○福間知之君　私は、日本社会党を代表して、ただいま提案されました公職選挙法の一部を改正する法律案につきまして、わが国の選挙制度の歴史において初めて本格的な審議の対象となる比例代表制による選挙制度であるという意味において大変重大な意義を持つものと考えますので、この法律案の提案者並びに自由民主党総裁としての鈴木総理及び関係大臣に対し、この提案の持つ意味合いと問題点を明らかにする立場から、以下、諸点について質問いたします。
　まず第一に、今日、わが国の選挙制度をめぐる諸問題には、もちろん参議院全国区制度のあり方という問題も含まれており、大変重要なテーマではありますが、それにも増して緊急に対処すべき最優先の課題として、衆議院及び参議院地方区の定数不均衡是正の問題があり、また、法律によって課せられた政治資金規制における政治献金のあり方の見直しの問題があると存ずるのであります。
　衆議院の定数不均衡については、去る五十五年十二月の東京高裁判決によって違憲とされた状況は、いまだに放置されたままになっております。また、参議院地方区の定数是正につきましては、去る五十年の選挙二法の改正に際して早急に是正措置を図るべき最大の問題として、各党の意見が一致していたところであります。しかも、これらの不均衡の実態は、昨五十五年の国勢調査の結果、五十年国勢調査に比して、衆議院においては一対三・二七であったものが一対四・五四に、参議院地方区においては一対五・五〇であったものが一対五・七三と一層拡大してきているのであります。
　この問題は、特に有権者の権利にかかわる問題であり、一刻も猶予が許されない問題であります。また、政治資金規制の見直しについては、法律の附則八条に、改正法施行五年後、つまり昨昭和五十五年における見直しの規定が置かれており、すでに昭和五十五年は経過しているにもかかわらず、検討の結果はおろか、検討の手順すら明確にはされていない実情にあります。これらの優先課題を避けて、今回あえて全国区に比例代表制を導入しようとする法律案を提出されたわけですが、これらの諸問題について鈴木総理はどのような具体的な提案をお持ちになっておられるのか、この際、そのスケジュールを含めて見解を明らかにしていただきたい。
　特に、参議院地方区の定数是正につきましては、先国会の公職選挙法改正案審議の際にも各党から強い主張が表明されており、これに対して、その節の提案者から、全国区改正案を提案する際にはせめて地方区定数の逆転現象の解消は一緒にやるべきだろうと考えている旨が答弁されていたにもかかわらず、今回の法案には定数に関して全く影も形も見当たらないのは一体どういうわけなのか、その経緯を明らかにすべきであると思いますので、明確な御答弁を求めます。
　自由民主党が、昨年のダブル選挙以降、非常に積極的に党の選挙制度調査会等で選挙制度の検討を続けてこられたことは新聞等を通じて承知をしております。その中で、参議院全国区制度の改革については、ことしの二月の段階で拘束名簿式比例代表制一票制案なるものが党の機関で承認され、要綱も公表され、法文化するところまでいっておりましたはずのところ、わが党を初め各野党の批判に加えて、ジャーナリズム、学界等からも一票制案の持つ違憲性が強く指摘されました。そういうこともあってか、突如として一票制案を放棄して二票制に切りかえたということが伝えられ、そして先国会の閉会間際に二票制案が国会に提出されたのであります。今回再び二票制案が提案されているのでありますが、そのように当初一票制案をとろうとされたその理由、次にその一票制案を放棄して二票制案に切りかえられた理由を明らかにしていただくとともに、一票制と二票制というのは、そう簡単に切りかえられるほどにどちらでもいいようなものなのかどうか、そのあたりを明確に御説明いただきたいのであります。
　この問題は、私には選挙制度の本質的なものと十分にかかわり合いを持っているように考えられるのであります。初めに考えられていた一票制の選挙においては、元来が比例代表制とは無関係の地方区選挙、改正案でそれは選挙区選挙と呼ばれていますが、それへの投票を同時に比例代表選挙への投票として計算してしまおうという、まさに暴挙とも言えるやり方であったわけです。現在の地方区の選挙は二十六県における一人区、つまり一人一区の小選挙区制と、二十一都道府県における二人区ないし四人区という中選挙区制とが混在している選挙制度であります。
　すでにここにおいて多数代表と少数代表という異なった原理が一つの選挙の中に存在しているところに、さらにその投票に比例代表といういわゆる公平の原理を持ち込もうとしているのでありますが、これでは選挙人はそのいずれの投票原理に従って投票してよいのか、大変な混乱を招いて当然と言えるものであったわけです。さすがに、当初伝えられた厳格な一票制はその批判に耐えられるところでなく、比例代表選挙における異党派投票を認めるという一・五票制ないしは実質二票制と評されるところに後退していき、結局一票制案は放棄され、二票制案が提案されたということになるのでありますが、自民党総裁でもあられる鈴木総理並びに提案者から、その間の経緯を含めてわかりやすい答弁を求めるものであります。
　さらに、この問題と関連してお尋ねをいたしますが、先ほども申し述べたように、現在の参議院の選挙制度は地方区において選挙定数の関係から一人一区の小選挙区制と、定数が二ないし四人の中選挙区制とが並存しており、さらに別の選挙形態として全国区という大選挙区制の選挙が同時に行われているのであります。したがって、一人一区の選挙区を除いて、衆議院と同様、大選挙区単記非移譲式投票制が実施されており、大方において少数代表制の考え方で形成されていると言えるのであります。
　そして、現在、地方区の選挙区定数が創始以来の急激な人口移動の結果、極端な投票価値の不平等な状態が生じている状況にあると言えると思いますが、今回の自民党案は、一方において地方区における投票価値の不平等はそのまま放置しておいて、全国区を比例代表制に転換することにより個人選挙から政党選挙に切りかえ、その部分においてのみいわゆる公平の原理によらしめようというものであります。しかし、いまもし現在の地方区、改正案では選挙区選挙と称していますが、これの定数不均衡の現状をそのままにしておき、提案された比例代表選挙をもってよしとするならば、単一の組織体としての参議院として整合されたものであると言えるのかどうか疑念を感ぜざるを得ないのであります。単一の組織の構成員として、現在ほどの一体感を持ち得るかどうかという不安さえ感ずるのであります。このような複雑な選挙制度が果たして好ましいかどうか。諸外国の例ともあわせて、この点について提案者の御答弁をいただくと同時に、総理からも御見解を伺わせていただきたいものと存じます。
　次に、比例代表制についての基本的な問題点の幾つかについて提案者の見解を伺います。
　比例代表制そのものにつきましては、わが国においてもかなり以前から論議はされてきたようでありますが、これらはいずれも衆議院の選挙制度の問題として考えられていたのではないでしょうか。比例代表制は、申し上げるまでもなく政党の得票数に比例して議席を配分しようとするものであり、最も公平で合理性を持つ選挙制度と言われてもきたのであります。したがいまして、小選挙区制に代表される多数代表制及び現在衆議院で採用されている中選挙区制の中に含まれます少数代表制のいずれに比較しましても、死票の数が少なくて済み、一票の投票価値が平均化される選挙制度なのであります。
　しかし、一面におきまして、投票が政党による名簿式投票ということになりますと、従来の個人名による投票と異なり、候補者と直接結びつかない、いわば非人格的なものとなり、長く候補者と結びついた投票になれてきた有権者にとって違和感を抱かせるものとなるものでもあります。また、選挙される政党の側におきましても、比例代表制による選挙の実施に十分こたえられるだけの近代的政党としての組織、構成、秩序などの確立が必要だと思われるのであります。
　この点につきまして、古くは昭和二十年当時、参議院議員選挙法案の審議に際して、わが党の先輩鈴木義男代議士の全国区に比例代表制を採用してはどうかとの質問に対して、当時の大村清一国務大臣が、「今日——つまりその当時——のわが国の政党の発達の程度をもってしてはとうてい比例代表制は採用できない」旨の答弁をしておりますが、それは一面を示していたものと言えましょう。参議院全国区の比例代表制導入の論議は、選挙制度審議会においても、昭和四十一年当時の第五次審議会からかなり行われてきておりますが、この背景には、過去の参議院議員選挙における個人選挙の弊害に対する世論その他の批判と、公選による政党化の必然性などに関する議論があるからなのであります。
　今回の自民党案提出の背景にも、同様に金と労力がかかり過ぎる現行の実態というものがあると考えられますが、他面におきまして、第二院として、衆議院に対するチェック機能を持つ良識の府としての参議院本来のあり方から、衆議院のカーボンコピー化を促進させるような政党化は避けるべしとして、比例代表制の導入に対する強い批判があることもまた事実であります。したがいまして、参議院全国区に比例代表制を導入する場合、幾つかのクリアにしなければならない課題があると考えます。
　そのまず第一は、憲法における公選規定と比例代表制の問題であります。この問題については、学問的にも比例代表制は合憲とされるのが通説となっているようでありますが、提案者は比例代表制と憲法四十三条をどのように理解されているか伺いたいのであります。
　拘束名簿式比例代表制と憲法との関係を見るとき、二つの面があろうかと思います。一つは、選挙人の側から見て、選挙人が直接候補者に投票するのでなく、名簿イコール政党に対して投票することが公選規定上妥当かどうかという問題であります。名簿によって各政党の候補者名は明らかにされているので、氏名は特定されないとしても直接選挙たる性質を失うことはないとも言われるようですが、憲法上何ら明文の根拠を持たない政党に対する投票をもって公選たる性格を持ち得るのかどうかということでございます。さらに、これを候補者の立場から考えますと、公職の候補者たる資格をすべて政党にゆだねてしまうことが結果的に可能であり、また、それは適当なことなのかどうかという問題にもなるのでありますが、これらの問題をどのようにお考えになっているのか、提案者及び法務大臣の御見解を承りたいのであります。
　第二に、比例代表制の導入が、ただ単に金のかからない選挙制度実現というだけでなく、提案理由にも述べられたように、参議院議員にふさわしい人材を得ることが目的とされるならば、この目的を実現し得る道が制度的にも確保されるのでなければ、憲法における民主主義の原則に照らして問題であろうかと思うのであります。ただ政党化を必然のものとして肯定するのでなく、政党化から生ずる弊害を除去することが必要であり、真に議会人としてふさわしい人材を選び出すための政党倫理の確立こそ必要だと思うのでありますが、提案者は、このような政党倫理の確立についてどのようにお考えになっておられるか、また、参議院にふさわしい人材を得るため、どのような方途が考えられているか伺いたいのであります。
　第三は、第二の問題とも関連してまいりますが、選挙における政党の役割りが大きくなり、政党の立場が強くなってまいりますと、政党の法的地位をより明確にするために政党法の必要性という声も高まってくるかと思われますが、政党法の必要性をどのように考えているか、この点については総理並びに提案者から明確な御答弁をいただきたいのであります。
　次に、改正案に関して若干お伺いをいたします。
　特に拘束名簿式比例代表制においては、その制度の死命を制するものは候補者名簿の作成にあるとも言われております。改正案では、政党その他の政治団体は、名簿登載者の選定機関、選定手続などを選挙長に届け出ることになっております。そこには、政党のどういう機関がどういう基準で候補者を選定し、登載の順位を決定するのか、その手順も明らかにされることになりましょうが、いわばそれだけで名簿づくりの困難さが解消するものではありますまい。提案者は、御自身の所属される政党で、どのような選定機関がどのような手続で名簿登載者を選定し、何を基準に順位づけをなさるとお考えになっておられますか、大変に興味があると言っては失礼かもしれませんが、大変に関心を持たれるところでありますので、この際ひとつ御開示をお願いしたいものであります。
　ちなみに、これに関して、新聞社の調査によると、自民党の所属議員の過半数は、名簿は「当選回数、現役優先、過去の実績など」によって決まり、さらには「派閥の力による」と考える人がほぼ三分の一を超えたと伝えられております。提案理由の正面に押し出されているところの「参議院にふさわしい人を得やすい制度にする」ということが実現するのでなければ、純粋な意味での比例代表制を全国区に導入する意味はなくなるとさえ言えましょう。当選回数、現役優先、過去の実績によって名簿の順位が決まり、さらにそれが派閥の力によって左右されるとするならば、改正案の意図するところはほとんど空疎なものになってしまいます。せっかく改正案に盛り込まれた推薦候補者の名簿登載も含めて、この点、鈴木総理・総裁はどのようにして参議院にふさわしい人の選定名簿作成に臨まれようとしているのか、御決意のほどをお伺いしたいと思います。
　次に、無所属候補者の取り扱いについてであります。自民党案では、候補者名簿を提出できる政党その他の政治団体は、一つには、国会議員五人以上が所属する政党、二つには、直近の衆議院の総選挙または参議院の通常選挙で有効投票総数の四％以上の得票を得た政党、三つには、十人以上の所属候補者を有する政党、以上の三つの要件を挙げ、そのいずれかに該当しなければ候補者名簿は提出できないとしております。
　一つ目の五人以上の国会議員が所属する政党の要件は、現行の政治資金規正法上の政党、政治団体の定義に見られるものの一つであります。三つ目の十人以上の所属候補者という要件は、現行公選法上の参議院議員通常選挙における確認団体の要件と同じものであります。しかし、二つ目の四％という要件は、他に例を見ない新たな規定であり、たとえば前回のダブル選挙における全国区の有効投票約六千万票に当てはめますと、およそ二百四十万票程度ということになりますが、その四％というものの根拠は一体何なのか、その合理的な考えはどこにあるのか、お伺いをしたいのであります。
　自民党案では、この三つのうちのいずれかに該当しない限り候補者名簿を提出できないので、いままで無所属で立候補していた者は現職の国会議員がとにかく五人集まって政治団体をつくるか、あるいは十名の立候補者を集め、四千万円の供託金を供託しない限り、立候補する道は閉ざされることになります。今日までの参議院の歴史は一面において政党化の歴史であるとさえ言われており、第一回通常選挙においてこそ無所属議員の当選は全国区五十七、地方区五十四、合わせて百十
　一人の多きを数え、緑風会を結成して相当の政治的勢力となり、国会の運営においてかなりの影響力を持っていたのでありますが、選挙の回を追うに従い緑風会はその勢力を減じ、いまから十六年前の昭和四十年六月、第四十八回国会の閉会とともに緑風会はついに解散となり、その後緑風会に代表される無党派の議員会派の伝統は、参議院において、たとえば第二院クラブのような形で辛うじて継続されていると言えるのではないでしょうか。
　ところで、現在においても、無所属の立場で個人としてのその資質と能力によって議席を獲得されておられる方々は、各選挙ごとに数名を数えられており、これらの方々に一定の敬意を表するにやぶさかではありませんし、現に少ない発言の機会の中で個性豊かな議員活動をと御努力されており、これはまた参議院の参議院らしさの一面を形成しているとも思われるのであります。自民党案ではこれらの無所属候補者の立候補の道をほとんど閉ざしてしまう結果になるようですが、これは法のもとの平等を規定した憲法十四条、あるいは議員及び選挙人の資格における差別を禁止した憲法第四十四条の規定に抵触するおそれはないのか、この点、提案者及び法制局長官の所見を承りたいと存じます。
　比例代表選挙には立候補できなくても選挙区選挙に出られるのだからいいのだという説もあるようですが、現にそれぞれ別の選挙として投票が行われるのであり、他の選挙に立候補できるのだからといって比例代表選挙から締め出すようなことは妥当なものとは考えられないのであります。また、個人であればどれほど大量の得票があっても他に移譲することができず、比例代表の原理に反するとする説もありますが、自民党案においても議席の配分は名簿登載の数を限度としており、仮に名簿登載者の数を超えて配分を受けられるだけの得票を得た政党があった場合にも、個人が大量得票をした場合と同じように、名簿の人数以上の配分は受けられない仕組みになっておりますので、この説にも十分な説得力があるとも考えられないのであります。つまりは、無所属候補者の立候補がより容易になるために、今回の提案で果たしてよいのかどうかという見解を承っておきたいのであります。
　次に、選挙運動についてであります。改正案では、比例代表選挙において、名簿届出政党等は、公営による新聞広告、ラジオ、テレビの政見放送及び選挙公報による選挙運動を行うほかは、確認団体として公選法により認められた政治活動を選挙運動のために行うことができるとされているのでありますが、確認団体が使用できるポスターの枚数、ビラの種類、自動車の数、政談演説会の回数など、現行のままで果たして足りるとするのかどうか、提案者及び自治大臣の御所見を承りたい。
　次に、供託金についてでありますが、今回の改正案で供託金の金額を二倍に引き上げようとしております。供託金については、わが国のように選挙の公営が相当行われている場合、売名的な立候補者による国費の乱費を避け、泡沫的立候補者の乱立を防止するために必要だと説明されるのでありますが、今回の二倍の引き上げは相当大幅なものであり、適当であるかどうか疑問であります。何を基準に二倍の引き上げが必要とされるのか承りたい。
　昭和四十四年の公選法改正において、供託金は、たとえば衆議院議員の選挙でそれまで十五万円であったものが三十万円に、参議院全国区が三十万円から六十万円にと二倍に引き上げられ、それがさらに五十五年の改正において衆議院議員百万円、約三・三倍に、参議院全国区二百万円、これも約三・三倍になったのであります。一方、その間に五十五年改正により選挙の公営も拡大され、選挙における国費の支出も増加していることは事実でありますが、他方で、参議院全国区の選挙運動費用は四十三年当時で六百五十万円だったのが昨五十五年には三千八百万円と約六倍程度になったことから見ましても、提案の供託金額はいささか引き上げ率が負担として大き過ぎるようにも思えるのでありますが、いかがなものでしょうか。
　次に、連座制についてであります。改正案では、比例代表選挙においては連座制の適用はないものとされているのでありますが、確かに連座制をそのまま適用すれば、その政党の当選議員全部の当選が無効になるなどいささか影響するところが大であり、それによって選挙人の意思の反映が損なわれる結果すら生じかねないということはわかるのでありますが、さればといって、連座制が働くほどの選挙犯罪が現に行われた政党に対して全くペナルティーが課されないというのも、一面大変片手落ちの感を免れません。この点何らかの措置が必要と考えられますが、御所見を承りたい。
　最後に、私は、二つの点について鈴木総理の明確な御答弁をいただきたいのであります。
　その第一は、総理は、さきの所信表明における代表質問に対する答弁などにおいても、再々、選挙制度については各党間でよく話し合ってほしいと言ってこられたが、たとえば修正などを含めて話し合いを行い、その結果が一致しなければ法案が成立しないこともやむを得ないと理解してよろしいか。
　第二点は、今次提案が参議院に政党化を促し、あるいはまた多党化の可能性をもたらすものでもあるけれども、選挙の公正を原理とする比例代表制を導入しようとする観点において、選挙における公正を尊重する立場からすれば、多数代表制である小選挙区制は絶対にとり得ないものであり、今後も衆議院において小選挙区制を導入しようとする意図は全くないことを明確にすべきであると思うが、いかがなものか。
　以上の二点について鈴木総理の率直明快な御答弁をお願いして、私の質問を終わる次第であります。（拍手）
　　　〔金丸三郎君登壇、拍手〕