○参考人（篠田英朗君）　ありがとうございます。
　ただいま御紹介いただきました広島大学平和科学研究センターの篠田でございます。本日は、貴重な機会をいただきまして感謝をいたします。
　私は、平和構築を専門に研究している者でございまして、アフリカ、アジア等の紛争後国、あるいはニューヨークなどにおける国際機関の平和構築の政策などを研究することを主務としております。しかし、その観点でＯＤＡに関する問題を考えさせていただく機会もかつていろいろといただきました。また、そもそも私は、学生時代より国際ボランティア、難民救援事業等、ＮＧＯ等でやってまいりまして、開発あるいは援助の業界のことにはそれなりの関心を持ってまいりました。
　また、最近は研究の観点で、昨年は例えばＯＤＡの平和構築政策の第三者評価のチームにも加えていただきましたし、大学では、連携融合事業という特別経費で、ＪＩＣＡ、ＪＢＩＣ、アジア経済研究所、ＵＮＩＴＡＲ、国連訓練調査研究所といった連携パートナーと平和構築分野の研究を進めております。
　本日は、そういった観点で、平和構築の切り口でＯＤＡにまつわる問題を私なりの観点で意見させていただきたいと考えております。
　本日は、しかし、まず、平和構築もＯＤＡもそれぞれが別個の独自の問題領域と考えておりますので、平和構築とは何か、そういったところから平和構築にまつわる性格そして問題を簡単に述べさせていただきまして、その後、それを踏まえて私なりの意見というものを付け加えさせていただきたいと考えております。（資料映写）
　平和構築でございますが、これは正に平和をつくる活動でありまして、平和をつくる活動は基本的にすべて平和を構築する活動なわけですが、一般に我々が平和構築活動と言っているものはもう少し踏み込んだものであろうかと思います。つまり、あした戦争がない状態をつくるとか、来年戦争がなければいいといったたぐいのものではなく、より長期的で持続的な平和を目指していく、さらに、そのような永続的平和を支えていける社会の基盤というものをつくっていく、永続的な平和の社会的基盤をつくっていく、そうした活動が平和構築というものであろうかと思います。したがって、この平和構築のすそ野は大変に広く、また長期的な視野が必要となるということになろうかと思います。
　一般に我々は地域紛争が蔓延している世界に生きておりますので、この平和構築活動は多くの場合、紛争が起こった社会にこのような永続的な平和の社会的基盤をつくっていく、そうした活動を指すものと理解されておりますので、人によっては紛争後の復興という言葉を好んで用いている場合もありますが、両者はかなりの程度に一致点があるということかと思います。
　ただ、紛争が和平合意によって停止した、それを維持していくようなことを目的とする平和維持活動、あるいは紛争を調停によって止めていくための平和創造活動、そういったものとはやはり平和構築というのはカテゴリーとして区別される、より長期的、社会的な基盤を目指していくものとして理解されているということになります。近年では、国際平和活動といったものがこれらの諸所の、もろもろのカテゴリーを含み込む一般名称として理解されているということだと思います。
　あえて指摘するほどのこともないことですが、日本も平和構築分野に関して様々な活動を行ってきている次第です。湾岸戦争後、国際貢献の必要性が叫ばれる中、国際平和協力というものが強くうたわれて、これは平和構築よりも大きな概念であろうかと思いますが、平和構築に関連する問題も含み込むものであったかと思います。アフガニスタンの復興支援の際には、平和の定着ということが大きな政策的な見取図として提示された次第です。そして、平和の構築という言葉自体もＯＤＡ大綱、中期政策に入れられ、ＪＩＣＡさん、ＪＢＩＣさんもこうした用語で事業の評価あるいは立案を行っていると。そして、近年では麻生外務大臣が、いわゆる平和構築の担い手を育成するということで、寺子屋構想を出していることはよく御存じのとおりです。
　そこで、このように広く議論されて問題だと認識されている平和構築がそもそもなぜ重要なのか、そこに少し振り返ってみて、その後の意見表明につなげていきたいと考えています。
　まず、現代世界にとって平和構築がなぜ重大な問題なのか。端的に言いまして、現実の問題として世界じゅうに地域紛争が蔓延しているという事実があるわけです。他方、国際社会全体は、冷戦が終結して以降、構造的には分裂していない。もし関心と意思があれば地域紛争の解決に乗り出すことができる。したがって、地域紛争が起こるたびにどのような対処をするかということが道徳的に問われる、それが一般化したということになります。さらに、近年、二十一世紀に入ってからは、対テロ戦争というものがこの平和構築の状況に更に一層複雑な様相を与えていることは皆さんよく御存じのとおりです。
　このことはもうちょっとグラフを用いて示したいと思いますが、これは一九四六年から二〇〇五年までの武力紛争と言われるものの数を示したものですが、一目見て数が近年になって増えてきているということが分かるわけですけれども、特にこの緑色で示されていますものは国内紛争と言われているもの、ある国の内部で起こっている武力紛争、この数が非常に多くなっていて、ほとんどの武力紛争が現代では内戦ということになっている次第です。
　この内戦がどこで起こっているか、主にアフリカ、アジアといった地域で起こっています。その原因には何があるのか、領土問題、統治の問題がございます。領土問題といいますのは、この場合、ある国の中でのある地域が一つの独立国としてみなされるべきかどうか、そういった問題も含みますが、統治上の問題といいますと、政治の正統性の問題、ある政府が本当に正統性を持っているのかどうか、そういった問題をめぐって内戦が起こるということが非常に頻繁に起こっている次第です。
　結果として、アフリカ、アジアでは、冷戦が終わって以降の時代だけで、例えばアフリカを取ってみますと、百四十もの紛争当事者が出てきていると。国の数のほぼ三倍近い数の紛争当事者が戦争をしている。しかも、極めて印象的なことに、アフリカ、アジアも相当程度にそうですが、戦争が起こった場合、反政府側の勢力が勝利を収めるということの方が確率としては多くなっている。つまり、反政府側にとってみると、武力紛争を起こすインセンティブがあると。また、もう一つ言ってみますと、それだけアフリカ、アジアの国家機構の脆弱性が問題であるということになろうかと思います。
　このようなグラフを用いて私が申し上げたいことは、戦争が起こっている、大変に頻繁に地域紛争が起こっているその背景には、こうした地域的な事情、原因を見ていますと、アフリカ、アジアという地域における国家機構が大変に脆弱であるという問題が潜んでいるということであります。
　アフリカ、アジアというのは言うまでもなく二十世紀後半に脱植民地化の流れの中で新興、独立した諸国でございまして、ある意味でこれらの諸国が国家基盤が弱いということは実はそれほど不思議なことではない。そうした脆弱性がいろいろな情勢の中で武力紛争の頻発という現象としても現れてきているという事情がある次第です。
　したがって、こういった背景がございますがゆえに、地域紛争といいますのはその総体としてグローバルイシューである、世界大の問題であると言われる次第です。つまり、新しい国々が国家機構が脆弱なまま存続している、これが武力紛争という形で問題を見せているわけですが、この脆弱性を解決しないと現代国際社会秩序全体が不安定化すると。したがって、地域紛争の問題というのはそれ自体がグローバルな問題であるということの事情がここにあるわけです。
　次に、国際社会の側の事情を少しだけ見ていきたいわけですが、武力紛争の中で和平合意に達した武力紛争はどれぐらいあるかといいますと、三分の一強ほどあります。これは、武力紛争の数の推移とともに大体同じような比率で動いております。このことが示しますのは、国際社会の努力、和平合意を結ばせるための努力、そういったものが限界があり制約があるということであると同時に、その一方で、しかし目に見えた差異、違いというものも生み出している。限界もあり、まだまだ足りない、不足もありますけれども、やればそれなりの効果はあるということが分かるわけで、したがって、更に努力の余地があれば努力をする価値はあるということになります。
　こうした経緯により、現在では、例えば国連ＰＫＯのようなものを分かりやすく示しますと、現在、ＰＫＯ、国連のＰＫＯ局の管轄になっているもので十八ぐらい展開しておりまして、要員数にして八万、文民職員、ボランティアも入れますとまあ十万弱程度が展開していると。日本がゴラン高原の数十人のみであるということは皆さんもよく御存じのことでございます。それから、政治ミッションと言われる比較的小規模に平和構築を目指していくようなミッションも幾つもあるということでございます。
　更に突き詰めまして、なぜ日本にとって平和構築が重要であるのかということですが、非常に端的に、これだけのグローバルイシューでございますので、世界第二位の経済大国としての地位と責任から発生する重要性というものが当然ある。更に突き詰めて考えてみますには、第二次世界大戦以後、日本は平和国家としてアイデンティティーを確立し、さらに、それを精神的な基盤として法制度、社会的な制度を構築していった。そのような国家である日本が平和の問題について他国より大きな関心を抱いたとしても、それは決して不思議なことではないという事情があろうかと思います。
　さらに、平和構築というのは、実は様々な場面で、天然資源の問題やテロの問題と絡みまして、実は大きな安全保障上の問題、政治的な意義を持っている場合が多々あります。
　さらに、平和を求めるということは、基本的にはだれもが否定し得ない大変に公益度の高い目標である。しかも、平和を構築するという作業自体は大変に知的に高いレベルの作業と一般にみなされている。この分野において関心を持つ国家がその関心に見合った能力を示すということは、国家としての威信に直結する事項であろうと考えられます。
　更に突き詰めまして、特にＯＤＡにとってなぜ平和構築が重要なのか。
　既に申し上げてきたところでありますが、平和構築というのは、様々な分野において様々なやり方で平和、長期的な平和を目指して活動していくものでございます。経済分野である、開発援助である、したがって平和は関心がないといったことは許されないというのが平和構築の物の見方。開発援助の側からの平和への貢献とは何かということが常に問われる。そうした包括的な見取図、包括的戦略が必要とされるものである。これが第一にあります。
　さらに、平和構築は一年、二年で達成されるものではございませんので、五年、十年、場合によっては更に数十年の単位で物事を見て支援を考えていく必要がある。そのときに、長期的にＯＤＡを通じてどのように支援をしていくのかということが大変に大きな問題になるわけです。
　また、平和構築においては資金が必要になります。資金だけがすべてを解決するわけではございませんが、資金がなければ決して実施し得ないような性格の活動も大変に多く存在していることは事実であります。
　さらに、ＯＤＡの問題は資金の問題だけではなく技術協力の問題でもあります。先ほど申し上げましたように、平和構築あるいは武力紛争の問題の背景には国家基盤の脆弱性という問題があります。国家基盤を安定化させるためにまず第一に必要なのは、その国家の基盤を担う人間を育てることです。その人間を育てるためには、ＯＤＡを通じた技術的協力というものが大変に重要な意味が、持つということは自明のことであります。
　このような性格を持つ平和構築に本来的に存在する問題というものがございます。
　まず第一に、平和自体の持つその目標のあいまい性、各地域の事情に応じた平和というものを考えなければならない。そして、そのあいまいさは多分に政治的な性格に由来するものであるということです。
　さらに、多様な活動の分野がございますので、それらを包括的に統制していくような見取図、戦略的な視点というものが必要になる。これは大変に困難な作業ですが、無視することはできない作業であります。
　さらにもう少し、違う次元になりますが、多岐にわたる活動分野があるということは、非常に異なった性格を持った組織が平和構築に関与してくる。全く異なる組織文化、習慣、価値観を持った組織がかかわってくる。非常に分かりやすく言いますと、人道援助の分野での女性比率というものは、例えば軍事部隊では全く異なるといったような事情があります。それらの団体の独自性、どうしてそのような違いがあるのかということを十二分に理解した上で、その調整を図っていくという作業が必ず必要になるという難しさがあります。
　さらに、地域で戦争が起こっている以上、国際社会の関与が必要であるということで、国際的な平和構築活動が行われるわけですが、しかし、国際社会の努力だけで持続的な平和が達成し得ないことは当然であります。しかしながら、そもそも紛争が起こった社会には、そのような持続的な平和を維持する能力が欠落している場合が多いがゆえに平和構築が行われるので、いたずらに、単純に現地社会の主導性だけを唱えていてすべてが解決するわけではない。これは、それぞれの限界とバランスをどう取っていくかということが常に平和構築に内在する大きな問題ということになります。
　こうした問題、性格を踏まえながら日本のＯＤＡでもかなり明確に平和構築の意義がうたわれて、それがどのように、その平和構築の目的にどのように到達していくかということが記されているわけですけれども、最後に、私なりの私見といいますような意見を幾つか述べさせていただきたいと思います。
　ＯＤＡを通じた平和構築の課題ということですが、平和構築にはいろいろな段階があって、紛争中、紛争直後、そして安定期に入った段階、いろいろな段階があると思いますが、一般に紛争直後は安全保障上あるいは軍事的な問題の度合いが高く、安定化してくると開発援助の役割が高まると言われております。そのこと自体は決して間違いではありませんが、すべての段階を貫く政治的な問題が存在するということの認識が実は非常に重要であります。
　開発援助の専門家の方々は大変精緻な評価基準、計画立案の方法というものを持っております。それらの数値化されたような指標というものは時に平和構築の分野では必ずしも十二分に発揮されないことがあります。開発援助の専門家の方々は時に政治的な理由でこういうこともやらなければいけないといったようなことを言いますが、それはちょっと違う話でございまして、平和構築の分野では純粋な開発援助の指標に基づいて評価しなければならない問題と、その政治的な効果のゆえに非常に意義が高いということを認めなければならない分野の問題があるということでございます。これらの問題を適切に評価し、政策判断をこなしていくためには、一言で言えば政治的なリーダーシップというものが必要になるということではないかと思います。
　さらに、異分野の専門家、組織が一つの平和という目標に向かって異なる方向からアプローチしてきますので、これらの連携をどうやって取っていくかが課題になりますが、ここでもやはり政治的なリーダーシップというものがどれだけ発揮できるかということが問われてくるのであろうと思います。
　さらに、平和構築の場面におきましては、現場にいる要員だけが感じる事情、雰囲気、要請といったものがございますので、現場主義というものを非常に尊重しなければならない。しかし、現場主義を尊重するためには現場の外にいる者が、あるいは制度が支援しなければならないことというものも大変に多くなっている。その非常に分かりやすい例は安全対策のような分野でございますけれども、このような分野がまだまだいろいろと改善の余地があるという印象はございます。
　さらに、平和構築の分野におきましては、包括的、統一的な戦略の作成が必要である、重要であると申し上げましたが、そのような戦略的な見取図というものは、例えば和平合意が結ばれたときに、包括的な和平合意が結ばれたときにある程度立案されたりするといったような進み方がよく見られます。日本の援助もそのような大きな枠組みを最大限に意識することがまず必要ですが、できれば主体的にその枠組みの作成に加わり、独自の知見を用いて貢献していくということをもっと積極的にできるようになると、更に実施部分での充実度も高まるであろうということが考えられると思います。そのようなことをするためには、国内において常日ごろから政策研究のレベルを高めておく必要がありますし、政策意思の強化、その必要性というものを強く認識していくことが必要であろうと思いますし、それを更に支える一般国民の意識の喚起といった問題も大変に重要であろうかと思います。
　さらに、私は戦略的な見取図というものを強調してまいりましたが、そういった政策的な見取図は必ずしも従来の既存の援助スキームと符合するわけではありません。スキームはスキームとしての存在価値があることは認めつつ、いかにしてそれを戦略的な視点に基づいて柔軟に運用していくか、これはやはり政治的なリーダーシップが問われる事項であろうかと思います。
　さらに、人材育成、活用、特に現代では若い世代において平和構築に関心を持つ者が増えております。そうした方々に適正な評価、ポストを与えていく、そういったことはいわゆる純粋な育成と併せて大変に重要になってこようかと思います。
　さらに、平和構築においては現地社会とのパートナーシップ、現地社会との関係をどう取っていくかということが大変に重要になってまいりますので、そのパートナーシップ形成能力、それ自体を高めておくということが大変に重要です。そして、その上で平和構築の政策をその問題を抱える社会の長期的な能力強化の方向性の中でどのように位置付けて長期的な政策の中で消化していくか、そういったことを考えていく必要があるかと思います。
　これらのことを総合的に私なりの言葉で申しますと、日本の平和構築アプローチというものを更に一層思想的、方法論的に精緻化、体系化して確立していくことが必要であろうと。そして、その中でＯＤＡの政策あるいは実施方法というものもおのずと精緻化されていくであろうと考えられます。
　最後に、余談めいたものを付記として示さしていただきますけれども、私は広島で、あるＪＩＣＡの研修機関で、ＪＩＣＡ中国センターというところで、平和構築をテーマにしている研修のコースリーダーのようなものを幾つか複数今までやらしていただいております。紛争後国からの、例えばボスニア・ヘルツェゴビナからの平和を学ぶ学校教員の方々とか、広島を場にして平和について考える。私は現地に行って話もしたりするわけですが。それから、アフリカの行政職員、シエラレオネとかルワンダとか、そういった方々に広島に来ていただいて平和構築の政策について考えてもらう、あるいはスキルアップしていただく。そういったことにも従事して、自分がシエラレオネに行ったとすると、また学生相手にお話をさしていただいたりもするわけですが。
　また、広島にはＵＮＩＴＡＲという、国連訓練調査研究所という機関がアジア太平洋を管轄する機関としてございます。これがアフガンフェローシップという研修を持っておりますので、私自身、カブールに行ったり、あるいは広島での研修で平和構築について語ったりしますが、その際に、例えば広島というもの、これはＯＤＡでの一環としてのイラク人の行政職員支援研修ですけれども、日本の復興というものを一つの精神的な基盤として平和構築を考えるということに非常に感覚的によく分かっていただくことが多いわけです。
　一般に、日本の復興といいますと、やれ国際紛争であったとか地域紛争と原爆は関係ないというような話をされるときがありますが、紛争後国の方々は、非常に素朴な人間の生活感覚として、戦争の惨禍から立ち上がって平和な社会を、復興の過程を通じて平和な社会をつくっていく、その意義と苦しみというものをよく知っておられます。それは、日本の事例をひもときながら、一緒に語ることによって更に議論が深まるということがございます。
　日本は平和主義を掲げている国家でございますので、そうした平和主義というアイデンティティーをストレートに伸ばしていく、その方向性の中に平和構築の政策の精緻化というものをより明確に位置付けていく、そのことがＯＤＡの政策の充実にとっても大変に重要な視点ではないかということが私の私見であります。
　これをもって意見を終わりにさしていただきたいと思います。
　御清聴ありがとうございました。