○参考人（緒方貞子君）　本日は、この外交問題小委員会に参考人として出席させていただきまして大変ありがとうございました。
　私は、国連の平和維持機能について集中的にお話し申し上げたいと思っております。
　実は、来年が国際平和年であるということが決まったということを聞きましたときに、私は大変驚きましたし、何か泣きたいような気がいたしました。と申しますのは、国連は本来平和のためにできました機関で、国連が殊さら平和年を設けなければならないということに非常な矛盾を感じたからでございます。国連としては毎年、毎月、毎日、毎秒平和のことをやってほしいというのが私の願いでございまして、平和年を機会に、より平和に対して貢献できる機関にどうやって持っていくかということが私どもの課題ではないかというふうに考えております。
　きょうは、国連の平和維持機能の構想、それから、それがどのように実際に発展してきたか、そして現在の課題というものがどういうものであって、日本はどういう面で今後国連を通して、あるいは日本の平和外交というものを直接発展させていったらいいかというようなことについてお話し申し上げたいと思います。
　国連のできましたときの構想では、世界平和の実現及び確保のために国連と加盟国とそれから地域機関の三つのレベルで、三者相まって平和を促進するというのが本来の構想であったと思います。国連におきましては集団安全保障、それと紛争の平和的解決の促進、加盟国におきましては各国が紛争の平和的解決の義務を履行する、そして集団安全保障を目的とした安全保障理事会の決定を受諾し、かつ履行する、これが加盟国側の義務でございました。さらに加えまして、地域間による紛争の平和的解決への努力も重要なものとして考えられていたわけでございます。したがって、国連ができましたときから、国連だけが世界の平和を実現するための機関として存在するということはあり得なかったわけでございます。その後、国連を通しての平和の維持と確保というものにはさまざまな問題が出てくるわけでございますが、国連を通じての平和と安全の維持、確保の問題というのは加盟国の協力の問題ということと裏腹の関係にあると考えております。
　それからもう一点、軍縮と軍備管理についてでございますが、国連は軍備そのものが国際平和を脅かすというような考えに立ってはおりませんでした。少なくともできましたころは、第一次世界大戦の後の体験で、軍備が危険をもたらすのはこれが非平和愛好国の手に落ちたときであるというふうな発想に立っておりました。つまり、ナチの台頭というものは、英仏の軍事力の弱体化というものがドイツの脅威というものを激化したという発想に立ちましたから、国連そのものは軍縮を促進するということを大きな使命として掲げたわけではございませんでした。むしろ考えたのは軍備の管理、規制でございます。もちろん、これは核兵器が出現する前の段階でございましたから、当然核兵器が出現しました後は、国連におきましては核兵器の管理、規制ということが大きな課題になったわけでございます。
　こういうことを前提といたしまして、それでは国連の平和維持機能というものはどういう形で発展したかということを大変かいつまんで申し上げたいと思います。
　まず、集団安全保障につきましてでございますが、これは本来安全保障理事会が、侵略があったときにはこれを認定し、暫定措置というものを勧告し、そしてそれでも侵略がおさまらなかったときに初めて強制措置というものを決定する。そして、この強制措置につきましては、軍事的なものと非軍事的なものというものが考えられたわけでございます。ただし、軍事的な強制措置をするためには、安全保障理事会は加盟国との間に特別協定を結びまして、そして国連軍というものを設定いたしまして、これをもって軍事的に強制措置に当たるというのが憲章の構想であったわけでございます。非軍事的な強制措置としては、経済関係あるいは通信、運輸手段の中断というものが考えられました。
　これを一体どういう形で実現したかと申しますと、軍事手段を含む集団安全保障というものは朝鮮戦争を除いては一度も発動しておりません。しかも、朝鮮戦争はこの集団安全保障体制の発動ではございましたが、あくまでも軍事的な強制措置ではなくて勧告措置であった、それは国連軍がなかったということにも基づいているわけでございます。
　ところが、歴史的に考えますと、武力を用いての強制措置というものには非常な無理があったということがこの四十年間に証明されたと思います。それは、よく安全保障理事会が米ソの対立等によって、拒否権の発動によって機能していないということがその大きな理由として挙げられておりますが、実はより基本的な問題としては、近代兵器の発達そのものが武力による侵略の除去というものを非常に難しくしてきたというのが基本的な原因ではないかと私は考えます。つまり、武力を用いて侵略を除去しようといたしますと、結果的には非常に大きな戦争の拡大につながってしまうという矛盾があるわけでございます。
　それでは、非強制的な手段、制裁措置というものはどういう形で発揮されたかと申しますと、現在も南アに対する武器禁輸というものが発動されておりまして、守られております。それから南ローデシアに対しましては経済制裁が行われまして、これが結果的にはかなりローデシアの政変、そしてその後のジンバブエの独立というものに寄与したのではないかと考えられております。したがって、経済制裁というものは状況次第ではある種の効果が上げられるというふうに考えたらいいのではないかと私考えております。
　それから、第二の国連の大きな平和維持機能の柱として紛争の平和的解決というものがあるわけでございますが、これは当然国連と加盟国との非常な連携関係によって、主に調停、調査、仲介というような手段を通して紛争を解決していくわけでございます。これは非常にはっきりとした華やかな国連独特の手段というようなものではございません。むしろ地道な努力の積み重ねという形をとるわけでございますが、国連に持ち込まれました紛争が百二十五前後あったかと思いますが、そのうち約半数がこの紛争の平和的解決の努力を通して何らかの形で解決されてきたというのが実績でございます。特に、非植民地化過程につながるさまざまな紛争については、国連はかなりの業績を上げてまいりました。
　この紛争の平和的解決というものの問題点としては、どれだけ迅速に紛争が起こったときに解決に当たれるか、そのためには事実調査ということが非常に大事なものだと考えられておりますので、せめて事実調査だけでも、紛争が起こりましたらすぐに調査団を出せるような制度ができないだろうかというようなことが考えられてきております。日本も国連に対して調査機能の強化ということで提案を出しておりまして、この中身といたしましては、事務総長に大幅な調査機能をゆだねるということ、それから安全保障理事会の拒否権の対象から調査団の事実調査というものは外そうというようなこと、それからもう一つは、事実調査のために安全保障理事会に下部機関を設置しようと、これらのことを内容としておりまして、これは支持はかなりあるのでございますが、具体的な制度として実現するというところまでには至っておりません。
　現在も国際的な多くの紛争があるわけでございますが、事務総長自身あるいはその代理を通しまして、イラン、イラク、アフガニスタン、ナミビア、キプロス等にも積極的な調査、調停活動というものを続けているわけでございます。それから、国連の平和維持機能の三本目の柱として平和維持活動、ピース・キーピング・オペレーションと呼ばれるものについてお話ししたいと思います。
　この平和維持活動というものは憲章の中に全くうたわれておりません。これはむしろ紛争の平和的解決を側面から促すために限定的な軍事手段を用いるという非常に独創的な国連のもとで開発された機能でございます。これは強制措置を伴う集団安全保障とどういうふうに根本的に違うかと申しますと、強制措置ではなくて、あくまで紛争当事国の同意を原則としております。紛争当事国が同意したときにのみ限定的な平和維持軍というものを出すわけでございます。そしてまた、この場合に出します軍隊というものは、休戦、停戦の監視や治安の維持のみにその役割が限定されているというのが通常でございます。これは考え方といたしましては、紛争の当事者の間に軍隊を介在させることによって紛争の再発あるいは拡大を防ぐということでございます。
　これがどういう形でそもそもでき上がったかと申しますと、スエズ紛争の際に、このときはイスラエル、イギリス、フランスの軍隊がそれぞれシナイ半島あるいはスエズ地域に出動したわけでございますが、アメリカ及びソ連が両方ともここでの紛争の拡大を望まなかった、また、イギリス、フランスも国内において早く軍隊を撤退させてほしいというような要求が強くあり、そしてまた、フランスとイギリスがどうにか事態を収拾するために第三者の助力というものを求めていたという状況があったのでございます。
　この状況に対して、国連が積極的な対応ができるように新しい機能を考えついたのが、実は時の事務総長であったハマーショルドとカナダの外務大臣であったピアソンであったわけでございます。この方たちの考えというのは、国連がただ決議案だけを出す機関、幾ら侵略あるいは紛争についてでも、ただ決議案で撤退せよということを繰り返すだけの機関になっては効果が上がらない、何かこれを裏づけすることが必要であるということを考えまして、決議案というものに加えて非常に限定的な軍隊の出動ということを考えたわけでございます。そして、これによって超大国であった米ソも賛成する、英仏も顔を失わない形で軍隊を撤退するということができるということがございまして、最初の国連緊急軍として六千名がシナイ半島に出されたわけでございます。その後、シナイ半島には二度国連緊急軍が出されましたし、そしてまたキプロスにも現在国連軍が存在している、インド、パキスタンにもまだ非常に小規模でございますが国連軍はいるわけでございます。
　こういう国連軍の果たした紛争解決への実績というものは、直ちに紛争の解決につながったのではなくても、紛争の解決への重要な状況づくりに貢献したという形で非常に高く評価されております。この国連の平和維持軍については、監視団という全く数人の将校による純粋の監視活動と、それから今国連緊急軍で見られましたような大隊単位の軍の存在による停戦、休戦の監視という二通りがございます。こういうものができてまいりまして、これが非常に高く評価されているわけでございます。
　これがその後何回も、現在レバノンにも出ておりますが、繰り返しこういうものができ上がっていった経過というものをちょっと考えてみたいと思うのでございますが、その努力は、国連からこういう軍を出すということを決定してそれに各国が応じたというだけではなくて、今度は加盟国の側におきましても、紛争が起こりましたときには何とか迅速に平和維持活動に参加できるような準備をしたということが見逃すことができない事実であるというふうに私は考えます。つまり、最初に国連緊急軍がスエズに発動されました後、ハマーショルドが各国に対して、各国において今後こういう事態が起こったときにどうしたらいいだろうか、それに対して役に立つような軍を編成してほしいという要請をいたしましたところから端を発するわけでございます。
　これに対しまして、北欧四カ国が共同で四年かけまして北欧待機軍、常に国連に役立っために待機しているということでスタンドバイフォースと呼ばれておりますが、国連待機軍の制度というものをつくったわけでございます。これは一九六〇年からストックホルムで北欧諸国の国防大臣が会議を持ちまして、そして六四年に四千六百名の北欧の四カ国による北欧軍というものをつくったわけでございます。この北欧軍の役割というものは、その後も繰り返し平和維持活動に参加するという形で非常に大きな役割を果たしてまいりました。
　それから、その北欧四カ国のほかに中立国でありましたオーストリアも独自の国連のための平和維持活動に参加する軍というものを準備いたしました。オーストリアの場合は、一九五五年に独立を回復しましたときには永世中立国ということで独立を回復したわけでございますが、国連のために何らかの役に立つということが中立国の非常に大きな役割であるというふうに考えまして、憲法を改正いたしまして、国連のために国際機構の要請に基づく海外援助のためのオーストリア部隊の派遣に関する憲法法規というものを採択いたしまして、国連から要請があったときに限って連邦軍を派遣するという制度をとったわけでございます。これは、オーストリアの場合は正規軍の中から志願兵を募って国連に派遣いたしております。
　一番純粋な国軍の派遣をいたしておりますのがカナダでございまして、カナダは最初に国連緊急軍を考えましたピアソンの強い指導力もございまして、ピアソンが計画を出しまして、そのピアソン計画というものを受けて国家防衛法に基づいてカナダ軍の一部を国連軍に指定しておりまして、常にカナダにおきましては、国連の平和維持活動のためにいつでもどこへでも行ける非常な融通性と機動性を持った軍隊というものが決められております。カナダの場合は国連のすべてのこの種の平和維持活動には、一度だけ西イリアン国連保安隊というのにだけ参加しなかっただけで全部に参加してきております。カナダの国連平和維持活動に対する非常に大きな貢献というものは内外で広く認められていることでございます。
　こういう国連の平和維持活動というものは、国連がこの四十年の歴史の中で初めてつくり上げてきた新しい平和総持を保つ方法として非常に高く評価されている。今後の国連の平和維持に対する役割というものは、私は軍事的な意味での集団安全保障というものはほとんど発動されるチャンスはないのではないかと考えておりますが、経済制裁というものは今後も場合によっては用いられていくかもしれない。しかし、非常に多くの場合は紛争の平和的解決、つまり外交交渉、そしてそれを裏づけるための平和維持活動の使用、こういう形で進められていくのではないかというふうに考えております。
　最後に、今後の日本の平和外交の上で国連の平和維持活動への協力はどういうものであるかということについて、全く私見でございますが述べさせていただきたいと思います。
　日本も、全般的に申しますと経済協力というようなものを通して、非常に広い意味で国連の平和維持が可能になるような国際社会のインフラづくりというものに貢献していくことはもちろんのことだと思います。ただ、それにさらに加えまして紛争の平和的解決のための外交努力、こういうことにももっともっと今後は大きな役割を果たしていっていただきたいと考えております。
　第三に、平和維持活動についてそれではどういうふうにかかわっていくのか。従来日本はこの平和維持活動には一切参加しておりません。それは日本の憲法が、自衛隊の国連軍への参加というものは憲法の精神に治ったものではないかというような考え方が国民に広くあったわけでございます。一応自衛隊の国連軍参加は、国際平和のための協力であって武力行使を伴わないものについてであれば九条の問題ではないというような解釈が成立してきてはおりますが、自衛隊の任務として海外の軍事活動というものは問題があるというふうにされておりますし、また、海外派遣への何らかの突破口になるのではないかというような考え方が世論にございますために、自衛隊の海外派遣ということ、国連平和維持活動への参加というものは、現在までのところこれは日本としてはできないというふうになっております。
　私自身は、平和維持活動というものの成立過程、そしてこれの運営の現状等を考えまして、日本がこれに参加することは非常に望ましいものであるというふうに個人としては考えております。ただし私は、この場合日本は、軍事的な領域に直接結びつかないような領域、つまり通信であるとかあるいは医療であるとか兵たんであるとか、こういう領域に限って日本の能力を非常に示せるような形でこれに加わっていくことが望ましいというふうに考えております。
　自衛隊の派遣というものが世間の世論において非常にこれは望ましくないと考えられているというふうにも見受けられますし、またそういう実態であると考えますので、現在ではむしろ国連協力隊というようなものを新たにつくった方がいいのではないかというふうに考えます。この場合、この国連協力隊の役割というものは、例えば平和維持活動についてでございましたら兵たん部門というようなものについて責任が負えるような形、そしてまた、さらにもう少し広く災害救済であるとか、これは天然災害、人災等両方の場合に役に立てると一番効果的ではないかと思いますが、そういう場合の輸送隊のような役割を果たせるものと併用できれば一番望ましいのではないかと思うのでございます。
　北欧軍の場合でもあるいはカナダの場合でも、自分の国が一番できるという領域を自分たちで設定して、そして国連への協力体制をつくってきた。その上に国連の平和維持機能というものは強化されてきたということを考えますと、日本も自分の一番強い領域で、そしてできる限りの領域で国連に協力するようなこと、協力隊というようなものをつくるのが一番望ましいのではないか、そしてそれが今後の課題ではないかというふうに考えます。
　日本は全然外の国々のためにリスクを負わない国じゃないかというような批判を時折聞くことがございます。やはり自分の国の安全を確保するというためには多少のリスク、リスクという言葉が適当であるかどうかは私はやや疑問には存じますが、自分の国の利害を離れたところで国際平和全般のために何らかの積極的な対応をしているということを形にしてあらわす必要が今後はあるのではないかというふうに考えます。国際平和年を迎えての日本の平和外交は非常に多角的、多面的に進められていかなければならないと思いますが、やはり国際的にこれこそ日本は平和外交を試みているのだということが形になってあらわれるようなものを制度としても何とか発足させたい、こういうふうに思っているわけでございます。
　どうもありがとうございました。