○参考人（宮島洋君）　それでは、私の方からは少子化と税制あるいは社会保障に関しまして概括的なお話をさせていただきたいと思います。
　今日はいろいろ資料も用意してございますけれども、時間の関係上、資料に一々言及はいたしませんので、後ほど御質問の際に必要があればお話をさせていただきたいと思っております。
　まず、今日はもちろん社会保障、税制の話にある程度焦点を当てますけれども、それに限らず、これからすべての公共政策におきまして、いわゆる少子化という問題の考え方について、私、何点か少し留意点をまずお話ししておきたいと思っております。
　それは、これまではどちらかといいますと出生率が低下をする、いわゆる少子化という問題に関して言えば、これは言わば外から政策にとって与えられたものと。つまり、そういう少子化が進むのでそれに対してどういう政策を立てるかという方向で主に考えられていて、極端なケースを申しますと、少子化というのは言わば不変の法則みたいなものだという受け止め方があって、したがって、それに従ってじゃ政策をどう変えるかという議論が主体であったと思います。しかし、最近の大きな流れというのはそうではなくて、この少子化そのものが政策によって変え得るものという認識がむしろ受け止められてきたということでございます。逆に言えば、つまり少子化と政策というのは相互依存関係にあるんだという認識をまず持っておく必要があるということが第一点でございます。
　第二点は、少子化問題と通常申す、これ三つとらえ方がございます。一つは少子化そのものを問題視するという考え方、二番目は少子化が高齢化を促す要因としての問題だというとらえ方、三番目は人口減をもたらす要因としての少子化という、大きく三つのとらえ方がございます。
　従来は、どちらかと申しますと、高齢化を促して社会保障の財政が大変になるとか世代間の不公平をもたらすという観点から議論されてまいりましたけれども、最近はむしろそれを超えて人口減自身をもたらしてくるという意味で、例えば経済や財政、社会保障に及ぼす影響が一つは認識されてきていると。結局、それを通じて元に問題が戻りまして、私が申し上げたいのは、少子化問題というのは、そういう将来起こり得る更なる高齢化だとか人口減の問題ととらえてしまうのではなくて、今少子化を生み出している、今私たちがかかわっている現在の社会の問題だというとらえ方をしなければ危機感をだれも持ってくれないということがございますので、その点を二番目に強調しておきたい。
　三点目は、これは少子化対策という言葉がしばしば使われますが、大変私はこれはあいまいな言葉で、実は経済学者はそういう何らかの傾向が生じましたときに順応政策と対抗政策という言葉でそれを二つ分けます。少子化についていえば、子供が減っても大丈夫な社会をつくるという発想と、子供の減ることを変えようという政策は明らかに政策としては違います。順応政策というのは、子供が減っても別に社会が大きな影響が出ないように何らかの対応策を取っていくことを順応政策といいまして、逆に少子化の流れを変えて何とか出生率の、今後引き上げられるような社会につくっていくというのが対抗政策、本来の意味では少子化対策というのはこれ対抗政策でなきゃなりませんが、我が国今いろんな政策を打っておりますけれども、この二つが混在しておりまして、我々から見ると一体政府は少子化の流れを変えようとしているのか、あるいは少子化が進んでも大丈夫だと言おうとしているのかがよく分からない。そういう二つの識別をきちんとする必要がございます。
　結論的に申しますと、少子化対抗政策、少子化の流れを変えるというのがこれが本来の恒久的な政策でございまして、それに対して、少子化が進む中でそれに耐え得る社会をつくるというのは、今後二十年ぐらい今の少なくとも生産年齢人口と老齢人口のこれ見通しは変わりませんから、その間は順応政策というものを時限的に取るというような発想できちんと識別しておかないといけない。両者が非常に混在してしまっているということを二番目に申し上げたいというふうに思います。
　こういう今申し上げました少子化と一般の政策とのまず相互関係をきちんと考えること。それから、少子化問題のとらえ方は、今の社会で少子化を生み出している原因、これがまず問題なんだという、将来の問題では決してないんだということ。三番目は、この少子化対策の名の下に二つの相反する政策が同時に取られているというような状況をきちんと整理しておかないと、国民の側としてはどうやって受け止めていいか分からないという問題が起こってしまうということをまず三点申し上げた上で、次に今度は少子化と社会保障の問題についてお話を申し上げたいと思います。
　これはもう既にお聞きになったかと思いますが、極めて長い歴史をたどっておりますと、この人口というのは、言わば結局近代化が始まる中で、特に乳幼児死亡率が大幅に低下をするということで、言わば多産少死という、ちょっと私のレジュメはこれ間違えて、子、子供というよりも死ぬという方ですね、申し訳ございません。多産少死というそういう社会から、だんだん豊かに、経済成長に伴って少産少死の社会へと大きく移ってきているわけでございまして、こういう一種の大きな人口転換の中にあると。このことは大変望ましいことでございまして、というのは、御存じのとおり、開発途上国のように子供が小さいときから労働力として義務教育もきちんと受けられないまま働かざるを得ないというようなことが、こういうことによって解放されてきているわけでございます。
　こういう大きな流れそのものは歯車を元に戻すということでは無論ございません。ただ、今やや誤解を生んでおりますのは、少子化対策といったときにあたかも人口の再生産をもたらすような、出生率で申しますと二・一とか二・〇八、そこに戻そうなんて大それた考え方で今議論しているわけでは決してないわけであります。こういう大きな意味での少産少死社会の中で人口減なり高齢化が緩やかに起こっていくこと、これ自身はある意味では私はやむを得ない面があると思います。
　ただ、今ここで議論しているのは、例えば合計特殊出生率を一・三ぐらいから何とかして四ぐらいにまで引き上げられないかという、ある意味じゃ、ささやかなと申し上げてはいけないんですけれども、そういうレベルの話ですから、先ほど申しましたように、これは政策努力によって変えるものという認識は是非持たなければいけないと思っております。
　元々社会保障というのは、先ほど申しました大きな意味での豊かな社会での少産少死社会に移るに従い、他方で経済的に申しますと産業化が進み、人々が都市に集中し、しかも家族が大家族から核家族化していき、そして多くの世帯が自営業、農家から雇用世帯化していくという、こういうものを背景に社会保障制度というのは発展していくわけでございまして、私たちは通常これは家族の社会化というようなことを呼んでおります。つまり、従来、退職した親の面倒を子供が見るという仕組みであったことを、こういう少子高齢化の中で家族のそういう機能が低下するという中で、それを言わば政府が肩代わりをしていくという仕組みでございます。通常それを世代間扶養型というふうに申し上げます。ただし、この世代間扶養型というのは御存じのとおり、少子化が進み、生産年齢人口がやがて減り、そして高齢化が同時に進行しますと、大変大きな影響を受けるということになります。
　かといって、これをそれでは世代間を完全に独立させるような形の社会保障に転換することが望ましいのかどうかということにつきましては、経済学的には望ましいという面ももちろんございますけれども、例えばそういうシステムに移行する場合の実は大変難しい問題があったり、それから、少子化という点から申しますと、それはある意味では少子化順応政策を意味してしまう。つまり、子供が減っても大丈夫ですよというメッセージを送ることになるという点で、少しこれは考えた方がいいのではないかというふうに考えております。
　そして、そういうことを考えますと、私は、今後、社会保障については大きく二つの課題があると思っております。
　一つは、先ほど申しましたように、実は今の社会保障制度というのは、ある程度の人口の、緩やかに減少するにしても、人口の状況と経済の成長というものを基に多く日本の場合も西欧諸国も福祉国家として発展してきたわけでございまして、社会保障の基礎というのは、実は社会保障内部の制度設計の在り方ではなくて、正に人口と経済という二つの社会保障を支える言わば土台をどうするかということをまず議論しなければいけないのだというふうに思います。ちょうど、建物で、幾らいい建物でも軟弱な地盤の上には建てられないわけで、地盤そのものをきちんと整備する必要がある。正にそれが少子化対策であり、もう一つは経済の安定成長をもたらすような政策ということになります。
　私がこの点特に強調したいことは、最近、社会保障というと、すぐ安心、安定とかそういう言葉使われますが、この言葉を使うときに、安心、安定というのは何か政府が与えてくれるもの、政府がつくるものというふうに受け止められるとすれば、これは大変な間違いだと思います。安心、安定というのは、正に少子化対策であるとか経済を強くするような、そういう政策によってつくられるものでありまして、安心、安定は与えられるものではなくてつくり出すものだという、そういう認識を持たない限り、私は、社会保障についてどのような制度設計をしようとも、将来その安心、安定は維持できないと考えております。これが最初、一番重要な点。
　二番目の重要な点は、これからの新しい社会保障というのは実は幾つか課題を抱えております。それは、皆様も御承知かと思いますが、社会保障の規模を見ますと、日本は奇跡的にと言うほど小さいのが実態です。必要があれば後ほど少し既存データでお話をいたしますが。
　なぜ小さいのか。しかし、西欧諸国ももう少子高齢化の程度ははるかに進んできている面がございます。結局、私の見るところ、多くの点まだ日本では家族と企業が、例えばヨーロッパ社会などでは社会保障としてやっていることを代行してきている面がある。
　ところが、今、この家族が、少子高齢化の中で家族規模が縮小し、両親とも年を取り、言わば福祉機能がだんだん低下をしてきている。それから、企業も、経済のグローバル化の中で、激しい競争の中で、福利厚生であるとか社会保障に対して十分の拠出がなかなかできない状況になってきている。こういうことを考えますと、従来日本の社会保障を小さな規模に抑えてきた二つの要因が今大きく変わりつつある。
　そして、従来、家族と企業が担ってきたものといいますのは、例えば育児であったりあるいは企業における職業訓練であったりしたわけでございまして、あるいは企業は住宅手当のような形でもやってきた。ですから、今後こういう言わば日本の比較的小さい社会保障を支えてきた条件が変わるに従って、むしろそれを社会保障によって代替せざるを得ないだろうと私は考えております。
　そのことが、例えば社会保障において、従来は社会保障は高齢者のものだというふうな意味合いであった。もちろん、年金、介護、老人医療というのはそうですが、若者にとっては社会保障というのは負担するだけのものという意識が強かったと。そうではなくて、社会保障はそういう若者にとっても受益、受給者になり得るんだと。それは子育て支援であったり住宅対策であったり、あるいは教育に対する奨学金であったりということでありまして、つまり、若者だけとはもちろん言うわけではありませんで、あらゆる世代にとっての社会保障だということをむしろきちんとすること、これが新たな社会保障の課題であるところ。これが今まではその負担の方だけで世代間の公平ということを言っておりましたけれども、同時に、その給付の面でも世代間の公平にアプローチをするということが大事ではないかというふうに思っております。
　ところが、今こういう政策を進めるに当たって、率直に申しますと、私などはかなり絶望的でございます。
　と申しますのは、これは一つは、これは私は、必ずしも政府だけではないという、日本国民自身がそう思っているところがあると思いますが、小さな政府を志向すると。具体的に言うと、潜在的国民負担率を五〇％以内に抑えようと。あるいは、やや中期的に申しますと、基礎的財政収支の赤字を何とか二〇一〇年代初頭までに黒字に持っていきたいというようなことが一つの政策目標になっております。
　しかし、この潜在的国民負担率、約五割は社会保障給付費でございますし、今の国の一般歳出の四三％が今年度予算の社会保障関係費でございます。当然、目を付けるとすればここに目を付けるわけでありまして、これを抑制することがその財政収支の改善あるいは国民負担率の抑制というものに最も効果的であるというふうにこれはだれでも考えるわけであります。そういうような我が国における特にこの財政収支の問題と政府の規模に対する厳しい状況というものを考えますと、私が先ほど申し上げましたような社会保障の新しい課題にこたえていくということは大変難しい状況であるというふうに考えております。
　今、我が国で起こっている問題の、これは私のようなこういう非常に巨視的に物を見る人間が言うことですから、説得力には問題あるかもしれませんが、日本は世界的に見て財政規模が非常に小さい。社会保障規模も小さい。にもかかわらず、財政赤字だけは世界的に見ても図抜けて大きいという。普通、大きな財政規模の中で大きな財政赤字が発生するというのは分からないでもない。ところが、日本は小さい財政規模、小さい社会保障規模の中で大きな財政赤字が発生しているということであります。
　なぜそういう、一体財政の姿あるいは国の姿になったのかということが、実はこれからの社会保障を考える上で避けて通れないものでございます。
　例えば、所得税というのは、皆さんもそうかもしれませんが、減税するために存在するというふうに思われているところがある。負担増を抑えることには国民の合意がすぐ成立するけれども、それに伴って、じゃ、歳出を削減することには国民各層で対立があった。結局、その二つのギャップが財政赤字となって現れてしまう。こういう問題を、我々のような学者はともかく、どうか一番重要な問題だ、一番難しい問題だというふうにこれは御理解いただきたいと思います。
　税制の問題を申しますと、これは、そこにちょっと書きましたように、今所得課税の面では、人的控除の再編成、特に扶養控除を税額控除に見直してより効果的なものにしていくというような議論が一方で行われておりますけれども、これをやりますと、今度は児童手当との調整をどうするかと、今度は財政面での調整問題が一つ起こってまいります。
　それから、フランスのように、Ｎ分Ｎ乗法と呼ばれる家族の規模に応じて減税を行うような仕組み取ったらいいんじゃないかという議論あるかもしれませんが、ただでさえ今、税収力を失っている所得税を更に税収規模を小さくしてしまうようなことが果たして望ましいことなのかどうか。後ほど、必要があれば少し外国と日本の税制の比較の中でそういう点をお話ししたいと思います。
　それからもう一つは、御存じかもしれませんが、数年前の、昨年ですね、贈与税について、相続税、相続時の精算税制というのが入りました。これは、なるべく早い時期に高齢者から若い世代にその遺産を早く渡すような仕組みでございます。これは、ある意味では社会保障における世代間の扶養の仕組みと逆の流れをつくろうという意図でございますけれども、しかしこれは、そういう人が、できる人とできない人がいるわけで、果たしてこれをどう評価するかというようなことも税制の問題として議論してほしいと思います。
　それから、消費税につきましては、年金については特例期間は違いますが、原則的には物価スライドというのもございまして、一年遅れで購買力を維持いたしますけれども、むしろ若年、現役世代がこういう意味での物価の上昇に対してきちんとそれが、所得が保障されるようなことが存在しないということがございまして、むしろ、その日本の今の賃金体系では比較的所得水準の低い、つまり年功序列型がまだ残っておりますので、所得水準の低い若年層に対して今後消費税率を仮に上げていくときにどういう逆進負担対策を取るかということが大きな課題になると考えます。
　最後に、今地方分権の中で税源移譲が進んでいるわけでございますが、私はこの行く末に対してもかなり危機感を持っております。
　と申しますのは、先ほど申しましたように、少子化というのは地域社会への変動を及ぼす影響が大変大きくなります。もう過疎化がこれから物すごい勢いで進んでいく。そうしますと、従来は非常に過疎的な地域でも行政がサービスをしていくという思想でやってまいりましたけれども、それは物すごい効率が悪いんですね、物すごいコストが掛かってしまう。これからは行政が出ていくんじゃなくて人が動いてもらわないといけないというような、発想の転換をしなければいけないだろうというふうに思いますし、しかも、出生率にいたしましても、住宅事情やいろんなことを含めまして地域差が非常に大きいものですから、今後こういうものに対しては地域主導で少子化対策を行う必要が出てくると思います。その際には、まず住民、議会、首長、そういうものが、今のような箱物行政のような、まだ残っている感覚をこの際もう捨ててもらわなきゃ困る、こういう少子化対策のような社会保障に重点を移してもらわなきゃ困るという点がございます。
　その際に、無論、税源移譲という形である程度、今のところ国から住民税の形で税源は移譲されるわけでございますけれども、実はこれは、税源を移譲いたしましても、地域によってその税収調達力というのは非常に大きな格差がございます。そういう意味では、分権とそれからこの財政という問題は、今後、今ちょっと進められているような分権の思想では私はそううまくいきそうもないという危機感を持っておりまして、そのことを最後に申し上げて、終わりにしたいと思います。
　若干時間を過ぎたかもしれませんが、お許しいただきたいと思います。