○参考人（中西啓之君）　御紹介いただきました中西でございます。
　私は、ことしの交付税問題の中で最も重要な問題は、今回提案されております交付税法の附則第三条、交付税の総額に係る特例措置の問題であるというふうに考えております。したがって、この問題に絞って意見を申し述べたいと思います。
　今回提案されております内容につきましては、既にことしの一月十九日、五十九年度の予算編成に向けて出されました「昭和五十九年度地方財政対策の概要」で次のように述べられたところであります。一つは「地方財政の健全化に資するため、昭和五十九年度以降、原則として、交付税特別会計における新たな借入れはやめる。これに代わる各年度の地方財源措置として、当分の間、地方交付税交付金の特例措置を講ずることとする。」、第二には「国は、一に伴い、既往の交付税特別会計借入金約十一兆五千二百億円のうち、国負担額約五兆八千三百億円を一般会計の借入金に振替整理する。」、第三には「上記の措置に伴い、昭和五十九年度以降、交付税特別会計に残る借入金（約五兆六千九百億円）の元利償還は地方負担とする。」、これがその内容であります。
　私は、今回の措置は単なる運用上の手直しといった部分的な事柄ではなくて、地方交付税のあり方全体あるいは地方財政のあり方全体にかかわる大変重大な変更措置ではないかというふうに考えております。
　御承知のように、現行の地方交付税法では、その第六条の三の二項で「毎年度分として交付すべき普通交付税の総額が引き続き第十条第二項本文の規定によって各地方団体について算定した額の合算額と著しく異なることとなった場合においては、地方財政若しくは地方行政に係る制度の改正又は第六条第一項に定める率の変更を行うものとする。」というふうに定めております。すなわち、現在の地方交付税制度というのは、財政調整機能と同時に地方自治体の財源保障機能をも持っており、交付税の総額が財源不足額と著しく異なる場合には、交付税率を引き上げるか、あるいは財政制度の改革を行うか、どちらかということが明瞭に決められているわけであります。この趣旨に沿いまして、昭和三十二年から四十一年にかけまして、逐次交付税率が引き上げられてきたということは御承知のところであります。
　今回の措置に関係いたしまして、今問題になっております交付税特別会計による資金運用部資金からの借り入れ方式というのは、第一次石油危機以降の不況によって生じました歳入欠陥、昭和五十年の年度途中での国税及び地方税収の著しい不足、これを補てんするための暫定措置として、交付税の不足分を資金運用部資金から借り入れるという措置がとられたんですね。これ以来、毎年こういう方式がとられてきたのが経過であります。私は、本来ならば、この五十年あるいは五十一、二年の時点で、交付税法の規定に従って交付税率を引き上げるか、あるいは地方財源の抜本的な拡充をやるべきであったというふうに考えております。しかし、それが行われずに暫定的な措置が続けられまして、結局、この不足額については国が財源保障の責任を持たねばならないという立場から交付税特別会計に貸し出しを行い、元金については国が二分の一、利子は全額国が負担するというルールが曲がりなりにも守られてきたというのが今までの経過であったと思います。
　なぜこういうルールが決められたかと言いますと、交付税法第六条の三の二項の趣旨に基づいて、当然不足する場合には国が財政措置をするべきだという暗黙の前提に基づいてこういうルールが確立されたというふうに私は理解しております。ところが、昭和五十年度以降、恒常的に地方財源が不足いたしまして、一方では交付税特別会計が毎年資金運用部資金から借り入れを行い、他方では財源対策債をどんどん増発していく、そういういわばその場しのぎの暫定措置が繰り返えされてきました。で、五十七年度まではともかくこの措置がとられて、利子分は全額国が負担するというルールが守られてきたわけでございますが、五十八年度になりまして、国の財政難を理由に、五十八年度限りの特例ということでもって、利子負担を国と地方で折半するという措置がとられたわけであります。これは、今日から考えますと大変重大なルールの変更であったというふうに考えております。このため実質的に交付税を減額するという結果になったというふうに私は考えるものであります。
　今回、交付税会計の借り入れ方式を廃止して、これまでの借入金十一兆五千二百億円のうち五兆六千九百億円の元利償還を地方が負担する、こういう措置をとられたわけですが、これは何を意味するのかと申しますと、これは交付税率の引き上げあるいは地方税源の拡充という抜本的な制度改革というのは今後行わないということを宣言したに等しいんですね。つまり、交付税法六条の三の二項の趣旨に基づいて財源保障を行ってきたこの暫定措置までも取りやめてしまったと、こういうことを意味するのではないかと考えるものであります。つまり、交付税法第六条の趣旨に基づいて考えますと、一層後退をした。交付税法で定められている税率の引き上げあるいは財源の拡充という方向からますます遠ざかるということを表明したというふうに考えるものであります。
　これにかわりましで特例措置を講ずるということが打ち出されておりますけれども、しかしこれもまた大変大きな問題を含んでおります。この特例措置というのは、財源が不足した場合加算をするということと同時に、地方財政に余裕が生じた場合には減額をするということをも含んでいるわけであります。ところで、加算をするという場合に、何らかの形で交付税を増額しなきゃいかぬ。ところが、現在国の財政は御承知のように多額の累積債務を抱えておりまして、とても加算をするだけの余裕はない。つまり、極力加算をしなくてもいいようなそういう国からの圧力が今後加えられてくることは必至であります。どういうやり方でそれがやられるかといいますと、恐らくそれはこの地方財政計画における歳出そのものを少なく見積もらせるという方法がとられてくるというふうに予想されます。
　ここで皆さん方にお配りしております地方財政計画と国の一般会計予算の伸び率の推移を表にしてございますが、ここ何年かの地方財政計画の歳出総額と国の一般会計予算の歳出総額を比較いたしますと、昭和五十五年以降、地方財政計画の歳出総額の伸び率が国の歳出総額を下回っている。ほとんど下回っているということに気がつくわけであります。例えば昭和五十五年、国の一〇・三％に対しまして地方は七・三％の伸び、五十六年が国の九・九％に対しまして七・〇％の伸び、五十七年が六二一％に対して五・六％の伸び、こういうふうに、一貫して地方財政計画の歳出総額が非常に低く抑えられております。
　国の予算は、御承知のように昭和五十五年以降ゼロシーリング、マイナスシーリングでもって極度に圧縮されているわけですが、それ以上に地方財政が圧縮されてきている。すでにこの地方財政計画の歳出を極度に圧縮するという作業が進んでいるわけであります。その結果、いわゆる算出される財源不足額というのが相対的に近年少なくなってきているというふうに受け取れるわけであります。例えば、この右の財源不足額の表にありますように、かつては三兆五百億、四兆一千億というかなりの不足額があったのが、五十五年以降になりますと二兆円台で推移をしております。五十九年度についても二兆円から三兆円の不足と言われていたわけですが、結局一兆五千百億円にとどまっている。これは結局、地方財政計画の歳出を低く抑えることによって財源不足額を少なくしたのではないかというふうな想定ができるわけであります。結局、この地方財政計画の歳出が抑制されますと、いろいろな影響が地方自治体に出てまいります。例えば地方自治体の独自施策のための地方単独事業の伸び率、これが五十八年度はゼロ、五十九年度は史上初めてマイナスの三・三％減というふうな結果をもたらしております。
　こういうふうにいたしまして歳出の抑制を進めていくならば、形の上で地方財政に余裕が出るという形をとりながら、実質は地方財政が大変窮迫するという結果をもたらしてまいります。しかも、そういうふうになった場合に、形の上で地方財政に余裕があるということを理由に特例措置の減額措置が適用されて、交付税が増額されるどころか、逆に減額されるという結果を生み出すというおそれがあります。つまり、無理に歳出を抑制して地方財政に余裕を生じさせておいて、それで交付税を減額する。これは地方自治体の側からいいますと大変困ったことになるわけでございます。この地方財政計画の規模を縮小した場合、その影響をストレートに受けるのが地方自治体そのものであります。
　ここで私は、昭和五十七年に出されました第二次臨時行政調査会の基本答申の第四章「国と地方の機能分担及び地方行財政に関する改革方策」の中で次のように述べられているのを思い出すわけであります。その第一は、地方交付税について、地方交付税の年度間調整、これは従来から行われているわけですが、この年度間調整の充実について、この制度化を含めて検討しなきゃいかぬということ。それに絡みまして、現行の地方財政計画というのは単年度のものだ、これじゃいけないので、年度間の収支や年度途中の増減が反映されるように改善しなきゃいかぬということが述べられております。第二には「地方行政の減量化と地方財政関係費の抑制方策」といたしまして、「国の一般会計における地方財政関係費の見直しを行う」、「地方財政計画における歳出については、国の歳出抑制に準じて抑制する。その際、国の歳出抑制に連動しない地方単独事業については、効率化、合理化の観点から見直すものとする。」というふうにはっきり述べられております。一方では地方財政計画の歳出総額を抑制する、他方では地方交付税制度の年度間調整という名のもとに減額措置を行えるようなシステムをつくり出し、実質的にそれが交付税に対する国の支出を減らしていく、こういうふうな意図がここで提起されているように思われるわけであります。
　今回の交付税における特例措置というのが単に増額のみならず減額の措置も含んでいるということ、現に五十九年度の増額措置一千七百六十億円のうち三百億円については六十六年度以降減額措置をするといったことが決められているということを考え合わせますと、将来、地方財政計画の歳出総額を抑制することによって実質的に交付税を減額していくということは十分に考えられるように思います。これは結局、交付税法の趣旨に基づきまして交付税率を引き上げ、あるいは地方財源を拡充するというオーソドックスな制度改正に道を閉ざすということばかりじゃなくて、逆に、今後実質的に交付税を減額していく制度に道を開いた、こういうふうなことを私は大変危惧するものであります。
　したがって、今回の交付税法の改正は重大な問題を含んでいるということを申し上げまして私の意見を終わりたいと思います。