○参考人（西川潤君）　お時間をいただきまして三十分くらいで私のお話をさせていただきます。きょう、ちょっと風邪でのどを痛めておりまして、お聞き苦しい点は御容赦ください。
　今、日本のＯＤＡの現状につきましては畠中局長から大体の概略というものを非常に明快に御説明いただいたと思います。大体そのとおりであるというふうに思います。
　非常に大事なことは、ＯＤＡの予算の伸びというものがだんだん減ってきておるということは事実でございまして、八八年から九二年までＯＤＡは毎年八％の勢いで伸びました。九〇年代は、九三年から九四年が五・六％、それから九五年四％、九六年三・五％、そして九七年度予算が二％というぐあいにだんだん伸び率が減っておるということです。
　今日、アメリカ経済が非常に立ち直っておる、これが財政収支の改善を基軸としておるということを見ますと、我が国の公債の状況というものが累積残高で見ますと国民総生産に近い割合になっているということからも、日本では財政収支の再建というものが非常に重要になるということはもう明らかでございます。そうしますと、やはり今後、ＯＤＡの量的拡大の時代というものは終わったというふうに考えるべきなので、これからはＯＤＡをいかに質的に改善していくか、このことが課題になるかというふうに思います。畠中局長もおっしゃいましたように、どの人もＯＤＡを質的に改善しなくちゃいけないということは皆さんおっしゃるわけなので、常識であるというふうに言ってもいいんですけれども、それではどのような形で質的に改善できるのであろうか、この点についてきょうは私の意見を述べさせていただきたいのです。
　今日、日本のＯＤＡは、やはりこれはすべての国がそうなんですけれども、ＯＤＡの始まりの時期、発生の時期以来、今日まで半世紀近くの期間というものがあります。その間に、その時々の状況に応じたＯＤＡの型というものが出てまいりまして、そういうものが積み重なったものであるということでございます。
　日本のＯＤＡの展開につきましてはいろんな考え方がございますけれども、一九五〇年代、いわゆる賠償協力に始まったというふうに言われております。これが六〇年代に入りまして、積極的に円借款を供与して我が国製品の市場を確保する、あるいは資源の開発を行い、そして高度成長のための天然資源を確保する、これが第二期と申しますか六〇年代の高度成長期のＯＤＡのパターンであったかと思います。この時期に今日のＯＤＡ体制の基礎とも言うべき海外経済協力基金、それからＪＩＣＡの前身としての海外技術協力事業団が設立されたわけでございます。
　七〇年代に入りまして、この時期は石油ショックがあり、非常に大きな国際経済秩序の変動というものが起こったわけでございますけれども、この時期に日本はアメリカと競合して東南アジアに非常に積極的に海外投資を進めました。この時期に、したがってＯＤＡも海外投資を促進する形で、あるいは直接の投資のためのファイナンスあるいは民間企業が活躍するための経済インフラストラクチャーづくり、こういったことにも向けられたわけでございます。これが第三期というふうに言ってよろしいでしょう。
　そして第四期が一九八〇年代。これは第二次石油ショックに続く十年間でございます。ほぼ十年間でございますけれども、この時期は日本の経常収支の非常に大きな黒字というものが累積されまして、これを黒字還流で使うということがＯＤＡの場でも言われまして、この時期にいわゆる五年間の中期計画によってＯＤＡを倍増していくという量的拡大の時期に入ったわけでございます。この時期は、第四期というふうに私は呼んでおりますけれども、貿易・投資面での市場確保、これは五〇年代の第一期以来のＯＤＡの関心事でございましたけれども、市場確保とともに、やはりこの黒字還流を外交的な利益に使うという考え方が出てまいりまして、この時期に同時にＤＡＣの場での先進国協調というものが重視されたわけでございます。
　それと同時に、やはり日本のＯＤＡの中で、これまでどちらかというと片隅にあったと言えば言い過ぎかもしれませんけれども、少なくとも大きな柱にはなっていなかった人道的な関心、あるいは畠中局長がおっしゃいましたようなグローバルな問題への関心というものがだんだん出てきた、それが日本のＯＤＡにも入ってきた時期であろうかと思います。
　そして、第五期が一九九〇年代でございますけれども、この時期は国際化が進み、グローバルな問題への関心あるいは安全保障問題への関心というものが強まってまいりました。特に東西冷戦体制が崩壊して以来、世界の中で民族紛争あるいは地域的な秩序の形成、そういうものが急速に進みまして、今までのグローバルな秩序というものは、それは東西冷戦体制というフレームワークの中でグローバルという問題が出てきて、そして自由世界を中心とした世界秩序ということが自明の理であったわけでございます。これがそれほど自明の理でなくなりまして、先進国間の競争も激しくなるし、それから各地で東西冷戦のおもしがとれまして民族紛争も非常にふえてきた。こういう時代にやはり安全保障的な関心が強まってきたというふうに思います。
　こうした関心を背景として、一九九二年に、局長もおっしゃいましたＯＤＡ大綱が制定されたわけでございまして、これが現在日本のＯＤＡの中に出てきている新しい方向であるかというふうに認識をしております。これが第五期でございます。
　今日の日本のＯＤＡと言われております政府開発援助は、この第一期から第五期までの積み重ね、進展の中で出てきたいろいろな援助の事業の型が入ってきておる、積み重なってきておる、こういう形になっておるわけでございます。
　この第五期に、ＯＤＡ大綱が制定されると同時に、これまで政府のＯＤＡ白書の中で余り強調されていなかった問題が強調されるようになりました。これが、例えば九六年度の白書でも主題になっております人間中心型発展という考え方でございます。これも日本では非常に新しい考え方でございますが、これは一九九〇年に国連開発計画の場で初めて人間開発ということが言われまして、それ以来、人間開発を進めるための人間中心型発展あるいは民衆中心型の発展、こういうことが言われるようになったわけでございます。
　国連等の場で人間開発ということがなぜ言われるようになったかと申しますと、それはやはりこれまでの経済成長路線と申しますか、先進国は、先進国がたどってきたような経済成長のパターンというものを途上国に移植していけば、途上国は発展していくというふうに考えたんですね。それが、日本の援助の中でもいわゆる箱物援助と言われているように、インフラ、物をどんどんつくっていけば民間企業も行くし、経済も成長し、その恩恵が民衆の社会の下層にも及んでいくであろう、そういうふうに考えてＯＤＡを進めてきたというふうに理解しております。
　このような経済成長型の、経済成長を重視する発展路線、開発路線というものは、確かにアジアの諸地域で非常に高い経済成長を生み出しました。ただその反面、これはアジアも含めまして世界各地で非常に膨大ないわゆる貧困層、今日、世界の貧困人口というものが十数億になっておるというふうによく言われておりますけれども、この貧困層の増大ですね。それから、この貧困層の増大と関連をして社会の分裂、そしてそれと同時にやはり環境の破壊、これも高成長のアジアでも至るところで環境の破壊というものはもう驚くべきものがございます。このような経済成長を進めるために必要な社会的条件あるいは環境的な条件というものがむしろ壊れてきている。そこから、八〇年代の後半からＯＥＣＤの開発援助委員会の場で、あるいは国連の場でもそうですけれども、持続可能な開発ということが言われるようになりました。
　持続可能な開発というのは、結局、経済成長のために−経済成長は必要です、人間の福祉を実現するために必要なんです。しかし、経済成長を進める中で、そのひずみとしての社会問題あるいは環境問題が悪化していくことは、結局、経済成長そのものに歯どめをかけてしまう。経済成長もうまく進まなくなってしまう。つまり、開発が持続可能でなくなってくるという問題ですね。そこから開発と保全というものを調和したような持続可能な開発が必要であるという考え方が出てまいりまして、これは先ほど畠中局長がおっしゃいましたＤＡＣの場での新開発戦略でも、持続可能な開発のための国内戦略を各国で二〇〇五年までにつくりましようと、そういう形で提案をされております。
　ですから、そのような経済成長優先策が経済成長そのものをストップしてしまう、こういう問題点です。ここから、開発の目標というものを単なる経済成長に置くのではなくて、経済成長と同時に社会的な発展あるいは人間的な開発、この人間開発というのは教育だとか保健だとか実質所得だとか、そういうところで見るんですけれども、開発の目標というものが変わってきたということでございます。このような国際社会の場での開発目標の転換というものが我が国のＯＤＡ白書でも受けとめられまして、これが九六年度白書に人間中心型の発展として非常に大きくクローズアップされてきたということでございます。
　このように、これまでのＯＤＡの展開の歴史の中で、日本のＯＤＡは経済的な利益に基づくような、あるいは利益を確保するような援助だというふうな評価があったんですけれども、日本のＯＤＡそれ自体も、近年では国際社会の変化と相呼応して、だんだん変わってきておるということでございます。
　このような変化というものを踏まえまして、それでは今日のＯＤＡの実施体制はどうであるかということを見ますと、これはいわゆる四省庁体制、あるいはＯＤＡ予算を十九省庁が分け持って使っておる、こういう体制でございます。この体制は、先ほど申しました第二期、第三期に確立をした体制なんです。つまり高度成長期の体制なんです。
　この体制の特徴というのは、ビッグプロジェクト、すなわち我が国の国益を考えたような資源開発だとか非常に大きな経済インフラでありますとか、そういうプロジェクトについては四省庁が合議をして決める。これは御承知のように大蔵省、外務省、通産省、経済企画庁、この四者が合議をして決めます。そのほかにさまざまなＯＤＡの流れがございますけれども、まず全体としてＯＤＡの予算の三分の二というものは大蔵省がコントロールして流しておる。そして、外務省が二、三割、そしてあとの十七省庁が残りをそれぞれ分け持って使っておる、そういう体制になっておるわけです。
　ですから、そういう意味ではこの四省庁体制あるいは十九省庁体制と申しますのは、高度成長期に一つの目標を目指して、経済成長を進めるという目標を設定して、この方向に経済成長を誘導しようというときには非常に効率的な体制なんです。しかし、この結果、非常に多くの社会的なひずみあるいは環境的なひずみが出てきておる。それから、十九省庁による予算の流し方によってはかなりオーバーラップしていることもあるし、必ずしも有機的にこれらの予算が使われていない、こういう問題もあります。
　私自身もＯＤＡのプロジェクトをいろんなところで拝見させていただいておりますけれども、かなりきちんと調査したのは四カ国でございまして、フィリピンは八五、六年にかけて調査をいたしました。それから、中国の特に山東省では、これは黄・渤海経済圏というプロジェクトを組みました。ですから、あの辺のＯＤＡプロジェクトは大体知っておるんですが、これは九二、三年にかけて調査をいたしました。それから、最近ではインドでの海外経済協力基金のプロジェクト、有償協力のプロジェクトについて調査をさせていただきました。
　それから、タイヘは私はしょっちゅう行っているものですから、よく学生と行くんですけれども、行くたびにＯＤＡのプロジェクトに参加させていただきますので、この四カ国についてはある程度先生方の御関心におこたえして、私自身も実際の現場についての意見を申し上げることができるんです。
　これらの現場を見てやはり一番思うのは、一つは日本のＯＤＡというものは物すごく量が多いんです。だから、特に東南アジアに主として流れていますから、これは確かにビジブルというか、確かに見た目は非常にはっきりしています。
　それから、畠中局長もおっしゃったように、やっぱり非常に役に立っているところは役に立っている。明らかにこれは今までと違うと。近代化が進んでおるし、こんなに立派なインフラができた。タイのシャム湾の東海岸の臨海工業プロジェクトなんかも、私もあそこはもう開発以前のころと比べてよく知っておりますけれども、こんなにも違うかと思うぐらいＯＤＡによる基礎インフラによって民間企業が出てきて、物すごい変化というものが出てきています。ですから、かなりビジブルなことはビジブルです。
　ただ、そういうところもあるんだけれども、同時にかなりばらばらな使い方と申しますか、必ずしも有機的に使われておらない。これは特に局長がおっしゃいました有償協力と無償協力、贈与、それから技術協力、この三者が有機的に使われておるかどうかというと、非常に残念ながらこの四カ国においてこれが有機的に使われている例というのはもう非常に少ない、ごく少ない。特に、山東省なんというのはみんなあるんですよ、これは有償協力も無償も、それから技術協力も。しかし、みんなばらばらでまとまっていないですね。これが有機的に使われたら現地のインパクトも強いし、それから日本とのつながりというものもずっといろんな形でつながれるんじゃないか。
　とにかく日本の箱物援助というのは、箱をぽんと建てればあとは撤退してそれで終わり。それはそれで一つの考え方だし、役に立つ面もありますけれども、何か私ども見ていて日本とのつながりが全くなくなってしまう。これでいいんだろうか。その中で役に立っているものもあれば、本当に建ちざらしのものも正直に言ってこれはないわけじゃない。ですから、いろんなものがありますけれども、もう少し無償と有償とそれから技術協力というのは有機的に連携してやったらどうなんだろうと、これを私はいつも思って、局長にもよく申し上げておるんですけれども。
　ですから、そういうことを考えますと、今の十九省庁体制、あるいは海外経済協力基金は有償、それからＪＩＣＡが無償とそれから技術協力という体制がベストなものかどうかということをやはり考えざるを得ないわけでございます。そういう点でもう少し一元的な国際協力体制というものができないものかどうかということなんです。
　確かに、こういうことを考えていきますと、もう今の四省庁体制でＯＤＡはちゃんと使っておるじゃないか、そして、別に恥ずかしくもなく使えておるじゃないかと。ちゃんとアカウンタブルなリポートも出ておりますし、経済評価の報告もずっと出ております。ですから、これでいいじゃないかという考え方も当然あるわけでございますけれども、この効率優先の体制では社会問題、環境問題は解決してこなかったというのが現実なんですね。
　だから、今環境予算が非常にふえておりますけれども、この体制をそのままにして環境予算だけ使うということであれば、今、有明湾であるとかあるいは日本の中の至るところで出てきておるように、お金は使ってもかえってその現地の景観でありますとか自然でありますとか生物の多様性でありますとか、そういうものを壊すことになりかねない。
　北海道の二風谷を見てごらんなさいと。あそこなんかもやはり先住民族の非常に大切な聖地だったわけだけれども、ダムをつくるということでそのような非常に貴重な人類の歴史的遺産、そういうものが台なしになってしまう。これは国内でも見られるわけですから、海外でそういうことがないかどうかというと、私自身は残念ながらそのような事例というものを随分いろいろなところで見てきておる、そういうことでございます。
　そうしますと、今のＯＤＡ体制というのは六、七〇年代にできましたから、そのころは国民自身が自分たちの経済的な立場を強めるためにＯＤＡを使ってくれ、資源の開発でもそれから市場確保でも使ってくれと、そういうふうに政府に期待した時代だったんでしょうね。その時代のこれは行政体制だということです。ですから今日、ＯＤＡの質的な見直しが問題になってきている時点におきましては、当然のことながらこの行政体制それ自体を見直さなければならないということでございます。
　それからもう一つ重要なことは、今行革が出てきております。例えば、ＯＥＣＦと輸銀を統合するというのが行革の一つのやり方なんですけれども、これはＯＥＣＦや輸銀の中でもしばしば笑い話になっておりまして、この両者が統合してどういう利益があるんだ、稟議書が一つ減るんだと、そういう話なんですね。一体こういうことで行革と言えるんだろうかどうだろうか。むしろ、有償協力、つまりＯＤＡを担当する海外経済協力基金とビジネスを担当する輸銀とが一緒になることによってむしろＯＤＡの経済的インタレストが強まるということは、今出てきているＯＤＡの新しい方向、すなわちＯＤＡ大綱でありますとかあるいは人間中心型の発展、そういう新しい方向にむしろ逆行するのではないかということですね。ですから、私はこのような行革というのは根本的に間違った行革であるというふうに思っております。
　これは、ジェトロとそれからアジア経済研究所の統合についても全く同じことが言えまして、ジェトロというのは貿易や投資をプロモートする、促進する機関なんでしょう。アジア経済研究所は通産省の外郭団体ですけれども、きちんとした基礎的な研究の実績というものをずっと積み重ねてきているわけですね。そういうものを統合して一体どういうメリットがあるんだろうかと。やはりこれももう真剣に考えざるを得ないです。
　そうすると、畠中局長もおっしゃいましたけれども、これからのＯＤＡにおいては個別的なきめ細かい対応というのは必要なんです。そうすると、例えば貧困とか環境とか、分野別もそうです。それから国別についても非常に細かい対応、例えばタイとフィリピン、私はタイではＯＤＡというのは随分成功したと思っているんです。ただしかし、フィリピンでは残念ながら成功しているのは正直なところ私自身は余り見ていないんですけれども。何で国によってこんなに違うんだろうかと。それはやはりその国の社会や文化というものをよく研究していないからです。外から持ち込んだプロジェクトが現地で消化できる場合と消化できない場合がやっぱりあるんですよ。ですから、その基礎的な研究が非常に重要なんです。
　ですから、これからこの国際協力の場で、経団連さんが提唱なさっている一元的協力体制というのは私も全く賛成なんで、ちょっと経団連さんとはいつもそれほど一致はしていないのであれだけれども、そこのところがきょうは非常に一致しているんですけれども、一元的な協力体制をぜひやっていただきたい。というより、むしろ海外経済協力基金と国際協力事業団とを一緒にするとか、そして外務省の外庁として海外協力庁をつくるとか国際協力庁をつくるとか、そういうふうな援助の一元的体制の中で、アジ研のようなすぐれた研究所というものをぜひこちらとそちらの研究所にくっつけて、そして基礎的な研究というものをきちんとして個別的な対応というものをやっていくべきじゃないか、このように考えております。
　ですから、そういう意味で、私自身の考え方は、ＯＤＡの質的な改善のためにはやはり今の四省庁あるいは十九省庁のばらばらの協力体制というものを一元的にまとめていく。この十九省庁体制というのは、もう一つ言いかえれば官界と業界との連携体制と申しますか、大体外務省等を除く諸機関におきましては、外務省もそういうところもあるんですけれども、大部分の経済協力費というものがやはり業界団体を通じて流されている、そういうところもございます。ですから、そういう点では一体ＯＤＡで食べているのはだれかというような問題も正直なところここにはあるわけなんです。ですから、私はそういうものをまるっきりなくしてしまえということは申しませんけれども、少なくとも有償と無償と技術協力というものを一元化する体制というものは必要であろう。
　今日、やはり国民が昔のように物がどんどんふえていればいい、経済成長すればいいという時代じゃないんですね。御承知のように、総理府が国民生活に関するアンケート調査を毎年実施しております。この調査に従えば、昔は物の豊かさが大事だという人が六割以上いた。しかし、もう最近ではそういう人は三割以下に減って、むしろ心の豊かさを重視するという人が四割くらいでトップに来るわけです。ですから、国民の価値観が変わってきているんだと。この国民の価値観が変わった時代に、世の中は世界全体がやはり変わってきておりますから、それに合ったような経済協力体制というものを考えることが日本のＯＤＡの質的な改善の前提になるだろう、このように考えております。
　そのようなＯＤＡ体制改革のために重要なことは、ＯＤＡというのがやはり行政優位型といいますか行政主導型の体制なんですね。だから、今まで国民の参加度というのは非常に少ないんです。ＯＤＡ白書を見ますと、国民参加型ＯＤＡというふうに書いてありますけれども、どのくらい国民が参加しているんだろうかと。
　それで、ドルベースと言わず、円ベースで四分の一ＯＤＡが減ったというのは大変なことなんですね、これは。ですから、国民の間では当然これは大変だという声が起こっていいわけなんです。ところが、日本の新聞は載せるんですけれども、大変だなんて一言も出てこないんですね。ですから、減ったという報道はあるけれども、それについてのエモーション、国民的な関心というのが非常に薄いというのが現実じゃないでしょうか。それはやはり国民が今のＯＤＡに対してそれほど乗ってきていないといいますか、参加度が少ない、その表現だと思うんです。
　ですから、やはりこれからＯＤＡは量的な伸びは難しいですから、特にＯＤＡの中で新しい方向として出てきている環境とか社会問題につきましては、市民社会と言われているようにＮＧＯ、民間セクター、こういうものの参加というものが非常に重要になっております。経団連さんも環境問題とか非常に重視されていらっしゃいます、それは結構なんですけれども。さらに、一般市民がやはりふだんのライフスタイルから考えて余りむだ遣いをしないとか、それから資源を破壊しないとか一そういうことを考えていかないと、世界の中での大資源消費国である日本が次から次へとむだ遣い、資源の使い捨てというものをやっている限りにおいては、幾らＯＤＡを使っても世界の環境というものは保全されないということだろうというふうに思うんです。
　そういう意味で考えますと、ＯＤＡの実施の中でも国民の参加をどのように確保していくか、これが非常に重要なんですが、この国民の参加度が非常に少ない。
　それは、外務省の方でもＮＧＯの予算がだんだんふえてきております。ふえてきているのは結構なんですが、全体のＯＤＡから見るとごくまだわずかで、諸外国と比べるとその何分の一という水準にとどまっております。その中でもＯＤＡの実施に関するＮＧＯの参加は外務省に関しては割と進んできているし、ＮＧＯと外務省の定期的な協議というものも進んできております。しかし、ほかの省庁、十九省庁の残りの十八省庁におきましてはＮＧＯというのは一体何だというような形で、業界団体というとすぐわかるんですけれども、ＮＧＯというと何にもわからないということで、まだまだほかの省庁での認知度が少ないです。
　その典型的な事例として、一九九五年に社会開発サミットというのがございました。これは世界で、局長も今おっしゃいましたけれども、だんだん重要になってきている社会問題、環境問題、こういうものを解決するために、特に社会問題でいうとやはり貧困の増大、失業の増大、それから社会の分裂、こういうことは日本にとっても決して人ごとじゃない話なんです。経済が上向きになったときも失業は全然解消していないわけですね。ですから、これからはむしろそういうものがふえるかもしれない。そういう意味では、社会開発問題というものも日本にとって人ごとじゃないんです。
　ですから、社会開発の国内戦略というものをことしの六月に提出するということで外務省でつくっていらっしゃいますけれども、日本の中でこの国内戦略を実施する体制というものができておらないわけです。各省庁の連携会議はあるんですけれども、一元的に実行していく体制、これが整備されていません。ですから、外交問題は外務省、国内問題はほかの省庁ということではなかなかこのような体制の実施というものが難しいということになりますので、この国内戦略の問題一つとりましても、外交と国内の政策との連携というものがおくれているのではないか。これをやっていかないと、国際社会に恥ずかしくないＯＤＡの質的な改善、例えばＤＡＣの場での新開発戦略の実施、こういうことを進めていくにしても、日本の中でこれを支えていく体制をいかにつくっていくか、これが課題となっていくかと思います。
　私の陳述はこれで終わらせていただきます。どうもありがとうございました。