○参考人（塩野宏君）　ただいま御紹介にあずかりました塩野宏でございます。
　行政手続法案について意見を申し述べる機会を与えられまして大変光栄に存じております。お許しがございましたので着席のまま発言させていただきます。
　私は、臨時行政改革推進審議会に設けられました公正・透明な行政手続部会におきまして部会長代理として審議に参加してまいりました。行政手続法案の内容は審議会が取りまとめました要綱案と基本的に等しいものであることから、私はこの法案について賛成するとともに、一般行政手続法の制定を長らく待ち望んでおりました我が国行政法学者の一人として、その成立を心から期待しているもめであります。
　以下、私が手続法案に賛成するゆえんを、法治主義の徹底、行政スタイルの変革、行政の国際化への対応の三つの点にわたって申し述べます。
　第一に、この法案あるいはこの法律によりまして我が国の法治主義の一層の徹底が図られることであります。
　すなわち、我が国の行政のよるべき基本原則が法律による行政の原理であり、これは一般に法治主義と言われております。そして、行政がこれに反しまして、その結果国民の権利利益を侵すような場合には、行政不服審査法、行政事件訴訟法などの事後的救済の制度が整備されております。しかし、法治主義をより充実するためにはこのような事後的な救済制度だけでは不十分でありまして、適正妥当な行政活動をあらかじめ確保する方策として、事前の手続を公正・透明にすることがぜひとも必要であります。
　この点に関しましては、我が国でも従来個別法で事前の聴聞制度や理由付記制度を置いている例もないわけではありませんけれども、全体として甚だ不備、不統一であります。つまり、どの程度の手続が標準なのかが一向に定かでありません。裁判所の判例の蓄積によって公正・透明な行政手続の整備を図るということも考えられ、諸外国ではその例も見られるわけでありますけれども、我が国の経験にかんがみますと、これに余り多くの期待を寄せることはできません。
　実は、平成四年七月一日に出されました成田新法に関する最高裁判所大法廷判決におきましても、行政処分が多種多様であることから、裁判所がこれを一義的に判断することは困難であるので、行政手続に関する基本的法典を制定して適正な事前手続についての的確な一般的準則を明らかにすることが必要であるということが補足意見において述べられているところであります。立法者に課題が投げ返されているというところでございます。
　この手続法案は、申請に対する処分の手続、不利益処分の手続、行政指導の手続、届け出の手続、これらについて所要の規定を置き、法治主義の徹底に向けて大きく歩みを進めたものであります。
　すなわち、まず行政手続の根幹をなす不利益処分手続については、聴聞や弁明の制度を置きまして不利益処分の相手方にあらかじめ防御の機会を保障しております。その際、聴聞手続に限定されておりますけれども、行政が持っている文書等の閲覧請求権を認めたことは、これは十八条にございますけれども、我が国の法制としてはまさに画期的なことと言えます。処分の理由付記の制度も一般化されております。また、申請に対する処分の手続では、審査基準の設定、公表とかあるいは標準処理期間の設定といったようなこと、五条、六条あたりにこの種の規定が見られますが、諸外国の法律でもこれらは必ずしも取り入れられていないものであります。さらに、行政指導の手続、届け出の手続に関する諸規定は、これらの分野で法治主義が必ずしも徹底していない、あるいは法治主義に必ずしも適していない行政が行われてきたことにかんがみますと、その是正に大いに役立つものと考えられます。
　そして、このような規定が一般法として置かれたことに私は大きな意味があると考えます。確かに、この法律及び関係法律の整備に関する法律案には行政手続法の一般行政手続法に対する特例的定めや適用除外規定というものがあります。しかし、私の考えておりますところでは、適用除外となるものが公正・透明でなくてよいということを意味するわけでは毛頭ありません。行政手続の公正・透明のいわば標準的な中身が行政手続法に示されているわけでありますから、適用除外となった分野の行政手続も常に公正・透明の確保といった点からの吟味が要求されるということになるわけであります。これは立法の際の指針でもあり、また個別法における手続規定の解釈に際しても考慮されることになると思われます。
　この点は、適用除外とされました地方公共団体の機関の行為についても同様であります。行政運営における公正の確保と透明性の向上の要請は、その権力が国の権力であると地方公共団体の権力であるとを問わず、公権力一般に妥当するところであります。したがいまして、私としては、行政手続法が制定されました暁には地方公共団体も当然行政手続の整備に向けて努力を傾けるべきであると存じております。
　第二に、行政スタイルの変革ということでございます。
　これも法治主義の徹底と関連することでありますけれども、この法律は、我が国の行政スタイルの変革を迫るという意味におきまして、実は今次の行政改革の最も重要な一環を占めるものと考えております。行政スタイルと申しましてもそう難しいことを言っているわけではありませんで、平たく言えば国、地方公共団体が国民に対して行政を遂行する実際上のあり方と言うべきものであります。
　各国にはそれぞれの行政スタイルがあります。それぞれの特色を持っております。我が国のそれは、一言で申しますと行政指導に対する依存度が非常に高いという点にあると私は見ております。これは別の言い方をいたしますと、法律及びそれに基づく行政処分といった正式の法的方法ではなく、相手方との折衝あるいは交渉を行いながら行政側の意向を伝え、これに従うことを相手方に要請するというものであります。
　このような方法は、一応相手方の協力を前提としますので、法的にいや応なく従わせるというものではありませんで、相手方の任意の協力ということを前提といたしますので、行政との紛争が裁判所に持ち込まれない場合が多いということ、それから法律が整備されていない場合にも機敏に対応できるということで、日本では非常に広く多方面で活用されてきたものであります。しかし、許認可権等を有する行政側が事実上有利に立つことから行き過ぎの例が間々見られること、行政指導にはしばしば明確性を欠くものがあり、責任の所在が明確でないことがあるといった批判が内外に強くなってまいりました。
　正式の方法ではない、いわばこういったインフォーマルな方法によることは決して日本の行政だけではありません。時に、行政指導は外国では例を見ない日本に独特のものであるとか、行政指導というのがそのまま外国の辞書にも載っているというようなことを言われる方もあります。しかし、名前はともかく、行政側が相手方と交渉しつつ行政の期待することを伝達する、こういった手法は諸外国にも決してないわけではありません。日本の行政に独特なものがあるといたしますと、それに対する、つまりインフォーマルな方法に対する依存度が官民を通じて高過ぎるという点であると私は考えております。それはともかく、従来の我が国の行政スタイルは法治主義を空洞化するとともに、特に行政のあり方についての透明性を阻害するおそれをはらんでいるということが言えます。
　行政改革というのはいろんな側面を持っておりますけれども、その重要な要素の一つが従来の官主導のもとにおける官民相互依存性から民間の自立性への移行であるというふうにいたしますと、今まで指摘しましたような我が国の行政スタイルもそのままであってはならないわけであります。
　その際、最も大切なことは、民間自体が従来の行政依存体質から離れ、みずからの権利を適切に主張する、実体法上の権利であれ手続法上の権利であれ、これを適切に主張することにあるのですけれども、従来の制度ではそういった自立性に富んだ国民のあるいは企業の自立的な活動を手続的に支援するには必ずしも十分でありませんでした。
　今度の行政手続法案は、審査基準の設定、公表、申請に対する行政庁の審査義務、聴聞権、行政指導の請求に基づく文書化、届け出の意義、これらを明確にすることによりまして、もし民間側がその気になるならば行政のあり方、つまり行政スタイルの変革を招くことが期待できるのであります。このことは、大変遅きに失しましたが、日本にもようやく行政の近代化をもたらすものということができるのであります。その意味で私は行政手続法の成立に大きな期待を寄せるものであります。
　第三に、行政の国際化対応の点でございます。
　統一的な行政手続法の制定は昨今各国で進められているところであります。一九〇〇年代の初めから既に出発しているところもございますけれども、一九四〇年代、それ以後各国で進められているところでございます。その法律の内容は各国で異なっております。しかし、公正・透明ということを基準にした場合には、行政手続についての一定の相場観とも言うべきものが国際的に醸成されているように思われます。
　日本の行政もいろんな意味で国際化されてまいりました。各国それぞれの行政スタイルがあり、それはそれで結構なことなのですけれども、手続の公正の確保、透明性の向上というこの基本理念、それに基づく具体の手続の相場というものには我が国も十分意を用いていかなければ、現今の行政の国際化に対応できないものがあります。
　この点で、行政手続法案は、御案内のように聴聞、文書閲覧、理由付記、処分基準の設定、公表という行政手続のいわば四原則を実定化したものでありまして、国際的相場観からそう大きく外れるものではないという意味でもその早期の成立が望まれるわけであります。
　以上、三点にわたりまして行政手続法案の成立に賛成の趣旨を申し述べましたが、もとよりこの法律で手続的整備が完了したというものでは全くありません。行政立法手続、計画策定手続など、審議会答申でも宿題とされたものがあります。この法律案は、第一条の趣旨からも明らかに読み取れますように、行政の直接の名あて人、あるいは行政の直接の相手方の権利利益の保護に重点を置いたものでありまして、広く住民なり国民の民主的な手続参加を保障したり、また一般的に公衆との関係における行政の透明度の向上を図るという点にまでは及んでいないことは事実であります。
　これらのいわば行政の抱える現代的課題とも言うべきものにつきましては、問題がより複雑であるという点からして、今回見送ったものはやむを得ないものでありまして、具体的にどのような手続が望ましいかという点は行政法学界としてもなお検討していかなければならない課題と考えております。
　かようにして、行政手続法案は、現在行政が抱えている問題に対してすべての人を満足させるものではありませんけれども、この法案が成立することは今後の行政の改革の出発点である、あるいは基礎となるという意味におきまして、私はこの法案に賛意を表するものであります。
　以上でございます。