○参考人（山口二郎君）　山口でございます。
　私は、大学で行政学という科目を勉強しております関係で、本日は行革について意見を申し上げたいと思います。
　内閣制度の改革やあるいは政策評価、パブリックコメント制度など、今回の行革関連法案の中には時代の変化に対応した重要な改革の第一歩が含まれているという点では評価したいと思いますが、しかし、本来の行政改革の課題という観点から照らしますと不十分な点も多いと思います。
　そこで、短い時間でありますので、行政改革の基本的な理念及び今後の課題について私は意見を申し上げたいと思います。
　まず最初に、今回の行政改革の問題設定における問題点を指摘したいと思います。
　言うまでもなく、今回の行革は小さい政府を目指すということが出発点であります。せんだって、行革会議で中心的な役割を果たされた高名な法学者が私の大学に来られて、行革会議のときの話をしていただいたんですけれども、ともかく行政の減量化を目指すという議論をしたということです。私は、いかなる意味で減量化が必要なのか、見方を変えれば、日本の行政というのはいかなる意味で大きいのかという質問をその先生にしましたが、その先生は、行政の減量化は所与の前提である、いかなる意味で日本の行政が大きいかというような議論をする暇はなかったというふうにおっしゃいました。そこに私は今回の行革の最も大きな欠陥があると思います。
　皆さん方も御承知のとおり、公務員の数の人口比、あるいはＧＤＰに占める租税・社会保険料負担率などで見ますと、日本は先進国中最も小さい部類の政府であります。公務員の数は一千人中大体四十人弱、租税・社会保険料負担率は大体三八から九％。これはいわゆるサミット参加国の中でもかなり、アメリカと並んで、あるいはアメリカよりも若干小さいぐらいであります。
　では、そういう意味で日本はかなり小さな政府なんですけれども、なぜ大きな政府という不満が出るのか。私は国民が大きな政府だという不満を持つことには幾つか理由があると思います。
　私は四つほど考えたんですけれども、一つは、公共投資の対ＧＤＰ比が先進国中最大である。大体六％台の半ばでありまして、英国、米国の三倍以上ということであります。つまり、日本人は、日本の政府というのは常に道路や箱物、何かつくっているという印象を持っているということが政府の大きさを感じさせる原因だろうと。
　二つ目は、政策における需要と供給のミスマッチという問題を指摘できるだろうと思います。すなわち、特定の政策を挙げて論じるのは不穏当かもしれませんが、農業分野の公共事業などを中心に、明らかに不必要なと思われる公共施設に多額の税金が投入されているという現実が近年マスコミを通して報道されております。
　さらに、政策の失敗や破綻に対する検証や反省というものが欠如している。私が住んでいる北海道には、例えば苫小牧東部工業基地といったように、明らかに破綻をしてもなおかつ根本的な対策を打つことなく、いたずらに十年時間を経過して借金の債務ばかりが膨張していくというような公共政策の事例がございます。
　こういう事例に対して、政策を立案、担当した人間は、きちんと実態の解明や責任の所在を明らかにする、さらには納税者に対して謝罪をするといったようなことはないわけであります。その意味で、態度がでかいという意味では日本の政府は非常に大きな政府であるというふうに思います。
　三つ目の理由は、行政の裁量が非常に大きいということであります。
　裁量行政の問題は、後ほど多分中条先生がお触れになると思いますが、権限を持つ担当者の裁量で民の側が非常に大きな利害関係の影響を受ける。このことは政府の大きさを感じさせる一つの要因になっているだろうと思います。
　第四の理由、これは形にあらわれないさまざまな行政に付着するコストがかかっているという問題であります。
　例えば、各種の公共事業などを発注しようという場合、特定の公益法人にコンサルティングを発注しなければ事実上受注できないといったようなことがさまざまな分野で行われており、多くの場合、そのような公益法人がいわゆる天下り官僚の受け皿になっているという現実があるわけであります。
　こういった事柄は、表向きの許認可件数とか公務員の数とか予算の規模といったものにあらわれにくいわけですが、こういうさまざまなコストというものが政府の大きさを感じさせる一つの原因になっているというふうに私は思います。
　以上の四点に照らして、私は、日本の政府を小さい政府にする必要があるだろうと思います。
　そこで、何を変えるべきかということについて少し私見を申し上げ、その中で今回の行革法案についての所見も申し上げたいと思います。
　第一に、国家公務員の単なる量的削減という目標設定は私は余り意味がないと思います。
　昭和四十年代の総定員法施行以来、累次にわたって定員削減計画を実施してまいりまして、少なくとも国家公務員に関しては日本は相当スリム化していると言うことができます。この上量的削減をしようと思えば、エージェンシー制度を導入して、要するに従来国家公務員であった者の身分を形式上エージェンシーに移すといったようなことで数字を合わせるしかない。しかし、そのことに一体どういう意味があるのか、私は大変疑問であります。
　次に、先ほど挙げた四つの点に関して、大きな政府の是正方策をいかに考えるべきかということについて触れたいと思います。
　第一に、公共事業の改革についてであります。
　もちろん、社会資本の整備、あるいは防災や豊かな生活基盤をつくるという点で公共事業を適切に実施することは二十一世紀も必要でありますが、それについて、今回構想されている国土交通省というものが本当に対応できるのか。特に、地方整備局、要するにブロックごとに置いた支分部局において、かなり大きな権限を与えて公共事業を企画立案、実施していくという構想でありますが、ブロックの支分部局に対していかにして民主的な統制を加えていくのかということは全く議論されていないと思われます。
　その意味で、国土交通省というものが非常に巨大な予算を持った公共事業官庁として、かえって従来よりも国民あるいは議会によるコントロールが及ばないものになっていくという危険性があると思います。
　それから第二の、政策における需要と供給のミスマッチという問題についてであります。
　大ぐくりの再編成というものによって行政需要の変化に対応した政策の供給システムをつくるということであれば、これは大変結構なことだと思いますが、今回の省庁再編は基本的に省と省の足し算であります。需要と供給のミスマッチという観点からすれば、例えば現在の国家公務員の採用における職種別の割り当て、つまり、土木とか農業工学とか、そういった専門分野について旧態依然として同じ人数をとって供給システムの側を固定化していくという点には非常に大きな問題があるだろうと思います。
　それから、国民の観点から政策評価を行って需給のミスマッチを改めるということについては、私は大変大きな意味があると思います。しかし、その具体的な方法、そして政策評価を行うことによって従来見られていたような非常にむだの多い公共事業を中心とした政策をきちんと途中でストップできるのか、あるいはそういうものを未然に防ぐことができるのかといった点について、まだ具体的な詰めが足りないだろうと思います。
　それから、三つ目の裁量の大きさという問題については、やはり規制緩和と行政の透明化を進めていくということが必要であります。
　それから四つ目、形にあらわれない、目に見えにくい政府の大きさという点に関していえば、特殊法人あるいは公益法人等の実態について徹底的な情報公開を行うと同時に、いわゆる官僚の天下りのためにそのような認可法人を使うという実態について、この際新たな制度的な歯どめを検討する必要があるだろうというふうに思います。
　最後に、内閣機能の強化について一言申し上げておきたいと思います。
　私も、今回の行革関連法案で示された総理のリーダーシップを強化する、あるいは内閣の総合調整能力や危機管理能力を強化するということについては基本的に賛成でありますし、そのようなリーダーシップを支えるための補佐制度の充実等については時代の要請にこたえたものであろうと評価いたします。
　しかしながら、内閣制度の改革については一つの限界がございます。なぜ従来日本の内閣というものが総合調整能力を持たない、あるいは弱体なものであったのかということについて原因を考えてみますと、これは内閣法その他の制度の欠陥の問題ではないわけであります。特に、同じような内閣制度をとっているイギリスと比較してみますとそのことは明らかであります。
　イギリスの場合は、シャドーキャビネットも含めれば、要するに与党の中枢部、指導的な政治家がすべて内閣の主要ポストを占め、それが二年、三年と仕事を続けていくことが常識であります。その意味で、内閣というのは与党のオールスターのチームでありまして、そこにおける議論、決定というものが与党自体の方針となり、さらには国政の基本的な方針となるという仕組みが存在いたします。
　しかし、日本においては恒例のように一年に一度内閣改造が行われ、衆議院であれば与党の当選五回くらいの代議士が大臣になる、そして一年たったらまた入れかわるということが慣習のように行われてまいりまして、そのような意味で残念ながら日本の内閣というものは与党のオールスターチームではないと思われます。あるいは一年ごとに大臣が交代するという内閣において、特に規制緩和や地方分権等といった官僚の既得権に反対するような重要な政策決定を推進する政治的な力を持てるかという問題があるわけであります。
　したがいまして、この内閣機能の強化については、もちろん今回提案された制度の改革というものも必要でありますが、これを担う政党の側の責任が非常に大きいということをここで申し上げておきたいと思います。すなわち、内閣というものに与党の指導力を結集する、内閣の意思決定が即与党の意思決定であり、また国会多数の意思決定になるというイギリスのような仕組みを日本においてつくることが必要であるということであります。
　最後に、今回提案された一連の行政改革について、私も、基本的に時代の要請にこたえる部分も大きいし、この際省庁を一度再編成してみるという経験をすることは大きな意味があると思います。しかし、行政改革の課題はそれで終わりなのではないわけでありまして、二十一世紀に入っても引き続きさらなる行政改革の課題について追求し、さまざまな制度改革を続けていく必要があるということを申し上げて、私の意見陳述を終わりとさせていただきます。