○公述人（牛嶋正君）　牛嶋正でございます。
　先ほど、委員会室に足を踏み入れたとき、一年ぶりでございましたのでちょっと緊張いたしました。ただ、今皆さんのお顔を見ながらお二人の公述人のお話を聞いておりまして、一年、時間がたちましたけれども、もう一度何か委員会に戻ったような感じで、これから委員会質問のような気持ちでやらせていただきます。よろしくお願いをいたします。
　少し私は見方を変えまして、と申しますのは、今公述をされましたお二方はみんな行政学とか政治学をおやりになっておられます。私は経済学でございますので、その立場でちょっとお話をさせていただきたいと思います。
　一九五二年、サンフランシスコ条約が締結されました。そこで我が国は国際社会に復帰したわけでございますが、そのとき、我が国はいち早く貿易立国の確立という目標を掲げたわけであります。これは、国際市場におきまして欧米先進国と互角に競争する力をできるだけ早く身につけるということを目指してのことでございます。
　幸い幾つかのいい条件が重なりまして、御承知のとおり一九六〇年前後から本格的な高度成長が始まるわけでございます。既に一九六四年にはＯＥＣＤに加盟いたします。ＯＥＣＤ加盟ということは、先進諸国の仲間入りをしたということであります。そして、一九六八年には国民総生産はアメリカに次いで世界第二位になるわけであります。いわば十年余りで我が国は貿易立国を目指して先進国に追いつくという所期の目的をあっさり達成することになります。
　このことからいたしますと、この過程で形成されました我が国の戦後型政治、行政体制はそれなりの機能を発揮してきたのだということで私は評価できるのではないかと思うのであります。
　では、なぜここに来て私たちが直面している諸問題に対して、この政治、行政体制が適切に対処できなくなってしまったのか。この疑問を尋ねていく、そしてこの疑問に答えていくとき、今回の中央省庁の再編を中心とする行政改革の本質が明らかにされるように私は思うのであります。
　行政改革会議の最終報告の中でも、「今回の行政改革の基本的な目的は、制度疲労に陥りつつある戦後型行政システムから、二十一世紀にふさわしい新たな行政システムへ転換していくことにある。」と述べております。そして、改革を進めるに当たりまして、制度疲労に関連して三つの問題点を指摘しております。その一つは、「行政の責任領域の肥大化と重点領域への取組みの遅れ、」、第二点は、「政策の企画と事業の実施の渾然一体化に起因する企画・実施双方の機能の硬直化、」、そして三番目は、「客観的政策評価機能の欠如」であります。
　私は、この行政改革会議の指摘は適切なものであるというふうに思っておりますけれども、ここでは、その最終報告の中では余り取り上げられなかった貿易立国の確立という目標そのものにちょっと着目いたしまして、この目標が持っている幾つかの性質を整理して戦後型行政システムの問題点を明らかにしていきたい、こんなふうに思います。
　組織論でいきますと、組織の大きい小さいには関係なしに、目指す目標が明確で、しかもその達成率が数量的にはかれるような場合は、その組織は物すごく機能を発揮いたします。そして、十分な成果をおさめることができるわけでございます。このことを念頭に置きまして、我が国が戦後いち早く掲げてまいりました貿易立国の確立という目標を見ますと、三つの重要な性質を持っていたように思います。
　その第一点は、その目標の内容が非常に明快でそして単純です。ですから、国民のだれもが十分にそれを理解できたわけです。二番目は、当時国民のだれもが抱いていた望みあるいは希望、それと国が掲げた目標が一致したんです。この点が非常に私は大事だと思います。そして三番目は、この目標の達成率が例えばＧＤＰの成長率等で数量化できたということであります。
　戦後型行政システムにおきましても、各省庁は比較的独立した組織といたしまして、それぞれ責任領域を決めてその機能を発揮してまいりましたけれども、縦割り行政の弊害はそれほど問題にはならなかったわけです。そして、行政システム全体でさっき述べたような非常に大きな成果を上げてきたのであります。それは、一にかかっていずれの省庁とも単純明快な同じ目標を持っていたということによるのではないかと思います。しかも、個々の省庁が進める政策の評価も自分たちである程度客観的に行い得たということであります。したがって、今、内閣府に求められております総合調整機能はその当時はそれほど必要でなかったというふうに私は思っております。
　　　〔委員長退席、理事石渡清元君着席〕
　しかるに、これまで掲げてまいりました貿易立国の確立という目標が一九九一年のバブルの崩壊と冷戦構造の解消によりまして一瞬にして消えてしまった、これまでの行政システムを機能発揮するすべを失ってしまったというふうに見てもいいのではないかと思います。そして、いまだにこれまでの目標にかわり得る目標が定まっておりません。先ほども公述人が御指摘されたところであります。
　行政改革会議の最終報告では、日本の進むべき方向づけについて、「従来日本の国民が達成した成果を踏まえつつ、より自由かつ公正な社会の形成を目指して「この国のかたち」の再構築を図る。」と、司馬遼太郎の言葉を引用しながら「この国のかたち」のありようについていろいろ述べております。
　我が国が目指す方向がどのように決められても、これまでの目標が持っていた先ほど挙げました三つの性質、このすべてを私は失わざるを得ないんじゃないか、こういうふうに思っております。
　中でも国の掲げた目標と国民が目指す目標の不一致は、国民の価値観の多様化によりましてこれは決定的なものとなっております。そして、このことは、国の目指す国土整備の方向と各地域での地域づくりの目標の不一致をももたらしているわけであります。したがって、多様な国民の価値観を包含するような形で国の進むべき方向を決めようといたしますと、それはかなりもう抽象的な表現になってしまいます。
　したがって、行政が進める政策に対する評価も客観性をだんだん失っていくわけであります。そして、これまで行政の責任領域とされてまいりましたところでも、国民の側から見ますと、それは余計なもの、そしてまた余分なものというふうに見えてくるわけであります。
　いずれにいたしましても、これまでの目標が持っていた三つの性質が見失われるとき、それに伴って組織もこれまでのようにその機能を発揮できなくなったといたしますと、当然行政システム全体が見直されて、再び新しい目標に適合してそれぞれの組織がその機能を十分に発揮できるように改革を進めなければならないというふうに思います。
　この場合、行政改革会議の最終報告で先ほど三点の問題点を指摘いたしましたが、それに倣いまして、私は今回の中央省庁の再編を中心とする行政改革を進めるに当たりまして私なりに四点の重要な問題点を指摘しておきたいと思います。
　その第一点は、国の目指す方向が明確でなくなることは、各省庁とも組織として目指すべき方向があいまいになってくることを意味します。そして、各省庁で政策を立案する際にも、その目指す到達点があいまいになるため、企画立案機能の発揮は非常に難しくなります。省庁間で所掌事務が明示されておりますけれども、省庁間で政策上の重なりが生じやすくなると思います。ですから、縦割り行政の弊害がこれまで以上に問題になってくると思います。そのことを考えますと、省庁間の相互調整機能の強化、これが今回の行政改革で一番求められる点ではないかと思います。
　第二点は、これまでのように国の掲げる目標と国民のだれもが望むところとが一致するということは、もはや価値観の多様化によりましてこれは考えられないことであると思います。このことを前提といたしますと、政治、行政の役割を考える場合に、国民の進むべき方向としてできるだけ基本的なものだけを示す、そしてできるだけ行政の責任領域を小さくしていくということが求められるのではないか。そして、国民の自主性あるいは自立性を尊重いたしまして、国民の社会参加を促すような方向で改革を進めていく必要があろうかと思います。そういう意味で、よく官から民へという言葉が使われますけれども、私はあえて官の撤退というふうに申し上げたいわけであります。
　三番目は、国の目標と国民の目標の不一致は国の目標と地域の目標の不一致でもあるわけであります。地域から見ますと、これまでと変わらない国の干渉、関与でありましても、これは非常に煩わしい余計なものに受け取られるようになります。そして、場合によっては地方自治体の組織としての機能の発揮を阻害してしまうという懸念も出てくるわけであります。ですから、この問題を解決するに当たりましては、政策あるいは事業の企画立案をできるだけ地域におろしていくということが求められるのではないか。これは地方分権の問題と関連いたすわけでございます。
　第四番目といたしましては、政策や事業の評価を客観的に行うためには政策目標や事業の目標をできるだけ数値化しておく、これが必要ではないかと思います。ですから、これまで各省庁が公共事業などを進めるに当たりまして作成してまいりました五カ年計画、これに盛り込まれておる数値はいろいろありますが、その数値は今私が言っておるような目標数値ではございません。目標数値というのは、国民の目から見て、その政策が行われたときに自分たちがどれだけの便益を受けることができるか、これが非常にはっきりと示されなければならないのではないかと思います。
　ですから、例えば総合的な交通体系を整備していくという場合に、これまでですと、こういう事業を行えば、道路の延長はこれだけ延びます、しかしこれだけの財源がかかりますということでありましたけれども、これからの総合交通体系の整備目標は、例えばこれを行えば大都市圏においてサラリーマンの通勤時間が十分間短縮されるんだと、こういうふうな非常に目に見える形で国民に目標数値を示さなければなりません。そうしますと、事業を行ってそれが実現しなければその事業は失敗だったというふうに非常に厳しく評価することができるわけであります。
　以上のような四点を私なりに設定いたしまして、これに基づいて内閣法の一部を改正する法律案等中央省庁等改革関連十七法案に対しまして検討を加えさせていただきました。
　そこに大変な法案の山が積まれておりますが、私も委員会のときにこれだけ法案をきちっと読んだことはなかったんじゃないかと思うぐらいに勉強させていただきました。ただ、何分この委員会に出席を求められましてから時間がございませんで、十分な検討がその意味ではできなかったというふうに思います。
　後の質問のところでまた各論についてはお答えさせていただきますけれども、総合的な評価といたしましては、今の四点について今回の法案を読ませていただきますと、いずれも不十分だということで、後で申しました政策の数値化などは、これはこれから行うべきものでありますので不十分であるというふうな評価はできませんけれども、しかし、ただ私残念なのは、官の撤退、これがこれだけ省庁が整理されながら十分な評価ができないというところが非常に残念だったと思っております。
　特に、先ほども例に出されました二、三の省庁が統合してつくられた新しい省を見てみますと、その所掌事務をずっと検討いたしますと、これまでの各省庁の所掌事務をざっと集めただけの話というふうなことでございます。そういたしますと、こういうことをやればどういうメリットがあるかといったら、政策の重複、重なりはある程度整理できると思いますけれども、私が申し上げているような官の撤退というのはなかなか難しい、評価できないのではないか、こんなふうに思っております。
　その他各論につきましては、また御質問にお答えしてまいりたいと思います。
　ひとまず終わらせていただきます。