○橘法制局参事　衆議院法制局の橘でございます。
　本日は、第四章国会の章につきまして、お手元配付の資料に基づき、その主要論点について御報告させていただきます。何とぞよろしくお願い申し上げます。
　申し上げるまでもなく、日本国憲法は、その政治システムとして、いわゆる議院内閣制を採用しております。この議院内閣制という政治システムの核心につきましては、学説上議論があるところですが、一般的には次のように説明されるのが通例でございます。
　すなわち、立法府と行政府が権力分立の要請に基づいて一応分離されていること、そしてその上で、行政府が立法府、特に両院制の場合には下院に対して政治責任を負い、その民主的なコントロールに服する関係にあること、このように理解されているところでございます。さらに、一般的には、この場合、立法府は行政府の長たる首相を選任し、かつその不信任を決議する権限を有するとともに、首相側は立法府の解散権という武器を持ち、相互にチェック・アンド・バランスを図るような制度設計がなされる例が多いとも言われております。
　このように、立法府と行政府のいわば分離と融合のもとにおける責任政治のシステムこそが議院内閣制の核心ということになるわけでございます。
　そういたしますと、このような政治システムを議論する際には、国会と内閣を関連させて一緒に議論することが必要となってまいります。衆議院の憲法調査会報告書におきまして、両者をあわせて政治部門という形で整理しているのも、このような理由からであると拝察いたします。
　以上のようなことを念頭に置いた上で、かつ、各章ごとの検証を行うという本審査会の趣旨を踏まえまして、本日先生方のお手元に配付いたしました資料に掲げました論点は、基本的に国会に特化した論点に限定してございます。
　今申し上げました議院内閣制というシステムに直結するような論点、例えば国会の行政監視機能や首相公選制などに関する論点につきましては、次回の第五章内閣の章において取り上げることといたしておりますので、何とぞ、この点、御了承、御容赦のほどお願い申し上げる次第でございます。
　さて、以上を踏まえつつ、前回までと同様に、国会の章に規定されております各条項に関しまして、お手元配付のＡ３縦長の論点表に基づきまして、その主要論点について御報告させていただきます。
　ここでは、幹事会での御指示を踏まえまして、大きく二つの分野に大別した上で、それぞれ幾つかの論点を抽出してございます。
　まず第一の分野は、第四章冒頭の国会の地位、立法権に関する第四十一条に関する論点、そして、本日最大の論点と言っても過言ではないと存じますが、第四十二条及びこれに続く一連の条文において定められております二院制に関する論点であります。
　第二の分野は、通年国会など国会における議事手続等に関する論点、及び、現行憲法には規定はございませんが、現代民主政治を論ずる上で避けては通れない政党と憲法に関する論点、そして、それ以外の条文に関する論点でございます。
　さて、まず最初は、第四十一条の国会の地位、立法権についてでございます。
　本条項は、「国会は、国権の最高機関であつて、国の唯一の立法機関である。」という簡潔かつ格調高い条文であり、先生方の日々の立法活動の根幹に位置する条文でもございますが、この簡潔な条文をめぐっては、例えば国権の最高機関の法的あるいは政治的意味など、学説上も実に多くの議論がなされているところであります。
　衆議院憲法調査会等におきまして特に議論されてきた実務的な論点は、後段の唯一の立法機関という文言に関する、先生方の法律案提出権の制限に関する論点であるかと存じます。
　すなわち、国会の構成メンバーである国会議員の先生方が法律案提出権を有することは当然でありますが、現行法令上は、国会とは別の権力機関である内閣にも法律案提出権が認められております。
　その一方で、本来的な権限者である国会議員の先生方の法律案提出権につきましては、逆に、国会法などによりまして、所定の賛成者を要する旨の制限が課されております。
　さらに、衆議院におきましては、会派所属議員が法律案その他の議案の提出者、賛成者になろうとするときは、その所属会派の党議を経た旨の国対委員長などの所定の役員の承認印、いわゆる機関承認が必要との確立した先例もあるところでございます。
　このような現状に対しまして、Ａの欄に掲げた明文改憲の御主張は、国会を真に唯一の立法機関とするためには、法律案提出権を国会議員に限定する明文の規定を置くべきであるとする御意見です。
　これに対して、現在のままの運用で何ら問題はないとするのがＣ１の御意見です。
　他方、Ｂは、議員立法の賛成者の員数要件、現在は、例えば衆議院であれば、予算を伴う法律案は五十人以上、予算を伴わない法律案は二十人以上の賛成者が必要とされておりますが、これを、国会法を改正して撤廃あるいは緩和すべきであるという御意見です。
　また、Ｃ２は、先ほどの機関承認の先例は廃止するべきであるとする御意見でございます。
　次に、二院制に関する論点について御報告いたします。
　まず第一の論点は、二院制、一院制の是非それ自体に関する御議論です。憲法改正をして一院制を導入すべきであるとするのがＡの欄の御意見であり、現在の二院制を維持すべきとするのがＣの欄の御意見です。
　次に、二院制を維持するとしても、現在のままの二院制で全く問題はないとする御意見は、これまでの御議論におきましてはほとんどございませんでした。二院制を維持するべきとする見解の多くは、同時に、両院の役割分担やその選挙制度について、二院制の趣旨がより生かされるようにするべくさまざまな改善策を唱えております。
　これを大きく二つに分類して整理したのが、論点表の、両院の役割分担等という両院の権限関係に着目した論点と、国会議員の選出方法という両院の組織原理に着目した論点のそれぞれの欄でございます。
　まず、両院の役割分担、権限関係に関する論点でありますが、ここでは、明文改憲を主張する御意見として、両院の性格の違いをより一層明らかにするため憲法改正をするべきであるとするＡの欄の御意見がございます。
　具体的には、一つ、現在、五十九条二項によって、衆参の議決が異なった場合に衆議院が再議決するには三分の二以上の特別多数決が必要とされておりますが、これを過半数に引き下げるなどして、より衆議院の優越を強化するべきであるとする御意見。
　二つ、予算については、現行憲法六十条二項の規定によって、衆参の議決が一致しないときや三十日経過による自然成立など衆議院の強度の優越規定が定められておりますが、しかし、この予算を担保するための歳入法案、例えば特例公債発行法案などは、一般の法律と同じように三分の二以上の特別多数決による再議決が必要となっているのは整合性を欠くのではないかとして、このような歳入法案についても、予算と同様に衆議院の強度の優越が働くようにするべきとする御意見などがございます。
　他方、三つ目として、衆議院は予算審査中心、参議院は決算審査中心との役割分担を明確にする観点から、これを憲法に明記するべきであるとか、会計検査院を参議院の附置機関にするべき等といった御主張もございます。
　これらの明文改憲の御主張に対して、憲法の規定はそのままにして、立法措置でできる範囲内の改善策、例えば、国会同意人事に関する議決について衆議院の優越規定を定めることとしたり、また、両院協議会における協議手続について、国会法あるいは両院協議会規程などを改正して、より両院間の実質的な協議ができるようにするべきとの御意見もございます。これがＢ１やＢ２の御意見でございます。
　これらの御意見に対して、現行法令の枠内の運用改善で対処すれば足りるとするのがＣの欄の御主張です。例えば、参議院の決算審査重視の運営などは現に行われているものであるとか、あるいは、参議院の問責決議などはより慎重で抑制的な運用をすればよいとの提言などがその具体例でございます。
　もう一つは、国会議員の選出方法、すなわち組織原理に着目した論点であります。
　まず、いわゆる一票の格差に関して明文改憲を行うべきとする御意見がございますが、これに関しては、方向性が異なる二つの見解が唱えられているように存じます。一つは、あくまでも厳格な人口比例に基づく平等を求めるＡ１の見解であり、これに対して、人口を基本としつつも、それ以外の要素をも勘案するべきであり、最近の最高裁判決や学説の多数に見られるように、人口比例原則に過度に拘泥するのは適切ではない、このことを憲法に明記すべきであるとするＡ２の見解でございます。
　以上の二つの見解は、衆参を特に区別した議論ではございませんが、Ａ３の明文改憲の御主張は、両院の選出方法に違いを持たせ、二院制の機能をより明確にしようというものです。例えば、第一院たる衆議院について全国民代表や直接選挙の原則を維持するのは、これは当然の前提とした上で、第二院たる参議院の選挙制度については、地域代表制や職能代表制、さらには間接選挙制や推薦制などの導入も検討すべきとする御見解です。
　これに対して、Ｂの欄の御主張は、あくまでも現行憲法の枠内で両院の選挙制度に違いを持たせ、異なる代表機能を発揮させることを目指すべきであるとする御見解です。
　次は、二つ目の分野に関する諸論点でございます。
　まず最初は、国会の議事手続等に関する論点であります。
　この中には、まず、いわゆる通年国会に関する御議論がございます。
　現行憲法は、第五十二条におきまして、「国会の常会は、毎年一回これを召集する。」と定めるとともに、五十三条においては臨時会の規定を設けるなど、一般に会期制を前提としているものと理解されております。
　これに関して、憲法改正をして通年国会、例えば衆議院議員の総選挙から次の総選挙まで、これは一般に立法期とか議会期と言われるようなものでありますけれども、これを広い意味での一つの会期として、必要に応じて休会をすればいいとするのがＡの欄の御意見です。
　これに対して、国会審議がスケジュール闘争になっているのは、会期制それ自体に問題があるのではなくて、国会法に定める会期不継続の原則にこそあるのであり、国会法を改正してこれを廃止すれば足りるとするのがＢの欄の御意見です。
　もちろん、国会会期の長期化については、現行憲法、国会法の枠内でも十分に対処可能であり、長期の延長や臨時会の適宜の召集で対処すれば足りるとするＣの欄の御意見もございます。
　議事手続に関する特徴的な見解の一つに、二番目の論点として、憲法五十六条一項に定める定足数に関する御議論がございます。
　現行憲法では、本会議を開会しその議事を進める際にも、そしてもちろん、最終的な採決、議決をする際にも、総議員の三分の一以上の出席がなければならないとする定足数を定めております。
　しかし、議決の際の定足数は必要だとしても、開会をして議事を進める段階での定足数は必ずしも必要ないのではないかとして、議事を開くことに関する定足規定は削除すべきであるとする御主張がございます。これがＡの欄に掲げた見解です。
　次に、国政調査権に関する議論がございます。
　現行憲法六十二条に規定されております国政調査権の主体は、あくまでも議院、ハウスでございます。衆参両院の本会議において行使するものと定められているわけでございます。
　この本会議の有する権限を、現行の国会法、衆参両院の議院規則におきましては、常任委員会や特別委員会に授権して行使することができるものとしているわけでありますが、しかし、これよりもより小さな単位、例えば議員、メンバーの先生方個々人が国政調査権を行使できるようなものとはされておりません。本会議や委員会が国政調査の行使主体であるということは、その発動の可否の判断は多数決、要するに、衆議院でいえば与党会派の意向に委ねられるということになります。
　そこで、政府の行動を機動的、適切に監視するためには、少数会派による行政監視機能を充実させる必要があり、そのためには、まず憲法改正をして、より小さな単位の一定数以上の議員、あるいは、究極的には個々の議員にも国政調査権を付与するべきではないかとするのがＡの欄の見解です。同じ趣旨のことを、現行憲法の枠内で、国会法規の改正等の立法措置でもって実現できることをまず行うべきであるとするのがＢの欄の御見解です。
　なお、御参考までに付言いたしますならば、平成九年の国会法改正によって、衆議院についてだけではありますけれども、いわゆる予備的調査の制度が導入されております。これは、多数派が拒否権を発動しない限りという条件つきではございますが、四十人以上の先生方が連名で、調査局長あるいは法制局長に対して予備的調査の発動を命ずることができるとするもので、広い意味で、少数会派の国政調査権を保障する制度として評価されているものと承っております。
　議事手続に関する四番目の論点として、国務大臣の議院出席義務に関する御議論がございます。
　国会のような合議体におきましては、その会議体で発言できるのは、基本的には合議体の構成メンバーである先生方自身でございます。これが大原則であります。これに対して憲法は、六十三条におきまして、内閣総理大臣その他の国務大臣は、両議院の一に議席を有すると有しないとにかかわらず、いつでも議案について発言するために議院の会議に出席することができるとした上で、逆に、国会サイドから答弁、説明のために出席を求められたときは、出席しなければならないと定めているわけでございます。
　しかし、この国会出席の権利及び義務のうち、出席義務については、この規定のために、国会会期中における国務大臣の外交等のための海外出張が必要以上に制約されているとして、これを緩和するべきであるとする御主張がございます。
　例えば、職務の遂行上特に必要がある場合にはこの限りでないとして、出席義務が免除される場合を憲法上明記すべきではないかとする御主張が、Ａの欄の明文改憲の御主張でございます。
　これに対して、そのようなことは、国権の最高機関である国会の役割、権威を低めるものであり、また、そもそも議院内閣制のもとでは、閣僚の国会出席義務こそが行政監視機能の重要な要素であって、出席義務の緩和などは認めるべきではないとするＣ１のような御見解もございます。他方、真に必要な海外出張についてはこれを認めるべきであるが、それは運用で対処すれば足りるのであって、憲法改正までするような話ではないとするＣ２のような見解もございます。
　最後に、政党に関する条項を憲法に設けるべきかどうかという御議論について御紹介申し上げます。
　現代国家においては、外交や防衛、治安維持などにとどまらず、社会保障の分野など行政活動の役割が飛躍的に増大した、いわゆる行政国家の現象が顕著になってきております。
　そのような中において、国民と議会を媒介する組織として、かつ複数政党の存在を前提とした、政府・与党対野党という意味での実質的な権力分立の観点からも、政党の存在はますます重要になってきていると言われております。まさしく、政党なしには現代民主政治は機能し得ないと言っても過言ではないわけでございます。
　このような政党と憲法を初めとする法令の関係を歴史的に見れば、先生方には釈迦に説法かとは存じますが、例えばトリーペルの四段階説などによる説明では、まず最初は、政党というものに対して国家は敵視する態度をとる。その後、これを無視するという第二期の時代を経て、第三期に入ると、参政権の拡大や代議制の発達、それに続く議院内閣制の確立などに伴って政党の重要性が増し、その存在を法的に承認する段階に入る。例えば、政治資金規正法や政党法人格付与法、政党助成法や公職選挙法など、個別の法律を持つ我が国の現在の制度はこの段階にあるというふうに言われるところです。
　そして、その次の第四段階として、ドイツの基本法のように、政党を公的存在として憲法制度の中に編入する国もあらわれてくるようになるということでございます。
　このような理解を背景にしつつ、我が国でも、政党の公的性格に鑑みて、憲法に位置づけて、その政治活動の自由とともに、政党内部の必要な規律についても定めるべきではないかとするのがＡの欄の見解です。
　これに対して、先ほど申し上げた政党助成法等の法律とともに、現行憲法下において、必要とあらば政党法を制定すれば足りるとするのがＢの欄の御見解です。
　これらに対して、そのような主張は、公権力による政党の内部秩序に対する介入をもたらす危険性があるとして、あくまでも政党は、自由な私的結社として位置づけておくことこそが望ましいとするＣの欄の御見解もございます。
　その他、第四章には、国会議員の三大特権と言われます歳費を受ける権利、不逮捕特権、免責特権などに関する規定や、一般に独立を保障されている司法権に対する重大なコントロール権能としての弾劾裁判所の設置など重要な条文もありますが、ここでは詳細な論点紹介は省略させていただきます。
　以上、本日は、第四章国会に関する主要論点につきまして御報告させていただきました。
　雑駁で疎密のある御報告であったとは存じますが、以上でございます。ありがとうございました。