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○笠井委員　日本共産党の笠井亮です。
　日本国憲法第九章改正、九十六条は、「この憲法の改正は、各議院の総議員の三分の二以上の賛成で、国会が、これを発議し、国民に提案してその承認を経なければならない。」としています。近代の立憲主義は、主権者である国民が、その人権を保障するために、憲法によって国家権力を縛るという考え方に立っています。国民を縛るのが憲法ではありません。国民が権力を縛るのが憲法なのであります。そのために、憲法改定の要件も、時の権力者に都合のいいように憲法をころころと改変することが難しくされているのであります。
　この立場から、日本国憲法においても、改憲の発議に当たって、各議院の総議員の三分の二以上という通常の多数決以上の厳格な要件を課し、国会の単純な多数派ではなく圧倒的な賛成が得られて初めて国民に承認を問えることにしているのであります。
　憲法制定時の憲法担当大臣だった金森徳次郎は、厳格な改正手続について、これがよいのか、面倒に過ぎないかの疑があり得る、しかし、この面倒は我慢してよいだろう、いやしくも一国の憲法の改正にこれくらいのことはあってよいだろう、当たり前だろうと述べていますが、これも厳格な規定とした根拠を見る上で重要だと考えます。
　今、憲法改定の第一歩として、この九十六条を改定し、改憲の発議要件を各議院の総議員の過半数に引き下げようとする動きがありますが、これは単なる手続論や形式論ではありません。時の権力者が自由勝手にやれるように一般法律並みにハードルを下げるというのは、憲法の根本精神を否定するものです。憲法が憲法でなくなるという禁じ手であり、断じて許されません。まして、安倍首相のように時の政権がこれを求めるなど本末転倒だと言わなければなりません。
　なぜ今九十六条改定か。自民党の石破幹事長も、九十六条改正の是非を問う国民投票が行われる場合、国民は九条改正を念頭に置いて投票していただきたいと明言しているように、その狙いが九条改憲にあることは明白であります。それに向けてハードルを低くする、あるいは国民に改憲の体験を積ませることで改憲になれさせる、このようなこそくなやり方は国民を欺くものと言わなければなりません。
　日本国憲法は世界でも特別に変えづらいとか、諸外国と比較して厳し過ぎるという主張もありますが、事実に反します。衆憲資八十四号にもあるとおり、改正要件はそれぞれの国の歴史を反映してさまざまですが、多くの国で共通しているのが、一般の法律の制定、改正よりも厳しい規定が設けられているということです。これらは国民主権と立憲主義の要請によるもので、日本だけが特別に憲法改定が難しい国などというのは全く当たりません。改正要件の引き下げのみを先行させて改憲を行った国もないのであります。
　国会が過半数で発議したとしても国民投票の規定があるという主張もありますが、国民投票で判定できるのは国会が発議した改憲案に賛成か反対かだけであって、国民が憲法改定案の内容を変えられるわけではありません。だからこそ、国会の発議というのは、十二分にも熟議の結果、時の政権党だけではなく、野党も含めて国会の圧倒的多数が合意して行う必要があるという立憲主義の根本にかかわる問題なのです。
　最後に指摘したいことは、諸外国では改憲が頻繁に行われており、一度も改憲していない日本国憲法は時代に合わなくなっているなどという主張についてです。
　これまでの当審査会で述べてきたとおり、日本国憲法は、世界に先駆けて、戦争放棄とともに、戦力の不保持、交戦権の否認まで定めた九条を初め、基本的人権でも世界に誇れる先駆的な内容を持っています。このことは、昨年、百八十八カ国の憲法を分析した米国の法学者らが、日本国憲法は、世界で主流となった人権の上位十九項目までを全て満たしており、六十五年も前に画期的な人権を先取りしたと高く評価したことにも示されています。
　こうした先駆的で豊かな内容を持っている日本国憲法だからこそ国民は改憲してこなかったのであって、ハードルが高いからではなく、国民が変えたいと思ってこなかったのであります。
　今日、憲法問題で問われていることは、改正ではなく、九条を初めとする憲法の平和的、民主的条項の完全実施を図るとともに、憲法の全条項を守り抜き、どう生かすかであります。
　日本共産党は、九十六条改定には断固反対です。今、憲法九十六条改定を九条改定の突破口として押し出す動きは、逆に、九条改定の是非を超えて、多くの人々からの批判を広げております。
　日本弁護士連合会は、三月十四日、憲法九十六条の発議要件緩和に反対する意見書を発出し、九十六条改正提案には強く反対すると表明しています。
　また、九条改憲派で有名な小林節慶応大学教授も、本来、権力者を制限する、権力者を不自由にするのが憲法ですから、こんなことが許されたら憲法は要らないということになる。良心的な法律家、憲法学者は皆反対するでしょう。体を張って反対する。だって、憲法が憲法でなくなっちゃうんですから。裏口入学みたいな改憲は、やったらだめです。こう発言しております。
　我が党は、九十六条改定反対の一点で、一致する全ての政党、団体、個人が協力し、国民的共同を広げ、改定を許さないため、力を合わせるものです。
　以上、意見表明とします。
○鈴木（克）委員　生活の党の鈴木克昌であります。
　憲法第九章について意見表明をいたします。
　昨今、憲法改正について、まず九十六条を改正して、国会の発議要件を各議院の総議員の過半数の賛成に引き下げるべきであるという意見が聞かれます。九十六条先行改正論とでも言えるかと思います。しかし、我が党はこうした意見には明確に反対であると最初に申し上げておきたいと思います。
　我が党は、国民の生活が第一との理念に基づき、命と暮らしと地域を守ることを政治の最優先課題としております。今求められているのは、こういった観点からの憲法のあり方や我が国の国家像の議論であると考えます。
　もちろん、我が党も、現行憲法にはいろいろな面で現在の実態に合わなくなってきている点があると考えており、国民の合意があれば憲法改正を行うことは当然のことと思っています。
　憲法を改正しようとする場合は、憲法の中身の改正について検討するというのが論理的に先行すべきであります。しかしながら、九十六条先行改正論は、改正手続を変えるというものでしかなく、一体どのような憲法にしたいのか、その憲法はどのような理念でつくられるものなのかという議論が伴っておりません。いわば、憲法を変えたいときに何でも変えられるようにしておきたいという発想に基づくものとしか考えられません。まず初めに憲法改正の手続的規定から改正しようというのは、余りにも乱暴な議論であると思います。
　九十六条先行改正論を主張しておられる方々は、九十六条を改正して一体何をしたいと考えてみえるんでしょうか。これに対する明確な答えを出すべきではないでしょうか。そのためにも、改正規定についてではなく、憲法の実体的な規定の改正の是非、そして憲法のあり方を論ずるべきであります。
　我が党は、この憲法審査会の場で、繰り返しこの九十六条先行改正論について言及してまいりました。そこでは、九十六条先行改正論のような政治的背景からの議論ではなく、将来の日本の国家像をしっかりと思い描いた上で冷静に、理性的に憲法論議を行ってまいりたいなどと申し上げてきました。
　そして現に、我が党は、党として憲法についての考え方をまとめるべく、党内で冷静に、理性的に憲法論議を行っているところであります。その際には、現行憲法の諸原理、すなわち国民主権、基本的人権の尊重、平和主義、国際協調の四つの理念を堅持すべきということを基本として議論を行っています。
　まず九十六条改正で広範な議論を呼び起こす、そのような主張は憲法の論議としてはいささか冷静さを欠くものであると言わざるを得ないと思います。
　そして、改正手続要件の緩和の論点に関しては、なぜ憲法九十六条は、国会の発議要件として、各議院の総員の三分の二以上の賛成という、通常の法律案の場合よりも重たい議決要件としているのか、この点に留意する必要があると思います。
　憲法は、国家のあり方や国法秩序の基本を定めるもので、国の最高法規であります。そのような国の基本を定める規範は、通常の法律のような容易に改めることのできる性質のものではないことは言うまでもなく、かつ最高法規としてその安定性が求められている性質のものであります。
　現行憲法は、先ほど少し触れましたように、国民主権、基本的人権の尊重、平和主義、国際協調の原則の四つを基本理念、原理としております。九十六条の改正規定は両院の三分の二以上の賛成を発議要件としており、これは憲法の基本理念、原理を否定するような安易な改正は認めないという意義を持つものであります。
　また、改正手続要件を緩和すべきと主張しておられる方は、憲法と政治の間に緊張感を持たせることができるという点をその論拠の一つとして挙げられているようであります。しかし、国の基本を定める規範である憲法は、果たしてそのような緊張感が絶えず求められてよい性質のものなのでありましょうか。むしろ、最高法規として、憲法は容易に変わるものではないという安定感や安心感こそが望まれるはずだと考えます。
　国会の発議要件を三分の二以上の賛成から過半数の賛成に引き下げれば、政権交代が起こるたびに、さらには内閣がかわるたびに、その時々の多数派の意思で憲法改正が行われることにもつながってくるのではないでしょうか。そのような事態になれば、憲法の基本理念、原理を否定するような安易な改正、革命が行われやすく、憲法の最高法規としての安定性は害され、憲法の最高法規たる性質は失われてしまうことにもなるのではないかと考えます。
　以上、我が党は、憲法九十六条は現状のまま維持すべきと考えており、改正手続の緩和には反対であり、この点、論点表ではＣの立場であります。また、九十六条の先行改正についてもＣの立場であることを申し上げておきます。
　以上であります。
○保利会長　次に、委員各位による自由討議に入ります。
　この際、委員各位に申し上げます。
　本日の審査会におきましては、論点を、第一に、憲法改正の限界及び改正手続要件の緩和に関する論点、第二に、発案権の所在、国民投票の期日、最低投票率要件等及び国民投票の「過半数」の意味に関する論点並びに第一で議論の対象としていない論点、この二つに分類いたします。
　各委員におかれましては、おおむねこの二つの論点の分類ごとに意見表明をしていただきますよう、御協力をお願いいたします。
　なお、この二つの論点の分類はあくまで目安でありますので、各委員の発言がその他の論点に及ぶことは結構であります。
　発言を希望される委員は、お手元にあるネームプレートをお立ていただき、会長の指名を受けた後、御発言ください。発言が終わりましたら、ネームプレートはもとへ戻していただきますようにお願いいたします。
　発言は自席から着席のままで結構です。また、発言の際には、所属会派及び氏名を述べていただきますようにお願いいたします。
　なお、幹事会の協議によりまして、一回当たりの発言時間は五分以内といたしたく存じます。委員各位の御協力をお願いいたします。
　発言時間の経過につきましては、終了時間一分前及び終了時にブザーを鳴らしてお知らせいたします。
　それでは、まず、憲法改正の限界及び改正手続要件の緩和に関する論点について発言を希望される委員は、ネームプレートをお立てください。
○中谷（元）委員　自由民主党の中谷元です。
　憲法改正規定の緩和について、自民党の見解を補足いたします。
　自民党は、結党以来、自主憲法制定を目標といたしておりまして、今の憲法を改正しなければならないと考えております。国民も、マスコミの調査で、五割、六割を超える人が憲法を改正すべきと考えるようになっており、六十六年間一度も改正されることなく現在に至っているのは、国会の三分の二の発議手続が厳格過ぎるからではないでしょうか。
　憲法改正は、国民投票に付して、主権者である国民の意思を直接問うものです。国民に提案される前に国会での手続を厳格にするのは、主権者である国民の憲法を改正する機会を実質的に奪うことになっており、安倍総理も、憲法改正について国民の過半数が賛成しているにもかかわらず、衆参いずれかで三分の一を超える国会議員が反対をすれば憲法改正案を国民投票にかけることがかなわないと指摘いたしましたが、国会の権力が国民の権利を縛ってしまっている実態は、早期に回避すべきことであります。
　確かに、憲法改正は、硬性憲法と言われ、国会で三分の二の議決を採用している国は多く、日本もその努力をすべきであるということは正論でありますが、この三分の二を温存すれば、多分、改憲は半永久的に実現しないでしょう。改革に慎重で、現状維持を好む日本人の特性でありますが、この隘路をくぐろうとすれば、現実論として、改正要件を緩めるしかありません。
　ルソーは、社会契約論で、熟議主義と個人の意見の集合知について、政治は国と国民の意見が一体化した民主主義でなければならないと述べていますが、情報化の進展により、インターネットでのツイッターのつぶやきなど、国民の意見は聞こえやすくなっており、現代社会での意思決定は、国会の熟慮だけではなく、個人の意見、集合知を重視することも大事だと考えます。
　先進国においても、戦後、ドイツは五十九回、カナダは十八回、憲法を改正しておりますが、日本は一度もありません。アメリカ、ドイツ、カナダ、中国は、国民投票は必要としておりません。
　国会の発議を過半数にすれば改正のハードルが低くなるという指摘ですが、我が国では国民投票にかけるという最大の手続があり、決して低いものとは言えません。
　自民党は、前文も含め、十一章百十条全文において改正草案を作成し、既に改正点を国民に提示しております。全ての条項においての改正が必要であると考えており、憲法は立憲主義で国民本位なものとするなら、国民の意思において、まず国会で各党で協議をして過半数の合意が得られる条文において発議し、国民投票で憲法改正を実現させるのが今回の九十六条先行の真意であります。
　憲法は権力を縛り、権力者を制限するために立憲主義において定められたものであるという御意見がよくありますが、我々はそれを否定するものではありません。
　ただ、憲法とは、権力を抑制させることのみを定めたものではなく、国家の大枠を維持し、国を守り、繁栄させていくことが憲法であります。そのため、納税、教育機会、労働などの義務規定や、他人に迷惑をかけてはいけないとの公共の福祉、すなわち公益及び公の秩序、平穏な社会生活を壊してはいけないという規定も、現在でも規定をされております。
　さらに、国民の生命財産を守るため、国家の安全保障や非常事態における国民の協力事項、また主権国家としての国の守り、領土や領空、領海を維持させるための共通の規則を定めるものが憲法である、そのための基本法であるという認識を持っております。
　日本は、有史以来、国民の意思において国の根幹を変えたという歴史はありません。明治維新も、日本国憲法制定も、現在の憲法制定も、一度たりとも国民に信を問うたことがありません。この結果、憲法は国民からかけ離れた存在になっており、その内容も条文も、十分に把握されたものとなっておりません。
　自分たちの国は自分たちの憲法がある、この国の基本を定めた憲法が自分たちのものであるために、一度その機会を国民に与えること。この憲法をどうするのか、自分で考え、決める、投票する、その機会を与えるべきです。それゆえ、改正の入り口は広く弾力的にあるべきであり、憲法改正は、まず九十六条の改正から取り組むべきであると考えております。
　以上です。
○平沢委員　自由民主党の平沢勝栄でございます。
　憲法第九十六条の改正の項につきまして、国会の発議要件を三分の二以上から過半数に緩和すべき、こういう観点から意見を述べさせていただきます。
　憲法改正には限界があって、主権在民、基本的人権の尊重、平和主義、この三原則とあわせて、改正手続についても改正することはできない、これは憲法の基本的原理を変更することになるからできないという意見があります。憲法の三原則はそのとおりですけれども、憲法改正手続について、現行憲法の改正手続に従って改正することについては何ら問題がないと考えています。
　実際、諸外国の例を見てみましても、デンマークとかインドネシアのように、憲法の改正手続の項を緩和した例があるわけでございます。また、一九七四年、オーストラリアの場合には、改正手続を緩和しようとしましたけれども、そして国民投票に付しましたが、否決されてできなかったわけですけれども、改正手続について国民の審判を仰いで緩和しようとしたこと自体は何ら問題がなかったわけでございまして、こうした諸外国の例を見てみましても、改正手続の項を改正しようとすること自体は、何ら国際的に見ても問題がないと思います。
　次に、現行の日本国憲法の改正のハードルは、諸外国の憲法と比較して必ずしも高くないという意見があります。日弁連も、日本国憲法の改正要件は諸外国と比較してそれほど厳しいとは言えないということを言っていますけれども、これは事実に反しているのではないかと思います。
　日本国憲法の改正のハードルが高いことは明らかでございまして、今日まで、施行後六十六年間一回も改正できなかった一つの理由は、間違いなくこの改正要件のハードルの高さにあったのではないかと思います。
　具体的に申し上げてみますと、まず、国民投票にかけるというのはかなり厳しい要件ですけれども、憲法改正に国民投票を絶対的な要件として課している国はそれほど多くはありません。また、国民投票を要件としている国を見ましても、そういった国では、議会の過半数の賛成で国民投票にかけている国が多いわけでございまして、例えばフランスとかスイスとかアイルランドなどがそういった形になっています。
　日本より改正の要件が厳しいと言える国としてはスペインがあるわけでございまして、スペインでは、両議院で、総選挙を挟んだ二回ずつの議決でいずれも三分の二以上の賛成が必要で、その後、国民の投票にかけられることになっています。しかし、スペインの場合は、重要な改正、すなわち、全面改正とか、国の基本原則とか、基本的権利及び公的自由、あるいは国王に関する規定、こういったこと以外の場合は、国民投票にかけず、両議院の五分の三以上の賛成で改正することができることになっているわけでございまして、そういった例から見ましても、日本国憲法が極めてハードルが高い、いわゆる硬性憲法であることは間違いのない事実と言えると思います。
　両議院の過半数を要件にしてしまうと法律と同じになってしまうという意見がありますけれども、これは論外でございまして、その後に国民投票という厳しいハードルが待っているわけでございまして、だからこそ、今日まで、改正しなければならないと思われる多くの項目について改正できなかったわけでございまして、これは全く当たらないと考えております。
　いずれにしましても、戦後、これだけ社会や時代が大きく変わったにもかかわらず、一回も改正できなかった、そして柔軟な対応ができなかったというのは極めて異常としか言いようがなくて、その理由の一つには、間違いなく厳しい改正要件があったということが言えるのではないかなと思います。
　今後の進め方として参考になるのは外国の例でございまして、スペインとかロシアとかポーランド、カナダなどでは、改正の項目によって改正手続を別にしているわけでございますけれども、これらは、あるいは参考にはなるのかなという感じがしております。
　先ほど来、九十六条の先行改正について、何をその先改正しようとしているのかわからないという意見が何人かの方からございましたけれども、これはもう自民党は憲法改正草案というのを出しているわけでございまして、これを見ていただければ、どこを改正しようとしているのかは明らかでございまして、この指摘は当たらないと思います。
　いずれにしましても、国民投票にかけて主権者である国民の意見を聞くという大きなハードルが課せられている以上、国会の賛成要件は三分の二ではなく過半数でいいのではないかと考えております。
　以上です。
○大口委員　公明党の大口善徳でございます。
　憲法は、国家権力を制約し、国民の権利、自由を守るものであります。これは立憲主義と言われておりまして、この点は、憲法を考えるに当たって基本とすべきものと私は考えます。
　憲法九十六条に定める憲法改正手続を緩和することは、それだけ憲法を改正しやすくする、すなわち、現行憲法に比べて硬性の度合いが低くなるということであります。そうすると、憲法の中身を改正しようとするとき、その時々の多数派の都合によって憲法改正がなされるおそれが現行憲法よりも大きくなるのではないか、ともすれば、国家権力に対する制約が緩くなり、国民の権利、自由が侵害される事態にもつながりかねないのではないか、そう考えるわけでございます。そしてまた、政権がかわるたびに、国民投票があるとはいえ、憲法が変わることになり、もろもろの混乱を招くのではないか、こう思うわけであります。
　諸外国におきましても、アメリカ、スペイン、韓国、ドイツ、フランス、スロバキア等、三分の二ないしは五分の三となっておる硬性憲法でございます。代議制民主主義ということを考えてみますと、やはり国会の発議要件というものが大切である、こう考えます。
　そこで、その発議要件を緩和すべきということでございますけれども、私が懸念を持っているのは、国会の発議要件を過半数に引き下げた場合、国会での議論が熟しないままに国会の発議がなされ、国民投票が行われることにならないか、そうすると、いざ国民投票ということになったときには、国民の間でも議論が十分行われないまま国民投票が行われてしまうのではないかということでございます。
　憲法改正は国家の基本にかかわる極めて重要な問題で、それゆえ、国会での合意形成に誠意を尽くすことは非常に重要です。国会において幅広いコンセンサスを得る、そのために国会でしっかりと議論を行うという観点からは、国会の発議要件が過半数より重いということは合理性があり、また、代議制民主主義ということからいっても大事であると考えます。
　国会でしっかりとした議論が行われ、国会での合意形成のプロセスが国民に示されることで、国民の間でも憲法改正に関する議論が十分に行われ、憲法改正案に対する国民の理解が深まることになるのではないかと考えます。そうすることで、憲法改正について国民のコンセンサスを得ることができるのではないでしょうか。
　要するに、九十六条が国会の発議要件を過半数より重くしていることは、熟議を介して合意が構築される、そのプロセスを要求することに重要な意義があると考えます。そのプロセスにおいて、熟議を介して異なる意見を持つ者を説得し、合意に到達する努力を行うこと、これを九十六条は要求しているのだと考えます。
　また、昨今、まず最初に改正すべきは九十六条であるという九十六条先行改正については、慎重であるべきというのが我が党の大勢でございます。
　これまで、衆議院の憲法調査会や憲法特別委員会での議論でも、まず九十六条から改正すべきという意見はほとんどなかったと思います。そしてまた、主要国の憲法改正を見ても、憲法改正手続だけを改正したという事例はなかったのではないかと思います。この二点については橘部長にお伺いしたいと思います。
　九十六条の改正手続規定を改めるにしても、単に各党の合意が得られやすいからというだけではなく、なぜそれが必要なのか、何のために手続規定を改正するのかについて十分に国会で議論し、国民に理解をいただく必要があると思います。
　最近の世論調査を見ましても、憲法改正手続の先行改正については、賛成と反対が大体拮抗します。やや反対の方が多いという状況でございます。また、最近のＮＨＫの調査によりましても、賛成二六、反対二四で、どちらとも言えないが四七％でございます。
　これはやはり、憲法改正手続だけを改正するということについてはわかりにくい、中身を、どこを、なぜ、どのように改正するかということと一緒に議論しないと、なかなか理解は得られないのではないか。そのあらわれとして、四七％の方がどちらとも言えないという答えを出しているのではないかと思います。
　以上でございます。
　質問二点についてお願いしたいと思います。
○橘法制局参事　大口先生、御質問ありがとうございました。二問、御質問を頂戴したかと存じます。
　まず第一は、衆議院憲法調査会での先生方の御議論の中で、九十六条先行改正論のような御主張がどの程度御議論されたのかということであったかと存じます。
　記憶で大変恐縮ですが、私の記憶ですと、憲法調査会発足当初の二〇〇〇年九月に、きょうも来ておられます中山太郎先生を団長として、超党派の先生方とともに欧州各国の憲法事情の調査に参った際、イタリアを訪問しまして、「ローマ人の物語」で有名な、イタリア在住の作家塩野七生先生と懇談したことを記憶に思い出します。塩野先生が、まずは憲法九十六条を変えてみてはどうですかとおっしゃったのが、恐らく衆議院憲法調査会での御議論の中でのこのような先行改正論の最初のものであったかと存じます。
　ただ、その後の憲法調査会での御議論では、改正要件の緩和やその具体的な方策につきまして、先ほど御紹介申し上げたＡの１、２、３とか、あとは、武正先生の御発言にもございましたように、衆議院では三分の二、参議院では過半数といった、事項ごとに区別する変更の仕方を含めて、かなり詳細な議論がなされたと記憶しておりますけれども、ただ、当時は、九十六条のみの先行改正について特に議論されたということはなかったように記憶しております。九十六条先行改正論は、むしろ最近の憲法論議の一つの傾向なのではないかなと拝察いたしておるところです。
　あともう一つの御質問は、諸外国の憲法改正事例におきまして、改正手続のみを改正した例があるのかといったことでございます。
　先ほどの平沢勝栄先生の御発言と若干重複いたしますが、先生方の御議論に供するために、少し中身に立ち入って御紹介申し上げさせていただきたいと思います。
　諸外国の憲法改正において、憲法改正手続条項を改正した事例としては、例えば、平沢先生から先ほど御教示いただきましたように、一九五三年にデンマーク憲法が大規模改正されて現行憲法が生まれたわけですが、その際、有権者総数の四五％という最低投票率の要件が厳し過ぎるということでこれを四〇％に改正した事例とか、一九六一年の軍事クーデターで制定された韓国の第三共和制憲法において、それまで国会の三分の二以上の議決のみで行われてきた憲法改正について、国民投票を導入するといったような改正強化の方向での憲法改正手続の改正などが見られますし、また、同種の事例は、フランス、インドネシアなどの新憲法制定や大規模改正でも見られるところかと存じます。
　ただ、これは、大幅改正とか全面改正の際に改正手続の条項も改正されたという事例でありますので、先生の御下問とは少し違っているのかもしれません。
　先生の御下問に一番近いと思われるのが、これまた平沢先生に先ほど教えていただきましたように、一九七四年のオーストラリアの憲法改正です。
　そこでは、憲法改正手続の中に、過半数の州の賛成を得なければならないとされていたものが、六州でございますので、六州のうち四州では厳し過ぎるというので、これを二分の一、三つの州以上の賛成で足りるというふうに改正要件を緩和しようとした事例であったようです。
　ただ、これも、正確に言えば、これだけの改正ではなく、もう一つ、小さな改正条項と一緒に改正がなされた。ただ、主要な改正はこの改正手続の緩和であったようでありますけれども。これは、平沢先生御紹介のとおり、この改正案に賛成した州は一州のみで、この改正提案は否決されたという事例が、手元の資料で、網羅的な調査ではありませんが、ございましたので、御紹介申し上げました。
　以上です。
○後藤（祐）委員　民主党の後藤祐一でございます。
　九十六条改正の是非というのは、あくまで主権者である国民の立場から考えるべきだというふうに私は考えます。もう少し言いますと、国民が求める憲法というものをどうやって実現するかという観点から、九十六条はどうあるべきかということを考えるべきだというふうに考えます。
　そういう観点からしますと、九十六条改正の後にどの条文をどういった方向で変えていくのかということについてやはり示していかないと、国民投票になったときに国民は大変当惑するものだというふうに考えます。
　また、各党ごとに、その後、こういったところをこう変えるんだという見解というのはある程度示されているとも思うんですけれども、できる限り、この九十六条を改正する場合は、その先にこういったところを改正するということについて各党間の合意を形成する努力をして、この九十六条改正の後、まず来るのはこういう改正なんだということについての合意形成を、できるだけ三分の二、図っていくということがやはり必要になってくるのではないのかなというふうに考えております。
　特に、三分の一の国会議員が反対しているだけで国民の多くが期待しているのに改正できないという論理だけでは、若干根拠が弱いのではないかなという気がいたします。
　ただ、一方で、経済社会初め時代が変化する中で、この時代変化を踏まえた改正をもう少し可能にすべきではないかということについても国民の期待というものはあるのではないかというふうに考えます。
　つまり、国民の立場から考えた場合には、安定性と柔軟性のバランスというものをどう図っていくかということが、この九十六条改正の際の大きな観点となるのではないかというふうに考えます。
　また、先ほど来皆様方から意見が出ておりますけれども、立憲主義、すなわち、憲法というものは国民が国家権力を制約するためにあるんだという立憲主義の考え方、また、基本的人権と国民主権、そして平和主義という憲法の三本柱が重要だということについては、意見の違いは恐らくないと思いますので、これも踏まえた対応が必要ではないかというふうに考えます。
　その上で、私は、配付されている厚い方の資料の六ページの下のところにも注で触れていただいておりますけれども、三月十一日の衆議院の予算委員会でこの発言をさせていただいたんですけれども、憲法九十六条については、三本柱である国民主権、平和主義、基本的人権の尊重、これに、この九十六条自体、改正に関する規定、そして最高法規性、もう少し具体的に言いますと、一章、二章、三章、九章、十章については、引き続き、衆議院と参議院の三分の二の賛成プラス国民投票での過半数という今の規定を残すべきだと考えます。
　一方で、統治機構について、先ほど意見もありましたけれども、四章から八章までの統治機構については、これはこういった憲法で求めている理念を実現するためのある意味手段を規定しているわけでありまして、これについてはもう少し時代背景を踏まえた柔軟な改正を可能にしていくというのも一案ではないか。具体的には、四章から八章までについては、衆議院、参議院の過半数プラス国民投票の過半数という形で、少し緩和するというのも一案ではないかというふうに考えております。
　これについての論拠を、三つ、四つ触れたいと思います。
　憲法の中で、価値を規定している部分と手段を規定している部分については、やはりやわらかさが違うという意味、すなわち、立憲主義を守るという観点から三本柱をしっかりと守っていく、この三分の二は残す一方で、統治機構については、国と地方の関係ですとか、特に九十二条の地方自治に関する規定というのは、本来、補完性の原理、地方に任せるべきことはできるだけ地方に任せるべきではないかというのが今や常識になりつつあると思いますし、あるいは、日本は世界で最大の借金国になってしまっているわけでありまして、財政規律についてもう少し定めるべきではないかとか、こういったところについては時代の変遷によって変わってくる要素がより強いのではないかというふうに考えます。
　二つ目の論拠といたしましては、さきに示された三本柱についてはやはり普遍的な価値を規定している部分が強くて、環境権ですとかプライバシー権ですとか、追加することはあると思うんですけれども、なくしていくような改正というのはやはり余りあってはならないということなんだと思います。
　三つ目の論拠といたしましては、国会に関する規定、特に五十九条二項の衆議院の再可決規定がイメージされますけれども、国民の過半数が仮に賛成していたとしても、参議院の方が特にこれを三分の二、賛成するというのは、形成するのは、確かにこの部分に関しては大変難しいんじゃないかというふうに考えます。特に国会に関する規定については過半数に下げるという実質的理由が大きいんじゃないかなというふうに考えております。
　また、諸外国でも、ロシア、スペインなど、この資料にもありますけれども、条項によって要件を変えているという例もございます。
　なお、この九十六条については、我が党内においても、一部報道ではもう意見が一致したというふうに報道されておりますけれども、引き続き検討中であることを申し添えたいと思います。
○葉梨委員　自民党の葉梨康弘でございます。
　平成十七年、私、憲法調査会当時でございますけれども、九十六条の改正につきまして、両院三分の二という発議要件というのは必ずしも憲法改正の大きなハードルにはならないんじゃないかという発言をさせていただいたことを記憶しております。
　理由は二つでございます。
　一つは、やはり、当時でございますが、自民党が改憲、民主党が創憲、それから公明党が加憲というのを打ち出しまして、何らかの形で憲法を見直さなきゃいけないという勢力が衆参でそれぞれ九五％を占めておりました。そして、さらには、憲法調査会で、本日もいらっしゃっておりますけれども、中山太郎調査会長のもとで極めて円満で公平な運営が行われていたということもございます。ですから、ある意味で、憲法の改正というのを合意できるところから始めれば、必ずしも三分の二、三分の二という要件は大きなハードルにはならないのではないかという発言をしたことを記憶しております。
　そして、もう一つの理由は、やはり九十六条だけの改正ということではなくて、今も、先ほど来お話がありますけれども、具体的な中身を伴った改正ということが本来の筋かなというようなことも発言をした覚えがございます。
　そして今、九十六条の先行改正という議論が行われているわけですけれども、当時も実は調査会の中では、中山先生の運営のもとで、それほど、もちろん中身の議論がされておったんですけれども、自民党の中でも、九十六条の先行改正をすべきである、あるいは民主党でも、西岡武夫先生のように、強く九十六条の改正を主張される先生方もいらっしゃったということも記憶しております。
　そして今、以下の理由によって、私自身は九十六条の改正というのもあり得べしかなというような意見を持っております。
　二つ、理由を申し上げさせていただきたいと思います。
　一つは、平成十七年のお話を申し上げましたが、平成十九年以降、衆参のねじれ状況が常態化をしております。その中で、実は衆参それぞれ過半数というのは意外と高いハードルなんじゃないかという思いを持っています。
　そして、例えば、環境基本法をつくるとか、あるいは被害者対策基本法をつくる、これについては多分多くの国会議員が賛成するけれども、では被害者の権利を憲法に、環境権を憲法にということになりますと、大分多数を形成する力というのは少なくなってまいります。これはなぜかというと、憲法というのは法律よりも国の姿であって、政党のレゾンデートルにかかわるものですから、これだけ政党が多様化している中で、二分の一、二分の一という要件も実は結構高いハードルなんじゃないかということが一つです。
　もう一つは、憲法改正手続の国民投票法を私も提案させていただきました。その中で三つの宿題があります。一つは投票権年齢、一つは公務員の政治的行為、そして三つ目が諮問的国民投票でございます。そして、これは一般的国民投票を民主党の方々が強く主張されて、それでは、憲法に密接にかかわる、あるいは憲法の改正にかかわるようなものについては早急に結論を出しましょうということが宿題として残っています。
　当時想定されましたのは、例えば環境権を明記しますかというような国民投票をこちらから提案をいたします。そして、提案をして、賛成が多数になりました。では、それに基づいて発議を行っていきましょう。そのときの諮問的国民投票の発議要件は、多分両院の過半数ぐらいになるんだろうと思います。しかし、それで賛成が多いとなったときに、三分の二、三分の二の多数がとれないからといって国民の意見に応えられないということになってしまっては困る。ですから、その意味で、諮問的国民投票の結論を出す過程において、やはり発議要件というのは三分の二ではなくて二分の一なりにそろえていくことが必要なんじゃないか。
　ただ、問題点は、九十六条の先行改正を言う方々がそのような諮問的国民投票の検討には消極で、一般的国民投票を強く主張する方々が九十六条の三分の二の改正要件の緩和には消極である、このようなねじれは早急に解消すべきだし、憲法審査会において、この三つの宿題の三つ目についても真剣な議論をしていただきたいなというふうに思っています。
　そして、最後に二つ申し上げます。
　それぞれの党が、どのような憲法を目指すかということについてはやはりしっかりと提示をした上で、この九十六条の改正というのは行うべきであります。
　それからもう一つ、さらには、国民投票法、一応の法律はできていますけれども、宿題がまだ三つ残っているということを申し上げました。国民投票の中で、国民がしっかりと熟慮をできて、そして冷静な判断を下すことができるような手続法のブラッシュアップ、これについてもこの憲法審査会における検討をさらに加速すべきではないかということを申し上げまして、私の発言とさせていただきます。
　以上でございます。
○古川（元）委員　民主党の古川元久でございます。
　私も、今の葉梨委員などと一緒にずっとこの憲法の議論、きょうも傍聴しておられる中山太郎先生のもとで参加をさせていただき、国民投票法の制定の議論、これは、改憲賛成の人、反対の人も含めて、ぎりぎり最後のところまでみんな一緒に丁寧に議論してきた者の一人として発言をさせていただきたいと思います。
　私自身、この改正手続要件の緩和そのものを否定するものではありませんし、時代に応じて憲法は必要な改正は行うべきだという考え方でおりますが、しかし、現在の、まず九十六条だけ先行して改正しようという動きには、これまで憲法議論に参加してきた者として大変違和感を感じております。
　と申し上げますのも、先ほど葉梨委員もお話しされましたけれども、この間、憲法に関する議論、憲法調査会や特別委員会あるいは審査会等で進んできて、もちろん各党によってかなり意見の異なる部分もありますが、しかし、例えば、新しい人権であるとか、あるいは地方自治の権限を強化するところであるとか、かなり大宗の人たちが、これは憲法に書き込んでいいんじゃないか、変えていいんじゃないか、そういうふうに思っている条項も、これは幾つもこの間の議論の中であるのではないかと私は思います。
　そういった意味では、三分の二という今の現行憲法の発議要件を十分満たすことのできる、そして国民投票に付せる項目も、この場で議論をしていけばこれは見出していけるのではないか。そういうことをやって、今の現行憲法の改正条項のもとで国民投票の発議のできること、そういうところからやっていくということが、憲法について丁寧な議論をし、国民の皆さん方の意見を聞き、そして時代に合った形で憲法を変えていく、そうした本来のあるべき姿ではないかと思います。
　それを、最初から、そもそもこの発議要件が下がらなければ一切憲法改正はできないんだというような考え方のもとかどうかわかりませんけれども、これだけまず最初に改正をしようと。
　そういうことには、これまでの国会の中での憲法の丁寧な議論、これは特に中山太郎先生が本当に、改憲を主張する人、そして護憲を主張する人、その両方に配慮された運営をされて、そうしたもとで熟議がなされてまいりました。やはり、そうしたこれまでの憲法に関する議論、こうしたものの過程といいますか経過というものを尊重する意味でも、まずは、現行憲法の改正の要件のもとで合意が得られる、そうした事項についてから発議をして国民投票を行っていく、その過程の中でこの九十六条についての議論も引き続き行っていくということが本来あるべき姿ではないかというふうに、私は、これまでずっと憲法論議に参加をさせていただいた者の一員として、そのように考えております。
　以上です。
○衛藤委員　自民党の衛藤征士郎です。
　御案内のとおり、占領軍総司令部民政局の天皇・条約・授権規定に関する小委員会の第一次試案で、憲法は、制定後十年は改正禁止だと。十年後及びその後十年ごとに国会で改正について検討、こういう第一次試案があったわけであります。
　こういうことがしっかり刷り込まれた、こういう経緯もあるのではないかと私は思うんですが、とにかく、憲法改正すべきという世論は半分以上ある、しかし憲法改正はなかなか進まない。それは一つは、この改正の一つの基準が、手続の要件が三分の二、三分の二と高い。だから、諦めにも似たものがあって、皆さんが見守っておるというのが現状ではないかと思います。
　私はやはり、外国がどういうような取り扱いをしているかということについても参考にする必要があると思うんです。
　例えば、両議院の過半数、二分の一の要件を付しているのは、カナダ、イタリア、オーストラリア、スイス、アイルランド、また、スウェーデン、デンマーク、フランスなんですが、私は、特に注目したいのは、ニュージーランドあるいはデンマーク、スウェーデン。こういう国は、戦後、二つあった国会を一院制にした国であります。また、フランスは、御案内のとおり、フランス革命後三回一院制を導入しました。
　しかるに、私は、こういった、かつて一院制を導入した、している、スウェーデン、デンマーク、フランス、こういう国の憲法改正手続はどうだったのかということに注目をしているところであります。
　スウェーデンは、一九六九年、憲法改正手続ですが、これは過半数であります。デンマークは、一九五三年改正ですが、これも過半数でございまして、フランスは、一八四八年、憲法新規制定で、これまた過半数、こういうことでありまして、国会の衆参両院の過半数にするということが、日本だけ特異なことをするのではないんだということも我々は考えておく必要があるのではないか、このように思っておりまして、私は、改正要件、この過半数ということを支持したいと思っております。
　それから、問題は、憲法の改正もそうなんですが、当然、国会法の改正が同時に行われませんと、例えば憲法改正原案の発議に対する国会法の第六十八条の二でありますが、これは、議員が日本国憲法の改正の原案を発議するには、第五十六条第一項の規定にかかわらず、衆議院において議員百人以上、参議院において議員五十人以上の賛成を要する、ここまでの規定しかありません。
　どういうことが起こったかというと、昨年四月二十七日に、私どもが憲法改正原案を提出しました。そのときに、衆議院の先例上の要件とされてきた機関承認について、各会派の協議が調わなかったために、受理に至らなかったわけであります。
　今後、憲法改正原案が提出されたときは速やかに憲法審査会において議論を開始できるように国会法の改正をすべきではないか、このように考えております。
　憲法改正原案の発議に関しては、他の議案、一般の場合と異なって、賛成者が総議員のかなりの部分を占めることに鑑みまして、衆議院の先例上の要件とされてきた機関承認を要することなく、いわゆるつるしの先例、本会議趣旨説明要求議案の付託に関する先例によることなく、発議後直ちに受理、付託をして、全国民的な見地から憲法審査会の議論を開始する必要があると思います。その趣旨を明らかにするために国会法の改正が必要だ、このように考えております。
　では、どのような改正をすればいいのかということでありますが、現行の国会法、憲法改正原案の発議の第六十八条の二につけ足して、前項の規定により憲法改正原案が発議されたときであって、その発議者及び賛成者の合計が各議院の総議員の三分の一以上であるときは、議長は、これを受理し、直ちに憲法審査会に付託しなければならない、この場合においては、憲法審査会に付託した後、第五十六条の二の規定により、議院の会議において、その憲法改正原案の趣旨の説明を聴取することを妨げない、このような規定がありませんと、せっかく憲法改正原案が提出されましても滞ってしまう、こういうことになりますので、憲法第九十六条の改正とあわせて国会法改正を進めたい、このように、よろしくお願いいたしたいと思います。
　以上であります。
○小池（政）委員　みんなの党の小池政就です。
　党方針に対して補足をさせていただきます。
　我が党は、時代の変化への対応として、憲法を少しやわらかくしていくということを主張しておりますが、軟性憲法というその名の定義どおりですと、憲法改正の手続が通常の法律どおりの取り扱いになってしまいまして、形式上このとおりなのは不文憲法であるイギリスぐらいということで、一方で我が国は成文憲法であり、かつ国民主権の原則を前提とした上で軟性化を検討するということを考えております。
　この点におきまして、改正を国民投票に委ねるのは妥当であるとも考えておりますが、また、国会の両院での取り扱いにつきましては、現行の選挙制度では国民の投票による政党の得票率と実際の議席獲得数が大きく異なることがある点も留意した上で、どの程度の軟性化を求めるかという考慮も必要と考えています。特に、衆院の小選挙区制また参院の選挙区制の過去の選挙結果からはそのことが読み取れます。
　我が党は、一人一票比例代表制による選挙制度の抜本的な改革ということも訴えておりますが、これは、憲法を論議する我々の正当性の回復のみならず、先ほどのような点の改善も含め、検討を行っているという点を述べておきます。
○大塚（拓）委員　自由民主党の大塚拓でございます。
　先ほど来、発議要件三分の二の議論がなされているわけでございますけれども、ともすると改正要件と発議要件が混乱して議論されているのではないかという気がしてならないわけでございます。今の議論は、発議要件を国会議員の三分の二から二分の一にしよう、これはあくまでも発議のための要件であるということを改めて指摘しておきたいと思うわけでございます。
　私自身、この発議要件三分の二というのは極めて高いハードルであって、このことが国民の選択する権利を強く、過度に制約しているものだというふうに考えております。この発議要件を仮に緩和することがあったとしても、最終的な決定権は国民投票による二分の一ということになっているわけでございますので、これは、国民の権力者を縛るという意味での制約を緩和することには全くつながらない、それどころか、私は、国民の選択する幅を広げる、国民のための改正になるというふうに考えているところでございます。
　また、国会議員は選挙というものを経るわけですけれども、選挙においては憲法だけを対象に選挙を行うわけではもちろんないわけでございます。さまざまな支持団体の構造であったり支持者の構造であったり、憲法とは別の事情というものも大きく働いて議席を得てくる。こうした中で、実際に御自身は憲法改正に賛成であったとしても、あるいは、御地元で自分の支持者の方々に、私自身は憲法改正賛成なんですということを訴えながらも、所属する政党の事情によって、国会においては憲法改正賛成ではないという立場をとられている方も多いところでございます。
　こうした事情を考えたときに、この憲法以外の事情が働く国会議員の議席の三分の二を要するというのは、私は妥当ではないのではないか、このように感じているところでございます。
　ちなみに、先日、先ほど来事例で挙がっておりますオーストラリアに行ってまいりまして、選挙関係者、議会関係者にヒアリングを多々行ってまいりました。オーストラリアにおいては、二分の一の議員による提案、そして国民投票で二分の一と、比較的厳しい要件を課している国の一つであろうと思います。それから、州の独立性というのもある程度考慮されているということでございますけれども、過去、四十四回憲法改正の提案がなされ、うち八回これが成立をしたということになっております。私は、これで構わないんだろうというふうに思うんです。
　実際、オーストラリアの選挙、議会関係者のお話の中でも、国民は憲法改正に対して非常に保守的、慎重なんだという発言がございました。国民の良識を信ずれば、そう間違ったことにはならない、むしろ、国民が間違える可能性があるから厳しい制約を課さなければならないと主張する方々は、国民の良識を信用していないということになる、私はそのように考えております。国民を信じるべきだと私は思っております。
　それから、先ほど衛藤委員からもございましたけれども、誰がこの憲法改正要件を、厳しく制約を課したのかという、その主体が誰かということについて我々はもっと敏感でなければならないのではないかというふうに思っております。
　例えばアメリカは、三分の二という要件を課しておりますけれども、これはファウンディングファーザーがかち取った自由という権利を後世にしっかり残したい、自分の運命は自分で決める、こういう思想のもとで厳しい要件が課されている。
　それでも、日本の方がさらにもちろん厳しいわけでございますけれども、日本の場合は占領下において占領軍がこの制約を日本人に課した、このことに私たちはもう少し敏感でなければならないのではないか。自分たちの運命は自分たちで決める、そして自分たちで責任をとる、これが主権者である国民のとるべき立場であろう、私はこのように思っております。
　そしてまた、権力者を縛るというときの権力者は、どうも絶対君主制であったり独裁主義といったものをイメージに持たれながら議論する方も多いようにも感じるわけでございますけれども、今の日本は、完全に民主的な手続によって選ばれた総理大臣が、内閣が権力を掌握しているわけでございます。こうした国にとっての権力者を縛るということは、主権者の権利を縛ることとも同義であるということも改めて考えなければならない。
　そして、最後にもう一点。三分の二の要件というものは大変厳しいわけですけれども、三分の二の要件を乗り越えて一回憲法改正をした場合、万が一、もう一度もとに戻そうと思ったときにも、さらに三分の二を乗り越えなければならないということも銘記をしておかなければならないと思っております。
○高鳥委員　自由民主党の高鳥修一でございます。
　まず、九十六条改正の必要性について申し上げます。
　既に我が党各委員からも意見の表明がございましたが、現行憲法の改正手続は、両院で三分の二以上の賛成を得て改正案が国民に提案をされ、国民投票で過半数の賛成を得て初めて憲法改正が実現することになっており、世界的に見ても改正しにくい憲法となっております。これは日本だけがというわけではございませんが、議決要件が過半数の国もヨーロッパ等に多数ございます。
　憲法について決めるのは、あくまで主権者たる国民であります。国民に提案される前の国会での手続を余りに厳格にするのは、主権者である国民が憲法について意思を表明する機会を実質的に奪うことになる。国民の手に憲法を取り戻すという観点からは、憲法改正の発議要件を緩和し、国民投票の機会をふやすことが、国民の憲法に対する関心を高め、国民が主権者たる権利を行使することにつながると考えます。
　次に、憲法改正と第九十九条の憲法尊重擁護の義務について申し上げます。
　憲法第九十九条は、天皇、国務大臣、国会議員、裁判官その他の公務員に憲法尊重擁護の義務を規定しております。この規定をもとに、内閣総理大臣あるいは国会議員が憲法改正を主張することに異議を唱える御主張がございます。しかし、憲法は第九十六条に改正条項を規定しており、憲法の改正を当然の前提としております。現行憲法を破棄せよなどという主張に対してならば、それは憲法尊重擁護の義務に違反するという批判も理解し得るのでありますが、現在、我が党が主張している憲法改正は、もちろん、憲法九十六条の規定にのっとった正当な手続による改正であり、このような批判は当たりません。
　また、憲法九十六条が、国会が憲法改正を発議する旨を定めていることからすれば、国会を構成するメンバーである国会議員が憲法改正を主張することは何ら問題ではない。内閣総理大臣が一人の政治家、国会議員として憲法改正を主張されることについても同様であります。
　以上、意見として申し上げます。
○大島（敦）委員　私たちが所属するハウスの役割、院の役割について、二〇〇〇年に当選して間もなく、議員特権の見直しという話がありました。そのときに、私はずっと、慎重であるべきだという発言をさせていただいております。ハウスの役割というのは、国家権力の暴走を抑えるのが役割だと思っているからです。だからこそ、議員に議員特権があって、基本的人権の尊重を守り抜くというのが私たちの役目だと考えたからです。
　この三分の二の条項なんですけれども、与党のときに、さまざまな修正協議をさせていただきました。沖縄振興法の修正協議、あるいは国家公務員の給与特例法案の修正協議、そして復興関連の法案の修正協議、個々の修正協議に与党の政策責任者あるいは筆頭理事として携わる中で、各党ともに丁寧で説得力のある議論が積み重ねられました。各党ともに忍耐強く議論を積み重ね、さまざまな論点を精査することで、それぞれの納得感を高めることができたと思っています。
　ですから、私たちが議論する中で、個々の論点を積み上げていくこと、憲法を改正したい、過半数の立場の皆さんは、もう残り少しの、三分の二を説得していくという過程が私は必要だと思っています。そのことによって、さまざまな論点が要は精査をされ、ハウスの中、院の中での納得感が高まり、それは、ひいては国民の納得感につながっていくと考えるからです。
　ですから、この三分の二という条項は、今までのさまざま経緯の中で定められている条項だと思っておりまして、しっかりとした議論が必要だと考えております。