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○高橋政府参考人　お尋ねの貸借規制の見直しの点でございますけれども、近年の耕作放棄地の増加等の状況を踏まえますと、担い手が不足している地域では、企業あるいは農協なども含めます多様な農地の受け手が必要となってきているところでございます。このため、今回の改正法案におきましては、農地を貸しやすく、また借りやすくすることによりまして、農地を利用する者の確保、拡大を図ることとしたところでございます。
　ただし、その前提といたしまして、農地の権利取得の許可について、地域におけます農業の取り組みを阻害しないよう、周辺の農地の利用に影響を与えないかどうかとの要件を新たに設けることといたしました。また、委員御指摘のとおり、法人の所有権の取得につきましては、現行どおり農業生産法人に限定することとしております。
　また、今回拡充いたします農地の貸借につきましても、農地を適正に利用していない場合には貸借を解除する旨の契約を新たに付すことを義務づけます。また、契約によります貸借の解除がなされない場合に、農業委員会は、これは許可をして貸借を認めたわけでございますけれども、この許可を取り消すことを義務づけることとしております。当事者間で不適正な利用が放置されるような場合には、遊休農地対策の拡充により、これに直ちに対応することともしておるところでございます。
　このように、法制度上も農地の適正な利用をしっかり担保する措置というものを講ずることとしております。
　今後、このようなことを正確かつ丁寧に現場生産者に対しましても御説明することを通じて、現場におけます不安、懸念が生じないよう、最大限の努力に努めてまいりたいというふうに思っているところでございます。
○小里委員　権利移動の許可基準ですが、周辺の農地の農業上の効率的かつ総合的な利用の確保に支障を生ずるおそれがある場合という非常に抽象的な規定になっております。制度の運用に当たりましては、申し上げてきたような趣旨が十分反映をされますように、そして排除されるべきものは確実に排除されますように、徹底した対応をお願いしたいと存じます。
　農業の担い手不足の現状を見ますときに、これを補完し、農業生産の維持増強を図る観点から、多様な主体の秩序ある参入を検討すべきは理解をいたします。例えば、地域の建設会社は農地や農道の整備に関係をしてきまして、また、従業員も農家であることが少なくありません。農業とは極めて近い関係にあると認識をいたします。食品産業についてもそうであります。日本の農業を支える新たな力として、こういった企業に期待がかかるのは理解をしているところでございます。
　民主党案におきましては、大方において政府案と方向性を同じくしていると認識するところでございますが、一般企業の参入につきましては農用地区域以外に限るとされているところでございます。
　ただ、現状を見ますときに、既にリース事業により企業が借りている農地の八割以上が農用地区域内の農地でございます。また、農用地区域内に存在する耕作放棄地が、直近の推計値では全国で十三万町歩に達しております。これが企業に整備をされ、有効活用されているという実態もあるわけでございます。
　さらに、農用地区域以外に限った場合に、企業への農地の貸し付けを認めたいがために、農地が農用地区域から除外されるといった事態も懸念をされます。その結果、優良農地の確保に支障を来すことも心配されるわけでございます。
　農業の収益性は決して高いものではないことからも、企業参入にどこまでたがをはめるべきかは極めて難しい判断を要すると考えているところでございます。したがって、経営主体のあり方をゾーニング制度とリンクさせることは、一見わかりやすくはありますが、実態として、また制度的に矛盾もあるんじゃないか、そんなことも思っているわけでございます。こういった点は、改めて議論をさせていただきたいと存じます。
　最後に、転用規制でございます。
　我が国の農地面積は、ピーク時の七六％まで減少いたしました。脆弱な食料供給体制をかんがみるときに、もはや農地のこれ以上の減少は許されない。農地転用規制については、さらに厳格であるべきと考えております。
　本法案におきまして、農地転用許可を必要とする対象として、新たに病院、学校等の公共施設が組み入れられました。違反転用に対する罰則も強化され、また、農用地区域からの除外につきましても厳格化が図られているところでございます。
　一方で、現場の対応状況を見ると、毎年七千件から八千件の違反転用事例が発生をするなど、現場における農地関係法令の遵守意識が低下しているんじゃないか。行政におきましても、農地の確保に向けた努力が不十分であったことは否めないことであろうと思います。制度上の措置だけでなく、目標達成に向けて制度の適切な運用が求められるところでございます。
　同時に、今まで農地転用規制につきましては、その権限を地方にゆだね過ぎたんじゃないかという感を強くしております。規制は、住民に近ければ近いほど情実に流されやすいし、なれ合いになりやすいと思います。その結果として、転用が予想外に進んでしまったという側面もあると思っております。
　また、例えば、地方部の食料自給率の高い自治体と都市部の食料自給率の低い自治体とでは農地転用に対する期待が違うし、逆に、食料安保に対する危機の意識も違うんじゃないかと認識をいたします。こういった多様な地域事情を調整して国全体の安全保障を図るべきは、当然国の責任であります。
　本来、食料安保は最後まで国が責任を持って当たるべき最たるものでありまして、食料・農業・農村基本法におきましても、食料安保のための農地の確保は国の責務とされているところでございます。農地転用規制に関する権限はむしろ国に引き戻すぐらいのことを考えていいんじゃないか、そんなふうに思いますが、政府の見解をお伺いいたします。
○石田（祝）副大臣　まず、農地転用の現状をちょっと申し上げたいと思いますが、昨年の調査によりますと、二ヘクタール以下の農地についてこの調査をやったわけでありますけれども、十分な検討がなされないまま許可されている、そういう事例が相当数見られるところでございます。
　また、農地転用許可事務の実態を見ますと、平成十九年の実績は、八万六千三百四十三件、八千七百十二ヘクタールでありますけれども、このうち都道府県知事による許可が、件数で九九・九％、面積で九二・五％と、これはもうほぼ知事の許可だということも言えるわけでございます。
　そのような現状を踏まえまして考えていきたいと思いますが、このため、今回の農地政策の見直しにおきましては、四ヘクタールを超える転用許可は引き続き国の権限とする、二ヘクタールを超え四ヘクタール以下の転用許可に係る国の同意を維持する、また、都道府県が農地転用許可制度について適正な運用を行っていない場合には国が都道府県に対して是正の要求を行う、こういう形で、農地の確保に向け国が積極的な役割を果たしていく、こういうことを明確にいたしております。
　なお、改正法の附則第十九条第一項にあるように、農地転用許可事務の実施主体のあり方については、今回の改正後における農地法等の施行状況を勘案し、改正法の施行後五年を目途に改めて検討する、このようにしているところでございます。
○小里委員　ありがとうございました。ぜひ、それぞれの課題につきまして、確固たる理想と意思を持って進めていただきたいと存じます。
　時間が参りましたので、質問を閉じます。ありがとうございました。
○井上（義）委員　公明党の井上義久でございます。
　まず初めに、我が国の農地の現状についてお伺いしたいというふうに思います。
　ピーク時、昭和三十六年に六百九万ヘクタールあった我が国の農地ですけれども、平成二十年には約七割の四百六十三万ヘクタールまで減少しております。農地の確保は喫緊の課題であって、それが今回の農地法改正の動機にもなっているわけです。
　そこで、まず、我が国の農地面積の推移と、それに対してこれまでとられてきた農地政策の総括及び今回の改正の背景等についてお伺いしたいと思います。
○高橋政府参考人　まず、我が国の農地面積の推移でございますけれども、我が国の農地面積は、昭和三十六年に六百九万ヘクタール、これをピークといたしまして、その後、毎年減少している状況にございます。平成二十年には四百六十三万ヘクタールまで減少してきているところでございます。
　このような農地面積の減少、あるいは基幹的農業従事者、現状で百九十七万人いるわけでございますけれども、六十五歳以上の方々の割合が約六割になっている現状、さらに、農業所得全体について平成二年と平成十七年とを比べてみますと、半減している状況にある。
　先ほど大臣もお答えさせていただきましたけれども、物、人、金、そういったものすべてについて減少、低落傾向にあるわけでございます。これまでも、さまざまな対策、二度にわたります基本法の制定等を行っているわけでございますけれども、現状、このような状況については歯どめがかかっていない状況にある。これを、将来に向けまして持続的な発展が可能な農業にするための農政改革が必要となっているところでございます。
　このような農政改革の一環といたしまして、国内の農業生産の重要な基盤であります農地について、これを優良な状態で確保し、最大限利用されるようにしていくことが現状で求められている。しかしながら、耕作放棄地の増加、あるいは経営農地の分散錯圃の状況、農業の所得水準に見合わない農地価格上昇というような形で、農業を効率的に行うために必要な集積もままならない状況になっているところでございます。
　このような農地をめぐる諸課題を克服して将来にわたって食料の安定供給を確保していくために、今回、農地法等の一部を改正する法律案を提出させていただいたところでございます。我が国農地制度を抜本的に見直すとの考え方のもと、農地について、転用規制の見直し等によりその確保を図るとともに、農地の貸借について一定の条件のもとにその規制を見直しまして、また、農地の利用集積を図る事業の創設等を行うことにより、その有効利用を促進することとしたいというところでございます。
○井上（義）委員　そこで、今もありましたけれども、今回の法改正の柱の一つが、農地転用を厳格化し、農用地区域内の農地を確保するということでございます。
　今回の改正でどの程度農地面積を確保しようとしているのか、食料自給率の目標設定と大きく連動するわけですけれども、政府は確保すべき農地面積をどのように設定しているのか、それについてお伺いしたいと思います。
○吉村政府参考人　確保すべき農地面積についてのお尋ねでございますけれども、委員まさに御指摘のとおりでありまして、この農地面積の減少の主な要因は、農地転用と耕作放棄地の発生でございます。
　このため、今回の農地政策の見直しにおきましては、現行法上は農地転用許可が不要となっている国や都道府県による病院、学校等の公共施設の設置について許可対象に移行する、具体的には法定協議という形になります。それから、農用地区域からの除外の厳格化、特に担い手の経営に大きな支障が出るような場合には除外を認めないというような措置を講ずることとしております。また、農業生産法人以外の法人の参入を可能にする、遊休農地に関する措置を強化する、農地利用集積円滑化事業を創設するなどによりまして、耕作放棄地の発生の未然防止、解消を図ることといたしております。
　我が国において確保すべき農地面積につきましては、今申しましたような今回の法改正で新たに規定される措置と、これに向けた政策努力を踏まえまして、平成二十二年三月を目途に改定を予定しております食料・農業・農村基本計画を策定するに当たりまして、広く国民の意見を聞きながら、食料自給率目標とあわせて示していきたいというふうに考えております。
○井上（義）委員　そこで、今回の農地法改正の大きな目的は、先ほどからも議論が出ていますように、農地の所有から利用へと再構築するということでございます。
　やはり農地を利用するには担い手の育成が必要なわけで、担い手の育成については、これまで、家族経営の発展や法人化あるいは集落営農の組織化、法人化など、農業の内部から担い手の育成を推進してきたわけでございます。
　今回の改正では、農外からの参入を推進することで農業の担い手について新たな方向性を打ち出すことになるわけですけれども、担い手育成について、これまでの農業内部からの担い手育成と、今回導入される外部参入の調和をどう図っていくか、施策の整合性をどうとっていくかということは、私は重要だというふうに思います。
　農業の現場からは、外からの参加を認めるに当たって、これまでの認定農業者等の担い手の育成、確保や、あるいは、地域の秩序ある農地の利用の取り組みに支障を来さないようにすべきという強い声がございます。
　この点について、政府のお考えをお伺いしたいと思います。
○高橋政府参考人　まず、現行の食料・農業・農村基本法におきましては、その第二十一条におきまして、「効率的かつ安定的な農業経営を育成し、これらの農業経営が農業生産の相当部分を担う農業構造を確立するため、」「必要な施策を講ずる」こととされております。
　この効率的かつ安定的な農業経営についてでございますけれども、さまざまなタイプがあるわけでございまして、例えば、家族で営まれている、あるいは法人により雇用労働を活用して営まれている、あるいは家族経営が集まりまして集落営農として行われているなど、さまざまな形態があるわけでございます。
　このため、同じく基本法第二十二条におきましては、「家族農業経営の活性化を図るとともに、農業経営の法人化を推進するために必要な施策を講ずる」ことともされているところでございます。
　我が国農業の現状を見てまいりますと、農業従事者の減少や耕作放棄地の増加など、これまでのような家族経営あるいは集落営農などの農業内部の担い手だけでは農業の担い手として不十分な地域もふえ続けてきている現状にございます。このような地域では多様な農地の受け手が必要となってきているわけでございまして、今回の改正法案は、農地を貸しやすく、借りやすくすることにより、利用する者の確保、拡大を図ることとしております。
　ただ、この多様な農地の受け手につきましては、単に企業等の外部からの参入に限るものではなく、例えば、農業以外の多種多様な事業も行います、農業生産法人とは異なる形態での集落営農組織の法人化、こういったものも考えられるものでございまして、農業内部あるいは農村内部から新たな形態の法人があらわれるということも想定されるところでございます。
　ただし、その際、農業内部からの担い手育成と、農地貸借によります外部からの参入の促進とを調和させ、整合性を図る必要があることは御指摘のとおりでございます。
　このため、改正法案におきましては、法人の所有権の取得は引き続き農業生産法人に限定するとともに、農地の貸借につきましても、権利取得の許可に当たりまして、地域における農業の取り組みを阻害するような権利取得は排除する、農地の適正な利用が行われない場合のいわゆる担保措置をしっかり講ずることとしているところでございます。
　このような今回の改正におけます基本的な考え方あるいは具体的内容につきまして、農業者を初め広く国民各界各層に対しまして、今後、さまざまなチャンネルを通じて丁寧に、かつわかりやすく説明をして、懸念が生じないようにしてまいりたいと考えているところでございます。
○井上（義）委員　今お話があったように、今回、農業生産法人以外の法人の農地利用は貸借に限る、あるいは適正利用されない場合は貸借を解除できるというふうにしております。
　しかし、農業者の中には、農地貸借はいずれ一般企業等の農地所有につながり、農業生産以外の投機目的等の農地取得が排除できなくなるのではないか、あるいは、資本力のある企業の席巻で農村秩序の混乱と崩壊が現出するのではないかといったような強い懸念があるわけです。
　このような懸念に対して政府はどうこたえるのか。例えば、地域の担い手を優先するというようなことを明確にすることも必要ではないかというふうに考えますけれども、この点はいかがでしょうか。
○高橋政府参考人　今回の見直しに当たりましては、先ほど申し上げましたように、貸しやすく、借りやすくということを改正の趣旨としているわけでございますが、その前提といたしまして、権利取得の許可に際して地域における農業の取り組みを阻害しないよう、周辺の農地の利用に影響を与えないかどうかとの基準を新たに設けることとしているところでございます。
　また、法人の所有権の取得は現行どおり農業生産法人に限定することとし、農地の貸借についても、基本的に、適正利用が行われていない場合に貸借を解除する、あるいはこの許可を取り消す、そのような形の対応をすることによりまして、適正利用を担保する措置を講じているところでございます。
　また、今回の規制見直しにつきましては、先ほど来申し上げます新たな目的のもとで、権利移動の規制のあり方について見直しをいたしました。その際、所有権と賃借権のそれぞれの権利の性質の違いに応じてそれぞれごとに対処する、所有権については従来どおりの厳しい方策をとる、賃借権についてはその権利内容に応じましてこれを緩和するということにしたわけでございます。したがいまして、今回の農地の賃借権に係る要件緩和が、権利の性質の異なります所有権に係る要件緩和につながるものではございません。
　以上のような点につきまして、基本的な考え方、具体的内容について、農業者等に幅広く御説明し、懸念が発生しないように努めてまいりたいと考えております。
○井上（義）委員　農水省は、平成二十七年の農業構造の展望ということで、家族農業経営は三十三万から三十七万世帯程度、法人経営は一万程度、あるいは集落営農経営は二万から四万程度というふうにしておりまして、これら三種の形態で農地の七、八割を集積する、こういうふうに見込んでいたわけです。
　今回、農地を利用する者の確保、拡大が進みますと、今後の農業構造も大きく変わるというふうに予測されるわけで、今回導入の外部参入をどう位置づけ、また将来的にどのような農業構造を展望しているのか、また、農村社会の構造変化というものをどのように想定しているのか、この辺についても確認しておきたいと思います。
○高橋政府参考人　食料・農業・農村基本計画に基づきます農業構造の展望、現行については委員御指摘のとおりでございます。
　現在、農林水産省といたしましては、新たな基本計画を明年三月を目途に策定すべく、検討を開始したところでございます。その際には、我が国農業の持続的発展に向けまして、いわゆる農業者、農地、水資源、技術、資金等、農業をめぐります人、物、お金、あらゆる面で有効な施策を講じていくことが必要であると考えているところでございます。
　今回の農地法等の一部改正案につきましては、現在の農地をめぐります状況に対処するため、農地を優良な状態で確保するとともに、従来の経営体のみならず、多様な主体が農地の受け手になれるようにするということで、利用する者の確保、拡大を図ることとしたところでございます。
　したがいまして、新たな基本計画の検討におきましては、今回の改正も踏まえ、より多様な担い手、農業主体が共存していく、このようなことも念頭に置きながら、基本計画の検討とあわせて、将来の農業構造の姿についても検討してまいりたいというふうに考えております。
○井上（義）委員　次に、農業委員会制度につきましてお伺いしたいと思います。
　今回の改正で農業委員会の役割と機能が新たに加えられ、農業委員会の事務は質、量ともに増大してまいります。ただし、農業委員会は、この間の地方分権あるいは町村合併等によりまして、かなり厳しい状況になっております。農業委員の員数あるいは委員一人当たりの担当農地面積等、実情がどうなっているのか、これを確認しておきたいと思います。
　また、農業委員会に対しては、高度経済成長期や土地バブル期などにおいて、一般商品や不動産などの金もうけの手段になることから農地を守ってきたという評価がある反面、農業委員会自体が農地転用を促進してきたのではないかという指摘もあるわけです。
　農業委員会に対する理解を今後一般の市民の方にも深めていく必要があると思うんですけれども、農業委員会の果たしてきた役割に対する評価、総括という点について、まず確認しておきたいと思います。
○高橋政府参考人　農業委員会の実情とこれまで果たしてきた評価についてでございますけれども、農業委員会は、近年、市町村の合併の進展等に伴います委員会数の減少によりまして、活動区域は当然広域化しております。一方で、農業委員あるいは事務局職員の数は減少してきております。
　平成二十年十月一日現在の農業委員会数等について見ますと、農業委員会数は、平成十五年に比べまして約四三％減少いたしまして、千七百九十三委員会になっております。農業委員は、約三五％減少して三万七千四百五十六人となっております。事務局職員は、約二五％減少し、七千八百九人となっているところでございます。
　また、一農業委員当たりの担当面積につきましては、全国の耕地面積、それから耕作放棄地面積、センサスベースのものでございますけれども、これを合わせた面積について見ますと、一農業委員当たり約百三十四ヘクタールとなっておりまして、平成十五年当時に比べますと五二％増というような状況になっているところでございます。
　農業委員会は、農村現場で農地制度の運用に当たる極めて重要な組織でございますけれども、これまで、優良農地の確保、担い手への農地の利用集積において、一定の機能を発揮してきたということは評価されております。
　しかしながら、他方におきまして、農地の権利移動の許可等の審議が形骸化しているのではないか、あるいは、公平公正な法の運用が本当に適切になされているかどうか等の厳しい御意見も、当委員会も含めましてあったところでございます。
　このため、今回の制度改正を待たず、農業委員会の事務が適正に実施されることとなるよう、農地の権利移動の許可等の事務については、その判断の透明性の確保のための取り組みを行うこと、農地の利用集積、耕作放棄地の解消に向けた事務等につきましては、活発な活動が促され、地域の農業者等からその活動ぶりがはっきりと認められることとなるよう、目標及びその達成に向けた計画の公表、並びにその結果の評価等を行うことについて、指導を徹底してまいりたいと考えておるところでございます。
○井上（義）委員　今もお話がございましたけれども、今回の改正で、権利移動規制の見直し、あるいは遊休農地対策の強化等の措置を講ずることに伴って、権利移動許可後の事後監視あるいは許可取り消しの措置、農地の利用状況の調査、下限面積の弾力的設定、面的集積組織との連携、あるいは遊休農地所有者等に対する指導、勧告等々、農業委員会に多くの新たな業務が加わるわけです。また、優良農地を確保する上で農業委員会の果たす役割は、これまでにも増して大きくなるというふうに考えられます。今後のこの農業委員会の位置と役割について大臣の見解をお伺いしたい。
　あわせて、これらの業務を遂行する上で、陣容について大きな懸念があります。農水省としての農業委員会への具体的な支援、例えば人員の確保や実務に精通した人材の確保及び育成、予算措置など、どのようなサポート体制をとるのか、また、農業委員会間や都道府県の判断の格差をなくして透明性をどう図っていくのか、これらについての今後の方針をあわせてお伺いしたいと思います。
○石破国務大臣　農業委員会制度というような制度がどこかほかの国にあるのかねということでちょっと調べてみたのですが、全く同じような制度はどの国にもございません、実は。日本独自の制度であるということでございます。
　今局長から答弁申し上げましたが、この農業委員会が果たしてきた役割は大きいのだが、しかし、これだけ耕作放棄地がふえ、遊休農地がふえているというのは一体どういうことなんだということ、やはりここもきちんと正面から見据えなければいけないことだと私は思っておるところでございます。
　農業委員会について、これは公職選挙法が適用されるということになっております。実際に選挙が行われている率というのは非常に低いのでございますけれども、この農業委員会が民主的に運営をされて農地の適正な確保に資するということでなければ、その役割を十分担っていただくことはできないわけでございます。
　したがいまして、繰り返しになって恐縮でございますが、議事録の公表、これは必要なのだろうと。民主的な運営のために、議事録がきちんと公表されるということは極めて重要なことでございます。どのように議論が行われたか、どうしてこのような決定がなされたのか、そういうことが透明性を持って示されるということが必要なことでございまして、制度改正を待つことなく、できることは先行して取り組みたいと思っております。
　どのような予算措置等々を講ずるかという御質問でございますが、ここは、まだ法律が御可決いただいていない段階であれこれ申し上げることもいかがかと思っております。ただ、私どもとして、実際に農業委員会のいろいろな業務に携わられる方々、その方々の御意見をきちんと承りながら、この制度改正が実効を上げるために農業委員会が果たすべき役割、それを適切に支援する、そういうようなことについていろいろな方策を講じてまいりたいと思っております。委員からもこういう形で支援をするべきではないかというような御提案があれば承り、私どもそれを実行に移してまいりたいと考えておる次第でございます。
　大変抽象的な答弁で申しわけございません。
○井上（義）委員　具体的には、農業委員会は、透明性確保を図りながら具体的な実務をしっかりやっていただかなければいけないということで、やはり事務局体制をしっかり強化するということが私は非常に重要だと思います。ただ、人員削減等もあってそこがなかなか思うようにならないということで、そういう人員の確保とか、あるいは特に実務に精通した人材の確保あるいは育成、それに必要な予算措置というようなことをこれからしっかり検討していかなければいけないんじゃないか、こう思っていますので、重ねてお願いしておきたいというふうに思います。
　次に、優良農地の確保策について、優良農地を確保するため、農地転用については、「農地を農地以外のものにすることを規制する」というふうに法の目的規定に定めております。また、不耕作地については、「農地について所有権又は賃借権その他の使用及び収益を目的とする権利を有する者は、当該農地の農業上の適正かつ効率的な利用を確保するようにしなければならない。」ということで、責務規定が新たに設けられたわけです。
　しかしながら、不耕作や転貸を目的とする利用権取得を防止する具体策がなければ優良農地確保の実効性は担保されないわけで、例えばガイドラインの策定等が必要じゃないか、こう思いますけれども、これについてのお考えをお伺いしたいと思います。
○高橋政府参考人　農地につきましては、国内の農業生産の重要な基盤であり、現在及び将来における国民のための限られた資源であることにかんがみ、これを優良な状態で確保し、最大限に利用していくことが求められているところでございます。このような考え方につきましては、改正後の農地法第一条の目的規定の中で明記しているところでございます。
　さらに、このような考え方を農地について権利を有する者に徹底するため、今回の改正法におきましては、「農地について所有権又は賃借権その他の使用及び収益を目的とする権利を有する者は、」「農地の農業上の適正かつ効率的な利用を確保するようにしなければならない。」という、いわゆる責務規定を法律上明記したところでございます。
　この責務規定でございますけれども、それ自体は具体的な法的効力を直ちに持つものではございません。したがって、この規定違反というようなことがあったとしても、罰則等の制裁措置を伴うということではございません。しかしながら、今回、この責務規定を具体化するものといたしまして、農地転用規制の厳格化、あるいは遊休農地対策の拡充、農地の貸借に係る規制の見直しに当たっての適正な利用の担保等の措置を講じることとしたところでございます。
　これらの措置についてでございますけれども、当然のことながら、それぞれごとに法運用上の重要な基準になってまいります。その処理基準については、ガイドラインあるいは処理基準というものをきちんとつくって実効性を確保してまいりたいというふうに考えております。
○井上（義）委員　先ほども議論が出ましたけれども、一昨日、平成二十年度の耕作放棄地全体調査結果が公表されております。
　それによりますと、未報告分を含めた推計値は、耕作放棄地は二十八万四千ヘクタールあり、そのうち農地に復元不能な赤の地域は、判断済みそれから判断未了を含めて十三万五千ヘクタール、また、復元可能な緑あるいは黄色の地域、これが合わせて十四万九千ヘクタールというふうになっております。今思い切った手を打ちませんと、現在復元可能な黄色、緑の地域も復元不能な赤の地域になって、貴重な農業資源が失われることになりかねないわけでございます。
　現在、新たな経済対策あるいは二十一年度の補正予算も検討されているところでございまして、予算措置を含めた思い切った耕作放棄地対策を検討すべきではないかと思っておりますけれども、この点についてお伺いします。
○石田（祝）副大臣　お答え申し上げたいと思います。
　耕作放棄地を含む農地の有効利用を図ることがまず重要である、そのように考えておりまして、では具体的にはどうかということになりますと、そのポイントといたしまして、引き受け手をどうするか、土地条件をどうするか、作物をどうするか、それぞれが独立したものではなくて相互に関係しておりますので、それぞれを組み合わせた総合的な取り組みが必要だ、このように考えております。
　このため、主として引き受け手をどうするかという観点におきましては、農地制度において、多様な主体の参入が可能となるよう農地貸借の規制を緩和する、農業生産法人への出資制限の緩和による農商工連携事業者等との連携の強化、分散した農地を面的にまとめる仕組みの創設、また、所有者が判明しない耕作放棄地についても利用を図る措置の新設等の対策の強化を図る、こういう観点から農地法等の改正案にこういうものを盛り込んだところでございます。
　次に、土地条件はどうするか、こういう点を中心に、今委員御指摘のとおりでありますけれども、現状を的確に把握する耕作放棄地全体調査を実施いたしまして、草刈り、抜根等の作業をすれば利用が可能となるおおむね十万ヘクタールの耕作放棄地に対し、平成二十三年度を目途にその解消を目指す。そして、二十一年度におきましては、貸借等により再生利用する取り組み、これに附帯する用排水施設等の整備、農地利用調整、営農開始後のフォローアップ、こういうものを総合的、包括的に支援いたします耕作放棄地再生利用緊急対策を二百六億五千万円の予算をつけまして創設したところでございます。
　また、作物をどうするかという観点からは、水田農業ビジョン等の産地戦略や農業者の営農計画の検討と、その実現を支援する水田等有効活用促進交付金等の関連施策を組み合わせながら、作物選定や営農定着化の取り組みを進めることとしております。
　さらに、平成二十一年度の追加的な経済対策におきまして、荒廃した農地の再生利用をさらに促進する観点から、重機を用いた再生作業及び新規就農者への研修等を支援メニューに追加する等、耕作放棄地対策の充実を図ってまいりたいと考えております。
○井上（義）委員　時間が来ましたので、ちょっと残余の質問もありますけれども、またの機会にお願いしたいと思います。
　ありがとうございました。
○遠藤委員長　次に、小平忠正君。
○小平委員　民主党の小平忠正です。
　石破大臣、御就任以来、精力的に農政のかじ取りとして頑張っていらっしゃる、これについては野党の立場からもまず敬意を表したいと思います。
　長らく防衛大臣を務められた後、何か古巣の農水に帰ってきた、そんな感がしますが、往時を振り返って、ここでまた改めて質問する機会を与えられたことをまず感謝し、私から何点か質問いたします。
　まず最初に、本題に入る前に、先般、米三法の審議が行われました。これは、過般、いわゆる汚染米、事故米ということもありまして、この反省に立った上で、今同時に消費者庁設置の問題も審議されておりますが、いわゆる消費者と生産者の連携のありようを今、国会においても模索をしているところであると思うんです。
　そういう中であるんですが、残念なことは、汚染米だけじゃなくて、悪質業者によって、いわゆる産地偽装ですとか、かつてのミートホープですとか、あるいはウナギですとか、いろいろな農産物の偽装問題がありました。
　消費者は、食料品に対する見方がこれによって非常に厳しくなっている。しかし、言うまでもなく、我が国農業者は、消費者に向かって安全で良質な農産物を提供しよう、そういうことで頑張っていますよ。これに水を差すようなことがいわゆる一部の不逞のやからによって連綿と連なっている。非常にゆゆしいと思います。最近も、いわゆる無許可専従問題も取り上げられております。
　いずれにしても、今農水省を取り巻く中においていろいろなことが起きていますね。これはやはりどこかたがが緩んでいないかと思うんです。そんな意味において、非常に残念に思いますが、これについて大臣はどう考えておられるのか、まずここからお聞きしたいと思います。
○石破国務大臣　たがが緩んでいるという御指摘は、それはそのとおりだと私は思っております。
　就任以来申し上げているのですが、農林水産省はサービス省庁でございまして、生産者、消費者もそうですが、国民はすべてお客様であって、政策は商品であって、生産者一人一人が農水省の政策というものをきちんと理解していただき、それに参加するかしないかということについての御判断をいただく、そういうようなことが十分であったと私は全く思っておりません。
　いろいろな政策を立案しますときに、これを実際に北海道なら北海道、九州なら九州、四国なら四国の農業者がどのように受けとめるか、使いやすいか使いにくいか、それによってどれだけ所得が向上するか、どのように農業構造が変化するかということまですべて思い描いて政策は設計をしなければなりません。そして、それを理解していただけるために、わからないことがあるんだったら聞きに来なさいみたいな話は全然だめなので、わからないことがないように、瞬時にこれがわかるということでなければ、農政は意味をなさないと思っております。
　そういう意味で、お客様を常に意識した緊張感、商品が売れなきゃ民間会社はつぶれるわけですから。役所はつぶれないので、そこのところに、やみ専従の問題もそうですが、本当に我々は納税者のためにサービスする、奉仕する、そういうような官庁なのだという意識が徹底しているとはどうしても私は思えない。そこを直していかなければ、たがの緩みは解消しないというふうに考えております。
　生産者に本当に奉仕するというような意識を持てるかどうか、そして、自分たちが出した政策でどれだけの効果が上がり、どれだけ農業者の所得が増したかということがきちんと評価をされるというふうにしていかなければだめだという認識を持っておりまして、委員の御指摘は私自身として全く異論はございません。
○小平委員　大臣はおっしゃられましたけれども、私は、農業は消費者なくしてはやっていけません。消費者との連携、理解、お互いにという、それは大臣のお客さんですから、わかります。
　しかし、どうも現実はちょっと違っているようで、いわゆる農業者と消費者じゃなくて、農業者はちゃんとやっているんですよ。しかし、業者がいろいろなことをしでかす、消費者が批判をする。そうでしょう。そうなると結果的にそれが農業者にはね返っていくという、このことを改めて認識し合っていかなきゃならぬと思うのであります。ぜひしっかり取り組んでいただきたいと思います。
　さて次に、大臣、いろいろと農業に精通されている中で、就任されてから最近の発言、私も非常に気になっておりました。いわゆる生産調整見直しの発言ですね。最初は廃止論から始まって、選択制ですとかいろいろなことが言われています。しかし一方、現下の農水省は粛々といわゆる生産調整をもとにした今の施策を継続している。その証左に、今国会においても各般の法律を閣法として出してきておられる。
　そういう中で、農業者もこれを前提にして、今特に田植えのシーズンにこれから入っていきますね。その作業の準備のさなかにある。そういう中で、大臣の出されるメッセージと農水省の施策とで乖離があった場合に一番混乱するのは現場です。それが私は問題だと思うんです。特に米はこの国の基幹作物ですから。
　そういう中で、大臣の真意が伝わっていないのかもしれないけれども、このことはいろいろな場を通じて大臣も発言されていますが、質問の機会を与えられましたので、改めて私からの質問として、大臣は生産調整をどう考えていかれるのか、お聞かせいただきたいと思います。
○石破国務大臣　生産調整も四十年続きました。生産調整以外の世界は見たことがないという人がほとんどであります。ただ、農業の現状を考えるときに、農村の現状を考えるときに、本当にこのままでいいですかという問いかけ、そして、もしよくないとするならばどうすればよいですかというお話はしていかなければならないことだ、これは私の信念として持っております。
　世論調査というのは、どこまで理解するか、どのようにとらえるかということでまた考えは変わってくるのかもしれませんが、例えて言いますと、東北大学と朝日新聞が、米どころでございます宮城、秋田、山形、新潟、この四県の農家の方々を対象に実施した調査、二月から三月でございますが、減反の大幅見直しを求める声は四九％であった、廃止を望む声は一六％であったと。あるいは、けさの日本農業新聞を見ますと、これは農業新聞を読んでおられる方々を対象に三月の下旬に行ったものでございます。これは、専業の方々、水稲中心が一五％、水稲以外の専業の方が二九％、兼業農家が四〇％、農家以外が一五％というようなものでございますが、これを見るとどうなるかというと、生産調整について、転作への助成を充実し、不公平感を減らした上で続けよというのが四三・四、今のまま続けよが七・七、所得補償の実施が二二・八ということになるわけですね。
　では、これをどう考えるかという話なんです。現場の声をどのように考えていくか、そしてどのようにしたらいいかという議論、これはきちんとやらねばならないことだと思っております。ただし、平成二十年度米につきましては、いつも申し上げておりますように水田フル活用元年ということでございますから、ことし、そしてまた、これはすぐ変わるものだと私は思っておりません。水田フル活用というお話とその議論をちゃんとしましょうというお話は、私は二律背反でも何でもないのだと思っております。
○小平委員　いろいろな世論の動向を含めて答弁がありましたが、今四十年間と言われた生産調整、昭和十七年から始まった食管会計。この食管会計が廃止をされて、食糧庁の廃止までいって、いわゆる自主流通米、自由経済に米が投げ出された。こういう方向をたどってきまして、そういう中で、非常に今は一種の混乱期にあるというのは事実だと思うんです。
　しかし、問題は、大臣は最高責任者ですから、ぜひ農水省と一体感を持って進めていただきたい。そうしないと、官房と原局にそごがあるのではやはりちょっとまずいんですよ。迷惑を受けるのは一にかかって農業者ですから。そこをしっかり踏まえて、大臣の発言は重いですから、大きいですから、そこに留意されてきちんとした方向で農政改革に努めていただきたい、こう御期待申し上げます。
　さて、農地法について質問させていただきますが、今ほどいろいろと与党の方から質問もありましたので重複するかもしれませんが、そこはお許しいただきたいと思います。
　そこで、今三十八万ヘクタール余の耕作放棄地があると言われていますね。結局、私、今回の農地法の閣法のあれを見ていますと、農政の失敗によってもう農地の管理がどうにもならなくなった、にっちもさっちもいかなくなって。だから、この際、大幅にターゲットを広げて、枠を広げて、そして米と同じように自由に投げ出そう。農水省ももうバンザイしちゃったのかなという感じがするんですよ。
　このいわゆる耕作者主義については後で質問しますけれども、そういう状況の中で、まず最初に、農地政策は私は国の責任だと思うんですね。今は農地の確保は国の責任分野でしょう。国土の利用あるいは食料の確保、こういう技術の向上につながる大きなテーマの中にあります。しかし一方、地方分権委員会では権限の移譲を求めている点もありますね。同時に、全国の知事会などでも、国の関与に対し反対の意見も聞こえてきます。
　そういう分権の流れの中で農地の確保をどう考えていくのかという、今前段で申し上げましたけれども、国の責任という問題、今後もしっかりと続けていくのか、そこのところの大臣の決意なり抱負をお聞かせください。
○石破国務大臣　委員おっしゃいますように、農地の確保というものは国が責任を持つべきものだというふうに私は思っております。
　したがいまして、農振法の改正案におきましては、国が全国において確保すべき農地面積の目標や都道府県において確保すべき農地の面積の目標の設定基準を明確にするということをいたしております。あるいは、国が農地面積の目標の達成状況が著しく不十分な都道府県に対して是正の要求を行うということにいたしております。優良農地の総量を確保する新たな仕組みというものを構築いたしました。
　昨年、農水省が、都道府県が行っております二ヘクタール以下の農地に係る転用許可事務について実態調査をやってみましたが、都道府県において十分な検討がなされないまま転用許可がなされているという事例が、調査対象千三百五十件中百六十四件、一二・一％も見受けられたところでございます。
　よって、農地法改正案におきまして、四ヘクタールを超える転用許可を引き続き国の権限とする、二ヘクタールを超えて四ヘクタール以下の転用許可に係る国の同意を維持する、こういうことにしております。この一方、都道府県が農地転用許可制度について適正な運営を行っていない場合に、国が都道府県に対して是正の要求を行うということにいたしました。農地転用許可制度におきましても、国が果たす役割というのを明確にしておるわけでございます。
　地方分権は地方分権として大事なことです。しかし、農地を確保するのは国の責務である、そういう意識は強く持っておらねばならないと思っておりまして、よって、このような改正を行うということを御提案申し上げている次第でございます。
○小平委員　賛否は別にして、おっしゃったことはわかりました。
　そこで、次に、利用権が今回の農地法改正の大きなテーマですけれども、これについてお聞かせいただきたいと思うんです。
　まず、今回の改正は、利用権の強化によって、所有権者は、みずから耕作を行わずとも、これにより安定した地代、借地料を手にすることが可能になっていくこと、これはもうわかります。しかし、現行農政では認定農業者や集落営農組織に農地を集積させ、規模拡大と体質強化、生産性の維持向上を図るのを旨としておりますが、今回の改正によって、耕作者と所有の実態が乖離をし、国が求める農業者への農地集積を頓挫させる危険性が大きいと私は思います。政府は、耕作をしない農地保有者の地主化と担い手への農地集積との整合性についてどう考えるのか、まずこの一点。
　また、この所有権の問題では、貸与中の所有権移転は、借り受けた一般企業が購入できますよね。しかし、今回の改正にうたっている農地のすべてについて効率的に利用する、この条文は、今後、所有権移転について緩和することも検討していく方向なのか。また、そうなれば農地の転用、農地の維持が難しくなり、特にこの点では、経済財政諮問会議あるいは財界などで所有権規制の自由化の話が散見されております。私は大変危険を感じております。
　特に、経済危機克服のための有識者会議が先般ありまして、アメリカのモルガン・スタンレー証券会社の経済調査部長が来日して、その発言では農地の売買自由化あるいは農業委員会の廃止等々の主張があったように聞いておりますが、農村の現場では、特に我が国政府のアメリカ追従をするような方向を危険視し、最終的には所有権の規制緩和まで行ってしまうのではないか、こんな懸念が出ております。
　そういう現場で農業に従事する皆さんの不安感を払拭するためには大臣の明快な答弁がここで必要だと思うんですが、ひとつお答えいただきたいと思うんです。局長がされますか。では、事務的には局長がやってください。
○高橋政府参考人　今回の改正が所有権の規制緩和にまで至るのではないかという生産現場における懸念という論点でございます。
　現行の農地法は、御承知のとおり、戦後の農地改革を受けました自作農の創設という、その成果を維持することを目的として制定されたわけでございます。小作地についての所有制限、あるいは国によりますこれらの土地の強制買収など、耕作者による農地の所有を基本とする法体系となっております。
　しかしながら、その後の実態を見てまいりますと、現時点においては貸借を中心とした農地の流動化が圧倒的なシェアを占めている。その中で、先ほど申し上げたような農地法の当初の法目的は戦前のような少数の大規模地主と多数の零細小作人という農業構造の復活阻止で、このような意味では、その意義を既に失っているということも事実でございます。したがいまして、今回の改正は、農地を確保し、これを最大限に活用する観点から、農地の利用に最大限着目した制度へ再構築をするということにしたわけでございます。
　これに伴いまして、それではこのような新たな法目的のもとに権利移動の規制のあり方をどのようにするかという観点でございますけれども、その場合に、権利の性格に応じまして、権利取得後に不適正な利用があった場合の担保措置がどのようになるかということが最大の問題になるわけでございます。
　まず、貸借でございますけれども、不適正な利用があった場合には、当然のことながら契約解除あるいは許可取り消し等によりまして原状復帰が十分に可能でございます。したがいまして、これらの措置を制度上きちんと担保した上で、農業生産法人以外の法人でありましても貸借が可能になるようにしたわけでございます。
　一方、所有権でございますけれども、所有者に絶対的な管理、処分権限がございます。一たび権利の移転がなされますと、不適正な利用がなされた場合の原状回復という点について、契約の解除等によりましてもとの所有者に所有権を戻すというようなことは事実上困難と言わざるを得ません。したがいまして、現行の法規制を原則として維持するということは当然のことだというふうに考えております。
　したがいまして、今回、規制の見直しについて、新たな法目的のもとにあり方を見直した際に、所有権と賃借権それぞれの今申し上げましたような権利の性質の違いに応じまして、所有権については現状どおり規制をきちんと維持していく、一方、賃借権についてはこれを借りやすく貸しやすくするという観点から緩和するということでございます。
　今回、賃借権と所有権に関します基準というものを分けたわけでございますけれども、このようなことは、性質の異なる所有権に対しまして今回の賃借権の緩和というものが影響を及ぼすということではない。逆に、このように分けたことによりまして、従来一体的に措置をしていた際に、場合によっては、賃借権で足りたものであっても所有権も一体的に付随的についてくるというような不合理な事態、そういったものが生じかねないという恐れを払拭したものというふうに考えております。
○小平委員　要するに、今回の改正は、いわゆる所有権をどうするかということなんですよね。今、そこは心配するなということの説明がるるあったわけですが、話はすべてそこに行くと思うんですけれども、まずいろいろな観点から質問させていただきたいと思っています。結論は、言いたいことはそこに行き着くんですけれども。
　そこで、次の問題なんですが、耕作放棄地の解消がこの国にとっては今、特に自給率向上も含めて我が国の食料生産体制を維持するためにも大事な観点になります。しかし、今言われた利用権の拡大、政府が考えている遊休農地と企業が考えている参入したい土地が同一のものであるかということについては、私はどうも疑問を感じます。
　かつて、雇用の問題でミスマッチが生じましたね。雇用の機会を提供しても応募者はやはりいろいろな選択があったり。それと同じように、参入したい場所と遊休農地が一致するとは思えないんですね。これは同床異夢で、今回の改正が耕地の有効利用、遊休農地の解消にプラスとなるのか、私は甚だ疑問を感じます。
　一般的には、参入したい場所は当然だれにとっても魅力があるわけですから、やはり大前提として、この国の農業を守る上でも、農振法上で農用地域とされている地域については規制をかけていく必要が、これが今我が党が主張しているいわゆる農業再生法案につながるものです。そこを我々は非常に重視しているんですけれども、これについてのお考えをお聞きしたいということ。
　それと続けて、日本の農地というのは、外地もそうかもしれませんが、農地か農外利用かで大きな格差が生じますね。このことが潜在的な転用の動機につながってくる。今回の農地法では、農地取得の下限面積制限の弾力化も図られているようであります。そうでしょう。特に、地価の高い地域においては、資産保有を目的とした権利取得もあるのではないかと懸念されます。これらに対してどのような対策を講じていかれるのか。
　そして、きょうは農業委員会がいっぱい見えていますけれども、これをすべて農業委員会に、あるいは現場に丸投げしてしまう、そんなことでは混乱を招くばかりですから、この改正法の実効性に大きな問題となりますので、これらについても政府からの答弁をいただきたいと思います。
○高橋政府参考人　最初に、農用地区域内への新たな企業の参入等の問題でございます。
　農業生産法人以外の法人の貸借によります参入につきまして、これを農用地区域以外に限定することにつきましては、御承知のとおり、現行の特定法人貸付事業、いわゆるリース方式による企業参入と言われているものでございますけれども、これによりまして参入している農地のほとんど、約八割強でございますけれども、これは既に農用地区域内の農地となっているところでございます。したがって、これを農用地区域外に限るというふうにいたしますと、現在の借り手に大きな問題が生ずるということがまず第一点でございます。
　加えまして、新たな借り受けがなされる際に、優良農地の確保が重要でございますので、今回も農振法改正の中で所要の措置を講じておりますけれども、万が一、生産法人以外の法人への貸し付けを積極的にといいましょうか、重視することにより、農用地区域では制限をされているというような場合に、逆に、農用地区域からの除外が促進される危惧もあるわけでございます。このようなことを考えますと、この農地区域外に限定するということについての問題点、これは外部からの参入ではないかと考えております。
　またもう一つ、実は今回の改正では、農業生産法人以外の法人という形態でございますけれども、先ほども申し上げさせていただきましたが、いわゆる外部からの企業参入というものだけではなくて、農地の有効利用を図るために、家族農業経営の集落営農の組織化、その中で、今は農業生産法人だけしか法人化の道はございませんけれども、農業生産法人以外の、例えば事業をやっている、あるいは地域住民の方々も構成員になり得る、そういうような集落営農組織も、実は今回の改正によりまして可能となるわけでございます。そういった意味で、農業、農村の地域内からの多様な担い手の育成というところについての動きに重大な支障を生ずることになってしまうのではないかなというふうに考えております。
　現に、農用地区域内におきまして耕作放棄地が相当量存在しております。そういったような事態を踏まえますと、どちらかといえば、一律のゾーニングで規制をするというよりも、農業生産法人以外の法人参入につきましては、このようなゾーニングではなく個別の参入許可に当たりまして、きちんとした適正利用が図られるのかどうか、周辺地域の農地利用との調和が確保されるかどうか、そういったことを判断した上で参入の是非を判定するということが重要であると考えております。
　後ほど申し述べますけれども、当然のことながら、農業委員会がこれについて判断に迷うことのないよう、きちんとした基準を示していく必要があるということは私どもも十二分に承知しているところでございまして、このような基準はきちんと示してまいりたいと思っているところでございます。
　この点につきましては、二点目の下限面積要件の引き下げにおいても同様でございます。
　現行の下限面積は、基本的に内地府県五十アール、北海道二ヘクタールというのはございますけれども、これについて、実は知事が既にこの下限面積の引き下げをできることになっております。しかし、知事さんよりも、地域の実態を詳細に把握されております農業委員会が設定することがより妥当であるという観点で今回の改正としたわけでございます。従来の知事の設定の際にも、既に省令で基準を定めておりまして、例えば、地域の平均的規模がかなり小さい、あるいは地域に現に耕作放棄地等が相当程度存在するという場合に、この下限面積の引き下げを行うことができるとしております。
　今後の改正におきましても、現行と同様の基準を基本としながら、資産保有目的の問題については、当然のことながら他の基準とも相まってこれを排除するということを前提といたしまして、農業委員会が地域の状況に応じた面積設定ができるよう、こちらの方もきちんとした基準を、省令等を含めまして明確に定めて対応してまいりたいというふうに考えております。
○小平委員　高橋さん、説明いただきましたので、何かもっともらしく聞こえるんだけれども、でも、私が感じるのは、数次にわたる規制緩和の結果、特に今の一般企業の農業参入というのは、今の耕作放棄地の問題も含めて、十分に参入可能な状況になってきていると思うんです。
　特に、平成十五年に改正された農業経営基盤強化促進法では、一般企業の農業参入も大幅に緩和されました。非常に数もふえてきている。ですから、農業に意欲がある一般企業はきちんと形態さえ整えれば参入可能な状況になっているにもかかわらず、今回の改正になったということに対し、ううんと思うことがあるんですよね。
　今までは、参入したい企業に対しては一定のハードルを課していましたね。そのハードルを越えなかったらだめですよと、ルールがあった。しかし、今回はあえてそのハードルを取り払って、しかも、政府が言う改正案では農振地域にすら一般企業の参入を認めるという、これはまるっきり無条件の、いわゆる容認ということなんですよ。
　そこで、先ほども私が言った、今回特に条文でうたわれている効率的という表現、これによって利用者の権利取得を促進する、こううたっておりますが、私は、効率的というのは非常に意味が、とりようによっては違うと思うんですよ、あるいは広いというか。例えば、作物の単価が高ければ効率的なのか、一俵でも多く単収を上げれば効率的なのか、あいまいですね。
　この部分については、実際に参入についての是非を判断する現場がきちんと了知をすべき事項でもあると思うんです。経済性の高い企業に、効率的という名のもとに既存農家に先行して農地を取得させる、そういうとり方もあるのではないか、そういうふうに思いますので、この際、効率的ということに対する政府の見解をお伺いしたいのであります。
　　　　〔委員長退席、木村（太）委員長代理着席〕