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○保岡委員　最高法規としての憲法のあり方に関する調査小委員会における調査の経過及びその概要について御報告申し上げます。
　本小委員会は、三月四日に会議を開き、参考人として、大阪産業大学人間環境学部助教授井口秀作君をお呼びし、直接民主制の諸制度について御意見を聴取いたしました。
　会議における参考人の意見陳述の詳細については小委員会の会議録を参照いただくこととし、その概要を簡潔に申し上げますと、
　参考人からは、直接民主制には純粋直接民主制型と半直接制型があり、主として問題となるのは後者である、昨今の国民投票の増大はレフェレンダム旋風と呼ばれることもあるが、地域的な偏りなどの点で、この増大も相対化して見る必要がある、増加しているのは、国民からの要求による下からのレフェレンダムが制度化されている国であることなどの認識が示された上で、国民投票制度の諸類型について説明がなされました。
　続いて、直接民主制の日本への導入については、直接民主制を排除することを特質とするような憲法原理は現行憲法下では採用の余地はなく、また、直接民主制の困難性も相当程度に克服されていると考えられるが、直接民主制を導入した場合、立憲主義との関係では、違憲審査制が十分に機能していない現状では少数者保護がなされない危険性があること、政党との関係では、国民投票の結果次第ではマニフェストによる政権選択の意義が薄れる危険性があること、他方で、討議民主主義との関係では、国民投票は国民の間に議論を誘発する効果があることなどが述べられました。
　さらに、現行憲法下では、住民投票の充実、諮問型国民投票の導入、一定の要件のもとで国民に法案の発案権を与えることが考えられるが、直接民主制は、国民主権の具体化、民主主義の強化に重要な役割を果たす手段ではあるが、一つの手段にすぎない、また、直接民主制導入の議論を避ける必要はないが、すべてが解決できるかのような過大な期待はすべきでないとした上で、直接民主制にたえ得るような議会、政党、司法の整備が必要であり、それは日本国憲法の理念の具体化にほかならないとの見解が述べられました。
　このような参考人の御意見を踏まえて、質疑及び委員間の自由討議が行われ、委員及び参考人の間で活発な意見の交換が行われました。
　そこにおいて表明された意見を小委員長として総括するとすれば、まず、直接民主制の諸制度が主権者である国民に対して直接に意思表明の機会を提供するものであり、また、議会制民主主義を補完する機能を有しているという点については、各会派に一致した見解であったと思われます。ただし、この制度を導入することについては、委員の間に、積極論、消極論が存在しており、また、憲法改正を要するか否かについては、意見の分かれるところでございました。
　自由討議におきましては、直接民主制の諸制度に絡めて国政選挙における投票率の低下の問題につきましても議論がなされましたが、この問題も含め、国民主権主義や民主主義のあり方といった憲法の根幹にかかわる問題を議論することの意義を改めて認識した次第です。
　以上、御報告申し上げます。
○中山会長　これより、直接民主制の諸制度について、自由討議を行います。
　それでは、まず、大出彰君。
○大出委員　民主党の大出彰でございます。
　井口参考人による直接民主制に関する御意見を伺った後に質問いたしましたので、重立った質問の報告とともに、意見を述べたいと思います。
　第一に、プレビシットとレファレンダムの区別についてお尋ねしました。参考人は、レファレンダムの悪用の形態をプレビシットととらえている御認識でした。そして、
　フランスにおいても、一般的に何か特別なものがあるわけではありません。プレビシットの一番の批判のポイントは何だったかというと、まず、ナポレオンの国民投票から概念化されました。つまり、民主的な国民投票という形態を使って、実は独裁につながったではないか、これを批判する概念としてプレビシットというのがあったわけです。
　　ですから、一番典型的なのは、国民投票で、政策、法律についてかけているはずなのに、実はナポレオンだとか、シャルル・ドゴールであるとか、ヒトラーであるとか、実は個人への信任投票になっているのではないか、それが恐らくフランスでは、もともと従来一番強かったというふうに思います。
　　しかしながら、もう一点つけ加えさせていただきますと、かつてであれば、そういうむしろ自分の責任を国民投票にかける、つまり、国民投票にかけて、もし国民投票が反対多数で否決されたならば自分は辞任するというふうに言って、言ってみれば恫喝をする、これがプレビシットだという批判がありました。実際、フランスではシャルル・ドゴールは、何度もそういうふうにしましたし、最後は実際に退任するわけですね。
　　しかし、それを今ではフランスでもプレビシットと呼ばずに、むしろ民主主義の正常な形なんだ、政治責任をかけてそういうふうに国民投票に信任を問うこと自体は、実はプレビシットでも何でもない、むしろ民主的な政治の形態なんだというふうに主張する学説もあります。
と参考人はおっしゃり、さらに、
　　私は、必ずしもそうは思っておりませんが、そういう点で、人物云々というのが一番のポイントだと思いますが、フランスでもプレビシットの概念というのは非常に揺れているということが現状であろうかと思います。
と続け、参考人の認識とともに、プレビシット概念の難しさを指摘されました。
　第二に、私は、プープル主権、ナシオン主権と違憲審査制との関係を尋ねました。参考人は、
　　私は広い意味で多分プープル主権学派という中に入るんだろうと思います。プープル主権を主張しない人たちが、むしろプープル主権は、論理を貫いていけば、国民の主権者の意思によって表明された法律は絶対であって違憲審査は及ばないと考えるはずだというふうに思っている、批判されている、あるいは主張されているということであって、しかし、プープル主権というのは別に人権保障を無視しているわけではありませんから、多数決であっても決定できないことがあると考えるべきですから、私は、必ずしもプープル主権をとっているからといって違憲審査が及ばないというふうには考えていません。多数決でも決めてはいけないことがある。
　　つまり、自分たちのことは自分たちで決めるということと、自分のことは自分で決めるということは、少し緊張関係があるわけですね。自分たちの中にも少数意見があるという、これをむしろ尊重すべきであるというふうに考えますから、論理的に言ったら、必ずしもプープル主権だからといって違憲審査制が否定されるわけではないというふうに考えております。
と見解を述べられました。
　私は、参考人は杉原教授のお弟子さんだからプープル主権学派に入るのかなと納得しながら、憲法十三条がうたっている個人の尊重、日本国憲法のもとで、極端にプープル主権に考えを寄せることはないのだなと賜っていました。
　また、一方の頭の中で、歌手のＳＭＡＰが歌う「世界に一つだけの花」はこのことを歌っているんだよなと考えていました。
　　そうさ僕らも
　　世界に一つだけの花
　　一人一人違う種を持つ
　　その花を咲かせることだけに
　　一生懸命になればいい
　　小さい花や大きな花
　　一つとして同じものはないから
　　ナンバーワンにならなくてもいい
　　もともと特別なオンリーワン
　まさに、日本国憲法は個人の尊厳を認め、一人一人の人間はかけがえのない、価値ある個性を持った人間であるから、その一人一人を人間として最大限尊重しよう、そのことを一番の価値観としようと考えています。ＳＭＡＰのこの歌は、まさにこのことを歌っているのだと考えながら、参考人の御意見を聞いたところでございます。
　時間になりましたから、以上でございます。
○赤松（正）委員　公明党の赤松正雄です。
　先日行われました最高法規としての憲法のあり方に関する調査小委員会の二回目の直接民主制の諸制度にまつわるお話、私も参加をさせていただきましたが、実は、大変残念ながら、最後までいませんでしたので、自由討議における各委員間の討議を聞かないで退席してしまいました。
　今、手元に配られました衆議院憲法調査会ニュースを拝見させていただいて、中山太郎会長の御発言並びに山口富男共産党委員の御発言のやりとりを読ませていただいて、若干、感想というか、私の意見を述べさせていただきたいと思います。
　いわゆる九十六条の憲法改正の発議に対する国民投票制度等の細目について触れられなかったということについて、会長は残念であるということを表明され、憲法改正の制度を憲法に規定しておきながら、実施方法が決められていないのは法治国家としてはおかしい、立法府の不作為ではないか、こういうふうな指摘があった。それに対して、山口委員の方から、立法の不作為ということについては言えないということ、憲法調査会で憲法についての総合的な調査を行うとされているけれども、現状においては九十六条についての法律の具体化は求められていないと考えると。それに対して会長が、あらゆる条項について調査を行うことが目的だ、きちんと議論しておくことは決してマイナスでない。こういうふうな意見のやりとりがあったということを今拝見しました。
　実は、今から二年前、中山会長とともにヨーロッパに憲法調査の調査活動に出ましたときに、イタリアに行ったときに、イタリアで塩野七生さん、日本の女流作家で、「ローマ人の物語」、今十二巻まで出ていますが、あの塩野さんにお会いしたときのお話が極めて印象的でした。彼女は、ともかく憲法改正云々の議論よりも、やはり九十六条の問題というものを真っ先に取り上げるべきだ、こうおっしゃったのが極めて印象に残りました。ずっと頭に残っております。
　私は、結論から申し上げますと、憲法について議論をしたあげくの果てに、真っ先に取り扱うべきテーマは九十六条だろうと思います。しかし、今直ちにではなくて、当調査会において広範囲な議論がなされている、この作業が一段落する、明年の一月だったと思いますけれども、そこまでの議論をしっかりした上で、それを踏まえて、その次の段階として、さあどうするのかというその最初に取り扱うべきテーマが九十六条だろう、そんなふうに思います。
　山口委員が、前回の会合の最後に、現在求められているのは憲法改正ではなくて憲法の理念の具体化であるという立場から参考人が陳述をされたというふうに考えるという発言がありましたが、当の参考人の意見どうこうとは別に、私は、憲法の理念の具体化ということと同時に、それは憲法の改正という問題も含めて、広範囲に今私たちは議論をやっているその一つの出口として、方向性として、最初に取り扱うべきは九十六条の問題だろう、こんなふうに考えている次第でございました。
　以上、前回の委員会に関する感想を申し上げさせていただきました。
○船田委員　自民党の船田元でございます。
　いわゆる直接民主制のあり方等々をめぐりまして、大変貴重な御意見とまた議論を聞かせていただきました。
　私は、代表民主制と直接民主制、これは過去におきまして、何かトレードオフの関係にあるんじゃないか、つまり、代表民主制がうまくいかないときは直接民主制によって、それにかわって一般意思を政治に反映させる、このような考え方でおりましたけれども、井口参考人あるいはその他の委員の皆様の御発言を聞いておりますと、これはトレードオフではなくて相互補完的に考えてもいいのではないかという考え方に大分変わってまいりました。
　確かに、代表民主制の根本である議会制民主主義、これは政治の道具としては極めて効率的であり、有効であると思っております。しかし、それは決して万能ではない。時間的にずれが生じたり、あるいは政党間のさまざまな議論あるいは争いというものが国民の一般意思と少し離れる場合もあるかもしれない。そんなことがやはり現実として起こり得るわけであります。
　そのことを考えますと、これから日本の民主主義が健全に発展をしていくためには、議会制民主主義ももちろん努力をしなければいけませんが、同時にそれを補完する形としての直接民主制、その代表であるいわゆる地方自治でいえば住民投票、あるいは国政全般でいえばレファレンダム、この手法をきちんと憲法の中に取り入れておくということは民主主義が発展する上でとても大事だな、このように感じた次第であります。
　ただ、いわゆるレファレンダム、国民投票のやり方において、確かに幾つか問題点も指摘をいただきました。
　一つは、例えばこの国民投票が頻繁に行われることによって、国民の嫌気というんでしょうか、疲れというんでしょうか、そういうものが生じて投票率が低下をしていく。これはヨーロッパの幾つかの国でそういう現象が見られておりますが、この投票率の低下ということにどう対応すべきか。
　あるいは、先ほど大出委員からも御指摘ありましたように、レファレンダム威嚇であるとか、あるいはプレビシット。為政者が自分の立場を正当化するためのいわゆる国民投票という形でのプレビシット。そういうものに陥らないためにはどうしたらいいか。
　あるいは、アメリカでよく聞かれることでございますが、住民投票あるいは国民投票の際に、意見、アンケートをまとめて、そしてそれを持って歩いて、それぞれの行政に働きかけをする、あるいは国民に対して直接働きかけをしていくというような、イニシアチブ産業というんでしょうか、一般意思、世論というものが意図的につくられてしまう。そういう危険性に対してやはり歯どめをかけるべきだというのが、私も大変強く必要性を感じたところであります。
　最後に、赤松委員からお話をいただいた九十六条関連の国民投票法案でございますが、我々自由民主党としては、国会の責任として憲法改正のための国民投票の制度的な保障、こういったものを現時点においても用意しておかないということは、やはり国会の怠慢ではないかなということを率直に思っております。
　もちろん、タイミングの問題がございます。憲法の問題について、現憲法をどう生かしていくか、あるいは現憲法と現実の社会との乖離があってそれをどのように克服していくかという議論はもちろんこれからも続けていくべきであると思っております。ただ、やはりこれまで国民投票についての法律あるいは手続が決められていなかったこと自体に私は大変責任を感じております。そういう点で、議論のタイミングということはあるかと思いますけれども、私は、現状においてその制度がないこと自体が大きな問題である。
　ですから、これは速やかにその準備をしておく、これが国会の役割である。こういう観点から、国民投票法案については何とか私どもも進めていきたいという気持ちでいっぱいでございます。
　以上であります。
○山口（富）委員　日本共産党の山口富男です。
　先日の井口参考人のお話というのは、日本国憲法の理念の具体化というところに一番力点があったと思います。
　確かに、日本国憲法は、代表民主制を基本としながら、地方自治の問題でも九十六条にかかわる問題でも、それから最高裁にかかわる国民審査制の問題でも、直接民主主義の枠組みというものを入れております。これは、参考人の趣旨からいえば、どちらが主でどちらが補完かという考え方でなくて、国民主権といういわば日本国憲法の理念を具体化するという点では、方向性は同じものなんだというのが参考人の一番強調したかった点だと思うんです。
　その点で、最後に参考人が、憲法改正の呼び水として直接民主制論についてあれこれ議論するのは問題外だということをあえて指摘されたのは、そういうことにかかわる問題だろうと思います。
　それから、九十六条をめぐって、確かに前回の小委員会で私と中山会長とやりとりをしたわけですけれども、その詳細は議事録で確認していただきたいですし、どうしてもニュースはその部分、部分をとりますから、どういう条件のもとでやられた発言か現実にはなかなかわかりにくいですから、議事録で確認していただきたいんです。
　私は、その際も申し述べましたように、参考人の発言との関係でいいますと、憲法改正が今必要だという立場でなくて、憲法の原則の理念の具体化が必要だという立場をとる以上、九十六条に踏み込んであれこれ言わないというのは一つの見識だというふうに理解をしたわけです。
　私自身について言いますと、そしてまたこれは日本共産党の立場であるわけですけれども、九十六条にかかわる国民投票法の具体化がないというのを、国会の怠慢あるいは立法不作為というふうにとらえて議論を組み立てることはやはりできない。
　なぜなら、もともと立法不作為というのは、国家賠償にもかかわるように、ある法律があったり、あるいはある法律があってもそれを改善しなかったために主権者国民の権限が、権利が侵害されるということにかかわって生まれてくる問題であって、この約六十年間、国民の憲法改正権がそれによって侵害されたかといえば侵害されていないわけですから、私は、議論の組み立てとして立法不作為論の立場に立つべきでないということを申し上げたわけです。
　それからまた、現実の問題として、これは確かにいろんな報道で、私は行っておりませんが、憲法調査会の海外調査の際にイタリアで塩野さんにお会いして九十六条論が大分盛んになったというのは、大分論評として出ております。
　しかし、もともとこれはハードルの高い低いを争う問題じゃなくて、国民主権の主権原理を憲法改正権としてどう具体化するかということの問題ですから、私は、現時点において、その法律の具体化というものは必要もないと思っておりますし、これが仮に、今各党から憲法改正という問題が現実の問題として提案されているわけですから、それとの絡みで国会に提出されるようなことがあれば、これはやっぱり反対するということになると思います。
○中山会長　山口委員と私との意見の交換の中で話が出たという御指摘ございましたが、私の基本的な考え方は、主権者が国民であるということを国民の皆様方にもっと自信を持っていただくことがこの民主主義の基本であるという考え方で申し上げておるということを申し上げておきます。
○玄葉委員　きょうのテーマになっている直接民主制に関連して、首相公選論というのが出ておりますので、それについて一言だけ触れさせていただきたいというふうに思います。
　私も、国民による直接選択あるいは強いリーダーシップということで、首相公選というものを実は唱え始めたときがありましたけれども、今私が考えているのは、やはり、本筋は議院内閣制の本来の機能を発揮させることだというふうに考えております。
　そこで、マニフェストの導入等々も私個人も図ってきた一人でございますが、一言だけ憲法との関連で申し上げておきたいことがございます。
　憲法は、第六十六条で、内閣総理大臣の権限を首長というふうに規定しているわけでありますけれども、これが、残念ながらといいますか、なぜか内閣法等にいきますと大きく後退をしているわけです。
　御案内のとおり、例えば内閣法の六条は、閣議の決定方針に基づいて総理大臣というのは行政各部を指揮監督するんだと。閣議で決めなければ基本的に何もできないというと大げさかもしれませんが、そういう書きぶりになっているわけです。そこで、どうしても日本の場合、総理大臣のリーダーシップというものが発揮されにくいという状況が生まれているのではないかというふうに感じている一人です。
　したがって、このような憲法解釈を生まないようなより明確な規定、つまりは、内閣総理大臣、議院内閣制という機能を維持する、私は維持した方がいいと思いますが、維持するということであれば、内閣総理大臣の職権あるいは責任、こういったものについて、より明確に規定を置くべきではないかということを、一言だけ触れておきたいと思います。
　以上です。
○中山会長　他に御発言ございませんか。
　それでは、討議も尽きたようでございますので、これにて直接民主制の諸制度についての自由討議を終了いたします。
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○中山会長　次に、人権擁護委員会その他の準司法機関・オンブズマン制度について、統治機構のあり方に関する調査小委員長から、去る十一日の小委員会の経過の報告を聴取し、その後、自由討議を行います。統治機構のあり方に関する調査小委員長木下厚君。
○木下委員　統治機構のあり方に関する調査小委員会における調査の経過及びその概要について御報告申し上げます。
　本小委員会は、三月十一日に会議を開き、参考人として、東海大学政治経済学部教授宇都宮深志君をお呼びし、人権擁護委員会その他の準司法機関・オンブズマン制度について御意見を聴取しました。
　会議における参考人の意見陳述の詳細については小委員会の会議録を参照いただくこととし、その概要を簡潔に申し上げますと、
　宇都宮深志君からは、まず、世界のオンブズマン制度の発展、議会型オンブズマンが多いこと、法律による導入の可能性、一九五〇年代以降に普及した理由について説明がなされました。また、日本における取り組みとして、国レベルでの検討や地方レベルでの導入について説明がなされました。
　次に、オンブズマン制度の特色として、立法府の公職者であること、公平な調査官であり、政治的に立法府からも独立していること、行政府の行為を取り消す等の権限は有さず、意見表明、勧告等の権限のみを有しており、調査の客観性等により影響力を保持していること、職権調査権限を有しており、これが行政統制に有効に機能していること、苦情の処理は、直接的で、迅速、かつ無料であることが指摘されました。
　また、オンブズマンの機能としては、行政統制・行政監視機能、苦情の受理と処理機能、行政改善機能が挙げられました。
　さらに、オンブズマン制度導入の必要性が現在の日本においてますます増大しており、その導入は憲法改正によらず、法律の制定によっても可能であり、議会型オンブズマンと行政府型オンブズマンのいずれも可能であるが、行政監視機能が有効に働くことから、議会型が望ましいとの見解が述べられました。
　また、国会の有する行政監視機能を強化し、護民官的機能を有するものとしても議会型が適しており、請願権を具体化するものとして、現行憲法上正当化されるとの見解が述べられました。
　このような参考人の御意見を踏まえて、質疑及び委員間の自由討議が行われ、委員及び参考人の間で活発な意見の交換が行われ、オンブズマン制度導入の必要性の有無、その根拠を憲法に規定することの是非等についてさまざまな意見が述べられました。
　そこで表明された発言を小委員長として総括すれば、議会型オンブズマンの設置が必要であるとの見解、その設置を憲法で規定すべきであるとの見解、既存の行政相談制度の活用や衆参の行政監視に関する委員会の機能強化をまず図るべきであるとの見解等が示されたほか、オンブズマンの憲法上の位置づけ、特殊オンブズマンや地方オンブズマンの必要性の有無、オンブズマンを導入する際の留意点、情報公開制度との関係、オンブズマンの組織のあり方、その任命における党派性の排除の可能性等をめぐり、多様な見解が示されました。
　現代行政国家において、オンブズマン制度の導入の是非が大きな論点であること等にかんがみれば、引き続き総合的見地から議論を深める必要があると感じました。
　今後も、本小委員会のこれまでの議論を踏まえた上で、今後の国の統治機構のあり方について議論を深めてまいりたいと考えております。
　以上です。
○中山会長　これより、人権擁護委員会その他の準司法機関・オンブズマン制度について、自由討議を行います。
　それでは、まず、永岡洋治君。
○永岡委員　自由民主党の永岡洋治でございます。
　前回の統治機構のあり方に関する調査小委員会では、東海大学の宇都宮先生から、オンブズマン制度について、これを積極的にとらえる立場から意見陳述をいただきました。
　私は、オンブズマン制度について、より広く、国会による行政のチェックという視点も含めて、意見を述べさせていただきます。
　宇都宮参考人からは、オンブズマン制度がスウェーデンにおいて発祥し、一九五〇年代以降、世界各国に普及してきたことについて紹介がありました。
　日本における行政統制の取り組みとしては、旧行政管理庁に設置されたオンブズマン制度研究会や臨調等においてオンブズマン制度が検討されてきたほか、一九九七年には、衆議院決算行政監視委員会、参議院行政監視委員会がそれぞれ設置されてきたところであります。
　自由民主党は、国民に開かれた立法府、審議の活性化、立法機能の充実等を図り、衆参両院の国会改革を推進してきたところであります。オンブズマン制度の導入もさることながら、まずは、衆議院決算行政監視委員会、参議院行政監視委員会という現にある制度について、事務局機能の強化等を行うなどして審議を一層充実させ、より効果的な国会による行政のチェックを行っていくことが必要であると考えます。
　オンブズマン制度に関連して、我が国には既に行政相談制度があり、日本型オンブズマンと言われております。オンブズマンを直ちに導入すべきとの議論もありますが、私は、こうした現にある制度につきまして、まず十分に機能しているかを検証し、必要があればこれらを補完、充実すべきであると考えます。新たな制度の構築は、多大な労力、費用等が伴うものであるのは言うまでもなく、いたずらに屋上屋を重ねないということが肝要であります。
　宇都宮参考人の説明によりますと、現在、川崎市を初めとして、特殊オンブズマンを含めて、四十近いオンブズマンが地方において導入されております。住民と行政がより身近である地方での経験につきまして、十分に検証し、よりよい制度を構築していくべきであります。
　ただ、国レベルでのオンブズマン制度を考える際には、一般に、国レベルの行政が担う公益性は地方レベルよりもはるかに重大であると考えられること、また、国会の行政監視のための委員会の活用、充実を図ることが先決であることなどに留意する必要があり、その導入は慎重に検討する必要があります。そして、将来オンブズマン制度を導入するといった場合には、果たして憲法に規定することが適当なのか、それとも新たな法律を制定することで十分なのかを、諸外国の憲法の規定例も見つつ考えていくべきであります。また、制度導入の場合には、議会型オンブズマンがふさわしいと考えますが、この点、宇都宮参考人と同じ意見であります。
　宇都宮参考人からは、スウェーデン型オンブズマンの特色として、オンブズマンが、裁判所と異なり、決定を破棄する等の権限は有さず、勧告権限のみを有しているということが挙げられました。また、行政はこの勧告にほぼ従っているということであります。
　このように、オンブズマンが権威を有し、制度を成功させるためのかぎとなるのは、国民の理解と支援であります。宇都宮参考人の説明では、スウェーデンでは、国民のだれもがオンブズマンについて知っているということであります。こうしたことを踏まえるならば、オンブズマンについての正しい理解を国民の間に醸成することが極めて重要であります。
　なお、ややもすると、いわゆる市民オンブズマンと公的オンブズマンとの混同が見られるところでありますが、宇都宮参考人も述べられたように、市民オンブズマンと、ここで言うオンブズマンとは違うものであることを常に念頭に置く必要があると考えます。
　行政が肥大化する中、個人に対する権利救済の道を広げていくことも必要ではありますが、行政は、個人の権利と公益のバランスのもとで日々運営されており、余りに個人の権利を強く打ち出すことにも注意が必要であります。そうであるならば、オンブズマン制度が導入された場合にも、申し立てをした個人の権利だけではなく、行政が担う公益を含め、幅広い見地から適正な解決を図るという運用が必要であると考えます。
　以上をもって、私の発言とさせていただきます。
　ありがとうございました。
○中山会長　御発言を希望される方は、ネームプレートをお立てください。
○山口（富）委員　日本共産党の山口富男です。
　私は、先日の宇都宮参考人のお話を聞きまして、認識を新たにした点があるので、その点だけ発言したいと思うんです。
　従来、オンブズマン制度といいますと、憲法で言う六十二条の国政調査権、あるいは行政監督権、参考人は行政監視権と呼ぶべきだとおっしゃっていましたけれども、それに基づくものという制度設計として考えていたんですが、参考人が特に強調されたのは、第十六条にある請願権にかかわるんですという御指摘だったと思います。
　第十六条では、「何人も、損害の救済、公務員の罷免、法律、命令又は規則の制定、廃止又は改正その他の事項に関し、平穏に請願する権利を有し、何人も、かかる請願をしたためにいかなる差別待遇も受けない。」と。この請願権にかかわるのが、オンブズマン制度の憲法論上の根拠にあるという話だったんですが、となりますと、やはり、国民の負託を受けた立法府としての国政調査権と、それから、主権者たる国民自身の主権行使としての請願権と、こういうものとして、二重に包まれるものとしてこのオンブズマン制度が有効であるというお話でしたから、これは、私は、積極的に受けとめて、その具体化を図っていくことが大事だというふうに思います。
○鈴木（克）委員　民主党の鈴木克昌でございます。
　私も、宇都宮参考人のオンブズマンに関するお話を伺いまして、勉強させていただくことが非常に多かったなというふうに思っております。
　先ほど木下小委員長から報告がありましたように、オンブズマン制度の特色というのは、まず、立法府の公職者であること、そして公平な調査官であり、政治的に立法府からも独立しておること、それから、行政府の行為を取り消す等の権限はないけれども、意見表明や勧告等の権限は持っておる、そして調査の影響力を保持しておる、それから、苦情の処理は直接的、迅速、かつ無料であるというようなことが先ほど御報告されたわけでありますが、オンブズマンについて、そういったもろもろの権限を持って活動をされておるということがよくわかりました。
　そこで、私が申し上げたいのは、そのときに私も意見を少し申し上げたんですが、コストの問題を、私は、どちらかというと税金のむだ遣いを徹底的になくしていくべきだ、こういう観点なんです。もちろん、それによって国民の権限が縮小されたり、守られなければならないということは当然でありますけれども、そういったことを考えていったときに、先ほどのお話のように、行政相談制度や会計監査制度等々、本来、そういった機能が十分働いておれば、また、議会が本当に機能しておれば、そういったものは必要ないということになっていくんではないかなというふうに私は思っておるわけであります。
　しかし、その後いろいろ考えてみまして、やはり本当に専門的な知識が必要な分野というのもあるわけでありまして、例えば警察問題だとか、それから医療の問題とか、本当に特殊な、しかも非常に専門的な知識の必要な分野についてはこういう制度も必要なのかな、こんなことを実は今考えております。
　したがって、憲法上で規定するということもできるし、それから法律によって設置もできる、こういうことを伺ったわけでありまして、とりあえず、憲法でこのオンブズマン制度を制定するということの前段階として、私は、やっぱり法律で必要な、先ほども申し上げたような、そういう特殊な分野についてのオンブズマン制度というものを導入できるという形にして、そして、先ほどもお話がありました、本当にまだまだ国民の中に十分このオンブズマン制度というのが認知されていない、理解されていないという状況だというふうに思いますので、そういうものがよく理解をされてからまたきちっと憲法上に位置づけるというのも手法としてあるんではないのかな、こんなことを実は考えておるわけであります。
　先回も、参考人の御意見の後、自由討議でも申し上げました。繰り返しになりますけれども、議会が本当に十分な機能を果たしておればそういうものは必要ないはずだという信念、それから、いたずらに屋上屋を重ねるような制度でコストをふやしていくということも厳に慎まなければならない、この考え方は基本的には持っておるわけでありますけれども、さりとて、今申し上げるように、専門的な分野についてはやはり必要なのかな、今、こんな考え方でおるということを御報告させていただきたいと思います。
　以上であります。
○辻委員　民主党・無所属クラブの辻惠でございます。
　統治機構のあり方については、三権分立というのが一つの歴史的現実であります。十八世紀末から十九世紀にかけて、王権と貴族階級と新興ブルジョワジーの対抗関係の中で、三権分立制度というものが歴史的な知恵として生み出されてきた。そのことが、十九世紀の後半から二十世紀の半ばにかけて、俗に戦争と革命の時代というふうに言われると思いますけれども、例えば統治形態については、一九一七年のロシア革命で成立したソビエト連邦というのは、もともとは、各地域のソビエトというものを基礎体として、それの連邦体、連合体であるということで、新たな統治機構の試みの一つであったのではないかというふうに私は思いますが、結果的には、非常に中央集権的に行政権が肥大化し、国家の諸権力が、諸権能がすべて集中するような、そういう統治形態に変遷していった、変化していったということだと思います。
　二十世紀後半からの課題としては、市民社会の成熟ということが一方でありますが、行政、司法、立法の諸権能が、議院内閣制の国はもちろん、大統領制の国においても行政権能というのが肥大化していって、行政国家化していく。したがって、行政統制をどのようにチェックしていくのかというのが大きな課題になっている。
　そういう意味におきまして、二十一世紀に問われている統治形態というのは、従来の国民国家の成立と軌を一にして出発した三権分立を枠組みとして前提にすることは必ずしも妥当ではない、このように思うわけであります。
　やはり、行政というふうに言ったときに、控除説ということで、立法、司法を除いたものが行政で、全部それが含まれるということでありますけれども、私は、二十一世紀は、一方で、市民社会の成熟ということに基礎を置いて、地方の共同体を基礎にして、そこを生活なり統治の単位として考える必要があるのではないか。そういう意味におきまして、補完性の原理というものをきちっと生かしていって地方分権を徹底させる、そして、地方に根差した共同体、コミュニティーというものを基本に統治のあり方を考えていく、そして、国家的な単位では、なお警察とか、まあ警察はともかく、国家として残る権能についてそのチェックをする機能をどのようにシステムとしてつくり上げていくのか、このことが重要になってくると思います。
　その観点から見て、オンブズマン制度というものが非常に有益、有効ではないか。とりわけ、その過渡的なプロセスとしては、警察や刑務所や軍隊という、ある意味では統治権能の強権の執行をする、その行政権能にきちっとした批判的なチェックの機能を及ぼす意味においてのオンブズマン制度というのが非常に重要なのではないか、このように考えます。
　以上でございます。
○船田委員　自民党の船田元でございます。
　オンブズマン制度について、私もこの制度そのものについてなかなか今まで勉強する機会がなかったんですが、改めて勉強する機会となりました。
　最初は、オンブズマンというふうに聞きますと、国民の多くは、現在各地で自発的に成立をしている、いわゆる市民オンブズマンというものを想起する場合が多いと思っております。この市民オンブズマンもいろいろな形態があり、いろいろな方々が先駆的な取り組みをして、それなりに大変大きな効果を出しているというふうには思っておりますが、また一方で、行政側からいたしますと、この市民オンブズマンの行動につきましてやや警戒感を持っている、こういうことがあります。
　また、我々一般市民の間でも、市民オンブズマンのこれまでの活動ということについて、非常に大きく評価する人もいれば、あるいは一方で、行政の執行に対して意見を言い、またある意味で、これは言葉にちょっと語弊があるかもしれませんが、邪魔をするというような、そんな印象をどうしても受けている国民が割合多いということを指摘しなければいけないと思います。
　ですから、市民オンブズマン、この先駆的取り組みは大変評価すべきものとしても、やはり多少その印象において誤解をされている部分が日本には多いということで、これは本来の公的オンブズマン、そういうあり方についてもっと我々は政治のレベルにおいても議論をし、そして公的オンブズマンを認知していく、こういうプロセスがこの過程においては必要であるというふうに感じております。
　翻って、現在の日本のオンブズマンに対する考え方をひもといてみると、これはやはり行政オンブズマンという動きがこれまでずっと来たと思っております。かつての総務庁、そして現在では総務省になりますけれども、いわゆる行政相談制度あるいは行政苦情救済推進会議などなど、そういった行政相談業務というものがやはり一つ行政オンブズマン的性格を持った組織として現存しているというふうに感じております。
　しかしながら、この行政相談制度もなかなか国民の知るところとならない。あるいは、その活動において権限を持って行政をチェックするということがまだ十分にはできていないということで、一つは、これを育成していく、充実していくという必要があると思っております。
　しかし、そうはいいながらも、行政に足元を置いたそういうオンブズマン制度にも、どんなにそれを改善したとしてもおのずからやはり限界はあると思っております。参考人がお話しになった議会中心、議会制のオンブズマン、こういう形がやはりこれから望まれるオンブズマンの方向ではないか、このように考えております。
　現在でも、既に衆議院で決算行政監視委員会、参議院でも行政監視委員会が置かれておりますが、これはやはり、先ほど行政オンブズマンで申し上げたと同じように、議会型オンブズマンではあるけれども、これまたその役割、機能がまだまだ不十分であるということで、これを育てていくということが極めて大事だと思っております。
　ただ、気をつけなければいけないのは、議会型オンブズマン制度といいましても、やはり各政党の思惑あるいは政党の意見とか、そういったものがこのオンブズマンに影響を与えるということは、これは避けなければいけない。いかにその政党のさまざまなしがらみからこの議会型オンブズマンを独立させるか、このあたりがやはり大きな課題ではないか、こう思っております。
　なお、憲法上の問題としては、山口委員から御指摘をいただいたように、第十六条の請願権を保障するという形でのオンブズマンのあり方、そういう規定はできるのかなというふうに思っております。
　以上であります。
○武正委員　民主党の武正公一でございます。
　行政の複雑化、肥大化というのは多くの識者が指摘するところでありまして、三権分立の考え方からは、この立法府である国会の不断の努力で行政のチェックを行ってきているところでございます。また、今般、司法制度改革によって三権分立の司法権を強めようといった試みもございます。
　ただ、しかし、いわゆる行政の裁量行政あるいはさじかげんといったところの指摘の中で、過去、例えば行政手続法などの、行政の仕組みをできるだけ国民にわかりやすくしていこうという試みもありました。ただ、一方、逆に、前国会でございますが、前期でございますが、自治法の改正によって行政訴訟法を二段階に、ある面後退をさせよう、こういった動きもあったわけでございまして、そういった中では、今回のこのオンブズマンというものも、やはり行政を専門家の手によってわかりやすく解きほぐして、それを国民に伝え、国民の信頼を行政に得るということでは評価すべきだと思っております。
　先ほど、最初の第一小委員会のときに指摘もしましたが、日本の外交についての力強さ、たくましさを得るためには、やはり国民の信頼というものが欠かせないというふうに思っております。行政の運営にはやはり何といっても国民の信頼が欠かせません。
　そういった意味で、戦後日本の民主主義を考えますと、やはりＧＨＱによっていろいろな形で主導されてまいりました。その中で、一つございましたのが、国家行政組織法、いわゆる三条委員会でございます。戦後二十二あったこの三条委員会が次々に減らされていって、現在では七つ。これは、民主党が三条委員会の設立をいろいろな場で申し上げておりますが、残念ながら政府・与党からは行政改革に反するという一点張りでございますが、私はやはり、準立法、準司法的な機能を擁するこの三条委員会というものも、オンブズマン制度と同様に日本として取り入れていくべきことだというふうに思っております。
　具体的な例を挙げると、これは民主党が出しております通信・放送委員会設置法というものでございますが、例えば放送の独立性といったものを堅持するためにも、放送局の許認可権を総務大臣が持つのではなくて、第三者の三条委員会である通信・放送委員会が持つ、こういったくくりでございます。
　以上でございます。
○山花委員　民主党・無所属クラブの山花郁夫でございます。
　今も武正委員から御発言あったこととも関連するかもしれませんが、従来、オンブズマンの制度というのは、議会による行政統制という観点から論じられてきたことが多かったのかなと思っております。そういたしますと、議会型のオンブズマンの方が適切だろう、こういう方向性の議論になるのは比較的素直な方向性なのかなと思うんですが、先ほども出ておりました、屋上屋を重ねるような形のものはいかがかという御発言もありましたが、それは、現行の制度が本当に機能しているかどうか、もう一度検証が必要なのではないかと思っております。
　さきの国会まで、私、法務委員会におりまして、前法務大臣も当委員会にいらっしゃいますが、随分議論させていただきました。例えば刑務所なりあるいは入国管理局なり、先ほど辻委員からもお話がありましたように、強制力を発動する契機がある役所があって、その役所のもとに、例えば人権擁護局があるという形になっていますが、本当にそれでいいのかどうか。さきの国会に提出をされ、衆議院の解散によって廃案になっております人権擁護法というのがございましたが、ああいった形ではなくて、やはり第三者機関がそういったことに対して責任を持つというオンブズマンというのがあり得るのではないかと思います。
　なお、オンブズマンということを従来の講学上の概念で考えるとすると、いわゆる独立行政委員会的な議論になるのかなと思います。つまり、四十一条で立法権が国会に独占され、六十五条で行政権が内閣に、七十六条で司法権が裁判所にとなっていて、準司法的あるいは準行政的権限を行使するものが憲法上どういう位置づけになるかという立て方になりますので、そういたしますと、独立行政委員会の合憲性という有名な論点がありますけれども、そういったフレームで議論していくことになろうかと思います。
　したがって、先ほど船田委員から御指摘がございましたけれども、その中で、余り党派的な色が出てもいけないんじゃないかという話がありましたけれども、独立行政委員会、なかんずく三条委員会などのような形での人選であるとか、そういうやり方を行うことによって色を薄めることができるのかな、このように思います。
　ただ、問題は、それを制度として見たときに、憲法上の位置づけまでするということなのか。あるいは、私は、独立行政委員会と同じ、パラレルに考えれば、これは法律でつくるということでも可能なのではないかと思っております。ただ、さきの宇都宮参考人からの御指摘ですと、憲法上明確にした方が、その地位といいますかステータスもはっきりするという指摘もございましたので、そういったことになりますと、またこれも憲法改正が必要かどうかという話になってまいりますので、効果あるいは位置づけ等について、やはりこれからももっと積極的に議論をして、検討されるべきテーマの一つではないか、このように思います。
　以上です。
○中山会長　他に御発言はございませんか。
　それでは、討議も尽きたようでございますので、これにて人権擁護委員会その他の準司法機関・オンブズマン制度についての自由討議を終了します。
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○中山会長　次に、市民的・政治的自由について、基本的人権の保障に関する調査小委員長から、去る十一日の小委員会の経過の報告を聴取し、その後、自由討議を行います。基本的人権の保障に関する調査小委員長山花郁夫君。
○山花委員　基本的人権の保障のあり方に関する調査小委員会における調査の経過及びその概要について御報告申し上げます。
　本小委員会は、三月十一日に会議を開き、参考人として、学習院大学法学部長野坂泰司君をお呼びし、市民的・政治的自由、特に、思想良心の自由、信教の自由・政教分離について御意見を聴取いたしました。
　会議における参考人の意見陳述の詳細につきましては小委員会の会議録を参照いただくこととし、その概要を簡潔に申し上げますと、
　参考人からは、まず、思想、良心の自由に関して、これが人間存在にとって根源的な自由であること、思想、良心の自由が憲法に規定されるに至ったのは、明治憲法下において思想の自由が抑圧された苦い経験への反省に基づくものであるとの説明がなされました。
　その上で、三菱樹脂事件やアメリカにおけるヘイト・クライムの加重処罰などを取り上げながら、思想、良心の自由の内容についての説明がなされました。
　中でも、国旗・国歌の問題は、思想、良心にかかわる最も重要な問題の一つであり、国が国旗や国歌のようなシンボルを用いて国民の統合を図ることは民主主義国家においても否定されるべきことではないが、これに反対する者が内心を理由として式典に参加しないことまで否定することは憲法上問題があるのではないかとの指摘がありました。
　次に、信教の自由に関しましては、これは思想の自由と並んで、人権宣言の中核をなす最も重要な人権であり、内心の自由としての信仰の自由は絶対的に保障されるが、信仰に基づく行為の自由は、必要不可欠な公共的利益を達成するための最小限度の制約に服するとの説明がなされました。
　その上で、信教の自由の保障を促進または補強するために政教分離の原則があり、憲法上、厳格な分離が要求されていることは疑いの余地がないという指摘がなされました。ただし、政教分離原則違反の有無を判定する基準としての判例の目的効果基準はその客観性に問題があり、本格的な再検討がなされるべきという問題提起がありました。また、内閣総理大臣の靖国神社参拝等を例にとりながら、政教分離原則のもとで許される国家行為についての検討がなされました。内閣総理大臣の靖国神社参拝問題については、靖国神社を中心的な戦没者追悼施設として公的資格で参拝するとすれば、特定宗教との特定の結びつきとして憲法に違反することになるとの指摘がありました。
　このような参考人の御意見を踏まえて、質疑及び委員間の自由討議が行われ、委員及び参考人の間で活発な意見の交換が行われました。
　そこで表明された意見を小委員長として総括するとすれば、思想、良心の自由については、憲法上、内心にとどまる限り無条件に保障されるが、ドイツの闘う民主制のように、いかなる思想等をも保護するものではなく、ある程度の限界が設けられるべきではないかとの意見が出されました。
　また、信教の自由については、それが政治に翻弄され、十分な保障が確保されなかった歴史的な反省に立って、政教分離原則が制度的保障として規定されているのであり、この観点を十分踏まえて、靖国参拝の問題等について考えるべきであるとの意見が出される一方、靖国問題などは誤解に基づく不毛な議論と言えないこともなく、これらの問題については判例を深化させると同時に、国民的議論を呼び起こしていく必要があるとの意見も出されました。この点、付随的な違憲審査制の限界から、靖国問題などについて最高裁の憲法判断がなされていないことに関連して、地方自治法の住民訴訟のような制度を国についても設けることは、立法政策として検討に値するのではないかとの議論がありました。
　思想、良心の自由ないし信教の自由は、中世の宗教的な圧迫に対抗し、苦難の歴史を乗り越えてかち取ってきた歴史的に大変重要な意義を持つ自由であり、また、人間存在の根源にかかわる自由であります。現在においても、さまざまな国の憲法及び人権宣言において、この精神が受け継がれ、人々の最も根本的な自由として明記されております。また、我が国においては、戦前、国家権力によって、とりわけこの二つの自由が抑圧されてきたという苦い経験に基づいて、現憲法がその保障を特に強く要請していることも認識しなければなりません。
　国民の生活と身近なところには、思想、良心の自由及び信教の自由に関連する実に多くの問題がいまだに存在しております。このように、憲法の人権規定が、具体的な事例にいかなる影響を及ぼし、また、及ぼし得るのかといった点も踏まえ、今後も、基本的人権に関する議論を深めてまいりたいと考える次第です。
　以上、御報告申し上げます。
　　　　〔会長退席、仙谷会長代理着席〕
○仙谷会長代理　これより、市民的・政治的自由、特に、思想良心の自由、信教の自由・政教分離について自由討議を行います。
　それでは、まず、小野晋也君。
○小野委員　先ほど、小委員長から御報告がありましたとおり、この小委員会におきましては、野坂参考人の陳述のもとに、思想、良心の自由の問題、とりわけ宗教における信仰の自由の問題等についての議論が行われてまいりました。この問題を、自由全体の議論ということで、少し広げてのお話をきょうはさせていただきたいと思うわけであります。
　私は、戦後日本において、この自由の議論が余りにも拡大されて主張されたがゆえに、日本社会の中に著しいダブルスタンダードを推奨するような気風を生み育ててしまったというところに一点の危惧を抱いているものでございます。
　つまり、内心の自由は、これは当然のことでございますが、その内心の発露における行為、言動においてもこれが完全に自由であるということを主張するがゆえに、みずからに利益のあることについてはこの自由を最大限発揮しようとする、しかしながら、自分自身に対して害を及ぼす、損害をもたらすような他人の自由に対しては批判を行い、それを制限しようとする。全く同種類の行為であるにもかかわらず、自分に利があるとなればそれが善であり、自分に害があるとなればそれはマイナスのものである、こういうような形で、同じ行為に対していろいろな評価が生まれてくる。
　これは、人間社会でありますから、これを完全に除き去ることは当然できない問題ではございますが、利害対立が生まれてくるとなると、それが裁判の場に持ち込まれて、そして他の力によってその調整を図るというようなことが常態化しつつあるわけでございます。
　私は、人間というものは、自分自身の自律的な判断において、もっと調和的に社会を築く、みずからがみずからを抑制しつつみずからの権利や自由の主張というものをコントロールするところに一つの大きな価値がある、こう考えているものでございまして、今起こってきつつある、日本の国の中における自由礼賛に伴うダブルスタンダード化の進行という問題について危惧を持っているものでございます。
　前回の議論の中におきましては、総理の靖国神社参拝問題についていろいろな議論がありました。これは、靖国への総理の参拝を嫌悪する人たちにとってみると、確かにみずからの心情に対してそれに圧力をかける行為というふうに映るでありましょうが、同時に、靖国神社に参拝をし戦没者を追悼するのが当然であり、そこに心の安らぎを覚える人たちにとってみれば、総理が靖国参拝をしてはだめだということが主張されることが彼らにとっての心に対する圧力になっている。こういう二面性を持っていることにも十分な配慮をしていかねばならない問題であり、法律においてこういう問題を裁くことはなかなか困難な問題であると私は判断をいたしております。
　したがいまして、憲法の中において、この種の問題に対しての方針を示すという意味において、個人がみずから権利や自由について自己抑制することの重要性、そしてまた他との調和を図るということの重要性をうたうということを一つ提案したいと思います。
　そして、それと同時に、法によって裁き切れないものを私たちの社会でどう扱ってきたかというと、長い年月を経る中において、伝統として、文化として、または慣例としてこういうものを裁くということをやってきたわけでございますから、憲法前文等の中において、改めて、日本社会が長期間にわたって先人たちのいろいろな葛藤、思索を通して培われてきたところの伝統や文化、歴史、慣行、こういうものの尊重ということをうたいながら、法において判断し切れないものはこれらのものを重視しつつ判断していく、こういう姿勢を示すべきだというふうに感じた次第でございます。
○仙谷会長代理　御発言を希望される方は、お手元のネームプレートをお立てください。
○辻委員　民主党・無所属クラブの辻惠でございます。
　小委員会でも小野委員と少しやりとりをさせていただきましたが、今おっしゃられたことについて、若干私なりのコメントをさせていただきたいと思います。
　権利、自由ということだけを強調するのではなくて自己抑制をすることが必要である、社会的調和を図ることが必要であるということをおっしゃられているように思います。
　確かに、個人の振る舞いとして、バランスを考え、社会的な調和なり協調を考える、これは、私もそういうことを尊重したいというふうに考えておりますけれども、憲法の問題として権利、義務、自由ということを論ずるときに、では、自己抑制すること、社会的調和を図ることを憲法上どう規定するのか、それはだれが判断するのかということがやはり問題になるわけであります。
　信教の自由で、例えば靖国参拝について、それが必要だとお感じになる方もいらっしゃるでしょうし、それは問題だというふうにお感じになる方もいらっしゃるでしょう。では、なぜ憲法二十条で制度的保障としての政教分離原則が認められたのかということをやはりそのときには考える必要があると思います。
　単に国家からの自由としての信教の自由ということを唱えていただけでは、戦前のような、いわば国家神道的な、国家神道にくみすることが社会と調和することであり、自己抑制するというのはそれとの調和を図ることなんだということで、結局のところ信教の自由が奪われていったという戦前の歴史の反省に踏まえて、それを制度的保障として政教分離原則というのをやはり憲法は明文でうたっているということの意味、これは単に、ある意見のどちらが正しいとか間違いだとか、それを権力的に抑制する、そういう問題ではなくて、そういう内心の自由なりそれぞれの表現の自由なりは当然保障することの前提の上で、戦前の反省に踏まえて制度的保障として政教分離原則がうたわれたんだということの意味をもう一回振り返ってみる必要があるのではないかというふうに思います。
　以上でございます。