこと。最初は都道府県かなと思いましたが、同じ自治体でそれはやはりあり得ないというふうに思いまして。
○二田小委員　一つの例としまして、未成年者の選挙権と公選法などと書いてございますね。そうしますと、各地方で年齢制限が違う、そしてまた選出の方法も違う、そういうふうな一つの整合性というものをどこに求めていくかという問題になると思うんですよ。そういったものはいかにお考えでございますか。
○辻山参考人　整合性あるいは統一性を保持していくことよりも、多様性の方にちょっと注目したらどうか、こういうことでございます。
○二田小委員　そうすると、統治の面からいきますと、そういうふうな重大な機構に関する問題が一つの整合性を持たないというようなことになりますと、極めて何か不都合な感じがいたすのでございますけれども、その点についてはどういうものでございますか。
○辻山参考人　恐らく、それは国の統治ということにかかわって、除外できないものというものが確定されていくことになりますね。それは、ある意味、押し合いへし合いしながら、しかし立法権の問題ということにやはり整理せざるを得ないでしょうね。何でもやらせよう、ばらばらでいいじゃないかというわけにはいかない。
○二田小委員　もうちょっと議論のあるところでございますけれども、時間の関係もございますので、この件はこれぐらいにしておきたいと思います。
　私は、若いころ、県会議員をやっておったのでございますけれども、この面からいきますと、市町村合併の進展による都道府県の空洞化論ということが書いてございます、これはそうだと思うのですよ。
　といいますのは、各単位で、自治体で行政能力がますます高まる。そうなってくると、今でさえ中核都市、それから政令指定都市、こういうところを抱える県においては、やはり県の仕事は非常に減っていっています。そうなりますと、県の予算とかそういうものは膨大なものでございますから、むしろ連邦制とか、それから道州制というようなものよりも、県の空洞化論が出てきて、そしてむしろ、府県制を廃止しようかという方向に行く方がもっと効率的なような感じもいたすのですね。
　こういう町村合併による、ますます広域化していくときの行政の効率性、それから機関委任事務も減っていく、そういうことになっていきますと、都道府県廃止論というものは、全く根拠のないような話でもなくなってくるんですけれども、この点についてはいかがお考えでございますか。
○辻山参考人　メモにもございますように、一律に道州制、一律に府県廃止ということにはなりにくいだろうということで、地域によって違いがあっていいじゃないかというのが私の考え方でございます。
　その場合に考慮しなければいけないのは、府県を廃止してかわりに道州を置くといった場合、住民から見てどのような必要性があるのかという観点と、国の統治においてどのような必要性があるのかという両者の問題がございます。そういう意味では、うんと大都市ばかりのところは県がなくてもいいだろうと考えますが、中央の統治の側からはどうかというすり合わせが必要な気がいたします。
○二田小委員　大阪市、大阪府を見ておりましても、私どもの東北でございますけれども、すぐ近県の宮城県を見ておりましても、むしろ都市の方が大きくなっているわけです。そして、その中で県があるということになってきますと、県というのは中二階なんですよ。そして、直接自治に携わっているのは各市町村になります。
　だから私は、道州制ということじゃなく、むしろ道州制も要らないんじゃないか、そして各自治体が直接国と折衝をし、そして自治を行うということに本当の地方自治というものの姿が生まれてくるんじゃないのか、そういうふうにも思われるので、今先生にそのお考えを聞いているので、道州制が必要だということではないんです。逆なんです。
○辻山参考人　大阪の例も挙げられましたが、府県を廃止した場合に、ばらばらの市町村、大きかったり小さかったり、財政力があったりなかったりという市町村が直接住民たちに対する公共サービスを提供していくということで、ばらつきが出る可能性がございますね、力がばらばらですので。
　そうすると、勢い、統合ということが考えられます。言ってみれば、府県を廃止しても、結局、大阪市のような大きな自治体をつくっていくということが次に準備されていないと、市町村がばらばらなまま、多様性とはいいますけれども、十分なサービスを受けられない地域が出てくるということは避けなければいけないだろう。そういうところは府県が補完しておくということが必要だという考え方です。
○二田小委員　いや、先生、私は、今の姿、現在のことを話しているんじゃなく、今の広域合併が進んでいくとそういう姿におのずから変わりつつあるんじゃないのかなという予感がするものですから、そのことを今先生にお尋ねし、議論を申し上げているのでございます。
　また後ほどにいたしまして、これは委員長、時間がございませんので、この辺にしておきたいと思います。ありがとうございました。
○鈴木小委員長　次に、稲見哲男君。
○稲見小委員　大変お世話になっている先生ですので、私の基本認識も少し述べながら、お考えをお聞きしたいと思います。
　朝のお話で、憲法規定の不備が地方自治の発展を阻害しているものではない、法令、税財政あるいは行政統制が地方分権の推進を阻害している、憲法改正によらずとも、法令なり税財政制度などの変更によって分権推進が可能、こういうふうな御認識であったと思います。私も確かにそう思います。
　しかし、その後、先生の方からもありましたように、地方分権推進委員会の勧告に基づく分権推進計画、分権推進一括法により一定の前進があったわけですけれども、第三の改革と言うにふさわしい画期的な分権改革とはなっていない、こういうふうに感じております。機関委任事務の制度は廃絶されたが、その実質と思想は劇的には変わっておらない、こういうことだろうと思います。
　二十一世紀臨調、新しい日本をつくる国民会議の皆さんが、問題の先送りを続けている日本はゆでガエル状態だ、このようなこともおっしゃっているわけですが、分権推進のための法制度の再編を分権革命として促進していくことが必要なのではないか、こういうふうな認識でございます。
　そのことで、他の皆さんからもあったかと思いますが、地方自治基本法の制定にかかわって、少しお伺いをしたいと思います。
　私も、自治基本条例の制定運動を全国的に拡大していく、このためには地方自治基本法の制定が重要だというふうに考えます。自治体が、国法の実施ではなくて住民の意思に基づいて条例により自治を行う、これが自治体の責務であろうかというふうに思います。したがって、自治体における自治基本条例の制定などが一番重要になってくる、こういうことだと思います。
　そういった自治体の側の運動を拡大するためにといいますか、それを励ますということも含めまして、辻山先生の提起をされている地方自治基本法、これは、ぜひそれに向けての議論を私も進めたいと思っておるわけです。
　先ほどもありましたが、あえてお聞きをしますが、そのエッセンスを、例えば憲法のところに規定をすることはどうか。例えば、法令の適用除外の問題とか幾つかあろうかと思いますが、その点、まずお聞かせいただければと思います。
○辻山参考人　分権一括法との関係でいいますと、要するに、行政執行についての自由裁量を広げていこうということはやられたと思いますけれども、実は立法分権という意味ではほとんど見るべきものがなくて、それはまさに、この国会における立法権の範囲、立法の領域と、地方が条例によって立法していく領域とをもう一度考え直してみようじゃないかという必要がありそうだ。一般には立法分権というようなことを言うわけですが。
　そのときに、連邦制のように、地方に独自の立法権を憲法上与えていくかどうかというところまでは、実は議論していないんです、基本法は。国会で立法したにもかかわらず、地方で、これは重要だから法律の内容とは違うけれどもやらせてもらいたいというものについて、国会での認証をしていくような仕組みがあり得るのではないか、その受け皿として自治基本条例を考える、こういう仕組みに一応考えております。
○稲見小委員　自治権という考え方なわけですが、私も、民主党の行政調査会第一分科会というところが交付税改革と税財源移譲の分科会になっております、そこの主査をしているわけですが、あわせて他の分科会では道州制を展望した地方分権というのが議論をされております。その場合、辻山先生が述べられた地方分権の本質であります自治権、これを本格的に定着、拡大をしていく、こういうことになろうかと思いますが、その自治権が住民に最も身近な基礎自治体に第一義的に付与されるということが重要ではないか、こういうふうに私は思っております。
　そういう意味では、住民の自治権の概念について現憲法には規定がありません。新たに住民の自治権規定と、自治権は第一義的に基礎自治体により実現をしていく、こういうふうな考え方はいかがでしょうか。
○辻山参考人　一応、先ほど申し上げたように、自治権の中身は、地方自治の本旨という言葉の理解にかかわっているという認識なんですね。御承知のように、憲法ができてから今日まで、地方自治の本旨の中身が確定できないで来たということがありますので、御指摘のように自治権というものを憲法上明らかにするということが可能であれば、私はそれにこしたことはないと考えております。
○稲見小委員　あと、徴税の仕組みなどについてなんですが、私の先ほど申し上げました分科会のところで、国の税金、それから道州の税金、それから国と道州の財源調整の税金、それから基礎自治体につきましての全国統一的な税金、さらに、基礎自治体が住民の多様な要望にこたえていろいろな仕事をしていくための独自の課税といいますか税金、こういうようなことを考えながら、徴税の仕組みをどうしていくのかというようなことを議論いたしております。
　それで、御教示いただきたいんですが、分権推進のために地方の課税自主権の飛躍的な拡大が必要だということであろうかと思います。今申し上げましたように、全国的な税構造に従いつつ、地方における自主的な課税権の本格的な拡大、こういうものにつきましては、憲法上の何か新たな規定というものが必要なのかというのが一つ。
　それから、私どもの検討の中で、徴税は道州で行って、国の必要分については国に上げる、国の税金の分と、それから国、道州の調整財源で国の取り分というのは納付をするというようなことを検討しておるわけですが、徴税を道州で行い、道州間の財政調整の仕組みをつくる、こういうようなことは、憲法規定上、今申し上げた検討課題ということとの関連でいいますとどうなるのか。
　徴税について、この二つの点をお教えいただければと思います。
○辻山参考人　徴税権、徴税をどこでやるかということはさほど大きな問題ではなくて、課税権をどこが握るかということだというふうに考えるのですね。
　したがって、この国会の立法で課税対象が決まり税率が決まって、取りなさい、それを道州でやっても、余り道州の自治には結びつかないような気がいたしますね。むしろ道州に課税権を認めて、その中で、これは道州限りの税ですよというのと、何十％かは国の分を代行しています、そういう税の取り方が可能かどうかということだと思いますが、その場合に市町村の財政調整はどこがやるかという問題、やはり制度設計としては残りそうですね。
　基本的な立場で申しますと、市町村の財政調整を将来道州がやるということが全く不可能だとは考えておりません。
○稲見小委員　ちょっと時間が少なくて十分私も展開できなかったんですが、今おっしゃったように、課税権、これを道州が持つ、あるいは独自の税金内容を基礎自治体が持つ、こういうふうな場合に、憲法上、今以上の規定を設ける必要があるのか、あるいは、辻山先生がおっしゃっているように、国で認証をすればそれで済むのかというようなことも少しお聞きしたかったんですが、もし短いコメントがあればその点だけお聞きをして、私の発言は終わりたいと思います。
○鈴木小委員長　質疑時間が参っておりますので、簡単にお願いをいたします。
○辻山参考人　認証にかかっていると思います。
○稲見小委員　ありがとうございました。
○鈴木小委員長　次に、永岡洋治君。
○永岡小委員　自民党の永岡洋治でございます。
　きょうは辻山参考人の貴重な御意見を伺いまして、私、最後でございますので重複があるかもしれませんが、質問をさせていただきたいと思います。
　世の中の流れといたしまして、画一性とか平均化というところから、個性化あるいは多様化という時代に入っていると思います。恐らく、この地方自治の本旨という憲法に書かれた文言も、その内容が明確にされないまま今日に来ておりますけれども、中央集権体制から地方にその軸足を移して、税源も財源も人材も地方を中心にして国家を動かしていく、こういう時代に入ったことは間違いがないと思っております。明治維新のときに日本の人口は三千万でありましたけれども、一億二千七百万という現在の人口規模を考えますと、この国家運営というのが中央集権のみでは難しい、こういうことであろうかと思います。
　そこで、では、地方自治の本旨に基づいて何をやっていくかというのが恐らく議論の中心になると思うのですが、合併の問題で、先ほどの参考人のお話を聞いておりますと、やみくもに合併だけ進めることにはどうも賛成ができないという御意見だったと思います。
　ただ、私は、その点につきまして、地方が自立をして自分たちの持っている歴史的あるいは社会的財産というものを個性を持って生かしていくということになっていくためには、ある程度の自立した能力と規模というものが必要だろうと思うのですよね。そのときに、税財源とか課税自主権とかいろいろなことを言われますけれども、最大の問題は、地方に人材がどれだけいるかという問題ではないかと思うのです。
　残念ながら、中央集権体制のもとの今の行政の構造を見ますと、逆ピラミッドだと私はいつも考えておりまして、中央に人材が厚く、県、市町村に行くに従ってピラミッドは逆になっていくわけですね。毎年、山のように法律がつくられて、そしてまた予算がつくられまして、それをだんだん地方におろしていくと、最後は地方の一係員がその法律を何本も実施していかなければならないというような矛盾が生ずるわけです。
　そこで、先生とはちょっとそこは意見が違うのかもしれませんが、私は、地方の合併というのは、地方自治の本旨を実現していく上でどうしても進めなければならないことだと思っておりまして、少なくとも、二十万とか三十万という基礎自治体をつくっていくことを残念ながら中央主導型でやっていかなくてはならないのではないかという意見を持っておるんですが、この点につきまして、御意見をお聞かせいただきたいと思います。
○辻山参考人　かなり原則的なことになるかもしれませんけれども、今お互いに使っている基礎自治体という言葉のイメージを確定しておきたいのですが、私が市町村と言うときには、言ってみれば、集落自治から発展してきたような共同社会を基礎にして、共同的な課題をできるだけそこで解決していこうというふうに考えております。
　そして、一方で、地方行政には能力も財政も人材も必要だということは承知しております。
　そうすると、その両者をどうやってうまく組み合わせるかというので、階層制であるとか、あるいは広域的な処理機構であるとかという工夫があり得るのではないか。根本にある共同社会そのものを御破算にしていくように束ねていくと、自治する人々の力といいましょうか、住民の力が育たないのではないか、そこを心配しているのでございます。