○参考人（高橋勲君）　本日は、参考人としてお呼びいただきまして、感謝を申し上げます。日本弁護士連合会のこの問題の担当副会長という立場から意見を述べさせていただきたいと思います。
　私ども日本弁護士連合会の意見は、資料の中に入っておると思いますが、昨年の五月九日、理事会決議ということで意見書を採択をさせていただきました。御承知のとおり、日本弁護士連合会はすべての弁護士が加入している強制加入団体でございます。住民のサイドに立った弁護士も、立って活動している弁護士も含め、また行政側の代理人の御経験のあられる先生方もすべて加入している団体でありまして、激しい議論をした結果、このような意見書で合意をして、理事会決議になったということでありますので、この意見書を中心としながら私の意見を申し上げさせていただきたいと思います。
　まず、私は、この問題は大変重要な問題だと思いますので、この問題を考える基本的な視点といいますか観点といいますか、これを押さえておくことが大切だというふうに考えるものでございます。
　まず、住民訴訟制度というのは国民の参政権の具体化の一つであるということであります。当然のことですけれども、こういった制度設計の是非あるいは改正の方向等を考える場合に、この法律にある基本的な理念といいますか、それをしっかりと押さえることが大切だと考えるからでございます。
　私どもがこの住民訴訟の一つのリーディングケースとして考えております最高裁判決は、次のようなことを述べ、この住民訴訟の意義付けをしております。昭和五十三年の三月の判決でございますが、地方自治の本旨に、住民訴訟は、地方自治の本旨に基づく住民参政の一環として、住民に対しその予防又は是正を裁判所に請求する権能を与え、もって地方財政行政の適正な運営を確保することを目的としたものであるということですね。さらに、執行機関又は職員の財務会計上の行為又は怠る事実の適否ないしその是正の要否について地方公共団体の判断と住民の判断とが相反し対立する場合に、住民が自らの手により違法の防止又は是正を図ることができる点に制度の本来の意義があるということを明言しているわけであります。さらに、住民の有するこの訴権、訴える権利は、地方公共団体の構成員である住民全体の利益を保障するために法律によって特別に認められた参政権の一種である、言わば公益の代表者として地方財政行政の適正化を主張するものであると。
　この評価ですね。つまり、この最高裁判例の考え方については、住民と地方公共団体とがどのような関係あるのかと、様々な論議を呼んだ判決ですけれども、大切なのは、これは住民の参政権の一種である、住民参加の理念がこういった制度に反映しているということを是非押さえていただきたいという具合に思います。
　それから、もう一つ強調しておきたいのは、御案内のように、今、内閣総理大臣を本部長として司法制度改革の立法作業が進んでおるわけであります。間もなく先生方のところにいろんな法案が出てくると思いますけれども、この司法制度改革の最終意見が昨年六月に出されました。これは、二十一世紀の司法の在り方についての大変貴重な提言でございます。
　その中で意見書が強調していますのは、国民の裁判を受ける権利を拡大していかなければならないということであります。さらに、市民参加の観点を強調しているというのも特徴の一つでしょう。例えば、裁判員制度という形で、裁判制度そのもの、裁判の運営そのものに市民が当事者として参加していく、そういった新しい制度設計などについても提言をされている。全体として言えることは、国民の裁判を受ける権利を本当に名実ともに充実をさせていく、このことを提案をしているということなんです。
　この司法制度改革については様々な評価がございまして、例えば今、全体として進められている規制緩和を強める観点、これが大きな流れになっておるわけでありますが、その中で裁判制度の充実を訴える考え方、さらには、国民の側から国民の一人一人がより司法を身近なものにしたい、実際に紛争が起こった場合にしっかりと権利が守られるような、そういった裁判制度を充実してほしいという長い国民運動といいますか、そういった流れを背景とした国民的な要求がある。こういった様々な要求が合流して今の司法制度改革審議会の意見書になっているということなんですね。そういった流れもひとつこの審議の中で念頭に置いて御議論をいただきたいというふうに思っているところでございます。
　それからもう一つは、四号訴訟が当面の問題ですけれども、この果たしてきている客観的な役割というんですか、これを歴史的にしっかりと客観的に検証する必要があるのではなかろうか。
　御承知のとおり、八〇年代からこの四号訴訟を利用した住民訴訟が全国的に活発に提起をされています。これは、国民の自治意識というか、そういった意識の高揚を背景としながらも、やっぱり地方自治体財政の健全な運用という観点から見たら、見た場合に幾つか大きな問題もまた出てきているという、そういったものの反映だろうと思います。
　率直に私言いますが、一部に、ごく一部に私の立場から見てもちょっと乱訴ぎみではないか、そういった事案が中にないわけではありません。私もそういったことは日常的にも接していないわけではない。ですが、全体としてこの四号訴訟が果たしてきた役割は、先ほど来の参考人の先生方も申されておりますけれども、大きな役割を果たしてきつつある。
　私は、これはまだまだ定着をしていないと言わざるを得ないのです。判例などについてももっともっと積み重ねをする必要があるのではないか。一号から四号訴訟まであるんですけれども、これをどう組み合わせるかという、そういった意味では弁護士の努力も必要でしょう。そういった全体としての住民訴訟の役割を押さえた上で、更にどうあるべきかということを現行制度の中でもっともっと工夫することが可能ではないか。
　また、裁判所の方も、判例の積み重ねの中で今様々な形で問題になっている問題についても裁判の運用の中で改革、改善することができる部分が私は多いように思います。そういう点では、まだもう少しこの判例の積み重ねなどをやっぱり客観的に評価をする時間的なゆとりも必要ではないだろうかと。今直ちにこれを、四号事件の制度設計を、訴訟の形態を大幅に変更する、言ってみれば根本的に変更するという形での改革が必要なんだろうかという点については重大な疑問を持つものでございます。そういった立場に立っての日弁連の意見であるということを御承知いただければと思います。
　日弁連の考え方については、基本的にはこの意見書の中に譲りたいと思います。
　一つは、ポイントだけ申し上げていきますが、第一の問題は、やはりこれは二段構造に変更するということでありますが、この二段構造の訴訟制度導入によって言ってみれば訴訟の蒸し返しを認めるという、そういった傾向が出るのではないかという危惧を持っているわけであります。訴訟の不経済をもたらすというそんな危惧はないだろうか、十分御検討をいただきたいというふうに思います。法的な不安定状態を長引かせて損害の回復や著しい遅延をもたらしてしまうという結果がないだろうか。
　特に、第一次訴訟の結果、職員などに対して出された賠償命令に対して、その職員からその取消訴訟の提起ができる仕組みになっている。これも重視しなければなりません。第一段訴訟が確定をし、第二段訴訟を提起をした、ところがその第一段訴訟の結果に基づいて賠償命令が職員等に出された、相手方に出された、それに対して取消訴訟が提起することができるという、これが新しい制度設計の中に入っておるわけであります。その場合に、第二段訴訟は訴訟手続そのものを中止しなければならないという、そういった規定が含まれている。これをどう見るかということであります。
　衆議院の議論の中の議事録等も拝見をいたしましたけれども、一段訴訟でじっくりと議論するのだから第二段訴訟はごく短時間で簡単に終わるんだ、だから全体として訴訟遅延にはつながらないという、そんな議論もありました。果たしてそうでしょうか。私が今申し上げました取消訴訟という行政訴訟も含めて考えますと、二段訴訟が三段訴訟になるという危険もないわけではない。そんなことは運営上あり得ないだろうという議論を前提とした法理論の議論は、制度設計の議論は私はできないだろうと。あらゆる可能性を見通した上で適切な制度設計がなされるべきだろうというふうに考えています。
　それから、第二段訴訟の関係でいいますと、第一段訴訟が第二段訴訟を拘束する面は確かにあります。しかし、訴訟参加をして、行政が被告となって個人が訴訟参加をするという、これはできるわけでありますね。その場合に、例えば違法性、責任論、損害論、こういった点で自らの主張を展開することはできる。そうなった場合には、一段訴訟の結果あるいはその論理構築そのものが第二段訴訟の前提となるわけではない。改めて第二段訴訟で過失論や責任論、更には違法性論の展開がなされるならば、それは可能なわけであります。そういった点では、第二段訴訟はごく形式的な裁判だという前提は私は疑問が残るわけであります。
　もう一点だけ申し上げますと、第二段訴訟において和解ということが可能かどうかということも論点の一つでしょう。第一段訴訟での和解、第一段訴訟の判決結果イコール和解の内容にならないケースがある。そういったことを住民の側から見たらどうなるんだろうかという辺りもやっぱり十分に論議をしておかなければならないだろうと。結果的には、私は住民訴訟が形骸化する方向に進むのではないかという点についての疑念を払拭することができません。
　二番目は、住民訴訟の四号訴訟の中で、法律関係の相手方に対する法律関係不存在の確認請求や原状回復の請求、更には妨害排除請求が今の現行制度では認められているわけですが、これが全体として廃止をされたということでございます。
　なぜこの制度が全面的に廃止されるかについては私は理解ができない。原状回復をする、例えば、公有地の払下げでこれは不当だという場合に、それはまだ相手方のところにあるのですから、それを直ちに行政に返還しなさい、原状回復を請求することを直接的に請求をするという、そのルートをなぜ廃止するのでしょうか。そういった点もやはり十分御議論をいただくことが必要ではなかろうか。
　さらには、仮処分制度が活用できないということなどについても私ども日弁連の意見は指摘をさせていただいているところでございます。詳細は意見書にゆだねますけれども、最後に申し上げたいのは、冒頭に申し上げましたように、この二百四十二条の四号の四号訴訟というのは本当に本格的に活用されたのはこの十数年でございます。じっくりと検討をしていただきたい。市長さんたちが大変苦労しておられるという事実も私は知っています。
　しかし、それは、例えば一例だけ申し上げるならば、損害論の算定にしても、それは裁判所が債務不履行もしくは不法行為責任の損害論の算定の中で、全体的な考察の中で適正な損害賠償額を定めることもできるのです。それもやはり判例の積み重ねの中で私は解消することが可能であるというふうに考えておりますので、皆様方の慎重な御検討をお願いをして、私の第一回目の意見陳述に代えたいと思います。どうぞよろしくお願いいたします。
　ありがとうございました。