○参考人（秋月弘子君）　御紹介いただきました亜細亜大学の秋月弘子でございます。本日はこのような場で意見を述べさせていただくこと、大変に光栄に存じております。ありがとうございます。
　私は、国連システムにおける経済社会協力の調整ということで意見を述べさせていただきます。私の報告の要旨と、それから先ほど配られましたＡ３サイズの資料が三枚ほどお手元にあると思います。御参照ください。
　本日のお話は、主に三点、経済社会協力の調整ということですので、まず第一に、国連システムの各国際機構の本部レベルでの調整がどうなっているのかという点が第一点。そして第二番目に、経済社会協力といいますのは国際機構が被援助国の領域の中に赴いていって協力を行いますので、その被援助国の領域内、つまり現地でどのような協力が行われているか、どういった調整が行われているかというのが第二点です。そして、本部レベル、現地レベルでの調整の制度をお話しした後に、残された現在の課題について意見を述べさせていただきたいと思います。
　初めに二点ほど確認させていただきたいと思います。まず資料一、国際連合機構図をちょっとごらんになっていただきたいんですが、国連機構図に関しましては、事務局に御用意いただきました資料の中にも入っておりますが、もう少し細かい国連の中の組織を見ていただいて調整の必要を感じていただこうと思いまして、資料一をつくってまいりました。ただ、これは一九九二年の段階の組織図でございますので、例えば持続可能な開発に関する委員会がまだ設置されていない、したがってこの図に出てこないとか、そういう多少古い図ではございます。大変申しわけないんですが、国連の中、そして国連システムの全体像をごらんになっていただくために御用意いたしました。
　一つ確認していただきたいのは、国連システムという言葉で、もう皆様十分に御承知だと思いますが、数の上でいえば、国連システムというのは十九の国際機構から構成しているというふうに一般に言われております。一つは国際連合本体です。そして、専門機関というのが十六ございます。これは、国連憲章の六十三条に基づきまして、各分野ごとに活動している国際的な国際機構は国連の経済社会理事会と連携協定を結んで専門機関になるというような規定がございます。そのような連携協定を結んでいる国際機構が十六ございます。これがこの図の右下、「（専門機関）」というふうに書いてある部分です。
　そのほかに国際原子力機関、ＩＡＥＡでございますが、これは活動分野との関連で、連携協定を経済社会理事会ではなく、安全保障理事会と総会と結んでおりますので、憲章六十三条に言う専門機関ではないということで、専門機関としては位置づけられておりませんが、国連と密接な協力関係にある機関でございます。
　それから、この図が古くてガットというふうに点線で書いてありますが、その後継の国際機関でありますＷＴＯ、これは国連と正式な連携関係にはございません。連携協定は結んでおりませんが、従来、ガットが国連と非常に緊密な連絡をとってきた、そして国際貿易に関しても国連も共同して活動するべきであるということから、非常に緊密な、連携協定はございませんけれども、協力してやっていくということでＷＴＯも国連のシステムの中に位置づけております。
　したがいまして、国連システムといいますのは、国連本体と十六の専門機関プラスＩＡＥＡとＷＴＯという十九の国際機構でございます。それに対して、総会の左側に線がどっと出ておりまして、これは全部総会が後ほどつくりました補助機関です。それから、経済社会理事会も補助機関、いわゆる下部機関をたくさん設けております。
　このようにしてごらんになればおわかりかと思いますが、国連の内部機関だけでも百以上の内部機関を持っております。それぞれ各分野で活動しておりますが、その活動が重複することが出てくるわけで、この図をごらんいただきましても、調整の必要とか難しさとかがおわかりいただけるのではないかと思います。それがまず第一点です。
　そして御確認いただきたい第二点は、まず調整の必要性ということでレジュメにも書きましたが、私はそこに三つほど、なぜ調整が必要かということを書いておきました。
　一つ目は、もう皆様御存じのとおり、たかだか十三億ドル弱の国連の通常予算、経済社会協力に関しましては一般に四十五億ドルというふうに言われております。通常予算の三倍ほどの規模で活動は行っておりますけれども、これは国連システム全体の数字ですので、世界の人口で割りますと、一人当たりたかだか八十セントの資金しか経済社会協力に振り分けられていないという状況、このような少ない予算を二十近くの国際機構に分けて、それぞれの活動が重複していれば非常に残念なことだということで調整の必要性がございます。
　それから、二番目の援助効率というのは、先ほども申しましたように、各国際機構は途上国の現場に行って活動を行うわけですけれども、各国際機構がそれぞれの活動の優先順位をつけますが、その優先順位が同じような分野での活動の優先順位と違った場合、これがふさわしい事例かどうかちょっと自信がありませんが、今思いつくところで御説明申し上げますと、例えば外貨収入をふやすために観光開発しようとしたときに、世界銀行は外国人客を招聘するために、例えばバリ島に大きなホテルをつくろうということになりますと、海岸を壊して大きなホテルをつくって、そこにホテルマネジメントのプロジェクトをつくろうじゃないかというようなことがありますと、一つの機関は環境をある意味で破壊する方向に行くかもしれません。
　それに対して、世界環境機関というふうな機関がありますが、いやそれは観光資源としての天然資源を、自然資源を保持した方がむしろ外国人客を招聘することができるのだというふうな形で、むしろ環境を保護しようとするような方向に進むとするならば、観光客を誘致して外貨を獲得しようという同じ方向に向かおうとしても、その目的に向かう道順が違うわけで、そのような優先順位が各国際機構の活動ごとに違ってまいりますと、結果として目的の方向は一緒としても、そこに向かう道の効率が下がるという意味で、援助効率の点から調整が必要だということが一点あります。
　そして三番目の、問題の複雑化、包括化ですが、これは先ほど大芝先生が御説明くださいました開発援助問題の複合化ということと一緒でございますので、私はこれ以上申し上げる必要はないと思います。
　以上のような点を踏まえました上で、では実際、国連システム、十九の国際機構が本部レベルでどのように調整しているかということで、まず私は、法的にどのように位置づけられていて、どのように調整を規定しているかというのを御確認いただきたいと思いまして、資料二、資料三、これはちょっと国際条約で細かくて申しわけありませんが、御参考までに配らせていただきました。詳しく御説明申し上げている時間がございませんので、後ほどお時間があるときに、アンダーライン、傍線を引いたり星マークをつけたりして関連のところをマークしておきましたので、後ほど御確認いただきたいと思いますが、三つの次元で確認させていただきます。
　一つは、国連憲章上は、つまり国連自身は、国連は専門機関より一段上の調整機関に位置づけるというふうに国連憲章に書いております。それが国連憲章五十八条から六十四条に至る国連の経済社会理事会の任務に関する規定でございますし、かつ総会の予算権のところで、これは憲章十七条ですが、財政上の監督権、勧告権を総会が持ち得るというようなことの規定にもなっております。したがいまして、国連自身は国連は専門機関よりも一歩上の監督機関、調整機関というふうに思っております。
　それに対して、各国際機構、専門機関はどのように国連を見ているかということになりますと、各専門機関の設立の基本条約、例えばＩＬＯ憲章ですとかユネスコ憲章というようなものには国連との関係はほとんど言及されておりません。具体的に国連と専門機関との関係を法的に規律するものは、先ほど申し上げました、専門機関は国連と連携協定を結んでおりますので、各専門機関と国連の間の連携協定を見ていくとそこに両者の関係が規定されております。
　この連携協定を見ていくと、大きく分けて二つの分類に分けられます。その二つの代表として、資料二が国連と国際労働機関、ＩＬＯの協定、そして資料三が国連と世界銀行の間の協定でございます。
　この両者がどう違うかと申しますと、ＩＬＯと国連の間の連携協定では、先ほど申し上げました、国連自身が考えている、国連が一段上の調整機関としての位置づけにほぼ近い内容の協定になっております。例えば、国連はＩＬＯの予算の報告を受けるですとか、事前に提出をしてもらって活動報告をして、それに対して勧告をするなり意見を言う、そういう立場にあるわけです。それに対しまして世界銀行型は、これはもう国際金融機関ということでございますから、国連と対等、平等の立場で、国連には一切予算それから活動に関する勧告権を認めない、独立、別個でやっていくんだという形になっております。こういう法的な位置づけから、後ほど申し上げますが、国連システムの中でも特に世界銀行を中心とするブレトンウッズ機構との調整が非常に難しい原因の一つになっているということがおわかりいただけると思います。
　国際機構同士のそういう法的な連携関係を御説明いたしましたが、では実際に国連システムの中でどのような調整機関があるかということでは、まず一番我々が想像にかたくないのが経済社会理事会。経済社会協力ですから、経済社会理事会という理事会がありますので、そこが調整をしているだろう、あるいはできるだろうと思いがちですが、実質的には経済社会理事会の調整機能というのはそれほどございません。これは国連憲章の六十四条の二項を見ていただければわかるんですが、経済社会理事会というのは専門機関から上がってきた報告書を総会に報告するというような形になっておりまして、報告のルートの一通過点というような形になっておりまして、実際、憲章上もむしろ経済社会理事会の権限が弱まるような形の規定になっておりますし、かつ経済社会分野の問題がたくさんございます。実質的な議論をする時間等がございませんので、実質的な調整機能というのは経済社会理事会は余り持っていないというのが現状のようでございます。
　そこで、一九九〇年以降、調整機能強化のための経済社会理事会の改組案というのが幾つも出ておりますし、一番そこで重要な論点となっているのが、やはり専門機関と国連システム全体の調整機能を強化するというところに力点が置かれているわけです。この点はまた、一九九四年に国連事務総長が「開発への課題」ということで提言をしておりますが、国連の調整機能の強化案として、専門機関と密接に連携する、特に経済社会理事会の調整機能、権限を強化するというようなことを繰り返し言っておりますので、経済社会理事会が調整機関であるべきで、そこを強化するべきだということは長い間言われているというところですが、実際にはまだまだうまくいっておりませんで、さらなる改革が必要であろうということだと思います。
　そこで、では実際にどこにおいて国連とその他の専門機関が実質的に調整をしているかといいますと、この機構図をごらんいただきますと、経済社会理事会と専門機関との間に行政調整委員会、ＡＣＣと書いた機関がございます。ここが実質的な調整機関になっておりまして、これは国連の事務総長が議長となって、十六の専門機関プラスＩＡＥＡ及びＷＴＯ、それに加えまして、国連の内部機関ですが、国連本体の中の、例えばＵＮＣＴＡＤですとかＵＮＨＣＲ、それから開発の中心的な機関、ＵＮＤＰ等の七つの機関が含まれて、合計二十五の機関の長、事務局長レベルが出席して、年二回から三回ですが会合を持って政策レベルの調整を行っています。
　ただ、このＡＣＣ、行政調整委員会での話の内容を見ていくと、国連とＩＬＯ型の国際専門機関の連携協定は国連が一歩上というふうに書いておりまして、この行政調整委員会でも一応議長は国連の事務総長というふうに、形式的には国連が一歩上であるかのような形をとっておりますが、ＡＣＣでの議論は実際には各専門機関の独立性、それから自主性というのを損なわないように細心の注意を払いながら議論をしておりますので、国連と専門機関の調整を主要に行っております行政調整委員会においては、実際には国連と専門機関はかなり対等な関係で政策調整が行われているということが言えると思います。
　本部レベルにおきましては、国連の本体の中にも幾つも調整機関がございます。左側の箱にたくさんいろんな機関がある中で、行政財政問題諮問委員会ですとか合同監査団ですとか国際人事委員会ですとかそういうところで人事政策まで含めて、政策、予算の調整などの調整のための機関、十以上あるというふうに言われておりますけれども、国連の中にはそのような調整機関がたくさんあるわけですけれども、本部レベルでの重要な調整機関としては、先ほど申し上げました経済社会理事会と行政調整委員会というのを御承知おきいただきたいと思います。
　それから今度は、今申し上げたのは本部レベルで、特に国連と専門機関の関係ですが、国連の中にもたくさん経済社会協力を行っている機関がございます。国連の補助機関として、例えばユニセフですとかＵＮＤＰですとかＵＮＨＣＲですとかあるわけですが、その国連内部の機関の調整をどのようにしているかといいますと、九七年にアナン事務総長の提案で約三十の国連機関を問題別に四つのグループに分けました。その中で、経済社会協力に関するものは国連開発グループ、ユナイテッド・ネーションズ・ディベロプメント・グループということで、ＵＮＤＧという名前で呼ばれるグループをつくりました。これは十九の国連の内部機関から構成されておりまして、ここの議長は国連の開発援助活動の中心的な役割を担っているＵＮＤＰ、国連開発計画が議長となって中心的に調整を行っております。ここで目指すのは、政策とか意思を共同でつくる、そして各機関が行っているプログラムを調整する、開発援助活動を調整する、そして援助活動の効率を高めるというようなことを目的にやっているのがこの国連開発グループでございます。
　以上が、国連及び専門機関の本部レベルでの調整の制度ですが、では実際に現地では、開発途上国の現地で経済社会協力を行う際の調整はどのようにしているかというと、三つほど御説明申し上げたいと思いますが、最初に、ちょっと順番が前後しますが、三者協力システム、トライパータイト・パートナーシップというふうに国連では言っておりますが、こちらから御説明したいと思います。
　まず、国連の開発援助業務といいますのは、世界銀行などとは違いまして、先ほど大芝先生から御説明がありましたように、無償の援助活動で、無償ということはつまり技術援助活動が中心になっております。国連はほとんど無償で技術を伝える援助活動をやっているわけですが、その中心となるのがＵＮＤＰです。
　そのＵＮＤＰの開発援助プロジェクトといいますのは三者の間の協力で行われています。一つはＵＮＤＰですが、ＵＮＤＰはその中でも資金を提供するというファイナンスエージェンシー、資金を提供する機関として位置づけられております。そして具体的な技術、途上国に伝えるべき技術は、各専門機関が専門性を持っておりますので、労働問題であればＩＬＯ、保健衛生問題であればＷＨＯ、教育科学問題であればユネスコというような形で専門家が出てきて技術を伝える、そして最後に援助される側の被援助国政府が主体的にプロジェクトを実施するという、このＵＮＤＰ、専門機関、被援助国政府という三者の間で協力関係が行われております。
　そのような形で、分野ごとにそれぞれ三者ができて活動が行われているわけですけれども、国連はこの開発援助活動の効率を高めるために一九七七年に経済社会分野の機構改革の新しい制度を導入いたしました。それが一番の国連常駐調整官制度、レジデント・コーディネーター・システムと言われるもので、これは途上国の領域に各専門機関がみんな代表を送ってきて先ほど申し上げたような技術援助をするわけですけれども、それがグループごとにいろんなことをやって調整がとれないとやはり効率が悪いわけです。そこで、この一九七七年に考案された常駐調整官制度というのは、一人の人を国連のチームリーダーとして任命して、国連常駐調整官として任命して、その人が国連チームのリーダーとして現地の国連が関与する経済社会協力の責任を担うという形で調整を行おうとしたのがこの制度でございます。
　国連の場合、先ほどから申し上げますように技術協力の中心的な機関がＵＮＤＰでございますので、本来はＵＮＤＰの現地事務所、常駐代表がおりますので、その常駐代表が、つまりＵＮＤＰの現地代表が国連システム全体の調整官として、言ってみれば国連大使のような立場で現地の活動を調整するというような制度を取り入れました。
　これが国連常駐調整官制度で、もともとは経済社会協力、開発援助活動のための調整官だったんですが、この制度は非常によろしいということで強化されて、権限が拡大されまして、その後、本来開発援助活動とは違う、関連はしているわけですけれども、人道援助活動の調整役も任務が与えられ、その後は九〇年代に入って特にですが、毎年のように国際会議、世界会議が行われております各世界会議で採択された世界的な政策を各途上国が途上国レベルで、各国内で履行するための技術援助を行うというような形で、世界会議の政策の国内履行活動の調整役というような任務も与えられております。
　最近では、平和維持活動で国家再建ですとか、紛争で崩壊した国にかわって統治支援をするような活動を平和維持活動が行っておりますけれども、そういう活動の際の調整役も行うような形で、この常駐調整官制度は本来経済社会協力の調整から始まりましたけれども、現在ではまさに途上国における、現地における国連システム全体の、つまり国連のプレゼンスの代表者というふうな言い方をされます、国連の現地関与の代表者というような形になっておりますので、この常駐調整官を中心に国連システムが調整されるような形になっております。
　そしてもう一つ、三番目に、ちょっと多少技術的になりますが、経済社会協力の活動に関しては、つまり開発援助活動に関しては、各援助機関が国別計画というのを策定して、その機関ごとに優先順位をつけて援助プロジェクトを実施していくわけですけれども、先ほど申し上げましたように各機関ごとに優先順位が違うと援助効率が悪くなりますので、国連としては、この国連常駐調整官を中心にチームワークで一つの途上国に対して行動をとっていこうとするならば、各国連システムの、各機関の国別計画を別のものにするのではなく、国連全体のその国に対する政策をつくろうということで、それが国連開発援助枠組みということで一つの大枠、ショッピングリストのようなものをつくって、この分野ではこういうものが必要、例えば教育分野であれば初等教育が重要なのか中等教育に移行するべきなのかとか、そういう政策をつくりまして、そこの分野で活動が行われる機関にそのショッピングリストの中から活動を選んでやっていただくというような形で、リストは国連としてつくるというような形の大枠をつくる試みをやっております。
　以上のような形で、現場においてはもう経済社会協力を効率的に行うんだという目的意識が非常に明確でございますので、本部レベル以上に現地では関係者が率先して調整あるいは協力活動を行っているというのが現場での状態だろうというふうに私は個人的に思っております。
　最後に、以上のような調整の制度を概観した結果、私の意見として、今後の課題として四点ほど書かせていただきました。
　まず第一は、国連システム、十九の国際機構の調整が必要なわけですけれども、その場合、まず第一義的な責任はどこにあるかと申しますと、日本を含む各加盟国がそれぞれ十九の国際機構に加盟国として存在しているわけです。とするならば、十九の国際機構の中で政策の調整が必要であるならば、それぞれの機関に入っている共通の加盟国がそれぞれの政策を歩調の合うような、協力できるような政策にするべきだろうというふうに思っております。
　特に、今後調整が必要なのは国連とブレトンウッズ機構の調整、これは法的には連携協定上、多少ＩＬＯ型の連携協定と違って、国連の調整機関としての立場を余り認めておりませんので、法的な協定では非常に協力が難しいのかもしれませんが、特に日本のような国、国連においてもブレトンウッズ機構においても世界第二位の経済的な貢献をしている国は発言権が多いわけですから、その両方の政策づくりの場においてそれぞれの政策が歩み寄れるような政策をつくるように率先して活動するべきではないかというふうに思います。
　ただし、これは非常に困難であることが容易に想像できるのは、それぞれの監督官庁が違う、つまり国連は片や外務省、それから金融機関は大蔵省ということで、これはどこの国でも同じなんですが、国内行政の縦割りの問題がありますので、加盟国は一緒といっても、その国内の政策を調整しない限り、国際的に出てくる政策の調整も難しいというふうに個人的には思いますが、そこをぜひ取り組んでいただきたいというふうに思います。
　それから三番目に、先ほど申し上げましたが、経済社会理事会というのは、名前のほどには権限なり調整機能なりがうまくいっていないように思われますので、ここに関してはいろいろな提言もございます。先ほど大芝先生から御指摘いただきました開発援助の評価をやる検証機関にしたらどうかというような提案もございます。どういう形にせよ、やはり経済社会理事会の実質的な機能を強化する必要はあろうかというふうに思います。
　それから四番目に、この点はやはり日本も特に関係するんですが、先ほど現地レベルで国連開発援助枠組みという枠組み、ショッピングリストをつくるということを努力しているという話をしましたけれども、今のところ、この援助枠組みに参加していただくのは国連の機関と専門機関のところまでが射程なんですが、やはり一つの被援助国に対する援助効率を高めるためには、二国間の援助規模がはるかに大きいのが二国間援助の経済社会協力ですので、その規模を持っている二国間のドナーの方たちにもやはりこの国連が全体でつくったショッピングリストに入ってきていただいて、つまり日本の援助機関の国別計画というのをこの国連の開発援助枠組みの中に合わせるなり、歩調をそろえるというような形で国連システムの社会経済協力と二国間援助の調整も現地レベルでしていただければというふうに希望いたしております。
　非常に早くておわかりにくかったかもしれませんが、以上で私のお話を終了させていただきます。
　御清聴ありがとうございました。