○参考人（成田憲彦君）　成田でございます。
　私の方からは、政治学の立場から議院内閣制における内閣の在り方を考える前に、どのような検討課題があるかということにつきまして、特に諸外国の議院内閣制の国との比較を通じて考えていきたいというふうに思います。
　大変けばけばしいパワーポイントで恐縮でございますが、パワーポイントを使いまして御説明をさせていただきます。（資料映写）
　まず、議院内閣制の構造ですが、基本的に、言うまでもなく、主権者たる国民による選挙、この構造は代表制の構造ということで、ここをどういうふうに制度設計するかということは大変重要な問題でございますが、今回は扱わないことにいたします。議会の多数派の信任、政権基盤の提供によって内閣が成立する。それから、内閣がその行政を、国民に対する行政を行うために必要な予算、法案を議会に対して提案する権限を持つ、こういう構造になっております。
　この議院内閣制を理解するために大統領制と比較してみますが、大統領制は国によって大変多様でございますが、これはアメリカの例でございますが、最大の特徴は、議会が国民によって選挙されると同時に、大統領、行政権の長も国民によって選挙される。両者とも自分は国民から選ばれたということを主張することができるということでございます。
　したがいまして、この議会と大統領との関係が問題になりますが、アメリカの場合は、大統領というのは世界で一番影響力の大きい政治家というふうに考えられているかもしれませんけれども、アメリカの大統領はそういうふうに思われているかもしれませんが、それはアメリカという国が大国であり、強力な軍隊を持っているからでありまして、制度的には非常に議会の方が強いと言っていいと思います。三権分立で、議会は行政監督権を持っておりませんが、その代わり、自律的な立法権、法律を自由に作るという権限を持っておりまして、その法律で大統領の行動を縛る。これに対して大統領は、教書で議会に立法を要請するということができますし、実際には依頼立法という形で議会に法案を作ってもらいますが、しかし議会はそれを大幅に修正するということで、極めて自律的な立法機関であるというのがアメリカの大統領制の特徴でございます。
　その結果、大統領制と議院内閣制を比較してみますと、これは議院内閣制の特徴というものを御理解いただくために比較しているんですが、まず行政府につきましては、大統領制は、国民から直接選挙されているために非常に強力なリーダーシップを発揮できる、その一方で、議会とねじれた場合には活動を非常に制約される。現在、民主党のオバマ大統領と下院の多数派の共和党、ねじれているわけで、こういうねじれた場合の政治が停滞するという問題がございます。それに対して議院内閣制は、国民が直接首相を選ぶわけではありませんので、リーダーシップは必ずしも強力に発揮できるとは限らない、これは首相のパーソナリティーにもよりますけれども。しかし、必要な予算、法案は成立する、基本的に成立するという関係にございます。
　重要なのは、大統領制の場合と議院内閣制の場合で議会がどういうふうに性格が変わるかということでございます。
　大統領制の場合は、大統領が国益の実現を図る、議会の方は、国益は大統領に任せて、極めて地元への利益誘導型あるいは有権者を意識した議会になりやすい。例えばアメリカの議会も、国内政治、内政の面では地元利益優先型の議会です。フランスもそうです。先日、九月いっぱいで次年度の予算が成立しませんで、しばらく政府機関が閉鎖ということになりました。なぜあれほど議会が頑張ったかというと、議会は国益を考えない、あくまでも地元利益。この間のアメリカの場合は、地元の有権者、自分に、共和党に投票してくれる有権者たちの政策選択、イデオロギー選択、そういうものを非常に意識したために妥協が成立しない。議院内閣制ではこういうことはあり得ない、大統領制の議会であるからそういう対立が、極めて強い対立が生じたというふうに考えることができます。逆に、政権競争の場としての議会の性格はそれほど強くないということが言えます。
　それに対して議院内閣制の場合は、議会は単に地元利益の誘導ばかりではなくて国益を実現するという要請を果たさなければならない。自民党の長期政権の時代には、ここは自民党システム、大変うまくできておりまして、若手議員は地元利益専念、それに対して派閥の長とか総理経験者のような大物政治家は国益を代弁するというような役割分担がございました。いずれにしても、議会が国益も見なければならないということがございます。同時に、議会は政権競争の場としての性格も帯びるという特徴がございます。
　政党制につきましては、大統領制というのは全国を一区とする小選挙区制でございますので、二大政党ないし二大ブロック制、例えばフランスのような二大ブロック制になりやすい。議院内閣制の場合は選挙制度によって大変異なりまして、一般的には、デュベルジェの法則と呼ばれておりますように、比例代表制は多党制、小選挙区制は二大政党制になると、こういうことでございます。
　これが大統領制と比較した場合の議院内閣制の特徴でございます。
　それで、これから議院内閣制における内閣の個別的なテーマについて見てまいりますが、まず、議会と内閣との関係が問題になります。極めて大ざっぱに言いまして、内閣が強いタイプの議院内閣制、それから議会が強いタイプの議院内閣制、両者が非常に協調しながら折り合っている議院内閣制、非常に大ざっぱに分ければこういうことになるかと思います。
　内閣が強い議院内閣制は、代表はイギリスでございます。イギリスは与党の執行部というのはありませんで、即政府が与党の執行部で、議事日程を決めるのは政府です。それから、議会の審議において動議などを出して例えば議長に採決を求める、そういう動議を提出するのは、これは閣僚でございます。政府が議事進行の動議を出す。
　それから、フランスは伝統的に議会が強い政治体制ですが、第五共和制になりまして非常に政府の強い体制になりました。議事日程も、従来、第五共和制においては政府が決めた議事日程が優先されるということが続いてまいりました。ただ、この点につきましては、二〇〇八年にサルコジ大統領による憲法改正がありまして、政府の定めた議事日程が優先されるのは四週間のうち二回だけというように議会の権限及び野党の権限を強化する憲法改正が行われましたが、その他、政府の権限は大変強いという形でございます。
　日本は議会が強い、国会が強いというのは、先生方におかれては意外と思われるかもしれません。実感として、政府は強いんだ、こういう恐らく実感があると思います。しかし、類型論的にいいますと、日本は大変議会の強い議院内閣制でございます。
　議院内閣制につきましては、第一次大戦後に議院内閣制の第一次合理化ということが行われました。これは、内閣が議会に対して責任を負うという体制が大ざっぱに言って第一次大戦後に成立をいたしました。第二次大戦後に議院内閣制の第二次合理化ということが行われました。これは、第一次合理化で強くなり過ぎた議会に対して政府の権限を強化するという改革が、第二次大戦後に例えばドイツであるとかフランスであるとかいうところで行われました。日本国憲法というのは、私の感想では、第一次大戦後の第一次議院内閣制合理化の形の議院内閣制でございまして、したがいまして、内閣が議会に対して責任を持つけれども政府は弱い立場に置かれるという体制でございます。
　議会と内閣が協働関係にあるのはドイツ、イタリアでございまして、それぞれ議事日程につきましても、議会と政府の意見もしんしゃくして議事日程を決める。ドイツなどは委員会審議も、政府、具体的には官僚の政府委員ですが、政府委員と与党、野党、三者が話し合って法案の修正を図るという協働関係に立っております。
　日本が議会が強いということの内容について御説明します。
　現在、内閣は国会のスケジュールには全く関与できません。諸外国では、内閣、政府が審議スケジュールを決定できるか、先ほど申し上げましたように、イギリスとかフランス第五共和制です、あるいは何らかの形で関与ができる。しかし、日本は全くできない。それから、内閣は長時間国会出席を強いられる。これは現在問題になっております、総理の国会出席の日数を減らすという、あるいは大臣の海外出張の間は副大臣が答弁をすると。
　これは、御承知のとおり、日本アカデメイアという団体が各国の議会における首相の拘束時間のデータを出しました。これは、日本は百二十七日、それからフランスが十二日、イギリスが三十六日、ドイツが十一日ということになっております。これは日数ですから、例えばイギリスでは一日とカウントしているクエスチョンタイムは中身が三十分ですが、日本は一日というのは朝九時から昼休みの一時間を除いて五時まで拘束されるということで、時間で考えますと、はるかに日本は拘束が強いと、こういうことでございます。
　なぜ日本では政府の国会出席がそれほど長いかといいますと、国会の審議が内閣に対する質疑であるということです。諸外国の場合は、政府に対する質疑ではなくて、与野党でこの法案をどういうふうに修正するかということを検討するのが中身でございまして、先ほども申し上げましたフランス、イギリス、ドイツにおける首相の国会出席も、多くは質問、対政府質問とか質問時間ということで、日本では党首討論という形で党首だけが総理と議論ができますが、諸外国では総理及び大臣に対して質問ができます、口頭質問ができます。日本では現在、文書質問になっておりますが、諸外国は口頭質問がございまして、それに答えるために出席するという程度で、質疑は与野党が法案の修正を検討するという形のために、諸外国では首相、大臣の国会出席時間が短いということでございます。
　更に大きいのは、日本は内閣の自律性が制約されているということでございます。行政機関法定主義、行政機関につきましては、国家行政組織法で行政機関については法律で定めるということになっておりまして、具体的な省庁それから組織、権限等が法律で定められております。その結果、大臣一人増やすにも国会の同意、すなわち内閣法の改正が要るわけでございます。これは諸外国から考えますと大変特殊な例でございまして、諸外国では、例えば大臣の数はイギリスでは首相は勝手に決められますし、諸外国でも基本的には政府の方で決められる。主要国の中で省の設置について議会の法律が必要なのはアメリカでございますけれども、アメリカも大統領府の構成については大統領が自由に大統領命令、エグゼクティブオーダーですることができるということがございます。
　それから、国会同意人事もアメリカ以外にはございません。例えば、ドイツでは憲法裁判所の裁判官は半数が上院、半数が下院が決めるというように議会が人事をすることはございますが、政府の任命を議会が同意を与えるということは、諸外国ではアメリカの上院の同意権以外にはございません。アメリカでも、閣僚等の任命について上院の同意が必要なために、この同意が非常に政争の具に用いられるという現象が起きておりまして、つい最近、上院の人事に関する案件については、上院の抵抗手段として有名なフィリバスターは適用しないという改正が、つい数日前だったと思いますが成立いたしました。そのように、行政の組織それから人事、これらに議会が関与するというのは日本の特殊性でございまして、これが日本が強い議会であるという中身でございます。
　二院制になりますと、この図はフランスでございますが、これは上院のリュクサンブール宮殿、下が下院のブルボン宮殿でございますが、ねじれという問題がございます、高橋参考人からも御指摘がございました。ただ、日本の場合は、私は、参議院は反省の院とか抑制と補完の院とか言っておりますが、憲法四十三条第一項によって全国民を代表する選挙された議員で構成するとなっておりますから、衆議院に何ら遜色のない国民代表機関だと思っておりまして、参議院の方が抑制的である理由は何らないというふうに私は考えておりまして、問題は衆議院と参議院の調整のシステムをどうつくるかということだろうと思います。
　それから、与党、先ほど国会は、議会は日本は例外的に強いということを申し上げました。じゃ、どういうふうにして政府の意思を通すか。ここに与党というものが登場する。与党という存在、これが非常に大きな意味を持つのは日本の統治システムの特徴でございます。
　諸外国では、内閣は与党に対しても自律的です。しかし、日本では与党が政府案の事前審査を行う。なぜ行うか。これは先ほどの強い国会に対して、法案の成立の責任を持つのは政府自身ではなくて与党であるからという、強い議会に対する代償措置として与党というものは強くなると。したがって、日本の統治システムの非常に大きな特徴を一言で言えば、与党という権力機構が成立している。幹事長は大臣五人分に当たる、こんな強い与党はほかの議院内閣制ではございません。したがって、与党という存在をどういうふうに考えるかというのも議院内閣制を考える場合の非常に大きな問題でございます。
　次に、首相と内閣でございます。
　首相は、憲法では内閣の首長になっておりますが、内閣法では閣議至上主義と言っていいと思います。憲法では内閣の首長ということで、例えば行政各部を指揮監督するというふうに書いておりますが、内閣法では、内閣総理大臣は閣議で決定した方針に従って行政各部を指揮監督する、それから所管に争いがある場合には閣議にかけて裁定をする等々、全て閣議で決めなければならないということでございます。
　それから、首相は主任の大臣かと書きましたけれども、内閣法第三条第一項で、各大臣は、別に法律の定めるところによって、主任の大臣として行政事務を分担管理するという、いわゆる分担管理の原則、分担管理の原則それ自体は憲法で定めておりますが、法律で分担管理の中身を定めるということを内閣法で規定しております。
　先ほど、日本は、行政府は自律性を持っていない、何でも議会で、国会で決められなければいけないというふうに申し上げました。分担管理というのは、昨日ですか、成立しました国家安全保障会議設置法、あれもこの法律に言う主任大臣、この法律における主任大臣は内閣総理大臣とするというふうに書いておりますが、普通、あるチームに何かを任せた場合、そのチームの中でどういう分担をするのかということはそのチームで決める、あるいはリーダーがいる場合はリーダーが決める、誰々さんは何をやってくださいと決めると。ところが、日本は、どの大臣がどの行政事務を分担するか、どの行政事務について主任の大臣となるかということについて法律で定める、議会が決めなければいけない、こういうことが、これは先ほどの議会が強いということのさらに例でございますが。
　それで、首相はほかの大臣と同時に行政事務を分担管理する大臣かということにつきまして、私は大変疑問を持っておりまして、内閣の首長というものは行政事務を分担管理する他の大臣の上にあって内閣を指導する、諸外国の場合はそういうふうになっておりますので、日本の総理もそういう地位を獲得すべきだというふうに考えております。
　最後に、現在、内閣官房と内閣府がございます。民主党が計画しました国家戦略局、成立しませんでした。成立しなかったのは残念ですが、内閣官房と内閣府に、さらに国家戦略局ができますと、もう非常に首相のサポート機関が混乱するというふうに私は個人的に思っておりまして、現在の内閣官房と内閣府につきましても整理ができていない。このサポートの仕組み、対象が内閣か首相か、そういうことにつきましても大きな検討課題だというふうに思っております。
　急ぎましたけれども、取りあえずのプレゼンテーションとさせていただきます。
　ありがとうございました。