○橘法制局参事　衆議院法制局の橘でございます。
　本日は、第七章財政の章の主要論点につきまして、お手元配付の資料に基づき、御報告をさせていただきます。よろしくお願い申し上げます。
　日本国憲法におきましては、旧明治憲法が会計という題名、章名のもとに一章を設けていたことに倣って、国会や内閣の章とは別に、財政に関して独立した一章を設けております。
　先生方御承知のように、そもそも議会の生い立ちそのものが、君主による課税と国費支出に対して租税負担者の側からの同意が必要だという、代表なければ課税なしとのスローガンに象徴される要求と密接に結びついていたことを考えれば、財政に対する議会の関与は議会のレゾンデートルと言っても過言ではないと言えるかと存じます。
　それでは、日本国憲法における財政の章の特徴につきまして、まず旧明治憲法との対比で幾つかの論点に関して御報告を申し上げ、先生方の御議論の参考に供させていただきたいと存じます。
　まず、現行憲法の財政に関する規定の特徴を一言で申し上げれば、徹底した国会中心主義、いわゆる財政民主主義にあると言われております。
　すなわち、旧明治憲法下におきましては、第一に、いわゆる既定費等については議会は政府の同意なくしてこれを廃除、削減することができず、また、定額以内の皇室費については議会の協賛を要しないなどとされることによって、議会の予算議決権の範囲は大きく制限されておりました。
　第二に、いわゆる緊急財産処分制度や前年度予算執行制度のような、議会の予算議決権そのものに対する例外的制度も規定されておりました。ここに、緊急財産処分制度とは、公共の安全を保持するため緊急の需要がある場合においては勅令によって財政上必要な処分をすることができるものとし、帝国議会の関与は事後承認でよいとされていたものです。また、前年度予算執行制度とは、帝国議会において予算を議定せずまたは予算成立に至らざるときは政府は前年度の予算を執行すべきとされていたものでございます。
　これに対して、現行日本国憲法第七章の規定におきましては、財政執行に関するあらゆる場面で国会の関与が定められております。
　本日は、Ａ３縦長の論点表の御説明に入る前に、お手元配付の詳細資料、衆憲資八十二号をおめくりいただいて、一ページ目をごらんいただければと存じます。
　簡単なポンチ絵を掲載させていただいておりますが、このポンチ絵にありますように、まず第七章冒頭の第八十三条において、「国の財政を処理する権限は、国会の議決に基いて、これを行使しなければならない。」と規定し、財政民主主義の原則を端的に定めております。その上で、この原則をお金の入りと出の両面から改めて規定し直しているわけでございます。
　すなわち、第八十四条ではお金の入りの面での租税法律主義という形での国会の関与を、次の第八十五条ではお金の出の面での、国費の支出、国庫債務負担行為に関する国会の関与をそれぞれ念入りに定めているわけでございます。しかる後に、さらに詳細に、皇室の財産や費用に関するものも含めた予算に関する一連の規定、そして決算及び会計検査院に関する一連の規定が定められているといった構造になっているわけでございます。
　しかし、このような、徹底しているように思われる国会の財政統制権限の強化にもかかわらず、法律案の審議、制定の場面と比べると、予算に関する国会の権限はまだ制約されているという面も指摘されているところです。
　例えば、法律案は提出された議案の段階では法律案であって、衆参両院で可決されて初めて法律になるわけでございますけれども、予算の場合は政府が国会に提出した議案の段階から予算と呼ばれています。予算案ではなく、議決される前から予算と表現されているわけです。
　これは予算の作成、提案権は内閣に専属しているということを端的にあらわしたものでありますが、このことから、国会の予算修正、特に増額修正には限界があると言うべきであり、例えば、新たな費目の創設にわたるような、政府の予算提案権を侵害するような予算の増額修正はできないといった趣旨の政府解釈がここから導き出されてくるわけでございます。
　以上、申し述べましたような、日本国憲法の財政民主主義をめぐってなされてまいりました国会でのこれまでの御議論の傾向につきましては、大きく二つの方向性があったように思われます。
　ここで、恐縮でございますが、Ａ３縦長の論点表にお戻りいただきまして、ごらんいただければと存じます。
　一つは、国会による財政統制、財政民主主義をより一層実質化、充実強化すべきであるとする方向での御議論です。具体的には、論点表の冒頭に掲げた論点になります。これに対して、もう一つは、この国会による財政統制を少し緩めて、もう少し機動的な財政運営ができるようにすべきではないかとか、国会の財政統制権限に憲法上一定の縛りをかけるべきではないかとするものです。
　前者が予算単年度主義の原則に関する論点で、複数年度にわたる予算編成などに道を開こうとする議論であり、後者が財政健全化のための条項を設けるべきではないかといった御議論です。
　その他として、論点表の下半分に掲げておりますような、八十九条など私学助成に関する個別論点の条項に関する御議論もございました。
　以下、各論点について、そのポイントをごく簡潔に御報告してまいりたいと存じます。
　まず最初は、財政民主主義の実質化、国会による財政統制の充実に関する論点です。
　これにつきましては、まず、予算制度や会計制度の複雑化等により国会による財政統制が弱まっているとの認識を背景として、憲法の予定している財政民主主義の実質化を図るために、現行憲法の規定を積極的に見直していくべきであるとする御主張がございます。これがＡの明文改憲の欄に掲げた御主張です。
　論点表では、これに関して六つほどの具体的な提案を掲げておりますが、これを類型化して御報告いたしますと、まず第一グループが、政府や内閣総理大臣による国会や国民に対する財政情報の報告、説明責任の充実強化に関する、論点表の１、２、３の御提案です。比喩的に申し上げれば、まさにアカウンティング、会計に関するアカウンタビリティー、説明責任を求める御提案と言えるかと存じます。次に、第二グループは、決算制度の改善に関する、論点表の４及び６の御提案でございます。そして第三として、先ほど言及いたしましたところと関連いたしますが、国会による予算の増額修正が全面的に可能となるようにすべきとの論点表の５の御提案もございます。
　これらの主張に対して、財政情報の提供など、立法措置による対応によるべきだとするＢの欄の御主張や、現行制度の運用改善で足りるとするＣの欄の御主張もございます。
　次は、予算単年度主義に関する論点でございます。
　現行憲法は、第八十六条において、「内閣は、毎会計年度の予算を作成し、国会に提出して、その審議を受け議決を経なければならない。」と規定し、予算は毎会計年度作成されるものといたしております。ここから予算単年度主義の原則が導かれると一般に説かれているところでございます。
　これに対しては、毎年国会による議決を経なければならないという点で、国会による財政統制を担保するという趣旨は理解できるが、これに拘泥し過ぎると、予算編成が前年度踏襲の硬直的なものとなってしまうことや、会計年度末の無理な予算執行を惹起しているなどといった認識を背景として、端的に複数年度予算制を採用すべきとするＡ１の御主張、あるいは、予算は原則として単年度制を維持するとしても、複数年度にわたる財政計画を策定することとし、これを国会承認事項とすることを憲法に明記すべきであるとするＡ２の御主張、さらには、予算単年度主義の原則の趣旨を害しない範囲内における例外として、現行財政法上も認められている継続費や繰越明許費などの制度を憲法に明記するべきであるとするＡ３の御主張などが唱えられております。
　これらの明文改憲の御主張に対しては、まず、Ａ１の主張に対して、現行の毎会計年度ごとの予算編成を維持すべきであるとするＣの欄の見解が、また、Ａ２の御主張に対しては、そのような複数年度の財政計画の策定、国会承認等は立法措置によっても十分可能であるとするＢ２の御主張が、さらには、Ａ３については、そもそも現行憲法上、継続費等の制度は認められるべきではないといった主張も唱えられております。
　三つ目の論点は、健全財政主義に関する論点です。
　現行憲法には健全財政主義に関する特段の規定はございません。そもそも、財政のあり方については、財政民主主義の理念のもと、全国民代表である国会議員の先生方が、適切な財政判断をして予算を議決するであろうことを期待しているところであること。他方、財政法といった法律レベルにおいてではありますが、国の歳出は原則として租税等をもって賄うべきものとし、公債発行をしたり借入金をしたりすることができるのは、公共事業費等の財源となる場合に限るとする、いわゆる建設公債の原則が既に定められているところでございます。
　しかし、そのような財政法の特例として、特例公債発行法、いわゆる赤字公債の発行特例法が毎年のように制定され、平成二十五年度末の政府見通しでは、国及び地方の長期債務残高で一千兆円、対ＧＤＰ比二〇〇％に及ぶ債務を築き上げてしまった我が国財政の現状に鑑みて、国会等の歳出圧力に対抗するためには、憲法の中に健全財政を担保するための財政規律条項を設けるべきであるとする見解が唱えられております。Ａの欄の御見解です。
　他方、国民生活を守るためには、国家財政の状況いかんにかかわらず、一時的に財政出動が求められる場合もあり、厳格な健全財政主義のような規定が憲法に設けられてしまうと臨機応変な財政出動ができなくなってしまうので、財政健全主義に関する規定は、財政健全化責任法案のような法律レベルで規定すれば足りるとするＢの欄の見解もございます。
　これらに対して、そもそもこれまでの政権の財政運営を省みないで憲法改正を唱えるがごとき見解は無責任であるとして、憲法の規定としては現行のままでよいとするＣの欄の見解もございます。
　四つ目の論点は、八十九条に関する論点です。
　八十九条は、その前段で宗教上の組織、団体に対して、また後段では公の支配に属しない慈善、教育、博愛の事業に対して、いずれも公金その他の公の財産の支出をしてはならないことを定めておりますが、ここには二つの内容の論点が含まれております。
　まず、前段ですが、この趣旨は、国や地方公共団体と宗教上の組織等との財政的な関係を切断することにより、憲法二十条の保障する信教の自由及び政教分離の原則を財政面から確保しようとするものです。
　これに対しては、二十条の政教分離に関する論点でも御報告いたしましたように、最高裁のいわゆる目的効果基準を念頭に置きつつも、一般的、習俗的な行事や社会的儀礼に属するような行事への参加には幅広い公費支出が認められるようなことを明確にするべきとするＡの欄の御主張が唱えられているところです。
　次に、後段の趣旨につきましては、一つには、国などが、公的な財政援助を通じて、私立学校や私的な活動として行われる慈善、博愛の事業の独立性や自主性を侵害することがないようにすることにあるとか、他方では、国民負担においてなされる公金の支出等が、慈善、教育、博愛の事業への援助という美名のもとにおいて乱用されることを防止することにあるなどといった説明がなされているところです。
　しかし、現実には私学助成がなされており、また、これなくしては私立学校法人の経営が立ち行かないのも現状だと言われております。そして、このような現状等を背景として、政府解釈においては、公の支配を緩やかに解して、私立学校も、私学振興助成法等に定める所轄庁の監督に服していることをもって憲法の規定する公の支配に属しているものとして、私学助成は憲法八十九条違反ではないと解されているところでございます。
　しかし、私学助成の憲法適合性を説明しようとする余り、本来、自主独立で運営されるべき私立学校を公の支配に属していると解釈するのは、常識的に見て余りに矛盾した解釈ではないかとの難点が指摘されているところでもあり、このような批判を踏まえて、八十九条を改正して私学助成が合憲であることを文理上も明確にするべきであるとするのがＡの欄の御主張です。
　これに対して、解釈で十分対応できているのだから、現行のままで全く支障がないとするのがＣの欄の御主張です。
　最後に、会計検査院に関する論点がございます。
　まず、会計検査院を国会の財政統制機能の強化策の一環として国会の附属機関とするべきではないかとのＡの欄の御主張につきましては、第四章国会の章における論点報告でも御紹介したとおりです。
　そのほか、会計検査院に関しては、Ｂの立法措置レベルでの御主張として、内閣に対する是正措置の勧告権限を付与するべき等の御主張があるほか、あくまでも現行制度の枠内での運用改善、例えば、会計検査院と検査対象となる各省庁との人事交流の禁止などを図るべきであるとするＣの欄の御主張もございます。
　以上、早口で雑駁でございましたが、第七章の論点御報告を終わります。どうもありがとうございました。