○佐伯公述人　佐伯でございます。大変時間が限られておりますので、ごく要点に問題を絞って私の意見を申し上げさせていただきたいと思います。
　私は、現在かけられています新基本法について、基本的には賛成でございます。この法案は、私の印象で言いますと、ベストとは言えないけれどもベターであるというのが基本評価でございます。
　私は、基本法を考える場合の最大の問題点は、どういう基本法をつくるかということではなくて、どのようにして守られる基本法にするのか、そこが最大の問題点だと思うのですね。いかに法律に美辞麗句を並べてみても、それが守られなかったら何の意味もない。本来、基本法は個別施策の上にあって農政の基本的、長期的方向づけをする、そういう役割を期待されているわけですね。
　ところが、現行基本法は一体どうなったか。そうした機能を全く果たさなかった。その他の個別の農業施策というのは、基本法とは全くかかわりなく、それぞれの利害、それぞれの状況に応じて展開され、現在まで来ております。
　それどころか、しばしば基本法の規定あるいは方向に反するような施策が行われてきた。恐らく、私の記憶によりますと、国会でも個別農業施策が基本法に照らしてどうであるかというような議論はほとんどなされなかったのじゃないかと思うのですね。それで基本法は飾り物になってしまった、いわば形骸化、空洞化してきたというのがこの三十八年の実態だったというふうに思います。
　なぜそうなったかということは、いろいろ理由がありますが、きょうは申し上げません。少なくとも、新しい基本法を考える場合に、これまでの基本法が空洞化し役に立たなかったということの反省を踏まえて、できるだけ基本法を現実に近づけるとともに個別施策との関連づけを考えるということが何よりも必要だと思うのですね。個別の法律の文章をどうするかという話は、余り観念的に議論しても全く意味がないというふうに私は考えているわけであります。
　その点について言いますと、今かけられている法案にはいろいろな形でもって現実に近づける、あるいはそれを個別施策とつなぐ、こういう工夫なり措置が考えられている、その点私は大変高く評価するわけであります。いわばそれが私の総論的な賛成の理由でございます。
　その点をもう少し細かに、具体的な今想定されている仕組みについて、各論的に四点ほど申し上げてみたいというふうに思います。
　第一点は、これまでたびたび皆さんがおっしゃいましたし、御議論になったと思いますけれども、農業政策の守備範囲が拡大された、あるいは対象が拡大された、いわば農政の広域化といったもの、あるいは広角化と言ってもいいと思うのですね。現行基本法は、対象を農業内部に限定して、しかも主として農業生産、そこに焦点が絞られていた。これに対して、新しい基本法は、その名称が示すように、農業政策以外に、食料政策、農村政策の分野まで対象を拡大している。いわば農政の食料政策化、あるいは地域政策化、そういう方向が非常に明瞭に出ている。
　一部には、これは地盤低下している農水省が領土拡大政策を図っているのだというふうな悪口もあります。そういうものがあるいはあるのかもしれぬけれども、私は、やはり基本的には、現代社会における農政というのは、もはや狭い農業の分野にはとどまり得ない、こういうことが基本的にあるのだと思うのですね。農業生産だけでなく、流通、加工、消費、それを含めた全体的なシステムみたいなものを考えざるを得ない。そういうような意欲があらわれているというふうに私は理解しているわけです。
　特に、食料政策は、今も和歌山県の中央会副会長もお触れになりましたけれども、私は、タイトルとしては食料の安定供給の確保となっていますけれども、もっと端的に法律に則して言いますと、これは消費者政策だと思うのですね。消費者視点、あるいは国民全体の視点から見た食料需給のあり方をどうするかというのは、食料政策の本質だと思うのですね。その意味では大変重要な政策だと思うのです。
　私はかねがね、現在の日本の農業問題は、もはや農業なり農民の問題ではない、それはもう国民全体の問題であって、そういう視点から考えなければもう展望はないだろうというふうに言っていたのですけれども、今度の政策では、そういう食料政策、消費者視点、それを真っ向から取り上げようとしている。内容として十分かということについてはまだ議論の余地がありますけれども、少なくともそういう意欲が示された、そういった点は私は大変買うわけであります。以上が第一点であります。
　それから第二点は、農政の理念が転換した。これはもう皆さんそれぞれおっしゃいましたから特に詳しくは申し上げません。現行基本法がいわば効率視点、目標としては農工間生産性格差の是正と所得均衡、いわば経済的効率性、そういう視点から農業を律しようとした。それに対して、今度の基本法ではそれを超えて、いわば経済以外の価値、それを二条から五条までに四つ挙げてあるわけですね、それが目標だと。
　食料の安定供給が二条、それから農業の多面的機能が三条、持続的発展が四条、それから農村の振興が五条、こういう四つの点を挙げている。これはまとめて言えば、農業の非経済的価値ないし公益的機能ということかと思います。つまり、農業は、単なる市場原理ではかられる以上のプラスアルファを持っているんだ、そういう理念を打ち出したというふうに私は解釈しているんですね。
　これはＥＵなどでは社会的な常識でありますけれども、日本ではともすれば、農業は効率的視点からのみはかるという風潮がこれまで強かった。それに対するアンチテーゼというのか、それに対置する、こういう点でそれを明確にしたということは私は高く買いますし、恐らくここにいらっしゃる皆さんの大部分もそうかと思います。
　それから第三点は、今度の基本法の法的性格でございます。それは、恒久法からいわば時限法的なものに変わった、あるいは変えようとしているという点であります。
　現行の基本法は、明示されていませんけれども、大体恒久法というのがいわば暗黙の前提であった。それは、決められた以上ずっと変わらぬ、未来永劫変わらぬというのが暗黙の前提であった。ところが、農業政策というのは、社会状況が変わっていけばだんだん変わっていかざるを得ないのですね。望ましい農業政策のあり方というのは、全体の状況が変わったら変わっていかざるを得ない。ところが、従来の基本法はそれに対応するようなメカニズムを持っていなかった。
　これに対して新基本法は、明確に時限法と言っているわけではありませんけれども、時限法的な要素を入れた。それが基本計画であります。あるいは、それ以外のいろいろな、農政改革大綱あるいは改革プログラム、これらを五年ごとに見直すことによって弾力的に状況に対応していこう、こういうものを入れたという点は大変大きなメリットであって、少なくとも、これによって、実態に合わない基本法とかあるいは時代おくれの基本法という弊害をかなりの程度克服する可能性を持っている。可能性です。そうなるかどうかはまた別であります。それが第三点です。
　それから第四点は、今の問題に関連して、基本法と個別施策とをつなぐ媒介項、それから制度的な措置、仕組みを考えているということです。
　先ほど言いましたように、基本法の最大の欠陥は、基本法だけ宙に浮いてしまって、個別政策と全く関連なくやられていたという点にあるんですね。それをつなぐために今度の法案では、基本計画、農政改革大綱あるいは農政改革プログラム、こういうものを入れている。それを五年ごとに見直していく。こういうことを考えているんですね。それによって中間的に方向を修正していこうということです。
　こういうふうに、実施計画を五年ごとに見直すことによって弾力的に対応して、そこに具体的な施策のつながりを結びつける。それは私は大変大きなメリット、少なくともこれまでに比べたらメリットであって、多分大部分の人はそこを大変高く評価しているんじゃないかと思いますし、私も大体そうであります。
　以上が、私が新基本法を評価するゆえんあるいはその理由であります。
　ただし、では全面的に賛成かというと、かなり問題があります。基本的に賛成であるけれども、しかし同時に幾つかの問題点とか注文もあります。そのことを、今申し上げたことに関連して四点ほど申し上げてみたい。
　第一点は、農政あるいは政策の統合化ないし省際化についてであります。
　農政の守備範囲が次第に拡大する、あるいは拡大しようとしている、食料政策あるいは地域政策まで射程に入れる、そうなればなるほど他省庁の政策との重複が生ずるのは当然であります。従来のように、農政だけであると大体農林省の守備範囲でおさまった。ところが、食料政策になりますと、農水省以外に自治省であるとか厚生省であるとか文部省であるとか通産とか、こういうものに関連してくる。地域政策になりますとさらに関連が広がりまして、ほとんどの省庁がこれに絡まってきますね。農水省の役割といったら非常にマイナーなものでしかない。それを私は省際化と呼んでいるんです。
　省際化というのは、学際化という言葉もありまして、いろいろな学問がダブる部分を学際化と言っている。それになぞらえて私は省際化というふうに称して呼んでいるわけです。私のつくった新造語です。
　いずれにせよ、そういう形でもって各省にまたがる分野がふえてきた。その場合、これをどう調整し全体としての総合性を確保していくのかということが大変重要になる。
　ところが、そこのところは非常に不明確で、最初の第一条に、施策の総合的、計画的推進を図ると言っている。総合的とは一応言っているんですけれども、一体、総合化の主体はだれにするのか、あるいはどういう仕組みを考えるかはっきりしない。国民的な視野という点に立てば、場合によっては農水省の省益が犠牲になることがあり得る、そういう覚悟で総合化を考えなければ、どうも視野を拡大したことの意味が生きてこないのではないかというのが第一点であります。
　それから第二点は、農政における地方分権化の方向がまだ非常に不徹底であるということですね。
　御承知のように現行基本法は、地方公共団体はいわば国の下請機関であるというような位置づけだった。独自性あるいは主体性をほとんど認めなかったですね。
　具体的に言いますと、今の基本法の三条に、地方公共団体は国の政策に準じて施策を行う、準じてということですね。これに対して新しい基本法は、幾つかの改善を考えている。例えば七条、国と地方公共団体は、適切な役割分担をして農政をやっていくんだというような規定がある。あるいは、三十七条では同じく、国と地方公共団体は相協力して農政をやっていく、展開していくと言っている。こういった、適切な役割分担なり相協力という発想はこれまでの基本法になかったんですね。それが入れられたというのは一応私は評価するんです。
　ただし、望蜀の嘆を言いますと、それを一歩進めて、農政の地方分権化についての基本的な方向づけをしてほしかったというふうに思います。
　私は、地方分権化というのは、すべての施策を同じように地方に移すという話じゃ全然ないと思うのですね。その施策の性格に応じて、地方分権的に運用すべきものとそれから中央集権的に運用すべきものとおのずから分かれる。分かれる中、何が地方分権として今一番重要かというと、構造政策とそれから中山間地域政策です。これはもう申し上げませんけれども、それぞれが非常に多様な形で末端で進んでいる。それを上から一律に規定したら、百害あって一利ない。そういう方向づけぐらいはあってしかるべきであったのかというのが第二の注文であります。
　それから第三は、先ほど言いました最後の点です。基本理念と個別施策との関連づけが欠如している。
　これは皆さんも御承知かと思いますけれども、この基本法案が発表されたときに、日本のマスコミは競って、市場原理の強化だ、それによる農業の効率化を目指すというのが今度の基本法だ、こういう報道をしたわけですね。素直に法律的な文面だけ読んでみますと、理念のところに効率化とかいうことは出ていないです。唯一出ているのは、合理的な価格形成、合理的な価格という文章だけですね。それにもかかわらず、なぜマスコミは市場原理の強化を目指す新基本法という評価をしたかというのは、やはり価格政策の部分でＷＴＯの規定に沿った形で市場原理の強化が目指されているということがあるのだと思います。
　それだけではなくて、最初に挙げた四つの理念、いわば農業の非経済的価値、公益的機能、それについて、それをいかに個別施策に反映させていくか、そのつながりが全く触れられていない、そこに問題があったのじゃないかと思うのですね。公益的機能なり外部経済性というのは、要するに市場原理に反映されない、価格には反映されない。
　では何でもってそれをカバーするのかというと、結局は、何らかの形の受益者負担かさもなければ財政負担、そこでカバーするということでなければ農業の非経済的価値は反映されないですね。そこを、どういう施策についてどういう方向でもって非経済的価値を政策化していくか、そういうつながりの多くが書かれていないために、これは理念だけで、要するにこれはＰＲ効果、言葉であって、実際はこっちなんだというふうにマスコミは受け取ったし、あながちそれはマスコミの認識不足とも言えない点があるということ、そこに問題点が残ったという感じがします。
　それから、もう時間がありませんから一点だけ、第四点は実施計画ですね。
　基本法があって、実施計画として基本計画その他があるわけですが、それは五年ごとに見直す。その見直すやり方、主体ないし視点、これが非常に不明確であります。
　経緯からいいますと、この話はもともと、基本問題調査会の答申の中で、情勢の変化に柔軟に応ずるために五年ごとにそれまでの農政の総点検と評価を行うというふうに書かれたのを法律化したということだと思うのですね。そこで総点検と評価というふうに言ったことの中に、私の解釈では、暗黙のうちに、インプリシトに、第三者機関による客観的かつ透明な評価、点検ということが含意されていたというふうに私は解釈したわけです。
　ところが、今度の法律案では、そこまで書いてありませんけれども、だれが評価するのか、どうも農林省ないし農林省の中の機関が評価するような印象を与える。それで果たして透明性、客観性を確保できるのかどうかということですね。やはり農政当局自身が自分がやったことを反省するということはできないし、やりたがらないし、やっても客観的にはできない、国民が納得するような形でできないのだろうと思う。そこの公平性、客観性あるいは透明性を確保するために、どういう形でもって見直しをするかということをもうちょっと明確にする必要があったのではないかということ、それが第四です。
　以上述べましたのは、いわば大部分は法律の文言というよりもむしろ運用の問題かもしれません。しかし、私は、基本法にとっては、最初の繰り返しになりますけれども、形式的な文章をどうするかというようなことを観念的に議論をしても何の意味もないと思うのですね。やはり、運用を含めて実態との関連をどう考えるかということが大変重要ではないかというふうに思っております。
　個別問題に入れませんでしたけれども、一応私の話をこれで終わらせていただきます。（拍手）