Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○政府委員（後藤康夫君）　私ども、今回の超過累進方式の圧縮というものが、五〇％一律あるいはそれ以下の何か一律の国庫負担というものへの中間的な措置であるというふうな考え方は全くとっておりません。そのことは、私、この関係の各方面の折衝なり調整をやりました者として申し上げておきたいと思います。
　それから、当然加入基準につきましては、これは財政負担とは私ども直接関係かないというふうに考えております。もちろん財政当局の立場からすれば、強制加入の農家の方々に比べて、任意加入で入ってこられる方々については、国庫負担率に差をつけてもいいではないかというふうな議論もあったことは事実でございますが、私どもそのような考え方には同調はできないということでやってまいったところでございますので、これは国庫負担の問題とは私ども関係がないというふうに理解をいたしております。
○菅野久光君　どうも今までの政府のやり方を見ていると、何か既成事実的なものをつくっていって、それで現実がこうなんだからということでやられることがよくあるものですから、私ども疑いの目をもって見ているわけであります。よもや次回に、今言ったように、実態がそうなっているからということで国庫負担率を一律に五〇％、こんなことを提案してくるようなことはない、またそれを前提にしてはいないということを、もう一度明確にひとつ言っていただきたいと思います。
○政府委員（後藤康夫君）　先ほど申し上げましたように、私ども今回の国庫負担方式というものの提案申し上げております内容というのが、その先にある、例えば五〇％一律負担というものの一つの経過地点である、前ぶれ措置であるというふうな理解は全く持っておりません。
○菅野久光君　全く持っていないということを、しっかり確認をしておきたいというふうに思います。
　次に、農作物共済は当然加入制を採用しておりますが、これは我が国における農業災害の発生態様が極めて多種多様でありその深度も大きい、したがって、同様な危険にさらされている農業者のすべてを包括的に結合し、十分な危険分散を図ることなしにはこの制度の運営が困難であること。また、零細な我が国農業経営の現状から、災害による損失に対しても有効な保険事業が少ないこと。さらに、加入を任意とすれば、危険の程度の高い農家のみが加入するという逆選択も生じかねない、こういったようなことの理由からだというふうに思います。したがって、農家は掛金負担などに対して不平や不満がないわけではないと思います。
　このようなことから、今回の改正に伴う農家の負担増などによってその不満が一層高まって、制度の運営に支障が生じることは考えられないのか。すなわち、かつて組合の解散運動も、こういったようなことではなかったようでありますけれども、あったわけでありますから、厳しい国の財政事情とはいえ、この辺の問題については相当慎重な対応が必要というふうに思われますけれども、その点についてはどのような見解をお持ちでしょうか。
○政府委員（後藤康夫君）　今回、当然加入基準を定める政令の改正を行いたいと思っているわけでございますが、これは兼業化への進展等、近年におきます農業事情の変化の中で、農業収入に依存するところが少なく、また自家消費米の生産が主体であると見られます二十アール未満程度の規模の農家については、生産性の高い農業経営を育成するという農政の基本方向にもかんがみまして、こうした農家についてまで当然加入の対象とする政策上の意義は乏しくなっているものと考えられることから、当然加入基準の緩和を図ることにいたしたものでございます。
　当然のことながら、当然加入で加入を強制しないということでございますので、任意加入という道は開かれておるわけでございますし、共済団体としては、当然新種の共済も含めて加入の維持促進を図られるということになるというふうに私ども考えておるところでございます。
　農業災害補償制度は、発足当時は組合員資格を持っている者は全員強制加入というようなことからスタートをいたしまして、世の中がだんだん自由化をされてくる、あるいはまた戦後の食糧事情が緩和をしてくるという中で、過去何回か少しずつ強制の度合いを緩和してきたわけでございまして、今回の措置もその延長線上にあるものというふうにお考えをいただきたいと思うわけでございます。
　なお、解散運動というようなお話がちょっと出ましたが、これはある県でございますが、かつて農業共済につきまして掛金が高い、そしてどうも共済金をもらうのが少ないということで掛金不払い運動というようなものが非常に起きましたときに、特に規模の小さい農家の方々が中心になってそういう不払い運動が起きた。そのときに理事者側が英断をもって、当然加入基準を一挙に、たしか三十アールぐらいですか、まで引き上げましたところ、その反対運動の理由は当然加入基準で、当然加入なんだから掛金がこんなに高いのは払えない、こういうことであったそうでございますが、任意加入になりましたとたんに、皆さんやはり六割近い国庫補助があってこの制度に入っておった方が得だということで、組合に対する理解が深まって掛金不払い運動が消滅をしたというような事例も聞いております。
　組合なり農業共済の意義なりメリットというものをこの機会に農家の方々は十分理解をしていただく努力というものをしていただいて、任意加入の農家が十分組合で捕捉をされるという状態になれば、それはほかの当然加入制を持たない共済事業の伸長にも、またかえってプラスに働くというふうなこともあり得ないことではないというふうに私ども考えておるところでございます。
○菅野久光君　いずれにしろ、今回は大幅な引き上げということになるわけでありますから、それだけにこの制度の運営に支障が生じないように、そこのところは私も大変心配をしておりますので、ひとつ慎重な対応をお願いいたしたいというふうに思います。
　次は、当然加入基準の引き上げについて伺いたいと思いますが、今回政令の改正が予定されているようであります。それによりますと、都府県について現行の十アールから三十アール、これが二十アールから四十アールに引き上げられる、この範囲内で都道府県知事が地域の実情に応じて決めることになるわけであります。しかし、農作物共済に当然加入制がとられている理由を考えますと、この方向に私は疑問を感じるのであります。
　そこでまず伺いますが、今回この当然加入基準を引き上げることにされた理由は何かということであります。もう少し具体的に申し上げますと、財政当局はこの問題に関して当然加入基準を引き上げ、小規模農家、自家飯米農家に対する国庫負担については廃止または縮減すべきではないかと主張されたというふうに聞いております。したがって、今回予定されるこの政令改正は、こうしたことを前提にしたものなのかどうか。今回、任意加入との間の国庫負担率に差が設けられなかったことは承知しておりますが、意識、考え方としてどうか、明らかにしていただきたいと思います。
○政府委員（後藤康夫君）　先ほどもちょっと触れましたけれども、財政当局のお考えの中には、今おっしゃいましたように当然加入で加入を強制されていない農家につきましては掛金の国庫負担をもう少し低くしてもいいではないか、あるいは極端に言えば、任意加入の方々には国庫負担をしないでもいいではないかというふうなお考え方があったということは事実であろうと思っておりまして、お米の食糧管理の運営につきましても逆ざやの是正というようなことが言われているときに、飯米農家の米びつの中の自家飯米まで財政負担をしなくてもいいじゃないか、俗に申せばそういう議論もあるわけでございます。
　しかし、先ほど申し上げましたように、今回の政令改正は、戦後の非常に厳しい当然加入の規制からそれを緩和してきたその延長線で私ども考えておるわけでございまして、これを今回の制度改正の中でいろいろな議論がございましたけれども、私ども当然加入、任意加入で掛金には差をつけないということで最後までこの問題については対処をしてまいったわけでございますし、この当然加入基準の引き上げが、国庫負担についての将来の制度改正のこれまた一つの布石ないし中間的な措置であるという理解は私どもといたしましては持っておりません。
○菅野久光君　農作物共済は当然加入を前提に成り立っている制度ですね。したがって、この引き上げによって制度の運営に支障が出るようでは困るわけであります。この基準設定の現状を見ますと、行政指導もあったようですが、これは十アールから三十アールまでということになっていますが、実際には十五アールが最低の基準になっているようですね。そこで、改正されれば今度は二十アール以下に設定することはできないわけでありますから、仮に二十アールで設定された場合どのような影響が出ますか。すなわち、県とか地域あるいは組合によって任意加入層がどのようになるのか、その比率の高いところからわかれば具体的に明らかにしていただきたいと思いますが。
○政府委員（後藤康夫君）　今お話のございましたように、政令上、下限を十アールから二十アールにしようということでございますが、実態上、現在の最下限は全国的に見まして十五アールになっております。十五アールを下限としております組合等が約三百ほどございます。この十五アールの基準の組合等につきましては、五十九年度二十アールを目標に実は私ども引き上げ指導をいたしまして、いわばそれを今度制度化しようというようなことでございますが、経過的に今十五アールとしたものでございまして、現在十五アールを下限としております共済組合につきましても指導上、二十アールというようなことをこれまでも言っておったところでございます。
　なお、全国的に見ますと、水稲の引受戸数が昭和五十九年産の水稲で申しますと全体で三百三十三万六千戸おりますが、十五ないし二十アールの引受面積の戸数というのが割合にして八・七％ございます。これのうち今任意加入になっておりますのが六・八％、当然加入になっておりますのが一・九％でございますから、全国的に見ますと引受農家の一・九％程度が当然加入から任意加入に変わる、面積で申しますと〇・五ないし〇・六％ぐらい引受面積が当然から任意に移るということでございます。もちろんこれは地域によりまして、お話のようにかなり大きな差がございます。
　例えば山梨県とか鹿児島県というようなところについて見ますと、影響が非常に大きく出ますところを拾ってみますと、当然加入基準が山梨県におきましては十五アールになっております九組合等が二十アールに引き上げますと、全引受戸数に対する当然加入農家の割合が、現在でも五八・三％ということで四割以上は任意加入であるわけでございますが、これが四二・六％に下がり、当然加入面積の割合は八一・九％から面積としては六九・九％に下がるというように見込まれております。この辺が率としては一番大きく出る県でございます。
○菅野久光君　今のようなお話で、それぞれの都府県で大分状況が違うわけであります。決して大都市を中心にしているとは言えないというふうに思うんです。
　それではもう一つ、群馬県はどうでしょうか。また、今までお述べいただいた県あるいは組合について現在の引受率を加味した場合、全稲作農家のうちどの程度が当然加入基準以上の農家になるのか、おわかりでしたら教えていただきたいと思います。
○政府委員（後藤康夫君）　群馬県について申し上げますと、水稲の引き受けをやっております組合等の数が全部で六十六ございますが、そのうち現在十五アールを当然加入の基準にしております組合が三十九ございます。この組合の水稲引受農家戸数の中の十五ないし二十アールの作付面積の戸数の比率というものを見ますと七・六％でございます。面積にいたしますと三・八％。戸数で七・六％、面積で三・八％が当然加入から任意加入に移行する、こういう数字になろうかと思います。
○菅野久光君　県だとか、あるいは地域における当然加入基準引き上げの影響をどう見ておられるのか。知事が地域の実情に応じて決めようにも二十アール以下には決められないわけでありますから、その辺をどうごらんになるのか。
　また、任意加入の規模のウエートが高くなる地域は大都市あるいは山間部だと言われますけれども、地域あるいは組合の基盤にとって決して影響がないわけではないはずであります。すなわち、事業運営上支障がないのか。
　さらに、それらの地域では稲を主体にした複合経営が考えられますが、もしそうであれば、その点で農家の経営努力などへの影響をどうごらんになるか、その辺をお伺いいたしたいと思います。
○政府委員（後藤康夫君）　当然加入基準を引き上げます場合に、当然加入から任意加入へ戸数なり面積が移る割合の比較的高いところと申しますのは、今お話のございましたように、都市近郊と、どちらかというと山村的なところであろうかというふうに思っております。
　過去に当然加入基準を引き上げましたときの事例などを見ましても、ほとんど減らないところ、それから一〇％なり十数％減少しているところというようなところが正直に申しますとございまして、一様には申し上げにくいわけでございますけれども、当然加入基準未満になりました農家でございましても、これまでと同様に任意加入の道が開かれておりますし、掛金の国庫負担も当然加入の農家と同じように行われるわけでございますし、組合等が十分な加入促進のための努力なり、あるいはＰＲも含めましてそういうことが行われれば、本制度による経営の安定を欲します農家は引き続いて加入するものと予想されますので、大半の組合では現状をそれほど下回らない規模の保険集団が確保できるんではないかというふうに考えております。
　ただ、地域によりましては、当然加入基準の引き上げのあるなしにかかわらず、都市化が非常に進行するとか兼業化、零細化が進むという中で、組合の組織基盤が既になかなか今のままでは十分維持できないというような状態になっておるような組合もなしとしないわけでございまして、そういうところは組織整備と申しますか広域合併というような形で、より広い区域を対象にしまして保険集団なり、あるいはまた加入農家の数という点で基盤のしっかりしたより広域の組合をつくっていただいて、事業の推進にさらに力をつけていただくというようなことが必要な場合もあろうかというふうに考えております。
○菅野久光君　農業事情の変化などから、小規模農家に加入を強制しておく必要もないという考え方もあるでしょうし、また農家自身加入を強制されていることに対する不満もあるというようなことなども一部にはあるんじゃないかということだと思います。しかし、組合基盤などへの影響を、ここは過去には加入率が下がらなかったからそれほど心配しなくてもいいんだというふうに言われる向きもあります。この点は、加入したくないから加入を強制されることに不満があるのではないかというようなことであれば、基準から外れれば加入しないと考えるのがある面では素直な考え方じゃないでしょうか。当然加入だから加入する、しかしその基準から外れれば加入しない、そういうのが素直な私は考え方ではないかというふうに思うわけでありますけれども、その辺はどのようにお考えでしょうか。
○政府委員（後藤康夫君）　いろいろ農家の方々もさまざまでございますので、そういう方も全くいないというふうには申し上げられないと思います。
○菅野久光君　それぞれの何というんですか組合の中といいますか、それぞれの地域によってかなり今度の加入基準の引き上げということでいろんな状況が違ってくるのじゃないかなというふうに思うわけです。そういう意味で、私は先ほどから、何かこのことの改正によって混乱が起きるのではないかということを心配しているわけであります。
　政令では十アールから三十アールとしておきながら、実際には指導の面では十五アールということにしておいて、今度は途中で、その後ですか、二十アールぐらいにというようなことを言っていたから、今度は二十アールに上げた。ある程度既成事実的なものをつくってやらせていたからそれでいいのだというふうに何か言われているように私は思うわけでありますが、どうも私は二十アール以上にしなければならない理由がはっきりしない、そして意味もないというふうに思えるわけです。現状が行政指導などもあって十五アールを下限としているわけでありますから、せめて今回の場合もやっぱり十五アールを下限として決めるべきだというふうに思うわけでありますけれども、その基準を引き上げる理由が明確でない、制度運営の基本にかかわる問題でありますから、そのようなことでは、我々の問題でありますが、政令にゆだねておくこと自体を考えねばならなくなる、そういうふうに思うんですけれども、ひとつこの辺を明確に御答弁いただきたいと思います。
○政府委員（後藤康夫君）　先ほども申し上げましたように、実態上は今最下限が十五アールになっておりますのでこれを二十アールにするということになるわけでございますが、この十アールの基準の組合等につきましては、五十九年度に二十アールを目標に引き上げを指導いたしました際に一挙に二十アールにされたところもございますが、経過的に十五アールとしたところが多いわけでございまして、したがって今回の当然加入基準の政令改正は、法改正が行われます機会に従来の指導上の措置を制度化しようということでございます。
　今ちょっと指導が先行して後で制度をそれに追いつかせていく、これが政令改正が行われると、また次の指導をして引き上げるのじゃないかというお話がございましたが、私ども四人家族というようなことで考えますと、十アールぐらいまでのところはほとんど自分のところでつくったお米を自分のところで食べるという、十アール余りぐらいのところまではそういう農家だと思います。二十アールといいますと、米の生産の中でも少なくとも主体は自家飯米農家ということで、そういうつかまえ方をしているわけでございまして、これまでの指導を制度化いたしますけれども、その後追っかけて、この当然加入基準についてまた新たに何か指導をするというようなことを私ども今考えているということは全くございませんので、そのことも申し上げておきたいと思います。
○菅野久光君　前は本当に十アールから三十アールのときに十五アールということで指導して、今回は二十アールから四十アールで、今度は二十五か三十ぐらいに指導しておいて、だんだん下の方を切っていくというようなことではないかというふうに私はこれから言おうかなと思いましたら、局長がみずから自分でそのような考えはないということでありますから、そのことはひとつ確認をしておきたいというふうに思います。
　と同時に、加入基準の引き上げということが、これはいずれ任意加入との間に国庫負担で差を設けることを前提にしたのではないということだけははっきり言っていただきたいというふうに思うのですが、いかがでしょうか。
○政府委員（後藤康夫君）　先ほど御答弁を申し上げる中でその種のことを申し上げたような気が私はしておったわけでございますが、この当然加入基準の引き上げというのが、さらにその次の何か措置として、当然加入と任意加入とで国庫負担に差をつけるための前段階の措置であるというような理解は私ども全く持っておりません。
○菅野久光君　二度も三度も確認をしておかないとどうも信用できないと申しますか、今までのいろんな経過からいって、二度も三度も本当にしつこいようですけれども確認をさせていただいているわけですので、その点はひとつわかっていただきたいと言ってもだめかもしれませんが、そういう意味合いで言っているのであります。
　次に果樹共済の問題でありますが、時間もございませんので一つだけお伺いいたしたいと思います。
　今までも果樹共済については加入率が余りよくないということでありますが、今回の改正による特定危険方式の導入等によって果たして加入の促進が図れるのかどうか、その辺を伺いたいことと、第二点は、前回の改正時に衆議院農林水産委員会がつけた附帯決議の中に、果樹共済制度に災害収入共済を導入することについて実験実施に万全を期するようにという内容があります。
　そこで、この実験実施の経過と、さらに進めて所得共済方式の導入についてどのような検討が行われたか、お伺いいたしたいと思います。
○政府委員（後藤康夫君）　果樹共済の加入の伸び悩みは、私どもも制度をつくりましてから実は正直に申しまして悩みの種の一つである問題でございます。時間もございませんので、なぜこの加入率が高まらないかということについてのいろんな要因を申し上げることは省かせていただきますけれども、やはり加入率が低い、なかなか優良農家の方が入らない、そこでまた掛金も高くなるというようなことの悪循環というような面もあるわけでございまして、やはり果樹農家の保険需要に一番マッチをした果樹共済にするにはどうしたらいいかということを考えたわけでございます。
　全体で停滞をしております中で、半相殺特定危険方式につきましては、この方式が農家の危険意識の高い特定の危険のみを共済事故として選択をできるということで、また減収総合方式に比べますと掛金率も低いということで、この加入は近年かなり順調に著しく伸びております。今回これにつきまして補償水準の引き上げをやり、また新たに対象事故として凍霜害を追加いたしますとともに、セット方式を導入するということで、専業的な果樹農家の保険需要にマッチをした特定危険方式をいわば加入促進の武器といたしまして加入の増大を図りたいというふうに考えておるわけでございます。
　どのくらいのこれで加入促進が面積なり戸数で図れるのかということにつきましては、ちょっと数字を挙げてのお答えはなかなかしにくいわけでございますけれども、専業的な果樹農家を中心にしてこの方式で加入の促進をかなり図れるのではないかというふうに私ども考え、また期待をしているところでございます。
　それから災害収入方式の問題でございますが、災害によりまして収穫量が減少しました農家について、収入金額の減少に応じて共済金を支払うというものでございまして、五十五年の法改正によりまして五十七年産から実施をされております。現在五件で一万一千ヘクタールの引き受けが行われまして、わずかずつ伸びておりますけれども、価格の低迷に加えまして干ばつ等の被害もありまして、五十七、五十八年の両年、団体、政府ともに若干の赤字を生じておりますが、いずれもまだ緒についたばかりでございますので、今後の動向を十分見守ってまいりたいというふうに思っております。
　さらに、価格変動を加味した収入共済方式が実施できないかという御議論がよくあるわけでございますが、確かに果樹栽培農家の経営安定という面から見れば望まれる一つの考え方であろうというふうには思うわけでございますが、気象によります損失の補てんを目的とする農業災害補償制度のもとで、災害によらない一般的な価格低落による損失をも補てんする方式というのはなかなか仕組みとしてとりにくい。特に保険技術的に見ますと、農作の場合全国的に価格が下がるというようなことがあるわけでございますので、危険の地域分散あるいは危険の予測という点で保険制度になじまない難点を種々持っておるというふうに私ども考えております。
　そうしたことから、今の災害補償制度のもとで収入共済方式の趣旨を最大限に生かした手法ということになりますと、災害によって収穫量が減少した農家について収入の減少額に応じて共済金を支払うという災害収入共済方式というところがぎりぎりの限度ではなかろうか。この試験的な実施の結果をもう少し経験を重ねて、私ども将来のこの問題についての判断をしてまいりたいというふうに思っておる段階でございます。
○菅野久光君　時間がございませんので簡単にお答えいただきたいわけでありますが、四十六年の改正で共済組合の区域が原則一市町村から一または二以上の市町村に改められたことによって、組合の広域化というものが大分進んでいるようであります。私はこの合併自体を問題にするわけではありませんが、この広域合併によって本制度の持つ相互扶助の精神が薄れたり、損害防止活動あるいは生産や被害の実態把握が的確さを欠くようでは困る、制度の運営自体にも支障が生じることになるのではないか、そういった心配をするわけですが、この点、共済事務の効率化とか合理化と相互扶助の精神の及ぶ区域との調和を政府はどのように考えておられるのか、簡単にひとつお答えいただきたい。
○政府委員（後藤康夫君）　私どもも、今おっしゃいました二つの要請の調和をどこで図っていくかという問題であろうというふうに思っております。広域合併を私ども進めているわけでございますが、一郡一組合を目安にということを言っておりますけれども、これもやはり地域によっていろいろ実情が異なります。当初そういう基準を通達などに書いたこともございましたけれども、現在の通達では、そういった具体的なめどというのは特に書かないという形で今やっておるわけでございます。やはり組合等が自主的に、地域の実態に即した規模で適正かつ円滑に行われるように進めていきたいというのが私どもの考えでございます。
　組合と農家とのつながりにつきましても、広域化して合併されますと、事業体制が整備をされることによりまして職員の専門分化とか研修による資質の向上というようなことも図られますし、広報活動でありますとか損防、あるいは共済連絡員の活用等積極的な事業運営が期待されて、これによってサービスが高まるという面もあるわけでございまして、こういった点と、一つの地域ないし地縁を一番基礎にした共済組合の性格というものとの調和が図られるようにやっていく必要があるというふうに思っております。
○菅野久光君　時間もございませんので余りそこのところを詰めるわけにいかないわけでありますが、次に事務費の国庫負担についてでありますけれども、本年度からこれが定額化される、この点については定員削減なんかの対象にならないということでメリットがあるということが一部には言われているわけでありますが、やはり今後の社会経済事情の変化に対応した引き上げがなければ、いずれ影響が出てくるように私は思うわけでありますが、この点について政府はどのような理解あるいは見解をお持ちか、お伺いいたしたいと思います。
○政府委員（後藤康夫君）　今ちょっとお触れになりましたように、従来の個別経費の積み上げ方式でございますと、確かに職員の数だとかベースアップというようなものが予算の積算上組み込まれるということがございますが、反面、財政事情が非常に厳しくなってまいりますと、補助対象職員の定員削減でありますとか、あるいはまた、いろいろ組合が広域合併その他によりまして事務経費を節減いたしますと、積み上げでございますと、そのいわば効率化した分の効果は団体に帰属するのではなくて財政当局の懐に吸収されるというようなこともあるわけでございまして、今回定額化という形で、これを安定的な予算の仕組みにするということに踏み切ったわけでございます。
　今後の見通しでございますけれども、定額化ということでございますから、当然物価なり給与が毎年変わるということに伴って毎年度当然に改定されるべき性質のものではございませんけれども、大幅な経済事情の変動などが見られました場合等必要な場合には、事業運営に支障を来すことがないように適切に対処をしてまいりたいというふうに考えておるところでございます。
○菅野久光君　この部分の定額化の積算の問題にも、大変私は問題があるというふうに思うんです。共済組合に働いている方々は公務員に準じた待遇といいますか、そういったようなことでずっと処理をしてきているというふうに思うわけでありますが、例えば五十六年から見ますと、職務手当だとか住居手当、寒冷地手当、あるいは調整手当、管理職手当、宿日直手当、超過勤務手当、休日給、こういったようなものは積算の中に入っていない。ですから、名目的には十分の八の補助率でありますけれども、こういったようなこと等を考えていくと、結果的には補助が七三％ぐらいになっているということが私は言えるのではないかというふうに思うわけであります。ですから、定額化ということで、このことが共済の運営自体に、結局その分は組合員が負担をしなきゃならぬということになっていくわけですね。ベースアップがあればそれに伴ってこれらのものについても上がるものがある、そういったようなものは組合員が負担しなきゃならないということになっていくわけでありますから、いい人材を得ることができないのではないかという人材確保の問題等もありますでしょうし、事業運営にも大きなかかわりを持ってくるのではないかというふうに思うわけです。
　したがって、ここの見直しの問題ということについては、その時点その時点といいますか、一度定額化するとなかなかその定額を引き上げるということが今の段階では困難ですね。それだけに、私は共済事業の運営に大きな支障が出るのではないかということを心配しておりますから、その点についての配慮というものを十分にしていただきたいということと、時間がありませんのでお伺いをいたしたいのは、きょうの参考人の意見の中にもありましたが、どうも役所というところは、すぐ行政指導ということで通達なんかいろいろ出して締めつけるといいますか縛りつける、そういうことがあって大変困ると。いわば団体としてのその地域その地域の特性に合った創意とそれによる濶達な活動ができるように、規制の多い現在の行政指導を再検討していただくことが重要になってまいりますということが、参考人の意見でも申し述べられておりました。したがって、行政指導の大幅な見直しということが、私は実際に共済事業を運営しているそれぞれの組合の方々が望んでいることだというふうに思うわけでありますが、これらのことについてはどうかということで、あと時間もございません。
　もう一つ、牛の卵の分割で、借り腹になるんでしょうか、双子の牛を産むなんというような場合の共済のそれに対する対応の仕方といいますか、そういったようなものについては何か明確になっていないようですけれども、それらについての考え方もあわせてひとつ御答弁をいただきたいと思います。
○政府委員（後藤康夫君）　定額化いたしました事務費の将来の扱いの問題でございますけれども、先ほどちょっと申し上げましたように、大幅な経済事情の変動が見られましたような場合に、組合の事業運営に支障を生じないように予算折衝を通じまして適切に対処してまいる考えでございます。定額化されておりますのは、農業改良普及事業を初めといたしまして六十年度にも幾つかございます。定額化の連れ子が大勢おりますので、その辺とも相談をいたしまして適切に対処してまいることにいたしたいというふうに考えております。
　それから、きょうの午前中の参考人の御意見の中に、行政指導を見直すようにというお話があったようでございます。実は、午前中、衆農水の方の審議で私ずっと答弁をしておりましたので直接に承っておりませんが、ひとつその団体側の御意見も私としても改めて聞かしていただきまして、見直すべきものがあればそれは見直す努力をすることにはやぶさかではございません。
　それから、牛の双子が産まれた場合の取り扱いということでございますが、御質問の気持ちの中には例の受精卵の移植技術というようなことがあろうかと思いますけれども、まだこれは非常に広範に実用化したという状態ではございません。現在は肉用牛につきまして双子が産まれるというのは、確率的にかなり低い確率でございますので、技術的にそういうことが一般化をいたしました場合に、保険制度としてそれをどう考えるかという点については、その段階で必要に応じて考えていくべきことではなかろうかというふうに今のところ考えております。
○塩出啓典君　それでは、農業災害補償法の一部を改正する法律案について質問をいたします。提案の趣旨とか背景につきましてはいろいろ論議がございましたので、できるだけそういうものは避けて質問をいたしたいと思いますが、答弁も簡潔にお願いしたいと思います。
　今まで過去四年間で農林水産省の予算は約一割減っておるわけでありますが、そういう中で、私がいただきました資料では、農業共済関係の予算は年々ふえてきておる。ところが、今年はそれが減ったと、こういうことのようでありますが、どの程度六十年度の農業共済関係の予算は減少をしたのでしょうか。
○政府委員（後藤康夫君）　農業保険費といたしましては、六十年度の予算が千五百七十五億でございます。五十九年度が千六百九億ということでございますので、約三十三億の減でございますが、主なる事務費関係につきましては定額化に移行をいたしておりますが、金額につきましてはそれほど大きな減少には相なっておりません。主として再保険特別会計への繰り入れでございます。これにつきましては、国庫負担方式の改正は六十一年度からでございますので六十年度予算には響いておりませんが、六十年度から料率を改定するということになっておりますが、その関係で料率が下がりますと国庫負担の金額も下がってくる、あるいはまた、それぞれの共済の種目ごとに事業量の伸びでございますとか、必要な積み上げの要素の変化を織り込みまして積算をいたしました結果、減少を三十数億いたしたということでございまして、事業運営上これで支障を来すというようなことは全くないものと考えております。
○塩出啓典君　今までは農林水産省の予算は減っても、共済関係は減ってなかったわけですね。今回はついに減るようになった。これはどういう意味があるんでしょうか。例えば農林水産省の予算の中でも一番共済関係は重要視していて、ついにそこまで削らざるを得ないように追い込まれてきたという、そのように理解していいでしょうか。
○政府委員（後藤康夫君）　農業共済関係の予算は今までずっとふえてまいりましたが、今回御提案申し上げております制度改正というのは六十一年度ないし六十一年産からでございますので、制度改正には関係ないわけでございますが、全体の財政状況が非常に厳しい中で、私どもこの特別会計に対します繰り入れというようなものにつきましては、事業運営に支障を来さないようにということで必要な額はきちんと確保したつもりでございますが、一つ一つの積算の過程におきましては、やはり非常に全体の枠が厳しゅうございますので、多少今まで膨らみを持って計上しておったようなところも本当に必要な額に合わせるというようなことは多少やっております。
　それを、いよいよ農業共済のところまで来たかというふうにごらんになるかどうかということは、見方によって違うと思いますけれども、農林水産省全体の予算が非常に厳しい中で、それぞれやはり事業執行に必要なものは確保しなければいけないわけでございますが、節約のできるところはできるたけ節約するということが、どのような事業であるかを問わず全般的に問われ、また行われているということは間違いのないところだと思います。
○塩出啓典君　今回のこの改正で今後どうなるのか。例えば今回も稲作共済のいわゆる任意加入の範囲が変わってきたわけですけれども、そういう任意加入の国庫負担、国庫補助金を減らすべきではないかという、こういうような意見もかなり財政当局からあって、今回は減ってはいないわけですけれども、そういうようなものが、当然加入と任意加入に国庫負担の差をつけるようなそういうようなことには将来ともにならないと、こういうように安心していいものなのか、その点はどうなんでしょうか。
○政府委員（後藤康夫君）　今回、当然加入基準の引き上げのための制度改正を予定しておりますが、これは何と申しますか、将来この当然加入と任意加入とで国の掛金国庫負担に差をつけることへの途中の一段階だというふうな理解は私ども持っておりません。
○塩出啓典君　やはりこの共済制度というのはかなり長期的な視野に立って考えていかなくてはいけないわけでありまして、今回国庫負担割合が変更された、こういうようなことがたびたびありますと、非常に農災制度に対する国民の信頼を傷つけるんじゃないかと思うんですね。きょうの参考人の御意見も、今回は賛成はできないけれども余り反対運動はしないという、そういう我々から見ますと余りにも紳士的過ぎる御意見すらあったわけでありますが、これ以上やはり後退をしてはならない、そういう御意見じゃないかと思うんですけれどもね。そういう点、非常に環境は厳しい中にあるわけでありますが、農林水産大臣としてはどういう決意で臨まれるのか、これを承っておきます。
○国務大臣（佐藤守良君）　塩出先生にお答えいたします。
　農作物共済の共済掛金の国庫負担は超過累進方式をとっているわけで、これは御存じのことでございますが、掛金率が高くなるほど国庫負担が高くなるということでございまして、水稲で五〇から七〇％、陸稲、麦で五〇から八〇％ということです。今回の国庫負担の合理化につきましては、適地適産の推進等最近における農業事情等を考慮し、また財政負担の効率化を図りつつ制度の健全な運営を確保する見地から、国庫負担の上限をそれぞれ一〇％ずつ引き下げる等の措置を講ずることとしたわけでございます。
　今回の改正によりまして、農家負担掛金がその分だけ上昇することは事実でありますけれども、掛金国庫負担についての超過累進制という考え方は維持しているところであり、関係者の御理解を得て、本制度の揺るぎない運営を確保できるものと考えております。
○塩出啓典君　そこで、次に今回導入されました危険段階別の共済掛金率の設定方式の導入でございますが、これは任意で、それぞれの共済組合がどういうのをとるかということはそれぞれの判断に任されているようですが、きょうの午前中の参考人のお話を聞きましても、例えば果樹共済関係あるいは農作物共済関係、それぞれの共済制度においてこの危険段階別の導入というものに対する感触が違うと申しますか、果樹などは非常にいいという意見のようでしたし、むしろ農作物等の場合はいい意見と反対の意見があるというようなお話だったんですが、農水省としては、こういう制度が導入された場合、どの程度この制度を選択するとお考えであるのか、これはどうでしょうか。全般的というよりも、各個々に感覚でもいいと思うんですけれども、感じとして。
○政府委員（後藤康夫君）　この危険段階別の掛金率設定方式の実施の問題でございますが、地域の農業事情とか、それからまた共済事業の種別にも組合の対応というのがいろいろ違ってまいるのじゃないかという気がいたしておりますので、最終的には組合員農家の意思によって決定される性格のものでございますし、数で現実的な見通しを行うことはちょっと現段階では難しいと思っております。
　しかし、農作物共済については、既に地域ないし地域料率というのが特定の場合にやれる道が開かれておりまして、これが既に水稲引受組合等の半分弱で今実施をされておりますし、今度この新しい危険段階別の掛金率設定方式の中に果樹共済の無事故割引制も吸収をしようということを考えておりますが、果樹引受組合等の七％で現在この無事故割引制が実施をされており、またこれがふえる見込みがあるというふうに見ております。
　それから家畜共済につきましては、現実には無事戻しが実施をされていないこともございまして、無事故割引制の導入について最近農業団体から要望も出されております。全国農協中央会からの要望でございますけれども、家畜共済について無事戻し制度の改善なり、あるいは割引掛金制度の導入を図ってほしいという要望が出ております。現在は家畜共済では病傷給付がかなり普遍的に行われておりますこととの関係、あるいは無事戻し額の算定がなかなか煩雑だというようなことがありまして、損害防止事業の実施の方にむしろ力を入れているというふうなことがあるわけでございますが、これにつきましても無事故割引なり、あるいは無事戻しというものを入れてほしいという要望がございますので、こういった面から申しますと、かなりの実施があるものと考えております。
　なお、この制度の検討に当たりまして、アンケート調査等による事情調査を行っておりませんけれども、事例調査を行いましたところ、農家間の被害率とか共済金の支払い頻度につきまして相当格差のある地域も事例調査では出ておりますので、そういった需要もかなりあるんではないかというふうに見ておるところでございます。
○塩出啓典君　二点についてお尋ねをしますが、アンケート調査はやっていないということですけれども、私はこういうような制度を導入する場合には広くアンケート調査等をして農民の意識を聞くべきである。一つには、そういうようなやっぱりアンケート調査をすることによって、この制度に対する認識も深まってくると思うんですね。きょうの午前中の参考人の方で、なぜ共済制度への引受率が低いかということで、これは果樹共済の関係の方でございましたが、非常に制度が難解である、わかりにくいと、こういう点をおっしゃっておったわけでありまして、何か上の方で勝手に考えてぱっぱっと押しつけて、それから下の方に徹底していくというのでは非常に遅いわけでありまして、私は今後こういうような抜本的改正においては、農家の皆さんの協力を得るためにも、私はやはりアンケート調査をするべきである、こういう点についての御見解をお聞きしたい。
　それからもう一点は、先ほどお話がありましたように、稲作共済の場合には地域料率というのが既に制度がございますし、あるいは全般的に無事戻し方式、特に果樹共済の場合は昭和五十五年から無事故割引方式、そういうものがあるわけでありまして、そういうものでなぜいけないのか。私は、そういうものを充実していけば、本来、この危険段階別の共済掛金率の設定方式を導入したその理由、それは十分満たされるんではないか、このように思うわけでありますが、なぜ今までのやつではだめでこうしなければならないのか、その点をお伺いしたいと思います。
○政府委員（後藤康夫君）　果樹共済の仕組みが非常に複雑だという点につきましては、永年性作物という特性から、制度の仕組みそのものがやっぱり農作物などに比べますとなかなか理解していただきにくい面があるということは私どもも自覚をいたしております。今の制度を改正するような場合に、調査ということをやりながら、またどういう制度の仕組みを考えているかというようなことの理解にも役立てるようにというふうな御指摘につきましては、私どもこれから仕事をしてまいります上で、一つの御意見として受けとめさしていただきたいというふうに思っております。
　それから、無事戻しなり無事故割引によって対応できないのかというお話でございますが、まず無事戻しにつきましては、これは保険設計上の事故発生見込みと実際に起きました事故発生との差によりまして剰余金が組合に生まれる、その一部を無事故農家に還元をするということによりまして、掛け捨てから生ずる無事故農家の不満の解消を図るということでございまして、組合等に特別積立金が積み立てられているということが前提になるわけでございまして、そういう剰余が現にあり、それをどういう形で処分をするかという場合の一つの方法として無事戻しというのがあるわけでございます。したがいまして、料率におきまして、事前に徴収をいたします掛金の中で割引をする、あるいはある程度の差をつけるということとは事柄の性格が違うわけでございます。
　果樹についての無事故割引でございますが、私どもこれを否定をして今回危険段階別の共済掛金率の設定を新しく導入すると申しますよりは、むしろ今の果樹共済の無事故割引制というようなものも含めて、より弾力的にいろいろな対応ができるような仕組みとして、果樹共済の無事故割引も含めた危険段階別の共済掛金率の設定方式ということを考えたわけでございまして、そういう意味では、これを否定したと申しますよりは、むしろ拡充をし、より弾力的な形で各共済の種目ごとに組合の選択によってそういうことができるような道を開くようにしたい、そういう気持ちで考え、また御提案を申し上げているところでございます。
○塩出啓典君　これは各組合が判断をするわけでありますが、何段階ぐらいに分けるのか、あるいはどういう分け方をするのか。地域別に分けるんであれば、私は今まである地域料率と余り変わらないんじゃないか。あるいは一つの組合の中から抜き取り的にＡグループとＢグループ、Ｃグループというものをつくるようになるのか、そのあたりは農水省としては全く各共済組合に任せるのか、あるいはある程度の一つの基準というか、そういうものをつくるお考えなのか、その点はどうなんでしょうか。
○政府委員（後藤康夫君）　これは組合の意思決定によりまして、組合の選択ということで危険段階別の掛金率の設定ができるようにするということでございますので、またこれまでの国会での御議論でも、これはやり方によっては、何か農村社会とか集落に対立とか分断を持ち込むことになるんではないかというような御懸念を表明されておられる向きもございますし、私どもそういった事態が生ずるようなことは望んでいるところではございませんので、やはり地域の実態に合った設定の仕方をしていただくということで、余り画一的な指導というふうなことをやることは考えておりません。ただ、一定の基準はやはりお示しをする必要があるだろうと思っております。
　掛金の細分化をいたします場合に、過去五、六年の農業者ごとの被害率というようなものを一つの指標にする、あるいはまた地域ごと、集落ごとの被害率というものを指標にする、それから被害率ではございませんで、過去五、六年の間に例えば共済掛金の支払いを受けた頻度がどのくらいか、裏から申せば、無事故年数がどのくらいかというような指標で個人をグループ分けにするといったような三とおりぐらいのやり方があるんではなかろうかというふうに考えておりますし、それから刻みにつきましても、地域料率の場合には地域に即してということでございますが、個人のグループに仮に着目をして、今までの無事故割引的な考え方あるいは過去の被害率に応じて幾つかのグループに分けるという場合にも、少ない場合は二つ、多いところでも五つぐらいのグループ分けではなかろうか。やはり公平感の充足ということが一つのねらいでございますので、余り細かく分けるということはそもそもこういった保険とか共済という思想になじみにくいことになる心配もございますし、余り細かい細分化は私ども指導上考えてはおらないところでございます。
　それからまた、当然のことでございますが、細分化をいたします場合に、その料率の加重平均値がやはりその組合の料率に一致するように定めなければいけない。実際の被害率なり、あるいは無事故年数によって分けました常識的な格差以上に余り大きな格差をつけるというようなことはやはりぐあいが悪いんではないかと思っていますし、そういったミニマムの一つの枠組みというふうなものは、私ども組合に対しまして通達その他で御指導申し上げるつもりにしておりますが、その枠内でどういう方式をとるかということにつきましては、できるだけ地域の実情に応じた組合の自主性にお任せをした方がいいんではないかというふうに考えているところでございます。
○塩出啓典君　これは、ぜひ私は一つのルールというものをやっぱりつくっていただいて、そのルールの中でどれを選択するかということでないと、そういうことはございませんでしょうけれども、一部のボスが自分の都合のいいように変に変えられても困るんじゃないかとも思いますけれども、その点ひとつよろしくお願いしたいと思います。
　それと、もしやってみて余り評判が悪いと、すぐ明くる年もとへ返すとか、そういうようなことはできるのかどうか。
　それともう一つは、こういう制度によって、例えば引受率がふえるとか、そういう結果を予想しているのかどうか、その点どうでしょうか。
○政府委員（後藤康夫君）　細分化を導入してみたけれども、やっぱりどうもうまくワークしないということでまたもとに戻りたいという場合には、またもとの一本の料率に戻り得るようにしたいというふうに思っております。
　それから、加入率との関係でございますが、これもなかなか一律には申し上げにくいと思いますけれども、特に、もし無事故年数なり、あるいはまた被害率というようなものを基準にして料率に差をつける、あるいは割引をするというようなことになりますと、優良農家に対しては掛金負担が低くなるというようなことになりますので、例えば仮に、自分のところは相当技術的にもしっかりしているし任意加入の例えば果樹共済に今までは入らなかったけれども、今回自分のようなところには低い料率が適用されるようだから入ってみようというような農家も当然出てこようと思います。要するに、やはり公平感の充足ということでございますので、そういうことによりまして加入の促進が図れればそれにこしたことはない、むしろそうあってほしいというふうに思っておるわけでございます。
○塩出啓典君　ふえるように、ひとつよくこの改正の趣旨を徹底して、共済制度をさらに充実したものにするように努力をしてもらいたい、このことを強く要求をしておきます。
　次に、当然加入基準の引き上げの問題でございますが、今回の変更によりまして二十アール以下で当然加入を任意加入に変更しなければならないという対象の農家戸数、面積、これは全体のどの程度を占めるんでしょうか。
○政府委員（後藤康夫君）　政令を二十ないし四十アールに改正をいたしますことによって当然加入基準を引き上げることとなりますのは、現在、当然加入基準を十五アールといたしております十八都府県の三百五の組合等でございます。これらの組合等につきましては、立地条件等がさまざまでございますため一概にどのような地域とは申せませんけれども、概して申せば東日本よりは西日本に多く、また、どちらかと申しますと組織整備の進んでいない地域なり組合が多い、都市の近郊ないしは山村というようなところが比較的多くなっております。
　それから、当然加入基準の変更によりまして引受戸数、引受面積が、全国のトータルの中でこれまで当然加入であった戸数なり面積がどの程度任意加入に移行するかということでございますが、戸数で申しますと一・九％、引受面積にいたしますと〇・六％が当然加入から任意加入に移行をするということになると見ております。
○塩出啓典君　特に西日本では大変小規模の農家が多い。私が聞いている範囲では、例えば鹿児島県の場合は任意加入の農家が五割、あるいは静岡、和歌山では四割、こういうことで、共済制度の基盤が崩れるんではないか。そういうことに対しては農水省の答弁は、そうならないように任意加入の人も大いに啓蒙をして共済から離れないように努力をしていくと。そういうことなら今までどおり当然加入にしておけばいいんじゃないか、任意加入にする意義が大変私はわかりにくいんですけれどもね。これを任意加入にして任意加入の方の国庫負担の割合を減らすという財政当局の意図であれば我々は反対でありますが、それなりの意義はあると思うんです。意義というか、筋は通っておると思うんですね。そういう意味で、現段階においても今までの範囲内で各県が自由に決めてきておるわけですから、そのままにして、県の判断で、あるいは組合の判断でこの範囲を決めていくという従来のやり方をとればいいんじゃないか、当然加入の範囲を縮小する必要はどこにあるのか甚だ理解に苦しむわけですが、その点はどうお考えですか。
○政府委員（後藤康夫君）　これは、保険とか共済は通常は任意の契約であるわけでございますけれども、農業共済の場合には、母集団の確保でありますとか、あるいはまた逆選択の防止というような考え方も含めまして、特に戦後共済制度が発足をいたしましたころは、組合員資格を持っている者につきましては全員強制加入というようなところからスタートいたしまして、その後、社会全体が自由化をされ、また食糧需給も緩和をしてくるというような時の流れの中で、これまでも何回かにわたりましてこの当然加入基準の制度上の強制を緩和してきたわけでございます。
　今回の措置もその延長線上ということで、自家飯米を主体にしている農家、そしてまた農業への依存率の低い農家にまで当然加入ということを義務づけることの政策的な意味合いというものが薄れているという判断のもとは、その強制といいますか、規制を緩和するという考え方で今回政令改正を行うことにいたしておるわけでございまして、財政負担とかそういうこととの関係で私どもこれを考えておるものではないわけでございます。
○塩出啓典君　だから農水省としては、そういう飯米農家とか面積の少ない農家は願わくは共済からは外れてもらいたい、表には言えないけれども、そうすれば結局財政負担も軽くなる、そういう気持ちが根底にあると私は言わざるを得ないんです。これはもう御答弁は結構でございますが、そのように判断をいたします。
　問題は、こういう任意加入になった場合に、いわゆる逆選択というか、非常に被害の大きい農家だけが入って被害の少ない農家が入らなくなってくるということになってまいりますと、共済制度の存立が非常に危うくなってくるんじゃないか。こういう心配はないのかどうか。特に、この任意加入の戸数が半数にも及ぶ鹿児島県とか西日本の方面においては、こういう基盤が揺らぐおそれが十分あるんじゃないか、このように私は心配をするわけですが、どのようにお考えですか。
○政府委員（後藤康夫君）　今、答弁は求めないというお話がございましたけれども、任意加入に移行するということは農業共済から離れていくというふうには私ども理解してはおらないわけでございまして、要するにそういった農家にまで加入を当然加入という形で強制をする制度的といいますか、政策的な意義は乏しくなってきているということで今度の政令改正を考えておるわけでございまして、そういった農家の方々に共済から出ていってほしいというふうな考えを持っておるわけではさらさらございませんので、そこはちょっと申し上げさしていただきたいと思います。
　それから、逆選択が起きたり組合の基盤が揺るがされるというようなことになるのではないかというお話でございますが、これも過去の当然加入基準を引き上げた組合等の実績から見まして、任意加入に移りました農家が少なからず引き続いて任意加入で入っておりますし、当然加入基準を引き上げることになります組合等におきまして、新種の共済も含めて加入の促進、継続の努力をなされば、多くの組合等では引き上げ後も現状をそう大きく下回らない加入農家数は維持できるものというふうに私ども考えております。
　また、小規模農家であるからといって即必ずしも被害率が高いというふうには言えないと思いますので、当然加入基準の引き上げによって当然、逆選択加入が助長されるということには必ずしもならないのではないかというふうに考えているところでございます。
○塩出啓典君　次に、果樹共済の問題についてお尋ねいたしますが、農水省からいただきましたこの資料を見ましても、特に果樹共済は引受率が非常に低いわけであります。これは五十八年産の実績ですけれども、収穫共済が二六・三％、樹体共済の場合は五・五％ですね。大変低いわけであります。この問題につきまして、午前中参考人の方は、制度が非常に難解である、二番目には、非常に掛金の負担感が高い、年々高くなっている、三番目には、災害に遭ってももらう金額が予想以上に少ない、こういうことを言っておったわけでありますが、こういう引受率が低いという点について農水省はどのように考えておるのか。これが一点であります。
　それで、私はこのような低い状態であれば、本当に必要なのかどうかという、そういう論議にも発展しかねないと思うんですね。やっぱり農民、農家の方のごく一部しか参加をしていない、そういう制度であれば、本当に必要であるのかどうかという客観性を問われることにもなりかねない。
　　　〔委員長退席、理事谷川寛三君着席〕
そういう点から私はこの原因を究明をし、そうして少なくとも大半は参加できる結果を出していかなければいけないと思うのでありますが、そういう点、今後農水省としては引受率の上昇のためにどういう方針を考えておられるのか。これを承っておきます。