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○種田誠君　まさにこの白地地域におけるよりきめの細かな施策の展開を図っていく、そしてまた、同じく今回改正が提起されております調整区域外の建築に関する規制、こういうものが今日提起されたこと自体は、私は、大きな社会背景、かつさまざまな自治体の要望にまさに前向きにこたえていこうという姿勢のあらわれと思って高く評価をしたいと思うわけであります。
　今までこれらの問題に関しましては、どうしても法の空白地帯ということで法の規制というか指導というのが及ばなかった地域でありますので、これからの運用においてぜひとも慎重をきわめられまして、自治体のニーズに、かつまた住民のよりよい住環境をつくっていく、地域のことは地域で一つの手法をもって町をつくっていく、こういうのにこたえるような運用上における指導などをお願いをしたいと思うわけでありますけれども、この点に関しての質問はこれで終わりにしますので、局長の方の決意をいただきたいと思うんですが。
○政府委員（立石真君）　先生御指摘のように、地域ごとに自分の町づくりあるいは地域を特性のある、そしてまた非常に環境のよい地域にしていきたいという声は強くあるところでございまして、都市計画、建築行政を通じましてそういう声にこたえていくことが必要だろうと思っております。
　今回のも先生に今評価していただきましたが、これまで都市計画区域内の白地地域についてはその土地の利用について一体どういうふうにするかということが都市計画の中では決めていない、そういう中でいろいろな形態制限をかけることは一体いいのかどうかということも大きな議論としてございましたし、また都市計画区域外について今回のような規制ができるかどうかということについても大変議論があったところでございます。
　しかしながら、先ほど先生のおっしゃられましたように、地域の特性に従い地域の土地利用を方向づけていく、そして個性的な地域をつくっていく、そういう面からは何らかの建築規制が行われることが必要だというふうに考えて今回の提案をしたところでございまして、さらに衆議院での的確な御修正をいただいたところでございますので、それらの精神を生かしまして、今後、都市計画、建築行政を進めていきたいと考えております。
○種田誠君　ぜひとも今の局長の決意のもとに法の運用をしていただきたいと思うと同時に、まだまだこの点については我が党が提起している開発全体を規制していこうという物の見方からは距離があると思いますので、一層のこの辺に関する発想の転換を含めた御努力をお願いしたいと思います。
　次に細かい点について、衆議院における修正箇所のことについて質問をさせていただきたいと思います。
　まず、開発許可関係における開発登録簿の記載事項が追加されたわけでありますが、都市計画法の四十一条二項ただし書きや四十二条一項ただし書きの関係で、これが追加記載されたことによってどのような効果がもたらされるというふうに認識をしておりますか。
○政府委員（伴襄君）　開発登録簿は善意の第三者の権利、利益の保護を主たる目的としましてできているものでございまして、現状では開発許可の内容とかあるいは市街化調整区域内の開発区域について知事が特別に建ぺい率を定めますので、そういった制限の内容を記載いたしまして、これを一般の閲覧の用に供して取引の安全等を図っているというものでございます。
　今回の修正によりまして開発登録簿に新たに二つの事項をつけ加えるということになったわけでございますが、一つは、市街化調整区域内において開発許可の際定められた建ぺい率の制限がもともとあって、それをいろんな事情で知事が特別許可をして別の許可を与えた場合その旨を記載するというのが一点でございます。もう一点は、開発許可に伴って予定建築物があるわけでありますが、それ以外の建築物をこれまた知事の特別許可を得てつくった場合に、そういう予定建築物以外で知事の特別の許可を得てつくったものだということを記載する。この二点でございます。
　現行の開発登録簿におきましてこれらの事項が書かれておりませんでしたのは、もともとの制限内容は登録簿や法律に明記されていますので第三者の取引の安全の保護が図られているからということで書いていなかったと思いますが、今回、修正することによりまして、実際につくった建物と登録簿に記載されている制限内容とが違っているわけですが、その違っているのは、これはきちんとした知事の許可を受けたものだということが明らかになりますので、一見して法令に適合しているかどうかということがわかるわけでございまして、第三者への情報の開示をより一層充実させるという意味で非常に意味があると思っております。
○種田誠君　第三者に対する情報の提供を一歩進めるもので非常にいいことであると同時に、今、局長述べられたように、登記簿と実際の建物がそごをしているというようなことがわかってくれば、むしろ逆に今度は行政の方としても一定の指導なり監督なり処罰なりをしていかなきゃならない、こういうふうな責務もより明確化してくるだろうと思うんです。そういう意味で、細かい要件がたくさん入ってくれば入ってくるほど事務的には大変なことになるかと思いますけれども、今申されたようにいわゆる国民に対するサービスでもあるものですから、ぜひこの充実なども図っていただきたいと思います。
　それからさらに、またまた細かい修正点で恐縮でありますが、十二条の五項に関しましても、特定行政庁の台帳整備関係の点が修正されております。このことに関して、この修正の目的や効果についてどのように認識をされておるか、お願いしたいと思います。
○政府委員（立石真君）　建築物を建てるときには、建築確認また竣工検査等によってそれが図面どおりできているかどうか、そういうことがチェックされるわけでございますが、それが実際に使われるようになったときに用途転用が行われる場合があるわけでございまして、それが違法な用途転用になることは建築行政全体の秩序がおかしくなるというふうに考えているところでございます。
　特に、例えば前改正において用途別容積型地区計画制度、また今回の改正案におきましても用途地域の細分化あるいは中高層階住居専用地区の指定制度等が制度化されますと、さらに一層違法な用途転用を防止する必要があるというように考えております。
　そのためには、特定行政庁が日常パトロールを行うわけですが、これを強化することによって建築物の利用状況を的確に把握していることが重要であると考えているわけでございます。この的確なパトロールを行うということは、先ほどの開発登記簿の場合と同じでございますけれども、執行体制の整備と同時に、建築確認等の処分を行った場合に建築物に関する台帳を整備しておくということが効果的であると考えているところでございます。
　衆議院における台帳整備に関する事項が追加修正されたところでございますが、必要に応じて当該措置を講ずべきであるという趣旨が法律上明確化されたところでございまして、これらによりまして体制整備や台帳の整備その他の措置の具体化が促進される等の効果が上がるものと考えておりまして、これらの措置によりまして、違反の防止あるいは是正に適切に対処するよう特定行政庁を指導してまいりたいと考えております。
○種田誠君　さらにもう一点、定義に関しての修正がなされました。
　括弧書きとして「これに類する構造のものを含む。」という言葉が新たに挿入されたようであります。自動車の車庫がこの改正の前提に論じられた、こういうように聞いておるわけでありますけれども、この辺のことについて、どうして屋根及び柱または壁を有するものについてこれに類するものという概念をさらに加えたのか、この点について説明をしていただきたいと思います。
○政府委員（立石真君）　今回の衆議院におきます修正は、主としていわゆる自走式自動車車庫が建築物であることを明確化するという観点から確認的に建築物の定義を改めたものであって、土地に定着する工作物のうち「屋根及び社もしくは壁を有するもの」については、これに類する構造のものを含むものとしたものでございます。
　いわゆる自走式自動車車庫と申しますのは、町中で先生もごらんになっているかと思いますが、乗降に際しまして駐車空間の内部及び上部を人が歩く、あるいはまた車を収納する機能を持った空間を形成する、こういうことから見まして、他の一般的な建築物と同様の使い方がなされているというように考えまして、建設省としては、従来から建築物として取り扱って安全性とか良好な市街地環境の確保を図るという措置を指導してきたところでございます。
　しかしながら、一階の屋上部分の床板といいますか屋根といいますか、に穴があいた鉄板を使う等の車庫が非常に多く出回ってきております。そして、これは穴があいているんだから雨露をしのぐことができないから屋根ではないというような言い方をいたしまして、一部業者がこれは建築物ではないからしたがって建築基準法に定める建築物に係る安全基準とか用途規制に従う必要がないとして建築している実態がございまして、建築行政の方は建築物として取り扱うべきであるというような措置をとろうとしたところからいろいろとその解釈をめぐってトラブルが生じていたところでございます。
　今回の修正によりまして、はっきりとこのような自動車車庫が建築物であることが明確化されることによりまして、無用のトラブルが防止できるものと考えているところでございます。
○種田誠君　私としては、自走式車庫がこのような形で建築物に入ってしまうと非常に困ることもあると思うわけです。現にそういうことで裁判を行っている方もおるわけですね。私自身この自走式の車庫を見たときに、一体これが我々が普通建築物としてイメージをしたものと果たして同じものと言えるものかどうか。むしろ私は今回、これに関しては、建築物とは異なった、屋根とか柱とか壁という概念ではなくて別個な規制をしていく、安全基準をつくっていく、こういう方が正しかったんではないだろうかなという認識も持っているところであります。
　というのは、余りにも建築物から隔たったものを「これに類する構造のものを含む。」というような形で入れてしまった場合、これから一体この概念はどこまで膨らむんだろうか、何でもかんでも建築物に入ってしまうんじゃないか、こういうふうなことにもなりかねないと思うんですが、この歯どめはどのように考えておりますか。
○政府委員（立石真君）　まず第一に、この建築物についてどういう考え方で建築規制をしなければならないかということでございますが、町中で特にたくさん人の集まるパチンコ店とかスーパー等のわきにつくる場合が多いわけでございますけれども、その場合には、まずは安全性の面あるいはまた市街地の環境、特に景観や排ガス等に伴う環境面等から何らかの建築規制が行われた方が妥当であるというように考えて、建築規制をすべきであると考えたところでございます。
　これが建築物でないということで何らの規制も行われないままに無秩序に建てられたものも最近は相当出てきたところでございますので、建築行政上は建築物と解釈して、建築物として何らかの規制を行う必要があると考えたところでございます。
　しかしながら、これらの建築物につきまして従来からと同じように自動車車庫についての比較的厳しい防火上の制限等をかけますと、なかなか今度は自走式自動車車庫がうまくつくれなくなる可能性もあるわけでございます。
　そこで、今回の改正案におきましては、建築基準法の八十四条の二におきまして、壁を有しない自動車車庫、あるいは屋根を帆布としたスポーツの練習場等については簡易な構造の建築物であるというようにして、通常の建築物とは違って防火上、安全上の基準等についての緩和を行いたいという提案をさせていただいているところでございますが、これらの措置によって簡易な構造の建築物として過度の制限にはならないのではないかというように考えているところでございます。
　それから、それでは膨らむことを防止できるのかということでございます。
　今回、定義で「これに類する構造のもの」として入れたところでございますけれども、「これに類する構造のもの」としては、今のところは、自走式自動車車庫のほかには、例えば東京ドーム等の空気膜構造の建築物も考えられるわけでございます。空気膜構造の建造物は、初めに膜をつくっておきまして中から圧力をかけてふわっと風船のように膨らませたものでございまして、言うなれば、屋根、柱または壁で囲った空間というにはちょっとはっきりしないですが、しかし、その利用形態としては建築物としての利用が行われるというように考えておりまして、これらのものが含まれると思うところでございます。
　これらについては建設省は従来から建築物として取り扱ってきているところでございますので、特にこれによって何らかの拡大をするというようなものではないと考えているところでございます。
○種田誠君　実は私がこれを聞いたのは、建築基準法というのは一定の規制とか規制に伴う処罰とかさまざまな強制力を伴っているものですから、こういう法律が「これに類する構造のものを含む。」というかなり多様なものを飲み込んでしまうような定義をつくりますと、今後混乱をもたらすおそれがあるんじゃないかと思うからです。
　今、局長がおっしゃっておったように、空気圧でふわっと膨らました大きなドームみたいなものを建築物というふうにしていくんならば、むしろそういうものを特定したり自走式自動車車庫を特定してと、こういう非常にわずらわしい、その都度法の改正、改廃を伴わなきゃならないことになるわけでありますけれども、建築基準法などは私はそういう形でむしろ維持していく法令に入るんではないだろうかなと思うんです。刑法なども同じでありますけれども。
　そういう意味で、「これに類する構造のものを含む。」という概念は、今回はとりあえずやむを得ない状態の中での私は修正だったんじゃないかなと思うんですけれども、今後もう少しこの辺は、法全体の役割、機能、法の持っている性格等との関係で検討していただきたいな、こう思うわけでありますが、いかがでしょうか。
○政府委員（立石真君）　先生御指摘のとおり、建築基準法は建築物に関連しましてかなり強い権利の制限にもなるものでございますので、慎重に運用していかなければならないものだと考えております。
　現段階において先ほどのような表現とさせていただいたわけでございますが、建築技術がさらに発展していきますと、もっと変わったものが出てくる可能性もあるわけでございます。これらについて、どうも物理的に表現するということが難しい場合もあろうかと思いますが、基本的な考え方といたしましては、形態的には屋根、柱、壁に類似する構造部分が一体となって物理的に外界と区分して形成される空間で、人が何らかの用途に利用するものとなっているかどうか、それが建築物であるかどうかを判断するどうも基本ではないかというように考えているところでございますが、今後とも慎重に扱っていきたいと考えております。
○種田誠君　次に、昨日の質問にも一部重複するかとも思われますけれども、開発許可関係に係る技術基準において、きのうも伴局長の方から説明を受けておるわけでありますけれども、確認をしておくというか、お願いをしておくというか、そういう視点からの質問をさせていただきたいと思うんです。
　むしろこれらの基準はこれから、全国一律的な性格を持たせるんではなくて、できる限り各地域の風土、気候などさまざまな要素を十二分に考慮しながら各自治体においてこれを決めていく、そういうふうな方向が望ましいんじゃないか、私自身はきのう質疑が終わった後もそういうふうに思うわけであります。したがいまして、この辺については今回改正の中でどうこうせいというわけじゃなくて、今後の一つの流れとしてどのような考えを持っておるか、局長の方の見解などを聞かせていただければと思うわけです。
○政府委員（伴襄君）　現行の都市計画法に基づく開発許可制度で特に技術基準の適用でございますけれども、これはもともと都市の健全な発展と秩序ある整備という公益の目的がございまして、その公益の目的を実現するために本来自由なはずの財産権の行使に一定の制限を加えて一定の水準に持っていこうというようなものでございまして、開発行為による機会に市街地として一定の技術水準を確保しようというねらいがあるわけでございまして、一定の基準に適合する限りは許可しなければならない、そうなっているわけでございます。
　したがって、今の開発許可基準で、別に例えば各公共団体が条例等によりまして上乗せ制限を付加するといったようなことになりますと、現行の開発基準が既に開発区域の周辺の状況等を勘案してとなっておりまして、地域の特性が考慮された基準になっておって、しかも必要かつ十分な最大の規制になっておりますので、したがって、基準に適合する限りは許可しなければならないという建前からいいましても、制限の付加をするのは過大な権利制限になるのじゃないかなというふうに思っているわけでございます。
　加えて、余りいろんな制限を付加することは、もともと特に勤労者に対して低廉な住宅宅地を供給するというもう一つの使命があるわけでございますので、そういったことによって余りコスト増になって価格上昇をもたらすというのもいかがか、そういうふうに考えておるわけでございます。
　ただ、御指摘のとおり、地域の特性をいろいろ勘案してやるということは大変必要かと思います。現に現在の技術基準の政省令におきましても、例えば住宅の敷地に接する道路の幅員、これは原則六メートルとなっておりますけれども、例えば雪が多い地帯というようなところでは交通確保のために六メートルを八メートルにするというふうなことになっております。また、樹木の保存等をすべき開発区域の面積というのが決めてありますけれども、これは原則一ヘクタールでありますけれども、都道府県の規則で一定の範囲内で規模を下げることができるといったようなものもありまして、地域特性を踏まえた運用ができるようになっておるわけでございます。
　したがって、先生御指摘のような点につきましては、今後、今回の法改正などを踏まえまして開発許可の技術基準に関する政省令を改正する必要がありますので、その際に、先生が今御指摘のような地域特性を勘案し運用を行うべきだというお話を、貴重な御意見として十分その中に配慮して一いきたいというふうに考えております。
○種田誠君　今も局長の方から事例的に述べられておりましたけれども、道路の問題、それから樹木の保全の問題、表土の保全の問題とか、一定の一ヘクタールという面積が決められているにしても、さらに今度は地域の実情によって、決して一ヘクタールでなく一でも、もっと少ない例えば〇・七ヘクタールでも必要な場面があると思うんです。そういう必要性の判断とか適正の判断というのは、私はむしろ各自治体でそれぞれ行われている立場によって違ってくるものがあると思うんです。
　もとより、先ほど局長もおっしゃっていたように、勤労者にできる限り負荷の少ない住宅を供給していくという意味においては余りがんじがらめにそれをするのも問題だという、そういう視点ももちろん重要でありますけれども、今ちょっと述べた例のように、まさに町をつくっていくという視点からいって逆に地方におろした方が妥当なんじゃないかというのが幾つか検討する中に出てきていると思うんです。
　そういうことに関して、今、局長は、今回の改正に伴って見直しなども行っていくということでありますので、ぜひとも政省令の改正などを通じながら、自治体の規則などに含めた自治体への移譲などもお願いをしたいと思うわけでありますが、その点いかがでしょうか。
○政府委員（伴襄君）　これ、一定の技術水準を守るということでかなり強い私権制限になっていると思いますので、したがって制限内容を余り個々にばらばらに運用するというのは望ましくない。最大のところ枠は決めておくという必要があると思いますけれども、それは公平性あるいは統一性の観点も大変大事なことだと思っておりますので、その大枠の中で、したがってそれの上積みというのはなかなか難しいかと思いますが、今おっしゃったように今の技術基準でもその地域の特性等を考慮して運用できるようになっておりますので、技術基準の検討、特に政省令で技術の細目を見直すわけでありますから、先生の今の御指摘の点につきましてもぜひとも十分に検討させていただきたいと思っています。
○種田誠君　最後に大臣の方にもお伺いをしたいと思います。
　今回の当委員会における都市計画法の改正に関する質疑、私どもは政府案とは対峙するような形で地方分権、都市計画は地域のことは地域の手でという視点に立った法案なども準備させていただいたわけであります。質疑の内容、そして参考人の先生方の御意見、さらには行政改革審議会のこれまでの答申、またこれから予想される最終答申などにおいても、できる限り国の権限の見直しを図る中で地域の活力を取り戻し日本の美しい国土を地域からつくっていこう、そして二十一世紀には私たちが本当に住んでよかった、また私たちの子供たちにもこの町を継承させてよかった、こういうふうな町づくりができるような法案をつくるための審議をさせていただいたわけであります。
　私は、率直に申し上げまして、今回の改正は一歩も二歩も前進した改正であろうと思うんですが、しかしながら、今申し上げたような大きな歴史の流れの中で、今、日本の都市計画も変わろうとしておりますので、早い時期にもう一度省庁の皆さん方の英知を結集して、地方分権、そして地域のことは地域に、そういう視点に立った法律をつくっていただきたい、このように大臣に対しては最後のお願いをしておきたいと思うんですが、よろしくお願いいたします。
○国務大臣（山崎拓君）　いろいろと質疑を承っておりまして、大変勉強させていただいたところでございます。
　最後に社会党案が政府案に対決してというおっしやり方をされましたが、私どもはそのように受けとめておりません。地方分権について特に社会党案が留意してあるということはよく理解できますが、もともと政府案もその点に関しましてはやぶさかでないと思うわけでございます。それは都市計画の制度自体が地方分権といういわば基本的な考え方がございまして、都市計画は基本的には市町村が定めるということはもう繰り返し申し述べてまいったとおりかと存じます。
　ただ、今後とも地方分権を取り進めてまいるにいたしましても、このたびの委員会で地方自治体における都市計画の専門家の養成が必要ではないかという御指摘が与野党通じてしばしばあったところでございます。そういう点も十分しんしゃくしながら、これから都市計画が円滑に効果的に取り進められるように基本的に地方分権という精神のもとに取り進めてまいりたい、かように考えておるところでございます。
　そのほか、住民参加の問題についても御議論がございましたし、あるいは成長管理という考え方もございました。
　成長管理につきましては、政府側の答弁といたしましては、世論の動向を見つつ、あるいは世論の熟成を待ちまして対処したいと申し述べましたところでございますが、都市計画が成長管理的な意味合いを持つ部分も随分ございますので、それをさらに強化充実するかどうかというのは世論の動向等を踏まえまして今後とも点検をしてまいりたい、そのように考えておるところでございます。
　住民参加の問題は、何回も繰り返して申し上げましたとおり、今回の法案でマスタープランづくり等で一定の前進を見たわけでございますが、今後とも、住民の住民による住民のための都市計画、そういう基本的な精神で取り進めてまいりたいわけでございますが、一方におきまして円滑な都市計画の樹立、決定ということも同時に必要なことでございますので、その点も十分考慮しながら、先生方の御指導を得ながら、今後とも都市計画についての円熟した水準引き上げに取り組んでまいる決意でございます。
○種田誠君　最後に、社会党の方で今回対案を出していただいて、大変ありがとうございました。ちょっと時間がオーバーしてしまったものですから、お礼だけ申し上げまして終わりたいと思います。
○中川嘉美君　前回の質問に続きまして、都市計画決定と住民参加の関係についてまず伺っていきたいと思います。
　都市計画というものは、制度がいかにすぐれたものであったとしても、的確な運用がなされなければ無に等しいのではないか、このように思います。
　そこで実際の都市計画決定の手続について触れてみたいと思うわけですが、都市計画決定手続に住民参加の方向を強く打ち出すべきだという主張がよく言われております。外国においても住民参加の積極的な活用による成功例というものが報告されておりますし、また私も、住民の参加保障、これを明確にすべきであるというふうに考えます。しかし、実際には個々の住民の声に耳を傾けることによって所期の目的と食い違う結果を呼ぶことが間々あることも、事実であります。それは、昭和四十五年当時の市街化区域と市街化調整区域の線引きに際して市街化区域が過大に設定されたという事実に照らしても、明らかではないかというふうに思います。
　ここでは、この新都市計画法制定後の線引きに当たって過大に市街化区域が指定された背景、これを伺っておきたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　昭和四十三年の現行法の改正に際しまして、市街化区域及び市街化調整区域の制度が導入されたわけでございます。
　その際にいろんな御議論がございまして、具体的には法施行の一年後の昭和四十四年から数年かかりまして対象となる市町村を含めました線引きが行われたわけでございますが、ただいま先生が御指摘なされました過大な市街化区域の設定ということに関しましては、当初、事務的に考えておりました人口密度との兼ね合いにおきまして、将来想定される人口からして幾ら幾らという面積をある程度想定しておったわけでございますけれども、現実に指定されましたのはそれよりやや数量的に多い面積が市街化区域に指定された、それを過大な市街化区域設定という指摘をなさっておられると思う次第でございます。
　それにつきましては、具体的な線引きの過程におきまして、市街化調整区域に入るか市街化区域になるかということにつきましては、特に市街化調整区域に位置づけられますと当分の間そこは開発ができなくなるというような観点から、ある程度開発を予定されておられたようなところとの調整の問題とかいろいろございまして、結果として当初数字的に計算しておった面積よりは多目の面積が設定された、そういう経緯があったのではないかと理解しておるところでございます。
○中川嘉美君　今回の制度改革を実行に移す段階でも、すなわち用途地域の指定見直し等に当たっては、それが個々の土地の評価に直接影響を与えるものだけに、地権者が高い関心を示すことになるだろうと思うわけです。住民参加が個人の権益を擁護するためだけに機能することとなれば、地域の土地利用のあり方の全体像が見失われることになる。そこには、住民の声を都市計画に反映させるとはいいましても、異質の性格のものが入り込んでくる、このように言わざるを得ないわけです。
　政府に対してはうまく機能するような住民参加の制度を案出されることを望むわけですけれども、ここでは建設省の将来展望をできれば示していただきたい、また自治省に、住民参加のあり方について見解を持っておられるということであれば伺っておきたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　都市計画の決定手続におきましては、公聴会の開催等も含めまして住民参加の手続がいろいろと工夫されているところでございますが、私どもといたしましては、都市計画の内容はかなり広い範囲にわたりまして地域住民の方々にいろんな形で影響を与えるものでもございますし、また、それがどういった形で内容が固まり機能するかによりましてそれぞれの市や町が良好な環境で整備されていくかどうかということにも深くかかわってくる問題でございますから、できるだけ住民の方々の合意のもとで都市計画が決定されていくべきであるというふうに考えている次第でございます。
　ただいま先生から御指摘ございましたように、住民参加の問題とそういう厳しい規制が働くという問題は、なかなかお互い難しいテーマ、ある意味では相矛盾する部分も含んだテーマでございまして、難しい面を含んでいるということは重々承知の上で、しかし、やはりこういった問題は住民参加の中で手続としては決められていくべきものという基本的な信念のもとに今後とも進めてまいりたいと思っている次第でございます。
○説明員（蓼沼朗寿君）　自治法上の住民参加の制度でございますが、御承知のように、我が国の地方自治では公選の議長、それから公選の長という代表民主制をとっておりまして、補完的に住民参加の仕組みがございます。
　条例の改廃請求等の直接請求制度、あるいはリコール、また、このほか議会の委員会が直接住民の要望、意見を聞くために設けられております公聴会、あるいは参考人制度というのが制度としてはあるわけでございます。
　そうした制度のほかに、最近では八一般的な行政に対して住民の意思を反映させる、あるいは反映させて運営していくということが強く求められておるわけでございますけれども、そうした制度の活用、それから重要な事業等の決定につきましてはできるだけ審議会等を設けて住民の参加を求めて積極的に推進していく必要があるのではないか、そういうふうに考えております。
○中川嘉美君　ここで、社会党案について二点だけ伺います。
　現在、地区計画の策定状況が一％強であることは御承知のとおりでございます。地区計画の策定を推進することば至上命題である、このように言えると思いますけれども、三分の二以上の住民の同意で地区計画策定を求めることができるとした点、これはかなり大胆なものと言わぎるを得ないと思います。
　実際の適用においては、地区計画のように住民に密接な関係のある計画について市町村が策定する場合には、ほとんどの場合、全員に近い住民の同意を得て初めて策定にこぎつける、こういう状況のようでありまして、その現実の運用と比べますと、社会党案はかなり思い切った手段をとったということになるかと思いますけれども、下手をしますと三分の一未満の住民の切り捨てともなりかねない、こういう要素を持っているんじゃないか、このように私は思います。
　そこで、この要件の三分の二以上というのはどこからはじき出されたものか、その辺の根拠をひとつお答えいただきたいと思います。
○委員以外の議員（青木薪次君）　できるだけ地域住民の意見を都市計画に反映しようとする趣旨でありますが、全員の同意が必要であるということになれば発議制度として現実にはなかなか機能しなくなりますし、かといって、賛成者が少ない段階で発議されても成案を得るのは難しいだろうと考えられます。
　そこで、基本的な考え方として、一定の割合の合意を要求することにより、地域住民が地区計画の案をまとめていく過程において、できるだけ合意を得たいという努力を重ねながらさまざまな住民の意見をしんしゃくして案をつくり上げるということを期待したものであります。
　三分の二という数字の根拠でありますが、建築協定は、全員の合意をもとに縦覧後に認可を受けるとはいえ、都市計画の手続を経て市町村の議会が関与し条例によってその権限が定められる地区計画とは異なるものと考えております。また、強い私権制限を伴う地区計画を要請するものとはいえ、土地区画整理事業であるとか市街地再開発事業など現に存在する建物を取り壊すような事業の組合の設立認可の要件が三分の二であることを考えれば、これより多くの同意を要求するのもどうかと思います。三分の二という数字が適当かどうかということについてはさまざまな意見があることと思いますが、こうした制度とのバランスを考えてこのように定めたものでございます。
　また、運用面で実際に機能するかという御質問がと思いますが、もとより実際には住民のまとめ役となるような専門家の協力が要るかと思いますし、そうしたアドバイザーを派遣する制度も出てきているようでございますが、実際に法律によらない地域の自治会などによる任意の住民主体の町づくり協定が現に少なくないことを考えれば、ある程度の期待はできるんじゃないだろうか、こう考えているわけでございます。
○中川嘉美君　一応、今の御答弁を社会党さんの御見解という形で受けとめておきたいと思います。
　次に、用途地域に関係してですが、今回の地価高騰のメカニズムの代表的パターンとして用途規制の甘さがよく挙げられるわけですが、新都市計画法が制定されてからも用途メニューは増加の一途をたどっているわけでありまして、土地利用の純化は地価抑制との関係でどのような意義があるのか、この点を伺いたいと思います。
　本改正案においても、現行の住居地域は第二種住居地域として残名こととなっているわけで、このことはすべての用途地域において許容用途の純化を図れるわけではないことを示しているわけでありますが、政府は、都市における各地軸の許容用途のあり方について果たしてどのような構想を持っておられるのか、また、用途の純化を図ることが必ずしも万能ではない点に対してどのように対処するのか、あわせて御答弁をいただきたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　用途地域制度につきましては、今回御提案申し上げておりますのは主として住居系の用途地域の詳細化でございまして、そこでねらっております基本的な目的といたしましては、ただいま先生の方でもお触れになりました点でございますが、用途の純化を図りましてその用途に見合った地価形成といったようなところで適正な地価水準を確保していきたい、そういう観点が地価問題という点ではあるというふうに理解しておるところでございます。
　しかし、こういった用途の純化という用途地域制度のみによりましてすべての問題が解決できるものではないわけでございまして、地価といいますか特に住宅地等の価格の問題につきましては、いわゆる需給バランスの確保といったようなことも極めて重要であるというふうに思っているところでございます。
○中川嘉美君　その用途地域については、都市計画中央審議会の答申で追加する必要があるとされていたメニューが最終的にはすべて法案に盛り込まれたわけではないわけです。一部、特別用途地区として実現が図られているものもありますけれども、答申と法案で差が生じている。その差が生じた経緯及び理由、この辺を伺いたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　基本的には、都市計画中央審議会の答申に沿いまして政府案を策定したつもりでございます。ただ、具体的な案を固める段階におきまして、特別用途地区に持ち込んだものが三種類あったわけでございますが、法律上はそのうち二種類を提案してございます。
　その中で一例を申し上げますと、中高層階住居専用地区という特別用途地区でございます。これは主として商業系の用途地域のところにおきましてある一定の階数以上は住宅として確保するという場合に使われる制度として御提案申し上げているわけでございますけれども、基本となるのは、商業系の用途地域の中で使われるものであるから、そういう意味では特別用途地区という制度の方が制度的にはなじむのではないか、いわば商業地域と住居地域のあいのこみたいな用途地域という制度を設けることはかえって混乱を生ずるのではないかというところが第一点。
　それからもう一つは、そういった中高層階住居専用地区というようなものの考え方が必要となる都市は極めて限られるものでございますので、そういった非常に具体的に限られる都市の限られる場所、大都市の都心部といったようなところでございますから、そういったようなものにつきましては規制の内容等につきましてもいわゆる条例等でやっていただいた方が都市計画のあり方としてもいいのではないか、別室言い方をしますと、一般化するよりはむしろ特定化した方がいいのではないかというような議論もありまして、これは特別用途地区にする。
　そういったような議論の積み重ねの結果として、答申の内容と若干異なった政府提案になっておりますが、御提案申し上げております考え方は、あくまで住居の環境の保全、確保といったところでございまして、これにつきましては答申の線と全く同一の線にあるものと私どもは理解しておるところでございます。
○中川嘉美君　そうすると、ちょっと確認の意味で伺いますが、新設予定の今言われた特別用途地区は法定される中高層階住居専用地区、それから商業専用地区、もう御答弁の中にあったとおりですが、これだけなのかどうか、これを機に政令で定める特別用途地区のメニューをふやす予定はあるのかどうか、もう一回確認しておきたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　政令で予定しておりますのは、研究業務地区というのがございます。今は商業系、住居系、工業系、こう分けておるわけでございますが、例えばイメージとして一例を申し上げますと、筑波研究学園都市のようなところで研究所だけがずっとあるような場所がございまして、これをどういう名前で用途地域として位置づけるか、工業系と言い切るにはちょっとあれでございますし、商業系と言うのにもなじまない、そういう意味で新しい用途地域が必要ではないかという議論が審議会でもあったわけでございますが、先ほどちょっと答弁漏れして失礼いたしましたけれども、これにつきましては、そういったものの必要性は認めながらも、現時点においてはそういった地域は極めてレアケースではないかというところから、特別用途地区というところで対応しようということになった次第でございます。
○中川嘉美君　この用途地域の指定基準について、関連して伺います。
　今回この用途地域のメニューがふえるわけですけれども、指定の見直しかなされなければ、制度が変わっても状況は従来と変わることはないということになります。そこで、今回の制度改正以上にその運用が重要なものということになるわけです。
　この用途地域の指定基準はまだ具体化していないとのことですけれども、どの程度の厳しさを持って臨むものか。この用途地域の指定に際して、現状に対する許容度を大きく持たせるのか都市のあるべき姿を追求するのかというジレンマが常に出てまいりますが、現状追認ということになると、結局、用途の混在を広く認めることにつながる。今回の指定基準の策定に当たってはどのような点に留意すべきであると考えておられるか、御答弁をいただきたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　まず、今回の改正によります用途地域に関しましては、附則の第二条によりまして、法施行後三年以内に新しい用途地域に塗りかえなければならないということになっておる次第でございます。
　したがいまして、当然そういう作業が行われなければならないというふうに私ども理解しておるわけでございますが、その際、今回の法改正の趣旨は適切に住環境の保護を図るということを目的といたしまして住居系の用途地域の細分化ということを主眼にしておるものでございまして、特別用途地区についても御指摘がございましたが、これはただいま申し上げました附則によります都市計画の決定の義務という意味では外れるものでございまして、それぞれの地方公共団体におかれまして必要とあるならばそれを採用していただくということになるわけでございますが、用途地域全体につきましてはそういう観点で新しい御提案を申し上げておりますから、それを今後法施行後三年以内で各地方公共団体で塗りかえていただくということになるわけでございます。
　先生も重々御承知のとおり、我が国の都市も大都市から地方都市まで、また地方都市におきましてもいろんなレベルの都市がございまして、そういったような中で、今回の改正案につきましても、それを一律に適用するということはかえって現状に合わないということになりますから、できるだけその都市における実情に即しますように指定していただきたい。
　そういう意味では、国といたしましては地方公共団体の自主性を尊重しながら対応したいというふうに考えておりますけれども、少なくとも東京を中心とする大都市等におきましては、地価問題という極めて深刻な問題が現実に発生し、また将来も起こり得るわけでございまして、それによります都市環境の悪化という問題は極めて重要な問題でございますから、用途地域の改正、改定に当たりましては、そういった今回の法改正の趣旨というものを十分達成できるような形で取り組んでもらいたいというふうに思っている次第でございます。
　私どもといたしましては当初からそういう考え方を持っておりましたので、一年かけました審議会の議論の中でも、そういった代表的な地方公共団体の責任ある方々に直接審議に参加していただきまして、適用可能な制度といったものについて十分工夫したつもりでございますので、必ずや所期の目的が達成されるものと思っておる次第でございます。
○中川嘉美君　この制度がどのようになるかということと、その運用がどのようになされるのかが重要性において甲乙つけがたいわけであります。また、用途地域の指定について個々具体の地域の指定の前提には指定基準が存在するわけであって、それは法規範としても法律事項と紙一重であるというふうに考えます。
　この指定基準を法律案に盛り込むことまでは無理かもしれませんけれども、この法案審議の際には明確にしておいてもらって参考にすることができるようにしておいていただきたい、こんなふうに思います。そうでなければ新しい用途メニューについての具体的なイメージがわかないわけでありますが、この点についてはどのようにお考えかをお聞かせいただきたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　都市計画法におきまして新しく改正されましたいろいろな用途地域につきまして、その用途地域はどういう性格のものであるかということにつきましては法律事項として規定しているところでございます。
　確かにかなり抽象的な表現でございますから、それだけでは必ずしも明確にならないわけでございますが、基本的にはそういった用途地域ごとに、具体建物について許容されるものあるいは認められないもの等につきましては、別途また建築基準法の別表の中でもかなり詳しく書かれておりますので、そういったようなところで、我が国の都市計画制度の中ではこの用途地域制度に関しましては具体の建築物の範囲まで含めまして、都市計画法と建築基準法の組み合わせではございますが、かなり詳しく決められておる典型例ではないかなと思っている次第でございます。
　しかしながら、現実ではそういったようなことではございましても、なお詳細にわたりましていろいろ疑義が生じたりするものでございますから、その辺につきましては、すべて法施行の段階におきまして政令、省令、通達等でしっかりと明示する必要がある。
　そういう意味合いからいたしますと、この法律公布後一年たって施行というのは、施行のための準備段階としても私どもとしてもそれはぜひいただきたい期間である、そんなふうに思っている次第でございまして、ただいま御指摘ございましたように、指定基準等についてできるだけ明確にするということにつきましては私どもとしてもきちっと対応してまいりたいと思っておるところでございます。
○中川嘉美君　それでは次に、マスタープランの充実問題について、いろいろ今までも御議論が出ておりますが、二、三点確認の意味でもまた伺っていきたいと思います。
　まず、整備、開発、保全の方針はマスタープランとしての機能を負うべきであるとされながら十分に機能してこなかった点が指摘されておりますが、建設省では、現行の整備、開発、保全の方針がどのように機能してきてどの部分が足りなかったと評価しておられるのか、まず伺いたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　「整備、開発又は保全の方針」は、市街化区域及び市街化調整区域の区域区分を都市計画で決める際にあわせて都市計画で決めるものでございまして、その内容といたしましては、都市計画の目標から始まりまして、土地利用の方針、交通体系の整備の方針、あるいは自然地の保全、公共空地の整備の方針、それから再開発の方針、その他都市計画区域全体にわたるビジョンを示すということになっておるわけでございます。
　したがいまして、それがどの程度機能してきたかどうかということについてはいろいろと御議論もあるわけでございますが、基本的にはそういった方針に基づきまして具体的に市街化区域及び市街化調整区域の線引きがなされているわけでございまして、これは我が国の都市計画制度の根幹をなすものでございますので、私どもの理解としてはこの「整備、開発又は保全の方針」は都市計画の最も大事な基本となる部分についてはそれなりに機能しておるというふうに思っておるわけでございます。
　別の観点から申しますと、したがいましてこれは線引きが定められた都市計画区域の中で決められる方針でもございますし、また都市計画区域全体にわたるマスタープランでございまして、いわゆる線引き、都市計画区域は、かなり広域にわたる都市計画区域として広く設定されているところが結構多うございますので、具体の市町単位に見ますと、その市町が具体的にそういう意味でのマスタープランを持っているというふうにはなかなかならないわけでございます。その辺が一つの都市計画のマスタープランとしては限界があるのではないかというふうに思っておるところでございます。
○中川嘉美君　今回、市町村マスタープランを策定することになっている点は評価したいと思いますけれども、整備、開発、保全の方針について定める第七条が手を加えられていないわけです。この点は運用によって改善を図るということになるというふうに思いますけれども、どのように対処されるつもりか、伺いたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　今回の新しい制度ができますと、各市町村単位で具体的な都市計画に関する基本方針を定めることになると思います。
　　　〔委員長退席、理事種田誠君着席〕
その過程におきまして、「整備、開発又は保全の方針」の内容が場合によりまして修正を要する場合が出てくるかもしれません。その場合はそれをできるだけ早い機会に正すといったようなことが必要となってくるわけでございまして、その辺が運用の問題という意味では運用の問題でございますが、ただ、基本的には「整備、開発又は保全の方針」と市町村の都市計画に関する基本的な方針とは整合性がとれている必要があるわけでございまして、「整備、開発又は保全の方針」はかなり都市計画の根幹にわたる問題についての方針でございますので、市町村の具体的なマスタープランづくりにおきましてはできるだけ「整備、開発又は保全の方針」というものを尊重しながら定めていくことの方がむしろ私は現実的なのではないかなというふうに思っております。
　それでも現実には大分前に定められた方針のためにちょっと矛盾する部分が出てくるということもあり得ると思いますが、そういう場合はちゅうちょなくその「整備、開発又は保全の方針」を改正するということも適宜行うように指導してまいりたいと思っておる次第でございます。
○中川嘉美君　ただ、この整備、開発、保全の方針が線引きに付随するものであることから、未線引きの多くの都市計画区域においてはこのマスタープランに当たるものは存在していないということになります。この点は運用によっては対処し切れない部分であると思いますけれども、その機能は市町村マスタープランでカバーすることを意図しておられるかどうか、この点はいかがですか。
○政府委員（市川一朗君）　未線引きの都市計画区域につきましては、大体都市計画に関する基本的な方針としては今回の市町村のマスタープランでカバーしていただきたいというふうに思っておる次第でございます。
○中川嘉美君　市町村マスタープランについては衆議院で修正がなされて一応の義務規定となったわけですが、ただ疑問として残るのは、この法文において「当該市町村の建設に関する基本構想並びに市街化区域及び市街化調整区域の整備、開発又は保全方針に即しことされている点であります。すなわち、市町村の基本構想と整備、開発、保全の方針の両方がなければこの市町村のマスタープランも定めることとならないというふうに解する余地もある点であります。
　　　〔理事種田誠君退席、委員長着席〕
　先ほども述べたように、未線引き地域はたくさん存在して、それらの都市計画区域では整備、開発、保全の方針も存在しないわけであります。したがって、その場合には「即し」と言っても即しょうがないということになりますけれども、それがマスタープランが拘束を受けないことを意味するのか、あるいは定めてはならないことを意味するのか、この点について御説明をいただければと思います。
○政府委員（市川一朗君）　私もちょっと自信がないものですから今後ろで確認したんでございますが、ない場合はないといいますか、そういうことを前提として定めることができるというふうに理解しておるところでございます。
○中川嘉美君　この点はこの程度にしておきまして、次に誘導容積制度についてです。
　誘導容積制度が適用されて土地の有効高度利用が図られますとその土地の価格が上がるかもしれないということは、これは都市局長も認めておられるところです。そして、それでも住宅等の供給が増加することは住宅価格の安定につながるというふうな、そういうことで言っておられるわけですが、私はこのように需給バランス論だけに依拠することは危険なことではないかというふうにも思うわけです。
　その土地の価格の上昇が住宅供給増で相殺されるとしても、地価上昇の周辺への波及までは解消できないんじゃないだろうか、このように思いますが、その点も想定の中に入れておられるのかどうか、この点はいかがか、お答えをいただきたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　地価上昇に関しましてはいろんな原因が考えられると思いますが、少なくともその土地が現在利用されておる状況を超えて将来の土地利用の状況を想定として地価が上がるような場合に、ある程度都市計画の中できちっとその目的が定まっており将来の土地利用の状況も定まっておりまするならば、その地価は当然その計画で予定されている土地利用に即した地価になるであろう、こういう想定があるわけでございます。
　そういう意味におきましては、地区計画というもので建物の形態まで含めて定めまするから、そこが高度利用をされるということによりまして、高度利用をされる前に比べますれば地価は経済原則としては上昇すると思いますけれども、しかし、どういう形に最終的になるのかという最終のでき上がりも計画の中ではっきりと明示されておりますから、それを超えて投機的な地価上昇ということは防げる。そういう意味におきまして、適正な用途に見合った地価水準が確保できるという面は今回の誘導容積制度にはきちっと担保されているというふうに私ども理解しておるところでございます。
○中川嘉美君　誘導容積制度の最大の目的というものは、東京において住宅床面積の増加を図ることによって土地の有効利用を図るとともに、住宅の価格の安定を目指すというように理解していいものかどうか、この点はどうですか。
○政府委員（市川一朗君）　基本的には先生おっしゃるとおりなんでございますが、我が国の例えば東京都に訪れてまいります諸外国の方々の印象としてよく出ますのは、日本の東京の土地が必ずしもしっかりと利用されていないではないかという指摘をよく受けるわけでございます。また、私どもの実感といたしましても、現実に低層の木造建築物を中心とした密集市街地というものが比較的都心に近いところで多く存在しておる、そういった建物が老朽化するに従いまして市街地としてもどんどん環境が悪くなっていく、さらには、東京では何といいましても慢性的な住宅地不足という状況がございます。
　そういったような状況の中で良好な環境を確保しながら土地の有効利用を図っていくということは極めて重要なテーマである、都市行政においても避けて通るべきでないテーマである、そういうふうに私は思っておる次第でございまして、そのことと昨今大変重要なテーマになっております東京一極集中問題という問題はなかなか難しい問題でございますけれども、両方相改善しながら推し進めるということが重要である。
　そういう認識に立ちまして、本来土地の有効高度利用が必要であるとされているにもかかわらずそれがされておらないところ、しかも市街地の環境が徐々に悪化しつつあるようなところ、そういったようなところをきちっと改善していくという手法として誘導容積制度はかなり有効に働くのではないかというふうに思いまして、御提案を申し上げた次第でございます。
○中川嘉美君　供給がふえればトータルで住宅価格の安定につながるという点については留保が必要ですけれども、その点は認めるとしても、少なくとも東京においては高度利用によって新たに供給されるフロアが住居用途に使われなければならない、このように思います。まずその点を確認しておきたいのが第一点です。
　また、そうであるとするならば、誘導容積制度を適用する際には商業業務用途を排除する必要があるということになりますが、それは通常の用途地域による用途規制で対応するのかどうか、この点はいかがでしょうか。
○政府委員（市川一朗君）　基本的に、誘導容積制度は用途地域で現在定められている容積の範囲でございますから、適正配分といいましても容積の総量の範囲を超えるものでございませんので、そういう意味におきまして、都市のトータルの容量として住宅の床面積はどうなるのか、業務ビルはどうなるのかといったようなことは用途地域の設定段階のレベルの問題というふうに思っておる次第でございます。
○中川嘉美君　この容積率ですけれども、この容積率は個々具体の地域で設定され、その際に勘案されるのはその地域における公共施設の整備状況であります。前回も触れたことですけれども、東京一極集中との関連で容積率を考える場合は、この各地域ごとの容積率とは別に都市の広がり全体を見据えて総量を規制することも考える必要があるんじゃないか、このように思います。これはこれまでの都市計画にはなかった視点であると思いますけれども、この観点からの規制を図る手だてはないものかどうか、この点はいかがでしょうか。
○政府委員（市川一朗君）　都市計画制度として御提案申し上げておりますので、その都市計画を決定する権限は市町村または知事ということになりますが、今回のこの御提案も含めまして都市計画制度としての用途地域制度は、どこを住宅にするか、あるいは商業業務系にするか、あるいはそのボリュームはどうするかといったようなことにつきまして用途、容積率という形で決めていくことになりますので、手法としては一種の総量規制的な方向で活用しょうと思えばできる制度であるというふうに私どもは理解しておるところでございます。
○中川嘉美君　土地の高度有効利用を図る場合の都市計画上の手法について伺いますが、インセンティブを与えるさまざまな手法の中でもボーナスとして容積率を増加する方法がとられることが多いわけです。常套手段と言ってもいいだろうと思います。これは容積率がふえれば土地の価格も増すものとだれもが考えるからでありますが、当然のことながら地価上昇につながるものである、このように思います。
　ボーナスの乱発は地価高騰の種をまいているようなことになりますけれども、もっと適当なインセンティブの与え方がないものか。容積率をプラスのインセンティブとして用いることは、容積率を与えることが土地の価値を増大させるものであることを正面から認めるようなものであります。確かにそのことは事実として間違いではないわけですけれども、地権者の容積率についての既得権意識を強めることになってしまうのではないか、このように思うわけですが、この点はいかがでしょうか。
○政府委員（市川一朗君）　御提案申し上げております誘導容積制度は、基本的には現在あらかじめ定まっております用途地域の容積率の範囲内で考えておる制度でございますので、必ずしも容積率にボーナスを与えることによってインセンティブとなるというだけではないというふうに理解はしてございますが、適正配分を行います際には、地権者によります地区内での調整ということではございますけれども、御指摘のような容積率がボーナス的に付加されるということが結果として出てくると思う次第でございます。
　そういったようなことにつきましてもっとほかの考え方はなかったのかということにつきましては、正直申し上げまして、いろいろな考え方はあり得ると思う次第でございますけれども、今回はこの程度の御提案になったというところで御理解賜りたいと思う次第でございます。
　それから、こういったことを設けることはいわゆる容積率についての既得権意識をより高めることになるのではないかということの御指摘でございますが、これにつきましては、むしろ適正配分といったようなものの考え方が地区計画の中で十分こなされていくならば、逆にそういったものについての既得権意識というものは弱まることもあり得るのではないかと思っておる次第でございます。
　そもそも都市計画によって定まっております用途、容積率等はあくまで都市全体の公共の福祉の観点から定められるものでございますから、具体の土地の地権者にとりまして絶対にそれは守らなければならない既得権というふうにとらえられるようになりますと、都市計画の変更は全くできない硬直化したものになるわけでございますから、ただいまの先生の御指摘は、都市計画行政に携わるものとして最も基本的な問題点ということで私どもも厳しく受けとめまして、今後の対応の一つの指針としてまいりたいと思う次第でございます。