Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○伊吹委員　ありがとうございました。石川先生に率直にお話しをいただいて大変よかったと思います。
　それで、実はこの審議会をつくるに当たっての合意文書があるのです。
　これにはいろいろなこと、委員の先生方は御立派な方でなければならないとか、いろいろなことが書いてあります。これはもう一〇〇％守られたと思います。だから我々は、国会で満場一致でこの先生方に賛成をし、したがって総理大臣が任命できたわけです。
　ところが、第二項がありまして、衆議院議員の選挙区の区画索の作成に当たっては、地方公共団体の長の意見も聞かねばならないが、同時に区画案作成基準、きょうお出しになったものと考えていただいていいのですが、「（具体的画定案に関するものを除く。）について国会に中間報告を行うこと。」つまり、括弧の中をとりますと、その区画案作成基準について国会に中間報告を行うことということです。
　ですから、お伺いしたいのは、国会には当然憲法に定められた審議権があります。先生方がおつくりをいただく区割り案は、我々が相撲をとる土俵ですから、余りこうだとかああだとか個々の議員が言うことはやるまい、それはやらない方がいいよという暗黙の前提で実は作業をしてきたわけです。しかし、その暗黙の前提のさらに上に前提があるのは、公平な、政党の介入のない立派な先生方だけの審議会で、答申の時期も区割りもきちっとやっていただけるという前提があってのことなんです。
　ところが、いろいろ新聞での発言を先ほど聞いていただくと、時期について極めて急がせるような発言をするとか、しかもその発言をする人に任命をされた、生殺与奪の権を握られている国家公務員が先生方の事務局を務めているということは、先生方にとっても大変残念なことだろうと思うのです。
　そこで、この区画案作成基準についての国会への中間報告という意味なんですが、区割り案だけは、少なくとも出てきたら、これは国会には先生方は報告されないのですよ。内閣総理大臣に報告されるわけです。内閣総理大臣はそれを受けて公職選挙法の別表として国会に提出するわけです。そのときに、国会が審議権を発動してこれを審議するかどうかという別の問題があります。しかし、これも全く公平中立、マスコミの報道等が一切ない事態でやっていただければ、私は余り国会議員はそのことに口を出すべきじゃないと思うのですが、残念ながら現実はややそれを疑わしめる。
　そういう中で、この中間報告という意味は、最終区割りについては余り意見を申し述べるべきではないから、失礼ですが、区割りをつくっていただく基準については我々は国会の場で御意見を申し上げたい、そしてそれを参考にしていただいて、場合によっては、直したものはこういうものですということはお示ししていただかなくても結構だけれども、先生方の内部のお気持ちとしては、この基準は国会の審議を聞いてなるほどそうだと思う点があれば直して当然区割りの作業に入っていただけるという前提でつくってあるんです。
　ところが自治省は、私のところへ来て言ったのは、私どもの解釈では、最終報告が区割りで、そして中間報告がその基準だ。国会へは最終報告はなさらないのですよ。国会へ出てくるのは法律案しか出てこないのです。だから、自治省が言っていることは非常に詭弁であって、ましてや、この文章を書いたこともない人が私たちの解釈ではと言うことは、私は非常に問題があると思います。
　きょうこれから個々の内容について、同僚議員がいろいろ疑義のあるところを、失礼ですが、お尋ねいたします。なるほどということがあれば、この基準を少し手直しをして作業に臨んでいただけるかどうか、これをお伺いしたいと思います。
○石川参考人　今お話を承りましたけれども、これは私個人の考え方なんで、審議会全体を代表するかどうかはちょっとわかりませんが、審議会で基準をつくり、それを国会に中間報告をし、そしてその結果として区割り案ができて、それを総理大臣に勧告をすれば私どもの仕事は一応終わりである、それが具体的に法律案になったときに、国会でそれは議論をして、直すべきは直して決めていただくということだろうというふうに、私は単純にそう考えておったわけであります。
　それで、私どもとしては、いろいろ議論をいたしまして、その結果、今ここに御報告申し上げましたような基準案というものが中間報告の案と申しますか、私どもとしてはこれが一番適当だろうというふうに思ってここに出しておるわけであります。
　しかし、まあここで国会のいろいろな御意見が伺えるわけでありますから、私としては、その御意見を伺って、当然これは審議会のほかの委員たちにも報告をしなければいけないだろうというふうに思います。
　ただ、単純に、報告をすればそれで終わりだというようなことでは多分ないと私は思いますので、それを審議会で報告をして、一体それに対してどういうような対応をするかということは、審議会のほかの方の意見を聞いて決めたい、そう思っております。
○伊吹委員　大変ありがとうございました。私たちは先生方の全く公平中立なお立場に確信を持ちました。立派な案をつくっていただきたいと思いますし、これから同僚議員が質問いたしますが、その中で、この基準についていささかも、自民党という立場でもし発言があったとすれば、それは決して先生方の審議会のお仲間に伝えていただく必要はございません。しかし、日本の将来のためにどうしても必要だと、なるほどと思われる点ばかりだろうと私は確信しておりますから、その点は必ず審議会の皆さんにお伝えをいただいて、この基準の中で直さねばならないところがあればぜひ直していただきたい。
　そして、できれば、最終的な案については、具体的な区割りが決まって国民の目の前にさらされるだけに、そのときに余りみっともないことは国会の場で私はやりたくない。それまでの間にすり合わせてもらいたい。したがって、先生方も、政党の立場、政局を動かす立場のいろんな発言について御迷惑になっているということはきょうよくわかりました。だから、ぜひ厳正中立にやっていただきたいと思います。
　ありがとうございました。
○松永委員長　次に、唐沢俊二郎君。
○唐沢委員　石川先生、味村先生、御苦労さまでございます。
　先生方大変だなと思っておりましたが、ただいまの中間報告を伺いまして、御労苦のほどお察しする次第であります。
　区割り案の作成方針について伺うのですが、先生方にせっかく汗をかいていただいても、不本意なあるいは御期待を裏切るような結果になってはいけないと思いまして、四法案の審議に当たって余り触れられなかったけれども、ちょっと重要ではないかという点について若干お伺いをいたしたいと思います。どうぞ、お休みください。
　選挙部長、二つ伺いますが、比例代表において当選人を決定する場合、同一順位の重複立候補者の当選順位については、各小選挙区におけるいわゆる惜敗率によって順次ブロックで決定することになっております。そうしますと、選挙区で、例えば五人の立候補者があって、一位は小選挙区で当選する、二位、三位、四位は落選して、五位が比例代表で当選するということがあり得るのかどうか。あり得るとすれば、その場合、法定得票数に満たない人や、しかも供託金を没収した人も含まれるかどうか。あるかないかだけお答えください。
○佐野（徹）政府委員　先般成立さしていただきました政治改革関連四法のうちの公職選挙法にかかわる問題でございますけれども、この公職選挙法の改正の、いわゆる比例代表並立制でございますが、これは政党本位の選挙を実現しよう、こういう趣旨でございます。こういう観点から重複立候補という制度も制度として認められておるものであるわけでございますけれども、お尋ねの点につきまして二つございますけれども、まず第一番目の問題でございますが、この惜敗率という制度でございますが、これは、一つの政党におきまして、同一順位とされました重複立候補者の間の当選人となるべき順位を決めるに当たりましては、選挙区を異にいたします候補者間での戦いぶりを、これを公正に評価をするために用いるというものでございます。したがいまして、政党を異にいたします候補者の間におきましては、御指摘のようなことが起こるということも、これはあり得るのではないかと考えております。
　それからまた、重複立候補は、一定の用件を満たします政党に幅広い裁量を認めまして、政党として当選させたい人につきましての届け出をする、こういう制度でございますので、後段の点につきましても御指摘のような点が生ずるということはあり得るというように考えております。
○唐沢委員　それでは、もう一つ伺いたいのですが、公選法第九十三条の供託金没収の趣旨は一言で言っていただくと、どういうことですか。
○佐野（徹）政府委員　これは、いわゆる選挙区間、一つの選挙区の間での選挙をいたします際に、一定の得票数に満たない者につきましては、あらかじめ供託されておるものにつきましては没収をしよう、こういう趣旨でございます。
○唐沢委員　小選挙区で先順位の人が落選して、比例で後順位の人が当選するというのは、小選挙区の有権者の意思を反映していない、人によっては、これを踏みにじるものではないかとさえ言う人がおります。しかもその人は法定得票数に達しない、しかも供託金を没収された。供託金を没収されたというのは泡沫候補というのですからね。泡沫候補が比例で当選するということは、憲法前文、しかも冒頭ですよ、冒頭の「国民は、正当に選挙された国会における代表者を通じて行動し、」という憲法の精神に反するのではないか、憲法違反ではないか、そう言う学者も多数おるわけであります。
　そこで大臣、今回の改正は、ドイツやイタリーと違いまして、日本の場合、小選挙区の得票率とリンクする惜敗率というのを採用しているからこういう問題が出てくるわけでありますが、憲法違反と言われないようにするためには、惜敗率を見直すとか、先順位者の当選を条件にするとか、少なくとも法定得票数に達しない人とか供託金没収者は除くということにしないと、これが政治改革かというような批判もありますもので、そういう制限を、供託金没収者を除くというような制限を設ける等の措置が私は必要だと思うのですよ。
　そこで、この点につきまして、施行前に自治大臣としてはさらに法改正をする意思があるかどうか、承りたいと思います。
○石井国務大臣　先ほど伊吹議員の議論にもいろいろ出てまいりましたが、この問題は、実は私が自民党にありますときに、自民党の中で非常に深く、長く議論をされたところでございまして、その点は唐沢議員も、ベテランの議員でございますから、御高承であると思うのでございます。
　要は、二百名の比例代表選出議員を決めましたことと小選挙区で戦うというのには、二本立ての、セパレートの選挙が行われておるということをまず原則に置きまして、一の小選挙区で起こりました事例とは、これは小選挙区における政党を中心にした個人の戦いでございますが、二の比例代表というのはあくまで政党代表ということでございまして、そういう意味からの位置づけでございますから、投票者の方から申しますと、そういうふうな非常に不可思議な、ちょっと脇に落ちぬというふうな情勢も出るかと思うのでございますが、これは政党のリストの問題というふうに御理解をいただきたいと思うのでございます。
　政党のリストの場合に、大変、自民党のように候補者が多く、膨大なリストをつくってまいります場合に、そこにはいろいろな党内基準をつくっておられるようでございますが、合理的な一つとして惜敗率を取り入れた方が、得票率を取り入れるより合理的ではないか。例えば五万票で当選しました選挙区で次点が四万票でございましたら、惜敗率は八〇％でございます。しかし、十万票で当選するところで四万票以上、五万票とっておりましても、惜敗率は五〇％でございまして、その場合は、前者の方がはるかに激しい、党に対する貢献もしておりますし、得票も濃度の高いものをとっておるわけでございます。
　供託金没収という問題につきましては、政党がその人を政党の代表として比例代表の中に資格づけたということでございまして、国民に選ばれたといいますよりも政党に選ばれた、比例代表の制度上それはやむを得ぬ、こういう理解のもとに自民党の中でも合意を得られた問題であるということを御指摘しておきたいと思いますから、そういう意味で、今からこれを見直すつもりはございません。
○唐沢委員　泡沫候補というのは、余り当選するにふさわしくない人、こういうことですよね。泡沫候補がたくさん出てきたら困るという趣旨なんですから、それが比例で出てくるというのは、今申し上げましたように、それは私は、憲法の前文冒頭に違反すると思います。そして、諸外国と違いまして惜敗率を日本が採用したということで、やはりこれは私は慎重にしなければならない問題だと思いますが、しかし、もう時間がありませんから、次に参ります。
　次に、せっかく先生方に御苦労していただいているのですから、本当に政治改革成って、腐敗防止も成って、本当にきれいな政治が実現しなければいけないという観点から、腐敗防止について、法務省に伺いたいと思います。
　最近の事例で、政党に対する政治献金をわいろと認定し、国会議員を収賄罪で起訴した例はありますか。
○倉田説明員　お答えを申し上げます。
　法務当局が把握しております限り、昭和五十年以降、政党に対する寄附をわいろと認定し、国会議員を収賄罪で起訴した事例は見当たりません。
　以上でございます。
○唐沢委員　もう一つ伺いますが、政党は、刑法の百九十七条ノ二のいわゆる第三者収賄の第三者に含まれるわけでしょうか。
○倉田説明員　お答え申し上げます。
　お尋ねの御趣旨は、百九十七条ノ二の第三者収賄もしくは第三者供賄と申しておりますが、第三者供賄に言うところの第三者に政党は含まれるのかというお尋ねと存じますが、お尋ねの刑法百九十七条ノ二の第三者と申しますのは、正犯以外の者をすべからく言うのでございます。正犯以外の者を言いますので、自然人に限らず、法人、法人格のない組織、団体というものもこれに当たると解釈されておりますので、この第三者供賄罪の第三者というものの中には、政党も含まれるというふうに解釈しております。
　以上でございます。
○唐沢委員　今回の政治資金規正法の改正によりまして、今後政党本位の政治をするということで政治資金は政党や政党支部に集中することが予想される、その中にはわいろ性のあるものも含まれることが予想されるわけであります。確かに今回の改正で公開基準が引き下げられたという点は評価するわけでございますが、問題が幾つかある。
　まず第一は、政党の支部が物すごく多いということですね。市町村は三千を超す、また選挙区支部も三百ある、非常な数に上るということですね。そして、そのいずれの支部でも、金額は青天井で政治資金を集めることができるという問題があります。そして、その選挙区支部の政治活動というのは、よく考えてみると、従来の衆議院議員候補者のその他の政治団体、いわゆる後援会の政治活動と極めて類似している。にもかかわらず、政党に対する公権の介入は正当な政治活動を妨げるという意味から、捜査は極めて慎重にならざるを得ない。その結果、今回も立件するに至らなかった、また今回も立件するに至らなかったというようなことになりますと、結果として大変な司法不信を招くことになりはしないか。厳正公正、優秀な検事の皆さんあるいは検察の皆さんに対する不信を招くのではないか。もちろん、検察ファッショと言われることは厳に慎まなければなりません。しかし、政党が聖域であるというので社会的に問題になっている不正の摘発ができない、そして、今回の政治改革によりましても巨悪はますますよく眠るということになりますと、これは大変なことになる。
　今回の政治改革の第一の目的は、申すまでもなく腐敗防止にあります。我々もそのために全力を挙げて努力をいたしますが、法務省といたしましても、歯どめの一つとして、刑法百九十七条を改正するとか、あるいは地位利用利得罪を考慮をするとか、あるいはこういう問題を法制審議会に諮問する考えはあるかないかということをお伺いいたします。
○倉田説明員　お答えを申し上げます。
　まずもって温かいお励ましのお言葉に感謝申し上げます。
　ただ、お尋ねの地位利用利得の罪というものがどういう行為を構成要件としてとらえて処罰する御趣旨かは具体的ではございませんですが、例えば、公選の議員等がその地位を利用いたしましていろいろな口ききをして、その対価として金銭等の利益を取得する行為をすべからく処罰する新たな構成要件を設けるというような御趣旨であるといたしますれば、まずもって昭和三十三年に改正をしていただきました刑法百九十七条ノ四のいわゆるあっせん収賄罪というものの適用というものを考えるべきことでございまして、これは御案内のとおり、公務員が請託を受けて他の公務員をしてその職務上不正の行為をさせるように、または相当の行為をさせないようにあっせんをしたということの報酬として金銭等を収受したときには、これはこの刑法百九十七条ノ四のあっせん収賄罪によりまして、五年以下の懲役に処せられるというところでございます。
　ですから、御指摘のような腐敗行為というものが、ただいま申し上げましたような刑法の構成要件に当たる限りにおきましては、現在でも処罰されるところでございます。しかしながら、もしこれに該当しないという場合にはどのように対処すべきかという点につきましては、もちろん種々また日夜議論がなされておるところでございますので、法務省といたしましても、従来の議論も踏まえ、また今先生方が熱心に御議論をなさっていらっしゃるところを勉強させていただいているところでございます。
　御指摘のような改正を考えてはどうかという点、確かに傾聴に値するものがございまして、一つの識見であると思うのでございますが、ただ、やはり正当な政治活動に対する不当な制約となることがあるのかないのかというところにも十分配慮する必要もまたあるのではないか、その観点からは慎重に検討しなければならないという問題があるか、このように考えております。
　以上でございます。
○唐沢委員　大変微妙な問題ですから、倉田課長も非常に言葉を選んで慎重に御答弁をされましたが、あっせん収賄罪というのはできてから三十六年たちますが、政党を通さない資金でも起訴された国会議員はわずか二名しかいないということですから、聖域である政党を通してこれを立件するというのは大変だと思うのです。ですから、後であのとき法務省刑事局は何をやっていたんだと言われないように、またこれは非常に慎重にやっていただきたいと思っております。
　それでは、両先生、ちょっとお伺いいたしたいのでございますが、区割り方針にある「飛地」でございますが、これは地図や何かで言う平面的な飛び地なのか、実際行くことのできないような離れた実質的な飛び地なのか。実質的な飛び地を（四）で読むのか、あるいはそこで読めないんなら一五）で考慮されるか、ちょっと伺いたいと思います。
○石川参考人　お答え申し上げますが、私どもがここで言っております「飛地」というのは、一連の地域が他の選挙区によって分断されている場合、それを指して言っております。したがって、地勢とか交通事情とかそういうことによって存在する、まあ飛び地と言っていいのかどうかわかりませんが、そういう状況を指しているのではない、こういうことでございます。
○唐沢委員　飛び地というのは他の選挙区によって分断されている、そういうふうに考えているというお答えなんでございますが、先ほど先生、離島の話をされましたですね。しかし、日本はまあ七割が山岳地帯というんですか、でございますから、実際なかなか難しい問題があるわけですね。平面図ではつながっている、しかしそこに山脈がある、峻険な山がずらっと並んでおるということで、生活圏、文化圏、経済圏、これを全く異にするところ、しかも交通は冬途絶してしまう、そういうところを編入して一体にするということにつきましてはいろいろ意見書が出ているようでありまして、郡を挙げて編入してもらっちゃ困るという意見書を出している人もいるわけです。そういう山国の県では、そこをそれでは分けましようということになると、ほかの土地で行政的に全く一体のところを分けなきゃいけない。そうすると、その地区の広域行政事務組合というのをわざわざつくりまして、それは非常に困る、一体のところを分断してもらったら困るというような意見書も出ている。御存じだと思うのです。そういうふうにぐるぐるしていきますと、またどこかやがて分断したところが出てくるわけですね。これは（四）で飛び地の中にお入れにならないならば、（五）の区画の方でお読みいただくことになると思うんですが、どうでございましょうか。（五）の「地勢、交通、歴史的沿革その他の自然的社会的条件を総合的に考慮する」、こちらの方でそういう実質的飛び地というか立体的飛び地はお考えいただくということでございましょうか。
○石川参考人　今申し上げましたように、一連の地域が何といいますか選挙区によって分断されている、他の選挙区によってですね。それを我々の場合には飛び地と考えて、いわゆる実質的な飛び地というものを考えているわけではないということを申し上げたわけですが、この実質的飛び地というのは定義がもう非常に難しいんですね。
　全国を当たってみると、どういうことになるのか。なかなかそういう意味での、何といいますかディフィニションが難しくて、それを客観的な基準とするということはなかなかできない。もちろん、しかしこれから実質的な区割りに入っていくわけでありますから、その区割りの中で、ここに今議員が指摘されました「地勢、交通、歴史的沿革」というようなものについては総合的には考えよう、こういうことでございますが、これを基準として入れるというわけにはいかない、こういうことであります。
○唐沢委員　そういたしますと、また地勢とか面積の話が出てくるんですが、実は百二十八国会で佐藤自治大臣が、定数は人口を基準にする、これは憲法からいっても当然のことでございましょう。そのときに、面積の客観基準がないとお答えになったわけですよね。
　そこで、まあ一応面積どのぐらい入れていいだろうと学者の先生に聞きましたら、一割ぐらい許容だと言うんで、九割は人口、一割は面積というもので一応試算をしたらどうなるかということなんです。そういたしますと、過日成立した法案に基づく配分、今先生方がやっていただいているこの配分によりますと、県によっては、現行の衆議院定数と比較して減員率が五割を切る、要するに半分以下になっちゃうんですね。今の衆議院議員よりも半分になってしまう県が七県あるんですね。そういう県では当然のことながら、失望、落胆、怨嗟、非難の声が上がるのも無理ないわけでございますが、そういうふうに計算しますと、半数以下になる県なくなるんですね、これ。そのかわり問題なしとしないのは、過疎の県はふえるが、減る県もあると。そして、しかも一票の格差が今は一・八二でやっていらっしゃいますが、一・九八になるということもあります。結局これは、基準の話にまた戻るわけですね。同僚議員がまた御質問すると思いますが、一対二をどういうふうに考えるかという問題になると思います。
　これは最後のお願いでございますが、さっき先生がここで言われた「地勢、交通、歴史的沿革その他の自然的社会的条件を総合的に考慮する」というお話でございましたが、私は、そのいろいろな条件を勘案すると最後は交通になると思うんですね。その点、よく交通ということを念頭に置いて実際の区割りをしていただいたらありがたいと思っております。
　では、最後に自治大臣にお願いをいたしておきますが、必要に応じて地方公共団体等の意見を聴取するという合意書があるわけでございますが、区割り方針につきまして広く国民の意見を聞くために、政府の世論調査を、今からでも遅くはない、早急にしていただけないかということを要望いたします。いかがですか。
○石井国務大臣　政府の世論調査の問題につきましては、我々専門家と申しますか政治家の立場、また、その他の皆さんが議論をしましても大変難しい問題でございます。それがために地方自治体の首長等の意見を聴取する、そういう議を経まして、あとは審議会の皆様方が厳正中立に決められるというふうなところへ来ておるわけでございますので、お気持ちはわかりますけれども、もう少し先にでもおっしゃっていただければ、また政党間で協議ができたと思うんですが、この間の政党間の協議にもそのことは議論は出ましたけれども、結論に至っておりませんことを御理解いただきたいと存じます。
○唐沢委員　大変遅くなったかもしれないが、今からでも遅くはない。大変重要な問題で、国民にも非常に重要な影響、関係がある、そういう意味から、委員長、その問題をぜひ委員会でもお取り上げいただいて、政府に要望していただきたいと思います。
○松永委員長　後で理事会でいろいろ相談してみることにいたします。
○唐沢委員　終わります。
○松永委員長　穂積良行君。
○穂積委員　石川会長、それから味村会長代理初め審議会の皆さん方、それから自治大臣初め事務当局の皆さん、大変御苦労さまでございます。
　と申すのも、申すまでもなく、政治改革のかぎともいうべき衆議院の選挙制度の大改革を行うに当たって、この衆議院の新たな小選挙区の区画画定が円滑に行われるかどうかということが、新制度への移行、ひいては政治改革の成否を左右しかねない問題だと思うからであります。そうした重要な任務について御苦労さまと申し上げる次第であります。
　ところで、その選挙区画定につきましては、私ども国会の方で既に決めました法律で、審議会設置法で、具体的に第三条で作成の基準がまず基本的に定められておりますけれども、それを受けて審議会から中間報告をいただいたのを拝見しますと、この区割り案の作成方針についてはいろいろまだ問題がある。先ほど我が同僚議員から冒頭に申し上げましたけれども、これは我々立法府のこの委員会における論議を十分踏まえていただいて、最終の画定案作成に向けてさらに努力をいただきたいと思う次第であります。
　そのために、多少理論的にまず事務当局の方に伺いますので、審議会の両先生もぜひよくお聞きいただきたいと思います。
　まず自治省の方に伺いますが、我が国の、この政治改革で議員一人当たりの人口の格差をこの際是正しようということが基本的なモチーブとして話が進められました。その際に、それでは議員一人当たりの人口の格差、言いかえれば一票の格差問題ということが諸外国ではどのような実情になっており、その格差問題についての扱いはどのようになっているか、まず私ども勉強いたしましたが、改めて復習したいと思います。
　そこで、アメリカ、イギリス、ドイツ、フランスなどの諸外国における議員一人当たりの人口格差の現状、それから、それが多少時代の推移によって変更を要するようになった場合の是正のための制度がどうなっているか、具体的にまず事務当局から説明をいただきたいと思います。
○佐野（徹）政府委員　アメリカ、イギリス、ドイツ、フランス、これらの諸国におきます議員一人当たりの人口の格差の状況につきまして、まず御説明をいたします。
　アメリカ合衆国の下院におきましては、一九九〇年の国勢調査後の選挙区間の人口格差は、最大で一・七六倍でございます。イギリスの下院におきましては、一九九一年に選挙区割りの改正が行われました後の選挙区間人口格差は、これはイギリスの場合には四つございますので、イングランドは二・三七倍、スコットランドは三・五二倍、ウェールズは二・二六倍、北アイルランドは一・四六倍、イギリス全体見渡しますと、四・三八倍ということに相なります。それから、ドイツ連邦議会におきましては、一九九〇年の総選挙時におきます選挙区間の人口格差は、最大で一・九八倍でございます。それから、フランス国民議会におきましては、一九八八年の総選挙時におきます選挙区間の人口格差は、最大で三・七六倍となっておると承知をいたしております。
　それから、これらの格差を是正いたしますための制度といたしましては、アメリカの下院につきましては、十年ごとの国勢調査結果に基づきまして、まず連邦政府が州別定数の再配分を行い、それを受けまして、各州は州法の定めるところによりまして区割りを行うこととされておりますが、各州では各選挙区の人口が極めて平等に近くなるよう作成しておると承知をいたしております。
　イギリスの下院につきましては、国会議員選挙区法の定めるところによりましてイングランド、ウェールズ、スコットランド及び北アイルランドの各地域に選挙区画委員会が設置されておりまして、各選挙区の有権者数を可能な限り平均有権者の数に近づけるよう区割りを行うこととされておると承知をいたしております。
　ドイソ連邦議会におきましては、連邦選挙法の定めるところにより選挙区画委員会が設置をされておりまして、上下の四分の一の偏差の範囲内で区割りを行うものとされておると承知をいたしております。
　フランスの下院につきましては、国勢調査の結果に基づき、同一県内の選挙区間の人口格差が二〇％に及ぶことのないことを原則として区割りが行われるというように承知をいたしております。
　以上でございます。
○穂積委員　今説明をいただいたように、アメリカは別としまして、イギリスの下院の場合、これはイングランド、スコットランド、ウェールズ、北アイルランドといった各地方の中の格差を見ても二倍以上、スコットランドでは三・五二倍、実はイギリス全体を見ると四・三八倍という格差になっている。また、フランスでは三・七六倍となっている。こういうような状況であることをどのように考えるかということがあると思います。
　実は、我が国の今回の区割り作成の基準のもととなる設置法第三条で、要するに議員一人当たりの人口として二以上とならないことを基本とするとまず制定され、その後で、その行政区画、地勢、交通等の事情を総合的に考慮して合理的にこの区割りを行わなければならない、こういう条文になっておりますが、その第三条に基づいて具体的にどうするんだということでありますけれども、審議会の「区割り案の作成方針」では、それをまず、先ほど御報告いだだきましたけれども、全国の議員一人当たり人口に対して、上の方は三分の四以上の選挙区は設けない、それから下の方は、これは鳥取、島根等を意識してのお話と伺っておりますけれども、三分の二を下回る選挙区はできるだけ設けないというようなことになっておるわけです。
　私の方で調べましたところ、県平均では島根県が二十六万人余。それから高知県は二十七万人余。これは島根で海部案の当時島根三区と予定されたようなところでは二十五万五千人余。こういうような一つの選挙区ができるというようなことで、それを見ると、どうも下限の方は三分の二ということではぐあいが悪い、こういうことで「できるだけ」ということになりましたね。できるだけということでその下限の方、二十五万人余の小選挙区をつくって、今度はその反射として、二倍以上の格差になるところ、全国平均の数字に対して三分の四を超えるところはあってはならないと、こっちはもうできるだけという言葉は除いて決めてしまっている。この辺はやはり問題点の一つだと私は思っているわけであります。
　実は、そのことを中心に議論を進めたいのですが、まずこの格差問題が裁判レベルで、御承知のとおり衆議院の定数訴訟として数次にわたり論議が行われ、最高裁は判決を幾つか出しているわけですが、具体的にその二倍以上の格差は違憲だということを断定した判決はない。ただ、一般論として、文言上要するにこんなふうな表現なんですな。通常考慮し得る諸般の要素をしんしゃくしてもなお、一般的に合理性を有するものとは考えられない程度に達している場合に、それが違憲状態ではないかというような抽象的な言い方で、通常実際の訴訟事例からすると、三倍以上になったらどうも違憲状態ではないのか、こういうようなことは言われておりますが、これは数字的にはきちっと明示された判決はない。御承知かと思います。
　ところが、去る六月三日に東京高裁で定数訴訟についての判決が出まして、これはまだ確定判決ではないけれども、要するに二倍の格差未満でないと基本的な平等原則に反するではないかというようなことになっていますが、こうした判決や何やについて、今申したこと、事務当局はいかがですか。このようなことについて、そのとおりということか、それについて何かコメントがあればお答えいただきたいと思います。
○佐野（徹）政府委員　衆議院の定数訴訟の関係につきましてのこれまでの最高裁判所の考え方につきましては、先ほど穂積先生御指摘いただいたとおりでございますが、これにつきましては、今まで最高裁の判決では一定の数字的な基準を明示して合憲性の判断を行うという考え方はとられていないところでございますけれども、これまでの判決の考え方からいたしますと、三倍程度を合憲性の判断の目安としている、こういうように一般的に考えられているわけでございます。
　それから、六月の三日に、平成五年の衆議院の総選挙におきます定数訴訟に対する東京高裁の判決、これが出されておりますけれども、基本的にはこれも今までの最高裁の判断に従ったものと考えられるわけでございますが、傍論におきまして、衆議院議員の定数を人口以外の他の要素をも考慮して配分するとしても、選挙権として一人に二人分以上のものが与えられることがないという基本的な平等原則をできる限り遵守すべきものである、こういうようにされておるところでございますけれども、この本件につきましては上告されたわけでございます。本件自体の訴訟はまだこれは確定されておりませんので、この点につきましてのコメントは差し控えさせていただきたいと考えております。
○穂積委員　それでは、この二倍を超えたら、まあ三倍以上は衆議院の場合どうもまずいんじゃないかというのが常識的な考え方だとしても、三倍を超えなければ、法律でも書いております行政区画なり地勢なり交通等の事情というもの、あるいは私どもは、これは後ほどまた言いますけれども、歴史的沿革あるいは自然的社会的条件というものを踏まえて区割りを決めるとすれば、この辺は弾力的な裁きといいますか、決定の仕方が妥当ではないかという気がいたすわけであります。
　そこで、自治大臣、関連する話としてこれはぜひこの場で明らかにしておきたいのですが、参議院については、諸先生方も御存じのとおり、議員一人当たりの人口格差というのは、もともともうとんでもない格差になっている。とんでもないという表現は、実は今お話しして問題もあるのですが、要するに今最大六・四八倍というような格差になっている。衆議院と参議院の院の性格あるいは議員の性格等からどう考えるかということで、とんでもないという先ほど言った感覚でいくのかどうかということがありますが、いかにもそれは、衆議院で一生懸命三倍未満にしよう、できれば二倍未満にできないかという議論をしている中で、参議院の方では今後どうしていくんだという問題があると思います。
　そこで、最近、実は与野党間でいろいろ協議が進められて、政党ベースでは大体取りまとめられた参議院の定数是正案、自治大臣、これはその合意された定数是正案でも六・四八倍が多少四・八一倍くらいになりそうだという話を聞いておりますが、とても三倍未満なんという話じゃない。こういうようなこと。これについては参議院の格差是正との関係でどのように考えるべきか、これは自治大臣から所見を伺いたいと思います。
○石井国務大臣　長期的な大改革という観点からは問題がございますが、短期的な緊急是正ということでは、六・四八倍から四・八一倍に格差が縮まっておるわけでございますし、また人口の多いところ、でこぼこのできておること等々を整合性のあるものにしておりますという点でも評価ができると思います。
　参議院が地域代表という側面や半数改選ということがとられておるという場合に、投票の平等価値というものに向けてさらに努力をするべき必要はございますが、例えばアメリカの上院等も、ニューヨークとネバダあたりを比較いたしましてもああいう現状でございます。
　私の考えといたしましては、衆議院はできるだけ一対二以内に、そして参議院は、府県の制度と地域制度を考えた場合には緊急暫定的措置として評価できる、こう申し上げておきたいと思います。
○穂積委員　それでは審議会長あるいは味村会長代理にお伺いしたいのですが、この中間報告で、先ほど申しましたように、議員一人当たり人口が三分の四を上回る選挙区は設けない、それから三分の二を下回る選挙区はできるだけ設けないというような一の（一）の（イ）で示された方針、それから先ほど来議論になっております（二）の飛び地絡みの問題、これらと、先ほどから申し上げている「地勢、交通、歴史的沿革その他の自然的社会的条件を総合的に考慮する」というこの（五）との関係について、法律の条文に則してお伺いをいたします。
　まず、これはそもそもは第三条第二項で、各都道府県に一人を割り振って、それでその都道府県の数を控除した議員定数を各都道府県の人口比例で配分するという第二項の方式で、実は都道府県の人口格差から自然に出てきちゃった結果として一・八二倍の格差になっているわけですね。それに、さらに今度はそれをベースに各都道府県の区割りをどう決めていくかということでやった場合に、先ほどの中間報告の（一）の（イ）あるいは（ロ）で、本当にこのとおりにやっていいのかどうか、無理が出てくるのじゃないかというような実態が出ている、こういうことをいかがお考えかということでございます。
　実は、実例を申しましょう。私どもは、福島県選出国会議員団として、自民党の国会議員団で協議をいたしまして、地元の各市町村長等々の意見も十分配慮して、福島県の五に割り振られた選挙区についてどのように対処すべきかについての意見をまとめて県知事に具申をいたしております。県知事に、我々自民党はこういう考えだが、十分それを踏まえて県の意見を審議会に出してもらいたい、こういうことを言いました。県の方は、自民党以外の各党からもいろいろ意見を聞きまして、それでまとめて、その上で審議会の場での意見陳述に臨んだ、こういうふうに理解しております。
　そうして、私の選挙区ではありませんが、実は福島県の浜通り、現在の福島第三区というのは、まさにこの法律の第三条の第一項の後段、あるいはこの「区割り案の作成方針」の先ほど言いました一の（五）などからしますと、地域的一体性ということは何びとも福島県人は認めており、これを分断することは困るというような意見を県の方から申し上げたと思います。人口五十六万人余りでございます。
　実は、我々の福島県内の五つの地域、大体常識的に県北、県中、県南それから会津、浜通りという五つの県民によく納得できるような区割りの線からは、県内では完全にこれが一番妥当だという話になっているのですが、この作成方針からしますと問題がある、こんな話がございますので、そうしたことについてぜひとも、この第三条の一項の前段と後段の条文に則して決めるにしても、こうした事情など一つの例でありますが、ほかの方からのいろいろな意見も同種のことがあるのではないかと思っておりますので、そうした他の都道府県からの意見陳述といいますか提出の状況も踏まえて、審議会の方ではどのようにお考えになられるか、お答えいただきたいと思います。
○石川参考人　ただいま穂積議員の言われましたように、確かに設置法第三条第二項が問題なんですね。
　私は、人口の基準というのは、一票の格差に関する問題ですから非常に重要な問題だというふうに考えております。できれば一対一が一番いいのでありますけれども、そういうことは事実上は不可能である。だから、それをどうするかということになれば、設置法に定めてありますように、一対二となることを基本とするようにやってくれ、こういうことになるのだろうと思います。
　ですけれども、それでやるということになりますと、各都道府県に一名ずつ均等に分配されておりますから、したがって、仮に、平均の、標準のところから三分の四、三分の二というふうに仮にいたしますと、どうしても、その三分の二を下回るか、あるいはわずかに上回るというようなところが出てきて、それをどういうふうに処理するかということが非常に大きな問題に私はなると思う。
　しかし、もし三分の二を、何といいますか、以下になることをいけないということになりますと、それはどだい無理な話になるわけで、したがって、ある一定の限度でそれはそれとして認めるけれども、問題は、上限の方を一体どうするかということになりますと、一般的な基準としては、上限については、私は、そういう問題というのは理論的には起きないわけでありますから、したがって、上限については例外は認めない方がよろしかろうということが、実はこの作成基準の考え方になっているということであります。
　この辺はいろいろな問題がいろいろなところにあると思いますけれども、しかし、基準としてはそういう考え方をしないわけにはいかないというのが私の考え方でございます。
○穂積委員　先ほど自治省から答弁いただいたように、イギリスの場合には、イングランドとかスコットランドとかウェールズ、北アイルランド等々、それぞれの地域で議員数をどう割り振るか、そしてその中では、人口の格差、スコットランドは三・五二倍、イギリス全体で見れば四・三八倍になっているというような状況ですね。それからフランスは三・七六倍、こういうようなことも参考に、その今の上限問題は、今お答えいただいたように三条の第二項にかなりの原因があって、その反映として、どうもその第一項の二倍以内ということが守りにくい状況になっている中で、第一項後段のその歴史的沿革や地勢的な状況というものを踏まえて、地域住民が望む案にならないということになったらおかしいのではないかということを考えますので、そこは、この今回の中間報告でも、作成方針で示された点を、特に上限の方については、やはり「できるだけ」という表現、これは同じだと思うのです。できるだけその中にとどめるようにしたいということの中で、都道府県の、まさにそれぞれの地方の国民の意向を十分尊重した結論が出るような区割りの作成方針で臨んでいただきたい、こう思うのであります。これについてはいかがでございましょうか。
　特に、福島県の特定のケースというだけでなしに、各都道府県から同種の問題が必ず出ていると思いますので、この辺は自治省に伺いますと、どうも各都道府県ごとの意見がどう出ているかということは余り説明は遠慮したいというお話でしたが、私どもは実際に、福島県からどういう意見が
出たかということは、ちゃんと私どもも意見を言ったこともありまして把握しております。そういうことを十分ごらんいただいて、適正な区割りを進めていただきたいと思います。これについて、再度お答えいただきたいと思います。
○石川参考人　福島県以外からも、私はどことどこというのは今わかりませんけれども、聞いたところによると、あるそうであります。
　我々としては、何といいますか、この「区割り案の作成方針」に従って一応作業はしなければいけないというふうに思っておりますが、しかし、先ほども申しましたように、御希望の件は、私は審議会に報告をして、どういうふうにそれに対応するかということはそこで決めたいというふうに思っておりますので、そういうふうにお答えをしておきたいと思います。
○穂積委員　それでは、各地方の意見を十分尊重していただくことを期待して、私の質問を終わります。
○松永委員長　石川先生、大変ありがとうございました。御健康も大変なことであるというふうに承知いたしておりますので、ここで退席していただいて結構でございます。どうもありがとうございました。
　次に、狩野勝君。
○狩野委員　自由民主党の狩野勝でございますが、石川会長御退席でございますので、味村会長代理、よろしくお願いを申し上げたいと思います。
　政治改革法案が成立し、日本の政治は新しい段階を迎えたわけでございます。中でも中選挙区制、これはもう七十年にわたる、一時期は違ったわけでございますけれども、七十年にわたった定着しての制度でございまして、これを小選挙区制に変えようということでございます。それだけに私も、先ほどありますように、まずこの基準というものが大変重要である、このように考えるわけでございます。冒頭石川会長から、その土俵づくりであり、厳正公正に対処するということを伺いまして、敬意を表したいと思いますし、加えて、本議会で論議され、提出された件につきましても、先ほど伊吹議員から質問の中にありましたが、それを見直し等にも尊重する中で公正に対処するという御答弁もちょうだいいたしておるわけでございます。ぜひそのような線で進んでいただきたいと思います。
　私は、時間が余りありませんので、できるだけ問題点を提起をしまして、答弁等は要点だけお願いします。
　そこでまず、第八次審議会の区割り基準方針を見ますと、飛び地をつくっても行政区の分割というマイナスは極力つくらない方針だった。特に、将来人口等も見据えた点が、私は特に評価されるわけでございます。しかし今回は、そういう点では、先ほど来の飛び地の問題を伺っておりますと、地域の連続性の観点から飛び地はつくらない方針のようでございますけれども、そのかわり、飛び地を解消するかわりに行政区の連続性というものを分割する、そういう点がマイナスとしてあるわけであります。
　例えば今回は、一つの飛び地を減らすことによって二つの市が逆に分割したり、さらにまたもう一つの市と合併したり、実は大変な混乱を起こすという例も見られるようでございますが、そんなことを考えると、実は今回の案は本当に私は安易な基準だなとも考えますし、そういう意味では、先ほどの行政区域を分割しても飛び地を解消する方がよいのだという理論的な根拠は大変薄弱のように思うわけでございます。
　そこでひとつ、かわりまして味村会長代行から、この点をお伺いをいたしたいと思います。
○味村参考人　飛び地の問題につきましては、先ほど会長から御説明がございましたとおり、審議会で二つの議論が出たわけであります。
　飛び地を設けないにこしたことはないが、このために市区の分割が避けられないような場合には慎重な対応をすべきだ、こういう御意見が一方でございましたが、他方では、地域の連続性と申しますか、そういうところを重視すれば飛び地は設けるべきでないと。現に、ドイツ、フランス、アメリカ等においても飛び地は認めていないじゃないか、さらに、仮に市を分割することになりましても、市と隣接する市町村との間ではまた何らかの一体性と申しますか、程度はいろいろあると思いますが、一体性があるのが普通であろうから、そういうところは市を分割して飛び地を解消したとしてもその方がベターではないか、こういう御意見がございました。後者の議論に収れんしたわけでございます。
○狩野委員　私は実は全国で、前回の案でいいますと二カ所飛び地があったその一カ所でございますので、後ほどもう少し歴史的背景を含めて質問と要望をさせていただきます。
　まず、冒頭ですから全国的な共通点から申し上げますが、やはり先ほどからずっと伺っておりましても、人口格差の問題、一対二倍未満にするということ、ここに私は一番のやはり問題点があるなと思います。特に、ずっと聞いておりまして、一番欠けている、一点欠けておって、これが間違えますと、実はこれはもう十年先じゃない、後ほど申し上げますけれども、もう四年、五年先にはまた見直し勧告をせざるを得ないような事態が生ずる人口問題ということ。今日本は大変人口流動期であります。この人口急増地域等を勘案した点が何ら見られないわけでございまして、その点を一つ私は具体的に申し上げますけれども、ひとつそういう点で理由の提起を四つ、五ついたしまして、最後にちょっと御所見だけ伺います。
　画定審議会の設置法の中に、二倍以上にならないようにすることを基本とし、とありまして、これに基づきまして作成方針でも、全国議員一人当たりの人口が三分の四を上回る選挙区はつくらないという案が出たんでしょうけれども、私は、これが絶対的なものかどうか、大変実は疑問に感ずるわけであります。私は、選挙区間の人口格差を一対二未満に厳格に抑えることは極めて大きな弊害があるし、もっと許容範囲を、先ほど来穂積議員からもありましたように広げるべきだと思います。
　その第一の理由は、今日本は御存じのように、全国的に見ましても東京圏あるいはまた大阪を中心とした近畿圏に人口が大変集中いたしております。定着しない、今人口の移動期であるという点に視点を置いていただきたい。そしてまた、もしこの点に留意しませんと、国会議員の議席が都市部へ集中化する。全国的にも議員の過密過疎が生ずると思いますし、公正な国政運営ができない。同時に、この一対二倍未満ということを厳格にいたしますと、都道府県議員にこれが横並びになりますと、地方自治によって各都道府県の議員は定められているといえども、これはもう大体国会の基準を右へ倣えいたしますので、そういたしますと、都道府県の中において県庁所在地あるいはまた人口急増地域に大変に議員が偏る、過密過疎が生ずるなと思うからであります。
　第二の理由は、人口が急増している地域においては、区割りの見直しのたびに選挙区が変更になり、選挙区の安定性がなくなる。そのため、国民の衆議院選挙への関心が大変低くなると思いますし、政治への無関心層が広がると思うわけであります。
　第三の理由は、最高裁で、先ほどもお話がございましたけれども、現在三倍未満は合憲とされ、今後は二倍未満が好ましいとはされておりますが、問題は、現実に特例区の存在を最高裁で認めております。県会議員の特例区では現在一対四・〇三倍の裁量権を認めているわけでありまして、もっと認めているところがあるかもしれませんが、私の知る範囲では。そんなことを考えますと、この二倍未満は余りにも厳しい。
　ちなみに、平成元年十二月に、千葉県の特例選挙区の設置に対する議員定数の不均衡訴訟に対して、特例選挙区の設置は行政における複雑かつ高度な政策的考慮、判断を必要とするという理由で、特例選挙区四・〇三倍の存置は議会の裁量権の合理的な行為の範囲内にあると合憲の判断が下されております。議員定数の決定に当たって、人口のみが積算の基準となるだけではなく、私は、選挙区の面積や地勢や民意の反映度というものを最大の要素として考慮すべきであるというふうに見るわけでもございます。
　地方議員とは異なるという論もありますけれども、一票の公平、公正という点では変わらないわけでございまして、私はそういう点で、一対二倍未満と厳格にせず、基本は基本として、人口がこういうふうに大変急増、また流動化の現在におきましては、一対二・二ないしは三ぐらいの許容範囲とされるよう強く私は要望をいたすわけでございます。
　第四に、初めて施行される制度だけに、この許容範囲を設けておかないと、十年ごとの国勢調査のたびに大幅な見直しをせざるを得ないと同時に、それ以前に、区画設置法の四条にありますように、勧告の期限の二項の、審議会は、各選挙区の人口の格差が著しく拡大している場合、見直しの勧告を行うことができるということになりまして、人口急増地域は常に見直し勧告をしなければならない。私は大変な混乱が起きると思うわけであります。現在の基準になっているのは、国勢調査の、これは平成二年ですから、十二年でございましょうけれども、あと六年先ですか、平成十二年に見直しをされるわけでございますが。
　ちなみに、もう一つ大変事な点は、この小選挙区制の起源というものが今日の日本のような巨大都市化を想定していない。しかも、全成人に選挙権がある時代以前、そういう人口が流動してない、全成人に選挙権がある時代以前にこの制度が生まれたという背景も念頭に私は入れていただきたいなと思うわけであります。
　そういう観点から、人口流動期でありますし、人口の大変激増する地域におきましては、一対二未満と、先ほども穂積先生からありましたけれども厳格としないで、許容範囲を広げるべきと思いますが、この人口格差につきましてもう一度、ひとつ重ねて御所見をお伺いいたしたいと思います。
○味村参考人　先ほど会長も申し上げましたとおりでありますが、設置法の三条で、要するに、人口格差は二倍以上とならないようにすることを基本とし、「行政区画、地勢、交通等の事情を総合的に考慮して合理的に行わなければならない。」ということになっておりまして、三条の二項で、先ほど御指摘のように各都道府県に一人ずつ議員を配分するということになっている関係から、既に一・八二の格差が生じている、そのために二倍にするということは非常に難しいじゃないか、こういう御議論になっているわけであります。
　審議会の考え方といたしましては、もはや既に三条の二項がございますために、下限の方は、いわゆる平均人口の三分の二というのが下限でございますが、その下限の方はどうしても守れない。これはもう三条の二項があるため守れないわけでございますが、上限の方は、これは一番選挙人口の多い東京都でございましても、四十七万ぐらいでございましたですか、でございますので、十分余裕がある、守れる。そうすると、基本でありますから、基本にはできるだけ、基本から外れないというようにするのが、これは投票価値の平等という点からいっても適当である。こういう考えで、上限の方は厳しく下限の方はできるだけということになっているわけでございまして、この点は御了解をいただきたいと思います。
　ただいま先生がおっしゃいましたように、いろいろ考慮すべき要素があるかと思いますが、そういった点は、先ほど会長も申されましたが、審議会に報告をいたしまして、そこでの議論の場に上げたいというふうに考えております。
○松永委員長　佐藤剛男君。
○佐藤（剛）委員　ありがとうございます。自由民主党、佐藤剛男でございます。
　私は、三つの論点で時間を費やさせていただきます。
　一つは、今回の基準でございますが、区割り案の基準の（イ）でございますが、これは法律、正確に言えば衆議院議員選挙区画定審議会設置法第三条第一項違反であるということで、内閣法制局長官の御答弁、それから、私政府委員やっておりましたのですが、味村名法制局長官が代行でいらっしゃいますが、御見解を承ります。
　それから第二は、委員長、説明の関係で資料をお配り申し上げたいのですが。
○松永委員長　ちょっと理事さんに見せてください。