○参考人（大芝亮君）　一橋大学の大芝です。よろしくお願いいたします。
　それでは、早速、経済・社会・文化分野における国連活動と専門機関の関係という題につきまして、私の意見を述べさせていただきたいと思います。
　経済、社会、文化と非常に広いわけですけれども、この中で主に経済、特に開発援助の問題についての国連活動と専門機関の関係について意見を述べさせていただきたいと思っております。
　冷戦が終結をいたしまして、開発援助の問題はどういうふうに性格が変わってきたかということを最初に申し上げたいと思いますけれども、冷戦の終結によりましてイデオロギー対立がなくなってくるといったようなところから、開発援助あるいは貧困緩和の問題というのは人類共通の課題である、こういうように言われるようになりましたが、同時に、各国にとりましては、ある意味で経済援助の戦略的な重要性、戦略的な利用価値というのは低下していっている。要するに、人類共通の課題という認識が広まると同時に、逆説的ではありますが、各国からしますと経済援助へのインセンティブというのは低下していく、こういう状況が冷戦後まず見られたのではないだろうかと思っております。
　それともう一つは、九〇年代、冷戦の終結というのは非常に大きな要素ではありますが、これに加えまして、グローバル化という現象もまた非常に大きな国際関係における現象であり、これが開発援助に対して非常に大きな影響を持ってきているだろうと思っております。グローバル化という言葉はいろんな文脈で使われますけれども、ここではとりあえずは市場のグローバル化ということに限定させていただきたいと思っております。
　こういう形で冷戦後グローバル化が進展する中で、開発援助の問題に国連及び専門機関というのはどういうように取り組んできたのか、その課題は何であるかということを考えたいと思っております。
　具体的に、国連機関及び専門機関というふうにいいましても、開発の問題に直接に関係するのは専門機関の中では主に世界銀行であろうと思っております。それから国連に関しましては、ＵＮＨＣＲ、国連難民高等弁務官から始まり、国連開発計画、ＵＮＤＰ、こういったいろんな機関が関与しております。世界銀行とＩＭＦ、この両者が国連専門機関というような地位にはありますけれども、これら二つは専門機関という地位にあるものの、実際には国連の機関とはかなり独立した行動をとってきたというのがこれまでであったと思っております。
　この両者、大体動かせる資金というものではどれぐらいの大きさなのかということを示すのがこの図の一であります。甚だ図が見にくくて申しわけございませんが、ここでのテーマであります、とりあえず世界銀行と国連ということについて申し上げますと、「譲許的資金の流れ」と書いてありますのは、これは条件のいい援助でありまして、これに関しましては世界銀行を通じての流れというのが五十二億米ドルであるのに対して、国連の場合には四十八億米ドル、こういう比重になっております。
　それから、右側の図は「非譲許的資金」ということで、こちらはいわゆるローンでありまして、利子がつき返済の義務を負う、こういうものでありますが、こちらは国連は関与しておりませんで、基本的に世界銀行だけの数字となります。これが三十一億米ドルという形になっております。これは、国連と世界銀行の扱う資金の大きさというのがどれぐらいかということを簡単に示すだけであります。
　冷戦後、九〇年代以降のこの十年間ですけれども、開発援助の問題の特徴はということをもし一言で言おうとしますと、やはり問題の複合化であろうと思っております。どういう意味で複合的になっていっているかということですが、それがここの一番から五番までに書いたことであります。
　詳細は省きますけれども、まず環境と開発、これが結びついてくるというのはもう言うまでもないことかと思っております。それから、環境と開発のリンケージというのは、必ずしも冷戦後に限りませんけれども、この結びつきというのはまず挙げるべきであろうと思っております。
　それから、冷戦後の非常に特徴としましては、人権・民主化、こういうものと経済援助をリンクさせるということで、これはある意味では、それまでは政治と経済を分離するというような政経分離のアプローチ、これから政治と経済は密接不可分であるという政経不可分のアプローチに変わってきたことであろうと思っております。具体的には、いわゆる政治的コンディショナリティーというような形でこの両者が結びつけられる、結びつけるのが経済援助の方針として望ましいんだ、こういう政策がとられていったと思っております。
　特にその例を挙げますと、一九九一年から事業を開始いたしました欧州復興開発銀行、これはそれまでの世界銀行とかアジア開発銀行と違いまして、初めてこういう人権・民主化と援助、これをリンクすることを協定でうたった国際金融機関であります。日本におきましても、九二年にはＯＤＡ大綱が採択をされ、ここにおいて人権・民主化努力、非軍事化の努力、こういうものを経済援助のときに考量するということを言っております。
　こういった人権・民主化と援助のリンケージという中で、非常にジレンマに立たされましたのが専門機関であります世界銀行であります。といいますのも、世界銀行の場合には、その設立された時期がブレトンウッズ会議でできましたもので、五十年前の時期におきましては戦後体制は政治と経済は分離をしていく、経済機関、金融機関は政治の問題にはコミットしないと、こういう原則に基づいて設立されたこともありまして、その世界銀行のルールの中には借り入れ国の政治的要因は考慮してはいけないというルールがあります。しかしながら、世界銀行に財政的な拠出をしています大口の拠出国である先進国は、二国間政府援助におきましては先ほど申し上げました政治的コンディショナリティーというものを採択しているということで、世界銀行からしますと、自身の持っているルールというものと大口拠出国の政策との間に乖離が見られるということで、これをどう対応するかという問題が生じたわけであります。
　このジレンマに対しまして、結論的には世界銀行が出してくる概念というのは、グッドガバナンスと呼ばれるような言葉、考え方を持ってくるわけです。もちろんグッドガバナンスということが言われましたのは、決してこういうジレンマ解消のためだけということではなく、それまでの世界銀行の開発戦略の中から、その経験の中から出てきた言葉ではありますが、しかしこのジレンマを解消する意味でこのグッドガバナンスという言葉は非常に便利でもあったといったことから、これが非常に強調されるようになったと、そういう側面もあるかと思っております。
　このグッドガバナンスの内容といいますのは、もう今日的には非常になじみのある概念になってきたと思いますが、透明性、トランスペアレンシーであるとか説明責任、アカウンタビリティー、あるいは法治主義といいますか、世界銀行の場合は開発だけに限定をしておりますけれども、その法的な枠組みを充実させる、さらにもう一つ公共部門の効率性、こういう四つの要素からガバナンスというのが構成されるというように世界銀行は定義をしております。
　こういうことで、これは非常に便利であると先ほど申し上げましたのは、ガバナンスの言葉には二面性がありまして、一つはこのガバナンス、透明性、アカウンタビリティー、こういう話は民主主義と非常に似ている。透明性の場合、情報公開というようなことを通じてガバナンスの改善は民主化にも貢献をする、こういう意味で先進国の要求には十分こたえるものであると。しかしながら、政治的コンディショナリティーというようなものを嫌います途上国からしますと、その途上国向けには世界銀行の方は、これはあくまで民主主義というような特定の政治体制を意味するものではないということで、ガバナンスと民主化を要求する政治的コンディショナリティーとは違うんだということで、実際の政治の問題を考慮してはいけないというルールには触れない、こういう形で途上国向けには説明をすると。そういう二面性が、ある意味で政治的には非常に便利な言葉であろうかと思っております。
　こういう形で世界銀行はジレンマを解消していくわけですが、国連開発計画、ＵＮＤＰ、これも国連の開発援助の問題の一つの中枢でありますが、このＵＮＤＰの場合には、こういった世界銀行のこの定義に加えまして、人権それから政治体制の問題をもこのガバナンスの一つの要素であるというように定義をし、世界銀行の考え方との違いというのを出していくわけです。
　しかしながら、同時に、このグッドガバナンスの問題点というのは、グッドというようなある意味で規範性がここに付与されておりまして、そういう意味で何をもってグッドガバナンスというのかというその点が政治的には問題となったところがあります。そういったところから、ＵＮＤＰの場合にはガバナンスの要素として、先ほど申し上げました人権、さらには政治体制、こういったものを考慮はするけれども、どの政治体制が望ましい、グッドであるかというようなことについては一義的には言えないんだと、こういう形で対応をしたわけであります。
　こういったガバナンスというのは、開発援助機関、これは日本もあるいはアメリカも含めまして、こういう開発援助機関がその後随分このグッドガバナンスという概念を採用するようになってきます。このガバナンスとここで提起されてくる問題は、グッドガバナンスということと政治的コンディショナリティーはどういう関係にあるのかということで、言いかえますと、ガバナンスと民主主義というのはどういう関係にあるのかということをめぐって論争というのが九〇年代半ばから後半にかけて行われます。
　いわゆるエイジアンウエー、アジア的人権、こういう議論のいわば開発援助版としましてガバナンスと民主主義の議論というのがなされたわけでありまして、九〇年の半ばにおきましては、主にアジアの諸国ですが、ガバナンスが世界銀行も言うとおり、経済発展にとり重要であり、それゆえ民主主義、民主化を押しつけるのはよろしくないんだと、こういう形で政治的コンディショナリティーの政策を批判いたします。
　しかしながら、九七年に始まりますアジアの経済危機以降状況は変わりまして、むしろアジア諸国のガバナンスには問題があるんだということで、今日的にはガバナンスの改善にはやはり民主化が必要ではないかという意見が非常に有力になっているような印象を私は持っております。
　これが政治的コンディショナリティーあるいはグッドガバナンスの話でありますが、こういった議論とはまた別の次元でもう一つの発展の指標としまして、国連開発計画は人間開発及び人間の安全保障というような考え方を提示してきます。人間開発指標というようなものを出しまして、これは三つの要素、平均寿命、識字率、一人当たりＧＤＰというようなことを持ってきまして、その経済成長一点張りの考え方に対するもう一つの指標というものを提示いたします。
　さらには、その人間開発のレベルが男女間においてどう差があるのかというようなことを測定するジェンダー指標というようなものも提示をしてきます。さらにこれとの関連で、人間の安全保障という、これはもちろん開発の分野に限りませんけれども、人間の安全保障という概念を出してきまして、これは非常に幅の広い、悪く言いますと何でもここに入るというような言葉でありますが、しかし国家安全保障を中心の考え方に対する別の考え方を出し、また開発の問題についても、経済成長一点張りの考え方とは違う指標として人間の安全保障という言葉を出してきております。これは、貧困、食糧、健康、環境、それから各種の暴力、それからどういう集団に属するか、さらには政治的な不安定等々から生ずるあらゆる脅威から人間が安全を確保しなければならないと、こういう話であります。
　こういう形で、開発の目的というのが非常に多元化をするといいますか、非常に複合化していくわけですけれども、それに加えて、九〇年代のもう一つ国際関係の特徴であります地域紛争、これが随分頻発したことから、この地域紛争が終結をしました後、その紛争終結後の復興支援というようなことが国連及び世界銀行の大きな課題として登場してきます。こういったことで、世界銀行の場合にもポスト・コンフリクト・ユニットというような復興支援の部屋を一つ設けまして、これに取り組むということを行ってくるようになってきます。
　こういう段階になりますと、いわゆる難民の帰還問題からあるいは地雷の除去の問題のような人道援助の問題と、その後の、例えば武装解除されました兵士にどういうふうに職を与えるかというような復興開発援助の問題をどう結びつけるかという新たな課題も登場してくることになったわけであります。このように九〇年代、開発の問題というのが非常に多様性を持ってくるわけであります。
　こういう問題自体が複合化してくる開発の問題に、それではどのような体制で国際社会は取り組むべきかというのが、いわゆる我々の分野ではグローバルガバナンスという言葉を用いて、どういう国際開発援助体制が必要かといったことを議論しております。
　その場合には、従来、これまでの国際社会の取り組み方というのはどうであったかといいますと、もし言葉を使うならば、グローバルに対して国際的、要するに政府間というのが中心である体制でありまして、そういう意味で国際的なガバナンスシステムであり、実態はと申しますと、私の解釈では基本的にはＧ７サミットがすべてをまとめていく、世界銀行、ＩＭＦというのはＧ７サミットの事務局のような役割として機能してきたと。なぜＧ７サミットかといいますと、これはもう基本的に援助の八割、ＧＤＰの四分の三を占めるわけでありまして、そういったことからやはり経済力、財政力、これが実効性を持ってきたというのがこれまでであった。その限りにおきましてはパワーポリティックス的な論理というのが支配してきたのであろうと。国連はこれに対してある意味でもう一つの発展というものを模索する、異議申し立てをする、こういう役割を果たしてきたのであろうと思っております。
　今後に関しましては、グローバルガバナンスという形でよく言われますが、要するに中身は何かと申し上げますと、三ページのところなんですけれども、簡単に申し上げますと「ガバナンス・ウイズアウト・ガバメント」と書きましたところなんですが、「世界政府をもつことなしに、世界の諸国家・ＮＧＯが集中排除型、分権型のシステムで国際関係を運営していこう」、この場合ですと開発援助の問題に取り組んでいこう、こういう考え方であります。
　図の三は、ちょっとごちゃごちゃ書きましたけれども、ここは省かせていただきます。これはガバナンスとガバメントがどう違うかということを図の三で示したいと思ったわけでありますが、それは省かせていただきまして、要するに、グローバルガバナンスということで言いたいのは、決して個々の国際組織、国連を強化するとか、世界銀行、ＩＭＦを強化するというような組織を強化する、こういう方向ではなくて、むしろ国連、それからＩＭＦ、世界銀行、ＮＧＯ、こういったものを全体としてどういうふうにまとめていくか、その分業・分権的、こういうシステムをうまく活用していくのが大事だということで、決して国連の、もちろん国連はいろんな意味で機能は強化すべきだと思いますが、組織を巨大化させるという必要はないんじゃないかという考え方であります。
　こういう基本的な考え方のもとに、ひとつ私のグローバルガバナンス、開発援助の分野でのあり方というものの意見を述べさせていただきたいと思います。
　それは三点ほどありまして、一つは開発援助の問題。私はここで非常に複合化していっているというふうには申し上げましたけれども、全くそれと矛盾するようなことになるんですが、しかしながら、ある意味で国連のＵＮＤＰであるとか世界銀行、こういった機関においては専門家としての能力、これをやはり重視していくべきであろうというふうに思います。ある意味で政治的な判断が必要なことは、これはむしろ先ほど申し上げましたサミットなりあるいは国連総会なりあるいは世銀・ＩＭＦ総会なり、こういった各国の協議で決めていくべきことであり、それぞれの国際機関はやはり専門家としての信頼というものを確立することが一番大事ではないだろうかというふうに思っております。
　ただ、専門家としての能力、これが第一点なんですが、専門家としての能力ということだけを強調していきますと、次第に各国の考え方、あるいは世界のいわゆる市民社会的な発想からずれができてくるというおそれというのは多分にあるかと思っております。
　そういう意味では、第二番目の点は国連あるいは世界銀行ですが、こういった国際組織自身のガバナンス、これを改善していくことが必要であろう。これこそまさに先ほどガバナンスで挙げました四つの要素、特に透明性、説明責任、こういったことは国連もまた世界銀行も率先してみずからのガバナンスを改善していく、これが必要であろうと思っております。こういったことを国際組織に依頼をしましても、なかなか自分でこういう行動はとりがたいところがあるのではないかと思っております。
　その点に関して、三番目でありますが、やはりこういう国際組織自身のガバナンスの改善をチェックする役割が必要であろう。そういう意味では、ＮＧＯによるところの国際組織のいろんな活動への参加、このチャネルを拡大することが必要であり、これは日本も含めてですが、各国政府のすべきことは、一つはこういったＮＧＯによるところの国際組織の活動への参加、これを拡大するのを支援するということが必要ではないだろうかというように思っております。
　日本の場合の役割というのを最後に述べさせていただきたいと思いますが、これは今の点ともかなり重なるわけですけれども、三点ばかり申し上げたいと思います。
　一つは開発援助の問題。日本は世界でトップクラスの援助供与国であります。そういった意味で、開発援助、マルチラテラルな援助の問題ではありますが、やはり日本政府のバイラテラルな二国間の政府援助と連携をさせていくということは非常に重要であろうと思っております。これは実際問題、現在でも随分強調してきたことでありまして、こういう方針は継続していくのがいいのではないかと思っております。
　それから、第二番目と第三番目はある意味で同じことなんですけれども、こういう国際組織による開発援助の問題に対して、やはり最初の部分と終わりの部分を日本の方から強くかかわっていってもいいのではないかと思っております。
　その終わりの部分といいますのは、国連なり世界銀行なりがいろんな開発援助の活動を行っておりますが、これに対する評価をきちんとすべきであろうと思っております。これはもちろん国際組織自身によって外部評価、内部評価を行っておりますけれども、それとは別に、やはり日本はその両機関に対して大口の財政的な拠出国でもありますので、どれぐらいマルチラテラルな援助活動というのがその目標を達成し得ているのか、この評価を積極的に行っていいのではないかと思っております。これは月並みではありますが、これによって国際組織による開発援助活動の実情というものを非常に把握することができ、実情を把握してこそ次の提言というのもできるのではないかと思っております。
　これは政府によるというところですが、加えて、こういう国連及び世界銀行に対して評価を行うということは、その過程で情報公開というのを強く日本政府から求めることになるわけで、こういったことによって日本及び外国のＮＧＯに対しても国連や世界銀行の情報というのが公開をされていくということで、これはＮＧＯの、特に日本の場合のＮＧＯの育成にも貢献するのではないかと思っております。
　ＮＧＯの育成に関しては、資金協力というのも非常に重要ではありますが、それと同時に、ＮＧＯが発展をしていくために必要な情報公開、これを政府が支援をするといったこともあっていいのではないかと思っております。ただ、こういったことは余り日本政府から直接的な介入をいたしますと、ある意味でマルチラテラルな機関の持っている自立性というものを踏みにじることにもなりますので、これはバランス問題ではあるかと思いますけれども、不必要な介入というのはやはり避けるべきではないかと思っております。
　それから三番目には、今度は、こういう国連、世界銀行による開発援助活動の一番最初になりますが、やはりアジェンダセッティング、一体今何が問題かというようなところで日本ももっと積極的な意見を述べていくことが必要であろうと思っております。
　そういう意味では、人間開発とか人間の安全保障、こういう言葉も出て、あるいはガバナンス、こういう新しい言葉が九〇年代どんどん出てきているわけでありまして、こういった点を日本の場合にもアイデアを提供していくということが必要ではないだろうかと思っております。
　これは、人間の安全保障に関しましては、一つの例を申し上げますと、カナダは随分人間の安全保障というのは強調しており、これはもちろん日本政府も強調しているかと思っております。カナダの場合の例で申し上げますと、これはかつてはカナダの外交の場合にピースキーピング、平和維持活動というのを中核としてきたと。ところが、この平和維持活動にアメリカも積極的に関与してくる中で、ミドルパワーとしてのカナダというのは次に新しい概念を打ち出す必要がある。そういう中で、人間の安全保障ということを打ち出してきた背景があるかと思っております。
　そういう意味で、一言で申し上げますと、要するにこれはカナダにとっては一つの国益であり、その国益が国際公共利益にもつながると、こういったアイデアというのを日本としてもぜひ出していきたいというふうに思っております。
　時間をちょっとオーバーしたかもしれませんけれども、以上です。どうもありがとうございました。