Soma8622/kokkai_speech huggingface dataset:
○斎藤（や）委員　検討をしていただけるということで、これで大都市制度の話は終わりですよということにならないようにしていただきたいと思います。
　橋下市長が、グレートリセットしかないと言って、大阪から日本を変えると言って選挙で勝ちました。選挙で約束を守る、これは大変すばらしいことだと思います。選挙での公約を守らないで破り捨てるというのは、私は民主主義の否定で絶対にやってはいけないというふうに思っております。
　私たち、国民の生活が第一・新党きづなは、橋下さんが掲げた大阪都構想をバックアップする今回の法案、実現できるようにしなければいけないというふうに思っております。
　以上質問させていただき、私の質問を終わらせていただきます。ありがとうございました。
○西委員　公明党の西博義でございます。
　このたび、大都市地域における特別区の設置に関する法律案、審議に入ることになりました。長時間にわたって熱心な議論をして、しかも七会派に及ぶ賛同者を得て、このようにしていよいよ法案の審議に入られたということですが、提案者の皆様方の御苦労に、本当に、まず敬意を表したいと思っております。
　順次、議論を進めていきたいと思います。
　今回の法案は、東京都以外の道府県において特別区を設置するための手順を定めるものであると、先ほどからたびたびお話がありました。
　東京都の特別区については、地方自治法で定められております。今回、地方自治法の改正という形の法案ではなくて、新規立法ということで法案を提出された理由についてまずお伺いをしたいと思います。
○佐藤（茂）議員　西委員の御質問にお答えいたします。
　まさに法形式をどうするかというのが、各党の実務者協議、十回やりましたけれども、何回かそれぞれ主張を交えて争点となったところでございます。ただ、それぞれの主張はありましたけれども、最終的に我々が合意した認識といたしましては、次のようなものでございました。
　それは、地方自治法における特別区というのは、都にのみ置かれることを前提として制度化され、これはもう長年の運用によって定着してきたものでございます。これに対して、本法案における特別区は、地域の実情に応じた大都市制度の特例として道府県に置かれるものであって、いわば改革推進的要素を有することから、その設置手続に関しては、最終的に、地方自治法の改正という法形式ではなくて、地方自治法とは別の新規立法、そういう法形式を採用させていただいたところでございます。
○西委員　手続を定めるということで、余り東京都という形にとらわれずに、それぞれの自治体の自由度を高めるという趣旨を尊重されたというふうにお伺いしましたけれども、私もそれは一つの考え方だというふうに思います。
　次に、特別区に関して、今回の法案と地方自治法、これを見比べますと、一つは、今回、住民投票ということを入れられております。二つ目は、特別区設置協議会を設置するということが義務化されております。それからもう一つは、事務分担等に関する意見申し出に係る措置というのが今回取り入れられております。
　こういうところの違いがあるのかなというふうに見ておりますが、地方自治法と異なる規定を今回この法案に盛り込んだ理由について教えていただきたいと思います。
○佐藤（茂）議員　今、西委員が御指摘ありましたように、大きく地方自治法との違いというのは、今御指摘のとおりの三点は大きな相違点だと思っております。
　それぞれ今挙げられたことの例について申し上げれば、住民投票につきましては、関係市町村が廃止されて特別区が設置されることによって、関係市町村の住民には住民サービスの提供のあり方というのが大きな影響を受けるわけですね。特に指定都市が今回廃止になるという、大阪市のような場合、そういう場合については権限や税財源の面でいわば格下げとも言える事態が生じて、通常の市町村合併以上に住民の生活等に大きな影響があると考えられます。ですから、本当にそういう指定都市を廃止して特別区という形にしていいのかということについて住民の意思を尊重する、そういうことも大事であろうということで、住民投票を必要とさせていただきました。
　二点目の、特別区設置協議会の設置を義務づけたと。現行法では協議会はできるという形になっていたかと思うんですけれども、設置を義務づけたことについても、道府県における特別区の設置というこの新たな手続に関して必要な事項について、原則として関係自治体の自主的な判断をできるだけ尊重してあらかじめ定めておくこととするために、特別区設置協定書の作成と、その他特別区の設置に関する協議を行うための特別区設置協議会を設置するものとしたところでございます。
　三点目に、事務分担に関する意見申し出に係る措置、これも新しい要素でございますが、実際に特別区を設置して運用してみた、その運用していく中で、特別区を設置する前に想定していた事務配分や財政調整の仕組みが想定どおり機能しないとか、あるいは実際に運用していって新たな必要性が出てきたという場合に、特別区の制度の円滑な運用を実現する、そういう観点から、事務分担等に関する意見申し出に基づいて政府が新たな措置を講ずる必要の有無について検討して、期限を六カ月程度ということをめどにして、必要であると認めるときには法制上の措置等を講ずる、そのようにしたところでございます。
○西委員　特別区に関して、非常に丁寧なプロセスを経て、立ち上げるという、その意味がよく理解できたように思います。
　次に、法案の第十一条なんですが、道府県及び特別区は、政府に対して意見を申し出て、必要があると認める場合、政府が法制上の措置等を講ずる、こういうふうにされております。この規定を設けた目的についても御説明いただきたいと思います。
○佐藤（茂）議員　先ほど答弁させていただきました三点目と重なる部分が多いかと思うんですけれども、御指摘の第十一条というのは、今申し上げましたように、既に特別区が設置されて、運用していく中で、事前に想定していた事務分担、税源配分、財政調整の仕組みがうまく機能しないとか、あるいは運用していく中で、新たにこういう事務配分にしてくれとか財政調整をもうちょっと変えてくれという必要性が生じた場合に、政府に対して意見を申し出ることができる、そういう形にしたわけでございまして、本法案がもともと地域の実情、提案を踏まえた大都市制度を設けるものであるために、運用した後の中でも出てくるそういうニーズに応じて、特別区制度の円滑な運用を実現する観点から、特別区の設置後においても、道府県及び特別区による意見申し出の手続を設けたものでございます。
○西委員　今御答弁をいただきました。私は、この法案第十一条の事務の分担等に関する意見の申し出に係る措置の規定、これは今後の地方分権、それから地域主権、こういうものを確立していく上において非常に重要な立法ですが、意味を持ってくるものだというふうに思っております。
　地方の自治事務でありましても、立法権は国にあるわけですから、地方自治体に関連する法律に関して、地方自治体から今度逆に国に申し出るということについては特に権限は今までなかったわけです。
　現行の地方自治法第九十九条で、地方議会は意見書を国会や関係行政庁に提出するという規定があります。しかし、これに対して国のリアクションに関する規定はありません。同じく第二百六十三条の三でも、地方六団体の意見申し出はできますけれども、内閣には回答の努力義務が課せられているという程度で、必ずしも義務ではありません。
　昨年十二月に制定された東日本大震災復興特別区域法第十二条第八項では、国と地方とでつくる協議会で協議が調った事項について内閣総理大臣は所要の法制上の措置を講ずる、これは我々、議論したところですが、初めてこういう形になりました。
　それに対して今回の法案は、それに引き続いて、地方に対して国への、要するに、まあ、オーダー権、発注権、意見を申し出る権利を与えて、そして、一方の国に、地方の要求に対して法制上の措置などを講ずるよう義務づける、反応する権利、それに対して応える権利を定めているという意味では、大変重要な意味を持っているんではないかというふうに思っております。
　今後、このように国が地方の要望に応じて法制上の措置等を講ずることをぜひとも一般化すべきではないか、私はこう思うわけですが、このことについて御検討いただきたいと思うんですが、大臣のお答えをいただきたいと思います。
○川端国務大臣　震災復興に対する取り組みは、やはり震災復興を何としても前に進めなければいけないということの背景があります。
　今回は、道府県と特別区が、特別区を設置して運用していく中で、事務分担、税源配分及び財政調整の仕組みが事前に想定どおりに機能していない場合ということで、政府に対して意見を申し出ることができるとされたところでありまして、そういう意味で、道府県に特別区が設置された後に、全ての特別区と道府県が共同して、それぞれの議会の議決を経た上で、事務分担、税源配分及び財政調整に関して政府に意見を申し立てることができると同時に、六カ月以内に新たな措置を講ずる必要性を判断して対応するということになっているということであります。そういう意味で、これは、今回こういう特別区の設置という政府において法制上の措置が必要となることが想定される部分に限定をして、その後のフォローアップをしようという趣旨であります。
　国が地方の要望に応じて法制上の措置を講ずることを一般化すべきという御提案でございましたけれども、趣旨はというか思いは私も共有するところがありますが、現実問題としますと、地方の意見は実はさまざま、多様であるということ、それから、同時に相互に異なることをお申し出になるということもあります。また、地方六団体の意見の申し出との関係と個々の団体の申し出というものをどうするのか。それから、国と地方の協議の場はありますけれども、どういう形で意見調整をするのか等々、論点として検討すべき論点はまだ幾つもあるのではないかというふうに思っています。
　地方制度の見直しについては、地方六団体の代表者も委員として参画していただいて地方制度調査会で議論をしておりますので、こういうところの意見も踏まえながら今議論を進めていただいているところでありますが、そういう一定の枠の中であるとはいえ、いろいろな流れがあることも、またぜひとも議論の参考にしていただきたいと思っております。
○西委員　今申し上げたのは若干極端でしたけれども、さまざまな意見に対して国としてやはりきちっと応答するという透明性は私は必要だと思います。さまざまな意見を全て法制化して、それを実現していこうというのは、それは極端かもしれませんけれども、やはり意見は意見として誠実に対応するというところから始めるべきだというふうに思っております。
　次に、法案の十二条と十三条の規定は、後で特別区になろうとする自治体が出てきた場合に特別区設置の手続について定めたものというふうになっておりますが、先ほど、西野先生ですか、若干お話がありました。このことについての考え方について、簡単に御説明いただきたいと思います。
○佐藤（茂）議員　西委員の質問にお答えいたします。
　第十二条及び第十三条というのは、今御指摘のとおり、特別区を設置した後に追加的に特別区を設置する場合の手続について定めているものでございます。
　委員御指摘の第十三条のうち、第一項と第二項というのがありまして、第一項は、この特別区設置により従来の市町村の区域が分割される場合においては、これは生活圏や経済圏がまた分割されるとか、そういう問題も出てきますので、住民投票を含め、道府県に最初に特別区を設置する手続と同様の手続を必要とするものでございます。
　他方、第二項においては、特別区の設置により従来の市町村の区域が分割されない、すなわち、市町村の区域がそのまま特別区の区域になる場合においては、道府県に最初に特別区を設置する手続のうち、住民投票を不要とするものでございます。
　これは、最初の特別区の設置の手続と二度目以降の特別区の設置の手続の均衡を図るということが一つある一方、市町村の区域がそのまま特別区の区域になる場合には、一つ固まってそのまま特別区となる場合には住民の共同意識であるとか生活環境等に与える影響というのは比較的小さいということから、住民投票を義務的なものとはせずに、議会の議決で足りるということにしたものでございます。
○西委員　今回の法案は、やはり新しい大都市地域の行政のあり方について大変重要な位置を占めると思います。今後とも、先ほど大臣もおっしゃられたように、さまざまな形での提案があります。それをどのようにして地方の意向を生かしていくかということは引き続きまた大事な課題だと思いますので、その議論の展開を見守りたいと思います。
　以上で終わります。
○塩川委員　日本共産党の塩川鉄也です。
　大都市地域における特別区の設置に関する法律案について質問をいたします。
　最初に、提出者にお尋ねしますが、今回の法案は東京都以外の道府県においても特別区を設置することを可能とする、そういう手続、仕組みの法案だと受けとめておりますけれども、そのとおりでよろしいでしょうか。
○逢坂議員　お答えいたします。
　本法案第三条には、総務大臣は、東京都以外の道府県の区域内においても特別区の設置を行うことができることとされております。したがいまして、委員御指摘のように、今回の法案は、東京都以外の道府県においても特別区の設置を可能にするものでございます。
○塩川委員　それでは、総務省にお尋ねしますけれども、この東京都の都区制度、特別区制度の特徴というのはどういうところにあるのか、この点についてお答えください。
○久元政府参考人　特別区制度の特徴についてお答えを申し上げます。
　現行の地方自治法上、特別区制度が設けられている理由は、東京都の特別区の存する区域におきましては、人口が高度に集中しておりまして、行政の一体性及び統一性を確保する必要がある、こういうふうに説明されております。そのために、通常の市町村であれば市町村が処理する上下水道や消防に関する事務を、都が一体的に処理しております。そして、そのために必要な財源といたしまして、法人住民税、固定資産税、特別土地保有税につきましては都が課税することになっておりまして、この財源は、二十三区の財源の均衡化を図るための都区財政調整制度に充てられます。
　このように、一言で申しますと、基礎自治体の権限の一部を広域自治体が有する、その理由は大都市地域における一体性に求められる、これが現行の都区制度の特徴ではないかと考えております。
○塩川委員　基礎自治体の事務の一部を広域自治体が請け負う、その背景として大都市地域における行政の一体性及び統一性の観点がある、市町村の事務を都が一体的に処理する、その上で、そのための財源についても、財政調整制度などを通じて、都が確保した上で配分をするという中身ということであります。
　つまり、特別区制度、都区制度というのが、市町村が処理する事務のうち、人口が高度に集中する大都市地域における行政の一体性及び統一性の確保の観点から、特別区の存する区域を通じて都が一体的に処理することが必要であると認められる事務を処理する制度ということです。
　そこで、重ねて総務省にお尋ねしますけれども、特別区制度というのが市町村の事務のうち一体的に処理することが必要であると認められる事務について広域自治体の処理を可能とする仕組み、そのための財政調整制度はどのようになっているのか、このことについてお答えいただけますか。
○久元政府参考人　都区の事務配分に応じた財源の均衡を図るために、都区財政調整制度が設けられております。
　これは、特別区の行政の自主的かつ計画的な運営を確保するために、都が法定の都税、これは法人市民税と固定資産税でありますが、条例で定める一定の割合を特別区財政調整交付金として特別区に交付する、こういう制度でございます。そして、その交付金の算定方法につきましては、地方交付税と類似の方法で基準財政需要額と基準財政収入額が算定されまして、交付金が交付されるという仕組みになっております。
○塩川委員　特別区制度によって、事務、権限とそれに必要とする財源を市町村から広域自治体に移すことが可能となる、そういう仕組みとして特別区制度ということになっております。
　大臣にお尋ねしますが、大都市制度の課題がある、その課題の解決に当たってはさまざまな提案もあるところであります。そういうときに、今回の法案におきましては、この大都市問題の解決に当たって、特別区の設置、いわばそれだけを可能とする法案となっているわけですけれども、こういう法案を通じて地方の大都市問題解決に当たってのさまざまな要望やニーズに応えることにつながるのかどうか、総務省としてのお考えをお聞かせください。
○川端国務大臣　先ほど来の議論にもありましたように、大都市制度については、今回のいわゆる大阪都構想のほかにも、指定都市市長会が提唱している特別自治市構想を初めさまざまな御提案がされておるものと認識をしておりまして、これらの提案も含めて、現在、地方制度調査会で幅広い議論をしていただいておりまして、それぞれの構想についてもヒアリング等々も行わせていただいているところでございます。
　このたび、東京都以外の区域に特別区を設置する手続を定めた本法案が七会派から共同提案されたことについては、大都市の現状を踏まえて各党各会派がそれぞれ法案を用意され、協議が行われて、七会派の一致した御提案として結実したものというふうに受けとめております。
　この法案は、道府県における特別区を設置するための手続を定めたものでありますけれども、先ほど局長も東京都の例を申し上げましたけれども、実際に特別区制度を東京以外の地域に適用する際には、道府県と特別区の事務配分のあり方、税源配分、財政調整のあり方、個別法の都、特別区に関する特例の取り扱い等の論点がありまして、これらについては引き続き地方制度調査会で御議論をいただけるものと考えております。
　総務省としては、地方制度調査会の審議の状況を踏まえて、大都市制度の現状や課題、その解決方策について、さまざまな観点から検討してまいりたいと思っております。
○塩川委員　地方制度調査会でさまざまな議論が行われている、特別区制度についてのいろいろな課題の洗い出しもしながら検討も行っているということでありました。
　そこで、提出者にお尋ねをいたしますけれども、大都市制度の課題の解決に当たりましてはさまざまな提案もあるところですけれども、なぜ特別区の設置だけを可能とする法案を提出されたのか、その理由についてお答えください。
○山花議員　塩川委員御指摘のとおり、また今総務大臣からも答弁がございましたけれども、大阪だけではなくて、特別自治市であるとか、あるいは新潟州、中京都等々、こういったことについて今議論があるということについては承知をいたしております。
　今回の法案につきましては、道府県に特別区を設置したいという地域の提案を受けまして、各党がその提案を真摯に受けとめまして、幾度の議論を重ねた結果、最終的な合意を得た到達点として七会派共同で国会に提出したものでございます。
　提案者としては、他の大都市制度に関する方法とか提案に関する課題につきましては、必要に応じて適切に対処していければと思っておりますが、ほかの今具体的に提案があるものについては、既存の制度とはちょっと違う中身を有しているのかなと思っております。
　それに比べまして、特別区というのは、例えば東京都に既存の制度があって、今回の場合、先ほど御議論があったような事務の分配であるとか財政調整だとか、その部分はやや変形いたしますけれども、基本的な型があるものではないかと思っております。他方、ほかの提案というのは全くオーダーメードのような形になっていますので、まだちょっとその部分については、七会派ではそこまでの合意には至りませんでした。
　今回、特別区の部分について合意を得たということで、その部分について提出をした、こういう経緯でございます。
○塩川委員　特別区については、二十三の特別区の側からも現状についての、基礎自治体の事務、権限の問題や災害の問題についてさらなる検討を求めるような要望もあるわけで、そういういわば課題つきの制度ということが前提の上で、なぜ特別区だけを実現可能とするような手続法を出されたのか、その点について改めてお答えいただけませんか。
○山花議員　東京都の特別区、私も東京都の、まあ多摩地域の選出の人間ではありますけれども、二十三特別区のあり方についてはもっとこうあるべきだという議論があることについては承知をいたしております。
　ただ、自治のあり方ということについて、固定的に、これが完成形であるというのは恐らくないんだと思います。そのときそのときでいろいろな提案があるんだと思います。ただ、既存の東京の二十三特別区の中でいろいろな御提案があるということはさておきましても、現行、仕組みとして少なくとも機能している、ワークしているということについては否定できないことでありますし、それをモデルとする形でやりたいという自治体が手を挙げてきているわけでありますので、そこから先、仄聞しているところによりますと、この先の展開としては、今の東京二十三区の権能というよりも、中核市並みの権能を与えるような形でこれから進めていきたいと聞いております。そういった地方の提案を受けとめるということでは、あくまでも今回は手続法でありますので、その部分について合意ができたので提出をした、こういう経緯でございます。
○塩川委員　地方の提案という話がありました。
　今回の特別区を可能とする法案というのが、大阪維新の会の大阪都構想、これが念頭にあるということはそのとおりですね。
○山花議員　実際、具体的にこのような提案をされているのは、大阪市、大阪府からの提案というふうに認識をいたしております。
○塩川委員　では、この特別区制度によって大阪などの大都市問題についてどのように課題の解決を図ることが可能となるのか、それについてどのようにお考えですか。
○逢坂議員　今回の法案は、先ほど来説明しておりますとおり、地域でどんな自治体を形成するかの中身について言及している法案ではございません。御提案のあった、特別区をどう実現するかというその手続についての法案でございます。
　具体的に、事務の配分をどうするか、あるいは財政調整をどうするか、税源配分はどうあるべきか、こういったことについては、関係自治体で構成する協議会において、協定書の中で、御議論をいただいて最終的に決定することになるわけであります。そして、その際には当然議会の議決が必要である、加えて住民投票の手続を経るということでありますので、さまざまな形で、地域の納得の上でそういったことがつくられていく。その中で地域として最善の方向を探っていただけるよう、我々としては期待をしているところであります。
○塩川委員　法案の提案理由説明の中で、指定都市制度については道府県との二重行政の弊害等の指摘もあるということで、地域の実情に応じた大都市制度を構築できるように制度改正を行うということが述べられております。
　二重行政の弊害ということが言われていますけれども、例えば大阪維新の会橋下市長などは、二重行政に関して、大阪に司令塔は二人も要らない、一人の司令官が産業政策、空港戦略、広域インフラを進める、このように言っております。
　先ほど確認しましたように、特別区制度というのが、市町村の事務のうち一体的に処理することが必要であると認められる事務について広域自治体が処理することを可能とする仕組みであります。事務、権限とそれに必要とする財源を市町村から広域自治体に移すものとなります。
　そうしますと、今回の法案というのは、結局のところ、二重行政の排除というスローガンのもとで、大阪市など基礎自治体の権限と財源を広域自治体の府などに吸い上げて、大型開発を推進するために特別区制度を活用するということになりはしませんか。
○山花議員　先ほど、東京の特別区の特徴であるとか趣旨ということについては政府側から御説明がありました。あれは、もともと東京都で特別区の制度が設置された当時の趣旨と思います。
　今、それこそ分権改革、あるいは民主党ですと地域主権改革と申し上げておりますけれども、こういったことが進んでくる中で、例えば先ほど御指摘があった二重行政についても、そういうことがあるんだというふうに現地からは聞いておりますけれども、国の側から自治体の行政に対してこれが二重行政であるということを指摘するのは余り適切ではないのではないか。やはり地域の方々が、本来こうあった方が効率的じゃないかとかそういった議論をしていただいて、それを国の方で受けとめる、こういうことだと思います。
　国の方で何か大規模な開発を後押しするとかそういうことではなくて、やはり本来、自治のあり方について、先ほど手続についても説明がありましたとおり、協定書をつくり、議会でも議決をし、それに対して最終的には地域の住民の方々の住民投票で決していく、こういうことでありますので、こちらの方で何か政策目的を持ってという趣旨ではないということは御理解いただきたいと思います。
○塩川委員　特別区制度を可能とするという仕組みであること自身が、この法案というのが、二重行政の排除ということを口実にして、大企業優先の巨大開発事業に集中投資するための仕組みづくりであり、結果として、大型開発に集中投資をすれば福祉や教育の予算にしわ寄せをされることになる。
　こういう法案は廃案にすべきだということを申し上げて、質問を終わります。
○重野委員　社会民主党の重野安正でございます。
　十五分という限られた時間でありますので、答弁等々については、ひとつしっかり整理した答弁をしていただきたいなと思っております。
　まず、この法案の提出に至った理由について法案提出者に聞いておきたいんですが、私は、今回の法案提出には非常に唐突な印象を持っております。現在、地方制度調査会では精力的に大都市のあり方について議論、検討が行われている最中です。そのさなかに、今回大都市法案が提出されました。なぜ今この時期に、地方制度調査会で一生懸命議論されているそのときに、今回のこの法案の唐突な提出と言っていいと思うのでありますが、それに至ったのか、そこについて聞いておきたい。
○坂本議員　お答えいたします。
　現在、地方制度調査会におきまして大都市制度のあり方について議論をされている、このことは承知しておりますし、それは十分これからも尊重していかなければならない問題であると思っております。
　しかし一方で、都道府県に特別区を設置してほしいという地域の要望、これに対してはやはり応える責務があるというふうに思います。しかも、大阪府あるいは大阪市という西日本を代表する大都市からの要望でもあり、そして、昨年の十一月、ダブル選挙におきましてそれが一つの大きな民意となってあらわれた、そのことについては、国の責務として、その受け皿を、枠組みをしっかりつくっておく、これはやはり必要なことではないかというふうに思い、七党それぞれいろいろな議論をしながら、今日の共同提案になったところであります。
　また、現在、地方制度調査会で行われております大都市制度に関する問題、これに対しましては今後十分尊重し、また、先ほどから言われておりますように、各都市からさまざまな都市の形態についての提案があった場合には、それに対していろいろな対応措置をまた考えていきたいと思っているところでございます。
○逢坂議員　今回の法案の提出に至った経過は今、坂本議員が説明したとおりでございますが、加えて、与党としましては、実は、政府が二十二年の六月二十二日に地域主権戦略大綱を閣議決定してございます。この地域主権戦略大綱の中に、「国のかたちについては、国と地方が対等なパートナーシップの関係にあることを踏まえ、国が一方的に決めて地方に押し付けるのではなく、地域の自主的判断を尊重しながら、国と地方が協働してつくっていく。」ということを閣議決定いたしてございます。これが二年前の六月でございます。ここで言う「国のかたち」というのは、国家全体の形のこともございますし、当然、自治の形というものも含まれるわけですが、この閣議決定を一つの出発点にして、与党としてはこの法案化の作業に入ったということでございます。
　つけ加えさせていただきます。
○重野委員　具体的に、こういうような形で法律を国会に提出する、今説明されましたようなプロセスを経て法律を国会に出した、そういうケースが今までありますか。
○坂本議員　そこはまだ詳細に調べておりませんけれども、民意によってさまざまな問題が顕在化してきた、それに対して立法措置をするということは、それはこれまでたびたびあったというふうに理解しております。
○重野委員　説明を聞いても、大阪における、今起こっている状況というものに刺激をされて、名をなさしめてなるものか、我々もしっかりやるんだ、そういうところを私は非常に意識するわけですね。
　今後、こういうふうな類いの話というのが出てくるかもしれませんが、その折々において、政府がそういうふうに反応をし、それを具現化していくということが今後の政府の決定プロセスの中に特徴づけられてくるのかな。そういう点では、しっかりそこのところは監視をしていかなければいけない。
　私は、今回のこの出来事というのは、言うように、自然な流れというふうにはどうも感じられない、違和感を感じる部分がある。したがって、今後ともそのことについては申していきたいと思いますので、ひとつ検討していただきたいなと思っています。
　次に、創設されることになる特別区について尋ねます。
　自治法では、第一条の三で、地方公共団体は普通地方公共団体及び特別地方公共団体とし、普通地方公共団体として都道府県及び市町村、特別地方公共団体は特別区、地方公共団体の組合及び財産区とするとの規定があるわけです。
　今回の大都市法での特別区とは、この自治法上で言うどれに当たるのか。
○逢坂議員　本法案では、地方自治法における都と特別区の制度とは別に、道府県において特別区の設置の手続を定めるものではございますけれども、本法案の手続にのっとって設置された特別区も地方自治法上の特別区であり、特別地方公共団体ということになります。
○重野委員　東京都制は、戦時中の一九四三年に制定をされています。帝都たる東京に、真にその国家的性格に適応した確固たる体制を確立することをその提案理由としておりました。つまり、もともと現行憲法の精神のもとでつくられた体制ではないものです。
　実際、特別区は、過去には、憲法九十三条第二項にある、地方公共団体の長、その議会の議員は直接これを選挙することになっておらず、その意味では、地方公共団体そのものではなかったと言えます。現在では、長や議会は選挙で選ばれますが、他方で課税権は制限されています。
　そこで、大臣に伺いますが、地方公共団体であるための要件はどういったものがあるでしょうか。
○川端国務大臣　地方公共団体の要件に関する明文の規定はありませんが、一般に、地方公共団体が成り立つためには、次の三つの要素が必要であると解されております。
　第一は、地域的、空間的構成要素、場所的構成要素でありまして、一定の地域を画した区域を有すること。第二は、人的構成要素であり、その一定の地域内に住所を有する全ての者をもって、その団体の構成員とすることであります。第三は、法制度的構成要素であり、その地域の範囲内において、その住民によって構成される団体に対して国法に基づいて法人格が与えられ、事務を処理する権能、自治権が認められていることである。この三つの要素が備わって地方公共団体が成立すると解されているところでございます。
○重野委員　一九六三年の最高裁判決、「新憲法の基調とする政治民主化の一環として、住民の日常生活に密接な関連をもつ公共的事務は、その地方の住民の手でその住民の団体が主体となつて処理する政治形態を保障せんとする趣旨に出たものである。」「単に法律で地方公共団体として取り扱われているということだけでは足らず、事実上住民が経済的文化的に密接な共同生活を営み、共同体意識を持つているという社会的基盤が存在し、」「自主立法権、自主行政権、自主財政権等地方自治の基本的権能を附与された地域団体であることを必要とする」、このように一九六三年の最高裁判決があるわけでございます。
　当時の東京の特別区は憲法九十三条二項の地方公共団体ではない、最高裁は当時の東京についてそのように断じているわけでありますが、この観点から、つまり、自主立法権、自主行政権、自主財政権等地方自治の基本的権能を付与された地域団体と特別区は言えるのか。特別区はそのように言えるのか、それについて大臣に尋ねます。
○川端国務大臣　御指摘のように、昭和三十八年三月二十七日の最高裁判決においては、憲法上の地方公共団体について、今先生が御紹介されたとおりの判決が出ております。
　現行の特別区は、昭和三十九年、翌年でありましたけれども、三十九年の地方自治法の改正で、地方税法上の課税権を有することとされました。昭和四十九年の地方自治法改正で、区長が公選になりました。平成十年の地方自治法改正で、基礎的な地方公共団体と位置づけるということなど、これまでの累次の改正を経て、現在、地方公共団体としては、一般の市町村と遜色ない位置づけになっていると判断をしております。
　他方、最高裁判決においては、憲法上の地方公共団体の要件として、単に法制度的な要件にとどまらず、社会的基盤や沿革までが求められているところであり、特別区がこれらの要件を満たしているかについては、さまざまな見方が議論としてはあり得るというふうに思っております。
○重野委員　先ほども述べたのでありますが、東京都が制定されたのは戦時中なんですね。戦後、市町村が廃止されるのはこれが初めてです。
　これまでも市町村合併によって自分の生まれ育った市や町村がなくなることはあっても、新たな市や町、つまり普通地方公共団体で暮らすことに今までは相違はなかった。しかし、今回の大都市法によれば、これまで普通地方公共団体であった市の住民が、普通公共団体ではない、制限された自治区の住民になるということになる。これは地方自治の本旨に果たして合致したものなのかという点について、提案者並びに総務大臣に伺います。
○佐藤（茂）議員　重野委員の御質問にお答えいたします。
　本法案においては、今言われたように、道府県に最初に特別区を設置する際には必ず住民投票を実施することとしておりまして、特別区を設置して住民の皆さんがその特別区の住民となるか否かについても住民投票によって、この住民の民意というものが反映された、その結果次第で決まる、そういうことになっておりまして、統治のあり方を住民みずからがしっかりと決めるという点において、まさに地方自治の本旨にかなうものである、私はそのように考えております。
○川端国務大臣　この法律に基づいて設置される特別区の権能は、その設置を申請しようとする市町村及び道府県で構成される協議会が作成する特別区設置協定書に基づき定められることになっています。
　したがって、現在の都と特別区の役割分担が必ずしもそのまま適用されるわけではないですが、市が処理することとされている事務の一部について、大都市地域における行政の一体性及び統一性の確保の観点から、特別区でなく道府県が処理することも想定されます。
　その場合に、委員御指摘のように、特別区の権能が従来の指定都市より制限され、住民に大きな影響があることとなります。そのため、今、佐藤議員からも御説明ありましたけれども、住民投票によって特別区の設置の是非について住民の意思が適切に反映されることが重要であろうというふうに考えております。
　一方、人口二百万以上という大規模な指定都市等が廃止され、公選の区長や区議会議員を有する特別区が設置されることは、一面においては住民自治の拡充につながるものであり、必ずしも地方自治の本旨に反するものとは言えないものと考えております。
○重野委員　もう一問通告をしておりましたけれども、時間が来ましたので、以上で終わります。
○柿澤委員　みんなの党の柿澤未途でございます。
　大都市地域における特別区の設置に関する法律案、本当にここまで来たなという感じ、感慨深い思いでこの質疑を迎えております。
　昨年十二月に、大阪ダブル選挙があり、その結果として橋下市長また松井知事が御就任をされたわけであります。その就任に先立って、十二月の十八日でしたか、橋下市長予定者が上京されるということで、我が党の渡辺喜美代表にお会いをされる、そのときに、この大阪都を実現するための地方自治法の改正案について、アウトライン的なものをつくって示したい、こういうお話をされて、あの時点から、どんなものをつくればいいかという議論を開始させていただいた。三月になって、法案の骨子、要綱段階までまとまって、四月に実際に参議院に提出をさせていただきました。その後、自民党さん、公明党さんの案が出てきて、また民主党さん、国民新党さんの案が出てきて、出そろったところで各党協議をやり、計十一回ですか、協議を行って、この成案を見ることとなったわけであります。
　今お配りをしている資料でごらんいただいているとおり、私たちの案が全て満たされたわけでは決してありませんけれども、しかし、いずれにしても、人口二百万人規模の大都市において、住民自治を深めるために特別区を設置する、そして府と特別区との間で事務分担、財源配分、税源配分、財政調整、こうしたことを議論して決めていく、こういう極めて画期的な仕組みがつくられることとなった。このことは、日本の、中央集権的に行ってきた、国がある種の枠組みを決めてそれを地方に行わせてきた、上からの地方自治のあり方をボトムアップで変えていく、大変意義深いものだったというふうに思います。
　そういう点で、私も実はできれば法案提出者ですから答弁に立ちたいんですけれども、私自身が質問に立たざるを得ないので、総務大臣初め対政府の質疑に絞らせていただきたいというふうに思っております。
　都という名称について、この間いろいろと議論になりました。最終的に、今回は、特別区法をつくって、府が特別区を設置するという形になって、都にはならない、こういうことになったわけです。名称変更というのは、私は、内実からすれば余り大きなことではないというふうにも思いますけれども、しかし、大阪都、大阪都と言ってきて、これを今何と呼べばいいのかということで、大変苦労をしていることも事実なんです。
　もっと申し上げると、私自身は、地方自治法上の都というものに大阪府が移行をしていく、こういうイメージで考えてきましたので、本来であれば、都という自治体に移行していくのが当然のことだというふうにも思ってきました。
　地方自治法上、都というのは東京都のみであるとはどこにも書かれていません。大都市において、特別区を設置し、府県レベルと市レベルの事務配分や財政調整を行う、こういう広域自治体を都というふうに称する、こういうたてつけになっているわけです。その意味では、今回の大阪府に特別区を設置した場合も、これは本当のことを言えば地方自治法上の都と位置づけるのが順当なのではないか、このように考えてきました。この点、総務省の御見解をお伺いしたいと思います。
○久元政府参考人　現行の地方自治法の解釈として、私の方からお答えをさせていただきたいと思います。
　地方自治法におきましては、地方公共団体の名称は従来の名称による、地方公共団体の区域は従来の区域によるというふうにされておりまして、この規定により、昭和二十二年に地方自治法が制定されましたときに、その当時、東京都制に存在しておりました東京都が、地方自治法上の東京都に引き継がれたわけでございます。
　そこで、その名称でありますけれども、現行の地方自治法では、都道府県の名称を変更するときには法律を別途定めることになるというふうにされております。
　今回提案されております法案では、法令の適用については特別区が設置された道府県を都とみなすこととされておりますけれども、名称については特段の規定は盛り込まれておりません。
　したがいまして、今回の法案に基づいて特別区が設置された道府県の名称を変更しようとする場合には、別途法律の手当てが必要になるというふうに考えております。
○柿澤委員　これは、これから聞こうと思った質問に対する答えをいただいてしまったんです。
　私自身は、先ほど申し上げたとおり、もちろん、都というからには東京都を想定した部分も大いにあったんだろうとは思いますけれども、しかし、地方自治法上の仕組みとして、東京都イコール唯一の都だということにはなっていない。ましてや、今回の法案で、先ほどおっしゃられていたように、ほかの法律の都に関する規定は、今回、大阪府を都とみなすということで読みかえ規定を置いちゃっているわけですから、これは実質的に都になることと何も変わらないというふうにも思うんですよね。
　先ほど、名称変更については、地方自治法上、その三条で、都道府県の名称変更は法律においてこれを定めるということになっている、だから、大阪府が大阪都になると名称変更になるので法律によって定めることが必要ですよ、こういう御答弁をもう既にいただいてしまったんですが、私自身は、考えてみると、これは内実の違う都道府県の中で、府というものから内実の違う都というものになる。例えば、どこどこ町がどこどこ市になるということと基本的には似たような話であって、名称変更といった場合に、大阪府が例えば浪花府になるんだったら、これは名称変更でしょう。長野県が信州県に名称変更しようとして特区申請をしようとしたことが昔ありましたが、こういう場合は僕は名称変更だと思うんですけれども、大阪府が大阪都になる、これはある意味では器、乗り物の変更ですから、これをもって名称変更とするということが一概に言えるのかどうか、微妙なラインだと思うんですよ。その点、どうお考えになられているのか、もう一度御答弁いただければと思います。
○久元政府参考人　地方自治法におきまして、名称変更の規定がありますけれども、市町村の場合には別途名称変更の規定を置いております。
　都道府県の名称の変更につきましては別途法律で定めるというふうにしておりますのは、都道府県の名称の変更が国民生活に及ぼす影響が大きいというふうに考えられているからではないかと思われます。
　現実に、一八八八年に香川県が愛媛県から分離して現在の四十七の道府県となったわけでありますけれども、その後、都道府県の名称の変更が行われたのは、昭和十八年に東京都制が制定されて、東京府が東京都に名称変更が行われたという一件だけでございます。
　現行の地方自治法上は、都道府県の名称変更についてはそのように厳重な手続を設けている、そういう立法趣旨ではないかというふうに考えておりますが、今後の都道府県の名称の変更を含むこの名称変更のあり方については、これはまた国会でさまざまな御論議が行われるのではないかというふうに理解をしております。
○柿澤委員　配付資料をごらんいただくと、私たちの地方自治法の一部を改正する法律案、当初のみんなの党案と申し上げましょうか、そういうものでありますけれども、四のところですけれども、事務・財源配分等協議会、こういうものをつくることになっていました。そして、事務分担、税源配分、財政調整の制度に関して政府への意見具申を行うというものが盛り込まれております。これは、実際に今度の法案にも取り入れられた考え方であります。
　私たちは、この事務・財源配分等協議会、要するに府と全ての特別区が集まって協議をする機関ですけれども、これを都の設置後も常設して、そして必要な制度改正について国に提言権を持つ、こういうイメージでいたわけであります。
　これを東京都にまた戻して考えると、地方自治法上、東京都政においては、都区協議会というものがあって、東京都と特別区が集まってさまざまな事柄を議論する。しかし、いわば諮問機関のような位置づけになっています。この都区協議会、まさに今回の法案をベースにして、これから国に対して例えば意見具申をしていく、そして、それに対して国の応答義務を課す、こういう形の、今回の法案に倣った改正というものが望ましいし、必要だというふうに私は考えます。その点について、ぜひ御見解をお示しいただきたいと思います。
○川端国務大臣　先ほど佐藤提案者からもこの条項に対する趣旨の御説明がありましたけれども、道府県及び特別区が特別区の設置後に事務分担、税源配分及び財政調整の仕組みが事前の想定どおりに機能していない場合等に政府に対して意見を申し出ることができるとしたものと理解をしております。思っていたようにいっていないからということであります。したがいまして、当該特別区とその特別区を包括する道府県が、それぞれの議会の議決を経て、共同により政府に対して意見を申し出るという制度になっております。
　一方、東京都は、現行の東京都の都区制度における事務分担や税財政の仕組みは、累次にわたる制度改革の結果、現在の制度が比較的安定的に運用されているものでありまして、都区協議会における協議状況からすれば、現時点において、国に対して都と特別区が一致して制度改正等を求める具体的な動きは、私の立場では承知をしておりません。
　現在、都区協議会を含めた現行の都区制度のあり方につきましては、第三十次地方制度調査会でも御論議をいただいて、それぞれの意見もヒアリングとしてさせていただいたところでございますので、これを踏まえて、今後も適切に対応してまいりたいと思っております。
○柿澤委員　現実に、都区制度をこうしようというような、都と特別区の共同の動きが見られないからいいんだということなんですけれども、私は、これはとても不服な答弁だと思います。
　やはり、こうした形で、地方の側からみずからの統治機構というものを考えて提案をする、こうした仕組みをつくったことが今回の法案の意味であり、なおかつ言えば、先ほど来申し上げているとおり、私自身は、大阪都の制度と東京都の制度は、基本的に、最終的には収れんをして、できる限り同じような制度の枠組みにおさまっていくべきものだというふうに考えています。
　そういう意味でいうと、今度また、地方制度調査会においては大都市制度のあり方を審議していて、例えば指定都市市長会が提言をする特別自治市、これについても、これから場合によっては道を開く法改正も予定をされているわけであります。そういう中で、多種多様な大都市制度がいろいろなところでできるようになる。これは、一面では大変結構なこと、地方の独自の取り組みがある意味では花を開いていくということになるわけですけれども、一方で、場所によって違う制度がいろいろな形で動いていくという形にもなって大変わかりにくい、こうした状況にもなりかねないと思うんです。
　しかし、そうしたことになるということは、総務省としては、これは受け入れられるというか、それでいいんだ、こういう考えなんでしょうか。お伺いをします。
○川端国務大臣　今回議員立法で出された分は、いわゆる特別区をつくる手続の法律でありますけれども、地方制度調査会を含めて議論していますのは、大都市の抱えるいろいろな問題点と同時に、それをどういう形にしていくかということで、さまざまな提案もいただいている部分も真摯に伺いながら、課題としては、いわゆる業務分担のあり方、とりわけ財政調整のあり方を含めての大きな課題があります。
　そういうものを整理して一定の方向性を示す中で、これからの議論でありますけれども、そういう中で、これからあるべき地方の大都市の姿というのは、そんなにたくさんのメニューがばらばらというイメージを私自身は持っておりませんで、一定の方向に収れんするものに議論の中の論点整理がされていくのではないかというふうに期待をしております。
○柿澤委員　時間も参りましたので、質問は終わります。
　ありがとうございました。
○武正委員長　これにて本案に対する質疑は終局いたしました。
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○武正委員長　これより討論に入ります。
　討論の申し出がありますので、順次これを許します。塩川鉄也君。
○塩川委員　日本共産党の塩川鉄也です。
　私は、日本共産党を代表して、大都市地域における特別区の設置に関する法律案について反対の討論を行うものであります。
　本法案は、大阪維新の会が掲げる大阪都構想を実現するために、現行の地方自治法上、東京に限って適用している特別区制度を東京以外の道府県にも認めることとし、その手続を定めようとするものであります。
　大阪都構想は、特別区制度を使って政令指定都市である大阪市を解体し、これを府と特別区に再編するものであります。なぜこうした自治体制度のつくりかえが必要なのか、それは、大阪府、市全体の事務、権限と財源を大阪府に集中することを可能とするためにほかなりません。
　橋下大阪市長は、二月十六日、第三十次地方制度調査会の専門小委員会に出席し、大阪都構想の内容と狙いを説明し、大阪全体を広域行政地域とし、長が立てた広域行政戦略のもと、産業政策、空港戦略、広域インフラ等を展開していくと述べているのであります。要するに、関西大資本が進める巨大開発事業のために、権限と財源を活用していく、これが大阪都構想の核心であります。
　特別区の税収や地方交付税が府に吸い上げられるならば、特別区の財政の悪化をもたらし、住民の福祉や暮らしは大きく後退することになることは明らかです。
　大阪の経済発展を言うのであれば、大資本優先の政治を根本から転換し、府民の暮らしと福祉を立て直すことこそが求められているのであります。
　東京都の特別区制度の歩みを見ても、東京二十三区を基礎的自治体として認め、その機能を拡充する方向を築いてきています。また、地方分権の流れは、権限と財源をできる限り市町村に付与し、国と道府県がこれを補完していくというものであります。
　大阪都構想はこうした流れにも逆行するものであり、大阪都構想に対する疑問や反対の声が次々と上がっているのも当然のことであります。
　以上、大阪都構想を実現するための本法案には反対であることを述べて、討論を終わります。
○重野委員　私は、社会民主党・市民連合を代表して、大都市地域における特別区の設置に関する法律案、橋下大阪市長が提唱している大阪都構想に対応するための法案に反対の立場の討論を行います。
　大阪都構想は、大阪市の基礎的な仕事が住民に近くなる分権的な面ばかり強調されますが、実際には、政令指定都市である大阪市が廃止され、産業政策や大規模なインフラ整備などの権限と財源を府が召し上げるという、市の自治権を府が奪う集権化にほかならず、住民の暮らしや自治を豊かにするためのものではありません。
　さて、本法案は、現在憲法上の地方公共団体である市を廃止し、権限及び財源の制限された、憲法上の地方公共団体でない特別地方公共団体たる特別区に分割するものであります。現行憲法下で市町村自体を廃止したことはありません。憲法によって保障された自治体の自治権を、その実体を無視して奪うことは、憲法九十二条の保障する地方自治の本旨に反するものと言わざるを得ません。
　また、行政区を公選区長、議会を有する組織体に変えるとしても、特別区の権限は限られており、住民の自治権としては後退します。具体的な事務配分、特別自治区の区割り、行政組織、議会のあり方、移行手続等、多くの課題が山積しており、ムード先行ではなく、デメリットについても丁寧で真剣な論議が求められます。
　東京市と東京府が統合され東京都が誕生した経緯や、東京二十三区が都の内部団体からの脱却と基礎自治体化を求めてきた歩みを考えれば、今回の制度改正は分権・自治の流れに逆行するものであると言えます。
　その上でどうしても大阪都構想を実現したいのであれば、憲法九十五条に基づく特別の住民投票として、府全域での住民投票をすべきです。
　大阪府は四十七都道府県の幸福度ランキングで最下位であるものの、大阪市はアジアで住みやすい都市一位に選ばれています。府と市が協力すれば、二重行政はある程度解消できますし、大学や図書館等を府と市がやることは、二重行政ではなく、住民のニーズに応えた多様性にほかなりません。
　本法案は、大阪で示された民意を実現するためとも言われていますが、沖縄で何度も示された県民の民意には頬かむりし、橋下市長初め特定の勢力におもねるような法制定は問題があると強く訴え、反対討論とします。
○武正委員長　これより採決に入ります。
　大都市地域における特別区の設置に関する法律案について採決いたします。
　本案に賛成の諸君の起立を求めます。
　　　　〔賛成者起立〕
○武正委員長　起立多数。よって、本案は原案のとおり可決すべきものと決しました。
　お諮りいたします。
　ただいま議決いたしました法律案に関する委員会報告書の作成につきましては、委員長に御一任願いたいと存じますが、御異議ありませんか。
　　　　〔「異議なし」と呼ぶ者あり〕
○武正委員長　次回は、公報をもってお知らせすることとし、本日は、これにて散会いたします。
　　　　午後三時二十二分散会