○成田参考人　ただいま御紹介を賜りました成田でございます。
　本日は、当特別委員会に参考人としてお招きいただき、地方分権推進法案及び地方分権の推進に関する法律案につきまして意見を申し述べる機会を与えてくださいましたことを大変うれしく存じます。かつまた、光栄に存ずる次第でございます。
　第三次行革審の最終答申以来、先ほどの宇野会長とともにいろいろ検討してまいりました。特に、地方六団体での検討、それから第二十四次地方制度調査会での検討、さらにその後、全国市長会及び町村会、東京都等におきまして、昨年六月以来現在に至るまで私がかかわってまいりました地方分権の推進大綱が今こういう形で法案にまとめられ、審議をいただく段階にまで参りましたことを大変感慨無量に存ずる次第でございます。ぜひこれは可決いただきまして、できるだけ早期にこれを実施していただきたいということを切に望んでいる次第でございます。
　今回のこの二法案は、全体としては、法文の表現方法等につきましてはいろいろ違った御意見もあろうかというふうに存じますが、大筋では私どもがこれまで検討してまいりましたフレームに大体沿ったものであるということでありまして、特にとりたてて異論を差し挟む余地はないというふうに考えております。
　戦後五十年以上主張されながらもこれまで実現されなかった数々の宿命的な課題につきまして、こういった難問の解決に大きな方向が国の基本政策として示されるということは、まことに結構なことであろうかというふうに存じております。私は、この法案は歴史的で画期的な意義を持つものであるということでは評価申し上げたいというふうに思っておる次第でございます。これは一昨年六月の、日本憲政史上初めてと言われます衆参両院の全会一致による分権決議というものが今日その大きな原動力になっているということであったかと思われます。
　本日は、この二つの法案の相違点を中心としてお話をしたいということでかねがね考えてまいったわけでございますけれども、昨日新聞で、この法案が一本化された、そういう調整ができたという記事がございましたので、もう申し上げることはないというのでいささかがっかりして本日出てまいったわけでありますけれども、それにいたしましても、論点を以下五点に絞ってお話を申し上げたいというふうに思います。
　第一に、地方分権の意味、内容というものでございますけれども、これまで地方分権の大合唱というのが沸き起こってまいりました。これでもう数年になるかと存じます。ただ、具体的な内容が余りはっきりしないままにいろいろと次元の違った話がかなり一緒くたになって議論されてきたのではないかというふうに存じます。
　私は、地方分権の意味、内容については三つの異なった考え方といいますか局面があるのではないかというふうに整理をいたしております。
　地方分権の第一の意味は、地方公共団体の自主性、自立性というものを確立するために、国からの権限の移譲あるいは財源の移譲、あるいは地方事務官制度の廃止、出先機関の廃止、補助金の合理化、こういったことを求めると同時に、いまだ根強く残っております国からの監督、介入というものを断ち切るという問題でございます。これは、地方自治体が団体として自立をするということからの分権であります。
　それから第二には、現在の地方公共団体の区域、規模というものが現実の生活圏や経済圏の広がりから非常に遊離している、そこで、市町村も都道府県も抜本的に再編整理すべきである、そういう観点からの受け皿分権論というものがあるわけでございます。一時はこの受け皿分権論が非常に盛んであったわけでありますけれども、この議論はさらに発展いたしまして、地方分権というレベルを超えて、連邦制、道州制等々国家構成そのものの再編成にまで議論が発展をしていっている、こういうふうな感じがいたします。
　それから第三は、これは生活者重視あるいは住民重視という立場から、また地域における草の根の民主主義というものを拡大するという立場から、住民本位の地方政治やあるいは地方の政策というものを確立すべきである、こういう立場の地方分権であります。
　私は、今回の分権推進は、今申しました第一の視点に重点が置かれるべきであるというふうに思っております。これを通して、これを実現する過程で、今申しました住民本位の第三の分権というものを実現していくということが肝要であるというふうに思っているわけでございます。
　第二の視点、受け皿として地方公共団体を再編成するという問題は、現在の時点では率直に申しまして非常に実現が難しい。私見では、それによって得られるメリットよりも、むしろかかるコストやデメリットの方が大きいのではないかというふうに思いますので、当分は現状の姿を前提にして権限、財源の移譲あるいは国の関与、監督の是正というものをする方が現実的であろうというふうに思っております。
　住民自治や地域民主主義の発展というものは、その改革が進む中で地方自治体や住民というものがそれぞれに自主的に考えていくべき問題であって、国が法律でそれを押しつけるというふうな問題ではなかろうというふうに思っております。
　それから、第二の大きな問題といたしましては、機関委任事務の存廃や国の出先機関の統合、廃止ということでございますけれども、これにつきましては今までお二方から御意見ございましたけれども、私も究極的には、前から機関委任事務の制度あるいは概念というものは廃止した方がよろしいというふうに考え、そういう主張をしてまいりました。
　しかし、これを廃止した場合に、それでは国が出先機関を設けてそこに仕事を吸い上げるということがあっても困りますし、それからまた、旅券の発給のように国が数少ない出先で処理するということになりますと、住民の生活から見てかえって不便になるというふうなこともあるだろうと思われます。
　それからさらに、国の事務でありましても地方公共団体が担当して処理した方が妥当であると思われるものもございますので、やはり機関委任事務を廃止する場合には、これにかわる方式、処理方式をどうするかということを考えていかなければなりません。これについては時間がございませんので、後に御質問があればまたお答えしたいと存じますけれども、私は私なりにこういった問題を考えてはおります。したがいまして、この問題は、国と地方の間の事務運営に関する制度的な検討というものをもう一段深めて議論をしなければならない、そういう中で解決すべきものであるというふうに考えております。
　それから、国の地方出先機関につきましても、やはり残さなければならないものと廃止、統合すべきものとを振り分けるという必要があると思います。この議論にはまだ入っておりません。それから、残るものにつきましては、管轄区域の統一化というふうな問題等の検討もやはりする必要があるというふうに思われます。
　それから、地方事務官制度につきまして、私はこれは前からやめるべきだと思っておるわけでして、労働基準につきましても年金事務等につきましても、国が準則さえ示してくれれば地方公共団体が十分に執行できるという体制にあるのではないかというふうに考えます。
　それから第三に、移譲されるべき権限の中身につきましては、これはまさにこれからつくられる予定であります地方分権推進計画で処理される問題であるかというふうに思いますけれども、先ほど川島参考人からも御意見ございましたように、土地利用、町づくり、それから福祉、特に福祉のサービス、そういうところに重点を置くべきものであるというふうに思われます。
　地方公共団体がこれから独自の地域政策というものを行うということは必要になってまいりますけれども、そのためには、特に大都市周辺等につきましてはやはり運輸、通信、情報、こういう関係の権限の移譲も必要であるというふうに思うわけでして、今までの議論では運輸省、郵政省の権限についてはほとんど触れられておりませんけれども、これは私は、やはり重点的に考えていくべき必要があるのではないかというふうに思っております。
　それから、教育につきましても、中央からの強い指示はやめて、地方の総合行政の一環として教育、文化というものを位置づけるというふうな方向で物を考えていくべきではないかというふうに思います。
　ただ、権限の移譲に伴って非常に大きな問題は、人材の確保をどうするかという問題でございまして、現に福祉の問題等でもかなり人材の確保には苦労しております。これについては、都道府県などが人材の派遣等について考慮をするとか、あるいは国が若干てこ入れをする、訓練をするというふうな対応が必要であろうかというふうに思われます。
　それから、第四としましては、都道府県と市町村の関係でございますけれども、これにつきましては、同じ地方公共団体としてお互いに協調し、協力し合って分権を推進し、分権の主体になるべきであるというふうに思っておりますが、ただ今日、市町村と一口に申しましても、内容を見ますと非常に多様化しております。
　例えば、市を例にとりましても、横浜市のような三百数十万の市もございますし、既に人口一万を切っている市もあるわけでございます。町村に至っては人口三百というふうなものもありますし、あるいは村でも人口二万を超える東海村のようなところもあるわけでございます。非常に多様化しております。しかも、行政内容も住民のニーズも、やはり地域によってさまざまでございます。
　そこで、私は、府県と市町村の問題というのは未検討の問題でございますけれども、やはり意欲と力のある市には思い切ってその要望に応じた仕事を県から移譲していく、もちろん国からということも含まれますけれども、仕事を移譲する。それから、それにたえない弱小町村につきましては、むしろ都道府県や中心都市が肩がわりをする。事務的に仕事を押しつけるということではなくて、逆に府県の方に仕事を吸い上げるというふうなことも考えてもいいんではないか。つまり、一律の事務配分ではなくて、傾斜的な事務配分というものを行うような仕組みを考えていくべきであろうというふうに思っております。
　そういった意味でも、都道府県にまず優先的に事務を移譲する、その後で、各市町村の要望に応じて、意欲のあるところにはなるべく多くの仕事を与えていくというふうにすべきだろうと思うんですけれども、都道府県と市町村とは対等の協力し合う関係であるといいましても、実際、市町村の立場から見ますと、都道府県の市町村に対する関係というのは、国が地方自治体に対する関係と全く同じであるというふうに見ている面がございますので、そういった意識はやはりなるべく払拭をして、本当に対等の立場で分権の担い手となるべきであろうというふうに思うわけであります。
　それから第五に、地方税財源の充実確保というのは、非常にこれは大事なことでありまして、権限だけ来ても財源が来ないということであれば、これは絵にかいたもちになるわけであります。これを充実確保するにはどうしたらいいかということでありますけれども、これは国の税財政制度との調整の問題がございまして、これは事務権限の移譲以上に難しい問題ではないかというふうに思われます。
　これにつきましては、今までいろいろな答申、提案、今度の法案等拝見いたしましても、具体策が余り書き込まれておりません。これはやむを得ないと思うんですけれども、これにつきましては、やはり一つの考えとしましては、常設的な「政府・自治体調整会議」というふうなものを設けまして、そこで知事や市町村長の代表と国の大臣とが協議をしながら、地方交付税制度のあり方を考えるとか、あるいは中長期的な財政計画をつくるとかいう中で、やはり話し合いをして解決していくべきではないかというふうに思うわけであります。
　この分権推進法は、やはり分権化の第一の幕あけであり、本当の分権化というのはこれから始まるということになりますけれども、何分ここに含まれている課題というのは非常に膨大でございまして、これは五年間という短期にやっていかなきゃならないということでございますけれども、非常にこれは、ある意味ではマッカーサーの時代に戦前の地方制度を根本的に改めたと同じ程度の仕事の量が必要なのではないか。ですから、引き続き、これは分権推進法を補う意味でのいろいろな法律をこれからどんどん立法府としてこなしていただきたいというふうに思っております。
　さらに、分権推進の問題は、やはり住民の目から見ますと、役所同士の中、コップの中の権限の争いであるというふうに見る向きがございます。下手をするとこれは自分らの負担だけがふえるんじゃないか、税金が高くなるんじゃないか、こういう危惧があるわけですので、やはり住民の立場に立って、どういう形の権限なり財源なりのおろし方をすれば一番住民にわかりやすく、住民生活に役立つか、こういうことをもう少し住民の立場から詰めて、これは地方公共団体が考えるべき問題かと思うんですけれども、やはり住民の理解と支援というものを求めなければ本当の意味の分権というのは進まないんじゃないかというふうに思うのであります。こういう制度づくりとは別に、そういう住民の意識の涵養あるいは住民の理解というものを高めるために、もう少し多方面の努力をすべきではないかというふうに思っております。
　時間が参りましたので、非常に雑駁な意見でございますけれども、これをもちまして私の陳述を終わらせていただきます。
　どうもありがとうございました。