○橘法制局参事　衆議院法制局の橘でございます。
　本日は、緊急事態に関する主要論点につきまして御報告をさせていただくことになりました。よろしくお願い申し上げます。
　さて、本日のテーマは、現行憲法に規定があるものではございません。したがいまして、幹事会での先生方の御示唆も踏まえまして、これまでの各条章に関する検証の際のように、論点表に基づきまして、Ａ、明文改憲、Ｂ、立法措置、Ｃ、いずれも必要ないといった分類によることなく、お手元配付の詳細資料、衆憲資八十七号を用いながら御報告をさせていただきたいと存じます。
　まず最初に、本日のテーマであります緊急事態という用語と、非常事態という用語について、一言御説明をさせていただきたいと存じます。
　一般には、この両者を区別して用いることはそう多くないように存じますが、この両者の関係につきましては、昭和三十年代の内閣憲法調査会で議論になった経緯がございます。そこでは、緊急事態のうち、その緊要性、異常性が特に高い事態のことを非常事態というとの意見が述べられる一方で、他方では、必ずしも緊急ではない非常事態もあり得るということで、非常事態について、緊急事態を包含する、より広い意味を持つものとして理解するべきとの意見も述べられていたようです。
　ただ、本日は、この点には踏み込まずに、両者を特に区別しないで御説明申し上げますこと、まずはお許し願いたいと存じます。
　さて、その上で、このような緊急事態あるいは非常事態の制度について憲法との関係で論じられるときは、先生方には文字どおり釈迦に説法かと存じますが、いわゆる国家緊急権という表現が用いられることが通例でございます。
　そこで、国家緊急権とは何かでありますけれども、この定義につきましては、衆憲資八十七号の四ページ冒頭に掲げておきましたように、戦争、内乱、恐慌、大規模自然災害など、平時の統治機構をもっては対処できない非常事態において、国家の存立を維持するために、国家権力が、立憲的な憲法秩序、すなわち、人権保障と権力分立でもって表現される憲法秩序のことでありますけれども、これを一時的に停止して非常措置をとる権限などと説明されるのが一般的であります。
　ただ、これまでの国会での先生方の御論議におきましては、必ずしも憲法秩序の一時停止といったようなレベルのものに限定せず、大なり小なり、緊急な事態に対応するための措置全般について議論の対象とされてきたように存じます。
　そして、一昨年の東日本大震災を経験した今日、この広い意味での国家緊急権をめぐって議論されている最大の論点は、このような制度を憲法に明文をもって規定するべきか否かという御議論であるかと存じます。
　この論点自体は、決して新しいものではなく、日本国憲法制定の際にも、また、先ほど言及いたしました内閣の憲法調査会でも議論されてきた論点ではあるのですけれども、従来から、積極、消極の両論が根強く主張されてまいりました。
　衆憲資八十七号の一ページにお戻りいただきますと、冒頭に、設けるべきとする意見と、設ける必要はない、あるいは、法律を整備すれば足りるとする意見とを掲げておきましたが、それぞれの論拠を一言で申せば、まず、積極論の立場からは、国家の危機に際して、そもそも通常の統治システムによる対応では不十分なことから国家緊急権に基づく緊急的対応が求められるわけであるが、それは濫用のおそれのある強権であるがゆえに、あらかじめその行使の要件や手続、限界を憲法に明記しておく必要があるということであります。
　他方、消極論の立場からは、いかに国家緊急権の発動要件等を厳格に憲法に記したとしても、過去の経験からして決して歯どめにはならず、濫用の可能性の方が高い、そうであるならば、むしろ、現行憲法の許すぎりぎりの枠内、すなわち公共の福祉の解釈の枠内で立法を整備し、事態に対処することの方が望ましいといったことが述べられてまいりました。
　要するに、両論とも、国家緊急権を根拠とした緊急事態における権力の集中や人権制限などの措置が極めて濫用のおそれのある強力なものであることについては認識を共有しながらも、それをどのようにしてコントロールしていくべきかという点において、一方の論者は、憲法に明文規定を置くことによって、それが例外であることを明確に意識しながらコントロールすべきだと考えるのに対し、他方の論者は、平時の制度である公共の福祉の解釈という原則的制度の枠内で対処し、その例外性を強調しないことによってコントロールした方が結果として濫用を防げると考える点で異なっているように存じます。
　以上の点が本日の御報告の中心的論点であるのですが、この点を敷衍しながら、以下では、現行憲法の制定過程を含めた現行憲法下における我が国の緊急事態法制の御紹介と、諸外国の憲法規定における緊急事態条項を参考にしたこれまでの国会での御議論のポイントについて御報告してまいりたいと存じます。
　まず、現行憲法との比較のために、旧明治憲法における緊急事態条項を眺めておきたいと存じます。
　衆憲資八十七号の五ページから六ページをごらん願います。
　旧憲法下におきましては、緊急事態における非常措置として四つの制度が定められておりました。一つは、天皇による緊急勅令の制定権、八条。二つ目は、同じく天皇による戒厳宣告の大権、十四条。三つ目は、一度も発動された事例はなかったようでありますけれども、軍の大元帥たる天皇による非常大権、三十一条。そして四つ目が、政府による緊急財政措置、七十条でございます。
　しかし、日本国憲法制定の際、当初のＧＨＱ草案にはこのような緊急事態に関する規定は全くなかったことから、日本国政府との間で議論になったようでございます。
　この点、日本国憲法の制定過程にお詳しい上智大学の高見勝利先生によりますと、ＧＨＱは、非常時の際は超憲法的な内閣のエマージェンシーパワーによって処理すればよいとの主張だったようでありますが、日本側は、これから憲法をつくろうとするときに超憲法的な運用を予想するようでは、憲法に緊急権の定めが置かれていた明治憲法以上の弊害の原因になる、全てが憲法の定めるところによって処理されるようにすることがむしろ正しい道筋ではないかと反駁し、その結果、現行憲法五十四条の参議院の緊急集会の制度と、もう一つ、七十三条六号ただし書きにある政令への罰則委任の規定が設けられたとのことでございます。
　つまり、現行憲法は、大災害などの緊急事態についても当然に予想した上で、あくまでもこのような憲法の枠内で対処すべきだし、また対処可能だと考えていたというのです。
　衆憲資八十七号の二十六ページ以下に掲げておきましたように、確かに、現行憲法のもとにおきましても、一つ、警察法上の緊急事態措置、二つ、自衛隊法や一連の有事法制、国民保護法制などによる緊急事態措置、三つ、災害対策基本法などによる大規模災害に対する対応など、各種の法制度が定められているところでございます。
　そこでは、それぞれの事態に応じた応急対応措置として、一定の要件のもとでの政令による緊急措置や一定の者に対する土地使用の禁止や物資保管命令、業務従事命令等の権利制限規定なども設けられているところでございますが、これらはいずれも、現行憲法の公共の福祉の具体化と言えるものです。
　しかし、一昨年の三・一一以降、これらの現行法制の措置は十分ではなかったのではないか、それは単に立法措置が未整備、不十分だったからなのか、それとも現行憲法に明文の緊急事態条項がなかったからなのかという御議論がなされてまいりました。その際に参照されてきたのが、諸外国の憲法規定における緊急事態条項であったように存じます。
　衆憲資八十七号の三十四ページから三十七ページに、主な国の緊急事態条項について一覧表の形でまとめておりますので、御参照願います。
　この資料によれば、例えば、イタリアのように比較的簡潔な規定を持つ国もございますし、他方、ドイツのように実に詳細な緊急事態条項を持つ国もございます。
　また、三十六、三十七ページの下の欄に掲げておきましたように、最近ではかなり成文法によって規律されるようになってまいったとは言われますけれども、英米法系の諸国においては、一般に、行政府が公共の安全を維持するために必要な範囲内で権限を行使することができるとする、いわゆるマーシャルルールという不文の制度が存在し、緊急事態においてはこれで対応可能という国もあるようです。
　これら諸外国の憲法規定を概観しつつ、大ざっぱにその共通事項をまとめてみたのが、冒頭の一ページのポンチ絵の下半分の図でございます。
　すなわち、まず第一の要素として、緊急事態としてどのような事態を想定するのか、武力攻撃事態などに限定するのか、それとも治安的な緊急事態あるいは大規模自然災害や事故などについても念頭に置いて規定するのかという、緊急事態の範囲あるいは対象に関する論点がございます。これに関しては、それぞれの緊急事態の種類ごとにその認定方法や効果などを類型化して定めるべきかどうかといった論点も含まれているかと存じます。
　次に、二番目の要素として、そのような緊急事態を誰が認定するのかという論点がございます。
　多くの国では、行政府の長、例えば大統領や首相にその権限を与えている場合が多いようですが、その際には、それが濫用されないようにするために二つの制度装置を用意している国が少なくありません。一つは、あらかじめ対象地域や期間を限定することであり、もう一つは、そのような緊急事態認定への民主的コントロールとして、議会の事前または事後の関与を定めていることです。
　そして三つ目の、そして最大の要素は緊急事態宣言の効果ですが、これはさらに三つの項目に分類して説明することができるように存じます。
　一つは、緊急事態への迅速な対処を可能とするために行政府の長への権力の一時的集中を図ることです。すなわち、内閣あるいは内閣総理大臣に対して、法律にかわる緊急命令の制定や予算に計上されていない事項についての緊急な財政出動、さらには、地方自治体の長などへの直接的な指示、命令の権限等を付与することです。二つ目は、一定の人権、例えば移動の自由や財産権などに対する平時以上の制限や役務従事命令などの規定です。そして三つ目が、国会議員の先生方の任期延長や解散権の制限といった例外規定であります。
　一つ目と二つ目の効果につきましては、かなりの部分、現行憲法のもとでも公共の福祉の解釈による立法措置で対応可能ではないかとの御主張がありますが、三つ目の例外措置については、現行憲法のもとにおいては対応困難とされているように存じます。
　この点については、従来の緊急事態に関する国会論議の中では必ずしも大きな論点となってこなかった嫌いもあるように存じますので、若干敷衍して御説明させていただきたいと存じます。
　衆憲資八十七号の二十ページから二十一ページにかけて、自由民主党の近藤三津枝先生の質問主意書とこれに対する答弁書の要旨を掲げておきましたので、御参照願います。
　すなわち、東日本大震災が発災した一昨年は統一地方選の年でもありましたが、被災地における選挙事務執行の困難性などを勘案して、特例法を制定することによって被災自治体の議員や首長の選挙期日を延期し、その任期を延長するような措置が講ぜられたところでございました。しかし、もしこのような大災害が参議院の通常選挙や衆議院の任期満了の直前あるいは衆議院解散の直後に起こった場合、立法措置でもって同様の特例を定めることはできるのかというのが、この御質問の趣旨でございました。
　これに対する政府の答弁書は、一言で言えばノーでございました。なぜならば、国会議員の先生方の任期は憲法で四年あるいは六年と定められているし、また、衆議院が解散されたときは四十日以内に総選挙を行うとされていて、これらに対する例外規定は現行憲法上一切ないからでございます。
　近藤三津枝先生は、この答弁書に対して重ねて、どうしても選挙を実施しなければならないのだとしたならば、物理的に選挙事務の執行が不可能な被災地では選挙が行われず、被災地の代表たる国会議員がいないままの新国会が召集され復興立法が議論されていくことになってしまうのではないか、これでは被災地住民の参政権が事実上奪われてしまうという、別の意味で憲法規定の趣旨に違反してしまうことにならないか、それでも法律でもって選挙期日の特例、議員任期の延長等を措置することはできないのかとの再質問をされたようでございますが、答弁書では、御指摘のような場合であっても、公職選挙法のもとでこれらの選挙が執行されることになるというものでございました。
　このようなことを背景にして、緊急事態における対応措置について憲法に明文規定を設けることの是非がこれまで議論されてきたところでありますが、その概要につきましては、衆憲資八十七号の八ページから九ページの内閣の憲法調査会での御議論や、二十三ページから二十五ページにまとめてございます衆議院憲法調査会での御議論などもあわせて御参照いただければ幸いに存じます。
　以上、雑駁ではございましたが、緊急事態に関する御報告を終わります。ありがとうございました。