○参考人（恒松制治君）　きょうは国会移転と申しますか、首都移転ということについて、私平素考えておりますことをお話し申し上げたいと思います。
　国会では国会の決議として、国会の移転、いわゆる東京からの移転ということをもう既に決議なさっているわけでございます。そうした首都の移転ということに関しましては、いろいろな形といいますか、形式というものが言われておりますけれども、まず、なぜ首都を移転しなくてはならないのかということについて私の考え方を申し上げます。
　一番大きな問題は、いわば東京における人口圧力ということでございます。御存じのように、今東京圏の人口が約三千二百万、これは一九九〇年でございますけれども、国の総人口の約二六％が、いわゆる一都三県と申しますか、東京圏と言われている地域に集中しております。これをそのままほっておきますと、二〇一〇年には三千六百万になるであろう、こういうふうに言われております。これは総人口の約二八％に相当するわけでございます。
　この人口の推計は、いわゆる封鎖体系といいますか、東京へ全然外から人が入らない、こういうふうに考えましてもなおかつこのぐらいの人口になるわけでございます。それは申し上げるまでもございませんけれども、これまで地方からどんどん東京に集まってきた人、主として若い人々でございますので、したがって東京の人口はこれからは社会的に増加をするということではなくて、むしろ自然増という形で増加をすると予想されるからでございます。したがって、東京へは一人も外から人間を入れないというような極めてきつい想定をいたしましても、なおかつ人口がふえる、こういった状態にあるわけでございます。したがって、これからの東京というのは、むしろ東京に今いる人たちを外へ出すということをやっぱり考えないといけないという事態になっているということが一つの問題でございます。
　それから第二番目の問題は、今交通網が大変よく整備されてまいりまして、この一都三県という東京圏の範囲がずっと膨らんでまいりました。
　例えば東北新幹線の沿線で申しますと、今栃木県の西那須野の方にかなり住宅が建ちつつあるわけでございます。少しかた苦しさから外れるんですけれども、なぜ西那須野かということを栃木県で聞きますと、東北新幹線で東京発の最終の列車が西那須野でとまるんだそうであります。最近はどうなっているかわかりませんが、西那須野が終着駅。そうなりますと、東京で幾らお酒を飲んでも西那須野以北へは行かない、しかも時間的には一時間半ぐらいで行けるということになりますということが理由で、西那須野に新しく住宅団地ができている。こういうちょっといささか笑えないような話まで出ているわけでございます。
　また、上越新幹線の場合には、上毛高原駅というところがございますけれども、今その上毛高原駅にまで住宅団地が広がりつつあるということであります。また、東海道新幹線については、今静岡からかなりの人口が東京へ通勤をしている。こういうように交通網の整備されることは大変いいことなんですけれども、一都三県の範囲が非常に広がってきて、そして東京一極集中という現象が、ますます大きな力で国土問題を非常に難しくさせているというのが第二番目の問題でございます。
　それから第三番目の問題は、災害の危険というのが非常に大きいということでございます。かって関東大震災を経験いたしました東京にとりましては、例えばマグニチュード七ぐらいの地震がありますとかなり大きな混乱が生じ、政治はもちろん、行政や経済の面に至るまで大きな混乱が予想される、したがってどこか首都を移転しないと災害のときに対応できなくなる、こういう理由がございます。
　それから第四番目には、東京圏へ人口が集中する、あるいは経済的な機能が集中するということは、片一方では地方圏といいますか、いわば山村とか漁村とを言われておりますような、そういう地方圏の人口が減って活力が低下するということであります。
　最近では、山村地域においては六十五歳以上の人口の比率、いわば老齢化率がもう三〇％を超えているような町村も決してまれではないというのが現状でございます。こういう地域では、先ほど申し上げました東京圏の人口の増加とは全く逆に、むしろこれからは人口の自然減が生ずるわけで、言いかえれば、東京とか大阪へ人口が出ていくから人口が減るのではなくて、死亡者数よりは出生数が少ないというような形の自然減という現象が生じているということでございます。今では多くの地方で、工場が進出するとかあるいは企業が進出するといいましても、もう既に労働力が不足をする、その定めに出たい企業も出られないといったような地域が、日本全国の中で非常にたくさん見られるということでございます。
　こういうふうな条件を考えますと、東京の人口やあるいはさまざまな経済的な機能、社会的な機能というものを地方へ分散して東京における人口圧力を弱めていくということが、私は、これから極めて緊急な問題であろうというふうに思っております。したがって、そういうときに国会移転ということを国会みずから決議をされたということは大変意義のあることですし、大変重要なことだと思っております。
　しかし、若干勝手なことを申し上げますと、もう既に八十機関の国の省庁が、一省庁一機関と言われておりましたけれども、出ることが決まってから、閣議で決められましてからもう何年かたつんですけれども、一向にその気配が見えないというわけでございまして、あるいは移転することが決まっているような地域も、例えば埼玉県の大宮というように、首都圏の中での移転ということにどうも問題が絞られているようで、こういうことは余り効果のないことであって、一都三県はもちろん、東京圏の外へもっと出るということを思い切ってやらないと、日本の国土の均衡ある発展ということは望めないのではないかというように私自身は危機感を持っております。したがって、そういう点から申しますと、甚だ失礼な言い方ではございますけれども、国会で国会移転を御決議なさいましたけれども、一体本当におやりになる気があるのかな、大変失礼なことですけれども、そういうふうな疑問を抱かざるを得ないというのがもう正直な私の感想でございます。
　そういう意味から申しますと、ただ単に国会が移転するということではなくて、今政府の機能としてありますところの立法、行政、司法、こういった政府の機能が、やっぱり分散するということが必要なのではないかというふうに思っているわけでございます。しかし、先ほどもちょっと申しましたように、どうもそういう方向に動いていないというふうに私には感ぜられるわけでございます。例えば国会移転ということが国会で決議され青がら、現在の首相官邸のところへ新しい官邸をつくるというふうなことが取りざたされているのは一体どういうことかなと、矛盾も甚だしいのではないかとさえ思っております。そういうかなり緊急を要する課題であるという点では、どうも対応がいささかうまくいっていないのではないか、こういうふうな感じがいたします。
　そこで、今まででもお聞きになったと思いますけれども、首都を移転するという場合に、完全に遷都という、都を移すということ、しかもそれは新しい都市、いわゆる都をつくるというふうなやり方もございますれば、あるいは首都機能を分割して移転する、例えば分都とかあるいは拡都というふうなことが言われておりますけれども、そういうふうな形式もございます。また、東京圏内に少し分散をする、例えば展都というふうな言葉で呼ばれておりますけれども、大宮とかあるいはつくばとか、そういうふうな形で首都の機能を移転するということもいろんなその一つでございます。あるいはもっと現実的な立場から申しますならば、むしろ東京自身を改造して、そして首都にふさわしいような地域社会にするということも一つの方法だろうと思っております。
　しかし、私がきょう申し上げたいと思っておりますのは、そうした首都機能をいわゆる遷都という形で分散するのではなくて、中央政府が持っている機能をもっと縮小するということが考えられていいのではないかというふうに思っております。それは、その根底には、一つは規制緩和と申しますか、行政の権限を非常に小さくしてできるだけ民間の自由な活動に任せるということをやりますと、行政機能そのものが縮小するという意味で首都機能が縮小してくる場合も考えられると思っております。
　それからもう一つの方法は、そうしたむしろ中央政府の機能をもっと地方へ分散する、言いかえれば、政治や行政の機能を東京に置かないようにするということによって東京の機能を縮小するということが可能ではないか、むしろ一番望ましい姿ではないかと私自身は思っております。
　また話が余談になりますけれども、これはちょっと今名前を思い出せないんですけれども、慶応大学で歴史をなさっていらっしゃる教授がいつか新聞にこういうことを書いておられました。
　それは、江戸から東京に、言いかえれば、明治維新を境にいたしましたころに、江戸の人口は約百万あったと申します。百万ということは、その当時の日本の人口が三千万でございますから、やっぱりその当時としては江戸の人口集積というのは極めて大きかったと、こういうふうに言われております。しかも、百万の人口を持つ都市というのは、世界でも江戸をおいてはほかになかったと言われております。なぜこれだけ江戸へ人口が集中したかと申しますと、一つは徳川幕府があったということでございます。その徳川幕府のいわば集権体制といいますか、のために江戸が非常に発達をした、こういうふうに言われております。
　ところが、御存じのように明治維新が近くなりまして、いわば徳川幕府の権威が失墜をしてまいります。そして、徳川幕府の権威が失墜すると同時に、例えば参勤交代というようなのが随分ルーズになって、やるところはやってもいいけれども、参勤交代しないところはそれでも構わないと、こういうふうなことが幕府から通達されます。それによって参勤交代が非常にルーズになって、みんな地方の殿様方は東京へ、江戸へ出てこなくなった。そのことによって江戸の人口がどうなったかといいますと、それができてから三年ぐらいの間に江戸の人口は三割減ったと申します。
　それはどういうことかというと、中央集権的といいますか、今までの幕藩体制というものがなくなったものですから、したがって地方が、それぞれ自分たちのところでいろんな政治や行政をやっていくという体制になったために、江戸の人口が三割減ったと、こういうふうに言われております。このことが事実かどうか、私、自分が専門家でありませんのでよくわかりませんけれども、大変あり得ることだと思っております。
　そのことを考えますと、今東京の人口をどうやって分散させるかということよりは、東京が持っておりますところの中央集権的な機能、政治も行政も含めてでございますけれども、そういうものを地方に分散する。言いかえれば、中央集権体制というものをやめていくということによって、私は、東京の人口というのは格段に減らすことができるのではないかというふうに思っております。
　それじゃ、これを一体どうやってやるかということになりますと、大きく分けまして二つございます。
　一つは、現行制度に比較的近い形での改革でございます。それは、現在全国に約十ぐらいのブロックがございますけれども、そのブロックには中央官庁の地方支分局が存在しております。例えば私の郷里の近くで申しますならば、広島には財務局があり通産局があり陸運局があり、あそこは、農政局だけは岡山にございますけれども、そういうふうな形で支分局があります。その支分局にすべての権限を集中する。言いかえれば移管すると申しますか、移管して、そしてそれを中心にして行政をやっていく。そうすれば私は、東京へ集まる圧力というものは非常に小さくなるのではないかというふうに思っております。これが一つの方法でございます。
　それから、もう一つの方法は、抜本的に中央政府の権限をもう地方へ全部移してしまう。これは、例えば全国を十のブロックに分けまして独立の州をつくる。例えばアメリカの州政府もそうでございますし、西ドイツもそうでございますし、あるいはオーストラリアとか、方々でそうしたいわば州政府を中心にした政府がつくられております。そうした独立の州をつくりまして、東京にはその連邦政府を置けばよろしい、こういうふうなやり方も決していけないことではないというふうに私自身は考えております。
　　私、昔、もう二十五年ぐらい前になりますけれども、中央公論に「府県廃止論」という論文を書いたことがございます。それは、その当時私の頭にありましたのは、地方自治体というのが都道府県と市町村という二つの、いわばよく二層制と申しますけれども、二層制になっているということが、国民の政治や行政に対する関心を非常に弱めているというふうに私には思えて仕方がなかったわけでございます。言いかえれば、地方自治体というのは一つであると、そういうことにしますと府県と、いうのはむしろなくてもいいじゃないか。その府県をなくすかわりに、かわりと言っては語弊がありますけれども、なくした場合に、それでは地方の政治をどうするかというと、やっぱり道、州といったような、いわばブロック別の単位の行政に非常に力点を置いたそうした行政をやっていく方が望ましいと、こういうふうに思いました。
　しかし、私がそのときに提案をいたしましたのは、中央政府は中央政府としてあって、その地方支分局が大きな権限を持ってやればよろしい。したがって、ブロック別の単位というものは、例えばその長は中央政府の任命によってそれを行う。地方自治体は市町村だけ、こういうふうな非常に簡素化した行政体制が望ましいということを提案したことがございます。その趣旨は、できるだけ政治や行政というものを国民の身近なところに置く、これが日本のこれからの民主化にとって非常に大事なことだということを発表したことがございます。
　その後、いろんなことを勉強したり経験したりいたしまして、今ではそうではなくて、そのブロック別の単位を一つの州というふうな形で、独立国家と言うとおかしいんですけれども、独立な政治や行政形態にしてしまう。そうなった場合には中央政府というのはどうなるかというと、もう明らかにアメリカとかそういうところにありますように連邦制にするということでございます。
　私は、そういうふうな行政改革をやれば、東京の人口というのは江戸のときと同じようにたちどころに三割ぐらいは減るのではなかろうかと思っております。そして、あらゆる政策が東京を中心にして行われるのではなくて、それぞれの地方地方を中心として行われることによって、私は、地方の活性化といいますか、あるいは国土の均衡ある発展というものが自然にできてくるのではないか、こういうふうに思っております。最近は、むしろそういうふうに思い詰めていると言った方がいいかもしれませんけれども、そうでないと東京が救えないばかりでなく日本の国が救えない、こういう感じを持っております。私は法律学者じゃないものですから時それを裏づけるような法体制とかそういうものはまだよく研究しておりませんけれども、おおむねそういうふうな体制をつくれば東京一極集中を、首都を移転するというふうなことをしなくても可能になってくるのではないだろうか、こういうふうな期待を持っているわけでございます。
　大変、何というか、とっぴなようなことではございますけれども、こうした連邦制度をとっているところの実態をごらんになればよくわかるわけでございまして、例えばアメリカのワシントンの人口は百万に足りません。オーストラリアのキャンベラは人口が三十万でございます。ドイツのボンも五十万そこそこでございます。こういうように連邦制度をとっているところの首都の人口というのは比較的小さいということを考えてみますと、東京にあるいろんな機能の集中ということを分散するためには、そうした政治や行政の体制そのものを変えていくというところまでさかのぼらないと解決はできないのではないか、こういうふうに思っております。
　そういたしますと、そこにできますところの行政の仕組みというものも当然変わってまいります。例えば、東京にある連邦政府は国防と外交、内政調整、それから司法、大蔵あるいは国土企画、こういった全国に及ぶようなものさえあればいいことでありまして、あとの一般の行政施策の省庁は全部ブロックにそれを移してしまうということが大切だと思っております。したがって、行政の権限をできるだけ地方に移すということが極めて大事なことであって、その移すことによって私は地方の主体性とか、自主性とかあるいは地方の活力とかそういうものが結果として生まれてくるのではないか、こういうふうに考えております。
　これは、私もちょっと関係したんですけれども、経団連で首都問題委員会というのがございまして、そこで各社の社長さん方にアンケートをした結果が出ております。このアンケートの結果を要約いたしますとなかなかおもしろい結果が出ております。
　例えば、一極集中というのは一体いいのか悪いのかということでは、ほとんどの企業の社長さん方が一極集中はよくないと、こういうふうに言っておられます。そのよくないという答えの中の主な理由は、地価が上昇し過ぎる、交通が渋滞する、それから住宅、宅地の不足、こういった問題を取り上げておられる方が非常に多いわけであります。しかし、東京への一極集中のメリットとしてはどういうものがあるかというと、それは情報収集が容易で業務の効率性が高い、それからお客さんを獲得しやすい、そしてその最後のところに、許認可を受けるのに便利である、こういうことで東京へ本社を立地させている企業が非常に多いということであります。
　こういうことから見ますと、例えば先ほど私が申しましたように、全国十ブロックで、そこにいろんな行政権限を移していきますと、許認可を受けるのに便利だというのは東京ばかりではなくて、全国十カ所ぐらいに、許認可を受けるのに便利だという形で、企業が分散することは可能であるというふうに私は思っております。
　そういう意味で、首都機能を首都圏以外へ移転した方がいいという意見は、地方分権の推進ということとあわせまして支持する人が非常に多い、約四〇％が、社長さんの中には、こいうことを支持している、こういうふうにおっしゃっている方がいるわけでございます。こういうことを考えてみますと、多くの国民は、あるいは企業者自身もやはり東京一極集中はよくないという人たちが非常に多いということが言えるだろうと思います。
　この中で、遷都の形に対していろんな意見が出ております。しかし、十分に理解されてないという点もあるんですけれども、もし遷都するならば、分都とか拡都とかいうことよりは、やっぱり遷都という形の方が一番意見が多い。言いかえれば、すべてどこかへ移転するということが非常に多かったという結果が出ております。
　これに伴ってちょっと首都移転とは違うんですけれども、例えば皇居の移転ということにつきましては否定的な意見が大部分でございました。約七〇％は皇居は移転しなくてもいいけれども首都機能は移転した方がいい、こういう意見が圧倒的に大きかったということであります。
　こういうふうな民間企業の結果を見てまいりますと、やはりそれぞれの企業者は、こうした首都機能の移転ということに対して大きな関心を持っているということがわかります。
　最後に、私が申しました地方分権についてといいますか、言いかえれば、道州制といったようなものへの移行ということにつきましては、企業者の方々は約七六％、四分の三の方々がこれに対して支持をしておられます。言いかえれば、自治体としても広域的な自治体を設置して、そこにほとんどの権限を委譲した方がいいと。それは道州制、これも先ほど申しましたようにいろんな形の
ものがございますけれども、そういう道州制への支持というのは非常に強かったということをここで参考までに申し上げておきたいと思います。
　ただ、大変おもしろい結果としては、それでは遷都をしたときに、首都が移転をしたときにあなたの企業は東京に残りますかどうですかという質問をしたのに対しては、やっぱり六〇％以上の人が東京に残る、こう言っておりますから、したがって、ちょっとそこのところ論理の矛盾はあるんですけれども、やっぱり経済活動は東京で、そして行政や政治活動はどこかほかのところでと、こういうふうな意見になるであろう、こういうふうに思っております。これは一つの参考意見でございます。
　私が、こうした連邦制論というのを大変強く先ほども申し上げましたのは、やっぱりそうでもしないと日本の国土の均衡ある発展ということはできないということでございます。しかも、東京に集中していることに伴うところの経済的なマイナスの面というのはかなり私は大きいと思います。
　私は、郷里が島根県でございまして、東京とは違ってまさに過疎に悩んでいるところでございまして、この間もちょっと新聞に資料が出ておりましたけれども、去年の公共投資の額を見ますと、島根県は一人当たりの額にいたしまして日本全国一でございます。これは公共投資という面では相対的に非常に恵まれたと、こういうふうにとられかねない数字が出ておりましたけれども、私は、長年、我が郷土におりまして、一人当たりの公共投資額というのがいかに無意味なものであるかということを痛切に感じております。それは、ただ人口が少ないから投資額が相対的に大きいように見えますけれども、社会資本の整備をやってまいります場合にはある金額が必要なんであって、それは決して一人当たりで割った金額ではないということを痛感してまいりました。
　そういう点では、東京は確かに一人当たりにすれば公共投資額はそんなに多くはないかもしれませんけれども、この東京に投資せられている社会資本の整備の額の大きさというのは極めて私は大きいと思っております。逆に言えば、人口の密度が大きいところではそれだけ公共投資の効率が高いということも言えると思いますけれども、そういうのは公共投資の額が問題なんであって、人口一人当たりの公共投資額ではないということを先生方にも十分に御理解いただいて、こうした地域にむしろ率先して社会資本の整備を図っていただかないと、過疎地域といいますか、地方はますます意欲を失ってくるのではないか、こういうふうに思います。
　きのうも新聞で第二東名道路であるとか、あるいはそれをまた東京へ結びつけるような道路構想が出ておりました。そういうのを見ますと、そのうちの何分の一かを山陰と山陽を結ぶあるいは南北を結ぶような高速道路の整備に充てられれば、本当に地方というのは活性化するんだなというふうなことをつくづく思いました。また、昔悪口を言っていたんですけれども、例えば瀬戸内海の橋です、何といいましたか、橋が大体総投資額一兆円なんですね。この一兆円の額を日本海の方へ振り向けてもらえばずっと日本海側はよくなるのじゃないかというような気が非常にしまして、あれも決して悪いごとではないと思いますけれども、そういう感じをつくづく抱いたわけでございます。そういう点から申しますと、東京集中がいろんな形でそうした国土開発というか、国土政策の面にむしろ悪い影響をもたらしておるのではないかというふうに思えて仕方がないわけでございます。
　これは、私もいつかどこかでそういう皮肉を言ったんですけれども、ＪＲの時間表を見ますと、東京行きは全部上りでございまして、東京発で地方へ行くのは全部下りです。ここは余り字句にとらわれるのもよくないかもしれませんけれども、東京へ行くのは全部上り、東京から出るのは全部下りという、そういう感覚自身が、私は日本の国土を非常にいびつなものにすることになっているんじゃないかという気がいたします。そのためには、中央政府が持っておりますところのあらゆる権限は全部地方へ移す。移して、そして中央政府が持っている機能というのは国防とか外交とか内政調整とか、そういうふうなものに絞った方が、私はこれからの政治や行政というものがスムーズにいくのではないだろうか、こういうふうに思っております。
　今私は行革審の豊かさ部会というところに所属して、一応答申をまとめたところでございますけれども、そこでもやっぱりできるだけ地方へ権限を移す、それが国民全体を非常に豊かな感じを持たせるようなことになるはずである、言いかえれば、地方がそれぞれ自分たちの権限に基づいて、そして自分たちの責任によって政治や行政を行うというところにこそ初めて活力が期待できるのではないか、私はこういうふうに思っております。
　そういう意味では、そうした首都の機能とかあるいはもっと端的に申しますならば、中央政府の機能というものを地方に分散することによって、より豊かなあるいは豊かさが実感できるような国土というものをつくっていくことが、これから二十一世紀にわたって私は大変必要なことではないか、こういうふうに思っているわけでございます。
　以上、大変何か雑駁なお話を申し上げましたけれども、あとはもしいろいろ御質問があればそれにお答えをすることにいたしまして、私の話はこれで一応終わります。（拍手）