○参考人（水野正一君）　私、名古屋大学の水野でございます。
　ただいまから昭和五十八年度の財政運営に必要な財源の確保を図るための特別措置に関する法律案につきまして意見を述べたいと思います。
　この法案は、大体主要な点としまして三つのものが含まれていると思います。一つは五十八年度における特例公債の発行の問題、それから第二に五十八年度における国債費定率繰り入れ等の停止の問題、それから第三に五十八年度における特別会計、特殊法人からの一般会計への納付に関する特例の措置、この三つが主要な内容だと思われま
すが、五十八年度におきましては、とりわけ国の財政収支というものがきわめて不均衡な状態にありまして、財政運営に必要な財源を確保するために、これらの緊急異例とも言うべき措置を必要とするということは好ましいことではありませんが、やむを得ないことだと考えられます。
　これらの三つの主要内容のうちの第三のものにつきましては、これは金額的にも前の二つと比べまして比較的小さいものでありますし、また五十八年度に関する緊急措置的なものでありますので、これについては特に意見は申し上げませんで、以下、第一と第二のものについて若干意見を申し上げたいと思います。
　まず、第一の特例公債の発行についてでありますが、五十八年度の国の一般会計における特例公債の発行額は六兆九千八百億円でありまして、これは五十七年度の当初予算の三兆九千二百四十億円に対しまして三兆五百六十億円の増加になっております。また建設国債をあわせました国債発行額で見ますと、五十八年度は十三兆三千四百五十億円でありまして、国債依存度としては二六・五％になっております。これも五十七年度の当初予算と比べますと、国債発行額では二兆九千五十億円の増加であります。ただし、五十七年度には、補正後と比較いたしますと、逆に一兆円ばかりの国債発行減額となっております。
　そこで、このように五十八年度に特例公債も含めまして国債の発行額がまた大きくふくれ上がってきたわけでありますが、これは単に国債発行額がふくれ上がったというだけではなくて、ここ数年間進められてきました財政再建という立場から見ますと、一つの重要な新しい転機に立っているというふうに考えられるわけであります。
　といいますのは、昭和五十五年度以降五十七年度まで、財政再建のために、当初予算ベースで申しますと、国債発行減額の予算を組んできたわけであります。すなわち五十五年度は一兆円、五十六年度は二兆円、五十七年度は一兆八千三百億というふうに、年々かなり大きな国債発行の減額を行ってきたわけであります。これによりまして、五十七年度の当初予算では特例公債発行額は三兆九千二百四十億というところまでになりまして、このペースでいきますと、五十八年度と五十九年度にそれぞれ二兆円弱の特例公債発行の減額をしていけば、五十九年度には特例公債発行額をゼロにするというかねてからの政府の財政再建に関する公約といいますか、これの達成はそう困難ではないというふうな予想すら生まれていたわけであります。これを端的に示しておりますのが、昨年の一月に公表されました財政の中期展望であります。
　この財政の中期展望では、要調整額という数字はまだかなりありまして、これは歳出の一層の削減なりあるいは税の増収、こういうもので解決しなきゃいけない部分を含んでおりますけれども、五十九年度には特例公債の発行がゼロにできるという一応の見通しを持った財政の中期試算であったわけであります。
　しかし、こうした財政再建のプログラムといいますのが、五十六年度と五十七年度の二年度にわたる巨額の税収不足の発生によりまして根底から覆ってしまったわけであります。すなわち、五十六年度には三兆三百十九億円、これは決算と当初予算との差額でありますが、これだけの税収不足が生じました。また五十七年度には補正後と当初で比較いたしますと、六兆千四百六十億円という巨額な税収不足が生じました。ここで五十九年度に特例公債の発行額をゼロにするという財政再建目標の達成は事実上不可能になったわけであります。このことがさらには五十八年度の予算編成というものを異常に困難なものにしたわけであります。
　こういった事態になりましたことにつきましては、いろいろな理由がありますが、大きな理由は、税収の見込み違いでありまして、この税収の見込み違いを生じたのは、経済見通しのそごによるものであったというふうに考えられます。すなわち、第二次石油ショックのデフレ効果というものが予想以上に大きく、名目経済成長率が、予算編成当初に政府が見込んでいた見通しとその後の実績というものと大きく食い違いを示す、すなわち実績が当初見通しを大きく下回るということが生じまして、これが税収の大きな不足をもたらす基本的な要因になったと思われるわけであります。
　いずれにせよ、このような税収の大きな不足というものによりまして、五十五年度以降着々進めてきました財政再建というものは、ここに大きな暗礁に乗り上げることになったわけでありまして、ここで財政再建はきわめて困難な事情に直面することになったわけであります。今後新たな発想の転換によって局面の打開を求める以外には、財政再建の展望は得られないというほどの厳しい状況になっているわけであります。
　そこで、今回のこれらの各種の特例措置というものも、このような状況においてとりあえず五十八年度について当面の措置として何とか切り抜けるということのためには、やむを得ない措置であるというふうに考えざるを得ません。しかし、これはあくまでも当面の措置でありまして、もちろんこれで問題が解決されるわけでは決してないわけであります。より基本的に重要なことは、財政再建のプログラムというものをこの際早急に確立するということであります。
　これに関しましては、本年一月に公表されました財政の中期試算というものを見ますと、特例公債依存の脱却年度を五十九年度に置くということはもう不可能で、これを放棄いたしておりますが、そのことは言うまでもなく、これを二年先あるいは四年先、さらに六年先というふうに、だんだんおくらせていくとした場合も、財政再建というのはきわめて困難であるということが数字的に示されているわけであります。
　しかし、この財政再建ということは、今後のわが国経済が安定的成長を維持していくためにはどうしても解決しておかなければならない問題でありまして、きわめてむずかしい問題であり、またこれを実現していくためには、多数の国民に何らかの形での大きな負担を強いるというものにならざるを得ないわけでありますけれども、ぜひともこれは達成しなければならない事柄だと思います。このためには、歳入と歳出の両面にわたって財政収支のバランスを回復していくための手だてを講ずるということが必要だろうと思います。
　ここ二、三年来増税なき財政再建ということが言われておりますが、これについては財政の再建を進める場合に、まず何よりも歳出を十分に抑制していくということが必要であります。その歳出の抑制あるいは縮減を図っていくためには、行政改革をてこにしてやっていかなきゃいけない。そのためにはまず増税というふうな点を、その手を封じておいて、歳出削減に主力を注ぐということが必要であるという、そういうことはよくわかるわけでありますけれども、果たして今後の財政を展望したときに本当に歳出の削減だけで財政再建が可能なのかどうかという点については、いろいろ疑問の余地があるところであります。
　増税なき財政再建が可能であればそれにこしたことはないわけでありますけれども、どう考えてもその実現性といいますか、可能性というのは、きわめてむずかしいのではないかという気がするわけでありまして、こういう点を十分に詰めていただいて、単にお題目として増税なき財政再建を唱える、あるいは精神論としてそれを掲げておくということではなくて、もはやそういう精神論の段階は過ぎ去っておりまして、現実具体的にどうなるのだという詰めを十分早急にやってほしいわけであります。
　それからもう一つは、この財政再建の問題を考える場合に、この段階になりますと、もはやドラスチックな手段で短期間の間に財政収支のバランスを回復するということは、これはとうてい無理でありまして、またそれをやろうとしましても、国民経済に大きなマイナスの効果をもたらすことになると思われます。そこで、これにつきましては、財政再建を進める場合に、国民経済の安定的成長という点と十分コンシステントな形で財政再建を進めていく必要がある。そのためには、必ずしも短期間にそれを達成するということではなくて、ある程度の時間はかかるかもしれないけれども、こういう国民経済との整合性ということを考えた上で着実な方向で進めていただきたいと思うわけであります。しかし、この財政再建は急を要するし、ぜひやっていただかなきゃいけない問題でありますけれども、見通しとしてはあと数年要することだと思われまして、その間につきましては、かなりの額の特例公債を含めまして国債の発行を続けざるを得ないわけでありまして、したがって、これにつきましては、国債の発行条件の弾力化あるいは多様化をいろいろ努力いたしまして、その償還の円滑化を図っていくことが必要だろうと思われます。それと同時に、その間の経済の運営につきましては、金融政策というものを中心にそれの適切な運用によって経済の安定を確保していかざるを得ないというふうに思われます。
　それから第二の国債費の定率繰り入れ等の停止の問題でありますが、これにつきましては、国債の元本償還に充てるべき資金としまして、一般会計または特別会計から国債の総額の一・六％相当額を国債整理基金特別会計に繰り入れなければならないとされておりますが、五十八年度に限り一般会計についてこの規定を適用しないとするのが今回の特例の措置であります。またこれとの関連で、割引国債に係る発行価格差減額の繰り入れにつきましても、五十八年度に限って一般会計については繰り入れの規定を適用しないとするのがこの特例措置の趣旨であります。
　そこで、この国債費の定率繰り入れ等の制度というものに関しましては、これは国債の元本償還を円滑にするための制度で、そのために設けられているものでありますけれども、これにつきましては、従来から特例公債を発行せざるを得ないような状況のもとで果たしてこういう制度自体が妥当かどうかということが論議されてまいっております。すなわち、特例公債を発行しながら償還財源を積み立てるということは、結局それだけ特例公債の増発をもたらすことになる。またそれは将来の負担によって将来の償還のための財源を利子を支払いつつ蓄えることにほかならないわけで、これは不合理ではないかという意見もあるわけであります。
　そういう意見とともに、また五十八年度につきましては、国債整理基金への繰り戻しが実施されることになっておりまして、この国債整理基金につきましては、公債の円滑な償還に必要な流動性を確保し、また公債の市価維持のためのある程度の資金を保有するということも、五十八年度に関する限りは一応見通しが立つわけであります。
　こういう点を踏まえまして、五十八年度としましては、この定率繰り入れの停止はやむを得ないというふうに考えられます。
　しかしこの定率繰り入れの停止は五十七年度に続いて二年も行われることになります。今後これについては、臨時の特例措置としてではなくて、特例公債発行の状況下における定率繰り入れという制度がよいか悪いか、そういう制度を維持していく必要があるかどうかという問題として十分議論をして、これについての何らかの結論を得る必要があろうかと思います。すなわち、現行の減債基金制度といいますものは、建設国債の発行についてはそれなりの意義があるかもしれませんが、特例公債の発行が行われる状況におきまして果たしてそれを維持する必要があるか、また維持することにどれだけの意味があるかという問題があるわけでありまして、これをこの際十分に論議していただきたいと思うわけであります。
　これについては、すでに財政制度審議会において、五十三年から五十五年にかけまして検討しておりまして、一応の結論には到達しております。しかしこの結論というのは、こういう制度というものが特例公債の発行下においてはむしろ不合理であるという考え方と、それに対して、いや、むしろ財政の健全性を維持するためには必要なんだという考えが対立いたしまして、しかしいずれかという結論が出せないままに、結局、両者の考え方にはそれぞれ一応の理由があるとはいえ、これらを含めて総合勘案すれば、基本的には現行の減債制度の仕組みはこれを維持することが適当であろうというふうに結論づけておるわけでありまして、問題はあるけれども、しかし現行の減債制度の仕組みはやはり維持した方がいいという考えになっているわけであります。そしてこのことは、今回のような異例の財政的な困難な時期には一時的にこれを停止するということもやむを得ないという含みも持たせているわけでありまして、今回の措置は、この先回の財政制度審議会における考え方の線に沿った取り扱いであろうかと思うわけであります。
　いずれにせよ、これではまだ十分この問題に対して解答を与えたことにはなっていないと思うわけでありまして、今後さらに特例公債の発行というのが当分続くわけでありまして、こういう状況下において、現行の減債制度というものが現在のままでいいのかどうかという点につきまして、十分検討の余地があろうかと思われますので、今後早急にこの問題に取り組んでいただきたいと思う次第であります。
　以上、時間が超過いたしましたが、これで意見陳述を終わります。