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○参考人（堀江湛君）　ただいまの先生の御質問でございますけれども、これは釈迦に説法かもしれませんが、現在、少子・高齢化社会あるいは環境保全、ないしは経済構造の改革に対する対応等々で、市町村を初めとする地方自治体の行政需要の拡大、そしてそれに伴う予算もしくは専門スタッフの増というのはある意味で不可避ではないかと思います。一方、国民負担率の増大には限界があるということを考えますと、簡素で効率的な行政体制、具体的に言いますとスクラップ・アンド・ビルドの原則に基づいた職員の研修もしくは再訓練、そして厳しい定員管理、さらには地方行革の推進、こういったものが不可欠であろうと考えております。
　また第二に、今日、電気通信手段の発達ないしは行政に求められる技術の高度化等々に対応いたしまして、介護あるいは高度医療ないしは廃棄物処理等々で行政における広域化が今急速に求められております。こういう点では、いわゆる広域行政を拡大して、そして一部事務組合につきまして、今これが余りに多くなっていくという場合に、時に住民の意向をどうやって意思決定に反映させるかといったような問題もあることを踏まえますと、広域連合、さらには一歩進んで市町村合併にまで進んでもらう必要があるのではないか、かように考えるわけであります。
　また第三に、地方自治は団体自治と住民自治のバランスのとれた発展が必要であるという点では、地方議会がますます活性化してもらわなければならない。そういった意味では、地方議会の活性化をそれぞれの自治体に御工夫願うと同時に、ある意味では、そういった民意集約という機能を果たす上で、今のような選挙制度その他がよろしいのかどうかというようなことも将来の検討課題には恐らく入るんではないかという気がしております。
　そんなことから、今回の勧告といたしましては、第一に地方公共団体の行政改革の推進、第二に市町村合併と広域行政の推進、第三に地方議会の活性化、第四に住民参加の拡大と多様化、第五に公正の確保と透明性の向上、これがまさに自治体と住民とをつなぐ最も重要な点ではないかと思いますが、これら諸点について積極的な対応をしていただくように国及び地方団体に対してお願いをしておるという次第であります。
○朝日俊弘君　民主党・新緑風会の朝日でございます。
　まず冒頭に、諸井委員長初め、大変なこれまでの御努力に敬意を表したいと思いますし、先ほど来のお話でありますとまだまだ仕事が残っているようでもあります。せっかく勧告を出されて、さてこれが着実に推進計画にあるいは法改正につながっていくのか、この点はきっちりとウォッチングをしていただかなければいけないという意味で、今後の引き続きの御検討を期待したいと思います。
　そこで、きょうはせっかく三つの検討委員会の座長の先生方においでいただいていますので、時間を有効的に使うために、最初にそれぞれの座長の先生方に一つずつ質問をさせていただいて、まとめて後で順次お答えをいただければと、こんなふうに思っております。
　まず第一点は、西尾座長にお伺いしますが、今回の勧告でも中心的な課題であったと思います機関委任事務が、新たにおおよそその六割が自治事務に位置づけられる。そのことによって自治体における事務の具体的な運用がどんなふうに違ってくるのか、自治体の裁量の幅がどれぐらい広がってくるのか、自治体の自己決定の範囲がどれぐらい広がってくるのか、具体的にどうもまだイメージしにくい点がございます。ちょっと私の理解が不十分なのかもしれませんが。
　そこで、ある具体例に絞って、私は医療関係とか福祉関係のことに非常に強い関心を持っているわけですが、例えば社会福祉施設の設置許可の事務が自治事務にされたと。そのことによって、じゃ都道府県のこのことに関する運用の幅というか具体的な実態がどんなふうに変わってくるということを想定されているのか、あるいは期待されているのか、ぜひ具体例に即して御説明をいただければというふうに思います。
　それから二番目に、堀江座長にお伺いいたしますが、自治体における行政改革、私は自治体改革というふうに呼んでいるんですが、これを推進していく。そのためにいわゆる必置規制、これを法律またはこれに基づく政令の定めるものに限定をするんだ、こういう内容で積極的な勧告を行っていただいていることは重々承知しておるわけですが、さて、これを実際、具体的に整理縮小あるいは廃止していくという作業になりますと、なかなかに難しい面が出てくるのではないか、その点についてどんなふうに御認識をなされているのか。そして、今後どんな手順と方策でこの必置規制等の縮小あるいは廃止に導いていこうとされているのか、お考えをお聞かせいただきたいと思います。
　それから最後に、神野座長には、地方税財源の充実確保という観点からお伺いいたします。
　分権推進委員会の勧告では、先ほど来議論になっていますように、地方税財源の充実確保、その際、自治体の課税自主権を尊重する方向、こういう方向が示されているわけです。これは多分今後の問題になるのかもしれませんが、では、一体具体的にどういう性格のものが地方の税財源としてふさわしいんだろうかというふうに考えていくと、なかなか難しい点があります。率直に言って、私自身は、それは例えば地方消費税であるとか、あるいは個人住民税であるとか、そういうものを考えざるを得ないのかなというふうに思っているんですが、この点について、これは先生の私見でも構いませんので、ぜひ考え方をお聞かせいただければありがたいと思います。
　以上三点、それぞれの座長の先生方にお伺いしたいと思います。
○参考人（西尾勝君）　できるだけ具体的な例で説明するようにという御注文でございました。
　そこで、医療、福祉関係の方から若干の例を拾いますと、医療法人の設立認可、監督の事務、それから病院の開設の許可、監督の事務、そして、お話にもございました社会福祉施設の設置許可、監督の事務等が今回の事務の区分の中で自治事務ということになったわけでございます。
　従来、機関委任事務につきましては、地方議会は条例を制定する権限がないということになっていたわけですが、自治事務に変わりますと条例制定の余地のある事務ということに変わります。
　しかしながら、自治事務になったら必ず条例がつくれるかというと、必ずしもそうではありませんで、条例はあくまでも国の法令に違反しない限りにおいて制定できるものでございますから、それぞれ国の法令がどのような立法趣旨でどのような決め方をなさっているかということによって、条例制定の余地がかなり広い場合もありますし、ごく限られるという場合もあり得るということでございまして、これはそれぞれの国の法令の定め方によるところがかなりございます。ですから、なかなかこの場合には、こういう条例が制定可能であろうというようなことを一般論としては申し上げにくいという面がございます。
　さらに、条例制定権が生じるというだけではありませんで、従来の包括的な指揮監督権が否定され、特に運用通達といったようなもので公共団体の仕事の仕方を縛るということが否定されますので、こうしたたぐいの通達が今後は廃止されていかなければならないということになります。
　その際、今出されておりますような詳細な通達が全部ただなくなって白紙になるのかどうかということであります。片方で、国としてはどうしても全国画一的にこれだけのことは守らせなきゃいけない、すべての市町村、都道府県に守らせなければならないという基準がもしあるのならば、それは必ず法令のレベルで定めてください、つまり法律、政令、省令のレベル、あるいは場合によっては告示という形で決めてくださいということを申し上げておりますので、その医療、福祉関係の通達につきましても、その中のある部分はどうしてもやめるわけにいかないので、この機会に省令レベルに定め直しますということが出てくる可能性がございます。その他のことについては、従来通達で書いていたことは全部やめますというような整理がそれぞれの省庁によってなされることになるだろうと思うんですね。
　そのとき、どの程度のものが従来の通達から法令レベルに転換されるのか、ほとんど全部なくなってしまうのかによって、公共団体側に生じる自由の余地というのは違ってくるということでございます。ですから、法令で定めるべきことは必要最小限のものに限定してくださいという一般原則は述べておりますが、それがどういうふうに守られていくかということを今後監視していかなきゃいけない、こういうことになろうかと思っております。
　そこで、もう少しそうした今後の改革の方向が示されてきているものといいますと、文教関係の例があろうかと思います。
　学校教育行政で申しますと、今回の勧告によりまして、それぞれの義務教育の小中学校の公立学校の学期、一学期とか二学期、三学期という期間をどう定めるかというのは、従来は都道府県教育委員会の決定事項でございましたが、これを市町村教育委員会の決定事項というふうに権限移譲なされることになっています。そうすると、学期をどのように定めるかは、今後は市町村レベルでまず決められるということになるわけですね。
　そして、その次に今度は、どの子供はどこの小学校に通学させるべきだという就学校の指定という問題がございます。これもかなりみんな上にお伺いを立てないと、そして承認されませんと弾力的な運用はできなかったんですが、この就学校の指定問題について運用を弾力化するということを文部省は約束しておられます。そうすると、原則はここの区域の子は第一小学校、この区域の子は第二小学校となっておりますが、いろいろな事情によってそうではない通学を認めるという余地が広がってくると。そのとき、どういうときにそれを使っていくのがいいのかということはそれぞれの公共団体の判断になります。
　さらに、学校において何を教えるかというのは学習指導要領等々で、それぞれの学年にはこれこれの科目を何時間以上教えなきゃいけないというのが詳細に決まっておりますが、これを緩めていくということが現在、教育課程審議会と中央教育審議会で議論され、時々新聞に報道されますが、それが緩められていくということは方向としては決まっています。そうすると、どの程度どういうふうに緩められるかはこれから見てみなきゃいけないのですが、緩められますと、そこから余ってくる授業時間というものをどの科目にどういうふうに使うのかということはそれぞれの公共団体の判断にかかわってくる。
　こういうふうな形で、それぞれの行政分野について変化が生じてくる、その具体的な変化の姿は今後の整理の仕方を見てみないとまだわからない部分がございますというところでございます。
○参考人（堀江湛君）　必置規制についての御質問でございますが、必置規制が地方自治体の組織、職員の配置の硬直化をもたらし、あるいは定員管理の障害となるというような形で、地方公共団体の固有の機能である自主組織権や人事管理権に対する重大な制約となっているということは言うまでもないことであります。したがって、こういった必置規制につきましては、個々の必置規制の必要性と妥当性を検討し、他の代替手段をもってしては達成できないといったような特別の場合にのみ限定して、必要最小限のものにとどめるべきであるというのが私どもの勧告の趣旨でございます。
　ただ、現実の問題といたしまして、私どもこの必置規制の緩和等々につきまして所管官庁といろいろ交渉もいたしましたが、同時にまた、それぞれの必置規制にかかわるいろいろな団体の中にも実は分権に対して強い懸念が存在しておったということも事実でございます。そういった意味では、先生御指摘の具体的な問題でいえば、医療関係の団体は、例えば保健所の所長の必置規制といったようなことにつきましても非常な御疑念が提起されておりました。
　そういうことで、私どもといたしましては、地方自治体が地方行政体制の整備を通じてその市町村の住民のみならず、広く国民各層の信頼を獲得できるようにぜひ御努力願いたい、また、それが実はさらに将来の課題として必置規制の大幅な緩和を進めていくゆえんであると、かように考えております。
○参考人（神野直彦君）　朝日先生の御質問は、地方税財源を充実していく場合にどういう地方税が望ましいのかということについて見解をということだろうと思いますが、私どもの勧告では、もちろん、別途税制調査会などがございますので、基本的な考え方のみを示しております。
　それで、私どもの基本的な考え方は、勧告を読ませていただきますと、「生活者重視という時代の動向、」を踏まえて、そして「所得・消費・資産等の間における均衡がとれた国・地方を通じる税体系」と、こういうふうに述べております。
　この合意を少し説明させていただきますと、地方税というのは、御案内のとおりに、国税が、能力原則と申しますが、それぞれの人の経済的な力に応じた原則でかけられるのが望ましいのに対して、地方税の方は公共サービスの利益に応じた利益原則でかけられるのが望ましいと、こういうふうに一般的に理解をされております。
　これまでの地方公共団体のサービスが警察とか消防とか公共事業とか、そういうサービスであったのに対し、今後は生活者重視ということで福祉とか教育とか医療とかという対人サービスがふえていくであろう。そういう生活者重視の動向で公共サービスが変わっていくということを考えて、資産、消費、所得、こういう課税のバランスを考えた税体系、公平な税体系をつくっていただきたい、こういう考え方を示しているところでございます。
　先生は最後に、全く私の個人的な考え方でいいけれども考え方を示せと。朝日先生は個人住民税とそれから地方消費税が望ましいと考えていると、こういうお考えだったと思いますが、平成六年度の税制調査会では、長期的に今後どういう地方税を増税していくのが望ましいかということに対して、個人住民税とそれから固定資産税を挙げております。先ほど申しましたように、それは割と公共サービスが、かなりこれから福祉関係とか対人サービスがふえていくということを考えると、私はできるだけそれぞれの住民の所得に比例した税金を課税するということが望ましいのではないかというふうに考えております。
　先生が御指摘のように、個人住民税とかそれから地方消費税とか、あるいは現在事業税というものが利益にだけしかかかっておりませんが、個人住民税というのは所得をもらったところの地域社会に納めるわけですね。それから、消費税というのは、これは所得を支出したところでかかるわけです。もう一つ、所得が生まれてくるところ、例えば事業をやっているところではそこで賃金とか利益とか支払われるわけですから、そういう所得が生じたところでもかけませんと、事業活動をやっている会社あるいは個人企業もそれぞれ利益を受けているわけですから、そういうことを考えますと、今検討されているような事業税の外形標準化などを考えて、できるだけ所得に比例的なバランスのとれた税体系を考えるというのが筋ではないかというのが私の全くの個人的な意見でございますが、意見でございます。
○朝日俊弘君　ありがとうございました。
○渡辺四郎君　社会民主党の渡辺でございます。
　持ち時間が十五分しかございませんから、大変失礼なお尋ねになるとも思いますが、御了承願いたいと思います。
　まず最初に、地方分権推進委員会の諸井委員長を初め委員、専門委員の方々には、委員会発足以来二年有余、本当にハードスケジュールでの審議を行い、並々ならぬ尽力の末、四次にわたる勧告を行った御苦労に対し、まずは心から敬意を表する次第であります。
　これまでも地方分権の推進に関する総論についてはシャウプ勧告以来さまざまな立派な提言がなされてきたと思いますが、現実の広範な行政分野において地方分権の理念をどのように具体化し、どのように総合的に新しい分権型行政システムとして構築していくかと、こういう各論部分についてはこの地方分権推進委員会の場で初めて私は本格的な審議が行われたんではないかというふうに思っております。その意味で、国と地方自治体との関係について新たなルールを創設するなど、歴史的にも大変意義のある勧告であり、大きな成果を上げられたと心から評価をいたしております。
　ただ、私としましては、中間報告や第一次勧告に比べ、その後に続く勧告に大変期待をしていた一人として、個々の点で消極的といいますか控え目な勧告にあるいは終わったんではないか、そう感じられる点がございますので、以下、若干質問をさせていただきたいと思います。　その第一は、先ほどからもお話がありましたが、昨年の十一月に橋本総理が、勧告については現実的で実行可能な案をというふうな注文をなさったというようなことが報道されました。これを聞いて霞が関の官僚群が、省庁との合意がなければできないんだ、何かそういう受け取り方をして、枠をはめて勧告内容全体が制約されたんではないかという見方も一方ではあるようですが、申すまでもなく、実現不可能な案では困ります。せっかく地方分権のあの追い風に乗って法律に基づく分権推進委員会として発足したものですから、もう少し積極的といいますか大胆な勧告内容であってもよかったんではないかというふうに思いますが、官僚と折衝に当たった当事者としてこの点どういうふうな御感想をお持ちか、諸井参考人にお尋ねしたいと思います。
○参考人（諸井虔君）　昨年、総理からそういうお話があったことは事実でございます。
　ただ、私もそのときいろいろ考えたわけでございますが、まず中間報告の段階では、普通、政府の審議会ではそれまでに調整、合意の成り立ったものをまとめて中間報告というのが慣例だろうと。ただ、その段階では、昨年の三月の段階ではほとんどそういう合意あるいは調整のできたものはございませんでした。
　そこで、我々としてはその時点における我々の考え方を中間報告ではっきりいたした。ただ、これはすべてそういう方向で検討をしてみたらどうか、こういう考え方はどうかというふうな書き方をしておるわけでございます。その中間報告をスタートにしてその後各省と議論を進めて、その各省の言い分に正しいところがあればそれは修正をしていく、それから我々の主張もできる限り、個別のグループヒアリングというふうな形で先生方に大変な御苦労をかけたわけでございますが、各省の局長、審議官クラスと先生方がひざ詰め談判をするというふうな形で一つ一つ詰めてぎりぎりと折衝をして固めていくというふうな方策をとりました。
　そういうやり方じゃなくて、中間報告のようなスタイルで思いのたけをそのまま勧告に出しちゃうという方法もあるいはあったのかもしれません。ただ、その場合には、恐らくその推進計画をつくり、先ほども西尾先生からお話があったように、一つ一つの個別の法律を改正していく、省令、政令を改正していく、そのプロセスで各省庁がこれは無理である、困難である、あるいは不可能である、非常にぐあいが悪いというふうなことをどんどん言い立てて、合意をしていないんだからこれは先延ばしをしていくというふうなことで、この推進法の期間であり我々の任期である五年間の中で実現をしないで先送りされてしまうという危険性が多分に出てくるわけでございます。
　それで、我々としては中間報告では思いのたけを述べましたが、実際の勧告に持っていく場合には一つ一つきっちり詰めて、そして各省と調整を済ました上で勧告にのせていく、そのかわり勧告にのせたものはこの五年間の期間の中で一〇〇％実現をしていただく、こういう方策をとったわけであります。
　いずれが正しかったかということはあろうかと思いますが、今まで臨調、行革審あるいは地制調等でいろんなすばらしい地方分権の勧告が出ておりますが、なかなかこれがその実現に結びつかないというのは、やはり各省とのきっちりした調整が必ずしも済んでいなかったという点があるんではないかと思います。
　ですから、私は先ほども申し上げましたように、住民自治という最終的なゴールに対して我々が四次勧告で到達した点というのは恐らく出発点にすぎないんではないかという感じもいたしますが、しかし出発点すら固められないでそれが先送りされ、うやむやにされてしまうということは耐えられないことである、出発点だけはしっかり固めておかなくちゃいかぬ。そういう意味で、一つ一つきっちり固めてこの四次までの勧告を仕上げたわけでございます。
　これから先まだまだやらなくちゃならないことがたくさんあることは私ども重々承知しておりますが、これはさっきも申し上げましたように、国会、政府あるいは国民全体がそういう方向でお考えいただく、そういうほうはいたる世論をベースにして事が進んでいくことによって初めて到達できる点であろうかと思います。
　私ども、今後も残された期間にできるだけのことはいたしますが、少なくとも四次勧告までを一〇〇％実現する、それに少しでもつけ加えるものがあればやる、こういう覚悟でおりますので、ひとつ御理解をいただきたいと思います。
　ありがとうございました。
○渡辺四郎君　時間が余りないものですから、ちょっとお尋ねする順番を変えて、西尾参考人にお尋ねしたいと思います。
　まず、地方事務官制度の問題についてでありますが、これはやっぱり地方分権の基本である住民に身近な行政は地方自治体が担うべきものである。そういう中から、今回の勧告の内容は私から見れば地方分権の趣旨にそぐわないんじゃないかという気がしてなりません。
　と申し上げますのが、この問題はさまざまな議論が過去からなされてまいりました。昭和四十九年、第七十二国会で、両院の地方行政委員会でも地方自治法改正案の附帯決議で地方議会の努力を、五十一年の三月三十一日までに地方公務員とするよう、全会一致で実は決議をした経緯もあるわけです。
　私自身もこの問題に長年関係してきた一人として、どうしてもこういう勧告になったということについて理解しがたい点があるものですから、その理由と申しますか議論の経過と申しますか、そういう点をひとつお伺いしたいと思います。
○参考人（西尾勝君）　地方事務官制度につきましては、先生お話しのとおり、戦後長いいろいろな経過がございまして、古くて新しい問題ということになっているわけでございます。地方議会についての全会一致の決議がなされたこともございますし、第一次臨調の答申ではこれを国に返上すべきであるという答申になったというような過去のいろいろないきさつがあるわけでございます。
　大変職員の身分にもかかわっている重要な問題でございますので、私どもも大変これには時間をかけて慎重に審議をしてきたつもりでございます。委員会で正規にこの話題が取り上げられている回数だけで八回に及んでおりますし、グループヒアリングという場で関係省庁あるいは関係団体と討論をしたという回数だけでも七回になります。勧告を取りまとめます直前の段階では、記録を残さない委員懇談会という形でも親委員会の諸先生方の徹底的な御議論をいただいた上で結論を出したという次第でございます。
　この中で、大変異例なことでございましたけれども、この問題は職員の身分にもかかわっております問題でございますので、関係の職員が結成しております職員団体の全国連合組織でございます自治労、全厚生、全労働といった関係労働団体からも御意見を伺うという機会を設けて慎重に審議をしてきた次第でございます。
　その結論でございますけれども、私どもは地方公共団体に事務をできるだけ残す、あるいは移譲すること、これが分権の基本でございますけれども、それがすべてではないというふうに思っております。地方公共団体が担うにふさわしくない事務、国が担うにふさわしい事務はやはり国にお返しをする、国に直接責任を持っていただく、そういう形で国と地方公共団体の間の役割分担を明確にしていくということも地方分権を推進していく上で極めて重要なことだと考えているわけであります。
　今回のこの地方事務官につきましては、事務官が担当してきました仕事については国が直接執行した方がいいのではないかという結論になりましたけれども、このことが地方分権の推進に反しているというふうには私どもは思っていないわけであります。
　社会保険関係について申しますと、健康保険、年金に関する事務につきましては国が運営する保険事業としての完結性を持っております。そして、国が保険者として経営責任を負い、財政収支の均衡確保のために不断の努力を行わなければならないというものでございます。保険料を徴収するという面と、それが支出されていく先、例えば医療費が適正に執行されているかどうかという面をチェックするという支出の面でもそうでありますが、両面にわたって国が不断の努力をしなければならない事業であると、こう考えるわけであります。
　第二番目に、全国規模の事業体として効率的な事業運営を確保していくためには一体的な事務処理による運営が要請されているということもございまして、この仕事は国の直接執行にふさわしい仕事であると、こう判断したわけであります。
　もう一つ、労働省関係の職業安定関係事務がございますけれども、ここでは、これまで地方事務官の方が担ってまいりました仕事は公共職業安定所という労働省の出先機関、これを指揮監督するという仕事であるわけであります。国の機関を指揮監督するという仕事であるわけであります。そういう意味では、これは国の組織の内部管理事務であると言わざるを得ないというふうに思いましたので、これもやはり労働省の出先機関が直接執行した方がふさわしい仕事であるという結論に到達したということでございます。
　以上でございます。
○渡辺四郎君　もう時間が来ましたので、最後に権限移譲の問題で、これはもう私の方から一方的なお願いになるわけですけれども、政令指定都市なんかの皆さんが、いわゆる受け皿論から申しましても都道府県と同等程度の権限の移譲があってしかるべきじゃないかという、その後の非常に強い要請等もあっておりますので、ひとつ申し上げておきたいというふうに思います。
　以上で終わりますが、どうぞひとつ、今後も分権推進の牽引役として推進委員会の先生方が努力していただくように、私どもも議会の方で頑張ることをお約束申し上げまして、終わらせていただきます。
　ありがとうございました。
○有働正治君　日本共産党の有働でございます。本日はありがとうございます。
　勧告内容を判断する基準というのは、推進法の精神を貫徹しているかどうか、また地方自治の拡充に真に役立つ方向が貫徹されているかどうかという点から判断されるのではないかなと思うわけであります。その点で、私、地方自治に携わっておられる方々幾人かから御意見をお伺いいたしまして、それらの人の御意見を含めて簡潔に提起しつつ、御意見をお伺いできればという次第であります。
　まず、きのうの諸井委員長と総理との会見にかかわりまして、マスコミの報道によりますと、委員長として感想を求められたのでありましょうけれども、この間の審議時間が必ずしも十分でなかった、あるいは各省庁の抵抗等、すり合わせ等も必要だった等々を挙げながら、権限、財源の移譲という点では手薄という感は否めない旨の報道がきょうなされているわけであります。また、四次までの勧告の中で各方面からの御意見等もいろいろあろうかと思います。
　率直なところ、大体こういうお感じでおられるのかどうか、そして今後の日程等を考えますと、やはり半年ぐらいをめどにしてある程度皆さんとお諮りしながら詰めていくということになるんではないかと推測されるわけでありますが、ここらあたりいかがでございましょうか。
○参考人（諸井虔君）　先ほどもちょっと御説明したと思うんですけれども、我々、この地方分権の中で機関委任事務制度の撤廃等のいわゆる関与の縮減の問題、それから事務権限、それに伴って財源の移譲の問題、二つの類型があると思うんですけれども、その前半の方の関与の縮減についてはかなりしっかりとやるべきことはやったんではないかと思っております。ただ、これに非常に時間を費やしまして、その結果、事務権限の移譲については必ずしも十分な時間がとれなかった。
　これは実は、五年間の任期があるわけでございますが、後半に監視の役目が残っております。我々が勧告したことが推進計画になり、それが実際の法律、制度の改正になって、そして実現をするという、そういうところまで見届けなくちゃならない、そういう仕事が残っているわけでございます。
　したがって、前半の二年ないし二年半ぐらいで勧告を全部し終わって、それで政府の方へ渡す。政府が推進計画をつくるのに半年ないし一年かかる。その後、二年ぐらいで全部の法律の改正の作業をやってもらわなくちゃならないわけであります。それをまた我々は監視し、見届けて、一〇〇％できたなということで我々の責任が終わる。そういう意味ではやはり二年ないし二年半のうちに全部やってしまわなきゃならない。そういう制約があったわけでございますね。そういうことで今のような結果になりました。
　昨日、総理とお話ししたときも、今まで四次の勧告まででやったことについては、これは従来のスケジュールどおり推進計画に移していただく、そして、これから委員会に諮って具体的に考えますが、その後の事務権限の移譲についての作業というものは必ずしも推進計画と直接絡むということでなしにやらせていただく、こういうようなことでお話をしたわけでございます。
　何にしても、せめて勧告したことについて一〇〇％実現をするということでないといけないんではないかという思いが非常に強かったわけでございます。
○有働正治君　今後の検討の中で、地方税の充実確保という点、これまでの勧告からいったら抜本的な改革案を具体的に提示するという点にはなっていないんではないかというかなり指摘もございます。そういう点で、財源問題についても少し検討されていくという御意向でしょうか。
○参考人（諸井虔君）　これはあるいは神野先生の御担当と思いますが、ただ今後の審議の問題でございますのでお答えいたしますが、ちょっと今の段階で財源にどこまで踏み込んでやれるかというのはいろいろ検討してみないとはっきり申せないところでございます。
　ただ一方で、税制調査会でも地方の財政、税制についての検討が今始まっておるところでございます。そういうところでも、私も委員の一人でございますので、分権委員会としての、先ほど神野先生が言われたような、できるだけやはり地方の自主財源を拡充していく、その自主財源というのは偏在性が少なくて安定性のあるものにしていきたい、そういう点を具体的に税制調査会の場でも主張してまいりたいと思いますし、あるいは今後の権限移譲の過程で大きな財源の移動が必要である場合には、その辺も含めて考えざるを得ないんではないかというふうに考えております。
　これはあくまでも現段階では私見でございますので、そういうことでお願いいたします。
○有働正治君　次に、市町村合併促進の問題ですけれども、これは分権推進委員会の権限、範囲をはみ出しているんではないかなという御指摘もあるわけであります。地方分権推進法第二条の精神、それぞれの地域の個性豊かな発展、自主性、自立性等々から見まして、合併促進勧告を打ち出すということは、この推進委員会の権限を越えるものではないか、地域の個性豊かな発展が阻害されるのではないかという御意見もあるわけであります。この点についてのお考えが一点。
　地方行革推進、リストラ問題でありますけれども、地方分権を進める上でも自治体が力をつけることは必要だということはわかるわけでありますが、自治体の力という場合に基本は人の問題だと思うんです。職員の資質向上が重要であると思うんです。こういう点で自治体の努力を励ますのではなくて、定員削減、人減らし、行革等々を国から地方に強要させるような勧告を出すというのは、本来の精神、趣旨に逆らっているんではないか、こういう指摘もあるわけでありますけれども、ここらあたりいかがかという点。
　時間がありませんので、機関委任事務制度の問題、法定受託事務、自治事務、まだまだこれが中央集権的支配、関与のスタイルが多過ぎる、不十分だと、こういう指摘もあるわけでありますが、あわせてまとめて簡潔にお答えいただければと思います。
○参考人（諸井虔君）　これは堀江先生の御担当でございますが、簡単に私の方から申し上げて、あとは堀江先生にお願いいたします。
　合併について委員会としてあれこれ言うのは差し出がましいんじゃないかという意見も委員会の中にないわけではございませんでした。ただ、これからやはり自治体の責任が非常に重くなってくるわけでございますので、あえて合併をしていただく方向でお願いできないかということを勧告しているわけです。ただ、これは強制的にやるべきことではございません、あくまでも自主的なものだというふうに考えております。
○参考人（堀江湛君）　ただいま委員長が申し上げたとおりでございまして、先ほど来先生方の御質問の中で私お答えいたしましたけれども、今地方自治体に対する行政需要の増大というのが非常に大きな課題になっておりますし、さらにまた、そういった行政需要に対応して適切な施策を、公共政策を推進していくためにも自治体の足腰の強化が必要でございます。
　そういう意味で、ひとつこういった自治体が相互に職員の、先生御指摘のような行政能力の向上についてのいろいろな研修、あるいは再訓練等々をお進めいただくと同時に、また限られた厳しい財政状況の中で、そういったますます増大すると予想される行政需要に対応するために、定員管理等々についても副次的にそれを厳しく再検討していただいて、地方の行革大綱についてもう一度見直していただく。しかも、それは抽象的な改革の理念だけではなしに、具体的な実施計画と数値目標を入れて、そしてそういう行革を推進していただくことによって住民の信頼をから得てほしい、こういう趣旨でございます。
○参考人（西尾勝君）　最後に、国の関与がまだかなり強く残っているのではないかという御質問にお答えさせていただきます。
　これまで包括的な指揮監督権を持っている以外に、都道府県、市町村で最終決定をできる案件であっても、その最終決定をする事前に関係の省庁と協議をせよということが法令あるいは通達で義務づけられていたというものがかなりあります。この協議においては、国が最終的に許可、認可、承認しない限り決定の効力は発生しない、こういう仕組みになっていたものがあるわけであります。
　私どもはこれを一件一件検討いたしまして、これを原則としては事前協議に切りかえる、その中でどうしても国の合意または同意がなければならないという事項を極力限定しようとしてまいりました。国の関与が残り過ぎているというのは、恐らく一つはこの点を指しておられるかと思います。しかし、あそこで見ていただきますと、どういう場合にどういう観点から今度は国の同意を不可欠としているのかというメルクマールが、あるいは視点が限定されております。したがって、従来の何についても国がノーと言えるという許可、認可、承認から比べますと、大幅にその関与の程度は弱められているというふうに私たちは思っております。
　それからもう一つの問題が、特別の関与として指示を認めているという場合でありますが、これは一つ一つごらんいただきますと、いかなる場合にいかなる要件のもとでいかなる目的のもとで認められるかということは、緊急時に、そして人権あるいは人の生命、健康にダイレクトにかかわっているというような案件のときにのみ国が指示権を持つという非常に厳しい限定を付しております。今後は、法令改正の中で指示権を定めるときには、勧告で書いてありました要件をそのまま法令の中に書いていただくということが建前になっておりますので、それが行使される場合というのは非常に限定されたものになるというふうに私たちは理解しております。
　以上でございます。
○有働正治君　どうもありがとうございました。
　終わります。
○西川きよし君　本日は御苦労さまでございます。私が最後になりました。よろしくお願いいたします。
　私は、特に補助金の改革についてお伺いしたいと思います。
　非常にいろいろな人が絡んで、やめるとなると官僚や議員の抵抗が強いというふうに諸井委員長もおっしゃっておられるのをお伺いしたんですけれども、その中で百件もの方向性を示していただきましたことは、今後は政府による地方分権推進計画の作成、そして国会での審議によって具体化していかなくてはならないわけですけれども、生みの親といたしましてこれだけは肝に銘じて頑張ってもらわないといけないというようなことがございましたら、冒頭でお伺いしたいと思います。
○参考人（諸井虔君）　補助金の問題は神野先生にお願いいたしますが、私ども、やはり今までは国が全国を統一で画一で、あるいは公平に公正にということで地方の行政を見てこられたことは決して間違っていなかった、それによって日本のナショナルミニマムが達成できたというふうに考えておりますが、大体達成ができた後のいろんな行政ニーズというのは地域により非常にまちまちになってくるわけでございます。そういう段階になったのに、なお国が統一、画一でやっていくということは、非常に行政の非効率あるいはサービスの不徹底というふうなことを招くわけでございます。その時代になったら、やはり地方がみずから責任を持って住民の意向というものをベースにして行政の優先順位を決めていくという方向で行くべきではないか。
　そこで、これから先はもう中央集権では地方の行政はやっていけないんだ、どうしても地方分権に持っていかなければ、そのための体制がいろいろあるのかもしれませんが、それでもそれをやっていかなくちゃいかぬのだというふうに信じております。そういう意味で、少なくとも我々が勧告した内容についてはなるべく早く一〇〇％法令化していただいて、そういう体制に一日でも早く向かっていただくということをぜひお願いしたいと思っております。
　補助金の問題については神野先生に。
○参考人（神野直彦君）　補助金、負担金の整理については各省庁の抵抗が厳しい中で百件事例として挙げたということについてお言葉をいただきまして、どうもありがとうございます。
　基本的な考え方として、補助金と負担金という二つの性格の異なる、広い意味での補助金がございますので、国が基本的に義務としてやらなければならないものは、本当に義務としてきちっとやらなければならないものだけに限定していただいた上で、これについては予算がないとかというようなことを言わずにきちっと出していただきたいということと、それから補助金、国庫補助金と一般的に言われている奨励的な補助金、これはできるだけ削減していただいて各地方公共団体が多様な行政をできるような形にしていただきたいという、この基本的な考え方だけは重視、守っていただきたいというのが基本的な我々の考え方でございます。
○西川きよし君　私は十分しか時間がございませんものですから、三問御質問をさせていただきたかったんですけれども、一つ割愛させていただきまして、今度は堀江先生に、最後の質問に移りたいと思います。よろしくお願い申し上げます。
　例えば、今まででしたら法律だとか制度だとか、例えばこれからは介護保険等々がございますけれども、そういう問題でも、自治体に出向いて意見を申し上げますと、それは国が決めたことだから自治体ではどうしようもないんですけれどもといって門前払いというような事例もたくさんあるわけです。結局、我々といたしましたら、だれが首長になろうが議員になろうが何も変わらないではないかということで、じゃ選挙にも行かないでおこうかとか、せんだっての新聞にも出ておりましたけれども、今この国を、いろいろなみんなの気持ちを直すためにはたくさんの人たちが選挙に行く以外は緊張感はないであろうというようなことも出ておりました。
　分権が進んでまいりますと、自治体もこれまでのように国に責任を転嫁することができなくなりましょうし、自分たちの責任になるわけですから、住民と自治体の関係に新たな緊張感が生まれるのは当然でございます。そうした中で、今までは何をやっても何を言ってもだめだとあきらめがちだったものが、自分たちの意見を反映させる、自分たちの代表を議会に送り出そうという空気になれば、住民の参加、協力、監視という点で期待をいたしますし、またそうした方々が立候補できる環境の整備、住民と議会が近くなるような環境についても整備が必要ではないか、こう思うわけですけれども、こういった点について、最後に堀江先生にお伺いをして、質問を終わりたいと思います。
○参考人（堀江湛君）　ただいま先生の御指摘の点は私も全く同感でございます。
　そこで、御質問の内容に対するお答えをいたしますと、分権を成功させるためには住民の目に見える分権がまず第一に必要であろうかと思いますが、移譲される権限の中には、直ちにそれに伴って住民の生活が変わるというものがすべてなのかというと決してそうではありません。それが定着して住民に実感されるには若干の時間がかかる。そういう意味では、直ちに効果の出るそういった側面については積極的にそれぞれの自治体が思い切った行政の転換を進めて、そして目に見える分権を実現していただくということが必要ではないかと思うわけであります。
　そういったことの幾つかの例を挙げますと、一つは、具体的には情報公開条例の制定。これは都道府県あるいは政令市、中核市等においては進んでおりますが、一般の市町村のレベルではまだ必ずしも十分ではございませんので、早急なそういった情報公開条例の推進。そして、まさに住民自治との関係で申し上げますと、しばしばこれは執行機関のみに限定されていて議会が対象外になっているものも多うございますが、できる限りそういった情報公開の対象も地方議会に及ぼしていくということも必要ではないかというふうに思います。
　さらに地方行政の透明化、あるいはそれが情報公開条例とつながりますが、それと同時に、例えば公共事業の発注等々を初めとしまして、そういった行政の行う各種事業の透明化あるいは開かれた公正でクリーンな行政の確立といったようなことがぜひ必要であろうかと思います。
　さらに地方議会の問題でございますが、従来、御指摘のように地方議会が必ずしも民意集約の機関としてその権限をフルに発揮したとは言いがたい側面もあります。もちろんこれは、機関委任事務等々がございまして議会の権限が及ばないというようなこともあったということになりますが、しかし今回、機関委任事務が廃止されるということになりますと、議会の権限も当然拡大されてくる。したがって、議会が民意を集約する機関として、その代表にふさわしい活動をやっていただくようなさまざまな活性化方策をぜひお願いしたいということで、勧告に議会の活性化ということをお願いしておるような次第であります。
　そういった意味で、同時にまた、議会はそれを支える事務局、その人的、質的な強化も必要でございましょうし、その他、現在各自治体の内部監査で議会の代表が入っておりますが、実は議会に出てこない行政の具体的な内容をお調べになるにはやはりそういうことも必要でございますので、単なる形式的な選任に仮にも流れることのないように、議会の代表として内部監査の機構等々も大いに活用していただきたい、かように考えております。
○委員長（藁科滿治君）　以上で参考人の方々に対する質疑は終了いたしました。
　参考人の皆様に一言御礼を申し上げます。
　本日は、長時間にわたり貴重な御意見をお述べいただきまして、まことにありがとうございました。委員会を代表いたしましてここに厚く御礼を申し上げます。
　本日の調査はこの程度にとどめ、これにて散会いたします。
　　　午前十一時五十六分散会
　　　　　—————・—————
平成九年十二月九日（火曜日）
　　　午後一時一分開会
　　　　—————————————
平成九年十一月十八日法務委員長において本小委
員を左のとおり指名した。
　　　　　　　　　　　　　　　　釜本　邦茂君
　　　　　　　　　　　　　　　　清水嘉与子君
　　　　　　　　　　　　　　　　長尾　立子君
　　　　　　　　　　　　　　　　林田悠紀夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　魚住裕一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　大森　礼子君
　　　　　　　　　　　　　　　　千葉　景子君
　　　　　　　　　　　　　　　　照屋　寛徳君
　　　　　　　　　　　　　　　　橋本　　敦君
同日法務委員長は左の者を小委員長に指名した。
　　　　　　　　　　　　　　　　清水嘉与子君
　　　　—————————————
　　　小委員の異動
　十一月十八日
　　　　辞任　　　　　　　　　　長尾　立子君
　十二月五日
　　　　補欠選任　　　　　　　　長尾　立子君
　　　　—————————————
　　出席者は左のとおり。
　　　　小委員長　　　　　　　　清水嘉与子君
　　　　小委員
　　　　　　　　　　　　　　　　釜本　邦茂君
　　　　　　　　　　　　　　　　長尾　立子君
　　　　　　　　　　　　　　　　林田悠紀夫君
　　　　　　　　　　　　　　　　魚住裕一郎君
　　　　　　　　　　　　　　　　大森　礼子君
　　　　　　　　　　　　　　　　千葉　景子君
　　　　　　　　　　　　　　　　照屋　寛徳君
　　　　　　　　　　　　　　　　橋本　　敦君
　　　政府委員
　　　　　　　法務省民事局長　　森脇　　勝君
　　　事務局側
　　　　　　　常任委員会専門
　　　　　　　員　　　　　　　　吉岡　恒男君
　　　説明員
　　　　　　　総務庁行政管理
　　　　　　　局行政情報シス
　　　　　　　テム企画課長　　　藤井　昭夫君
　　　参考人
　　　　　　　法制審議会民事
　　　　　　　訴訟法部会部会
　　　　　　　長　　　　　　　　竹下　守夫君
　　　　—————————————
　　本日の会議に付した案件
○参考人の出席要求に関する件
○民事訴訟法改正に伴う情報開示に関する件
　　　　—————————————
○小委員長（清水嘉与子君）　ただいまから法務委員会民事訴訟法改正に伴う情報開示に関する小委員会を開会いたします。
　議事に先立ちまして、一言ごあいさつを申し上げます。
　このたび小委員長に選任されました清水嘉与子でございます。小委員長といたしましては、小委員各位の御支援、御鞭撻を賜りまして、公正かつ円満な運営に努め、職責を全うしてまいりたいと存じます。何とぞよろしくお願い申し上げます。
　　　　—————————————
○小委員長（清水嘉与子君）　参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　民事訴訟法改正に伴う情報開示に関する調査のため、本日の小委員会に参考人として法制審議会民事訴訟法部会部会長竹下守夫さんの出席を求め、その意見を聴取することに御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○小委員長（清水嘉与子君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。
　　　　—————————————
○小委員長（清水嘉与子君）　民事訴訟法改正に伴う情報開示に関する件について調査を行います。
　本日は、法制審議会における民事訴訟法改正に伴う情報開示に関する検討状況について、参考人として法制審議会民事訴訟法部会部会長竹下守夫さんから御説明をいただき、また、情報公開法案の検討状況について総務庁から報告を聴取することといたします。その後、参考人、法務省及び総務庁に対する質疑を行いたいと存じます。
　この際、竹下参考人に小委員会を代表いたしまして一言ごあいさつ申し上げます。
　本日は、御多用中のところ、当小委員会に御出席いただきまして、まことにありがとうございます。参考人から忌憚のない御意見をお聞かせいただき、調査の参考にいたしたいと存じますので、どうぞよろしくお願いいたします。
　本日の議事の進め方でございますが、まず竹下参考人から二十分程度で御説明をいただき、次いで総務庁から二十分程度御報告をいただいた後、小委員の皆様方からの質疑にお答えいただきたいと存じます。
　なお、念のため申し添えますけれども、御発言の際は、その都度、小委員長の許可を得ていただきたいと存じます。また、各小委員の質疑時間が限られておりますので、御答弁は簡潔にお願いをいたします。
　なお、御発言はすべて着席のままで結構でございますので、よろしくお願いを申し上げます。
　それでは、法制審議会における民事訴訟法改正に伴う情報開示に関する検討状況について、竹下参考人から説明を聴取いたします。竹下参考人。
○小委員長（清水嘉与子君）　ありがとうございました。
　以上で参考人からの説明の聴取は終わりました。
　次に、情報公開法の検討状況について総務庁から御報告をいただきます。藤井行政管理局行政情報システム企画課長。
○小委員長（清水嘉与子君）　ありがとうございました。
　以上で総務庁からの報告の聴取は終わりました。
　それでは、これより質疑に入ります。
　本日は、あらかじめ質疑者を定めずに、小委員の皆様方に自由に質疑を行っていただくようになっております。
　質疑を希望される方は、挙手の上、私の指名を待って御発言願いたいと存じます。
　なお、できるだけ多くの方が質疑をできるようにしたいと思いますので、できますならば、御発言は一回につき二分か三分程度でお願いをいたしたいと思います。
　それでは、質疑のある方の挙手をお願いいたします。
○橋本敦君　総務庁にお伺いしたいんですが、情報公開法要綱案というのが資料にございますね。この要綱案自体はもう既に今いろいろ御説明がありましたが、これはもう基本的には確定したものとして扱って、これから法案化に向けてはこれがベースになるということで、特段ここのところでこの点を深めなきゃならぬ、この点を改正しなきやならぬ、そういった論議はこれからこの要綱案そのものについてはあり得るのかどうかということをひとつお聞きしたいことが一つです。
　それからもう一つは、これは全然これとは関係のないことなんですけれども、アメリカなどでいきますと、御存じのとおり、一定期限、例えば二十年とか三十年で当然ディスクローズされるという制度があるわけですね。そういったことについて、政府側、つまり総務庁としては情報公開について御検討なさるお考えがあるのかどうかということが第二点目でございます。
　それから第三点目として、公文書の意義について先ほど御説明がありまして、職員が職務工作成、取得した文書のうち「組織的に用いるものとして、行政機関が保有しているもの」と、こうありますので、「組織的に用いるもの」というのは一般的に行政庁が行政庁の行政行為に関する文書として利用しておればいいのであって、なるべくこれは広く解釈されるということが妥当かと思いますが、「組織的に用いるものとして、」ということをおっしゃっている趣旨がどういうところにあるのだろうかと。
　以上三点、お尋ねしたいということでございます。
○説明員（藤井昭夫君）　まず第一点の御質問でございますが、要綱案として文言が確定しているかという御趣旨だったと思いますが、もちろん要綱案そのものは行政改革委員会の意見が既に出されているものですので、この文書自体は確定しているものと思います。この御意見に沿って政府は条文化をしているということは事実なんですが、御趣旨が要綱案の文言が一言一句修正が可能なのか不可能なのかという御趣旨であるならば、そこは、実はお手元の資料をごらんいただければ、目次を見ていただきますと要綱案の部分と要綱案の考え方という部分の二つの部分がございます。要綱案の部分は結構趣旨的な、いわば骨子的な書き方になっているわけでございます。その要綱案のいわば立案意図をより明確にするためということで考え方の部分が書かれているわけですが、政府といたしましては、その考え方を含めて行革委員会の御意見というものをそんたくしながら立案作業を進めていきたいと思っております。
　したがいまして、法律用語として適するのかどうかとか、一つの論理として文書構成がいいのかどうかとか、あるいは要綱案そのものが具体的な検討を政府にゆだねているところもございます。そういった部分は考え方の部分も熟読しながら立案作業を進めていくということとしております。
　それから、時限秘の問題について御質問がございました。これもちょっと細かくこの考え方の部分で記載されておりますので後ほどでもごらんいただければと思いますが、この問題も部会では実は御論議がございました。そこで御論議があったのは、外国なんかでの時限秘という場合は、実は秘密保護法制の中で規定されている問題でございます。一定期間秘密指定をしておくと、期間が過ぎるとその期間が過ぎた段階で一たん見直した上でできるだけ秘密を解除して、その上でさらに秘密として保護すべきものは秘密指定期間を更新すると申しますか、再度指定するというような形でシステムがつくられております。
　アメリカの情報自由法なんかであれば、基本的にそういう秘密指定で正当に指定されているものについては裁判所においても実質的に尊重されているという運用がされているわけでございますが、我が国ではまずそういう仕組みがないということと、何よりも公開できるか非公開とすべきかという判断自体は、二十年なり三十年なりの期限が来る前に請求があった時点でまず判断すべきであると。その請求時点でそれぞれ判断すれば足りることであるという考え方から、その時限秘的な考え方はとらないというふうに御判断されておられます。
　それから三点目でございます。組織的に保有するものの意味内容でございましたが、この問題も非常に部会で実は苦労をされた、苦心されたところでございます。
　そこで問題になったのは、確かに行政機関の中にはいろいろな文書があると。個人的ないわば構想メモの段階のものから、あるいは組織としての正式な文書と申しますか、本来組織として保有すべきものも含めて、そういう文書もあると。その中で、そのメモ的なものは個人の頭の中を文書にしただけみたいなところがございまして、そういったところまで対象文書とすることはやっぱり問題があるのではないかということと、実際その運用上も、果たしてそういうことまで仕組みをつくって運用できるかということで、組織的に保有するというのは、拡大解釈することは御指摘のとおりあるまじきことだと思いますが、あくまでいわばメモのような個人的な段階の文書を除くという意味で使っておられるところでございます。
　以上でございます。
○橋本敦君　そういうリミットというのは限定解釈ができるというわけですね。
○説明員（藤井昭夫君）　はい。
○千葉景子君　何点かちょっと御質問したいんですけれども、基本的にまずきょうは、一方で情報公開法の制定に向けた論議がされています。一方では民事訴訟法のもとにおける文書提出命令、これにかかわる問題でございます。
　そこで、竹下先生に、この情報公開制度と文書提出命令について、基本的に論議の中ではどういう整理がどういう関係にあり、あるいはどう違ってということがどう整理されて論議が進められているのか。片方はむしろ国民主権にのっとった情報公開制度、文書提出命令の方はやはり基本的には裁判の公正ということが大きな柱であろうかというふうに思いますけれども、その辺の議論の整理がどうされているのか、お知らせをいただければというふうに思います。
　それからもう一点ですが、審理の方式として、情報公開法のもとでも、それから文書提出命令の際にもインカメラ方式などが議論をされていますけれども、先ほど御指摘があったボーン・インデックスのやり方などもあるということもございますので、ちょっとインカメラ方式あるいはボーン・インデックス方式、あとその他の手法というものもございましたら、簡単に御説明をいただければ大変ありがたいと思います。