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○東（力）委員　大臣が、もちろん責任があるとかなんとかじゃなくて、前向きに考えたらという弾力性ですね、これは非常に大事だと思うわけですが、それを示していただいて、今だめだよという話もよくわかるのですけれども、時間がないのでまたゆっくりと研究したいと思いますが、前向きで検討してみてほしいということがまず第一ですね。
　それから、そのスケールメリットの話でも、土地をいろいろしろというスケールだけ言っているのじゃないのですよ。会社が大きければ、例えばハイテクをやって、土地がなくたって物すごい生産ができることだって今から出てくると思うのですよ。だから、土地が少なくてもハイテクで物すごい生産を上げられるとか、しかしそのために大きな設備投資が要るとか技術の開発が必要だというようなことも出てくると思うのですね。だから、耕作放棄地がたくさんふえておる中で、なおかつハイテクなどが発達して大学の農学部も非常に競争率が高くなった、非常にうれしいことと私は思って聞いたわけですが、こういう中でやはり変化を積極的に取り入れて農業活性化あるいは地域の活性化につなげていく道があるのじゃないかということをひとつ検討課題にしていただきたいと思います。また、大臣のリーダーシップでひとつよろしくお願いいたしたいと思います。
　時間が余りありませんので、あと一つ二つ大事なことをお聞きしたいと思います。
　その前に、農村社会の高齢化への対応で、何をやられるのですか、老人福祉事業というものをやれるようにするという話もあります。これにつきましては今質問いたしませんが、市町村のいろいろな大きな役割を担っていこうという話、代理をしようというような話になることも多いかと思います。合併等で広域になったときに、市町村の行政とどうやって連携を保っていくか、調整をしていくかということが全体としても大きな問題になると思いますけれども、この福祉政策につきましては特にその点を十分に、どうやってやっていくのかということにつきまして関心がありますが、効率的にやれるように努力していただきたいと思います。
　私の次の質問は信用事業についてでありますが、金融の一括を含めて、農協系統信用事業につきましても証券信託業務への参入の道が開かれたわけでありますし、また国債の窓販、ディーリング等の業務能力も付与されることになったわけですね。それから農協の員外貸出規制の緩和を行う等、業務内容の充実を行うこととしておりますが、業務の拡大に伴ってリスクも増大してくると思うのです。非常に激しく動く中で、バブル経済の崩壊、特に銀行とかノンバンクが大変苦しい状態に置かれておりますが、こういうことを考えるときに、やはり行政当局もしっかり指導、監視してもらいたい、検査もしてもらいたい、そして、不祥事はもとより、貯蓄者に対して迷惑をかけないようにしてもらいたいという気持ちが非常に強いのであります。
　したがいまして、私の質問は、今度の改正内容がどういうねらいをして、その結果、我々の目的としている農業の振興とか農村地域の活性化に、ほかの金融機関もあるでしょう、農林中金とか農林公庫もあるでしょうが、その中で農協の信用事業にどういうことを期待しているのか。そして事故防止に対してどのような措置をとろうとしているのか。
　それからもう一つ聞いておきたいと思いますが、営農関係ですね、先ほどやはり農協は農業の振興ということを基本にすべきだということはありましたけれども、職員数から見ると購買部門が三三％を占め、信用部門が二六％、それから指導部は八％しか占めていないというように、何か数からいうと経済、流通あるいは信用事業は拡大し、組合というものがだんだん企業化、官僚化している中で、本体、本来基本である農業に対する指導が若干弱いのではないかということがございますので、この点につきましても注文、お願いをしておきたいと思います。
　まず信用事業についてお答え願います。
○川合政府委員　今お話ししましたように、金融関係の一括法を含めまして、信用事業について業務内容の充実それから経営の健全性の確保に関する点につきまして改正をお願いしているところでございます。
　御承知のように、金融の自由化が進んでおります。その是非はともかくといたしまして、農協の経営の基盤をなすものの重要な部分が信用事業でございます。したがいまして、この信用事業が健全に運営されるということが今後の農協の経営に非常に大きな影響があると思っております。その中で自由化の競争が進むわけでございますので、この競争条件の整備を図って多様化する組合員のニーズに対応するということが主眼でございますが、今まさに御指摘のあったように、これはリスク管理と申しますか、リスクを一方で伴うものでございます。したがいまして、私どもといたしましては、この経営の健全化、あるいはそのためにも業務内容の充実ということが必要ではございますが、やはりそうした体制のできているところからこうした道を開いていくということが必要であろうと思っております。そういうことも考えまして、今回の法律改正では業務執行体制の整備ということに大きな主眼を置いて改正を図っているところでございますが、これは法改正だけではもちろん十分ではございません。今後の運営あるいは指導にまつところがたくさんありますけれども、まずそうした形で管理体制の整備ということに一つの中心点を置きたいと思っているわけでございます。
　それから営農指導問題でございますが、これはまさに先生御指摘のように農協の基本問題といいますか、農協の本来的事業であるわけでございます。それがともすればないがしろにされているという御批判があることも承知しているわけでございますが、これは法律改正というよりも、やはり実態的にどう取り組むべきかという面もかなり大きいと思います。この法改正を契機に、もう一度この問題について本来事業であるということを認識いたしまして、指導面におきましても十分対応するように考えていきたいと思っております。
○東（力）委員　もう質問の時間が終了しましたので、質問ではなくて最後のお願いを一つしておきたいと思います。
　広域合併に関してでありますが、こういうことをやっていく中で地元にもいろいろ心配とか動きがありますので、まず第一に、これに当たりましては営農指導を地域事情に即してやっていただきたいということが一つ。それから第二には、市町村行政との連携をしっかり確保していただきたい、その努力をしていただきたいということが第二であります。第三は、過疎化に拍車をかけるような、事務所を閉鎖するとかそういうことにつながっていかないようにお願いいたしたいと思います。それから第四は、やはりそうなってきますと末端の農民との接触あるいは相談というものが減ってくる、疎くなってくるような感じがいたしますが、そういうことのないように極力気をつけていただければありがたいと思います。
　どうもありがとうございました。
○高村委員長　岩村卯一郎君。
○岩村委員　ただいま議題となりました二つの法案について質問いたします。ただいまの東先生の質問と重複するする点も多少あるかと思うのでありますが、事柄が重大でありますので、その点につきましては再確認、こういう意味で御理解をいただきたいと思うわけであります。
　まず第一に、基本的な農水省の考え方であります。
　大臣も先ほど申されましたが、昭和二十二年来、農協は農業者を主体とする自主的協同組織として、農業生産の増進と組合員の経済的社会的地位の向上に努めて、我が国の農業、農村の発展に重要な役割を果たしてまいりました。そのことは御高承のとおりであります。しかしながら、近年、内外の経済社会情勢の著しい変化の中にありまして、我が国の農業、農村は都市化や混住化の進行、さらには担い手の減少、過疎化、高齢化等による中山間地域の活力の低下などのさまざまな課題に直面しているわけであります。
　中でも、特に私が強調いたしたいのは、農業、農村が直面している最大の問題は、高齢化と新規就農者の減少による後継者難と担い手不足であります。これが十五万ヘクタールに及ぶ耕作放棄による農地の荒廃にもつながっているわけであります。現状のままでは日本農業は内部から崩壊するおそれさえあると指摘せざるを得ないわけであります。極めて深刻な状況であります。
　また、農協の組織、事業について見ましても、大規模専業農家から兼業、非農家にまで幅広く分化した組合員の多様なニーズにどのように対応していくのか、そして金融の自由化のもとで、信用事業を初め共済、経済事業等すべての事業分野におきまして、他業態との競争の激化が想定されるというこれまた厳しい情勢にどのように対応していかれるのか、大きな課題を抱えておられるわけであります。
　このような状況のもとで、農協が今後とも組合員の負託にこたえるとともに、地域農業の振興や活性化のために期待される役割を発揮するためには、農協自身どのように取り組んでいくのかという点、また政府としては農協の取り組みについていかなる対応をなされていくのか、まずその基本的な考え方について大臣の御見解をお示しいただきたい。
○田名部国務大臣　先ほどもお答えしたところでありますが、何といっても農協は農業者の協同の組織であります。したがって、これだけ激しく変化する社会情勢を的確にとらえるということがもう何よりも大事なんですね。そのためにはこの指導陣の先取り親といいますか、そういうことが非常に求められておると思うのです。そこで、そういうことにしっかりと対応しながら事業運営を進めていくことが大事だ、そのことが農業振興や活性化に寄与していくわけでありますから、私どもとしても大いに期待をしたい。
　去年の十月でありますけれども、農協大会で今後の事業運営のあり方あるいは組織改革の推進、こういうものが決議されまして、このため、この事業、組織の見直し等を進めていると伺っておりますが、私どもとしても、農協が協同組織としての原点に立って、期待される役割、とりわけ組合員の営農と生活を基本とした事業運営が確保されるように、こうした自己改革の努力、そうしたものに対して的確に指導もいたしてまいりたい、こう考えております。
○岩村委員　基本的なお考えについてはよくわかりました。
　次に、法案の中身に入りますが、まず農協の農業生産に関する事業機能についてであります。
　農協は、農業者の協同組織として組合員に対する営農指導事業を初めとして、農作業の共同化、生産性の向上を図るためのさまざまな事業を行っているわけでありますが、今回の法改正においては、連合会による受託農業経営と農事組合法人の要件緩和という二つの面での改正が盛られているわけであります。
　このうち、受託農業経営については、昭和四十五年の制度導入以来、経営を受託するにはその地域の自然的、経済的条件を日ごろから最も熟知している必要があるという認識のもとで、その実施主体を地域に根差し、農家を直接の構成員とする単協とすることが適当であると言われまして今日まで運用されてきたものと承っておりますが、今回これを新たに連合会にも行わせる、その目的はいかなる理由によるものなのか。また、実際に連合会が実施する場合におきましてはどのようなケースがあると想定されるのか、この点についてまずお聞かせをいただきたい。
　また、現場の声としては、連合会に受託農業経営の道を開くことは企業的農業経営の志向が強まってまいりまして、ひいては大企業の参入による農地の買い占めに道を開くことにつながるのではないか、こういう危惧の声が聞かれます。この点については、そのような心配は全くないのかどうか。
　さらに、法改正によって連合会に実施する道を開いたとしても、受託農業経営事業の実施主体についてはやはり地域に密着した単協が基本であって、連合会はあくまでもその補完に徹すべきだ、こういうふうに私は考えるわけでありますけれども、いかがでありましょう。
○川合政府委員　今回受託農業経営を連合会にも広げたいと思っているわけでございますが、今お話のございましたように、そもそも受託農業経営は、農協が組合員の営農を補完しつつ、規模拡大などを推進するという目的のために昭和四十五年に制度化されております。近年、畜産などの分野におきまして農家の専門化とか規模拡大が進展しておりまして、技術、経営指導などの点で単協よりも連合会が直接対応している、えさの供給とか営農指導などが直接行われているという面が出てきております。受託者の確保という面でも連合会の広域性を活用した方が効率的な場合もあるというようなこともございまして、この道を開いたらどうかということで今回の改正をお願いしているわけでございます。
　具体的なケースとして、今私どもがイメージがございますのは、畜産の分野で既に相当程度大規模化が進んでおります養豚などの中小家畜を対象にした農業経営で、技術、経営指導面で既に単協よりも連合会型を採用しているというようなものについて、受託経営を連合会が行うということが効率的であるというような場合を想定しているわけでございます。
　ただ、こういう連合会の道を開くということでございますが、御指摘のように、やはり一番地域に密着した単協が引き受ける、受託するということが最も望ましいわけでございます。したがいまして、連合会がやるケースはあくまでも単協の補完という位置づけをしてまいりたいと思っております。
　それから、御指摘の大企業の参入による農地の買い占めにつながらないかという点でございますが、もちろん連合会は協同組織、系統組織の一員でございます。そうした観点から、協同組織による営農体制の整備の一環という中でこれを行っていかなければいけないと思っておりますし、当然そうあるべきものだと思っております。私どもといたしましても、単協と連合会の協調のもとに、連合会が対応した場合により効果的であるというようなことをよく指導してまいりたいと思っております。
　　　　〔委員長退席、簗瀬委員長代理着席〕
○岩村委員　単協の補完それから大企業の農地買い占め、こういった点についての歯どめ措置について十分ひとつ留意していただきたい。要望いたしておきます。
　次に、農協の経営管理に関する諸制度、法制度については、今日の農協事業をめぐる状況に対応いたしまして的確かつ機動的に業務執行を行うためには、これにふさわしい執行体制の整備を図ることが必要であります。したがって、理事会制、代表理事制、こういったものの法定化を初めとして、種々の内容の改正となっています。この点については時宜を得た施策とそれなりの評価をいたしておりますが、その中で理事についてお伺いいたしますけれども、学識経験者や専門家を登用する観点から、員外理事を拡大するとともに職員との兼職を認めること、こういうふうになっておりますが、今回の法改正を受けて、実際に有能な学識経験者をどのように登用していくおつもりなのか。また、この点に関連して、組合員の幅広い意向を反映するため青年層や婦人層の登用を求めておられます。どのような指導をこの点について行われるのか、まずお聞かせを願いたい。
　また、懸念される問題としては、職員と理事との兼職によって、ところによっては理事のみの主導によって業務運営が行われていく傾向が強まるのではないかという、つまり実務と経営の権限の集中はいただけない、こういう現場の声がかなりあるわけであります。この点についてどのように歯どめをかけ、そして健全な農協運営ができるように対処されるおつもりなのか、明らかにしていただきたい、こう思うわけでございます。
○川合政府委員　農協の経営と申しますか運営が、近年の内外の取り巻く情勢の変化に応じまして、非常に専門化あるいは高度化しているわけでございます。また、組合員の要望あるいはニーズがいろいろ多様化しているわけでございます。したがいまして、それを受けとめる、いわゆる役員であります理事さんの能力といいますか素養と申しますか、そういうものを含めまして、やはり高度なものが求められてきているというふうに思っております。
　したがいまして、今の理事の制度の中でいろいろな形で理事が登用されるという道を開きたい。当然のことながら、地域によりましていろいろな状況かございますので、一定の型にはめた形で登用ということを考えるのはとても適当でないと思いますが、道を広げたい、弾力的な道を広げたいということが、今回の改正の一番の主眼点でございます。
　今お話がございました青年層とか婦人層の登用ということは、法律改正だけでできるということではもちろんありませんので、そのためには、例えばこうした青年部会あるいは婦人部というようなものの活性化あるいは強化ということがまずある。また、それ以前の問題かもしれませんが、正組合員にこうした人たちが入っていくというようなことの地道な努力がまず必要だと思いますが、それと同時に、やはりある意味では農協の外の人に農協経営に参画していただくという道を少しでも広げたいということが今回の改正でございます。したがいまして、改正自体によってすぐそういうふうになるということにはならないかもしれないわけでございますが、やはりそうした道を開くということを徹底することによりまして、そうした考え方を農村あるいは農協の組合員に持っていただくということが、一番大きな今回の改正の主眼点だというふうに御理解いただきたいと思います。
　したがいまして、職員と理事との兼職、これにつきましても、今御懸念がありましたような点の御指摘があることは私どもも承知いたしております用地域によって、これの取り組み方につきましてもいろいろあろうかと思います。これにつきましては、やはり理事会あるいはもっと言えば総会でのある種の、言葉は悪いのですが、監視といいますか、執行部に対する監視というものを、いろいろな制度的にも私ども今回若干整備したつもりでございますけれども、そうしたところからも見ていただくということが必要であろうとは思いますが、やはり弾力化、登用の道の弾力化を開くという意味で、この兼職の点についても御理解をいただきたいというふうに思っている点でございます。
○岩村委員　青年、婦人層の登用については問題はなかろうかと思うのでありますが、問題があるとすれば、今ほど申し上げました職員の理事との兼職の問題であります。この点については、先ほど申し上げましたように、権限の集中化ということによって、理事の一方的な主導によって農協の経営が行われる、運営が行われる、こういう懸念が現場において強うございますので、その点について行政指導によって歯どめをかけていただきたい、これはぜひ要望をいたしておきたいと思います。
　次に、農協系統の組織整備につきましてお伺いをしますが、昨年の十月に全国農協大会で、みずから事業二段・組織二段とすることに取り組んでいくという決議をなさいました。今後着実にその決議が具体化されることを期待しているわけでありますけれども、こうした動きを現実のものとして実効あらしめるためには、その前提となるものはより一国会併の推進を図る必要があると考えるものであります。実際に現場の組合長等にお話を伺ってみますと、農協合併を進めていく場合、農協の中にはいろいろな複雑多岐にわたる問題が伏在をいたしております。こうした点を克服して合併を進めていくためには、何らかの助成措置がないと進んでいかない、したがって合併助成法の延長とか、あるいは拡充はどうしても必要であるという意見が多かったわけであります。
　そこで、今回大幅に内容が拡充されている合併助成法について若干お尋ねをいたしますが、農協系統におきましては、二十一世紀までに現在の三千四百余の農協を千の農協にする、こういうことを目標として、合併に取り組んでいるところであります。政府は、これを助成法を初めとして種々の施策で支援をいたしているわけでありますが、このことはまことに結構なことであります。ぜひとも推進すべきでありますが、当局は、果たして助成法の延長期間である三カ年間に農協合併の数はどの程度進展すると見込んでおられるのか。そして、この間に事情の異なる農協同士の合併を促進するための具体的にいかなる指導を行っていこうとなされるのか。この指導方針が適切に行われませんというとなかなか進まない、こういう面が出てくるわけでありますので、明確な方針をひとつお聞かせをいただきたい、こう思うわけであります。
○川合政府委員　今お話ございましたように、農協合併は、最近の情勢からまいりまして、農協の基盤を強化するということから今まで以上に必要になり、かつ緊急の課題になっているというふうに思っております。
　今お話がございましたように、系統組織を二十一世紀までに千農協にするという構想を目指しまして、その促進を図っているわけでございます。今御質問ございました、今回の助成法の延長の三年間でどの程度具体的に進むかということは、自主的協同組織でありますし、農協の自主的な系統組織の推進によって進められるものでございますので、どのくらいというふうに具体的な数字でお答えすることはなかなか難しいわけでございますが、この前の第七次の期間中は、平成元年からの三年間におきまして約五百の農協が減少、三千九百ありましたものが三千四百になったということなどの実績がございます。最近の系統の状況を見ますと、第七次の期間以上に合併の機運が高まっているというふうに見受けられますので、こうした数字以上の取り組みが図られるのではないかというふうに今のところ考えているところでございます、
　これはもう先生御承知のとおりでございますし、今御指摘ございましたように事情がそれぞれ異なる組合同士の合併でございますので、地域によっていろいろ事情がございましてなかなか困難な問題があるわけでございますが、やはりこうした情勢といいますか環境の変化の中で、やはり基盤を強化するというそうした必要性につきまして組合員がよく理解をするということ、それからこれは各県で取り組んでいるわけでございますが、各県の合併の計画を具体的に立てて、そのスケジュールに基づいて進めていくということ、さらには問題は合併後のことでございますから、それについての構想あるいは見通しというものをなるべく具体的に示しながら、役職員だけではなくて組合員と一体になった合併の推進というものが必要ではないかと思っておりますので、私ども今後ともこうした観点で指導をしていきたいと思っております。
○岩村委員　実際の合併の問題を進めていく場合に、農協の役員同士あるいは組合員同士ではなかなか難しい面がある。そこで、所によっては町村長さんばかり役をやって、そしてかなり、農村というのは一杯飲まねば本当の本音が出ない、こういうことで自腹で出すか町費を使ってやっているところもかなりあるのですよ。いわゆる呼び水ですね。そういう苦しい中でも何とか進めていこうというのが実態であるようでありますが、今回二億幾らか合併のための予算を計上されておりますが、その予算というのはどのようにお使いになるわけですか、お聞かせいただきたい。
○川合政府委員　今お話にございました、私ども平成四年度予算で計上いたしましたものは、合併の推進を図るために各県で指導をする上での予算、あるいは農協連合会などが推進をする上での補助金というようなものから成り立っておりますが、考え方といたしましては、一つは合併によりまして市町村行政との関係を緊密にしていく、逆に申しますとその緊密化が薄れていくことについて、そういうことのないようにしていきたいということが一つ。それからもう一つは、先生今御指摘がありました、やはり合併を進めていく上で一番難しい点は、やはり負債と申しますか固定化負債を持っている農協を一緒に合併していくということについて、他の農協がなかなか十分受け入れられない、そういう状況がございますので、そうした経営問題につきまして、財務問題と申した方が端的かもしれませんが、そうした問題について合併の前後におきまして十分指導をして、合併のしやすい、円滑に進めるような基盤なり環境をつくっていくということを主眼にした予算でございます。
　一方、これにつきましては、今回御審議いただいております合併助成法の中で、固定化債権の対策といたしまして基金構想を取り入れております。これも、そうした合併の支障となる点につきまして、何とか円滑化を図るための対策等の一環、として位置づけ、こうした形で支援をしていきたいということで改正をお願いした点でございますので、こうした点を予算と相まちまして推進を図っていきたいというふうに考えているところでございます。
○岩村委員　先ほど余り生臭い話をして恐縮だったのでありますが、適正な使用によって合併がスムーズに進行するように御配慮を願いたい、こう思います。
　さて、最後のまとめとして大臣から直接力強い御答弁をひとつ承りたいのでありますが、今回の農協法改正は、農協が我が国の農業、農村の活性化に果たす役割の強化のためには一つの前進をもたらす、こういうふうに期待をいたしているわけでありますが、冒頭にも申し上げましたとおり、今日の内外の厳しい課題に対処していく上で、農業の担い手確保を初め環境保全型農業の確立という世界的な課題にも抜本的な対策をさらに講じ、足腰の強い農業の育成を図っていくことが求められておるというふうに考えます。
　この際、大臣から、農政の責任者として今後の農業政策の基本的方向づけについて明確な指針を示していただきたいのであります。どうぞ大臣、ひとつ明確にお願いします。
○田名部国務大臣　もうおっしゃるとおり、この現在の我が国の農業、農村というものは、担い手の不足でありますとか高齢化、国際化、本当に大きな節目を迎えていると思います。二十一世紀に向けて、以降どういう農業にするかということは大事なことだと思うのですね。お世話になるお年寄りがふえる、出生率の低下による、ですから従来の感覚ではもうやっていけないということをみんなが認識するということが私は大事だと思うのです。
　そのためには、一番問題になっているのは土地利用型の農業が非常に難しい、困難をきわめておるということでありますから、ここをどうしても、この経営意識を喚起しながら、いつも申し上げるように経営管理能力にすぐれた担い手、あるいは企業的経営のできる担い手を育成するということが非常に大事だと思います。
　また、地域によって農業はそれぞれ特色を生かした農業振興をしなければならぬ。ですから、そこのところと、いま一つ生活関連、これがもう大都市に資本を投下したという嫌いはあると思います。農業もやりましたけれども、生活関連の部分、環境という部分については私は投資が少なかった、こう思います。
　そこで、この美しい村づくりでありますとか多様な就業の機会、これはきのう、おとといと集中審議をやりましたが、地方拠点都市整備、これらも含めて都会に若い人たちが流れないようにしたいということでありまして、都会から行くことも大事でありますけれども、まずこの定着を図るという観点から、就業の機会を確保するということによって活力が出てくる。若い人たちがどんどん村を離れるということになると、本当に村の存立あるいは社会的な機能というものまで失われていくわけでありますから、そういうことで、今進めております農業、農村をめぐるいろいろな問題点というものを洗い直して、二十一世紀という新しい時代にふさわしい農業、農村の方向を明らかにしてまいりたい、こう思っております。
○岩村委員　終わります。
○簗瀬委員長代理　堀込征雄君。
○堀込委員　私は、今度の農協法改正は極めて大改正でありますし、しかも時代的な背景を見ますと、戦後日本の農政の曲がり角という意味で非常に大きなエポックを画す法改正ではないかと思うわけであります。
　と申しますのは、戦後日本の農業、一つは農地法による自作農主義、こういうもので、食糧不足の時代を自作農を創設することによって、またもう一つは食管法などによって、そして疲弊した農村を救うために農協制度によって、私はこういう三つの大きな柱によって戦後の農業政策が行われてきたし、戦後の日本の農業が培われてきたというふうに思うわけであります。
　今考えますと、農業生産も発展をしまして非常に過剰な時代になった。そして、この戦後農業を支えた、あるいは農政を支えた三つの制度とも見直しが必要とされているというような曲がり角に立っているのではないか。つまり、新しい時代に対応した制度の確立が求められているという時代背景が今あるのではないかというふうに私は思うわけでありまして、そういう意味で今度の農協法改正は、戦後の日本の農政の一つの柱であった農業協同組合というものをその法的な面で見直すという意味で極めて大きな課題を抱えている問題であるし、次なる時代を見据えたものでなければならない、こういうふうにまず思うわけであります。
　そこで、今回の改正は、既に御指摘ございましたように、系統農協の方で、平成三年三月二十九日に総合審議会というもので答申をされて、その中で必要な法改正対策ということを指摘しておられます。そしてまた、ことしの二月二十六日に農林省の農協制度研究会であわせて報告書が出されておりまして、ほぼその内容と軌を一にしているというふうに思います。つまり、それを受けて今回の法改正がなされている背景があるというふうに読み取れるわけであります。改めて、こうした情勢に対応する農協の体制をつくるべきだという考え方であります。
　私は、そうした農政の大転換あるいは新しい農政を確立する、そうした時期に農協改革の実効が上がるべく今度の法改正が必要だと思いますが、法改正の動機につきまして、そういう問題意識でよろしゅうございますか。大臣、いかがでしょうか。
　　　　〔簗瀬委員長代理退席、委員長着席〕
○田名部国務大臣　おおむね方向としてはそういうことでありますが、これではちょっと手ぬるいという御批判もあります。何によらず、一遍に大改革というのはなかなか難しいし、また時代の変化に伴って前進と改革というのは常に私たちが留意していかなければならぬ、そんな点であろうと思います。あるいは、来るべき日本の人口の動向というものを踏まえまして、次の世代の人たちに負担をどれだけ与えない仕組みというものを今から着実につくっていくかということが、これは農業ばかりではなくて日本全体として、今までの繁栄の中で、改革をしない、前進もしないということでいいのかということを考えたときに、やはり私たちは思い切ったことをやっていかなければならぬというものの一つとして、今回のこの農協法の改正をお願いしておる。
　特にその中でも、高齢化あるいは混住化、こうしたものが新たな農協の対応として生まれてきておるわけでありますから、その辺のところをどうしていくかということも考えましたし、あるいは、農協が組合員の負託にこたえる的確な事業運営を図るということも本当に大事なことでありますし、スリムになってだんだん周りが減っていくときに本体だけはそのままでいいのかという議論もありまして、そういうことを考えながら農業振興や活性化を一層進めていこう。
　中身としては、連合会による受託農業経営事業の実施あるいは高齢者の福祉事業の取り組みを行って強化をしていきたい、そして事業内容を充実する。あるいは、理事会の設置等により組合の経営管理体制を強化しよう。あるいは、農協系統が打ち出した組織整備の方向を踏まえた信用事業の事業譲渡の規定の整備や合併促進、こういうものもあわせてこの際改正をする。一方では、地域農業の担い手のあり方を初め、私どもが今進めておる新しい政策検討とも関連する課題等については、引き続き検討しながらさらに改革を進めていきたいというふうに考えておるわけであります。
○堀込委員　そこで、前段確認をさせていただくわけでありますが、今回は、農協法改正と農協合併助成法あわせて提案をされているわけであります。先ほども御指摘ございましたけれども、系統農協の方では一千農協構想というものを打ち出して、これを推進しようと言っているわけであります。農協合併、特に今回は広域合併が行われるということでありまして、それはそれなりに必要でございましょう。一面で、どうしても農家との結びつきが心配をされるという面があるわけであります。多少そういう面に目をつぶっても、現在の農協経営の実態から見て、やはり経営体制を維持するということを重視しながら合併を推進しなければならないとお考えなのかどうか。つまり、農林水産省も平成元年二月一日の経済局長通達で、合併を後押ししようという通達を出しているわけでございまして、おおむねそういう考え方で、そういうことを必要な理由としながら合併を進めているというふうに考えてよろしゅうございますか。
○田名部国務大臣　おおむねその方向であります。
　何といっても、環境の変化にどう対応していくかということが、農業振興や活性化のための役割を十分果たしていくため、そのためには何といっても経営基盤の強化が大事でありまして、これが弱いために末端の農家の皆さんが求めるところもできないという部分もありますので、このような観点から、農協系統組織においては農協合併の推進を図っているところであり、私どもとしてもこうした自主的な取り組みに対して、農協合併助成法等による所要の支援をしようということであります。
　また、この農協合併によって営農指導体制の強化、あるいは野菜、畜産などの各生産部門の、部会といいますか、活動を活発化、あるいは案出荷施設などの共同利用の施設の整備が図られるというメリットがあるわけです。ですから、いずれにしても、小さいものがばらばらあるよりも、集中的にそこに投資をして、そして農家の皆さんが本当に意欲ある農業に取り組めるような体制を図る、こういうことでございます。
○堀込委員　また後で具体的に触れさせていただきますけれども、もう一つ、合併に伴って今までの系統農協の組織方式あるいは事業方式を見直そう、こういうことが進められているわけであります。つまり、事業二段・組織二段、こういうことで、連合会整備もあわせて進めようという方向が今打ち出されておりまして、農水省としても、今度の法改正の中に事業譲渡規定などを盛り込んでおる、こういうことでございますが、これにつきましても、広域合併は合併として経営基盤を強化をするんだ、あわせて事業方式、組織方式も見直すんだ、ここのところの農水省の一番の主眼は何ですか、あるいは、必要とする理由は何でしょうか。
○川合政府委員　やはり系統組織が、先ほど大臣からもお話ございましたように、最近におきます経営環境の変化というものに的確に対応できる、それから、何よりも組合員の要望に確実にこたえられるという組織になっていくということが一番の主眼であると思っております。したがいまして、そうした観点から必要な法改正、例えば、今御指摘の事業譲渡というような規定を整備するというようなことを考えているわけでございます。
○堀込委員　それでは、具体的な問題に入らせていただきます。
　まず、先ほどももう御質問ございましたが、受託農業経営事業の連合会への業務能力の付与という問題があるわけでありまして、今回の法改正で盛られているわけであります。これは、具体的なケースにつきまして先ほど御質問ありまして、よくわかりました。
　単協との事業競合の問題でございますが、具体的にやはり出るんじゃないかという感じがするわけであります。この辺はどう調整をし、どういうふうに分担をしていこうというふうに想定をしていらっしゃるんでしょうか。
○川合政府委員　やはり受託経営につきましては、基本は、単協が受けるのが基本であると思っております。したがいまして、補完的な位置づけということになろうかと思います。
　これは先生御専門でございますので御承知の点でございますが、いろいろな系統の流れの中で、直接、単協を通らないで農家がいろいろなサービスと申しますかを受けている、例えば消流などの中身を見てみましても、県連から農家へ直接いろいろな形でというのが、これはいろいろなはかり方がございますけれども、二割弱というようなところもございまして、しかも、近年それが伸びているというようなところがございます。内容は、やはり先ほどもお話ししましたような畜産関係でございますので、そうしたことが中心になろうかと思います。
　しかしながら、いずれにいたしましても、単協でできるものを連合会がやるということにはならないように、そこの交通整理と申しますか、そこはきちっとしたいと思っております。
○堀込委員　ぜひそういうことで調整をいただきたいと思います。
　次に、農事組合法人の設立と事業運営についての要件緩和の問題でございます。今後の農協経営の活性化のためにぜひとも必要な措置であろう、そしてまた、期待もされているところであります。
　実は最近、非常に荒廃地などもふえておるというような状況でございまして、担い手もいない、やはりもう少し農協の役割を強めたらどうだ、先ほど株式会社云々という議論もございましたけれども、そういう議論がずっとあるわけであります。現行法では、農協みずからが農業経営ができるのは受託農業の経営事業というところまでということになっておりますが、多少、地域の実情に応じて一歩踏み込むというようなことも考えてもいいんではないかという気もするわけであります。
　私は、実は戦後の農協の歴史を見て勉強させていただきまして、やはり販売とかそういう面の共同化というのは農協の事業の中でかなり進められてきたし、実効も上げられてきた、しかし、生産面の共同化ということにつきましては、農協は手を出さずに、むしろ個別農家、あるいは場合によればさまざまな農業会議所とかそのほかのところでやられてきたということで、生産のところの共同化ということ、生産過程の共同化というところが手をつけられないし、非常におくれてきたという面があるのではないかというふうに思うわけであります。そういう意味で私は、その部門については、国の施策の中心が大規模化、コスト低減ということで言われてきたわけでありますけれども、もう少し生産の共同化という視点が必要ではないかというふうに、基本的な考え方を、実は今までの総括をしているわけであります。
　そういう意味で、農事組合法人の要件緩和がせっかく法律に盛り込まれましたが、地域の実情に応じて、例えば山間地で跡取りもいない、荒廃地でどうしようもないというようなところについて、多少農協の役割を強めるというようなことについてはいかがでございましょうか。
○川合政府委員　今回の農事組合法人の要件緩和は、協業化の推進ということがその中心課題だと思っております。
　この制度は昭和三十七年にできておりまして、御承知のような基本法農政のもとで、協業化を進めるという考え方を受けてこの制度ができております用地域によってかなり状況が異なりますけれども、一時期、かなりこうした形での協業化が進められたわけでございますし、現在でも、立派にこうした制度のもとで経営がなされている法人もあるわけでございますが、やや最近、当時の勢いといいますか、それが失われかかっているという点も否めないと思っております。
　それは、状況が変化してきておりまして、例えば設立の要件につきましても、五人ということでは、今の農家といいますか農業従事者の構成などから考えてやや過大であるというようなこと、それから、今の農業の経営実態からいきまして、常時従事者の要件というようなものも、やや、もうちょっと弾力化を図るべきではないかというような御意見、それから、今先生まさにお触れになりました、農作業といいますか、そういうところのこの法人の生産に対する取り組みを強化するというようなこと、あるいは、施設の員外利用などの点でもうちょっと弾力化しようというような点、農事組合法人の活性化ということを主眼にいたしまして、今回改正に盛り込んだわけでございます。
　それから、今先生御指摘になった農協の役割ということでございます。これはいろいろ御議論があることでございますし、後ほど先生からも御議論があろうかと思いますが、やはり私どもは、現行制度の中で協同組織としてつくられておりますこの農事組合法人の活性化ということで、まずその面の役割をもう一度期待してみたらどうかということで今回改正しているわけでございます。先生の御指摘につきましては、今後、私どももなお検討すべき問題というふうに考えている点でございます。
○堀込委員　具体的にこれから検討されるでありましょうけれども、いずれにしても、設立や事業運営に農協がさらに力を入れる体制をぜひ検討をいただきたいというふうに思います。
　次に、今度の法改正の中で老人福祉事業の明確化がうたわれているわけでありまして、極めて適切な措置だというふうに考えます。問題は、法律は法律だけでございまして、どう農村における老人福祉事業をやっていくかということが問題であります。農協が老人福祉事業を地域の事業として展開をしていかなければならない、そういう事情に今農村が置かれているというところであります。
　そこで、問題は、こうした事業でございますから、共助の精神も必要ですし、それから、国、地方公共団体との一体的な取り組みも必要であります。今農協が健康管理活動、例えばケアサービスなどをする場合に、その財源と人材をどう確保していくのかというのが非常に問題になっているというふうにお聞きをしているわけであります。例えばホームヘルパーの講習などについて助成があるわけでありますが、農協が実行したときは、その講習会の講師料だとか旅費だとかが助成対象になっている。しかし、実際に農協などが主催をしてホームヘルパーの養成講習をやる場合は、四泊五日とか、非常な経費をかけてやっているという実態があるようでございます。
　さらには、御存じのように農村にはひとり暮らしの老人なども多いわけであります。デイサービスなんかも厚生省は一生懸命進めていますけれども、行政がやる場合はそれでいいんですけれども、農協がやる場合もやはりこれは国の厚生事業の一環というふうに位置づけていただいて、それなりの補助が必要ではないかというふうに思うわけであります。
　しかも、今度農協合併は、広域合併によって比較的農協の建物、施設などで、統合合理化によって少しあいたといいますか不必要になったというか、そういうものもありますから、こういうのはデイサービスセンターとして活用できるような条件もかなり出てきているという実態もございます。
　さらには、この財源の問題でありますが、例えば、農協がこの財源手当てのためにシルバー債というようなものを例えば発行をしたら、その税対策について一定の配慮をするとか、つまり、高齢化社会を迎えた、しかも農村が非常にその対策が迫られている、その事業の一環を農協が担う、こういうことでありますが、農協の方はさまざまな、実は財源と人材の問題で今困難にぶち当たっているという実情があるわけでありまして、福祉政策を絡めてきめ細かい対策と指導が必要ではないか、こういうふうに思いますが、この考え方、いかがでございましょうか。
○川合政府委員　今回、老人福祉事業につきまして法制上明確化したわけでございますが、今先生がお話しございましたように、この事業は非常に何と申しますか、農協にとってある意味でやらざるを得ないといいますか、本当に希望してやるというものでない要素があるというところがあろうかと思います。農村で高齢化が進んでおりまして、当然のことながら既に農家の介護問題とかいうものが発生し、現実に、こういう制度があるなしにかかわらずそういう事業が行われつつあって、農協もそうした中に取り込まれているという現実の姿があるわけでございますので、それを法制化して明確化していくということを今回いたしたいと思っているわけでございますが、やはりこの福祉事業というのは、全体の福祉事業の中で農協がどういうふうな役割を果たすべきかというそういう位置づけを明確にした上で、全体の福祉事業の中で農協がその役割の一端を担っていくということを明確にしておく必要があろうかと思っております。
　例えば、今高齢者対策、特に介護に対しますリーダーの養成などにつきまして、私どもといたしましても若干の予算を計上いたしまして御支援しているわけでございますが、こうした問題につきましても、全体の、これは計画としては厚生省で持っておりますゴールドプランというような計画の中に位置づけはされておりますけれども、そうした位置づけの中でやっていくということは、あくまでも基本としてやはり対応していかなければいけないと思っております。
　特に財源につきましては、例えばホームヘルパーの派遣事業などにつきまして公的な在宅福祉事業を農協がやるというような場合には、当然のことですが市町村からの委託を受けてやるわけでございますので、適正な委託費というものに基づいて実施するようにしていかなければいけないというようなこともありますし、今御指摘がございましたシルバー債などにつきましては、これも構想の段階でありますし、実態がどんなものかということをよく十分見きわめた上でいろいろ考えなければいけないと思いますけれども、これも、全体の福祉事業の中でどういう役割を果たすかということは少なくとも明確にした上で検討していくようなものであるというふうに思っておりますので、今の先生の御指摘、私どもも十分踏まえて今後の展開に注意深く対応していかなければいけないと思っております。
○堀込委員　そういうことで対応いただきたいと思いますが、ちょっと答弁ひっかかったのですけれども、別に農協が希望してやる事業ではないというのはちょっとひっかかるのですけれども、やはり高齢化社会の中で、協同組合でございますから、組合員の健康と福祉のためにやるというのは、これはやはり希望する、しないとか問題ではなくして、当然の任務として出てくるのではないか、こういうふうに思いますので、ぜひそこは間違いのないように確認をしておいていただきたいと思います。
　そこで、ちょっと時間の関係で先へ進みます。
　信用事業の整備につきまして、別途、大蔵委員会付託の金融一括法の中で議論をされるということになっております。ここでは、農協法では員外貸出規制の緩和、貯金量の百分の十五というふうになっておるわけでありますが、これは、かつての通達で一定の農協を指定要件としていた、ほかの条件ではございましたが、例えばどういう農協を指定要件として考えているのか。信用リスクなり金利リスクの増大を大型になればなるほど招くわけでありまして、どうしても業務執行体制の強化だとかあるいは内部検査体制の強化などが必要であります。農協なども、率直に言っていろいろな不祥事件が起きているというのも実態としてはあるわけでございますから、かなりきめ細かい指導方針が必要ではないか、あるいは農協側の業務執行体制や内部検査体制の強化が必要ではないか、こういうふうに思うわけであります。
　そこで、常勤監事の設置だとか権限の拡大、これらも私は賛成でありますが、例えば株式会社法では、資本金五億円以上とか負債が二百億円以上は公認会計士の監査が必要だとかございます。農協には中央会監査というものがあるわけで、行政監査もございますが、いずれにしても、中央会監査も相手の同意を必要としているというようなことがあるわけであります。別途、金融一括法の中では、業務がますます拡大をし、ディスクロージャー規定も整備をされるというようなこともあるわけでありまして、ますますリスク管理、検査体制の強化が望まれるということであります。
　先ほども申しましたが、平成元年二月一日の経済局長通達では、資産五百億円以上の農協、それから資産一千億円以上の連合会、これにつきましては中央会の監査を受けなさい、必要により公認会計士の監査を受けなさい、こういう通達を出していらっしゃいます。そして、同じ日の農協課長通達では、学経理事がいて、農協監査士の資格のある者が補助者としてなっている場合は対象から除外してもいいというようなことが言われているわけでありますが、今回の改正につきまして監査体制の整備、これで十分と考えますか。どういう体制を考えていらっしゃいますか。いかがですか。
○川合政府委員　二つの問題の話があったと思っております。
　一つは、指定農協の問題でございます。これは先生御承知でございますが、員外利用枠の拡大でございます。
　現状、これも農協によりましてでございますけれども、現在の五分の一という枠では十分地域に対応できないというようなところが出てきておりますので、そうした農協につきまして、貸付状況を見まして、あるいは資金の運用状況、貸付審査体制の充実などを総合的に勘案して、必要かつ適当と認められる農協に限って指定するというふうにいたしたいと思っております。この指定の運用につきましては、こうした時期でもございますので、慎重を期してまいりたいと思っております。
　それとある意味で裏腹の問題でございますけれども、リスク管理の問題でございます。これは、業務執行体制の強化とかあるいは内部牽制体制の充実というものを十分に図っていく必要があるわけでございます。こちらの面では、今回の理事会制とか代表理事制、あるいは員外理事枠の拡大もそうでありましょうし、監事の会計監査機能の拡充というようなものについても整備を図ることにしているのもその一環でございます。
　それからもう一つ、そうした制度を動かす上で、中央会の監査その他の問題がございます。今御指摘ございましたように、私ども平成元年の指導通達におきまして、中央会監査の充実と公認会計士などの活用について指導をいたしております。この問題につきましては、やはりこれだけ大きな農協が出てき、かなり資金量も大きくなり、その活動も非常に多様化しているということでございますので、外部からの監査、外部から見れば透明性を確保するという経営が必要だと思っております。公認会計士につきましてもう少しその活用を図るべきだという御意見があることも私ども承知しております。こうした点について、今後系統ともよく御相談をしていかなければいけない問題だと思いますが、方向としてはそうしたことを強めていくということが必要だと私ども思っております。
　ただ、これにつきましては、一挙にそういうところまで持っていくということはなかなか難しいと思いますが、中央会の監査あるいは行政の検査というようなこととうまく相まちまして、こうした専門家の活用ということをより一層進めていくということが今後の課題であろうと思っております。
○堀込委員　次に、経営執行体制の強化、整備についての問題であります。
　理事会権限の明記、そして代表理事制の法定化を今回うたったわけでございます。業務の適正な運営を確保するという意味で極めて大切なことでありますが、これは農協法三十一条との関連はどうなるのでございましょうか。つまり、理事の損害賠償責任、第三者に対する連帯損害賠償は代表理事が負うということになるのか、理事の連帯責任が今までと変わるということになるのかならないのか、この点についてちょっと明確にしておいてください。
○川合政府委員　今回、代表理事や理事会の法定化を行いまして、執行責任を有する理事と合議機関であります理事会との関係を明確化したわけでございます。これは、適切な業務執行体制を整備するということを主眼としたものでございます。あわせまして、理事が明確な責任範囲のもとで業務の執行をし得る体制を整備するということでございます。
　この場合、今お話がございました代表理事制の導入と農協法三十三条、理事の責任範囲との関連でございますけれども、代表理事は理事会で議決された業務を執行する。これによって組合に損害を与えた場合、理事が善良なる管理者の注意をもって理事会の議決を行い、かつ執行すれば組合に損害を与えなかったであろうと考えるときにつきましては、その議決に賛成した理事は、執行理事、代表理事と連帯して責任を負うという整理になっております。したがいまして、今お話がございました代表理事制の導入と農協法三十三条との関係につきましては、そういう整理をいたしているわけでございます。
○堀込委員　わかりました。そうすると、理事会で一つの融資なら融資に反対をすればその理事は免責になる、こういうことでございますね。
　そこで、先ほども御質問ございましたが、広域合併農協になりますとどうしても員外理事枠といいますか、学経理事の登用というものがどうしても大切だというふうに考えます。しかし、実態はかなり強力な指導がないと実行できていかないのではないかというふうに思うわけであります。今、私の地元もそうでございますが、大体、農協の理事は、市町村単位の農協の理事の選出方法は、各地区で総代を選んでその中から理事を地区ごとに何人というような割り振りをして、大体地区で割り振って、そこから出てくる。また、地区ごとに割り振りをされた理事がことしはどの地域に当てるかというようなことを談合、相談をしながら理事の選出が行われているというのが大部分の実態ではないかというふうに思うのです。それはそれで、順繰りにやるということも悪いことではないのですけれども、しかし農協の規模がここまで来ますと、やはりそういうような習慣といいますか、風習といいますか、正していかなければならないというのは今度の法制度で指摘をされている、法制度もそういうことを考えてやっているのだろうというふうに考えるわけであります。
　こうした広域農協、農村における実態、そこで理事を選んでいく、その理事の互選によって組合長や専務を選んでいくという実態、あるいはそういう構造をどうやってこの指導の中で正しながら員外理事の拡大だとか学経理事の登国策、これは指導方針をお持ちでございましょうか。
○川合政府委員　法改正をする場合に、現実と申しますか、実態があってそれを追認する意味で法改正をしていく場合と、ある意味の目標を掲げまして、その目標のために法改正をし、現実をそこまで何とか引き上げていくというやり方があろうかと思いますが、端的に申しまして、この問題は後者の対応だと思っております。
　実は、今回員外理事枠を四分の一から三分の一というふうに広げておりますが、必ずしも四分の一自体が今制約になっているというわけではございません。四分の一に遠く及ばないというのが実態だと思っております。したがいまして、私どもは四分の一を三分の一にするということを通じまして、この問題の必要性を今後指導していかなければいけないと思っております。
　何と申しましても、今先生がお話しのような実態で理事が選ばれているということがございますので、私どもといたしましては優良事例といいますか、そうした全国の中のすぐれた員外理事登用の実績あるいは実例を各単協によく説明していくということと同時に、今の役員さん、組合員の皆さんに、ある意味では経営の内容にまで立ち入って比較した資料などを提供することによりまして必要性をよく御理解をいただいていくということが必要ではないかと思っております。これは系統組織と一緒になってやらないとできないことでございますけれども、確かに現実とかなり遊離した点がありますので、そこはよく肝に銘じて対応していかなければいけないと思っております。
○堀込委員　次に、事業譲渡規定についてお伺いをいたします。
　事業二段・組織二段、これは今系統農協の中で討議をされている取り組みに対して対応されて出されたわけでございます。まず法的な面について伺います。
　信用事業、共済事業については総会の決議によって事業譲渡ができる、経済事業については、その他の事業という表現の中に、全部の中に含まれる、こういうふうに理解をしてよろしいのかどうか、あるいは、わざわざ経済事業というのは事業譲渡規定に規定をしなかったのかどうか。
　もう一つ、農林中央金庫法との関係でございますが、信用事業の事業譲渡、業務規制、これは単協、信運と農林中央金庫は違っているわけであります。今回の金融一括法の中でもその面での農林中央金庫法の整備はないというふうに思うわけでありますが、近い将来この整備は考えていらっしゃるというふうに理解してよろしいでしょうか。