○参考人（遠藤晃君）　立命館大学の遠藤でございます。
　多く申し述べたいことがあるわけですが、六点、それぞれ簡単に申し上げていきたいと思います。
　まず第一点目は、いまもお話がありましたように、五十七年度に財源不足が解消をするに至ったということでありますけれども、それでは五十年度以降の財源不足に対する対処が一体どうであったのかということを改めて振り返って総括をしてみる必要があるということであります。私も四年ばかり前この席で、当時の財源不足につきまして、これは明らかに地方交付税法六条の三に該当する事態である、したがって、交付税率の引き上げをする、もしくは何らかの行財政上の制度の改正を行う必要があるということを申し上げました。しかし、私が見ておりますところでは、そうした措置がとられないままに、もっぱら交付税特別会計での借り入れ、あるいは減収補てん債等の形で処理をされてきたわけであります。
　一部の主張としまして、交付税特別会計借り入れ分の二分の一を国の一般会計で元利見ていくからと、そういう法改正をやったから、この六条の三に基づく措置がとられたのだと、こういう御意見があるようでありますけれども、私はそのように考えません。処理の内容自体が、端的に申し上げますれば、借金政策でもって当面を糊塗をする、そしてそれがこれから五十年代末から六十年代初頭にかけて大変厳しくかかってくるわけでありますけれども、ツケを後に繰り延べたにすぎないということであります。ですから、ともあれそういう経過の中で今日財源不足が解消したから、いわば時がたってこの間の事態についてはほおかぶりをする形で済んだというふうには言えないのではないか、この点を指摘をしておきたいということであります。したがって、地方財政の抜本的な拡充への課題というものはなお残されていると、こういうふうに考えております。
　それから、第二点から五十七年度の地方財政計画の具体的な中身に係るところでありますけれども、その一つ目として、地方交付税の対前年度の伸び七％、九兆三千三百億ということが算定をされております。その前提になっておりますのは、これは国税三税の五十七年度二十八兆九千億円という歳入見込みでありますけれども、その前提そのものが今日もうかなり明確に架空の数字だというふうに言わざるを得ない、そういう状況ではないか。したがって、そういう前提の中で立てられた地方交付税の総額、それに支えられた五十七年度の地方財政というものが、これはきわめて深刻な事態に見舞われることになるであろうということであります。
　この国税三税約二十八兆九千億円でありますけれども、言うまでもなくこれは政府経済見通し、国民総生産実質伸び五・二％ということを前提にしております。しかし、国民総生産五・二％という見通しを支持するようなそういう見解というものは今日もうほとんど存在をしていないわけであります。四％台に上せることすら危ういということでありますから、この五十六年度当初の二十五兆余りの国税三税の税収見通しが大変な歳入欠陥を今日生んできたわけでありますけれども、それにまさるような厳しい事態に見舞われるということは、これは当然に予測をしておかなければならないと思います。ですから、あえて申し上げれば、そういうかなり架空の根拠に立った交付税額の算定ということではないかということであります。
　それから三点目として、今度の地方交付税法改正案の中で、新しく三つの項目につきまして、基準財政需要額の算定に新たに加えるということが出されてきております。一つは、財源対策債による措置の廃止に伴う投資的経費の地方負担分、それから二つ目には、財源対策債の元利償還金分、それから三つ目には、小災害債でありますけれども、それに対する元利補給制度の廃止に伴う分、これらが新しく基準財政需要額の中に算入されるということのようであります。そして、これは多く申し上げるまでもなく、この間たとえば同和対策債の元利償還金であるとか、そういうことでほとんど毎年幾つもの項目についてこういった基準財政需要額への算入ということが加えられてきております。そして今後も、これはたとえば先般報道されました臨時行政調査会第三部会の報告素案によりますと、地方公共団体関係のいわゆる人件費補助分、これを廃止をして一般財源に入れるというふうなことも出されてきておりますし、ますますふえていくのではないかということを考えるわけであります。
　しかし、よくよく考えてみますと、それら新しく基準財政需要額算入分はふえたとしても、交付税の全体の総枠、国税三税に対する三二％という枠そのものは変わっていないわけでありますから、したがって、これはだれもがすぐにわかりますように、そういう措置が続くということは実質的な地方交付税率の引き下げを行ってきているのに等しいということであります。したがって、そういったことが安易に行われるということはこれはいかがなものかというふうに思うわけであります。もし、新たに基準財政需要額への算入分をふやすということでありますならば、当然それに相当する所要財源分を交付税総額をふやす形でそれに見合う地方交付税率の引き上げということがなされるべきであるというふうに私は考えるものであります。
　次に、第四点でありますけれども、これはいまも深谷参考人が述べられました、この特例措置一千百三十五億円を減額留保して後年度に繰り延べるという措置であります。これは一体どのような根拠からそういうことが出されてきたのか、いただきました資料ではその内容を推しはかることはできないわけでありますけれども、私からすれば、これはきわめて恣意的な、そしてこの地方交付税制度の本来のあり方から大変重大な措置ではないかというふうに思うわけであります。
　その理由を挙げていきますと、言うまでもなく地方交付税は地方固有の財源でありますし、それの総額をどう使っていくのかということは、簡単に申せばこれは地方公共団体間における配分の問題であります。そういうところから、一方的に一定額を差し引くというふうなことが許されていいかということがございますし、そしてさらに加えて、先ほども申し上げましたように政府の経済見通しの甘さ、それに基づく国税三税の税収見込み額想定の甘さということの中で、交付税が実質的な減額に陥るおそれが十分ある中でこのようなことがされていいものかということがございます。もしもこれを、ことしは財源不足がなくなったから、したがって全体として帳じり合わせをした結果残ってきたのが一千百三十五億円であるというふうにおっしゃる主張がありますとすれば、それは今日の地方公共団体が抱えている文字どおり膨大な行政需要、それは言いかえればこれは基準財政需要額として算定を正確にされるべき部分でありますけれども、そういうところの厳密な検討を抜きにして大変安易な形でそれだけ剰余分が出たというふうなとらえ方はされるべきでないということであります。
　次に、第五点でありますけれども、これは特別交付税の配分において最近とられてきておりますいわゆる減額措置の問題であります。
　これは、交付税制度の基本的な趣旨を大変ゆがめた交付税法に反する取り扱いであるというふうに私は考えるわけであります。これも多く申し上げることはないと思いますけれども、そもそも特別交付税は、これは普通交付税の例の基準財政需要額という測定の方式になじまない、そういった現実の財政需要に対応すべく設けられた、そういう趣旨のものでありますから、簡単に言えば普通交付税の上に上積みをされていくべきものであります。そもそも差し引くというそういう性格のもの——それを制度に即して言うとマイナスの基準財政需要額でありますけれども、そういった性格のものというのはこれは地方交付税法では想定をしておりませんし、そういう考え方は、これはいかに拡大解釈をしても、現行の交付税制度の中からは出てこないものであります。にもかかわらず、すでに自治省が、たとえば地方公務員の年末一時金の支給率が国の支給率を上回ったという、そういうケースを対象にして減額措置を行ったということが新聞等に報道されておりますし、さらにまた、先ほども触れました臨時行政調査会の第三部会でありますけれども、その答申素案の中では、国以上の給与水準を規制するために、有効かつ具体的な方策をとるようにということを出しております。これも具体的な方策は何があるのかという場合に、その前に、指導を強化をするとともにということがありますから、一般的な指導ではなくて現実にはきわめて罰則的な意味合いを含めた、特別交付税の減額であるとかあるいは起債許可に当たっての規制であるとか、そういうことになってくるんではないかということを心配をするわけです。
　そもそもこの点を考えていきますと、まずはこの地方交付税法の趣旨、規定に反するということがありますし、さらには国の給与水準との対比をもって地方公共団体の給与水準についての唯一の考え方とし得るかという点では、これは地方公務員法の規定に違反をしているところであります。そしてこの点も、聞くところによりますと、財源に余裕があるというふうにみなして減額をしたんだということが言われておりますけれども、しからば一体、財源に余裕ありということを、たまたま一時金の支給率が高かったということだけをもって評価、判断し得るのかということがあります。もしそういう主張が許されるとすると、たとえば福祉の新しい単独の制度をつくった、あるいはいわゆる単独事業を大いにやっている、そういうところはすべて財源余裕ありということで特別交付税を減額されるということになりかねませんし、またさらには、地方交付税の不交付団体についてはこういう措置はとられないわけでありますから、したがって地方公共団体相互間のところでの大変な不公平ということも起こるということであります。
　最後に第六点でありますけれども、そういった幾つもの問題が一体どこから出てくるのかということを考える中で、とりわけ今後の地方公共団体の財政の健全化、拡充を目指して、二つの点を重視をして先生方にお考えをいただきたいということであります。例の第十七次の地方制度調査会でありますけれども、五十四年九月の答申の中で、今後の課題として二つの柱を置きまして、その一つは「地方分権の推進」ということであります。私は、申し上げてまいりました交付税の制度と運用に係るさまざまな問題のすべてが実はここにかかっているように考えるわけであります。したがって、この「地方分権の推進」という地方制度調査会答申の方向を具体化していこうとすれば、まずはこの交付税の配分管理の機構そのものを抜本的に改革をする必要があるということであります。私の念頭には例の戦後の地方財政委員会があるわけでありますけれども、地方固有の財源をどう使っていくのか、配分していくのかということでありますから、やはり地方公共団体代表を主体にしたそういった行政委員会が組織をされて、そこが交付税に関する一切の行政事務を取り扱っていくというあり方が、これは地方自治の原則からしましても、また、交付税の趣旨からしましても至当であるということであります。
　それから第二点は、財政面における分権の推進ということでありまして、これは地方税源の拡充あるいは国庫補助の制度の抜本的な改正、さらにはこれは現実の財政運営の中で、端的に申し上げれば例の防衛費突出の問題等々のしわ寄せというものが、地方公共団体がもっぱら担当をしている福祉、保健衛生等々の領域にきているということで、そういった国の財政構造全体の改革も含めて、地方財源の拡充ということを図っていかなければならないのではないか、そのように考えているということであります。
　以上であります。