○参考人（堀野紀君）　私は、更生保護のあり方を考える有識者会議の一員といたしまして、我が国の更生保護が抱える問題点と目指すべき方向について議論を行い、二〇〇六年の六月二十七日に有識者会議として法務大臣に対して提言をいたしました。
　有識者会議では、野沢座長を始めとして、それぞれバックグラウンドや専門領域の異なる十名の委員が、本日の参考人であられる宮川先生など、多数の更生保護にかかわる方々をお招きしてのヒアリング、それから現場の視察、現場といいますのは民間の更生保護施設であるとか、あるいは地方更生保護委員会の現場、これらの視察を数回にわたって行い、約一年間、十七回にわたる真剣でかつ濃密な論議の末、この最終提言という形で取りまとめをいたしたものであります。
　議論の過程は、座長の御努力もあって、少数意見も考慮されながら極めて民主的に行われ、そしてそれぞれの気持ちがほぼ一つになった形でこの提言が行われたということをお伝えしておきたいというふうに思います。私は、この有識者会議に参加できたことを心から感謝するとともに、最終提言に込められた委員の思いが法案に反映されることを、またその運用と実践に反映されることを衷心から期待するものであります。本日はこうした立場から意見を述べたいと思います。
　まず、更生保護の目的と意義についてでありますけれども、提言においてまず指摘したのは、社会内処遇とも呼ばれる更生保護の意義についてであります。提言にはこのように記載しました。社会内処遇は、犯罪や非行をした人を指導監督し、必要な援助を行って改善させ、犯罪や非行の原因となった性格、習慣、生活態度の悪いところを改めて良くするとともに、更生させ、改善された状態が客観的にも安定し、再犯の危険がなく、実社会の健全な一員として復帰した状態になることを目指すものであります。その人が改善更生すれば再犯には至らず、逆に、その人が再犯に至ってしまえば改善更生の道は遠くなり、改善更生と再犯防止は、正に不即不離の関係にあると、こういうふうに述べております。
　今回の法案には、第一条に、再び犯罪をすることを防ぐということが目的として明示されました。更生保護において再犯の防止は正に改善更生と車の両輪であることには私も異論はありません。しかし、有識者会議での議論を総括いたしますと、改善更生への取組を現在以上にシステムの上でも、またその運用の面でもより一層徹底し、有効化することを通じて再犯防止機能を強化するのだという方向性を明白に持っていたというふうに理解しております。
　歴史的に形成されてきた更生保護の理念は、外部からの監視や規則による束縛といった外在的力によって更生させるのではなくて、むしろ対象者の社会に対する適応力を養い、人と人との信頼関係を醸成して、人間の内部に存在する回復力によって社会人、家庭人として再生させようというものであったと思います。この精神を軽視して、目先の数字だけを追うといった偏った意味での再犯防止の方向に傾くとすれば、それこそ二十一世紀における社会の安全、安心を損なうおそれさえあるというふうに考えます。
　両輪であるという趣旨は提言で述べたとおりであり、改善更生を忘れ、再犯防止の方に過度に意識が向けられると、更生保護の意義が失われてしまいます。法案一条の文面からは直ちに提言において意図した内容が明らかになったとは考えられませんが、このことは残念ではありますけれども、この規定は更生保護の在り方を方向付ける重要なものですので、少なくとも解釈や運用におきましては最大限、改善更生を徹底化、有効化していくという方向についての御配慮を希望いたしたいというふうに思います。
　その次に、国の責務についてのこの法案の取扱い方でありますけれども、提言では更生保護制度に関する様々な問題点を指摘して、改革の方向性を掲げております。中でも我が国の更生保護制度における最大の問題点として、民間に依存した脆弱な保護観察実施体制というのを挙げております。すなわち、更生保護制度は本来、国の責任において充実強化すべきところ、戦後間もない時期から目立った改革がなされることなく、日の当たらない分野にとどめおかれておりました。余りにも国の関与が乏しかったことに委員は驚きの声を上げたものであります。更生保護が民間主導で発展したという我が国の歴史的な経過もあってのことですが、保護観察所は民間の保護司に余りにも依存しており、官に期待されている役割を果たしていないということが指摘されました。
　こうした問題意識から、官民協働の在り方を見直し、保護観察官の専門性と意識を高め、更生保護を担う人的、物的体制の大幅な拡充を提言いたしました。
　法案の第二条に国の責務が掲げられていますが、第一項で国民の自発的活動の促進やこれらのものとの連携協力に向けた努力が記載されておりますが、これを見る限り、民間に依存してきたこれまでの更生保護制度を根本的に変えようとしているのかどうか、疑問が生じるところであります。
　国の責務でいえば多々あるでしょう。第二条で言われることも一つの重要な側面であることを否定するものではありません。しかし、何となく他人事のように聞こえるのは私だけでしょうか。
　いきなり刑務所から出てきた人たちの定住先の確保、就職先の確保が再犯防止に当たってどれだけ大切なことか、数字の上からも明らかなことであります。また、これらの人たちは、事の性質上、直ちに社会に喜んで受容される人たちではありません。国民や社会の意識を変えていく、すなわち、国民との間にともに生きる共生の意識をはぐくんでいくということがどうしても必要であります。
　障害のある人たちについては一定数雇用する義務が企業に課せられております。定住先、就職先もないまま、民間の更生保護施設が幾ばくでもない当面の生活費を、更生施設から少々のお金をもらって社会に放たれていく人たちに健全な生活を送れよと声を掛けるだけの実態が続くようであってはなりません。
　新しい法の下での更生保護制度の実施に当たっては、国民の理解と協力を得る努力をするのはもちろんでありますが、まず国が当事者として更生保護官署の体制強化を図るとともに、社会福祉行政、労働行政、住宅行政など、省庁間の壁を越えて関係機関が有機的な連携を図り、責任を持って政策に当たるべきこと、また、長い目で見た美しい国づくりに向けての重要課題であるということを確認し、財政上の格段の配慮が要請されるところであります。これにはもちろん、保護観察官の倍増を提言しました目標についてのできるだけ速やかな時期での実現をお願いしたいということも含めております。
　その次に、保護観察の充実強化についてでありますけれども、提言では、保護観察が十分に機能していない現状から、実効性の高い強靱な保護観察の実現を目指すべきだということが当面の中心課題とされております。ヒアリング、現地視察の中でこのことを痛感いたしました。絶対数が満たないまま、また制度的手当てが十分でないまま、日夜身を削って、時には無力感に陥っている保護観察官や、また使命感に満たされつつ、報われぬ民間保護司の方々の献身的な努力に敬意を表しながらも、有効な指導上の指針が欠けていたのが従前の状況であります。
　今回、提言に掲げたこの強靱という表現は、ある意味では今回の議論を集約する重要な象徴的表現であります。強力にすることは必要、しかし、強力であるのみならず、しなやかで柔軟な側面を併せ持つという意味で採用されたものであります。
　法案では、一般遵守事項及び特別遵守事項の内容が整理されました。特に特別遵守事項の設定変更の弾力化が図られたこと、また、生活行動指針という遵守事項とは別のルールが設けられることで、個々の対象者の事情に配慮した柔軟な保護観察が可能になると期待しております。
　他方では、遵守事項に対する不良措置については、当然、その具体的行動からリスクが強まったというふうに見られる対象者に対して適切に行われるべきでありますが、伝家の宝刀は運用において慎重な姿勢が求められるところであります。
　提言では、不良措置に至るまでの過程においては、対象者自身の社会復帰の努力を周囲が十分に支援する必要があるとしています。すなわち、不良措置は必要な努力を尽くした後の最終的な手段であるということです。また、あわせて、保護観察が有効に行われ、改善更生が図られた場合には適切に保護観察の解除、仮解除を行う必要があるとも指摘しました。
　一部の報道で、本法案が不良措置等の積極化によって対象者により厳しく接する方向性を示すものであるかのように言われておりましたが、あくまでも臨機応変に柔軟な対応を行い、保護観察の充実強化を目指すということでありまして、ここでも強靱の強ばかりが強調されてはならないと考えます。制度上、強の措置を準備しながら、しなやかさを運用の上でどう実施していくかということが課せられた課題ではなかろうかと考えます。
　続いて、仮釈放制度です。
　提言のもう一つの眼目が仮釈放制度の有効な活用についてであります。
　仮釈放直後の重大事犯の発生など、制度そのものに対する、つまり仮釈放そのものに対する社会の逆風が論議を複雑なものにいたしました。仮釈放制度について、提言でも実に様々な問題点を指摘し、具体的な提言を行っております。
　一つは、制度全般の運用の改善でありますけれども、有識者会議が設置された直接のきっかけは、この仮釈放中の者を含む保護観察対象者による重大再犯事件でありましたけれども、こんな者を釈放してよいのかという議論はともすれば流されがちな中で、私たちは、仮釈放制度が適切な保護観察制度とセットになることで対象者の改善更生、社会復帰を促進する有用な制度であるということを再確認しております。
　仮釈放直後の再犯事件が即仮釈放制度若しくは運用上の問題であると短絡させて考えてはならないと考えます。ハイリスク、そして仮釈放なし、そして満期出所する、こういった人たちの高度な再犯リスクこそ解決されなければならない重大な問題であります。つまり、刑期中に段階を追って徐々に社会に適応させていく仮釈放の運用が決して萎縮することがあってはなりません。いきなり満期出所者が社会に放り出されるという状況よりも、むしろ社会内処遇の充実によって、つまり仮釈放を積極化することによってむしろ再犯リスクを少なくしていくという方向、これはもちろんハイリスク者とそうでない人との間のめり張りの付いた運用も求められるところであります。
　次に、仮釈放については、許可基準の問題がございます。許可基準につきましては、こうしためり張りの付いた運用を可能にし、また仮釈放の基準が不明確であるとの批判にこたえるためにも、許可基準の改正を提言いたしました。具体的には、悔悟の情及び更生の意欲が認められ、保護観察に付することが本人の改善更生のために相当であると認められるときは仮釈放を許可することができることとし、そして再犯のおそれが高いと認められるとき、また社会の感情が仮釈放を是認していないと認められるときにはこの限りでないとする方向を示しております。
　この点は、残念ながら今回の法案では、法案上は手当てがなされておりません。すべて法務省令にゆだねられておりますが、提言では運用マニュアルの策定なども提言しておりますけれども、少なくとも省令において是非とも提言内容を具体化していただければというふうに希望いたします。
　それから、先ほどからも議論が出ておりますが、地方更生保護委員会は仮釈放制度について重要な役割を持っております。この、しかし、地方更生保護委員会につきましては、一般に保護関係者あるいは矯正関係者のＯＢが委員を務めているというケースが多いようでありまして、これでは内輪のしかも密室の中での議論ということになりがちであります。適正な仮釈放制度の運用を行うためには、是非とも民間出身者、例えば精神医学、臨床心理、あるいは社会福祉関係者、法律家なども地方更生保護委員会に参加させること、そして事務局が非常に多くの事務処理をしなければならないということからも、事務局体制の強化ということも考えていただきたいというふうに思います。
　それから、仮釈放に当たっての被害者意見の取扱いでございますけれども、これにつきましては、そのこと自体を否定するつもりはもちろんございませんけれども、被害者意見を一方的にただ機械的に仮釈放制度の判断に反映させるということには十分慎重であるべきだというふうに思います。これは、加害者自身、これも矯正施設の中で、また時間がたつ中で変化していっているわけでありまして、その改善更生の実態を被害者に伝えるという双方向的な情報の交換がない限り、適切な判断の基礎にはならないだろうというふうに思います。
　それから、仮釈放についての受刑者本人の関与についてでありますけれども、私自身は申請権までは少し無理かなというふうには考えますけれども、しかし申請を権利として認める、職権発動を求める意味での申請権、つまり私はここまで自ら改善更生のために自ら努力してきたという例えば上申書を付けて、そして刑事施設の長に差し出し、そしてそれが地方更生保護委員会に伝えられる、少なくとも職権発動を促す程度の申請の仕組みはつくるべきではないかというふうに考えております。
　最後に、更生保護の実施は実に多くの困難を伴うものであります。先日も、私たちが提案した自立更生促進センター構想が早くも地元住民の反対によって暗礁に乗り上げたというふうに報道されております。改めて改革の困難さを痛感いたしております。確かに、社会内処遇には再犯のリスクが伴います。しかし、そのことを含めて、更生保護制度の意義が理解されなければ、更生保護制度の円滑な運用を期待することはできないと思います。国民に理解を求めることは一方的に受容を求めるのではなくて、その前提として更生保護制度の実情を国民に示さなくてはならない、このように提言には記載しました。これは委員全員の共通の思いです。一人一人の対象者とそして保護関係者との信頼関係、そして周りの社会との信頼関係を基にした内部からの改善更生をまず主要な眼目としつつ、この制度を運用、実施していただきたいというふうに思う次第でございます。
　ありがとうございました。