○北村参考人　おはようございます。横浜国立大学の北村でございます。
　主として行政法学の観点から意見陳述をさせていただきたいというふうに考えております。
　まず、長年の懸案でございました地方分権を本格的に実施するための立法がされようとしていることは、まことに望ましいことであるというふうに考えます。
　法律案を御審議、議決されるのは国会でございますが、無定量な立法裁量があるわけではないというふうに考えております。とりわけ、地方分権推進法の精神に即した形での法律改正、一括法案の審議でなければならないというのは、申すまでもないことでございます。
　一括法案は内閣提出法案ということになっておりますけれども、閣議決定された地方分権推進計画、これは内閣に対しまして拘束力があるわけでございまして、それを十分に踏まえた法案になっているかというのが、ここでの審議の重要なポイントであろうというふうに考えております。すなわち、法案審議に当たられましては、自治体の自主性あるいは自立性を高めるというふうなことを申しております地方分権推進法の二条の基本理念を踏まえたものになっているかということがチェックされるべきであるというふうに考えます。
　地方分権推進法及び地方分権推進計画におきましては、実は憲法の九十四条に規定されております地方自治というような言葉が十分には出てきておらないわけでございますが、これは単なる地方分権というわけではなくて、憲法で保障されております地方分権、地方自治の本格的な実現のための法案審議であるというふうな御認識が必要であろうというふうに考えるわけでございます。
　また、本委員会の審議が国民注視のもとで、徹底した法案審議がされるというふうな観点からは、恐らくは作成されているはずの想定問答集等は一般に開示されることが必要であろうというふうに考えます。
　以下、数点にわたって意見を申し述べたいと思います。
　まず、立法、解釈の基本理念でございます。
　改正地方自治法案の二条の十一項から十三項までが、立法及び解釈の基本理念を規定しているところでございます。非常に重要な規定でございまして、重要なものにはそれ相応の場所というのを与えるべきであろうというふうに考えます。二条の中に埋もれてしまうのではなくて、より早い一条の三あたりに起こして、重要なものはその場所に位置づけるということが必要かと存じます。
　と申しますのは、こうした方針は、今国会だけではなくて、自後の国会の立法の指針ともなるべきものでございますから、目立つ形での整理がよろしいのではなかろうかというふうに思います。
　恐らく、政府提案の法律でございますから、独特の立法の作法というのがあってこういうところに入ったのだというふうに考えますが、この点は政治の立場から、国民にわかりやすい法律という観点から御審議いただければというふうに考えるわけでございます。
　次に、法定受託事務のメルクマールでございます。
　当初はかなり限定されていた内容の法定受託事務が、折衝経過で拡大したというのは周知のとおりでございます。改正地方自治法案ではかなり包括的な定義がされておりますけれども、今後制定される法律も、実質的にはそうした定義に従って分けられるわけでございます。
　より具体的には、地方分権推進計画の中にあります八つのメルクマールというのが恐らくは基準になるでしょう。しかし、それはあくまで行政の立場ということからのものでございましたから、今後とも基準として十分機能するようなものにする必要がありましょうし、そうした重要な基準は、ぜひとも法律レベルで御対応されることが必要ではないかというふうに考えます。
　とりわけ、今後の立法の中で、法定受託事務の範囲が不要に拡大するのではないかというふうな懸念がございますが、そうしたことがなされないような、法定受託事務が乱造されないような歯どめというのが法律の中に必要であろうと考えます。
　法定受託事務に関しましては、国家賠償の対象になるかならないかという議論がございます。すなわち、機関委任事務の場合には、自治体が具体的な違法行為があった場合でも、国も責任を負うということになっておりましたが、これが、法定受託事務は自治体の事務でございますが、その場合に国が責任を負うかどうかというのは、実はよくわからないところがございます。国がかなり強烈な関与をいたします、処理基準などもつくります、そうして関与した結果、自治体だけが責任を負うというのではかなりおかしいわけでございまして、この点も審議の中で十分に明らかにされるべきであろうというふうに考えております。
　次は、自治体の政策裁量でございます。
　全国的な画一性をある程度犠牲にしても多様な地方の存在を認めるというのが地方分権の趣旨でございます。これまでよりも自治体の裁量がふえるということになりますことから、法律に基づきます国の権限はかなり我慢をしてもらうというふうなものでなければならないというふうに考えます。
　こうした自治体の政策実現の方法は条例でございます。これは、行政手続の透明性、公平性といった観点からも、要綱ではなくて条例で対応するということが求められるわけでございます。
　この点、改正自治法案が、法定受託事務につきましては、法律や政令で明示的な根拠がない限りは条例は一切制定できないというふうなことを意味しているのであれば、過度に制約的な考え方であるというふうに思います。基本理念的な性格を有します一条の二や二条の関係条文に照らしても、問題があろうかというふうに考えております。九十六条の二項というところの括弧書きに、法定受託事務を除くとありますが、この辺の点もよくわからないところでございます。
　ただ、過日、自治大臣の方から、明示的な規定がなくても法定受託事務に関しては条例は可能だという御答弁があったようでございまして、その点に関する懸念は一応は払拭されたのかなというふうに考えております。
　自治体の裁量が大きいとされます自治事務に関します条例も、法律には違反できません。しかし、その第一次的な判断権はあくまで自治体の側にあるということでございます。個別改正法もございますが、その許可基準なども従来と同じなのでは分権の意味がないわけでございます。法律では基本的事項を指示するにとどめまして、条例の余地を拡大すべきであろうと思われます。法定するといたしましても、自治体独自の御判断で追加、削除ができることを確認的に法律の中で書くということがよろしかろうと思います。
　実は、自治体の担当者と話をいたしますと、条例がどこまでできて、どこまではできないのかということに関しておっかなびっくりであるのが現状でございまして、この点について、国の方であるいは国会の方で、これはできる、できないということを明示的におっしゃることが非常に重要であろうというふうに考えております。
　自治事務に関する国の関与でございます。
　国が是正要求をするのは勝手でございますが、それに従うべき事実上の義務があるというふうに明示的に法律改正案では書いてございますが、行き過ぎであるような気がいたしまして、分権の精神に反するのではないかというふうに考えております。基本的に、自治事務である以上は、それを違法と考える市民と自治体の間の問題であろうかと思います。
　たとえこうしたことを規定する必要があるといたしましても、その要件はより厳格に考えられなければならないわけでございます。改正自治法案の二百四十五条の五第一項の要件が「明らかに公益を害していると認めるとき」というふうに書いてございますが、恐らくはより厳格に、国益の侵害が明らかで、それが看過できないほどに著しいと認められるときというような、より絞った書き方がバランスの点から申しましてよろしいのではないかというふうに考えております。
　どのように分権を進めるのかよくわからない自治体も実は多うございます。国への照会も恐らくは多いのではないかというふうに予想されます。しかし、それに応じて度を過ぎた助言というものをすれば、結果として合法的な中央統制がされてしまうということになるわけでございます。
　したがいまして、改正法案のどこかに、国の関与に当たって、自治事務に関しては特に抑制的であるべきというふうな確認的な規定を明示的に規定することが、自治体の側から見ましても非常に安心できることではないかというふうに考えておる次第でございます。
　以上をもちまして、私の意見陳述にかえさせていただきます。どうもありがとうございました。（拍手）