Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
三月二十三日
　木下厚君同日小委員長辞任につき、その補欠として鈴木克昌君が会長の指名で小委員長に選任された。
平成十六年四月一日（木曜日）
　　　　午後四時五分開議
　出席小委員
　　　小委員長　鈴木　克昌君
　　　　　　岩永　峯一君　　　　衛藤征士郎君
　　　　　　永岡　洋治君　　　　二田　孝治君
　　　　　　古屋　圭司君　　　　森山　眞弓君
　　　　　　鹿野　道彦君　　　　玄葉光一郎君
　　　　　　津村　啓介君　　　　斉藤　鉄夫君
　　　　　　山口　富男君　　　　土井たか子君
　　　　…………………………………
　　　憲法調査会会長　　　　　　中山　太郎君
　　　参考人
　　　（東京大学大学院法学政治学研究科教授）　　碓井　光明君
　　　参考人
　　　（千葉大学法経学部教授）　広井　良典君
　　　衆議院憲法調査会事務局長　内田　正文君
　　　　—————————————
四月一日
　小委員永岡洋治君三月二十三日委員辞任につき、その補欠として永岡洋治君が会長の指名で小委員に選任された。
同日
　小委員土井たか子君三月二十五日委員辞任につき、その補欠として土井たか子君が会長の指名で小委員に選任された。
同日
　小委員木下厚君同日委員辞任につき、その補欠として津村啓介君が会長の指名で小委員に選任された。
同日
　小委員津村啓介君同日委員辞任につき、その補欠として木下厚君が会長の指名で小委員に選任された。
　　　　—————————————
本日の会議に付した案件
　統治機構のあり方に関する件（財政）
　　　　　————◇—————
○鈴木小委員長　これより会議を開きます。
　この際、一言ごあいさつを申し上げます。
　先般、小委員長に選任されました鈴木克昌でございます。
　小委員の皆様方の御協力をいただきまして、公正円満な運営に努めてまいりたいと存じますので、何とぞよろしくお願いをいたします。（拍手）
　統治機構のあり方に関する件、特に財政について調査を進めます。
　本日は、参考人として東京大学大学院法学政治学研究科教授碓井光明君及び千葉大学法経学部教授広井良典君に御出席をいただいております。
　この際、両参考人に一言ごあいさつを申し上げます。
　本日は、御多用中にもかかわらず御出席をいただきまして、まことにありがとうございます。参考人それぞれのお立場から忌憚のない御意見をお述べいただき、調査の参考にさせていただきたいと存じます。
　本日の議事の順序について申し上げます。
　財政について、まず、碓井参考人には国会による財政統制の視点から、広井参考人には国民負担率の問題を含む社会保障の財源問題の視点から、それぞれ三十分以内で御意見をお述べいただき、その後、小委員からの質疑に対しお答え願いたいと存じます。
　なお、発言する際はその都度小委員長の許可を得ることとなっております。また、参考人は小委員に対し質疑することはできないことになっておりますので、あらかじめ御承知おき願いたいと存じます。
　それでは、まず碓井参考人からお願いいたします。
○鈴木小委員長　次に、広井参考人、お願いいたします。
○鈴木小委員長　以上で参考人の御意見の開陳は終わりました。
　　　　—————————————
○鈴木小委員長　これより参考人に対する質疑を行います。
　質疑の申し出がありますので、順次これを許します。永岡洋治君。
○永岡小委員　自民党の永岡洋治でございます。
　きょうは両先生から貴重なお話を伺いまして、まことにありがとうございます。それぞれ二、三点、質問をさせていただきたいと思います。
　まず、碓井先生につきましては、シュンペーターという有名な学者が、国民の財政史はその国の歴史一般の本質的な部分であると言っているように、財政の仕組みの問題というのは非常に重要な問題だという認識を新たにした次第であります。情報の提供というのが極めて重要だという御指摘がありまして、私もまことにそうだと思います。
　その中で、まず予算単年度主義の原則につきまして言及がございました。私は今いろいろな問題が出てきていると考えておりまして、例えば、財務省の査定というものが前年度の実績を考慮した硬直的なものになっているという問題、それから、先ほども御指摘ありましたが、年度末に、予算の消化ということで、非常に無理をして予算を消化しているというような問題、それから景気対策も頭に置いた形で、年度末に補正予算を組んで、十五カ月予算とか年度をまたがる予算を組んでいるというようなことが事実として行われてきております。こういうことを考えますと、複数年度予算というものを実態的に考えていく必要性があるんではないかと私は考える次第であります。
　実は、大分前にアメリカでＰＰＢＳというシステムが導入されました。ケネディ、ジョンソン大統領という時代でありますけれども、残念ながら短期間で停止になりましたけれども、あの考え方というのは、五カ年程度の実行計画を作成するプログラムをつくって、それを単年度ごとに消化していく、こういう考え方だったと思います。我が国としても、こういう制度を今考えていく必要があるんではないかと思うんですが、このことについて、改めて御意見をお尋ねしたいと思います。
○碓井参考人　お答えさせていただきます。
　私、先ほど予算単年度主義は現行憲法上の要請であるというふうな趣旨の発言をいたしましたが、そういう制度のもとにおきましても、委員御指摘のような複数年度の財政計画を策定するということは許される、併存的に策定することは許されると考えております。
　そして、その場合には当然途中での見直しが必要になりますから、例えば今、平成十六年度スタートする複数年度予算を編成したといたしますと、今度は、平成十七年度には平成十七年度を起点とする向こう何カ年というふうにローリングをしていくことが適切ではないか。一たん決めたものを硬直的に守るということは必ずしも適切ではないというふうに考えております。
○永岡小委員　ありがとうございます。
　それからもう一点、碓井先生にお伺いいたしますが、憲法八十九条後段の解釈、運用の問題であります。
　いつも私学助成が合憲か違憲かということがすぐに問題になる問題でありますけれども、先生の御意見によりますと、八十九条後段はもう削除してもいいんではないか、こういう御意見ではないかと思います。
　しかし、明示的に許容するよりも、現行憲法の方が緊張感があるんだという説もあるという御指摘もございますが、仮にそういう見方をするんであれば、どんな改正をしたらいいのかというお考えがありましたら、ひとつお聞かせいただきたいと思います。
○碓井参考人　ただいまの御質問についてでございますが、緊張感を維持するという説にありましては、現行憲法のままでよいという考え方のように私は受けとめております。つまり、いろいろ限界があるのではないかという議論がなされている状況こそがまさに健全であるということだろうというふうに私は理解しております。
　それに対して、私の考え方は、むしろはっきりさせた方がいいのではないか、そういう心配なしに私学助成ができるようにした方がいいのではないか。ただし、御承知のとおり、戦後の憲法学は、財政という技術的な規定よりも、基本的人権である教育を受ける権利とか、そういうものの方を優先すべきであるという学説がむしろ多数を占めておりますから、憲法学説の中では、現在の憲法八十九条でそんなに問題がないのではないかというふうに思われている、数の上からいけば。そのようになっていると私は理解しております。
○永岡小委員　次に、広井先生の方にお伺いいたします。
　お書きになったものを読ませていただきますと、日本はこれまで、戦後高度成長を遂げまして、富のパイの再配分ということについては余り深刻な問題となってこなかった。経済成長のためには、官僚組織が非常にうまく機能して、手段の選択をうまくすることによってやってきたということは、政治がある程度不在であったという御指摘だと思うんです。しかし今、少子高齢化、経済が低迷をして、それから、先ほどもお話がありましたが、見えない社会保障になってきた会社や家族が機能低下をしている等々の問題がありまして、実際、きょうも本会議で年金問題の議論がありましたけれども、将来の不安が増大をしているという中にあります。
　そこで、参考人が、今直面しているのは政治が価値の選択をしなくてはならないということを御指摘されておりますけれども、先ほどのお話の中にも大分入っていたわけでありますが、もう一度、価値の選択とは政治に何を求めるのかということを具体的に教えていただけるとありがたいと思うのですが、よろしくお願いいたします。
○広井参考人　まさに、今御質問にもございましたように、高度成長期の手段の選択という、ある意味では官僚主導の政策決定に比較的合った時代から、低成長の中で価値の選択という時代になっているかと思うわけでございますけれども、価値の選択の具体的な中身といたしましては、私は大きく二つの次元があると思っております。
　一つは富の分配にかかわるもので、単純に言えば、高福祉高負担か低福祉低負担か。諸外国で、二大政党制の一つの基本的な対立軸になっている富の分配をどのようにするかという、これが一つ。それからもう一つは、成長か、私は定常というような言葉を使っておるわけですけれども、定常志向かという、飽くなき経済成長ということをこれからも追求し続けるのか、ある程度、経済成長ということは低いものであっても、むしろ環境やそういったものに軸足を置いた社会の姿を選んでいくのか。
　そういった、大きくは、富の分配に関する選択、それから、富の大きさそのものといいますか、それに関する価値の選択、これが基本になるのではないかと思っておりまして、やはり政治レベルでどういった価値を選ぶのかという理念と政策のビジョンを示すということが非常に大きな要請になっているのではないかと思っております。
○永岡小委員　ありがとうございます。
　それからもう一つ、広井参考人にお伺いいたしますが、社会保障の公的な役割というのがますます増大をしてくるという御指摘でございました。
　すぐ問題になるのが財源の問題であります。高齢化が進展をして、拠出と負担を均衡させていくということで皆さん頭を悩ませているわけでございますが、保険原理がなじみにくい層がたくさん出てくるということになりますと、税による負担の部分が増大をするということになるんだろうと思います。また、先生もそういう御指摘をされていると思います。
　その中で、基礎年金、高齢者医療、介護、それから子供の関係の対策というものについては税金を中心にしてやっていくべきだ、こういうふうに御主張されているわけでありますが、先ほどの資料の中にありますけれども、そのときに、消費税、相続税、そして環境税というのを挙げていらっしゃいます。
　消費税は現にありますけれども、これも、福祉目的に使うべきかどうかというのは、必ずしもコンセンサスができていない。それから相続税、これを目的税として福祉目的に充てろという議論については、ほとんどまだ議論がされていないという段階でありますし、環境税については、税そのものについてつくれるかどうかまだわからないという、私は必要だろうと思いますが、必要だという立場ですけれども、そういう段階であります。
　この財源をどこに求めるかというときに、消費税、相続税、あるいは環境税というものと、今申し上げたような各種の福祉対策といいますか、年金、医療等を含む、そこに国民的コンセンサスを得るためにどういう説得をしていったらいいのかというのは悩ましい問題でありまして、その点につきまして御所見をひとつお願いしたいと思います。
○鈴木小委員長　参考人に申し上げます。
　質疑の時間を過ぎておりますので、簡潔にお願いいたします。
○広井参考人　これは私がお答えできるかどうかという内容の大きなテーマであろうかと思いますけれども、やはり政治のレベルでまず税の問題を回避しないといいますか、増税というようなことは、国民にといいますか、余り人気のよい提案にはならないわけでありますけれども、税の問題を、私自身は、例えば一定の福祉の充実のためには増税が必要だというようなことを受容できる市民、国民の意識といいますか、そういう成熟もかなり進んでいるのではないかと思いますので、そういった社会全体のビジョンとともに、その使途も含めた税のあり方、財政のあり方、そういったビジョンを示していくということをやっていけば、かつ、それを各政党なりが示す中で国民が選択していくという姿が、今まさにそういう時期になろうとしているのではないかと思います。
○永岡小委員　ありがとうございました。
○鈴木小委員長　次に、玄葉光一郎君。
○玄葉小委員　民主党の玄葉光一郎です。
　お二人の参考人に御意見を伺いたいというふうに思うんですけれども、広井参考人の方からお尋ねをしたいというふうに思います。
　一つは、先ほど本会議で年金の議論が実は始まったんですね。広井先生の年金改革案は、きょうはともかくとして、今御存じのように、政府の案は現行制度の延長で保険料と給付を見直す、こういうことなんですね。今回の案で五十年、百年は安心だ、こう言っているわけですけれども、一方で、この法案が通ったら一元化について議論しよう、協議しよう、こういうこともまた言い始めているわけです。私はこのこと自体はどう考えても矛盾すると思いますけれども、その点についての見解が一つ。
　時間がないので、幾つかまとめて聞きたいと思いますけれども、もう一つは、社会保障と憲法とのかかわりですね。先ほど、最後に、社会保障については憲法が一義的な回答を与えるものではない、こういう話がございました。恐らく憲法は、そもそも、財政あるいは税だとかその支出に対してのコントロールといいますか、それがもともとの主眼だったんだと思います。したがって、こうした問題、つまり、福祉国家的な問題についてはどうしても記述が少ないというところがあるのではないか。
　我が国の現在の日本国憲法も、一言で言えば何とも条文的にはそっけないな、こういうふうに思うわけでありますけれども、広井参考人からごらんになって、この社会保障の問題で、さらにといいますか、もっと厚く憲法上規定を置いた方がよいと考えるかどうかということについてお尋ねをしたいと思います。
　碓井先生にも、もう最初に聞いちゃいたいと思いますけれども、先ほど財政立憲主義あるいは財政民主主義という観点から、国民の皆さんに情報提供されることが大事だというお話がございました。ホームページで、よく見ると開示されていて、大分進んだな、こういうことなんですけれども、ただ、私から見ると、あのホームページをごらんになって、どれだけの人が中身がわかるんだろうか、こういうふうに思いますね。
　つまり、我が国の予算制度は特に複雑だと思いますね。一般会計予算と特別会計予算と、さらにはその他の政府関係機関予算があるわけです。私も、予算委員会、ずっと理事で今回かかわっていましたけれども、特別会計についてやっとやや公開がなされつつある、こういう状況なんですね。
　ですから、予算科目別に、項目別といいますか科目別に、一般会計も特別会計もその他の予算も項目別に、トータルの連結会計といいますか連結予算、それぞれの会計の統合といいますか、そういうものまで示していかないと、私は、なかなか国民の理解というのは進まないし、議論もしにくいし、実は、先ほども財政硬直化という議論が出ていましたが、こういう問題もなかなか解決されないというふうに思います。
　ですから、今申し上げたことは、そういった硬直化の打破の一つの手段になるのではないかというふうに考えていますけれども、いかがでありましょうか。
　答えていただいて、時間があれば違う質問をさせていただきたいと思います。
○広井参考人　二点ございましたが、後の社会保障と憲法とのかかわりについてまずお話しさせていただきますと、私、憲法の専門家では全く、それ以前に法律学の専門家でもございませんので、社会保障の視点からの発言になりますけれども、今の憲法というのは、これは言うまでもなく戦後アメリカの影響下につくられたもので、基本的な思想としまして、リベラリズムといいますか、個人の自由なり人権というのを基調に組み立てられている。ただ、二十五条という生存権、社会権と呼ばれるものが入っているのは言うまでもございませんけれども。
　社会保障と憲法とのかかわりが浮かび上がってくる条文としては、十三条の幸福追求権、あるいは十四条の法のもとの平等、それから二十五条の生存権と社会権ということになろうかと思いますが、私は、先ほど申しましたように、社会保障というものを個人の自由の、広い意味での自由の実現ということでとらえ直すという意味では、十三条あたりを基本原理に据えて、その上で二十五条のような規定があるというふうに理解できるのではなかろうかと思いますが、確かに、見方によっては、御指摘にございましたように、二十五条の規定は割とあっさりしているといいますか、例えば、ドイツなどでは社会国家という、もう少し福祉国家という理念を掲げた規定があるわけで、それを、日本の憲法にももう少しそういった方向づけを入れていくという選択はあり得るかと思います。
　ただ、これは極めて政策的な判断といいますか、あるいは、その時期その時期で国民の意向も変わり得る部分で、裁量の幅が大きな部分でございますので、考え方としては、このリベラリズム的な十三条や二十五条の規定のみを規定としては置いておいて、その上で、具体的な社会保障の姿を実現するのは個々の法的なレベルにゆだねるということも、十分今、現状の姿も考えられるのではないかというふうに考えます。
　それから第一の、年金について、これはまた大変な議論になろうかと思いますが、私は、一言で言いますと、今回の改革案は非常にやはり対症療法的なといいますか、そういう面が大きいと思っておりまして、また、現在の一三・五八％を一八・三％まで引き上げていくこの年金の保険料の引き上げに関しては、私自身は、若い世代の理解がなかなか得られない、かなり大きな負担を強いるものではないか。むしろ、基礎年金というものを、発表の中でも申しましたように、国の役割としては強化して、平等というものを図って、報酬比例部分はスリム化していくべきではないか。一元化という話ともつながっていくかと思いますけれども、もう少しそういった骨格自体の議論をしていく必要があるのではないかと考えております。
　以上でございます。
○碓井参考人　御質問にお答えしたいと思います。
　御質問の趣旨は、予算科目、あるいは項目といいましょうか、それ別に連結予算というものをつくってはいかがかという御意見かと思います。
　特別会計というものの改革が現在進行中であるということは私も存じておりますが、今までの特別会計というものが大変複雑でわかりにくくしているということは否定できません。しかしながら、特別会計の中にはやはり存続の必要性のあるものもあるわけでありまして、そういう意味では、一概に特別会計そのものの存在を否定するわけにはいかないと思います。
　委員御指摘のように、そういうことを前提にした上で、しかし、国民にわかりやすくするために工夫の余地がないかどうかを検討する、これは大いに検討に値することだと思いますが、どういう方法があり得るかということについては、私、今まで考えてみたことがありませんので、ここでは残念ながらわからないというふうにしか申し上げられません。大変申しわけありません。
○玄葉小委員　方法はいろいろあると思います。碓井先生、公共事業は一部実現をしています。でも、これは地方も含めて科目別に実現をするべきだと思うし、ぜひ先生からも、研究していただいて、提案していただきたいと思います。
　あと、複数年度予算、これは私も大いに考える余地があるし、考えるべきだと思っているんですが、これは憲法上、基本的には問題ないというふうに先ほどお答えになられていたように思いますけれども、確認の意味で申し上げると、単年度主義を捨てて複数年会計にするというのは、これは憲法上だめだ、しかし、管理の手法として導入する分には大丈夫ですよ、こういう理解でよいのかどうか、確認したいと思います。
○鈴木小委員長　碓井参考人、手短に。
○碓井参考人　後者の点については、御指摘のとおりでございます。
○玄葉小委員　終わります。
○鈴木小委員長　次に、斉藤鉄夫君。
○斉藤（鉄）小委員　公明党の斉藤鉄夫です。
　きょうは、本当にどうもありがとうございました。私も、両参考人にまとめて最初に質問させていただきたいと思います。
　まず碓井先生ですけれども、二点。
　きょうは、財政、財政統制のあり方についてお話しをいただきました。八十三条の後に八十四条、課税民主主義のことも書かれているわけですが、いわゆる課税ということについてきょう先生の御意見がありませんでしたので、財政と裏腹の関係にある課税と憲法の問題について、お考えがあればお聞かせをいただければと思います。
　もう一点は、実は国会でも義務教育費国庫負担制度の議論を今しているところでございます。教育に対して国が、国の責任のあり方ということで議論になっておりますが、そのときに、地方自治体の教育に対しての責任のあり方、国のあり方というふうなことが議論になりました。この財政について、きょうは国ということを主体に議論いただいたわけですが、いわゆる地方分権の時代にありまして、地方の財政についての、この義務教育費国庫負担制度と直接関係ないかもしれませんけれども、お考えをお聞かせ願えればと思います。
　次に、広井先生には、お話しをいただいて、大変興味深く聞かせていただきましたが、レジュメの五ページに「（参考）ふたつの対立軸——富の成長と分配」という図がございます。大変興味深い図だったので、御説明いただけるかなと思ったんですが、飛ばされたので、この図についてお話しをいただきたいというのが第一点でございます。
　それから、社会保障について、国民負担率という一つの評価軸があろうかと思いますが、この国民負担率という観点から見て、日本の現状、諸外国との関係、よく、将来許される国民負担率はどの程度かという議論をしますけれども、それについての先生のお考えをお聞かせ願えればと思います。よろしくお願いいたします。
○碓井参考人　二つの御質問でございますが、両方とも大変大きな問題でございます。
　まず、憲法八十四条がございますが、課税と憲法との関係についての見解いかんということでございます。
　租税法律主義は今後も当然維持されなければなりませんけれども、租税法律主義の適用範囲をどのように考えるかということについて、やはり検討する必要があるだろうと思います。その結果、やはり検討の必要がないということになるかもしれませんけれども、その際には、憲法八十三条との関係も留意すべきであろうと思います。私は、狭い意味の租税については厳格な租税法律主義が適用されますけれども、それ以外の金銭負担については、憲法八十三条による、国会によるやはり財政統制の問題が残るであろうと考えています。その際に、本日の議題でもございます社会保障関係の、社会保険料というのは租税と同様に考えるべきであるというのが私の考えでございますが、ただ、若干のバリエーションを認めるべきかもしれません。いずれにしましても、八十四条に乗らないものであっても八十三条による統制は残るであろうということです。
　それから、課税と憲法ということですと、当然担税力に応じた課税というものを憲法典の上でどのように考えるかということが問題になりますが、憲法に必ずしもうたう必要はないのではないか。その点は、租税というものの性質上、常に立法に当たって考慮に入れられるべき事柄であるということでよいのではないかというふうに考えます。
　次に、地方の財政についての御質問でありますが、私は、義務教育費国庫負担のことにも触れられましたけれども、やはり、国がある程度責任を持つべき経費と、それから、そうではない、自立的な地方公共団体の財政運営にゆだねるべきものとの分担関係はやはり必要だろうと思います。その際に、義務教育費について申しますと、やはり私は、国が基本的に責任を持つべきである、その程度は問題でありますが、基本的に責任を持つべきものだというふうに考えております。したがいまして、現在の地方の財政支出の中で、どういったものが国の保護のもとから離れていいかどうかという検証をしていくべきであろうというふうに思っております。
○広井参考人　二点ございましたけれども、一点目の、レジュメの五ページにかかせていただきました図、私の時間配分のミスで飛ばしてしまいましたが、これは実は、先ほど、価値の選択は何かという永岡先生からいただいた質問と重なる、関連するものでございまして、これまでの、特にこれはヨーロッパを念頭に置いておりますけれども、政治の二大政党の対立軸というのは、ここの横軸といいますか、大きな政府か小さな政府か、積極的な財政政策、大きな政府か、市場にゆだねるような、この右側にありますようなものか、そういう対立軸がございました。しかし、これらはいずれも、高い経済成長を追求するという点では共通していたわけでございます。
　ところが、八〇年代、九〇年代になってから、環境の問題や、必ずしも積極的な財政政策を行えば需要が伸びて景気が拡大するということが需要の飽和というような中で起こらなくなってきた中で、縦軸、すなわち成長志向か環境志向かという対立軸がもう一つの新しい対立軸として浮かび上がってきた。
　そういう中で、両者の、大きな政府派と小さな政府派自体の振幅の幅といいますか、それもむしろ接近して、大きな政府を掲げる側も、低成長等の中ですべて手厚い公的保障というわけにはいかなくなり、逆に小さな政府の方も、高齢化等も進む中で一定以上の社会保障はどうしても充実させるべきだということで、そういう歩み寄りがなされるとともに、縦の対立軸が浮かび上がってきている。このあたりがこれから日本においても非常に問われてくるのではないかという趣旨の図でございます。
　それから国民負担率についてでございますけれども、これは、まず確認されるべきは、国民負担率というのは、社会保障に限らず公共事業とか政府全体の活動の規模を示すものであるということで、社会保障よりもう少し広いものでございますけれども、結論的には、私自身は、国民負担率が何％ならいいか悪いかというような議論にとらわれるのは余り妥当ではないと思っております。
　言いかえますと、国民負担率というのはいわば政府の活動の規模を示す結果としての数字であって、まず重要でありますのは、公私の役割分担といいますか、公的部門はどういう役割を果たすべきか、その制度論がまず先に来るべきで、その結果として国民負担率の規模をあらわす数字が帰結するというようなもので、そちらの議論から先に行うというのはある意味では本末転倒ではないかというふうに考えております。
○鈴木小委員長　次に、山口富男君。
○山口（富）小委員　日本共産党の山口富男です。
　まず碓井参考人にお尋ねしたいんですけれども、きょうのお話では、国民主権の原理というものを財政の分野でどういうふうに実質化させていくのかという提案だったというふうに思うんです。
　それで、質疑のやりとりでも感じたんですが、参考人の場合は、財政の規定を統治機構論だけでなくて基本的人権の保障にもかかわるというとらえ方でこの問題に接近されているんですか。もしそうであれば、少しその点をお話しいただきたいと思います。
○碓井参考人　きょうお話ししたのは統治機構としての財政に焦点を絞ったものでありますが、当然のことながら財政に関する規定は基本的人権に深いかかわりを持っておりまして、すぐに思い浮かぶのは、租税はそうでありますし、それからまた、先ほども申し上げましたように、憲法八十九条なども基本的人権の絡みでの理解がなされているところであります。そういう意味では、基本的人権との関係を無視することはできないというふうに考えられます。
○山口（富）小委員　その点がはっきりしましたので、大変よくわかりました。
　それから、きょうの報告の柱に沿って少しお尋ねしたいんですが、引き続き碓井参考人なんですけれども、二点目の、例外は憲法八十九条だといった部分は、先ほど、多数説は現行でよいということで安定しているというお話でしたから、そういうことで私は理解しております。
　もう一点、その次のところで、予算単年度主義にかかわって、現行憲法がこれをとっているのは軍事費にもかかわる問題があってという御指摘がありました。これは、やはり戦前の戦費調達の中で国家財政が破綻に導かれたという、ああいう歴史とのかかわりを念頭に置かれているかという点を確認しておきたいと思います。
○碓井参考人　必ずしもそういう憲法学の歴史的意味までたどって私は研究しているわけではございませんが、御承知のとおり、継続費という制度について憲法に違反するのではないかという議論がなされまして、そのときには軍事費支出に対する反省があったことは否定できないと思います。あるいはそのことが、予算単年度主義という私の理解するような憲法の規定とまさに整合的であるのかもしれないと思います。
○山口（富）小委員　では、続きまして、広井参考人にお尋ねしたいんです。
　ちょうどきょうも話題になっていましたけれども、この始まる前が年金で、私も本会議質問をやったものですから、多少、幾つかお尋ねしたいんです。きょうのお話ですと、十三条から出発して考えるかという話があったんですけれども、二十五条の場合、確かに、憲法は基本的人権ですから、まず十三条が出てくるわけですけれども、二十五条で大事になってきますのは、国の責任を定めた点だと思うんです。「国は、すべての生活部面について、社会福祉、社会保障及び公衆衛生の向上及び増進に努めなければならない。」という。ですから、社会保障について考えようとしますとどうしても、もちろん十三条の個人の幸福追求権も基本なんですが、この二十五条二項の国の責任という問題が出てくると思うんです。
　それで、初めのところで、役割分担というので三つのレベルがあるんだという話もあったんですが、この二十五条についてはどういう評価をされているのか。お願いします。
○広井参考人　先ほどもちょっとお断り申しましたように、憲法の専門家ではないので、なかなか的確なお答えとは言えるかどうかということで、社会保障の視点からのものになりますけれども、やはり私は、先ほど憲法とのかかわりということで一度お話し申し上げましたように、二十五条というのは、ある意味では両方解釈がとり得るといいますか、すなわちリベラリズム的な思想をベースに、今の憲法の体系が、積極的な社会国家、福祉国家というところまではうたっていない。片や、御指摘のように、二十五条の二項で国の責任を定めている。ですので、もちろん十三条はあくまで理念的な規定でありまして、それを受けて社会保障に直結してくるのは当然二十五条であるわけで、かつまた生活保護その他、個々の制度のあり方とも関係してくるわけです。
　そういう意味では、二十五条というのは、憲法の解釈論で例えばプログラム規定説というようなのがあるようですけれども、かなりある意味では解釈の幅を残すような規定で、その中でどれぐらい個々の制度として社会保障を整備していくかというのは、憲法自体から一義的に規定される部分はむしろ小さくて、かなり立法といいますか、それにゆだねられているというふうに考えられるのではないかというのが私の理解でございます。
○山口（富）小委員　私は、この二十五条について言いますと、やはり国の責任というものを明確に規定したという点で、世界的に見ても非常に豊かな規定になっているというふうに思います。
　それで、先ほど、ジニ係数も挙げられて、日本の所得格差の問題に触れられたんですけれども、このいただいた資料の四枚目なんですけれども、特に高齢者世帯の問題で、全国消費実態調査報告で、高齢者夫婦世帯の消費支出が大体十六万から十七万程度だと。としますと、今、国民年金の場合は平均四万六千円ですから、夫婦、世帯でお二人として九万二千円。そうすると、この水準にも遠く及ばないわけですね。となりますと、最低限度の生活を保障するという二十五条からいきまして、やはりここへの抜本的な対策が必要だという認識をお持ちなんですか。
○広井参考人　基本的にそうでございます。つまり、一定以上の生活を平等に保障するという部分に公的な社会保障は力点を置くべきではないか。そういうことを考えますと、例えば、今、国民年金というのは、満額でもちろん六万六千円ではありますけれども、平均ですと、男性五・五万円、女性四・五万円というようなことで、これはあくまで平均ですので、かなりそれを下回る層がいるわけですが、そういった意味では、私はこれは非常に不足していると。むしろ基礎年金は税をベースにして、厚目の基礎年金というふうにしておりますけれども、相応の生活を保障する水準に高めるべきではないか。
　逆に、単純な言い方をしますと、行き過ぎている層といいますか、公的年金がここまで必要なのかという部分がありますので、そこは圧縮できるということで、厚目、基礎年金主体の年金制度に再編するというのが、これは当然二十五条や憲法と直結するものではないかとは思いますけれども、公的な制度のあり方としては望ましいのではないかという認識でございます。
○山口（富）小委員　となりますと、結局、税の改革の問題が出てくるわけですね、財源論がありますから。
　私は、社会保障ですから、ここに消費税を入れるのは反対なんです。これは当然、消費税が所得の低い人も含めてかかっていきますから、非常に低額者に重い税金になってきますので、今お隣からありましたけれども、逆累進性というものを持ってきますから、それをとるのはまずいという立場なんです。となると、残ってくるのは企業負担の問題なんですね。
　それで、日本の場合は、先ほどヨーロッパとの比較がありましたけれども、この分野での企業の負担というのは相当低いわけですよね。この点についてはどういうふうにごらんになっているんですか。
○広井参考人　まず、前半の消費税のことですけれども、私は、消費税が唯一の選択肢ではないにしろ、一つ社会保障の有力な財源ではないか。逆進性の問題は、生活必需品について非課税その他低減するなりして対応するべきであろうかと思いますけれども、一つの選択肢にはなる。かつ、例えば国民年金の保険料というのは定額ですので、逆進性は消費税以上に高いわけですから、それよりはむしろ改善されることにもなる。
　企業負担につきましては、これは、法人税の水準というのはむしろ日本はかなり先進諸国並みか、あるいは場合によってはそれ以上の場合もあると思いますので、私自身は、これからの社会保障の財源として余り期待することは難しいのではないかと。
　もう一つは、企業負担、社会保険料などが余りにも大きくなりますと、今度は雇用に対して消極的になって失業がふえる、そういうまた別の問題点も出てきますので、財源としてはむしろ、きょうお話し申しました消費税、相続税、環境税もあります、それからまた、所得税自体が所得再分配機能が弱くなっていますので、個人の所得税もありますけれども、そういったものが中心になっていくのではないかというふうに考えております。
○山口（富）小委員　時間が来たので終わりますが、法人税だけの比較じゃなくて、総合的に見たら、日本の大企業を中心として、社会保障分野での税負担というのは大変低いというのが実態だと思います。
　終わります。
○鈴木小委員長　次に、土井たか子君。
○土井小委員　きょうは両先生、ありがとうございました。
　お二方とも大学の教授でいらっしゃるわけですけれども、人間育成という点からすると、義務教育の国庫負担という問題というのは、これは実は非常に大きい問題だろうと思うんですね。条文でいえば、憲法の二十六条の二項に「義務教育は、これを無償とする。」という条文がございますが、これは公立小中学校の場合は、今度は義務教育国庫負担金に対して一般財源化というのが、今政府の進める三位一体の中の柱になっているというわけですから、これから先どうなっていくかとかなり不安半ばで、この問題に対して心配なさる声というのが聞こえてまいります。
　確かに、一般財源化すると、国から都道府県にお金を渡す際に、その使い道について具体的に国からの縛りというのがなくなる。したがって、それだけに学級編制も自由にできるとか、また、創意工夫を教育現場で生かすことになるという反面、そればかりじゃなくてその反面、自治体の胸三寸で、この義務教育に対してどういうふうに中身を決めていくかということで、大分格差が全国的にはできるんじゃないかということが取りざたをされております。
　今、全国的には一定の教育水準というのを確保するということでやってきた義務教育ですから、大抵、私なども外へ出ました場合に、アジアの国々でももちろんそうですけれども、欧米でも、日本の義務教育に対しては、非常にうらやましい、水準が非常に高いと。これはもう定評があると申し上げてもいいと思うんですね。
　今までのやり方がすべてよかったとは私は申しません。やはり改革すべきは改革すべきだろうと思いますけれども、しかし今、一定の教育水準というのを確保するということでやってきた中身が困難になるということが、少なくとも一般財源化という暁は覚悟しなければなりませんよという声が出てきているわけですから、地域によって学力格差というのも出てくるかもしれないし、また、地方によって独自教育ということになると、全国的には一定の教育水準を確保するということが難しくなるということも考えなければならないという問題があって、この両者の調和というのをどのように考えたらいいのかというのが、恐らくは具体的にこれから考えなければならない課題がクローズアップされるだろうと思うんですね。
　どのようにこれは考えましたらようございましょう。両先生にお聞かせいただきたいと思います。
○碓井参考人　大変、教育という人材育成の根幹にかかわる問題で、私も大学に身を置いております関係で、重大な関心を持っております。
　ただ、それだけになかなかお答えしにくいのですが、まず、義務教育のことについてどこが責任を負うべきかということについては、先ほども申し上げましたように、私は、国が責任を負うべきである。財源についても、国が基本的には責任を負うべきである。その場合に、一般財源化ということが財源について責任を負う制度になるかどうかということが、まず財政の面からいくと問題でありまして、全般的な地方交付税制度の縮小という中でそれが保たれるかどうかというのが最大の関心事であります。そこで十分に確保されるという場合には、それなりに私は評価してもいいと思います。
　次に、格差の問題で、教育水準がばらばらになりはしないかという御指摘でございます。
　これは、地域による教育のあり方を自主的に考えるという自主性の余地というのももちろんあるわけですから、国家による教育の統制を徹底すべきであるという議論には必ずしも私は賛成いたしません。しかしながら、委員御指摘のように、質を落とすことは困る。そうすると、それをどのように調整するかというと、やはり一定の評価といいますか、そういうものは不可欠になるのではないか。その評価というものが統制になるのではなくて、自由な批判をして、それを、それぞれの地方公共団体がこたえていく。法的に統制されるという意味ではなくて、そういう批判にさらしてそれにこたえていくというのが一つの解決策なのではないかというふうに私は考えます。
○広井参考人　教育に関してでございます。
　これは、まず、社会保障との関係が非常に強くなっていて、社会保障と教育を区別すること自体がもう困難になっているという状況かと思います。
　イギリスのブレアが、改革で重要なものを三つ挙げろといって、教育、教育、教育と言った話が知られていますけれども、社会保障というのはこれまで主に人生の後半にかかわるもので、教育は人生の前半というようなことで区別されて考えられてきたわけですけれども、今や失業率が一番高いのは若者であって、人生前半の社会保障というのが重要になって、教育も、生涯学習ということで人生に広く及ぶという意味で、社会保障と教育というのを一体のものとして考えていく必要がある。
　それで、日本の教育費、ＧＤＰに対する公的な教育費というのは先進諸国の中で最も低いわけですので、そういった意味では、少なくとも財政的には、教育に対する公的な支出というものは現在以上にもっと拡充するべきであるというふうに考えております。
　その中で、一般財源化かどうかという、そういったことに、その配分のあり方についてはちょっとまだ定まった見解を持ち合わせておりませんので、その点はここでは控えさせていただければと思います。
○土井小委員　ありがとうございました。
　これもまた基本的なことだと思うんですが、憲法の二十八条では、労働基本権のありようについて保障しております。
　そのうち、団体交渉権、団体行動権というのが保障されていないのは公務員労働者なんですね。このために、公務員労働者の労働条件というのを保障しなければならない、したがって、代償措置として人事院による勧告が取り入れられているというのはもうだれしもよく知っているところですが、中央、地方を問わず非常にただいまの厳しい財政状況の中で、人件費の削減というのが当然のことのように出てまいっております。この人事院勧告も、給与やそれから一時金の引き下げというのを勧告するという状況でもございます。
　人事院勧告というのが、実際上そうなってまいりますと、労働者として、基本的権利として保障されねばならない労働条件を保障しないかわりに代償措置として認められているという、この役割を果たしていないということにもなってくるわけなんですね。
　したがって、この労働基本権の保障と人事院勧告のありようというのを現状においてはどのように考えたらいいんでしょう。これはどのようにお思いになりますか。
○碓井参考人　残念ながら、私は憲法学者でもございませんし労働法学者でもございませんで、お答えする資格はないと思いますが、代償措置であるというその議論については、もちろん私も承知しております。
　お答えにならないのですが、まず、人事院勧告というものが世間の動きからすればおくれがちであるということが、私は非常に気になるところであります。例えば、世間の賃金が上昇傾向にあるときにはすぐに上げてくれるかというとそうではなくて、かなりおくれる。それから、世間が大変苦しんで、民間の人たちが路頭に迷ったり給料を減らされているときに、公務員の方はなかなか、代償措置だからといえば代償措置ですが、減額の勧告は出されなかったという過去の実績があるように思います。
　ですから、そういうタイムラグの中でこの人事院勧告の制度をどう評価したらいいかということについては、もう少し考え直してみる必要があろうかと思います。
　お答えになっていないのですが。
○広井参考人　これも、私も碓井先生以上に、恐縮ですが、十分なこの点についての知見を持っておりませんので、むしろちょっと課題として受けとめさせていただければと思います。
○土井小委員　それは申しわけございません。ありがとうございました。
　それでは、ひとつ碓井先生に承りたいんですが、先ほどお話を承っておりますと、八十九条の問題で、これはいろいろな見解が学界でもあり、それから取り扱いの上でも賛否両論あって、今の八十九条からしたら私学に対する助成は認められないんじゃないかという声も聞こえてくる、その中での私学助成なんですね。しかし、だからはっきりした方がいいとおっしゃる、そのはっきりした方がいいの中身を、私は、私学助成法という法律ではっきりした方がいいというふうに思っている一人なんです。
　ただいま八十九条では、私学に対する国庫助成というのは、私は憲法違反とは思っておりません。そしてまた、取り上げる方がちょっと少ないなと私は思うんですけれども、二十六条の一項という条文も、私学のありように対しては、「能力に応じて、ひとしく教育を受ける権利」というのがすべての国民にあるわけですから、したがって、その辺も、保障をしっかりするという意味において、私は、私学に対しての国庫助成法というのをしっかりさせればよいというふうに思っております。そういう考えなんです。
　そしてもう一つは、国会の方が一つのテーマに取り組んでいるわけではございませんけれども、各委員会がどういう活動をしているかということを一冊にまとめて、「衆議院の動き」という表題だと思いますが、最近出たのが十一冊目でございます。お手元に届いておりますかどうか。
　いろいろな方々に一冊目のときは読んでいただいて、御感想をいただいたんです。それで、よりわかりやすく、より親しんでいただけるものにしないと、大抵は、国会から出てくる文書というのは、三行読んだら眠たくなるとおっしゃる方が多くて、居眠りの材料を提供するようなことじゃなくて、やはり喜んで読んでいただけるようなものをつくっていくということが大事でございますから、そういう思いでおりますが、もしもお手元に届いていなければ、委員長にお願いしたいと思います。十一号まで出ております。
○鈴木小委員長　次に、森山眞弓君。
○森山小委員　両先生、まことにありがとうございます。
　私は、主として広井先生に御質問申し上げようかなと思っております。
　同僚議員から、それぞれの見地から、あるいは角度から、質問が既にたくさん出ておりますので、ダブらないように気をつけるのは非常に難しいのでございますけれども、私自身の経験から入りたいと思います。
　社会保障とか社会保険とかいう言葉を聞きますと、私はいつも、一九六一年にスウェーデンに行ったときのことを思い出すわけでございます。今先生の資料を拝見すると、国民皆保険とか皆年金とか言われたのが六一年だそうですので、多分そのころ、日本も、福祉国家、あるいは社会保険、社会福祉というのはどういうものかということを真剣に勉強する気持ちになったんだと思いますが、そのころまだなりたての公務員だった私が、そのような奨学金を得まして、スウェーデンその他へ行ってまいりました。
　行きましたら、その当時の日本人の目から見ますと、物すごくすばらしい施設、保育所もそうですし、老人ホームもそうですし、そのほか、大変にすばらしい施設が立ち並んでおりまして、また、目をみはるような行き届いたサービスが行われておりまして、非常に立派だなと思いまして、これが福祉国家というものかということをつくづく感じたわけでございますが、なぜこのスウェーデンという国がこんなことができるんだろうかと私はそのとき思いました。
　簡単にそのとき勉強したことによりますと、スウェーデンは戦争に参加しなかったからお金がいっぱいある、そして人口が少ないから一人一人が大切にされるというのではないかなとその当時思ったことを今思い出しておりますが。それから二、三十年たちまして、日本も大変お金だけはあるようになりましたし、人口は相変わらず多かったですけれども、でも、いわゆる少子化というのが始まってまいりました。ですから、当時のスウェーデンと似たような状況になりつつあるわけなのでございますが、その日本が、社会福祉、社会保障について今大変悩んでいるわけでございます。
　その辺はなぜなのかなという非常に素朴な疑問を持っておりますので、それについて何かお答えがあれば、聞かせていただきたいと思います。
○広井参考人　今の点は、恐らく社会保障のあり方を考えるに当たって一番根底にある点だと思うんですが、私も実はその点をずっと疑問に思っておりまして、二年ほど前、一年海外研究に行ったときも、その点を一つ課題にしたんです。
　やはり社会保障のあり方というのは、その国の文化や歴史に依存する部分がかなり大きくて、例えば、私がスウェーデンに感じたのは、文化という意味では、宗教的な背景、例えばスウェーデンの場合は、中世に教会などがやっていた事業、プロテスタントの国で、実質的に国教会ですので、国が福祉事業を引き受けていった。教会に税金を払っていたのが、そのまま、単純に言いますと、国家に払う税に移行していったというような、そういった文化的な背景もあるわけで、公的部門に対する非常に厚い信頼といいますか、コンセンサスというものがある。
　裏返して言えば、個人主義といいますか、家族等が介護や子育てを行うのではなくて、外部化するといいますか、公的部門が行う、そういったことへの志向性が強いというようなことで、やはり社会保障のあり方というのは、改めて言うまでもないことかもしれませんが、その国の文化や歴史に依存する部分が大きいです。
　今、社会保障の研究の分野でも、各国の社会保障はこれから接近していくのか、違いを残したまま推移するのかというのが大きなテーマになっておりまして、難しいところなわけですが、ただ、各国共通の現象として、経済が成熟化して、共同体が緩くなって、個人が単位の社会となっていくというこの方向自体は先進諸国共通のものでありますので、そういう意味で、趨勢としては日本も、家族や共同体に余り依存するのではなく、公的な部門の社会保障を充実させていくという方向に進まざるを得ないのではないかというふうに考えております。
○森山小委員　そのスウェーデンでも九〇年代に大変悩んだそうでございまして、そのときできた連立政権がワーキンググループをつくって新しい改正法をつくったということを聞いております。
　それが九八年に成立して翌年から施行されたというふうに聞いておりますけれども、これは特徴がいろいろあるようでございますが、例えば、年金制度の抜本的な再編、つまり、給付建てから掛金建てとか、あるいは、二階建て給付から所得比例をベースの給付にするとか、年金保険料一八・五％を長期固定化するとか、あるいは、受給開始年齢の自由選択化、六十一歳からもらうか、七十歳までの間、適当なときに自分から言い出してその時期にもらうというようなやり方もできるようですし、その他幾つか特徴があるようでございます。
　これらは、私のような素人が見ますとなかなかおもしろいアイデアだなと思いますが、先生におかれてはどのようにお考えでしょうか。
○広井参考人　まさに、御指摘されましたように、スウェーデンは九〇年代に非常に悩んで改革を進めて、これは、大きな枠組みで見ますと、先ほど各国の社会保障が接近ということを申しましたけれども、最も厚い公的な社会保障、福祉国家をやっていたスウェーデンですらといいますか、すべてを公的にというのではなくて、一定の効率性とか市場原理というようなものを社会保障の中に取り入れていく、そういう改革であるというのが基本であるかと思います。
　そういう意味では、日本にとっても非常に学び得るものであるかと思うんですが、スウェーデンと今回の改革案が保険料に上限を求めるという意味で共通しているという説明がなされることがあるんですが、これはかなり様相が違っておりまして、スウェーデンは、ほとんど改革を行った時点以上に保険料をもう上げない、それ以上上げないという改革であった。日本の今回の改革は、一三・五八％を一八・三までかなり上げていくというものですので、そういう意味ではかなりスウェーデンのものとは違っているということが一つあるかと思います。
　それから、スウェーデンのもう一つの特徴は、最低保障年金ということを、ここは税金で一律に保障するということを行ったわけで、これは社会保険で行う保険を補完するような形で位置づけているわけですけれども、私自身の考えは、そうではなくて、やはり基礎的な部分の保障はすべての国民に基礎年金という形で税を財源に保障するのが考え方としては筋ではないかというのが私見ではございますけれどもありますので、その点では、必ずしもスウェーデンの制度をそのまま日本にというのは妥当ではない面があるのではないかというふうに考えております。
○森山小委員　ありがとうございました。
○鈴木小委員長　次に、津村啓介君。
○津村小委員　長時間お疲れさまでございます。民主党・無所属クラブの津村啓介と申します。
　憲法調査会小委員会における質問は本日初めてになりますが、私は、大学時代に碓井先生の同僚に当たられる増井先生の租税法のゼミに所属しておりまして、シャウプ税制の戦後日本の税制に与えた影響その他を勉強したことがあります。また、八年間勤めました日本銀行におきましては、日銀法改正の議論を職員の一人として間近に見ておりました。その時々の思いや、あるいは経験をもとに、以下幾つかの点を、主として碓井先生になりますけれども、御質問していきたいと思います。
　最初の質問は、ちょっと大きな話になりますが、憲法の寿命あるいは耐用年数についてです。
　私は、社会科学と自然科学や人文科学、こういったものの一つの違いは、そこに寿命とか耐用年数というものがあるかどうか、あるいは人類、文明の進歩にそこが影響されるかどうか、こういったことにあるのではないかと思っていまして、例えば、自然科学の普遍性は言うまでもありませんが、人文科学も、人類がこの世にある限り普遍的な価値を持つものと思っています。
　しかし、社会科学の領域につきましては、とりわけ政治システム、統治機構については、さまざまな外部環境の変化によって当然価値が変化をいたしますし、実際、立憲主義国家の先輩であるヨーロッパやアメリカの各国においても、憲法というのは、長くても数十年、短ければそれよりもさらに短い期間で、改正をしたりあるいは抜本的につくり直すということがあるかと思います。
　これは一般論として両先生にお聞きしたいんですが、憲法には寿命とか耐用年数というものがあると思われますか。また、やや長目にとっていただいても結構ですが、どの程度で社会の変化が憲法に改正を迫るとお考えになりますか。
○碓井参考人　お答えします。
　憲法に寿命ありやなしやということですが、憲法を決めるのは国民でございますから、その国民がどういう選択をするかという問題だと思います。ですから、そういう意味では、国民意思の変容といいますか、そういうのがあるか否かということにかかわっていると思います。
　それからもう一つは、例えば現在、日本国憲法のようなものを想定した憲法の寿命ということになりますと、その日本国憲法がどの程度の詳細さで規定しているかということにかかわっているわけであります。
　きょう私に課せられた統治機構の財政に関する部分について申しますと、憲法自体がそんなに詳しい定めを置いているわけではございません。ですから、財政法、会計法等の財政法令が具体的な制度化を行っているわけですね。財政法令の制度というものには、それは寿命がむしろあるものもあるかもしれません。先ほど来議論に出ております複数年度予算の必要性などは、まさにその典型かもしれないと思います。
　そういう意味では、憲法の寿命としては、財政に関する部分については、私は尽きたとは思っておりません。それから、現行の憲法のような大ざっぱなものを前提にすると、一般的に何年とも必ずしも言いがたい。しかし、財政法令、法律や政令等について言えば、これは寿命が尽きている制度もあり得る、こういうふうに考えています。
○広井参考人　憲法に寿命があるかというのは、非常に重要なといいますか、興味深い視点だと思うんです。
　私も、その点について考えたことがあるわけではないんですが、基本的には、碓井先生も言われましたように、憲法だけが独立した形で社会、世の中に存在するわけではなくて、社会構造の変化といいますか、そういうものが基盤にあって、その上にそれを踏まえた形で存在しているものだと思いますので、憲法の寿命いかんというのも、それ自体で議論できる点というよりは、その基盤にある社会構造の変化というものをどう理解するかによって決まってくるものではないかというふうに思います。