○参考人（今村奈良臣君）　東京大学の今村でございます。
　第百二十回国会に上程されました土地改良法等の一部を改正する法律案についての参考人としての意見を述べようということでございますので、以下述べたいと思います。
　ただし、きょう参考人の名簿を拝見いたしますと、私以外は現場でさまざまの御苦労あるいは御経験をされている方が主でございますので、私はどちらかというと包括的な意見をこれから述べてみたい、こういうふうに考えております。
　今回の改正法律案の内容は五点にわたっております。これは私からくどくど申し上げる必要もないんですが、土地改良事業費の市町村負担の明確化というふうな問題あるいは換地制度の改善というふうな問題、それから土地改良施設の更新事業の実施手続の整備の問題、それから土地改良区あるいは土地改良事業団体連合会の運営等に関する規定の整備、特に理事の性格規定についての改正、それから市町村特別申請事業における都道府県が負担金を徴収できる者の拡大を考えるというふうな五点にわたっております。
　総論的に結論から申し上げますと、このいずれの諸点も時宜を得た、あるいは別の表現ですればやや遅きに失したという形容詞もつけてもいいかと思いますが、いずれも私は時宜を得た適切な改正提案であろうというふうに考えております。
　さて、そこで少しその根拠を私なりに述べてみたいと思います。
　御承知のように、土地改良法は昭和二十四年に制定されまして、それに基づいて土地改良事業は今日推進されてきているわけですけれども、一言で言いますと、農業基盤の整備あるいは開発といったようなことを通じて農業の生産性の向上あるいは農業の構造改善等に資するというふうな目的のもとで日本の農政の基本的な部分にずっと長い間やはり位置づけられてまいりました。予算上においても、ほぼ三分の一ないしは時代によっては半分近くの予算がこれに割かれてきたという量的な側面から見ても非常に重視されるということでございます。
　なぜそうであったかという点は最後に述べますけれども、しかし、こういうふうに推進されてきた土地改良事業でございますけれども、農村地域の都市化の進展あるいは混住化の進展、兼業化、高齢化といったような農村の構成員の異質化が非常にさまざまな問題をもたらしてきております。と同時に、事業工期の長期化あるいは事業費の増高、農家負担金の増大といったような問題、それがひいては農家の償還金の増大ということで、農村地域では非常に大きな社会問題になってきております。
　こういうことを背景としまして、土地改良事業への農家の積極的な参加意欲が低下してくる、それから農家間における参加意欲の格差が大きくなってきている、農家間で意見の違いが出てきているというふうに一言で言ってもいいかもしれません。つまり地域全体における合意形成の低下ということがございます。地域全体における合意形成ということは、日本の土地改良事業がほかの諸国に比べて非常に違っているところでございます。御承知のように、申請主義をとりながら、同時に三分の二以上の合意ということが法律でも示されておりますが、事実上は、特に面工事においては一〇〇％同意というふうなことが前提になっている。これは日本の非常に特徴でございます。私は、アメリカなどの例えば土地改良などといろいろ比較してこれまで研究してきておりますけれども、非常にこの点が特徴でございます。
　しかし、そういうさまざまな問題に対処しながら、農政としても、昭和六十年代に入りますと、さまざまな対応策を講じてきていることは私も承知しております。そういう中で、今回特に事業による受益の限度においてその費用の一部を市町村に負担させることができるということを明確化したということは、非常にこれは重要な改正点であるかと思います。事実、これまで市町村によってはさまざまな事業費負担をやってまいりました。ただ、それが制度化されていなかった、明確化されていなかったということでいろんな地域ごとの格差、差別といったようなことが実際上は起こっておりまして、こういうことを制度化することを明確化することによって新しい方向が生み出されるんではないかというふうに考えるわけであります。
　と同時に、先ほど申し上げましたように、土地改良事業というのは、農業の構造改善や生産性向上にかかわるだけではなくて、計画的な土地利用だとか水利用の推進に大いに寄与いたしております。さらに、国土の防災、保全、自然環境の保全、地域経済の振興、地域環境の改善というふうなさまざまな機能を持っております。
　これは一括していいますと、公益的機能の重視ということになるかと思いますが、この観点はますます今後重視されていかなければならないというふうに考えております。にもかかわらず、これまでは原則的には国、県、受益者の三者による負担ということにされておりましたが、この中に市町村等地域公共団体の負担を明確化するということによって、受益者の負担の軽減という問題とあわせて地域の土地改良施設の持っている公益的機能を重視していくという方向を打ち出したことは大変喜ぶべきことではないかというふうに私は考えております。
　ただ、ここで問題になりますのは、それに伴う地方財政措置をよりしっかりとっていかなくてはならないのではないか。これは恐らく今後予算上の措置その他で問題になってくると思いますけれども、大蔵省、自治省等の関係官庁と協議をしながらこの改善、確保ということを望みたいというふうに考えております。とりわけこれから土地改良事業を重視しなくてはならないのは中山間地帯でございます。中山間地帯は財政力が非常に低い市町村が多うございます。こういうこともとりわけ考えてその施策を講じていただきたいというふうに思っております。
　それからさらに、換地制度にかかわることでございますけれども、これにつきましては、もう時間がございませんので詳細は申し上げませんけれども、問題は、中核農家あるいは担い手農家の育成にこれを結びつけていくということと大いにかかわってまいります。次代を背負う若者の農業への参入が非常に激減してきております。いろんな形でその努力を私なりにもやっております。例えば農林水産省の大きな肝いりで二十一世紀村づくり塾というふうな運動を、私も副塾長をさせられておりまして、全国的に今日進めております。県レベルだけではなくて市町村レベルでも、恐らく全国農村市町村の一割ぐらいにはもう農民塾、農村塾といったようなものが行き渡りつつあるのではないかと思いますが、こういうことを通じながら、次代を背負っていく、あるいは二十一世紀の日本農業を背負っていく若者を大いに育てていかなくてはならない、そういうことと大いにかかわりがあるかと存じます。
　それから、時間がないのですべての点にわたって述べられませんけれども、土地改良区あるいは事業団体連合会の運営にかかわることでございます。特に、論点は、理事を組合員以外から選出する、この部分をふやすということでございます。農村の実態を私なりに把握してみますと、利用権設定等で事実上離農せざるを得なくなった、しかし、学識経験者といいましょうか、さまざまな事情に通じている、こういう経験豊富な方々がおられます。そういう人たちを組合員資格がなくても入れていくようなことが必要だし、それからまた土地改良施設の維持管理という点では、非常に特殊な技術、長年経験を持っておる方々もおられます。こういう方も大いに入れられていった方がいいんじゃないでしょうか。この点についても賛成したい、大いに推進していただきたいというふうに考えるわけであります。
　最後になりますが、今日、皆さんいろいろの機会にお聞きになるかと思いますが、サステーナブルということが、これは英語でサステーナブルというのは持続的という意味なんですが、だからサステーナブル・アグリカルチュラル・デベロプメントあるいはサステーナブルアグリカルチャーという言葉をよく耳にされると思いますが、持続的農業発展というふうな課題が世界史的な今日の展望の中で、あるいは地球環境の保全というふうなこととのかかわりで今日提起されております。私、日本の稲作農業あるいはかんがい稲作農業というのは非常に歴史的にサステーナブルであるというふうに考えております。ただ、今日だんだんそれがサステーナブルでなくなりつつあるということも他方で深く憂慮しております。実は、ことしの八月二十二日から二十九日にかけまして八日間にわたって、このサステーナブル・アグリカルチュラル・デベロプメントというのをメーンテーマにして、第二十一回国際農業経済学会議世界大会というのが東京の新宿で行われます。その委員長が皆さん御承知の農政審議会の前会長の川野重任先生であります。私が副委員長、事実上の総責任者をさせられております。世界八十三カ国から七百五十人ほど出てまいります。各国のオピニオンリーダーでございます。こういう方々にぜひ日本農業を理解していただき、日本についての理解が非常に浅いということもありまして、理解していただき、その上で日本農業の持っている歴史的な意義あるいはこれからの展望という点で大いに議論を交わして日本の評価をいたただきたい、そういうことにつきましても、きょうおいでの先生方にもぜひ御尽力、御援助いただければありがたいということを考えております。ちょっと最後は宣伝めきましたけれども、日本農業の、あるいは土地改良事業の持っているサステーナビリティという点についてぜひ世界に知らせていただきたい。と同時に、日本の中でもこの点を大いに推進していただきたい、こう私考えております。
　ちょっと長くなりましたが、以上で意見の開陳を終わりたいと思います。ありがとうございました。