○白藤参考人　専修大学の白藤です。よろしくお願いします。
　本来、地方分権を考える場合には、憲法が保障しているところの地方自治から、それがいかがなものかということを検討すべきではあると思うのですが、先ほど諸井参考人がおっしゃいましたように、この間、地方分権推進委員会が中心になって、さまざまな分権への努力をされてこられました。したがって、差し当たり、きょうの陳述は、地方分権推進委員会の勧告からあるいは推進計画から、どれだけ改正法案に問題があるのかということについてお話を申し上げたいと思います。
　地方分権推進委員会はさまざまな課題を持っていたわけですが、そのうち、特に国の関与の縮減というところに最終的な最も重要な目的を置かれたと考えます。象徴的に機関委任事務の廃止ということに努力され、先ほど来他の参考人がおっしゃっておられるように、その廃止にこぎつけたということだと思います。したがって、それによって本来の目的である国の関与の縮減がどれだけ果たされたか、そして、国と地方公共団体が、上下・主従の関係であったということから、対等・協力の関係に本当になるのかどうかという観点から意見を述べたいと思います。
　皆様方は既に地方自治法改正案を熟読しておられると存じますので、逐条的にお話を申し上げたいと思います。
　まず、第一条の二の国と地方公共団体との役割分担にかかわってでございます。これは、地方分権推進法第四条をこのような形で書きかえたものだと了解しております。
　地方分権推進法四条にはこのように書いてあります。
　　地方分権の推進は、国においては国際社会における国家としての存立にかかわる事務、全国的に統一して定めることが望ましい国民の諸活動若しくは地方自治に関する基本的な準則に関する事務又は全国的な規模で若しくは全国的な視点に立って行わなければならない施策及び事業の実施その他の国が本来果たすべき役割を重点的に担い、地方公共団体においては住民に身近な行政は住民に身近な地方公共団体において処理するとの観点から地域における行政の自主的かつ総合的な実施の役割を広く担うべきことを旨として、行われるものとする。
　ほとんどが改正法案の中に具体化されているというふうに一見すると見えるのですが、お気づきの方は既にお気づきだと思いますが、一つは、「できる限り」という文言が挿入されることによって、本来の地方分権推進法の第四条とは、少しやわらかなあるいは緩和された形になっているということ。
　それからもう一つは、住民に身近な行政は住民に身近な地方公共団体にゆだねるというふうな趣旨が分権推進法だったわけですが、改正法案の中では、「住民に身近な地方公共団体」の方の「住民に身近な」は取られております。これは、シャウプ勧告以来、住民に身近な地方公共団体から事務を配分するという市町村優先の原則等に配慮をいたさない形での改正案かなというふうに思われます。
　それから第二点なんですが、法定受託事務の定義に関してです。
　御承知のように、法定受託事務に関しては、さまざまな定義の変遷を経て、結局、「国が本来果たすべき役割に係るものであつて、国においてその適正な処理を特に確保する必要があるものとして法律又はこれに基づく政令に特に定めるもの」というふうになりました。
　さまざまな御議論は承知いたしますが、この条文を見て直ちに思われるのは、これまでの中間報告から第四次勧告に至るまで、一貫して、国民の利便性等を配慮して法定受託事務の定義がなされていたのに比べますと、「国においてその適正な処理を特に確保する必要があるもの」というだけの表現では、国が自由に法定受託事務を定められるというような印象を受けるものになってしまっていると思います。
　それから第三点、条例制定権に関しては、北村参考人の方から御意見がありました。ほとんど意見を同じくするものですが、条例制定権が法定受託事務に関しても可能になったということは高く評価いたします。
　問題は、これは行政法学にも大きな課題として残るわけですが、法令の範囲内においてという、法令と条例との関係論になるかと思います。望むらくは、条例制定を禁じていない限り、条例制定を広く認めるというような法の解釈が可能であればなというふうに考えます。
　それから第四点目なんですが、国の関与にかかわってです。諸井参考人もおっしゃいましたように、関与の法定主義、関与の一般法主義ということがうたわれ、それが実現すればそれにこしたことはないというふうに考えます。
　御承知のように、これも、自治事務に関してはあるいは法定受託事務に関しては、それぞれ関与の基本類型が定められ、それを基本として、法律またはこれに基づく政令に従って関与を行うというふうになったということですが、例えば自治事務の関与に関して考えてみますと、関与の基本類型は、助言または勧告、資料の提出の要求、協議及び是正の要求というふうになっております。
　しかし、条文をつぶさに見てまいりますと、二百四十五条の三第二項におきましては、自治事務に関しても代執行が許される規定になっております。二百四十五条の三第六項におきましては、緊急の場合ではあれ、指示が行われることになっております。あるいは同条五項においては、許可、認可、承認といった典型的な権力的関与も場合によっては可能であるような表現になっております。
　あるいは、都市計画法等をごらんになったら直ちにわかるのですが、これまで許可、認可、承認等が必要であったところを協議にする、自治事務にしながら協議にするということが言われたわけですが、法文上、見てみますと、協議した上で同意を求めるものとすると。すなわち、いわゆる同意を要する協議ということになっておって、結局、権力的関与と少しも変わらないような関与が残ってしまっているということが問題であろうかと思います。
　それから、自治事務に関しての最大の問題は、是正の要求の点だろうと思います。是正の要求という関与が法化されたことだろうと思います。
　皆さんごらんになるとよくわかると思うのですが、法案の中には、是正の勧告、是正の要求、是正の指示というふうに、一見すると、一般の人々だとわかりにくい言葉が並んでおって、その定義らしきところもほとんど同じ文言が連なっております。違いは、是正の勧告は「措置を講ずべきことを勧告することができる。」となっているのに対して、是正の要求は「講ずべきことを求めることができる。」あるいは、是正の指示は「必要な指示をすることができる。」となっていることぐらいです。
　これまで是正の要求というのは、現行地方自治法の二百四十六条の二、内閣総理大臣の措置要求に範をとったものとされ、説明としては、非権力的な関与の一態様だというふうに説明されてきたんですが、この点も、是正措置義務を規定するとか、あるいは係争処理の手続の中で違法な是正の要求に対しては国地方係争処理委員会に対する審査の申し出をすることができる、かつ、その係争処理委員会の勧告に対して不服があるならばさらに裁判所に出訴することができるという仕組みができました。
　これ自体は、公正なあるいは透明な関与に対する客観的な判断を可能にする制度でありますから、それに関して歓迎するところでありますが、実は、非権力的な関与である是正の要求であれば、地方公共団体は、みずからがそれに従わないという見解をとるならば従わないだけで済むはずなんですが、実は、先ほどの是正措置義務規定とともに、こういった係争処理の仕組みができることによって、かえって手続的な権力性、あるいは訴訟法的な権力性というふうに行政法では言うと思うんですが、そういった権力性が付与されることになりました。したがって、是正の要求は、全体の仕組みから見ると権力的関与ということにならざるを得ない。こういうふうな形で、自治事務に関しての重要な関与の一類型であります是正の要求が権力的な関与になっているということです。
　しかも、内閣総理大臣の措置要求はまさに内閣総理大臣だけであったわけですが、今回の法案では「各大臣は、」ということになっております。しかも、もう一つ、その対象は何たるやということなんですが、それは「その担任する事務に関し、」というふうに書かれ、是正の指示等、法定受託事務に関しては法令所管大臣を意味するような書き方になっているのに対して、必ずしも法律を所管する大臣、法令所管大臣を意味しないかのような表現になっているところも気にかかるところです。
　もう一つ、関与に関して、国の直接執行という点なんですが、二百五十条の六です。昨日も建設大臣が建築基準法に関して御答弁されたというのをちらっときょうの朝、新聞で拝見したんですが、国の直接執行というのは、いわゆるダブルトラックと言われるものなんです。例えば、大臣と知事が同じ内容の事務、権限を付与され、どちらが執行してもいいというようなものなわけですが、例えば建築基準法の十七条を見ますと、「国の利害に重大な関係がある建築物に関し必要があると認めるとき」に指示ができたり、あるいは直接執行ができるふうになっております。これを、きのう、防衛施設とかあるいは原発を想定しているというふうに建設大臣がおっしゃったわけですね。
　もう一つ、同条文には、「多数の者の生命又は身体に重大な危害が発生するおそれがあると認めるとき」も指示ができるふうになっております。それは結構なことだと思うんですが、こちらの方にはなぜか直接執行の条文がついておりません。
　つまり、これをあわせて普通に読めば、多数の者の生命または身体に重大な危害が発生するおそれがあるときは、知事なりあるいは建築主事なりに指示をして、指示どまりであるのに対して、国の利害に重大な関係がある建築物に関し必要があると認めるときは、直接執行までいく。憲法が定めるところの価値序列からしますと、逆転現象が起きているんではないかと、うがった見方かわかりませんが感じてしまいます。
　水道法四十条にも同じような規定があり、あるいは都市計画法、土地区画整理法等々、国に重大な利害が関係あるとか、重大な関係がある事項に関しては国の直接執行が認められるというふうな規定が多々見られます。
　それからもう一つ、国の直接執行は、地方分権推進計画におきましても、自治事務に関してというふうに明示されております。しかしながら、例えば自衛隊法の百三条を見てみますと、そこには自衛隊の防衛出動の際の知事の物資の収用等の事務が書かれております。今回の改正法案で、これは法定受託事務に改正されます。法定受託事務に関してということになるわけですが、したがって、同条文では、この事務を知事が執行しない場合には、防衛庁長官及び政令で定める者が直接執行を行うことになっております。すなわち、法定受託事務に関しても国の直接執行が可能になるというふうな仕組みが自衛隊法百三条の中には入っているということになりそうです。
　こういった形で、国の直接執行というのが国の関与の縮減との関係でいかがなものかということは、もう少し議論が必要なのではないかというふうに思われます。
　最後に、国と地方公共団体との間の紛争処理に関してなんですが、国地方係争処理委員会による審査の申し出の審査及び裁判所への出訴が可能になったことは、先ほど申し上げましたように評価したいと思います。ただ、国地方係争処理委員会への審査の申し出前置主義がとられたことは残念です。審査の申し出をするか直接裁判所に行くかは、地方公共団体の自己決定権にゆだねるべきではないでしょうか。あるいは、訴訟の対象を少し見てみますと、例えば同意を要する協議というのは、一体、同意なのか協議なのか、係争処理のときに迷うことだろうと思います。
　それからもう一つ、専門的になって恐縮なんですが、今回の係争処理システムは機関訴訟と言われる係争の仕組みになるわけですが、機関訴訟の仕組みが法定されることによって、地方公共団体が自治権を侵害されたがゆえに主観訴訟として抗告訴訟等を起こすような機会が奪われるのではないかというふうに懸念いたします。そういった点をいましばらく国会の審議で慎重審議していただければありがたいと思います。
　以上です。（拍手）