○公述人（山本清君）　山本でございます。
　本日は、国権の最高機関であります国会におきまして私の意見を申し上げる機会をいただきましたことに厚く御礼申し上げます。
　お手元のレジュメの十五ページをお開きいただきたいと思います。一応レジュメに沿いまして申し上げたいと思います。
　初めに、私は憲法を専門にいたしておるものではございませんが、参議院あるいは衆議院の憲法調査会の御議論を拝見しておりますと、ほとんどが、今お三方の公述にもありましたとおり憲法の九条あるいは二十四条等の基本的人権あるいは防衛に関する問題が大半でございまして、実は、今日本国というのは非常に財政危機下であるわけでございまして、財政の民主的統制を国会としてどうあるべきかということにつきまして、公共政策の見地から意見を申し上げたいと、こういうふうに思ったわけでございます。
　最初に、国会におきます財政統制の確保という点からいきますと、三点ばかり議論の余地があるのではないかという点であります。
　第一点は、統制の範囲ということでございます。
　御案内のとおり、憲法第八十六条におきましては、財政民主主義の観点から、支出額から主として統制を行うということになっておりますが、実は支出からの統制というのは非常に範囲が限定しております。実は、諸外国におきましては、こういった資金の収支以外にも広く、その財務的資源以外に広くインフラでありますとか、社会資本関連も含めました経済的資源という概念で国会の統制範囲を拡張しようというような動きがございます。
　しばしば誤解といいますか曲解があるわけでございますが、現金主義統制が、そうすると形骸化するのではないかというような御議論が非常に多うございます。いわゆる経済的資源に着目して発生主義的な概念を国会統制として導入いたしますと、これは一番の大本である現金統制が形骸化するのではないかという御議論でありますが、これは全くの誤った議論でございまして、発生主義会計なり発生主義の概念で予算も統制するといたしますことは、これは従来の現金主義統制プラス発生主義の概念が出てくるということでございまして、むしろ国会の統制する資源の範囲と申しますのは、その予算として、支出として出ていく出ていかない以外にも大きなカバレッジが広がるということで、例えば大きな、例えば資産を処分するんだけれども支出は伴っていかない、あるいは歳入にならないといった行為は、経済的取引としてあるわけでございますが、こういった経済的資源の増減についても国会の統制が加わるということになります。
　もう一点、これで重要な点といたしましては、レジュメには書き漏らしてございますが、いわゆる租税歳出というような概念がございます。
　これは税の減免でありますとか優遇措置でございますが、これはそれだけ税収が減るということでございますから、これは間接的には、ある意味におきましては歳出を行っているということと経済的には全く同じなんでございますが、これは支出というような概念ではとらまえられないわけでございます。したがって、この支出という概念をやはり変更する必要があるのではないかというのが第一点でございます。
　第二点は、統制の原理ということで、これは第八十三条に包括的な議論があるわけでございますが、この第七章の財政の項目全般には基本的に非常に手続的な規定が多うございます。やはり現下の情勢ということだけではなくて、やはり将来にわたって財政規律の確保でありますとか効率の向上あるいは説明責任、透明性の確保といった基本的原則をこの第八十三条に盛り込むのが適切ではないかというふうに思うわけでございます。
　次は、議会におきます予算循環過程の確立ということでございます。
　これは、国会の財政統制の機能というのは、事前の予算審議あるいは議決、期中の財政状況の報告、これは第九十一条でございますが、あるいは事後の決算審査といった予算循環過程で完結するわけでございますが、残念ながらと申しますか、現状におきましては期中及び事後統制の結果を事前の予算審議に反映する措置につきまして明文化がございません。
　次のページの「参考」という図をごらんいただきたいと思います。
　現在、行政府におかれましては、この右側で、予算編成、予算執行、決算ということが、前の財務大臣の下に、塩川財務大臣の下におかれまして財務省で予算執行調査をおやりになるとか、あるいは予算編成ですと事前にモデル事業とか政策群ということで成果を明らかにして統制するということで、かなり経済財政諮問会議でも申しておりましたような、予算編成、予算執行、決算、プラン・ドゥー・シーの内部を内閣の中においては完結しようという動きが最近進展しておるんでございますが、実はこの予算循環過程というのは、むしろ国会が中心的に回っていくのがこれが国会の財政の民主的統制であります。
　ところが、国会の現状からいきますと、予算審議というのがこれが非常に重要であるわけなんでございますが、執行監視あるいは決算審査あるいはこの三者を循環するというようなプロセスにつきましては、本来第八十三条におきましては、財政の処理権限は国会の議決に要求しておるわけでございますから、当然決算段階におきましても国会の議決でもって予算編成に生かしていこうというようなプロセスが完結する必要があるわけでございますが、これについてそれなりの措置が必要ではないかと思うわけでございます。
　次に、効率的、効果的な財政への枠組みでの見直しの論点でございます。
　第一点は、明確な成果目標と説明責任を確保できる予算を導入するということでございます。
　現状の予算の様式等は財政法で決められておりまして、基本的には財政のその作用の性質からいたしますと行政に属するわけでございますが、同時に議会統制の対象でもあるわけでございます。国会におきます統制の枠組みを明確化することが、予算審議、執行監視及び決算審査を効果的ならしめることになると思われるわけでございます。
　これを具体的に申し上げますと、次のページにも関係するわけでございますが、次のページの三番目におきます財政における財務と業績の統合化ということでございます。
　予算審議あるいは決算の報告書をごらんいただきますとお分かりになりますように、予算書と、あるいは決算書と申しますのはいわゆる事項と金額の羅列でございまして、実はその予算あるいは決算が何をなしたか、あるいは何をなそうとしているのかということについては、ほとんどそれだけでは分からないということでございます。
　したがいまして、国会におきます予算統制というのも、そういう予算科目と金額の統制を超えて、やはり業績についても、統制の範囲を拡大したそういった予算統制の在り方というのが重要ではないかと思うわけでございます。
　ただ、その場合におきましては、当然、予算執行の弾力化と財政規律とこのバランスを図ることが、（２）に書いてございますとおり同時に要請されるわけでございます。
　次に、四番目といたしまして、国民の参加と理解を得る財政の構築ということでございます。
　現状の予算の財政統制、すなわち国会におきますと、一般会計、特別会計、これは個別に実は議決を行っております。これは財政の規律を守るという意味においてはそれなりに意味があると思うわけでございますが、財政の全体を分かる、あるいは財政の健全性が果たしてその予算なり決算が果たしているか、あるいは果たしていたかどうかということをチェックする意味におきましては、やはりこれは連結あるいは相殺処理された純計ベースの情報が同時に予算の一環として作成され、審議にかけられる必要があるのではないかと思うわけでございます。
　次に、財政報告の在り方といたしましては、第九十一条に財政の状況報告ということが予算執行状況の報告として掲げられておりますが、実は同時に、国民あるいは国会は中長期的な財政予測ということが非常に関心があるわけでございます。そういたしますと、この中でやはり中長期の財政計画に関します情報が併せて開示される必要があるのではないかと思います。もし可能であれば、これは監査がされる必要があるのではないかということであります。
　同時に、これは私学財政への対応ということでございます。これは、この調査会においても御議論があったやに聞いておりますが、第八十九条というのは、これは私立学校に対する財政支援、これは憲法上疑義があるのではないかというようなことが従来から言われておりますが、これは非営利法人の活動から、公共政策領域で今後重要性を増してくる状況でございますものですから、これは現状と整合的なものに改正する措置が望まれるわけでございます。
　最後に、この場は参議院の憲法調査会でございますから、参議院の在り方につきまして若干意見を申し上げたいと思います。この点につきましては三点ばかり申し上げたいと思います。
　第一点は、長期的な視点ということでございます。
　御案内のとおり、参議院と申しますのは、衆議院と違いまして、いつ解散があるかどうかということではなくて、六年の任期にわたって途中の解散がないということで、非常に長期的な視点から審議をするというような特性がございます。残念ながら、多くの、いわゆる政策評価法案もございますが、政策の効果あるいは政策の結末を国会の場で検証するためには相当の時間を要するわけでございます。単年度ですぐ効果が出てくるような実は政策というのはほとんどないわけでございます。少なくとも三年あるいは五年の期間が掛かるわけでございます。
　こういったことを、特定のといいますか、同じ視点で国政の最高の場でチェックし、それをまた予算へ反映していただくというためには、これは参議院が一番ふさわしいわけでございまして、この政策効果の検証あるいは計画あるいは予算へのフィードバックにつきまして、党派性を超えた活動が期待されるわけでございます。これが第一でございます。
　第二点は、決算重視ということで、これも先ほど申し上げましたことに関連するわけでございます。
　予算審議につきましては、衆議院の優越性が憲法第六十条で規定されております。あるいは、国会の財政統制は執行監視及び決算審査を実施して予算審議に反映することで機能するということでございますから、この決算審査の充実と実効性を高めることがやはり参議院の独自性あるいは参議院と衆議院の機能分担、補完性から必要であろうというふうに思われるわけでございます。
　とりわけ、決算審査の充実と実効性ということから申し上げますと、憲法第八十七条の予備費ということも、これは既に終わった行為に対しましても事後の国会の承諾を得るということでございまして、ある意味においては決算も事後的なもので、もう既に支出が終わっている、歳入が終わっているということで共通する側面があるわけでございますから、これは確定した行為につきましても国会の議決をし、そしてその予算審議に反映をしていくということが参議院の機能の充実からいって重要ではないかと思うわけでございます。
　最後は、会計検査院の活用ということでございます。
　会計検査院の活用につきましてもこの調査会で御議論があったというふうに承っておりますが、会計検査院の検査報告及び活動が行政に対する財政の規律確保のみならず議会における審議を通じた財政統制に活用されることが重要であるということでございます。
　とりわけ、会計検査院の現状等は、これはどちらかといいますと、議会に対する情報提供あるいは議会に対する予算審議なり決算審議への情報提供というよりも、やはりクライアントがどちらかといいますと行政府なり内閣にあるのではないかというような感触がかねてからしております。しかし、これは諸外国の会計検査機関も同事でありますが、第一のクライアントはこれは議会であるわけでございますから、やはりその第一のクライアントにより活用されるような会計検査院の活動が必要であるというふうに思うわけでございます。
　以上でございます。