○参考人（上村政彦君）　それでは、ただいまのお話にございましたけれども、私からはフランスの家族政策についてお話を御参考までにいたしたいと思います。
　私は、これまで社会保障論といいましょうか、そういう研究領域でございまして、国際比較ということで日仏比較をやってまいりました。社会保障の日仏比較ということになりますと、どうしてもフランスの家族手当制度あるいは家族給付制度というのがかなり進んでおりますので、それについての研究というのがつい多くなるわけでありまして、これまでフランスの家族給付制度について幾つかの論文等を発表してまいりました。
　きょうは家族政策あるいは少子化対策という点でフランスの家族給付制度を検討するといいましょうか、家族給付制度を土俵にしてフランスの少子化対策なり家族政策を考えてみたいと思います。
　まず、お手元に資料等が参っているかと思いますけれども、そのレジュメといいましょうか資料に基づいてお話をいたします。
　最初に人口の動向と低い出生率ということでございますが、先ほども視察報告がございました。戦前の低い出生率についてあるいは最近若干改善しているというお話がございましたけれども、総体としてフランスの人口は、一九九七年の数字でございますけれども、平成九年一月一日現在で五千八百五十万人、我が国の約半分でございます。うち六十五歳以上の人口が占める割合は一五・四％ということでございまして、これも一九九七年のことでございます。
　お手元にお配りいただきました資料がございまして、図表一、二、三、四、五というようなものがございますが、総人口中に占める六十五歳以上の人口の割合について棒グラフの資料があるかと思いますが、これからわかりますようにフランスの場合は先進国の中にあって高齢化率というのは、今のところさほど大きいものではないわけでございます。一五・四％という数字はこの棒グラフをごらんになるとわかりますように、むしろ先進国では低い方と言ってよろしいかと思います。
　フランスで問題なのは何かということになるわけでありますけれども、フランスの人口の高齢化はやや緩慢ながら少しずつ高齢化が進んでおりますが、その高齢化をつくり出す要因となっている出生率の低さ、少子化傾向が問題であるということになるわけでありまして、人口問題の専門家、例えばポール・パイヤーという方がおられますが、パイヤー教授のお話によりますと、フランスの高齢化というのはこの二百年、二世紀の間に少しずつ続いてきた出生率の低迷といいましょうか、によって高齢化が少しずつ少しずつと形成されてきたものであるというふうに言われております。
　この点は日本の場合とかなり違うところでありまして、日本の場合はその率なりあるいはその高齢化のスピードというものが大変早いということは皆さん御存じのとおりでございますが、フランスの場合は約二世紀の間かかって一五・四％前後といいましょうか、この辺がつくり上げられてきたんだということであります。
　フランスの場合は、先ほども少し報告の中で言及がございましたが、フランスの出生率は特に一九三〇年代に低下し始めました。特にその辺が顕著であるわけでありますが、図表の二というのがございますけれども、この図表の二にありますとおり、三〇年代後半以降の十年間というのは出生率が死亡率を下回って人口が減少する。つまり、最近日本でも言われております人口減少社会への移行が始まるわけであります。その後、出生率はやや改善されるわけでありますが、先ほどの御報告とは若干私は違った認識を持っておりまして、近年、また、特に八〇年代、九〇年代になって戦前の低い出生率の水準に近いような状況に近づきつつあるように思われます。
　そういうことを考えますと、これからもまた出生率対策というのが大変重要になるわけでありますけれども、フランスの場合、その人口問題の中心というのは終始、出生率の低迷あるいは少子化の傾向、これが人口問題の中心であるわけで、対応策の中心はすべて出生率を引き上げるための少子化対策に置かれてまいりました。つまり、簡単に言えば、人口問題対策が子供中心といいましょうか、子供に当てられてきたということであって、この点についてはシモーヌ・ド・ボーボアールがその名著「老い」の中で、高齢者対策がフランスの場合、少子化対策の犠牲になったとして厳しく批判を加えているところであります。
　我が国の場合は、どちらかというと少子化はつい最近気づかれたといいますか、注目されているところでありますけれども、その点からいたしますと、少子化問題、少子化対策に関するフランスの取り組み、こういうものがこれからの参考になるわけであります。
　次に、二番目の家族政策と家族給付制度に参りたいと思います。
　フランスでは、ただいま申し上げましたように出生率の低迷が続くということもあって、古くから家族単位の福祉の増進を図り、それを通じて出生率の引き上げを目指すというそういう家族政策が極めて多面的な形で幅広く展開してきているわけであります。既に、一九三九年でございますが、人口の少子化が進み始めます最中に家族法典というものが制定されました。したがって、この種の家族政策につきこの家族法典が立法上の基礎を提供することになったわけであります。
　専門家の言われるところを参考にいたしますと、フランスの家族政策は大きく三つに大別されるということであります。
　そのうちの第一は、家族生活の援助活動というものでありまして、主として社会的に恵まれない人たちを対象とする社会福祉活動の分野に属するものだと見てよろしいかと思います。第二は、家族給付制度による多様な現金、現物給付の提供活動でありまして、主として子供の養育負担を負う一般の家庭を対象として家族手当金庫の制度によって実施されるものであります。そして、第三は、家族計画に関する援助活動で、一九七五年の法律で可能となりました人工妊娠中絶にかかわる活動もこれに含まれるわけであります。
　実際にはこれらの三つの分野に属する家族政策の活動というようなもののほかに、子供の養育負担を負う家族のための税制上の優遇措置であるとか、あるいは医療保険や年金制度に設けられておりますところの扶養加算であるとか被扶養者向けの給付分でありますとか、文字どおりこのような施策というのは多様であります。
　ところが、そういう多様な施策にもかかわらず、それぞれを体系的な形で費用面の数値を明らかにするというような資料は皆無と言ってよろしいかと思われます。そういう中にあって、実質的な家族政策を展開するのは何よりも私がここで取り上げたい家族給付制度であります。一九九五年で見ましたとき、フランスの家族給付制度が給付いたします給付費総額というのは、図表五の下の方にございますように、千四百八十五億フラン、日本円にして約三兆円程度に達しているわけでございます。
　そこで、そのような家族給付制度の現状と特徴というものをお話しいたしまして、そこに展開される家族政策なりあるいは少子化対策、そういう点について触れてまいりたいと思います。
　家族給付制度の現状と特徴でございますが、今日、フランスの家族給付制度はほとんどのフランス人をカバーしておりまして、適用の国民化といいましょうか、というものは実現しているわけであります。我が国流の言い方をいたしますと国民皆家族給付制度ということにでもなりましょうか、その中で子供の養育負担を負う者が手当の受給権者とされるわけでありますが、その数は一九九五年で五百八十五万人、そしてその手当制度、給付制度で受益者が子供ということになるわけでありますが、その受益者は約一千二百三十万人となっているところであります。
　なお、受益者たる子供の定義につきましては、原則として義務教育終了の十六歳未満というのが定められた年齢でございますが、実際には十九歳未満あるいは二十歳未満といいましょうか、十九歳になる直前、二十歳になる直前まで子供として扱われるといいましょうか、手当の対象として扱われる場合が多様に設定されているわけであります。
　そのほか、この家族給付制度の適用を受けて子供を養育する負担を負う者が給付を受給するに当たっては、何らかの職業活動を行っていることということが今まで要件とされておりました。その点が最近変わりまして、現在ではこの要件が削除され、家族給付制度の適用が一般化いたしております。
　次に、家族給付の種類でありますけれども、この種類というのは非常に多様でございまして、全部で十種類ばかりございます。その種類は社会保障法典第五編の規定によって分類されているわけでありますが、その分類法によって見ますと、図表の五にありますとおり、一、一般的扶養給付として四つの手当が、二、出生関連給付として三種の手当が、特定目的給付として三種の手当、合計十種の手当がございます。非常に多様でございます。
　最も中心になりますのはもちろん最初にございます家族手当でありますが、これはフランスに居住する第二子以降の子供を現にかつ継続的に扶養する者に支給されるもので、制度発足時の一九三二年から今日まで続いておる最も有名な手当でございます。
　これ以外の種類の手当等につきましては、お配りされております資料にございますので、そちらを参照していただくということにさせていただきまして、家族手当以外の各種の手当というのは大体第二次大戦以後に設定されたものでございます。ただ、そのうち家族補足手当というのがございますけれども、この家族補足手当、二番目の手当でありますが、これは三歳以上の子が三人以上いるとき所得制限をつけて支給されるものでありまして、家族手当を補足するものであります。したがって、この二番目の家族補足手当というのは家族手当と一体として見てよろしいのではないかと思います。
　注目すべきことは、この二つの給付でもって図表五の数字に明らかなように、フランスの家族給付費全体の約五三％を占めているということ。それで、あとの八種の手当がその残り四七％になる。したがって、大部分が家族手当と家族補足手当によって占められると言ってよろしいわけでございます。
　そのほか、制度的に家族給付制度の概要をお話しいたしますとすれば、財源というものがあるわけでありますが、その財源としましては、これまで主として雇い主が負担する保険料で賄われてまいりました。雇い主が負担するという表現の中には、家族給付制度が国民化しているわけでありますから、雇い主、雇われる者という関係にない人たち、つまり非被用者といいましょうか、あるいは自営業層といいましょうか、そういう人たちもまた家族手当、家族給付制度の適用を受けるわけでありまして、ここで言う雇い主負担というのは、中でも働く労働者の家族給付制度を頭に置いて御説明を続けさせていただきたいというふうに思っております。もちろん、働く労働者のみならず、自営業層等にも家族給付制度は適用されるわけでありまして、その際の財源は、雇い主自身が自分たちの家族給付制度のために、あるいは自営業主たちが自分たちの家族給付のために保険料を支払うという形をとっているわけであります。
　ただ、その際の保険料という表現、この点にも問題がございまして、年金保険や医療保険の保険料とは若干異なると一般に議論されているわけでございます。医療保険における保険料が将来発生するであろう疾病という事故に対処するものであるのに対して、この家族給付制度の場合はそういう側面がないわけでありまして、保険料という言い方は問題を持っているわけでありますが、ここでは一般的に言われている言葉を使って保険料としておきたいと思います。
　保険料のほかに、最近一般に目的税と言ってよろしいのではないかと言われているような新しい財源措置が導入されました。それは総合福祉拠出金制度と私は訳しておりますが、他の何人かの方は一般社会拠出金とやっておられますが、それでは余り内容がわからないんじゃないかと思います。
　この総合福祉拠出金という新しい拠出金制度というのは、所得税法の適用を受けるすべてのフランス人からその所得の一定パーセント、当初一・一％でしたが、に相当する拠出金を徴収しまして、赤字傾向に悩んでいる社会保障の財源措置、財源収入にしようというもくろみで設けられたものであります。
　目的税を社会保障の財源にするということになりますと、最近の日本の年金をめぐる議論、特に基礎年金を目的税にしてはどうか、あるいは介護保険を保険ではなくして目的税でやったらどうかという議論と相通じてくるわけでありますけれども、これは純粋の目的税と言っていいのかどうかまだはっきりした結論は出ていないように思うわけであります。
　しかし、家族給付制度について、これが取り入れられたということをめぐっては、実はこの総合福祉拠出金をどういうところに投入していくかという際に考えられたことは、制度の給付の普及率といいましょうか、そのお話がございます。
　つまり、簡単に申しますと、社会保障の給付制度が全国民化している、すべての国民に拡大されたような給付部門、したがってまた家族給付制度がそれに該当するわけでありますが、の財源にそれを使っていこうというものであります。
　そういう意味で、一部の人たちの保険料ではなくして、限定された階層の保険料ではなくして、全国民に適用、普及されるような制度をこの財源でもって解決していこうというそういう方向がとられようとしているわけで、そういう一つの事例として家族給付制度が挙がってきているわけであります。これまでの保険料だけで行われるような、そういう財源措置が若干変わってきつつあるということであります。
　以上、保険料、財源の点までをお話ししまして、家族給付制度の大まかな概要をお話しいたしまして、次に四番目の少子化対策としての家族給付制度にお話を移したいと思います。
　概略以上のようなこと、家族給付制度を家族政策、なかんずく少子化政策として見たときにどういうふうになるのかというのがここでの中心的課題ということになるわけであります。
　それで、一体フランスの家族給付制度というものは少子化対策としての役割を果たすものとして設計されているものであるのだろうかどうか、この点は戦前から議論されてきたわけでありますが、なかなかこれという結論はないように私は考えております。
　制度が戦前から発展してまいりましたこの発展の跡を全体として見渡してみましたときに、そこに感じられますことは、一九三二年にこれが始まりまして、賃金の一部を集団化して払うという形がこの家族手当の始まりでありました。賃金の一種でございました。
　それから今日を考えてみますと、そこの間には大変大きな変化があるように思われます。その原因といいますか、大きな変化を感じさせる原因は、どちらかというと無原則的とも見られるような多様な給付、多様な手当類の設計、創設であろうかと思います。
　これらの手当類の出現がまず最初に見られましたのは単一賃金手当というものでありまして、もう既に現在ではなくなっているわけでありますが、一九四一年に単一賃金手当という手当が設定されました。これは、子供を養育するために女性が家庭に残って、その世帯が夫の賃金だけで生計を維持するようなそういう家族に対して手当を支給する、こういうものでありました。ですから、言うまでもなく、そこに少子化対策、出生率の引き上げ対策というのが考えられるわけでありますけれども、戦後、一九六七年になりまして、これは女性を家庭の中に押し込めるものだとして廃止されることになります。
　言うまでもなく、この手当の創設されました時期というのはまさしく出生率が引き上げられなければならないというそういう時期でありまして、そういう役割を持たされて創設されたものでありました。同じころに創設されました産前手当、出産手当の類といいますか、これは最近の幼児手当というのに移行しているわけでありますが、こういうようなものもまた出産奨励ということで、そういう意図が託されて創設されたものでありました。
　全体として見たときに、伝統的な家族手当を別としますと、一九三二年の家族手当を別といたしますと、その後に出現いたします諸手当の類は、ほとんど出産を奨励し、あるいはだれもが安心して子供を産み育てることができるような条件をつくっていくということをその趣旨としているように思われます。
　しかしながら、問題点は代表的なこの家族手当でありまして、これをどう考えるか。何しろ費用総額の半分ぐらいを占めるわけでありまして、これが問題であろうかと思います。
　しかしながら、例えばこの手当は、資料にありますとおり第二子以降に支払われるものであります。既に、その点を考えますと、出生率の引き上げを期待され、中にその趣旨が組み込まれていると言うこともできるかもしれません。しかしながら、先ほど申しましたように、財源が企業主の負担とされる点を含めまして、何しろ企業主の負担ということになりますと、出生率の引き上げ策がなぜ企業主の財源負担で行われなくちゃならないのかという問題にすぐ突き当たるわけでありまして、その企業主の負担という点を含めまして、今日までの経緯を見ますと、どうもこの家族給付制度全体と少子化対策との間には若干のずれがあるというふうに思われるわけであります。
　そういうずれが、いわば家族給付制度の特徴とか特質にある、つまり家族給付制度が一九四五年以降、第二次大戦以後、社会保障という新しい理念のもとに再編成されることになりまして、家族給付制度が社会保障給付の一部門として取り上げられるようになりました。
　ここに新しい家族給付制度の発展の時期が始まるわけでありまして、現時点はその中にあるわけでありますが、どうも家族給付制度につきましては、社会保障給付の一つとして社会保障理念のもとに統一されたにしては何か一つそこにずれがあると感じられるわけでありまして、それが単なる社会保障給付、例えば年金とか医療保険、介護保険等の社会保障の給付と違った少子化対策といいましょうか、そういうものを含んだ点が感じられるということであるわけであります。
　時間的な余裕がございませんから若干その程度にさせてもらいまして、最後に家族給付制度の将来展望ということでお話はおしまいにしたいと思います。簡単にしたいと思います。
　少子化対策とのかかわりで家族給付制度の将来展望を簡単にするといたしますと、近年、家族給付制度について進行しつつあります重要な変化、例えば制度適用の一般化であるとかあるいは総合福祉拠出金制度を通じた財政システムの変更というものは、社会保障における家族給付の独自性の確立を推し進めることとなるのではないか。伝統的な家族手当制度を中心とした家族給付全体の中における少子化対策の側面というのがよりこれから明確になる可能性がそういうところに含まれているように私は感じます。
　ただ、それは制度面での可能性の問題でありまして、これまでの経緯ということから考えてみますと、多様な手当類の場合には、そこに負わされている課題と期待に比べて実際にはなかなか効果が上がってこなかったというのがこれまでの経験であったろうかと思われます。
　つまり、制度、政策というこういう制度を設けたとしてもなかなかその効果が思うとおりにいかないという難しいところであるわけでありますが、特に出生率の問題については女性の意識の問題がそこにあるかと思います。ただ制度をこういうふうに定めたというだけでは問題はなかなか解決しない。女性の意識の変化という点がやはり大きな影響力を持つわけでありまして、その点についての配慮が政策には必要ではないかというふうに思っております。社会的意識を変化させるなんということは大変難しいことでありますが、長い時間をかけた教育であるとか啓発とか、その他の政策があわせてとられる必要があるのではないかというふうに考えております。
　とりあえず時間が参りましたので、一応それだけにさせていただきたいと思います。