○公述人（石村善治君）　石村でございます。
　私は、福岡大学の名誉教授として、福岡大学に四十年の間、憲法と行政法の研究と講義をしてまいりました。その後、長崎県立大学の学長をしておりますが、専門は専ら憲法あるいは憲法の中の言論の自由という問題でございます。今日はこういう場で公述できますことを喜んでおります。
　私は、日本国憲法の改正は国民主権の原理に基づくべきであること、それから、今回の参議院に上程されている日本国憲法の改正手続に関する法律案は、国民主権の原理に適合しているかどうかということを精査することにすべきだというふうに思っております。
　まず初めに、今回の改憲手続法案は、極めて早急に参議院に提出され、参議院の審議が進められています。かなり多くの国民は、この改憲手続法案の提出が日本国憲法第九条の平和原則、とりわけ第二項の戦力の不保持と交戦権の否認を削除するための改憲に直通しているのではないかと危ぶみ、そのことに大きな危惧を抱いていると思います。
　このような危惧は、今回の改憲手続法案提出に当たって、政権与党の改憲方針がまずあって、それに従う形で衆議院、参議院の審議がなされ、次いで国民の意思はそれに従わされているという印象を多くの国民が持っているからではないでしょうか。この政権与党から議会を経て国民という政治の流れは、国民が憲法を改正するという、憲法学的に呼ばれている憲法改正権力の力の方向とは全く逆の方向を向いていると言わざるを得ません。
　本論に入ります。
　まず第一に、日本国憲法第九十六条による改正は、国民主権の行使としての憲法上の行為であることを確認し、強調しなければなりません。
　日本国憲法第九十六条は、憲法改正の要件として国民への提案、その過半数の賛成、国民の名による天皇の公布を定めています。第九十六条第一項及び第二項で用いられている国民という文言は、憲法改正が憲法制定と並ぶ国民主権の基本的な内容であることを示しています。憲法改正は、憲法研究者の言う制度化された憲法制定権力の行使であり、憲法改正の諸般の手続は、国民の制度化された憲法制定権力、国民の憲法改正権力に最大限に沿うべきもので、それに反するものであってはなりません。
　憲法が憲法改正の発議権をゆだねている国会は、国民が憲法改正の意向を示しているかどうかを十分に調査した上で改憲手続法を制定すべきか否かを判断しなければなりません。改憲手続法案の国会提出、審議もそのような十分な国民の意向を調査判断した後、行われるべきであると考えます。
　このことは、一九五三年、昭和二十八年、当時の自治庁が、第三次選挙制度調査会答申に基づき日本国憲法改正国民投票法案全六十一条の法案を提出しましたが、政府は、この法案を改正即時断行と誤解されるおそれありとして国会提出を見合わせたことがありました。これは私は、賢明な政策であり、国民の憲法改正権力の趣旨に沿うものであったと考えています。
　次に、参議院に送付されている改憲手続法案について、大きく五点に絞って意見を申し上げます。
　まず①で、投票総数の過半数をもって国民の承認としたこと、法案の百二十六条です。さきの与党案要綱、十八年の五月二十五日では、有効投票数の過半数をもって国民の承認としていましたが、今回の案では、実質的に有効投票数ともいうべき投票総数、賛成投票数と反対投票数の合計としています。しかし、私は、国民の憲法改正権の原則に基づき、有権者の過半数にすべきであると考えます。
　憲法九十六条一項の「その過半数の賛成」にいう「その」を投票総数と仮に解釈するとしても、第二項は改めて、「天皇は、国民の名で、」という文言を使っている点を重視するならば、憲法改正の国民投票は有権者の過半数の賛成をもって国民の承認を得たと解すべきだと考えています。
　②最低投票率の定めがありません。
　今回の改憲手続法案には最低投票率の定めがなく、残念なことに、現在の日本の選挙の投票行動から見れば、法案賛成が有権者の二割あるいは三割に下がる、それがいわゆる民意とされる可能性を持っています。これは国民主権の行使、国民の憲法改正権の原則から望ましくないこととなります。そのような状況を避けるために最低投票率を定めるべきと考えています。
　諸外国に例を見ても、憲法の改正について投票率を定める例は多く見られます。これは、ここにありませんけれども、様々な国が最低投票率を挙げ、さらに、近くの大韓民国憲法などでもそれはあるし、ロシアでもそれは定められています。
　③国民投票運動に対する規制が広範であいまいなことを指摘いたします。
　主権者たる国民は、同時に憲法改正の主体である国民ですけれども、憲法改正に関する事項について意見表明、伝達、討論などの言論活動に関しては原則的に自由でなければなりません。それにもかかわらず、この法案では多くの規制が設けられています。
　第一に、公務員の国民投票運動に対する規制が広範であります。公務員は、その地位にあるために特に国民投票運動を効果的に行い得る影響力又は便益を利用して、国民運動をすることができないという文言がありますが、この文言はかなりあいまいであります。公務員が憲法尊重擁護義務を負っておることは言うまでもありません。公務員は職務上憲法に忠実でなければならないわけですが、主権者たる国民の一人として、将来の憲法に対する意見表明の自由まで奪われることはないはずであります。
　第二に、教育者の国民投票運動に対する規制も広範にわたっております。規制対象となる教育者は学校教育法に規定する学校の長及び教員を指しており、具体的には国公私立の小中高校、高専、大学、さらには盲学校、聾学校、養護学校、幼稚園に至る長と教員という極めて広範な国民であります。これら教育者に対して、教育上の地位にあるため特に国民投票運動を効果的に行い得る影響力又は便益を利用してという文言で、憲法改正に対する意見表明を広範囲に禁止しています。教育者は主権者としての言論の自由を持っていることは言うまでもありません。特に教育者は、教育の内容として憲法に関する知識、情報を学生、生徒、児童に伝える責任を持っています。当面する憲法改正の諸問題についても同じであるはずです。その意味からも、この条項は教育活動に対する不当な侵害となる危険性を多分に持っています。罰則は設けられていませんが、言論活動に対する威嚇効果、萎縮効果が大きいことは否定できません。
　さらに、第三に、一般国民の国民投票運動に対する規制が多いことであります。組織的多数人買収及び利害誘導罪を設けることによって、具体的には労働組合や市民団体や個々の市民運動を極めてあいまいな要件で取り締まることを可能にしています。条文の、もう差しおきますけれども、明示して勧誘するとか、影響を与えるに足りる供応接待とか、その他の言葉が罰則付きで使われております。これまた、国民投票運動に対する威嚇効果、萎縮効果としては極めて大きいと言わなければなりません。元々、憲法改正案という政策の賛否を問う国民投票運動に対して、議会の特定議員を選ぶための公職選挙法の活動制限規定や類似の規定が適用されること自体極めて奇妙なことですし、さらに、いかなる場合が買収、利益誘導に当たるのかも明確ではありません。
　ここで、一つだけ現地の状況を申し上げますと、住民の署名運動について、この福岡市では二〇〇五年四月、博多湾人工島住民条例制定運動という住民署名運動がありました。八万四千人の署名が集まりましたが、この署名運動は地方自治法の下での住民運動で、この住民運動に関しては地方自治法七十四条の四によって、署名運動に対する妨害威迫活動が処罰の対象となり、多くの住民は署名運動、住民の意見表明について自由な運動を行った経験を持っています。恐らく、この国民投票法案の厳しい規制を見る福岡市民にとっては、この状況は奇異に映っているに違いありません。
　④放送や新聞などの情報活動に対する優遇措置について申し上げます。
　第一に、放送や新聞による表現活動に関して直接の規制が除かれたことは望ましいと思います。しかし、本法案では放送、新聞による無料広告が国民投票広報協議会の関与の下で政党及び団体に保障されています。国民投票広報協議会は元々各議院会派の比例的構成とされており、実質的には賛成、反対の双方を同一に取り扱うことになるのかどうか必ずしも明らかではありません。
　第二に、放送の有料広告が投票前十四日までは自由に行われるということになっています。一般的に言論の自由について言うならば、各種の言論活動が自由であることが必要でありますけれども、しかし現代の高度情報化社会という巨大なマスメディアを持つ社会にあっては、資本力や財力による言論操作の可能性が決定的に大になっています。その点から見ても、巨大マスコミを通じての宣伝活動と一般国民の言論活動とを形式的に同等に自由に扱うことは正しくないと思います。この両者を比較するならば、一般国民の表現の自由を自由にし、そしてマスメディアの自由についてはある程度の規制を加えるべきだというふうに思います。
　第五の立法の不作為論について申し上げます。改憲手続法を制定しなかったことを指して立法の不作為だとする見解が見られますけれども、立法の不作為の問題になるというのは、これは国民の具体的な人権ないし権利の侵害が明白にそして現存する場合にであるわけです。現在のこの憲法改正手続については、そういう明白、現在の危険というのは存在しておりません。そういう意味から、立法不作為論が成り立つ根拠も理由もないと思っております。
　終わりに、このような早急に、しかも私から見れば欠陥の多い憲法改正案の提出は、国民の憲法改正権を、内閣あるいは国会が国民の憲法改正権を無視する、あるいは簒奪していることにならないのかと危惧しております。私は、到底この法案のままでは憲法九十六条の国民主権の原理、国民の憲法改正権の行使に違反するものと言わざるを得ません。
　私は、以上の理由から、本法案を廃案にして、新たな調査等に打ち込んでいただきたいというふうに思います。
　これで私の公述を終わります。