○橘法制局参事　衆議院法制局の橘でございます。
　本日は、三つの宿題のうちの三つ目、国民投票法附則第十二条に定められております国民投票の対象拡大に関する検討条項につきまして、その概要及び経緯について御報告させていただきます。
　まず、先生方、お手元配付の衆憲資七十五号、表紙と目次をおめくりいただきました一ページ目に、附則第十二条の条文を掲げておりますので、これをごらんいただければと存じます。
　この条文のポイントを三つに整理して御報告申し上げたいと存じます。
　まず、この条項におきましては、国は、この規定の施行後速やかにこれこれの事項について検討を加え、必要な法制上の措置を講ぜよと定めるだけで、特段にその締め切りを明示しておりません。この点、その締め切りが明示されておりました、さきの二つの宿題とは異なっております。
　次に、創設を検討すべき国民投票制度の対象として、憲法改正を要する問題と憲法改正の対象となり得る問題の二つを掲げていることでございます。これについては後ほど御説明申し上げたいと存じます。
　三つ目として、このような九十六条の憲法改正国民投票以外の国民投票制度の検討につきまして、日本国憲法の採用する間接民主制との整合性などの観点から、その必要性の有無について検討するべきとしていることです。この点は、さきの二つの宿題が、十八歳に引き下げるべきこと、あるいは、賛否の勧誘などが制限されることとならないようにといったように、その検討の方向性を明確にしているのとは異なって、中立的な検討を命じているところでございます。
　さて、以上の三つのポイントのうち、一つ目についてはそれ以上の説明は不要かと存じますので、残り二つのポイントについて、以下、順次御説明申し上げさせていただきたいと存じます。
　最初に、議論の前提となる三つ目のポイント、すなわち、日本国憲法の採用する間接民主制との関係について御報告させていただきます。
　日本国憲法は、その前文の第一段落で「ここに主権が国民に存することを宣言し、」と述べ、また、第一条の天皇の地位に関する条項においても「この地位は、主権の存する日本国民の総意に基く。」と規定して、この憲法が国民主権の原理に基づくものであることを明確に宣言しております。
　この国民主権の意味するところについては憲法学説上大いに議論があるところですが、一般には、国家の政治のあり方を最終的に決める力、すなわち権力あるいは権威が国民にあることを意味するものと理解されているところです。
　ただ、そのような力を国民がどのような形で行使することができるのかについては議論がございます。すなわち、憲法第十五条において保障されている成年者による普通選挙のもとでの選挙権の行使、すなわち、国民代表でいらっしゃる先生方、国会議員を通じての国政参加の方法以外には、日本国憲法が国政レベルで国民が直接に国家意思形成に参画することを認めているのは、一つ、七十九条に定める最高裁判所裁判官の罷免についての国民審査の場面と、二つ、第九十六条の憲法改正国民投票の二つだけであると一般に言われております。また、憲法第九十五条に定める地方自治特別立法の制定に関する住民投票を入れたとしても、わずかに三つでございます。
　しかも、前文第一段落の冒頭に「正当に選挙された国会における代表者を通じて行動し、」とあることや、憲法第四十一条の、国会は国の唯一の立法機関であるとの規定の存在など、日本国憲法の構造にも鑑みるならば、日本国憲法は、国民の国政参加の方法は、代表民主制あるいは間接民主制の方法によるべきものとしているとの解釈が素直に導き出されるところでございます。
　しかし、他方では、国家意思形成の参考に資するという趣旨で行われる助言的、諮問的な国民投票制度については必ずしも禁止されているとまでは言えないという見解も、一方では唱えられております。
　すなわち、価値観が多様化する中で、必ずしも代表民主制の過程で反映し切れていないさまざまな国民ニーズや意見を国民投票によって拾い上げていくことは、むしろ、議会制民主主義という原則的諸制度のもとでも、それを補完する観点から有用であるなどといった御主張でございます。
　もちろん、これに対しては、民主主義の本質は討議の過程にあるのに、政策の是非を判断する情報、手段を必ずしも十分には有しない国民に対し、直接その意思を問うことは危険であるなどといった反論も述べられてきたところでございます。
　さて、衆議院憲法調査特別委員会におきましては、以上のような賛否両論が活発に展開されたのでありましたが、そこでは、まず、国民に発議するのは、あくまでも唯一の立法機関とされている国会に限ること、もう一つは、国民投票の結果はあくまでも参考意見であって、国の諸機関はこれに法的には拘束されないこと、この二つの条件を前提とした上であれば、現行憲法の枠内でも憲法改正以外の場面での国民投票制度もあり得るのではないか、ただし、その対象は、間接民主制の原則との関係で、一定程度限定する必要があるのではないかといった観点から議論が繰り広げられたところでございました。
　すなわち、国民投票に付するにふさわしい問題とは何か、そのような問題は、何ゆえに間接民主制の枠内だけで処理させるにふさわしくないと考えられるのかといった観点からの御議論であったように思います。
　その議論の大ざっぱな過程を示したのが、お手元配付の衆憲資七十五号の四ページの「法案・修正案の推移」の表でございます。
　ここから、冒頭申し上げましたポイント二つ目の国民投票の対象についての御議論の御説明に入ってまいります。
　まず、当初の民主党案では、国民投票の対象は、国政における重要な問題に係る案件、すなわち国政重要問題という限定でございました。
　これに対して、当時の自民、公明の先生方は、国政重要問題というだけでは余りに広過ぎ、間接民主制の原則に反するとして、その対象を、憲法改正問題、すなわち、正確に申しますと、隣の五ページ目で附則十二条の条文にアンダーラインを引いてある部分ですが、先ほど申し上げましたように、一つ、憲法改正を要する問題と、二つ、憲法改正の対象となり得る問題、この二つの案件に限定するのであれば検討の余地はあると応じられたのでございました。
　なお、ここで憲法改正を要する問題を一般的国民投票の対象とした趣旨についてはこう述べられておりました。最終的には憲法改正国民投票の対象となるような事項であっても、予備的に、事前に民意の動向を探ろうとする場合はあり得るとのことであり、これを憲法予備的国民投票と呼ばれたのでございました。
　その上で、このような憲法予備的国民投票制度の検討の必要性については、さらに次のような御説明がなされておりました。国会で詳細な憲法改正原案を作成していきなり国民投票に付するというのでは、いささか国民の間に戸惑いもあるだろうし、また、その憲法改正のテーマの選び方や内容に国民の意思が十分に反映されていない場合もあるかもしれない、むしろ、あらかじめ国民の意思を推しはかるという意味で、まずは予備的にアンケート的な国民投票を行い、しかる後に、国会は、それを踏まえて憲法改正原案の立案に着手し、その後に、憲法九十六条で要求されている正式の国民投票を行うといった慎重な手続が有効な場合もあるのではないかといった御説明でございます。
　また、二つ目の、憲法改正の対象となり得る問題とは、例えば女性天皇問題などは、法律的には皇室典範の改正でも済むわけですが、憲法問題ともなり得るものであり、このような問題についても、憲法予備的国民投票に準じて、国民投票の対象として検討するに値するのではないかというものでございました。
　いずれも、九十六条の周辺に位置する問題と言うことができ、そうであれば、現行憲法の枠内でもぎりぎり合理化される可能性はあるのではないかとして、両者をあわせて憲法改正問題と略称されたのでございました。
　これに対して、当時の民主党も、資料の右の欄にありますように、Ａ案として、国政重要問題を何らかの方法で限定する案、Ｂ案として、今述べましたような二つの憲法改正問題に限定するという自民、公明の御提案を受けた案、そしてＣ案としては、そもそも具体的な制度設計自体を先延ばしし、そのあり方を憲法審査会で検討するというさらなる妥協案の三案を検討中である旨の発言がなされたところでございました。
　しかし、その後の与野党の修正協議は、二〇〇七年七月に控えた参議院通常選挙に向けてのさまざまな政治的、政局的な争いの中で合意が困難な状況となり、その結果、Ｂ案、Ｃ案の線は消えて、結局、民主党が提出された最終修正案はＡ案を具体化したものとなったところと拝察しております。
　すなわち、国政重要問題のうち、まず、憲法改正の対象となり得る問題のほか、二つ目として、統治機構に関する問題、これは、例えば両院制の問題など、国会による発議が必ずしも機能しない可能性があることを想定された問題でありますが、このような問題、三つ目として、生命倫理に関するような、政党政治を超えた、国会議員、国民の死生観などに関するような問題、この三つを例示として掲げた上で、その具体的な対象範囲は、国民投票の対象とするにふさわしい問題として別に法律で定めるとされたのでございました。
　他方、当時の与党、自民、公明両党の先生方は、修正協議自体は決裂したけれども、そこで提示した範囲の国民投票であれば検討に値するとして、それを法案の附則に盛り込む併合修正案を提出され、これが現在の附則第十二条になったものでございます。
　以上、附則十二条の概要と経緯について御報告させていただきました。ありがとうございました。