○参考人（山本清君）　山本でございます。
　本日は参考人としての意見陳述する機会を与えられまして、誠にありがとうございます。
　本日の議題といたしましては、独立行政法人制度ということでございますものですから、お手元に配付しておりますレジュメに従いまして説明申し上げたいと思います。
　それでは、座らせていただきます。
　まず最初に、確認でございますが、独立行政法人制度の創設の経緯と目的について、いま一度振り返ってみることが必要ではないかというふうに考えておるところでございます。
　各ここにおられます先生方御案内のとおり、日本におきます独立行政法人制度の創設と申しますものは、平成九年の行政改革会議の最終報告で制度導入が提言されたところでございます。これはまた、日本からの調査団等も、国会議員を含めまして派遣されました英国のエージェンシーが参考にされたということになっておりますが、これから申し上げますとおり、英国のエージェンシーというものと日本の独立行政法人制度というのは、かなり性格あるいは法制度等が異なるところがございます。
　最大の違いといいますのは、独立行政法人という名前が書いてありますとおり、日本におきます独立行政法人制度というのは平成十三年の四月に当初五十七法人からスタートしたわけでございますが、御案内のとおり、これは独立行政法人通則法の規定に従いまして、国の中央政府の省庁機関から切り離された独立した法人格を有するものということで発足いたしました。ちなみに、英国のエージェンシーと申しますものはあくまでも政府の省庁内組織でございまして、ただし、かなりの経営サイドの自主性あるいは裁量性を有しているという点で大きな違いがあるわけでございます。
　しかしながら、こういった政策の企画立案というものと執行機関を分けるといった考え方というのはかなり古くからあるわけでございまして、英国のエージェンシーそのものがスウェーデン等を参考にしたと称されておりますが、基本的には、これは自主性、自律性を付与することによりまして業務の効率性、質の向上を図っていく、あるいはより透明的な行政執行を図るということをねらいにしたものでございます。
　こういった背景から日本においても独立行政法人制度というのが発足したわけでございますが、実はその後、いわゆる平成九年の制度設計の段階とはかなり違いまして、その後、平成十三年の十二月に特殊法人等整理合理化計画ということが策定されました。
　この中で実は従来の特殊法人というものも独立行政法人の方に移行したものでございますから、本来政府の省庁内にありました機関の分離というものと違った形態のものが実は独立行政法人制度という一つの枠の中に入ってきたということで、そういったことで実は、お手元の多分事務局が作成された資料の中にもあるかと思いますが、本来、独立行政法人制度の基本的な財源と申しますものは、いわゆる使途制限がない運営交付金で主として賄われて、残りの部分は自己収入等で賄うということであったわけなんですが、特殊法人等が移行したものが入ったことからいいまして、現在、政府の財政措置の中に占める割合といたしましては、運営交付金と国庫補助金の割合が半分半分ぐらいの程度になっておりまして、実は運営交付金は非常に使途制限がないわけでございますが、国庫補助金というのは当然これは使途指定がありますし、いわゆる補助金適化法の適用も受けるということで、実はかなり、独立行政法人制度の本来的な前提条件でありますようなフレキシブルな業務運営をさせる代わりに結果の責任を負うといったことが、財源面からいってもかなりいびつな構造にもう既に、特殊法人等合理化計画の移行独法がございまして、変わってきておるという点が最初に少し問題提起をさせていただきたいところでございます。
　ただ、こういったエージェンシー化と申しますものは世界的にかなり広がっておりまして、日本のように独立行政法人としていわゆる独立した法人格を有するような形態というものも当然大きな意味合いではエージェンシー化の中に入っておるわけでございます。
　英国におきましても、日本の独立行政法人のようにいわゆる独立した法人格を有しておっていわゆる政府の省庁の外側にある機関というのもたくさんございます。例えば、日本では独立行政法人でございますが、向こうではいわゆる非省庁公的機関と言われておりますような組織がそうでございまして、そういったものが別途ございますし、オランダにおいても、そういう二形態のもの、すなわち省庁内におきますかなり裁量性があるような機関というものと独立した法人格を有するものというものが二つございます。
　したがって、ここでの一番目のことで少し要約をいたしますれば、英国のエージェンシーはどちらかというと日本では実施庁的なものに実は対応しておるということでございます。ところが、日本においては、実施庁の経営改革あるいは行政改革というのが、これはまだ中途半端な状態になっているのではないかというような感想を持っておるところでございます。
　次に、レジュメの二であります独立行政法人の制度設計の基本的な考え方を振り返っておきたいと思います。
　これは、各ここにおられます先生御案内のとおり、いわゆるいろいろな訳がございますが、ニュー・パブリック・マネジメントと呼ばれておりますような国際的な潮流の考え方と同時に、これは行政改革会議で行政法の専門家として入られました当時の東北大学の教授でおられました藤田先生がおっしゃっている言葉でございますが、垂直的減量化ということを目指した制度設計であるというふうに言われております。
　この垂直的減量化と申しますのは、いわゆる政府の中央省庁組織から切り離すことによってその減量化を図っていくんだということで、直接的な目的はいわゆる効率化にあるのではないんだけれども、垂直的減量化を図ることによっておのずと効率化というのも副次的に発生するのではないかということで、そういった説が行政法的に藤田教授から提示されました。そのことは行政改革会議のいろいろな議事録等にも残っておるところでございます。
　ここの基本的な前提というのは大きく四つ点がございまして、第一点は、弾力性を拡大する、あるいはフレキシビリティーを与えれば効率性とか質の向上をもたらすのではないかという、これ仮定でございます。
　第二点は、事前の投入規制から事後的な成果を追うということの統制にすることによりまして自発的、自律的な組織改善が促されるのではないかというような前提が二番目としてございます。
　三点目は、評価や業績報告の強化を通じましてアカウンタビリティー、説明責任の向上を図るということでございます。これは、実は事後統制と一体になってございまして、事前規制を緩める代わりに結果について広く国民に明らかにし、場合によってそれを達成できない場合については責任を追及するというような枠組みでございます。
　四点目は、いわゆる藤田先生の垂直減量化を別の言葉で言い直したものでございますが、政策の企画立案と執行を分離して執行機能を行政組織から独立させるということでございます。
　この四番目の視点というのは、行政法的にはこのとおりなんですが、行政学あるいは政治学的に言えば、日本においてもまだ一部の省庁において見受けられる点でございますが、いわゆる現場の実施部隊の方が政策立案よりも強大な権限を持っておるという場合が行政組織としてはえてしてあるわけでございます。そうすると、いわゆる企画立案部門が現場サイドの方にパワーとして負けてしまうということからいって、いわゆるそれは行政学あるいは政治学ではキャプチャリング、取り込み現象と言っておりますが、そういった事態を起こすことを抑制するといった考え方もあるわけでございますが、どちらかというとそういったキャプチャリングの抑制を図るというような機能も四の中にあるのではないかということでございます。
　問題は、今日の参考人としての意見陳述にもかかわる問題であると思いますが、こういった独立行政法人の制度設計が果たして、かなり平成十三年以降経過しておりますが、実態がどうなっているのかということについて、私の実証分析から見える課題につきまして、以下説明申し上げたいと思います。
　第一点は、最初の基本的前提にもございましたように、弾力性の向上が果たして役職員の動機付けや業績改善をもたらしているのかどうかということでございます。
　これにつきましては、私は、二〇〇六年に独立行政法人の役員並びに部長クラスに対します意識調査を実施して、定量的な分析を行いました。その結果分かりました点は、ここに書いてございますとおり、確かに行政運営の弾力性、自律性の向上ということとパフォーマンスの間にはかなりの因果関係が確認できたわけでございますが、同時に資源管理、とりわけ予算管理の弾力性の向上あるいは組織構造をフレキシブルにすることあるいは組織管理をフレキシブルにすること等と業績には関係が認められないということが分かりました。このことは、単純に法人格を付与するとかあるいは組織構造を自由に設定できるということだけでは現状においては業績の改善につながっていないんだということを意味しておるわけでございます。
　続きまして、レジュメの二ページの方に移らせていただきます。
　二点目の論点といたしましては、いわゆる独立行政法人の評価制度というのは二層構造になっておりまして、各府省に置かれます評価委員会というのと総務省に設置されます政策評価・独立行政法人評価委員会の二層構造になってございますが、そういった評価結果が予算や計画に反映されているかどうかという点についての実証分析でございます。
　この点につきましても、二〇〇八年の私の論文で分析をいたしました結果におきましては、一部については予算の削減効果が見受けられるわけでございますが、その反映というのは、必ずしも評価結果が予算に反映されているというものではなかったわけでございます。そういった意味では、今も国会あるいは財政当局において評価結果と予算への連動あるいは反映というのは非常に強調されて、政権の重点目標に歴代の政権においてなっているわけでございますが、残念ながら今のところはそういう状況にはないということでございました。これの解決策等はまた後ほど申し上げたいと思います。
　三点目は、業務内容が国民に分かりやすくなっているかどうか。
　これの主要なテーマといたしましては、いわゆる独立行政法人の会計は原則として企業会計原則によるということで、民間の企業会計のディスクロージャーを導入することによって、より透明的に、あるいは分かりやすくなるのではないかということが期待されていたわけでございます。
　しかしながら、私はそちら方面にも関係しておりますが、監査法人でありますとか公認会計士の専門家の方々とお話を申し上げても、なかなか独立行政法人の会計というのは非常に難しくて、会計専門家の間でもなかなか説明が難しい状況であるというところがよく聞くところでございます。
　これは何かといいますと、結果的に、一応企業会計原則によるということでございますものですから、損益計算書というものが作られておりまして、利益というのも出ておるんでございますが、その利益がそもそも何を意味しているのかということについて必ずしも明確ではないような計算構造がなっております。確かにコスト節減を促す仕組みはあるわけでございますが、なかなかそれがいわゆる独立行政法人の将来の目的のための目的積立金の設定とどういうふうにリンクするかということにつきましては、なかなか厄介な途中段階の仕組み等もございまして、インセンティブとしての効果というのは非常に薄い状況になっておるわけでございます。
　次に、四番目の垂直的減量化というのが最終的な効率化に寄与するのかどうかということでございます。
　確かに藤田先生は、垂直的減量化、いわゆる組織を切り離すこと自身がこの独立行政法人の制度設計の一次的な目的であって、あくまでも効率化あるいは財政削減というのは副次的な効果であるというふうに論文で述べられておられます。ジュリストでありますが、述べられておられますが、しかし、いずれにしても、最終的な目的が質の向上でありますとか効率化であるということは疑いのないわけでございますものですから、それが実現しているかどうかということを以下検証してみたわけでございます。
　ただ、この検証作業というのはかなり厄介な問題がございまして、平成十三年には五十七法人が創設されましたが、その後、独立行政法人の整理統合、見直し等がございまして、例えば十九年度末という感じで、いわゆるその六年間等の推移を見るだけでも、実は存続あるいは統合等で残っておるのは五十七法人のうち三十九法人になるわけでございまして、若干の修正作業が必要になってまいります。
　さらに、効率化という点でいきますと、日本貿易保険等は運営交付金が交付されておりませんので、そういったものは直接、まあ間接的な国の援助というのはあるのかもしれませんが、現金としての補助がないわけでございますものですから、そういったものを除くとか、あるいは追加になりました国立美術館等々は、これは新たな事業が加わっておりますから、当然事業の原資が増えるということでございますものですから、そういうのを除いた三十六法人について以下分析をしたわけでございます。
　三ページ目の図を御覧いただいた方が分かりやすいかと思いますものですから、三ページ目のレジュメの①から③の図を御覧いただきたいと思います。
　これは、図の見方といたしましては、横軸の〇・六から一・五というのが、例えば①の経常支出の変化にはございますが、これは平成十三年度の実績の経常支出に対しまして、平成十九年度の経常支出がどれぐらいになっているかということでございます。すなわち、当初、平成十三年度に発足してから、平成十九年度でもし経常支出が減っておるということであれば、これは一・〇未満になるということでございまして、逆に、経常支出が増えているということになりますと、一・〇より大きい、右側の方にシフトするということでございます。これは、すべて決算数値の実績値に基づくものでございます。
　これを御覧いただきますと、本来は垂直的減量化で業務量の抑制を図るというのが独立行政法人制度の大きな目的であったわけでございますが、予算ベースではなくて決算ベースで見てまいりますと、経常支出ではむしろ一・〇を上回るものがやや多い状況になっておるということがお分かりいただけるかと思います。しかし、一番多いのは一・〇から一・一ということですから、ほぼ同額から一割ぐらい増えているものが一番三十六法人の中では多い、十法人であるということでございます。
　一方、収入面ではどうかということでございます。収入面の中には当然、運営交付金以外の収入も入っておりまして、自己収入の増に努めようということがいろんな筋から言われておるわけでございますが、これをまた同時に御覧いただきますと、一番大きな山になっておりますのは一・〇から一・一ということでございますから、経常収入についてはやや減っているものが多いんでございますが、一番多いのはやはりその一・〇から一・一、すなわち微増というものが多いということでございます。
　ただし、一点御注意いただきたい点は、運営交付金、すなわち経常的な経費に対します国の財政措置でございますが、これについては、御覧いただきますように、一番大きな山は〇・九から一・〇ということでございますものですから、国の基盤的な運営交付金の措置といたしましてはやや減ということで、それなりの一般会計あるいは特別会計からの運営交付金の歳出というのは減っているというふうには言えるわけでございますが、独立行政法人が本来業務量を抑制しているかどうかという点に関しますと、ややそれとは違うような事態が生じておるということが言えるかと思います。
　また同時に、現在いろいろな議論になっておりますような、いわゆる独立行政法人の長であります役員でありますとか理事長が、トップマネージメントがどういう方がおつくりになるといいかどうかという点についても、交付金の収益金の変化につきまして定量的な分析を行いました。そういたしますと、この交付金収益の変化にいたしまして有意な影響を与えておりますのは、研究開発型か否か、あるいは公務員型か非公務員型か、あるいは交付金にどれぐらい依存しているかということは有意な影響を与えておったわけでございますが、今のところ、残念なことかもしれませんが、トップマネージメントが民間出身の方であれば必ずしも業績が改善しているかというと、統計的にはそういうことは確認されていないわけでございます。今後どうなるかというのはまた別の議論があり得るかと思いますが、そういった状況でございました。
　こういったことを踏まえまして、四ページ目の改革案ということについて、残り時間を用いまして説明を申し上げたいと思います。
　まず、省庁との関係でございます。
　冒頭申し上げましたように、独立行政法人はあくまでも省庁の政策の執行機関でございますものですから、やはり省庁の政策が明確になるということが一番重要であるかと思います。そして、同時に、外局でありますとか実施庁と独立行政法人との相互関係についても関係の整理が図られる必要があるのではないかというふうに思っております。
　そして、ガバナンスにつきましては、やはりこれは本当の意味で経営能力を有していることが重要だろうと思いますし、あるいは役員であります理事への外部者の登用というのがもっと進められていいのではないかというふうに私は考えておるわけでございます。同時に、こういったことが機能しているかどうかということにつきましては、外国の事例等を踏まえますと、いわゆるこういった理事であるとかダイレクタークラスについて、いわゆる官民の自由な人事交流がある、その辺のプロフェッショナル化が既に労働市場において成立しているということが日本と外国の違いでございますものですから、そういった違いを踏まえた日本なりのガバナンスをどう構築していくかということが再度検討される必要があるのではないかということでございます。
　それと、人事管理につきましては、総人件費管理はそれなりに重要であるわけでございますが、それだけでやりますと、実は非常勤職員等を含めた最広義人件費で見ますと、必ずしもすべての法人が減っているわけではないわけでございまして、そこら辺も注意する必要があるのではないかということでございます。
　それと、業績管理につきましては、実は一番重要な問題は、どの独立行政法人の成果報告書等を御覧いただいても、全体としてその独立行政法人がどういう業績を上げたのかというのは分かりにくいことになっております。これは、やはり少なくとも五つとか六つの指標でこの法人がうまくいっているのかどうかということが少なくとも分かるような、そういう成果管理をやはり導入いたしませんと、評価を幾らやってもこれはなかなか難しいのではないかというふうに考えております。
　次に、財務管理につきましては、これはいろいろまさしくこの国会と行政との間におきます守備分担の関係等もありまして非常に難しい問題であるかと思いますが、実は、独立行政法人になった途端に、従前ですと独立行政法人の活動全体について国会のいわゆる議会統制が掛かっておったわけでございますが、現在におきましては、何々法人運営費としてのいわゆる議決項目の項としての議会統制にとどまっておるわけでございます。これは、しかし同時に、成果管理、成果統制、事後統制をやるということからいえば当然のことだという理解もできるわけでございますが、これに代わる外部統制、いわゆる評価に伴う外部統制との車の両輪がどういうふうにお互いに相互補完していくかというのが重要な問題だと思います。
　それと同時に、評価とか監査につきまして、現在、非常に重複が見受けられる点でございます。これにつきましては、機能するという観点から、評価、監査の重層的な関係を見直す必要があるかと思います。
　最後に、この陳述を終わるに当たりまして是非とも国会等で御議論賜りたいと申しますものは、この独立行政法人制度と申しますのは、この四ページ目の下にも書いてございますとおり、議会側は、包括的で硬い統制を部分的で柔らかい統制に変更するということを前提にしております。他方、執行側は、予算準拠の下、手続、投入遵守から成果達成に責任を変更するということを目指しているわけでございます。
　こういった点につきまして両者がお互いに合意形成を行えるかどうかということが、実はこの独立行政法人制度の成否を決するということでございますものですから、是非、この国会の場におきまして、こういった仕組みを的確に御理解いただいた上で、こういった独立行政法人の本来の制度設計の趣旨が我が国に適合するかどうかを議論していただき、また、私が今日申し上げましたような実態を踏まえまして、良識の府である参議院で見直しを図られることがいいのではないかと思われる点でございます。
　以上、陳述を終えたいと思います。
　ありがとうございました。