○参考人（鳥畑与一君）　静岡大学の鳥畑です。
　本日は、百二十年ぶりの抜本的改正と言われる本法案審議において貴重な発言機会をいただき、御礼を申し上げます。
　実は昨年、内閣委員会でカジノ問題で参考人で呼ばれましたが、本来は自己資本規制の国内金融に対する影響、金融行政についてを研究分野の一つとしております。とはいえ、法曹界の大家の先生方と比して余りにも浅学非才であり、かつ門外漢であります。そういう金融学者からの一意見としてお聞き流しいただければ幸いです。
　まず、本法案趣旨説明にもありますように、保証人の保護を図るための保証債務に関する規定の整備を一つの柱とした本法案において、保証人に対する主要な債務者の財産や収入等の情報提示義務など、数多くの保証人の保護規定が新設又は強化されたことを評価するものです。とはいえ、衆議院法務委員会等の質疑でも指摘されましたように、事業債務に対する第三者保証の原則禁止や保証人の負担能力を超えた保証責任の制限、いわゆる比例原則の見送りなど、依然として多くの課題が残されております。このことは、近年の担保、保証に過度に依存しない中小企業金融の政策的推進や金融実務の到達点、とりわけ第三者保証が原則禁止とされている現実に対して、民法という基本法が二、三周遅れるばかりか、逆方向への影響を与えてしまうのではないかと懸念するものです。
　本日は、事業活動に係る第三者保証の原則禁止を通じた人的保証に依存しない中小零細企業金融の促進こそが、金融機関の定性的評価を軸とした事業性に着目した融資に対する目利き能力を高め、ひいては中小零細企業の健全な育成、発展に貢献することを訴えさせていただきたいと思います。
　現行民法制定以降の金融技術の発展は著しく、企業の経営内容や将来性に対する信用評価手法等の発展は顕著であり、金融庁金融行政方針等においても、担保、保証に過度に依存しない、事業を見た融資の転換促進が掲げられているところです。実際、中小零細企業への融資における担保、保証への過度な依存の弊害がバブル経済崩壊以降顕著となり、デフレ経済の克服を含めた日本経済の健全な発展を妨げている要因の一つとしての認識が共有されています。
　主たる債務者の信用補完を行う保証は法人保証と個人保証に分けられ、個人保証はさらに経営者保証と第三者保証に分けられますが、物的担保が乏しく、かつ企業と経営者個人が一体となっている傾向、いわゆる法人個人の一体性が強い中小零細企業においては個人保証が重要な役割を果たしてきました。とりわけ経営者保証は、信用補完、債権保全とともにモラルハザードの防止等の経営の規律付け、情報の非対称性の克服に資する役割が大きいとされます。中小企業の八七％が経営者保証を提供しているように、中小零細企業において、経営者保証が金融の円滑化において重要な役割を果たしていますが、後述しますように、過度の依存からの脱却が政策的に追求されているところです。
　一方で、第三者保証については、そのような経済的合理性や経済的貢献が乏しい上に、その弊害の大きさがバブル崩壊後に社会問題化し、金融の現場では第三者保証を原則禁止とする取組が進んできています。
　二〇〇六年三月には、中小企業庁は、事業に関与しない第三者が個人的関係等によりやむを得ず保証人となり、その後の借り手企業の経営状況の悪化により、事業に関与していない第三者が社会的にも経済的にも重い負担を強いられる場合が少なからず存在することは、かねてより社会的にも大きな問題にされてきているとして、信用保証協会における第三者保証人徴求の原則禁止を行っています。
　また、二〇一〇年の金融資本市場及び金融産業の活性化のためのアクションプランの「経営者以外の第三者の個人連帯保証を求めないことを原則とする融資慣行を確立し、また、保証履行時における保証人の資産・収入を踏まえた対応を促進する」という方針を受けて、二〇一一年七月には、金融庁は、個人連帯保証に関する監督指針の改正についてで、経営者以外の第三者の個人連帯保証を求めないことを原則とする融資慣行の確立を各金融機関に求めています。
　新たな監督指針においては、経営者以外の第三者の個人保証については、副次的な信用補完や経営者のモラル確保のための機能がある一方、直接的な経営責任がない第三者に債務者と同等の保証債務を負わせることが適当なのかという指摘がある。また、保証履行時における保証人に対する対応いかんによっては、経営者としての再起を図るチャンスを失わせたり、社会生活を営む基盤すら失わせるという問題を生じさせるのではないかという指摘があることに鑑み、金融機関には、保証履行時において、保証人の資産、収入を踏まえたきめ細やかな対応が求められるとして、一、個人連帯保証契約について経営者以外の第三者の個人連帯保証を求めないことを原則とする方針を定めているか、二、例外的に経営者以外の第三者との間で個人連帯保証を締結する際には、「信用保証協会における第三者保証人徴求の原則禁止について」における考えを踏まえているか、三、契約者本人による自発的な意思に基づく申出によるものであって、金融機関から要求されたものでないことが確保されているか、四、保証債務弁済の履行状況及び保証債務を負うに至った経過などその責任の度合いに留意し、保証人の生活実態を十分踏まえて判断される各保証人の履行状況に応じた合理的な負担方法とするなど、きめ細やかな対応を行う態勢となっているか等を検証するものとしています。第三者保証が例外的に認められている場合であっても、契約者本人が自発的な意思に基づき申出を行った旨が記載され、自署、押印された書面の提出での確認が求められています。
　これを受けて各金融機関の融資においては、第三者保証を原則求めないことが通常となってきております。日弁連、保証制度の抜本的改正を求める意見書によれば、第三者保証人非徴求割合は、政策金融公庫一〇〇％、商工組合中央金庫九九・九％、信用保証協会九九・八八％となっています。衆議院質疑の中でも、第三者による自発的な申出による個人連帯保証契約はほとんどないと答弁されています。
　さらに、経営者保証についても、二〇一三年の経営者保証に関するガイドラインにおいて経営者保証に依存しない融資の一層の促進がうたわれ、一、法人と経営者との関係の明確な区分、分離、二、財務基盤の強化、三、財務状況の正確な把握、適時適切な情報開示等による経営の透明性確保などの一定の条件を満たす融資においては経営者保証を求めないことが金融機関に求められました。法的強制力はなく、経営者及び金融機関による対応についての自律的な準則という位置付けではありますが、現実に経営者保証を付けない融資が拡大しつつあり、新規融資の一四％が経営者保証を付さないものとなっています。経営者保証ガイドラインで重要なのは、経営者保証が行われた場合でも、支払能力に対して過度な保証負担を回避し、かつ保証履行時において一定の財産を手元に残すことで家計の破綻を回避し、その再生基盤の維持を確保しようとしている点です。
　中小零細企業における個人保証については、既に第三者保証については原則禁止とされ、さらに経営者保証についても依存を減らす取組が推進されているのが金融の現場の到達点です。この方向性は、全国中小企業家同友会が政策的要求として、個人保証に過度に依存しない金融制度の確立は、円滑な創業や事業承継、事業の拡大を進め、地域経済の振興を図る上で不可欠であるとし、全国商工団体連合会も担保や人的保証に依存しない融資慣行の普及に努めるとするように、中小零細企業の切実な要求でもあります。審議の過程では、ある中小企業団体の強い要求に基づいて第三者保証の原則禁止等が見送られたとのことですが、広範な中小企業団体の要求に基づくものと言えるのでしょうか。
　第三者保証の原則禁止は、同時に経済的にも合理的な方向性であると言えます。すなわち、過度に個人保証に依存することは、金融機関の融資時における審査や融資後のモニタリング機能を通じた情報生産へのインセンチブを低下させ、その結果、中小零細企業の事業性や経営者の資質などの定性的評価に基づいた審査能力を弱める結果になります。さらに、個人保証を負うことで、経営者の新たな事業への挑戦や抜本的な企業再建、事業承継等を妨げることが指摘されています。
　第三者保証は、経営者保証の補完を通じて上記の弊害を促進するとともに、経営者による第三者保証への依存は、経営者の規律等を低下させ、モラルハザードを引き起こす可能性もあります。第三者保証の特性として指摘されている情義性、未必性、軽率性、無償性、利他性、これらは、第三者保証を引き受ける当人が経済的合理性よりも人間関係に左右され、正確なリスク評価に基づかない安易なリスク負担を引き受け、報酬がない下で突然の支払能力を超えた過大な負担を強いられることを招きます。このことは、経営者の規律を高めるどころか、健全な市場経済と金融取引をゆがめる前近代的な融資慣行とも言えます。
　また、このような特性を持つ第三者保証の問題性は、公正証書作成による意思確認のみでは、これまでの質疑でも指摘されたように是正できません。予見不可能なリスクについて一般的、抽象的な説明では、第三者に自己責任ではない負債を負わせることを防止することはできません。審議において明らかにされている公正証書作成に伴う弊害の大きさに鑑みれば、第三者保証の正当性を公正証書に委ねることは避けるべきと考えます。
　このような第三者保証については、日弁連が一四年二月の意見書、保証人保護の方策の拡充に関する意見書でも述べているところです。
　ところが、今回の法案では、第六回部会、改正に関する検討事項で、「個人の保証人が必ずしも想定していなかった多額の保証債務の履行を求められ、生活の破綻に追い込まれるような事例が後を絶たないこともあって、例えば、自殺の大きな要因ともなっている連帯保証制度を廃止すべきであるなどの指摘もあるところである。」、「このような状況を踏まえ、保証に関する規定の見直しに当たり、どのような点に留意して検討を進めるべきか。」とされていましたが、結果的には、第三者保証の全面的禁止は中小企業の円滑な金融を妨げる、金利負担の上昇等による借り手の負担を増大させるとして見送られ、公正証書作成による意思確認で代替されることになりました。
　しかし、現実に金融の現場では第三者保証の原則禁止が一般的となっており、民法上原則禁止とすることが金融の円滑を妨げることはあり得ないと考えます。現に中小企業庁の第三者保証の原則禁止においても、一、実質的な経営権を有している者、営業許可名義人又は経営者本人の配偶者が連帯保証人となる場合、二、経営者本人の健康上の理由のため事業承継予定者が連帯保証人となる場合、三、財務内容その他の経営状況を総合的に判断して通常考えられる保証のリスク許容額を超える保証依頼がある場合であって、当該事業の協力者や支援者からの積極的な連帯保証の申出があった場合は例外とされており、原則禁止の場合でも金融の円滑に障害をもたらしていないのが現実ではないかと考えます。
　また、エンジェル投資家等の第三者保証のニーズについても、物上担保で対応可能であるほか、例外規定として対応すればいい問題であり、第三者保証の原則禁止を妨げる要因とはなり得ないことはこれまでの質疑で明らかではないかと考えます。全面禁止にできないから原則禁止を飛ばして公証人に委ねるというのは論理的な飛躍であり、同時に、公正証書作成の諸コストを中小零細企業、保証人に強いるばかりか、公証人制度の不備を第三者保証の負担という形で転嫁するものと言えます。
　配偶者を公正証書の作成対象外とする点においても、主たる債務者との一体性がある場合であっても公正証書を義務付けることで障害をもたらすことは考えにくいものと考えます。経営と家計の一体性、そして主債務者と配偶者の経済的一体性があればこそ、自動的に保証人となることを当然とするのではなく、夫婦財産の独立性の原則を含め個人としての主体性を尊重した保護を強化すべきと考えます。このことは、中小零細企業経営の破綻と家計の破綻の連鎖を防ぐ意義を有するものと考えます。保証に依存しない金融の目標が過度の負債による個人又は家庭の破綻を防ぐことにあることを忘れてはいけないと考えます。
　全国中小企業家同友会は、経営者の資力に比例した限度でしか保証人は責任を負わない原則の確立として、保証債務履行の際、その前二年間を平均した年間可処分所得の二倍に保有資産の価額を加えた額の限度まで保証人の責任を減じるとして、個人保証を代替する制度の必要性として個人保証共済制度の創設を提案しています。個人保証における負担能力を超えた保証責任の是正についても比例原則の導入をお願いするものです。
　以上、私の発言を終わらせていただきます。御清聴ありがとうございました。