○参考人（室靖君）　まず、参議院の国際経済・社会小委員会に参考人として呼ばれましたことにつきましてありがたいことだと思っております。私はきょうはかなり率直に日本の援助について感想を述べさせていただきたいと思います。
　最初に、日本の援助について論ずる前に、若干時間をとらせていただきましていわゆるＯＤＡの国際的なレビューをいたしてみたいと思います。
　大体第三世界といいますか、発展途上諸国というか、そういう国々の開発というものにはいろいろな関係、いろいろな手段方法がございますけれども、その中でＯＤＡが占める役割というのは実はそれほど大きなものではないというのが私の考え方でございます。そのことを承知の上できようはＯＤＡに絞ってお話をさせていただきたいと思います。
　御承知のように、いわゆる政府開発援助、それぞれの国の国民の税金で援助をやるということが始まりましたのは国際的には一九五〇年代のことでありますけれども、以来少なくとも三十五年以上たっていると思うんです。その歴史を簡単に見てみますと、結局これは試行錯誤の連続であったというふうに思います、日本を含めまして、ほかの国の場合でも。これは無理のないことでございまして、援助なんという発想あるいは物の考え方というものは第二次大戦以前には全く地球上になかったわけでございますから、人類社会の新しい実験ですから、新しいものはどうしても試行錯誤を繰り返すより仕方がないと思うわけです。
　国際的に私どもは見まして、じゃなぜ援助をするのかという援助の動機といいますか、援助の理念といいますか、援助を正当化する考え方というものは国際的には大体三つあると思われます。
　一つは、これはアメリカがよい例でございますけれども、政治戦略的な意味で援助をする。つまりもっとざっくばらんに言えば、発展途上国の共産化を防ぐためのてこ入れとしての援助というのがまず一つあると思います。これはアメリカは初めから終わりまで、今日まで一向にその考え方から脱却をしておらないと私は思っております。
　それから二番目の動機というのが、これは動機というよりもむしろそういう方向というのは、自分の国の、つまり援助する側の、協力側の経済的国益というものに常に結びつけながら援助を拡大していこうという、そういう流れというか傾向がこれは多かれ少なかれどの援助供与国にも見られると思います。ただ、その中でもその傾向が非常に希薄な国と、それからかなり濃厚な国とははっきり分かれておると思います。濃厚な国は、率直に申し上げて、その筆頭になるのは私は日本、それから最近のイギリスあるいはフランスというところではないかと思います。
　それから三番目の動機というか援助をジャスティファイする考え方としては、よく言われる人道主義的な援助だろうと思います。これはある意味ではやはり一種の国益に基づいている。ただし、その場合の国益は、先ほど二番目に申し上げました目の前の国益ではなくて、かなり長期的にしてかつ次元の高い国益を追求する。それが一種の人道主義の援助と重なっておるというように思います。つまり世界に南北の非常な格差がある、そういう世界、あるいはいわゆる発展途上諸国の中に、その国の中にまた非常に大きな経済的格差があるという、そういう現在の世界というものがやはり国際平和を維持する上で非常に好ましくない状況である。それを解決する一つの方法として豊かな国が貧しい国を援助する、そういう理念というのが確立している国がございます。具体的に挙げますと、材課長が示された表にも出ておりますけれども、たまたまというか、あるいは決して偶然じゃなくて必然かもしれませんけれども、ＧＮＰに対するＯＤＡの比率が〇・七％を超えている国がすべてそれに当たるわけでございます。具体的に言うと、ノルウェー、オランダ、スウェーデン、デンマーク、ここらは、私の分析によると、非常に人道主義的あるいは高次元の国益を追求するエンライトンされた哲学で援助をやっているというように思われます。ほかの国々は皆そのどれかの中間にあるわけでございます。そういうことをまず整理して申し上げたいと思います。
　ところが、私最初に申し上げましたように、援助というものは、先進諸国あるいは国連機関を加えてもそうですけれども、試行錯誤の歴史であったということを反映すると私は思うんですけれども、一九八〇年代になりましてから主要な先進諸国で、援助諸国で援助の考え方、援助のやり方、援助の効率というものを見直そうとする委員会が次々とできておるわけです。
　そのレポートなんというのはかなり知られておるわけです。例えばアメリカでは前の国防次官で現在たしか安全保障の補佐官になっているカールッチという人が委員長になってカールッチ委員会というのがあって、そこでアメリカの援助を徹底的に見直したレポートが出ておる。それからイギリスには、これは政府じゃなくて、民間の非常に尊敬されている識者が六人でつくりましたインデペンデント・グループ・オン・ブリティッシュ・エードという一つのアドホックの委員会がございますが、そこが一九八二年と八四年にそれぞれすばらしいレポートを出しております。それからオーストラリアでは、ジャクソンという人が委員長になりまして、やはりオーストラリアの援助を一回見直そうということで、これはもう既に一九八四年にその報告書が出ております。それから日本の場合は、これも材課長が言われたように、小倉武一元農林次官を長とするＯＤＡ効率化のための委員会というのが、これはもう既に報告が出されておるわけでございます。
　またほかの国にもそういう見直しが今次々と行われてきておる。ということ自体は非常に私は興味があることだと思います。つまり、いろいろやってきたけれども、どうも歯がゆい、援助というものが余りうまくいかないのではないかという反省が期せずして各国で出てきているということのあらわれであろうかと思うわけです。中には、これはもうかつてなかったことでございますけれども、八〇年代になりましてから援助無用論あるいは援助有害論というのをあからさまに口にする相当の権威者がヨーロッパに出ております。ドイツ人とかあるいはイギリス人の中にそういう否定論を堂々と言っておるのもあるわけです。それに対してそれを真っ向から、あなた方の考えは間違っている、援助というものは有効なんである、やりようによっては非常によいことであるということを主張している人々も、この方はかなりあるわけです。代表的なのは今オックスフォード大学の大学院の一つでありますクイーンエリザベス・ハウスというところの代表になっておりますけれども、ロバート・カッセンという博士がおりますが、彼が編集しました「タズ・エード・ワーク？」――援助というものは一体作用するか、という本がございますが、これなどは肯定論を述べておるように私には思われるわけです。
　以上のように、国際的に見ましても、ここ三十年来、日本の場合は三十年ぐらいだと思いますが、ヨーロッパの場合、アメリカの場合なんか四十年近く援助をやっておるわけですけれども、そうやってきたことが、つまりＯＤＡがどうも思うようにいかないということに対する一種のフラストレーションが出ておるというのが私どもの観測でございます。それを国際的な一つの最近の動向として御紹介をさせていただくわけでございます。
　時間も限られておりますので、今度は日本のＯＤＡに話を絞って申し上げたいと思います。
　皆さん委員の先生方も十分御承知のことばかりでございますけれども、日本の場合は、アメリカそれからヨーロッパの国々に比べていわゆるＯＤＡを本格的に始めたのが少しおくれたわけです、これは日本自身が非常に貧しかったということもあるわけですけれども。しかもそれが賠償という形で始まったというようなこともありまして、ほかの国と若干違った条件でこれまでやってきたように思われます。
　そのような中で、これは多分に日本政府の積極的な意図と、それから諸外国、特にほかの援助供与国側からの暗黙といいますか、時には明白な不満というか、もっとやれというようなことの声、つまり内外の動きにこたえるために、御承知のように、我が国では先ほど材課長の言われたように、一九七八年からだと思いますが、三年間で第一次ＯＤＡ倍増計画、その次に一九八一年から八五年まで、一昨年までにやっぱり援助倍増論、ちょっと複雑なんですけれども。
　それで、第一次中期計画は、これは少なくとも数字的にはうまくいったんです。私の分析ではその間に円がドルに強くなったということがかなり作用したと思うんです。第二次計画はちょっと思ったとおりにいかなかった。これもやはりドルとの関係がそのときにたまたま悪かったと思うんです。そこで第三次というのを、七年倍増計画というのを出されて、そして最近の日本の国際収支の黒字というようなことを反映しまして、政府では七年を五年に前倒しで二年間短くしてやろうということをやっておられるわけです。そういう結果につきましては、材課長の用意された表に出ておるように、現在日本は少なくとも金額的にはアメリカに次いでＯＤＡ額が二番になるというような現状でございます。これは繰り返しません。
　さて、これはいささか材課長の前で申し上げるのにはちゅうちょするんですけれども、勇気を奮って申し上げますと、日本のＯＤＡにはどうも余り明確な理念がなかったのではないか。今はあるようですけれども、なかったと思うんです。非常に雑な言葉で言いますと、げすの言葉で言いますと、よその国がやっているから我が国もやらないかぬというようなことで始まったような気が非常にするわけです。我が国の公的な、つまり政府の方々が、我が国はこういう理念で援助をやるんだということを口にされるようになり、書かれるようになったのはここ十年ぐらい前のことであって、それ以前はそういうものさえ少なくとも私はお目にかかったことはなかったわけです。
　その日本の理念を見ますと、言葉で書かれたあるいは口で言われている理念は非常に納得のいくことなんです。まず人道的な配慮ということが言ってあるわけです。それから、相互依存の世界で総合的な安全保障というようなこと直言っておられるわけです。そういうものを強化するために我が国は援助をやるんだということを言っておられるわけです。私はそれはそれなりに評価をさせていただいているんですが、そういう理念というのは関係のお役所の方が言われているのであって、私はその理念を国会で議論されて、国会の名において発表されたというようには思っておらないわけです。私はそういうのはやっぱり国民の代表、納税者の代表である国会がそういう理念を明確化して、そして国民に納得のいく、国民がそれならやれということになるように、援助の理念を国会レベルにおいてもひとつ御検討いただきたいというのが本日私が申し上げたいことの一つでございます。
　さて、私は言葉の上では日本の理念は立派だと申し上げましたけれども、これは日本の文化というか、日本の社会の固有の現象だと思うんですが、建前本音論というのがあるわけです。例えば人道的配慮に基づく援助というようなことの中は、これは建前としては非常によくわかるし、一見そう言っておられるんですけれども、それでは果たしてそれが本音であり、また実態であるかというと、これは必ずしも私は信頼できない点があるわけです。それは単なる抽象的な議論じゃございませんで、実は数量的、数字的に出て立証されているわけです。
　きょう材課長がお持ちになった表には載っておりませんけれども、大変読みづろうございますけれども、私がハンドライトでつくりました表１というのがございますが、その（Ａ）（Ｂ）（Ｃ）は、これは材課長のお出しになったデータと全く同じ――根拠が同じですから同じである方が当たり前なんですが、（Ｄ）がちょっとなかったと思います。（Ｄ）というのは、いわゆるＬＬＤＣと言われている国々を対象にして行われるＯＤＡ額がＧＮＰの中に占める比率というのがここに出ているわけでございます。データは、これは一九八四－八五年の平均で出ておるのでございますけれども、この比率というのは、一九八一年のパリの国連会議の際に、これからＬＬＤＣに対してもう少し援助を強化しようという合意が行われて、そのときの合意で、援助供与先進諸国はＧＮＰの〇・一五％のＯＤＡをＬＬＤＣに向けて供与しようという一つの合意が出ているわけでございます。その点で見ますと、先ほど私が申し上げました四つの国、ノルウェーから始まってオランダ、それからデンマーク、スウェーデン、これらの国々の数値を（Ｄ）の欄を縦に見ていただきますと、例えばデンマークは〇・一五じゃなくて、その二倍の〇・三％、それからずっと下がりましてオランダが〇・二八、それからノルウェーが〇・三三、スウェーデンが〇・二二ど、いずれも〇・一五％をはるかに突破している。言いかえれば、これらの国々のＯＤＡというものはＬＬＤＣにかなり焦点を合わせてやっているということが数字の上で出ているわけでございます。
　これに対しまして、〇・一五％という一種の国際的な基準といいますかノルマにはるかに到達していない国が二つございまして――実は三つあるわけでございますが、その一つが日本でございます。日本は〇・〇六％。このことはつまり少なくともＬＬＤＣを我が国のＯＤＡは余り重視していないということを数字的に示しているように私は思うわけです。もちろんＬＬＤＣと人道主義援助とはそのままぴたり重なるとは思いませんけれども、ある程度そこに相関関係はあるというように思っているわけでございます。
　さて、時間も限られておりますが、次に進ませていただきます。
　実は極めて最近もうこちらにおじゃまをすることを予定されていた後の偶然の出来事なんでございますが、オーストラリアのいわゆる援助局、これは外務省の中にある局でございますが、ちょうど日本の経済協力局みたいなものでございます。ただし、日本の経済協力局とオーストラリアの援助局との違いは、オーストラリアには援助官庁はそれしかないわけです。日本は、御承知のように、四省庁があったり、十五省庁がいわゆるＯＤＡ予算を配分しているというようなことがありますから、オーストラリアの援助局と日本の経済協力局はちょっと性格が違うわけですが、そこが発行いたしました「日本の援助プログラム」、「ジャパンズ・エード・プログラム」というパンフレットといいますか、資料を向こうから私個人に送ってきたわけです。つまり日本の援助というのをオーストラリアの連中が書いているわけなんです。それを急いで読んだわけでございます、こちらに参るために。読んだら、なるほどこういう見方もあるのかと思うことが非常にあった。大体全体を通じて書いてあることは、私が本日申し上げていることとほとんど符合しておるわけです。一致しておるわけでございますが、あれ、こういう見方があるのかなと私がちょっと驚いたのは、日本で経済協力という言葉を使っておられるわけですね。この小委員会もまさにそういう言葉を使っておられる。ところが、オーストラリアの連中から見ますと、経済協力ということは、結局与えながらもらう、つまり双方交通だ、正面交通なんだと。それをいみじくも日本の場合にはエコノミックコーポレーションという名前で言っている。まさに日本はそうなんだと、そう言っておるわけですね。つまり援助よりも、何か向こうにやってあげるけれども、同時にそれから得るという文字どおりの協力なんだと、日本は。ということを見まして、なるほど外国人、英語国民から見るとそういうように解釈されるのかと、経済協力が、ということを私はちょっとある意味じゃ驚いたわけなんです。そのことは、しかし内容的にはまさに日本の援助のあり方というものをよく知っているということになるかと思っております。
　そこにも、私が常々申し上げている、これはまあ雑誌などで申し上げていることが大体ほとんど漏れなくその文書にも出てくるわけです。例えば日本には援助行政が一本化していないではないか、これはなぜそうなんだろうというように向こうの人は言っておるわけです。あるいはいわゆる理念が法律という形で出てないではないかと、そういうようなことがその文書に出てきておりました。
　これは私が常に日本の援助を見まして、できたら改善を一日も早くしていただきたいことだと思うので非常に割り切って三つだけ申し上げますと、一つは援助行政の一本化、行政官庁を一つにすると、そこにすべての援助を集約するということをした方があらゆる点で効率的であろうし、またいわゆるプロが育つ、援助プロが育つということにつながろうかと思います。
　もう一つは、援助理念を明確化した立法措置が必要であろう。既に外務省ではその援助理念をいろいろと言っておられますけれども、これは国民の合意を得た上でというよりも、いわばお役所でよいと思われることを言っておられるわけです。私はやっぱり国民の税金を使ってやるんですか
ら、国民が納得のできるような、なぜ援助をするんだということが大多数の国民がわかり、かつ支持するような、そういう援助の理念を法律で明確化していただきたいというのが、これが前から申し上げていることの一つなんでございます。
　それから三つ目は、これは簡単なことのようですが実は大事なことなんですが、ほかの援助協力国には南北問題ないしは開発援助についてのシンクタンクが非常に確立をしておるわけですね。あるいは大学の中の研究機関であったりあるいは独立の研究機関であったりするものがたくさんございます。あるいは政府がつくったものもあるし、あるいは民間であるものもあります。そういうものが日本に全くないわけではないんですけれども、それと援助行政とは直接のパイプがない。例えば具体的に言いますと、アジア経済研究所なんかはそういうところだと思いますけれども、そのシンクタンクを一日も早くつくっていただきたいというのが私のお願いなんです。
　それは、たまたま材課長のペーパーにもございますように、このたび国際大学という形で日の目を見るような気がいたしてほっとしているところでございます。願わくはその国際大学が本当の意味でシンクタンクであっていただきたい。そしてそこでひとつぜひやっていただきたいことは、ほかの先進諸国がやっている援助と常に十分に調査、研究をして、それとの照らし合わせの中で日本の援助というものを検討、研究をしていただきたい。
　それをなぜ私が申し上げるかというと、大体ＯＤＡというものは、事柄の性質からいって国内ではどこで何がどう使われているかのわかりにくい予算項目でございます。ところが同時に、あるいは反対に国際的にはＯＤＡぐらいぎゃあぎゃあ国際比較の対象になるものは予算項目の中にないと思うんです。日本のいろんな予算項目ございますが、ＯＤＡぐらい国際比較の対象になるものはないわけなんです。そのためにＯＥＣＤなどという政府間機関もあり、その中にＤＡＣというものがあって各国の援助を審査などしておるんですから、このＯＤＡぐらいほかから見たら比較される対象になる項目はない。
　そういうことを考えますと、常に我々は、あるいは日本は諸外国の先進国の援助の動向とか、理念の移り変わりとか、ストラテジーというか、戦略の進展とかというものを常に研究しておくべきであろうということを特に国際大学にお願いをしたいと思っておるわけでございます。
　それで、私はできるだけ時間を節約するために、まず前半には大体ＯＤＡなるものの国際的な歴史というか沿革というものを簡単にレビューして、今やＯＤＡというものはもう一回見直し、レビュー、かなり批判的な意味でもレビューされるような時代になっているということ、そのことを申し上げて、それから二番目に日本のＯＤＡというものについて幾つかの、私見でございますけれども、私がもう少し改善をしていただきたいということを申し上げたわけです。その改善というのは、今川村参考人が言われたような具体的なことだけじゃなくて、援助の仕組み、構造というものから始まった見直し、例えば行政の一本化とかというようなことですね、それについて一口極めて具体的なことを申し上げますと、例えば川村参考人がお述べになったことの中に国別あるいは分野別あるいは地域別の調査、研究をこれからやる、既にやっておられるところもありますけれども、やろうとしておられる。私はそのことは非常に結構だと思う。非常にいいことだし、逆に言えば今までそれをなぜやらなかったかということさえ申し上げたいんです。
　しかしながら、なぜＪＩＣＡだけがそれをおやりになるのか。例えば一つの地域別、国別の調査、研究であるなら、なぜＯＥＣＦ、海外経済協力基金と一緒にそれをやれないのか。それもやはり私は援助行政の一つの機構上の日本的欠陥が反映されていると思うんです。国によりましてお金を貸す、借款を主として業務としているエージェンシーと、それから技術協力を中心としているエージェンシーとが別々に行われている国は日本だけではございません。ほかにもあります。ありますが、その場合にはその両者を統合する上にいわゆるエードエージェンシー、援助官庁があるわけなんです、一つの官庁が。そこで統合できているわけです。ところが日本は、御承知のように、例えばＪＩＣＡは外務省の管轄下にある、ＯＥＣＦは、私がもし間違っていなければ経済企画庁のもとにある。そういう縦割り行政のために、両者の間の連携というか、統合的な研究がどうしても行われないのではないか。ここらに私はやっぱり機構上の問題が背景に存在しているように思うわけでございます。
　そういうことなどを私どもは、私というか全く民間、在野の一研究者が考えておるということをきょう先生方に御披露させていただきましたことを小委員長を初め全小委員会の方々に深く感謝を申し上げます。
　少し時間を短くいたしましたので、恐らくこれで全体のバランスがとれたのではないかと思っておるわけでございます。