○参考人（横田洋三君）　本日、こういう形で日本のＯＤＡ政策についてお話をする機会を与えられまして、大変光栄でございます。
　私は、ごく最近ですけれども、既にお手元に配付されているかと存じますが、ＯＤＡ研究会という私を中心にした研究会を組織しまして、参議院の事務局から委嘱のありました主要先進国における海外援助の制度と動向に関する調査の報告書をまとめさせていただきました。本日は、そういうことで、この報告書の中に書かれていることを中心に御説明させていただき、さらに御質問を通して重要な論点を深めさせていただこうと、こう思っております。
　資料としましては、既に配られております参議院政府開発援助等に関する特別委員会の参考人質疑資料というのがございますが、これの私の関係のところは十二ページから二十一ページまでのところと、あと若干後ろの方の新聞の切り抜きに言及させていただこうと思っております。それともう一つ、本日別途配られました、一番頭のところに参議院政府開発援助等に関する特別委員会、平成二十年四月十六日、参考人横田洋三と書いてあるのがございますが、これにいろいろ資料が付いておりますので随時言及させていただきますし、また先生方も御覧になって御参考にしていただければと存じます。
　最初に、私はこれまで大学で国際法、国際経済法、国際人権法、こういったような分野を研究してまいりまして、その過程で、国連、世界銀行それからＩＬＯその他様々な国連機関に短期あるいは長期にかかわる機会を持たせていただきました。日本のＯＤＡの在り方については、そういうことで過去三十数年、研究者としてあるいは実務の面でいろいろな形で接点を持っておりまして、その流れで申しますと、今日の私の報告はこの報告書に書かれていることなんですけれども、こういう文書にする場合には、御存じのとおり多少いろいろなところへ配慮しまして表現が穏やかになっていますが、実は私の気持ちは非常な危機感を持っております。
　国際的な全体の流れで見ると、特に日本のＯＤＡのこの十年ぐらいの変化は、極めて国際的に見て問題があると思います。是非この機会に、国会の先生方にも政府の関係者の方にもこの点、十分にとらえて、日本のＯＤＡ政策の今後の在り方を、私の感じる危機意識を共有していただいて、変える方向で検討していただければと、こういうふうに思っております。
　まず最初に、この後で言及しました、この文書の頭に書いてあります提言の骨子というところを少し追いながら説明させていただこうと思います。私は、この報告書全体の中では第十章の総括というところを担当させていただきました。ここのところを参考にしながらお聞きいただきたいと思います。
　主要先進国は近年、ミレニアム開発目標、ＭＤＧｓと略しておりますが、の目標年である二〇一五年を見据えて、また紛争予防、環境保全、資源確保、経済的利益確保などの国際的、国家的利益実現を念頭に、戦略的観点から政府開発援助、ＯＤＡの大幅な増額に踏み切っております。
　こうした中で、日本は、長期不況と財政緊縮の影響により、ＯＤＡが一九九七年をピークに目に見えて減少傾向を示しております。このことは、この同じものの資料の資料三と資料四というのを開けていただきますと、グラフになって示されているかと存じます。資料三、横のものですけれども、「わが国のＯＤＡ予算の現状」というところを見ますと、右上の表を見ますと、もう明らかに一九九七年をピークに年々減少していると。一番多いときの約三分の二にまで落ち込んでいるというのが明らかでございます。
　元へ戻りますけれども、かつては一九九一年から十年間、世界のトップドナーであった日本の今日の凋落ぶりはだれの目にも明らかである。個別にあるいは国連などの多国間機構を通して、紛争、テロ、環境破壊、人権侵害、貧困などの地球規模問題と取り組むべくＯＤＡの増額と活用を進める先進国に比べて、近年の日本のＯＤＡ実績は極端に後ろ向き、内向きの印象が強い。
　ＯＤＡ額の世界的標準値になりつつある二〇一五年までに国民総生産、これはＧＮＩと略しておりますが、普通よくＧＮＰ、ＧＤＰというのは使われておりますが、ここでは国民総所得を使っておりまして、数字的にはそれほど大きな変わりがありませんので、ＧＤＰと表現しても間違いではありませんが、それの〇・七％達成を日本も正式に決定、公表し、タイムテーブルに沿ったＯＤＡ増額を実現すべきであると思います。
　また、その際には、ＯＤＡの額、つまり量ですけれども、それのみを問題にするのではなく、その質、具体的に申しますと、贈与比率、通常グラントエレメントと言っておりますが、それからアンタイド化、つまり日本が援助した場合、その援助のお金の使い方について日本の国内で使うということを条件付けるのがタイドでございます。どこで使ってもいいというふうにするのがアンタイドということで、このアンタイド化一〇〇％ということは、どこで使ってもよい、一番いいところで必要な財やサービスを購入するようにというふうにするというのがこのアンタイド化一〇〇％でございます、これの実現。
　そして、適正な二国間、多国間のバランス。二国間というのは、日本から例えばフィリピン、インド、インドネシアというふうに二国間で援助を提供する形ですけれども、それに比べますと、マルチ、多国間というのは通常は国連の開発計画とか国連人口基金とかあるいは世界銀行、ＩＭＦ、そういったところに日本がお金を出して、そこを通じて、日本のお金が国際的な機構を通じて使われるというところにあるかと思います。このバイ、マルチのバランスの確保、それから人権、環境、平和構築といった日本の外交において重要な視点となっている問題にも十分な配慮を払って、質的向上を図るべきであるというふうに考えております。
　特に、日本の援助の特徴として成果が上がっております南南協力、これは例えば日本がマレーシアに援助して、マレーシアがそのお金を使って更にアフリカのどこかの国を援助するという一種の玉突き現象で、日本はある途上国に支援するんですけれども、その途上国は更にそのお金と自分の国のお金を使って別の途上国を支援すると。これをやりますと、複数の国に対する支援になります。この南南協力というのは日本が早期に始めた援助形態で、非常に効果が上がっているというふうに評価されております。
　それともう一つは、草の根・人間の安全保障無償資金というもので、これは、これまで日本のＯＤＡについてしばしば使いにくい、使い勝手が悪い、約束してもお金が出てくるのに二、三年掛かるというようなことが問題になっておりましたが、この草の根・人間の安全保障無償基金というのは、このお金は一定額、二千万とか場合によると五千万まで現地の大使の裁量で、いいプロジェクトであればそれに資金を提供できるという割合に柔軟性のある資金供与の在り方です。これも非常に効果が上がっておりまして、評判も良くて、年々この枠だけは増額しているという状況にございます。これを、いいものですので、更に強化拡充していく必要があるというふうに私どもは考えております。
　それから、援助の実施に当たっては開発援助人材の育成が急務であります。日本のＪＩＣＡあるいはＪＢＩＣ、国際協力銀行それから外務省、この三つが主な援助機関ですけれども、やがてＪＩＣＡの下に国際協力銀行の援助部門が統合されるということで、かなり一本化された援助体系がつくられるということになっていることは御承知のとおりでございますが、そこで実際に開発援助人材としてかなりの人たちが動かなければいけなくなるわけですけれども、その人材が日本はずっと不足しております。
　それから、国際機構、例えばＵＮＤＰに日本はかなり多額のお金を出しておりますが、そのＵＮＤＰで職員として働く日本人、これが本来日本人としてＵＮＤＰで働くべき人数よりもはるかに少ない人数で、これは結果的にどういうことを意味しているかといいますと、ＵＮＤＰのプロジェクトを作ったり、援助の額を決めたりということの重要な部分を支えているのは実はＵＮＤＰの職員なんですね。その職員の中に日本人で決定のレベルに人がそろっていませんと、せっかく日本がＵＮＤＰに多額のお金を提供しても、そのお金の使い方については日本の物の考え方や日本の方針というものが反映できないということになるわけです。
　そこにやはり日本人でしっかりした人が入っていくということが必要で、最近ＵＮＤＰについては徐々に増えておりますけれども、ほかの機関、ユニセフあるいは人口基金、世界銀行、そういったところは決して日本人の数は増えておりません。場合によると減る傾向にあります。こういったところでの人材育成は急務であろうと考えております。
　それからもう一つ、最後の点ですけれども、ＯＤＡは日本の国民の税金を使って国際的開発事業に貢献するものですから、効率性、透明性、応答責任あるいは説明責任とも言われておりますが、アカウンタビリティーのことです。それから、ＯＤＡ本来の目的が効果的に上げられるようにガバナンス、通常、統治と言っておりますが、私の場合には管理運営能力というふうに、上から押さえるという印象を与えないためにこういう言葉を使っておりますが、ガバナンスの視点を取り入れていく必要があるだろう。とりわけ援助に絡まる汚職の問題が途上国においては非常に深刻ですので、この点でガバナンスの要素をきちっと押さえるということが日本の援助を今後進めていく上で非常に重要なポイントであろうと、こう思っております。
　そこで、もう一度この参考人質疑資料という方に戻っていただきまして、今度はこの資料の十二ページから、少し重要な点だけ私の方から指摘をさせていただこうと思っております。
　「はじめに」のところは飛ばして、十三ページのところから項目ごとに私どもが考えております提言が書かれております。
　まず第一に指摘されておりますのは、政府開発援助の増額の必要性ということでございます。その第二パラグラフのところをちょっと読ませていただきます。
　「そこで、日本政府に対するまず第一の提言は、援助額の大幅な増大である。とりわけミレニアム開発目標実現のために各先進国に求められている、二〇一五年までに国民総所得（ＧＮＩ）の〇・七％をＯＤＡに振り向けるという目標の、日本としての達成である。日本の二〇〇六年度の対ＧＮＩ比率は、〇・二五％で経済協力開発機構（ＯＥＣＤ）の開発援助委員会（ＤＡＣ）のメンバー国二十二カ国中十八位である。この比率を一気に〇・七％まで引き揚げることは困難としても、ドイツ、イギリス、フランス、イタリアなどが公約しているように、段階的に達成することをめざす必要がある。」、こういうふうに考えております。
　これについては、お手元の資料をちょっと御覧いただきたいと思いますが、もう一つの方の、私の先ほど説明させていただきました骨子が載っている方の資料の四というところを開けていただけますと、この一番下のところにこういうことが書かれております。主要先進国のＯＤＡ増額目標というところですけれども、アメリカはいろんな意味でＯＤＡについては決して模範の国ではなくて問題があるわけなんです。そのことは、この私どもの研究した成果の中でも反映されておりますけれども、しかしそのアメリカでさえミレニアム挑戦会計という別口のファンドを作りまして、そこに将来的に年額、年額です、五十億ドルまで増額するということを、これは増額ですので今まである金額に加えて増額すると、そういうことをコミットしております。あとは、イギリス、フランス、ドイツ、カナダ、イタリア、それぞれに二〇一五年ないし二〇一三年までにＧＮＩ比〇・七％達成ということを目標にしております。
　この主要先進国の援助額増額の動きはいろいろな国際的な動きを反映しておりますが、国際社会全体で見ますと、やはり紛争予防のために開発援助を効果的に使うべきであるという考えとか、あるいは貧困撲滅のためにもっと援助を増額すべきであるというような、国際的に形成されつつあるコンセンサスを基礎にしているというところがありますが、もちろん援助というのはそれだけではなくて、援助する国の利益も当然背後にあります。ただ、そういう援助の本当の目的の中の自国に利益になる部分というのは、ほとんどの国は余り表に出しません、それ説明してもほかの国が余り感心してくれませんので。しかし、実際には、その観点は非常に援助額を増額するという理由として重要な要素であります。
　その動きが今非常に国際的には活発になってきておりまして、一つには資源の確保ということで、いろいろな国に援助を増額して、同時にその国と経済関係を密にすることによって、その国が持っているいろいろな天然資源、石油とか天然ガスがすぐ思い浮かびますが、そうした資源をもっとその国との関係でもって深めることによって安定的に供給できるようにしようというようなことで動いているというところがあります。
　それから、もちろん市場開拓、経済的な意味での市場開拓のための援助の増額ということもあります。今、世界全体で見ますと、環境政策もそうなんですけれども、与えられたパイを増やすということが非常にしにくい状況になりました。これまでは、いろんな意味で世界の資源は無限のように考えられていましたが、今はもう有限であるという考え方で、これをどう配分していくかというところに一番の関心があるわけですね。その場合の配分の方式として、実は国際的にはきちっとした政府があって、そこがいろいろな国のニーズに応じて配分していくというような、そういうようなことはやっておりませんので、個々の国が資源のある国あるいは環境に影響のある国、そういうところと個別に交渉して自分の国に必要な資源を確保したり市場を拡大したりということをやってきております。
　そういう意味からいいますと、日本にとってもこのＯＤＡというのは、日本の国家としての利益を考えた上でも重要なポイントであろうかと思っております。その点を私としては特に今日強調させていただこうと思っております。
　なお、一つ注意させていただきますけれども、援助額を国際比較するときには為替のレートをどこに取るかによって数字が変わります。ですから、一位になった、二位になった、三位になったというところのその数字だけを余り気にすることはなくて、多分今円高になっておりますので来年の数字は日本が少し上がる可能性もあるという意味では余り一喜一憂すべきことではないということは言えると思いますが、それにしても、この前の方の資料の後ろの方に新聞の切り抜きがございまして、そこで、例えば八十一ページに読売新聞の切り抜きで今年の四月五日の記事で、日本は前年比三一・三％の減となり、国別ではドイツ、フランスにも抜かれて三位から五位に順位を下げたと、こういうふうになっておりまして、このことの意味というのはやはり大きい、そして日本として正面から取り組んでいくべき問題であろうと、こういうふうに思っております。
　続いて、元の資料のところに戻りまして、第二の提言項目であります、十四ページにありますミレニアム開発目標実現への協力。これは、今度日本がＧ８サミットを洞爺湖で開くというときにも当然に出てくる議題ですし、それからその前にアフリカ開発会議、ＴＩＣＡＤⅣが横浜で開かれますが、そこでも大きな問題になる、つまり世界的な意味での開発戦略でございます。このミレニアム開発目標に協力するというのは、これはもう世界中の国にとって、特に先進国にとって大きな責任であり課題であります。日本のＯＤＡを進めていく上では、ミレニアム開発目標に貢献するという視点、これは日本の先ほど申しましたような資源確保とか市場確保というような二国間の利益の問題だけではなくて、国際社会全体の利益を考える上で重要な視点でございます。
　それから、そのほか人権への配慮というのが十四ページに書かれておりますが、ＯＤＡを提供する場合には、極端な人権侵害国に対する援助については人権状況などを慎重に踏まえて考慮すべきであるということで、これは既に日本のＯＤＡ大綱、第一次ＯＤＡ大綱、第二次ＯＤＡ大綱でそういうふうに書かれておりますが、実際には、原則としてはそれでよろしいのですけれども、具体的にどの国にどういう援助を出すかという時点で人権の観点がどのように配慮されているかということが日本の場合にはこれまで不明確でした。この点では、できれば援助機関の中に人権のアドバイザーを置いて、一つ一つのプロジェクトについて人権にどういう影響があるかということをアドバイスをしてもらう、そういう仕組みをつくることが必要であろうというふうに考えております。
　あと、環境への配慮が第五の点として書かれております。細かい点は省略させていただきますが。
　十六ページには軍事的援助の回避という、日本国憲法の建前を踏まえて日本は軍事的な援助は一切しない、同時に軍事的に予算をたくさん使っている国にも援助は控えるというようなことをやっておりまして、これは世界的に評価されていることですので、日本はこの方針を堅持すべきだろうと思います。
　それから、地域としては、伝統的には日本はこれまで近隣のアジアが対象国として大きかったわけですけれども、今でもその数字は変わっておりませんが、近年ミレニアム開発目標の重点地域もアフリカ、とりわけサハラ以南のアフリカということになっておりますし、世界的に援助は今アフリカに焦点を当てようという動きがありますので、日本はＴＩＣＡＤⅣ、これまでにＴＩＣＡＤⅠからⅣまで主催しておりまして、これは非常に高く評価されております。今度のＴＩＣＡＤⅣでも日本はどういう形でそれを進めるかについて注目されておりますので、是非この点も強調していっていただきたいと思います。
　それから、日本では平和構築という考え方が現在強調されて日本の外交の一つの柱になっておりますが、平和構築というのは紛争から平和時へ移るその過程をスムースに進めるための援助ということですので、これが平和の定着あるいは紛争予防ということにも貢献する援助の形態になりますので、日本は是非この点も強調していく必要があるだろうと思います。
　あと、開発援助の人材育成については先ほど触れたとおりでございます。
　それから、民間のＮＧＯとの協力もこれは先ほど申しました草の根・人間の安全保障協力基金で既に実行されておりますけれども、更にこの点は強化していく必要があるだろうと思います。
　それから、国連の関係機関、例えばＵＮＤＰであるとかユニセフであるとか人口基金であるとかあるいは世界銀行、アジア開発銀行、こういった国際的な開発機関との協力も、日本だけで独自に進めるよりも効果的になる場合がありますので、考慮していく必要があるだろうと思います。
　最後になりますけれども、やはりガバナンスの問題は援助にとっては非常に重要です。援助が効果的に目的実現のために使われるためには、ガバナンスの観点をないがしろにすることはできません。とりわけ汚職の問題が援助とのかかわりでは常に問題になってきておりまして、国連機関でもその点が問題になってきておりまして、日本の場合にはその点で日本の援助がいろいろと問題を起こすことがないようにガバナンスの視点をしっかり押さえる必要があるだろうと、こう考えております。
　以上、私の報告は既にまとめました主要先進国における海外援助の制度と動向に関する調査の結果を中心にお話をさせていただきまして、後ほど御質問を受けて更に論点を深めたいと、こう思っております。
　ありがとうございました。