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○委員以外の議員（青木薪次君）　法に定める技術基準は政令で開発行為の内容に応じて詳細に決められると言ったにいたしましても、全国一律に適用されるというようなことについては、地方によっては実情に合わない場合も想定されると思います。
　このため、必要に応じて地方公共団体の条例によって制限をつけ加えるというようなことが行われているわけでありますが、建築基準法ではこのような規定もありまするけれども、現行の開発行為にはこうした規定が欠けているために多くの自治体は指導要綱などで対応を余儀なくされているものであります。
　この規定は、こうした指導要綱のうち相当の合理性を持って条例として定めることができるものについて、法的根拠を明らかにした上で、公正かつ公平な行政手続によって開発許可制度が運用できる道を開こうとするものであります。
　県の景観条例をつくっている山梨県とか、あるいはまた白地地域についても調整区域並みに一つ規制を加えるといったような問題を含めた真鶴町とか、今の那須野原とか九州の志免における給水制限といったような問題等についても、その地方によって、その立場によっていろいろと条件を付している、私はこういうように思います。
○種田誠君　私は、今の答弁を聞いていまして、地域の総合的なインフラの整備状況がどうなっておるか、そういう中で開発などをしっかりと押さえながら方向を決めていく、こういう考えの方が、今回政府が提起している形よりは、今日自治体が緊急避難として対処していることに関してまさに真っ正面からこたえることにもなると思うんです。
　さらには、過日の地方拠点都市法でも議論されましたように、これからはいかに地方の創意工夫を伸ばしながら自主性、独自性を尊重した地域開発を広域的にも行っていくか、こういうふうなやりとりがあり、その流れがお互いに確認されてきた、これにも合うし、したがって、特に不合理ではないというものに限っては、私は、堂々とこの件に関して条例に町づくり地域づくりをゆだねるべきではないだろうか、そういう時期に都市計画法も入っているんだということを私は強く感ずるわけでありますが、この点に関する大臣のお考えなどを伺わせていただければと思います。
○国務大臣（山崎拓君）　さまざまな事例をお挙げになりましたとおり、みずからの町づくりに関しまして条例等を制定いたしまして取り組みがなされていることは事実でございます。
　今回の改正案には、ただいまのような御指摘の問題点を踏まえまして、都市計画区域外における地方公共団体の条例による建築規制の創設等、種々の制度の拡充を盛り込んでおりますことは御承知のとおりでございます。
　ぜひ、この改正案を早期に成立をさせていただきまして、この法案に盛り込みました制度の活用によりまして町づくりのために役に立たせていただきたい、このように考えているところでございます。
○種田誠君　大臣の方もなかなかガードがかたくて、一条ぐらいこの辺のところ、本参議院でも修正していただけるような方向でも生まれるかなと期待をしておるわけでありますが、なかなか厳しいようで、今後の法運用の中でぜひともその辺のところは配慮をしていっていただきたいと思うと同時に、このようなやる気のある先駆的な自治体に対しては、これを押さえるんではなくて、むしろいい方向に支援をし、誘導するような施策をとっていただきたいと思います。
　次の問題に移りたいと思います。
　私も、今回の改正案の中で……
○委員長（山本正和君）　ちょっと種田委員に。
　今、大臣が今の要望に「はい」と答えられたようですが、もっと聞かぬでいいですか。
○種田誠君　今、私、ちょっと下を向いておったものですから。
　大臣の方でうなずかれていたそうでありますので、この点に関する御返事をお願いしたいと思います。
○国務大臣（山崎拓君）　委員長の御指導に従いまして答弁を少し強化充実させていただきますが、本法案成立の暁には、運用を通じまして今日まで指摘されました問題の解決に大いに努力をいたしたいと考えておるところでございます。
　なお、その上で、今後どういった問題が残されるかあるいは発生するか等々を十分注意深く点検いたしまして、先生のきょうの御質問の趣旨も尊重する方向で、次なる改正には十分参考にさせていただきたいと考えておるところでございます。
○種田誠君　どうもありがとうございます。
　次の課題でありますが、今回の改正案の中において、マスタープランが都計審の答申を受けられて一定の拡充がな走れてきたということに関しては私も評価をするところでありますけれども、この過般の都計審の答申などを拝見しておりましても、私は、マスタープランが果たす役割というのはかなり大きなものとして期待されておる、それにこたえるものでなければならないと思うわけであります。
　一つには、まさに市町村にとってあるべき都市像というのを明記していく、そしてその都市像に従ってさまざまな施策が展開される、大きな役割だと思います。
　と同時に、もう一つは、この答申の指摘にもありますように、今日まで地区計画の実施がなされているわけでありますけれども、なかなかこれが進まない。全国で今七百弱の地域であって、パーセントで言えば一％強の存在だと言われている。この地区計画の推進に当たって、マスタープランというのが地域が明確にされていく中でより促進されるし、住民の合意が得られるだろう、こういう大きな役割も持っているものだろうと思うわけであります。そういう意味で、これらの役割にこのマスタープランが十二分にこたえ得るものなのかどうか、そのことについてまず伺いたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　今回の法改正の中で、私どもは「市町村の都市計画に関する基本的な方針」という形で、ただいま先生から御指摘ございましたいわゆる都市計画のマスタープランにつきまして市町村レベルで定めるということを御提案申し上げているわけでございます。
　ただいま先生の方から、このマスタープランの重要性につきまして大変的確な御指摘があったわけでございます。
　都市計画中央審議会の議論におきましても、市町村レベルにおきまして市民のコンセンサスとしての具体的なビジョンがはっきりあるかどうかということが、具体の都市計画を定める場合におけるコンセンサスづくりの最も基本であるということがございまして、そういった点におきましては、私どもの方での理解といたしましても我が国の都市計画の仕組みがいま一つその点で物足りない部分がありまして、それが結果として都市計画決定に対する手続がいろいろありましてもいま一つ議論がかみ合わない部分もあるというようなところから、こういった市町村のマスタープランというものを御提案申し上げているわけでございます。
　このマスタープランの中で、例えばただいま御指摘ございました地区計画につきましても、どういったところを自分たちの町では地区計画で整備していくかといったようなことについて、できれば地区計画を策定する場所の明示もマスタープランで行うといったような、できるだけ具体的なビジョンのあるようなマスタープランづくりということを期待しておるわけでございまして、そういったような方向で具体のマスタープランができ上がりまするならば、ただいまお尋ねございましたような意味におきまして極めて有効に機能するものと私どもは思っているわけでございます。
○種田誠君　ただ、私は、今回のマスタープランの法制化に当たって幾つかの不十分さを感ずるわけであります。
　一つには、マスタープランというのは、思い描いたときに西ドイツのＦプランに本来相当するものではないだろうかな、地区計画がＢプランであればＦプランに相当するだろう、ドイツの場合のＦプランが果たしている土地利用全体に対する一つの方向性、これは果たして日本のマスタープランとの比較においてどうなんだろうか。
　私は、その規制の方法にしても、さらに全体の都市像に対する開発のあり方に関しても、今回衆議院で一部文言が改正され、全国的に義務づけまではいかないのかもわかりませんが、そういう方向が与えられてきたということに関しては、これまた一つ前進したなとは思うわけでありますけれども、この辺のところが一つ私は疑問に今でも思っております。ドイツのＦプランとの関係での答弁をまずいただきたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　ドイツのＦプラン、Ｂプランの関係でございますが、ドイツの場合は連担市街地と通常呼んでおりますが、いわゆる建築行為が許容される場所につきましてマスタープランとしてのＦプランを定め、また、そのＦプランが定められたところで必要な地区でより詳細な規制としてのＢプランを定めていく、こういう関係になっていると理解しておるわけでございます。その意味合いにおきましては、いわゆるＦプラン、Ｂプランともにかなりドイツでは普及しておる制度でもございますし、また、Ｂプランの段階までになりますとかなり規制も厳しいといったような点があるわけでございます。
　私どもといたしましては、町づくりということを考えます場合に、これらの制度は極めて参考になる制度であるというところから、昭和五十五年に地区計画制度を導入いたしました際にも、この辺の制度を参考にしながら制度を構築した経緯があるわけでございます。
　それで、Ｆプランと今回の市町村のマスタープランとの関係につきましては、私の理解では、今回私どもが御提案申し上げております市町村マスタープランの方がその当該市あるいは町にとってみましては、少し幅広い全体としての市の都市計画をどう持っていくかということを考えた具体のビジョンづくりという意味でございまして、でき上がってみないとちょっと比較ができないという面はありますけれども、マスタープランという意味合いにおきましては、市全体をカバーするという意味におきまして今回のマスタープランはかなり幅広な効果が発揮できると思っております。
　逆に、Ｆプラン、Ｂプランという制度のシステムという点でいきますと、最終的にそれに基づきますいわゆる都市計画規制という意味におきましては、ドイツの制度の方が規制が極めて直接的に連動しておる、そんな感じで理解しておるところでございます。
○種田誠君　このマスタープランに関しましては、対案である社会党案でも触れていると思うんです。社会党案はどういう形になっておりますでしょうか。
○委員以外の議員（青木薪次君）　社会党案の基本的な考え方は、これまで自治体が独自に取り組んできた町づくりを法律の面からどのように支援していくかということだと思います。
　例えば、都市の周辺部である用途地域の指定のない地区については、従来は規制を強化するのであれば用途地域を指定しなければなりませんでしたけれども、私たちの改正案では、市町村のマスタープランにおいて土地利用の基本方針を定めることで、用途地域の指定がなくとも高さや容積率など用途地域と同様の制限ができることにして、とかく大都市向けになっている用途地域のメニューを補うことができるようにしたのでございます。
　このほか、中心市街地においても、市町村のマスタープランの具体的な運用に当たっては、これまでとかく全国一律の用途地域のメニューでしか表現されていなかったのでありますが、地区ごとの将来のあるべき姿をより具体的に明示し、都市計画がより住民に密接なものとなるよう期待し、提案したものであります。
○種田誠君　もう一点マスタープランについて伺っておきますけれども、都計審の答申を見ますと、そこに、マスタープランをつくるに当たっては、「住民や土地所有者の意向が計画内容に十分反映されるよう、住民参加の仕組みを導入するべきである。」、こういうふうな指摘があったと思うんですが、これは今回どういうふうに生かされているんでしょうか、まず政府の方に伺います。
○政府委員（市川一朗君）　市町村のマスタープランにつきましては、できるだけ市町村レベルにおきましていろいろと創意工夫を凝らしていただきたい、その際、住民の意見を十分反映させながらやっていただきたいという考え方に立っております。ただ、具体的なプロセス、手続につきましては、今回はそれほどの規定は置かないで各市町村の創意工夫にゆだねたいということに基本的にはしているつもりでございます。
○種田誠君　この点について、社会党案ではどういうふうになっておりますでしょうか。
○委員以外の議員（青木薪次君）　公聴会など住民参加の手続を拡張、拡充していくというようなことも含めているわけでありますが、社会党案では、都市計画を定めるに当たって、公聴会の開催など住民の意見を反映させるために必要な措置を必ず講じなければならないということにしてあります。その上で、住民からの意見の提出方法その他の具体的内容について自治体の条例で定めることにしておるのでございます。
　このことによって、例えば複数の案を住民に示した上で、それぞれの案についてメリットとデメリットを明らかにし、その上で意見を問うなどの方法も条例によって可能になるのでございます。また、意見書の処理についても、現行では、住民から見ると、意見書を出してもどのように扱われたのかわからないというような状態でありましたけれども、私たちの案では、意見書の要旨とそれに対する見解などをまとめた報告書を作成いたしまして、再度意見を聞くなど、住民の意見を反映させるためにきめ細かい配慮をしておるのでございます。
　都市計画の作成に当たっては円滑な計画決定も大事ではありますが、住民のコンセンサスがないと実効性のない、それこそ絵にかいたもちになってしまいますので、最大限に住民の意見を酌み取ることのできる制度をつくることが大事だと考えておるのであります。
○種田誠君　青木先生の方では、これからの質問の答えが出ているようでございますけれども、ひとつよろしくお願いいたします。
　次に、地区計画の点について伺いたいと思います。
　先ほども、マスタープランをつくっていく目的の一つの中に、地区計画を推進し市町村の都市計画の実績を深めていこう、そういうふうな視点があったと思うんです。しかし、率直に申し上げて、私は先ほど地区計画の今日の策定状況は一％強ぐらいではないだろうかというふうに述べたんですけれども、現状は一体どういうふうになっておるか、その辺の説明をしていただきたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　地区計画制度は昭和五十五年に創設された制度でございますが、平成三年の三月末現在までに、全国で二百五十五市区町村におきまして六百九十三地区、約二万二千ヘクタールで都市計画決定されております。これは用途地域の指定されている面積全体から見ますと約一・三％でございます。
　また、決定されている地区数につきましてもう少し詳細に述べさせていただきますと、昭和六十三年度に百地区、平成元年度は百二十二地区、平成二年度は百六十一地区と年々地区指定数がふえてきておりまして、着実に増加してきているという評価をしているところでございます。
○種田誠君　同じように、ドイツでも地区計画というＢプランを中心にして実施されているところでありますが、ドイツなどと比較して日本の進捗状況というのを一体どういうふうに受けとめていますか。
○政府委員（市川一朗君）　ドイツの統計が必ずしも正確なものがないものですから恐縮でございますが、私どもが知っている範囲内で整理してみますと、先ほどもちょっと触れました、いわゆる建築的利用のための土地として位置づけられている区域というものがございまして、それを分母といたしますと、平均いたしまして約三割から五割ぐらいはＢプランが定まっているというふうに理解しております。都市によりましてはもう八割ぐらい地区計画が定まっているところもございますし、余り定まってないところもございますが、それらを平均いたしますと、三割ないし五割ぐらいではないかというふうに理解しております。
○種田誠君　日本の地区計画は、先ほど局長の答弁にもありましたけれども、旧西ドイツの地区計画等を参考にして五十五年に導入したものだということですが、結果として、ドイツの方では割と各自治体の意気込みというか必要性というか、そういうところから八割近くいっているところもある、また少ないところもあるということであります。
　それにしても、日本で一％強というのは幾ら何でも少ない。この制度が本来持っているものは、地域の住民の皆さん方のコンセンサスを得ながら総合的にインフラなどを整備しながらっくり上げていく、そういうすばらしい制度であるにもかかわらず、なぜ日本で各市町村等において積極的によしやってやろうという形で話が進まないのか、その辺のところはどういうふうに分析していますか。
○政府委員（市川一朗君）　なかなか難しい分析なんですが、まず基本的には、昭和五十五年でもう十年たっておるわけでございますけれども、制度としては新しい制度でございますので、その制度に対する私どものＰＲ不足も含めまして理解が進んでないといったようなことがあると思います。
　それから、旧西ドイツと日本とのこういう都市計画規制、建築規制の最も基本的な違いは、若干私の私見も入るような感じで恐縮でございますが、何といいましても、ドイツは歴史的にもコンクリート、石づくり等の堅牢建築物がずっと長い歴史を持っているわけでございます。それに対して日本の場合は木造建築物が主体でございますから、日本の建築規制、都市計画規制は、用途地域を定めまして、その用途地域でどういう建物を建てるかということについて用途と容積率と建ぺい率、そういったようなところで規制を決めておきまして、個別のもので建築確認という形でやっていくというのが基本になっておるわけでございます。
　ドイツの場合のこのＢプランといいますのは、建物の配置とか形式とか屋根の形態まで決める。ある建物が建ちますとそれでもってやや永久的にその都市の形が決まるそういう歴史的な背景の中で決まってきたものではないかと思いますが、日本の今までの建物の建て方との兼ね合いにおいて若干なじまない部分がございまして、その結果として、町づくりに関しましてそういった建築物の形態等も含めた詳細な規制を行うということについて、地区住民としてどういうメリットがあるのかどうかということについての理解が必ずしも十分行き届かない、そこまで規制しなくてもいいのではないかとかいったようなこともあるわけでございます。
　そういう意味におきまして、なかなかまだ普及していないわけでございますが、それにしましても全用途地域の一・三％という数字では、これは制度創設の趣旨からいいましても私どもとしては極めて不十分であると考えておりますので、最初のこの指定のふえ方等にも力づけられながら、今回の市町村のマスタープラン等の御提案の中でこういった地区計画等の普及が図られるように努めてまいりたいと私どもは考えているところでございます。
○種田誠君　今の局長のお話を伺っておりまして、私も、地区計画というと何か規制が極めて強くなる、本来自由にいきたいというのに対しての負担意識、それから制度がなかなか見えにくい、そういうところから普及が思ったほど進まないというのがよくわかるような気がするんですね。
　問題は、もう一つ根本的に違うのは、旧西ドイツの場合には地区計画ができて初めて建築行為というのが生まれてくる、その差だと思うんです。日本においては率直に申し上げてその逆になっているわけでありまして、逆ですから、ここに地区計画を持ち込んだ場合、本来家をつくるのは私の自由な権利のはずだ、それをなぜ地区計画などを入れて規制される必要があるんだという、こういう認識が当然生まれると思うんです。そこに私は一番大きな違いがあったんだろうと思うんですね。
　ところが、土地基本法が日本において制定されたということになりますと、先ほど参考人の方々も述べておられましたけれども、土地という一つの特殊な財産、私はこういう財産こそ内在的な制限というのが付加されて当然なんじゃないかと思うんです。
　というのは、土地というのは、率直に言って初めから自分のものだったというのはめったにないと思うんです。二千年、三千年という歴史の中で所有権がその時代ごとにかわったこともあったろうと思うんです。そういうものであれば、しかも国土という限られた範囲のものでありますから、自分がっくり上げた財産というよりは、何かそこに所有というよりは利用に対する内在的制約というのが当然あっていいだろう、そのあらわれが私は土地基本法における「公共の福祉優先」という言葉だと思うんですよ。
　ですから、土地の利用ということを、全体的な過ごしやすい町づくり、効率的な土地の利用、こういうことを考えた場合に、私は地区計画でもって制限しようとするよりは、土地そのものが持っている権利性の検証を国民のコンセンサスを得る形でつくり上げていかなければならないんじゃないかなと思うんです。そういうのをあわせて行っていかないと、本来自由だ、おれのものはおれのものという、全体との関係など関係ないという、そういう考え方がある以上進まないと思うんですけれども、その辺の認識はいかがでしょうか。
○政府委員（市川一朗君）　我が国の都市計画規制、建築規制がどの程度であるかといったようなことにつきましては、いろいろと御議論があるところでございますが、昭和四十三年の現行都市計画法制定に際しまして、まず市街化区域及び市街化調整区域という区域区分をいたしまして、市街化調整区域では原則として開発を禁止する、市街化区域につきましては土地利用を整序するために地域ごとに用途地域を指定し、建築物の用途や容積率、建ぺい率、高さの限度等を定めました。また、必要に応じて特別用途地区、高度地区等も定めて特別の定めも行うことができるというふうになっておりまして、こういう都市計画制度ができ上がっているわけでございます。
　これは、私どもの理解といたしましては、我が国におきます活発な建築活動等が現実に展開されているということを踏まえながら、かつ、ただいま先生から御指摘がございましたように、土地利用というものは基本的には都市計画等の計画に従った利用でなければならないという原則のもとで町づくりを進めなきゃならないというところから行っております土地利用の整序のシステムでございます。
　これが先ほどの御指摘ございました旧西ドイツのＢプラン等の仕組みに比べましていささか規制面において暖い部分があるのではないかといったような御指摘につきましては、これはいろいろそういう部分が全くないとは言えないと思う次第でございますけれども、今までの我が国の全体の経済社会活動の中で具体の建築行為、開発行為といったものを計画に従った土地の利用という観点に立ちまして整序しながら円滑な活動を認めていくという中では、それなりに我が国の実情に適した制度なのではないかなというふうに思っているわけでございます。
　ただ、先ほども御答弁申し上げましたように、我が国も木造建築物主体からいわゆる堅牢建築物主体に、特に大都市になればなるほどそういったような方向に進んできてまいっておりますので、そういう意味におきましては、欧米等、特にヨーロッパで古くからとられております。そういう堅牢建築物に対する規制手法といったようなものが国民のコンセンサスを得られやすい土壌になりつつあるのではないかというような考え方は持っておるところでございます。
○種田誠君　私も日本のような形での都市計画のあり方が、一定の高度経済成長を遂げなきゃならないような産業構造があった時代においてはそれなりの大きな役割を果たしてきたんじゃないかなと思うんです。
　ところが、今回のいわゆる日本経済の大きな一つの転換、この転換は、私はこれから我々が過去に経験したような高度成長の時代というのはもう生まれてこないだろう、欧米がそうであるように、むしろ質の向上を求めて安定した形の成長というのが続いていくだろう、そういう時代に今転換しようとしている、そういうときであれば、私はむしろ私的所有という概念よりその土地などに内在する公共性、全体とのバランス、こういうものに当然権利性が大きく前進していかなきゃならないんじゃないかなと思うんです。そこに初めて私は、自分たちがそんなに派手じゃなくても、そんなに激しくなくても何か落ちつきながら、風情を感じながら住んでいける町が生まれてくる要素が出てくるんじゃないかなと思うんです。
　例えが悪いかもわかりませんけれども、今の京都の町がいい、いいと言われますけれども、あれができた時代背景はかなり権力的に都市づくりがなされた時代かもわかりません。しかし結果として、今の京都の風情に対して私たちは大変な評価を与えています。
　私、本などを詠ませていただくと、江戸時代の町づくり、都市づくりというのは極めて整然と機能的にできていたな、こういうふうに思うわけであります。これは非常に権力的に有無を言わせずつくり上げたからできたのかもわかりませんけれども、今日的には、逆に個人個人のいわゆる土地所有権というものに対する内在的な制約として全体とのバランス、公共の福祉との調整、こういうものを大きく打ち出していくことによって初めて私は地区計画などというのがなし遂げられるんだろうと思うんです。
　この辺に関する大臣の御所見はいかがなものでしょうか。
○国務大臣（山崎拓君）　貴重な御意見を先ほど来承っておったところでございますが、このたびの法改正によりまして地区計画制度が一定の前進を見るのではないかと期待をいたしておるところでございます。
　確かに、都市局長が答弁いたしましたとおり、まだ都市計画の中で地区計画制度の採用は用途地域の約一・三％にすぎないということでございまして、この地区計画制度についての住民へのＰＲが不足しているんではないかということが言われているところでございますが、そのことは反面におきまして、詳細な土地利用規制を行うことのメリットを住民がまだよく承知していないということではないかと思うのでございます。
　そこで、憲法の定めのように公共の福祉に反しない限りにおいて国民の自由や権利は保障されるわけでございますし、また同時に、公共の利益のために自由や権利の行使が行われなきゃならぬということもございまして、この地区計画制度というのは、いわば公共の福祉のために都市計画が大いに活用されるということではないかと考えます。
　かように考えますので、このたびの法改正が行われました場合には一定の地域につきまして地区計画を策定すべきであるということを明示することになっているということでございまして、いわば先生がお考えになっているような方向に、かっての高度経済成長期あるいはそれ以前に笠信太郎氏が「花見酒の経済」というようなことを言った時代もございましたし、最近ではバブル経済ということを言われたこともございまして、土地がいわば信用膨張の源泉となっておった時期が今日まで幾つかあったわけでございますが、これから安定成長の時期に入るというか、落ちついた我が国の土地利用をやっていく経済の時代に入るというか、そういうことも先生は示唆していらっしゃったと思うんですが、そういう時代にまさに適合した今回の法改正ではないか、私はそのように理解をいたしておるところでございます。
○種田誠君　　実は、大臣の今お答えになったような形でこの地区計画が推進されていってほしいと思うんです。
　　　〔委員長退席、理事石井一二君着席〕
　そこで、今回これだけ確認しておきたかったんですけれども、都計審の答申を見ますと、地区計画を推進する体制、助成制度、こういうことを整備しなさい、そして都市計画上の優遇措置や助成制度を具体的につくり上げていきなさい、合意形成を促進するための組織、コーディネーターなどによる計画策定の支援、もちろん財政的な支援、こういうことがありますが、この点に関しては、都市局長、どのような配慮が今回なされておるんでしょうか。
○政府委員（市川一朗君）　地区計画の推進のための仕組みといたしまして、今回の法改正の中にも市町村のマスタープランを初めいろいろなことを盛り込ませていただいております。このほかに具体的な予算措置といたしましても若干の用意もさせていただいておりまして、地元で地区計画を策定するための協議会を開くような場合にそれに対して若干の支援を行えるような措置も講じておりますが、まあその程度ではまだ不十分だと思います。いろいろと今後も工夫を凝らしながら、何といいましても、地区計画を策定しますとそれが地区全体にとりまして、それが翻っては個々の住民の方々にとりまして極めて大きなメリットがあるということが理解される、しかも制度もそういった内容もあるといったようなところも大事な要素がな、つまり、規制の強化ということがある意味でより豊かな都市生活を行う上においてむしろ重要であり、かつ住民にとっては利益になるんだといったようなことが極めて大事だという考え方から、どちらかというと制度の改善の方に力を入れさせていただいております。
　　　〔理事石井一二君退席、委員長着席〕
　なお、若干予算面等につきましての対応は少し不十分な部分がありますことをお許しいただきたいと思います。
○種田誠君　それは本当にそういう形も大切だと思うんですけれども、答申自身がより具体的に、もう欧米などでは実行していることですけれども、合意形成を促進するための組織の活用ということを、協議会と言われましたけれども、もう少し今日的な組織として位置づけるべきであると同時に、コーディネーターなどを育成するということもこの計画策定の支援として加えていくということもこの答申自身が積極的にやりなさいよ、こう言っているわけです。
　私は、今後の運用の上でこの答申が言っているような視点に立ってこの計画を推進すること自体が、それがただいま大臣が述べられたような目的を達成することになるんじゃないかと思うんですけれども、運用の上において今後とも十分な配慮があり得るのかどうか、その辺のところを念のために伺っておきたいと思います。
○政府委員（市川一朗君）　地区計画制度が普及されるに当たりまして、私どもは市町村の地区計画に携わる行政スタッフが不足しているということも極めて重要な要素だというふうに理解しております。これを補うために、ただいま御指摘ございましたコーディネーター等の育成、活用といったようなこともございますし、また、行政スタッフそれ自体を育てていくといったようなことも大事だと思っております。
　そういったようなことにつきましては、私どもはこれから極めて重要なファクターとして取り組んでまいりたいと思っておるところでございます。
○種田誠君　都市計画の今風の改正が進む中で、私は、先ほど来何回も言っておりますけれども、過日の地方拠点都市法なども連携して都市づくりのためにぜひ活用されていくべきではないだろうかなと思うんです。
　都市計画だからといって単なる計画法案だ、実施法案ではないんだというわけじゃなくて、地域とか町をつくっていく法案なわけですから、ぜひ今述べましたように、せっかく新しい法案が生まれていくわけでありますから、地区計画などをつくる上でも、あの法案では職員の派遣などというのも条項があったと思うんですが、地域の活力ある町をつくるために職員を派遣するわけでありますから、そういう中にもこういう地区計画などの専門家なども考慮していけばより推進があるんじゃないかと思うんで、ぜひお願いをしたいと思うんです。
　次の質問に移らせていただきたいと思います。
　これも先ほど参考人の方から述べられていたことでもありますし、衆議院においても深い議論がなされてきている課題でありますが、そろそろ日本の都市づくりにおいても都市の成長管理、こういう考え方を積極的に取り入れるべきだろうと思います。
　聞くところによると、先ほど来の都計審の中でも一定の都市のあるエリアに関してはダウンゾーニングの発想なども考えなきゃならないんじゃないかな、そして都市をコントロールしながら管理をし、そしてある場合には成長をさせていかなきゃならないんじゃないか、こういうふうなことも議論をされたということなども伺っているわけでありますが、この辺に関して、今回都市計画法の改正に当たってこの都市に関する成長管理の考え方などというのは何らかの形で考慮されているのかどうか、その点について伺いたいと思います。
○国務大臣（山崎拓君）　均衡のとれた都市の発展を図りますことは極めて重要なことでございます。
　このたび都市計画法を改正いたしまして新しく創設しようとしております誘導容積制度は、都市の均衡のとれた発展を図る観点から、地区の公共施設の整備とあわせまして、その整備水準に見合った土地利用を一体的に図るためのものでございます。そういう見地から申しますと、いわば先生の御質問の一つにお答えすると申しますか、都市の均衡ある発展に資するものである、かように考えるところでございます。
　なお、都市の成長を政策的に抑制する考え方、ダウンゾーニングあるいは成長管理等を行ったらどうかということでございますが、これは一義的には当該地方公共団体の判断によるものであると考えておるところでございます。
○種田誠君　まさに今大臣述べられたように、どういう都市づくりを心がけていくかということは、各都市、自治体の大きな課題であると同時に責務だと思うんです。しかしながら、そうは申しながらも、国の一つの法律の制度として、成長管理の考え方、いわゆる都市の成長のスピードをコントロールしたりもしくはダウンさせたりという、こういう制度というものを自治体が取り得ることを認めていくのかどうかということに関しては、私はこれは国の法律の制度ではないだろうかな、こう思うわけであります。
　もう何回も私ここで申し上げておりますけれども、地方拠点都市法、東京のオフィスをどのように規制していくか、そしてそのオフィスをいかに地方に分散させていくか、そして地方で活力を取り戻すような施策と一体となってこれを誘導していくか、こういうふうなことがとられているわけであります。
　その発想というのは、地方拠点都市法は東京の二十三区という限られた分野に対して適用される法律でありましたけれども、オフィスに関してはまさにこれを抑制するという思想が私は生まれてくると思うんです。
　そういう思想の中で東京の町づくりがコントロールされると私は思うんですけれども、そうであるならば、むしろ都市計画法などにおいて、もうこれ以上インフラ整備とか都市のキャパシティーの問題からビルや人をふやしてはやっていけぬと思われるような都市が生まれてきた場合には、これを制度上コントロールできるような仕組みを法改正の中に積極的に取り入れていくべきだろうと思うわけでありますが、この点に関してはいかがでしょうか。
○政府委員（市川一朗君）　具体の都市につきましてその成長の政策的に抑制するあるいは促進するといったようなことにつきましては、ただいま大臣も御答弁申し上げましたとおり、それぞれの地方公共団体におきましてきちっとしたコンセンサスを得ながら判断していかなければならない問題だと思っております。それを国の立場でもっと積極的に政策展開をするということにつきましては、いわば都市計画という世界でやるものと、それから都市計画を超えましたいわゆる全国的な地域政策という観点でやる場合と、いろいろ考えられるわけでございます。
　都市計画制度につきましては、先生も御案内のとおり、都市計画の決定権は原則として市町村、それから広域的、根幹的なものは知事ということになっておりまして、大臣も確かに認可権は持っておりますけれども、いわゆる発案権はないわけでございます。したがいまして、都市計画制度によります。そういう政策プロセスといいますのは、一つのメニューの提示といったような形になるのではないかと思います。
　先生が先ほどやろうと思えばやれるような制度づくりということをおっしゃったのはそういうことについての御指摘なのではないかと思っておりますけれども、そういうようなことをどの程度都市計画の中でやるかということにつきましては、そういったようなことをやろうとした場合に現行の我が国の都市計画制度がどの程度機能し得るかという問題も実はあるわけでございます。
　よく言われますダウンゾーニングという言葉はアメリカの言葉でございますが、これは現在定まっている容積率を都市計画の変更という形でそれを引き下げるということでございます。それをダウンゾーニングと俗に呼んでいるわけでございますが、それは我が国におきましても都市計画の変更ということでやれる仕組みでございまして、そういう意味を超えた仕組みとしてどういう仕組みが考えられるかどうかということについてはなかなかいろいろ難しい議論もありまして、今回一つの試みとして暫定容積率制度というようなものを加味いたしました誘導容積制度の御提案を申し上げたわけでございます。
　この誘導容積制度に至ります審議の過程におきまして都市計画中央審議会ではさまざまな議論がなされまして、先生御指摘のとおりいろいろな案も出たわけでございますが、それを都市計画制度として仕組むということになりますとなかなか難しい面がある、そういうところで現在に至っておるというような状況でございます。
○種田誠君　今、局長が述べていたように、一つの都市づくりの施策のあり方としてそういうメニューを制度化するかどうかということだろうと私は思うんです。まずそこから始まっていって、私は率直に申し上げまして、これは決して大都市ばかりじゃなくて、均衡ある国土の発展という視点に立って、全国的な都市づくり、二十一世紀前半には国民の七割以上の方が都市に住むというそういうことになるわけでありますから、その辺、もうしばらくの再検討というか再検証していくという時間の中でぜひ考えていただきたいな、私はこう思っているところでもあります。
　次の質問に行きたいと思います。
　今回の改正の中で開発許可に関する基準の見直しというのがなされております。ちょっとわかりにくいものですから、これについて御説明をしていただきたいと思います。
○政府委員（伴襄君）　今回、開発許可の技術基準の見直しを少しやらせていただいておりますが、具体の例で御説明させていただきますと、いろいろな基準がありますけれども、例えば、従来適用されなかった道路に関する基準を適用するというようなケースがございます。
　これは、市街地の土地利用が非常に稠密化する中で、デパートとかホテルとかあるいは結婚式場、スーパーマーケットといったような多数の利用者を持っている自己業務用の施設がございますが、これは今まで道路の要件が適用されなかったわけであります。したがって、前面道路の幅員が不十分といったようなケースがあって、開発区域の周辺に交通渋滞を生じているといったような事例があるわけでございます。
　そこで、今回、こういう自己業務用のものにつきましては、前面道路の幅員が不十分な場合には必要な整備、例えばセットバックというようなことで道路幅員を確保していただいて周辺地域の交通への支障を防除しようといったようなねらいがございます。
　同様に、こういう多数の者が来訪するような自己業務用の開発行為につきましては、必要な公共空地を整備してもらうとか、あるいは給水に支障を生じないような給水施設の整備を行ってもらうといったような基準を追加しております。
　それからもう一点大きな点は、資力、信用要件というのを自己業務用の場合には余り見ていなかったんですが、それを、例えば資金計画などを見まして、本当に大丈夫か、開発行為できるかといったようなことをチェックすることにしております。
　自己業務用には従来なかったんですが、例えばゴルフコース、あるいは野球場、遊園地等、第二種特定工作物と言っておりますけれども、この大規模な自己用の開発行為が資金計画が行き詰まりまして途中で工事が中断、放置され、そのままにしておきますと、例えば造成工事を行った途中でほうり出されますと、出水、土砂の流出等によって周辺地域に災害を発生させるというようなことも懸念されます。そこで、大規模な自己業務用の開発行為につきましては、規模が一ヘクタール以上のものにつきましては申請者の資力、信用をチェックしよう、工事施行者の能力に関する基準を適用するといったようなことをするということにしております。
　運動場とかレジャー施設であります第二種特定工作物につきましては、そのほかに例えば公共空地の要件とか、それから騒音等を発生するものがありますのでそれを緩衝帯の設置基準を適用するとかいったようなことで、これにつきましては、種々の今までの各県の取り扱い、そういった要望も聞きまして、こういうものについては開発許可の技術基準が十分でないといったようなことを取り上げまして、全部今回取り入れたつもりでございます。
○種田誠君　この問題に関して、まず、自己業務用と自己業務用以外を果たして分ける必要があるんだろうかという疑問が一つあります。
　それからもう一つ、今、局長もいみじくも答弁の中に触れられておったんですが、果たしてどうなんだろうというようなことで各地方自治体の意見などを聞いて技術基準の必要なものの見直しなども考えた、こう言われたということは、むしろこの種問題は、大枠さえ決めてあれば、できれば条例、あるいは条例でなくても少なくとも都道府県の規則等にむしろゆだねる筋合いのものじゃないかな、この辺のところを余り細かく建設省の方で一から十まで全部面倒見る必要があるんだろうか、それともそれが正しいだろうか、思い切ってこの辺は可能な限り都道府県の規則もしくは条例などに移譲するということはできないのかどうか。
　この二つについてお伺いしたいと思います。
○政府委員（伴襄君）　まず、第一点の自己業務用以外は何かといいますと、自己居住用ということになるわけですけれども、自己居住用の行為につきましては、例えば道路等に関する基準を適用するということになりますと、これは大体マイホームをつくるためでありますので、マイホームをつくるためにその開発行為をするときにその道路要件が係るというようなことになるわけですが、大体マイホーム自体は規模も小さいですし、それから周辺地域にそんなに発生交通量が多いというようなこともありませんので、そういったところまで制限するのはやや過剰な規制になるんではないかなというようなことでございます。
　それから、先ほど申し上げたスーパーとかホテルなんかも、一ヘクタール以上という大規模なものにしておりまして、ミニスーパーマーケットとか小規模な自己業務用の開発行為は適用除外になるわけでございますけれども、こういったものにつきましても、災害なんかの防除、資金計画をチェックする要件、これにつきましては、小規模なものでありますと中断したり放置することによって周辺地域にそう影響を与えないだろうという判断でございますので、したがって、すべての開発行為に基準を適用するんじゃなくて、必要なものについてこういう技術基準を追加するという考え方かなというふうに思っているわけでございます。
　それからもう一点、条例あるいは規則でもう少し公共団体に裁量の幅を持たせて基準を適用したらどうかというお話でございますけれども、今の開発行為の許可は一定の基準に該当すれば許可しなければならないというふうになっておるわけでございます。
　これは何がねらいかといいますと、財産権の行使である開発行為についても一定の制限を加えようというわけでありますけれども、それは一定の開発行為をしながら市街地として一定の水準を確保しようというものであって、その一定の水準に適合する限りは許可しなければならない、こういう仕掛けに今の開発許可基準はなっているわけでございます。したがって、最大限の基準を今の技術基準では決めているわけです。ですから、例えばそれに上乗せして条例で追加するというのは不可能である、できない。これは法制局当局等とも相談しているわけでございますけれども、そういう見解であるわけです。
　もう一つは、地域によってかなり差があるんじゃないかというお話でございますが、これは実は現行の開発許可基準が既に、例えば開発区域の周辺の状況を考慮してその基準を運用するようになっておりまして、例えば道路の幅員でも、六メートルのところもあれば九メートルもある、十二メートルもある、それから雪道なんかは八メートルにするとか、それは道路、公園だけじゃありませんで、排水施設とか樹林地とか緩衝緑地とか、そういうものにつきましても周辺の状況によって制限するようにできておりまして、したがって、その地域の特性に応じてやれるというふうにはなっているわけでございます。
　それからもう一点、懸念を申し上げれば、現在の宅地開発指導要綱でいろいろ規制しておりますのは、これは独自でやっておるのでありますけれども、この宅地開発指導要綱も御案内のとおりいろんなものがございまして、指導要綱で非常に厳しくし過ぎて開発されて、それが宅地コストに上乗せされてコストが非常に高くなっているという例があるわけでございます。宅地のコストのうちの三分の二がこういう関連公共公益施設の整備費であるというふうに言われておりまして、その半分がまた開発者の負担と言われておるんですけれども、余りに不当に開発指導要綱で規制するというのはいかがかという点がございます。
　したがって、この開発指導要綱を一種の条例とか規制みたいに個別の地方公共団体で運用されると、その宅地供給コストへのはね返りがあって、国民の住宅宅地に対するニーズにこたえられないといったようなことも懸念されるわけでございますので、現在の最高の基準の中で、しかも地域の特性に応じて運用できるというこの幅の中で運用していきたいというふうに考えているところでございます。
○種田誠君　説明されてみれば、この場では、うんなみほどな、こう思うんですが、よくよくまたひもといて検討してみますと、やっぱりそれはおかしい。
　例えば先ほど、最高上限を決めであるんでその中で自由を与えているんだから別に問題はないだろう、これを上乗せでやった場合にはちょっと法令との関係で憲法違反の問題も出てくるんじゃないか、こういう考え方だろうと思うんですけれども、果たしてそもそもこの種問題に関して法令でもって今のような視点を定める筋合いなんだろうか、それよりも、都道府県に一つの公益的な視点での行動がとれるようにしておきながら自治体に実情に応じて対処させる方が本来持っている効果というのが生まれるんじゃないかな、こう思うんです。
　そうであれば、これを条例に上乗せしていったとしても、先ほど来ちょっと議論しましたように、土地の利用ということに関しては、今までのあらゆる権利以上に公共の福祉の制限、むしろ内在的な被制約性があるんだ、そういう思想がこれから必要になってくるという時代においては、私はむしろその方が正しいんではないだろうかなと思うんですけれども、もう一回だけその辺のお考えを教えてください。
○政府委員（伴襄君）　今の開発許可制度のねらいは、先ほど申し上げたように、こういう開発行為による宅地造成について市街地として一定の水準を確保させよう、だから一定の水準を確保すればそれは許可しますということでございます。本来自由なはずの開発行為を許可にかからしめたのは、そういう一定の水準を確保しようというところにねらいがあるわけです。
　こういう私権制限の度合いが非常に強いものは、その制限内容に公平性とか統一性が要求されるわけでございまして、しかも今回の都市計画法の規定は、一定の水準を満たせば許可しなければならない、こうなっているわけで、それはきちっと法律に枠を決めておいて、それでその中の運用は、先ほど申し上げたような地域特性を勘案してというようなことでやっていくということかと思っております用地域特性を考慮した法律の基準の最大の枠、そういうものは決まっているものだというふうに考えております。
　ただ、こういった具体の基準は政省令にかなりゆだねられておりますので、そういった中では今先生御指摘のようないろいろな地方の実情を酌んだような法改正をするということは十分検討に値することかなと思っておヶます。
○種田誠君　ぜひこの問題は今後とも検討していただきたいと同時に、今局長の答弁にもありましたように政省令で都道府県等の規則にも一部移譲しているものもあろうかと思うので、その辺のところも見直しなどを行いながら地域のニーズにこたえられるようにしていただきたいと思います。
　次の質問に進みたいと思います。
　この点については、先ほど社会党案については青木発議者の方から意見の開示があったわけでありますけれども、今回の都市計画法の改正の答申でも地区計画をつくるにしてもマスタープランをつくるにしても、住民の意見を合理的に取り入れてコンセンサスの形成に努めるような施策を展開しなさい、こういうふうな指摘があるわけでありますけれども、今回、いわゆる都市計画の作成に当たっての公聴会や意見書の提出に関して、このような答申の意向を酌んで改正された点があるでしょうか、いかがでしょうか。
○政府委員（市川一朗君）　市町村のマスタープランの策定に際しまして、住民の意見を反映させるための措置といったようなところで、公聴会の開催等について法律上の例示として規定してございまして、公聴会等につきましてはできるだけこれを積極的に開催していくことが望ましいという基本的な立場に立っておるところでございます。
○種田誠君　ちなみに、この公聴会というのは割と数多く開かれているものでしょうか、それとも開催というのは少ないものなのでしょうか。
○政府委員（市川一朗君）　公聴会の開催状況を見てみますと、それぞれの地域におきましてある程度重要な都市計画の決定または変更の際に行われているようでございまして、東京都の例で見ますと、線引きの都市計画の決定あるいは変更、用途地域の見直し、それから再開発事業の決定、そういったような場合に公聴会を開催している例が多いようでございます。
○種田誠君　そうすると、そんなに数多く開かれているものではないということが言えるんではないだろうかなとも思うんですが、住民の意見を聞くということが、先ほど来議論になっております地区計画などになってまいりますと、これは直ちに利害のかかわるものであると同時に、ほぼ全員というか大多数の方の合意がなければ進まないわけでありますから、この辺の参加システムといいますか、公聴会のあり方に関して、私は、都市計画、特にマスタープランや地区計画を機軸にして今後推し進めようとするならば、改善し、かつ充実する必要があろうかと思うんです。先ほど、今回、マスタープランについては改正がなされたという御意見がありましたけれども、そのほかの点についてはいかがでしょうか。
○政府委員（市川一朗君）　せっかく先生から御評価いただいておりますのにこういう答弁をするのはなんでございますが、マスタープランにつきまして、改正したというほどの改正ではないんでございますけれども、公聴会の開催ということについて例示的に申し上げてあるというところでございます。
　私どもの理解といたしましては、例えば地区計画等は極めて狭い地区につきましての住民のコンセンサスを得ることが重要でございますから、むしろそういう場におきましては地元への説明会とかそういったような形の内容の徹底ということが大事だと思っておりまして、そういう意味におきましては、公聴会の開催をそういったような都市計画まで全部開くようにというふうに実は指導はしていないわけでございまして、できるだけ重要な都市計画について必要に応じというようなことで考えておるわけでございます。
　いずれにいたしましても、要は、都市計画を決定するに際しまして、住民の意見を十分反映させるような仕組みで都市計画の内容は確定していくということが極めて大事だと思いますので、それぞれの都市計画の内容、それぞれの地域の実情等に応じまして最もふさわしい手法をいろいろと工夫していただきたい、そういう中の例示として、意見書の提出とか地元説明会とか公聴会の開催とか、そういったようなことを申し上げているところでございます。
　ただ、法律上は、例えば案の縦覧とかそういったようなことは必ずやるようにということで義務づけております。
　これが現在の私どもの都市計画の決定手続になっておるわけでございまして、その辺のところで大体うまくやりさえすれば住民の意見が十分反映されるような仕組みになっているのではないかと私どもは思っておるところでございます。
○種田誠君　私も実はこの公聴会とか意見書の提出に弁護士としてかかわったこともあるわけでありますけれども、率直な気持ちとして、非常に形骸化しているし、形式的な形で終わっている。ちょっと口悪く言うならば、施策展開するための一つのアリバイづくりだと言うような人もいるぐらいで、この公聴会のあり方、意見書の提出の仕方に関してもう一工夫して、都市計画の必要性、都市計画の中身について住民が納得できるような方法にした方がむしろ都市計画は進むのではないだろうかな、こう逆に思っているところです。
　その意見書の提出にしても今般は特に改正はなかったわけでありますけれども、むしろその意見書が出しっ放しというんではなくて、先ほど参考人などからもお話があったんですが、イギリスなどでなされているように、これに対して審問会を開くということでその意見書に対する意見が討議されるという、こういうふうなものもそろそろ日本の都市計画の中にはっきりと位置づけた方がいいんではないか。
　都市計画そのものが日本の場合にはいろんな制度を取り入れています。地区計画もある。用途地域指定もある。特別用途地域指定もある。二重にも三重にもなっている。住民の方々にはなかなかわかりにくい。そういうところからも、私はこの二つの制度あたりをもう少し知恵を絞って、先進国ですぐれた制度となっているものは大胆に取り入れるべきだろうと思うんですが、いかがでしょうか。
○政府委員（市川一朗君）　基本的には先生の御指摘どおりの考え方を私ども持っておるわけでございますが、ただ、具体的な問題になりますと、それを実際に運用するに当たって、行政の立場にある者、それからそれに参加される住民の方々の問題とか、いろいろ長い歴史的なものも含めました問題があるわけでございますので、仕組みの改善ということも極めて大事ですけれども、それ以上に具体の計画を決めていくに際してのプロセスといいますか、そこにおける実質的な討議、コンセンサスづくりというものに対する慎重な配慮といったようなことが大事だと思います。
　特に、都市計画は決定されただけで終わりというものばかりではございませんで、多くの都市計画はその都市計画に基づいて事業を行い、その内容が実現されるといったような問題でございますので、最終的にその目標が達成できるような形でいろいろやっていく必要があるということでございます。
　今後、長期的な課題として、公聴会のあり方あるいは意見書の提出の仕方その他もいろいろ検討していく必要があるとは思っておりますが、そういった中で、より重要なテーマとして、どういうふうな方向でやることが最も住民のコンセンサスを得られるものであるか、今回の法案の御議論に際しましていろいろ御討議いただいておるわけでございますが、その中で都市計画の規制の強化といったようなことを強く求められているように感じますし、また一方で、そういう都市計画の内容につきましては個々の住民の方々のコンセンサスづくりといったようなことも求められておるように思います。
　したがって、強い規制を伴った計画を一人一人の住民の方々の理解と協力のもとでつくっていく、これは行政としては非常に難しいテーマへのチャレンジだというふうに思っております。それをそれぞれの市町村あるいは都道府県におきます都市計画の担当スタッフがしっかりとこなしていただかなければならないわけでございますので、そういったようなことにつきまして長期的にしっかりとした検討を重ね、またシステムもつくっていく必要があると痛感しておるところでございます。
○種田誠君　この辺の問題に関して、一つの仕組みとして日本で長い間位置づけられてきたものでありますけれども、都市計画に関しても一つの大きな転換期を迎えようとしている今日ですから、もっと現代的な近代的なやり方などもあり得るかと思いますので、さらなる検討をしていっていただきたいと思います。
　社会党もこの意見書の提出並びに公聴会のあり方などに関しては今回対案を示されております。先ほどその一部が発議者の青木先生の方から提案があったわけでありますけれども、この意見書の提出、公聴会の開催に関して社会党が今回対策として提起せざるを得なかったという大切なポイントだけを、ごく簡単にもう一回述べていただければと思うのですが、よろしくお願いします。
○委員以外の議員（青木薪次君）　先ほども申し上げましたけれども、都市計画づくりについては住民参加の体制をさらに盛り上げて、これを拡充強化すべきである、こういう立場に立っておるわけでございます。