○参考人（和田八束君）　立教大学の和田でございます。
　本日は、平成三年度の地方交付税法に関する問題でありますが、平成三年度の地方財政計画の策定という中では、国庫補助率の取り扱いでありますとかあるいは地方税改正の問題など重要なものもあったわけなんですが、昭和五十年代と比べてみますと、それほど大きな問題がなくて比較的順調に進められたような印象を受けております。その中では、地方交付税のいわゆる減額、総額の特例といいますか、こうした問題が起こってまいりまして、これをどう考えるかということが一つの問題点だろうと思います。
　これは平成三年度に係る問題ではありますけれども、同時に、より長期的な今後の地方交付税のあり方といいますか、そうしたものに一つ問題を投げかけているように思われるわけでありまして、私も主としてそうした観点を織りまぜながら申し上げたいと思うわけです。
　地方財政収支というのがございまして、昭和五十年代は、国の方も赤字財政が続いておりましたけれども地方の方も財源不足が続くということでかなり大きな財政上の問題であったわけですけれども、ようやく平成になりましてから、こうした財源不足を生じることなく一応バランスを保つということが可能になってきたわけであります。
　特に平成三年度におきましては、交付税特別会計借入金の返済でありますとか、あるいは財源対策債償還基金への三兆円ほどの繰り入れが行われるというふうなことも含めて考えますと、地方財政において相当な余力といいますか、そうしたものが生じたというふうにみなされることになったわけでありまして、これが一つの問題の背景にあったと思われます。
　他方、国の予算の面におきましては、平成三年度はやや税収が鈍化するという見通しが出てきたということ、それから国債依存度を引き下げていくという目標が立てられているというふうなことから、財政的にはかなりきついという状況が説明されまして、それが地方財政における交付税減額問題というものにつながってきたのであろうというふうに理解をしているわけであります。
　したがいまして、いわゆる減額措置といいますのは交付税総額からの五千億円でありまして、中身につきましては私が申し上げる必要のないことかもしれませんけれども、六十年度補正時におけるいわゆる出世払いとして借りた分が四百九十七億円余り、それから四千五百億円余りにつきましては交付税法附則第三条というものによって特例減額というふうにされたわけでありますが、これは事実上は借入金を国の財政に振りかえるというふうな形になったものと理解しているわけであります。
　ここで問題になりますのは、この減額措置が地方財政上妥当性を持っているかどうか、またそれが附則第三条で行われることが正当であるかどうかということであろうと思います。
　地方財政は平成元年度以来、先ほども申し上げましたように財源不足は解消となっているわけでありますけれども、しかし先ほども申し上げました交付税特会への借入金の返済でありますとかあるいは財源対策債償還基金への繰り入れというふうなものを見てみますと、これを地方財政の余力、あるいは余剰というんですか、というふうに見るかどうかということはいささか問題点がありまして、これはやはり過去債務といいますか過去の借金のツケが回ってきているということでありまして、決してこれが財源的な余力の証拠であるというふうにみなすことはできない。そういう点からいいますと、地方財政が見かけほど好転しているというふうには判断できないわけであります。
　それから、これからの財政需要、特に公共投資でありますね、福祉支出でありますとか、そうしたものを考えますとなお一層体質の強化が必要になっているというふうに言われているわけでありまして、仮に以前に比べまして地方財政の体質が相当に改善されてきたというふうになったとしても、それはそれで非常に結構なことでありまして、地方財政が一層自立性を強めるという方向に進められるということが望ましいのではないか、こういうふうに考えるわけであります。
　それから、国の予算の立場というのも先ほどちょっと触れましたけれども、今回のような形で借り入れるということは国の予算の上からも決して好ましいとは言えないように私は考えるわけでありまして、予算秩序といいますか、そうしたものをあいまいにする結果になるのではないか。これは地方財政とは直接関係のないことかもしれませんけれども、やはり国の予算の上からもこのあいまいな形での借り入れというのはなるべく避けて、それで国債依存度の適正規模といいますか、あるいは国債政策のあり方といいますか、そういうものをきちんと踏まえて行われることが必要なわけでありまして、今回のこの貸し借りというふうな形は非常にわかりにくいというふうに言わざるを得ないわけであります。
　次に、地方財政にこの余剰といいますか余力といいますか、これが生じた場合には、地方交付税法第六条の三第二項の適用が考えられるというふうにされているわけでありますが、これは言うまでもないことでありますけれども、引き続き著しい収支の差がある場合には交付税率の変更を行う、こういうことであります。
　これは昭和五十年代の地方の財源不足の時期には非常に問題にされたわけでありますけれども、結局これは交付税法第六条の改正というのには至らなくて、交付税特会の借り入れというふうな形で年々処理がなされてきた、こういう経緯があるわけでありまして、むしろそのときにもう少し議論がなされてもよかったのではないかというふうに考えるわけであります。
　さらに、昭和五十九年度になりますと、そうした貸し借りというふうな制度にピリオドを打つということから、新しい特例措置の必要性ということで附則第三条というのが設けられたように思われるわけであります。
　したがいまして、附則第三条は、私どもの理解でいいますと、そうした貸し借り、地方財源の不足というものに対応する一つの新しい財源措置というもの、いわゆる財源措置のために設けられたというふうに理解しておりまして、今回この条項が増額の方向でなくて減額の方向に適用されるということについては、いささかこの本来の趣旨とは違うのではなかろうかというふうに考えられるわけであります。
　しかし、通説的にいいますと、借入金の範囲であれば減額もあり得るという解釈もあるわけでありますので、今回、平成三年度につきましては、形式上はその点可能な範囲であるというふうには言えるわけでありますけれども、今までの歴史的ないきさつ等から考えますと、余りにもわかりにくいというふうに言わざるを得ないわけであります。
　しかし、問題はさらに交付税制度の根本的なところにもあるわけでありまして、それは交付税総額の算定方式あるいは基準財政需要額の算定方式というふうなものがやはり将来に向けてこの時点で再検討される必要があるのではないか。先ほども言いましたように、公共投資でありますとか福祉充実の時代に即応したものに改めていくという作業を早急にやっていただきたい、こういうふうに思うわけであります。
　交付税制度について振り返ってみますと、昭和三十年代におきましては、総額の確保といいますか、交付税率を毎年改定するというふうなことで調整がなされてまいりまして、それから昭和四十年代になりますと、都市化の急速な進展等にかんがみまして、態容補正等の補正というふうなところで幾つかの目につく改定がありました。それで、五十年代になりますと、そうした交付税の制度の是正というよりも、財源不足のもとでの財源
の確保といいますか、こうしたことに力が注がれてきた。
　こういうふうに十年ごとに区切ってみますと歴史的に振り返ることができるわけでありまして、これからは、やや地方財政も安定してきたということを前提にいたしまして、もう少し現在のいろいろな状況に対応した内容に向けて見直していく必要があるのではないか。
　特に、今年度で事実上の借入金返済が終わったということでありまして、借金の重荷というものがなくなってきたわけであります。したがいまして、来年度、平成四年度以降になりますと、今年度借金返しに用いられていた三兆円以上のお金がこれまた余剰というふうなことで浮かんでくるというふうなことになってしまいます。
　そうしたことも踏まえて考えますと、地方交付税における財政需要の見直し、それから、せっかく設けられました地域福祉基金への大幅な積み立てというふうなこと、それから分権化時代へ向けての地方財政の体質強化というふうな観点で、ひとつこの重要な役割を果たしているところの地方交付税制度についての見直しといいますか、こういうことを促進していただくよう期待するものであります。
　以上で終わらせていただきます。