○参考人（遠藤肇君）　ただいま委員長より御指名をいただきました日本園芸農業協同組合連合会、日園連の専務理事をいたしております遠藤肇でございます。
　農災法の今次改正法律案につきまして参議院の審議に当たって、本日当農林水産委員会で参考人として意見を申し述べる機会を与えてくださいまして、大変感謝をいたしております。
　冒頭、本題に入ります前に、私は、この席をかりまして、全国八十万の果樹生産者を代表し諸先生方に対しお礼を申し上げなければならないことがございます。昨年四月、オレンジ等をめぐる日米間の農産物交渉が御案内のような結果をもって終結いたしました。四年後の再協議が合意されたこともございまして、産地で果樹栽培に励む生産者たち、なかんずく大幅なミカンの減反を強いられてまいりましたかんきつ生産者たちの受けた衝撃は非常に大きいものがあり、経営の将来に対する不安感が一段と強まったことも事実であります。こうした憂慮すべき事態に対処いたしまして、諸先生方におかれましては、いち早く総額四十五億円の果樹緊急特別対策基金の造成を、また無利子の果樹栽培合理化資金の創設といった当面対策を御用恵していただいたばかりでなく、果樹農業の基本法とも言えます果振法につきまして、実態に即した大幅な改正を今国会において可決、成立させてくださいました。とりわけこの果振法につきまして、先議の参議院当農林水産委員会において、「外国産の果実等に関する措置」を明記しました条項を新たに挿入する修正を加えていただき、全国の果樹生産者の悲願とも言うべき要求にこたえてくださったのであります。
　財政再建あるいは行政改革、さらには対外市場開放対策の推進と、農政運営を取り巻く環境が本当にかつてない厳しさを加えてまいっております今日の時代的背景に思いをいたせばいたすほど、産地で悪戦苦闘する生産者を励まし勇気づけるために、国の果樹政策の強化に向けてよくもここまで手を打ってくださったものと、先生方の御配慮、お骨折りに対しまして感謝の気持ちを表現する適切な言葉を知らないのであります。ありがとうございました。
　ところで、本題でございます農災法の今次改正案につきまして、私は果樹共済関係の問題だけに限定いたしまして、被保険者としての生産者の立場から意見を申し述べます。
　諸先生方、篤と御承知のように、かつて農業生産の選択的拡大を旗印といたしました基本法農政が展開されました時期に成長作目のエース格として祭り上げられ、事実この間生産量が二倍にもふえました果樹農業でありますが、昭和四十七、八年を境にいたしまして果物の需給基調がすっかりさま変わりし、自来、今日までまことに苦渋に満ちた長い過剰時代を経験してまいっております。ピーク時の栽培面積のちょうど三分の一に相当する大幅な減反をやってまいりましたミカンを初め、その受け皿として最大の転換先でございました中晩かん類についてまで、リンゴ、ブドウ、桜桃とともに現在新植抑制の措置がとられております。果実総生産量の約八〇％を占める果樹が、減反ないし新植抑制の対象になっている現状であります。
　この胃袋満杯の飽食時代の中で、果物の一人当たり消費量は、総人口の既に六割を占める戦後生まれの若い世代を中心に依然減少傾向が続き、どうにもこれに歯どめをかけることができずにおります。果物に対する消費者のニーズは確実に少量多品目型に変わりまして、味や鮮度についての選別が大変厳しくなってきている昨今でございます。
　こうした消費動向のもとで、国内の果実生産量の二割にも及びます、しかも多彩な輸入果実が小売店の店頭にあふれておりまして、お菓子や嗜好飲料をまじえまして文字どおり激しい競争の時代が続いております。果樹栽培に取り組んでおります生産農家がこの激しい競争に生き抜いていく道は、適地適産に即して味のよい高品質の果実をつくり上げること、土づくりを基本に単位当たり収量を目いっぱいふやすこと、しかも果樹特有の隔年結果をできるだけ防いでこの高い単収をコンスタントに維持すること、すなわち高品質、多収、安定生産に徹したきめ細かな栽培管理を忠実に実行する以外にないのでございます。
　しかし、そうは申しましても、農業の宿命といたしまして、気象条件の気まぐれな変化に伴う作柄の変動を個人の技術をもって克服するには限度がございます。年間を通じまして気候の変化が大きい日本の国土において栽培される作物の中で、特に果樹は植えてから三十年あるいは四十年にも及ぶ寿命の長い永年性作物であります。一年に一回勝負の米や麦のように、品種や栽培方法を変えて、台風や雨の多い時期の収穫を避けるとか、あるいは野菜のように、もう一度種をまき直して短期間に収穫を上げるというような器用さはないのであります。つまり一年を通じまして気象災害に見舞われます機会が多く、被害の発生頻度が一年生作物に比べてずっと高い宿命を背負っております。しかも、一度被害を受けますと、樹勢に影響するなどその後遺症が次年度以降の生産にまで残り、回復までに時間がかかるケースも決して珍しくないのであります。
　永年性作物であるがゆえに、気象条件の影響を受ける頻度の高い果樹のこうした特性を考えますとき、栽培農家の経営の安定を図る上で災害対策の基幹として位置づけられております農業共済制度に期待される役割は、本来一年生作物にも増して大きいものがあると考えます。
　果樹共済は農業共済制度の後発の事業ではありますが、我が国果樹農業の安定的な発展を図る上で欠かせない重要な役割を果たす政策であることを、まずもって強調さしていただきたいと思います。
　しかし、それにもかかわらず、果樹共済事業の実態は、昭和四十八年の本格実施以来既に十二年を経過しながら、しかもこの間、昭和五十五年に半相殺方式の導入、無事故農家に対する掛金割引制の導入を初め、果樹生産者に受け入れられやすい制度の仕組みに改善するため大幅な制度改正が実施されましたものの、生産者の加入状況は依然として低調で芳しくないのであります。任意加入制とは申すものの、昭和五十八年度の果樹共済の引受面積率は収穫共済で二六・三％、樹体共済に至りましてはわずかに五・五％にすぎず、せっかくの五十五年の制度改正が果樹栽培農家の加入意欲の喚起につながらず、制度改正の効果が確認できないのであります。まことに残念なことと言わなければなりません。
　このように五十五年に果樹共済の大幅な改善措置が講ぜられたにもかかわらず、この制度が依然として果樹栽培農家から高い支持を得ていないこと、特に大方の見方として、果樹栽培に生活をかける意欲のある専業的な担い手農家層の間で、魅力のある制度として受け取られていないことはどうも事実のようであります。果樹共済に関する今回の制度改正に当たりましては、このような現状についての厳しい認識を前提に置いて、実態についての克明な分析、きめ細かな原因の追求をしっかりなされることが先決であると、私はそう考えております。
　ここらあたりの手だてを十分に講じられた上で用意されたものだと思いますが、今回提案されております政府の制度改正自体の内容について意見を申し上げます。
　改正の第一点は、従来、組合ごとに一律に定められていた共済掛金率を改めまして、農家ごとに被害状況をグループ分けして掛金率を設定できるようにしたことであります。料金を細分化することによって、被害の少ない農家に対して掛金率を低くする道を開こうとする措置だと受け取っております。
　もともと果樹栽培は稲作あたりと違いまして、農家間の技術の平準化には限度があります。価格の長期低迷に伴って採算難が恒常化してきたミカンのみならず、落葉果樹におきましても、近年同じ産地内で、私が先ほど申し上げました高品質、多収、安定生産を目指した栽培管理を忠実に実行する農家と、兼業化あるいは高齢化などの労働力事情から行き届いた管理作業ができない農家との二極分化の傾向が非常に目立つようになっておりまして、それが収量並びに品質の面にはっきり差となって出ておるのであります。市場における品質競争が避けられない果樹経営の実態に即して考えますとき、掛金率の細分化は歓迎すべき改善措置と考えます。
　改正の第二点は、暴風雨またはひょう害のみを対象とした半相殺特定危険方式について、省令改正措置をもって新たに凍霜害を追加し、これらの共済事故をセットで加入できる方式を新設したこと、それとあわせましてこの特定危険方式について共済金額の上限となる標準収穫金額の最高割合、すなわち補償水準を現行の七割から八割は引き上げを行おうとしていることであります。
　凍霜害を共済事故に加えますことは、危険意識の高い落葉果樹やナツミカンの栽培農家の要望にこたえた措置であり、セット方式の導入もそのように理解をしております。また、各果樹とも近年生産費が共通して上昇傾向にあり、所得率が低下してきている経営の収益状態から見まして、補償水準の引き上げは当然の措置と思います。
　特定危険方式について、こうした今回の改善措置は、掛金率のはね返りを考慮に入れましても結構なことであり賛成であります。日ごろ栽培管理は熱心に取り組んで病虫害の発生が少ない優良農家層の保険需要にこたえていく上で、不可抗力的な自然災害のみを対象とした特定危険方式は、危険を特定することによって掛金率も安いことから、今後一層の改善を図ることによって果樹共済制度を担う重要な柱として位置づけ、これを伸ばしていく必要があると私は考えます。
　改正の第三点は、果樹共済事業の引受面積で七割近くを占めます半相殺減収総合方式について、被害の発生態様から見て適当な場合、共済責任期間の始めの時期を発芽期、常緑果樹では開花期からにすることによって短縮できる道を開くことにしたことであります。
　現行制度では、共済責任期間が花芽の形成期から収穫まで一年半から二年にも及ぶほど長いために、当年産の収穫が終わらないうちに次の年に収穫される分の掛金を支払わなければならないことになりまして、農家になかなかなじみにくく、いたずらに負担感を与え、そのことが加入促進の上で障害となっている面もあると承っております。発芽期以前の被害が少ない落葉果樹の生産者の間から特に要望されてきた事項でもあり、適切な措置と受け取っております。
　以上を総括して申し上げますと、果樹共済制度の現行システムについて政府が今回用意されました改正措置は、いずれも果樹経営の実態なり生産者の保険需要に即した方向での改善策であると理解いたしますので、全面的に賛成をいたします。
　私は、農災法の今次改正全体について、賛成とか反対の意見をここで申し上げることは差し控えます。しかし、少なくとも果樹共済に関する改正事項につきましては、以上の見解に立って、ぜひとも早急に実現していただくよう、諸先生の御協力を改めてお願い申し上げる次第であります。その上で、私は改正後の制度運営について、この際注文したいことがございます。
　と申しますのは、果樹共済の制度を組み立てるシステムが以上の諸点について改善されたといたしましても、それが現場の生産者、特に産地の中核となって活躍している意欲的な専業農家層に受け入れられ、その加入率を高め、ひいては保険収支の改善につながり得るものかどうか。先ほど申し上げました五十五年大改正の効果が必ずしもあらわれていない経過から考えましても、率直に申し上げまして疑問を持たざるを得ないのであります。
　ここで、果樹共済事業への加入が思わしくない原因がどこにあるのか、生産者の間から出ている幾つかの声を紹介さしていただきます。
　その一つは、共通して果樹共済の制度の仕組みが非常に難解でありわかりにくいという意見が一般に共通しております。
　それから第二番目は、非常に重要なことだと思いますけれども、肥培管理に熱心な農家たちの間で、病虫害の被害に対してまで国が負担をして面倒を見るというこの制度は、どうも惰農奨励ではないかという、そうした制度そのものへの疑問がどうしてもつきまとっておるということでございます。
　それから三つ目は、前回制度改正に伴う関係だとは思いますけれども、以前に比べて共済金の支払い額が少なくなったという不満であります。それにつながることでありますが、基準収穫量の査定が生産者の感覚に照らしまして低過ぎるという不満がつきまとっております。特に精農家の間で、その声が認められるのであります。隔年結果につきまとうこの技術格差の大きい果樹のような作物に、そもそも基準収穫量という平年作の概念を適用することがいいかどうか。また、それをとらえることの技術的な困難さ、ここらあたりの基本問題はおくといたしまして、いずれにしましても、現行制度の損害。てん保方式と農家の損害感のずれはかなり大きいものが見られるようでございます。
　それから、最後に四点目は、掛金が年々上がり高過ぎるという声、つまり負担感が強いことであります。これを緩和するためにせっかく導入された無事故戻し制度も実施組合率が数％という現状で、この制度が現地ではほとんど生かされてないのであります。
　それにいたしましても、果樹共済の加入状況につきまして少し立ち入って現状を見ますと、例えば樹種別に比較いたしました場合、ナシや伊予カンあるいはネーブル等の指定かんきつの引受率がいずれも四〇％前後に達しているのに対して、ナツミカン、桃、ビワ等はいずれも一〇％台にとどまり、必ずしも被害の発生頻度には比例していないのであります。また、同じミカンでも、例えば古い大産地として肩を並べます和歌山県と静岡県で、片や六割合の引受率に対して、片や一割にも満たないという大きな差があります。それぞれの県の農業の中で果樹の占めるウエートの差が、共済事業への取り組み方にも影響しているとは考えますが、それにしても開きが大き過ぎるようであります。さらに、同じ県内でも市町村の間で、また同一の市町村内でも地区によって加入状況にかなり差があるようなことを承っております。
　同じ制度の仕組みの中で、加入状況にこのような差が出ているのはなぜでありましょうか。いろいろな原因がございましょうが、想定される一つの大きな原因として、共済事業の第一線を受け持つ組合の果樹共済事業に取り組む意欲なり事務処理能力等の差が多分に影響しているのではないかと思います。組合段階における果樹共済の引き受け及び損害評価にかかわる事務処理が複雑煩瑣であることから、現場職員の方々の事業推進意欲が低調にならざるを得ない面もあるのではないかと推察いたします。
　もしそれが事実であり、しかもそうした傾向が広がりを持っているといたしますれば、制度自体のシステムがせっかく改善されましても、現場でうまく対応できないために農家の加入促進につながらない。つまり、制度改正が現場で十分に生かされないおそれがあるのではないでしょうか。
　今回の改正による料率の細分化にいたしましても、それを実施するかどうか、これは組合の選択性に任せられておりますけれども、きめ細かく適正な料率改定がきちんとやられるものかどうか、心配いたしておるわけでございます。
　ところで、こうした農業共済組合の事業推進の体制づくりに関連いたしまして、系統農協の立場からぜひとも申し上げなければならないことがございます。
　それは、共済組合の果樹共済に関する事業運営に対して、地元の農協として、役員が先頭に立って積極的に支援するよう日常的な協力を惜しんではならないということでございます。現に、果樹共済の事業推進に意欲的に取り組み実績を上げている共済組合は、共通して地元農協との協調体制が非常にうまくできておると申し上げても間違いないのでございます。
　最後に、果樹共済事業が我が国果樹農業の安定的な発展に貢献する制度として今後拡大し、かつ定着することを願う立場から、制度自体の基本にかかわります問題について、一言希望意見を加えさせていただきます。
　申すまでもなく、果実は米のように流通チャンネルが国によって統制され、作柄のいかんにかかわらず、生産者価格が一定しているものとは違いまして、完全競争に近い商品であり、したがって豊凶変動がストレートに価格の騰落を引き起こします。気象災害で収量が減った場合、価格の高騰でかえって手取り収入額がふえているのに共済金が支払われるというような矛盾した現象がつきまとうのであります。
　考えてみますと、災害に対する農家の損害感といいますのは、生産量の減少によって収入額が減ったことによる経済的損失であると、私はそのように判断いたします。
　果樹共済が、究極的には果樹栽培農家の所得の安定的な確保をねらいとした制度であります以上、収量の減少よりは価格変動を媒介とした収入額の減少を基礎に置いた損失補てんの方法、すなわち収入共済方式の方が農家の損害感にマッチしたものだと言わざるを得ません。もちろん、こうした考え方に対しまして、作物保険として、災害とは全然関係なく価格変動に伴って生じた豊作貧乏の面倒まで見るのはおかしいではないかというような反論もあると思います。現行の量建ての減収量方式とこの収入方式の是非をめぐる議論にここで深入りすることは差し控えます。
　いずれにいたしましても、現に昭和五十五年の改正で収入方式を最大限に生かした手法として災害共済収入方式が試験的な実施に移されております。この試験事業の実績を十分に生かしていただき、将来に向かって作物保険に収入方式を取り入れる方向で前向きの本格的な研究を政府として急がれるよう、この機会に強く要望する次第であります。
　以上、参考人として意見開陳を終わります。
　貴重な時間をありがとうございました。