○成田公述人　ただいま御紹介賜りました成田でございます。現在、横浜国立大学の方で講義を担当しておりますが、私の専門は行政法でございますので、本日は主として法政策的な観点から御意見を申し上げたいというふうに存ずる次第でございます。
　私は、土地臨調の答申に基づきます総合土地対策要綱ができました際に、ある雑誌に寄稿いたしまして、これは閣議決定だけでは非常にもったいない、むしろ土地基本法をつくるべきである、こういう提言をいたしたことがございます。
　続きまして、亡くなりました林修三先生が主宰されております土地基本法懇談会の末席を汚しまして、そこで土地基本法についての原案の審議に関与させていただきました。
　そういったいきさつから申しまして、今回この土地基本法が実現するに至りましたことはまことに喜びにたえないことでございまして、基本的には大賛成でございます。野党案も提出されてございます。拝見いたしましたけれども、できれば可能なところは調整、妥協をなさいまして、ぜひ今国会でひとつ成立をお願いしたいというふうに存ずる次第でございます。
　申すまでもなく、土地基本法というのは宣言的な法律でございます。したがいまして、その制定、施行によって直ちに即効的な効果が生ずるものではございません。即効的な効果はないわけでございますけれども、漢方薬のようにじわじわ効いてくる、こういう性格のものであろうというふうに思っております。しかし、長期的に見ますと、この基本法は今後の土地対策を果敢に展開していく上で極めて有効なものになるだろうというふうに信ずる次第でございます。
　どういう点で有効であるか、どういう点で意義があるかということを、以下数点申し上げたいと存じます。
　まず第一は、日本の土地問題、あるいはべらぼうな地価の高さというものは、世界的に大きな話題になっております。御承知のように、最近はアメリカからも構造協議の中でこの問題が提起されるというふうなことになっておりまして、非常に深刻な問題になっているわけでございます。これに対して、やはり政府が本格的にこういう問題に取り組む姿勢があるということを基本法を通じて内外に宣明する、これによって土地対策に政策上の大きなハイライトを当てていくということは非常に大きな意義があるのではないかというふうに感ずる次第でございます。かつて日本では、世界に先駆けまして公害対策基本法というものを御制定になりまして、法制面では画期的な整備をなし遂げられたという先例がございますけれども、今回も土地政策面で、この基本法を機縁としてこのことをぜひ実現していただきたいというふうに思うわけでございます。
　第二点は、立法、司法、行政の三権及び地方自治体の間に、従来ともしますと土地政策、土地問題についての完全なコンセンサスがなかったのではないかというふうに思われます。これまでは、各省庁が法案をつくるにいたしましても、裁判所が具体的な土地問題をめぐる事件を扱うにいたしましても、ともすれば高い私権の壁にぶつかりまして、もう一歩突っ込んだ施策というものが必要であるのにそれをためらってきたというふうな事情があると思います。こういったためらいが今回の基本法の制定によって吹っ切られることになるのではないかというふうに感ずる次第でございます。
　第三は、これは申すまでもございませんけれども、国民の一部には土地私権への過剰な執着意識というのが非常に強く残っております。世間で申します土地神話というのがまだまだ強い力を持っておりますけれども、この土地神話を崩壊させることに役立つのではないかというふうに考えております。特に日本では、公共性ということを持ち出しますと、それに対して非常に強いアレルギーがあるわけでございまして、これは戦争中の強梅発動に対する非常に暗い記憶があり、公共性というとお上の利益のために私的な利益を踏みにじるのではないか、こういう考え方がまだ強くございますけれども、こういった考え方、特に土地に対する公共性というものについてのとらまえ方がこの基本法によってかなり変わってくるのではなかろうかというふうに思われるわけでございます。
　第四は、何と申しましても事業者に対しまして、土地をめぐる公共性の拘束、あるいは土地をめぐる社会的責務、こういう観念を植えつけ、これらを醸成することに役立つのではなかろうかというふうに思うのでございます。
　第五に、本法の基本原則に従いまして、いわゆる各省庁の土地をめぐる縦割り行政というものを総合調整するためにも、この法律は大きな力を発揮することになるのではないかというふうに思うわけでございます。
　以上、全般的な評価を数点にわたって申し上げましたけれども、次に、土地についての基本的理念について若干のお話を申し上げたいというふうに存じます。
　昭和六十三年六月十五日のいわゆる土地臨調の答申並びにこれを受けました総合土地対策要綱、そこでは土地について五つの基本理念を示しております。
　これはもう先生方御承知であろうかというふうに存じますけれども、第一は土地の所有には利用の責務が伴うという原則、第二には土地の利用に当たっては公共の福祉が優先するという原則、第三には土地の利用は計画的に行われなければならないという原則、第四には開発利益はその一部を社会に還元し、社会的な公平を期するという原則、第五は土地の利用と受益に応じた社会的な負担は公平に負う、こういう土地五原則というものを示したわけでございます。
　この五原則は土地に関する基本認識ともいうべきものでございますけれども、今回の基本法案ではやや形を変えまして、基本的には第二条から第五条にございます四原則に要約されているわけでございます。これは必ずしも後退というべきものではございませんで、土地臨調で十分に煮詰まっていなかったような議論を基本法懇談会で再吟味いたしまして、その結果そういうふうにまとめたらいいだろうということに相なったわけでございます。
　同時に、土地取引の抑制というのが一つ新しい原則として、第四条につけ加わってございます。これは、ここ数年来の地上げ等の事業者の反社会的な行動パターンに対する非常に強い批判のあらわれであると思われます。
　ただし、開発利益の社会還元と、利用、受益に応じた公平な負担の原則は、これは経済界の一部の反対等もございまして、最終的にはこの法案の第五条にございますように「価値の増加に伴う利益に応じた適切な負担」というややあいまいな形になってまいりました。しかし、開発利益の社会還元の問題は非常に重要な問題でございまして、ここでは第十五条の税制によってこれを行うというふうな趣旨であろうとこれを読んでございます。ただ、開発利益の社会還元の問題というのは、これはいろいろ手法的にも、どういう手法をとってやるのかということについても非常に大きな難問がございますので、これは恐らく土地基本法が通過、成立しました時点で各方面で検討が始まることになるだろうと考えられます。
　しかし、いずれにいたしましても、特に欧州諸国ではつとに確立されております一般社会通念としての土地に対する公共的制約、それから土地の計画に従った利用、土地に起因する不当な利得の否認、こういったものが今回の基本法によって宣言される意味は極めて大きいのではないかと考える次第でございます。
　次に、今後の施策の方向につきまして若干お話をいたしたいと存じますけれども、この法律は、本来宣言的な法律であるということは御存じのとおりでございます。この基本法が制定、施行されることによって、直接国民の権利、自由というものを制限したりあるいは新しい義務、負担をすぐに課するというものではございません。そういった意味ではこれはセルフエグゼキュートのものではないということでして、具体的な執行をするためにはさらにいろいろな法令その他の措置が必要であろうと思われます。すべては今後の立法措置等によりまして、本法の示しております四原則をいかに生かすかということが問題であるわけであります。
　特に最近感じておりますけれども、土地、住宅問題に対する国民の不安というものが、表面にはまだ出ませんけれども、やはり今問題となっております政治不信の非常に大きな背後にあるのではないかと思われます。ですから、国民の政治、行政に対する不信というものを解消する意味でも、この土地、住宅問題については、これから正面から取り組んでいくということがぜひ必要であると考えます。
　そういった意味で、この法律の真価が問われますのは、これからの各省庁の新政策あるいは新規立法、既存の法令の活用あるいは運用、こういうものがどういうふうになっていくかということにかかわっているのではないかと思われます。特に本法の運用に当たりましては、公共の福祉の解釈をめぐって、やはり利益の厳正な比較考量というものを十分に行うことが必要でございます。特に自然環境の保全の問題あるいは社会的弱者の保護等に十分に配慮すべきものであろうと思われるわけでありまして、土地は利用の責務を伴うと申しましても、利用計画でここは使ってはいけない、保全目的であると決められております場合には、むしろそれを利用しないという責務を逆に負うということもあり得るのではないかというふうに考えるわけでございます。
　本法に基づいてこれから展開されるべき施策につきましては、一般的、抽象的に列記されてございます。特に十一条以下にその規定が示されておりますけれども、今後はやはりこの基本法の施策、体系を具体的に展開していく必要があるだろうと存じます。
　そういった意味で、早急にということはなかなか難しいだろうと思われますけれども、今後の一般的な立法課題のようなことを少し申し上げたいと存じます。これは学者の抽象論であり、机上の空論であるという前提でお聞きくだすって結構でございますけれども、ひとつ若干そういうことを御指摘申し上げたいと存じます。
　まず十一条絡みのこの基本法の趣旨に沿った土地利用計画のあり方でございますけれども、これは先生方御承知のように、現在では土地利用、特に国民に対して拘束的な意味を持つ規制地域、これはいろいろな法律に散在してございます。これはやはり一元化を図るということが必要なのではなかろうかというふうに思うわけでございます。土地利用計画が非常にたくさんあった場合には、これは計画がないに等しいわけでございますので、できるだけ一元化に努めていくということがぜひ必要であろうと存じます。この場合には、もちろん策定主体の問題とか住民参加等を組み入れた策定手続の整備といったことがやはり必要になってくるのではなかろうかと思われます。
　それから、土地利用計画の詳細化もここでうたわれておりますけれども、これにつきましては、例えば都市計画法あるいは建築基準法等のゾーニングの制度の見直しをいたしまして、もう少しきめの細かいスポットゾーニングでありますとか上空、地下も含めた立体ゾーニングあるいは地区計画制度のより一層の改善といったことが、土地利用計画の詳細化という問題をめぐっては、大きな立法課題になり得るのではないかと思われます。
　それから、土地利用計画の広い区域を対象とする広域化につきましては、現在の都市圏レベルのリージョンを対象にした土地利用計画というのは、余り顕著なものは存在いたしません。これにつきましては、将来ＥＣ型の共同決定あるいは都道府県の連合方式等によって都道府県を超える大都市圏レベルの土地利用計画というものを確立していく必要があろうかと思います。
　次に、十二条絡みで土地利用計画に従った利用確保のための規制でございますけれども、これは一つは、従来はどちらかといいますと制限、禁止あるいは許可といった在来的手法を使ってまいりましたけれども、それだけではなくて、むしろ利用を積極的に義務づける手段、例えば、これは西ドイツにございますけれども、建築命令あるいは利用命令というふうな制度を導入することを今後検討してはどうだろうかと思います。
　さらに、規制に伴う補償制度の再検討も必要でございまして、現在自然環境保全法等々に許可の申請をいたしまして不許可になった場合に補償するという規定がございますけれども、これは実際に余り機能してございません。そういうものの改善でありますとか社会的な拘束に対応する相手方の受忍の限度というものを確定していく、あるいは代替地補償でありますとか生活再建補償といったものを拡充していくことが必要であろうと思われます。
　さらに大きな問題としては、土地利用計画に連動した収用制度の見直し、これも西ドイツでは計画収用でありますとか計画確定裁決手続というふうなものがございますけれども、こういうものを検討する必要があるだろうと思われます。
　それからさらに規制絡みの話では、できれば開発許可と建築確認というものを一元化して、新しいイギリス型の計画許可制度というものを導入することも検討すべきではなかろうかというふうに思います。
　さらに土地取引の規制につきましても、これも今後の課題で今回の改正より先の話でございますけれども、例えば届け出制、勧告制ということだけではなくて、届け出制、勧告制に改善命令、罰則というような制度を加えて導入するというような方式も検討に値するのではないかと思われますし、大規模な開発やその見込みで投機的な取引の対象になる可能性がある地域につきましては、先行的に規制区域による許可制を導入するというようなことも検討される必要があるのではないかというふうに存じます。
　それから、罰則は今回の改正で若干引き上げられておりますけれども、悪質な違反者に対しましては、将来は、国民生活安定緊急措置法のように、売買価格と公示価格の差額の何倍かの金を課徴金として強制徴収する、こういうことも検討されてよろしいのではないかというふうに思われます。
　そのほかに細かい施策等について、私いろいろ意見を持っておりますけれども、もう時間が余りございませんので、そのほか関連して検討すべき問題としましては、国公有財産の有効活用のために、行政財産、普通財産に関する法制度の見直しをする、さらに払い下げ、貸し付け等につきましては、契約方式を適正なものに改めるというようなことも必要かと存じます。
　それからさらに公有地拡大のために自治体の先買いの範囲を拡大し、自治体に売った場合の税制上の優遇措置を講ずるというふうなことを検討する必要があるのではないかと思います。
　さらに、木賃密集地域の整備事業あるいは住環境整備事業等の制度要綱がたくさんございますけれども、こういったものをできれば統合いたしまして、これを実施する手法を法制化する、言いかえますと、ミニ再開発あるいは修復型の再開発、こういうものを法制化していくというのも今後の課題ではなかろうかというふうに思われます。
　いずれにしましても、東京圏等の地価高騰によりまして、既に数多くのひずみが生じてきております。こうした地価高騰がもたらした現に生じておる新しい諸問題、これについても熱心な対応が必要であろうというふうに思うわけでございまして、特に最近では大都市圏では住宅問題が非常に逼迫しております。御承知のように、中所得層の住宅困窮化というのが非常に大きな問題になっておりまして、従来は低所得層が住宅に困窮しているということで公営住宅法等ができておりますけれども、現在では中所得層に住宅の困窮者がふえてきている。これをどう解決するかという問題がございますし、さらに都心の空洞化による非常にいびつな市街地形成、これによるコミュニティーの破壊、あるいは公共施設の整備の用地取得のために莫大な費用が要る、こういった現に生じております地価高騰の引き起こしたひずみに対してどういうふうに対応策を考えていくのかということが、土地基本法そのものではございませんけれども、これから重要な課題であろうというふうに考える次第でございます。
　時間が参りましたので、これで私の話は終わらせていただきますけれども、御清聴ありがとうございました。（拍手）