○参考人（横田洋三君）　ありがとうございます。参考人として意見を述べる機会を与えられまして感謝いたします。
　お手元に二ページのレジュメをお配りしておりますので、それに沿って説明をさせていただきたいと思います。
　初めに、私の専門、背景についてごく簡単に触れておきたいと思います。
　私は、国際法、国際人権法、国連法といった分野をこれまで三十数年にわたって大学で研究、教育してまいりました。そしてその間、現在までも続いている部分がありますが、国連人権促進保護小委員会という人権に関する専門家の委員会の委員を務めております。それから、政府の方の関係では、第四次出入国管理政策懇談会の委員も務めさせていただいております。その政策懇談会の下にできました難民問題に関する専門部会では部会長を務めさせていただきまして、平成十四年十一月に中間報告、平成十五年十二月に最終報告を政策懇談会の方でまとめたわけですが、その原案作りの作業に携わらさせていただきました。
　今回の出入国管理及び難民認定法の一部を改正する法律案、これはこの政策懇談会の最終報告をある程度基礎に置いて作られたものというふうに理解しておりますので、その点で、今日の参考人としての意見の陳述は、こうした私の経験を土台にした意見陳述ということになるかと思います。したがいまして、私の主な論点は、難民認定制度のところに絞って説明させていただきたいと、こう思っております。
　難民に関する私の基本的な考え方は四点に整理できると思います。
　一つは、難民は人権問題であるということです。これは、世界人権宣言第十四条一項に明確に規定されております。すべての者は、迫害からの庇護を他国に求め、かつ享受する権利を有する。実は人権に関する詳細な規定を持っております現在の日本国憲法、これにはこの規定がございません。したがいまして、日本で人権の議論をするときにしばしば難民の人権というものが正面から扱われない傾向がこれまでございました。これが難民に対する日本国民全体の理解をやや低いものにしてしまった原因としてあるのではないかと、そういうふうに考えておりますが、私はこれは人権問題であると考えますし、また、これが現在国連などで議論されている難民問題についての基本的な考え方でもあると思います。
　二番目は、難民を庇護する義務が国家にあるということで、これは難民条約第三十三条一項に規定してございます。「締約国は、難民を、いかなる方法によつても、人種、宗教、国籍若しくは特定の社会的集団の構成員であること又は政治的意見のためにその生命又は自由が脅威にさらされるおそれのある領域の国境へ追放し又は送還してはならない。」というふうに書いてございます。つまり、自国で保護を与える必要があるということを規定しているわけでございます。
　さらに、市民的及び政治的権利に関する国際規約十三条では、「合法的にこの規約の締約国の領域内にいる外国人は、法律に基づいて行われた決定によつてのみ当該領域から追放することができる。」。追放ができるということは、これは国家の主権の問題なんですけれども、その場合には法律に基づいてのみできると書いてございます。これ逆に解釈をしますと、実は締約国の領域内に合法的にいない外国人、それから法律に基づいていればこれは追放できるという反対解釈が可能になっておりまして、この規定は若干国際的にも議論されている部分でございます。
　最後の第四点ですけれども、これは九・一一の、二〇〇一年の九月十一日の同時多発テロを受けて、その直後、九月二十八日に採択された安全保障理事会、国連の安全保障理事会の決議一三七三号というものでこういうふうに規定されております。すべての国に対し、次のことを求める。難民の地位がテロ行為の犯人、組織者又は助長者により濫用されないことと。簡単に申しますと、難民認定制度あるいは庇護制度がテロリストによって濫用され、テロリストの活動をしやすくする条件を提供してくれるというようなことが起こってはいけないということを明確にしておりまして、各国は、日本を含めて各国はこのために適切な措置を取るということになっておりまして、安全保障理事会のこの決定はすべての国連加盟国を法的に拘束しております。したがいまして、これは日本としては実行しなければいけない義務的な規定でございます。
　次に、出入国管理難民認定法の一部を改正する法律案につきまして簡単に触れたいと思います。簡単に改正案というふうに表現させていただきます。
　これは、出入国管理政策懇談会の報告書、先ほど触れましたこの報告書の内容を踏まえて、以下の諸点で難民認定手続の改善が見られると考えております。
　一つは、「申請期間を現行の六十日から六カ月に延長」と書いてありますが、これは実は不正確です、御訂正いただきたいと思いますが、申請期間が現在六十日となっておりますが、これは廃止するということです。
　ただし、六か月のことが別の条項から出てきております。それは仮滞在許可を出し、更に退去強制手続を停止させるための条件として、迫害があるおそれのある国、地域から日本に上陸した、あるいはそういう迫害のおそれが出てきたことが事実として分かった時点から六か月以内に申請をした場合に仮滞在許可が与えられ、退去強制手続が停止されると、こういう仕組みになっているのは現在の改正案でございます。不正確ですので、ちょっとここは御訂正いただきたいと思います。前に廃案になりました案でこういう形になっておりまして、私はちょっとそこのところを思い込んでおりましたので、失礼いたしました。
　不法滞在者である難民認定申請者について、今申し上げましたように、仮滞在許可を与え、更に退去強制手続を停止し難民認定手続を先行させる道を開いたという意味で、これは改善と考えてよいと思います。
　三点目ですが、難民と認定された者に一律に在留を認め法的地位の安定化を図ったということも改善と言っていいと思います。
　さらに、不服申立て制度につきまして、第三者を関与させる難民審査参与員制度を設け、公正性、中立性を高めるという点でも改善が見られると思います。
　さらに、障害者に関しての欠格条項を見直して、先ほども鈴木参考人が触れられましたけれども、障害者について入国で、一律入国を認めないというような形ではなくて、入国を認める方向で規定が用意されているということはこれは改善だと思っております。
　もう一つの法律案、難民等の保護に関する法律案、これは法律案と表現させていただきますが、この点については、改正案との違いだけをまず説明させていただきたいと思います。
　出入国管理に関する法律とは独立の難民認定法を作ろうという提案でございまして、出入国管理と難民認定を別の法律で分けていこうという考え方、これが特徴でございます。
　続きまして、難民認定機関としては、現在の法務省入国管理局の下の難民認定室の作業ではなくて、法務省の外にあります内閣府の外局に難民認定委員会という専門家による委員会を設置すると、そこで難民認定作業を行うということでございます。
　それから、難民申請者に上陸特別許可及び難民申請者在留特別許可をまず与えるということで、この点も違いがございます。
　さらに、難民認定後、法務大臣による難民在留特別許可を与えるというところでもまた違いが見られます。
　六十日ルールの廃止、これは改正案と同じでございます。ですから、これは、先ほど説明が不十分でしたので、これは、改正案との違いという意味ではこの六十日ルールの廃止というのは削除していただいた方がいいかと思います。
　難民認定基準は、国際的動向を踏まえて難民認定委員会が策定、公表するというふうになっております。
　それから、異議申立て期間を六十日に延長するということです。現在七日になっておりまして、改正案も七日になっております。
　それから、事実調査において補佐人、弁護士等の補佐人の関与を認めるという点も改正案との違いとして考えられると思います。
　そこで、私の参考人としての意見を次に、最後にまとめてみたいと思います。
　この法律案の方は、難民を人権の立場から手厚く保護しようとする意図が明らかに出されておりまして、その点で、人権の観点から私は評価できるものと考えております。
　しかし、難民認定制度を濫用して入国を試みる者に対するチェックが必ずしも十分とは言えないのではないかという印象を持っております。この点は先ほど前田委員が特に日本における犯罪の増加との関係で憂慮されたわけですけれども、この点のチェックをどうするかという問題が残されているのではないかという印象を持ちました。
　それから、出入国管理と難民認定の密接な関係が実は切り離されることになります。難民認定されなかった人については、今度は出入国の資格があるかどうか、いわゆる偽装難民と括弧付きで言いますけれども、そういう人たちを十分にチェックできるかというところが、これまでは出入国管理の観点で専門性のある法務省の中の専門家、調査官が行っておりましたけれども、この点が切り離されるということになりますと、法務省が培ってきた出入国管理の方の専門性がどこまで生かせることになるのかという点でやや不安を感じるところがあります。
　それから、難民認定委員会という新しい制度を作る、これは一つの案だと私は思いますけれども、これにはさらに事務局を設けたりしてかなり大きな組織が想定されておりまして、それは、現在行政改革で政府を、政府の行政の在り方を簡素化するという動きとの関係からいいますと、新たなものを作るという意味、それも比較的大きなものを作るという意味でやや問題もあるのではないかという印象を持ちました。
　他方で、改正案の方は、従来の難民認定制度を公正性、中立性、公平性、客観性といった観点で、とりわけ人権の立場から大きく改善する内容になっていると理解しております。また、現在の難民認定制度は、専門性と統一性、迅速性という点ではある程度の評価ができるものだと私は考えております。したがいまして、現在の制度を前提にして、それに公平性、中立性、公正性、客観性といったより重要な原則を反映させた改正案というのは、その点で大きな改善ではないかと、そう思っております。
　したがいまして、この改正案の早期実現が難民の保護にとって、そしてまた難民と偽って日本に入ってこようとする日本にとっては好ましくない外国籍、外国人の入国を阻止するという両方の観点を満足させる上で非常に必要なことではないかと、こう考えております。
　なお、法律案では、第三者による公正かつ公平で中立的、客観的な難民認定をしようと目指しております。その場合に、私の個人的な意見になりますが、法務省入国管理局、これが法務大臣の下で国民の、間接的ではありますけれども、民主的コントロールが及ぶ仕組みの中で難民認定が現在行われております。これを、調査官が現在不足しておりますし、また調査官の訓練も十分とは言えない面が見られます。この調査官の質と量の向上によって十分に確保できるものではないかというふうに私は理解しております。
　それから、現在の改正案では、専門性、中立性を高めた難民審査参与員制度の下で不服審査を行おうと、不服申立て審査を行おうと考えております。これは一歩大きく前進したことになるのではないかと考えております。
　さらに、日本の場合には、裁判所による、司法による審査がその後確実に用意されておりまして、もちろん時間が掛かるとか、あるいは経費が掛かるといった問題が残されておりますけれども、そういった点に手当てをした場合には、この司法によるチェックというのは一層中立性、客観性が確保できることになっておりまして、私としては、こういったことを全部考慮しますと、改正案による改善によって法律案が目指す目的はおおむね達成できるのではないかと、そういう理解をしております。
　以上で参考人としての意見陳述を終えたいと思います。