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○村沢牧君　法律理論になってきて技術的になってまいりますから、なかなか意見がかみ合わないというふうに思いますが、しかし、これは将来に問題を残すことだと思いますから、私も時間がありませんから法律上の問題はこれ以上申し上げませんけれども、十分皆さんの方でも将来にわたって検討してもらいたいというように思います。検討すべきことだというように思います。
　次に進んでまいりますけれども、農地法の関係ですけれども、今回農地三法を改正する過程で、農地法の抜本的改正をしようという意見が農林省内部にもあったということを聞いておるわけなんです。現在、学者あるいは官界、財界の一部には、農地法があるから規模拡大も農業発展もできないのだというような主張をする人もあるんです。私は農地法が農業の発展を妨げているとは思わない。なぜならば、現在の農地法は農地を農地として売買することを禁じてはおらないし、あるいは所有面積の制限も撤廃をされておるわけなんです。売買による規模拡大が進まないのは、先ほど来申し上げておりますような地価の高騰でありあるいは農地を資産として保有しておることであり、将来に対する不安なんです。したがって、農地法があるからいままで農業がうまくいかなかったという理論は成り立たないというふうに思うんです。
　そこで今度は、売買では農地が移動をしないので、借地によって流動化を図ろうということでこういう法律をつくったわけでありますけれども、そうして農地法の適用除外となる分野を拡大をした。こうした事業が全国的に実施をされてくる、皆さんは実施をされることを期待をしておるわけですけれども、そうすると農地法が必然的に骨抜きになってくる心配があるんです。また農地法の自作農主義という目的に反するものになってくるんではないか。農地法の位置づけというものをどういうふうに考えますか。大臣が答弁してください。
○国務大臣（武藤嘉文君）　確かに、農地が流動化し貸借が進んでまいりますと、いわゆる自作農主義との関係がどうかという御指摘は、御指摘は御指摘として確かにそういう御心配はあろうかと思いますが、私どもはやはり農地法というものはいろいろ議論をそういう学者の中にはされる方がございますけれども、先生御指摘のように、農業者間での農地の流動化は何も農地法でも規制をしていないわけでございますから、そういう面において私は農地法というものは、今後とも農業以外の面に農用地がどんどんどんどん蚕食されるということを防いでいくという意味において、私は農地法というものは大変大切な法律であると思っております。今後ともそういう意味においては、先ほども申し上げましたが、特に農地の地価抑制という面についてこの農地法というものをしっかりと堅持していきたいということをお答えをしたわけでございますけれども、それじゃこの農用地利用増進と農地法との関係、その精神においてそれは崩れないかということでございます。考えてみますと、中核農家にいたしましてもあるいは二種兼の中で農業を一生懸命やろうという方で農地を借りておやりになる方というものは、面積の大小はあろうと思いますが、自分の面積をお持ちになってその上に人の面積をお借りになっておやりになるわけでございますから、全くその自作地がないという方は私は皆無ではなかろうかと思っておるわけでございます。そういう面において、あくまで自作地を中心としながらその経営規模拡大を図っていくという意味においては、この農地法で決められております、「耕作者みずからが所有することを最も適当である」という原則だけは私は踏み外さなくていけると、こういう判断をいたしておるわけでございます。
○村沢牧君　そこで、今回の農地法の改正の一つの柱として小作料の関係があるわけでございますけれども、農地法は小作料の定額金納制を規定をしておることは申すまでもないわけです。
　そこで、政府は、最近物納が多くなったから定額金納制をやめて物納に改めるように法改正をしようということで法律を提案したけれども、衆議院段階で修正になって、もとにおさまったという——いままでとは若干違いますけれども、そういう形になった。このことは私は正当な措置だと思う。
　そこで、農水省が、物納が多くなったという資料として全国農業会議所の調査表を用いて、この調査表によると昭和四十六年以降物納が四〇・六％にもなっている、そういうことを皆さんは宣伝しているわけですね。この調査資料は、農水省として正確な資料であるというふうにお認めになりますか。
○政府委員（杉山克己君）　物納あるいはやみ小作といったものについて、それ自身を網羅的に調査した統計というものはございません。その意味では、農業会議所の調査は、ほかによるべきものがない現在の状況のもとにおきましては、一応物納小作料の実態を反映しているものというふうに受けとめております。
○村沢牧君　農地法を堅持し、この適確な法の施行をしていくのは農水省、あなた方だと思うんです。四十六年以降、こんなに物納があるということを承知しながら、あなたたちはどういうふうに現状を認識しておったんですか。知っていたんですか、知らなかったんですか。
○政府委員（杉山克己君）　その点はなかなかお答えのしにくいところでございますが、やはり現実の社会的なあるいは経済的な要請として、そういうことを必然とする実態が存在しておったということから、事実も発生してきたということは認めざるを得ませんし、私ども、知っておったかと言われれば、全く知らなかったということは言えないわけでございまして、大変申しわけないのでございますが、その点は、では先の措置をどうするかということを含めて対応すべきであるというふうに考え、今日におきましては、いたずらに法令どおりに厳格に——罰則まで適用になるわけでございますが、これを農地法違反として摘発するということよりは、そういう実態のある背景を把握して、それなりの、それを合法化する、是正する措置をとってはどうかということで、定額金納制の現在の規定についての改正を提案したところでございます。
○村沢牧君　物納が小作料として行われていることは、私も全然知らないわけじゃない、承知はしておるんです。しかしですよ、しかし農水省のいままでのいろんな施策を見ても、法律違反に対してはかなり厳しくやっているわけですね。農地法の運用にしてしかり。ただ、法律に基づかない制度の問題といったって、一つの事業を採択しようったって、これは合わないからだめだとか何とか言って厳しくやっているんですね。こんなに農地法の違反をしておって、これは知らなかったわけでもないと言うんですけれども、どういうふうにしたんですか、法律上。この責任はどういうことになるんですか。
○政府委員（杉山克己君）　過去においてそういう問題がありましたことについては、法律を預かる立場としては、おわび申し上げるしかないのでございますが、むしろ前向きの解決策として、今回のこの法案を御承認いただき、その是正措置を図るということによって責任を果たすようにとってまいりたいというふうに考えております。
○村沢牧君　大臣、法律の問題ですから、現実は現実として確認をしておきたいんですが、大臣も農地法は厳格に守っていきたいという答弁があったわけですけれども、この種のことが現実に行われておったんですけれども、今後物納をうんと取り締まれということじゃないですよ。法律は法律としてやっぱり厳格に施行すべきだというふうに思いますが、どうですか。
○国務大臣（武藤嘉文君）　過去のことについては大変遺憾に存じておりまして、今後は法律の運用は適正に行ってまいりたいと思います。
○村沢牧君　さてそこで、今度は小作料を一部物納でもいいということになったわけですね。物納の範囲というものをどのように考えるんですか。やはり、米の場合にとってみれば、米は食管法によって規定をされておるわけですね。ですから、米で物納する場合においてどの程度の範囲を認めるんですか、基準は。物納にするならば、たとえば、飯米程度、そういうことも一つの基準であろうというふうに思いますが、それはどういうふうに考えますか。
○政府委員（杉山克己君）　衆議院の修正によりまして、定額金納制の原則といいますか、現行規定は存置して、例外的に定額金納によらない小作料の授受というものも認められることになるわけでございます。この場合、その基準といたしましては、小作料として金銭にかえて支払われるものが、まず第一に作目、品種、等級等、小作地において通常収穫されるものであることということが考えられます。それから、これは物ではありませんが、現実やはり慣行的に行われているものとして、水田裏作のうない返し、こういったようなことも考えられます。耕作者がその支払いに特別の困難を伴わないものということが一つの前提になるわけでございます。それから、金銭の額に換算した場合、その額が賃貸借期間を通じて小作料の減額勧告の対象にならないと見込まれるものであることなども考えられるわけでございます。
　いま先生が、どの範囲までかという場合、飯米に限定して認めることは考えられないのかという御指摘でございますが、この検討もいたしましたが、私ども現実に物納小作を要請する声というのは、自家飯米を求めるというのが大部分でございまして、それを超えての小作料としての物納が出てくるということはごく例外的な話であろうというふうに考えておりますのと、それから農地法の規制の趣旨から言いますと、これは貸し手側の飯米に供されるかどうかということと、耕作者の経営安定に支障を生ずるかどうかということとは必ずしも関連がないということもございます。
　それからもう一つ、飯米に限定しようとします場合、実務技術上きわめて困難な事情がございます。たとえば、複数の小作契約に基づいて小作料として米を受け取る場合、各小作契約ごとに飯米用の米穀をどう分け持っていくのか、それからまた、貸し手の世帯員の増減があるというようなこともございますと、その都度変更を必要とするのかどうかというような技術的にむずかしい問題がございますので、現在の米の需給の動向等から見ましても、先ほど申し上げましたように、飯米を超えて出てくるものは例外的ではないかという実態からいたしましても、私ども、この点は特に飯米に限定するということはなかなか困難であるというふうに考えております。
○村沢牧君　米を小作料にかえた場合においては、これは食管法上との関係だって出てくると思うわけです。金納を原則とするけれども、農業委員会の承認を得れば物納でもいいということになっているわけですね。じゃ農業委員会はどういう基準でもって承認をしていくか、大変困るというふうに思いますね。いままでの農地法でもって小作料は物納はいけないのだと、金納でなくちゃいけないと決めておっても四〇・六％も物納をやって法律違反をしているんですね。この農業委員会でもって、今度は一部農業委員会の承認を得ればいいということになると、果たしてそれが農業委員会の力としてできるかどうか。どういう基準をもって、どういう形でもってそれを示すんですか。
○政府委員（杉山克己君）　先ほどもその点には触れたわけでございますが、何をもって小作料の支払いに充てるかというのは、まず基本的にはその当事者の合意だと思います。そこは耕作者の方が現物でもって支払うのはいやだ、金銭をもって支払いたいということならば、何も物納でなければいかぬということではなしに、むしろ金銭の方が原則なわけでございますから、そういうことで取り決めることもできるわけでございます。
　それで、農地法上特に金納原則を外して物納してもいいということを認めるのは、先ほども申し上げましたように、耕作者の立場に経営上不利にならない、そういう判断がある場合に限られるのだろうと思いますし、現に法文上もそういうことを規定いたしております。それから、物としては、収穫物、通常収穫される収穫物あるいは水田裏作のうない返しのような、その支払いに特別な困難を伴わないものというようなことが基準として考えられるわけでございます。そういうようなことで、直ちに食管法上の立場から物納の範囲を限定するというようなことでなく私どもは考えておるところでございます。
○村沢牧君　それで、ちょっと変わった問題について一点だけ聞いておきたいんですけれども、農地は農業に使用することが原則であるけれども、しかし、地域によってはやむを得ない事情によって公共用地に転換をしなければならないような事態も現に発生をしてきておるわけですね。その場合、農地を虫食い状態にさせないためにやはり何らかの基準というものを設けるべきだと、もちろんいままで基準はあるわけですけれども、この考え方について二点ほど伺っておきます。
　市町村及び土地開発公社が直接代替地が取得ができるように法律を変えてもらいたいという要請が、これは農水省にも来ているというふうに思いますが、国会にも出されておるわけです。この点についてどのように考えるか。
　二番目には、土地開発公社が地方公共団体にかわって公用地を取得する場合、その取得した土地の使用目的がはっきりしている場合には、この土地開発公社に農地を取得することができるようにすべきではないか。
　この二点について伺っておきたいというふうに思います。
○政府委員（杉山克己君）　前者の代替地の問題については、これは農地保有合理化法人という組織がございます。この組織において取り扱うことができるということになっております。
　それから、土地開発公社、これらの市町村にかわっての公有地の取得、それから造成その他管理の事業、これをやっておるわけでございますが、その内容は、市町村からの要請を受けて行う要請業務と、それからみずから行う単独業務に分かれておるところでございます。そして、要請業務につきましては、これは市町村が公用または公共用地に供するために公社において農地等の権利を取得するよう要請するものでございますが、これは公社は農地等の権利を取得するものの造成事業は行わない、あるいは造成事業は行うものの、みずからその転用目的に供することなく要請者に譲渡するというものでございまして、遊休地化を防止する観点から、転用のための権利取得者が、みずから転用事業に供する場合に、その必要性及び転用土地の条件に応じて転用許可を行うこととしておる現在の農地転用許可制度から見まして——非常にごたごた申し上げましたが、一般的に転用許可を行うことは問題があるわけでございます。しかしながら、公社が市町村から要請を受けて、公用または公共用地に供するための転用計画が明らかであって、しかもその転用目的を実現するための予算措置が市町村において明らかな転用事業であるような場合には、公社みずからは転用事業に供しない場合であっても、その事業の性格上支障がない場合もあると考えられますので、これは現在一定の要件のもとに許可してはどうかというようなことで、そういう方向で検討しているところでございます。
○村沢牧君　局長みずからもいま言葉の中にありましたように、いろいろごたごたお話を聞いたわけですけれども、そこであと後段でお話があったようなことが現実的には必要になってきておりますから、いま検討中ということでありますから、前向きになるべく早く結論を出していただくように要請をしておきます。
　あと農業委員会関係について二、三伺っておきますけれども、農業委員会の活動を見ますると、一般的には農地の権利移動の許可機関としての色彩が強いわけです。しかし、今度の法律改正等によって農業委員会の果たす役割りもいろいろと決められてきたわけですね。そうしてみますると、農地の流動化対策あるいは担い手対策、地域農業の振興など重要な課題を積極的に農業委員会にも担ってもらわなければならないということにもなろうというふうに思うんですけれども、農業委員会の活動のあり方をどのように考え、指導していこうとされるんですか。
○政府委員（渡邊五郎君）　御指摘のように、これまで農業委員会はどちらかと申しますと農地関係の権利調整の分野が多かったかと思いますが、今回農地法制の整備に伴いまして、農用地の利用増進法案におきまして農地の流動化に果たす役割りも位置づけられてまいりました。かつ、農地法の今回の改正案でもかなり農地等の権利関係の調整分野が広まってまいることになっております。したがいまして、その権限なり責任が強化されるということになりまして、地域におきます構造政策の推進にはやはり重要な役割りを担ってくるものと考えております。したがって、私ども農業委員会の担当といたしましては、これからの職務に対する自覚と責任を高めて、適正な業務が行われるようにさらに指導の徹底を図ってまいりたいと、市町村なりとの協力関係を維持しつつ構造政策の重要な推進の機関として業務を進めてまいりたいと、このように考えております。
○村沢牧君　地方自治体の中には、農業委員会は自治体行政の枠の中における行政委員会である、こういう考え方から、農業委員会のあり方についていろいろな提言がなされております。私は、農業委員会は行政地域における委員会ではあるけれども、この法律のもと農民の利益を守って農業を発展をさせていく性格を持った組織である、やっぱりそのためには機能を充実しなければならないというふうに思うのであります。したがって、公選による委員の数を減らしたりするようなことはむしろ農業委員会制度の後退につながるものである。この農業委員会の機能の強化あるいは市町村との連携、業務の調整、これらを特にこの法律改正にあわせてどのように考え、また今後どうしようとされるんですか。
○政府委員（渡邊五郎君）　農業委員会につきまして、市長会なりあるいは町村会などの地方公共団体側から御指摘のような御意見が出ておることは承知しております。しかし、やはり農業委員会はそれぞれの市町村におきます農民の代表機関としての基本的な性格を有しております。これら地方公共団体の意見自体は意見として承りましても、基本的な性格については私ども変える考えはございません。構造政策の推進の機関として必要な業務上の処理を今回いたしたわけでございます。そうした意味で、農業委員会が地域の農民の代表機関といたしまして構造政策を進めていくということは、同時に、市町村のそれぞれの部局が自治体の行政といたしまして農業の振興施策を進めていくのと表裏一体となって、むしろ相協力して農業者の利益を図っていくことが重要だろうと、こういうふうな考え方に立っております。今回の利用増進法案、農地法の改正を踏まえまして、さらにこうした協力関係を一層強めると同時に、農業委員会も、この際その職務と責任を自覚いたしましてさらに体制を強化いたしたい、また私どもの指導もさらに徹底さしてまいりたいと、このように考えております。
○村沢牧君　農業委員会の機能を十分に発揮するためには、執行体制あるいは事務局の充実強化を図らなければならないわけであります。そのためにも政府は補助政策を強化すべきであるというように思いますが、財政的裏づけが弱いためにこれが地方自治体の超過負担となって、こうしたことから、農業委員会のあり方についても自治体の側からいろいろと論議をされておるわけなんです。この農業委員会の財政的な裏づけ、その中心となる自治体の超過負担をなくする、このことについてはどのように考え、どう措置をされますか。
○政府委員（渡邊五郎君）　農業委員会に要する経費の助成体系は、御承知のように農地法関係の業務等の法令業務に関しましては、委員手当、職員設置等は国の義務的負担といたしましてすべて国が負担いたしておりますが、その他の農業委員会としての活動業務につきましては、必要な経費の一部を国が補助するとともに、地方交付税の積算にも算入するというような助成体系をとっております。しかしながら、御指摘のような問題がございます農業委員会に要する経費について、地方公共団体の負担を軽減するようという意見も強く、これまでも実態調査等もいたしまして補助の改善に努めてまいりました。今後ともこの制度改正を機にいたしまして、これからの活動分野もさらに広がると思います。そうした実情をよく調査の上改善に今後とも努力してまいりたいと、このように考えております。
○村沢牧君　官房長、今後調査をして超過負担をなくするためにも努力するというお話だったんですが、これは官房長の手を煩わさなくても、手をかりなくても、いろいろ資料ははっきり出ていますから、一、二申し上げますと、現行の補助内容は、御承知のとおり、会長手当が一日三千三十円、委員手当が二千五百二十円ですね。一年大体十五回出勤を基準にして農林省から補助が出ているんですね。ところが、現在の経済情勢の中で一日二千五百円程度でもって農業委員の皆さん出勤してくださいというのはこれは無理なんだよね。また出勤回数も年十五回なんというものじゃなくて、たとえば私は長野県の例を調査したんですけれども、長野県の場合でも委員が年間平均三十五、六回出勤している、こういうデータが出ているわけですね。職員はどうか。職員は一市町村平均一人という基準ですね、基準というか、そのぐらいの数しかない。多くの職員を抱えている農業委員会もあるわけですが、そうしたところもやっぱり負担が多くなってきているわけです。あるいは職員に対する給付の基準も、皆さん方の役所における新規採用者並みのベースというか、基準なんですね。農業委員会の職員なんというのはベテランが非常に多いわけなんです。こういう実態であるから超過負担が大変に生じてくる。じゃその足らない分については交付税で処理をしておりますということを言われるんですけれども、この交付税の積算の基礎も非常に低い。
　こういう現状の中からこの法律改正をして農業委員会の権限も強めよう、また果たすべき役割りもふやしたということになりますから、これらの内容について改定をしなければならない、その辺はどういうふうに考えますか。
○政府委員（渡邊五郎君）　確かに御指摘のように、五十五年度会長単価が三千三十円、委員単価が二千五百二十円というのが五十五年度の予算で積算に入れられた額でございます。実態を申し上げますと、これまで年々私どもなりには改善に努めてまいったわけでございますが、なお十分でない点は職員の点についても同様にあろうかと思います。これらの点についてはすでに四十九年あるいは五十二年の三省での共同実態調査結果を踏まえて改善に努めてきたところでございますが、なお不十分な点はあろうかと思いますが、こうした点については私どももさらに改善に努めてまいりたい、こういう考えでございますので、今後とも私どもの努力によって実態に合わせて超過負担を解消するように努めてまいりたい、このように考えております。
○村沢牧君　時間が参りましたから、最後に大臣に一点だけ質問して私の質問を終わりたいというふうに思います。
　いま農業委員会の制度について、時間がありませんから、わずかな問題について質問したところでありますけれども、法律の改正によって農業委員会の果たすべき役割りも大きくなったし、さらにまた一層活動してもらわなければならないというふうに思います。したがって、農林省としては農業委員会に対して指導強化をさらに強めるとともに、財政的な裏づけについても改善を図っていく、ぜひそのようにしていかなければならないというふうに思いますけれども、大臣の答弁を求めて私の質問を終わります。
○国務大臣（武藤嘉文君）　いま御指摘のとおりで、この法律が施行になりますと、農業委員会の役割りというのは大変いままでより以上に重要なものになってくるわけでございまして、私ども五十六年度以降の予算の中においては、その辺を十分配慮しながらひとつ予算づけが十分なされるよう懸命な努力をしていかなきゃならない、こう考えております。
○原田立君　農地法の第一条には、「農地はその耕作者みずからが所有することを最も適当であると認めて、耕作者の農地の取得を促進し、及びその権利を保護し、並びに土地の農業上の効率的な利用を図るためその利用関係を調整し、もって耕作者の地位の安定と農業生産力の増進とを図ることを目的とする」、かようにあるわけでありますが、「農地はその耕作者みずからが所有することを最も適当と認めて」、また、「耕作者の農地の取得を促進し、及びその権利を保護し、」と、こういうことが農地法で定められているわけでありますけれども、さあ今回出されております農用地利用増進法、これはこの精神から言って果たして合致しないんじゃないか、このような考えを持つわけでありますが、農林水産大臣いかがですか。
○国務大臣（武藤嘉文君）　いま目的をお読みになりましたが、目的の中にも、農業上の効率的な利用を図るということ、農業生産力を高めるということもあるわけでございます。確かに、いま一方、農地というものはその耕作者そのもの自体が所有するのが望ましいということもはっきりあるわけでございます。先ほども御答弁いたしましたように、私どもはその二つの考え方からまいりまして、やはり今後とも農地の効率化を図っていくということは農地法にも何も反していないわけでございます。また、農業生産力を高めていくということも農地法上からも問題ないわけでございます。ただ、一体それじゃ今後はその経営規模の拡大をする、自分の持っているよりは人のを借りているいわゆる借地農業が多くなるではないか、こういう御指摘かと思うのでございますけれども、中核農家あるいはこの農地利用増進事業によりまして兼業農家の中でも相当農業をやりたいという方はやっていただくわけでございまして、そういう方は、確かに借地もふえますけれども、あくまで自作地を持っておってそれを拡大をしてそして耕作をされるというのが私は普通の状態であると考えておるわけでございまして、そういう点においては全く自作農主義がなくなるというわけではない、あくまで基礎になるのは自作農農地である、こういう考え方において私は許されるものである、こう考えておるわけでございます。
○原田立君　いろいろと問題点をはらんでおりますので、若干質問をしたいと思います。
　一般的に日本農業は、過剰と不足が共存するという矛盾がますます増大しつつあると言われておりますが、基本的な考えとして長、中期見通しに基づいての価格対策、生産流通の基盤整備、さらには雇用、後継者対策等の諸問題の解決が先決だと思うわけであります。いかなる理由で農地三法の改正を急がなければならなかったのか、その点はいかがですか。
○国務大臣（武藤嘉文君）　私ども、今後の日本の農業の基本政策としては、やはり農業の体質を強化をし、総合的な食糧自給力の向上を図る、そしてそれによって国民生活の安定に寄与すると、こういう方向にいかなきゃならないと思っておるわけでございます。それで、その中において当然その食糧の自給力の向上を図るという面からまいりますと、それぞれの需要に応じたものをより供給をしなければ食糧の自給力は高まらないわけでございまして、需要に応じて供給を高めていくということになりますと、なかなか問題は、先ほど来議論されておりますように、生産政策、価格政策、構造政策などがうまくかみ合っていかなきゃならないわけでございます。そのうまくかみ合っていく上においての一つの構造政策の中で、問題点として従来から農政審議会の構造部会においても指摘されてまいっておりますし、また私どもがいろいろと統計を見ておりましても感じますことは、土地利用型農業においては規模のスケールメリットがどんどん出てくると、規模が小さいのと規模の大きいのと比べると、非常に規模の大きい方が生産性は高くなっておるということは事実でございまして、そういう点から、構造部会においてもやはり経営の規模の拡大を図っていくべきであると、こういうことを言っておるわけでございます。
　私どもはもちろんそういう全体の問題として、先ほどから申し上げておりますように、生産計画、価格政策などと絡めていかなきゃならないわけでございますけれども、その絡めていく構造政策の中の一環としては、やはり経営規模の拡大の図れる受けざらはつくっていく必要があると、こういう形においてこの農地三法をお願いをしておるわけでございます。
○原田立君　具体的なこれらの諸問題をなおざりにしておいて農地関係法律の改正を急ぐからには、この法改正によって日本農業の将来展望は万全である、あるいはまた健全な日本農業の発展が確保できると、こういうふうに確信してこの法案を出されたんですか。いかがですか。
○国務大臣（武藤嘉文君）　いまも申し上げましたように、もちろん生産計画と価格政策と構造政策、これが有機的な関係において総合的にうまくいかなければ、日本の農業の将来は私は発展はあり得ないと思うのでございます。しかし、その三つがうまくいったときには必ず日本の農業の発展はあると、こう信じておるわけでございまして、それは先ほども御指摘いただいておりますが、まだその点までの青写真がすっかりでき上がってはおりませんけれども、着々そういう青写真をいまつくりつつあるわけでございまして、その一環としてこれもお願いをしておるわけでございますので、ことしじゅうには私どもすべての青写真をしっかりつくり上げて、農業に従事していただける皆様方が本当に希望を持って将来に向かってやっていただけるような農業政策を打ち出していきたいと考えておるわけでございます。
○原田立君　ことしじゅうに青写真をつくるということでありますので、その点は了とするところでありますが、農地三法の改正により、どの程度の農地の流動化が見込まれると考えておられるのか。また農林水産省は、法改正に伴い、今後の日本農業のビジョンとしてどのような農業規模を考えてこの法改正を進めていられるのか。先ほど北海道の例とその他の地域との若干の違いがあるというようなことを言われておりました。ただ、学者なんかの意見とちょっと違う点もありますから、それらも含めて御答弁いただきたい。
○政府委員（杉山克己君）　まず、農地関係三法案によって農地の流動化がどの程度進むかという見込みの問題でございますが、これは計画をもってどれだけ達成するというようなことを目標にしているわけではございません。実態からいたしまして、兼業化によって労働力が不足している、あるいは老齢化が生じているというようなことから、自分では十分に耕作できないで、しかも農地を手放したくない、資産として保有する、むしろ活用を図ってまいりたいという農家が一部にあるわけでございます。それから、一方には農業に意欲的に取り組んでいて、もっと経営面積をふやしていきたいという農家があるわけでございます。そういう農家と農家との間の話し合いを市町村、農業委員会等が間に立ちまして、農地の流動化や、それから有効利用を円滑に進めるということを考えている制度でございます。したがいまして、流動化の目標については、先ほども申し上げましたように、具体的に幾らというようなことを申し上げるわけにはいかないわけでございますが、ただ、従来の実績を考えますというと、特に五十一年より二年、二年より三年、特にこの五十四年度に至りましては、従来のペースから大きく伸びて、年間一万七千ヘクタールの利用権の設定というような、賃貸借の成立というような実態が見られているわけでございます。そういうテンポは今後とも続いていく、むしろそれを上回る水準で流動化の実績が出てくるのではないかというふうに考えております。
　それから、規模の問題については大臣の方からお答えいたします。
○国務大臣（武藤嘉文君）　わが国農業のビジョンと関連しまして、いまの構造政策の中の経営規模の問題もありますので、私の方からお答えをさしていただきたいと思います。
　農業経営の規模をどのくらいにするかということでございますけれども、これはいろいろその耕作といいますか、つくる作目によっても違うと思いますし、また、地域によってもいろいろ違うと思うのでございます。だから一概には言えないと思いますけれども、平均的に言えば、私は考えておりますのは、やはりせっかく中核農家を中心としてやられるのを、いま統計を見ておりましても、二種兼業の方が実際農業専業でやっておられる方よりも所得が多いということが現実でございまして、やっぱりその辺は問題があるんじゃなかろうか。農業を一生懸命やっている方の所得をもっとふやすような考え方でいかなきゃならないと思うわけでございまして、そういう面からいけば、そのスケールメリットの出てくる意味において経営規模の拡大を図っていただく。また一方において、私どもとしては、先ほど来議論いたしておりますけれども、やはり需要に見合ったものを適正に生産をしていただいて、いわゆる需給状況において、需要に対して供給が過剰になるというようなことをなるべく生産政策においては避けていく。
　それから価格政策においては、できるだけ再生産意欲を持てるような形にまで価格をある程度保証をしていく。保証という言葉にしますと非常に問題があるのでございますけれども、法律的に保証するというよりは、裏づけをしていく、こういうことでございますけれども、そういうような形でいくことによって、少なくとも農家の所得が、そういう中核農家などの所得が相当上回っていくような形にまで持っていきたいというのが私どもの考え方でございます。
　それで、そういうためには、少なくともこの経営規模拡大によってどれくらいを図るかと言えば、先ほど局長も答弁をいたしておりましたけれども、内地においては三ヘクタールないし五ヘクタール、私は五ヘクタールぐらいがいいんじゃないかと思っておるのでございますけれども、その辺を目標にすべきではなかろうかと、こう考えておるわけでございます。
○原田立君　日本農業の農家経営の実態を見ると、兼業化の動きは鈍化しているものの、第二種兼業農家は、総農家戸数の
　　　〔委員長退席、理事片山正英君着席〕
七割にも達しており、このうち、農業専従者のいない農家が約八割にも達するという数字を農業白書は示しているわけでありますが、今後の日本農業にあっては、第二種兼業農家を除いての対策など考えられない。農地の流動化を含めた日本農業の展望をどのように考えていくのか。また、二兼農家の二割が専従者を抱えていることからも、二兼農家による貸借も考えられると思うわけであります。単なる数字のみで二兼農家や小規模農家を単純に切り捨てるようなことはすべきではないと思うわけでありますが、これらについての政府の見解はいかがですか。
○国務大臣（武藤嘉文君）　私ども今度の農業白書は、従来の白書と多少ニュアンスが違っておりまして、二種兼農家を全く排除するような考え方は持っていないわけでございます。二種兼農家も、やはり農村に定住して、社会的安定層としては健全な地域社会の発展に大変に寄与していただいておるわけでございますし、また二種兼農家の中には相当農業に意欲を、農業の生産をやろうという意欲を燃やしていただいている方もあるわけでございます。
　そこで私どもは、しかし一方において考えますと、二種兼農家の中でも安定した職場と申しますか、たとえば役場に勤めておるとかあるいは農協に勤めておるとかあるいは近くの工場に常用で雇われておるとか、そういう方々も二種兼の中にはあるわけでございまして、そういう二種兼の場合には、相当農業専門にやっている方よりも所得も多い方もあるわけでございますので、そういう方方がわずか飯米程度ぐらいの農業を自分の田畑を使っておやりになっておるというような方には、ひとつできるだけその農地を貸していただけないだろうか、こういうことを私どもお願いをしておるわけでございます。そして、やはり専業的に農業をやる人と、そうやって貸していただけるような方々と、それから農業者以外の方々も一緒になってやはり農村の地域社会を健全に育てていくという意味においては、われわれ混住社会と申しておりますけれども、混住社会を健全にしていくということにおいて、そしてその一翼をこういう方方も担っていただくという意味においては大変存在意義のあるものである、こう私どもは評価をいたしておるわけでございまして、今後もそういう考え方で対処してまいりたいと思っておるわけでございます。
○原田立君　強制的にこういうたとえば農業専従者のいる農家二〇・三％、こういうふうに白書には出ておりますけれども、これらの人たちのところもわっと押し込んでやるようなこと、そんなことはまずないだろうと思いますけれども、確認の意味でお聞きします。
○国務大臣（武藤嘉文君）　繰り返して申し上げておりまして恐縮でございますが、私どもは今度のこの法律案は、あくまで市町村や農業委員会が中へ入るわけでございますけれども、貸し手、借り手のあくまで合意という、話し合いによって合意を得るということがやっぱり前提であるということを考えておりまして、われわれが強制的にしむけるというようなことは全くあり得ない、こういうふうに御理解をいただきたいと思うわけでございます。
○原田立君　農地の流動化については、過去に進められてきたが、思うような進展を見ておりません。今日のような兼業農家の増大は、農地の資産としての保有への志向によるものであり、その原因は、政府の土地政策に対する欠落にその因がある、こう思うのであります。土地政策なくして単なる法改正のみでは効率的な運用は望めない。地価対策を含めての土地対策についての具体策はいかがでしょうか。
○国務大臣（武藤嘉文君）　確かに、私ども高度経済成長によりまして予想以上に地価が上がったことは事実でございまして、そのためにその影響は農地にまで及んでまいり、農地を一つの資産として保有しようという気持ちが、非常に二種兼業農家あるいは後継者のいない農家においても強いことは事実でございます。そういう点において、やはりこれからの農地の流動化を図っていくためには地価対策が大切であるということも御指摘のとおりでございます。
　そこで、一体地価対策としてどういうことをやっていくかということでございますが、先ほども申し上げておりますけれども、当面の地価対策として、この間私ども土地対策関係閣僚懇談会で、国土利用計画法の活用なり、そうしてそれによって遊休土地をせいぜい活用するなり、あるいは町の都市開発を進めるなり、あるいは現在市街化区域にございます農地を、一部は農地、一部は宅地として、農住組合をつくっていろいろと建物を建てていただこうとか、いろいろなことを言ったわけでございます。しかし、それによって必ずしもこれで地価が必ず安定していくかといえば、そうではないと思うわけでございまして、今後ともこの地価対策というものについては、全国的な一つの総合開発計画の考え方の中で人口の分散を図るとか、あるいは地価というものをもっと公的なものであると考えて、何かもっときつい、それこそ凍結をできるような施策はとれないだろうかとか、いろいろまだ議論を続けておるわけでございます。
　あわせて私ども農林水産省としてできる範囲は、農地法を厳正に運用してまいるということ。また、農業振興法あるいは都市計画法における市街化調整区域、こういうところにおける農地というものについて厳しい規制を今後とも堅持をしてまいりまして、それによって極力地価抑制を図っていかなければならない、こう考えておるわけでございます。
○原田立君　現行の農用地利用増進事業は、昭和五十年に実施されてから五年が経過しているわけでありますが、その実績を見ると、本事業による利用権設定が継続されている面積は二万四千四百三十九ヘクタール、こうなっております。この数字は、実施区域内農用地面積二百六十五万ヘクタールから見ると、わずか〇・九七％にしかなっていないわけでありますが、過去五年間の実績としては余りにも少ないんじゃないか、こんなふうに思うんですが、どういうふうに評価なさいますか。
○政府委員（杉山克己君）　従来から流動化対策をいろいろとってまいっているわけでございます。いま御指摘のように、農用地利用増進事業の実績は五年間で二万四千ヘクタールということになっております。これは確かに農地全体の面積、これは大きゅうございますから、それと比較しますと流動化率ということではきわめて小さな数字になってしまいますが、ただ、いままでの各種の流動化対策の実績なりあるいは正規の農地法上の規制のもとにおける流動化の実績というものを比較してみました場合、相当程度の実績だということが言えるのではないか。しかも、最近におきましてはかなりこの制度は普及安定を見まして、貸し手、借り手が双方の信頼を得て着実な伸びを見せつつあるというふうに評価いたしております。
　それからまた、全体ということでなく、地域的にこれを見てみますというと、利用権の設定面積割合別の市町村の数を見ますと、利用増進事業による利用権設定が行われている九百三十一市町村のうち、流動化率一〇％以上の利用権設定面積割合の市町村が二十一ございます。それから五ないし一〇％のものが八十一、三ないし五％のものが百二十一ということで、全体というよりは、行われている市町村の利用権の設定面積の割合を見ますというと、それなりに相当高い水準にあるものもあるわけでございます。いずれにしても、今後この事業を積極的に推進することによって利用権の設定は増大していくものと考えております。
○原田立君　局長、あなたそう言われるけれども、五年間で〇・九七％、また中国、四国関係が一・五三％、北海道が一・四七％、沖繩が一・二四％、東北の方面においては〇・五五％、こんなような実情になっております。
　　　〔理事片山正英君退席、委員長着席〕
ばらつきがあるわけでありますが、あなたはいい方のことをちょろっと言っているわけでありますが、現実に悪いところもあるわけなんです。どう認識なさるんですか。
○政府委員（杉山克己君）　これはやはりその地域地域の農業を取り巻く諸条件、これによって大きく影響を受けると思います。ごく概括的に申し上げれば、東海、近畿の地域でありますとか関東地域は、これは比較的安定就業の機会も多いというようなことで、農地を出してもいいと思う農家がかなりあるわけでございます。逆に東北地方とか北陸地方のようになりますというと、これは借りたい、もっと面積をふやしたいという農家は多くあっても、なかなか安定就業の機会が少ないということで出し手は少ないということになるわけでございます。そういった地域差があるわけで、そういう条件のむずかしいところは確かに今後ともそんなに大きく伸びるというふうには考えられませんが、私ども、伸びる要素のある、期待できるところについて伸ばしていくという考え方のもとに、そういうところではある程度の今後実績が出てくるのではないかという期待を持っておるわけでございます。
○原田立君　要するに、五年間やってみて〇・九七、要するに一％ぐらいで、それでも大変うまくやっているんだと、こう評価なさっていられるようだけれども、ちょっと大変おくれているんじゃないかとぼくは指摘しておきたい。
　さて次は、農家の中には、農地法第三条許可に基づく賃借権の設定にも農用地利用増進事業による利用権の設定にもくみせず、所有権の侵害を恐れて、あくまで私的契約であるやみ小作や請負耕作が発生していると聞くわけでありますが、どの程度の農地がやみ小作なり請負耕作の形をとっているのか、実態把握はできているのかどうか。先ほど何だか余りできていないような答弁だったけれども、再度御答弁いただきたい。
○政府委員（杉山克己君）　いわゆるやみ小作、請負耕作、こういったものの実態それだけを特別に調査した調査結果というものはございません。ただ、これまでの農地法の許可の実績でありますとか、それから農業調査結果、こういったものから推計をいたしてみますというとある程度の見当はつけられるわけでございます。どの程度かといいますというと、私どもおおむね二十万ヘクタール程度というふうに理解いたしております。これらの農地法の規制の外にある耕作関係のものは、その耕作者は農地法による耕作者としての保護は一切受けることはできませんので、きわめて地位が不安定なものでございます。それからまた、正常な賃貸借の促進にとってはこれはマイナス要因になる。なかなか安心して借りるということはできない。そういうマイナス要因を持っていると思うわけでございます。したがって、貸し手と借り手が安心して貸借できるように、農用地利用増進事業を推進することによって、これまでやみ小作、請負耕作などの形で潜在しておりました利用関係のものを含めて、担い手農家に土地利用が集積されて農地の効率的な利用が促進期待されるわけでございますし、それから地域の土地利用秩序の確立と正常な賃貸借関係の成立がこれまた期待されるものというふうに考えております。以上のような実態把握並びに今回の提案によるそれらの解決策を考えているところでございます。
○原田立君　農用地利用増進事業の実績に対しては、それまでやみ小作なり請負耕作の形をとっていた多くの農地が正式に本事業に組み込まれたものだとの指摘もされているわけでありますし、いま局長も、正式にそれを組み入れたんだと、こういうふうに言われております。これが新規の利用権設定をどの程度促進させたかとなるとはなはだ疑問が残るわけでありますが、どう認識されていますか。
○政府委員（杉山克己君）　確かに、やみ小作、請負耕作であったものがこの農用地利用増進事業に乗っかって正規の賃貸借の形をとるようになったというものもございます。ただしかし、私ども全国の全体の調査をしたわけではございませんが、各県からの事例を徴収したところによりますと、かなり新規のものもある。むしろ大部分がやみ小作あるいは請負耕作の顕在化かと思いましたが、そうではない事例が各県とも出てまいっております。それからその事例も、契約が新しくなるに伴いまして、ますます新規の貸し借りが行われるものが多いというような傾向が見られるわけでございます。それと私ども、やみのものが顕在化するということも、違法関係がこれが救済されるということもございますが、そういう契機を通じてさらに一層の新規のものを誘い出す、そういう呼び水効果もあろうと考えますし、それからやみの関係のものは、先ほども申し上げましたように、耕作者の立場からすれば非常に不安定であったわけでございますが、それが安定化していくということで、それ自体正規のものに転じていくということもまた政策的に意味のあることであろうというふうに理解いたしております。
○原田立君　今回の利用権設定等促進事業の前身である、現行の農用地利用増進事業が創設される際にも議論されたのでありますが、短期の利用権の設定で果たして耕作者の経営の安定が図られるのかどうか、非常に疑問が残るわけでありますが、この点についてどう考えておられますか。余り長くなると貸し手の方が大変心配する、返してもらえないんじゃないかと心配するだろうし、今度は借りる方としては、短期で返さなきゃいけないとなると、うまくつくったのにとうとうまたぽろりと持っていかれちゃうかと、こういうふうなことになって、そこら辺のところが大変むずかしい問題であろうというふうに思っているわけであります。これらについてはいかがお考えですか。
○政府委員（杉山克己君）　先生御自身がその問題を分析されましたように、余り短期ですと耕作者の立場が非常に不安定になる、逆に長期になりますというと出し手が出てこなくなるということで、現実はやはりそこら辺を見合っての市町村等の介在による折れ合いといいますか、妥当なところが実績として出てきているのではないかと思います。その妥当なところというのは、おおむね三年ないし五年という期間の賃貸借でございます。三年、五年は確かにそれほど長い期間ではございませんが、一応の経営の単位の期間というふうに考えられますし、いまのやみ小作、請負耕作等から見ればそれなりに安定している面はあるわけでございます。これを耕作者の立場から考えると、さらに長期化していくことを考えなければいけないわけでございますし、私どももそういう方向で物事は考えておるわけでございます。
　ただ、これは制度的に強制するようなものではなくて、貸し手、借り手のお互いの安心感、理解のもとに、貸し手が引き続いて貸してもいい、安心して貸せるというような御気分になっていただくことがまず前提として必要であろうかと考えております。こういう事業を運営していく過程において、そういうものを逐次実現してまいりたい、できるだけこういう制度の中で耕作者の経営が安定するように長期化を図ってまいりたいというふうに考えておるところでございます。
○原田立君　局長はうまくいくだろうというふうに言うんだが、どうもそこが心配な点の一つですね。
　利用権存続期間別件数並びに面積の比率を五十四年十二月末現在で見てみますと、一年から二年のものについては件数として二丁二％、それから三年、四年ないし五年に至ってはこれが七七・四％、六年から九年は〇・六％、十年以上が〇・八％と、こう六年以上になるとがくっと減ってしまうわけですね。それからまた面積の面におきましても、一−二年のものが一二・三％、三−五年のものが七二・五％、合計八四・八％と、こういうふうなことになるんですが、大多数の農家が五年以内の契約であり、同契約の面積も八四・八％と、その大部分を占めているわけであります。このように短期的な利用権設定は、経営の永続性が最も重要と言われている農業経営にとって非常に不安定と言わざるを得ない。特に土地に対する積極的投資が十分できるのか。今後、水田利用再編対策に関連し、田畑輪換等の土地基盤整備事業の実施と相まった農地の流動化が期待されるが、利用権設定等促進事業の推進に当たって、耕作者の農業経営の安定に対しどう配慮するのか、その点はいかがですか。
○政府委員（杉山克己君）　先ほどお答えしたことと重なるわけでございますが、耕作者の経営を安定さすために、ただ長期化すればいいということで長期化を制度的に保障するようにいたしますれば、これは一番大事な貸し手からの農地が出てこないということにもなりかねないわけでございます。そこで、貸し手がますます安心して貸せるように理解を求める、そして市町村なり農業委員会あるいは農業団体の責任ある仲介が信頼できるんだという考え方を持っていただければ、私は、それは更新の際にまた引き続いて貸していただける、そういうことが十分期待できますし、現に最近、初めのころにスタートしたものの更新期が来ている事例があるわけでございますが、そういったところでは、引き続いて貸すことを継続するというようなのが行われているのが見られるわけでございます。今後、そういったことを関係者の理解のもとにさらに進めるように指導してまいりたいというふうに考えております。
○原田立君　土地改良法による三条資格者には所有者と利用者のいずれがなるのか。さらに、有益費の償還はどのようなルールのもとに行われるのか。また、その紛争等に際してはだれが調停に当たるのか。政府の指導方針をお伺いしたい。
○政府委員（杉山克己君）　土地改良事業はその効果が一般的には長期に及びますし、事柄自体が長期的な性格を持っているものでございます。その参加資格につきましては、その長期性から見まして、投資決定を適切になし得、かつ利益を受けるという者が保有するといいますか、参加資格を持つべきであるというふうに考えるわけでございます。利用権設定等促進事業によりまして設定される利用権は、先ほど来お尋ねのありましたように、形式的には短期のものが中心になるということはこれは一般的であると思います。当該利用権に係る土地に土地改良投資を行うとすれば、いま申し上げましたような考え方からして、一般的にはやはり土地所有者がその土地改良事業の参加資格者になるということになるのが一番スムーズではないかというふうに考えられるわけでございます。ただ、短期でありましてもある程度の土地改良事業への投資が引き合うというように考えられる場合、あるいは土地所有者がそういう土地改良投資を好まないというような場合で話し合いのつくような場合、それらの場合には、やはり現実に即して耕作者、借り手がその土地改良投資を行うということもあり得るとは思います。しかし、一般的にはやはり所有者というのが通常であろうと考えております。
○原田立君　ちょっと何かおしまいの方がよくはっきりわからなかったんだけれども、三条資格者には所有者と利用者のいずれがなるのかというのに対しては、利用者がなるということでしたね。
　それから、有益費の償還はどのようなルールのもとに行われるのかということについては、何か答えがなかったように思うんです。また、その紛争等に際してはだれが調停に当たるのか、これも返事がなかったように思うんですが、いかがです。
○政府委員（杉山克己君）　後段の御質問に対しては、答弁を落としましたので補充して申し上げたいと存じます。
　まず、有益費の償還のルールをどう考えるかということでございますが、これは民法なり土地改良法に規定がございまして、耕作者、利用権者が有益費を負担した場合はその償還請求ができるということになっております。ただ、そのできる根拠に基づいてどんな手続をもってどんなふうにそのことについて処理を図っていくのかということについては、これは農用地利用増進計画の中にその基本的な考え方を明らかにしていくことが必要ではないか、そのことによって有益費の償還のルール化が図られていくというふうに考えております。
　それから、トラブルが生じた場合だれがその調停に当たるのかということでございますが、やはりこれも市町村なり農業委員会といったところがその調停の任に当たるというのが望ましいし、そのようにしていくように指導してまいりたいと考えております。
○原田立君　借地農の拡大は必然的に本法案による単なる利用権ではなく、耕作権の設定強化が求められてくるようになると考えますが、そのとき政府はどう対応なさるんですか。
○政府委員（杉山克己君）　一般的に農業経営の規模を拡大した場合、それに見合った経営施設等を整備する必要があるし、それからまた、その保有する経営施設等を最も効率的に稼働させられる経営規模、こういう条件を維持するということが重要であると考えます。そういうことから考えますと、借地によって規模拡大をした農家が耕作権の安定を望むということは、私はこれは当然であろうと思います。今回提案しておりますところの農用地利用増進事業による利用権の設定は、当面は比較的短期の賃貸借が主体となるものと考えざるを得ませんが、しかし、その貸し手は兼業化あるいは老齢化によって農地を十分耕作できない農家であるというような場合が多い、そして存続期間が満了しても再びみずから耕作するという見込みは少ないということならば、繰り返し利用権が設定されることが期待されるわけでございます。そういうことで、本事業が市町村等の公的機関の介在によって適正に行われ調整が行われるならば、返還する場合が生じたとしても、ほかの農地の借り入れということもございましょうし、事実上は借り手にとって経営がそんな不安定になることはないように措置できるのではないかというふうに考えておりますし、私どもそういうふうに指導をしてまいりたいというように考えております。
○原田立君　耕作権の設定強化が求められてくる、これをどう考えるのかということに対して、いま、当面は短期だけれども、繰り返し利用権が設定できるように期待しているというのが答弁だったように思うんですが、そうなると、先ほど三年ないし五年というふうなことを言っていたのが、そうじゃなくてもう少し長くなることを政府としては希望していると、こういうことになるわけですね。
○政府委員（杉山克己君）　御指摘のとおりでございます。一回一回の賃借期間は三年ないし五年でも、それを繰り返すことによって、六年、十二年あるいは十五年、二十年というような長期のものに実質上はなっていくことを期待しているわけでございます。そしてできるだけそのように、貸し手にも安心してもらってそういう方向に動いてもらうように指導してまいりたいというふうに考えております。
○原田立君　大臣に質問しようとしたらどこかへ行っちゃったからあれなんだけれども、いまの問題と絡んで、本法案が実施され、将来借地農が広範囲に出現した場合、農地法との関係は一体どのようなことになるのか。冒頭にも質問したわけでありますけれども、農地法の目的規定である自作農主義と、現在農地制度の近代化と称し進められている借地農の育成の方向との背反をどう説明されるのか。これは局長から聞くより、大臣はトイレにでも行ったんだろうから、どうせ帰ってくるだろうと思うから、大臣のきちっとした答弁もお伺いしたい。まず局長。