○大森参考人　大森でございます。
　きょうはお招きいただきまして、果たしてお役に立つかどうかと内心不安なのでございますけれども、現行放送法制の全面見直し作業というこの委員会のお仕事に何か少しでもと思いまして、平素考えておりますことを若干申し上げたい、かように思っております。
　申し上げるまでもないのですけれども、いまの放送法制は三十年前の放送法、電波法を骨子に組み立てられております。この間、放送法に関しましては昭和三十四年の番組適正化に関します注目すべき一部改正があったわけでありますけれども、大綱においてはほとんど大きな改正がなく現在に至っておるということでございますが、昭和四十一年の放送関係諸法制の根本的な改正問題が五十一通常国会で廃案、流産の憂き目に遭ってから、なおかつ現在まで十五年が経過しているという状況でございます。この四十一年の放送関係法制の根本改正論議において調査を担当されました臨時放送関係法制調査会では、向こう十年は手をつけないで済む新しい法制をというふうに発意されたやに聞いておりますけれども、これが廃案となってさらに十五年という状況であります。逓信委員会が現行法制の全面見直しに着手されましたことはそういう意味合いでもまことに妥当であり、喜ばしいと私は考えております。
　ただ、一歩を進めまして、見直し、検討にとどまらず、私は、どうしてもあと数年後には全面改正、これは現状を踏まえ、また、新しい近未来の情報化時代に視点を据えました総合的な放送関係法制の立法化が図られるべきだ、かように考えております。ただ放送法がわが国で唯一の言論立法であるという点で非常に困難な問題も付随しておりますけれども、やはりもうどうしてもそういう時期であるというふうに考えます。
　もちろん、そういう背景を形づくっております環境の変化ということがございます。もう皆様に申し上げるまでもないわけですけれども、受信料制度によりますＮＨＫと、広告収入に依存いたします民放との二本立てで三十年を経過した。そして大過がなかったというよりは、むしろ順調なあるいは急成長に近い発展を遂げて現在に至っているということがまず前提にございます。この二本立て制度、両々相まって国民の精神生活、文化生活の向上あるいは民主社会の健全な形成に寄与してきたということは疑いのないところでありまして、この二本立て制度というものはあくまでも維持されなければならない、かように考えております。
　後で御質問がございましたらまたお答え申し上げたいと思いますけれども、私はこの点で、放送大学放送局がこの制度に参入いたしますことについて疑問を持たざるを得ない。これは大学制度あるいは国の財政問題、行政改革問題など私の専門外の分野のことはともかくといたしまして、多額な国費を投入して、しかもなおかつほとんど際限ないまでに国費を投入し続けていく準国営放送局という全く新しい形態の放送局が誕生いたしますことが、果たして放送制度上どういう結果をもたらすのかという点で非常に不安を感ずるわけであります。
　しかし、とにかく三十年を経過いたしました現在、まず社会的な変容がいろいろございます。これはもう申し上げるまでもないことでございますけれども、いわゆる市民社会というふうなものが、受け手の意識が非常に変化をしてくる、価値観が分岐して多様化してくる、あるいは受け手の側からメディアアクセスの要求が非常に顕在化してくるという形をとる。たとえばＮＨＫの受信料制度に対する批判あるいは民放のＣＭに対する批判、いずれもそれぞれの事業体の経営の根幹に触れるような批判がアクセスの形で非常に顕在化してくるということ、あるいは民放の非常に大幅な発展のためにＮＨＫの地位の相対的な低下ということも考えられなくはない。つまり以前は基幹放送そのものであったと考えられるものが、基幹的な放送といいますか、テレビジョンで言いますならば、民放の四つの系列に並列する一つのネットワークというような状況にさえ入りかねない状況がございます。社会的な変容ということは、これは皆様重々御承知のことでございますけれども、テレビというものを見る目がいろいろ変わるということも、受け手の側に非常に大きく存在しているということ、あるいはその技術的な発展、これがまた大変大きな問題であろうと思うわけです。
　もともと放送法制の論議と申しますものは、無線という技術的な手段と、それから周波数の希少性という条件、この二つを前提にしてなされてきたわけでありますけれども、御承知のように、電気通信技術の発展がこの前提を変えつつあるということであります。
　たとえば多重放送が大きく実用化に動き出しているという点、周波数の効率的な利用という意味合いから搬送波、チャンネルがふえるということがございます。それから放送衛星の利用のスケジュールももう間近な問題として差し迫ってきているということであります。地上系のテレビジョンに対する宇宙系のテレビジョンの出現ということであります。また、今度は有線によります情報搬送路の開発も進んでおります。これはＣＡＴＶということでありますが、いわゆるテレビの難視聴解消の共同受信のところから、いまやケーブルテレビそのものに変貌しようとしているということ。また、電話回線とテレビの受像機をドッキングいたしました画像情報システム、現在実験の行われておりますキャプテンシステムがございますが、さらにＶＲＳその他新しい情報サービスの手段が開発される。家庭のテレビが、単に放送局の番組の放映の場でなくて、いろんな電気通信の信号のディスプレーの場所に変わろうとしている状況があるわけであります。
　そういう点を踏まえまして、放送法制の見直しのポイントを若干並べて申し上げます。
　問題点といたしまして、いろいろございましょうけれども、まずＮＨＫについて、それから民放について、関連いたしまして番組の問題がございますし、テレビの難視聴解消の問題がございます。それからさらに、行政の問題がございます。放送行政のあり方の問題、それから近未来、ニューメディアヘの対応の問題、大ざっぱに分けてこの程度かと私は考えております。
　ＮＨＫにつきましては、非常に多局化いたしてまいります民放があります、それから放送衛星その他ニューメディアの確定的な登場という見通しがありますが、すでにペイテレビの申請までなされているという状況を踏まえ、また無線通信、それから有線通信の融合していく将来図というものがありますが、こういう中で二本立て制度の一方の極にありますＮＨＫが果たしてどうなっていくべきかということであります。
　前提として私は、ＮＨＫはどうしても存続し、維持されなくてはならない公共放送事業体であると考えておりますが、こういう雑然とした将来の見通しの中で、単一の公共放送事業体としてまず特色、性格、存在意義を一層明確にしておく必要があるということ、それを支える受信料制度というものをはっきりと位置づけるという必要があるということ、この二点であります。
　ただ、そのためには、やはりパブリックコントロールと申しますか、国民を基盤といたします文化事業体、放送事業体としてのＮＨＫについて反省され、訂正されなければならない点が幾つかある。
　第一は、視聴者との結びつき、対応という点からの経営委員会の制度についてであります。現在の経営委員会が果たして放送法の期待しているだけの機能を発揮しているかどうかという点について、私は必ずしもそうではないと言うと現在の委員会に失礼に当たりますけれども、いまの委員会とは別に、たてまえ論として申しますならば、視聴者とのつながり、パイプのなさ、こういうふうなものから、ＮＨＫの最高の意思決定機関としての経営委員会のあり方が今日的でない、あるいは将来も法律が期待している機能は果たしていかがかと思われるわけであります。
　ではどうすればいいのかというふうなことになりますと、具体的には私もはっきりした案を持ち合わさないのでありますけれども、あくまでも国民の代表、視聴者の代表ということが名実ともにはっきり見えるといいますか、そういう活動が望ましい。必要ならば経営委員会が事務局を持つことも可能でありましょうし、あるいはその人選そのものにもいろいろと現状を変えることが必要かもしれません。あるいはその委員会に対して現在ＮＨＫでは報酬を出しているわけでありますけれども、いわゆるワンダラーコミッティーの方がもっといいのではないか。やはり放送の公共性、社会へのロイアルティーということを中心に、だれしも納得する著名な知識人、言論人が経営委員会の座につかれる、そしてその活動が外部から十分に見える。ＮＨＫでは現在各地の視聴者会議を持っております。これは全国五十三カ所、一千人という視聴者会議でありますけれども、ＮＨＫが自発的につくられました視聴者会議とこの経営委員会とのつながりというふうなものも何か考えられなくはないか。あるいは中央番組審議会、地方番組審議会とのつながりも同様であります。
　イギリスのＢＢＣはやはり同じように十二人の経営委員会を持っておりますけれども、このＢＢＣには一般諮問審議会という六十人ほどのメンバーの助言の審議会がございます。これが経営委員会の前の日に会合を開かれていろいろと論議をする。その内容をメモにして翌日の経営委員会がいろいろな審議をするというふうなことをやっているように聞いておりますが、こういう一般諮問審議会のようなものも十分参考になろうかと思われるわけであります。
　経営委員会をあえて取り出しましたけれども、いずれにしましても、ＮＨＫの経営そのものに対して新しい今日的な色づけが必要であるということであります。シビルミニマムと申しますか、ナショナルミニマムと申しますか、ＮＨＫの存在理由という意味からの経営委員会の重要性を強調したいと考えるわけであります。
　第二点は受信料制度でありますが、国民がこれまでつくり上げてきたＮＨＫであり、さらにこれから国民の財産としてのＮＨＫを維持し、重用していくことの必要性というものは動かしがたいと考えます。そのためにどうしても受信料制度が唯一最善の方法だ、ほかの財源措置というものは思い当たらないということであります。
　ただ、これも御承知のように、現在、ＮＨＫの受信料制度をめぐりましていろいろな批判がございます。かつて昭和四十一年の改正論議のさなか、ＮＨＫ受信料の支払い義務制がはっきり条文化されております。そしてこのときにはさしたる論議がなかったというふうに私は記憶しております。あるいは消滅いたしましたけれども沖繩の放送法も支払い義務制をとっていたわけであります。それが現在の契約の強制、受信契約の締結を強制するという方式について、昨年これを支払い義務制に変えるという法の改正案が準備され、大変大きな反発、反対があったことは御承知のとおりでありますが、十五年前にさしたる論議がなかったものが、なぜいまこれだけの反発の対象になるのかというところにやはり十五年という歳月の流れがあり、やはり社会環境の変化というふうなものがあるという感が痛切にするわけでありますが、しかし、これは臨放調の答申にもございますように、契約の強制という形はやはり擬制、フィクションだ、直接的に支払い義務化の方がいいのだということが明記されておりますけれども、私もやはりそうだというふうに考えます。
　ただ、これが何かＮＨＫの国営化につながるというふうな印象を与える社会環境があるということ、私がいま申し上げました経営委員会のあり方論議あるいはその改善というものをめぐり、あるいはその受け手の側のアクセスの傾向も考えて、ＮＨＫがいろいろな部分でもっと受け手の側におりてくる、そのバランスの中で受信料制度の支払い義務化への移行というものが考えられるべきである。唐突にこれだけの条文の改正が飛び出した。それがやはりＮＨＫ国営化というふうな印象を何となく与えてしまい、反発を買った経緯だった、昨年の状況をそのように考えております。やはりＮＨＫ全体の改善の中のバランスの中で受信料の支払い義務化への移行というものは考えられるべきだし、この方が私も直接的でよろしいという感じがいたします。
　ＮＨＫの番組の現状につきましては、私は特に最近の番組につきましては、十分に法の期待にこたえておるというふうに考えております。この傾向が伸びていくことが望ましい。これはいろいろとそれぞれに御意見もございましょうけれども、総体として私はＮＨＫの番組全体のいまの方向は誤っていないというふうに考えております。
　民放につきましてでありますけれども、民放につきましてもいろいろとございます。ただ、ＮＨＫ、民放、ひっくるめてと申しますよりは、むしろ民放について番組の内容の問題がウエートが大きく占めるわけでありますけれども、これはまた後ほど古谷先生の方からお話もあろうかと思われますが、特にＮＨＫとの併存の体制の中で、民放が何をやるべきかというふうなはっきりした目的意識、これが抽象的でありますけれども、考え方としてはまず大事なことであろうと思われます。
　そして具体的に言いますと、たとえば民放は御承知のように地域免許であります。地域免許であるということから、ローカル番組の放送の義務づけというものが放送法にはないわけでありますけれども、経営の要請からいたします番組の系列化、中央集権化といいますか、ネットワークの形成によりまして、やはりローカル番組そのものの量は現在やはり少ない。一昨年の再免許の際の郵政省の資料を拝見いたしましても、やはり一二、三％程度にとどまっておるということで、やはりローカル番組、自社制作の番組がもっとふえるのが好ましいし、そうあらねばならないと考えます。
　またテレビ難視聴解消努力も、ＮＨＫと違いまして民放の場合は義務づけがなされておりませんけれども、これはやはり国民の電波を独占的に利用して企業いたします民放であってみれば、やはり公共性という意味合いから、もっとテレビ難視解消努力があってもいい。いまのところＮＨＫに対比して、これはＮＨＫの場合には法の義務づけがありますから当然ではありますけれども、少ないという感じがいたします。
　テレビ番組の低俗、俗悪論議というものが一ころ非常に盛んでありました。ただ、ここ一、二年、これがテレビのＣＭに対する批判にとってかわられた印象が非常に強くいたします。これはアメリカでのＣＭをめぐるいろいろな批判の動きとも連動しておりますし、国際児童年があったというふうなことから、特に子供向けのＣＭについての論議がにぎやかになったということもございます。
　これは消費者団体、婦人団体からの批判の火の手が高くなり、公正取引委員会もこれを取り上げて、報道によりますと、ガイドラインの作成まで考えているというふうに伝わっております。しかし、やはりＣＭといえども番組でありますから、軽々な法によります規制は問題であります。
　ただ、ＣＭも番組である半面、広告でありますから、当然経済法規によります規制は受けるということであろうと思います。虚偽、誇大、不当表示、こういうふうなＣＭにつきましての経済法規による規制というものはあってもやむを得ない。そのほかはやはり番組同様、あるいは各社の番組基準の問題であり、番組審議会の問題であり、あるいは民放連の放送基準あるいは放送基準審議会の問題であり、日本広告審査機構あるいは放送番組向上委員会、こういった自主規制の機関の仕事の枠の中に入るというふうに考えます。
　番組の低俗、俗悪問題につきましても、やはりこの点自主規制にゆだねるしかないというか、ゆだねるのが法としてとるべき道であるということであります。ただ、番組審議会あるいは番組基準、これが有名無実といいますといまの民放に失礼でございますけれども、やはりもう少し規定の整備をするなり、この自主規制の機能がもっと効率的に作用をできるような何か方法はないかという必要最小限な整備をあるいは考えてよいのではないか。現在の民放界では、これも失礼な言い方になりますけれども、責任の第三者委任といいますか、そういう傾向が若干目立ちます。たとえば何か問題が起これば、民放連の放送基準はこうだとか、あるいは番組向上委員会はどうだとか、ジャーナリズムでもこういうふうな取り上げ方が非常に強く目につきます。番組が自分のところの唯一の商品であり、それがりっぱに社会に役立つという前提で言うならば、自社の番組基準、番組審議会の運用こそが大事なのであるということであります。
　もう一つ民放につきまして、マスメディアの集中独占の排除措置の見直しという問題がございます。これはマスメディアが特定者によって独占され、あるいは特定者に集中する状況が好ましくないのは明らかでありますが、これはもう民衆社会にとって当然のことであります。この大前提で見ました場合、現在どうなのかという点、すでに幾つか問題は考えられるわけであります。あえて端的に申し上げますならば、たとえば大新聞社と民放テレビキー局との提携、ドッキングの形、これがこれでいいのか悪いのか。いいとするならば、じゃどこまでが限度とされるべきか。特に行政という面で見ますと、私どもの目に映りますのは、やはりこういうマスコミの集中独占の排除ということが中央に甘くて地方に厳しい。民放の場合、地域免許でありますから、そのたてまえから言いますならば地方に厳しく映るのでありましょうけれども、しかし現実にネットワーク、番組系列ということで縦割りの民放勢力ができ上がっております状況の中で、これでいいか悪いかという——悪いと言っているわけではない。これでよいならばよいというふうにはっきりすればよろしいわけでありますけれども、これがもたらす弊害その他をいろいろと御勘案くだすって御審議いただければと思うわけであります。
　あるいは関西の一部の民放では、代表取締役が二社、大阪と、もう一つの地域代表取締役を同一人物が兼ねているというケースがあるように聞いておりますけれども、こういうことが少なくともいまの行政のたてまえからどうも首をかしげざるを得ないということがございます。
　ただ、これからいろいろな電気通信技術、電波技術が発展していく中で、ブロードキャスティングがいわゆるナローキャスティングにかわっていくということですから、三十年前のこういうマスコミの集中独占の排除措置がそのままいま生きるとはゆめ思えないわけであります。これも今日的な視点で改めていろいろとお考えを願いたいということであります。
　もう一つ、行政についてでありますけれども、これも問題点の指摘にとどめて、あと御質問がございましたらちょうだいいたしますが、やはり現在の行政機構といいますか、かつて昭和二十五年当時電波監理委員会があり、それが数年を経ずして消滅したといういきさつから、独任制の郵政大臣という行政機構で推移してきたということでありますが、周波数の割り当てという最も重要なアクションにつきまてしも、やはり割り当ての基本方針は法律で明記しておくべきではないかという気がいたします。と申しますのは、現状では大臣の裁量の幅が大き過ぎるということ。こういう点でメリット、デメリットを考えるというよりは、やはりある程度法律で基本方針を明示しておいて、そしてそれに準拠した形での大臣裁量というものが行われるという方が自然であり、合理的であろうかと考えます。
　行政委員会の構想の是非についても当然論議があるわけであります。この行政委員会という構想が、アメリカと違って日本の政治風土になじみにくいということもあり、これが消滅したといういきさつがあったわけでありますが、ただ、行政委員会問題を論議することによっていまの電波監理審議会の権限の問題が浮かび上がる。私はいまの電波監理審議会の権限がもう少し強化されてもいいというふうに考えております。議決が大臣を拘束する範囲というものを、いまのところ異議申し立てについてのみでありますけれども、省令の制定やら予備免許の交付その他についてまではどうであろうかというふうに考えます。むしろ具体的にはそれぞれ行政府の方のお考えもございましょうし、はっきりとした点は申し上げにくいわけでありますけれども、やはり電波監理審議会がもう少し強い権限を持つ。単なるいまの審議会とは別に、たてまえ論として申し上げますが、お飾りといいますか、民主的な手続ということだけで終わっていてはいけないという気がいたします。あるいは、周波数の割り当てその他につきましても、国民参加の聴聞会の開催といったふうなものも考えられはしないかというふうな希望も持っております。
　先ほどから申し上げておりますが、有線、無線の融合ということが情報化時代の一つの特徴として浮かび上がってきておりますが、いまの行政府が電波監理局と電気通信政策局と二頭立てでいろいろお仕事をされている、これでいけるのかどうかということでありますが、有無線の融合というふうなことを前提に考えまして、この二つの局の融合なり合議というふうなことから新しい将来の見通しが描かれなければならないという気がするわけです。
　非常に端的に希望を申し上げますと、この委員会での御審議の進捗によって、今度は行政府の方が第二次臨放調というふうなものでもつくられて、そう遠くない将来放送法制の根本改正を考えるべきだ。これは現在郵政省の方には、たとえば放送の多様化に関する調査研究会議、あるいは電波利用開発調査会、この下部に衛星部会というのがございます。私も加えていただいておりますＢＳ１３の分科会というものもこれに所属しておりますけれども、放送衛星を主としてやるわけであります。あるいは有線テレビジョン自主放送の発達普及に関する調査研究会議、あるいは電気通信政策局の方では電気通信政策懇談会というふうな会合をお持ちになっていらっしゃいますが、これらのプロジェクトの結論、報告が公になりました時点あたりが私はタイミングではないかという気がしております。
　関連いたしまして、そのほかの有線テレビジョン放送法その他の法律あるいは関係省令の整備その他も当然急がれなければならない、かように考えております。
　時間が超過いたしまして申しわけございませんが、後でまた御質問をちょうだいいたします。