○参考人（下村恭民君）　下村でございます。
　きょうはこういう機会を与えていただきまして大変光栄に思っております。これから、政府開発援助、ＯＤＡのあり方につきまして私なりに感じておりますことを三十分ほどお話しさせていただきたいと思います。
　ＯＤＡの話ということになりますといつも思い出されますのは、三年ほど前の日本経済新聞の書評欄に出た記述ですけれども、こういうことが書いてありました。ＯＤＡを取り上げた本を読むと、ある本ではＯＤＡは悪玉、ある本では善玉、余りにも取り扱いが対照的で極端で戸惑わされるというふうに書いてありましたけれども、皆様もこれまでの御経験でそういうふうに思われるかと思いますし、私もかねがねそういうふうに痛感しております。したがいまして、きょうはなるべくそういうふうにならないように心がけまして務めさせていただきたいと思います。
　まず、日本のＯＤＡの特徴、長所も短所もいろいろございますが、それらの点につきましては既に御案内のとおりでございますけれども、そういう日本のＯＤＡの特徴について国際比較の視点を交えながら若干概説させていただきたいと思います。
　私、思いますに、日本のＯＤＡのいろいろな特徴というのは海でいいますと波頭のようなもので、波が立っているのがＯＤＡのいろんな問題点でもあり成果でもある。いろいろなそういう情報が我々の目に触れるわけですけれども、そういう波が立っている背後というか底には非常に大きなうねりがあって、結局表面に出ております波頭は深い底にあるうねりの結果として起きているということではないかと思います。
　幾つかの主要な特徴についてお手元の資料の１の②というところに書いてありますけれども、ほかにももちろんいっぱいあるわけでございますが、こういうものはあくまでも表面的なというわけではありませんけれども、目に触れる現象で、その底にいろんな構造的要因があって、それによって日本のＯＤＡのいろんな特徴が規定されているということではないかと思います。
　まず、そういう構造的な要因を見てみたいと思いますけれども、私は二つの大きな要因があるかと思っております。
　第一は、日本のＯＤＡには昔から非常に独特の、他国に見られない独特の援助理念があるということでございます。独特の援助理念があると言うと違和感を感じられる向きもあるかもしれません。
　通常、日本のＯＤＡについて言われますことは、これは国外でも国内でも同じでございますが、よく言われるのは日本のＯＤＡには理念がないということでございます。ただ、私は、その理念がないというふうに見られているということは間違いのない事実だと思いますけれども、それには二つの理由があると思います。
　一つは、これまで日本のＯＤＡの理念の最も特徴的な部分であったものが余りイメージ的にされてこなかった、政府の説明の中で余りイメージ的になっていなかったということじゃないかと思います。それは一つの非常に重要なキーワードであります自助努力という概念ですけれども、これが日本のＯＤＡの援助理念として大きく打ち出されたのは、ＯＤＡ大綱が皆様の御努力によって出されますしばらく前からでございまして、それまでは余りこういうことは言われなかった。むしろ、日本のＯＤＡの援助理念の最も特徴的な部分が表に出されないできたということじゃないかと思います。これが一つの理由ではないかと思います。
　しかし、さらにもっと基本的な理由は、レジュメに書きましたように、日本の援助理念が西欧の援助理念と著しく異なっていたということであろうかと思います。
　世界の国際的な援助社会、いろんな場がございますけれども、それは言ってみれば西欧の列強といいますか、有力な国々のクラブのような性格を持った場で、何といっても援助の社会でのしにせの国々ですから、やはりそこで語られる言葉の文法、そこで語られる概念の中身、あるいはそこで行われるいろいろな活動のルールはしにせの国々の感覚で設けられているということがあります。
　御承知のように、西欧の場合、援助理念の基調には慈善あるいはノーブレスオブリージュというような、恵まれた者が恵まれていない者に何かしなければいけないという人道的な感覚なり義務感なりがあるというわけですけれども、そういう感覚から見ますと、やはり日本の援助理念、自助努力、つまり途上国が一生懸命努力しているのを助けるんだ、それが援助の本質なんだというふうな考え方は若干違うという、異質なものだという感覚がありまして、なかなかそれが素直に理解されてこなかったということがあるかと思います。それが日本の援助には理念がないという誤解といいますか、そういうイメージの基底にあったかと思います。
　こういう状況を見ますと、私、昔読んだ童話の「みにくいあひるの子」というのを思い出すんですけれども、日本はどうも「あひるの子」ではないということは感じられているんですが、「あひるの子」ではないにしてもちゃんと立派な何かの鳥なんだということがなかなか理解してもらえないということが大変残念だと思います。
　そういう意味で、ＯＤＡ大綱が出されて、非常に日本の考え方が整理された形で鮮明に打ち出されたということは大変大きな役割を持ったかと思います。
　二番目の構造的な要因ですけれども、それは小さな政府によって非常に大きな援助が行われているということです。つまり、日本の場合は非常に大きな援助をしているにもかかわらず、それを支えている機構が小さく、日本の政府あるいはさらにいえば国民が比較的、相対的に軽い負担をしながら援助を実際やっているということではないかと思います。
　小さな政府あるいは非常に機構が小さいということについては、やはりＯＤＡが伸びるようになったころから日本にはもう一つ非常に重要な政治課題があったということではないかと思います。
　それは行政改革であり財政再建であったわけですけれども、そういう行政改革とか財政再建の非常に強い必要性との両立を探りながら、一方ではＯＤＡを拡充しなければいけない。この妥協の中に、結局財政投融資の活用というような形で政府の財政負担あるいは国民の税金の負担を軽くしながら、しかし国際社会での責務は達成しようという方策がとられてきたというふうに思われます。
　その結果、ＯＤＡの原資の五割しか一般会計が使われていないという現象とか、機構、定員の拡充がＯＤＡの規模の拡充に比べて著しくおくれているというようなことが起きたのかと思います。
　こういうふうな基本的な構造的な要因によっていろんな特徴は出ているわけですけれども、それは既におなじみの点でございますが、ここに三つ書いてありますけれども、特にこの中でＯＤＡの質の問題を取り上げてみたいと思うんです。
　ここに日本のＯＤＡの長所も短所も非常に鮮明に出ているかと思います。日本のＯＤＡは量は大きいけれども質は劣っているというのが一般的な理解でございますが、これもまた私の考えでは、国際援助社会というクラブのしにせの国々のルールから見ますと劣っているということではないかと思います。質をはかるにはいろんな基準があるかと思いますけれども、間違いなくそのうちの重要な部分は金融的条件ですね。贈与が多く貸し付けが少なければ金融的条件はいいわけですから、これが援助の質というものを基本的に決めるということであろうかと思います。この点では御承知のように日本は劣等生でして、有力な援助国の中では最低の成績しか上げておりません。
　他方、南の国から見ると、金融的な条件さえよければいいのかということはあるかと思います。北の国々のクラブでは金融的な条件がよければいいんだ、それが質が高いということになるんだというふうにルールを決めておりますけれども、南の立場からいうとどうでしょうか。やはり南の立場からいうと金融的条件も重要ですが、同じようにひもつきが少ないということも重要ではないかと思います。この基準で見ますと日本は御承知のように非常に成績がいい、世界でも最有力、最も成績がいい国、つまり、ひもつきの条件が少ないということだと思います。
　これはどうしてかといいますと、不思議なことですけれども、日本が貸し付けが多くて贈与が少ないということから、結果的にひもつきの条件が少ないという結果になっているんではないかと思います。決して贈与がタイド、ひもつきの条件で行われていいということではないんですが、これも国際援助社会のクラブのルールというか感覚では、いや贈与はひもつきでもいいじゃないかということに基本的になっていて、どういうわけか贈与はひもつきで専ら行われることが多い。
　それに対して、日本の場合も同じですけれども、ただ日本の場合は貸し付けが多くてその貸し付けはほとんどすべてがひもつきでないアンタイドの条件になっておりますので、その結果、南の国々から見るとひもつきが少ないという結果が出ているかと思います。
　こういうふうないろんな特徴がございますが、日本のＯＤＡはいろんな意味で転換点に差しかかったということ、これは確かだと思います。いろんな意味で転換点、曲がり角にかかったということは言えるかと思いますけれども、ここでは二つ挙げております。
　二つの面から考えたいと思いますが、その前に、我が国のＯＤＡだけではなくて、もっと広く世界のＯＤＡということで見ますと、もう一つ非常に重要な曲がり角の要因があるかと思います。
　それは、世界的な援助疲れの現象です。世界の有力な援助国が財政収支も赤字、国際収支、経常収支も赤字という状態になっている国が多くて、しかも援助に専念してきたけれども、なかなか目に見える成果が出ていないということで援助疲れが出ている。我が国にもそろそろその兆しが出てきているんだろうと思いますけれども、そういう環境がまずございます。
　さらに、我が国の直接の問題としては、やはり援助ニーズの多様化が一段と進展しているということがあろうかと思います。
　伝統的な援助ニーズ以外に、ここで挙げました環境ですとか市場経済移行ですとか、あるいは古くて新しい重要テーマである貧困、人口、あるいは女性の地位ですとか、エイズのような極めて新しい問題ですとか、そういういろんなニーズが出ております。これは一方で、専門分野が非常に広がって、ＯＤＡの人材に非常に多角的なものが求められているということを示しておりますが、もう一つ、何といってもたくさんの人を投入して援助をきめ細かくやっていかないと対応ができないというふうな性格のニーズが台頭してきているということであろうかと思います。
　これまでも、国際的に見て非常に小型の実施体制、行革と財政再建の中で何とか活路を探りながら小型の実施体制でやむを得ずやってきたわけですけれども、こういう体制では対応ができない状況になってきているということがあろうかと思います。
　同時に、これらの新しいテーマの中には通常これまでの伝統的な考え方では経済性がなかなか図れないものがございます。ということは、コストのある資金である財政投融資のお金を使ってやっていたのでは、なかなか対応できないというものが出てきているかと思います。
　もう一つ、日本にとって非常に深刻といいますか重要な問題は、円高が進展して日本の援助の特徴である貸し付けが多いというその特徴が途上国にとっては非常に裏目に出ているということではないかと思います。
　円高の結果、当然為替の変化のしわ寄せが返済負担の増加という形で途上国に及んでおりますから、これを何とかしなければいけない。有償協力、円借款、あるいは貸し付けをやめろということではなくて、今までの、貸し付けにかなりのウエートを置いた援助の内容自体は、いろいろなまた意義を持っておりますからそれは続けるとしても、原資、資金の内容を相当見直していかなければいけない時期にかかっているということが言えるかと思います。
　そこで、こういう状況で日本のＯＤＡがこういう曲がり角に立ち至って、これから何をするかということが問題になりますし、ここの場の主要なテーマでもあるわけですけれども、その中で、ＯＤＡ基本法をどう考えるかということになりますが、基本法についての私の意見を申し上げます前に、今後どうしたらいいかということをざっと、レジュメには余り書いてないんでございますけれども、お話ししてみたいと思います。
　我が国のＯＤＡはこれまで急速に伸びてきて、いろんな問題点が顕在化しておりますし、解決しなければいけない問題点も非常にありますけれども、他方でそれなりの成果も上げてきたということは言えると思います。問題点につきましてはかなりおなじみだと思いますが、成果については余り語られることがないかと思いますので、一つだけ特徴的な最も重要なところを申し上げたいと思います。
　途上国の人々の生活条件をあらわす指標に、社会指標、ソシアルインディケーターズというものがございまして、これはＵＮＤＰで鋭意データを作成して発表しておりますけれども、こういう数字を見ますと、長期的に途上国の人々の生活条件は改善されてきている。いろんな浮き沈みはありますけれども、基調としては改善されてきているということがございます。
　ただ、この改善ぶりは、アジア、特に東アジアの日本がＯＤＡの主たる対象としてきた地域で非常に著しいということが言えます。この地域では同時に、絶対的な貧困の生活条件の人々、つまり人間として最低のベーシック・ヒューマン・ニーズが満たされていない条件で生活をしている人々の比率も、ほかの地域に比べて極めて急速に減ってきているということが世界銀行等の最近の調査で発表されております。
　こういうふうな生活条件の改善あるいは絶対的貧困の緩和というのは、ＯＤＡの結果というよりも、もちろん基本的にはそれぞれの途上国の国々の政府のたゆまざる努力によって、あるいは途上国の国民の努力によって起きたわけですけれども、そこで日本が相当大きな、資金面でも技術面でも大きなシェアを持ってＯＤＡを続けてきたということがあり、またＯＤＡがそれぞれの国での予算の中で大きな比重を占めているということから見ると、一つの成果として顕在化しているということが言えるのではないかと思います。
　ただ、先ほど申し上げましたように、問題は非常に一方でいろいろな形で顕在化している。問題を解決する上での基本的な考え方として四つほど方向があるかと思いますが、ざっと申し上げますが、一つは先ほど申し上げたやはり構造的な制約条件を見直してみる必要がある。何とかこれまでの位置づけと違う形でこういう基本的な制約条件との折り合いを変えていかなければいけないんじゃないかと思います。
　それから二つ目として、日本のＯＤＡには、ＯＤＡ固有の問題ではなくて、例えば財政制度とかなんかの関係でかなり難しい制度的な制約要因がございます。一つだけ例を挙げますと、無償で問題になる単年度の原則。これはあくまでも原則にすぎませんが、単年度ですべて予算を消化しなければいけないという原則があるということがいろんな意味で日本のＯＤＡの足かせになっていると思います。こういう制度的な制約要因を緩和することに努力しなければいけない。
　それから三番目としまして、日本のＯＤＡにはなかなかすぐには打破できない制約がありますから、国際的な連携を、これは例えばアメリカあるいは南の途上国の中の卒業生との間で進めていかなければいけないと思います。
　さらに、ＯＤＡを含めた経済協力、いろんなメニューがありますから、例えばＮＧＯあるいは自治体の活動あるいは直接投資、そういうものとの連携をさらに深めるということが必要ではないかと思います。
　こういうふうないろんな対応策を考えていく中で、ＯＤＡ基本法というふうなアプローチがどういう意味を持ち得るかということを最後に考えてみたいと思いますけれども、ＯＤＡ基本法の基本的なコンセプトとして、私の理解ではここにレジュメに挙げました②、③、④というものがあるかと思います。
　いずれも重要な問題かと思いますけれども、まず基本理念、原則の問題でございますが、これは既に皆様の御努力でＯＤＡ大綱が成立していますけれども、この大綱に盛られた精神、理念、これを英知を集めて活用していくということが今主たるテーマなのではないかと思います。
　先ほど申し上げましたように、日本の考え方、今まで非常にあいまいだった考え方が内外に鮮明にアナウンスされたという大綱の効果は非常に大きいですから、これを生かしていくということであろうかと思います。
　ただ、大綱はあくまでも大綱であって、この中にそのときそのときの重点的な日本としての政策、濃淡のつけ方というものが出なくてはいけないわけで、その点、③の国会の関与の（１）ですけれども、このＯＤＡの中期的な方向について、どういうものが重点で、どういうところに重点化し、アクセントをつけていくかということについて、つまり、大綱の精神をそのときそのときの状況のもとで具体化していくということについて方針を立てていただいて、議論していただいて内外に意見表明を行っていただくということは、そういうことを国会の方でされるということは非常に大きな意義があろうかと思います。
　ただ、（２）に書きましたように、それがさらに細かくなって年次の援助計画を承認するという制度化になりますと、私はいろいろ弊害の方が大きいかと思います。やはりそのときそのときの機動性、弾力性、ただでさえ機動性、弾力性が保ちにくい状況に、今の官僚機構のいろんな間の調整というものの結果、機動性、弾力性の欠如という問題が出ているわけですけれども、これがさらに悪化しはしないかという懸念を持ちます。しかも、これはアメリカが既に非常に長い間悩んできたことでもあるというふうに承知しておりますので、やはり米国での前車の轍は踏まないというふうなことが今の時点では重要ではないかと思います。
　最後に、援助実施体制の一元化ですけれども、この一元化という言葉がやや簡単に言われているような気がいたしますが、一元化というのは確かに非常に重要ですし、それができれば非常にいいことだと思いますけれども、ＯＤＡに対していい結果が出るかと思いますけれども、現実の問題として相当程度の一元化というのはなかなかできないのではないか。
　例えば、ＯＤＡに関するいろんな機能の中で一元化しにくいものとして各途上国との接点になる大使館のネットワーク、それから各国際機関との接点になるネットワーク、これがあるかと思います。これはこの部分をＯＤＡの担当官庁、専門官庁に集約するということは現実には不可能であると思いますので、そうすると、いろんな機能を調整するというやや中途半端な一元化、括弧づきの一元化に終わってしまうのではないか。そうすると、やはりただでさえ複雑化し、肥大化している現在の実施体制がさらに悪化するというふうに思います。
　私はかつてＯＤＡの実施機関であるＯＥＣＦで仕事をしておったのでございますけれども、ＯＥＣＦで仕事をしている相手である日本の四省庁体制というのは四つ頭のある怪物のような存在でした。ヤマタノオロチというのは八つ頭があったそうですけれども、それの半分ですけれども、それでも大変でした。ここでまたもう一つ調整官庁ができると四つの頭が五つになるかと思いますので、これはやはりなかなか援助、実務を実施する立場からいうと大変なことではないかと思います。
　それから、最後の最後になりますけれども、ＪＩＣＡとＯＥＣＦの統合ですが、これにつきましては若干誤解があるかと思いますけれども、国際援助社会の実情を見ますと、技術協力と資金協力の機能につきましては二つのはっきりした大きな流れ、二つの違ったアプローチがあるかと思います。
　一つはこれを一緒にやる、一元化してやるというやり方、これはアメリカとかイギリスはこれをとっているわけですけれども、もう一つ技術協力と資金協力を分担しながら進めていくという流れがございます。いずれかが優位を持つというわけではなくて、それぞれがそれぞれの国の過去の経験に基づいた知恵の産物、反映ではないかと思います。
　日本の体制の場合、似たようなものとしてはドイツの体制、資金協力を復興金融公庫、ＫＦＷがやり技術協力を技術協力公社、ＧＴＺがやるという体制がありますし、さらに目を広げますと、国連の一部であるＵＮＤＰと世界銀行の関係、これはやはり非常に日本の体制に似た面がありまして、技術協力をまずＵＮＤＰがやって、そこで企業化調査をやってから世界銀行がファイナンスとして引き取るというふうな有機的関係がございますが、そういうものもうまく機能しているわけですから、やはりそれぞれのやり方についてそれぞれの特質があるわけで、それを生かしながら、現状が非常にすべていいというわけではもちろんないわけですので、これの改善に努める、あえて別な流れに、別な路線にこの時点でポイントを切りかえるという必要はないのではないかというふうに思っております。
　雑駁でございましたけれども、私の今考えておりますＯＤＡのあり方についての感じを申し上げました。