○高田参考人　ただいま御紹介にあずかりました高田でございます。
　私に与えられました課題は、地方公共団体、と申しましても関西、特に大阪でございますけれども、その情報公開条例運用上の問題点とか課題を踏まえて、国の法案に対して要望をということでございました。
　地方公共団体における情報公開条例は、御承知のとおり、一九八二年以降の歴史を持っているわけでございますが、大阪におきましては、現在、一府十七市二町がこの条例を持っております。現在、国におきましては、ここで審議されておりますとおり、地方公共団体よりはおくれましたけれども、情報公開法の成立過程にございます。そのことは非常に喜ばしいことでございまして、できるだけ早い機会に成立をし、しかも、よりよい内容のものが成立するようにということが望まれるわけでございます。
　実は、私は、むしろ主として個人情報保護にかかわってきたわけでございますけれども、私が接しました範囲内で、大阪の情報公開条例の運用上の問題点とか課題などをも踏まえまして、政府案への要望を述べさせていただきたいと存じます。お手元に、項目だけをお届けいたしております。その順序で進めさせていただきます。
　本論の最初、実質的法治主義というところでございますが、私の専門であります行政法でございますが、情報公開法というのも行政法に含まれます。これは、法治主義具体化法といいますか、法治主義に基づいて行政の場で具体化される法ということになりますが、現在の法治主義は、憲法価値を国政を通じて具体化するという実質的法治主義ととらえられております。つまり、憲法具体化法ということになるわけであります。行政法である情報公開法も同様のものであるというふうに言われなければなりません。
　今度の政府案でございますけれども、第一条の目的規定ですが、その趣旨で解してよかろうというふうに考えます。つまりこの法律は、国民主権の理念にのっとって、そして行政文書の開示を請求する権利について定め、そして他方でアカウンタビリティーについて定めるという形になっておりますので、そういった憲法価値の実現といったような趣旨がそこに出ているかというふうに存じます。
　この法治主義というのは、行政の場では、まずそれを行う行政組織の法的規律、次に活動・作用、そしてさらに救済の過程へと及んでまいります。私の項目では、その順で、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳというふうに進むということで、そのようにさせていただきたいと存じます。
　二番の行政組織でございますけれども、まず、対象機関でございますが、第二条第一項に規定がございます。地方公共団体では、大阪の場合では、地方議会を入れているのが九市あります。警察は府ではまだ入っておりませんが、このたびの政府案に対応いたしまして、それの検討を始めようというふうにいたしております。
　問題になっております特殊法人でございますが、地方公共団体における外郭団体、これが地方公共団体ではよく問題になります。これの情報公開につきましては、別個の法人ですのでそれを直接規制するのが難しいということもございまして、条例上協力要請などを記しているところが多いわけであります。十分生かされているとは言えません。
　ある市におきましては、外郭団体の情報公開事務取扱要領といったようなものを定めまして対応いたしておりますが、問題は、不服の申し立てができないというところにございます。したがいまして、特殊法人も、救済制度を持った形で検討していただくようにお願いをしたいと存じます。
　三党合意がございまして、二年以内に法案が国会に提出される予定になっておりますが、今申しましたような趣旨が織り込まれるというように望むところでございます。
　組織の二番目でございますが、窓口というのは非常に重要でございます。
　地方公共団体におきまして、なかなか幅広い利用になりにくいという現状もございます。制度のＰＲとか窓口の利用しやすさといったようなものに配慮していく必要があると考えられます。
　国の場合ですけれども、地方での利用のしやすさに留意をいただきたいと存じます。都道府県に総合窓口の設定をする、また不服申し立ても、地方で異議申し立ての意見聴取ができるような配慮をお願いしたいといったようなことでございます。
　組織の面で、三番目に文書管理の法的規律の問題に触れておきたいと存じますが、文書管理の適正な法的な規律というのは極めて重要でございます。
　地方におきましても、文書不存在の件数が増加の方向にありまして、文書作成の責務とか保存期間の明確化とかいったような文書管理の問題が、非常に重要な課題となってきております。文書管理いかんというのは、これは、情報公開の死命を制するというふうに言っても過言でない面もあるかと存じます。
　政府案ですが、三十六条の第一項に規定がございまして、そしてそこでは、適正に管理をするということが定められております。第二項では、政令で文書管理に関する定めを設ける、三項で、政令においては基準を設けるとなっておるわけですけれども、第一項の適正な管理というものイコール政令によるところの管理の定めとか基準の設定というふうに解するのではなくして、第二項における、政令で文書の管理に関する定めを置くその定め、あるいは第三項で言う基準ですが、それ自体が適正でなければならないということになると存じます。これが実質的法治主義の要諦ということになりますが、そういった点についての御留意をお願いしたいというふうに考えます。
　簡単ですけれども、組織の面はそれでおかせていただきまして、それでは、そのような組織が行うところの活動、情報の公開でございますが、まず最初に、公開請求権者であります。これは「何人も」というふうに積極的な規定になっておりますので、特別の問題はなかろうと考えております。地方公共団体ですと、住民以外にだれを加えるかというのが問題になるわけですけれども、このたびの案では「何人も」というふうになっている。地方公共団体でも「何人も」となっているのがありますが、その最も進んだ形になっております。
　二番目でございますが、公開の対象であります。これは非常に重要な問題であり、また、種々論議のあるところでございます。
　まず、対象情報でありますけれども、政府案の二条二項にあるところであります。
　地方公共団体では、条例を制定しました当初は、どちらかといえば決裁済み文書に限定するところが多かったわけですが、次第に未決裁のものを含むというふうに移っていっております。大阪でも、府は決裁文書、そして幾つかの市が未決裁文書を含めております。
　未決裁文書を含むというふうに対象を広げた場合、その請求として、例えば何々に関する一切の文書というふうに記載したような請求書が出てくる場合があります。そういった場合の特定の問題とか、そういったあたりは詰めていかないといけない問題であろうというふうに思います。
　それから、もう一つ対象の問題といたしまして、先ほど奥津参考人からの意見が出ましたが、法施行前の文書に適用されるかどうかという問題で、条例の中でも、施行の日からとか、あるいは永年保存を定めたものについては適用とか、あるいは条例の目的を尊重して応ずるようにするとか、整理が完了したものから適用するとか、さまざまなものがあります。前向きな検討が考えられておりますが、その方向でお願いしたいと存じます。
　次に、不開示情報であります。
　不開示情報の定め方は種々ございまして、大阪府の定め方は、公開しないことができる文書と公開してはならない文書に分けるというやり方をしておりまして、国の定め方と違っております。したがいまして、個人情報の場合はプライバシー保護型に大阪府の場合はなっております。
　それから、任意提供情報については、国の絞りを参考にしたいというふうに府では考えているようであります。府の例で申しますと、適用が多いものは、個人情報、法人等に関する情報、事務事業執行情報の順でありまして、これでほとんどを占めておりまして、昨年度では、任意提供情報とか国との協力事務情報というのは適用例がなかったようであります。
　それで、不開示情報につきましては、地方公共団体におきましては、不開示理由を客観的、具体的に提示し、審査会の委員を説得し得ないような場合には不開示は許されないといいますか、説得し得る場合に不開示が許されるというシステムを構築しようとする傾向が見られます。
　情報公開を行いますと、従来の行政運営の視点からいたしますと、多少の支障が出るのはやむを得ないわけであります。したがいまして、それを理由にして情報公開が行われないということになりますと、情報公開制度を設ける意義が失われてしまうということになるだろうと思います。
　そこで、不開示の要件ですが、できるだけ限界づける、そして審査会で客観的に審査できるように、不開示理由をできるだけ客観化するようにする必要があるのではないかというふうに考える次第でございます。
　これはちょっと私の意見ということにもなるわけですが、ちょっと例を挙げさせていただきますと、第五条の第六号、「事務又は事業の適正な遂行に支障を及ぼすおそれがあるもの」というところでは、例えば不開示の要件について程度を高めるといったようなことも考えられるかと思います。例えば「著しい支障を及ぼすおそれがある」といったような方法であります。
　また、客観化という点から申しますと、例えば五条の一号、「個人の権利利益を害するおそれがあるもの」を「おそれがあると認められる相当の理由があるもの」というふうにするとか、それから二号のロ、「当時の状況等に照らして合理的であると認められるもの」の「当時」は必要ないのではないかというふうにも思われます。
　四号ですけれども、「行政機関の長が認めることにつき相当の理由がある情報」、これも客観化すれば、「行政機関の長」と書かずに、「認められる相当の理由」とする方法も考えられます。それから、五号で申しますと、「不当に国民の間に混乱を生じさせるおそれ」というのは、客観化するのに非常に難しいかもしれないという気がしております。削除も考えられるのではないかというふうな考え方を持っております。
　これはちょっと私の個人的な見解ということにもなります。
　次に、文書の不存在でございますけれども、この条例ができました段階では、文書の不存在というのは余り予定されておりませんで、却下されておりました。しかし、これについても救済をということで、次第にそれを処分化していくというふうになってまいりました。
　大阪府下でも複数の市で解釈運用基準を定めたりしております。例えば、公文書不存在決定というふうにする、そして通知書により通知をする、不服申し立ての対象にする、その旨を教示するといったようなことをちゃんと書いているというふうなところが複数ございます。また、短期間存在する行政文書の公開請求につきましては、その問題が解決するまでコピーをとるなりして保存しておくといったようなことを定めている複数の市がございます。
　法案では、九条の第二項で、これを処分といたしまして、書面により通知するといたしております。処分として扱われ、救済が与えられることになるわけですが、不利益処分に準じて理由の付記を考えるといったようなことも考えられてよろしいのではないかというふうに思われるわけであります。
　時間が参りましたので、三番の文書存否情報をちょっと飛ばすということにさせていただきます。それで、手続もちょっと飛ばすことにさせていただきます。一点だけ申し上げます。新しい大阪府下の条例などでこういうのがございます。情報の公開を請求しようとする者は、当該請求に係る情報の特定のため実施機関に対し必要な指導助言を求めることができる、そういうふうなものでございます。その一点だけにとどめさせていただきます。
　最後の救済手続でございます。
　救済手続は、情報公開制度を生かす上で極めて重要な問題ということになります。ここでも、時間がございませんので、一点に絞って申し上げます。
　法案では、諮問を審査会に行うということになっております。大阪府下の例で申しますと、諮問は尊重されまして、それと実施機関との決定とが食い違うといったような例はまず見られないのですけれども、ある市において決定的なそごが、食い違いが見られたといったような例がございました。非常な不信を招くということになります。したがいまして、こういった点につきまして、答申を尊重してという文言を入れている条例は非常に多いわけであります。先ほど申しました、食い違ったところはこれを入れておりません。
　答申を尊重してというのは訓示規定ですから、入れても入れなくても法的には同じだということになるわけですけれども、しかし、やはりこういつたものが入った方が、先ほど申しましたような例を防ぐというのではプラスになるかもしれないというふうな気がしております。ですから、できるだけ、諮問機関じゃなくて参与機関的に運用していくということが望ましいのではないかというふうに考えております。
　時間をちょっと超過いたしましたので、不十分になりましたけれども、一応これで終えさせていただきたいと思います。（拍手）