○参考人（竹花光範君）　竹花でございます。
　間もなく今年も五月三日がやってまいりますが、今年の五月三日で、御存じのとおり、現行憲法は施行満六十年を迎えるわけでございます。六十年たつのに、残念ながら、改正手続について法的な整備がいまだしでございます。日本国憲法はさほど改正手続が難しい憲法とは私は考えておりませんけれども、九十六条の改正手続が厳しい言い方をすると甚だ不備なものでありまして、その不備な点を国会が立法でもって補わなければ改正手続が進まないということでございます。
　六十年間、日本国憲法は一度も改正されておりません。できたときと一言一句変わっていないわけでありまして、これは世界的に見まして極めて希有なることであります。若干語弊のある表現かもしれませんけれども、異常なことであるわけです。
　昨日、大統領選挙の投票が行われましたフランスの場合は、現行憲法は戦後二番目の憲法です。現行憲法になりましても、十回を超える部分改正が行われております。ちなみに、大統領選挙は当初は間接選挙制でありましたけれども、改正によりまして、現在、直接選挙制に変わっているわけであります。例えば、世界で一番改正が困難な憲法の一つだと言われているアメリカ合衆国憲法について考えてみましても、戦後だけで六回の改正が行われている。
　こんなふうに各国は現実の変化に対応してかなりの頻度で憲法の改正を行ってきているんですが、日本国憲法は六十年間、一言一句変わっていないと。これは繰り返しになりますけれども、極めて異常と申しましょうか、希有なる現象であると、そんなふうに考えております。
　幾つかの理由があるかと思いますけれども、一つは、今申し上げましたように改正手続規定が必ずしも整っていないと。足らないところは立法で補うべきでありましたけれども、六十年間、その立法措置が講じられないままに今日に至っているということであります。手続が整備されなければ改憲は前へ進まないわけでありまして、このことも一つの大きな理由として六十年間一度も改正が行われなかった、そんなふうに考えております。
　お手元に配付されているかと思いますが、「憲法改正の発議と国民投票」というタイトルの四年前に大学の紀要に載せた拙稿の冒頭の部分のコピーでございますが、そこでは私は、いまだいわゆる立法不作為の状態にはなってはいないんじゃないかというふうに書きました。
　しかし、その後四年間の間に、衆参両院の憲法調査会の報告書が提出され、憲法調査会もそれぞれ憲法調査特別委員会にいわゆる改組されているわけであります。それから、各党も改憲試案作りを進めている。さらに、世論調査を見ると、メディアによってあるいは時期によって若干異なりますけれども、五〇％前後の国民が憲法改正に賛成であるという意思を示しているわけであります。こういう状況になってまいりましてなお国会が改正手続の法的整備を行わないということであれば、それはもはや立法不作為と言わざるを得ない、期待されている作為を行わないともいうことではないかと思います。そのような立法不作為状態をなるべく早く解消するためにも、手続規定の制定が私は必要なんだろうと。
　そういう意味で、今国会に提案されている法案については、中身について私の個人的な考え方と完全に一致しているわけではありませんけれども、ある意味で時宜を得ているということでありまして、できる限りの早い段階での成立を期待したいと思います。ただ、事国家の最高法規の改正にかかわる手続法でありますから、できる限り国会の両院において多くの賛成を得て成立させるのが私は望ましいのかなと。そのために十分な議論を参議院においても行ってほしいと、そんなふうに考えているところであります。
　しばしば、改憲の是非論と手続法の制定とを絡ませて議論する向きがあるかと思いますけれども、私はこれは分けて考えなければならないと。手続法が整備されたからといって直ちに改憲が実現するわけではありませんし、そもそもその整備を行うのは国会の義務でありまして、その義務を行ってこなかったということは、憲法でも国権の最高機関、そして唯一の立法機関と明記されている国会の言うならば義務違反、そんなふうに考えるべきだろうと、そんなふうに思っております。したがって、改憲の是非論とは切り離して手続法の整備について議論を進めていただきたいと、そんなふうに思います。
　それから、今提案されている法案、必ずしも細かいところまで私の考え方と一致するわけではないと言いましたけれども、まあ最大公約数的な考えを盛り込んでいるのかなというふうには思います。
　最後まで議論がかみ合わなかったといいましょうか、対立した点の一つが、国民投票の対象をどこまでにするのかという点でありました。与党サイドは憲法改正に限定すべきであるという考え方、野党、特に民主党の場合は、手続法の整備には賛成なんだけれども、国民投票の対象を重要な政策課題にまで広げるべきであるという、こういうお考えのようでありますが、これは現行憲法の下では、民主党さんのお考えも私は分からぬではないんですが、ちょっと無理があるように思います。
　憲法は、前文の冒頭で、日本国民は正当に選挙された国会における代表者を通じて行動するんだというふうに言いまして、続けて、それは人類普遍の原理だとまで言っているわけであります。さらに本文では、今も申し上げましたけれども、国会は国の唯一の立法機関であるというふうに定めております。さらには、五十九条でありますけれども、法律案は両院で可決された場合に法律となると定めているところであります。かなり徹底した、世界でも最も徹底したと言ってもいいぐらいの代表民主制を現在の憲法は取っているわけでありまして、ということは、いわゆる政策レファレンダム型の国民投票はこの憲法の下では導入が困難ではないかということであろうかと思います。
　諮問型ならばいいじゃないかと、結果に法的な拘束力を持たせなければいいんだろうというお考えもあるようなんですけれども、地方自治体で行われている住民投票について見てみましても、結局国民が直接的にイエスかノーか意思を表したということは実質的な拘束力を持ってくるわけであります。そうなりますと、諮問型であっても今の憲法の下では導入はいかがなものかなというふうに私は考えております。
　もし政策レファレンダム型の国民投票制度を導入するべきであるというならば、正に今の憲法を改正して、そのことが可能な内容に改めるべきではないかと、そんなふうに思っております。
　そのほか、時間の関係で余り細かいところまで踏み込めませんけれども、最近言わば浮上してきたという論点の一つが、最低投票率の定めがないのではないか、これは問題ではないか、かなり少数な国民の意向で改正が実現されてしまうのではないか、この法案の大きなこれは問題点だと、こういう御意見が出てきているわけであります。
　私も、個人的には最低投票率についての定めを置いてもいいのではないかと、置くべきだとまで強くは考えておりませんけれども、置いてもいいのではないか、そんなふうに考えておりますが、ただ、これを置くべきだとまでは強く考えていないという理由は、特に最低投票率を余り高いところに設定しますと、憲法改正が成立しないというようなことが頻繁に起こって大きな混乱を招来することにもなりかねない。
　それからもう一つは、最低投票率を明記することによってボイコット運動に道を開くようなことにもなりかねない。ですから、本来投票に参加する、一般の選挙の場合も当然なんですけれども、それは国民としてのやはり義務であるというふうに考えるべきじゃないかと思います。投票権は権利なんですけれども、それを行使することは義務ではないかと。この点は、憲法でその旨定めている例も見られます。ベルギー憲法の四十八条は、投票は義務として行うを要すると言っているわけであります。義務を履行しない場合には、様々なペナルティーが国によっては科されるということであります。
　我が国では、専ら権利だと考えて、棄権するのは自由だというふうに考える向きもあるようですけれども、やはりそれでは民主政治は成立しない、成り立たないんでありまして、国民が積極的に一票を行使することによって国民の意思が表示され、それに基づいて政治が行われていくと、これが正に民主政治でありますから、そういうボイコット運動や棄権を言わば認める、あるいは助長するようなことにもなりかねないわけでありまして、最低投票率についての定めは私は必ずしも必要ではない、むしろない方がいいのかなというふうな考え方をしております。
　大体、私に与えられた時間が参ったようでございますので、後ほど足らないところは質問にお答えする形で補充したいと思います。
　以上でございます。