○参考人（石弘光君）　それでは、着席のまま発言をさせていただきます。
　お手元に私のと山崎さんの報告のメモがついていると思います。似たような項目かなと思ってさっきから眺めておりますが、私はどちらかと申しますと財政学あるいはマクロ経済学の立場から社会資本整備のあり方につきまして論点を整理させていただきたいと思います。
　事務局を通じまして、実は財政制度審議会で議論いたしました財政構造白書、あるいは「財政構造改革の条件」等の書物を出しておりますが、その一部を、社会資本整備の章をあらかじめ配付資料として渡すようにお願いしてございましたので、一応お手元に渡ったという前提で議論をさせていただきます。と申しましても、余り細かい数字にわたった議論はこの場ではふさわしくないと思いますので、大きな流れのみにつきまして議論を展開いたしたいと思います。と同時に、私のメモにも幾つか項目が並んでおりまして、これは全部にわたってとても二十分では説明できませんので、一番申し述べたい核心部分をピックアップいたしまして議論を整理させていただきたいと思います。
　まず最初に、社会資本整備というのが実際にどうなっているのか、立ちおくれているのか、ほぼある水準に達したのかというそのあたりの議論から始めたいと思いますが、これは非常に難しいんですね。例えば、道路一つとりましても、無限に道路に対する需要はあると思います。そういう意味で、国際比較をいたしますとどのシーンをとりましてもまだ日本は低いと思います。つまり、道路整備にいたしましても、上下水の状況につきましても、あるいは都市公園、そういうものをとりましても低いとは思いますが、ただ日本の固有な事情がございます。つまり、山国であり、かなり密集されたところに人口が非常に集まっており、言うなれば他の国と違った意味合いの公共投資、あるいは社会資本整備の条件がございまして、かつ歴史的にはかなり立ちおくれた国でございまして、戦後急速にキャッチアップに努めました。
　年々、フローで見た公共事業費というのは、御案内のように各国で比べますと断トツに高い、それも減っていないということですね。もう十数年前から各国はフローで見た公共投資、この水準はかなり落ちついてまいっておりますが、日本はさまざまな事情がありまして依然として続いております。
　そういう意味で、二、三十年さかのぼってみますと、そのフローが積み重なりまして公共投資の資本ストックとしてはかなりのものが積み重なってきたと思いますし、それから個々のものにつきましても、国際的に見てまだまだ立ちおくれた面は目立ちますが、ある程度満足のいくところにまで来たのではないか。
　私は、結論から申しますと、これまで、きょう再度述べたいと思いますが、道路一つとりましても、特定財源というのは、それを特に優遇するような措置でやってきたもの、そういう聖域的に扱ってきた公共事業、あるいは社会資本整備というものは今一服して、その先のことを眺める反省の、あるいは見直しの時点ではないかと思っております。つまり、従来どおりやれやれどんどんというのではなくて、公共投資基本計画あるいは各道路なり港湾なり漁港なり等々の何カ年計画というような大きな足取りでやってきたやり方も含めまして、私はそろそろ議論を落ちつかせるべきではないかと思っております。
　社会経済が非常に変化してきた割に、よく各省庁間の配分の比率が変わらぬとかそういうことも言われておりますし、何でもかんでも官がやらなければいけないのか、つまり民でもかなりできる部分があるんじゃないか、あるいは市場メカニズムの活用の方法も残っているんではないかというような議論もこの際しかと受けとめて、その辺の活用も考えるべきではないかと考えております。
　これがいわば序でございまして、私の一番申し上げたいのは、今ある公共事業の問題点ではないかと思います。
　公共事業には二つ役目がございまして、景気が悪くなりますと、言うなればケインズ政策的に有効需要を促進するために公共事業をやると。過去何年もこの繰り返しで景気刺激対策をやってきたという経緯もございます。
　もう一つは、橋が必要だというときは、その橋が本来の、その地域住民に役立つような意味での橋が必要なんであって、単に景気刺激のための橋をつくるという視点とは別な、長期的に見た資源配分機能があるわけです。道路をとっても港湾をとっても、あるいは公園の設備をとっても、まさにそういう機能がある。
　私は、本来、公共事業あるいは社会資本整備というのは、長期の資源配分機能というのをより重視すべきではなかろうかと考えております。つまり、ある地域で非常に停滞している、過疎であると。その地域活性化のために公共事業が必要であるといったような意味の公共事業費の使い方も、日本ではかなりやっております。現にやっております。景気が悪くなったから、言うなれば民間の需要が足りないから、政府の需要が出るために公共事業をふやすといった景気刺激策にもたびたび使われてまいりました。
　しかし、そういう過疎対策なりあるいは景気刺激なりに、資源配分上、本来必要だと思われる公共事業が使われますと、やはりかなりひずみ、歪曲が出てくるのは否めないと思います。短期間で有効需要をつけるためにつくる設備というのは、とかくずさん、あるいは単年度主義も踏まえましてとかく要らないところに事業が起こるということもございますし、何のために橋をつくらなきゃいけないか、道路をつくらなきゃいけないかと、そういう繰り返しになりつつ過疎対策のためにやるといったこともございます。
　言うなれば、道路ができてしまったらここで御用済みと。つまり、道路をつくっている過程において雇用対策としてやるんだというような、そういう事情があるわけであります。そういう話がこのところ、さまざまな形で私どもの耳に入ってきまして、それで、私は、日本の国土というものを社会的インフラとしての公共事業でしっかり整備するなど、やはり長期的視点に立った資源配分機能がより重視されるべきではないかと、このように考えております。
　ということになりますと、当然のこと、今さまざまな角度から言われております省庁間の硬直化した配分などというのは直ってしかるべきであります。確かに四十年前と比べますと、それなりにめり張りがついたような配分比率になっているとは思いますが、ここ数年あるいは十年間ぐらい見ますと、ほとんど省庁間あるいは事業別に公共事業の配分が変わっていないというのが問題であると。
　例えば、農業、非常に批判が強くなっておりますが、農業というのは戦後一貫して、生産物で見ても、あるいは労働者の数で見ても、労働力で見ても一貫して落ちています。ところが、そういう農業に対して、政府が手を伸べるという視点から手厚い保護が特に公共事業を通じて行われている。ウルグアイ・ラウンドがその典型かと思います。そういう形での公共事業の使い方というのが果たしていいかというのが今問われているのではないかと、このように考えられます。
　そこで、今財政構造改革というのに向けて橋本内閣も走り出しているわけであります。昨日、財政構造改革の五原則が公にされました。これからは恐らく聖域なく歳出削減というのを通じて財政赤字対策、財政赤字削減をしていこうということになろうと思いますし、それから、二〇〇五年という財政再建目標も、あるいは財政健全化目標も繰り上げられて二〇〇三年になったんですか、より厳しい歳出削減ということが待ち構えているわけであります。
　と同時に、財政赤字を含めた国民負担率も五〇％にしたいというわけでありますから、言うなれば退路を絶って歳出削減をしようと、こういう議論になっています。となりますと、恐らく当面、最初の問題になってくるのが公共事業であることは避けられないと思います。
　つまり、高齢化等々がある中で、社会福祉の方ですね、これはどうしても自然増要因というのがあるわけでありまして、こちらの方をむやみやたらに削減の対象にする。もちろん削減の対象にしなきやいけない面も多々ありますけれども、それに比べると、従来どおりの形できたそういった公共事業は再度見直すべきであろうという声が出るのは当然であり、その辺について、財政構造改革との関係において社会資本整備のあり方というのがこれから大きな問題としてクローズアップされてくるのではないかと、このように考えております。
　そうなりますと、今までやってきたような形の仕組みでの公共投資、これがこのままいっていいかどうかということについては、大きな曲がり角が来ざるを得ない。と同時に、国と地方の間の資源配分あるいは過疎地帯というような意味での低所得対策用の公共投資とか公共事業とか、そういった角度で改めて新しい視点から恐らく見直さざるを得ないだろうと、このように考えられます。
　そこで、日本の公共投資というのは、ほかの国にない幾つかの特色も備えているわけであります。社会資本整備が高まっている、ある程度まで達成された国においては、当然のこと、その社会資本整備とか公共事業というものに対して重要度、相対的ウエートは落ちているわけであります。
　財政制度審議会で、私、ここ一年数カ月の間に、七、八カ国回っていろんな実態を調査してきましたが、例えば道路一つとっても、ほぼ舗装率が一〇〇％になり、ハイウエーのネットワークができ上がってしまったような今の先進国というのはそれほど強い要望はない。ところが、日本は、地方に行きますと至るところ道路に対する需要がまだまだ根強いといったような違いがございます。そういう意味からいいますと、日本はこれから、外国に国際比較において劣っている面がありつつも、外国にないような形での、諸外国にないような形での整備とそのやり方と財源調達をどうしようかというふうに改めていろんな面で問われている、このように思われます。
　それで、一つ大きな問題は、公共事業の高コスト体質ということだろうと思います。この高コスト体質というのは、一般的に説明されるのは、例えば道路一つとっても、トンネルがあるとか山があるとか、そもそもが国土自体の形がだだっ広い平野にあるような大陸的な国家と違うんだから高くなってしかるべきだという説明があり、ある程度の説得力はあると思いますが、依然として入札において指名入札が支配的であって、一般入札にしてそれがどれだけ変わるかという点につきましても定かでない面もあります。
　そういう形があって、諸外国に比べて恐らく二、三割は単価が高いんじゃないかというこの公共事業。特にゼネコン絡みの、言うなれば建設業界との癒着等々が言われている中で、これをどうするかというのがやはり財政の課題としても重要である。仮にコストを一割削減できるだけでも、言うなれば財政面に与える影響は非常に大きいわけでありまして、この点をどういうふうにやったらいいかというのが実は大きな問題であるわけであります。それが恐らくこれからのあり方を考えるときに一つの大きな柱にならざるを得ないと考えております。
　それから、既存の枠組みのまま、これから今までどおりのやり方でいいかといったときに、一番問題になるのは道路特定財源の問題ではないかと私は思います。
　御存じのように、たしか昭和二十八年、揮発油税、石油ガス税、それからその後自動車重量税ができて、それなりに税制の面からいわば目的税化して、特定財源化して道路をつくるという制度ができ上がって今日に至っているわけであります。
　確かに、道路事情が悪いときにはそういう仕組みも必要であり、それがこれまで貢献したことにつきましては評価するのはやぶさかではありませんが、当然のこと、ある時期が来たら見直すべきことではないかと、このように考えております。ガソリン税を道路だけで使うという仕組みを持っているのは日本だけでありまして、言うなれば、仮にガソリン税をかけて特定財源化しても、公共交通に対する援助なりなんなりに使っているというのが大体この使い方でありますし、それから日本の道路事情を見ても、三、四十年前に比べればさま変わりにやはりその整備水準は上がっていると思います。
　そういう意味で、いつまでもこういう道路というものを一つの縛りでガソリン税から直に財源を確保するというようなやり方がいいかどうか。ほかの公共事業から見て道路が特段にすぐれた重要度があるかといえば、これはやはり疑問であろうと、このように考えております。
　そういう意味で、これから私は、道路特定財源を見直して、この財源を広く公共事業一般に使うということは考えるべきであるし、それから最近とかく問題になっている旧国鉄の長期債務の問題にもこの道路特定財源というのは十分に活用の余力があるだろうと、このように考えております。
　それから、話がまた前に戻りますけれども、恐らく従来どおりのやり方でいかぬといったときには、当然のこと構造的に見て優先度をどうつけるかという問題が残ると同時に、従来の財源面で無償給付である税金を使うのか、あるいは有償資金である財投を使うのか、はたまた第三セクター的に、言うなれば市場原理を使って将来起こり得る利用者の負担によるような形で社会資本を整備していくのかと、こういうさまざまな面の問題があり、特に第三のルートというのがこれから幾つか問題になってこようかと思います。
　つまり、外国のケースでいいますと、アウトソーシングとかそういう形で官でやらなくて民でやるといったあたり、それを第三セクターと組み合わせるか、完全に民営化するかといういろんな形態はございます。ございますけれども、従来官でやっていたものを、疑いもなく官でやる仕事だと考えていたものを民の力をかりる、あるいは民にすべて任せるといったようなやり方が恐らく今後相対的に重要性を増してくるというふうに考えられます。
　例えば、カナダで行政改革が華やかに、華やかというか一生懸命やってそれなりに評価されておりますが、そういう面から見ますとこの市場メカニズムの活用というのが運輸関係において一番華やかにきいているわけです。つまり、第三セクターであるとか空港とか道路とか、将来ペイするであるようなものは何も官がやらぬでいいだろうと。将来の収益、利用者に対する負担、これを見込んで、言うなれば今借金してこういう公共事業をやればいいじゃないかという動きが今世界の各地で、全部で起こっているとは言いませんが、そういう財政構造改革を成功させた国ではかなり起こっている。
　ただ、日本の場合にそれを直輸入していいかどうかとなると問題はあると思います。例えば、本四架橋を見てもあるいは青函トンネルを見ても、本来だったら料金に乗っけてその建設コストを回収できるようなそういう公共事業のケースであるわけでありますが、ことごとく失敗しているわけです。そういう意味で、それをストレートにというわけにはなかなかいかぬかと思いますけれども、従来あった考え方を改める意味から、その市場メカニズムの活用という切り口は重要な問題提起になろうというふうに私は考えております。
　よく公共事業の中身で私的な部門に任せていいもの、典型的なものが住宅と農業であります。これはある意味で、私的財産の価値を高めるために言うなれば公が手をかしてやるという面があるわけでありまして、そういう意味で官と民の役割分担というときには公共事業の中ではこの二つが非常に大きな問題になってくる、このように考えております。
　そういう意味で、市場メカニズムの活用といったときに、今言った私的なものと公的な面のちょうど真ん中ぐらいにあって疑いもなく官がいろんな面からサポートしていた社会資本整備について目をつけるといったら、そういう形のタイプの公共事業については当然のことメスを加えるべきであろうと考えております。
　片や、高齢化社会になり二十一世紀を迎えるに当たって、借金でもいいから今やっておかなきゃいけないという議論がございますけれども、私は、従来駆け足で来た社会資本整備というものについてもう一度過去を見直し、そして他の経費との絡みもあるでしょう、それから社会資本整備の中の個々の経費項目の中の相対的な位置づけあるいは優劣の序列があるでしょう、これがどうも惰性で過去のしがらみで延々と続いてきているような気がして仕方がないし、それがまた事実だと思います。それに対して構造改革という視点から抜本的なメスを加えるべきである。
　それは、たまたま財政が逼迫し財政赤字が膨らんだというだけではなくて、言うならば社会資本整備そのもの自体からの性格上やっぱりやるべき時期ではないかと、このように考えております。
　与えられた時間がどうもなくなりましたので、あと足りない分は御質問いただきましたときにお答えをいたしたいと思います。
　それでは、私の最初の発言を終わらせていただきます。