Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○参考人（山谷清志君）　まず第一点の方でございますが、責任があいまいになって分散化してしまっていると、これはまさしくそのとおりだと私も思っております。実は、統制論と責任論というのが行政学の中ではコインの裏表といいますか、それをどういうふうに処理するのかというのが長い間、もう六十年も七十年も行政学者はやってきたわけなんです。
　ただ、責任の追及の仕方というのもいろいろございまして、例えば先ほど私が申しました政策評価、プログラム評価というふうな追及の方法もございますし、あるいは法律に、法令に違反しているかどうか、あるいは規則を守っているかどうか、こういうふうな追及の仕方もございます。あるいは服務監査といいますか、職業としての公務員といいますか、そういう形での倫理綱領みたいなもので追及していくというふうな場合もいろいろございます。
　住専の例を出されましたんですが、この場合は、私が申し上げているプログラム評価、先ほどから申しますが、どうも余りなじまない方法でございまして、むしろ違う追及の手段があっていいのではないかというふうに考えております。これがまず第一点のことでございます。
　第二点の方でございますが、政府の事業がどんどん広がっていく中で赤字が大きくなってきているわけで、それをストップしなければいけないという、これは本当に大変な日本の国全体が直面している大きな問題であると思うんです。
　その中で、やはり予算がある意味では既得権化している部分がかなりあるというふうに考えております。この既得権化している部分を何とかできないかと、これはいろいろなところで議論がありますし、お知恵を出される方もいらっしゃいますが、私の政策評価の考え方、プログラム評価の考え方ですが、これで言いますと、例えば先ほど申しましたアメリカの例のサンセット法でございます。一定の年限という、いわゆる一種の時限立法の形で政策なり事業をつくりまして、その年限が来たら自動的に消滅する。もしその事業を継続したいのであれば効果があることを証明して、その上で新しい立法をする、こういうふうな手だてがあるのかなというふうに考えております。
　ただ、これもまた悲観論でございますが、これがなぜアメリカ全体に広がらなかったか、また余りやられなかったんですけれども、理由は非常にその手法が難しいというのがございます。道路をつくるとかダムをつくるとか、そういったものであればある程度数量的に判断できますし、また事前に予算請求をする段階で、例えば、渋滞を緩和させるために道路をつくる、バイパスをつくればこの程度の緩和が見込まれる、それによって一人当たりの時給幾らというものを計算しまして、人件費がこのぐらい節約できるとか、いろんな試算をされているはずです。そういうものがダムでも道路でもあると聞いております。それを使われて、事後的にもう一度見直してみる、こういうことがあってもいいのではないか。これならば事前の予算請求のときに書類がございますので、恐らく別段難しい方法論とかは要らないのではないかと考えております。
　ただ、それ以外の事業、例えば教育問題とか福祉問題というのは、これだけのお金をかけたらこれだけの効果がある、これは実は非常に難しい問題でございまして、アメリカなどでよくやるのは、インタビューをしてみまして、本当にあなたは満足しているかどうかというふうなことをやっておるわけですが、なぜそれをやるかといいますと、やらないよりはいいんだというふうな答えが出ております。そういうふうに、政策領域によっては評価をするというのがかなり難しい部分があると思います。ただ、今できることであれば、先ほども申しましたように、物をつくる、こういったものはかなりできるのではないか。
　あるいは先ほどのＯＤＡの問題でも、海外経済協力基金がやっているような、外国の政府にこれだけのお金を貸して事業を展開して、その事業でその外国の地域の経済効果がどの程度上がっているかというのは経済学の公式を使うとある程度算定できるというふうに聞いておりますので、ＯＤＡの部分ではそれで評価をやっております。
　これも日本の国内であれば、例えば産業連関表などがきちんとあるわけですので、特定の事業を展開して経済効果がどの程度出たかというのは、一〇〇％ではないにしてもかなりの程度わかるのではないか。それによってこれだけのお金を使ってこれだけの効果が出たというアピールをする、それに対して反論する、その共通の土俵をつくってやりとりできるのではないかというふうに考えております。
○都築譲君　ありがとうございました。
　今御説明の中にありましたサンセット法とかそういった仕組みも、日本の今立法活動を行っている法律の中にも、例えば三年後に見直すとかあるいは五年後にこの機会に見直すとかいろんな形で入っておるわけですが、今の先生の御指摘に私も全く同感というか、そういう同じ思いを持つわけでございますけれども、特に日本の場合は、結局情報を基本的には行政府がすべて握っているというところがあるのかなと。
　情報の収集も、三年後に見直すといって、基本的には自分たちの下部組織を使って収集をして実施状況も把握をして、そしてまたそれを見直すか見直さないかの点について議論を審議会で回して、審議会の情報がなかなか表に出てこない状況の中で、法律としてもう一度延長しますとかいうふうな議論、あるいはここの部分を修正しますとかいう議論が出てくることの方が実は問題が多いのかなと。だから、その点についてはむしろ国会の機能をもう少し強化していく必要があるのかなというふうなことを考えておりますし、そういったことが実は国会の行政に対する監視機能の一つのあらわれ方なのかというふうな考え方を持っておるわけでございます。
　今まで行政監察ということで御質問をさせていただきましたが、行政相談につきまして鎌田先生にひとつ、最後になって恐縮ですが、私ももう時間がございませんので、ちょっとお伺いしたいんです。
　行政相談というのが昭和三十年代以降果たしてきた役割といったものについて御説明いただきましたし、行政監察局からの説明も、行政相談の果たす役割、苦情救済推進会議、こういったものを通じて政策的な提言、あるいはその実行といったこともやっておられるということで敬意を表するわけでございます。
　個別の本当に具体的な行政相談のケースに当たって、先ほどの満足度の問題もございますけれども、実はこういう行政をやるからということで途端に不満が生じてくる。今まで何もなければしょうがないというふうに思っていたものが、行政が関与してくることで突然不満が起こってくる問題とか、あるいは二点目としては、起こった不満について実はどれだけの行政コストがかかっているのか十分わからないまま不満といったものが生じてきているとか、さらにそういった不満を解消できないようなケースもあろうかと思うわけでございます。三点目は、不満が解消できないようなケースの困難性といったものについてお話を聞かせていただければと思います。
○参考人（鎌田理次郎君）　行政の苦情を見てみますと、一つは法律を知らないといういわゆる法の不知からくる苦情がございます。これは相当高いパーセンテージで、したがってそういうことに対しては、これはこうですよああですよという案内で処理をしているというような場合が非常にございます。
　それから、新しい不満が起こってくるということがありますが、ちょっとオンブズマンの問題と関連して、私、非常に心配なのは、例えば川崎あたりで行われているああいう制度を見ていて私どもの感じから言えることは、非常に不平不満を言う人間というものが限定されてくる。日本ではむしろお願いした人に対しては信頼していくという社会。ところが、西欧の社会というのは相手方の目を見なかったら物が言えないというような社会、いわゆる不信からきている社会。
　ですから、町を歩きますと、先生方のおやりになっていらっしゃることに対してよくいろんなことを国民は言います。一家言がありますけれども、政治というものの実態を御存じない床屋のおやじさんが言っている政治談義だけでは国会は動かない。同じように、行政の場合も同じことが言えるわけで、アメリカなどでは悪いことをする者がプロなんだというような、そういう意識が評価の学問などを発達させてきているゆえんでありましょうけれども、日本ではそうじゃないということ。
　それから、大きな声を張り上げる人だけの意見がもしここで取り上げられて処理されるというようなことが起こってまいりますと、実は行政というのは、一人の人のためにいいということは一人の人のためには悪いということでありますから、一人の人がそのことによって利益を得ることによって大勢の人が損害を受けるということもあり得るでしょうし、一般の庶民というのは実際は物を言わない、日本ではそういう性格がございますので、不満度の測定というようなことがいろんなあれはございましょうけれども、大変難しいことです。
　むしろ、先生方などの一番貴重なことは、私の友人で議員さんをしていらっしゃる方がありますけれども、落選された三年半の間に選挙区を一生懸命歩いたという苦労話を、これは学生時代の友達の立場で聞かせていただいたときに、やっぱりこれが民主主義の原点だな、国民の声がわかってくるというのはこういう選挙という洗礼があるからなんだなということを知って、私はなるほど非常に大変なことだなと。その経験の中から国民の声がわかってきていらっしゃる。そして、政治家としての、専門家としての仕事があり、行政官は行政官としての専門的な知識で動いているわけですから、ただ単なる不信感だけで監察の制度を考えるというのは問題かと思いました。
　相談をやってどんなことで困ったことがあるかといえば、本当に解決不能なことは、まず予算がない、金がないからできませんと言われたときに一番困ることと、それから法律を改正しなければどうにもならないというような問題がございます。そういうような問題について問題を起こしたことがあります。これはこういう抽象論でなくてむしろ具体的なお話ですると一番いいのでありますが、時間がございませんからお話しできませんけれども。
　国民と行政との間に苦情や不満が出てくるということは、決して行政法の先生が、行政学の先生が机の上で考えているような形ではないということ。いろいろな苦情を申し出てくる人の社会的な環境とか経済的な立場とか、あるいは教育の程度だとか、それから行政や政治に対する理解度だとか、そういうようないろいろなものがあり、かつそういう行政官と接触したときの感情がどろどろとした形で、どろどろという言葉がいいか、出てくるものであって、そういう単純化した公式どおりのものではないということ。
　したがって、これを解決していくということは、非常にやはり行政相談委員などで一番大事なことは、先ほど申し上げましたように、法典を閉じて心を開けと。やはり、人格によってこれを解決していくということが日本的な風土であったんじゃないのかなと。ですから、正しい判断を下していくことも大事だけれども、よろしい判断ということが非常に大事なことじゃないのかなと。そういう意味で、余り形にとらわれてばかり、理論にとらわれてばかりいると本当の苦情は解決されないということで、そういうことでは地方身歩いてなるほどなと感心させられるような問題にぶつかることもままございます。むしろ、そういう経験については、私などよりは地方の名望家の方々とお会いになったりして、いつも聞いている先生方の方がお詳しいのかもわかりませんけれども、そういうものをどう吸収し、またどういうふうに分析し、どう理論づけ、そしてどう制度化していくかということが大事なことかと思います。
○都築譲君　どうもありがとうございました。
○伊藤基隆君　社会民主党の伊藤でございます。
　私は、きょうの三人の先生方の意見を聞いて、それぞれ委員の方からの質問とやりとり、というよりは意見開陳をお互いになされていると思います。次は地方自治体のオンブズマン制度ということについて参考人に来ていただいて、またそこで質問、議論を行います。それから、我々の中でのフリー討論ということになっていくスケジュールでございまして、実は本調査会のやるべき今後の道筋の概括的な形が一シリーズこの常会の中ででき上がっていくんじゃないかという期待をしているところでございます。
　そこで、行政とか行政監察、または行政監査ないしはオンブズマン制度、これをどのような日本の社会的状況の認識で、それぞれの行政は、あるいはオンブズマンは行っているのか、あるいは国民というものはどうとらえているかということについて、まず三人の先生からお聞きしたいわけですが、それは片岡先生の本日出されたレポートの中で、一ページに、「商品の品質は最終的には顧客に与えた満足度によって測定されますが、行政の質も究極的には国民に与える満足度によって測定されなければなりません。」と。
　私は三人の先生方に、じゃ今、日本の状況はどうなのかということをお聞きしたいわけです。そのために私の認識を少し申し上げたいと思うんですが、ここに書かれていることはやはり行政とか行政相談が目的とする究極の姿、理想的なものというふうに考えています。これは先生の意見とか願望というものも含まれているんじゃないかというふうに思いますし、それは私たちにとってもそうであります。
　というのは、これは国民というものをどう見ているのかということで言うと、それは消費者であると。すなわち発言する人。今、鎌田先生のところからありましたが、発言する人、運動家、陳信者という声の高い人の要求ではなくて、一般的に消費者のニーズというものをとらえてどう行政をしていくかということだろうと思うんです。
　しかし、日本ではじゃそこまで成熟しているのかどうか。例えば、参政権の問題とか表現の自由の問題とか法のもとの平等、法の支配というものは公平、安定、平等の姿で達成されているのかどうか。そのことがまだ行政の相談や苦情、行政監察の現場で数多く出ている状況ではないか。
　そういう状況の中で、消費者に対して行政が行政のサービスという視点から対応していく。そのことを目標とするのはいいんですが、そういう状況というふうな見方にまだなっていないんじゃないか。しかし、そこまでいかなきゃならない。そのために、私はこの調査会の目的もあるだろうし、さまざまな制度の改善もあるでしょうし、学者の皆さんの研究もあるでしょう。実際の行政相談の現場の仕事もあろうかと思いますけれども、日本の状況下においてどうなのか。それを目指していくにはどういうところの改善が必要なのか。それは行政の方にあるのか、国民の側にあるのかというようなことも含めて、非常に雑駁な聞き方で申しわけないんですけれども、今後の私の考えでいく道筋の参考にしたいと思いますので、ぜひ皆さんの考えをお一人ずつお聞かせいただけたら幸いでございます。
○参考人（片岡寛光君）　大変貴重な御指摘をいただいてありがたいと思います。
　私はちょっと自分の個人的な考えを申し述べさせていただいて申しわけないんですけれども、行政の主体は国民であるというふうに思っております。
　行政法では、行政作用の主体は官庁であるというふうに言っております。確かに行政の活動を行うのは官庁でございます。その意味では行政の作用の主体は官庁であるといたしましても、なぜ行政が行われるか。これはそこに国民というのがいて共通のニーズを持っている。それを政府でなければ充足できないから行政というのが行われるわけでございまして、したがって、当然それに必要なコストも全部国民から徴収する。そういう意味におきまして、行政の主体というのは明確に国民である。したがって、国民が最終的に満足するということが行政の追求すべき究極の目的であるというふうに私は理解しておるわけでございます。そういう意味で、大変あいまいで抽象的な言葉でございますけれども、究極的には行政の質というのは国民の満足によってはかられるというふうに申し上げさせていただいたわけでございます。
　たまたま消費者との比喩を使いましたけれども、消費者と企業との関係と、国民と行政との関係、これは実は全く異質的でございます。国民はそこに選択の自由というものを持っていない。要するに、行政というのは供給者主権が支配している。消費者主権が支配していないんです。行政が決めたことはすべての国民が従わなければならない。住専の問題も、それによって一つも利益を受けていない、何ら関知していない、私のように住専という名前すら今まで知らなかった人間もやはり多分負担しなければいけないんであろう。しかし、それが負担しているかどうかわからない形で負担させられるという状況に実は国民というのが置かれているわけでございます。
　そういうことを考えますと、私は今の行政というのはやはり官の論理、八幡和郎君が「官の論理」という本を最近書いております。通産省から国土庁に出向している国土庁の参事官でございますけれども、私は、官の論理というのはあり得ないものである、行政というのは国民の論理で行われるべきものである、理念としてはあくまでもそういうふうに考えております。しかし、実際に行政を行う人間、それはやはりその立場というものもあることは十分理解しておりますけれども、やはり究極的には国民の立場、国民の論理で行政していただきたい。
　オンブズマンに私は比較的早く注目いたしまして、これが大事であるというのも、国民の主体性というものを回復する一つの手段として期待できるのではないかという形で私はオンブズマンの研究を始めたという経緯がございます。
　大変抽象的なお話で申しわけございませんけれども、私の基本的な考え方はそういうことでございます。
○参考人（山谷清志君）　私、大学の講義でよく学生に言いますんですが、行政サービスというのは実はメニューがないと。いわゆる定食のようなもので、座ったらもう出てきたものを食えと、自分で注文することはできないんだ、そういうふうなことをよく例えにして言うことがあります。
　では、メニューというのは一体何か。これはやっぱり基本的には情報公開法によってつくっていただくしかないのではないか。それも、公開しているんだよということはよく言われるんですけれども、私のように広島におりますと、どういうものが公開されているのかよくわからないことがあるわけです。研究者の仲間同士の口づてで、外務省からこういう資料が出ているとかいうふうなことを聞きまして、初めてその資料請求をしたりすることがよくございます。あと五、六年もしたら行政学者としての私の寿命はなくなるんではないかというふうな、こういうことを考えております。
　いわゆる行政の情報公開というのは二つの意味がございまして、オープンにしているのと、また地方でもどういうものが出ているのかわかるという、こういう前提がないとサービスを十分に受けられないのではないかというふうな気がしております。
　どういうメニューがあってどういうサービスがあってどういう事業が展開されるのか、それによってある程度意見を言えるようなメカニズムがあれば、これは住民投票制度とか、まあこれは地方自治法でございますが、そういう制度もございますが、もっと何か、自分はこのメニューは食べたくないというふうな、そういうメカニズムがあっていいのかなと。恐らく時代はそちらの方向に向いているのではないかというふうに考えております。
　非常に抽象的なお答えで申しわけございません。
○参考人（鎌田理次郎君）　情報公開の話が両先生から出てきておりますけれども、情報公開と一口に申しましても、地方自治体における情報の公開と国の情報の公開とにはおのずと違いがあるんじゃないかということの議論はやっぱり踏まえで考えておかなきゃいけないんじゃないか。
　国の場合には、国政調査権のようなこういう強い権限をお持ちになった国会というものがあつで動いているわけであります。それから、地方自治体の場合にはその長を、要するに市町村長さんを住民が直接選挙するわけですから、そのためにどんな行政が行われているかということをやっぱり公開していくということが非常に大きな要素になっていくでしょうけれども、国の場合には国会がやはり内閣総理大臣を選んで、そして行政の組織をコントロールしているわけでありますから、これはちょっと違いがあるのかと。
　それから、今、山谷先生がおっしゃったように、非常に複雑になってまいりますと、行政相談の中に出てくる、浮かんでくる事案を見ていますと、どこでだれがどんな利益が受けられるかというような問題、例えば母子家庭ではこんな利益が受けられるんですよ、あるいは身体障害者はこんなことがあるんですよということを知らないでいると、その制度が利用できないという不利益が出てくるような事案がたくさんございますので、そういうことについて国民に知らしめていくという意味で大事な情報公開の問題があります。
　日本では各官庁から白書が出ております。どのくらいあるだろうかと調べてみると、約三千くらいの情報に関する資料が出ているわけでありまして、学生にも、あれを本当によく読んでごらんなさい、大体のことはわかるんだよというふうに言っているわけでありますけれども、そういう意味で、そういうものも完全に利用されない。
　それから、情報公開制度の地方などの実態を見ていると、一部の業者のために使われているというような問題もこれから考えていかなければならないんじゃないか。
　ただ、一番大きなことは、結局企業の論理の場合には、それが効果があったかどうかということは、もうけが出たかどうか、利潤が上がったかどうかで判断できるわけでありますが、行政の場合はその評価ができない。先ほど山谷先生のお話の中に教育の問題などもありましたけれども、教育の効果なんというのは、きょう不良少年だった子供が二十年後には国会議員になるかもわからぬわけですから。あるとき、不良少年も国の宝であるというあれを書いたことがありますけれども、むしろちょっと少年時代にはアウトローであったのがあれするというようなこともあるわけです。
　ただ問題は、企業が活動するということは利潤をもって企業活動をしていくわけでありますが、行政の原資になるものは、もとになるものはやはり利益じゃなくて税金でありますから、税金に対する重みを知らしめるという意味においては、やはり単なる法律のテクニシャンじゃなくて、本当に倫理的な公務員を育て上げていくという制度をきちっと考えていくことが一番大事なことだというふうに思います。
　だから、どんな立派な組織ができ、どんな立派な制度ができてきても、それを運用する人がだめだったらこれは絶対に生きていかない。だから、私どもの制度の中でも、どんな先生を選んでいただくか、そしてどういうふうにみんなでお互いに切磋琢磨して勉強していくかということがこれからの大きな宿題だというように考えているわけであります。
　それだけ申し上げます。
○伊藤基隆君　時間が来てしまったんですが、私の十四分というのは大変厳しいなというふうに思っています。
　実は、今の三先生のお話を聞いて、私も意を強くしているわけでございます。まず、いろんな情報がオープンになってこなければならない。情報をオープンにして、どのような公共サービスがどのように実施されているか、または他の施設や他の地域、機関でのサービスと比較するとどうなのかということが明確になってくることによって、片岡先生のレポートにあったその目標の達成、皆さんがおっしゃったところが達成されていくんじゃないかと思います。
　ちなみに、ロンドンのリューズハム区というところでは、ごみ収集の回数、時間を明示して、それが達成されない場合には一ポンドの補償金を該当する住民に支払うということをしているようであります。また、住民から文書による苦情があって十日以内に区がそれに回答しなかった場合には、住民に十ポンド支払うということを明示してやっているわけでございます。
　消費者というのは、時によってその行政サービスを選択しない、拒否するという権限を持つというところまでこの方向は行かなくちゃならないんだろうというふうに思います。
　なお、きょうは時間がないのでこれ以上のことは申し上げられないんですが、これからも議論していきたいと思います。よろしくお願いします。
　どうもありがとうございました。
○筆坂秀世君　日本共産党の筆坂でございます。きょうはお忙しい中ありがとうございます。私は十分ですので、一、二だけ質問させていただきたいと思うんです。
　これまでの話を伺っていまして、今の行政監察にある限界がある、あるいは行政相談にもある限界があるということはもう明らかになったと思うんです。例えば、行政監察局なり行政相談委員制度でそれぞれ職員の皆さんあるいは相談委員の皆さんは一生懸命やっておられるけれども、国民の側から見て行政監視はこれで結構だということになるかというと、これはそうじゃない。そこで、オンブズマンと呼ぶか何と呼ぶか別にしまして、行政を監視する新たな制度が必要だと、こういうことになってきておると思うんです。
　これはもちろんいろいろあります。例えば国会の委員会だってこれは行政を監視する大事な仕事、任務を持っていると思うんです。しかし、それでも足りないというので、あのロッキード事件やあるいはダグラス・グラマンだとかいう航空機疑獄事件が起こったときをきっかけにオンブズマン制度、行政監視員制度、こういうものが提起をされてきました。
　ところが、例えば今度の住専問題なんか見ておりましても、やはり行政監視は不十分だ、あるいは地方自治体の官官接待を見ておってもこれじゃ不十分だというので、市民運動としても市民オンブズマンというふうな運動が始まって、この方々が情報公開条例に基づいていろいろ告発していくということになってきていると思うんです。
　私たちも一九七九年に党として、議会に行政監視機関といいますか、オンブズマン制度といいますか、やはりそういう制度を設けることが必要だと。先ほど鎌田先生は憲法との関係をおっしゃいましたが、もちろんこれはやり方によってはそういう問題も起こり得ると思うんです。
　ですから、これはやはり国政調査権をあくまでも補完していく、補佐していく。したがって、やり方としてはやはり院の承認であるとかあるいは院の議決であるとか、こういうものに基づいてその機構が動いていくということにならざるを得ないと思うんですね。それが独自に、独立はしているけれども、やはり院の意思に基づいてやるということでなければ、これは国政調査権を代替することはできないだろうと思うんです。
　私は、今国民が求めているのはそういう行政監視制度ではないんだろうかというふうに思うんですけれども、余り時間ありませんので三人の先生方に一言ずつちょっと御意見をお伺いしたいと思います。
○参考人（鎌田理次郎君）　我が国のオンブズマンの議論が起こってくるそのきっかけがロッキード事件の問題があってみましたり、そういうような不祥事件からそういう制度をつくる必要があるんじゃないかという意見が常に沸き上がってきたという一番最初の歴史的な経過の中で、オンブズマンという言葉に対する考え方に私は日本の不幸たところがあったと。市民オンブズマンなんという言葉が盛んに使われているわけですけれども、オンブズマンという言葉の意義づけというか定義がきちっとなされないままに使われてしまって、仙台の市民オンブズマンというのがああいう形になっているということは私は不幸なことだなと思います。
　それから、国会の中にこういう特別の行政監視官というような形を置くとするならば、それはやっぱり国会議員の先生方の持っていらっしゃる機能というもの、国会の持っている権限というものは、これは国民の選挙を経てきたという崇高な仕事でありますから、そのことは私は第三者に譲り渡すことはできないと思います。
　したがって、この資料なんかを見ても国会の事務局に大変立派な皆さん方がおられるわけでありますが、その方々に国会議員の先生方の機能を委任するとか、任せるということはできないことであって、たとえそれがオンブズマンという名前を使おうと、そういう制度をつくるとするならば憲法を改正していただかないと私は無理なんじゃないかと。そして、憲法上のやはり権限として行われなきゃいけないんじゃないか。
　それから、行政監察局なんかの問題でも、特別の独立機関にしてしまうとするならば、それはけやっぱり会計検査院のような憲法上の地位を与えないとなかなか難しいんじゃないだろうか。そうでないと、今のままでやっていくと、屋上屋を架すという言葉がこちらの先生から出ましたけれども、そういうことを私は危惧いたしますので、憲法論としてこのオンブズマンの問題を考えていかなきゃいけないんじゃないかというふうに考えております。
○参考人（山谷清志君）　私が考えておりますのは、オンブズマンのような制度を常置するというのはかなり難しいことではないかと思います。
　一つは、いわゆる行政の健全性を保つ方法であれば、オンブズマンという制度は、医学にいたしますと実は手術のようなものであって、切り取ってしまえばいい、強力な権限を持ってやるといいかというと、実はそうではなくて、体質改善といいますか、漢方のようなそういう全体からもう一回見直していくといいますか、そういう発想が必要なのではないかというふうに考えております。例えば、地方自治体の監査委員制度をもう少し実効あるものに整備し直すとかいった形で、今ある制度をもう一度少しずつ手を入れて直していく方がかなり実践的ではないかというふうに考えております。
○参考人（片岡寛光君）　私は、もしもオンブズマンを設けるといたしましても、それは憲法を修正しない範囲でやっていただきたい。日本では憲法修正はできないことはわかっているわけですから、そういう議論は余り有効ではない。むしろその範囲内で可能な方策を模索していただきたいと思います。
　ただ、鎌田先生がおっしゃいましたように、日本ではこのオンブズマンの議論というのがロッキード、グラマン事件というのを契機として盛んになってきたという経緯がございまして、何かオンブズマンがあればそういう問題が起こらないのではないかと。再発防止委員会というのがつくられましてオンブズマンを検討した経過もございますけれども、これは全く性質の違う問題、オンブズマンができてもそういう問題はまた起こるかもしれないし、あるいは起こらないかもしれない、オンブズマンがなくても起こらないかもしれないという問題でございまして、これは基本的には行政を行う姿勢そのものを変えていかなければならない。
　私は、基本的には今の行政というのが、もう既に因果関係を立証し得なくなった問題、これこれのことをしたらこれこれの結果が起こるであろうということがもはや立証できない問題にまで行政が介入し過ぎたと。
　ということは、今の経済の規模というのは非常に大規模になっていまして、普通のＤＲ、マネーの経済のほかに信用取引の経済もありますし、外国から入ってくるお金もございますので、政府が幾らコントロールしてもコントロールできない状態に実はなっているんですね。それを無理して従来の方式でコントロールしようとする、また、今これからしようとしているわけですけれども、そこに大きな間違いがあるわけです。コントロールできないものはコントロールしない。それは市場のメカニズムにゆだねた方がいいわけでございまして、そういうところの整理をきちっとする。行政の姿勢、あり方を抜本的に考えていかない限りはこういう問題が将来また再び起こらないとも限らない、これはオンブズマンがあっても起こるかもしれない。
　せっかくこの調査会のテーマがオンブズマンでありながら、そういうことを申し上げますのは大変失礼でございますけれども、私の感想でございます。
○筆坂秀世君　それは私、片岡先生がおっしゃるとおりだと思うんです。これができたから不正腐敗はもう一切なくなるという保証にはこれはならないと思うんです。
　鎌田先生に言っておきますが、私たちも憲法改正を視野に入れてこの問題を議論しているわけじゃないと。憲法の枠内でどういう制度が成り立ち得るかということを我々は今議論しているわけです。
　いま一つ、オンブズマン制度といったっていろいろあるわけでしょう、国によっても違うし。例えば、オンブズマン制度をつくるとするといったって日本型のオンブズマンということもこれは当然あり得るわけで、私はその基本は何かというと、行政が何をやっているかよくわからない、これが一番根本だと思うんです。それは税金は安い方がいい、これはだれでも思いますよ。当然のことですよね。しかし、どういう使われ方をしているかわからない、本当に必要な使い方をされているのかどうかよくわからない、そこに私は一番の不信があると思うんです。
　そういう意味で、私は国民的なレベルでいえば、オンブズマンに対する期待も、あるいは行政の公開という期待も、その根本に横たわっているのは何かというと、今一体何がやられているのか、行政情報が一体どこまで公開されているのかということに尽きると思うんです。
　行政情報がしっかり公開されれば、そこにいろんな批判も出るでしょうし、あるいは評価も出てくるでしょう。ですから、私は本当に行政のあり方を考える上で情報公開がどこまでできるかというのがかぎになると思うんですけれども、三人の先生方に伺っていると時間が大分延びちゃいますので、ほかの先生方まことに申しわけないんですが、片岡先生お願いいたします。
○参考人（片岡寛光君）　私は、国民の権利として知る権利を保障するためには地方公共団体が行っている方式ではなくて、やはり国としてそれを制度化する必要がある。これは均一的にある程度やっていきませんと、地方によりましていろいろ情報を開示する範囲が違ってまいります。これは国でやりますと、ある程度それが一律化してくるということになると思うんです。
　ただ問題は、いかに開示いたしましても、情報公開法を制定いたしましても、行政の部内におきます手続まで我々は外から見ることができないという問題があるわけです。そこで、私が先ほど申しましたように、企画機能と実施機能というものを分けますと、企画機関と実施機関との間でやりとりをされる文書、これは全部公開の対象になりますので、かなり透明度が出てくるのではないかというふうに考えているわけでございます。
○筆坂秀世君　ありがとうございました。
○末広真樹子君　無所属の末広真樹子でございます。
　先ほど来、三人の先生のお話を伺っておりまして、非常に言いにくそうな部分を私が勝手に解釈いたしますと、国会議員よ、あなたの出番ですよ、国民に選ばれたあなた方のお仕事ですよ、何を言っているんですかというふうに私には聞こえたんでございますが、それでよろしいんでしょうか。
　時代に合った制度の見直しとか、それから、総論賛成各論反対なんていつまでも言っていないで、現場を自分の目でよく見て、自分の頭で考えなさいと。そのときに考える手だてはしましょう、お手伝いはしましようと、こういうようなお三方のお話の概要ではなかったかなと思っているんです。臨機応変に国政調査権というものを行使なさいと。衆議院で住専処理についてもう一つすっきりしないような意見をごちゃごちゃ言っている間に参議院としてやるべきことがあるんじゃないんですか、こんなふうにびんびん私は響いてきたんでつらかったんです。何かずっとしかられているみたいで、申しわけないなという気がいたしております。
　昨今、官官接待とか大蔵省の金融政策の失敗とか幹部のスキャンダル等の問題が噴出しておりますよね、四年も五年も問題点がわかっていながら内部隠しに走っております。これはもう業務ミスとか政策ミスとかいうよりももっと罪の深い倫理観の欠落だと思うんですね。アメリカで大和銀行が追放処分に遭いましたけれども、やはりここの点を言われているんだと思うんです。今こそ議会によるしっかりとした行政監視機能が必要であって、今後のこの調査会の活動とその成果に私も大いに期待を抱いているわけでございます。
　とりわけ、参議院というのは諸政策のフォローアップとチェック、これを最重点課題としてやっていく必要があるんじゃないか。つまり、予算委員会でもそうなんですが、予算を決める、張りつける。その決め方も、既得権でシーリングというものがまずありまして、昨年度幾らだったからことしはこれに上乗せ幾らというような、こういういつまでたっても昔の繰り返しをしているんですね。新しい時代のニーズは何か、重点政策課題はどれか、緊急にオペを必要としているのはどこか、そこにどかんと財政が行くぞと、そういうものは何もないんです。もう皆さん各省庁で、いや、うちはこれだけとってこないとしかられるよとか、そういう感じで予算とりをしている。
　まあ決算委員会というのはそれをやるんでしょうけれども、参議院の決算委員会というのはもっとそこのところをしっかりやっていかなくちゃいかぬのじゃないかなと。調査会でもこれから議論しますけれども、オンブズマン制度というものに過度に期待してはいけないというふうに私は受けとめました。臨機応変にそのオンブズマン制度というのを発動させてもよいかと思います。
　というのは、専門家のお力をおかりしないと、政治家とてそんなに幾つも何でも知っているわけじゃございません。その都度もうしゃかりきになって勉強してついていっているわけでございますから、そこは大いに専門の方にバックアップをしていただきながらやっていきたいなと思っています。
　また、そのことが参議院の改革と活性化にもつながっていくことの御指摘が多々きょうはあったように思います。例えば、各委員会、今のような縦割り委員会でよいのかどうか、衆議院と同じ委員会構成でよいのかどうか、もっと違う委員会編成、再編成されてもよいのではないのかというような御指摘もあったように感じております。
　それから、決算審議におきましてはアカウンタビリティー、責任というものの追及、これを年々やっていかないと、今もう平成八年ですけれども、去年は決算委員会なんか平成四年と五年のをやっていたんですね。こんなの覚えている人いないんですよね。だから、もっと時代のテンポに合わせてやっていかなくちゃいけないんじゃないか。
　私、何かざんげしているような気がしてきているんですけれども、要は今までの仕組みというものを大きく見直す時期が来ておりますよと、その見直す時期が若干おくれているために大きな問題が噴出してとどまるところを知らないと、こういう現状ではないかなと思うんです。
　一つ山谷先生にお聞きしたいんですけれども、レジュメの二ページの「（２）行政監視手段としての誕生」、「プログラムはその目標を達成しているか」どうかというのは何年置きぐらいにチェックしているのか。そして、達成していないと判断された場合にはそのプログラムは即刻中止するんでしょうか。その点いかがなんでしょう。
○参考人（山谷清志君）　プログラムは単年度で終わるものもございますし、また十年とか長期にわたるものもございます。予算をつくる段階でアメリカの連邦議会はそのプログラムの寿命、ライフサイクルというのを想定しておりまして、その寿命の大体終わりぐらいにそれを報告させる、これが一番大きなものです。また、十年ぐらいのものでありましても、一年ごとあるいは半年ごとにモニタリングと称しまして、実際にやっている状況がどうであるか、こういう報告をさせる場合もございます。
　もう一つは……
○末広真樹子君　ノーの場合にプログラムを停止させるのか。
○参考人（山谷清志君）　同種のプログラムにはもう予算をつけないというふうなことがございます。場合によっては特定の公務員の汚職が発見される場合もございますし、やり方がまずい場合もありますし、いろいろな状況がございますが、例えばやり方がまずい場合は改善勧告、どういうふうに改善するのかという報告をさせるというふうな運びになります。
○末広真樹子君　ありがとうございます。
　大きな国家プロジェクトになりますと十年とか二十年とかかかるものがございます。例えば河口堰とかダムとかそういうものは非常に長期的プロジェクトになりまして、計画当初は必要だと思うからやろうということが決まったんだと思うんですけれども、やっているうちにだんだん時代が変わっていって、もう要らないんじゃないのと思っても、一たん走り出して決めたことを、つまり先任者がお決めになって代々何年もやってきたものを、要らないんじゃないのとはだれも言えないんですね。
　そこのところをノーと言えるシステムというもの、やはり何かそういう途中のプログラムチェックというものを制度的に持っていないと、突然だれかがあれ要らないんじゃないのと言うと、何言ってんだ、失礼な、になってしまいますから、やっぱりそういうところは必要なんじゃないか、ノーと言いやすいような制度も要るんじゃないかなと思ったりしております。
　あとは、何かオンブズマン制度をつくれば正義の味方ですべてを解決してくれるんじゃないかという期待を少し私は持っていたので、そうではないというお話をきょうは先生方オールロをそろえておっしゃった感じでございまして、これはまた振り出しに戻ったかな、どうしたものかなと、今戸惑いを隠せない状態で質問を終わらせていただきます。
　ありがとうございました。
○山田俊昭君　二院クラブの山田でございます。
　私に与えられた時間はわずか十分でございますので、恐縮でございますが、簡潔にお答えいただければ幸いでございます。
　オンブズマンについてお尋ねをいたします。
　今、オンブズマンに余り期待しないような先生方のお話だったので、私は大いに期待するものとしてお尋ねをするものであります。いや、期待しないというわけじゃなくて、期待しても効果がないというような、それだけがすべてじゃないとおっしゃったんだろうと思うので、ちょっと訂正いたします。
　オンブズマンの形は議会型と行政型があるわけですけれども、オンブズマン制度発祥の国スウェーデンは議会型、行政型をとっているのはフランスのメデノアトゥールと韓国ぐらいだという、きょう朝日新聞のこれを見て……
○参考人（片岡寛光君）　それは間違っているんです。
○山田俊昭君　間違っているんですか。またこれ教えてください。
　きょうはその行政型はちょっと除いておいて、議会型のオンブズマン制度、いわゆるスウェーデンのオンブズマンの権限のところを見てみますと、調査とか意見表明だとかいろんな勧告だとかいうのはどんなオンブズマンにも大抵与えられている機能なんですが、スウェーデンには訴追権という機能が与えられている。
　スウェーデンのオンブズマンに与えられているこの訴追権という権限についてちょっとお尋ねをしたいんです、どの程度の権限か。日本における起訴は、刑事犯罪に関しては検察官だけなんですけれども、オンブズマンにもそのような訴追権みたいな、いわゆる公訴提起だけなのかどうか、公訴提起だけでなくして訴訟遂行権も与えられているのかどうか。
　そして、ちょっと時間がないからまとめて質問しちゃうんですが、遂行上いろんな問題が出てくると思うんです。スウェーデンの場合、オンブズマンは相当法的な能力がないと務まらないんじゃないか、オンブズマンをどういう形で指定されているのか等々について簡単にお答えをいただきたいと思います。
○参考人（片岡寛光君）　まず、私どもが申し上げましたのは、決して先生方をディスカレッジする意味ではなくエンカレッジする意味で申し上げたので、その点は誤解のないように。
　スウェーデンのオンブズマンの歴史的経過からいたしまして、公務員の非違、不当を訴追する権限というのがございました。それが訴追権というところで今日も残っているわけですけれども、事実上はこれは今日では行使されておらない、ほとんどありません。
○山田俊昭君　使われない理由は何ですか。
○参考人（片岡寛光君）　例えば日本の行政監察でも、最初始まったときは公務員の非違、不当の問題はたくさんあったんです。でも、それはだんだんなくなって本来の行政監察に絞られてきた、そういう歴史的経過がございますので、スウェーデンでもオンブズマンが公務員の非違、不当、不法行為をみずから訴追する必要は今余りない。ある場合は、現在は恐らく検察に移送して検察がやるということだと思います。
　スウェーデンの場合、オンブズマンは議会にオンブズマンに関する委員会というのがございましてそこで選任されます。実はスウェーデンでは四人オンブズマンがおりますけれども、この四人が合議制で機能するんではなくて、四人がそれぞれ別な分野について担当いたしまして、その一人が首席オンブズマンという形になります。エークルンドという人が首席オンブズマンで、二度ほど私は会っております。彼は最高裁判所の判事の経験者、恐らく行政裁判所だと思いますけれども、そこの判事であったわけです。非常に若い、四十歳代だったと思いますが、そういう形で選任されております。
○山田俊昭君　スウェーデンでは訴追権をオンブズマンに与えていながら、現実には訴追した事例がないということのようなんですけれども、僕は行政のいわゆる非を責めるというかチェックするという意味で、強大な訴追権限はその意味があると思っているんですね。全くないんですか、最近スウェーデンでは訴追という事例が。
○参考人（片岡寛光君）　公務員が不法行為を犯すということはよくあるわけですね。しかし、それは別なルートで、通常の検察のルートで訴追されているわけです。オンブズマンがみずから指摘して訴追しなければならないケースというのは現在ではレアケースとなっているということでございます。
○山田俊昭君　なくなったというのは、公務員の非違行為とか不当行為がなくなった、それは司法官に任せておけば足りるんだということで、いわゆるオンブズマン制度で訴追権が与えられてきた理由というか根拠、沿革というようなものは、かつてはやはり行政官の不正、不当を徹底的にたたくという意味で訴追の機能をオンブズマンに与えたんだと思うんですね。
　そういう意味においては、当初はスウェーデンにおいてはまさしくそういう機能は発揮したということは言えますか。
○参考人（片岡寛光君）　実はスウェーデンでオンブズマンがつくられたのは、カール十二世という国王がトルコに亡命しているときに、自分の母国が腐敗、堕落しておりまして、トルコから遠隔に母国を支配し、そういう腐敗を防止するためにオンブズマンを最初任命したという経緯がございます。これは国王のオンブズマンでございまして、ユスティスオンブズマン、司法オンブズマンというふうに申しますけれども、議会のものではなかったわけです。
　そういう経緯がありまして、当然それは公務員を訴追するということが一つの重要な要素、腐敗、堕落を排除する、それが重要な要素ということですね。
○山田俊昭君　スウェーデンでそういう形であるのを改めて言うのもあれなんですが、訴追権のような強い権限のあるオンブズマンを日本に設けるということはどうお考えですか。
○参考人（片岡寛光君）　これはちょっと私法律学者でございませんので、訴追権というのが検察以外に与えられるかどうかということについては十分理解しておりませんけれども、しかし、例えば検察に対して事件を移送するという権限を与えることは十分できるというふうに私は解釈しております。
○山田俊昭君　鎌田先生にちょっとお尋ねしたいんですが、いわゆる議会型オンブズマン制度、これを日本が採用するためには憲法の改正が必要である、もう一つのガンは日本の風土に合わない、こういうことをおっしゃっている。現行のオンブズマン制度というのは、事実を公表して世論を喚起したり、国民と行政との調和的な、フランスで言うところの調停官みたいな形のオンブズマンが日本の風土に合うというようなお話だと伺ったんですが、憲法を改正しなきゃいけないと私は思わないので、あえて具体例をもってお尋ねするんです。
　きょうの朝日新聞を見てみると、「参院にオンブズマンを」と。これは非常にいいなということで私きょう張り切って出てきたわけなんですが、例えば議会、特に参議院、良識の府参議院、いわゆる任期が六年と安定している参議院にオンブズマン制度を設ける。行政をチェックするんですから、内輪同士でやるんじゃなくて、行政をチェックするのは国民の代表の国会が、議会がチェックするというのを設けるのは、これはもう当然なことだと僕は思うわけなんです。
　その議会型オンブズマン制は憲法を改正しなきゃいかぬとおっしゃっているんですが、例えば参議院にオンブズマン制度を置いて、しかも自民党じゃなくて良識な少数野党二院クラブの私がオンブズマンなんかに指定されたら、まさしく機能を十分発揮したオンブズマン制度ができると思うんですが、もしこういう形のオンブズマン法を立法するという形の中で憲法改正を必要とするというところを教えていただきたいんです。
　先ほどから、三権分立だとか国政調査権というようなお話があって憲法の改正が必要だとおっしゃるんですが、国民のための行政であって、国会が行政をチェックする機能において憲法違反なんてあり得るはずがないんですよ。
　私はそういうふうに考えるので、先生の御議論に対して素人の私があえて反論を申し上げて申しわけないんですけれども、先生、参議院にオンブズマンを置くことで憲法改正の必要性がなぜにあるのか、そこら辺のところを論理的にお教えいただきたい。
○参考人（鎌田理次郎君）　先生のおっしゃる御趣旨はよくわかりますが、例えば今、スウェーデンなどのオンブズマンに検察機能を持たせているんじゃないかというようなお話がございましたけれども一これはもう国際会議に出ておりますと、皆さん方そのことについて非常に問題というか、これからの反省点になってきているということ。それから日本と外国と違いがあるのは、お巡りさん、警察官に対する苦情がオンブズマン事務所に非常に持ち込まれているということですね。それと、監獄の中の囚人から監獄の制度に対するあれが出ているというのを見ていると、これは非常に私は驚きだというふうに思います。
　ただ、ちょっと先生の御質問から外れてしまいますけれども、そういう意味で外国とはちょっと風土が違うというのはその辺のところを申し上げたかったということと、それから国政調査権という権限というのは非常に強い権限でいらっしゃって、きょうのように、こういうふうに先生方が私どものような者の意見まで聞いてくださるようなこういう組織をつくっていただいた、機会を与えていただいたというだけで参議院として大変なことだったというふうに私は感じているし、非常にありがたいというふうに思っております。
　ただ、先生方の持っていらっしゃるような国会議員の機能を、国会の別組織をつくって、その別組織の中に機能を渡すということになると、これは例えば国会図書館という制度がありますけれども、国会図書館に国会議員の機能を渡すとか、国会の事務局に、調査室にそういう機能を渡すということはこれはできないことで、憲法四十三条で国会議員というのは国民から選ばれてきた崇高な使命を持っている、権限を与えられているわけでありますから、それをオンブズマンという別の組織をつくるというなら、ここまで言ったら口幅つたい物の言い方になってしまいますが、それだったら国会議員の員数を減らしていただいて別の方法を考えるとかということになってくるんじゃないでしょうか。国民の一人として考えればそういうことだと思いますが。
○山田俊昭君　もう少し私の質問に答えていただきたいんです。国政調査権というのは確かに間接的には行政をチェックできる議員に与えられた大きな機能ではあるけれども、しかし、それは調査にすぎないんです。
　いわゆる国会を基礎としたオンブズマンというものを参議院に置いて行政をチェックするという機能を、なぜ国政調査権があるがゆえに別組織として設けてはいけないかということを私は尋ねているんですよ。別組織というか、国会に基礎を置いているという意味においては僕は別組織と言わなくても国会のオンブズマン、参議院のオンブズマンということでいいんじゃなかろうかと思うんですが、その点いかがでしょうか。
○会長（井上孝君）　もう時間がありませんので、鎌田参考人、簡単に。
○参考人（鎌田理次郎君）　先ほどの片岡先生のお話の中に、組織の中にあって行政を監視、統制する仕組み、それから組織の外からの統制、いわゆる国会によって行政を監視する、統制するという仕事は今の問責権を行使したりというようなことでできるんじゃないか。あるいはもし法律に合わないことがあれば、これは裁判所によってやはり統制されていくというような形で、今のような日本の議院内閣制の形ではこういうシステムでいくべきじゃないんだろうか。
　こういうことを申し上げてくると、オンブズマン機能というものはだんだんこれからは行政の苦情を直接処理するということに移っていくとすれば、先生のおっしゃるように告訴権を持つ、起訴権を持つというようなことであれば別としまして、個々の行政官と議員、国会とが直接接触するという形がないと行政の苦情の処理はできないわけでありますから、そうなると三権分立の問題に僕はぶつかってくるのじゃないのかと、これは私の個人的な考え方で、別の考えをとる方法があるかもしれませんが、私はそういうふうに考えております。
○山田俊昭君　どうもありがとうございます。時間が超過して済みません。
○会長（井上孝君）　以上で参考人に対する質疑は終了いたしました。
　参考人の皆様には、長時間にわたり有益な御意見をお述べいただきまして、まことにありがとうございました。ただいまお述べいただきました御意見につきましては、今後の調査の参考にさせていただきたいと存じております。ありがとうございました。（拍手）
○会長（井上孝君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。
○会長（井上孝君）　次長参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。
　行財政機構及び行政監察に関する調査のため、今期国会中必要に応じ参考人の出席を求め、その意見を聴取したいと存じますが、御異議ございませんか。
　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○会長（井上孝君）　御異議ないと認め、さよう決定いたします。
　本日はこれにて散会いたします。
　　　午後四時三十五分散会