○参考人（緒方貞子君）　ありがとうございます。
　本日は、参議院国際問題調査会へ参考人として出席するようにという御招待をいただきまして、ありがとうございます。また、御案内によりますと、もうここ数年来、国際問題そしてまた国連の役割等について御調査をお続けになっていらっしゃる御様子、大変心強く拝見いたしました。
　きょうは、特に国連難民高等弁務官の勤務を終えてということで、私が十年間の経験その他から考えましたこと等について御報告申し上げ、今後の調査の御参考にしていただければと考えている次第でございます。
　その前に、一つお礼を申し上げたいと思いますのは、去る二月七日にＵＮＨＣＲのための議連を発足していただきまして、ここにいらっしゃる先生方の間にも何人かお入りいただいたのではないかと思いますが、そのときも私は申し上げましたのですが、国連のいろんな活動についての支援というのは政府ベースだけでは不十分で、これは国民的なベースでぜひ御支援いただきたいと。その中でも、議員の先生方は国民と政府を結びつける非常に大事な方々でございますので、その意味でもこの議連が発足したということに私は大変うれしく、また心強く感じている次第でございます。
　議連の発足に当たりましては、いろいろ先生方の間でもお諮りいただいたのだと存じますが、一番感じましたのは、普通は私が高等弁務官の間にこういうものができるというのが普通の姿ではなかったかと思いますのですが、むしろ終わってからできたということに、別にこの議連は緒方を助けるためではなくて難民を助けるためなんだ、政策としてのＵＮＨＣＲ支援、難民支援ということでお立ち上がりいただいたと、そういうふうに私、解釈いたしまして、今後の議連のお働きあるいは調査等につきまして、何でも私ができることがございましたらお世話させていただきますし、お役に立ちたいと思っておりますので、お礼と同時にその点も最初にごあいさつ申し上げようと思ったわけでございます。
　ＵＮＨＣＲ、国連難民高等弁務官事務所と申しますのは、ちょうど五十年前、一九五〇年十二月十四日に発足いたしました。その後、現在、職員は約五千名、そのうち日本人職員は約六十六名でございます。ＵＮＨＣＲは、世界百二十カ国に二百七十以上の事務所を持っております。国よりも事務所が多いと申しますのは、その国の首都に事務所があるだけではなくて、私どもの場合は事業をしている国連機関でございますので、それこそ首都からヘリコプターや軍用機などでかなり遠いところへ行った僻地にある難民のお世話をする、そういうことで事務所の数というものは国の数よりもずっと多いわけでございます。
　難民総数といたしましては、私が難民高等弁務官になりました一九九一年には約千七百万、その後ピークが一九九六年でございましたが約二千六百万、そして私が退任いたしました二〇〇〇年の終わりには約二千二百万でございます。つまり、中ぐらいの国の数ぐらいの人口を私どものオフィスでいろんな形でお世話してきたと。年間予算は約九億から十億ドルでございます。このうちの大部分は各国政府の任意拠出で賄っております。
　それで、一番最初によく聞かれますのは、難民というのはだれを指すのですかと。この難民と申しますのは、難民条約にその定義等が書いてございますが、迫害、さまざまな政治的信条、宗教その他の理由で迫害を受けて、自分の国にいられなくて国境の外へ逃れた人々、これらを難民と呼ぶわけでございます。そして、その国の保護が得られなくなった人々、その人たちの保護をするために国連難民高等弁務官という官職ができ上がりました。そして、その事業の内容といたしましては、彼らを保護し、支援し、そして彼らの問題を解決する、この三点が難民高等弁務官の任務でございます。
　それじゃ、どうやってこの仕事を実際には扱うんだろうかと。まず、法的な基盤はもちろんございます。その人たちが法的には自分の国家の保護を得ていないわけですから、国家にかわって、簡単に言えば法的な滞在の資格であるとかそういうさまざまな法的なバックアップをしなきゃならない。そして、その人たちが自分の国籍国外にいるわけですから、その人たちのためのさまざまな支援、それは法的なものもございますし物質的なものもございます。さまざまな形の支援が必要になるんですが、その支援を行う。そしてさらに、私はこの責任を一番重く感じましたのですが、彼らの問題を解決する、難民が難民でなくなるように努力する、これが私どもに与えられた仕事であったわけです。
　具体的に申しますと、難民という犠牲者にかわって各国政府に受け入れを交渉する、支援を交渉する、そして国際社会全般に対してはこういう人たちを自分の迫害を受けた国に送り返したりしてはいけないんだと、そういうような世論をしっかりと打ち立てる、そしてまた広くこれは各国政府及び国民に対して訴えまして、そしてその人たちの安全のために、そしてまた福祉のためにさまざまな物質的な支援を集める、そういうような非常に多様な事業を内容としております。
　法的根拠としては、一九五一年に成立いたしました難民の保護条約がございます。これがことし五十年を迎えますので、その難民条約の確認と、そして十分今の事態に合っているかというようなさまざまな検討を行う、そういう条約の再検討の会議も準備しております。
　そしてまた、多くの場合、難民を守るための政治的な交渉を行わなきゃならないと。援助活動と申しますと、ただ慈善のような仕事というふうにお思いになったのでは不十分なんですね。それはどうしてかというと、かわいそうだから上げるということもありますが、難民が自分の国籍国外にあって、そしてしかも身体的にも安全の面でもすべてを保護するというのは大変なことなんです。特に、大勢の難民が国境を越えて隣国に逃げ込んだ場合、隣国の安全というもの、国境周辺の安全というもの、こういうものも侵されますから、そのためにどうにかして難民の安全と難民を受け入れている国、そしてその周辺地域の安全というものも確保していかなきゃならない、そういう安全の保障というのが非常に大きな責任になってまいります。そして、その裏には何があるかというと、法秩序の遵守。これは難民が法秩序を乱さないようにということもあるんですが、法秩序が十分守られないために難民がまたさらに大きな被害をこうむることのないようにと。
　これは、私が難民高等弁務官を務めておりました際の最も大きな事件としては旧ユーゴスラビア連邦の崩壊がございまして、この場合、民族間の対立、民族の浄化という言葉がしばしば使われたわけでございますが、そういう他民族を追い返す、場合によっては他民族の殺りくというものが紛争の中心にあったわけですね。その中で、どうやってそういう追われる人々を守っていくかというためには非常に大きな苦労をいたしたわけです。
　そこで、どういうことで何で二千万人以上の人たちがこういうふうに逃れてきたのかというような難民の流出の原因と、それに対してどういう対策をとるかということについてちょっとお話ししたいと思います。
　何と申しましても、冷戦以後の世界の紛争の最も基本的な形態は国内の紛争だったということでございます。紛争の国内化、これが冷戦までの難民保護の実態と非常に保護の実態が変わった原因でございますね。国と国との戦争であった場合は、難民が逃げてきたときにはその国の外にあって難民を受け入れてキャンプをしっかりとつくり、守っていけばよかった。ところが、国内の紛争になりますと、どこでこういう難民をどういう形で守ったらいいかということ。これが、しかも国内紛争に巻き込まれない形で行うというのが非常に難しくなったわけでございます。また、国境を越えた難民以外に国内で難民化した人々、その保護というのが非常に大きな問題になったわけでございます。
　そこで、やはり私としては、安全保障理事会というところにも、私以前の高等弁務官は一人もそこで証人として行ったことはなかったんですが、しばしば呼び出されまして、あるいは少し話してくれというようなことでお招きを受けまして、全部で安全保障理事会に十二回ほど参りました。それはアフリカの現状の場合、あるいはユーゴスラビアの場合、あるいは難民保護をどうやってやったらいいのかというようなことについて、安全保障理事会は本来は国際的な平和と安全を対象にして活動する国連の機関だったわけなんですが、やはり国内問題、国内の紛争というものに踏み込まざるを得ない状況になってきた。それが、やはり人間がその中で一番大きな犠牲者になる、一般の人間が犠牲者になるという状況のもとで、どういう形でこれの保護をし問題の解決をするかということが安全保障理事会の大きな課題になったわけでございます。
　また、軍隊との関係、これが大きな問題として出てまいりました。旧ユーゴの場合、何といいましても紛争は民族と民族の浄化の問題だった。例えば、セルビア民族がイスラム系の人たちあるいはクロアチア系の人たちを追い出さなきゃならない。そうすると、現場におります私どもの職員は、逃げようかどうしようかという相談を受けるわけですね。
　例えば、イスラム系の住民から、今爆弾を投げ込まれたり非常な危険にある、出ていけと言う、それで出ていかなければ殺されるでしょうと。だけれども、出ていったら民族浄化というその紛争の目的に合ってしまうんじゃないか、どうしたらいいだろうと。そういうぎりぎりの相談を受け、ぎりぎりの選択に迫られたこともしばしばあったわけでございます。その場合に、結局、他民族の追放をどうやって防いでいくのか。それと同時に、どうやってこの追放されそうな人たちの命を守ってあげるか。そういう中で、私どもの職員は現場で非常に苦しんだわけでございます。
　その間、ユーゴスラビアの場合には、国連が平和維持軍を派遣しました。七千人ほどの平和維持軍をボスニアに派遣したんですが、その軍隊との協力をするべきか、するべきじゃないか。どうやったら、どういう形でしたらいいかということも大きな問題になったわけでございます。
　私どもの職員は、それまでは軍隊と協力するというふうなことはしませんで、軍隊とは常に距離を置くという立場で自立性あるいはニュートラリティーというもの、中立性を守ってこようとした。ところが、三民族のぶつかり合いの国内紛争の中で、この軍隊も平和維持軍として国連から派遣していまして、やはり目的は平和の維持、人命の尊重、そして人道活動の支援ということで出てきたものですから、その人たちの使命と難民保護の使命とは目的においては非常に重なっていたんですが、具体的にはやはり軍隊の存在というものとそれから人道活動の活動現場でのイメージというものをどうやって合わせるかということで苦労したわけです。
　結局は、特に私ども、歴史的にベルリンの空輸よりも長い期間サラエボの空輸をしたわけですが、この場合、軍隊は私のもとで人道活動のために動くということで、おかしな話ですが、難民高等弁務官がコマンダーでそのもとに空輸をしたと。あるいは、陸路非常にたくさんのトラックで隊を組みまして物資を持っていったわけですが、その場合、先頭にあった国連軍が先に行って安全の確保をしたり地雷があったときはそれを除去したりという形で支援をした。そういうことで、初めて私どもとしては、軍隊と一緒に仕事をしなければ人々が守れない、こういう中での仕事をしたわけでございます。
　それで、私どもの方からも人道機関も軍隊と働くということを習いましたし、また軍隊の方でも、軍隊というのは本来戦闘のためにできている集団なんですが、戦闘ではなくて人道的な支援のためにどうやって活動していいかというようなことも習得されたんだろうと思うんです。お互いに、ついに私どもの方から軍隊へのいろんな人道活動の内容を示すような教科書のようなものをつくりまして、軍隊の方は軍隊の方で人道活動する、私どもはついばらばらに非常にフレキシブルな仕事をしたんですが、軍隊というのは組織されているものですから、軍隊の組織はどうやって動くかというような形の教科書をつくってお互いに支援をし合うための条件づくりというようなものもしたこともございました。
　今、人道的支援のために政治的な介入あるいは人道的な介入、人道的な介入という言葉を使いましたときに、多くの場合、軍隊を使用するということについての是非が議論されているわけでございますが、私自身、自分の経験からどういうふうに考えているかと申しますと、人道的な支援から人道的な介入までの段階的な対応というものを計画して実施していく必要があると思うんです。
　段階的な対応と申しますのはどういうことかというと、まず一番最初にどこででもしなきゃならないことは、地元の対応能力を強化することだと思うんです。難民が入っている、逃げていったその地域、あるいはその国の地元の能力、これは百万人の難民が内戦に敗れて逃げてまいりますと、これが事実今のコンゴですね、当時のザイールで起こったことで、百二十万人が国境を越えて入ってきたときの対応というのは相当の対応能力がなければできないことなんです。そういう対応能力をもっと、危険が起こりそうなところ、紛争が起こりそうなところについてはその地元の、地元レベルの対応能力の強化ということの必要性というものを強く感じました。
　それは、内容的に申しますと、法治能力の育成である、あるいは法務官の育成である、警察及び軍隊の法治能力強化のための訓練、あるいは警察力のロジ、コミュニケーション能力の強化、こういうことがまず第一にされるべき国際的な支援の形態であるというふうに考えております。場合によっては、人道的なアドバイザーであるとか警察の訓練をできるような国際的な警官であるとか、そういうものの派遣も考えたい。事実、タンザニアでは私どもがタンザニアの警察に対してこのような援助をいたしまして、そして難民キャンプ内の法秩序の維持ということで努力しております。
　それがさらに進みましてどういう段階を考えていると申しますと、地域組織の対応力の強化でございます。これは、アフリカはアフリカ統一機構という地域組織がございますのですが、そこには平和ファンドというものがあって日本からも御出資があるというふうに承知しておりますが、さらに南部アフリカ、西アフリカ、そしてアフリカの角の地域にはそれぞれ地域組織があるんですね。そういう地域組織における平和維持能力の強化ということがその次の段階では非常に望ましいんじゃないかと。
　これは、政治的な交渉力から交渉のためのロジであるとか資金の提供であるとかいろいろなことがあるんですが、地域に基づいた平和維持能力の強化ということもひとつ具体的に考えておりますし、ある意味では今、西アフリカが一番危ないところになっておりますが、西アフリカにおいては、ＥＣＯＭＯＧと言われております、ＥＣＯＷＡＳ、西アフリカ経済共同体の中にある軍事部門でその国境の監視等をする人たちを養成しております。そういうものがある。それでもどうにもならなくなったときに初めて国際的な人道介入、コソボで見られましたようなものが出てくるんじゃないかと。
　国際的に見ますと、大規模な軍隊の派遣、それによる人道的な危機のための介入というものをする用意は極めて限られているものだというふうに私見ております。コソボの再現ということはほとんど例外であろうと。そうなってきますと、もう少し段階的でいろんなやらなきゃならないことを、具体的なそういう取り決めも行いますし、組織化が必要であるし、そういう支援が必要なんじゃないかと。それが第一点でございます。
　第二は、対応能力の強化ということで、もっともっと平和維持活動と経済社会開発というものを全く違うものというふうに考えるのではなくて、これは連携されるべきものなんだと思います。紛争の予防であるとか平和の執行であるとか、あるいは解決の問題は絶えず政治、経済の開発能力の強化と裏表として初めて実際的な効力を発揮するものだと思うんです。
　ここで非常に私が強く感じましたのは、紛争がございますと、緊急人道援助ということは私どもの仕事としていたしました。そしてまた、それに対する支援というものも各国政府からも参りましたし、民間の方々からもＮＧＯの方も出てくださるということでいろいろあったわけです。ところが、その紛争が少し解決に向かう、紛争よりも平和の方へ少し向かい出すというときになってきますと、そこではもっともっと開発援助の資金の投入が必要になるわけです。ところが、その資金はなかなか来ないんです。資金も来ないし、技術援助も非常におくれると。
　それはどうしてそういうことになるかと申しますと、やはり開発援助というのは、大体ある程度安定した政府があって、その安定した政府を通して援助の計画を立て、開発の目標を立てていくと。ところが、紛争直後あるいは紛争中にあったような国においては、そんな政府はなかなか出てこないんですね。その政府を強く、早く安定したものにつくっていくということ、これに成功すれば紛争から平和への橋渡しがもっともっと順当にできる。
　ところが、これがなかなか実現できない。その間のギャップが非常に私は大きな国際的な問題だとも思いましたし、平和の礎というものはもっと早くからつくるべきである、そういうふうに感じましたので、紛争の再発につながるような状況を防止するためにも、もっともっとこの平和維持活動と経済社会開発の連携というものを強化していかなければならない、そこに各国政府あるいは援助機関の注目をもっともっと集中させなければいけないと、そういうふうに感じました。
　こちらのいろんな調査会の御報告を拝見しましても二本立てで別々になっているんですね、平和維持活動とそれから社会経済開発の問題。このリンケージに実はこれからの世界を平和の方へ持っていく、繁栄の方に持っていくためのかぎがあると。その辺はもう少し今後も御調査いただきたいと思いますし、私の自分の経験からそういうことを非常に痛感したわけでございます。
　そしてさらに、目的としましては、こういう内戦に基づいた紛争が平和の方へ進みましたとき、これはいろんな形で追放された多くの犠牲者あるいは難民、国内避難民が自分のもとのうちへ帰り始めるときなんです。その帰り始めるときの目的としては、やはりコミュニティーづくりから始めなきゃいけない。上からどんなに立派な政府をつくっても、これはやはりそういう紛争の後始末としてはなかなか浸透しない。もっともっと一般の人たちの、お互いに殺し合い、恨みがあり、恐れのある人たちをどうやってまた一緒のコミュニティーの中で暮らす人たちに変えていくか。
　立派な言葉で言えば和解の増進なんですけれども、私が現実に見ました状況からいいますと、和解などというものはかなり遠い先の目的で、何とかともに暮らす、そういう道をつけていってあげなきゃいけない。日本語というのは非常に大体難しい言葉だと思いましたけれども、共生、ともに生きるという言葉がよく使われておりまして、これがまさに共生の育成をどうやっていくか、ここに大きなかぎがあるのではないかと思いました。
　二点御参考までに申し上げますと、そのために、私はボスニアにおきまして、ともかく今まで一緒に働いていた人たちが民族浄化の戦争の過程でみんなばらばらになるわけです、イスラム系の人たち、クロアチア系の人たち、セルビア系の人たち。もとへ戻ることも恐れているし、戻ったって仕事がないわけです。
　そこで、いろいろ工夫しまして、もといたところに、もしも多民族を一緒に働かせるのならば工場をまた持っていきましょう、あるいは牧場を持っていきましょうということで、ほとんど無理をしてでも一緒に働かなければならないような状況をつくり出す。そういうプロジェクトにお金を出すということで幾つか提案いたしまして、一つの共生を進めるための、ともに働くためのそういう支援をする。そういうことをボスニアで始めましたし、またルワンダでもそういうことを始めております。
　これはまだ実験段階にございますのですが、私のほとんど最後の願いの一つは、こういう共生プロジェクトをつくることによってどうやったらコミュニティーづくりをまたできるかと。つまり、下からの平和構築の重要性ということに注目いたしまして、国民レベルの平和共存というものをもっと図っていくと。
　この場合、非常に女性のプロジェクトというものがかぎになっております。これはボスニア・ウイメンズ・イニシアチブ、ルワンダ・ウイメンズ・イニシアチブ、コソボ・ウイメンズ・イニシアチブという形で出してまいりましたのですが、どうしても紛争後の社会では生き残った家族の筆頭は女性である場合が多いわけです。女性ならいいんですが女の子ですね。ルワンダあたりでは十二、三歳ぐらいの女の子が実は家長であって、そういう人たちの互いの協力をする、出会いの場所をつくっていく、訓練を与える。やはり、私は紛争終結後の社会の構成はもっと女性に注目するべきだと思いましたし、女性中心のプロジェクトも組んでまいりました。
　今、このように、ざっとでございますが紛争と難民流出の解決についての私なりの考えを申し上げたわけなんですが、何と申しましても中心になるのは現場主義の思考だと思います。これは私どもの職員が八割は現場にいる。私もほとんど紛争の現場を歩き回りました。そして、そこでつくづく感じましたのは、現場感に基づいた解決でなければ本当の解決というのは出てこないんじゃなかろうかと。
　大変口幅ったいことを申し上げるようでございますが、どんな総会の議論も、どんな安全保障理事会の議論も、あるいはいろんな国際会議の現場でも、幾ら会議をしても現場に伝わっていない場合が余りに多いという現実。この中でせっかく会議をなさるなら、せっかく調査ミッションをお出しになるなら、その結果が現場の実態を変化するようにどうやって持っていったらいいかと。それが私の一番疑問として持って帰った命題でございますし、私はそのためには何でももう少し手伝うことがあったらお手伝いさせていただきたいと。
　国連というのはニューヨークの本部中心じゃなくて、むしろ国連を中心とした世界各国の共同事業体のその現場での変化、これが一番大きな国連の課題であると思っております。そして、事業対象は政府じゃなくて、政府はもちろん必要なんです、政府からさらに個人、市民、そういうところまで広がっていかなきゃならないんだ、そういうふうなことを感じました。
　いろいろ私としては十年間いろんな勉強をすることもできましたし、特に自分で一番大事な収穫と考えておりますのは、現場から物を見る、あるいは考える習慣だったと思うんです。これはただ、一つだけ大きな危険を伴っております。これは現場にある職員の安全性の問題でございます。現場にいなければ本当にいろいろな人々の支援をすることはできないんです。保護もできない。ところが、現場というのは紛争地である場合が多いものでございますし、非常に法秩序の遵守というものに欠けているところが多うございますから、どうしても危険を伴うのでございます。
　したがって、国連の現場主義で働いている機関、これらの機関の職員の安全をどういうふうに確保するか。これは条約は一応できたんですね、平和維持活動及びそれに従事している職員の安全を確保する条約というものはできておりますが、その条約のカバーする範囲というものはもっともっと広げられなきゃなりませんし、また、職員の安全を確保するためにはいろんなセキュリティーオフィサーも必要でございます。それからコミュニケーションの道具も必要でございます。
　そういうような職員の安全を保護するための財政的な裏づけ、これが今の国連では大変薄いのでございます。それについて日本からは任意拠出でそれを強化するための支援は出ておりますが、国連の仕事というのは現場にあるんだという認識から、もっとこの裏づけを予算的にも強化していただきたいと。国際貢献というものは、抽象論や抽象的な提言や遠ぼえでは不十分であるということを非常に強く感じますものですから、この機会にこういうことを申し上げて、私が常日ごろから一番必要と感じる国連強化策、国際協力の強化策としてこの点を訴えさせていただきたいと思いました。
　実は、近く正式に発足すると思いますが、人間の安全保障委員会というのができまして、そしてこれは日本政府からも国連に対して、人間の安全保障に関するトラストファンドというものがもう既に創設されております。そういうトラストファンドが目的とするところ、これは本当に不安全と申しますか、安全の欠如している紛争地、そしてそこにおける人間の安全度をどうやって高めるか。あるいは貧困、これは貧困というものもどれだけ人間の安全というものを脅かすかわからないんですが、その貧困に対して具体的にどういうような改善策をするのか。
　そしてまた、社会的な安定というものが、これは感染症の問題なども非常に最近出てまいりましたけれども、社会的なセーフティーネットと一言で言われておりますが、そういうものが本当に一番必要とする人たちのためにどうやったら行き渡るのか。
　そして、さらに今私どもが知っております人間の安全保障を脅かすものとしては、一番最近注目され始めたのは感染症の問題ではないかと思います。感染症については安全保障理事会まで取り上げられたんです。ですけれども、十年、十五年先を見ますと、新たな不安定あるいは安全を脅かす材料というものは科学技術の進歩からも出ている。そういうものをもう少し早く予測して、予防策を立てることができるんではないかと。
　そういうようないろいろな課題を踏まえての人間の安全保障委員会の発足というもので、私は共同議長としてお役に立てたらと思っておりますのですが、これは抽象論ではない、本当にその委員会の仕事の結果、多くの人々の安全というのがより確実に保障される、そういう結果を目指してしばらく、せっかく引退して帰ってきたのでございますが、もう少し必要ならばお役に立つつもりでおります。
　三十分というお時間をいただきましたので、とりあえず問題提起として私の感じるままに御報告させていただきました。
　ありがとうございました。