○参考人（橋本公亘君）　橋本公亘であります。
　本日、行政手続法案について意見を述べる機会を与えていただきましたことを感謝いたします。それでは座って申し上げます。
　最初に結論的なことを申し上げますと、私もまた行政手続法案の成立に賛成するものであります。
　私が行政手続法にかかわり合ったのは実はもう三十年ほど前からでありまして、第一次臨時行政調査会において、当時行政手続法を調査、そしてその草案を立案するという仕事を担当したことがございます。第一次臨調は昭和三十七年二月にできまして、その当時、調査会の委員も専門委員もどなたも実は行政手続法ということについて理解を示しておりませんでした。その当時の状況としては、行政手続法とは何なのかというような程度であったわけであります。そこで私は、行政機構の改革はだれでも意見を述べることができる、しかし行政手続法となると余り専門家がいないということで、あえて分科会をつくってもらいたいということで要請をいたしまして、三カ月後の昭和三十七年五月に第三専門部会第二分科会というのをつくってもらいました。
　そこで調査員八名をいただきまして、当時の我が国の行政手続法の状況を調査いたしますと、一般行政手続法はございませんが、個別的にはアメリカの制度をまねして種々雑多な制度がございました。この混乱を是正して、そして何とかしようということで、それから一年数カ月後ですが、昭和三十九年二月に百六十八条に達する行政手続法草案というものをつくりまして、それで委員会にお答えしたわけであります。臨調はこの草案をモデルとしてぜひ研究してもらいたいというような勧告をしたことがございます。由来約三十年の年月が流れましたが、その当時から比べますと、今日では国民の意識もそれから行政庁の意識もそのほか各界の意識が基本的に変革されてきたと思います。
　行政手続法の意味はどこにあるのか。簡単に申しますと、昔の行政法は要するに行政実体法をつくるということで、いかなる場合にどのような処分ができるかというようなことを法律で決める、これが法律による行政である、こんなふうに理解されておったわけでありますが、新しいと申しますか、ちょっともうそう新しいわけでもございませんが、実体法の保障だけでは足りない、行政庁の処分その他について手続面から保障する、手続の保障がなければ権利の保障がないというのがいわば新しい考え方でございます。そこで、手続面の保障を整備していこうという考え方が次第次第に浸透してまいりました。
　第一次臨調のときには行政庁はことごとく反対でありました。アンケート調査しますと、裁判所は賛成、弁護士会も賛成、学者の中では意見が分かれました。大体の様子としてはそんな程度でありましたが、今日ではこの法案の成立につきまして、行政庁も参加し始めてきているし、一般国民も恐らく大半が賛成すると思いますし、学者も同様に賛成しているというようにすべてが変わってまいりました。国際的な要請もあると思います。こういったような状況で、既にすべてが変わってまいりまして、今日では行政手続法の整備が急務であるということで一致していると思いますので、ぜひこの点を実現していただきたい。
　この法案の目的に、「行政運営における公正の確保と透明性の向上」ということがございますが、これは非常にすぐれた考え方であると私は思うのであります。
　若干幾つかを申し上げていきますと、例えば申請に対する処分についてちょっと考えてみますと、従来の行政で、諸先生恐らくいろいろ御経験になっていると思いますが、行政庁に申請を出しても、その申請がそのまま預かりおくという形で握り込まれて、受理するでもない受理しないでもない。受理すれば手続が進行いたしますし、あるいは許可とか不許可とかいろいろなことが、処分があればよろしいのですが、何もしないで握り込んでおくという例が幾つもあると思います。実際にはそこで不透明なままに密室の中でいろいろ処理が行われるということがございます。
　実例を一つ申し上げますと、例えば都市計画法における開発行為の許可申請というのがございます。諸先生方いずれも御経験があると思いますが、この開発行為の許可申請と申しますと、指導要綱がございましていろいろ事前に審査をします。例えば都道府県知事等に対する申請の場合、関係市町村長を経由して都道府県知事にその申請書を出せと。そうなりますと、関係の市町村長に提出する。そこで書類がとどめおかれてしまいます。何も行われないで、その間どんなことが行われるかというと、さまざまの不透明な、例えば寄附の強要というような実例がいろいろございます。諸先生よく御存じだと思います。こういうようなことで、不透明なままにまず書類がストップされる。そして、それが送られてから後でまた出てくる行政指導がいろいろ行われるわけであります。
　例えば、そのほか建築基準法の確認申請なども実際には書類がとどめおかれているというようなことは幾らでもあるわけでありまして、こういうようなことを是正するためには、申請が出されたらこれについて行政庁側が速やかに対応しなければならない。審査基準を定める、標準処理期間を定めるというようなこれらの規定を設けることは非常にすぐれたことであろうと思います。
　次に、時間が余りありませんので、不利益処分に参りますと、不利益処分について聴聞と弁明という二つの手続を定めておりますが、これは私も大変賛成であります。私どもの行政手続法草案でも弁明と聴聞という二つに制度を分けました。聴聞の方が正式の手続でありまして、弁明の方がやや略式の手続であります。このように分けることは必要だと思います。
　行政というものは多種多様ですから、すべてを司法手続化することは賢明ではない。行政手続というと、恐らく諸先生は非常に厄介な手続が行われて行政が遅滞してしまうのではないかというような不安を抱かれる方もあるいはあろうかと思いますけれども、そのような複雑な司法手続化は私も賢明ではないと思いますが、この法案に書かれている程度のことはぜひ定めておかれた方がよろしかろうと思うわけであります。
　次に、行政指導でありますが、これは大変いろいろ問題がございます。問題があるというのは、だからこのような規定を設けた方がよいという趣旨でありますが、要するに密室における行政指導がいろいろ弊害をもたらしております。例えば最近の例で証券不祥事などというのがある。一体、証券不祥事の原因はどこにあったのか。密室における行政指導があったのではないだろうか。これについて国会でいろいろ調査をされただろうか、国政調査でやられたのか、どうも余りはっきりしない。密室における行政指導ですから文書がございません、関係者は沈黙を守る、こういうようなことで、これは一つの例でありますけれども、そのほかのさまざまな場合に、要するに行政指導という形を通じて国民の権利が実質上侵害される、あるいは国政がゆがめられるというようなことが起こるわけであります。
　ですから、行政指導はできるだけこの際はっきり規定を設けた方がよいと思うわけでありまして、この不透明、不公正、無責任な行政指導を何とかレールの上に乗せるということが私は必要であると思いますので、できればできるだけ文書による行政指導が望ましいと思うのでありますが、余り強い主張をしても法律ができないといけませんから、この法案にある程度のことでもぜひ実現していただきたい、そのように考えるものであります。
　この法案にはなおいろいろ欠けているものがあるというような批評がございます。しかし、これはそうも言えないので、例えば行政立法手続がないとかあるいは計画策定手続が欠けているとかいうような批評がございますけれども、行政立法手続の制定ということは実は大変難しいことであります。
　私も三十年前に行政立法についてどうしよう、いわゆるルールメーキングについてどうしようかということを考えたことがございますが、放棄いたしました。これはなかなか難しい。実際にはフォーマルな行政立法手続、インフォーマルな行政立法手続というようなものを考えることになりますけれども、これを一般行政手続法の中に取り入れることまで考えますと非常におくれるだろうと思います。ですからこれは後回していい。計画策定手続にしても同様でありまして、すべてを一つの中に盛り込むということは無理だと思いますので、せめて今回の行政手続法案に盛られた事項はぜひこの国会で成立していただきたい、このように考えるわけであります。
　これは国民的要請であり、同時にまた国際的な要請でもあると思うわけであります。整備法でいろいろございますようですが、これについてはもう省略いたしまして、いろいろな例外だとかいうような事柄についてはこれはやむを得ない。そもそも行政というものは非常に多種多様でありますから、すべてを同一の手続でやることはできませんので、これはいたし方のないことであろうと思います。
　簡単でありますが、以上で私の意見陳述を終わります。ありがとうございました。