○公述人（清水英夫君）　本日は参議院予算委員会公述人としてお招きいただきましたことを大変光栄に存じております。
　私に求められましたテーマは、情報公開についてということでございますが、この問題につきましては諸先生も御存じのとおり、すでに一昨年の秋、故大平総理の口から、情報公開について前向きの姿勢で取り組むという言葉が公的になされましたし、また昨年の国会におきまして中曽根行管長官が、情報公開は歴史の方向であるということを確認されましたし、またせんだっての本予算委員会におきまして鈴木総理、中曽根長官及び園田厚生大臣その他の関係閣僚の方から、情報公開について非常に前向きの発言がなされましたので、私からくどくどと申し上げる必要もないと思いますが、本日は専門的な立場から情報公開について私の見解を述べさせていただきたいと思います。
　まず、情報公開とは何かということでございますが、これは個人のプライバシーなど一部の情報を除きまして、原則として公共の機関が保持する情報、特に政府省庁が持つ情報をだれに対しても請求に応じて提供するという制度でございます。
　もちろん、これは原則でありますから、当然例外もあるわけであります。しかし、この例外が余り大きく、かつ、漠然といたしますと、そしてその判断が行政省庁の自由裁量に任される場合には、ほとんど制度としての役割りをしないわけであります。したがいまして、例外を設ける場合にも、それは次の四点が大切な制度上のポイントになるわけであります。これは私がそう思うのではなくて、最近、西側ヨーロッパ諸国によって構成されます欧州評議会――カウンシル・オブ・ユーロップの閣僚委員会が作成中の情報公開制度促進勧告案、近くまとまると思いますが、その中にあらわれている諸原則であります。
　その第一は、正当な公的利益、私的利益の保護に必要な最小限度の制限、制約でなければならない。つまり制限、制約というものは最小限度であるべきである。
　それから第二に、公開非公開の基準が公開の法的措置で明確に設定されていなければならないというのが第二であります。
　それから第三は、個別的な例外措置、つまりある情報を非公開とするという場合にもできるだけその理由が明らかにされなければならないというのが第三であります。
　それから第四に、非公開措置について不服の者は公正な機関に訴え出て救済を求めることができる。
　以上の四つのポイントが制度上不可欠なものであるとされているわけでありまして、これを欠く場合には情報公開制度という名で呼ぶことは少なくともできないわけであります。
　次に、第二に、情報公開の必要性、なぜ情報公開制度というものが必要であるかという点について簡単に二つの問題点にしぼって御説明いたします。
　第一は、情報公開制度の終局的な目的は開かれた行政の実現にあるわけであります。情報公開そのものが目的ではなくて、問題は開かれた行政というところに置かれるわけであります。そして、それは国民や住民による行政への監視と参加という、まさに現代行政の民主化における二つの重要な問題にまたがっているわけであります。単に、ややもすれば情報公開制度は行政の不正、汚職等の監視の点が強調されやすいのでありますけれども、もちろんそういった役割りはありますが、市民が行政に参加していくというために不可欠の情報入手のチャンネルを持つということが大きな意味を持つわけであります。さらに、それだけではなく、この複雑な現代社会におきまして、国民が健康で文化的な生活を送るという上でも情報公開制は不可欠であると考えるわけであります。
　次に、情報公開の必要性に関する第二のポイントでありますが、これはむしろ情報公開の社会的背景とでも言うべきものであると思いますけれども、現代は、御承知のように情報化社会と呼ばれております。これは情報の量的増大、質的多様化とともに、いわゆる情報というものが市民生活において決定的な役割り、比重を持つものに至っているということを意味しております。もちろん、情報化社会とは何かという点につきましては、内外の学者がそれぞれの定義、分析を加えているわけでありますが、ここではごく常識的に情報化社会という言葉を受け取っていただきたいと思います。この量的に増大し、質的に多様化した情報を、市民は一般的にはその大部分をマスメディアに負っているわけであります。直接に自分たちが情報を入手するということもまれでありますし、また政府省庁等による広報活動によって情報を入手するというのも比率的にはそれほど大きな比率を持たない。ほとんどが新聞、テレビ等を通じて得ているわけでありますが、しかしながら、かかるマスメディアはそれらの重要な政治的、社会的、経済的情報をみずから生産しているわけではありません。またみずから管理しているわけでもないわけであります。現実には中央、地方の政府省庁が情報源であり、その管理者であります。このことは二十世紀の国家が行政国家であると言われておるときからすでにその芽生えはあるわけでありますけれども、中央、地方の政府の役割りというものが非常に増大化しつつあることと相まちまして、今日では決定的な重要性を持つ情報というものは政府省庁によって生産され管理されているというのが、これが先進諸国における共通した現象であります。これもまたヨーロッパ評議会において確認されている先進諸国における共通の現象であります。また、メディアはメディア自身の利益から、提供すべき情報を、ある場合にはゆがめたり、ある場合には報道しないという場合もないわけではありません。こう見てまいりますと、市民は本来自分たちの財産であるところの公的情報にみずからアクセスすることによって必要な情報を入手するという道が開かれていなければならないということが御理解いただけることと思います。
　次に、第三の大きな問題として情報公開制の法的根拠について述べさしていただきます。
　言うまでもなく、国民主権に基づく民主主義国家におきましては、国政の主人公は国民でありまして、国民は当然省庁の保有する情報について知る権利を持つわけであります。これは住民主権に基づきます地方自治においても同様のことが言えるわけであります。
　ところが、わが国の憲法のみならず、およそ近代憲法におきましては、立法過程すなわち議会の議事に関する過程、それから司法過程すなわち裁判につきましては憲法がみずからその公開性を保障しております。しかしながら、行政府のいわゆる行政過程の情報については憲法は直接には何も規定していないわけであります。ただし、憲法は言論、出版の山出を保障しておりますし、今日においてこの言論、出版の自由というのはむしろコミュニケーションの自由である。最近はライト・ツー・コミュニケート、コミュニケートする権利というような新しい概念も提出され、また国際人権規約等においてもそのようなコミュニケートする権利というものが前提となって言論、出版の自由が考えられております。
　さらに、先ほど申し上げました国民が政治のいかんについて詳細に知るということはおよそ国民主権のもとにおいては当然のことでありますから、したがって政府省庁の持つ公的な情報に自由にアクセスできるということは憲法上当然のことと言わなければならないわけであります。
　いまも申し上げましたように、わが国が批准いたしました国際人権規約におきましても、人々はあらゆる種類の情報及び考えを求め、受け及び伝える自由を持っているという条項がございますが、それらが根拠になるわけであります。けれども、憲法上の原則からいいまして抽象的な権利として知る権利が憲法上認められるといたしましても、それが具体的な権利であるためには、さらにはっきりとした法的根拠を原則として必要とするわけであります。すなわち、実定的な知る権利を保障する法律がない場合には、知る権利といいましても、一種の自由権的な基本権としてしか機能しないというのが一応近代憲法上のシステムになっておりますので、この点については、はっきりとした実定法上の根拠を必要とするということが言えると思います。
　情報公開というのは、このような知る権利を実定法上の権利として具体化し、市民の要求した情報を提供することを政府に義務づける制度であります。このために、利害関係人だけではなく、市民自身が必要に基づいて情報を入手する道が開かれるわけであります。このような理解は、今日の情報公開制を採用している国々においてほぼ共通した見方になっておりますが、しかしながら、それぞれの国にはそれぞれの憲法制度があり、またそれぞれの国にはそれぞれの政治的事情がありますので、情報公開制が一本でなければならないとか、あるいは一つの決まったパターンがあるというわけではございません。その国に最もふさわしい情報公開制をしくことが抽象的には確認されなければならないわけであります。
　ただしかしながら、憲法的な政治制度上から言えば、これは諸先生の前ではまさに釈迦に説法に属するたぐいであるとは存じますけれども、アメリカの大統領内閣制、プレジデンシャルガバメントのシステムよりもむしろウェストミンスター型と言われるイギリスの議院内閣制の方が、基本的にはわが国の憲法政治制度に近いわけであります。したがって、情報公開法、あるいは情報自由法を制定する際には、それらの国の状況というものが非常に参考になるのではなかろうか。後ほどまた御質問があればそのときに申し上げますけれども、イギリスにおきましても、おくればせながら一九七九年にオフィシャル・インフォメーション・ビルというものが提案されまして、これが検討されておりますし、同じくウエストミンスター型を踏襲しておりますオーストラリア、豪州におきましてもフリーダム・オブ・インフォメーション・ビルというものが提案されまして、詳細な上院のレポートもすでに発行されております。それらの制度についてはさまざまなメリット・デメリットがあるわけでありますけれども、それらにつきましてここでは詳細に申し述べている時間がございませんので、以上をもって私の公述を終えさしていただきます。
　どうも御清聴ありがとうございました。（拍手）