○塩野参考人　塩野宏でございます。現在、本委員会において御審議中の情報公開法に関する諸法案につきまして意見を申し述べる機会を与えられまして、大変光栄に存じております。
　私は、行政改革委員会情報公開部会の専門委員として、情報公開法要綱案の作成に関与いたしました。また、その関係で、平成八年五月十六日、ちょうど二年前になりましょうか、当内閣委員会で参考人として意見を述べた次第であります。したがいまして、私は、本日は基本的には要綱案の作成に関与した者として法案について意見を申し上げることになりますが、時間の制約上、主要な論点に限ることをお許しいただきたいと思います。
　まず第一に、目的規定の関係であります。
　目的規定について、情報公開部会の論議の過程では、これまで我が国においては、行政の担当者が国民に対する関係での説明する責務、つまりアカウンタビリティーについての観念が希薄であったということが最も強く認識されたところであります。そのことを要綱案第一条に明らかにしたところでありますが、政府案及び三党案、三党案と申しますのは今御紹介のありました民主党を初め三つの党の案でございますが、その中にも取り入れられており、私も賛同いたすところであります。
　なお、政府案におきましては、要綱案における国民による「監視・参加」の言葉にかえまして、「国民の的確な理解と批判」の言葉を用いております。
　部会の審議におきましては、情報公開法制が、客観的に、広い意味での監視機能、参加機能を有することは共通の認識でありました。アメリカにおいても、近年、情報公開法の中心目的が公衆による政府の監視機能を明確に促進することにあるということが強調されているという日本の専門家の紹介もあります。もっとも、「国民による行政の監視・参加の充実」というこの表現そのままでは、中黒が入っておりますので、法律の条文にはならないことは明らかであります。
　ところで、政府側の説明によりますと、監視及び参加は、従来の法令用語としてはいま少し限定的に用いられているので、この言葉を使うのを避けたということであります。要綱案で考えている国民による監視、国民の参加というのは、当然この第一条に含まれているという趣旨に私は承っております。その意味におきまして、私は、そのこと、その要綱案に述べられた趣旨がこの政府提案の中にも含まれているということが国会審議を通じて確認されれば、要綱案の文言に固執するものではありません。
　第二に、対象機関に関して申しますと、要綱案は、特殊法人については具体的な内容を持った提案をしておりません。しかし、このことは、要綱案は特殊法人について情報公開の必要性がないと言っているわけでは全くありません。逆に、特殊法人の情報公開に関する制度または施策を速やかに整備すべきものであるということを要綱案の考え方の中で明確にしております。
　率直なところ、法的にも機能的にも多様な特殊法人を情報公開法との関係で分類整理することが、部会の限られた審議時間の中では時間的関係からできなかった、そういうものであります。この点については、政府案も要綱案と同じ趣旨の規定を置いているにとどまりますが、現時点では政府においても整理をつけかねていると推察されます。
　通常の行政機関以外にいかなる法人に情報公開法を適用するか、これは実は各国においても取り扱いがかなり異なっておりまして、こういつたこともこの問題の困難性を象徴しております。いわばスタンダードな基準がありません。もう少し具体的に申しますと、切り口といたしましても、行政法学で言っております行政主体性ということ、それから政府の支配という切り口、あるいは担当する機能という切り口、こういった切り口も国によっていろいろであります。
　平成十年三月二十三日のいわゆる三党合意事項におきましては、特殊法人を対象とする情報公開制度について、情報公開法制定後二年以内に所要の法案を制定する旨附則に明記することとされておりますけれども、日本において、特殊法人、認可法人、指定法人等が、少し誇張した言い方かもしれませんけれども、いわば無秩序につくられてきたということ、これにいわゆる独立行政法人ができる可能性ということも考慮いたしますと、ある合理的な説明をつけた上での整理をするには、この二年間、必要な期間ではないかというふうに私は考えております。
　申し上げたい第三点ですが、対象文書につきましては、要綱案においては電子情報につきいささか及び腰の嫌いがありましたところ、政府案では法律上明確に電磁的記録も含められたということは賛成するものであります。
　なお、対象文書の範囲を、政府保有とするか、組織的に用いるものとして保有とするかという問題がありますが、私の考えでは、保有だけでは範囲が概念上確定されないという問題があります。それだけですと、保有とは何かということが問題になるからであります。したがいまして、理屈から申しますと、保有と書いたから当然に範囲が広くなるというわけのものではないように私には思われるところであります。
　申し上げたい第四でございますが、不開示情報につきましては、政府案は、文言上の整理を除いて要綱案の考え方にのっとったものと見られます。要綱案及び政府案については、いろいろな角度からの批判もあったこと、またそれが三党案あるいは共産党案にもあらわれているということは私も承知しております。ただ、個別の問題にわたることは時間の関係で差し控えさせていただき、この際、次の点のみ申し上げます。
　すなわち、個人情報についてでございますけれども、これにはプライバシー型と、御案内のように個人識別型がございます。昨今の個人情報をめぐるいろいろな事件を見ておりますと、我が国ではまだ個人情報保護の重要性についての意識が十分にしみ込んでいないといううらみがあります。その意味で、要綱案のとっている個人識別型が、私は我が国ではベターであると現在でも考えております。
　個人情報につきましても、公益上の理由による義務的開示が定められ、さらに公益上の理由による裁量的開示の規定もあります。これらの規定の運用に当たりましては、要綱案の考え方に示されておりますように、個人の人格的な利益に慎重な配慮が望まれるところであります。
　さらに、現在の個人情報保護法は、国のものでございますけれども、これは電算機処理に係るものに限定されているということ、医療、教育情報が一部適用除外になっている等の問題があります。要綱案の考え方に示されておりますように、今後、国におかれまして早急のうちに、国が保有する個人情報保護に係る法制の整備が望まれるところであります。
　申し上げたい第五でございますけれども、情報公開法における開示、不開示の決定に関する不服申し立て等の規定についても、政府案は要綱案の線に沿って立案されていると考えられます。
　日本では、裁判所におけるインカメラ審理の制度が、憲法上の問題もあって、要綱案では提案されておりません。私としては、やはりインカメラ審理の導入というものが情報公開法制の円滑な運用上望まれるというふうに考えておりますので、現行憲法下での可能性をなお今後とも引き続き探る必要があると考えております。
　この点につきまして、三党案及び共産党案におきましては、文書提出命令手続におけるインカメラ審理が定められているように私は拝見いたしました。興味ある提案と存じますけれども、これによって憲法上の疑義が解消したことにはならないのではないかと愚考いたしております。
　そこで、当面は、インカメラ審理が可能な不服審査会において、諮問の答申書の書き方などを含めまして、これには裁判段階におけるいわゆるボーン・インデックスの問題もあろうかと思いますけれども、日本的な情報公開法審理手法が開発されるよう期待するものであります。
　なお、不服申し立てが多数に上ることが予測されますので、その予測が現実化した場合には、審査会の委員及び事務局職員の増員等に適切に対応する用意が政府に要請されるところでありまして、行政改革は、公務員の数が少なくなればそれでいいというものでは私はないというふうに考えております。
　第六に、裁判上の救済につきましては、インカメラ審理のほかに、裁判管轄の問題があります。この点も要綱案は今後の検討課題としたところであり、政府案でも現段階では具体的な提案に至らなかったと思われます。
　この問題につきましては、二つの論点があります。
　一つは、情報公開法の開示、不開示の決定に係る訴訟は、現行法によりますと行政事件訴訟法の抗告訴訟に当たることから、この訴訟に特別の配慮をすることになりますと、行政事件訴訟法との関係が問題になります。
　実は、昭和三十七年に制定されました行政事件訴訟法自体、もう今から三十数年前のことになりますので、国民にとって使い勝手のよいものかどうかが現在全般的に問題とされているところであります。この状況下にありまして、情報公開法に関してだけ原告の住所地に裁判管轄を認めるのが適切かどうかという問題があるわけで、行政事件訴訟の裁判管轄のあり方全体との関連で問題をとらえることが必要ではないかという点があります。
　もう一つは、仮に住所地に管轄を認めたとしても、全国各地から訴訟が提起されるとなりますと、現在の行政機関の職員の配置状況からして、応訴の負担が過重になりはしないか、その場合は移送の問題を考える必要はないかという問題があります。移送の問題は、同じ情報について全国ばらばらに訴訟が提起された場合も同様であり、この場合は併合の許容性の問題も生じます。
　こういった点につきましては、現行の民事訴訟法、行政事件訴訟法の運用として解決されるのではないかという解釈もあるかもしれません。ただ、他方、解釈でどこまでできるかという問題もあります。
　そこで、このような解決を要する各種の問題があることを配慮されたと存じますけれども、三党合意事項によりますと、実情を把握しつつ検討を行うとされております。これは、情報公開法制定後、その運用の経験を考えてということであると思われます。ただ、私としては、懸案の行政事件訴訟法改正の動向も考え合わせることが、日本の行政事件訴訟の将来を考える上にも重要かと存ずる次第であります。
　以上でございます。御清聴ありがとうございました。（拍手）