○宮脇参考人　北海道大学公共政策大学院の宮脇でございます。
　本日は、当委員会で意見を述べさせていただく機会を与えていただきまして、大変光栄に感じております。よろしくお願い申し上げます。
　それでは、早速でございますけれども、意見を述べさせていただきたいと思います。
　私は、この地方公共団体の財政の健全化法案でございますけれども、今後この実施に当たりましてさらに詰めていくべき課題、あるいは地方分権改革等を推進した際におきましてさらに充実をさせていくべき課題というものは存在しているというふうに思っております。ただ、基本的に、この地方公共団体の健全化に向けた法案というものにつきましては、こういった法案が提出され御審議いただいていることに対して、評価させていただいているところでございます。
　この法案の中身につきまして、評価をさせていただいている点をまず四点挙げさせていただき、その後、今後の課題等について整理をさせていただきます。そして最後に、今後の課題としてこの法案と大きな関係のございます債務調整といった問題についての関連というところを意見として述べさせていただきたいと思っております。
　まず、四点、評価できる点ということでございます。
　まず第一点といたしまして、やはり、地方自治体の財政を健全化する制度といたしまして準用団体制度というものが存在しているわけでございますけれども、この制度は、御承知のように五十年間にわたりまして見直しというものが行われないでまいりました。この間、我が国の経済社会は大きな構造変化をいたしておりますし、特に九〇年代以降におきましては、財政と金融のかかわりというのが大きく変化をする中で、地方財政あるいはその中での地方債のあり方といったようなこともやはり見直しを迫られる、そういう環境にあったかと思います。
　そういう中で、この健全化に向けた制度というものが、戦後の地方財政の非常に危機的な状況を救済するための、ある意味でいいますと臨時的な措置を準用するという形で今日まで続いてきた。この点につきまして、今回、恒久的な制度としての見直しという形でこうした法案が提出をされたことに関しましては、非常に前向きな取り組みではないかと考えさせていただいております。
　そして、評価できます第二点目でございますけれども、やはり、これまでの制度にはなかったいわゆる早期是正という仕組みを組み込んでおられるということでございます。
　これは、私が申し上げるまでもなく、現行の準用団体制度につきましては財政再建団体という制度しか存在せず、早期の段階で地方財政が健全化をするという方向に対して、地域住民も含めて議論をし、また判断をするというツールが必ずしも十分ではなかったと考えさせていただいております。
　したがいまして、今回の仕組みは、早期に地方財政の健康診断ということを行い、そしてそこにおいてある程度の異常な数値あるいは注意をしなければいけない数値というものが出たときに、まず第一段階といたしましては、住民が財政のことをいろいろと考え参加する中で地方財政の健全化に努力をしていくという仕組みであり、地方自治という観点からも、評価できる仕組みではないかと思っております。
　そして、三番目の評価点でございますけれども、これはやはり、指標というものの充実が図られるということでございます。
　これまでの地方財政制度におきましては、要するに実質収支比率というフローの指標によって地方財政の状況というものを判断してまいりました。しかし、この指標が、地方財政全体の診断をするに当たりましては、その見ている範囲というものが非常に狭いというふうに言わざるを得ないと思います。多くの地方自治体におかれまして、財政が危機的状況になる、夕張の件もそうでございますけれども、やはり第三セクターを初めといたしました外郭的な組織における財政的な負担というものが最終的に普通会計に及んでくるという構造を持っております。したがいまして、先ほどの早期是正という仕組みと関係いたしますけれども、場合によっては、地域住民にとっては必ずしも地方財政の実態というものが十分に認識できない中で、ある意味で突然地方財政としての破綻的な状況が目に見えてくるといったようなことも少なくないという実態にあろうかと思います。
　そういう面で、今回指標を充実し、ある意味で第三セクターといったような最終的に普通会計ベースでも負担が発生する危険性があるもの、こういったものを全部含めて住民の皆さんと情報を共有する仕組みをつくるということは、高く評価できるのではないかと思っております。
　また、フロー指標だけではなくて、ストックという形で、過去の財政政策の蓄積という形で起こってきている問題を将来の財政運営に結びつけるための指標といったようなものを組み込んでおられるという点も、これは評価ができると思っております。
　いずれにいたしましても、指標を形成するに当たりましては、私は、規範性ということと客観性ということが必要になろうかと思っております。規範性というのは指標を考える場合の基本的な考え方でございますけれども、これは、やはり地域住民の皆さんがみずからの自治体の財政というものをきちっと議論し認識することができるということが必要であり、みずからの地域の将来の財政状態というものの危険性あるいは抱えている問題というものを共有できるという指標がまず必要だと思っております。
　そして、もう一点の客観性は、比較可能性ということを担保するということだと思います。
　全国にいろいろな状況の地方自治体というものが存在いたします。また、規模におきましてもいろいろな自治体が存在するということでございます。しかし、指標におきましては、いろいろな自治体の置かれている環境というものはございますけれども、それらにつきまして相互に比較ができる仕組みを導入することがまず必要であり、そのことが指標に対する信頼性というものを担保することになるんだろうと考えております。
　ただ、後ほど整理をさせていただきますように、そうした指標に対する評価をどのように行っていくのかということにつきましては、また別の視点が必要になろうかと思っております。
　そして、評価できる第四点目でございますけれども、やはり、再生振替特例債という新しい制度を設けていただいたという点でございます。
　この制度につきまして、赤字地方債ではないかといったような御議論もあろうかと思いますけれども、この再生振替特例債につきましては、再生期間中に必要となる、再生のために負担しなければならない、そういう財政資金が幾らであるのかを確定し、それを明確に示した中で、再建期間中にこれを解消するためのツールであると考えております。したがいまして、新しい借金を抱えるというものではなくて、過去の債務を、着実に、明確に見える中でこれを整理していく仕組みであろうというふうに思っております。
　例えば、私も北海道に住んでおりますけれども、夕張市の財政再建団体化ということがございました。夕張市におきまして、長期間にわたった財政再建に努力をしていかなければならないという状況の一方で、毎年毎年短期の借入金の調達を繰り返していかなければならない、そういう実態もあるわけでございます。したがいまして、長期にわたった財政再建計画がつくられたのであれば、その期間中に着実に再建を果たすための資金調達を行い、そして短期的な不安定な状況からは解き放してあげるということも一つの大きな選択肢であったろうというふうに思っております。
　そういった問題点に対しまして、この新法におきまして、新しい制度といたしまして再生振替特例債という制度を設けていただいたという点が評価の四番目でございます。
　しかし、こうした評価できる点がある一方で、今後実際にこの制度を運営していく場合には、課題というものもまた一方ではあろうかと思っております。
　先ほども御指摘がございましたけれども、指標につきましてこれから政令等で内容を決めていくというふうにお聞きをいたしております。しかし、こういった指標につきまして、比較可能性を担保するということは最低限の条件として必要でございますけれども、例えば、地方自治体の規模ごとにこういった指標について一定のグルーピングをするですとか、そういった配慮というのは必要なのかどうなのかといったようなことも、これは当然、指標を考える場合におきましては重要な課題になってこようかと思います。
　また、そうした指標を評価するに当たりまして、例えば、第三セクターですとか公営企業、さらには、今回すべての地方財政に対する領域というのをカバーいたしておりますので、介護保険でございますとか国民健康保険といったような財政状況の部分につきましても、これを含めてきちっと開示をしてください、そういう仕組みになっております。
　しかし、こういったものの中には、当然、地方自治体単独では健全化の努力に極めて限界があるというものもございますし、公営企業等の中で病院ですとか地下鉄といったような事業に対して、非常にいろいろと政策的な面というものを考えていかなければならないということもございます。
　恐らく、今この指標を導入した場合に、大きく赤字部分として多くの自治体で発生するところといたしましては、やはり病院事業が挙げられるかと思います。そして、土地開発公社といったようなところもあろうかと思います。こうしたものにつきまして、指標としては明確にする中で、どのような評価を行っていくのかということは非常に重要な課題になってこようかと思います。
　そして、もう一点、課題として挙げさせていただきますと、今回の仕組みの中で極めて重要な役割を果たすものといたしまして、外部監査といったような制度があろうかと思います。こういった監査制度につきましても、監査制度が信頼あるものになるために、その環境整備というものに努力をしていく必要性があろうかと思います。当然、そのための環境整備というのは、公会計の改革ですとかそういったものに積極的に取り組んでいく。そのことが、最終的には、外部監査だけではなくて、住民からのチェックにつきましても大きく資するものになろうというふうに考えております。
　そして、最後になりますけれども、債務調整との関係でございます。
　債務調整につきましては、地方分権改革というものが進んだ段階での新しい地方財政の制度の中で、この債務調整のあり方についてどのようにするべきかということで、総務省におかれましても、この研究会を立ち上げて検討をしているという状況でございます。その中で、まず考えなければならない点といたしましては、今回の制度と関係をいたしますけれども、やはり第三セクターや公営企業の赤字というものがなぜ普通会計等に及んでくるのかという点でございます。
　この点につきまして、やはり債務保証ですとか損失補償という仕組みがございます。債務保証につきましては、御承知のように、かなり厳格な制度設計になっておりまして、債務保証を行える対象の組織というのは限定をされております。しかし、損失補償につきましては、こういった財政規律的な制度というものが存在をしないということがございます。したがいまして、こういった事業を行うときに、損失補償という選択肢が、場合によっては財政規律という面から非常に甘くなってしまうというようなことが起き、結果として、それが普通会計ベース、一般会計ベースの負担ということで最終的な影響をもたらしてしまうというようなこともございます。
　ということは、まず、そうした損失補償といったような仕組みについて、地方財政の中でどのようなガバナンスをかけていくのか、そして、ガバナンスをかけた上で、そうした第三セクター等に関する整理というものについてのルール化を行い、また公営企業等の検討を行った上で、普通会計、一般会計のところに最終的な債務調整というツールを導入するべきなのかどうなのかということを、全体的な、新たな分権の中での地方行財政制度の中において考えていくということが必要なことであろうというふうに思っております。
　したがいまして、まず、第三セクターや公営企業といったようなところと普通会計、一般会計との関係を整理していくということが重要な点ではないかというふうに考えさせていただいております。
　最後になりますけれども、今回の地方公共団体の財政の健全化に関する法律案でございますが、これは、やはり現行制度の中におけます地方財政の健全化に向けて必要な制度をおつくりいただくということかと思います。ただ、先ほど申し上げましたように、これから実際に運営していくに際しましての課題ですとか、あるいは、地方分権改革が進んでいく中で新しい地方債の制度ですとか税財政の制度といったようなものが議論されてまいろうかと思います、そのときに、今回御検討いただいている制度をさらに発展させ充実させる、そういうことが必要だというふうに思っております。
　以上、簡単ではございますけれども、私からの意見陳述とさせていただきます。ありがとうございました。（拍手）