Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○野中国務大臣　委員御指摘のように、地方債の発行のあり方につきましてさまざまな議論があるところは承知をしておるところでございます。私も、今御指摘がございましたように、地方債の交付税償還の問題、あるいは弱小町村のいわゆる資金をどのように活用していくかという問題等、まだクリアしなきゃならない問題がございますけれども、地方分権が我々の期待する方向に行きまして、そして地方が活力ある地方公共団体としてやっていけるような環境が整うならば、この当分の間という地方債の許可のあり方というのは当然見直されるべき時期を、我々はむしろ分権のあり方として期待をしなければならないと思っておるわけでございまして、今後できるだけ地方分権が進み、このような地方債の許可が見直される時期が早く到来することを期待しておるところでございます。
○山名委員　ということは、当分の間がまだしばらく続くということでございます。
　それでは、当分の間が続くということにして、地方債の発行については国債に比べて非常に債券市場では敬遠されているわけでございまして、それは自治体ごとに発行規模は当然小さいし、流通量が少ないし、値決めが困難であるということが大きな理由であるわけですが、ところで、地方財政法の第五条の石には複数の自治体で組織する事務組合が地方債を共同で発行することができるという規定がございます。
　これはかつて税制改革特別委員会で私質問をしたことがあるわけですが、アメリカなんかは、州がいわゆる債券発行機関を設置いたしまして、この機関が州内の自治体の資金需要に応じて債券を発行し、民間資金を調達する、こういう制度を持っております。ドイツにおきましても、民間金融機関が複数の自治体の資金需要をまとめまして自治体債券というのを発行できる、こういう仕組みをとっておるようでございます。
　このように複数の自治体が共同で債券を発行することによりまして、財政規模が少なく、独自の債券発行による民間資金の調達がコスト高になる、こういうことが回避できるという観点から、私は、いわゆる地方自治体における地方債の共国債券の発行制度といったものを今後検討してはどうか、こういうふうに思っておる次第でございます。
　そういう点でのお考えがございましたら、お聞かせをいただきたいと思います。
○遠藤政府委員　御指摘のとおりだろうと思います。私どもも諸外国の実情を必ずしも全部知っているわけではありませんけれども、フランスにおいてもそのような制度があるようでございますし、実は日本においても現在、公営企業金融公庫が地方団体の公営企業に係る公営企業債、これについて共同発行機関としての役割を担って、ただいま御質問にございましたような趣旨の民間資金の調達をいたしておるわけであります。
　ただ、この公営企業金融公庫につきましては、普通会計債についてはまだほんの一部だけでございまして、これが全般的にそのような機能を持つことができれば、今お話がありましたような機関として非常に重要な地位を占めるということになろうと思いますが、いろいろな制約もございますので、今まだそこまでいってはいないわけであります。
　今後、御指摘のようなこともよく頭に入れて、これから公営企業金融公庫の業務の拡大といったようなことも私ども努力していかなければならない、それが弱小の市町村に対します資金調達の一助にもなるというように考えている次第でございます。
○山名委員　時間が参りましたので終わりたいと思いますが、この共同地方債の発行という問題は、市町村の合併を推進していくために、市町村相互のいわゆる共同意識というものがそのことによって大きく芽生えていく、逆に市町村の合併を推進する第一歩になるのではないか、こういう認識を持って質問をさせていただいた次第でございます。
　ともかく、地方分権という目的を持って、いろいろな制度が市町村合併特例法を含めて大いに機能し、地域づくりに、また地域の振興に大いに寄与することを念願いたしまして、質問を終わらせていただきます。ありがとうございました。
○川崎委員長　池田隆一君。
○池田（隆）委員　るるこの特例法の改正について質問が出されていますので、重複するところもあるかとも思いますけれども、社会党という意味で御勘弁をしていただきたいと思います。
　まず、今回の特例法の改正は三度目の改正に当たるというふうに理解をしています。基本的な市町村の合併については自治法に合併の手続が決められているわけですけれども、特例によってその推進を図るということだというふうに思います。今回の改正の特色は、自主的合併を推進しようという視点で、有権者の五十分の一以上の連署で合併協議会の設置を発議できるということだというふうに思います。
　自主的な合併の推進ということについては、昭和六十年の改正の折の、本委員会や参議院の委員会での決議、市町村の自主性を尊重せよということでの附帯決議に沿ったものだというふうに理解しています。参議院の附帯決議では、「その定める期間をもって廃止するよう万全を期すること。」という決議があるわけですね。
　そういう意味では、今回、再度十年間延長するという意味においてはその決議に反する結果となっているわけですけれども、自治省として、参議院の決議に反して再度十年間延長しようとするのはなぜなのか、改正に当たっての基本的な視点と廃止の決議との関連について御説明をしていただければと思います。
○野中国務大臣　昭和六十年の改正におきます附帯決議の趣旨は、法の期限内において一定の成果が上がるように、むしろ、これをもって市町村の合併に終止符が打てるような政府の所要の措置を求められたものだと認識をしておるわけでございます。
　そういう上に立ちまして、今回の改正は、単に期限を延長しただけでなく、地方制度調査会の答申を踏まえまして、前回の延長後に生じた、国土の均衡ある発展や地方分権という、我が国の抱える内政上の重要な課題に対して対応できるような、そういう必要性を踏まえて、また住民の側から自主的な合併への取り組みも活発に行っていけるという、そういう諸条件を勘案をいたしまして、地域の住民の自主性、あるいは発議権等を入れまして、むしろ住民の積極的な参加によって市町村の合併を推進していくような、町づくりの中で取り組めるようなそういう発議制度等の方途を設けて、そして、先ほど来申し上げますように、財政措置など市町村の合併が本来持つ効果を一層発揮できるような状況をつくり上げていくことが大切であると考えて、大幅な見直しを行ったものでございます。
○池田（隆）委員　確かに、前回改正時の決議での、住民投票等により住民の意思が極力反映されるようにという意味合いにおいて、今度の五十分の一以上の直接請求制度が導入されたということについては、住民の意思の反映という部分が導入されるという意味で評価できると思います。そういう意味で、延長ということでの意味合いもあるのだということについては評価をしたいと思います。
　それで、この発議制度の問題と住民投票のかかわりです。
　「住民投票等により」という形で決議がされている。これについては、先ほど指摘がされました。五十分の一による直接請求というのは、確かに合併を推進したいと願う人たちにとっては大変いい制度だと思いますけれども、それに対して、慎重だとか反対という人については、そういう直接請求といいますか、署名活動が回ってきたときに、自分の意思として、それに署名をしないという意思行為であらわすという意味合いにおいてはあると思うのですけれども、直接の意思反映といいますか、残念ながら慎重派といいますか反対派の住民の意思の反映というのがなされていないわけですね。
　そういう意味で、るる先ほど説明されました五十分の一の根拠というのも、まずは条例上の問題としての五十分の一というふうに、よくわかりました。特に住民投票制度の導入、今の段階で難しいと、るるありましたけれども、一応その問題だとか、ありました。
　しかし、民主的な住民意思の反映というのは、やはり住民投票制度というのは重要な意思反映の制度だというふうに思っていますので、この委員会での過去の決議にもあるように、導入ということは将来的課題として大切だろうと思っているのですね。ですから、今回間に合わなかったけれども、自治省として、将来としてこの住民投票制度をどのように考えているのか、決議を踏まえて進めていきたいという方向性に立っているのかどうか、その辺も含めてお答えを願えればと思います。
○吉田（弘）政府委員　住民投票制度を導入しなかった理由につきましては、先ほど来申し述べたとおりでございまして、今回の合併特例法におきます住風発議制度を導入したのは、それによって事柄を進めようということでございます。
　住民投票を入れなかったのは、合併の是非を住民に問うということに当たりましては、合併の形態とか、将来的な合併後の市町村の姿その他の諸条件を総合的に勘案をして判断されるべきものでありますので、単純に一つの案を示してその判断を求めるという住民投票にはなかなかなじまないのではないかというようなこと、それから、合併は当然相手方となる市町村の存在が前提となりますので、一方の市町村の住民投票によって直ちに合併が実現するような手続を進めるということはなかなか難しいということ、それから、現行法や過去の立法例におきましても例外的な場合に住民投票が活用されているということを考慮いたしまして、今回の改正において導入を見送ったものでございます。
　今後、地方分権を進めていき、団体自治とともに住民自治の拡充ということは、やはり重要な課題でございます。そういう中で、住民投票等の住民参加の制度のあり方につきましては、やはり今後の地方行政全般にわたる問題として、引き続き検討をしていくべき課題であるというふうに考えている次第でございます。
○池田（隆）委員　将来的課題だということで、積極性がどうも感じられないのです。それは残念です。やはり過去の委員会の決議としては、極めて尊重していただきたいという思いが強いわけです。
　特に、るる困難点が示されていますけれども、確かに、発議をしていって協議会が設置をされる、そして合併をするとするならばという形で、町づくりのイメージも含めまして、いろいろな条件が出てくるのだろうと思います。そして、最終的に議会で承認をしていくという声が出てくるのだろうと思います。私が考えるところによれば、議会の意思反映、最終的な決定をする段階ですね、住民投票を一部の参考資料として議会に反映させるという場が必要ではないかというふうに思うわけですね。
　新設の場合は対等合併という形があるわけですけれども、特に問題なのは、吸収合併ということで、大きな都市のところへ小さな町村が合併していくというときに、吸収される町村は、本当に自分の町がなくなってしまうようなイメージになってしまう。そういう場合のときに、何か条件を付して、全体の合併そのものじゃなくても、こういう合併のときには住民投票を入れるようにだとか、吸収で町がなくなってしまう、まあすべてなくなるわけではないのですけれども、町名も消えてしまうとか、そういうようなことも含めていけば、当然そういうことも考えながらやっていくのも必要ではないかと思います。
　しつこいようですけれども、申しわけないのですけれども、改めて、住民投票制度について、課題と言うだけではちょっと委員会の決議というものにもそぐわないような思いもありますので、決意をちょっと聞きたいと思います。
○吉田（弘）政府委員　住民投票制度につきまして今後どうするかというのは、やはり検討しなければならない課題だろうと思っておりますが、今御指摘のあったような、特に吸収合併等について、まさにその地域の団体が消滅するか否かというような重要な問題であるからということは、それなりに確かにわからないわけではないのです。
　ただ、御承知のように、今の代表制民主主義といいますか、そういう制度をとっております地方自治制度の中で、住民投票というのは、極めて補完的な制度として仕組むにしても、それが本来の議会制民主主義の機能あるいは町の機能というものを余り侵害するようになってもいけないという点もありますので、そういうさまざまな点をよく研究をしていかなければならない問題だろうというふうに思っている次第でございます。
○池田（隆）委員　今後積極的な取り組みを要望しておきたいと思います。
　次に、この十年間で、町村自体でいえば十六ですか、合併が行われている。しかし、つくば市と北上市、ひたちなか市以外はすべて編入という形態の中での合併でございます。つまり、大きな市に町や村が吸収されていくという合併が多く見られるわけですけれども、十年間こういう合併が行われてきたわけですけれども、特に吸収される町や村の合併に対する要望からこの合併が行われたのか。それとも大きな市の方から合併しないかということで発議が行われたのか。編入の場合の合併の発議はどのように行われたのか。また、その際、県、自治省などはどのように合併に対してかかわってきたのか。いろいろなケースがあるだろうと思いますけれども、一般的にとらえている範囲でお答え願えればと思います。
○吉田（弘）政府委員　今お話ございましたように、この十年間の合併の中で新設合併、いわゆる対等合併はつくば市、北上市それからひたちなか市の三件のみでございまして、あとは編入合併という形態をとっているわけでございます。
　市町村の合併は、あくまでも当該市町村あるいは住民の方々の自主的な判断によって、合併をするかどうか、その合併の形態をどうするかということも含めて御判断をいただくことになるわけでございます。
　そういう格好で過去の合併も進められてきたわけでございますが、今御指摘のありました編入合併の中で、具体的にその地域の中心都市から周辺の市町村に働きかけてやったのか、あるいは逆に周辺の市町村から中心市の方に働きかけてやったのかというようなお話でございますが、これは地域によってさまざまでございまして、前者の例、つまり中心市の方から呼びかけたという例もございますし、それから周辺の市の方から中心市の方に話をしたというようなケースもございます。
　いずれにいたしましても、関係する市町村や住民が地域の将来を展望してどういう方法がいいかということを判断をして自主的にお決めになったというふうに思っております。
　そういう際に、都道府県といたしましても、それぞれ市町村からの要請に基づいて地域の実情に応じて適切な対応をしてきたというふうに承知しておりますし、また自治省としても、同じような立場で自主的に合併が進むように対応してきた次第でございます。
○池田（隆）委員　そこで、今回の改正案で都道府県の関与の仕方が、市町村建設計画の作成に際してあらかじめ知事協議をしなさい、また情報提供しなさい、調整をしなさいということで、こういう改正点があるわけです。市町村の自主性を尊重するという視点が極めて大事だと思いますけれども、これらの改正点が市町村の自主性を損なうのであれば大変大きな問題であろうと思いますけれども、これらの改正点が取り入れられた理由といいますか、その辺を簡潔に説明願えればと思います。
○吉田（弘）政府委員　今回都道府県の役割を合併特例法の中に位置づけておりますが、これは決してその市町村の自主性を損なおうというような趣旨からのものではございませんで、むしろ市町村に対してよきアドバイスをして自主的な合併が円滑に進むようにという趣旨からのものでございます。
　今回の合併特例法の改正に当たりまして地方制度調査会の答申もいただきましたが、その中で、一市町村や住民が、市町村のあり方について自主的に検討できるようにするためには、国や都道府県は、合併の意義や手続、その効果等市町村の合併に関して十分な情報を提供していくべきである。」ということを指摘しております。また、特に都道府県につきましては、「地域全体の発展や住民生活の水準の確保という観点から、関係市町村の合意形成のために重要な役割を果たすことが必要であり、当該都道府県内の市町村に対して、積極的に指導、調整や意見交換等を行っていくべきである。」ということも言っております。さらに、市町村の合併に際して、将来のまちづくり等に関しても適切な助言を行う等必要な支援を行う必要がある。」というような趣旨の提言が答申の中でなされているわけでございます。
　私ども、今日の改正に当たりまして、このような地方制度調査会の答申の趣旨を踏まえまして、自主的な市町村の合併の推進のために都道府県が市町村に対して助言、情報の提供や必要な調整を行うことができるようにということで規定を設けたものでございます。
○池田（隆）委員　十分市町村の自主性が損なわれないように進めていただければと思います。
　それで、最近言われている一極集中または過疎の問題、それにあわせてこの問題を若干お聞きをしたいと思いますけれども、最近の合併なんかでも、先ほどの説明でも、やはり県庁所在地を中心にしながら七割程度合併が進んでいるという意味においては一極集中は進んでいるのではないかということで、市町村合併は大きいことはいいことだという理念のもとに進んでいるという発想では困るなという思いもするわけです。そこで、基本的に行政単位の適正規模をどのように考えておられるのか、その辺をお聞きしたいと思います。
○吉田（弘）政府委員　適正規模ということでございますが、やはり市町村の合併というのは、自主的な合併を推進するということでございますので、一律的にかつての町村合併促進法のときのように一定の基準を設けて進めるというのは適当ではないというふうに思っております。それぞれ地域地域によって状況も異なりましょう。そういう中で、地域の実情に応じて市町村及びその住民の方々が御判断をいたしまして合併をしていくということでございまして、全国を通じて一律の標準を示すということはなかなか困難だというふうに考えております。
○池田（隆）委員　特に大都市への合併ということでは、過密という意味において本当にいいのかなという部分もあるわけです。つまり、政令都市、大きな都市では役所の顔が見えない。そのために区制を導入していく、区を導入していくというような形も、工夫も見られていることもよく理解をしています。
　そこで、大きなところでは合併というよりも分割という、行政単位を分割していくという発想もあってもいいのではないかなという感じもするわけですけれども、自治省として、大都市の行政のあり方、これを基本的にどのように考えておられるのか、見解があればお示ししていただきたいと思います。
○吉田（弘）政府委員　政令指定都市の問題でございますが、これはもう御承知のように、大都市行政の合理的、能率的な処理をして市民福祉の向上を図るという見地から、一定の事務、社会福祉とか保健衛生とか都市計画とか土木行政等住民の生活に密着した事務を、本来なら都道府県が行うものを市が行うというふうに市に権限を移譲している、あわせて、監督上の特例を設けているという制度でございます。
　政令市におきましては、市長の権限に属する事務を分掌させることで、条例で区域を分けていわゆる行政区を設置することにしております。この行政区を設置している趣旨は、大都市におきましてはとかく遠くなりがちな市行政と住民との距離をより短くしようということ、そして、地域的なそれぞれの事情あるいはいろいろな要請にきめ細かくかつ総合的に対処することができるようにして、市民意識とか市民の行政へのニーズを市の行政に反映させるようにし、さらには、市の行政の住民への浸透をより円滑にしていこうということで設けられているわけでございますので、その趣旨に沿った区の行政の運営がまず望まれるということになるわけでございます。
　さらに、行政区の問題をどうするかという問題につきまして、これは大都市制度全体のあり方とも関連するものでございまして、都道府県との関係あるいは周辺市町村との関係を含めて考えるべき中長期的な課題であると考えておりますが、この大都市制度のあり方を論議していく際には、行政区の機能やあり方を含めて、大都市における住民に身近な行政のあり方をどうやって確保していくかということが論点の一つになるというふうに考えております。
○池田（隆）委員　そこで、今回の合併特例法の改正内容を見ると、昨年自治法の改正で市町村の広域連合制度が創設されたわけですけれども、どうしても広域連合制度より市町村合併に重点を置いているのではないかというような、また誘導しているのではないかというような感じがするわけです。
　それで、市町村合併と広域連合制度との関係についてどのように考えておられるのか、お聞きしたいと思います。
○吉田（弘）政府委員　昨年の自治法改正によりまして広域連合制度を創設いたしました。これは、多様な行政需要に適切かつ効率的に対応できるような仕組みをとって、そこに国等からの権限移譲ができるような体制をつくろうということでつくったものでございます。
　また今回は、合併特例法によって、市町村が自主的な合併を進めようという場合に、その効果がより一層発揮できるような仕組みをつくろうということで改正案を提案してお願いをしている次第でございますが、どういう方向でそれぞれの地域の市町村が対応していくかというのはケース・バイ・ケースでございましょうし、合併を選択するという道も当然ございましょうし、いろいろな事情でなかなか合併を選択できないというようなケースもありましょう。そういう場合には広域連合制度というものを活用していただくということは、大変有効な制度ではないかと思っている次第でございます。
○池田（隆）委員　先ほどの質問の中にもありましたけれども、やはり二十一世紀を迎えて、高齢化社会の中で福祉の問題とか、さらには新しい課題として情報通信の問題、これらのものについては、今後十年間の改正で、山村振興法とか半島振興法についてこれも導入していくというような改正も行われているわけですけれども、当然そういう意味で、地域がそれぞれ連携をしながらやっていくという意味においては連合制度というのは極めて重要だと思いますので、その辺の協調も十分していただきたいというふうに思います。
　それで、地域振興という観点でお尋ねをしたいと思うのですけれども、北海道の空知炭砿の閉山問題でございます。この地域、空知炭砿の各市町村、当時たくさんあった炭鉱がなくなって、今北海道では太平洋炭砿一つ。炭鉱は、全国ではあと三池の方ということで二つだけ残るわけですけれども、非常に過疎の問題として悩んでいます。それで、財政的な支援というものも非常に求められていますし、一方、地域の中では、一部地元の新聞にも報道されましたけれども、合併というような機運も青年会議所等で出てきているというような動きもあります。
　しかし、当面、この歌志内市に対する支援というのが極めて重要だろうと考えていますので、その辺のところを、現段階で歌志内市に対する財政的な支援を含めましてどのように考えておられるのか、あればお示ししていただきたいと思います。
○野中国務大臣　先般も委員の御質問にお答えをしたかと思いますけれども、炭鉱が閉山となりました場合の地方団体への影響につきましては、国のエネルギー政策と密接に関係を持つわけでございます。第一義的には国の関係省庁において適切な対応が図られるべきであると考えますし、道並びに市の要望によりまして、来る二十二日の予定と聞いておりますけれども、関係省庁会議も持たれるようでございますので、私どももその動向を見守ってまいりたいと存ずるわけでございますが、この問題が地域全体のあり方に密接に関連するものでありますので、自治省といたしましても、従来から産炭地域の地方団体に対しまして、地方交付税の算定、地方債の配分等に当たり、産炭地特有の事情によります財政負担を考慮してきたところであります。
　今後、歌志内市が地域活性化のための事業の推進も含めまして閉山対策を進められる場合には、自治省といたしましても、地元の要望を十分踏まえながら、その財政運営に支障が生じないように、地方交付税や地方債の適切な手当てをいたしまして、財政支援策の措置を講じてまいりたいと存じております。
○池田（隆）委員　よろしくお願いをしたいと思います。
　特に歌志内市は、昭和二十三年ごろですか、四万六千人あったのが、今は七千人しかいないというような全国一位のミニ都市でございます。そういう意味では本当に課題を抱えておりますので、よろしくお願いをしたいと思います。
　最後に、大臣、お尋ねしたいと思いますけれども、先ほども論議されました、現在地方分権推進法が国会で論議されているという、大きく地方自治のあり方が問われる、今後大いに推進されていくという意味で、地方の時代と言われている言葉が本当に現実化されている節目のときでないかなというふうに思います。この合併の推進も、やはり市町村の自主性及び住民の意思を尊重するという立場の中で推進していくことが極めて重要だと思いますので、市町村合併に対する大臣の決意をお聞きして、私の質問を終わりたいと思います。
○野中国務大臣　今委員から御指摘いただきましたように、国会におきまして地方分権推進法が審議をいただいておりますときに、また今回、期限切れを迎えました市町村の合併の特例法が新たに推進法としてそれぞれ御審議を賜ることになりましたことは、地方自治にかかわった私どもとしても大きな感慨を新たにするところでございます。
　今後、この改正に当たりましては、自主的な市町村の合併の推進をするという基本を十分わきまえながら、また、これまでのような行政主体の、行政がイニシアチブをとっただけではなく、幅広く住民のイニシアチブによりまして市町村の合併を推進していくという発議制度も創設されるわけでございますので、合併市町村の町づくりを、こういう土壌を大切にしながら、積極的に推進するための財政措置など、市町村の合併が本来持つ効果を一層確実に発揮することができるような行財政上の支援を講じてまいりたいと存じておるところでございます。このような改正の趣旨が生かされまして、自主的な市町村の合併がより効果を上げ、促進をされるように、私ども自治省としても今後十分配慮してまいる決意であります。
○池田（隆）委員　ありがとうございました。
○田中（甲）委員　さきがけの田中でございます。十五分間時間をいただきました。
　本日の午前中ですが、地方分権推進特別委員会、この場で、自民党の古屋圭司議員が総理に対して質問をされました。その中で、地方分権推進と同時に合併の特例の一部改正というものはもう不可分のものである、この合併法の改正に対し総理はどういう御所見をお持ちですか、そういう場面がございました。
　総理は、合併は大きければいいというものではないじゃろうとおっしゃっていました。自主的に合併が行えることが基本である、自主性があるならば合併は推進すべきであるものだし、国も財政面で協力をしていく姿勢を十二分に持っているという、そんな場面がございまして、特別委員会の方でも、常任委員会が進めているこの合併特例法の一部改正にかなり注目をされている、そんな場面がございました。
　私が、二月の二十一日に、別の問題の質問の機会でございましたが、私見とは断りつつ、災害に強い都市づくりを考えていく場合には人口二十万から三十万の都市をつくっていくことが望ましいであろう、都市をつくっていくことを目指さなければならないと感じたという旨を、御答弁の中で大臣が述べられたわけでございますが、この合併法の一部改正、この質疑に当たりましてもこの点の真意というものを伺いたいという思いに駆られまして、ぜひその御真意を再度お話しいただければありがたいと思います。
○野中国務大臣　市町村の合併は、地域の一体的な整備あるいは市町村の行財政基盤の強化、身近な行政サービスの充実等を図るための有効な手段として、御指摘の観点からも市町村の合併を推進していくべきであると考えておるところでございます。しかしながら、市町村の合併につきましては、地方主導で、地域の実情に基づき関係市町村が住民の意向を十分尊重されて行われるべきであろうと考えておるところでございまして、全国一律でかつてのような人口基準を示すことは困難であると考えておるのであります。
　先般、委員の御質問に対しまして、私は、いわゆる災害に強い都市づくりということを考えます場合に、一人の政治家として、今回の阪神・淡路大震災をそれぞれ数回訪れてみますたびに、私見を申し上げたわけでございますけれども、あの巨大な都市が、しかも人口もあるいは都市機能も一極に集中したところが一挙に崩壊をしていくということを考えますならば、私どもは、この国その狭い、山地が多い中における日本の都市形態を考えますときには、目指すべきものとして二十万ないし三十万ぐらいの都市が一番災害に強い都市としていいのではないかという私自身の考え方を申し述べたところでございまして、そういう点で、これが今回の合併の法律と直接かかわるわけではございませんけれども、市民の避難のあり方あるいはそれぞれ地域防災計画のあり方等を考えて、私があるべき私見を申し述べたことを御了承いただきたいと存じます。
○田中（甲）委員　ありがとうございます。
　市町村の合併については市町村の自主性を十二分に尊重するということが基本である、同じように認識をさせていただいております。災害の問題に関してそのような私見までお述べをいただけたということを私は大変にうれしく思っておりまして、きょう再度御質問させていただいた次第であります。
　ある程度の規模の都市をつくっていくことがそんな面からも必要である、大局的な観点からの方向づけということがやはり実際には必要ではないだろうかと考えるところでありまして、今回の法案に盛り込まれました県の情報提供や市町村間の調整を図っていくという規定は大いに私は期待をさせていただいているところであります。
　これからどのように法律を運用していくかがかなりポイントになってくるわけでありますが、県全体の将来像というものをよく検討した上で市町村に対して適切な指導や調整ができるように体制を整備していく県の姿勢というものが極めて重要になってくるのではないかと思いますが、この件の御所見をいただければありがたいと思います。
○野中国務大臣　市町村の合併に関する都道府県の役割につきまして地方制度調査会の答申におきましても提言をされておるわけでございまして、市町村を包括する広域的な地方公共団体であります都道府県が合併の際の関係市町村の合意形成等に重要な役割を果たすことが必要であると考えておるところでございます。
　自治省といたしましても、本国会における御審議を踏まえまして、今回の法改正の趣旨が十分都道府県で理解をされまして、合併に対して適切に対応することができるよう必要な助言指導を行ってまいりたいと考えております。
○田中（甲）委員　ぜひ大臣からの示唆をよろしくお願いをしたいと思います。
　自主的な市町村の合併を進めていく上で、住民や自治体は合併の目指すべき目標の一つとして政令指定都市や中核市を考えることは当然であろうかと思います。
　私が生活している区域のことを申し上げるのは決して我田引水的なお話をするつもりはありませんのでお許しを賜りたいのでありますが、実は昭和三十年、三十一年に合併をして、どちらかといいますと吸収合併をされた側でありまして、いまだに住民にその不満、しこりが残っている部分を感じます。つまり、その方々は、今となっては既に合併をしなくとも十五万を超える人口になった、自分たちの市がつくれる、そんな状況になっていたのではないか、そんな気持ちが相まって余計に合併したことに対する後悔のようなものが一部残っております。
　そこは東京近郊の、都市周辺の行政区域でありますから、今私や一部の団体が考えていることは、政令都市化ということを目指して、行政の中でのアンバランス、住民サービスのアンバランスということを、政令都市にして逆に区割りをして、地域住民に対するニーズに十二分に対応できる、そのサービスの基盤というものを政令都市化するその区割りで対応できないだろうかという考え方が出てきている地域なのであります。
　政令都市の問題に若干こだわるのはそういう地元の問題がかかわっているのでありますが、果たして、この政令都市に向かっていこう、合併の一つの姿だと思いますが、その際の財源のメリットということが検討あるいは研究していく中で余り感じられないのですが、この辺の、今後中核市や政令都市に対する財源の措置というものが現状において十分どお考えになられているか。私は、不十分ではないだろうか、合併ということを進めていくインセンティブとしても少し不十分な点がありはしないか、そう思うのですが、御意見をいただければありがたいと思います。
○遠藤政府委員　お答えを申し上げます。
　政令市の場合には都道府県から事務が委譲をされるわけでございまして、税の面からいきますと、軽油引取税交付金でありますとか地方道路譲与税、こういったものの割り増しがありまして、財源的には充実をするわけであります。
　それから、地方交付税の算定でございますが、要素は二つありまして、一つは、大都市に特有な財政需要というものを反映をしなければいけないということで各種の補正を講じております。例えば、大都市になりますとどうしても昼間の流入人口が多くなる、そういうことによる増加財政需要というものを、私ども態容補正と言っておりますが、態容補正の中に反映をさせていこうというような措置を講じております。
　また、都道府県から移譲された事務についてその事務経費が要るわけでございますので、これは、その移譲された事務に係る経費を都道府県から政令指定都市の基準財政需要額に算入されるような措置を講じております。これは、普通交付税の算定上は機能差という補正を使うわけでありますけれども、移譲された事務についての経費の算入はそういう形で行っております。
　したがって、こういう譲与税の面あるいは地方交付税における算定の面等によりまして、政令指定都市になった場合には、事務も大きくなりますが、財源的にも大きくなるわけでありまして、予算規模がかなり大きくなるという傾向が一般的にはあろうかと思います。
　それから、中核市についてもお話がございましたが、中核市はこれから指定がされてくると思いますけれども、政令指定都市と同様に移譲された事務についての財源措置が必要でございますので、政令指定都市に準じた基準財政需要額への算入方法というものを検討し、そういったことを行っていきたいということで今準備を進めているところでございます。
○田中（甲）委員　ありがとうございます。
　中核市について一点、政令都市に関して一点御質問をさせていただきたいと思います。
　中核市については、昼夜間の人口比率ということが基準になっているはずであります。それと、この基準の点でもう一点は、百平方キロの面積という基準があります。東京近郊のこの周辺の地域になりますと、この昼夜間の人口比率をとらえると大変に中核都市になりづらいという点がございます。それからもう一点は、どんなに人口がふえても、この再平方キロの面積という規定がございますと、人口密度の高い地域になればなるほど非常に中核都市になれないという矛盾を感じるという点がございますので、その点に対して御意見、御所見をいただきたいと思います。
　政令都市の方でありますが、現在準備を進められているという地方消費税の公共団体に対する交付基準でありますが、都道府県に対しては、小売年間販売額、その他の政令で定めるもの、これを基準としたいということになって今準備をされているようでありますが、市町村には残念ながら小売年間販売額というその基準がありません。
　ですから、地方消費税が導入された際の市町村に対する交付基準というものは、夜間人口と就業者人口から算出をするということに現段階でなっているようでありますが、これは政令都市に特に目減り感がある、あるいは都市周辺に目減り感が感じられるということを私は申し上げたいのですが、それ以前の段階として、やはり、市町村に都道府県から配賦する際にもしっかりとした小売年間販売額というこの基準を、消費税でありますから消費の指数というものをしっかりと出して、どこからもクレームのつかない公平な交付基準というものを今からしっかりと準備をしていただきたいというこの点を、どのように御認識をされてお考えになられているかをお聞かせいただきたいと思います。
○吉田（弘）政府委員　中核市の要件の問題でございますが、御案内のように、中核市については昨年の自治法改正で創設をしたものでございますが、比較的規模、能力の大きいというところで、人口、面積、それから、人口を補完する要素として周辺地域における中核性というものを要件としているわけでございます。
　で、人口五十万以上で河平方キロ以上の都市につきましては、当該地域における中核性は当然あると考えておるわけでございますが、三十万以上で五十万未満の都市については、周辺市町村の中核的な都市であることを確認する必要があることから、中核性の要件を付加をしておるわけでございます。
　そういう中で中核性の要件といたしましては、当該市への周辺市町村からの流入人口がその流出人口を上回っているような場合、これは当該地域が中核性があるというふうに考えられますので、その指標として昼夜間人口比率というものを用いているわけでございます。
　それから面積の方でございますが、面積要件ということをあれしておりますが、これもやはり、行政需要とか行財政能力というのはやはり面積とも関連する部分がございまして、中核市が行う事務につきましては、やはり普通の市よりも違って、本来であれば県がやっているような、政令指定都市に準ずるような事務をするわけでございますので、そういう一定な面的なまとまりが必要であるというようなこともありまして面積も要件にいたしておりまして、そういうことで先般法律をつくらせていただいた次第でございます。
○佐野（徹）政府委員　地方消費税につきましての市町村への配分基準の問題でございますけれども、地方消費税につきましては、御案内のとおり、清算をいたしました後の収入の二分の一を市町村に対して交付をするということになっておりますけれども、その基準といたしましては、先般の国会で成立させていただきました法律では人口と従業者数を用いることにいたしておりますけれども、これは、地方団体の消費の額に応じて消費課税の成果を帰属させることを泉本としつつ、現在、統計上都道府県と同様の指標で市町村ごとの消費の額を直接把握できる指標がない、こういったことがございますので、これに代替する指標として用いるようにさせていただいたものでございます。
　このように、地方消費税の市町村に対する交付基準につきましては、人口と従業員数を用いることによりまして昼間の人口も含めたそれぞれの地域の消費の全体の把握をできることとなりまして、配分基準としては適切なものというように私ども考えているところではございますけれども、今後とも、各団体の消費の額に応じて適正な収入の帰属を図ることを基本としながら、適切な統計指標の活用の見地から検討してまいりたいと考えておるところでございます。
○田中（甲）委員　合併特例法の一部改正も地方分権推進の一環の一つの手段、もしこう受けとめてよろしいのでしたら、中核都市の規制緩和ということも積極的に進めていただきたいと思います」。
　地方消費税の交付基準に関しましては今後も鋭意努力をお願い申し上げまして、質問を終わります。
○穀田委員　この合併特例法の議論をお聞きしまして、私、大臣並びに行政局長は何度もお答えになったわけですが、市町村合併の有効性の問題で、いわゆる第二十四次地方制度調査会の議論を繰り返していましたね。「地域の一体的な整備」、それから「市町村の行財政基盤の強化」、それから「身近な行政サービスの充実」と、こうなんですが、これは本当にそうだろうかと私は思うのですね。つまり、合併は今お話があった目的を果たす上で本当に有効な手段だろうかということについて、ちょっとお話しいただけますか。
○吉田（弘）政府委員　合併をいたしまして、従来幾つかの市町村に分かれたものが一つになるわけでございますので、一体的な整備ということは随分その効果が上がるのではないかと思いますし、それから、行財政基盤の強化ということにつきましても、これは各団体が一緒になりまして経費面で効率化できる面もございましょうし、それぞれの収入を持ち寄って必要な行政を適時適切に行うということもできるということだろうと思いますし、いろいろのサービスについても、それぞれの、ばらばらにやるものよりも一緒になってやる方がより適切なサービスができるということになろうかと思います。
○穀田委員　それは、確かにそういう側面があるというものについてはわかるのです。
　それでは、市町村の意見はどうか、そういう問題について調べてみますと、自治省が持っている研究会で、市町村の自主的合併の推進方策等に関する調査研究委員会というのがありますね。その報告書の中で、「市町村の自主的合併の推進方策等に関するアンケート調査の結果について」という分析がございます。その中で、問いとして、「行財政運営上支障があると考えているものについてお答えください。」ということに対して、その解決策としてどのような方策をとることが望ましいかということの答えは、今お話あった行財政上のいろいろな課題を、支障があるのを解決していく上でどういう方向がいいかという問いに対して、実は、局長がおっしゃるような「市町村合併により行財政基盤の強化を図る。」というのはたった七・七％しかないのですね。そうでしょう。
　それで、一体的な問題については確かにそういう側面があることを私は否定しません。しかし、それではさらに、合併の必要性の理由ということを見ましょう。合併が必要であるというふうに答えた方は、その中身で言うと何ができるかということでやっているかといいますと、やはり確かに「地域の一体的整備を行うことができる。」と答えている市町村が六八・五％ある。これは確かなんです。ところが、後段でおっしゃった二つの部分について言うならば、「行財政基盤の強化を図り、人口の高齢化等の行政需要に対応することができる。」と言っているのはたった二五％なんですね。そしてさらに、「行財政基盤を強化することができる。」というのは、これまた二一・五％なんですね。
　これに見られるように、どうも、局長がおっしゃっている中身としての有効な手段たり得るかということについて疑問を投げかけているのが、市町村の実際の生の声ではありませんか。
○吉田（弘）政府委員　今、この市町村の自主的合併の推進方策等に関する調査研究委員会の報告書の中にありますアンケートについてのお話でございますが、合併が必要であるとお答えになった場合に、その理由は何かという中で、「地域の一体的整備」というのは六八・五％あるわけでございますし、それから、行財政基盤の強化につきましても、「行財政基盤の強化を図り、地域振興施策を実施することができる。」というところをごらんいただきますと、五一・二％あるわけでございますので、やはり相当の程度があるというふうにお考えいただいてよろしいのではないかと思います。
○穀田委員　それは今お話ししたように、地域振興、つまり地域の一体的整備との関係ではそのとおりなんですね。それは私は否定していないのですよ。それは私言うのを忘れましたから、言っておいてもよかったのですけれどもね。その後半の方の問題で言うならば、財政基盤の強化という問題との関係でいいますと、具体的行政需要に対応できるということからしますと、余りないのですね。
　さらに、では、必要でないとお答えになった場合はどうかということを見ますと、これまた大事なんですね。「区域が拡大することにより行政サービスが低下するおそれがある。」というので見ますと、これは七一・九％。さらに、「中心部と周辺部の発展に格差が生ずるおそれがある。」という方が五二・五％ということになるのですね。これは自治省が行ったものですから、そういうことになるわけです。
　だから私は、本当にこれは有効な手段たり得るかという問題については、市町村自身が若干、局長がおっしゃるような、何かばら色といったら怒られますけれども、こうなるような形で残念ながら思っていないというのも事実ではないでしょうか。
○吉田（弘）政府委員　今御指摘のように、合併することによって「中心部と周辺部の発展に格差が生ずるおそれがある。」というような御回答をいただいた向きは五〇％余りあるということでございますし、こういう問題につきましては、今回の合併特例法の改正案では、やはりそういう地域が廃れることがないように、きちっと市町村の建設計画の中にバランスある発展を図るようにということを記すようにしているわけでございまして、その辺についても配慮をしながら合併を進めていくということだろうと思います。
○穀田委員　ただ、この間のそういう問題はそういう指摘があるということで、万能薬ではないことだけは市町村の方々自身も思っておられることだと私は思うのです。
　そこで、今度の改正の特徴はということで、先ほどもお話ありましたように、第一条に「自主的」という言葉を加えたことが中心なんだというお話がございました。
　そこで、自主的というのは、合併に当たって最低どういう手だてが踏まれなければならないのか。自主的というのは、国や県から言われるだけではなくて、その区域の多くの住民が合併に伴ういろいろなことを考慮した上で、本当に納得した上で合併をする、最終的な判断はその区域の住民にゆだねられる。そういうことで、先ほども再三ありましたように、大事な問題は、住民の意向が反映される制度が保障されているかどうか、ここが大事だと思うのですね。この点があることが自主的な合併だと私は考えるのですが、その辺での大臣の見解をお伺いしたいと思います。
○野中国務大臣　市町村の意思は、公選で選ばれた長及び議会が基本であると私は考えております。そういう中におきまして、なかなか硬直して合併が進められない環境を見ながら、今度最低限住民が発議をすることによる制度を導入したわけでございます。
　今御指摘ございましたように、この市町村の合併について是非を問う場合には、やはり一には合併の形態や合併後の市町村の姿その他の諸状況も総合的に勘案した上で判断をされるべきものでありまして、単純に一案を示してその判断を求めるという、そういう住民投票には私はなじまないのではなかろうかと考えております。
○穀田委員　もう既に住民投票の件は先ほどございましたので、それでは、せっかくですから、私も言わせていただこうと思うのですが、先ほど局長がるるお話しになりましたが、私はそんな理由が成り立つのだろうかと思うのですね。先ほどお聞きしていると、つまり、今お話あったように、単純に一つの案だけではということと、先ほどもう一つ前にはこう言いましたね、総合的に判断するものだとおっしゃっていました。総合的に判断するものだというのならば、そういう判断ができる情報を当該自治体がきちんと提供すればいいわけなのですね。そういうことなのですよ。
　私は、まず第一に問いたいのは、それでは、この間、十年前、二十年前に附帯決議をしてきた、問題の中で、例えば、それでは、なぜそれが実行できなかったのかという問題については全然ありませんわな。それをまず一つ聞きたい。
　時間がありませんから、二つ目に、今言いました理由の問題で、今言いましたように、総合的に判断するというのだったら、当該自治体が提供すればいい。それから、単純に一つの案だけを云々ということについて言うならば、特定の重要問題での住民投票は住民の意思をより正確に反映することができるということが根本だ。
　三つ目に、局長がおっしゃったように、相手があると言いましたね、相手があるというのですけれども、そのことについて言うならば、当該自治体がまず優先的に判断することで、相手がノーと言えば、それでだめになるのは当たり前なのですね。だから、私はどうも、それ自身の住民投票を否定する理由にならない。
　それでは問題は、今までそういう附帯決議を二度にわたってやってきたときに、大臣は当然、大臣というのは野中大臣と違いますよ、今までの大臣がそれぞれ、やります、意を体して頑張ります、こう言ってきたことに対して、自治省は二十年間どんな努力をされてきたのですか。
○吉田（弘）政府委員　今回は住民発議制度という格好で、住民のイニシアチブを合併に反映させようということで、そういう制度を創設したわけでございますが、住民投票制度について見送りましたことにつきましては、三点ほど申し上げているわけでございます。
　一つは、合併の形態、合併後の市町村の姿、その他の諸条件を総合的に勘案した上で判断されるべきものである、合併は。したがって、単純に一つの案を示してその判断を求めるという住民投票には、これはなじむかどうかという問題があるということが第一点でございます。
　第二点が、合併は当然相手方となる市町村の存在が前提となりますので、一方の市町村の住民投票により直ちに合併が実現するような手続を構成することは難しいということ。
　三番目には、現行法及び過去の立法例におきましても、例外的な場合にのみ住民投票が活用されるということを申し上げまして、そういうことを考慮して今回は住民投票制度の導入を見送ったものでございますし、この住民投票等の住民参加制度のあり方につきましては、地方行政全般の問題として今後引き続き検討していくべき課題であるというふうに申し上げているところでございます。
○穀田委員　それは先ほど私、そういう大体三点だから、それは違うのじゃないかと意見を言ったわけですから、違う話をしてくれなくちゃ、もしそれだったら。
　それで、私が言いたいのは、二十年前にこういうふうにそれぞれ決議されてきたことについては、どういうふうな努力をされてきたのですかと私は聞いたのですよ。それはちょっと答えていただかないとだめなんじゃないでしょうか。
　私は、十年前にも、議会の問題や長の問題についての阻害するようなことがあってはならないというふうな見解があったことも知っています。また、先ほど大臣がおっしゃったように、住民の声というのは長や議会が基本である、これも確かに一面です。しかし、同時に、地方議会、地方の場合にはやはり住民が直接参加をするという制度があるわけですから、それ自身は、そういうものについて直接民主主義も保障するということであります。
　しかも、私が言いたいのは、例えば議会やそれから長などが選ばれる際に、そのことが争点になっている場合はいいですよ。しかし、争点にならずに選ばれて、突然そういうことが出てきた場合に、その長だとか議会が代表するというのは、これは成り立たないのではないか。だから、せめてそういった問題をする場合について言うならば、地方自治、つまり住民自治の観点からいえば、そういったものについても制度化するという努力が、今後の検討課題じゃなくて、それは二十年前からわかっていたことなのだから、きちんとしてはどうか、こう言っているわけです。
○吉田（弘）政府委員　住民投票制度まで今回いきませんでしたけれども、住民発議制度ということで、今までに合併特例法でなかったような制度、つまり住民の側からそういう動きが出てきた場合、それを行政側に反映させて、そこから手続を動かすというような仕組みをつくったのでございまして、住民参加方式の一つの方式であるというふうに理解をしております。
○穀田委員　住民参加の一つの方式、それは確かにそうです。だけれども、今大事なのは住民参加を広げるということであって、しかも地方分権の折ですから、憲法に書かれてある地方自治の本旨ということでありますと、住民自治の拡大ということが本来求められる筋合いのものだと私は思うのです。
　そうしますと、例えば参議院などでは、住風発議制の導入につきまして、その五十分の一にした理由は、論議が巻き起こることが目的で、ハードルを高くすることはいかがか、こういうふうに答えております。同じように、先ほども、ハードルを高くするのはどうかと答えています。しかし、私は思うのです。本当に議論が巻き起こる、住民の中にそういうことについていろいろな討論が行われるということからしても、逆に住民投票制度が一番議論が巻き起こるという可能性を、少なくともこの間の事実も含めて示していると思うのです。
　したがいまして、私は、事実は少なくとも編入がこの間多いわけですから、それで、編入合併される自治体についての住民投票の仕組みについては、何がなんでもこれは導入すべきだということだけ主張して、時間ですから、終わります。
○川崎委員長　これにて本案に対する質疑は終局いたしました。
○川崎委員長　これより討論に入ります。
　討論の申し出がありますので、これを許します。穀田恵二君。
○穀田委員　私は、日本共産党を代表して、市町村の合併の特例に関する法律の一部を改正する法律案に対する反対の討論を行います。
　まず第一は、合併の最大の課題である地域住民の意向を反映するシステムの導入を回避して、専ら促進の立場からの制度のみを導入しているからであります。
　合併という自治体の消滅そのものに関連するような重要な問題については、住民こそ主人公という地方自治の原則に照らしても、地域住民の意向が最大限尊重されなければなりません。ところが現実は、住民の意見を反映するシステムがなく、行政側主導で合併が強行される事例は枚挙にいとまがありません。自主的というなら、地域住民の意見が正しく反映される制度の構築こそ不可欠であります。合併協議会の設置に関連して新たに住民発議制を導入しますが、請求要件を低くしたこととあわせて考えれば、これが合併促進のてこにはなりますが、住民の総意を正しく反映するものになり得ないことは明らかです。
　第二は、都道府県の関与の問題です。
　新たに市町村建設計画に都道府県を関与させることにしておりますが、これは国にかわって、同じ自治体でありながら市町村とは上下関係にある都道府県を活用することによって市町村合併を進めようとするものであります。現実の市町村合併の多くが、自主的と言われながらも都道府県の指導で行われており、これを容認するとともに、上からの合併促進に一層の拍車をかけることとなるのであります。最後に、自治省の研究会の調査結果でも明らかなように、市町村が抱えている行財政問題の解決を、計画的な行財政運営の確保、若者の雇用の確保に求める声が最も多く、合併に求める市町村は、一割にも満たない数字であります。こうした市町村の声にこたえることこそ国の役割であり、上からの合併促進は、市町村の意向に反するものであることを指摘して、討論といたします。
○川崎委員長　これにて討論は終局いたしました。
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　　　　—————————————
○川崎委員長　これより採決に入ります。
　市町村の合併の特例に関する法律の一部を改正する法律案について採決いたします。
　本案に賛成の諸君の起立を求めます。
　　　　〔賛成者起立〕
○川崎委員長　起立多数。よって、本案は原案のとおり可決すべきものと決しました。
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○川崎委員長　この際、ただいま議決いたしました法律案に対し、山名靖英君外三名から、四派共同提案に係る附帯決議を付すべしとの動議が提出されております。
　提出者より趣旨の説明を求めます。山名靖英君。
○山名委員　私は、この際、自由民主党・自由連合、新進党、日本社会党・護憲民主連合及び新党さきがけの四会派を代表いたしまして、市町村の合併の特例に関する法律の一部を改正する法律案に対しまして、次の附帯決議を付したいと思います。
　案文の朗読により趣旨の説明にかえさせていただきます。
　　　　市町村の合併の特例に関する法律の一部を改正する法律案に対する附帯決議（案）
　　政府は、地方分権の推進の観点を踏まえ、地方公共団体、特に住民に最も身近な行政主体としての基礎的な地方公共団体である市町村の行政体制の整備・確立を図るため、次の諸点について善処すべきである。
　一　それぞれの地域の実情に応じて、中核市、広域連合、地方分権特例制度、市町村の合併等の諸制度を適切かつ有機的に活用することにより、市町村への権限移譲を促進するとともに、地方税・地方交付税等の税財源確保を図るなど市町村の行財政能力を高めるよう配慮すること。
　二　本法の施行に当たっては、自主的な市町村の合併の円滑な推進を図るため、必要な助言、情報の提供、財政・金融上の支援等の措置を積極的かつ機動的に講ずるなど適切かつ弾力的に制度を運用するよう努めること。
　　右決議する。
以上であります。
　何とぞ皆様の御賛同をよろしくお願いいたします。
○川崎委員長　起立多数。よって、本動議のとおり附帯決議を付することに決しました。
　この際、野中自治大臣から発言を求められておりますので、これを許します。野中自治大臣。
○野中国務大臣　ただいまの附帯決議につきましては、その御趣旨を尊重し、善処してまいりたいと存じます。
　　　　—————————————
○川崎委員長　次回は、公報をもってお知らせすることとし、本日は、これにて散会いたします。
　　　　午後六時三十一分散会