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○小川（信）委員　行政の立場、政府の立場でどうかなと思われるのかもわかりませんけれども、やはり町づくりですから、自治体そのものが自分たちの意思によってこれをつくっていくというのが本来の基本的なものなんですね。ただ、今の局長の御答弁で言えば、自治体の議会の議決を経るようにしたら、相互の利害が相対立するとか、利害関係があってまとまらぬから議会にかけたら大変だ、議会にかけたらハチの巣をつついたようになって都市計画なんというものはつくれぬ、基本方針なんてつくれないから議会の議決はしないんだというように、私は聞こえたわけです。
　というのは、現実問題として、例えば例でいきますと、市街化区域にするのか、市街化調整区域にするのか線引きをしますね。この線引きについても、現実、相当利害が対立して難しいというのが現場ではあるのは私もわかります。市街化区域に入れてほしいというのと、あれから外してほしいという、いろいろなところがあるでしょうし、それから、例えば第一種とか第二種とかいうような地区指定、これも、私のところは商業地域にしてくれとか第一種住居専用地域にしてほしいとかいう、この利害というのは私はあるだろうと思うのです。というのは、極端に言えば、どちらかに入ることによって、個人の資産としての土地の値が上がったり下がったりすることだってあるわけですからね。
　だから今おっしゃるようなことになるのかとも思いますけれども、やはり地方の自治体とそして地方自治体議会というものをもっと信用するということが、制度を運営をしていく基本にあっていいんじゃないかというふうに思うのですね。自治体というものを信頼する。国なり都道府県段階まででなければ、それから先へ任せたら大変なことになるから余り任せないというんじゃなくて、信用する、信頼するということが必要ではなかろうかと思いますが、その辺、もう一度聞かせていただきたいと思います。
○市川政府委員　私の答弁がちょっと信用していないというふうに受けとめられたとすれば、私、答弁の仕方がまずいことを反省する次第でございますが、やはり都市計画は、基本的には案をつくるのはすべて地方公共団体でございまして、市町村か都道府県知事が案をつくるわけでございます。国の関与があるといいましても、ごく特定のものにつきまして、知事が決める場合に大臣が認可するというだけでございますから、私どもの都市計画の制度は、それぞれの地方公共団体におきましてよりよい町づくりとして、こういう形であるならばうまくいくのではないか。
　その場合、その背景としてありますのは、冒頭で申し上げましたように、都市計画は相当程度の財産権の制約を伴うものでございますから、やはり法律上のきちっとした根拠があることが公共の福祉のもとでの財産権の制約というもので、現行憲法上一つの制約というふうになっておりますので、都市計画法上、都市計画の内容による財産権の制約はやはり法律でしっかり定める必要があるということで、現行の都市計画法もいろいろと細かい規定がされておりますが、しかしそういった中で、できるだけ市町村が自由闊達にやっていただきたいという基本的な考え方はいささかも変わっていないつもりでございますので、どうかひとつよろしく御理解のほどをお願い申し上げたいと思う次第でございます。
○小川（信）委員　やはり法律の中で、私法律を見て思うのは、物すごくきめ細かく設定されている、言うなればがんじがらめになっているという意味に普通の言葉で言えば言うわけですけれども、そういうような中で、自治体が地域住民の創意と工夫を生かし自主的につくり上げていきなさいといっても、こういうふうな法律制度の中では非常に制約をされてくるだろうと思うのですね。
　私は、ですからこういう法律をせっかく改正するの一なら、そういうふうな規制を緩和して、自由闊達な議論の中で市町村、自治体が自分たちの町の将来がつくりやすいような方向に法律の改正をしていくことが、この法律改正の現時点における大事な役割ではなかろうかと私は思うのですけれども、現実提案されておるものは、言うなればちょっと問題が出たようなところにこう薬を張るような法律改正になっておって、今時点、行革審等も含めて国全体で求められておる地方への権限の移譲というような意味が非常に大きい政策的課題、政治的課題になっておるし、世論になっておる時代の法改正としては、私は極めて納得いかないものがあるし、せっかくのこの機会をなぜ政府はみすみす逃して従来と変わらないような仕組みを踏襲されるのかわからぬわけです。
　というのは、今も局長おっしゃいましたけれども、都市計画で本来市町村が自主的にやっていくべきものでしょうけれども、国や知事等とかに制約されて、相談したり認可や許可をもらわなければならないもの、報告しなければならない項目というのが約二十項目ありますね。都市計画区域の指定ということですけれども、知事が都市計画区域を指定するにかかわる建設大臣の認可、都市計画区域を変更、廃止する場合の建設大臣の認可、国の利害に重大な関係がある都市計画区域の指定または都市計画の決定、変更にかかわる建設大臣の指示、こういうようなのが都市計画区域の指定についてはあります。さらには、知事または市町村が所定の期限までに正当な理由がなく都市計画区域の指定等について変更措置をとらない場合の建設大臣の代執行、こういうふうなものがある。まさにこれは、市町村の自主的なものというのが何にもないのです。そして先ほどからおっしゃるようなものがある。
　都市計画の決定についても同じようなことです。都市計画事業の施行についても同じです。都道府県都市計画事業の施行にかかわる建設大臣の認可、市町村が都市計画事業を施行する場合の知事の認可、何もかも全部建設大臣と知事に聞かなければ都市計画法という法律は動かないようになっている。市町村の独自でやれるものというのは何にもないわけです。こういうふうな法律というものが本当に町づくりになるのかどうか、その辺を私は非常に心配をするわけですけれども、これが大体二十項目あります。
　これは先般の行革審で、こういうようなものは問題があるから見直すべきではないかといって指摘を受けていることではないかというふうに聞いておりますが、これは大臣いかがでしょか。こういうものは、思い切ってこういうふうな国や県の制約を外して、市町村の自主的な判断でやれるようなものをもっと広げていくべきじゃないかというふうな感じがしますけれども、どうもこのたびの法改正はその方向にいささかもなってないというような感じがしてならぬのですが、いかがでしょうか。
○山崎国務大臣　昭和四十三年の現行都市計画法の施行の際に、従来国が行っておりました都市計画の決定をすべて市町村及び都道府県知事が行うこととされまして、知事の定める都市計画のうち、国の利害に重大な関係を有するもの等について建設大臣の認可を要するものとされたのでございます。
　このような都市計画における権限配分につきましては、従来より適宜見直しを行ってまいりましたが、今回の改正案におきましても、市町村のマスタープランといたしまして市町村の都市計画に関する基本的な方針を創設することといたしておりまして、市町村の主体的な町づくりの推進に資するものと考えている次第でございます。今後とも、地方公共団体の主体的な町づくりを推進する観点から、適切な権限の配分見直し、それに見合った財源の確保等に努めてまいりたいと考えている次第でございます。
○小川（信）委員　私は、先ほど申し上げたようなたくさんの地方自治体、市町村が都市計画をつくり、そしてそれに基づいていろいろな事業をやっていく上での制約というものがあるわけですから、これをやはり少しでも少なくしていく方向での法改正というものを考えていただきたいというふうに思うのです。
　私は、なぜここまでしなければならないかと思ったのが、例えば都市計画を決定した場合、建設大臣にこういうふうな中身ですよというのを示して送るわけですね。図書というのですか、これなんかを見ますと、建設省令の定める中身で表示して出しなさい、こういうふうなことまで書いてあるわけですけれども、なぜそこまでしなければならないのかというようなこと等も感じたわけです。とにかく、地方自治体に権限を移譲するよう。な仕組みでの法改正というものを政府がこのたびの改正の中で取り上げてないというのは極めて遺憾だ、このように私は思わざるを得ないということを申し上げておきたいと思います。
　次に、具体的なことに入りますけれども、このたびの法改正の中でちょっと気になったのがあるのですが、先ほどもちょっと出ておりましたが、市街化調整区域というのは本来市街化を抑制する区域だ、これは法律の第七条三項で示されております。局長は農業をやるところだ、こうおっしゃったですけれども、法律では市街化を抑制する地域、こういうふうになっておりますが、ここで地区計画を定めることができるようにされておるわけですね。調整区域、市街化を抑制する地域での地区計画というのはどういう計画を考えておられるのか。本来市街化を抑制するところ、そして現況のままで置かれておるところであるわけですね。そこでの地区計画というものをつくることができるようにあの改正案にありますが、何を計画を立てるのかということです。その辺をちょっと聞かせていただきたいと思います。
○市川政府委員　市街化調整区域は、都市計画区域全体の計画的な市街化を図るために、市街化を抑制すべき区域として定められるものでございます。しかしながら、その市街化調整区域内におきましても、一定の条件のもとで開発行為、建築行為は許容されているところでございまして、極めて制約的ではございますが、開発行為、建築行為によって都市的土地利用が現に行われている、あるいは今後行われることが確実な土地の区域はあるわけでございまして、そういったようなところで詳細な土地利用規制を行いまして、良好な居住環境の維持、形成を図る必要性はもともと基本的にございまして、その辺の手当ては都市計画法上もあるわけではございますけれども、必ずしも十分ではない。むしろこういったところにつきまして地区計画を策定いたしまして、現在の町がよければそのままで、それからこれからできる町につきましてはよりよい居住環境が形成されるように、地区計画で担保していくということが必要である、大体そういう要請も高まってきているという観点から御提案申し上げている次第でございます。
○小川（信）委員　都市計画法ができたのが昭和四十三年でございますけれども、法律の中に市街化区域、市街化調整区域というのがありますね。市街化区域というのは、おおむね十年間で市街化をするということですね。四十三年から十年ということになると、昭和五十三年にはその区域内は全都市街化されていなければいかぬはずですね。市街化された上で、さらにもっと市街化を広げなければならないから調整区域に手を伸ばしますというならわかりますけれども、どうも今の御説明を聞いても、抑制するべき地域でも、特定の場合は建造物なり施設なり、また公共的な施設でもつくらざるを得ない、いろいろなものがあるだろう。例えば学校をつくるとか、それから公共的な施設をつくるとかいうようなことが起こることもあるでしょうけれども、そこまでを想定して、万やむを得ず調整区域に必要だからつくらざるを得ないというところを想定して、ここに地区計画を定めることができるとするのか。
　私が心配するのは、こういうところに地区計画ができるよということを出すことによって、市街化調整区域が乱開発される危険性があるから言っておるわけですよ。市街化調整区域に地区計画と都市計画の一部として計画ができるから、ここが今から開発されるところになるのだよというような認識になって、乱開発がされたり地価が上昇したりするというようなことが起こり得るのではないかというようなことを考えると、やはり市街化調整区域は市街化を抑制するところであって、ここは現況を保全するのだということをあくまで貫き通すことが、調整区域として法律に定められた基本的な考え方じゃないかと私は思うのですが、その辺はいかがでございましょうかね。ここで計画を立てるというのは、私はどうも納得いかない。それは計画を立てた方がいいという気持ちも若干ありますけれども、このままでやったら私は変な開発にされるのじゃないかというような感じもしてならぬわけですけれども、その辺いろいろ議論があるところですけれども、私は、建設省の考え方をもう一遍聞かせていただきたいと思うのです。
○市川政府委員　既に先生御案内と思いますが、調整区域につきましても開発許可の許可基準の中で、都市計画法第三十四条の中に、ある一定規模以上の開発ということは許容されておるわけでございまして、そういったような開発がなされる際に、地区計画という制度で計画的な網をかぶせましてそれで開発を許容するということが、やはりよりよい町づくりとしてはすぐれているのではないかというのが私どもの判断でございまして、先ほどの先生のお言葉をおかりしてお答えを申し上げるならば、基本的には万やむを得ずというような考え方が背景にあって今回、制度提案しておるというふうに御理解いただきたいと思う次第でございます。
○小川（信）委員　先ほどからお話しのように、調整区域というのは開発を抑制した地域ですから、現況のまま保全されておる。もちろん公共的な事業、道路とか下水だとか、こういうふうなものの開発は進められておるだろうと思いますが、そういうところを将来展望して考えていくのは、これは都市計画の中じゃなくて、先ほど申し上げた国土利用計画法に基づいての市町村計画の中で、将来こういうものをどうするのか、現状はこうなのだが将来どうするのかというふうに位置づけていくということの方がやはりいいのじゃなかろうか。というのは、乱開発を規制をするという意味で計画化をするという考え方、計画を立てるという考え方と、もう一つは、計画地域にしたことによって地価が高騰したり開発が乱開発になっていくという、両方の危惧があるということで私はお尋ねしたわけですけれども、この辺は十分御検討いただく必要のある課題ではなかろうか、このように思っております。
　それから一次の具体的な内容としてお尋ねしたいのは、地区計画制度の拡充の一つとして、地区内の土地所有者等の全員の合意によって地区整備計画を定めることを要求することができるというふうに定められております。これは土地所有者等ということですからいわゆる地権者ということでしょうけれども、地権者全員の要求で地区整備計画を定めることができる、こういうふうになっておりますけれども、この意図をまずお聞かせいただきたいと思います。どういう意図によってこういうふうなものを定められたのか、どういう考え方なのかということです。
○市川政府委員　今回設けました地区計画の要請制度でございますが、これは関係権利者の合意が調った時点におきまして、その当該地区で地区計画を策定したいという場合に、その策定手続に関しまして直接的な効果を持つものではございませんが、市町村にその地区計画の策定を要請する。そういたしますと、要請を受けた市町村は、当然に地区整備計画の案を作成し、決定していくように努めることが期待される、こういったようなことでございまして、いわゆるその地区内の関係権利者の基本的な考え方が、都市計画決定手続という行政実務の中で明確に生かされていくようにと考えて設けたものでございます。
○小川（信）委員　そこで、もう一つ確認をしておきたいのですけれども、「全員の合意によりこと、こういう表現になっておりますね。全員ということは、十人からおれば十人が十人、百人があれば百人が百人という意味での全員だと、こういうふうな認識でおられるわけですか、その辺を聞かせていただきます。
○市川政府委員　当該地区の関係権利者が合意しているから、それで地区計画を決定するように進めてほしいということを市町村に要請するわけでございまして、それを受けた市町村が、その地区に行ってみましたら結構反対者がいたということでは要請の意味がないのではないかということで、全員合意ということにしたわけでございますが、そもそも地区計画は要請がなければできないということでもございませんから、市町村が関係権利者との協議の中で必要と思って地区計画決定手続を行うという場合には、それは全員合意でなくても説得しながらやっていくということはありますが、要請制度でございますので、やはり一人たりとも欠けない全員合意がいいのではないかと考えた次第でございます。
○小川（信）委員　考え方としては、地区の計画制度を拡充してやりやすいようにしていこうという中で、全員というのが現実の仕組みの中で確かにいいと思いますし、要請だから、みんなが頼むのだから、みんながやりたいというのだからひとつ計画を立てましょう、やりましょうということですから、それはわかりますけれども、法律として全員の合意というのが、そして行政の制度として本当になじむものかどうか。私は立場を変えて思って、こういうことが書いてあるけれども、本当にどうなのかというような感じがして確認したのですけれども、もう一遍確認いたしますが、これは地権者全員の合意ということでやるということですね。
○市川政府委員　なかなか難しいお尋ねでございますけれども、現在の都市計画法の中で、わりかし動いている制度として特定街区という制度がございまして、これは霞ケ関ビルとかあるいは新宿の副都心等も含めまして全国でも大分あるわけでございますけれども、そういった制度も全員合意ということになっておりまして、その全員合意というのはなかなか難しい面もございますけれども、しかし都市計画というものがそもそもそういう住民の合意のもとで行われる町づくりという意味におきましては、全員合意に達するような内容でやっていくということも一つのやり方ではないかと思っておる次第でございます。
○小川（信）委員　法律も全体的には相当強行的な仕組みになっておって、土地収用法も適用できるような部分もあるかと思えば、全員合意だというようなことがある。私は、全員合意だというのは、あくまで地域住民の民主的な意思の総結集ですから結構だと思います。そういうふうに、この都市計画法のこのたびの改正は、やはり地域住民の合意、そして地域住民の創意工夫によって自分たちの住む町を将来ともどうしようかということを計画化していくということが基本であっていいんだと私は思います。そういうふうな意味で、本来都市計画というのは自治体固有の仕事であり、自治体の住民みずからがこれに参加して行うということが私は当然だと思います。そういう意味で、このたびの法改正は、私たち社会党も改正案を出しております。
　きょう、たまたま朝日新聞の社説にも「都市計画は自治体の手に」ということでいろいろ書いてありますけれども、「地味で専門的な都市計画分野では初めての野党案も出されており、豊かさを求める時代にふさわしい成案を期待したい。」という社説があります。
　これは社会党と社民連とで共同提案を皆さん方でやられたわけですけれども、そこで私は、今まで政府に対していろいろお尋ねしたわけですけれども、やはり先ほどから私がかねがね言っておるように、都市計画というものは、本来自治体固有の役割でやるべきものだ、そのためには、地域住民が、自治体の中におる住民が参加することができるんだ、参加して計画をつくり、その計画に基づいていろいろな活動をやっていくためには、自治体に、地方団体に権限を移譲するということが必要ではないか。どうも今の都市計画法というのは、やはり建設省と知事と、いわゆる都道府県なり国に権限が集約されておるというような感じがしてならないわけです。
　社会党案の提案をきのうされたわけですけれども、社会党案が、野党案というのは、対案というものは、どちらかというと、私が願っておるところを非常に重視されておるように受けとめたわけですけれども、その辺について、対案を出された社会党の谷村議員の方から、その辺のお考えを聞かせていただければと思います。
○谷村議員　小川委員にお答えいたします。
　市町村への権限移譲について、社会党と社民連が出しております案についてどう考えておるかという点でありますが、まず第一に、基礎自治体である市町村の権限を拡充する点でありますが、現行法におきましては、東京などの三大都市圏の地域における都市計画について、都道府県知事の権限で、かつ、国の認可を要するものが多いのであります。例えば、これらの地域においては、政府のこのたびの改正で詳細化を提案しております用途地域に関する都市計画も、都道府県知事決定で国の認可が必要なのであります。社会党案では、これは行き過ぎであるというふうに考えまして、他の地方圏における都市計画と同じ程度まで、国や都道府県が関与する範囲を縮小しよう、こういうふうにしておるわけであります。また、市町村が定める都市計画については、原則としてすべての都道府県の承認を要するとしております現行の規定を見直しておるわけでありまして、同一の都市計画区域内の市町村と調整を要する場合を除き、原則として都道府県知事の承認を不要というふうにいたしておるのであります。
　第二点でありますが、住民の参加を図るため工夫した点でございますけれども、自治体は公聴会の開催など住民の意見を反映するための措置を必ず講ずるべきである、こういうふうにしましたほか、都市計画の案の縦覧に当たって、縦覧期間の延長、意見書の処理について報告書の作成、その報告書に対する再度の意見書の提出など、都市計画の決定手続における住民参加の規定を拡充いたしておるわけであります。
　また、特に住民に身近な地区計画については、地権者の多数の同意を得て住民から発議できるような制度を設けて、より一層主体的な住民の参加を促すようにいたしておる、こういうことでございます。
　以上です。
○小川（信）委員　大変明快な御答弁をいただきまして、私はそういうふうな考え方でこのたびの法改正が進められるように期待をしております。
　言うなれば、町づくりというのは、これは市町村にゆだねるんだという基本的な考え方をまず持つということです。私は、先般の地方拠点都市整備法なんというのはその発想に近づいてきているわけですから、その前にできたこの都市計画法なんかでも、それに近づけるような法改正をすべきだと思います。とにかく地方自治体の自主性というものを最大限に尊重するような法律にしてほしいというのが、地域住民の願いであると私は思います。
　その辺で、自治省、いかがでございましょうか、自治省に少し頑張っていただきたいと思うのですが、自治省のお考えを聞かせていただきたいと思います。
○蓼沼説明員　行政事務につきましては、できるだけ住民に身近な地方公共団体で処理されることが適当であると考えております。したがいまして、国から地方への権限移譲をできるだけ多くいたしまして、また、国の関与等もできるだけ少なくいたしまして、基礎的地方公共団体の市町村の行政の充実を図っていくということが重要であるというふうに考えております。とりわけ今日におきましては、地域の活性化、個性豊かな地域づくりあるいは町づくり、こういうことが求められておる時代でございます。したがいまして、そうした町づくりに必要な事務とか権限、これはできる限りその現場の方へおろしていただければというふうに考えております。
　以上でございます。
○小川（信）委員　私は、今の自治省の行政課長の御説明は、自治大臣のかわりとしてここにおいでになって御発言されたというふうに理解します。
　そういうふうなことで、この法律、今からさらに審議が重ねられましょうけれども、こういう部分はもう地方、市町村に移譲してもいいじゃないかというものを議論の中で整理していただいて、自治省の方からも意見を言ってもらって、どんどん権限の移譲をこの法改正の中でやっていただきたい、私はこのように強く求めたいと思います。
　そうでないと、新しく今から出てくる法律との整合性なんというのはなくなってしまうのではないですか。例えば地方拠点都市整備法、これと都市計画法とではちぐはぐになっておる、あるいは市町村が計画を出して知事が承認するということですが、ほとんど知事に任せていく、これはがんじがらめになってくる、そんなことではやれないのではないかというような気がします。
　この辺は最後に申し上げますけれども、先ほど社会党、社民連の皆さん方でつくられた対案というものが出されております。それに対しての基本的な考え方、谷村さんの方からも御答弁、お考えが示されました。さらには自治省からの見解も出された。最後に、この法律を本当に住民のものにするために、そしていろいろな識者の方々が言っているように、町づくり計画というのはもう市町村にゆだねるべきだという意見、こういうようなものを受けて、大臣はどのようにお考えになるのか、最後に御見解を承って質問を終わりたいと思います。
○山崎国務大臣　町づくりに関しまして、当該市町村が主体的にやるべきものであるという基本認識におきましては、先生と私は変わりはございません。ただ、現行都市計画法のもとでも、ほとんどすべての都市計画決定上の権限が市町村あるいは都道府県にゆだねられているところでございまして、特に国との利害が重複いたしますわずかな分野におきまして国の承認を必要とする、そういう仕組みになっておるところでございます。
　加えまして、今回の改正で都市計画の基本となりますマスタープランづくりを市町村にお願いするという仕組みを設けたところでございまして、一層町づくりが地元住民の手にゆだねられるということが大勢として進んだものと考えているわけでございます。
　地方分権という考え方は、私も進めるべきだということに。おいて先生とのお考えは一致していると思いますが、地方分権は非常に幅広い分野にわたっておりまして、行革審等で御検討を煩わしているところであると思います。都市計画におきましても、この新しい改正法の運用等を通じまして一層地域住民の声が反映されるように努めてまいりたいと存じます。
○小川（信）委員　終わります。ありがとうございました。
○古賀委員長　次に、堀込征雄君。
○堀込委員　私は、都市計画法の改正、それから、それに対する対案が出されているわけでありますが、今、小川委員の質問の最後にありましたように、突き詰めてみれば、これからの建設行政を従来どおりの建設省を中心としたそういうことで進めるのか、あるいは地方分権を進めながら、市町村の末端の意向を踏まえながら進めるのか、そういう立場の違いだというふうに思うわけであります。
　そこで最初に、ただいまも小川委員の質問に対して答弁ございましたが、もう一度大臣の姿勢についてお伺いをするわけでございます。
　御存じのように、政治改革論議なども今与野党協議が毎週のように開かれて、日本の政治をどうするかということで議論が行われているわけであります。その議論の直接的な契機は、確かに金権政治がはびこったり、あるいはそういう金権政治を正すということを契機として始まったというふうに思うわけでありますが、今はやはりその議論は、金権政治をなくすということとともに、二十一世紀に向けて、政治も、経済も、行政も、冷戦構造以後の展望をどういうふうに見出していくのか、どういう体制をつくっていくのか、そのシステムをどういうふうにつくっていくのかというところに議論が大体合いながら展開をされてきているのではないか、こういう感じを受けるわけであります。
　そういう意味では、そういう金権政治の従来型の政治の温床になってきた背景の一つに、私は各省庁の縦割り行政というようなものがやはりあったのではないか、建設行政だけではなくして、あったのではないかというふうに思うわけであります。やはり建設行政などを見ても、中央省庁の予算配分にそれぞれ関連業者が一喜一憂をするとか、あるいはいわゆる族議員というようなことで、地元の陳情によっていろいろ後押しをするとか、そういうことによって予算獲得のために一生懸命走り回る、その先頭に議員が走る、こうした姿があったと思うわけでありまして、こういう構造はやはり正していくことが今日求められているのではないか。つまり、二十一世紀に向けて分権自治を進めて、政治改革、やはり今国会で議論をしていますが、これはどうしてもやって、そして、その次は思い切ってそういう縦型行政を正していく、改めていくということが大まかな議論の方向ではないかというふうに私は思うわけであります。
　大臣、政治改革論議の中で大変御苦労いただきましたし、お考え方も私ども承知をしているつもりでありますけれども、そういう議論を視野に入れながら、引き続いて建設行政において分権を進める、そういう考え方でよろしいのかどうか。あるいはまた、そうではないのか。あるいは断固として今の霞が関行政のシステムを守るということであっては、やはり二十一世紀の政治は開けないというふうに思いますが、そういう絡みで大臣の考え方をまずお伺いをしたいと思います。
○山崎国務大臣　制度というものは必ずさびついてくるものでございます。また同時に、時代は必ず進展をするものでございます。情勢は変化するものでございます。そういう意味におきまして、政治の制度あるいは行政の制度につきまして常に洗いがえを行っていくということは必要なことだと考えているわけでございます。
　行政につきまして、行政改革がこの十年間強力に推進されてまいったと確信をいたしておりますが、それでも、なおかつ絶えざる改革は必要であると思います。その精神は先生の精神と私も同じだと申し上げさしていただきたいのでございます。その中で、縦割り行政の弊害、この点につきましては、かねてから指摘されてきたところでございまして、私もそういう弊があるということを認めざるを得ないのでございます。
　そこで、今国会に拠点都市整備法案が出されておりますが、この法案におきましては、六省庁の大臣が主務大臣になりまして、お互いに連携をとりつつ、かつ、他の省庁の大臣も協議大臣になっていただきまして、縦割りではなく、横の連携プレーで新しい多極分散型国土の形成を目指そう、こういうことで、先生方にも、各党にも御指導と御鞭撻をいただいているところでございます。
　そういうことでございますから、一つの方向といたしまして、地方の振興、そのための地方分権の推進、これは行政改革の一つの大きな柱として立てられていると確信をいたしております。先ほど申しましたのですが、ただいま臨時行革審の中でこの問題は大きく一つのテーマとして取り上げられているところでございまして、その答申も待ちましてさらに一層新しい時代に備える体制をとってまいりたい、そのことを申し上げておきたいと存じます。
○堀込委員　それでは、そういう考え方でぜひお進めをいただきたいと思います。
　そこで、今国会冒頭に宮澤総理が施政方針演説をやったわけでありまして、そのうちの一つの柱が生活大国づくり、こういうことでございました。生活大国という場合は、やはり国民の、生活者の現場の生活条件をどう改善していくのかという視点が必要だろうというふうに思うわけでありまして、そういう意味では、やはり地方分権などを進めながら、きめ細かい、生活に配慮をした行政が行われる必要があるのではないか、そういう体制をつくる必要があるのではないか、こういうふうに思うわけであります。
　そこで、そういう前提に立ちまして、ひとつ私は建設行政について、そういう意味から日ごろ少しく疑問に思っている点があるわけであります。
　予算配分において補助事業などは幾つもあるわけであります。私も実は議員になって大変驚いたわけでありますが、これはほかの省庁にもかなりありますけれども、いずれにしても、道路改良だとか河川改修など、現場へ行ってみますと、実にきめ細かく細かいところまで国の予算がついておりまして、そのことによって地方の事業も行われている、こういう実態があるわけであります。
　そのために、市町村の事業計画が県へ上げられる、そして県、市町村、関連業界含めて陳情合戦が繰り広げられる、こういう実態があると思うわけでありまして、私は今の予算のあり方あるいは税のあり方からいってある程度はやむを得ない実態だろうというふうに思うわけであります。しかし、二十一世紀の政治というようなことを展望すると、やはり放置しておくべき問題ではないのではないか、やはり正していくべきは正さなければいけないのではないか、こういうふうに思うわけであります。
　そういう意味で、今回の都市計画法の改正は、用途地域の整備だとか所要の改正がなされておりまして、そういう意味では、宮澤総理が提起をした生活大国づくりへ一歩でも接近するというような視野も含まれているんだということ、けさ以来答弁を聞いておりますと、あるわけでありますけれども、実際にもう少しやはり一歩踏み込んでほしいというのが私の考え方でありますし、それから、実際にそういう法律に基づいて行われる予算なり事業費なり、そういうものについて、やはりもう少し地方の自治体の意思が尊重されるような仕組みを考えていくべきではないか、こういうふうに思うわけでありまして、問題は、こうした法について具体的なそういう事業がどういうふうに行われていくのか、予算配分がどういうふうに行われていくのか、そういうことをどういうふうに改善をしていくのかという問題もあるというふうに私は思うわけであります。
　そういう意味で、思い切って補助事業を、細かい箇所づけをしないで、例えばメニュー化をして市町村に任せちゃうとか、あるいは、例えば今の補助事業というのは立候補主義といいますか、手を挙げたところが、声の大きいところへ行くと言ったらちょっと語弊があるかもしれませんけれども、そういうところもなきにしもあらずでありまして、そういう意味で、そういう建設行政全体について、この法案の分権化の思想とともに、そういう行政のあり方についても検討し、正していくべきではないか、こういうふうに私は思いますが、いかがでございましょうか。
○市川政府委員　実効性ある計画の実現のために国の補助事業のあり方につきましていろいろと先生の方から御指摘があったわけでございまして、基本的な考え方といたしまして、私どもも同じような考え方を持っておると思う次第でございます。
　特に今後、事業の重点的なあるいは機動的実施を図ることができる補助制度を確保する上におきまして、補助事業に関します事務手続の簡素化とかあるいはいろいろと統合化を図るあるいはメニュー化を図るといったようなこと、これは従来から建設省におきましては特に意識的に進めてきておるわけでございますけれども、今後とも一層その推進に向けて努力してまいりたいと思っておる次第でございます。
○堀込委員　ぜひそういうことで努力をいただきたいと思うのです。
　そこで、社会党、社民連提案の対案がございます。本当にスタッフのいない中で御努力をいただいたことを、敬意を表したいと思います。
　しかもその発想が、根本的な思想として、地方分権の時代、生活者中心の時代というものを見据えながらこの法律がつくられているという意味で、心から賛同するわけでありますが、ただいま私が御質問申し上げましたように、現在の国の事業は、やはり建設事業に限らず、今のような利権政治を生みやすいと言ったら語弊があるかもしれませんけれども、そういう縦型の仕組みというのがあるというふうに思うわけであります。そういう意味で、私は、社会党、社民連提案の今度の法案、そういう意味では、民主性と自主性というようなものが担保されて、日本の行政機構を正していく意味でも、非常によく理解できるわけであります。
　問題は、ただいまと同じ質問になって恐縮でございますが、要するに、こういう自主性なり自治権を担保した法律をつくっていく、その場合に、具体的にそれにつれて行政改革や予算や事業の配分もそういうことに向けて改革があわせて進められなければならないのではないか、こう思うわけでございますが、対案提出者の影の大臣の方から、ひとつその辺の見解について御答弁をいただきたいと思います。
○木間議員　敗戦後、憲法の中にも地方自治制度が明文化されまして、地方自治法も制定をされて今日を迎えておるところであります。一時期、三割自治だという表現がなされておったことも記憶をしておるところでありますが、最近はこの三割自治もなかなか言葉になってこない。それは、一方では、住民自治を進めようといろいろ政府の方で努力をされて高まった面もあろうと思いますが、依然としてやはり行政、財政とも自治能力は極めて狭められておるところであろう、こう思っております。
　したがいまして、今度の対案を提出するに当たりましても、私ども一番そこを心配をしてきておるところでありますが、ただ、今度の法改正、率直に先生もお認めいただいておるように、積み残した部分であるわけであります。本来、都市計画の権限は、基礎自治体であります市町村固有のものである、こういう議論が私どもの中にありまして、そういった意味ではぜひ早くそういったものの整備もやろう、こういうことでおるわけでありますが、第一に税制の改革によりまして自治体の独自財源を強化することであります。それは、道路、公園など都市施設の整備をするにいたしましても、基礎自治体が自由濶達に行われるという保証でなくちゃならぬと思いますし、第二に、都市施設の整備や土地利用規制について関連する法律も改正をして、自治体において総合的な政策が立案できるようにしていかなきゃならぬのであります。
　そういった意味では、今度の私どもの代案は、自治権をある程度確保しようという面では一歩前進であると自画自賛をしておるところではございませんけれども、しかし、次の段階では、必ず、行政、財政全般についても基礎自治体がやれるように、そういうふうに向けてこれからも精進を続けますので、ぜひまた皆さんの深い御理解を賜れば幸いであります。
　よろしくお願いします。
○堀込委員　大変ありがとうございました。ぜひそういう発想でまたこの法案についても与野党の御理解をいただくように御協力をいただきたいと思います。
　そこで、これからの都市計画、都市政策について、どうしても地方自治体なり住民の意をくみ上げたものでなければならない。そういうことになりますと、特に都市と農村、農地の問題といいますか、そういうものをどういうふうに考えていくのか、あるいは農地、林地含めた問題を考えていかなければならないという意味で、農業、農地制度に関連をして、若干御質問をしてまいりたいと思います。
　過日、生産緑地法の改正がなされました。申請の受け付けがなされたわけでありますが、この申請状況、大まかに御説明をいただきたいと思います。
○市川政府委員　生産緑地の申請の状況でございますが、まだ完全に完了してございませんけれども、現時点の申請状況から見まして、おおむね三三％前後の農地が生産緑地に指定されることになるのではないかと推測しております。
○堀込委員　そうなりますと、大都市圏の十一都府県の、東京都の区部を一市として計算しますと百九十六市、この生産緑地申請率がおおむね三分の一、三三％である。約五万二千ヘクタール弱の市街化区域内農地の大体三分の一でありますから一万六千ヘクタール余り、これが生産緑地、残りの三万五千ヘクタール余りが宅地化を希望した、都市的利用を希望した、こういうことになるだろうと思います。
　私は、これで一体どのくらい建設省が計画的な宅地行政として期待をした宅地転換ができるのかどうかという点について、改めてお伺いをしたいわけであります。
　大都市法に基づく三大都市圏における住宅の供給基本方針の計画によりますと、平成十二年度までに首都圏で四百三十一万戸ですか、二万七千五百ヘクタールの宅地、それから近畿圏で百九十万戸の住宅、一万一千二百ヘクタールの宅地、中部圏で八十三万戸の住宅、七千六百ヘクタールの宅地、こういう供給目標があるわけであります。仮に今生産緑地に申請のなかった三万五千ヘクタール余りがそのまま宅地化をされる、こういうふうに期待をしますと、大体平成十二年までの供給計画の目標の八〇％ぐらいが達成をされる、こういう数字になるわけでありますが、この辺はどういう見通しを持っていらっしゃるでしょうか。
○伴政府委員　お答え申し上げます。
　今、三大都市圏では、平成元年時点で、宅地並み課税対象の特定市の市街化区域内農地以外に町村の農地がございますので、合わせて六万四千ヘクタールあると思っております、市街化区域内農地が。これを対象に三大都市圏で住宅宅地供給方針を決めまして、そこで農地も含めて計画的な宅地化を促進しよう、こういう計画をしておるわけでございますが、一応そこではおおむね一万三千ヘクタール程度の宅地供給が可能だ、そういうふうに見込んでおるわけでございます。
　その計算は、西暦二〇〇〇年までの今後十年間に農地のうち約四割、二万八千ヘクタールが農地から他の用途に転換されるであろう、他の用途もいろいろありますので、そのうちの六割に相当する一万六千ヘクタールが住宅建設を目的として転換されるだろうというふうに考えておりまして、それは住宅になる農地全体でございますから、そこから必要な主な公共施設の用地等を引きますと、大体八割掛けになりまして、おおむね一万三千ヘクタール。だから一万三千ヘクタール程度の宅地供給が可能と思っておりまして、これはこれから十年先までの話でございますので、これまでの宅地化の速度とか現在のいろいろな施策の効果を勘案して、こう考えております。
　現在、先ほど都市局長から答弁がありましたように、地方公共団体によって保全する農地と宅地化農地を分けて検討しているわけでございますけれども、総体的に見れば、この一万三千ヘクタールという農地が宅地化されるというこの見通しは、ほぼ妥当なものかなというふうに考えておるところでございます。
　　　　〔委員長退席、北村委員長代理着席〕
○堀込委員　こだわって恐縮でありますが、今度の申請を検討してみると、幾つか問題があるわけであります。
　今転用される農地四万一千ヘクタールのうち一万六千ヘクタール、そのうち公共用地を引いて一万三千ヘクタールしか実は宅地の期待がないという答弁があったわけでありますが、一つは、私はこの今度の申請を見まして、ある調査によりますと、都府県によるばらつきがある。例えば東京都の申請は七〇％以上が北多摩地区に集中をしている、こういうふうにお聞きをしております。この地域は、やはり野菜だとか花の生産だとか植木など、かなり専業的農業経営がなされている地域だというふうにお聞きをしているわけでありまして、そういうところは申請が高かった。
　それから二つ目には、比較的固定資産税あるいは都市計画税の低額な地域、東京でいいますと、四十キロ以上離れた圏域以外で指定面積割合が比較的低かったという調査結果をお聞きしているわけであります。これは生産緑地の指定を受けずに農業経営をやっていこう、こういうあらわれではないかというふうにも思うわけであります。
　それから三つ目には、これから大規模開発の計画のあるような地域、こういうところでは、申請面積が非常に低いということもお聞きをしているわけであります。例えば、新空港建設構想のある愛知県の知多半島だとか、あるいは万博開催構想のある瀬戸市周辺だとか、あるいは大規模開発構想のある東京都の秋川市ですか、この辺は非常に申請が低いというような実態だというふうに実はお聞きをしているわけであります。
　そういうことを見ますと、建設省がねらったように、必ずしも生産緑地法、うまく宅地化へ誘導していける税制なり制度であったかというと、ややちょっと疑問視せざるを得ないのではないかというふうに思うわけであります。
　それから、これは全国農協中央会の調査でありますが、宅地化を希望する、先ほど答弁では四万一千ヘクタールですか、三分の二、二万八千ヘクタールとおっしゃいましたか、いずれにしても、大体三分の二だと四万一千ヘクタールがほかの用途になるわけでありますね。生産緑地申請をしなかった土地ということになるわけであります。大体、この調査によりますと、生産緑地申請はしないけれども当面農業を継続しようという農地が四三％だというふうにお聞きをしているわけであります。そして、都市的活用を図る面積は当面全体の二五％ちょっと上ぐらい、三〇％弱ぐらい、こういうこともお聞きをしているわけでありまして、そういう農家の意向を見ますと、これは果たして、今答弁ございましたようにうまく宅地化へ誘導できるのかどうかという点について、やや懸念を持つわけでありますが、いかがでございましょうか。
○伴政府委員　先ほどの都市局長の答弁等にありました三割というのは、生産緑地に指定になるものでございまして、生産緑地に指定にならないものは全部が宅地化するかというと、そうではなくて、例えば農業を継続していくというものもございます。それも御指摘のとおりでございまして、七割の農地が宅地化を選択するものと今予想しておりますけれども、これらの中には、当面営農を継続したい、こういう意向のものが相当量含まれているというのは今御指摘のとおりかと思っております。
　それからまた、農地としてはやめるけれども、例えば住宅でなくて駐車場とか倉庫等とか、そういった業務系の土地利用が行われることもあるというふうに思います。したがって、直ちに住宅の建設が行われるというのは必ずしも多くないと思いますけれども、当面住宅地域として利用されない農地であっても、その七割の生産緑地でない土地、それについては、逐次転換が図られるのじゃないかというふうに考えているところでございます。
　建設省としては、引き続き、区画整理事業とか地区計画とかといった手法がございますので、そういったものを積極的に活用いたしまして、計画的な宅地化を図るというようなことをやりたいと思っておりますし、それから良質な賃貸住宅を何とかみずからつくっていただきたいということを我々政策としては考えておりますので、例えば農住利子補給制度とかあるいは土地担保賃貸住宅融資制度といったような制度がございますので、こういったものの活用とか、それから税制も、良質な賃貸住宅については特別措置ができておりますので、そういったものを駆使しながら、そういう良質な賃貸住宅の建設、極力住宅の用地として生み出すような努力をしてまいりたいというふうに思っておるところでございます。
○堀込委員　そこで私は、そういう方向に向かうことはいいわけでありますが、この生産緑地法によってせっかく新たな生産緑地以外の地区がうまく計画的に宅地化しないで乱開発に向かうのではないかということを非常におそれるわけであります。
　農家の意向調査、例えば先ほどの全国農協中央会の調査によりますと、転換する土地のうち駐車場への転換というのがトップでありまして、大体半分程度を占めています。それから今答弁ございましたように、その次が賃貸住宅、これが大体二〇％程度、貸し店舗、貸し倉庫が一〇％から一五％程度、そのまま売却してしまいたいという売却希望が一〇％程度、こういうことになっておるわけでありまして、必ずしも生産緑地法が、税制という強権といいますか、そういうもので実行された結果、計画的な宅地供給という期待される方向に行っていないのではないか、あるいはせっかく生み出された土地が乱開発に利用されるのではないかという点を恐れるわけであります。
　しかもこの転換のトップの駐車場というのは、要するに、転換するものがないから、更地のまま、そのまま駐車場にしておこうということでありますから、これはそういう駐車場が大部分だろうというふうに思うわけでありまして、これは相続のときは必ずその土地が切り売りされるとかいろいろな現象が起こることは、火を見るよりも明らかだというふうに思うわけであります。
　しかもこの生産緑地の申請に当たって、一つは、土地所有者に対する宣伝不足もあった、あるいは開発会社や不動産業者のかなり執拗な転換勧誘もあった、こういうふうにお聞きもしております。また、これに対する取り組みの差も自治体によって相当あった、こういうふうに聞いておるわけでありまして、せっかくの農地転用が計画的な町づくり、宅地化に役立っていくのかどうかという点で、私は少しく心配をしているわけでありまして、何とか乱開発防止策を、せっかくの法律によって土地所有者の意思が示された土地があるわけでありますから、講ずるべきではないか、あるいはこの申請を、少し幾つかまだ問題があったように聞いておりますので、九三年度以降も受け付けるというような措置を講ずるべきではないか、こういうふうに思いますが、いかがでしょうか。
○伴政府委員　せっかくの貴重な土地でございますので、私どもも何とか、もちろん乱開発にならないように計画的な宅地化ということで進めたいと思っております。現時点の、今の農地を所有しておる方々の意向はそうかと思いますけれども、一つは、十年間というタームを見ていただきたいということと、それから、駐車場の理由というのも、多分、当面駐車場ということにして、投資が少ない利用の仕方でございますので、駐車場にして様子見をしているという傾向もあるのではないかなという気がいたします。いずれにいたしましても、きちんとした計画的な開発あるいは利用というようなことに心がけたいというふうに思っております。
○市川政府委員　後半の部分でございますが、先生御案内のとおりでございまして、平成四年の、ことしの十二月三十一日までに生産緑地地区に指定されたものは農地課税、それ以外のものは農地課税にならないということで、これは、四月一日から既に施行されております税法が特別に経過措置を設けてそういうふうになっておるわけでございますので、少なくとも行政上の手続のおくれのために生産緑地地区の指定がなされないことによりまして、農地所有者の方々が税法上不利益をこうむることが起きたのでは大変なことになるということで、今督励しておるところでございまして、また一方、都市計画で生産緑地地区を指定いたしますので、やはり都市の今後の動向も説明し切れなければいけませんので、それぞれの都市単位で総合的に一括して行う必要があるというところから、何とかことしじゅうにということで今取り組んでおるところでございます。
○堀込委員　実は今答弁ございましたように、主として税制の面で、保全すべき農地と、農家の資産的土地保有をなくしながら三大都市圏の勤労者の住宅建設の欲求にもこたえていこうというところに趣旨があったというふうに理解をしているわけであります。この申請は個人の選択、個人の申請によってなされたわけでありますが、今もこの都市計画法で議論ございましたけれども、実際に生産緑地法を施行し、その申請手続などをする場合に、市町村は、ここは緑地で残したいとかここは転換をしたいとか、いろいろな構想を持っておるにもかかわらず、実際にはそこは農家の意思によって不動産業者へ売られてしまうとか、いろいろなケースがやはりこの生産緑地法の経過によっても出ているという実態があるやにお聞きをしているわけであります。
　市町村の先買い権などがあるわけでありますけれども、実際に、市町村の財政の問題だとかあるいはそういう間隙を縫ってディベロッパー、不動産業者の皆さんがいろいろ攻勢をかけるというようなことがありまして、やや無秩序な土地政策になるのではないかというふうに心配をしている市町村もあるというふうにお聞きをしておるわけでありますが、この制度を利用して、新たに市町村としてこういう町づくりをするんだという計画をしたような市町村がありましたら、一つはお聞きをしたい。
　もう一つは、市民農園の問題でありますけれども、せっかく市民農園法ができて、潤いのある町づくりを進める、そのために市民農園を活用していこう、憩いの場として生かしていこう、こういうことで進められてきたわけでありますが、御存じのように、農家から無償で農地を提供してもらう、市民に無料でその農地を貸し出す、そのかわり農家には固定資産税や都市計画税を免除する、非課税扱いにする、あるいは課税してもその税額について補助金や奨励金を出している、市町村いろいろ知恵を出しながらやっているというふうに思うわけであります。
　ところが、生産緑地法で今度は保全する農地と宅地化する農地というものが区分をされた。東京都の場合などは、お聞きをすると、引き続き非課税措置を講ずるんだというふうにお聞きをしているわけでありますが、世田谷、練馬などはこれからもそういうものをふやしていきたいという意向を持っているというふうにお聞きをしています。
　しかし一方で、自治体の運営する市民農園、この生産緑地法によって閉園せざるを得ない、あるいは縮小せざるを得ないというところもあるというふうにお聞きをしていますし、そういう意味で、せっかくの市町村の潤いのある町づくりという視点に少し問題が出ているのではないか、こういうふうに非常に恐れるわけでありますが、こういう点について建設省としてどういう指導をなさるおつもりなのか。
　また、市町村以外の個人の市民農園については、もうこれは税の減免や助成がないためにさらに運営が厳しくなる、こういうふうにもお聞きをしているわけでありますが、これに対する対処方針ございましたら、あるいは指導方針なりありましたら、お聞かせをいただきたいと思います。
○伴政府委員　御質問の前半の、市町村が計画的宅地化のための措置を講じている事例という点でございますが、例えば神奈川県では、都市農地の計画的な土地利用を図るための計画を策定する市に対しまして補助金を出すといったようなことをやっている制度ができております。また、大阪府では、農地所有者等によってまちづくり協議会というのをつくることを指導いたしまして、そこで計画づくりをするというのに補助する、あるいは、市町村道整備とか賃貸住宅の建設に対して助成を行うといったようなことで、これを緑住タウン支援事業と言っているようですが、そういったものを推進しているといったようなことで、各地方公共団体におきましても、地域特性に応じた計画的市街化のための施策を推進しているというふうに承知しているところでございます。
　建設省も、こうした取り組みを大いに支援いたしますとともに、今後とも地方公共団体あるいは農協等の関係機関と密接な連携をとって、都市農地の計画的な宅地化を推進してまいりたいと思っております。
　なお、財団法人都市農地活用支援センターというのができておりまして、これは農林省、国土庁、建設省の共管の法人でございますが、公共団体と農協とあるいは住宅公団等で出資してつくった財団法人がございまして、そこで計画的な宅地化等の問題につきましてもいろいろ支援する財団法人ができておりますので、こういったところも大いに活用を図っていきたいというふうに考えております。
○市川政府委員　市民農園の点でございますけれども、私どもも、今後の豊かな都市生活確保という観点では、市民農園制度、我が国でも極地でいい制度であって、これは大いに普及されていくべきであるというふうに考えておりますが、ただいま御指摘ございましたように、今回の税法改正等によりまして、現在提供されております市民農園につきましていろいろと動揺が生じておるということも、私ども承知しておるところでございます。
　したかいまして、今後の進め方といたしましては、やはりいろいろな形のことが考えられますので、できましたらいろいろな方法をとりまして、市民の方々が直接親しむことができる市民農園の提供ということにいろいろと御協力いただきたいと思っておるわけでございます。
　例えば、一番考えておりますのは、生産緑地に指定された農地につきまして農家の方々が、相続税の問題もございますので、その辺もよく工夫しながら、農家経営型市民農園というようなことも提案として今出ているようでございますが、そういったいろいろなことを考えてやっていく、あるいは都市公園制度の中でも、今回の税制改正の中で借地方式による都市公園についての税制が相当優遇されるようになりましたので、そういった借地方式に御協力いただくといったような形で、都市公園制度の中でもそういった市民農園的な形態のものを考えていくといったようなこと。
　その他まだまだいろいろアイデアはあると思いますけれども、いろいろなものを駆使いたしまして、要は市民農園の提供あるいは拡大ということにつきまして、建設省としても一生懸命頑張っていきたいという考え方でございます。