○参考人（生源寺眞一君）　生源寺でございます。
　最初に、担い手政策を中心といたしまして、新たな食料・農業・農村基本計画に盛り込まれました農政改革の方向について若干の所感を述べさせていただき、続いて今回提案されております農地制度の改革について意見を述べさせていただきたいと思います。
　基本計画にはいろいろな側面があるわけでございますが、何よりも今回は農政改革の羅針盤となることが期待されており、新しく担い手政策の確立、経営安定対策、これは品目横断的政策を含むわけでございますけれども、この確立、農地制度の改革、農業環境保全政策の確立、資源保全政策の確立、これらの五つの柱が打ち出されているわけでございます。ここで強調しておきたいのは、この改革の五本の柱が相互に密接に関連している点でございます。したがいまして、全体を一つのパッケージとして実施することが極めて重要であるというふうに考えております。
　多少具体的に申し上げますと、新たな農地制度、提案されております農地制度には担い手政策を強力にバックアップする役割が期待されていると、こう言ってよろしいかと思います。それから、経営安定対策、品目横断的政策等でございますけれども、これは担い手政策の言うまでもなく重要なパーツでございます。さらに、農業環境政策や資源保全政策も、実は私は担い手政策あるいは経営安定対策とお互いに補いながら日本の農業を支える関係にあると、こう考えております。
　現代の日本の農業、このモンスーン・アジアの日本の農業は、もちろん高度に発達した市場経済に深く組み込まれているわけでございます。ただ、もう一面、環境問題と非常に深いかかわりを持っておりますし、あるいは農業用水ですとか農道、こういった農村の共有の資源をベースとしている点で言わば市場経済とはやや異質な側面を持っているわけでございます。
　このような二つの側面を持っている現代の農業、これは一方では市場に向き合い、まあいわゆる攻めの農業を展開する、こういう経営をバックアップする政策を必要としておりますが、同時に、環境あるいは資源という言わば非市場的な要素の保全のための政策も必要としていると、こういうことでございます。その意味で、お互いに補い合う関係にあると、こう申し上げたいと思います。
　担い手政策の対象でございますけれども、これは基本計画の表現等でございますけれども、「効率的かつ安定的な農業経営及びこれを目指して経営改善に取り組む農業経営」とされているわけでございます。つまり、既に効率的かつ安定的な農業経営に到達している農業者、それから効率的かつ安定的な農業経営を目指す農業者についてこれをバックアップする政策が打ち出されていると、こう考えているわけでございます。ただ、日本の農業、特に水田農業の場合には、現在の担い手の状況を考えますならば、すぐ後で申し上げますけれども、集落営農のレベルアップという点も含めて、地域の中から担い手を生み出し、これを盛り立てていくという発想が極めて重要であると、こう考えております。
　一枚簡単な資料を用意してまいりました。ちょっとごらんいただきたいと思います。
　まず、このうちの下の図でございます。これは農林水産省のお作りになっている資料をそのまま持ってきたものでございますけれども、基幹的農業従事者、まあ農業を仕事としていると、こういう方と言っていいかと思いますけれども、この年齢構成を示しております。御案内かと思いますけれども、年齢の高い層に著しく偏っているわけでございまして、このまま推移すれば地域の農業を支える農業者の急速な減少が見込まれると言ってよろしいかと思います。事実、上の表は、これは農林水産政策研究所の松久勉さんの推計によるものでございますけれども、これは、二〇二〇年の基幹的農業従事者の数は二〇〇〇年に比べて半数に減少すると、しかもそのうちの三分の二は六十五歳以上になるという推計でございます。
　これは実は日本農業全体についての数値でございます。日本農業の中には畜産ですとかあるいは施設園芸のように若い担い手のおられる分野もあるわけでございますので、水田農業に限って言いますと、事態はこの推計なりグラフ以上に深刻であると、こう考えていいのではないかと思います。したがいまして、地域農業の担い手を支え、また、担い手をつくり出すということが正に急務であると、こう言ってよろしいかと思います。
　新たな基本計画は、担い手の具体像につきまして二つの重要な点を指摘しているかと思います。一つは、これは文書そのものを引用する形で紹介いたしますけれども、地域の農業生産を中心的に担う経営、まあ担い手ですね、これと兼業農家、高齢農家等の役割分担についての合意形成を図りながら、担い手の育成確保や担い手への農地集積に向けた動きを加速化させていく必要があるとしているわけでございます。したがいまして、担い手の育成が急務であると、こうする一方で、言わばごく少数の担い手のみが残るような農村像についてはこれは非現実的であると、こういう理解に立つと言ってよろしいかと思います。日本には日本独自の農村像があっていいわけでございまして、アメリカあるいはオーストラリアのような新しく開発された国とは違う農村像を描き出していると、こう言ってよろしいかと思います。
　その上で担い手の確保の重要性を改めて強調したいわけでございます。もちろん、兼業農家あるいはホビーの農業を排除する必要はないと思います。しかしながら、農業経験豊かな昭和一けた世代のリタイアが急速に進む中で、昭和一けたといっても最もお若い方が既に七十という状況でございます。こういった方々のリタイアが進む中で、農業技術の継承ですとかあるいは大型機械の作業といった点で、実は兼業やホビーの農業も、地域の中心的な担い手ですとかあるいはしっかりした集落営農なしには存続できなくなる可能性が非常に高いと、こう思うわけでございます。
　基本計画のもう一つの重要な指摘は、いわゆる集落営農のうち、経営主体としての実体を持つ組織を担い手と位置付けた点でございます。
　これ、地域性がございます。また、忠さんのところのような立派な法人経営が展開しているところもございますので、どこでも集落営農ということにはならないかと思いますけれども、しかし集落営農には、個別経営が直面しがちな圃場の分散の問題を克服しているという、こういう非常に大きな強みがあるわけでございます。これを効率的な農業生産に結び付ける方向として評価したいわけでございます。ただ、人材の面で継続性に不安があるといったようなこういう組織も少なくないわけであります。今回の改革は、そこのところを、経営体として組織を再編する、これを契機に新しいリーダー層の出現を促す、そういう政策と理解したいと思うわけでございます。
　次に、農地制度の改革について所見を述べさせていただきたいと思います。時間の制約もございますので、三つの点に絞って意見を申し述べたいと思います。
　第一は、担い手への農地の利用集積についてでございます。
　今回、基本計画にも、集落を基礎とした営農組織の育成・法人化を図りつつ、担い手に対し農地を面的にまとまりのある形で利用集積をする、これを推進するということがうたわれたわけでございます。したがって、個別経営と集落営農、二つのタイプの担い手の育成というスタンスが農地制度上も貫かれていると、こう申し上げていいかと思います。問題は具体的な手段でありまして、農用地利用改善事業、またその下での農用地利用規程を充実するという、こういうことかと思います。
　ただ、農用地利用改善事業も農用地利用規程も決して新しい制度ではないわけであります。既存の仕組みを充実するということはもちろん大事なことでございますけれども、ただ、私の表現を許していただくならば、これらの制度の本領は、本分は農地の利用調整をめぐる地域の自治的、自主的な活動を側面から支援するところにあるわけであります。言い換えますと、地域に農地の集積を促す内発的なエネルギーが存在しないようであるとすれば、こういった制度的な側面支援はせっかく準備をしても出番がないという、こういうことになるわけでございます。この意味からも、担い手政策と農地制度というのは言わば車の両輪とでも言うべき関係に立つと考えるわけでございます。
　今回、経営安定対策あるいは担い手政策、これは一定の要件、ここはまだいろいろ議論ございますけれども、これを満たす担い手に集中的に講じていくということになっているわけでございます。ここは、私は、要件達成への取組を地域の一つの求心力として、意欲を持った農業者に農地を集中するそういう運動、あるいは集落営農を経営体にレベルアップしていくそういう運動、ダイナミズム、これを引き出していく、このてこといいますか、きっかけにしていくということが非常に大事だろうと思っております。
　幸い、全中あるいは農業会議所を中心に担い手を育成し守り立てていくための運動がスタートしているというふうに聞いております。こういった運動と農地制度が相まって、いい形の担い手づくりあるいは農地の集積ができると、こう考えております。
　次に、耕作放棄地の発生防止についてでございます。
　この点につきまして、私はかなり思い切った制度の改善が提案されているという意味で高く評価したいというふうに考えております。問題は実効性でありまして、言わば伝家の宝刀を整備したわけでありますけれども、どこまで耕作放棄地の解消を図ることができるかどうか、ここが問われるわけであります。
　いろんなことが考えられますけれども、例えばそれぞれの市町村の、まあ中山間はちょっと別として、耕作放棄の実態がどうなっているのかと、新しい制度の下でこの耕作放棄地に対してその地域の農地に関する組織、機関がきちんと対応しているかどうかということを調査し、これを言わば公表するというようなことぐらいやっても私は、それこそ自給率の向上をとにかく真剣に取り組むという以上、よろしいのではないかと、こんなふうに考えております。
　それから三番目でありますけれども、これはこれまで特区という形で行われてきたリース方式による法人の参入について事実上全国化するという、こういう方向が打ち出されているわけでございます。
　この論点は、言わば既に十年以上と言っていいかと思いますけれども、随分議論が重ねられ、またある意味では一歩ずつ、そろりそろりと制度の改善を進めてきたということもあり、現時点でリース方式で参入に道を開いたことは妥当であると、こう考えております。特区方式の下で、言わば参入する側も受け入れる側も言わば相当な緊張感を持って制度を運用あるいは利用してきているというふうに考えております。これを言わば全国化する、緊張感を全国化するということが、今後の農地制度全般にもかかわりますけれども、非常に大事だというふうに思っております。実際、食品産業ですとか建設業のような農業と比較的親和性の高い産業の分野から関心が集まっておりますし、これは農村に新しい動きを生む要素として評価したいと、こう考えております。
　この点に関連いたしまして、これが最後になりますけれども、農地について、特区で行われてきたこの文脈ででございますけれども、所有権まで取得を認めるべきだという、こういう議論があるということを承知しております。
　この議論の背景には恐らくいろんなことがあるんだろうとは思いますけれども、私自身は今回のリース方式という形で制度の改正としては妥当ではないかと、こう判断をしておりますけれども、所有権の取得も認めるべきだというこういう御議論の背景には、言わば借地の農業の不安定性に対する懸念といいますか、あるいは不満といったようなものがあるのも事実かと思います。ここは、むしろ法人経営のみならず、通常の農家の貸借による農業、あるいは農業生産法人の場合の貸借もそうでございますけれども、むしろ日本農業全体としてここは真摯に受け止めて考えるべき要素があるのではないかと、こう思っております。
　長年言わば土地を所有する側の権限をしっかりさせることを通じて貸しやすくするという流れが続いてきているわけで、これはこれで意味のあることではございますけれども、しかし借地経営の安定化ということに関しては、やはり農業をやる側のいろいろな見解、物の見方なりをきちんとお聞きし、これを受け止めて今後の制度の改善なりに生かしていく必要があるのではないかと、こんなふうに考えております。
　以上で私の意見陳述を終わらせていただきます。