○鹿子嶋仁君　香川大学の鹿子嶋でございます。
　私は、日ごろ行政法を研究しておりまして、憲法専攻ではございませんが、高松市や香川県の審議会等において地方行政に関する若干の経験をさせていただき、また、善通寺市では、現在、自治基本条例の策定というお手伝いをしているところでございます。そういったことから、本日は、地方自治に関する部分で、日本国憲法について私見を述べさせていただきたいと思います。
　現在、平成の大合併と称せられる市町村合併が進行しております。香川県においても幾つかの合併が成立し、また、複数の地域で合併議論が進行中です。
　今回の合併は、地方分権の推進に伴い、地方への権限移譲により新たにもたらされる事務を処理する能力あるいは財政力を向上させる、いわゆる分権の受け皿として進められているということが言えますけれども、実際、今後の自治機能の維持のために合併が必要であるとの判断に至った地域もあり、また、議論の末、合併に至らない結論となってしまったところもございます。しかしながら、単に市町村合併ということで規模を拡大すればよいのかというと、それはやはり、自治という観点からおのずと限界があると私は考えます。
　最初に述べましたとおり、私は現在、善通寺市で行われている自治基本条例制定のお手伝いをしておりますが、そこでは一般市民と行政職員がワークショップの形式で共同して条例づくりを進めております。
　北海道のニセコ町の条例を先駆として、今、各地でその策定が広がりつつある自治基本条例でありますが、その核心は、住民の意見が自治体の意思決定に反映される仕組みをつくる、つまり住民自治の具体的な仕組み、そのルールを定めるところにあるのだと私は考えています。
　そのような作業にかかわらせていただいている中で、私自身、感心させられたり、あるいは非常に興味深く思った点がございます。二つほど述べさせていただきます。
　まず一つ、市民の方々は、現在の自治体の厳しい財政状況をかなりはっきり認識しておられます。そこで、従来のような行政に要求ばかりしている市民ではだめだ、それゆえ、むだなものがないか、あるいは節約できないかを監視するために、予算作成段階から住民参加が必要である、このような意識のもとに住民参加の意義がとらえられており、市民像というものがかなり成熟した段階に来ているような印象を受けました。
　それからもう一点ですけれども、善通寺市をさらにブロックに分けて、地域ごとに問題を考え、意見を集約する仕組みが必要であるといったような意見がそのワークショップで出され、議論されています。具体的には、既存の自治会を再生あるいは活性化して、新たな地域コミュニティーを創造するという仕組みとして考えられているわけです。
　特に、二番目に述べました点ですけれども、現在、自治を取り巻く状況としては、一方においては合併という規模拡大の方向があり、しかしながら他方では、地方分権をさらに進めた地域分権とでもいうべき地域の細分化という、二つの正反対の動きが同時に進行しているという状況にあると言えます。
　私は、もちろん、財政問題、行政能力という観点からの合併が必要となる場面が、これは確かにあるということは考えられるんですけれども、同時に、住民自治を実現化する、あるいは実質化する取り組みが伴わなければ、これは非常に危ない状況ではないかと考えます。そうでなければ、地方公共団体は残ったけれども自治は消滅したということになりかねない、そういう危惧を抱きます。
　この点に関連して申し上げるならば、憲法において、基礎自治体の重要性を明確に打ち出して、これを位置づけるような規定、あるいは住民自治を実質化するような手がかりとなる具体的な規定が必要ではないか、そのように考えます。その観点から見ますと、現行の憲法の規定で果たして十分かと問われますと、若干心もとないというのが率直な感想です。
　以上のような観点から、憲法における地方自治の定め方につき、幾つか私見を述べさせていただきたいと思います。
　現行憲法は、第八章に「地方自治」の規定を置いております。しかし、わずか四条のみの簡潔なものです。また、その表現や文言が地方自治の実現において十分なものであるかというと、幾つか問題を感じます。
　まず、九十二条に、「地方自治の本旨」という重要な文言が出てまいります。しかしながら、これが具体的に何を意味するものであるか、文言だけからでは定かではなく、その中身は解釈によらねばなりません。一応、憲法学においては、これを団体自治と住民自治という二つから説明するわけですけれども、憲法上の文言として、より明確な自治の基本理念、指導原理をあらわすことが必要ではないかとの意見も当然ながら出てまいります。
　団体自治それから住民自治という二つの要素から成り立つと理解されてきた憲法上の自治原理については、憲法規定あるいは地方自治法等によりこれが具体化されることになります。しかし、住民自治についていえば、例えば首長や地方議員の選挙、あるいは、これは自治法にありますけれども住民の直接請求権といった幾つかの仕組みを除いて、この住民自治を実現する具体的な内容というのはほとんど見られません。住民自治、すなわち住民の意思に基づき地方行政を行うということが実際にはほとんど実現されてこなかった点が、戦後、我が国の自治制度の根本的な問題点であろうと考えます。
　先ほど述べました自治基本条例というものは、戦後スポイルされてきた住民自治の実質化を図るという動きである、そういうふうな位置づけが可能ではないかなと自分では思っています。この点は、条例のレベルにのみ任せられる問題ではなく、むしろ自治の基本理念として憲法上明確に打ち出されるべきではないかと考えます。
　ところで、憲法九十三条二項は、首長の公選制という、国とは異なる仕組みを置いています。あるいは地方自治法における直接請求権、これらの規定というのは、直接民主制の性格を有するものです。しかしながら、憲法九十三条一項は、同時に、国と同様の議会制の規定を置いております。果たして地方自治が、間接あるいは直接、いずれの民主制が基本であるのか、学者の間でも見方が分かれるところです。この問題は、例えば住民投票の是非などが議論される際にも必ず問題として浮上してまいります。住民投票に限らず、地方自治を論ずる際、さまざまな局面でつきまとう問題です。
　私は、国と自治体とでは、規模という観点から、おのずと民主制の姿も異なったものであるということが自然ではないか、地方自治においては直接民主制が基本であり、この点を明確に憲法規定に打ち出す必要があるのではないかと考えます。
　次に、基礎自治体の強化という観点から、三点ほど、自主立法権にかかわる問題、自主課税権の問題、行政組織権について、簡単に意見を述べさせていただきます。
　まず、自主立法権についてであります。
　現行憲法には、「地方自治」の規定の部分ですが、「法律でこれを定める。」とか「法律の定めるところにより、」といった文言が非常に多用されております。もちろんこれは、連邦制とは異なり、単一の国家主権から地方制度も法律で定められるという流れの中から出てくるものですけれども、現行の憲法の表現では、あたかも地方政府が中央政府の下に置かれる、あるいは条例が法律の下位にあるといったような印象を与えます。
　国と地方は、異なる任務を処理するものとして対等であり、また、法律と条例も原則的には対等のルールであるという位置づけがなされるはずです。憲法九十四条には、「法律の範囲内で条例を制定することができる。」とありますが、これも決して、条例が法律の下位のルールであるといった意味ではなくて、法律と条例との矛盾を回避する、一種の交通整理的な規定にすぎないと私は考えています。
　ところで、近年、地方分権一括法により地方自治に関する大きな法改正がありました。地方自治法も、機関委任事務の廃止や国の関与のルールを定めるなど、重要な改正が施されています。その中で、現行法により、自治体の条例制定権が拡大されたということがよく言われます。
　今回の自治法改正においては、自治法の二条の十一、十二、十三項で、法律と条例との関係に関する重要な規定が盛り込まれています。
　概略申しますと、地方公共団体に関する法令制定においては地方自治の本旨に基づくこと、既存の法令の解釈、運用においても同様であること、以上のことは自治事務に関して特段の配慮が必要であること。総じて、今述べました法律の立法、解釈、運用指針であるわけですけれども、問題は、今後の立法はともかく、既に制定されている多数の法令が自治の極めて細かな部分まで規律しているという点でございます。これまで、法律がどこまで自治事項を規律できるか、明確なルールがなかった結果でもあります。
　その点で言えば、今述べました自治法二条の条項は重要な原則であるのですけれども、法律と条例との関係の基本原則、すなわち国内法秩序の原則的な部分に相当しますから、これを憲法に盛り込むということも十分考えられるのではないかと思います。少なくとも、現行規定の法律により云々という表現は改められることが望ましいと考えます。
　次に、課税自主権についてであります。
　これは実は、現行憲法九十四条において、「地方公共団体は、その財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執行する権能を」有するという規定がございまして、ここから解釈として導き出されています。しかしながら、課税自主権についても、より明確な形で憲法にその存在を規定すべきであろうと考えます。
　三つ目として、行政組織権限についてであります。
　憲法九十二条は、「地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。」としており、実際に、地方自治法が自治体の行政組織につき細かな規定を置いております。
　しかしながら、果たして地方自治法での一律の縛りが本当に必要であるか、個人的には疑問に思います。一定の組織権限が自治体に認められるべきであり、例えば、議会とは別途に、意思決定機関としての住民総会のようなものを正式に位置づけることが可能になるような仕組みが望ましいと考えております。
　以上、住民自治の実現及び基礎自治体の強化という観点から、現行憲法に不足すると思われる部分を述べさせていただきました。
　最後に、憲法改正の必要性という点について述べさせていただきます。
　一つの知見として、余り具体的な規定を憲法に設けることは、時代の変化に対応できる柔軟性を失わせる、それゆえ得策ではないという見方があろうかと思います。また、住民自治の実現も、現行憲法あるいは法律レベルにおいて十分可能であるという見方もあろうかと思います。確かに、地方自治法をさらに改正し、あるいは地方自治基本法といったような性格の法律につくりかえるという方策も考えられます。地方自治基本法というのは、個人的には非常に魅力的な考え方であると思うんです。しかしながら、同時に、憲法規範においても自治の理念や原則的な部分をより明確に定めておき、確固とした立法の指針を打ち出す必要があるのではないか、そう考えます。
　例えば、さきに述べました法律と条例との対等関係という問題については、自治との関係から、国の立法権限を制限するという手法もあり得ることが指摘されています。これは、国と地方の役割分担を明確化した上で、国が法律で規律し得る部分を限定しようという考え方であろうと思います。現行の地方自治法一条の二の二項でも、国が処理する事務が列挙され、国と自治体の役割分担を踏まえた国の関与が要求されているわけですが、このような原則的な部分も憲法規範として位置づけるのが適当ではないかと思います。
　以上、余りまとまりのない内容でしたけれども、地方自治といいますと、つとに道州制の導入といったような議論が表立って目立つのでございますけれども、私はむしろ、住民自治の拡充とか基礎的自治体の強化、これこそが日本再生のかぎを握る部分ではないかな、そのように日ごろ考えております。そこで、憲法における地方自治規定の発展に期待し、つたない意見を述べさせていただきました。
　どうもありがとうございます。