○参考人（堀江湛君）　それでは、私の考えるところを御報告してみたいと思います。
　御存じのとおり、現在の参議院の全国区制度というのはかなり問題の多い制度であるということは論をまたないところでありまして、選挙区が全国にわたるということで候補者にとっては異常な選挙運動の過程における労力を強いられるということ、また選挙区がきわめて広大なためにどうしても選挙にお金がかかる、資金を要するということ、まあこういう点から全国区に、現在の選挙制度に非常に多くの問題点があることは明らかであります。その意味で、今回自民党と社会党両党によってそれぞれ全国区に比例代表制、厳正拘束名簿式の比例代表制を導入することによって、いわゆる選挙区が広過ぎるという問題、もしくは選挙に非常に金がかかり過ぎるという問題を解決されようという試みは、これは私決して評価するにやぶさかではないところであります。
　ただ、こういった制度を導入される場合に一つお考えいただきたいことは、少なくとも国会における選挙制度を改変する場合には、従来の議席数と著しく変動を生じないようにするという配慮が必要ではなかろうかと思います。そういう点でいわゆるドント式の方法によるこの分け方というのには若干問題があろうかとも思われます。つまり、第一党である自民党、そして第二党である社会党、第一党には有利に、第二党にはやや有利に働くかわりに、しばしば指摘されているとおり小政党には不利に働く傾向があるからであります。
　そこで、社会党の提出された公選法の改正案におきましては、いわゆるサン・フグ法を導入することを定めておられますが、ただサン・ラグ法の場合も、これはサン・ラグ法にもいろいろなやり方がございますが、これをいたしました場合には、今度はきわめて少数の一、二名の政党には有利に働きますが、これが三名、四名、五名、六名といったあたりの政党になりますとそれほど有利に働くというわけではない。しかし、いかなる制度といえども改革をした場合には全く前と議席が同じということはあり得ないし、またそれは本来の国民の代表を選ぶという趣旨からしても必ずしもそれに拘泥する必要はないわけではありまするけれども、一つの問題点であることには間違いなかろうかと思います。
　ところで、実は今回の拘束名簿式に関しまして一部に参議院の政党化が進むので好ましくないという批評があるような気がいたしますが、私はこれはやむを得ないことではないかというふうに考えております。と申しますのは、わが国は議院内閣制をとっておりまして、議会における多数派に基礎を置く政党が内閣を組織し、そして両院に対し、主として衆議院、しかし結果的には両院に対して政治的責任を負う以上は、実はそこに政党化が進むということはある意味では当然のことでありまして、元来、議院内閣制をとる以上は、政党化するということはまああらかじめ予定されていたのではないかと考えても必ずしも言い過ぎではないのではないかと考えるわけであります。ただ、かといってそれではすべて政党化ということで今回の制度に全く問題がないかというと、必ずしもそうは言えないというところに私の一つ問題とすべき点があるように考えるわけであります。
　そこで、現行のこの二つの改正案につきまして主として検討すべき点、もしくは私の方から——実は公選法と申しますのは選挙にかかわる諸問題だけを論じておりまして、当選後のことについては別に規定してないわけでございますけれども、一体国会の各党の今回の公選法改正案を御提出になった議員の先生方が当選後のことについてどういうふうにお考えになっておるのかということ等に関連して、三点ほど私の方から問題を提起し、かつ御意見を承りたいと思うわけでございます。
　第一は、まずこの厳正拘束名簿式の名簿の問題でありますけれども、厳正拘束名簿式になりますと、事実上国民は政党に対して投票するということにならざるを得ないわけであります。そして、政党に投票するということになりますと、すでにこの公選法の名簿の作成のところにおきまして、名簿の登載者がその選挙が始まる前の段階において除名、離党等が行われた場合にはその名簿から外されるということが記載されておりまするけれども、当選後において離党したり除名されたり、そういった場合に一体どうなるのかということであります。
　たとえば、この政党名簿に投票した場合には、その政党に国民が投票したわけでありまして、個々のそこに名簿に挙がっております候補者一人を一括して信任したということになるのではないかと思いますと、その一人が党から除名された場合にその取り扱いはどうなるんだろうか。これは一方において憲法のいろいろな規定とも関連してまいります。憲法四十六条では参議院議員の任期を六年というふうに定めておりますから、したがって党を離党、除名されたからといって議員の資格を失うわけではないと思いますが、しかし国民が個々の議員について果たして投票してそれを当選せしめたのかどうかという問題が残るわけであります。
　もし仮に、離党、除名した場合には議員の資格を失うということになりますと、ただいまの憲法の条項もしくは院内における討論、発言等について院外で責任を問われないという五十一条の規定等と一体どうかかわるのかという問題等が残ってくるわけであります。また、御存じのとおり政界、政局というのはきわめて流動的なものでございますので、将来政党の、政界の再編成等が起こった場合には、一体この参議院全国区についてはどうなるんだろうかという問題がどうしても残らざるを得ない。この点をひとつ十分御検討いただきたいというふうに考える次第であります。
　第二の点といたしまして、名簿の作成は各政党の裁量に任せる、任意であるという旨が記載されております。そこで、確かに個々の候補者の選挙運動における資金は要らなくなるかもしれませんが、名簿の順位をめぐって今度は党内に腐敗が生ずるおそれはないかという問題であります。
　そこで、それを予想されて、いずれの改正案におきましても、その名簿作成に関して政治腐敗が起こった場合にはこれを罰則によって規制するという規定が載っております。確かにこれは、たてまえとしては、コンテクストではそのとおりでありますけれども、しかし翻って考えてみますと、この罰則を設けた場合にそれを調べるのはだれであるかという問題が出てまいります。そうすると、ここにいわゆる行政権の立法権に対する介入という問題が起ってこないか。つまり、政党という最も自由でなければいけない性格の組織に対して警察がこれを捜査し、あるいはその他さまざまな取り調べを行うということになってはこれは一つ問題であります。
　しかし、かといってそれでは議員の、候補者の全く自主的な、自立的な業績に信頼するということになりますと、これはやはりどうもそうはいかないというところからこの規定が生じたのではないか。そうなりますと、この名簿作成をめぐって生じた腐敗を一体どういうふうに解決したらいいかということをひとつ御検討いただきたいというふうに考えるわけであります。そうして、こういう場面で政党の中枢的な組織に至るまで行政権がいろいろと介入できる余地は、できるだけ排除しておいた方が望ましいのではないかという感じがするわけであります。
　三番目の問題といたしまして供託金の問題がございます。そうして、これにつきましては、従来主として供託金が額が多いか少ないかということをめぐってもっぱら議論が展開されておったようでありますが、むしろ問題点は、たとえば私の読んで理解する限りでは、名簿のうちの半数以上は当選しないと供託金の没収にかかわってくるように読めるのでありますが、もしそういうことであるとすればこれは多少問題ではないか。
　実は、政党というものは時に一般の予想に反する著しい躍進という時期があるものでございますが、そういった場合に、理論的に申しますと、名簿の各政党が獲得した政党票を計算して議席を配分しました場合に、理論的には名簿で提出されている候補者の数よりも実は獲得した議席数の方が多いということも生じる。これは理論的にはあり得るわけでありますから、したがってやはり少なくとも——そうしてまた参議院で政党活動をいたしますためには院内交渉団体としての必要な十名以上のそういった議席を得たいと思うのは、これは政党人として当然のことでありましょうから、そうすれば、ともすれば名簿に記載する候補者の数は多くなるのがむしろ当然であるということになりますので、そうするとこの面で供託金の規定によって名簿に載せる人間の数を制限する、制限されざるを得ないという点に若干問題点が残るのではないかという気がするわけであります。
　もちろん、かといって無制限な立候補を、候補者名簿への記載を許すことになりまするど、そうするといわゆる泡沫候補に近い、そういった当選を最初から予定していない候補者名をいたずらに列挙するという問題が出てまいります。これはいわゆる公共の福祉に法的に言えば反するということにもなろうかと思いますので、このあたりももう少し御検討いただきたいと思うわけであります。
　主として、私一番この公選法の改正案について心配しております点は以上の三つの点であります。
　第一に、現在の政党名簿で投票した場合に、当選後にその当選者の何人かが離党、除名された場合に一体どうなるのか。あるいは党そのものが分裂したり政界の再編成が起こった場合にどうなるのか。それからまた、先ほど個人の立候補制限になるのではないかという長谷川参考人の御意見がございましたが、仮に現在無所属で当選しておられる方々が緩い会派をつくって政党を形成して、そうして選挙に臨まれるということにならざるを得ないと思いますが、そういった場合には当選後にこれが再び分裂する、離散するという可能性はかなり高くなる場合があると思いますが、こういう場合に一体どうするのだろうかという問題が残ってまいります。
　そこで、私見といたしましては、たとえば最高裁の裁判官の審査に近いような形で、各政党に投票すると同時に、政党名簿に列挙された候補者中の望ましからざる候補者に対して有権者がバツ印をつけるといったような手法等を導入しておけば、そうすればそこに挙げられた候補者を個人としても承認した、投票したということになるのではないかという気もいたしますが、しかしまあいろいろ方法は考えられると思いますが、現状のこの原案のままではどうも問題が残りそうだというふうに感じるわけであります。
　それと、先ほどの名簿作成に関してはどうしても政治腐敗は免れがたいように思われる。かといってその政治腐敗を規制するということになりますと、そこに行政権の介入を招くことにならぬかという問題。
　さらに、供託金をめぐって、名簿に候補者を書く、弱小政党の場合にこれをたくさん列記することが制限される、場合によっては理論的に獲得した議席数だけの候補者を埋めることができないことも時に起こり得ないことではないというような問題、こういうことを考える次第であります。
　しかし、いずれにしましても現行の全国区の制度は非常に問題の多いものであることは明らかでありますので、そういうものを一歩進めるという点では十分評価できる改正案ではなかろうかと、かように考える次第であります。