○関嘉彦君　まず初めに、日本で経済協力と言われ、一般には開発協力と言われている発展途上国に対する援助の問題は、単に政府のみでなく、民間企業の直接投資、金融機関の融資、自発的団体の諸種の援助活動なども含めて考慮すべきであるが、ここでは政府が直接関係する援助、中でも政府開発援助、ＯＤＡに限って意見を述べたいと思います。また、これは民社党内部でも細部にわたっての議論を詰めていないので、一つの試案としてお聞きとり願いたいと思います。
　次に、開発援助の理念あるいは必要性とその目的について述べます。
　現在、日本のＯＤＡ予算は、ＧＮＰとの比率においてこそ諸外国に比して低いとはいえ、一九八六年実績で日本はＧＮＰの〇・二九％、ＤＡＣ平均は〇・三六％でありますけれども、その絶対額においてはかなりの額で、同じく一九八六年五十六億三千八百万ドル、アメリカに次いで第二位に達しております。これは国民にとってはかなりの負担であります。それゆえ、なぜ発展途上国に対し国民の負担で援助する必要があるかという理由及びその目的につき、国民の支持を得ることが必要であると思います。
　援助を行う第一の理由は、世界、特にアフリカのサハラ以南の地域、最低の開発国といいますかＬＬＤＣと呼ばれております。そういう国では、なお毎日の胃の腑を満たす食糧と露をしのぐ住居の最低限にすら事欠く人たちが多数いるということであります。衣食足りた生活をしている日本人がこれらの国々の人々に惻隠の情から救いの手を伸ばすことは、人間としての当然の道徳的義務であります。そしてこの種の人道主義的な援助は、国の体制のいかんを問わない。仁愛とれんびんの美徳は、単に国内だけでなく、全人類に及ぼさなければなりません。
　しかし、援助の必要性はこれだけにとどまらない。餓死線状態は免れているとはいえ、なお人間らしい生活からはほど遠い状態の人たちが少なくない。第二次大戦後独立した国や、長年独裁政治のもとで呻吟してきたラテンアメリカの多くの国々がそうであります。これらの人々を援助する理由は、第一に経済的貧困は社会不安をもたらし、政治的不安定がしばしば内乱及び戦争の原因となり、世界平和を脅かすからであります。所得水準が上がったからといって直ちに政治的に安定するとは限りませんけれども、所得水準の低さが政治的不安定の一つの重要な原因であることは経験的に言うことができます。限られた自衛力しか持たず、平和の中でしか繁栄し得ない日本としては、極力世界平和の撹乱要因の一つである貧困の追放に協力することは、日本が平和に生きていくために当然支払うべきコストであると考えます。殊に、最近日本が経済大国になったにかかわらず、世界平和のための国連などの活動にも武力協力をせず、いわゆるフリーライダーの非難の声が上がっていることを考えれば、武力にかわる経済力で世界平和に貢献することが一層必要となってくると思います。
　第二の理由は、今日の低開発国が経済的に発展することは、競争者として日本産業を脅かす危険があると言う人がありますけれども、他方においてそれを上回る利益、すなわち、それらの国の購買力の増大が市場の拡大をもたらし、交易の増大をもたらし、交易の増大はそれだけ日本全体の利益をもたらすことになるからであります。資源の少ない日本としては、世界の貿易拡大こそがその繁栄維持の条件であります。
　しかし、限られた資源で多くの国の援助の必要に応ずるには、その優先順位をつけなければなりません。その順位の基準は、日本の広い意味での安全保障を含む国益であります。日本の安全保障なくして日本の独立と繁栄とはあり得ないからであります。すなわち、日本と地理的に近接している国、経済的に相互依存の深い国が経済的に繁栄し、政治的に安定することは日本の国益であります。その意味で、それらの国が優先するのはやむを得ない。しかし、それのみにとどまらず、日本の独立が日本の憲法体制、すなわち自由な民主主義体制の維持を意味する限り、そしてまた自由圏諸国とソ連共産圏諸国との武力対立が続く限り、自由陣営の安全保障は日本のそれと不可分であります。したがって、自由陣営の安全保障にとり重要な国に対する援助も考慮していく必要があると思います。
　しかし、このことは自由圏諸国あるいは日本の安全保障にとって重要な地域に対しては無条件に援助すべきであるということではありません。援助の目的は、その国の民衆が経済的に繁栄し、公正にして自由の保障された国として自立するのを助ける、援助が不必要になるような国にすることであります。経済的にＧＮＰの増加を助けることが目的ではなく、経済、社会、政治の各方面において発展していくことを援助することであります。その意味では、我が国で使われている経済協力という話は適当ではない。むしろ開発協力と言うべきであると思います。
　もちろん、途上国に対する援助はその国の政府を中心にして行われざるを得ませんけれども、その援助が独裁政権の民衆への抑圧を高め、貧富の差の拡大をもたらすことに使われるならば、それは結果において民衆の援助国への不信を招き逆効果となるでありましょう。途上国に対し、人権の保障あるいは政治の民主化につき、ヨーロッパ先進諸国におけると同じ基準を要求することは非現実的でありますけれども、可能な限り自由にして民主主義の体制になり得るような方向で援助をしなければなりません。また、援助がいわゆる援助なれども言うべき援助国への依頼心を助長するごときことがあってはならないことは言うまでもないことであります。
　以上のごとき必要性及び目的に立った援助であっても、それがむだを省き効率的に、しかも国民の監視の目が届くよう透明に行われるのでなければ、税金を負担する国民の支持を得ることはできない。以下、その点について若干の試案を述べます。
　まず、援助担当機関の一元化の問題。
　現在、日本のＯＤＡ予算は、国際機関への出資、拠出金を通ずる多国間援助と、被援助国に対する直接の援助すなわち二国間援助に分かれています。このうち国際機関への拠出は大蔵省が実施し、二国間援助の無償資金協力は外務、大蔵両省、技術協力は主として外務省が中心になり、各省庁と協議しながら行われておりますが、金額的にも最も多い有償資金協力、特に円借款は、外務、大蔵、通産、経済企画の四省庁が中心となって協議し、これに農林、運輸その他の各省庁が参加して実施しております。予算も多くの省庁に分散して計上される個々の事業項目の合計額として表示されております。しかし、このように計画及びその実施が各官庁に分散していることは、その総合性を害し、責任の所在を不明確にしがちであります。
　大蔵省や経済企画庁は、日本経済の全般的発展という観点から援助を計画しがちでありますし、通産省は国内の産業の利益を優先しがちであります。援助が何よりも被援助国の経済的社会的発展を目指して行われるためには、担当官庁を一元化することが必要であります。多くの国のごとく、開発協力庁とも言うべき独立の官庁を設けるか、あるいは外務省の省内で特別の権限を持ち、大臣クラスの長官を持つ庁に一元化することが望ましい。このような一元化は、効率化、責任の明確化にとどまらず、援助行政の専門家の持つ知識を集積していくという利点を持っております。行政改革の観点からは省庁の増設は一般論としては望ましくないですけれども、開発行政の予算と仕事の増加が今後も見込まれる現在、他の重要性の薄い省庁を整理しての新設であれば国民も認めてくれると思います。
　次に、援助の透明性と事後評価の問題について述べます。
　先般のマルコス疑惑のときに問題になったような円借款による開発事業の供与額のうち、支払い金額の三割が手数料として流用され、その少なからぬものが不正に献金されたような疑惑を持たれるようなことが今後繰り返し行われると、国民はＯＤＡによる援助に不信感を持つようになるでしょう。このような不信感をなくするためには、国民の代表である国会がその予算の審査及び執行状況を監督しやすいようにすべきであります。そのためには、単に予算の総額のみでなく、どの国に、どのような目的の事業にどれだけの金額の援助を行うかを、主要な案件につき国会が審査し得るようにしなければなりません。また、案件別の外国との間の交換公文にも、その案件の執行状況を一定の事項については公表するようあらかじめ明記しておくことが必要であります。もちろん外交儀礼上配慮すべきこともあるでしょうが、援助は要請国の求めに応じて行うものであって、こちらが押し売りするものではありません。そうである以上、可能な限り透明性を確保することが援助及び被援助双方の国民に対する義務であります。援助の実施状況を毎年国会に報告することはもちろん必要であります。
　援助事業は、事前の調査が必要なことは言うまでもありませんが、事後的にその事業が所期の目的を達したか否かを評価し、以後の計画の参考にすることが必要であります。現在外務省では、関係省庁の協力のもとに派遣する調査団の行う評価、在外公館の行う評価、国際協力事業団と海外経済協力基金の行う評価、民間人ないし団体に委嘱して行う評価の報告書を毎年発表しておりますけれども、それと並んで国会が時に応じて独自の調査団を派遣してその効果分析を行うことも検討する必要があると思います。
　次に、援助の内容について述べます。
　援助の目的が途上国の経済的発展、社会的に公正と自由が保障された国として自立するのを助けることにあるならば、援助の内容はおのずからにしてその国の発展段階に応じて異ならざるを得ません。しかし一般的にいえば、途上国に共通の現象は、それらの国の持続的成長のための基礎的条件である広義の社会のインフラストラクチャーが不足していることにあります。
　第一は、最低の公衆衛生施設、医療施設の欠乏のため死亡率、特に幼児の死亡率が非常に高いとともに、教育施設の不足のために文盲率が高く、それが生活条件の向上を妨げております。これらの施設を提供するとともに、それらを運用する人材の養成を助けることであります。青年協力隊の派遣、民間の自発的団体を通ずる活動による地道な援助が重視されなければなりません。
　第二は、産業の基盤である道路、港湾、交通・通信機関の整備などのプロジェクト事業であります。これらの事業は、結局中央政府を通じて行われねばなりませんが、それらが整合性を持って行われるためには事前の予備調査が綿密に行われる必要があります。
　第三は、産業、特に現地の特性を生かし、その技能程度に応じた労働集約的な地場産業を発展させるための技術の移転と人材の養成であります。途上国においてかつて見られた現象でありますけれども、先進的な大工業をその前提条件もなしに導入せんとして失敗した例がありますが、そのようなむだを助長するようなことを繰り返すべきではありません。従来の援助は、とかく大きなプロジェクト事業に偏りがちでありましたが、それぞれがバランスをとって行われることが必要であります。
　その他の問題。
　以上の援助の理念及び目的を明らかにし、執行機関の責任体制の一元化と透明性を確保するために援助基本法を制定することを検討すべきであります。法律の制定がかえって援助行政を硬直化するとの批判もありますが、それはどのような法をつくるかにかかっております。援助が臨時的なものでなく、かなり長期にわたることを考えれば、基本法の制定が必要ではないかと思われます。
　この私の報告で逸した問題としましては、例えば援助についての先進国間の協力の問題、その質、すなわちグラントエレメントの引き上げの問題、援助案件の発掘についてのいわゆる要請主義の問題、人材養成に重点を置く援助の方法としての協力隊や専門家の派遣の問題、技術移転の問題、民間の団体ＮＧＯを通ずる活動にいかなる方法で政府が援助したらよいかといった問題などがあります。またここでは民間の融資と累積債務の問題、途上国の輸出に対する市場開放の問題などは取り上げませんでしたが、これらの問題も総合的に考慮すべき問題と思います。しかし、それらの問題の検討は後日に譲りたいと思っております。
　以上。