○参考人（荒田英知君）　ＰＨＰ総合研究所の荒田と申します。
　本日は、意見陳述の機会を与えていただきまして、大変ありがとうございます。
　昨日来、この地域主権という言葉をめぐったいろんな御質疑が続いているというふうに承っております。実は、この地域主権という言葉を我が国で初めて用いましたのが私どもＰＨＰ総合研究所でございます。一九九六年に昨年まで社長を務めておりました江口克彦が「地域主権論」という本をまとめて世に問うたところからスタートをしております。その後、私ども、この地域主権という言葉をどのように極めていくかということで勉強を続けてまいりまして、今年の二月にこのような「地域主権型道州制」という報告書をまとめて発表をしたところでございます。
　本日は、地域主権三法案の御審議に当たり、この地域主権改革という大変大きなお取り組みの全体像をどのようにお考えいただいたらよいのかと、そういう観点から道州制も含めた形で意見を述べたいと考えております。
　お手元に横長の資料をお配りさせていただいております。これをめくっていただきますと、最初に松下幸之助の道州制論というページがございます。私どもの創設者松下幸之助は、日本の将来に対していろんな問題意識を持って様々な提言を行っております。その中で、実はこの道州制ということについて三回にわたって提言を繰り返しております。
　一回目は一九六八年、廃県置州で新たな繁栄を、そして二回目が、翌年、六九年に続・廃県置州論ということで、この二つに共通するのは小を大にするというキーワードでございます。経済成長で企業活動が活発になる中で都道府県というものが手狭に感じられるようになった、したがって、その枠を取り払うことによって日本の活力というのはより高まるのではないか、そういった問題意識で提言をいたしております。ところが、その翌年、一九七〇年に行った三度目の提言では、廃県置州から置州簡県へと少しトーンが変わっております。ここでのキーワードは大を小にするでございます。
　今後の我が国においても、大きく複雑になった中央の政府というものを分割して、あたかも独立国のような州を幾つかつくり、それぞれの州に政治の主体を置き、州の政府というものをつくる、そういう姿を生み出していくことがより好ましいのではないかと思われる。これは、言うなれば中央集権を非常に独立性の高い地方分権に変えるということでもあり、大を小にするということであって、府県合併によって小を大にするという方向とは、形は同じでも考え方において言わば逆の方向であろう。つまり、私は私なりにいろいろ考えを推し進めた結果、道州制というものは、このように大を小にするというところにこそ、その主眼が置かれなければならないという一つの結論に達したわけである。これが一九七〇年、今から四十年前の松下幸之助の言葉でございます。
　これを私どもは宿題と受け止めまして、先ほどのこの地域主権型道州制というところに行き着いたわけでございます。私どもにとっては、この地域主権という言葉と道州制という形は一体不可分なものというふうに認識をしております。
　既にこの道州制をめぐる御議論というのはこれまでにもなされてきているわけでありますが、その目的としては、次のページ、四ページに書いておりますが、地方分権の総仕上げであるというふうなことであるとか、究極の構造改革である、こういったことがずっと言われてまいりました。
　しかし、これらの話に共通するのは中央集権体制の解体・再編、この点に関しては現在の与野党とも御認識は一致をされているのではないかと、そういう認識でいるわけでございます。すなわち、一億二千万人という人口を抱える集権国家、この我が国が時代の流れに合わなくなっているのではないか、明治維新以来の大きな組替えをやらなければいけなくなっているのではないか、そういった問題意識が高まってきているということではないかと思います。その一つの答えとしての新しい国の形として、私どもは地域主権型道州制というものに行き着いたということでございます。
　そこにはローカリズムの転換と書いてありますが、これは地方分権の流れで当然のことでございます。一方で、グローバリズムと書いておりますが、現在、我が国は世界の中で低迷を続けております。その中で、どうやって活力を取り戻していくかというときに、全国一律ではない地域特性を生かすというところに一つの活路があるのではないか、そういうところまでこの地域主権型道州制は含んでいるわけでございます。そして、この日本全体のダイナミズムを復活していこう、その一案として私どもはこういうことを考えております。
　これまで道州制に関してはいろんな考え方がございました。例えば、国家を分割する連邦制を意識するような御議論もございます。あるいは、単純に都道府県を合併させて県の数を少なくする、そういうことを道州制と呼ぶ場合もございます。あるいは、国が主導をして国の出先機関を束ねるような構想、これも道州制と呼ばれたことがございます。しかし、私どもは、あくまでも地域が主体の地方政府をつくるという意味でこの地域主権型という言葉を使って道州制というもの、これを我が国で導入するとした場合の方向付けを明確にしたということでございます。
　さて、この地域主権型道州制の中身を少し具体的に御説明したいと思いますが、そこで歳出構造に注目して若干何ページか御説明したいと思います。
　道州制と申しますと、例えば、じゃ日本を幾つに分けるのかという区割り等々についても御関心が強い場合があるのですが、私ども区割り論というのは必ずしも道州制の本質ではないと考えております。まず出発点は、国、道州、基礎自治体の役割分担をいかに描くか、これが出発点だと考えております。これは現政権における事業仕分でもそうした視点が一部入っているというふうに認識をしております。
　この五ページにお示しをしてございます図は、旧政権における道州制ビジョン懇談会が二〇〇八年にまとめた中間報告を基に作成をしております。類似の整理というのはほかにも幾つかございますが、それの中ではかなり議論を尽くしてまとめられたものと認識をしております。国は国家戦略、道州は広域行政、基礎自治体は地域に密着したサービスということで、現在いわゆる重複行政と言われているものを整理をして責任の所在を明確にしようという試みをやっているわけでございます。実は、この役割分担というものが定まることによって、例えばそれを可能にするための税財政制度等々はおのずと枠が決まってくると、そういうことではないかと思っております。
　実は、この役割分担に基づいた歳出がどうなるかということを六ページにお示しをしております。少々細かな表で恐縮でございますが、縦に三列、横に三列ございます。縦方向が現状でございます。左側に国、真ん中に都道府県、右側に市町村がございます。縦に見ていただくと、現在、国、都道府県、市町村がいかに重複行政をやっているかということが読み取っていただける表になっております。
　これを先ほどのページの役割分担に基づいて整理をし直しますと、横方向の図になります。一番上に国が水色で書いてあります。真ん中に道州が緑色で書いてあります。その下に市町村が薄い黄色で書いてあります。このようにして役割分担を決めると、その役割に応じてそれぞれの主体の歳出規模がどれぐらいになるかということがおおよそ見えてまいります。そうすると、今度はそれを自己完結的にやっていく場合の税財源というものがどうなければならないかということがおのずと見えてくるわけでございます。
　これは今回の地域主権改革の中でも、地方税財源の充実確保ということが大きなテーマとして一つ掲げられておりますが、そこの具体化はこういう問題になってくるんだというふうに思います。あるいは、全体として歳出に見合う歳入を確保できたとしても、我が国には大変大きな地域差がございますから、地域地域で見るとやはりいろんな凸凹が生じます。これをどうして埋めるかということも非常に重要な課題でございます。私の場合は共同財源というものをつくったらどうかということを提案をしておりますが、これは昨日、東国原参考人から御提案のあった地方共有税、つまり国が調整するのではなくて自治体同士で調整をすると、そういった考え方が大切なのではないかという点では共通した認識を持っております。
　さて、今申し上げたような歳出構造を少し模式化したものを次のページ、七ページにお示しをしております。円錐形が左右二つ並んだものでございます。左側が現状を示しております。左端に黒い字で四二対五八と書いてあります。これは国と地方の歳出が四対六であると、これは現状を説明するときによく出てくる数字でございますが、こういう数字を確認しております。
　これが、先ほど申し上げた地域主権型道州制の役割分担に転換すると、右端に書いてある数字、一五対八五というところまで激変をいたします。これまで五対五とかいうお話はあるわけですけれども、実は地域主権ということを徹底して貫けば一五対八五とかそういうところにまで行くということを少なくともイメージは持っていただいた上でこの地域主権改革というものにお取り組みをいただく必要があるのではないかと思うわけです。
　しかも、御着目をいただきたいのがこの八五の中身でございます。八五の中身は道州が三四で基礎自治体が五一でございます。基礎自治体が行政サービス全体の過半数を提供すると、そういった姿になっている。これは現政権が提唱しておられる基礎自治体中心主義、それをまさに先取りするというか、それと全く同じことを示しているというふうに考えております。
　したがって、道州制のことを考える際に、道州制を言う人は道州中心主義なんだという御説明の仕方がございますが、これは私は間違いだと考えております。道州制の中でも、まず基礎自治体中心主義というものが実現をしていて、その上に道州というものがあると、こういう御認識をいただく必要があるのではないか。逆に、この道州というものを想定しないと、結局国の大きさというのは余り小さくならない、国は現状のような大きさを保ったままで基礎自治体だけが充実強化されるというふうなことになるのではないかというふうに考えております。そうしたことを御理解いただく模式図としてこれをお示しをさせていただきました。
　さらに、これをもう少し現在の地域主権改革と重ねて考えたときにどんなことが言えるかということを申し上げたいと思います。
　地域主権、この定義をどうするかという問題はいろいろ御議論がありますが、地域のことは地域住民が決めるということは、これは決して間違ったことではない正しい御認識であると思います。そのときに、現政権は補完性の原理ということにのっとってこの地域主権改革を進めるということを表明しておられます。補完性の原理、昨日も出ていたかと思いますが、小さな単位でできることは小さな単位にゆだねて、そこでは賄い切れないことのみをより大きな単位が賄っていく、担っていくと、そういう原理でございます。このことを、地域の側から泉がわき出るように地域主権社会というものをつくっていきたいと、そういった表現もなされているかというふうに思います。
　これは私も地方自治の現場でずっと仕事をしておりますが、地域を基点としてこの社会をつくるというお考えは全く正しいというふうに思います。しかし、これを現実にやっていこうとなると、ある大きな問題が立ちはだかっていると言わざるを得ないと思います。
　我が国の現状というものは、言ってみればこの補完性の原理とは程遠い世界になっている。つまり、本当は小さな単位でもできることをわざわざ大きな単位が奪い取っている、その現状が、左右に二つ並んでいる中の国の頭でっかちな円錐形が現在の状況であるわけでございます。この頭でっかちな状況を前提として、地域の側、すそ野の側から泉がわき上がるような改革をやっていこうとしても、私はこれはある限界があるのではないかというふうに認識をしております。
　むしろ、先ほど御紹介した松下幸之助の言葉にございました、大を小にするという観点から、今集権融合型の行政システムの中で、国の側に非常に肥大化している権限や財源をどうやって道州や基礎自治体に解き放っていくか。このもう一つのベクトル、つまり泉がわき出るようにという補完性の原理のベクトルを青で示しておりますが、もう一つの大を小へというベクトルをピンクでお示しをしております。この両方のベクトルが相まったときに初めて地域主権改革というのは達成されるのではないかというのが私の認識でございます。
　なぜこのようなことを申し上げるかと申しますのは、一つには、この地域主権改革というのをいかなる時間軸で達成をしていくかということでございます。
　例えば、我が国の長期債務問題を取ってみても、一方で国民の金融資産の中で何とか消化できているという御説明がなされてきた面がございますが、これとてもう先行きがかなり危ういものになりつつあると考えております。したがって、この地域主権改革というのは二十年も三十年も掛けて成し遂げるものであってはならないのではないかというふうに私は考えております。
　そのように考えますと、この地域主権改革というのは地域の自主性というものがまず第一であることは当然のことでございますが、もう一つ加えて、国のお立場から、国会の御見識でしっかりとしたグランドデザインを持ってそこにかじを切っていただくということが必要なのではないだろうかというふうに考えております。
　そのように考えますと、今回の地域主権三法によりスタートする地域主権改革、これが順調に進んでいった先には必ずや道州制の姿が見えてくるのではないか、私どもはそんなふうに認識をいたしております。
　今後の法案の御審議、あるいはその後に控えております地域主権戦略大綱の策定に向けた御議論の参考としていただければ大変有り難いと思います。
　本日はありがとうございました。