Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○吉井小委員　日本共産党の吉井英勝でございます。
　私、最初に伺っておきたい一つは、十八世紀の末ごろの、所有権は絶対的不可侵とする、そういう時代の発想から、ずっと歴史的な経過を経て、一九一九年のワイマール憲法での、要するに、すべての人の生存権の保障とか社会権の保障、そういう範囲内での経済的自由の確保をどういうふうに実現していくかという、だんだん所有権とか経済的自由権というものが変わってきていると思うんです。
　それが戦後の、今の日本国憲法の中で、当時の世界的な生存権、社会権の到達点といいますか水準というものはきちんと反映されていると思うんですが、大体今から十年前ぐらいから、憲法に基づく、政策的にさまざま進めてきたそういう制約がだんだん外されてしまって、市場原理主義とか規制緩和とか経済効率最優先という表現がよくされますが、そういう中で、何といいますか、勝ち組、負け組が当たり前、弱肉強食という、それが自由な経済活動の中での経済の発展だというふうな考え方が一部に横行しておりますが、やはり、そうなってきますと、ワイマール憲法以来の発展である各人の基本的人権の保障、そういう立場からも、その中での経済的自由を考えていくという、あるいは戦後の日本国憲法の立場から考えてみても、かなり逆流といいますか逆行する流れというものが今感じられるわけです。
　そういう点で、先生に、憲法の経済的自由権の観点から見た今の日本の経済のありようといいますか経済活動などについて感じておられることをお聞かせいただければと思うんです。
○野呂参考人　財産権、所有権の歴史的展開から見て日本の現状をどう評価するかという御質問でございます。
　まず、歴史的に絶対的な所有権というものが確立した背景には、それに対抗すべきものとして中世的な封建的な所有権がございまして、例えば土地への農民への拘束とかこういった中世的な縛りから所有権を解き放した、純粋に経済的な所有権にしようというものが絶対的な所有権の背景にあったわけでございます。ですから、所有権が確立してしまった以上、何でもかんでもそれを自由に行使できるというものではやはり当然ないだろうと思うわけでございます。もう一つ、特に、ワイマール憲法の御説明がございましたけれども、やはり、いわば弱肉強食と申しますか、経済的な格差が生じますと、そのバランスをとるための経済的自由の制限というものが強調されてくることになるわけでございます。
　現在の日本の状況についてどう評価するかということでございます。
　これはなかなか大問題でございまして、なかなか十分お答えする準備がないわけでございますが、一つは、規制緩和の動きで申しますと、この規制緩和ということによって、我々行政法を研究している者は、だんだんと自分の職域が狭くなっていくということがあるわけでございますが、確かに、規制というのは常に見直していく必要がある。規制というものが、建前に書かれている目的と実際に果たしている機能というのはどうなっているのか、特に、それができたころの本来の目的と現在果たしている役割はどう違っているのかということをきちんと分析する必要があると思うんです。ただしかし、結論としては、規制は少なければ少ないほどいいというのはどうも、そういう傾向が生じるとしたら、それは余り適切なことではないと思っております。
　それからもう一つは、特に土地についての問題でございますが、土地については、一般的な、例えば営業の自由に対する規制とはやはり別の問題がある、土地という財産に特有の問題があるのであって、それは一般的な規制緩和論とは別個にきちんと、先ほどの御発言でもありましたけれども、住みやすい都市にしていく、こういったような観点から、特有の制約というのがどうしても時代を超えて存在せざるを得ない、そのように考えております。
○吉井小委員　もう一点。
　数年前に、大規模小売店舗法を廃止してしまうという法律案の議論のときに、随分ヨーロッパの例も出して議論したことがあります。ドイツの場合は、大型店の進出とか巨大ショッピングセンターは原則禁止で、ゾーンを決めて、そこだけ認められる。日本の場合は、もともと原則自由で、指定された地区と、用途地域の色塗りとか、あるいは上塗りをして、そこだけ規制される。
　そういう違いを議論しながら、要するに、町はだれのものか、そこに住むすべての人が町の形成者であるのに、この住民意思というものがどこかいってしまって、資本力があれば、そこへどかんと資本を投下して全く違う町をつくってしまうことがそもそも許されることなのかということとか、あるいは、もともとその町に住んでいる人は長期にわたってずっと固定資産税など社会的費用を負担してまちづくりをしてきたわけですが、そういう社会的コストの負担もなしに突然違う町をつくってしまうことが、それが経済的自由だとかそういうことで果たして許されるのか、そういう議論をしたことがありました。
　そこで、お聞きしておきたいところなんですが、やはり、そういう巨大な商業施設の立地が経済活動として規制されずにいいものなのかという点ですね。
　それは、確かに特定事業者の経済的自由につながることだと思うんです。一方、町をつくってきた人々の経済活動とか生活とか、あるいは場合によっては祭りとか文化とか消防団活動とか、生活全体の共同社会、これが壊されるということが、結局それは、一方の側において、多くの人たちの基本的人権だとか生存基盤の基本が認められなくなってしまうわけですが、そうしたことについて、憲法の経済的自由という中で許されるのかどうかということについてのお考えというものを伺いたいと思います。
○野呂参考人　大店法等の問題につきましては、最初に御発言ございましたように、特にドイツでは、非常に詳細な計画をつくって初めて開発が可能になるということもございますが、どうも日本の場合には、最低限これは禁止するというものをピックアップして規制をしているにすぎない、または既存の町が既にかなり混在しているものですから、どうしてもその最低限に合わせると非常に緩い規制にならざるを得ない、そういうところで、町全体の構想というものがきちっとできていない、そういった問題はあろうかと思います。
　大店法をどこまで規制するかについては、どうもこれは経済政策の問題も絡んできまして、十分お答えする能力がないのでございますけれども、このような大規模な小売店というものも、それに対するニーズがある以上は全く禁止するということはできないと思うわけでございます。もちろん、ドイツその他の国でも郊外に大規模な小売店というのはございまして、そこには多くの人が車で買いに行って、一週間分の食べ物を買ってくる、そういったこともございます。ただ他方で、同時に、古い、町の中心部というのが活性化しているということもございまして、だから、うまくそのバランスをとるような政策がとれないものかということを考えるわけでございます。
　ただ、それについては、単に大店法などによって規制するとか保護する一辺倒ではなくて、今おっしゃったような、町自体を活性化していく、そういう総合的な政策とセットで進めていく必要があるだろうとは、交通手段の整備なども含めて、総合的な政策としてそれを行っていく必要があると思いますし、結論としては、一定程度の規制は必要であろうとは思うんですけれども、それがどこまでが認められるかについては、なかなか明確な解答は今のところ見出しがたいというところでございます。
○吉井小委員　時間が参りました。終わります。
○山花小委員長　次に、土井たか子さん。
○土井小委員　きょうは、お忙しい中を野呂先生、ありがとうございました。
　先生が御紹介くださいましたドイツでの都市計画、それから景観の保護等々についての取り組みというのは、とても我が国にとっても承っておりまして参考になるものだということを実感いたしております。
　きょうは、二問お尋ねしたいと思います。
　一つは、一九九九年、その年に都市計画法が改正されまして、地方自治法の二百五十条の八以下に決められております国と地方自治体の紛争処理制度の整備というのが問題になりました。一部の重要な都市計画というのは、しかし、その中でもなお都道府県の知事が決定するということに相変わらずなっていますね。そしてまた、監督措置に対して訴訟提起ということが可能になったといっても、法律で現に特別に認められた場合に限られているということであることに変わりはありません。
　ドイツの場合は、基礎的自治体の都市計画権限というのが自治権の一部であるというふうに考えられているというふうに理解していいんだろうと思いますけれども、そこから、訴訟でも救済の可能性というのが大変認められるということにも通じているということになるんだろうと思うんですね。
　この都市計画の権限で、日本とドイツの地方分権のありよう、地方分権の差というのをどのように考えたらいいのか、先生のお考えになっていらっしゃるところをお聞かせいただければ非常に幸いだと思います。
　ドイツは連邦制ですから一概に比べるということはできないのかもしれませんけれども、日本国憲法からすると、九十二条に決められているとおり、地方自治の本旨の住民自治の観点からどういうふうに考えたらいいかということを特にお聞かせいただければ幸いだと思います。
○野呂参考人　まずは最初に、ドイツと日本を対比して自治体の計画権限についておっしゃったことはおっしゃるとおりでございまして、ドイツにおいて、憲法によって自治権が保障されているその最も重要な内容の一つが、みずからの町をみずから計画する権限である。それが侵された場合には、特に日本のように地方自治法などによって法律が認められていなくても、訴訟によって救済ができる、これがドイツの現在の考え方でございます。
　これに対して日本の状況で申しますと、地方自治法等の改正によってかなり前進したことは確かなんですけれども、しかし、法律がないと訴えられない。といいますのは、どうも日本における訴訟制度の考え方が少し狭いところがございまして、訴訟というのは、本来は個人の私的な権利を守るためのものである、特に、地方自治体が自治権を主張するなんというのは、これは訴訟制度の本来の射程ではない、こういった訴訟に関する狭い解釈がございまして、ただ、これはどうも裁判所がそう言っているものですから、法律である程度補っていくしかないわけでございますけれども、そういった違いがございます。
　もちろん、その背景にもいろいろな事情がございまして、特に、委託研究の資料でも少し指摘させていただきましたが、もともとドイツの都市計画制度というものが、地方自治体がさまざまな財政的な負担に耐えながら、自分で望むような町をつくりたい、そういった利益を背景にして都市計画制度が発展してきた、そういった歴史的な違いもあろうかと思っております。
　とりあえず発言を切らせていただいて、また補足して御質問いただければと思います。失礼しました。
○土井小委員　それでは、後の一問の方を先に申します。
　一九九七年の四月に、全国の米軍基地にこれは関係いたしますけれども、特に、わけても、事実上沖縄の米軍基地について適用される駐留軍用地の特別措置法が改正されました。これは、米軍の基地として提供する目的があるならば、政府は、借地料を払うという補償以外は、一般的な土地収用手続ということによらず民有地を自由にすることができるという内容なんですね、簡単に言えば。
　この改正が憲法二十九条に決めております国民の財産権の保障を侵すものじゃないかというふうな指摘がございまして、それに対して委員会でも政府は、この二十九条の三項の条文に、「私有財産は、正当な補償の下に、これを公共のために用ひることができる。」ということになっているんだから、これに対しては正当であるというふうな説明をされているわけです。
　しかし、私有財産権と公共のためという、この調整を図る目的で制定されているのが土地収用法なんですね。
　この土地収用法を見ますと、「土地を収用し、又は使用することができる公共の利益となる事業」というのを特定しておりまして、御存じのとおりに、道路とか鉄道なんか三十五項目にわたってこれは列挙されているんですね。そして、これに該当するものに関する事業でなければならないと限定しているわけです。その中に、軍事あるいは防衛目的のもの、全く含まれておりません。なぜかというと、憲法九条との整合性のゆえだという説明が答弁側からちゃんと説明されているんですね。
　したがって、この駐留軍用地の特別措置法というのは、米軍基地のため、つまり、これも簡単に言えば、日米安保条約によって、必要性のためなら日本国憲法の基本的人権の保障を侵してもいいと決めたことになってしまうわけですが、一言で申しましたら、安保条約が憲法よりも上位にあるという認識で私有財産に対しての問題の取り扱いというのが行われている側面だと思うんですね、一つの。
　ドイツも今米軍の基地があると思いますが、もし先生御存じだったら、ドイツの方はこういう問題に対してどういうふうなことになっているか、ドイツの場合をお教えいただければ大変参考になると思います。
○野呂参考人　大変申しわけございませんが、ドイツの米軍基地問題については私は十分通じておりませんで、お答えすることができません。
　少し補足させていただきますと、二十九条三項によりまして、財産を公共のために用いることができる、これは確かにそうでございますが、ただ、財産というのは、単にその価値を補償すれば自由に取り上げていいというものではもちろんないわけでございまして、この点は土井先生がおっしゃったとおりでございます。
　やはり財産というのは、単に価値を保障するという面と同時に、その財産そのものの存続を保障するという、現存保障とか存続保障と言われますが、それも非常に重要な要素でありまして、先ほど景観のところで申し上げましたのは、家を建てることはできるけれども、景観の部分だけ思うようにできない、そういったものだったわけですが、土地の収用とか使用の場合には、財産を根こそぎ持っていかれてしまってお金で調整するというわけですから、それに関しては、より強い正当化が必要になってくるわけでございます。
　だから、米軍基地の問題になりますと、そもそもやはり安保条約、憲法九条の関係がダイレクトに出てくるわけでございまして、まず、憲法九条から見て安保条約というものが許されるかどうかというものが直接九七年の法律の判断には影響してまいりますし、またもう一つ、仮に安保条約というものを認めるとしても、政策で見ますと、やはり沖縄のみにこういった負担をかけるということ自体、次の問題としては政治の責任として考えざるを得ない、そのようにも考えております。
○船田小委員　野呂先生には、ありがとうございます。きょうは、財産権の問題を中心として、特に、野呂先生はドイツに留学をされたこともあるようでございますので、ドイツにおける都市計画等のお話も大変興味深く拝聴させていただきました。
　基本的な財産権の規定、憲法でいえば二十九条になるわけですが、先ほど太田議員から、第二項ですね、「公共の福祉に適合するやうに、」ということで、ほかの公共の福祉を論じている部分においては「公共の福祉に反しない限り、」その物の言い方が違うではないか、こういう話をちょっと御指摘いただきましたが、私も実はこの点、結構注目をしておりまして、やはり、「反しない限り、」よりも「適合するやうに、」ということの方が、公共の福祉の適用の範囲とか大きさをより大きく持たそうとしているんじゃないか、何か立法の趣旨がそこに隠されているんじゃないか、こういうふうに実は考えているわけなんです。
　まず、それについて御意見をいただきたいのと、それとあわせまして、最近、財産権における公共の福祉というものを考えた場合に、今は言葉の使い方でございましたが、実態の問題としても公共の福祉の概念がやはり実質的にどんどん変わってきている、あるいは拡大をしてきているんじゃないかという気がしてならないのであります。
　例えば、土地を公共事業の施行のために正当な補償のもとで公共の用に使っていく、こういうことのときに、昔は人々の安全とか、例えばダムの建設あるいは河川改修なんというときには住民の安全ということからこの事業が行われ、つまり、公共の福祉はどちらかというと地域の人々の安全のためという含意があった。それが、道路整備ということになってくると利便性というものにだんだん変わっていくというか、つけ加わっていく。さらに、まちづくりあるいは景観という、先ほど来出ているお話ございますが、そういうことになってくると、今度は利便性から、まさに快適さ、地域住民の快適さを保つため、あるいは増進させるため、そういう、まさにここで、憲法第二十九条で言っている公共の福祉の概念そのものがだんだん拡大してくるんじゃないか、こんな気がいたしております。
　その二つについて、先生のお考えがありましたらお聞かせください。
○野呂参考人　まず第一点。二十九条第二項、「公共の福祉に適合するやうに、」という文言でございますけれども、一つ前提としまして、先ほど余り十分申し上げなかったんですけれども、ほかの条文と文言が違っている一つの理由としましては、やはり財産権というものが、まずはその保障の前提として法律で定めることが必要である、そういったこともこの文言には大きく影響しているだろうと思うわけでございます。
　そして、その財産権の制度、例えば民法もそうでありますし、それから知的財産権と申しますか知的所有権、そういったものを定めるときにも、社会にとってどのようなルールの定め方が適切かどうかというのを考えて定めなきゃいけない。単に、例えば表現の自由を外から制限するのではなくて、まずは権利の内容を社会にとってより有益な形で定めなければならない。二十九条二項にはそういった意味がまず含まれていて文言が違うということがあろうかと思います。
　それからもう一つ、御指摘のように、財産権というのはかなり法律によってさまざまな形で制限される、ないし、さらに形成されていくというものでございまして、特に精神的な自由と比べますと、より政策的な判断の余地が大きい。そしてその中で、国家が達成すべき目標をその中に盛り込んでいく必要がある。その点で私も、二十九条の二項というのは大きな意味を持っていると考えております。
　それから、公共の福祉という概念の多様化と申しますか拡大、これも御指摘のとおりでございまして、とりわけ、特に土地収用の場面でも、かつては道路とかダムとかそういったものであったわけでございますけれども、現在では、例えば新しい団地をつくるために、個人が利用する、団地を造成するために土地を収用するといったような、私人のための収用といった現象も認められておりまして、そういう意味で国家がさまざまな形で社会にかかわっていく、介入していく、そういった国家の活動の範囲の拡大というものも、公共の福祉という概念がいわば如実に反映しているのではないかというふうに思うわけでございます。
○船田小委員　あと、ドイツのいろいろな都市計画、非常に精緻であり、また包括的であるということで、そのことがドイツの景観を保護している、そういうお話も伺いました。
　日本の場合と比べて大分違うなということを感じておりますが、例えばヨーロッパ、ほかの地域はどうだろうか。ドイツもそうでありますが、ほかの、特に西ヨーロッパにおきまして、東ヨーロッパもそうでございますが、町並みというのが非常にいい形で、本当に美しい形で保存されているわけでして、多分、ドイツにおけるＦプランやＢプランに似たようなもの、あるいは先ほどのお話で、計画なくして開発なし、こんな考え方がほかのヨーロッパ諸国にももともとあるんじゃないか、こんな気がしてならないんですが、その辺。
　それから、ＥＵが統合されて、新しいＥＵとしてまた五月からスタートをしているわけですが、かつて、ＥＵ指令ということで、いろいろな分野においてＥＵ加盟国が共同歩調をとってさまざまな政策を遂行するのがいいことなんだ、こういうことでＥＵの統合に向けてのさまざまな試みがなされたと思いますが、この都市計画などについては、特にＥＵ指令とかあるいはＥＵ統合において意識的に使われた、あるいは議論された、そんな形跡はあったんでしょうか。
○野呂参考人　まず、ドイツ以外のヨーロッパ諸国でございますが、申しわけございませんけれども法制度については私、十分研究を進めていないのでございますけれども、ただ、例えばイタリアとかフランスとかスイスなど、その他の国におきましても、例えばドイツから一歩出た途端にどうも日本に帰ったような気がするということはまずないわけでございまして、イタリアまで行きますとやや秩序が乱れているかなという気もするんですが、歴史的な都市の保全にしても開発の規制にしても、やはりかなりそれに近い制度があるのであろう、なければ多分こういったまちづくりはできないだろうといった印象は持っております。
　それから、それがＥＵ統合の中でどういった役割を果たしているかということでございますけれども、一つは、やはりドイツの都市計画制度というのは、ＥＵ諸国の中でも一番ある意味丁寧と申しますか、特に住民参加の手続などが非常に丁寧でございまして、一つの問題としては、都市計画をつくるのに余りに時間がかかり過ぎる、手続が詳し過ぎる、そういった批判もございました。
　ＥＵ統合の中で、一面では、やはりこういった手続をもう少し簡素化していこう、それによって全ヨーロッパ規模での企業立地競争に勝たなければいけない、そういった面で、どうもかつてのドイツ的な都市計画というのは若干変容を迫られている。もちろん、それでも現在の日本と比べれば大きな差があるわけでございますけれども、そういった変化もございます。
　それからもう一つは、例えばＢプランにしても、住民参加の中で、自治体が主導でつくるだけではなくて、やはり事業者とある程度協力して、事業者にかなり関与をさせて、いわば公と私の協働の中でよりダイナミックな計画づくりをしていこうという動向もございまして、Ｂプラン、Ｆプランの制度が一方的にと申しますか、昔どおりにそのまま来ているわけではございませんけれども、骨格はまだやはり残っているといったところだろうと思っております。
○園田（康）小委員　民主党の園田でございます。
　本日は、今、国会の審議の中で、ちょうど景観法ということで審議の真っ最中のところで、先生からさまざまな観点からお話しをいただき、またドイツのこういった事例をいただきまして、大変参考になった次第でございます。
　それで、私からは、まず、現行憲法の規定の解釈、それから、多少私見が入るかもしれませんが問題意識と、やはり景観権を含めた都市計画、都市論というものについて、若干御質問をさせていただきたいと思います。
　まず、現行憲法の問題点、私見の中で私から申し上げさせていただきたいと思っているんですが、二十九条の三項の規定でございます。いわゆる「正当な補償の下に、」という補償基準の設定というものがなされているわけでございますけれども、その中で、先生きょう御提示いただきましたドイツ基本法の十四条の三項、ここにおきましては、「公用収用は、損失補償の方法と程度を規律する法律によって、又は、そのような法律に基づいてのみ、行うことができる。」という規定があるというふうに御紹介をいただきました。
　そこで、日本の現行憲法の中にはこういった規定がやはり不足している点があるかなというふうに思っております。
　そういった意味では、こういった損失補償についての規定がないまま公用収用というものが実際的に行われた場合、それは昭和四十三年の十一月二十七日の最高裁の判例にもありますけれども、これは一概には憲法違反とは言えないというものでございました。すなわち、この二十九条の三項そのものを根拠にして損失補償の請求をすることが、まだ余地が残されているんだというような判例が出ていたわけでございます。
　しかしながら、やはりこういった規定を憲法条文上の中に当初から盛り込んでおくということがあれば、こういった、仮に法律が憲法に反してそういった補償規定を設けないということであるならば、これは即憲法違反という形になるわけですから、自然と法律に対しての縛りをかけることにつながっていくものじゃないのかなというふうに考えているのですが、先生はその点についていかがお考えでしょうか。
○野呂参考人　先ほど説明で割愛した重要な部分を見事に指摘していただきまして、ありがとうございます。
　二十九条三項と十四条三項も日本とドイツとの大きな差でございまして、ドイツの場合には、補償について定めを置かずに、補償を要するような財産権侵害をしますと、その法律自体が憲法違反となります。ただ、その結果として、補償規定というのはある程度具体的なものでなければならないと考えられるわけです。日本の場合には、補償規定を置いても、通常要すべき損失を補償するといった程度の規定を置くことにとどまるわけですけれども、ドイツではそうではない、具体的な補償要件を定めるという形になっております。
　ただ、これは二つの考え方がございまして、補償規定のあるなしにかかわらず、つまり補償規定がなくても、法律を違憲にせずに直接補償請求ができるという考え方と、それから、ドイツのように、補償規定を置かずに収用すると法律が違憲になるという、これは二つの大きな考え方の違いでありまして、実は、どちらがよりすぐれているとも必ずしも即断できないところがあるわけです。
　といいますのは、ドイツの場合ですと、こういった規定が置かれますと、最終的に裁判所が補償を要すると判断するかどうかというのは、非常に微妙なケースが出てまいりますので、補償規定を置かないと、どうも法律をつくったけれども、その結果として、違憲無効になって、また法律をつくり直さなければいけないという非常に不安定な状態が生じてくる場合があります。
　それから、違憲無効にしたのはいいけれども、既に損害が発生してしまっている場合には、それをどう救済するかという困難な問題が生じてまいりまして、そこで、日本では補償は全部二十九条三項でいくんですけれども、ドイツの場合には、十四条三項以外にもいろいろな補償の根拠を判例法上創造して、それによって補償せざるを得ない、そういった困難を抱えております。
　ただ、日本の今後のあり方としては、補償規定を置く場合には、ある程度具体的な補償基準を定める方が望ましいとか、また補償方法についても、金銭補償だけではなくて、その制限の性質に応じたさまざまな、例えば買い取り請求権を認めるでありますとか、そういうような補償の仕方があり得るわけでありまして、そういったものをきちんと考えて具体的に規定していくことが望ましいというふうには私も考えております。
○園田（康）小委員　恐らくそうだと思います。
　したがって、侵害をされるといいますか収用される側の国民にとってみれば、あらかじめ何らかのルールというものが目に見える形で設定をされていれば、後から話が違うじゃないかというような形にはなりにくいのかなという気はしておりまして、できる限り私は法律上明記しておく必要がありますし、またさらに憲法典においてそういった規定を盛り込んでおく必要があるのかなという気はしております。
　ただ、今先生御指摘いただきましたように、要は補償の基準、内容というものがどういった形で行われるかということが、やはりもう一つ、ワンステップ進んだときに問題になってくる点かなというふうに考えておりますけれども、日本の場合は、判例におきましてはやはり完全補償というものが原則という形でなっております。しかしながら、場合によっては、さまざまな社会的な事情あるいは経済的な、財政的な事情等々勘案しますと、相当補償でもあり得るというような判例も一方では出ているわけでございまして、完全補償であるのか相当補償であるのかという議論は、公法学界の中でもさまざまな議論がなされてきてはおりますけれども、最終的には完全補償が原則という形でいかなければ、やはり収用される側の国民にとってみれば大変な損害を後でこうむってしまう状況になり得るということから考えれば、それが原則として成り立つのかなという気はしております。
　ただ、現行憲法の中の文言そのものを見ますと、これは言葉の遊びという形になってしまうかもしれませんが、「正当な補償の下に、」という言葉で書かれているわけで、どこにも、完全な補償をするであるとか、あるいは相当な補償でも足りるというような言葉が書いてない。その「正当な補償」という言葉をどのように読み込むかというところに憲法学界のそういった議論がなされてきてしまっている部分があるわけです。
　この文言も、これは訳語によっていろいろ、さまざま各国にあるんですが、スイスでは完全な補償というものを完全にうたっているところがありますし、一方ポルトガルの憲法典の中では適正な補償というような形、あるいはスペインでは相当な補償というふうに盛り込んでしまっている部分もあるんですが、やはりこの点も、文言を、適切な文言であるのかどうかということも、一つ私はどこかで議論があってしかるべきじゃないかなという気がしておりますが、先生、御意見はいかがでしょうか。
○野呂参考人　確かに、「正当な補償」という規定は、おっしゃるとおり、間違った補償をしてはいけないということですから、余りに無内容な規定であるということは、一方でおっしゃるとおりだと思います。
　それを根拠にして、今御指摘のとおり、例えば農地改革のように、いわば社会の構造を変革してしまうような場合には、これは完全な補償を与えていては地主制を廃止することはできないというわけで、一種の相当補償的な考え方が出てきたわけですが、ただ、たまたま公共事業のために個別の土地を収用するような場合にはやはり完全な補償でないといけない、こういった使い分けがされているのが現状であろうと思います。
　ただ、もう一つ問題なのは、完全な補償と申しましても、何が完全かについて考え方が違いまして、現在では、土地の価値は補償するけれども、しかし、それによって先祖伝来の土地を奪われて精神的な損害を受けたというのは補償しないとか、そういった、ある意味、切り捨てというと言い方が悪いですけれども、すそ切りのようなものがされているわけでございまして、そのあたりは、それを明確な文言で書くのはなかなか難しいところがあろうかと思います。
　それからもう一つ、完全補償についてつけ加えますと、先ほどドイツでは価値よりも利用を重視して財産権を保障しているのではないかと申し上げたのですが、ただ、価値の補償というのはある意味で利用を回復するために不可欠なものでございますから、やはり価値を完全に補償するということは奪われた利用を回復するという点でも必要なものではないか。そういう意味では、通常のケースでは完全な補償がやはり必要ではないかというふうに考えております。
○園田（康）小委員　時間が来てしまいましたのでこれで終わらせていただきますが、もう一点、景観権のことをお伺いしようと思ったんです。
　ただ、これは最終的には地方分権、地方主権ということが明確に出てこなければなかなか、我が国において景観権というものを、ではだれが持つのかというところになってくるのかなという気がいたしておりますので、都市計画論とともに、景観権をもし推し進めていくならば、私は、どちらかというと、地方主権というものを明確にやっていくことによって、その地域の色合いをもっともっと特色あるものとして出すことができれば、それに付随して出てくる、自然発生的に出てくるような権利ではないかなというふうな気がいたしております。
　先生、御意見だけを言わせていただきます。失礼いたしました。
○山花小委員長　次に、平井卓也君。
○平井小委員　自由民主党の平井です。ラストバッターでありますので、あとしばらくおつき合いいただきたいと思います。
　ヨーロッパに端を発する近代憲法というものは、もう先ほど多くの方々がおっしゃっていたとおり、国家権力の乱用から国民の基本的人権を守るということです。またそれは、国家と国民の間で社会契約が結ばれているとする、いわば社会契約説からの影響を受けたものであって、我が国の現行憲法はその延長線上にある、そのことを我々は当たり前に受けとめているように思っています。
　そこで、私は、最近大変注目しているのは、最近の憲法の中には、このような考え方から一歩踏み出したものが出てきているのではないかということです。
　例えば、ドイツでは、一九九四年に、国の将来の世代に対する責任を定める基本法二十ａ条を新設する憲法改正がなされています。これは、「国は、将来の世代に対する責任からも憲法的秩序の枠内で、立法により、ならびに法律および法に基づく執行権および司法により、自然的な生活基盤を保護する。」先生御存じだと思いますが、このドイツ基本法の二十のａ条というものに関連して少しお聞きしたいんです。
　このドイツ基本法二十ａ条というのは、国家目標として環境保護を定めているとされますが、ここには景観の保護までも含むと解することができるか。また、この規定がドイツにおける景観保護形成に関する法制度に何らかの影響を与えているかどうかという先生のお考えをまずお聞きしたいんです。
○野呂参考人　現在の点につきましては、まだちょっと調査が足りないところがございまして、十分なお答えができないんですけれども、こういった国家目標規定が規定された前後に、特にいわゆる自然環境につきましては、連邦の都市計画法であります連邦の建設法典も改正されまして、かなり環境保護に関しては法律面でも充実したところがございますけれども、景観保護そのものに関しては、法制度の内容自体を見てみますと、それほど大きな影響は受けていないのではないかなと思っておりまして、景観それ自体は、またそれとは別個のところで考えられているのではなかろうかというふうに推測をしております。
○平井小委員　景観に対する国民のコンセンサス、これが、ドイツの方があって、日本の方にないというのが今の現状につながっているというふうな解釈もできるのかなと思いました。そうじゃないと、なかなか今までこういうような違いは出てこない。もう一つ、その理由としては、向こうは連邦制ですから、地方分権の前提で国家がある。それから積み上がってきているということもあるのかなと思ったりするんです。
　先生、日本にはまだまだ景観に対する国民のコンセンサスというものはないと思われますか。また、ドイツと比較してどう思われますか。
○野呂参考人　その点は、ちょっと実証的には申し上げることができないんですが、委託研究中でも引用しましたように、景観について、それが必要だと思う声というのは、日本でもかなり定着しているんだ、そういった調査結果がございます。ただ、確かに、財産権を自分が制限されてまで町の景観を守るというところまでいくかというと、そのあたりで多少差が残っているのかなというのが一つとしてございます。
　それから、もう一つの違いとしては、ドイツの場合、歴史的にかなり整然とした町が既にできているという面がございます。やはり、どうしても日本におりますと日本のような町が当たり前だと思っていて、景観のために規制するというと、何か自由がどんどん縛られていく、そういった印象を持ってしまうのではないか。
　ところが、美しい町並みとその心地よさを知っていると、そういった町をつくっていく必要があるというふうに実感ができるという、例えば、ちり一つ落ちていないと新しいごみを捨てないけれども、最初から汚いと平気でごみを捨ててしまうという、そういった、目の前にある現状の違いというのもどうも影響しているのではなかろうかというふうにも思っております。
○平井小委員　先ほどのお話の中で、ドイツの都市景観保護・形成のためのドイツの法律に、醜悪化の禁止と条例に基づく積極的な景観形成という二段階になっているというふうにお聞きしましたけれども、この醜悪化というのは具体的にはどんなもので、だれが判断して、その判断に対して反発ということはないのか。もしそうであれば、このようなシステムは日本にも導入する可能性はあるかどうか、先生の御見解をお聞きしたいのです。
○野呂参考人　醜悪化というのは、やはりかなり例外的な事態を念頭に置いたものでございまして、歴史的に古いところを調べてみますと、最初、この醜悪化という概念が使われ出したころ、裁判所はこれをかなり厳しく限定しまして、例えば、未完成のままで放置してあるような、もうだれが見てもこれはちょっとひどいと思うような、そういったものに絞ってこの醜悪化という概念を使っているわけでございます。
　現在の状況なんですけれども、これはもう少し具体的に調査をしてみる必要はあるんですが、現在の運用状況から申しますと、むしろ、最終的にはこの醜悪化という概念を使って建築許可を拒否できる、そういったことをバックにして、いわばそれをもとにまた協議をしていって、ある程度相手に納得をして多少設計を変更してもらう、そういった使われ方をしているようであります。
　ただ、最終的にもしその醜悪化を理由にして拒否するとしたら、これは裁判所が醜悪化に当たるか決着をつけるわけでありまして、そのときには、平均的な美的感覚を持った者が見て、もうこれはちょっと心が傷つくような、そういった醜い、例えば、祇園の古い町並みの中に突然黄色いビルディングができるとか、そういったようなものを、極端な例に限定して使われる概念であろうと思います。
　日本に導入すべきかどうかなんですけれども、少なくとも、直接法律に基づいて、しかも、例えば抽象的な条文に基づいて景観規制をするのであれば、この醜悪化というものがせいぜいの限度であろうと思っておりまして、かつ、この醜悪化という概念であれば地域を限定せずに適用できるというメリットがありますから、現状を徐々に徐々になるべくましな、現在やや無秩序な町並みができてしまっていても、できるだけ現状を改善していく、そういった極端なものを抑えていってもう少し調和した町並みにしていくときにこういった制度は使えるのではなかろうかというふうに考えております。
○平井小委員　あと、過料についてちょっとお聞きしたいんですが、ローテンブルク市条例では、最高五十万ユーロというと、これは六千万以上ですね、という高額な過料が科されていますが、日本においても高額な過料を導入すべきかどうかということで考えると、日本は、憲法九十四条により条例制定権を法令の範囲内に限定しています。日本の景観条例は罰則を持たないが、地方自治法十四条の三項の範囲内で罰則等を定めるということになると、これは百万ですよね、日本の場合は。そういう意味で、景観法案にも高額な過料の規定は当然ないわけです。
　これは、財産権を大きく制約するということもあるので、導入するのであれば、憲法四十一条の関係から、法律によるべきものということになるんですが、これはどうでしょうか。
○野呂参考人　まず、ローテンブルクで非常に高額な過料、ほかの自治体でも同じような規定があるわけでございますけれども、ただ、この過料の上限と申しますのは、州の建築規制法でありますとか、それから記念物保護法に刑罰を定めることができるという委任がございまして、ドイツの場合では、実施条例ではなくて、法律に基づく委任条例として制定されておりますから、こういった高額な過料が出てくるという背景がございます。
　ただ、もちろん普通の個人の住宅について、いきなり五千万、六千万というのはやや過激でございまして、恐らく、大きな企業など、相手方の経済力に応じた運用がされているのかなといったような推測もするんですが、ちょっとこれについてはそれ以上の詳しい情報は現在持ち合わせておりません。
○平井小委員　最初にお聞きしたドイツ基本法二十ａ条というのを、僕はいろいろなふうにちょっと最近考えておりまして、この規定が、憲法を国家権力の制限とする考え方とは相反するものであると。この規定の解釈をめぐる活発な議論がドイツでもされていると私は聞いているんです。
　そこで、これは肯定、否定論、両方あると思うんですけれども、ここで、憲法を、お互いに権利を付与し合い、義務を課し合うことによって、国家を構成していくことについての全員の基本的合意であるととらえ直す見解に私は注目しているんです。この見解は、従来の憲法概念にとらわれず、憲法に国家目標や国民の義務、責任を盛り込むことの意義を認めたものとして、極めて参考になると私は思っているんです。
　翻って、これは我が国の憲法を考えたときに、憲法を国家権力の制限としたことにより、いわば国民の権利乱用に歯どめがかからずに、ゆがんだ社会をつくってしまったのではないか。その例が、無秩序な権利行使の結果として残った日本の貧しく醜悪な景観であったという意見もあると思うんです。そして、この現行憲法のように、国家と個人を対立するものとしてしかとらえない憲法観というのは、実は日本の歴史や伝統、日本人の思想に深い影響を与えているアジア的価値観などと比較した場合に、我が国の国民性に適合したものとは言いがたいのではないかなというふうな考え方もあると思うんです。
　今、基本的人権に関する観念を逆転の発想で転換させて、権利と義務を表裏一体のものとしてまず認識する、権利は権力に対する牽制ではなくて、自己実現の手段であると位置づけることが必要だと私は思うのです。そのためには、憲法の部分的な修正ではなく、まさに憲法における基本的人権の体系を日本社会の実態に合うように大胆に新しくするということも検討する必要があるのではないかというのが私の憲法に対する考え方なんですが、ドイツでも議論されている、ドイツ憲法の基本法の二十ａ条の今議論というものは、その点で参考になる点がありましたら教えていただきたいんです。
○山花小委員長　野呂参考人、時間が来ておりますので、恐縮ですが、端的にお願いいたします。
○野呂参考人　まず、憲法のとらえ方に関しましては、今おっしゃった二つのとらえ方のもう一つの要素としまして、人権というのを一種の民主主義的な権利としてとらえていく、つまり、国家と対立するというふうにとらえる考え方が強いとおっしゃいましたが、むしろ国家に参加していって、国家をいわばみずからのものとする、前提として、例えば表現の自由でありますとかいったものをとらえていく、そういった観点も重要でありまして、今おっしゃった二つに尽きるものではないというふうに思っているのが一つ。
　もう一つ、国家目標の規定というのは、またそれと少し違ったレベルでございまして、むしろ国家が何を、どういう政策を積極的に進めていくかというところでございまして、それに関して申しますと、日本の状況ではむしろ、まずはきちんと法律でそういう政策を実現して、それを定着させる、そうしたものが最終的に憲法として定着していくんじゃないかなというふうに個人的には考えております。
○平井小委員　もう時間ですので。
　これは私の意見ですけれども、国民が何か主体性がなくなってきているというところは、やはりそういうところにあるのではないかな、そう思って、将来、お年寄りから若い人たちが肩身の狭い思いをしないような憲法論というのはどういうものかなという観点で、先ほどこういうお話をさせていただきました。
　ありがとうございました。
○山花小委員長　これにて参考人に対する質疑は終了いたしました。
　この際、一言ごあいさつを申し上げます。
　野呂参考人におかれましては、貴重な御意見をお述べいただき、ありがとうございました。小委員会を代表して、心から御礼を申し上げます。（拍手）
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○倉田小委員　きょうの野呂先生のお話を聞いていまして思ったんですが、日本では所有権の絶対性というローマ法の観念がひとり歩きしているということもおっしゃっておられました。それで何を連想したかといいますと、最近、圏央道ですか、あれに関連して、土地収用法の代執行でしたか、あれをストップする、停止するというような地裁判決が、同じ裁判官によってですが、事業認定の取り消しと、たしか代執行の停止という二つのあれで出されているということを考えて、かなり、そう言ってはなんですが、地域全体のこととか社会全体のことを考えないプリミティブな正義感といいますか、それがこの野呂先生のおっしゃるところの所有権の絶対性というところと結びついているのかな、こんなことを思います。
　私は、土地収用法の手続自体は相当精緻なもので、これを簡略にするとか要件を緩和するということは余りできないと思っていますので、逆に言うと、司法研修所における、裁判官というか、弁護士も含めてですが、全体の観念の中で、もう少し公共の福祉というもの、これが多数の者の権利を阻害しないというところから、あるいは先ほど船田先生がおっしゃっていた利便性というようなもの、それからさらに、その公共の福祉は快適さも求めるというようなものにまで広がってきているんだ、こういうことを少し、よく研修所として教えてもらうといいのだがなというようなことを感じました。
　裁判官も法曹の一部でありますけれども、やはり社会の変化についていけるような法曹を養成していかなければならない、こんな感想を持ちましたので申し上げた次第でございます。
　後になりましたが、自由民主党の倉田雅年でございます。ありがとうございました。
○船田小委員　自民党の船田でございます。
　きょうは、財産権の問題を中心に、その成り立ちと、それから意味するところ、そしてドイツにおける、特に都市計画のこと、非常におもしろい議論を聞かせていただきました。先ほど私の質問でも申し上げましたように、財産権、二十九条においての公共の福祉ということが、特にまちづくりという観点から少し、適用概念というか意味するところがだんだん広がってきているということをちょっと私も感じておりましたので、質問させていただき、野呂先生からもそれに近い御答弁があったというふうに理解をしております。
　実は、私の地元が宇都宮、ちょっと、立てこもり事件等がありまして、印象の悪いところなんですが、それとは別に、まちづくりということを非常に今市民が我が事として考え始めているという状況があります。
　具体的には、町に路面電車を通そうじゃないか、こういう運動というか、そういう主張が大分なされてきたのであります。路面電車といいましても、昔のチンチン電車というイメージではなくて、非常に今はやりの低床型、バリアフリーに近い低床型で、高性能で、また車両自体も非常に軽量で、デザイン的にも非常にすばらしい、こういうものでありまして、最近の言葉では、ライトレールトランジット、ＬＲＴというふうに呼んでいるようでございます。ドイツの幾つかの地方都市におきましても、また大都市におきましても、このＬＲＴというのがかなり町の中を走っております。昔から走っているものはありますが、まちづくりの道具として、ツールとして、ＬＲＴを新たに導入しようというのも幾つか出てきているようであります。
　日本では、広島とか高知は既に路面電車が通っておりますが、これを見直しをして、新しい車両を導入する、あるいは路線を延長するということを今計画しております。全く新しく導入しようというのは、たしか国内で五つぐらいありますが、浜松、それから私どもの宇都宮等々が挙げられております。
　ここで考えられるのは、やはり線路を新たに引いていくということになると、当然、これまで市民が享受していたいろいろな権利ですね、その町の中でのさまざまな権利ということを一部制限せざるを得ない。
　例えば、道路交通であります。一部道路が路面電車のレールによって占領されるために、道を広げなければ、今までどおり車を通しておりますと非常に渋滞が発生をする。だから、まちづくりのために、あるいは町の景観を新しくつくるためには、町中に入ってくる車の量を制限しなきゃいけない。ここが非常に大きなネックといいますか、市民の悩みということになっております。
　例えば、韓国・ソウルなんかでは、あるいはほかのヨーロッパの都市の一部においても、ナンバー制限というのがありまして、ある日は偶数ナンバーの車だけ入ってよろしい、ある日は奇数ナンバーの車だけ入ってよろしい、そういうような流入制限というものが行われ、それに市民が合意をして従っている、こういう状況があります。
　日本ではまだまだそのような、特に車社会の日本でございますから、非常に流入制限というのは厳しいことかもしれませんけれども、今言ったような、財産権というか、ちょっと考え方は拡大するのでありますが、そういうことをそろそろ日本人として考えるべきではないか、また、そのために、憲法のこれから見直しをしていく場合にも、そんな観点も十分に取り入れた改正の方向があってもいいのではないか、このように思っております。
　以上です。
○園田（康）小委員　民主党の園田でございます。
　先ほども質問の中で、少し時間が足りませんで、述べさせていただきたいというふうに思いまして、お時間をいただきます。
　今、船田先生のお地元の方では、もう一度そういった路面電車を見直そうという動きがあるということを伺いまして、大変うらやましく聞いておりました。
　つまり、私の地元であります岐阜では、逆に路面電車廃止の動きが出てきてしまっておりまして、何とかこれを残そうではないかということで、私も、今週でありましたか、ＬＲＴの総会があるというふうに聞いておりますので、そこへ出席をして、今の話をぜひ皆さんに知っていただきたいというふうに思っております。
　恐らく、きょうの議論の中でも言われておりますけれども、都市論というものがさまざまな形態で変わってきて表現をされるようになってきた。しかも、世界的な憲法観の中を見ていきますと、やはり文化であるとか、風景であるとか、景観であるとか、歴史、芸術、伝統、あるいは居住生活、土地やエコロジーというようなさまざまな言葉を用いて記述をされ、そして、そこから私的所有権などの制限をする根拠、目的をきちっと明確にうたっているというのがございます。
　必ずしもその中身について定義は明確ではない部分がありまして、やはりその国々における歴史や伝統、文化というものが、長年の中で培われてきたものであるのかなという気がいたしております。
　ただ、やはりそういった多義的な部分、多元的な部分というのが、恐らく、この二十一世紀に入ってさらに進化を遂げていくのではないかなという気がいたしておりますので、やはりこの議論の中で、いわゆる憲法を草案するということを私どもも考えているところでありますけれども、五十年先、百年先、年金法案と違って、きちっとたえ得るというか、それが賞味期限が切れないようにつくるべきではないかということの議論の中からすれば、やはりこういった文化的な部分、それから都市論、都市計画論というものをもう一度見直しをして、再定義を行って、いわゆる公共性とのかかわり合いの中から、新たな枠組みというものを構築していく必要があるのではないかなという気がいたしております。
　その中では、先ほども、私的な意見という形で述べさせていただきましたけれども、先ほどの野呂参考人、先生のお話の中では、景観規定や景観権というものが、殊さら憲法条文上設ける必要はないのではないか、設けたとしても、それは単なる努力目標という形にならないか、いわゆる具体的な法律によって、法律のレベルの問題であるというお話がありました。
　しかし、私は、いわゆる二十五条、生存権、これもやはり、いわゆるある一面では努力目標と言われておりますけれども、しっかりとした憲法典の中に規定が設けられて、そこから私たちの、生活保護というような具体的な権利へと派生をしてきているということから考えれば、必ずしも全く意味がない、そういう規定を憲法条文上設けるのは意味がないということではないのではないかなという気がいたしております。
　したがって、これからのことを見据えた上で、先ほども申し上げましたが、地方分権あるいは地方主権という、地域主権というものの色合いがきちっと出てきて、住民参加のもとで地域の特色を生かしていくということであるならば、恐らく自然発生的にこの景観権というものが、ある種見出せてくるのではないのかなという気がいたしております。
　そういう中では、やはり憲法典の中で、今後のさらなる進化を遂げていくということであるならば、設けることも一つ考えられるのではないのかなという気がいたしております。
　以上です。
○吉井小委員　吉井です。
　私は、きょうは景観について発言できませんでしたけれども、例えば、京都の円通寺というお寺がありますが、借景庭園の非常にすばらしいところですね。こういうところは、借景そのものが、景観が公共財なんですね。マンション業者が、土地財産の使用、経済活動の自由だけ主張して、そこにマンションを建ててしまうと、円通寺の景観はさっぱりになるわけですね。
　そういう点では、やはり歴史、文化、景観という、この公共財が殺されるようなことのないような制限というものは、これは近代的な社会の発展の中で、やはり考えられて当たり前のことだし、憲法の規定からしても、それは当然のことではないかというふうに思っております。
　やはり、今日景観が壊されたというのは、憲法に責任があるのではなくて、この憲法の、そういう幾つもある重要な規定が踏みにじられてきたというところに問題があるので、私は、そちらの方を正すという立場が今非常に重要な時代だというふうに考えております。
　次に、二十九条一項で、きょう、野呂先生のお話を伺っておりまして大変大事だと思いましたのは、やはり十八世紀のフランス人権宣言以来の発展があって、最初の財産権の絶対不可侵の考え方から、生存権、社会権の実現という中で経済的自由、財産権というものをとらえるようになってきたというところは、やはり人類の進歩のあらわれ、発展の今日的段階だな、それが憲法に、一項、二項、三項に生かされているなということをきょうは感じました。
　特に、二項の「公共の福祉」というのは、まさに社会権の実現、生存権の実現というところで、それに「適合するやうに、法律でこれを定める。」というところが大事だなというふうに思いました。
　三項の「正当な補償」については、これは議論もありましたけれども、最高裁判例でも、土地収用における補償については完全な補償、いわゆる政策的な取り組みの中での制約を設ける場合には相当な補償ということで足りるという見解等も示されておりますが、やはり三項の「正当な補償」ということを考えたときには手続を厳格にするという点で、本来、土地収用法でそれを定めるものなんですが、九七年特措法改正のときに、形式的手続としては残しておきながら、実質的にはこの「正当な補償」ということをゆがめてしまうといいますか、後退させるというか、そういう問題になったのは非常に残念な点です。
　とりわけ、土井さんからもお話ありました、沖縄にかかわる土地収用の問題などについては、これはちゃんと憲法九十五条に基づく、実質的に沖縄県対象でしたから、住民投票をきちっと行うとか、そういうことをやってこそ憲法の規定も生かされたものになったであろうと思っております。
　なお、最後に、私も圏央道の問題について時間があれば先生に伺っておきたいと思ったんですが、この判決では、行政に対して公益性の厳格な立証を求めた点が特徴的でありますし、そして、計画策定段階で住民が参加したり司法判断を受けたりする仕組みが不十分な現行法の問題を浮き彫りにしたという点では、やはり今の憲法に基づいて法律のあり方そのものとか、とりわけ今の時代に大事なのは、景観の問題もそうなんですが、住民参加、その地域を構成する住民の意思が早い段階から計画その他に盛り込まれていくように、そういう面での法律の整備や手続の整備、そういうことが極めて重要なことであって、憲法を現実に合わすんじゃなくて、憲法に既にあるわけですから、憲法を体して、それを生かすためにさまざまな法律や制度や政策的取り組みというものが大事になっているというふうに考えるものであります。
　以上です。
○山花小委員長　他に御発言ございますか。
　それでは、討議も尽きたようでございますので、これにて自由討議を終了いたします。
　次回は、来る二十七日木曜日午前九時から小委員会を開会することとし、本日は、これにて散会いたします。
　　　　午後四時二十三分散会