○渡辺参考人　渡辺でございます。
　昭和五十年度補正予算以降財源不足補てん対策、いわゆる地方財政対策というのが毎年度講じられてきて今日に至っております。きょうは、五十八年度地方財政対策を中心に据えて、私の意見を三点ばかりに整理をして申し上げさせていただきたいと思います。恐らく、結果的に上程されております改正法案に苦言を呈するというようなことになろうかと思いますが、思っておりますことを率直に申し上げてみたいと考えます。
　まず第一点でありますが、地方財政対策による財源不足補てんは不完全であり、五十八年度にはそれが一段とあらわになってきているということであります。
　幾つかの例を申し上げてみます。
　その一は、資金運用部資金からの地方交付税特別会計借入金に係る例でございます。
　ここには二つばかり例を引くことができるわけでありまして、一つは、元金の半分は償還時に国が負担する、残る半分は同じく地方が負担する。この地方が負担するということが、補てんが不完全であるということの一つの例であります。もっとも、これは従来からずっと引き続いて行われてきていることであります。
　二つ目は、今度は利子でありますが、利子は、これまでは国の一般会計が負担をしてきていた。しかし、五十八年度では、そのほぼ半分を地方が負担するという新しい措置が導入された。これは不完全補てんが五十八年度に一段と強められた一つの例でございます。
　例の二番目その二の例を申し上げますと、いわゆる利差補給にかかわる問題がございます。
　地方債の引受資金に占める政府資金の割合が、これまでは六〇％に至る分までの民間資金との間の利差を国が補給するということでございました。これが実は昨年度すなわち五十七年度に、資金構成の改善が図られた等によりという理由のもとでこの利差補給が見送られました。ところが、五十八年度になりますと、これがかつての六〇％という水準が明確に五〇％に引き下げられまして、五〇％に至る分までの利差を補給するという形に変わったわけであります。これが五十八年度に財源不足補てんが不完全になったという形で改めて登場した一つの例だということが言えます。
　その三の例を申し上げます。いわゆる増発地方債にかかわる例がそれであります。
　増発地方債は、財源対策債と性格づけられております。すなわち、元利償還金であるところの公債費の一定部分が地方交付税算定の基準財政需要額へ算入されるという扱いがなされることになっております。この措置の中に二つの問題を見出すわけであります。一つは、一定部分の残りの部分は地方が負担をするということであります。これが不完全補てんの例でありますが、もっとも、これは従来からずっと続けられてきている問題でございます。増発地方債との関連でもう一つ見出せる問題は、五十八年度にこの一定部分という基準財政需要額への算入率が引き下げられる措置が講じられることとなったということであります。これが五十八年度に新たに登場した不完全補てんの措置であると考えることができます。
　以上、交付税特会借入金、利差補給、増発地方債、三つの例を引き合いに出しまして、財源不足補てんは不完全であると申し上げたわけであります。しかし、それがなぜ不完全であるととらえなければならないのかという疑問が恐らく残るだろうと思います。答えは簡単でございまして、地方交付税法六条の三の二項に基づいた地方行財政制度の改正もしくは交付税率の引き上げが行われていたとすれば、いま申し上げたような地方の負担は生じなくて済んだはずだからであります。したがって、以上の不完全は、国の負担を地方へ転嫁するというふうにとらえることができる。それは国の都合、主としては国家財政の都合に基づく、そういう意味では一方的な転嫁でありまして、地方の側から見ればそれは不当な転嫁であると考えざるを得ないと思います。
　さて、申し上げたい第二番目の問題に移りたいと思います。地方財政構造にかかわる問題でございます。すなわち、地方財政構造が時代の要請に沿って改善されようとしていないばかりか、むしろ望ましくない方向へゆがめられつつあるというのが第二番目の問題の中心であります。
　ここでもまた、幾つかの例を引き合いに出してみたい。
　その一は、地方交付税法六条の三の二項にかかわる例でありまして、先ほど申し上げましたように、ここでは、国は行財政制度の改正もしくは交付税率の変更を行わなければならないと規定されております。
　まず前者、すなわち行財政制度の改正に注目したいわけでありますが、ここで言う行財政制度の改正ということの中身は何であるか。一般には、国、地方間の事務配分の見直しをする、地方税制度の改正をする、あるいは国庫負担金の対象経費の範囲あるいは負担率を変更するなどというようなことだと理解されているようであります。私もその理解に賛成でありまして、これらは、一括して申し上げれば、地方財政構造の変革ないしは改革ということになるだろうと思われます。つまり、行財政制度の改正と規定されているとおりに措置が行われないできているということは、地方財政構造の改革が行われずにきているということを意味いたします。
　先ほど申し上げた後者、すなわち交付税率の変更についても、もしもこれが行われていたのであれば、地方財政の財源のうち一般財源がかなりふえることが期待できるはずであります。ふえるとすれば、これも財源構造のそれなりの変更をもたらすことになるわけであります。にもかかわらず、この措置も見送られたまま今日に至っておる。
　その二の例を引きますと、この例は、財源の面に注目した場合に出てくる例でありますが、先ほども申し上げました増発地方債の問題が一つはございます。増発地方債は、建設地方債と性格づけられました。つまり、地方債を発行した結果得られる財源は、建設事業にのみ充用することができるということとされたわけでございます。言いかえれば、一般財源の増加ではない。これもまた一つの財源の面に見る構造上の問題だと考えられます。
　財源面でもう一つの例を申し上げますと、冒頭申し上げましたように、財源不足補てんが不完全であった、その結果財源の欲しい自治体は、超過課税や法定外普通税やあるいはいわゆる受益者負担など、いろいろなルートを通して税以外の住民負担を新設もしくは加重しようと努力せざるを得ないだろうと思います。こういった財源が財源構成の上で比重を高めるとすれば、それは自主財源なのであるから望ましいのではないかと一見見てとれそうであります。しかし、それは形式的な見方にとどまるわけでありまして、実質的に見るならば、これは自治体の自主的な意思に基づいてもたらされる構造変革ではございませんで、いわば財源不足補てんが不十分である、不完全であるという国の側の事情によって、いやおうなしにもたらされる財源構造の変革であるというところに、見逃すことのできない問題が包み込まれていると考えられます。
　ところで、超過課税とか法定外普通税とかいわゆる受益者負担とかによってもなお財源に不足を生ずるときには、自治体は、最後の手段として各種の基金を取り崩すという道を選ばざるを得なくなる。御承知のように、五十八年度予算ではすでに全国各地の自治体が行っております。基金を取り崩すということは、財政健全化に逆行する問題を含みます。そういう問題を含んでの基金取り崩し、ひいては財源構造の変革ということになるわけでありますから、これもまた望ましくない動きであると考えるわけであります。
　さて、財政構造のその三番目の例として、経費面に注目をしてみたいと思います。
　五十八年度地方財政対策を受けて作成されました地方財政計画を拝見いたしますと、投資的経費の補助直轄分が前年度に比べて〇・七％減少をしたという特徴に気がつきます。そこで、最近何年間かにおける地方財政計画の推移を、前年度対比の伸び率とそれから構成比などによってたどってみますと、そこに一つの際立った特徴を見出します。すなわち、農業基盤整備、治山治水、港湾、道路といった経費が傾向的に優遇をされてきている。反面、文教施設、厚生労働施設、生活環境施設といった経費が冷遇されてきているという特徴がそれであります。特に、冷遇されてきている後者に注目をしてみたい。これは住民の日常生活に密着した投資が相対的に冷遇されてきているということでありまして、これに対して国民が納得できる説明が加えられない限りは、これもまた経費面における望ましくない構造変革であろうかと考えるわけであります。
　経費面でもう一つの例を引き合いに出してみたい。それは地方債の元利償還金、すなわち公債費の経費に占める相対的地位が、四十年代から五十年前後ごろにかけまして数％で推移してきておりましたのが、その後次第に高まってまいりまして、五十八年度にはついに一〇・〇％、二けた台に乗せたわけであります。目に見えてここ数年は比重を高めてきている。その理由に、すでにほかの参考人からもお話がございましたが、元金の一部は地方負担であるという傾向がこれまで続いてき、さらに五十八年度には、利子のほぼ半分も地方負担に切りかえられたといったような事情を抱えた増発地方債が、その主因の一つとして考えられることは明らかでございます。それはともかくとしまして、その結果として、公債費の地位が上昇してきているということは、言うまでもなく、自治体の財政運用の硬直化をもたらしているということでありまして、そういう点から見て、こうした経費構造に見る変化は、やはり望ましくない変化であると考えざるを得ないわけであります。
　さて、第三番目の問題に目を移します。
　いまは、構造面での問題を整理してみたわけでありますが、今度は運用面についての問題を見てみたいと思います。すなわち、地方財政運用が自治体の自主裁量度を拘束してきているという問題がそれであります。もともと地方財政計画は、国家予算にほとんどすべて連動してつくられてきているというのが実態でありますから、拘束されるのは当然の結果であるという考え方は申すことができます。それは承知の上で、しかし、特に最近気になる幾つかの点をあえてつけ加えて申し上げてみたい。
　まず、財源面でございますが、この財源面につきましても、地方税は自主財源などと言われているけれども、実質的には自主財源ではないということが、もともとからの問題として一つはございます。かみ砕いて申し上げるならば、税目、税率、課税対象、課税標準などといったような税の内容に関する細かいことは、地方税法によって全国一律的に決められている。もっとも多少の例外はございますが、全体としては一律的に決められていると言ってもよいだろうと思います。つまり、そこでは自治体の自主裁量度は働いていないという意味で、地方税をまず問題にしたわけであります。
　しかし、これは従来からの問題でありまして、財源面で最近気になる問題をそのほかに一つ、二つ拾ってみますと、先ほど例に出しました超過課税、法定外普通税あるいはいわゆる受益者負担などとの問題に絡みまして、不完全な財源不足補てんのために、いわばいやおうなしに自治体はそれらの住民負担を強化していかざるを得ない。このいやおうなしにというところに、自主裁量度が拘束されてきている一面を見ることができます。
　ついでに、もう一つ財源面で例を引き合いに出しますと、増発地方債は、先ほど申しましたように建設地方債として性格づけられた。これは一般財源ではない、自治体にとって使い道が自由な一般財源ではないというところに、すでに自主裁量度を拘束しているという問題を見受けることができます。のみならず、この増発地方債は、財源対策債としての性格をもあわせ持たされています。つまり、先ほど申しましたように、一定部分は基準財政需要額に算入されるという扱いがなされておりますが、そういう財源対策債を許可するに当たって、起債許可制度の運用がほかの地方債に比べて一段と厳しくなるであろうということが予想されるわけであります。もしそうなるとすれば、ここにもまた自主性が拘束されるようになったという一面を見ることができるわけであります。
　目を転じて、経費面について見てみますと、五十八年度地方財政計画の投資的経費に一つの特徴を見出します。
　そのうち、まず単独分についてでありますが、前年度に対する伸び率が、五十七年度の場合には八・五％であった。にもかかわらず、五十八年度は〇％に抑えられた。五十七年度になぜ伸び率が高められたのか。これはもう申し上げるまでもなく、景気対策のためでございました。ところが、それから一年、五十七年度の日本経済の成長率はきわめて低い状態で推移してまいりました。五十八年度の政府見通しによる経済成長率は、さらに五十七年度のそれを下回って予測されております。にもかかわらず、なぜ五十八年度の伸び率がゼロと抑えられたかということが、ここで問題になるわけであります。私は、地方財政が景気対策にどの程度関与すべきであるかという点については、論じなければならない問題が少なからずあると考えております。ここではその問題に触れません。ここで注目したいことは、そのときどきの政府の考え方によって自治体の経費が思うままに動かされるという、そういう問題をここに見るということについてであります。
　いまのは投資的経費の単独分についての話でございましたが、同じ投資的経費の補助分につきましては、先ほど申し上げましたように、住民の日常生活に密着した公共投資が地方財政計画によって冷遇されてきているという問題がある。地方財政計画に示された国の方針は、かなりの程度自治体の予算編成を拘束いたします。
　以上、投資的経費の単独分、補助分両方見たことを一言で申し上げるならば、いずれも自治体の自主的な財政運用を一段と拘束してきているというふうにまとめることができるだろうと思われます。
　さらに、目を転じまして、財源面と経費面両方にかかわる問題の一つとして、先ほどもちょっと触れましたが、自治体による各種基金の取り崩しという問題にここでもまた注目せざるを得ません。
　基金の取り崩しは、財政運用の健全性を損なうだけでなく、運用の弾力性をも損なうという重要な問題を抱えております。弾力性を損なうと言えば、地方債の元利償還金、すなわち公債費が増高傾向をたどっているということも、また同じ範疇に属する問題かと思われます。この弾力性を失うということは、言うまでもなく、それなりに自治体の財政運用から自主性を奪ってしまうという結果をもたらすわけであります。
　以上、三つの問題について、気がつくことを申し上げました。
　全体を通しまして、私は、今後地方財源不足補てん対策、すなわち地方財政対策と言われてきております措置は、今後も恐らくはかなりの期間にわたって継続を続け、かつ深刻化していくだろうと考えざるを得ません。
　なぜ継続し、深刻化していくのか、理由はいろいろ挙げられます。
　たとえば、日本経済の成長率が、これも先ほど別の参考人からお話ございましたように、近い将来高く推移するだろうということはほとんど期待できない。だとすれば、自治体の自主財源はふえない。当然国からの地方交付税交付金もふえることが期待できない。財源の面では、そのように抑えられた状況が続くはずであります。
　他方、需要面ではどうか。自治体の仕事は、住民の日常生活に密着したものがほとんどであります。したがって、簡単に削るということができにくいという特性を持っている。のみならず、最近著しくあらわれてきております社会経済的な諸変化、たとえば高齢化、情報化、高学歴化、自由時間の増大、技術革新、家計の支出構造の変化、さては経済のサービス化といったもろもろの条件変化を総合的に考えてみますと、自治体の仕事は、単にふえていくであろうというにとどまらず、これからは従来の仕事とは違った質的転換をあわせ遂げていくであろうということが予測されます。その質的転換の中に、当然の結果として需要量もまた増大していくということを、私は予測せざるを得ないと考えるわけであります。
　以上のようにして、需要はなかなか簡単には削れない。財源が抑えられ、需要が削れないということでございますから、地方財源不足補てん対策は継続されていかざるを得ないということになるだろうと思われます。
　もう一つの事情も見過ごすわけにはいかない。これもまた別の参考人からお話ございましたように、資金運用部資金からの地方交付税特別会計の借入金の元利償還が、近い将来全体としての地方自治体にとってかなりの重荷になっていくということが予測される。現在の時点で、すでに昭和六十年代半ばごろにはそのピークに達するであろうと考えられております。それまでの間に、私が申し上げましたように地方財政対策が継続して措置され続けていくということになりますと、六十年代中ごろに予測されているピークの時期というのは、もっと後方へずれていく可能性もまたあるだろう。だとするならば、これもまた地方財源不足補てん対策は、将来にかけて継続し、かつ深刻化していくだろうという予想を支える見逃せない根拠の一つになろうかと思われるわけであります。
　さて、それにいたしましても、昭和五十年度補正以降講じられてまいりました地方財源不足補てん対策は、余りにも展望を持たない対策の継続であり過ぎました。毎年度十二月ごろ、自治、大蔵両省のやりとりの中で、突き詰められた状況の中でその対策が講じられてきていたというのが毎年度の例になっております。いわば展望のない、つまり羅針盤も海図もない漂流が地方財政という船を荒海の中へ押し流してしまおうとしている、そういう状況に現在置かれているだろうと思うわけであります。地方自治というのはどこかへ吹き飛ばされてしまったのではないかという感じが昨今ではいたします。憲法九十二条は、もしかするとすでに形骸化の階段をかなり上っているのではないだろうかと思われて仕方がないわけであります。
　以上のことをあれやこれや考え合わせますと、たどりつく道筋はもとの道筋でありまして、地方交付税法六条の三の第二項の規定に沿った措置が講じられなければならないということであります。この規定が、日本経済が軟着陸するまではがまんしろという大きな声のもとで無視されて、九年間経過してきているわけであります。一昨年本席に呼ばれましたときにも、私はその状況を指して、行政権による立法権の侵害が続いてきていると申し上げたわけでありますが、今日は一段と声を高めてそれを申し上げたいというふうに考えるわけであります。
　失礼いたしました。（拍手）