○公述人（山本清君）　岡山大学の山本でございます。
　本日は、私のようなものに対しまして意見を申し上げる機会をいただきまして、ありがとうございます。
　まず、私の基本的なスタンスでございますが、私は、今回の中央省庁等改革関連法案につきまして、単純な賛成論を展開するつもりもありませんし、また単純な否定論を展開するものでもありません。
　と申しますのは、私の専門は政策評価論並びにパブリックセクターの財務管理論が主とした研究領域でございますが、今回の関連法案をかなり詳細に検討いたしますと、評価できる点もあるわけでございますが、かなり問題点も内蔵しているように思われるわけでございます。
　したがいまして、私は、むしろ評価すべき点、あるいは問題点がどこにあるのかという点を述べさせていただきまして、しかる後に、かなり現実に即しました、現行関連法案に対し今後必要と思われる改正点、あるいは今後国会等においてさらに慎重な御審議をお願いしたい点を申し上げたいというふうに思います。
　まず、私が感じました今回の行革関連法案の全体的な印象でございますが、素直に申し上げまして、先ほど真渕公述人の方からもお話がございましたとおり、今回の改革は機構改革、むしろ具体的に申し上げますと組織構造の改革が中心であったということになっております。したがいまして、余りにも機構改革、構造改革というのが中心になっておるものでございますから、具体的に改革後の組織構造をどうやって運営して所期の目的である効率であるとか、あるいは効果を高めるような行政、あるいは国民にかなり近い行政をどうやって推進していくか、そういった政策デザインに関する検討がかなり欠けているような印象を私は受けました。
　したがいまして、今回の関連法案の中で、主として管理運営並びに財務会計システムのデザインにつきまして、若干の問題点の指摘と改善策を申し上げたいというふうに思うわけでございます。
　そうは申しましても、全体的な中で評価すべき点も多々ございます。それは二点ばかりあろうかと思います。
　第一点目は、従来の行政というのは非常に計画予算偏重型であったわけでございますが、それをかなり実績重視の方に移行しようというそういう姿勢が見られる。これが第一点、評価すべき点でございます。
　第二点は、従来、かなりいろいろな手続法、あるいは非常に不透明な行政指導等によります投入とか手続中心型の行政を、今度は、どういうものを達成したかであるとかどういった効果をもたらしたか、そういった成果指向の行政に移行しよう、こういった姿勢が見られるという点につきましては、少なくとも意欲としては高く評価できるのではないかというふうに思われます。
　しかし、評価論、財務管理論から見ますとかなり問題点が指摘されるわけでございます。
　それで、以下、レジュメに従いまして若干私の意見を申し上げたいと思います。
　まず第一に認識すべき点でございますが、現在日本国政府を取り巻く環境というのはどういうものがあるのか、あるいは国民が政府に対してどういうものを望んでおるかということを考えますには、大体このレジュメに書きましたような三点ばかりの大きなトレンドなりうねりがあるというふうに私は思います。
　第一点は、アカウンタビリティーと透明性の向上という点でございます。これは、非常に残念なことでございますが、政治家並びに行政マン両方におきます権威を失墜するような行為、信頼を失墜するような行為があった、それをやはり国民に対して、納税者に対しましてアカウンタビリティーを高めていく、あるいは行政の透明性を高めていく、こういう必要性がまずあろうと思います。
　第二点は、非常に現下の財政事情が厳しゅうございますから、こういった財政状況下におきまして、業績の改善あるいは効率の向上というのが求められているということでございます。
　第三点は、後ほど申し上げますような、まさしく独立行政法人化構想にあらわれておりますような国際的な潮流の波をやはり我が国においても受けておるということは無視できないわけでございます。これは非常に賛否両論あるわけでございますが、かなりグローバルスタンダード的な要素が残念ながらパブリックセクターの方にもあらわれてきておりまして、こういった新しい流れがニュー・パブリック・マネジメントといったような理論的な背景になっておるわけでございます。
　さて、こういった関係を認識いたしますと、我が国の中央省庁改革においてどういった政策対応が求められるかという点は、ここに掲げております五点ばかりあろうと思います。
　ところが、この五点のうち、現在政府の方でお考えになっておられる、あるいは政策的な対応が何とかなっておるというのは、透明性の向上と分権化、この二点についてはかなり今回の関連法案で整備されたわけでございますが、あと残りの三点でございます。
　行政の質の向上、すなわち、量的な整備から暮らしやすさであるとかあるいは行政の効果を重視するような向上策を本当にどうやって達成していくかという視点がまだまだ足りないという点でございます。
　第二点は、財政再建は非常にしきりに大蔵省当局等において叫ばれるのでございますが、ではそれをどうやって再建していくのか、あるいは行政の効率化をどうやって高めていくのかというツールにつきましては、どうもはっきり見えてこないという点がございます。
　第三点は、非常に大きな問題でございますが、いわゆる公務員制文化の改革でございます。これは必ずしも公務員の方々がサボっているということではなくて、新しい行政対応にどうやって対応していくかということと、国民に向けた行政をどうやって進めていくかということの取り組みが、これも公務員制度調査会でいろいろ御審議されたようでございますが、もう一つ明確に見えてこないという点があろうかと思います。
　そうしますと、この五点のいずれの問題につきましても、現状把握あるいは結果把握という点におきまして、評価システムというのは非常に重要な手段を担うわけでございます。
　ところが、評価システムという議論におきまして、非常に危険な議論だと思うのでございますが、評価の目的とか機能を非常に局限するような議論が間々見受けられるということでございます。
　評価の目的とか機能というのは、お手持ちのレジュメの図１というのを同時にあわせてごらんいただきますとおわかりいただけますように、大きく五つばかりの目的、機能を有しておるわけでございます。
　残念ながら、今回の行革関連法案あるいは現下の各省庁におきます政策評価の取り組み状況を見ておりますと、第一点のアカウンタビリティーの確保、すなわちどういった業績を達成したかという現状をとりあえず認識して監視していく、こういった第一点。それと第五点目の、この公共事業はとりあえずやるだけの価値はある、すなわちコストに見合うベネフィットはあるんだという、最近はやりのいわゆる費用便益分析でございます。すなわち、費用便益比が一を超えているということでもって、この事業は非常に価値がある、したがってこれは予算づけが可能であって財源を確保できると、こういった正当性を担保するための一番と五番という目的に非常に終始しておるという現状が非常に嘆かわしいわけでございます。
　ところが、先ほど真渕公述人もお話がありましたとおり、新しい施策であるとか未知の施策という場合におきましては、行政の効果がどうやって発現していくのであろうかとか、あるいはどういった政策手法がいいのかということ自身が未知な状況であるわけでございますから、これは政策を実施する過程において、いろいろな組織学習といったことの概念におきましていろいろ新たな知識を蓄積して、それでもって次の展開につなげていく、こういったポリシーが重要であるわけでございます。
　ところが、こういった学習であるとかあるいは修正行動、あるいは最近いろいろ問題になっておりますような産廃問題等におきます合意形成の支援、こういった機能につきましてはほとんど顧みられていない状態であるわけでございます。こういったことをもう少し大きく政策評価の土俵で議論する必要があるのではないかというふうに思われます。
　そういたしますと、レジュメの一枚目の右の欄の評価のタイプということでございますが、現在の評価のタイプというのは、ほとんどは、タイプの三段目でございますが、モニタリング評価というのが非常に多うございます。
　これはどういうことかというと、とりあえずこういった業績指標、例えば混雑状況がどうであるとかそういう目標を設定しておきまして、現実に事業をやる、あるいはプロジェクトをやった後に、では現在の混雑度がどうであるかということをただ単純に実績値と目標値を比較して、それでよかったかどうかを判断していく、こういったことは今、各自治体の政策評価であるとかあるいは事務事業評価においてもこれが非常に多うございます。
　ところが、モニタリング評価というのは、実はアメリカの行政改革のＧＰＲＡという法律がございます。これはレジュメの二ページ目のところにも少し書かせていただきましたが、このＧＰＲＡ、日本語で訳しますと政府業績成果法ということでございます。これは、今申し上げましたような政策の効果というのを一種の業績指標で追跡して、それの監視でもって予算を修正していこうとか、そういったことをやるわけでございます。
　これの一番の問題点と申しますのは、あくまでも実績がどうであるかということであって、行政活動がよかったのか、あるいは政策のデザインがよかったからこういった混雑度の低下につながっているのかどうかという因果関係の解明を全くやらないものでございます。すなわち、これは一種のアラーム、ひょっとしたら火事かもしれないということでございます。私のように古ぼけた校舎におりますと、火災報知機が鳴りましても実際の火事であるということは余りないということと全く同じでございます。
　こういったモニタリング評価というのは、そういうアラーム的には非常に効果があるわけでございますが、本来の因果関係の解明ができない。となると、どういう問題点が生じてくるかといいますと、本来の政策責任者のアカウンタビリティーを追うことはできないという大きな制約がございます。
　もう一点は、真渕公述人もお話をされましたとおり、いわゆるどこを直せばいいのか、あるいはどういったことを新たに知見として学習できたのかといったことが見えてこないということが大きな制約条件になるわけでございます。
　したがいまして、中央省庁等改革関連法案についての問題点というところに移らせていただきますが、全体的な問題点といたしますと、今申し上げましたことを整理いたしますと、目的が余りにもアカウンタビリティー指向である、そして評価の単位が、政策評価とか施策評価とか格好いいことを言っているような印象を受けるわけですが、ほとんどのものは公共事業のいわゆる箇所づけ、あるいは個々のプロジェクト、あるいは個々のいろいろな補助金事業等におけるプロジェクト単位の施策単位である、そしてタイプもほとんどは費用便益分析による妥当性の立証をするか、あるいはモニタリングというのに焦点が当てられているということの大きな制約がございます。
　実は、この印象は今回の新たな改革関連法案においてもそのまま尾を引いておりまして、いわゆる学習であるとかあるいは合意形成についてどうやって使っていくのかというのが非常に見えてこないわけでございます。特に、政策評価ということを因果関係の解明を含めてやるといった視点によりますと、これはプログラム評価ということを同時に補完していきませんと、とても本来の政策の改善でありますとかあるいは政策効果の検証といったことはできないわけでございます。
　実は、有名なＧＰＲＡをよくマスコミ等が引用されるわけでございますが、ＧＰＲＡ法案の審議過程をよく勉強する、あるいはアメリカの会計検査院、ゼネラル・アカウンティング・オフィスのレポート等をよく読みますと、実はこういったモニタリング評価だけではだめであって、同時にプログラム評価をやりなさいといったことが勧告として必ず載っておるわけでございます。したがって、これをぜひともやっていただきたいということでございます。
　そうしますと、政策評価を機能させるためには何が必要かというのは、こういった関連法案におきまして義務づけをするということだけでは実は政策評価は身につかないんだということでございます。重要なのは、同時に、誘因と評価を尊重する文化といったものを構築する必要があるわけでございます。馬に水を飲ますために川に引っ張っていくことはできるわけでございますが、馬が実際水を飲むかどうかというためにはそれなりの動機づけが必要である、あるいは水を飲ますための工夫が必要であるということが重要になってくるわけでございます。
　そういったことを考えますと、特にこの中央省庁等改革関連法案には直接関係ないわけでございますが、立法府として立法府独自の民主的な統制を図る上で独自の評価機能をやはり持った方がいいのではないかというのが私の第一点目の大きな主張でございます。
　ただ、それはすべての政策について評価をやれということではなくて、まさしく政策評価条項に従った各省庁のモニタリング評価でもいいと思うのでございますが、そういったアラーム的な、ひょっとすると非常にまずいかもしれないそういった政策について、そこを重点的に立法府の方としてさらに詳細な政策評価をされて、それで民主的統制の確保を図っていかれたらどうかという点が私の主たる主張でございます。
　そして第二点の独立行政法人の問題でございます。
　実はこの論議も、行政法学者の方が非常に力を入れられたという背景もあると思うのでございますが、どうやったら独立行政法人の本来の趣旨が生かせるかどうかという、そういった運営原理の議論が非常に不足しているように思われます。実は、独立行政法人に対して、自律性を保証することによって効率と質の向上を図るという大きな目標が当然あるわけでございますが、それは同時に、アカウンタビリティーの強化ということとセットで当然導入になるわけでございます。
　ところが、現在構想されておられますような財源措置のうちの運営費交付金の具体的な支給方法を私が見るところによりますと、本来、経常的経費であるわけでございますが、いわゆる施設等の整備費は別区分になっております。ところが、既存設備の維持更新というのは、これはまさしく経常的な活動を行うために不可欠な経費でございますから、本来、財源的な自律性を与えるということからすれば、これは運営費交付金の要素といたしましていわゆる施設の減価償却費見合いを当然含めないと、財源的な意味の独立性が確保できないという大きな意味合いがございます。単純な組織形態としての法的な独立性だけでは本来の独立行政法人制度のメリットを生かせないからでございます。これが独立行政法人についての私の意見でございます。
　そして次に、実施庁制度でございますが、これも制度デザイナーの藤田先生の御意見によりますと、むしろ実施庁構想が日本版エージェンシーである、いわゆる英国のエージェンシー制度というのはどちらかというと独立行政法人ではなくて実施庁に非常にふさわしいというようなことをおっしゃっておられる。であればなおのこと、いわゆる実施庁についてもっと自律性があるような実施庁に関する規定を盛り込むべきではなかったかということでございます。
　それと同時に、非常に混乱があるわけでございますが、こういった半自律的な組織を運営する場合に重視する内容が、自律性を保証するのかあるいは悪いことをしないための契約的な条項で非常に縛るのか、いわゆる任せるのかさせるのかといったことをもう少し具体的なサービス内容によって切り分ける必要があるのではないかというふうに思います。
　最後に、予算・会計システムの改革でございます。
　実は、非常に大きな問題であるわけでございますが、政策評価をする場合におけるもう一つの大きな要素といたしましては、当然、効果と合わせてコストを比較しないと物事の評価はできないわけでございます。ところが、現在の政策評価論というのは、効果とか成果とか結果をどうやって測定するのかというのに余りにも力を入れておられますが、肝心のコスト算定というのがほとんど無視されておられます。これは政策評価を進める上でも非常にまずいわけでございます。
　さらに、大きな問題といたしましては、そういった政策評価のコスト算定を正確にするということだけでは非常にこれは労力がむだでございますから、予算とか会計システムにおきましても、本来の発生主義会計における正しいコスト算定というのをやるべきではないかというのが私の意見でございます。
　時間が参りましたので、あとは質疑応答で対応させていただきます。
　ありがとうございました。