○参考人（稲継裕昭君）　おはようございます。大阪市立大学の稲継でございます。どうぞよろしくお願いいたします。掛けさせていただきます。
　私の方からは、総人件費改革等に的を絞ってお話をさせていただきたいと存じます。お手元に五枚物のレジュメが配付されておると思います。これに基づいてお話をさせていただきます。
　行政に対して国民が何を求めているか考えてみますと、一見矛盾した声があるように思います。総人件費の削減を徹底するようにという声と、できるだけ安全、安心に暮らせるよう行政はしっかり取り組んでもらいたいという声とであります。一方で削減を求めつつ、他方で充実を求めています。この両方向の国民の声を同時に解決するためには、めり張りの付いた人員の再配置、リストラクチャリングと、めり張りの付いた給与体系、処遇への転換が不可欠でございます。
　まず第一に、めり張りの付いた人員の再配置の必要性でございます。
　実は、皆様方御存じのように、日本の公務員数は国際比較をすると相対的に少ないのが実態でございます。ただ、しかしながら、国際比較して少ないからそれ以上減らす必要はないという議論は成り立ちません。なぜならば、歴史的に見ると政府の規模は時代により国により様々でございまして、最終的には時の国民の選択によるものでございます。今、日本の国民は政府規模の更なる縮小、削減を求めておりまして、その民意にこたえる必要があるからであります。
　日本の公務員数が諸外国と比べれば比較的少ない理由は種々考えられますけれども、そのうちの一つに、従来、毎年の行政管理の中にビルトインされた強制的な一律縮減装置が働いてきたことが挙げられます。そこに今ビルトインチェンジャーと書いておりますけれども、日常の行政管理の中に人員が増えることに歯止めを掛ける仕組みがビルトインされております。
　高度成長期の前半は公務員数の拡大傾向が極めて顕著でありました。しかし、佐藤政権期、それに歯止めを掛ける二つの措置がとられました。一つは、昭和四十二年の一省一局削減であります。その後、中央省庁におけるスクラップ・アンド・ビルド方式が確立していき、組織拡大に歯止めを掛けることとなりました。また、昭和四十四年、総定員法成立以降、定員削減計画も進められました。各省一律の定員削減で浮いた人員を新規施策、行政需要増の分野へ再配分していきました。これらのビルトインチェンジャーは、定員増に歯止めを掛けることに寄与してまいりました。
　しかし、大規模な人員削減には十五年、二十年といったかなりの長期間が必要となってまいります。現下の喫緊の課題であるところの大胆な改革、一方で総人件費を大幅に削減しつつ、他方で安心、安全にかかわる分野の人員を充実を図るという両立しにくい要請を解決するには、従来方式だけに依拠していてはできません。
　そこで、時代の変化、行政ニーズの変化に伴い不要となりました事務事業に関する分野や、民間で対応できる分野については公務員数を大幅に大胆に削減するとともに、それで浮いた人員の一部を安全、安心にかかわる分野に振り向ける必要がございます。
　削減対象となる重点分野につきましては、既に行政減量・効率化有識者会議で検討が進められております。各省庁の抵抗も強いところでありますけれども、一部の省庁では既に有識者会議の要請に対応する姿勢を見せ始めております。法律案第四十六条以下でも示されていますけれども、これらを始めとする重点分野についてきっちりと効率化等を進めていく必要があると思います。
　めり張りの付いた人員の再配置のためには、省庁の垣根を越える必要がございます。
　地方自治体の場合は、人員の再配置は比較的容易であります。Ａという部を縮小、廃止して浮いた人員を他の、人が必要とされているＢという部へ人事ローテーションの一環として再配置します。あるいは、廃止される職種がありましたら、当該職員に研修を実施して職種転換をした上で再配置するという手法が取られます。知事とか市長といった単一の任命権者の下での再配置、ローテーションですので、比較的容易であります。
　しかしながら、国の場合、省庁を超えた配置転換は実際のところかなり困難であります。任命権者は各省大臣でありまして、それぞれ異なっていること、そして何より、従来の官僚の人事システムが当該省庁内で閉じられてきたものであるからであります。
　国家公務員はそれぞれ本来所属している原籍というものがございます。一時的に出向で他の省庁に行くこともございますけれども、二年とか三年のタームでまた戻ってまいります。当該省庁の大臣官房が、大臣官房の秘書課が職員の昇進や管理、昇進管理や人事異動を管理しているわけです。また、職員自身も、例えばＡという省庁に入り、その分野の仕事に生涯従事するつもりで働いております。
　そのような点から、省庁を超えた配置転換はかなり困難を伴うものですが、今後は職種を転換したり省庁を超えた職員の再配置が不可欠であります。これは、重点分野について徹底した削減を行う必要がある中で、現役職員やその家族を路頭に迷わすことはできないからであります。
　そこで、政府の側におきましては、職員の職種転換や省庁を超えた人員の再配置を円滑に進めるための仕組みづくりが是非必要であります。また、逆に、職員の側にも意識改革が求められます。Ａ省に採用されたという既得権意識を払拭する必要があると思います。
　ここで、今述べたことと少し関連するのですが、近時、行き過ぎた議論があることが気になります。議論Ａと呼ばせていただきますが、何人かの識者が声高にマスメディアで叫んでおられる議論でございます。これは、公務員は基本権がない代わりに身分保障があるから生首が切れないなど効率化が進まない、スト権など労働基本権を与えて逆に処分をしやすくすべきだという議論です。私は、これは根本的に認識が誤っていると思います。
　公務員の身分保障と労働基本権の問題はよって立つ基本原理が異なります。身分保障は政治的中立性の原理、全体の奉仕者性からきています。政治的任命者が法律等の定めによることなく恣意的にいつでも自由に首を切れるというのに対して、職業公務員の場合にはそのような恣意的な処分をさせないというのが近代公務員制度の根本原理でございます。これは諸外国を見ても共通の原理であり、政治的中立性の原理から強く要請されているものであります。
　公務員の労働基本権が一部制約されている点につきまして、日本は諸外国と比べて例外的な位置にございまして、それを付与するか否かは今後国民的議論で決していくべき問題であると承知しております。ただ、ここで認識しておく必要がありますのは、基本権を、たとえスト権を与えたとしても身分保障はなくならないということです。
　三ページにございます図一をごらんください。三ページの図一です。
　諸外国の例を見ましても、一般職の公務員については身分保障は必ずなされております。もちろん、政治的任命職などの場合は、一部の場合は別です。米国などの国で置かれている政治的任命職は、政権と運命をともにします。例えば、大統領が替わると政治的任命職三千名が入れ替わるというふうに言われておりますが、それ以外の数百万人の一般職については厚い身分保障に守られております。さきに述べた議論Ａは、この点において間違いがあります。この点は十分認識した上で基本権問題について議論を進める必要があります。
　なお、現行法でも法律等に依拠すれば分限免職は当然可能です。レジュメは二ページになります。
　国家公務員法は、勤務実績の不良者等の場合は分限免職できると書かれています。働きぶりが悪くてひどい公務員を首にできないという議論は誤りでありまして、しっかりとした根拠に基づけば働きの悪い公務員を首にすることは可能です。現在は、国の各府省はこの点に関して弛緩した運用を行っておりまして、分限処分することをちゅうちょしておりますけれども、先進的な自治体の場合はこの規定を実際に適用している例も多く見られるようになってきました。ただ、そのためにはしっかりとした人事評価が不可欠でありまして、その点の改革も急がれるところでございます。
　また、国家公務員法第七十八条第四号の規定によれば、定員の改廃により不要となったセクションの職員を一斉に分限免職することも可能です。法律上、可能です。昭和二十年代には、国においてもそのような行政整理がなされました。また、一部の地方自治体では最近でもそのような例があるようです。
　今回の総人件費改革に際しても、法律上は不要となったセクションの職員をこの規定によって分限処分することも可能であるという議論も成り立ち得ます。しかしながら、国民は今こつこつと働いている現職の国家公務員の生首を切るところまでを求めているわけではないというふうに思うわけであります。そこで、雇用の確保に努めることという附帯決議を国会の方でお付けになることに私も賛成でございます。そして、現職の公務員の雇用の確保のためには、人員の再配置が円滑に進められるような様々な仕組みを構築する必要がございます。
　大きな第二として、めり張りのついた給与体系とその運用が必要です。総人件費はＰ掛けるＱ、すなわち一人当たり人件費単価掛ける総人員で決まってきますので、一人当たり人件費を見直すことが必要であるという議論がなされます。
　公務員給与に関連して私が従来から最も問題だと思うのは、現行の公務員給与実態が過度に部内の均衡を重視した年功的な給与体系になっていることであります。日本の現行法では職務給原則が規定されており、職務、職種、職責に対応した給与が不可欠であるとされているにもかかわらず、公務員給与の実態を見ると、職務給とは名ばかりであります。現実には職務、職責や職種による違いは余りなく、勤続年数さえ同じであれば余り違いのない給与体系、極端に平等な給与体系となっております。職務と給与との関係がおろそかになっています。
　四ページになりますが、四ページの図二をごらんください。四ページの図二です。
　従来の公務員給与は、例えば同じ六級でも非常に低い俸給月額から非常に高い俸給月額までたくさん号俸があるということ、そして、上の等級と相当俸給月額の重なりがあるということが分かります。つまり、偉くならなくても相当程度の年功給が保障されているのが日本の公務員の給与体系であります。地方自治体もこれに倣っております。自治体の場合には、職種による違いもほとんどないのが実態であります。このことが特に、自治体の場合ですが、一部の職種について民間の同等職種と比べた場合にかなり高い給与となっており、総人件費が高くなっているという国民、住民からの強い批判を招いているところであります。
　他方で、公務に是非入ってもらいたい、入ってきてもらいたい有能な若者たちの公務離れというものも深刻な問題になっております。あるいは、入ってからも将来の局長候補、次官候補と呼ばれる、目される優秀な若手公務員が離職してしまうという事態が相次いでおります。これも問題となっております。有能な若者が国家国民のために献身できる給与、勤務条件を築く必要がございます。
　これらの批判と実態の打開策として、職務、職責に見合った給与体系の構築が是非必要であります。
　先進諸国の給与体系は日本とは相当異なります。例えばイギリスの場合について、図三をごらんください。最初の数年間は昇給がありますけれども、その後はストップし、同じ仕事であれば同じ給与を支給するという体系になっています。四ページの図三です。
　日本の場合も、明治期から昭和の終戦直後までは英国と似た給与体系になっておりました。四ページの図四は官吏俸給令のころの明治、大正、昭和戦前期にかけての公務員の俸給です。これを見ますと、官吏であります判任官、奏任官、勅任官の、あるいは局長、次官の給与はどちらかというとそれぞれの職務に応じた給与ということになっていたわけであります。これが、終戦直後の物価騰貴への対応があり、また公務員の給与を労使交渉によって決めていた時期も二年ほどありましたが、図五に示しましたように、通し号俸制という等級にかかわりなく一本のカーブで勤続年数だけで描かれるような俸給表になってしまったわけでございます。それを人事院創設後、昭和三十年代以降、徐々に等級ごとの独立性を増すような改革を少しずつやってきて、ようやく先ほど見てもらった図二の国家公務員の俸給表になってきたわけでございます。
　レジュメの二ページに戻っていただきます。
　昨年の人事院勧告、二〇〇五年の人事院勧告は画期的なものでありました。これは現行の給与体系、すなわち等級の違いによる給与カーブの差が余りないものから等級ごとの独立性を図る、そういうカーブに持っていくという方向へのかなり踏み込んだ勧告でありました。職種、役職、職責に応じた給与体系を構築するという方向では非常に正しい方向での改革ではないかというふうに思います。今後は、地方公務員給与においても同様の改革を断行していく必要があります。
　これまでは公務部内での公平、例えば自治体でいいますと、同じ自治体で働いている同じ社員だから、同じ職員だからみんな大体同じ給与でいいではないか、同じ年齢なら同じ給与でいいではないか、高度な仕事をしていてもあるいは単純な仕事をしていても同じ仲間ではないか、こういう意識が強かったわけであります。市役所を取り上げてみますと、市の極めてトップにおられる高度な判断を日夜行っておられる局長さんの年収よりも市長専用車の運転手の年収の方が高いという、ほかの国の公務では絶対に考えられない、そして民間でも恐らく考えられないようなそういう給与体系、独特な給与体系が日本では今まで存在してきたわけでございます。これをこの人事院勧告に合わせる形で是非抜本的に是正し、総人件費の改革に資する改革を進める必要があると思います。
　これまでは公務部内の公平をかなり図ってきた給与体系であったわけですけれども、これからは職種ごとに、仕事ごとに外部との公平を図る、あるいは成績ごとに、個人の公平、これは能力実績主義ということでございますが、個人の公平、成績に応じた個人の公平を図る、重視する方向へ給与改革をしていく必要があると思います。
　私の方からは以上でございます。御清聴ありがとうございました。