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○政府委員（清水湛君）　期限つき借家の制度につきましては、勤労者の団体等から非常に好評をもって迎えられているという制度でございます。
　御指摘のように、現在、これは建設省の方にお聞きした方がいいと思うのですけれども、借家で空き家がかなり数としては多いということが指摘されております。しかしながら、サラリーマンなんかで地方、遠方に転勤をするというような方がマイホームとして持っておられる家というのはかなり水準も高くて良質な家だというふうに言われております。こういう方々が結局転勤から帰ってきても返してもらえないということのために、その間はただでだれかに貸すとか、あるいは会社に使ってもらうとか、あるいはそのま省空き家にしておくというようなことがあるというふうに言われているわけでございます。
　そこで、この法律ではそういう事由を限定して、しかもこれは契約書にきちんとどういう事由で貸すかということを明記してもらわなきゃいけないということになっているわけでございますけれども、そういうふうにまず事由を限定して、しかも期間を一定の期間として定める、こういうことにいたしておるわけでございます。したがって、借りる方としても、当初契約で定めた期間だけは借りられるという前提でそこに住むということ、逆に言うと期間が来たら間違いなく出なければならないという前提でそこで生活設計をしていただくということがどうしても必要になるわけでございます。
　そういうときに、例えばたまたま東京の方が北海道へ三年という予定で転勤したところ、何かの事情で一年半でこちらへまた戻ってきたというようなときに、そういう方の事情を考慮いたしまして、解約権と申しますか、だから今度は家を返してほしいというようなことまで認めるかどうかということは一つの問題点として議論がされたわけでございますけれども、一定の契約期間というものを定めている以上、これは実は現在も借家についても同じことが言えるわけでございますが、期間を定めている以上途中で解約することはできない。家賃を支払わないというような債務不履行というような事実があれば別でございますけれども、きちんと家賃を払って、借家人としてもきちんとその義務を尽くしておるというようなときに、家主の方の都合で一年半で転勤になったから解約するというようなことを認めると、先ほど申しましたように、一定の期間を前提としてそこで。生活設計を立てておる借家人の立場がまた失われてしまうということでございますので、そういう途中解約はできない。そのかわり、期間が来たら間違いなく返さなければならない、こういうふうにさせていただいたわけでございます。
○糸久八重子君　新しい目玉の内容だとは思いますけれども、何かやはりいまいち安心して家が貸せないというような現状もあるように見受けられたわけでございます。
　実は私の持ち時間がもう経過をしているわけですけれども、それでは最後に大臣にお伺いをしたいと思います。
　この法律の改正を背景に地主側が借り主にさまざまな要求や圧力を及ぼさないように、そして提供された借地が資本力の強い企業に吸収されて個人住宅用地が圧迫されないように、そして更新期間の短縮で借地などの回転が早まって地代高騰の引き金にならないように、心配される面は非常に多々あるわけでございます。この法律は、社会的弱者保護という基本理念をしっかり持ってそして追跡監視体制を十分に確立しておく必要がありますが、法律を改正したから借地がわいてくる状況ではないように感じられますし、したがって、強力で公正で骨のある地価抑制対策が前提にあって効果も期待できるものと思います。改正によるマイナスを最小限にするために、国民の幅広い声や要望をきめ細かにくみ上げて運用の適正をお願いしたいと思いますけれども、その辺について大臣の御決意をお伺いしたいと思います。
○国務大臣（左藤恵君）　最初にもお答え申し上げましたが、この法案そのものが借地・借家関係を一国会理的なものにしていく、そういうことを目的として、既存のものは既存としてそのまま残す、新しくこれから設定する場合に、そうしたことについての一層の借地・借家人の権利保護、安定化というものを目的としておるわけでありますから、そういった意味で今お話がありましたことの内容を十分周知徹底を図る必要もございますし、さらにその運用につきまして適正を期していかなければならない、このように考えているところでございます。
○千葉景子君　今、同僚の糸久委員の方から総括的な質問がございました。若干重なる部分もあろうかと思いますけれども、具体的な法案の内容についてできる限り質問をさせていただきたいと思います。
　その前にちょっと一、二点、総括的な問題について質問をさせていただきます。
　この借地・借家法の改正なんでございますけれども、これが提案をされるこれまでの経過の中で大変いろいろな問題を引き起こしてまいりました。従来から、中曽根元総理の民間活力の導入あるいは規制緩和政策、こういう中でバブル的な地価の高騰、あるいはそういうことを背景にして暴力的に弱者を追い出す地上げの横行などが誘発をされ、これが社会問題となったことは私たちの記憶にも新しいところでございます。そして、そういう形の中で、秩序のない開発といいましょうか、そういうことが強められてきたということも指摘をされているところでございます。その一つの背景といいましょうか、その後ろにやはり借地・借家法の見直しというものが一方で公表され始めてきた、こういうこともそれに拍車をかける要因になったことも否定できないんではないかというふうに思います。
　特に、その内容が地主や家主の方に有利に改正されるのではないか、あるいは土地の再開発などが優先されてくるのではないか、こういうような受けとめ方なども強まりまして、借りている側にとっては非常に不安が増大をしてきた。そしてまた、こういう事情を先取りするような状況も出てきておりましたですね。いろいろな契約関係とか、土地の明け渡しにかかわる問題などを見ておりますと、例えば新しい借地法がもう制定されるから、そうなったらそれに応じて契約は変えますよというような状況が既に見られたり、あるいは再開発を行うので明け渡しを求めたいというような申し入れが出てきたり、あるいはいろいろな開発の計画の中に、当然のごとく借地人とか借家人については期間が来れば追い出せますよと言うと語弊がありますけれども、明け渡しを求められますからその開発が進められますというような計画案が出てきたり、そういう先取りをするような状況も多々見られてきたということがあろうかというふうに思います。
　こういう改正に至る経過の中で、こういう状況を生み出してしまったということ、これについて一体どういうふうに考えていらっしゃるのか。私は、今必要なのは、やはりそういう関係者の合意のもとで、例えば秩序ある都市計画をまず進める、あるいは町づくりに対する基本姿勢を決めていく、そういうことを基本にして、その中で長期的に借地・借家関係のよりよいあり方、近代化といいましょうか、そういうことを展望すべきではなかったのかなという気がいたします。
　そういう意味で、こういう土地問題などを含めて総合的な基本的な考え方というのは一体どういうところにあったのか、その辺について、まず確認をさせておいていただきたいと思います。
○政府委員（清水湛君）　この借地・借家法の改正につきましては、昭和六十年から法制審議会において調査審議が始められたわけでございます。私ども、そういうことからいろんな各方面に出されている意見等を調べまして、借地・借家法改正の問題点という形で世間にその意見を問うたわけでございます。
　こういう意見に対しまして、当然のことながら、例えば昭和五十年代から非常に活発になってまいりました土地の高度利用、有効利用という観点、あるいはそういうものを現行の借地・借家法が阻害しておるのではないか、その障害事由になっておるんではないかというような考え方、そういうような考え方をする方が一部におられたということも事実でございます。そういうような方々からは、例えば正当事由について、土地の有効利用とか土地の再開発とかあるいは高度利用、こういうようなことを踏まえた借地・借家法をつくるべきであるというような御意見も出されたわけでございます。他方、借地人、借家人の権利をもっと強化すべきであるというような御意見も当然のことながら出されたわけでございます。
　私どもがそういう問題点を公表いたしまして、それに対して出された各界の意見の中にはその種のものもございましたために、そういうようなことから、例えば借地・借家法が改正されると借地人、借家人の追い出しか容易になるんだというようなことを不当に宣伝して、地主側あるいは家主側かもしれませんが、借地人、借家人に不当な圧迫を加えるというような事例があるという新聞報道もされたことを実は私ども承知いたしているわけでございます。
　しかしながら、そういうようなことは、これはまあ一つの意見としてそういうものが述べられたというだけでございまして、法制審議会の審議の過程の中では、本来の借地借家法というのは土地の高度利用とか有効利用、これはまあ建設省の方でお考えいただくことであって、あくまでも借地人と地主、借家人と家主との公平な契約関係に基づく権利関係を調整する、こういうことが借地借家法の本来の趣旨である、その範囲を出ることはできないということから、例えば再開発とか、土地の高度利用、有効利用というような観点からの修正というのは、これは採用されなかったわけでございます。
　結論的にはそういうことになっているわけでございますが、審議の過程等における各界の意見が要らぬ誤解をと申しますか、あるいはそれを意図的に利用されていろいろな問題が生じているというようなこともございましたけれども、この点は、新しいこの法律案の中身を十分御検討いただければ、そういうのは単なる不安だということが御理解いただけると思います。
　そして、私どもといたしましては、土地政策とか住宅政策というようなものと基本的にこれは直接リンクするものではございませんけれども、しかし、建設省なり国土庁が今後住宅政策なり土地政策というものを進めていく場合に、土地の一つの利用形態である借地関係あるいは建物の利用形態である借家関係というものが現在の経済情勢に見合ってない、あるいは不適切である、こういうことになりますと、まあ借地関係というのは土地の所有権と同じようにこの種の政策を進めていく場合のいわば基礎でございますので、この基礎がぐらぐらするということになりますと、良好ないろいろな各種行政政策を進めるということも非常に難しい面が出てくるというふうに思うわけでございます。
　私どもといたしましては、これから政府が進める土地政策あるいは住宅政策の基本となる私人間の権利関係についての規制を明確にし、これを適切なものにする、そういう意味において非常に意味がある改正であるというふうに思っているわけでございます。こういうものを前提として、これからの地価の問題だとかいろいろ難しい問題、私どもには必ずしもよくわかりませんけれども、そういった政策が的確に展開されていくということを期待しているわけでございます。
○千葉景子君　さて、今回のこの改正の目的ですけれども、それについては先ほども御答弁をいただいているところでございますので、これは重ねてお聞きはしませんけれども、ただ、この改正案の全体を眺めてみますと、方向としては、借り主のところに視点を置くよりむしろ社会的経済的な変化、その要請、そういうところに着目しているというところはやはり否定できないだろうというふうに思うんですね。その反面、結果的には、借り主の側にとっては負担が大きいあるいは地位を弱める、そういう方向に機能するのではないか、こういうこともやはり改正の幾つかの点を考えてみますと、例えば更新の回数がふえるとか、あるいは正当事由についてはまだ後ほどお聞きしますけれども、そういうことを総合して考えてみますと、結果的にはやはり借り主側に負担が大きくなるのではないか、こういうことが予想されるわけでございます。
　そういう中で、この改正、借り主側にそれだけ負担を強めながら社会経済的な状況の変化に本当に機能するんだろうか、わざわざそんなことを今する必要があるのだろうかという気がまずしないでもないわけなんですね。その辺については一体どうお考えでしょうか。今後の見通しとか、この法律が今後どう具体的に機能していくのか、その辺どんなふうな御認識を持っていらっしゃいますか。大臣にお聞きできればと思います。
○国務大臣（左藤恵君）　今お話がありましたけれども、今回の改正というのは決して借り主の地位を弱めるとかそういうことを考えておるものではございませんで、借地・借家関係を改善するということが目的でありますけれども、特に、定期借地権とかそういったものの制度を創設することによって、当事者の権利義務関係をより公平、合理化しよう、前から御答弁申し上げておりますように、利用しやすい借地・借家関係、そういう制度を目的として将来の国民生活の基盤整備、そういうものに寄与したいということが今回の改正の目的でございます。
○千葉景子君　私も、ぜひせっかく改正をするわけですから、今後国民の期待にこたえられるようなものであってほしい、そう思うことは当然でございます。しかし、順次内容について御質問をさせていただきますけれども、本当にその期待にこたえられるのかどうかやはり疑問点がございますので、これは個々の問題点を踏まえながらまた最後に御意見を聞かせていただきたいというふうに思います。
　ところで、今回の改正に当たっての大きな問題点としては、存続期間、更新、正当事由、それからまた調停の問題などもございます。それから定期の借地権等の導入です。しかし、その反面、私はこれ以外に現在検討すべき問題、この改正に当たってむしろ明文化したりあるいは法的にきちっと整備をしておかなければいけない、そういう点が多々残っているのではないだろうか、そんな気がいたします。
　そこで、一つずつお尋ねをしていきたいというふうに思っているんですけれども、一つは、借地権の権利性についてなんです。従来、借地権というのは単なる契約上の権利、いわゆる債権というにとどまらずに、物権的な権利として評価をされてくるようになってきているわけです。対抗力の問題とかあるいは独立した財産的な評価をされるなどの形で、いわゆる物権的な権利とでも言ってよろしいかというふうに思うんです。これについては、今後一体方向としてはどう考えていらっしゃるのか、この権利性をより明確にする方向に行こうとしているのか、あるいはもうこの程度だと、これ以上権利が強くなってもらっては困るんだというふうに認識されているのか、この点についてお聞きしたいと思うんです。
　そして、その中で一つ大変大きな問題になっているのは、この借地権を担保にできるかどうかという問題が大きな課題でもあろうかというふうに思うんです、これは多分検討が加えられたはずだというふうに思うんですけれども。現在は、解釈上は借地上の建物を目的とする抵当権の効力が借地権に及ぶという形で評価をされております。これをむしろ積極的に担保として、権利として使えるようなそういう法制化をすること、これについてやはり考えるべきではないかというふうに思うんです。借地人にとっては金融を受けやすくなる、あるいは建物完成前にも対抗要件を備え得る、そして譲渡などの対象にできるというようなこともあり、これは一つの大きな課題であろうというふうに思います。
　ただ、一方で、土地所有者との関係とか、競売の場合の建物の問題などがありますので、問題は多いかというふうに思いますが、この借地法の改正の時期を逃しますと、この問題はまた相当先送りということになってしまうかと思うんです。この点についてはどうお考えでしょうか。
○政府委員（清水湛君）　法律的には大変難しい問題を提起されたわけでございますけれども、まず第一に、借地権の物権化という問題でございます。
　物権ということにいたしますと、これは御承知のように、登記その他の公示方法によって対抗力が付与される、また、権利の存続期間も長期であり安定する、それから、原則として譲渡転貸は自由である、こういうこと。それからもう一つとして、当然に登記請求権がある、こういう四つの要素があるんではないかというふうに考えられます。この借地権、これは賃借権と地上権でございますけれども、地上権については、つまり地上権たる借地権についてはこの問題はすべて解消しているわけでございますけれども、我が国の借地権の大部分は賃借権であると、こういうことからこの問題が出てきておるというふうに思われるわけでございます。
　先生が御承知のように、明治四十二年の建物保護法によって対抗力が与えられ、それから大正十年の借地法によって存続期間の長期安定化が図られ、さらに昭和十六年の正当事由条項追加によってそれが実質的に裏づけられた、こういうことになるわけでございますが、結局、賃借権たる借地権の物権化現象の問題として最後に残ったのが自由譲渡性と、それからもう一つは、登記請求権の問題であろう、こういうふうに思うわけでございます。
　実は、昭和三十五年に法務省民事局内部で、これは法制審議会とは直接の関係はないんでございますけれども、借地・借家法の全面改正の研究会が持たれましたが、その中では借地権という物権をつくるというようなことを議論した経緯がございます。しかし、このことにつきましては非常に各方面から問題があるという指摘がございまして、この案が結局ついえ去ったわけでございます。しかし、何らかの形で借地権の自由譲渡性をやはり認める必要があるのではないかということが要請されまして、御承知のように、自由譲渡性を与えるわけではございませんけれども、一種の非訟事件手続で裁判所が相当と認める場合には、賃貸し人の承諾にかわる許可の裁判をするという非訟事件手続化した形での賃借権たる借地権の自由譲渡性というものを認めた、こういうことになるわけでございまして、ここでまた借地権の物権化というものがある意味においては一歩前進したということが言えるわけでございます。
　しかし、この四十一年改正がそこで踏みとどまらざるを得なかったということは、借地権を物権にしてしまうということについての土地所有者側の非常に強い抵抗があったということが、これは一つの事実として存在するわけでございます。それに加えて、今度はさらに賃借権について登記請求権を認めるかどうか、こういう問題でございますけれども、これはやはり民法の基本に触れる問題でございまして、賃借権という債権的な権利という形で借地・借家法の中に存在させておく以上、これはやはりこの法律だけで当然の、つまり物権的請求権としての登記請求権というものを認めることは非常に難しいし、理論的にも問題があるということで今回の改正の中身にはならなかったわけでございます。
　現行法の解釈論といたしましても、借地権たる賃借権については登記請求権があるんだということを主張する学者もいないわけではございませんけれども、民法あるいは借地・借家法の現在の解釈として、これは判例上からも否定されているわけでございまして、そこまで現在の段階で借地権を強化するというような情勢はまだ育ってないと申しますか、そういう状況にはまだ立ち至っていない、こういうことになるわけでございます。
　そういうようなことから、私どもとしては、今回の改正に当たりましては、例えば建物保護法による対抗力というのは、建物の登記をすることによって対抗力が与えられるわけでございますが、その建物が消失してしまった場合に対抗力が直ちに消滅するというのはいかがかというようなことから、対抗力の存続について若干の補強をしようということで、そういう意味での強化は図っているわけでございますけれども、全体的な物権化という点については、これは現段階においては適当ではないということに最終的には至ったわけでございます。
　それから、借地権の担保化の問題につきましても、これはいろんな議論があるわけでございます。しかしながら、一つには物権そのものではないということ、やはり債権でございまして、借地権たる賃借権については当然に土地にその登記をするという権利は与えられていない、地主さんとの話し合いで、合意で借地権の登記をするということは可能でありますけれども、合意がない限りその登記をせよという請求権を現段階で認めるのは適切ではないというようなことを、それからさらには、先生御指摘のように、現に借地上に建物を建てまして、その建物に抵当権を設定する、つまり、建物を担保にして金を借りるということが多く行われているわけでございますけれども、この場合の建物の抵当権の効力は当然に借地権に及ぶ、抵当権の実行として建物が競売されますと借地権つきの建物という形で競売の対象になる。
　こういうことになっているわけでございまして、そのことについての手当ても、現行借地法に地主が承諾しない場合には裁判所がかわって許可をするという制度として導入されているわけでございます。そういうような建物の抵当権の効力が借地権に及ぶという現在の民法の解釈、これはもう確定的な解釈でございますが、そういうものを前提とした場合に建物とは別個にこれを独立の抵当権の対象とするということにいたしますと、その間の権利関係の調整、特に抵当権の実行によってその借地権を取得した人と建物との関係等々、これはもう相当詰めなければならない複雑な法律問題がある、こういうことが考えられたわけでございます。
　経済界の一部に借地権の担保化という要請が強く存在するということは私ども承知しているわけでございますが、その辺の法律整備を民法と絡めてやっていかなければならないというふうなこともございまして、今回は見送らせていただいたという結果になっているわけでございます。
○千葉景子君　大変懇切丁寧に御説明をいただきましてありがとうございます。この点につきましては、また他の機会に質問させていただくことがあろうかというふうに思います。
　そのほかにも、先ほども糸久委員の方からも話がございました。なかなか技術的に難しいかと思いますけれども、やはり更新料とか権利金についての規制の問題、これは特に土地高騰などを含めて大変高騰している。借地権価格の数％から数十％といいましても現在では相当な額に上るということにもなります。そういうことも含めて、それから今回の改正案の中では更新の機会がふえますので、そういう意味でも、更新料のアップにつながるというおそれなどもございます。そういうときに、こういうものを全く技術的に難しいとはいえ放置してよかったのかどうかという問題等もあろうかというふうに思います。
　それからまた、調停が今回は相当重視されます。この調停のあり方などについてももう少し整備が必要ではないかなどの点があろうかというふうに思うんです。これはちょっとそれぞれまた別なところで関連する問題でございますので、今は指摘だけさせていただきまして、また個々のところで質問をさせていただきたいというふうに思います。
　さて、借地権、今回存続期間について改正がなされるということでございます。先ほどもこの点について説明をいただきましたけれども、今回、堅固、非堅固を問わず存続期間を三十年としたということでございますが、これは何で両方一緒にしてしまったのか。これまで分けていたものを一律に、同じ年数にするということはどういう理由があるのか。その三十年とした基準といいますか、そういうところはどういうところに設けられているのか。
　それから、とりわけ堅固な建物について考えてみますと、従来の基本的な法律の建前からいくと、六十年から三十年にがたんと短縮をされたということでございます。非堅固の方はまだ理解できても、堅固の方は一体どうしてこう極端に短縮され、しかも一律な扱いになってしまったのか。耐用年数などを考えてみますと、むしろ耐用年数はこれまで以上に技術も発展して長くなってきているのではないか、そんな気もいたしますし、そしてまた三十年後の更新期間も、今回の改正案によって十年刻み、修正で二十年という最初の期間はございますけれども、こういうふうに非常に小刻みになってきている。これが本当に普通の常識に合うのかどうか、大変何か不思議な感じがいたします。これは結局、回数をふやして更新料を取る機会をふやすだけになってしまうのではないか。あるいは土地の回転はよくなるけれども、長期的な都市計画などの阻害要因にならないのかどうか、そんな問題もあろうかというふうに思います。
　それから、一方で五十年の定期借地権というものが導入されることになりました。この五十年というのはやはり一つの建物の存続期間といいますか、耐用年数などを含めて五十年程度というのが大体一サイクルと考えられるというようなことも背景にあるのではないかと思うのですね。そうすると、片方では五十年、片方では三十年であと小刻みにと、この辺がどうもいま一つ一般的な常識的な感覚からいうとすとんと落ちない、こういう点があるんですけれども、これは一体どういうふうに考えてよろしいんでしょうか。
○政府委員（清水湛君）　借地権の存続期間なりあるいはその後の更新期間をどうするかということがこの一つの大きな問題でございまして、いろんな意見がこの点については述べられたわけでございます。
　まず第一に、一律に三十年というふうにしたという点でございますけれども、例えば丸ビルとかあの辺の大きなビルについては、これはもう三十年なんということではなくて五十年とか百年というような、もしあれが借地でされるということになりますと、そういう契約が現実にはされるということになろうと思うわけでございます。しかしながら、一般的に、例えば木造の建物に対する住宅用の堅固な建物、ブロックづくりとか鉄筋コンクリート、鉄骨づくり等があろうかと思いますけれども、そういうものを想定して考えますと、つまり非堅固あるいは鉄筋コンクリート等の堅固を問わず、大体三十年ぐらいで建てかえられるというようなことも最近は多くなっておるのではないかというようなことも指摘されたわけでございます。
　耐用年数という面から見ましても、例えば現行法における堅固な建物についての最短存続期間が三十年とされているというようなことがございまして、一応の借地権の安定性というものを考えますと、堅固、非堅固を問わず、まず基本的な期間として三十年ということでよろしいのではないかということになったわけでございます。そういう意味におきまして、つまり鉄筋コンクリート等の建物と木造建物等で存続期間に差等を設けるのは現在の社会経済の実態に照らして適当ではない、こういうようなことが考慮されたと、こういうことになるわけでございます。
　それから、今度は更新後の存続期間を十年といたした点でございますけれども、これも先ほど申しましたように、基本的な存続期間というものを三十年とした上で、地主側の立場というもの、地主側における事情の変更というようなものをきめ細かくチェックし得るという意味におきまして、三十年経過後は十年ということでよろしいのではないかということになったわけでございます。この点について、例えばそういうふうに更新の機会が多くなりますと、それだけ更新料を取られる機会がふえて借地人の方が不利になるのではないかというような御指摘があるわけでございますけれども、私どもといたしましては、期間が短縮されても正当事由が存しない限り借地権はそのまま続くという基本的な考え方をとっており、このことは現行法と変わらないわけでございますけれども、それによって特に更新料の負担がふえるということにはならないのではないか。事実として、借地人と地主が円満に今後の法律関係を続けていくためにどういう更新料の合意をするかという問題はあろうかと思いますけれども、法律的には更新料の負担がふえるということにはならないというふうに思います
　それから、長期型定期借地権の存続期間、これは原則五十年以上ということになっているわけでございますけれども、それとの対比において、原則的な存続期間が三十年で、私どもの案によりますと十年、十年ということになっておるという違いは何かということでございますけれども、当事者の契約でとにかく更新のない借地権として決めるという以上、少なくとも三十年では足りない、必ず返してもらえるという存続期間として考える以上、やはり五十年程度は必要である。
　こういうことで、一方では、長期の定期借地権というものにつきましては五十年以上でございますけれども、そのかわり契約で定めた期間に至れば必ず返す。つまり更新ということを考えないで貸す以上は、やはり五十年程度の期間は基本的に地主側としては覚悟すべきであろうということでございます。普通の借地権の場合には、三十年は基本的な存続期間として覚悟すべきであるけれども、地主側の事情の変更その他正当事由等の具備のぐあいによっては返してもらえるということ、そういう意味において更新期間を十年ということにするのも不合理ではない、合理的である、こういう考え方に立っているわけでございます。
○千葉景子君　お話を伺っていますと、大体三十年程度でよろしいんではないかとか、そういう話で、いま一つなぜこうでなきゃいけないかということが明確でないのですね。では、何年がいいかというのはこれまた難しいことだとは思いますけれども、これまでよりもとりわけて改正をするという根拠として、いま一つ不明確さが残るなという感じがしないでもございません。そういう意味では、おかしな言い方ですけれども、例えば、では四十年ではどうだったのかなということになってしまうわけでして、この辺がこれからどう機能していくのか、かなり推移を見ていかなければいけないんだろうというふうに思います。
　そこで、先ほどの五十年の長期の定期借地権との関係ですけれども、これは逆に言えば、三十年というそこでもう一回賞すかどうか検討する機会を与えられてもいいということですが、そうすると、逆に五十年というのは長く感ずるんですね。というのは、五十年たちますと世代もある程度変わっていくだろうし、それから社会情勢とかも変動していくでしょう。そうなってくると、今度は逆に五十年の長い定期借地権というのは一体どういう機能を果たしていくんだろうか、両方から非常に疑問というか、不明確性というものが感じられて仕方がございません。その点についてはまだ定期借地権のところでもお聞きしたいというふうに思いますけれども、この存続期間、堅固の建物などについてやはりもう一歩明確な考え方というのを私たちも持っておくべきではなかろうかな、そんな気がいたします。
　さて、今も出ましたけれども、契約の存続期間のみならず、更新の原則十年ですね、更新後の存続期間。これも修正によって最初のみ二十年ということになりますけれども、これも堅固、非堅固で一律になった。そして十年という基準ですが、これも先ほどからお話を伺っているんですけれども、なぜ十年なんだろうか、二十年ではいけないんだろうか、あるいはもっと短くという意見もあったんだろうか、この辺もこういう数字というのはなかなか難しいように思います。ただ、こういう問題は実態とか、あるいはそれぞれの今の契約の実情などを踏まえて設定をしていかなければいけないだろうというふうに思いますけれども、この十年というのは本当に合理的な数字なのかどうか、もう一度お聞かせをいただきたいというふうに思います。
　それから、堅固、非堅固で一律に十年とすることの是非ですね、この点についてどう考えていらっしゃるのか、その点についてお聞きをしたいと思います。
○政府委員（清水湛君）　堅固、非堅固の建物で期間に差等を設けるという合理性ということが議論されたわけでございますけれども、現在の社会経済の実態という点からいたしますと、むしろ社会経済的な耐用年数というのは堅固、非堅固でそれほど差がないのではないかというような認識、あるいはこれは建設省の技術専門家等の意見も私ども聞いたわけでございますけれども、そういうような方々の御意見に従いましても、その差を設けるという必要性は今の社会ではないのではないかというようなことからその違いを廃した、こういうことになるわけでございます。
　それから、定期借地権については五十年というふうにいたしましたけれども、更新をしないでとにかく返してもらう、この期間が来たら必ず返してもらうという前提で貸すわけでございますので、その間における建物の経済的、社会的な耐用年数が尽きるというようなことを考えますと、更新がないわけでございますから五十年程度が適当ではないか、こういうことにいたしたわけでございます。
　そこで、問題は、更新後の存続期間を十年としたわけでございますけれども、この点についての考え方を、議論の過程でどういうようなものがあったかということをちょっと説明いたしますと、一つには、非常にこれは強い立場でございますけれども、基本的期間を三十年として、三十年は貸した方では我慢をしなければならない。しかし三十年を過ぎたら、正当事由が地主側に備われば、つまりこれは現行法と同じ意味での正当事由が必要でありますけれども、正当事由が地主側に備わった時点でいつでも建物・土地の返還を請求することができるようにする。三十年たった後に五年目に備われば五年目、あるいは五年目もだめ、十年目もだめ、二十年目もだめ、三十年目にやっと正当事由が備わったということであれば、三十年目にその明け渡しなり土地の返還を求めることができるというふうにすべきだ。つまり、更新後の期間については特に法律で規定を置く必要がない、正当事由の具備の有無で判断をすべきであるというような考え方が一方で強く主張されたわけでございます。
　しかし、こういうような考え方をとりますと、借地人の方では、地主側に正当事由が備わり次第いつでも返還しなければならないということになって不安定であるということに当然のことながらなってまいります。しかし、地主側でも、現在のような社会経済情勢の非常に厳しい時代に家族の状況とかいろんな生活状況が次々に変わっていく、こういうような状況があるわけでございますから、少なくともその辺も適当に調節するということになりますと、十年単位ぐらいで当事者間の実情に応じた正当事由の具備を判断するということがあってもよいのではないか。つまり、そういうふうにすることが借地関係という長期継続的な法律関係の中に当事者の事情変更を的確に反映させるという意味において意味があるということにいたしたわけでございます。
　更新後の存続期間を二十年としたらいいじゃないかとか、あるいは三十年というふうにしたらいいじゃないかという御意見もそれはあり得ないところではございませんけれども、それではやや少し貸し主側の事情というものを借地関係に反映させることが難しくなってきて、かえって不公平になるのではないか、こういうようなことも考えられるわけでございます。
　基本的には、借地・借家、特に借地関係でございますけれども、そういう関係の長期安定的な継続ということが第一でございますけれども、地主側に生じた大きな事情の変更もこの関係に適切に反映させるということも公正、公平な観点からやはり必要なことであるということから、期間についてはいろんな意見があったところでございますけれども、最終的には私ども当初の案でお願いしたような三十年、十年、十年、十年というふうにいぐのが結局一番妥当ではないかということで、こういう数字に落ちついたわけでございます。
○千葉景子君　いろんな御議論、御意見があるということはよくわかります。ただ、今のお答えからもわかりますように、結果的にはこれは従来よりも貸している側にさまざまな新しい機会をふやす、借りている側にはやはり明け渡しあるいは更新の負担という機会をふやすというふうに機能することは、これはもう否定できないだろうというふうに思うんですね、従来以上に。そうすると、これは正当事由の中身とも絡まっできますけれども、やはり解約の可能性というものが増大するんではないか、そしてまた、逆に長い期間の更新を合意しようとすると、更新料の増額のようなことにもつながっていくのではないか、そんな懸念も持たないではございません。
　そういう意味では、契約更新後の存続期間というものについては、やはりかなりこれまでの借地人、借家人、これからもそうですけれども、その地位を不当に弱めないような配慮とか、そういうことが必要ではなかろうかというふうに思うんです。そういう意味で、最初の回だけではございますけれども、二十年という期間に修正が衆議院の方でなされたということは、私は大変評価をすべきところであろうというふうに思うんですけれども、ではそれだけで十分かどうかという点もあろうかというふうに思うんです。この点についてどうでしょう、本当に十年でなきゃいけないんでしょうか。それとも、では十五年はどうか、二十年はどうか、こういう話になってくるんですけれども、その辺については率直にどうお考えでしょうか。
○政府委員（清水湛君）　更新料の問題でございますけれども、更新料を期間満了の際に取るかどうかということ、これはそういうもを取っている地域もございますし、もう全然取ってないという地域もあるわけでございまして、恐らく非常に土地、が高価な都市部ではかなり更新料的なものが取られているのではないかなという感じ、そういう資料もございますけれども、という気がいたします。しかし、このことも、これまでのように更新後の期間が二十年あるいは三十年になると、これからまた当初の契約期間と同じ期間だけ地主側が拘束されるんだという前提での更新料というものと、存続期間としては十年であるという前提での更新料、これは当然その額は違ってくるわけでございまして、私どもは十年を前提とする更新料はそれほど高額なものになるというふうには実は考えていないわけでございます。もちろんこれは経済法則が働く分野でもございますので、いろんな要素を加味いたしませんと果たしてどうなるかということは申し上げかねる面がございますけれども、そういう意味で、必ずしも負担がふえるということにはならないのではないかというふうに思うわけでございます。
　それからもう一点は、例えば現在の借地契約、これは圧倒的に木造建物等を目的とするということで二十年という契約をしている例が多いと思いますけれども、現行法ですと二十年目が来て更新されるとまた二十年で四十年続く。それがさらに更新されますと六十年、こういうことになるわけでございますが、そういう契約を前提として考えますと、新法では基本期間は三十年になる、そうすると更新後の期間は十年ですから四十年目に二番目の更新期間が来る。そこまでは現行の圧倒的多数を占める二十年契約の借地契約の更新の場合と変わらないという実態がございます。
　そういうことから、私どもとしては最初の更新期間もやはり十年でそのままにしていただきたいという気持ちが強かったわけでございますけれども、そういうことではなくて二十年ということになりました。衆議院での修正がそうなりましたため、現在の借地契約よりか若干借地人側が有利になってくるということもあるいは言えるのかもしれません。しかし、その後の四十年後のものにつきましては、現行法ですと六十年目ということになりますが、新法では五十年目ということで一回更新の回数がふえる、こういうことになけるわけでございます。この場合、十年という期間を十五年にしたらどうかとか、十二年にしたらどうかとか、数字の問題ですからいろいろ議論しようと思えばできるわけでございますけれども、私どもといたしましては、この問題について大方の御意見を伺いながら最終的に落ちつきやすい落ちつきどころとして三十年、十年、十年という数字に決めさせていただいた、こういうことになるわけでございます。
○千葉景子君　さて、次に正当事由についてお尋ねをさせていただきたいというふうに思いますが、大変時間が限られてきておりますので、ちょっと一点だけお聞きして、またその他は後日なりに回させていただきたいというふうに思います。
　正当事由に関してなんですけれども、これまでのいろいろな御説明とか、あるいは衆議院の審議などを通じて明らかにしていただいているのは、今回の改正というのは決して何か特別な、これまでと変わった目的を持つわけではなくて、判例とかいろいろなこれまでの学説等の集積、そういうものを踏まえて、それを法文上わかりやすく明確化しただけなんだというお話でございます。そうすると、判例の総合的判断の中ではいろいろな要素があろうかというふうに思うんですけれども、それを今回その中でも取り上げて、一定の要件といいますか例示をした趣旨、それは一体どういうところにあるんでしょうか。もし判例の集積であるとすればさまざまな要素を総合判断しますので、決してここに挙げられているそういう事項だけで判断できるとは限りません。だとすれば、逆にこういうことで限定をしてしまう、あるいはそう見えるような形にするというのはむしろ混乱を招く、誤解を招くおそれがあるんではないかというふうに思うんですけれども、その点についてはどうお考えでしょうか。
○政府委員（清水湛君）　正当事由条項は、御承知のように、貸し主がみずから使用を必要とする場合その他正当な事由、こういうふうに現行法は書いているわけでございます。昭和十六年当時これが法律化されたわけでございますけれども、当時は大正十年に借地法が制定されましてちょうど契約による存続期間二十年が満了する時期でございます。そのころは、地主としては期間が満了したから土地を返してくれということがこれはもう堂々と言えたわけでございますけれども、それを規制する意味で、貸し主がみずから使用を必要とする場合その他の正当事由ということにいたしたわけでございまして、いわば貸し主側の権利を制約するという形で昭和十六年改正がされました。そのことの結果として、貸し主の方で自分が使用する必要がありさえすれば、借り主の方に使用を必要とする事情があっても土地は返してもらえるんだという解釈が実は行われたわけでございます。つまり、当時の解釈としては地主側に非常に有利な解釈がされ、あるいはそういうことを理由に法律化されておるという経過があるわけでございます。
　しかしながら、戦後の住宅難、土地難の時代に、貸し主側の事情だけではなくて借り主側の事情も考慮して、総合勘案して公正、公平に判断すべきであるということに判例理論が形成されてきました。そういうように、ある意味においては、戦後の判例理論によりまして、昭和十六年の正当事由条項についての法文が実質的に修正されたような状況が起こってきておるというふうに評価をしてもいいのではないかと思われるわけでございます。そういうような状況のもとで、今度新しい借地借家法というものをつくる際には、これはもし現在の時点で現行法と同じような条文を仮に置くといたしますと、恐らく昭和十六年当時と同じように貸し主側に有利な解釈がまた出てくる可能性を多分にはらんでおる、こういう問題が一つございます。
　そこで、しかもその上に現代語化する以上、法律を読んだ一般の国民の方々が理解できるような条文にしなければならない。恐らく、現行法のような条文をそのまま条文化したのでは、これは何を言っているのかわからない。弁護士等の法律専門家が読めば判例でこうなっているということがわかるけれども、素人が読んだんじゃよくわからないんじゃないかという議論、反論が当然のことながら予想される、こういうふうになってくるわけでございます。
　そういうような状況を踏まえて、じゃどういう形でこの正当事由に関する条文を現代語という形で法律の中に盛り込むかということになってくるわけですが、そうなってきますと、私どものとり得る道は現在の判例あるいは裁判実務で確立されている重要な要素をそのまま素直に条文の中に織り込むしかない、こういうことに最終的な結論がなったわけでございます。つまり、判例というのは、これはいろいろ具体的な生の事実に法律を適用しておりますので、借地・借家関係というのはもう人間がかわるように法律関係も変わっていくわけでございますから、すべて全く同じというような事実関係はない。そういうような事情のもとで裁判所がいろんな判断をするわけですから、判例の中には実にさまざまな要素が盛り込まれているわけでございますけれども、そういう戦後数十年にわたって蓄積された判例というものを捨象してみますと、この法文に掲げられたような事実が列記できるのではないか。もし、その中から一つでも要素を落とすということになりますと、場合によっては新しい法律によって判例理論を修正したというふうに見られかねない要素もある。こういうような心配もございまして、結局のところ、現在の裁判例あるいは裁判実務というもので確立している考え方をそのまま素直に条文化しよう、こういうことにいたしたものでございます。
○委員長（鶴岡洋君）　午前の質疑はこの程度にとどめ、午後一時三十分まで休憩いたします。
　　　午後零時三十一分休憩
　　　　　—————・—————
　　　午後一時三十分開会
○野村五男君　自由民主党を代表いたしまして質問をさせていただきます。
　借地・借家というのは居住や営業といった生活の基礎をなすものであり、土地や建物を借りている人が安心して住み続けるために現行の借地・借家法がこれまでに大きな役割を果たしてきたと考えられますが、そもそも借地借家法はどのような理念に基づいて制定されたのか、またこの法案は大正十年に制定された現行法を廃止し新法を制定しようとするものでありますが、新法の理念は現行法と異なるものなのか、法務大臣にお伺いいたします。
○国務大臣（左藤恵君）　現行の借地・借家法は、今お話しのとおり、大正十年に制定されたものでございますが、その基本は、借地権者及び建物の貸借人の権利を保護してその安定を図るために制定されたものでございます。それから、今回のこの新法は、これはそうした現行の借地・借家法に対しまして、社会経済情勢の変化というものが非常に激しいものがあるわけでございますが、こうしたものに見合ったより合理的な借地・借家関係を創設しようとすることで所要の手当てをいたしております。そういった点では、新しく法律は変わっておりますけれども、基本的には借地権者及び建物の貸借人の権利の保護、その安定化を図るという趣旨においては現行法と全く変わるものではございません。
○野村五男君　制定以来、借地人、借家人の権利を保護してきた現行法を今回改正しようとするものでありますが、なぜこの時点で法律を改正する必要があるのか、現行法の借地人、借家人の権利の保護を弱めようとするもめなのか、この点に対する答弁を含め、今回の改正の趣旨について法務大臣にお伺いいたします。
○国務大臣（左藤恵君）　今も申し上げましたとおり、借地法、借家法、現行の法律は大正十年に制定されまして、昭和十六年に一度改正された後は基本的な改正が行われないままに半世紀を経過したところで、あり、この間に大変な社会経済情勢の変化があるわけであります。そうしたことで、現行法の枠組みの中、仕組みの中では対応し切れない問題も生じてきている。そういう点で、特に現行法が借地・借家関係の存続を画一的に規定しているということは、土地・建物を貸そうとする側にとりましても借りようとする側にとりましても障害になっている面がなくはないのでありまして、そういった点で今回の改正は定期借地権の制度を創設するということなど当事者の権利義務関係をより公平かつ合理的なものにしよう、利用しやすい借地・借家制度としようとすることを目的とするものでありまして、決して借り主の権利を弱めるというようなことではなく、むしろ将来の国民生活の基盤整備という点でもぜひ必要なものである、このように考えているところでございます。
○野村五男君　今回の改正の趣旨を実現するためにこの法案ではどのような改正をしようとしているのか、主な改正点は何なのか、お伺いいたします。
○政府委員（清水湛君）　お答えいたします。
　今回の改正の主な点は、定期借地権制度の創設あるいは期限つき借家制度の創設等を初めといたしまして一般の借地権についての存続期間の見直し、正当事由の明確化、地代家賃増減額請求の手続の改善等でございます。
　このうち定期借地権は、一定期間に限っての借地を必要とするなど借地に対する需要が多様化しているという最近の社会経済情勢にかんがみまして、それにこたえようとするものでございます。期限つき借家についても同様でございます。
　また、最近における社会経済情勢の変化の早さというものを考えまして、当事者間の関係の調整をより実情に即して行うことができるように、借地権の存続期間を見直し、更新後の借地権の期間を十年と規定するほか、正当事由についても現在の裁判実務で考慮されている基本的な要素を掲げましてその内容を明確にするということが第二でございます。
　また、地代・家賃の増減額請求をめぐる紛争につきましては、いきなり地主、家主の方から訴訟を提起するということではなく、簡易迅速かつ適正な解決を図るために調停手続を積極的に活用するものといたしております。
　今回の見直しは、先ほど大臣の御答弁にもございましたように、借地・借家関係を社会経済情勢の変化に見合った合理的なものにすることが目的であるというふうに申して差し支えないと思う次第でございます。
○野村五男君　改正点は、現在既にされている借地・借家契約にも適用されるのか。また、現在多くの人が土地・建物を借りて生活しておりますが、そのような人に対する改正法の影響についてお伺いいたします。
○政府委員（清水湛君）　一般的に、新しい法律をつくりますと、特段の事情がない限り既存の権利関係についても適用するということが行われることが多いわけでございますけれども、今回の借地借家法につきましては、借地権についての更新後の存続期間あるいは更新を拒絶する事由としての正当事由についての規定を改めているわけでございます。そういうようなことから、既存の借地・借家人の方々に不利益を与える、あるいは不利益が与えられるのではないかというような不安と申しますか御心配があるというような事実の指摘がございましたので、この法案においては、新法が成立した場合でも既存の契約関係には新法の契約の更新及び更新後の法律関係に関する規定を一切適用しないということといたしまして、新法が成立いたしましても従来どおり現行法の規定で更新されるということとし、既存の契約に影響を与えないというふうにしているわけでございます。
　なお、民事調停法の改正は既存の借地・借家関係にも適用されますが、この改正は紛争解決のための手続の改正であり、当事者の権利関係の存否に影響を与えるものではございません。より簡易迂遠にかつ適正に地代・家賃をめぐる紛争が解決できるようにという趣旨で設けられた制度でございますので、これは既存の借地・借家人に関する地代・家賃の紛争を新法施行後に解決するという場合には民事調停法の規定が適用される、こういうことになるわけでございます。
○野村五男君　借地・借家法の見直しについては、政府の土地対策の二環として位置づけられておりまして、土地政策の観点からも提言されているのではないでしょか。また、昨年の日米構造問題協議においても、アメリカ側から土地問題の一つとしてこの問題が指摘されましたが、今回の改正の目的には、優良で低廉な土地、住宅の供給の促進ということがあるのではないでしょうか。
○政府委員（清水湛君）　御指摘のように、昭和五十年代後半から臨時行政改革推進審議会の答申でもこの借地・借家法の見直しというような問題が取り上げられておりますし、その他の各方面から広い意味での土地政策の一つとして借地・借家法の見直しというようなことが提言されてまいったわけでございます。これらの提言には、要するに借地・借家法というものが制定以来基本的な改正がなく今日まで経過しておる、しかもその借地・借家関係の規律は画一的で、現在の社会経済情勢というものに適合していない面があるのではないかというような面からの提言だというふうに私どもは理解しているわけでございます。
　また、昨年の日米構造問題協議におきましても、アメリカ側から土地問題の一環として借地・借家法の見直しについて日本政府側の見解をただされました。私ども、借地・借家法につきましては昭和六十年以来この見直し作業に着手しているということを説明したところでございますが、土地問題の解決を直接の目的としてこの借地・借家法を見直すということはこれはできませんけれども、借地・借家法を現在の社会経済情勢に適合したものにするということにより、結果として優良で低廉な土地、住宅の供給の促進につながるということが期待されるというふうに私どもは考えているわけでございまして、アメリカ側にもこのことを説明したところでございます。
○野村五男君　そうしますと、今回の改正は土地や住宅の供給の促進につながるのかどうか、お伺いいたします。
○政府委員（清水湛君）　昭和五十年代から各方面からいろいろ意見が寄せられておりますけれども、その意見の中には、例えば現在の借地・借家法というのが土地の高度利用とか有効利用というものの障害になっているんではないかというような御指摘があった部分もないわけではございませんけれども、しかし基本的には借地借家法というのは直接にそういう土地政策とか住宅供給ということを目的とする政策立法ではない、こういうことがあるわけでございまして、このことはもう大方の皆様方に理解されているところであるというふうに思うわけでございます。
　借地・借家法の今回の改正は、より合理的な当事者関係の確立を目指すということでございまして、住宅や宅地の供給を直接の目的とするものではございませんが、しかしながら、先ほど来申し上げておりますように、定期借地権制度の創設というようなことによりまして借地・借家に対する多様化した需要にこたえるためのものができる、こういうようなことが考えられるわけでございます。私どもとしては、そういう意味で利用しやすい借地・借家制度が実現いたしますと、これらの制度の利用を望んでいる方々にとりまして、結果的に優良な貸し地あるいは住宅、そういうものの供給につながっていくものと考えているところでございます。
○野村五男君　借地・借家をめぐりましては関係者のかかわり合いもさまざまであり、借地・借家法の見直しについてもさまざまな意見があったと思います。法案の作成過程においてはこれらの意見は十分に酌み取られたものかどうか、お伺いします。
○政府委員（清水湛君）　借地・借家法というのは、これは民法の特別法でございますけれども、今や人間の居住という面に関する限りにおきまして民法と同一の最も基本的な法律であるというふうに私どもは考えているわけでございます。そういうようなことから、この種の問題を審議し法案をつくるという場合にはできるだけ幅広く各界各層にわたって意見を求める必要があるということに当然のことながらなるわけでございます。
　法制審議会におきましても調査審議に入りました直後、借地・借家法の改正について指摘されているいろんな問題点を網羅的に取り上げまして、「借地・借家法改正の問題点」というものを昭和六十年に公表いたしまして関係各界から幅広く意見を求めたところでございます。大学関係、法曹界、これは裁判所、弁護士会でございますが、そのほかに貸し主、借り主の団体、不動産関連の業界とか経済界、金融界、商工団体、不動産関係の研究団体等、実にさまざまな団体があるわけでございます。そういうような方々からいただきました意見に基づきまして、さらに借地法・借家法改正要綱試案というものをつくりまして、これにはいろんな関係方面の意見に基づいてつくられた甲案とか乙案とか丙案とかいろんな案が列記されているわけでございますけれども、そういうものを公表いたしましてまた幅広く各界の意見を求めたわけでございます。
　私どもといたしましては、借地・借家につきましではそれぞれ地主さん側の立場あるいは借地人、借家人の皆様方の立場からいろんな意見がたくさん出ているわけでございますけれども、これらの意見をすべて公正、公平に検討いたしまして最終的にこの今回の法律案をまとめ上げたというふうに考えているわけでございまして、関係者の意見は十分に尊重されているというふうに言って差し支えないというふうに考える次第でございます。
○野村五男君　それでは、この法案の内容について説明を求めます。
　まず、今回の改正では借地権の存続期間を現行法と変えておりますが、このようにした理由は何であるか、お伺いいたします。