○内田参考人　ただいま御紹介いただきました早稲田大学の内田でございます。
　私は大学で民法の講座を担当し、土地法の講義をいたしております。したがいまして、昨年の末に成立しました土地基本法をこれから補充し、その内容を充実あるいは一層強化していくという場合に考えねばならないポイントとしてどういうことがあるのかということについて、欧米の土地、住宅法制との比較の中で考えてみたいと思います。
　法律以外の税制とか経済的な方法によるいろいろな手段というのも大変重要でありますけれども、私は法律的なポイントということで、とりわけ三つに絞ってお話をしたいと思います。
　第一のポイントは、土地利用規制の詳細化、とりわけ土地の開発権を所有権と切り離すこと、そして開発についての自治体の計画権限の強化が必要だということが第一であります。
　それから第二番目は、開発利益の公的還元の原則を明確にし、その公的還元の手段を具体化し確立していく、そういうことが必要だということです。
　それから第三番目は、今回の地価高騰、そして土地問題の深刻化の中で最大の問題となったのは住宅問題であるわけですので、土地に関する基本法と同じように住宅政策に関する憲法とでもいうべき住宅基本法というものを制定することがこれから必要になるのではないかということであります。
　まず第一は、土地利用規制の詳細化、開発権の所有権からの切り離し、さらには自治体の計画権限の強化、財政的基盤の確立というようなことであります。
　我が国におきましても諸外国と同様、土地所有権というものは憲法とか民法など多くの法律によってこれまで規制されてきました。そして、昨年成立しました土地基本法は、その第二条で土地の有する特性からして土地については公共の福祉を優先するというふうに定めまして、三条から五条でこの土地基本法の四つの原則を定めております。適正な利用、計画に従った利用、投機的取引の規制、価値の増加に伴う利益に応じた適切な負担というものがそうであります。
　もっとも、この土地基本法の原則に関しては若干の問題点も残っております。例えば、公共の福祉という概念があいまいであること、土地所有権は内在的に制約されているんだという考え方に乏しいこと、さらには絶対的所有権という考え方が残っているというような問題点も指摘されていますけれども、ここではより基本的な問題点について考えてみたいと思います。
　外国の状況と比べた場合に最も明らかな相違というのは、土地の開発権の制限の問題だというふうに思います。御承知のように、外国法ではゾーニングという手法によりまして土地利用計画が住民参加をもとにして自治体によって詳細に定められております。そして同時に、土地の具体的な開発行為については、開発許可を与える自治体の裁量権というものが広く認められているわけです。
　例えば、先ほど石原先生も御紹介されましたように、イギリスの都市計画法は開発許可のことを計画許可と言いますが、計画許可を与える場合に、その地域の計画に従っていることは当然でありますけれども、さらに地域の関連する一切の事情を考慮しなければいけないというふうに定めております。そして、現実には、土地の開発に関しては、さまざまな条件をつけた条件つきの計画許可とか、あるいは開発主体、デベロッパーと自治体との間で合意がなされるわけです。具体的に言いますと、我が国の宅地開発指導要綱に見られるような開発負担金を徴収するとか、あるいは宅地開発をする場合にはその住宅にはその地域の公営住宅入居希望者から入居者を選ぶというような条件をつけるということも行われるわけです。このように開発権付与ということのいわば対価としてそういう拘束を課しているわけです。
　そして、この計画許可が不許可の場合に、異議の申し立てというのはできますけれども、補償の請求というのはできないわけです。つまり、言いかえますと、開発権というものは補償なしで制約
できる、あるいは開発行為についての自治体の権限が強いということであります。我が国でも、都市計画法では開発行為について開発許可が必要とされ、開発行為が不許可とされて損失が生じたとしても原則としてこれに対する補償の必要はないというのは、同じような考え方に基づいているわけです。
　ただ、我が国の都市計画制度の中で欠けているのは、開発権は所有権には属していない、所有権とは切り離されているという考え方が十分ではないということであります。このイギリスの計画許可制度というもの、これはイギリスでは開発権を公有化したというふうに呼びますが、そういうものでありますし、また、フランスのＰＬＤ、法定上限密度という制度は、床面積の敷地面積に対する比率で示されるわけですが、これが例えばパリでは二倍でありますけれども、それを超える部分の建築権というのは公共団体にあるというふうに考えられているわけです。
　このような開発権を所有権から切り離すということを我が国でもこれから考えていくことが必要だと思います。例えば、容積率を半分程度に引き下げ、それを超える開発行為について自治体の規制というものを与える、自治体の裁量を与えるというようなやり方であります。これがまず第一のポイントであります。
　第二番目のポイントは、開発利益の公的還元の問題であります。
　土地基本法は第五条で「価値の増加に伴う利益に応じた適切な負担」というものを規定しております。御存じのように、いわゆる土地臨調の答申及び総合土地対策要綱では土地についての五つの理念というものを示しておりました。その第四が、開発利益はその一部を社会に還元し、社会的な公平を期するという原則でありましたし、第五は、土地の利用と受益に応じた社会的な負担は公平に負うという原則でありました。土地基本法はこの二つの原則を第五条に一本化し、さらに第十四条で「社会資本の整備に関連する利益に応じた適切な負担」という表現で、開発利益の社会的還元にも触れているわけであります。
　ところで、この点につきましては土地臨調がその答申の中で的確に表現していますように、「社会資本の整備等、当該土地が所在する地域の社会的、経済的条件の改善により土地について利益を受ける場合に、土地所有者からその利益を還元する」こういう開発利益の公的還元と、それから道路、公園、上下水道等の利用にあずかる者が施設建設の費用を分担する受益者負担の原則というのはやはり区別されるべきであり、この土地基本法においても五条において一本化されておりますけれども、この開発利益の公的還元というものはもう少し強調されるべきではなかったかというふうに思います。
　といいますのは、この開発利益の公的還元という考え方は、公的主体によって行われる社会資本の整備、都市基盤の整備、開発に起因する地価の上昇というものは土地所有者の正当な努力に由来するものではなく一種の不労所得であって、土地所有者はそれを保有できず社会に還元すべきであるという考え方に基づくわけであります。
　このような考え方というのは、十九世紀から二十世紀にかけてのイギリスやアメリカでの土地改革、あるいは二十世紀初頭のドイツの土地改革の中で生まれた考え方であるわけです。そして、その欧米諸国の土地政策の基礎にはこのような考え方があるわけです。つまり、地価の上昇分というのは一種の不労所得であり、それをそのまま土地所有者に帰属させれば社会的な不公平を招く、そしてまた開発利益を財源にしない限り都市の基盤整備は行き詰まってしまうということもあるからであります。
　土地基本法制定以降、宅地の供給を進めるということが強調されてきているわけですが、その場合はやはり開発利益の公的還元の原則というものをこれから明確にすることが必要だと思います。さもなければ、偶然その土地を所有する者に都市基盤整備による地価上昇の利益が吸収されてしまうということになります。
　さらにまた、公的な主体が道路、公園、鉄道などの社会基盤整備を進める際には、土地取得のための特別の権限を付与することが必要であろうと思います。例えば先買い権の付与とか土地買収の価格あるいは代金の支払い方法についての規制というものであります。さもなければ財源のほとんどが土地の買収費に充てられ、社会資本の充実にとって制約となってしまうからであります。つまり、その公共的な事業が行われる地域での地価上昇というのは、社会資本整備計画が存在する、あるいは公表される、あるいは事業の実施ということによって生じるものでありまして、土地所有者の努力によって生まれたというものではないからであります。
　そういう意味では、開発利益を公的に還元するという原則を明らかにすることが必要だと思います。その上で、いかなる方法によって、例えば税なのか負担金なのか、だれが例えば事業主体なのか自治体なのか、それから、どのような事業についてという事業の範囲について開発利益の吸収がされるのか、そしてまた地価上昇に占める事業の寄与度、あるいは因果関係の判断基準、あるいはさらにどの程度の負担を求めるかという負担率等について、各国の経験というものを参考としつつその具体化する方向にこれから力を注ぐべきであろうというふうに思います。困難があるからといってこの点についての努力というものを放棄すべきではないと思います。
　最後は住宅基本法というものの制定であります。
　土地基本法は、地価高騰の結果生じた都市、とりわけ三大都市圏に住む住民の住宅取得の困難というものを解決しようとして制定されたわけです。その究極的な目標というのは住宅問題の解決にあると思います。したがいまして、土地問題解決の手段として、いわば土地憲法として土地基本法が制定されたように、住宅政策についての憲法ともいうべき住宅基本法というものを制定することが今後必要ではないかと思います。
　既に建設省の住宅宅地審議会は、昭和五十年、五十五年の答申の中でその必要を述べておりましたし、また国会でも社会党の住宅保障法案あるいは公明党の住宅基本法案というものが提出されたことがあります。この意味では、住宅基本法の制定ということについては一定のコンセンサスが存在するというふうに思われます。そしてまた外国でも、アメリカの連邦住宅法あるいはイギリスの住居法というような例もあるわけであります。
　都市の中堅所得者の住宅取得が困難になったということはそのとおりでありますけれども、同時に、より所得の低い人々、高齢者、障害者の方々というのは住宅については一層深刻な状況にあるわけです。したがいまして、まず適切な水準の住居を良好な環境のもとで供給する責任というものが国あるいは自治体にあるという原則を立てた上で、まず第一に適切な住居水準の確保というものを原則とすべきだと思います。
　と申しますのは、昭和六十年までに解消するとされていた最低居住水準未満の世帯というものが、六十三年の住宅統計調査でもまだ九％も残っているわけです。それゆえ、まず第一にその最低居住水準未満の世帯を解消し、誘導居住水準を実現していくということが必要だと思うわけであります。
　第二番目は住居費負担の適正化についてです。例えば借家における家賃補助制度あるいは持ち家における住宅金融制度の充実というようなものがその中に入ると思います。
　それから第三番目には、住宅政策に関する権限というものを区市町村などのいわゆる基礎自治体に置き、中央政府はその自治体の行う計画の策定、実現に助力をするというような方向に変える。そしてこの自治体の権限の実効性を高めるための財源の確保をするというような考え方が第三に必要ではないかと思います。
　そして第四には、その前提としての住民参加手続を保障するということであります。
　このように、戦後の経済成長によって、我が国の経済というのは大変強くなったわけです。しかしながら、国民の生活の質というものは、欧米諸国と比べた場合に見劣りしているわけであります。この九〇年代というのは社会資本の整備あるいは生活の質というものを高める時代であるわけです。そういう意味では、住宅というものが社会資本の中で最も重要な要素だというふうに思いますので、住宅基本法の制定というのもその点から必要になってくるのではないかというふうに思います。
　以上で私の意見を終わります。どうもありがとうございました。（拍手）