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○上吉原一天君　お答えの趣旨は理解をいたすわけでございますが、外部監査人の識見の程度、これを法文の規定から見ますと「普通地方公共団体の財務管理、事業の経営管理その他行政運営に関し優れた識見を有する者」ということでございまして、一定の資格を有する者という条件はつきますけれども、基本的にこの条件は従来の監査委員のものと同じだというふうに考えられます。
　また、現実に監査委員として弁護士、公認会計士を採用している地方公共団体も、都道府県では一割以上、指定都市で四分の一、それから二十五万以上の市では一割五分程度とかなり見られております。さらに、監査の対象、それから監査の結果の報告、あるいは新しく加わりました結果に基づく施策の公表の面をとりましても、外部監査契約は表面的に見る限りは従来の監査委員制度と際立って違うものとは考えられないと思います。
　しかしながら、今お話がありましたように、外部監査人はその契約した自治体にとって完全な部外者でございまして、内部のしがらみとは無縁の違った目、客観的な視点で監査をしてもらうこと、あるいは監査委員制度では定期監査などの過密なスケジュールで全般的に広く浅く行われているのとは異なりまして、ポイントを絞って狭いけれども深い監査を行うという点などで重要な意義があるものと思っております。
　私は外部監査人が監査委員と異なる機能を十分発揮してくれることを強く期待するものですけれども、地方公共団体の財政や行政運営の適正化に資し、地方分権の受け皿づくりに役立つようになるためには一定の条件整備が不可欠だと思います。それは地方公共団体の行財政の広範な情報公開でございます。補助体制が十分ではなく、また外部の者の監査だけに、行政情報が透明でなければその機能を十分に発揮できないというふうに思います。この点についてどのようにお考えでしょうか。
○政府委員（松本英昭君）　情報公開というものが地方公共団体の行財政をチェックするだけではなくて、進んで地方公共団体の政策形成にも資するものであるという意義はまことに大きいものであろうかと思っております。したがいまして、この情報公開制度の重要性というものは委員今御指摘のとおりでございます。
　外部監査制度はこの情報公開というものを必ずしも前提としているわけではございませんが、すなわちみずから関係書類を調査しあるいは関係人の出頭を求め調査することができる根拠を与えておりますので、みずからがそういう権限を持って情報を把握する機能を与えております。
　ただ、委員も今御指摘のように、そういう外部監査委員の機能とそれから情報公開の制度の充実とを合わせて、両々相まって監査制度全体の機能がより高度になるものと私どもも期待をいたしているところです。
○上吉原一天君　それでは、情報公開についてお聞きをいたしたいと思います。
　情報公開法制につきましては、国の行政改革委員会で昨年の十二月に「情報公開法制の確立に関する意見」というのが出されまして、地方公共団体につきましても意見が表明をされております。すなわち、地方自律性を尊重し、地方公共団体に対して国の情報公開法を直接適用することはせず、各自治体において法の趣旨にのっとり情報の公開に関し必要な施策を策定、実施するという努力規定でございます。
　これは本案要綱案として示された法律の中にも盛り込まれておりますが、国の情報公開法制への動きに関しまして現況をお聞きしたいと思います。
○説明員（藤井昭夫君）　先生御指摘のとおり、情報公開法の制定に関しましては、昨年十二月に行革委員会から「情報公開法制の確立に関する意見」が総理大臣に提出されたところでございます。政府は直ちに、この意見を最大限に尊重し、できる限り早期に法律案を取りまとめるべく作業を進め、平成九年度内に所要の法律案の国会提出を図ることを行政改革プログラムということで閣議決定しているところでございます。
　総務庁といたしましても、情報公開法制定準備室というようなものを直ちに設けまして、閣議決定された方針に沿ってできるだけ早期に法案を取りまとめるべく、現在、要綱案の具体的な法文化のための作業とかあるいは数多くの関係法制等の状況について調査を進めているところでございます。
○上吉原一天君　自治体の場合に、それぞれの自律性にゆだねるという情報公開法は民主主義の基礎の上に市民の行政への参加、監視という代表民主制の実質的な担保をなすものであると思います。国の要綱案では、行政文書の開示を要求する権利は国民主権の理念からくるものとしておりまして憲法上に基礎を持たしているわけでございまして、行政権を国民からゆだねられた者は主権者国民にその運営について説明する義務があるし、説明できるように運営しなければならないという観点から、政府の諸活動を説明する責任、いわゆるアカウンタビリティーが目的規定に定められております。
　自治体についても住民との関係では事情は全く同じだというふうに考えますけれども、この要綱案によりますと、条例制定を含めまして努力義務にとどまっているわけでございます。情報公開の性格づけから見てどうも不十分なのではないかというふうに思われるわけですけれども、この点についてお聞きをしたいと思います。
○説明員（藤井昭夫君）　行政改革委員会では、御指摘のとおり「地方公共団体は、この法律の趣旨にのっとり、情報公開に関し必要な施策を策定し、及びこれを実施するよう努めなければならない」ということを法案に明記するべきというふうに指摘されておられるわけでございます。
　その趣旨はこの行革委員会の意見に「要綱案の考え方」という部分がございますが、そこで明記されているところでございますけれども、地方公共団体においては既に相当数の情報公開条例が制定されているということ、それから地方公共団体の自律性というものを尊重すべきであるということ、そういうことから国の情報公開法を直接適用することは適当でないという考え方に立っておられます。そのため「未制定の地方公共団体においては、この法律の趣旨にのっとり、条例の制定に努めるとともに、既に制定済みの地方公共団体においても、この法律の趣旨にのっとり、必要な施策の策定及び実施に努め」ていただくというようないわば努力義務規定となっているわけでございます。
　総務庁といたしましては、当然行革委員会の御意見を最大限に尊重するという立場でございまして、そういう趣旨で立案作業を進めているところでございます。
○上吉原一天君　今お話にありましたように、地方の情報公開というのは国よりも先行していたことの先導的な役割は認めますけれども、自治体条例はまちまちでございまして、制度の充実に向けてまだまだ問題が多いかと思います。
　例えば情報開示の対象機関について、要綱案では行政機関について例外を認めておりません。しかし、自治体の条例では一般に都道府県公安委員会などは除かれておるということでございますし、また開示の対象文書につきましても自治体の条例では磁気テープなどの電子的媒体によるものは一般的に及んでおらない。それからまた、通常は決裁、供覧という側面から文書をとらえておりますけれども、この点も必要なのは個人的なメモであっても、エイズの郡司ファイルというようなもので象徴されますように、行政上の施策を判断する情報として必要なものはあるわけでございますけれども、こういったものは組織としての共用文書とした要綱案の設定範囲の方が合理性があるのではないかというふうに思われます。
　それから、自治体の条例の問題で、第三者保護につきまして行政手続的な発想がないわけですし、また細かい手数料の問題につきましても、自治体条例の規定では、事柄によりましては文書の量に関連して高額になってしまうものも多いわけでございます。これなども住民主権という観点に立てばもっと違った柔軟な対応が必要なものだと思います。まだまだ自治体の条例には足らないものが多いかと思いますけれども、この辺どのようにお考えでしょうか。
○政府委員（松本英昭君）　委員御指摘のように、情報公開に関しましては自治体の方が先行して整備をしてまいりまして、現に都道府県あるいは政令指定都市は全団体が制度を持っているわけでございます。市町村につきましてはまだ未整備のところが多いわけでございますけれども、そういう中で、先ほど総務庁の方から御答弁もありましたように、昨年十二月に国の方の要綱が示され、その中に努力義務として地方公共団体の情報公開制度の整備をうたうことになっているわけでございます。
　私どもは、ただいま委員が御指摘のようにそれぞれの団体の違いというものが確かにあることは存じております。これもそれぞれの団体でいろいろ制度をおつくりになる際に、他の団体との比較とか運用の状況等を見ながらそれぞれで工夫をなさって現在の制度ができ上がっているわけでございまして、そのことはそのこととして大切にしなければならないのではないかと思っているわけでございます。
　国の方の制度が制定されますれば、地方公共団体もその制度のいいところを当然また取り入れて、さらに独自の自分たちの考え方も反映をしながらよりよい地方公共団体の情報公開制度をつくっていただくように、またそれを発展していただくように、私どもも及ばずながら必要な助言等は行ってまいりたいと思っているところでございます。未整備のところについて整備を急いでいただきますことは、もちろん現在でもあらゆる機会を通じて申し上げているところでございます。
○上吉原一天君　情報公開の法制化というのは、今後の行政運営における最重要課題であるというふうに思います七国のあらゆる情報は、非開示とすべき合理性のあるものは当然除くとして、基本的にすべて公開されなければならないというのが大原則だと思います。なぜならば、情報は基本的には国民、住民の税金と協力によって集めたものですから、各役所の私物ではなく、ひとしく国民が共有するものである、そう考えるべきだと思います。官僚が自分たちの情報を、請求があったから見せてやるという意識では事態は少しも改善されません。私は、政治、行政を少しでもよくしそれを身近なものとするためには、皆で情報を共有するという認識をわかち合うことが肝要であると思います。
　ですから、今回検討中の情報公開法も情報共有法という視点からの立法が適切だと思います。この点は地方においても同様だと思いますけれども、総務庁それから大臣の見解をお伺いします。
○説明員（藤井昭夫君）　確かに先生御指摘のとおり、行政機関が保有する情報の中には行政機関がみずから作成したものもあるわけでございますが、第三者としての個人や法人等から御提供いただいている情報も多々あるわけでございます。これらの中にプライバシーとか知的所有権とかノウハウとか、むしろ第三者の権利、利益にいわば重大な影響がある情報というものも少なくないわけでございます。
　他方、行政というのは国民のために行われるべきでございまして、予算とか公務員とか行政情報もみんな国民のための行政のために適切に用いられるべきものであるという意味では全く御指摘のとおりであろうと思っております。
　また、先ほど御指摘でございますが、今回の行政改革委員会の意見では、行政情報というものも国政の諸活動の状況を主権者たる国民に説明するものとして国民に対して明らかにすべきという旨の指摘がなされているわけでございます。そういう意味で全く御指摘のとおりだと思いますが、行政情報というものは基本的には国民に対して公開されるべきものという考え方に立って法案を立案してまいりたいと思っております。
○国務大臣（白川勝彦君）　御案内のとおり、情報公開というのはそんなに昔からあった言葉だと思っていないわけでございます。一部の政党や一部の政治家が随分熱心にやってこられるということについて、私は自由民主党というところにいたせいでしょうか、正直言ってぴんとこないところがございましたが、委員が今御指摘のとおり、情報共有というような深い意味があるんだということを聞いて納得いたしました。
　それから、もう一つの話として、情報を公開するという中には当然自分がしたことを公開するということがあるわけでございまして、これが行政の執行等にとりまして非常に大きなチェック機能になるというか、少なくとも自分のやったことについてちゃんと説明できなければならないという形で、行政執行のときに公務員に対して非常に大きなプレッシャーというか、いい仕事をしなきゃならないという契機になるということも改めて感じた次第でございます。
○小林元君　平成会の小林元でございます。
　先ほど谷川委員からもいろいろ過去の経緯といいますか、平成三年度の改正についてお話がございました。平成三年度の改正、財務監査に加えて行政監査ができる、そしてまた機関委任事務等にも及ぶというような範囲の拡大もございました。また、監査委員で問題になっております識見委員にＯＢ制限が追加されるということで専門性、独立性を高めよう、あるいは町村等につきまして必置制にするというようなことがございましたし、また結果の公表などを義務づけるというようなこともございました。
　しかし、先ほど来お話がありましたように、空出張とか空雇用とかというような裏金づくりというんでしょうか、不正執行というような問題が明るみに出たわけでございます。非常に残念なことでございます。
　その平成三年度の改正で、先ほどもお話がありましたが、監査委員から指摘をされたというようなことは余りないんではないか、住民の監査請求によって明らかにされたというふうなものが多いんでありますけれども、実際、監査委員の監査というものが犯罪捜査といいますか、不正摘発という観点で行われるわけではございません。もちろんそういう面も必要だと思いますけれども、そういう今の制度的な欠陥といいますか建前からいきますとそういう傾向だろうと思うんです。
　そういう住民監査の請求ではなくて、監査委員自体でそういうことを指摘したというような事例を承知しておりましたらお知らせをいただきたいと思います。
○政府委員（松本英昭君）　今、委員御指摘のように、従来の監査制度というものが指導型監査という言葉でよく言われておるわけでございますけれども、どちらかといいますと摘発型ではなかったということなんだと思います。そういうことで、不正等を摘発するという視点からはなかなかそれなりの限界があったということが言われているわけでございます。
　ただいまの御質問の今回の不適正支出の中で、監査の中で指摘されそして公になったというものは、現在問題にされているものの中にはございません。ただ、一つは監査の過程において、もう委員も御指摘だと思いますけれども、こういうことはよくないよとか、こういうことは問題だよということを公表する前にただしているという例は、私ども一つ一つをつまびらかにしているわけではございませんけれども、これは少なくないんではないかというように考えております。
○小林元君　そういうような指摘というんですか、指導というんですか、監査委員の方からあって、実際には公にされない中で指導ということで後は改善をしましたというようなことはあったんではないかと思うんです。しかし、先ほど来申し上げましたような、結果の公表というものについて監査結果にも記載をしないあるいはその改善措置についても公にしないというような方向で処理されていたということはどうもこの改正の趣旨から見ていかがかな、本当に十分に改正の趣旨を生かして実施していたというふうには思えない点があるんではないかと思う次第でございます。
　それから、平成八年度の数字があるようでございますが、弁護士あるいは公認会計士、税理士さんが、かなりの数というわけにはいきませんけれども、現在入っておられるという状況でございます。例えば、四十七都道府県中十四人、指定都市が十二都市のうち半数の六人、それから定数が四人以上の市でございますと八十八市のうち三十六人というようなことでかなりの数が入っている、ＯＢ職員にかわってこういう方が入ってこられたんではないか、これは想像でございます。
　平成三年度改正前の状況で、こういう方が実際に入られていたのかどうか、もし数字がおわかりであればお伺いしたいと思います。
○政府委員（松本英昭君）　平成三年の改正でいわゆるＯＢの制限規定を設けまして、二名以上の有識者を監査委員にするときにはその一人は少なくとも五年内に当該団体の公務員であった者であってはならないという規定でありますが、そういうＯＢの制限規定を設けました。
　その結果、公認会計士とかそれから弁護士さんとかそういう方々がどのようにふえたかという御質問であったと思うんですが、実はそちらの方の数値を持ち合わせておりません、その前の数値を持っておらないものでございますから。
　ただ、識見を有する者の監査委員に占めるＯＢの比率の方で説明をさせていただければ逆にある程度おわかりいただけるんじゃないかということでその数字を申し上げさせていただきますと、実は平成二年では都道府県でＯＢの方が七六・六％でございました。それに対しまして、平成八年では六五・六％に減少いたしております。この減少のまた逆はそういう専門の方々がふえたのではないかというように私ども見ております。
○小林元君　そういうことで一〇％程度ふえたんではないかというようなお話でございます。その専門性、独立性が発揮されたというふうに言えるんだと、理屈の上ではそうなると思いますけれども、実際にそういう方が入って監査というものが平成三年以降活性化されたのかどうか、特にそういう人が入った県なり市町村でそういうようなことを承知しているかどうか、ありましたらお伺いしたいと思います。
○政府委員（松本英昭君）　平成三年の改正でただいま申し上げましたようなＯＢの制限、それから先ほども御指摘のありましたような監査の機能の拡充等が図られたわけでございます。そういうことで、確かにどこでどういう事案でそれゆえにふえたかという質問は答えがなかなか難しいのでございますけれども、全体として監査の機能が充実したということは言えるのではないかと思っております。
　ただ、そういう方々が監査委員に就任していただきましても、これは地方制度調査会等の審議の中で現実にあった話でございますが、一人ですべてをやるわけではないわけでございまして、組織の中で地方公共団体の職員である人を使ってやらざるを得ないということにおいて、現行の監査制度はどうしても独立性、専門性という点で問題があるのではないかという御指摘を受けてきていることも事実なのでございます。
○小林元君　茨城県でも、この改正前にＯＢ職員の委員のかわりに公認会計士を選任いたしております。現在もそうなっていると思いますけれども、今おっしゃったようなことで、補佐をする方が事務局の職員、県庁の職員というようなことになりまして、十分にその専門性あるいは独立性を発揮するということまではなかなかいっていないんではないかというような感じでございます、これは推量でございますけれども。
　それから、機関委任事務に及ぶというようなことになりまして、また行政考査というんでしょうか、先ほどもありましたけれども、知事部局の中に行政考査部局といいますか、担当の方がおられる県あるいは市町村、政令都市、そういうものが実際あるんではないかと思います。
　ただし、これは監査制度とは違いまして、指摘した監査、考査をするということについてもその結果とかあるいは改善事項とか一切公表しない。内部的な投書でこういう職員がこういうことをしているあるいはこういう許可について問題があるんではないかとか、そういうような指摘に対する考査が多いようであります。一部には効率的な執行が行われているかというような経済性どか効率性というような点での考査を例えば外郭団体に対してするというようなものもございます。この辺について本来であれば監査制度の中でやると、今回の改正もそういうこともあるんだと思うんです。
　経費の問題、先ほども出ましたが、今後廃止をしろという命令を出すわけにはいかないんでしょうが、そういう重複といいますか、役割分担といいますか、その辺に何かお考えがありましたらお聞かせをいただきたいと思います。
○政府委員（松本英昭君）　今、委員御指摘のような行政考査、これはあくまでいわゆる内部統制としての考査であります。それと違って監査というのは一応別の執行機関が監査をしていくということで、この行政監査というのはおのずからまた行政考査と違った意義があるわけでございます。
　そういう意味で平成三年に一般監査としての行政監査を導入することといたしたわけでございますが、現実には、先ほどちょっと申し上げましたように、都道府県で毎年平均二件程度、それから指定都市でも三件程度、市では一、二件程度というようなことでございます。
　今の監査委員の方々の年間の日程表などを見ておりますと、事務局を含めて大変お忙しいわけでございます。監査の範囲が非常に広まっておりますので、そういう点でなかなか行政監査にまで手が回りかねるところもあるやに聞いております。
　今回、外部監査制度というのを入れましたときに、外部監査の対象としてどこまでが適当であろうかという議論が地方制度調査会でもいろいろございました。行政監査までも含めたらいいではないかという意見も確かにございましたが、もともと行政監査というものはそれぞれの組織の中において行政事務と密接に関連をしているということもあることから、これは必ずしもなじまないんじゃないかというのが二十四次の地方制度調査会の中間答申に書かれております。
　そういうことで、外部監査というのはまずは財務監査というものの中で、しかもいわゆる随時監査と要求監査というものに的を絞って行っていくということにしたわけでございます。そのことによって、今まで幅広く年間を通じて監査の実務に非常に忙殺されてきた人たちが、その部分については外部監査に任せて、そして他のいわゆる定例的な監査それから行政監査等に手が回る、そういうことは言えるのではないかと思っております。
○小林元君　平成三年の改正というものは、既に財政的にもなかなか容易ではないというような時期に来ておりますし、実際に行革の時代ということが意識されておった時代でございますし、この五年間で監査委員事務局あるいは監査委員をふやすというようなことはなかなかできないという状況だったと思います。そういう中で法を改正して範囲を拡大したといっても、それが実際の場で実現するというのはなかなか難しいというお話だろうと思います。
　いずれにしましても、平成三年度の改正につきましては十分な成果が上げられなかったんではないか、効果が少なかったんではないかというような感じがいたしております。今回の現行制度の一層の強化とそれから外部監査制度を改正するというようなことは、先ほど申し上げましたような不正事件とかいろんな問題があって今回改正をするということになったんだろうと思います。
　そこで、先日の大臣の提案説明では、地方分権の推進に資するというような大変格調高い改正の理由の説明でございました。しかし、今質疑の中で申し上げましたような実態、背景というものも十分に踏まえた上での改正だろうとは思うのでございますけれども、その辺について、今回の改正のねらいを改めて大臣からお伺いしたいと思います。
○国務大臣（白川勝彦君）　御案内のとおり、地方分権ということが大変各分野から言われている昨今でございます。地方分権は結構なんだけれども、現在の三千三百あるような小さな行政体制で、分権された権限を適正に行使できるのかというようなこともそれと同じぐらい言われているのは御案内のとおりでございます。
　いずれにいたしましても、それに対して私は意見がありますが、地方行政体制がより整備されまた質の高いものにならなきゃならぬことは指摘をされるまでもなくみずからの問題として考えていかなければならない問題だと、こう考えております。
　そういう意味で、新しい役割を担うにふさわしい地方行政体制の整備、確立をしていくということは、強力な監視体制というか監査機関があるということはどうしても必要だろうと、こう思いましてこのような改正をすることにしたと思うわけでございます。
　それからもう一つ、これとは別に公務員の予算執行をめぐる、言うならば不祥事がこの間多く出てきたのは委員御案内のとおりでございます。こういうことを含めて公費執行のチェック機能を高めていくというようなことも、あわせて今回の改正の中で意図しているところでございます。
○小林元君　どうもありがとうございました。私もそういうふうに理解をしている次第でございます。
　地方分権の推進をしていくためにやはり地方公共団体の自主性、自立性を高めると、広範な権限を持つわけでございますからそれだけ責任も重くなる、自己責任を強く自覚するということが求められていると思います。間もなく地方分権推進委員会の第二次勧告が出されるというようなスケジュールになっているわけでございます。中間報告から見て、地方公共団体の自主財源といいますか、そういうものの比率を高める、額をふやすのかどうかという問題もいろいろあろうかと思いますけれども、いずれにしましても、自主的な判断で効率的にあるいは経済的に有効に執行するというようなことだろうと思います。
　行革の時代ではございますが、地方分権の推進によって自主財源の比率がどうなるのか、高まるのかどうなのか、額が増加するのか減少するのか。効率的な執行ができると、国、地方を通じてそういう業務についてトータルとしては当然節減といいますか合理化が図られるというふうには考えておりますが、地方団体の側にとってみてどういうふうになるのか、あるいは財政規模が拡大するのかどうなのか、その辺の見通しが現在の段階では大変難しいかと思いますが、ございましたらお聞かせをいただきたいと思います。
○政府委員（二橋正弘君）　地方分権を進めていく上には、ただいま委員から御指摘がございましたように、地方公共団体が事務事業を自主的かつ自立的に執行できますように権限の移譲あるいは国と地方との役割分担の見直しということとあわせて、それに対応した地方税財源の充実、確保を図っていくことが必要でございます。特に地方行政の自主的な運営という観点あるいは国と地方の責任の明確化を図っていくという観点から、国庫補助金等の整理合理化と地方一般財源の充実、確保を積極的に進めていくことが必要であるというふうに考えております。
　今、地方分権推進委員会で補助金、税財源問題について広範な検討をされておりまして、それが財政規模にどういうふうに結びついていくか等のことについて今直ちに見通すことは困難でございますが、いずれにいたしましても、地方財政の自主性、自立性を高めますとともに、地方団体が役割を果たしていく上で十分にやっていけますように、地方税財源の充実に私どもとしても努力をしてまいりたいというふうに考えております。
○小林元君　ぜひそのように自治省として御尽力をいただきたいと思っております。
　時間がなくなってしまいましたので、ちょっとはしょってまいります。
　先ほど来、不適正な執行という問題がいろいろ出ておりますが、これは盲官接待というのがすべてではありませんけれども、補助金制度あるいは許認可制度、そういう上下主従といいますか、どうもそういう関係の中で生じてきたというような構造的な問題もあるんではないかというふうに考えているわけでございます。また、そういうことで外部監査制度、今回の改正によって十分対応をしてもらいたい、そのような指導をしてもらいたいというふうに考えております。
　しかし一方で、今の地方分権推進委員会の推進の中で、これは本会議でも総理に質問したわけでございますけれども、各省の抵抗というんでしょうか、先ほどの大臣答弁にもありましたが、地方不信といいますか、そういうものの中でどうも国の行政の統一性が図れない、あるいはナショナルミニマムはどうするのかというようなことでなかなか議論が進まない、俗な言葉で言えば、各省が抵抗をしているというような状況がございます。
　しかし、これは先ほども申し上げましたように、一方的に地方団体の責任だけではない部分もございます。地方団体はもちろんしっかりしなければいけませんが、そういうことで今後ともこの監査制度の改革とともに、先ほども問題が出ました公務員倫理の確立や公的な会計制度がどうあるべきか、あるいは適正な執行をどうすべきか、あるいは情報公開の問題をどうするかと、そういうことも必要だというふうに考えております。
　自治省の立場で地方分権を推進する、各省はそういうふうに抵抗はしているでしょうけれども、地方団体の立場を理解しまして、地方分権が推進されるようにぜひ御尽力をいただきたい。御意見がありましたらお伺いしたいと思います。
　これで質問を終わります。
○政府委員（松本英昭君）　今、委員御指摘のように、確かに地方に対する不信というのは各省と言わず国民の中にも大変高いものがあろうかと思います。しかし、今置かれております状況の中で、地方分権というのはどうしても必要である。これは地域において自己決定と自己責任の原則を確立していく、体制を確立していくという方針はやはり正しい方針であろうし、私どももその方向に向かって進んでいかなければならないと思っておるわけでございます。
　したがいまして、不信があってもその不信に対しては、委員も今御指摘になりましたように、ただいま御提案申し上げておりますようなチェック機能の強化とか、あるいは公務員倫理の確立だとか、あるいは情報公開による行政の透明性の確保等、そういう対策を講じつつ、地方分権という大筋は進めていくという決意で臨んでいきたいと考えているところでございます。
○風間昶君　平成会の風間です。
　先ほど谷川委員の方から税理士を入れることについて、趣旨は伺ったわけです。補いだと、有能人材の配置ということで一翼を担ってもらうというその趣旨はわかったんですけれども、じゃ弁護士や公認会計士となぜ別建てで項目を立てなきゃならないのか、一項と二項の関係について今後の解釈基準を明らかにする点からも、なぜ別建てにしたのかということをお伺いしたいんです。
○衆議院議員（宮路和明君）　先ほどもお話がございましたが、政府の案によりますと、外部監査人の適格要件、二百五十二条の二十八第一項におきまして、弁護士、そして公認会計士、さらに国の会計検査または地方公共団体の監査等の事務に従事した者であって、監査に関する実務に精通しているものとして政令で定めるもの、こう規定をされておるわけでありまして、制限列挙的に書いてある、このことが私ども衆議院でも大変議論になったわけであります。
　政府側の答弁は、今度の外部監査の導入に当たって必要とされる要件、これは外部の独立性と専門性であると、特に専門性をどういうぐあいに位置づけるかということで、政府内において法制局も含めてかんかんがくがくの議論が随分なされたということのようでございます。そこで出てまいりましたのが、現在のもろもろの我が国の法体系を考えますときに、制度的に専門性がしっかりと担保されているものとして弁護士、公認会計士等があるんだということで、こうした制限列挙的な規定に、そうした現行法体系を総合勘案する中で制度的な専門性がしっかりと担保されているものとしてこれらの方が規定されたと、こういうことでございました。
　しかしながら、我々はもっと実態論として議論をする中で、この外部監査制度をもっと広く導入していただいて、そして国民の皆さんの行政に対する信頼性をもっともっと高めていく、そういう手だてとしてこれが積極的に活用されていくためには、先ほど申し上げましたように、こういった政府の案に示された方々だけではなくて、全国津々浦々に有能な人材を配置され、そしてまた現に監査委員として実績も積んでおられる税理士さんに一翼を担っていただくような道を開いた方がいいのじゃないかということに相なったわけであります。
　そこで、それぞれの普通地方公共団体が自分の地域の実情をよく勘案する中で、外部監査契約を円滑に締結しまたはその適正な履行を確保するため、それぞれの地方公共団体が地域の実情に照らしてこれが必要だと認めるときは税理士であるものと外部監査契約ができるというふうにすべきであるということになりまして、第二項にこの旨を規定させていただいた、このようなことでございます。
○風間昶君　今のトーンを伺っていますと、やむなく二項に分けたというふうなとらえ方もされかねないような感じで受けとめたんですけれども。だったら、税理士の方々が参画できるようにするためには、税理士の方々の資格試験をもう少しきちっとしていくことでより専門性が確保されると思うんですけれども、その辺についてはどう思いますか、今後の問題として。
○衆議院議員（宮路和明君）　これは今回の地方自治法の改正の中で、私ども衆議院で各党知恵をそれぞれ出し合ってこういう結論を得るに至ったわけでありますけれども、風間先生御指摘のとおり、外部監査制度のいわば今後の運用といいましょうか、そういった状況をよく見きわめながら、私どもとしても今後の課題として検討していくべきものと考えているところであります。
○風間昶君　先生、どうもありがとうございました。もう結構でございます。
　では、法案の中身についてお伺いしたいと思います。
　包括的外部監査について、都道府県、政令市、そして中核市まで義務づけの対象になっていますけれども、いわゆる県庁所在地について外した理由。確かに権限で見れば中核市の方が一般の県庁所在地よりも大きいけれども、財政規模という観点でいえば県庁所在地の方が大きいと私は思うんです。今回の法案そのものが財政の監査に関する改正ということであるならば財政規模を基準とするのが適切ではないかと思うんですけれども、県庁所在地について外した理由を明確にお答えいただきたいと思うんです。
○政府委員（松本英昭君）　今回の外部監査の義務づけをする範囲につきましてはいろいろ議論がございました。
　都道府県については、その処理している事務の性格、広域的事務あるいは調整事務というような事務を処理いたしております、あるいはまた団体の規模も大きゅうございますからそのことは余り異論はなかったのでございますが、それでは指定都市あるいはそれ以下の市はどうかという議論がございました。
　その中で、指定都市は当然都道府県における事務もあわせてかなりの程度処理しておりますので、早くから皆さんの意識として当然都道府県と同じ扱いにすべきだろうという考え方があったわけですが、それ以下はそれではいいのかという議論がございました。そうしますと、中核市もかなりの程度指定都市と同じように都道府県の事務を処理しております。そういうことから、ここまでは事務の範囲ということで割合はっきり区別がつくではないか、また中核市にしても政令指定都市にしても人口というものを反映した指定の制度になっておりますので、そこまでは反映できるだろうと。
　あと、行政需要ということを考えますときに、面積の議論とかあるいは今の御指摘の財政規模というようなものがございますが、面積をとるのは小さなところで大変広大な面積があるところがありますから、それは行政事務の範囲ということから義務づける監査の対象とするには必ずしもふさわしいメルクマールではないだろうと。
　あと、財政規模の議論は、財政規模というのが非常に変化をするということとか、あるいは補正等によっていろいろと当該年度によっても年度内においても違ってくるというような点がありまして、それから財政規模というのも一応事務の範囲があって財政の規模があるわけですから、事務の範囲というものを基準にとって中核市以上というものを今回の監査を義務づける対象にしたわけでございます。
　ただ、これは運用の問題で、条例でもってどこまでそれに対応していくか、それ以下のところが対応していかれるかということなども見ながら、今後、これについて検討をすることについては決してやぶさかではございません。
○風間昶君　次に、監査人の補助人というか補助者に対することでありますけれども、外部の監査人が補助者を使用する場合にその補助者の費用はどういうふうになるのかというのが一点。
　それから、外部監査人だけでは本来の自分の仕事などで時間がとれないということもあるわけですから、あるいはこの外部監査人の一人に何かトラブルというか故障が起こった場合に新たな外部監査人を選任する前にやっておかなきゃならない監査があった場合とかあると思うんですけれども、そういった場合には監査業務のいわば特定事務について、さらに第三者に委任してあるいは請け負いをしてということはできるのかどうか。この二点、お伺いしたいんです。
○政府委員（松本英昭君）　今回の外部監査は、外部監査人をいわば代表に立てまして、それにそれぞれの事案に応じた専門家の方々を補助者として一つの監査団といいますかあるいは監査チームといいますか、そういうものを組んでいただいて監査を行うというところに大きな特色がございます。
　したがいまして、全体の費用につきましては、ただいま御指摘の補助人の経費等も含めて当該外部監査契約において地方団体と協議をして定めていただく、そしてその監査契約は議会の議決を得ていただくと、こういうことになっております。
　それから、第二の委任をするようなことでございますが、これは現在のところ考えておりません。と申しますのは、法令の規定でも明示いたしているわけでございますが、この外部監査人及び補助人につきましてはいわゆる守秘義務とかみなし公務員制度というものをかけております。特にみなし公務員制度というのは、単に本人の涜職の罪のみならず監査に対する妨害ということも予想されますので、これに対するいわゆる公務執行妨害等の適用もあるような制度にしておくということでございまして、これをそのまま委任するということは考えておりません。
　ただ、技術的なことを委託して調査をさせるということは、契約の中でそれを認めるようにすればこれは可能なことでございます。
○風間昶君　次に、監査に必要な書類について提出請求ができることとなっておりますけれども、組織ぐるみとは言わないまでも昨今はやっている個人ぐるみでもし隠ぺいされるようなことがあった場合に、外部監査人はどのような対抗手段がとれるのかあるいは講ずべきなのか、どう考えていますか。
○政府委員（松本英昭君）　まず、書類の隠ぺい等につきましては、規定によりまして何度も何度も提出を求めることが必要だと思います。それでもなお隠ぺいをしたり正直な書類が出ないようなときには、それを指摘して監査結果にその旨を明記するというような手段でもって対抗することではないかと考えております。
○風間昶君　そんなものでいいんですか、ちょっと納得いかないんですけれども、これはちょっと僕の方でも勉強してもう一回また議論したいと思います。
　外部監査の結果が監査委員に報告された場合に、監査委員はこれを公表しなければなりませんね。公表するとしても、関係する人たちがすべてその公表された情報をつかみ得るかどうかという問題がまたあると思うんです。そういうことを考えますと、広く住民に、特に関係した人だけじゃなく関心を持っている人たちに対してもその公表された内容、内容というよりも公表する手だてというか、例えば地方自治体の市の掲載紙とかいろいろありますけれども、具体的な方法もきちっと定めておく必要があるんじゃないかと思うんです。それはもう任せっきりになっちゃっているような気がするんですけれども、そこはどうですか。
○政府委員（松本英昭君）　外部監査人の監査結果の公表は監査委員において公表するということにいたしております。そういうことで、委員が今御指摘のように、監査委員の通常の公表の手段というものが前提になっていることは事実であります。
　ただ、今おっしゃいましたように、この外部監査制度というものを取り入れましたことの背景等を考えますれば、もっと親しみやすいといいますか、住民によくわかるような公表の方法をどういうふうにすればいいのか、それぞれの団体でも考えていただけるとは思いますけれども、私どもも今委員御指摘のことも踏まえながらこの施行までに検討をいたしてまいりたいと思っております。
○風間昶君　次に、外郭団体に対する監査についてお伺いします。
　外部監査人の請求により実施するよう条例で定めることができるという規定になっていますけれども、そのように義務づけをすることができないかどうか。また、そのような条例がないために外部監査人においてこの全容がつかめないという支障が出た場合にあるいは出ることが予測される場合に、監査報告としては報告書に外郭団体の監査を要求するというぐらいの記載をすれば足りるのかなというふうに思うんですけれども、ここはどうですか。
○政府委員（松本英昭君）　財政援助団体、いわゆる外郭団体に対します監査は、外部監査を導入する際には条例で導入することができるという御提案を今回申し上げているわけでございます。これは外郭団体も非常に区々でございまして一律に義務づけることはどうかというようなこととか、それから現実の外部監査制度というものをまず当該地方団体自身の執行に対してきちっとしたものをやっていただくということが重要だろうということから、そこまで義務的に手を広げることはどうかということで条例で導入するということにしたわけでございます。
　その際に、外郭団体のことについて当該地方公共団体の執行との関係で監査をするといいますか、ただす必要がある場合には、実は外郭団体の関係者を関係人として出頭を求めることができるということではないかと思っております。それからまた、その地方公共団体の執行について監査をいたしました際に外郭団体のあり方について非常に問題があるとするならば、それは当然外部監査の結果の公表にも場合によっては意見を申し出ることも可能であると考えております。
○風間昶君　今回の法案は財務監査についての規定でありますけれども、さらに進んで業務全般の監査、つまりオンブズマンに近いような制度について自治省としてどういうふうな検討をされているか、ちょっと法案と離れますけれども、お伺いしたいんです。
○政府委員（松本英昭君）　その点は先ほどもちょっとお答え申し上げたわけでございますが、今回の外部監査制度の導入に当たって地方制度調査会の審議の中でもこの範囲を行政監査まで広げたらどうかという議論も多々ございました。
　その中で、これは二十四次の地方制度調査会の中間報告に書かれているところでございますが、現行の監査委員が行う監査のうち客観的な基準に基づいて行われる財務監査が外部監査に適しているとされており、行政監査については個々の地方公共団体の個別の事情を十分に把握する必要があることから外部監査に必ずしもなじまないものという報告を受けているわけでございます。今回の法案はこれを踏まえまして、包括外部監査の対象は財務監査といたしておるわけでございます。
　ただ、今後、この外部監査制度の機能というものがいろいろ大変評価され、それが行政監査の全体とはなかなかいかないかもしれませんけれども一部の範囲にも広げていいではないかというような御意見が出てまいるようなことがありますれば、それは当然検討の対象にしていいことではないかと思っております。
○風間昶君　また法案と離れて恐縮ですけれども、市町村合併について、私は合併すべきだと思っておるんです。その市町村合併の推進に当たりましていろんなさまざまなジャンル、ジャンルで準備的にしておかなければならない項目がたくさんあると思うんです。その中でも、先ほど自治大臣の地方議会における地方のコストのお話がありましたけれども、やっぱり地方議員の定数の低減を図るべきだと思うんです。もう何カ所か、かなり多くの自治体で法定定員よりも少ない定数を条例で定めておりますけれども、そうなると市町村合併になっていった場合の弊害というのは最小限にとどめられるというふうに考えておるんです。
　そういう意味で、議員定数の低減措置について御意見をお伺いしたいんです。
○政府委員（松本英昭君）　委員今御指摘のように、現在、地方自治法で定めております議員定数は条例でもってこれを減ずることができるという規定がございまして、その規定を適用して市町村の段階では今二五％ぐらい定数を減じております。そういう事実をまず申し上げておきます。
　そこで、今度は市町村合併との関係で議論になるわけでございますが、市町村合併を行います際には、その地方公共団体の長はもちろんのこと、議会も市町村合併を行うという一定の方向が出されて、そういう方向に沿っていろいろと御協議をなさるわけでございます。その御協議の中で、委員今御指摘のように、これは特例措置があったとしても数年でございますから、その数年の特例措置が済んだときに一遍に定数が減るのはまずいからあらかじめ定数減少条例で減じていこうではないかというような御議論があれば、それはそれとして一つの考え方ではないかと思っております。
　ただ、現実には議会の議員さんが、そういうことであらかじめ減少させるというふうな意見の一致を見ることはなかなか現実には少ないのかもしれませんが、そういうことがあればそれは一つの考え方ではないかと思っております。
○風間昶君　もう時間がありませんから、大臣のお声をちょっと聞きたいと思います。
　来年度予算について聖域を設けないでマイナスで臨むという決意を政府はされていらっしゃいますけれども、歳出ベースでは中央よりも地方は高い、多いわけです。地方の歳出削減をどうやるかということは、自治省としてどういうふうに取り組むかというのが僕は大きな問題だと思うんですけれども、大臣のお考え、決意を伺って、終わりたいと思います。
○国務大臣（白川勝彦君）　御案内のとおり、昨日、財政構造改革会議におきまして、今までこのもとに設けられておりました企画委員会で十二回にわたって議論を詰めたものについての報告が一応なされて、最後の議論を私どもでするつもりでございます。大蔵大臣と並んで私も地方財政を預かる立場で、地方財政を健全化すると強い決意を述べるとともに、地方財政の健全化は同時に国からも協力をしていただかないとできないんだということをるる述べてきたところでございます。
　そういう中で、総理の方から示されました目標は、国及び地方をあわせて西暦二〇〇三年までに単年度の財政赤字を対ＧＤＰ比三％にする、それからいわゆる赤字公債は発行しないということがまず第一に書いてあるわけでございます。それを実現するために地方自治体はいろんなことをやるつもりでございますけれども、一番主たるものとしては、まず自治省限りでできる話としては、地方単独事業については対九年度比で十年度はマイナスにするということを申し上げました。
　もう一つ、七十四兆円近くある地方の地財計画上の一般歳出を平成十年度はマイナスにしたい、こういうことも申し上げました。ただ、これをするためには中央からのツケ回しをされたらまずだめであります、それからもう一つは、国の方の施策でも変更していただくところを変更していただかないと私どもの方もマイナスにしたくてもできないところがありますと、こういうようなことで、国の歳出削減がなされることを前提に、私どもも、地財計画上の地方の歳出を少なくとも対九年度比マイナスにしていくと、この二つの大目標を立てまして、これから国全体の財政構造改革会議が地方の財政の健全化のためにもしかるべき努力がなされるということのために努力してまいりたいと思いますが、それを受けて地方財政を担当する者として、今申し上げたような趣旨に従って地方の財政も一日も早く健全化するためにあらゆる努力をしてまいるつもりであります。
○委員長（峰崎直樹君）　午前の質疑はこの程度にとどめ、午後一時まで休憩いたします。
　　　午前十一時四十五分休憩
　　　　　—————・—————
　　　午後一時開会
○委員長（峰崎直樹君）　ただいまから地方行政委員会を再開いたします。
　休憩前に引き続き、地方自治法の一部を改正する法律案を議題とし、質疑を行います。
　質疑のある方は順次御発言願います。
○渡辺四郎君　私は質問の予告をしておりましたけれども、午前中、同僚委員からいろいろ質問が出ましたから、私が差し上げておりました後ろの方から逆にやっていきたいと思います。
　まず、十三章に二百五十二条の三十一を設けて外部監査人の義務が明確化されていますが、その中で、守秘義務について監査委員は守る義務はあるものの罰則規定はないわけであります。一方、外部監査人については公認会計士の守秘義務と同様の二年以下の懲役または百万円以下の罰金が科せられることになる。先ほどもお話がありましたが、また刑事上の地位では、監査の事務に関しては刑法その他の罰則は公務員とみなすということで、刑法上公務員として扱われるので、外部監査人はみなし公務員だということを局長の方から御回答がありました。
　そこでお聞きをしたいわけですが、であれば、外部監査人は罰則の規定のみで公務員とみなされて、公務災害補償の適用はないと思うが、この点はどうでしょうか。
○政府委員（松本英昭君）　御指摘のように、外部監査人は地方公共団体と契約関係に立つものでございますので、公務員としての身分を有しておりませんから公務災害補償の対象とはならないものでございます。ただ、通常の契約関係に伴います事故につきまして、地方公共団体に責めがある場合におきましては地方公共団体が損害賠償責任を有するものとなるわけでございます。
○渡辺四郎君　私がお聞きをしたがったところですけれども、外部監査人としての弁護士あるいは公認会計士、修正の方で税理士の皆さん等も入られたわけですが、それぞれ本来の職務を業として行うものではないわけですから、例えば監査人としての職務遂行中に事故に遭った、監査に行く途中とかで、例えば監査委員会で協議をして監査委員事務局の応援を求めて一緒に行って事故に遭ったといった場合に、職員については公務災害の適用がありますけれども、監査人の方についてはそういう適用がないわけです。この損害を受けた場合の補償問題は一体どうなっているんでしょう
　か。
○政府委員（松本英昭君）　ただいまの問題は、先ほどお答えいたしましたように外部監査人は公務災害補償の対象になりませんので、通常のいわゆる契約関係に伴った補償ということになるわけでございます。今、委員御指摘がありましたように、活動中に地方公共団体側の責めによらない事故等があって外部監査人が損害を受けられたとき、これは今の規定では対応していく道はございませんので、外部監査人の方が私的な保険に御加入いただくとか、そういう道を開くことを検討する必要は出てくるような気がいたしております。そういうことを踏まえまして、災害補償という観点を含め各方面の御意見等を踏まえまして、私どもも研究をしてみたいと思っております。
○渡辺四郎君　それはぜひひとつお願いをしておきたいと思うんです。
　それからいま一つ、午前中もありましたけれども、住民の立場から見た場合、商法上の外部監査人は株主に対して責任を負うことになっております。本法案の外部監査人、ないとは思いますが、監査について瑕疵があった場合、そういう監査を行った場合に住民は監査人に対して、例えば損害賠償ということになるかどうかは別ですが、そういう賠償の請求権利が住民側にあるかどうかあるいは行使ができるのかどうか、お尋ねしたいと思うんです。
○政府委員（松本英昭君）　現在の監査制度におきます監査人につきましても、実は直接損害賠償の責任を定めた規定がないわけでございます。そういうこととのバランスもございまして、外部監査人だけに直接特別な損害賠償責任を規定するということについては、私どもは今回の法案提出に当たりまして、そういうことはいかがなものかということで現在のような規定にいたしておるわけでございます。
　外部監査人が契約義務に基づいて適正に履行をしなかった、そういう場合には法律またはこれに基づく政令に違反した場合を含めまして法律的には債務不履行責任として構成されるものでございまして、債務不履行に伴う損害賠償請求及び外部監査契約の解除の問題になってまいります。
　また、住民の側からは、当該外部監査契約そのものが不適当であったというような場合には、これは当該外部監査契約という支出負担を行った職員を相手に住民監査請求を行う余地があるものと考えております。
○渡辺四郎君　僕自身もちょっとよく頭の整理ができないわけです。例えば、個人の土地なんかを公有地として買い上げるといった場合に、不在地主のものが、過去、私も行政経験の中であったわけですけれども、自分の知らないうちに土地が公有地の方に買い上げられておった。自分は売る気がないんだと言っても、その本人がおらなかったものですから、既に近所の人の合意で一緒にその売買がされておったというケースが一件あったわけです。
　そういうことが私はなきにしもあらずというふうに思うものですから、ないとは信じておりますけれども、もしもそういう瑕疵の監査があった場合、住民側の立場に立ったところの損害賠償の請求ができるということは明確にする必要があるんじゃないかという気がしておりますので、ここらはひとつ今後の問題として検討してもらいたいと思うんです。
　いま一つ、午前中、谷川委員を初めお伺いをした自治体の不正経理問題についてちょっと見解をお伺いしたいわけです。私も現行法の監査制度について再三にわたって充実強化に向けて改正が続けられてきたこと自身は承知をしておりますが、にもかかわらず十分機能せず多くの自治体で不正が社会問題化していった。原因はどこにあったと思うかということと、自治省として反省する点があればお聞きをしたい。
　午前中からのお話を聞いておりますと、谷川先生も大阪府に長くおられたということですが、一つは、局長も御承知のとおり、例えば自治体の旅費規程の問題について、陸路の計算の場合、昔の車馬賃ということで陸路一キロ当たり幾らという計算によって旅費の計算がされるとか、あるいは予算と事業量の関係等もありますけれども、都道府県であれば特に出先をたくさん持っておる、土木事務所とか農林、普及事務所等で。
　その仕事について打ち切り旅費的な月額旅費制度がある。例えば、福岡で問題になったのが一万七千円の打ち切り月額です。月額旅費は業務が繁忙なときに実費がオーバーしょうとも一万七千円で抑えておるわけです。そういうことで月額旅費、これは多くの都道府県がそれを採用しておると思うんですね。これが正式な手続で旅費の請求をしていないというのが一つは不正として挙げられたわけです。
　それからいま一つの問題は、超過勤務の予算そのものを自治省の指導で人件費の六％以内に抑えろということで、超勤予算を六％ということで指示をしておりますけれども、どうしても実態的には足らないということで、所属長としては仕事はしてもらわなきゃいけない、しかし超勤としては払えないということで、旅費で落としてそして超勤の二割か三割実費を払う。
　これは松本行政局長は記憶あるかもしれませんが、私は若いころ、林務の関係でもありましたが、森林計画の仕事で、大体一回の出張命令で四十日ぐらい行かされるわけです。これは土曜、日曜がないわけです。日中は山に登って、一筆ごとに航空写真によって所有者の区分をあらわし、夜は必ず帰ってその図面と台帳の整理をしなきゃいけない、面積も出さなきゃいけないということで、毎日夜中の一時、二時にもなるんです。それが全部終わって、これは五年に一回各流域ごとにやっていくわけですけれども、泊まり込んで集計作業に入るわけです。そうすると、猛烈な計算を要するものですから、もちろんそろばんでやっておりまして、珠算学校の生徒の一級か二級ぐらいの生徒を一人で五人ぐらい応援を頼んで、そして集計作業に入っていくわけですが、これが大体夜中の三時、四時ごろまで、子供は帰しますけれども、自分たちでやらなきゃいけない。
　ですから、これは上級職、その当時六級職で入った人間ですが、少し体を崩して入院をするというような犠牲者が二人出たわけでございます。そのくらい仕事をやっても超過勤務の支給は二割ぐらい。だから、夕食も食べなきゃいけない、夜食、朝飯、昼飯も、ずりとそこに泊まり込むんですから、ということをやっておって、そういう関係の部分の超勤が払われないということで非常に問題になったことがありました。
　そういうことで、これから自治体は自分の権限でやっていくと思うんですけれども、そういう今まで自治省が指導してきた六％以内に超勤予算を抑えてきたというところにもひとつ問題があったんじゃないかという気がするわけです。所属長なんかはそういう苦労をしてやっておったんじゃないか。
　だから、そういう過去を振り返って、自治省としては一体どういうふうに考えておるのか、そこら辺を含めて聞きたいと思うんです。