○参考人（村上祐介君）　東京大学の村上と申します。
　この度はこのような場で意見を述べさせていただく機会を与えていただきまして、ありがとうございます。
　簡単に私の自己紹介をさせていただきます。私は、東京大学で現在、教育行政学それから教育政策を担当しております。専門は教育行政学であります。今回、この教育委員会制度の議論を行いました中央教育審議会教育制度分科会で臨時委員を務めさせていただきましたので、この間の教育委員会制度の議論に直接携わってきた者でございます。
　今日は、研究者としての立場、それから中教審の委員としての立場から、今回の地方教育行政法の改正案について意見を述べさせていただきます。
　お手元に二ページのレジュメがございます。これに沿って説明をさせていただこうというふうに考えております。まず一点目なんですが、今回の改正案についてです。それから二点目が運用上の留意点、三点目が、これまでの制度改革の議論を踏まえて、少し今まで余り議論をされていないところも含めて少し問題提起をさせていただきたいというふうに考えております。
　まず一点目なんですが、今回の改正案についてなんですが、私自身の意見としては、中教審の経過では、いわゆる改革案と別案という形で事実上の両論併記に近い答申が出されました。改革案というものは、首長に教育行政の責任を一元化をして教育委員会を執行機関としては廃止すると。別案は、教育委員会を維持しつつ、教育委員会と教育長の権限関係や役割分担を見直すことで責任の明確化を図ろうというものでありました。今回の案はその改革案、別案とは少し違う形にはなっているわけですけれども、しかし、私個人としては、教育委員会が独立した合議制執行機関として維持されているということの意義はやはり大きいというふうに考えております。
　それは具体的にどういうことかといいますと、一つは、今の地方自治制度では首長に非常に権限が集中しているのでそれを緩和する、いわゆる執行機関多元主義とも言いますが、そういった役割。それから、政治的中立性、継続性、安定性を一定確保する役割。それから、セーフティーネットとしての行政委員会制度という、そうしたセーフティーネットとしての役割としても教育委員会が執行機関として維持されるということは大きいと思います。
　二つ目なんですが、責任の明確化と政治的中立性、安定性、継続性というのは、これはある種矛盾するところがありまして、つまり、責任の明確化というのはなるべく一人に責任をはっきりさせた方が明確になりやすい。反面、中立性、継続性、安定性というのは一人では保ちにくいところがあって、やはり集団とか合議の方が確保がしやすいという、これ、やや矛盾するところがあるわけです。これをどう両立するかというのが中教審でもやはり非常に苦心したところでございます。この二つの相矛盾する面がある制度理念というものを、地教行法の枠内で可能な限り反映したものであるというふうに評価をしております。これは後で申し上げますが、やはり地教行法を変えるという制約の中ではこの辺りがかなり限界に近いのではないだろうかという印象を持っております。
　そのように私はこの今回の法案を一定評価する立場でありますが、やはりちょっと運用上の留意点とか制度上幾つか申し上げたいところもございます。
　大きく二点申し上げたいと思います。これはいずれもこれまでの衆議院それから参議院の本会議の中でも既に指摘されていることではございますが、重要だと思いますので申し上げます。
　まず一点目なんですが、首長による大綱の策定を行うということが今回の一つ大きな変更点になります。首長がある種専権事項として、総合教育会議で協議、調整はするけれども、最終的には首長が大綱を策定すると。それから、総合教育会議を開くということも大きな変更点であります。
　この総合教育会議で、大綱も含めてなんですが、協議、調整が付かなかった場合、これは改正案の二十一条、二十二条に沿って、首長の権限、教育委員会の権限に戻って、権限がある方が判断をするということになるわけですけれども、この調整が付かなかった場合について、最終的には二十一条、二十二条に戻るわけですが、これをどこまでが合意してどこからが合意できなかったのかということをやはり運用のレベルできちんと明らかにするような手続があった方がいいのではないかと。
　例えば、総合教育会議の場で首長と教育委員会が仮に意見が合意に達しなかった場合、あるいは教育委員会の中でも意見が分かれた場合、その場でそれを確認して記録に残しておく。それから、調整が付かなかった事項については首長と教育委員会の双方が見解を公表するであるとか、あるいは、これは教育委員会としては総合教育会議で決定をする必要はないわけですから、教育委員会会議の前に教育委員会の中でも意見が違っていればそれを公表するであるとか、そういったどこまでが調整が付いてどこからが調整が付かなかったのかということを、きちんと市民に分かりやすい形で公表するというような工夫があってもいいのではないか、必要なのではないかというふうに考えております。
　それから、特に大綱の策定については首長の専権事項ですので、ここについては、やはり教育委員会が首長と異なる意見を持つ場合は、どういうふうに首長と異なるのかも含めて具体的に教育委員会が意見を述べたりとか、あるいは大綱で、大綱のここのうちは合意に達したけれどもここから先は合意に達していないとか、そういったことを総合教育会議の中で、あるいは総合教育会議以外の場ではっきりさせるというような運用上の工夫が必要だというふうに思います。理想を言えば、これは大綱に関して教育委員会の承認を求めるというふうな形が理想だとは思いますが、そうした運用上の工夫もあってしかるべきではないかというふうに思います。
　二点目なんですが、これもよく指摘されることですが、教育長のチェック機能というものがやはりちょっと制度上不十分なところがあるのではないかというふうに思います。これは、今までは一応形式上、教育委員会が教育長を任命する、それから教育長に対して教育委員会が指揮監督権を持つというのがありましたが、これが改正案では削除されていると。教育委員会が教育長の職務執行をチェックする機能が不十分という面もやはりこれは見られるのではないかということです。
　制度的にもし修正ということであれば、例えば教育委員会が教育長の人事、任命、罷免に関与できる例えば承認権を持つであるとか、そういった形が考えられる。あるいは、現在の法のように指揮監督権を教育長に対して教育委員会が持つ。それから、例えば勧告というやり方もあり得ると思うんですね。教育委員会が教育長の職務執行に対して勧告をするというようなことがあってもよいのではないかというふうに思いますが。運用上の工夫としては、例えば教育委員会や総合教育会議の中で教育委員や首長の求めに応じて教育長の職務執行に対して実質的なチェックが行える仕組み、例えば教育長に席を外してもらって首長と教育委員で総合教育会議で教育長の職務執行について話し合うであるとか、あるいは教育委員会議の中で教育長にちょっと外してもらって教育委員で教育長の職務執行について話をするとか、そういった運用上の工夫というものを各自治体で行うことが求められる。もちろん制度を改善するという方法もあり得るわけですが、運用上の工夫もあり得るというふうに思います。
　あと、教育長のチェック機能とか強大化という点に関して、ちょっとレジュメには書いていないんですけれども、改正案の十四条四項の中で、議決方法について、出席者の過半数で決定するというふうに書いてあるんですが、これはちょっと、教育長が可否同数の場合に議事を決することができますので、少し教育長の何というか影響力が強過ぎるのかなと。例えばここは、教育長を外して委員だけでまず投票をして、可否同数の場合に教育長が決するというような、国家公安委員会ではこうした委員長はたしか議決から外れるというスタイルを取っていると思うんですけれども、教育長の力が少し強過ぎるので、議事の中で教育長は最初の議決からは外れるというような方向性もチェック機能の一つとしてはあり得るのではないかというふうに考えております。
　二ページ目の方に参ります。
　これまでの制度改革の議論を踏まえて、これは今までの国会審議の中でも余り指摘されていないのではないかと思う点を述べます。
　三つあるんですけれども、一つは、まず教育委員会制度は、教育行政の問題であると同時に地方自治の問題とも言えるのではないかと。
　つまり、今回一つ問題になったのは、やはり首長が余りにも権限が集中し過ぎるのではないかということがありました。地方分権は進んだんですが、強首長制、日本は非常に首長の権限が強い制度と言われていますので、それで首長への権限集中が必要以上に進んでいて、教育行政に限らず様々な弊害が現れてきているのではないかと。一方で、議会のチェック機能とか議会の選挙制度とか住民自治の制度に関しても改善が余り進んでいない現状があります。
　ですので、教育委員会を廃止して、執行機関の多元主義をほとんどやめてしまうという選択肢ではなく、むしろ今の課題というのは、首長の権限集中を緩和するような地方自治の仕組みがむしろ重要ではないかというふうに思います。
　あと、地方自治法の仕組みとして、合議制執行機関の良さが生きるような地方自治の仕組みになっていないのではないかと。
　例えば、合議体と教育長のような実施責任者というのはその役割分担とか権限を明確にする必要があるんですが、現行の地方自治法では執行機関の権限以外は書けない、補助機関に権限を明示的に与えるということができないという仕組みになっていて、これは実際には、やはり合議体を適切に機能させるには、合議体と実施責任者の権限をきちんと明確にして、合議体が実施責任者をきちんとチェックする仕組みが必要であると。何か非があれば合議体が、つまり教育委員会なり行政委員会なりが実施責任者を交代させられるような仕組みが本来必要なんですが、現行の地方自治の仕組みは、そうした強い首長を緩和する仕組みであるとか、あるいは合議体と実施責任者の役割分担をきちんとさせるような仕組みが整えられていないというふうに考えておりますので、先ほど地教行法の枠内で可能な限りの改革をしているという評価を申し上げましたが、やはり地方自治法をきちんと合議体の良さを生かす、合議制執行機関の良さを生かすように変えないといけないのではないかというふうに思います。
　二番目、責任の明確化なんですが、これは今回のキーワードでもあるんですけれども、教育行政の責任というものは果たして短期的なものだけなのであろうかと。つまり、教育行政というのは後から結果が出てくるものなので、長期的な責任もあるのではないかと。そして、それは政治家や官僚や教育専門職のいずれかが取れるような性質のものであろうかということを指摘したいと思います。
　やはり、長期的な責任というものは、その当時の関係者が責任を取れるようなものではありませんので、そうであれば特定の個人の意向が強く反映されないような、され過ぎないような制度を構築することがむしろ重要ではないかというふうに考えました。
　また、権限と責任の一致が必要という議論があるんですけれども、これは行き着くと行政委員会不要論に結び付くので非常に危険な議論ではないかというふうに考えております。
　最後に、国レベルの教育行政制度も、やはり今後、政治的中立性、継続性、安定性の確保というものを担保する必要がある。よく、国が文部大臣の独任制であるから地方もそれに合わせるべきだという議論があるかと思うんですが、これはむしろ逆でして、国レベルも政治的中立性、継続性、安定性の確保をやはり地方と同様に図る必要があると、そういった議論の立て方もあり得るのではないかというふうに考えました。
　私からの意見は以上です。どうもありがとうございました。