○古川参考人　西南学院大学の古川でございます。
　時間の制限がございますので、四点ほど問題をしぼりまして意見を申し上げたいと思いますが、交付税制度の現状をどのように評価をするか、これは当然今年度の措置の評価にもかかってまいるわけですが、附則八条の三が五十三年度につくられまして、これによって一応、地方財源不足対策は形の上で傷がなくなったかのような解釈が行われておるわけであります。これは従来、交付税法六条の三についての解釈としてとられてきました、不足財源が引き続き著しく異なるというこの解釈は、なお生きておるというふうに考えるわけでありますから、したがって、毎年度財源不足対策は附則八条の三にかかわらず、論議されるべきであったのではないかというふうに考えるわけです。今年度の場合、不足財源が二兆円を若干超しておりますが、これは本来の普通交付税額に対しましてはすでに三割を上回る不足額ということになりますので、当然著しくということになりますし、五十五年度以降財源不足が予測されておるという状態がございますので当然、六条の三の解釈に従いまして五十五年度対策においても、その面での交付税対策、財源不足対策が論じられるべきであるというふうに考えます。
　財源不足額がゼロになるという資料は、形式的には地方財政収支試算によって一応出されておるというふうになるかもしれませんが、これは全く実現可能性がないものでありまして、そこにはすでに租税負担率の二六・五％への引き上げというこの数字だけがそれを支えておるわけであります。ところが、現実には五十三年度実績で、これは年度変更分を除きますと対国民所得比一九・九％でありまして、五十四年、五十五年が大体二一％台というふうな現在の見積りでありますが、仮に二一％台という数字は正しいとしましても、あと五％以上の引き上げを予定しなければこの数字は実現の保証がないわけであります。
　試みに、今年度の税収見込みの内訳を見ますと、自然増収二兆百八十八億、これに対して税制改正分千百六十八億というふうになっておりまして、税制改正の進行が現実にいかに困難であるかということは、この数字を見ても容易に理解できるわけであります。租税負担率が五・五％を上回るような引き上げを行うということは、通常の時期にやった国もなければ、理論の上でもそのような状況のもとでは、租税負担率は安定するというのが財政学の基礎的な知識でありまして、そのもとで実現可能性の非常に乏しい数字をもとに、財源不足がやがて解消するであろうというふうに言うことはできないわけであります。したがって、この財源不足問題というのはこの委員会において毎年度、どのような措置をとるか、そういう審議が続かなければならないものだというふうに私は考えます。
　それから次に、財源不足額の算定方法についてでありますが、これは法七条による地方財政計画をもって財源不足額の算定を行うということになっておるわけですが、すでにこれまでいろいろ指摘されてきましたように、財源不足額をはじく方式としては地財計画にはあいまいさが残っておるわけであります。これはすでに自治省の関係者からもいろいろな文献で指摘されておりますが、要するに、超過負担なき場合の財源不足額をはじく資料であるというふうに私は解釈しております。ところが、現実の地方団体の財政運営を考えますと、たとえば社会福祉関係での人件費補助の低さということはもうすでに指摘されておりますし、実態調査を行いまして需要額と所要一般財源を比較いたしますと、社会福祉関係費、それから教育費、その他の行政費、総務費ですね、ここのところが大幅な過小算定になってくるわけです。ですから、超過負担問題を抜きにしては実際上意味のある財源不足額ははじけない。
　ところが、この問題を無視するところに地方財政計画というのは成り立っておるわけですから、それをもとに財源不足額が幾らだというふうに決まっていく現在の状況は、地方団体側から言えばかなりの疑問を残しておるのではないかというふうに私は思います。収入額の残り二五％があるという考え方もございますが、これは一応単独分の財源というふうな判断をいたすとしますと、これを結局超過負担分が食うことでバランスが合うということになるわけですから、今後単独分あるいは人的サービスに関係するところの行政需要財源、こういうものが含まれていないという状態がさらに進行して、地方団体にとっては非常に大きな制限、制約条件になるというふうに考えるわけです。
　では、この地財計画をどのように変えることができるかというと、これはいろいろな技術的な問題もありまして、私も現在解答は持っていないわけですが、最低限、算出を行うところの基礎数値と計算手続を公開すべきであるというふうに思います。それによって、地方団体側もそれをチェックいたしまして、そこから妥協できる方式というものを行っていくべきではないか。ベースとしては、現在まで続けてきた方式を一挙に変更するということは非常にむずかしいと思いますが、そのような方式には実現の可能性があるのではないかと考えるわけです。なお、その間において、財源不足額の算出表という性格でありますれば、府県分と市町村分とを別個に表示をするということも当然、要求されてまいるというふうに思います。
　いずれにしましても、この財源不足問題を中心といたしまして、財政事情が悪いからということで財政調整はいかにあるべきかという基本的な論議が、この四、五年非常にかすんできたような印象を受けるわけで、やはりこの点については絶えず本格的な審議が必要であるというふうに考えます。
　それから、財源不足対策の内容の問題点でありますが、半分償還のルールというものが一応でき上がっておるわけですけれども、これは財政調整制度として筋が通っておるのかどうかという点であります。つまり、出されております理屈というのは、国、地方が大体税収が半分だ、これが理屈らしき理屈でありますが、これほど財政調整制度として見た場合論理性を欠くものはないのではないか。額的には場合によって不足を残すにしましても筋道として、このような臨時的、緊急的な財源不足であれば、それについてどこまで国が見るのか、あるいは残りの幾らを地方が見ればいいのかという論議は当然行うべきでありまして、おおむね半分だから半々で持とうやということは、決して財政調整制度としてはあり得ない措置ではないかというふうに考えます。
　それから、財源対策債の問題については、もうすでに高寄先生の方からお触れになりましたので、ここで詳しくは申し上げませんが、この解決が非常に緊急を要する、そういう状況にあることは重ねて申し上げておきたいと思います。
　そこで、私はこの財源不足対策について、一年度の措置によってきれいな姿に返すということは今日の状況まで進みますと不可能ではないか。五十五年度の財源不足額は形の上では非常に圧縮されておりますけれども、これは五十四年分の繰り越しその他の操作によってそこまで圧縮したわけでありますし、五十五年度、これは年度進行によって、スタグフレーションの影響その他がどのような形で地方団体に影響を与えるかによって違いますが、恐らくかなりの追加財源が必要だという状況になってくるのではないか。そうすると財源不足額としては、現行のはじき方をしましても、三兆円を超えるものが残っておるということになるのではないか。
　これが残ったままいっていいんだということでは、財政調整制度として非常に困るというふうに考えるわけですから、そこで、さしあたってどの程度まで財源不足額が消せるか、これは私どもには数字がございませんのでそこまで申し上げられませんが、私は投資的経費に関してメスを入れるべきである。基準財政需要額の投資的経費についてメスを入れるべきであり、事業費補正、投資補正、これについてはほぼゼロになるまで削るべきではないかというふうに考えるわけです。つまりこの措置は、国の大規模な公共事業計画を地方に連動するための措置であって、今日、三兆円を超える財源不足を抱えながら、そのような誘導措置がそのまま手つかずに残る、あるいは場合によっては、今年度のごとき場合には復活していくということは、私は非常に好ましいことではないというふうに考えます。
　地方財政対策としては当然、地方団体の側においても財政運営の効率化、こういうものを進めていくことが他方で要求されてまいると思います。地方財務制度の改革というのは、その場合に当然要求される条件であろうというふうに考えますが、その中で連結決算制度などが提起されておりまして、これも重要な指摘であると思いますが、私は今日の地方団体においてかなり大がかりな決算操作を行って表面を取りつくろっておるという、このシステムをひとつ縛っていくべきではないかというふうに考えるわけです。
　そのねらいが連結決算制度の中にもあると思いますが、普通会計の会計制度自体がいわゆる実質収支で押さえるという全くの大福帳でございまして、これでは財政運営の効率化あるいはサービスと負担との対応関係の明確化というふうなことはできないのではないかというのが私の意見であります。したがって将来は、二重予算制度を導入をして、経常勘定は地方団体がみずからの責任で必ずバランスをとっていく、投資関係については資本勘定で行っていく、それについて政府資金が大量に入るというふうな方向に進んでいかなければ、地方財政全体としては安定を期し得ないのではないかというのが私の結論でございます。
　わが国の地方財政制度のがんというのは一つは、予算補助というふうな制度によって国の財源の許す限りで補助するという、このシステムが一本通っておるということ。それに交付税制度が引きずられまして、場合によっては事業費補正等のような過大な算定を行うようなケースもありますけれども、経常的な経費、先ほど申しました社会福祉関係費のようなこのような経費に関しては、低い補助単価に合わせた低い需要額の算出しか行っていない。つまり、予算補助制度、補助金の弊害がそのまま地方交付税制度を貫徹するという形になっておるというふうに考えるわけですから、その点に財政危機をきっかけとしましてメスを入れていくということが、財政危機対策の地方団体サイドから見れば最も正しい対応の姿ではないかというふうに思います。
　ですから私は、財源不足額が残るような形で予算措置をする、本来ここまで持つべきだけれども、財政事情からここまでしか持てない、そういう形にぜひしていただきたい。そのことを通して問題の合理的な解決が進むのではないか、あるいは、財政危機対策に対して本当の意味で効果のある手が考えられてくるのではないかというふうに考えます。いずれにしろ現状では、財政危機解決に向けての見通しというのは、効果のある手段は何ら立っていないということでありますから、その点に向けての各方面からの取り組みが必要だというふうに考えます。