○参考人（片方信也君）　御指名を受けました日本福祉大学の片方と言います。よろしくお願いします。
　お手元に資料をお配りしておりますので、適宜御参照いただきたいと思います。
　私は、今回の改正案には改善点として評価すべきところがあると思っております。
　例えば、風致地区の条令による規制権限は、都道府県としていたものを市町村を含む地方公共団体に改められております。用途地域を定めない区域での建築行為の容積率、建ぺい率制限により厳しい側の数値をメニューに追加し、密集市街地の建てかえでは一定条件のもとでの建ぺい率緩和が盛り込まれております。また、都市計画決定の手続で、市町村が都道府県の都市計画の内容に関して定めるべき事項を申し出ることができるとしたことや都市計画の縦覧に際して従来の計画案に理由書を付加することにしたことなどがあります。国、地方公共団体が都市計画に関する知識の普及、情報提供に努めねばならないとしたことも評価してよいと考えております。
　反面、これらの改善点の少なからぬ事項は、実質がどこまで伴うのか疑問の面を残した部分もあります。
　例えば、知識の普及、情報の提供の義務は抽象的な規定になっております。市町村にとって大きな意味を持ち得る都道府県の都市計画への申し出も、それがどのように尊重され、反映されるのかは規定上は明確にされているわけではありません。これらの点が実質的に効果を発揮できるようにするためには、公聴会の義務化や申し出の調整ルールの明示が必要であると考えられます。
　しかし、改正案の基本的な背景には、土地の有効利用を掲げた大都市の改造及び区域区分の選択制といわば裏腹に新たな開発圧力にこたえようとするところがあると考えられます。
　改正案は、二月八日における都市計画中央審議会の第二次答申、「今後の都市政策は、いかにあるべきか」、これは以下都計審答申と申し上げますが、これと建築審議会報告、「建築基準法における都市計画制度の見直し等に関連した課題への対応について」、これは以下建築審報告というふうに申し上げますが、これに基づいて提案されております。
　都計審答申を一読して第一に読み取れることは、現行法制定の一九六八年以来どのような都市空間が形成されてきたのかが十分に検討されていないということです。
　例えば、見直しの背景では、少子高齢化、都市への人口集中の沈静化、あるいはモータリゼーションの進展等で都市機能を支える産業等の立地上の制約要因がなくなりつつあるなどという認識が示されております。また、地球環境の保全が重要な課題となっており、都市計画上の対応が求められているとされております。
　しかし、これらは状況の変化を並べているだけで、六八年の新法制定以来、都市計画により進められた市街地の開発やそれに伴う生活環境の改変が、その原因解明を含めてどのようなものであったかが振り返られておりません。
　例えば、線引きでは、市街化区域が見直しのたびに大幅に拡張される傾向が強く、都市周辺の農用地は相変わらずスプロール状に宅地化されてまいりました。都市計画制度が住民にとって望ましい生活空間をいかに創造するかという論理ではなくて、土地の高度利用による経済効率を優先してきたことが市街地の様子を一変させてきたと言えます。
　地方中小都市、大都市のいずれにおいても、もとは人々の居住地であったところが歯抜け状態になり、ついにはゴーストタウンへと変貌してまいりました。これと裏腹に、ボーナス制度、割り増し制度などによる容積率緩和や日影規制の大幅な規制緩和措置の導入がディベロッパーなどの大企業の求める都市改造のてことして利用されておりますし、長く住み続けてきた住民を追い出してきたとも言えます。後背人口を失った既存商店街は活力を失い、衰退の一途をたどってまいりました。道路や鉄道沿線での住宅地開発や大型店の立地による郊外開発が農用地や丘陵地などを壊廃し、市街地が星雲状、リボン状に広がりました。これほどまでに郊外開発が進展したのは、都市計画がモータリゼーション政策と結びついてきたことによります。
　都計審答申、建築審報告は、本来このような問題点に今後都市計画がどう向かっていくべきかを根本から検討すべきでありましたが、前者は、「今日においては、スプロールが全国一律の課題という状況ではなくなっており、線引きという手段により都市計画区域の無秩序な市街化を防止する必要があるか否かは、都市計画区域を指定する主体であり、都市計画の方針を定める主体でもある都道府県が、地域の実情を踏まえて判断することが適切な状況」であるとしております。また、後者は、「市街化調整区域における開発の抑制が地域の活性化の阻害要因になっているという議論もある」とさえ指摘しております。
　大都市圏等では区域区分は義務制となりますが、それ以外の都道府県では選択制とするということは、都道府県の自主性尊重という面もございますが、地方都市の周辺開発の新たな規制緩和になると危惧される面があります。大都市圏に比べて開発圧力が相対的に弱い地方都市では、逆線引きを実施し、都市化の拡散の傾向により衰退する既成市街地の有効な再生に資する必要があると考えられます。どの程度の逆線引きが可能かは地域によって事情が異なるでありましょうし、各市町村の判断と決定に際しての主体性が重要となると思われます。
　大都市圏等でも市街化調整区域の開発許可制度の緩和が行われます。市街化区域に隣接するか、あるいは近くで一定規模の市街化が進みつつあれば区域を指定して開発が許可されることになります。これは、実質的には市街化区域の予備群を確保するもので、市街地の一層の拡散につながる危険があります。
　さらに、都計審答申では、指定された区域内であれば開発審査会の議を経ずに定型的に開発行為が可能となります。これは、一定の類型に当てはまれば実務的に許可の手続ができるという手続の緩和措置です。開発行為は、どのようなものであれ、固有の周辺環境を改変し、住民の生活環境に影響を与えます。その影響も地域の事情によって一つ一つ異なるでしょう。したがって、どの開発も、現地に即し住民の意見を十分に反映させて判断する必要があろうかと思います。むしろ、開発審査会がそのような機能を十分果たせるように、審査委員の選出など、そのあり方を問題としなければならないと言えます。どのような開発であれ、住民の生活環境にかかわる以上、これについて意見を申し出るのは住民の基本的な権利です。その機会をふやすことで人々は生活空間の具体的なイメージをつかみ、発展させることができるのであると考えております。
　すべての都市計画区域で新しく整備、開発、保全の方針を定めることになります。これは、都計審答申では都道府県の定める都市計画、マスタープランと位置づけられております。市町村の定めるマスタープランは、この都市計画に即し、矛盾しないように定められなければならないとされております。都計審答申では、「その内容が、都市計画の方針にできるだけ反映されるべきである。」とされておりましたが、改正案の条文上はその趣旨が明記されておりません。ただ市町村が都道府県の都市計画に定めるべき事項を申し出ることができることになっているにすぎず、その道筋がどのように生かされるかは未知数でございます。
　そもそも、都道府県の段階でマスタープランが必要とされるでしょうか。この点は従来の整備、開発、保全の方針についても同様な疑問を私は持っておりました。
　市町村にマスタープランの決定権限が付与された段階で、これは一九九二年の改正時でございますけれども、整備、開発、保全の方針への適合義務はむしろ廃止されるべきであったと考えられます。ところが、今回の改正案では新しい整備、開発、保全の方針としてマスタープランの位置づけを明確にし、市町村マスタープランに対する都道府県の関与がより明確にされております。
　都市計画の主体を住民にとって最も身近な市町村であるとしたことは九二年法の積極面でありました。現在六百以上の市町村が策定しているのは、その趣旨が一定のレベルで定着しつつあることを示しているでしょう。この流れをさらに発展させる視点から判断して、都道府県マスタープランはかえって阻害要因になる危険があると言えます。
　そもそも、都市計画は生活空間の創造にかかわった住民にとって最も身近な仕事です。この仕事は生活空間の総合性を確保し、まとまりのある日常的な生活圏を整備発展させていかねばならないという課題を背負っております。市町村は、住民の要求をそれぞれの地域の状況に即して把握し、マスタープランへと積み上げ、集約していくことになると思います。
　広域にわたる場合に想定されるのは、例えば幹線道路、都市河川や丘陵などの複数の市町村にまたがる区域の利用や開発をめぐる調整であろうかと思います。全国総合開発計画や首都圏整備計画などによる規定事項をそのまま都道府県のマスタープランに位置づけて市町村の計画を左右する従来の計画のあり方は、ますます市町村との矛盾を深めていくことにならざるを得ません。
　市町村マスタープランが真に住民の求める生活空間を創造できるように、市町村の主体性を一層明確に位置づけることが法改正に求められております。さらに、府県レベルの住民参加を進めるのにも困難があり、マスタープランに屋上屋を重ねることは避けるべきであると考えます。
　都道府県については、市町村間の都市計画の調整の基本的なルールを定めることが必要です。例えば、市町村にまたがる区域の土地利用計画等に矛盾が生じるような場合、住民が十分に納得しない間はマスタープランの決定事項からは保留とします。矛盾が避けられるまで住民間で協議を続けることができるとか、複数市町村の住民が参加する第三者機関による計画の事前評価を行うように支援することも重要です。一定の段階では、市町村の都市計画審議会間の相互協議、合同協議などを仲介する機能も求められるでしょう。このような役割は、制度的に明確に規定しておく事項であると考えられます。
　大都市の商業地域では特例容積率適用区域制度が導入されます。建築審報告では、「地区全体の高度利用のための条件が整っているにもかかわらず、高度利用が十分に実現されていない場合」を想定しております。都計審答申では、さらに具体的に、「歴史的建造物や劇場など建築物の特殊性等により、指定された容積率の限度まで利用することが困難又は不適切なものがあり、地域全体として土地の有効高度利用が十分に図られていない場合がある。」とされております。
　これは、都市空間の改造につながる重大な規制緩和であり、ディベロッパーなどの開発側にますます有利に働く制度です。指摘されているような歴史的建造物の周辺は、むしろ相当広い範囲にわたって低容積率、低層の建築物のみが可という区域にすべきであり、不十分ながら美観地区の指定がその役割を担っております。
　また、商業地域でありながら京都の都心地域では、建築物の高さを指定の高さよりも低く抑えて町並み保存を目指す建築物協定、地区計画を結んでいる地区に接する形で指定容積率、高さを目いっぱい利用した高層マンションの建設ラッシュが続いております。周囲の山並みへの眺望や見おろしの眺めが開発のメリットにされているのであります。これらの建築行為は現行制度には抵触しないという理由で野放しになっており、住民の間で重大な問題になっております。
　また、都心では、町家居住を中心とする居住地の大部分が用途地域や商業地域及び容積率で四〇〇％の過大容積率が指定されております。
　例えば、高層マンションの開発では、これらの指定条件は住民のクレームを退けようとするのに有利に働き、低層高密を特徴とする伝統的であり、かつ今日的な機能を発揮している町家とその町並みが崩れ去ろうとしております。特定容積率適用区域制度の導入は、このような傾向を合理化するだけでなく、容積率移転で高さ制限緩和の新たなきっかけになる危険があります。もしそうなれば、景観の乱ぐい化は新たな次元を画することになるだろうと思われます。
　市街化区域ならどこでも地区計画を結べる条件が改正法案に盛り込まれておりますが、商業地域から近隣商業地域への変更、容積率の切り下げ、いわゆるダウンゾーニングですけれども、こういうことが可能になるならば、そのメニューを拡大するという意味で法改正の意義はあろうかと思います。
　最後に、準都市計画区域の設定に触れておきたいと思います。
　これは、区域区分の選択制への移行に伴う制度の新設です。都市計画のマスタープランは一つであるというのが私の主張ですけれども、それと同様に都市計画区域も一本に統一すべきではないかというのが私の主張です。その上で、従来の都市計画区域外での開発については、都市計画区域を新たに設定するとか、あるいは飛び地的に市街化調整区域を設定するなどが考えられないかというふうに思っております。どういう都市空間をつくるか、そのビジョンのプログラムや住民のコンセンサスを得る手続のあり方を正面に据えて検討する必要があるというふうに思います。
　以上、改正案に即してその基本的な問題点を指摘するとともに、法制度として当面する課題について問題点に対応する形で見解を申し述べました。
　御清聴ありがとうございました。