○参考人（藤田久一君）　今御紹介いただきました藤田でございます。
　私は神戸大学で国際法を教えております。このような場で意見表明を行う機会を与えられましたことを光栄に存じます。
　私は、国連の実務に携わったこともなく、外交の仕事もした経験はございませんので、経験に基づいて意見を述べることはできません。机上の国際法の研究から得た意見にすぎませんので、あらかじめお断りをさせていただきます。したがいまして、私の報告は、国連ないしは国連改革をめぐるこれまでの諸問題の整理の意味で、原理的な分析といいますか検討を行いたいと思います。
　レジュメの順序に沿って御説明させていただきます。
　まず、国際社会においていかにして秩序を確立するかという問題であります。
　国際社会とは、基本的には今日でさえ主権国家の併存から成るいわば分権化された社会であります。そこから秩序を確立するということは非常に困難な仕事になるわけであります。国際社会に妥当する法秩序を見出す困難さから、人によっては国際法の存在というのはいわば奇跡に近いんだと言う人もおります。特に、国家間の紛争が起こったときにその秩序のはかなさが顕著にあらわれるわけでございます。
　ここでは、この秩序の確立方法として四つの型を考えてみたいと思います。
　第一の型は、国家間の条約あるいは合意によるものでありまして、これは、十七、八世紀のヨーロッパの状況を見ますと、そこには最初、自然法が妥当するというふうに考えられ、さらに国家間の条約が妥当する、それで秩序を確保しようとしたわけであります。ところが、国際法、条約の違反が起こるという場合、つまり国際紛争が起こった場合に、条約を維持するためにいかに対処するかといえば、結局、その違反について判定をする第三者がいませんから、条約違反の相手国が違反国に対して強制措置あるいは制裁をとる、最終的には武力に訴える、つまり戦争を行うことが認められたわけであります。戦争は秩序維持のための強制的手段とみなされ、つまり当時戦争は合法化されていたのであります。
　二つ目の型としましては、大国の秩序支配型といいますか、要するに大国が国内秩序ないしは国内法を他国とか広く国際社会に及ぼしていこうという動きがあります。十九世紀から二十世紀にかけてヨーロッパの大国、さらに二十世紀に入ると米ソなどが自国の国内法や秩序をそういった形で世界大に拡大しようという動きもあったわけであります。秩序という観点からいたしますと、これはかなり安定化したものになるかしれない、そういった性格のものであります。
　三番目の国際組織型といいますのは、国際連盟とか国連のように主権国家間の約束で国際組織をつくりまして、法的には戦争を禁止する、その禁止に違反した国に対して組織メンバーの集団によって強制ないし制裁を加えるというシステムであります。これはいわゆる集団安全保障と言われるものであります。
　四番目は、世界政府の樹立といいますか、主権国家を解消して世界政府をつくって、世界議会がすべての個人に適用されるような世界法を立法し、違反者を世界裁判所で裁くシステムであります。これも秩序の観点から見ますと極めて安定化したものになると思われます。
　これら四つの類型はいわば歴史的展開の順序に沿って見たわけですけれども、四番目の世界政府は秩序の観点からは理想的であるかもしれませんが、歴史と現実の観点からは未知数であります。現実には、二十一世紀の少なくとも前半あたりにおいて考えられるものは、二の大国秩序型あるいは三の国連秩序型ではないかと思います。もっとも、二も三も四も相互に若干入り組んでおりますので、その典型的な型がうまく実現するとは必ずしも考えられません。
　以上の型とその展開関係を念頭に置きまして三の問題を取り上げてみたいと思います。
　国連の基本的性格についてでございますが、国際社会の基本構造は今日でも先ほど申しましたように主権国家の併存にあります。主権国家が合意によって国連という国際組織をつくり上げたのであります。
　国連の設立文書である国連憲章は一九四五年に、つまり第二次大戦中につくられました。その理念といったものは憲章前文にほとばしっているわけであります。参照文献の一ページでございます。これは結局、条約、つまり機構設立条約と言われるものであります。と同時に、組織的な協力の永続性と固有の権限を与えられた一種の制度、インスティチューションをつくり出している特異な文書であります。言いかえますと、憲章は主権国家間の合意文書、いわば一種の立法条約であるとともに、基本法ないしは憲法、コンスティチューションとして、加盟国間の権利義務及び憲章の定める諸機関、総会や安保理などの機関に対する国家の権利義務を定めているのであります。
　憲章の二重の機能、端的に言えば条約の機能と憲法の機能、そういったものがここに見られるわけであります。ここに秩序が定められていると言えますし、憲章を頂点として各機関の内部規則、総会手続規則、職員規則等々がつくられて、一種の序列をなしているというふうに考えることもできます。したがって、加盟国は、憲章という条約の当事国であるとともに国連という機構の構成メンバーであります。加盟国の二面性と考えられるものがこの点にあらわれています。
　国連は、世界政府ではなくて一つの国際組織にすぎませんが、他の国際組織とは異なって普遍的使命を持つ、これは憲章一章第一条「目的」の中に出ておりますけれども、資料の一ページですが、そういった普遍的使命を持つ一般国際機構であります。憲章のこの二重機能は、実際には加盟国間または加盟国と国連諸機関の間に一定の緊張を生み出すこともあります。一例だけ挙げれば、憲章の百三条、十二ページでありますが、百三条は、国連憲章とか安保理決議と他の条約とが抵触した場合には憲章が優位するという趣旨の規定を置いております。
　次に、国連の自立性と脆弱性という問題を少し見てみたいと思います。
　国連は諸機関、主に総会、安保理等でありますが、そういったものを通じて独自の意思を持って活動を行うわけであります。つまり、総会決議、安保理決議は国連という機構の意思を示し、形式的には直接には加盟国の意思ではないわけであります。国連の機関と国連のメンバーは決議にあらわされた意思を実現する義務を負っているというふうに考えられます。
　他方、国連は国際組織にすぎないわけで、領土も国民もなく、固有の資源、いわゆる財源も持たないわけでありまして、その永遠の活動が保証されているのではなく、加盟国が国連をもはや不要であると考えれば、あるいは国連の活動がその目的から基本的に逸脱しているというふうに判断すれば、国連から離脱する、つまり脱退する道も残されているわけであります。主権国家の伝家の宝刀というのはこの点にあるわけであります。つまり、国連の解散は加盟国の手にあるというふうにも言えます。逆に言えば、国連の改革とか発展を目指すのも加盟国の意思に基づくわけであります。
　そもそも国際組織としての国連はなぜつくられたかといいますと、その目的を実現するための機構であり、その意味でいわば機能的といいますか目的的な存在であります。
　国連の目的は、参考資料の一ページでございますが、憲章一章の一条に明記されております。これらは第二次大戦中に、つまり一九四五年当時、憲章起草者たちが国際連盟の失敗を反省し、かつその世界大戦の苦い経験を踏まえて、連盟にかわって新たな国際組織としての国連を実現する、そのための目的として挙げたものであります。
　こういった一条の中で、第一項の国際の平和及び安全の維持ということが最も重要なものと考えられてきました。そのことは、そもそもこういった国際機構の、国連の前身であります国際連盟を設立する目的も国際平和の確立であったわけです。そして、それが結局失敗してしまった。その失敗に基づいて、国連も同じくその反省に立って、国際平和及び国際安全保障を第一の目的としたのは当然であります。この目的は、今日の国際社会でも、恐らく二十一世紀になっても、主権国家併存システムといいますか、それが存続する限りは最も重要なものであることは変わらないと思われます。
　もっとも、戦後五十年の国連の活動を見れば、国際連盟規約には直接言及のなかった第一条二項の人民の同権と自決の原則といった目的、さらに第三項の経済、社会、文化、人道的な性質を有する国際問題解決とか人権等基本的自由の尊重、そういった目的は極めて重要になりまして、その実現のための国連の活動も、第一項の国際の平和と安全に関する活動以上に極めて活発に行われてきたのは周知のとおりであります。今日でもこれらの目的は国連の目的として一般に妥当と考えられているのではないか、しかもこういった目的は一国の国益と対比してむしろ国際社会の一般利益とか国際益を示しているというふうに考えられるのではないかと思います。
　問題は、恐らくこれ以外の目的を今日追加する必要があるかどうかということかもしれません。それは国連に何を期待するかによるのでありまして、国連改革の議論で問題にすべき事項であろうと思います。もしこれら目的が今日でも認められるなら、そして国連の組織の中で現実の活動が国連の目的実現にとって不十分ないしは不適切であるというふうに考えられるなら、そこからその目的に沿うようにいかにして国連を改革していくかという問題が検討されねばならないことになります。
　つまり、何が何でもまず国連改革ないしは憲章改正ありきではなくて、国連の現実の活動がその目的に合っていないかどうかという分析が前提になるはずであります。そのために、まず国連の組織における国連活動の仕組みを見ておく必要があります。
　憲章第二条、資料の一ページの下の方でありますが、これは一条の目的の達成のために国連と加盟国がそれに従って行動すべき原則を挙げております。
　特に注目すべきは、一項の加盟国の主権平等原則と、三項の国際紛争の平和的解決、四項の国際関係における武力による威嚇、武力行使禁止原則であります。これらの原則については、先ほど横田参考人が御説明になりましたので省かせていただきます。
　ただ、一項の主権平等原則、これは、国連が国際組織であるということは当然のことでありますが、いろいろな問題を含んでいるといいますか、国連の諸機関の決議の仕方等を見てみましても、それが必ずしも貫徹されているわけではありません。
　それから、主権平等原則から当然引き出されてくると思われます二条七項、これは二ページ目でありますが、七項の国内管轄事項に対する不干渉原則というのがあります。これも国内事項の中で例えば重大な人権侵害の継続状況は、むしろ国際関心事項であるとして国連が取り組むような解釈がなされてきているのであります。
　二条三項、四項の原則、特に四項は、国連憲章における平和のコーナーストーンとか国連憲章のハートというふうにも呼ばれて、先ほど申し上げました一条一項の目的、つまり国際の平和と安全の実現のために不可欠の極めて重要な原則でありまして、国際秩序の構造を変えたとも考えられるものであります。つまり、戦争許容の制度から戦争禁止の制度へ、そして紛争を平和的に解決するという制度へのいわば戦争関連の転換をなし遂げた規定であるというふうにも考えられます。もっとも冷戦期にある学者はこの憲章二条四項は死んだというふうに言っておりました。しかし、恐らく今日ではそれはまた蘇生しているというふうに考えていいだろうと思います。
　これらの原則は、一九七〇年の国連二十五周年の総会でコンセンサス採択されました友好関係原則宣言、この資料の十四ページでございますが、この宣言によってより詳細に、かつ国連自身による憲章解釈といった形で示されております。長文ですので読み上げることは略させていただきます。
　これらの原則は国連憲章においてどのように具現されているかというのが次の問題であります。
　ここでは憲章六章と七章の問題を中心に申し上げたいと思いますが、その前に一言、総会と安保理の権限の問題について申し上げておきたいと思います。
　総会は、行動機関というよりも、むしろ討議機関、研究機関であります。総会はすべての加盟国で構成されておりまして、一般的権限といいますか、憲章の範囲内のあらゆる問題について検討をすることができるわけでありますから、国際の平和と安全の問題についても当然審議事項に入るわけであります。
　しかも、先ほど横田参考人が言われましたように、安保理で拒否権が出ました場合に、総会に移して例えば集団的措置をとる、加盟国に勧告するということさえできるわけでありまして、これは一九五〇年の平和のための結集決議の中でそれが認められ、何度か適用されてきているのであります。これは憲章を変えるということではなくて、いろんな意見がありましたけれども、実効上このような総会の権限が認められてきたというふうに考えられます。
　さらに、例えばＰＫＯにしましても、第一次国連緊急軍、ＵＮＥＦなどは総会決議で設置されております。これについて憲章に明示の規定はないわけですけれども、それが違憲であるという見解は余り聞かれなかったし、総会の権限としてそういったことを行っているわけであります。
　総会決議の表決は各国一票で、重要事項を除いて過半数で行われます。この表決の仕組みはいわば国際民主主義といいますか、国際社会の総意が反映されやすいようなものになっているわけであります。もちろん、ここにも問題がなくはなくて、例えば一国一票主義というのは国の規模を無視している、人口十億の中国と数十万のミニ国家も同じ一票だといった意見とか、あるいは今日では国家代表のほかに市民社会グループの代表、ＮＧＯなどから成る第二総会もつくるべきだという国連改革の提案もなされているわけであります。
　こういった提案も傾聴に値するわけですが、これは単なる意思表明手続の問題だけではなくて、やはり国際組織としての国連の目指すものをこういった市民の声を総会に反映させる形で実現したいということでありますので、その国連の目指すものとの関係で検討していくべきものだろうと思います。
　次に、安保理についてこれも一言述べておきたいと思います。
　安保理は実はさまざまな意見がございます。安保理は国際の平和と安全の維持に関する主要な責任を負う機関であります。安保理の決定は、特に七章の決定はすべての加盟国を拘束する、そういった力を持っております。それはある種の主権制限という問題も含んでいるわけでありますけれども、逆に言いますと、こういった安保理の決議を通じて国連という機構の意思が貫徹されるということになります。国連の独自性というのはこの点で出てくるわけであります。
　安保理は、責任を負う国際の平和と安全の維持のために憲章六章と七章に従って行動します。六章は紛争の平和的解決の問題でありますが、ここでは、安保理の独自の権限、イニシアチブをとってやり得ることは国際紛争の事態について調査をするということでありまして、それ以外は、紛争当事国が安保理に紛争を付託した場合に、結局、解決条件を勧告するということができるだけであります。そういった形で安保理が紛争の平和的解決にコミットすることができる。
　ただし、安保理の解決条件の勧告は、これは強制力がないものであります。したがって、この方式というのは、いわば国家主権を尊重して安保理の強制措置を認めていないということにもなるわけであります。つまり、六章システムに問題がないわけではありませんけれども、主権国家併存関係の国際社会における平和的解決のいわば限界的なものがここに示されているわけであります。
　ただ、六章について、例えばＰＫＯを六章に入れてＰＫＯの設置もできるという議論もありまして、その意味で六章の解釈がそういった方向でなされているということも注目されるわけであります。
　最も望ましいのは、国際裁判ですべての紛争を処理するという手続が完成することであります。もしそれが完成するならば、これから述べる七章の問題も、七章の措置も要らなくなるわけであります。しかし、現実には国際司法裁判所に対して紛争をすべて付託しなければならないかというと、そうではなくて、選択条項受諾宣言というのがありまして、その宣言をした国の間で初めて裁判所は事件を取り扱うという極めて限定されたものでありますし、また、現実には裁判以外の解決方法というのも当事国が選び得るわけでありまして、国際紛争の性質を見てみますと、むしろ裁判以外の方法で解決する方が適切であるというものも多々あるわけであります。
　その点、先ほど申しました友好関係宣言の中には、そういった紛争当事国が平和的手段のいずれか一つによって解決が得られない場合には他の手段によって解決を引き続き求める義務を負うといった表現になっておりまして、これは一つの重要な定め方といいますか、重要な点であろうと思われます。
　問題は七章の規定でございます。
　安保理は、平和に対する脅威、平和の破壊、侵略行為を決定し、それに対してとるべき措置、強制措置を含むものを勧告または決定するというふうに憲章三十九条、五ページでございますが、そこには述べられております。これは冷戦時代に余り適用されなかったわけですけれども、冷戦後非常に活発に活用されるようになりました。ただ、平和に対する脅威という概念は必ずしもはっきりした内容を含んでいるものではなくて、実は安保理のかなり自由裁量の認定によるわけであります。
　本来的に言えば、先ほど申しました戦争が行われた、武力による威嚇、武力行使があったといった場合に、当然平和に対する脅威とか平和の破壊が認定されてしかるべきなのでありますが、それ以外に、例えばロッカビー事件というのが国際司法裁判所で審理されたことがありますけれども、この事件はパンナム航空機がロッカビー上空で爆破されたという事件でありまして、その容疑者をリビアが米英に引き渡しを拒否した、そういった状況を指して、平和に対する脅威であるというふうに認定した例がございます。
　このように安保理が広範な裁量権を持っているわけですが、そういった安保理の裁量権の解釈についてそれほど大きな異議が表明されているわけではない。むしろ問題は、そういった認定後の安保理の決定する措置についてであります。
　その措置として、軍事的措置と非軍事的措置がございます。ただ、本来的に言いますと、憲章四十三条の特別協定がある場合に軍事的措置がとられるということになっておるわけでありますが、四十三条の協定はこれまで結ばれておりません。
　そういった状況の中で、平和に対する脅威の認定が冷戦後非常にたびたび行われてきますと、それに従って安保理がとるべき措置として二つ例を挙げます。
　一つは、安保理決議六七八、十七ページでございますが、湾岸戦争においてクウェートに協力して軍隊を派遣する国、つまり多国籍軍の国に対して、その地域における国際の平和と安全を回復するために必要な手段をとる権利を与えるというふうな決議を採択しました。これによって多国籍軍が派遣されたのは周知の事実であります。これが果たして七章の規定にのっとっているかどうかということについて議論がありました。
　それから、もう一つはコソボ紛争でありますが、これは結局、安保理での拒否権の問題との絡みで安保理の決定を回避して、ＮＡＴＯ軍の軍事行動が行われるということになったわけであります。これも集団安全保障体制としてなされたのかどうかということについていろんな疑問が出ているわけであります。もっともこれについては、例えばＮＡＴＯの空爆を人道的介入であるとして正当化する見解もあるわけですけれども、現行の国際法上、恐らくこの主張というのはなかなか納得が得られないものと思われます。
　そういうことでありますが、さらに、例えば旧ユーゴ国際裁判所の設置の問題、これは資料の十八ページにございますが、この問題は逆に、安保理が七章のもとで予想していなかった措置をとった例でありまして、要するに、個人を裁く国際刑事裁判所を設置するということであります。こういった規定を安保理の決議でとり得るのかという疑問もあるわけでありますけれども、これは恐らく、先ほどのコソボの例のように安保理を回避した措置をとる。しかも軍事的措置というのは軍人の論理が働きますから、現在の状況から申しますと非常に被害が多い。つまり、平和に対する脅威があった状況を除去するために果たして実際に効果があるのかどうかという問題もありまして、むしろ軍事的措置に訴えるよりも、こういったその責任を負っている個人の訴追を行うという手段の方がよりベターではないかという考え方もありまして、現実にこの裁判所が設置された後の最初の事件ですが、タディッチ事件の判決でも、こういった裁判所の設置を安保理がやり得るということは、憲章四十一条の非軍事的な措置として判決ではそれを認めているわけであります。
　こういった方法で、結局、安保理はある意味では法をつくるという活動を行ってきたわけですが、こういったものが適切かどうかといった問題も一般論としては提起されるわけであります。
　以上のように、国連の総会と安保理の行動について見てまいりましたが、国連憲章の規定がそれについて適切であるかどうかという分析を踏まえて、国連の改革ないしはその方向性、特に憲章改正を必要とするとすれば、その改正点を整理する必要があるのではないかと思います。
　さまざまの改革案が出ておりますけれども、例えばアナン事務総長のミレニアム報告書の中で、「恐怖からの自由」というところで、国連の平和維持活動、実施活動の強化とか制裁の目標設定などが挙げられておりまして、その中には小火器の違法取引抑制とか核軍縮の問題も挙がっているわけであります。軍縮の問題は、憲章にははっきりした規定はそれほどないわけであります。しかし、現実に国連がこの問題を取り扱ってきたわけでありまして、しかもこの問題は、恐らく集団安全保障システムをより機能化させるためにも、あるいはある意味ではそれを超えるためにも非常に必要ではないかというふうに考えます。
　最後に、日本の対応の仕方がありますけれども、こういった点を勘案しながら、日本が国際益としての国連の目的に沿った国連への貢献がどのようにできるかということを考えていくのが、例えば日本が安保理の常任理事国になることが必要だという場合には、今言った貢献ができるということをやはり日本が説得力を持って説明していくというのが一番近道ではないかというふうに考えます。
　時間を超過して申しわけございませんでした。以上で終わります。