○公述人（古田精司君）　ただいま御紹介をいただきました古田でございます。
　初めに、参議院予算委員会公聴会におきまして、昭和五十七年度予算案につきまして意見を述べる機会をお与えいただきました、大変名誉と存じております。
　私の意見を申し上げる前に、簡単に私がとる立場につきまして御説明申し上げたいと存じます。
　私は、研究対象は財政学でございまして、それを研究する手法は経済学でございます。有名な経済学者でありますボールディングは、「経済政策の原理は経済学の原理にほかならない」、そういう含蓄のある言葉を述べておりますが、これを敷衍いたしますと、財政政策の原理は経済学の原理にほかならないということになると存じます。したがいまして、経済学の原理により予算にあらわされました財政政策を検討しようという立場をとりますと、それは、与えられた資源と技術の制約のもとで予算に盛り込まれた政策目的を最大に実現するにはどうすればよいかというすべての経済問題に共通した問題に還元できると存じます。
　予算は、あらゆるイデオロギーの紛飾をかなぐり捨てた国家の骨組みをあらわすと言われておりますけれども、国家予算という最も強力な政策手段を通じて実現が意図されている政策目的、この手段と目的との間にあるべき効率性の達成が、すべての経済活動がそうであるように、予算を通する財政活動でもその目標とすべきであると考えております。つまりエコノミー、効率性という観点からの評価を常に念頭に置くべきことは、経済学を研究する者としましては当然考慮すべき事柄と申せます。そして、この点につきましては改めて御説明申し上げるまでもないと存じます。けれども、政策目的と政策手段との間の関係につきましては、あり得べき誤解を避けるという意味から若干の説明を加えさせていただきます。
　まず、一般に政策目的とは、究極的には広義における国民的福祉の向上にあると言われておりますが、この点に関しましては大方の意見が一致すると思われます。しかし、国民的福祉の向上の中身となりますと、コンセンサスが得られるとは限らないわけであります。また、国家予算という政策手段と国民的福祉の向上という政策目的とを直接的に結びつけるというわけにもまいりません。むしろ経済学者の間では、国家予算という政策手段を通じて最も効率的に達成できる政策目的は何か。
　御存じのとおり、第一にこれは社会的ニーズの充足、第二に、所得と富の分配の改善、そして三番目は、ケインズ革命以来御承知のとおり経済の望ましい安定と成長であります。けれども、国家予算に与えられました政策目的につきましては、この三つよりも次元の低い目的がございます。同様にまた、政策手段も細かく分かれております。政策目的と政策手段の間には一対一の対応関係は必ずしもあるわけではございません。そこで、目的と手段の間の効率性、そしてまたコンシステンシー、それが国家予算を通ずる財政政策の有効性を問う場合の無視できない重要なメルクマールである、そう考えております。このような立場から、現在言われております増税なき財政再建、これを目的とする昭和五十七年度予算案につきまして触れてみたいと思います。
　あらかじめ誤解のないように申し上げますと、私はこの増税なき財政再建に反対するものではございません。
　かつて、このようなスローガンが掲げられる以前では、御承知のように財政再建の達成は一般消費税の導入によるか、歳出削減に頼るべきかというふうに問題が立てられておりましたけれども、そこでは大量の国債累積を減らすことが政策目的であって、一般消費税による増税なりあるいは歳出削減が政策手段とみなされていたと考えられます。したがいまして、今回のように増税なき財政再建という道が選ばれた以上は、財政再建という政策目標を達成するために、歳出削減という政策手段が選ばれたように一般には理解されているようであります。けれども、増税なき財政再建の趣旨をよく吟味してみますと、実は、財政再建と歳出削減との間の関係は逆転するのではないだろうか、つまり、財政再建が政策手段でありまして、歳出削減はむしろ政策目的ではないだろうかというふうに考えるわけであります。
　たとえて申しますと、大量の国債残高に象徴されるような巨額の赤字は、五十七年度で約九十三兆円に達すると見積もられております。これは体温計で体温をはかったら九度三分あった。そういう高熱があったというに等しいと思います。九度三分という熱がなぜ出たのかというと、それは病気に冒されたためでございまして、病気を治すということが先決のはずであります。高熱の原因である病気を根本的に治しておけば熱もまた下がるはずであります。熱冷まして熱を下げただけではこれは根本的な治療とは申せません。
　それと同じように、九十三兆円もの国債残高をゼロにするために、歳出削減という根本的治療を怠って増税という熱冷ましだけに頼りますと、将来再び財政赤字が累積してくることは避けられません。したがいまして、増税なき財政再建とは、増税という熱冷ましを使わないで、現在の歳出構造を徹底して再検討し効率化を図るという、そういうふうに理解すべきでありまして、そのため歳出の効率化と削減が財政再建の政策目的にむしろなるのだというふうに私は理解いたしております。
　ここで、歳出の削減、効率化と申しますと、いわゆる三Ｋ問題がございますが、ここではその中でも社会保険財政を中心に社会保障の効率化について申し上げたいと存じます。
　社会保障を取り上げる理由でございますが、ここ十年間で一番増大を示しました歳出は、国債費とエネルギー対策費を除きますと社会保障関係費でございます。昭和四十七年で歳出総額の一四・三％でしたが、今回の予算ですと一八・三％、四％ウエートを高めているわけでございます。十一年前の昭和四十六年度では、国民総支出に占める一般会計歳出の割合が一一・六％でしたが、五十七年度では一七・七％、六・一％財政は膨張してまいったわけであります。歳出の削減と効率化を図るというときに、社会保障だけは聖域であって、歳出の削減と効率化の対象外に置くべきだという主張が時折見受けられますが、冒頭に申し上げました私の立場から申しますと、これは認めかたいわけでございます。
　また、社会保障の中でもここでは社会保険財政を取り上げたいと存じますが、その理由も社会保障関係費、これが五つの費目に分かれております。社会保険費が最も著しい増大を示しております。昭和三十年では社会保障に占める社会保険費はわずか一一・九％でした。ところが、五十七年度では六〇・七％、これは驚くべき数字だと私は考えます。
　で、社会保険財政がなぜこのように急激にふくれ上がったかという点につきまして、御承知のとおり高齢化社会、低成長経済という要因がございますが、そのほかに、社会保険それ自体の性格から社会保険財政が肥大化の方向に向かっている、そういうふうに考えられます。
　御承知のように、社会保険は民間保険と同様に、保険により加入者に発生するリスクをプールいたしまして、加入者全員にかぶせて平均化するという機能、つまりリスクプーリング機能を持っております。ところが、社会保険は民間保険と異なりまして、拠出とそれから給付との間に厳密な形での個別的な均等性がございませんので、個人の拠出額とは関係なしに支払われる給付が多く見られます。これは社会保険の福祉機能ないし扶助機能と呼ばれております。同じことですが、所得再分配機能と呼ぶ場合もございます。
　なぜ社会保険財政が急激に増大して財政赤字を出すようになったかにつきましては、一つには、この福祉機能ないし所得再分配機能が効率的に働いていないところに原因があるのではないだろうかと考えます。
　健康保険を例にとります。御承知のとおり、病院での受診率は低所得階層の人ほど高いわけです。これは病気と貧困との悪循環によるものですから、もしも病気が貧困の原因でしたならば、民間保険に任せておけばよろしいわけですが、現実には貧困がむしろ病気の原因でありますから、公的な保険に頼らざるを得ません。
　そうなりますと、公的健康保険では保険料の方は低所得階層の支払い能力を基準として決めざるを得ませんが、給付の方は必ずしも保険料収入との厳密な対応関係をとっているわけではありません。ですから、どうしても引き上げられることになります。その結果、申すまでもなく、健保財政の赤字の拡大につながるわけでございます。この赤字が、低所得階層の人々が重病を思ったときに医療費による家計の崩壊を防止しているかというと、必ずしもそうではございません。差額ベッドを初めとします保険外負担の重圧に悩まされているケースが多々見られます。その反面、低所得階層よりも豊かな人々がかぜや二日酔いになりますと、薬がただでもらえるという資源の非効率的な配分、あるいは過剰再分配あるいはまた水漏れバケツと呼ばれる現象が生じております。
　老人医療無料化にしましても、すべての老人が貧困ないし低所得階層に属しているわけではございませんから、これも全額国庫負担を続ける限り、所得分配の公平という面だけでなく、資源配分の効率性の面でも問題を残すことになると考えられます。要するに、医療扶助を必要としない所得階層まで一般財源が投入されていないかどうか、これを常にチェックする必要があるかと存じます。
　いま一つ、健康保険につきましては、保険により医療サービスの価格が大幅に低下いたしますから、医療需要をふやすという効果、いわゆるモラルハザードが生じます。せっかく保険に入っているのだから医者に診てもらわなければ損だというわけで、その結果、御承知のとおり待ち時間が三時間、診察時間三分、そういった医療機関の混雑現象、また薬づけ、検査づけといった御承知の濃厚診療、さらに診療所が老人ホームがわりといった現象が全国に見られるようになりました。その上、高額医療機器の開発によりまして、医療費単価の値上がりも健康保険財政の赤字傾向に拍車をかけているわけでございます。
　したがいまして、このようなモラルハザードを最小限に抑制するような装置を健康保険制度の中に組み込むことが必要ではないか。たとえば、かぜのような軽い医療に対しては自己負担の大幅な増加が望ましいわけでありまして、一定額までは全額負担で、それを超えてさらに一定額までは比例負担というふうな、そういうシステムに改めませんことには、モラルハザードに歯どめをかけることはむずかしいのではないか。
　時間がございませんので、あと年金保険は省略いたしまして、ただいま問題となっております一兆円減税について簡単に触れたいと存じます。
　一兆円減税の中身は、新聞によりますと所得税減税が七千億円、住民税減税が三千億円、これを課税最低限の引き上げによりまして今回の予算で実現させるのが課題となっているというふうに承知いたしております。また、そのための財源も所得税減税の財源としては、補助貨幣回収準備資金や外為資金特別会計から一般会計への繰り入れが三千億円、給与所得控除の頭打ち復活が六百億円、行政経費の節減が二千億円など。また、住民税減税の財源としましては、法人住民税均等割の引き上げで二百二十億円、地方公共団体の行政経費節減で二千億円などが挙げられております。
　今回の一兆円減税の論議に関しまして、外部から拝見する限りでは理解に困難な点が幾つかございます。そのような問題点が出てくる最も根本的な疑問は、一体、一兆円減税という政策手段を用いていかなる政策目的を達成しようとされているのか。そしてまた、そういった目的と手段の間にどの程度までコンシステンシーが認められるのでありましょうか、その点が問題になるかと存じます。
　一兆円減税の目的につきましては、新聞報道によりますと、一つは、五十二年度以降五年間にわたり物価調整減税が行われておりませんので、物価上昇による名目所得の増加に対応しまして、ふくらんだ実質増税分を減税すべきである。また、五年にわたり据え置かれた課税最低限を引き上げることにより、給与所得者の負担を軽減し、税制の不公平を是正し、あわせて直間比率を引き下げて国民の税負担感の軽減を図るべきだとするところにあるようでございます。
　いま一つは、景気対策という観点からの一兆円減税でありまして、所得税減税により個人消費を喚起し、国内需要を生み出すことによりまして内需主導型の成長路線に乗り、これまでの輸出主導型の経済成長のパターンから脱出を図るというところにあるようでございます。果たして一兆円減税の目的がこの二つで尽くされているのか、また、この二つにしばられて一石二鳥をねらっているのか、あるいは所得税の負担軽減を通ずる税制の不公平是正なのか、あるいは景気政策が主たる目的なのか、まず、減税という手段を通じていかなる目的を達成されようとしているのか明確にされるべきだと考えております。
　確かに、五年連続の減税見送りのため、サラリーマンの税負担は重くなり、それだけ私たちの生活が圧迫されておりますから、減税それ団体歓迎しない国民はいないと思います。しかし、先ほどの減税のための財源対策を見ますと、給与所得控除の頭打ち復活が挙げられておりますが、現実には所得税減税の見送りで、これまで最も税負担の増加に苦しんできたのは、恐らく年収五百万円以上の給与所得者ではないでしょうか。もしそうだとしますと、この財源対策は税制の不公平是正という方向とは逆行するのではないでしょうか。もし不公平税制の是正が目的とされるならば、所得税制度の全般的見直しを優先すべきではないでしょうか。それは給与所得者、自営業者、農業所得者、それぞれの所得の捕捉率をできるだけ同率にそろえるという、そういう努力だけではなくして、事業所得の場合、所得を家族にも分割して実効税率を低めることができる、そういった所得税制それ自体が持つゆがみを見直す、そういった所得税制自体の徹底した再検討を優先すべきではないか、そのように考えております。
　最後に、一兆円減税という政策手段によって達成が意図されております第二の目的は景気対策でありますが、これも財源対策として法人・住民税均等割の引き上げが含まれておりますから、この分だけ景気対策のマイナス要因として計算に入れなければならないと存じます。そして景気対策としての所得税減税というとき、その方法がまず問題になると存じます。新聞によりますと、課税最低限の引き上げという方法がとられるそうでありますが、減税によりまして消費増加をねらうとしますならば、限界消費性向の高い階層の人々を主としてその対象に選ぶべきではないでしょうか。そうすれば、乗数的波及効果が最も高く、国民所得水準も有効に引き上げられると存じます。しかし、そうだとしますと、景気対策上は課税最低限以下の人々、たとえば生活保護費をふやすような措置をとるのが筋ではないかということになります。また、仮に現在、最も緊急な課題は景気対策であるといたしますれば、減税よりもむしろ政府支出の増加の方が効果が強いのではないか。しかし、最初に申し上げましたように、政府支出増加という手段は、歳出削減という今回の予算の目的とは逆行するわけでございます。したがいまして、今回の一兆円減税に関しましては、初めに申し上げましたように、どのような政策目的を持っているのか、また、その目的を達成するために果たして最もふさわしい手段なのであるのがどうか、どうか国会という国民の総意を代表する場におきまして慎重な吟味と検討をお加えいただきたいと、そう希望いたします。
　公述を終わります。