○林参考人　関西学院大学の林でございます。本日、このような場で私見を述べる機会を与えていただきましたことを感謝いたしております。
　私は、大学に勤めておりますので、さきのお二人の行政に携わっておられる方と少し違った視点から交付税を考えてみたいというように思っております。
　私は、この三月まで一年間イギリスに研究に行っておりまして、英国における国と地方の関係の大変貌というものをこの目で見て、見聞を広めてまいりました。
　ここ十数年の間にイギリスの地方制度というのは非常に大きく改革されておりまして、地方税の改革とともに、本日議題に上っております我が国の地方交付税に相当いたします補助金、これは交付金ですが、これも非常に大きく変化を遂げております。そして、そのプロセスにおきまして、イギリスの交付金の仕組みそのものが非常に日本の地方交付税に似通った形に変化してきているということを知ったわけでございます。また、交付金に地方の歳出を抑制するそういう機能を持たせるといったようなことも行われているわけでございまして、イギリスだとかあるいはドイツ、アメリカといったようなところで導入されておりますそういう交付金と日本の地方交付税を比較してみますと、私自身は、我が国の地方交付税というのは世界に誇れる仕組みを持っているというように考えております。
　御案内のように、地方交付税というのは、たった一つの制度を通じまして次のような三つの大きな機能を果たすということが考えられております。
　第一は財源保障機能でございます。各地方公共団体がその地域の実情に応じて標準的な行政サービスを提供するために必要となるような財源を保障する、これが財源保障機能でございます。第二は財政調整機能、いわゆる地域間の財源の再配分あるいは再分配、これが二番目の機能でございます。財源保障機能を遂行する過程におきまして、財政的に豊かな地域から貧しい地域に財源を移転する、これが財政調整機能でございます。そして第三に、地方交付税はその交付総額の決定を通しまして国と地方との間に財源を配分する、こういう財源配分機能を副次的に果たしております。近年では地方の支出を奨励するというような機能もつけ加わってきておるわけでございます。先ほど私が世界に誇れる制度であるというぐあいに申しましたのも、こうした複数の機能をたった一つの制度でやってのけるという点に注目してのことでございます。
　ただ、そういった多くの目的を一つの手段でやってしまうあるいは達成してしまうということが、逆に落とし穴になる可能性があるということを私は忘れてはならないのではないかというように常日ごろ感じております。これは、経済政策を初めといたしまして、政策におきましてはまりやすい落とし穴になるわけでございますけれども、この点につきまして少し述べさせていただきたいと思っております。
　平成四年度におきまして、地方交付税の不交付団体、これは市町村でございますけれども、市町村数三千二百三十七のうち、交付税を受けなくても行政がやっていける団体はわずか百四十三団体にすぎません。つまり、ほとんどの市町村が地方税だけでは標準的な行政サービスを維持できないという構造になっているわけでございます。我が国の地方交付税は財源保障という性格を強く持ち過ぎているのではないかというのが私の率直な感想でございます。
　こうした財源保障的な色彩を薄める、このためにはどうしてもやはり地方税源の拡充が必要になるわけでございますけれども、地方税源拡充論に対しましては、いつの時点におきましても次のような反論が出てまいります。地方税源を拡充すれば豊かな地域の税収が上がり、そして格差がますます広がっていくではないか、これが地方税源拡充論に対する反論でございます。確かに、自主財源の比率を高めていくということと地域間格差を縮めるということとの間にはどうしても避けることのできないトレードオフの関係があることは認めなければならないだろうと思います。
　したがいまして、私は、第一は、地方税源の拡充を行うときに地域的な偏在度の少ない地方税制の構築というものがやはり前提条件になるだろうというように思っております。前回起こりました地価高騰によります固定資産税の格差の拡大、あるいは東京一極集中に伴う各種地方税の格差、これが東京一極集中によって非常に大きくなってきているということは事実でございます。地方税の原則の一つであります普遍性というものが今問い直されているだろうというように思います。
　それから第二に、確かに地方税収入の格差が拡大をするわけでございますけれども、一方で、税収がふえる都市部には、現在の地方交付税の中における基準財政需要額の中に潜在的に含まれているあるいはその基準財政需要額の中にはあらわれてこないような潜在的な行政需要があるのではないかという気がするわけでございます。
　現在の基準財政需要額は、御案内のように費目ごとに、測定単位でありますとか、あるいは単位費用でありますとか、あるいは補正係数、そういった三つの要素を使って、極めて精緻に、そして複雑な算定式によって決定されております。けれども、これを単純に人口と面積でどの程度説明できるんだろうかということを計算をしてみますと、ほぼ一〇〇％に近い、もう九〇％を超える部分が人口と面積で説明が可能だというような実証分析がございます。せっかく苦労をして補正係数などを用いて財政需要額を計算しましても、結果的に人口と面積で一〇〇％近いものが説明できるのであれば、それでは算定方式をもう少し簡素化してはどうかというような主張が出てくるのが、この人口と面積でほぼ一〇〇％近いところが決定できるという実証分析から出てくる一つの政策的な帰結でございます。
　しかしながら、私は、逆の方向からこの一〇〇％近い比率というものを眺めてみたいというように思っております。つまり私は、一〇〇％近くが人口と面積で決まってしまうという基準財政需要額が本当に多様な地方のニーズを的確にとらえているだろうかというように、逆に疑問を投げかけてみたいと思うわけでございます。
　前回の地価高騰の後遺症は依然として各都市自治体に残っております。さらには、地価で割り引きますと地方の財源というのは決して大きくはございません。さらには、福祉問題あるいは住宅問題、交通問題といったようなさまざまな都市問題を各自治体が抱えているわけでございますけれども、そういうニーズを抱えている都市自治体が財政的に余裕があるというようなことは私は言えないのではないだろうかというのが実感でございます。画一的な地方税制を全国にあまねく適用することにやはり限界がありますように、同じように基本的には、全国一本の算定式で補正係数によって自治体間のニーズの違いを考慮するといった現行の基準財政需要額の計算の方法にはやはりおのずから限界があるのではないだろうかという気がしております。
　私は、先ほど、一つの制度で複数の機能を果たすことは落とし穴が待っているというぐあいに申しましたけれども、これによってそれぞれの機能が中途半端に終わってしまっているのではないだろうかというのが私の危惧するところでございます。財源保障、財政調整、そして国と地方の財源配分という従来からの地方交付税の機能に加えまして、先ほど第四番目の機能として申し上げましたように、近年では一定の地方の支出を奨励するという機能が地方交付税に追加されております。時代の変化とともに行政需要も大きく変化をいたしております。それは、行政需要の多様化であり、ポスト・ナショナルミニマム行政時代の地方行政の個性化であろうかと思います。
　こうした地方行政需要の変化に対応いたしまして、地方交付税は、従来のナショナルミニマムの達成、そして一律的行政の実施から、地方の選択的行政の支援、地方単独事業の支援という新しい方向を現在模索しているところだと私は感じております。自治省の方の言葉をおかりいたしますと、新しい地方交付税の算定方式というのは、画一的算定から多様性の算定へ、一律的な財源付与から地方団体の行う仕事量に応じた算定へ、国庫補助事業の算定から地方単独事業の算定へ、よりきめ細かな財政需要の算定へ、こういうキャッチフレーズで新しい地方交付税を形容しておられます。
　私は、かねてより地方交付税の国庫支出金化が気になっておりました。このような最近の地方交付税の算定方式の変化を見ておりますと、従来のように一件一件査定されるような国庫補助金ではなくて、使い道に幅を持たせるといいますか、そういうブロック補助金とでも呼ぶような、そういう国庫支出金と果たしてどこに違いがあるのだろうかという率直な感想を持たざるを得ないわけでございます。
　ナショナルミニマムあるいは地域のリージョナルミニマムの行政を全国のどこに住もうとすべての国民が同じ税負担で享受することができる、このような目的を達成するために財源の地域間の配分をする、これが地方交付税の役割だと私は考えておりましたし、現在でも考えております。したがいまして、仕事量に応じた算定、あるいは国によって定められた一定の目的に沿って事業を行った場合に地方交付税を与えるという方向は、これまで私が持っておりました地方交付税のイメージを大きく変えてしまうものでございます。行政の多様化、個性化を推し進めることは非常に重要であり、国が何らかの後押しをしなければならないことも事実でございます。ただ、この機能をただ従来からある地方交付税にそつくりそのままつけ加える形で行っていこうとすることが果たして適当かどうかという疑問は、やはりぬぐい去ることができないというのが私の感想でございます。
　国庫補助金は国からの補助であるからその使い道は国が検査をする、これに対して地方交付税は地方団体共有の財源であるからその使い方に国の検査は及ばず、したがって地方団体の自主性を尊重することになる、そういった点から、地方交付税によって行う政策と国庫支出金を使うというのは大きな違いがあるのだという主張も確かに成り立とうかと思います。しかしながら、地方団体共有の財源でありますからこそ、その財源がすべての地方団体が納得のいく使われ方をする必要があるのだろうと私は思っております。
　地方団体がみずから考え、みずから行う地方自治体へと変身することを求められておりますし、現在のところはこのような後押しができるのは地方交付税しかないという事情も私は十分に理解するところでございますけれども、しかしながら将来的に省庁の壁を取り払った、例えばリージョナルな補助金でありますとか、あるいは地域政策金融で初期投資を賄って、その後は利用者の負担で返済をしていくといったような方法はどうなのか、また地方税の拡充ではだめなのかといったようなことを含めまして、十分に御検討をいただければ幸いだと思っております。
　私は、最後に申し上げますけれども、平成五年度分の交付税総額の特例措置につきましてはやむを得ない措置ではないだろうかというように思っております。しかしながら、私は、地方交付税が国の財政状態の調整機能を引き受けるというようなことは極力避けるべきだと思っております。特に、地方財政をマクロでとらまえて、地方財政に余裕があるから交付税率を引き下げるというような方向は決して望ましいものではないだろうというように思っております。地方交付税が果たすべき役割、そして地方交付税によって手当てされるべき経費の範囲と水準、こういった点を十分に見きわめた上で総額の議論をすべきではないだろうかというように思っております。
　以上、中長期の課題を含めまして、私の地方交付税に関する私見を述べさせていただきました。（拍手）