○参考人（竹花光範君）　竹花でございます。お招きをいただきましてありがとうございました。
　私も時間の関係で憲法改正の概念の明確化、浦部先生と同じような内容のお話を申し上げることになりますが、見解はかなり違いがございます。全く逆の見解であると言っていいかと思います。
　憲法改正というのは、レジュメにも書いてきましたけれども、一般に成文の憲法につきまして、憲法典が自ら定める手続に従って改定、削除、追加という方法で意識的に変更を加えることであるということであります。
　アメリカ憲法の場合は特有な改正方式でありまして、憲法典増補といいますけれども、憲法典の末尾に改正箇条を増補していくと。増補された箇条と既存の箇条との間に矛盾がある限りにおいて既存の箇条が変更されたことになるということであります。
　日本国憲法もこうした方式の改正が可能であるかのようなことを申される方もいらっしゃいますけれども、日本国憲法はいわゆる成文の憲法典でありますし、我が国はいわゆる大陸法系の国家であるということを考えますと、改正というのは日本国憲法の条文を書き改めるという、そういう方式で行われるべきであると、そういうふうに私は考えております。
　先ほどの浦部先生のお話にも出てきましたけれども、九十六条の二項に「この憲法と一体を成すものとして、」という文言が確かにございます。これは合衆国憲法の第五条、アズ・パート・オブ・ディス・コンスティチューションに由来していると言われております。恐らく私もそうだろうと思いますが、ただ、この文言は日本国憲法の文言でありますから、アメリカ憲法の解釈をそのまま持ってくる必要はないんであります。
　この文言につきましては、私はこの日本国憲法と同じ国の最高法規としての形式的効力を有するものとしてと、こう解すればいい、あるいはこう解すべきであるというふうに考えております。したがって、この文言があるから、アメンドメント方式といいますけれども、憲法典増補方式、アメリカ憲法の改正方式と同じような方式が取れるかというとそういうことではないということであります。
　それから、この文言を理由にもう一つ、全面改正は日本国憲法の下ではできないんだという見解がございます。全面改正したものが日本国憲法と一体を成すものなんということは言えないからだというわけでありますけれども、私は、こうした考え方は余りに条文の文字面に引きずられた解釈ではないかと思います。今申し上げましたように、これは日本国憲法と同じ日本国の最高法規としての効力を有するということを意味している文言なんでありまして、決して全面改正を禁止している、そういう趣旨の文言ではないと、このように理解しております。
　なお、改正の内容につきまして注目して、ある特定の条項、特に憲法の基本原理と言われるような条項の変更、これは合法的な手続に従って行われたとしても、憲法秩序の全面的な交替を意味するのであるから憲法改正とは言えないんだという見解がございます。ただいまの浦部先生、そのような見解に立っておられるかと思うのであります。いわゆる憲法改正限界説でありますけれども。
　私は、同一の憲法典の中に改正できる条項とできない条項があるといった考え方は取りません。すべて同じ憲法の一条項であるわけでありまして、それらの間に優劣、上下はないというふうに考えております。主権者、それが決断するならばいかなる条項も改正が可能である、現行日本国憲法の下では国民が主権者でありますから、国民が決断すれば日本国憲法のいかなる条項も改正が可能である、こういった改正無限界説が私は妥当であろうというふうに考えます。
　なぜなら、憲法改正というのは、言葉を換えて言えば、主権者が憲法の定める手続に従って主権を行使することによって憲法典に変更を加えることにほかならないからであります。この場合の主権は憲法制定権力の性格を有します。憲法改正権も実は憲法制定権力でありまして、改正権の場合は、憲法の定める条件の下に、憲法改正手続が定める条件の下に行使される憲法制定権力である、こう解すべきだろうと思います。
　こうした見解は、例えばフランスではもう通説的な見解として広く受け入れられているところであります。例えばフランスの代表的な憲法学者Ｇ・ヴェデルによりますと、憲法制定権力というのは憲法を作る力と憲法を改める力を含んでいると。憲法を作る場合には、無条件的にそれが行使されるのである。憲法を改める場合には、その憲法が定めている条件の下に行使されるんだと、こういうことであります。私もこうした見解に立っております。
　それから、こうした憲法の改正は、当然、単純に法の形式についても行われますし、また内容についても行われるわけであります。一般に憲法の改正といいますと、法形式の変更がそのまま法内容の変更を招来するというのが通例であります。しかし、厳密に言いますと必ずしもそうとは限りませんで、例えば片仮名文を平仮名文にするとか、旧仮名遣いを現代仮名遣いにするとか、あるいは明らかな用語の誤りを正すといったような、表現方法を変えるといった法形式の変更は、そのままでは法内容の変更にはならないということでございます。
　それから、若干前後いたしますけれども、先ほど憲法改正の限界の問題について触れました。従来、我が国では、この問題については専ら内容的限界が議論の対象となっておりますけれども、私は時期的限界の意義というものを考えてみる必要があると思います。
　先ほど言いましたように、憲法改正というのは、主権者がその主権を行使して憲法典に変更を加えるということだということになりますと、主権者の意思表明が自由に行えるというのが大前提であります。そうした自由な意思表明ができないような時期での改正を禁止すると、これが時期的限界ということの意味でありますけれども、日本国憲法は御存じのように占領下に作られたわけであります。ＧＨＱ民政局のスタッフによって原案が作られたことは歴史上の事実であります。こうした経験を持っている我が国におきましては、やはりこの時期的限界の持つ意味というものを重く考える必要があるんじゃないかと思います。
　ちなみに、一九四〇年、ナチの侵攻によりまして第三共和制が崩壊して、ナチのかいらいとも言われるビシー政権が成立いたしまして、その下で一九四〇年憲法が作られました。フランスは、戦後になりまして、この一九四〇年憲法は無効であったという宣言をいたしまして、こうした経験を踏まえて、一九四六年の第四共和制の憲法では、占領下における改憲禁止の規定を置いたわけであります。これが代表的な時期的限界に関する立法例と言っていいと思います。この規定は現行の第五共和制憲法にも引き継がれまして、八十九条におきまして、領域の保全に侵害が加えられている間の改正は認められないという趣旨の定めとなっております。
　将来、日本国憲法の改正という場合には、改正条項にこうした時期的限界に関する規定を追加するということを考えてみる必要があるのかなと、そんなふうに思っております。
　憲法が国の最高法規である、あるいは基本法であるということは今更言うまでもないわけでありまして、日本国憲法は最高法規の章の九十八条の一項にそのことを確認的に定めているところであります。このことは、憲法には普通の法令よりも高度な安定性が要求されるということでもあるわけでありますが、しかし憲法も法でありまして、時代の私は産物であるというふうに呼んでおります。
　カール・レーヴェンシュタインというドイツ生まれのアメリカの著名な憲法学者はこんなふうに言っております。「全ての憲法は、いわばその制定時に存在する現状を統合するだけで、将来を見越すことはできない」。同じ趣旨のことをイギリスの著名な憲法学者Ｋ・Ｃ・ウィアも述べておりまして、彼によれば「憲法とは、その憲法を採択する当時において働いている政治的、経済的かつ社会的な諸々の力の平行四辺形の合成である」というわけであります。
　ちなみに、日本国憲法は、このＫ・Ｃ・ウィア流に言うならば、昭和二十一年当時において働いていた政治的、経済的かつ社会的な諸々の力の平行四辺形の合成であるということになるわけでありまして、その後、半世紀以上の時の経過は、不可避的に憲法の規定と現実の政治的、経済的、社会的な諸々の力との間に大きなギャップを生み出しているということになるわけであります。憲法が成立した当時、考慮の外にあった事態が現実となったときに、その現実と憲法とを適合させて、更に長期にわたっての適用を確保する。憲法改正というのは正にそのための手段だということになります。それだけに、それは当然平和的にスムーズに行われなければならないのでありまして、必要に直面してからどのような手続によるかを議論するというのでは遅いというわけであります。そこで、多くの憲法が自ら定めを置きまして、そのような事態にいつでも対処できるような措置をあらかじめ講じているということであります。日本国憲法も九十六条にそうした定めを置いているわけであります。
　不磨の大典と言われました明治憲法にも、七十三条に改正手続が置かれておりました。明治憲法の起草者であります伊藤博文が、同憲法の解説書であります「憲法義解」の中でこう言っております。「法ハ社会ノ必要ニ調熟シテ、其ノ効用ヲ為ス者ナリ、」、法は社会の必要に調熟してその効用をなすものなり。したがって、法というものは社会が変化すればそれにつれて変わらざるを得ないんだ、憲法もしかりと。その際には、この手続を踏んで改正を行ってほしいんだと、そういう趣旨で七十三条を置いたというふうに説明をしているのであります。
　さてそこで、時間が迫ってまいりましたけれども、レジュメの一ページ目の２、「改正手続の問題点」、そこに入ってまいりたいと思います。これは、日本国憲法九十六条の手続について問題点を私なりに指摘したところであります。
　現行の九十六条で一番大きな問題点は、国民投票制をどうしたらいいのかということだろうと思います。現在はあらゆる場合に国民投票が要求されております。これを強制国民投票制といいますけれども、こうした制度は世界的に見ましても極めて希有な制度でありまして、多くの諸国は国民投票制を取っていましても任意的あるいは選択的な制度としてであります。
　フランスの場合は、大統領の任意でコングレと言われる両院合同会にかける方法と、それから国民投票にかける方法を選ぶことができます。コングレに掛けますと、有効投票の五分の三の賛成で改正が成立をすると。国民投票にかける場合は、両院で総議員の過半数で可決し、その上で国民投票にかけるという方法であります。
　それから、イタリアの例も参考になるかと思いますが、イタリア憲法だと百三十八条になろうかと思いますが、両院で総議員の過半数で三か月を隔てて二度可決をすると改正。その後、一院の議員の五分の一、あるいは五十万人の選挙権者、五つの州議会、この三者のうちのいずれかが要求した場合には国民投票にかけられると。この三者から要求がなければ、総議員の過半数で三か月を隔てて二度可決すればそれで改正は成立と。それから、二度目の投票におきまして両院で総議員の三分の二の多数で可決されれば、もうこれは国民投票にかけない、それで改正が成立するということであります。
　こういった任意的、選択的な制度として国民投票制を取るということが我が国の場合も考えられるのかなというふうに私は考えているところであります。現行のような強制国民投票制はいかがなものかということであります。
　それから、改正手続では、表決数につきましても総議員の三分の二とされておりますけれども、国民投票にかけるということであれば必ずしも三分の二は要求する必要がないのではないか。イタリアのように過半数、あるいはそれでは少ないというんだったら法定議員数の五分の三ぐらいの賛成でいいのかなと、そんなふうにも考えているところであります。
　それから、そのほか改正手続に関しましては、例えば改正案の発案権者がだれであるのか、それから改憲国会における表決数の基礎が法定議員数なのか現在議員数なのか、こういうことも明らかにする必要があると思います。つまり、現状では九十六条は使えない規定になってしまっているということです。
　発案権者につきましては、現憲法に明記がないため、特に内閣にそれを認めるべきかについて議論がありますけれども、私は、国会が自由に修正も否決もできるということであれば、内閣の発案権を認めても問題はないというふうに考えています。
　それから、議員発案の場合でありますけれども、これは何人の議員で発案するのかということ、この点については国会法の改正によって国会法で明記しておく必要があるかと思います。
　それからさらに、改正案が発案された場合にその後の審議はどうするのかと、この点もはっきりしておりません。これも国会法の改正で明記する必要があると、そんなふうに考えます。
　それから、両院で総議員の三分の二の賛成が必要だとされていますけれども、その総議員とは何ぞやと、これもはっきりしていません。これはまあ解釈上の問題ということでしょうけれども、はっきりさせる必要がある。私は、これは法定議員数であるというふうに解しております。
　それから、そのほか、改正ということが実現するという段階になりましたら、先ほど申し上げましたけれども、改正手続条項に憲法改正の時期的限界に関する規定を置くべきだろうと。具体的には、被占領下における改正の禁止と、それから非常事態宣言が発せられている間の改正の禁止と、こういうことが考えられるかと思います。
　それから、九十六条では、両院で総議員の三分の二の可決の後に国民投票にかけてその過半数の賛成が必要だとされておりますが、その国民投票の実施についての法律がいまだ制定されておりません。日本国憲法が施行されて半世紀以上もたつのにこうした状態というのは、立法不作為という声もありますが、そこまで言わないまでも、私は、憲法改正の発議機関で、憲法で唯一の立法機関とされている国会として怠慢のそしりは免れないのではないかと、そんなふうに思います。
　最後に、最高法規の章について若干触れておきたいと思いますが、現行の規定のうち、章のタイトルと一致する内容は九十八条の一項だけではないかと思います。九十九条については若干の関連性はありますけれども、九十七条は、本来、権利・義務の章に置けばよい定めだろうと思います。それから、九十八条の二項につきましては、むしろ新たに外交・防衛といったような章を立てまして、その冒頭に置くべき定めではないかと、そんなふうに考えております。
　それから、むしろ新たに最高法規の章には国のシンボルに関する定めを置くということが考えられるのではないか。具体的には国旗・国歌等に関する定めということであります。
　国旗や国歌など国のシンボルに関する定めは最近の憲法に多く見られるところでありまして、例えばフランスでは第一章に国旗・国歌についての定めが置かれておりますし、ドイツでは第二章で国旗の定めがある。イタリアでも冒頭の基本原理の章に国旗の定めが置かれているところであります。
　私も、憲法改正が実現するということになりましたら、最高法規の章にはこうした定めを置くべきではないかなと。下位の法規にこうした国のシンボルに関する定めをゆだねるのはいかがなものかと、そんなふうに考えております。
　大体与えられた時間が来たようでございますので、これで私の陳述を終わりまして、足らないところは後ほど御質問を受けた際に補充させていただきたいと思います。
　ありがとうございました。