○角田参考人　角田でございます。
　本日、参考人として行政手続法案につきまして意見を申し述べる機会を与えられましたことを、まずここに感謝申し上げたいと思います。
　私は、臨時行政改革推進審議会のもとに設けられました行政手続部会の部会長として、同審議会が一昨年十二月に行いました行政手続法制の整備に関する答申の原案の取りまとめに当たった者であります。
　今回政府から今国会に提案されております行政手続法案は、今申し上げた答申の中で示されている行政手続法要綱案に基づくものでございますから、同要綱案の作成に関与した者として基本的に同法案に賛成の立場をとるものであります。
　以下、同要綱案のポイントと思われる点に絞って要綱案の考え方を申し上げて審議の御参考に供したいと思います。
　まず、要綱案の前提となる我が国の行政手続法制の現状と行政の運用状況について私どもはどういう認識を持ったかということでありますが、我が国の行政手続については、これまで個別の法律において不利益処分の手続を主として若干の規定が設けられていたところであります。しかしながら、全体として規定が不備・不統一であり、特に申請に対する処分の審査基準その他不利益処分を含む処分の処理の基準が明確にされていないとか、あるいは行政指導が乱用されていて行政運営における公正さと透明性が欠けているとか、種々の指摘が国の内外を通じてなされてきたところであります。
　これに対して、行政手続法制の整備のための努力がこれまで全くなされていなかったわけではなくて、昭和三十九年及び五十八年には臨時行政調査会の貴重な提言がなされたのを初めとして、半ば公的な研究会からの具体的な提言もなされてきたところであります。しかしながら、種々の事情から、遺憾ながら今日まで行政手続の法的整備が実現を見るに至っていないというのが今日までの経過であったわけであります。
　ところで、行政手続法要綱案が今の時期にまとまった背景には次のような事情があると思われます。
　第一には、ただいまも申し上げましたように、行政手続の不透明さに対する内外の批判の高まり、これが手続法整備の機運を助長したということであります。
　第二は、従来行政手続法制の整備に対して無関心あるいは消極的態度をとってきた各省庁も、このような事情を背景としてもはや頭から反対という態度をとることはできなくなったということもあると思います。
　第三には、理論的に高次な、網羅的な法律をつくらなくても、現実的にできるものから手をつけるべきだという共通の認識が早くから部会の委員の間に形成されていたことであります。また、この機を逸しては行政手続法の整備の実現は再び遠のくであろうという一種の切迫感が関係者の間に共通の意識として成立していたことも大いに力があったかと思います。
　ある人はこの追い風に乗るべきであると言ったことがありますが、それはともかくとして、私どもは、以上のような状況、現実を直視するとともに、これに対していかなる効果的な対応をするかについて議論を重ね、同要綱案を取りまとめたものでございます。いろいろな批判はあるとは思いますが、限られた条件のもとにおいて長年の懸案解決に大きな前進をすることができたという確信を現に持っているものでありまして、またこの確信が現実のものとなることを心から期待するものであります。
　次に、行政手続法案要綱を取りまとめるに当たっての主要な問題点について申し上げたいと思います。
　第一は、対象となる行政手続をいかようにして選択をするかということであります。
　この法律の対象としては、申請に対する処分、不利益処分、行政指導の三つをいわゆる三本の柱として取り上げております。前の二つの処分を取り上げることには問題はないと思いますが、行政指導を取り上げることは、従来の法律の常識では考えられないことであるかもしれません。しかしながら、要綱においてあえてそれを承知の上で取り上げたことは、我が国の行政手続法としては行政指導に触れないでは意味はないということが委員の間の共通の認識であったからであります。
　なお、一言付言させていただきますと、これによって行政指導を認知し、かえって行政指導が乱用される危険があるのではないかという説もございますが、行政指導は、立法の上においても、最高裁判例の上においても、また現実の行政運営においても、あるいは学説の上においても既に認知されておりまして、この法律案によって初めて認知されるというようなものではございません。と同時に、仮に認知説に立ってみても、そのことを恐れて放任しておくよりは、行政指導について適正なルールを定めて、行政指導が正しく行われるような方向に持っていく方がはるかにプラスであるというのが私どもの考え方であったわけであります。
　次に、同じ対象の問題についてであります。
　学問的に行政手続の範囲ということになりますと、先ほど高木参考人も御指摘になりましたように、本要綱において取り上げたもの以外に、行政立法手続あるいは計画策定手続というようなものが当然含まれると思います。私どもは、理論的、体系的かつ網羅的な行政手続法をつくるということの意義を決して軽視するものではございませんが、行政手続法の制定が今日まで実現しなかった経緯、行政手続の整備に対する要請の高まり、我が国行政の運営の実情等を総合的に考慮すれば、この際、一挙に網羅的なものを目標とせず、国民の権利利益に直接かかわる分野について法制の整備を優先させることが適切であるという考え方のもとに、先ほど申し上げましたような申請に対する処分、不利益処分、行政指導の三つを柱として取り上げることにいたしたわけであります。
　その他の手続につきましては、先ほども申し上げたように、そのことの必要性は認めるものであります。したがいまして、要綱におきましては、「将来の課題として調査研究を進められることを期待する」と特に付言しております。これらについては、なお基本的にいろいろな調査研究を必要とする場面があり、直ちに立法に結びつけるということは困難であるとしても、問題意識を持ちつつ、要綱においてはそのような記述をしたわけでございます。今の段階で間口を広げればまとまるものもまとまらなかったと思っておりますので、このような現実的配慮は適当であったと今でも思っております。政府の提出した法律案も同様な考え方で立案されたものと考える次第であります。
　第二は、いわゆる適用除外の問題であります。
　個々の問題は別として、基本的な考え方を申し上げますと、行政手続法はもともと一般法でありますから、すべての行政手続に一律に適用することは理論的にも実際的にも適当でないと思います。しかし反面、適用除外を広く認め過ぎると、せっかく一般法である行政手続法で共通の基準を定めても、その趣旨が没却されるということになろうかと思います。
　そこで、私どもはあらかじめ四つの客観的な基準を掲げて、適用除外が恣意的に流れないように留意したつもりであります。その四つの基準というのは、本来の行政権の行使と認められないもの、特別の規律で律せられる関係があるもの、処分の性質上行政手続法の規定の適用になじまないもの、特定の行政分野について既に独自の手続体系が形成されていてそれによることが適当なものという四つの基準であります。
　以上の基準のうち、第一から第三までの基準を立てること、あるいはそれに当たるものとしてどんなものを選ぶかということについてはそれほどの異論はないと思いますけれども、四番目の基準については、仮にこの基準を立てることに異論がないとしても、実際にそれに当てはまる法律としてどういうものを選ぶかということについてはいろいろな意見の分かれがあることは避けがたいと思います。
　ただ、四番目の基準に当たるものについても、要綱においては、適用除外ということで野放しにしてよいということを言っているわけではないのでありまして、それぞれの個別法で、行政運営の公正の確保と透明性の向上を図る観点から必要に応じて規定の見直しを行うことが適当だという意見をつけていることを御留意願いたいと思います。法律のつくり方としては、この点は、要綱では例示的に示すにとどめて、いわゆる整備法に任せているところでありますが、政府の整備法案もそのような趣旨で立案されているものと思います。
　第三は、要綱ではいろいろ例外規定あるいは努力義務規定を置くにとどめている点がございます。
　この点については、かなりの批判があるところであります。確かに、これらの点については徹底を欠くのではないかという批判があろうかと思いますけれども、これらの規定は、一方においては行政手続の公正と透明性の確保の要請、他方においては行政の多様性と円滑な遂行の確保ということに対する現実的な対応の必要との二つの調和ということを念頭に置いて、慎重に議論を重ねた結果、それぞれの規定を置いたつもりであります。
　ただ、この際一言付言しておきたいと思いますが、全くこれまで何もないところに、留保つきといえどもこのような規定を置くということの意味は相当にあるということであります。さらに、行政上特別の支障があるとか、あるいは努力義務という規定のもとにおいても、単に支障があると言いさえすればいい、あるいは努力していると言いさえすればいいというわけでは決してないのでありまして、支障が具体的にどういうものがあるのか、具体的な努力をどういうふうにしているかということを立証しなければならないということであります。
　判例の上でも、最近は手続保障ということがだんだん重視されてきて、今までのような安易な対応では裁判所でも認められないところであります。往々にして、努力義務になったからこれでいいというような安易な考え方がありますけれども、それは大変な誤りであるということをこの際申し上げておきたいと思います。なお、これによって行政手続法が骨抜きになったというような非難も私どもとしては当たらないのではないかというふうに考えます。
　第四は、地方公共団体の機関の行う行政手続と行政手続法との関係についてであります。
　答申案の成案の過程においても全部適用説、全部不適用説、その中間の部分適用説といういろいろな説がありましたが、結局、現在提案されている法律案は要綱どおりの部分適用説に落ちついております。そのために若干わかりにくい点はあろうかと思いますが、行政手続の整備の目標である行政の公正と透明性の確保の必要は国・地方を通じて十分妥当するところでありますけれども、しかし一方、地方自治の尊重の観点から、地方団体において地域の実情に即し、かつ総合的な行政運営を確保することができるようにするということも大切なことであります。この両者の要請を調整するということを考えた結果が要綱案のような部分適用説になったものであります。
　なお、この際、申し上げておきますが、この法律の趣旨に従って地方団体において適切な措置をとることを期待するということを要綱案に述べておりますし、法律案にもその趣旨のことが書かれております用地方団体がこのような措置を怠っておれば当然住民の批判を招くでありましょうし、また、そのような措置をしないままに行われた行政手続については、それが裁判の事件になれば当然その点が問題になるわけでありまして、これは努力義務の規定と同様、単なる訓示規定というふうに安易に考えるべきものではないと思います。
　以上に述べた要綱案の主要なポイントについての考え方及びその内容は、すべて政府案そのものの中に忠実に取り上げられていると考えられますので、冒頭にも述べましたとおり、当参考人としては、政府案について全面的に賛成するものであります。
　なお、往々にして要綱と政府案との間に違いがあるのではないかというような御指摘もありますが、確かに表面的には違いがございます。それは要綱と法律案との違いであり、むしろ立法技術的なものが中心でありまして、その点については法律案の方が要綱案よりもより正確に確実に条文を書いたものでありまして、私としてはその点について異論を差し挟む点は一つもございません。
　以上、私の意見を述べまして、審議の御参考に供した次第であります。どうもありがとうございました。（拍手）