○星野参考人　皆さん、おはようございます。
　私の方が説明させていただくのは、地方自治における行政評価の現状と課題というタイトルでございます。
　私ども日本能率協会は、平成六年度から地方自治体における行政改革、とりわけ事務事業の評価とか組織問題とかについての支援をさせていただきまして、それを通じて、今、特に民間企業のいろいろなコンサルティングなんかもやっておりますけれども、それと比べまして、地方自治体がどのように地域の中で信頼されて構造改革していくのかというあたりのところの話をさせていただきたいと思っています。
　お手元の横長の資料を見ていただきますと、まず三ページの方でございますが、行政評価ということで各地方自治体で取り組みをされておりますけれども、その本質は何かということでまず最初に申し上げたいのは、「マネジメントシステムとしての行政評価」というところでございます。
　要するに、企画をしまして、実施をして、その結果を次の企画や実施に反映するというのがマネジメントの基本でございます。私ども、民間企業と自治体を比べますと、企業の方は徹底してこの結果評価に力を入れまして、そして次のプランニングや実施に反映するという、マネジメントの確立についてかなり時間をかけて取り組んでおられました。ところが、自治体の実態はどうも、どちらかといいますと、毎年一年間、何に一番エネルギーをかけているかというと、予算の獲得なんですね。ですので、一年間終わったときに、結果としてどうなったのかということに余り注意力を払ってないということが感じられます。
　そこで、この表のように、プランニング、それから実施、評価というサイクルをちゃんと回していくということ。ところが、実態としましては、この線になっているあらわし方のところは情報なんでございますけれども、どこかで分断しております。
　本来は、事業の計画というのは、その自治体の将来ビジョン、これは総合計画ということで五年なり十年なり長期の計画を立てられております。これを裏づけて具体的に毎年の計画に反映しなきゃならないのだけれども、どうもそのあたりの総合計画と毎年の予算編成というものが連動していないということ、それから、予算を獲得することにかなりパワーをかけるのですけれども、その結果を次に反映しないというところ、このあたりをどのようにこのプラン・ドゥー・シーのマネジメントサイクルを回していくかということが、地方自治体における行政評価の本質じゃないかなというふうに考えております。
　次に四ページでございますけれども、「地方自治における行政評価の目的」。何のためにこの行政評価をやるのか。行政評価というのは、プラン・ドゥー・シーでございます。もともと自分たちの仕事を何のためにやっていくか、その目的がどれだけ達成できたかどうかという、そのことについての目的というのは直接三つございます。
　一点目は、まず目的志向。課題解決型の行政活動を実現するということでございまして、その自分たちのやっていることというのは、町のビジョンの中のどの部分を担っているのかということですね。ややもすると、規則や法令に従うことが第一ということがありがちでございますけれども、そうではなくて、目的にこだわるということが一点でございます。
　そして、わかりやすく透明性の高い行政運営実現するということでございまして、住民にその考えていることをちゃんと伝えるということでございます。それによって、行政と住民とのパートナーシップを確立するというところに結びつくわけでございます。住民との協働を図るため、やはり住民と同じ目線に立って、事業の目的や将来方向というものを共有化していかなければならないということでございます。
　さらに、この結果を次のプランニングに反映するということを通じまして、将来にツケを残さない財政の構造にするということが求められます。そして、政策の再構築を図っていくということでございまして、これがひいては健全なまちの運営ということで、この表の右側の方の「財源の確保と有効活用」というのは、どちらかというと、納税者に対する住民に対してのその結果の報告でございます。この左側の「住民との協働」というものに対しては、どちらかといいますと、納税者というよりは住民自治の主役としての住民に対する共有化ということでございまして、そのような形で住民と一体となった活動をすることによって、魅力ある安定したまちづくりの実現を図るということでございます。
　ですので、昨今、中央財政は非常に危機的な状況を迎えておりますけれども、単に短期的に予算を節約する、コストを削減するということの目的だけでは行政評価は根づかないというふうに考えられます。やはり、住民と一体となった、本来の地方自治に戻るための取り組みだということだと思います。
　そこで、次の五ページでございますけれども、まず、各自治体で今どのような取り組みをしているのかということでございます。先ほども静岡県の石川知事の方から取り組みの事例がございましたけれども、都道府県と市、それから区、四十七都道府県と六百九十三の市区を対象にした最近の調査結果によりますと、この表のような段階がございます。
　まず、行政評価の必要性を感じていない、これは、都道府県ではゼロでございます。まだ幾つかの市では、そういう必要性を感じていない。これはどういうことかといいますと、やはり行政評価を単に予算のカットのツールだというふうな受けとめ方をしているところがございます。そういうところは、従来からのそういう事務事業の見直しはやっていたということで、必要性を感じていない。そういうところがまだ残っていると思われます。
　そして、その次のステップは、一応様子を見るとか検討中とか、体制をつくって情報収集して先進的な静岡県や三重県に勉強に行ったりというところが、おととしと比べれば去年、去年と比べればことしは少なくなっておりまして、その次の三段階に移っております。
　これはどういうことかというと、試行中もしくは一部実施中ということでございまして、本格導入ということではないのですが、とりあえず幾つかの事業だけ選んでまずやってみようということで、モデルで試行して、そして、それを踏まえて次の全面導入ということですね。
　これはやはり、すべての仕事、事務事業に対して評価を導入するということと、それから情報公開、これが不可欠でございます。情報公開をすることによって、住民と一緒になった評価のスタートをする。
　そして最後に、五番目の段階でございまして、定着化を図るということでございます。そして工夫発展をしていくということでございまして、まだこの五段階にいる自治体というのは数少ないのじゃないかということでございます。私どもの知る限りは、静岡県や三重県や、都道府県でもまだ幾つかの県でございます。これをごらんになりますと、都道府県の方がやや行政評価についてはスタートが早いなということでございまして、徐々に、二番、三番、四番というふうに階段を上ってくるのじゃないかなというふうに思われます。
　そこで、実際に先進的な自治体で行政評価はどういうふうに取り組んでいるかということでございまして、先ほども静岡県の事例をお話がございましたけれども、私どもの方は、平成七年度から三重県における評価システムの導入を外部の立場でお手伝いさせていただいておりまして、その取り組みを整理したものが、次の六ページでございます。
　まず最初に何が必要かというと、やはり、幹部を含めた頭の切りかえというのが必要なわけでございます。まず、変えなければならないことに気づかないと、これはスタートできないのです。そういう意味では、最初の年は全管理職の研修、副知事や出納長や、それから分所、そして課長と、上からおりていくというそれを行いました。そして、システム要件をつくりまして評価の骨格を組み立てたのが一年目でございます。
　そして、八年度には既に、九年度予算に反映するということをやっていただきました。これは非常に、かなりの議論があったのでございますけれども、結果的にはよかったと思っております。そして平成九年度からは、その個々の事務事業の見直しだけじゃなくて、総合計画の達成度の評価と連動していかなければならないのですね。そして、どこまでできたのかという目標を設定しまして、そして目標の達成度をプラン・ドゥー・シーしていくという、そのような仕掛けになっております。ここで、九年度の最後に、三千三百の事務事業という、具体的な活動の見直した結果を一般公開するということに踏み切ったわけでございます。
　そして今、十年度、十一年度、どういう取り組みをしているかというと、さらにこれを、住民と一緒になった、協働した評価をするというのが最終的な目標でございますので、ですから、単に内部評価ということではなくて、住民と相互評価をしていくということが基本でございます。そこで、どんなことをしたかというと、ＮＰＯとの連動、ＮＰＯはＮＰＯなりの評価の視点を持っていますので、一緒になった評価をしていく。それから、大きなイベントとかいうものについては、他の県、それから市町村と一緒になった評価をしております。これはかなりその成果が出ております。
　そういうことと、それから補助金につきましては、補助金の交付団体については競争原理を導入するということでございまして、こんな目的で県としてはこの事業を考えています、その目的に対して一番的確なやり方の提案をしたところに優先的に補助金をつけるということの取り組みなんかもされております。
　そのように、一つ一つまず自分たち自身から見詰め直して、そしてそれを将来的なビジョンに近づけていって、そして本来の住民自治である住民との相互評価へ向けて確立をしてきたわけでございます。
　今まで行政評価ということで一言で話をさせていただきましたけれども、次の七ページに書いておりますが、行政評価というのは一体何なのかということで、平成九年度ぐらいからいろいろなところで行政評価についての議論が沸き起こりました。さまざまな定義ができておりますけれども、どうも、私ども実務的な立場、実際に地方自治体の組織にこの評価のシステムを適用して、そして変化をさせて定着化に向けて努力をする、そのような立場で申し上げますと、大きく二つに分けられると思っております。
　まず一つは、政策と、その政策を実現した具体的な事業がございます。これを評価する。この目的は、町の将来ビジョンをどう実現していくかということでございまして、その解決すべき課題を目的と手段の関係で明らかにする。
　これも実は二つございまして、将来のあるべき姿、施策の目標を設定しまして、そして具体的な事務事業をデザインしていくというデザインアプローチ。それから、先ほどの静岡県の事例ではどちらかというと総点検アプローチということでございまして、現状の事業の目的を明らかにして、そしてどんな施策にそれが貢献しているのですか、もともとその目的は本当に今の時代でも意味があるのですかという、この辺のあたりを自己点検して、そしてそれを情報公開を通じて関係者と共通認識を図っていく、そのような評価というのをいわゆる政策と事業評価というふうに言っています。
　これともう一つ、実際に自治体で多い仕事というのは住民に対するサービスでございます。これは、住民とか受益者に対するサービスとしての個々の事務や業務、これをどれだけニーズを満たしたかどうかという観点でとらえて、そして改革や改善をしていくというものでございます。
　この二つについて、ちょっとさらに詳しく説明をさせていただきます。
　まず、政策と事業評価ということでございまして、次の八ページの事例でちょっと申し上げてみます。
　従来の自治体の予算編成の現場や事業の執行の現場ではどういう傾向があるかというと、事業をやり抜くことに真剣になるわけですね。それがひいては予算消化主義という、民間企業から見ますと非常に奇異となる現象を起こしているのじゃないか。本来は何のためにやっているか。最終的には、やはりそこの地域の住民が安心して暮らしていける、そしてほかの町に対して誇れるということですね。そういう意味では、そのために解決すべき問題、課題がたくさんあるわけでございまして、その解決すべき課題、問題を初めに設定して何をすべきかという、先ほどデザインアプローチと申し上げましたけれども、これがこの表の政策体系の左から右におりていくやり方でございます。そして、この左の方から右の方におりてくるやり方が政策の実現、右の方から左に現状の目的を追求するのが総点検。
　ここで非常に大きな葛藤が生じるわけですね。いろいろな問題が生じます。自分たちの事業の本来の目的、それから実際の目的との違いとかということが起きまして、そういう意味では、今地方自治に必要なのは総点検。確かに、地道なやり方でございます。もう一方で必要なのは、本来どういう課題に取り組むかということを、国や都道府県や市町村、そういう枠を取っ払って、その地域に住んでいる方々が最終的には幸せになるような、そういう観点でとらえて新しく政策をデザインするということじゃないかと思うのです。
　それが、次の九ページにありますように、例えばこの例ですと、青少年の健全な育成を図らなければならないということを意味します。そういう施策の目標をつくりまして、それを実現するときにはどうあるべきなのかということを、その地域の実態をわかっている方々、いろいろな組織や所属部門の壁を取っ払って、真っさらに、白紙でデザインをするということになりますと、このような骨格になってきます。どういうような対象の住民に対して、どんなような意図を持って、税金を使って、もしくは住民と一緒になって解決していくか。そうすると、ここにありますような、「青少年の社会ルール遵守」とか「家庭・青少年の悩みへの対応・解決をはかる」とかと、大きな一つのユニット、単位ができるわけでございます。この単位に沿って現状の事業をぶつけていくというやり方が求められていると。
　ややもすると、事業を守り抜くとか、特に地方自治体の場合には補助金というものが非常に大きな影響を与えています。ある補助金のついている事業をやめたいんだけれども、その補助金をやめるということを言い出すとほかの事業の補助金にも影響を与える、そういう、ある意味では慣習がございまして、そのあたりをどう解決するかということじゃないかなと思います。
　次の十ページの方は、これはかなり身近な、住民に対する、ここで言っている住民というのは行政サービスの顧客としての住民に対してという意味が一つございます。「対象者」と書かれておりますけれども、サービスの利用者に対して、例えば住民票の発行とか施設の維持管理とかデイサービスとかいろいろな統計情報サービスとかというもの、どんなニーズにこたえていくかということが、これがサービスの成果、品質でございます。これとサービスの料金との兼ね合いで、同じサービスの品質であればできるだけ利用料は安い方がいいわけですね。それから、利用料が少し高くても早くやる、それからいつでもできるようにやる、そういうことがこの行政サービスの評価でございます。
　さらにもう一つ必要なのは、納税者の立場に立ってサービスの効率性というものを評価するということが必要です。例えば住民票の発行にしても、利用者一人当たりのコストというのは幾らぐらいかかっているのかというふうに分析しようと思っても、なかなか必要なデータがございません。そういう意味でも、サービスの正確な原価、そしてそれを実際に提供すると大体幾らかかっているんですかということでございまして、そのようなことでの評価ということのプラン・ドゥー・シーというものが行政サービス評価ということでございます。
　つまり、政策体系に基づいてどんな事業を構築するかという評価と、それから、住民にとって身近な行政サービスをどのように品質とコストという観点でよりよくしていくかという評価がございます。
　次の十一ページの方は、このプラン・ドゥー・シーについて自問自答していくということでございます。デザインアプローチも総点検アプローチも、最終的には具体的な事業の評価におりてきますので、このように、現状、これは、例えば平成十年度の実績としてはどんなことをやったのか、そしてシーですね、結果の評価をしまして、その次の改善案に結びつけるというプラン・ドゥー・シーをきちっと回す。
　お気づきのように、このドゥーとシーの中の質問項目というのは、納税者である住民、それから行政サービスの受益者である住民、そして住民自治の主役としての住民という、それぞれの立場からの質問なんです。この質問にどうやって答えるか、答えることによって、自治体職員というのが自分たちの本来の役割、使命が認識できます。そして、場合によっては住民と一緒になって協力してやっていただくとか、そういうことも含めて総合評価を目指していくということが、今現在先進的な自治体で取り組んでいるものでございます。
　さて、最終的には行政評価というのはどのような体制でやらなければならないのかということで、十二ページのところにございますけれども、やはり税金を使って仕事をしている世界の方たちですので、公開性、透明性が必須でございます。このように、各段階で事業部門、歳出部門が自分たちの仕事を、先ほど申し上げたように住民自治の主役とか行政サービスの受益者という市民に、住民にそれを公開して、一緒の評価をして、企画、実施、評価を健全に確立していくということが基本でございます。
　しかし、それだけですと、先ほどのように、施策の目標とか、もっと言うと政策目標とか、それに対してどういう事業の組み立て方をするかということで、部分最適になりがちですので、政策評価スタッフというものをつくらなければならないと思います。
　そこで、全体のバランスを図りながら、一年間まとめてある時期に、決算報告ということで、当自治体としましては昨年一年間こういう活動をしました、そして町づくりのビジョンに対してはここまでできています、しかしまだここまではできていません、ですからこういうことを住民にはお願いしますという、今ちょうど企業が株主総会の時期でございますけれども、まさに、株主に対して結果報告をして、そして理解を求めるということが必要になってくると思います。そのためにも、一番右側にございますように行政評価機関の設立はやはり必要かと思います。
　ただし、大切なことは、行政評価機関が何でもかんでも自治体の仕事に介入しましてチェックをするということでは、物理的には無理ですし、本来プラン・ドゥー・シーというのは身近なところでやって総合評価をすることが目的でございますので、このようにうまく行政評価システムそのものが機能しているかどうかということ、これをシステム監査といいますが、システム監査ということと、それからこの評価結果の進捗の監視、ちゃんと評価の結果が絵にかいたもちになっていないかどうかということ、そういうことで、やはり行政組織や議会から完全に独立していることが条件じゃないかということでございます。
　やはり独立性、公平性、アンパイアの世界でございますので、プレーヤーに対してやはりアンパイアという立場で、そして行政評価機関が適宜情報公開と意見反映をということで、別な形で納税者である国民に対して適宜報告をする。例えば、なかなか勧告してもそのとおりに動いてくれないところがありますよ、その原因はここですというところまで、わかりやすく納税者に伝える工夫が要るのじゃないかなということでございます。
　十三ページ、十四ページ、ちょっと飛ばしますけれども、そういう意味で、先ほど申し上げたような定着化のための課題としましては、やはり行政評価機関の設立が求められると思います。ただし、自治体からの改革障害要因の駆け込み寺、ヘルプデスクみたいなものです。
　補助金の制約があって実はなかなか改革をしてもできない、だから、それをすくい上げて、そして解決するように持っていくということとか、それから、最終的にはやはり国とか都道府県、市町村が一体となってその地域に対しての行政活動全体の評価をしていく、そういう決算結果、活動結果の体制とか、それから、評価システムがやはりばらつきが出ないように、ちょうど企業のＩＳＯみたいに、そういう基準をつくるというものも考えられます。そして、システム監査員の育成を図って、最終的にはあらゆる税金使途先について、コストを納税者にわかりやすくするような工夫ですね。ですから、税金でつくったもの、税金でやられている仕事については実はこれだけコストがかかっているんですということをオープンにすることによって、納税者の関心を高めて、自分たちの町をより魅力あるものにしていくということが求められているのではないかなと思います。
　以上で、簡単ではございますけれども、今、地方自治体でどういう取り組みをしてどんなことを指向しているのか、何が課題なのかということと、それから、行政評価の今後のあり方について、簡単ではございますけれども、意見を述べさせていただきました。
　御清聴ありがとうございました。（拍手）