○佐藤（観）委員　発議者の皆さん方にはまことに御苦労さまでございます。
　参議院の方では、議事録を拝見する限り、参議院のあり方、あるいは参議院と衆議院との違い、あるいは参議院全国区というものの本来の趣旨というのはどんなものだったのだろうか、あるいは拘束名簿式比例代表制というものが憲法に違反をしないのかどうか、あるいはその中に出てまいります政党要件なり選挙運動の問題等々を中心にして理念的な、きわめて底の深い議論がかなりなされてきたように議事録で見る限り拝見をするわけであります。
　私は、この点も非常に重要でございますが、国民の皆さん方にまだ一体今度の制度になったらどういう選挙になるのかよくわからないということが多々あるわけでございますので、そのあたりを中心にしながら、許された時間お伺いをしていきたいと思うのでありますけれども、その前に、私も具体的に関与をいたしまして、この参議院全国区というものを何とかしなければならぬ。金がかかり過ぎる、あるいは選挙区の面積が大き過ぎる、有権者から見るとその個人というのは見たこともないというような数々の参議院の全国区制というものの弊害というのを考えた場合に、この制度は何か新しい、よりいい議会制度の中で根づいていくような制度に変えていかなければならぬ、こういう観点から私たちもかなり前からこれは協議をしてまいったわけであります。
　もちろん地方区の定数是正の問題とか、たくさんの問題がございましたけれども、その際、参議院の全国区の選挙制度を変える場合には地方区との関係はどうするのか、あるいはそこまでいきますと、一体参議院と衆議院という二院制を設けてあることの意味というのは、日本の政治の中で、議会制度の中でどういう意味を持つのか、その辺のところもいろいろな議論がございました。しかし、その最後のところから議論をしてまいりますと、これは憲法を改正をして一院制にするのか、二院制を残しておくのか、この問題まで触れなければなりません。そうしますと、いろいろな議論が出てくるわけでございますので、ある程度現実の改正の可能性を含めますならば、衆議院の制度はいろいろ議論があっても現行のまま、地方区についても定数の是正の問題はございますけれども制度としてはいまのまま、その枠組みの中で参議院全国区制度というものをどういう方向で考えるべきかという議論をしたわけでございます。
　そして、現行制度のままでいいというなら話は別でございますが、改正をしなければならぬということになりますれば、まずその改正の視点は、新しい制度というのは金がかからない制度にしなければならぬ。その意味では、先ほど発議者の答弁にもございましたように、非拘束名簿式のような従来どおり選挙をやるのでは何にもならぬ。むしろ非拘束になりますれば、たくさんとった人の票の当選ライン以上の余った票というのは下位の人に与える。個人の名前を書きながら他の人に移譲するというのは、これはむしろ改正ではなくて改悪ではないか。したがって、現行のような個人本位の選挙ではなくて、金のかからない制度ということになるならば、議会制度の中にあります政党という非常に重要な機能を果たしますここがいわば推薦母体のような形になる、この制度しかないのではないだろうか。改正の視点としては、一つは金がかからない制度であることであります。
　それから二番目に、先ほどちょっと触れましたけれども、少なくも憲法改正まで含むような大改正というのは現実無理である。何か自民党の方では別の角度で憲法改正の問題は議論されているようでございますが、その問題は別といたしましても、少なくも参議院全国区制の改革の方向性としては現憲法内で可能であるものではないだろうか。したがいまして推薦制のような、たとえば地方議会が推薦をするとか各種団体が推薦をするというようなそういう制度というのは無理であるということで、現憲法内で改正が可能であるものであることということであります。
　三番目に、これは非常に重要な要素であるわけでございますが、全国的により有為な人材を輩出できる制度にしていかなければならぬ。したがって私たちは、ブロック制を言われる方もいらっしゃいましたけれども、ブロックというものが行政の中で根づいていないとか、そのほかのいろいろなことがございますけれども、地方区があって、その幾つかをまとめるブロックということでは、これは結局突き詰めてみれば衆議院の延長になってしまうのではないだろうか。こういうことを思いますと、あくまで私たちは、北海道から沖繩までを含めた全地域に全国的な有為な人材がより輩出をしやすいような、そういう方向に向かった制度の改正を考えるべきではないだろうかということが三番目でございます。
　それから四番目は、余り複雑な制度で、一体自分の入れた票が最終どこに到達するのかよくわからぬというような、票の出方と議席数というものが直に結んでないようなわかりにくい制度というのは、国民にとってはマイナスではないだろうか。私たちは、そういう全国区制度の改革の方向性というものを議論をいたしました。
　そしてその中で、現在でも言われておりますが、たとえば全国区をすべて地方区にしてしまうということを言われる方もいらっしゃいますが、これは参議院の死滅に当然なるであろう。参議院というのは全国区、地方区という二つの測度から出された議員の方々が構成をして初めて参議院というものが衆議院と違う形で選ばれた方々がいらっしゃる第二院としての意味があるだろうし、とりわけ全国区制というものはそういうものである。したがって、全部地方区にしてしまうということになりますれば、これは衆議院の延長線あるいは衆議院と同じような形の第二院ということになるだろう、それは参議院の存在意義というものをなくしてしまうことに最終的に通ずるであろう、こういうことで全国区をすべて地方区にしてしまうという考え方をとらなかったわけでございます。
　それから、全国区をブロック制にしたらどうか。関東地方、関西地方、あるいは数県まとめてやるという制度にしたらどうだろうかという御意見を待たれた方もいらっしゃいますが、これにつきましては、先ほど触れましたように、あくまで全国区というのは全国的な有為な人材ということにすべきでございますし、地方区でもすでに大きなところは、私のところは愛知県でございますが、衆議院の選挙区が六区ございますと、とても二十三日間の選挙日数の中で十分回り切ることもできないというような、地方区ですらかなり過酷になっている上に、それを数県またがるような地方区というのは、ブロックにするということについては、現実からいっても、とるべき方向性からいってこれはそうはならないのではないだろうか。それから全国区を推薦制にするということについては、先ほど触れましたようにこれは憲法上困難である。それから非拘束の名簿式比例代表制にしたらという意見もありましたけれども、これはかなり自民党さんも考えられたようでございますが、これも制度上無理であるし、先ほど触れましたように、むしろ改悪になってくる。こういうことを考えてまいりますれば、具体的なやり方は別といたしましても、考え得る改正案から申しますれば、私たちはこの拘束名簿式比例代表制、政党本位の選挙に移行していくという、八千二百万もの有権者の方々を相手にするという限りは、政党政治の中で責任を持つ政党というものがいわば推薦制のような形をとってやるこの拘束名簿式比例代表制しかないのではないだろうか。もちろん細かいやり方についてはこれから議論させていただきますが、私たちはそういう基本的な理念に立って今日までいろいろ党内でも議論を煮詰めて、自民党案が出された後に、社会党は、基本的には拘束名簿式比例代表制でございますが、その他細部にわたりましてはいろいろ配慮の足りない点が良民党案にはございますので、その点について修正を加えながら社会党の独自案を出したわけでございます。
　ただ、政治でございますから、単なる政策論議をすればいい、制度論議をすればいいということではないと思います。過去のいろいろな経緯があるわけであります。それは、御存じのように一九七五年だと思いましたけれども、六月三十七日に当時河野参議院議長が、あのときは国会に大変いろいろな案件がございましてむずかしかったわけでございますけれども、あっせん案を社会党、自民党、民社党に中されたわけでございます。このときはいろいろな事情がございまして、公明党さん、共産党さんはあっせん案を拒否をされておるわけでございますが、そのあっせん案というものは、この選挙制度の歴史を考える上において大変意義のあるものだと思っておるわけであります。それは「参議院地方区の定数については人口の動態の著しい変化にもとづき、これを是正する要あることを認め、次期参議院通常選挙をメドとして実施するよう取り計らう。この場合、公職選挙法改正の過去の事例を参照するものとする。なお全国区制度の改正については別途検討を進める」というあっせん案でございます。中身については多く申し上げる必要ないと思いますが、このあっせん案については、当時参議院の自民党、社会党、民社党の国対委員長が署名、サインをしたものが何か参議院の金庫の中にいまだに入っているそうでございますが、いずれにいたしましても、私たちは、政治でございますから、過去約束をしてきたことは約束として、これはやはり順序立てて一つ一つ果たしていくというのが政治の常道であり、政党間、公党間の約束ではないだろうか、私はそう思うわけであります。
　その意味におきまして、ここにございますように、当然参議院の地方区の定数是正というのは、人口を基準にして、昭和二十一年に決めたときのそれがもとでございますから、人口を基準にして定数配分を行うべきである。そしてもうすでにその後三回参議院選挙が行われておりますけれども、とにかくなるべく早く定数是正を行うべきである。そしてそのやり方については過去の公職選挙法の改正の事例を参照するということは、衆議院においては沖繩の復帰のときも含めまして過去三回、増員ということで定数是正をしているわけでございますが、そのときはそういう約束になっていたわけであります。ところが、いまだにこれが実現をされておりません。
　このことについては参議院でもかなり議論がなされたわけでございますけれども、そこで発議者の方にお伺いをしたいわけでございますが、過去の経緯から申しまして、全国区改正の前に参議院地方区の定数是正というのは当然行われるべきではなかったのか。これは、衆議院の定数不均衡につきましても恐らく最高裁は違憲の判決を出すであろうと見通されます。参議院についても地方区の問題について同じような結論になるのではないか、当然だと私は思うわけでございますけれども、このことにつきましては参議院の中でも何度か議論をしております。
　私はもう少し具体的にお伺いをしたいのでありますが、かなり瞬間が狭まってまいりましたのでこういうお伺いをしたいと思うのでございます。昭和二十一年の四月二十六日に行われました臨時の統計調査、このときの人口が七千三百十一万四千百三十六人であります。このとき衆議院の定数が四百六十六、参議院は二百五十でございます。ところが、一番近くに行われました五十五年の国勢調査ではこの人口が一億一千七百六万三百九十六人。人口はざっと一・六倍になっているわけでございます。衆議院はその後定数是正を行いまして五百十一人、参議院は沖繩の方が加わって二百五十二人ということになっておりますが、いずれにいたしましても、人口で見ましても、あるいは議員一人当たりの人口で見ましても衆議院の場合には一・四六倍、参議院の場合には一・五八倍ということで、人口で言いますれば六割増しになっているわけでございます。
　この中で、行政改革という問題も当然ございますけれども、国政を左右する地方区の定数というものが現状のままであっていいことではないと私は思うのであります。もちろん総定数をどうするかということが非常に大きな問題でございまして、自民党さんの方は、私たちから言わせれば大変御都合のいい増減案なるものを出してこられましたし、この前の公明党さんの修正案では減員によって逆転区を解消するという案も出されているわけでございます。しかし、いま申しましたように、参議院地方区といえども、当初決めた定数というのは昭和二十一年でございますから、当時、いまのように過密過疎という状況になっていない、復員された方々がまだ地方にいらっしゃるというそのときの人口をもとに行われて、いまだにその状態であるわけでございますので、その意味から言いますならば、地方区といえどもこれは定数が基礎であり、なおかつ人口が一・六倍にも達している現状から見ますならば、ある程度の増減をもってしても定数是正を図るべきではないだろうか、私はこう考えますが、このことについて現実には何ら答えが出されていない。このことは一体どういうふうにお考えになっていらっしゃるか、まずお伺いをしたいと思います。