○参考人（鶴田俊正君）　専修大学の鶴田でございます。
　きょう、参議院の調査会で意見を述べる機会を与えていただきまして、大変ありがとうございました。ただ、私、仕事柄自由に物を言う癖がございますので、やや挑戦的なことを申し上げるかもしれませんけれども、そのときはお許しをいただきたいというふうに思います。
　私は、きょうは規制と流通の問題についてお話し申し上げたいと思いますけれども、私の認識では、日本社会というのは消費者の利益が確保されない社会だというふうに思っています。どちらかというと生産者なり供給者の利益が非常に優先されていて、消費者の利益が保護されないという社会だろうと思います。先般、公正取引委員会で政府規制等と競争政策に関する研究会がございまして、私はその座長を務めておりました。ぎょうせいから「政府規制の緩和と競争政策」という出版物も出ておりますけれども、その仕事を通して実感したことが、日本は全く生産者優先社会だなというふうに思うわけであります。というのは、非常に広い分野で政府の規制が入っているわけですね。この場合の政府の規制といった場合には、経済的規制と社会的規制の両面がございますけれども、主として私が申し上げるのは経済的規制の方であります。
　社会的規制と申しますと、例えば安全対策とかあるいは公害のための環境基準とか、こういうのは社会的規制に入りますけれども、私がこれから申し上げます規制というのは経済的規制であって、例えば一般トラック運送事業とか、倉庫業とか、酒類販売業とか、バス事業とか、タクシー事業とか、あるいは航空運送事業とか、銀行業とか、証券業、保険業、あるいは農業、流通業等々において、そのビジネスに入ろうと思った場合に著しい参入規制がある。参入障壁が法律で決まっている。また、その価格を決める場合も政府の認可を受けなければいけない。そういう経済的な規制の分野が日本のＧＮＰの約四〇％強に上っているわけであります。したがいまして、現在のＧＮＰが三百七、八十兆円でございますから、百数十兆円の領域が政府によって保護されている産業だと言ってもいいと思います。つまり、経済的な規制があるということは、政府に保護されているというふうにお考えいただいていいと思います。
　端的な例として、この政府規制制度というのが既に過去のものであって現在の時代にそぐわないケースがたくさんございます。流通と離れますけれども、例えば保険業法というのがございますが、これは五十年前にできた法律であって、参入の形式要件は三千万円以上であることというふうになっております。三千万円以上であれば非常に多くの人が保険業を営むことができますけれども、現実には限りのある業者しか入ってない。これもやはり既存の業者を保護しております。
　例えば我々のすぐそばに酒類販売業というのがございますけれども、これも規制されているわけですね。免許がなければお酒を売ることができない。しかし、それではなぜこの酒類販売業に対する免許制が導入されたかといいますと、今から五十年前の昭和十三年に戦費調達のためにできた法律が酒類販売業に対する免許制でありまして、その前の年に日中戦争が起こりまして、その戦費調達のために導入したわけです。自来五十年余り、この免許制が現在の日本社会に入り込んでいるということは、言うまでもなく酒類販売業者を保護しようという観点からであります。そういう意味で、政府規制制度というのは供給者ないしは生産者の利益を優先する仕組みであるということであります。
　現在、世界で政府規制制度の緩和が一つの大きな潮流になっておりますけれども、日本の場合には、御存じのように明治以降、政府が産業化の先導役を果たしてまいりましたから、政府が産業活動に殊のほか介入している。そういう国であって、そういう意味で日本の生活者なり消費者の利益がそれだけ働いてないということになります。農業の問題もそういう視点からアプローチする必要はあると思いますけれども、残念ながらここにいる先生方は農業保護の方に賛成のようでございますので、私とはかなり議論が違ってくるかもしれませんけれども、流通業もまた同じような視点から考える必要があると思います。
　今般、構造協議が日米間で行われておりますけれども、前回の衆議院の選挙を通じて私が実感したことは、内向きの選挙しか日本人はどうしてしないんだろう、どうして国際社会における問題を選挙の議題にしないんだろうかということを痛切に感じたわけであります。そのときもやっぱり農業なり流通に関しては規制強化を訴える先生方が多かったという印象があるんですが、やはりそれでは消費者の利益なり生活者の利益というものが守られない、確保できないということを私はここであえて強調しておきたいと思います。
　きょう一緒に参考人として来られました三浦先生というのは非常に親しい友人でございますが、多少意見を異にしておりますけれども、きょうはこの場でございますので言いたいことだけは言わせていただきたいと思います。
　まず流通において、大店法の前には百貨店法がございまして、百貨店の新増設については許可制が採用されておりました。大店法においては届け出制があります。強い規制が入っておりますけれども、なぜ流通業で規制されなきゃならないのか、この一点をお考えいただきたいと思うんです。例えばあるお店が店舗を出すということは、そのお店の将来の成長可能性を追求する一つの手段として新しいお店を出すんだということですね。この新しいお店を出すということは、一般の産業に敷衍して考えますと、例えばトヨタ自動車が成長するために新しい工場をつくるというのと全くその性質においては変わってないはずですね。しかし、トヨタ自動車なり本田技研が新しい工場をつくるときにどこから規制を受けるか。つまり、彼らは自由にみずからの経営資源に基づいて投資をすることができるわけです。
　ところが流通においては、ダイエーなり伊勢丹なりが店を出そうとする場合どうして規制されなきゃならないか、この一点が、後で先生方にお伺いしたいと思うんでありますけれども、解けないところであります。なぜ流通業は規制されなきゃいけないのか。そういう意味では、そもそもの企業戦略の一環としての投資活動という点からこの規制、大店法の問題をアプローチすることが必要であろうと思います。
　つまり、まず第一のクエスチョンは、流通業の投資活動はなぜ規制されなきゃならないのかということであります。そして第二点目、そういう私的企業の投資行為、つまり将来の成長戦略と結びついた投資行動が規制されるがゆえに、その規制の仕方はまた非常に大きな問題を含んでおります。結論から言いますと、利害関係者がなぜ調整の当事者になるのかという問題があります。
　皆さん方にこのグラフ、チャートが行き渡ったでございましょうか。後で触れさせていただきますけれども、現在の大規模小売店舗法というのは、一応制度の枠組みというのは政府がつくっております。制度の枠組みは政府がつくっておりますけれども、しかし調整の表舞台には政府は出てこない仕組みですね。現在、商調協というところで調整されますけれども、調整の表舞台には政府は出てこない。ここが大店法の最大のポイントであります。したがって、政府が出てこない、利害関係者だけで調整するということであるがゆえに大店法システムがもめる、紛糾することになります。このことは既に一九七〇年代にヨーロッパ、アメリカを調査したリポートをある出版社から出版しておりますけれども、そのときにも書いておきましたが、いずれにしても利害関係者が調整の担当者になること、ここに最大のポイントがあり、この点を改善しない限り日本のシステムは安定しないということであります。
　そのことを申し上げますと、大店法においては、ほとんどすべての案件がと言ってもいいと思いますが、地元の商工会議所に設置されております商業活動調整協議会、商調協という場で調整することになっております。そこに登場する人物は学識経験者であり、消費者代表であり、商業者代表でありますが、通常商業者が中心になって調整するわけです。この場合には地元の中小小売業者と大規模小売業者の両方を含む場合があります。ということは、やや比喩的に申し上げますと、トヨタ自動車の設備投資を日産自動車とマツダと本田とで調整するようなものなんですね。つまり、自分たちの利害に関係ある人たちがこの町に新しくエントリーしていいかどうかということを決めようとするわけですから、これはもめるのは当たり前なんです。こんなことをやっていたら流通システムが安定しないのは当たり前であります。
　後でも御紹介申し上げますが、こういうばかなことをやっているのは恐らく日本だけだと思います。したがって、新潟県にアメリカのある玩具メーカーが初めて日本に参入しようとしましたけれども、この大店法ができて初めてのケースでございますが、ここでもしもめるようなことがあったら、この大店法というのは国際的なスキャンダラスなイシューになっていくだろうという気さえ持っております。
　そういう意味で、いかにも日本的な調整の仕組みであって、しかもこの大店法が制度形骸化の歴史であって規制強化の歴史であるということを考えますと、これは実は先生方の問題にも返ってくるんですね。なぜかというと、法制度はきっちりできております。しかし、法制度以外にインフォーマルな仕組みがごてごてできたり、あるいはローカルルールができてくる。一体日本は法治国家なのかどうかということが実は問われてくるんですね。これは石油業法もすべてそうでございますけれども、日本というのは、一度法律をつくると、法律の範囲を超えてどんどん行政指導によって規制を強化するという風潮があります。これはやはり議会制民主主義という立場から見れば、あるいは三権分立という点から見れば、先生方はもっと頑張って法制度の枠の中で調整を行うようなことを考えていただかなければいかぬだろうという気がいたします。
　そこで、制度形骸化と規制強化の歴史という三番目のポイントに入らせていただきますけれども、ここでチャートがございましたらちょっとごらんいただきたいと思いますが、行きましたでしょうか。
　大店法というのは、釈迦に説法で申しわけございませんが、非常にシンプルな法律であります。一九七四年にできたときは、まさかこんなにもめるだろうとは思われなかった制度だと思います。
　お店を出そうとする方は、まず三条届け出と五条届け出というのがございますけれども、三条届け出というのは、建物の設置者が都道府県知事ないしは通産大臣に届け出ることになります。これはどういうことかといいますと、一つの建物の中で集合的にお店を出す場合に、小売業者は全体がどのくらいの面積か知る余地がない。したがって、建物を建てる人がまず三条で届け出るわけですね。届け出るときは、一応建物の見やすいところにここで小売業が営まれるということを表示しなさいと書いてあります。決して更地とは法律に書いてないんです。建物の見やすいところに表示しなさいと書いてあります。受理した役所はそれを速やかに公示しなければなりません。ここで流通業が営まれますよということを公示しなければならないんですね。そして、建物の設置者は三条届け出を終えてから七カ月をたたなければ営業することはできないと書いてあります。つまり、まともにいけば七カ月後には開業できますよということだと思うんですね。
　それから五条届け出というのがあります。五条届け出というのは流通業者が今度は届け出るわけでございますけれども、これは届け出るときに開店日とか営業日数とかあるいは店舗面積とか、そういうものを届け出るわけでございますけれども、これも届け出てから五カ月をたたなければ営業できない。つまり、逆に言えば五カ月の範囲内でできるわけですね。
　法律はそこから調整に入ることになりまして、そこでいわゆる正式商調協というのが開かれて、そこで調整されることになります。これは法律に関連した文書に載っておりますけれども、この商調協というのは三週間というふうに限定されているわけです。そこで問題があった場合には、通産大臣ないし都道府県知事が勧告することができますけれども、その勧告というのは三条届け出を受理してから四カ月以内というふうになっております。そういう意味で、この大店法というのは非常に法律がシンプルなものになっている。これがフォーマルな仕組みなんですよ。
　ところが、皆様方お手元にあるチャートをごらんいただきたいんですけれども、この三条届け出と五条届け出の間にいろんなものが入っております。これはインフォーマルな仕組みでありまして、事前商調協と言われるものですね。ここでは主としてだれがどういうふうに調整しているのかさっぱりわかりませんけれども、いずれにしても法律以外の仕組みがここにできてしまった。最初からもうこういうものがビルトインしております。これを追認していくのが通産省の行政指導であったわけですね。ここは歯どめがかかっておりませんから、非常にエンドレスに議論されていく。したがって五年も六年もかかるケースがあるし、場合によっては十年もかかるケースもございました。そして、通産省は五条届け出から一番最後まで一年三カ月というふうに歯どめを行政指導でかけた経緯がございます。これは七九年です。
　そうすると、今度はどこにいってしまうかというと、事前説明が調整の場になるわけですね。事前説明というのは、出店しようとする業者が地元に行って小売業者等々に説明する。ところが、現実にはここが調整の場になっている。ここで地元との同意書なり協定書がなければ今度はお役所が受理しない、三条届け出を受理しないというふうになります。
　さて、ここで何が一体協定されているのか。町の中で私はこんなことがあってはいけないと思うのでありますけれども、要するに正規の調整四項目というのがあります。店舗面積とか開店日とかそういうものがございますけれども、これ以外に、一体どういう品目を取り扱うのか、それから対面販売はどうしたらいいかとか、チラシ販売の日数はどうするかとか、こういうことがどんどん規制されてくるわけですね。いわゆる横出し規制と言われております。こういうものが入れられて、そして大規模店は地元へ出店するわけでありますが、これは自由主義経済の原則から著しく逸脱しているということになるかと思うんですね。
　さらに、地元に行くとローカルルールというのがあります。ひどいところは静岡県でございまして、静岡市ですか、有名な話ですけれども、市外資本であれば一平方メートルから規制する、こういうローカルルールをつくっているわけですね。何のための規制かということになります。こういう反対運動のきついところは、松山とか静岡とか仙台とかそうでございますけれども、大規模店の支持人口が非常に多いんですね。つまり、逆に言えば中小店の多いところなんですよ。概してパターン化しますと、ベッドタウンは古い町がございませんから、ここは消費者の利益を考えて大規模店は出店しやすい環境にあります。しかし、古い町は昔からの商店がありますからほとんど出店できない。したがいまして、統計を見れば明らかでございますけれども、大規模店の支持人口は松山とか仙台とか静岡とかこういうところでは非常に大きくなります。また、地方都市になればなるほど大きくなってくる。
　そういう意味で、この大規模小売店舗法というのは、消費者の利益とか小売業者対大企業という以前に、現在の民主主義の問題であって、あるいは自由主義経済の根幹にかかわる問題であるし、なお国際化社会という点を考えれば、こういうルールは我が国が持っちゃいけないルールなんですね。なぜならば、外から見たら全く透明性に欠けているルールでありますから、やはり制度ということを考えました場合に透明度が高くなければいけない。とりわけ今日のようにボーダーレスエコノミーの時代には、海外から日本の企業に参入する自由があります。日本の企業が海外に出てビジネスをする自由があります。その場合には、主権国家でございますから独自の制度を持つ自由はありますけれども、しかしその制度を持ったらあくまでも透明度が高くなければいけない。そういう透明性から考えて、この大規模小売店舗法というのは基本的にあってはならない法律だというふうに思うのであります。
　そういう意味で、この大店法はどういう問題を持っているかといいますと、三つございますけれども、一つは、大店法が規制強化になってきた結果として参入障壁を高めている。その結果として地域の商業の停滞と所得分配上のゆがみをもたらしているということであります。よくテレビ等々を見ますと、大規模店舗が入ってくるとお店の売り上げが三割減る、場合によっては淘汰されるんだということが言われますけれども、そういうことは何か業者自身が大規模店よりも悪いサービスを高い価格で消費者に売っているということをみずから言っているということなんですね。被害があるということはそういうことなんですよ。そうじゃなくて、彼らはいいサービスをリーズナブルで売っているんだったら大規模店が来ても怖くないはずです。そういうことを平気で言う社会というのは、まさに生産者ないし供給者の利益を大事に守ろう、つまり自分らの既得権益を守ろうということなんです。
　最近では、中小業者だけじゃありません。大規模店もその上に安住しているわけですね。そんな中で安住している。したがって、大規模店は本来であれば中小店よりもより低いコストで商品を仕入れて販売できるにもかかわらず、比較的高い価格で売るというふうになってしまっている。そういう意味ではやはり大規模店の利益も保護しているというふうになります。
　さらに、二番目で言えば、当然のことながら消費者利益が確保されないという問題であります。大規模小売店舗法の場合には、当初消費者利益を確保しようという点から商調協委員には消費者代表を送り込んでいるわけでありますけれども、しかし事前商調協とかあるいは事前説明の段階でほとんど調整が終わるわけですから、消費者の出番がないんですね。中小小売業者だけで調整してしまう。したがって、町にとって一体消費者利益とは何か、消費者利益という点から出店をどうしたらいいか、町づくりをどうしたらいいかということが議論できないのですね。あくまでも供給者ないし生産者の論理が優先されている。そういう意味では、生産者優先社会から消費者優先社会へ転換するということば、新しい商業の枠組みをつくらなきゃだめだということであります。
　そして第三番目が、先ほども触れましたけれども、この制度は著しく不透明だということです。主権国家である以上、どんな制度も持つことの自由はありますけれども、しかし国際社会から見て透明性の高い制度でなければならない。したがいまして、いずれの観点から見ても大店法を擁護する余地は全くないだろうと思います。
　しからば、商業において全く政府が介入しないでいいのかという点からいえば、ここからはもう三浦先生と全く意見は一致します。都市政策という観点から物を考えていかなければならないということでありますが、日本の場合にはこの都市政策が全く貧困であります。商業だけに限定して申し上げると、日本では一度つくった住宅を他の用途に転用する、つまり住宅地の中で焼き鳥屋をやるとかバーを開く自由が完全に確保されているんですね。ですから、ばかなことに東京都みたいにカラオケ条例をつくらなきゃいけないのですよ。カラオケ条例をつくるということは、住宅街のしじまが破壊されるから、したがって夜十一時半なら十一時半でカラオケはやめましょうということでしょう。これは何かというと、住宅地のところにそういう商業が入り込んでくる、あるいは飲食店が入り込んでくるから騒然としてくるわけですね。
　そういう意味で、日本の社会というのは一度できた住宅を他用途に転用することは全く自由なんです。これが都市の環境を破壊していくんですね。例えば有名な竹下通りがあります。あそこの町は東京オリンピックが始まるまでは非常に静かな住宅街だったわけです。あれが一夜のうちにああいう通りになっちゃう。これは商店の繁栄にとってはいいという議論もありますけれども、しかしもう一つ家並みだとか町並みを大事にするという点からいえば、余りにも都市の空間を乱暴に使い過ぎているというのが印象です。
　時間が参りましたからこれ以上申し上げませんけれども、諸外国の例を引きながら日本の商業環境を整備するのであれば、やはり都市政策を根幹に据えた政策をつくっていかなければいけない。その視点が全く欠けてばかげた制度をつくっているのが日本の大店法システムだということを申し上げさせていただきます。