○参考人（生源寺眞一君）　発言の機会を与えていただきましてありがとうございます。
　私は、論点を担い手経営安定新法に絞った上で、担い手づくりに関連する事柄について意見を述べたいと思います。
　昨年三月に決定されました新しい食料・農業・農村基本計画の策定過程で、私自身審議会の議論の取りまとめに関与した経緯がございます。その経緯も踏まえまして、新法を核とする農政改革を基本的に支持する観点から、担い手づくりあるいは新法の運用に際して考慮すべき点等について申し述べたいと思います。
　担い手政策の柱が経営所得安定対策であり、経営所得安定対策をめぐる議論の焦点の一つがその対象をどう設定するかと、こういうことでございました。この点については、私は二つの観点が重要であるというふうに考えております。
　第一は、土地利用型農業、特に水田農業の再生に向けて、担い手やあるいは担い手候補に対して農地を集積する取組、あるいは集落営農のグレードアップなど、農村地域の内発的な動きを引き出す力のある政策であること。それから第二に、財政の投入を伴う政策でございますので、この政策の効果がいずれは消費者でありあるいは納税者でもある国民の利益として還元される関係が明瞭であること、この二つでございます。
　これらの観点から判断いたしまして、経営所得安定対策を始めとする農業経営の育成にかかわる施策の対象を担い手とすることは妥当であると、こう考えております。
　担い手は、農産物のコストダウンに向けた努力あるいは環境保全型農業への取組、さらには消費者の関心に敏感な姿勢といった点で、国民のニーズにこたえる農業を先頭に立って実践されている方であると、こう認識しております。現代の農業は、専門的な技術あるいは優れた経営感覚を必要とする職業でございます。担い手政策は、そういう現代の農業を職業として選び取った農業者をサポートする政策であり、あるいは職業として農業を選び取ることのできる環境を整える、こういう政策でならなければならないと、こう認識しております。
　今回の経営所得安定対策が担い手の経営規模の安定拡大を支える政策として、あるいは担い手そのものを創出するてことして十分機能することを期待したいと考えております。幸い、担い手づくりについては、既に各地で具体的な動きが活発化しているというふうに承知しております。
　無論、地域には高齢者の農業あるいは安定兼業農家の農業あるいはホビーの農業、様々なタイプの営農があっていいかと思います。耕作圃場の混在といったこういう非効率の発生は避ける必要があるわけでございますけれども、今や平地農業地域にも耕作放棄地が拡大しているわけで、全体として農地を使い切ることができない傾向が強まる中で、担い手と様々なタイプの小規模な営農の共存は私は十分可能であろうと考えております。むしろ、農業の技術の面あるいは情報伝達といった面で担い手が地域農業を支えている、これが多くの農村の実態だろうと思います。加えまして、私の存じ上げている担い手を頭に浮かべながらということでございますけれども、大半の担い手は地域の農業やあるいはコミュニティーの在り方についても絶えず気配りを忘れない存在であると、こう言ってよろしいかと思います。
　水田農業の従事者の状況は深刻の一語に尽きると思います。特に農業経験が豊富でまた層の厚い昭和一けた世代のリタイアが進む中で、耕作放棄の急速な拡大といった事態も懸念されております。昭和一けたで今一番お若い方が七十一歳ということでございます。ただ、一方で、しばしば土地余り現象などとも表現される現在の状況が、担い手の規模拡大や担い手の創出、つくり出すことでございますけれども、これにとって好条件であることも認識しておく必要があるだろうと、こう思います。
　したがって、目下の経営政策のポイントは、こういった条件を生かして、農地を始めとする経営資源の合理的な集積に向けた動きを加速することができるかどうか、この点にあると思うわけであります。この観点に照らしますと、経営支援策の対象を農家全体に拡大すること、あるいは逆に、ある時点で外形的な基準を満たしていないとして、意欲のある農業者の担い手へのステップアップに門戸を閉ざすような運用は、いずれも結果的に農業の現在の構造を固定化するという意味で問題が多いと、こう考えております。
　今後は、努力、精進する意欲と農業経営への適性さえあれば、だれもが農業に必要な知識あるいは技術を習得し、農地や資金を確保して農業者になることができるシステム、これを充実する必要があるだろうと、こう考えております。
　既に農業生産法人で働いた後に独り立ちする若者のケースも出始めております。特にゼロからスタートするようなケースについては、直ちに担い手の外形基準を満たすことは難しいかもしれません。こうした担い手予備軍を対象とするステップアップの支援策、こういった点も私は重要だろうと思っております。
　もう一つ、経営としての実体のある集落営農を担い手として位置付けた点、これも私は新法の方向を支持したいと考えております。
　水田地帯の集落の半数には担い手の母体となる主業農家が一戸も存在しないという、こういう状況でございます。また、集落営農には農地を面として掌握し利用することができるという点で合理的な面もあるわけであります。あるいは様々な職業の方が集落におられると。こういった方の能力あるいは経験を生かすという点でも集落営農にはメリットがあると、こう考えております。集落営農につきましても、その育成、グレードアップを図る動きがかなり活発化しているというふうに聞いております。この面でも、ある意味では政策の効果が新法を先取りする形で現れていると見ることもできるのではないかと考えております。
　ただ、集落営農のグレードアップのねらいは、あくまでも地域農業を支える担い手をつくり出していくこと、またそのための舞台を整えることにあると考えております。したがって、部門選択、作物の選択、あるいは生産物の販路の選択、あるいは加工などへの多角化戦略の選択、あるいは収益配分の決定、こういった農業経営のポイントについて、集落営農の組織自体が権限を持つことが非常に重要であろうと。そうすることで、集落営農にはそれ自身の成長に向けたエネルギーの発揮を期待することができる、また、集落営農がその活動領域の拡充に進むことで、それならばということで農業に更に深くコミットする意欲のある人材を受け入れる、そういう土壌が形成されることにもなる、ここにねらいがあるんだろうと考えております。
　ところで、昨年三月の基本計画にはこういうくだりがございます。これまでの政策展開においては、農業を産業として振興する産業政策と農村地域を振興、保全する地域振興政策について、その関係が十分に整理されないままに実施されてきた面があり、両者の関係を整理した上で、効果的、効率的で国民に分かりやすい政策体系を構築していくと、こういうくだりでございます。私は、これは非常に妥当な指摘だと考えております。
　現代の農業、農村は、非常に多様な側面から構成されている言わば複合体と言っていいかと思います。したがいまして、この多様な側面に応じて農業政策も様々な施策のパーツから組み立てられる必要があるわけであります。大切なことは、その施策ごとに明瞭な目的を設定し、その目的に合致した対象と方法によってそれぞれの施策を遂行していくことだろうと、こう考えております。言うなれば、農業政策は様々な施策が適切に配置された総合的なパッケージと、こういう性格を持つだろうと思います。
　この点にかんがみますと、昨年三月の基本計画で方向が提示された例えば農業環境政策あるいは地域資源保全策は、政策の手法もあるいは対象の設定の考え方も今日議論になっております担い手経営安定対策とは異なっているわけでございます。これは当然だろうというふうに思っております。
　また、目下の農政改革の流れでございますけれども、これは、農産物の市場に対する政府の過剰な介入を減らしていくという点で、あるいは農業、農村の持つ食料供給以外の社会的な役割に着目した政策、これを強化していくという点で、先進諸国、特にＥＵの農政改革とも共通項が多いと考えております。これはもう、この五年というよりも十数年の改革の流れがそういう共通項を持っていると、こう言ってよろしいかと思います。
　ただ、共通項があることは事実でございますけれども、他方で、日本の農業に固有の要素にも十分配慮する必要があるだろうと。この点で、例えば、農業用水路などの地域資源を保全するための施策は、これはまあモンスーン・アジアに立地した日本農業ならではの政策であると、こう言っていいと思います。あるいは農業環境政策についても、農業の粗放化を基本とするＥＵのスタンスと日本のスタンスはおのずから異なっていると。長年、農産物の過剰に頭を痛めてきたＥＵに対しまして、極端に低い自給率の下で日本の農政は環境に対する負荷の軽減と食料生産の拡充の両面を追求する必要があるわけでございます。ＥＵは専ら農業の粗放化ということで環境政策を行ってきたわけでございますけれども、日本はちょっと違う努力を払わなければいけない面があるわけでございます。
　経営所得安定対策につきましても、日本の農業固有の問題に配慮する必要があるだろうということでございます。
　一つは、生産性あるいは品質の向上への動機付けが働く仕組みとすることでございます。この点につきましては、生産性格差を補う支払の一部を当該年の生産量あるいは品質とリンクしたいわゆる黄色の政策とするということで対処するというふうに承知をしております。ここも非常にＷＴＯの協定との関係で難しいところがございますけれども、まずは妥当な方向だろうと、こう考えております。
　もう一つ、経営所得安定対策について留意すべき点は、経営耕地の規模拡大が行われた場合の扱いでございます。ここも、農業の構造が一定のレベルに達しているＥＵと、依然として課題を抱えている日本では事情が大きく異なっているわけでございます。
　ＷＴＯ協定上の緑の政策の要件の兼ね合いで非常にここは難しいところでございますけれども、緑の政策であることだけに固執することでかえって担い手経営の安定拡大や担い手創出にブレーキが働くとすれば、今日のあるいは今回の農政改革の目的には逆行することになるだろうと。この辺りは、実は審議会あるいは企画部会の場では必ずしも十分に議論できなかったといううらみがあるわけでございます。私も多少反省しなければいけないというふうに考えておりますけれども、ここは担い手あるいは担い手候補の期待にこたえることのできる、したがって国民の利益にも合致する方策の工夫に全力を挙げていただきたいと、こう考えているわけでございます。
　私の発言は以上でございます。