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○松本参考人　最高裁の考え方が今の点についてどのように変化したのかということについては、これは理解がいろいろあり得るんだろうと思うのですが、私自身は、大きく変わったというふうには考えておりません。と申しますのも、最高裁は初期から一貫して、人権は公共の福祉によって制限できるという立場をとっておりまして、それは現在も変わっていないわけであります。
　私も、人権は公共の福祉によって制限できるという命題そのものを否定する必要まではないと考えております。それを否定しなくとも、先ほど申し上げた、人権と公共の福祉の相互調整という話はできるわけでありまして、いわば人権と公共の福祉の二項対立図式それ自体を否定する必要まではないのではないかと。その意味で、最高裁の基本的な立場ということは特に否定する必要はないというふうに考えております。
○山口（富）小委員　今の点は、最高裁としてはそうなんでしょうけれども、学界の通説的理解としてはどうなんですか。
○松本参考人　学界はいろいろな人がいらっしゃいますので、いろんな見解があるわけですが、通説的な理解としては、初期のころは、最高裁の判決の結論に対する批判というものが強かったこともありまして、私も最高裁の結論それ自体を必ずしもすべて正当化できるとは考えていないわけでありますけれども、その結論に対する批判というところから、直ちに、人権が公共の福祉によって制限できるというその命題自体を否定するという考え方、これは有力だったと思います。そして、人権は公共の福祉によって制限できるのではなくて、人権は人権によってのみ制限できるのだという考え方、こちらの方が有力だっただろうと思います。
　しかし、先ほども申し上げたように、現在は、人権を人権のみによって制限するという考え方自体に疑問が出てきてまいりまして、もちろん、人権による人権制限ということ自体は否定されないんですが、それ以外の、公共の利益による制限ということもやはり考えられるし、考えるべきではないか、それを正面から認めた上で議論をした方が生産的ではないかというふうに少しずつなってきている、こういうふうに理解しているわけです。
○山口（富）小委員　わかりました。
　どうもありがとうございました。
○山花小委員長　次に、土井たか子君。
○土井小委員　きょうはありがとうございました。
　松本先生がお書きになった「基本権保障の憲法理論」を読ませていただきまして、大変示唆を受けました。もう今のお答えを聞いておりまして、お聞きしたい一つ目のことに対しての先生御自身の御見解というのがわかった気がいたしますけれども、重ねてという格好になることをお許しいただいて、三点聞かせていただきます。
　一つは、本来、人類普遍の原理に立って人権というのを考えてみますと、やはり人権そのものというのは制約を受けたり制限されるものではないということを基本的には認識していなければならないと私は思います。だから、そういうことから考えますと、公共の福祉という概念はどういうふうにそれを求めたらいいかということを考えたときに、ほかの人の自由権を侵さないなら権利衝突というのはそもそも起こらないわけなんですね。しかし、むしろ権利調整というふうに申しましょうか、二つの権利が衝突する場合どちらを尊重するかというふうな問題が具体的にあって、避けて通れないというときに、国は国家という立場でその態度を明らかにするというときに、この公共の福祉という問題が意味を持って動いてきたという過去の経緯がございます。
　しかし、いずれにしても大事なことは、国家とか国家権力のために人権を制限するということはできないわけですから、この点は公共の福祉を考える場合にも、基本的人権と公共福祉の関係で一番大事な点はそこにあると。国家とか国家権力のために人権に対して制限を求めてはならないというところにあるというのをやはり認識していなければいけないんじゃないかなというふうに思っているわけです。
　これからを考えますと、今まで現存している秩序を守るためとか、それから全体の奉仕者であるためにこれは考えていかなきゃならないとか、いろいろ公共の福祉の中身の、ある部分を強調して、しかもそれを曲げたような形で取り扱われて、人権に対しての認識ということが国家のいろんな機関によって行われてきたという経緯があるものですから、私は、特に今申し上げた点というのがこれからますます意識されることが重要になってくると思いますが、その辺の、国家とか国家権力のために制限することはできないということを思うと、公共の福祉ということのありようをその点からどのように考えたらいいかというのをもう一つお示しいただけたらというのが一つ。
　二つ目は、先生御自身は法律の留保原則というのをおっしゃっています。私は、しばしばこれは、法律事項とか、それから法律問題とかいうふうな呼び方で言っているわけですが、人権を規定するのには、やはりそれは法律で具体的にきちっと保障するということが原則だと思うのですね。
　唯一の立法機関と憲法の四十一条で規定されている国会の役割というのは、国会というのが徹して法律を制定する国の唯一の機関だということに対しての認識を強く持つということだと思うのですね。だから、法律事項であるはずの人権を取り扱う法律の中に、白紙委任のような形で省令に任せたり政令に任せたり、ましてや行政指導にゆだねるなんというふうなことはあってはならぬというふうに思うわけですね。
　それからすると、今、毎回国会が終わるたびごとに問題になりますのは、どれだけの法案が出されてどれだけの法案が成立したかというのがよく新聞記事にもなるんですが、どれだけの法案が出されてと言われているその法案の中身を見ますと、議員が議員立法として出す法案の数よりもはるかに多いのが、内閣が閣法と称して内閣提案で出してくる法案です。先生もこの点に触れてお書きになっていらっしゃいますけれども、実は、私は、内閣から出す法案というのは、内閣法五条で議案は提案できるようになっていますから、今の法律からするとそれを認めている立場に立つんです。しかし、内閣法五条というのは、本来は憲法四十一条から考えると違憲の中身だと私自身は思っているわけですね。本来は、だから議員立法に徹して国会の立法機関という役割というのは考えられていいし、考えていくところに意味があると私は実は思っています。
　だから、それから考えると、内閣が提案するという立法の中で、やはり省令とか政令によって事柄が動いていくという部分をむしろ大事に思うという嫌いが十二分にあるんじゃないか。そうすると、人権を保障するという法律の中に、今の閣法という形で出された中身というのは、各省庁の意見というのが十分に織り込まれると同時に、その立場というのが物を言っていますから、どうしてもそれは避けて通ることができない問題としてあるというふうに思っていますので、そこのところを、ひとつ先生のお考えを聞かせていただけたらと思います。
　三つ目は、少し大きな問題です。
　これは九七年の四月だったと思いますけれども、沖縄について特に問題になりました、米軍基地に対しての駐留軍用地特別措置法の改正がございました。その中身について詳しく申し上げるという余裕がございませんけれども、この中身で、米軍の基地として提供する目的だったら、政府は、借地料を払うなんかの補償以外は、一般的な土地収用手続をすべて無視して民有地を供給してもらうことができるという中身なんですね。
　問題になるのは、やはり国民の財産権を侵すものではないかという問題になります。そして、憲法二十九条でこれは保障されている中身ですから、憲法二十九条違反ではありませんかという問題が出てまいります。それに対して、政府の方は、私有財産を正当な補償のもとに公共のために用いることができると憲法二十九条の三項には保障されているから、これを引いて、このやり方は違憲ではありません、正当ですという物の言い方だったんですね。
　しかし、私有財産権と、公共のためと言われている、まさしくこの公共のためというのを考えていくと、それを具体的に調整してつくられている法がございます。土地収用法ですね。土地収用法では、これに該当するものでなければ事業として認めないという中身を限定して三十五項、道路とか鉄道とか港湾とか、いろいろ限定してこれを列挙しているわけですが、その中には軍事あるいは防衛目的のものは全く含まれていないんです。これは憲法第九条との関係ですね。これは政府の方も、第九条との関係でこの土地収用法の中にはそれが含まれておりませんということをはっきり認めているんですね。
　そうすると、こういうことについて特別措置法というのをわざわざつくって、私有財産に対しての財産権の制限という特例を認めていくやり方というのは、やはり、日本国憲法の基本的人権の保障を侵しても、なおかつ守っていかなきゃならない何物かがあるからだと思わざるを得ません。そうすると、そこにあるのは何かといったら、日米安保条約という形になるわけでして、これは条約優位の形で憲法の人権が考えられるという例に当たりはしないかと私は思っています。
　だから、このことに対して、先生のお考えというのを三問目には聞かせていたただきたい。
　以上でございます。よろしくお願いします。
○松本参考人　まず第一点でありますが、人権の制限というのは原則としては不可なのではないかということでありますが、これはおっしゃるとおりでありまして、日本国憲法に人権が制限されたということは、要するに原則として人権は制限してはいけないということだろうと思います。
　ただ、この原則としてという部分をとってしまって無制限であるというふうに考えてしまうと、それはそれでまた不都合が発生するわけであります。先ほども少しお話の中で申し上げましたように、人権は制限できないというその命題を堅守して、そのかわり、不都合な権利行使を、それはそもそも人権の行使じゃないんだ、それは非人権の領域なんだという言い方で区別しよう、そういう考え方がございます。しかし、私は、人権、非人権を区別する考え方よりは、人権の制限は原則としては認められないけれども、例外的には認められる、それは公共の福祉を守らなければならないときである、こういうふうに問題を立てる方が、むしろ人権の尊重という考え方に沿うのではないかというふうに考えております。
　ですから、人権の制限は、確かに原則としては許されないのですが、例外的には認められる、そして、その例外が認められるべき場合というのを細かく考えていこうということであります。この場合、人権の行使自体は正当化する必要がないということを確認しておく必要があると思います。どのような人権行使であれ、それが人権の行使である以上、それがいいとか悪いとかいうことを考える必要はない。いいとか悪いとかを考えないといけないのは人権制限の方でありまして、人権を制限する場合については、そちらの方はきちっと正当化しないといけない。人権制限の正当化をきちっと行えれば、私は人権尊重の原理には十分かなうだろうというふうに考えております。
　それから、二つ目の問題ですが、内閣提出法案というものが憲法上疑義があるのではないかということでございます。
　憲法学界にも確かにそのような考え方は有力にありますが、私自身は、内閣が法律を提出する権限それ自体は、憲法上問題はないと考えております。むしろ、日本国憲法にははっきりと書いておりませんが、議院内閣制を定めた趣旨から考えると、内閣には法律案の提出権限が憲法上与えられているというふうに考えております。
　しかし、内閣に法律案を提出する権限があったとしても、それだけで話が終わるわけではありませんで、先ほどおっしゃられたように、それが単に行政の利害を調整しただけで、さまざまな国民の権利と公共の福祉の調整をきちっと行っていないのであれば、これはやはり憲法上の疑義を免れないわけであります。これは内閣が法案を提出しているかどうかとは別の問題であるというふうに私は考えております。
　そして、内閣の提出法案、確かにおっしゃるように、それは各省庁、行政の利害の代表ということもあるのかもわかりません。しかし、国会はさまざまな利益の代表の場でありますから、そこで十分に審議して、そしてその利害調整の結果を法律に書き込むべきである。そして、その法律にきちっと調整された結果が書き込まれていないのであれば、そのことをもって憲法違反であると裁判所が判断すべきであるというふうに考えています。つまり、国会がみずからの判断をきちっと行っていない、議会の自己決定義務を果たしていないのであれば、そのこと自体が憲法違反であるとして、裁判所は事後的に判定すべきであろうというふうに考えております。
　それから、三つ目は難しい問題でありまして、私は十分にお答えする準備はないわけですけれども、財産権に対する制限があるのであれば、その財産権の制限は憲法上正当化されなければなりません。そして、その憲法上正当化する方法は、先ほど申し上げたように、規制目的が正当であるか、そして規制の手段が正当であるかという形で考えていくべきであろうと思います。単に公益のためというだけでは、正当化の理由としては十分ではありません。むしろ、正当化の理由を細かく、かつ具体的にはっきりと追求していくことが人権保障につながるわけでありまして、公益のためというだけではもちろんだめであります。
　もちろん憲法九条も、これは憲法によって保障された価値でありますから、それに反するような人権制約というのは、これは正当な目的としては認められないということになります。ここは議会あるいは裁判所において、規制の目的及び手段、両方の観点から細かく審査していって、その正当性を判断すべきであろうというふうに考えます。
　以上です。
○土井小委員　一つ申し上げさせていただきたいなと思いますのは、お書きになった中に、国会は、委員会の審議は非公開を原則とするというままになっていると。おっしゃるとおりで、残念ながら、今までは、国会法の五十二条の条文では、委員会は非公開が原則なんですね。
　しかし、この条文を変えるために、過去大変努力しました。衆議院の方では、これを変えて、公開原則という条文の法案を用意したんですが、これが成立しないまま今日に至っているということを一言申し上げさせていただきます。そうでないと、国会、何の努力もしていないと、もし先生がお思いになったら、これはやはりちょっと困る問題でして、努力をさらにいたしますが、もう現在は公開を原則として、実態の方が先に進行しておりますから、その中での国会法、おくれをとっております。そういうことでございます。
　どうもありがとうございました。
○山花小委員長　次に、松野博一君。
○松野（博）小委員　自由民主党の松野博一でございます。どうぞよろしくお願いいたします。
　まず最初に、憲法で保護をするべき基本的人権の範囲と、新たに承認せられることがあるとすれば、その承認の過程についてお伺いをさせていただきたいというふうに思います。
　先ほど来、例えば環境権の問題、プライバシー権、名誉権、こういったものを憲法に書き込む、列挙する必要があるかどうかというような議論がございましたし、先生のお話の中で、例えばプライバシー権というのは、明文の根拠はないけれども、今このプライバシー権が憲法上保護されるべき基本的人権であるということに異論を挟む人はいないというようなお話もいただきました。
　そこで、第一の質問なんですが、今議論されている、今例示したような基本的人権の内容というものが、本来、現在の日本国憲法の条文の精神によって最初からその範疇の中にあった、要するに、新たに発生をしてきて何らかの承認過程を経て加えられたものではなく、もともとの日本国憲法の条文の精神の中にあって、そこから類推をされて、現在当然の基本的人権として認められるようになったのかどうかということについてお伺いをしたいというのが一点。
　もし、いや、現在の日本国憲法の精神の中にあるもともと想定されたもの以外であっても、社会的な変化、歴史的経緯の中で新たに基本的人権というのは付加されていくものだよということであれば、その場合にはどういうような承認の過程が必要かということについてお伺いをしたいと思います。
　平成十二年にヒトに関するクローン技術等の規制に関する法律というのを国会で審議したわけでありますけれども、その中で、新たに一つの争点として、リプロダクトの権利というものが上がってきました。バイオテクノロジーの発展等で、今まで想定されなかったような、子孫を残していくというような技術的な方法に関しては今どんどん拡大をされているわけでありますけれども、リプロダクトの権利をどうとらえていくかというような議論もあったわけであります。
　そういったさまざまな分野で、これは人間が保障されるべき権利だという議論がある分野が新たに出てきているわけでありますけれども、新たな分野への対応として、憲法上保護される基本的人権というものの性質、冒頭の言葉に戻りますけれども、日本国憲法の現状の精神に承認されている範疇の中にあるべきものとして導かれるのか、新たに付加される要素があるのか、そのことについて御意見をいただきたいというふうに思います。
○松本参考人　人権の範囲についてでありますけれども、先ほども申し上げましたように、日本国憲法の権利のカタログ自体は割合豊富でありますので、現在明文規定のある人権条項、それをまずよく見まして、そこから新しい人権と呼ばれるものが導かれるかどうかということを最初に考える必要があろうかと思います。新しい人権といっても、よくよく考えるとそれほど新しいことを言っていないということも往々にしてございますので、既にある人権の中に含まれた権利なのかどうかということを最初に確認する必要があるかと思います。
　その上で、既存の人権規定からはどうしても導けないという場合については別に考える必要がございまして、もちろん憲法を改正して新たな人権をつけ加えるというのも一つの方法でございますけれども、日本国憲法を初めとして多くの先進諸国の憲法というのは包括的人権条項というのを置いておりまして、仮に明文規定がなかったとしても、しかし既存の人権条項と同じくらい重要で、かつそれらの人権条項と整合性を持って説明できるような権利が観念できるとすれば、それは憲法上保障された人権として承認しても構わない、こういうふうに考えているわけであります。
　日本国憲法の場合は、それは憲法十三条の生命、自由及び幸福追求に対する国民の権利というのがそうであるというふうに言われています。生命、自由及び幸福追求に対する権利というのは、その言葉自体は非常に抽象的でありまして、それ自体明確な中身を持っているわけではありませんで、むしろ、今申し上げたように、憲法に明文規定のない権利を根拠づけるための条項であるというふうに考えられています。それは、先ほどおっしゃったような条文の精神もそうでありますが、憲法全体の規定と整合的に解釈できるかどうかという観点から、そしてまた、ほかの人権条項と同じだけの重要性、重みを持っているかどうかという観点から判断した上で、包括的人権条項に根拠づけることによって、新しい人権というものを現在の日本国憲法でもって根拠づけることが可能になるのではないかというふうに考えております。
○松野（博）小委員　個人の基本的人権を制約するためには優越する公共の福祉の概念が必要だというお話でありますけれども、基本的人権の制約の正当目的として挙げられている、優越する公共の利益についてお話をお伺いしたいと思いますが、例えばチャタレー事件の判例において、優越する公共の利益というのは、わいせつ文書の規制における性的秩序、最小限度の性道徳、健全な風俗の維持等が挙げられているわけであります。
　今列挙したような事由は、その時代ごとの価値観にかなり大きく影響を受けるものではないかというふうに思いますし、現実に、例えば今の雑誌のグラビア等の表現であれば、かつてであればとても認められなかったような表現が、相当今規制が緩やかになってきているように思います。
　不可侵の基本的な人権を制約する公共の福祉の概念が時代とともに変化をするものという概念でいいのかどうか、それに対して先生はどういうふうな整理をされているのかについて、お話をお伺いしたいと思います。
○松本参考人　憲法上の権利も、時代の影響を全くこうむらないで済むというわけには恐らくいかないだろうと思いますが、ただ、おっしゃいますように、憲法上の権利というのは、やはり普遍性を標榜する必要があろうかと思います。ですから、十年、二十年ぐらいの時代の流れによって変化するということでは、これは憲法に規定することは望ましくないのではないかというふうに考えます。
　ですから、私が最初に申し上げましたように、立法の役割というのが重要だという話になるわけであります。人権は確かに普遍的でありましても、その人権を制限する公共の利益、こちらの方も時代とともに変化していくわけでありまして、この時代とともに変化していく公共の利益、これは法律に明文化することによって、一方においてその公共の利益を守る、そして他方において、それが時代おくれになったときに訂正するということが可能になるわけであります。
　国民的な広い賛同が受けられ、かつ、時代とともに変遷することがまず考えられないと思われるような普遍的な利益であれば、憲法上、明文化することに意味があると思いますが、時代の影響を受けることが明らかなものについては、これはもう憲法に取り込むことは不適切であろうというふうに考えております。
○松野（博）小委員　ありがとうございました。
○山花小委員長　次に、園田康博君。
○園田（康）小委員　きょうは、参考人、松本先生の多面にわたるお話をいただいておりまして、大変参考になっているところでございます。あるいはまた、今までの学界の通説といいますか、議論の流れの中で、新たな規制目的あるいは規制手段の正当性を用いて人権規制に対する憲法判断を行っていくべきであるというような、私にとりましても本当に新しい視点としての御提言をしていただいたのかなという気がしております。
　そこで、まず学説、ただ、学説のさまざまな議論の中で、今まででしたら、一元的外在制約説であるとか、あるいは内在・外在二元的制約説、あるいはまた一元的内在制約説というようなさまざまな議論の流れがあって、その上で、先ほど先生も少し触れられましたけれども、憲法判断の中でいわゆる比較衡量論的な部分が出てきて、なおかつ、二重の基準ということに触れられていらっしゃったわけでございますけれども、少しこの二重の基準というものに着目して、私からは御質問をさせていただきたいというふうに思っております。
　まず、概念的な整理でいくならば、私の理解しているところで、一九三〇年代、三八年だったと思うんですが、アメリカの連邦最高裁の判例において出されたもの、ダブルスタンダードというものから派生をして日本に入ってきた理論であるというふうに考えているところでありますけれども、まずその二重という言葉の概念ですけれども、私の理解しているところでは、人権のいわゆる序列といいますか、そういう価値序列というものに対して、重なるという、二重という議論を使うことに関して、すなわち、上下関係あるいは前後関係が重なるということに出てくるわけでございますけれども、少し私は違うのではないかと。
　すなわち、人権に関しては、先ほど先生もおっしゃっておられたように、豊富な人権カタログがこの憲法典の中に組み込まれているわけでありますけれども、いわゆるどの人権に関しても、やはり対等に、あるいはそれなりに、それなりにといいますか、大変貴重なものとして扱うべきではないかというような気がしております。したがって、これは憲法の判断の中で、いわば取り扱いの違うものとして扱われてきたというふうに考えるのが妥当なものではないのかなと。
　そうなってきますと、二重というよりは、どちらかというと二種、種類ですね、二種の基準論として、この二重の基準というものをとらえなければいけないのではないのかなという気がしているんですが、先生の御意見をいただければと思っております。
○松本参考人　二重の基準論は、先ほども申し上げましたように、裁判所が国会あるいは行政の行為を事後的に審査する場合に、どういう態度でもって国会、行政の判断を再判断するかというときに問題となる事柄でありまして、裁判所にとって特に意味のある基準であるということをまず御了解していただきたいと思います。
　ですから、議会が人権を制限する場合に、それが例えば精神的自由権であれ、経済的自由権であれ、人権の制限には変わりがないわけでありますので、それが許されるかどうかということはきちっと考えて、つまり、目的、手段、双方の側面からきちっと考えて行うべきであろうというふうに考えます。
　その上で、二重の基準についてお答えしますが、これは人権の序列をあらわしたものではないとおっしゃる趣旨は、私もそのとおりだろうと考えております。二重の基準論の通説的な見解においては、精神的自由権が経済的自由権に優越する、そういう理解もあるわけですが、先ほども述べましたように、例えばビラ張り規制においては、財産権を保護するために表現の自由を制限するというようなことが実際なされていますし、それが違憲であるという見解は非常に少ないわけです。やはり、幾ら表現の自由だからといって、他人の家に勝手にビラを張ってもいいかというと、やはりそうではないだろうと。
　そうすると、これは財産権の方が表現の自由よりも上にあるのかというと、これはそういう理解ではないわけでありまして、単に人権に価値の高いもの、低いものがあるという単純な理解をしてしまいますと、今言ったような奇妙なことが起きるわけです。ですから、そういった序列というような考え方で考えるべきではないというのはおっしゃるとおりだと思います。
　その上で、二重の基準論というのは、裁判所が議会あるいは行政の行為を事後的に判断する場合に、例えば表現の自由のような傷つきやすい権利については、当然、それなりに厚い配慮といいますか、十分な考慮をした上で行うべきである、そういう心構えを表現したものであるというふうにとらえるべきではないかというふうに考えております。
○園田（康）小委員　そうしますと、例えば昭和五十年四月三十日の薬事法の薬局距離制限事件の違憲判決があったわけでございますけれども、こういった部分になってきますと、今までの二種の基準というか、ダブルスタンダードではなくて、もう一つ中間基準、いわゆる厳格な審査とそれから緩やかな審査とともに、中間基準としての厳格な合理性の審査基準というものが、ここで、ある種、二種から三種へとこの判断基準というものが出てきているのではないのかなという気がしているんですが、先生のお考えはどうでしょうか。
○松本参考人　これは、学説上、基準というのをできるだけ精緻化していこう、そういう見解はございまして、おっしゃるように、三種の基準だという考え方もございます。
　ただ、私は実は、二重の基準という考え方、それ自体に必ずしも重きは置いておりませんで、二重の基準あるいは三重の基準というふうに細かく分けていっても、やることにそれほど大きな差は出てこないだろうというふうに考えています。
　薬事法の事例は、これは経済的自由、特に職業の自由の制限が問題となった事例でありますが、経済的自由であれば緩やかな基準で判断してもよいのかと言われると、やはり人権の制限であることには変わりはございませんので、きちっと判断するということに違いはありません。ですから、これで違憲判決が出たからといって、緩やかな基準よりも少し厳格な合理性の基準をとったのだというような言い方を仮にしたとしても、私自身は、そこにはそれほど大きな意味を認めるべきではないというふうに考えています。
　ただ、精神的自由権については、特に表現の自由については、傷つきやすいという性質を持っておりますので、その点の配慮が要るということに気をつけるべきであるというだけのことでありまして、経済的自由だからといって、緩やかでもよい、そういうふうに考える必要はないと考えております。
○園田（康）小委員　なるほど。おっしゃるとおり、よく頭の中が整理できたと思っています。
　さらに、まず表現の自由の、先ほど来から出ております、いわゆる政治的に回復されにくいという脆弱性という性質がありますけれども、これは、本来精神的自由権全般に見られることではないのかなという思いと、それからさらに、表現の自由そのものの射程といいますか、憲法が予定している範囲というものに関して、まず、いわゆる表現をするための国民の知る権利、情報の発信の知る権利というものがあり、そして、言いたいことを言いたいときに言いたい場所で言う自由としての表現の自由が認められ、さらには通信の秘密と言われるものの過程があって、最終的には知る権利へと、今度は逆に情報の受け手の知る権利へという形で、情報流通の全過程まで射程にしているんだという考えに私も立っているわけなんです。
　さらに、そこでいくならば、やはり国民の知る権利というものの性質について、元来さまざまな議論がここの中で行われてきたんではないのかなというふうに思っているんですが、いわば自由権的な側面とそれから受益権的な側面において、知る権利そのものがなかなか憲法上明記しづらい権利であるというふうに議論がなされてきております。
　そこで、ただ、かといって、国民の知る権利というものをそのままほかっておくわけにはいかないんではないのかという思いから、その意義と本質、限界というものをここでしっかりともう一度明確にすべきではないのかというふうに私自身は考えております。
　そういきますと、もう一歩進めて、憲法上に国民の知る権利、新たなる人権という形で位置づけても余り意味がないという御指摘もあろうかと思われますけれども、ただ、そういう知る権利というものに対して憲法上明記を仮にするならば、自由権的な側面あるいは受益権的な側面から、どういう位置づけで憲法典の中に組み込むことができるのかということを最後に先生にお伺いしたいと思います。
○松本参考人　表現の自由の射程につきましても、これはいろいろ議論がございます。
　とりわけ、情報の受け手の権利という観点から、つまり、情報の送り手の観点だけではなくて受け手の観点から表現の自由というのをとらえ直すべきだという意見には、これは私は説得力はあるというふうに考えております。
　その意味で、知る権利論というのは重要な議論ではあるわけですが、ただ、おっしゃるように、知る権利という言葉それ自体を憲法に明記したとしても、そこからどれだけ生産的な議論が引き出せるかという点については、これはなかなか難しいのではないかと思っております。むしろ、知る権利と言われているものの中にはさまざまな権利がございますので、それを一つ一つ分解して考えていった方がよいのではないかと思います。
　例えば、情報を受領する権利。送り手が情報発信した、その場合、その発信した情報は、遮断されなければそのまま多くの人々の手元に届くわけですが、特定の人のところには届かなかったときに、送り手の側の権利ではなくて、届かなかった受け手の側の権利が侵害されたという観点から論じるというやり方、これは一つあり得ると思います。いわば、情報受領権というものを観念いたしまして、その情報受領権が制限されているんじゃないか、こういう議論の仕方ですね。
　それから、情報というものは能動的に収集して回らないと手に入らないということもございますので、情報収集の権利というものを観念するということも可能かと思います。これは、従来、取材の自由という形で議論になっている事柄とも重なるわけでありますし、最高裁判所も、憲法二十一条の表現の自由の精神の中には取材の自由というものも含まれる、そういうふうな言い方をしております。ですから、情報収集の権利というもの、取材の自由というものを表現の自由の派生的なもの、派生的な権利として考えるということ、これは一つあり得ると思います。
　それから、もう一つ難しいのは情報請求の自由でありまして、これは自由とは言えない、請求権でありますので自由権とはまた異なる性質を持つものでありますが、これをどう考えるかというのは難しい問題であります。これは、憲法だけで解決できるかどうかというと、私は少し難しいかなと考えております。
　ただ、現在、例えば国のレベルでも、情報公開法というような法律が制定されまして、政府情報については公開請求権というものが国民に与えられております。こういう情報公開法の制定といったような形で、情報の公開請求権といったものを実質的に保障していくということが認められておりますので、私は、情報公開法の制定のような立法行為を通じて、一つ一つそういう請求権的なものも保障していくというふうに考えていけばよいというふうに考えております。
○園田（康）小委員　ありがとうございました。
○山花小委員長　次に、船田元君。
○船田小委員　自民党の船田元でございます。
　松本参考人には、大変長時間にわたりまして我々の質問に答えていただいておりまして、ありがとうございます。これが最後でございますので、おつき合いいただきたいと思います。
　先生のお話の中で、私自身も大変感銘といいましょうか、大変目を開かせていただいたのは、公共の福祉という概念を多くの方々は大変漠然としたものとしてとらえている、そういう傾向が多いんですが、松本参考人は、特に目的、手段図式によってこれを再把握する、もう一度定義づけをしていこう、こういうお話がありました。大変これは参考になる話でございました。
　そこで、実際の現在の憲法の中での公共の福祉の表現されている場所をもう一回ちょっと検証し、お考えを聞きたいのでありますけれども、第三章、国民の権利と義務の部分がございます。その中で、第十二条と十三条、これは、公共の福祉ということを権利全般の中でどう扱っていくか、あるいはどう位置づけるかという非常に包括的な規定である。そして、それぞれの権利あるいは自由という項目の中では、二十二条の居住、移転、職業選択の自由などをそこで規定をし、それから二十九条、財産権のところで規定をしている。しかし、そのほかの個別のところでは、公共の福祉というものは特に意識をされて書いていない、こういうことになっております。
　これは、先ほどダブルスタンダードという話が出ましたけれども、例えば財産権にしても職業選択にしても、これは法的にいろいろと後ほど修正ができる、そういう権利であるから、これは公共の福祉というのを書いてもいいんではないか。逆に、精神的な自由にかかわるような非常に脆弱な権利あるいは自由ということについては、そのところで公共の福祉という言葉を書いてしまうと、それは公共の福祉の要素の部分が大き過ぎちゃって、本来の自由という部分が負けてしまうんじゃないか。そういう憲法制定当時の配慮があったのかな、こう私は解釈しているんですけれども、参考人はどのようにお感じでしょうか。
○松本参考人　私も同じような理解であります。表現の自由を初めとする精神的自由権、これもまた公共の福祉による制限に服すということ、これは私も認めざるを得ないだろうと思います。
　二十一条には公共の福祉による制限を明示する規定はありませんが、しかし、公共の福祉による制限を全く受けないというふうに考えることは、これはできないだろうと思います。ですから、憲法は、十二条あるいは十三条の一般的な権利規定のところで、公共の福祉というのをやはり一般的に規定しているわけでありまして、二十二条や二十九条の経済的自由のところに規定しているのは、これは、なくても別に、特に不都合はなかったのだと思うんですが、しかし、経済的自由は、これはその行使が往々にしてほかの利益との衝突を起こしますので、特に傷つきやすい人権というわけでもありませんから書いたということだろうと思います。ですから、二十一条に書かなかったのは、おっしゃるように、憲法制定権者の政策的な判断だったのだろうというふうに考えます。
　理論的には、二十一条であっても公共の福祉の制限それ自体は免れないというふうに理解してよいのではないかと思います。
○船田小委員　ありがとうございます。
　それでは、少し細かいところにちょっと触れていきたいと思うんです。先ほど平井議員からだったと思いますが、表現の自由の一つの形態だと思いますが、報道の自由、これが、いわゆるプリントメディア、新聞とか雑誌とかそういう部分では割と、かなり自由な状況であるけれども、一方で、電波、いわゆる放送の自由、そういう点においては、例えば放送法が極めて厳格に規定がございます、さまざまな規制もございます。これは、報道の自由、プリントメディアの自由と放送の自由というのを比較した場合に、かなり差が今でもあるのではないか、こういうふうに私は思っております。
　人によっては、放送の自由ということについては、昔は電波法などによって放送の流し手がかなり限定をされてしまって、ですから、それだけにやはり特殊な影響力を、非常に大きな影響力を持っている、そうなると、やはり放送については相当な規制が必要だったけれども、今は、例えばＣＡＴＶとかＣＳ放送、ＢＳ放送あるいはインターネットを通じた放送とか、いろいろな放送の主体がいっぱい出てきている、そうすると、これはもうプリントメディアの量とそんなに変わらないんではないか、だから放送法などによって放送の自由をある程度規制するということはそろそろ考えた方がいいんじゃないか、こういう議論もあります。また、逆に、いや、プリントメディアの方の自由の方が自由奔放過ぎちゃって、これはやはりもう少し規制をすべきではないか、こういう議論があって、私は両方存在すると思うんですが、参考人はこの議論に対してはどのようにお考えでしょうか。
○松本参考人　非常に微妙な話でありまして、正確にお答えするのは非常に難しいんですが、電波メディアについては、最近、メディアが多様化してきているということもありまして、インターネットも普及していますし、ＢＳ、ＣＳ放送あるいはケーブルテレビといったものが普及してきたということもありまして、従来のような電波メディアの規制というものの根拠というものが揺らいできているというのはおっしゃるとおりだと思います。
　ただそれは、従来は、電波メディアは特殊なメディアであるというところから規制を強化するという方向で議論されていたのが、メディアが多様化することによってそれほど特殊なメディアではなくなった、だからむしろ規制は緩和すべきだという方向で議論されているということでありまして、私は、そういう方向性それ自体は間違えていないのではないかと思います。メディアが多様化すればするほど、それは規制を緩和する方向でいってよいというふうに考えますが、だからといって、現在の放送法をプリントメディアの規制と全く同じように扱うというところまでは、現在はまだいっていないのではないかというふうに考えます。
　プリントメディアの規制を強化すべきかどうかについても、これも少し具体的に考えないと一概にはお答えできないのですが、今のところ、特別の法律を設けて規制をしないといけないというような場面があるというふうには私は認識しておりません。むしろ、現在は表現の自由の規制の方がだんだん強化されつつある、そういう意見もございまして、そちらの意見にも私は聞くべきところがあると思いますので、今直ちにプリントメディアの規制を従来よりも特に強化すべきであるというふうには認識しておりません。
○船田小委員　ありがとうございました。
　それから、これも先ほどちょっと同僚議員から出たと思いますが、いわゆるインターネットを初めとするサイバースペースが非常に拡大をしている、このように現代では表現をされておりますが、そういう中で、先ほどは表現の自由とサイバースペースとの関係という話でしたが、私は、通信の秘密とサイバースペースの拡大、これをちょっとお聞きしたいと思っております。
　過去におきましては、まさに、通信といいましても、これは送り手が一人、受け手が特定の一人ということで、一対一という関係が非常に強かったと思いますね。こういう時代においての通信の秘密というのは、これは割合守れるというんでしょうか、よほどのことがなければ保護できる分野であったと思っております。
　しかし、現在は、一対多数、これは放送などでは一対多数になりますが、サイバースペースでは多数対多数、しかも、それが非常に複雑に錯綜して情報の交換をやり合っている、こういう状況にありまして、この時代での通信の秘密というものは、先ほど先生からは、要するに、技術が新しくなっただけであって基本的な部分は変わらないだろう、こういうお話がありましたけれども、私は、どうも、この通信というものの量的な変化というのはもう飛び越えちゃって、それが質的な変化に変わっているんじゃないかというふうに思っております。
　そういう状況からすると、この通信の秘密という憲法上規定された文章あるいは概念を、公共の福祉あるいは公共の利益というものと絡ませて考えるならば、もうちょっと言葉を変えていく必要があるんじゃないかなという気が私にはしてならないんですが、いかがお考えでしょうか。
○松本参考人　憲法は、二十一条の一項で表現の自由を保障していて、二項で通信の秘密を保障しているわけで、二十一条という同じ条文の中に表現とそれから通信というものが入っているので、似たような性質の権利である、こういうふうに受け取られがちなわけです。ただ、おっしゃいますように、現在、通信とそれから放送というものの境というのはますます不明確化してきておりまして、サイバースペースというのはまさに従来的な意味での通信の領域と考えるのは難しくなってきているかなというふうに思います。
　通信の秘密というものの憲法上の意味というのを考えますと、それは実はプライバシーの保護だったのではないかと私は考えております。憲法二十一条一項の表現の自由は、これはまさに表現の自由の保障でありますが、通信の秘密の方は、これはプライバシーの保護でありまして、保護される利益というのがもともと違っていたというふうに考えます。ですから、通信の秘密の考察とそれから表現の自由の考察というのは、これは分けて考える必要があるだろう。
　従来は、通信といえば通信の中身が非常に明確であったし、それから表現行為の方も、放送といったようなものの中身が非常に明確だったので混乱しなかったのですが、最近、技術の発展によって放送と通信の中身が融合し始めてきたために、通信だから秘密、それから、放送だから表現の自由、こういう区分けができなくなったということです。
　今後は、これはプライバシーを保護すべき領域なのか、それとも表現の自由を保護すべき領域なのかという二つの観点から考えて規制をするべきでありまして、通信だからとか、あるいは放送だから、そういう区別で考えることはできなくなっていくのではないか。ただ、プライバシーの保護あるいは表現の自由の保護というその二つの観点それ自体はなくならないので、この両方の側面があるので、それぞれの側面から規制の是非というのを考えていくべきではないかというふうに考えております。
○船田小委員　ありがとうございました。
○山花小委員長　これにて参考人に対する質疑は終了いたしました。
　この際、一言ごあいさつを申し上げます。
　松本参考人におかれましては、貴重な御意見をお述べいただき、ありがとうございました。小委員会を代表して、心から御礼を申し上げます。（拍手）
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○山花小委員長　これより、本日の参考人質疑を踏まえて、小委員間の自由討議を行います。
　一回の御発言は、五分以内におまとめいただくこととし、小委員長の指名に基づいて、自席から着席のまま、所属会派及び氏名をあらかじめお述べいただいてからお願いいたします。
　御発言を希望される方は、お手元にあるネームプレートをお立てください。御発言が終わりましたら、戻していただくようお願いいたします。
　発言時間の経過については、終了時間一分前にブザーを、また終了時にもブザーを鳴らしてお知らせいたします。
　それでは、ただいまから御発言を願いたいと存じます。御発言を希望される方は、ネームプレートをお立てください。
○船田小委員　自民党の船田でございます。
　今も、公共の福祉ということについて、松本参考人から、大変新しい、斬新な切り口で分析をし、我々に大きな示唆を与えていただきましたが、やはり公共の福祉と人権あるいは自由という問題は、これは永遠の課題といいますか、いつまでにこういう議論をすればこういう結論が出るというものではない、その点では永遠の課題であると思っております。
　そういう中で、先ほど私が述べましたような、放送、それから報道、あるいは通信、そういう情報の送り手というものによって、その自由とかあるいはその規制というものが強くなったり弱くなったりということよりも、やはり、表現の自由、そして通信の秘密、何を守るべきか、そういうことに重きを置いた規制であったり、あるいは自由の保障であったり、こういう考え方が参考人から示されたことは、大変示唆に富むものであったということを一つ指摘したいと思っております。
　それからもう一つ、これはいずれ我々のこの憲法調査会の総会でも議論されると思いますが、学問の自由というもの、これはやはり、表現の自由あるいは良心の自由と同等に学問の自由というのは憲法の中で非常に重要な概念として規定をされていると思いますが、この問題につきましても、最近の、特に生命科学の発達、発展、そういうことによって人間の尊厳が侵されたり、あるいは直接生命や健康に対する危害が予測されたり、こういうようなことで、非常に、個人の人権以上に公共の利益というものが重要視される、あるいは重要視しなければいけない、こういう事態が今後起こり得ると思っております。ですから、公共の福祉あるいは公共の利益をどう守るかという観点を今後もう少し私たちは注意深く議論していく必要がある、このことも、特にきょうのお話の中で感じたことでございました。
　最後に、先ほど私の質問の中で、時間がなくてできなかったことなんですが、意見ということで申し上げてみたいのは、最近の各地域における、これはもう都会でも農村部でも同じでございますけれども、市民の安全が脅かされる、秩序が乱れている、こういうことが非常に大きな社会問題となり、また政治問題ということにもなっております。
　これは、国のレベルよりも地域のレベルとしまして、地方自治体のレベルとして、例えば、千代田区のポイ捨て禁止条例であるとか、くわえたばこ禁止の条例であるとか、あるいは防犯カメラを設置して、一般住民の監視というんでしょうか、監視カメラでウオッチングする、こういった、我々の、市民の安全を守るためにというさまざまな施策と、一方で、私たちの持っている基本的人権というものとのせめぎ合いがまた新たな形で起こってきているんじゃないか。このことを大変注目しております。
　こういった問題に対しても、我々はやはり、現代的な問題ということで、しっかりと、公共の福祉あるいは公共の利益をどう守るか、それから基本的人権をどう維持していくか、こういうことと非常に密接に関連をし、また、公共の福祉の部分を、私自身は、もうちょっと広く、あるいはもうちょっと実効的に認めていくという方向で議論することが非常に大事になってきているな、このように考えております。
　以上でございます。
○園田（康）小委員　民主党の園田でございます。
　本日の松本参考人、先生からのお話は、私にとりましても、新しい視点からの憲法解釈というものを示唆していただいたというふうに思っております。
　そして、今船田委員からの御指摘がありましたので、私も、本日の議論の中で議論ができなかったものですから、学問の自由に関して少し私見を述べさせていただきたい、そのように思っております。
　まず、二十三条におきましては、「学問の自由は、これを保障する。」という一文しかございませんでした。しかし、この中でも、人類史の過程の中では、科学活動の対象や方法や内容、あるいは教授の自由というものでこれを深くとらえることができるのではないかというふうに学問上も議論がされてまいりました。その上で、大学の自治という制度的な保障がこの中に読み取れるものであるというふうに議論上はなってきております。
　しかし、残念ながら、憲法の条文上に大学の自治というものが書かれていないということで、私からは、大学の自治ということになってくると少し議論がトーンダウンしてきているのではないかというふうに思っております。したがって、今後、議論の中では、大学の自治というものを積極的に解釈、とらえて議論を深めていく必要があると思っております。
　例えば、東大ポポロ座事件の判例にも見られますように、大学と警察権との管轄権の問題、あるいは大学人の言論の自由、評論活動とそれから政治活動の線引き、あるいは産学協同と言われるさまざまな研究活動の中で、大学に占める科学活動がどういう段階まで自主性を保つことができるのかということを、もう一つ深めていく必要があると思っております。
　そこで、現在、大学の自治に関する制度的な保障の枠組みとして規定をもし設けるということであるならば、大学人としての研究、教授の自由に関して、人事と研究教育の方法、対象、内容、そして施設管理と財政処理の自律権、こういったものをしっかりと制度的な保障として今後明記をしていく必要があるのではないか。
　すなわち、先ほど申し上げた警察権、あるいは学生の主体、大学の自治の主体になり得るかどうかという議論も、こういった憲法の解釈上の混乱が今まであった、誤解があったということから、このような裁判例、判例というものが出てきたというふうに私は考えております。
　したがって、それらを予防するためにも、ぜひこの点は積極的に、憲法の中で明記できるかどうか、あるいはどのように明記をしていくべきであるのかどうかというものを深めていきたいというふうに考えております。
○小野小委員　三点の指摘をさせていただきたいと思います。
　一点は、既に一部議論もございましたけれども、科学技術と人権の問題でございまして、先ほど、学問の自由の観点からの御指摘がございましたが、学問や研究が自由であるからといってそれが本当に無制限に自由であり得るのかどうかという点を、これからひとつ議論の俎上にのせる必要があるような気持ちがいたします。
　例えば、よく議論される原子爆弾等の開発。これは、学問においては、研究においては自由であるかもしれないけれども、それが進められたがゆえに多くの人の生存権を結果的に奪う可能性を持ってきましたし、現実に多くの人の命が日本においては奪われたという現実もあるわけであります。
　また、情報関係の技術の進歩というものが、非常に小型のテレビカメラまでつくられ、それが、伝送も自由にできるような技術も生まれることによって、思いもかけないところにカメラ等が設置をされていて、プライバシー権が非常に安易に侵されるような状況が生まれ始めてきているというような問題も生まれてきているわけでございまして、こういうような技術、科学的知見と言われるようなものの研究というものが、果たして本当に自由ということであり得るのか否か。これは、私は結論は今出せませんけれども、一つの問題提起としてさせていただきたいと思います。
　それから、第二点目の問題といたしましては、先ほど参考人から、権利侵害に係る問題については非常に個別の問題であり、その具体的な問題において調整されねばならない、それで、一方においては、法律において、もっと人権制限の議論というものについてはきちんと行わねばならない、こういうふうな部分の御指摘もあったわけでありますが、多様な権利というものが主張されるようになってくる中において、その権利調整と言われるものは非常に難しくなってきているという現実が起こっていることを改めて認識しなきゃいけないのではないでしょうか。
　そうなってまいりますと、果たして、法律という形でそれだけ複雑に入り組むような権利間の調整というのは可能なのか否かという問題もございます。また、ではそれが現実はどうかというと、司法の世界に持ち込まれて、そこで調整がなされるわけでありますが、司法における煩雑な手続を経ないとその権利調整ができないという形が果たして妥当な社会のあり方なのか否か。もっと簡明に調整される仕組みというようなものも社会の中に組み込んでいく必要性が生まれつつあるのではないかという気持ちがいたしました。
　それから第三点目には、私ども政治家も同じでございますが、公人と私人と言われる評価の問題も一つ論点としてあるような気がいたします。
　最近の話題としては、当然、田中眞紀子元外務大臣の娘さんのお話、きのうもそれに対しての一つの判断が高裁で示されたわけでありますけれども、どこまでが公人でありどこまでが私人であるのか、こういうところがあいまいなままに運用されれば、どんどん個人の権利が侵害されていくという可能性を持つわけであります。
　また、私ども政治家にしろプロ野球の選手やスターと言われるようないろいろな人たちにしろ、公的な活動をしている部分であっては公人だとしても、私的な活動をしているところまで公人としての扱いをされてプライバシー権が侵されるべきであるか否か、こういう点についても一つの論点があるような思いがいたします。
　以上、問題提起ばかりで、それに対してどうだという見解は特に今の段階であるわけではございませんが、このきょうの議論についての問題指摘だけをさせていただきたいと思います。
○土井小委員　きょうは、松本参考人からの公共の福祉に対しての考え方というのをしっかり聞くことができた思いでおります。それは、間々公共の福祉と秩序維持というのが混同されまして、同じように考えられるという嫌いが今までにあったのじゃないかと私自身思うんですね。
　行政の側面で、人権に対してどのような姿勢で臨むかというときに、まずは規制が大事だと。規制の要素として考えられるのは、やはり秩序維持であると。なぜ秩序維持が必要ですかというふうなことを聞いた場合には、やはり公共のためにということを考えなきゃなりませんと。公共の福祉と秩序というのは、何か一体のもののような取り扱い、考え方というのがあったのじゃないかと思いますが、これはまるで違うと私はやはり思うんですね。
　簡単に言うならば、公共の福祉というのは、やはり人権そのものと矛盾しない。人権尊重という立場で、いかに人権を尊重していくかということを考えた場合に、きょうのお話では、公共の福祉という概念というのが意味を持つということがはっきりしたような感じがいたします。
　きょうの松本参考人も含めまして、このところやはり、改憲を急ぐ必要はない、何らないと。現在の憲法について、これを的確に理解をして、そして生かしていくという努力こそ、十二条、十三条、まさしく公共の福祉について関係のある条文を見た場合には、不断の努力こそ肝心ということがやはり切々と伝わってくるという御意見が相次いでおりますから、私は、その御意見を尊重しなきゃならぬとますます思うわけでございます。
　ありがとうございました。
○中山会長　自民党の中山太郎でございます。
　きょうの松本参考人のお話を聞いておって、憲法の問題に関しても、立法府の法律による規制というものがやはり重要な時代がやってきているというふうな御意見があったかと思います。
　私は、この憲法も立派な憲法と信じていますけれども、ただ、一つ言えることは、憲法が制定された当時と現在との間に大きな格差が出てきている。それは、科学技術の発展ではないか。きょうも、放送に関する、プライバシーの侵害とかいろいろな問題が出てまいりましたけれども、憲法制定時には放送衛星もなかったし、通信衛星もなかったし、偵察衛星もなかった、こういったような状況と今日の状況とでは、もう格段の変化が起こってきている。
　特に、このごろ週刊誌とかいろいろなところで問題になってきておりますけれども、送り手と受け手の問題、先ほども船田元君が申されましたけれども、携帯電話の発達というものが驚くべき速度で出始めてきた。今、これが大変社会に影響を与えつつある。こういった問題も含めて、科学技術の発展、発達と社会の受ける影響、そして、それが憲法違反かどうかということを判断する裁判所の能力といったものに一つの大きな問題が潜んでいると思います。
　ちなみに、裁判官の学歴を調べてみると、理工系の出身者が大体八名ぐらいですね。こういう一つの、司法と立法と行政との間における、それから学問の世界における研究、これとの関連性というものを、将来、立法府としてどう考えていくのが必要なのかということをきょうは改めて痛感させられたということを申し上げておきたいと思います。
○山花小委員長　他に御発言ございますか。
　それでは、討議も尽きたようでありますので、これにて自由討議を終了いたします。
　次回は、公報をもってお知らせすることとし、本日は、これにて散会いたします。
　　　　午前十一時三十一分散会