○公述人（浅野直人君）　福岡大学法学部の浅野でございます。
　本日は、意見陳述の機会を与えられましたことを感謝申し上げます。座って陳述をさせていただきます。
　私は、環境問題につきまして法律制度の立場から研究を進めてきた者の一人といたしまして、本日の議題となっております環境基本法案について意見を陳述させていただくことにいたします。
　私が大学の研究室に入りましたのは昭和四十一年春のことでございましたが、翌昭和四十二年に公害対策基本法が制定されました。今日ではそれから既に四半世紀以上経過しているということになります。もっとも同法は、当時の我が国の環境問題に対処するための政策の基本を整理し、公害の定義を初め、効率的かつ効果的に環境施策を進める上で大きな役割を果たしてきたと評価できます。一方、自然環境保全は、我が国では昭和六年の国立公園制度以来の伝統を持った分野であり、昭和四十七年の自然環境保全法は、これについての政策を体系的に整理したものとしてこれまた大きな役割を果たしてまいりました。
　しかし、昭和六十二年に公害対策基本法二十周年に際して行われましたある座談会でも申し上げたことでございますけれども、環境政策は公害防止と自然環境保全の二本立でではなく、統合的で一体性のある政策理念のもとに一元的に進められる必要がございます。
　環境といえば、さわやかな空気、豊かな緑、きれいな水辺などとよく標語にされることでございますけれども、さわやかな空気は大気汚染防止の問題である、豊かな緑は自然保全の問題である、こういうふうに分断をしてしまいますと、森林が炭酸ガスを浄化し、水源を涵養し、我々への環境の恵みを与えてくれているというようなことを統合的に説明することはできないだろうと思うわけでございます。
　また、従来の環境政策法のもとでは、我が国の主要な環境政策の課題が公害の未然防止と公害被害の救済、さらに原生自然環境保全地域とか天然記念物といったような言葉に代表される貴重な自然の保護が中心になるという印象が強かったことは否めません。もちろん、これらは今日なお政策課題としての重要性を失っているわけではございませんけれども、社会的経済的活動によって、目に見える被害にはつながらないまでも、環境への負荷が増大をし、また身の回りのありふれた自然との共生が困難になりつつあることに配慮する必要がございます。さらに、地球的規模の環境問題の解決にも視野を広げた環境政策を展開していく
ことが求められておるわけでございます。
　したがいまして、我が国の環境政策を一つの法体系のもとに統一し、かつ従来よりも長く広い射程距離を持って展開するために、またそのことを国の内外に明らかにするためにも、提案されておりますような環境基本法を制定することはぜひ必要でございます。率直に申しますと、やや遅かったのではないかと言いたいような気持ちさえするわけでございます。なお、統合的な環境政策法の例といたしましては、我が国の昭和五十四年に当たる年に中華人民共和国環境保護法が制定されているようなこともございます。
　以下、提案されております環境基本法案、以下法案と申しますが、これにつきまして六点ばかり意見を陳述させていただきたく存じます。
　まず、法案第三条から第五条までの基本理念についてでございます。
　法案三条の示します環境の健全な維持、とりわけ生態系の均衡の維持の必要性、これは環境科学の知見が示すところでございます。また、将来世代への環境の恵沢の継承の必要性、これは近年地球規模の環境問題を契機として広く国際的にも認識されるようになってきた事柄でございまして、我が国の法律条文にこれらが記載されたことは画期的であると思われます。法律の専門家の間でもこの種の認識はまだ不十分でございまして、将来世代まで法益の対象としようという発想は、法律学の理論にも影響を及ぼすのではないだろうかという気さえいたします。
　また、第四条の環境負荷の低減とこれに関するすべての者の公平な役割分担、社会システムにさかのぼって環境負荷の少ない健全な経済の発展を図りつつ、持続的発展が可能な社会の構築を目指すとする理念も、主として特定の社会経済活動が環境に著しい被害まで引き起こした産業公害以外にも、広く国民の社会生活活動に起因するいわゆる都市・生活型公害とか廃棄物増大といったような社会経済システムに起因する問題、さらには地球温暖化のような人間存在そのものに起因するとすら言われる問題を解く極めて重要な理念であろうかと存ずるわけでございます。特に、公平な負担分担は、新たな時代の環境政策の課題解決のための重要なキーワードであることを強調しておく必要があろうと存じます。
　また、同条が科学的知見の充実のもとに環境保全上の支障の未然防止を図るべきものとするという点も重要でございます。このためには、科学的知見充実のための研究に関して官民を問わず努力をしていく必要がございますし、科学的知見の社会システムへの適用実践ということにつきましては、自然科学のみならず社会人文科学との学際的交流が不可欠であろうと存じます。
　従来、科学的不確実さを理由に対策を講じないという傾向がございまして、そのことへの反省の余りに、科学的には誤謬と言える事柄についての正確な情報抜きにキャンペーンを行うというようなことが起こりますと、あるべき社会的合意形成をかえって困難にしてしまうおそれもあるかと存じます。
　第五条の国際協調は、いわば日本国憲法の掲げる国是とも言うべきものでございまして、何人も異論のないところであろうかと存じます。環境基本法は、国内法として我が国が何をしようとしているかということを明らかにするものでありますが、この第五条の表現は、昨年のリオの会議以降に制定されるものとしては、諸外国にも十分理解され得る理念であろうと思われるところでございます。
　ところで、法案のこの基本理念を受けまして、国、地方公共団体、事業者、国民の責務が記されております。責務規定とか、さかのぼって言いますと、そもそもこの基本法といったようなものは実効性の担保に乏しい法律条文であり、こういったような規定には法的意義を見出し得ないとする見解を持っている法学者もおりますけれども、私は国会の御決議による法律に示された政策の記述というものは、次の法政策や法技術を生み出す源となるものと考えておりまして、決して軽いものであるとは思っておりません。
　ところで、法案の第八条は、事業者に対して、第二項、第三項で製品の製造、加工、販売等に当たっての廃棄物としての処理の適正化、あるいは最終ユーザー段階での製品の使用、廃棄による環境負荷低減の責務、あるいは環境負荷の低減に資する資材等使用の責務を定めております。それらは資源の適正利用、資源循環の確保あるいは環境負荷低減に関する具体的施策ということを考える手がかりになる規定であろうと思われるわけでございまして、高く評価をしたいと思っております。そして、こういったような規定は、公害と自然保護を超える新たな時期の環境政策課題の端的な表現であるとも思われます。
　法案二十四条では、このような事柄についての国が行うべき施策に関しまして「技術的支援等」と規定をしておりますけれども、これにはさらに経済的措置を含む政策が進められることを強く期待したいものと考えているわけでございます。
　次に、法案第十五条の環境基本計画について申し述べます。
　私は、法案第十四条に施策に関する三項目の指針が示されており、かつ施策の有機的連携の確保と総合的、計画的展開を要するものとした上での十五条であるということに特に注目をしたいと存じます。基本理念とあわせて、自然的な環境構成要素の良好な状態の保持、生物の多様性の確保と地域の自然的社会的条件に応じた自然環境の体系的保全、人と自然の触れ合いの確保、こういったような指針は自然環境保全法にも明文の規定がなかった部分でございまして、ここでは人の社会生活と接点を持ち、かつ人との共生を要する自然環境との関係など、国内の環境保全施策の展開に際して考慮されるべき事項が示されており、これらを受けまして各施策の計画的調整、推進の枠組みとして環境基本計画が定められるべきものとされております。
　従来、自然環境保全法に基づく自然環境保全基本方針が定められておりましたが、これは本法案で申しますと基本理念、指針に相当する部分を詳細に定めたものということができますけれども、しかし総合的かつ長期的な施策の大綱を示すものではございませんでした。環境に関する施策は長期の見通しを持って推進される必要がある部分を多く含んでおりますので、政府全体で環境保全施策を調整、推進する制度的な枠組みが法定されるということは大変意義深いことでございまして、ある意味では画期的なことであろうかと存じます。
　なお、環境に係る施策は多様でございまして、多くの省庁の施策にわたることでございますから、基本計画で大綱を示す、またさらに総合的、計画的推進を要する事項を定めた上で詳細は各制度にゆだねる方法をとるということも、施策の多様性を確保する、また各施策への環境配慮の組み込みを促進するということにもなるわけでございまして、合理的な発想であろうと存じます。
　各施策へ環境配慮を組み込むということは、環境基本計画の策定手続が閣議決定とされていることによっても担保されるものと考えます。つまり、政府の決定する他の計画は、閣議決定が整合性を持ったものでなければならないということからいたしましても、当然に環境基本計画の方向に沿ったものとなるべきでございまして、計画間の整合性の確保も図られるようになるだろうと存じます。
　個別の国の政策は、法案第十九条の環境保全への一般的な配慮条項とも関連づけますとさらに明確になるものと思われるところでございまして、本法案を表面的に眺めて単なるプログラムにすぎないと主張することも自由でございますが、個別の政策段階での環境配慮というのは、本法案のような段階を追ったシステムを構築していくことから始めることが、多岐にわたる個別制度のすべてを徹底的にチェックすることが実際は困難でございますので、適正な問題解決に資する合理的な思考方法ではなかろうかと考えるわけでございま
す。
　なお、地球温暖化防止行動計画は、地球環境保全閣僚会議決定に基づく政策として定められておりますけれども、本法案成立後は、従来の計画も環境基本計画の中に適切に位置づけ、体系的整合を図ることも可能ではなかろうかと考えたりもいたしております。
　次に、法案は環境影響評価の推進について第二十条に規定しております。法案では「必要な措置を講ずるもの」としておりますけれども、この条文の前半では、事業者が環境影響を調査、評価し、その結果に基づいて事業に係る環境保全の適正な配慮をするべきことが当然の前提とされているということに注目をしたいと存じます。
　これは、環境影響評価が法律で一般的に位置づけられたものと、こう考えられるわけでございまして、現在の閣議決定による環境影響評価のシステムよりも広範囲に一般的な環境影響評価責務というものを示しているようでございます。総理も、内外の制度の実施状況等に関し、関係省庁一体となって調査研究を行い、その結果を踏まえ、社会経済情勢の変化等を勘案しつつ、法制化を含め所要の見直しについて検討すると答弁しておられるようでございますので、今後必要な措置が講じられるものと存じます。
　私は、この場合にまずなされるべき事柄は、公害と自然保護を一体的に取り扱うべきものとされた環境基本法制度のもとで、環境影響を考えるその評価についての考え方や尺度を、これから法案成立後に準備されるでありましょう環境基本計画等をも勘案しながら、十分に検討することであろうと考えております。特に、従来、ともすれば数値化された指標、例えば環境基準を達成するということだけに関心が向けられておりまして、統合的な環境把握であるとか、人と環境のあるべき共生といったような事柄への関心が後退しがちであったように思われます。
　例えば、環境影響評価を事業者あるいは第三者のいずれに実施させるべきかといったようなこと等、環境影響評価制度に関する議論が多いわけでございますけれども、私が述べましたような課題の処理をすることなしには、これらの論議もかえって本質を外れてしまうことを恐れるものでございます。つまり、法制化も含めて環境影響評価制度を見直していくにいたしましても、そのために検討すべき事柄が多くございますので、現行制度の不備を補いつつ検討しようという御趣旨でございますならば、総理の御発言に賛意を表したいと思うわけでございます。
　次に、法案二十二条の「環境の保全上の支障を防止するための経済的措置」について一言申し上げます。
　同条は、第一項で助成、第二項で負担について定めておりますが、経済的インセンティブの手法を用いた環境施策の展開を図ることの必要性はかねてから経済学者を中心に強く指摘され、国際的にも推奨されているところでございます。法律専門の立場からも、広く市民生活の内から生ずる環境負荷につきましては、罰則等を含む従来の規制法の技術手法に限界を感じておりました。
　例えば、自動車の排気ガスによる窒素酸化物汚染の軽減とか公共用水域の家庭雑排水による汚染対策などは、ある意味では在来の手法になじまなかったために、対策が後手に回っていたと言えなくもないように思われます。経済的なインセンティブと申しますと、環境へのコストを経済活動に内部化いたしまして、市場の中で選択させることによって公平を確保する、営業者同士であればその間の公平な競争条件を用意するといったような意味もあるのではないかと思います。
　二十二条をめぐる議論は、地球温暖化との関連での環境税の導入の観点のみが注目されているようでございますけれども、もちろん不特定の負荷源に対する施策という意味では、温暖化対策にも経済的インセンティブを利用した施策が有効でございましょう。しかしながら、この手法を導入すべき必要性は今日の環境政策の全般にわたるものでございまして、慎重な言い回しながら、法案が導入に関する調査と研究と準備のための手順を示して、制度に理解を示していることの意義を評価したいと存じます。
　なお、前にも申しましたが、汚染防止にとどまらず、資源の適正利用、資源循環の確保という面での事業者の環境負荷低減に関する具体的施策の積極的推進のためにも、この経済的措置の果たす役割は大きいものがございます。特に第二項に掲げられました事項につきましては、現行法制度の盲点のような部分でございまして、しばしば経済学者から法律学者に対する勉強不足を指摘されているというような点でもございまして、私は大いに法案に期待をいたしているものの一人でございます。
　次に、地球環境保全等に関する国際協力について、法案三十二条以下に規定するところについて申し上げます。
　第五条の基本理念を具体化するものとしての三十五条までの条文は、国際環境法を専攻する同僚の意見を求めましたが、大変好評でございます。このような国際協力に関する規定が法案に盛り込まれたことは、諸外国に対する我が国の姿勢を明確にし、理解を得るためにも有意義であろうかと存じます。特に、国内法としての法案でございますから、これに記載できることにはある意味では限界があろうかと思われるところでございますけれども、開発途上国の地域環境保全や国際的に高い価値があると認められている環境の保全への支援、またこれらに関する二国ないしは多国間協力に関する規定は、政策の宣明としては、初めにも述べましたように諸外国に理解されるものと存じます。
　また、国の直接的な支援、協力だけではなく、この分野では既に地方公共団体や民間ボランティアの活動が見られまして大きな成果を上げておりますが、法案がきめ細かくボランティア活動にも触れてこれに対する支援を規定していることは、今後の余暇活用時代、価値多様化時代に国民の国際化を図り、我が国の国際貢献の多様化を環境面でも図るといったような意味で意義が深いものがあろうかと存じます。今後の施策の具体的な展開に大いに期待したいものでございます。
　なお、日本の事業者の海外における活動のあり方につきましては、公害輸出といったような批判も見られないわけではございませんで、国内法によって事業者の行動について直接的な規制を加えるべきであるとの意見も見られるところでございます。しかし一方では、海外活動における我が国の事業者が環境配慮をしているその実際が、場合によっては経済の国際競争力を減殺する結果になりかねないというようなこともあるような話でございまして、こういうことについては我が国の国内や海外諸国に情報が適切に伝わっていないのではないかという思いもしております。
　海外活動の国内法による規制については、相手国の国家主権との調整の問題とかあるいは海外法人化している事業者とのバランスをどう維持するかといったような問題がございまして、理論的には問題も多いように思われますので、当面はモラルコードのような形でのコントロールにゆだねるほかはないかと思われます。
　法案は、国際協力に関する国の施策を中心に規定を置いております関係上、この問題に関する三十五条においても、「情報の提供その他の必要な措置」と記すにとどめておりますけれども、事業者はもともと五条を含む基本理念にのっとって八条四項の責務を負うものでございますので、私の考えているような配慮は今後なされるであろうと期待をいたしたいと存じているわけでございます。
　このほか国内の環境政策につきまして、従来から地方公共団体の役割が随分大きかったわけでございますけれども、法案の第七条は地方公共団体にその区域の自然的社会的条件に応じた施策の策定、実施の責務を定めていることは、これまでの環境政策の伝統を踏まえた適切な立法態度であろうと評価をいたしております。
　以上、時間の制約がございまして部分的な意見
の開陳にとどまってしまいましたが、私は、本法案はさまざまな点で画期的であり、かつ国際的な水準を上回る内容を含んでいるものであると思います。そして、さきにも述べましたように、我が国の環境政策の基本的な考え方を整理、体系化し、国の内外に明らかにするためには、このような基本法を速やかに制定すべきであると考えます。無論、理想を述べれば限りのないことでございます。したがって、現段階におきましては本法案の内容を是とし、速やかに本国会において本案が採択されることが望ましいと考える次第でございます。
　これで私の意見の陳述を終わらせていただきます。どうもありがとうございました。