○落合参考人　東京大学法学部の落合でございます。
　保険に関する消費者問題につきましていかなる法的な対応がとられるべきか、この問題につきまして、本日は、時間の関係もありますので、二つの論点に絞りまして私の意見を申し述べさせていただきます。
　第一は、保険会社が消費者に対して適切な情報を提供するという問題であります。つまり、保険会社の消費者に対する情報提供義務という問題であります。
　保険の仕組みは極めて複雑でありまして、消費者にとってなかなかわかりにくい。つまり、保険会社と消費者との間には大きな情報格差というものが存在いたしております。そうしますと、消費者と事業者とにあります大きな情報格差というものを埋めるということが重要になりますが、その方法としては、やはり情報を多く持っている事業者の方が情報を積極的に出していかないとどうにもならないということがございます。近時、変額保険に関しましていろいろ紛争が起こっておりますが、これは変額保険のリスクを十分に説明していなかったのではないかという点が争われております。
　消費者と事業者との情報の格差を埋めるためには、事業者に情報提供義務を負わせることになるということですが、この点に関する我が国の現在の法的な対応というのは甚だ不十分であります。
　確かに、保険会社につきましては、保険業法という法律がありまして、一定の情報提供義務を要求しております。しかし、保険業法は基本的に役所が保険会社を監督するための法律でありまして、保険業法違反があれば、役所はその違反をした保険会社に対して文句を言えるということなんですが、消費者が文句を言えるというわけではありません。保険業法は、あくまでも役所が保険会社を監督するための法律でありまして、消費者と保険会社との利害調整を直接的に図るという法律ではないからです。これは言いかえますと、保険業法は基本的に役所が業界を監督するための武器でありまして、消費者が一般的に利用できる武器ではないということであります。
　それでは、消費者が保険会社を相手として情報の提供を求めるということを考えました場合に何を武器にしたらいいだろうかということになりますが、これは申し上げましたように、保険業法ではなくて民法、商法という民事ルールということになります。しかし、我が国の民法、商法はこの点は全く不十分でありまして、事業者一般に情報の提供を義務づける規定がありません。そこで、消費者はやむを得ず、信義誠実の原則という甚だ抽象的な民法の一般原則に依拠せざるを得ない状況であります。
　他方、事業者の方も、信義誠実の原則という漠然たる法理が適用になるために、一体どこまでの情報を提供すればよいのか、その境界線が甚だ不明確であるという極めて不安定な状況に置かれております。したがいまして、できるだけ早い時期に民事ルールとしての明確な情報提供義務を立法化する必要があります。そうすれば、いかなる場合に情報提供義務違反が問題になるか、また違反した場合の効果はどうなるかが明確になりまして、消費者も事業者も本当に助かるということになるわけであります。
　さて、第二の問題は保険約款の問題であります。
　保険会社は保険という商品を販売するわけですが、これは保険サービスを提供するということでありまして、サービスは物とは違って目には見えないものであります。つまり、サービスの中身というのは、保険契約で、実質的に保険約款によりすべて決められるということになります。ですから、保険約款の内容が決定的に重要になるというわけであります。
　ちなみに、不正保険金請求といったモラルハザードの問題への対応につきましても、保険約款というものが非常に重要な意義を有しているということになります。
　ところで、保険約款を作成するに当たりまして、消費者の意見を聞いて決めるということは行われておりません。また、消費者が保険契約を結ぶ場合に、約款の内容を変更できるというわけでもありません。つまり、保険会社がすべて完全に約款内容をコントロールしているわけであります。
　もっとも、保険会社が一方的に約款内容のコントロールをするといいましても、それだから約款の内容がすべて消費者に不利になるというわけではもちろんありません。私の見るところ、我が国の保険会社は、ほかの業界に比べまして従来から約款には大変神経を使っており、したがって、一般的には妥当な内容になっているとは言えるかと思います。
　しかし、問題がないかといえば、そうとは言い切れません。例えば、昨年の三月、保険約款のいわゆる三十日条項というものにつきまして、これを無効とするという最高裁判決が出されております。また、約款をめぐる消費者トラブルも実際少なくないようであります。
　約款は事業者が一方的に作成します。そうすると、どうしても作成者に有利な内容になりやすいという問題が生じます。これはすなわち、交渉力、情報力の格差が原因となって、事業者に一方的に有利な約款がつくられるという可能性が常にあるということであります。
　そこで、どういう方法でこの問題に対応するかということがやはり問題になりますが、その仕組みといいますと、我が国の場合は甚だ不十分な状況にあります。民法、商法も不当な契約条項一般を扱う規定がそもそも存在しておりません。この状況は、情報提供義務の問題と全く同様であります。したがいまして、情報提供義務につきまして述べましたことが、約款の対応問題につきましても全く妥当するということになります。
　最後に、今後の法的な対応というものについて私の意見を申し上げます。
　我が国の場合、これまで経済社会のシステムは、市場を重視するというよりも、官庁主導の産業政策というのが大きな機能を果たしてまいりました。そのために、保険業法を含めた業界監督法である業法というものに基づき、役所は事業者の行為に広く介入してきたわけであります。
　しかし、我が国は、これからは官庁主導による産業政策的な方針、これを放棄いたしまして、市場メカニズムを重視する社会に転換する道を選択し、そのために規制緩和をさらに大胆に進めていくんだという決意が示されております。つまり、役所が業法に基づいて事業者の行動にあれこれ介入することはこれから極力やめるようにするというわけであります。なぜならば、事業者の自由な行動を許容しませんと、市場メカニズムは十分機能しないからであります。
　しかし、市場メカニズムを十分機能させるためには、役所の介入を極力排除するというだけでは不十分であります。市場メカニズムは、市場に参加する者、すなわち事業者、それから消費者というものの間に情報あるいは交渉力の格差というものが存在いたしますと十分に機能しないからであります。
　それではいかにしてその格差を是正するかが問題になりますが、役所が積極的に介入するという方策は今後はもちろんとれません。そこで必要とされるのは民事ルールであります。すなわち、情報力や交渉力の格差を是正する民事ルールがぜひ必要となります。
　しかしながら、現在の我が国の情報力、交渉力格差是正のための民事ルールは、何度も申し上げましたけれども、全く不十分な状況にあります。したがいまして、現在、国民生活審議会におきまして、この不十分な状況を打破する方策として、消費者契約法という民事ルールが検討されているのであります。もしこの消費者契約法が早期に立法されますならば、まさに情報力、交渉力の格差から生ずる問題でありますところの情報提供及び約款という保険が抱える二つの大きな消費者問題につきましても、当然のことながら、現状よりもはるかに有効な解決が図れるようになると考えております。
　事業者の一部には、消費者契約法は規制緩和に逆行するという意見があるようでありますが、以上申し上げましたことから明らかなように、かかる見解は全くの誤解でありまして、消費者契約法は、情報力、交渉力の格差というものを是正することによりまして、市場メカニズムを十分機能させるための環境づくりをするというものであります。最後にこの点を付言いたしまして、私の意見陳述を終わらせていただきたいと思います。
　ありがとうございました。（拍手）