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○松本（龍）委員　今お話をお伺いをしたわけですけれども、やはり「わざあり」の効果ということになると、土地問題あるいは都市計画の問題が非常に大きなファクターを持っているというふうに私自身も考えています。
　さらに今、これからの土地問題に対して規制の強化が必要である、今までの規制緩和から強化が必要であるというふうに私は認識をしているわけでありますけれども、規制の強化をやっている、ここが規制の強化なのだというところを、今回の法案の改正の中で端的に指摘をしていただきたい。もう法案を私は読ませていただきましたので、ここここが規制をしているのだというところがあれば、端的に御指摘をしていただきたいと思います。
○市川政府委員　一規制の強化といたしまして、用途地域の細分化につきまして御提案しておる中におきまして、幾つかの規制の強化を図っておる点が第一点でございます。それから第二点目は、都市計画区域内外におきます建築行為に対します規制の強化を図っております。それから、誘導容積制度につきましては、最終的には土地の有効利用促進を図っておりますが、いわゆる暫定容積率を決めることによりまして、道路等の公共施設、地区内の公共施設の整備が進まない限りは、現行定められておる容積率どおりの建築物の建築も認められないという意味におきまして、私どもそれも一つの規制の強化であるというふうに思っておる次第でございます。
○松本（龍）委員　先ほど石井委員の方から質問がありました第二種低住専の話ですけれども、これ考え方によっては緩和型だというふうに受け取れないこともないと思います。従来、いわゆる第一種住専の中で百五十平米以内の店舗は、言ってみれば建築基準法の四十八条の別表二の中でいわゆる申請をして、審査会をして例外的に認められていた部分があったというふうに思いますけれども、そこのところはそういう実態であったか、まずお答えを願いたいと思います。
○立石政府委員　一般的には、用途地域の規制の中では制限されている用途でございますが、低層住宅地の環境を損なわないということであれば、建築審査会の議を経まして許可がされることになっているところでございます。
○松本（龍）委員　そういったときに、今回の第二種住専は、言ってみれば店舗を許容する。どういう店舗か、これから政令で定められると思うわけでありますけれども、言ってみれば混在型の用途と言えなくもないと私は思っています。そういった意味で、運用面でこれから非常に問題が起きてくると思うわけでありますけれども、これが三年以内というごとになっていますけれども、これが非常に難しいだろう。本当にやろうと思えば現況の調査からしなければなりませんし、言ってみれば調査費や人材の確保あるいは農地との整合性、いろいろな面でこれから大変な苦労があると思うわけでありますけれども、都市局長、そういったところはどういうふうにお考えになっておられるか、お尋ねをいたします。
○市川政府委員　御指摘のとおりの面があるわけでございまして、今回の新しい用途地域制度が法案として成立させていただきました場合におきましては、地方公共団体それぞれの立場で、まず基礎調査をしっかりと行う必要があると思っております。それから原案の作成、決定手続等相応の準備期間が必要でございまして、特にそういった基礎調査等に要する期間も最大限考慮いたしまして、事務手続はできるだけ早くやるというような観点から、法施行後三年以内に移行するということにした次第でございます。
○松本（龍）委員　地方の声を聞きますと、なかなかそういうわけにはいかないというのが実情であります。そのことは申し上げておきたいと思います。
　これから三年以内という今のお話も含めまして大臣にお尋ねをいたしますけれども、やはり中曽根民活以来、規制緩和の方向は私は依然としてあるというふうに感じています。そういった中で、市町村レベルにおいて厳しい用途への変更、つまり緩和型ではなく厳しい用途への変更は、地域住民のコンセンサスあるいは都市計画審議会等々非常に困難があると思います。そういった中で、一種住専は例えば第一種低住専の方にシフトしていくような指導をされるのか、地域の特性多々ありますけれども、何かそういった中でこうやりなさいというふうな指導をされるのかという点をお尋ねをいたします。本来の用途を細分化した、強化をしたということは、言ってみれば規制を強化したというふうに私は感じているわけでありますけれども、そういった中で、本当に規制強化の細分化が実行されるような方向にこれから果たして行くのかということも含めて、大臣の御答弁をお聞きをいたします。
○山崎国務大臣　松本委員は、従来の土地対策、総量規制でございますとかあるいは地価税も含めておっしゃったと思いますが、柔道でいえば「効果」にすぎないのじゃないか、今度の法改正で「わざあり」をとれ、合わせて一本としたいところでございますが、いずれにいたしましても、総合的な土地政策の一環として、土地利用計画制度の充実を図るために本法案を提出させていただいた次第でございます。したがいまして、今後地方公共団体におきまして、新しい用途地域の創設の目的に照らしまして的確な指定がなされて、法改正の所期の効果が得られますように、厳正に指導してまいる所存でございます。
○松本（龍）委員　規制緩和あるいは民活が、今回の土地高騰あるいはさまざまな人たちの夢を砕いてきたというふうに私は認識をいたしています。
　そういった中で、用途の問題に関してはこれくらいにとどめますけれども、最後にちょっとお聞きしたいのですけれども、用途でさまざまな議論があったと思うのですけれども、カラオケボックスとかミニシアターなど、用途に指定をされていないものが出現をしたということが、今回の改正の一つの要因ではないかということもあると思うのですが、そういった中で、リストアップされていない用途の出現ということに対して速やかに対応ができるのか。そういったシステムをこれからつくらなければならないと私は思うのですけれども、どういうことを考えておられるのか、お聞きをします。
○立石政府委員　実際の市街地の中におきましては、いろいろな建築物が、かつ時間を経ますと相当変化して出てくることは、御指摘のとおりでございます。
　今回の改正に当たりましても、例えばカラオケボックスもそうですし、あるいは場外馬券売り場の問題等も含んでおりますが、こういうものに対して現段階で考えて必要な制限をしていく必要があるということで、建築基準法のいわゆる別表の規定の見直しを行っているところでございます。こういうものに制限がされている場合には、その例外的な措置等については弾力的に、四十八条によって許可等によって立地ができるようになるわけでございますが、またその逆に、これらの規定につきましては、地方公共団体におきまして必要な条例等による制限も付加できる、あるいは緩和できる規定も設けられているところでございます。これらが地域の特性に合って、それぞれ対応できるものと考えております。
　さらに、特に業態の変化の著しい工業関係のものにつきましては、今回の別表改正の中においても弾力的な扱いができるような規定を設けているところでございます。
○松本（龍）委員　条例によって担保ができるというふうにおっしゃいましたけれども、実際そうはいかないというのが現状だと私は思っています。
　さらにお聞きをしますけれども、市街化調整区域においても地区計画を定めることができるというふうになっていますけれども、これは市街化調整区域というのは、市街化区域はおおむね十年以内に市街化になるというところでありましょうけれども、市街化調整区域の中で地区計画を定めるということがどういうイメージを持っておられるのかが非常にわかりにくいといいますか、市街化予備軍といいますか、一定の要件を満たしておればそういったものができるというふうに受け取ればいいのかということをまずお尋ねしたいと思います。
○市川政府委員　現行の制度の中で、市街化調整区域におきましても一定の条件のもとで住宅市街地の開発等は許容されておるわけでございまして、現実には既に既成市街地もございますし、それから開発事業が進んでおるところもございますし、これから開発が行われるということで確定されておるところ等もあるわけでございます。もちろん、線引き制度の基本的な考え方のもとでございますので、極めて限定的、制約的でありますが行われるわけでございまして、そういったようなところでの町が整然としたものとして整備されるようにということで、限定的な意味ではございますが、地区計画を定めてそれを誘導するという制度の適用が必要であると判断したところでございます。
○松本（龍）委員　私は、市街化区域、市街化調整区域の線引きはある程度役割を果たしているというふうに思っているわけでありますけれども、実際、社会経済の情勢の変化によって非常にその線引きが意味をなさないという地域も出てきている。十年でなかなか市街化できないというところもありましょうし、計画策定からまた実行の段階で非常に厳しいものがあるということもあると思います。
　そういった中で、今回法案の中にありますように、都市計画に関しては基本的な方針の創設をうたっておりますけれども、私はこのことに関してばいいと思うわけでありますが、しかし、果たして市町村がそういったマスタープランを書くことができるのかというところに非常に疑問を持っています。つまり、まだまだ中央に多くの権限が残ったままで市町村にさあマスタープランを書け、つまり道路や下水道、大きなインフラ整備や事業に関しては国や県に権限が残されているのに、こういった状況でマスタープランを書きなさいということができるのかということを懸念しているわけでありますけれども、そういった意味において、それをどう担保していくのかということを含めて、都市局長の見解をお伺いいたします。
○市川政府委員　今回御提案申し上げております市町村の都市計画に関する基本的な方針についてのお尋ねでございますが、これにつきましては、それぞれの市町村の町づくりのビジョンを具体的に定めるものであってほしいと思っておる次第でございます。
　具体的な都市計画決定をする前提といたしまして、自分たちの町や村が将来どういうふうになるのかという姿をあらかじめマスタープランという形で提示しておきまして、それで具体的な都市計画事業等を行っていくということが、現在でもそういった努力をしているところはございますけれども、なかなかそういう努力がなされておらないところもあるというところから、その必要性につきましていろいろな御要望もございましたので御提案しておるところでございまして、基本的には市町村の自主性が十分発揮されたマスタープランでなければ意味がないというふうに思っているわけでございます。
　ただいま御指摘ございましたように、かなり枢要な部分については国や県が押さえておって、市町村がどの程度自主的なものがつくれるのかということでございますけれども、そういったものが仮に国道であり県道であったとしても、あるいは国の施設、県の施設があったといたしましても、トータルとしてその町や村がどうあるべきかという観点からは、やはり市町村の主体性が確保された中で町づくりとして具体的にビジョンが決められていかなければならない、また、そういったものでなければ意味がないという観点に立ちまして、私どもも懸命にそういった方向で努力していきたいと思っておる次第でございます。
　端的に申し上げまして、国の計画等につきましても、市町村におきましてはそれを与件として受けとめてつくっていく計画と、ある程度こうあってほしいという要望も含めた計画と、両面あっていいのではないかなと私は思っておりますが、それはかなり具体的なマスタープランづくりの中で、それぞれの市町村の中で十分な議論を重ねながらコンセンサスを得ながらつくっていくという意味におきましては、それぞれの市町村でそれぞれの特色を持ったマスタープランでもいいのではないかなというふうに思っておる次第でございます。
○松本（龍）委員　今お答えになりましたけれども、市町村が自主的にマスタープランをつくらねばならないというのはこれは当たり前の話で、まさにそれはもうおっしゃらなくてもいい。これは地域の住民あるいは市町村がしっかり合意のもとで、住民参加のもとでつくらなければならないというのは当然の話でありまして、それをどう国や県が担保できるのかという質問をしたわけであります。
　そういった中で、ドイツなどではＢプランがあります。今言われましたようにイメージプラン、実施プランという考え方もありましょうが、そういった意味で私は、これからそういう権限移譲が非常に重要ではないか。今各方面からも、地方の分権あるいは権限移譲ということが言われています。さらに財政的な担保も含めて、建設大臣、今お話をしましたさまざまな問題に対してどう対処をされるのか、御見解をお尋ねいたします。
○山崎国務大臣　市町村のマスタープランが当該市町村そして住民の希望や考え方を反映したものになる、自主的なものになるということは当たり前のことだとおっしゃいましたが、私も当たり前のことだと思うわけでございます。ただ、国と地方が利害が反するということはございませんで、地方の発展のために国の施策も当然遂行されていくべきでございます。
　ただ、地方でマスタープランをつくりますときに、ややもすれば自己完結的なものになる可能性もあるわけでございます。例えば、国道は非常に広域的にわたっておるわけでございますから、その地域だけが国道の機能を阻害するような、計画の中にぶつかっちゃうというようなことも理論的にはあり得ることでございまして、そういうことがないように、日ごろから地方自治体におきましても当然国の施策とマッチするものをつくっていくんだと今都市局長が答弁いたしましたけれども、そういうことではございますが、理論的にはそういうこともあり得ることでございますので、国の広域にわたる施策それから地方の発展を願った夢のあるマスタープランとが、その調整が十分に行われるように十分配慮してまいりたいと思っておるのでございます。
　なお、財源の問題は、これは別途、都市計画のみならず他の分野におきましてもいろいろと行革審等で審議されておるところでございまして、私は、極力地方分権を進めるべきではないかという先生の基本的な考え方には賛成でございます。
○松本（龍）委員　今言われました国と地方が利害が対立をするということがあったら、これはもう非常にゆゆしき一大事でありまして、いわゆる利害が対立するということではなく、権限が対立する、あるいは法的な体系の中で、市町村がこうありたいというところが法によってできないという事態がさまざまなところで生じている。そういった中で、一方ではマスタープランを書きなさいといいながら、実は書いたマスタープランが法律あるいは今の法体系の中で、建築基準法あるいは都市計画法の中でできないという事態が今各地で起こっているという状況を踏まえて、私は申し上げたわけであります。
　そういった意味で、この市町村のマスタープランあるいは地方の独自性のことに関しては、最後の方でじっくり時間をかけて申し上げたいと思うわけでありますけれども、今の都市計画のあり方は、住民参加の方法がなかなか確立をされていないということは言えると思います。都市計画審議会の答申でも、最後の方に述べられておりますけれども、今までの都市計画の住民参加というと、言ってみれば開発の計画がぼんと出されていきなり突然知らされるというスタイルが多かった。また、行政の方としても、言ってみれば知らせず、聞かせず、争わせずというふうな感じのやり方が多かったわけでありますけれども、やはりこれからは民主的に、計画の段階で住民が参加できるシステムづくりが私は要ると思います。
　なぜ都市計画がうまくいかないかということを考えてみますと、今計画と実施が非常にかけ離れている。つまり計画の段階で時間をかけるのか、実施の段階で時間をかけるのか。つまり、住民のコンセンサスをしっかり入り口の段階で時間をかければ、実行の方でスムーズにいくというふうな民主的なルールが必要であるというふうに私は思っているわけでありますけれども、公聴会はあくまでも義務規定ではない。意見書は出すけれども、それに対して市町村はなかなかそれにこたえてこないというふうなシステムがあります。
　そういった意味で、社会党、社民連が出した案の方では議会議決が必要だというふうなことで、私は政府の方では、そういった地方自治体に対する能力論、いろいろなところでまだまだというふうに感じておられるのだと思いますけれども、都市計画はトラスチックに変えなければ、そして権利と義務をやはり地方の議会やさまざまなところに持たせなければ変わってこないというふうに私は思っています。計画なければ開発なしという都市計画の基本的な認識のもとで、私が申し上げました自分たちの手でつくるという都市計画のあり方について、都市局長はどうお考えになっておられるか、御答弁をお願いいたします。
○市川政府委員　都市計画は、何といいましてもそこに住み、働く方々、住民の方々の総意のもとでつくっていくことが最も重要であるというふうに、私どもも思っておる次第でございます。
　現在の手続等につきまして、十分ではないのではないかという御指摘でございますが、私どもといたしましては、そういった住民の意見を十分に反映させるという形での手続を担保しながら都市計画をスムーズに実行に当たらしめるという意味におきまして、現行制度は一つの限界点なのではないかというふうに思っているところでございます。ただ、私どもといたしましては、そういった都市計画法に基づきます都市計画の体系といいますか、そういう法定手続の問題のほかに、自分たちの町は自分たちでつくっていくんだ、そういったしっかりとした自覚というものがやはりこれから強く求められていくというふうに思っている次第でございまして、必ずや我が国の将来は、そういった展望におきましては明るいものがあるというふうに見通しておるところでございます。
○松本（龍）委員　やはり住民参加の手続が極めて民主的なルール、環境アセスあるいはアメリカで、導入されている財政アセスメント等々ありますけれども、そういった手法をどんどん取り入れられて、まさに情報公開をされて、住民の意思がしっかり反映をできるシステムをこれからつくらなければならないというふうに私は認識をいたしております。そういった中で、今までは密室の中で行われてきて、ある日突然ゴルフ場の計画ができてきたというところも多々ありますし、そういった住民の不満も聞こえできますので、そういった意味において、これから民主的なルールが確立されなければならないというふうに認識をしているところであります。
　それでは、先ほど石井議員もお尋ねになりましたけれども、誘導容積制度の問題に移りたいと思います。
　そもそも、容積率の二〇〇、三〇〇、四〇〇とかいろいろな数字がありますけれども、この数字、私はなかなか理解しにくいというふうに思っています。東京の容積は今五〇％使い切ってないというふうな、正確な数字は私は知りませんけれども、そういう状況であります。これを例えば一〇〇％使い切ると東京はどうなるかというふうなことを私は心配しているわけでありますけれども、逆に言うと、もう過度に飽和状態に来ている。むしろ東京のようなところは、ダウンゾーニングが必要なんだというふうに私は感じています。
　そういった意味で、きのう建設大臣の答弁では、ダウンゾーニングの検討も今しようかと思っているというふうな発言をされましたけれども、地価と容積率は必ずしも連動しないというふうに宮澤総理はきのうお答えになりましたけれども、都市局長、五〇％未満である東京が、今インフラやごみや産廃や道路や交通の問題で大変な状況にある。こういったことをかんがみて、地価は容積率と連動はしないというふうな総理の答弁、あるいは自分自身のお考えをどういうふうに持っておられるか、お尋ねをいたします。
○市川政府委員　現在の東京におきまして、御指摘のように、定められている容積率はかなりまだ使われてない状況にあると思います。
　これにつきましては、現在定められております容積率は、長期的な観点に立ちまして整備される公共施設の整備状況もにらんだ容積率の決定になっておるわけでございまして、私どもといたしましては、土地の有効高度利用を図るという観点からは、できるだけ容積率を高く使うべきであるというふうに決められております地区内の土地につきましては、やはりそれ相応の有効・高度利用を図るべきであるという考え方を持っておりますが、ただ一方で、公共施設等の整備がおくれているままでそういったようなことが進むということに対する懸念も持っているわけでございまして、少なくとも今回御提案申し上げております誘導容積制度は、そういった観点に立ちまして、一度暫定容積率というようなことで抑えた形をとりまして、それから公共施設の整備と見合った形での土地の有効・高度利用を図るという御提案を申し上げているところでございます。
　この制度だけでは必ずしも十分ではない面もあるわけでございまして、御指摘のようにごみ処理の問題その他いろいろな各般にわたる問題点があるわけでございますので、やはり現実の都市運営という観点からにおきましては、ただ無秩序にそういったものが有効・高度利用が図られればいいというわけにはいかないという面があろうかと思いますので、今回のような制度の提案をきっかけといたしまして、地方公共団体や東京都あるいは特別区におきましても、真剣な御議論もお願いしたいと思っているところでございます。
　それから、地価と容積率の関係につきましてでございますが、これは確かに容積率がダウンされました場合には、その土地の地価がその面におきまして下がるということが現象として起こり得る面もあろうと思いますけれども、基本的にはその都市内におきます住宅宅地の需給の問題が背景にあるわけでございまして、地価問題を考える場合にそういった供給面、需要面との需給バランスの問題が無視できない面だと思っておりまして、そういう意味におきまして、容積率の上げ下げがトータルとしての地価水準にとりましてどういったような状況になるのかということにつきましては、極めて慎重な検討が常に必要であるというふうに思っておる次第でございまして、今回の土地の有効高度利用を図るという政策は、少なくとも大都市地域における住宅宅地供給促進という観点も念頭に入れてございますので、そういった意味におきましては、適正な地価水準の確保という観点からは、むしろ有効に働くというふうに思っておるところでございます。
○松本（龍）委員　私は、誤解をしないでいただきたいのは、暫定容積率のことに関しては非常にいいアイデアだというふうに思っているのです。そういった中で、指定容積あるいは目標容積率があって、そこにボーナスが出てくる、容積移転ができるということに対して非常に懸念を持っているわけです。つまり、容積率というのは設定をされますと、これは抑えるためにあるのか、使い切るためにあるのかというところが、やはり土地を買った人やディベロッパーに対しては非常な価値判断の基準になってくるわけです。そういった中で、都市計画というものはやはりここは抑えましょう、ダウンゾーニングをしましょうというところ、使い切るんじゃないですよ、この数字はただ上限なんですよということをやはり言わなければならない。
　しかも今度の容積移転というものの考え方は、容積移転はどのような基準でなされているのか、あるいは適正配分の際の容積割り増しの上限はどの程度考えているのか。あるいは一律のこうした規制緩和をすれば、かつて中曽根民活のようなバブルの風が吹いたときに、土地だけではなく容積の地上げのような事態を起こす可能性があるんではないか、さまざまな懸念を持って私は質問したわけです。言ってみれば、暫定容積という考え方は非常にいい考え方だけれども、その上にボーナス、そしてそのボーナスがつくときのプロセス、システムがなかなか見えてこない、どういう決定がなされるのかということが見えてこないということに関して、非常な懸念を抱いているわけです。そういった観点から、もう一度局長の御答弁をお願いいたします。
○市川政府委員　誘導容積制度につきまして、暫定容積率を定めまして、それから目標容積率を定めるわけでございますが、その場合、地区計画で対応する。その地区計画を定める際に、その地区内につきまして、現在、現行の用途地域の中で定まっている容積率の総量という問題があるわけでございまして、その総量を超えるテーマと超えないテーマと一つあると思いますが、今回の容積率の適正配分の基本的な考え方は、容積率の総量の範囲内におきまして、その地区内の容積率の配分につきましてめり張りをつけるという考え方でございますので、私どもといたしましては、基本的にはその容積率が乱に走るということはない。むしろ、その地区計画に従ってできた町は、将来のあるべき姿から見まして極めて良好な都市環境のもとで整備された市街地として誕生するというふうにねらっておるところでございます。
　それから、容積率はもともと最高限度を定めておるものでございますから、基本的には、その容積率の範囲に抑えるという考え方が原点にあることは御指摘のとおりだと思います。
○松本（龍）委員　それじゃ、いわゆる目標容積率は指定容積率を超えないというようなことは断定ができるわけですか。
○市川政府委員　地区計画制度の中に、二年前の、あるいは三年前かもしれませんが、都市計画法改正の際に用途別容積型地区計画というものを創設させていただいておりまして、これは基本的には、主として都心部におきまして住宅を建てる場合に、そういった住宅に関しまして容積率の上乗せができるような地区計画制度でございます。この制度と誘導容積制度の組み合わせによりまして、結果としてはそういった容積率が現行の容積率よりも高いものとして設定することは制度上できるというふうに考えております。
○松本（龍）委員　私は、容積の適正配分や容積移転の考え方は、いわゆるアメリカの容積移転の趣旨や制度と全く異なって、いわゆるＴＤＲの考え方とは異なって、そのあり方について論議が非常に未成熟だというふうに思っております。今回、この容積移転の考え方はとるべきではないという考え方を、とりあえずここで申しておきたいと思います。
　先ほど私、ちょっと触れました地方の問題にこれから移りたいと思うわけでありますけれども、建設大臣、地元のことであります。粕屋郡の志免町、ことしの二月でしたか、マンションが建つ、そういったときに水を供給をしないということでマンション側が提訴しまして、いわゆる水道法十五条、さまざまな論点によって町が敗訴したわけであります。水の問題というのは、これから事福岡に限らず、全国的な規模で非常に大きな問題になってくるだろうというふうに考えています。
　さらに、地方が今どういう悩みを持っているかということを考えてみますと、言ってみれば今の法体系の中で、建築基準法や都市計画法の手法では対処し得ないから、やむを得ず自治体が独自に条例を制定した部分であるとか、さらには地方政府としての自治体は、従来のように行政が一方的に定める指導要綱としてではなく、条例すなわち議会の議決を経ているわけでありますから、私は極めて民主的なルールでつくられているというふうに考えています。政府や裁判所あるいはさまざまな機関は、これまでもこれらの手法を違反としてきた部分があるわけでありますけれども、もしこれを違反とするならば、国がそれにかわるような有効な手法を提示をしなければならないというふうに私は認識をしているわけであります。
　そこで建設大臣、五十三年の水不足のとき、福岡市は大変な思いをしたわけであります。五十三年の五月から五十四年の三月まで、六時間給水をピークとして連続二百八十七日間の制限があった。御存じのとおりであります。そういった中で、これはまさに志免町という一つの自治体の問題に限らず、さまざまな自治体が抱えている問題ではないかというふうに思うわけでありますけれども、判決文にありました水道法十五条、厚生省きょうお見えだと思いますけれども、この裁判の判決が妥当であるかどうか、お尋ねをいたします。
○藤原説明員　お答えいたします。
　この福岡県志免町のマンション等への給水拒否につきましては、福団地方裁判所での一審判決が出された後、町が控訴しているところであります。その推移を厚生省としても見守っているところでございますので、この件に関する直接のコメントは差し控えたいと思いますが、一般論として申しますれば、水道事業については水道法第十五条によりまして、当該事業の給水区域内での給水義務が課せられております。この給水の拒否といいますのは、正当な理由のある場合、つまりかなり限定された特定な場合にのみ許されるものである、このように考えております。
○松本（龍）委員　水道法は昭和三十二年に制定をされたわけであります。そのときの事情と、まさに社会情勢あるいは経済情勢が大きく今変動してきたということはさまざまなところから指摘があるわけで、ある大学の教授のお話によりますと、我が国は歴史的に水に即した土地利用が行われてきたし、そうあるべきだ、しかし戦後逆転し、水源がなくても人が住むところは行政がどこでも水を供給しなければならなくなった、人々が住む場所に行政がすべて面倒を見るという水道法の精神は、今の情勢から見ると極めておかしいというふうなことが述べられているわけでありますけれども、これは非常に難しい問題であると思います。
　私は、水道法十五条を変えるべきだ、改正すべきだというふうな認識に立っておりますけれども、都市局あるいは住宅局、これは厚生省だけの問題ではない。つまり、町づくりをどうするかという問題に非常にかかわっているというふうに考えています。つまり、建築確認は県あるいは国にある。そういった意味で、水は市町村に任せられている。小さな権限しか市町村はないのに、大きな法の中でそれが担保されてこない。先ほど言いましたように、市町村のマスタープランをつくれつくれと言いながら、例えばこういう住宅をこういう制限のもとで町をつくりましょうといっても、それがなかなかマスタープランの中で、法体系の中で担保できないという状況が志免を初めとしてさまざまなところで起きているわけであります。そういった中で、この水道法の問題も含めて、都市局と住宅局の御見解をお尋ねをいたします。
○立石政府委員　志免町の件については厚生省の方からも御答弁があったと思いますが、判決で言っておりますのは、町が通常の努力を怠らない限りマンションヘの給水は不可能ではなく、今回の拒否は正当な理由に該当しないというように判断しているものだと存知しております。私たちのところからは、果たして水道法上の問題でこういうことが正当なのかどうか、そういうことについては判断できないところでございまして、これは水道法上の方で解決してもらいたい問題だと思っております。ただし、それでは都市内の土地利用に当たりまして、どういう建築物を認めあるいはどういう建築物を制限するかということにつきましては、都市計画法、建築基準法の両法の体系の中でも相当いろいろな措置が講じられることになっていると考えております。
　仮に、例えば大規模なマンション等の建築を禁止しようとすることであるならば、用途地域制において低層住居専用地域を指定することもできるわけでございます。また、こういうものが入りにくいような容積率、建ぺい牽制限をかけることもできると思っております。さらに、詳細な計画でございます地区計画等の地区レベルのきめ細かな町づくり制度を活用して、きちっとした都市計画、建築規制を行うこともできる。あるいはまた、住民の建築協定のような制度も活用することができるというように考えているところでございまして、もし大規模なマンションを排除するといいますか、大規模なマンションを規制したいということであるならば、これらの手続を活用することによって、相当独自の町づくりを図ることができるというように考えているところでございます。
○市川政府委員　基本的な考え方はただいま住宅局長が答弁したことと同じでございますが、若干一、二補足させていただきますと、この志免町は福岡市を含めます福岡都市計画区域、広域な都市計画区域の中に入っておりまして、線引き対象でございまして、現実に線引きもなされておりまして、当該マンションの計画地は志免町の市街化区域内で用途地域が準工業地域でございますから、用途地域上はマンションが認められるものでございます。
　したがいまして、町といたしましてそういったものの立地は規制したいということでありますならば、やはりただいま住宅局長が答弁申し上げましたように、しっかりとした用途地域の変更等も含めた都市計画の変更をやるか、あるいは別途の地区計画の策定とか、そういった都市計画的な手続によって対応することも可能な問題ではないのかなというふうに思っておる次第でございます。
○松本（龍）委員　今言われましたように、ここは市街化区域です。それで、逆線引きをするか、用途を変更するかというふうなさまざまな、今住宅、都市の方から話があったわけでありますけれども、極めてそういうことが難しい。つまり、志免のことに限りませんけれども、さまざまな市町村が非常に過疎化で悩んでいる、そういったときに、これは志免のことではありませんけれども、ディベロッパー来てください、開発してくださいというふうなことがあって、はたと気がついたら水がなかったというふうなこともこれから大いにあり得を。そういったときに、逆線引きをしなさい一用途の変更をしなさいと言うだけで、それで担保ができますよというやり方が町づくりとしてやれるのか、実際運用としてやれるのかということを、非常に私は疑問に思っています。
　先ほど住宅局長言われましたけれども、まだ給水余力があるというふうに判決ではありました。しかしながら、市町村がマスタープランをつくるときに、水のフレームや人口のフレームを入れながら、これだけ住宅を許容すればこれだけ水が足りないということをしっかり書き込んだときに、それをしっかりと担保するような都市づくりをこれからしていかなければならないと私は思います。つまり、ここが上限だ、水のマキシマムだとしたら、ここで水道の供給をストップするといわゆる都市は破裂してしまうわけです。ですから、そこまであるタイムラグの中で市町村が計画を策定する、そういった策定したものをどうにか担保していかなければならない。それがさまざまな地方で起こっている町づくりや、住民が参加をしていろいろ村おこしをしたり町おこしをしたりするときに、国が保障していく、国がそれに対してどうバックアップしていくかが非常に大きな問題だというふうに私は考えているわけであります。
　この水道法の問題、都市計画の問題、この志免の問題は非常に大きな問題を抱えていますけれども、そういった中で都市計画、町づくり、マスタープランと連動させて水の問題をこれからどうするかということで、建設省あるいは厚生省としっかり協議をするというふうな状況が必要であるというふうに、私は認識をしています。そういった中で、今お話をしました点につきまして建設大臣、どういうふうなお考えをお持ちであるか、お尋ねをいたします。
○山崎国務大臣　志免町は私にとっても地元でございます。先生にとっても地元でございますから、お互いに関心の深いところでございますが、本件に関します限りは、御答弁申し上げましたとおり、一水道法上の問題であると存じます。
　ただ、今後どうやって対処したらいいかということで政府委員の方から、これは例えば用途地域で低層住居専用地域に指定する等の方法があるじゃないかということを申し上げたのでございますが、先生の基本的なお考えは、市町村でしっかりしたマスタープランをつくらせるということが本法の改正の中に含まれているんだから、その際にこういう問題が起こらないように措置できるように指導しろ、こういう御趣旨ではないかと受けとめさせていただいた次第でございます。
　まことにごもっともなことでございまして、新しい町ができていきますときに、水道のみならずさまざまな行政需要が発生をいたすわけでございまして、それらの行政需要に的確に対応できる体制をとりつつ、立派なマスタープランができるということが必要であろうと思います。そのためには、最後に御指摘がございましたとおり、各省庁と十分連絡をとれる体制が必要かと存じますので、御趣旨を体しまして今後対応してまいりたいと存じます。
○松本（龍）委員　私は、こういうときに国がしっかり指導しろということではなくて、つまり国は最小限の関与をしていきながら、そういったときにはしっかりバックアップができるようなシステムをつくらなければならない。この問題は、私は志免の問題で言いましたけれども、これは志免だけの問題ではない。福岡市の問題あり、全国各地で、例えば神奈川の真鶴町でありますとか山梨の清里等で、景観条例のことに関して県が敗訴をしたということもあります。そういった中で、これを担保できる、つまり条例が法律を上回るという非常に難しいような状況がありますけれども、そういった町づくり、極めて民主的に住民が合意をしてこういう町づくりをしようといったときに、それが実現できるような方策をこれからの都市計画、町づくりの中で考えていかなければならない。私は、関与をしろと言っているのではなくて、そういった、状況をつくり出していかなければ、これから地方の反乱あるいはさまざまな問題が起きてくるというふうに思っています。
　先ほど言いましたように、大臣もおっしゃいましたが、この水道法の問題、それと都市計画をきっちり連動させて、関係各省鋭意協議に入られて、これからの町づくりに支障のないような状況を少しでも知恵を出し合ってとっていただきますように最後にお願いをして、私の質問を終わりたいと思います。
　どうもありがとうございました。
○古賀委員長　午後一時二十分から委員会を再開することとし、この際、休憩いたします。
　　　　午後零時三十三分休憩
　　　　　————◇—————
　　　　午後一時二十分開議
○古賀委員長　休憩前に引き続き会議を開きます。
　質疑を続行いたします。小川信君。
○小川（信）委員　それでは一時間ですけれども、私、地方行政委員会のメンバーの一人でございますが、きょうはいろいろ御無理を申し上げまして差しかえで、都市計画法にかかわる問題についていろいろと御質問させていただきたいということでございます。
　まず第一に、私、都市計画法を読んでみまして一番特徴的なものとして思ったのが、法律の第三条の二項で住民の責務というのか責任というものをうたっておるのが、この法律の一つの特徴ではないかと思います。これは、住民が法に基づいて都市計画の適切な遂行に協力する責務を担うということを明記しておるということです。言うなれば、この法律によって、都市計画を進めていく上でその地域における住民が協力する責任がある、こういうふうな位置づけにされておるということです。それだけに、都市計画を策定していく段階では、その過程においていろいろなところで住民の参加を明確にする必要があるのではないかと思いますし、また、都市計画法に基づいて行われます都市計画事業というものは相当大きい拘束力を持っておる。
　例えば、都市計画事業の認可をもって土地収用法に定める事業の施行の認定の告示とみなすというようなのが、都市計画法の第七十条にもあるわけです。そういうふうなことは、いわゆる土地収用法の適用が都市計画事業の認可でそのまま行われるのだというようなことは、片一方で住民の責任を強く求めておるというようなこと。そのほか、都市計画事業の認可をもってそれぞれ特定の法律の許可、認可にかえるというようなものが、例えば墓地、埋葬等に関する法律とか土地区画整理法とか都市再開発法とかいうふうな中で行われておるというように、非常に大きい強行的な力を持っている法律だということです。私は、そういうふうなことを前提にしてこの都市計画法の改正というものを考えてみなければならないというふうな感じがしてならないわけです。
　先般来、私、生産緑地法の一部改正の議論のときにしても、また、このたびその生産緑地法が具体的に施行される過程において、それぞれ関係する委員会で発言をしたこともございますし、また先般、拠点都市整備法等の連合審査でも御質問しましたけれども、いわゆる町づくりといいますか、そういうふうなものは常に住民の参加というものが必要であるということと同時に、長期的な全体的な土地利用計画といいますか国土利用計画というものが根底にあって行われるものではなかろうかというふうに思っております。ですから、国土全体の利用計画の一部として都市計画というものがあるというふうに思いますし、また、国土利用計画との関係というものと都市計画というものがどのような関係にあるのかというようなことが、この法律の中身では十分理解できないんじゃないか。例えば、国土利用計画法に基づく国土利用計画、そして市町村計画、土地利用基本計画、こういうふうなものと都市計画との関係はどうなっておるのかということについてまずお尋ねをしたい、このように思います。
○市川政府委員　都市計画は、ただいま先生からも御指摘ございましたように、健康で文化的な都市生活と機能的な都市活動を確保するという観点から都市計画の目的を実現する必要があるわけでございまして、そういう観点におきまして、国及び地方公共団体が都市計画の適切な遂行に努めるとともに、住民も公的主体の措置に積極的に協力することが必要であるという観点に立ちまして、住民の責務という規定が設けられておると私ども理解しておるところでございます。
　もう一度この点につきまして平たく申し上げますと、公共の福祉と私権の保護という非常に難しいテーマを両立させる形で、健康で文化的な都市生活を確保するための都市計画の目的実現という観点に立ちますので、そういう意味合いにおきまして、都市計画の決定におきましてはできるだけ住民の方々の参加を求めまして、住民の総意の中でよりよい計画を定めていくということが求められておる次第でございます。
　そういう意味におきましても、住民の方々の意見を反映させる手続といたしまして、都市計画の決定、変更に際しまして、公聴会の開催、案の公告、縦覧、意見書の提出、都市計画地方審議会の付議等を経ることとされているところでございまして、これらの規定が果たして十分であるかどうかということにつきましてはいろいろと御議論があるわけでございますが、公共の福祉と私権の保護という観点の両立という意味合いにおきましても、また都市計画が住民の総意のもとで円滑な事務が執行されるという観点におきましても、大体現行の法体系がちょうどのところではないかというような感じを私どもは持っておるわけでございますが、なおこの点につきましては、いろいろと御議論もあるところであると認識しておるところでございます。
　それで、都市計画と国土利用計画とのいろいろな関係でございますが、いわゆる国土利用計画法に基づく国土利用計画につきましては、全国計画と都道府県計画と市町村計画の三つがあると承知しておりますが、このうち全国計画と都道府県計画は、都市計画との関係でいきますといわゆる上位計画といいますか、都市計画はこれらの計画に適合したものでなければならないということで、都市計画法でも第十三条第一項というところで、国土計画または地方計画に適合したものでなければならないというふうにされておるわけでございます。
　それから、市町村計画につきましては、市町村の議会の議決を経て定められるということになっておりまして、これは都市計画法第十五条第三項に、市町村の建設に関する基本構想に即して都市計画は定めなければならないということになっておりまして、その基本構想の中の一つであるというふうに認識しておるところでございまして、都市計画の具体の決定に際しましては、こうした長期的な観点から定められます国土利用計画と連係した計画内容でなければならないというふうに基本的な考えを持つと同時に、法律上もそういう位置づけになっておるというふうに理解しております。
○小川（信）委員　今いろいろお話がありましたけれども、私、逆ではないかと思うのですね。国土利用計画法に基づいてつくられる市町村計画の一部として都市計画があるのではないか。今のお話では、都市計画構想の一部として国土利用計画法に基づく市町村計画があるんだ、こういうふうなお話ですけれども、逆ではないか。国全体の土地の利用計回があって、そしてそれぞれ県の計画があり、市町村の計画がある、そのそれぞれの計画の中で都市計画というのがある。国土利用計画の中には、農業地域として農業振興の計画、そういうふうなものもあるのではないかと思います。
　重ねて聞きますが、発想が逆ではないかというふうに思いますが、いかがでございましょうか。
○市川政府委員　私の御答弁ちょっと不十分だったかと思いますが、いわゆる国土利用計画といたしまして全国計画、都道府県計画、市町村計画とありまして、そういった計画の中で、御指摘がございました農振地域等も含めました農業的土地利用のあり方とか、そういったものもその国土利用計画の中で、三段階に分かれますけれども決められておるわけでございますが、具体の都市計画を決定いたします場合には、そういった国土利用計画に即して都市計画を決めていかなければならないというふうに、私どもも理解しておるところでございます。
○小川（信）委員　そういうふうな理解の上に立って行われる都市計画というのは、いわゆる法律を見ますと、やはり都市的な機能というものを開発していくということがどうも前提になって都市計画というものが考えられ、そして限られた都市的な地域、都市地域をどのように効率的に使うか、利用するかということが発想の原点になっておるのではなかろうかと思うのです。
　そういうふうな中で、例えば法の二条の中で、これはもういつも取ってつけたようにあるのか、現実そのようなお気持ちがあるのかわかりませんが、「農林漁業との健全な調和」というのが入っておるわけなんですね。都市的な地域を想定し、その地域の中で農林漁業と健全なる調和を図るような都市計画というのを現実にどのように考えておられるのかというのは、私は昨年の生産緑地法の一部改正についても、また先般、具体的に施行されるということで土地特で質問したときにもいろいろ御意見がありましたけれども、これは取ってつけたような仕組みになっておるし、健康で文化的な生活、こういうふうな面についても必ずしも十分この計画の中で生かされておるのじゃないのじゃないか。まあ一言うなれば、都市的な機能としての土地の合理的な利用をどのように図るかということが最重点に行われて考えられておるのではなかろうかというふうに思わざるを得ないのです。
　やはりここに法律に掲げてあるように、農林漁業との健全な調和と、そしてそこに住む住民が健康で文化的な生活が営めるような仕組みを考える、そういうふうな状況の中でその限られた土地の合理的な利用をどのように図っていくかという整合性のあるものでなければならないと思いますが、このたびの改正案についても必ずしもその辺がはっきり見えないのですけれども、その辺いかが認識されておられるか、聞かせていただきたいと思います。
○市川政府委員　都市計画法第二条に都市計画の理念がありまして、「都市計画は、農林漁業との健全な調和を図りつつ、健康で文化的な都市生活」の確保云々と書いているわけでございまして、ただいま取ってつけたような規定ではないかという御指摘がございましたけれども、これは決してそのようなものではなくて、極めて重要な基本理念というふうに私どもは認識しておるわけでございます。
　と申しますのは、我が国の都市は、その発展の歴史等によりまして、ヨーロッパの都市と比べますとやはり都市的な土地利用と農業的土地利用とが混在した実態を持っておるというところから、いわゆる都市計画区域を定めまして都市的土地利用の整備を図る上におきまして、現実に存在いたします農業的土地利用の行われている区域をどうするかという問題がまず基本的にありました。そのために、御案内のとおり市街化区域、市街化調整区域という線引き制度が現行の都市計画制度の根幹になっておるわけでございまして、したがって、その都市の中で主として農業的土地利用が営まれているところにつきましては、ある程度まとまったところにつきまして、それは市街化調整区域ということで線引きいたしましてそこで農林漁業が行われやすくする。それからそのほかに、さらにその他のいろいろな手法を使いまして保全措置を行う。それで、そういった議論の中で、さらに市街化区域に定められた中でなお農業が続けられておるところで、なお長期的に農業継続の意思のある方々に対してやはり新しい制度が必要だろうということで生産緑地制度というのが提案されたというようなことでございまして、こうした一連の法体系の根幹の中に、この「農林漁業との健全な調和を図りつつ、」という基本理念が横たわっているというふうに私どもは理解しておるところでございます。
○小川（信）委員　私は、個々の問題を言うのじゃなくて、全体的に調和の図れるような都市づくりということをやはり都市計画法の中ではっきり出す必要があるのじゃないかと。しかし、法律を見る限り、このたびの改正の中身を見ても必ずしもそうではないのじゃないかということなんです。
　今局長がおっしゃった市街化調整区域というのは、そこで農業をやってもらうために市街化調整区域があるわけじゃないのでしょう、市街化を抑制するためにあれはあるはずなんですね。ですから、そういうふうな点をきちんと整理されないと、市街化調整区域にせずにあれは農振地域にすればいいのですよ、もしそれなら。だから、そうでない、市街化調整区域については農業をやるためじゃないのだ、しかし大きい一つの都市的な機能を持っているエリアの中で緑が必要だ、農業も必要だ。けさでしたかテレビがやっておりましたし、いろいろあるのですけれども、やはり市街化される地域、都市的な機能の中に、窓をあげれば田や畑があることも潤いがあっていいのだという人たちもおるわけですから、そういうふうな意味での調和ということでしょうが、私はそれをきょうは特に言うのではなくて、どうもその辺をきちんと整合性のある仕組みとして考えていただくことが必要では。なかろうかということを申し上げたわけでございます。
　それで、次にお尋ねをしていきたいと思いますのは、都市計画法の第二章の第一節というのに「都市計画の内容」ということでずっとたくさんいろいろなものが書いてあります。今お話があった市街化区域とか調整区域、これは整備、開発、保全の方針は都市計画で定めますとかということから、地域地区というものの位置づけ、促進区域というものはどういうふうなもので計画の中でどのように定めるのか、遊休土地転換利用促進地区というものはどういうふうなものか、都市施設というものはどういうものか、市街地の開発事業どこれの予定区域というものはどうか、地区計画、住宅地高度利用地区計画、都市計画基準、都市計画の図書、建設省令で定める方法で表示しなさいというところまで、極めてきめ細かく書いてあるわけなんですね。なぜここまで法律の中で書かなければならないかというような感じがしてならなかったのが、この法律を読んでの私の感じです。
　同時に、基本になるのは都市計画に関する基本的な方針の問題です。基本方針は公聴会等住民の意見を聞いて、住民の意見を反映してつくれ、こういう法律になっておるのですけれども、ここではこの基本方針は議会の議決は必要としておりませんですね。基本構想は議会の議決を経でつくられる、基本方針は公聴会等住民の意見は聞くけれども議会議決は特に求めていない、この辺はどのような考え方でこのような使い分けがされておるのか、聞かせていただきたいと思います。
○市川政府委員　市町村の建設に関する基本構想と申しますのは、地方自治法に基づく基本構想等をいうものでございまして、これは市町村全体の人口、産業、土地利用等に関します各種施策の長期的な方針を定めるものでございまして、今回御提案申し上げておりますいわゆるマスタープランと言われるものに関しましては、これに即さなければならないということになっておりますが、この今回の創設されることになります市町村の都市計画に関する基本的な方針、いわゆる都市計画のマスタープランにつきましては、市町村が地域住民の意見を反映させつつ具体的な町づくりのビジョンを明らかにしていくものという考え方に立っておりまして、そういった具体的な町づくりのビジョンに基づきまして具体的な都市計画決定がなされていく。別な言い方をいたしますと、提案される都市計画の案が自分たちの町の将来とのかかわり合いにおいてどういう位置づけになるのかということが明確にわかるような、わかりやすい市町村のマスタープランをつくるということが、今回創設をお願いしております市町村の都市計画に関する基本的な方針でございますから、個別には、その後都市計画で決定していく前の段階でその市町村の具体的なビジョンを示すということでございますので、いわゆる都市計画決定よりもある意味で重い位置づけになります議会の議決ということを義務づけない方がいいのではないかという観点でこういった兼ね合いにいたしまして、ただし基本的な枠組み等につきまして、議会の意思等とのかかわり合いもはっきり位置づけておくべきであるという考え方から、議会の議決を経て定められておりますいわゆる地方自治法に基づく基本構想等には即して定めるべきであるというふうに、法律上も規定したところでございます。
○小川（信）委員　今局長がお話しですけれども、どうもその辺がよくわからぬのですけれども、基本構想は地方自治法に基づいてその議会の議決を要するということで、総体的な全体的な長期的なものをつくっていくんだ、だから議会議決が要るんだ。しかしマスタープランと称する基本方針は、もっと詳細な具体的なものであるから、住民の意見を聞けば議会の議決は必要ない。これは、都市計画地方審議会等々の審議があるんだろうと思いますからですけれども、しかしここで議会の議決というものを、いわゆる先ほどの御答弁の中なり説明の中にも、住民の意思というのを十分反映するんだということであれば、公聴会をやった上で、住民から選ばれた議員で構成している議会の議決というものを、議会での具体的な審議というものが最も地域住民の意思を代表するものであるのではなかろうかと私は思うのですね。
　どうもそういうふうなものを意識的に省略をされるということは、やはりなぜ省略をするのか、なぜその手続をとらないのかということについてはなお理解ができないわけですけれども、議会の議決を必要としない客観的、具体的な理由を、なぜなのかというあたりを、もっとこれは説明いただきたいと思います。
○市川政府委員　具体的な、都市計画決定手続を経て定められますいろいろな都市計画があるわけでございます。その都市計画につながるような、できるだけ具体的なマスタープランでなければマスタープランをつくる意味合いが薄れてくるという認識に私どもは立ちまして、利害の調整等は都市計画決定手続の中で最終的にはしっかりとなされるわけでございますから、そういった意味合いにおきましては、マスタープランはまだ法定手続という観点では、そういうプロセスとしては少し緩やかなプロセスのままにしておいて、しかし十分住民の意向もその中に描きながらデッサンをかいていただく。できるだけ内容が具体的なものであってほしいという意味合いから、国の制度として議会の議決を義務づけるということはしなかったわけでございますが、現実にマスタープランを定める際に、市町村等におきましてどういったような形で住民の総意を反映させるかということにつきましては、いろいろと創意工夫があってしかるべきだと思いますが、法律上の手続として議会の議決を義務づけるということは、やはりマスタープランとして非常に具体的な内容のものを盛り込むということに関してどうかなというふうに考えた次第でございます。