○参考人（江橋崇君）　江橋でございます。
　本日は、国政上の重要な議論に際して意見を述べる機会を与えていただき、誠にありがとうございます。
　私は、二〇〇一年四月四日に本院の憲法調査会で、二〇〇四年十一月十八日に衆議院の憲法調査会で、また本年三月二十二日、衆議院憲法に関する調査特別委員会中央公聴会で意見を述べる機会を与えていただきました。私は、各々の場合に、国権の最高機関における審議に少しでもお役に立てるように、専門家としての知見の提供に努めたつもりであります。本日も従前と同様にありたいと思いますので、よろしくお願いいたします。
　私は、憲法の改正には四層の協力と理解が必要だと思っています。与野党の協力、衆参両院の協力、発議者である国会と投票権者である市民の協力、そして日本と東北アジアの人々の協力です。こういう努力と理解の下で、なるべく多くの人々に支持され、祝福されるような改正を行うことが、でき上がる新しい憲法を定着させ、その実効性を確保する道です。それができるような改正手続をお考えいただくのが良識の府である参議院の責務だと思い、それを期待していることを申し上げます。
　さて、本日私に与えられている課題は、既に御提出されている国民投票法の議案に関する私の見解の表明であります。順次にそれを述べたいと思います。
　第一に、憲法改正案の発議における参議院の審議の在り方でございます。
　以前は、日本国憲法第九十六条の改正手続については、それが欧米の近代立憲主義に基づいて熟慮された条文であるように考えられていました。しかし、私は昨年、当時の史料を分析し直しました。その結果、義務的で例外のない憲法改正国民投票制の導入は、ＧＨＱ草案作成の最終段階で、マッカーサー総司令官とホイットニー民政局長の二人だけで急遽決定されたもので、ＧＨＱ民政局内部では検討されていなかったことが明らかになりました。また、ＧＨＱ草案の日本政府への提示後に両者の交渉で一院制の国会を二院に改めた際にも、一院制の国会という言葉を、平仄を合わせて二院制の各議院に改めただけでした。この変更がもたらした世界に例のないほどの厳しい加重の機能について十分な検討が行われていなかったのです。
　このことを含めて、日本国憲法第九十六条の制定過程では、憲法改正国民投票制の検討が不十分でありました。当時は参議院がまだ発足していなかったのですから、参議院の果たすべき役割や衆議院との関係の在り方も検討不十分です。条文では、憲法改正国民投票の発議の要件と承認の要件を定めるだけで、制度づくりの詳細は国会の裁量的な判断にゆだねられています。
　したがって、今日、憲法改正国民投票法案の審議に当たっては、参議院は、憲法改正手続において自分の果たすべき役割について、憲法第九十六条の趣旨を生かして、六十年遅れですが、認められた裁量権を誠実に行使して御決定いただきたいと思います。もちろん、その前提として、院の誇りに懸けた十分かつ慎重な審議が必要であります。
　さらに、先ほど、日本国憲法九十六条が多くの事項を未検討のままに残したと申し上げましたが、国会の発議に関して言えば、最大の問題は二院の関係の在り方です。
　日本国憲法は、第四章国会の中の条文で、衆参両院における各種の議案の審議、議決の在り方について定めております。これは、二院制だからという理由で一義的に決まるものではなく、議案の性質に応じた扱いを具体的に決定するべきものであり、憲法は法律案、予算案、承認を要する条約、内閣総理大臣の指名、内閣不信任決議などについて微妙な違いを盛り込んで個々に定めています。
　ところが、憲法改正案の審議、議決手続については何も決めていません。一九四六年の日本国憲法の制定手続が二院制の議会での衆議院と貴族院の逐次審議方式であったことは歴史的な事実ですが、この方式は旧大日本帝国憲法の改正手続を使ったものであって、日本国憲法制定後の憲法改正手続としてそれを当然に継承することにはなりません。私は、両院ともに三分の二の賛成が必要であるという高いハードルを設けた日本国憲法の改正問題の処理方式としては、二院での先議、後議の単純な逐次審議方式には無理があると思っています。両院の意見が不一致の場合の対応について憲法の中には何も書かれていないことも、この方式の無理を際立たせています。
　常識的に考えて、憲法改正案の提案という政治的に重要な事態が生じているときに、提出された院では憲法審査会の内外で活発な議論が行われているが、もう一方の院では議案の送付を待っている憲法審査会が沈黙しているというのは実に奇妙です。これでは、憲法改正を広く深い国民的討議の中で粛々と進めるということにはなりません。
　もっと皮肉なことを言えば、仮に憲法改正案の提出をめぐって与党内で意見の相違が起きて、Ａ案が衆議院に提出され、同時にＢ案が参議院に提出されたらどうなるのでしょうか。単独与党なら党議拘束で一つにできるかもしれませんが、連立与党ならどうなるのでしょうか。あるいはまた、与党が甲案を衆議院に提出し、野党が乙案を参議院に提出したらどうなるのでしょうか。かつての郵政国会終盤の混乱を思い起こせば、様々な事態に対応できる制度づくりが必要です。
　私は、発議のハードルが高い日本国憲法の改正手続においては、与野党の協力が必要であるのは当然として、これに加えて参議院と衆議院の間にそごが生じないような協力が必要だと思います。その際には、いわゆるジョイントセッションの知恵ですが、事前の合同審査で両院の意見の合致した改正案を作って、各院に持ち帰って投票するというような協力のしやすい工夫を考えていただければと思います。諸外国にも合同審査を制度化した例のあることに御注意いただきたいと思います。
　私は、与党提出の国民投票法案第百五十一条が定めている改正国会法第百二条の八に合同審査会の設置が予定されていて、民主党案にも同様の規定があることを高く評価したいと思います。こういうふうに制度化しておかないと、実際の憲法改正は不可能になります。制度づくりをする立法者がこの点に配慮するのは立法者の良識であり、関係者の御尽力に敬意を表します。
　また、これについて、昨年の衆議院段階の議論で、一部の参考人から合同審査会方式やその勧告権限は二院制に反するので認められないという議論が出されていますが、日本国憲法にはどこにも憲法改正案の審議は通常の法律案の審議と同じに行えという条文はないのでして、この意見は憲法改正手続がスムースに進行する制度づくりを妨げて、結果的に現状維持を確保して護憲派の役に立たせようという意図が透けて見えるように思います。
　第二に、国会と市民との協力と理解の手段として、まず諮問的、予備的国民投票について申し上げます。
　私は、憲法改正手続は主権者である市民のきちんとした意思表示から始めるべきであると思っており、従来もそのように主張させていただいています。憲法改正という大きな事業は失敗してはならないのであって、そのためには改正発議後の国民投票一本だけで民意を問うのではなく、そもそも憲法改正の必要についての市民の判断を事前に聴き、必要だという意見が大勢であれば議会中心に市民の意見も聴いて審議を行い、改正案が発議できたらその仕上がりについて市民の承認を求めるという慎重な手続が必要だと思います。
　そうした場合の事前の民意の測り方はいろいろありますが、憲法改正の趣旨や改正案の大ざっぱな形を示して国民投票にかけるという選択肢とともに、憲法審査会における改正の具体的な審議開始の賛否を問うという選択肢の立て方もあります。諸外国でも憲法制定議会の設置を求める国民投票を行った例が幾つもあります。
　予備的国民投票については、そこでの市民の判断の影響力が強過ぎて、国会による改正の是非、その内容についての審議を縛ってしまうという批判があります。これに対して、諮問的な投票にすれば過剰な強制力を持たないと言われていますが、国会の審議権、発議権を大事にしたいというのであれば、さらにワンクッション置いて、審議機関設置の是非を問うという国民投票制度もあり得ると思っています。これは衆議院段階では審議されていない論点ですので、参議院の段階で御検討していただければと思います。
　第三に、憲法改正の国民発案、イニシアチブについて申し上げます。
　諸外国の例を見ると、憲法改正案について一定数の国民が直接に提案できる国民発案の制度が散見されます。私は、これは重要な論点だと思っています。言うまでもなく、憲法改正は、主権者市民の活発な議論の中で進行することが望まれます。日本国憲法の改正手続は大急ぎで作られました。通常の直接民主制は、市民意見の事前表明であるイニシアチブと、事後の市民意思の確認であるレファレンダムの併用であるべきところ、日本国憲法の場合は事後の国民投票のみになっています。この点を補正して、改正案発議の前に市民の意見が直接に表明される制度を導入することは、憲法の禁止しているところではないし、改正案の発議権者である国会にとっても安心して審議、発議に取り組むことができるようになり、有益であり、歓迎すべきものと思います。既に、一般の立法手続においても市民の意見を聴くパブリックコメント手続が制度化されています。憲法のような重大な議案に対しても、当然に事前に市民の意見を聴くことが必要です。
　その際に、一つの有力な方法として国民発案があります。私は、衆議院段階で検討され与野党ともに賛成していた案、つまり、請願の形で市民の意見の提出を求めて、憲法審査会で検討して採択したものを憲法改正案の中に含める方式が採用されるのがよいと思っています。請願ですと成立の要件は厳しくありません。小は数十人の専門家やＮＧＯから、大は数百万人の団体まで、様々な意見が提出されると思います。憲法審査会が請願の性質、その内容と数量を判断して採否を決めて自分の改正案に盛り込むのであれば、これは国会の発議権を侵害することもありませんし、市民意見の反映できる制度としてよく機能すると思います。現在提出されている法案にはこれに関する規定が落ちていますが、参議院の段階で是非検討していただきたいと思います。
　第四に、憲法改正国民投票における賛否についての国内外の市民の運動の在り方について申し上げます。
　憲法改正案については主権者市民の自由な討議を確保する必要があり、規制は最小限にとどめるべきであると思います。市民には一般的な政治活動の自由があり、国民投票が国会議員の選挙に際して行われるとすれば選挙運動の自由があり、そして主権者として憲法改正案について意見を明らかにする自由があります。
　ただし、この自由を最大限に尊重するにしても、国権の最高機関が憲法改正を発議したという事態も十分に尊重されなければなりません。最近の議論ではこのことが軽視されているように思えます。国会が憲法改正を発議するということは、国会が憲法の全部又は一部に不備があり、欠陥があり、それを改正、修正、増補する必要があると判断したことを意味します。しかも、この現行の憲法は捨てるべきなのだという意思の表示は、もし国民投票で承認されれば直ちに実現されるのですから、国会としての最終的な意思表示が済んでいると言えます。
　そこで、もし仮に国会の行った判断が国民投票で否決された場合、国会や改正に賛成した議員の責任はどうなるのでしょうか。一たびは欠陥があると判断して見捨てた憲法をまた拾い上げて、何もなかったように使い回しをするのでしょうか。それは政治家としての見識がなさ過ぎます。あるいは責任を取って議員を辞職するのでしょうか。衆議院では解散、出直し総選挙が可能でも、参議院ではそれすら不可能です。私は、衆参両院で憲法改正に賛成した三分の二を超える議員は解釈改憲に走るであろうと思っています。現行憲法を改正案のように解釈してしまう。内閣法制局見解の改正でも、内閣総理大臣の見解表明でも、衆参両院の議会決議でも、両院ともに三分の二以上の賛成があるのですから何でもできます。
　しかし、もしこの道を選ぶのであれば、それは、自衛隊は憲法第九条違反だから憲法改正するといって選挙に臨んで敗れたときに、自衛隊合憲の憲法解釈をして、憲法の在り方に致命的な傷を負わせた悪夢の再現になります。いや、自衛隊の解釈改憲の場合は政府・与党の行為でしたが、国民投票による否決以後の解釈改憲は議会ぐるみですから、日本の立憲主義に与えるダメージははるかに深刻なものがありましょう。
　国権の最高機関が現行憲法は欠陥があると判断することは、このように引き返すことのできない重要な決定であります。そうだとしたら、そのような判断をした国会が、自分の判断について国民投票権者に対して十分に説明し、必死に理解を求めるのも当然であります。また、憲法改正国民投票という制度は、国会の発議した改正案についての是非を問うものであり、国会で否決された別案の賛否を問うとか市民の側からの修正提案ができるというものでもありません。
　ですから、私は、国会による憲法改正案の発議後は、国会の側からの改正に関する積極的な広報があってしかるべきだと思います。多数派の憲法改正案に対する反対の意見や市民的な意見はもっと早い段階で広く討議されるべきものであろうと思います。ですので、マスメディアにおける賛否両論に公平な報道を保障し、改正反対派の少数意見を開陳する十分な機会をいずれも事前に保障するという前提で、予備的国民投票や憲法請願、憲法改正パブリックコメントなどの市民参加の道を確保した上であるならば、発議した憲法改正案に関する国会の十分な広報が認められるべきだと思います。
　第五に、最低投票率など、国民投票における承認に新しい条件を加えることについて申し上げます。
　私は、与党案の提案者がおっしゃっているように、国民投票法で憲法第九十六条が定めている承認の条件を更に加重するのは憲法違反の疑いがあるという理解にも根拠があると思います。憲法に特別の定めのない限り、過半数の賛成という文言は最低投票率による加重条件を含まないと考えるのが素直な憲法解釈です。しかし、既に申し上げたように、日本国憲法第九十六条については、制定時の検討が決定的に不十分でした。学説的にもはっきりとしません。国会による裁量の幅が大きいのです。主権者である国民の考えているところ、最近の新聞調査では支持が八〇％です、や諸外国の経験もあります。ですから、国民投票法で、直接民主制の要素を強める趣旨で最低投票率、絶対得票率などの条件を加えたからといって憲法違反ということにはならないと思います。もちろん、逆にこれがなくても憲法違反ということにはなりません。
　時間が来ましたので、ここで陳述を終わらせていただきます。残された論点については、後ほど討議の時間に発表させていただければ幸いです。