○参考人（岩井奉信君）　御紹介にあずかりました岩井でございます。
　本日は、二院制と参議院の在り方につきましての小委員会へお招きをいただきまして、大変ありがとうございます。
　私は、国会研究というのをやってまいりまして、両院制の問題、特に参議院の問題につきましては、平成五年に民間政治臨調で報告書を上げさせていただきましたし、また、ここにいらっしゃいます大石教授とともに平成十二年には、斎藤議長の下での有識者懇談会でも報告書を上げさせていただきました。そういったようなことがやっとこういうところで実ってくるのかなというふうに喜ばしく思っております。
　さて、本日の課題でございますが、まず皆様にお配りをいたしましたレジュメに沿いましてお話をさせていただきたいと思っております。
　今日、二院制の批判というのは以前からあるわけでありまして、フランスの、フランス革命の理論的指導者でありましたシェイエスが、二院制の批判というのがございまして、立法部は本質的に一つでなければならない、第二院と第一院が意思を異にするならば有害であり、そうでないとするならば無用だという、言わば無用論と有害論というのがあるわけであります。
　これを日本に当てはめた場合、以前から無用論というのは実は、皆様には申し訳ございませんが、あるわけでございまして、衆議院と似通った政党化をした代表構造の下で衆議院と同様の立法過程で案件の審議等が行われるために、審議内容でありますとか採決の結果というのが衆議院のカーボンコピーとなりがちだというふうに批判をされるわけでありまして、ここでは参議院の独自性というのが発揮されない、あるいは衆議院の都合によって参議院が動かされるといったような批判が以前からございます。
　これに対して、近年新たな批判として上がってきているものが、言わば衆議院優越の憲法に定められました原則以外には実は衆参がほぼ同様の権能を持っているというために、強過ぎる参議院という問題が生じているわけでございます。実際のところ、現在の連立内閣を取ってみましても、衆議院は自民党が単独で過半数を持っているにもかかわらず、参議院の問題から連立を組まなければならないといったようなことは本来の憲政の常道からするとややおかしいということが言えるのかもしれません。
　そういった意味では、参議院が政権の行方を左右するだけではなく、今後、特に政治改革以降、政権交代の可能性というのが高まっているわけでありますが、言わば政権交代効果といったようなものを結局のところ阻害をしてしまうのではないかといったような新たな批判というのが出てきているわけでございます。
　そういった中で、やはり参議院の在り方というのは、一方において独自性が発揮されなければなりませんが、他方において、余り独自性が発揮されるということになってきますと、言わば立法機関としての効率性的なものが阻害をされるということになる。その結果として、国会に対する国民の信頼を失ってしまうのではないかという問題が出てくるわけであります。そういった面では、両院のバランスをどういうふうに取っていくかというのが言わば二院制の問題の課題ではないかということであるわけであります。
　もとより、二院制の問題につきましては、一院制でよいのではないかという議論があるわけでありますが、実際を調べてみますと、アメリカだけが実は議員の数が非常に少のうございまして、多くの国の場合は大体、下院レベルで考えてみますと、人口十万人以下に対して国会議員一人というのが一般的であります。これを日本に当てはめました場合、日本の国会議員の数、一院制にしました場合は千名以上といったような数になってしまうというところで、これは結果的には非効率になるのではないかという感じもございます。
　また、やはり多くの国々、特に先進国で大きな国の場合にはすべてがこれは二院制でございまして、やはり二院制の存在意義というのは多くの国々で認められているところであります。一時期、二院制から一院制への移行といったようなことがなされておりますけれども、これらは比較的小さい国でありまして、その一方で、フィリピンでありますとかロシアでありますとか、むしろ一院制から二院制に移行するというような状況というのも現実に出ているわけであります。
　そういった点から考えますと、やはりその背景には、一院制よりも二院制の方が安定性が高いのではないかという考え方が散見できるわけでございます。
　現代二院制における、主要国における二院制では、国民代表の下院といいますか、言わば人口との関係で国民代表型であるところの下院に対して、多くの、下院につきましてはほぼ大体国民代表的機関としての位置付けというのがなされておりますけれども、上院の側というのはどちらかというと明確にやはり下院とは異なる代表制というものを前提にしながら、両者を明確に異なるものにするということが一般的なようでございますし、またその方が非常に二院制としてはうまくいくと。と同時に、またそれが二院制の存在意義という点でも国民に広く認知をされるという傾向があるように見られるわけであります。
　そういった点では、一院制議論ということよりも、やはり二院制をどうやって生かしていくのかというような議論の方が私自身としては生産的なのではないかという感じがするわけでございます。
　さて、そのような中で、参議院改革をどのようにこれから進めていくのか、特に憲法の中での位置付けをどうしていくのかということでございますけれども、参議院改革の基本理念としては、やはり二院制存続を前提とした場合、やはり衆議院と参議院というものが独自の存在意義というものを国民に広く認めていただくということが重要ではないかという感じがいたします。
　そのためには、代表の在り方、それから機能の在り方ということが、やはり両者が明確に異なっているということを明らかにする必要があると思いますし、その一方において、立法部としての一体性といいますか、やはり立法をしていくことの有効性というものを担保していくというような、このバランスを保っていくということが非常に重要ではないかという感じがするわけであります。
　では、そういった中で基本となってきますのはやはり衆議院の問題でありますが、やはり下院であるところの衆議院というのは、国民代表、憲法には国会は国民代表機関として位置付けられておりますけれども、基本的には、やはり通常、議会という場合には下院を一般的には指すわけでありまして、考えますと、衆議院の方は国民代表という形で一般的に条件付けられるという形になるかと思います。すなわち、その点では定数是正の問題といいますか、選挙区の不均衡の問題などは厳に均衡を目指すということが重要だということがこれに基づいてよく言われるわけであります。
　と同時に、我が国の政治制度は議院内閣制でございますので、議院内閣制を前提といたしますと、やはり下院である衆議院というのは政権の基盤ということで、リーダーを選出し政権を創出するという機能を有しているわけであります。また、当然のように、政党政治という前提の下では、これらはやはり政党本位に行われるべきでありますし、また、以前の政治改革の理念というものもそういう理念に基づいて行われてきたわけであります。その点からすれば、やはり下院である衆議院というのは政党本位の議会となるということは、これは不可避であると言わざるを得ないかという感じがいたします。
　その点、これを大前提といたしました場合、参議院はどう位置付けられるべきかという観点からいたしますと、衆参両院の独自性というものを明確に出すということを考えるならば、衆議院が政権を創出する、政権を生み出すということを議院内閣制において最も重要だと考えるならば、ここには「権力」というふうに書かせていただきましたが、やはり数というものを無視して考えられないということはあるかと思います。
　これに対して、参議院というのは、これは創立期から良識の府というふうに位置付けられているわけでありまして、そういった意味では再び伝統を基礎に権威の院として、権力対権威という形で対比的に位置付けられるべきではないかというふうに考えるわけであります。
　と同時に、権力を創出する、すなわち政権を作り出すということが政党政治を前提に行われるということであるならば、そこでは多数決原理を前提としながら数の論理というのが優先されるということはやむを得ない現実ではあろうかという感じがいたします。
　これに対して、やはり参議院というのは、やはり数に対するものとしては理、理性の理でありますが、理というものに基づいて運営されるべきではないか。その理というのは何の基礎の上に成り立つべきなのかと。これはやはり政党というものに対して私は政治家個人というものを中心に運営されるべきではないか。それによって、政党中心の衆議院に対して政治家個人中心の参議院という構図が、対比的な構図というのができ上がってくるのではないかというふうに考えております。
　それでは、じゃ、この個人というものをどのような形で選出をしてくるかということが大きな問題でありますけれども、この個人の選出の仕方につきましては、以前のような参議院の全国区のような考え方というのもあるだろうし、これについては様々な考え方というのがあるかと思います。私は、ここでは地域代表の院という形で、アメリカ上院型を前提にしながら、各県二名で選挙ごとに一名と、総数九十四名という非常に小さな院というものはどうだろうかというふうに提案をさせていただきたいというふうに思っています。
　というのは、衆議院が国民代表の機関として、国民代表として位置付けられる以上は、先ほどお話をしましたように、人口に応じて選挙区が設定されるということは当然のことであるわけであります。
　これに対して、当然、地域間の格差の問題というものを非常に危惧する意見というのがございます。特に、大都市部の代表が増え、そして農村部の代表が減るということに対する危惧感というのがやはり国民の間にも、また地域の間にもあるのではないかというふうに考えるわけであります。
　そしてまた同時に、今後の、現在の分権の流れということを考えてまいりますと、やはり地方分権という展開からするならば、現在の単位は各都道府県でございますので、都道府県を対等に扱って代表選出を行っていくというのも一つの考え方ではないかというふうに考えているわけであります。
　と同時に、現在の、すなわち国民代表型からアメリカの上院のような完全な地域代表型への転換ということによって、ここまで参議院選挙のごとに問題になります定数是正の問題からやっと脱却をできるというような私は選挙制度を用いるということが必要ではないかという感じがいたします。
　ただ、そういった中で、この政党政治が大原則の中で、個人本位で、じゃ地域代表型でという中で、どう個人本位を担保していくのかというのは様々課題があるかと思いますが、それはやはりいろいろな制度的な枠組みであるとかあるいは代表の出し方の創意工夫によって私は可能なのではないかというふうに考えるところであります。
　さて、そういうような前提とした参議院というものにどういった役割を担ってもらうべきなのか。二院制を有効に機能させるということは、やはり機能分担ということが非常に重要であるわけであります。
　先ほどお話をしましたように、衆議院を政権創出、そして、正に国会というのは決定の場でありますから、決定の院というふうに私は位置付けたいとするわけでありまして、これに対して、参議院というのは独自の立場で、調査でありますとか決算と、今現在も決算につきましては非常に御努力をいただきまして進展を見せているようでございますが、正にあれが参議院らしいというところであるわけであります。
　正にそういった意味ではチェックというものに重点を置く監視の院としての機能をやはり私はこれから伸ばしていくべきなのではないか、それによって権威を高めていくということが重要ではないかという感じがするわけであります。
　と同時に、議院内閣制の下で政権の基礎が衆議院にある以上、先ほども何度もお話をしておりますとおり、政党政治における数の論理を背景に決定を行うということは、これはやむを得ない。ただ、参議院の方が立法部としての効率性という概念から、これを阻害要因になってしまうのでは問題だということで、やはり参議院は議員個人の良識を背景に、イギリスの貴族院の例に見られますように、再考の院、再び考え直す院といいますか、再議決の、議決権について若干の制約を課するというようなことを自ら位置付けるべきではないか。
　具体的に申しますと、現在は、再議決は、参議院と衆議院が意見が違った場合は衆議院で三分の二というものを必要としますが、イギリスの場合は、現在のところ、一年間の再考期間を置きまして、単純過半数で可決した場合はこれは可とするというふうになっているわけでございまして、そういった点では衆議院の、下院の優越といったようなところがかなり広く認められていると言っても過言ではないかと思います。
　そういった点では、参議院の独自性が強過ぎると、国会の立法機能に支障を来すだけではなくて、正に参議院が、これまでの参議院がそうであったように、衆議院の政治的な対立といったようなものに巻き込まれてきたということでありまして、これでは参議院の独自性というものも発揮はできませんし、また参議院の権威を高めるといったようなことも非常に難しいのではないかという感じがするわけであります。
　これらを避けるために、やはりその権威の院としての機能を有効にするために、決定というようなもの、あるいは政権の帰趨を左右するようなものというのは、やはりこの際衆議院の優越について広く私は認めていくべきでありまして、やはり参議院の独自性という点では、長期的な視野に立てるような問題であるとか、それに基づく政策の評価、調査あるいは監視といったようなところに重点を置く、正にそれこそが私は権威というものにつながっていくのではないかというふうに考えるわけであります。
　さて、これらの点というのは、やはり憲法改正なくしてはあり得ないわけであります。日本国憲法は、よく憲法改正は九条の問題というのが最大の課題になるわけでございますけれども、実は内閣、国会の部門というところは、日本国憲法の、また我々からすると非常にラフにできている部分だと言わざるを得ないところがございます。
　戦後の国会改革といいますか議論の中でもこの部分は余り議論が行われないまま改革をされてしまったというところでありますし、そういった点では、やはり国会の改革というのは、私は憲法改正の中で最も重要な課題として位置付けられるべきではないかというふうに考えております。すなわち、憲法の改正なくして国会の抜本的な改革は私はあり得ないというふうに考えております。
　と同時に、やはり二院制というものを維持するということであるならば、国会改革というのは衆議院と参議院、両院が独自に個別に行うということにはやはり問題がある。これによって、ともすれば合成の誤謬ということも起きるかもしれないということが危惧されるわけであります。となるならば、やはり両院というものが密接に協議をし合いながら議論を進めていくということが不可欠ではないかというふうに考えておりまして、また同時に、その一方で、両院の独自性というものを明確にするために、憲法改正というものと並ぶ、あるいは場合によってはこれに先立つ形でやはり国会法を改正をするというような必要があるのではないか。特に、日本の場合には国会法が両院の細かい部分まで規定をいたしまして、それがかえってそれで両院の独自性というものを阻害するというところもございます。この点からは、やはり議院規則といったようなものをもっと重視をするというような国会法の在り方、国会に関連する法規関係の在り方というのも同時に抜本的に私は見直すべきではないかというふうに考えているわけでございます。
　いずれにいたしましても、国会の改革、特にやはり参議院というのは常に無用論があって危機感があるというふうに言われてまいりました。そういった点では、過去を見てまいりましても、国会改革の中では参議院の方が常に先陣を切るという先進性というものを持っております。その点におきまして、参議院改革の議論というものを積極的にお進めになるというようなことをお願いをいたしたいと思います。
　以上でございます。