○公述人（南部義典君）　大宮法科大学院大学法務研究科の南部と申します。本日は、このような意見陳述の機会を与えていただきまして、誠にありがとうございます。
　私は四月の五日に衆議院憲法調査特別委員会の第二回目中央公聴会にそのときも公述人としてお招きをいただいておりまして、一度こういう発言の場をいただいた以上もうないであろうと思っておりましたけれども、また地元でこのような機会を得たことに大変な光栄を覚えております。また、一昨年の九月まで私が政策担当秘書として仕えておりました山花郁夫前衆議院議員が、今日、横浜で同じように公述人として出席をさせていただいているということでございまして、一昨年九月の郵政解散でお互いやんごとなき状態になりましたけれども、こういった場で発言させていただくということは非常に光栄なことと存じておりますので、公述人としての役割をしっかり務めさせていただきたいと思って参った次第でございます。
　本日、先生方にたくさん資料の方を御用意させていただきました。
　まず、意見陳述要旨で、併合修正案及び参院民主案に対する提案ということで三枚程度のペーパーをまとめさせていただいております。こちらの内容に従いまして意見を述べさせていただきます。
　一番、両院合同起草委員会（仮称）の明確化。国会法の世界からスタートする憲法改正手続を図式化したものが参考資料１であります。ということで、参考資料の１、こちらＡ４の横書きの資料がございます。憲法改正原案の起草・審査手続という資料でございます。あえて通常の法律案の審議でいう先議、後議のモデルを図式化しておりません。してないというか、分かりづらい図にしておりまして、この両院での特に原案の起草、審査というのは先生方によってもいろんな御意見があるところだと思いますけれども、先般の澤先生の質疑を伺っておりまして、私の頭の中にぱっとひらめくものがありまして、作ったらこういう図になってしまったということでございまして、この図をちょっとお目通しいただきながら発言を聞いていただければと思います。
　また、この表の一番下に第一発議、第二発議というふだん聞き慣れない表現ございますが、これは原案の発議と、九十六条一項前段における国民に対する提案、この発議の場面とで第一、第二という表現を使わせていただいておりますので、よろしくお願いいたします。
　それでは、陳述要旨の方に戻ります。
　憲法改正原案に関しては、併合修正案及び参院民主党案ともに①各院議員が員数要件を満たした上での憲法改正原案の発議、②各院憲法審査会長による憲法改正原案の提出を定めております。またさらに、審査段階で両院の意思が異ならないように、合同審査会を任意、非常設機関として位置付けられております。
　問題は、憲法改正原案に関して合同審査会が開かれる状況というものをどう考えるかということだと思います。字義に忠実に、どちらかの院の憲法審査会に既に第一発議がなされている場合に合同審査会を置くことができると考えるのか、又は広義に解釈をして、憲法改正原案の起草段階から合同審査会を置くことも想定するのか、考え方によって合同審査会の設置時期は当然変わり得るということになろうかと思います。
　さらに、憲法改正手続は両院対等のスキームで行われることを念頭に、両院合同起草委員会のような機関を設け、憲法改正原案の起草段階から両院が合同で取り組むべきであるという立法者意思も示されております。ただ、両院合同起草委員会を設けるとしましても、その権能、例えば大綱、骨子を示すにとどまるのか、第一発議まで容認するのか、合同審査会との相違点などについて国会法上の位置付けは必ずしも明らかになってはおりません。
　昨今の議論は、二院制の在り方にも関連し、とりわけ憲法改正原案の起草、審査が両院間の不当な政治的不均衡、恣意で行われることがないよう、両院間で確固たる紳士協定を結ぶべきではないでしょうか。両院合同起草委員会の意義、権能の明確化のため、国会法改正部分の再検討を提案したいと思います。
　要するに、この表でいいますと、多元的なそういう審査のプロセスを想定しておくことが望ましいと思いますし、基本的には国会の自律の問題でありまして、唯一の立法機関について唯一の立法機関が定めるのは国会法でありますので、正にもう先生方の方でお決めいただく問題ではないかなというふうに考えております。両院でどのようなプロセスを経て憲法改正原案が起草され、第一発議がなされ、さらに審査が進められていくのかを法的に明らかにしていくということは、憲法改正請願をなそうとする国民にとってもメリットが大きいと考えます。
　また、両院合同の原案起草がメーンになるとしても、上記①の可能性を全く排除することは妥当でありません。なぜなら、憲法改正のイニシアティブが取れる議員とそうでない議員とを二分化することにつながるからであります。
　二ページ目に参ります。
　二番で、国民投票期日議決要件の加重というところでございます。併合修正案及び参院民主党案ともに、国民投票の期日は第二発議が行われた後速やかに国会の議決で定められることになっております。国会法六十八条の六という条文がございます。
　国民投票期日は、原則どおり出席議員の過半数で決せられることになるのでしょうが、第二発議とのその要件の均衡を図り、議決要件を加重すべきじゃないかと考えております。なぜなら、憲法改正案について総議員の三分の二以上という広範な院内合意が形成されたにもかかわらず、投票期日を何月何日にするかという議案について、ある会派が百八十日後を主張し、別の会派が六十日後を主張するという状況は、政治的に非常に見苦しいということと、政治的多数決による恣意が介入するおそれがあるのではないかと考えます。また、この点は、国会法の改正を要さなくても、ある種政治的な慣行として積み重ねていく問題かなとも言えるのではないでしょうか。
　三番、在外投票手続の簡素化というところでございます。
　在外邦人の憲法制定権行使の実効的保障という観点から、併合修正案及び参院民主党案は、公職選挙法に倣って在外投票制度について詳細な規定を置いております。在外投票制度は日本ではまだ歴史が浅く、国政選挙に関して徐々に制度改正がなされつつあるのかなというところです。六月一日からは新しい改正法が施行されて、参議院選挙でも選挙区選挙が投票が可能になるということを承知しておりますけれども、そういった反面、投票管理の執行面、実務面での積み重ねが乏しく、問題点が浮き彫りになりにくいだけでなく、政治対応が遅延しているという指摘もございます。
　在外投票人名簿の登録について、両案は、在外邦人が文書で最終住所地の市区町村選管に申請することとなっておりますけれども、より簡潔にインターネット、電子メール、電話等の通信手段をもって可能とする方法は取り得ないでしょうか。この点は、在外選挙人名簿の申請手続についても該当すると思います。市区町村選管が永久名簿として調製する在外選挙人名簿に登録されていますと、在外投票人名簿に職権登録されるという関係にありますので、まず制度を見直すべきは公選法であると言えなくもありません。
　さらに、国内における不在者投票手続とのバランスが問題となるものの、ＩＤ及びパスワードを入力することによりまして国外の電子投票手続の検討も始めるべきではないでしょうか。国内では公的個人認証サービスというものがありますので、そういったシステムを利用してはどうかなということを思います。
　在外公館は投票の管理、執行を目的とした機関ではありませんので、簡素化された郵便投票及び在外電子投票の導入が事務負担を大幅に軽減させることにつながると思いますし、また投票率の向上にも資するのではないかなと考えております。元フィンランド大使の長谷川先生がいらっしゃいますので、またこの点はいろいろ御指導いただければというふうに思っております。
　ちなみに、二〇〇五年九月の衆議院選挙は、在外選挙人名簿に八万二千七百五十三名が登録されて、うち二万一千三百六十六名が投票されているということであります。投票率二五・八％ということだそうです。これは国政選挙の場合ということでございます。
　そして三ページ目、最後になりますが、まず四番目の一般的国民投票に関する議論の継続というところでございます。
　与党案及び民主党案の原案が提出される以前から大きな対立点の一つとして挙げられたのが国民投票の対象、すなわち憲法改正に限るのか、国政上の重要問題にまで広げるのかという論点でございます。二つの原案が衆議院に提出されて約一年の議論を経ました結果、①併合修正案においては、憲法改正問題国民投票（憲法改正を要する問題及び憲法改正の対象となり得る問題）を憲法九十六条の周辺部分ととらえて、その必要性の有無につき検討することが附則に盛り込まれているということでございます。そして、②参院民主党案においては、国政問題国民投票の対象として、憲法改正の対象となり得る問題、統治機構に関する問題、生命倫理に関する問題、その他の国民投票の対象とするにふさわしい問題として別に法律で定める問題に係る案件ですね、これらをポジティブリスト化して、これらを憲法九十六条、四十一条の周辺部分ととらえて、本則に限定明記するという段階に至っていると承知しております。
　併合修正案及び参院民主案は、今や国民投票の対象というレベルではなくて、一般的国民投票の対象が対立点となっていると言っても過言ではないのではないでしょうか。憲法改正の対象となり得る問題という共通項が生まれておりますし、コンセンサス形成が徐々に成果を出しつつあると思います。両対極からのトンネル工事が少しずつ進捗している状況に似ているなと感じております。したがいまして、一般的国民投票の議論は国民投票法案の採決をもって終えんさせるのではなく、今後も引き続き検討し、議論の成果を更に追求すべきであると思います。
　なお、一般的国民投票に関しては、有権的世論調査としての柔軟な制度設計、イニシアティブの可能性、事実上の拘束力の意義の再検討など、様々な議論が提起されております。これらの議論を深化させるため、憲法審査会に、提案として申し上げますけれども、一般的国民投票に関する小委員会なるものを設け、具体的な案件が現実化しないうちにより充実した制度設計を目指すべきであると考えます。
　最後、五番で、憲法の多義性と議論の在り方というところでございます。
　憲法という概念が多義的であるということを前提に、少なくとも以下の五点をすべての先生方の共通認識としていただくように、僣越ですが、御提案申し上げたいと思います。
　一番、実質的意味の憲法を成文化する際は憲法典の形式を取るのが通常でありますが、これを徹底することは現実に困難であるということ。二番、立憲的意味の憲法は通常成文憲法の形を取っているということ。三番、成文憲法は通常硬性憲法としての性質を有し、厳格な改正手続が定められますということ。四番、存在形式面の憲法論議よりも内容面の憲法論議の議論が先行するはずであるということ。そして最後、五番、各議院の憲法審査会は各党の憲法審議会ないし憲法調査会の議論がそのまま転写される機関ではないということでございます。
　以上、意見陳述要旨に従いましての私の発言はここで締めくくらさせていただきますが、最後に、記者会見配布資料という別のまたＡ４裏表の紙がございまして、最低投票率制度に関する反対意見の整理というペーパーが先生方のお手元にも配付させていただいているかと存じます。これは、先月二十七日ですが、慶応義塾大学の小林節先生とジャーナリストの今井一さんと私とで記者会見をしました際に、私の方で書いて記者の皆さんにお配りをさせていただいた資料でございます。もう先生方御案内のとおり、その直前に出た朝日新聞の報道で、投票率が一定の水準を上回る必要がある国民が七九％に達したという、非常に大きな見出しで載りましたけれども、この表でいいますとレベル一の問題で、レベル三のエ、国民投票法に定めるという、七九％の国民が国民投票法で最低投票率を定めることに賛成しているかのような、あたかもそういう世論があるかのような、そういう報道がされたということについて反対意見の整理ということでしたためたものでございます。
　間にレベル二というものがございまして、最低投票率をルールとして設けるのにそもそも反対という人もいれば、レベル三というので、ルールとして設けるのであっても憲法で定めるのか法律で定めるのかそれぞれ議論があるところですので、このような整理をさせていただいたところでございます。
　正に朝日新聞の記事というのは論点の先取りといいましょうか、クエスチョンベギングというような形で、非常に不当な報道だと思いましたので、あえて本日この場でも発表させていただいた次第でございます。
　私からの発言は以上で締めくくらさせていただきます。
　ありがとうございました。