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○清水（湛）政府委員　正当事由につきましては、現在の法律の条文が非常に簡明と申しますか、簡単過ぎて具体的に何を言っているのかよくわからない、こういうような指摘が前からあるわけでございます。と同時に、正当事由の有無というのは、それぞれの借地関係あるいは借家関係によって、ある意味においてはみんな違う。つまり、それぞれの関係がそれぞれの個性を持っている。いろいろな経過にいたしましても、利用の状況にいたしましても、貸し主側の家族構成、借り主側の家族構成、それぞれの人たちが使用する必要性等々、本当にいろいろな事情が絡み合っているわけでございまして、そういうようなことから、例えば最高裁判所は「当事者双方の利害関係その他諸般の事情を考慮し社会通念に照し妥当と認むべき理由をいう」という非常に抽象的な言葉で正当事由を包括的に定義しているわけでございますが、基本的にはやはりそういう判例のような考え方でやるべきものだろうというふうに思います。
　具体的な事件について、結論が一見逆になるような事案でございましても、事案を詳細に検討してみますと、それはそれなりの理由なり事情があるということになって納得することも、私ども多々あるわけでございます。そういう個別的なものが背景にあって、個別性が非常に強いという前提で、しかし、だからといって現行法のように非常に抽象的な表現ぶりでいいのかということになりますと、これは非常にまた問題でございまして、私どもといたしましては、従来の最高裁の判決あるいはもろもろの判決に示されている正当事由の判断要素につきまして、できるだけこれを列記して、裁判所が具体的な事件について判断する場合におきましても、それに照らして漏れなく事情を適正に判断することができるようにする必要があるというようなことから、今回判例で示されている判断要素を、事の軽重はございますけれども、中心的な要素と補完的な要素というようなニュアンスはございますけれども、そういうものを法文化いたした、こういうわけでございます。
○岡崎（宏）委員　恐らく貸している側と借りている側の双方の事情というものを比較して、そしてどちらが求めるものが逼迫をしているかということで判断をされている、そういう大きな枠の中の裁判の結果だろうというふうに思っているのですけれども、そうであるとしたら、今回、法の方は抽象的だったから少し具体的に出したいということなんですが、私も現場でずっと公務員をやっておりました。一つのことを判断する際に、法文の中に具体的に挙がった項目といいますのは、これは仕事をする際には極めて大きな枠はめをいたします。どうしてもこれに左右されていきます。
　そうしますと、裁判の場合は、法文が極めて抽象的であれ、双方からいろいろな事情を聞くことによって最終的にどちらがその枠の中では困窮度は逼迫をしているのだろうかというものがもちろん求められていくわけですけれども、これがこれからまだ後でも問題になるだろうと思いますが、法文の中に今四つほど具体的なものが挙がっているわけですが、挙がった場合にはこの四つが非常に枠はめをしていく、左右をしていくということにならないかということを、随分私自身は心配をしているのです。
　例えば、挙がった項目の中の一つに「土地の使用を必要とする事情」というのがございますね。これは現行では「自ラ土地ヲ使用スル」というふうにはまる部分じゃないかと思うのです。すると、みずからというのはこの改正案の方ではないわけでして、みずからというのがないというのは、これはどういうことを指しているのだろうか。さらに、この四つの項目が挙がったということは、ではこれからどちらがどうかというのをはかっていくときに、この四点が裁判の中でも大きく影響を与えてくるのではないかというふうにちょっと危倶しますので、御説明をお願いいたします。
○清水（湛）政府委員　正当事由の判断の主要要素として、当事者が土地の使用を必要とする事情というのが一番大きな判断要素になっているわけでございます。御指摘のように、現行法では「土地所有者カ自ラ」その土地の使用を必要とする事情という、「自ラ」が入っておりました。これを取ったわけでございます。
　この「自ラ」という言葉につきましては、昭和十六年の改正当時におきましても、一体これは何を意味するんだ、地主個人その人一人が使用する必要性なのか、あるいはその家族なのか、あるいは親族を含むものなのか、あるいは自分の企業をいうことなのかというような、いろいろな議論があったわけでございます。かなり広くも解釈したり狭くも解釈する。しかし、仮に「自ラ」の中に自分の家族は入るけれども親族は入らないというような説をとりましても、親族の使用の必要性は結局正当事由の方に入ってくるから、それは同じことではないかというような、いろいろな議論が繰り返された経緯があるわけでございます。
　裁判例でも議論になっているところでございますけれども、結局、貸し主側はこういう形で自分は土地の使用をする必要があるんだということをまず言っていただく、それが自分であるかあるいは自分の子供であるか、自分の親戚であるか、自分の経営する企業であるかは問うことなく、とにかく自分はこういう形でこの土地を使用したいということを言っていただく。借り主側は、自分の土地を使用する必要性はこういうことなんだ、それを率直に言っていただく。それを裁判所が総合的に判断して、どちらの使用の必要性の方を立てたらいいのだろうかということで判断すれば足るのではないか。
　だから、みずからとかなんとかと言わなくても、総合的な使用の必要性というものをお互いに言っていただいて、そしてそれを裁判所が判断をするという形にすれば足る。現実の裁判所の判断もそういう形でされておる。先ほど私ちょっと説明いたしましたけれども、例えば最高裁の判例なんかでも、そういう形で当事者が土地の使用を必要とする事情等を判断して決めるというふうになっているというふうに考えるわけでございます。
○岡崎（宏）委員　結局、土地の有効利用ということが、「自ラ」というものを取った場合において非常にその事情の中に組み込まれていくのじゃないかという危惧を持っていらっしゃる方もたくさんおいでだと思うのですね。
　そしてもう一つは、「土地の利用状況」ということもありますけれども、それには、とにかく神戸でもよくあるわけですが、ビルの谷間の中に住宅がぽつんと残っているとか、繁華街の中の住宅だとか、そういう人たちの立ち退きを迫っていく理由にならないかということについて非常に危惧を持っていらっしゃる方もたくさんおいでなんです。これはもう時間が余りありませんからまたの機会にお尋ねしたいと思うのですが、その「自ラ」を取るということについてはやはり多くの疑問が残っておりますので、ぜひここの部分はこれからお尋ねしてみたいと思うのです。
　それと、ちょっと私よくわからないことがありましたので、せっかくおいでいただいたものですから最高裁の方にお尋ねしたいことが一つありますのと、それから、定期借地権の問題がこれから大きく出てくると思うのです。これは恐らく、よくも悪くも今回の改正案の目玉なのかなとも思うのですが、二つお尋ねをして、私の質問を終わりたいと思うのです。
　この定期借地権に関して三つのパターンが挙がっているわけですが、これはどういう人といいますか、企業といいますかが求めてくるのだろうか、利用しようとするのだろうか、選択しようとするのだろうかということを、できたら具体的に、こういった業界の人たちではないかとか、こういうことが具体的に今法務省当局の中で頭の中に描いているものだということを、ぜひ説明をいただきたいと思います。
　それと、裁判所の方にお尋ねをしたいのですが、これは調停前置主義ということで今回提案をされているわけですが、現在裁判所に家賃とか地代にかかわる紛争といいますか、裁判所に寄せられているものはどれぐらいあるかということと、それから、仮にこの改正が通ったとして、調停委員会というものに持ち込まれるということになるわけですけれども、どれくらいの件数を予測していらっしゃるでしょうか。それから、調停委員会というのはどういうふうに構成をされていきますか。求められているのは、解決を非常に迅速に行うということが求められているように思いますので、それに際してこの調停委員会というのはどういう働きをしようとしているのか、準備をされようとしているのかということをお尋ねしたいと思います。
○清水（湛）政府委員　定期借地権についてお尋ねでございますので、先に私の方から答弁させていただきます。
　定期借地権には三種類の類型があるわけでございますけれども、そのうちの定期借地権、つまり五十年以上の期間を定めてする定期借地権とか、あるいは三十年の期間経過後に建物の所有権を貸し主の方に移転するという建物譲渡特約付借地権というような場合には、これは法律上特定の利用方法というものを規定しているわけではございませんが、恐らくこれまで紳士協定としてされている住宅・都市整備公団の契約とか、あるいは場合によっては公共団体等がそういう形での契約で土地を借り上げて公営住宅等をつくるというようなことをしているというふうに言われているわけでございますけれども、そういった形での契約が型的なものとしては考えられますけれども、それ以外にもかなり幅広く利用されるのではないかというふうに想定しております。五十年という期間は長いといえば長いわけでございますけれども、しかし、五十年たったら間違いなく返してもらえるという点も一つの大きな魅力ではないかというふうに思っております。
　それから事業用借地権につきましては、事業目的という限定がございまして、期間も十年以上二十年以下というふうに短い期間で定期の借地権として利用していただく、こういうことになっております。今まで私どもの考えているところでは、郊外の外食店舗とか量販店、遊技場といった短期間で収益を上げるというような目的、逆に言うとある意味においては十年程度あるいは十数年過ぎますと店舗が陳腐化するというような、最近のそういった業種の形態というようなものに照らして考えますと、そういうようなところが利用するのではないかというような感じがいたしておるわけでございます。事業用という限定がついておりますので、この利用はある程度そういった面にだけ限定されてくるというような見込みで考えております。
○今井最高裁判所長官代理者　お答え申し上げます。
　まず第一点でございますが、地代賃料の改定に関する事件数がどれぐらいあるか、こういうことでございます。これにつきまして、平成元年度の事件を調査いたしましたので申し上げますが、まず訴訟でございます。訴訟は地方裁判所及び簡易裁判所合わせまして約二千件ということでございます。それから、現在あります調停でございますが、これが約千五百五十件、こういう数字になっております。
　ところで、もし今回の調停前置主義が採用されますとこれがどうなるか、こういうことでございます。現在調停に来ております調停事件千五百五十件と申し上げましたが、これをさらに分析してみますと、調停には、当事者の方から裁判所に来て調停をしてほしい、こういう申し立てによる事件、それから訴訟事件がございまして、訴訟をやっているうちに裁判所の方でこれは調停でやった方がいい、こういう事件は職権で裁判所の方から調停に回す、この二つがあるわけでございます。その申し立てによる事件——失礼しました。先ほど千五百五十件と申しましたのは、申し立てによる事件が千五百五十件でございます。調停全体では約二千件ということでございます。失礼いたしました。訂正させていただきます。
　そこで、今度この改正がされた場合に調停に回るのは、現在調停にある事件二千件、これは全部そのままでございます。それから、訴訟から回る事件がございます。訴訟から回る事件は二千件、訴訟も二千件でございますが、そのうち職権による事件は四百件、これは二重にカウントされますから、それを引かなければいけません。結局、二千件引く四百件ということで千六百件程度ふえるのではないかということでございます。もちろん、これは平成元年度一年の事件でございますから、今後この紛争がどうなるかということによって事件数はかなり違うことにはなろうかと思いますけれども、現在の推定では約千六百件ふえる、こういうことでございます。
　次に第二点、調停委員会の構成でございますが、調停委員会は、裁判官が一人、それから民事調停委員というのがございます。これは民間の有識者、弁護士の資格を持った方あるいは不動産鑑定士等の専門的な知識を持った方、このような方が選ばれておるわけでございますが、そのような民事調停委員二人以上ということで、普通は裁判官一人と民事調停委員二人、合計三人で調停委員会というのをつくりまして、そこで当事者の言い分をいろいろ聞いて合意ができるようにする、これが調停でございます。
　それから第三点のお尋ねでございますが、第三点は、今後そういうことで賃料増額事件がふえた場合にその処理体制はどうかということでございます。
　今申し上げましたように、おおよそ千六百件ふえる、こういうことでございます。ところで、民事調停事件は全部でどれくらいあるかと申しますと、平成元年度では約五万六千件という数字でございます。そうしますと、それに比べますと千六百件という数字はそれほど大きな数字ではない、割合を占めないということになろうかと思います。もっとも、このような地代家賃の増減に関する事件が増加いたしますと、不動産取引についての専門的な知識を必要とする、こういうケースがふえてこようかと思います。それに対しましては、従前からいろいろ行っておるわけでございますが、調停委員に対する研修会あるいは研究会ということで、特にこのような紛争についての知識を与える、あるいはトレーニングをする研修の機会をふやしていきたいというふうに考えております。また、事件数の動向を見まして、そのほかにもいろいろ事件処理に支障のないような手当てを講ずることにしたい、このように考えておるわけでございます。
○岡崎（宏）委員　定期借地権というのは、私は今当局が描いていらっしゃる実例というものをお聞きしたのですが、公団の住宅というものについても、それから外食産業などを初めとする短期間に営利を得てかわっていくという産業を町の中にふやしていくことについても、これは法務省の枠外だということになるかもわかりませんけれども、人が住むという町づくりを国が一生懸命やっていこうとすると、これは非常に大きな問題を生んでくるのじゃないかというふうに素直に思いましたので、またこういう観点からもいろいろな質疑をさせていただくことになると思いますけれども、きょうはそういう具体例を思い描いていらっしゃるということをお伺いしたということで、質問を終わりたいと思います。ありがとうございました。
○伊藤委員長　小森龍邦君。
○小森委員　今回の借地・借家法の改正に当たりまして、今現在の歴史的な状況というものをかなり深く洞察をしておかねばならない、こういう感じもございますので、まず最初に、必ずしも法律の名前は借地・借家法ということではありませんけれども、この現在の法律が対象としておる、一連の法律が民法からその社会的弊害を一つずつ保護していくためにとられた改正のそれぞれの節々の時期があると思います。そのそれぞれの節々の時期について、どういう社会的弊害を解決しようとしてこのような法律がこの時期つくられたか。例えば、明治四十二年だったと思いますが、一九〇九年の建物保護法というようなもののところからひとつお知らせをいただければ、かように思います。とりあえず私の質問は、この明治四十二年と大正十年、この節の二つをひとつお聞かせいただきたいと思います。
○清水（湛）政府委員　お答えいたします。
　御指摘のように、明治四十二年に建物保護ニ関スル法律というのが制定されました。これは、明治二十九年制定の民法典のもとでは、他人の土地の上に賃貸借で土地を借りて建物を建てるという場合には、賃借権について当然に登記をすることができるという方法がございませんので、建物を建てましても、その後に土地が第三者に売却されますとその賃借権は吹き飛んでしまう、つまり、建物はしたがって取り壊してその土地から収去しなければならない、こういうことに結論としてなったわけでございます。これを俗に地震売買というふうに呼んでいるわけでございます。貸借地の底地の売買がありますとその上にある建物は取り壊して収去をしなければならない、あたかも地震があって建物が壊れるがごとき状況になるということで、地震売買と言われたわけでございます。
　そういうことでは、建物の経済的価値を無用に滅失させてしまうということもさることながら、そこに住んでいる人たちの権利は全く保護されないということになりまして、急遽、これは当時の議員提案でございますけれども、建物保護ニ関スル法律として明治四十二年につくられたわけでございます。
　その後、大正十年に借地法、借家法というものがつくられたわけでございます。この建物保護法によって一応は保護される形になりましたが、借地契約も期間が三年とか五年だとか、あるいは借家契約も極めて短期間というような形で契約が結ばれておりましたために、借地人、借家人の権利関係が非常に不安定であった、そういうようなことがございました。時あたかも日本の経済も発展途上にありまして、大都市に多数の人々が集中するようになって住宅難も大変なものになったというようなことから、この借地人、借家人の権利を保護してその安定を図るべきであるというようなことから、大正十年になってようやく借地法、借家法という形での現行法の母体となる法律が制定されたわけでございます。
　考えてみますと、明治二十九年に民法典が制定されたわけでございます。恐らく当時の民法典の制定者の考え方は、建物の所有を目的とする土地の権利というのは、物権である地上権、これは存続期間は五十年を原則とするわけでございますが、地上権というものを考えたというふうに推測されるわけでございますけれども、現実の土地の利用形態は、民法に定める土地の賃貸借、賃借権という方法によってすべてほとんど賄われるということになってしまった。
　ところが、民法に定める貸借権というのは、動産も不動産も、土地も建物もいわば一緒くたにした形での法律規制でございましたために、その保護が非常に薄い、弱いものであったということになっているわけでございますが、そういう弱い賃貸借契約が利用されているということから、借地人、借家人の権利は非常に不安定になった。それを保護するために、建物保護法については、明治三十七、八年の日露戦争後の経済状況の中で急遽保護する必要がある、大正十年の場合には第一次世界大戦後のいろいろな社会経済情勢の変化というのがあるわけですけれども、そういうものをバックにいたしましてこの法律がつくられたというふうに私どもは考えているわけでございます。
　さらには、御指摘にはございませんでしたけれども、昭和十六年当時の第二次世界大戦を背景にして、借地人、借家人の居住の安定を図る必要があるということから、昭和十六年にいわゆる正当事由条項が付加された、こういう経過をたどってきたというふうに申し上げることができるのではないかと思っております。
○小森委員　そうなりますと、明治四十二年の建物保護法ができたときの事情というのは、当時の社会的背景が、ほっておくと借地・借家人の権利が守られないで社会的な一つの大きな矛盾となってくる、こういうことが考慮されておるように思います。明治四十二年という年がどういう年であったかということは、社会的な不安というものがこういう土地とか建物とかをめぐってのみ起きておったのではなくて、私の調べたところによりますと、この年に初めて我が国六大都市において職業紹介所というものが設置されておる。だから、雇用の問題についても社会的な不安というものが大都市において考慮されねばならなくなった時期だ、こういうことを思うわけであります。
　それからまた大正十年、一九二一年でありますが、これもちょっと調べてみますと、神戸の三菱、川崎造船所においてストライキが起きている年なのであります。それからまた一九二一年というと、この明くる年の一九二二年に部落解放運動の実質的な初めての取り組みである全国水平社、あるいは農民組合、日本共産党の創立、こういう出来事が続いております。
　それで、先ほどは私の質問にさらに加えて昭和十六年、これは戦争中のことでありますが、ここでまた正当事由というものを差し込んでひとつ安定を図ろう、こういうことになったようでございまして、これだけの大改革というのは、必ず社会的な大きな節目というか、考慮しなければならないことというものがあって、しかもそれは人々の権利というものを市民法的な感覚から次第に社会法的権利の方向に重点をかけてきた、こういう歴史の歩みではないかと思います。
　そうしますと、今回の借地借家法というものは、この改正案として出されておる時点というものは、人々の権利感覚、感覚というとおかしいか、権利の中身、つまりそういう人々の権利というものを今日の社会の分析に基づいてこういうふうに是正しようという形で出てきたと思うのですが、先ほど私の使いました市民法的な権利と社会法的な権利との関係に置くと、やや市民法的な権利の方に逆戻りの方向ではないのか。つまり、一つの財産をめぐって力ある者の力をずっと抑える方向で来た、ところが、今度はそこのところを少し自由にする。それにはいろいろな説明があるわけですけれども、しかし大まかに言うとそういう方向をたどっておると思いますが、そういう方向をたどらねばならない今日の社会情勢なのか、この辺はいかがでしょうか。
○清水（湛）政府委員　借地人の権利を強化するという場合に、強化というのは一体具体的に何であるのかということになろうかと思うのであります。
　私は、やはり借地権をいわば一種の物権に近いものにして保護をするということだというふうに言っていいと思うのでありますけれども、それをさらに具体的に申し上げますと、一つには、先生御指摘の第三者に対する対抗力を付与するということ、これは、明治四十二年の建物保護法によって完成された。借地についてはそうでございます。借家については大正十年の借家法の制定まで待たなければならないわけでございますけれども、権利が強力であるためにはその存続が保障されるということがやはり必要でございまして、大正十年の借地法におきましては、最低の存続期間が二十年とされたということになるわけでございます。
　さらにその辺を、昭和十六年の正当事由条項の追加によってさらにその存続を強固なものにした。つまり、対抗力を与え、その権利の存続を強固にし、かつ、各種の判例理論の積み重ねによって、背信的な、信頼関係を破壊するような行為がない限りそうたやすく契約を解除することができないというのは、判例理論はそういうものをバックにしたものだと思いますけれども、そういう形で借地・借家関係の存続の安定を図る、これが権利を強くするという第二番目の中身であろう。
　その三番目の中身は、その権利の譲渡性を強めるということだろうと思います。これは今まで出ておりませんでしたけれども、昭和四十一年の借地法の改正によりまして、裁判所の許可という手続は必要でございますが、譲渡性が強化されたということになるわけでございます。
　そういう借地法の歴史というものを考えてみますと、借地権の強化、つまり社会立法的な意味での強化、あるいは借地権を財産権として保護するという意味での強化、あるいは近代的な権利として形成するという意味での権利の強化、そういう意味は、ある意味においては現行法において私どもはほぼ完成していると言って差し支えないのではないか。
　今回の改正は、そういうような明治四十二年以来積み重ねられてきた借地権の強化という歴史の中で、それを前提として、なおかつ借地人と貸し主の関係、特に借地についてでございますけれども、権利関係の調整の合理化を図る、円滑化を図るということでございまして、今までの借地法の歴史の中における借地権強化の歴史にいささかも反するものではないし、それを前提として当事者の権利関係の合理化を図っているものであるというふうに私どもは認識しているところでございます。
○小森委員　明治四十二年という年は、特定された四十二年に限ったことではないのですけれども、私がかかわる運動から歴史を分析をしてみる、そういう機会があるわけですけれども、土地というものに対する所有関係が、江戸時代のいわゆる地主と言われておった者が土地を所有していた面積と、明治以後農地を含めて土地を所有した、つまり金持ちが土地をだんだん所有して、農地でいうたら地主と小作の関係の小作人がふえていく、それから借地の問題でいえば住宅に使う借地のような、この問題にすればやはり借地がふえていく、そういうことが余り進み過ぎて、これはちょっと調整しなければならぬ、こういう社会的な状況があったと思います。
　農地の場合、以前も私指摘したことがあるのですけれども、そういう土地所有関係が日本の封建制というものをいつまでもはびこらせた。つまり、江戸時代は四公六民と言われておったわけでありますが、その四公六民が、本来ならば明治以後の新しい税制によりましてもっと小作人が楽にならなければならなかったのが、余り楽にならなかった。だから、明治の初めに大きな農民一揆が次から次へと起きるのでありますが、そういう状況というものが、次第に土地所有関係というものが、明治三十年代いっぱい、四十年代の初頭にかけてまでずっと力ある者に集中しておった、そういう歴史があるわけであります。それにある程度歯どめをかけたのですから、これは私は、単純に土地所有は金で売買したらよいという、資本主義社会が生み出した市民法的な権利感覚を少し是正したということで、まことに妥当であったと思います。
　また、次の大正十年ごろは、日本の資本主義は、さらに第一次大戦の後を受けて工場というものがどんどん広がって都市に人口が集中し始めたわけですから、都市化現象が生まれてき出したわけですから、そこでやはり是正をしなければならぬ。それは、都市及び都市近郊にというよりはむしろ工場に近いところに労働力を吸収しなければならぬという、資本主義の一つの経済要請というものがあったと思います。それを円滑ならしめるためにやはりここでひとつ手を打っておかなければいけぬ。それはしかし、結果から見れば借家人、借地人の権利を守るという形になったことで、これもまあ私も妥当じゃなと、歴史の発展方向としてうなずけるわけであります。
　昭和十六年、これも戦争たけなわな時期でありますから、どういうことなのか、これは私は社会的な解釈をまだ十分にしておりませんが、戦意を鼓舞して、天皇のもとにすべて力ある者もない者も赤子の一人だ、こんな感覚から来ておるのではないかと思います。これはよく調べてみなければわかりませんが、しかし、それなりに一つ一つ節目があってこうできておるのでありますが、今回の問題は、先ほどお話があったように、果たして合理的に権利関係というものを安定をさせて、そして社会の動きというものを滑らかにしていくということになるだろうか、これが私の非常に大きな危惧の中身なんであります。
　そこで、そのことに関係をいたしましてお尋ねをするわけであります。今回はもともと、アメリカとの構造協議というものがあるそれより少し前に、一九八五年にこの問題を何とかしようという動きが始まっておるように記録から見受けるわけでありますが、しかし、直近、一番近いところでの出来事というのは、やはり日米の構造協議によって、先方も借地・借家法を見直しなさい、日本の国も最終報告として借地・借家法を見直します、こういうことになっておるわけであります。
　大体、この構造協議ということ自体の本質から照らして、一体この構造協議というものは、今日の我が国の経済状況というもののどの辺をどのように直さねばならないとしてアメリカといろいろ接触をされたのか、これをちょっとまず通産省の方からお聞きいたしまして、それの一環として、土地利用という関係ではひとつ建設省の方からお尋ねをしたい。その双方からまず聞かせていただきまして、果たしてそれが、法務省が手をつけられるところの借地・借家法というのは、先方からのそういうことがあったとはしても妥当なのかどうかということをさらにお尋ねをする質問をいたしたいと思いますので、まずひとつ通産省、続きまして建設省の方からお答えをいただきたいと思います。
○長谷川説明員　若干長くなりますけれども、先生ただいまお尋ねの日米構造協議の発端を含めまして御答弁をさせていただきたいと思います。
　御案内のように、日米構造協議でございますけれども、一九八九年七月に、我が国の当時の総理大臣でございます宇野総理とブッシュ大統領の共同発表がございまして、そのときの基本的な問題意識と申しますのは、日米間の経常収支のインバランスの解消というものが政策課題でございまして、そのために、それ以前に従来から講じてきておりますマクロレベルの政策のみならず、両国間の経済構造の障壁となっている事項につきましてもお互いに話し合って解決をしていこうというようなことで合意をしたわけでございます。
　その後、約一年にわたりまして両国間の関係省庁の次官、局長クラスが集まりまして、昨年の四月には中間報告を出しまして、さらに昨年の六月末に最終報告を出したわけでございます。
　これは米側とも共通でございますし、ほかの省庁も共通だと私は信じておりますけれども、この構造協議の基本的な目標は、ただいま申し上げました対外不均衡是正に向けましての経済政策、協調努力を補完するものとしまして、日米双方がそれぞれ相手国の構造問題を指摘し合いまして、お互いが相手方のそれぞれの指摘を踏まえ、自国として必要と考える構造改革に取り組むというようなスタンスで臨んだわけでございます。
　したがいまして、そうしたスタンスの中で、最終報告におきましては、日米双方がそれぞれ相手国から提示されましたアイデアを参考としまして、これはあくまでも参考でございますが、それぞれがみずからの判断としてこれまでに、その時点までにと申し上げるのが正確でございますけれども、とりました措置、それからその時点、つまり最終報告の時点でその後とることを予定しております措置を取りまとめまして最終報告をいたした、そして、我が方としましては、そういう意味で最大限の措置を盛り込んだわけでございます。
　それで、この最大限の措置というのは一体どういうような観点から取り上げているかということでございますけれども、国民生活の質の向上、消費者利益の増進、それから我が国経済を国際社会とより調和のとれたものとするようなことに資する、そうした施策、措置を列記いたしたものでございます。
　以上でございます。
○木村説明員　お答えいたします。
　構造協議関係のお話は、ただいま通産省からお話があったとおりでございますが、先生のお尋ねの趣旨は、土地利用と借地・借家法の関係についての経過ということかと存じます。
　御承知のとおり、昭和五十九年以降、東京圏を中心とする地価高騰が大変な状況になってまいりまして、これに対応しましていわゆる土地臨調というものが設けられまして、六十三年の六月に土地臨調の答申がなされ、それを受けまして同じ六月に政府として総合土地対策要綱を定めたわけでございます。要は、土地の異常な高騰に対応してどうやって国民の手に届く住宅宅地供給をやっていくかという観点から、総合的な土地対策をまとめたわけでございます。
　その中では、私どもが担当しております宅地供給の問題のほかに、税制、金融、その他あらゆる問題について抜本的な見直しをやらなければならないということで議論がなされておったわけでございまして、その時点におきまして既に借地・借家法の問題についても言及があったわけでございますが、もうちょっと進んでまいりまして、今般の借地・借家法の改正の前段といたしまして、今回の借地借家法そのものにつきましては、先ほど法務省からもお答えがございましたとおり、当事者間の合理的な権利調整のルールを確立することかと承知しておりますけれども、一昨年土地基本法が成立いたしまして、いわゆる土地の所有から利用への転換を図るべきだということを国会でお決めいただいたわけでございますが、その中で、土地の適正な利用、計画的な利用を推進すべきではないかということがうたわれておりました。
　そういったものを実現する手だてとして、私どもも税制あるいは都市計画その他の面でいろいろな制度改正を行ってまいったわけでございますが、やはり土地の利用の基本となるところである借地・借家法につきましても、そういった土地の適正な利用、あるいは今サラリーマンにとりまして全く手の届かない状態になっております住宅、とりわけ優良な賃貸住宅の供給といった面にも資するということを念頭に置いていただいて、御検討をしていただく必要があるのではないか、そういう趣旨で、先般の、ことし一月に策定されました政府の新しい総合土地政策推進要綱におきましても、このような趣旨が盛り込まれておるわけでございます。
　もちろん、先ほど申しましたとおり、今回の法改正がそのことのみを目的としたものではない、むしろ居住の安定に大変配慮された方向で御検討されたものと私ども承知しておりますが、やはり土地の適正な利用の推進という観点も重要な課題だというふうに認識しております。
○小森委員　構造協議のアメリカからの対日要求の土地利用のところを、新聞の報道するところでその項目を読んでみますと、借地・借家法を改正するということについては、やはり住宅を建てることを促進できるようにするというのが根底にありまして、もちろんそれは、その限りにおいては住宅を供給するということでまことによいことだと思いますけれども、そのためにつまり土地の所有権が動きやすいようにしなければならない。そうすると、つまり開発側の利益、便利ということにどうしても重点を置かざるを得なくなっておるのではないか。
　したがって、要するに、住宅でもどんどん建てばアメリカからいろいろなものを輸入する。その輸入機会が拡大される、輸入のチャンス、向こうからいえば輸出のチャンスが拡大をされるというところにねらいがあるように思うのですが、土地の問題というものを片づけるというのは、そこを調整するというのは、借地・借家人の権利関係の調整によって行うというのではなくて、この間総理に対しても質問をいたしましたが、やはりその他の我が国の経済の根本のところにメスを入れて庶民の利益を守っていくというのが本筋ではないか。
　後ほどまた、時間の関係もございますから、きょうは今回の改正案の中身について私の方から余り全面的な論理展開はできませんけれども、一、二また指摘させてもらおうと思っていますが、やはりこの借地・借家法の改正というのは、今日の社会が直面しておる土地問題を、ほかの経済的な理由によって、東京、首都圏、あるいは全国的に中小都市に至るまで非常に土地の値上がりがあって、その値上がりにまつわるそれぞれの利益の関係、それは必ずしも地主が値上がりを待っておるというだけでなくて、それを借りておる者も、実は借りておることの最終的な処理をするために値上がりを待ってやった方が得だという者も出てくる、そういう形で社会的な混乱が生まれてきておると私は思うのでありまして、権利関係の調整でこれをやるというのはまことにこそくではないか、こう思います。
　ことし一月、私は国連の関係の用事がございましてニューヨークへ行ってまいりました。三年ほど前に行ったときもそういうことが問題になっておりましたが、その後またさらに一段と進んできたのは、ニューヨークのあの大きな高層ビルを日本の大企業がどんどん大企業の所有物にアメリカ側から買い取っておる。それが使われておるのかと思ったら、窓をのぞいてみると使われてはいないのですね。とにかく金が余っておるからそういうものへ投資する、こういう関係だと思うのです。聞いてみると、あの大きなビルをニューヨークのマンハッタン街において六十棟ほど買っておるそうです。その意味でも日本に対するアメリカの国民の感情というのは余りおもしろくない。
　今日の経済状況でもうけた金を海外資産に投資しようとするのが、ある程度海外で反発を食って、それでまた日本国内でそれが処理される。東京近郊が値上がりする。中小都市も値上がりする。これが実は根本的な問題なんでありまして、その根本的な問題ではなくて、借地・借家の関係の法律で権利関係を調整することによってそれを何とかしようということになると、やはりこれは開発本位だ。開発をする者が便利なようになっておるのではないか。
　一例を挙げれば、例えば更新期限を十年にしておるということは、それは非常に回転というかテンポを速くする。テンポを速くするというのは、住宅用地を確保するという意味ではまことに合理的なように見えるけれども、そこで今までずっと何十年間も培われてきた国民の権利関係というものが制約をされる、こんな関係だと思うのですが、その辺のところを視野に入れて、法務省民事局長はどういうお考えでしょうか。
○清水（湛）政府委員　昭和五十年代の後半から、臨調の答申とかいろいろな各方面から土地政策の一つとして借地・借家法の見直しというようなものが提言されているわけでございます。また、平成二年六月の日米構造問題協議の最終報告におきましても、委員御指摘のとおり借地・借家法の見直しというものがうたわれております。もちろん、この日米構造協議におきましては土地問題が非常に重要な問題として挙げられているわけでございますが、それに対する幾つかの政策の中の一つとして借地法、借家法の見直しというものが挙げられていることになっているわけでございます。
　もとより借地借家法は、貸し主、借り主間の法律関係の調整を目的とするものでございまして、土地の有効利用とか再開発とか住宅の供給の促進というような土地政策を直接の目的とするものではないわけでございます。ただしかし、このような提言とか指摘がされるに至った背景には、現行の借地・借家法の規制が余りにも画一的で、社会経済情勢の変化に対応していない、そのためにいろいろ借地・借家関係の円滑な発展というものの障害になっておるのではないか、こういうような認識があったというふうに私どもは考えているわけでございます。
　そういう認識でございますと、確かに、大正十年に借地・借家法が制定され、昭和十六年の改正以後、基本的な枠組みについての改正というものは一切されずに今日まで来たわけでございます。この間の社会経済情勢の変化というものはまことに目覚ましいものがあるわけでございまして、素直に現在の社会経済情勢に照らして現行法を考えてみますと、まずいろいろな問題が当然のことながら出てくるということになるわけでございます。
　こういうような点を踏まえまして、新しい形としての定期借地権制度の導入というようなこと、あるいはこれは既存の借地・借家関係には全く関係のない事柄でございますが、今後締結される借地契約につきましては、更新期間は十年として、十年ごとに更新の当否をチェックするというようなこと、これは社会経済情勢の変化に対応して、正当事由が必要であることは今までと変わりませんけれども、正当事由の有無を判断する機会をふやすという意味でこのような調整をする必要があるのではないか、こういうことになったわけでございます。
　今回の借地借家法案が成立いたしますと、私どもといたしましては、これによって良好な借地・借家の供給が促されまして、結果として土地の有効利用とか住宅の供給促進に寄与する、少なくともそういうものの障害になるということにはならないのではないかというふうに考えるわけでございまして、そういう意味ではやはり借地・借家法の見直しというものも土地政策の中に一つの位置づけとしての位置を持つということは、これは意味あることである、こういうふうに考えているところでございます。
○小森委員　このたびの法律に関して、一例をとってちょっとお尋ねしてみたいと思います。
　要するに、更新の期間が十年ということになってくると、これまでよりは少なくとも更新の機会というものがせっぱ詰まって早く訪れてくることになります。そうすると、更新料は裁判では払わなくてもよいことになっているようですが、現実の慣行、実際は更新料をかなり払っておる。この間の衆議院の本会議での議論でも、質問に立たれたある党の代表者は、地価の一割にも及ぶ更新料を払わされておるのではないかという意味のことがございました。私も調べてみると、七、八％から一割ぐらいがどうも相場になっておるようだ、こういうことを聞いておるのでありますが、更新の期間が短くなるということは、それだけみんなが権利を制約されて、なるほど土地の回転は早いかもわからぬけれども、その土地の回転、つまり開発ということに、今まで何十年もかかって守られてきた、我が国の社会経済の発展の状況に応じてそういうふうに社会法的な是正が行われてきたのを、今回は逆の方向へ戻す、こういうことではないかと思うのですが、民事局長は、更新料というものについては、現状どう把握されておりますか。
○清水（湛）政府委員　借地契約を更新するには、やはり更新を拒絶するには正当事由が必要であるということに法律上はなっているわけでございまして、更新料を支払うというようなことは予定はされていないというふうに私どもは考えております。
　ただしかし、私どもの聞くところによりますと、地域によっては、期間満了の際に更新料を支払うというようなことをされる方があるというようなことであり、またその更新料なるものの金額につきましても、地域によってまことにばらばらである。また、何のために更新料を支払うのかということにつきましても、これは一種の名義書きかえ料的なもの、あるいは更新料を払うかわりに地代を少し安くしてもらう、つまり地代の前払い的な性格を持つものであるとか、いろいろな説明がされているようでございまして、法律的にいかなる性格を持つものであるかということはどうも定かではないというところが実情でございます。
　そういうことが慣行として、私はまだ慣行にはなってないのではないかというふうな気がいたしますけれども、事実として行われておるということでございますと、更新についてのチェックの機会がふえるたびごとに更新料を取られるのではないかという御心配がわき出てくるというのもうなずけないわけではないと思います。
　しかし、まず申し上げたいのは、この更新料云々の問題は、現在の借地人、借家人の方については十年ということは問題になりません。現行法どおり二十年、三十年の更新期間でございますから全く御心配には及ぶ必要がないということ。それから、この法律が成立いたしまして、この法律に基づいて契約をなさる方については、最初の十年の更新期間、つまり四十年後にさらに十年間の期間延長をするために更新料を支払うということは問題になるのかもしれませんけれども、私どもとしては、正当事由というのは現行法と同様に必要であり、その中身も要件も実質的には変わっていないということでございまして、借地人、借家人は十分に保護されているわけであります。そのことを十分に自覚して的確な対応をする必要があるし、また十分に的確な対応をすることができると実は考えているわけでございます。
○小森委員　この更新料というのが慣行になっていないと言われるわけですが、しかし実際に行われておれば、それは常識的には慣行という言葉でもって表現をしておるわけです。じゃ、法律的な厳密さをもって言う場合は慣行というのはどういうことなんだろうか、私もいろいろ思いをめぐらせてみますけれども、法律的強制力がなくてまかり通っておるのが慣行というのだと私は思うのです。更新料というのは法律的強制力がないのです。それから、何か判例によっても否定されておるのです。判例によって否定されておってもやるというのは社会的な慣行だと思いますね。
　現実にそういうことがあるわけですから、現実にそういうことがあるということになればいや人々の権利を守るんだと言うのなら、なぜこの改正の時点で更新料支払い義務なしと明確に打ち出さないのか。それが現実に行われておることは知っておりながら、いや従来の分は古い法律でいくんだからと言うても、これはきょう俎上にのせれば時間がかかるからのせませんけれども、つまり、いつの間にか新しい法律の考え方で、力ある者にずっと押される。法律的な知識のない人は、はあ法律変わってるんですかということでぱっと書きかえさせられたりということもあろうと思うのです。そんなことを考えると、なぜ更新料支払い義務なしとこの際書き込まないかというところに私は非常に臭いものを感ずるのですね。要するに開発本位で、開発の邪魔になる人々の権利意識は抑えてでも前へ進もう、こういうことじゃないかと思うのですが、支払い義務を法律で決めなかったということの意味をひとつお知らせいただきたいと思うのです。
○清水（湛）政府委員　この法律では、貸し主が更新を拒むには正当事由がなければそういう異議を述べることができないことになっているわけでございまして、貸し主の方で積極的に正当事由があるんだということを言わなければならない、あるいは立証しなければならない、こういうことになっているわけでございます。その際、貸し主の方で当然に更新料をよこせということは法律上の権利としてはないというふうに私どもは実は考えているわけでございます。
　恐らくそういうことで貸し主と借り主の間が円満にいくと申しますか、法律を盾に裁判まで持ち込んでというようなことではなくて、円満に話し合いでということで、あるいは更新料名義で若干の金銭の授受が行われるということは世間によくあることとしてあり得ることだとは思いますけれども、だからといってそれが法律上当然認められるとか、法律上の権利であるということにはならないわけでございまして、あえてそこまで、更新料の請求権はないというふうに書かなくても、それはそういう趣旨に理解されるのではないかと考えております。
○小森委員　物事が逆立ちをしておると私が思うのは、もともと土地政策は欠陥があり、その土地政策の欠陥があるというのは、我が国経済に大変な欠陥があってアメリカからぶつぶつ言われる。細かい項目でいくと二百何項目、そのうちの幾つかはまことに正当なことを言っているなというのもあるのですが、要するにアメリカが二百何項目ぶっつけてくるということは、国際収支の貿易上のインバランスというものがしりに火がついたからアメリカがそういうことをやろうじゃないか、日本もやはり安定した貿易をやりたいからそういうふうにやりましょうということになったのだと思うのです。そういうもともと状況が悪いところへもっていってこういうふうな形になってくると、例えば更新料だって払わなければよいわけなんですけれども、借地・借家の貸し主と借り主の側の難しい交渉を更新料でうまくくぐり抜けて、しばらくしておると土地が上がる、またそれに対する一つの地上権みたいなものが自分の財産として拡大できる、こういう感じになる。つまり、諸悪の根源は日本の経済のちょっと間違った構造にあるので、そこにあるとすれば、そういう問題を国民の権利関係、借地・借家の権利関係にしわ寄せして解決するというのは、今までの歴史の流れに逆行するのではないか、こういうふうに私は思うのです。
　私も、いやそれは土地を借りておる側、家を借りておる側の中にも悪いのがいますよと聞くのです。しかし、その原因は、社会的に考えてみてちょっとあれは行き過ぎじゃないか、居座り過ぎじゃないかというような状況が生まれてくるのも、今日の社会経済の一つのあり方の上に乗っかった現象でしょう。だから、それを先ほどのように簡単に更新料を払わなくてもいいんだからと言ったところで、現実に払っているというのは、我が国社会の今日の状況を反映した民間同士の一つの対応ということになって、それは決して住宅確保の、力の弱い者を安定させることにはならない。払える者はいいけれども、払えない者は出ざるを得なくなってくる、人情負けしてしまうということを恐れるのです。くどいようですけれども、もう一度ひとつお答えいただきましょうか。
○清水（湛）政府委員　先ほど申しましたように、更新拒絶の要件といたしましては、「借地権設定者及び借地権者が土地の使用を必要とする事情のほか、借地に関する従前の経過及び土地の利用状況並びに借地権設定者が土地の明渡しの条件として又は土地の明渡しと引換えに借地権者に対して財産上の給付をする旨の申出をした場合におけるその申出を考慮して、正当の事由があると認められる場合でなければ、述べることができない。」つまり借地権設定者が更新はだめですよということで異議を述べるについては、そういうような正当な事由がある場合でなければ述べることはできないということになっておりますので、そもそもその要件が満たされていない限り借り主としては更新を主張することができるわけでございます。
　あと、その枠組みとは別に、借地権設定者と借地人が話し合って、両者の円満のために更新料なるものの支払いをするということはあり得るのかもしれませんけれども、それは法律的な問題としてとらえることはいささか難しいのではないかなというふうに私は考えます。
○小森委員　きょう私が予定しておる論理、質問の中身というのは、こういうところに主眼を置かずに大きな流れをひとつとらえたい、こう思っておりますので、これはこの辺で打ち切らせてもらいます。しかし、民事局長が言われておる、正当事由がなければ更新料を請求されたってそれは拒絶したらよいということなのですけれども、その正当事由自体が文面で見る限り拡大されておる、これはまた日にちを変えて議論しますけれども、だから先ほどの答弁では私の不安というのは取り除かれないのです。それだけちょっと申し上げておいて、私の質問の中身を次に進めたいと思います。
　建設省の方にお尋ねをしてみますが、今日我が国一億二千数百万の人口を数えますが、それ相応の世帯数があるのだと思いますけれども、借地とか借家ということにかかわって、貸す側であろうが借りる側であろうが、おおよそどれくらいの人口に対する影響力を法律は持っているのですか。事実の数字として、国民の何割ぐらいに影響を持つ法律なのですか。
○木村説明員　お答えになるかどうかわかりませんが、俗に日本の持ち家借家比率は、大体持ち家が六割と言われております。ただ、これは持ち方にもいろいろな形があるので正確なところはわかりません。
　それから借地がどういう状況になっているかということにつきましては、国土庁なりいろいろなところで調査されておりますが、昭和三十八年ごろには戸建ての中で借地というのは三割ぐらいあったと聞いておりますが、それが最近時点の調査では一割以下に減ってきておるというふうに伺っております。土地を借地に出す方が非常に減ってきておる、これはやはり土地を借地にするとなかなか戻ってこないというようなことに対する懸念があろうかと思っております。
　それから、住宅の話はちょっと私専門ではございませんけれども、特に賃貸住宅に対するニーズが近年高まってきておりまして、例えばいわゆる最低居住水準未満の住宅というのは全国では一割以下でございますが、東京圏では一四％ございます。戸数にして百四十万戸、その中で特に賃貸住宅の状況というのは悪うございまして、先ほど申しましたとおり優良な賃貸住宅を求める声は、特に若年のサラリーマン等の間に多いのではないかというふうに思っております。
○小森委員　そういうふうな視野に立って総務庁の地対室長にお尋ねをしますが、同和地区、未指定地区は恐らく統計数字に載っていないと思いますからわからないと思いますけれども、指定された地域、四千六百か七百ほどの地域の中での持ち家と借家、借家といいましても公営住宅のようなものもございますが、要するに持ち家でない立場にいる者はどれくらいの比重があるのでしょうか。
○萩原説明員　生活実態把握調査の最新の数字で申しますと、パーセントで申し上げますと、同和地区が持ち家が六八・一％でございます。これに対しまして、それに最も近い住宅の統計調査で申しますと、日本全体での数字が六二・四％というふうになっております。
○小森委員　それで、この六八・一％という数字は、例えば同和対策を行ったためにいまだ借金を多く背負って払いつつあるというそこまでの細かいことはわからないにしても、それを見ていく上で、同和対策の住宅の融資を借りて建てた家というのはどれぐらいの割合になるでしょうか。
○浅野説明員　お答えいたします。
　同和対策といたしまして、持ち家と言いましょうか、住宅の新築資金等貸付事業という事業をやってございます。この中身は三つございまして、住宅を新築するというもの、持ち家を住宅改修するというもの、あるいは持ち家を持つための宅地を取得するため、この三つあるわけでございますが、これを合わせまして、これまでの実績で申し上げますと約二十万件実施をしてきておるというところでございます。
○小森委員　それをこの六八％というものに当てはめてみて、このうちどれぐらいの割合になるのですか。——すぐできなかったら次のときに……。
○浅野説明員　新築資金の貸付件数はちょっと今資料を探しておりますけれども、約七万件だったと覚えておりますが、先ほどの同和地区の持ち家率が六八％でございますので、これも計算いたしませんとすぐ出ませんですが、全体の世帯数を掛け合わせればその比率が求められるということだと思います。
○小森委員　この辺の数字から出てくる問題点は、また機会を改めていろいろとお尋ねをしたいと思います。
　そこでもう一度通産省の方に話を返しますが、今日の我が国の経済の局面を見る上では、構造協議の俎上にのった中身を見るとよくわかるわけであります。その中で私が特徴点としてとらまえたいのは、日本の経済の大きな数字的な発展ですね。ちょっと悪口的に言えばバブル現象になってくる要因というものは、経済というものと日本の政府の権力構造、権力構造と言うと大げさになりますが、行政的な一つのスタイルですね。それが例えば行政機関の恣意的なまた権力行使ということになりますが． 恣意的な行政力の作用というようなものをアメリカ側は指摘をしていますね。それを恣意とか不透明というような言葉で表現をしておるわけですね。例えば審議機関なら審議機関一つとってみましても、政府の政策を立案するためのワンステップである審議機関の場合も、アメリカの指摘は、かなり公平性を欠く。だから、これは恐らく政府においても何々審議会だとかというようなものについてアメリカ側に返事をされておるんじゃないかと思いますが、そういう日本経済の動きの中にさまざまな恣意的な行為があって、例えば大店法の認可の問題だっていつごろになるのかわからぬという状態が今まで続いておって、それをすごく短くするというような動きになったのもアメリカ側からの指摘の問題ですし、またこれは運輸関係ですけれども、貨物の営業の認可を得る場合もいつやってくれるのかわからぬというようなことは、私も何回もそういう話はしたことがありますけれども、行政のまことに恣意的なことですね。酒の販売の認可を取るにしてもたばこの認可を取るにしても、基準みたいなものが大分出始めておりますけれども、庶民は随分手の届かない権力行使であったというようなさまざまな問題があるわけでありますが、アメリカと日本とのこの構造協議というものについて通産省は、これらの排他的なビジネス慣行とかあるいは価格メカニズムとか系列取引とかという中にアメリカは指摘しておると思いますが、どういう受けとめをされていますか。