○牛嶋参考人　初めに、当委員会の参考人として意見を述べさせていただきますことを厚くお礼申し上げます。
　それでは、地方交付税法等の一部を改正する法律案に関連いたしまして、地方財政全般について私の意見を述べさせていただきたいと思います。
　この間、自治省から五十九年度の地方財政白書が出ましたけれども、それを見ますと、五十年代に入りましてからの地方財政の運営状況なりあるいは財政構造の推移がよく理解できますが、私がかいつまんで読んだところで、もう一度五十年代の地方財政の運営とその構造について振り返ってみますと、実質収支の状況とかあるいは歳入構造の推移から見ますと地方財政の状況はかなり改善されてきたというふうに見ることができるわけですけれども、しかし他の指標、例えば歳出構造の推移とか経常収支比率あるいは公債費比率の推移から見ますと、地方財政の硬直化傾向は明らかでございます。こういったことから、基本的には、五十年代の地方財政運営あるいは財政構造というのは国と同様に借金財政であるというふうに見ることができますし、五十年代を通じまして、厳しい経済情勢の中で地方財政はいわば守りの運営を行ってきたというふうな理解ができるのではないかと思っております。
　このような五十年代の地方財政の運営の基本的な流れの中で、地方行財政にかなり大きな質的な変化が起こりつつあることも確かでございます。これは、住民の価値観の多様化とかあるいは生活様式の変化に伴いまして行政ニーズが非常に多様化してきた、それに行政側が対応していかなければならないという面があらわれてきておりますし、また個人の自由時間の延長と関連いたしまして、住民の要望する行政サービスというのは、行政ニーズというのは、質的に非常に高いものを求めてきているということも指摘できょうかと思います。そういう意味で、これからの行政というのは非常に幅広い選択の中で質の高い行政サービスを供給していかなければならないわけでありますが、こういった状況の中で地方財政が効率的に運営されていくためには、私は少なくとも次のような条件を整えていかなければならないというふうに思っております。
　その一つは、個々の地方自治体ができるだけ行政能力を高めていくということでございます。それから第二点は、安定的な財源の確保、そしてそれによる計画的な行政の推進であります。それから三番目には、財政構造の弾力化といいますか、非常に硬直化しておりますので、これを弾力化していくということも条件の中に加えたいと思います。それから四番目には、行政能力及び財政力の地域間格差の是正を挙げたいと思います。地方における行政改革は、今挙げましたような四つの条件、私はこれを整えていくことではないかというふうに考えております。そういう観点から地方交付税制度を見直すべきではないかというふうに私は思うわけであります。
　ここで地方交付税制度の財源調達上の位置づけ、それから役割、こういったものを少し振り返ってみたいと思いますが、地方財政にとりまして、財源調達の手段といたしましては、税、国からの補助金、それから借り入れ、こういうふうに三つに大きく分けることができるのではないかというふうに思います。このうち、税につきましては、受益と負担というものをできるだけ一致させることによりまして公平な負担の配分を求めていく。そのためには税というのは非常に望ましい財源調達方法というふうに考えられます。それに対しまして、二番目の補助金は、これは義務教育とかあるいは幹線道路のように、全国統一的な行政サービスを実現していかなければならない場合は国が補助金を通じてその統一を図っていく。全般的な行政水準のレベルアップを図っていく。そのために補助金はある程度必要であるというふうに私は思っております。それから借り入れに関しましては、これは世代間の負担の公平という観点から、やはり財源調達方法として必要なものであるというふうに思っております。
　それでは、地方交付税はどういうふうに位置づけられるのかということですが、この三つの分類の中の税を調達するに当たりまして、直接地方税として調達するか、あるいは国税として調達してそれを交付金の形でもう一度地方自治体の方に還元していくか、この二つの方法が税の中でまた分かれるのではないかというふうに思います。しかし、地方自治体の側からいいますと、できるだけ自主財源を確保し、そして安定的な財源を確保するということが要求されてくるわけですから、この税の中身を考えていく場合に、できるだけ地方税で財源を徴収するということが要求されてまいります。しかし、余りにも地方税で税を徴収してまいりますと、ここに地域間の格差の問題が出てくるわけであります。この地域間格差を是正する、そういう形で、国税で徴収したものを交付税という形で地方に配分する。その過程で地域間格差の是正を行っていくということになろうかと思います。そういたしますと、地方交付税制度というのは、財源保障という役割と、もう一つ、地域間格差の是正ということがあるわけでありまして、むしろこの地域間格差の是正の方が地方交付税の役割としては大きい、私はこういうふうに思っております。
　ところが、この五十年代に入りまして、地方財政は収支不均衡が続いております。四月の十二日に自治省が発表いたしました「地方財政参考試算」によりますと、前提の立て方がいろいろあるわけですけれども、六十二年度でもなお一兆円余の歳入の不足額が生ずる、こういうふうな試算が行われております。いわば、この財源不足が非常に恒常化してきているということが指摘できるわけでありますが、この要因といたしまして幾つかの要因が考えられますけれども、今形式的に財源不足額というものを考えてみますと、地方交付税の制度の中で基準財政収入額とそれから基準財政需要額の差額としての財源不足額、それと国税三税の三二％の交付税の財源とを比較して、財源不足額の方が常にオーバーしているというふうな形で財源の不足があらわれているわけであります。このうち基準財政収入額とか国税三税の税収というのは、これは非常に景気に連動しております。景気に敏感であります。そしてこの両者は、両方とも同じ動き方をするわけでございます。ですから、五十年代に入りましてからの財源の不足というのは、ＧＮＰの伸び率が鈍化いたしまして、基準財政収入額も伸びない、同時に国税三税の税収も伸びない、ここで大きな財源不足が生じてきたわけであります。いわばこれは経済の景気に基づくものというふうに考えられます。
　ところが、もう一つ私は考えておかなければならない財源不足の要因があるように思います。それは構造的なものでございます。そしてそれは、産業構造の変化とかあるいは産業立地のシフトによりましてあらわれてまいりました新しい地域間格差によるところが大きいというふうに考えているわけであります。例えばこんな計算をしてみたいと思います。今仮にＡという団体とＢという団体、二つの自治体を考えまして、基準財政収入額をどちらも百というふうに最初想定いたします。それから基準財政需要額もちょうど百であった、こういうふうに仮定いたしますと、その場合には財源不足額はゼロでございます。ところが、全体トータルで基準財政収入額二百、基準財政需要額二百でありますけれども、今仮にＡ、Ｂの間に財政力の格差が生じたと考えてみたいと思います。すなわち、Ａがこれまでの収入額百に対しまして百二十に上がる、そしてＢの団体の方は百が八十に減少すると、トータルは二百で変わらないわけですけれども、ここに格差が生じた、こういうふうに考えますと、Ａはここで不交付団体になるわけでありまして、二十の余剰が出ます。ところが、Ｂの方は交付団体になりまして、収入額が八十に対して需要額が百でありますから、二十の財源不足を生ずるわけであります。ですから、全体のトータルで変わらなくても、こういうふうに格差が生じてまいりまして広がりますと、こういうふうに財源不足額が発生するということでございます。
　このように考えていきますと、現在の恒常的な財源不足の要因といたしまして、一つには低成長というふうなこともありますけれども、もう一つは、新たに地域間格差が拡大しているのではないかというふうに私は考えるわけです。まさに構造上の要因に基づくわけであります。そうだといたしますと、その不足額を埋め合わせていくに当たりましては、これまでとられてまいりましたような特別措置によっては十分対応することはできないというふうに私は考えます。やはり構造的な要因に基づく場合には、地方交付税制度そのものを改革していく、見直していくという必要があろうかと思います。五十九年度の措置というのは、これは交付団体での格差是正というものが不十分に終わってしまうわけでありますから、したがって交付団体と不交付団体の格差を広げるというふうな問題を残すことになろうかと思います。
　この地方交付税制度の改革でありますが、先ほど地方交付税の財源調達上の位置づけのところで申しましたように、これは地方税と非常に絡んでいるわけであります。ですから、地方交付税の改革は同時に私は地方税の改革でなければならないというふうに思っております。その方向でありますけれども、できるだけ地方税制度を、例えば今の都道府県税の事業税を外形標準課税に移行させる、そういうことをすることによって地域間の格差を地方税の段階で薄めていくということが必要ではないかというふうに思います。市町村税について申しますと、できれば都市税制というふうなものを考えて、その地方税の段階で地域間の格差をできるだけ薄めていく、すなわち普遍性の高い税制、税源でもって税を組み立てていくということが必要ではないかというふうに思っております。
　こういうことで、構造的な要因によるところが大きいといたしますと、地方税とそれから地方交付税を同時に改革していく必要があるということを申し上げて、ひとまず意見を終わらせていただきます。（拍手）