○参考人（清水徹朗君）　ただいま御紹介いただきました清水と申します。よろしくお願いします。
　本日は、農地法改正という重要な法案の審議にお招きいただきまして、どうもありがとうございました。私は農林中金総合研究所というところで食料問題、農業問題、農業政策全般の調査研究をしている人間でありまして、農地問題そのものだけを専門的に研究している人ではないんですけれども、日本農業の動向を長年調査してきた人間として、今回の農地法の改正案について私の考えるところをお話ししたいというふうに思います。
　農地制度は、私もこういう仕事をしている上、農地法等を読むこともあるわけですけれども、非常に複雑な体系になっております。なかなか普通の人があれを読んですぐ頭に入るということではないというふうに思います。特殊な用語がたくさん出てきておりますし、改正、改正ということで、あるいはその中身を見ても、例外、またその例外、除外規定というふうなことになっておりまして、非常に分かりにくい。
　これは一つには、農地制度というのは非常に重い制度であって、かつ歴史も長い、それから、これまで環境変化に対応して修正を加えてきたということで今のような分かりにくい内容になっているというふうに思います。したがって、この法律、今回の改正案も含めて、その意味を理解するためには、歴史過程をやはり十分理解する必要があるというふうに思います。
　ただ、今日は時間も限られておりますので、その歴史についてすべて説明するわけにもいかないんですけれども、基本的には、明治維新以降の地租改正によって私的所有権が認められたというのが出発点でありますけれども、その後、農村部への貨幣経済、商品経済の浸透の中で地主小作問題が問題になって、当時小作争議がやはり大きな問題だったということであります。その中で、小作調停法等が制定され、一九三七年の農地調整法の中で耕作権、耕作者の地位の安定という言葉が入ります。
　したがって、戦後の農地改革というのは、基本的にはこの戦前の地主小作問題をどう解決するかということが出発点であって、今回の農地法改正もその問題を真正面から今の時代に合わせて改革するという内容になっているかというふうに思います。ですから、農地法は農地改革の成果を固定するということですから、自作農主義という、農地はその耕作者自らが所有することが最も適当ということが目的規定に入っておりまして、それが理念だったということであります。
　ただ、私自身は高度成長の出発点に生まれた人間でありますので、農地改革そのものを自分の体験として持っているわけではありませんですし、戦前の小作争議も話でしか聞いたことがない、あるいは本の中でしか読んだことないという人間でありますけれども、しかし農地改革自体が非常に大きな改革であったということはだれが見ても客観的な事実であるというふうに思います。したがって、戦後の農地制度は、この農地改革後にできた農地法をどう時代の変化に応じて修正してきたかという歴史であったということであるかというふうに思います。
　ただ、農地法は、今回も大きな改正ではありますけれども、これまでも大きな改正が行われてきたということは御存じのとおりであります。
　一九六九年に農振法、農業振興地域整備法ができまして、その翌年、一九七〇年に農地法の大改正が行われたということであります。この一九七〇年の農地法の大改正がやはり一つの大きな転機でありまして、農業基本法が一九六一年にできるわけですが、その後には高度経済成長の中に巻き込まれ農業農村が大きく変わってくると。しかも、農業の機械化が進んでくるという中で、規模拡大、あるいは、当時やみ小作と言われていましたけれども、農地法の理念とは異なる事態が生じてきたということで改正をせざるを得なくなったということで、一九七〇年に大きな改正をいたしました。そのときに農地保有合理化事業ができましたし、この改正をもって、農地問題の研究者は、自作農主義が修正された、自作地主義が修正されたあるいは終わったとか、あるいは借地農主義、借地主義になったというふうに言われております。現在、大きな議論になっています耕作者主義というのも、このときの改正を踏まえて自作農とは異なる耕作者という概念が生まれたというふうに理解しております。
　その後、七五年の農用地利用増進事業、それから、これは農振法の改正で行われたわけですけれども、それから八〇年の農用地利用増進法ということで農地流動化を進める政策が進められてきたわけです。この農用地利用増進法が一九九三年に農業経営基盤強化促進法になって認定農業者制度ができたという過程であります。
　その後、近年では株式会社の農業参入の道も開かれ、規制緩和、規制改革の中で企業の参入を促進してきたという歴史ではなかったかというふうに思います。
　ただ、こういう修正過程あるいは改正過程は、農地法の根幹をそのままにして自作農主義を修正してきたということでありますので、一九七〇年の改正のときも、農地法一条の目的規定のところは少し修正しただけで耕作者自らが所有することが最も適当という自作農主義の言葉は残したまま借地主義に移行したというふうな言い方もできるのではないかと思います。そういうねじれ現象が農地制度を分かりにくくしている大きな原因ではなかったかというふうに思います。
　今回の改正案について、次に私の意見を申し上げたいと思います。
　今回の改正は、一つは所有から利用へというふうに農水省は言っておりますけれども、農地法の目的規定を大きく変えたということですね。それと、それに伴って農地改革のとき非常に大きな問題になっていた小作料とか小作地とか、そういう言葉はもう使わなくしたと。あるいは、時代の中に合わせて農地法の条文もかなり交通整理したということが言えるかと思います。それから、転用規制の強化も少し入れたと。それから、これが大きな議論になるかと思いますが、農地の権利移動規制緩和、これによって一般企業の賃貸借による農業参入を促進する、あるいは農業生産法人の要件も少し緩和するというようなことを行ったということです。それから、耕作放棄地対策として、農業委員会による調査とか指導という条文も設けました。あるいは、農地利用集積円滑化事業を創設したということもありました。
　それから、ここにその他で書いておきましたけれども、賃貸借期間を五十年以内ということで延長した、それから標準小作料制度を廃止した、あるいは農協による農業経営をできるようにした、あるいは相続税納税猶予制度を見直したというようなこと、農地法以外の法律の修正もありますけれども、簡単に言うとこういう内容であったというふうに思います。
　この改正案をどう評価するかということですけれども、一つは農地改革の風化ということが言えるかと思います。私も含めて、小作争議、農地改革を経験した世代がもう減ってきたということでありまして、農地改革から六十年たっておりますので、ある意味でやむを得ない面もあるということもありますし、もう時代に合わなくなった条文は交通整理をすればいいというのはそのとおりであろうと思います。しかし、農地改革が持った歴史的意義はやはり忘れてはならない、農村の民主化、貧困の解消に果たした役割は忘れてはならないというふうに思いますし、今になって農地改革が誤りであったというふうな議論をする人がいますけれども、そういうことはやっぱり誤った考えではないかというふうに私は考えております。
　今回の改正も、先ほど説明したとおり、大きな改正ではありますけれども、基本的には過去の農地制度改革の延長線上にあるというふうに理解しております。それは、既に一九七〇年の農地法改正で自作農主義は修正されたわけですし、ただ、今回はそれを一歩踏み込んで、農業生産法人の要件緩和、株式会社の農業参入を促進したと。今まで特定法人貸付制度でやっていたものを、いよいよ農地法の中に入れたということであります。
　全体として、今回の改正について理解できる点もあります。それは、農地利用の促進とか、優良農地の確保とか、農地の集積を強化するということは確かに必要なことであろうかと思います。
　ただ、まだ懸念も残っておると。これは衆議院の修正である程度その懸念は解消する部分もあったかとは思うんですが、その懸念というのは、企業による農地所有の拡大によって外部資本の農村支配が進むとかですね。あるいは、善良な企業であればということなんですが、それは決して農業をやりたいという人を排除するというのは望ましいことではないとは思うんですが、しかし企業自体が経営が悪化して、あるいは親会社が経営が悪化したときに農業から撤退せざるを得ないというような事態が起きたときにどうなるかというようなことの事後的な処理がちゃんとカバーできるのかとかですね。
　あるいは、株式会社というのは株式譲渡自由が原則ですから、これは会社法上原則ですので。確かに、農業生産法人には株式譲渡制限という項目が入っておりますけれども、しかしそれはあくまでも取締役会の承認が必要という意味での譲渡制限でありまして、取締役会が認めてしまえばそれは外資に対してでも売却することができるというふうに私は理解しております。
　ということになると、やはり、外資が悪いということではないんですけれども、しかし投資ファンドとか、日本の農地、あるいは、世界中そういうことが進んでおりますけれども、農地をねらっている人たちがいるわけですので、そこは何らかのそういうリスクがある限りは対策は考えておいた方がいいんじゃないかということです。
　それから、五十年の賃貸借というのを入れましたけれども、五十年以内ですね。しかし、これも普通はやっぱり私は理解できない。なぜ五十年が必要なのかと。五十年たつとほとんど貸した人はいないですね、この世に。そうすると、あれはおじいさんが貸したことだとか父親が貸したことだということで、息子がそういうことを言うことになるかもしれませんですし、企業だって五十年存続しているか分からないというときに、果たして五十年というのが農業において適正かどうか。それは、果樹を植えるということになれば確かにかなり長期になるかもしれませんが、それは、じゃ、果樹を植えるときに限定をすればいいじゃないかということですね。稲作とか畑作で果たして五十年が必要かどうか、非常に疑問であります。
　基本的には、確かに善良な企業あるいは農業をやりたいという理念を持った企業もあるかと思いますので、そういう企業の参入を認めることは農業農村の活性化に役立つかもしれませんが、基本的には株式会社制度、資本主義、市場経済というのはリスクを持っているんだということですね。そこをやはり制度でカバーするということが政府の役割であり、規制の必要性ではないかというふうに思っております。したがって、農地制度も安易に規制緩和するべきではないというふうに思います。
　そういう面で、今回、衆議院で幾つかの改正が行われたということは評価できるというふうに思います。ただし、実際にそれが運用で本当に機能するかどうかということはまた別の問題でありまして、特に農業委員会についてはなかなかこれから大変な仕事を課せられたなというふうに思います。
　しかも、これまで、じゃ株式会社が参入してきて実態どうだったのかと。まだしかし何年もたってませんので、まだいろいろな問題点が出てきてないかもしれませんけれども、これから問題が出てくるかもしれません。問題が出てきてから考えればいいじゃないかということがあるかもしれませんが、制度というのは一度できてしまうと自己運動をしてしまうということがありますので、やはり懸念がある以上、何らかの対策を考えておいた方がいいということであります。
　それから最後に、今回の農地法とは直接は関係しませんけれども、私が農業に関する今まで調査をしてきた中で幾つか申し上げたいことを三つほど申し上げたいと思います。
　一つは、耕作放棄地増大の要因のことでありますけれども、今回の農地法改正の背後には耕作放棄地が広がっている、どうするんだと、こういうことがあるかと思うんですが、元々、耕作放棄地拡大の原因は農産物価格の低迷が原因であって、とても今のような、特に稲作の所得の減少は深刻でありまして、これは私が図表で参考資料で載せておきましたけれども、それをちょっと見ていただければと思うんですが、圧倒的多数が日本の小規模零細兼業農家が稲作を担っている中で、ほとんど稲作では収益が上げられない、所得が上げられないという実態があるわけです。
　ただ、今まで年金の収入も少ない高齢者がいたものですから、まあ農業機械があるうちは何とかやっているというのが農村の実態であります。それが今の日本の稲作を支えていると。それを上から構造改革を進めようとして、今度の稲作経営安定対策もそうですけれども、四ヘクタールで切ってやろうというとやはり無理がある、農村の現場と乖離しているということは、もう農村のどこに行っても聞く話であります。
　じゃ、企業の参入を認めればそれも解消するじゃないかということかもしれませんが、しかし地域社会、特に農村における地域経済なり水の管理ということを考えると、企業に多大の期待を持つべきではないというふうに思います。
　構造問題については、また、ちょっと言いたいことがあるんですが、今日はもう時間もないですので、ちょっと省略します。
　それから最後に、農業の環境的価値ということだけちょっと申し上げたいと思うんですけれども、余りにも農地制度改革のこれまでの歩みが効率的とかばかり、あるいは規制緩和ということばかりが進み過ぎておりまして、もう少しこの農地を、里地里山という言葉がありますけれども、環境的価値、面から農地制度あるいは国土政策を考え直すべきじゃないかというのが私の意見であります。これは農振法の問題かもしれませんが、あるいは環境基本計画との関係もありますけれども、土地利用制度全体を単に規模拡大とか効率性だけでなくて環境面からの再構築というのが必要だというのが最後申し上げたかったことであります。
　以上です。