○参考人（木村庸五君）　私は、現在、日本弁護士連合会の憲法委員会の委員、第二東京弁護士会の憲法問題検討委員会の委員として、憲法改正国民投票法案の検討に携わっております。一昨年の二月から今年の三月末までは、第二東京弁護士会の憲法問題検討委員会の委員長として、委員会発足以来この問題にかかわってまいりました。本日は、一弁護士として陳述をさせていただきます。
　今回の国民投票法案の衆議院における審議、議決の過程は、特に安倍政権誕生後、余りにも政治日程を優先して、法案の重要性とはいかにも不釣合いな拙速な審議がなされました。そして、与野党の一部の委員の間での水面下の折衝と不十分な委員会審議、そして付け足したようなセレモニー的なわずかな公聴会、そして本会議での強行採決という形で審議がなされました。公聴会で提起された問題についてこれを真剣に受け止めて十分審議し、法案をより良いものにしようという姿勢がもっとあってよかったのではないかと思います。
　このようなやり方で最重要法案を採択したことは、野党及び国民の多くの間に与党に対する不信感を生じさせ、かえって与党の目指す憲法改正のための国民的合意形成への障害になったのではないかと思います。国民的合意形成の重要な一歩でつまずいたという評価がなされるのではないかと思います。参議院での修正を拒否して今の法案をそのまま強行採決するようなことになれば、墓穴を掘るということになるのではないかと考えます。それは国民的合意形成を放棄することになるからです。国民の八割の人が最低投票率を定めるべきだという声を無視してこれに対する立法を強行した場合、憲法改正に対する支持を得られるでしょうか。
　参議院においては、この法案の今後の審議の過程で、参議院の存在理由を明らかに示していただけるものと大いに期待しております。参議院におかれましては、衆議院での審議を踏まえて議論の足らないところについてのみ集中的に審議、検討するのではもちろんなく、基本に立ち返ってゼロからこの法案をもう一度根本から見直し、衆議院の審議内容全体を再検討し、この国の最重要な法律としてふさわしい内容を備えているか、民意を十分反映しているか、理由のあるコメントを排除していないかなどを虚心坦懐に検討され、限られた時間の中ではありますけれども、最大限にこれを用いて、法案を最善のものに作り直していただきたいと思います。法案の重要性にかんがみ、憲法五十九条二項のいわゆる三分の二採択条項によらずに、最良の修正案を採択すべく、衆議院を含め、党派にこだわらない与野党の合意を形成していただきたいと思います。
　公正中立な手続法とするためには、攻守所を変えた場合を想定して受け入れられる手続となっているかどうかという発想が必要であろうと思います。どうか参議院議員の先生方、党派を超えて、政治日程に押し流されずに、良識の府、理性の府、再考する府としての参議院にふさわしく、質の高い議論を通じて歴史に残るこの重要な法案をじっくりと検討していただきたいと思います。
　繰り返しますが、憲法改正の基盤となるルールを定める法律は政権交代があっても通用するルールでなければなりません。その意味で、与野党を含めた議員の幅広い合意により定めるべきであると考えております。
　国民投票法案の必要性と審議の内容、速度について、憲法施行から六十年間、国民投票の具体的ルールが一切なかったことは矛盾であり、欠落であって、立法不作為による憲法違反であるとの主張がなされています。先ほどもそのような御指摘がありました。
　一般的に、立法不作為が違法であるとの考え方が深く浸透することは、それ自体立法府の責任を強調する意味で歓迎すべきことであると考えますが、この国民投票法の問題に限っては立法不作為による憲法違反の主張は法律的に的外れであると考えております。具体的に憲法改正の発議がなされたときに国民投票法案が存在しないのであれば、そのときに立法不作為による憲法違反を問題にすることはでき得るかもしれません。そのような提案もまだなされていないときに、法律的にそのような主張が成り立つとは思えません。
　国民投票のことが憲法九十六条に定められているのに、これを実施する具体的手続を定めた法律が存在しないということは、確かに立法の欠落であることは明らかです。国民投票はいずれ設けられなければならないものであるということについては異議はありません。だからといって、拙速に法律を制定してもよいということには決してなりません。六十年間放置しておきながら、憲法改正を提案できる状況になったと判断したからといって、急に立法不作為による憲法違反を主張し、十分な検討、審議の時間を与えずに法案を通そうとすることはいかがなものでしょうか。長期にわたって放置されたのは、現行憲法に対する国民の支持が圧倒的に強く、憲法改正の具体的な前提となる憲法改正国民投票法案を論じたり提案することすらできなかったということであって、立法不作為による違憲を論じるのは的外れであると考えます。
　次に、一般的国民投票制度についてですが、国民投票法案における国民投票の対象を、憲法改正国民投票のみならず、一般的な国政の重要問題についての国民投票にまで広げるか否かということについて意見を述べます。
　憲法改正国民投票と一般的な国政の重要課題についての国民投票では、前者が直接憲法九十六条を実施するための制度であって、後者は憲法上の要請に基づくものではないという点、及び法律的効果の点で本質的な相違があります。しかし、実際の投票手続としては共通する部分が多く、諮問的国民投票を是認するのであれば、両制度の相違を踏まえた上でこれを同時に法制化することは是認し得るところであります。
　特に、代表民主制の下で選挙制度を通じて国民の意思を具体的に反映することが困難となっている状況の中では、諮問的国民投票は国民の意思を政治に反映させるための有効な手だてとなり得ると考えます。郵政民営化に争点を絞った選挙で多数を得たからといって、他の国政の重要課題について国民の多数の支持を得たとは限らないのであります。このずれを埋めるために重要課題ごとに選挙をすることは困難がありますので、諮問的国民投票が役立ち得ると考えます。
　次に、最低得票率の問題について触れます。
　国の根本規範である憲法を制定する権力を持つ国民がその憲法を改正するという重要な意思表示をする国民投票において国民の賛否の意思が正確に示されるためには、国民の一定割合以上の者が投票するのでなければならないと考えます。ごく少数の者の投票でも憲法を変えることができるという手続法は現行憲法の趣旨に違反すると考えます。最低得票率について憲法に定めがないから憲法違反であるという議論は誤った形式論であり、法の精神から法を解釈するという解釈の常道から外れた解釈方法であります。硬性憲法の精神を踏まえないものであると考えます。
　ボイコット運動を誘発するという指摘がなされていますが、どうもその立論は非現実的で、説得的でないように思えます。憲法を改正しようとする以上、そのような運動を乗り越えられないようではまだ憲法改正に機が熟していないと判断すべきではないかと思っています。与党、民主党は、国民の常識からくる最低投票率が必要であるとの声をいま一度再検討し、思い切って最低投票率の導入に踏み切り、憲法を改正しようとする以上、最低投票率で要求される程度のハードルは乗り越えようとの決意を示されることを希望します。ボイコット運動を避けるために最低投票率を置かないというのではなく、ボイコット運動が起きないような、改正の趣旨を十分理解してもらうような方策を施すべきで、それができないのであれば改正は断念すべきです。
　次に、地位利用による国民投票運動の制限、これは罰則抜きでも設けるべきではありません。
　罰則がなくても行政処分がありますので、地位利用による国民投票運動であるとして様々な強制が起こり得るし、そして、国民の投票運動を萎縮させ、国民の意思形成の妨げとなります。地位利用という概念自体が明確でなく、恣意的に解釈されやすいのです。拡大解釈されるおそれが十分にあります。支配的勢力の政策に反対する立場の者ばかりが処分の対象になるおそれが十分あります。
　次いで、周知期間について。
　発議されてから六十日以降百八十日以内では、この重要な案件について国民的議論を尽くすには短過ぎます。成案が提示されてから、国民の間でじっくりと議論を重ねて国民的意思が健全な形で形成される機会を設けるべきです。大きな集会を計画するにしても、かなり前に申し込まないと会場を取れませんし、また、成案についての賛否の書籍の出版、これに対する議論にも相当の期間が必要です。
　次に、広報協議会について。
　今回の法案によりますと、広報協議会は、両議院の各政党の議席比率によって選任される各議院十名のメンバーによって構成されることとなっています。広報が国民の意思形成に与える影響は極めて大きいものがあります。憲法改正の発議自体が三分の二以上の多数をもってなされるのですから、広報協議会のメンバーは必然的に圧倒的多数が憲法改正について賛成の議員によって構成されることになります。この広報協議会がマスメディアを活用して憲法改正案を広報することになっており、法案では、広報協議会が公報の内容を決定し、放送する回数や内容を放送機関と協議して決めるものとされており、広報の在り方はこの広報協議会にすべてゆだねられています。このような広報協議会に公正な広報が期待できるでしょうか。法案には公報の内容は客観的かつ中正でなければならない旨の規定が置かれていますが、そもそも憲法改正を求めるメンバーが圧倒的多数を占める広報協議会に中立性を求めることは極めて困難であると考えます。
　憲法は、国会の圧倒的多数が憲法改正に賛成であっても、国民投票における過半数の意思を優先させています。したがって、少なくとも広報協議会のメンバーは、憲法改正に賛成の議員と反対の議員の同数をもって構成されるべきです。それは最低限の憲法の要請であると言えます。憲法改正の広報は中立的な機関によって行われなければなりません。現在の法案のような広報の在り方では、将来的に、国民投票の手続が問題とされ、国民投票法自体が憲法に違反するとして憲法改正の無効が争われることになるでしょう。
　そもそも広報協議会を国会に置くこと自体が適当かどうかという問題にまで本来はさかのぼらなければならないことになりますが、適切な代案がなければ、少なくとも広報協議会の中立性をいかに確保するかという点に更に細心の配慮が求められます。本来、憲法改正に関する国会の役割は発議をもって終わるものであると考えております。発議機関である国会が国民投票に干渉することは極力避けなければなりません。
　それから、国民投票運動のための広告放送についてですけれども、投票日の十四日前からラジオ、テレビによる広告放送の全面禁止、これは表現の自由の観点から認められませんが、ただし、有料の広告放送は資金力によって格差が生じるので禁止されてもやむを得ないでしょう。資金力のある者が有利になるようなことのないように、改憲案に賛成する立場、反対する立場が平等に広告できるようなルールを作り、国民がより良く知ることができるようテレビ、ラジオによる広告放送をも認めるべきです。特に冷却期間を設けることは必要ではありません。無料広告の形を取っても広報協議会の関与の下で行うことにすべきです。自由に有料でテレビ、ラジオによる広告放送を行うことを認めることは、発議後はなすべきではありません。
　報道、討論番組、バラエティー番組等における意見の表明については、報道機関の自主規制にゆだねざるを得ないと考えます。報道機関といえども、自らの立場を自らのメディアを用いて広めることは、特に発議後投票日前日までの国民投票運動期間については公正中立を保つために厳格に自粛すべきです。
　最後に、憲法審査会について。
　硬性憲法である現憲法の趣旨から、当初から改正を恒常的に検討する機関として憲法審査会を常設することは、それ自体憲法違反の疑いがあり、問題だと考えます。具体的な憲法改正が俎上に上ってきたときに委員会を設けるべきものと考えます。また、憲法審査会の設置は、衆議院及びその憲法審査会での審議の重要性をより増大させ、結果的に参議院の地位を低めることにもなりかねません。
　憲法改正においては、各議院での議決はそれぞれ独立性が強いものとして扱われているものと解されます。憲法改正を恒常的に検討する機関、改正案を作成する機関を設置するという内容を盛り込んだ国民投票法案は、公正かつ中立的な手続法案であることを放棄して積極的に改憲を推進する法案であると指摘されていますが、それはもっともな主張だと考えます。
　以上です。