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○田英夫君　第八章の地方自治は、言うまでもなく、明治憲法の中央集権、これを廃して、民主主義を基本として地方政治、住民の自治を行うということを九十二条から九十五条にかけて規定しているわけですけれども、これは、更に細かなことを規定すべきだという御意見もあるようですけれども、私どもは地方自治の基本をこのように決めてあるこの条項はそのまま維持するべきだと思っております。
　この基本的な精神は、住民、あるいは市民と言ってもいいと思いますが、そこの地域の住民の皆さんの意思によってその地域のことが決められていくという極めて原則的なこと、これを大切にしていこうと、言わば民主主義の原理を地方政治の中で確立していこうということを決めているわけですが、実際には、依然として中央集権時代の精神、習わし、あるいはやり方が中央の省庁、行政府によって続けられているという事実があります。
　今回の小泉内閣のいわゆる三位一体と言われるこの改革、改革と言えるかどうかも問題だと思います。第一に、中央の行政府が決めて、そして地方がこれを受けて、一体国会で議論をしただろうかということがまず疑問であります。
　今、いろんな議論が省庁間の間でも、あるいは地方との間でも出ていて、収拾が付かないと言ってもいい状態になってしまっている。これは、一に掛かって、地方自治ということの精神を一本、こう筋を通して、みんなが一致してわきまえているという状態にないからだろうと思います。
　それぞれの問題については、私ども国会ももっともっと議論をして、いい結論を出していかない内容のものもあります。中央が統括していた方がいいというものもあるかもしれません。しかし、今の方向は、むしろ中央あるいは地方の財政の窮迫というものを原因にして、それで問題を処理しようと、そこを救おうということが主な理由になっているようでありますが、それは本末転倒ではないかと思います。
　例えば、義務教育費の国庫負担という問題、これも今回の三位一体の中で大きな議論のテーマに中央と地方の間でなっているわけですし、一般の国民の皆さんの中にもこれについてはいろいろな御意見があると思います。
　しかし、この国会でそのことをきちんと国を代表、国民を代表して議論をしただろうか。これは全く不十分ですね。いわゆる義務教育費の国庫負担というのは、ある意味でいうと教育の基本として大切にされてきたわけです。この部分を、財政が理由とはいいながら、地方に全面的に渡してしまっていいのか。地方は当然のことながら、その自治体の考えによってそれぞれ変わったやり方をするでしょう。この辺に、いわゆる地方自治と中央の政治のやり方というものの調整の一番問題があるんだろうと思います。
　その議論の場は国会でなけりゃならないと。それが今全く無視されて進められている辺りに、いわゆる地方自治というものに対する考え方がまだまだ中央省庁の中で特に無視されていると思います。
　もう一つ、平成の大合併と言われている合併の問題もまた地方自治ということの本当の精神をわきまえてやっているだろうか。むしろ、中央から呼び掛けて大合併が進められている。その結果、古くから日本の地方で行われてきた本当の住民の間の協力と、あるいは事実上の住民の自治ということが無視されてしまっているんじゃないか。
　本当に古くから、日本の農村は、みんなで村の人が協力をしてお米を作ると、そういうやり方が何百年も続く中で、おのずから地方の自治というものが進められていて、それを今本当に中央集権ではなくて、それぞれの地域でうまく進むようにしてきていると。それを合併という、これもまた主として財政を理由として合併をしてしまう結果、その地域の住民の皆さんの古くからの在り方というものが壊されていると。また、早い話が、日本人にとって古くから懐かしい村や町の名前も消えつつあります。これは小さなことのようで、実は意外に大きな問題だと私は思います。もっとそうした、あの村がとかあの町がという、そういうことを大切にする精神を文字どおりそれこそ大切にしていかないといけないのではないか。大合併ということに対しても、もっとお互いに国会で議論をすべきだと思っています。
　そして、住民投票についても、これも確かに地域住民の自治の極限は住民の直接投票による決定だということになるでしょう。しかし、一方で本当にすべてをそういうやり方で決めていいのか。今の第八章の憲法ではいわゆる代表民主主義、直接の民主主義ではなくて代表の民主主義といいますか、それぞれ自治体の議会というものを選挙して、それによって自治を行っているということが基本になっております。もちろん、テーマによっては住民の皆さんの直接の意思を聞いた方がいいという場合があるでしょう。それはその地域のそれぞれの議会の議論を経た上でテーマによって住民投票を行うという手続が正しいのではないかと私は思っております。
　以上です。
○会長（関谷勝嗣君）　以上で意見陳述は終了いたしました。
　それでは、ただいまの意見陳述に対し、一時間程度、意見交換を行いたいと存じます。
　委員の一回の発言時間は五分以内でお願いをいたします。
　御発言は着席のままで結構でございます。
　なお、まず最初に各会派一巡するよう指名いたしたいと存じますので、よろしくお願いをいたします。
　それでは、山本順三君。
○山本順三君　自民党の山本順三でございます。このような発言の機会をいただきまして、誠にありがとうございました。
　私は長年地方政治にかかわってまいりまして、その経験からいきますと、やはり基礎的な自治体というものが充実強化をされること、そして地方分権が推進されること、これが正に住民の福祉の向上につながっていくんだということを確信をしておる者の一人でございます。国においても、地方分権推進法であるとか、あるいはまた地方分権一括法等々で地方分権の流れというものが明確になってまいりました。
　こういった観点から考えますと、やはり我々は、憲法の中で、第九十二条、「地方自治の本旨」という言葉がございますけれども、より明確な規定というものをしていかなければならない、このように考えております。
　特に、地方分権の立場から考えましたときに二つ考えていかなければならないと思いますけれども、その一つは、何といっても地方自治の位置付けをどうしていくかということであろうかというふうに思っております。地方自治、自主性とかあるいは自立性というものを高めていく、そのためには国と地方の関係というものが命令服従から対等協力なんだと、このことの原理というものをしかと憲法に規定していくことが必要であろうかと思います。もう一点、地方分権の考え方という観点でございますけれども、国と地方の役割分担というものを具体的にどうしていくのかという議論が必要でありましょうし、その具体的な分担基準というもののベースというものはやはり憲法に規定していく必要があるのではないか、このように考えておるところでございます。
　分権に関連いたしまして、市町村合併について若干触れたいと思いますけれども、私の地元の愛媛県は七十の市町村が十八ないし二十になろうかというふうなことでございますし、私の地元の今治市というところは十二の市町村が来年一月に合併をする、こういうふうなことであります。
　ただ、行財政の効率化であるとかあるいはまた有効性というものを高めるために、地方自治体のあるべき機能というものがどういうものなのか、何が最善なのか、こういったことを考えたときに、先ほど申し上げましたけれども、国と地方の役割分担の議論というものをしかとした上で、合併、これを進めることが望ましいというふうに考えておるところでございます。
　あと、市町村合併が進んでまいりますと、当然、都道府県の役割、権限というものは低下するのは当然でございまして、そういった意味におきましても、道州制の導入ということについては当然このことを考えていくことが必要であるということだけ付言させていただきたいというふうに思っております。
　あと、地方分権、地方財政の在り方ということについて若干申し述べたいというふうに思いますけれども、何といっても、地方が真に自立するためには、与えられた権限、責任を果たすために見合った自主財源の確保というものが大変重要でございまして、財源なくして自治なしという言葉にそれが表れておるんだろうというふうに思います。
　そのような観点で、今、国におきましては三位一体の改革というものが進んでおるわけでございますけれども、例えば昨年、平成十六年度どういう状況になったかといいますと、補助金が一兆三百億円の減、あるいは地方交付税が二兆九千億の減、しかしながらそれに見合った税源移譲というものはたったの六千六百億ということでございまして、地方行政が極端に疲弊してしまう、あるいはまた地方の怒りというものが国にぶつけられる、こういうふうな状況になったことはもう皆さんも御案内のとおりであります。
　そのことに関連して、本年度は三兆円の税源移譲をしよう、それに見合った補助金をカットするようにということで地方六団体からの対応もあったわけでございますけれども、私はこのことに関しましては、ただ単なる数字合わせには決して終わってはいけない、国と地方の役割分担を明確に議論をした上でこれからの方向性を明確にしていくべきだと、このように思っております。
　ただ、一つ心配な点がございますけれども、税源移譲いたしますと、何といっても地方間の格差というものがどんどん広がってくるという危険性がございます。したがって、それを埋めるのが地方交付税でありますけれども、この地方交付税の先行きというものが非常に不透明であるということでございますから、この辺りをしかと我々も考えていかなければならないというふうに思いますし、義務教育の国庫負担金の問題につきましても、これ、いろいろ議論が行われておりますが、ナショナルミニマムということを留保しながら補助金をどうしていくかという議論もしていかなければならないと思います。
　そういった意味で、地方財政の在り方としては、地方の自主財源の保障、それから国の財政調整制度の確立、この二点を明確に地方財政として憲法に明記をしていくべきだと、このことを申し添えたいと思います。
　なお、最近、イタリアとかフランス辺りでもこのような観点からの憲法改正が行われたというふうにも聞いておりますので、その方向での御議論をよろしくお願い申し上げたいというふうに思います。
○会長（関谷勝嗣君）　ありがとうございました。
　続きまして、高嶋良充君。
○高嶋良充君　民主党の高嶋良充でございます。
　私も、地方分権を推進をするという立場から若干発言を申し上げたいというふうに思います。
　私は、地方自治をこの憲法的な側面から論じる場合には、行政主体ということよりも統治主体の側面を重視をする場合に必要があるんではないかなと、こういうふうに思っているところです。ということは、行政権の一定の拡大は現憲法でも一定可能なのではないかと。ただし、統治権限を拡大をしていくという場合には、憲法改正も必要になってくるんではないかなと、こういうふうに思っているところであります。
　具体的に申し上げれば、今までから、同僚議員からもかなり出ておりますけれども、一九九九年に成立をいたしました地方分権一括法によって、国と自治体の関係が今までは上下、主従的な関係であったけれども、一応、対等協力関係へと改革がされたと。ただ、財源的に制約がありますから、すべてにわたって自治体が自主決定、あるいは住民の自己決定の範囲が広がったということにはなりませんけれども、ある程度の地方自治の保障が拡大をしたことは論をまたないというふうに思っております。
　こういうふうに、行政権の拡大については、現憲法下の先ほどからも言われております憲法九十二条の地方自治の本旨の解釈、あるいは地方自治法等の下位法律の改正によってある程度は可能なのではないかなというふうに思っています。
　しかし、もう一歩踏み込んで、あるいは進めてといいますか、先ほど山本委員の方から、対等協力の関係の役割分担を憲法上規定すべきだということがありますけれども、私は、対等協力の関係は今の憲法上でもいけるんではないか。ただし、国と地方を対等独立の関係にもう一歩進めて持っていくと、こういうことになってくると、これは憲法改正ということを視野に入れなければならないんではないかというふうに思っています。
　私が考える対等独立の関係というのは、国イコール連邦的な国家体制でありますし、自治体イコール州という考え方になってくるというふうに思いますが、権限が憲法で明記をされて、両者の対等独立関係が憲法レベルで保障されている、そういうタイプを私の場合は指しているわけですけれども、自治体は、立法、行政にとどまらずに、場合によっては司法権まで有しているという、そういう関係まで一歩進めるということになれば、当然、中央政府と地方政府という関係になってくるわけですから、憲法の改正を視野に入れるべきだというふうに思っているところでございます。
　とりわけ、現憲法下でも問題点を抱えていることは事実であります。先ほどから出ているように、第一には、条例制定権はあるけれども、じゃ、そのことによって、立法・司法権を保障されているのかということではそうではないという部分もございますし、地方自治の本旨ということが具体的に明文化されていないということによって、一体地域社会にかかわることは何でも自己決定できるんだろうかと、あるいはできないことがあるのであればそれは何なのかと、そういう部分が明確になっていないということもございますし、先ほど申し上げました条例制定権も、保障はされているけれども法律の範囲内でしか許されていないという、こういう部分があるわけでございまして、これらの部分をどう強化をしていくかというのを現憲法下でできるのか、それとも憲法改正が必要になってくるのかというのは、これはきちっと議論をしていく必要があるんではないかなというふうに思っておりますし、地方政府の自立を目指す司法権の保障までもしていくということになれば、当然のこととして憲法規範上の現在の制約を取り除くための憲法改正は当然視野に入ってくるんではないかなというふうに思っています。
　ただ、現在の我が国の中央集権的に発展をしてきた中央と自治体という関係からいって、先ほどから補完性の原理という話が出ておりますけれども、ヨーロッパで発達をしてきたこの補完性の原理を軸にして、地方自治体の住民民主主義や地方自治が今まで保障されてこなかったという、そういう側面からいえば、住民の自治意識というのはかなり意識的にはまだまだ弱い、国への依存関係の方が強いと。
　そういう状況の中に一挙に、私が言うような独立性を保障することまで踏み込めるのかどうかというのは、これは議論のあるところだろうというふうに思っておりまして、そういう観点から申し上げますと、当面、行政権の拡大を図りつつ、住民民主主義の発展過程に合わせて、将来的には独立原則に基づいた憲法改正も視野に入れていくべきではないかと、そういうような考え方を持っております。
　以上です。
○会長（関谷勝嗣君）　ありがとうございました。
　白浜一良君。
○白浜一良君　公明党の白浜一良でございます。
　いろいろ議論されたと思いますが、私はこの地方自治に関しまして二点だけ意見を、私の意見を述べたいと思います。
　一つは、これはもうよく言われていることですが、憲法にはこの地方自治がたった四条しか規定されていないわけでございまして、まして、その中に「地方自治の本旨」というふうに書かれておりますが、確かに団体自治と住民自治と、こういうふうには言われているわけですが、その中身が具体的に明示されていない、これはよく言われていることでございまして、そういう意味で、今後の日本の国の形を作る意味でも、また自主的なこのいわゆる地方の自立ということを考える意味でも、もう少し具体的に明示をすべきじゃないかというのが私の意見でございまして、そのためにこの地方自治の原則として考えなければならないことは、一つは、国が地方自治体それから地域住民の意見を尊重するという、そういうことが内容的になければならないということが一つでございます。それから二つ目には、地方自治体は、自立ということも大事でございますが、同時に責任という原則も持つべきだということでございます。それから三つ目は、財政基盤を確保するため財政的自立を明確にすると、こういうことがやっぱり内容的にきちっとしていかなければならないと私は思うわけでございます。
　それからもう一点意見を述べたいことは、いわゆるこの地方自治の二層制の件でございます。
　確かに都道府県ということと市町村という二層制で地方が成り立っているわけでございますが、私の個人的な考えは、もう少し日本の歴史を踏まえてこういう地方というものを組み立てていくべきだというふうに考えております。
　と申しますのも、日本の歴史の中で地方というものが意識されたというか確立されていく過程というのは、当然、自然にそういう集落が形成されていくわけでございますから、農村ができたり山村ができたり漁村ができたり、そういう集落ができてまいりましたけれども、やっぱり一つの国家という形態の中で地方が確立されたのは律令体制が確立されていく過程でございまして、まあ私が言うまでもございません。皆様方よく御存じでございますが、律令体制の中でその地方のつかさとして国司が置かれて、播磨の国、摂津の国、そういう国が作っていかれたと。その中には当然、漁村もあれば農村もあれば山村もあればという、そういう発生過程がございます。
　それから、武士社会になりまして、特に江戸時代でございますが、今度は城下町を中心とした藩というものが形成されたわけでございます。そういう中でいわゆる明治維新が起こって、いわゆる近代国家の形としての日本が形成されたと。当然そのときは、中央集権国家を作るのが最大の目的でございましたから、例えば都道府県の形成にしても極めて恣意的に作られたわけですね。どういう形でこの地方を束ねるのが中央集権国家としていいか、まとめやすいかということで、当時の官僚たちが考えまして、私よく例示するんですが、例えば兵庫県という県がございます。昔の国でいいますと、摂津の国があり、播磨の国があり、但馬の国があって、丹波の国があって、そういう、昔の地域でいいますと、そういうところが全部合わせて兵庫県という県が作られたと。市町村にしても、まあそういう集落そのものが市町村になった場合もございますし、昭和の合併も含めて、そういう幾つか集まって市町村を、今日の市町村を形成したと、こういう経過もございますが、それぞれ、その地域地域の意図で形成されてきているわけでございます。
　ですから、私は、今市町村合併がいろいろ行われておりますけれども、基本的に大事なことは、まず基礎的自治体をきちっと確立していく流れが大事だと思うわけです。
　例えば、何か、今回新潟の地震で大変被害に遭われた方は御苦労されておりますが、もし災害が起こっても、その災害に対応できないような自治体ではこれは意味がないわけでございまして、住民のいろんなニーズにこたえられるような、そういう、別に私は人口とかそういうことを言っているわけじゃございません。そういうことができるのが基礎的自治体でございまして、そういう意味では、当然そこに行き交う人の交流とか含めて、またその地域の歴史も踏まえてきちっとしたこの市町村合併が進められるべきだと。そして、この基礎的自治体というものをきちっと確立していく流れが必要だと私は思います。
　そういうふうなことがきちっとなれれば、当然、恣意的に作られた、百年以上の歴史はございますけれども、この都道府県というのはいかがなものかと、それでいいのかどうかということが議論が出てくるわけで、私は、余り、道州制がいいということで上から作っていくという発想よりも、基礎的自治体の流れをしっかりくみ上げて、そこで当然都道府県の役割というものは極めて限定したものになっていくわけでございますから、もう少し広域的な、そういう二層制の在り方というものを考えるべきだということが私の意見でございまして、憲法に明記する地方自治を考えるに当たりまして、私の二点にわたる意見を述べさせていただきました。
○会長（関谷勝嗣君）　ありがとうございました。
　次に、井上哲士君。
○井上哲士君　先ほど来、地方自治の規定についての様々な御発言がありました。先駆的であるという評価、良くできているという評価もございました。一方で、規定があいまいであるとか、幾つかの課題を明確にするべきだという御意見もありましたけれども、先ほどの指摘もありましたように、その基本は行政権限の拡大に属することかと思います。
　いずれにしましても、こうした評価にかかわらず、現状の地方自治に対する問題点も共通して出されたと思います。私は、そこには、三割自治とか一割自治とかということも言われる言葉にありますように、権限や財源も十分でなく、国の下請のようなことをさせられているという現状がある。そうであるならば、憲法の規定を変えるのではなく、この憲法に示された地方自治の本旨をどう充実をさせていくのか、このことが今求められていると思います。
　政治の在り方と同時に、地域から今地方自治の充実ということで営々として営まれてきた努力にも非常に注目をするべきではないかと思います。市民オンブズマン活動というのが非常に地方自治体でも活発になりまして、税金の使い道の住民によるチェックということが広がってまいりました。また、自治体を揺るがすような大問題は自分たちで決めるんだという住民投票の動き、住民が主人公の地方自治体における住民参加の様々な仕組みなどなど、注目されるべき動きが今大きく広がっております。
　こうした住民の側から地方自治を充実させていく努力、これに注目をし、更に援助もしていく、このことが必要ではないでしょうか。その一つとして、私は、地方自治における平和事務、平和行政、このことに着目をしたいと思います。
　地方自治体による平和事務遂行の言わば憲法上の源泉は、前文に定めております住民の「平和のうちに生存する権利」、これに求められると思います。その下で、一つは、自主的な法令解釈権に基づく国に対する見解の表明というのが自治体によって行われてまいりました。また、国の計画、立法手続への参加ということも行われてまいりました。
　さらには、地方自治体による宣言、条例などの制定ということが私は大変重要だと思います。
　一九五四年のアメリカによるビキニの水爆実験をきっかけに、全国の地方自治体で、原水爆禁止の決議運動の進展を背景にしまして、八〇年代以降、いわゆる非核自治体の宣言の運動が急速に進行をいたしました。これは、私は、我が国の自治体が新たなこの非核平和に関する行政施策を編み出して、それを現代の自治体行政の一形態として位置付けてきたというふうに思います。
　さらに、一歩進んで、いわゆるこの平和行政条例というものを作る自治体も出てまいりました。東京都の中野区であるとか沖縄県の読谷村などでこの条例が作られましたけれども、その基本原則を、「世界の平和を求める区民の意志を表明した憲法擁護・非核都市の宣言の精神に基づき、日本国憲法の基本理念である恒久平和の実現に努めるとともに、区民が平和で安全な環境のもとに、人間としての基本的な権利と豊かな生活を追求できるよう、平和行政を推進する」と、中野区の条例でありますけれども、このようにうたわれてやられております。
　さらに、こうした事務が、基本的には非権力的な事務にとどまっておりますけれども、権力的な平和行政といいましょうか、これを可能にする在り方として、一九七五年に神戸市議会で全会一致で行われた核兵器の搭載艦艇の神戸入港拒否に関する決議、いわゆる神戸方式というものがございます。港湾管理者たる神戸市が内規を設けて、外国艦船が神戸港に入港を希望するときには当該国の在日公館から非核証明を提出することを求めるというものでありますけれども、これ以降、アメリカ軍艦は神戸港に一隻も入港していないという状況がございます。
　こういう地方自治体の平和事務というのは、憲法の平和主義及び地方自治の原理に根拠を持つ総合的な、多様な事務として現憲法の下で新しい発展をしてきたわけで、こうした様々な地方自治体側、また住民側からの地方自治を充実をする努力、このことに今大きな着目をして発展をさせていくべきだと申し述べまして、意見を終わります。
○会長（関谷勝嗣君）　次に、田英夫君。
○田英夫君　今、日本で、憲法のこの第八章の規定にもかかわらず、地方自治が守られているだろうかと。まだまだ全く不十分だと言わざるを得ないと思うんですが。
　例えば、中央の省庁によってある地域に公共事業のものを造るというようなことがあって、それに対して地域住民の皆さんが反対をすると。結局は司法の場に訴えるというようなことになる場面がしばしばあるわけですね。この場合に、一体国会として、お互いに議論をして、議論をすべきだと思いますけれども、基本はどっちだろうと。それはやはり地域住民の皆さんの意思を尊重するということが基本だろうと思いますが。
　例えば、私の体験したことで言えば、長良川に河口堰を造ると。建設省、水資源公団が、当時発展途上にあった工業に対して工業用水を供給する必要があるからというのが一つの理由でありました。同時に、自然災害から守ると。こういうことであったにもかかわらず、建設計画の間に既にその地域では工業用水を必要としないという事実が起こってきた。
　それから、いわゆる治水対策として有効であろうかということに対して地域の住民の皆さんが具体的に言われたのは、伊勢湾台風のときに、今できているその河口堰、計画されていた河口堰の一つ上に国鉄の、当時の国鉄の鉄橋があった。それで、伊勢湾台風のときに高潮と同時に押し寄せた海の水のために、左右両岸の堤防が決壊をして大災害をもたらしたと。それよりも更に大きな橋を架ければ、まあ河口堰を造れば、その場合にはもっと大きな被害になるだろうと。体験上、地域の皆さんは反対をされたんですけれども、政府は、中央省庁はそれを押しのけて今できておりますね。
　あるいは、もっと今の現在の問題でいえば、沖縄の米軍基地の問題、これは当然、国の政治の中で現在のようになってしまったことは事実であります。しかし、そのために地域の住民の皆さんが大変な苦悩をしておられる。こういう問題についても、やはり地方自治ということの基本の上に立ってもっと考えるべきではないか。今、沖縄の皆さん、知事の皆さん、知事を含めてですね、苦悩しておられる。こういうときに我々はどう考えるべきかということを、やはり地方自治というものの大切さをもっともっと考えるべきではないかなと。例を挙げれば切りがありませんけれども、そんな感じを持っております。
　以上です。
○会長（関谷勝嗣君）　ありがとうございました。
　各会派を一巡いたしまして御発言をいただきましたが、他に御意見のある方は挙手をお願いをいたします。
　鈴木寛さん。
○鈴木寛君　はい、ありがとうございます。
　民主党・新緑風会の鈴木寛でございます。
　我々民主党は、憲法の在り方を考えるに当たりまして、ポストモダンの時代における憲法とは何かという問題意識を持って議論をしております。
　ポストモダンの一つの様相といたしまして、ハイパーコミュニケーション社会の到来ということが挙げられようかと思いますが、その観点から、今日の松井議員の意見に加える形で少しお話を申し上げたいと思います。
　以下は私の私見でもございますので、党全体の見解ということではございませんので、それは事前にあらかじめお断りはしたいと思います。
　今日、多くの委員の先生方から補完性の原理についての言及がございました。私も、この補完性の原理を最大限尊重するべきであるという見解については全く異存がないわけでありますが、そもそも、この補完性の原理とは何かということを改めてきちっと思い起こしたいわけでありますが、例えば、補完性の原理を議論する際によく引用されます、一九三一年のローマ法王のピウス十一世の言葉が時々引用されます。そのお言葉によりますと、個人が自発的にかつ自分で処理できる事柄を共同体が個人から奪ってはならないのと同様に、より下位のグループが十分処理できる事柄をそこから取り上げ、より上位の共同体に与えてしまうことは不当であり、かつ社会の秩序を大きく混乱させてしまうというくだりがございます。
　私は、ここで問題にしたいのは、このローカルという英語を日本では一義的に地方というふうな訳し方をいたしておりますが、このピウス十一世の言葉でもお分かりのように、共同体という言葉が使われているということを我々はきちっと注目をしなければならないというふうに思うわけであります。
　すなわち、従来の社会といいますのは、リージョナルコミュニティーとインタレストコミュニティーというのはほぼ同義というふうに考えてよかったというふうに思いますけれども、正にポストモダンにおけるハイパーコミュニケーション社会が到来をいたしますと、皆様もよく御存じのように、高度交通体系の整備は急速に進んでおりますし、これは一九四五年時点から比べても圧倒的に進んでおります。それから、情報通信網の整備も、これも圧倒的な飛躍を遂げているわけでありまして、そのことによっていわゆるインタレストコミュニティーが必ずしもリージョナルコミュニティーと同義ではない。要するに、我々の社会生活を支える重要なコミュニティーとしてリージョナルなコミュニティーとインタレストコミュニティーと、二つのコミュニティーが存在するということを我々はきちっと認識をすべきだろうというふうに思います。
　そうしましたときに、この補完性の原理というのは当然リージョナルコミュニティーの議論について適用されるべきであるという議論は、これはもう当然のことでありますが、同時に、インタレストコミュニティーについても適用されなければならないということの議論を深める必要があるのではないかというふうに思います。
　この文脈から道州制の議論というものを私は擁護したいわけでありますが、基礎自治体といいますのは、正にリージョナルコミュニティーの補完性の原理を貫徹するためにこれは極めて重要な概念でありますが、一方で、インタレストコミュニティーを我々市民としては構成をし、形作ると。こういう要請というものはポストモダンの社会においては極めて重要な要求事項になってくるというふうに思います。
　これは、首都圏に住む我々が正に都道府県の枠組みを超えて毎日のように移動をし、そしてコミュニケーションをしていると。そこに我々は明らかに何らかの、その首都圏の中であまたあるインタレストコミュニティーの、一つ以上のコミュニティーに所属をし、参画をし、そして日々の生活を営んでいるわけであります。
　このコミュニティーが十分にワークをするということはこれからの新しい憲法を作っていく上で極めて重要な要請の一つでもあり、その文脈の中で、ローカルコミュニティーに対してどのような権限と権能を付与していくのかという議論が私は、この地方自治と一九四五年段階で訳した概念の発展型の概念の中でいま一度議論されるべきことではないかということを付言申し上げ、その文脈の中で、道州制の中に多くのインタレストコミュニティーが今現存して、そしていると。そのガバナンス、あるいはそのファシリテートということについて憲法に空白があるということについての問題指摘をさせていただきたいというふうに存じます。
　ありがとうございました。
　以上です。
○会長（関谷勝嗣君）　松井孝治さん。
○松井孝治君　今の鈴木幹事の御発言、非常に興味深い問題なんですが、私は先ほど、最初に、冒頭にいただいた十五分間で言い漏らしました問題について発言をさせていただきたいと思います。
　それは、具体的には、今の憲法の条文で言いますと、憲法九十二条、九十三条で規定をしている自治体の組織運営の在り方というものをどう考えるかということであります。
　各会派から道州制についての言及がありましたが、その道州、普通、道州制を言う場合には、今の都道府県を廃止して、道州を広域自治体として導入して、それと基礎自治体から自治体が構成されるというふうに考えるパターンが一般的だと思いますが、そこの役割分担についていろいろ議論があるわけですが、それについての組織、その広域自治体と基礎自治体の組織運営の在り方についてだれがどういうふうに規定するのがいいのかという問題でございます。
　現行のその憲法では、それは基本的に法律で定める、あるいは地方公共団体の長あるいは議会議員というのは公選で行うということをこれ憲法上の要請として位置付けているわけでありますが、この辺りについて、本当に憲法として、国の基本法としてその制度を位置付けるのがいいのか、本当の意味での地方自治の本旨ということであれば、そこは、先ほど私はホームルールという言葉は言及させていただきましたが、そこを地方にゆだねる、州法にゆだねる、あるいはその下での基礎自治体の裁量にゆだねるという考え方があってもいいのではないかと思います。
　これは鳥取県の日野郡というところでしょうか、これは面白い事例があって、公選ではなくて、日野郡民会議というのを設けておられて、これは性別とそれから年齢によってクオータ制で、抽せんで選出された三十人の代表で構成された郡民会議というものを設けておられる例があるそうでございます。
　これは、厳密に法律的な意味での地方公共団体のガバナンスということでないということでこういうことが行われているわけでしょうけれども、実際の、本当に特に基礎自治体が、先ほど来議論に出ているような形で市町村合併が進んでくる中で、地域のコミュニティーのガバナンスをどうしていくかというときに、今のこの憲法が規定しているような、例えば九十三条が規定しているような選挙、公選の在り方だけがその組織運営の在り方として絶対のものなのか。あるいは、逆に言うと、プロの政治家というのがうさん臭いというような、国民のあるいは住民の認識もあるわけでありまして、一般の方々に何らかの、自治体の中でのコミュニティーの運営について、その自治体の裁量の範囲内で住民参加を促すようなやり方があってもいいんじゃないか。
　これは特区制、特区制度の中で志木市などが何度か提案されているようなシティーマネジャー制度というようなものをどう考えるか、あるいはこれは住民投票の在り方としての議論でもありますが、住民発案案件を議会が否決した場合には住民投票によって決着を付けるべきだというような住民発案住民投票制度というようなものを供与するのかどうか、この辺りの問題は全国一律で地方自治制度を議論するのか、地方自治制度の中でも国と広域自治体との関係は基本法たる憲法で位置付けるけれども、その広域自治体と基礎自治体あるいは基礎自治体自身の運営の在り方については、それは憲法上の整理ではなくてその基礎自治体の範囲内で、権限の範囲内でもっと柔軟な制度を導入してもいいんじゃないかという議論があるということは追加的に問題提起をさせていただきたいと思います。
　以上です。
○会長（関谷勝嗣君）　舛添要一君。
○舛添要一君　我が国の現憲法では、地方自治、第八章九十二、九十三、九十四、九十五と四条にしかなっていない。このことについて、先ほど森元委員からもありましたように、ある意味であいまいであるし、いろんな解釈を許す。したがって、私が今から述べることは、憲法に書くべきことではないですけれども、この国の形をどうするのかということをやっぱりしっかり議論をする必要がありまして、それを地方自治法という下位規定の中に書くのかどうなのかを含めて、その認識がないといけないと思います。
　つまり、この今の憲法の第八章の規定は、どういう国の形であっても適用できるような非常に抽象的な形のままであるわけですけれども、日本が近代国家としてスタートする明治維新のときには、主として西郷隆盛が頑張りまして、廃藩置県ということをやった。これは江戸時代が幕藩体制で非常に地方分権的である意味であって、薩長は中央政府の徳川とは違うことをやると。
　しかし、近代国家は帝国主義の時代において日本が生き残るためには富国強兵ということとその中央集権やらざるを得ない。どの国もそうであったと、ある意味で。したがって、徴兵制という富国強兵からくる、それはある意味で憲法規定になる。しかし、この国の形については、やはり時代の流れということがあって、今の例えば、これは松井さんの専門でありますけれども、情報通信の発達とかいろんな社会的条件を見ても、どうしてもやっぱり今からの時代というのは地方分権をやらざるを得ない。
　そうすると、私も実を言うと道州制と市町村というような形で大きく、逆の廃藩置県ですね、具体的に言うと、四十七都道府県を廃止して、九州は一つ、四国は一つ、東北六県は一つというような形でやらないと、今の例えば台風や地震の災害だって、地域を超えて出てきているわけですから、やっぱり広域の行政をやらざるを得ない。そういう国の形をきちんと我々が議論をしないで、場合によっては憲法に書いてもいい、しないでぽんと三位一体の話が出てくる、市町村合併が出てくる。したがって、郵政民営化もこれに関係してあるので、道州制で地域分割するのかしないのかということで、郵政民営化やるならやるでも在り方が全然違ってくると思うんですね。
　したがって、日本が今二つに分かれつつある。東京にいれば何もかも郵便局がやっているような機能を代替する機関が全部あるけれども、田舎に行けば郵便局しかないと、こういう状況であるわけですから、この国の形をどうするのかという大きなグランドデザインがないところで、今の政権の下で様々な政策が出てきている。したがって、国民も説明不足であるということがあるわけですから、是非、この点の本質的な議論がない形での目先の議論、私は国の最高指導者はそういう大所高所に立った哲学的、歴史的見解を述べるべきであると、こういうふうに思っております。
　第二点は住民投票絡みでありますけれども、先ほど我が自民党の森元さんが第九十五条は要らないんじゃないかということはありましたけれども、例えば沖縄について日本国家でどう決めるというときには、これは沖縄の県民の同意がなければならないので、これは削除する必要はないし、やはり国と地方との見解のそごのようなことがあったときは九十五条は生きてくると思います。
　しかし、今はやりの住民投票ということについては、大きく言って二つ道があるんです。一つはこれをちゃんと法的に位置付ける、第二番目は住民投票を完全に禁止する。つまり、何が起こっているかといったら、法律の範囲内でと書いてあるわけですから、この日本国憲法におきましてはですね。しかし、現実に住民投票、これは米軍基地の問題であり、原子力発電所の問題であり、産廃の問題であり、いわゆる括弧付きの迷惑施設というものが出てくるときは、基本的にはその地域の人というのは余り賛成しません。
　しかし、日本国、我々国会議員が例えばその日米安保条約というものを国の方針として多数決原理で決めたときには、これは国の政策であるわけです。それと基地の問題。これ、各地域の住民の意見と我々の国会の方針とどちらが重いかといったときには、法律の範囲内でと書いてある以上は、基本的に言うと各省の省令以下の重みしか住民条例に基づくこの投票は持たないんです、法的には。
　しかし、政治的には非常に大きな意味を持って、その住民が示した意思と反対の形での、例えば首長選挙でやって、反対の意見を出した首長は葬り去られる。そうするとおかしなことになるので、明確に住民投票をこの地方自治の中で憲法上ないしそれに関連する法律の、その下位の法律の下で決めるか、ないしはこういうあいまいなことは九十五条に書いてあること。
　それから、今のリコール、地方自治体の議員とか首長のリコールに絡む、ちゃんと地方自治法に決めた住民投票以外は一切禁止するという形で処理をするのか。いずれにしても、この点についてはもっと議論を深めるべきであるというふうに思います。
　以上です。
○会長（関谷勝嗣君）　ありがとうございました。
　佐藤道夫君。
○佐藤道夫君　先ほどから大変興味を持って、また関心を持って皆さん方の御意見、拝聴させていただいておりました。
　ただし、私、基本的に疑問としたのは、こういう議論を国民の前で展開しまして、国民がどれだけ関心を持って理解してくれるかと。恐らくゼロに近いんじゃないかと、こういうふうにしか思えない。地方自治も大切だと、しかしそれは、じゃ政治家の立場で考えてくださいと、それはあなた方の仕事でしょうというのが返ってくる答えだろうと思うんです。
　私、実はある大学で憲法を教えておりまして、毎年もう十年来やっているわけで、学生たちに憲法についてまずどんな感想を持っているのか、少し条文を読んで、そしてこの場で自分として疑問を持ったことを展開してほしいと、述べてほしいと、こういうことを言いますと、みんなやっぱり真剣に考えてきて、仲間内でも議論をしているんでしょう。そして、彼らが言うことは、何といっても、先生、九条はどういうふうに理解すればよろしいんでしょうかと、いかなる戦力もこれは保持しないと言いながら、自衛隊は、あれは一体何ですかと、もし自衛隊が必要ならば、きちっと法改正をして、憲法を改正して持つべきでしょうと。
　それからもう一つ、政教分離についても学生の大半がやっぱり首をかしげますね。いかなる政党も政治上の権力を行使したり、国から特権を受けたりしてはいけないと、こうはっきり書いてある。そうすると、ちょっと公明党の方には恐縮だと思いますけれども、一体創価学会と公明党の関係をどう理解すればよろしいのかと、憲法上あれは合憲なのかどうなのかと。自民党と連立を組んで、そして閣僚を派遣していろんなことをやっておる、あれは政治権力の行使ではないのかと、こういう疑問を持つようです。
　それから、さすが学生ですから、私学助成、私学共済、あれを大学の、恐らく事務職員からでも教わってくるんでしょうかね、こんなややこしい規定があるんですよと。そして、何と何と全国の大学で五千、何千億ですか、年間ね、私学助成が入っているのは。あれについての政府の説明なんか幾ら聞いたってだれも分からないでしょう。日本にはもう私学学校はないと、みんな国の規定に従って運営しているから、あれは公の支配に属している学校なんだと、教育に関する事業なんだというのがずっともう政府の説明で通ってきているわけですよね。
　ですから、学生たちも、もし本当に私学助成が必要ならばはっきりともう八十九条は削除してはどうなんでしょうかというふうに思いますよと、こういうことなんで、法律の本当の理解者というのはそう最後はなるわけですよ。決めるのは国民ですからね、国民の前に今私が言ったような疑問ほかにもたくさんあろうかと思いますし、今の現行憲法をめぐって。何しろ不磨の大典と言われて、明治以来憲法典というのは一回も改正してないんですから、積もり積もってその間、行政当局あるいは政府のインチキ解釈が挟まっちゃってどうしようもなくなっているわけです。
　憲法九条だって、政府の説明ですと、何、集団自衛権は認められないけれども個別的自衛権は、あれは自衛権の行使だ、要するに正当防衛なんだと、刑法の正当防衛からきているんだというふうな、国家の行為について刑法を適用して、これは正当防衛だから認めるとか、そんなあほな、ばかな考えはないわけで、もう少しみんなが、国民一人一人が憲法を自分の問題としてとらえて、そして職場でも家庭でも今の私挙げたような問題、私学助成どう考えたらいいんだとか、憲法九条がもしどうしても自衛隊が必要だと思えばどう考えたらいいんだろうかということを議論をして、その上に積み重ねていくことが大変大事だろうと思いまして、こういう議論を幾ら繰り返していても国民はそっぽ向くというのか、関心を示してくれないと思うんですよ。
　率直に言いまして、こういう改正議論の進め方についてもう少し考えていただければなと、こう思いまして、私の感想を述べさせていただきました。
○会長（関谷勝嗣君）　他にございませんか。
　今日は、今の時間は地方自治と住民投票制の問題でございます。そのことに関しまして、どうぞ、鈴木さん。
○鈴木寛君　申し訳ございません、手短に。
　要は、今日の議論は市民の意思というものを正に市民の利益に一番近いところの地方自治にどう反映させるかと、その中で、舛添先生も住民投票について決めろと、こういうお話だったと思いますが、全く私も同感でございます。
　それで、今、佐藤先生のお話もございましたので、一つ更に検討の視点として加えるべきは、要は市民の意思の何を、だれに、どう代表させるかと、その方法を直接制と間接制等の、どういうふうなデザインをしていくかということだと思うんですが、私、申し上げたいのは、アメリカの場合は、州は知事だけじゃなくて司法長官も教育長もあるいは場合によると財務長官とか総務長官とか、いろんなその例えば今の若い人たちが関心を持つといっても、これだけ選挙があれば多分いろいろ関心を持つんだと思うんですね。その選挙意思ごとに、今回は教育長官を選ぶのかとか、今回は司法長官を選ぶのかと。そうすると、正にその州のそのテーマ、イシューに応じてそれぞれの意思を反映するという意味で、いろんな意味でのこのチャネルが非常に多様で、きちっとこの市民意思とその反映というものに、直接民主制の観点からも間接民主制の工夫という観点も、両サイドから非常によく考えているというか、まあこれは歴史の積み重ねだと思いますが、やっぱり、やはり日本のいわゆる地方自治を考える場合にも、正にその市民意思を人に期待される場合、それから住民投票のようにその政策の中身に反映させる場合、いろいろあろうかと思いますが、そこの正につなぎ方といいますか、パイプのその渡し方というものについてもう少し精緻な突っ込んだ議論というものを必要としていくと、今の佐藤議員のその御関心にも少しおこたえられると思いますし、舛添先生の御議論を更に深められるのではないかというふうに思いましたので、済みません、お時間いただきましてありがとうございました。
○会長（関谷勝嗣君）　舛添さん。
○舛添要一君　先ほどの住民投票の議論に一つだけ付け加えさしていただきます。
　私がその法的な枠組みにおいて住民投票をどう位置付けるかという問題を提起をしたんですけれども、実を言うと、公職選挙法の厳しい規定の下において我々の選良たちは選ばれます。しかし、住民投票は一切、そういう公職選挙法よりはるかに緩いというか、何の規定もございません。買収しようが、戸別訪問しようが、どういうものを配ろうが一切ありません。その下において出された結果と厳しい公職選挙法の下で行われた結果とを同列に論じていいのかと。
　つまり、何が申し上げたいかというと、ある町議会においてその議員たちが正当に選ばれた間接民主主義において下した決定と、その住民投票によって公職選挙法の網の掛からない形で自由な、つまり奔放な買収あるいは何であれ、腐敗あり、そういうことでやった住民投票の結果とをどちらを重く見るんですかといったときに、それがいわゆる世論レベルでは直接民主主義の方が重いんではないかということを言われることに対して私はやっぱり一定のこの疑問符を呈しておかなければならないと、そういう問題意識もあったことを付け加えておきます。
　以上です。
○会長（関谷勝嗣君）　他にございませんか。
　他に御発言もないようですから、意見交換はこの程度といたします。
　午後三時五十五分に再開することといたしまして、休憩をいたします。
　　　午後二時四十三分休憩
　　　　　─────・─────
　　　午後三時五十五分開会
○会長（関谷勝嗣君）　ただいまから憲法調査会を再開いたします。
　休憩前に引き続き、日本国憲法に関する調査を議題といたします。
　「財政」について委員相互間の意見交換を行います。
　まず初めに、各会派から一名ずつそれぞれ十分以内で御意見をお述べいただきたいと存じます。
　なお、御発言は着席のままで結構でございます。
　それでは、御意見のある方は順次御発言を願います。藤野公孝君。
○会長（関谷勝嗣君）　ありがとうございました。今日は余り時間がございませんので恐縮でございました。
　次に、松井孝治君。
○会長（関谷勝嗣君）　ありがとうございました。
　続きまして、山下栄一君。
○山下栄一君　私は、まず、先ほど来問題になっておりますこの八十九条ですけれども、繰り返しになるようなことになりますけれども、確かにこの私学助成と憲法との関係については、やはり見直す、場合によっては削除すべきだというふうに思います。憲法の言葉と運用の実態が余りにも懸け離れていると。もちろん公的支配という言葉の解釈の在り方もありますけれども、非常に分かりにくい規定になっていることについては、やはり見直すべきだというふうに思います。
　私学助成は、この私学というのを、学校法人だけではなくて、もう少し私学助成の対象をＮＰＯ法人まで広げてもらいたいというふうな意見もあるぐらいで、この教育分野の役割が、特に民間といいますかの使命、役割が非常に高まってきているというふうに思いますし、本来、教育に携わる者が公務員という立場でいいのかという、そういう根本的なことも含めまして議論されるぐらいですので、私学の役割は非常に、どんどん高まっていると。四年制大学の四分の三、短大の九割、そしてまた高校もどんどん、三割から四割へと、県によっては半分以上が私学というふうなそういうところもありますし、高まる一方であるということからも、この文言はもう分かりやすくすべきだというふうに考えます。
　それから、これも先ほど来様々な意見が出ておりますけれども、会計検査院の役割ですが、この会計検査院は憲法上の地位が与えられていると、その割には非常に影が薄い存在であったというふうに思うんですけれども、最近はちょっと税金の無駄遣いという観点から非常に国民の関心も高まってまいりまして、国民の会計検査院に対する期待が高まってきているというふうに思うわけですけれども、その割には余り使命が果たせて、いまだに使命が果たせていないのではないかなと、このように思います。
　三権、統治機構からの管轄外といいますか、そういう地位を与えられている、検査官の身分保障についても裁判官に準ずるような、そういう規定が会計検査院法にもあるわけですけれども、こういうことは法律というよりも憲法に明文化してもいいぐらいであるのではないかと、こういうふうに考えております。検査院法の一条には内閣に対して独立の地位を有すると、こういう法律であるわけですけれども、憲法に置き換えてもいいぐらいだというふうに思うわけであります。
　ただ、行政から、特に内閣から独立の地位を有すると言っている割には非常に制約が、特に行政とのつながりの中で制約が多過ぎると。具体的には、検査官また検査院の職員、特に職員ですけれども、公務員の一括採用試験の中から採用されていくわけですし、独自の採用があってもいいという議論もあると思いますし、また天下り先についてもいろいろお世話になっているというふうな実態があるし、人事交流についても、検査官の人事交流、人事交流といいますか、これは検査官自身が特に旧大蔵省出身の方、必ず入っているというふうなこともありましたけれども、これは批判もあり改められているようですけれども、こういう人事交流の問題。
　それから、検査院の指摘の、不当な支出の指摘の金額につきましても、検査院の予算の範囲内で行われているのではないかと言われてもやむを得ないような指摘額。最近ちょっと増えてきているようですけれども、これも、特にアメリカ等と比べますと、余りにも指摘額が毎年同じような金額になっておりますし、この程度でいいのかというふうなことも言われておりますし、細かい指摘が非常に多いという問題点もあるのではないかと。
　こういうことからも、非常に本来の使命が、憲法上の地位を与えられている割には、行政監視も含めて三権への監視のレベルが低過ぎるのではないかという問題点があるというふうに思いますし、検査権限も非常に抑制的といいますか控え目で、自発的な協力がないとなかなか思い切った踏み込んだ検査ができないというこの検査権限の在り方についても、これはもっともっと機能強化という話がございましたけれども、そういう問題点があるというふうに思います。
　決算審査の、特に決算における国会審査の役割、特に参議院の役割が高まってまいりまして、具体的な体制ができ上がりつつあるわけですけれども、この問題につきましても、今もお話ございましたように、内閣を通して国会へ提出する在り方は、やはりこれは見直す必要があるんではないかというふうに思いますし、二院制、特に参議院の独自性、こういう観点からも、この決算審査の在り方については、さらに立法府としての使命、行政監視も含めた使命が非常に役割が大きいというふうに感じております。
　大体以上でございます。