○公述人（田崎信幸君）　私は、弁護士として、都市部における借地・借家関係に関する訴訟あるいは法律相談などの紛争の解決に努めてまいりました。このようないわば実務家としての立場で、今回の借地・借家法の改正作業を注目してまいりましたが、その際、私が最も念頭に置いていたことは、まず今回の法改正によりまして、現在ある既存の借地・借家権、この権利関係はどうなるのか、第二に、法改正施行後の土地・建物の賃貸借の形態による利用というものはどうなっていくのかという点でありました。
　一九八五年に具体的な改正作業が開始されましてから、今回この両法案を見ますときに、確かに当初検討されておりました借地・借家権の保護の上でかなり問題があるのではないかと思われていた幾つかの改正項目あるいは制度の新設といったものは削除されまして、また、このたび法案提出に当たって既存の法律関係には適用しないということが述べられました。また、さきに衆議院において三点の修正がなされましたが、私は、これらのことを借地・借家権の権利保護の上では改善あるいは前進であるという意味で評価をするものであります。しかしながら、それでもなおかつ、私はこの両法案には借地・借家権の権利を守っていく上でまだ疑問があると考えるものでありますので、これまで既にほかの公述人が述べられた一般的な制度等の陳述との重複は避けまして、この疑
問点についてのみ述べることといたします。
　まず第一に、この両法案によりまして既存の権利関係が本当に守り抜かれるのであろうかという点であります。法務大臣、政府委員は繰り返しこの点を強調されました。私は、この点を確実にしてもらいたいと思っております。しかし、現在の既存の借地・借家関係についてこの新両法案の及ぼす影響を見ますならば、かなり問題があると考えます。新法が施行されますならば、土地・建物利用関係につきまして二種類の法規制が生じます。普通借地権については特にそうであります。外形的には同じ土地・建物利用形態でありながら、二種類の権利が併存していくというこれまでに全く例がない継続的な法律関係というものが出現をいたします。特に長期間にわたる居住と営業とを保護する借地権、借家権の権利者にとって一番大事なことは、まず第一に安定した継続した使用期間が保障されることであり、第二には使用の経済的な対価が利用形態に適合した負担可能なこと、この二つでありまして、このいずれか一方が欠落をしても結局のところ借地・借家権は守られないのであります。
　この観点から両法案を見ますならば、まず立法形式の問題につきまして大きな危惧の念を禁じ得ませんが、その根本的な原因は借地借家法案が現行法を廃止して、単に経過規定中の附則によって現在の権利関係を守るという極めて不自然な規定の仕方をしたことに原因があると考えます。
　新法によりますと、借地法、借家法、建物保護法の三法は廃止をされました。原則として、新法を既存の法律関係にも遡及して適用させ、例外的に幾つかの項目につきまして「なお従前の例による。」、などとして、旧法、つまり現行法によって生じた効力を妨げないという形で規定されておりますが、このような規定の仕方が私はやはり極めて不適切であると考えます。借地借家法に関連する国民は数千万に及び、都市部では過半数に及びます。しかも、その国民の日常的な基礎的な権利関係を規律する法律を廃止してしまって、法律専門家にしかわからない、あるいは専門家ですら難しいような規定の仕方をするということが法治主義の観点から見て極めて疑問だと考えます。しかも、このような権利関係は、例えば家督相続において戦前の旧民法を適用するように、過去の一回的な歴史的事実に適用するという問題ではなくて、これから将来数十年にもわたって国民を規律していく基本法なのです。
　当参議院法制局の参事をしておられる田島信成氏の著書によりますと、「現代社会の基本となる法令は、国民の誰もがこれを読んで、容易に理解しうるものでなければ、民主主義・法治主義の理想は達せられない」と指摘されており、私もそのとおりだと思います。国民は、自分を規律する根拠となる法律を容易に知り得ることができなければなりません。さらに田島氏は、そもそも「経過規定」というものは、「法令の制定又は改廃があった場合において、新しい法令を一挙に適用すると、従来の法令の下で形成されてきた社会関係は大きな打撃を受けることがあるので、スムースに新しい制度に移行することができるように、一定の限度において旧法令の効力を持続させるために法令の附則に置かれるものである」と述べておられ、もともと暫定的な特例措置であることを明らかにしておられます。これは恐らく立法技術の常識であろうと思います。
　借地・借家関係は、労働法などとともに、恐らく貸し主、借り主間の力関係において大きな差がある領域であります。法律は、確かに最終的には裁判規範として裁判所において機能するといたしましても、まず第一次的には権利関係の当事者に対する行為規範として第一線で機能いたします。裁判などの法的な解決に訴えられるものはごく氷山の一角とも言うべきであり、ほとんどは法律の専門家が関与しないところで紛争が解決されている、そういう実態を見なければならないと考えます。例えば、多数の借り主を管理している貸し主の場合を見るとわかりますように、同じような権利関係がなされているものについて、新旧両法に基づく二種類の契約によって適用するなどということは事実上考えられず、結局、このような附則による既存の権利関係の規定というものは、いずれ新法へ一本化するものではないか。うがった見方をすれば、そこへ誘導されていくのではないかとすら疑念が残るのであります。
　また、このような規定により現行法が廃止され、新法が施行されますと、既存の借地・借家関係についてもさまざまな圧力等をかけて、あるいは地代、更新料、建てかえ承諾料等の支払いの譲歩と引きかえに契約をし直して、事実上、新法による契約に切りかえていくことが起こり得ると考えます。新法が成立前の今日でさえこの種の圧力、交渉等は数知れず、確かにひどいものは訴訟に訴えれば無効になし得るかもしれませんが、当事者が渋々妥協して署名した場合など、法的な解決を期待できない分野が多いのであります。
　また、契約期間が来たとき、地代・賃料あるいはその他新法による用途規制等の新たな特約をなした上で契約書をつくり直すことも考えられますが、これは果たして旧契約の更新なのか、新法によって新たに契約をし直したのか、当事者間においてもさほど意識はされず、識別は困難であると考えられます。借地は長期間でありますからともかく、借家についてはわずか二、三年のうちにすべての更新時期が来るのであります。私は、既存の権利関係を本当に保護するのであれば、それにふさわしい法規制の仕方をなすべきだと考えます。
　第二点は、更新に関する正当事由に関してでありますが、便宜、借地・借家あわせて述べます。
　この点についても、政府の説明では、新法の規定は現在の判例等で示されている基準を明確化、法文化しただけであるから、正当事由について新旧いずれを適用するかは形式的なことにすぎず、実質においては同じ運用がなされると述べられており、結局のところ、新法が適用されるのと同一の結果になることを事実上認めておられるのであります。もちろん重要なのは、実質的な内容の判断基準がどうなるのかという点でありますが、私は新法により判断基準の枠組みが広がって、事実上、明け渡し等の機会が拡大されることにつながると考えます。確かに、新法が例示しております要素というものは、過去の判例において判断要素として、あったかと言われますと、確かに判断された要素であることは間違いありませんが、問題は、判例の中で他の多くの要素と総合的に判断されるというのと、法文に判断要素として明記された場合とでは、当事者及び裁判所等への影響もその機能において異なるものであると考えます。
　また、判断要素の中に、主たる要素と従たる要素とをランクをつけて段階的に規定しているから問題ないという説明がありますが、これも実務を見ますならば、二層に分けて判断するということはなされないのであります。すなわち、実務においては、まず第一義的に主たる要素があるかどうかを判断して、それがないからといって即審理を打ち切ることはしないのであります。当事者双方にあらゆる主張、立証を尽くされた上で総合的に判断されるのであって、しかも、ほとんどの事件については和解が勧告され、その中で金銭の提供等が必ず提案をされることになっておるのが実務であります。
　正当事由の要素は、その時代の土地住宅事情を極めて微妙に反映をし、具体的にこの間内容が変わってきており、これは財産上の給付の取り扱いの変遷や、近時、土地・建物の建てかえ、有効高度利用を理由とする明け渡しの申し出がふえてきたこと等を見れば明らかであります。特に、財産上の給付はいまだ正当事由を補完するものという位置づけでなされており、借地関係についてはいまだ認めた例も少ないのであります。正当事由がほとんどない場合、または少ない場合には明け渡しを申し出にくく、こういう点において事実上の明け渡し要求を抑制しているのでありますが、財産上の給付が明記されるとなれば、このような状態から財産上の給付を申し出れば、それが正当事由の判断要素として堂々と判断をしてもらえると
いう期待あるいは理解から明け渡し要求をしやすくなり、貸し主及び裁判官も借地・借家権を金銭の給付で換算して評価をするという傾向が強まるのではないか生懸念するのです。
　実務におきましても、貸し主の使用の必要性はほとんどないと思われる場合においても、和解で一度は金銭の給付等が話し合われるということを念頭において申し立てることもあります。また、従前の経過、土地・建物の利用状況等が明記されることによりましても、更新料の支払いや賃料値上げの有無が考慮され、また、周辺の状況に見合った有効利用をしているかなども実質的に考慮されることになりかねないと考えます。借り主としてみれば余り貸し主ともめずに更新料等の支払いには応じ、また高度利用を図ることに努力しようという傾向に持っていく、こういうことを考えるのであります。
　判例におきましても、賃貸し人と賃借り人の双方の使用の必要性、その度合いを比較考量いたしまして、自己使用という基準を持ちつつ、総合的に判断をして、社会的に妥当な解決をしてきているのでありますから、新法の四要素を明記したからといって判断が特にしやすくなるとは思えず、実際には、先ほど述べましたように、双方の具体的な事情が主張、立証されるのでありますから、特に明確化したことになるというふうには言えず、かえって各要素がひとり歩きするおそれがあると考えます。
　このような弊害を考えますと、現行法のままかあるいは双方の使用の必要性を主従の区別を明確にして記すことで十分であると考えます。
　時間が超過して恐縮ですが、最後に一点、賃料等の改定手続について申し上げます。
　これは実体的な要件とともに手続面でも、施行後申し立てられるものについては既存の契約も含めてすべてに適用されることが条文上明記されております用地価高騰がもたらした地価と賃料とのギャップが貸し主と借り主双方に解決困難な事態をもたらしており、民事調停法一部改正におきまして、調停によって双方の互譲と話し合いによる賃料が決められればよいのでありますが、実質的にはこの二十四条の三、事実上の仲裁条項によって借り主に不利な判断がなされる可能性があることを懸念いたします。
　現在、地代・家賃の話し合いができず調停となりますと、貸し主側より鑑定がなされて、事実上それが押しつけられる結果になることが多いのであります。鑑定の根拠となる不動産鑑定基準は昨年一部見直しはされましたものの、いまだに高騰した地価の地代・賃料等への反映を全面的に抑えることはできず、そのはね返りが借り主を苦しめております。調停におきましても、私は多くの良心的な調停委員、鑑定委員の方が努力されていることは認めますが、高過ぎると思われるデータの集積や鑑定による数字を示され、あるいは鑑定をなすに当たっても、その結果は極めて地価を反映して高いものになることは事実であります。中には、裁判所が任命した鑑定によっても、これは私が直接経験した事件でありますが、土地の価値が上昇するならば、賃借り人もその土地の価値の上昇に見合った利用形態で営業努力をなすべきである、賃借り人の怠惰による犠牲を賃貸し人に押しつけるべきではないというような鑑定結果も出ております。
　しかしながら、地価が何倍になったからといって売り上げが何倍になるわけではないのです。実際には鑑定による結果が高過ぎるのを不相当として鑑定結果より低い金額の判決をした例すら多数最近出ております。スライド法あるいは近隣比準方式であればよろしいのですが、地価に見合った平均利回り法によりますならば、とても借り主側の負担能力を超える例がほとんどなのです。この調停で示された額が納得できなくても自費で三十万以上も出して鑑定をするという借り主は少なく、このような鑑定が重視されているような実務の現状を見ますならば、私はこの調停委員会が仲裁的判断をなすということについては極めて危倶の念を持ちます。借り主側の立場を弱くし、不当な条項が出されて、しかもそれに対しては終審として異議申し立てができないということについては極めて危険だと考えます。
　以上、まだほかにもございますが、私の実務経験に照らしますと、まだまだ借地人、借家人の置かれている実態を踏まえた新法の検討が必要であって、私が述べましたことは決して杞憂ではありません。既存の権利者でさえ三千万、あるいは都市部の居住者の過半数がおり、将来も借家人は恐らく国民の過半数にもなろうというときに、生活と営業の最も身近な基本法であるこの両法案の制定につきましては、逐条ごとにいろんな現実に起こり得る可能性を検討した上で、権利の保護に欠けることのないように慎重な審議をお願いしたいと思います。