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○国務大臣（左藤恵君）　今お話しのように、今回の改正というのは、趣旨がそういうことではなく、基本的には借地権者と建物の貸借人の権利を保護するとか、その安定化を図るということでは現行法の趣旨と全く変わるものではないわけでありますし、既存の借地・借家の関係につきましては、従来の法律の規定がこれまでどおり適用されることを国民の方々に十分理解していただかなければならないわけでございます。
　今までもそうした法案の概要についてのいろんなパンフレットとかリーフレットを配布するとか、いろいろ周知いたしてまいりましたけれども、この法律改正がお認めいただき成立いたしましたならば、一層このことに、つきまして国民の方々に十分理解していただけるように、あらゆる機会をとらえましてこの法律の趣旨の周知徹底に努力をいたしたい、このように考えております。
○種田誠君　ありがとうございました。
○千葉景子君　時間が限られておりますので、できるだけ御答弁の方もまた簡潔にお願いをしたいと思います。
　大変恐縮なんですけれども、最高裁の方には質問を準備させていただきましたが、種田委員の方からの質問できょうの部分はほぼ重なり合いますので、私の方からはきょうは割愛させていただきます。よろしくお願いいたします。
　さて、今大臣からもお話がございまして、これからこの法律について周知徹底をしていく、従来の契約関係には適用はされない、あるいはその内容についてもこれからわかりやすく説明をしていくというお話がございました。ぜひこれはやっていただきたいと思うと同時に、やはりその基本となるのは法律自体がわかりやすい、あるいは疑念を抱かせない、こういうことがまず根本だというふうに思うんですね。それなくして理解を求めようといってもなかなかこれは難しいところがあろうかというふうに思うんです。
　その点で、先ほど種田委員の方から附則の問題。について質問がございました。私もその御答弁をお聞きいたしまして、確かに法文上わからないわけではないと思います。しかし、附則の六条なんですけれども、これは試案のころ、私もその中身を拝見させていただいたりいたしましたけれども、この当時は正当事由を除いては従前の契約関係には適用しないというような考え方がとられていたようなんですね。そういう経過から考えますと、今回は正当事由についても従前の契約関係には適用されないということのようでございますけれども、そういう経過を含めて考えると、この附則の六条といいますのは、ちょっと構造が違いますので対比するのはなにかと思いますけれども、借家について規定をした附則の十二条と比較いたしますと、やはりいま一つはっきりしないということが言えるんじゃないかというふうに思うんです。
　重ねての質問で大変恐縮でございますけれども、この点せっかくこれから多くの皆さんに理解を求めていこうということですので、何らか工夫をしていただく、例えば更新の拒絶の通知とその期間とか、何か具体的に記載をしていただくなどの方法はとれないものでしょうか。
○政府委員（清水湛君）　既に御存じのように、借家につきましては要するに基本的な改正というのはされていないわけでございます。期限つき借家制度というのが新規に導入されましたけれども、それ以外は正当事由に関する条文が整備されたこと、つまり正当事由が明確にされた、このことだけが従前の借家関係の方々にかかわってくる規定である、こういうことになるわけでございます。ところが、借地の方につきましては、基本的な存続期間あるいは更新後の期間、こういうようなものがございますし、それから更新の事由についての正当事由等いろんなそういう更新をめぐる若干の修正、あるいは基本的な部分の修正その他があるわけでございます。
　そういうようなことからどういうふうな書きぶりにするかということになるわけでございますけれども、借家の場合には更新に関しては従前の例によるとはちょっと書きにくいというような面がございまして具体的に書く。しかし、借地については、およそ更新するかどうかあるいは更新後の存続期間がどういうことになるかという更新の要件、更新の効果、そういうようなものが一切これは新法の規定が適用されないという意味におきまして、「更新に関してはこと広く規定をする、こういうことにいたしたわけでございます。これは一つの法律を表現する場合のテクニックというか技術と申しますか、そういう面の問題でもございますけれども、そういう意味で法制局とも御相談の上このような表現になったわけでございます。
　しかし、委員御指摘のように、この附則の規定というのは往々にしてなかなか始終目にとまるわけでもないし、理解しにくいということもございますので、この法律の趣旨はこういうことであるということは、これはよく関係の皆様方に理解していただかなければならないというふうに私ども考えております。
　また、この附則の六条あるいは十二条の趣旨について、私どもは従来からそういった解釈、この規定の解釈ぶりについては疑義の余地がなく、そのような答弁を衆議院でも繰り返し、現在ここでも繰り返しているわけでございますので、それはそれとして御理解をいただきたい、こういうふうに患う次第でございます。
○千葉景子君　ぜひここのところは、工夫の余地もあろうかというふうに思いますので、これからも引き続き検討方をお願いしたいというふうに思います。
　さて、正当事由についてなんですけれども、これも先ほど種田委員の方からも細かく質問させていただきましたが、私もなるほどその中でこの法律の構造といいますか、規定の構造というのは確かによくわかりました。「土地の使用を必要とする事情」というのが一つあり、そのほかの幾つかの要素として、「従前の経過」「利用状況」「財産上の給付」というものが考慮されるんだ、こういう構造だというふうに理解をさせていただいたわけなんですね。この中で「土地の使用を必要とする事情」、これは大きな柱としてそれなりにわかります。ただ、あとの三点ですけれども、これが並列的に今回法文上では並べられている。それが
本当に判例の実情をそのままあらわしているのかどうかというのはちょっと疑問を持つんですね。
　例えば「土地の利用状況」というのがございます。これは例えば「借地に関する従前の経過」、先ほど幾つかの例などを挙げていただきましたけれども、そういうものと比較いたしまして、同じレベルと言うとおかしいですけれども、同じような条件として判例上考慮されているのかどうか、その辺大変疑問を持つんですね。全くないというわけではありませんけれども、判例上かなり重要なポイントとされているというのはそう多くないのではないかというふうに思うんですが、具体的にどんな形でこれが判例上考慮されたり、どういう形で認められている例などございましょうか、ちょっと説明をいただきたいと思います。
○政府委員（永井紀昭君）　「土地の利用状況」といいますのは、現実にどのような建物が建っていてだれが使っているかというような、こういうようなことが一般的には挙げられるわけでございます。判例等におきましても、例えば福岡高裁の昭和五十四年十二月二十日という判例等では、博多駅前の古い木造建物であって非常に低賃料であるというような、いわば「従前の経過及び土地の利用状況」、これを含めて利用状況ということで、現実にこの古い木造建物では使用の必要性ということとも結びつけており使っていないじゃないかとか、そういうような利用のあり方というものも現実に考えている例もあるようでございます。
　「従前の経過」の中には、賃料その他にというものも含めて、そういったものを混然一体といいますか、「土地の利用状況」というだけでなくて、「従前の経過」の中に含んだそういうことを総合勘案している例もございます。もちろん、一番の主たる要素は双方がどれだけその土地の使用を必要としているかということでございますが、そういう付随的事情で考慮している例もございます。
○千葉景子君　確かに、ほかの事情と総合的といいますか、重なり合って、これは例えば土地使用の必要性などとも絡み合ってくるわけでございまして、そういう意味では三つを並べて、そしてそのほかは別に挙げられていないわけですね。例示としてはこの三つが一応挙げられているということで、非常に何か固定的な規定の仕方のような、あるいは何か概念的といいますか、そういう感じがするわけですね。
　私は、それと比較をいたしましてもう一点ここは確認をさせていただきたいのですけれども、これも試案の段階で土地の存する地域の状況というものが一時検討されたことがございます。そして、これは今回法案としては採用されていないわけですね。ただ、例えば判例などを見ますと、決してその地域の状況が全く考慮されていないわけではございません。これもやはり他の要件と総合判断をされている。そして、それのみで明け渡しを認めるなどということはされていないのは当然でございますけれども、こういう状況もございます。例えば、貸し側の困窮度が借りている側の困窮度よりも著しいような状況があるなどの場合、再開発目的も正当事由として認められているような判例などもないわけではないわけです。
　そういうことを考えますと、土地の利用状況ということが例えばその周辺の状況と全く関係ないのかどうか、わざわざそういう周辺の問題は今回落としてあるけれども、総合的判断ということを考えますと、あるいは判例の積み重ねということを考えますと、決してそういうことも否定されているわけではないのだろうとも思うんですが、その辺はどう私たちは受けとめたらよろしいのでしょうか。
○政府委員（清水湛君）　御指摘のように、改正要綱試案あるいはその前の論議の過程では、正当事由の中の一つの独立の判断要素として、土地・建物の存する地域の状況、こういうものを入れるべきだ、あるいはそういうものを入れたらどうかということが議論された時代がございました。しかしながら、これを入れますと、例えば当該借地を離れて周辺がどういう状況になっているかということによって場合によっては正当事由が認められるというようなことになる。それが実は再開発とか土地の高度利用とか、ここは土地の高度利用地域であるから、だから地主の方がその明け渡しを求めることができるとか、あるいは土地を公共的な見地から有効利用するということのために、周辺がそういうようなものに適する地域であるから、だから土地の明け渡しを認める正当な事由があるんだと、こういうようなことになってくるおそれがある、こういうことが心配されたわけでございます。
　そういういわば高度利用とか再開発利用とか有効利用というようなことは、これは国のいわば住宅政策、土地政策という面から大変重要な問題ではございますけれども、少なくとも借地人と地主との契約をベースとする借地関係でこれは基本的な一つの重要な判断要素として考慮されるべき事柄ではない、こういうふうに考えられまして、最終的には土地・建物の存する地域の状況というのは、これは正当事由上から落とすということになったわけでございます。
　ただ、今回の正当事由に関する第六条にございますように、「土地の利用状況」というのは、これは借地人がどういう形でその土地を利用しているかということを判断要素といたしておるわけでございますが、これは土地の利用状況というものが周辺の土地と常に全く無関係に判断されるということには常識的に言ってもならないわけでございまして、いわば土地の利用状況を判断するバックグラウンドとしてそういうものが判断の意思の中に入ってくるということは否定はできないような気はいたしますけれども、しかし基本的にはそういう再開発とか高度利用とかあるいは有効利用ということとは全く関係なしに、土地が借地人において適切に利用されているかどうかというようなことが判断要素になるということになるわけでございます。そういう意味におきまして、周辺の土地の状況というのはこれは正当事由の中の要素は占めない、こういうことになってくるわけでございます。
○千葉景子君　今お聞きしておりましても、土地の利用状況というのは確かにその土地自体としてどういう使い方をしているかということもありますけれども、やはり周りと比較するとどうもとんでもない使い方をしているとか非常に落差のある使い方をしているというようなことも含まれてこざるを得ない内容だというふうに思うんですね。
　そういう意味では、この「土地の利用状況」というものは、ほかの使用の必要性とかあるいは従前の経過、その固有の借地人、借家人、借り主、貸し主、当事者の関係をより超えた非常に広い概念になっていく危険性が含まれているんじゃないかというふうに思います。そういう意味で、どうも三つをこういう形で並列的に記載をするということに大変これから先の危惧を感じないわけではないんですが、その点について御心配はございませんでしょうか。
○政府委員（清水湛君）　正当事由についての従来の判例理論というものを詳細に検討いたしますと、やはり基本的な流れは当事者間における諸般の事情を考慮する、それ以外の客観的な土地の高度利用とか有効利用というような公共政策というようなものは、これは当事者間の契約をベースとする借地・借家関係というものには直接の関係はないんだと、こういうのが正当事由についての基本的な流れであるというふうに思うわけでございます。そういうことで、裁判所が具体的な事案、この具体的な事案というのはさまざまな要素を持っているわけでございまして、一つとして同じようなものはない。当事者が違えば必ず借地・借家をめぐる事情というのは違いますし、従前の経過とか利用状況というものもそれぞれすべて違う。こういう状況の中で、裁判所がここに掲げるような要件を考慮いたしまして適切な判断を今まで正当事由についてされてきたというふうに私どもは考えているわけでございます。
　このような従来の裁判所の判例に示された基本的な考え方というものは、これは私どもは正当であるということで、その思想をそのまま素直に第六条の中に書き込んでいるわけでございますので、今後ともこの条文を根拠に裁判所におかれて、これは最終的には紛争の段階における裁判所の判断ということになるわけでございますが、裁判所におかれて両当事者の利害を適切にかつ公平に調整する見地から正当事由の判断をされるというふうに考えているわけでございます。
○千葉景子君　その辺がまだどうも不明確さが残ってくるような感じがいたします。この点についてはまだ時間がございますので、その際に聞かせていただきたいというふうに思います。
　限られた時間ですので、ちょっと十一条というところをお聞きさせていただきたいというふうに思うんです。
　この十一条は、地代等増減の請求権にかかわる条文でございますけれども、これは今回の条文の中には、従来は租税が上がったとか土地の価格の上がり下がり、周囲の土地の地代との比較などが挙げられておりましたが、今回「その他の経済事情の変動」という文言が使われております。これは一体どういうことを考えていらっしゃるのか。そして、これはやはり従前の検討の中では物価とか国民の所得水準の上がり下がりということなどの挿入が検討されている経過もあるようなんですね。そういうことを考えますと、これは物価とか国民の所得水準の上がり下がりのようなことを含んで考えていらっしゃるのか、あるいはどういうことをこの規定というのは意味しているのか、ちょっと御説明をいただきたいと思います。
○説明員（寺田逸郎君）　もともとこの十一条という規定は、これはもう御承知だと思いますが、契約期間が長い期間拘束されておりますので、その間に事情の変動がある、その事情の変動に対して当初から全部約束をし切ってしまうのは難しい、したがってその事情の変動に応じまして地代を増減する、こういう趣旨の規定でございまして、いわばこの法律の制定当初はそういう事情の変動をどう要素に書きあらわすかということでここに規定が置かれたわけでございます。
　これに対しまして、そこに現にあらわれております規定は、土地の価格、それから公租公課、それから周りの地代、こういうものだけが重要な要素として挙がっておりますけれども、実際の判例を見ますと、先ほどの立法趣旨にかんがみまして数多くの事情が考慮をされております。その最も代表例といたしましては物価がございまして、これは諸外国でも地代・賃料というのは物価にスライドするというような扱いが多いわけでございますが、我が国におきましても地代の増減におきましては物価のようなものが一つ考えられているわけでございます。
　ちなみに、鑑定士協会が現在地代の増減がどういう要素でもって決められているかという分析をした結果がございますが、それによりますと、ここに挙げられております地価あるいは公租公課のほかに、国民所得、物価、通貨の供給量、あるいは労働賃金の指数、このようなものが現実に反映されているのではないかという、そういう分析結果がございます。
　このようなものは、言ってみますれば、現在の地価というものがいわばその土地の収益を正しく反映しているかどうかということについて専門家の間でも非常に議論があるところでございますが、現在の条文の中に挙げられております地価あるいは租税というものに余りに過度にウエートが置かれるということはむしろ避けて、このような全体の経済事情の変動をより穏当に反映するという指数を挙げるものがむしろ法律の規定としては妥当ではないか、このような趣旨で、判例に挙げられたもの、あるいは専門家による分析の結果、それを集約いたしますと、「経済事情の変動」、こういうようなことで集約できるのではないかということで挙げさせていただいたわけでございます。
○千葉景子君　御説明をお聞きいたしましてなるほどと思うんですが、ただ、例えば土地が大変高騰するというような状況の中では、場合によってはそれに従って極めて地代などが急激に上昇させられてしまうということなども考えられないわけではないわけですね。そういう意味では土地の価格の問題、それをどう評価するかというようなことも難しいところですけれども、ぜひその経済事情の変動という名のもとに不当な地代の値上げとかそういうことがないように気をつけていかなければいけないだろうというふうに思いますが、その辺についてはどんなふうにお考えでしょうか。
○政府委員（清水湛君）　都市部におきまして地価が物すごい上昇を示しておる、そういうものを例えばそのまま地代に反映することになりますと大変な金額になるということになろうかと思います。しかし、その値上がりした地価というものが果たして本当に客観的に正当な地価であるかということ自体が既に問題でございますので、これはそう簡単に地価が値上がりしたから地代が値上がりするということにはまだならないように思います。しかし、結局考えますところ、先ほど御答弁申し上げましたように、物価がどの程度上がったとか、あるいは一般国民の所得がどの程度上がってきたとか、あるいは労働者の平均賃金がどの程度上がってきておるとか、そういうようなことを考慮いたしまして、地主側といたしましても、家主側といたしましても、適正な地代・家賃というのはやはり確保したい、こういうことでこの経済事情というような言葉を入れて総括的な表現にいたしたわけでございます。
　私どもといたしましては、地代・家賃について、これは当事者間で話し合いで決めるというのは、差し支えないわけでございますけれども、最終的に話し合いがつかない場合における紛争、こういうものをやはり適切かつ合理的に処理する必要がある、こういうことから今回民事調停法の一部を改正する法律によりまして調停前置あるいは地代・家賃紛争についてのいろんな調停手続の特則というようなものを設けさせていただいたわけでございます。私どもといたしましては、そういう場において適正かつ合理的な地代・家賃が形成されて、それが各方面にいい影響を及ぼしていくということを期待しているわけでございます。
○千葉景子君　まだ質問をさせていただきたい部分がたくさん残っているんですけれども、ちょうど時間でございますので、また予定しているものは後日に回させていただくということで、きょうは終わりにしたいと思います。
○委員長（鶴岡洋君）　午前の質疑はこの程度にとどめ、午後一時二十分まで休憩いたします。
　　　午後零時十六分休憩
　　　午後一時二十三分開会
○委員長（鶴岡洋君）　ただいまから法務委員会を再開いたします。
　休憩前に引き続き、借地借家法案及び民事調停法の一部を改正する法律案を一括して議題とし、質疑を行います。
　質疑のある方は順次御発言願います。
○瀬谷英行君　最初に、大臣にお伺いしたいと思いますけれども、私は東京の生まれで東京の育ちなんです。それで戦前の東京の生活をよく知っているんですけれども、戦前の東京においては、深刻な住宅問題というのは私の知っている限りではなかったんです。それで、私は生まれたところも育ったところも借家なんです。今でも借地に住んでおりまして自分の土地なんというものは一坪も持っておりません、別に自慢になることじゃないけれども。そういう環境で今日まで来ているわけです。
　ところが、戦争前の東京では、父親が勤め人だったんですけれども、ともかく二戸建ての、庭がついておって木があったり池があったりして、間取りが三つなり四つなりある家が勤め人でも借りられたんです。それから、勤め人だけじゃなくて学生でも何人かでそういう家を借りて自炊をする、こういうケースがあった。だから家に入る、家を見つけるということは難しいことでも何でもなかった。町中を歩きますと貸し家札というのがあちこちにあったんです。貸し家札というのは今はちょっと見かけられません。どういうわけだか知らないけれども斜めに張ってあるわけで、あれは落語家に言わせると、この辺でどうだろうかなと首をかしげたときに合うような角度になっている。こういう話があるんですが、そういう貸し家札を散見するような状況にあって、しかも勤め人の間の話では、公務員であろうと会社員であろうと、大体定年まで勤めて退職金をもらったら、その退職金でもって家を二軒ぐらいこしらえて、一軒に自分が住んで一軒は家賃を取って老後の足しにする、こういう話が常識的に通用していたんです。
　ところが、今日、とんでもない話ですよね。どういうふうに変わったかというと、もう戦争中のことは私よく知らないんです、戦争中は軍隊に行っておりましたから。戦後の状況はどうだったかというと、先般、小学校の百周年の同窓会があったんです。その百周年の同窓会のときには生徒の数が五百何十名でした。私が卒業したころは千人近くおりました。もっとも千人近くといっても、当時の小学校は高等小学校といいましたから、尋常小学校の上に高等科が二年ありましたから今より人数は多くても不思議はないけれども、それでも千人近くおりました。それが小学校の創立百年でもって五百名になって、その後百十周年という記念に呼ばれたんです。そうしたら二百何十名です。何で十年間に在校生徒が半分になっちゃったのか校長にいろいろ聞いてみました。そうしたら、小学校の児童を持っている父兄が住宅費が高くなってきて住めなくなっちゃった。そこでその近郷近在へ、つまりより住宅費の安いところへみんな逃げていった。東京でいうと三多摩地区あるいは埼玉県とか、千葉県とかあるいは茨城県とか栃木県とか、こういう遠くへ、土地の値段が安くて、住宅費もしたがって安いところへみんな流れていったというんですね。だから、もう十年間に学童の数が半減するんじゃ、あと十年たったらなくなっちゃうんじゃないかなと。そういう現象はこの近辺でもあるんです。永田町小学校だってそうです。閑古鳥が鳴くようになっちゃった。
　こういうふうに都心からは人間が、特に勤め人がどんどん地方へ分散してしまう。要するに住めなくなった。住宅費がそれほど高くなったということですね。これは一体どういうことか、政治問題として考えなきゃならないんじゃないかという気がするんです。
　それで、今回提案されました借地・借家法の改正、これが、例えば土地問題なり住宅問題を解決するのにこういうふうに役に立つということであれば話はまた別なんですけれども、必ずしもそうはいかない。ということは、例えばこの新聞の記事にも「借地借家法改正法案先取りに店子悲鳴」と書いてある。これはどういうことかというと、この法案が成立することを見越して、貸し主が借り主に対して法外な要求をぶつけるケースが激増をしているというんです。法務省は、この既存の賃貸関係に新法は適用されないと繰り返してまいりました。それは私もこの委員会でもって終始いやというほど聞いてまいりました。だけれども、法務省はここでそういう答弁を繰り返しても、現実に地代なり家賃なりを値上げしようということで、地主なりあるいは家主が借家人、借地人に対して法外な要求をぶつけるということになりますと、これは法の趣旨とは全く相反する二とになるんですね。この点は一体どのように理解したらよろしいのか、これは大きな政治問題だというふうに考えざるを得ないんですが、まず、大臣の所見をお伺いしたいと思います。
○国務大臣（左藤恵君）　今お話しのように、大都市の、特に東京のようなケース、私は大阪の市内なのですが、同じようなことがあります。私が行っておりました小学校もやはり同じようなことで、九百人ぐらいおった生徒が最後に百人ほどになりまして、今三つの小学校が統合されてしまってやっと一つになっている。そういうようなことで、いずれにしましても大都会の中心部に商業用といいますか、ビル、そういうようなものが建って、住宅というものが非常に少なくなってしまう。しかも非常に家賃とか高くなる、また地代も非常に上がる、地価が上がる、こういうようなことで、市内になかなか住みづらくなってしまってたくさんの人が外へ出ていくというような意味で、これは一つの住宅政策、土地政策というような問題で非常に大きな政治問題になっていることはお話のとおりだと思います。
　そうした状況の中で、少しでも土地の、住宅の供給とかあるいは地価対策というふうなことで何か今回の法律が役に立たないか、こういうお話でございましょう。直接にはもちろんそういうことを目的としておりませんので、今までありました借地・借家の関係につきまして、経済情勢のいろんな変化というようなことから多様化しました需要というものにこたえることができるような改正を一部今度は入れておりますけれども、なお安定した形としては、既存のそういった関係には一切適用しない、こういうことで御理解をいただこう、こういう趣旨で今回の改正をしておるわけでありまして、土地の有効利用、住宅の供給促進、土地問題の改善を直接には目的といたしておりませんけれども、結果としてそういうことに寄与することができればと、こういうふうに考えておるところでございます。
　それから、もう一つ、今、新聞の記事のことについての御紹介がありましたけれども、この問題につきましても、確かにこうしたことで、今回の改正案もまだ成立もいたしていない段階からそういうことを曲解というよりもねじ曲げまして、既にそういうふうなことで借地人、借家人に対してそういうことを要求するということは、全くこれは私は遺憾なことでございまして、当然そういったことはあってはならないし、あり得ないことなのですけれども、そういうふうに悪用しておるというふうな事例が出ておる限り、我々としましては、国民の皆さんの理解を求めるＰＲ、努力を一層していかなければならない。既に法律を提案いたしました段階でもかなりいろいろ努力をいたしておりますけれども、そういった点がまだ十分でございませんので、この法案をお認めいただき成立させていただければ、その啓発、普及に徹底した努力をしていかなければならない、このように考えておるところでございます。
○瀬谷英行君　この法案が成立をすれば、法外な値上げを要求するといったようなケースはなくなるというふうに確信が持てるかどうかですよ、問題は。一生懸命ＰＲをするというふうにおっしゃっているけれども、ＰＲといったところで、別に新聞広告出すわけにはいかないだろうし、委員会でもって幾ら大臣がこう言われてもそれが徹底するかどうか難しいですね。
　特に、一昨日の質問でもって、暴力団が介入をして家を壊したとか放火したとかいろんなケースが報告されましたね。やくざ、暴力団のたぐいがそんなことをやるということになると、普通の市民じゃこれは対抗できません。したがって、そういう問題に対応するためにはどういう対策があるのか、これも具体的な問題として考えなきゃならぬと思うんですが、どうでしょう。
○政府委員（清水湛君）　いわゆる地上げ行為とかというようなことで違法な行為、不当に借地・借家人を圧迫するというような段階にとどまらず、刑法の罪に触れるような暴力行為、脅迫行為あるいは嫌がらせ行為というようなものを繰り返して、その土地からの退去を迫る、あるいは不当に高額な地代・家賃の値上げを要求し、あげくの果てはその建物から退去させる。こういうようないわば法律では容認されないような行為をして、借地人、借家人に対して不当な不利益を与えているというような行為があるという報道があるということは私ども十分承知いたしているわけでございまして、また、現実にそういったたぐいのものが刑事事件として警察の捜査の対象にもなっておるというようなことがあるわけでございます。
　私どもとしては、そのようなことは先ほど大臣からもお答え申し上げましたとおり、本来あるべきものではございませんし、またあってはならないことだ、こういう当然の認識でございます。ただ、今回の借地・借家法の改正は決してこれまでと比べて借地人、借家人の立ち退きを容易にさせることができる、つまり家主、地主の方から容易にさせることができるというようなこと、あるいは地代・家賃について、これまでよりより容易により高額の地代・家賃の値上げを請求することができるというような根拠には決してならないわけでございまして、そのようなことはおよそこの法律は予定していないところでございます。ところが、中には借地借家法案が通れば、そういうことが簡単になるんだからというようなことを現段階で申し向けて、情報を知らない借地・借家人をして困惑せしめておるというようなこともあるというような報道があるわけでございまして、私どもとしてはこれは大変残念なことであり、一面には私どものＰＲが不足というものもあるというふうに認めざるを得ないわけでございます。
　このＰＲの点につきましては、この借地借家法案について申しますと、まことに異例なことではございますけれども、多数のリーフレットとかパンフレットをつくりまして、市区町村の窓口等において関係者に配布してもらっておるというようなこともいたしておるわけでございますが、意図的に、悪意的にそういうようなことを中し向けて借地・借家人に退去を迫るというようなこと、これを禁圧するのは刑事の手続とか警察とかというようなそういう力を必要とするとは思いますけれども、少なくともそういうことがないようにさらにこのＰＲの方法についてはいろんな方法を考えてまいりたい。
　恐らく法案が成立いたしますと、政府広報というようなもので、週刊誌等にいろんな広報を出していただくことがあるわけでございますが、そういうようなものも積極的に活用いたしたいと考えていますし、あるいは弁護士会とか司法書士会とか宅建業界、そういうような国民に直接接触する皆様方、これは法案の中身というのは当然御理解いただけるわけでございますが、そういう方々を介しまして国民の方々にもよく理解をしていただく。決してそういう不当な強圧的な行為に屈することのないように、自分の権利は権利として主張することができるように、いろんな方法を講じてまいりたいというふうに考えている次第でございます。
○瀬谷英行君　局長の答弁は本委員会を通じてずっとお聞きしておりますが、よく言えば極めて懇切丁寧、悪く言えばくどくて長い、その割にはわかりにくい、こういうことになるんだが。遠慮なく言わせてもらうけれども。問題は、せっかく局長が懇切丁寧にお述べになっても、その趣旨が果たして徹底できるかどうかという心配があるんです。
　特に、暴力団なんというのが動きますと、これは対抗するものが官庁であるとか大きな企業であれば怖くないかもしれませんが、個人対個人というケースになりますと、これは暴力団がそんなに大勢でなくたって、入れ墨をしたようなのが来たりしてすごまれたら、大概まあこれを追い払うなんという度胸のある人は少ないと思います。まごまごすると相手の言い分が不当であるというふうに思っていても泣き寝入りをしてしまうというようなことも起こり得ると思うんです。
　だから、その種の問題に対して、これは警察庁に聞いてみたいと思うんですが、どうなんでしょうか、弱者の立場に立ってそういう脅迫、迫害といいますか、それを阻止する、あるいは対抗するということができるのかどうか。警察庁としては、その種の問題についてはどのような対策をお考えになっているのかということをお聞きしてみたいと思います。
○説明員（石附弘君）　お答えいたします。
　地上げに絡む問題につきましては、警察におきましても市民の方々から種々相談を受けているところでございまして、過去三年間の相談件数は総計で約九百件余に及んでおります。内容的には、借地・借家からの立ち退き要求とか、土地売買の強要に関する相談が多く、この相談件数の約三分の一が暴力団絡みというふうに我々は見ております。
　地上げに絡む相談を受けた場合の警察の措置でございますが、例えば強要とか脅迫あるいは器物損壊等、こういった犯罪を構成する場合、またその疑いのある行為がある場合は、これは徹底した捜査を行い、事件検挙に努めることは当然のことでございまして、過去三年間で総計七十三件の事件検挙をしております。そのうち暴力団が関与したものとしてはと五十七件ございます。また、たとえその内容が犯罪を構成しない場合であっても、地上げの態様等によっては暴力団関係者等に対する警告とか、あるいはその相手方に対する対応方法等について助言、指導あるいは弁護士の紹介等の措置を講ずることにより、市民保護の徹底を図っているところでございます。
　警察に相談をした方で、大体三分の一は何かあればすぐ警察に連絡をしていただけるということで安心して帰られておられます。また、警察に相談をしたということで、相談に来た方が暴力団関係者にそのことを伝えることによって暴力団側が引っ込む、抑止効果がある、こういうふうに見ております。警察といたしましては、この地上げ行為が大きな社会問題として表面化した昭和六十二年に、都道府県警察に対しましてこの実態把握の徹底、相談への適切な対応、不法事案の徹底検挙等について指示を図るなど、地上げ等に対する不法事案についての取り締まり強化を図っているところでございます。
　なお、先般成立した暴力団対策法におきましては、指定暴力団が行う暴力的要求行為と認められる地上げ行為については、所要の規制を行うことが可能になったことから、同法の積極的活用を図ることによって、地上げに絡む不当な行為の防止を図るとともに、同法に基づき新たに指定される暴力追放運動推進センターの相談業務を通じて被害者等に対する支援業務をさらに充実してまいりたい、こう考えておる次第でございます。
○瀬谷英行君　取り上げられた件数からいうと、これは日本国じゅうのでしょう、七十何件とか、あるいは暴力団絡みが五十何件とかいうのは。日本国じゅうということになると、ごくわずかなんですな、正直な話。これは東京あるいは大阪、こういったような大都市だけだって、件数からいうとはるかに大きいんじゃないかなという気がするんです。だから、もうよくよく極端な場合が、これは警察の手によって取り上げられるということになるんで、それ以外にやはりおどかされて泣く泣くという例は少なくないと思うんです。だから問題は、やはりそういうところまで目が届かなければ意味がないということになると思うんです。
　今いろいろお話がありましたけれども、警察の対策というものが、未然にこの種の嫌がらせとか脅迫とかといったようなことでもって借地人あるいは借家人がおどかされるというような、あるいは追い出されるというようなことのないようなところまで手が届くことができるのかどうか、その点もちょっと重ねてお伺いしたいと思うんですが、どうですか。
○説明員（石附弘君）　お答え申し上げます。
　警察としては、日ごろの外勤あるいは防犯によりますところの地域のいろんな諸問題、いろんな情報が入ってきております。したがって、そういう過程の中で、今先生御指摘のようなことを発見あるいは聞き込んだ場合におきましては、できるだけ市民の側に立った相談あるいはアドバイス、事件関係絡みということであればまたこれは捜査の方が専門でございますので、そちらの方の部署でしかるべく措置をしてまいりたい、こう考えております。
○瀬谷英行君　地上げ屋なんというのは、よその国に果たしてあるのかどうか。これ外国語に翻訳したら難しいと思うのですが、日本独特のもので、しかもこれ自慢にならないと思うんです。
　私は選挙区は埼玉県なんですけれども、埼玉県でも東京に近接したところは地上げ屋と称する人たちが活躍をしてどんどん地価を上げていくということを聞いております。
　具体的な例としては、例えば土地の高度開発などと言うと体裁はいいけれども、高層マンションができる。そうすると日陰になるところが出てくる。日陰になるところは何軒か結束をして反対運動を起こそうとした。反対運動を起こそうとした中に市会議員が一人いたんです。それで市会議員が被害地域の人をまとめて反対運動をやろうと思ったら周辺のところの人たちがいつの間にか声が小さくなっちゃった。よく聞いてみると、それぞれ金を不動産業者といいますか、地上げ屋といいますか、そういう人たちからいろいろと声がかかって何千万円とかあるいは何億とか、要するにそれらの人たちにしてみれば生まれて初めて聞くような札束を用意されちまって、それでしまいには市会議員一人残っちまった。だけれども、市会議員の方にも、おたくもどうぞこのくらいの金額でと、こう言われてきた。ただ、ほかの人は、じゃそれだけの金をもらうならどこかへ住みかえをしょうということができるかもしらぬけれども、市会議員が遠くの方から通ってくるんじゃ仕事にならぬのです。だから困っちまって相談を受けたことがあるんです。しかし、そういうケースの場合は脅迫は伴わないん、です。極めて丁重に、お金でもって解決できることならどうですかとこられるんです。これだって暴力団は介入しなくても、事実上は金の力でもって陥落をさせられる、こういうケースです。
　こんな形でもってどんどん住宅地というものがなくなっちゃって、マンションに変わり、工場に変わる、こういう格好になっちゃっているんですね。これが果たしていいかどうか、許されるかどうか。大きな政治問題になるというふうに私は思うんですが、大臣、これらの問題についてはどういう見解をお持ちでしょうか。
○国務大臣（左藤恵君）　これは、一つの土地政策といいますか住宅政策といいますか、そういった問題が基本にあって当然考えなければならない問題であり、恐喝とか脅迫とかということになれば、これは刑事問題ということで取り締まることもできますし、また、取り締まらなければならない問題でありましょうけれども、そういう意味での基本的な住宅政策とか、そういうもので適切な住居といいますか、必要に応じて適地につくることができれば問題は解決できるんじゃないかと思いますが、そういう基本的な問題、これは政治問題として我々は考えなければならないことではないか、このように思います。
○瀬谷英行君　土地問題は住宅問題とかかわり合いを持っているわけですね。住宅は土地の上にあるわけですから、土地の値が上がるということになれば住宅だって上がってきますよ、いや応なしに。日本は金持ちだとか豊かだとかしきりに宣伝されますけれども、果たして住宅問題から考えてみて豊かと言えるかどうか。私は豊かとは言えないと思うんですね。
　外国へ行って、そう多くの例を知っているわけじゃありませんけれども、ほかの人からも聞いた話だし、私自身もいろいろ話を聞いて、なるべく住宅地というものを見たいと思って回ってみました。ヨーロッパの国々、フランスでもドイツでもスイスでもオーストリアでも、ああいう国々に行ってみますと、やっぱり住宅が広々としていてうらやましいという感じを持ちました。それからスペイン、今度オリンピックが開かれますけれども、スペインヘ行かれた方の話によると、地中海に面した非常にいい土地を売りに出しておる、その価格が日本に比べるとうんと安いというんです。二千万から三千万ぐらいも出せば、プールのついた庭と、それからベッドルームが四つもあって、もちろんダイニングキッチンその他については完備をしていて、何百坪という地所がついておる。それが二千万ないし三千万で手に入る。よかったら買わないかと言われたっていうんです。買わないかと言われたって、場所が場所ですからね。そう簡単に通うわけにいかないです、スペインとかカナダなんかになりますと。うらやましいけれども、残念ながら指をくわえて眺めるほかない。
　それに比べると日本では、東京都とは言いませんよ、東京や大阪とは言いませんが、その周辺だってプールだとかテニスコートのついた家屋が二千万や三千万で買えるなんてところはないでしょう。我々の家なんというのはプールに丸ごと入ってしまうくらい、それぐらいけたが違うんですね。
　ところが、実際問題として、日本の多くの勤労者はどういう生活をしているかというと、今日依然として通勤電車は満員ですよ。私は、新幹線が東京へ乗り入れするようになったから、新幹線で通うことがありますけれども、最近は朝のラッシュ時間帯になりますと新幹線が全部満席なんですね。例えば高崎だとか宇都宮だとか、百キロぐらいの地域から新幹線で通ってくる。学生なんかも下宿させるよりも新幹線で通わせた方が安くつくし安全だというんですね。そういうふうになっちゃっている。だから逆に言うと、日本の勤労者というのはいかに住宅事情に悩んでいるかということになるし、それから世界一住宅費が高くつくというんです、土地の代金ももちろんであるけれども。したがって、住宅の方も高くつくというんですね。
　だから、豊かだ豊かだと言われるけれども、住宅事情からいうと、そんな大きな家に住める人はいない。みんな鶏小屋みたいな——ウサギ小屋でしたか、ウサギ小屋にしたって鶏小屋にしたっており変わりはないけれども、そういうところに住んでいるんですよね。確かに食べる物は豊かになりました。食うには困らないけれども、住む方は鶏小屋だと、そういう生活はもうケッコーということになっちゃうんですね。その点をやはり考えなきゃいかぬと私は思うんです。
　豊かだ豊かだといって、余り外国へ行ってほらを吹かないようにしてもらわなきゃいかぬと思うんです、政府は。政府の方は、何か日本人は豊かになったというふうなことを外国の会議に行ってなまはんかにしゃべるものだから、日本人の旅行客がみんな向こうのすりにねらわれちまう。外務省の調べによると、日本人の旅行者でもってハンドバックをとられたとか、財布をとられたとか、パスポートをとられて動きがとれなくなったとかというケースが非常に多いというんですね。だから、豊かだという言葉を変に乱用されるとこうなる。
　しかし、実際この住宅問題ということを考えてみると、ちっとも豊かじゃないですね。豊かじゃないからこういう法律が出てきたんじゃないかと思います。貧しい者同士でもって、貸す方も借りる方も猫の額のような土地の貸借でもっていろいろいざこざが出てくる。
　さっき私、昔の話をしましたけれども、昔はおおらかだったです。大正十年にこの法律が制定をされたというけれども、大正十年以前、あるいは大正時代、あるいは昭和の初め、特に私のような年の者は昭和の初めのころを記憶しているのですけれども、家主とだな子の関係なんというものはぎすぎすしたものじゃなかった。ぎすぎすしたものじゃないからいろいろなトラブルがなかった。トラブルがなけれはこういう借地・借家法といったような法律も必要なくなってくると思うんですね。だから、私は、問題のもとにさかのぼらなければいかぬと思うんです。もとにさかのぼってくるとやっぱり住宅問題であり、土地問題であるということになってくると思うんですね。その点を考えてみたならば、この法案がどういう背景でもって生まれてきたのかということを考えてみると、これは手放しては豊かだ豊かだという言葉に酔うわけにはいかないと思います。
　では、大正十年、この法律ができる前はどういう状況にあったのか、日本は。その前はどういう法律でもって対応していたのか。いや応なしにこういう法律が出てきて、昭和十六年の改正から今日に至るまでの事情の変遷というものはどうだったのかということもお聞きしたいと思います。
○政府委員（清水湛君）　仰せのとおり、かつては大家とだな子というようないわば人情に基づく土地の利用関係、借家関係というものが存したということは御指摘のとおりだと思います。これはもう江戸時代から明治の初期、中期についてもしかりだと、こういうふうに言っても差し支えないと思います。しかしながら、日本が近代国家になるということ、それから明治二十九年に現在の民法がつくられまして、三十一年から施行されたわけでございますが、そこで土地・建物の賃貸借というようなことが近代的な形に装いを改めまして登場してくるわけでございます。特に日露戦争の後、急激に都市に人口が集中をしてくる、こういうような現象が生まれてまいりました。
　そこで、伝統的に、江戸時代からということを申し上げてもいいのかもしれませんけれども、大家だな子的な人情と申しますか、義理人情と申しますか、そういうものをベースとする借地関係、借家関係というもののほかに、都市に流入した新しいタイプの住人、労働者、勤労者を初めとするそういう方々の借地関係、借家関係というものが生じてきた、こういうことが一つの背景にあるというふうに思います。
　大正十年にこの借地・借家法というものがつくられたわけでございますけれども、それまでの法制というのはこれは民法だけでございまして、例えば民法の賃貸借の規定に従いますと、賃貸借の期間というのは二十年を超えてはならない、契約をする場合には二十年以上の期間を決めてはいかぬ、こういうふうに民法はなっているわけでございます。原則でございますけれども。そういうことが土地の賃貸借、建物の賃貸借というものの実情に合わない、特に多数の人たちが都市に集中して住まうようになってきたということを背景にいたしまして全く実情にそぐわないということになりまして、大正十年に、それまでいろんな議論がございまして、議員提案等による法案などが当時の国会に出された経緯もあるようでございますけれども、大正十年に至りまして、土地を貸す場合には契約で定める場合でも最低二十年以上でなきゃならない、そういうふうなことに借地法でなったわけでございます。言うならば、都市に住まっている人たちの生活の安定を図る、そういうようなことから当初の借地法が施行される地区というものも、大都市部に限定されて借地法が施行されたというような経緯があるわけでございます。
　ところが、こういうことで借地人あるいは借家人の保護というのは期間を保障するという点で図られてきたわけでございますが、それが昭和十六年という時代はちょうど大正十年から二十年という時代になるわけでございますが、当時、昭和十二年に日中戦争、シナ事変が勃発する、そういうようなことを契機として土地・建物の価格が高騰する、こういうような状況があり、さらに二十年目を迎えまして貸し主の方が契約の更新を拒絶する、期間が満了したから出て行ってもらいたいというようなことを言う事例が昭和十六年前後に非常に多くなってきたというようなことがあるわけでございます。
　当時もいわば戦時下でございまして、都市に人口が大量に集中して工場等に勤務する、こういうような状況があったわけでございますが、そういうような状況のもとで土地を借りて建物を建てて住む、あるいは家を借りて住むというような方々の生活の安定を期するという意味で、いわゆる正当事由条項というものが昭和十六年に追加されまして、以後この借地・借家法というのはいわばこの正当事由条項をめぐっていろんな場面でいろんな役割を果たしてきた、こういうことが言えようかと思います。
○瀬谷英行君　問題を根本的に解決するためには、土地問題なり住宅問題というものを総合して解決をしなきゃならぬ、こういうふうに思います。
　これまた最近の新聞の記事ですが、「都が家賃を補助」する、「新築三ＤＫでも月十万円前後多摩地区中心に来年度から実施」と、これは農協住宅だそうです。しかし、考えてみると三ＤＫなんていうのはやはり外国に比べればささやかなものですね。にもかかわらず「三ＤＫでも月十万円前後」、これが安い、安さが魅力だということで新聞の記事になるというんですね。これはやはり考えてみれば情けない話だなというふうに思いますけれども、それほど土地問題というのは今日深刻になって、しかもバブル景気でもってしこたま大もうけをした証券会社、銀行あるいは料亭のおかみが一兆に上る金を動かすというふうな、もう破天荒な事態を招いているという中には、土地が投機の対象となって、売買の対象となって、そして土地転がしによって大いにもうけたといったようなことは我々は否定できないと思うんです。
　そうすると、国土庁というのは土地問題を担当しているんだけれども、国土庁としては一体これらの問題に対して今日までどのように対処してきたのか。土地基本法というのがありますよね。土地基本法というのがあるけれども、土地基本法というのは果たして有効に機能したのかどうか。それから、関連した法律というのはいっぱいありますけれども、これが役に立っているのかどうか。役に立たなければ、どうやったら役に立てることができるのかというようなことについて国土庁の見解もお伺いしたいと思います。
○説明員（板倉英則君）　今回の地価高騰についてのお尋ねでございますが、大都市圏の都心部における強いオフィスビル需要を背景といたしまして業務地への需要が急激に増大しました結果、地価が非常に高騰して、それに端を発しまして、さらに周辺住宅地における買いかえ需要の増大とか、さらにこれらの将来的な土地の値上がりを見込んだ投機的取引の増大というようなことが主たる原因となりまして地価高騰が生じたわけでございますが、これらの背景といたしまして、やはり金融緩和による金余り状況、あるいは資産として土地が有利であるというようないわゆる土地神話の存在というようなことが挙げられるのじゃないかと私ども承知しているわけでございます。
　政府といたしまして、このような認識に立ちまして、これまでも、逐一は申し上げませんが、土地の取引規制、土地関連融資の規制、土地税制の見直しを初めといたしまして、住宅宅地の供給促進、土地の有効高度利用の促進など需給両面にわたる各般の施策を実施してまいったわけでございますが、土地対策といたしましては、先生がおっしゃいますように、このような各般の施策が総合的に実施されるということが肝要であると承知いたしておりまして、私どもといたしましては今後とも、ことし一月二十五日に閣議決定されました総合土地政策推進要綱、これは土地基本法の基本理念に沿って政府の土地対策の基本方針を定めたものでございますが、この要綱に従いまして、構造的かつ総合的な対策を着実に推進することによりまして、土地政策の目標の実現を図るためこれからも関係省庁一体となって取り組みをしてまいる所存でございます。
○瀬谷英行君　関係省庁一体となってというのは、具体的に言うとどの省とどの省、どういうところが一体になって協議をするということなのか、この点もお伺いしたいと思います。
○説明員（板倉英則君）　土地政策につきましては、いわゆる土地利用の問題、金融規制の問題、それから土地税制の問題、いろいろ各般にわたるわけでございまして、それぞれ国土庁、建設省、大蔵省等関係省庁があるわけでございます。
○瀬谷英行君　法律の中には、例えば国土利用計画法というのがあり、都市計画法があり、土地区画整理法があり、新住宅市街地開発法というのがあり、大都市地域における住宅及び住宅地の供給の促進に関する特別措置法あり、あるいは公共用地の取得に関する特別措置法あり、公有地の拡大の推進に関する法律があり、まあ実にたくさんの法律がありますね。しかし、これらの法律が全部建前どおりに有効に機能していれば、今日のような途方もない土地の暴騰という事態を招かないで済んだはずだと思うし、そうでなければならぬと思うんですが、現実には、法律ばかりいっぱいあったってどの法律もみんなほこりをかぶっていて役に立たない。役に立たない法律ならつくらない方がいいと思うんですよね。役に立つように建前どおりに動いてもらわなきゃ法律を制定した意味がないと思うんですね。その点、これまた政治問題として、大臣に考えてもらう必要があるんじゃないか、こういう気がいたしますが、どうで
すか、大臣。
○国務大臣（左藤恵君）　これは、政治問題として考えていかなければならない問題でありまして、私は一省庁というよりも内閣挙げてこの問題に努力すべき性格のものであろう、このように思います。
　お話しのように、役に立たない法律というものが仮にあるとすれば、その法律は直していかなければなりませんし、現実問題として、一つの経済とかそういうものの勢いといいますか、そういうものに対して政治の方が追いついていっていないというようなことからこういったことが起こったのじゃないか、私はこのように思います。
　そうした意味におきましても、今先生お話しになった点で、各省庁とも十分連絡をとり、それは国土庁が中心になって立案されるわけでありましょうけれども、これは内閣全体の問題として、政府全体の問題として取り組むべき性格のものであろう、このように考えます。