○松原参考人　おはようございます。東洋大学松原聡でございます。
　放送についてお話しするということでいろいろ考えてまいりまして、通信・放送融合時代の放送のあり方とか考えてまいりましたが、ここは、今議論されている放送法の改正についてお話しするのが適切であろう。それから、とりわけ、やはり話題になっております、「あるある」問題についての放送をめぐる考え方につきまして私の私見を述べさせていただくのが一番だろうと思いまして、その問題を中心にきょうはお話しさせていただきたいと思います。
　それで、ただ、私は、今までちょっと、こういう分野にかかわる公的な立場に立っておりまして、一つは、昨年の六月に報告書をまとめました、竹中前大臣のもとでの通信・放送懇談会の座長をしておりました。この問題に関しましては、実は、この懇談会では全く議論をしておりませんでした。そもそも、「あるある事典」の問題が起きていない時代でありましたので、全く議論しておりませんでした。その意味で、通信・放送懇談会の議論ときょうの議論とは直接のかかわりは全くございません。
　それからもう一点、現在、菅大臣のもとでの通信・放送に関するタスクフォースの委員をしております。実は、このタスクフォースの委員は国家公務員法適用でございまして、守秘義務がかかっておりまして、そこでの議論ときょうの議論がどうかかわるのかということで若干ちゅうちょいたしましたが、結論的に申し上げますと、タスクフォースではこの問題に関する議論は全くしておりません。議論していないということをしゃべるのが国家公務員の守秘義務としていいのかどうかと確認しましたら、議論をしなかったということを言うのは全く問題ないという確認を得てまいりまして、それで、きょうは、そのような公的な立場を離れて、私が経済学者あるいはこういう分野を勉強している者として、この問題をどう考えるかという視点でお話しさせていただきたいと思っております。
　まず、これは憲法にもかかわる非常に大事な問題でありまして、言論の自由あるいは報道の自由、こういう問題があります。その一方で、報道の側に虚偽があったりあるいは名誉毀損の問題があったりという事例も幾らでもあるわけでありまして、その意味で、今回、「あるある」等の問題の中で出てきた問題というのは、いわば報道の自由みたいなものとそれに対する制約をどうするのか、こういう非常に大きな問題でありまして、その意味では、放送の問題を超えた、いわば規制する側の国家権力とそれからマスメディア全般にかかわる問題だ、それは非常に難しい問題だという認識は当然持っております。
　しかし、一般論として、権力と報道の自由という問題よりは、放送にかかわる問題というものがもう少し違う側面を持っているのは、私は、放送というマスメディアと新聞、雑誌その他のマスメディアとの間では大変大きな性格の違いがある、このように考えております。
　というのは、放送というのは限られた資源である電波を使う、その電波を使うことについての許認可権というものを国が持っている、こういうことであります。したがって、放送事業者は、限られた資源である電波を国、もっと広く言えば国民の合意と言ってもいいと思いますけれども、そのもとで使わせていただいているような事業者なんだ、ここに新聞、雑誌との、他のメディアとの間の決定的な違いがある。
　極論すれば、放送が基本的にベースとしている電波は有限だ、その使用に対しては相当厳しいコントロールが必要だ、そういう媒体だ、こういうことであります。それに対して、あえて極端に物を言えば、新聞とか雑誌は、資源は無限であり、輪転機を回せば幾らでも発行もできるという意味で制約がない、このように考えているわけであります。
　その意味で、マスメディアに対して内容上の規制を持っているのは私は放送についてだけだと思っておりまして、放送法という規律の体系があるのに対して、新聞法あるいは雑誌法といったような規律の体系は全くないわけであります。
　さらに、放送法というものが、放送の内容等について、あるいはＮＨＫ等についての規定があるわけでありますけれども、実は放送法というのは電波法とセットになっているわけであります。要するに、私は、電波法がある、要するに電波の使用について法的な規制がある、規律体系があるから放送法があるんだ、このように考えているわけでありまして、全く抽象的な世界の中で、マスメディアに、放送だけに対して内容を含めた規制がかかっているということではない、電波法とのセットなんだ、こういう考えに立っているわけであります。
　その上で、放送の内容とそれに対する規制の問題についてのお話に入っていきたいと思うんですが、現在、放送法では第三条を中心にいたしまして、番組基準と申し上げましょうか、番組準則というものがございまして、公序良俗等々の具体的な規定がありまして、そのような番組の基準に基づいた放送をしなければいけない、こういうスキームになっているわけであります。
　問題は、その放送法三条に規定されているような番組基準、番組準則が破られたときにどのような対応がなされるか、こういうことであります。それで、現在の規律では、放送法の番組基準等を破った場合の行政処分のあり方としては、放送法ではなくて電波法での行政処分、こういう形になっているわけであります。電波法での行政処分ということになりますと、免許の停止あるいは免許を取り上げる、取り消し、こういう形での処分になる、こういうスキームでございます。
　その一方で、電波法による行政処分というのは大変厳しいものでありまして、いわば放送するなというぐらいの、事業免許取り消しぐらいの厳しい処分でありますから、しかし、そこに至る前に幾つかの段階が必要だろう、恐らくこういう判断だと思いますが、放送法の三条についての違反等が出てきたときに、今のスキームの中では、行政指導という形で、注意から警告までの何段階かの指導がある、こういうことでございます。
　したがいまして、今のスキームでいきますと、放送にかかわる番組基準が破られたときには、基本的には行政指導で行われている、ただ、その一番行き着く先には、規律上は電波法による免許の見直し、こういう形になっている、こういうことでございます。
　それで、問題はもう少し現実に進んでいかなければなりません。このような議論が抽象的に行われているのではなくて、冒頭に申し上げましたように、「あるある大事典２」ですか、に象徴されるような、放送法の第三条に抵触するような事例が現実に起きている、こういうことであります。そういう現実に対して今までどのように対処してきて、それで十分だったかということが今回の放送法改正の議論につながっている、私はこのように見ているわけであります。
　簡単に数字を御紹介させていただきますと、今の放送事業者に対する免許が更新されました平成十五年以降で見ますと、今申し上げた行政処分に対応する事例は二十三件ございます。警告が二、厳重注意が十六、注意が五、こういう形であります。さらに、年次別に見ていきますと、実は、平成十七年以降、非常に顕著にこの件数が増加しているわけであります。平成十七年は二件でございました。平成十八年が「あるある」の問題を含めて八件でございます。平成十九年、まだ年度の途中でございますけれども、既にもう六件発生している、こういう状態であります。
　それで、ここでこういう問題が議論の俎上に上ったというのは、まず、事実として放送法三条に抵触するような事例が起きている、かつそれが、残念ながらでありますけれども、増加傾向にある、こういう事実であります。
　それからもう一つは、三条に抵触するような事例が発生したときの対処の仕方でありまして、今までは、先ほどから申し上げておりますような行政指導、基本的にはランクが五つあるわけであります。口頭の注意から警告まで五つに分かれておりますが、そのランクの中で今までは指導が行われてきた、こういうことであります。
　それで、「あるある大事典２」のような問題がその行政指導の一から五までのランクの中におさまる事例なのかどうかということが改めて問題になったんだ、私はこのように考えております。
　「あるある大事典」につきましては、今の放送法改正のスキームが出る前でありますから、恐らく、行政、総務省の当局としては、行政指導の一から五のランクの中のいわば一番厳しい警告を行うが、その警告で十分なのか、国民がそれで納得するのかという問題意識が私はあったんだと思います。現実には、それ以上の形の処分等をしようとすると今度は電波法の放送免許についてどうこうという話になってしまって、日本のそのような規律、あるいは放送法三条に違反するような事例が出てきたときの対処の方法としては、間に実は非常に大きなすき間があったのは事実でございます。
　諸外国の事例を若干私調べてまいりましたが、やはり主要国すべて、放送に関しましては、虚偽の放送等に対する行政当局による対処がすべて規定されているわけであります。
　例えば、アメリカでありましたら課徴金の制度がある、それからイギリスでありましたら過料といったような制度がある、フランスにつきましても金銭的な罰則とか行政庁の見解の放送をしなければいけないという命令があるというような、諸外国押しなべてそのような違反事例に対する対処の方法、スキームというのが出ているわけです。
　その諸外国の事例と日本の状況を比べますと、日本の場合には、行政指導と、その次が、諸外国の過料とかそういうのがなくて、飛び越えて、諸外国の中でも一番厳しい処分であります免許の停止等々、取り消し、こういうところになってしまいまして、その意味では、日本の場合には、諸外国で出ているいわば中間的なといいましょうか、そこでの趣旨がなかった、こういう現状は、国際的な制度の比較をすると明確なわけであります。
　そこで、恐らく、今回の放送法改正で総務省が再発防止計画というのを出しましたのは、そのすき間を埋めるための一つのステップを置かなければいけないのではないか、このような問題意識に基づいていたのだと思います。
　その中身に関しましては、法案の提案理由説明にございますように、「虚偽の説明により事実でない事項を事実であると誤解させるような放送」であって、その次、「国民経済または国民生活に悪影響」、実際のですね、「悪影響を及ぼし、または及ぼすおそれがあるもの」についてはと、そのことをその再発防止計画の対象とした、こういうことだと思います。
　それで、このことの是非というものを私がここで判断するのはまだ差し控えさせていただきたいと思いますが、しかし、一つの事実として、今まで、行政指導と免許の停止、取り消し等の間に非常に大きな差があって、その間の事案についての対処のしようがなかったということは事実として申し上げていいのではないかと思っております。
　それから、もう一点といたしまして、諸外国の、主要国との制度の比較をいたしますと、今回の放送法改正案に盛られました再発防止計画は、諸外国に比べますと非常に緩い規定だと思います。
　諸外国の場合には、政府の見解をそのまま放送しなければいけない命令まである、それから罰則、過料を払わなければいけないという規定があるのに対して、日本の放送法に基づく違反に対する対処に関しましては、そのような過料等々あるいは政府の見解の放送を強制するようなものではない。それから、これは過去の行政指導と同様でありますけれども、放送事業者の側の合意の上と認めた上でということのスキームは今回の計画についても同様だ、こういうことでありますので、諸外国に比べますと非常に緩い規定にはなっている、これは事実として申し上げてよろしいかと思います。
　それから、もう一点といたしまして、やはり基本的には民間の側の自主規制が望ましい、こういう姿勢は私はあると思っておりまして、今回、ＢＰＯが組織を変えまして、このような虚偽の可能性がある放送に対して非常に強い権限で自主的に対処するスキームができ上がりました。今回のこの新しい政府の対処の方法につきましても、ＢＰＯのそのような対処がしっかりしているうちは発動しない、抜かずの宝刀でいいんだ、こういう仕組みがございます。
　そのようなことを勘案いたしますと、私は、国際的に見て、相対的に見て、比較的緩い形の結果になったな、こう見ております。
　最後に一点だけ申し上げたいのは……