○参考人（丹羽徹君）　今御紹介いただきました龍谷大学の丹羽と申します。
　本日は、本委員会における意見陳述の場を設けていただき、感謝申し上げます。
　本日は、大学を代表して来ているわけではなく、私の専門である憲法、教育法の観点から、この法案における様々な、審議の中で明らかにしていただきたいことと、それから課題としてまだ残されているということがあると思われますので、その点を述べさせていただきたいと思います。
　本日の意見陳述の骨子につきましては皆さんのお手元に配付されているというふうに思いますので、おおむねその内容でお話をさせていただければと思います。
　今回の私学法改正ですけれども、様々な学校法人の中で幾つか、例えば日本大学の問題だとか東京医科大学の問題だとか、そういうところで問題も発生していたわけですけれども、そういうことが起きないようにという、こういう観点からの改正というのが一つの目的だというふうに見ております。
　一般的に、組織ですから、その組織でこういう不祥事が起きないようにするということを様々な形で仕組みを設けているというふうに思います。これも一般論なんですけど、国家のレベルも含めて、例えば権限が特定のところに集中しないこと、例えば学校法人であれば理事会とか理事長に権限が集中しないということが重要ですし、そもそも、それぞれの機関のため、機関の権限行使について適正な牽制機能が働くことが重要だというふうに思います。
　国のレベルでは権力分立という形で制度化されておりますけれども、学校法人の中においてもこのような形での、まあ括弧付きですけれども、権限分立といいますか、権限分離、権力分立というのが重要なのではないかというふうに思います。その上で、権限が適正に配分される、分配されるということと、相互チェックの仕組みが設けられていくということが必要だということであります。さらに、その分配と相互チェックですけれども、適正にそれが作用するという仕組みが求められているわけであります。
　この間、複数回で私学法改正というのは行われてきていて、この私学法改正の主な課題は、こういう不祥事が本来は起きてはならないというようなこと、学校法人の中での混乱が起きないようにということで改正がされてきたものというふうに考えております。例えば、理事の損害賠償責任を明確化する、法文化するというようなこともそうですし、監事機能が強化されるというようなことも行われてきたというふうに思います。
　したがって、一定の制度改正が行われてきたわけですけれども、結局、それにもかかわらず不祥事が、やはり特に社会に大きな影響を与えるような不祥事が発生をしてしまったというのが現状だというふうに思います。これをなぜ防げなかったのかということなんですが、これはやはり理事会、理事長へ権限が集中し過ぎている、あるいはそういうことが可能な現行の学校法人制度に欠陥があるからではなかったかというふうに思います。
　それは、一番大きな課題は、やはり理事会の行動チェックをするはずの評議員会、評議員の任命を理事会が行うことができるという、こういう問題になります。すなわち、理事会の行動をチェックしなければいけない評議員会が理事会によって選ばれる、すなわちチェックされる者がチェックする者を選ぶという、ある意味逆転の構造といいますか、そういうことになってしまっているのが課題なのだというふうに思います。
　今回の私学法改正ではそれはどうなっているのかということなんですが、私の考えるところ、それはまだなお不十分だというふうに言わざるを得ないかというふうに思います。とりわけ、理事選任機関についての問題というふうに言えるだろうと思います。
　象徴的に言いますけれども、理事については寄附行為で理事長を理事選任機関とすることも可能となっています。つまり、理事長だけを唯一の選任機関とするということもできてしまいます。これでは今般の法改正の最大の課題となっているものが解決されない。したがって、施行通知なり国会での審議の中で明らかにしていただければと思うんですけれども、理事長だけあるいは理事会だけで全ての理事が決定できるというような余地を残さないようにしていただきたいというふうに思います。
　とりわけ、大学法人にはそれなりに一定の、何といいますか、規模がありますから、そういうところについては複数のチャンネルでその理事が選ばれるということが望ましいというふうに思います。評議員の選出についても同様のことが言えると思われます。それは、大学に関わる様々な声を聞くことができる仕組みがあるべき姿ではないかというふうに考えていまして、例えば、教員、職員、卒業生、あるいは外部の有識者などからそれぞれがそれぞれから選出される仕組みを設けることが望ましいのではないか。例えば、教員だったら教員で選ぶとか職員は職員で選ぶとか、そういう形ですね。その教員、職員の理事を理事会が選出するというようなことではなくて、複数のそういうそれぞれの選出母体のようなものをきちっと複数設けるということが望ましいというふうに考えております。
　もう一点、今日私が申し上げたいことが四番のところに書いてあることなんですけれども、教学組織と学校法人との関係についてであります。
　改めて言うまでもないことですけれども、私立学校というのは公教育機関として設置されております。それは、学校教育法によって設置されているわけです。したがって、学教教育法によって学校法人が設置している学校というのは公教育機関であると。それにふさわしい学校を設置することができる法人のみが学校法人としての法人格を得て存在できる仕組みになっているというのが法的な構造だろうというふうに思っています。
　すなわち、私立学校は、学校そのものは学校教育法によって規律されており、建学の精神だけをその名の下に設置者が自由に教育研究活動を行うことができるわけではありません。これは改めて言うまでもないことだというふうに思います。仮にその建学の精神に基づいて自由に教育を行いたいということであれば、それは公教育機関であるという必要はなく、いわゆる私塾の形で行っていただければよいということになります。こういうものではないというのが私立学校の特徴だというふうに思っています。
　したがって、設置者であったとしても、公教育機関としての枠組みを侵すことは当然できないわけですね。それは、憲法、教育基本法、学校教育法によって学校というのは規律されています。したがって、その学校を設置している者でありますから、その法的枠組みを超えるということになりましたら、それは学校法人といえども教育基本法が禁止する不当な支配に当たる可能性が高くなるというふうに思われます。
　大学について言いますと、大学の、学問の自由が憲法二十三条で保障されていますけれども、それと同時に、その学問の自由から派生する制度、原則として大学の自治というのが挙げられます。大学というのは、学問の自由、大学の自治が保障されているということを前提に学校というのは設置されているはずということになります。これが大原則として確認しておくことだというふうに考えています。
　それとの関係でいいますと、監事監査が教学の面に仮に及ぶというような仕組みを導入するということになると、これもまた教学に対する不当な介入になる可能性が高いというふうに思われます。学校教育法に定める事柄については私学法で監査の対象とするということは適当ではないわけですね。なぜかというと、法の所管が違うというふうに考えています。
　監事監査というのはあくまで法人、理事会のチェック機関であって、教学はそこでの監査対象としては含めることは本来できないはずであります。そもそも、教学に関するチェックを監事が行えるという、それだけのその監事そのものにそういう能力があるのか。専門性が高い部分がありますから、そこのところについてはやはり、本来、教学に関わる、教育研究に関わることについては監事監査対象にするべきではないというふうに思います。
　同じことのやや繰り返しになるんですけれども、教学というのは、それは大学だけではなくて、幼稚園から大学までということなんですが、教学については一定独立をしているというふうに見るべきだということであります。一旦設置した以上は、設置者は教学事項についてまで介入することは、今述べたように基本的には許されないと思います。
　法人マターとされる経営と学校マターとされる教育との間は分離することが必要だ。とはいえ、完全に分離することはできないわけですね。これは明らかだというふうに思います。その上で、微妙なバランスの上で教学と経営の関係というのは形成されるということにならざるを得ないというふうにも思います。
　これもまた繰り返しになりますが、あくまで学校法人というのは公教育機関を設置することができる法人ですから、学校、すなわち教学が優先されなければなりません。カリキュラムや教員人事など教学に関する事項は、学校法人の組織運営においても尊重される必要があります。そのことから、今般の改正法によって、教学の意見が相対的に弱まるというようなことがあってはならないというふうに考えています。
　さらに、教職員の位置付けですけれども、設置された学校の教職員を理事会の指揮監督下にあるものとして、ガバナンスから排除するというのは問題だというふうに思います。大学法人では、大学の自治の観点からも考慮すべきでもあります。教職員を雇用関係にあることだけを理由にして内部人材と見るのは安易に過ぎるのではないでしょうか。例えば、労働組合が一定のチェック機能を果たしているところも少なくないというふうに思います。
　さらに、教学と経営の関係ですけれども、先ほど微妙なバランスというふうに申し上げましたけれど、教授会は経営のことを考慮せず教学のことだけを強調するという声が時々聞かれるわけですけれども、しかし、実際には、教授会の構成員が経営のことを全く考慮しないのかといえば、決してそうではありません。私が所属している龍谷大学も、両方のことを気にしながら、教学も経営のことを気にしながら議論をしたりするということがあります。
　むしろ、経営の側が教学のことを考えずに学校現場に混乱をもたらした事例というのが幾つかあります。不祥事が典型的な例でありまして、例えば理事会の独断で教学との調整を図らずに突然募集停止を行ったというようなこともあります。
　その上で、大学あるいは法人の運営について言えば、教学からのボトムアップで合意を得ながら意思決定していく仕組みを持っている学校では、不祥事を余り見ないといいますか、ほとんど見られないというふうに思います。そもそも、私立学校の不祥事の多くは理事会によって引き起こされていることを見ても明らかであります。
　最後になりますが、これも繰り返しですけれども、理事、評議員の選出に当たっても、ボトムアップ型の意思決定が可能なようにしておくことが望ましいというふうに思います。また、権限が集中しないためには、幾つかのチャンネルで理事、評議員が選ばれる仕組みを設けることが望ましいというふうに考えております。
　私の発言、以上で終わらせていただきます。ありがとうございました。