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○横山委員　農水省がこの案を出してくるまでにさまざまな御意見を経済界などからも拝聴しながら、そこまで、一年前まではそうだったけれども、その間、また一年かけて検討して今回に至ったということなんだろうと思います。
　それで、今、経済財政諮問会議ということが出てきました。決してそこの意見だけに左右されているものではないというお話でしたけれども、今、与党の側からも、この経済財政諮問会議が出してきた考え方というか、グローバリズムである、あるいは市場万能主義である、そういう方向に基づく政策が地域格差を拡大したんじゃないかとか、医療の面においても、毎年二千二百億の医療費削減、これも経済財政諮問会議の言うことを聞いたからこうなったんじゃないかみたいなことを与党の代議士の先生も公然と今言い始めております。
　石破大臣におかれましては、農政におけるこの経済財政諮問会議に対してどういう御評価をなされているのか。また、この農地法なんかはそちらの方から出てきたというようなことも言われておりますが、どういうお考えを全体としてお持ちなのか。御意見をお伺いしたいと思います。
○石破国務大臣　経緯は今局長から説明を申し上げたとおりであります。
　要は、所有権をどうしますかというところが最終的なポイントであって、利用を妨げない限り所有権の移動も自由だというのが経済財政諮問会議のお考えであったというふうに承知をいたしております。
　しかしながら、先ほども申し上げましたように、それでは法人に所有権まで認めなければ農業というものは発展をしないのか、あるいは、法人が農業を営みます場合に所有権まで認めなければいけませんかねというところ、ここは、法理論とまた実態との話が分かれてくるんだろうと思いますが、そうではないでしょうと。また法人も、資本力もありますし、そしてまた意思形成というものも個人とは異なる経緯をたどりますし、そうすると、法人が長い間持っていて、やがて転用ということが全面的には否定できない。よい法人、悪い法人、普通の法人と言うつもりもございませんが、法人にもいろいろなものがあるでしょうということから、所有権というところまでは認めないということになったわけでございます。
　そうしますと、私どもは、経済財政諮問会議のお考えとは違う結論になっているというふうに考えておりまして、経済財政諮問会議の言うままにやっているという御批判は当然当たらないと思っております。当時の若林大臣と経済財政諮問会議との間で本当に激しいやりとりがあったということは、私、今回着任をいたしましていろいろと学んだところでございます。
○横山委員　わかりました。
　それでは、次の質問で、これまでの施策の評価、検証という点について。
　大臣は七日の農林水産委員会で、耕作放棄地の増加に歯どめがかからない、効率的な利用に必要な集積が困難、こういう課題認識を示された上で、農地をめぐる課題を克服し、将来にわたって食料の安定供給を確保していくため、我が国農業制度を抜本的に見直すこととし、この法律案を提出した次第であるとの御説明がありました。
　しかし、先ほどの農水省の御答弁でもおわかりのとおり、これは今初めて出てきた問題ではありません。平成十七年の農業経営基盤強化促進法の改正においても、さまざまな農地施策の見直しが盛り込まれていた。
　第一に、農地保有合理化事業に農業生産法人への金銭出資及び農用地等の貸付信託の事業を追加し、農地の仲介機能の強化を図ること。
　第二に、農用地利用改善事業を見直し、集落での話し合いを通じ集落営農の役割分担や担い手に対する農地の利用集積目標の明確化等を図る。
　続けて読んでいきます。
　遊休農地対策を充実し、都道府県、市町村に対し遊休農地の解消、防止に関する基本的な構想の作成を求めるとともに、都道府県知事の裁定による賃借権の設定、市町村長による遊休農地所有者等に対する措置命令等の措置を講じ、体系的な遊休農地対策の整備を図る。
　第四に、リース特区を全国展開し、農業生産法人以外の法人に対する農地の貸付事業を創設する。
　第五に、地域全体の合意に基づく計画的な土地利用を進めるため、農業振興地域整備計画の策定、変更に際し、市町村の住民による意見提出の機会を付与する。
　これを今述べてみた限り、耕作放棄地対策も利用集積の促進も、今回の法律案提出における課題認識に対する制度改正は既に平成十七年度には行われていたと言えるわけです。この法改正が同年九月一日に施行されてから三年七カ月の農業経営基盤強化促進法改正による措置の取り組み状況をどう検証し評価してきたのかについて、もう一度御説明願えればと思います。
○石破国務大臣　十七年の農業経営基盤強化促進法のお話をいただきましたが、要は、そのときに討論がございました。御党から鮫島委員がお立ちになりまして、こういうふうにおっしゃっておられるわけであります。
　政府が出しました法律案の中で、リース特区の全国展開と体系的な耕作放棄地対策の整備については、民主党の再生プランで提唱した考え方が盛り込まれているので一応の評価はすると言っていただきました後、しかしながら、農地制度の基本的なあり方に踏み込んだ検討結果が示されていない、いわば急所を外した案であるのでまことに残念だ、こういうおしかりをいただいておるわけでございます。
　いろいろな御議論がありましたが、最終的には賛成をしていただけなかったということでありまして、私どもとして、このような御批判も踏まえた上で今回の法改正につながっているのだというふうに思っております。
　農地制度の基本的なあり方に踏み込んでいないじゃないかというおしかりを当時の御党からいただいておるわけでございまして、やはり農地制度そのもの、先ほど来、一条の議論がございますけれども、この一条というものに手をつけないと農地制度というのは変わっていかないという問題意識、したがいまして今回の法改正につながっているものでございまして、当時の御党の考え方をある意味生かしたと言うとおしかりをいただくかもしれませんが、いずれにしても、農地制度の基本に踏み込んだ改正をしておるというのが今回の考え方であります。
○横山委員　大臣の御見解はわかりましたが、では、もう少し内容的に踏み込んでお答えいただきたいんです。
　先ほど、鮫島委員、申しわけありません、私は存じないんですけれども、平成十七年のときに確かにはっきりこう言っています。今までの農業政策が失敗であった、これに対する反省のないまま法律改正を行っても、期待する効果は上がらず、同じ失敗を繰り返すことになる、そう述べて民主党は反対をして、我が党としては、ほら、言ったとおりになっているじゃないですかということなんですけれども、その間、政策的にどこをどう見直したのか、検証をしてきたのかということについて、農水省の方からもう少し具体的なことをお聞かせ願えればと思います。
○高橋政府参考人　お答えいたします。
　十七年の基盤強化法等の改正につきましては、先ほど来、委員あるいは大臣からも御指摘がございましたように、かなりの数の分野にわたったものでありました。このうち、今回の改正の中で、例えば先ほど来御議論ございましたリース特区によります全国展開につきましては、三百を超える法人がこれに参入をいたしまして、九百ヘクタールを超えるような規模の面積についてきちんとした営農が行われている、こういうことで、この部分については着実な推進が行われたというふうに考えております。
　一方、体系的な遊休地対策の整備につきましては、指導から最終的な利用権の設定に至ります、農業委員会、市町村、都道府県知事によります連携ということで、制度の体系そのものはできたわけでございますけれども、実際的な運用におきましては、農業委員会によります指導は行われておりましたけれども、それ以降の行政の処分というものが一切行われていないというところに、やはり大きな問題点があるというふうに考えているところでございます。
　また、いわゆる農地保有合理化法人の機能の拡充につきましても、法律によりまして貸付信託あるいは金銭出資事業というような手法を設けておりますけれども、これについても、では実際に農地の流動化にどれだけの効力を発揮したかということになりますと、既存の従来の売買あるいは貸借によります事業というものがやはり圧倒的な中で、かつ、この売買、貸借の事業だけでもまだ現状では非常に行き詰まっている部分もある。そういう意味での流動化施策についても新たな施策が求められたというふうに私どもは理解をしております。
　そのような基盤強化法におけます国会の御議論、あるいはその後におきます今申し上げましたような実績等々を踏まえて、今回の法案提出に至らせていただいたものでございます。
○横山委員　わかりました。
　それでは、今度、農政改革全体の中で今回の農地制度改革をどう位置づけているのかという点についてお聞きしたいんです。
　農政関係の計画、方針の中で今一番重要なのは、閣議決定の上国会に報告する食料・農業・農村基本計画であろうかと思います。この農地法改正案が新たな食料・農業・農村基本計画と無関係ということはないわけで、農政上重要な農地制度改革は、新たな食料・農業・農村基本計画上極めて重要なところに位置づけられるものと考えますが、この食料・農業・農村基本計画の見直し作業は始まったばかりで、閣議決定も見込みは来年三月である。
　新たな基本計画の策定を待つことなく法案を提出した理由というのはどこにあるんでしょうか。この農地改革における農地制度の改革の位置づけ、その関係を明らかにしていただきたい。これは基本計画を先取りしてやっているものだという理解でよろしいのでしょうか。
○石破国務大臣　これは先生、基本計画の見直しが行われなければ、あるいはそれと軌を一にしなければすべての法改正もできないのだということではない。そんなこと聞いているんじゃないとおっしゃるのはよくわかるんですけれども。
　例えばきのう、参議院におきまして米三法の議論をいたしました。衆議院で御可決いただきましたものを参議院に送付して議論いただいたわけですが、そこでも同じようなお話がございました。この米三法というものの改正は非常に重要ではないか、食糧法を相当に変える、あるいはトレーサビリティー法案、だからそれはもう基本計画と一緒にするべきじゃないかというお話もあったんですが、やはりできるものは基本計画の改定を待たずにやっていこうということなのでございます。
　基本計画が、この流れ、農地に関するこの流れと全く違うものになるということであれば話は別でございますが、やはり利用というものに着目をして法体系を改めていくということは、基本計画においてもそれは全く変わるものではございません。できるものから先にやっていくということでおりますが、もちろん国会の御審議を経て、それをよりよいものにしていくということを申し上げるにやぶさかではございませんけれども、そこに時間的なずれがあるからといって、それが不整合ということになるものだとは私は思っておらないところでございます。
○横山委員　例えば過去十年間、平成十二年に農地法の改正があって、平成十七年に農業経営基盤強化促進法等の改正があった。平成十二年の農地法の改正のときには農業生産法人の一法人形態として株式の譲渡制限のついた株式会社を認める、平成十七年の改正については先ほど述べたとおりですけれども、この両方の機会のときは、食料・農業・農村基本計画の策定とあわせた法律案の提出であった。今回、農地法改正が重要であり、今国会に出すと考えるなら、やはり基本計画の見直しを前倒しすべきであったという考え方もあっていいんだと思うんですね。
　そういう点について、この農地改革全体における農地制度の位置づけがあいまいになりはしないかという懸念がある、そういう点での御質問でしたけれども、大臣、先ほどの答弁と一緒でよろしいでしょうか。（石破国務大臣「一緒です」と呼ぶ）わかりました。
　それでは、法律案の内容について移っていきたいと思います。
　今までもほかの委員がかなり質問されていることかもしれませんが、まず、一般企業の参入規制の緩和についてから。
　法律案では、周辺の農地の農業上の効率的かつ総合的な利用の確保に支障を生じるおそれがある場合は権利移動を許可しないという制限を設けつつ、一般企業等については、取得後の農地を適正に利用していない場合には貸借を解除するとの条件を契約に付した場合、農地の貸借を許可するという規制緩和を行っています。これは特定法人貸付事業の発展的解消、一般化ともいうべき改正になるかと思うんですが、そうであるからこそ透明性を確保した議論がこの間にいろいろな方面からなされておくべきであったのかなということを最初の質問でもしたんです。
　以下、具体的に内容を見ていきますと、まず参入区域に関して、現行の特定法人貸付事業では、市町村が遊休農地や遊休農地になりそうな農地が相当程度存在する区域を参入区域とし、市町村基本構想において設定すること。
　これに対して、財界は、使い勝手が悪い、耕作放棄地の多い地域が指定されるから市町村の地域指定を廃止しなさい、あるいは、耕作放棄地だけじゃなくて優良農地のリース等の条件整備が必要であろうという主張をしているんですけれども、今の制度のもとでも市町村全体を参入区域として指定している自治体もあります。
　運用次第で既存の担い手と農外法人との共存が図られるのではないかと考えるんですけれども、この参入区域の設定を取りやめた理由についてお尋ねいたします。
○高橋政府参考人　現行のリース方式につきましては、委員御指摘のとおり、市町村がこの参入区域というのを設定するわけでございます。その参入区域の設定状況でございますけれども、これは市町村の基本構想の中で定めてまいりますが、千七百四の市町村がこの基本構想を定めておりますけれども、この事業、参入区域を設定するという事業の位置づけをしている市町村は実は四五％ということでございます。
　それで、私どもの認識といたしまして、例えば水田農業集落の半数以上が実は主業農家が存在をしない状況にある、基幹的農業従事者が既に六十五歳以上が六割のような状況になっている。今は確かにこのような方々が一生懸命頑張っていただいているわけでございますけれども、これまでの耕作放棄地の動向、さらには現状のことを考えてまいりますと、どのような地域でどのような形で新たに耕作の不足というものが生じてくるかということについては、やはり画一的な地域限定ということではなかなか難しいのではないかというふうに思っております。
　また逆に、市町村の不作為ということもあり得る可能性が十二分にある数字だと思っているわけでございまして、私どもといたしましては、今後の農業の発展という観点、きちんとして農地を使っていただくという観点から見ますと、このような設定区域というようなことよりも、実際に本当に必要な地域において、周辺の事情との均衡の中で、調和の中で必要なチェックを行いつつ、また必要な懸念払拭措置を行いつつ、それぞれの判断を行うことが重要であると判断をいたしまして、このような区域設定をやめたわけでございます。
○横山委員　それでは次に、業務執行の役員要件を撤廃した理由。
　現行の特定法人貸付事業では、業務執行役員の一人以上が農業に常時従事することが要件とされている。この法律案ではこの要件も撤廃されます。日本経団連は、ことしの二月十三日に農地制度改革に関する見解の中で、対象農地の拡大は求めているんですが、法人の要件についてまでは言及していません。農業生産法人以外の法人の農地貸借について業務執行役員要件を課さなかった理由について、御答弁を願います。
○高橋政府参考人　先ほども若干お答えいたしましたが、今回の貸し付け方式によります生産法人以外の法人の参入につきましては、基本的に、今申し上げましたように、参入に当たっての周辺の農業との調和規定ということをまず設けた上で、適正に利用していない場合には貸借を解除する条件の義務づけ、さらに、いわゆる地主さんとの相対の間でこのような解除がされない場合にありましては、農業委員会の許可取り消しというようなこと、さらに、この後もいわゆる不適正な状況が続くような場合にありましては、遊休地対策の拡充によります違反に対する措置というようなこと、そういったような幾重にもわたります基本的なチェック、防止措置というものを講じることとしたわけでございます。
　したがいまして、その利用の確保ということについて万全の措置を講じているということで、組織体制等については問わないこととしたところでございます。
○横山委員　では、続きまして市町村の関与について。
　現行の特定法人貸付事業では、市町村が参入区域を設定し、市町村または農地保有合理化法人が農地所有者から農地を買い入れまたは借り入れをし、参入しようとする農外法人との間で事業の適正かつ円滑な実施を担保するための協定を締結し、リース契約を締結するという仕組みですが、この法律案は、純然たる民民の契約関係になっております。市町村の関与がない。
　地域づくりに責任のある市町村の関与がなくなると、秩序ある地域農業の確立が困難になるんじゃないかという懸念が示されておりますけれども、農外法人との農地の貸し借りにおいて市町村の関与をなくした理由を改めてお聞かせください。
○高橋政府参考人　現行のリース方式によります市町村あるいは農地保有合理化法人を介した貸し付けということでございますけれども、これは、御承知のとおり十七年の段階、その前に十五年の特区制度がございましたけれども、初めて新たに生産法人以外の法人の農業参入という一般化が行われたわけでございます。
　したがいまして、地域におけます農業者等も新たな事態に対処しなきゃいけない。こういったような新たな事態におけます不安感の除去という意味あるいは信頼感の醸成という意味で、わざわざ、いわゆる転貸、転貸というのは本来非常に複雑な権利関係になるわけでございますけれども、地主さんが市町村に一たん貸す、そして今度は市町村が企業に貸すというような仕組みをとったわけでございます。
　その後の現実の運用、きのうの参考人の御意見の開陳等もございましたけれども、その後の実態等を見て、あるいはこのような特例的な制度の必要性という観点から見て、当初のこのような不安感の払拭あるいは信頼性ということをやらなくても、きちんとしたチェック体制ができれば、あるいはこの参入に当たりましてきちんとしたチェックが行い得れば、これは相対でやってもいいのではないかということで、今回外したわけでございます。
　なお、市町村の計画制度という話でございますけれども、これはあくまでも、一筆あるいは数筆の土地ごとに、契約関係が醸成された場合に行われる契約でございます。いわゆる通常の計画制度、ゾーニング制度のもとで、いわゆる広域的な形で市町村の将来のあるべき姿というものを描くということよりも、たまたま突発的に出てくるものについて一定の地域内のところで認めていく、あるいは関与するという形でございますので、通常レベルの計画制度については、市町村の基本構想あるいは農振法におきます整備計画、そういうようなきちんとした計画制度の中で、市町村におけます将来構想というものを描くことが妥当であるというふうに考えております。
○横山委員　現行の特定法人貸付事業は、耕作者主義のもと、ぎりぎりの緩和であろうかなというふうに思います。それゆえ、参入する企業も受け入れる市町村も、緊張感を持って制度運用に当たっている。それが、特段大きな問題も起こすことなく今日に至っているゆえんであろうと思いますので、市町村とかいう部分の撤廃に関しては、民主党は納得しかねるということになろうかと思います。
　では、次の質問に移っていきたいと思います。農業生産法人の要件緩和について。
　この法律案は、農業生産法人の議決権要件の緩和も盛り込んでおります。農商工連携業者など農業のよきパートナーというべき企業については、大幅に、二分の一未満まで議決権制限を緩和する。一般企業も、これで現行の特定法人貸付事業と比べても農地を借りることが極めて容易になる。これもやはり財界の意向を踏まえてのことだろうと思うんですが、それだけでなく、経済同友会は農業生産法人の売上高や役員等の要件の撤廃を求めています。
　これは、一般企業に農地の所有権取得を認めろという主張と解することができますが、昨日の参考人質疑でも、全国農業会議所専務理事の松本参考人から、一般企業の農業参入について、将来とも所有権取得については認めないという意見が寄せられました。また、中央大学の原田大学院教授は、所有権取得についての規制は、新しい農地法の中では存在根拠の乏しい、例外的に宙に浮いた規定となり、近い将来に消えていくべき宿命を背負っているように見えるという意見を述べられております。
　今回のこの法律案は、農地の貸借だけじゃなくて、所有権取得の自由化をもたらすきっかけとなるのではないかと思いますが、そういう点での御認識についてはいかがでしょうか。
○高橋政府参考人　今回の農業生産法人要件の見直しにつきましては、これは、従来の生産法人要件の基本部分については一切踏み越えている部分はございません。
　今回二つ、改正点がございます。
　一つは、農地を法人に貸し付けている人と、農作業をその法人に委託している人との間で、法人の出資の制限ということで、実態的に差がございます。これは、貸し付けと農作業受託との間での実態的な差違、農村集落におけます受託者と貸付者との実態ということを考えれば、いずれも農業、農村の内部の者のことでございますので、そこに差があること自体に、やはりこれまでの間でおかしかったというふうに私どもは思っておりまして、これを是正するというのが第一点でございます。
　それから第二点は、今、農商工連携業者等の関係をおっしゃられましたけれども、基本的に、関係事業者の議決権の範囲ということにつきましては、四分の一というのが上限でございます。
　ただし、従来から、当該法人が認定農業者の場合には、いわゆる公的な観点で認定が行われているというようなこともございまして、二分の一未満まで関連事業者の議決権が認められるという特例措置がございます。これは、認定農業者制度という基本的な政策方向性の中で、農業生産法人の一般の例外として、そういう措置を講じているわけでございます。
　今回は、関連事業者の範囲を拡大するわけではございません。従来からおります関連事業者の中で、いわゆる法律に基づき、さらに公的な認定を行うということで、連携の程度はより高く、しかも行政上のチェックが行われている、そういう関連事業者については、認定農業者における例外とは違った視点ではございますけれども、農業生産法人の経営の安定化あるいはノウハウ等の獲得というような観点から、同様の範囲において、同様の上限において、二分の一未満という上限において例外措置を講ずるということでございますので、従来の地域の農業者を主体とする農業生産法人という基本的理念は、一切変わっていないところでございます。
○横山委員　わかりました。今の点については、最後にもちらっと触れたいと思うんです。
　では、次の質問で、大臣のこの法律に対する思いをちょっとお聞きしたいんです。
　石破大臣が、平成十二年の農地法改正のとき、当時農林水産政務次官の職にあられたとき、法案審査のときに幾つか答弁をされております。
　例えば、これは農業生産法人の一形態に株式の譲渡制限のある株式会社を認めるというものだったんですが、この中で、農村の安心ということを前提としつつ、今後、一たん農地を取得して農業を始めたら、転用や耕作放棄ができなくなるというような仕組みさえ整えてあれば、耕作者を狭く考えるんじゃなくて、これを広くとらえ、少なくとも企画や指示のみを行うような個人や株式会社にも農地の取得を認める、そして農村の活性化を図っていくべきだという質問に対して大臣は、委員御指摘の点は、省内においても長い間議論をいたしてまいりました、いわゆる企画管理のみを行う法人、株式会社、または個人にも農地の取得を認めていいのではないでしょうかという論を、実は私も展開したこともあるんです、ただ、その場合に、どうしても行き当たるのは、やはり耕作者主義からは反するんだろうねということになるわけだと。
　それから、翌日の答弁で、農地の所有と経営を分離すべきという質疑に対しては、これは農地法の一条そのものを見直していかねばならぬということになるんであろう、ただ、そこへ至ることが仮にあるとしましても、今回の改正でどんな効果を生むのか、平成十二年度ですね、そして国民の御理解がどのように得られるのか、そこをまず踏むことが肝要なことなのではなかろうかと思っておる次第です、こう答弁されておるんです。
　この間、国民の御理解を得られる状況ができて、今回の法律案で、農地法第一条を抜本的に改正し耕作者主義を廃止する形に、企画管理のみを行う法人の農地取得に向けて大きく一歩を踏み出したという、私なんかにはそういう感のあるこの法律案、石破大臣が政務次官時代から考えていた農地制度の改革を今実現しようと、まさにしているものと理解してよろしいのでしょうか。
○石破国務大臣　久しぶりにこういうものを見まして、ああ、こんなことも言ったなと、しみじみと思っておるところであります。総括政務次官当時にこういう答弁を確かに申し上げました。
　これは九年前、当選五回のときなのですが、私は、当選三回、四回のころから、耕作者主義というのは一体何なんだろうかということはずっと考えてまいりました。耕作する者が所有することを最も適当と認めというのは、本当に今もそうなのだろうかという問題意識を十年ぐらい前から持っておりまして、そういう意識が底流にあってこういう答弁になったんだろうと思っております。
　それは、最も適当かどうか。適当であることは間違いないでしょうね、耕作する者が所有するのを悪いことなんてだれも言いません。しかしながら、そうじゃない形態がたくさんあるというのは、このころからそうでした。今はもっとそうです。
　ですから、耕作者主義というものを、そのことを全否定するのではないけれども、利用にシフトをしていくべきだということを何度も何度も答弁しておりますが、そういう意味では、その考え方が今日の法改正につながっていると結果的には言えるんだろうと思います。
　ただ、この後、私は違う分野の仕事をしておりましたので、ずっとこの議論に参画をしておったわけではございません、農水省の中あるいは与党の中の議論にも主体的に参画をしたわけではございません。結果的にと申し上げたのはそういうことでございますけれども、そういう点でつながりはあるのだろう。私の思いが結実したなぞという、そういう思い上がったようなことを言うつもりは全くございません。
○横山委員　別に過去の発言をとらえて深く追及はいたしませんので。
　それでは最後に、これは質問というわけではございませんけれども、やはり、これまで所有権絶対の我が国において、農地の所有権を取得できる主体を自由化した場合、現在の家族経営を中心とした我が国の農業構造と農村地域の振興を考えた場合に、農業の効率化に資するメリットも指摘される反面、農村地域社会の維持発展に支障を来すという懸念もあります。
　そこで今回、先ほどより高橋経営局長のお話を聞くと、そんなものはとんでもない誤解だということになるんですが、やはり地元の農業者の方に聞いても、例えば、外国企業でも参入が可能な仕組みなら、悪意を持った外国企業が従業員をどっと引き連れてやってきて、日本の農地を買い占めて、その後撤退して、あくまでも悪意に解すればですよ、しかも農業ができない状態にして、その後輸入農産物の拡大を図ることだってできるじゃないかとか、つまり、民法に原状回復の義務があるといったって、そういう状態にしてしまったらどうされるんだというような話ですね。
　それから、これは農業委員会の間でも言っていることですけれども、助成金を拡大するといっても総額が決まっているわけじゃないんだ、違反転用を摘発した活動実績に応じて交付するのであれば、これもある意味、同じ地域に暮らす農業者を裁いた分だけ助成金がふえるのかというようなことにもつながります。今でも農業者の間で、減反、生産調整をめぐって農業委員会の間でも対立がある中で、こういう考え方が出てくるのはいかがなものかなというような点もございます。
　今回の農地法改正が、経営環境厳しい中でこれからどうやって農業者、農業を救っていくかというときに、国や自治体が責任を持ってやるというイメージがなくなって、民間に任せるんだというようなイメージが先行するとすれば、それはやはり日本の農業にとって、また私どもの考え方とは大きく違いが出てくるというふうに思っております。
　どうまとめていいのかわからないですけれども、慎重な審議をお願いしますということで、私の質問を終わらせていただきます。
○菅野委員　社会民主党の菅野哲雄です。
　最初に、増加の一途をたどる耕作放棄地の問題について質問します。
　現行では、耕作放棄地対策として、農業委員会の指導を出発点に、所有者が農地の利用計画を届け出ない場合には市町村長の勧告、そして最終的には都道府県知事による半強制的な特定利用権の設定まで制度化されています。この市町村長による勧告並びに特定利用権の設定について、近年の実績を教えていただきたいと思います。
○高橋政府参考人　現行の農業経営基盤強化促進法に基づきます遊休農地に関連する措置でございますけれども、農業委員会による指導につきましては、十九年度実績で一万二千四百三十二件ございます。しかしながら、市町村長によります農地所有者等に対する利用の勧告以降の知事裁定による利用権の設定に至る行政措置については、過去、実績はございません。
○菅野委員　大臣も聞いていてほしいんですけれども、経営基盤強化促進法で定められた遊休農地に対する手続はほとんど機能していないということを今答弁でなされました。この実績に対してどのような評価をしているのか。法に定められた手続自体に問題があるのか、それとも、手続の実施主体である農業委員会や市町村に問題があるのか。この点について答弁していただきたいと思います。
○高橋政府参考人　今お答えいたしましたとおり、農業委員会の指導実績というものは、これはあるわけでございますけれども、いわゆる行政措置というところに至ったものがないわけでございます。
　これにつきまして、私どもの判断といたしましては、まず、現行の遊休農地に関する措置については、遊休農地があったものはすべてこれを対象とするような仕組みにはなっておりません。遊休農地の中で、市町村がみずから定めます基本構想に、今後とも農業上の利用の増進を図るんだ、この土地は遊休地なんだけれども今後ともきちんと農業上利用しなければならないと判断をいたしまして、要活用農地として位置づけて初めて、その後の指導等の法的措置の対象になるわけでございます。
　したがいまして、ここの段階で、遊休農地が存在していても、市町村長がさまざまな考え方のもとでここに要活用農地として位置づけなければ、この対象の発動にならないということがまず一回ございます。
　それから次に、市町村が基本構想に位置づけていたといたしましても、次のステップは、農業委員会が法的措置を今度は市町村長に要請をいたします。これは主体が、市町村長が定めたものに対して今度は農業委員会がお願いをいたしますという形で、同じ行政でございますけれども主体間が異なってきます。そのような措置をしなければ、また次のステップに行かないということがございます。
　それから三つ目といたしまして、最近一番大きな問題になっておりますのは、農地の所有者、これが、相続等の関係もあるかもしれませんけれども、現実に不在村になっている。したがって、結果としてその所在、行方がわからないというような場合もございます。現行の措置は、実は相手方、名あて人がいないとこの行政措置が動かない仕組みになっておりまして、所有者が不明のような場合には働く余地がないというようなことがございます。
　したがいまして、農業委員会による指導は行われているものの、それ以降の行政措置に至らないというふうに認識しております。
○菅野委員　今の答弁でいえば、経営基盤強化促進法、この法律自体がもう機能しないという状況を露呈しているんじゃないでしょうか。
　それで、骨太方針二〇〇七では五年をめどに耕作放棄地ゼロを打ち出しているんです。それから、先日発表された耕作放棄地全体調査で、放棄地二十八万ヘクタールのうち十万ヘクタールについて再生を目指すと言っているんですね。そして、現在の対策が、先ほど言ったようにほとんど機能していない。この総括をしっかりとしない限り、この目標というものは絵にかいたもちになるんじゃないですか。
　そして、私は後日質問しますけれども、今回の農地法の改正でずっと議論されておりますけれども、農業委員会の任務、責任というものを大きくしていますが、現状の農業委員会のままでは、今もそうなんであって、無理があるんじゃないのかなというふうに思うんです。
　この総括をどのようにしているんですか、局長。お答え願いたいと思います。
○高橋政府参考人　遊休農地の解消あるいは耕作放棄地の解消ということにつきましては、今申し上げましたような行政の制度でこれが解消するというふうなことではないと思っております。実態的にその耕作放棄地について、どのような形でそこで耕作をする人を見つけてくるのか、また、そのような方々がどのような作物を選択していくのか、あるいは復旧に要します必要な措置に対してどのように講じていくのか、そういうトータルの支援策にあわせて、制度というものが相まってこの遊休農地の解消の実が上がるというふうに認識しておるわけでございます。
　これにつきましては、昨年来、まず耕作放棄地についてのきちんとした現況把握をした上で、必要な対策についての予算措置等を講ずるとともに、制度についても、より運用が確実にならしむるような制度改正を今回行いたいというふうに思っているところでございます。
　あともう一点、農業委員会の役割でございます。確かに今回、農業委員会については従来以上に役割、権能というものが拡大をいたします。これについては、今後とも農業委員会がここの部分を負うというところ、非常に私どもとして大きく期待しているわけでございますけれども、当然のことながら、その役割、機能、作業というものがふえてまいるわけでございまして、それに必要な体制、こういうものについて、当然のことながら私どもとしても考えていく必要があるというふうに思っております。
○菅野委員　この点はまた後で議論しますけれども、農地を有効に使っていくんだ、そのためには農地法を変えていかなければならないんだ、そういう形で今日の議論が進んでいるわけですけれども、その以前に、本当にやはり耕作放棄地をどうするのかという議論を、毎回この農水委員会で、私は、毎年毎年大きな議論になってきているというふうに思うんですね。それが実態として進んでいかない。ここをしっかりと総括しておくこと、その上に立って自給率を高めていくという方向性を明確に示していかない限り、地域における農業振興に結びついていかない、農地法の改正以前の問題だということを私は今指摘しているわけです。これからも、もう一回この点についてぜひ議論していきたいというふうに思っています。
　もう一つ、今も答弁にありましたけれども、不在村地主について、これもしっかり議論しておかなければならないんですね。農地の相続が主な理由だと思いますが、全国農業会議所の調査では、把握できただけで面積は二十万ヘクタールを超え、推計では五十万ヘクタールになるのではないかと言われています。
　高齢化が進んでいる現状では、農地の相続はますますふえていくわけですが、農水省として把握している不在村地主の現状、並びに今後の対策の柱について簡潔にお答え願いたいと思います。
○高橋政府参考人　不在村の農地所有者の状況でございます。
　今御指摘の、平成十八年度に全国農業会議所が実施いたしました調査、これは国の補助事業で行ったわけでございますけれども、不在村農地所有者の数、これを把握していると回答した農業委員会の平均で、一農業委員会当たり五百九十六人。それから、このような不在村農地所有者が保有する農地面積につきましては、一農業委員会の平均で二百七十五ヘクタールということでございます。推計によりましては、先ほど委員御指摘のような、全国で五十万ヘクタールというような推計も可能になるわけでございます。
　なお、このような不在村の農地所有者がどのような契機で農地を所有するようになったかということでございますけれども、これも同じく私どもの補助事業で農業会議所に調査をしてもらいました調査結果、これは十七年三月でちょっと古うございますけれども、これによりますと、やはり相続が半数程度を占めてまいります。そのほかに入り作が四分の一程度、この辺はきちんと把握できる部分だろうと思っております。
　問題なのはやはり相続等でございますが、今後、農地の相続を契機といたしまして、農家以外の農地保有者、不在地主はさらに増加する、これはもう想定されるわけでございます。
　これの対策ということにつきましては、今回の改正法案の中で、農地を相続した者に対しましては、農業委員会への届け出をまず義務づけるということでございます。これは義務づけでございますので、義務づけたからといって、直ちにこれが抜本的にふえるということではないと思いますが、このような義務づけがあるということを国民各層に知らしめるということが重要だろうというふうに思っております。
　それから、届け出のあった農地が利用されないおそれがあるときは利用を促す措置というようなことも、今回、法律上設けております。
　それからもう一つ、遊休農地について、先ほど申し上げましたが、所在が不明な場合には今まで制度が動きませんでした。今回は、所在不明のような場合であっても、知事の裁定により希望者にその所在の不明の農地が利用できるような措置、これを設けることといたしております。
　さらに、実は利用集積、利用権の設定の場合に一つ大きな問題がございまして、現在の農地利用集積計画について利用権の設定をしようとする場合には、共有農地、共有持ち分の農地の場合、全員同意が必要になっております。これは法律上そうなっておるのでございますけれども、基本的に、民法においては二分の一を超える同意でいいという原則がございますので、ここの部分に関しては、共有農地については共有持ち分の二分の一を超える同意で足りるという民法の原則にすることによって利用集積ができるようにする。
　あともう一つ、最後に、相続税の納税猶予につきましても、これは今まで、自分で保有をしなければ貸せない。都市部におられる次三男の方について、これは自分で耕作しなきゃいけないということで、貸したらだめだと。これはいろいろな意味でさまざまな問題点があるんですが、自分で農業をやっているんだというような形で実態的には利用されないようなこと、これは非常にいけないわけでありますけれども、そういうようなことに対しましても、今回は一定の貸し付けはオーケーということになりますので、こういうことによりまして、農地の適正かつ効率利用へのインセンティブに大きく寄与するというふうに考えております。
○菅野委員　いずれにしても、ここは要望しておきますけれども、やはり農地の基本台帳を整備するということを法的に行うべきだということを申し上げておきたいというふうに私は思うんですね。農地の所有と利用というものを正確に把握しておくこと、このことからしっかりとした対策というのが出てくるんじゃないのかなと。私は、農業委員会の権限強化、あるいは農業委員会にしっかり地域で権限を発揮していただくためにも、このことは必要なんじゃないのかなということを申し上げておきたいというふうに思います。
　それで次に、最後になりますが、平成十七年の法改正による特定法人貸付事業で、一般企業が特定の地域で農業参入できるようになりました。かつて、電子機器メーカーが二十億円を超える巨額な資金を投じて農業生産法人をつくり、北海道で事業を始めましたが、三年余りで撤退しました。去年だったと思いますが、ユニクロやワタミの子会社が農業から撤退した報道も目にしました。
　そこでお伺いしますが、特定法人貸付事業で農業参入した一般企業のうち、これまで撤退した企業はどれくらいあるのでしょうか。
　一般の株式会社は、利益が上がらなければ事業を縮小していくのは当然です。また、株主総会で経営陣がかわれば、経営方針も大きく変わるわけでありますから、一たん参入しても撤退する可能性は常に持っているわけです。農地を貸した農家は、撤退で土地が戻ってきたからといって、自力で営農を再開する可能性は極めて低いわけですから、企業の撤退を原因とした耕作放棄地の可能性は排除できません。
　企業の撤退に対する担保や耕作放棄地化防止策はどのように講じられているのか、きのうの参考人質疑においてもこの点の懸念というものを訴えられておったと思いますけれども、答弁願いたいと思います。
○高橋政府参考人　特定法人貸付事業で参入した企業でございますけれども、平成二十年九月現在で三百二十法人ございます。このほかに、委員御指摘のとおり、一たん参入はしたものの撤退をしてしまったという法人、これは三十一ございます。
　実は、この中身を見てまいりますと、農業以外のいわゆる本業の不振によるものが十一、農業自身の不振によるものが十、農業技術、従事者不足によるものが五。あと、これ以降は、実は個々の法人のせいというよりは別要因になろうかと思いますが、別法人へ経営移管した、生産法人等に移管したというものが三、貸付期間満了ということで、これ以上借り入れられなくなってしまったというようなものが二ございます。
　ただ、このような三十一の撤退法人が経営しておりました農地につきましては、市町村、農業委員会等の御調整、御努力によりまして、周辺におけます特定法人等他の利用者への貸し付けが行われておりまして、そのほとんどが遊休農地化をしないというふうに承知しているところでございます。
　あと、仮に、このような撤退ということでございます。これは、このような参入した企業だけではなくて、通常の農業経営の場合にもあるわけでございますけれども、やはり今回のこのようなケース、これはもともと、撤退等以前に耕作放棄地化するところも同じでございますが、まずは幅広い担い手というものを見つけるような制度改正をしていくということが大きな点だろうと思います。要は、そういう農地をきちんと使ってもらえるような人をなるべく広く確保したいということが第一点でございます。
　それから、その担い手にそのような農地が円滑に行くような事業、これを促進するような事業を創設していく。今回、農地保有合理化事業にかわります新しい農地利用集積円滑化事業というようなことも創設することとしておりまして、こういったことを促進していきたいと思います。
　もう一つ、重要なことは、農地保有合理化法人あるいは特定法人等、あるいは円滑化団体が、このような撤退をした農地について当面、保全管理をする、そういったことに対しまして公的な支援を行うことによりまして、その保全管理をしている間に次の貸付先を見つけていくというような、さまざまなルートで回転をさせていきたいというふうに思っております。
○菅野委員　わかりました。わかりましたというよりも、これからもしっかり議論していきたいというふうに思います。
　最後になりますけれども、委員長にお願いしたいんですが、こんな重要な法案を審議しているときに、私は審議をやめようかと思ったんです。定足数に達していない状況というのは、これは異常なことだというふうに思っています。本当に農地法の、今後の農業のあり方を含めて、真剣なる議論を行っているときに、与党も野党も出席していないということは、これは許しがたいというふうに思いますから、委員長の特段の配慮をお願いして、ここで終わります。
○遠藤委員長　わかりました。対応させていただきます。
　次回は、公報をもってお知らせすることとし、本日は、これにて散会いたします。
　　　　午後零時二分散会
平成二十一年四月十五日（水曜日）
　　　　午前十時三分開議
　出席委員
　　　委員長　岩屋　　毅君
　　　理事　木村　　勉君　理事　佐藤　　錬君
　　　理事　馳　　　浩君　理事　原田　令嗣君
　　　理事　茂木　敏充君　理事　小宮山洋子君
　　　理事　牧　　義夫君　理事　池坊　保子君
　　　　　　阿部　俊子君　　　　井澤　京子君
　　　　　　井脇ノブ子君　　　　飯島　夕雁君
　　　　　　石原　宏高君　　　　浮島　敏男君
　　　　　　小川　友一君　　　　岡下　信子君
　　　　　　加藤　勝信君　　　　加藤　紘一君
　　　　　　鍵田忠兵衛君　　　　亀岡　偉民君
　　　　　　菅原　一秀君　　　　谷垣　禎一君
　　　　　　中森ふくよ君　　　　西本　勝子君
　　　　　　萩生田光一君　　　　平口　　洋君
　　　　　　福田　峰之君　　　　藤田　幹雄君
　　　　　　山本ともひろ君　　　　田島　一成君
　　　　　　高井　美穂君　　　　土肥　隆一君
　　　　　　藤村　　修君　　　　松本　大輔君
　　　　　　山口　　壯君　　　　笠　　浩史君
　　　　　　和田　隆志君　　　　富田　茂之君
　　　　　　西　　博義君　　　　石井　郁子君
　　　　　　日森　文尋君
　　　　…………………………………
　　　文部科学大臣　　　　　　　塩谷　　立君
　　　文部科学副大臣　　　　　　松野　博一君
　　　文部科学大臣政務官　　　　萩生田光一君
　　　政府参考人
　　　（文部科学省大臣官房長）　森口　泰孝君
　　　政府参考人
　　　（文部科学省高等教育局長）　　　　　　　　　　　　徳永　　保君
　　　政府参考人
　　　（文部科学省研究振興局長）　　　　　　　　　　　　磯田　文雄君
　　　政府参考人
　　　（文部科学省研究開発局長）　　　　　　　　　　　　藤木　完治君
　　　文部科学委員会専門員　　　佐久間和夫君
　　　　—————————————
委員の異動
四月十五日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　井澤　京子君　　　　　石原　宏高君
　　加藤　勝信君　　　　　菅原　一秀君
同日
　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　石原　宏高君　　　　　井澤　京子君
　　菅原　一秀君　　　　　加藤　勝信君
　　　　—————————————
四月十五日
　教育格差をなくし、すべての子供に行き届いた教育に関する請願（小此木八郎君紹介）（第一八二〇号）
　私立幼稚園教育の充実と発展に関する請願（石井郁子君紹介）（第一八六四号）
　同（日森文尋君紹介）（第一八六五号）
　学校事務職員等の定数改善と給与費等国庫負担の拡充に関する請願（玄葉光一郎君紹介）（第一八九二号）
　父母負担軽減、私立高校以下への国庫助成制度の拡充に関する請願（伊藤渉君紹介）（第一九三四号）
は本委員会に付託された。
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　政府参考人出頭要求に関する件
　特定先端大型研究施設の共用の促進に関する法律の一部を改正する法律案（内閣提出第二三号）
　　　　　————◇—————
○岩屋委員長　これより会議を開きます。
　内閣提出、特定先端大型研究施設の共用の促進に関する法律の一部を改正する法律案を議題といたします。
　この際、お諮りいたします。
　本案審査のため、本日、政府参考人として文部科学省大臣官房長森口泰孝君、高等教育局長徳永保君、研究振興局長磯田文雄君及び研究開発局長藤木完治君の出席を求め、説明を聴取いたしたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○岩屋委員長　これより質疑に入ります。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。田島一成君。
○田島（一）委員　民主党の田島一成でございます。
　きょうは、特定先端大型研究施設の共用の促進に関する法改正で質問させていただきます。与党の方がどなたも質問をなさらないので、私がトップバッターに立つことは大変僣越ではございます。皆さん、多分何も否定することはないということで質問に立たれないのかもしれませんけれども、私、今回の独法のいわゆる運営、とりわけ安定した運営を図るための、言い方は大変下品かもしれませんけれども、何か独法の電気代法案のような内容でございますので、今後、独法がどのような形で運営をされていくのか、その点等について、大きく四点、質問させていただきたいと思っております。
　今回のこの研究独法では、民間では到底実施することが困難な研究開発がメーンでなされており、イノベーション創出などに向けて能力を十分に発揮していただいているところだというふうに認識をしております。
　とりわけ今回の日本原子力研究開発機構は、独法として発足したのが平成十七年でありますから、この三年半の間で、予算額また職員数、いずれをとっても随分目減りをしてきている状況にあります。研究開発の重要性を文科省として説いていらっしゃるにもかかわらず、現実は非常に厳しい。人員においても六・五％減、予算においても百億近くが減らされているというような状況から考えると、果たして、本当にこのままでいいのかなという心配をしているところであります。
　この三年半、独法としての業務内容については特に大きな変化がありませんでした。にもかかわらず、職員数、それから、国の機関では定員に相当するものということで、予算が減らされてきたわけであります。
　人員の合理化は、定型的な業務の効率化を主眼に置いた削減目標を算定すべきだというふうに思うんですけれども、残念ながら、この原子力機構を初めとする研究独法というのは、研究者の比率が非常に高いわけでありますから、そう簡単に、組織を効率化すると言っても、生首を切るわけにもまいりませんし、実際に人員の管理をしようと思うにも、定年退職された方の補充を我慢するというような状況で続いてきております。
　これ以上新規採用が困難な状況になっていくと、この研究者また職員の年齢構成が逆ピラミッドの形になって、将来的に本当に存続していけるのかどうか、研究のノウハウであるとか研究者の知見等々をきちっと次の世代へ渡していくことができるのかどうかという不安を私は感じるわけであり、時間をかけてやらなければならない国家的なプロジェクト自体の進展、実施についても、人材確保の懸念が大変心配ネタとなっているわけであります。
　その点について大臣、どのようにお考えなのか、まず冒頭、お聞かせをいただきたいと思います。
○塩谷国務大臣　原子力機構については、我が国の原子力基本法に基づいて、原子力の中核的な研究開発機関として国策に基づいて原子力研究開発プロジェクトを推進していくということで、国家的なプロジェクトを実施するために必要な予算を十分に確保することが大変重要だと考えております。
　今御指摘の予算については、行政改革の方針に基づいて、人件費や一般管理費等、人件費については六％、全体予算については約三％減ということで我々としても合理化に取り組んできた一方で、核燃料サイクルの確立に不可欠な高速増殖炉の研究開発や長期的なエネルギー確保のための核融合開発などの重要プロジェクトについては、予算を大幅に増加させてきたわけでございます。
　文部科学省としましては、厳しい財政状況のもとで、エネルギー確保という、国にとって重要な課題に向けての方針として今後も必要な予算を確保して、今御指摘の人材についても、今後ともしっかり取り組んで、この開発プロジェクトの着実な推進をできるように努力をしてまいりたいと考えております。
○田島（一）委員　現場の声をお伺いいたしますと、職員の平均年齢というのがもう四十歳を超えているんです。ある意味、高齢化とまではまだ言いませんけれども、やはり平均的に非常に高い状況にあるという現実は、これは真摯に受けとめなければなりません。
　それだけではなく、現場で各種機器等の操作に当たる、現業に当たっていただいている職員、高卒の方々を対象として採用されているわけなんですけれども、この高卒の職員の募集になかなか人材が集まらないというような嘆きの声も聞いております。
　原子力というものに対する風評、また、さまざまな先入観が新規採用者に対して敬遠されているというような状況からすると、正直申し上げて、この研究独法自体が、将来にわたって長期間にわたる国家プロジェクトを推進するためにきちんとした基盤をつくり上げることができるのかどうか。とりもなおさず一番重要なのは、やはり人材確保であり、そしてそれを裏づける予算の確保だというふうに思います。どうぞその点、しっかりとお取り組みをいただきたいんです。
　もう一点、運営費交付金についてのお尋ねをさせていただきたいんですけれども、独法の場合、自己収入というものがふえていきますと、結局その分、運営費交付金は減らされていく、減額されていくということであります。このような制度でありますと、積極的に特許を得ていくであるとか、事業を行っていこうということの妨げになっていくのではないかと私は感じるものであります。
　ちなみに、この原子力機構の自己収入、平成十七年度では百八十三億円だったのが、平成二十年度になりますと九十三億円と、何と半減しているわけであります。
　自己収入を研究開発に充当することを可能にするような仕組みであるとか、また、自己収入を上げるがゆえに、結局、ノーベル賞を受賞されたような基礎研究自体がおろそかになる、いわゆる収入を目的とした研究に加担してしまうのではないかというような心配も、その一面で出てくるのではないかというふうに思います。
　とにかく、この運営費交付金の制度自体にやはり大きな問題があるわけでありまして、独法自体の研究そしてプロジェクトを進めていく上では、もう一度問題点をきちっと洗っていかないとこれは何ともしようがないんじゃないかなというふうに心配するわけでありますが、この点についてどのようなお考えをお持ちなのか、お聞かせいただけないでしょうか。
○塩谷国務大臣　ただいま御指摘の運営費交付金につきましては、やはりいろいろと問題があると我々も受けとめておるわけでございます。
　今現在、自己収入という点においては、受託研究や施設設備の共用等により、我々としても自己収入を多く得るということの観点から努力をしておりますが、これにつきましては、特に、国からの受託研究とか競争的資金による研究、そして、高速増殖炉の経済性、信頼性、安全性に関する研究開発、軽水炉の安全性に関する研究開発等の国策上の重要な研究開発であり、いわゆる収入を目的としたものを当然考えておる中でやはり研究開発という点で重要な点で取り組んでいるところでございまして、機構が本来行うべき研究開発に必要な研究能力の技術力向上に資するものであるという観点でこの程度の規模の受託研究を受けているわけでございまして、本来の業務に妨げがあるということではないと思っております。
　予算についてのいわゆる自己収入の点と運営費交付金の関係については、今後、独法のあり方等も含めて、やはり将来的に予算を本来の目的のためにしっかり確保して、同時に、できる限りの自己収入もという両立できるような関係をつくっていくことが機構としても前向きに進んでいけるんだと思っておりまして、自己収入がふえた分また運営費交付金が減らされるようなそういった相関関係は、なかなか、財政的には今求められているわけでございますが、実際の運営上、私としても非常に問題があると考えておりますので、また、今後のそういった機構の運営については検討していかなきゃならぬと思っております。