○公述人（阿部泰隆君）　本日は、わざわざ大阪まで委員の諸先生にお越しいただき、私どもの意見をお聞きいただける光栄に感謝いたします。
　お手元に私の資料を配付しておりますが、最初二ページ物、これを読み上げさせていただくつもりでおりますが、その後で七ページの、もう少し詳しいものを置いております。適宜御参照いただければありがたいと思います。
　今回の地方分権関連法の改革は、基本的には非常によい方向だと思います。国と地方の関係が、いわゆる法律による行政の原理により、対等な関係として法的にきちんとルール化されることになりますし、それから地方の方も、自主性を与えられ、よい意味での競争によって活力ある社会を築くことができるということで、高く評価されるべきものであります。
　ただ、私は、そのような観点に立ってもう少し法制的な観点から検討してみますと、一つは、後でもめないように明確な法律になっているかどうか、それから二番目に、国の地方公共団体に対する関与を最小限にするという立法趣旨に合った仕組みか、一貫しているかという二つの点から検討してみたいと思います。
　この点で見ますと、この法案は、失礼な言い方をすれば百点満点ではなくて八十点ぐらいで、なお二十点ぐらい足りない。この足りないところを議論しているといつまでも立法ができないからとりあえずやれなんという意見もあるようですが、いや、今ここでさっと直せるんですよというのが私の言い分です。
　そして今、政省令でさえパブリックコメントといいまして国民の意見を踏まえて実際に修正しております。法律案についても代案を出しますので、採用できるところはよろしくお願いしますということです。
　第一に、立法の基本原則としての法の明確性の要請ですが、どうも霞が関では法律を明確に国民にわかるようにつくるという発想を持っている人はいないということを書いていた方がおられますが、それはまるっきり逆であるべきで、せっかく立法する以上、平均人が読み違えないように明確に書くべきであります。
　それから、国会で大臣が答弁したらもうこれで済んだと思っておられる向きもありますが、大臣の答弁は裁判所を拘束しませんから、裁判所はまた違う判断をすることがあります。後日そのような問題が起きないように、政府の答弁に納得したら、政府もそのように条文を修正すべきであります。
　ちょっと飛ばしまして、事務概念の混乱というところですが、まず改正法案の第二条第二項を見ますと、「地方公共団体は、地域における事務」のほかに、「地域における事務」ではないが、「法律又はこれに基づく政令により処理することとされる」事務を処理することになっています。
　この「地域における事務」とは何かということですが、どうも読みにくいのです。これは自治事務のほかに法定受託事務を含むというのが政府の解釈ですが、今まで普通に考えますと法定受託事務は国政選挙など国家の事務ですから、地域の事務だと理解するのはこれは大変です。
　そして条文上も、この地域の事務の次に法令で委任されたものとありますが、そうしますと、地域の事務というのは、法令から委任されていない自治体の純粋な自治事務じゃないかという読み方もされるわけです。実際にそういうふうに読んでいる人もいます。
　そこで、そのような読み違いがないようにするためには、ここに書きましたように、括弧書きででも、地域の事務の次に、第八項に定める自治事務のほか、第九項に定める法定受託事務を含むといったような定義でもすればよいのではないかと思います。
　それから、法令により処理させるという言葉は、この二つの条文で用いられていますが、政府はこれを別の意味に解釈しています。そして、法令により処理するというのは、二条二項では地方公共団体の事務ではなく、九項では地方公共団体の事務だというのです。これではどうもわからなくなります。
　そこで、二条二項の「その他の事務で法律又はこれに基づく政令により処理することとされるもの」は法定受託事務に統合すべきであります。したがって、二条二項は、単純に、普通地方公共団体は、地域における事務、第八項に定める自治事務のほか、第九項に定める法定受託事務を含む、を自己の事務として処理すると規定するだけにとどめればよいのです。
　それから、法定受託事務も、地方公共団体の事務だという位置づけをするんなら、そこに「国が本来果たすべき役割に係るものであつて、国においてその適正な処理を特に確保する必要があるもの」といった定義を持ち込むことはすべきではありません。この定義を見ますと、どう見てもこれは国家の事務だという感じがするからであります。それで、地方公共団体が法令により処理する事務のうち、法定受託事務として指定された事務という形式的な規定を置くだけにとどめればよいと思います。
　次に、法定受託事務と条例制定権ですが、もともと法定受託事務に関して法令の授権なき条例制定権があるかどうかが争われていまして、地方分権推進計画ではこれを否定していましたのに、国会では自治大臣はこれを肯定する解釈を示したと報道されています。また、これは後日問題になりますので、この自治大臣の解釈を確定させるための明確な法律が必要で、そこで今申し上げたように、法定受託事務を地域の事務とわかるようにした方がよいと思います。
　それで、議会の議決事項を追加できることができる根拠である地方自治法の九十六条二項の改正案では、議決事項から法定受託事務にかかわるものは除かれています。これでは法定受託事務について条例制定権がないと解釈されかねませんから、この除外規定も削除するか、合理的な修正が必要だと思います。
　それから、四で、法定受託事務に関して法令所管大臣が定める処理基準は法令ではありません。地方自治法十四条では、条例は法令に違反してはならないとありますが、処理基準に違反してはならないと読めるかどうか。しかし、処理基準に違反してはいけないということだと思いますので、法令というのの次に括弧して、二百四十五条の九に定める処理基準を含むと明示すればよいのではないかという気がします。
　次に、不服審査ですが、法定受託事務に関する都道府県知事などの処分または不作為については、当該法令を所管する大臣に審査請求することができるということになっていますが、この制度は廃止すべきであると思います。このレジュメの二ページです。
　この審査請求に対する裁決に不服がある場合、処分を受けた者は当然訴訟を提起することができますが、都道府県知事または市町村長など地方公共団体執行機関は、恐らくはこの裁決に従わなければならないと解釈されます。審査請求においては、審査庁は原処分庁、今の都道府県知事または市町村長の上級行政庁として扱われるからであります。
　しかしながら、法定受託事務を地方公共団体の事務だと政府が位置づけているわけですから、中央官庁を上級官庁とする機関委任事務並みのこの扱い、このような国家の強力な関与は余分なことでありまして、この法律の国と地方の役割分担の原則にも反するのではないかと思います。
　さらに、自治事務に関してはもちろんですが、法定受託事務に関しても、国の関与があるときは、地方公共団体の方から国と地方の係争処理委員会に審査の申し出をすることができる。さらに、訴訟を提起することもできます。処分を受けた者が中央官庁に審査請求した場合だけ地方公共団体の執行機関が中央官庁の裁決を争えないというような、これとも一貫しないと思います。
　次に、自治事務に関する自治大臣、都道府県知事への審決の申請制度も同じような理由で廃止すべきだと思います。
　次に、国家賠償ですが、法定受託事務はもともと国の事務だということでしたので、それにミスがあれば国が責任を負うということだったと思いました。もともとの勧告でもそのように書いてありましたが、今回、これを地方公共団体の事務だと解釈しますと、それにミスがあった場合、国は賠償責任を負わないことになります。現場の職員にミスがあれば国は関係ないと言えるかもしれませんが、国の方の法令あるいは処理基準にミスがあるということもあるわけであります。そして、「国が本来果たすべき役割に係るものであつて、国においてその適正な処理を特に確保する必要があるもの」として、法令のほか処理基準で地方公共団体を拘束し、各種の強力な国家関与の制度を置きながら、地方公共団体が処理するというだけで国の責任が消えてしまうのは、私には理解できません。
　そこで、被害者の方が地方公共団体を被告に訴えを起こした場合、そのミスが国家にある、中央官庁処理基準や法令にあるなどということになった場合、そうしたら原告はもう一度国を相手に訴えを起こさなきゃいけないというのは大変な負担です。場合によっては時効になります。そこで、この訴訟の中で中央官庁の処理基準や法令にミスがあった場合、改めて訴訟を提起することなく、中央官庁をその訴訟に参加させて判断して、その判決の効力を国に及ぼすという制度にすべきであります。条文案はこの詳しい方のレジュメに書いておきました。
　七番目、国家関与法定主義の原則。これは大変結構でありますが、関与が法律のほか政令でもできるというのはやり過ぎだと思います。一般的に、単なる勧告でも法律でルールを決めているのに、代執行まで場合によっては政令でもできるというのは、それはやり過ぎではないかというわけであります。
　それから、届け出制の規定がありませんが、恐らく届け出という勧告の手法というのは使われるのではないかと思いますので、それならばいっそそれを正面から書いておく。そのかわりに、「一定の行政目的を実現するため普通地方公共団体に対して具体的かつ個別的に関わる行為」という不明確で包括的な規定は削除すべきか、それとも、これの言わんとすることは何かをよく確かめて具体的に規定すべきではないかと思います。
　それから、自治事務に対する是正の要求に対しては服従義務がある、そうして初めて自治体の方から訴訟を起こせるんだというような制度にしていますが、是正の要求というのは本来権力の行使ではなかったと思うのに、権力の行使扱いにする、服従義務があるなんという議論をするのはおかしい。しかし、じゃ訴訟を起こせないではないかと言われますが、服従義務がなくても訴訟は起こせるという理論を立てればよいのです。服従義務はないけれども、非常に強力な影響力を持つ行為に対しては、その違法確認訴訟を提起することができるというふうにすれば、理論的にも一貫するのであります。
　その次に、この是正の要求の発動要件が、「法令の規定に違反していると認めるとき、又は著しく適正を欠き、かつ、明らかに公益を害していると認めるとき」とありますが、この後半の方は裁量の問題ですので、国がわざわざ出ていくほどのことかどうかということになりますし、前半の法令の違反だけでも、単に法令に違背するというだけで中央官庁が出ていくほどかどうか。それはもう自治体限りで考えればよいことで、国家にとって大きな利害関係がある場合だけ中央官庁が口を出すというのでよいはずで、自治大臣も新聞によりますと非常の場合に限り使うんだというような答弁をしているはずですから、それならばそのように条文を変えればよいのです。条文を変えないで国会答弁だけ厳しいことを言っても、後の裁判所がそのように解釈してくれるわけではありません。自治大臣がこのように答弁している以上、そのように条文を改正するというのが筋で、このような答弁をしながら条文は変えられませんともし言うとしたら、それはなぜですかと私は聞きたいと思います。
　それで、この場合は国法上違法であって、かつその違法を看過することが国家的な利益を著しく損なう場合に限るという趣旨の文章にすればよいのです。
　次に代執行ですが、従前の職務執行命令訴訟を修正したものであります。しかし、ここの条文に各大臣の処分に違反するという言葉があります。この意味がわかりません。
　従来の職務執行命令訴訟のもとでは各大臣が指揮監督することができましたから、それは各大臣の処分だということが言えるのですが、今度の法定受託事務では、大臣はこのような処分をすることができません。それなのになぜこのような言葉が残っているのかわかりにくいところでありまして、各大臣の是正の指示または各大臣の定めた処理基準に違反するといったように文章を変えるべきではないかと思います。
　それから、係争処理委員会の中立性という点について、衆議院の公聴会で議論されていましたので一言申し上げますと、これは総理府に設置されるものですから、地方公共団体から見ると中立的かという疑問が出されると思います。その観点に立てば、地方六団体にも委員の候補者の推薦権を認めて、もちろんそのとおり採用するわけじゃありませんが、それを考慮して決めるというようなのが一つの案ではないかと思います。
　以上、私の話はこれで終わります。