○参考人（新藤宗幸君）　立教大学の新藤でござます。
　まず、国会が、あるいは議会が行政をどう統劃するかという問題は近代から常に変わらないテーマでありますけれども、こうした調査会をお持ちであることに敬意を表しておきたいと、そう思っております。
　本日、地方自治体のオンブズマン制度及び監査制度等に関する件ということが私どもに参考人として話をしろというテーマでありまして、私自身について言えば、国のというか中央政府の監査についていろいろと申し上げたい点が多々ございますけれども、きょうはできる限り地方自治体の話に限らせていただきたいと、そう思っております。
　既に、申し上げるまでもないかもしれませんが、一方で地方分権推進法が制定されて地方分権推進委員会が活動を開始した。その他方におきまして、昨年来まさに流行語と言ってもいいのかもしれませんけれども、官官接待という問題が出てまいりました。私自身もあちこちの新聞あるいは放送局でコメントを求められましたけれども、実は学者の方もなかなか利害関係がある方が多くて、さあどう思うのかと言われても歯切れの悪いコメントをする方か多々いらっしゃるわけてありまして、この問題は日本の官僚制が非常に根を張っているということのあらわれだろうと考えており、私なりに、それなりに歯切れよく言ったつもりでございました。
　そこへ持ってきて、この国会の最大のテーマである住専問題等も出てきており、きょうもここへ来る前にＮＨＫのラジオ・ジャパンの収録をしてきたんですが、そうした点からも公金の使い方ということについて多々問題が生じていて、これんどうするかというのは非常に大きな問題であろうかと思っております。
　そこで、新たな監視あるいは監査の制度をどうつくるかということが政治上の課題になってはきますが、しかしその前に少し基礎的な前提が必要なのではないだろうかと、そう思っております。
　自治体の側面で申し上げていくならば、例えばいずれの市も六〇年代の末ぐらいから広聴・広報課といったものをつくり、あるいは市民相談室をつくり、あるいは市長への手紙、最近は市長へのファクスというふうに時代の変化をあらわしておりますが、そうしたことをやっている自治体が多々あります。しかし、実は、これは広聴でいろんな苦情が入ってきて、それでは所管課へ回されるのか、あるいは全庁的にそれにどのようにこたえるかという会議が開かれているかといえば、多くの場合開かれていないのが実態ではないでしょうか。
　私自身随分いろいろとやってきましたし、あるいはその作成にかかわったわけですが、地域生活環境指標、こういうふうに申し上げておわかりになる先生方と、どんなものか説明せいとおっしゃる方もいらっしゃるかもしれませんが、これは例えばいわゆる集会施設といったものが地域のどういうところにどのくらいつくられているのか、要するに公共施設の整備水準を一目瞭然に明らかにしたものでありますけれども、そういう生活環境指標といったようなものをいずれの自治体も整えていく必要があるのではないだろうか。あるいは、そうしたものをつくるならば、対象者別に細分化した施設をつくる必要がなくなるのではないか。
　例えば、東京二十二区で児童センターという施設があります。そして、自治体によって若干違いますが、ここに朝八時四十分ぐらいから職員が配置されている。しかし、朝八時四十分から生徒が来たらおかしい話でしょう、ウイークデーに、学校に行かないで。生徒というか子供が児童センターの方へ来たらこれは大変な話であるわけでありまして、その手の集会施設というものがいかに不合理であるかということがいずれの市民にもわかるような政策情報を充実させることが課題なのではないか。
　あるいは議会面で申し上げるならば陳情、請願といったものがございます。もちろん、この中身は国政に関係するものからあるいは身近な自治体の生活に関係するものまで非常に多岐に及んではおります。しかし、請願の場合であれあるいは陳情の場合であれ、なかなか結果を出すまでに時間をかけている、あるいは陳情の代表者、請願の代表者からその理由を聞く、そういう議会運営をやっているところというのは私の聞く限りごく一部であります。
　さらには、官官接待の問題とも関係してまいりますが、食糧費、ある自治体の職員、かなりの幹部でありますけれども、よく気がついたよというふうに私にふとプライベートな会話の中で漏らしたことがございますが、現在の款、項、目、細目という予算書の形式からおよそ市民が、あるいは甚だ失礼かもしれませんが、地方議会の議員の先生方が確実に予算書を読み取れるかといえば、私は読み取れないと思います。むしろ、予算書と並んで目ないし細目に対応した予算説明資料がきちんとつくられるべきである。そこには積算の根拠、事業内容、そうしたことが明らかにされ、それが公表されることが必要なのではないだろうか。
　あるいはまた、後ほど申し上げますが、国の場合でいえば、甚だ私は不十分であると言い続けてまいりましたけれども、行政手続法がつくられておりますが、地方自治体の場合においても行政手続条例が確実なものとしてつくられる必要があるのではないか。法律にも政令にも条例にも違反していないよ、だけれどもあなたの申請は内規に序しますということが窓口で平然と行われている。新しい監査の制度設計をするのは大切なことですけれども、今申し上げたようなことはまだいっぱいございます。既存のそうした点に関しての制度改革をきちんとすることが大前提であろうというふうにまず申し上げておきたいと、そう思っております。
　オンブズマン制度を自治体に導入するかどうかということの前に、私は現行監査委員制度について、今のようなことを前提とした上で次にお話ししたいと思います。
　私自身はその新聞記事を見ていないのですけれども、九日に共同通信が独自に監査委員制度について調査をし配信いたしました。それを見たあろ市民オンブズマンの中心的な人間からきのう大学に電話がかかってきて、おまえ話に来いという話になったんですけれども。後ほどちょっと申し上げますが、まず現行監査委員制度、この場合に件民側から見まして監査委員に監査をさせる、その方法として住民監査請求もあれば、あるいは直接請求制度のうちの監査の請求ということもございます。
　他方、監査委員の方からいえば、そうしたものがあったときにそれをするというのは当然の話です。あるいは各予算について自発的に一般行政監査をするということも監査委員の権限の中に入っておりますけれども、全体的に言えば、私は極めて受動的な傾向が現行監査委員の行動には自立っと、そう申し上げたい。問　題なのは、なぜ自立っのかということになってまいりますが、共同が調べた四十七都道府県の特に識見者の経歴についての一連の資料が手元にございますが、ほとんど軒並みと言ってよろしゅうございますけれども、識見者二人のうちの二人とも県庁ＯＢでございます。この近辺で申し上げても、千葉も神奈川も両方とも県庁ＯＢであるわけです。プラス議会から監査委員が出されております。この議会からの監査委員、地方議会の御経験あるいは首長として地方議会を見てこられた先生方は、私がここから申し上げるまでもなくよく御存じだと思いますけれども、議長、副議長、常任委員会の正副委員長と並ぶ監査委員というのは、議会内役職配分政治の一つの重要なポストであります。これは、いや、そんなことはないということは恐らく否定できない話であります。
　一方において、現在の二元的代表制と申しますか、あるいは大統領制と申しますか、そういう地方議会、自治体の政治制度のもとにおいては、地方議会は百条委員会すら持ち得るわけでありまして、果たして議会から監査委員を出す必要があるのか。それも議会内の主として与党から出す必要があるのか。ましてや、先ほど申し上げましたように識見を有する監査委員のほとんどが県庁ＯＢであるという状況の中で、果たしてきちんとした監査ができようかといえば、甚だ私は疑いたくなってまいります。
　もちろん、地方自治法の改正で、識見を有する監査委員のうちの一名については五年間ですか、都道府県庁をあるいは市を退職して即監査委員に就任はできないという規定を入れておりますけれども、ただこの場合は、実は御存じの方もいらっしゃると思いますが、例えば総務部長でおやめになった、都市開発公社の理事長になった、そして五年たって監査委員になったという場合に、これは入らないわけですよね。
　そうした監査委員の経歴の問題プラス監査委員の人事以上に、実は私は事務局大事に問題があるというふうに申し上げておきたいと思います。これは実際問題といたしまして、監査委員事務局の局長あるいはその課長等のポストはすべて事実上首長の大事になっております。
　そして、一体どういうふうに使われているかといえば、極端といいますか典型的な例には二通りの使い方があるのではないか。一つは、退職間近の職員に給与表上のポストを上げるために退職金をお支払いすることも考えながら部長職に云々という形で使うのが一つ。もう一つは、ポストのあきがないと、とりあえずは監査委員事務局に給与表上相当職を見つけておくという、こういう使われ方をしているのが実態であろうかと思います。
　監査委員事務局の絶対数も少ないですけれど、も、となれば、果たしてだれが各課へ行って各、部へ行って積極的に資料を請求してくるということになるでしょうか。恐らく私は、それは現在のお役人さんたちの行動から見てあり得ない。だから、仮に監査委員制度を確立するということからいえば、監査委員の人事の問題プラス監査委員事務局人事の独立性と専門性をいかに高めていくか。例えば、川崎市のオンブズマン事務局で実際に手足となって働いていますのは大学院博士課程在学あるいはそれ相当程度の比較的若い人々ですが、そうした独自の人事権をきちんとしない限り、これは監査委員に、あるいは監査委員制度に独立性やあるいは能動性を期待するのは非常に難しいのであろうと。
　現在、地方制度調査会等で監査委員の外部監査という、そういう議論が進んでおりますけれども、私は率直に申し上げまして、四十七都道府県並びに少なくとも地方中核都市以上の都市については連合した外部の監査制度を必要としない、むしろ今申し上げたような点の改革の方が重要でおろう。ただし、人口五百人あるいは千人といった町村で今申し上げたようなことを行うというのは甚だ実態からいって不可能であろうと、そのように思っております。そうした意味におきましては、町村部等において外部的な連合監査の制度をつくるということについては特段異論を持つものではございません。
　時間も限られてまいりました。私は今申し上げたような監査委員制度の概略しか申し上げておりませんが、そうした改革をまずきちんと先行させるべきである。そしてオンブズマン制度に関して言うならば、総合的なオンブズマン制度をつくることは屋上屋であると、そのように申し上げておきたいと思います。
　川崎市に関しましては、もう川崎の市長初め幹部が言っていることですから、今さらここで話しても何の秘密でもございませんが、現市長の一期目の選挙のときの選挙公約の草案を書いたのは私でございます。その一人でございます。御承知のとおりリクルート問題等がございまして、オンブズマンと政治倫理条例ぐらい加えないことには当選はおぼつかないだろうというのがそもそもの話でございました。ただし、私の基本的な考え方からいうならば、ある特定問題に関してオンブズマン制度をつくっていくべきであると、そのように思っております。
　そして、この調査会は、地方自治体の監査だけではない、中央、地方を通じた改革をテーマとされていらっしゃると、そのように考えておりますが、この場合に、地方分権推進法が今後どのような動きをするかはかなり予測不可能な部分もございますけれども、仮に現在推進委員会が出している法定受託事務という形に機関委任事務概念が整理されていくならば、これは今申し上げたような意味での地方自治体の監査制度を急がなくてはならないだろう。そして同時に、その場合に現在の総務庁の行政監察というものは大幅に整理される必要性があるだろうと思います。
　この調査会の議事録を読むと、必ずしも言っておらないというふうに見受けられますけれども、現在の行政監察というのは、最終的な勧告をまとめる前に監察対象機関と草案について協議を重ねて、両者の合意した事項だけが監察の勧告として表に出されているのが実態であります。これは御存じの方もいらっしゃるのではないでしょうか。そう考えてくれば、まさに国の事務が限定される、それに対応した国の独立的な新たな監察、監察という言葉がいいかどうかわかりませんが、監視機関を充実させるということが一方において大変な課題になるだろう。ただし、繰り返すようでございますけれども、地方自治体へ仕事が移るわけでありますから、そちらをどうするかということが国政全般にわたる大きな課題になるであろうと、そのように思っております。
　ちょうど時間になりましたので、これで一応終わらせていただきます。