Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○議長（井上裕君）　これより採決をいたします。
　足立良平君外九十名より、表決は記名投票をもって行われたいとの要求が提出されております。
　現在の出席議員の五分の一以上に達しているものと認めます。
　よって、表決は記名投票をもって行います。本決議案に賛成の諸君は白色票を、反対の諸君は青色票を、御登壇の上、御投票を願います。
　議場の閉鎖を命じます。氏名点呼を行います。
　　　〔議場閉鎖〕
　　　〔参事氏名を点呼〕
　　　〔投票執行〕
○議長（井上裕君）　これより開票をいたします。投票を参事に計算させます。議場の開鎖を命じます。
　　　〔議場開鎖〕
　　　〔参事投票を計算〕
○議長（井上裕君）　投票の結果を報告いたします。
　　投票総数　　　　　　　　二百四十三票
　　白色票　　　　　　　　　　　　百五票
　　青色票　　　　　　　　　　百三十八票
　よって、本決議案は否決されました。（拍手）
　　　　─────────────
　　　〔投票者氏名は本号末尾に掲載〕
　　　　─────────────
○議長（井上裕君）　本日はこれにて散会いたします。
　　　午前十一時十七分散会
　　　　　─────・─────
平成十三年三月十四日（水曜日）
　　　午前九時四十分開会
　　　　─────────────
　　　委員の異動
　三月十二日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任
　　　　　西山登紀子君　　　　　畑野　君枝君
　　　　─────────────
　　出席者は左のとおり。
　　　　委員長　　　　　　　　　山崎　正昭君
　　　　理　事
　　　　　　　　　　　　　　　　岩永　浩美君
　　　　　　　　　　　　　　　　清水　達雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　森山　　裕君
　　　　　　　　　　　　　　　　輿石　　東君
　　　　　　　　　　　　　　　　藤井　俊男君
　　　　　　　　　　　　　　　　風間　　昶君
　　　　　　　　　　　　　　　　富樫　練三君
　　　　　　　　　　　　　　　　大渕　絹子君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　鶴保　庸介君
　　　　　　　　　　　　　　　　中川　義雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　仲道　俊哉君
　　　　　　　　　　　　　　　　野間　　赳君
　　　　　　　　　　　　　　　　森下　博之君
　　　　　　　　　　　　　　　　森田　次夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　山下　英利君
　　　　　　　　　　　　　　　　山下　善彦君
　　　　　　　　　　　　　　　　笹野　貞子君
　　　　　　　　　　　　　　　　谷林　正昭君
　　　　　　　　　　　　　　　　長谷川　清君
　　　　　　　　　　　　　　　　福山　哲郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　沢　たまき君
　　　　　　　　　　　　　　　　但馬　久美君
　　　　　　　　　　　　　　　　池田　幹幸君
　　　　　　　　　　　　　　　　畑野　君枝君
　　　　　　　　─────
　　　　　　　議長　　　　　　　井上　　裕君
　　　　　　　副議長　　　　　　菅野　久光君
　　　　　　　　─────
　　　事務局側
　　　　　　　事務総長　　　　　堀川　久士君
　　　　　　　事務次長　　　　　川村　良典君
　　　　　　　議事部長　　　　　石堂　武昭君
　　　　　　　委員部長　　　　　和田　　征君
　　　　　　　記録部長　　　　　山口　俊史君
　　　　　　　警務部長　　　　　斎藤　吉嗣君
　　　　　　　庶務部長　　　　　大場　敏彦君
　　　　　　　管理部長　　　　　阿部　隆洋君
　　　　　　　国際部長　　　　　中村　雄二君
　　　　─────────────
　　本日の会議に付した案件
○決議案の委員会審査省略要求の取り扱いに関す
　る件
○本日の本会議の議事に関する件

　　　　─────────────
○委員長（山崎正昭君）　ただいまから議院運営委員会を開会します。
　まず、決議案の委員会審査省略要求の取り扱いに関する件を議題といたします。
　事務総長の報告を求めます。
○事務総長（堀川久士君）　昨十三日、久保亘君外七名から内閣総理大臣森喜朗君問責決議案が提出されました。
　本決議案には、発議者全員から委員会の審査を省略されたい旨の要求書が付されております。
　この要求につきまして御審議をお願いいたします。
○事務総長（堀川久士君）　御説明申し上げます。
　本日の議事は、日程第一　内閣総理大臣森喜朗君問責決議案（久保亘君外七名発議）（委員会審査省略要求事件）でございます。まず、本決議案の委員会審査を省略し、これを議題とすることを異議の有無をもってお諮りいたします。異議がないと決しますと、発議者直嶋正行君が趣旨説明をされ、次いで、須藤良太郎君十分、岡崎トミ子君十五分、笠井亮君、谷本巍君おのおの十分の討論の後、採決いたします。
　以上をもちまして本日の議事を終了いたします。その所要時間は約一時間十五分の見込みでございます。
平成十三年三月十四日（水曜日）
　　　午後一時二分開会
　　　　─────────────
　　　委員の異動
　三月七日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任　　　
　　　　　石田　美栄君　　　　　吉田　之久君
　　　　　竹村　泰子君　　　　　小川　敏夫君
　三月八日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任　　　
　　　　　西川きよし君　　　　　佐藤　道夫君
　三月十三日
　　　　辞任　　　　　　　　　補欠選任　　　
　　　　　吉田　之久君　　　　　木俣　佳丈君
　　　　─────────────
　　出席者は左のとおり。
　　　　会　長　　　　　　　　　上杉　光弘君
　　　　幹　事
　　　　　　　　　　　　　　　　海老原義彦君
　　　　　　　　　　　　　　　　武見　敬三君
　　　　　　　　　　　　　　　　野沢　太三君
　　　　　　　　　　　　　　　　野間　　赳君
　　　　　　　　　　　　　　　　江田　五月君
　　　　　　　　　　　　　　　　堀　　利和君
　　　　　　　　　　　　　　　　山下　栄一君
　　　　　　　　　　　　　　　　小泉　親司君
　　　　　　　　　　　　　　　　大脇　雅子君
　　　　委　員
　　　　　　　　　　　　　　　　阿南　一成君
　　　　　　　　　　　　　　　　岩城　光英君
　　　　　　　　　　　　　　　　木村　　仁君
　　　　　　　　　　　　　　　　北岡　秀二君
　　　　　　　　　　　　　　　　久世　公堯君
　　　　　　　　　　　　　　　　陣内　孝雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　世耕　弘成君
　　　　　　　　　　　　　　　　中川　義雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　中島　啓雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　中曽根弘文君
　　　　　　　　　　　　　　　　服部三男雄君
　　　　　　　　　　　　　　　　松村　龍二君
　　　　　　　　　　　　　　　　森田　次夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　脇　　雅史君
　　　　　　　　　　　　　　　　小川　敏夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　川橋　幸子君
　　　　　　　　　　　　　　　　木俣　佳丈君
　　　　　　　　　　　　　　　　北澤　俊美君
　　　　　　　　　　　　　　　　久保　　亘君
　　　　　　　　　　　　　　　　寺崎　昭久君
　　　　　　　　　　　　　　　　直嶋　正行君
　　　　　　　　　　　　　　　　松前　達郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　簗瀬　　進君
　　　　　　　　　　　　　　　　魚住裕一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　大森　礼子君
　　　　　　　　　　　　　　　　高野　博師君
　　　　　　　　　　　　　　　　橋本　　敦君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉岡　吉典君
　　　　　　　　　　　　　　　　吉川　春子君
　　　　　　　　　　　　　　　　福島　瑞穂君
　　　　　　　　　　　　　　　　水野　誠一君
　　　　　　　　　　　　　　　　平野　貞夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　佐藤　道夫君
　　　事務局側
　　　　　　　憲法調査会事務
　　　　　　　局長　　　　　　　大島　稔彦君
　　　参考人
　　　　　　　北海道大学大学
　　　　　　　院法学研究科教
　　　　　　　授　　　　　　　　中村　睦男君
　　　　　　　駿河台大学法学
　　　　　　　部教授・法学部
　　　　　　　長　　　　　　　　成田　憲彦君
　　　　─────────────
　　本日の会議に付した案件
○日本国憲法に関する調査
　（国民主権と国の機構）

　　　　─────────────
○会長（上杉光弘君）　ただいまから憲法調査会を開会いたします。
　日本国憲法に関する調査を議題といたします。
　本日は、国民主権と国の機構について参考人の御意見をお伺いした後、質疑を行います。
　本日は、北海道大学大学院法学研究科教授の中村睦男参考人、駿河台大学法学部教授・法学部長の成田憲彦参考人に御出席をいただいております。
　この際、参考人の方々に一言ごあいさつを申し上げます。
　本日は、御多忙のところ本調査会に御出席をいただきまして、まことにありがとうございます。調査会を代表いたしまして厚く御礼を申し上げます。
　参考人の方々から忌憚のない御意見を承りまして、今後の調査の参考にいたしたいと存じますので、よろしくお願いをいたします。
　本日の議事の進め方でございますが、中村参考人、成田参考人の順にお一人二十分程度ずつ御意見をお述べいただきまして、その後、各委員からの質疑にお答えいただきたいと存じます。
　なお、参考人、委員ともに御発言は着席のままで結構でございますので、よろしくお願いをいたします。
　それでは、まず中村参考人からお願いいたします。
○会長（上杉光弘君）　ありがとうございました。
　次に、成田参考人にお願いいたします。成田参考人。
○会長（上杉光弘君）　ありがとうございました。
　これより参考人に対する質疑に入ります。
　質疑のある方は順次御発言願います。野間赳君。
○野間赳君　自由民主党の野間赳でございます。
　両参考人には貴重な御所見をお聞かせいただきまして、まことにありがとうございました。
　本調査会では、これまで日本国憲法につきまして広い視野からさまざまな参考人の御意見を伺ってまいりました。この常会からは国民主権と国の機構というテーマで議論を進めていくということであります。
　昨年最後に行われました憲法調査会であったと思いますが、参考人の方から、これからの二十一世紀は民主主義をつくる時代だという意見が出されたのであります。私もまさにこれからの二十一世紀におきましては日本の民主主義をより一層深めていく必要があるなと感じているところであります。
　両参考人には先ほど来お話をいただいておるところでありますが、そのこと以外にもいろいろ問題であると思われる点がおありのことと存じますが、まず憲法裁判所のことにつきましてお伺いをいたしたいと思います。
　我が国では、憲法判断は具体的事件でなければ行えません。平成九年二月に、愛媛玉ぐし訴訟で、最高裁大法廷で違憲判決がありました。十五年の歳月がかかったのでありますが、一審、二審と異なる判決がなされた後、最高裁での違憲判決ということでありました。ドイツのような憲法裁判所を設けて憲法判断を法令に対して明確に行うべきとの議論があります。憲法裁判所の意義につきましては両参考人とも肯定的な御発言であると伺っております。憲法裁判所の設置は、司法はもちろんでありますが、立法、行政それぞれのセクションにも影響があると思っております。
　そこで、両参考人にお伺いいたしますが、具体的にどのような影響が出てくるものか、長短所を含めて御説明をお伺いいたしたいと思います。
○参考人（中村睦男君）　憲法裁判所ということになりますと、国会が法律をつくった場合、すぐそれを憲法裁判所に提訴して判断をもらうという、その意味では非常に、憲法問題に対して迅速な判断を下すという、その意味では大変長所があると思います。これに対して、国会の側からしますと、国権の最高機関として審議したものが次々違憲となってしまった場合に一体、国会は国民の代表であり民主主義によって正当化される存在ですので、したがってその調和は問題になるかと思います。
　しかし、憲法裁判所というのが憲法に照らして法律が違憲か合憲かということを判断するものでありますから、これはやはり憲法的価値を実現するということは、今日の立憲主義あるいは法の支配からいって大変大事だということを考えますと、やはり私は、憲法裁判所を設けるかあるいは設けないにしても現行の制度でもっと最高裁判所が憲法裁判に集中できるような制度に変えて、そして憲法判断を早くすべきであるというふうに考えております。
　以上でございます。
○参考人（成田憲彦君）　野間先生御指摘の憲法裁判所は、先ほど私は、日本国憲法は第一次大戦後型の憲法であり、それに対してヨーロッパは第二次大戦後型の憲法を定めていると申し上げましたが、憲法裁判所があるないというのはその大きな境目になるだろうというふうに考えております。
　憲法裁判所はドイツ、フランス、イタリア等にございますが、具体的な姿はそれぞれの国によって違いますが、例えばフランスやイタリアは、憲法裁判所というのは単に法律ができた後に憲法と法律の整合性をチェックする機関ではなくて立法過程の一部なんです。特にフランスの場合は、議会が多数の意思によって法律を制定した後、大統領が署名をする前に憲法院に回すことができるんです。憲法院が違憲と判断をしますと、法律のそこの条文が空白になって法律が制定されるんです。すなわち、数で定めた法律を別の機関が理によって修正するということでありまして、これは大変大きな原理の変更でありますが、私はこれは第二次大戦後型だと思います。
　先生方が国会議員として法律を制定された後、憲法裁判所がそれはおかしい、憲法に違反するからその法律はだめだということで、先生方はどういうふうに受けとめられるかはわかりませんが、それが第二次大戦後型の一つの統治機構の姿ということを御自覚いただいて、私は積極的に御検討いただいてよろしいのではないかというふうに思っております。
○野間赳君　憲法裁判所が国民の代表たる国会が立法化した法律に対しまして無効を含めました違憲判断を頻繁にしていくということになりますと、民主主義との関係がおのずと問題になってくると思います。民主主義と憲法裁判所の調和をどのようにとるべきか、裁判官の選任をどのようにすべきかという問題もかかわってくると思います。
　両参考人に、この点につきましてどのようにお考えであるか、お伺いをいたしたいと思います。
○参考人（中村睦男君）　ただいま御指摘いただきました民主主義と憲法裁判の関係というのは、大変私、重要な問題であると思っております。
　しかし、憲法を優位するということの意味の中で一番大事なのは、憲法が国民の基本的人権を保障しているということであります。そうしますと、議会は多数決によって法律を決めますけれども、基本的人権の保障というのは少数者の権利をも保障しなければならないということが大事ですので、したがいまして、多数決民主主義というものを憲法裁判が人権の保障という観点から修正を加える、その意味で民主主義と基本的人権の要請を調和しているというふうに考えるべきではないかと考えております。
　それと、御指摘の裁判官の選任というのも大変私大事なことでありまして、これは諸外国の憲法裁判所となりますと、例えばドイツのように議会がかかわるとか、フランスのように両院の議長とか大統領がかかわるとかという形で、より国民の意見を反映する形にしなければならないというふうに考えております。
　以上でございます。
○参考人（成田憲彦君）　憲法裁判所の裁判官の選任方法ですが、例えばフランスでは大統領、上院、下院が三分の一ずつを選任するということになっております。多くの国では、両院制の場合にはそれぞれの上院下院が関与する、さらに政府が関与するということで、どこか特定のところだけが選任するのではなくて、幅広く選任させることによって客観、公正を保つという工夫が必要であろうというふうに考えております。
○野間赳君　最高裁判に関連をいたしまして、国の憲法解釈、憲法判断という面から見ますと、現在の日本では行政府の機関であります内閣法制局が実質的な有権解釈を行っている状況があります。
　本来の立法府、司法府の機能との関係で問題がさまざま指摘をされているようでありますが、両参考人におかれましてはこの点どのようにお考えであるか、お伺いをいたします。
○参考人（中村睦男君）　内閣法制局が大変憲法判断を慎重にしているために、私は今まで最高裁の違憲判決が少ない一つの理由であったんだと思いますけれども、他面、内閣法制局はあくまで行政機関でありますから、その行政機関の解釈が最終的な憲法判断になってはやはり困るわけでありまして、それは最高裁判所が判断すべきなんです。
　しかし、現在、最高裁判所は国の統治にかかわる部分につきましては、これは一つは事件、具体的事件性になりづらいという問題と、それから事件性になっても統治行為という形で裁判所が審査しないという形で憲法判断を避けているということがあるものですから、この点からも日本の違憲審査は私は不十分だというふうに考えております。
○参考人（成田憲彦君）　内閣法制局ということでしたが、実は内閣法制局だけではありませんで、衆議院法制局も参議院法制局も同じでありまして、日本の特色は法案の提出段階で法案に高い完成度を求めるんです。欧米では、法案で出てきたときにはまだ非常に粗削りとか問題を抱えていて、そこで議会で審議をして憲法問題をクリアしていく、憲法に整合するように修正をする等をしていくわけです。日本は法案の段階で完璧性を求めるということが内閣法制局に限らず共通しておりまして、そのため国会の役割も十分ではないというふうに考えております。
　したがいまして、内閣法制局の問題について申し上げれば、そこですべて、法案の入り口の段階で決めてしまうことは大変問題があると。最終的には日本国憲法でも最高裁が判断すべきことですから、そういう仕組みを徹底することが必要だろうというふうに思います。
○野間赳君　大変ありがとうございました。
○川橋幸子君　民主党・新緑風会の川橋幸子と申します。
　きょうは、両先生、参考人のお二人の先生に貴重なお話を伺えますこと、大変私の方も光栄に存じております。
　さて、きょうは、先ほど成田参考人の方からもお触れになりましたけれども、参議院の中での問責決議という、こういう場面がございました。こういう場面を見たその午後でのこの調査会でございますので、非常に実感的に私は深刻な状況なのではないかということを感じているわけでございます。
　まずそこで、今日のように総理の不信任案なり問責決議なりが否決されると、総理の方は信任された、しっかりやりなさいよということでしょうと。その後でまた数日たちますと、政党の方では事実上の辞任表明というような、こういう話の繰り返しが来ているわけでございますけれども、こうした野党から言わせれば二枚舌というようなそういう表現を使いますが、客観的に見てこうしたねじれ現象というのはどのように評価されますでしょうか。まず中村参考人の方からお伺いしたいと思います。
○参考人（中村睦男君）　私は、先ほど申し上げましたように、政権については衆議院が基本的にタッチすべきであるというふうに考えますものですから、参議院の問責決議というのがやはりどういう意味があるのかということをもう一度二院制の趣旨から考えてみる必要があるという、そういう前提は持っておりますけれども。
　ただ、衆議院、特に私は、衆議院で選挙で選ばれた時の第一党の党首が次の衆議院の選挙があるまではやっぱり総理大臣としてとどまるべきであるという、あくまで国民の選挙によって内閣総理大臣はかわるべきだと考えております。
○参考人（成田憲彦君）　先ほども申し述べさせていただきましたが、現在の事態は表の政治と裏の政治という二元的な政治、日本政治の構造というものが非常に明確にあらわれている事態だというふうに私は思っておりまして、国民は大変わかりにくいというふうに考えております。
　ただ、私も中村参考人と同様、参議院が問責決議をすることはどのような意味があるのか、参議院はやはり政権の所在からは距離を置くべきではないかというふうに私は考えております。
○川橋幸子君　たまたま私が参議院の問責決議ということを申し上げましたので、むしろ参議院の役割からいってどうかという、そういう両先生のお答えだったと思いますけれども、参議院のことはさておいても、その内閣不信任決議と国民に対する政権政党の説明責任、これが一致しないことをどのように思われるか、ちょっと聞き方を変えてもう一回お尋ねいたします。中村先生から。
○参考人（中村睦男君）　衆議院の私は選挙で内閣総理大臣はやっぱり決めるべきだということが前提になりまして、そして内閣総理大臣はあくまで自分がとどまるならば、それに対して、国民に対して自分がとどまるということを訴え続けるということが必要であるというふうに考えております。
○川橋幸子君　同じことの繰り返しかもしれませんが。
○参考人（成田憲彦君）　先ほども申し上げましたが、現在の日本の政治は、日本国憲法に従った統治の過程と、日本国憲法には定められていませんが実質的な権力機構となっている与党の過程という二つの過程があるわけでございまして、それが先ほど申し上げました表の政治と裏の政治でありまして、どうも最近の状況はマスコミ等を拝見する限りではその裏向きの言葉と表向きの言葉が使い分けられているというところが問題だろうというふうに考えておりまして、そこで先ほども申し上げましたが、そもそもそういう二種類の政治が成立すること自体が問題であるというふうに私は考えております。
○川橋幸子君　前回のこの調査会でも、同じく統治機構の中で政党の問題が大きな問題だという、そういう問題提起もございまして、私もそれから考えているわけでございますが、政党というものを憲法の中で、むしろこういう、どのような責任を持ち、どのような義務を持ち、どのように国民に対して政党は統治機構の一部を担うということを、国民に対する政党の責任というようなものが憲法の中で定められているのかなというふうに思いますが、この点については、両先生、いかがでしょうか。
○参考人（中村睦男君）　日本は政党というのは結社の一つとして考えていますので、特別に憲法上の意味を持たせているわけではありませんけれども、しかし現実には政党が、比例代表の拘束式名簿の場合にはその名簿が、政党がつくる名簿が国会議員の選挙にかかわるというような形になりますから、実際上はかなり強い力を持っているという、単なる結社ではないという。そうしますと、しかしそれをさらに憲法ではっきり政党のことを規定しますと逆に政党を規制してしまうという面があるものですから、政党の自主性を規定するという。
　したがいまして、私は憲法で政党の規定を設けるかどうかについてはなお考えるべき問題が多いんじゃないかと考えております。
○参考人（成田憲彦君）　私は、実は政党の問題と言われているのは、日本では政党と会派が混同されているんです。政党というのはあくまでも全国組織、院外の組織です。会派というのは院内組織で、衆議院の場合には衆議院の会派は衆議院議員のみで、参議院の会派の場合は参議院議員のみで、すなわち議員団として編成されるべきものなんです。ところが日本では、衆議院の例えば国会対策を党本部で決めているわけですね。幹事長、国会対策委員長というのはどの党におきましても党本部、全国組織の党本部の役職者なんです。
　本部が国会の運営に関与しているというところが私は日本的混乱でありまして、欧米の場合には会派と政党というのは厳密に区別されまして、政党がやることは国民運動と選挙なんです。法案に対する対応というのは上院議員団、下院議員団が自律的に行うということが基本なんです。ですから、そこを混同したまま単に憲法で政党のことを規定しても問題は私は解決しないと。
　現在参議院の存在意義が問われているのは、各党の党議というものが本部決定で衆議院と参議院をまたいでいるから、かつその本部決定が衆議院優位のもとに実態としては行われているから参議院の存在意義がなくなるんです。ヨーロッパのように上院議員団の決定、下院議員団の決定ということにすれば、下院を通って法案が上院に来たときに、このタイミング、世論の反応等々を考えて自分たちはどう考えるのかということで対応すれば上院の存在意義も出てくるわけです。
　ですから、政党のことを考える場合には、まず政党とは何か、特に会派と政党を区別して考えた上で政党のあり方を考えるということが必要だろうと私は思っております。
○川橋幸子君　一挙に憲法にというよりも、まず私も、政党の役割、政党の概念をはっきりさせる、それから議会の中の立法者である会派と結社の自由、結社じゃないですけれども、そういう運動体としての存在というものを、役割を明確にする必要があると思いますが、一挙に憲法上にまでは行かなくても、やっぱりこういう混乱した状況をどこかでさばいていくには、政党法というそういう、国会法も関係するかもわかりませんが、一連の機構整備が必要ではないかと思いますが、いかがでございましょうか。まず中村先生に。
○参考人（中村睦男君）　私もまだこの問題というのを十分考えていないものですから、政党法ということについての議論はあるんですけれども、私自身としてはどうしたらいいかはまだ意見がないということなので、申しわけございません。
○参考人（成田憲彦君）　政党法という名で各国で制定されている法律を見ますと、大きく言って二つのことが規定されております。一つは政党の規制あるいは規律であります。
　例えば、ドイツの政党法というのは極めて具体的で、政党には必ず政党裁判所というのを置かなきゃならない、党員からの苦情は必ずその政党裁判所で審議をして結論を出さなければならないとか、執行機関はこういうものを置かなければならないとか、もう非常に細かいことが書かれているわけですね。
　もう一つの政党法というのは、政党に対する公的助成です、ドイツの政党法にもそれがありますが。日本の場合には政党に対する公的助成は既に実現してしまったわけです。それから、それに伴って政党への法人格付与法も制定されました。ですから、諸外国で行われております政党法のうちの半分は実現した。
　残りは、そうしますと、政党の規律の問題になりますが、これは程度問題ですが、余り細かいところまで規律することはやはり政党の活力を失わせることになるのではないか。ただ、政党が全く法律によって定められない機関であって、したがってそこで腐敗的なことがあっても責任を追及されないということもまずいと。
　そういう意味では、ごく基本原則に関することだけを定めるという程度の政党法はあってよろしいと思いますが、余り政党の内部に干渉するような政党法は好ましくないというふうに私は思っております。
○川橋幸子君　あと三分ぐらいでございますので、簡単に質問させていただきます。
　間もなく参議院選挙ということでございます。今日の総理のリーダーシップの問題等々も選挙絡みで論じられることが多いわけでございますが、今回改正された昔の全国区に極めて似通った制度、政党名でもよいということがございますが、全国区に改正された今の選挙制度をどう思われるか。
　それから、参議院改革というのは選挙制度と相まって、あるいは地方分権等々行政機構のあり方と相まって、整合性のあるものでなければならないと思いますが、選挙制度、現行とあるべき姿についてお伺いさせていただきます。
○参考人（中村睦男君）　参議院では、私は、できるだけ政党の規制はない方がいいのではないかというふうに考えますと、現在の非拘束の比例代表という方がいいんじゃないかと考えています。
　将来的には、私は、地方分権とのかかわりでは、衆議院とは全く違うタイプの代表として、地方公共団体、地方自治体代表の性格を持たせることが参議院の独自性につながるというふうに考えております。
○参考人（成田憲彦君）　ヨーロッパを見ますと、日本でこのたび導入しました非拘束式と同じような制度を導入している国はベルギーとかオランダとかかなり多いんですが、ただ実態を見ますと、それらの国では国民が投票するときは実際は八割から九割は政党投票なんです。それに対して日本は、まあやってみなければわかりませんが、恐らく半分以上は個人投票、候補者投票になるのではないかというふうに予想されるんですが、そういう日本のような風土のもとではかなり非拘束式は過熱することになるのではないかということで、その日本の国情ということも考慮する必要があるだろうと。
　ただ、選挙制度については少し経験を積み重ねて、その結果を吟味して、問題があればさらに変えていくという対応が必要であろうというふうに思っております。
○山下栄一君　公明党の山下ですが、先ほど成田参考人が裏と表の話をされたんですけれども、私は、この裏と表、国民からわかりにくい、建前と実質が違う、そういうことは私も国会に身を置かさせていただいて感じているわけですけれども、その大きな原因が官僚主導型、そこがやっぱり二重構造という、裏と表の原因じゃないのかなと。
　例えば、国会も大半が内閣提出法案、内閣提出法案だけれども実質は内閣というよりは、閣議決定するのは形式だけで、実際はそれぞれの役所法案というか、もっと言えば課長法案というか、そういうことになっていると。それで、国会も立法機関のはずなんですけれども、内閣提出法案、各省提出法案の承認機関みたいになっていると。だから、国会は立法機関ではないと。
　それから内閣も、行政権は内閣に属する、これも実際は、先ほどもちょっと触れられましたように内閣じゃなくて官僚集団というか、そこが牛耳っていると。
　だから、裏と表の大きな原因が、明治以降ずっと続いてきた壮大な官僚機構というか、ここにメスを入れないと、憲法の国会は唯一の立法機関とか、行政権は内閣に属するということが空洞化してしまっている、というところに大きな原因があるのではないかと、こういうように思うんですけれども、この点、両参考人、いかがでしょうか。
○会長（上杉光弘君）　お二人ですか。
○山下栄一君　どちらでも、できたらどちらにもお聞きしたいんですが。
○参考人（中村睦男君）　ただいまの一つの問題としましては、国会が立法機関であるにもかかわらず、実際は行政の方で立法をつくってしまっているんじゃないかということであったかと思いますけれども、ただ、今日議員が出されるいわゆる議員立法というのはだんだん数が多くなってきている傾向にありますし、それから議員に対する補佐機構もこれは第三秘書を含めて充実してきているということがあるかと思います。
　確かに重要な立法については政府立法にはなっていますけれども、国会で審議します関係上国会での修正ということも幾つか従来からもなされておると思いますし、修正権を効果的に行うことによって国会の立法機関としての役割を果たすことができるということで、私は日本の国会についてもかなり制度的枠ができていると思いますので、やはりあとは二院制をそれぞれ特色を持たせて、私どもから、国民から見ますと、国会が国権の最高機関であり立法機関として十分役割を果たしていただきたいというふうに思っているということでございます。
○参考人（成田憲彦君）　裏の政治の最も大きなものとして官僚主導の政治があるという御指摘は、私全く同感であります。さらに言えば、縦割り行政型の官僚主導政治というものが日本の政治のバックボーンにあって、それは明治時代から連綿として続いていて、日本国憲法をせっかく制定してもうまく機能しなかったと、そのバックボーンの部分が裏の政治になってしまった。
　先ほども申し上げましたが、そのために日本国憲法では内閣と書いたにもかかわらず実際の総理の施政方針演説等では政府という言葉が使われるのも、結局官僚というものを組み込んで考えなければ実際の政治運営はできないからだ、こういうことだろうと思います。
　そういう点で先生の御指摘まことに同感をいたしますが、ただ、これをどうやって改めるかといいますと、やっぱり基本は先生方の御自覚の問題でありまして、制度的にいろいろ考えますと別にこの点に関しては欧米と制度が違っているわけではありませんで、先生方が官僚に頼り過ぎるからこうなっているというだけの話、だけというのはちょっと失礼かもしれませんけれども、制度的には御自覚いただいてひとつおやりいただければ随分変わっていくんではないかというふうに私は考えておりますが。
○山下栄一君　議員が御自覚しなきゃいかぬわけですけれども、私、国民が政治、それから行政に対する不信感、物すごくあるわけですけれども、信頼回復のために議員が何をすべきかという観点から感じていることを申し上げますけれども、日本の政治家は、自分も含めてかもわかりませんが、政治家、議会の役割は予算をいかに配分するかというところを物すごく重視してきたというように感じるわけですね。
　きょう、ここで中村参考人は参議院の改革の方向として政策評価委員会とか審議の重点を決算というふうにおっしゃっているんですけれども、参議院も衆議院も含めて政治家はやっぱり予算が物すごく気になる。予算をどう配分するかというところでやはり勝負しないと選挙に勝てないというそういうことがあって、ただ、僕はこの国民の政治不信を払拭するには、政治家、議会は行政を監視する行政監視機能、もっと言えば官僚監視というか、そういうところに使命を見出してそこに時間をかけ精力を費やすようになるとちょっとぐらい信頼してくれるんじゃないかというふうに感じます。政治家のやはり、何をしておるのかということを考えたときに、予算の方に物すごくウエートを置いておると。だから行政監視の役割を、そこに力を注ぐところから信頼回復につながっていくのではないかというふうに感じているんですが、いかがでしょうか。
○参考人（中村睦男君）　今おっしゃった点に私は同感です。
　それで、昨年出された参議院の将来像を考える有識者懇談会からの答申でも、行政監視を重視するという形での改革案を出していますので、私ぜひ参議院でもこの問題を十分取り上げていただきたいというふうに思っております。
○参考人（成田憲彦君）　予算の配分が政治の重要な機能であるというのは、それはどの国でもそうなんです。問題はどういう基準で予算を配分するのかということなんです。
　例えば、今株が下がっているとき、あるいはマクロ経済に勢いがないときに、株を上げるため、あるいはマクロ経済に元気を出すために予算を使おうという基準から予算を配分するということが大切なんであって、ところがそこを考えないで地元への利益誘導ばかり、公共事業を誘致してくることばかりを基準に予算を配分しているということが問題なんであって、政治が予算を配分するというのはこれは一番政治の重要な機能ですから、そのこと自体を問題にする必要はないと思うんです。
　ただ、そうしますと、あくまでも基準、中身で、自分の選挙区にばかりというところが問題があるわけで、そこをどうするのかということは、直接的には先生方のお考え、あり方、やはり党としてあるいは政治としてどういう基準で予算を配分するかということを真剣に考えていただく必要があると思います。
　それで、そのために政治は行政あるいは官僚の監視に努めると、こういうことを御指摘されましたが、やはり監視ではなくてアイデアを出すとか方針を出すということが基本であろうというふうに私は考えます。
○山下栄一君　はい、わかりました。
○吉岡吉典君　日本共産党の吉岡です。
　まず、中村参考人にお伺いします。
　私がお伺いしたいのは、共和制、それから国民主権の憲法史上の位置づけをどのようにお考えになるかをお伺いしたいんです。
　私の問題意識というのは、二十世紀の初頭に共和制は三カ国しかなかった。それが今世界の大勢になっており、国民主権が確立されていると。これは、やはり歴史の大勢がそういうことを示すものであり、いわば二十世紀は君主制から共和制への大きな流れの世紀だったということも言えるのじゃないかと思っております。そして、日本国憲法も天皇を象徴制として存続させたというような不徹底な面は残しておりますが、国民主権の原則を明確に確立したということは、やはりそういう二十世紀の大きい流れに沿ったものだというように私は考えており、この流れは後返りすることはないものだろうと思っております。
　したがって、また今不徹底な天皇主権という問題についても、特定の個人に世襲的に象徴天皇の地位を与えるという問題はやはり国民主権とは基本的に矛盾するものであり、私どもそれを今直ちに実現せよと求めているわけではありませんけれども、歴史的な方向としては、この矛盾というのは国民主権を完全に貫く方向で解決されるものであろうというように考えております。
　そういう面で、君主制から共和制、国民主権の確立という問題を憲法史上、今私の問題意識は申し上げましたけれども、どのように中村参考人は位置づけておられるか。きょう第一番目の問題として述べられた点と重なると思いますけれども、お伺いします。
○参考人（中村睦男君）　現在でも第一条で国民主権が規定されているというように憲法では解釈していますけれども、ただ憲法の規定としては、天皇という章、「第一章　天皇」になっていまして、天皇の地位という中で国民主権をうたっているという意味では、なお国民主権の規定の仕方としては不明確ではないのか。むしろ「第一章　国民主権」として主権は国民にあるということを明記して、その上で第二章以下に天皇の現在のような規定にしていくという、私はこの方がすっきりするというふうに考えております。将来、さらに天皇の世襲制をどうするか否かというのは、なおこれから議論すべき問題であるかなと思っております。
○吉岡吉典君　中村参考人にもう一問お伺いします。
　私、外交文書を読むのが楽しみの男でございまして、外交文書を読んでみますと、重要な外交方針等、閣議決定に対して全部天皇の裁可というのが必ずつけ加わっているわけですね。今問題になっている朝鮮を保護条約にする閣議決定であれ併合にするときの閣議決定であれ、そういうふうになっています。それから、宣戦の詔書はもう全部天皇の名前で行われているわけですけれども、これらの決定に沿って行われた行為の結果は一体天皇が、憲法上の話ですけれども、天皇にあるのか、あるいは補弼者の責任になるのか、私は本を読んでみましてもいろいろなことが書いてあってよくわからないので、憲法学説上はどのようにとるべきかお聞かせ願いたいんですけれども。
○参考人（中村睦男君）　明治憲法下の問題でございますね。
○吉岡吉典君　そうです、そうです。
○参考人（中村睦男君）　明治憲法下でもやはり天皇に対する補弼責任というのが国務各大臣にありましたのですから、基本的にはやはり補弼責任の問題ではないかというふうに私は考えております。
○吉岡吉典君　成田参考人にお伺いします。
　成田参考人が日経新聞にお書きになったのを読みますと、日本国憲法を統治の面から見た場合に二つの問題点があって、一つは憲法どおりに行われていない面があるということと、二番目に、きょう詳しく展開されました、おくれた憲法だというふうにお書きになっています。その前者の方、憲法どおりに行われていないという点について少し聞かせていただきたいと思います。
○参考人（成田憲彦君）　憲法の規定どおりに行われていないという部分は、きょうの意見陳述では裏の政治と、表の政治、裏の政治としてお話ししたところとほぼ重なるわけでございます。すなわち、表の、書かれたとおりに行われていなくて、例えば政府はという言い方をすると、これは日本国憲法では政府という機関はないわけですから憲法どおりに行われていないということでございます。きょうお話ししたことで言えば、要するに表の政治としてすべてが行われていないという部分がそこに該当する話でございます。
○吉岡吉典君　そうすると、もうちょっとその中、内容的にですけれども、憲法どおり行われていればいい、日本国憲法の中のすぐれたいろいろな規定があるということですか。もしそうだとすれば、こういう点が尊重されるべきだというような点、少し挙げてお話をお伺いしたいんですが。
○参考人（成田憲彦君）　私は、内閣のあり方について、憲法でははっきり内閣総理大臣は内閣の首長と書いてあるわけですね。ところが、内閣法ではそうなっていないわけです。あくまでも閣議が全権を持っていて、総理大臣は閣議を構成する一票の、ただ一票を持っているにすぎないということで、ただ司会役、座長役という扱いですね。これは、私は明らかに日本国憲法の考え方とは違うと思います。
　私は、内閣が何か物事を決定するときには、最近は多数決で決めるなんという意見もありますけれども、そうじゃなくて、内閣の最終的な決定権は総理大臣にあるというのが私は日本国憲法の総理大臣は内閣の首長であるという考え方だろうと思いますし、それの方が機動的な内閣の運営ができるというふうに思っております。
○吉岡吉典君　質問すると時間オーバーしそうですから、終わります。
○福島瑞穂君　社民党の福島瑞穂です。きょうはありがとうございます。
　まず、中村参考人にお聞きをします。
　憲法裁判の改革ということで話をしていただいたんですが、憲法裁判所をつくることももちろん重要ですが、重要かもしれないんですが、おっしゃったとおり、違憲判決が非常に少ないということがあります。法学者などは運用面で何とか改善できないかという提言もしておりますが、その辺についてもう少し話していただけますか。
○参考人（中村睦男君）　現在、最高裁には年間四千件を超える事件が係属していまして、これが三つの小法廷でタッチしていますけれども、これは一人の最高裁の裁判官というのが通常の民事、刑事の事件で本当に忙殺されていて、憲法判断を、大きな事件をじっくり行う時間がないというのが現状だと思います。
　そうしますと、私は、民事訴訟法の改正で上告理由の制限ができるようになったのをもっと活用して、最高裁で行うのは基本的には憲法裁判を中心にするというように上告を制限して、最高裁が憲法裁判ないしは判例変更のような重要問題に専念するように運用することがまず第一、大事じゃないかと考えております。
○福島瑞穂君　ありがとうございます。
　先ほど、中村参考人が行政権のチェックの話をされたんですが、司法権の重要な役割は肥大化する行政権をどうチェックするかということだと思うのですが、なかなかその行政裁判でも勝たないという現実があります。
　福岡の判事あるいは検察官との間の情報のことが大問題になっておりますが、構造的に判検交流が行われているために、日本の裁判官の極めて優秀な部分が裁判をやり、行政府に出向してそこで閣法としての法律もつくり、行政もやり、かつ法務省に出向して国の代理人にもなると、つまり司法と行政と立法を実は一人が行うというふうな、特に判検交流の実態などもあるのですが、そういう点についてはいかがお考えでしょうか。
○参考人（中村睦男君）　裁判所の行政権へのチェックとなりますと、行政裁判をどう活性化するかということの問題になるかと思いまして、日本は憲法裁判も余り活性化してないと同様に、行政裁判も非常に活性化してないというところに特色があるというふうに言われています。
　これは、一つは行政裁判を行う裁判所は間口を非常に狭めているという、なかなか行政裁判として原告としての原告適格を認めないというようなことがありますので、やはり行政裁判も改革して、市民がどんどん行政を相手に裁判を起こせるようなシステムにすべきであるというふうに考えております。それは行政事件訴訟法の改正と同時に、一審については行政裁判所をつくるというのも一つの手かと思っております。
　それから判検事交流につきましては、これは大きなやっぱり司法改革の問題として問題を考える必要があるんじゃないかと思っております。現在、司法制度改革審議会で、法曹人口をふやすということと、それから将来的には法曹一元という形で判検事はまず最初に弁護士になって、それから判検事になっていくというですね。
　私は、将来的にはやはり法曹の数をふやす、司法試験の合格者をふやして法曹の数をふやし、法曹一元にするのがやはりよいのでないかというふうに思っております。
○福島瑞穂君　はい、ありがとうございます。
　成田参考人にお聞きをします。
　先ほど首相公選制の問題点というのをおっしゃっていただいたんですが、日本でどうやって国会の地位を高めるかというふうに考えたときに、政権交代などがなされないことも日本の政治が活性化しない大きな理由の一つではないかと思います。その点について政治学者としていかがでしょうか。
○参考人（成田憲彦君）　政権交代がないことが国会の地位が高まらない理由の一つだというのはまさにそのとおりでありまして、フランスでも長らく保守が政権を握ってきましたが、ミッテラン政権になって社会党の内閣ができた、政権交代が起きたということが議会の地位を高めたということがございますし、ドイツでも同様でありまして、政権交代を実現することがやはり政治の権威を高める。先ほど来、官僚主導ということが出ていますが、官僚主導を断ち切るのもやはり政権交代だろうというふうに考えております。
○福島瑞穂君　先ほど政党と国会との関係についても言及をされたのですが、党議拘束について、例えばどうお考えでしょうか。
○参考人（成田憲彦君）　日本の党議拘束は二つの特徴があるんです、欧米の国と比べますと。与党の場合は先ほども申し上げました与党の事前審査がありまして、事前審査が済んでから、例えば自民党の例でいいますと総務会決定、それから閣議決定ですね。つまり、党議拘束が内閣提出法案の閣定より前にあるんです。国会提出より前に党議拘束があるんです、党議があるんですね。それからもう一つは、先ほど言いましたが、日本の党議というのは本部決定ですから衆議院と参議院をまたぐんです。
　それで、欧米の党議、欧米ではどうなっているかといいますと、形式的にはいろいろな形がありますが、実質的には大体議院内閣制の国は党議拘束がありますが、例えば法案が下院にかかっているときに、下院の委員会でいろいろの議論をして、あした下院の本会議の最終表決だというときに、同じ会派の下院議員が集まって我が会派として最終的にどうするのかと、賛成するのか反対するのか修正案を出すのかということを決めるわけです。だから、その前の段階は自由にいろいろ議論をしているわけです。ところが、日本はまず党議拘束がかかっちゃう。与党の場合には国会で法案がかかったら何もすることがないですね、国対以外は。
　それから、ヨーロッパの場合には、下院議員団はそう決めたと、今度法案が上院に行ったら上院議員団で最終的にどうするのかを決めると。だから、それぞれ自立していますから二院制の意義が出てくるわけです。ところが、日本は本部決定だから、衆議院と参議院をまたいでいますから、参議院の存在意義がなくなってくるわけです。そういう党議拘束のあり方、それは基本的に会派構造の問題に関係しているんですが、そこは十分御研究いただきたいところだと私は思っております。
○福島瑞穂君　成田参考人にお聞きします。
　国民主権と天皇制についてどうお考えでしょうか。
○参考人（成田憲彦君）　先ほど吉岡先生からも御指摘ありましたけれども、非常に先の、将来のことはともかく、少なくとも現在あるいは短期的な未来については、私は象徴天皇制というのはやはり国民の間に定着して非常に大きな効果を発揮していると。例えば震災とかそういうときに、あったときに、やっぱり天皇皇后両陛下が見舞われるというのは、政治家、首相が行くのとははるかにもう全然違う力があるという、それはもう象徴天皇制の私は一つの功績だと思います。
　そういう意味で、私は個人的にも象徴天皇制というのは少なくとも当面は維持すべきものではないかというふうに考えております。
○福島瑞穂君　中村参考人にお聞きをします。
　地方自治体の住民投票などについてレジュメに書いてくださっているんですが、国民主権とその投票についてちょっとお話をお願いいたします。
○参考人（中村睦男君）　国民主権を具体化するのが民主主義だと思うんですけれども、民主主義では直接民主制と間接民主制があって、直接民主制の方が国民の意見を直接問うという意味では重要だと思うんですけれども、住民投票はまさに住民が直接自分たちの意思を問うという意味では民主主義に、直接民主制的な意味において民主主義と非常に調和的なものだというふうに考えています。
○福島瑞穂君　成田参考人にお聞きをします。
　国民主権を本当に具体化するために、日本ではこれから本当に何が必要でしょうか。
○参考人（成田憲彦君）　国民主権からといいますと大変問題が複雑になると思うんですが、というのは、御承知のとおり、民主主義は直接民主主義と間接民主主義がありまして、日本は間接民主主義を基本的にとっておりますが、例えば国民投票を導入して直接民主主義にした方が国民主権が生きるという考え方があるわけです。私は部分的にはそれはあり得ると思いますが、ただ国民投票制度を中心とした政治システムは議員あるいは国民の代表者が非常に無責任になるんですね。何かちょっと厳しい問題に直面するとすぐ国民投票で決めようといって、非常に政治が無責任になるんです、議員が無責任になるという経験則があるんです。
　そういう意味からいいますと、私は基本的には、その代表者に基本的に政治を任す間接民主主義で、国民はその代表者の責任を問うと。具体的には選挙ということになりますが、責任を問うという、責任という概念が間接民主主義が手にした非常に重要な道具でありまして、日本国民はもう少しこの政治の責任を問うということを使いこなすようにする必要があるし、具体的な政治システムの設計においてもその点が考慮さるべきであろうというふうに考えております。
○水野誠一君　無所属の会の水野誠一でございます。
　きょうは本当に貴重なお話をありがとうございました。
　まず、中村参考人にお尋ねしたいと思うんですが、先ほどお話の中で、「憲法改正意見」の中の御紹介として、天皇は日本人民の儀章たるべきものであると、こういう案があったというお話がございました。今、日本の天皇としての規定として象徴という言葉が使われている。今、成田参考人からその象徴という定義が定着してきているしということでの評価もあったわけですが、一方では、その象徴という言葉ですら非常にあいまいな言葉ではないかという議論もございます。特にそういう中では儀章という言葉、私ども素人には大変耳新しいといいますか、耳なれない言葉でございますが、この定義についてどういうふうに解釈をしたらよろしいのか、ちょっとお尋ねしたいと思います。
○参考人（中村睦男君）　象徴という言葉はあいまいなんですけれども、しかしこの五十数年間、象徴という言葉によって解釈されてきた。特に象徴としての行為、天皇の象徴としての行為を認めるという中に、幾つかにカテゴリーに分かれているという点では私はその意味では定着しておると思います。ただ、なおあいまいな言葉であることは事実で、象徴としての行為ということでさらに今拡大していくということになるとまた問題だということです。
　ただ、儀章という言葉がじゃそれにかわって本当に適当なのかどうかというのは、日本語のニュアンスとしてはどうかということはあるかと思いますけれども、ただ、私としましては、この一九四九年に出された公法研究会の意見というもの全体がかなり大事だという点で、同時にこの儀章という言葉を使っているということも紹介したという、そういうことでございます。
○水野誠一君　ありがとうございました。
　それから、中村参考人から参議院改革について非常に意義深い御提案といいますか、方向性についてのお話があったわけでございますが、私もこの今お出しになった幾つかのポイントは大変基本的に賛成でございます。
　しかし、こういう参議院改革を本当に進めていくときに、憲法改正というのがどうしても必要になってくるものなのか、あるいは憲法改正はしないまでも、かなりいろいろなテクニック上の対応で十分対応できるものなのか、その点についてもう少し詳しくお尋ねできればと思います。
○参考人（中村睦男君）　参議院を行政監視を中心にする再考の府というのは、現状の運用でもかなり、あるいは現状の立法政策によって参議院改革を行うということはできると思いますけれども、ただし、参議院を政権から距離を置かせるという、首相指名を行わないとか、あるいは衆議院の再議決権を三分の二以上から過半数にするとかということになりますと、これは明らかに憲法改正の問題になると思います。
　ですから、まずは私は、現状としては現憲法でやれるところまではやる、現憲法に適合的にやれる運用はやって、それでもどうしても参議院の特殊性が出されがたいということになりますと、次のステップとして憲法改正まで一挙に行くということを考えたらどうかというふうに考えております。
○水野誠一君　ありがとうございました。
　次に、成田参考人にお尋ねをしたいと思います。
　成田参考人のお話の中で、第一次大戦後型憲法だという表現がありました。私もなるほどなというふうに思ったわけでありますが、これは日本の民主主義というものがまだ未成熟な段階でできた憲法であるということの中で、非常におもしろいといいますか、興味深い表現だったと思います。
　その中で、さらにお話を進められた中で、多数決的なといいますか、多数決が民主主義であるというところだけではまだまだ不十分であるということで、手続とか時間的余裕とか説明責任とか相互チェックとか、幾つか十分条件としての民主主義の定義をされたというふうに思いますのですが、これは現憲法の運用上で対応できることなのか、やはりこれについても憲法改正ということが必要になってくることなのか、ちょっとその辺がよくわからなかった点なので、少し御説明いただければと思います。
○参考人（成田憲彦君）　憲法を改正しなくても、一つは運用によって、一つは法律、例えば国会法とか内閣法とかそういうものの改正によって対応することも可能だと思います。
　しかし、基本的には、例えば首班指名の手続について、日本は象徴天皇との関係で非常に困難なんですが、先ほど申し上げましたように、諸外国では大統領が候補者を推薦するとか必ず第三者がいるんです。なぜ第三者がいるかといいますと、アカウンタビリティーなんですよ、これは。どうしてこの人が首相としてふさわしいかと。この間、オーストリアであの自由党という右派政権が加わったときに、大統領が非常に説明責任、他のヨーロッパ諸国に対して説明責任を負ったというように、説明責任を負う人がいるというような仕組みになっているんですが、そういうレベルのことですとやはり憲法をいじるしかないかなと。しかし、両方あるということでございます。
○水野誠一君　それと、最後にもう一つだけお尋ねしたいと思いましたのは、政府という規定が今の現憲法にはないというふうに成田先生の方からお話がございました。これは欧米の憲法と比較した場合に、欧米ではこの政府という規定はどうなっているんでしょうか。やはり同じような問題、あるんでしょうか。
○参考人（成田憲彦君）　欧米では、憲法で定義が明確なんです。
　例えば、ドイツの場合はレギールングといいますが、このレギールングというのは日本語では政府と訳していますが、日本で言えば内閣と同じです。それで、いろんな方針を出すときにも、レギールングとしてはと、こういうことです。
　フランスのグベルネマンというのは、ドイツのレギールングと同じで日本の内閣にほぼ近いんですが、ただ閣内相ばかりでなくて閣外相も含んでいますから、ドイツは政務次官は含まないんですが、フランスの場合は閣外相を含んでいる、もう少し広いと思いますね。いずれにしましても、ただイギリスの場合は、ガバメントというのは官僚機構まで、行政機構まで含んだものを言っている。
　国によって中身は違いますが、それぞれの国で何が政府なのかというのははっきりしていて、どこがどういう権限を持っているのかということははっきりしているんだろうと思います。
○平野貞夫君　自由党の平野でございます。
　中村先生から参議院改革中心に大変示唆に富む御意見をいただきましたのですが、基本的に二院制のあり方だという問題だと思いますが、実は現憲法の二院制をどう運用するかということについて、非常に技術的な問題なんですが、極めて重大な問題といいますか、明確になっていない部分が幾つかあるわけでございます。
　本質論としまして、衆議院側では現憲法は本質的に衆議院が優越であると、本質的に。参議院はいわゆる次なる院だという、こういう規定だという理解をして運営していますし、参議院側では、いや基本的には両院平等なんだと、しかし特殊な例外は衆議院に優越をもたらしているんだと、こういう二院制に対する基本的な両院の考え方の違いがあります。これは主として事務局にあります。この現憲法の二院制の本質的なあり方の位置づけについて、中村先生の御意見をお聞きしたいと思います。