○参考人（中条潮君）　慶應義塾大学の中条と申します。
　皆さんお疲れかと思いますけれども、学者の退屈な意見陳述はあと一人で終わりですので、もう少しだけ我慢をしていただきたいと思います。
　この法案のこの段階で余り基本的なことを申し上げるのはどうかなと思いますけれども、しかし、法案が通ってしまった後どの点に留意すべきかということについては私も一応ある程度の考え方を持っておりますが、やはり審議段階でありますので、きょうは基本的な私の疑問点というのを皆さんにぶつけさせていただきたいと思います。
　四点申し上げたいと思います。
　まず第一点でありますけれども、私は、省庁再編には当然賛成ではありますが、分野別に統合する方式には反対であります。むしろ私は細分化すべきだという考えであります。
　今、日本にとって必要な構造改革、これの一番の重要な概念は分権化という概念であります。個々の消費者、個々の生産者、個々の国民、あるいは個々の自治体、これが自分の責任でもって明確にコストを負担していく、それによって効率化を果たしていく、こういう改革が求められているわけであります。そういった分権化の観点からしますと、むしろ分野別には統合をするよりも私は細分化をするべきではないか。
　もう少し具体的に理由を幾つか申し上げたいと思います。
　細分化することによって各組織の政策が、考え方が明らかになります。鮮明になります。各組織がいかに有効で合理的な政策案を提案するかという政策競争を行わせることができます。各組織がそれぞれの政策を国民あるいは政治家の皆さんの前に提示して、そしてそこで議論をして、政治家の皆さんがそれを調整していくというのが民主主義ではないでしょうか。細分化して各組織の考え方が鮮明になればなるほど責任も明確になります。いいかげんな裁量行政も当然表に出されるということになります。省庁エゴをむき出しにすれば批判にさらされやすくなります。
　ところが、統合してしまいますと政策提案の責任が不明確になってしまいます。不明確に調整された後の妥協の産物が政治家の皆さんや国民の前に示されてしまうことになります。現在でさえ各省庁の間の調整というのは不透明でありますけれども、統合すればもっとひどいことになってしまいます。少なくとも現在の状態であるならば、例えば建設省と運輸省の考え方の違いはわかります。しかし、この二つを統合すればその間でわけのわからない調整がなされてしまうという可能性が十分にあります。
　細分化すべきであって統合すべきでないという理由の二番目はグレシャムの法則であります。統合すると良貨は悪貨に駆逐されてしまいます。腐ったリンゴをまともなリンゴと一緒にしますとよいリンゴまで腐ってしまいます。ましなリンゴと腐ったリンゴと言った方がいいかもしれません。どこの省庁がよいリンゴで、どこが腐ったリンゴかということはここではあえて申し上げません。
　三番目の理由でありますけれども、細分化することによって国が直接やっていなくてもいい仕事ということが明確になってまいります。統合してしまうと不必要な部分がますます隠れてしまいます。まさに山口先生がおっしゃいましたように、今必要なのは山口先生がおっしゃった意味での小さな政府ということになります。国が直接運営する必要のない組織、これを廃止あるいは独立行政法人化し、あるいは民営化してスリム化を図っていかなければいけないわけであります。細分化することによって国が直接やる必要のない部分ということが世間の目にさらされることになります。
　例えば、運輸省を細分化しますと、航空局の安全担当の監督の部局、このようにルーチン的な業務をやっている部局はエージェンシー化すればよいということがわかってまいります。独立行政法人の形であります。既にオーストラリアやイギリスやカナダやニュージーランドでは、これは独立行政法人、エージェンシーの形になっております。あるいは空港の管制業務は民営化すればよいということがわかってまいります。空港も民営化すればよいということが明確になってまいります。空港の管制業務は、既にニュージーランド、オーストラリア、カナダ、イギリス、ドイツでは会社によって行われております。
　ところが、統合してしまいますと不明確な部分が隠れてしまうということになります。運輸省の例だけを一例として申し上げておりますけれども、運輸省の中の業務ということで、国が直接やらなくてもよい部分が隠されてしまう。統合すればさらにそのわからない部分がますますわからなくなってしまうということになります。
　理由の四番目でありますが、統合して省庁の数を減らすという点だけに力点が置かれ過ぎますと、独立性の必要な部局、中立性の必要な部局、これを無理に統合してしまうという結果になります。独立性の必要な部局の独立性を喪失させてしまうという結果になります。
　私は、数がふえることを恐れてはならないと考えます。こういった再編成をやっていく中では新しい組織も必要になってまいります。必要な組織であれば数がふえてもよいと考えます。
　例えば、これからの競争社会の運用に当たってはエッセンシャルファシリティーの配分ということが重要になってまいります。これは各産業において生産を行うに当たって主要な生産施設という意味です。例えば、航空のサービスの場合であれば空港の発着枠であります。電気通信であれば地域回線へのアクセス権であります。
　こういったものについての配分のルールをつくっていく、そしてそれを運用していくといった第三者的な組織が必要になってまいります。こういった組織は従来の伝統的な規制当局から切り離して設置されるべきです。その理由はまさに裁量行政にあります。この点について詳しいことは今は申し上げませんけれども、そういった形で新しい組織をつくっていくということも当然考えに入れるべきではないかということであります。その点では今回の改革は大変部分的な形に終わっていると私は考えます。
　このようなことを申し上げますと、統合しないと縦割りの弊害がもっとひどくなるのではないかという疑問が必ず出てくると思います。しかし、統合したら縦割りはなくなるんでしょうか。省益あって国益なしという言葉が言われますが、局益あって省益なしという言葉もございます。果たして、新幹線と空港の整備の間で合理的な調整というのは行われているのでありましょうか。私は、調整役は政治家の皆さんの役割であると考えます。官庁間で不透明な調整がなされるのは望ましくないと考えます。統合すれば不透明さはより大きくなります。
　縦割りの弊害を最も感じているのは、恐らく地方政府の段階であろうかと思います。地方政府に中央省庁の縦割りの弊害が持ち込まれる、これが大きな弊害をもたらしていると考えます。これに対しては強力な地方分権化で対応すべき問題であります。
　また、統合して大臣の数を減らす、細分化すると大臣の数がふえるではないかということが言われるかもしれませんが、これは私は大した問題ではないと思います。大臣の給料の分がふえるというのであるならば、副大臣を置くのと私は変わらないと思います。むしろ、大臣のポストというのはたくさんあった方がよいのではないでしょうか。
　さて、申し上げたい第二の点でありますが、私はしかし、今統合という点について批判を申し上げましたけれども、すべてに反対なわけではございません。分野別には細分化すべきでありますけれども、機能的には統合をした方がよい場合があります。言いかえれば、統合は分野別ではなく機能別にという形であります。
　今回の改革の中にもそのような形での統合という部分もあります。その点について私は評価をしたいと思います。しかし、それは徹底的にはなされていない。
　例えば、運輸省には交通安全関係の部局がたくさんございます。散在しております。ほかの省庁にも交通安全関係の部局はたくさんございます。こういった交通安全の部局を統合して新しい官庁をつくり、情報を共有化して効率的な安全対策を推進していくということが、そういった形の統合が本来必要とされるはずであります。
　あるいは事業者の監督という部分は、これは規制緩和が進み、需給調整規制撤廃宣言もなされたわけでありますから、そういったことを運輸省がやっている必要はもうないわけであります。公正取引委員会に移すか独立の監督組織をつくる、そして政策担当部局は内閣のもとに置くという形の機能別の統合をすればいいわけです。
　私は、もともと交通の分野について研究をしておりましたので事例として運輸省の話を出しておりますけれども、これはすべての省庁に共通する話であるかと思います。つまり、細分化して機能別に再統合できるところは統合するべきではないかということです。こういう機能別の統合によってもとの省への帰属意識を薄めることができます。分野別では統合してももとの省への帰属意識というのは残ってしまいます。
　申し上げたい第三の点でありますけれども、不必要な組織、政府が直接やっている必要のない組織の整理が不徹底であるということがあります。
　省庁部局の中に独立行政法人にしてよいもの、民営化してよいものがまだたくさん残っております。ところが、民営化すべきもの、独立行政法人にすべきもので今回の法案リストには挙げられていないものがかなりございます。むしろ、力の弱いところだけが独立行政法人の形になったり民営化の対象になっている、そういう印象を受けかねません。言うまでもなく、郵便サービス、気象サービス、管制業務、空港といったような部分は十分民営化で対応することが可能でありますし、先ほど申し上げたように、民間航空庁のようにルーチン的な役割をする政府の部局は独立行政法人の形にすることが可能であります。
　そういう点で、今回の改革は、さらにもう何歩も進んだ形での改革を後に続けていかなければ大きな改革にはつながらないというのが私の意見でございます。
　ほかにまだ申し上げたいことはございますけれども、時間でございますので、とりあえず私の陳述はこれで終わりにさせていただきます。
　ありがとうございました。