○参考人（浅川晃広君）　難民審査参与員の浅川でございます。
　この度は、このような機会をお与えいただきまして大変光栄に存じます。
　早速でございますが、私の経歴や研究業績については配付資料のとおりでございますので、詳細な説明は割愛させていただきます。
　今回の法案審議に密接に関わる研究業績としましては、「オーストラリア移民法解説」、「難民該当性の実証的研究」、そして入管法の入門書である「知っておきたい入管法」がございます。主に、オーストラリアの移民法、難民法、そしてそれとの比較という観点から日本の入管法を研究してまいりました。
　また、平成二十五年からは難民審査参与員に任命され、難民認定実務に約十年間従事してまいりました。
　今回、私の方からは、現行法下における送還忌避の問題点や、我が国の難民認定制度の現状について、難民法の研究者の一人として、また実際に難民認定実務に携わる者としてお話をさせていただきたいと思います。よろしくお願いいたします。
　まず、そもそもの議論の前提といたしまして、そもそも、国家が外国人というものをどう取り扱っていくのか、理論上は次の三つの選択肢しかないということになります。一つが鎖国をすると、二つ目に完全開国、で、三つ目がその中間の出入国管理ということです。
　現代において鎖国をやろうという人は誰もいないと思います。次の完全開国ということなんですが、これは完全に国境を開放して、もう外国人が出入りするのを一切管理をしないということを意味します。しかし、最低でも犯罪者やテロリストなどについて入国を認めたくないというのが普通の国民感情であると思われますところ、これも採用することはできないというふうに考えられます。そうすると、もう現実的には三つ目の出入国管理という立場を取らざるを得ないと思われます。
　これはどういうことかというと、鎖国と完全開国の中間のようなもので、その在留を認めるべき外国人の入国、在留を認める、ところが一方で、そうではない外国人の入国、在留を認めないということを意味します。すなわち、どこかで線を引いて外国人の在留を認めるということを意味しています。このため我が国は在留資格制度を設けまして、こういう在留資格の類型に合致する外国人の方はお越しいただいて在留してくださいという、まあこれ、私は学生に説明するとき、これは日本国が作っているメニューですよというような説明の仕方をしています。一方、在留資格がない方は我が国に在留できませんので、自発的に出国されないのであれば、残念ながら強制送還の対象になるということでございます。
　しかしながら、強制送還を行わずに、結果として在留資格がない方々も日本に居続ける権利を認めるということは、在留資格の制度の趣旨を没却し、ひいては出入国管理そのものが意味を失い、事実上、完全開国と同様の状況が生じてしまうわけです。まさしく、今現行法においてこのことが発生していると言わざるを得ない状況かと思います。
　現行法下では、どのような立場の人であっても、難民認定申請をすれば送還停止効が生じます。また、送還先が帰国を拒否する、自国民の受取を拒否する国である場合や送還妨害行為に及んだ場合には送還することはできません。驚くべきことに、このことは重大犯罪者やテロリストも同様となっております。
　このように、現行法においては出入国管理制度が機能不全に陥っていることから、早急に改める必要があると私なりに考えているところでございます。具体的には、今回の改正法案に盛り込まれた送還停止効の例外規定や罰則付きの退去等命令制度により、現行法下では送還ができなくなっている人を送還可能とすることが極めて重要かと思われます。
　この点、法改正に反対する反対意見におかれましては、送還停止効に例外を設けること等を問題にされているようですが、そもそも、この問題を突き詰めると、どのような外国人に我が国への在留を認めるか、すなわち我が国の退去強制事由、例えばその一つに、懲役一年を超える刑に処せられた者が退去強制の対象となっているわけですけれども、それが妥当かどうか、本来であればそういう議論をすべきなんじゃないかというふうに私なりには考えているところです。
　仮に現行の退去強制事由が厳しいということであれば、送還停止効の在り方や個別の在留特別許可や仮放免の運用を問題にするのではなく、むしろ在留資格や退去強制事由を緩和するような具体的な法改正案を国民に提示する方が生産的ではないかと考えています。なお、私自身は、現行の退去強制事由は適正だというふうに考えております。
　次に、とりわけこの我が国の難民認定制度に関して、我が国の難民認定率が低い、これはかねてから大きな議論の論点の一つになっているところでございますが、それは、その理由が難民認定の基準が国際基準に比べて厳しいためだという、そういう批判をよく耳にしているところでございます。しかし、私も、この点は私なりに深掘りして研究してまいりましたところ、一概にそうだと断定することはできないんじゃないかというふうに考えております。
　じゃ、まず、そもそも国際基準というのが何を意味するのかという、私、これよく分からないんですね。それが、特定の国際機関が示す基準であるのか、それとも私が研究対象としているオーストラリアのような難民を多数受け入れている主要先進国の基準であるのか。何をもって国際基準というふうにされているのか、その内容は私は不明のように思われます。
　次に、ここがかなり重要なんですけれども、難民に関する、難民該当性ということですが、難民該当性に関する論点は、実は多岐にわたりまして、具体的には、その難民該当性を判断する上で、この迫害というのはどう捉えて、どう定義付けるかということですね。供述の信憑性に関する評価をどのように行うのか。条約事由の成立、人種、宗教、国籍、特定の社会的集団、政治的意見ですが、特に特定の社会的集団の構成員であること、特社とか約して言っているんですが、をどのように定義するのか。これ、オーストラリアでは本当に最高裁レベルで幾つかもう判例があるところです。そして、国内移転をどう考えるのか、安全な第三国という概念を採用するのかどうかという非常に多くの論点がございます。
　お配りさせていただいております私の著書である「難民該当性の実証的研究」の目次がございますが、この目次を見るだけでも、この難民該当性という議論において多様な論点があるというのを御理解いただけるのではないかと思います。
　その中の一例を挙げますと、豪州においては、移民法におきまして、オーストラリア以外の国に入国、在留する権利がある者について、豪州は保護義務を負わないという趣旨の条文がございます。この入国と在留の権利には、永住だけではなく非永住も含まれています。どういうことかというと、ほかに合法的に住める国があるんだったらそっちに行ってねという、乱暴な言い方をするとそういうことでございます。
　じゃ、この規定の具体的な適用事例がありまして、ネパールとインドは自由往来の協定を締結していまして、このため、ネパール人はインドで自由に入国、在留することができます。よって、豪州においては、ネパール人はインドで在留可能であり、本国で迫害があったとしてもインドに逃れることができるんだから、その事実のみで、本国における迫害のおそれについて検討することなく、ネパール人からの難民認定申請があった場合には難民として認めないという、そういう判断をされた事案も多々ございました。
　このように、申請者が出身国において迫害のおそれがあるかどうかを全く検討することなく、ほかの国に在留できるために難民に該当しないという判断は、これ日本では絶対できないんですね。私も実務をやっていますけど、少なくとも、この点においては明らかに豪州の方が我が国よりも厳しい、これはちょっとかなり厳しいんじゃないかと思います。また、詳細は時間の都合上差し控えるところでございますが、少なくとも、私の豪州と我が国の難民該当性の比較研究においては、迫害の概念や定義について大差はないと考えているところでございます。
　この目次をお配りしているこの「難民該当性の実証的研究」でございますが、これは豪州の四百十三件の難民審判例、最高裁判決を含む二十六件の判例を分析したものでございます。これらは全て英語で、読み込むのに実は膨大な時間と労力を要し、まあ私が英語が下手だからというのはあるのかもしれませんけれども、本来であればこうした地道な研究こそが必要であると思われます。
　以上のように、難民該当性を判断する上での論点が多岐にわたりますことから、各論で、各論点における精緻な比較検討なくして、日本の難民認定基準が国際基準や諸外国と比較して一概に厳しいという結論は出すことはできないというふうに考えます。
　このように、日本の難民認定の基準は国際基準よりも厳しいという一部で流布している言説につきましては、具体的かつ実証的な根拠のあるものとは言えず、難民法の研究者として、また難民実務に携わる者として極めて遺憾と言うほかございません。
　以上のことを踏まえました上で、日本の難民認定数が少ない理由でございますが、そもそも、これは日本の難民認定者の中に難民該当性が認められる者が少ないということではなかろうかと考えております。
　そもそも、我が国は島国であり、陸続きの国がございませんから、迫害から逃れる人が保護を求める場所としては選択しづらいという地理的な要因が大きい、これは言うまでもないことかと思います。この点に関して、同じ島国である豪州と比較されることございます。しかし、同じ島国であっても、豪州は元々移民国家であることや英語圏であるという違いがございます。難民申請者も、難民認定された後の生活を考えると、同じ国、出身者のコミュニティーがある、親族が住んでいる、そして英語圏であるといった国を選択することが自然であると言えるのではないでしょうか。したがって、島国であるという共通点だけをもって我が国と豪州における難民認定者数を比較することは相当でないと考えます。
　それでもなお、我が国の難民認定者数が少ない、認定率が低いのは難民認定審査が適切に行われていない、そういう批判も多々あろうかと理解しております。
　難民認定申請に対して難民に該当するかどうかを判断することは非常に重要ですから、この今の現行法体制において難民認定が適切に行われているかどうかを第三者が検討する過程が必要です。つまり、外部の専門家が案件を検討することで行政側の独断を防止し、公平性、透明性を高めることになります。この過程は現行法下でも既に行われており、それが私たち難民審査参与員であろうというふうに考えております。
　私は、平成二十五年から難民審査参与を務めておりまして、この十年間で数多くの案件を審査してまいりました。
　実は、ちょっと備忘録的に個人的な記録を付けており、まあ完全なものとは必ずしも言えないんですが、この記録によると、確認しましたところ、私がこれまで審査をしたのは約三千九百件でございました。その中の三百八十件は申請者にインタビューを実施しましたが、残りはインタビューを実施せず、書面だけで審査した事案でございます。
　私は、明らかに難民に該当しない事由を主張した申請が増えた頃、このような事案をまとめて配分を受ける臨時班を掛け持ちしている時期がございまして、書面審査の件数が特に多くなっておりまして、書面審査だけで年間千件を超えた、そういう年もございました。
　ただ、誤解のないように申し上げますと、書面審査、すなわちインタビューを実施しないからといって、何かいいかげんな審査をやっているとか、そういうわけでは全くございませんでして、書面だけの審査でも難民該当性がないということが十分に判断できる事案がそれだけ多かったということを意味しています。また、申請者本人がインタビューの機会を放棄している、いわゆる口頭意見陳述放棄ですが、という事案もかなりございました。
　このように、参与員として入管が難民申請を不認定としてきた事案を審査してきましたが、入管の結論と異なる結論を出したことは一件しかございませんでした。その事案も、入管が判断してから私たち参与員が判断するまでに時間がたっていたことから、事情が変わっていることを理由に異なる結論を出しましたが、原審時点の入管の判断が間違っていると考えませんでした。その他の大多数の事案は、難民該当性が認められないという入管の判断に対してそのまま維持したものでございます。なお、同じ班の審査参与員三名で結論が分かれたこともほとんどございません。参与員は、法律、国際法、国際情勢、事実認定など、それぞれの専門分野は異なりますから、意見が異なることは当然あります。ただ、私自身の経験では、難民該当性が否定される理由が異なっていても、難民該当性が認められないという結論は一致しておりました。
　先ほどお話ししましたように、私が審理した案件の中には、書面だけで明らかに難民該当性が否定される、そうした事案がたくさんございました。どういう主張だったか例を申しますと、日本で働きたいとか、本国で高利貸しからお金を借りており、帰ったらその高利貸しに殺される、そういった理由を主張している事案が本当にたくさんありました。これらは明らかに条約が規定する迫害の事由外かと思われます。
　現行法下では、難民認定申請をしさえすれば送還されることはあり得ませんから、在留のために難民認定申請をしておくということが起きていると考えられ、難民申請制度の誤用、濫用を引き起こしていると考えられます。
　このような多数の明らかに難民該当性が認められぬ事案についても、参与員が全て個々に判断することになり、その際、インタビューを実施して判断するものと書面審査をもって判断できるものに仕分けて、めり張りを付けながら処理する必要に迫られています。本人が希望したら全件インタビューを実施すべきであるという意見もございますが、このような事案にまで全てインタビューを実施すれば、一件一件の審理に時間が掛かり、本当に保護しなければならない人が保護されるのに時間が掛かってしまう、御理解いただきたいと思います。
　よって、私の参与員としての経験からも、日本の難民認定率が低くなるのは、難民と認定できる人が少ないためだと考えます。
　また、今回の法改正の議論の中では、いわゆる第三者機関の設置という、そういう御主張もあるようでございますが、我々難民審査参与員、入管から独立して第三者の立場で専門性を持って審査に当たっておりまして、既に実質的には第三者機関的な役割を果たしていると思いますので、そうした御指摘は、特段私としてはその第三者機関設置は必要ないと思います。
　あえてちょっとこの場で申し上げさせていただきたいんですが、どうも、こちらの委員会の議論も私も若干聞かせていただいておりまして、我々難民審査参与員の独立性や専門性、ひいては良心までもが否定するかの、そうした御主張もございます。さらには、特定の参与員に対して個人攻撃のようなことまでが行われているようなこともございました。このようなことについて、私も参与員の一人として非常に強く心を痛めております。このことをあえて申し上げさせていただきます。
　ということで、私の意見陳述は以上とさせていただきます。
　ありがとうございました。