○参考人（齋藤智也君）　この度は、このような意見陳述の機会をいただきまして、どうもありがとうございます。
　国立感染症研究所に二〇二〇年四月に新たに設立されました感染症危機管理研究センターのセンター長を務めております齋藤智也と申します。
　本日は、主に感染症危機管理の観点から何点かお話をさせていただきたいと思います。
　私は、感染研に二〇二一年一月に着任する前まで、おおよそコロナが発生する前までですが、国立保健医療科学院という機関におりまして、公衆衛生部門のパンデミック対策に取り組んでまいりました。
　前回の二〇〇九年の新型インフルエンザパンデミック、このときの教訓の一つが、パンデミックでは、それぞれの地域で流行状況を分析し、対策をそれぞれ判断していかなければいけないということでした。そのために、それぞれの地域での感染症の公衆衛生対策に助言をできる専門家を育てておく必要があるということでした。
　そして、それぞれの地域で、医療体制など地域が一体となって取り組まなければいけないようなことについて、ふだんから話し合う場をつくっておくということでありました。そのため、行政の、県庁などの感染症対策を行う本庁、それから保健所、そして地衛研、そして地域の指定医療機関、それから消防などの関係機関の方に集まっていただいて、参加型のシミュレーション演習というのを行って、感染症法と特措法を使って我々はそれぞれの地域でどのようにパンデミックに立ち向かっていくのかということを考えていただく、そのような取組を行っておりました。
　実は、この新型コロナが現れた二〇二〇年一月の終わりまで、このような研修会を行っておりました。そして、新型コロナの発生後は、厚労省クラスター班の一員として活動しておりました。そして、感染研に着任してからは、特に感染研における感染症危機対応体制の強化に取り組んでまいりました。
　正直申し上げまして、新型コロナが発生する前のパンデミック対策への関心あるいは熱意、これは非常に低かったというのが実情であります。新型コロナ前、二〇一九年の九月、内閣府の世論調査が行われました。新型インフルエンザによって感染者が多数発生する可能性があることを知っていると答えた方は半分もいらっしゃらない、そして四分の一の方はそもそも新型インフルエンザを知らないという結果でした。自治体においても、新型インフルエンザ対策あるいはパンデミック対策の専任の担当者がいるところなどほとんど見かけたことはありませんでした。
　そんな中でも、特措法の第十二条に、新型インフルエンザ等対策についての訓練を行うよう努めなければならない、第十三条には、国民に対する啓発に努めなければならないという記載がありましたので、何とか毎年訓練、演習が行われたりセミナーなどが行われてきた、そういう側面がございます。
　このように、法律は、今後の長期間の対策の継続性を保つという点で重要な意味を持っていると考えております。新型コロナも、いずれ、喉元を過ぎて熱さを忘れてしまう、そういうときが来るかもしれません。そうであっても、次のパンデミックは、来るかどうかというよりは、いつ来るかという問題です。予算、人員等を含めて、継続性のある取組を裏打ちするのが法律の重要な役割であり、今回の改正議論の中でもそのような法の役割の重要性を御考慮いただければと思っております。
　続いて、パンデミックに対する訓練、演習を行ってきた中での反省を一点申し上げたいと思います。
　それは、過去問型の危機管理をやめようということです。今回、新型コロナの教訓を基に様々な改善が進められています。これは当然重要なことです。でも、危機というのは毎回違うのです。全く同じことは決して起こらないのです。常に次に起こり得ることは何かを問いかけながら前に進んでいくことが大切です。しかしながら、新型インフルエンザ対策として進められてきたパンデミック対策は、まさに言わば過去問を解くことの繰り返しでありました。
　例えば、これまでの訓練、演習でも、二〇〇九年の新型インフルエンザ発生初期、あるいは二〇一三年の鳥インフルエンザＨ７Ｎ９発生初期のシナリオ、これらを題材に繰り返し練習していました。そして、大抵、前回行ったところまでの対応をなぞって終わってしまっていました。例えば、一例目の患者さんを防護衣を着て指定医療機関まで搬送するであるとか、対策本部の立ち上げをするといった段階で訓練が終わってしまっておりました。
　今回のように、何例も何例もクラスターの調査を繰り返す、多数の接触者のフォローアップをする、自宅待機者のサポートをする、多数の感染者を地域で受け止めていく、あるいは役割分担をしながら医療体制を維持していくというこれまで経験したことがない世界についての議論には行き着かなかったというのが実情です。
　確かに、我々が想定した新型インフルエンザと新型コロナは全然違った、そういう原因はあったかもしれません。しかし、想定していたことと違うというのは、二〇〇九年の新型インフルエンザでも経験していたことです。当時は、いわゆる強毒型のＨ５Ｎ１型というものを想定した対策しか頭にありませんでした。しかし、実際に発生したのは、それほど重症化しやすいものではありませんでした。そのときの教訓を糧に新たに作られた特措法と行動計画、ガイドラインでは、柔軟性というのを重視しておりました。どのような感染・伝播性あるいは病原性、重症度のあるものが現れても対応ができるように、柔軟に対応することを重視した計画ではありました。しかし、過去に起きたシナリオにとらわれて、訓練、演習というところで柔軟性を失ってしまっていたというのが大きな反省点です。
　今後もきっと、今回の新型コロナの発生シナリオに基づいた訓練、演習を繰り返していくことが想像されます。もちろん、今回の経験を生かすことは重要です。今回できなかったことが次もできなかったというわけにはいきません。しかし、過去問を解いて満足していてはいけません。今回の法改正で、今回の反省を踏まえた様々な基盤となるキャパシティーやツールというのがつくられていくことになります。でも、次にまた同じことが起きるわけではない。基盤となる能力を徐々に高めつつ、いざ新しいことが起きたときにそれをどのように応用していくかというところに思いを至らせられるような未来志向の危機管理、これができるようになっていく必要があると考えております。
　最後に、司令塔機能について一言所感を申し上げたいと思います。
　六月に、次の感染症危機に備えるための対応の方向性が示され、司令塔機能の強化という大方針が示されたところですが、感染症の危機管理の司令塔というものについて求められるものを、そして司令塔を司令塔たらしめるために必要なことを幾つか挙げてみたいと思います。
　第一に、迅速な情報集約メカニズムと、集めた情報を使える知、知見に変えるインテリジェンス機能であります。
　まずは情報を集めなければいけません。情報を集めるために、サーベイランス、疫学調査、これが継続的に行われていること、これは感染症対策の最も重要な基盤であり、特に地方自治体で今後も充実させていかなければいけませんが、さらに、医療機関での情報収集機能の強化が特に重要であると考えます。
　新たな感染症が発生した際に、その初期のリスク評価を行うための情報は医療機関で集める必要があります。初期の症例の臨床情報、すなわち、どのような症状が出るか、どの程度重症化するのか、どのような治療が効果があるのかといったことはもちろん、感染性がある期間はどの程度かなど、どのような感染対策が必要になるかを評価するのに重要な情報は、初期の数百例を受け入れた医療機関を通じた丹念な調査研究によって初めて得られるものです。
　しかし、現実的には、医療機関は診療に手いっぱいで、そのような調査研究を行う人手や余裕がないというのが実情です。せめて初期に新興感染症患者を受け入れる可能性が高い感染症指定医療機関には、そのような調査研究機能を速やかに行える機能を備えておくべきではないかと考える次第です。
　そして、司令塔にこのような情報が集約される仕組みというのが必要です。今挙げたようなサーベイランスの情報、疫学調査の情報、臨床の情報に加えて、医薬品等の研究開発の情報であったり、他国の流行状況や対策の情報など、様々な情報がきめ細かく集められ、そして司令塔に集約される必要があります。今回の新型コロナの初期においても、自治体のサーベイランスや疫学調査の情報集約に苦労したことは御承知のとおりだと思います。法に裏打ちされた情報集約の権限の明確化、デジタル化による情報収集の省力化など、様々な取組が必要なところです。
　情報は、集めただけでは意味を成しません。それを使える知に変えるインテリジェンス機能の実現には、専門家集団を活用した分析能力が必要です。ただし、司令塔に単にデータがたくさんあって研究者がたくさんいればよいという話ではありません。政策的な課題を分析の課題に落とし込み、研究、分析を行い、その結果を政策課題にフィードバックする、そういう政策決定者と研究者の間をつなぐ仲介プロセスが特に重要になります。これをブローカーという言葉を使いますが、ブローカー、仲介者、こういった役割を担える人材を置くことが司令塔のインテリジェンス機能には不可欠です。
　続いて、強力なインテリジェンス機能に裏打ちされた素早い政策決定が可能な組織構造が必要です。
　新興感染症に対しては素早い判断が求められます。良いインテリジェンスがあっても、組織が何重にも積み重なっていて判断や決断に時間が掛かるような組織構造であっては、重要な判断や決断が遅れてしまいます。それは、新興感染症対策において時に命取りとなります。司令塔は素早い政策決定が可能な組織構造を備えている必要があると考えます。言葉を換えれば、ガバナンス、統治機構が重要ということであります。
　そして最後に、拡張性を備えた多機関連携のメカニズムを有していることが必要です。
　今回のパンデミックのように、平時の規模とは桁違いの対応が発生することを想定した場合、平時からそのための人員を常に抱えておくことはできません。すると、今回のような事態になったときには、応援を得て組織を大幅に拡張する必要があります。適切なメカニズムを有していないと、幾ら応援を集めても、その人数に見合った機能を発揮することができません。
　さらに、問題の規模が大きくなるほど多数の機関が関係することになってくるので、円滑な機関間連携のメカニズムが不可欠となります。現在も、新型コロナの政府対策本部のように、省庁間の連携メカニズムというのは存在しています。しかし、応援を得て組織を大幅に拡張したときに、それを円滑に機能させるシステムが十分ではないと感じています。例えば、米国のインシデントコマンドシステムのような考え方は、このような拡張性を考える上で非常に洗練された考えの一つであり、参考にすべきところがあるかと思います。
　これらのメカニズムとシステムがあっても、上手に使いこなせなければ意味がありません。いかに運用するかというのが重要です。特に重要なことは、危機管理オペレーションの基本的な考え方について、特に政務も含め、少なくとも幹部は全て訓練を受け、このようなシステムとメカニズムを動かすことに習熟している必要があります。また、対策本部のような危機管理組織に組み込まれる方は全て基本的なトレーニングを受けている必要があります。
　司令塔に求められるもの、司令塔を司令塔たらしめるものとして改めてまとめますと、インテリジェンス機能、素早い意思決定が可能な組織構造、ガバナンス、拡張性を備えた多機関連携のメカニズム、そしてこれらのシステムとメカニズムを使いこなすトレーニングが挙げられます。法改正の議論の中でも、これらの要素を御勘案いただきたいと思っております。
　感染症に限らず、危機管理のほとんどの時間は対応ではなくプリペアドネス、日本語で事前準備と言われる活動に費やされています。体制づくり、計画作り、訓練、演習、備蓄、人材育成、医薬品開発などなど、課題はたくさんあります。今回の法改正はその事前準備の一つであり、また、今後の継続的な事前準備の活動を人員や予算確保という意味でも裏打ちするものであります。
　準備と対応のツールをいかに充実させていくか、喉元過ぎて熱さ忘れるではなく、いかに継続的に地道に能力を高めていくことができるか、法律の役割は非常に大きいと考えます。十年単位の覚悟で、どうか長い目で見てお付き合いいただきたいと思います。
　そして、最後にもう一度、過去問型の危機管理ではなく、過去問を解いて満足するのではなく、常に次に何が起こり得るかを考え続けて強固な危機管理の体制構築を図っていく、この点に御留意いただき、議論を進めていただきたいと考えています。
　ありがとうございました。