○橘法制局参事　衆議院法制局の橘でございます。
　本日は、第五章内閣の章につきまして、お手元配付の資料に基づき、その主要論点について御報告をさせていただきます。よろしくお願い申し上げます。
　先生方の御議論に資するため、冒頭、日本国憲法の定める内閣制度の特徴につきまして、旧大日本帝国憲法、いわゆる明治憲法との比較を通じた論点整理の観点から、幾つか、ごく簡単に御説明申し上げさせていただきたいと存じます。
　まず、明治憲法においては、国務各大臣が行政権の主体である天皇を輔弼することとされており、内閣は、憲法上の機関ではなくて、勅令である内閣官制によって定められていたものにすぎませんでした。したがって、内閣総理大臣も、憲法上は国務各大臣の一人にすぎなかったわけでございます。
　これに対して、現行憲法においては、第六十五条において、行政権は内閣に属するとされ、内閣は憲法上の機関として明確に位置づけられております。また、内閣総理大臣も、第六十六条第一項におきまして内閣の首長たる地位を有するものとされ、この首長たる地位から、一定の統制的、指導的権限が各条項において認められております。
　このような意味におきまして、現行憲法下における内閣あるいは内閣総理大臣の地位及び権限は、明治憲法のもとにおけるそれよりも著しく強化されたと一般に評されているところでございます。
　もう一つ、明治憲法との比較における現行憲法の内閣制度の特徴は、内閣が、天皇に対してではなく国会に対して責任を負うという議院内閣制を採用し、内閣は国会に対し連帯責任を負うとする第六十六条第三項を初めとする一連の詳細な規定が設けられているところでございます。
　そして、これから御報告させていただきますとおり、衆議院憲法調査会等におけるこれまでの議論の特徴は、一方では、この内閣総理大臣の地位及び権限をより一層強化するべきではないかとされ、他方では、そのように強化された内閣総理大臣あるいは内閣の権限行使が暴走、独走しないように、国会の行政監視機能についてもさらに一層充実強化するべきではないか、こういう二点にあったと言うことができるかと存じます。
　以上の点を前提に、以下、具体的な論点の御報告に入ってまいりたいと存じます。お手元配付のＡ３縦長の論点表をごらんいただければと存じます。
　幹事会での御指示に基づきまして、大きく三つの分野に分けて論点を整理してございます。
　まず、第一の分野は、首相公選制を含む内閣総理大臣のリーダーシップのさらなる強化に関する論点。第二の分野は、内閣の成立や総辞職等の内閣の組織に関する論点。第三の分野は、国会による行政監視機能の強化に関する論点でございます。
　まず、内閣総理大臣のリーダーシップの強化に関する論点ですが、これに関して明文改憲を主張する御意見は、論点表のＡ１からＡ３までにありますように、現行憲法下において、いずれも合議体である内閣の権限とされている行政権それ自体あるいは衆議院の解散権などを内閣総理大臣個人の権限としたり、あるいは、あくまでも「閣議にかけて決定した方針に基いて、」という条件のもとに行使されることとされている内閣総理大臣の行政各部に対する指揮監督権などを、そのような条件なしで内閣総理大臣の権限としようとするものでございます。
　例えば、衆議院の解散権を例にとって御説明、御報告申し上げたいと存じます。
　衆議院の解散権は、一般には首相の専権事項などと言われておりますけれども、憲法上は、内閣総理大臣の権限ではなく、合議体としての内閣の権限でございます。あくまでも、閣議決定を経た上で、国事行為としての衆議院の解散権を有する天皇にその旨助言と承認をしなければならないこととされているものでございます。したがって、後ほどの論点とも関連いたしますが、閣議は全会一致制をとっておりますので、天皇に解散の助言と承認をするためには、全閣僚の了解、署名が要ることになります。
　ただ、反対して署名をしない閣僚がおられるときには、首相はこれをいつでも任意に罷免できることになっておりますから、結局は、首相はみずからの解散の意思を貫徹することはできるわけでございますけれども、ただ、反対閣僚の罷免という手続をとらなければならないという点がポイントになっているわけでございます。
　論点表Ｂは、現行憲法の枠内で首相の権限の強化を図ろうとする御主張です。
　例えば、「閣議にかけて決定した方針に基いて、」といったような先ほど述べた制限を、内閣法を改正して撤廃するか、あるいは、これをより緩やかなものにできないかというものです。
　ただし、現行憲法の解釈として、この内閣法六条の「閣議にかけて決定した方針に基いて、」というのが、行政権が合議体としての内閣に属することからストレートに導かれる憲法上の要請であるという現在の政府解釈の立場に立てば、このようなことを立法措置で行うことはできず、明文改憲によるほかはないということになりますので、このＢの見解は、そのような政府解釈のような立場に立たず、憲法はもう少し緩やかなことまで許容しているのだという解釈を前提にしているものと推察されます。
　例えば、内閣の明示の意思に反しない限りなどとして、行政権行使の主体が合議体である内閣にあることとの整合性を図るなどしたほかの規定の仕方が可能ではないかと主張しておられるものでございます。
　いずれにしても、慎重な検討の必要があるものと思われます。
　なお、明文改憲も特段の立法措置も要しないというＣの欄の御主張には、二つの異なった主張が掲げられております。
　一つは、首相のリーダーシップを強化するという趣旨についてはＡやＢの立場と共有しながらも、閣議の全会一致方式を改めるという運用改善を図ればいいというのがＣ１の主張です。
　ただし、これにつきましても、閣議の全会一致方式という現在の慣行は、憲法第六十六条第三項の内閣の対国会連帯責任制から直接に導かれる憲法上の要請であるという政府解釈の立場に立ちますと、そのような運用改善はできない、明文改憲を要する事項ということになってしまいますから、このＣ１の立場は、憲法六十六条三項について、別の解釈、例えば、閣議を多数決で決めたとしても、各閣僚がその結果を尊重し、それに拘束されるものとすれば、国会に対する連帯責任制を規定する憲法六十六条三項の趣旨と何ら矛盾はしないのだというような解釈に立つことを前提としているものと推察されます。
　他方、以上のような首相のリーダーシップの強化の主張それ自体に対して疑問を投げかける主張として、Ｃ２のように、首相個人ではなく、あくまでも、現行憲法のシステムのもと、合議体である内閣全体の機能強化をこそ図るべきだ、それこそが内閣全体としての政策統合能力を高めることができるとの御意見もございます。
　二つ目の論点は、首相公選制の是非に関する有名な論点でございます。
　これに関しては、首相公選制の導入に積極的な立場にも二つのお立場があるように思われます。すなわち、憲法改正をして導入すべきとするＡの欄の御主張、現行憲法の枠内で実質的な首相公選制度を導入することをまずは目指すべきとするＢの欄の御主張でございます。
　Ｂの立法措置で導入可能だとする立場としては、例えば、みんなの党の先生方が参議院に提出されました内閣総理大臣の指名に係る国民投票制度の創設に関する法律案が、直近では最も具体的なものかと存じます。
　これらの導入積極論に対しては、ポピュリズムにつながる危険性や天皇制との関係、さらには、議院内閣制とは異なり、公選された首相は必ずしも議会内多数派を基盤とするものではないことになるため、かえって議会との関係にねじれが生ずる度合いが頻繁に起こってしまい、その制度趣旨とは逆にリーダーシップを発揮できにくくなるのではないかなどなどといったことを理由として、首相公選制は導入すべきでないとするＣの欄の消極論の御主張も根強くございます。
　特に、衆議院憲法調査会がまとめられました二〇〇五年の最終報告書におきましては、首相公選制の唯一の導入国であったイスラエルでの詳細な海外調査を踏まえて、首相公選制の導入に消極的な意見が多数意見であったと結論づけておられました。
　いずれにいたしましても、首相公選制については、首相を公選するという以上の具体的な制度設計のあり方を含めて議論される余地があるように思われます。
　次に、二つ目の分野の論点に入ります。
　まず、国務大臣の任命による内閣の構成に関する論点です。
　現行憲法は、国務大臣の過半数は国会議員でなければならないと定めておりますが、これについては、従来から、議院内閣制の趣旨を徹底すれば、全員が国会議員であることが望ましいとの学説もあるところです。Ａの欄の明文改憲の御主張は、これを端的に表明した意見です。
　ただ、この御主張の中には、衆議院議員に限るものとするべきか、参議院議員を含めた国会議員とするべきか、議論が分かれているところです。衆議院議員に限るべきとするのは、不信任決議権と解散権によるチェック・アンド・バランスといった議院内閣制の趣旨や衆議院の優越を定める現行憲法の趣旨を徹底するべきとの御主張です。
　なお、これに関しては、現行憲法上、内閣総理大臣は必ずしも衆議院議員でなければならないかといった論点もあることは先生方御承知のとおりでございます。
　また、国務大臣は衆議院議員に限るべきとの御主張は、明文改憲を要せずとも運用ベースで、参議院議員は入閣しない、そのような運用を確立するのが望ましいとするＣ１の主張にもつながる発想かと存じます。そして、これらの御主張の背景には、両院の役割分担、権限分配の見直しの議論があることは容易に推察されるところでございます。
　これらの御主張に対して、現在の運用のままでよいとするＣ２の御主張もございます。
　次は、内閣不信任決議と衆議院の解散に関する論点です。
　先生方御承知のとおり、現行憲法では、衆議院が解散される場合について明確な条文があるのは、第六十九条に規定されております、衆議院で不信任決議案が可決されるか、信任決議案が否決されるかした場合、いわゆる六十九条解散の場合だけでございます。
　しかし、これ以外の場合においても、実際には、内閣、より端的には内閣総理大臣でございますが、その判断で民意を問うべきとした場合には、六十九条の場合によらずに衆議院は解散されております。このような六十九条解散以外の解散は、憲法第七条第三号の天皇の国事行為に対する内閣の助言と承認という手続的規定の中に実質的な内閣の解散権限を読み込んで行われているものでございますけれども、そして、これが七条解散と呼ばれる衆議院解散権の解釈、運用でございます。これは先生方御承知のとおりでございます。
　ただ、このような憲法解釈が決してわかりやすいものではございません。実際に、新憲法施行直後の初めての衆議院解散のときには、六十九条解散限定説をとる野党と非限定説をとる政府とが対立し、ＧＨＱのあっせんにより、野党と政府が妥協し、野党の不信任決議案の提出を待って、これを可決した上で内閣が衆議院を解散するという手続をとったと言われております。
　そこで、これに関して明文改憲を主張するＡの欄は、六十九条解散以外のいわゆる七条解散についても明文の規定を置くべきというものです。その際には、解散権濫用に関する内容的、手続的な制限規定をあわせて設けるべきではないのかというような御主張もございます。
　もちろん、これらの御主張に対しては、今でも解釈、運用上行ってきているものであり、不都合はないのであるから、何ら明文改憲をするような必要はないとするＣの欄の御見解もございます。
　次は、内閣総理大臣が欠けた場合などに置かれる内閣総理大臣の臨時代理に関する論点です。
　現在、臨時代理に関する規定は内閣法第九条に定められているところですが、このような事項は安全保障上も重要な事項であるから、憲法にこそ規定するべきであるとするのがＡの欄の御主張です。
　これに対して、内閣法に規定が設けられており、それで足りるから現状のままでよいとするのがＣの欄の御主張です。
　最後に、大きな三番目の分野の論点は、国会の行政監視機能の強化に関する論点です。
　変転する国内外の事情に即応して適宜適切な行政的対応を可能とするためには、内閣総理大臣のリーダーシップを強化し、迅速に決定、実施できるような統治構造を構築する必要があるけれども、同時に、その行き過ぎをチェックするためには、それを監視する国会の機能の強化をも図らなければならないとする発想が背景にあるものと推察されます。
　そのような具体策として唱えられているのが、国会の附置機関として、アメリカのＧＡＯのような会計検査院あるいは行政監視院を設置するべきとか、前回も御紹介申し上げましたように、現行の日本国の会計検査院を国会の附置機関とするべき、あるいは、議院の国政調査権を議員個々人の権能とするべきといった、Ａ１やＡ２に掲げる明文改憲の御主張です。
　これに対して、現行憲法の枠内でできること、例えば、これも前回御紹介申し上げましたように、少数会派による国政調査権の発動を可能としたり、また、立法措置でもって国会に行政監視院を設置するなど、Ｂの欄の御主張もございます。
　なお、行政監視院設置法案については、平成八年に、当時の民主党の先生方が衆議院に提出された事例がございます。
　また、以上の主張とともに、さらに運用面でも国会の行政監視機能の強化策を講じるべきであるとして、委員会審議の充実や、議院法制局や調査局などの補佐スタッフの強化など、予算措置等でもって対応できることも重要であるとするＣの欄の御主張もございました。
　最後に、国会の行政監視機能の強化に関連して、オンブズマン制度の導入に関する論点がございます。
　オンブズマンと申しましても、行政内のオンブズマンや市民オンブズマンなど、さまざまな類型のオンブズマン制度がございますが、ここで取り上げるのは、国会の行政監視機能の強化の観点からの、いわゆる議会オンブズマンと言われる制度です。
　議会オンブズマン制度は、議会によって選任されたオンブズマンが、国民の苦情を受け、行政の不適切な執行から国民の権利利益を保護するとともに、それを通じて行政活動を監視するという制度でございます。
　すなわち、行政内部における行政監察、評価の一環としてだけではなく、国民代表機関である国会こそ、国民の権利利益の最後のとりでとも言える国家機関であるべきであり、日々の国民生活の喜怒哀楽や苦情に寄り添いながらそれを解決していく、そういう機能をこそ果たすべきであるとする哲学のもとに、そのような職責を担う国会議員の先生方の監督のもとに、独立した機関として議会オンブズマンを設置し、これに当たらせるというものです。
　この議論の背景にあるのは、衆議院憲法調査会の先生方の海外調査におけるスウェーデンやＥＵの議会オンブズマンの実態調査に関する知見があるものと拝察されます。そして、これを諸外国の事例に照らして憲法改正をして設置するべきだというのがＡの欄の御主張です。
　他方、かつての民主党御提出の議員立法である行政監視院法案のように、法律の制定でもってこの議会オンブズマンの制度も設ければよいとするＢの欄の御主張もございますし、また、そもそもそのような制度の導入自体に消極的なＣの欄の御意見もございました。
　以上、本日は、第五章内閣の章に関する主要論点につきまして、大変に早口、駆け足になってしまって恐縮でございましたが、御報告をさせていただきました。ありがとうございました。