Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○国務大臣（石井一君）　大変広範な重要な問題、また多岐にわたる御指摘でございまして、私もそこまで深く頭の中を整理してまいったわけではございませんが、ただいまの御意見に関しまして、地方の選挙という問題に関しましてあるいはまた参議院の制度というふうな問題に関しまして、短期的な見方、そして中期、長期的な見方というふうな問題があろうかというふうにも考えるわけでございます。
　今行われております選挙制度、いわゆる衆議院の小選挙区比例代表並立制の導入というふうなことは、昨今の厳しい政治情勢の反省の上に立ちまして七十年ぶりに改正を導入しようというふうなことでございまして、あくまでも個人中心の、あるいはまた金と政治家という問題が大きな問題になりました中でそういう問題を少しでも断ち切ろうという意図の中から、できるだけ人口の格差というふうなものを重視しつつ、特に将来の地方自治等々との関連なくとりあえず政党を中心にした選挙制度を導入し、そういう中から新しい一つの試行といいますか試みを断行しようというところに現在の政治改革のウエートがあるのではないかというふうに考えるわけでございます。
　そういう意味から申しますと、一見いろいろな点におきまして将来の地方自治というふうなものをどう展望しておるのかというふうな観点から逆行しておるような面もございますけれども、これはこれとして先行させる必要があるのではないかという感じがいたすわけでございます。
　この政治改革の議論の中で、参議院の制度とか地方の選挙に関しましても関連的にいろいろ議論をいたしました。
　参議院に関しましては、衆議院とは一種異なった第二院としての良識のある府としての選挙制度を導入するべきである。今、参議院でやっております制度を衆議院の方が勝手に導入したのでございますから、これは参議院の方から言われますとまことに不見識な行為だというふうに言われるかもわかりませんが、いろいろ議論をした末に与野党の合意の中でそういう決着がつきましたので、中期的、長期的展望としましては、参議院制度に関しましては、皆様のお知恵もかりて抜本的な改革をし、第二院といいますか良識の府としての国民にも納得のいく制度というものを導入していきたいと。それから地方の制度に関しましても、これまでの中選挙区の功罪、それから今後行っていこうとしております小選挙区の功罪というふうなものを基礎に、今後どうあるべきかということを新たに検討しなければいけないと。
　ただ、当時既に議論をされましたことは、地域の範囲が変わった場合にそれぞれが違ってくるということの整合性というふうな問題とか、残念ながら統一地方選挙というふうなものが今ばらばらに行われておりまして、年がら年じゅう選挙が執行されておるというふうなことに対してどういうふうな統一をやっていくのか。区域とか基礎の投票方式とかという問題だけでなく、そういうふうな選挙の施行というふうな問題に関しましても、あるいは地方の首長に関しても多選禁止というふうな問題をも含めて、新たな角度で検討されるべきではなかろうかというふうなもろもろの問題が残されておるわけでございますが、これらの問題に関しましては、今後、参議院の制度、地方の選挙は中長期的な中で国会でのコンセンサス、国民の理解というものを求めていく必要があるというふうに思っております。
　それから、最後に御指摘になりました久世先生の御意見、私は基本的には賛成でございます。
　市町村のレベルに関します市町村の合併というふうなものに関しては、もっと縦横に整合性のとれたものにしていくべきであるというふうなこと。それから都市を中心に進めてまいりました行政というふうなものも、今中核市とか広域連合の議論もされておりますけれども、本来そういう中二階的な制度の導入よりも基本的な問題の整理というふうなことをやっていかなければいけないんではないかというふうなこと。それから、道州制の導入というのは、府県という感覚が非常に根強く国民の中にございますので、御指摘のとおり簡単な改革ではいきませんが、やるとすれば抜本的な改革の中で広域行政化を図っていくべきであること。それと同時に、東京に余りにも集中し過ぎました機能というものに対しまして、これまで私が国土庁長官をしておりましたときにも、一極集中を廃除し多極分散型国土の形成というものを国会の中でも百回か千回ぐらい答弁をいたしましたが、現実にそれが本当に動いておるのかということになりますと甚だ問題がございますが、これは基本的な問題として本気になってメスを入れていかなければいけないこと。
　中期的、長期的の先生の御指摘に対しましては、基本的に賛成でございます。
○久世公堯君　当時から言っておられたことのお話を再び承りましたが、当時はもう少し気宇壮大でいらっしゃったような気がいたします。どうも新生党に移られてから、また自治大臣になられてから、ちょっとスケールが小さくなられたのではなかろうかと思いながら今お考えを承った次第でございます。
　私は今、やがての地方制度改革のことを申しましたが、戦後の行政改革の中で何が一番大きかったかと。ＪＲの改革とか電電公社の改革、これも大きなことではございましたが、最大の行政改革は、昭和二十八年から三十一年までを中心にして行われた市町村合併こそ国、地方を通ずる最大の行政改革だったと思うわけでございます。この次の大きな行政改革というのは、私が先ほども申し上げました中央官庁から出先機関から特殊法人から、そして都道府県というものを含んだ行政改革、それこそ一大行政改革になろうかと思うわけでございます。
　そこで、きょうは地方自治法の審議でございますので、政治改革法との関係でございますが、先ほど申し上げました都市圏行政、都市を中心とする圏域の行政が国土政策としても地方自治制度としても進んでいるわけでございます。その点において今度の中核市というのは、想定しておるところの人口、それが小選挙区の四十万ぐらいを中心として二十七万から五十四万ぐらいの幅があると思いますが、どうも中核市と区域において、また都市圏の圏域において重なっている。そして、それが分断されたりする可能性が多分にあるわけでございます。
　中核市が分断される場合、また都市圏というものが分断される場合、そういう都市圏行政というものと小選挙区が一体どういうふうにかかわり合いを持つものであろうか。そして、これからの地方自治制度の運営上この小選挙区というものの区域が足かせにならないだろうか、こういう気がしてならないわけでございます。選挙制度は選挙制度、地方自治制度は地方自治制度と完全に分かたれるものでは私はないと思います。その点のお考え方をまず簡単にお答えいただきたいと思います。
○国務大臣（石井一君）　簡単にということでございますから、御意見が一致するかどうかわかりませんが、まず一言。
　私は町村合併というものを、来年特例法が切れるといいますが、ここで最大に見直す必要があるというふうに考えております。このことにつきまして、また別の機会に委員の御意見を承りたいと思います。
　それから、ただいまの件でございますが、今私の手元にリストがございまして、第八次選挙制度審議会の中から、一市が独立するというのは三十二ぐらいございます。しかし三百選挙区でありますから、かなりの部分、広い地域が統合されるというふうなこともありますが、一部そういう分断が起こるという可能性もありましょう。一遍どの程度データが出るか後で調べてみたいというふうに思うのでございますが、ただ今回は何と申しましても人口の格差一対二というふうなことを想定しつつ選挙区をつくってまいりますので、ここで選ばれる国会議員は国全体に対する政治参画をするというふうなことでございますから、必ずしも分断するというふうに考えずに、これはセパレートして考えてもいいのではないか。
　実は、この間もアメリカ人が訪ねてまいりまして、選挙制度のことを聞きましたが、アメリカの下院は二年ごとに選挙が行われておりますが、そのたびにバウンダリーが変わっておりまして、ひどいのはビルの中で半分に割るというのがある、こういうことまで言われるのでございます。ところが二年後にまた一緒になったとかという。したがって非常にドライに考えております。
　やっぱり小選挙区ということを導入いたす場合には、この地方の厳然とした制度とは別のものだという感覚を持ちませんと、これを一致さすということになりますと相当な格差を広げるとかあるいは別の意味になっていって、地域代表だけを選ぶということになってまいります。こういうところのデメリットもございますので、基本的にはそういうふうにお考えいただきたいと思っております。
○久世公堯君　大臣の御出身の兵庫県、今兵庫県では県会議員が百十五名おられるようでございますが、この中で神戸市から選出をされている県会議員数は何名ぐらい。
○国務大臣（石井一君）　二十五名から三十名ぐらいじゃないかと思います。
　九十人中二十三名。百十五名じゃないように思います。
○久世公堯君　九十四名中二十三名、二五％が神戸市から出ておられる。私はちょっと間違いましたが、神奈川県が百十五名で、そのうち横浜市、川崎市から六十三名、五五％が出ている。福岡県は、九十名のうち北九州市と福岡市から四十二名、四七％が出ている。兵庫県の場合はまだ二五％でございますが、神奈川県が五五％、福岡県が四七％と指定都市の場合はこういう状態でございます。
　今度の中核市になりますと、権限は指定都市ほどではございませんけれども、この中核市から出られるところの県会議員というのが普通の県会議員さんと比べまして、所掌というのもおかしいんですけれども、自分の目の届く範囲というものが相当この市に移譲されてしまうわけでございます。私はこの指定都市の問題で神奈川県や福岡県の実態を見ますときに、やはり選挙制度としてもこのあたりを考えなければいけないんじゃなかろうか、こういう気がするわけでございますが、そのあたりはどうでございましょうか。
○国務大臣（石井一君）　御指摘の点は大変ごもっともという一面もございます。
　先日、北海道へ遊説に参りましたときに、議員の定数をスクラップ・アンド・ビルドでやっておりますから札幌の道会議員だけがふえて地方の方はだんだん減っている、ところが地方の方の網走とか釧路とかという方は札幌の市以上の大きな面積を持っておる、そこの議員がどんどん減っていく、しかも市の方は指定都市になっておるわけですから権限的にはほとんどのものは市議会の方へ行っておる、そうなると北海道の発展という意味において県議会の存立にかかわるということを申されましたが、今御指摘になったことと同じだと思います。
　県会議員、道会議員というのはどこで出ましても全体を代表するわけでございますから、理論的にはその人口を代表して出る、またそれが選挙法にも決まっておりますので、しかしそれだけではいかない、要するに将来の地方自治とその代表である地方選挙をどうするかという非常に重要な問題の指摘であると思います。
○久世公堯君　私もこれは非常に重要な問題だろうと思いますし、また小選挙区になりますと、国会議員あるいは市長、県会議員、市議会議員、ほとんど同一の区域から選ばれる。もちろんそれは役割から分担から違うわけでございますが、そのあたりをどうやって考えていくべきかというのは問題だろうと思います。
　それから、先ほど大臣はこれからの課題として市町村合併、特に来年期限が切れるところの特例法のお話に触れられましたけれども、都市の区域を分割しなければならないようなこういう小選挙区制度というものが、これから自治省が市町村合併を促進されるに当たって、先ほどから申しました都市圏行政との絡みで非常に問題になるのではなかろうか。いろいろとお考えをお聞きいただければありがたいと思います。
　地方公共団体の連合の方は、都道府県の区域を超えるものでも、まだ今の段階では事務の一体的な処理とか権限移譲の受け皿とかそういう程度であろうかと思います。
　これと直接関係ございませんが、私が非常に気になりますのが今度のこの政治改革法案について比例代表の単位としてブロック制がとられたことでございます。しかも、与野党協議とはいっても一夜にしてブロックになってしまったわけでございます。政府案の方は全国単位、自民党案の方は都道府県単位。自民党案の方は長年の自治省的な考え方、都道府県というものを一つの大事な単位にするということで、ブロックというものは余り国民にも親しまれていなければ、行政の単位としても、開発計画はございますけれども、国土庁長官として御経験のとおりあの開発計画ほどだれも当てにしていない計画はないわけでございますし、国の出先機関がそれぞれに違いまして長野県や新潟県は北に行ったり南に行ったりするのが実態でございます。それが日本におけるブロック制でございます。
　例えば大臣の選挙区でございます兵庫県、社会党と公明党の案がちょうど一年ぐらい前に出されましたが、そのときの近畿のブロックはどうなっておりましたか、ご存じでございますか。
○国務大臣（石井一君）　確かに三重県その他、例外があったように思います。少しおかしい区域になっておったと思います。
○久世公堯君　私はこれは政治改革特別委員会におきましても、社会党は山花大臣に、公明党は石田大臣にお聞きをしたのでございますが、社会、公明案のブロック分けというものを両大臣とも御存じにならなかった。そして、資料を見て答えさせてくれというような始末でございました。
　近畿ブロックというのは、社公案によりますと滋賀、京都、兵庫が一つのブロック。それから大阪、奈良、和歌山、かつて自治省におきましても阪奈和合併ということが問題になりましたように、これはある程度考えられておる。滋賀、京都、兵庫なんというブロックはいまだかつてどの世界においても聞いたことがないわけでございます。
　私は、ブロックというものはそう簡単に日本の場合におきましては国民に親しまれるものでもなければ、また制度として定着するものでもないと思っております。そういうブロックを少なくとも今度の政治改革法案で比例代表の単位として、そのブロックを代表する議員というものが与野党ともに出てくるわけでございますが、そういうブロックというものは、これから地方制度というものを二十一世紀に向かって考えるときにどういう位置づけを地方制度としてお考えになろうとされるのであるか。
　私が先ほど申しましたように、道州制などというのは、経済界は単位が少なくなればなるほど簡単だというぐらいの知識でございますし、学者は勝手なことを言っているわけでございまして、私はそう簡単なものではないと思うわけでございます。ですから、このブロックにつきましては少なくとも自治省は従来ともに非常に慎重であったはずでございます。それが一晩のうちに、選挙制度ではございますけれども、でき上がってしまったと。それについて、ブロックというものが将来の日本の地方制度にどういう意味を持つのかということをお尋ねをいたしまして、私の質疑を終わりたいと思います。
○国務大臣（石井一君）　私に関連する近畿ブロックが北近畿と南近畿というふうに分類されておりましたことは、私も十分銘記しておるところでございます。
　現在のブロック制度の中で問題になりますのは、東京を真ん中に置きまして千葉と神奈川と山梨という形になっております。これなどは非常に特異な問題のあるところではなかろうかというふうにも推察をするわけでございます。また、委員が御指摘になりましたとおり、五年、六年にわたりました議論の中でブロック制を導入するというのは最後の瞬間に出てまいりまして、第八次選挙制度審議会の答申というふうなものもございましたから、そういう理由づけの中からこれが法律になって出ておりますというようなこと、御主張の点はほとんどすべて正しいことを言っておられます。
　ただ、ここで考えなければいけない問題点の一つは、比例代表並立というふうな場合をやりました場合に、全国単位で二百名のリストを出すということになりますと自民党あたりでも大変な騒動になるだろうと思うのでございます。今、参議院の制度の中でも自民党でリストをつくられる二十数名のリストづくりがもう大変なことでございまして、私も全国組織委員長等をやりましてその苦労を感じております。本来ならば久世先生のような立派な方は一番か二番にならなければいかぬのに、なかなかならぬと。人の上に人をつくらず、人の下に人をつくらずという言葉があるのにかかわらず、それを百名も百五十名もつくるということになりますとこれは大変でございます。
　かといって、それじゃ地方、裏表になっております過疎県に対します定員二名というところが一名ずつというふうな選挙をやります場合に、そこは比例の体をなさない。結局、順番をつけようにもパイが一つや二つであったら順番がつかないと、比例代表でありながらどうにもならぬという、この全国とその単位との間のどうにもならぬところからの妥協として今のこと、」とが出てきたわけでございまして、このブロックを選挙制度に導入したからといって、今後こういう形で地方自治を進めていこうとか道州制を固めていこうなんという意図とは全く違うわけでございまして、ある程度日本列島をかまぼこのように切った中から合理的に比例代表として出ていただくという一つの知恵と妥協というふうに御理解をいただきたいと思います。
　ただ、九州でありますとか四国でありますとか東北とか北海道とかというふうに、きっちりと地域性のできたところもございますが、関東、東京周辺と北陸、信越あたりはどうにもならぬ状態でございますから、これは過渡的措置として御理解をいただければどうかというふうに思うわけでございます。
○岩崎昭弥君　私は、地方分権、それから中核市、広域連合の三点にわたって、また細部にわたっては数点にわたって質問したいと思います。
　最初に、地方分権の意義についてでございます。平たく言えば憲法上の位置づけということかもしれません。
　このところ、地方自治制度を改正しようという意見が数多くあります。その内容を一言で言いますと、現在の中央、地方の関係に対して地方分権だというのであります。記憶に新しいところでは、日本新党が旗上げに際して分権を主張しましたし、新党さきがけも自治大臣が所属しておられる新生党も分権を主張しているのであります。連立与党内には地方分権プロジェクトができまして、現在作業が進行中でございます。地方六団体も国会もということになりますと、地方分権は政治的ムードというよりも、今や一つの流れをつくりつつあると言っても過言ではないと思うのであります。
　こうした新しい風潮の中で、第二十三次地方制度調査会は広域連合と中核市という分権に係る提言をしました。平成五年四月十九日のことでございます。
　また、第三次行革審は平成五年十月二十七日の最終答申で地方分権の推進について大きなテーマとして語っております。
　その言うところは、自律的な地方行政体制の確立について述べているのでありまして、基礎的な自治体である市町村は地方行政の中心的な担い手として地域社会に関する多様な行政を自主的、自律的に展開していかなければならない。この点については、既に実施段階にある地方分権特例制度つまりパイロット自治体、それから地方制度調査会が答申し早期の法制化が求められている中核市や広域連合のほか、地方の自立的発展を促すための地方拠点法等も整備されているところであります。また、現在の都道府県の枠を超えて対処しなければならない事態も確実にふえると予想されるが、その際には既存の制度の活用や都道府県による広域連合の積極的な設立によって対応すべきである、こういうふうに述べておるのであります。
　こういう政治的、社会的風潮の中で、中核市に関する事務配分の特例と特別地方公共団体たる広域連合に関する制度を設けるために今回の地方自治法の一部改正が提案されたのであります。
　そこで、まず大臣にお尋ねしたいんです。
　日本国憲法は、国の立法、司法、行政の三権に対して、地方は地方自治だと言ってきました。この地方自治体がかつては三割自治だと言われた時代がありますが、今では地方分権だと主張しているのであります。つまりは国からの行政上の一部独立を主張しているのでございまして、自治と分権とは形や性格は全く違いますが、占領下の沖縄と日本復帰後の沖縄ほどにその意義が大きく違うだろうと思うのであります。大臣は自治と分権をどのように意義づけられているか、これをお尋ねしたいと思います。
○国務大臣（石井一君）　時代とともに地方自治に対する一つの見識といいますか方向というものもあるところで変わってくるという御指摘もあろうかと思いますが、民主主義の根幹をなすものが地方自治であり内政の基盤となるものだというふうに認識しております。この基本的認識はいつの時代も貫いていかなければいけないものだと思います。
　ただ、今後の展望を考えますと、高齢化の急速な進展とか国際化への対応とかというふうなことで社会経済情勢が変化しておりますから、それに伴って国内的、国際的要請も変わってまいります。住民の福祉に対する考え方、国土の均衡ある発展に対する考え方、個性豊かな地域づくりを積極的に進めるというふうなことにつきましても、これまで以上に各地方団体が命目的な課題に取り組んでいく、そういうことが要請されておるというふうに私は思います。
　このような時代的認識と政策課題に的確に対応していくために、住民の身近な行政は思い切って地方公共団体にゆだねると同時に、国、地方間の事務配分に見合った適切な財源配分を行い、財政面を含む地方公共団体の自主性、自律性、これを強化していくことが必要ではなかろうかと思います。そのための基本理念が地方分権であり、これをよく実現していくことが地方自治の一層の充実発展である、これが今日的課題であると、このように認識いたしております。
○岩崎昭弥君　次に、地方分権の基本法の条件というようなものについてお尋ねしたいと思うんです。
　今、大臣の答弁の中にも一部ありましたが、行革審が平成五年十月二十七日の最終答申で地方分権の推進を取り上げておることはさっき申し上げたとおりでございます。その中身が重要でして、一つは抜本的な地方分権の必要性、二つ目に国と地方の役割分担の本格的な見直し、三番目に国からの権限の移管等の推進、四番目に地方自治体の財政基盤の強化、五番目に自律的な地方行政体制の確立、六番目に地方分権に関する立法化等の推進などをうたっております。
　政府はこの答申に基づきまして、ことしの十二月には地方分権に関する大綱方針を策定することになっておると思います。したがって、地方制度調査会もこのスケジュールに合わせまして、町村合併もありますが、地方分権につき討議、研究中でございます。来年には地方分権推進に関する基本法なるものが制定されると思うのでございます。
　私は、この基本法について少なくとも三つの大綱が織り込まれる必要があると考えるのです。その一は地方分権の主体はどこかということです。先ほどもちょっと議論がありましたが、私は市町村と考えるのでございます。その場合に、都道府県と市町村の役割分担はどうなるかということも大事だと思うんです。その二は地方分権を推進する手法についてでございますが、市町村の能力、力量をどのように向上していくかということもございます。したがって、これまた市町村の新たな合併問題と関連してくると思うんです。それから、その三が行財政上の諸制度の見直しでございます。
　以上、地方分権基本法の骨格となる基礎的条件について、大臣並びに自治省の見解をお聞きしたいと思います。
○国務大臣（石井一君）　私、ただいま御指摘されましたもの、それぞれ大変正しい御意見だというふうに思います。
　先日私も第一回の会合に出席をいたしまして、子細にこの議論に注目をしておるところでございます。十一月に大綱方針の骨格を取りまとめるということで、具体的な問題も分権に対する基本理念から始まりまして、基本方針、そして国、地方との権限移譲の問題、財政基盤の問題、行政体制の問題、推進方策の問題、これが具体的な問題として織り込まれるべきものでございます。
　しかし、それだけでなく、もう一歩踏み込んで、委員が御指摘になりましたように、また先ほど当委員会でも議論がなっておりましたように、県の権限が強過ぎて市町村の権限がどうなのかという問題。しかし、第二点目で御指摘になりました市町村の能力も大変千差万別で非常にばらばらである、そういう中から権限だけを与えてもそれが本当に住民のニーズに合ったことにできるのか、こういうふうな中身の検証の問題。そして三番目に御指摘になりました今後これらの諸制度をどういう形で導入していくのか。合併問題をも含めて、非常に時間が限られておりますけれども、十一月までに私はこれらの問題をすべて含んだ中で新しい分権の大綱とともに基本法というふうなものが進められるということを期待しておるわけでございまして、今後この分権部会の真剣な論議を見守りつつ年内に方向性を見出したい、そのように思っております。
○政府委員（吉田弘正君）　ただいま今後の地方分権の進め方に関連いたしまして大臣からお答えがありましたとおりでございます。
　私ども地方制度調査会の方でもこの地方分権の推進についてのいろんな御審議をお願いしておりまして、こちらの方でも中間答申というものをお出しいただくというような運びになっておりますし、一方、政府の方におきまして行政改革推進本部の方に地方分権部会というものを設けまして、そこに閣僚の方々のほかに専門員として学者の方々、地方団体の代表の方々等もお入りいただきまして、鋭意今後の地方分権の推進大綱方針を決めるということで取り組みをいただいているところでございます。
　そういう中で、今後の地方分権の主体をどうするのか。市町村なのか都道府県なのかということの議論もあろうと思います。私どもといたしましては、やはり市町村も県もそれぞれの役割があるわけでございますので、その役割に応じて分権が進むようにしていくということが大変重要だと考えているわけでございます。
　また、その地方分権を進めるに当たりましての受け皿をどうするか、特に市町村の能力、力量というものをどのように向上させていくかという点についても大きな問題でございまして、この問題については先般自治省の方でも今後の合併についてどうしていくかということで調査研究委員会を設置いたしまして、その中でいろいろ御検討を経まして一定の結論を得て報告をいただいているところでございます。これらを今後地方制度調査会の方でも御審議をいただきまして、今後の合併が円滑に進むように現在の合併特例法の改正等も考えていかなければならないと考えている次第でございます。
　さらには、行財政上の諸制度の見直しをどうするかというお話でございます。まさに国と地方の関係、国から地方への権限移譲をどうやっていくか、国から地方への関与をどうやって是正していくかというような問題も大きな問題でございますし、また権限の移譲に伴います財源の拡充ということも大きな課題であるというふうに思っております。
　いずれにいたしましても、これらの問題につきまして地方分権部会の方で鋭意お取り組みをいただきまして、今後の地方分権の推進にふさわしい大綱方針ができるように私どもも努力していきたいというふうに思っております。
○岩崎昭弥君　次に、中核市について数点質問したいと思います。
　最初に制度の趣旨についてでございます。
　中核市創設の趣旨について、比較的大きな都市の事務権限を強化し住民の身近で行政を行うためということにしておられます。しかし、一方で自治体を規模別に権限の違いを認めることになり、地方分権の理念からすれば条件つき分権になるのではないかという心配、危惧もあるわけです。この点についてはどう考えていらっしゃるか。
　一方、都市と格差の生ずる町村に対して、中核市との合併や、それから今も話にありました来年期限切れになる市町村合併法の見直し、地方分権時代にふさわしい能力、力量のある町村合併を一方では推進していかなければならないという状況もあるわけですので、この点についてお尋ねしたいと思います。
○政府委員（吉田弘正君）　今回御提案を申し上げております中核市制度でございますが、これは都市の規模能力に応じた事務権限の移譲を行うという観点から、指定都市と同じ程度というまでには至りませんけれども、指定都市に準ずる規模能力を有する都市についてその事務権限の強化を図っていきまして、できる限り住民の身近なところで行政ができるようにということを趣旨、目的としているものでございます。
　現在、基礎的地方公共団体としての市町村の機能を強化するということは大変重要な課題でございますが、市町村の規模能力、発展状況もさまざまでございますので、そういう中で、市町村の規模能力に応じた事務配分を進めることが適当であるという考え方で今回こういう中核市制度というものを出させていただいたわけでございます。これは、地方分権を進める具体的な方策として第二十三次の地方制度調査会から御答申をいただいたものでありまして、私どもも地方分権を一歩一歩着実に進めるためにはぜひとも必要な制度というふうに認識をしております。また、地方公共団体からもその創設が強く要望されているわけでございます。
　もとより、国から地方への権限移譲と抜本的な地方分権が必要なことは言うまでもございません。この点については冒頭大臣からお話を申し上げたとおりでございます。今後とも一層努力をしてまいりたいと思います。
　また、市町村の合併についてのお話がございました。
　自治省では、平成七年三月末で現行の市町村の合併の特例に関する法律、合併特例法が期限切れになりますので、そのことを踏まえまして調査研究委員会を設置いたしまして、去る三月に報告書を取りまとめられて、それをいただいているところでございます。この報告書におきまして、地方分権を積極的に推進していく上で、また市町村の行財政能力を充実強化していく上で市町村の合併は有効で適切な方策であるというふうに報告されているところでございます。この問題については今後さらに地方制度調査会でもいろいろ御論議いただきますが、合併につきましては一方では市町村の存立にかかわるという問題でもございまして、市町村の自主的な判断が尊重されなければならないという点もございます。
　いずれにいたしましても、来年三月には法律が期限切れになりますので、その後の法律を改正してまいらなければなりませんので、今後地方制度調査会でいろいろ御論議も御審議もいただき、その答申をいただきまして、合併の効果が一層確実に発揮されるような行財政上の支援措置も検討していかなければならないというふうに考えている次第でございます。
○岩崎昭弥君　市町村の合併につきましては、私も地方制度調査会の一員でございますので大いに議論をしたいと思っております。
　二番目に、対象都市の要件についてお尋ねします。
　一つには、これも先ほど自民党から随分議論がありました人口三十万以上の要件でございますが、地方分権の推進の視点からは県の中心都市である県庁所在地都市も中核市に含んだらどうだと、こういう意見があるわけです。この点についてどう考えておられるか。
　二番目に、面積百平方キロ以上の要件の根拠は何かということです。関根先生からも大いに議論がありました。尼崎その他の都市の議論がありましたが、仮に面積が少なくとも人口が同じ自治体では住民ニーズは変わらないし、それぞれ事業をいっぱい持っているわけでございますので、当然含めてもいいのではないかというふうに思うんです。この点については、自治大臣は大いにこれは検討課題であるということもおっしゃったんで、将来はそうしていただきたいと思っておるんですが、もう一度はっきり答えていただきたいと思います。
　それから三番目です。昼夜間人口指標も政令で定める中核市の要件になっているんですが、これもどういう理由か、お願いしたいと思います。
　四番目に、基礎自治体が自立し、主体的に地方行政を担う観点からは、対象都市の要件はできるだけ弾力性を持たせた方がいいと思うんです。これも自民党から議論があったとおりでございます。それでシンプルにしまして、分権化の先駆的自治体にすべきだと私は思うんです。
　以上の四点についてお尋ねします。
○政府委員（吉田弘正君）　中核市の要件についてのお尋ねでございます。
　中核市は、先ほど来申し上げておりますように、指定都市以外の都市で規模能力が比較的大きな市についてその事務権限を強化しようというものでございます。この場合、市の規模能力というのは総合的に人口、面積にあらわれるというふうに考えておりまして、したがいまして人口と面積、そして人口を補完するものとしての周辺地域における中核性というものを中核市の対象の要件といたしているものでございます。
　特に今、県庁所在地についてはこれを全部対象にしたらどうかというお話もございました。
　県庁所在地と申しましても、これは規模能力はさまざまでございます。県庁があるということだけで一定水準以上の行財政能力があるということに直接に結びつけるということはなかなか困難ではないかと思います。したがいまして、県庁所在都市ということだけをもって中核市にするということはどうかということで、これはそういうことで対象にしていないわけでございます。
　それから、面積百平方キロ以上の要件でございます。これは先ほど関根委員からも御指摘がございました。
　私どもの考え方は、先ほど申しましたように、中核市が移譲される事務に関連して効率的かつ適正に事務処理を行うためにはある程度の行政需要のまとまりと行財政能力が必要であり、それは人口や面積に総合的にあらわれるんだということでこれを要件にしているわけでございます。面積要件につきましては、中核市がその権限で行政を一元的、適切に処理するためにはやはり面的な一定のまとまりということが必要であるというようなことで要件を設けているわけでございます。具体の事務との関連は先ほど申し上げたので省略いたしますけれども、そういう考え方で今回の法律案を出させていただいているわけでございます。
　なお、具体的になぜ百平方キロ以上かということでございますが、これは現在、指定都市のうち最も面積が小さい川崎市が百四十二平方キロでございます。そのことも考慮いたしまして、これに準ずる行政需要のまとまりということを必要とするということでそうしたものでございます。なお現在、指定都市は十二市ございますが、人口の平均は約百五十万人、面積の平均は五百平方キロというものでございます。それとの関連を勘案してこういう百平方キロということにもいたしているわけでございます。
　それから、昼夜間人口比率のお話でございます。
　これは、やはり社会的実態として規模能力が比較的大きい市について中核市にするということでございます。人口五十万人以上、百平方キロ以上の都市ということになりますと相当大きな都市でございます。地域における中核性を当然有していると考えられるわけでございますが、人口三十万人以上五十万人未満の都市については、周辺市町村の中核的な都市であるかどうかということを確認する必要があるということで中核性の要件を付加しているものであります。
　中核性の要件といたしましては、当該市へ周辺市町村からの人口の流入が流出を上回っているというような場合には中核的な性格を有していると考えられますので、昼夜間人口比率を用いて判断をいたしたいと考えております。これは政令に規定いたしたいと考えております。周辺からの人口が多く流入することによりまして生ずる都市の行政需要というものもあるわけでございますので、そういうものに着目しながらこの中核性の要件を付加しているものでございます。
　それから、対象地域は要件をできるだけ弾力的にして、例えば各県一カ所ぐらいにした方がいいんではないかというようなお話もございました。
　これはさっきも申しましたように、今回の中核市制度の趣旨が指定都市に準じたような規模能力を有するところに事務権限の移譲をしてできるだけ身近なところで行政ができるようにというようなことで、それにふさわしい人口、面積あるいは中核性という要件を付しているわけでございます。その要件については法律できちんと書いているわけでございますが、中核市の要件はできる限り法令において明確に定めるべきであるというのが第二十三次地方制度調査会の答申でございます。これを受けて、その辺は要件を明確に法律に書かせていただいたということでございます。
　こういうことで、今回の中核市の制度は地方分権を進める具体的な方策として出されたわけでございますので、まずは着実に一歩一歩地方分権を進めていくことが大変重要であり、そのための制度だと認識しておりまして、地方団体からの要請も非常に強うございますので、そういうことで進めさせていただければというふうに考えております。
○岩崎昭弥君　次に、権限移譲について三点ほど質問します。
　その一は、第二十三次地方制度調査会の答申にありますように、都道府県と市町村の事務配分のあり方は、国と地方の事務配分を見直し、国から地方への権限移譲を推進するという大きな枠組みの中に位置づけられるべきであるというふうにしているわけであります。こういう観点から見た場合に、中核市は都道府県からの権限移譲であって国からは余り何もないのではないか。この点はどう考えているかということです。
　その二は、中核市は原則として政令指定都市に移譲されている事務を処理するということになっています。ところが、除外される権限では指定区間外の国道であるとか県道の管理事務とか児童相談所の設置があるんですが、児童相談所の設置は一県に一つか二つあればいいのでこれはわかりますが、国道や県道の管理事務ぐらいはやってもいいというふうに思うんです。何でこういうものを外したかということです。
　その三は、中核市の目玉は保健所を必ず置けということになっています。保健所の必置だけならば地域保健法の改正で足りるのではないかという意見があります。それだけでは中核市の意味がないような気がするんです。したがって、政令指定都市に移譲されている事務そのものも今後拡大の方向で検討してもらいたい、こう考えているんですが、いかがでしょうか。
○政府委員（吉田弘正君）　今回の中核市に付与されます事務権限に関連してのお話でございます。
　行政事務は、できるだけ住民に身近なところで地方公共団体の責任において処理されるということが適当であるということを私ども常々言っているわけでございます。今回の中核市制度は、繰り返しになりますが、市町村の規模能力が千差万別でありますので、一定の規模能力に応じて事務権限を移譲しようという見地から、指定都市に準ずるような都市についてその事務権限を強化してできる限り住民の身近なところで行政を行うことができるようにしようということで、都道府県と市町村との間の事務配分をしたわけでございます。
　国からの権限移譲というものが直接ないではないかということも御指摘ございました。今後これを進める上で、国から地方へという大きな枠の中でこれを考えていかなきゃならないのは当然でございます。ただ、今回の中核市の制度は、地方分権を進める具体的な方策として地制調から答申もございまして、地方分権を一歩一歩着実に進める方策だということで考えておりまして、まずはこれを実施していく。さらに、今後とも国から地方への権限移譲等の抜本的な地方分権の推進の改革が必要であるということは言うまでもございません。
　この点につきましては、先ほども大臣からお答えがありましたように、地方分権部会で大綱方針を取りまとめるということにもいたしておりますし、地方制度調査会の御審議もいただくことになっております。そういうことで、我々といたしましても今後とも一層地方分権を進めていかなければならないと考えているものでございます。
　それから、中核市に移譲される事務で政令指定都市に比べて事務内容が違っているではないかというお話でございます。
　これは原則として指定都市に準じたということにしているわけでございますが、例外といたしまして、都道府県が都道府県の区域にわたり一体的に処理することが効率的な事務その他の中核市において処理しまたは管理し及び執行することが適当でない事務につきまして、中核市の処理する事務から除外をされているものでございます。
　例えば、都道府県が都道府県の区域にわたって一体的に処理することが効率的な事務といえば、御指摘にありました広域的な交通ネットワークであります国道、県道の管理の事務のようなものでございまして、やはりこれはその管理主体が寸断されるとなかなか効果的な管理、整備というものができかねるという性質がございます。指定都市の規模にありましては指定都市で処理するということが可能だと考えますが、それ以外の市にありましては都道府県が広域的かつ一体的に処理した方が効率的であるというふうにも考えるわけでございまして、その種の事務については除外をしているわけでございます。
　それから、保健所が目玉となっているのでそちらの方の法律だけ変えればいいのではないかという御指摘もございましたが、今回の改正は、都市の規模能力に応じた権限移譲という見地からその事務の権限強化をしようというものでございます。この中核市に移譲される事務につきまして、保健所の事務は確かに重要な事務ではございます。しかし、そればかりではございませんで、これ以外にも福祉関係の事務でございますとか衛生関係の事務でありますとか、あるいは町づくり関係の事務等が地方自治法に基づきまして中核市の事務権限とされるわけでございます。このほか、都市再開発法、都市緑地保全法等の個別法の事務につきましても一括して移譲をされるというふうになっているわけでございます。
　これらの事務はどうしてこういう事務にしたかということにつきましては、現在都道府県から指定都市に移譲されている事務につきまして中核市にも移譲すべきかどうかを検討して判断をしたものでございまして、将来、法律の制定または改廃がありまして政令指定都市に移譲される事務が拡大していくというような場合には、今回の事務移譲に照らして中核市への事務の移譲もあわせて検討をしていくことになるというふうに考えております。
　御指摘のとおり身近な事務は身近な団体でということは当然でございまして、今後とも、国から都道府県への事務権限の移譲に加えまして、都道府県から指定都市や中核市への移譲を含みます市町村への事務権限の移譲に努力をしてまいりたいと考えているものでございます。
○岩崎昭弥君　時間を節約する意味で、あと四点ほど中核市についてつづめて質問します。
　一つは、対象都市の決定についてですが、中核市に移行する場合、当該市の意思を尊重するというか、申請に基づいて指定するということはよくわかるわけですが、都道府県の合意、つまりこれには府県会の議決が必要なんですが、政令都市の場合はそういうことが必要でないので、その点の違いはなぜかということですね。
　それから、その次に中核市の財政措置についてでございます。中核市になった場合、地方交付税上所要の措置をとることになっておりますが、具体的に説明を願いたい。保健所の必置により医師を所長として配置しなくてはならず、中核市になることは権限は移譲されるものの財政的には逆に地方自治体の負担増となり、中核市の申請が出ないという事態もあるのではないかという危惧をする向きもあるわけであります。
　その次に、先ほど言いました都道府県の位置についてでございます。今回の法改正の中核市は、地方自治体関係、都道府県からの権限移譲を主要な柱にしておりますが、このままでは都道府県の位置づけがあいまいなものになってくると思われるわけであります。したがって、国からの都道府県への権限移譲の道筋を何らかの手段で担保する必要があるのではないかと思うんですが、先ほどちょっと話がありましたが、今後の都道府県のあり方を含めてお答え願いたい。
　それから、中核市と広域連合との関係です。中核市と接する町村、例えばベッドタウンの町村が都市計画について共同事業を実施するために広域連合をつくることは可能かどうか。その場合、中核市の都市計画上の権限を広域連合に移すことは可能か。
　以上、四点でございます。
○政府委員（吉田弘正君）　何点か御質問がございましたが、まず中核市に移行する場合、都道府県の合意を必要とした理由でございます。
　中核市の決定に当たりましては、当該市の意向を尊重しつつも、事務の移譲を行います都道府県との相互の意思疎通ということが大変重要でございますので、十分に調整を行う必要があるということで、中核市になろうという市が申し出を行うに当たりましては都道府県の同意を要件としたものでございます。また、都道府県議会の議決は、当該都道府県の団体意思を確認する必要があるからそういうふうにしているものでございます。
　なお、指定市については確かに法律上都道府県の同意というものは必要はございませんが、実態といたしましては、最近の指定に当たりまして都道府県の同意というものを前提として運用をしているところでございます。
　次に、中核市になった場合の財政措置の問題でございます。
　中核市に移譲される事務に応じましてその事務処理に必要な財源措置を行うことが必要であることはそのとおりでございます。そのため、指定都市と同様の方法で地方交付税の算定上所要の措置を講ずることを考えているところでございまして、具体的な内容は今後詳細な検討を加えていくことにしておりますが、移譲された事務に応じまして、指定都市と同様、基本的には所要経費を基準財政需要額に反映させていくということを予定しているものございます。
　中核市制度は都道府県からの権限移譲が主であって、そのままでは都道府県の位置づけがどうなるのかというようなお話がございました。
　基礎的な自治体であります市町村の機能を特に強化させようということで、今回その第一歩としてこの中核市をやったわけでございますが、これによりまして広域的な地方公共団体としての都道府県の役割というのは基本的には変わらないというふうに考えているものでございます。今後の国から地方への権限移譲、抜本的な地方分権の推進ということは、先ほど来お答えしておりますとおり、ぜひとも私どももこれを実現すべく努力をしてまいりたいと考えているものでございます。
　それから、中核市等が都市計画について共同事業の広域連合をつくることができるかということでございます。
　広域連合は、広域計画を作成いたしまして、構成団体の事務で広域にわたり処理することが適当である事務、あるいはこれに関連をいたしまして国等から委任された事務を総合的かつ計画的に処理するために設けられるというものでございます。市町村が共同して都市計画事業を実施するための広域連合を設けるということも考えられるものと考えております。
○岩崎昭弥君　次に、広域連合についてお尋ねします。
　まず制度の趣旨ですが、広域連合は多様化した広域行政需要、例えば廃棄物の処理、地域の整備、自然環境保全等に適切かつ効率的に対応するとともに、国からの権限移譲の受け入れ体制を整備するために創設するのだとされております。ここからは広域連合が地方分権の一つの受け皿として位置づけられているように見えます。地方制度上、現行の都道府県、市町村という二層性の枠組みがあるんですが、この広域連合はいかなる位置づけになるのか我々には不明確でございますので、説明いただければありがたい。
　次に、広域連合の設立と事務範囲についてお尋ねしたいんです。
　今日の社会経済情勢の中で広域連合制度の必要性は私は十分にわかります。私が指摘したいのは、この広域連合が主として目指すものは、廃棄物の処理や地域整備、環境保全など行政側からのハード事業が中心になっているように思うんです。実はそうではない、特定はされていないということは理解ができるんですが、そのことに余り触れていないのであります。
　住民の日常生活の中での行政とのかかわりで広域に処理された事務事業が幾つかあります。例えば戸籍事務、印鑑証明、納税証明等の事務などのことを私は言うんです。今日は御承知のように核家族が多く、夫婦共働きも多いし単身者も多い。しかも、住宅事情で近郊にしか住めない人が多いのが実態であります。住民票や印鑑証明を一つとるにも、職住が離れているために休暇をとって市役所へもらいに行くというのが実情になっているわけです。もしこれを広域行政の事務事業で扱ってくれるならば、勤労者は勤め先で昼休みに用事が足せるということになるんですね。
　地方自治は住民のためにあるものだと私は思っています。私はかつて一部事務組合でそういうソフト事業を提案したことがあるんですが、今回の広域連合においてはソフト面の事業の適用が可能かどうか、また財政上の裏づけもあるかどうかお聞きしたいんです。
○政府委員（吉田弘正君）　今回の広域連合を設けた趣旨でございますが、まさに広域連合は、現在多様化しております現実の広域的行政需要に適切かつ効率的に対応するとともに、国等からの権限移譲の受け入れ体制を整備するということで創設しようとするものでございます。地方制度調査会の御答申がありまして、これをもとに法制化をいたしまして今回御提案申し上げているものでございまして、地方分権の受け皿の一つとなり得るものと考えているものでございます。
　そこで、地方分権を進める場合に、市町村と都道府県の関係でどうするかということでございますが、現在、我が国で市町村、都道府県という二層性の地方公共団体を基本とした制度が広く定着を見ておりまして、両者の協力、連携を軸とする現在の基本的枠組みはその意義を失っていないと考えているものでございます。
　今回の広域連合制度の創設は、この二層性の枠組みを変えるということを目的とするものではございませんで、また制度上も、この広域連合というのは一般制度等をつくりまして、これをどう活用していただくかは都道府県や市町村あるいは特別区が自主的に御判断をいただいて設置するという仕組みになっているわけでございます。
　それから、広域連合に具体的にどのような事務がこれによって処理されるのかというようなお話でございます。
　広域連合については、広域にわたるさまざまな事務を処理することができるようにということで設置をされたものでございまして、特定の事務の処理を想定してこの制度化を図るというものではございません。したがいまして、具体的なニーズについてはそれぞれの具体の置かれた地方団体の状況によって異なると思いますが、臨時行政改革推進審議会の答申でございますとか地方制度調査会の論議におきましては、例えば地域の振興、社会資本の整備に関する計画の策定等を行う広域連合とか、産業廃棄物の処理と一般廃棄物の処理に関する事務を行う都道府県と市町村の広域連合でございますとか、広域的見地から行う公共施設の整備でございますとか、産業の振興等を行う広域連合というような明示がされております。
　そして、今先生御指摘の住民サービスに関連する戸籍、印鑑登録、納税証明、その他住民票の交付といったようなさまざまな事務について、これが扱えるかということでございます。
　現に、広域市町村圏で協議会という形式で住民票の関係の窓口サービスについて、いろいろ広域的に処理をしているというような地域もございます。今後、この広域連合制度が創設されることによりまして、それぞれの地方団体がこの制度を御活用いただきまして、広域的に住民サービス、窓口サービスができるような方法をお考えいただくことは可能であるというふうに思っている次第でございます。
○岩崎昭弥君　最後に、三点質問したいと思います。
　一つは一部事務組合との関係、もう一つは権限の移譲について、最後に組織についてお尋ねしたいと思います。
　一部事務組合との関係についてですが、広域連合は、一部事務組合と同じ特別地方公共団体でありながら、より自主性、主体性を発揮できる機能を有するとされております。現在、一部事務組合が掌握している事務事業、例えば清掃、消防、病院など広域連合が掌握する事務事業とはいかなる違いがあるのか、現行の一部事務組合が広域連合に移行することは可能かどうかということをお聞きしたい。
　次に、権限の移譲についてです。これは先ほど鎌田先生が知事の経験から問題にされておりました。
　一つは、広域連合は国あるいは都道府県から直接権限の移譲を受けることができるとされておりますが、いかなる権限が移譲されるのか。都道府県の加わる広域連合が幅広く権限の移譲を求めた場合、いかなる手順と機関で国は権限移譲の可否を判断するのかということであります。
　第二に、第二十三次地方制度調査会の答申では国の権限の受け皿とされているが、本当に国の権限は移譲されるのか。自治省の説明によりますと、各広域連合の請求に基づき、関係法の改正を行って移譲されるとしております。しかし、関係省庁が権限の移譲及び改正法に同意をするかどうかは省庁次第であると思うんです。拒否が相次ぐならばこの制度の意義は全くなくなるのではないでしょうかという心配があります。
　第三に、広域連合の計画作成に当たって、国の基本構想、法律による計画との調和をとらなくてはならないとされておりますが、地方分権の一方策としての広域連合であればこういった規制はなくてもいいんじゃないか、排除した方がいいのではないかと思うのであります。
　次に、組織についてでございます。
　その一、広域連合は地方制度調査会では評議会制、マネジャー制を採用することになっておりましたが、なぜ法案から消えたのかということです。
　その二、広域連合が必要と認める場合、国等の機関が意思決定に参画できるとされておりますが、この参画は構成団体と対等の立場で極力限定したものにしなければならないと思います。どのような場合を想定しておられるか、明らかにしてもらいたいと思うんです。
　その三、広域連合のプロパー職員の労使関係はどのように考えたらいいのか。任命権者、使用者はだれかということをお聞きしたいと思います。
　以上です。