○山田（健）参考人　専修大学の山田健太です。
　本日は、発言の機会を与えていただきまして、どうもありがとうございます。
　憲法改正手続法におきますメディア規制にかかわる問題について、メディア法及び憲法の立場から、メディアの現場の状況も踏まえつつお話をすることで今後の議論のための素材を提供させていただければと存じます。
　本日、お話をさせていただく中心は、憲法改正の国民投票を行うに際しまして、だれがどのような広告によって意思表示をするのか、国は何をいかなる形で広報すべきなのか、その際に政党はどうかかわるべきか、マスメディアとの関係はどうあるべきなのかということになります。そして、これらはすべからく表現の自由の問題にほかならないわけであります。ですから、その規制に当たっては最大限慎重を期することが肝要であることを最初に確認させていただきたいと存じます。
　この表現の自由という観点から見た場合、憲法改正国民投票と表現行為との間にはどのような関係があるか、最初に確認をしておきたいと存じます。
　それは、行為主体別に、市民もしくは国民、二つ目にはマスメディア、そして三つ目には政党、政治家、あるいは国会の表現の自由もしくは表現行為に整理ができます。さらに具体的な項目につきましては、お手元のレジュメの一をごらんいただきたいと存じます。
　例えば市民におきましては、知る権利を行使し、十分な情報摂取ができる環境、そのための制度が必要になるわけであります。次には、自由な意見交換としての国民投票運動の確保でありますし、最終的には、意思の行使としての投票行動、参政権の行使ということがあるわけであります。同様にマスメディアの場合には、ここにありますように報道とともに広告の問題が出てきます。報道に関する規制条項を外したことで、表現の自由の問題、メディア規制の問題が解決したかの印象を持たれがちでありますが、媒体に露出する広告もまた新聞やテレビ、ラジオというプラットホーム、ビューアーをかりた重要な表現行動であることを重ねて御認識いただければと存じます。
　改めて繰り返すまでもなく、憲法二十一条は言論、表現の自由を絶対的に保障しており、その表現の自由の中でも最も重要な表現行為の一つが政治的な表現でございます。したがって、憲法改正にかかわる言動は最大限手厚く保護されるべきであって、万が一、何らかの規制をする場合であっても、その制限は限定的かつ厳格な規制でなくてはならないことは、判例においても既に繰り返し述べられているところであります。この原則は、ここに挙げますすべての項目に対し満遍なく適用されることが期待されていると考えます。
　こうした憲法改正手続に伴う表現の自由の法構造を理解するには、公職選挙法の法枠組みを参考にすることができます。もちろん、憲法改正のための国民投票と候補者選挙は根本的な性格を異にし、その平行移動的な法構成には基本的な疑問を持つものでありますが、現行法案をとりわけ表現の自由との関係で整理するには格好の材料であると言えます。レジュメの二枚目にその構造を挙げておきます。
　さて、ここからが本題であります。時間の関係もありますので、現行法案の規定と問題の所在を確認していきたいと存じます。
　考える柱は、メディア報道・一般広告、二つ目には政党への媒体広告枠の提供、三つ目に広報広聴活動、そして四つ目に投票運動規制。レジュメの三枚目以降でございます。
　最初のメディア報道・一般広告につきましては、予測投票の公表や虚偽報道禁止規定については当初の与党案から削除され、メディア報道の自由化が実現されました。一方で、直前一週間の国民投票運動についてのテレビ及びラジオ広告の全面禁止を定め、その一方で法定広告については自由という例外規定を設けております。
　これらのいわゆる工夫は、これまでの議論を通じて、おおよそ、資金量の多寡によらない投票運動を実現すること、あるいは整然とした環境で投票日を迎えるということにあろうかと思います。しかし、果たしてその目的が達成できるのか、この規定ぶりにはなぜが残るかと思います。そこに挙げたのが四つのなぜであります。
　まず一つ目は、なぜ広告のみを規制するのかであります。
　報道活動には一切の制限を設けず、一方で広告表現について禁止という最も強力な表現規制を課することは、表現の自由に対する行き過ぎた規制に当たると考えられます。議論の中には、メディアにおける意見広告を無制限に求めること自体を問題視し、より厳しい広告規制を実施すべきとの意見もあるやにお聞きしております。しかし、ここでは改めて広告表現の自由について理解をいただければと存じます。
　しかも、そもそも報道を全く自由にして広告を規制することで何を期待するのかという問題もあります。
　例えば報道については放送法上の政治的公正さを求めることで内容上で規制をし、広告はもし量的に規制をしようという目的であるならば、これは看過し得ない問題ということが言えると思います。
　さらには、一般の報道と広告の線引きも簡単ではないと思います。単純には、商業取引があるかどうか、金銭の取引があるかどうかという線引きがあり得ると考えますが、例えば、政府提供の番組あるいは経済団体等の提供番組の期間中の取り扱い、スポンサーの意向で番組内コメントが偏ることの問題性、あるいは、地方局、有線放送局の中には自治体の経営参画もあるわけであります、こうした問題をどう解決するのか、詰め切れぬ問題が多々あるかと存じます。
　さらに、二つ目には、なぜテレビ、ラジオのみを規制するのかであります。
　現在のメディア法制が、印刷媒体、放送媒体、通信媒体ごとのメディア法体系を組織しており、放送媒体については免許制度であることとの関係から内容規制が許されていることは事実であります。しかし、そのことと憲法改正論議において放送媒体にのみ表現規制が許されるということとは関係がないと考えます。また、資金力で露出量、ひいては広告効果の優劣がつくことを前提にするということにつきましても、さらなる吟味が必要であります。新聞やインターネットについては禁止せず、定義が容易でなおかつ運用のしやすい放送媒体のみ規制をするという形がとられているのではないかという懸念さえ起こるわけであります。
　さらには、三つ目には、なぜ期間限定なのか。一週間の根拠規定については十分な説明がなかろうかと思います。
　あるいは、なぜ例外を設けるのか自体も問題であります。
　ここでは、事実上政党広告のみが許容されるということになります。そうなりますと、政党政治活動と政党広告を明確に分ける必要も出てきますし、あるいは政党等による抽象的なキャンペーン広告は禁止されていないということもありまして、国民投票運動と一般的な政治活動をどのように峻別するのかも、非常に運用上は困難な状況に立ち向かうと考えられます。
　候補者選挙におきましては、私たちは二大政党制を志向して政党中心の選挙戦を認めてきているという側面は否定できません。しかし、同じ構図を憲法改正を議論する際にも持ち込むのがベストの選択なのか。政党が責任を持って議論の中心になることと、社会に流れる改憲情報が政党発信の情報中心になることは、似て非なるものであることに御注意いただければと存じます。
　このほか、一週間前規制とは別の問題ではありますが、例えば市民団体が割安な料金設定で意見広告を出稿した場合、これが通常の意見広告などの場合は割引掲載、割引出稿ということも珍しくない状況からすると利得提供に当たるという可能性も否定し切れません。あるいはまた、出稿量や放映時間帯との関係で広告料金の算出というものも非常に難しい現実であることも十分に認識をする必要があろうかと存じます。
　このようななぜを解消するには、最後に改めて繰り返し述べますが、広告規制をしないという選択肢が一番早い、最も的確な解決法ではないかと考える次第であります。
　さらに、二つ目の政党への媒体広告枠の提供について述べていきます。これにつきましても四つのなぜが考えられます。
　なぜ政党だけが特段に優遇されるのかということであります。
　政党だけということに関しましては、大統領や政府が議会の議を経ずに直接民意を問うような国の場合には、政党が意見を代表するということもあり得るかもしれません。あるいは、政党が憲法典に組み込まれている国の場合には違うかもしれません。ただし、一体、日本はどうなのでしょうか。あるいは、市民キャンペーン団体と政党、政治団体とは何がどう違うのでしょうか。このあたりの議論もまだ不十分ではないかと存じます。
　さらに、特段にの根拠につきましては、広報と、この広報というのは後で述べます広報広聴活動の広報でありますが、その広報とここに言う広告で実質的に政党が二重に優遇されるという結果を生むかと存じます。あるいは広告の面でも、政治活動、そして一般の商業広告、さらにはここで言う法定広告と、三重の保障がなされているという状況についてどう考えればいいのか、改めての議論が期待されます。
　さらには、なぜメディアを限定するのかという問題であります。
　上限を定めた広告は、いわゆる枠の限定でありますが、イメージ先行の広告を奨励することにならないか。そういうシステムをあえてつくることの意味合いであります。あるいはまた、メディアを特定の新聞、放送に限定することの合理的な理由についても議論が必要かと存じます。
　さらに、三つ目には、なぜ放送にのみそのまま放送する義務が課されるのかという問題であります。
　誹謗中傷表現による非難合戦になる可能性も十分に指摘されると思います。あるいは、内容の問題性を広報協議会が判断することの平等性、公平性に問題がないのかどうかということも疑問として残ります。
　最後もう一つ、なぜ無料なのかという問題がありますが、これにつきましては、全額公費負担が本当に当たり前なのか、あるいは広告枠の議員数比が当然なのかという問題について、後ほどの広報広聴活動の項で触れたいと存じます。
　ページをめくりまして、三つ目、広報広聴活動であります。ここでは二つのなぜを指摘したいと思います。
　一つ目には、政党あるいは議員に広報や広告の内容の判断を負うことの問題であります。
　国民投票に問われるのが政党の意思になるということを考えた場合、大変卑近な例でありますが、例えば全会一致で発議された場合の反対意見の取り扱いはどうなるのか。そのことを考えた場合に矛盾点が出てくるのではないかというふうに思います。あるいは、先ほども触れましたように、内容を客観的かつ正確な解説、説明をするという客観性の担保をどのようにするのか。候補者原稿をそのまま掲載する選挙公報との差異が明らかであろうかと思います。
　そしてまた、広告が自由であるという先ほどの私の結論からすると、この広報広聴活動自体が不要になるという結論が導かれるわけでありますが、万が一、この広報広聴活動を何らかの形で認める場合においても、議員数を配分基準にすることにつきましては、例えば小選挙区制に起因する得票率と議席数の乖離であるとか、賛成意見を優遇することによって民主主義の基本である少数意見の尊重をどういうふうに担保するのかという問題であるとか、あるいは公平性の確保の問題であるとか、さまざまな議論すべき論点が残っていると考えているわけであります。
　このような観点から考えますと、まず前提になるのは、日本のマスメディアの現状であります。世界でもまれに見る高普及率を維持し、先進諸国の中ではほぼ唯一大部数を維持し続ける新聞、公共放送と民間放送の並立体制の中で、内容の上で切磋琢磨し、一定水準の番組を維持し続ける放送。しかも、こうしたマスメディアに対し、日本のどこでもだれでもが容易にアクセスできる環境がほぼ完全に整っているのが日本であります。
　これは日本に住んでいる私たちにとっては余りにも当たり前に思いがちであり、えてして悪い面ばかりが目につくわけでありますが、世界に誇るべきユニークな言論の公共空間が成立しているということを忘れてはいけないと思います。だからこそ、こうした現在のメディアが維持している思想の自由市場を、憲法改正のための最終的な意見交換の場である国民投票運動期間においても最大限生かすことが大切であろうと考えます。
　その生かし方はさまざまあるかと思います。ただし、表現の自由を研究し、ジャーナリズムを観察する立場から考えれば、今確保されている自由な公共空間をできる限り維持すること、その中には意見広告も含めたすべての広告表現活動が自由に行われ、多種多様な情報の流通が実現することが最善であると考えるわけであります。
　規制とは、その表現者を信頼しないことの裏返しであります。では、だれが行き過ぎた表現を行う可能性があるのか。実は、この法案の最初のターゲットはまさに政党であります。可能性があるからこそ、一週間の禁止や無料という枠の中で量的規制を構想するわけであります。であれば、まず政党こそが率先して自主規制ルールを定めればよいのではないでしょうか。これは一種の発想の転換であります。同時に、マス媒体も、行き過ぎの可能性があるものについては、これまでの経験と公共的な責任から自主的なルールによって抑制することは十分に実現し得ると考えます。
　こうした発想のもと、より具体的な見直しの方向性は、レジュメの最後に示すとおりであります。中にはゼロベースの見直しも含まれますが、幸いにも国会での本格的な審議は始まったばかりだと認識をしております。このような場をより多く設け、多くの意見を参考にされ、表現の自由が確保され、最善の政治選択ができる環境が提供されることを期待するわけであります。
　具体的に見てみますと、まず基本はシンプルさであります。広告を含むメディア規制は、シンプルにノーということを確認すべきではないでしょうか。広告も報道と同様に原則は自由であるということであります。そうであるならば、先ほど申しましたように、国が行う広報につきましては必要最小限のものでいいわけでありまして、冊子や新聞、テレビ、ウエブ上で法案や提案理由を説明することで十分足りると考えます。
　さらには、国民の十分な情報摂取機会を確保するためには、本日の直接のテーマではありませんが、運動期間についてもさらに大きな延長が必要ではないかというふうに考えるわけであります。
　また、政党への優遇措置が必要であるという考え方もとり得るということは考えます。ただし、その場合には、全面的な法定無料広告を実施するというだけではなくて、例えば共同の記者会見、討論会を法定放送、法定広告の枠の中で行うなどの方法も十分にあり得る。原則は、皆さん政党が自由に精いっぱいに意見を主張することがよいのではないかと考えるわけであります。
　さらには、認定団体による広告の助成や、媒体による自主的な取り扱いルールとの組み合わせも考えられます。それは、ミニマムプライスレート、そのときに実際に運用されている最も安い広告レートをすべての団体に平等に与える、あるいはネガティブキャンペーンを禁止するというような自主的な取り組みは十分に考えられるわけであります。
　最後にもう一度申し上げます。
　広告も広報も、そして政党活動も、それらはすべからく表現の自由の問題であります。だからこそ、その規制に当たっては慎重の上にも慎重を期すことが肝要であります。自由闊達な改正議論が実現し、最善の政治選択がなされるための環境として、思想、情報の自由市場が確保されることを、そしてフォーラムの場がメディアを初めとする公共空間において確保されることを強く期待するものであります。
　以上でございます。