○渡辺参考人　渡辺精一でございます。
　本委員会で意見を申し述べる機会が与えられたことをまず感謝いたします。
　私が申し上げたいことは、大きく分けて三つございます。
　その第一点は、昭和五十年度補正以降の、いわゆる地方財政対策と呼ばれて行われてきた措置が、地方財政構造、主としてその質的な面においてどのような影響を与えたかということについてでございます。
　その一つは、地方交付税の固有財源たる性格が希薄化されてきたということであります。御承知のように、地方交付税は全体と見て地方自治体の固有財源であるということは、主として自治省によってこれまで唱えられてまいりました。その直接的な根拠は、地方交付税法六条第一項の規定にございます。同条文は、国税三税の百分の三十二に相当する額をもって交付する、そのように規定しているのではありませんで、国税三税の百分の三十二をもって交付するという、そういう直接的な表現が用いられているわけであります。要するに、一定割合というところに注目すべきポイントがあるわけでありまして、これはもしも自治体に交付するべき地方交付税の総額を減らすなり増額するなりする場合には、法改正の手続を経た上で、この一定割合を変えた上でなければならないというふうに考えられるわけであります。
　ところが、昭和五十年度補正以降の財政対策は、地方交付税制度をもってしても穴埋めし切れなかった地方自治体の一般財源の不足額を特別の措置によって穴埋めをしようということでありまして、その穴埋め分のかなりの部分は実質的に地方交付税の増額という性格を持っております。すなわち、実質的に地方交付税が増額されてきたのであるにもかかわらず、地方交付税法六条の一項の条文改正が全く行われないで推移してきておる。このことは、国税三税の百分の三十二を超える実質的な交付税の増額分については、もはや固有財源とは言えないという実態を呈してきておると考えざるを得ないわけであります。
　なぜ、地方交付税を固有財源ととらえる必要があるのか。実は自治省の頭の中には、使途制限を厳しく制限するべきだというねらいがあってのことであるはずだと私は推測いたします。つまり、その点が地方財政対策で実質的に増額された地方交付税の分については、少なくも適用されなくなったというふうに考えることができるわけでありまして、その点が、実は私は問題だというふうに思うわけであります。
　次に、いま申し上げました使途制限を厳しく禁止するべきだという本来的なねらいは、次の問題を引き起こします。すなわち、地方交付税というのは使途が自由であるべきである、そういう財源であるにかかわらず、本来地方交付税で埋めるべき他の一部分を地方債の増発によって埋めた。地方債は、申し上げるまでもなく特定財源であります。本来、一般財源で埋めるべきであるにかかわらず、特定財源で埋めたということでありまして、これは見過ごすことのできない問題であろうかというふうに考えるわけであります。
　次の問題は、地方交付税制度が財政調整制度として持つ本来の機能、すなわち財源保障及び財政力均等化という本来的な二つの機能が後退してきたという問題であります。いま申し上げましたように、財源不足の一部を地方債の増発によって穴埋めをいたしましたが、そのこと自体、実質的な意味での地方交付税の総額が減ることを意味いたしますので、現在の地方交付税制度が持つ二つの役割りがそれなりに後退をしたというふうに考えることができます。
　二つの役割りの後退というのは、現在の時点だけに見られるだけでなく、将来についてもまた考えることができます。すなわち、五十年度補正以降、地方債が大幅に増発されてまいりました。その元利償還がすでに到来しております。将来にわたって償還をしていかなければならないわけでありますが、それは何を意味するか。すなわち、将来自治体に交付されるべき地方交付税の総額がその分だけ実質的に減るということを意味するわけであります。したがって、そういう意味で、地方交付税制度が本来持つべき二つの機能が将来との関係においても後退することが十分に予想されるということであります。
　次の問題は、一般財源の使途が制限されるようになってきたという問題であります。いま申し上げましたように、将来にわたって地方債償還の債務が自治体の肩に重くかぶさってくるわけでありますが、そのことは言いかえるならば、将来の一般財源の使い道をおのずから制限する結果を招くというふうに思われます。
　このことは、将来だけでなく現在においてもまた見られます。将来の償還の重荷が余りにも重くなり過ぎるだろうというので、御承知のように自治省は、数年前から自治体に対し減債基金を積み立てるようにと指導を行ってきております。減債基金はいかなる財源によって積み立てられるか。主としては一般財源であります。すなわち、現在の一般財源の使途がすでにいま申し上げましたような筋道で拘束をされてきている、制限されてきている、そういう問題がここに見られるわけであります。
　以上、昭和五十年度補正以降、地方財政対策が地方財政の構造に及ぼした影響を四つの点にわたって申し上げたわけでありますが、それらをひっくるめて申し上げるならば、申し上げたような問題が起こってきたというのは、その基本的な原因はどこにあるか。申し上げるまでもなく、地方交付税法第六条の二の三項の法改正が行われずに今日まで来ているというところにございます。またその問題か、そういうふうに思われるかもしれません。確かにそうであります。しかし、そうであるからこそ、私はあえて強調せざるを得ないわけであります。
　この問題については、すでに周知の問題でございますので多くを申し述べません。ただ、同条文が改正されずに七年間にわたって今日に至っているということは、これは行政権による立法権の侵害だという重要な問題を提起するのではないかと思われるわけであります。もっとも、こう申し上げますと、地方交付税法の一部改正案などというようなものに対して審議することによって、毎年度法改正は実はしているのではないか、している、したがって行政権によって立法権が侵害されたということにはならない、そういう反論が恐らく出るかもしれません。しかしそうであれば、正面から第六条の二の三項の条文をなぜ改正できないのかということを改めて私は心配するわけであります。
　さて、申し上げたい第二の柱に移りたいと思います。
　いままで申し上げたことは、五十年度補正以降今日に至るまでの共通した問題でございますが、これから申し上げることは、五十六年度地方財政計画に見る特徴的な問題でございます。
　申し上げたいことは三つあるわけでございまして、その一つは、地方財政よりも国家財政が優先されるという傾向がだんだん強くなってきているということであります。たとえば地方財政対策の一環として、すでに償還期限が来ました五十年度、五十一年度、五十二年度に発行した地方債の償還を繰り延べる措置がとられました。それによって埋めるべき地方財源不足額がそれだけ減少した。したがってそれは、自治体の後年度における負担を時期的に後へずらしたという意味で、見過ごすことのできない問題だろうと思われるわけであります。
　もう一つの例を挙げますと、地方交付税特別会計が資金運用部から借り入れをするという方法をとりまして財源不足の穴埋めが行われた。その結果によりまして、資金運用部資金からの借り入れと、それから地方債増発との相対関係を見ますと、地方債の比重が大きくなったという結果をもたらしたわけであります。これはこれで大きな問題でありますので、そういう意味でこの問題を注目したいわけでありますが、それはともかくといたしまして、資金運用部からの借り入れが昭和五十五年度以前に比べますと激減したということが注目しなければならないことだろうと思います。
　以上、二つの例を引き合いに出したわけでありますが、これらはいずれも国家財政の苦しさというところから生まれ出た、今年度新しく見られた地方財政対策の特徴であります。私が第二の柱として、地方財政より国家財政優先という傾きが見られると申し上げたのは、実はそういう点に注目してのことであります。
　もう一つ、国家財政優先という点でつけ加えて申し上げるならば、税制改正がございます。
　御承知のように五十六年度には、国税も地方税もともに改正されました。その結果、国税改正によって一兆三千九百六十億円の増税が期待されるようになった。他方、地方税改正によって九百五十一億円の増税が期待されるようになりました。問題は、国税、地方税それぞれの税収総額に占める改正による増税分の割合が、国税の場合と地方税の場合とでどうであるかということであります。いま申し上げました比率を試算してみますと、国税の場合は四・三％を占めます。他方、地方税の場合はわずか〇・五％であります。ここにも、国税優先という考え方が如実にあらわれております。
　ただ、これに対しましては、国税は確かに手厚く改正をした、しかしその結果、地方に交付される交付税の総額もまた自動的にふえることになるではないか、そういうことも一応は言えるわけでありますが、しかし、地方税と地方交付税の持つ機能は全く違います。そういう意味で、やはり税制度の改正が国税に手厚かったということは問題にされなければならない、そのように考えるわけであります。
　さて、昭和五十六年度の特徴的な問題として二番目に申し上げたいことは、地方支出が国の意思によって誘導されるという傾向が強くなってきたということであります。国の意思によって誘導されるということは、地方財政計画を軸としまして、その他いろいろな手段によってこれまで行われてまいりました。それにつけ加えまして、新しい傾向が出てきたということをここでは指摘したいわけであります。
　一つ、二つ例を申し上げます。
　一つは、国庫補助負担額が前年度に比べて非常に減ったという事業がございます。マイナスの伸びを示した事業を、マイナスの度合いの大きい順に拾い上げてみますと、まず災害関連、これがマイナス二八・九％、警察施設マイナス八・三八％、文教施設マイナス七・〇四％、生活環境施設マイナス一・〇七％ということになっております。国庫の補助負担の度合いが減りますと、それだけ自治体の支出傾向はそういった事業をなるべく回避しようということになります。ここに国の意思による誘導という側面が見受けられるわけであります。注目したいことは、いま申し上げました幾つかの事業の中に、文教、生活環境といったような住民の日常生活に密接に結びつく種類の事業が含まれているということであります。
　もう一つ例を申し述べますと、御承知のように、地方債の充当率は昭和五十六年度軒並みに引き下げられました。にもかかわらず、一種類の事業だけは逆に充当率九〇％から九五％に引き上げられております。それはどんな事業であったか、広域市町村圏における田園都市中核施設整備事業であります。充当率が引き上げられるということは、それだけ自治体に現金の手持ちがなくても事業ができるということでありますから、自治体はその事業にわれ先に飛びつくのは目に見えて明らかであります。これもまた、国の意思による自治体の支出動向を誘導するもう一つの例だと思うことができます。
　さて、新年度の地方財政計画に特徴的な問題として、その三として申し上げたいことは、五十七年度ないしはそれ以降へ向けての布石が打たれたということであります。
　その一つは、大型間接税の導入にあります。しかし、これは最近の政府の動向によって、どうやら五十七年度は見送られそうだという気配が出てまいりましたので、これについて私は改めて申し述べるのを差し控えたいと思います。
　布石の二番目は、行政改革の名における減量ということが、自治体に恐らくは強制されるであろうということであります。私は、いま強制という言葉を用いました。それには理由がございます。いま申し上げましたように、地方財政より国家財政が優先あるいは地方の支出を国が誘導するというような特徴がすでに見受けられております。そういう基本的な姿勢に立って、昨今の第二次臨時行政調査会の設置に見られますように、国は行政改革を強力に進めようとしております。これが地方自治体に強制される、押しつけられるという傾向を生まないとは断言できない、そういうふうに思われるわけであります。
　個別具体的な例を一つ挙げますと、御承知の公債費の増額で、公債費の重荷がこれからは地方自治体の財政の上に重くのしかかってくるであろう、これもまた減量を進める一つの布石にもつながるかと思います。
　さて、申し上げたい第三番目の柱に移りますが、地方財政はどのように改革されるべきであるか、以上申し上げたことを踏まえながら三点に要約して申し上げます。
　一つは、自主財源を名実ともに自主財源にするべきだということであります。自主財源の中心は地方税でございます。これまで自主財源を充実するべきだという主張が各方面から行われてまいりましたが、その意図の中心は、地方税をふやせということに置かれていたように私は理解いたします。しかし、それでは不十分だというのが私の申し上げたいことであります。自主財源と言えるためには、憲法九十二条が地方自治の本旨ということをうたっており、それによって考えることができますように、どんな種類の地方税を設け、だれに対してどのくらいの地方税を賦課するかといったようなことは、基本的には地域の住民の意思によって決定されるべきである、これが憲法九十二条の地方自治の本旨の要請するところである、私はそのように考えます。
　ところが御承知のように、いま申し上げましたようなことはすべて地方税法によって細かく規定されている。そして私は、いま申し上げたことが、すべてがすべて、住民の意思に基づいて自治体が自主的に決定するようになるべきだとは言いません。しかし、たとえ部分的でもよいから、自治体の自主性にゆだねるべきだと私は思うわけであります。そうしてこそ初めて、地方税が自主財源たる性格を持つに至る、そのように考えます。
　他方、先ほど申しましたように、地方税を量的にふやせということにも、それなりの意味があろうかと私は思います。しかし、その場合はあくまで自治体が自由に使うことのできる、つまり使途が制限されない財源をふやせというねらいがあっての主張だと理解する限りにおいて、私は同意できるわけであります。そのように考えるとするならば、これは単に地方税、つまり、そういう意味での自主財源をふやせという言い方ではなくして、地方交付税をも含めた一般財源をふやすべきだというふうに考えるのが筋であろうかと思います。
　それにはどうしたらいいのか。不公平税制の是正がありましょう。先ほど触れました交付税率の引き上げがございましょう。さらには補助金や冗費を削減してという方法もございましょう。しかし、いずれにせよこれらの方法によって既存の一般財源が減るという事態が起こる場合には、これを減らさずに新しく一般財源に組み込み直すということがあわせて考えられる必要があるだろうと思います。主として第二次臨時行政調査会によって進められております国段階の行政改革は、補助金や冗費を削減するという意味では意義があるというふうに私は考えます。しかし、それがやみくもの減量やあるいは効率化の追求という点に堕するのであっては、むしろ問題を残すというふうに考えるわけであります。
　さて、最後に三番目として申し上げたいのは、国庫補助金や地方債、ひいては地方交付税においてさえ見られる国による地方支出の誘導という問題を、可能な限りやめるべきであるというふうに思われます。
　時間が超過して申しわけございませんでした。以上です。