○参考人（片方信也君）　御指名を受けました京都大学の片方です。
　以下、私の意見を申し述べたいと思います。
　今回の法改正は、線引き制度の導入、用途地域の四種類から八種類への細分化を行って、以来の二十二年ぶりの大幅な改正と言われております。
　八〇年代以降の十年間を見ると、地区計画制度の導入を初め、沿道整備計画、集落地区計画、再開発地区計画、住宅地高度利用地区計画などが相次いで創設されてきました。このような制度の変遷を見ますと、複雑化、多様化の過程を経てきていますが、特にこの十年間の大都市の膨張と変化は、狂乱地価の出現、多数の住民の都心からの流出を招き、大都市問題は新たな様相を呈するようになってまいりました。
　その背景には、民間活力の名による内需拡大、規制緩和による大企業中心の大都市改造の推進がありました。新制度の創設はこれと密接につながって行われてきたと言えます。
　一方、このような大都市改造による生活環境の破壊、地上げなどによる住民の追い出し、景観の破壊あるいは都市内や周辺の自然や緑の破壊に反対して多くの地域で住民が立ち上がり、住み続けるための権利の保障を求めています。
　例えば、私は京都から参りましたので京都の例を挙げますが、京都では、一九八八年以降、前述のような破壊からみずからの町を守ろうと、都心地域を中心に町づくり憲章や町づくり宣言を町内ぐるみで制定する取り組みが進んでいます。これには、職住近接の町並みや歴史的遺産を守ること、町づくりへの住民の主権の主張が高らかに盛られています。これは今日まで二十の地域を教えました。
　このような住み続ける権利や町づくりの住民主権を確立しようとする住民の願いは、この十数年間に環境破壊が著しく進んだ東京や大阪などの大都市や地方都市でも、同様と言えるのではないでしょうか。
　したがって、今、国民、都市の住民は今回の法改正に重大な関心を寄せています。改正が安心して暮らしよい町づくりを住民の立場で実現するものであるかどうかが鋭く問われております。
　法の改正案には、住居系土地利用への一定の配慮による措置、商業地域における容積率に二〇〇％、三〇〇％の低い側のメニューの追加、用途地域の指定のない地域や都市計画区域外での一定の建築制限の導入、伝統建築物についての建築基準法令の適用除外の拡大など改善の側面が見られます。それらの側面については、率直に評価できる面があります。
　しかし、前述のような住民の願いと比べるならば、根本的なところでは大きな食い違いがあり、重大な問題点があると言わねばなりません。二十二年ぶりの改正に当たり、真に住民にとって安心して住みよい町づくりを可能とするために、住民の意思に基づく都市計画のあり方が今強く求められています。今回の改正は、今後長期にわたって都市計画を方向づけるに当たってまたとない改正の機会であると考えます。けれども、今回の改正案には、このような住民の切実な要請に正面からこたえるところは残念ながらありません。
　法改正の基本的な特徴は、次の二点にあると言えます。
　第一は、土地の有効高度利用を貫いているという点です。
　現行の制度で許されてきた容積制限が全体として果たして適切であったのかどうかが実は問題なのですが、改正案では、若干のメニューをふやすというだけで、容積の低減の具体的な提案はありません。そもそも現行の過大な容積指定が地価高騰、住環境や景観を破壊するような高層ビルの乱立を許し、過剰開発の誘因となってきたのです。したがって、本来、現状容積が大き過ぎるという認識に立つことが必要とされています。にもかかわらず、誘導容積制度の導入で新たな規制緩和を図ろうとしています。
　改正の根拠となっている都市計画中央審議会、建築審議会の答申が、大都市の中心部に広く存在する一般的な住宅地を低利用と規定し、これらの有効高度利用を強調していますが、それがそこに住み続けようとする住民の立場からの発想でないことは明白です。また、例えば建築審議会の答申には事務所床の需給ギャップなどが地価高騰の原因と見る立場が示されておりますが、そもそも過剰開発を許す容積指定の高さが原因であるにもかかわらず、そのような認識はどこにも示されておりません。今回の改正は、こうした答申の内容に則したものであることは明らかです。
　第二は、住民参加の拡充がほとんど図られていないことです。
　この点は都市計画中央審議会が、「都市計画の決定手続」のところで都市計画の権限配分などについて「国と地方の機能分担等の基本的枠組みを踏まえつつ」としつつも市町村のマスタープランの創設に当たって住民参加の導入を内容に盛り込んだことと比べてみますと、全くの後退であります。一方、建築審議会の答申の方には、マスタープランの機能として「個々の土地利用規制の意義に対する地域住民の理解を得る根拠」が挙げられています。この文言と答申の全体からは、住民参加によってマスタープランを作成すべきであるという主張があらわれておりません。今回の改正案の基本的立場は、この枠から外に出るようなものではないと言わざるを得ないものです。
　次に、具体的に問題点を見ていきます。
　法改正の中心の一つは、市町村が都市計画に関する基本方針を定めることにするということです。法案では、基本方針は議会の議決を経て定められた基本構想と知事の決める整備、開発、保全の方針に印すことになっており、文言の上では都市計画制度の新機軸となっていると言えます。新機軸という意味は、ともかくも市町村がマスタープランを定めることにより、個別の都市計画が土地利用上の整合性を求められるようになるということです。この点では二足の評価はできると考えます。しかし、これが我が国の制度の実質的な発展と言えるかどうかは甚だ疑問であると言わねばなりません。最も重要な問題は、基本方針は知事の定める整備、開発、保全の方針に印すことになっており、市町村の自主性は全く制約されたままであることです。その上、住民参加についてもいわば意見を聞きおく程度の従来の公聴会の欠陥をそのままにして、住民の町づくりへの主権を制度の上で保障しようとする視点は何ら示されていません。また、これまで大都市圏では知事の決定は大臣の認可が必要とされていますが、今回の改正はそれにも手をつけていないのです。これでは、市町村のマスタープランもお上のものという制約つきであると言わねばなりません。
　住民参加を保障せずにマスタープランが土地利用に整合性を持たせるというのでは、結局は住民は上からの制約を押しつけられるという関係に固定されてしまうおそれがあり、問題は重大です。都市計画中央審議会がその答申の中で限定的ではありながらも住民参加の導入を主張していますが、今回の法改正ではこの点に一つの大きな欠陥を残したままです。
　マスタープランの性格が明確でない点も問題です。建築審議会の答申では、さきに外用したところと若干重なりますが、マスタープランの機能として、ア、実現すべき具体的な都市の将来像を示す、イ、個々の土地利用規制の意義に対する地域住民の理解を得る根拠となる、ウ、個々の土地利用規制相互を調整する、工、個々の土地利用規制や各種事業の実施、変更の指針となる、こういったコメントが盛り込まれています。ここには住民参加の視点があらわれていないことは前に述べたとおりです。
　「都市計画法及び建築基準法の一部を改正する法律案に関する参考資料」という冊子の三十五ページから七ページにはマスタープランのサンプルが示されていますが、全体方針と地域別の整備の方針が例示されているだけで、方針の前提となる市町村の都市計画上の問題点を住民とともに確認するような配慮が全くされていません。これでは、必ずしも実現の保証のない願望を列挙して住民の切実な町づくりへの要求、環境破壊への不安をかき消し、幻想を植えつけるようなものにならざるを得ません。
　従来の都市基本計画と言われるようなものは、そのような限界を持ったものでした。このような限界を超えるためには、住民参加により住民の意思を反映し、問題と課題を煮詰めていくプロセスを踏む以外に道はないと考えます。マスタープランは、それを具体的に表現するものと言うべきです。
　また、マスタープランの性格として、さきの建築審議会の答申は確かに重要な側面を指摘していますが、基本的な点が見落とされています。それは、マスタープランの柔軟性についての問題です。法案で明らかなように、マスタープランはお上の計画という制約を強く持って、いわばがんじがらめで身動きのとれない柔軟性のない計画となっています。それは住民参加の仕組みがないことに起因している問題と言ってよいと思われます。
　本来、マスタープランは、単に個々の土地利用規制や各種事業の実施、変更の指針となるというだけではなく、マスタープラン自体が住民の意思に基づく判断で変更できるというフレキシブルなものでなければなりません。ある時点で予測不可能であったある種の開発や建築行為が将来の一定の段階で顕在化し得るということ、そして、住民の評価を土台としてこの変化を受けて変更できるようなものでなければ本当の指針とは言えないと考えます。また、住民運動の発展によって新たな課題が提起され得るということも十分予測しておかねばなりません。
　法案は、このようなマスタープランの基本的な性格を規定しておくべきであります。この点は、以前から専門家として私たちが構想計画の制度化が必要であると主張してまいりました点と共通するものであります。
　また、誘導容積制度は、土地の有効高度利用の名による大都市改造にさらに拍車をかけるものとして重大な問題をはらんでいます。
　そもそも過剰な開発を容認する現行の容積指定に問題がある上に、さらに地区計画区域内で他に移転するやり方は、早い者勝ちという、大企業など特定の事業者などにのみ特典を与えるもので、これは都市計画の本来の役割を損ねてしまいかねない重大な意味を持っていると言わざるを得ません。また、地価の形成にも影響し、一層大企業などの側に有利に働きかねない面も持っています。京都などでは、高層ビルの出現が乱ぐい景観をつくり出すとして大きな問題となっていますが、この制度はこうした景観破壊にもつながるものです。
　なお、既に地区計画制度が再開発地区計画制度として運用されているように、大規模プロジェクト推進にこの制度が運用されてきていますが、これなどは本来の地区計画制度の趣旨とは異なった方向に変身してきたものと考えます。今回の誘導容積制度への適用もこの延長線上のものとして、地区計画制度の乱用という危険な側面もあるように考えられます。
　法改正の用途地域の細分化は、容積制限との対応で見ると、住居系では第一種中高層住居専用地域、第二種中高層住居専用地域、第一種住居地域、第二種住居地域、準住居地域、近隣商業地域に二〇〇％を超して四〇〇％までの高容積がメニューとして盛り込まれています。これによれば、高層過密化が進む地域がさらに拡大されるおそれがあります。特に、既成市街地では二〇〇％を超す容積は、その建物の居住条件と周辺環境の条件を守る上では上限ぎりぎりの数値であると考えております。それに……