○参考人（西村正男君）　京都府八幡市の市長を務めております西村でございます。
　本日は、参議院の地方行政委員会が地方交付税法等の改正案を御審議いただくに当たりまして、参考人として意見を申し上げる機会を賜りまして大変光栄に存じております。精いっぱい努めさせていただきますので、どうかよろしくお願いを申し上げます。
　私は、幸いなことに、八幡市の前身である八幡町の時代から現在まで、職員として二十八年、助役として二年、そして市長として十三年、合わせて四十二年間、地方行政の第一線にあってこの道一筋に仕事をさせていただいてまいりました。きょうは、せっかくの機会をいただきましたので、日ごろ仕事に取り組む上で、地方財政について、なかんずく地方交付税について、かくあるべしと願っておりますことをありのままに申し上げさせていただきたいと存じております。大変お世話になっております自治省のお方もお見えでございまして、少し面映ゆい感じがいたしておりますが、旧知に免じてお許しをいただきたいと思います。
　申し上げたいことは大変たくさんあるわけでございますけれども、時間の関係がございますので、要点を絞ってお話をさせていただきます。
　その一つは、交付税が実に多くの事務事業の財源として特定をして使われるようになってきているということであります。交付税では、いわゆる事業費補正といたしまして特別に重要な事業についての経費の算入がございます。事業をする当該年度に経費の一部を直接算入する。または、地方債を充当してその元利償還金の一部を後年度で補給する。この二つの方式を併用してなされているわけであります。
　私が直接財政担当の課長や部長として交付税の仕事をさせていただいておりました昭和四十年代から五十年代にかけましては、このような形で算入をされておりましたのは、小中学校やごみ、し尿施設の整備費など、基礎的な自治体としてぜひ整備をしなければならない義務的な施設の建設費に限られておりました。それが今では、道路、河川、公園、高齢者福祉施設あるいは消防、防災の施設、さらには電線の地中化や駐車場、駐輪場、都市緑地、そして文化財の保全事業や商店街施設に至りますまで地方債と交付税の組み合わせによって財源措置がなされるようになりました。つまり、市町村が町づくりの上で自主的に任意に選択して施行する性格の事業まで交付税の特定の対象になってきているということであります。この交付税措置のある地方債事業を数えてみましたら、実に六十を超える数になりました。
　国庫補助事業が伸びない。予算が足りない。そういう中で交付税が自治体財政を支える最後のとりでとして孤軍奮闘しておる。まさにそういう印象でありまして、長年交付税を仕事の上で無二の親友とし、あるいは交付税をとことん愛してまいりました私といたしましては本当に涙ぐましい思いさえいたしておるのでありますけれども、現在の地方財政状況のもとではやむを得ない、そういう思いがいたします反面、やはり交付税の本質というものは、法の第三条にうたっておりますように、積算は一定の行政水準を想定して行うけれども条件をつけたり使途を制限したりはしないというところにあるのではないか。このように交付税が実質的に任意の事業に対する補助金に変身をしていっていいものであろうかという思いがいたしてならないのであります。
　使途の制限といいますと、あのどんな町にも一億円というふるさと創生事業が頭に浮かんでまいります。この事業は昨年度まで地域づくり推進事業として三年間引き継がれてまいりました。今年度からはふるさとづくり事業としてさらに三年間交付税で措置をなされることになっておりますが、何に使ってもいいということが実は使う立場になれば大きな使途の制限になりました。一億円で何か変わったことをしなきゃならぬということでありまして、そのために、もちろん、いい仕事もたくさん考えられ実施をされましたけれども、その一方では、地道にやらなきゃならない仕事がいっぱいあるのに、金の塊を買って見せ物にしたり、不便なところで人が来ないのにむやみに温泉を掘って、わいた湯をもてあます、そういった悲喜劇も生まれてきておるわけであります。
　このように交付税の中で特定財源としての領域が年とともに広がっていくのを見て、こうならざるを得なかった背景というのはよくわかるわけでありますが、そして取り上げられている個々の事業の有用性というものはよくわかるわけでありますものの、交付税の本質から見てこれでよいのかという思いが痛切にいたすのであります。
　もう一つは、国庫補助負担金の交付税への振りかえが相次いでいるということであります。
　最近の事例だけ見てみましても、四年度では、小中学校の大規模改造事業費のうち経過年数二十年未満のものが国庫補助から外されまして地方債の元利償還金を交付税で補てんをするという形にされました。また、地方特定道路整備事業、同河川事業ということで、事業費の一五％を事業年度の交付税に算入し、七五％に地方債を充当しまして、その元利償還金の三〇％から五五％を交付税で補給するという制度もつくられましたが、これも補助事業の不足分を交付税で穴埋めということにほかならないわけであります。
　このような国庫補助事業の交付税への転嫁は、五年度でも道路や河川の補助率五五％を五〇％に引き下げるなどの措置によって六千九百億円の補助金を減額して、同額を地方債で措置し、その償還金については一〇〇％交付税で面倒を見るということで引き続き継続されているところでございます。
　ソフトな画でもまた同様でありまして、国民健康保険の事務費について、御案内のように、四年度では八百七十億円、五年度ではさらに百四億円が補助金から交付税に移されましたし、また五年度では、低所得者の税負担を軽減する国保保険基盤安定制度に係る補助金は、五百六十億円のうち四百六十億円が交付税に回されまして、わずか百億円にやせ細ってしまいました。
　私が申し上げたいのは、これは実質的な交付税の減額であるということでございます。交付税法第六条にうたっております所得税、法人税、酒税の百分の三十二、消費税の百分の二十四、そしてたばこ税の百分の二十五をもって交付税とする、そのことに変更はなくても、運用の面で実質的に大きな減額がなされているということであります。その上に、平成三年度の五千億円、四年度の八千五百億円に引き続き、五年度でも四千億円が規定の総額から特定減額されるということになっております。多くの事業の特定財源としての機能を果たし、かつ多額の国庫補助金を肩がわりし、その上に法定の総額を国庫財源確保のために削る。随分交付税には余裕があるようでありますけれども、実態は決してそうではありません。
　例えば私の市では、急速な都市化と人口の急増のために昭和四十年代の後半から五十年代にかけます十五年間に小中学校を実に十一校も新設いたしました。そのために起こしました義務教育施設債の元利償還金を見てみますと、四年度の実績で総額七億三千八百万円のうち交付税で補てんをされているのは四億三千六百万円でありまして、残りの三億二百万円につきましては需要額の算定から除外をされているのが実態であります。
　また、私の市には千四百世帯、人口四千七百人という全国でも有数の同和地区がございまして、この二十三年間全力を挙げて改善事業を実施いたしてまいりました。おかげで物的な整備はほぼ終わったわけでありますが、三百億円に上る事業の財源といたしまして同和対策事業債あるいは地域改善事業債として許可をされた地方債の元利償還金が四年度の実績で九億四百万円に上ります。しかし、その中で交付税に算入を見たのは二三％、二億八百万円にすぎませんで、残りの六億九千六百万円については切り捨てられているというのが実態であります。
　この二つの事業に係る地方債元利償還金の財源不足額はちょうど十億円になるわけであります。これは標準財政規模百三十億円の八幡市にとりましては大変な負担でありまして、財政窮迫の主因となっております。人口の急増に伴う小中学校の整備あるいは特別措置法に基づく同和地域改善対策、これら法に基づく絶対的な義務的な施設整備費に対してすらこのような財源手当てしかなし得ていないのが現在の交付税でありまして、これは自治省も本意は私と同じだと思うわけでありますが、特例減額や国庫補助金の肩がわりなどする余裕はさらさらないということを申し上げたいのであります。
　三つ目に申し上げたいのは、これは当面、緊急の課題として高齢者福祉に関する交付税措置を抜本的に改善する必要があるということであります。
　厚生省のいわゆるゴールドプランの策定によりまして、関係法律の改正もございまして、今全国の市町村ではハードとソフトの両面から高齢者福祉の充実を目指して懸命に取り組んでおります。ハードの面では、中心施設であります特別養護老人ホームの整備費などに大きな超過負担があり、プランの達成を図るためには算定基準の早急な是正が急務でありますが、ここではソフトの運営費の面における交付税のあり方について申し上げます。
　およそ施設は建前として年度末に完成し年度当初に開設を見ることになりますが、これまで交付税における対象老人の措置経費の算定というものは前年度末の入所人員でなされることになっておりました。特養の場合で申し上げますと、一人当たり年間三百万円の経費のうち、平均して本人が四十万円、残りの二百六十万円を国と市が折半をして百三十万円ずつ負担をするということになります。前年度末入所人員ということでは、四月以降に開設をした新施設分についてはその一年間は全く計算外となりまして、百三十万円掛ける五十人分、実に六千五百万円の歳入欠陥を招くわけであります。
　私の市でこの四月に開所する特養がございまして調べましたところ、このことがわかりましたので早速自治省に是正をお願いいたしました。すぐに御対応をいただきまして、五年度から密度補正に使う数値を四月一日の入所人員に改めるという方針を出していただきました。理論上はそれでいいということでありますので、私は担当者に胸を張って自治省でちゃんと考えていただいたからもう新特養についての財源の心配は要らぬよと言ったんですが、現場の実態はそんなたやすいことではありませんでした。
　四月一日に開所しても一日で全員を受け入れることはとてもできることではなく、何日かに分けて段階的にお預かりしていくということでありまして、結局、この改善で今年度救われますのは五十人の中で十人分、千三百万円だけになりました。何分義務的な経費でありますので四月二日以降の入所分については特別交付税でルール分として算定をしていただくようお願いしているところでありますが、申し上げたいのは、この高齢者福祉の分野は新しい施策がどんどん展開されていく分野でありますので交付税においてもおくれをとらないように積極的な対応をお願い申し上げたいのでありますのでないと、財源の不足が施策推進の足を引っ張ることになりかねません。
　四年度の例では、密度補正によって実態に基づき算定をされておりますのは、以前から制度としてありました特別養護老人ホーム、養護老人ホームの入所経費と家庭奉仕員の派遣費だけでありまして、最近整備が進んでおります新しい施設であるデイサービスセンターや在宅介護支援センターの関係経費、さらにショートステイ事業の運営費は単位費用の中に一般的に算定されているだけでありますし、訪問看護サービスや訪問給食サービス、訪問入浴サービスに至っては算定の項目自体が見当たらないのが現状であります。
　数値のとり方についても、この高齢者福祉面では新しい施設が次々にできまして新しい事業が次々に起こされていくわけでありますから、前年度の数値では大きな算入の不足が起こります。できるだけ当該年度の新しい数値をとっていただきたいし、また時間的に把握できなかった部分については、特交でちゃんと見るルールを確立していただきたいのです。先ほども町村代表の方からお話がございましたが、高齢者福祉対策経費については五年度から財政力の貧弱な町村にも措置権が移されましたのでその財源保障について特に綿密な配慮が必要である、そのように思っております。
　以上、交付税について市町村の現場の一員として日ごろ考えさせられていることについて要点を絞って申し上げさせていただきました。何分、事務から離れて十五年になりますし、忙しい日常の中で短時日の中に取りまとめましたので事実の誤認などありはしないかと危惧いたしております。間違った点がありましたらお許しを賜りまして、遠慮のない御指導を賜りますことをお願いしまして、陳述とさせていただきます。ありがとうございました。