○参考人（五十嵐敬喜君）　五十嵐です。
　私は、第一番目には弁護士として、あるいは都市法という学問的な研究をする者としまして、具体的な事件やら自治体の条例策定についてお手伝いをしてまいりました立場から、今回は政府案と社会党案が両方出されていますので、それを対比しながも意見を述べさせていただきたいと思います。
　まず、大きく見まして日本は、多分一九六〇年ころからが画期になると思いますけれども、従来の生産力の整備、あるいは国富の拡大という観点から明らかに生活権の保障と国富の再配分の時代に入ったと認識しております。
　これを都市論的に言いますと、いわば農村型社会から都市型社会、あるいはさらには成熟した都市型社会への移行というものをあらわしておりますし、これが今後ますます加速されるものと認識しております。その結果、いわば農村型の自立的社会から、すべて人々の生活が、朝起きてから夜寝るまで、生まれてから死ぬまで、都市の中で都市のあらゆる装置というものに依拠して生きていかざるを得なくなっております。この意味で、都市をどのようにつくるかということは日本国内の最大の課題であり続けると考えております。
　日本の都市というものの実情を見ますと、首都東京は既にこれまで私たちが都市づくりの際に目標としてきましたロンドン、パリ、あるいはニューヨークといった巨大都市、しかも先進国の巨大都市の一部を凌駕するという時代に入っておりますし、他方では、私の故郷もそうでありますけれども、後継者が途絶えて全く高齢者だけが取り残されるというような過密と過疎地域の両極端の分解状況になっております。従来、この過疎と過密、極端な一極集中についていろんな案が論議されておりますけれども、率直に言いまして、ほとんど日本全体としても解決策を失ったような気がいたしてなりません。
　これをどのようにするかというのが、二十一世紀までの、あるいは二十一世紀を越えた近い将来までの私たちの最大の課題だと私は認識しておりますけれども、まず一つは、過度に膨れ上がった都市の成長というものを一方で抑制しつつ、他方で衰退しつつある都市について一刻も早く成長の種をまいていかなければならないと思います。これを今流行の言葉で言いますと、いわゆる成長管理政策というのがこれでありますけれども、より具体的には、自治体が中心になって開発のスピードとか量、質、あるいはその費用等について具体的にコントロールしていくということが日本では何よりも必要になっているというふうに私は考えております。
　この成長管理の都市政策というものを行うときに最も具体的な武器になりますのが今回問題になっております都市計画というものでありますが、これを少し、社会党案及び政府案を考えるに当たって、より原理的に認識しておかなければならないことがあると私は思います。
　それは、都市計画というのは一般的に私権つまり土地所有権を制限する側面を持っているということでありまして、これが最大の争点であります。というのは、日本では土地所有権、その具体的中身について言いますと、いわゆる使用、収益、処分の機能、これが自由である、つまり絶対的なものであるということがずっと考えられてきました。公共の福祉による制約というのはいわば非常に軽いものでありまして、他人に迷惑をかけたときにのみその土地の所有権の中身が制限されるというふうに理解されてきたわけです。現行の都市計画法も実はこの考え方に立っていると私は認識しております。
　より具体的に都市計画法的用語でいきますと、都市計画法によりますと、日本の国土は、大きく言いますと都市計画区域内と都市計画区域外に分かれます。都市計画区域内は市街化区域と市街化調整区域及び白地区域というふうに分かれておりますけれども、これを開発の優先度という関係から見ますと、明らかに順番がついています。つまり、市街化区域は開発を促進すべき区域でありますし、市街化調整区域は開発を抑止すべき区域で、白地地域はもちろんそうでありますし、そもそも都市計画区域外というようなところについては建築が予定されておらないというのが都市計画法の理念的な考え方であります。
　しかし、これを実際の形で見ますと、市街化区域の中に第一種住居専用地域というのがありまして、ここは高さ十メートルとか、容積率についても極めて制限されております。しかし、本来ならば理念的には開発が抑止されるべき地域である市街化調整区域あるいは白地地域あるいは都市計画区域外というところが、逆に建築の自由が認められている。
　つまり、市街化区域内でいきますと、第一種住居専用地域というのは容積が非常に限られておりますけれども、市街化調整区域、白地地域になりますと、現行法でいきますと容積率四〇〇％、都市計画区域外になりますと容積率についてもいわば無制限、青天井で超高層が建つ、こういう構造になっているわけです。都市から遠ざかれば遠ざかるほど開発が自由になるという、ある種の理念と全くかけ離れた法制が日本の都市計画法制になっているわけです。
　この考え方は、土地所有権というものについて制限がない限り自由である、もっと言いますと、計画がなければないほど自由であるというふうに、逆立ちした都市計画法のシステムになっていると私は考えております。
　ここが実は今回のバブル経済のもとで集中的にねらわれておりまして、これが地方自治体のところにいろんな混乱となってあらわれているわけです。例えば神奈川県真鶴でもそうでありますし、静岡県掛川でもありますし、大分県の湯布院でもそうでありますし、群馬県の嬬恋でもこういうことが起きております。つまり、本来ならば開発を抑止すべきところが、法律上開発が無制限になっているためにリゾート等によってねらわれる。これが地方自治体に非常に大きな混乱をもたらしたというふうに私は考えているわけです。
　しかし、先ほど言いました近未来のことを考えますと、このような間違った考え方については、そろそろ今国会において廃棄すべきだと私は考えております。それは、さきにつくられました土地基本法の理念からいっても当然のことだろうと私は思っています。
　土地基本法についてもう一度確認させていただきますと、土地基本法では、土地については何しろ公共の福祉を優先させることということが第一であります。都市計画的な側面に限って言いますと、公共の福祉とは、「土地は、その所在する地域の自然的、社会的、経済的及び文化的諸条件に応じて適正に利用されるものとする。」こと。二番目は、「土地は、適正かつ合理的な土地利用を図るため策定された土地利用に関する計画に従って利用されるものとする。」。つまり、先ほど日笠先生もおっしゃいましたように、計画優先ということが確認されているわけです。
　問題はこの計画をだれが定めるかということでありまして、土地基本法では明らかに「国及び地方公共団体」というふうにしておりまして、国と都道府県及び市町村が地域の特性を考慮して良好な環境に配慮した土地の高度利用、土地の利用の適正な転換または良好な環境の形成もしくは保全を図るための土地利用計画を策定することというふうにしているわけです。なお、地方公共団体が土地利用計画を定める上で、「住民その他の関係者の意見を反映させるもの」ということを確認しているわけであります。
　この土地基本法を読みますと、幾つかの点で従来の考え方を変えなければいけないということを確認したと読むことができると思います。
　一つは、土地所有権は無限の自由は認められないということであります。第二番目には、土地所有権は公共の福祉によって、つまり計画によってその範囲内でしか自由が認められなくなる。三番目には、計画は国土全体にわたるものについては国、市町村に固有なものについては市町村、そして複数の市町村にわたるものについては都道府県というように、それぞれが固有の領域を持ち、かっこれを実施するという体制にすることということであります。このそれぞれの固有の領域における計画策定に当たっては、先ほど言いましたように、土地の所在するその地域の条件というものをよく考慮すること、住民参加を入れてつくることということが土地基本法で確認されたことだったと私は考えております。
　これは、かつてのようなすべて自由である、これを法学上「絶対的所有権」と言いますけれども、絶対的所有権を廃棄して、ある種の計画によって土地所有権に新しい命が吹き込まれるという諸外国並みの相対的な自由権への橋がかりをこの土地基本法によって私たちは獲得したというふうに読むことができると私は考えています。
　この論理、つまり絶対的所有権から相対的所有権への橋渡しを見ますと、今、日本でいう新たな都市計画における分権論への手がかりをつくったというふうに読むことができるというふうに私は思っています。この分権論こそ、先ほど言いました新しい社会すなわち生活権の保障と国富の再配分という成熟型都市社会を築くためのロイヤルロードとなっていると私は考えるわけです。
　今回の政府案と社会党案を見ますと、政府案は必ずしもそうなっておりません。逆に社会党案はそのアプローチへのシステムを築き上げていると私は理解しております。
　確かに政府案でも、今回の都市計画法改正に当たりまして、原則として市町村にマスタープランをつくらせることによってこの分権の論理を強めたというふうにしばしば答弁なさっておりますし、いろんなところでこういうことを聞きます。しかし、よく考えてみますと、市町村のマスタープランというのは都道府県知事、これは、法学上「機関委任事務」と言いまして、都道府県知事というのはいわば国の代行でありますけれども、国が定める整備、開発、保全の方針の枠の中にありまして、具体的な都市計画は都道府県知事の承認を受けなければなりません。市町村の都市計画と都道府県知事の都市計画が抵触したときには、無条件で都道府県知事の都市計画が優先いたします。
　同時に、都道府県知事と国、つまり建設大臣の関係を見ましても、都道府県知事の都市計画の多くの事項について建設大臣の承認を受けなければならず、また国の都市計画と都道府県の都市計画が抵触した場合には、これも無条件で国が優先しますし、また都道府県知事の定める都市計画を是正を命ずることができるという形になっています。これがいわゆる都市計画における国家高権理論というものでありまして、あくまで都道府県知事は国の機関、市町村もあくまで、団体委任事務と言いますけれども、国の命令を実行する機関にすぎないのであります。
　この理論の最大の欠陥は、当然のことながら都市計画に対する議会あるいは住民あるいは裁判の関与というものを認めておりません。その結果一番困ることは、都市計画について一体だれが責任をとるのかということであります。欧米では、都市計画とは利害の異なる人々の一定の法の手続の保障のもとで、つまりデュープロセスのもとで利害関係を調整していくこと、すなわちプロセスそのものが都市計画と考えられているわけです。
　人間はだれでも美しい都市や快適な都市に住みたいと思うわけでありますけれども、欧米で最も重視されているのは、その美しい町あるいは快適な都市を、そこに住むということだけではなくて、そういう都市をつくる過程に参加すること、それが最大の喜びだということが前提になって欧米の美しい都市がつくられているわけです。
　なぜこの市町村における議会の関与や住民の参加を本当に認めないのだろうかということを考えますと、よく政府の人々は、市町村にはそのような能力がない、あるいは住民を参加させると混乱が増すばかりだということを言っておられます。この認識そのものについても異論がありますけれども、仮にこの認識が正しいということを前提にしましても、大きな問題があると思います。
　それでは、そのような望ましくない状態についてどのようにしたら変えていけるかということであります。
　政府はこれに対してしばしば、自治体を指導し監督を強化することによってそういう混乱やら望ましくない状態を変えていくことができるというふうに言っております。しかし、よく考えてみますと、都市計画法の前身の前身である明治二十一年の市区改正条例以来、実に百年にわたってこの指導監督を強化してきたわけであります。しかし、都市は本当によくなったでしょうか。また、今後本当によくなるのでしょうか。
　冒頭に過密と過疎の問題を言いましたけれども、これはこの指導監督のその結果の果てにできたものであります。かわいい子には旅をさせよとよく言われますけれども、いよいよ二十一世紀を迎えるに当たって私自身が強調したいことは、市町村にも旅立ちをさせなさいということであります。その結果、一部自治体では迷い子になったりあるいは行方を見失ったりする自治体もあるかもしれませんけれども、それでも自立させていかなければいけないと私は思います。
　成長管理の都市政策というものが私たちに教えてくれた最大のことは、都市に対して自治体、議会及び市民が責任をとることを教えてくれたということであります。それは命令に従えという都市計画よりもはるかに生き生きとしておりますし、また、それが自治体間の活性化につながります。ある意味での競争を生み出します。それが自治体の能力を徐々に高めていくものと私は信じております。
　最後に、政府案についてもう一点だけ申し上げたいと思います。
　政府案は今回だけでなくこれまでもなくさんの都市計画メニューをつくってまいりました。今回も、用途地域が八種類から十二種類になり、特別用途地区は八地区が土地区になりました。これに、用途だけではなくて、建ぺい率あるいは容積率あるいは日影制限というようなものを組み合わせますと、実に何百種類ものゾーニングが可能となってきます。しかし、このような何百種類ものゾーニングが果たして北海道の田舎町からあるいは東京あるいは沖縄まで本当に全国必要とされていることでしょうか。
　よく考えてみますと、東京はこれだけでも足りないかもしれません。しかし、北海道や沖縄やら私の生まれた山形では、こんな何百種類ものバリエーションが必要とは到底思えません。つまり、国家が面倒を見れば見るほどわけがわからないほどたくさんのメニューがふえて、それを理解し、それに参加し、それを実際に運用する人々がほとんどもうこういう都市計画法制度について頼ることができないという状態になっているわけであります。つまり、ある種の制度疲労というものを起こしていると私は考えます。これが政府案の限界だと私は認識しております。
　申すまでもなく、時代はすべてに変革を求めています。都市計画を分権化すること、これは社会党案だけではなく、既に行政改革審議会でも言われておりますし、国民の世論ともなっているわけであります。二十一世紀には、こういうメニューの相談ではなくて、本当に美しい豊かな都市ができたということについて語り合える機会になれば大変結構なことだと私は思っております。
　以上です。どうもありがとうございました。