○参考人（小澤隆一君）　本日はお招きいただきまして、ありがとうございます。
　東京慈恵医科大学の小澤です。専門は憲法学です。
　レジュメに沿ってお話をさせていただきます。
　私は、憲法改正手続法が成立した第百六十六国会で、衆議院の公述人、参議院の参考人として、法案段階ですが、意見を述べさせていただきました。同法成立後は、事前配付された参考人資料にとじられた二年前に発表した論文、「憲法改正手続法の施行と憲法審査会の始動をめぐって」で論じています。同法についての私の意見はこれらを御覧ください。
　そこで述べているように、私は、現行の憲法改正手続法には様々な問題点が含まれていると考えていますが、本日のテーマは改正法案についての議論と思われますので、本日の私の意見も今回の改正法案に関わるものに限らせていただきます。
　まず、憲法改正手続法の現在の法状況についてですが、私は前述の二年前の論文で、同法附則三条二項は執行することができない状態にあり、執行するには附則の改定や別個の立法措置が必要と記しました。
　この点は、今回いただいた参議院憲法審査会事務局作成の参考資料でも、字義どおりに適用できないという不安定な状態、これは船田衆議院議員のお言葉として紹介されていますが、とか、あるいは国民投票が実施できるかどうか判然としない状態、これは衆議院法制局の橘氏の発言として紹介されていますが、と記されています。私の考えとこれらの発言は符合しており、我が意を得たりという思いです。
　今回の改正法案の附則三条二項、三項は、この法状況を解消して、字義どおりに適用できる状態にすることを意図しているものと思います。
　そこで、附則三条二項、三項案の憲法改正国民投票年齢に関する点について意見を述べさせていただきますが、これらは日本国憲法の十五条三項に違反する法状態を生み出す蓋然性のある、避けるべき立法行為だと考えます。これらは、憲法改正国民投票権者と国政選挙等での選挙権者との不一致が長期間継続する蓋然性のある、そのことを法的に遮断できていない立法措置です。これは、「公務員の選挙については、成年者による普通選挙を保障する。」とした憲法十五条三項に反する立法行為です。
　同項に言う普通選挙には、選挙権の平等の原則が当然に内包されていると解されます。また、同項は、公務員の選挙と表現していますが、人を選ぶのではない憲法改正国民投票のような場合も含む広義の参政権における成年者による普通選挙を定めた規定と解するべきであり、それは国民主権原理から当然に導かれてくるものと言えます。この原理は、政治的事項について判断能力を有するとされる者に対して平等に参政の権利を付与することを求めるものとして解され、それは憲法十五条一項が「公務員を選定し、及びこれを罷免することは、国民固有の権利である。」と規定していることからも導かれると考えられます。
　このように考えると、憲法改正の是非について判断能力があるとされた者、具体的には十八歳、十九歳に対して国政選挙等での選挙権を認めないのは、その部分につき権利を侵害していることになります。投票権年齢と選挙権年齢を変動させるのであれば同時に実施すべきであり、万が一タイムラグが生じる場合でも、許容できる範囲内での時限的なものでなければならないと思います。それぐらいに選挙権の平等原則の年齢への適用は厳格であるべきと解されます。
　四月三日のいわゆる八党合意は、衆議院での審議から明らかなように、法的拘束力がありません。一方、附則三条二項、三項案は、法施行四年後の時点での、また、その後のいずれかの時点での十八歳選挙制の実現を法的には担保していません。したがって、附則三条二項案、三項案は、憲法改正国民投票権を有する者に選挙権が付与されないという状態が長く継続する可能性というリスクを負った、言わばギャンブル的な規定です。私は、憲法学を専攻する者として、このような危険な法案を本院にはお勧めできません。
　次に、公務員の政治的行為に関連する改正法案百条の二及び附則三条四項について意見を述べます。
　まず、改正法案百条の二についてですが、同条が規定する政治的行為禁止規定により禁止されている他の政治的行為、これが何を意味するかについては、最低限、国公法違反二事件最高裁判決、平成二十四年十二月七日の判決ですが、これなどに留意して慎重に検討しなければなりません。
　同判決の理由が、公務員の職務の遂行の政治的中立性を損なうおそれが実質的に認められるかどうかは、当該公務員の地位、その職務の内容や権限等、当該公務員がした行為の性質、態様、目的、内容等の諸般の事情を総合して判断するのが相当であるとして、具体的には、当該公務員につき、指揮命令や指導監督等を通じて他の職員の職務遂行に一定の影響を及ぼし得る地位の有無、職務の内容や権限における裁量の有無、当該行為につき、勤務時間の内外、国ないし職場の施設の利用の有無、公務員による行為と直接認識され得る態様の有無などを考慮の対象とすべきと述べていることは、改正法案百条の二の規定内容の意味を確定する上で最低限踏まえるべきことです。
　また、近年では地公法による政治的行為の制限を上回る規制を条例によって定めている地方公共団体が現れていますが、これらについては過度に広範な規制となっていないか精査が必要であり、これらを安易に政治的行為禁止規定に含めてはならないと思います。
　さらに、同条の何々に伴うという文言が一体何を意味するのか、どの程度限定性を持ち得るのか、慎重に検討するべきです。
　改正法案附則三条四項で、規制の在り方について検討を加え、必要な措置を講ずるとされている組織により行われる勧誘運動、署名運動及び示威運動の公務員による企画、主宰及び指導並びにこれらに類する行為、この中の組織という言葉や、企画、主宰及び指導並びにこれらに類する行為という言葉は著しく不明確な概念です。例えば、個人名を名のらずに何らかの団体名を使えばそれだけで組織により行われたということに一体なるのでしょうか。そうなれば規制対象は際限なく広がってしまいます。
　また、ほかのものが規制の対象として挙げられずに、すなわち除かれて、なぜこれらの行為が規制の在り方の検討対象に選ばれたのか不分明であると思います。
　次に、百二条についてですが、現行の百二条は選挙管理に関わる委員、職員、国民投票広報協議会事務局の職員による国民投票運動を禁止しており、そこには言わばレフェリーの公平性の確保という合理性があると思います。改正法案では四つの種類の公務員が追加されていますが、これら全てについて禁止の合理性を個々に検討する必要があります。しかし、ここでは時間の関係もありますので、取りあえず裁判官について検討させていただきます。
　裁判所法五十二条一項は裁判官に積極的に政治運動をすることを禁じており、今回の禁止がそれと平仄が合うのか、均衡を欠いていないか検討する必要があります。とりわけ、今回の禁止措置は裁判所法にはない刑事罰が科されていますので、なぜ懲戒だけで足りないのかが問われなければなりません。
　確かに、寺西裁判官懲戒事件での最高裁決定、一九九八年十二月一日、及びその前身としての仙台高裁決定では、裁判所法五十二条一項が禁止する積極的に政治運動をすることの範囲を相当に広く捉えています。しかし、これには学界から批判も多いところであり、最高裁決定には懲戒不相当とする五人の裁判官の少数意見が付いています。
　「犬になれなかった裁判官」という本の著者、安倍晴彦元裁判官は、結社、団体加入の自由が民主主義をつくっていく力になるとして、裁判官の結社、団体加入の自由にこだわったと述べ、同書では前述の寺西裁判官に対する最高裁決定に触れて、裁判官は専門家である市民として知識や見解を一般の市民に伝える義務があると記されています。このような裁判官の市民的自由の主張には私は合理性があると思います。改正法案百二条はその自由を不当に制限することになると思われます。裁判官による国民投票運動については、最低限、刑事罰から解放した上で規制の在り方を検討すべきものと考えます。
　最後に、参議院に期待することですが、以上の点について、参議院には衆議院から独立した熟慮と徹底審議を期待したいと思います。特に、法案を提出した衆議院議員に遠慮される余り、また四月三日のいわゆる八党合意をおもんぱかって、既に述べたような違憲状態の創出の危険性を内包する言わばギャンブル的な法案の拙速な成立にくれぐれも同調せぬよう熟慮の府としての貴院に強く求めて、私の意見陳述を終わります。
　御清聴ありがとうございました。