○参考人（清水英夫君）　ただいま委員長より御紹介いただきました清水でございます。
　このたび参考人としての私の意見を申し上げるに際しまして、実は依頼を受けましたのが突然でございましたので、十分な準備ができなかったので、これから申し上げますことにつきましても、そういう状況にあったことを御了解いただきたいと思います。
　私は憲法学を専攻する者でございまして、今回の拘束名簿式比例代表制につきましても、その政治的な意義であるとか効果であるとかは、これはむしろ政治学的な見地からの専門意見にお譲りすることにいたしまして、本日は主に憲法上の問題について意見を述べさせていただきます。
　申すまでもないことでありますけれども、国民主権下の現憲法におきましては、特に国政選挙に際しましてはできるだけ国民の政治的意思が正確に反映されることが望ましいわけであります。そして、民主主義的な見地から言えば、少数意見が十分に尊重されるような制度が不可決であると思います。また、今回の公職選挙法改正はとりわけ参議院のあり方とも関連しているわけでございま、して、制度化を考える場合に衆議院と異なる参議院の使命、役割りというものが十分に配慮される必要があることも申すまでもないことであります。その点におきましていわゆる比例代表制が多くの長所を持っていることは否定し得ないことであると思います。
　この制度が一般にわかりにくい点や小党分立を招くおそれがあるという欠点はありますけれども、一八五六年デンマークで採用されて以来、多くの国でこの制度が採用されていることは、以上のような長所を考慮したことだと思います。けれども、この比例代表制、特に今回問題になっております拘束名簿式のそれにつきましては、それを採用する上におきまして憲法上幾つかの疑点が存在することも事実であります。そこで、以下主な問題点について指摘してみたいと思います。
　第一に、以下拘束式と申しますが、拘束式は原則的に政党を主体とする選挙制度でありますために国民の被選挙権を侵害したり結社の自由を奪うのではないかという問題点がございます。
　前者の点、すなわち国民の被選挙権を侵害するのではないかという点につきまして申し上げますと、確かに従前に比べまして無所属で立候補することがこれまでよりもいささか困難になる点が問題であろうかと思いますが、今回提案されている自民党及び社会党の両案とも、政党、政治団体の要件につきましては個人の立候補を不可能にさせているわけではないということから、これをあえて違憲というまでには至らないと存じます。ただ、その要件はできるだけ緩和することが望ましいのであって、それをどの程度まで緩和できるかということが一つの争点だろうと思います。
　また、個人よりも政党を選ぶ基準にいたしますことは、参議院の政党化をいよいよ推進するという見方もございますが、この点につきましては、無所属の候補者が最小限のところで一致点を見出しまして政治団体としての資格を備えて機能すれば、かえって政党化の歯どめとなるという見方もあるわけであります。これは運営上の問題でございます。
　次に、結社の自由についてでございますが、結社の自由というのは、その意味からいたしまして、団体を結成することの自由と結成しないことの自由及び団体に加入する自由と不加入の自由を意味するものでありますので、無所属の立候補者が立候補することができなくなったり著しく困難になるときは、憲法二十一条の結社の自由に反するおそれが出てくるわけであります。とりわけこの拘束式が政党法的なものに発展することになりますと、その点のおそれがより大きくなることは申すまでもございません。
　次に、拘束式は名簿に登載されている候補者以外の者に対しては投票できませんので、これは選挙民の選挙権の侵害になるのではないかという疑いがあります。この点につきましては、憲法学上国民の選挙権、被選挙権が絶対不可侵の基本的人権、たとえば思想の自由や表現の自由のような不可侵の基本的人権であるかという問題ともかかわりがございます。国民主権下の民主政体におきましては、選挙権、被選挙権がきわめて重大であることは申すまでもありません。しかしながら、憲法十五条第一項の公務員の選定罷免権、いわゆる国民の政治的権利と個々の国民の持つ選挙権を同一することは無理であって、個々の選挙権は法律によって具体的に設定されるというのが通説であると思われます。したがって、公正で合理的な選挙を達成する上である程度の制約が加えられても直ちに違憲ということはできないと思います。問題はその制約の目的、程度、内容にあるわけでありますので、前に述べましたように立候補の制限を著しく困難なものにせず、事実上立候補の自由が保障されている限り選挙権侵害ということにはならないと思われます。
　次に、拘束式は法のもとの平等、特に憲法十四条の保障のもとにあります法のもとの平等に反するという批判もございます。この点につきましては、憲法は合理的な差別まで禁じているわけではございませんので、問題として拘束式によってどのような差別が具体的に生じるのか、またその差別を必要とするだけの合理的理由が比例代表制にあるのかという判断にかかっていると思います。その点について言いますと、確かにこれまで提案されている諸案につきましては十分納得のいく説明がなされていないという感じを受けざるを得ないわけであります。
　さらに、ドント方式は西ドイツで採用されているものでありますが、選挙人の意思が全く候補者個人に及ばないおそれがあります。その点につきましてこれが選挙権の侵害になるという疑いもございます。その点におきまして確かにもし技術的に可能であるならば、その点では非拘束式によって選挙人に選択の余地を与える方が民主的であると思います。この点につきまして違憲とまでは申せませんが、全く個人抜きの選挙になりますときは、政党と国民との間に間隙が生じまして、選挙に熱意を失う危険のあることを指摘しておかなければなりません。
　以上申し上げましたように、現在提案されている拘束名簿式比例代表制は、以上の諸点に関する限りあえて違憲の問題は起こらないのではないかと思います。
　ただ、今回の改正の大きな理由となっております、選挙費用が膨大にかかる、超有名人以外の立候補が困難になっておる、さらに全国を一選挙区とすることの過酷な候補者に対する負担という点が挙げられております。しかしながら、この点は選挙運動との関連におきまして、選挙運動について強い規制を加えますと、選挙費用が助かるという点はあるかもしれませんが、このためにテレビ等で全国的に知られている人以外の立候補ということが大変困難になるという矛盾が生じてくるわけであります。
　政党本位の選挙といいましても、結局は個人としての政治家の資質が問われていることには変わりないわけでありますから、したがって政党及び個人の政見発表の機会をできるだけ尊重するということが大切なのではないかというふうに思います。また、政党、政策中心の争いとなれば、各党の政策の争点が国民に理解される必要が一層重大になってくるわけであります。
　その点につきまして、これはかねがね私が思うことでございますけれども、国政選挙という最も重大な国民的選択の機会にしばしば運動の制限が安易に行われているということが問題になるわけであります。これは憲法二十一条の言論、出版の自由に対する違憲的な制約になるおそれがあるということをあえて指摘しておきたいと思います。
　最後にお願いいたしたいのは、選挙制度の改正が往々国民をなおざりにして行われることであります。上条先生も申されましたように、この選挙制度の問題は国会の規則とは全く異なる憲法レベルの国民的関心事でありますし、また選挙制度の改革というのは、立法機関の仕事ではございますけれども、基本的には主権者国民の問題であるということをぜひとも忘れないようにお願いしたい。
　すなわち、選挙制度の改正というものは選ばれる論理ではなくて選ぶ論理に立って考慮していただきたい。その点からいたしますと、一般の国民に今回の改正がややもすれば党利党略のように受け取られていることや、比例代表制とはいかなるものかについて、まだほとんど十分に理解されているようには思われないのは大変遺憾であります。一たんこのような制度が採用されますと、それがやはりまずかったというようなことがありましても再改革は非常にむずかしいわけでありますから、この点についての慎重な御審議をお願いいたします。
　最後に、そのことと関連いたしまして、すでに裁判所の判断も厳しく出ております選挙区における定員改正の問題に対して真剣に取り組んでいただきたいわけでございまして、それが行われない、それがなおざりにされておりますと一層党利党略の改正であるというような国民の疑惑は晴れないというふうに考えます。
　以上をもって私の意見を終わります。