○参考人（堀部政男君）　中央大学法学部の堀部政男です。
　個人情報の保護に関する特別委員会におきまして、個人情報保護法案について意見を述べる機会を与えられましたことを大変光栄に存じます。
　私は、四十年以上にわたりましてプライバシー・個人情報保護の在り方について研究してきたばかりでなく、地方自治体や国における個人情報保護の制度化にもかかわってきております。また、プライバシー・個人情報の保護に関する国際会議などにも出席いたしましてスピーチや討論を行ってきております。さらに、情報のセキュリティー、プライバシーについて検討しているＯＥＣＤ、経済協力開発機構のワーキングパーティー、作業部会の副議長も一九九六年以降、務めています。こうした側面とともに、表現の自由、情報の自由な流れ、情報公開などについても理論的、実践的に議論をしてきています。そのような研究、経験などを六つに分けて意見を述べることにしたいと思います。
　資料を配っていただいていますので、適宜、ごらんいただきたいと思います。
　まず第一に、プライバシー・個人情報保護法制の制度化、国際的潮流についてであります。
　プライバシー保護法、個人情報保護法の制定は国際的に大きなうねりとなっています。欧米諸国では一九七〇年代初めからプライバシーないし個人情報を保護することを目的とする法律が制定されるようになり、現在、約四十の国と地域がこの種の法律を持っています。資料の六ページから八ページをごらんいただきますと、制定状況がお分かりいただけるかと思います。
　日本では、一九八八年に行政機関の保有する電子計算機処理に係る個人情報の保護に関する法律が制定されましたが、民間部門も対象とするものは現在ようやく審議されるようになったところでして、一九七〇年代に制定した先進国と比べますと、残念ながら二十年以上も後れていると言わざるを得ません。
　各国の立法方式を分類しますと、八ページにまとめておきましたが、第一に、一つの法律で国、地方公共団体等の公的部門とそれから民間企業等の民間部門の双方を対象とするオムニバス方式、統合方式、それから第二に、公的部門、民間部門とをそれぞれ別の法律で対象とするセグメント方式、分離方式とに分けることができます。また、第三に、それぞれの部門につきまして特定の分野で保護措置を講ずるセクトラル方式、個別分野方式があります。オムニバス方式の立法例はヨーロッパ諸国に多く見られますし、特にセクトラル、個別方式の立法例はアメリカに見られます。
　第二に、日本における個人情報保護への対応について述べたいと思います。
　プライバシー・個人情報保護法制定の国際的潮流という状況の中で、日本としてどう対応すべきか、かなり議論をしてきました。一九七〇年代には法制定も提唱いたしましたが、ほとんど関心を示されませんでした。日本で意識が変わるきっかけとなりましたのは、ＯＥＣＤの一九八〇年九月二十三日に採択されましたプライバシーガイドラインであったと見ています。
　これは当時、ＯＥＣＤ理事会プライバシー保護勧告などと呼ばれていましたが、この勧告を受けまして、一九八一年一月から当時の行政管理庁でプライバシー保護研究会が開かれるようになりました。私はそのときはメンバーの中でも最年少でしたが、最近では、この種の委員会や研究会に出ますと、最年長といいましょうか、最古参になっておりまして、私の研究生活の中でもいかに長い時間が掛かっているかということを自ら感じているところであります。
　この行政管理庁の研究会の報告は、個人データ処理に伴うプライバシー保護対策と題されていまして、一九八二年七月にまとめられました。その際に、ＯＥＣＤプライバシーガイドラインを始め、それまでに制定されていました欧米のプライバシー・個人情報保護法を検討しまして、日本においても公的部門と民間部門を対象とする法律が必要であることを明らかにいたしました。
　しかし、その後、日本では、一九八三年の三月の臨時行政調査会最終報告で、行政に対する国民の信頼を確保するための方策の一環として、個人情報保護の必要性が強調されました。そのため、その後は、一九八五年に行政機関における個人情報の保護に関する研究会が開かれるようになりまして、その報告が一九八六年十二月に行政機関における個人情報保護対策の在り方についてとしてまとめられました。このときも研究会のメンバーとして参加いたしました。現行法の、昭和六十三年、一九八八年の行政機関の保有する電子計算機処理に係る個人情報の保護に関する法律は、この研究会、そのときは総務庁になっていましたが、総務庁の研究会の報告を基礎にしております。
　この法案を審議いたしました衆議院の内閣委員会で参考人として意見を述べたことがありますが、その際、衆議院それから参議院の内閣委員会におきましても、附帯決議で、「個人情報保護対策は、国の行政機関等の公的部門のみならず、民間部門にも必要な共通課題となっている現状にかんがみ、政府は早急に検討を進めること。」という項目がありました。
　第三に、民間部門の個人情報保護の検討についてでありますが、国の行政機関については法律ができるという状況が出てまいりまして、民間どうするのかということが当時議論になってまいりました。当時の行革大綱の中などでも、民間部門については関係省庁が連絡調整を図りつつ措置を講ずるものとするというような趣旨の文言が入っていましたが、例えば、当時の通産省から依頼されまして、一九八五年には個人情報保護の在り方について検討をするようになりました。その成果が資料の二ページの一九八八年のところにあります財団法人日本情報処理開発協会の民間部門における個人情報保護のためのガイドラインです。
　また、大蔵省でもこの重要性を認識しまして財団法人金融情報システムセンターで一九八六年から検討しまして、これは通産省よりも早く、一九八七年には金融機関等における個人データの保護のための取扱指針が策定されました。
　一九八〇年代中葉には当時の経済企画庁でも研究されるようになりまして、その成果は大蔵省印刷局から二冊の本になって出ていますが、それを参考にしながらまとめられましたのが一九八八年の国民生活審議会消費者政策部会の「消費者取引における個人情報保護の在り方について」であります。
　これらに委員長とか座長とかという形でかかわってまいりまして、日本における個人情報保護の在り方について検討をしてまいりました。
　九〇年代に入りまして、当時の郵政省で電気通信事業における個人情報保護の在り方について検討をされるようになりまして、九一年には報告書、それからガイドラインがまとめられております。これも座長としてかかわりました。
　このように、行政機関は、それぞれの所掌する事業における個人情報保護につきまして、早いところでは二十年近く前から取り組んできています。この経験は、個人情報保護を図る上で重要な意味を持っていると思います。
　その際に種々考えましたことは、法の規定はないわけですけれども、民間が独自に保護措置を講ずるという状況でありますので、むしろ法というのは、改めて言うまでもなく、最低限の道徳、倫理にすぎないものでありますので、自ら律する場合には、より高いレベルのものを策定すべきであるということで、そのような方針でガイドライン等の策定に当たってまいりました。
　第四に、地方自治体の個人情報保護の検討でありますが、地方自治体におきましては、一九七〇年代から個人情報保護の議論が行われるようになりまして、日本の個人情報保護において自治体が果たしてきた役割は非常に大きいわけであります。詳細は省きまして、自治体の果たした役割が大きいということを指摘するにとどめたいと思います。
　第五に、現在御審議中の法案の基になります検討についてでありますが、高度情報通信社会推進本部、ＩＴ戦略本部におきまして個人情報保護について検討するようになりました。
　その経緯につきましては、私、高度情報通信社会推進本部の個人情報保護検討部会の座長を務めましたので経緯をよく知り得る立場にありますが、日本における個人情報保護システムについてグランドデザインを描くということになったわけであります。それは、私なりにそれまで研究してきた成果を生かしつつ、日本の法文化に最も適合的なものということで検討いたしました。
　そのとき、これは最初は一九九九年の十月二十日でありましたが、お手元の資料では五ページのところに図一というのがあります。そのとき考えましたのは、外国における立法例等も参考にしつつ、日本におきましてはまず個人情報保護基本法というようなものを制定してはどうか、これを傘といいますかアンブレラとして考えてもいいんですが、ここでは下に持ってまいりましてインフラとして考えました。その上を公的部門と民間部門と分けまして、公的部門につきましては、昭和六十三年、一九八八年の行政機関電子計算機処理個人情報保護法等の見直しを図るということを掲げました。民間部門につきましては、既にそれまでにも信用情報ですとか医療、福祉、介護等の一部でありますが、それらの検討もいたしましたし、さらに通信分野における問題についても検討してまいりましたので、そうしたものを個別法として定めるべきである、そういうことを掲げました。それとともに、法律に基礎を置くものではありますけれども、それぞれ自主的にこれまで対応していますので、その自主規制を行うべきだ、その際に表現の自由との調整を図らなければならない、こういうことを提案いたしました。
　これが中間報告でありまして、その後、基本法の部分は法制化専門委員会において検討することになりました。それは図二のようなことになっておりまして、検討部会の中間報告の基本法の部分に一般法的条項、現在の個人情報の保護に関する法律案でいいますと第四章の個人情報保護取扱事業者の義務等のところを加えるという、こういう結果になりました。その際にも、表現の自由との関係をどうするのかということは種々議論をしたところであります。
　第六に、最近の国際的状況について簡単に触れさせていただきたいと思います。
　お手元の資料の十ページから十一ページにかけてありますが、ＡＰＥＣ、アジア太平洋経済協力でも、各国、各国というのはＡＰＥＣの場合にはエコノミーという言い方をいたしますが、そこのエコノミーでどのように保護措置を講ずるかということで議論を始めたところであります。
　今年の二月十三日、タイのチェンライというところでそのためのワークショップが開かれました。そこにも参加いたしまして、他の国の人たちと議論をしてまいりましたが、現在のこの問題に関する国際的動向といいますのは、十一ページに図として示しておきましたけれども、一つはＥＵブロック、これは十五か国で構成されております。それから、ＯＥＣＤ、これは三十か国ですが、ＥＵと半分、十五か国は重なっております。一方、ＡＰＥＣは二十一エコノミーから成っていますけれども、日本はＯＥＣＤの加盟国であるとともにＡＰＥＣに属していますが、したがって、そこが重なる部分になります。
　ＡＰＥＣの場合、個人情報保護法を制定していますところはまだ少ないわけでありますが、個人情報の国際流通が盛んになってきている中で、やはり何らかの措置を講じていかなければならない。その際、各国の法文化と適合的なものということになってまいりますので、ＥＵ型のものがそのままＡＰＥＣで通用するということにはならないであろう。そうしますと、ＯＥＣＤの一九八〇年のガイドラインなどを参考にしながら、それぞれのエコノミーでこの問題を検討しまして、自らそれを認証するということで、自分のところではこういうふうにやっているということを明らかにしていく、そうしたことでいってはどうだろうかというような議論を始めたところであります。今後、この動きも注目されるところであります。
　申し上げたいことはいろいろございますが、取りあえず、以上で私の意見を述べさせていただきました。
　どうもありがとうございました。（拍手）