○参考人（横山純一君）　北海学園大学の横山です。よろしくお願いいたします。
　私は地方財政論と地域経済論を専攻しておりまして、そういう面でいうと、今までの三名の参考人の行政学、地方自治論の専門家とちょっと違った視点からの発言が多いんではないかと思いますが、よろしくお願いしたいと思います。
　最初に要約をしたいと思います。最初にどういう点を強調してしゃべるのかということを最初に要約したいと思うんですけれども、一つは、現在、分権の推進が求められております。分権改革というのは、現行の地方自治制度を前提にしてもできると思いますけれども、道州制という新しい地方自治制度をつくっても行うことが可能であろうというふうに思います。
　それから二つ目ですが、全国的な道州制は課題が多く、一斉に早急に導入するというのは難しいんではないかと。しかし、北海道では先行実施という形で実施は可能なのではないだろうか。
　それから三番目ですけれども、段階的に北海道で地方分権の取組として実績を積み重ねた上で本格的な道州制の先行実施につなげていくということが必要なのではないだろうか。
　それから四番目は財源の問題なんですけれども、完全歳入自治論というのは完全に無理であるということですから、地方財政調整制度が必要だということ。それから、実績を積みながら段階的に進めていくことになりますから、現実的な財源として国庫支出金を包括補助金あるいは一括交付金に切り替えていくということですね。これは丸め方という面で現実性があるということです。
　それから五番目ですが、これは、北海道で先行実施をするということであれば、道州制で北海道の発展が見えていくということが必要ですし、道民の間でしっかりした議論がないと難しいんではないだろうかと、こういう趣旨でございます。
　では、具体的にお話し申し上げたいんですが、まず最初に、地方分権の声が非常に高まっているわけですけれども、やはり背景にあるのは集権行政システムの限界というものが明らかになってきているんではないかということでございます。
　つまり、今までですと、国の官僚が発想して政策化して、地方へひも付きの国庫補助負担金を交付し、地方が国の手足のようになって働くといったようなシステムが、ある面でいうと高度成長期などはうまく機能していたんですけれども、もう完全にそれが問題が生じてきてしまったという感じがいたします。
　高度成長期であれば産業基盤形成に公共事業の国庫補助負担金が働いたと、それが高度成長を成し遂げるのに役立ったということはあったと思いますし、その後の福祉だとか教育だとか生活基盤などにおけるナショナルミニマム形成にも国庫支出金のシステムはうまく機能したというふうには思います。例えば、七〇年代に全国に市町村立の保育所が多数造られましたけれども、これは正に国庫支出金のたまものであったというふうにも言えると思います。
　しかし、一九八〇年代に入って集権行政のほころびが見え始めました。国庫補助事業で優れた施策が少なくなり、地域ニーズと懸け離れた事業も目立つようになってきました。税財源の有効活用とはほど遠い事業も増えたし、また地域の政策を遂行する上で使い勝手が悪いものも増えてきたというふうに思います。そこで、国庫補助負担金を通じた国の関与を少なくし、地方分権を重視する必要性が高まったというふうに言えると思います。
　ただ、誤解のないように申し上げますと、義務教育費国庫負担金などのように、ナショナルミニマムの観点で依然として有効な国庫補助負担金も少なくない点も同時に申し上げたいと思います。
　続きまして、地域のニーズに合った事業展開がしやすくなる仕組みづくりの必要性ということでございますが、そこで、地域のニーズに合った事業展開や地域のビッグプロジェクトの展開がしやすい仕組みづくりが求められて、それで分権的な改革が必要になっているというふうになると思うんですけれども、先ほど申し上げましたように、現行の地方自治制度を前提にしてもかなりのことはできると思いますが、ただ、道州制という新しい制度をつくってもそれは行うことが可能だと思います。
　ただ、全国的な道州制ということになりますと、都府県の区域変更を伴うため、都府県間の合意形成がなかなか難しいという問題もございます。また、実際に全国的な道州制が実施されれば道州と市町村という関係になるわけですけれども、実際には道州と旧都道府県、市町村という三重行政が実際的には生じてくることになるんじゃないかというふうに思われます。
　その意味では、早急に道州制を導入するというのは現実的ではないし、かえって課題や問題点が多く浮かび上がることになるのではないかと思います。そういう面でいうと、全国的な道州制には必ずしも今の段階では現実性という点で必ずしも賛成できないということでございます。
　しかし、北海道の場合は、面積、人口の点で北欧諸国の一国にも匹敵し、単独で一つのブロックを形成しているため、道州制を採用する条件に恵まれ、道州制を先行実施することが可能であると考えます。段階的に実績を積み重ねていきながら地方分権のモデル的な取組を進める、そしてそういう中で道州制の北海道における先行実施につなげていく、本格的な道州制の先行実施につなげていくということが必要なのではないかと思っております。
　実は、北海道庁はかなり道州制には関心が高くて、実は前の知事の堀知事のときに道州制検討懇話会というのを設置しまして、私がその座長を務めたんですけれども、そのときに報告書を知事に提出いたしました。その中で、やっぱり事務権限移譲と財源の移譲というのは非常に重要である、そして規制緩和なども重要であるということを申し上げたんですが、その中で、事務権限移譲についてはそのときどういうふうに答申をしたかといいますと、これについては検討懇話会では提言をいたしません。これはむしろ、道庁内部はもちろん、市町村や経済界、国の出先機関、道民の意見を十分に踏まえながら段階的に決めていくということが必要だろうということであります。
　もう一つ重要なのは財源の問題でして、この点については相当踏み込んでかなりシミュレーションなどもしまして、その上に立って道州制についてはやはり地方財政調整が引き続いて重要であるということを指摘して、包括補助金、一括交付金という国庫支出金の弾力化も同時に必要であるということをそこで主張いたしました。
　道州制の推進の論者の中には、道州制を、今現在ですけれども、全国的な道州制をやっていこうという方の中には、道州制をしくことによって事務権限の大部分を道州に移譲する代わりに、財源についてはそのすべて若しくはその大部分をその地域内で調達するという、これを完全歳入自治論というふうに言うんですけれども、完全歳入自治論も見られます。しかし、現在の北海道の場合、地方税収入が歳入の一八％しかないので、道州制になっても引き続いて地方財政調整が必要でありますし、仮に全国で道州制が行われるというような場合になったとしても、この地方財政調整はもちろん相当に必要なものであるというふうに思います。
　それから、現実的な裁量的な財源といたしまして、包括補助金と一括交付金を提起いたしました。
　これにつきましては、包括補助金というのは、経常的経費を対象にして、教育、福祉、保健など各々の分野ごとにまとめて計算ベースで国から交付すると。そして、使途は限定、細分化されている現行の国庫補助負担金に対し、包括補助金はその分野であればどんな支出にも自治体は充てることができるという、そういう裁量のある国庫支出金、まあ国庫支出金の弾力化を図っていくということが必要なんじゃないかと。そうすれば、ナショナルミニマムとしての全国的な基準は一定の幅を持たせて定め、確保すればよく、自治体は地域の個別ニーズに応じて自律的に政策を選択でき、福祉・保健政策や教育政策の地域の決定権は包括補助金によって格段に高まるのではないかというふうに考えました。
　さらに、一括交付金は公共事業の分権化を意味します。国から各自治体に対して一定の枠により一括交付されて、各自治体は自己の政策判断と裁量の下で事業展開ができます。現行の国庫補助負担金は省庁縦割りで事業ごとに細かく使途が限定され、地域で重点化したり横断的な施策がしにくかった面があります。また、事業の必要性よりも、補助制度があるから事業を実施した面もあり、時に無駄な公共事業との批判を招くことにつながりました。一括交付金になれば自治体の自己責任は重くなりますが、自治体の権限と裁量は拡大し、住民ニーズの高い事業、地域に必要な大型プロジェクトの推進に財源を振り向けることも可能になります。
　そのとき私たちは、一括交付金というものを、北海道で先行実施する、道州制を先行実施していく中でも、事業、財源の特例措置は一定期間維持すべきであるということを提言いたしました。
　じゃ、なぜ包括補助金や一括交付金が現実的かといいますと、これは丸め方が大くくりにしていくことによって地方に裁量を拡大することになるわけですけれども、徐々に弾力化することが可能なんですね。丸め方も、一挙に大きく丸めちゃうやり方もありますし、小さく丸めていくということもできるわけであります。今回の道州制特区でも、最初は道庁が特区推進交付金みたいなことでいっていたわけですが、最終的に目的別交付金になるというような形で、丸め方の違いということになるわけですが、そういう現実的な対処やあるいは事務権限の移譲なども段階的に行いながらやっていくということになれば、そういうものが非常に有効に活用できるのではないだろうかというふうに考えたわけであります。
　いずれにいたしましても、道州制というのは、北海道で先行実施をしていくとなれば、各経済圏域の発展や、北海道におけるですけれども、各経済圏域の発展や道民生活向上に結び付けられるかどうかが大切なわけであります。逆に、北海道で道州制を先行実施して一極集中を招く、札幌市に一極集中を招くというようなやり方であれば、それはまずいわけでありますから、そういう面でいえば、道州制を実施するということは、そこの地域の中でどういうふうにグランドデザインを描いていくのかということが大事になります。
　私は北海道でというふうに言いましたけれども、仮に全国的にも道州制をやるとしたら、常に危険が伴うのは、道州制の中の中心地に一極集中する可能性がありますから、そういう面でいえば、その地域の中がどういうふうにグランドデザインを描いていくのか、その地域は将来どのようになっていくのか、それを、またどのようになることが望ましいのか、これも抽象的な話ではなくて、具体的にピクチャーしていくということが重要になってくるんではないだろうかと思います。そういう面では、制度論中心の議論だけでは発展の展望は見えてこないんじゃないかというふうに思います。
　例えば、今までの公共事業の在り方をどうしていくか、どうするべきなのかとか、道州政府と市町村はどのような役割を担えばいいのかとか、道州政府と市町村は適切な役割分担の下でどのように相互に連携をしていけばよいのか、あるいはどういう産業を基軸にそこの地域のやっぱり発展性のシナリオを描いていくのか、それからどのような規制緩和というものが求められて、その地域の中では求められるのか、あるいは少子高齢化というのはもう迫っているわけですから、そういう少子高齢化が進む中で地域特性を生かした取組ができるんだろうか、こういった議論の延長上に本格的な道州制があるというふうに考えます。
　そういう面でいえば、本当に一部の担当部署と国とのキャッチボールというのではなくて、正に国民的な議論が必要だというふうに思います。今の道州制特区の問題でも同じでありまして、道庁の一部担当部署と国とのやり取りではない話なんですね。やはり道民的な議論が必要であるというふうに思っております。
　そういう意味でいいますと、やはり道州制を考えていく場合も、やはり改革には夢やパッションが必要であるということですね。そして、新しい自治の形をつくるわけですから、そのためにグランドデザインをどう描いていくかということが非常に大切であるということを申し上げまして、私の話とさせていただきたいと思います。