○参考人（碓井光明君）　私は、明治大学法科大学院にて行政法を担当しております碓井光明と申します。
　縁ありまして、第三十次地方制度調査会の専門小委員会委員長を務め、また、先般諮問のございました第三十一次地方制度調査会の副会長を仰せ付かりました。このような立場から、第三十次地方制度調査会答申の内容を踏まえまして、今回の改正法案についての所見を述べたいと存じます。
　第三十次地方制度調査会に対する諮問事項は三つございました。
　第一に、議会の在り方を始めとする住民自治の在り方であり、これについては、平成二十三年十二月に地方自治法改正案に関する意見として取りまとめられまして、平成二十四年の地方自治法改正に結実しております。
　第二に、我が国の社会経済、地域社会などの変容に対応した大都市制度の在り方でございまして、これについては、平成二十四年一月から議論をして、同年十二月に大都市制度についての専門小委員会中間報告を取りまとめました。
　第三に、東日本大震災を踏まえた基礎自治体の担うべき役割や行政体制の在り方でございました。このことについては、平成二十五年一月以降、議論をいたしました。
　第三十次地方制度調査会は、約二年間で、五回の総会と三十六回の専門小委員会におきまして、関係団体からの意見聴取を含めまして調査審議を行いました。おおむね月二回のペースで開催したことになります。これらの議論を踏まえまして、最終的には、平成二十五年六月に大都市制度の改革及び基礎自治体の行政サービス提供体制に関する答申を内閣総理大臣に提出いたしました。
　この答申は、我が国が人口減少社会となったことは否定できないという現状認識からスタートしているものでございます。
　今後、一層の人口減少が進む中におきましても、集落の数自体の減少は人口の急激な減少ほどではなく、人々は国土に点在して住み続け、単独世帯が増大いたします。人々の暮らしを支える対人サービスの重要性はますます高まってまいります。このように、人口が収縮していく中で、都市構造や土地利用の在り方の見直しについても基礎自治体が適切に役割を果たしていくことが求められております。
　答申は、こうした中で、人々の暮らしを支え経済を牽引していく核となる都市やその圏域を戦略的に形成して、その上で、全国の基礎自治体が人々の暮らしを支える対人サービスの提供を持続可能にする仕組みが必要である、このような認識に立っております。人口減少社会における基礎自治体の行政サービス提供体制をどのように構築していくのか、この非常に重要な課題につきまして精力的に調査審議を行いました。
　まず、基礎自治体の行政サービス提供体制を構築する一つの方法としては、市町村合併というものがあります。平成の大合併につきまして、短期的には行財政の効率化や広域的な町づくりの推進などの成果があり、専門職員の配置などの組織体制の充実も見られたところでございます。一方で、合併後も人口規模が小さな市町村においては、専門職員が依然として不足しているとか、行政区域の広域化に伴いまして住民の声の行政への適切な反映などについての課題も残されております。したがって、市町村合併については長期的に判断していく必要があるだろうと考えております。
　そのような中で、人口減少社会における基礎自治体の行政サービスの提供体制を考えたときに、自主的な合併も一つの手段でありましょうが、市町村間の広域連携、都道府県による補完などの多様な手法がもっとあってもいいのではないか、そして多様な手法の中から各市町村が最も適したものを自ら選択できるようにする必要があると考えたところでございます。多様な手法と選択の視点ということになります。そのためにどのようなことが必要なのかを検討するためには、それぞれの市町村が置かれている状況を踏まえる必要があります。
　答申におきましては、地方圏と三大都市圏とに分けて考えることといたしました。地方圏の方は、三大都市圏に先行して高齢化、人口減少といった問題に直面してまいりました。三大都市圏から地方圏への人の流れをつくるためにも、地域を支える拠点の構築が課題であると考えられます。答申は、その拠点を地方中枢拠点都市と位置付けました。これは、指定都市、中核市、特例市のうち、地域の中枢的な役割を果たすべき都市のことでございます。この都市を核といたしまして、市町村と連携して都市機能の集約とネットワーク化を図っていくことが重要と考えます。
　具体的な分野につきましては、地方におきまして様々な工夫がされるでありましょう。答申におきましては、産業振興、雇用確保、広域観光、高度救急医療、介護、障害者福祉、広域防災、人材育成等として例示してございます。
　集約とネットワーク化の考え方は、全く新しい概念というわけではなく、平成二十一年度に定住自立圏施策が進められたときに考えられた概念でありまして、今回もその概念を受け継いでおります。しかし、指定都市や中核市等の人口規模の大きな都市におきましてはこの集約とネットワーク化が進んでいない状況にございます。これは財政的な支援が十分ではなかったことにもよっていると考えられます。答申は、人口規模の大きな都市を核とする都市圏を形成することを狙いとしております。強力な財政支援を含め、政府全体の取組を期待しているところでございます。
　一方、地方中枢拠点都市や定住自立圏の中心市から相当距離がある小規模市町村については、基礎自治体間の広域連携のみで課題を解決することは困難と思われます。答申は、市町村を包括する都道府県が地域の実情に応じて市町村の事務を代わりに処理することも必要であるとしました。市町村の自主性を尊重しながら、補完的な役割をより柔軟に果たしていくことが求められます。
　三大都市圏につきましては、地方圏に比べてこれまで高齢化の進行が緩やかでありましたが、これからは団塊の世代を中心に急速に高齢化が進行していくために、極めて短期間のうちに対策を講じる必要があります。同時に、三大都市圏には若い世代が比較的多いことから、少子化対策においても果たすべき役割が大きいと考えられます。家族やコミュニティー機能の低下など、暮らしを支える対人サービスが必要な状況にございます。
　さらに、高度経済成長期に整備いたしました社会資本は一斉に更新時期に来ております。山積する課題に対応するために、効率的で効果的な行政体制を整備する必要があります。
　三大都市圏は、現在、規模、能力が一定以上あるものの、面積が、あるけれども、狭い、そういう都市が圏域内に数多くあります。したがいまして、地方圏における核となる都市と近隣都市、近隣市町村との集約とネットワーク化を進める方策をそのままに三大都市圏に応用することはできません。そこで、三大都市圏におきましては、各都市の間で水平・相互補完的な、双務的な役割分担を担うことを促進すべきだとしております。
　以上の検討を踏まえまして、広域連携を進める上で、現行の共同処理方式は活用されていないわけではありませんが、迅速な意思決定やガバナンスの面で課題もございます。そのため、答申は、現行の事務の共同処理方式に加えて、地方公共団体間における柔軟な連携を可能とする新たな広域連携の仕組みを制度化すべきであるといたしました。もう一つは、市町村間の広域連携を促すための方策といたしまして、都道府県の補完をしやすくすることも考えたわけであります。
　柔軟な連携の詳細な仕組みにつきましては、答申段階では具体化されておりませんでしたが、答申を受けた法制化作業の中で具体化された結果が改正法案となっております。答申の趣旨を生かすために、精力的に法制化の作業をなされたことに敬意を表したいと存じます。
　改正法案に盛り込まれております連携協約は、市町村間の広域連携を促すことを念頭に法制化しようとするものであります。柔軟な連携を考えるときに、事務分担だけでなく、政策面の連携も含めて地域の実情に応じた連携を可能にする、組合や協議会のような別組織をつくらない、より簡素で効率的な相互協力が可能になる、そして、広域連携は法人格のある主体同士の関係であることから、安定的、継続的な仕組みが存在することが重要でございます。連携協約はこのようなコンセプトを満たすものとなっておりまして、高く評価したいと考えております。
　改正法案には、事務の代替執行が盛り込まれております。都道府県による補完をしやすくするということを念頭に法制化されたものと思われます。
　都道府県が補完をするという場合に、補完される市町村の自立性を保つこと、それからさらに、組合や協議会のように別組織をつくらないで、より簡素で効率的な相互協力が可能であることが重要であります。事務の代替執行は、事務委託とは異なりまして、事務・権限が補完する都道府県に移らないわけでありまして、補完する側の都道府県に事務を任せきりにするのではなく、補完される市町村の意思や監視が担保される工夫された仕組みであり、活用が期待されます。
　以上に加えて、今回の答申は、中核となる都市の形成のため、大都市制度の見直しも求めております。二重行政や住民自治の課題がある指定都市につきまして、昭和三十一年の制度創設以来の制度見直しや更なる権限移譲のため、中核市制度と特例市制度との統合を求めております。答申におきまして必ずしも固まっておりませんでした事柄も含めまして、答申の趣旨が今回の改正法案に盛り込まれており、この点を評価したいと存じます。
　人口減少化は待ったなしの極めて大きな国家的課題でございます。その中で、基礎自治体がいかにして持続可能な行政サービスを提供するのかという問題意識の下に、第三十次地方制度調査会は審議を重ねました。市町村が基礎自治体として包括的に事務を処理する役割を担う、これが大原則でございます。この原則の下に、人口減少社会という現実の前に、その役割をどのように果たすのか、果たせるようにするのか、これを考えないといけないわけであります。
　答申は、そのような人口減少社会への対応策として、単独の市町村があらゆる公共施設を維持し全ての行政サービスを提供するという発想ではなく、地方公共団体が連携、協力して集約とネットワーク化を進める必要があるといたしました。まずは現実的なものを提示したものでございますが、この対応策で十分であるのかどうかにつきましては引き続き検討する必要があると思われます。答申におきましても、例えば、三大都市圏は交通施策や防災対策など都道府県の区域を超えて調整が必要な課題もありますが、今回の答申におきましては、引き続き検討とされているところであります。先般始まりました第三十一次地方制度調査会におきましても、人口減少社会に的確に対応する三大都市圏及び地方圏の地方行政体制の在り方、地方公共団体のガバナンスとチェック機能の強化を図るための方策が諮問されたところでございます。
　人々が安心して暮らせる社会を地方制度の面からいかにして支えるか、これが人口減少社会への対応を念頭に置いてこれから幅広く検討されなければならない事柄と考えております。
　どうもありがとうございました。