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○国務大臣（武藤嘉文君）　資料は私どもの方から提出をさせていただきます。
　それから、その資料にも関連をいたしますけれども、資料はそのエマージェンシーの場合でございますが、それ以外にも、先ほど来いろいろと御議論の中で私も多少申し上げたのでございますが、もう少しはっきり申し上げるべき点があったのは、御承知のとおり、いま長期需給見通しの中で第一次試算で出しましたものは、今後水田利用再編対策を進めていく最終目標は大体八十万ヘクタールぐらいであろうと、こういうのが長期需給見通しの中で最初言われておったことでございますけれども、私はどう考えてみても、いま米の消費拡大を一生懸命私ども政策的に努力をいたしておるわけでございますし、またいろいろ過去のデータを見ておりましても、非常に経済成長率の高いときは確かに米の消費が落ちてきておるわけでございますが、わりあいに経済の成長が低いときには米の消費は余り減っていないわけでございます。これからの日本経済というものは、もう高度経済成長というのは考えられないわけでございますから、そういう点からいけば、米の消費は、私はこれだけ消費拡大運動をやっていけばそんなに落ちないのではないか。私はどんなことがあっても一千万トンだけは下っちゃいけない、それはやっぱり一つの最終目標ではないか、こういうことを強く言っておるわけでございまして、それを実現できるとなると八十万ヘクタールが七十六万ヘクタールで済む、こういうことにもなるわけでございます。これについてはぜひそういう姿で最終的にまとめたいという私の強い期待でございまして、農政審議会にもそのようにお願いをいたしておるわけでございます。
　それから、中核農家を土地利用型において——まあ施設利用型と申しますか、園芸あるいは畜産、特に養豚、養鶏などの畜産関係については中核農家のシェアは非常に高いところへ来ておるわけでございますけれども、土地利用型農業においては依然として三〇％ぐらいでございますので、これを土地利用型についてもやはり五〇％ぐらいのところへ持っていくような形に農家の形態を持っていきたいというのがもう一つの私の考え方でございます。
　それから価格政策で言えば、先ほども御答弁申しましたが、とにかくこういうスケールメリットをできるだけ生産者の方に還元するように努力をいたしまして、そして結果的には生産者の手取りが相当ふえ、それによって生産者に再生産意欲を持っていただく、こういうやはり価格対策をしっかりとつくり上げていかなきゃならない、こう考えておるわけでございます。
○村沢牧君　次に進みますが、やはり流動化の前提として考えなければならない問題の一つとして地価対策があるわけです。所有権の移転を前提にした農地の流動化が期待どおりに進まなかったことは、地価の高騰あるいは兼業農家の農地を資産として固定化していく、こういうことがあったことは否めない事実であります。地価対策を農林水産省だけで考えるということは無理である、そのことも承知をいたしておるところでありますが、一般的な地価対策として現在政府が地価対策関係閣僚懇談会なるものでもって進めておる施策、これでもって大臣は地価が抑制できていく、そのようにお考えになっていらっしゃるかどうか、そのことが第一点。
　それから次は、農水省としては、農用地として利用される土地について地価を抑制するためにどのような対策を行っており、さらに行おうとしておるのか。
　まず二点について見解を求めます。
○国務大臣（武藤嘉文君）　この間うち私ども地価対策閣僚懇談会を開きまして、国土利用計画法の問題なり、あるいは遊休土地の活用なり、あるいは農住組合法案を含みとする問題なり、あるいは都市再開発の促進という形での今度の都市再開発法の改正案を含みとする問題なり、いろいろと、七項目でございましたか八項目でございましたか、土地対策について私ども決めさせていただいたわけでございますが、正直申し上げまして、これで地価が必ず抑制されると私は考えておりません。しかし、全くそういうものを打ち出さないよりは効果があるとは思っておりますけれども、その効果について一〇〇％これでもう今後は地価が全く上がっていかないとは考えておりません。
　ただ問題は、私ども非常に、この地価対策をやります場合には、結局土地というものは、もうほかの生産物とは違いましてそう簡単にできるものではないわけでございますから、こういうものについては幾ら自由主義経済体制の中ではあるとは言いながら、何か規制すべきであるという考え方は私どもの内部にもあるわけでございます。しかし、なかなか憲法の問題とかいろいろございまして、非常にその辺の土地の私有権にどこまで公的な制約が加えられるかという議論をまだ正直続けておるわけでございまして、今後ともその辺の議論を踏まえながらできる限りのことをやっていかなきゃならないと思っております。この間の一応の当面の土地対策としては七つか八つの項目で終わりましたけれども、今後引き続いてそういう一つの、どこまでほかのものとは違って土地というものに対して制約が加えられるかどうかということは一つの考え方と、もう一つは、何としても、いま上がっておるところというのは大体が三大都市圏を中心としたところでございますから、そういう点において、やはり日本国土のいま総合開発という観点からいろいろとやっておるわけでございまして、やはりたとえばいまも三全総というものをどう進めていくかということをやっているわけでございまして、そういう点からやはり人口分散ということを図っていかなければ結果的には土地の価格というものはなかなか安定してこないのではないかということもあるわけでございまして、そういう長期的なものについては引き続き私どもは検討を続けていくわけでございます。
　それから、農林水産省としてはどういうことをやっているかということでございますが、これは今度の農地法の改正をいま御審議願っておるわけでございますけれども、この農地法の改正の中でも、あくまで農業以外に農用地が転用されるということは極力私どもは今後とも抑制をしていきたい、結果的にはそれは地価の安定にもつながると、こう考えておるわけでございます。
　それからいま一つは、農振法あるいは都市計画法、こういうものによって地区区分をやっておるわけでございまして、こういう面を今後とも強力に進めながらわれわれはわれわれの範囲内で地価の抑制、特に農地の地価の安定に役立つような政策を進めていきたいと、こう考えておるわけでございます。
○村沢牧君　地価全般についての論議をしておりますとずいぶん時間もかかりますから、その点はまた別の機会に譲りまして、農地に限って重ねてお伺いいたしますけれども、農地を買って農業として経営が成り立っていく、そういうやっぱり農地価格にすべきだというふうに思うわけであります。また、農地の財産的所有、これをやっぱり少なくしていくような農政のあり方でなくてはならないというふうに思うんですね。そうするならば、農業以外から農地を侵食されない、そのためには農地法を緩めない、農地法を骨抜きにしない、このことがやっぱり大事だというように思うんです。農地法の原点に返ってやはり一面においては厳密に施行しなければならないんではないか、そういう関係と、今回の農地法の適用地域の除外を拡大をするというような問題、これはどういうふうに考えるのか。さらには、いまお話もあったわけですけれども、農振法の的確な運用を図っていく、これも必要だと思いますが、それらと地価対策はどういうふうに考えておるんですか。
○政府委員（杉山克己君）　地価対策につきましては、大臣からお答えしたとおり、一般的な地価抑制の対策の中で農地価格の抑制も図っていかなければならないわけでございます。その場合、従来所有権の移転は農用地利用増進事業の対象にしておりませんでしたが、私ども、やはり地価対策の安定を図るとともに、所有権の移転もこの事業によってできるだけ促進を図ってまいりたい、そういう観点のもとに今回対象の権利としてこれを取り上げることといたしておるわけでございます。
　それから、地価抑制の手段として農地法なり農振法の厳正な運用いかんということでございますが、実は農地制度の今回の改正に当たっての検討の際には、農地法自身の抜本的な改正が必要ではないかというような意見も一部にありましたが、私どもといたしましては、優良な農用地を確保する、また農地の価格を安定させるということのためには、農振法だけではなく、現在の農地法による転用規制、これがかなり有効な機能を果たしているという認識のもとに、外部資本の進出、乱開発の防止という観点から農地法の全面改正は行わない、今回のような特例的な場合に、市町村が間に立って権利の移動なり利用権の設定を考える場合に例外的に農地法の規制を緩和するというような考え方のもとにこの新三法を提案することにいたしておるわけでございます。そういう意味で、農地法の転用規制のこの厳格な運用ということについては今後一層努力していかなければいけないというふうに考えております。
　同様に、農振法の運用につきましても、これが開発規制の効果を大きく持っておる、そのことから外部資本の導入が相当程度防げているというふうにも思えるわけでございます。今後とも、この開発規制を強化して、農業の用に供されるべき土地を確保するということに努めてまいりたい、そして農地価格の安定にも一層の役割りを果たしていきたいというふうに考えております。
○村沢牧君　農用地の流動化を図って規模拡大をしていくということも中核農家をつくる一つの方法であるというふうに思いますが、同時にやはり土地条件を整備していくこと、このことを農林水産省としては忘れてはならないというふうに思うわけです。そのことがやっぱり農地の流動化を促進する一翼にもなるというふうに思うわけです。
　そこで、そうした点からまず最初に三点ほどお伺いいたしますけれども、一つは、傾斜地あるいは山村地域における土地基盤整備をどうするかということなんです。わが国は、御承知のとおり傾斜地が非常に多い。したがって機械化農業あるいは生産コストを下げようとしてもなかなかできない状態になっているわけであります。政府の施策も、平たん地の基盤整備についてはかなり力を入れているけれども、条件の悪いところ、これは放任されておるわけです。つまり、平たん地の場合においては国営、県営、補助率もいい。しかし、急傾斜地なんかについては補助率も悪い、条件も悪いということになっていますが、こうした土地の基盤整備を一体どういうふうに進めていくかということが一つ。
　それから第二点目には、平たん地であっても至るところに建築物等ができて虫食い状態になって、やっぱり大規模農業なんて言っても、土地を集積することができないわけなんです。このような状態を今後どういうふうに考えていくのか。
　第三点として、水田の転作に関連をして、田畑輪換の土地改良基盤整備をさらに積極的に進めなければならないわけでありますが、農水省当局の考え方は、水田は水田として基盤整備をしていくんだということが依然として行われているというふうに私は思うんですけれども、それらについてはどのように考えていますか。
○政府委員（杉山克己君）　第一点の傾斜地、山間地等の基盤整備についてどう考えるかということでございますが、もちろん面積的には平たんな地域の基盤整備の方が大きい、金額的にも多いわけでございますが、傾斜地といえども、狭い国土の日本でございます、最大限農用地として使えるところはこれを整備して使っていくということが必要でございます。
　そこで、そういうことのために、土地改良総合整備事業などにおきましては、これらの中山間地域の基盤整備につきましては、採択基準なり補助率について一般の場合より優遇するというようなことで対応いたしております。補助率の場合は、一般の場合は四五％でございますが、山村過疎地にありましては五〇％にするとか、採択基準を一般の場合は二十ヘクタール以上のまとまった面積でなければ採択しないのを、山村過疎の場合は十ヘクタール以上でも採択するというようなことを措置いたしておるわけでございます。それから、例はたくさんあるのでございますが、五十五年度予算の場合におきましても、特に小規模な団地、これが傾斜地とか山間に多いわけでございますが、そういう小規模な団地を対象とするところの農村基盤総合整備事業でありますとか、それから土地改良総合整備事業につきましては、一般の予算が前年横ばいで総額を抑えられている中では、かなり対前年伸ばすような措置をとっておるところでございます。やはりそういう傾斜地、山間地におきます基盤整備は今後とも重要であると考えておりますので、その積極的推進を図ってまいりたいと考えております。
　それから二番目の、平たん地におきましても虫食い等が起こって大規模な効率的な基盤整備が行われ得ないのではないかというお話でございますが、これは基盤整備以前の問題といたしまして、やはり利用区分をきちんと立てる。先ほど申し上げました農振法なりあるいは都市計画法、これらの適正な運用による線引きをきちんと行いまして、優良農用地を確保する、そして集団的に基盤整備が行い得るようなそういう条件を整えていくということが重要であろうかと考えております。主として農振法の厳正な運用により、そういう集団的な農地をできるだけまとめて確保していくということを図りながら、その地域の基盤整備を進めていくということを考えております。
　それから、田畑輪換でございますが、これは私ども従来から排水事業は、一般的な基盤整備事業の中でもかなり重点を置いて進めてまいっているところでございます。特に転作とも絡みまして、私ども排水事業、できるだけたんぼの水位を下げて、単に水稲だけではなくて、ほかの農作物も栽培し得るようにする等、この事業につきましては予算的にもかなり充実を図ってまいっております。具体的には、これは五十四年度からでございますが、圃場整備事業が完了したところでありましても、排水条件が十分でないところにつきましては、緊急に改良する必要がある地域につきまして、排水対策特別事業というものを実施することにいたしております。こういう事業におきましては、採択条件を緩和して、実質上受益者の負担を軽減するというようなことも行われているところでございます。今後とも水田の汎用化、輪換が可能なような水田をつくっていくということで、それを積極的に進めてまいる所存でございます。
○村沢牧君　耕地を流動化するためにも、やっぱり山間地、さらに傾斜地の基盤整備を充実して機械化ができるようにする、そのことは特に今回の法律提案についても、これから留意していかなければならない、力を入れていかなければならない問題というふうに思うんです。構造改善局長から答弁があったわけでありますが、やっていることは認めるけれども、しかし、いままで力の入れ方が足らないというふうに思うわけですね。ですから、積極的にこれからとり行っていくように、この点は答弁要りませんから、要請をしておきます。
　次に、規模拡大の必要性は十分認めておるわけでありますけれども、現在ある耕地の中で、また現状の農地利用体制の中で、特定の農家の規模拡大をしようとすれば、他の農家の耕地が少なくなってくる。先ほど指摘をしたとおりなんです。そこで、もっと耕地をふやすこと、土地利用の効率化を図ること、このことが同時に行われなければならないというふうに思うんです。私ども日本社会党は、中期経済計画の中で、農用地百五十万ヘクタールあるいは放牧地百二十万ヘクタールの造成を公共事業として国費で行うこと、このことを主張しておるわけなんです。その程度の開発可能地域はわが国は十分あるわけです。ところが、この法案の説明や、いままで農林水産省の答弁を聞いておりましても、新たに耕地を造成しようとしている意欲はほとんど見受けられておらないわけです。いまここに資料をもらったわけでありますけれども、たとえば穀物自給率を六割から七割程度上げるためには六百十万ヘクタール程度の耕地が要るというふうに出ておるわけですね。わが国の耕地は五百四十七万ヘクタールですか、白書の発表によれば。したがって、どうしても新規に耕地をつくらなければならない、こういうことが出てくるわけなんですけれども、その辺についての考え方はどうなんですか。
○政府委員（杉山克己君）　土地改良長期計画という計画がございまして、これで基盤整備、それから新規の農用地の造成というようなことを行ってまいっております。その土地改良長期計画の中では、一番重点を置いて、また予算の配分も大きいのは、率として一番高いのは農用地造成事業でございます。それはそういう事業の中では比較的伸びているのではございますが、ただ全体として見ました場合、従来、造成面積を上回るような農地の壊廃があったというようなことで、特に高度成長の時期においては年々十万ヘクタールも十一万ヘクタールも壊廃が進んだというようなこともありまして、農用地の面積は減少を続けてまいりまして、いま先生御指摘のように、今日では五百四十七万ヘクタールということになっております。
　ただ、私どもこれからの農用地開発につきましては、開発の適地が、適地と言うよりは可能地と言うべきでございましょうが、その中で経済採算が引き合うかどうかというようなことも見きわめてさらに適地を選定していかなければなりませんが、全体の可能地は二百八十二万ヘクタールほどあるわけでございます。これらにつきまして、実態をよく調べまして、最大限の開発を考えてまいりたいというふうに思っておるところでございます。
○村沢牧君　大臣にお尋ねしますが、先ほどの質問で改めて資料をいただきました。これを見ると、穀物の輸入量が二分の一になった場合においては、カロリー計算で現在よりも落ちるけれども、しかし六百十万ヘクタール程度の耕地が必要だと皆さんの資料に出ているわけですね。そうしてみると、どうしても耕地を新規につくらなければならない、こういうことも出てくるわけなんですが、ただ、こういう耕地が必要だという目安としての資料なんですか、何かやろうという意欲があってのこういう資料なんですか。
○国務大臣（武藤嘉文君）　もちろん、私どもといたしましては、この間の国会決議をいただきまして、とりあえずこれつくったわけでございますが、つくったものはまるで夢であると私は考えていないわけでございまして、やはりこういうものでいろいろ議論をした上で、ぜひこういうことであるとなれば、当然それに対していわゆる潜在耕地面積と申しますか、そういうものをやはり考えていかなきゃならぬことは当然だと思うのでございます。しかしながら、そうは言うものの、いま現実には五一四、五十万しかない、一体その差額をどうするのかと、こういうことでございまして、いま局長からも答弁がございましたように、私どもは従来以上に新規な農地の開発ということに対しては力を入れていかなきゃならないと、こういう考え方でいるわけでございます。
○村沢牧君　先ほど私はわが党の中期経済計画に基づいた構想を申し上げたんですが、これもただ夢で、架空なものを出しているわけじゃありませんから、これもやはりわが党はわが党としての調査の結果こういうことになっておりますから、ひとつ政府の方でももっと的確な方向づけをして耕地拡大に取り組むべきだと、そのように思うわけであります。
　同時に、私は規模拡大とともに、土地の有効利用、これを図らなければならないというふうに思うんです。わが国の土地利用は、昭和三十年ごろには六百万ヘクタールの耕地が年に一・四回回転をしていったわけですね。つまり、一四〇％の利用率があった。現在はどうか。現在は一〇三％弱という非常に低い利用率になっているわけなんです。つまり、裏作が遊んでいる。裏作の可能地は西日本を中心にして百三十万ヘクタールもあるんです。このように低利用になってしまった土地利用率をどのように高めていこうとされるんですか。農地三法を改正することによって、耕地の有効利用ということも考えなければなりませんけれども、そのことがまた流動化にもつながってくるというふうに思いますけれども、この利用の改善方法はどうなんですか。
　　　〔理事片山正英君退席、委員長着席〕
○政府委員（杉山克己君）　土地利用率が御指摘のように最近におきましては下がってまいったわけでございますが、この原因を考えてみますと、一つは裏作作物の収益性ということがございます。それからいま一つは、裏作の時期の労働力の燃焼の問題、要するに具体的にもっと有効な就職の場がある、兼業の機会があるということになりますと、これは出かせぎも含めてでございますが、なかなか裏作に労働力が向けられない。それからいま一つは、技術的な問題といいますか、米の生産期間、成育期間と麦の成育期間が重なるような時期がかなり出てくる。これは品種改良の一つの成果ではありますけれども、利用率の観点から見るというとこの点はマイナスに働くというような事情もありまして、なかなか裏作を含めての土地利用率というものは上がるような傾向にはなかったわけでございます。
　これを何とかしてできるだけ今後とも利用率を高めていくということを考えます場合、やはり労働力の燃焼ということをひとつ有効に向けるようなことを考えるべきではないか。その点から言いましても、流動化を高めて、中核農家にできるだけ農地を集積するということは利用率を高める一つの手段になり得るかと思います。
　それからいま一つは、生産基盤の整備であろうかと思います。やはり裏作作物にも十分有利な条件が確保できるように、特に地下水位の引き下げ一低下を図るというようなことは必要であろうと考えております。それから、作目の選定の複合化等、農業経営上の技術的な問題についての検討を深めるというようなことも必要であろうと考えております。これらの点について慎重に対策を講じながら利用率の向上を図ってまいりたいというふうに考えております。
○村沢牧君　土地の利用率が悪いということはわかっているわけなんですよ。構造改善局長の言われる原因はわかる。それじゃ一体どういうふうに対処しようとするんですか。どういうふうに対処していこうとするんですか。先ほど私は、基本的な問題について大臣にも質問した際、農地を流動化して麦だとか大豆だとか飼料作物等をつくってもらうんだという話があった。しかし、いまの話では、裏作をやっても収益性が悪い。つまり、これは価格政策にも関係してくるわけですね。一体、収益性も悪い、さらにまた技術も悪い、そういう現状の中でもって、農地の流動化だけしたとしてもなかなか生産は上がってこない。利用率が悪いということについてどういう対策を講じているんですか、講じようとしているんですか。
○国務大臣（武藤嘉文君）　いま構造改善局長からいろいろ基盤整備の問題、地下水位を低下させる問題、いろいろそういう構造改善局としての話がございましたが、私はやはりそれ以外に、いまの裏作をしてもなかなかそれによって収益、所得がふえないということではだめではないかという御指摘でございます。この点につきましては、一つはやはり技術的にと申しますか、品質改良も含めまして、裏作の麦なら麦のやはり反収を私はもう少し上げなきゃならないのが一つであろうと思います。これは私どもの技術会議の方の問題でございますけれども、やはり技術会議においていまそういう点についても極力品種の改良、技術の改良、こういうことに力を入れて研究を進めておりまして、なるべく早いうちにこれが普及されるようにしていかなきゃならないだろう。同じ価格にしても、反収が多いと少ないによって違うわけでございますから、そういう点においてはこれは当然ひとつ考えなきゃならないと思いますが、もう一つ、ある程度反収が上がってまいりますれば、いま転作奨励金を加えておりますと、私は米の収益性より高いと思うのでございます。非常に収益性の低い麦をつくっていただいておりましては、これは米と比べてもなかなか収益性が高くないのでございますけれども、いまの奨励金を加えておれば、ある程度その反収が上がってくれば私は相当の収益になるのではないかと思うわけでございまして、できる限り今後とも転作奨励金は維持をしていき、そして反収をよくしていく。たとえばこれは麦の例でございますけれども、そういうような方向にいくということでいまの基盤の整備とあわせてやっていくならば、私は土地利用率が今後向上していくのではないかと、こう考えているわけでございます。
○村沢牧君　この法律の改正によって、従来農振法によって適用しておった地域よりもさらに拡大をして農地の流動化を図ろうとしておるわけですね。そこで、そういう期待の反面、遊休農地というのがいまずいぶんあるわけなんです。都市やその周辺の観光地等の農地の中においては、企業やデベロッパー等の買い占めによって農地が荒らされている。あるいは遊休化されている。こういうのがずいぶん放任をされておるわけでありますけれども、こういう実態をどのように把握しておるんですか。それで、法律だけ改正して流動化しようと、そのことも一つの方法であるかもしれぬけれども、こういう遊んでいる土地をもっと利用したらどうなんですか。
○政府委員（杉山克己君）　昭和四十年代の後半に、農外者による農地の取得、これがかなり進んだことは事実でございますが、ただ実態は正確にはわかっておりません。国土庁の調査によりますと、四十四年から四十九年にかけて取得された土地、これは農地を含まない、むしろ林地等でございますが、これは八十八万ヘクタールあるということに推定されております。それからまた農業会議所の調査によりますと、昭和四十四年から五十年にかけて農外者によって取得された土地は約二十八万ヘクタール、そのうち農地は二万ヘクタールというふうに聞いております。これらの土地が農業的な利用に供すべき土地である場合には、当然農業的利用に供されるように必要な対策を講じなければなりませんし、そのように図っているところでございます。すなわち、これらの土地が農振法の農用地区域内にある場合には、農業用地として確保するため、農振法の開発許可制の厳正な運用を図る、開発規制を行って、ほかの用途に振り向けられないように図るということを考えておるわけでございます。
　それから、農地保有合理化法人、これが農地を買う機能を持っているわけでございますので、この合理化法人によりまして買い戻しを行わせる、そして農用地として使わせるような売り渡しを図っていく、そういうことが考えられるわけでございます。
　それから、いま申し上げましたような土地が、農業適地ではありましても農用地区域外にある場合には、これはまず線引きでもって農用地区域内に含めるようにしなければ、先ほど申し上げましたような対策が講じられないわけでございます。そこで、線引きの見直しというようなことをやってまいりたい。
　それから、そういった、いま申し上げましたような措置にあわせまして、これらの土地が農業上の利用の促進を図ることが適当である場合には、土地所有者の同意を得ながらできるだけ利用権設定等、今回のといいますか、五十年来行っておりますところの利用増進事業、特に利用権の設定等の促進事業に乗せていくように指導してまいりたいと考えております。
○村沢牧君　次は、農用地利用増進法に関連をしてお聞きをしますが、まず前段として大臣に質問いたしますが、農用地利用増進法は、この法の流れから言って、貸し手のことを大変に配慮をしている法律である、そのように見受けられるわけなんです。そのことも悪いとは言いませんけれども、ところが、今度衆議院の法律改正によって、「耕作者のために」ということで、目的をわざわざ挿入されたんです。したがって、この増進法を耕作者を保護していくという立場に立ってどのように見ていくのか。総括的にひとつ決意というか、見解を述べてください。
○国務大臣（武藤嘉文君）　やはり私どもは、この法律によりまして農地が出てくるという、そしてそれを耕作者が今度は安心して耕作ができるということがやはり耕作者の立場を考えるということではないかと思っておるわけでございまして、そういう点に努力をしてまいりたいと思っておるわけでございます。
○村沢牧君　水田利用再編対策は、米の減反の定着化を図るために、転作田の固定化だとか、土地利用の集積を目的とした地域ぐるみの計画的な転作制度がいま導入されておるわけなんです。そして今後の水田再編対策として、白書も指摘しておるところでありますけれども、地域農業の組織化を通じて地域農業内部に転作作物を定着さしていくことであるということのようであります。そこで、減反政策は三年間固定をするという約束を政府は破って、五十五年は五十三万五千ヘクタール拡大をされて、さらに六十五年には八十万ヘクタールというのが、先ほどの大臣の答弁では七十六万ヘクタールぐらいになったようでありますけれども、これまで拡大しようとしているわけであります。つまり、こうした流れの中から見てみますると、農用地利用増進法というのは、結局は米の減反を拡大をしていくその受けざらをつくる、そういうために必要であるとも見られるわけですけれども、その辺の見解はどうなんですか。
○政府委員（杉山克己君）　農用地利用増進法案は、これは水田利用再編対策との関連を直接意図したものではございません。一般的に農地の有効利用を図る、それから、作付についての合意のもとにルール化を図っていくというようなことを考えているわけでございます。
　ただ、当然水田転換が行われているところでございますと、転作田の団地化だとか麦や大豆等の作付規模の拡大、こういったことを進めるための土地利用の調整が必要になってまいります。その調整の円滑化とか、転作に関連いたしまして農作業の受委託というような問題も起こってまいります。その促進等を通じまして、水田利用再編対策等の転作の円滑な実施にも役立つというふうに考えておるわけでございます。
○村沢牧君　そこで、集団的な集落の体制を整えていくというのが一つの法律の目的ではありますけれども、現実に言っていまの集落の体制はどうかということなんです。昭和三十五年には農家率五割以上の農業集落が八九％を占めておった。五十年にはしかしこれが七五％に減少しているわけです。その結果、かつての村ぐるみの共同作業やあるいは相互扶助組織は崩れてしまって共同体的な構造は大きく変化をしているわけなんです。
　それから、集落全体の農用地の有効利用を流動化によって図っていこう、こういうねらいもあるようでありますけれども、集落のすべての土地所有者が、その集落の中で、部落の中でわずかな中核農家を育成しようとする気持ちを持っているわけではない。つまり、二種兼業農家は週休二日制の実施等によって、コストはなるほど高いかもしれないけれども、自分で自分の耕地を耕していこうというのが出ているわけですね。つまり、中核農家を育成をしようということはこれは国の期待であって集落の期待じゃないんだ、兼業農家の論理ではないんですね。こういう中で、部落全体の集団的行動を図っていくということがどの程度やっぱり期待ができるかどうかということですね。だから、中核農家をつくるんだから二極兼業農家の耕地をひとつ移動してください、こういう論理は成り立たないわけですね。集落の現状から、集団的な行動に対してどのように考えていますか。
○政府委員（杉山克己君）　二種兼農家にもいろいろあると思います。二種兼農家の中でも、結構中核農家としての実体を備えているような農業生産上大きなウエートを占めるものもございましょうし、あるいは安定兼業化して、できるだけ農地はほかの人に貸してもいいが、いつかまた必要なときには安心して返してもらえるようなことを期待したいというような向きもあるに違いないと思います。現に、そういう向きがあって、農地を貸してもいいというところにおいて、むしろ自然発生的にといいますか、事実が先行して流動化が進んでいる、それを組織化して今回のような法案に仕組んでいるというのが実態でございます。やはり地域もいろいろその地域によって実情、差がありましょうが、全体として見れば、農地を全体として有効に活用することが、これは中核農家にしても、安定兼業農家にしても、それは共通の利益になる話ではないかと思うわけでございます。
　今日、昔と違いまして集落の調整機能というのは失われてきておりますけれども、やはり最近の農業をめぐる厳しい情勢、あるいは転作の問題にいたしましても収益性の問題にいたしましても、種々お互いの合意づくり、そして作付のルール化を図っていくということの必要性が認識されてまいっておるわけでございます。そういったことを進めて、全体としての農地の総合的な有効利用を図る、そして相互の利益になるように、お互いの話し合いで妥協点といいますか、一致点を見出していくということを考えているわけでございます。その意味で、何か兼業農家を追い出す、そのために強制するというようなことを仕組みの上で全く考えているわけではございません。関係者全員の合意というものをその事業の推進の前提といたしているところでございます。
○村沢牧君　増進計画を策定する場合に、市町村に対してこの計画の趣旨徹底等を図らなければならない、指導性を持てというようなことまで法文上は規定をされたわけです。増進計画は、これは地域が自主的にやるものだと皆さんおっしゃっていますけれども、そのことはそれとして、やっぱり農林水産省としても、この土地を流動化していく、集落ぐるみの体制ができるようなＰＲ、指導、このことが必要になってこようと思いますが、どのようにお考えですか。
○政府委員（杉山克己君）　御指摘のとおりでございます。この事業は単に制度をつくったということだけでうまく動くものではございません。その趣旨を本当に関係者によく理解してもらう、そうして農地を提供する人は安心してそのたくさんの農地を出すような気分になっていただくということが必要でございますし、それから集落として、地域として営農についての作付体系の集団化とか土地利用についての有効なあり方とか、そういう合意を得るためには、本当にその全体としての理解が必要であると考えます。そのためには趣旨の普及を図るということは当然必要でございますし、私どもそのためにも、従来からもそうでございますが、地域農政特別対策事業の中等におきましても、そういう理解を進めるためのいわゆるソフトの事業、これを仕組んで、それなりの予算上の措置も講じているところでございます。
○村沢牧君　先ほど局長は、この事業は決して強権的なものじゃない、こういう答弁があったわけなんです。そうあってはならないというふうに私も思います。しかし、利用増進事業を集落ぐるみ、市町村ぐるみで行うということ、また、農地の流動化を積極的に行った地域に対しては補助金の上積みをして優先配分をしていくというふうなこと、これは一つの誘導的な仕事であり、あるいは逆に見ればペナルティーとも言えることなんだというふうに思うんです。つまり、村のため、部落のためにという名によって農地の流動化やあるいは転作を強制されることになるのではないか、そういう心配はないんですか。
○政府委員（杉山克己君）　御指摘のように、公共事業なりあるいは構造改善事業等の採択なり予算の配分に当たりまして、農用地利用増進事業が進められるところについては優先的な採択あるいは配分を考えるということを行っております。
　ただ、これにつきまして私ども格段にむずかしい条件をつけているわけではございませんで、たとえば現在農用地利用増進規程、これの整備を必要といたしておりますけれども、大体約三千ほどの市町村の中で、すでに規程を整備しているところは五十四年現在でも千七百くらいに上っております。それからそういう増進規程がまだ整備できないところにおきましても、その規程を整備するための意図といいますか、将来の見込みをお出しいただけるならば、それはそれでもって取り扱うということにいたしておりまして、むしろ利用増進事業を進めるための、何といいますか、運動奨励策としてこれらの補助事業についての取り扱いをいたしているわけでございます。それからまた、それらの補助事業の性格自身が、やはり地域全体として合意ができて全体としての事業が有効に進められるという条件の整ったところから採択していくというのは、これは一般的、基本的な考え方であろうかと思います。そういう意味で、採択についてやはり効率の高いこういったところからとっていくというようなことになるわけでございます。
　市町村等が、補助金がほしいために、無理無理してこういう利用増進事業について本来同意していない人まで強制してその意に反するようなことをさせるというふうなことは考えておりませんし、またそういったことがあってはなりませんので、十分この制度の趣旨なり運用の仕方については関係団体等を指導してまいりたいと考えております。
○村沢牧君　米の減反政策を進めていく過程において、たとえば構造改善事業をやろうとしても、減反はどれだけ進んでいるかというようなことも一つのこれは表面的、裏面的は別として、基準にもなって、あるいはそのことも要求されてきたわけですね。今回この法律ができることによって、いまお話があったように、流動化はどのぐらい進むのか、計画はどれだけできているのかということが、単なる村で補助金を欲しいからということだけでなくて、そういう補助金のために、あるいは上乗せ配分のために、流動化はしたくない、あるいは他に貸したくないという人までも、村のため、部落のためにということでそのような形の中へ巻き込まざるを得ない、そういう形になりはしないかということなんです。法律的にはなりませんけれども、そういう心配はないですか。
○政府委員（杉山克己君）　一般的に事業を進めるに当たって、関係者の熱意の余り行き過ぎというような事態が全くないとは言い切れません。そういう意味では、私どもこの事業の趣旨が正しく受けとめられるように十分指導の徹底を図っていかなければならないと考えております。
　それから、私ども構造改善事業とか公共事業の採択あるいは予算配分に当たりましては、やはり一般的にその事業の効果が有効に発揮できるような条件の整ったところということになりますと、地域全体としての有効な土地利用なり作付についての合意ができているようなところが対象になってくるというのは、これはごく普通のあり方、考え方でございます。そういうようなことでもございますので、この補助事業を一つの武器にして何か好まない人に強制するというようなことは本来意図しているところではございませんし、そういうことをさせないように十分指導を徹底してまいりたいと考えております。
○村沢牧君　先ほど私は、集落の中における兼業農家のあり方についても前段質問したわけなんですけれども、利用増進事業による農地の流動化は、中核農家にウエートを置くとしても、中核農家だけを対象にするんではなくて、農業に希望と意欲を持っている兼業農家、これらも対象にすべきだというふうに思うんです。兼業農家の実態もいろいろあるわけでありますけれども、兼業であるからといって、すべて中核農家と言われる農家あるいは専業農家に劣っているわけではないんですが、この辺の流動化に対する考え方はどうなんですか。
○政府委員（杉山克己君）　利用増進事業は、対象を限定して中核農家だけの土地集積を図るということにはいたしておりません。いま先生おっしゃられましたように、兼業農家であっても、また兼業農家にも中核農家としての能力、資格を備えているものもかなりあるわけでございます。兼業農家を含めまして、本当に意欲を持って農業をやっていこうという人を育てる、そういう人たちのために農地の流動化、規模拡大を図る、あるいは経営の複合化を図る、そのほか農業経営の改善についてお手伝いをするということでこの制度は運用されるべきだと考えております。
○村沢牧君　そこで、農地流動化利用増進についての骨子というべきものが大体明らかにされてきたわけでありますけれども、それではそういう期待でもって、今後この事業によって農地の流動化はどのくらいできるという期待を持っているんですか。やってみなきゃわからぬということなんですか。
　それから、この事業は全国でどの程度の市町村で実施をされるというふうに思いますか。あるいはまた、実施区域が農用地以外の区域にも拡大されるこのメリットとその対象となるような面積、どういうことを期待をしているのか等について、あわせて答弁してください。
○政府委員（杉山克己君）　まず、市町村数でございますが、全国で三千六十の農業振興地域整備計画策定市町村があるわけでございます。このうち現在、規程、今回の新しい法案によりますと方針ということになりますが、農用地利用増進規程を作成いたしておりますものは約千七百あるわけでございます。この数はなお増加を続けておりますので、それより相当多い市町村において行われるというふうに考えております。
　それから、どの程度の数量の流動化が実現するだろうかということでございますが、これは先ほど来申し上げておりますように、何か計画、目標を定めて、それを強制的に権力をもって実現を図るというようなことを意図しているわけではございません。その地域の条件の許すところで農地の提供を求め、それを有効に活用していく人があるならば、そういう人たちの農業経営にゆだねていくということでございますので、出てきたものを受けとめるということになりますので、多々ますます弁ずるということはありますが、数量的にどのくらいというようなことをはっきり描いているわけではございません。ただ、従来の実績からしますというと、初年度はほとんどなくて、二年目、三年目、数千ヘクタールの実績が上がっておりましたが、五十四年度は十二月末までですでに一万七千ヘクタールの相当大きな実績を上げて伸びを見せておるわけでございます。こういった傾向からいたしますと、面積的にも、特にこの制度の趣旨が理解されるにしたがってかなりな程度の流動化が実現していくのではないかというふうに考えます。
　それから、地域について、従来は農振法の農用地区域だけに対象地域を限定しておりましたが、これを限定を外す、市街化区域でも、それ以外の地域の農業経営と一体的に行われる必要のある地域は対象とするというようなことも含めまして、どの程度の面積がふえるかということでございますが、対象面積総体で新しく対象になってくるところが九十万ヘクタールほどふえることになっております。そういうようなことで、一般的な総体的な件数の問題もございますが、現実にそれぞれの地域におきまして今日問題点を種々聞いております中で、同じ村の中にも農用地区域とそうでない区域がある。そして、農用地区域の分だけについて利用増進事業をやるわけにいかない、その区域外のところも一緒にやれればいいんだがというような事例もあるというふうに聞いております。そういったところでは具体的に一括した流動化が進められるというふうに、効果はかなりあるものというふうに期待いたしております。
○村沢牧君　今回法律制定に踏み切った一つの動機は、従来からやっておりました農振法の農用地利用増進事業が比較的成果を上げてきた、これにヒントを得たというようなことも見受けられるわけでありますけれども、なるほどその実績は認めるものでありますけれども、それでは、従来の農用地利用増進事業が新たな賃貸借ができたとすべてみなしていいかどうかということなんですね。私はこれには疑問があると思う。なぜならば、農地移動の中身を分析してみますると、利用増進促進対策の補助金もある、それを得るために従来からあったやみ小作がこの事業に乗っかったということ、あるいは農協の受託事業等がうまくいかなくて利用増進事業に切りかえてきたということですね。これらいろいろな中身があるというふうに思うんです。ですから、いま局長がおっしゃった実績は、すべてこの事業に乗っかって新たにできたものだとは私は考えない。一体、その中でこういう事業に基づいて新たにどのぐらいできたのか、どのぐらいなパーセントを示しているのか、その辺はどんなふうに考えられますか。
○政府委員（杉山克己君）　その点は御指摘のとおりでございまして、全部が全部新たに農地の提供があって賃貸借契約が結ばれたというものではございません。従来からやみ小作なりあるいは請負耕作というような形で行われておった賃貸借が、これが合法的に表面化して出てきたというものも一部ございます。ただ、私ども全体としてその数量がどのくらいかということは掌握できておりませんけれども、個別事例、たとえば新潟県、石川県、岡山県、徳島県といったようなところの市町村について調べたのがあるのでございますが、これらについて見ますというと、むしろ意外なくらいに新規のものの割合が多い。奨励金に引かされてやみのものが表面化したというよりは、地域の合意によって新規のものが出てきたというものが意外に多いというような実態が見受けられます。一つ一つ事例を申し上げておりますと繁雑になりますので省略いたしますが、相当程度新規のものがあるということだけを申し上げておきたいと思います。
○村沢牧君　そういうことから、新たな法律はどの程度期待ができるかということは、やってみなきゃわからぬけれども、ともかくいままでよりもはるかに流動化が期待できる、そのように受けとめていいわけですか。
○政府委員（杉山克己君）　はい、それで結構でございます。
○村沢牧君　そこで、この種の事業を行ってその結果がどうなってくるのかという、やっぱり検証が必要だというふうに思うんです。私は先ほど、従来進めてきた構造政策についての反省等も求めたわけでありますけれども、今回のこの制度を運用するに当たって、農地がどれだけ流動化してきたのか、その検証を行い、できればこれを国会に報告するというような形、制度をつくるべきであるというふうに思いますが、どうですか。
○政府委員（杉山克己君）　いま先生御指摘の点につきましては、実はさきの衆議院の農林水産委員会におきます附帯決議におきましても御指摘をいただいております。私ども、今後農用地利用増進事業の流動化の実績等につきましては、農業白書によりまして国会へ報告することとして、本事業の運用に当たっては実情を的確に把握し、所要の点検、改善に努めて万全を期してまいりたいと考えております。
○村沢牧君　それではぜひ白書でもって正確な数字を今後発表してください。
　続いて、先ほど冒頭に申し上げました耕作者の立場、耕作者の保護ということについて質問を続けてまいりますけれども、従来の利用増進事業の利用存続期間は大体三年から五年が一番多くて、農水省の資料によれば七二・五％を占めておる。つまり短期間の契約が多いわけです。しかも今度の場合、この農地法第十九条の賃貸借の法定更新の規定が適用除外されておりますから、利用権の設定期間が終了すれば、貸し手は離作料を要求されず自動的に農地が返還されるということになるわけなんです。このことは、貸し手にとってはいいけれども、借り手にとっては不安ではないか。つまり、借りた土地に対しての投資意欲や経営計画に支障を来してくるのではないか。こういう面から、耕作者の経営の安定に対してどのような配慮をしているのか。先ほど大臣から答弁もあったわけでありますが、改めて局長の方からも答弁を求めます。
○政府委員（杉山克己君）　期間の問題は何に比べて長いか短いかということが一つあろうかと思います。確かに、耕作者の経営の安定という観点からすると、三年ないし五年は一応の経営存続の期間ではありますけれども、もっと長い方が望ましいに違いないわけでございます。ただ、何といいましても肝心の土地が出てこなければ耕作者自身にとって有利には動いてこない。その土地を安心して出してもらうためにはどの程度まで期間を長くしたらいいのかということになりますと、長くなればなるほど土地は出てまいりません。そういったこととの兼ね合いでいままでできるだけ長くというようなことで個々の事例についての指導を図ってまいったわけでございますが、三年ないし五年の層に大部分落ち着くというような実績になっているわけでございます。ただ私ども、耕作者の経営の安定を図るためには、できるだけこれが更新して、その後も引き続いて契約できるようにする、そうして実質当初から長期間借りたと同じような効果を持たせるようにしてまいりたいと考えております。そのことは、やはり実績を積んで所有者が安心して貸せるんだという認識を持っていただくことによって初めて実現可能なのではないかというふうに考えておるわけでございます。初めのころ事業を実施したところでは、すでにそういう更新期が来ているところがございます。かなり安定した形で更新が行われているやにも聞いておるところでございます。
　それからもう一つは、三年ないし五年、この間に安心した経営ができない、農業投資も行えないというようなことがあっては困りますので、それらについての手当て、具体的には有益費についての取り扱い、あるいはその調停等のことについても利用増進計画の中で決めるというようなことで、その間の調整を図ってまいりたいと考えております。
○村沢牧君　局長の答弁は、期間が終了したときは新しい計画で改めてその農地なりあるいは他の農地を借りることによって農業経営の安定を図っていくことを期待をするという意味の答弁だったというふうに思うんですが、その保障は法律上どこにもないわけですね。また新規に仮に借り入れたとしても、経営面積は大差がないとしても、従来耕作していた土地あるいは場所とは異なる場合が往々にしてあるわけなんです。やっぱり不安が伴うわけですね。局長の答弁は答弁として、期限が来たらまた借りかえるんだ、あるいは他に同じような面積を求めるんだといっても、この保障はどこにあるんですか。
○政府委員（杉山克己君）　法律的にきちんとした保障は与えられておりません。これは先ほども申し上げましたように、事実の積み重ねによって貸し手が安心して貸せるという、そういうお気持ちになっていただくことが一つ必要であろうかと考えております。しかし、そういうことに単に手放しで期待するというのでなくて、この事業自身が、市町村なり農業委員会あるいは農業団体等が協力して推進に当たるわけでございますので、そういったところの指導等も含めまして、できるだけ安定して同じところが引き続いて借りられるように、さらには一層拡大して借りられる規模が大きくなっていきますように、そういう耕作者の立場を考えた運用というものを考えていかなければならないと考えております。
○村沢牧君　どうも自信のないような答弁なんですけれども、今度は別な面でお伺いいたしますけれども、賃貸借の契約をしたけれども、その契約期限の到来以前に貸し手の都合によって返還を求められた、この場合は一体どうなるのか。この場合は利用増進法の枠から外れて農地法に戻るんだということがあるんですけれども、まあ言われているような面もあるようですけれども、それは法文上どのように解釈してそういう理論が成り立つんですか。
○政府委員（杉山克己君）　利用権設定等促進事業によって設定された賃借権の契約期間、この期間がまだ存続している間に貸し主の方から返還請求する場合は、農地法第二十条の規定が適用されることとなります。この場合、貸し主はこの二十条の規定に基づきまして、都道府県知事の許可を受けなければ返還請求はできないということになっております。都道府県知事は次に申し上げます四つの条件にかなう場合でなければ許可することができないということになっております。その四つの条件というのは、一つは借り主が信義に反した行為をした場合。二つ目は農地等以外のものにすることが相当と認められる場合。三つ目は貸し主が自作することが相当と認められる場合。それから、その他正当の事由がある場合ということになっておりまして、そこは一方的に貸し主が解約できるというものではない。都道府県知事がはっきり許可するという場合でなければ解約は認められないということになっております。
○村沢牧君　契約期間が満了した場合、借り手の投資をした分の残存貸しを回収できるかという問題であります。つまり、民法上規定をされている有益費について、先ほども局長から少し答弁があったわけでありますが、どのようなルールでこれを償還するのですか。また、そのような紛争が生じた場合にはだれがこれを調停するのですか。
○政府委員（杉山克己君）　投下資本の回収の問題は借地経営にとって重要な問題でございますが、その処理につきましては、民法それから土地改良法に規定がございます。それによりますと、本来当事者間の協議でもって処理されるべきということになっております。このため、貸し手、借り手の双方が安心して利用権の設定等を行い、この問題が公正に処理されるということのために、農用地利用増進計画におきましては、利用権の条件を決めます場合、その中身として、一つの項目として有益費に関する事項を決めることといたしたいと考えております。その中で土地改良事業の参加者、それから投資費用の分担方法、それから利用期間終了後の債務の承継等の問題、これらについて所有者と利用権者で十分に協議して明確化しておくこととしたいと考えております。
　それからまた、事後においてその償還額等について当事者間で協議が調わないで、トラブルが起こったときは、市町村または農業委員会がその処理に当たるということを定める等の指導をすることにいたしております。こういったことを通じまして、各地域、各投資類型に応じた有益費の償還ルールが形成されてくるものと考えておりますし、現時点においてこれを画一的に法制化するというようなことまでは考えておりません。
○村沢牧君　有益費については利用計画の中で決めていくということ、そのことは不十分だと思いますね。単なる指導方針でもだめだと思うんです。ということは、農地法は、地主から土地を取り上げられないという権利として耕作権を保護しておる。したがって、賃貸契約も簡単に解約できない仕組みになっているわけなんです。農地法だけだと、従来有益費の回収も余り問題にならなかった。しかし、今度の農用地利用増進法は農地法の十九条の適用除外になったわけですね。そこで、有益費等が改めて大きな問題になってくるわけなんです。民法にもちろん規定がありますけれども、しかし、民法の規定だけであるからといって法制上の措置をしなくていいのかどうか。先日この委員会で参考人の意見聴取をしたときに、東京農工大の梶井参考人は、つまり、昭和四十五年度の農地法改定の際有益費はすでに法制上やっぱり措置をすべきものであったと。これは民法に規定はしてあるけれども、やっぱり農地法上あるいは利用増進法上問題になってくる、こういう参考人の意見も述べられておるわけなんです。局長、自信を持って、民法に規定があるからこの利用計画の中でうたっておけば大丈夫だと言い切れますか。
○政府委員（杉山克己君）　自信を持って大丈夫かという問題になりますというと、トラブルが起こらないようにそこは万全の予防ができるかということと、トラブルが起こった場合に解決が図り得るかという二様の段階があるかと思いますが、トラブル自身は、これは場合によっては避け得ない問題であろうと思います。問題はその処理の仕方、それから処理に当たって耕作者の方からどういう権利が行使できるかということでございましょう。これにつきましては、まさに先生自身がおっしゃられましたように、民法上その法律的な権利は保障されているわけでございますが、これは借り手だけでなくて、貸し手の側にもこのことについての対立する権利はあるわけでございますが、そういう基本的な法制のもとにおきまして、この利用増進計画でもろもろの取り扱いのことを定めておけば、私はそれなりにトラブルの調停解決に十分貢献し得るものというふうに考えております。
○村沢牧君　トラブルがあることを想定して有益費の問題を論ずるのでなくて、法律の性格として有益費の償還を認めていくんだというこの法体系の中において、この法律の中へどこかにこれをうたうべきものだと、私はそのように理解するんですが、どうですか。
○政府委員（杉山克己君）　この法律を定めますことによって有益費の償還請求権がなくなるというわけではなくて、本来的には民法なり、それから土地改良投資を行った場合のその有益費につきましては土地改良法にはっきりした明文の根拠があるわけでございます。そういう意味では権利はあるわけでございますし、それが有効に行使される手続、手段をどう考えていくかということならば、私はやっぱり公的機関が介在するということによって担保され得るのではないかというふうに考えております。