○宮脇公述人　北海道大学法学部の宮脇でございます。よろしくお願い申し上げます。
　私からは、平成九年度予算に対する評価と、それに関連いたしまして、行財政改革の問題について考え方を御紹介させていただきたいというふうに思っております。
　まず、平成九年度予算についてでございますけれども、数字上は、一般歳出の伸び率を一・五％に抑えている、また公債発行総額でございますけれども、これを前年度の当初予算と比較をいたしますとかなり抑え込むということで、その編成に対する努力というものがある意味で見られる予算であるというふうに言えようかと思います。
　ただ、こうした数字上の問題とは別に、平成九年度予算が持っている財政の体質というものにつきましては、かなり違いがあるのではないかというふうに思っているわけでございます。それは、シーリングを初めといたしましたこういう数値コントロールによります予算編成の持っている欠点ということにつきまして、アメリカの予算編成でも指摘された点でございますけれども、頭のないくぎという表現がございます。この頭のないくぎというのはどういうことかといいますと、打ち込むことはできても抜くことができないという意味でございます。すなわち、総額を抑制することができたとしても、その財政体質そのものについてはなかなかこれだけでは改革することができない。ですから、シーリング的な手法と同時に、それを実効あるものとして体質構造改革に結びつけていく方法をやはり導入していく必要があるのではないかというふうに考えさせていただいております。先ほど塩野谷公述人からも御指摘がございましたように、やはり国民負担の拡大ということと構造改革というものは両輪の課題であろうというふうに思っております。
　そういうことからいいますと、平成九年度予算につきましては、やはり残念ながら、その構造改革的な取り組みということについては、負担増に比べますと遅いものになっているというふうに言わざるを得ないのではないかと考えておるところでございます。
　それでは、この財政体質の中で持っている問題点ということでまず挙げさせていただきたい点と申しますのは、やはり先ほども御指摘ございましたけれども、公共事業の問題であろうというふうに考えさせていただいております。
　この公共事業については、二点具体的に指摘をさせていただきます。
　一つは、補助行政による公共事業の執行の問題点ということでございます。
　御承知のように、地方を中心といたしました公共事業の執行に当たりまして、現在、地方公共団体はほとんど自主財源を使わないか、あるいは使ったといたしましても一、二割のところで公共事業が実施できるという仕組みがございます。すなわち、補助金を獲得して、そして地方債の発行の許可を得て、さらに地方債の元利償還については地方交付税等で最大限五五％程度まで賄われるという図式の中で地方における公共事業というものが行われている、こういう実態があるわけでございます。
　こういう実態の中で、地方公共団体におきましては、まず補助金を獲得するということが最大限の努力課題となってしまいます。その中から生まれてくることといいますのは、やはり国が企画をした公共事業というものが中心にならざるを得ないということでございます。そうしますとどうしても、自主財源が厳しい中にありまして、企画に合わせる形での公共事業が先行してしまう。そうしますと、地域のニーズに対しては必ずしもこたえられない、そうした公共事業というものが拡大していってしまうということが現実の問題として起こっておるわけでございます。
　そういうことから考えますと、公共事業の総額の問題と同時に、補助金を中心といたしましたこうした公共事業の執行方法についても、やはり抜本的な改革をしていくということが必要なのではないかというふうに考えております。
　それと、第二番目といたしまして、この補助金による公共事業の問題の延長線上の課題ではございますけれども、いわゆるランニングコストに対する配慮というものが現在の公共事業予算については希薄であるということでございます。簡単な言い方にかえさせていただければ、つくることが目的であって、完成した後についての運用方法についての配慮というものが残念ながら薄いということになってまいります。
　この補助金による公共事業によりまして、地方公共団体が、自己財源というものを十分確保できない、出さないでいいという中で公共事業をやってまいりますと、非常に大規模な施設というものを抱えてくる可能性が起こってくるわけでございます。つくった後にその施設というものを維持していくということに対しまして、非常に大きなコストがかかってきてしまうということでございます。
　一九七〇年代から八〇年代にかけまして、ニューヨーク市が破産の危機に瀕するという状況に至ったことがございますけれども、この一つの原因と申しますのが、公共事業を、つくることを目的として非常に大きく投資をしてしまって、その後のランニングコストに対する配慮というものが十分ではなかったということがあるわけでございます。日本の公共事業も、建設公債等を発行して、国民の貴重な貯蓄を活用することによって形成されているわけでございますから、そうした貴重な財源によってつくられた施設というものが十分に生かされずに終わってしまうということに対しては、やはり抜本的に見直していく必要があると思います。
　これは、全体的な問題ですので、細かい試算というものをするとまた別ではございますけれども、今の公共投資、新規投資分に対しまして、大体五年を経過したあたりから少なくとも二割程度のランニングコストがかかるというのが平均的な試算ということになってまいります。そうしますと、こうした将来の負担増ということを考えますと、現在の既存の公共事業につきましては、少なくとも一割から二割これを削減した上で将来のランニングコストを維持するということが必要になってくるのではないかというふうに考えております。
　加えて、この問題は過疎地域における公共事業にも影響を与えるわけでございまして、過疎地域における公共事業の規模というものが、いわゆる身の丈の量というものをはかれない、そういった問題点というものもございます。ですから、公共事業の問題はそうした観点からやはり見直しをしていただければというふうに思っております。
　それから、もう一つの大きな予算規模でございます社会保障関係費につきましては、先ほど来さまざまな御議論がございますので、ごく簡単に触れさせていただきたいと思いますが、一点だけ、国民負担を求める場合でも、税なのか保険制度なのかというところについてはやはり明確に区分をしていただくということが、この社会保険制度に対する国民の信頼性を確保していくためにもやはり必要な取り組みではないかというふうに思っております。
　こうした一般会計を中心とした問題に加えまして、財政構造改革ということであれば、やはり特別会計と財政投融資の改革というものは一体の課題であるというふうに踏まえざるを得ないというふうに考えております。特に、特別会計におきましては特定財源の問題というのをどう考えていくのか。
　日本の経済、国民生活というのは大きく変化をしてきて．いるわけでございます。そうした中で、スタート当初は受益と負担を明確化するということで特定財源というのは非常に意味があったということは言えるかと思いますけれども、残念ながらその後の環境変化というものに対する対応というものが縦割りの中で十分行われてこなかった、そのことが財政配分を非常に硬直化するという問題点を今は抱えてきていると思います。
　また、全体的に財政構造改革をするのであれば、今の財政の中で余力のあるものについてはできるだけ活用するということもまた一つの方法であろうと思います。そういうことからいいますと、特別会計、これを財政構造改革においては一つの中心テーマとして議論していくということがぜひ必要なのではないかと思っております。
　そして、財政投融資の問題でございますけれども、この問題は、昨今、特殊法人等を中心といたしましてさまざまな議論が展開をされております。私は、平成九年度の財政投融資計画につきましては、従来よりも一歩踏み込んだ計画というものを立てていただいているということは言えるのだろうと思います。
　と申しますのは、例えば、鉄道整備基金でありますとか中小企業事業団等の新規運用先からの除外といったようなことも含めて、取り組まれているというところは評価ができると思います。こうした動きというものをやはり制度全体に広げていく、そしてさらに、財政投融資制度そのものについて、どういう資金配分で行っていくことがいいのかということまでこの議論というものを拡大させていくことが必要だろうと思います。
　ただ、特殊法人議論におきまして一点つけ加えさせていただければ、組織単位の議論ということと同時に、やはり機能論というものをどういうふうにしていくのかということが重要ではないかと
　いうふうに思っております。
　例えば、地域金融を担っている政府系金融機関あるいは今回御議論されております住宅・都市整備公団さんがこれから地域開発的なところに主力を持たれていくということになりますと、財政あるいは財政投融資で地域開発というものをどういうふうに位置づけるのかといったようなことをまずきちっと整理していただいた上で、そういった機能が国として必要あるのかないのか、その組織体としてどうなのかという議論も同時にしていただかないと、やはり組織単位の議論でいうとなかなか改革というものは進みづらいということになってこようかと思います。
　なお、今回の改革におきまして、エージェント化ということが一つのテーマとして上がってきております。
　御承知のように、イギリスのサッチャー政権からスタートしたこのエージェント化でございますけれども、私も、このエージェント化というプログラムを動かすということについては、基本的に積極的に取り組むべきではないかというふうに考えております。その大きな理由といいますのは、ただいま申し上げましたように、特定の組織だけではなくて、霞が関内部も含めましてすべてをその見直しのテーブルに一応のせる、そしてやってみるということがこれによって可能になってくるということだろうと思います。
　ただ、このエージェント制度といいますのは、三点だけ踏まえなければならない点がございます。
　一点といたしましては、これは、イギリスにおいては最終的に民営化というものを目的として行われたということでございます。ですから、エージェント制度については次善の策ということで、ネクストステップシステムの中の一つに位置づけられているわけでございます。したがいまして、仮に、日本語で今訳されておりますけれども、いわゆる外庁化ということが実現したとしても、そこがゴールではないということをまず踏まえなければいけないということでございます。
　それから二番目といたしまして、この制度というのは各行政組織体に対して自主性を与えるということでございますので、今の予算編成方式そのものに対して影響を与えるということでございます。各組織体に対して、ある意味でいいますと自主性を発揮していただくために予算というものをファンド化、つまり基金化をして三年ないし五年提供するといったようなことが必要になってまいります。したがいまして、今財政が問題として指摘されております単年度主義ですとか、あるいは取得原価主義というところのあり方というものも厳しく問われてくる。あるいは、全部ではございませんけれども、行政におきます予算編成の方法そのものを変えていくということがこれについては求められてくるということでございます。
　そして最後に三番目といたしまして、この制度というものは、ただいまも御紹介させていただきましたように、行政各機関に対して裁量権を与えるというのが基本的な枠組みとなるわけでございます。したがいまして、まず行政のやるべき領域というものを明確にした上で、各機関に対してはやはり最大限の裁量権を与える、すなわち官僚に対する国民の信頼性がこの制度の中の基本にあるということでございます。
　こういったことをきちっと踏まえた上でエージェント化等のプログラムというものを明確に示していただくということが、今の行財政改革においてはぜひとも必要なことではないかというふうに思っております。
　最後に、私の考え方を述べさせていただくまとめといたしまして、行財政改革というものに今真剣に取り組めば、日本という国にはまだ余力があるわけでございます。御承知のように、今まで戦後半世紀にわたって積み上げてまいりました国民の貯蓄、これを有効に使えるかどうかというのが今最大限に問われているというふうに思っております。もちろん、後世代に対して負担を残すということも大きなテーマではありますし、現世代の貯蓄というものをいかに有効に活用できるかというテーマでもあろうかと思っております。その意味では、ぜひ構造改革を通じまして日本の行財政の姿というものを国会を中心として提示していただきたいというふうに思っております。
　そして、先ほどのエージェント制度というものが本当に有効に機能する、これはイギリスの場合もそうですけれども、議会が行政機関のいろいろな機能というものを有効にチェックし得るかどうかというところに最終的にはかかってくるわけでございます。したがいまして、そういった議会におけるチェック機能というものをいかに今後拡充していくかということもやはり大きなテーマであろうというふうに思っております。
　以上、多岐にわたりましたけれども、行財政改革を中心といたしました私からの考え方の御報告をこれで終わらさせていただきます。
　ありがとうございました。（拍手）