○参考人（浜谷英博君）　御紹介いただきました浜谷でございます。
　このところ有事法制に関する論議がしやすい環境になったという意見をよく聞くのでありますが、これは確かに冷戦崩壊後ということを考えますとそういう一面もあるように思います。ただ、正当な有事法制を論議するにしては少なくとも余り理想的な環境とは言えないのではないかという感じもしております。つまり、危機状態を背景にした論議というのは、ともすれば行き過ぎた人権侵害とかそういう人権の制約の過剰な面を見えにくくするわけであります。応急措置的で非常にバランスの悪い、言うなれば非体系的な、そういうような非常事態法制をえてしてつくってしまう嫌いがあるからでございます。
　今回の周辺事態措置法案が日本有事における緊急事態法制に優先して論議されているという、こういう具体例一例を見てもそれがわかるわけであります。つまり、平時において客観的冷静な目で安全保障法制というものを審議してこなかったツケが現在ここに至っているという感じが強くするわけであります。本来あるべき優先順位というのは、あくまで日本有事が先行されるべきでありました。ただ、事ここに至った以上は、我が国の安全保障法制の根幹として法整備を急ぐとともに、政策選択として日米防衛体制の維持とその協力を推進するからには、その実効性の向上を真摯に検討すべきではないかというふうに考えております。
　このような有事法制のいわゆる未整備というのは、有事の発生する際に政府のとった行動ことごとくが超法規的な措置ということにならざるを得ないという、まさに法治主義を標榜する我が国にとっては非常に遺憾きわまる実態をさらけ出すことになってしまいます。なぜなら、有事というのは、多少の前兆などはあるでしょうけれども、時と場所を選ばない予測不能の状態の中で、ましてや有事法制の有無などには一切かかわりなく起こるわけであります。その際、国民の生命、財産を保障する任務を負う政府としては、その不法な侵害の状態を看過するわけにはまいらないわけでありまして、そういうときには実力を伴う方策をもってしても国民を保護しなければならないわけであります。かかる行動に対して基本的に法的根拠のない実態、それから法的整備のおくれている状況というのは早急に解消すべきではないかというふうに考えております。本法案の早期成立が期待されている点でもございます。
　また、緊急事態法制の未整備による超法規的行動の不透明性というものは、逆に、他方で周辺諸国を初めとした関係国に要らない疑心暗鬼を増幅させる場合もあるやに思います。つまり、有事法制がない限りは、有事に関して我が国がどこまでやるのか、またどの程度やるのかということが他国にとってわからないわけでありまして、国際的な信頼醸成というのにはほど遠い状況でもあるわけでございます。
　その意味で、有事法制の整備というのは、軍事的合理性ばかりを追求したいわゆる人権無視の法制などでは決してなくて、我が国の平和や安全、国民の生命、財産が脅威にさらされたり、具体的に不法に侵害された場合の非常手段の確立を目指すものであります。国民の権利に関する一時的制約にしても、この前提のもとでやむを得ずにとる最小限のものであって、究極的目的はあくまで憲法の保障した国民の諸権利の自由な行使を一日も早く回復することにあると思います。
　防衛庁で進んでいる有事法制の研究も、なるべく早い機会に具体的法案化が急がれるべきではないかというふうに考えております。
　これが総論でありまして、以下、現在審議中の法案に若干の私見を述べたいと存じます。
　まず、周辺事態措置法案自体が、当初の政府原案と現在審議されております衆議院の通過案とではその性格が相当程度変化したのではないかというふうに思います。
　つまり、周辺事態の定義に関して、より具体的ないわゆる準日本有事的な要素を盛り込むことによって、我が国の自衛権行使の問題に限りなく近づいたと思われるからであります。例えば政府の示した周辺事態の類型につきましても、この六類型の温度差というのは相当程度大きいわけであります。中には、我が国の自衛隊の防衛出動待機命令の発せられる可能性が非常に高い、そういう事態も想定されております。
　これは、類型の一つと現在審議中の法案の目的の中にある条項を対比してみるとよくわかるんですが、六類型の中には、我が国周辺の地域で武力紛争が起こっている場合というのがあります。目的条項の定義を見ますと、「そのまま放置すれば我が国に対する直接の武力攻撃に至るおそれのある事態」、すなわち我が国の平和と安全が脅かされる事態、こうなるわけであります。これはまさに準有事でございます。
　当初の政府原案には、我が国の武力行使はおろか米軍の戦闘行動とも明確に一線を画した内容に徹したものであったのではないか。つまり、後方地域支援行動に関して武器の使用が規定されていなかったというのも、まさにそもそもかかる状況が想定されていなかったからだというふうに思うわけであります。
　すなわち、そういう意味では、準日本有事に関する法制は、本来は日本有事の法制の中で論じられるべき範囲でありまして、我が国の自衛権行使の問題としてとらえられるべき性質のものであると考えております。この場合は、対応手段をとるべきか否かの政策判断というものの余地がほとんどない状態であります。すなわち、日米の防衛協力や我が国の防衛の具体策を有効かつ迅速に進めない限り、いわゆる時を経ずして我が国の平和と安全に重大な影響を及ぼす、そういう蓋然性が相当程度高い状況を指していると思われます。
　政府原案に貫かれていた基本原則には、このような緊張状態は当初想定されていなかったのではないかというふうに思われます。つまり、準日本有事よりもさらに緊張度の低い、我が国に直接的な影響を及ぼす可能性が余り考えられないような、そういう本来的な意味での周辺事態というものだったのではないかと思います。だから我が国としては、いつの時点から、またどのような方法で、またさらにどこまでかかわるかといったような高度な政治判断の余地が非常に多く存在するわけでありまして、それだけ各種の制約や関与の際の原則というものが重要だったのではないかというふうに考えております。
　つまり、政府の従来の集団的自衛権等に関する解釈を一切変更せずに本法案中のこれらの活動を説明するとすれば、我が国の安全保障政策の法的根拠がまたさらに針の穴をくぐるがごとき法解釈にならざるを得ないということは否めない事実であろうというふうに思います。
　これらの点を早急に整理した上で、我が国の防衛政策の原理原則を明記した我が国の有事法制、我が国の有事を中心とした安全保障政策に関する基本法の制定が待たれているわけでございます。
　次は、時間の関係からも、国会の関与の方法としての国会承認について、若干の具体的な提案もしてみたいというふうに思います。
　議院内閣制は、大統領制等に比較して非常に内閣と国会との間の緊密性が高い制度でありまして、これは憲法の六十六条から六十九条に至るような条文で明らかになっているところであります。この緊密性は、特に法案の制定や、それから内閣と国会との共同判断が行われる際の国会承認等にあらわれてくるわけであります。
　周辺事態措置法案における国会関与に関していえば、国会は基本計画や自衛隊の活動の事前の承認ということにこだわり過ぎて、みずからの特性に基づく機能を見失ってしまうのではないかということを非常に私は懸念しておりました。緊急事態のレベルにもよりますが、本来の緊急事態が一刻を争う対応措置を必要とするものであれば、事前の承認行為というもの自体、政府案の提示と国会による政府案の丸のみ状態というものを現出するだけであります。その意味で、原則事前、緊急の場合によっては事後、これはもう実質的には事後承認でありますが、というのは争いの余地のない必然的結論なのであります。
　さらにまた、いわゆる緊急性の判断自体も政府が行うというのであれば、これはまた何をか言わんやでございます。この原則事前承認の挿入によって少なくとも歯どめ措置としてのシビリアンコントロールの実効性が向上するなどと考えるのは、これは国会の自己満足にすぎないというふうに考えております。
　重要なのは、政府と国会がおのおのの特性を発揮して、国家の存亡にもかかわりかねない政策判断をいかに迅速かつ有効に遂行できるかという一点に尽きているわけであります。すなわち、国会の機能は、多くの情報や資料に基づいて適切な審議時間をとり、検討、チェックする点に最大の特徴があるわけでありまして、合議体としての機能や国民の直接代表としての存在価値を示すにはこのような行動しか逆にはないと、また反対にはないということも言えるわけであります。
　もとより、国家緊急事態に際して何よりも優先されるべきは、不法な主権侵害や人権侵害等の一刻も早い排除でございます。すなわち、緊急事態に対する臨機応変の対応策が迅速性を失わずにとられ、それに対し効果的な民主統制がかけられているということが重要なわけであります。この場合、場合によっては瞬時の決断が国会承認に優先される事態も当然予測されるため、自衛隊法等にはいわゆる防衛出動に対して事後承認措置等が法定されているわけであります。
　しかし、国家の安全保障政策には政治部門全体の共同判断というのもまた不可欠であります。そこで、政府の判断に対して国会の文民統制というものがいかに効果的にかけられるか。それがまた重要になればなるほど、軍事に対する正確かつ豊富な知識を持った政治家の皆さん方のプロフェッショナルな視点というものが重要になってくるわけであります。正確かつバランスのとれた軍事知識がどうしても今後必要になると思います。
　いずれにせよ、緊急事態の対応には、迅速性を失わずに、かかる具体的な対応策にはシビリアンコントロールの実効性を確保する両府の共同責任というのがすべての政策のベースになるべきであるというふうに考えております。
　この二つの要請を満足する方策として、次のような加筆修正が必要ではないかということを具体的に提案してみたいと思います。
　それは、国会承認効果というものを持続的に担保する意味でのいわゆる期限つき承認制ということであります。
　承認行為の目指す本来的なあり方というのが事前承認にあることは当然でありますが、事態の性質上、事後承認もやむを得ないということは指摘したとおりであります。したがって、次の段階、これが重要なのでありますが、次の段階は事後の承認をいつの時点で行い、どのようにしてその後の経緯を検討、チェックするかということであります。現行法制の中では、国会が一度承認を与えた案件について、その後国会が再チェックし、少なくともさきの結論と異なる考え方を示すという法的手段はありません。
　そこで、その手段として期限つき承認制ということを考えているわけであります。すなわち、事前であれ事後であれ、初回の承認からそれには有効期限を設け、かかる期限後も継続して基本計画等を遂行する場合には、期限満了前の特定期日までに政府に対して計画継続のための手続を義務づけ、そしてかかる計画継続の容認を国会の事前承認とするわけであります。承認のための審議は、いたずらな引き延ばしを防ぐために審議日数の制限を設けたり、その制限の範囲の中で結論を出すようにする必要があります。
　具体的想定として、周辺事態の認定それから基本計画の策定、自衛隊の出動命令に至る過程を時系列的に述べると大分時間がかかりますので、これは質問等ありましたら考えてみたいと思います。
　また、本法案には最初の国会承認を求める手続は確かに規定化されているのでありますが、事態の変化等に対する対応策の変更というものに対しては必ずしも承認が必要とされていないように条文が読み取れます。これは、報告条項には「基本計画の決定又は変更」というものが明記されているわけでありまして、それについて承認条項にはないということであります。これらの点をチェックするためには、承認までの期間制限とともに、承認効果の有限性というものも考えるべきではないかと思います。
　このほかにも、細かい点で不明確な点が残るところは多々ございます。例えば、事後承認の期限がわからないとか、両院の不一致の場合に両院協議会の規定がないであるとか、それから不承認をされた場合に撤退のためのいわゆる期限が設定されていないとか、そういう細かい点はございますけれども、これは質問の際にでもお答えしたいと思います。
　このような国会関与の方法に加えて、議院内閣制の特質を生かそうとすれば、いま一つの方法は、政府と国会のメンバーによる事前協議制の導入ということであります。これはもう時間がありませんので項目だけにしておきます。いわゆる国会の特定メンバーと政府が承認行為をスムーズにするためのいわゆる協議機関を設けておく。これは議院内閣制のもとでは十分可能であろうと思います。アメリカの大統領制のもとですら議会と大統領の協議制というものは戦争権限法の中に明記されておりますから、議院内閣制でできないわけがないというふうに考えております。これは情報空白を強いられる国会にとっても非常に有効な手段ではなかろうかというふうに考えます。
　また、このほかに、さらに積極的な主体的な国会の意思をあらわす方法として議会拒否権というような方法もございます。これは配付させていただきました私の資料等を参考にしていただきたく存じますので、ここでは省略させていただきます。
　いずれにしましても、平時にこそ日米同盟の信頼性を向上させておくということは重要でありまして、本法案が有事を未然に防ぐ抑止力となって有効に作用し、さらに我が国の平和と安全に寄与することにつなげることが何よりも重要であると考えております。
　以上でございます。ありがとうございました。（拍手）