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○弘友委員　私は公明党の弘友和夫でございますが、本委員会での最初の質問でございます。本発言席に立ってみまして、石田長官がそこに座っておられる、私はこうして質問をするということで、非常にこういう状況を長いこと夢見ておりましたので、大変感慨深いものがあるわけですけれども、そうしたことで大変晴れ晴れとした気持ちで質問をさせていただきますので、長官もぜひ、連日お疲れだと思いますけれども、ひとつ政権が変わったのだというような実のある御答弁をよろしくお願いいたします。
　そこで、今細川新政権にとりまして、というよりも、日本の国にとって重要な課題というのは政治改革とともに行政改革が大きな問題である、このように思います。そうした中で、今お話がございましたように、従来の我が国の行政、国の行政システムというのは、行政の裁量の範囲というのは幅が非常に大きかった。そこで、あいまいだとか不公正だとかそういう批判を浴びてまいりました。そうしたことから、この行政手続の公正性、透明性を国の内外に対して確保して行政に対する国民の信頼を回復するということは極めて重要な課題であるわけでございまして、そうした意味で、きょうこの委員会においてこの行政手続法案の審議に至っだということは非常に喜ばしいものである、このように思うわけでございます。
　聞くところによりますと、この行政手続の統一法の整備につきましては、昭和三十九年の臨時行政調査会の答申以来三十年来の課題であった。恐らく、国際化の著しい進展がなければいまだにこの実現の機運というのが盛り上がっていなかったのではないだろうか。そのようなことからしても、この行政手続法の制定は、変化に対処して国際国家日本として生きていくためにも重要な一里塚である。関係各方面からも強い関心を持たれておりますし、またその期待も大きいわけでございます。新聞報道等の論評を見てみましても、総じてこの前進を評価するものが多いわけですけれども、一方では、なお理想的なものを目指すべきじゃないか、こういう議論もございます。
　しかし私は、何事も完全無欠の理想を期すというのは困難である。今回のこの法案にいたしましても、三百六十もの関係法律の改正が盛り込まれております。総務庁の立案段階で各省庁との折衝が非常に難航した経緯というのも聞いております。理想を求める余りに今回この大事なチャンスを失すれば、すべてがだめになるのではないか。日本の国際的信用を落とすことにもなりかねない。私は、まずこの行政手続法を成立させて、それを適切に運用し、また、後々必要かつ実現できるものがあれば、それはこれを改正するということにすべきであると考えているところでございます。そうした点におきましては、この三十年間いろいろ研究もされ、またこの法制化に当たりました皆様の御努力を多とするものでございます。
　そうしたことで、今後の本法の運用に間違いなきを期すためにも、以下、国際化の観点、また規制緩和、また運用の適正化、また地方の観点といった点から何点がお尋ねしたいと思うわけでございます。
　まず初めに、時間の関係で個別具体的な問題についてお伺いしますけれども、例えばこの法案には、申請に対する処分につきまして、許認可などの申請が担当官庁に届いたときは停滞なく審査を開始しなければならない、このようになっております。また、申請から認可、却下などの処分の決定までには標準処理期間を定めるように努め、それを公表しなければならない、また、申請が許認可等の要件に適合しているかを判断するための具体的な審査基準を公表する、また一方では、申請を拒否する場合は原則として書面でその理由を示さなければならない、このようになっているわけでございます。私は、これによって今までいろいろございました批判、申請者にとって自分の申請が公平に扱われているのかどうか、そういうことが明確になるということで、公正性や透明性というのを確保できるのではないか、こう考えるわけでございます。
　私の手元に、ある御相談がございまして、沖縄の方からですけれども、家族の方が戦傷病者戦没者遺族等援護法の適用及び遺族年金の請求を申請された書類があるわけですけれども、これは平成三年の五月に申請されたまま今に至るまでナシのつぶてである、全く何らの回答もない。聞くところによりますと、この種の申請というのは裁定が出るまでに大体二年から三年かかるのが常識だ、このように言われているわけですけれども、この法の成立てもってこうした問題が解消できるのではないかと大いに期待しているわけでございます。
　ただ、ここでこの法案の内容を見ますと、審査基準を定めるものとする、また、できる限り具体的なものとする、また、審査基準を公にしておかなければならないとか、標準処理期間を定めるよう努めるとともに云々と、こういう標準処理期間にしても定めるように努めるだとか、審査基準を定めるんだとか、できる限り具体的なものだとか、そういうように各省庁にその内容というのがゆだねられている。
　そうすると、じゃ、これが施行されて各省庁、その三百の法律、一万一千に上る許認可、いろいろございますけれども、いつ審査基準が公表されるのか、いっその審査処理期間が確定するのか、各省庁がばらばらにそれを出していたのではいつになるかわからないという心配がございます。
　そういうことで、せっかくここでこうした法律ができるわけですから、私は施行までに全部、その審査処理期間にしても審査基準にしても、そうした問題は施行までに明確に、それは一つや二つは期間が特定できないとかいろいろなものがあるかもしれませんけれども、それは例外として、ほとんどがその施行までにそういう基準を定めるべきじゃないか、そういうふうに思うわけでございますけれどもお考えをお伺いしたい、このように思います。
○八木政府委員　行政運営の実務的なところでございますので、私から御答弁をお許しいただきたいと存じます。
　審査基準、標準処理期間等を具体的に明らかにし、施行までの間に十分準備せよ、こういうお考えでございます。私どももそのとおりであると思っておる次第でございます。一年間にわたります準備期間をちょうだいしたいというお願いもまさにその点でございまして、極力各省、法律が成立いたしました段階では具体的な審査基準、そして具体的な標準処理期間の設定を行うべきである、その方針で総務庁といたしましては進んでまいりたいと考えているところでございます。
　ただ、何分にも規制行政と申しますのは大変範囲の広い行政でございます。現在お願いいたしております法律案では三百六十本の関連改正をお願いいたしますが、そのほかにやはり二百数十本、計六百本程度の規制関係の法律がございます。その一本一本をごらんいただきましても、その一つの法律の中に、極めて日常的に生ずる許認可でありますとか、めったに生じないけれども念のために置いておく許認可、あるいはまた認可である、届け出であるということで、その形態についても硬軟さまざまな問題がございます。
　これらのすべてを十分消化いたしまして審査基準、標準処理期間を設定することは、これは実務的にはなかなか大変なことでございます。法律案が議了をいただきますと、即刻政府部内においてはその検討に入るわけでございますが、各省にいろいろとお願いをし、要請をいたしまして、運用通達を出させていただきまして、法律の施行に遺憾なきを期したいと存じますが、全体につきまして十分に効果が上がるには若干の時間はあるいはちょうだいしなければいけない面もあろうかと思いますけれども、その方向で努力をいたしてまいりたいと考えているところでございます。
○弘友委員　総務庁の方でぜひともこれは施行までに、この法案ができた趣旨というのは非常に大きな期待があるわけでございますので、できるだけというよりもとにかくそれをやるんだという強い決意でお願いしたい、このように思います。
　次に、国際化の観点からお伺いさせていただきます。
　日米構造協議の中で日本のこの非常に複雑な行政手続のあり方とか不透明な行政指導のあり方について取り上げられて、これが一つの契機となって今回のこの法案制定までいったんだと思いますけれども、具体的にどのように取り上げられたのか、また、国際化の進展の中で我が国に行政手続法ができるということの意義をどのように考えておられるのか長官にお伺いしたい、このように思います。
○石田国務大臣　お答えを申し上げます。
　国際化の進展の中で我が国に行政手続法ができるというのは一体どういうような意義がというようなお話でございますが、この行政手続法の整備という問題は、長年にわたる懸案であったことと同時に、経済の国際化といいますか、そういったものの進展の中で、先ほどもちょっと触れましたけれども、我が国と外国とのいわゆるこういった行政手続に関する考え方が違っておった。外国でいえば主として書面でどんどん行われる、我が国はそれを行政指導でやっておったというような事例なんかも上がってきたわけですね。
　そういう中で、そういった行政指導が書面なしで行われているということになりますと、その言葉のニュアンスとかそういうようなもので一回一回どうも対応が違うのじゃないかというような議論が当然出てくるわけでございますので、そういったことを、その批判を受けながら、今回新しくしようというわけでございますから、そういった意味におきまして、この法律は三百六十という法律の中で横断的に一つの基準をつくろうというわけでございますので、これは外国から見ますれば今までと違って随分前進をしてきたというふうに受けとめていただけるものというふうに思います。そういった意味で、行政手続法が成立をいたしますれば、日本のやり方も随分変わったという高い評価を受けるのではないか、こんなふうに考えているところでございます。
○弘友委員　今御答弁ございましたけれども、この法案というのは非常に海外からも期待をされておりますし、これは第三次行革審の最大の業績ではないか、こういうように言う方もいらっしゃいますので、ひとつ……。
　その国際化に直接関連するかどうかわかりませんけれども、税務行政が本法案では一般的には適用されない、このようになっております。こうした措置については非常に遺憾だ、こういうふうに受けとめられている関係者もいらっしゃいます。この税務行政分野が現状のまま放置されると、日本と欧米諸国ではちょっとここが違うわけですから、欧米諸国との間で新たな国際摩擦の一つになるおそれがあるのではないか。
　この分野における我が国の立ちおくれ、後進性の一端を紹介いたしますと、我が国が税務調査を行う際には、多くの場合わずか二、三日前に納税者に通知される。しかも調査理由を明示されないまま調査が開始されている現状にある。しかし、欧米では調査の大体二週間程度前に納税者にきちんと通知がされる、調査理由も明らかにされる、さらには日時や場所やその調査人の氏名といったものも明らかにされ、代理人を選ぶ権利、選任権も与えられることが原則としてある。こういうことから、税務行政が欧米では非常に民主的に運営されるようになっているわけですけれども、この際、大蔵省の方、来られていると思いますが、税務行政分野における事前手続については、本法案が対象とする領域はもとより、その領域を超えてでも一層の整備拡充を目指し、法制化を含めて徹底した見直しを速やかに開始すべきものと考えるわけでございますが、お考えをお伺いしたい、このように思います。
○渡邊説明員　お答え申し上げます。
　国税に関する法律に基づく処分につきまして、その性格を見てまいりますと、まず第一に金銭に関する処分であるということで、そういう意味では処分内容をまず確定いたしまして、その適否についてはむしろ事後的な手続で処理をするということが適切なものであるというふうに考えておりますし、また、主として申告納税制度のもとで各年あるいはまた各月ごとに反復して大量に行われる処分であるという特殊性を持っているところでございます。
　そしてこれに加えまして、限られた人員をもって税法を適正に執行し公平な課税を実現する必要があるということを勘案いたしますと、その手続は全体としていかにあるべきかという観点から国税通則法及び各税法におきまして必要な範囲の手続を規定いたしまして、完結した独自の手続体系が形成されているところでございます。これによりまして行政運営の公正と透明性は十分確保されているところでございまして、国税に関する法律については新たに整備の必要はないというふうに認識しているところでございます。
　なお、国税に関するものをすべて対象外にするということではございませんで、酒類の免許に関する処分につきましては産業行政的な側面を有しているということから行政手続法を適用するということになっているわけでございます。
　今回の行政手続法案は、そもそも税務調査手続を含みます行政調査手続を制定対象としておりませんので、税務の分野に限ってみましても、調査の事前通知等の税務調査手続につきましては、納税者の業種、取引形態あるいは帳簿等の整備状況、納税者に関する資料の多寡など納税者の態様がさまざまでございまして一律でないということを考慮いたしますと、法律上一律に定めるということは困難でございまして、税務職員の合理的な判断にゆだねることが適当であるということを御理解いただけるかというふうに思っているところでございます。
○弘友委員　これについては改めて質問するつもりはなかったのですけれども、全くそういう必要がない、国税通則法で定められているとかそういうことを言われておりますが、いろいろな御意見というのが各界にあるわけですから、全くないんだということではなくて、やはり適用除外になっている、では今の国税通則法のままでいいのか、やはり見直しをしないといけない部分もあるのではないのかとか、そういう問題もあるのではないのかと思うわけですよ。ですから、全くそういう必要はないというような言い方というのはちょっと納得できないな、このように思いますので、また･･････。
　もう一つは、いろいろ適用除外があります。当然適用除外になっていい、例えばこの国会の問題だとかいろいろなものは当然適用除外になっていいものもあるわけですけれども、現状としては非常に難しいとか、いろいろな問題を考慮して適用除外になったものもあるのではなかろうか。そうしたときに、現状では適用除外になっているけれどもこの手続法の精神というのはやはり生かしていただいて、あらゆるところで公正であり透明であるというような行政が行われなければならないのではないか、このように思いますので、ひとつ前向きに考えていただきたい、このように思います。
　次に、行革のもう一方の柱であります規制緩和の観点からお伺いしたいと思います。
　国際化への対応、また国民生活の質の向上を図る上から、行政の各般にわたる規制緩和削減というのは思い切って推進すべきであると思うわけでございますが、この規制緩和と今回の行政手続法との関係について長官はどのようにお考えになっているのか、お尋ねします。
○石田国務大臣　お答えを申し上げます。
　規制緩和、これを推進するという問題につきましては、御存じのとおり、社会的な規制、経済的規制、いろいろあるわけでございますが、最近のいろいろな報道を拝見をいたしておりますと、規制緩和そのものはもうゼロから出発すべしというような御議論も出ているわけでございます。そういった意味で、規制そのものを削減する、これは極めて重要なことだと思っております。
　さらにまた、その運用の改善を図ることもまた重要だ、こういうふうに思うわけでございまして、昭和六十二年の行革審の「公的規制の緩和等に関する答申」においても、例えば公的規制全般を通じて、その基準や手続の明確化を図ること、事務手続の簡素化、迅速化を図ることなどの運用面での改革は、制度面の見直しと並んでその効果、その影響、両面考えてゆるがせにできないというふうに指摘をされているところでございます。また、行政指導についても、その運用の実態が透明性や公平性が欠けている、こういうような観点から、制度の趣旨に沿った運用の改善が図られる必要がある、このように御指摘を受けているわけでございます。
　今回のこの行政手続法は、許認可等の処理については審査基準や標準処理期間の設定、公表を規定をしてございます。また、行政指導についても、明確性、透明性を図る観点から、相手方にその趣旨、内容、責任者、いわゆる三点セットというのですか、これを明らかにするというような規定も整備をされているわけでございます。したがいまして、この行政手続法が制定をされますと、許認可等を中心とした公的規制についてその運用面での改善効果が期待をされるわけでございますから、その意味において行政手続法は規制緩和の推進に資することができる、このように考えているところでございます。
○弘友委員　今ちょっとお答えがありましたけれども、規制緩和は、その運用面の改善だけではなくて、規制そのものを減らすということも重要である。一万九百四十二件の許認可等の公的な規制というのを第三次行革審では半減するというような目標も立ててあるわけですけれども、前宮澤内閣では、政府の公的規制というのは一割減らして一万件以下にする、このような方針をお決めになったわけでございますけれども、このことは現細川内閣ではどのように取り扱っておられるのか、また、その目標はあるのかどうか、お尋ねしたいと思います。
○石田国務大臣　規制緩和は規制そのものを減らす努力をしていかなければならないわけでございます。これは毎年毎年新しい法律が制定をされますので、この規制緩和の問題もそのままほっておきますと、どんどんふえてくるというような性格を持っているわけでございます。私の個人的な見解ではありますけれども、一つは、そういった意味におきまして、法律を新たにつくるときには、十分将来の問題も考えてやはり五年なり十年なりで基本的見直しをするという姿勢、それがシステム的につくられることが望ましいというふうに思うわけでございます。
　現在ある一万九百四十二件、この一割削減を目指して、これはもう既に私たちが総務庁を担当する前に方針として出ているわけでございます。今もちょっと申し上げまし夫けれども、確かに一割削減という目標、これは大変大事な問題だと思うのでございますが、要するに、単に数を減らすというだけの問題であっては余り効果が期待できないのではないか、その数を減らすという努力と同時にもう一歩突っ込んで、例えば報告事項だとか届け出事項だとか、そういったものの期間の見直しを図る、そのことによって国民の利益、権益が守られてくる、そういうようなことも極めて重要なことであろうというふうに思っているわけでございます。そんなことで、あらゆる観点からこの規制緩和というものを前進をさせなければならない、こう考えているところでございます。
　また、社会的規制の問題については、そう簡単に減るべき問題ではなかろう。健康の問題であるとかあるいは命にかかわる問題であるということになりますれば、この規制は長く働いていくわけでございます。それとてもしかし二十年、三十年という長きにわたる規制であっていいのかどうか、そういった問題も十分検討しながら常に見直しをしていく、そういうような必要があろうかと思います。
　今回九十四件の規制緩和の方針が決定をされたわけでございますけれども、これは、現在の経済情勢の中で何とか経済を活性化させるための一つの方針のもとで緊急に見直し作業をして決められた問題でございますので、そういう効果のねらい方もあるであろう、こんなふうに思っております。
○弘友委員　今のお答えのように、確かにただ数を減らすだけでいいというわけではないと思います。
　だけれども、やはり数を減らさなければいけない部分というのもあると思うのです。八月に、日本総合研究所が、欧米並みに規制緩和した場合、市場開放を進めれば約十二兆円の新たな需要と百二万人の雇用が生まれる、このような試算も出しているわけでございます。
　そうして、きょうの新聞に載っておりましたが、細川首相の私的諮問機関のいわゆる経済改革研究会の平岩座長が、きのう、事務局がまとめた規制緩和に取り組む姿勢というのははっきりしない、それを事務局に差し戻してつくり直すように指示された、このように新聞報道はされております。そういうように、規制緩和を進めていく上におきましては各省庁の非常に強い抵抗もあると思うのですけれども、規制緩和に取り組む長官の御決意をもう一度ちょっとお尋ねしたい、このように思います。
○石田国務大臣　そういうような平岩委員会の規制緩和に対する考え方というのが、もう一遍つくり直せというようなことであったようでございますけれども、現実に、そういった意味で、規制を受ける側の優位性といいますか、そういったものも考えられるわけでございますから、この規制は残しておいてほしいというような要望ももちろんあると思うのですね。
　しかし、社会全体の仕組みの中でできるだけ公的規制というのは少ない方がいい。極端に言えばゼロの方がいい。仮にゼロにすれば十二兆何がしという経済効果が出てくるじゃないかというような考え方も出てくるわけでございますから、そういうような民間の活性化を期待した方向というものが常に模索をされなければならないというふうに考えているところでございます。
　しかし、なかなかそう簡単に進まない面も考えなければなりません。例えば、地ビールの問題にしましても、今までのビールメーカーだけではなくて、ごく小さいメーカーも参画できるようにいたしたわけでございますけれども、それがきのう決めたからこの一、二カ月のうちにどんどん地ビールのメーカーがふえるというわけにはなかなかまいらないわけですね。ただ、仕組みとしてそういうようなものが経済の活性化につながるぞということを申し上げているわけです。
　あるいは、電線の地中化の問題にいたしましても、現在少しずつ行われているわけでございます。それを大幅に規制緩和することによって、町の美観あるいは交通安全の角度、そういった面からさらにまた新しい事業の開発といいますか、そういう面から考えて相当な効果があると私は思うのですけれども、それが一朝一夕にとんとんといくべき問題でもないわけでございます。
　しかし、全体の今の規制緩和に対する御批判あるいはお考えというものがいろいろな角度から出ているわけでございますから、これを尊重をして、そしてできるだけ民間の活性化を図っていく、それを間断なくやっていくという決意が行政側に必要なんではないか、そんなふうに考えているところでございます。
○弘友委員　時間がありません。
　最後に、地方との関係について一点だけお伺いしたいと思うのですけれども、自治省の方が来られていると思いますが、先ほども出ておりましたように、自治体行政とのかかわりでは、公正の確保と透明性の向上に努めるべきと、地方自治の本旨を考えてそういうような形になっているわけです。ですけれども、そうした機関委任事務についても行政指導というのは適用されないとか、いろいろございます。そういう矛盾が、矛盾と言ったらおかしいですけれどもございますので、できるだけ地方自治体におきましても行政手続条例的なものを制定するように、自治省の方で、それこそ行政指導ではございませんけれども進めていくべきではないかな、このように思います。
　最後にそれをお聞きして終わりたいと思います。
○中川説明員　行政手続法におきましては、ただいま御指摘のように、地方自治の尊重という観点から、地方公共団体が行います条例などに根拠を有する処分あるいは地方公共団体が行います行政指導につきましては手続法の規定を適用しないとされておりますが、これらの手続につきましては、御指摘のとおり、この法律案の規定の趣旨にのっとりまして、行政運営における公正の確保と透明性の向上を図るために地方公共団体において必要な措置を講ずるよう努めなければならないという規定も置かれているところでございます。
　これは、地方公共団体がその実情に応じまして、ただいま御指摘の条例のみならず規則、規定などの適切な方法によりまして、行政運営におきます公正の確保、透明性の向上を図るための所要の措置を講ずることに努めるべきことを意味しているものと考えているところでございます。今後、地方公共団体におきましては、必要に応じまして行政手続法に類似したような条例の整備なども行われると考えておりますが、そのほか所要の措置を講じていくこととなろうと思っております。
　自治省といたしましては、地方公共団体におきます行政運営が公正の確保、透明性の向上という要請に的確にこたえるものとなるよう必要な指導助言等を地方公共団体に対して今後行っていきたいと考えているところでございます。
○弘友委員　終わります。
○松本（善）委員　理事会の申し合わせに基づきまして、法案の質疑に入ります前に総務庁長官の政治姿勢にかかわる問題について若干伺いたいと思います。
　十月十三日の衆議院の本会議で我が党の東中光雄議員が、九一年八月の衆議院本会議で石田公明党委員長が述べられたことに関して質問をいたしました。そのとき石田公明党委員長は、小選挙区比例代表並立制について、並立制は本質的には小選挙区制であり、重大かつ基本的な欠陥がある、民主政治の公正の原則に完全に背を向けるものだというふうに述べていられましたので、そのことを東中議員は指摘をいたしまして、この基本認識は政権参加のために投げ捨てたのかと聞きました。これに対して石田総務庁長官は、党内で真剣な議論をした結果今日の政府案がよいと私たちの認識が変わったという答弁をされましたが、なぜ変わったのかということについての理由が述べられておりませんでした。
　それで私はこの点について少しお聞きしたいのでありますが、海部内閣当時の小選挙区比例代表並立制のどこが重大かつ基本的な欠陥であり、民主政治の公正の原則に完全に背を向けるというものであったのか、どういう認識でおられたのか、まずお聞かせいただきたいと思います。
○石田国務大臣　これは松本先生も今までの経緯についてはずっと見ておられたわけでございますから、よく御存じであろうかと思うのでございます。海部内閣当時の比例代表制、小選挙区比例代表並立制ですか、この案は御存じのとおり小選挙区制三百と比例制百七十一というような状況で出たわけでございます。この数字を見てみますと、当時の自民党は圧倒的優位で民意の反映は十分ではない、そういった意味でその認識を厳しく私は述べたものでございます。
　その後、政治情勢がどんどん変わってまいりまして、海部政権のときを考えてみますと、なかなか政治改革ができるような状況ではなかった。しかし、その後自民党においてもそこまで踏み込んできたわけでございますから、いわゆる前国会のあの解散・総選挙の前、約百七時間に及ぶ特別委員会の議論がございました。そして、その中でだんだんと、とにかく政治汚職に対する対応というものを国会としても、また政党としても、何としてもこれにおこたえをしていかなければならない、国民の期待にこたえなければならないという情勢の中でいわゆる歩み寄りをしなければならぬ、こういうふうな動きが出てきたことは先生も御存じのとおりでございます。
　その後、そういったことで自民党と選挙制度の問題をめぐって何とかお互いに歩み寄れる、そういうような制度に考えを変えていかなければこれは千載一遇のチャンスを逃してしまうということで、いわゆる中間案といいますか、並立制と併用制の中間案というのでいわゆる連用案が出てきたわけでございます。これで何とかならぬかというようなところでいわゆる野党各派が集まって合意をした、そういう経過があります。
　したがいまして、これは何度もいろいろな角度から議論があるわけでございますが、それぞれの選挙制度というものは、それ自体いわゆる一〇〇％絶対のものではないわけでございますので、この政治改革をなし遂げるためには、選挙制度そのものもお互いに話し合って、できるところでまとめなければならぬ、そういう流れの中で私どもは何としてもこの政治改革をなし遂げたいという熱意の中で認識が変わってきた、このように申し上げておるところでございます。
○松本（善）委員　私は、その九一年八月当時、重大かつ基本的な欠陥が小選挙区並立制にあり、民主政治の公正の原則に完全に背を向ける、どこがそうだったのか、どういうふうに考えていたのかということをお聞きしたのでありますが、なぜ変わったのかということを経過でお話しになるということで、結局お答えにならなかったと思いますので、当時の衆議院本会議の議事録を私は持ってきておりますが、改めてかわって申し上げたいと思います。これは当時の石田公明党委員長の発言であります。
　　事もあろうに小選挙区制導入をもって政治改革にすりかえようとされる姿勢、このことを私たちは厳しく批判をいたします。
　　それだけではありません。政府・自民党が導久しようとしている小選挙区比例代表並立制は、本質的には小選挙区制であり、重大かつ基本的な欠陥があります。
　　その第一は、得票率と議席占有率の著しいずれが生ずるということであります。四〇％台の得票率で七〇％、八〇％の議席獲得率に結びつくと見られる制度がどうして公正な選挙制度でしょうか。選挙制度の主眼はいかに民意を反映すべきかであり、小選挙区比例代表並立制は民主政治の公正の原則に完全に背を向けたものであります。
　　第二には、小選挙区制では死票が多く、少数意見の抹殺につながり、新人が当選しにくいなど、まことに非近代的な選挙制度であります。
　　第三は、小選挙区制は政権交代を可能にし、二大政党時代を促進するという議論を持ち出されますが、果たしてそうでありましょうか。二大政党どころか、一強のみをつくることになりかねないゆゆしき制度であります。政権交代の可能性を制度的に模索することは重要な要素でありますが、小選挙区制が直ちに政権交代につながる唯一の制度とは思われません。
　　ともあれ、政府・自民党が導入しようとする小選挙区比例代表並立制は、政治改革につながらず、政治改悪にほかなりません。私どもは、小選挙区比例代表並立制には断固反対であります。こういうふうに述べておられたのであります。
　私は、こう考えていたことはこの議事録に残っておりますので間違いなかったのだと思いますが、このどこが間違っていたのか、私が読み上げました当時の石田委員長の見解はどこが間違っていたということでありましょうか。私は、ほとんどの部分が現在の、今国会で審議をされております小選挙区比例代表並立制にも当てはまるものであるというふうに考えますが、どこが間違っていたのか、御答弁をいただきたいと思います。
○石田国務大臣　先ほども少し申し上げたのでございますけれども、自民党、当時の海部政権がお考えの選挙制度の問題については、いわゆる小選挙区三百と比例百七十一、それの並立制ということでございました。
　今回私ども与党が討議をして決定をしました小選挙区並立制、この問題については、そういった意味で海部政権がお出しになった数とは違っておるわけでございまして、やはり民意の集約、民意の反映、二つの選挙制度を同時に採用する、またその配分についても二百五十、二百五十というふうにいたしたわけでございますから、当時の欠陥というのは相当是正をされておるというふうに私は認識をいたしております。また二票制であることも、それぞれの異なった制度を採用した選挙制度としては、私はそれが適当であるというふうに思っておりまして、そういった意味におきまして、民意の反映も十分に措置されておるというふうに私は考えておるわけでございます。
　いずれにいたしましても、この制度に踏み切った経過を申し上げますれば、まさに七月二十九日に連立政権をつくることを合意をしたわけでございますが、その前提となりましたのがいわゆる小選挙区比例代表並立制ということでございます。そういったもろもろの問題、まさに政権を変えなければならないという命題によりまして私どもはそれに踏み切ったということでございます。
○松本（善）委員　二百五十、二百五十の数が変わった。これは海部内閣当時はたしか三百、百七十一ではなかったかと思いますが、数が変わったということ、それから二票制ということで制度が変わった。これだけで並立制が百八十度よくなるということは到底考えられないと私は思います。
　ことしの九月二十六日付の朝日新聞によりますと、政府案の並立制での総選挙のシミュレーション、三割、四割の得票率で五割、六割の議席を獲得できるという制度であり、並立制はやはり大政党に圧倒的に有利な選挙制度である、死票も多くて、前回総選挙で試算をいたしますと、小選挙区部分で投票の六割が死票になります。そういう点では、国民の多数の多様な意思が抹殺されるということになると思います。そういう点では海部内閣の当時の並立制と本質的に変わらないと思うのです。数とそれから二票制ということで本質が変わったと言われるのか、私は本質的には変わらないと思うのですけれども、もう一度御答弁をいただきたいと思います。
○石田国務大臣　私が申し上げましたのは、それなりの欠陥が是正をされたということが一つでございます。
　それからもう一つば、やはり先ほど来申し上げておりますように、この政治改革論議を行う場合に今何が一番重要かということではないかと思うのでございます。これは、共産党さんは中選挙区制の定数是正を要求しておられるわけでございますけれども、それもお考えであろうと思うのでございますが、しかし、そのことによってこの政界全体の流れを変えることができるかということになりますと、その主張をしているだけではこの政治改革の四法案一括の中で合意を得ることはできないと私は思うのでございます。
　したがいまして、私どもも当初連用制あるいは併用制を言っておったわけでございますが、それだけではとても合意を見ることはできない、難しい。それが即政治改革は不可能というところにつながるわけでございますから、その当時の情勢はまさにそうであったと私は認識をいたしておるわけでございます。
　したがいまして、今最大の命題としまして、この政治改革をやってそして国民の期待にこたえるという一点に絞って見れば、できるだけ多くの政党の合意を取りつけなければならないわけでございます、共通の土俵をつくらなければならないわけでございますから、その観点に立ては、さまざまな国会論議の結果としてそういうような形が生まれやすい状況をつくるということは極めて重大な問題ではないかと私は考えているところでございます。
○松本（善）委員　今、政治改革ができない、合意をしなければ政治改革はできないと言われましたが、それは選挙制度を変えるということについての合意ができないということだと思うのですけれども、先ほど読み上げましたこの九一年八月の石田委員長の本会議での発言では、小選挙区制導入をもって政治改革にすりかえようとしている姿勢、これを厳しく批判をするというふうに言われました。
　今のお話は、政治改革というのを選挙制度にすりかえるという当時の石田委員長の言っていたことのとおりを言われているのではないかというふうに思いますが、全体の中で、石田委員長が言われるのは、やはりあの当時と情勢が変わったんだ、そういうことを言われているように思います。
　その点について公明新聞もそのようなことを書いております。ことしの七月二十九日の公明新聞では、「なぜ公明党は、衆院の選挙制度改革案として「並立制」導入を党議決定したのか」という解説が載っておりまして、いわばその中心部分を大きな字でゴシックで述べております。そこを読んでみますと、「並立制は自民一党支配下では独裁を固定化するが、自民、非自民の二大勢力の下では二大政党的な方向へ政界再編を促す。非自民連立政権が確実になった今、「改革の合意をつくる」ことこそ重要と判断」、こういうふうに言われておるわけです。
　これでいきますと、同じ制度でも自民党がやったらば悪い、自分たちがやればいい制度だ、こういうことになるのではないか。そういうようなことで選挙制度を論じていいものだろうか。情勢が変わったから、かつては非常に悪い、重大な欠陥がある、民主主義の観点から見て民主政治の公正の原則に完全に背を向ける、こういうふうに言っていたものが、情勢が変わって自民党政権でなくなった。自民党がやればそういうことになるけれども、自分たちがやればいい制度なんだ、こういうような議論で選挙制度を論じていいものだろうか。
　これからの政治状況を見ますと、何も連立政権が永久に続くわけではない。場合によっては自民党政権がまたできるということもあるかもしれません。また別の政権ができるかもしれません。そのすべてが、どのような政権ができようとも、選挙制度が本来の民主的なものであるかどうかということを基準に論議をしなければならないのじゃないか。自民党がやれば悪い、自分たちがやればいい、こういう議論は私は正しくないのではないかというふうに思いますが、総務庁長官の御見解を伺っておきたいと思います。
○石田国務大臣　選挙制度の問題につきましては、松本先生御承知のとおりでございますが、それぞれの選挙制度にはそれぞれの欠陥があるということではないかと思うわけでございます。もうかなり前からいろいろな議論が行われているわけでございまして、その議論の過程の中でいろいろそれぞれの立場に従って選挙制度の批判をするということはもちろんございました。したがいまして、どれが一〇〇％いい選挙制度という問題はないわけでございますから、それぞれの欠陥をやはり補正していく考え方というのも当然私はあってしかるべきだというふうに思うのでございます。
　そういった意味におきまして、私どもが今回提案をいたしておりますのは、二百五十、二百五十、二票制というようなところで各党の合意を得たわけでございますから、松本先生御指摘のように、並立制が悪いと言ったからとおっしゃいますけれども、それも何といいますか、欠点は是正されているわけです。
　例えば連用制の問題を考えましても、あれはなぜそこでまとめたかと言いますけれども、それぞれの各党の努力もございましたが、私は連用制そのものもやはり本質的には並立制の方へ寄ったものであろうというふうに思いました。しかし、名前が連用制ということでございますから、この議論は余りそのときには行われなかったのでございますけれども、そういった意味におきまして、ぎりぎりの妥協ができる制度というものは、やはり私たち政党がまさに国民の皆さんの信頼にこたえなければならないというところで、私はそうあるべきものだというふうに思っておるところでございます。
○松本（善）委員　選挙制度は確かにいろいろな見方がありますから、一〇〇％完璧なものはないという言い方もあるいはできるかもしれませんけれども、石田委員長が九一年八月の本会議で言われたことは、並立制は重大かつ基本的な欠陥があるというのですよ。本質的には小選挙区制であり、重大かつ基本的な欠陥がある、民主政治の公正の原則に完全に背を向けるというのですよ。これは何らかの是正によって直るよう宣言葉ではないのじゃないですか。本質的にこれは間違った、よくない制度だということ、私は、この見解が間違ったんだということを言われるならば、それが正しいかどうかは別として、一応筋は通ると思うのですよ。根本的な欠陥だ、重大かつ基本的な欠陥だ、民主政治の公正の原則に完全に背を向ける、これは何らかいじっただけで変わるようなものではないという発言なんですよ。
　総務庁長官はこの発言が間違いだということをお認めになりますかどうか。
○石田国務大臣　選挙制度については単純小選挙区制という議論もないわけではございませんね。その単純小選挙区制であってはまさに独裁政治が成立をしてしまうわけでありますから、そういった意味で民意の反映というようなことも重要視をしなければならない。ただ、これが三百、百七十一の中で一票制ということになりますと、やはり私は、単純小選挙区制により近い、そういう性格を当時持っていたものだというふうに認識をいたしてそういう発言をいたしたものでございます。
○松本（善）委員　結局石田さんの御見解は、数が変わった、それから二票制だ、だから重大かつ基本的な欠陥も、それから民主政治の公正の原則に完全に背を向けたという欠陥も直ったんだ、こういうふうに伺ってよろしいですかな。今のお話ではそういうふうに受け取れますが。
○石田国務大臣　私は相当是正されたものだと確信をいたしております。
○松本（善）委員　とても納得できるものではございませんけれども、押し問答をしてもしようがありませんので、もう一つお聞きいたします。
　委員長は総選挙のときに選挙公報で企業・団体献金禁止を公約しておられました。ところが今度はこの点では、政党に対する企業・団体献金は禁止をしない、それから政治家個人に対するものももうたくさんの抜け穴が指摘をされています。政党の支部をつくるとか政党を通じてやるとか、あるいはパーティー券の販売というようなことで事実上は政治家個人に対する献金もそのまま存続。自民党案は全部存続ですけれども、まだその方が正直で、国民にはこれがいいかどうかという。
　しかし与党案の場合には、それがごまかされて、だまされて、何か禁止をしたような形をとりながら実際は自民党案と全く同じという点ではもう一歩悪い点があるのではないかというふうに思いますけれども、私どもはやはり企業・団体献金禁止を直ちにやるべきだというふうに考えているのです。
　九三年三月二十日付の公明新聞で市川書記長が、
　自民党が衆院で過半数を取っている現状では、
　自民党がある程度賛成する選挙制度、あるいは
　賛成せざるを得ない選挙制度を考えないと、政
　治腐敗の元凶である企業献金の廃止という改革
　をはじめ、政治の抜本的な改革も一向に進まな
　い。従って、選挙制度の改革という共通の土俵
　をつくり、野党もこの土俵に乗って、諸改革を
　やろうというのが筋だ
と言っているのです。要するに小選挙区制の問題で自民党の土俵にのらないと企業献金の禁止のめどが立たないのだ、だから今までも反対していた並立制に賛成をしたのだという趣旨のことを述べておられます。
　しかし実際には、先ほど申しましたように、企業献金、団体献金の禁止という方向にはいかない。これは二重に選挙公約を裏切ったことになるのではないでしょうか。この点についての石田公明党委員長の御見解を伺いたいと思います。
○石田国務大臣　この企業・団体の献金の問題については、私どもも早くから全面禁止を主張してきたところでございます。先ほど来申し上げておりますように、政治改革ができるかできないかというこの千載一遇のチャンスの中で、私はやはりどうしても国民の皆さんの期待にこたえなければならぬという気持ちを強く持っているわけでございます。
　そうしてみますと、この連立政権の中でも従来そういった企業・団体献金を受けてきた政党もあるわけでございますから、禁止をしたいということは、もちろん私たちはそれを強く願ってきたし、自分たちも実行してきたわけでございますが、やはり全体の土俵をつくるための共通性のあるそういう法案をつくるためには、そういった方々の考え方というものもしんしゃくをせざるを得ないわけで、それが直ちに公約違反というわけにはまいらないと私は思うのでございます。
　やはり将来目標としては、私たちはそういった意思を強く持っておりますけれども、今までのそれぞれの政党の成長の過程があるわけでございますから、その成長の過程を全部、一〇〇％だめというようなことでは現実的に政治改革を進めることはできないわけでございますので、そういった意味の妥協というのはやむを得ない、やはり一歩前進、二歩前進の改革というものが政治の手法として大事であろうと私は確信をいたしておるところでございます。
○松本（善）委員　納得できませんけれども、法案について質疑をしたいと思います。
　我が党は、行政の公正で民主的な運営を確保するために、国民の権利擁護と行政参加の手続を規定する行政手続法が必要だというふうに考えております。政府の提出法案は、本来のあるべき行政手続法から見ますと非常に不十分な点が多いものでありますが、全体としては改善的な措置だというふうに考えております。
　しかし、既に要綱が発表されたり法案が発表されてから多くの民間からの意見が出ています。岡山大学の原野教授を座長といたしまして、多くの行政法学者が参加をする行政手続法対案研究会というのが対案も発表をしております。日本弁護士連合会、日本税理士連合会、行政書士会などもそれぞれ意見を出しております。この問題点の極めて多い行政手続法、前国会で自民党内閣が提出をしましたが、その後もいろいろの意見が出てきております。
　長官は、民間から出たこういうような意見を検討されたのでありましょうか。それとも、この点でも自民党の政策を継承するということでこの法案をお出しになったのでありますか、お聞きしたいと思います。
　ちょっと待ってください。連立与党の中では政府委員の答弁をやめようじゃないか、政治家が答えるようにしようじゃないかと。法案の準備まで総務庁がやろうとしているというふうに報道もされております。できるだけ総務庁長官が政治家としてお答えをいただきたい。やむを得ない場合はやむを得ませんけれども、やはり民間の意見が出ている、それを長官個人として検討されたのか、そして連立与党としてはこの点についても自民党の政策を継承するのか、それは事務当局が答えなくても答えられると思います。
○石田国務大臣　この行政手続法については、前国会におきまして解散・総選挙があってつぶれてしまったという経過があるわけでございますので、やはり行政手続法の今回の一つのねらい目といいますか、それは行政手続の相手方である国民の権利利益に直接かかわる分野において手続法制の整備を優先させることが大事だというような観点でこの法案の趣旨があるわけでございますので、私どもは、そういった前回の法案が審議未了でつぶれてしまったという経過の中で、とりあえずこの目的を中心として、そしてこの行政手続法をまず進めるべきだというようなことでございますので、今御指摘のあったような問題については、また時間的にももちろん検討するだけの余裕もございませんので、いろいろな御意見は新聞あるいは学者の皆さんから伺ったことはございますけれども、とりあえずこの問題はこのまま再提出をさせていただいた、こういうことでございます。
○松本（善）委員　それでは、総務庁としての意見を聞きたいのですが、この法律の目的の第一条に一は、「行政運営における公正の確保と透明性の向上を図り、もって国民の権利利益の保護に資すること」というのが目的として書かれております。この公正という概念の中にいわゆるデュープロセス、適正な手続とも言います、公正な手続とも言われていますけれども、この考え方というのは入っているのでありましょうか、どうでしょうか。
○石田国務大臣　細かいことについてはまた局長の方から答弁をさせていただきますけれども、申請に対する処分、不利益処分、行政指導、こういった問題については、先ほど来申し上げております国民の権利利益に直接かかわる分野でございますから、そういったことがこの法案によってさらに整備をされて公平性というものが確保できる、こういうふうに私は認識をいたしておるわけでございます。
　特に行政指導等におきましては、今まで口頭で行われていたことがございます。そういった問題についてるる不満が出ているような状況、そういったものをこの行政手続法によって改めていくわけでございますから、公平性はさらに一歩大きく確保される、こんなふうに考えているところでございます。
○八木政府委員　実務から一言補足をさせていただきたいと存じます。（松本（善）委員「デュープロセスね」と呼ぶ）はい。委員御指摘の行政運営における公正という概念でございます。
　この法案の基本的な概念でございますが、これにつきましては、御指摘のデュープロセス、英米法系のデュープロセスという考え方と合わせまして大陸法系の法律のもとにおける行政、その考え方を含ませまして立案をされたものでございます。
○松本（善）委員　それとも関係をいたしますが、一九九二年七月一日の最高裁大法廷判決が、「憲法三十一条の定める法廷手続の保障は、直接には刑事手続に関するものであるが、行政手続については、それが刑事手続ではないとの理由のみで、そのすべてが当然に同条による保障の枠外にあると判断することは相当ではない。」と判示をしています。この解釈についてはいろいろありますけれども、少なくとも憲法三十一条が刑事手続に限られるものではないということに言及している点で最高裁判例としては初めてであり、大法廷のものだけに極めて重要だと思います。
　憲法三十一条が行政手続に適用されるかどうかについてはいろいろ説があるわけですけれども、行政庁としては、この適用になる範囲について検討し、立法に生かすべきではないかと思いますが、行政管理局長の答弁を求めます。
○八木政府委員　日本国憲法のもとにおける行政諸法規の立案、これが政府の基本的スタンスでございまして、最高裁判例その他につきましても、私ども当然重要な基礎として考えるべきことはもちろんでございますが、今回の法律案の立案に当たりましては、国民の権利義務に直接関係する行政手続につきまして、まずこれを明快な手続の上にのせる、この点を基本に据えまして立案手続をとったところでございます。
○松本（善）委員　目的に透明性ということがございます。それで、透明性との関係でちょっと伺いたいのですが、情報公開法を総務庁で準備をしているということが報道をされております。二年ぐらいの間にも提案をしたいというようなことまで言われておりますが、情報公開法の準備についてどうなっておるか、お聞かせいただきたいと思います。
○石田国務大臣　具体的にはまだ着手しているわけではございません。この行政手続法が成立をいたしますれば、今申し上げました行政上のそういった透明性や公正が確保されるわけでございますので、まずこれを十分に国民の皆さんに御理解をいただくことが重要であろうというふうに思っているところでございます。
　ただ、情報公開そのものについては今までも総務庁として格段に努力をしてきたわけでございますが、なお法律としての役割の重要性を、多くの方々がその必要性を述べておられるわけでございます。そのことを私どもとしては重視をしておりまして、これから検討すべき課題であるというふうに認識をいたしているところでございます。
　ただ、今までの行政手続法の審議にも大変な精査の時間が必要でございましたし、各方面の意見を集約するためにも大変な時間がかかりました。ひょっとしますと、この情報公開法はさらにまた範囲が広い問題でございますので、やはり相当な取り組みの仕組みも必要でございましょうし、かなりの精査をする時間、そういったものが必要ではないか。そう簡単にとんとんいくようにはなかなか思えませんので、いずれにいたしましても重要な検討課題と思ってこれから勉強させていただく、こういうところでございます。
○八木政府委員　若干実務的な観点から補足をさせていただきます。
　政府の行政情報公開に関する取り組みといたしましては、文書閲覧窓口、文書公開基準、行政運営上の二つの仕組みを持っているわけでございます。今回の行政手続法案におきましては、七点にわたりまして国民の権利義務に関連する行政庁の活動につきましてのいわば公開条項、審査基準の公開、理由明示等を定めているわけでございます。当面、この行政手続法案におきます国民の権利義務に関連する情報公開というものをまずしっかりやっていく、これがまずとりあえずの課題ではないかと考えている次第でございます。
○松本（善）委員　先ほど長官が言われたのは、要するに、もちろんたくさんの問題がありますから簡単にいくものではありませんけれども、検討を開始するというふうに受け取ってよろしゅうございますか。
○石田国務大臣　そのようにお受け取りいただいて結構だと思います。
○松本（善）委員　先ほど行政管理局長がこの法案について同僚委員の質問に答えて、民主的な行政をこの法律によってやっていくのだという趣旨のことを答弁をされました。これまで政府サイドの第一臨調、第二臨調、行政手続法第一次、第二次研究会などが提案をしてまいりました手続法案の中には、目的の中に民主的という用語が入っていたのですよ。あるいは、その立場をはっきりさせていたのです。今回の法案には民主的という用語は一切ないのですね。これは一体どういうわけなのでしょうか。この目的の中には民主的という言葉の意味が含まれているのでしょうか。
○八木政府委員　ただいま委員御指摘の行政手続法に関する歴史的な経過を見ますと、三十九年の第一次の臨時行政調査会答申、この考え方は、行政の民主化、能率化、この二つの価値観を持っていたわけでございます。その中にありまして、最初の試みとしての行政手続法案の提言があったわけでございます。その意味では、政府側の検討も、その基本においては、憲法原則でありますところの民主主義の問題というものがその底に流れていることは歴史的にも事実でございます。
　ただ、今回法律案の具体的な提案理由として申し上げているのは、公正、透明ということでございます。各般の行政運営の段階におきまして公開措置、開示措置を講じていくということが、結局のところ、行政の民主化に資するものではないかと私は考えている次第でございます。
○松本（善）委員　そうすると、民主的な行政という考え方はそこに流れているということですね。そうだというふうにちょっと答弁してください。一言でもいい。
○八木政府委員　おっしゃるとおりでございまして、行政の基本的な理念としてその民主性と能率性あるいは民主性と効率性、これが戦後の行政を貫いてきた基本的な考え方ではなかろうかと考えている次第でございますが、現在の法案の御説明といたしましては、公正、透明、これが中心になる価値観であるということでございます。
○松本（善）委員　法案には透明性の定義について、「行政上の意思決定について、その内容及び過程が国民にとって明らかであることをいう。」というふうにしております。これは、透明性というのが先ほど来の答弁の中にも出ているのですが、国際的な批判があり、市場開放要求との関係もありというようなことがいろいろ言われております。この透明性が外国からの市場参入にとっての透明性であったり、大企業ができるだけ規制を抑制しようとする意図のもとでの透明性であったのではいけないのではないかと私は思います。大事なことは、だれにとっての透明性なのか、主権者である日本国民にとっての透明性となり得るのかどうか、この点はどうでしょうか。
○石田国務大臣　これは御指摘を受けるまでもなく、外国のそういった何らかの強制的な手段によって行政手続法が整備されるというようなものではないわけでございまして、先ほど来お話が出ておりますように、昭和三十九年以来ずっと検討して、しかも先進国全体の大きなそういう研究の成果も進んでいる、そういう行政のさまざまな問題に対する取り組みの中で考えられ、しかもいろいろな行革審の委員の御意見等をちょうだいしながらこの行政手続法がそこまで来たものだというふうに私は理解をいたしております。
　特に私も議員の一人でございますから、地方においてもさまざまなこういう行政手続に関する不平不満を承ったこともございますし、また、そういったことでこの衆議院の中でもいろいろ御議論があったことと思うのでございますけれども、そういったさまざまな議論の集約の中に今こういった手続法が御審議をいただく段階に来ている、このように受けとめているわけでございまして、あくまでもこれは国民の皆さんの御要請、こういうふうにお受けとめいただければありがたいと思います。