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○山本政府参考人　線引き制度についてでございますが、線引きするか否かにつきましては、基本的には、その地域が開発圧力が依然として強い地域、一体として計画的市街化を図る必要がある区域、そういうところにつきましては線引き制を依然として義務づける、それ以外のところについては選択制にする、こういうことでございます。その際の線引きするか否かにつきましては、原則として都道府県の判断でございます。その判断にゆだねるということでございます。
　先ほど申し上げました人口圧力、開発圧力が強いということで、首都圏とか近畿圏、中部圏の既成市街地、近郊整備地帯、それと政令指定都市、それらを含む都市計画区域につきましては、引き続き線引きを義務づけするということでございます。
　これを今申し上げましたようにやるわけでございますが、これらの地域につきましては、実態的に、今申し上げましたように、開発圧力が強く、一体として計画的市街化を図る必要があるということ、それから、法令上、国の施策上、首都圏整備法あるいは中部圏整備法、近畿圏整備法等々の法律に基づきまして、国土レベルの地域振興計画、開発計画によりまして、計画的市街化が必要な区域というふうに位置づけられているというようなこと等から、引き続き、今申し上げましたような地域につきましては線引きを義務づけるということにしたわけでございます。
　ちなみに、現在、都市計画区域内の市町村、約二千ございますが、そのうち約八百が今、現行線引き制度でございます。それが選択制に移行することによりまして約三百ぐらい、約二割ぐらいが義務づけ、それ以外のところは現在もあれしておりますが、それを選択制に移行する。あるいはまた、現在未線引きのところも選択制で線引きをすることも、あるいはまた線引きしないこともできる、こういう格好になるということであろうかと思っております。
○一川委員　今の御答弁を聞いておりまして、ちょっともう一回確認したいんですけれども、義務づけるところは義務づけですから、それはわかります。義務づけしない地域について、それを選択制に持っていくわけですけれども、その選択をするに当たっての各地方自治体の判断基準になるような一種のガイドライン的なものとか、そういったものも当然ある程度考えていらっしゃると思うんですけれども、そういったところはどういうふうに指導されていくのか、全くゆだねるのか、そのあたりはいかがでしょうか。
○山本政府参考人　先生御指摘のとおり、国として法令上基準を定め、公共団体の運用にとって参考となるようなガイダンスを積極的に提供していきたい、基本的な運用方針をきちっと決めていきたいということでございます。
　今、法令上の基準について具体的にどういう格好で定めるかといったような点について、この法律の制定とあわせて具体的に検討していきたいというふうに考えているところでございます。
○一川委員　次に、今回のこの改正の中でも、マスタープランの策定というのがございます。これは、すべての都市計画区域について都道府県がマスタープランを策定するということにしているわけですけれども、当然、すべての区域ですから、いろいろな関係行政機関との一種の調整みたいなものが出てくるのではないかな、そういう思いがするわけです。
　特に、こういった土地利用ということになった場合には、周辺の農地とのいろいろな調整も含めて、マスタープラン策定の段階において、それを所管する、今は建設省、近いうちに国土交通省ですか、そういった官庁とほかの行政機関とのいろいろな調整をどういうルールで行っていこうとしているのか。あるいは、全然そういう調整は各都道府県にお任せなのか。そのあたりも含めて御答弁をお願いしたいと思います。
○山本政府参考人　都市計画区域のマスタープランにつきましては、都道府県が定める都市計画でございまして、通常の都市計画手続に従いまして、都道府県と関係行政機関との調整が行われるということでございます。
　具体的には、都道府県はマスタープランの案につきまして関係市町村の意見を聞くということと、決定に当たりましては建設省、来年からは国土交通省でありますが、国土交通大臣に協議してその同意を得なきゃいかぬということになっておるところでございます。
　その際、先生が御指摘いただきました農業の関係でありますとか、環境の問題でありますとかそういう関係でございますが、マスタープランのうちの線引きをするかどうかといった決定する部分等につきましては、都市計画法の二十三条に基づきまして、国土交通大臣と農林大臣との協議あるいは経済産業大臣、環境大臣からの意見を聴取する、あるいはまた厚生労働大臣が必要と認めるときに意見を述べることができるといったような、現在も一般的なそういう都市計画についての手続規定がございますが、そういう点について、マスタープランのうちの線引きをするかどうかという決定部分について、同じような手続を規定しようということで、関係行政機関と十分調整を図りながら、今の都市計画区域のマスタープランの策定がされるということであろうかと思っております。
○一川委員　俗に言う縦割り行政という中にあって、いろいろな面で時間を要し、末端ではいろいろな作業がふえているというのが今までの行政のやり方でもありましたけれども、どうかこれからは、末端の市町村レベルあるいは県レベルで余り混乱が生じないように、そういったいろいろな手続面、協議面をスムーズに運んでいただきたい、そのように要望しておきたいと思っております。
　それから、先ほど佐々木委員の質疑の中でも取り上げられましたけれども、市町村というものの役割というところが、今回のこの改正で市町村に何か相当部分は、権限なりそういったものが移譲されたがごとくのいろいろな質疑があったような気がしたんです。私は具体的に中身は十分承知していなくて申しわけないんですけれども、確かに、今こういった都市計画に関するもろもろの作業というのは市町村レベルで相当の作業がございますし、我々も、地元の方々からいろいろな相談を受ける場合でも、これは県に陳情してくれ、これは建設省に陳情してくれというたぐいのことがまだまだ結構あるわけですね。
　やはり基本的には、それぞれの地域の土地利用というのは市町村が最も精通しているわけでございます。地域のいろいろな産業なり歴史なり、そういった文化的なものも含めて、どういう土地利用、どういうまちづくりをしたいかということは、当然ながらその市町村の担当者なりまたはその地域にいろいろな面でリーダーシップをとっている皆さん方が最も精通しているわけでございまして、そういった面では市町村にできるだけ裁量、自主性を持たせていくということが非常に大事であろうというふうに思いますけれども、今回のこの改正で、市町村に具体的にどういう権限が移譲されていくんですか、そのあたりちょっとお願いしたいと思います。
○山本政府参考人　先生、今御指摘のとおり、まちづくりにつきましては住民に最も近い市町村が中心的に、主体となるべきだという考え方でございます。去年、おととしから地方分権に係る都市計画法の改正を幾つかやってまいりました。従来、例えば都道府県が定めることとされていた用途地域とか市街地開発事業の一部を市町村が定めることとされるといったようなことなど、近年市町村の都市計画決定権限を大幅に拡大をしてきたところでございます。
　例えば、今現在、都市計画決定の件数に占める市町村の割合が、従来は六割だったのが四分の三、七五％まで上がっております。それと同時に国の関与も縮減をしたということで、国の関与につきましても、従来は全体の件数の二割だったのが一割に縮減されているといったようなこともございます。
　そういうような流れの中で、今回の改正におきましては、新たに創設するような制度の幾つかについて市町村の役割を創設させていただいたところでございます。特定用途制限地域に関する都市計画並びに先ほどから御議論のございます準都市計画区域について定められる都市計画、これらはすべて市町村決定とするところでございます。さらに、今まで都道府県決定でございました風致地区に関しましても、小規模なものにつきましては市町村がきめ細かな規制を行えるような必要な措置を講じることとしたところでございます。
　また、一般に、全体的に、都道府県が定めます都市計画に対しましても、住民に最も近い市町村の意向がより反映されるように、都道府県が定める都市計画の案につきまして市町村から案の申し出ができるといったような制度も今回改正に盛り込まさせていただいておるところでございます。
　今申し上げましたように、新しい制度につきましても市町村の役割が増大してきている、こういうことでございます。
○一川委員　ぜひそういう方向で、先ほど話題に出ましたように、また市町村に対する指導方をよろしくお願いをしたい、そのように思っております。
　私の質問は最後にしたいと思いますけれども、市街化調整区域における開発許可のことについて若干お伺いしたいと思います。
　市街化調整区域におけるその開発行為について、一定の理由があれば従来から開発を許可してきたわけですね。例えば、日常生活に必要な物品販売等の建築物なり、あるいは農林漁業の用に供するそういった建築物なり、または、開発審査会の議を経た建築物と称して、二十ヘクタール以上の開発行為とか、あるいは市街化区域内で行うことが困難または不適当なものの建築物とか、あるいは農家の二、三男の分家住宅とか、大規模既存集落における自己用の住宅、分家住宅というようなもの、あるいは小さな工場とか、そういったたぐいのものは一応調整区域内においても一定の要件を満たせば許可をしてきたということなんです。
　それが、今回の改正では、従来開発審査会の議を経ていたものを、その開発審査会の議を経ないでも開発行為ができるように道を開くということになっているわけですね。これは、ある面では手続上円滑にいくということになるのかもしれませんけれども、考え方によっては、一方で、何か変な、画一的なものがまた入っていくのではないかという心配もあるわけです。そういう観点で、今回この開発審査会の議を経ないで開発許可をするというような考え方を持ち込んだ、その理由をまず一つ聞かせていただきたい。
　それから、もう一つは、当然ながら調整区域ですから、本来は開発を抑制すべき区域のことでございます。ですから、そこには農振法に基づく農用地区域というようなものも当然その区域の中にあるわけでございますけれども、そういった開発許可のいろいろな手続の中で、今言いましたように農用地区域とのいろいろな調整、そういったことはどういうふうに対処されていくのか。
　その二点、それをお伺いしたいと思います。
○風岡政府参考人　調整区域におきまして開発を認めます立地基準でございますけれども、御案内のとおり現行法では、個別に開発審査会の議を経て開発許可の対象とするということでございますけれども、これは法制度以降、実務の積み重ねというのも相当出てきたわけでございまして、定型的に処理できるような類型というものも出てきております。現行制度の中では、これらの定型的に処理できるものでありましても、個別に開発審査会の方に付議しなければならないということになるわけでございまして、開発審査会の方もそんなに頻繁に開くことができないというような事情もありまして、事務の遅延というようなことが指摘をされておりました。
　このようなことから、今回の改正法におきましては、手続の合理化、迅速化というものを図っていこうということで、これらの定型的な処理が可能なものにつきましては、事前に条例で区域とか目的とかあるいは建物の用途とかというのを限定して、その範囲では開発審査会の議を経ずとも許可ができるように、こういう扱いをしたわけでございます。
　また、先生から御指摘をいただきました農振地域等々の調整をどうするのかということでございますけれども、今回の改正法によりましては、今申し上げましたように、条例で区域あるいは用途等を定めて、そういったものについては個別に開発審査会の議を経なくても許可できるようにするわけでございますけれども、条例で区域の指定を定めるに当たって基準を定めておりまして、これは政令で定めることにしております。政令におきましては、今後詳細には詰めていきたいというふうに思っておりますけれども、農振法による農用地区域とかあるいは優良な集団的な農地というのはそういった区域に含めない、こういったような形で政令を定めることにしておりますので、その意味から農業との健全な調和というものが図られるのではないか、このように考えております。
○一川委員　今ほどのお話を聞いておりまして、これから恐らく各市町村、県レベルの末端での調整がいろいろとまた話題になるかと思いますけれども、ぜひそういう面では、今経済状況もこういう状況でございますので、地域の活力が低下しないように、また一方では、地域にも、地方にも大変優秀な方々が、人材が育っている時代でもありますので、そういった地方の意向を十分組み入れながらこの都市計画制度が運用されるように、ひとつよろしく御指導をお願いしまして、私の質問を終わらせていただきます。
　どうもありがとうございました。
○中西（績）委員　先般の参考人、石田頼房氏の意見をお聞きいたしておりまして、いろいろ参考になるところがございましたが、三点についてお答えをいただきたいと思います。
　今回改正は、一九六八年都市計画法、一九七〇年建築基準法制定以来、三十年来の抜本改正となると言われておりますけれども、このときにこそ、従来の計画とは異なった、狭い日本の国土開発を将来展望を持ってやるべきだと私は思います。そのためには、国土計画、地方計画、都市計画を連携し、都道府県全域あるいは農山村を含む地域全体の基本的な土地利用計画の方針を立てることが重要だろうと思います。
　ところが、この法案では、都道府県都市計画マスタープランの制度が見送られていますが、方針なしに制度運用をすることになりかねないと思いますので、なぜ中間報告には出されておったものをここに取り入れなかったのか、この点についてお答えいただきたいと思います。
○中山国務大臣　都道府県全域のマスタープランにつきましては、大部分が都市計画区域外となる県等については、県全域を対象とした都市計画マスタープランを策定することは、現在の土地利用状況等に照らしましたらその必要性に乏しいという感じでございますので、県全域が対象ではマスタープランに住民意見を反映することが難しいことなどを勘案いたしまして、改正案では、現行のマスタープランを拡充してすべての都市計画区域でマスタープランを定めることといたしたものでございます。
　ただし、マスタープランを策定する際には、都市計画区域外の状況も踏まえて広域的観点から定めるべきでありまして、その旨をガイダンス等の形で明確にすることといたしたいと考えております。
○中西（績）委員　それでは、事務方にお聞きをしたいと思いますけれども、中間報告にこういう都道府県都市計画マスタープランなるものが入っておったというのは、なぜ入ったのか、ここいらがやはり説明されないと、この点について私は納得しかねるのではないかと思うんですけれども、おわかりであればお答えください。
○山本政府参考人　ただいま大臣からも御答弁をさせていただきましたが、都市的な土地利用を図る観点から、現在の状況につきましては、都市計画区域の外でも都市的土地利用が行われるということは先生御案内のとおりでございます。
　ただ、都道府県の全体の土地利用のあり方というようなものを都市計画の観点から定められるかということになりますと、現在、国土全体、その中で都道府県の全体の土地利用のあり方というのは、国土利用計画法で五地域区分ということで制度ができております。国土利用計画あるいは土地利用基本計画という格好でそういう体系ができております。そういうことで、都道府県全体の農業的土地利用あるいは自然的土地利用、そういったようなものについての全体の土地利用の大きな計画は国土利用計画法で規定をされる。都市計画法は、都市計画区域を中心にして、都市的な土地利用についてのあり方、それについての規制、誘導といったようなものを基本的に定めるということでございます。
　したがいまして、今回も、都市計画区域の中についてどういう格好で線引きをするとか、あるいは事業をやるとか、いろいろなことを決めるわけでございますが、それだけではなくて、今の状況を勘案いたしまして、都市計画区域の外でも都市的土地利用について何らかの整序をする必要があるといったようなものについて、あるいはまた、大きな開発行為については都市計画区域の外でもそういう格好で定められるという格好の制度を拡充したいということでございます。
　その際、都市計画区域のマスタープランをつくるわけでございますが、その際には、都市計画区域外の状況も踏まえて都市計画区域マスタープランをつくる、こういう格好でやっていきたい、こういうことでございます。
○中西（績）委員　いずれにしましても、この点は、従来型の日本の国土計画なりあるいはこのような都市計画なりを立てるに当たって、先ほどもちょっと御指摘があったようでありますけれども、この際にやはり根本的に時間をかけてでもやっておく必要があったのではないか、もしそれができないとするならまた継続してこうした問題等について将来展望をやはり持つような体制をとらないと、日本の場合には、何といっても、繰り返しみたいな、その場しのぎみたいな政策が多くなり過ぎるのではないか、私はそういう意見を持っておるためにこの点について特に指摘をしたところであります。
　そこで、また、中間報告の提言の中にはあった広く緑地を保全、創出するための制度が欠けたのはなぜなのか、非線引き都市計画区域で自然環境をしっかり保全する制度がないのに、市街化に柔軟に対応するとなし崩しとなって貴重な自然あるいは村落景観が破壊されてしまうのではないかということを恐れるものでありますけれども、この点についてはどうなんでしょうか。
○山本政府参考人　先生御指摘のとおり、都市計画中央審議会の中間報告では、広く緑地を保全、創出するための制度の強化について検討するという記述がございました。しかし、その後審議会でいろいろ御検討をいただきましたが、今先生御指摘のように、緑地の保全、創出をするためには大変いろいろな面からの施策、規制、誘導というのが行われる必要があるということであろうかと思います。
　緑地の保全、創出のためには開発規制だけじゃなくて建築規制を含めた措置が必要である、あるいはまた、土地利用規制といったようなものだけでは限界があって、公園でありますとか緑化でありますとかの事業制度のあり方も検討しなければいかぬ、さらに、それに基づく財源措置あるいはまた税制上の優遇措置といったような、税制上も含めた総合的な観点からの検討が必要であるという御指摘がございました。
　その結果、最終答申におきましては、自然的環境や景観など都市環境の保全のための総合的な取り組みにつきましては三点ほどについての御提言をいただき、その後について「引き続き取り組むべき課題」という格好にされたわけでございます。
　その三点を含めて、具体的に今回の法令で考えておりますのは、先ほどから御説明申し上げておりますように、一つは風致地区についての地域の実情に応じたきめ細かな規制を行うための見直し、現在まで都道府県が風致地区を指定しておりましたが、それは小さな里山でありますとか樹林地でありますとか鎮守の森とかいったようなところにつきましては、市町村が風致地区を定められるといったようなこと、あるいはいわゆる白地地域での建築物の用途規制の導入、容積率、建ぺい率等の規制の土地利用の状況に応じた見直し、線引きを外すことによって白地地域での自然環境がなくなっていくといったようなこと、あるいは農地がなくなっていくといったようなことについての用途規制の導入、あるいはまた開発許可基準の条例による上乗せでありますとかというようなことが今回法改正に盛り込まれたところでございます。
　こういう制度と現行の緑地の保全に関するいろいろな制度がございますが、そういう制度を総合的に運用していくべきだ、こういう御指摘がございまして、これに基づいて今回法改正で措置をさせていただこうということでございます。
　それと同時に、今回、今先生のそういう御指摘、私どもの認識も同じでございますが、すべての都市計画に共通する都市計画基準といたしまして、都市計画に当たりましては、自然的環境の整備、保全への配慮をすべきであるといったようなことを、法律上、都市計画基準として明確に規定させていただいたところでございます。
　審議会におきましては、最終答申では、この緑地の保全、自然環境の保全というのは非常に重要な課題であるということで、引き続き取り組むべき課題である、財源措置とか関連税制のあり方など幅広く総合的に検討すべきであるといったようなことで答申をいただいておるところでございます。
○中西（績）委員　今も言われましたように、この点については、先ほどの全体的なマスタープランとあわせて、自然景観だとかあるいは自然のあり方だとか、こういうものをやはり十分取り入れた体制でのあり方を問われるわけでありますから、この点はさらに追求をしていくべきだということのようでありますから、この点については力を入れていただきたいと思っています。
　もう一点だけ。従来の都市計画区域外の土地利用規制問題については、非常に大切な問題でありますけれども、本法案は、この土地利用の混乱に都市計画が責任を持って対処できないのではないか、中途半端になっておるのではないかという指摘がありました。本来、農村計画と総合された都市農村計画法が国土全体に適用され、あるいは都市計画法がすべての地域の都市的土地利用、都市的施設に適用されるべきだということがありました。この点についてもやはり同じように重要なことではないかと思いますが、この点はどういうふうにお考えですか。
○山本政府参考人　先ほども先生御指摘いただきましたように、都道府県のマスタープラン制度というところでも御説明させていただきましたが、都道府県全体の土地利用のあり方、あるいはまた都市、農村全体にわたる一つの都市農村計画法といったような法体系というようなものが必要ではないか、こういうことでございます。
　先ほども御説明させていただきましたように、都市的な土地利用、農業的土地利用あるいは自然環境保全的な土地利用といったような調整につきましては、既に国土利用計画法が国土全体の土地利用の調整を行っておる、上位計画ということで行っておるところでございまして、この調整に基づきまして、それぞれ都市計画法あるいは農振法、農地法、自然環境保全法その他等々の個別法が、おのおのの法目的に従いまして、許可等々を通じまして適正な土地利用の実現を担保しているというのが現在の法体系でございます。
　そういう中で、今、私どもといたしましては、都市計画法を、今回の中に、都市計画区域外でありましても都市的土地利用についての整序を行う必要があるということで、準都市計画区域制度の創設をいたしましたり、あるいはまた開発許可制度の都市計画区域外への適用の拡大といったようなことによりまして、都市計画区域外の土地につきましてもそういったような土地利用の整序を行うことができるような格好にしたわけでございます。
　これによりまして、都市計画区域の内外を問わず都市的な土地利用の整序の手段が拡充されたわけでございまして、これらの手段を市町村が適切に活用することによって適正な土地利用コントロールを行っていく必要があるというふうに思っておるところでございます。
○中西（績）委員　次に、先般の本法律案提案理由説明の中にありますように、現行都市計画法が施行されて三十年を経過し、都市をめぐる経済社会環境は制定当時に比べ大きく変容したため、地域が主体となって地域ごとの課題に的確に対応し得る柔軟性と透明性を備えた制度を求められており、都市計画制度全般にわたって抜本的に見直し、改正することとしています。
　そこで、都市計画制度はまちづくりの基本的な手段で、その手段を大きく見直すことはまちづくりの基本方向が見直されることになると思いますけれども、今後の動向を踏まえて、将来のまちづくり、都市政策をいかなる方向に進めようとするのか、大臣の御所見をお聞きしたいと思います。
○中山国務大臣　これからの都市計画制度とそれから都市政策の考え方の問題でございますが、我が国の都市には人口の大半が居住するとともに、経済活動の大部分が営まれておりますので、都市のあり方は我が国の経済活動や国民生活の質のあり方に直結する重要な課題だと思っております。
　そんな意味で、今後の都市政策は、都市への人口集中の鎮静化、それからモータリゼーションの進展、少子化それから高齢化、そういうものの進行が著しくなってきておりますので、都市を取り巻く環境が大きく変化しつつあることを踏まえまして、既成市街地の再構築と都市間連携、それからまた経済活動の活性化に寄与する都市整備、それから環境問題など新たな潮流への対応、こういう問題を起点にいたしまして、地域が主体となって、地域ごとに、個性のあるまちづくりと申しますか、そういうものが発展していきますためにも、そういう課題を的確にとらえて、そして都市構造の再構築を進めていくことが目標。
　そんな意味での新しい都市政策の考え方というものの根源をそこに、三十年ぶりに少しグレードアップするような、また各地域の個性を尊重するような、それから地方分権の時代にも備えるような、そういう足がかりにいたしたいと思っております。
○中西（績）委員　先ほども御指摘あっておりましたけれども、地方分権、自治というもののあり方も、やはり地方におけるそうした都市政策初め農村との共生、共同というものが確立をされないと、その点が今まで日本の場合にはおくれておったし、外国の場合にはもう何百年も前からそうしたものが一定の方向性を持って組み立てられている。そして、それを今度いかに保存していくか、こうした問題等が絶えず論議を繰り返されておると思うのですね。
　そうした点で、ぜひ、今おっしゃられたようなことも含めまして、さらにこれから日本の国土全体をどうするかということで徹底した追求をしていただければと思います。
　もう一つ大臣にお聞きしますけれども、現行都市計画制度の基本的柱である市街化区域と市街化調整区域の区分制度について、創設以来初めて大きな見直しをするようになっております。高度成長期にあってはこの区域区分制度は大きな役割を果たしてきましたけれども、現在、都市部の人口集中、沈滞あるいは経済社会情勢の変化、制度創設時とは異なるので、区域区分制度の廃止を含む見直しも必要ではないかと思いますけれども、今まで区域区分制度をどう評価し、そして今後これを都市政策の中でどう生かすつもりなのか、この点についてお答えをいただきたいと思います。
○中山国務大臣　昭和三十年代以降、人口、産業が急速に都市に集中する状況が続いてきました。特に経済成長で、日本は加工産業国でございますから、京阪神とか京浜地帯とかそれから先生の周辺の福岡の地域とか、特に朝鮮動乱みたいなものがありまして、急激に日本が、いわゆる生産的な活動が大変活発になりましたことが、そういう加工産業の都市の近郊に無秩序に市街化をつくってしまいました。
　労働者が、働く人たちがそこへ集まるということになりましたものでございますから、住宅その他の需要も非常にふえまして、乱開発が行われたと思っておりますが、計画的な市街地整備を進める上で、線引き制度はその意味では大きな役割を果たしたと思っております。
　現在でも、大都市圏を中心に市街化の圧力の強い地域が存在することでございますので、線引き制度自体の意義は今なお失われていないものと認識をいたします。
　一方で、全国的に見れば、都市部の人口は鎮静化し、線引きによる土地利用規制の必要性が乏しくなった地域があることも事実でございます。
　このために、地域の実情に応じた制度運用が行えるように、線引き制度は維持しつつ、しかも、大都市部を除き、都道府県が各都市計画区域の線引きの要否を判断すること、そういう判断をしていただくような形に変えまして、地域の実情によっては線引きの廃止が可能であり、また一方で、制度上線引きができなかった都市計画区域においても、必要があれば線引きをしていただく。二極化といいますか、そういう地域の特性を尊重する形にいたしたわけでございます。
　今後は、線引きを行う都道府県が的確に判断できるような技術的助言等に努めまして、地域の実情に応じた都市計画制度を実現いたしたい。
　かようなものを、線引き制度の評価、それからまた今後の取り組みについてのお尋ねに対するお答えと考えております。
○中西（績）委員　国土全般にわたる土地利用がこの法案である程度行われるようにということを先ほどからるる説明いただきましたけれども、これは一定の前進であろうと思っています。
　しかし、都市計画区域外でも都市計画法で規制することは、「都市の健全な発展と秩序ある整備を図り、もつて国土の均衡ある発展と公共の福祉の増進に寄与する」という都市計画法の目的にこれは合致しておるとお考えかどうか、この点お答えください。
○山本政府参考人　準都市計画区域、都市計画区域の外でも都市的土地利用の整序をすることができる、あるいはもう一つの、都市計画区域外の開発許可制度の導入でございますけれども、これも、都市計画区域の外で大規模開発行為についての規制ができる、こういう制度を今回導入させていただくわけでございます。
　これらは、例えば準都市計画区域というのは、そのまま土地利用を整序することなく放置すれば、将来における都市としての整備、開発、保全に支障が生じるおそれがあると認められる区域について指定するということになってございます。こういった当該区域の土地利用を整序することは、先生、今おっしゃいましたように、都市計画法の第一条の目的でございます都市の健全な発展及び秩序ある整備に合致するというふうに私ども考えております。
　あるいはまた、都市計画区域外の開発許可制度につきましても、この一条の目的でございます都市の健全な発展と秩序ある整備というものの前提となる手段ということで位置づけられるものというふうに考えております。
○中西（績）委員　今お答えがございました点について、ぜひこれからも追求を強めていただければと思います。
　都市計画区域外における土地利用規制については、これまで必要な区域において農業振興地域等の産業振興や自然保護の観点からの規制がなされたけれども、新たに都市的利用の観点から規制が加わることで混乱が生じることはないのか。
　特に、農林漁業との調整は共同、共生の理念が必要と思うけれども、いかに進めるおつもりか、お答えください。
○山本政府参考人　都市計画区域外の中で、既存集落とかインターチェンジ周辺において建築行為とか開発行為が行われて、用途の混在とか良好な景観が失われるといったような問題が非常に出てきておる、こういう状況でございますので、今御説明申し上げましたように、準都市計画区域を指定して、当該区域においての用途地域等の都市計画ツールを活用して土地利用の整序を図ろうということでございます。
　こういう地域につきましては、相当数の建築物の建築またはその敷地の造成が現に行われ、あるいはまた行われる見込みがあるといったような区域について定める、こういうことでございまして、条文上も、農振法その他の法律による土地利用規制の状況等を勘案して、土地利用の整序が必要とされる場合に定められることを予定しておるということでございます。
　相当数の建築物の建築が現に行われておるといったようなところにつきましては、優良な農用地というのがそういったようなところには含まれない、あるいは森林のところは、現に行われているようなところは含まれないというようなことでございます。
　さらに、今、準都市計画区域において定められる都市計画につきましては、先ほど来御説明申し上げておりますように、自然的環境の整備または保全及び農林漁業の生産条件の整備に配慮しなければならないということとされておるところでございます。農林漁業との調整については、十分な配慮がこの規定からも、この運用に基づいて行われるということを考えておるところでございます。
　特に、今先生も御指摘いただきました、そういったような農業振興あるいは自然保護の観点等々との調整というのは大変重要であるというふうに考えておるところでございます。
○中西（績）委員　きょうも御論議の中にも同僚議員の中にもありましたけれども、やはりこの種問題については今までのような縦割り行政でなしに、本格的にこういうときにこそそうした壁をなくして総合的にやっていくという、また新しい行政改革も行われるわけでありますから、そうした点で、この時期に本格的にやはり取り組んでいただくというのが物すごく重要じゃないかと思っていますので、そうしたことも含めまして、ぜひ取り入れていただければと思います。
　次に、まちづくり手段であるこの都市計画制度を、地域の自主性を尊重し、地域特性を生かせるようにするために、緩和及び規制の両面から改正しようとしておるわけでありますけれども、内容は、準都市計画区域制度や特定用途制限地域制度の創設等、規制の強化につながる改正内容が相当入っておるようであります。現状の中で新たな規制制度を創設しなければならないその理由は何でしょうか。
○山本政府参考人　今回の改正の基本的な方向でございますけれども、中心市街地につきましては土地の有効利用等を進める。一方、郊外部につきましては良好な生活環境を保全し、豊かな田園環境のもとでのゆとりある居住を実現するということを基本の目標、考え方にいたしまして、そのための必要な規制の緩和あるいは強化といったようなものを、めり張りのきいた適宜適切な制度の創設、運用改善を図っていこう、こういうことでございます。
　したがいまして、今回の改正につきましては、近年のモータリゼーションの進展等を背景にいたしまして、都市計画区域外についての開発行為等々に対します観点から、準都市計画制度等の必要な規制を創設いたしました。
　あるいはまた、線引き制度の選択制の導入に伴いまして、良好な環境の形成、保持を図る観点から、いわゆる線引きの白地、都市計画区域内の白地地域に対しまして、特定用途制限地域ということで、必要な土地利用規制を課すことによりまして、特定の用途の建築の立地を規制することによりまして良好な環境を保持していくというような制度を創設するということでございます。
　したがいまして、先生、今御指摘のように規制強化の内容もございますし、場合によっては、例えば今申し上げましたような選択制によって緩める一方、その緩めたところについて必要なものについては新たなツールで規制をするといったようなことも含めて、制度の全体として、制度が良好な環境を保持できる、いい都市計画、まちづくりができるといったような観点からの改正を行っているところでございます。
○中西（績）委員　次に、都道府県と市町村の権限や役割分担、住民の参加方法等についてある中から、地区計画の決定などについて、住民の申し出等、都市計画についての住民の意向の反映の機会が拡大されているようでありますけれども、住民参加の機会拡大を保証するためには法律による規定化が必要ではないかと思います。
　さらにまた、都市計画決定における決定権者と住民との関係を基本的にどのようにお考えになって定められたのか。この点についてお答えいただきたいと思います。
○山本政府参考人　住民参加につきましての法律による規定が必要ではないか、こういったような御質問でございます。
　都市計画は、市町村、非常に住民に密接に関連するものでございますので、住民参加あるいは市町村の役割というのは非常に大きいわけでございます。そういう点につきまして、案の公告あるいは縦覧、意見書の提出とか、都市計画審議会の議を経るといったような手続が都市計画法に定められておりますが、そういう都市計画法の手続というのは、住民の財産権に対する具体の制限内容を決定する効果を持つということでございまして、こういうようなものについては、法律に基づいて全国一律に基本的には適用されるべきものだということであろうかと思います。
　ただ、地方公共団体によりましては、都市計画への住民参加をより一層促進するという観点から、法定の手続をさらに慎重に、さらに加重するということが考えられるわけでございますが、これは、地方公共団体が地域の実情に応じて判断すべきものであるということであろうかと思います。
　今回、そういうことを踏まえて都市計画の決定手続において住民参加を進めることは大変重要であるということでございますので、こういうことをきちっと踏まえまして、一つは、国と地方公共団体は知識の普及、情報の提供に努めなければならないといったようなことを、責務をきちっと明記するといったようなこと、あるいはまた、都市計画の案を公告縦覧する際に、当該都市計画を決定しようとする理由を添付するということによりまして、いろいろな住民の方々が都市計画をごらんになって、それについての御意見がいろいろ言いやすくなるというような点でありますとか、あるいはまた、先ほど先生が御指摘いただきましたが、市町村の条例によりまして、住民等が地区計画等の案を申し出る方法を定めるというようなこと等の措置を講じることとしておるところでございます。
○中西（績）委員　その点で、私は地方分権ということが日本の行政組織そのものを大きく転換をするこの時期になっておるだけに、やはり地域住民の皆さんが責任を持つということが極めて重要だろうと思っています。ですから、ただ批判ということだけに終わるのでなしに、直接参加をすることによって責任を持ち、そして一緒につくり上げていくという、これが将来的な我々の目標ではないかと思っています。
　したがって、そうした点を考えますと、むしろ、まだそういう状態にまで達していない条件の中におきましては、法律ででも体系的にそれを認めるということに、あるいはそのようにする、義務的なものにすることによって、これは後で解けばいいことだと思うのですね。本来なら、そういうことをせずにできれば一番いいのですけれども、そうした点を考えますので、この点について、これから後またいろいろ問題が出てきたときに見直しをしなくてはならぬと思いますけれども、そうした問題等が出なければ結構ですけれども、ぜひまたお考えいただければと思っています。
　それから、基本的な問題の最後になりますけれども、都市計画における決定権者や関係公共団体、住民などの自主性や自由度等の拡大のため、多様な制度整備がされようとしております。しかし、結果的には、都市計画制度がさらに複雑になって、先ほどちょっとありましたけれども、一般の国民にとって身近であるはずのまちづくり制度の理解が困難になっていくのではないかということを心配いたします。制度体系をもっと明快でわかりやすく、使いやすくするべきではないか、また、住民への周知と啓発にどのように取り組むおつもりなのか、この点についてお答えください。
○山本政府参考人　現在の都市計画制度体系、大変複雑で住民になかなかわかりにくい、難解、理解されないというような御批判があるということも私ども十分承知をし、大変苦慮しておるところでございます。
　このため、今回の法改正では、新たに国、地方公共団体がそういうことを踏まえて、責務として、住民に対して都市計画に関する知識の普及及び情報の提供に努めなければならないということを条文上明確にいたしまして、私ども国はもちろんでございますけれども、地方公共団体、特に県、市町村等につきましては、そういうものが住民に対して、折に触れ、機会があるごとに、都市計画に関する知識の普及啓発に努めていこうということを責務として書かせていただいたところでございます。
　私どもといたしましても、地方公共団体と協力をしながら、地域住民の方々が主体となってまちづくりに積極的に参加できるように、都市計画制度に関するいろいろな知識の普及啓発、いろいろなまちづくりの事例の提供とか、あるいはまた、私どもの方からノウハウの提供でありますとかといったようなことについて積極的に取り組んでまいりたい、それもまた一つの私どもの大きな責任だというふうに感じております。
○中西（績）委員　この点は、もちろん政府だけでなしに、それぞれの地方自治体そのものの責任、そのことがまた大きなこれからの役割になるわけでありますから、この点と同時に、そこまでまだ至っておらないとするならば、ある程度、一定の期間なりやはりやらなくてはならぬ、そういうことで、私は周知徹底という問題を出してみたのです。この点、やはりこれから地方行政、そこがやはり主体になってやるということが一番大事ですから、そうすることによってまた住民参加ということも出てくるわけでありますから、やはりこれから後、連携を深めていただいて、そうしたことを達成していただくよう、また十分住民が認識できるようにしていただければと思います。
　個別的な問題、一、二お聞きをしたいと思いますけれども、時間がだんだんなくなってまいりましたが、区域区分を定めることは基本的に都道府県の自主性にゆだねられておるようでありますが、三大都市圏、既成市街地、近郊整備地帯などにおいては、これまでどおり定めることを義務づけられております。なぜ、全都道府県の自主性にゆだねることができないのか、この点、お答えください。
○山本政府参考人　線引きするか否かについては、原則として都道府県の判断にゆだねるわけでございますけれども、先ほど来御説明申し上げておりますように、首都圏、近畿圏、中部圏等の既成市街地あるいは近郊整備地帯、あるいは政令指定都市等を含みます都市計画区域につきましては、先ほど来申し上げておりますように、総じて都市への人口流入の圧力が依然としてまだ高い、スプロールを防止するための手段として、線引きというのは一つ有効な手段であるということ。
　それから、首都圏、近畿圏、中部圏の既成市街地と近郊整備地帯等々につきましては、首都圏整備計画等、国土レベルの地域振興計画、開発計画によりまして、計画的市街化が必要な区域として国として法律上位置づけられておる、こういうことでございます。したがいまして、そういうところの地域につきましては、引き続きまして、線引きを行うことを義務づけるという格好にしておるわけでございます。
　ただ、先ほど来いろいろ議論が出ておりますように、その中での線引きの見直しにつきましては、具体的な基準で運用の方針をきちっと示すということも大切でございますし、また、三大都市圏以外の都市計画区域の線引きにつきましても、具体的な基準、具体的な要件に基づきまして、随時、適宜見直していくということも大変必要なことであろうというふうに思っております。
○中西（績）委員　先ほどからの論議にありましたように、この種の問題について、やはり私もそうなのですけれども、素人なものですからなかなかわかりにくい。ですから、この点について、今後の課題としてまた云々ということも言われましたけれども、いずれにしましても、この種の問題については、やはりもうすっきりした形でやるようにしていただくと随分皆さんも御理解いただけると思うし、ここら辺については、やはり本格的に取り組んでいただくことを要請しておきたいと思います。
　次に、現在区域区分を定めている都市計画区域において区域区分を廃止した場合、従前市街化調整区域に指定されていた区域は、用途地域の指定のない区域、いわゆる白地地域となり、これまで市街化が抑制された反動もあり、一時的に開発行為が急増して、大規模店舗の進出等無秩序な市街地が形成されるおそれがないのか。もしそういう傾向があるといたしますならば、防止対策をどのようにお考えになっておるのか。この点をお答えください。
○山本政府参考人　線引き制度の選択制の導入に伴いまして、線引きを廃止した都市計画区域におきましては、従前市街化調整区域であった区域が非線引き白地になるわけでございます。市街化調整区域ということでこれまで厳しく開発が抑制されていた地域が、用途の制限が働かない緩やかな土地利用制限の区域に変更されるということでございます。先生おっしゃるとおりでございます。こういう点で開発の自由度が高まるということが当然考えられるわけでございます。
　こういう状況に対応いたしまして、線引き制度の選択制の導入とあわせまして、先ほど来御説明申し上げておりますように、特定用途制限地域の制度を創設する、あるいはまた、建築物の形態制限についても、従前、容積率四〇〇％、建ぺい率七〇％と原則になっておりましたものを、それぞれ容積率五〇％、建ぺい率三〇％までメニューを追加した上で、特定行政庁が、地域の実情を踏まえて、審議会の議を経て個別に指定をすることができるといったような制度も導入をしたわけでございます。
　そういうような制度、特定用途地域でありますとか、そういう非線引き白地における容積率、建ぺい率の改善でありますといったようなものを通じまして、適正な、良好な環境の形成、保持を図っていくということに努めてまいりたいというふうに考えておるところでございます。
○中西（績）委員　きょう同僚議員のそうした指摘等もあり、この種の問題については相当力を入れないといろいろな形態での矛盾がまた出てくる可能性があるわけでありますから、この点についてはさらに追求を強めていただければと思います。
　次に、開発許可の基準のうち、技術的細目についてお伺いをしたいと思います。
　環境の保全、災害の防止及び利便の増進を図るために、地域の実情に応じ制限を強化することは必要と考えますけれども、制限内容が厳しくなり過ぎると、開発事業者にとって過大な負担になり、開発意欲を抑制することになる可能性があります。開発を抑制する手段として条例による制限強化がなされないようにすべきであると思いますが、この点についてと、また今度は逆に、条例により過度の緩和が行われると、必要な安全性や環境も確保されない開発行為を助長することになりかねないと思われます。この場合、いかなる対応が必要なのか、こうした点についてもお答えいただければと思います。
○風岡政府参考人　今回の改正案におきましては、地域の実情に応じたまちづくりを推進するという観点から、地方公共団体が条例で開発許可の基準、技術基準でございますけれども、これを強化または緩和することができるように、このようにしているところであります。
　特に、今御指摘をいただきました基準の強化のところ、これは厳しくなり過ぎると開発が抑制されるのではないか、御指摘のとおりでございまして、やはり財産権に対する規制の公平性とか、あるいは良質な宅地の供給というような観点から、その範囲はやはり合理的な範囲にとどめるべきである、このように考えております。
　そのため、条例による規制の対象でございますけれども、これは法律で定める基準についての具体的な、技術的な細目の範囲に限る。例えば、一定の開発については公園面積を三％以上とりなさいとか、あるいは幅員六メートル以上の道路に接しなさい、そういう技術的な細目でございますけれども、そういったものに限定をするということにしております。したがいまして、法律にないような基準を追加したり、そういったことについては行わないようにしたい、このように思っております。
　また、今回の改正では、条例を定める際に従うべき基準というのは政令で定めることにしております。この内容はこれから十分検討させていただきたいと思っておりますけれども、現時点におきましては、強化の程度というのは環境の保全等を図るために必要な範囲にとどめるべきだ、また事業者に対しても不当な義務を課すものではならない、こういったことを基本にして政令の基準というものを検討していきたい、このように思っております。
　それからまた、緩和の方についてでございますけれども、これも、条例で無制限に緩和ということになりますと、これは開発許可の目的であります一定の宅地の水準の確保という点から見るとやはり大きな問題が生じます。これにつきましても、条例で基準の緩和をする際の基準というのは、これは政令で定めることにしておりますので、例えば宅地の安全性に関する基準、こういったものについてはやはり緩和になじまないわけでございますので、緩和ができる範囲というものにつきましても明らかにしていきたい。
　いずれにしましても、技術基準の強化、緩和というのは、あくまでも地域の実情に応じたまちづくりを推進するための手段ということでありますので、これが行き過ぎによってまちづくりの阻害ということにならないように私どもとしても留意をしていきたい、このように考えております。
○中西（績）委員　この部分は、具体化する場合にはすべて政令にゆだねるということになっておるようでありますから、この点、やはり相当研究していただいて、その地域、その地域における異なる点、相当出てくると思いますので、ある程度余裕を見て体制をつくっていただかなくてはならぬ、こう思います。
　したがって、ぜひこれから後、そうした問題等につきましても、政令が出されてからまたいろいろ私たちお聞きする点もあると思いますけれども、いずれにしましても、本日のところ、それで終わりたいと思います。
　次に、都市計画決定手続についてお伺いをしたいと思います。
　都市計画案作成以前に、制度的に市町村がその意思を伝えることが可能となることは前進でありますけれども、都道府県はその申し出をどう処理するのか、本当に生かすつもりがあるかどうかということが非常に疑問視されてくるわけでありますけれども、この点はどうなるのか。
　さらに、市町村が定める都市計画のうち、特に地域住民等に密接に関係のある地区計画等について、条例によって、住民等からの申し出を受ける制度を措置できることとなっておりますけれども、申し出る方法、内容はどのように定めていくのか。さらにまた、市町村、住民等からの申し出をどう取り扱っていくのか、この点についてお答えください。
○山本政府参考人　都道府県は、都市計画の案となるべき事項につきまして市町村からの申し出を受けるということになるわけでございますが、市町村からの案の申し出を受けた場合、当該申し出の内容は、都道府県は当然のことながら十分に尊重し、これを踏まえて都市計画の案を作成することが当然に求められているというふうに私どもは認識をいたしております。
　国としましても、公共団体がこういうふうに市町村からの案の申し出を受けて、市町村と都道府県が連携をとりながら、まちづくりのいい都市計画決定をされるように、私どもとして必要に応じまして技術的助言等を積極的にやっていきたいというふうに考えておるところでございます。
　それから、今回もう一つ、地区計画等につきまして、条例によりまして、住民等からの申し出を受ける制度にさせていただいた案になっておるわけでございます。今までは、地区計画等につきましては、市町村に対しまして、当該地区計画の案の作成に当たって、条例で定められた手続に従いまして、地権者や利害関係人の意見を求めることを義務づけてきたわけでございますが、これを一歩進めまして、市町村が必要と認めるときには、当該条例において、住民や利害関係人から市町村への地区計画の決定、変更についての案の申し出をすることができるといったように、今回、地域住民、利害関係人の立場を、御意向を尊重するといったような制度に改めたわけでございます。
　この場合におきまして、申し出の内容、その手続等につきましては条例で定めることになるわけでございますが、市町村が、地域の実情を踏まえた、できるだけ柔軟な対応が可能となるように自由に定めることができるように措置をする予定にしておるところでございます。
○中西（績）委員　各県段階における問題についてお聞きしたわけでありますから、その点については随分無理な点もあるかと思いますけれども、このように住民参加という形態をようやくとるようになってきたわけでありますし、そしてそのことが成功するか否かというのは、結果的にはやはり本当にそのことが生かされるかどうかということがこれから後の大きな課題になってくるわけでありますから、特にこの点を指摘したわけであります。可能な限り、こうした点についても十分な連携がとれるようにしていただければと思います。
　次に、都道府県、市町村は、住民または利害関係人に係る都市計画決定の手続に関する事項について、条例で必要な規定を定めることができるものとなっておりますけれども、別の規定を定めると言われておりますけれども、その内容等について、どういう中身になっておるか、これは先ほどちょっと出てきた点もあったかと思いますけれども、お答えください。
○山本政府参考人　都市計画決定の手続の関係でございますが、例えば現在の法律では、必要に応じて公聴会の開催をするということになっておりますが、そういう公聴会の開催に加えましてワークショップ等の開催を行うというようなことを定めるとか、あるいは、現在、都市計画の案の縦覧期間が二週間というふうにされておりますが、地域の実情によりまして、一定の都市計画についてはこれを三週間あるいは四週間という慎重な手続にするといったようなことが、内容で定めるような一つの例ではないかというふうに考えております。
○中西（績）委員　時間がありませんので、先に行きます。
　都市計画に関する知識の普及及び情報について、国及び地方公共団体は、都市の住民に対しまして、都市計画に関する知識の普及及び情報の提供に努めなければならないものとするとありますけれども、類似の規定を持つ法律は食料・農業・農村基本法等ありますけれども、いかに具体的に実施されていくのか、この点についてお答えいただくのと、もう一つ、自然環境に対する配慮でありますが、当該都市または地域における自然環境の整備または保全に配慮しなければならないこととするとありますが、ここで言う自然環境の整備とは何を指しておるのか、お答えいただきたいと思います。
○山本政府参考人　今回、この法律によりまして、国及び地方公共団体の責務規定で、先ほど来御説明申し上げておりますように、都市の住民に対しまして、都市計画に関する知識の普及、情報の提供に努めなければならないという規定を盛り込んでおるわけでございます。
　この具体的な中身についてはこれからいろいろな、あらゆる手段、あらゆる内容のことが考えられると思いますが、例えば講習会でありますとかパンフレットの作成、インターネットの活用、いろいろな事例の紹介、新しい制度の紹介といったようなこと等について、考えられる知識普及の手段等を駆使いたしまして、都市計画の情報提供に努めていきたいというふうに考えておるところでございます。
　それから二点目の、自然的環境の整備または保全に配慮しなければならないという規定、これも十三条の「都市計画基準」等々で盛り込ませていただいたわけでございますが、ここで言う自然的環境の整備といいますのは、当然のことながら、例えば都市公園の整備とか公共公益施設の緑化というようなものを指しておる、こういうふうに考えておるところでございます。
○中西（績）委員　最後に、開発行為に係る公共施設管理者の同意等の問題についてお聞きしたいと思います。
　開発許可を申請する者から協議を求められた公共施設管理者などが恣意的な判断で協議に応じないことを防ぐため、協議の観点を法律上明確にするとありますけれども、どのような点を法律上規制していこうと思っておるのか、お答えください。
○風岡政府参考人　開発許可の申請をしようとする場合には、あらかじめ、関係する公共施設の管理者と協議、同意等が必要になるわけでございます。申請を受けた公共施設の管理者の方につきましては、本来の趣旨を超えて、住民の同意が必要だとかいうようなことで、同意とか協議を拒むようなケースも残念ながら見られております。これまでもいろいろ運用の改善に努めてきたわけでございますけれども、そういった例が見られる状況にあります。
　したがいまして、今回の法律の改正におきましては、この協議の趣旨というものを明確にするということで、公共施設の適切な管理を確保する観点から協議を行うんだ、本来の趣旨を明確にするということで改正をさせていただきたい、こういうことでございます。
○大口委員長　これより討論に入ります。
　討論の申し出がありますので、これを許します。辻第一君。