○公述人（西尾隆君）　国際基督教大学の西尾隆でございます。私は行政学・公共政策を専攻しておりまして、内外の公務員制度を中心に研究しております。
　本日は、この公聴会で意見陳述の機会を与えていただき、どうもありがとうございます。
　現在審議中の政府提出の国家公務員法の改正案、それから野党の方からも法案が出ております、それについて思うところを述べさせていただきたいと思います。
　順序としまして、最初に、少しこれまでの改革の議論を振り返って、その文脈の中で今回の改正案がどういう意味を持つかについて考えたいと思います。次に、これ一番重要なポイントかと思いますが、幹部人事の内閣の一元管理という課題について、政府案、野党案についての意見を述べたいと思います。それから、天下り規制についても意見を述べ、それ以外の論点についても短くコメントをさせていただければと存じます。
　まず、この公務員制度改革の議論というのは、官僚の不祥事が続出、続発しました一九九〇年代の半ば以降本格化しまして、二〇〇一年の末には公務員制度改革大綱の閣議決定を見ておりますので、十年たった今なお足踏みをしているということには少々驚きを禁じ得ないところもございます。九七年に公務員制度調査会を設置し、行革会議をリードした橋本内閣から数えますと八つの内閣がこの課題に取り組みながら、国家公務員倫理法の制定以外には余り見るべき進展はなかったように思います。しかし、このことは、改革の副作用が個々の職員のパフォーマンスを下げたり、日常の行政運営に支障を来すことのリスクを考えて、政権が半ば本能的に慎重を期してこのテーマに取り組んできたということかもしれません。
　公務員制度改革は、与野党間の対立というのはもちろんあるんですけれども、それ以上に政官の間の攻防が重要な軸になっていると思います。その意味で、与野党合意で成立しました二〇〇八年の国家公務員制度改革基本法は、真の議院内閣制を確立するための公務員制度を構想しておりまして、大きな前進でありました。その背後には、改革を求める世論の後押しがあったことも疑いないところであります。そういうわけで、この基本法の合意を起点として、またこれまでの様々な議論の成果を生かして、できるところから一歩ずつ中長期的に、五年とか十年先を見据えながら改革を計画的に進めていくことが肝要かと思っております。
　それで、法案の重要なポイントである幹部職員の一元管理について意見を述べたいと思います。
　戦前から日本官僚制の問題点として、省庁間の割拠性と調整機能の弱さというのがずっと指摘されてきておりますけれども、この幹部人事の一元管理が実現しますと、この課題を克服する大きな一歩となると期待できます。私も学生時代にこういう一括採用、一括管理というふうなことを聞きまして、空想だというふうに思っておりましたが、空想から科学への公務員制度の発達というふうなものが見えるような気がしてきました。
　とはいえ、この幹部職員が本籍地と言われる出身官庁との関係をどう断ち切ることができるかということがこれからの重要な課題ではないかなと思います。
　ちょっと思い起こすのは、一九九六年に、当時の連立与党が行革プロジェクトチームというところで省益の打破を掲げて、Ⅰ種試験合格者を人事院かあるいは内閣に新設する人事室というところで一括して採用し、その後退職まで人事は省庁間異動を原則とするということを提案したことです。座長は枝野幸男氏でしたけれども、当時は一括採用、一括管理という言い方をしておりました。
　公務員の身分と帰属意識が採用時の試験と官庁によって決められる現行システムというのは、入口選別制というふうに呼ばれておりますが、天下りの慣行と相まって、職員の行動様式を省益主義に傾斜させてきたんではないかなと思います。入省時に、言わば君の人生預かった、それで職員の側も私もこの一身をささげますといったような、職員と官庁の間の暗黙の長期契約、これが生きていると思うんですが、これに手を付けないままこのシステムの中で育った幹部の一元管理を行っても、直ちに効果が上がるとは考えられません。
　六百人程度と言われる、ある意味ではすべてのキャリアの職員数からいえば少数の幹部職員の一括管理からスタートするということは理解できますけれども、基本法で提案されております幹部候補育成課程の整備とともに、入口である採用時の一元化を近い将来の課題として是非検討していただきたいと思います。
　次に、一元管理の前提として、この法案の三十四条に事務次官、局長、部長クラスを同一の職制上の段階に属するとみなすという規定がございます。これは、降格、降任人事を容易にするための措置のようですけれども、やや無理があるのではないでしょうか。数百万円と言われる給与面での落差もさることながら、業務内容や責任の程度から見ても、次官と局長、部長を同一の職制上の段階とは呼びにくいのではないかと思います。
　確かに、内閣による自由度の高い幹部人事を行うためには、外部から、あるいは下から抜てきの必要が生じ、そうすると幹部の降格も視野に入れるという考えなのかと理解はいたします。しかし、実際にどのようなケースで、またどのような程度の頻度でこの降任人事がなされるかを考えますと、大きな政策転換に伴う比較的まれなケースでなるように思います。としますと、この降格人事に政治性とか恣意性が入らないよう明確な抑制的なルールを設けておいた方がよいと考えられます。
　これと関連してですけれども、幹部職員にどんな仕事をこれから期待するのかということも重要な課題です。
　イギリスでは、ブレア政権の下で特別顧問、スペシャルアドバイザーの制度が活用されまして、政策能力を買われて外部から政治任用が行われておりました。その結果、職業公務員の幹部は政策立案よりも組織管理の役割に限定される、そういう傾向が見られたというふうに言われております。
　そこで、日本の場合、内閣による幹部人事がどのような意図でなされるのかということを想定しているのか、政治的人事であってはなりませんけれども、その意図が新しい政策開発を目指すのか、それとも組織運営の刷新を目指すのか、確認をしておく必要があります。公務員制度も人事も一種の行政運営のツールですので、人事それ自体がパフォーマンス的に目的化されることのないよう、この人事の目的意識を問いたいと思います。
　野党からの対案では、幹部職員を特別職とする、この点が注目されます。このことは、幹部職員が大臣、副大臣、政務官などと同一のカテゴリーに入って、公務員法と人事院の制約から自由になることを意味します。次官職を特別職にするという考え方は国公法の成立時期にも出ていた考え方で、行政への民主的統制を強化するという意義はありました。その意味で、特別職というのは何か、政と官の境界をどこで引くかを明確にするその機会でもありますが、一気に局長、部長、六百人強でしょうか、までを特別職とする必要については、私はちょっと疑問を感じております。事務次官のみを特別職とすることで内閣による主導は確保できるように思います。
　それから、内閣人事局の制度設計につきまして政府案と野党案に違いがありますので、ちょっと意見を述べたいと思います。
　野党案は、二〇〇九年に提出され廃案となった政府案と同様に、人事院、総務省などからの必要な機能の移管をするとしていますが、政府案ではそうした組織の再編を予定していません。
　私の見方はややアンビバレントなんですが、第三者である人事院の級別定数と総務省の定員機能まで移管しますと、人事と組織管理のチェック・アンド・バランスが崩れはしないかという危惧があります。他方、内閣が機動的に幹部人事を行うために、内閣人事局の下にこれらの機能を一元化した方がよいという考え方も理解できます。
　内閣による幹部人事の一元化が進めば、同時にメリットシステムを堅持するために独立性の高い第三者機関の役割も大きくなります。とはいえ、人事院の級別定数がメリットシステムのかなめかどうかというのも疑問も残るところでございます。組織の再編については、イギリスが政権交代のたびに大規模な改革をやっておりますけれども、組織の単位などは一つのパーツだと思って内閣は自由に組み替えるという考え方は学んでもよいのではないでしょうか。
　いずれにしても、幹部人事の内閣一元化で一体何を実現したいのかという観点から議論を重ねる必要を感じます。
　以上、一元化についての話がやや長くなりましたけれども、天下り規制についても短く意見を述べたいと思います。
　この天下り問題の難しさは、再就職は当然の権利という職員側の見方と不公正で特権的だという国民からの見方との認識の深いクレバスにあります。
　私は十年ほど前に、「天下り再考」という論考の中で、次のように天下りをちょっと定義してみました。これでも少し要約しているんですが、一方で縦割り型官庁の人事慣行を前提とし、他方で官庁とその対象となる企業、団体との公式、非公式の関係を背景として、定年前に退職せざるを得ない幹部職員が所属官庁のあっせんにより再就職するところの、市民の目には不透明でアンフェアだと感じられる慣行ということかと思います。
　したがって、天下りは官庁組織の、飯尾先生が今言われたように、言わば生理に根差しておりまして、一気に根絶することは困難です。そこで、できるだけ透明度を高め、その実態から温床となっている無駄な組織や事業を整理し、公費支出の蛇口を絞り、より公正に人材の社会的活用が可能となるような工夫を重ねていくしかないと考えております。
　今回の政府案では、これまで内閣府に置かれていた官民人材交流センターを民間人材登用・再就職適正化センターとしていますが、この名称で目指すところは明瞭でありません。これまでの経験から明らかなことは、例えば既に民間人となった官僚ＯＢによるあっせんだということにして表面に現れない不公正な天下りが依然多数存在していることであります。むしろ、公益法人の事業仕分などによって天下りの問題があぶり出されており、こうした手法を組み合わせていくことも重要な手段だと思います。
　天下りの最大の問題点は、公務員が見えないところで特権を享受しているという構造を人々に印象付け、国民全体の士気が低下することです。日本の将来は、公務員の士気にではなくて、国民の士気にこそ懸かっております。勤勉に働いて税金を納めている国民のやる気をそぐのに天下りほど悪影響のあるものはありません。
　早期退職慣行を是正するために、総人件費の二割削減という民主党の目標が足かせになることも指摘しておきたいと思います。私は、多少コストが掛かり職員数と人件費の削減に逆行しても、天下りの計画的な抑制、削減の方が優先順位は高いと考えております。
　最後に、本当に項目だけになりますが、公務員制度改革には次のようなテーマも併せて考える必要があるのではないかなと思っています。
　一つは、先ほど採用時の入口改革について申したこととも関連しますが、若い職員の育成にもっと関心とコストを払う必要があります。鉄は熱いうちに打てと言いますけれども、組織内のＯＪＴ中心の育成だけでは省益重視の姿勢が染み付いてしまいます。公僕としての姿勢とか、政治の方針に従い政治主導を支える意欲とか、個々人の専門性を高めるために、公務研修の手法と内容には開発の余地がまだまだあるはずです。例えば、行政の無謬神話を超えていくために、過去の失敗事例の研究を本格的に行うことも有効だろうと思っております。
　次に、私は、相互性、英語で言うとミューチュアリティーの支配というふうに呼びますけれども、同質集団で固まりがちの日本の官庁組織を多文化化することがその活性化に結び付くように思っております。女性の比率を高め、民間人を増やし、場合によっては大学院生のインターンを呼び込むことで、一時的にパフォーマンスが落ちるように見えても、異質な要素の触媒的な効果によって、言わば和ではなく積の力が生まれると思います。
　最後になりますが、二〇〇六年の行革促進法には反する意見ですが、日本の公務員数はやや少な過ぎると思っております。国際比較のデータを見ても、この国の人口や課題の重さから見た日本の公務員数は驚くほど少なく、このことからくるストレスが公務員の心と体をむしばむことが危惧されております。国民の合意が大前提ではございますけれども、政治が公務員の負担の重さについて真実を国民に伝える努力も必要ではないかと思う次第です。
　以上でございます。