○参考人（牧原出君）　東京大学先端科学技術研究センターの牧原です。専攻は行政学で、官僚制の政治史研究を行う傍ら、日本の行政機構、さらには統治機構が進めてきた改革の問題について研究してまいりました。
　そうした政治史と行政の現状分析の観点から、ここでは、現在の日本の統治機構が置かれている課題、さらには省庁再編以降の行政改革について意見を申し上げさせていただきたいと考えます。
　そもそも行政改革とは、常時必要な政府の営みと言えます。行政機関が市場競争の下に置かれていない以上、常に非効率を生み出す可能性があり、そこから生ずる無駄を排除するためには、行政を監視し、改革を進めるということが必要だからです。しかしながら、行政機構のみならず、立法・司法機関を含めた統治機構の総体的な改革が政治課題と認識されたのは、冷戦終結後、とりわけ一九九〇年代であったと考えられます。日本では、いわゆる政治改革以後、地方分権改革、省庁再編、司法制度改革などが進められてきました。
　ただ、この冷戦終結後のグローバル化が進展した時期は、世界的に、第二次世界大戦後、とりわけ冷戦期に確立した制度の見直しが進んだ時期であり、政党再編、立法、行政、司法の諸機関を対象とした統治機構改革は世界的な潮流であったと言えます。そして、こうした潮流における統治機構改革の基本的な方向性は、国家ないしは中央政府のある種の縮小、分解と言えます。一方では、グローバルガバナンスが強まり、国際機関を中心に国際レベルでの課題解決が図られ、主権国家の役割が相対的に縮小しました。他方、国内では、地方分権化によるローカルガバナンスが唱えられ、国の地方自治体への関与の縮小が図られました。経済面では、この時期に進んだ規制緩和もまた政府権限を縮小させていきます。
　さらには、統治機構改革の特徴の一つが、独立機関の独立性の強化でした。地方自治体、司法権が改革を通じてそれぞれ独立性を強化しますし、日本でいえば、日本銀行改革、公正取引委員会の強化などもこうした潮流に属すると言えるでしょう。
　こうして国家の守備範囲が縮小し、独立機関が内閣の統制に対して自立していくことで、組織的に分解していく方向で改革が進んだのが一九九〇年代の特徴であったと言えると思われます。
　これに対して、二〇〇八年のリーマン金融危機によってこうした潮流が根本的に変化していったと考えられます。それは言わば国家の復権、再強化であります。
　経済危機に対してヨーロッパでは首脳会談によって国家破綻を救済するスキームがつくられ、景気後退に対しては各国が膨大な財政支出を行うことで恐慌への突入を防ぎました。この間、国際機関がかつてほどは機能したとは言えないと思われます。経済危機がグローバル化の先端領域であった金融部門のゆがみから生じたように、グローバル化は、単に人々の交流が活発になり企業活動が世界規模で展開されるようになったというプラスの面のみならず、所得格差の拡大、会計の不正処理、組織犯罪などがグローバルに拡散したという負の側面があるということが強く認識されたわけであります。そして、これへの対処は主権国家をおいてほかにないということが了解されてきたわけであります。
　ちょうど日本では、二〇〇九年の民主党政権の成立によって政治改革が目標としていた政権交代が果たされました。初期の民主党政権は、まさに冷戦終結後の統治機構改革の論理に沿ってグローバルガバナンスとローカルガバナンスを強化したと、今振り返ると考えることができるように思われます。東アジア共同体の創設構想や地域主権改革がそれらに当たると言えます。また、政治主導による官僚の影響力を縮小しようとしたのは、主権国家の縮小という、この時期の改革の基本線上にあるものとも考えられます。
　しかしながら、東日本大震災によってこの方向性は行き詰まり、以後は世界的な潮流に沿って国家主導の震災からの復興政策を取っていったとも言えるでしょう。表面的には震災をきっかけに変化したように見える民主党政権も、やや遅れて世界的な改革潮流の転換に倣ったと私は考えております。
　ただし、ここで言う国家の復権、再強化は冷戦期の中央集権、官僚主導の国家の再現ではありません。現在必要とされているのは、一旦分解した公共部門のもろもろの組織を再び結合することであります。国家に求められるのは、強力な統制、コントロールの権限ではなく、粘り強くステークホルダーに了解を取り付ける強靱な調整能力です。ギリシャ危機に備えてヨーロッパの首脳は何時間も続けて会談を行ったように、集中的な協議と問題解決のスキームを状況に合わせて絶えず更新していくということが国家ないしは内閣には求められています。
　以上のような構図を基に、これからの統治機構は何を目指せばよいのでしょうか。
　その際に前提としなければならないのは、第一に、政権交代はどのような形であれ今後繰り返し起こるであろうことです。イギリスなどウエストミンスターモデルと呼ばれる国々では、政権交代は八から十年ぐらいのサイクルで生じます。総選挙で勝利した党が次の選挙でも勝つが、初回ほどは勝利できず、その次の選挙で与野党逆転が起こるというのが一つの基本形と言えます。そのように考えますと、現在の政権がかつての一九五五年体制のように永続的に政権を占め続けるというのもまた考えにくく、やはりいつかは政策の失敗によって行き詰まり、ある種の政権交代が起こるであろうということが現実的であります。
　第二に、一九九〇年代の改革の成果であった独立機関の独立性は、むしろ今後より強化されなければいけないということであります。こうした機関の独立性は、おおむね日本国憲法が本来想定した制度原理であり、一九九〇年代の改革はむしろこの憲法の原理をより直接に表現したと言うことができます。しかも、司法権や地方自治を強化するということは、多様化が一層進むであろう今後の日本社会にとり不可欠と言えます。
　第三に、その反面として、省庁再編が課題とした内閣機能の強化は、内閣の守備範囲が限定されていることを前提としなければならないわけです。かつての自民党政権下では、自民党が半ば永続的に与党であることを前提に制度の運営がなされたため、独立機関に対しては何十年も繰り返す人事を通じて内閣のコントロールが及びました。しかし、今後は政権交代があり得るとすると、独立機関には与野党双方の人事の影響が及ぶことになります。一時的に政権に寄り添うかと思うと、何らかの事件を契機に政権から離れるという揺れ動きを経つつ、独立機関は内閣から一定の中立性を保つものと考えられます。その時々の内閣に必要なのは、そうした諸機関をむやみに統制することではなく、言わば並立するステークホルダーと捉えて粘り強く交渉することだと思われます。国と地方の協議などはその典型例であろうと考えられます。
　そして、こうした強力な調整力の実動部隊はやはり官僚機構です。二〇〇一年の新しい省庁編成の下で、内閣への出向が格段に増えた結果、各省の官僚たちは省の枠を超えてかなりの程度、ごく自然にオールジャパンの発想を取るようになってきたと私は捉えております。こうした意識を持った官僚の調整力を更に強化していく必要があると考えられるわけです。
　第四に、インターネットやスマートフォンの普及など、ＩＴ化の進展によって政府には決定の加速化と透明化がいや応なしに求められます。これは多様な要求が一挙に政府に押し寄せるといった状態が日々続くという意味で、政府に対する社会からの圧力が高止まりするということを意味します。そこでは、堅い制度を新しく築くのではなく、既存の制度をうまく利用しながら日々の要求に対して説明責任を果たしていくということが政府に求められるのではないかと思われます。
　したがって、今後の統治機構の在り方については次の諸点が課題になると思われます。
　第一に、政権交代が続き、政府への強い要求が日々継続する中では、一九九〇年代のように、じっくりと政府機構を検討して抜本的に改革するという余裕がないということです。
　一九九〇年代の地方分権改革を進めた地方分権推進委員会の中間報告は、この地方分権改革を差し当たり念頭に置きつつ、この時期の制度改革に共通する特徴をこう述べています。相互に複雑に絡まり合っている諸制度の縫い目を一つ一つ慎重に解きほぐし、システムの変革に伴いがちな摩擦と苦痛の発生を最小限度に抑えながら、諸制度を新たなデザインに基づいて順序よく縫い直して、その装いを新たにしていくべき事業であるというわけです。
　しかしながら、そのような事業を行うには何年も掛けて改革を議論することが必要です。ＩＴが普及していなかった一九九〇年代にはそれが可能であったとしても、現在では時代の変化が検討作業のはるか先に進むことが予想されます。
　また、与野党の方針が根本的に異なることが想定されるとするならば、幾代もの政権を超えた抜本的な制度改革というのは非現実的ではないかと思われます。憲法の全面改正などというのは、これもまたほとんど現実的ではないと言うべきであり、私は、一九九〇年代のような統治機構改革を現在構想するのはやはり余り意味がないのではないかと思っております。むしろ、一度分解しかけた公共部門の諸機関を課題に合わせて緩やかに結び付けていったり、解きほぐしたりするということが改革には求められるのではないでしょうか。
　第二に、そうだとすると、各機関を良好な競争状態に置くことが必要であると思われます。一九九〇年代の改革では、官僚ないしは政府へのバッシングと、どこかに仮想敵を見立てて一時的な人気を狙う政治のポピュリズムが広まっていました。そこでは、むしろ改革によって機関同士が互いの活力を減退し合うという風潮があったように思われます。
　これに対して今後必要なのは、政党、内閣ないしは官邸、各省、もろもろの独立機関がそれぞれ活性化し、日本の国力を総体として伸ばしていくということになるのではないでしょうか。与党が強力化すれば、それを目標に野党も組織力を付け、政治家が統治能力を高めれば、政治的中立を保つべき官僚も政策能力を磨いていく。そうした競争のための環境整備が統治機構改革の目標になると思われます。
　第三に、このように競争力を高めた諸機関が過度な緊張関係に立ったときに、対立を調停するための裁定機関の確立が望まれます。これが戦後日本においては非常に弱かったのではないかと思われます。
　今必要なのは、やはり最終的には司法権の強化ですけれども、それ以外にも国と地方の協議、衆議院と参議院の間の両院協議会、与野党協議の場といったもろもろの場で、ある種の裁定機能の強化が求められるものと思われます。これをどのように行うかが今後の課題でしょう。
　第四に、そうした裁定機能の前提となるのは、公共部門のそれぞれの場における行動規範の再定義です。
　例えばイギリスでは、公共部門の諸機関について職員の行動規範を検討する委員会が一九九〇年代から継続してあり、年次報告書や特別の報告書が次々と出されています。そうした地道な検討の場の設置を考える必要があるのではないかと思われます。
　第五に、統治機構の法制度ではないとしても、統治を担う機関として重要なのは政党です。他の機関を活性化する改革をするのであれば、並行して政党ガバナンスの強化が検討されなければならないと思われます。衆議院議員の任期に合わせた党首の選任、議員の政策能力と統治能力の強化、また、公務員制度改革で年功序列の緩和が図られるのであれば、政党においても当選回数を基礎にした年功人事というのは廃止されるべきではないかと思われます。
　そして、このように見た場合、やはり内閣においては機動的な決定が求められますので、内閣官房、内閣府のスリム化は不可避であります。これに伴い、各省による水平的調整がやはりより強化されなければならないのではないでしょうか。
　他方で、先ほど申し上げましたように、内閣に出向することでオールジャパンの感覚を官僚が得るようにするということが行われたとするならば、内閣、内閣官房をスリム化し過ぎることも問題であると思われます。だとするならば、私は、内閣府をスリム化する一方で、内閣のスタッフとしての内閣官房はむしろ強化されなければならないのではないかと思われます。
　実質的な裁定者は政治家ですけれども、それを的確に補佐する官僚集団が内閣官房で機動的に活動するということが求められると思われます。現在は二つの政権交代後の移行期と言えます。そこでは、行政が強化される一方で、政治の側では政党ガバナンスが強化されることが求められるわけで、その結果、各党間で国家の基本政策について共通了解が生まれたときに、今度は政権を超えた長期的な改革課題に取り組むことが可能となるのではないでしょうか。
　それでもなお、統治機構は、急速に変化しつつある国内外の状況に合わせて柔軟に組み替えられるよう、可能な限り既存の組織を活用しつつ、鋭意合意獲得を目指していくということが必要ではないかと考えられます。
　以上です。