Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○木佐参考人　私は、当初地方分権が話題になりました後、さらにその推進基本法、その実施のためにさらに独立性のある機関がつくられるということを聞きました際、いささかびっくりいたしました。
　つまり、多少他の国のことを知っているからかもしれませんけれども、他の国で分権化するに当たりまして、先ほども申し上げましたように、このような法律をあえてまたつくり、さらに屋上屋を重ねるように機関を設けるという手法は念頭にございませんでしたので、いささか当初はびっくりいたしました。しかし、素人目ながら日本の立法過程というのを多少勉強してまいりますと、そのような手法もやむを得ないかなと今のところは多少納得しているところです。
　したがいまして、非常に強固な集権的システムになったものを崩すためには、他の国ではとらなかった手法もあえてとらざるを得ないという点では納得いたします。そういうことからしますと、国家行政組織法の枠組みの中でいきますと、やはり独立性が高いほど監視の機能も強まるということですから、三条機関というのがより好ましいとは言えると思います。
　ただ、それに伴う弊害もあり得るかと思います。つまり事務局ですとか、それを強力に支える予算的な裏づけですとか、さまざまな問題が伴いますので、三条の機関が十分なものかどうかという点についても一応疑問がありますけれども、やはりこの期に及んで八条機関もつくらないで何かを進めるということが不可能だとすれば、八条機関として設けることもやむを得ないかな、そういう妥協的な考えを今いたしております。
　本来ですと、国会にこういう委員会が設けられておりますから、後はその特別の委員会が主体になるというのが私の頭での常識でありましたので、その特別委員会がイニシアチブをとって内閣との交渉をきちっとする。議員立法でもいいですけれども、全党一致であれば閣法でもよろしい。そういう形になるのがやはり、もとに戻りますけれども、本来の筋だというふうに、若干矛盾した見解なんですけれども、今のところそういう行ったり来たりをしているというところであります。
　ですから、日本の集権制度の現状を見たところではやむを得ないので、しかも日本社会においては人のつながりが非常に強い影響力を持ちますから、単に独立した機関をつくっただけでは、だれを当てはめてもいいというものではないということからしますと、やはり見識のある方。そしてこうなりますと、やはりフィフティー・フィフティーで、地方団体側と、国の官僚であった方あるいはそういう出身の方、あるいは国会議員という形で、可能な限り自治体からの委員を多く入れる、少なくとも半分は入っていただくというような原則論は持っていいのではないかというふうに考えております。
○浜川参考人　部分的に西尾先生のおっしゃることも賛成ですし、木佐さんのおっしゃることも賛成でございます。
　国家行政組織法の三条の委員会として設けるかどうかということでございますけれども、三条の委員会はいわゆる行政委員会でございまして、一定の規制権限を外部的に行う、外部的にというのは地方団体であれ、あるいは個人、企業に対してであれ行う、そういうものとして一般には予定されているものでございます。したがいまして、三条の機関として置くためには、通常権限が明確に定められなければならないことは当然でございます。
　ところで、今中馬議員の方から御質問がございましたのは、地方制度改正をどうするかという、そのための委員会をどうつくるかということであったかと思うのですが、これは木佐さんがおっしゃられたとおり、この地方制度改正は当然立法作業でございまして、国会の責務として行うという点からしますと、これを行政組織内部の委員会、委員会というのは一種の行政庁ですけれども、こういうものとしてつくることは大変奇異な感じがするということは、私も全く同意見です。
　前例がないかと申しますと、現在の人事院、かつての人事委員会が唯一の例ではなかろうかと思いますが、戦後日本の公務員制度を改正するために政府が提案したのでは、余り健全な公務員制度ができない可能性がある。これはアメリカの考え方を採用してのことでございますけれども、政府からある程度独立した公務員制度改革をする機関をつくらなければいけないということで、大変奇異なことですが、制度改革を担当する三条の委員会として人事委員会、まあ三条の委員会といっても内閣のもとにあるわけじゃなくて、内閣よりもさらに強い独立性を持っておりますので、ちょっと違うのですけれども、ほぼ三条委員会と同じものがつくられた経緯がございます。地方自治の制度改正のときにそれと同じことを考えるべきかどうかということに、一つ論点としてはなろうかと思います。
　率直に言いまして、公務員制度と地方制度を比べた場合に、どちらが重いかという表現はおかしいですけれども、地方制度の重要性ということ、地方自治制度の重要性ということは当然極めて大きなものがあるわけでございまして、この点、政府から独立した、中央省庁から独立した機関にこのような制度改正を扱わせるという趣旨でございましたら、例外的ではありますが三条委員会もあり得るかなと思うわけです。
　しかし、繰り返し申し上げますが、本来三条の委員会は、明確な規制権限を持った決定を行う機関として、法律に基づいて決定を行うということを予定しておりまして、法律改正そのものを行政機関の方で担当する、そういう機関であるというのは極めて異例中の異例だということを十分あらかじめ御承知おきいただきたいというのが、私の意見でございます。
　なお、これは地方分権のある一定の段階に至った後ですけれども、地方公共団体と国との間で対立が生じた場合に調整をどうするかという問題がございます。現在は国の一方的な決定によってこの調整が図られているわけですけれども、第三者的な機関をして両者の間の見解の相違について調整を回らせるという場合に、この国家行政組織法三条に基づいて設置されるであろう委員会が大変大きな役割を果たすということは、私は全く大賛成でございます。
○山本（拓）委員　改革の山本でございます。
　きょうは貴重な御意見をいただきまして、ありがとうございます。
　そこで、二、三点、ちょっと先生方のお考えを教えていただきたいのですが、地方分権を進めていく場合に、地方の立場からしますと、私は県会議員二期ほどやってましたので財源確保、財源確保ていつも陳情してきたわけですが、そんな中で、最終的な地方分権のあるべき姿と申しますか、やはりそこのイメージをきちっとしておかないと、そこが道州制がいいか悪いかという話まではずっと先の話といたしましても、まずはっきりしなくてはならないのは、国、県、市町村、この県の位置づけですね。
　これは、そこを国としてはっきりどっちにウエートを置くか。将来的にはもう県は要らない、市町村が基本になれば、国と市町村との関係になればいいという姿が好ましいのか、それとも、あくまでも県を中心としてという形になるのか、そこらあたりをはっきり明確にしておかないと、後で、国と地方の対立というよりも、逆に県と市町村の対立をそれぞれ引き起こす可能性もある。
　だから、それぞれの先生方に地方分権の、これはとりあえず具体的に機関事務委譲の話はやっていきますけれども、どのような最終的な地方分権をイメージしておられるのか。確かに財源的に考えますと、これは全国三千三百の市町村がありますけれども、ある程度規模拡大しておかないと財源の面では非常に難しい点があろうかと思うのです。
　しかしながら、今先生おっしゃったように、強制的にやらせるべきではないですけれども、選択肢はあくまでもそれぞれの住民に任せるとして、こちらが示すメニューとしては、どちらかというと、幅を持たせる意味で、一番意欲的なと申しますか、ユナイテッド・ステーツ、独立したがるようなそういう意欲的な市町村、住民たちの意向に備えるためにも、どういうところまで幅を持たせてやるべきかということ。
　当然そういうイメージのものができ上がれば、住民の立場にすれば大きなメリットもありますが、当然今までと違った弊害、デメリットもあろうかと思うのです。我々は、むしろいいことはいいこととして、デメリットの部分をなるべく少なくすることも念頭に置かなければいけませんので、地方分権の行き着く先を想定した場合の心配事というか問題点、一番念頭にあるものがもしございましたら、ひとつ教えていただきたい。
　最後に一つだけ。地方参政権、在日外国人ですね、これはこれから日本においても非常にふえますから、在日外国人の特に地方参政権についての賛否ですね。先生方のお考えを、無条件で認めるべきだとか、その点についての御見解、ぜひともお尋ねをしたいと思いますので、お願い申し上げます。
○平林委員長　それでは各参考人からお願いいたします。
　まず、西尾参考人。
○西尾参考人　第一点は、国、県、市町村といった構造について、最終的な姿をどう考えているのかというお尋ねだと思います。
　私は、日本の市町村というのは、先進諸国の市町村の中でも十分に規模の大きい方だというふうに考えております。これはもちろん三百万を超える横浜市というところから、百何十人しかいない青ヶ島村までございまして、極めて大きな格差があるわけですけれども、市町村の平均人口、要するに一億二千万を三千三百幾つで割ればいいわけでありますが、そういたしますと、三万から四万という数字のところにあるわけですが、この市町村の平均人口が三万から四万というのは、世界の中でかなり大きな市町村であるというふうに言えると思います。
　もちろんこれよりも大きな市町村になっているのがイギリスの基礎自治体でございます。ここでは一九七二年の改革で現在のような大きな市町村に統合したわけですが、それ以前の段階がちょうど現在の日本の平均人口ぐらいでありました。これを大統合をいたしましたので、現在は平均人口十五万人ぐらいの市町村になっているわけですけれども、これは世界の中で最大の市町村だろうと思います。
　こうしたもちろん日本よりも大きな市町村をとっているところもありますけれども、そういった例外を除きますと、日本の市町村の平均人口は大きい方だというふうに思っているわけであります。これ以上市町村を全体的に大きくする必要はないのではないかというのが私の考えてあります。
　全国的に大統合する必要はないのではないかという意味でありまして、個別の地域にあっては、それぞれここは合併をした方がいいであろうというところがいろいろ残っていることは言うまでもありません。
　ただ、市町村の合併という問題は、国がいわば半ば強制をしまして全国一斉に進めるというようなことは、それこそ地方自治の理念に反するのではないかというふうに思います。自治体を合併するか否かというのは、地域住民が決めることでありまして、その意味で私は、市町村合併はあくまでも自主合併であるべきだ、国がやれることは、その自主合併を支援するといったような仕組みしかあり得ないのではないかというふうに考えております。
　したがって、私は、市町村を大統合いたしまして三百ほどの市にまとめようという御意見もあるやに聞いておりますけれども、そのような体制は決して好ましい体制ではないのではないか。もしそういう市町村をつくったならば、その中に旧市町村の区域がまた一団体つくられることになるのではないかというふうに考えますので、屋上屋を架すだけではないかというふうに思っております。
　さて、若干のところで全国的にもう少し合併が行われてもいいとは思いますけれども、どういうふうに進めましても、中山間地のようなところにある町村というのは谷合い谷合いに入って村ができているというものが非常に多いわけであります。これを横につなげてみても、一つの町村にしてみても、実際上一体的な町村にはならないというものが多数あります。
　あるいは、いわゆる離島と言われるところに、島に一つずつ村があるというようなもの、これを幾つもの島をまとめて一つの村にしてみたからといって、それほど意味はないのではないかというふうに思われますので、どういう合併をやったにしろ、弱小の町村が例外的に残るということになろうと思います。
　こうしたものは必ず残るわけでありますから、そうした弱小町村の場合には、本来ならば町村が行うべきことを県が補完するという体制をとっていくべきではないかというふうに私は考えております。
　そういうことも含めまして、一層制の、国の下には市町村しかないという体制は、日本の場合にはちょっととりにくい。どうしても中間の自治体がもう一段階は少なくとも要るというふうに考えておりますので、現行の都道府県の仕組みが将来ともにこの四十七という都道府県体制がいいかどうかはわかりませんが、都道府県あるいはそれにかわるものが中間にもう一段階あるという体制が一番好ましい体制ではないかというふうに思っております。
　そして、現時点では、この四十七都道府県体制を無理やり統合する必要はないのではないか、しかし、もう少しこの分権が進みまして、将来の課題としてはもう一度検討に値する問題ではないかなというふうに思っております。
　それから、在日外国人の参政権の問題がございましたけれども、私は自治体レベルの参政権を認めてもいいのではないかというふうに考えております。国政への参政権という問題はもうちょっと慎重に考えた方がいいかと思いますけれども、自治体への参政権というのは認めてもいいのではないかと思っておりますが、もう少し全国的に、国民レベルで議論が煮詰まってからでもいいのではないかと思っております。
　以上です。
○木佐参考人　いわば自治体の制度が何層制がいいのかという御質問にもつながると思うのですが、私はまず先に結論を申し上げますと、今の市町村、都道府県の規模、これは最低二層は必要だ。政策的に必要だし、憲法上もこの程度は要求されているのではないかと考えておりますが、願わくは、かつての道州制論とは違った意味で、限りなく連邦制に近づくような形で、全国を七でも九でもいいですけれども、今国にある権限を道州的な規模に、北海道や九州は明々白々でありますが、そのような単位に、現在国の出先機関としてお持ちのもの、それと各種の企画機能で自治体で処理できるものなどを集めるという意味での、限りなく連邦制に近いものが憲法の枠内で構想できたらというのが私の考えでございます。
　ただ、憲法改正を伴う本格的な連邦制は当面口にすべきではないというふうに思っております。
　なぜそのように考えるかと申しますと、これは先ほど西尾参考人もおっしゃっておりましたように、データを見ましても日本の市町村の平均は三万八千人、それに一番近い数字がスウェーデンの平均三万人というのでありまして、イギリスが例外だというのは別にいたしますけれども、あとの欧米先進国はこれよりはるかに小さいのが自治体であります。
　なぜそういう小さな自治体でやっておれるのかということの探求が非常に重要かと思いますけれども、日本の場合、広域合併をするという必要性がなぜ生じるかと申しますと、近接市町村が同じ箱物をつくりたがるというようなことがあって、それならば広域合併して図書館やプールやごみ焼却場をその一つの自治体内につくれというふうになりますね。外国でなぜこういう小さな自治体が生きているかといえば、それらは相互の広域的な、日本的に言えば事務組合だとかそういう広域的な枠組みをつくって、そこで機能を分担して計画的に重要な大規模施設を設置し合うというような、いわばネットワークが計画の中でつくられておりますので、小さな自治体はその自治体限りで処理できることに事務を限りますけれども、アイデンティティーを持ったまま小さな自治体として生き残れるわけなんですね。
　日本の今の自治体の町づくりというのは、隣町のけ落とし政策というのが非常に強いと思いますね。ですから、それを発想を変えまして、みんなが豊かになるという発想に立ちますと、全く新しい展望が開けると思います。今の自治体規模でも開けると思います。
　今ヨーロッパを見ますと、ＥＵができましたので六層制から七層制も統治機構があるところがあります。一番上にＥＵ、それから連邦、それから州ないしはラントとかいうもの、カントーンとか、そういうレベルがあります。その次に県というのが自治体であるところがあります。その次に郡というレベルがあります。そして、郡と同格で大都市があります。その下にまだ町村があります。さらにその下にもう一つ、日本でいえば小学校区ぐらいの単位で、多くのところでは公選法の適用される議員を選ぶ議会があります。これぐらい七層制をやって、それで民主的な行政がやっと保てるという国が少なからずございます。
　その場合には、一つ一つの統治団体は、人員的にいいますとかなり簡素です。日本の都道府県庁のように知事から主事補まで十四階級もあるとか、そのような自治体かなりありますけれども、せいぜい五階級ぐらいしかないわけです。一つ一つの団体は簡素で、しかも統治機構としては多重にあるという姿、そして機能分担とネットワークによってやっていけるということでありますので、お尋ねの、市町村を広域化して例えば数百、そして都道府県もさらに絞れればというのに対しては、私は、既に世界的な比較でいえば必要ないのではないか。
　それからもう一つ、最近勉強しまして知られた点は、広域自治体を、例えば日本の一部事務組合のようなものをつくりますと、日本の場合なぜそれに反対されるかといいますと、逆に言いますと、大規模な自治体の方がイニシアチブをとれますので、大規模自治体、都市が周りの自治体を吸収するような形で事務組合ができることが多いのですね。
　ドイツの実例を見ますと、同一自治体がその事務組合の例えは運営委員会などにおきまして、三分の一ないしは四割の議員を派遣してはいけないというルールを持つのですね。ですから、人口比でいきますと八割を占めるところであっても四割しか議席を持たないということで、周辺の弱小市町村の声を生かすというのが民主主義なんだという立場をとりますから、単純過半数で物事を決めるとか、それから人口比例で委員を送るというようなシステムをとらないわけですね。
　それによって広域行政を推進できるようなシステムをどうやら設けているようでありまして、すべての地域で調べたわけではございませんけれども、こういうのがドイツのルールだというふうにヒアリングでは聞いてまいりました。
　それからもう一つ、旧東ドイツが統合後、日本でいいますと、十数倍ものたくさんの市町村を抱えております。しかし、これをほとんどと言っていいほど、一定の合併はいたしますが、かなり残したままで市町村にしようと。ですから、日本の人口規模でいいますと、大体十倍以上市町村が残ることになると思います。
　それがなぜ残るかというと、コンピューター行政を導入することによって、出張はやらない、いわば電子会議をするとか、ニューメディアを一〇〇％使い切ることによって情報は中央に、いわば本部的な事務所で管理しても、データとか会議とか、そういうものはすべて支所でもできる。その支所単位にも小さな地域の事項を扱う議会を設ける。そういうことを想定しているようでありまして、新しい時代にふさわしい、コンピューターの発達が小さな自治体を残すという可能性を模索してやっているところに工夫の新しさを私は受けております。
　そういう意味では、日本の今の自治体のかなり規模の大きいものにとっては、本当は政令市でありますと、区に議会を設けるとか、政令市になってなくても、小学校区単位に新たに議会を設けるなどのような方策がかえって必要ではないか。これは先進国に学ぶ部分としてあると思います。
　それから、外国人の件でありますけれども、在留資格が実に多様な方々がいらっしゃいますので、日本で生まれた方から一時入国までいろいろですので、一概には申し上げられませんが、とりわけ日本で生まれた世代の方々には、言うまでもなく地方参政権は法改正によって認めるべきであろうと私は、世界の流れの中では思います。そして、在日でも三世、四世ということになりますと、国政選挙の可能性も、日本の歴史的事情からすれば考えられる時代にはなりつつあるというふうに思いますが、短期の自己意思による入国者については、また別途の取り扱いが必要だというふうに思っております。
○平林委員長　次に、浜川参考人。
○伊東委員　きょうはお忙しいところを大変示唆に富んだ御意見、ありがとうございました。
　お三人の先生ともに、地方分権が、分散ではなくて本当の地方の住民の主権をより高める、要するに住民の代表である地方議会と地方の首長さんと国権の最高機関である国会、この中でのより主権者である住民、地方の場合、住民の参加とか、あるいはそのチェックシステムとか、意思が行政に生きるシステムづくりの第一歩だというようなことをおっしゃっていらっしゃるんじゃないかと思うのですが、それのシステムをどうしていけばいいのかというのが大変大きい問題ではないかという気がするわけです。
　例えば、地方分権しても霞が関が県庁に移るだけじゃないか。県庁、市町村に例えば現在ゴールドプランのプランニングを立てるようにということになれば、外のそういう請負業者につくらせて出してくるような実態があるじゃないか。一体これを、今このまま分権してしまっても、何ら本来の意味の、地方自治の本旨と言えばいいのでしょうか、地方主権というところにはならないで、霞が関が小さく、利権が地方に分散するだけだというようなそういう意見もあり、またそういう実態もなきにしもあらずではなかろうか。
　そういう意味で、いかにして本当に住民の意思というか、意見というか、要望というか、ニーズがしっかり地方の政治の中心に座っていくシステムというものをつくっていくかが大事じゃないかという気がしているのです。
　掛川市に先日この委員会で視察に行ってまいりまして、掛川市は七万余りの市ですけれども、大変いろいろ工夫をしておられて、住民総大会というのでしょうか、それで意思を吸い上げるのを非常にきめ細かく工夫しておられるお話を伺ったのですが、三人の先生方のそれぞれのモデルというか、どういうふうにその辺を考えていらっしゃるのか、ちょっと詳しくお話を例えたらと思います。
○西尾参考人　かなり乱暴な言い方をさせていただきますが、都道府県、市町村、いずれにいたしましても、これまでは最終的な権限が国に、中央省庁に留保されているということが多かったわけでありまして、したがいまして、これは国が既に決めているので都道府県としてはどうにもできないとか、市町村としてはどうにもできないということを首長さんは議会に説明し、県民に住民に説明するということが多いわけですし、この件も県だけでは決められない、最終的には国の承認が必要になるんだといったことで、最後の逃げ道が国に置かれている、そういう中で仕事をしてきたという現実があるわけであります。
　したがって、最終責任を負い切る、住民に対して議会も首長さんも最終責任を自分で負い切る、これは自分たちが決めたことだと言い切る習慣がないわけであります、これまでは。したがって、非常にルーズなところもあるわけでありますが、これを現在そうだからといってそれに仕事をゆだねるのは心配だというのは話が逆転しているのでありまして、その人たちに責任を負わせればだんだんそういうふうに変わるわけであります。仕事を任せない限りそうはならないということがあります。
　そしてまた、職員の問題につきましても、町村の職員の能力が果たしてどうであろうか。何を任せてもシンクタンクに依存して、丸投げして、提案をもらって、それでやっているという町村もあるじゃないかとよく言われます。しかし、これまた町村にそれだけの仕事、責任を負わせれば、だんだんそういう職員は育つ、必ず育つのであります。少し時間がかかる、その経過期間にはいろいろな混乱が起こる、これは当然でありますが、まず任せてみなければだめだというのが、私が申し上げたいことであります。
　そして次に、自治体として、これだけ地方分権がもし進んだといたしますと、それだけ自治体側の住民に対する責任は大きくなるわけでありますから、これまでのような仕組みで果たして十分なんだろうか。首長に権限が集中し過ぎているのではないだろうか、都道府県、市町村とも。その危惧は非常にあるわけです。国の議院内閣制とは非常に違いますので、知事が全権を持っている、市町村長が全権を持っているという仕組みでありますから、果たしてこれで十分だろうかというときになりますと、地方議会によるチェック機能というのをどうやって強化するかというのが非常に重要なテーマになるだろうと思っております。
　そしてまた、どこの提言でも、情報公開制度の一層の充実であるとか、あるいは国に準じて行政手続条例をきちんとつくらなければいけないとか、あるいは若干住民投票、住民発意的な制度、住民参加の制度も拡充しなければいけないということも言われているわけでありますが、もう一点私が強調したいことは、自治体に対する外部監査制度をきちんとこの際つくらなければいけないのではないかということでございます。
　少し立ち入った話になりますが、六団体とか地方制度調査会が提言をしているような地方分権が進められまして、仮に補助金、負担金というものが今よりもずっと種類が減っていったといたします。さらには、機関委任事務というものが廃止されたといたします。そうするとどういうことになるかと申しますと、会計検査院による会計検査というのは、補助金、負担金が出ているところはどこまでも追っかけていって会計検査をする権限を持っているわけであります。都道府県、市町村に対しても会計検査をしているわけであります。しかし、補助金、負担金が減っていくということは、会計検査院の検査対象が減るということであります。
　また、総務庁の行政監察局がやっております行政監察というのも、都道府県、市町村も調査対象にしておりますが、これは何を対象にしているかといえば、補助金、負担金が出ている事業と、それから機関委任事務であれば、これは国の仕事だから、それをやらせているんだからそれを調査する、こういうことで、都道府県、市町村に監察が入っているわけであります。この機関委任事務が廃止されますと、監察局の監察対象は減ってしまいます。
　これはいいことだと言ってそれで済むだろうか。これまでは会計検査院なり行政監察局による監察が行われていた、それが全く空白になるということで果たしていいのだろうかということであります。
　ところで、地方公共団体の監査というのは、御承知のように監査委員というものが置かれまして、これが監査をしていることになっているわけでありますが、基本的には長が任命権を持っている監査委員でございますので、長からの独立性にどうしても疑念があります。これは内部監査の機構としてはそれなりに機能していると私は思いますけれども、長から独立した外部監査という機能を果たせているかといえば、果たせていないんだと思うわけであります。
　したがいまして、監査委員は内部監査の仕組みとしてそのまま残すにいたしましても、純然たる、その自治体を離れた立場から監査する自治体共通の監査機構のようなものをぜひともつくり上げて、都道府県あるいは住民の要請に応じて監査をするという独立の監査機構というものをぜひつくらなければいけないのではないかというふうに考えております。
　いろいろお答えすべきことはあるかと思いますが、なるべく短くする趣旨でこれでやめます。
○木佐参考人　今の伊東議員のお尋ねは、結局本来の意味での主権者が自治を行うにはどういうシステムが考えられるか、こういう御趣旨だと承りまして、それを前提にお答えしたいと思います。
　私はよく、日本の今までの自治は憲法で保障されている自治保障にもかかわらず自治権奉還現象があると言っております。大政奉還に倣った自治権奉還です。つまり、本来法律上、しかも憲法を持ち出せばさらにいろいろ可能なことがあるはずなのに、常に上級省庁にお伺いを立てるという考え方が特に市町村などにはしみ込んでおりまして、現場に行ってインタビューいたしますと、常に主務官庁とか上級庁とかそういう発想が出てまいります。
　これはいわば自治の自己否定のようなところがございまして、私はよく冗談で申し上げるのですが、日本の自治体の幹部の方などが一体地方自治を自分たちの職員や住民にどれほど自分の言葉で説明できるだろうかと言ってよく問題提起いたします。地方自治を一番よくお話りになるのは自治省の方でありまして、中央省庁のその他の省庁では、地方自治の教育というのは研修でもほとんど一切行われていないように調査の結果では判明しています。ですから、まず国家公務員も地方自治教育というのは、採用後の研修でも、本当は遅いと思うのですが、せめてやっていただきたい。
　それから、これもドイツやスウェーデンなどを見ておりますと、中央省庁の政治教育センターのようなところがありまして、そこから出されているパンフレットで地方自治というものがいかに重要であるかということを、いわば中央政府のレベルでも市民向けに広報活動を非常によくやっております。つまり、それが民主主義の基礎だということだからなんですね。やはり、このような主権者教育というものも非常に重要な問題だというふうに思います。ですから、今までいかにも分権的システムがなかったかのように言いますけれども、できることをできないと言い続けていた部分も少なくないことの反省が地方の側にも必要ではないかというのが私の意見であります。
　そして、あとは西尾参考人の御意見と一緒でありまして、当面はシンクタンクなどに丸投げする自治体もふえると思います。これはちょうど女性の社会進出の現象と同じでありまして、他の先進国では女性比率を、例えば三割とか四割とか登用するというときに、よく女性は能力がないとかそういう形での反論がありましたけれども、まず登用しなければ何事も始まらないというところから非常に女性の進出が多くなったわけでして、それと同じように、権限を付与してまず実施することが先決だろう。その間に多少のごたごたが生ずることはやむを得ないと思います。
　それから、監査機能などについてでありますが、実はバイエルン州、ドイツのバイエルンという大きな州がございますが、そこでは外部監査機構が法人として設置されておりまして、自治体出資のような形式でございます。ただ、州の法律に設置根拠がございまして、現地のヒアリングをいたしましたら、会計検査の資格を持った方、それから各技術系の資格を持った方、それからデザイン関係の方とか、非常に多様な人材を持った一種のシンクタンクとしての検査機構、監査機構がございます。これは定期的に加盟自治体に対して抜き打ち的な監査も行いますし、それから慣例として、前任首長が退陣しました後は、ほぼ新任首長が前任者の腐敗がないかどうかをきちっとチェックするというシステムをとっておりまして、私の見たところ、例えばそこの所長といいますか、事務長は法曹有資格者でなければならないという規定もございまして、非常によく機能していると思います。
　ただし、例えば庁舎のデコレーションをどうするかというような自治体の施策を反映する部分についてはチェックしないけれども、きちっと会計事務処理が行われているかどうかについては、非常に厳しい調査をする。大体何人かのチームで一週間ぐらい泊まりがけで行って、その自治体を洗いざらいやるというふうに言っておりまして、これはいわば自治体が連合でやることですから、自治権の侵害にはならないだろうというふうに思います。
　多々、いろいろありますけれども、工夫の余地はいろいろあるということを申し上げたいと思います。
○浜川参考人　伊東議員の質問、私は官僚制の打破という問題の角度からお答えしますが、霞が関が県に来るだけじゃないかという、官僚制の打破については、いろいろな議論がございます。
　これは、実は西尾先生の方が御専門で私が答えるのは変なのですが、よく言われるのは、参加型のモデルでこの官僚制の弊害を是正しようという考え方、それから自主管理型、そういうモデルで考えようとするそういう考え方もあります。
　分権という場合は、どちらかといえば自主管理型に傾斜してこれを行おうというものですけれども、御質問の趣旨が地方公共団体内部での官僚制の打破ですから、これは自主管理型というわけに少しまいりませんので、参加型を考えなければいけないのかという具体的に制度改革の議論で従来から言われておりますのは、公開と参加ということでございまして、公開については、国に比べて非常に進んでいるのが地方公共団体の現在の実情ではないかと思うのですが、これをさらに、現在の情報公開条例を一般化するとともに、単に要求があったときに公開するという方法ではなくて、具体的な行政運営の中で公開の方策をさらに工夫する必要があるだろう。これは国に比べて非常に熱心に既にやっておられるところだと思うのです。
　もう一つは参加の問題です。参加の問題は、今から二十年近く前に地方公共団体の中で意欲的なところで幾つかかなり熱心に行われたことがございます。横浜とか、埼玉県の富士見市であるとか、幾つか大変いろいろな研究者の研究の対象として登場したことがあるわけです。しかし、その後余り十分に機能していないという点が大変残念といえば残念でございますけれども、例えば一つの考え方として、今後地方公共団体が独自の地域政策、地域開発政策、都市計画のための政策決定機能を持った場合に、総合的な住民参加のシステムを考えてはどうか。
　これは既にそういう、今から二十年ほど前に部分的には試みられているわけですけれども、住民参加の形で委員会制度を設ける。これは実は地方議会の議員との関係が非常に問題になるわけですけれども、議会制度とは別に、行政プロセス、行政過程の中で住民参加を図る合理性は実はあるわけでございまして、関係階層を公平に代表させる、政治的なイデオロギーで代表させるのではなくて、住民の中の多様な利益で代表させる、そういうことで幾つかの委員会を複合的に設けまして、それを全体として地方公共団体の政策決定に生かす、こういうふうな方策をもっと積極的に取り入れてはどうかというふうに例えば思ったりします。
　これは単に計画あるいは地域開発政策のための決定だけではなくて、条例等の制定についてももっと積極的に考えでいいのではないか。これが先ほど来御指摘がほかの参考人の方々からあります住民発案の制度、現在でもあるわけですが、これをもう少し柔軟にする。特に署名数が大変、直接請求でございますが、署名数が非常に重荷になる。比較的、条例制定請求は五十分の一ですからさほどのことはないのですが、大都市についてはやはり難しいことは変わりはございません。あるいは、現在十分に制度化されていない住民投票の制度、レファレンダムですけれども、こういうものを積極的に導入する。住民発案の場合も発議だけでありまして、住民自身が住民投票で決定するというふうになっておりませんから、こういったものもあわせて決定する、これは一つの今後十分に検討する方策ではなかろうかと思います。
　それから、具体的にもっと申しました場合に、国のレベルで十月の一日に施行されました行政手続法を地方公共団体でどうするかという問題がございます。官僚システムの民主化あるいは公開化、透明化というふうにいう場合に行政手続は大変重要でございまして、今回の行政手続法の施行によって地方公共団体は適用対象外に置かれているわけでありまして、これを各地方公共団体で早急に具体化をして進めるということは、特に利権絡みと言われることが多いわけですけれども、そういう行政の体質を変える上で私は有効かと思います。
　ただ、国の行政手続法はいろいろ大変すぐれた法律であるということは私も同意しているわけですが、限界がございまして、住民参加というそういう点で非常に抑制的なところがございますので、地方公共団体の工夫次第によっては住民参加の要素を加味した行政手続条例の制定も可能かと思いまして、そういうものを通じて活性化を図ったらどうか。一般的には事務の十分な配分が行われますと様子はあらかた変わってくるというふうには期待しているところでございます。
○錦織委員　新党さきがけの錦織でございます。
　今の伊東委員の御質問にも少し関連をいたしますが、一般の住民の素朴な感情からしまして、地方分権というものにどういうありがたみがあるのかという問題をひとつ考えてみたいと思います。
　現在行政改革ということが言われていて、例えば特殊法人の整理統合は消費税の税率低下につながるかもしれない、あるいは規制緩和は内外価格差の解消ということで安い物価につながるかもしれない、そういう非常に、これは平たく、少し乱暴な言い方なんですが、地方分権がどういう意味で住民の利益につながるのか、こういうふうに考えていきますと、これまでの地方分権は役所、あるいは先ほど官僚制という言葉が出ましたが、この中央省庁とあるいは国と地方自治体との権限をどう分けるか。では、住民にとってはそれはどういう関係があるのか、こういう点からいきますと、少しやはり関心が薄くなるところがあると思います。
　そこで、いろいろ住民参加、住民自治ということを具体化するための御提案も先ほどからいただいているわけですが、その中で、もう少し議会の機能を強化するということと同時に、素人っぽい議会参加といいますか、普通のサラリーマン、普通の市民が議会に参加できる。例えば外国では、夜議会を開いて十分兼職もできるというような例もあるやに聞いておりますが、そういうことも含めて、何か議会を通じてもう少し住民が身近なものとしてこの地方分権をとらえるというためのお考えがありましたら、御示唆をいただきたいと思います。
　それから、ちょっと欲張って恐縮なんですが、もう一点、これはあえてということで参考までにお聞きしておきたいと思いますが、先ほど浜川先生の御発言の中で、産業政策との関係ということが出たと思いますが、この全体としての工業化政策が一極集中構造を招いたというようなことも含めて、二十一世紀のビジョンの中でこの地方分権を産業構造との関係でどう位置づけたらいいのかということについて、もし特にございましたら、あわせて御意見をお伺いしたいと思います。
○平林委員長　では、順次お願いをいたします。西尾参考人。
○西尾参考人　第一点でございますが、私が冒頭の陳述の中でそのことを非常に問題にして申し上げたとおりであります。この地方分権の問題については、そんなに重要な問題であるにしては国民世論が一向に盛り上がらないではないかというふうによく政治家の方もおっしゃいますし、何よりも報道機関の記者の方たちがそういうふうに言われるわけです。市町村でさえそんなに真剣に考えてないのではないか、ましてや国民世論がぐっと盛り上がってくるというような気配が全くないじゃないか、もっと住民、国民に直接わかるような説明の仕方を考えなければいけないんじゃないかというおしかりも受けるわけであります。
　したがいまして、提言をするときには何かそういうわかりやすい表現がないものかと随分知恵を絞ったつもりでございますけれども、これがなかなか難しい。
　なぜならば、この今度の地方分権が行われたならば、これまで市町村が全く手がけていなかった仕事、これを手がけるようになるんだと、それだけ住民の生活には非常に便利になるんだと、目に見えるようなものがあるだろうかといいますと、それほどないということなんです。
　例えば、掛川市がパイロット自治体の一つとして旅券の発給を市町村でやらしてほしい、そういうのがもし、今までは都道府県でやっているものが市町村におりてくれば、地元でとれて非常に便利だ、すぐ住民にわかる、こういう例があるわけですけれども、そういうようなものがどのくらいあるか。全くないわけではないと思いますが、非常に少ないんだと思います。
　なぜかといいますと、これまでも幅広く市町村は仕事しているんです、もう既に。やっているんですが、自分で最終決定権を持っていないというだけでありまして、幅広く手がけているわけですから、その部分がそんなに変わりはしないということになりますね。そうすると、何が変わるのかというと、これまでは県庁との協議がたくさん必要だったものが余り要らなくなる。霞が関まで出かけなきゃならないというものがなくなる。それは市長さんや議員さんたちあるいは職員たちにとっては非常に大きく仕事のやり方は変わるだろうけれども、住民たちにとっては何が変わったのという気がするという問題なんだと思うんです。ここがなかなか、国民に地方分権の大事さということを説明することの非常な難しさだというふうに私は思っております。
　しかし、分権がなされてくれば、今までは県に行ったりあるいは国にまで行ったことが、例えば市町村の中で完結的にそこで仕事が終わるということは、市長と市議会に対して物を言い、そこを押さえていれば物事が決まるということがふえるということですね。それだけ市長とか市議会に対して物を言うことに意味が出てくるということだと思います。
　その結果、じゃ、何がよくなるかといいましたならば、住民の生活に一番身近な市町村が、一番新しく出てきた問題にいち早く気がつく、そしてそれに何か手を打たなければならないという意味では、身近な政府が一番反応が速いわけです。そして、国がそれにようやく対応して何か法律改正をしなきゃいけないというのは、相当に全国的に問題が広がったときに初めてほっておけないということで法令改正になるわけですね。しかし、自治体はどんどん出てくる問題に対応しなければいけませんから、そこで何かの工夫をしてやろうとし始める、その反応が速い、新しい問題に対する反応が速くなるということが一つです。
　それから、国の行政はどうしても縦割りの各省別になっていますから、なかなかそれを有機的に横につなげて、組み合わせてうまくやるということが難しい。しかし、市町村までおりできますと、すべての仕事が市長のもとにあるわけですから、これを調整をしてやれという、総合的に仕事をするということが一段と進むであろうというふうな、そういうような効果が出てくるということを住民に説明する以外ないのではないかというふうに、第一点についてはこう思っております。
　これは、ただ、住民の中でもそういうふうになかなかわかってくださらないのは、役所に行くのは証明書をとりに行くときだけというような住民の方から見るとなかなかわからないということでありまして、もっと、事業をやっておられる方、あるいは何かの法人の設立をして福祉事業をやっていらっしゃるような方とか、農協の方とか、そういう方たちは、県庁に陳情し、霞が関に陳情したといったくさんの経験を持っていらっしゃるわけですね。その間に何年かかったとか、このたった一つのことに幾つの書類をつくらされたとか、うんざりする経験をたくさんしていらっしゃるわけです。そういう経験を持っていらっしゃる方にはすぐわかるわけです。
　しかし、一般の方々になかなか理解してもらえないということが、この地方分権の難しさじゃないだろうかというふうに思っております。
　二番目の問題については、議会の機能を強化する、特に、市民が気軽に参加できるような議会に何とかならないかというのは、全く賛成でございます。議員もおっしゃいましたとおり、アメリカの議会、市町村の議会などはほとんど夜間で開きますし、そしてそれがしょっちゅう公聴会、パブリックヒアリングのような形で行われていて、住民はだれでも参加できて、そして住民と議員が論議していくわけですね。住民もいろいろな意見の人がいろいろの意見を述べる、それに対して議員も質問したり討論をするという、住民と議員が議論をするという場が多数設けられているわけであります。
　そういうことからいいますと、これまでの日本の地方議会は少し国会のパターンに倣い過ぎているんじゃないか、もう少し地方議会らしく柔軟に気軽にやれるような議事手続と習慣をつくり直すべきではないだろうか。夜間開くのも、夜間開くとお決めになればできることなのでありまして、どうしてそうしないのかというだけのことでありますから、まあ若干、あるいは法律上手当てをしなければできないこともあるんですけれども、議会がそういう気になりさえすれば、工夫の余地は幾らでもあるんじゃないかというふうに思っております。
　最後の御質問は、浜川先生に対する御質問だと思いますので、私は返事を遠慮します。
○木佐参考人　最初の点は、二つの論点はほとんど西尾参考人がおっしゃってしまいまして、私はもう少しわかりやすい例を仮に挙げておくといたしますと、例えばパスポートが市町村役場でとれますというのが先進国の事例でありますから、許認可、今までほとんど町村役場でとれていたもの、住民票などそう大きく変わりませんので、新たにそういう証明書類でとれるとすればパスポートぐらいなものなどが念頭に浮かぶかなと思いますが、もう一つわかりやすい例としては、東京行きの飛行機の切符がとりやすくなりますというのが地方分権の一つの効果ではないかと思います。
　ただ、役所内部ではいろいろなシミュレーションができると思います。と申しますのも、例えば人口が四、五千人の町や村で今都道府県庁から統計の要求が非常に多くて、全く同じ統計をそれぞれの馬とか部に対して出さなければいけないけれども、その都度時期が外れて来るために、補助金の申請書類と大体統計づくりで、わずか八十人、九十人しかいない職員のかなりが手間をとられているわけですね。恐らくこういうものも減ってくると思います。
　ですから、予算とか人員などの点でシミュレーションをしていきますとこういう削減効果があるということはわかっていくのではないかと思いますが、本当に住民の方々に具象的にわかるというのはなかなか難しいだろうと思います。
　それから、議会については西尾参考人がおっしゃったとおりですが、私は世界じゅうの地方議会がどのような人によって構成されているか関心を持って調べておりまして、ドイツの場合ですと、地方議員になるのに大体一円もかかりません。首長選挙に出る場合でもせいぜい五十万円ぐらいです。学会用につくった今までのヒアリングの資料がきょうは手元にありますが、時間の関係で申し上げませんけれども、州レベルの国政選挙に出る場合でもせいぜい百万円ぐらい。それ以上自己負担があったら、だれも国会議員になりたい人はいないというのが、ドイツでの発想なんです。
　ほとんど政党選挙だということもありますし、およそ地方議会の場合は名誉職で行われていますね。日本のように職業議員が地方とか都道府県レベルどこでも一般化しているというのは、世界的にはほとんどありません。ごくまれにアメリカで議員数が少数であって有給化しているところがありますけれども、そういうところでは、すべてではありませんけれども、別に補助スタッフ、政策スタッフをつけることが許されておりまして、つまり一人の公選有職議員に対して一人の秘書がいる。そこで政策立案が行われる。
　クリーブランド市の例を直接地元の責任者から聞いたことがありますが、半分の条例は議会提出のものが通過する。日本では考えられないわけですよね。日本では首長部局から提出されるものが圧倒的だそうですけれども、大体半々の割合で議員立法ができている。それはやはり有給化して専業化するとともに、秘書をつけて、いわばシンクタンク予備軍のような人たちがいるということで可能になるだろうと思います。
　翻って我が国の場合は、公務員にほぼ全面的に被選挙権を奪っているわけでして、これは恐らく有給職であることとの両立を許さないことからの配慮なんですが、私は、居住地と勤務先が違う場合におよそ被選挙権を奪っていることについては、憲法違反の疑いがあるのではないかと思っております。
　なぜそう思うかと申しますと、他の国の地方公務員というのは、非常にバラエティーに富んでいるのですね。私はたまたまドイツの人口八千人ほどの、二十一人ほどいる議員の職業別の資料を持ってまいりましたが、医師が何人も入っておりますし、小学校の校長や弁護士や裁判官、銀行の支配人、それから主婦、浄水場管理人、例えばこういうふうにあらゆる階層の方が、しかも高学歴の方、博士号を持った方が二十一人のうち一五％いるのですね。そういう方が名誉職で夜間の議事活動をやるとなりますと、知能職員と対等な議論あるいは対等以上の議論が進むわけであります。
　今西尾参考人がおっしゃったとおり、我が国の地方議会は余りにもワンパターンの議場の構造になり、国会をモデルにし過ぎておりまして、もっとひざ詰めで議論ができる雰囲気ができないことには、地方自治の活性化というのはないだろうというふうに思っております。特に、弱小の市町村にとっては、今の議会制度の抜本的見直しといいますか、あるいは選択的な制度の採用の余地も認めるということまで今後展望に入れないと、少し国会型の議事運営に過ぎてはいまいかということを感じております。
　最後の点につきましては私もよく存じ上げませんので、省略させてください。
○浜川参考人　議会のあり方の問題は、私も公務員について立候補を禁止していることをひとつ考えてはどうかと言おうと思っていたのですが、これは今おっしゃられたとおりで、私のフランスの友人、国の通産省の役人ですけれども、小さな市の助役をしておりまして、なかなかうまく機能しているというのを私も経験したことがございます。大変むだなことだと思うのですね。公務員を議員資格から排除して、議員の対象から排除しているということは大変むだなことだと思うわけです。
　それから、分権のメリットと産業政策を私はそれでは一緒にして議論しますが、国の産業政策の最大の問題は業界別の産業政策であるということは、もう御承知のとおりだと思うのです。業界各分野ごとに産業政策を進めてまいりまして、それぞれの原局と言われる各省の局、部で産業担当をしているというのが、我が国の基本的なスタイルであるわけです。
　それぞれの原局あるいは部というところは産業がうまくいっておけばいいわけでありまして、地域の振興と必ずしも結びついた発想をしているわけではございません。そこで、地方分権のときにこの産業政策について日本のこれまでのあり方をやはり変えるということを特に強調する必要があるのではないか。地域の振興を考えるのは国の省庁の産業政策によっては不可能であって、地域における独自の決定、誘致、さまざまな努力が必要だろうと思うのですね。
　私は、分権の一番の大きなメリットは、地域の振興と地域の町づくりだ、住民が住みやすい環境と住民が安心して働ける町をどうつくるかということに結局は帰着するのだろうというふうに思っております。
　ところで、国の産業政策についてこれを地域ごとに考える、業界別ではなくて地域別に考えるのだというふうに申しましても、圧倒的な財政力を持っているのは国でありまして、国を度外視して地方の産業振興政策がうまくいくわけではないわけです。その点で国の産業政策の機能と地方公共団体の側の産業政策の機能、主体は都道府県になろうかと思うのですが、その機能とのかかわり合いをどう見るかということも検討の対象にしなければいけないのではないか、こう考えているところでございます。産業政策そのものの基本方向の見直しをやはりあわせてやる必要があるのではないかというのが私の意見でございます。
○穀田委員　日本共産党の穀田です。
　先ほど来お話を聞きまして、本当にありがとうございます。
　私は、今お二方、前者二人からお話あったように、地方分権という場合、どうしても地方自治の拡充という意味で使われるのが本筋だろうと思うのです。
　そうした場合、先ほどもお話あったように、憲法による地方自治の本旨というのは、本来住民自治と団体自治の二つのものと通常解釈されています。したがって私は、先ほどの先生方のお話で興味深く思ったのは、住民の目には関係ないように映るという西尾参考人のお話もありました。それからまた、木佐参考人から草の根民主主義ということで、将来の課題とはちょっと遠いような問題にあったわけですが、私はこの間の一連のそういう地方分権の推進に関する答申だとかその他の諸文書を見てみますと、どうも肝心の柱として住民自治をどう強化するかということについて言えば少し少ないと思っています。しかも、お話あったように、例えば住民の発議だとか参加の一般論については一定述べているわけですけれども、住民自治の強化拡充についてどのように位置づけるべきかというあたりをもう少し深くお聞きしたいのが一つてあります。
　それから、浜川参考人、先ほどお話ありましたけれども、やはり行革の文献その他で見ますと、ナショナルミニマムだとかあるいはシビルミニマムはある程度達成されたという論調が盛んなわけですが、先ほど先生が権限の限定その他について、国と地方の権限の問題について言っておられましたが、私は、本来、社会の発展に伴って社会保障などのナショナルミニマム自身も全体としては発展するのではないかと思うのですね。そういう見地からして、やはり国の行うべき仕事を純化するというような言い方だけではまずいのではないかと思うのですね。その辺の原理的といいますか、先ほど先生がおっしゃった、国と地方の業務分担についてはもう少し正確にすべきじゃないかという意見のもう少し突っ込んだ話をお聞きしたい。
　最後に木佐参考人に、自治体への中央からの天下りについて述べておられて、他の方の論文でも真の地方自治の確立は困難という形で指摘されています。ですから、この点についてもう少し、短い時間ではあろうかと思いますけれども、お話しいただければと思います。
○西尾参考人　最後の三点目は木佐先生に聞かれたのでしょうね。
　まず第一点の地方自治の拡充、地方分権というのは地方自治を拡充するためである、その際、各種の提言では団体自治の方の充実に力点が置かれていて、余り住民自治の強化のことについて議論されてないのではないかという御指摘で、その点についてどう考えているかという御質問だと思いますが、これはやむを得ないことなのですね。
　住民自治が大事でないなどとだれも思ってないのでありますが、今課題は、どうやって分権をさせるかということが課題なのでありまして、したがって、それも今までの流れからいえば、国の各省に対してもう一段分権を考えろとやりますと、これまで都道府県にさせていたことを今度は市町村にさせますという回答ばかり出てくるのですね。国が握っているものは手放そうとはしないというのが従来の流れであるわけです。したがって、今度はどうしても国が握っているものを都道府県にいかにおろさせるかということがすべての課題だというふうに理解しておりますので、その限りで分権ということに議論の焦点を置いているわけですから、勢い団体自治の問題に焦点が行っている、そういうことだと思います。
　そこで、ただ、だれしもが意識したことは、そうやって団体自治が強化されるということは、自治体の責任がそれだけ重くなるということであります。住民に対してそれだけ今以上に責任を負わなければいけないということであります。ということは、その限りで今度は住民自治をいかにして充実したらいいのかという課題が残りますが、今一生懸命我々がそのことを議論しますと、今の自治体は十分な自治体になってないという議論ばかりになってしまうわけです。改善を要するところが多々あるという話、どうしてそれで分権を進めることができるかということでありますから、私は、いろいろまだ多々十分でないところがありますが、分権を進めていただけば一層よくなりますというふうに、ひたすらそう申し上げているということであります。以上です。