○参考人（大石眞君）　御紹介いただきました大石でございます。
　私は、ごく簡単なレジュメしか用意しておりませんので、少しゆっくりとお話をしたいと思います。
　先ほどもお話がありましたけれども、岩井先生とは別のところでまた一緒に議論をしたことがございまして、どうも共同歩調になると余り面白くないという気持ちがございまして、参議院改革が主たるテーマでございますけれども、少し違った角度から私はお話を申し上げたいと思います。
　「はじめに」というふうに書きましたところは、基本的に結論のみでありますけれども、先ほどもちょっとお話がありましたが、現行の日本国憲法を改めて一院制の国会にするというような意見も一部にありますけれども、やはり両院制を維持することが妥当であるというふうに思います。
　どういうふうな選挙制度を取るにしても、有権者は現在、まあ昨年の九月ぐらいの現在ですが、一億二百四十五万人を超えるわけですから、在外有権者を含めてそのくらいになるわけですから、そういう多様な意思を一院で集約できるかどうかというのは相当疑問のように思います。ですから、そういう意味で一院制は取るべきではないというのが「はじめに」のところであります。
　先ほども申し上げましたが、参議院改革というのが主たるテーマのようでありますけれども、ここでは、諸外国の憲法制度あるいは議会制度に共通するということを念頭に置きつつ、主として現行憲法の下における両院制あるいは参議院の在り方、そして両議院組織法ということについての憲法論の要点を述べたいというのが以下の二、三、四、五のところでございます。
　そこで、早速ですが、両院制に関する基本的な視点ということで申し上げます。
　今お話ししたように、両院制を前提といたしますと、両院がそれぞれ独自の機能、役割を担うということがやっぱり望ましいわけですが、各ハウスの組織、権限、手続というものは総合的に有機的に関連させて考えるということが必要でございます。
　そこで、両議院議員の選挙法というのは、衆参両院の権限関係を踏まえ、現行憲法が採用している両院制をより意義があるものにするという観点からすれば、できるだけ異なった組織原理に基づくということが望まれるわけでございます。
　そもそも、両院制の在り方につきましては、各ハウスの議員の選出方法に着目をした組織上の類型というものが一つ考えられますが、もう一つは、その各議院の議決の効力の違いに着目をした類型もあるわけでして、これを権限上の類型というふうに言うことができます。この権限上の類型ということからいいますと、立法あるいは予算の議決などの面から見まして、さらに、両院が対等であるというタイプと下院が優越すると、すなわち一院制型の両院制とも言われますが、そういう二つのタイプがあり得るというわけです。
　この下院の優越型というのは、御承知のように、二十世紀の初めにイギリスで成立し、その後各国憲法に採用されたものでありまして、言わばこれが現代型の両院制の在り方の基本になっているということになります。
　もっとも、両院対等型といいましても、下院が予算先議権を持つ、それから上院は完全な修正権は持たないのだという点では、幾ら両院対等型といってもやはり下院に重心を置く傾向が見られるということは念頭に置く必要があると思います。
　さて、先ほどの組織上の類型ということでございますが、多数代表制を取るかあるいは比例代表制を取るかという代表法の違いがありますけれども、一般に、下院議員の選挙ということになりますと、全部交代制を取る、総選挙と言われるぐらいで全部交代制を取る、しかも直接選挙制であるという点は各国憲法、議会制度に共通する要素でございます。そうしますと、両院制の組織上の類型というのは結局のところ、上院組織法、すなわちその上院議員選挙法の違いに帰着するということになるわけでして、これは連邦制型の、ひとまず連邦制的なものを除きますと、この上院組織法というのは、結局のところ、貴族院型に属するか、あるいは民選あるいは公選型のものに属するかというふうに大別されるわけですね。
　そうして、その公選型を取る場合にどうするかというのが更に類型があって、間接選挙型を取る、すなわち選挙人団の組織原理が下院の場合とは異なるというタイプのものであるか、あるいは直接選挙型を取るか、つまり代表原理が下院の場合と異なるということがあり得る、そういう分かれ方をするということになります。
　さて、その両院制を取る根拠でございますが、しばしば、先ほどもお話ございましたけれども、一院での決定手続に反省の機会を設ける、審議、決定を慎重にするということが挙げられるわけでございます。しかしながら、より具体的、実質的な根拠を探る必要があるのではないかというふうに私は常々思っております。
　この点で、議会制度先進国の経験というものを振り返ってみますと、下院議員の選挙制度というのは、先ほども申し上げましたように、全部入替え制を取ると。総選挙と言うぐらいで、全部入替え制、交代制を取るわけでして、下院は一度の、一回の選挙で院内の政治勢力が非常に大きく変化し得るという組織上の特性を持っていると言うことができます。これに対して、一般に上院は、解散制度というものがございませんし、大体において半数入替え、あるいは三分の一といったような一部入替え制を取るわけですね。そうすると、下院のように一度の選挙で院内勢力が劇的に変化するということはない。しかも、議員任期は一般的に長いわけであります。そして、年齢要件も下院議員よりも高く設定してあるということの方が多いわけです。
　このことが何を意味するかということです。このことは、上院については、下院が持っているそうしたダイナミズムを緩和する、その意味において、言わば、まあ括弧付きですが、保守性あるいは漸進性というものの役割が、あるいは意義が期待されているのではないかというふうに考えるわけであります。このことわり、理は参議院についても当てはまるわけでございまして、参議院組織法の問題はこういう観点から議論すべきではないかというのが私の考えでございます。
　その上で、日本国憲法における両院制という話になりますが、御承知のように、現行の日本国憲法は、権限上の類型という形からいいますと、様々な点でいわゆる衆議院の優越ということを認めておりまして、言わば一院制型両院制を正面から取っているということになります。ただし、立法については、五十九条、憲法五十九条にありますように、一院制型の両院制とはかなり異なっている側面があるということになります。
　これに対して、組織上の類型ということの関係で申し上げますと、現行憲法は両議院、両院議員の任期あるいは衆議院の全部入替え制及び参議院の半数改選制を定めるというほかは、両議院の組織法について特に規定するところがございません。かえって、選挙制度は基本的に法律で定めるという意味で、選挙制度法定主義という考え方を正面から取っているわけでございます。
　このこと自体、一つの憲法原理と見るべきものでございまして、この点は諸外国の場合と比べてみるとよく分かるわけであります。すなわち、諸外国では一般に、両議院議員の定数あるいは比例代表法を取るならそのこと、それから議席配分方法といったような選挙制度の基本枠組みというもの、さらには普通選挙、平等選挙、直接選挙、自由選挙といったような選挙法の公理というべきものをともに憲法典の中で明記するというスタイルを取っているところが非常に多いわけでして、そういうものとは日本国憲法は大分違うというのが今私の申し上げたいところでございます。
　したがって、国会議員の選挙制度の在り方は、原則的に国会の裁量によって決定し得るということになりますが、他方で、有権者である国民との関係からいたしますと、投票価値、いわゆる一票の格差の問題のほかに、全国民を代表する者であるかどうかというような問題もございます。そうした点を踏まえて、国政選挙については、最高裁判例も言いますように、国民の利害や意見が公正かつ効果的に国政の運営に反映されるという、そういう仕組みである必要があるということになります。
　具体的に申し上げれば、先ほど申し上げた憲法原理としての選挙制度法定主義という点から見て、例えば個人本位制を取るのか政党本位制にするのか、あるいは多数代表制にするのか比例代表制にするか、あるいは小選挙区制を取るか大選挙区にするかといったような問題、さらには単記制でいくかあるいは連記制でいくかというような投票方法の問題などについては、国会の裁量が広く認められるということになるでありましょう。
　ただ、先ほど申し上げましたように、立法によっても変更することのできない憲法原理が一つにはあり、もう一つには、今言ったような立法によって変更し得る法律事項とがあると。ですから、その点を区別する必要があるであろうということになります。特に、直接選挙制、間接選挙制のいずれを取るか、あるいはひとしく憲法原理と言われておりますが、平等選挙の原則と、今申し上げた選挙制度法定主義との関係をどう調整するかというのは、両院組織法にとって非常に大きな問題となるわけであります。
　そこで、第四のところで、もう少し詳しいところになりますが、現在、もうこれは釈迦に説法でございますので一切省略しますが、両議院とも非常に類似した選挙方法、選挙制度になっていると、こういうことがまず注目されます。
　この点についてはもちろん批判がございまして、例えば、その衆議院の小選挙区あるいは参議院の選挙区選挙においてはいわゆる人口との不均衡があって一票の格差が問題になると。あるいは、政党制本位の選挙制度になり過ぎていないかというような批判がございます。これはその限りでは当たっているところがあるのかもしれませんが、両院制の在り方から見てむしろ問題なのは、そういうふうに類似した選挙法になっていることが果たして憲法の予定する両院制の趣旨を損なうことにならないか、それを意義あるものとしているかという点でございまして、特に参議院につきましては、この議員定数不均衡の問題よりもこの方がはるかに深刻な問題であろうというふうに思います。
　そこで、衆議院組織法、すなわち衆議院議員の選挙法といいますと、先ほどのようなことを考えれば、衆議院は言わば諸外国における下院の地位に相当するわけでございます。したがって、その組織法の観点からいいますと、たといこの点について憲法上の明文がないとしても、直接選挙制でありかつ平等選挙でなくてはならぬということは憲法上の言わば当然の原理でございまして、これと異なる選挙制度を法律で定めるということは憲法違反の疑いを招くことになると思います。
　実はこの点で、最近の最高裁判所の判決の補足意見あるいは反対意見が憲法の条文に根拠があるかどうかということをかなり絶対視して、平等については根拠があるけれども、ほかの要素はそうではないという議論を展開しておられましたが、余り説得力のある議論ではないというふうに私自身は受け取っております。
　他方、参議院はどうかと申しますと、諸外国の議会における言わば上院に相当するわけでございますが、上院組織法については各国の憲法に共通する組織原理は今のところないように思えます。日本国憲法は、その制定過程あるいは全国民代表という要請から見て貴族院型のものを認めないということはほぼはっきりしているというふうに考えられますけれども、公選院型のいずれを取るかについては必ずしも特定していないと考えるべきではないかと思います。
　そこで、参議院につきましては、両院制における上院の憲法上の意義や役割を再考して、上院としての性格を選挙制度にどう反映させるかというのが問題となるわけであります。
　最高裁判所は、この点につきまして、衆議院議員とは異なった代表の実質的な内容あるいは機能に独特の要素を持たせようという試みも立法裁量の問題として認められるんだという立場を示しておられます。したがって、衆議院議員選挙のように人口比例主義を最も重要かつ基本的な基準とする選挙制度と比較して、一定の譲歩を免れないというふうに議論してまいりました。
　これはしかし、現在の公職選挙法による選挙制度を前提とした上で平等原則との、平等選挙の原則との関係を説いたものでございまして、参議院組織法に関する正面からの憲法論とはどうも言い難いところがあるのではないかと思います。
　そこで、憲法学説としては、参議院議員選挙については、間接選挙とすることも可能だという考え方もありますし、直接選挙制を前提とする場合でも平等選挙制は要求されないという説がかなり有力に唱えられることになります。
　私自身もこれらの説に賛同いたすものですが、この間接選挙も可能だという考え方に立ちますと、例えば市町村代表を有権者とするようなフランスの上院型の選挙制度も憲法上可能である、あるいは平等選挙では要求されないという立場に立てば、例えば都道府県一律三人ずつの参議院議員を選挙するという制度も十分にあり得るのではないかということになるわけであります。
　あと、時間がございませんが、五番目のところに入りますと、これが本来の主題なのかもしれませんけれども、そういうふうに参議院の意義や役割を再考するとすれば、両院の権能上の関係あるいは権限上の関係についてどう見るかということがございますが、特にこの点では、立法手続における参議院の議決権の問題、それから内閣総理大臣指名権というものをどう考えるかというようなところが大きな問題として浮かび上がります。
　いずれも、一院制型両院制、あるいは議院内閣制の在り方にも密接に関連する問題でございまして、いわゆる参議院改革の問題は、この点に関する限りは単に参議院内部の問題では済まないわけでございまして、参議院改革というのは、広く意味を取ればそれで結構ですけれども、やはり全体としての両院制の在り方をどうするかという問題そのものであるということを考えざるを得ません。
　これにつきましては、私ども、ある仕事で岩井先生とも御一緒しましたのでもう既に結論は大体御推測のとおりなんですが、まずは衆議院による法律再議決要件を通常多数決に改めるということが望ましいというふうに私は思っております。一院制型両院制の考え方を推し進めるものでございまして、憲法五十九条の改正が必要だということは当然のことでございます。また、衆議院は、政権を形成し、維持するための基盤であるというのに対して、むしろ参議院は、先ほど述べたような意味での保守性あるいは漸進性というものが役割、そういうものが役割でありまして、政権の形成維持という衆議院の機能との間に一定の距離を置くということがやはり望ましいように思います。そうだとすると、総理大臣指名権にかかわる憲法六十七条も改正を視野に入れるべきだろうというふうに思います。
　両院制の運用について申し上げますと、両議院の内部組織あるいは運営規則を共通して非常に細かく規律している現在の国会法がございますが、これは各ハウスの自律権を保障した憲法五十八条の趣旨に明らかに反するわけでありまして、両院制を採用した趣旨を損なっている嫌いもあるということは大きな問題でございます。
　そこで、憲法の本来の精神を生かし、特に参議院の運営自律権を確保するためには国会法というものは原則的に廃止し、院の内部組織あるいは議院運営に属する問題については参議院独自の決定で処理することができるように改めるべきであろうと思います。
　なお、議会運営の問題としては、いわゆる会期制度あるいは会期不継続の原則を改めて、それを改めて立法期といいますか議会期といいますか、そういう制度を採用するということも当然視野に置くべきであります。むろん、これについては国会運営あるいは審議の合理化を図るというためのものでございまして、憲法改正ではなく実際の運用によって対応することもできるという考え方ももちろんございます。
　「おわりに」で二つほど余計なことを申し上げておりますが、書いておりますけれども、時間でございますのでここまでにさせていただきます。
　ありがとうございました。