○参考人（佐藤進君）　昭和六十一年度総予算についての意見をということでございますが、第一といたしまして六十一年度予算の性格について、第二としまして国税、地方税改革の必要性について、第三に税制改革の具体的論点についてお話をすることにいたします。
　昭和六十一年度予算は、例年に比べてスムーズに編成されたと言われておりますが、その基本的性格をあえて批判的な立場から申し上げますと、それは財政危機意識の欠如した予算であるというのが第一に挙げられます。
　六十一年度の一般会計予算規模は五十四兆八百八十六億円で、前年比三％の伸び、そのうち地方交付税と国債費を除いた一般歳出は伸び率ゼロないしマイナスであります。一般歳出伸び率ゼロは五十八年度以来四年続けてでありますが、この低い伸び率の中で対外的な要請による防衛費の増額、経済協力費の増額を果たし、また内需拡大という要請にこたえての公共事業量の確保を図ったと言われております。公共事業費は、後でも触れますように、一般会計ではマイナス二・三％でありますが、財政投融資対象事業と地方公共団体の公共事業をふやすことによってその量を確保ないし増額したという説明であります。また公共事業費の削減は、民活事業の利用によって補うことができるという考え方のようでありますが、民活事業として掲げられている東京湾横断道路など、十分な成果を上げられるかどうか疑問とされております。民活頼り、地方頼りといった公共事業の総量の確保で果たして内需拡大と貿易不均衡の是正という課題にこたえられるのかどうか疑問であります。
　財政危機意識の欠如は、国債発行漸減による財政再建が遅々としてしか進んでいないことにも示されております。六十一年度予算では国債発行額が前年度より七千三百四十億円削減され、国債依存度も一般会計予算の上で二二・二％から二〇・二％へ減らすことができております。赤字国債の削減額は四千八百億円で、六十五年度までに赤字国債をゼロにするためには今後毎年一兆三千億円余の減額を行わなければならないわけですが、それが可能かどうか。それから、六十年度補正予算で既に四千五十億円という大きな税収欠陥があらわれ、これを同額の赤字国債増発で手当てしたことを思い合わせますと、六十一年度に想定されている税収予算も十分確保できるのかどうか心配であります。六十一年度の税収予算は、増税分三千四百十億円を含めて前年比五・二％増の収入を確保できるとしておりますが、税収欠落から年度中に四兆円弱といった巨額の国債追加発行を行った五十七年度予算の轍を踏まないことを望みたいと思います。
　六十一年度予算の第二の特徴は、その編成過程に不透明なところが多いということであります。
　六十一年度予算では、先ほど述べましたように一般歳出伸び率ゼロの四度目の予算編成が達成され、これが財政再建努力のあかしとされておりますが、その措置の主要な手段は補助金の削減であります。一般歳出伸び率ゼロの手段としては、公務員人件費のベア分の非計上のほか、厚生年金に対する国庫負担の繰り延べ、政管健保への国庫負担の削減、そして国鉄助成の国債費への振替などがなされております。この国鉄助成の国債費への振替は、支出を一般歳出から非一般歳出である国債費に振りかえただけのものであります。
　地方団体への補助金減らしの主要な手段は、いわゆる高率補助金の一律一割削減でありまして、これは六十年度に一年限りの措置として導入されたものでありますが、今後三年間継続ということになります。これによる減収は一兆一千七百億円とされております。地方団体の財源補てん必要額もそういうふうになっております。
　国庫補助金には、国が義務として負担する国庫負担金と国が任意に行える財政交付金、奨励的補助金とがありますが、これが高率補助金の一律一割削減という便宜的なスローガンで処理されております。生活保護費等、社会保障関係費の国庫負担にかかわるものが中心でありまして、大蔵、厚生、自治の三省により補助金問題検討会が設けられて、国と地方の役割分担と費用負担のあり方の見直しを数次にわたって審議したはずでありますが、その経過は明らかにされておりません。具体的な審議内容を明らかにしない密室での作業結果の報告となっており、部外者にはわからない内容となっております。
　高率補助金の一割削減は、昭和五十七年度当時は補助率の地域特例を中心とした公共事業関係補助金の削減、昨年六十年度には公共事業関係と社会保障関係の補助金の一年限りの削減という形で行われ、大きな論議を呼んだのですが、今回は、三年間という措置が大きな論議もなしに決定されたのは、外部から見ると大変不思議であります。
　なぜこうした事情が生まれたのかを見ますと、地方向け補助金の削減は、たばこ消費税の増税と地方債増発によって手当てするという案が行政内部での調整の形で予算編成の最終段階で浮上したからと思われます。特に、たばこ消費税の増税は隠し球的な提案であり、また予算編成をスムーズなものとしたウルトラＣ級の手段であったと私は見ております。たばこは五月から一本一円程度値上げすることとし、増収約二千四百億円の半分は地方消費税として地方税源の強化に役立てられ、半分は地方交付税の特例加算となって、弱小地方団体を中心とした地方団体の減収補てんに充てられるとのことであります。この措置は、政府税調及び自民党税調の六十一年度改正案ないし改正大綱の決定後に急遽浮上してきたもので、この点を行政府主導の予算編成として非難する向きもありますが、問題は予算の最終段階での調整が密室の中でなされたことにあり、予算編成過程の不透明が六十一年度予算の特徴と見られるゆえんとなっております。
　第三の特徴は、中長期的ビジョンの欠如した先行き不安の予算ということであります。
　予算編成の最大の問題は、財政再建のめどを明瞭で実現可能な形で示すことにあります。我が国の財政は昭和五十年度補正予算以来、大量国債発行時代に入り、昭和五十三−五十五年において国債依存度三〇％以上という異例の借金財政を続け、その後も依存度は漸減してきているものの、二〇％超の依存度であります。恐らくアメリカを除いてこうした放漫な財政運営を行っている先進諸国はないと思われます。
　現状について見ますと、六十一年度公債発行は、新規債十兆九千四百六十億円に加え、借換債十一兆四千九百二十四億円の発行予定であり、合計二十二兆円以上の発行であります。これがスムーズに消化されるならば、またこれが貯蓄率が異常に高く貯蓄超過傾向が顕著な日本の資本市場の特性にマッチするものであれば問題はないように思われますが、果たしどうでしょうか。国債はその消化及び保有状況が問題であります。やや数字は古いのですが、国債の保有分布を昭和五十九年度について見ますと、市中金融機関二九・五％、個人、法人四〇・二％、資金運用部二四・七％、日銀五・六％となっておりまして、個人、法人の高い保有が大きな特徴となっております。資金運用部保有も含めて、貯蓄性資金による引き受けと保有であるならばインフレ等のあしき影響は出てこないと思われ、むしろそこでは国債を持つ者と持たない者との所得再分配が問題になるものと思われます。
　国債累積の目立った影響として挙げなければならないのが、利払い費のみで毎年十兆円余りに達する国債費負担の増大による一般歳出、特に民生関係費の圧縮でありまして、これはだれの目にも明らかなところであります。国債費の重圧を緩和するためには国債発行額の漸減を図らねばならず、特に赤字国債の減額を財政再建の目標とするという点には了解できる点があります。六十一年度予算では国債減額七千三百四十億円、うち赤字国債四千八百四十億円でありますが、これにつきましては、この削減を可能にしたのが地方債発行額の大規模な増額であったという事実に注目する必要があります。地方債の増発は、補助金削減による減収補てんのための建設地方債発行増額九千三百億円といった形であらわれております。地方財政計画ベースでの地方債は、六十年度の三兆九千五百億円から六十一年度の四兆四千二百九十億円へと一二・一％の増であります。
　国は、公共事業費を削減する一方で内需振興のための公共事業の主役に地方単独事業を中心とした地方公共事業を置こうという考え方でありますが、これは国の責任の地方への押しつけと見られないか問題であります。国の財政は危機的な状況にある一方で、地方財政は全体としてゆとりがあるという考え方から、国の負担を地方にしわ寄せしていくことに関連いたしましては、国、地方を含めた公共財政全体の財政運営のめどを中長期的視野において考えるという態度がますます必要であると申したいと思います。
　大蔵省の「財政改革を進めるに当たっての基本的考え方」と「財政の中期展望」がこの一月国会に提出されているようでありますが、国の財政の中期的見通しをこれが物語るものとなっている一方で、これは国の一般会計に関する極めてラフな推計を明らかにしたものであって、政府の財政運営はこれにより何ら制約されるものでなく、いわば政治的責任を欠いた推計資料の役割を果たしております。こうした中期展望を中期財政計画的なものに切りかえていく必要があります。中期展望は、歳出面を国債費、地方交付税、一般歳出に三分いたしますが、ここでこのような区分を法定化し、一般歳出の概念をそこで明らかにする必要があるのではないでしょうか。国鉄関係経費が一般歳出から国債費に切りかえられたことが一般歳出減らしに役立てられていることは前でも申し上げましたが、こうした例はこれまでもいろいろあるのであります。歳入面では税収の推移を少なくとも主要税目について明らかにする必要があります。これは比較的容易に可能であると考えられます。また国の財政計画と整合的な形での地方財政計画を表示するということも必要であります。
　四番目として、税制改革の行方に関する問題がありますが、これも極めて不透明であります。六十二年度に大税制改革をやるというならば、それへの手がかりが得られるような改革が先行していなければならないけれども、やろうとしていることはある意味で逆の選択的増税であります。現内閣は行財政改革の目玉として大税制改革を標榜しており、それはシャウプ勧告以来の抜本的改革を目指すものとしております。シャウプ勧告税制は、直接税中心主義を特に個人所得税の公平の確保という形で確立しようとしたものとしてとらえますが、中曽根首相の場合は、所得税、法人税の重税感の緩和に税制改革の主眼が置かれております。
　この際、減税財源をどこから調達するかという問題が当然生じますが、これは税制調査会の審議の結果を待つという態度であります。減税財源の検討がなされないまま、所得税、法人税減税提案がさまざまな形でなされており、例えば所得税、住民税合わせて九〇％近い個人所得税の最高税率を六〇％台、地方税を含めた法人税の負担率を五〇％以下にするといった考え方が財務当局の側で煮詰まっているようであります。また首相は、本院の予算委員会、また昨日の衆議院の予算委員会等におきまして、減税の主体を三百万円から四百万円、これがだんだんと広がりまして、六百万円から八百万円というような所得層を減税対象の重点に置きたいというようなことを言っております。この層が特に税負担が重いといたしまして、所得税減税をどのような手段で行うか、かわり財源をどこから持ってくるかには問題が多いのであります。
　第二の国税、地方税改革の必要性ということでございます。
　現在、シャウプ税制以来の大税制改革に関する議論が進行中でありますが、過去の大税制改革と言われるものを見ますと、大税制改革には次のような条件が必要と思われます。
　それは、国税のみ、地方税のみの改革、もちろんこれらの一部の改革ではなく、国税、地方税を含めた有機的関連を持った改革であることが第一。第二に、改革の必要性が多面的な角度から確認されていること。そこでは社会経済情勢の大きな変化や改革を求める世論の広範な形成があること。第三に、改革を推進する政治的主体が強力なものとして形成されていることなどであります。
　過去の大税制改革は大正十五年、昭和十五年、昭和二十五年改正それぞれを見ましても、こういう条件が当てはまっております。詳しいことは省略させていただきます。
　ここで、世論形成が十分な形で行われているかどうかということが多分に疑問であります。所得税、法人税の減税が税制改革の柱になるという点については人々の支持があるかもしれませんが、国家財政の現状が大規模減税を可能にするものかどうか疑問であります。少なくとも政府は、所得税、法人税減税は、これを大規模に行う状況にはないということで減税を拒否し続けてきております。減税と財政再建は大きく矛盾するのであります。今度は大規模減税ということになりますと、当然減税財源の補てんが問題になりますが、その際候補となるのはマル優の廃止、低率分離課税の導入等、利子課税の強化とＥＣ型付加価値税ということになるでありましょう。しかし、これは貯蓄重課と貯蓄優遇という二つの異なった路線であり、これをどういうふうに選択するかは問題になる。初めの利子課税強化について、これをマル優廃止の形で行うことには大きな政治的な抵抗があり、付加価値税についても同じであります。付加価値税といってもその構成の仕方で作用に大きな違いが出てまいります。
　大型間接税の中では、ＥＣ型付加価値税が最もすぐれた税であるという考え方を私はとることはできません。税額控除制を伴った付加価値税には税の取り戻し効果というものがあり、免税が実質免税として機能しないという問題があります。そこでは免税はかえって不利となる。つまり免税業者は納税しないだけでなく、前段階の税額控除を受けられないので、免税業者からの財貨サービスを調達するのほかえって不利ということで免税業者は取引を忌避されたりいたします。昭和五十三年当時の一般消費税構想では、免税業者からの仕入れにも課税が行われているとみなす、みなし税額控除が考えられましたが、それはこうした難点を回避しようとするものであったのであります。しかし、この一般消費税（仮称）は国会決議で否定されております。
　五十三年当時の一般消費税構想は、インボイスなき税額控除であったので、税の転嫁に不明瞭さが残る。そこで、今度はインボイスのついたＥＣ型をはっきり押し出すべしという議論も強くなっておりますが、免税や税率の差別の問題は回避できないと思われますので、そうすると事務は著しく煩雑となります。免税や軽減税率のものと有税のものの仕分けが適正に行われるかをめぐって税務監査の必要が高まります。問題の処理には手をやいているというのが諸国の実情のように思われます。概して新税の導入には、導入のための税務費用と納税費用、納税者の側での納税費用がかかりますが、付加価値税の導入はコストに見合う便益をもたらし得るものかどうかは疑問であります。
　ＥＣ型付加価値税は、西欧諸国で支障なく円滑に運営されているから我が国への導入にも問題がないと見る向きもあるかもしれませんが、それは概して財務当局の立場に立っての見解であります。少なくとも西欧諸国の学者の中で、付加価値税が所得税にまさる基幹税の性格を持つといった議論はないようであります。付加価値税負担は軽減税率やゼロ税率を大きく取り入れた国でも軽度の逆進性をぬぐい去ることはできないのでありまして、ゼロ税率の採用は生活必需品等を実質免税にする不可避的な措置となります。
　それにしても、ＥＣ諸国の付加価値税率の高さには驚くべきものがございます。多くの国が導入時の税率を大きく引き上げており、一五％から二〇％、アイルランドのごときは三〇％といった付加価値税率であります。日本では五％の税率で導入するとしても、これがその後繰り返し増税の対象となることは目に見えております。
　付加価値税を社会保障、特に年金財源とする福祉目的税の構想は、ある意味で歯どめをねらったものと見られますが、付加価値税と年金には、目的税の要件である税源とその使途との間の内的有機的関連が欠けております。そういうことであるならば、付加価値税は所得型のそれとし、府県事業税にかえてこれを導入するというシャウプ勧告の方がすぐれております。この際、付加価値税を府県税とするならば、料飲税、娯楽施設利用税、不動産取得税、自動車税等は市町村に移譲するといった形で市町村間接税強化を図るべきではないかと思われます。市町村、特に都市団体に消費税源をより多く付与する必要は、消費サービス、流通課税が都市需要に適合する税であるといったことからも基礎づけられます。
　国税改正は、所得税内部の増減税をサラリーマン減税と利子課税の強化と組み合わせて行う一方で、物品税、酒税、印紙税といった個別間接税の適正化に努め、特に物品税ではとらえ得ないサービス課税の強化に努めるといった対応が必要と思われます。
　社会経済情勢の変化が税制改革を促しているといった面は確かにございます。こうした変化として特に挙げられているのが産業・雇用構造の変化、経済のソフト化、サービス化、所得水準の上昇と平準化、老齢化社会の到来、都市化の進行と定住化などであります。所得水準の上昇は消費課税の拡充の条件となるという考え方がありますが、それはむしろ所得課税強化の前提条件でもあります。老齢化社会の本格的成熟は二〇一五年ないし二五年といった将来でありますから、それまで付加価値税のような大型新税の導入を留保せよという意見もあります。老齢化社会の進行に伴い、自己所有家屋で生活する年金生活者の固定資産税の重圧をどのように緩和するかという今まで余り議論されてこなかった問題も生じています。産業構造の変化により、地域格差の動向にも注目する必要があり、もし格差が減少してきているならば、所得課税、企業課税の地方への移譲の前提条件も出てまいります。
　税制改革の前提は、何よりもだれがどのような根拠で改革を願望しているかを的確に把握することにあります。サラリーマンの重税感はかなりのものと思われますが、国民一般の重税感は果たしてどのようなものとしてあるのか、シャウプ勧告前後の重税意識が再現されるような状況になっているか、これははっきり見きわめる必要があります。過去の税制改革にも関連して特に私が申し上げたかったことは、国税の一部、地方税の一部ではなくて、これを全体とした有機的な税制改革のあり方を検討すべきであるということであります。
　第三といたしまして、税制改革の具体的な論点を申し上げます。
　税制改革の具体的内容は目下税制調査会で審議中であり、四月には減税を中心とした内容の中間報告が出るとのことであります。ここでどのような方向が出てくるかはっきりいたしませんが、所得税減税と法人税減税がそこに盛り込まれるものと思われます。その際の問題点と考えられるものを見ますと、次のとおりであります。
　所得税減税は、税率改正を簡素化の方向で行うことが減税の目玉となる見込みであります。現在の所得税率は最高七〇％、最低一〇・五％で、所得ブラッケットに応じた税率の数は十五であります。最高税率七〇％は五十九年度改正で七五％から下げたものであり、最低税率一〇・五％は同年まで一〇％だったものを上げたものであります。これをもっとアメリカやイギリスの改革の方向に沿ってさらに最高税率引き下げ、最低税率引き上げをやり、所得ブラッケットも数段階に簡素化しようとするものであります。
　竹下蔵相や中曽根首相が打ち出している線は、所得税、住民税合計で八八％にもなる最高税率を六〇％程度に下げるということのようであります。もちろん八八％の税率といいましても、これは超過累進税率、限度を超えた所得に対する税率であります。それがそのまま所得全体にかかるわけではございませんし、賦課制限というものがありまして、所得税、住民税合計で七八％を超えるときは住民税の課税を減らすということにしております。賦課制限を受ける所得の限度は大体年所得一億三千万円以上というようなもののようであります。最高税率適用者はほとんどいないのだから下げてもよいと言うような者もいますが、賦課制限の対象となる人、それによる地方税の減収もかなりの規模であるのですから、もしこれを下げるということになりますと、最高所得層の人には大きな利益となります。
　現在十五個のブラッケットに対応した税率を数個に減らすというのも改正の柱とされそうであります。シャウプ勧告当時は八つであったので、これをモデルとするという案もございます。
　所得税減税の問題は、減税をどのような方法で、いかなる規模で行うか、それによりどの所得階層の人々が利益を受けるかであります。この最後の問題を考える場合には、所得階層別の所得税の負担率がどのように配置されているかを明らかにすることが前提になります。いわゆる所得税、住民税の実効税率は、我が国の場合、外国に比較して収入千八百万円程度までの層はむしろ低く、それ以上になると急激な累進税率の適用を受けると言われております。国際比較というような観点からいうと、減税対象は二千万円以上の税率引き下げというようなことになりますが、果たしてこうした中高所得層の税率の軽減が必要かどうか、これらの人々の負担をむしろふやしていくことにしか財政再建の方途はないのではないかと私は思うのであります。
　また、千万円から二千万円という人々も、これを中堅所得層というふうに見るならば、これらの人々にも犠牲を求めるほかに財政再建達成の道はないのではないかと思われます。収入千万円以下というところでもかなり税率の区分が細かく、負担増が顕著でありますので、この間の所得ブラッケットを簡素化すれば税負担の緩和に役立つことも事実と思われます。しかし、ブラッケットの変わり目での飛躍はかえって大きくなるという欠点もございます。いずれにしましても、所得階層別の税率の配置の実態を明らかにしないと議論が進まない。
　考え方だけ申し上げますと、簡素化は中小所得層に対する税制において図るべきであるが、高所得層はむしろ複雑で精緻な税制が公平の観点から
必要と思われます。また税率の緩和によるか課税最低限の引き上げによるか、後者の場合は、人的控除の引き上げによるか給与所得控除の引き上げによるかも重要であります。給与所得控除の引き上げの場合はサラリーマンにもちろん有利でありますが、給与所得控除は事業所得者の専従者控除、みなし法人の給与所得控除にもはね返るので、クロヨン問題に対する対応としては必ずしも適当でない、こういった点が最近の税制改革論議でも浮上してきている議論であります。そうすると人的控除、特に基礎控除の引き上げということになるほか、サラリーマン税制改革ということでは、給与所得の概算控除と必要経費控除の選択を認める制度を法定するということが今後の大きな課題となります。
　法人税改革については、現在の四三・三％の基本税率の引き下げが問題となると思いますが、果たして我が国の法人の税負担は諸外国に比して重いか軽いかをめぐりまして、法人の実効税負担の意味が問われねばならないと思います。法人の実効税負担は五二・九二％で、アメリカやイギリス、フランスに比べて高いというようなふうにされておりますが、法人税の仕組みが違いますので、こういう比較から負担の軽重を直ちに問うには問題があります。
　むしろ問題は、この数年増大している赤字法人の課税逃れというような問題で、この問題に対処するために六十年度に欠損繰り戻しの停止、六十一年度には欠損繰り越しの一年分停止というようなものを打ち出しております。繰越期間は五年間というようなことですが、これをさらに縮めるというようなことも考えられるわけであります。それから赤字法人に対する課税のあり方としては、赤字法人も支払わなければならない外形標準課税の導入という考え方もございます。
　所得税減税の財源をどこから求めるかが恐らく最大の問題となると思いますが、所得税、そうして法人税の税率の引き下げは、もしそれがどうしても必要ならば所得税、法人税内部の改革によってこれを捻出すべきであるというのが私の意見であります。
　付加価値税による減税財源調達は疑問であります。所得税、住民税納税者は三千万人、四千万人の規模で存在し、国民の大部分が大衆課税であるこの種の税を納税していることは確かでありますが、これを納税していない低所得者層も多いのであります。付加価値税は所得税を十分納税していない個人事業者、農業者、自由業者等に負担分担を行わしめるもので、クロヨン是正にも役立つという意見もありますが、付加価値税でも零細事業者の免税、農業者の実質免税が不可避であり、中小事業者の課税の適正化には記帳義務の強化等、事業課税の適正化の中で行うほかはないと思われます。所得税、法人税にあらわれるひずみは、新税として導入される付加価値税にもあらわれるものと思われます。
　ＥＣ型付加価値税は、税額控除を伴った包括的課税であるということを特徴としますが、輸出は免税であります。輸出の場合免税であるというのは、正確にはゼロ税率の適用を受けるということであって、輸出業者はその財貨に含まれる前段階の税をすべて控除することができます。通常の免税の場合は納税はしなくてもいいけれども、前段階の仕入れ財貨に含まれる税の控除もできません。これはゼロ税率と免税の違いでありますが、イギリスではＥＣ型付加価値税の例外として、かなり広範な生活必需財貨にゼロ税率を適用しており、それにより課税支出は最終消費支出の約半分になっていると言われております。しかし、この生活必需財貨を実質免税するという考え方には学ぶべきものが多いように思われます。ＥＣ型付加価値税採用の問題を考える場合には、まずそうしたゼロ税率適用範囲の問題を考えるべきだと思われます。
　次に、アメリカが州と地方段階で小売売上税を持つため、連邦レベルでの付加価値税導入が阻止されていることとの関連で、我が国でも地方税としての小売売上税なり付加価値税の導入を改めて考えるべきであると思います。
　我が国は、シャウプ勧告による事業税にかわる付加価値税の提案があり、それが法制化された経験もあります。我が国の地方団体、特に都市団体が消費流通課税の欠乏に悩んでいることから、消費流通税の拡充を要求していることにはそれなりの根拠があると思われます。補助金を今後とも大幅に整理して国の負担を軽くする一方で、地方税源を消費課税の付与という形で強化することも十分考えられることであります。
　要するに、いろいろな選択肢があり、中長期的課題としてこれらに慎重に対応する必要があるということであります。一部の人々の判断に基づき、これしかないという形で早急に提案することは問題であり、せいては事をし損じるのであります。もちろん、税制調査会なり政府なりが明確に自分の最善と考える提案を打ち出して国民に判断を問うということは必要であり、それは同種の問題をある意味で十数年来抱えているのでありますから、早ければ早いほどいいと思います。しかしその場合も、大税制改革は数年間で完全実施に移すという段階的スケジュールが必要と思われます。税制改革問題は中長期的な制度改革の一環として位置づけるべきものと思われるのであります。
　以上で四十分間ということで、終わらせていただきます。