Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○会長（山崎力君）　国の統治機構等に関する調査を議題といたします。
　「時代の変化に対応した国の統治機構の在り方」のうち、「国と地方の関係」について調査を行うに当たって、本日は「これからの地方自治」について参考人から意見を聴取いたします。
　御出席いただいております参考人は、東京大学名誉教授・地方公共団体情報システム機構理事長西尾勝君及び毎日新聞論説委員人羅格君でございます。
　この際、参考人の方々に一言御挨拶を申し上げます。
　本日は、御多用中のところ本調査会に御出席いただきまして誠にありがとうございます。
　皆様方から忌憚のない御意見をお述べいただき、調査の参考にいたしたいと存じますので、どうぞよろしくお願い申し上げます。
　議事の進め方でございますけれども、まず西尾参考人、人羅参考人の順にお一人二十分程度で御意見をお述べいただき、その後、各委員からの質疑に対してお答えいただきたいと存じます。
　なお、御意見は着席のままで結構でございます。
　それでは、西尾参考人からお願いしたいと存じます。西尾参考人。
○会長（山崎力君）　どうもありがとうございました。
　次に、人羅参考人にお願いいたします。人羅参考人。
○会長（山崎力君）　どうもありがとうございました。
　以上で参考人からの意見聴取は終わりました。
　これより参考人に対する質疑を行います。
　本日の質疑はあらかじめ質疑者を定めずに行います。
　質疑及び答弁の際は、挙手の上、会長の指名を受けてから着席のまま御発言いただくようにお願いいたします。
　また、質疑者には、その都度答弁者を明示していただくようお願いいたします。
　なお、できるだけ多くの委員が発言の機会を得られますよう、答弁を含めた時間がお一人十五分以内で必ず終わるよう御協力をお願いいたします。
　それでは、質疑のある方は挙手を願います。
　渡邉美樹君。
○渡邉美樹君　ありがとうございます。自民党の渡邉美樹でございます。
　両参考人におきましては、貴重な御意見、どうもありがとうございました。
　大きな議論としまして、組織論でございますが、私は、とにかく右肩上がりであったり成長している段階においては中央集権が非常に有効だと思うんですが、やはり右肩下がり若しくは成長が止まった段階、少子高齢というような段階においてはやはり地方に権限、財源を渡し、そしてその結果、コストパフォーマンスを上げていくということが大事だというふうに思っております。それを前提に幾つか御質問をさせていただきたいというふうに思います。
　西尾先生のコラム、読ませていただきました。どうもありがとうございました。
　西尾先生は、道州制に安易に着手すれば国と都道府県と市町村の間で対立と混乱が生じるというふうに述べられております。また、西尾先生が大切だと言われていることは、国が決めていた事柄を地域住民の意思に基づいて決めることだと、このように申しているわけですが、そのためにも私は、道州制への移行、道州制ではなくて県市制でも何でもいいんですが、とにかく地方への財源、権限の移譲が大切だというふうに思っております。
　その中で、お二人、両参考人にお聞きしたいんですが、西尾先生のこのコラムの中で、地方分権における議論の一番大事なところは、国の総合出先機関になるのか、つまり地方が国の総合出先機関になるのか、若しくは完全な自治体として存在するのかというところの議論が全くなされていない、煮詰まっていないと、それが問題だというふうに述べられているわけですが、両先生におきましては、地方を国の総合出先機関にするべきなのか、若しくは完全な自治体とするべきなのか、どちらがいいのか、そして、その理由をできたら教えていただきたいというふうに思います。
○参考人（西尾勝君）　誤解のないように申しますが、私は、できるだけ国の出先機関的な色彩を薄めたいと思っているのです。今より、現在よりも薄めていきたい、これをより濃くすることはもってのほかで、できるだけ今よりも薄めたいと思っておりますが、国の下請機関には一切してはならないというふうには思っておりません。自治体としての性格を強めていくということが私が求めていることですけれども、そういう意味で、完全に自治体であって国からの下請機関では一切ありませんという姿を理想だと思っておりません。そういう姿に実現しようと思っているわけでは決してないということを申し上げたいと思います。
　その上でですけれども、国の総合出先機関に完全になったら、それはもう自治体ではないというふうに思います。したがって、一切受け取ってはならないとは言っていません。言っていませんけれども、総合出先機関などとなったら、それはもう国の機関であって自治体ではないということになると思います。
　戦前の都道府県は総合出先機関だったわけです。そこに一部、都道府県議会も設置しましたから自治の要素も持っておりましたけれども、知事以下、執行機関がやる本体は全て国の仕事をやっていたわけで、国の総合出先機関というのは戦前の都道府県の姿です。それを完全自治体に変えたというのが戦後改革なんですけれども、実は国の事務を、国の団体委任事務であるとか国からの機関委任事務であるということで、国の事務だけどあなたたちがやりなさいというものをたくさんに抱えていたのが戦後の都道府県だと、こういうことだと思います。
○参考人（人羅格君）　国の総合出先機関にするんだったら、道州制はやめた方がいいと思います。今の四十七都道府県でもう十分だと思います。都道府県が合併で、もし必要があるのであれば、それで対処するべきではないでしょうか。
　恐らく、道州制にする場合、やはり国の関与というものがどこかに出るということは、それはそうだとは思うのですけれども、かつて第四次地方制度調査会において、これはもう相当昔の話ですが、地方制度というものが提起されました。それは、国と地方の双方の性格を併せ持つ地方というものを置くという発想でして、これは私は、こういった議論が道州制の中でまた出てくる可能性もあるかもしれないというふうに思っていますので。
　以前、自民党は、限りなく連邦制に近い道州制という言い方をされていましたけれども、もし、その連邦制かどうかは別にして、議論するというのであれば、やはり志として分権改革を徹底するという前提の下に議論するのがそれは当然ではないかというふうに考えております。
○渡邉美樹君　ありがとうございます。
　人羅参考人の「二〇一三年を展望する」も拝読させていただきました。
　その中で、やはり地に足の付いた議論が必要だという、その第一に、国の地方出先機関を自治体に財源付きで移管する改革の検討ということになっているわけですが、先ほど両参考人の御意見を聞いていても、財源の移行にリスクを感じると、そこに危険があるということをお二人ともおっしゃっていると思うんですが、この財源を移行することに対するリスク、そこにはどのようなところがあるのか、それについて教えていただきたいと思います。両参考人、お願いします。
○参考人（人羅格君）　財源を移行する場合、いよいよもってそれは分権が進むわけですから、それを執行することについて、チェックですね、先ほど地方議会のお話をいたしましたけれども、それに対する地方議会のチェック、監視というものは果たして十分に行き届くものであろうか。さらに、その財源というものを地方に移した場合、先ほど申し上げましたとおり、それがきちんとバランスが取れた形で移る、設計ができるのであろうかという点はやはりかなり問題になるのではないかという印象があります。
　以上です。
○参考人（西尾勝君）　財源を移譲するというときに、国も地方も、国税も地方税も増税をする、全体のパイが増える、そのときに、その配分を今までの配分とは少し変えていくというのは比較的やりやすいと思うんです。いずれにしても、国も地方も増収分が出てくる。そのときの国税、地方税の配分を、従来よりも少し地方税を多めに配分をしていくという形で徐々にこの配分を変えていくというのは比較的やりやすいですが、国も地方もおよそ増税する余地がないというような状況下で、現在の姿の中で地方税の比率を高めるということは、結局、国税を減らすということにしかならないわけです。そうすると、借金の度合いからいえば、国の方がはるかに大きな累積借金を抱えている。地方も抱えていますが、比率として国の方が大きいと。そのときに、国はもう一銭たりとも譲るものはもうないと、こうおっしゃることになるんですね。
　そこで、三位一体の改革のあの構想は、地方分権推進委員会が最後の最終報告で提言した、勧告ではなくて提言したことが、その後、小泉内閣によって取り上げられて、私たちが構想した手法に従って進められようとしたんです。そのときは、国の方も財政、歳入歳出のバランスが取れるようにしようと、地方もバランスが取れるようにしようと、お互いのパイの取り合いをするんではないという形でやろうということを考えたんですね、増税が不可能だと考えていましたから。
　そうすると、着目したのは、国税として国が徴収したものの中に、かなり、国から地方公共団体へ財政移転している規模のお金が年間にして二十兆円ほど大体あるわけです、毎年。この比率、これが持っている規模、これがよその先進国よりも多いのが日本の特徴です。これが結局ひも付き財源になっていくと言われる、いろんな条件が、使い方に条件が付いていくというお金になっていますから、これを縮小する。この金額を縮小していって、その分を廃止すれば、国の歳出の方でそれは要らなくなるわけですから、その分国税を減らしても国の歳入歳出は一定ですよねという方式でお金を移そうとしたわけです。
　その結果が大失敗になったわけですけど、国の所得税から地方の住民税への税源移譲を三兆円分ほど実現されました。しかし、地方も総額として増えることは何ら期待していなかったわけですね。ところが、逆に総額を減らされたわけです、三位一体の改革のとき。それで、それは約束違うだろうと、こんなことが我々が望んでいたことではないというので総反発が起こったというのが現在の姿で、増税なしという中で移譲していくというのは大変難しい状況になっているというふうに思います。
　今回、五％から消費税を八％に上げるというのは一つの機会だったと、国と地方の配分を見直す一つの機会だったと思いますけれども、これは社会保障関係に使うと、増やす分はという枠の中で議論をされましたので、社会保障での国の必要な経費と地方の必要な経費を考えてあの消費税の増税分の配分を決めていったということで、社会保障に限定した姿になりましたから、我々が狙っていたような配分の変更というのはちょっと起こらなかったというのが今回の増税です。今度、一〇％のときはもう一つの機会だと思いますが、果たしてそううまくいくかどうかというのはなかなか難しい話だと思います。
○渡邉美樹君　人羅参考人は、道州制の移行は走りながら考える手法は余りにも危険だというふうに述べられています。私も十分に検討した上でシミュレーションが必要だと思っております。
　人羅参考人の「二〇一三年を展望する」、ここにも、もう一つ大事なことは、道州制の先行モデル地域を設け、国民に導入のメリットを証明するということと述べられているわけですが、お二人ともこの道州制若しくは地方分権ということについて関わってきたわけでありますが、なぜ具体的に、先行モデルをシミュレーションを仕掛けるとか具体的に前に進んでいくということ、この行動がなぜ起きないのか。実際に、どこにその抵抗勢力があるのかも知りません、誰がこれに対して損をするのかも分かりません。それについては、お二人が率直に、どうしてもっとスムーズにやるべき実験をやらないのか、シミュレーションをしないのか、前に進んでいかないのかという、そのことについて御意見があれば最後に御質問したいと思います。お二人です。
○会長（山崎力君）　人羅参考人、どうぞ。
　時間もありませんので、できるだけ簡潔にお願いできればと思います。
○参考人（人羅格君）　モデル地域ということについて私が書いたのは、よく、道州制について言うと、北海道がいわゆる形は道州制なんですけれども、じゃ北海道をどういう道州制にすれば北海道は今の札幌の一極集中が緩和されていい北海道になるという絵を描くんですかという問いかけをすると、これは残念ながら、それについて理路整然と私に答えてくれた人は余りいらっしゃらないような印象があるものでして、そうなると、まずひとつ、じゃ、どこかで考えてみようじゃないかと。それで本当にいいかどうかということを、手が、挙げるところがあるならば、例えば出先機関を一部先行移譲するのでもいいですけれども、そういった考え方というのもあるのではないかという意味でそこでは取り上げました。
○参考人（西尾勝君）　なかなか複雑な話なのですけれども、私が今の道州制論議に危惧をしておりますのは三点あります。
　一点目は、事務権限の移譲、国から下ろそうと思っているものをできるだけ幅広く移譲しようという議論が横行しているということです。もちろん個々の国会の先生たちのお考えはそれぞれ違うでしょうが、ある先生の過去に出された私案は、国税局、税務署も全て道州に移すと言っていらっしゃるんです。国税を徴収するような純粋の国の事務の仕事まで下ろして、それが自治体で受け取れますかということを申し上げるんですが、そういう議論まで出てくるということを恐れています。
　それから二番目は、その道州制論者の多くの方々は、現在の千七百余の市町村数でもまだ多いと、道州制になったときは市町村数の更なる削減が必要だと言っていらっしゃる方が多い。これに市町村が全部反発しています、今。とんでもないということで反対していらっしゃるということが二点目です。私もそれは非現実的だと思います。
　それから三番目、四十七都道府県を全面廃止するとおっしゃっているわけです。私、そうやって果たして関東地方とか関西地方に適切な道州の設計ができるでしょうかと。私はできないように思います。巨大な道州をつくっちゃうことになると思います。そういう意味で、そういう部分では都道府県を残す余地も認めた方が現実的なんではないかと思っています。
　そういういろいろの危惧を感じているので、現在のような動きだと反対せざるを得ないと言っているということです。
○会長（山崎力君）　よろしいですか。
○長浜博行君　民主党の長浜博行でございます。
　お二人の参考人には、本当にどうもありがとうございました。本来は昨年末でありましたけど、日程の調整をしていただいて今日に至っているわけでございます。
　ちょうど地方分権改革の二十年をどう見るかと、西尾先生のお話からスタートしたわけでありますけれども、ちょうどこの二十年を振り返ってみたときに、やはり、一九九三年というか平成五年の、これ宮沢内閣の最後の段階でありましたけれども、地方分権の推進に関する決議が六月の三日に衆議院で、翌日参議院という、この二つ国会決議がなされたところからスタートしたという意味は非常に大きかったんではないかなというふうに思っております。
　これ、記憶にありますのは、この後の七月十八日に選挙になりましたんで、私もこの選挙で国会に平成五年に入ってきたので記憶に新しいわけでありますけど、新しいというか記憶に焼き付いているわけですが、この十月の二十七日の段階で、平成五年の、第三次行革審の最終答申がなされました。そして、これは、九一年から続いているいわゆるこの三次行革審のたまたま豊かなくらしの部会長であった細川護煕元の熊本県の知事が、そのまさに平成五年の選挙で衆議院当選一回で総理大臣になるというような状況の、ある意味では地方分権をずっとやってきた担当者が総理になるという状況の展開の中で、この平成七年の地方分権推進法の施行という段階に続いていっているというふうに思うわけでございます。
　もちろん、この施行された後の、先ほどのお話の中で、機関委任事務といいますか、国の下請からの解放、機関委任事務を廃止することの議論はあったわけでありますが、先生の最後のところで時間がちょっと押していて言いづらい部分もあったのかもしれませんが、いわゆる分権の受皿論とそれから地方分権推進法が言うところの首相の勧告尊重義務、この部分が、最初の十年の地方分権における大きなテーマの中においては、この二つの考え方を先生はどのように整理をされているのか、ちょっとお話をいただければと思います。
○参考人（西尾勝君）　諸井委員会が発足をいたしまして三か月間ぐらい、七名の委員だけで議論を続けました。いずれ専門委員のような方々を十数名更に委嘱しようと思っていたのですけれども、それをせずに七名の委員だけで徹底的に議論をしようということで三か月間議論を続けていました。
　そのときに以後の委員会の運営の仕方の基本方針を徐々に決めていったんですけれども、そのときの基本方針の一つが、受皿論は当面棚上げにしようということでした。都道府県レベルでいえば都道府県の統合とか、あるいは道州制という議論、市町村について言えば市町村の更なる合併をすべきか否かという問題、こうした受皿論が当時横行していたわけです、世論の中では。要するに、分権を進めるのはいいけれども、分権をこれ以上進めようと思ったらば、受皿になる都道府県なり市町村なりを今のままではなくて再編成して強化しなければ受皿にならないのではないかという議論がかなりあったわけです。そういう議論が世の中にあるけれども、それに手を付けることはやめようと決めました。
　我々は、現在の国、都道府県、市町村という姿を前提にして、その体制の中でできる限りの分権を図るというのをこの委員会の方針にしようと、こういうことでスタートしました。それは同時に、委員会としては、都道府県、市町村という自治体の人たちの要望する分権改革を実現したいと、こういうふうに考えましたので、地方六団体が結束して応援してくれるようなやり方でやろうという方針決定でもあったわけです。
　そういうつもりで始めたのですけれども、第一次勧告を出す前後です、そのときに国会議員の方々から、当初一番我々と接触したのは第一党の自由民主党でしたけれども、そこの行政改革本部で議論が委員会関係者と行われたときに、棚上げの方針は都道府県レベルについては認めると、しかし市町村レベルの合併は急ぐということをおっしゃいまして、そして、それは先送りするのではなくて分権改革と同時並行で進めなさいと。そういうふうにしろということを強くおっしゃって、それは自民党の声だけではなくて、委員長が各党をちょっと回っていろいろ幹部の方々に伺ったところ、かなり与野党にまで及ぶ御意見であるというふうに委員長は受け取られたわけですね。
　そこで、我々は、最初そういう申合せをしたけれども、市町村合併は手を付けないと国会の先生方の支持が十分に得られないのではないかというふうな委員長の御判断で、急遽それも、合併は議論するということになりました。その結果、第二次勧告の中で、市町村合併はあくまでも対等合併で、住民の合意の上での合併ですから、それが大原則で、自主合併が原則で強制することはあってはならないけれども、政府としてはできるだけそれを支援していくような、促進していくような方策を取るべきであるという勧告を出したわけですね。それが大本になって、後の平成の町村合併と言われるものが進むようになっていったわけです。ですから、我々の委員会自身が出した勧告が大本になって進んでしまったわけです。そういう立場を取らざるを得なかったと思っています。
　私自身は、その時点で市町村合併を進めることには反対でした。早過ぎると思っていました。もう少し分権改革が進んでからならばあり得ると、そのとき考えてもいいんではないかという、時期の問題として反対していました。そうなれば、町村関係者は、現にそうなったんですけど、分権に非常に批判的になったわけでありまして、余り町村会も町村議会議長会も協力的ではなくなったわけです。それだけ六団体の一致した支持というのを得られなくなったわけです。そうなるのはつらかったんですけれども、結果的にそうなってしまいました。
　でも、そのときにもし合併をしないでずっと済ませてきていたら今も済ませられるかといいますと、その後のこの高齢化の進捗と、それから人口減少時代に入ることは予想されていましたが、本格的に始まり出しています。こういう状況になって、今、地方消滅可能性都市などという議論までなされるというこういう時点になって、あのとき平成の合併が行われていなかったら、今、大議論になっているだろうと思います、恐らく。
　ですから、そういう意味では、時期が早過ぎたか否かという問題、あるいはやり方が適当であったかどうかという問題はありますが、当時としてはやりたくないことに手を付けたという状況でした。
○長浜博行君　この西尾参考人の「時代の証言者」というのは読売新聞でございますけれども、もし可能であれば、人羅参考人、この激動の九〇年代の地方分権議論と、西尾先生がまとめられた部分における委員会の、特に橋本内閣のときのいわゆる委員会からの勧告を首相が尊重すべきであるというこの解釈によって政治の流れというか分権の流れが変わっていったというふうに記憶をしているんですが、このことについて何か御意見はございますでしょうか。
○参考人（人羅格君）　質問の御趣旨を私がきちんと受け止められたかどうかはちょっと自信がないんですけれども、分権改革一期、二期というふうによく言われております。その一期において機関委任事務ということを廃止して、国と地方の対等関係、さらに、二期分権改革において国における地方行政への関与の縮小、こういったものが非常に西尾先生を中心とする御尽力で着実に進んだということについては、私は個人的には非常に大きな前進であったというふうに受け止めております。
　以上です。
○長浜博行君　それから、これからの地方自治を議論する中において、これまでの地方自治の議論の中においては、さっき人羅参考人からはちょっと出ましたけれども、地方分権とかこれからの地方自治を議論する場合に憲法の改正の議論が出てくるのか。逆の言い方をすれば、憲法を改正をしないと、地方分権なり地方自治のこれからを議論することが難しくなることがあるのか、この議論における現行憲法が何か障害を持っているのかどうか。これについて、お二人から御意見を拝聴できればと思います。
○参考人（西尾勝君）　多くの改革を進めていくに当たって、現在の日本国憲法第八章の地方自治関係条項が障害になることは少ないと、ほとんどないと思っています。
　ただ、一点だけかなり議論がある問題はあります。それは、憲法第九十三条で定めている、それこそ地方公共団体の政治形態の話として、長と議会というものを直接選挙するということを決めています。これが二元代表制と最近よく言われていますが、そういう仕組みを憲法が強制しているわけですね。ここがもっと自由にならないのか、今の形態とは少し違う組織を自治体が選ぶ余地を認めた方がいいのではないか、そういう議論は自治体関係者の中にもちらちらと出てくるんですね、ちらほらと。もうちょっと弾力化できないか、ほかの形態を選べる余地は本当にないのかと、九十三条の解釈問題としても本当にないのかという、こういう議論はあるわけです。
　ですから、これから長いことを考えますと、今の仕組みが最善なのか、そうではないほかの仕組みを選択的に採択できるような余地を憲法は開いた方がいいのかという問題は、かなり議論のあった問題として、今度憲法改正論議をされるときは必ず議論しなければならない条項だと思います。より良い憲法にするために、どうせ大改正をなさるならこう書き直してほしいと思うことはたくさんあります。ありますけれども、改革を進めるに当たって、どうしてもそこはと議論を絶対しなきゃならないよなというものは九十三条のその政治形態の話じゃないかと思います。
○参考人（人羅格君）　道州制について申し上げましたのは、そうすべきだという議論よりも、仮に導入するとするならば、これは言わば日本国民のＤＮＡにあるような四十七都道府県をなくすような話でございますから、それは国民投票で憲法改正にかけるに値するぐらいのテーマではありませんかという趣旨で申し上げました。
　あと、具体的な、これから改革を進めるに当たって今の憲法が障害になるのかという点については、西尾先生おっしゃるとおり、首長と議会ということについてはかなり政治的に議論される部分が多いのではないかと私自身も感じております。
　ただ、同時に今、首長と議会の関係を見るに、どちらかというと、首長さんの方が、予算に始まり条例の制定権も執行権も全部掌握して、地方議会というものの領分がやや少ないような印象を持たれていますので、そこについては、憲法ということに直接触れなくても、その首長と議会の権限関係ということについて議論していくという余地はあるのではないかというふうに考えております。
○長浜博行君　ありがとうございました。
○会長（山崎力君）　その次の方、どなたかいらっしゃいますか。
　横山信一君。
○横山信一君　公明党の横山信一でございます。
　今日は、西尾先生、人羅先生、両先生には大変に興味深いお話を伺うことができて大変に良かったというふうに思っております。できれば、もっともっと時間を余裕を持ってお話を伺いたいという気持ちが非常に強いのでありますけれども。
　まず、西尾先生に伺いたいと思うんですが、地方分権改革の推進手法として、先ほど先生が、所掌事務の拡張路線と自由度拡充路線という二つの観点からお話を伺いまして、分権改革とそれから行政改革、これが実際には同時に起こっているわけでありますけれども、その一方で、人口減ということも、当時は、地方を見たときにはやはり議論の中にはあったのではないかというふうに思います。
　先ほど先生からも時期の問題だというふうに考えているというお話があったわけでありますけれども、例えば所掌事務を移譲していくということを考えていくと、地方自治体も定数削減というのはどんどん進めているという状況の中で事務を受けるということについては、結局行政サービスの低下ということが現実問題として起きてくるということを考えると、人口減少というのをどういうふうに捉えていたのかというのをもう一度伺いたいと思います。
○参考人（西尾勝君）　当時、町村合併の問題を考えるとき、一番短期的な課題として問題になるのは介護保険制度がスタートするということでした。そのとき三千有余の市町村があったわけですが、それで対応できるだろうかという危惧を持つ方はいらっしゃったわけで、その問題をどう考えるかというのが一番短期の課題でした。
　　　〔会長退席、理事猪口邦子君着席〕
　もう少し中期的には、地方財政の逼迫、窮迫化という事態が予測されておりましたので、当時から、中期的な課題としては財政上の観点から合併論議が起こるという可能性があると思っていました。
　そして、長期的にはということで、いずれ人口減時代に入るということはもう分かっていたので、その人口減になり出したらばもう避けられないかもしれないということ、長期課題として人口減を予測しておりました。
　でも、その頃の人口減の予測は、少し我々からすれば甘かったと思っています。その後の国勢調査に基づく国立社会保障・人口問題研究所が出してきた長期予測は、減少が入っていたということはもう分かっていましたけれども、そのスピードですね、人口減少するスピードは私らの予想を超えるスピードだったということだと思います。明治維新以来の人口増が物すごく急激で、世界史上類例のない速度で増加したのですけれども、今度の減少もそれと同じような速度で、大変な速度で減少していくと予想されているわけで、これが予測どおりであれば、これまた世界史上初めての減少率じゃないかというふうに思います。
　もっとも、こういう日本の高齢化の速度も世界史上最初の驚くべき率だったんですが、すぐ韓国が追い抜いていますし、やがて中国も追い抜くでしょう。後から付いてきたところはみんなそういうふうになる傾向がありますから、日本の人口減もいずれ同じように急速に下がるという国が出てくるのではないかというふうに思われますが、これは今までの国々が経験したことのない速度で落ちるということですね。これはなかなかの大問題だというふうに思っています。
○横山信一君　ありがとうございます。
　先ほどの先生のお話の中で、市町村合併には手を付けないという判断があったという、そういう中での市町村合併を進めていったという非常に興味深いお話を伺うことができたんですが、単純に考えて、やはりその事務権限の移譲を進めていけば、当然、自治体規模というのはある程度大きくなっていかなくてはいけないというふうに予想しているわけですけれども、今は平成の大合併があって、今は分権改革はちょっと冷ややかな状況になっているかもしれませんけれども、今後また分権が進んでいくと、先ほど、今の人口減ということも含めて考えていくと、これから先もやはり市町村合併というのは必要になるのではないかという、そういう時期が来るのではないかというふうに思うんでありますけれども。ここは両先生にお伺いしたいんですが、西尾先生からお願いします。
○参考人（西尾勝君）　平成の市町村合併に終止符を打ちましてから、まだそう年数がたっていないんですね。この合併の嵐が吹き荒れた地方に関する限り、私はほとんど合併の余地は当分ないと思います。物すごい例外は若干の数はあるかもしれませんが、ほとんど起こりようがない、行けるところはもう行ったという感じだと思います。
　　　〔理事猪口邦子君退席、会長着席〕
　ただ、この平成の合併の嵐は全土を襲ったのではなくて、この嵐を免れていた地域がございます。それは、主としては東京圏と中京圏と関西圏と、若干、北九州等々、大都市、仙台周辺とか札幌周辺という大都市の近くの郊外、ベッドタウンの自治体、大都市の周辺の、その辺にはほとんど合併論議は起こらなかったのです。それなりに人口十万前後の人口を持っている自治体ですし、財政が窮乏していたわけではありませんので、せざるを得ないという状況は地方都市のようにありませんでしたから、ほとんど風が吹かず無風状態で過ごしたというところがあります。ここについて合併の余地がないかといえば、ないことはないと私は思います。
　将来、この人口減やこれからの社会資本の老朽化、それから人口の高齢化に伴う費用等がこのベッドタウンで急増してきますので、なかなかベッドタウンの財政状況も厳しくなると思うのです。そうすると、そういうところで合併をした方がいいかという議論は起こり得ると思っています。全国どこにも起こり得ないとは思っていません。大都市の周辺ではあり得る話です。
　しかし、その大都市周辺のベッドタウンでいいますと、約市町村の半分、四百ぐらいの市がその周辺にあるわけですが、それが二つが一つずつに半減したとしましても、二百の市が減るだけです。千七百から千五百ぐらいになるというだけの話です。全国的に見て、千以下にするなんという合併は起こりようがありません。それを私は申し上げている。
　そのことが一つと、それから、規模はできるだけ拡大しようと、市町村は幾ら言っても、規模の拡大しようのない町村があるということです、日本には。その問題をどう考えるかということを解決しませんと、できるところはどんどんどんどん規模を大きくしていく、しかし、絶対にできないで小さなまま残るという町村と物すごいギャップができます。この問題をどう考えるかが深刻なのです。
　日本の場合は島が結構数多くあります。この島は一つ一つの島でコミュニティーしていて、特に外海にある離島の場合はそうで、嵐が来て船が、もう飛行機も行き来がなくなるというときは完全に孤立した状態が何日か続くという島があるわけです。ここが村であること、町であることが多いわけですね。これは、合併しても余り意味がないのです。そういう町村数がかなりの数、日本は抱えているという国だということをよく意識してお考えいただきたいと思います。
○参考人（人羅格君）　先ほどは地方創生の関係で人口減少についても申し上げましたけれども、実際には、先ほど西尾先生のお話にもありましたように、合併というのは都道府県でかなり段差がありまして、違いがあると。そういう中で、じゃ、これから人口が減っていく中で、更なる平成大合併第二弾をやるのかという話になると、そこは私も余りその可能性はないんじゃないかと考えていまして、むしろ小規模町村では都道府県からの縦補完、都道府県による補完、さらには自治体としての連携、そういったことで対応していく方がむしろやはり中心になっていくんではないかというふうに思います。
　あと、これも先ほど話にありましたとおり、三大都市圏、ここは合併が、必要に迫られなかったからやらなかったという経緯がございます。ただ、これから二〇三〇年ぐらいにかけて、二〇年、三〇年にかけて後期高齢者の数が非常に激増して、そこで社会保障をどう構築していくかという問題がこれから少なからず到来いたします。そのときに、じゃ、そういった大都市圏の自治体が果たして合併というアプローチがいいのか、それともほかの在り方、連携するようなやり方があるのか、ここはいずれにしろきちんと早めに議論しておかないと、個別の自治体で個別対応するような形ですと非常に危ないことが起きる可能性もあると思いますので、まさにこれからそこの地域の連携ないし在り方というものをどう考えていくかということは大きな議論になるかと考えております。
○横山信一君　じゃ、最後の質問になりますけれども、最後また西尾先生にお聞きをしたいのでありますけれども、事務権限の仕分は大変だというお話がございました。
　今国会でも、戦略特区法が通りまして、地方の側から、都市計画は非常に大事ですから、例えば都市計画のことで言ってみると、その都市計画の中に優良農地が含まれていれば、そこは自治体からすれば、非常にそれは都市計画上なかなかそこは使いようがなかった、そういったところを使えるようにしたいみたいな、そういう発想になってくる。だけれども、国からすると、優良農地を農地として残していくということは食料生産にとって非常に重要なことですから、ですから、それはなかなか自治体から考えると非常に理解しづらい。でも都市計画の中ではそれは何とかしたいと、そういう課題が浮かび上がってくるわけでありまして、先生のおっしゃったように、これは民間の諮問機関だけではどうしようもないんだという、そういうお話はよく理解できるわけでありますけれども。
　今後、この戦略特区も含めて分権を進めていくに当たって、そうした国の責任は、先生は最後までそれは国が責任を持つべきだという、事務に関しては、持たなければいけないものは最後まで持つべきだというお話がございましたけれども、そうした地方との兼ね合いといいますか、今後、都市計画を重視していけば当然そういう矛盾というか、全体観に立ったところと、その地域にとって、また地域住民にとって重要なことという、そういう競合というか、これは非常に難しい課題だと思うんですが、そうした部分の解決についてはどういうふうに考えておられるのか、最後伺いたいと思います。
○参考人（西尾勝君）　都市の用地と農地と、市街地と農地の折衝問題というのは地方分権改革が始まったとき以来の大課題でございました。これは一体的に解決しないと当時の農水省も建設省も了解しないのですね。お互いの関係が物すごく密接にありますから、それがそろって分権するんならするというのが理想なのですけれども、なかなかそういうふうにいかないというのが苦労してきたことです。
　今回、今、都市計画の関連で優良農地のことについてお話しになりましたけれども、御承知のとおり、政府の地方分権改革有識者会議、そこで農地法の改正の問題について一応の合意ができたという報道がありますね。あれは大変なことで、私はもう物すごく喜んでいます、そこまで行ったということについて。
　これがどうしてそうなったかというと、これまでは農水省が反対していたというだけではなくて、都道府県の農政部門も市町村に移譲するということに絶対反対でした。国と都道府県そろって反対していました。市町村がどう要望しても実現しなかったのですけれども、今回は地方六団体の方でつくった地方分権改革推進本部が都道府県と市町村の間の意見調整をやりまして、最終的に都道府県と市町村関係者が合意したんですね、これでいこうというふうに両方が賛成する案ができたと、これが一点、すごいことなんです。
　それともう一つは、農地を確保していくということが重要だと言っている農水省の言い分は正しいと、それは都道府県、市町村も守らねばならぬと、だから、我々も一緒になって守るからこういう仕組みにしてもらいたいという提案を自治体側がしたんですね。それでもまだ最初は、農水省はそれでも心配だと。都道府県、市町村から積み上げてきて農地の確保をやろうというので、本当にできるかということが不安だということを言っておられたんですけれども、これからは都道府県が真ん中に入って、市町村からの積み上げもして、国と調整しながら農地の確保をしていきましょうと。農地の確保ということを自治体も責任を負いますと、自治体側が言い出したということですね。これは物すごい進歩なんです。これでようやく話が付いたというのは、もう長年の課題にここで一歩大きな前進をすることになるのかなと思っております。
　ただ、状況は、過去の問題は、都市地域が農地を侵略していくんですね。都市が拡張していって農地を潰していくという歴史でしたから、対立が激しかったわけです。今度は、都市が縮小していかなきゃいけない時期なんですね。農村も人口が減っていくという時期なんですね。今までのような都市が膨張するという圧力はないという、全く違う状況に入っている。むしろ、農地に戻していくということの方が重要な時代になってきているんじゃないかと、こう感じています。
○会長（山崎力君）　清水貴之君。
○清水貴之君　維新の党の清水貴之と申します。
　本日は、本当にお忙しい中、貴重な御意見、ありがとうございます。
　まず初めに、西尾先生から大阪都構想という単語を出していただきましたので、私、維新の人間ですので、まずそれに関してお聞きしたいと思うんですけれども。
　事務権限の仕分についてなんですけれども、大阪都構想、御存じでいらっしゃっていただいたら有り難いんですけれども、大阪府と市の二重行政を解消しようと思って進めているものです。二重行政があって、これを協議会のようなものをつくって仕分をしていく。これは我々でと、これはこちらでというふうなことができればいいんですが、やはりなかなか、これがもう何十年も話し合ってきて、それぞれ持っている権限、財源があって、これはなかなか手放したくないものですから話し合っても進んでこなかったところがあると。だったら、大阪都構想にはメリットもあるし、デメリットもあるし、賛否あるのもこれは分かっているんですけれども、ある程度、ある意味、力業で進めていかなければ、そういった地方自治、その仕組みの在り方自体は変わらないんじゃないかと、二重行政は解消していかないんじゃないかという思いで進めています。
　大阪都構想は、地方自治体と地方自治体の話であるわけですけれども、もちろん、国と地方自治体も当てはまると思います。西尾先生がおっしゃったとおり、地方がやるのがふさわしい仕事と国が完全に責任を負う仕事、この仕分をどうしていくかという話なんですが、難しいんじゃないかなというふうにも思ってしまうんですが、実際どのように仕分をしていったらいいものなんでしょうか。西尾先生にお聞きします。
○参考人（西尾勝君）　地方分権推進委員会でやりましたときは、それをグループヒアリングという場で処理していったんですけれども、委員会側から、委員、専門委員、参与ですね、というような人が数人でグループをつくりまして、そこに分権委員会事務局の担当の職員が付いて、こちら側が五人ぐらいがテーブルに座って、向こうに、今日は都市計画法の関連の問題を議論するというときは都市局長以下、都市計画課長、大臣官房からの審議官等々が数名並ぶと、そういう五人、五人ぐらいのテーブルを挟んだ会議で、膝詰め交渉、折衝と称していましたが、一点一点議論していくんですね。こちら側は、地方側はこう言っているというのを出しますし、それに対して向こうはそれはできないとか、それは違うとか言います。それをまた議論を延々やりまして、お互いのすり合わせをしていくということなんですね。
　これ、一回でなど終わりません。また来週やりましょうというようなことで、都市計画関係が一番回数が多かったんですけれども、総計もう四十時間を超えているんじゃないでしょうか、折衝に。それだけ回数を重ねて議論していって、そして、まあこの辺ならお互いに了解できるねという線に行き着くということですから、本当に大変です、これは。でも、そういう、全部の問題にそれだけの時間が必要だというわけではなくて、クリティカルな、決定的に大事な問題というのがありますよね。そこの区分けを間違えたらせっかくの改革が台なしになるという問題がありますので、そういう問題は本当に慎重に議論をすべきだというふうに思います。
○清水貴之君　人羅参考人にも同じことをお聞きしたいと思うんですけれども、やはりこの事務の仕分けですよね、国がやるべきもの、都道府県がやるべきもの、市町村がやるべきもの、この辺りに関しては、人羅参考人はどのようにお考えでいらっしゃいますでしょうか。どのように仕分けしていくべきだとお考えでいらっしゃいますでしょうか。
○参考人（人羅格君）　都構想の話の場合について言うと、基本的には自治体の中での分け合いの話ということだと思いますので、そこについては今議論が、整理がなされているというふうに受け止めています。
　せっかく都構想の話が出ましたので、私、中身の話と別に、ちょっと印象を一つ申し上げますと、自治体についてその帰趨といいますか、その形、運命を住民投票で拘束力を持たせる形で投票して決めるというのは、これは非常に、恐らく初めてのことではないかと思いますので、その意味では五月に投票が行われるやの動きというふうに聞いていますので、それは非常に注目しております。
　いずれにしても、そのメリット、デメリットも含めて、その制度についてきちんとした情報が開示されて、きちっと判断材料が提供されて住民が判断するということが、まず、まだ議会のこれから質疑があると思いますが、そこが必要だというふうに考えております。
○清水貴之君　そうなりますと、今度は都道府県の役割というものについてもお聞きしたいと思うんですけれども、やはり基本的には住民に密着したサービスというのは市町村が行っておりまして、道州制とか、それこそ都構想とかで進んでいくにはまだもちろん、道州制なんかは特にこれからまだまだ時間が掛かると思うんですけれども、その過渡期の、今の現状の都道府県の役割ですね、市町村の話を吸い上げて国へつないでいく、この中間的な今は役割かなとも思うんですけれども、都道府県としてもっと主体的に何かやっていくべきことがあるのか、その辺り、都道府県の役割についてお聞かせいただけますでしょうか。これはお二人に質問したいと思います。お願いいたします。
○参考人（人羅格君）　御指摘のとおりでございまして、明治以来、基礎自治体、市町村の方はどんどんどんどん再編が進んで、合併が進んできていると。一方で、都道府県については、恐らく一八八八年以来、基本的に四十七都道府県という体制がずっと続いていると。そういう中で、市町村に分権は進んでいるという中で、都道府県の役割というのがだんだん曖昧に、しかも政令市にはどんどんまた権限が移っていますから、曖昧になってきているということは問題意識としては間違いないと思うんですよ。
　そこで、じゃ、道州制になるのかどうかというところで、いろいろな考え方の違いが出ているということだと思います。ただ、都道府県というのが非常に何か中二階的な存在に、まあ要素が出てきているということをどうするかということについて、まさにこれからいろいろ考えていかなきゃならないというふうに私も思っております。
○参考人（西尾勝君）　都道府県と市町村の関係は、市がだんだん大規模になってきて、実力を付けていけばいくほど、市は半ば府県から独立していくと思うのです。したがって、都道府県が、このままで行けば都道府県の機能は、県域全体をカバーする広域行政と、それから町村、主として町村、しかし市の中にも、市と名のっているけれども、もう町村とほとんど規模の違わない人口規模の小さな市もかなりの数、地方にはあります。そういう市町村ですね、政令指定都市とか中核市レベルの市は別として、そうじゃない一般の市と町村について補完をしていくという仕事は都道府県の重要な役割で、この役割は今後ますます重要になるんじゃないかと、町村部について特に重要になるのではないかというふうに私は思っています。
　ただ、それにしても、この累次の分権改革で、都道府県から市町村に権限移譲しなさいといって都道府県から奪い取ったものがあります。その割に国から都道府県には下りてきてはいませんから、都道府県が言わば徐々に痩せ細っているわけですね、仕事の中身が。それは都道府県関係者からいえば痛感しているわけで、このままではどうにもならないなと。もう少し、そんなに市町村に譲れといって取られていくのならば、国から仕事を下ろしてもらいたいという願望が都道府県関係者にはあるんだろうと、それは察せられます。
　私は、現に、先ほどの国の各省の出先機関が担当している仕事の中に都道府県に移しても差し支えないのではないかと思う仕事はまだかなりの量あると思っているんです。それは国土交通省の地方整備局にも運輸局にもありますし、経産省の地方経産局にもあると思いますし、かなりの部分あると思うんです。それを議論していくことはいい。だけれども、それを都道府県に下ろすのか、それを道州政府にするのかというようなところでまた大議論になってしまうのですけれども、全部を下ろせるような幻想は抱かない方がいい、決して抱かない方がいいと、そう思います。
○清水貴之君　地方創生についてもお聞きしたいと思います。
　人羅参考人は東京一極集中の是正をということをおっしゃっておられまして、もう今は特に、本当に東京にこれだけいろんなものが集まっている中で、地方がどんどん人口減少しているという中でもこれはやらなければいけないことだと思うんですが、ただ、一方で非常に難しい点もあるのかなと。
　地方創生、今回法案通りましたけれども、地方がそれぞれ、プレミアム商品券を発行するとかいう、ああいう、それぞれの商店街、地域が盛り上がることはもうどんどんやっていったらいいと思うんですが、根本的なところではないような気もするんですね。一過性のもので終わってしまう可能性もあると。根本的にその地方を活性化していくためにはどうしたらいいか。これは各地方が非常に悩んでいることだと思うんですけれども、それぞれ、いろんなニュースとか見ていましても、この地域でこんなバイオマスを生かして地域を活性化しているとか、ここはゆるキャラ使ってとかいろいろ出てきますけれども、まああれは一部の成功した事例であって、これが全国的に各自治体が、千八百もある自治体がそれぞれできるかといったら、これはなかなか難しい話で頭を悩ませているところじゃないかと思うんですけれども。
　東京一極集中の是正、そして地方創生、あとは市民参加ですね、どんどん市民が参加して町づくりをしていくべきだと思うんですが、最初におっしゃったとおり、地方議会がやはり活性化していないというような現状もあります。そんな中で地方を活性化する、地方創生をしていく方策といいますか、どのようにというお考えがありましたらお聞かせいただけますでしょうか。
○参考人（人羅格君）　恐らくそれに具体的な固有の答えというのは多分ないのかもしれないというふうに思います。ただ、一つ言えるのは、ゆるキャラとかああいう横並び的なものから答えというのは恐らく出てこないんじゃないのかなという印象はあります。
　難しいのは、これは横展開、横展開というけれども、地域それぞれ事情が違ってやり方も違いますから、簡単に横展開できないわけですよね。そうすると、やはりそこはある程度割り切って地方に考えてくださいという、それを、じゃ丸投げというのかというと、私はある程度、それはふるさと創生の竹下さんのときは、その一億円というのは確かに評判悪かったけれども、今度はある程度分権も進んでいるから、ある程度財源ということを面倒を見るからきちんと考えてくれというやり方というのは、それは一つのアプローチじゃないかなというふうに私は考えています。
○清水貴之君　ありがとうございました。
　以上で終わります。
○会長（山崎力君）　それでは続きまして、倉林明子君。
○倉林明子君　日本共産党の倉林明子です。
　今日は二人の参考人に貴重な御意見いただきまして、ありがとうございます。
　最初に、私、一九九四年から京都で地方議会の議員をしておりまして、それで京都選挙区からということで参議院に送っていただいたという立場なんですけれども、ちょうど三位一体改革の嵐吹き荒れる中で地方議会を体感したという経験がございます。
　あのときの市町村の思いというのは、本当に裏切られたといいますか、そっくり持っていかれたという印象、思いを語っていたことを改めて思い出しているんですけれども、地方自治の充実という観点から考えまして、あの平成の市町村合併、そして三位一体改革、どういう影響を与えたんだろうかと。率直な御意見をお聞かせ願えたら有り難いと思います、お二人に。済みません。
○参考人（西尾勝君）　三位一体の改革は、僕も、小泉首相のリーダーシップで始まり出したことですから、言わば政治主導で進められ出して、したがって、もう大変な改革ですから、総理自身がそれだけのリーダーシップを振るわない限り成功しようのないことを総理自身が言い出して動き出したことなので、期待しておりました、本当に。私たちが考えたような三位一体の改革を第一弾でもまずやり遂げていただいたらば、更に第二弾目に行ってというふうに徐々に広げていくということを成功してくれたらいいなと思っておりましたけれども、結果を見て唖然とするような、こんなはずではなかったといいますか、惨めなる結果に陥ったわけで、大失敗としか言いようがありませんけれども、政治主導で進められる事柄の恐ろしさというものを実感しました。どこに行ってしまうか分からないという、動き出したのはいいんですけれども、どこへ走っていかれるのかが見えないといいますか、終点がよく分からないところへ行ってしまうという怖さ、それを痛感をした次第です。
　あれはしかし失敗だといっても、税源移譲は三兆円なら三兆円はしたというのは大変なことなのですよ。ですから、これからだんだんにもう一遍あの経験を踏まえながら積み重ねていく以外ないのですが、地方もあの怖さを感じていますから、二度と容易には言い出さないという状況に陥ってしまっているということになります。
　それから、平成の合併の評価については本当に私は複雑です。いや、やりなさいというゴーサインを出してしまった当事者の一人ですから、その当時、進んでいくときに、あれには反対だったなんて言いようがありません。自らがそのゴーサイン出した責任者の一人なんですから。
　ですから、地方制度調査会になったときも、これにどういう結末を付けるかという議論をしたとき、たまたま分権委員会で委員長だった諸井さんが地方制度調査会の会長になられ、その副会長をまた私が地方制度調査会でやらされるという羽目になって、ゴーサインを出したあなたたちがこれからどう結末付けるか考えなさいと責任を負わされたようなものなんですね。
　ですから、非常に苦渋をしながら対処してきた問題ですけれども、いずれはやらざるを得なかったことなんだろう、だけど進め方として正しかったかというと、なかなか思うようにいかなかった。私は、もう少し昭和の合併の経験を踏まえて、編入合併される側の町村の小さな自治を大事にしていくという方策をもっとみんなが力を入れてやらなければいけなかったのではないだろうかというふうに思っていまして、結局、余りメリットのない結果に終わったんじゃないかと、こう思います。最終的には、ある意味そこまで進んでしまったのは、やはり財政的な締め付けが一番利いてしまったのではないかと、こう思います。
○参考人（人羅格君）　三位一体改革については先ほども少し話しましたけれども、この改革は、私、発想とアプローチ自体は良かったと思うんですよ。補助金と交付税というひも付き部分を縮減して、それで地方の自主税源を増やそうというアプローチは良かったと思うんですけれども、やはり結果は、交付税の五兆円というのがやはり先走ってしまって、結果は、先ほども申し上げましたけれども、地方は国の改革に付き合うと損をすると、もうたくさんだという非常にトラウマが今まだ残っているという意味で、かなり悪い意味での影響を残してしまっているということは間違いないと思います。
　ただ、そこでもうシュリンクしちゃっているとしようがないので、やはり地方六団体を中心にもう一回きちんと、じゃ税財源をどうするんだというところをやっぱり進んで議論してほしいなというふうに私自身は思っています。これは先ほども申し上げました。
　あと、市町村合併については、やはりこれでじゃ本当にその行政の効率化というのが進んだのかということについての、あと、分権の受皿としての基盤の強化ということについての検証がまだできていないと。どちらかというと、それは余りメリットが出ていないのではないかという議論の方が目立つということは事実だと思います。
　この一つの、私、要因は、合併した自治体同士で元の自治体を残したり、逆に地域割りで自治組織みたいなのをつくるという議論がもうちょっと進むんじゃないかなというふうに思っていたんですけれども、なかなか合併してみるとそこがうまくいっていないというか、活発になっていないという印象なんですね。そうすると、役所が遠くなったとかそういった、どちらかというと、住民からすると何のための合併だったんだというところの印象が残ってしまっているということで、いずれにしても、やはり平成の大合併の検証というものは必要であり、先ほど第二弾というものについてちょっと慎重な意見を申し上げたのも、そういった事情によるものです。
○倉林明子君　ありがとうございます。
　西尾参考人に次の質問をしたいと思うんですけれども、先ほど道州制について、現在のようでは反対せざるを得ないということで、著書を読ませていただいた段階では、一昨年の四月発行の「自治・分権再考」の中では、慎重論者だというふうにされていたかと思うんですけれども、そこからすると踏み込んだ発言だなというふうにお聞きしたんですけれども、かなり駆け足でその理由について御説明ありましたので、少し丁寧に、繰り返しになりますけれども、御説明いただければ有り難いと。