○橘法制局参事　衆議院法制局の橘でございます。
　本日は、第八章地方自治の章の主要論点につきまして、お手元配付の資料に基づき、御報告をさせていただきます。よろしくお願い申し上げます。
　日本国憲法では、地方自治と題する特別の章が設けられております。旧明治憲法におきましても、その起草過程においては地方制度に関する規定が構想されていたそうでありますけれども、しかし、当時はいまだ地方制度に関する規定は憲法制度上必ずしも必要不可欠のものとは考えられていなかったことなどから、最終的にそれが削除されたと言われております。
　また、旧明治憲法下の地方制度に関しましては、市や町村については一定の自治が認められていたものの、府県知事や郡長は国の行政官庁であるとされ、また府県や郡自体も地方公共団体の区域であると同時に国の行政区画としても位置づけられるなど、中央官治主義の色彩が強いものであったと指摘されているところでございます。
　これに対して、日本国憲法におきましては、当時のＧＨＱが日本の民主化を進めるために分権化を重要視し、首長公選制や自治権の確立、地方自治特別法の制度等を設けるべきとしたこともあって、地方自治に関する一章が設けられることとなり、その憲法上の位置づけは格段に重要性が増したと言われているところでございます。
　さて、このようにして設けられました第八章ですが、条文数はわずかに四カ条でありますので、冒頭、この条文の構造につきまして、論点整理の観点から、ごく簡単に御説明をさせていただきたいと存じます。
　お手元配付の条文集と詳細資料、衆憲資八十三号の一ページ目のポンチ絵、表紙と目次及び論点表の三枚をおめくりいただいた四枚目が一ページ目になっておりますけれども、この下にある図表をごらんいただければと存じます。
　まず、冒頭の総則的規定である九十二条では、「地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。」と規定されております。ここでキーワードとなっている地方自治の本旨とは何ぞやということになりますが、これにつきましては、団体自治と住民自治という二つの基本原則から成る近代的地方自治の原則を意味するものと一般的に解釈されているところでございます。
　ここに言う団体自治とは、地方公共団体のことは当該地方公共団体自身が決めるという、地方公共団体と国との関係における原則であります。また、住民自治とは、地方公共団体のことは当該地方公共団体の住民自身が決めるという、地方公共団体と住民との関係における原則であります。
　そして、この住民自治の原則を定めたものが第九十三条であり、地方公共団体には議会を設置するとともに、その議員や首長はともに住民が直接に選挙するという、いわゆる二元代表制のシステムが定められているところでございます。
　そして、これに続く第九十四条が団体自治の原則を定めたものであり、地方公共団体は、みずからその財産管理、事務処理、行政執行の権能を有するとともに、法律の範囲内で条例制定権を有する旨が定められております。
　最後の九十五条は、地方自治特別法に関する特別規定でございます。
　それでは、以上の第八章の条文構造を前提に、いつものようにＡ３縦長の論点表をごらんいただきながら、以下、各論点につきまして、そのポイントをごく簡潔に御報告してまいりたいと存じます。
　まず最初に、第八章の規定全体については、日本国憲法による地方自治の章の創設を高く評価しつつも、地方分権が推進されてきた現状に照らすと、その規定ぶりは余りに簡潔に過ぎ、憲法改正あるいは立法措置によって、より一層分権を推進する観点からの基本的方向性を明確にすべきではないかとするＡあるいはＢの欄の御意見がございます。そして、その具体的な御提案が、個別の条において論点として掲げられている諸事項です。
　それでは、個別の条文に関する論点に入らせていただきたいと存じます。
　まず、九十二条に関する論点ですが、先ほど申し上げました地方自治の本旨につきまして、これが団体自治と住民自治を意味するものであることは十分に理解できるけれども、しかし、日本語としての地方自治の本旨という七文字をどう眺めてみても、そのような意味を読み取ることはできない、誰が読んでも理解できるように、端的にこの二つの原則を憲法に明記するべきではないかとするのがＡの欄の御主張です。
　これに対して、解釈で十分に明確になっているのだから、その必要はないとするのがＣの欄の御主張です。
　次に、国と地方公共団体の役割分担については、いわゆる補完性の原則、すなわち、住民に身近な行政はできる限り地方公共団体に委ねることを基本とし、国は、外交、防衛などのような国家としての存立に関する事務や全国的に統一的に行うべきもの、あるいは全国的な規模、視点で行うべき施策などを重点的に担うことにとどめるべきであると説明される原則でありますけれども、これを憲法上の国と地方の役割分担の原則として明記するべきであるとするのがＡの欄の御主張です。
　これに対して、このような事項は現在でも、例えば地方自治法の第一条の二などに明記されており、法律レベルで対応すれば足りるとするのがＢの欄の御主張です。
　三つ目として、九十二条、あるいは第八章全体に関する最大の論点と言っても過言ではないと思われますけれども、道州制に関する御議論がございます。
　まず、道州制の導入と憲法改正の要否につきましては、道州にどのような権限を与えるのかといったその具体的な制度設計によっても異なるわけでございますけれども、その点はさておくとしても、現行の都道府県を廃止して道州を設置するというこの一点に着目した場合には、日本国憲法第八章の規定が保障している地方公共団体とは何か、現行の都道府県と市町村という二段階制、すなわち二層制の仕組みのどこまでを現行憲法が変えてはいけないものとして保障しているものなのかという点が問題となってまいります。
　この点につきましては、まず、憲法は、市町村といった基礎自治体の存在については当然の前提としているけれども、都道府県のような広域自治体を設けるかどうかは立法政策の問題にすぎないという立場がございます。古いものですけれども、詳細資料、衆憲資八十三号の二十五ページから二十六ページに掲げております政府答弁は、この立場の見解と思われます。
　これに対して、市町村のような基礎自治体を包括する広域自治体を含めた二層制の仕組み自体を憲法は保障しているとする見解もございます。この中には、憲法が保障する広域自治体とは都道府県制のことだとする説と、都道府県制を維持するかどうかは立法政策の問題であり、二層制の枠内において都道府県を統廃合した道州とすることも現行憲法上許されるとする説がございます。
　以上の憲法解釈を前提として、道州制の導入に積極的なお立場から、これを憲法改正によって導入するべきとするＡの欄の御主張と、憲法改正を待たずに、法律を制定することによって導入するべきであるとするＢの欄の御主張がございます。他方、そもそも道州制に消極的なＣの欄のお立場もございます。
　次に、いわゆる団体自治の原則に係る第九十四条に関する論点ですが、まず、条例制定権の拡充に関する御議論がございます。
　現行憲法では、地方公共団体の条例は法律の範囲内で制定することができるものとされており、これを受けた地方自治法の第十四条第一項におきましても、法令に違反しない限りにおいて条例を制定することができるものとされております。また、憲法が第四十一条で国会を唯一の立法機関としていることとの関係でも、これに反するような条例制定はできないと一般に解釈されているところでございます。
　これに対して、地方の事務に関しては、逆に、法律よりも地方公共団体の条例こそが優先されるべきであり、憲法に条例の専属的、優先的な所管領域を明記するべきであるとするＡの欄の見解がございます。まさに国家の立法権を国の所管事項と地方の所管事項とに区分して分有させるもので、その定義いかんにもよりますが、いわゆる連邦制に一歩あるいは半歩近づいた御主張と言えるかと存じます。
　これに対しまして、現行憲法の枠内でも認められる、条例による国の法令に対する上書き権をより広範に認めるべく法律レベルで対処すべきであるとするＢの欄の御見解もございます。
　また、現在の個別の法律による委任あるいは解釈による上乗せ、横出し条例などの手法で足りるとするＣの欄の見解もございます。
　もう一つ、九十四条の団体自治に関する論点としては、地方財政に関する御議論がございます。
　各地方公共団体の自主的、自立的な行政運営は、その財政基盤の確立いかんによって大きく左右されることは論をまたないわけでございますから、地方財政の問題は、地方自治の中核的論点と言っても過言ではございません。
　これに関して、地方公共団体の課税自主権や行政運営に必要な財源の確保に関する財政調整措置などの基本的事項につきましては憲法に明記するべきであるとするＡの欄の御主張がございます。
　他方、Ｂの欄の御主張は、課税自主権等の地方の権限強化は、法律の制定、改廃により進めることが可能であり、憲法改正を論ずる前に法律による具体化の努力をこそ行うべきであるとするものであります。
　また、現行憲法の解釈として課税自主権等は十分に読み込めるから、特段の法的措置は必要ないとするＣの欄の御主張もございます。
　大きな三つ目の論点である、九十三条の住民自治の原則に関する御議論では、まず、首長も議員もともに住民による選挙によって選ばれなければならないとする二元代表制のシステムに関して、地方公共団体の規模やその自主性を無視して一律に全ての地方公共団体に二元代表制を強いることは適切ではないとして、当該自治体の自主的な選択により、例えば、国のような、議院内閣制のような制度、あるいはシティーマネジャー制、すなわち、議会が政策の大枠を決定した上で、議会が任命したマネジャー、いわば雇われ支配人のようなものと存じますけれども、このマネジャーに市政の運営を任せるといった制度などを自由に採用できるようにするべきではないかといった主張がございます。これがＡの欄の御見解です。
　他方、首長と議員とが融合することになれば、現在でも強大な執行権限を持つ首長に対して、議会の役割と権限が縮小することになり適切ではないとして、現在のままでよいとするＣの欄の御主張もございます。
　次に、九十三条に関してはもう一つ、定住外国人の地方参政権に関する論点がございます。
　憲法九十三条二項は、地方公共団体の首長及び議員は、その地方公共団体の住民が直接にこれを選挙すると定めておりますが、この住民の意味については、一つ、国民主権の原理からすればあくまでも日本国籍を有する住民と解する見解、二つ、国政選挙の場合とは異なって、地方参政権については、国籍のいかんを問わず、当該地方公共団体の区域内に住所を有する者と解すべきであるとする見解とが対立しております。
　また、前者のように本条項の住民を日本国籍を有する者に限定した場合であっても、立法政策として一定の外国人に地方参政権を与えることは許されるとする見解と許されないとする見解とがございます。
　この問題に関して、平成七年の最高裁判決では、憲法九十三条二項の住民は日本国籍を有する住民と解釈するべきであるとしつつも、我が国に在留する外国人のうちでも永住者等であってその居住する区域の地方公共団体と特段に密接な関係を持つに至ったと認められるものについては、法律をもって地方参政権を付与することは憲法上禁止されているものではないと述べられているところです。
　以上のことを前提として、まずＡの欄の見解は、憲法改正をして、この最高裁判決のような解釈を封じ、定住外国人の地方参政権などは認められないことを明記するべきであるとするものです。
　これに対して、Ｂの欄の見解は、上記の最高裁判決を前提として、法律レベルで地方参政権を認める措置を講ずるべきであるとする見解です。
　そして、現在のままでよいとするＣの欄の御主張もございます。
　最後は、九十五条の地方自治特別法に関する議論です。
　この規定は、特定の地方公共団体に対してのみ適用される特別法は、国会で議決されるだけでは制定できず、当該地方公共団体の住民投票を経て初めて制定できるとするものでありますが、この条項によって住民投票が行われた上で制定された法律は、詳細資料、衆憲資八十三号の五十四ページに記載しておりますとおり、昭和二十四年の広島平和記念都市建設法から昭和二十六年の軽井沢国際親善文化観光都市建設法までの十五件のみであります。
　しかも、この条項が適用される「一の地方公共団体のみに適用される特別法」の意味については、単に特定の地方公共団体の区域のみを対象とするという意味ではなく、その法律の内容が、その地方公共団体という組織、運営、権能自体について他の地方公共団体とは異なる取り扱いをするものに限られると解釈、運用されているところでございます。そうであるならば、そのような意味を憲法上に明記すべきであるとするのがＡの欄の見解です。
　他方、現在の解釈、運用自体が問題であるとして、それを改めて、条文どおりにその要件を緩やかに適用し、住民投票を積極的に行っていくべきであるとするのがＣの欄の御主張でございます。
　以上、駆け足で雑駁でしたが、第八章の御報告を終わります。ありがとうございました。