○参考人（高見勝利君）　本日は陳述の機会を賜り、誠にありがとうございます。
　早速本題に入らせていただきます。
　憲法改正国民投票法制に関する憲法上の論点につきましては、二〇〇五年十月十三日の衆議院憲法調査特別委員会において、また本日のテーマの一部である両院制の在り方にかかわる部分につきましても既に二〇〇六年十一月十六日、同委員会小委員会において意見を述べる機会が与えられております。そこで、本日はできるだけそこでお話ししたことと重複しない形で、両院制の在り方に限ってでありますけれども、三点について指摘させていただくことにいたします。
　まず第一に指摘したい点は、衆議院解散と国民投票広報協議会委員の欠員補充に関する問題であります。
　法案では、国会発議後六十日から百八十日以内で国会が議決設定した期間、国民投票運動が実施され、その間、以下条文の引用でありますが、当該発議に係る憲法改正案の国民に対する広報に関する事務を行うため、国会に、各議院においてその議員の中から選任された同数の委員で構成する国民投票広報協議会、ここまでが引用です、が設けられることになっております。この国民投票運動期間中、憲法上想定され得る事態としては、憲法第七条による衆議院の解散が考えられます。一九五二年のいわゆる抜き打ち解散以来、歴代内閣は憲法第七条に基づく解散権の行使について何らの制約も存しないと解しているからであります。
　そこで、実際にこの期間中に何らかの理由で衆議院の解散が行われた場合、この法案の定める諸規定の運用で十分に賄えるのかどうかということについて、ここで若干検討を試みてみたいと思うのであります。
　もとより、法案第十二条は、こうした抜き打ち解散があり得ることを想定し、憲法改正の発議がされた際衆議院議員であった者を協議会委員に充てるものとしております。また、その予備員の資格についても同様の規定が置かれております。さらには、この間に通常選挙が施行されることをも想定し、参議院側の委員、予備員についても当該発議がなされた際参議院議員であったことが要件とされております。こうして衆参の各院から委員十人、予備員十人が選任されることになっております。
　この規定の周到な書きぶりからは、広報協議会の活動期間中に衆議院が解散され、現職議員としての身分が喪失されたとしても、それだけでは法案第十二条第五項の委員に事故ある場合又は委員が欠けた場合には当たらず、その職にあって任務を遂行すべきものとしているもののように思われます。広報協議会を国会に組織する以上、この程度の例外はやむを得ない措置かとも思われます。
　しかしながら、憲法第五十四条は、衆議院が解散されたとき、解散の日から四十日以内に総選挙を実施することを義務付けておりますので、広報協議会の活動の期間中に総選挙が実施され、そのため当該期間と選挙運動期間との重複が生ずることは避けられないものと思われます。法案第百八条にはこの事態を想定した規定が置かれておりますが、しかし、それは政党その他の政治活動を行う団体に関するものであります。
　問題は、広報協議会を構成する衆議院側委員の中から相当数の委員が総選挙に、若しくはこの間に実施される自治体選挙に立候補し、選挙運動に入るという事態が生じた場合、この法案の規定で十分に対応できるのかという点であります。
　そもそも、この任期中に委員が公職の選挙に立候補した場合、公正中立を旨とする協議会委員の職務と、政治的主義主張を鮮明にして自ら積極的に有権者に訴える公職候補者としての立場を両立させることは常識的に考えて極めて困難でありましょう。そこで、委員は自らその職を辞するか、この場合、法案第十二条第五項の委員が欠けた場合に当たるものとして取り扱われることになりましょう。若しくは、職務の遂行は困難だとして、同項の委員に事故のある場合に該当するとし、所定の手続に従って予備員の中から欠員を補充することになるのでありましょう。
　ところが、その予備員の大半が選挙に立候補したため衆議院側の委員が完全には補充できず、議事定足数を割り込んでしまうという事態も理論的には想定し得るのであります。この最悪の事態を想定した場合、窮余の一策として、憲法第五十四条に基づいて内閣が参議院の緊急集会を求め、その集会において前衆議院議員であった者で選挙に立候補しなかった者の中から当該委員を選任し、欠員補充することが考えられるのであります。そして、それでもなお欠員補充が利かない場合には、協議会の組織構成に関する法案の立法趣旨は憲法改正が発議された際国会内に議席を置く国会議員であった者をもって委員とするものだと解し、参議院議員の中から暫定的に委員を選任することになるのでありましょうか。
　もとより、このシナリオは東京直下型大地震よりもはるかに確率の低いものであって荒唐無稽だとのそしりを受けるかもしれません。しかし、これが荒唐無稽であるならば、かつて最高裁裁判官国民審査法の立案に当たって、国民審査と同時に施行される総選挙が無投票となり、国民の関心が薄い国民審査のみが実施される場合を想定し、国民審査の成立要件として最低投票率が設定されたこともまた無稽、無用の立法措置であったということになるでありましょう。
　仮に百歩譲って、このシナリオ自体が特段の検証に値しないとしても、しかしながら、今お話ししたことは国会議員若しくは国会議員であった者のみで広報協議会を仕組むことの問題性の適否にはなり得ているものと思うのであります。
　本法案の問題点として第二に指摘しておきたい点もまた、国民投票運動期間中に抜き打ち解散が断行され総選挙が施行されることになった場合の憲法上の取扱いに関するものであります。
　憲法第九十六条はこうした事態が生じ得ることを想定し、便宜上、国会の定める選挙の際の国民投票、すなわち総選挙と国民投票との同時実施に道を開く規定を設けているのであります。
　もとより、この規定の解釈として、そこでの選挙とは国民投票を同時に行うべき選挙であるところから、全国的規模で行われる選挙、すなわち衆議院議員の総選挙と参議院議員の通常選挙に限られるとされております。また、そこでの国会の定めるとは、国会が憲法改正案の発議を行う際、具体的に指定すべきものとされております。しかしながら、発議後の解散もあり得ることを考えれば、この国会が指定する選挙に関する準則についてあらかじめ法律でこれを定めておくことは妥当であると言えるでありましょう。
　この点に関して、本法案、国会法第六十八条の五は、憲法改正の発議に係る国民投票の期日は、当該発議後速やかに国会の議決でこれを定めるものとし、その期日は、法案第二条により、発議日から起算して六十日以後百八十日以内においてこれを定めるものとしております。
　この規定の書きぶりからすると、投票期日指定の国会議決後に衆議院が解散され、当該国民投票運動期間中に総選挙が実施される場合であっても、憲法第九十六条が規定する選挙期日に国民投票を同時に行う方式は採用せず、先に国会が議決した期日に単独で国民投票を行うとしているもののようであります。これは、与野党が政権の座を争う国政選挙と相当数の与野党が協調して発議した憲法改正国民投票とはその性質を異にすること、両者を同時に実施すると国民が混乱するおそれがあることなどを根拠とした立法措置であるということになるのでありましょう。
　しかしながら、もしこの立法措置が憲法九十六条に定めのある国民投票と選挙の同時実施を将来にわたって一切封じる趣旨であるとすれば、憲法が予定する同時実施を法律によって封殺してしまうこととなり、少なからず憲法上の疑義が生ずることになるのであります。
　そこで、例えば専門技術的な改正のみが発議されていて国民の関心が極めて低い場合、当該憲法改正の国民投票を総選挙と同時に実施したとしても国民の間で混乱が生ずるとは考えられず、むしろその方が投票率も高くなることが期待でき、さらに投票に係る経費の節減を考えれば、このような場合、同時実施の方が便宜であり合理的であると言えるのではないでしょうか。
　このような場合が憲法第九十六条で想定されている選挙と国民投票の同時実施の例だとしますと、本法案の読み方として、憲法の予定する同時実施は今回の立法措置では諸般の事情を考慮して見送ったが、その点に関する立法上の手当ては近い将来必ず行うということになるのでありましょう。もしそうであるならば、その旨が附則で明記されていてしかるべきでありましょう。そうではなくて、むしろ今の時点で法案の本体にそれを盛り込んでおくことが賢明だと考えるのであれば、法案第二条第一項の末尾に、ただし、発議の日から投票期日の間に総選挙又は通常選挙が行われる場合、その選挙の期日に投票を行うことがあり得るとした趣旨の一文を置くことでひとまず憲法第九十六条との整合性を保持することができるものと思われますが、いかがでしょうか。
　第三に指摘しておきたい点は、昨年十一月の衆議院憲法調査特別委員会小委員会で既にお話ししたことでありますが、憲法第九十六条で憲法改正の発議要件とされている衆参各院で総議員の三分の二以上の賛成を得るために合同審査会がフルに活動し、それが功を奏することになれば、それと引換えに両院制の存在意義は大幅に失われるであろうということであります。
　すなわち、現行憲法の両院制の下で、衆参は同時に開閉し活動するものでありますが、その趣旨は、人的にも物的にも異なる空間でそれぞれ活動を行い、時間の流れの中で同一議案を異なる視点から繰り返し審査することで、いっときの勢いや熱気だけで物事を決めず、広く国民の声を聴きながら、拙速を避け、沈着冷静にその是非を明らかにしていくことにあるのであります。いわゆる勧告権付きの両院にまたがる合同審査会は、この衆参両院を隔てる空間と時間の双方の壁に風穴を空け、その時空間を統合し一元化しようとするもののように思われてなりません。
　そのことは、例えば先月二十六日の本委員会における問答からも明らかであります。その席で提案者は、憲法改正原案の審査が凍結される三年の間でも、両院の憲法審査会は合同審査会を開くなどして調査を進め、熟度が高まれば骨子案、要綱ぐらいまでは詰めてもよいとした上で、凍結解除後について次のように述べております。すなわち、三年後もやはり合同審査会を設けて、共通の土俵で両方の共通の認識を整理しながら調査を進めていき、そして、改正原案が出た後の審議も、必要に応じて合同審査会を開き、その場で衆参の憲法審査会の議論の結果を踏まえた成果の整理を行うことで各院で三分の二の壁を突破できる発議案に仕上げていくというのであります。
　しかも、これを受けて与党の質疑者は、この合同審査会の活用によって煮詰まった改正原案を衆参で同時に発議し、それぞれの本会議において三分の二で議決するというのが手続的に一番分かりやすいとされているのであります。
　しかしながら、憲法第九十六条の下での国会による改正原案の審議は、両議院一致の議決のような簡便な手続を予定しているとはそもそも考えられず、本法案が規定するように国会本来の議決形式である先議、後議の関係において、時間の経過の中での慎重な審議手続を予定しているものと考えるべきでありましょう。先月二十六日のこの問答から見えてくることは、合同審査会がフル稼働し、両院で同じ内容の改正原案を同時に発議することができるまでに原案を作成ないし調整する場として審査会が機能している姿であります。
　本法案が成立し、その施行によってもしこの姿が現実のものとなるならば、両院制は一院化し、後議の院に改正原案が送付されたときにはもはや審査すべき事項はほとんど何も残っていないのではないかということであります。憲法改正のために両院における三分の二以上の賛成という巨大な壁を乗り越えるためには、衆参を隔てる障壁に風穴を空ける程度のことはやむを得ないといったことは毫もお考えではないでありましょうが、四月二十六日の議事を拝聴しながらいささか危惧の念を抱き、釈迦に説法とは思いつつも一言申し述べさせていただいた次第であります。
　御清聴ありがとうございました。