○佐々木隆博君　私は、民主党・無所属クラブを代表して、ただいま議題となりました政府提出の農地法等の一部を改正する法律案について質問をいたします。（拍手）
　農地とは、耕作の目的に供される土地であり、土地利用型農業の生産、経営が展開される基礎的な資源であります。農地は、先人が営々と整備してつくり上げてきたものであり、一たび転用したり、長きにわたり耕作されない状態に置かれれば、再び耕作可能な状態に復元することが極めて困難となります。まさに、かけがえのない国土なのであります。
　こうした農地を、どのように守り、利活用していくかが問われています。そのため、農地の位置づけというものを明らかにすることがスタートラインとなります。
　世界的な食料需給の変化に対応して、我が国の食料供給力を強化し、食料自給率の向上を図るため、農地を守り、有効利用を図らなければなりません。このように、農地は、生産資源として重要な意義を有するものであります。
　しかし、それがすべてではありません。農地を利用して営まれる農業生産活動を通じて、洪水の防止、軽減、土壌浸食の防止、土砂の流出や飛散の抑制、自然環境の保全、良好な景観の形成、文化の伝承、保健休養等、さまざまな多面にわたる機能が発揮されます。そして、その恩恵は、広く国民が享受します。
　本法律案には、こうした観点が欠落しています。農地の基本的な位置づけについてどのようにお考えか、まず明らかにしていただきたい。
　農地制度、特に農業生産法人制度については、徐々に要件が緩和される形で制度改定が行われてきました。
　一九九三年には関連事業者が構成員として認められ、二〇〇〇年には法人形態に株式の譲渡制限のある株式会社を追加するとともに事業要件等を緩和、二〇〇三年には認定農業者である農業生産法人について議決権制限を緩和、二〇〇五年にはリース特区の全国展開という状況であります。
　こうした相次ぐ制度改定は、農政当局内部の自発的な考え方というよりも、財界を初めとする農業外の圧力によってやむを得ずなされたという側面が強いものがあります。こうした、なし崩し的な改革を進めるというやり方では、理念も哲学も感じられず、農政の方向性が定まらず、責任ある農政とは言えないのではないでしょうか。
　これに対して、民主党は、昨年、「民主党農林水産政策大綱　農山漁村六次産業化ビジョン」を取りまとめ、今国会には、これを法案化した農林漁業・農山漁村再生改革法案を提出しています。
　この中で、農地制度のあるべき姿として、農地の権利を有する者に耕作の義務を賦課するとともに、農地転用を厳格化することを前提とし、できる限り参入規制を緩和するという方向を明確にしています。当面の改革の方向として、現場も受け入れ可能な遊休農地の解消・防止策、参入要件の緩和を講ずることとしています。政府案のように、株式会社が直接参入することとは意味が違います。
　政府としては農地制度のあるべき姿についてどのようなものを描いているのか、明らかにしていただきたい。
　今回の改正の最大の特徴は、制度の基本を所有から利用に再構築し、貸借に係る規制を見直すこと、つまり、一般企業に農地のリース方式での農業参入の道を開いた、リース特区の全国展開である特定法人貸付事業を一般化するところにあります。
　法人、個人を問わず多様な主体が農業に取り組めるようにすることは、民主党が長らく主張してきたところであり、その方向については否定しませんが、現在の農業構造は、家族経営が主体であり、家族経営なくしては農業生産はあり得ません。こうした現実をしっかりと踏まえた上で農地政策を展開すべきであります。
　政府案の新たな要件では、農地の農業上の効率的かつ総合的な利用の確保の名のもと、農地利用において、一般企業が家族経営に優先されるという懸念を払拭できません。
　家族経営は、国が育成してきた担い手であります。こうした家族経営が、品目横断的経営安定対策の導入に伴う集落営農の組織化で農地の貸しはがしに遭い、今度は効率性の名のもとに一般企業によって経営発展を阻害されるということになれば、それは政策の名に値しません。
　また、一般企業が農地を借り受け、大規模経営を展開したが、結局、事業に失敗して倒産した場合、だれが責任を負うのですか。企業が撤退した跡地の農地が耕作放棄地となることは必定です。
　効率性を追求することは必要です。しかし、過度な効率性追求は、村社会の純風美俗、日本人のアイデンティティー、原風景を損ないます。冒頭に農地の基本的位置づけについてお尋ねしましたが、まさにこの問題に帰結します。
　家族経営を主体とした担い手育成の方向性と農地貸借による農外法人の参入の促進をどのように調和させ、整合性を持たせようとしているのか、基本理念との関係を踏まえ、見解をお伺いいたします。
　家族経営の活性化は、食料・農業・農村基本法に明確に位置づけられている施策です。しかし、二〇〇五年三月に国会に報告された基本計画においては、全くと言っていいほど欠落しています。これは、政府が国会で定めた基本法を無視して基本計画を定めたということを意味します。現行の基本計画には、悪名高い品目横断的経営安定対策の導入も盛り込まれていることから、家族経営を軽視する意図があったことは明らかであります。こうした政策の方向が誤りであったことも明白となりました。家族経営の軽視が農業構造の崩壊につながることを銘記すべきであります。
　現在、政府は、三回目の食料・農業・農村基本計画の策定に向けて検討を進めていますが、新たな基本計画においては、基本法にのっとり、家族経営の活性化を施策の柱に掲げる必要があります。現行基本計画において家族経営を等閑視した理由と、新たな基本計画における対応方針を明らかにしていただきたい。
　農地制度の見直しを実効あるものとするためには、土地利用型農業の経営安定が大前提となります。収入の変動や減少により経営が不安定なままでは、農地利用の責務を課し、遊休農地対策を強化しても、実効性は伴いません。そのため、農地制度と所得補償制度は車の両輪の関係にあると言えます。
　では、現行の経営安定対策はどうでしょうか。
　農村現場では、小規模農家切り捨ての品目横断的経営安定対策を拒否し、民主党が提案した農業者戸別所得補償制度を支持しました。先般の参議院選挙の結果に慌てた政府は、品目横断的経営安定対策を見直し、名称を水田・畑作経営所得安定対策と変更し、市町村特認を導入しました。
　しかし、政府は、制度の基本は維持するとはっきりと言っており、小規模農家を切り捨てるという考え方に変更はありません。これでは、施策の対象外とされた小規模農家は、農業経営をめぐる環境が厳しい中、所得が補償されず、意欲があっても営農の継続が困難となり、その経営する農地は耕作放棄地となるか大規模経営に取り上げられていくという悪夢のシナリオとなっていくことを危惧します。
　農地を確保し、その適正利用を図ろうとする制度改革を実効あらしめるためには、問題の多い水田・畑作経営所得安定対策を廃止し、農業者戸別所得補償制度を導入すべきと考えます。
　従来の枠にとらわれない斬新な発想をお持ちの石破農林水産大臣御自身の言葉で御答弁をいただきたい。
　冒頭に述べたように、農地は、かけがえのない存在です。特に我が国は、諸外国と比べて国土が急峻で、狭く、一人当たりの面積も小さいことから、国土としての農地の位置づけは極めて重要と考えます。
　土地利用が競合し、農地転用需要がある中、優良農地をどう確保していくのかが問われている一方で、農地であるのに農地として使われていない耕作放棄地が増加しています。こうした、いびつな構造を打開しなければなりません。
　そのためには、所得補償制度の導入、集落や人に着目した農地制度の構築とともに、一筆規制からゾーニング規制へ転換し、国土全体の中で農地を明確に位置づけていく新たな土地利用計画制度の創設が必要と考えます。
　現行制度は、都市計画法や農振法という別々の法体系で別々の計画がつくられているという縦割りの制度となっています。制度間で調整が行われると言われているものの、その運用の甘さが無秩序な農地転用を生み、転用期待を増幅させてきたことは否定できません。
　民主党は、こうした状況を踏まえ、国土の中の農地を明確に位置づけ、農業的土地利用と非農業的土地利用とを一体化した総合的な都市・農村土地利用計画制度を創設することをうたっています。
　省庁の管轄をまたがる制度を見直し、新たな制度を創設することは、一筋縄ではいきません。しかし、国土利用を秩序立て、農地の確保と有効利用を図る上で、現行制度では限界があります。官僚の抵抗でこれができないのであれば、政治主導でやるべきであります。与党ができないのであれば、政権交代によってその実現の道を開きます。
　あるべき土地利用計画制度をどのように展望するのか、見解を伺います。
　私は、今も現役の農業者として農村に居住しています。その集落は、二十年前に九十世帯を超えていましたが、現在は四十世帯に半減しています。
　全国の農家戸数も、一九六〇年には六百六万戸を超えていましたが、二〇〇八年には二百五十二万戸と、約五十年で四割にまで落ち込んでいます。国土交通省の調査によれば、十年以内に消滅の可能性のある集落が四百二十二集落、いずれ消滅する可能性のある集落が二千二百十九集落、合わせて二千六百四十一集落あるとされていますが、これが現実です。
　この国から農業はなくなりません。株式会社が担うか、一般法人が担うか、とにかく農業は継続されるでしょう。しかし、農村は確実に崩壊しています。村から消防団がなくなり、運動会ができなくなっています。農村が崩壊した農業に持続可能な展望が開けるのか、農村に住む農民として極めて危惧をしています。
　以上のことから、政府提出の農地法等の一部を改正する法律案は、十分な検討が必要と考えます。
　農地は国土です。海は国境です。農地制度の見直しは、農地の世界だけに矮小化するのではなく、所得補償制度の導入、農村振興を初めとする農政全体における位置づけを明らかにした上で、国土としてのデザインを含め、パッケージとして改革の姿を示す必要があります。それが、民主党の六次産業化ビジョンであり、今国会に民主党が提出した農林漁業・農山漁村再生改革法案であります。
　農地制度の改革が、農業の生産手段としてのみとらえるのではなく、農林漁業、農山漁村の再生をもたらす制度にするための論議を深めなければならないことを申し上げて、私の質問を終わります。（拍手）
　　　　〔国務大臣石破茂君登壇〕