○参考人（小澤隆一君）　静岡大学の小澤です。
　本調査会に参考人としてお招きをいただき、光栄に思います。
　国民主権と国の機構に関する総論的な内容の意見を述べることが私に対するお招きの趣旨と受けとめ、かつ日本国憲法について広範かつ総合的な調査を行うという会の設置の趣旨に即して、レジュメの標記のテーマでお話をさせていただきます。
　表題の冒頭に「日本国憲法における」と掲げたのは、憲法を変える変えないの議論をする前提として、日本国憲法に盛り込まれた理念、権利がどのようなものであり、それはこの憲法の五十有余年にわたる運用の中でどのように扱われてきたのかを踏まえるべきこと、このことの検討抜きに議論は成り立たないことを強調したいからです。また、検討は総合的に行われなければなりません。広範であるということは散漫とは違うはずです。また、個別具体的な問題を検討する場合でも、憲法の制度全体への目配りやその歴史的な展開を見る視点を失ってはならないと思います。個別の事実、あるときの歴史的出来事だけを取り出して憲法を論ずることは厳に慎まなければならないと思います。
　レジュメに即してお話をさせていただきます。
　一、まず国民主権と国の統治という主題についての私の基本的な考え方を述べたいと思います。
　第一に、国民主権の原理は、西欧近代におけるその成立以来、今日に至るまで普及発展し、世界の多くの国々の憲法の基本となっていること、それは今日、経済のグローバル化や国際法秩序の変容などによってその機能や意義について変化が生じてはいるものの、今なお重要な役割を果たしており、そして二十一世紀中も相当程度の間、相当程度の間というのはどのぐらいかはちょっとまだ見当がつきませんが、重要な役割を果たし続けるであろうということです。今後とも、この原理を維持しつつ、その内容を豊かにしていくことが憲法を考える際の基本に据えられなければなりません。
　第二に、国民主権との関連で国の統治とその機構を問題にするならば、主権者たる国民と国民の代表府たる議会、議員との関係をまずもって論じなければならないということです。先立つ三回の本調査会では、各参考人から二院制、国会と内閣の関係、裁判所、地方自治、天皇などについて意見が寄せられています。いずれも国民主権と国の機構というテーマにとって重要なものですが、この時間も限りがありますので、私の意見は、他のあらゆる問題よりも基本的で、すべての問題の出発点になると思われる主権者国民と国会、国会議員の関係に問題を絞らせていただきます。
　二の国民主権の意義です。
　国民主権の原理は、今、長谷川参考人が御説明なられましたように、アメリカの独立革命やフランス革命によって樹立され、日本では現在の憲法によって初めて採用され、今日に至るまでその内容を豊富化させてきています。
　市民革命の時代には、国民主権は制限選挙制をも容認するものとされていました。女性は長らく参政権すら与えられませんでした。市民の政治活動や表現の自由が厳しく制限されたこともありました。その後、選挙権がすべての男性と女性に保障され、市民の政治活動、政治への参加、政治の監視が国民主権を基礎づけるものとされるようになりました。今日の国民主権は、こうした人類多年にわたる自由獲得の努力の成果、日本国憲法の九十七条ですが、を踏まえて理解されなければなりません。
　国民主権原理は、その長い歴史の中で、国民とはその国の国籍を持つ人の全体であるとか、あるいは過去、現在、未来の国民という抽象的な全体であって、みずから主権を行使できるものではないとか、あるいは国民に主権がある、主権があるとは国家権力の正統性が国民にあることを意味し、国民主権から即国民の政治参加が導かれるわけではない等々のさまざまな説明が示されてきたこともあります。二百数十年、国民主権の長い歴史の中でいろんな説明がされてきております。
　しかし、今私が言いましたようなそういう説明は、今日の到達点にあってはもはや克服されていると思います。レジュメにも書きましたように、国民主権とは今日の段階では、すなわちその国において政治に参加する能力のある市民が平等に選挙その他の方法で政治に参加し、国の政治の基本的な方向を決定する権能を持つこと、このことを要請する原理として理解しなければならないだろうと思います。
　そして、国民主権の憲法のもとでも、現実に国の政治を動かすのは皆さんのような議員やあるいは政府などでありますから、それらの活動を監視し、コントロールし、そしてその活動に国民の意思を反映させるために国民主権の重要性は今日なお低下しているわけではないと思われます。
　三番目の主権者たる国民と国民の代表との関係に移らせていただきます。
　以上のような国民主権の理解を前提にいたしますと、主権者たる国民と国民の代表、すなわち国会、国会議員との関係はどのようなものになるでしょうか。
　日本国憲法は、十五条で「公務員を選定し、及びこれを罷免することは、国民固有の権利である。」と定め、「両議院は、全国民を代表する選挙された議員でこれを組織する。」と四十三条一項で規定しております。これらの規定から、国会議員は全国民の代表として国民によって選挙されること、そして十五条一項が書きますように、罷免されることもあり得る存在であることがここからわかります。ただし、この十五条一項の罷免という表現をでは一体どう制度でもって実現していくのか、あるいはし得るかについては、これは学会の中でさまざまな意見があります。
　でありますが、しかし、少なくともこの罷免という言葉によって、選挙された公務員は主権者たる国民に対して責任を負って政治を行わなければならないという原理が表明されている、このことだけは確かなのではないかというふうに思います。ある議員が汚職などをきっかけにしてその職を辞すること、これはこの国民代表たる責任にたえないということのゆえであるというふうに理解することができるだろうと思います。
　国会議員が全国民の代表であるということは、それでは一体どういう意味か。先ほど長谷川参考人もフランスの例を御紹介されましたけれども、フランスで革命後初めて成立した憲法は一七九一年の憲法です。その憲法の中で国民主権が宣言されていますが、それと同時に次のように定めてあります。県において任命される議員は、各県の代表ではなく全国民の代表である、県の代表ではなく全国民の代表だということです。市民革命が樹立したこの理念は、国民の代表たる議員は、その選挙区あるいは支持母体を専らに代表するものではなく、全国民の代表でなければならないという意味において今日でも営々と生きております。
　実際に国会議員が全国民を代表するというのは、それは現実には不可能なことだと、無理を要求されている、だからこんな規定は事実に反するから変えてしまえなどというような憲法改正案を私はこの間、寡聞にして聞いたことがありません。
　全国民の代表である委員の皆さんは、特定の人々、特定の団体を専らに代表するものであってはならない。言いかえれば、政治には公共性が要求される、このことは近代市民革命における国民主権原理の樹立以来の揺るぎない原則なのです。そのことを、本会の元会長と元幹事が収賄容疑で起訴されている今、改めて私は強調したいと思います。この原則に背くようなことがあれば、それは、すぐれて公共的な事柄である憲法についての広範かつ総合的な調査を行う資格が問われるのだということを一人の国民の立場から申し添えておきます。
　四に参ります。
　全国民の代表にふさわしい選挙制度とは、それでは一体どのようなものか。選挙制度だけではありません。政治資金のあり方も含めて、国会とその議員が全国民の代表にふさわしくあるためにはそれなりの工夫が必要です。政治資金の規制は、議員が全国民の代表という性格から離れていってしまわないための工夫であるというふうに言えましょう。
　ここでは、選挙制度の組み立てを中心に、どのような配慮、工夫が必要であるかについて述べたいと思います。
　憲法四十三条一項に基づくならば、両議院の選挙制度は全国民の代表を選挙するためにふさわしいものでなければなりません。このことから、次のようなことが要請されるはずです。
　まず第一に、今日のように複雑な社会のもとでは、主権者である国民の中にはさまざまな政治的意見を持つ人が含まれています。両院がそのような国民のすべての代表であるためには、多様な民意が反映される選挙制度を採用することが望ましいと言えます。
　選挙制度の具体的な構成については、立法府の裁量によるところが少なくないと思います。が、それでも少数意見が著しく過小にしか代表されない、その意味において民意の正確な反映という趣旨から大きく逸脱するような選挙制度は裁量の限界を超えるものと思われます。いわゆる死票を大量に生じさせるような選挙制度は、この要請にそぐわないものと言えます。
　第二に、憲法十四条一項及び四十四条に基づく選挙人の資格、すなわち選挙権の平等の要請も、選挙制度は全国民の代表を選ぶにふさわしいものであるべきだという要請との兼ね合いでその意味が明らかにされなければならないと思います。選挙権の価値が選挙区の間で平等でなければならないということは、十四条や四十四条によって差別してはならないというふうに要求されることと同時に、両議院の議員は全国民の代表なのだという点からも求められているのです。
　この点にかんがみて、現在の衆議院の選挙制度は小選挙区の間の人口格差が二倍を超えており、問題があります。参議院の選挙区に至っては、定数の対有権者比格差が最近まで五倍ありました。いずれの場合も最高裁判決は合憲との判断を下していますが、五名の判事による違憲判断の少数意見がついていることを指摘しておきたいと思います。
　私は、特に参議院の選挙区における定数格差を選挙区選挙の議員は県の代表たる性格をも有するのだということを理由に正当化することは、憲法四十三条の趣旨に照らして許されないのではないかというふうに思います。それは、その議員が全国民の代表であるというその性格を否定することになるからです。県の代表ではなくて、全国民の代表であるはずだと思います。
　なお、近年、参議院の選挙制度に関してさまざまな議論が始まっているようでありますが、その際に、参議院議員の国民代表たる性格を一体変えるのか否か、そういう点まで果たして議論の射程が及んでいるのかどうか、その点はなお不明確であるように思えますし、検討も決して十分ではないように思います。この点について慎重に考慮、議論していただきたいように、その種の議論に対しては感じております。
　第三に、全国民の代表を選ぶ選挙制度は、すべての国民にその制度の趣旨がわかりやすいものでなければなりません。選挙で投票するに際して一体何を基準に投票することが求められているのか、このことが国民にわかりやすい選挙制度であるということです。
　その点では、候補者個人に投票をする選挙区選挙や、あるいは政党名簿に対して投票する拘束名簿式の比例代表選挙はわかりやすいと言えます。反対に、このたび本院の選挙に導入された候補者個人名と政党名のいずれの投票も可とする比例代表選挙の方式は、国民にとって極めてわかりづらい選挙制度ですので、改めていただきたく私は考えております。
　第四に、国民主権の理念の実現のために、選挙と選挙運動の制度は国民に開かれたものでなければなりません。
　この点では、現在の両院の選挙における立候補の制度は、その高額な供託金によって国民にとって極めて敷居の高いものになっており、選挙運動も戸別訪問を全面一律に禁止するなど、そのことによって厳しく制限されており、多くの問題点があります。これらの点について、再検討をお願いしたく思います。
　第五に、国民代表たる国会の最大の任務は言うまでもなく立法です。そのためにも、立法に当たっての両院の調査立案機能をさらに充実されますよう希望いたします。
　また、議院内閣制の健全な運営のためには、両院による内閣の行政運営に対する適切なコントロール、これが必要不可欠なものと思います。日本国憲法六十六条の第三項は、「内閣は、行政権の行使について、国会に対し連帯して責任を負ふ。」と定め、内閣不信任決議の権限の有無にかかわらず両院が内閣の責任を問えるものとしていますから、その趣旨を踏まえて貴院におかれましても、内閣に対する適切なコントロールを行使されますよう期待しております。
　最後に、結びとさせていただきます。私の意見は以上のようなものです。
　主権者国民と国民代表府たる議会、議院との関係という国の統治の基本的事項にかかわっては、現在の憲法のどこかを改正して新たな制度につくりかえるというようなことは、今日まで具体的な問題として特に提起されてきていないように思われます。逆に問題があるとすれば、それはむしろ現在の両院の選挙制度や政治資金規正の制度などが日本国憲法の国民主権や国民代表制の原理から見て満足なものではなく、なお立法による改善の余地が大きいということにあると思われます。
　今後とも、国民主権と国の統治の問題を調査されます際には、現在の選挙制度、議会制度、政治資金制度等が、憲法の理念を踏まえて、その趣旨にのっとり設計され運用されているか、仮にそうでないとすれば、その原因はどこにあるのかについて、厳密かつ入念な検討を踏まえて具体的に明らかにしていくようお願いいたします。
　改めるべきは憲法の方なのか法律以下の制度や運用実態の方なのかの判断は、そのような今私が申しましたような検討を踏まえてなされるべきことを強調して、私の意見の結びとさせていただきます。
　以上です。