○公述人（成田頼明君）　ただいま御指名がございました成田でございます。
　行財政改革・税制等に関する特別委員会の委員の皆様方におかれましては、二十一世紀の日本の行財政システムを大きく変換しようとする幾つかの法案について大変御熱心な御審議をいただいておりますことに対して、まずもって敬服申し上げたいと存ずる次第でございます。また、地方分権の推進につきましては、かねてから非常に深い御理解を賜り、またその推進のためにいろいろ御努力、御援助を賜っているということに対しましても感謝申し上げる次第でございます。本日は、この席で地方分権推進の一括法案につきまして私の意見を申し述べる機会を与えてくださいましたことを心から感謝申し上げる次第でございます。
　ところで、私は大学に三十八年間勤務いたしまして、その間、行政法、地方自治法、主として法制度を中心として研究教育を続けてきたところでございますが、同時にこの間、日本の地方自治の発展、それからその推移につきましては、地方自治法の施行後の昭和二十年代からずっと見守ってきたわけでございます。その後、審議会、懇話会、研究会等におきましていろいろ地方自治の今後のあり方について提言をいたしましたり、政策の形成にかかわってきたというふうな経過もございます。それで、平成七年に地方分権推進委員会が設立されました後に、その秋ごろから、私は専門委員といたしまして地方分権の推進に参画いたしました。
　本日は、このようなかかわりの中で、今回の法案の取りまとめに関連いたしました仕事をした関係者の一人として、半ば研究者という形で、今御審議を承っております一括法案につきまして私見を申し述べたいというふうに思っております。
　まず、今回の一括法案の全般的なあるいは総合的な評価でございますが、私は、今申し上げましたように、地方分権推進委員会の中間報告の段階から一次ないし四次までの勧告をいたします際に、専門委員として直接かかわってきたわけでございます。勧告が終わりまして、政府の地方分権推進計画、それから一括法案の作成段階、この段階になりますと当然のことながら直接参画することはいたしませんで、その間いろいろ政府関係者等から一般的な報告あるいは説明を受けてきたわけでございますけれども、その条文がどんどん変わっていく過程につきまして細かいことは存じ上げないわけでございます。
　今回の一括法案は、全体として見ますと、勧告に沿ってほぼ忠実に作成されているのではないかというふうに考えております。
　法定受託事務の定義でございますとか、あるいは勧告段階では必ずしも十分に詰め切れなかった問題、あるいは勧告当時は想定していなかった条文、そういったものが入ってきたわけでございますけれども、これは全体としては法文に落とす場合には特別な技術もございますし、私も長いこと内閣法制局におりましたのでその間の事情は心得ているわけでございますけれども、そういった法案全体をはっきりさせる、考え方を明確にする、こういった意味からの文言の変化ではなかったかというふうに思うわけでございます。ただ、このような文言の変化があったことによって勧告の実態が大きくゆがめられたり、あるいは国の権限がこれによって特に強化された、こういったことは私はなかったのではないかというふうに考えております。
　この点につきまして、もし御異論がございましたら後ほどまたお答えいたしたいというふうに思うわけでございます。
　基本的に、全体として、勧告の趣旨や本質的な要素というように考えた事項はほぼ忠実に維持されているというふうに評価しているところでございます。
　分権推進委員会の勧告では、分権推進の核心的な部分と考えました地方自治法の改正につきましては、これは情報公開法のときのようないわゆる法案要綱という、ある程度条文に落とした形の作業というものはいたしませんでした。
　それはどうしてかと申しますと、非常に分権推進の問題というのはすそ野の広がりが広いわけでございます。非常に膨大な広がりを持ちますし、制度的、理論的に非常に難しいいろんな課題をも抱えているということがございます。しかも、法定受託事務と自治事務の割り振り、あるいは国の関与の制限というものを各法律にわたって一々子細にやらなきゃならない。そのために非常に多くの時間と労力を使ったということがございました。しかも、勧告をまとめる時期というのが限られておりまして、その目標に向けまして全力投球をしたということでございまして、平成八年、九年の二年間はほとんど夏休み返上という形で非常に膨大な作業に取り組まされ、しかも時間に追われたわけでございます。
　そういう作業過程の中では、いろいろ毎日毎日やっているけれども、さてこれを法文に具体的に落とす場合に法案作成者であればどういうふうに書くだろうか、あるいは過去に先例のない新しい概念や制度というのが至るところに登場いたしますので、これを法文化する担当官というのは多分大変だろうなということを考えたりしたわけでございます。
　こういった体験を通じまして、当時を振り返りながら今改めて分権一括法案を拝見いたしますと、あの難しい問題をよくこういう形の条文に書きあらわしたな、あるいはなるほどこの問題を条文化する場合にはこういう表現になるのかな、こういうことを、昔とったきねづかということでもございますけれども、時には感服し、時には目からうろこが落ちるような思いでこの法文を拝見したと、これが第一印象でございます。
　この一括法案に対しましては、第一線で仕事を担っております地方公務員の方とか、それから一般の住民の方々からは極めて内容がわかりにくいのではないか、余り内容が膨大過ぎ、しかも時には非常に技巧的なところもあるのでわかりにくい、いろいろ難しいことが書かれているけれども、どうもよく考えてみると国と地方の関係というものはこれまでとちっとも違わないんじゃないか、本質的には変わるところがないんじゃないか、あるいは税財源に手をつけないでただ仕事を自治事務という形で地方に渡してみても、それは結局は分権という立場からいえば空論なのじゃないか、こういったいろんな厳しい御意見がございます。この御意見は、法案に対する批判というよりも、むしろ勧告それ自体あるいはこの作業の一連の過程に対する御批判でもあろうかというふうに思うわけであります。
　こういった御批判の中にはもっともであるというふうに思われるものもないではございませんけれども、だからといって今回の法案を先延ばしいたしまして百点満点のものに直してみるということを考えるとしても、それは恐らく大変な仕事になるだろうと思われます。それは相当長い期間をさらに要するということになりまして、結局はこれまでの古いシステムというものを温存させるという結果になってしまうのじゃないか、余り現実的ではないというふうに思うわけであります。
　もちろん、今回の一括法案は百点満点の完全なものではございません。仮に六十点程度であるといたしましても、この現状を大きく一歩進めるということは間違いのないところであると思いますし、これが施行された暁には私は国と地方の間のシステムというものは大きく変わる可能性がある、そういう可能性は極めて高いというふうに思っております。さらに、地方公共団体の自主性、自立性というものも確実に高まってくるだろうというふうに思っております。
　ただ、これは申すまでもないことでございますけれども、制度を動かすのは人でございます。ですから、いかにいい制度をつくっても動かす人の側にその意識と力がなければ、これは結局は実効性が上がらないということになりますので、この法律が施行されましても、やはり国の公務員、地方の公務員あるいは住民の方も含めて関係者の方々の意識の改革というものが伴っていかないと十分なシステム改革の課題というものは達成できないんじゃないかというふうに考えているわけでございます。
　それから次に、これはほかの公述人からいろいろ後から御指摘があるかもしれませんけれども、個別の争点に対する意見をちょっと申し上げたいと存じます。
　この一括法案をめぐりましては、これまで国会の審議、特に衆議院の審議状況でございますとか、あるいは学者、評論家、ジャーナリズムの方々の発言、こういったものを通じまして少なからぬ争点、何点かの争点が浮かび上がってきております。ここでそのすべてについてコメントすることはもうとても時間がございませんので避けることにいたしますけれども、割合重要で本質的と思われる問題、争点を二つに絞って意見を申し述べたいというふうに思うわけでございます。
　その第一は法定受託事務の定義についてでございます。
　法定受託事務の定義は、勧告の段階、それから政府の分権推進計画段階、さらにここに入っております法案の段階、各段階ごとに二転三転したということは御存じのとおりでございます。当初は機関委任事務制度そのものを廃止することができるかどうかということさえも危ぶまれるような状況であったわけですけれども、平成七年の終わりごろに廃止するという方針を一応内部で決めまして、廃止後の事務区分というものをどうするのか、こういうことを議論してまいりました。当時も、委員及び専門委員、参与の間ではいろんな議論が出たわけでございます。しかし、最終的には、その中から法定受託事務、自治事務、こういう二つにしてみようということで話がまとまりました。
　次の作業は、そういった二元的な受け皿をつくっていくことに伴って具体的な仕事をどういうふうに割り振っていくかということでございますけれども、私どもは、極力、法定受託事務というものを制限すべきだという立場に立ちまして一応の定義をいたしました。さらに、メルクマールを立ててふえないようにしたわけでございます。これは、具体的には、皆様御承知のグループヒアリングというひざ詰め談判の過程で一つずつ詰めたわけであります。そういうやりとりの中で、相手方の説明を了承してやむなく自治事務化することを断念したというものもございますし、逆にこちらの主張を押し通して自治事務化させたということもございます。
　その過程の中には、当初の我々の定義やメルクマールに入り切れないものが出てきたわけでございまして、極力そういうものを変えたりふやしたりすることは抑制しようと思ったわけですけれども、やはりそういう枠をはみ出すものが出てまいりまして、必要最小限度の修正あるいは追加というものをいたしてきたわけであります。
　そういうことで、勧告の過程でも若干変わってきたわけでありますけれども、同じようなことは処理作業が政府レベルに移りました後にもやはり行われたというふうに聞いておりまして、このすべての振り分け作業が終わった後で全体を包括する概念をどうするかということになりますと、やはり勧告とは若干違った表現になったということのようであります。
　しかし、表現の仕方にはいろいろ違いがございますけれども、我々の考えておりました制度概念というものがこれによって本質的に変わったとは申せません。つまり、法定受託事務が国の事務ではなくて地方公共団体の事務であるという点は維持されましたし、それから国が本来果たすべき役割に係る事務であるために自治事務と違った法的効果が与えられているということ、さらに法律、政令で明確に定める、こういうことは基本的には維持されたままであります。しかも、若干定義が変わったことによって、我々が考えていたものより法定受託事務範囲がふえたということにはなっておりません。
　我々もメルクマールというものは考えたわけで、これは法制化されませんでしたけれども、我々も法制化にはなじまないというふうに考えておりました。しかし、そういう趣旨は、「特に」という言葉がその限定の中に入っております。そこで、これをこの中で読み込んで解釈していくということになるんではないかというふうに思います。
　それから、もう一つは、これは是正要求に対する義務の拘束性の問題でございますけれども、これも時間がありませんので、後ほどお話しするつもりでしたが、省略いたすことといたします。
　まだ申し述べたいことはございますが、時間になったよという御注意を受けましたので、これで私の話は終わりますけれども、各委員におかれましては、どうか本法案が一日も早く成立しますように、ひとつお願いいたしたいというふうに存じます。
　どうもありがとうございました。（拍手）