○公述人（山口二郎君）　北海道大学の山口です。
　私はお配りしたレジュメに沿ってお話をしてまいりますが、大きく三つの論点についてお話をいたします。第一は、憲法論議そのものについての疑問であります。第二は、国民の憲法制定権を実現するという観点から、国民投票法の基本的な理念についてお話をします。そして三番目には、具体的な、特に与党案に対する疑問を申し上げたいと思います。
　まず、現在の憲法論議についての疑問から始めたいと思います。
　私は、今、日本の自由と民主主義あるいは立憲主義というのは大変な危機状況にあると思います。例えばテロと暴力の横行、先日は長崎市長が射殺される、あるいは昨年は加藤紘一代議士の実家が放火されるといった政治的な自由を脅かす大きな事件が次々と起こっております。あるいは、経済社会の変容の中で、人間の尊厳というものが戦後日本で今ほど軽んじられているときはないと思います。
　大変失礼な話ですけれども、安倍首相は一体このような問題についてどういう認識を持っておられるのか。テロと暴力によって自由と民主主義が脅かされているということに対する危機感が私には伝わってまいりません。
　それから、立憲主義の問題、これも大変な危機状況にあると思います。内閣は、集団的自衛権の在り方について従来の解釈を変更すべく、有識者懇談会なるものを発足させました。
　集団的自衛権そのものについての議論をこの場でするつもりありませんけれども、ともかく戦後数十年の間、日本の基本的な政策として蓄積、定着をしてきた事柄について、首相のお気に入りの人物を集めた懇談会なる会合において数回議論をした程度でこの基本的な枠組みを変更できるのか、もし変更できるとすれば、これは行政府による事実上の憲法改正であります。このような手法がまかり通るのであれば、我が国には立憲主義などない、日本人は憲法なるものを持つ意味はないと断ぜざるを得ません。このような自由と民主主義の危機状況、あるいは立憲主義の空洞化が進んでいる状況において、一体憲法論議にどういう意味があるんでしょうか、私にはさっぱり分かりません。あたかも沈み行くタイタニック号の船上で舞踏会を催している、それが今の憲法論議ではないでしょうか。
　この問題については、正に国権の最高機関である国会議員の皆様方に十分考慮していただきたい。特に、行政府による事実上の憲法改正に等しい所業について国会としてどのようにとらえるのか、しっかりと議論をしていただきたいと念願しております。
　次に、国民投票法の在り方について、基本的な理念の点について私の考えを申し上げたいと思います。
　国民投票法そのものが必要かどうかということについていろいろと議論がありますが、私自身は、今すぐ憲法改正をする必要はないとは思いますけれども、国会の多数派が憲法改正という問題を日程に上げると、そのために国民投票法という手続をつくるというふうに望むならば、それはそれとしてつくること自体けしからぬということにはならないと思います。あたかも入口にバリケードを張って改憲を阻止するというような発想を取るべきではないというふうに考えております。
　しかしながら、憲法制定権力というのは国民の基本的人権の最も重要な土台であります。したがって、この国民の憲法制定権力を具体化するために、国民投票法の在り方については十分慎重な議論が必要であります。そしてまた、この国民投票法は正に憲法附属の法律でありますから、憲法そのものについて国会の三分の二以上の賛成が必要であるという趣旨を考えれば、国民投票のルールについても、国会の単なる過半数ではなくて、超党派的な合意というものが必要であるというふうに政治的な議論としては思います。
　まず、憲法改正の発議という問題から考えてみたいと思います。これは正に国民自身の意思の発露でなければなりません。だとすると、憲法改正を発議できるのはやはり国民を直接代表する国会でなければならない、内閣は憲法改正の発議の権能は持たないというふうに解釈すべきではないかと思います。
　それから、憲法論議の在り方なんですけれども、この点は今回の国民投票法をめぐる議論の中で最も欠けている論点ではないかと思います。
　後でまた触れますが、国民投票法の具体的なルール作りについては公職選挙法がかなり準用されているわけであります。しかしながら、代表者を選ぶ選挙と憲法を改正する投票とは全くその内容が異なるわけであります。選挙においてはやはり具体的な人を選ぶという要素がかなり強いわけでありまして、言語化できない、あるいは論理的な思考に乗らない人間のイメージとか人柄とか、そういった要素が有権者の判断の基準になることは不可避でありますし、それは一概に否定すべきことではないだろうと思います。しかし、憲法改正というのは正に論理だけの世界であります。したがいまして、この論理的に考えるということを可能ならしめるような国民投票制度をつくり出す必要があります。
　近年、特に一般的な選挙においてはイメージを操作するという戦略が重要性を増しております。このこと自身、私は一概に否定できないし、また批判をしてもなかなか食い止めることはできないというふうに思いますけれども、単純なスローガンによって国の命運を左右するような重要な意思決定を人々が誘導されるということは何としても避ける必要があるというふうに思います。
　したがって、国民投票運動における具体的な意見の宣伝の在り方についても、一般的な選挙とは全く違った観点からその規制の方法を検討すべきであります。たかだか十五秒とか三十秒のテレビのコマーシャルによって憲法改正についての立場を宣伝、唱道するというのは誠に危険極まりないことだというふうに思います。これは、賛成、反対、両側に当てはまる話であります。
　それから、もう一つ憲法制定権力との関係で考えなければならないのは、国民の意思というものをどのように定義するかという問題であります。
　私は、憲法というのはやはりそう容易に変えられるべきものではない、憲法というのはやはり時代を超えて、あるいは政権の担い手が入れ替わることを超えて、長期間正に国政の土台として持続すべきものだと考えます。また、日本国憲法の大半の条項、基本的人権、あるいは民主主義を基調とする統治機構、こういった事柄はこれはもう万古不易の政治的な原理であって、そもそも改正の余地がないものだろうと思います。正に、多数の国民がどうしても憲法を改正したいという意思あるいは意欲を持ったときのみ改正はあるべきであります。
　したがいまして、国民投票の成立要件についても私は一定の下限というものが必要であるというふうに考えております。やはり、実質的に国民のごく一部の人々の意思によって憲法が変更されるということがあれば、これは憲法そのものの正統性を損なう結果になると考えるからであります。したがって、少なくとも過半数の投票というものが国民投票成立の要件となるべきではないかと思います。
　棄権運動の憂慮という論点もありますけれども、大勢の国民が国民投票を棄権するということは、すなわち憲法改正は必要ないというふうに判断しているということであります。仮に国民の多数がどうしても憲法を改正したいと願っているならば、ボイコット、棄権を呼び掛ける運動があっても、そんなものは国民を説得することにはならないわけであります。したがいまして、私は国民の実数というものを基本的な認識の枠組みとして、多数の国民が参加をするということをもって国民投票の成立要件とすべきだと思います。
　それから、次の論点として、国民投票における国民の権利行使の在り方についても考える必要があります。
　先ほど申しましたとおり、憲法制定権力は基本的人権の土台であります。あらゆる人権の基盤であります。したがって、これに対する制約は最小限にとどめるべきであります。この点でも、国民投票制度と具体的な人を選ぶ選挙の制度とは根本的に異なるはずであります。また、憲法改正をめぐる国民投票運動においては、正に議論を行うことが最も重要であります。したがいまして、公平な議論を可能にする、あるいは長い時間を掛けて幅広い視野から一人一人の国民がじっくり考えるということを可能にする、そういう討議の民主主義というものを可能にするような制度づくりが求められております。
　このような観点から、特に与党案の国民投票法案に対して幾つかの疑問点を提示したいと思います。
　第一は、運動期間の問題であります。
　やはり憲法について考え、最終的な結論を出すためには、ある程度の時間が必要であります。例えば、通常国会の会期は百五十日となっているわけであります。そのことを考えてみても、百八十日というのは決して長くはない。やはり一年ぐらい掛けて憲法についてしっかりと議論をしていくということが必要であります。一時的な国民感情のぶれみたいなもので結論が出るということを防ぐ意味でも、時間を十分取るということには意味があるわけであります。
　それから次の問題点としては、公務員、教員の地位利用禁止にかかわる規制の問題があります。
　これは大学の教師をしております私にとっては誠に切実な問題でありまして、例えば大学の中で、大学の施設を使って憲法改正についてどちらかの立場で集会を開く、そこで例えば私が演説や講演を行うと、これは教員の地位利用になるのかならないのか、現在の国民投票法案を見てもその辺りが全く判然としないわけであります。そういう意味で、私は、公務員、教員というのも正に主権者の一部でありますから、ほかの一般の国民と同じように、国民投票運動において十分権利を保障すべきであるというふうに考えます。
　それから次の問題点として、国民投票運動中の、特にテレビの宣伝の問題があります。
　先ほど申しましたように、断片的なスローガンとかあるいは映像のイメージとか、そういうものによって憲法改正についての態度を形成する、選択を下すということは何としても避けなければなりません。その意味では、私は憲法改正というものとテレビの有料の意見広告というものはそもそも切り離すべきだ、なじまないというふうに考えます。テレビの宣伝というのは、先ほど申しましたように、本質的に、数十秒という本当に短い時間の中で極めて単純化されたイメージのみを伝えるのが本質であります。これは論理をきちんと考えるという憲法改正にはなじまない情報伝達手段と言わなければなりません。したがって、憲法改正の発議から投票までテレビの宣伝は禁止すべきである、憲法改正をめぐる論議はすべからく活字メディアを媒体として行うべきであるというふうに考えます。
　それから、最低投票率については、先ほど申しましたとおり、少なくとも全国民の五〇％以上という規定を置くべきだと思います。
　国民投票全般について、先ほどの地位利用の問題等々、何をしていいのか、何はしてはいけないのかということが余りにもあいまいにされておりますと、結局その法律を運用する行政当局の裁量によって制約を受けるという結果になります。例えば、公務員が地位利用をした場合、刑事罰はないけれども行政罰はあり得るとするならば、やはり公務員は安心して自由な国民投票運動はできないということになるわけであります。正に、主権者が主権者としての権力を行使するというときに、行政権力が裁量によってその主権者の行動を統制するなどというのは、国民主権とは相入れない誠に倒錯した事態でありまして、この点についてなるべく明確なルールというものを作る必要があるというふうに考えます。