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○政府委員（松本英昭君）　中核市の指定の時期はございません。いつまでにということはございませんので、それぞれのところで御検討いただいて、そして手続に沿って申請をしていただき政令で定めると、こういうことになろうかと思います。
　今申し上げましたように、既に四市につきましては今年中にでも手続を進めたいという気持ちをお持ちのようでございます。その他の七市、今度一市加わりますと八市になりますけれども、そういうところも恐らく準備を進められると思いますが、この時期につきましてはそれぞれ事情がございますので、私どもまだいつというふうに特に七市については伺っているわけではございません。
○上吉原一天君　時期の問題は次の問題とも関連しますので、そちらでもお聞きしたいと思うんです。
　地方分権、前倒しでやれというような時世の中でゆっくりやっていていいのかなという気がしますので、次の関連の中で御質問したいと思います。地方分権の推進の受け皿としての中核市の役割の問題、位置づけの問題をお尋ねしたいと思います。
　中核市制度の基本的な出発点というのは平成五年の地方制度調査会の答申だと思いますけれども、この答申にありますように、地方分権推進のために社会的実態としての規模能力が比較的大きな都市についてこの制度を創設するということだったかと思います。
　これは都市あるいはその都市生活の発達、こういった中で自己完結的な、それだけの自治体で完全だというような自己完結的な基礎的な自治体というのがなくなってきているという実態に対処して、何とか柔軟にこれに対応しようということだというふうに考えておりますけれども、複雑につながり合っております都市化した地域の現状の中で、住民自治あるいは団体自治としての機能をいかに担わせるかという問題は決して特例的な制度でクリアできる問題ではなくて、地方分権、一般の市町村の取り扱いと並行して考えるべき将来に大きな影響のある問題だというふうに考えるわけでございます。
　このように単純にえいやっと割り切れなくなりました基礎的自治体の適正規模、こういった視点に立って考えますと、中核市というのが果たすべき役割は大きいし、またこの位置づけが今後の方向に大きなウエートを持ってくることは言うまでもありません。
　ここにおきましては、私は、分権の受け皿としましては行財政能力、これも必要でしょうけれども、むしろそれよりは規模の問題、これがほとんど唯一と言っても過言ではないほど重要なんじゃないかというような気がするわけです。
　ですから、そういいますと、簡単に言えば人口要件だけでいいんじゃないか。これは進みますと、私は、本当は極論すればこの人口要件もさらに緩和していいのではないかというふうに思います。
　先ほど大臣のお話にもありましたように、もっと小さい団体についてもできるだけ分権の実験といいますか、実績を積み上げるという方向で考えたいということでございますので、私どもとにかく人口もどんどん緩和してもいいんじゃないかというような気を持っておるわけですけれども、とりあえず現在の人口要件で考えますと、現在は政令指定都市以外で外されている、四番目に大きいんでしょうか、相模原市あるいは船橋、東大阪、これは何か面積要件で落とされているわけですね。それから、先ほどもお話ありましたが、松戸、浦和、枚方、こういうところは昼夜間人口の比率で中核市になれないということになっております。
　私は考えますと、これらの都市というのは先進都市に該当をして、住民の身近な行政の取り組みについては他の自治体の模範となるようなところまで進んでいるんじゃないか、こんな気がしているんですけれども、こういった分権の受け皿としては最適だというふうに思われます都市が三要件に該当しないということで落とされているということでは、本当に地方分権、いろいろ実験を重ねてやるといっても欠けるところがあるのじゃないかなというふうな気がするわけです。
　これは複合的に発達しました大都市圏における大規模自治体のあり方の分析、認識、ちょっと整理できていないんじゃないかなというふうに思うわけです。早目にその要件を押さえたりしませんと、地方分権前倒し、スピードが間に合わなくなつちゃうんじゃないかという懸念を持たざるを得ないわけですけれども、この辺についてどうお考えでしょうか。
○政府委員（松本英昭君）　ただいまございましたように、中核市の要件は人口とそれから面積というのを絶対要件にしつつ、人口が三十万から五十万のところに関しては昼夜間人口比一・〇以上と、こういう要件を加えているわけでございます。
　もともと、この中核市の制度をいろいろ地方制度調査会等で検討いたしました際に、この面積要件をとりましたのと昼夜間人口比率をとりましたのは若干理由が違っておるわけです。
　面積要件は、今の市町村の行政というのは人口と面積というものが一つの需要の基準になっている二大要素だろうと、こういうことでございまして、それは地方団体として行政のまとまりということを考えれば一定の面積というものも要件として考えるべきであろう、現にいろいろなところで面積をもって基準を決めているものもあるではないかと、こういう発想だったと思います。
　それから、昼夜間人口比率の問題は、これは実は中核性という要件から来ておりまして、五十万以上の都市につきましては、これはもう文句なしにこの要件は考えなくていいだろう。問題はそれ以下のところで、それでもやはり中核市に指定した方がいいところがある。それは何かというと、その都市の地域における機能というものが社会的実態としてスビルオーバーしているという実態があるところは必ずしも五十万の人口がなくてもいいんじゃないかということで、三十万から五十万というところに一・〇以上の昼夜間人口比で要件をかけると、こういうことにしたということでございます。
　ただ、委員が今御指摘のように、このことにつきましてはいろいろと御議論もございますし、これからの市町村を中心とした分権ということを考えていきます際には、この点もいいのかどうかということも十分検討をしてまいるべきことではないかというようには思っております。
　ただ、現在、先ほどからも出ておりますように、中核市の制度としては要件に該当する市がまだ全部指定されておりませんので、それはそれとして、この中核市制度の運用を図りながら、地方分権の動向等も勘案して、ただいまの要件の問題なり、人口にしてもさらに少ないところにでもおろせる権限はおろしていいではないかというような考え方もあるわけでございますので、そういう点を総合して考えていかなきゃならないだろうと。この点については地方分権推進委員会においてもただいまいろいろ御議論をいただいているやに私どもも聞いているところでございますので、この指針勧告等も勘案しながら検討をしてまいりたいというように考えております。
○上吉原一天君　現在の指定が非常に数少ない、その中で地方分権の推進役、リード役として役割を期待したいと、何か割り切れないんですよ。もしリード役であれば、地方分権というのは一般の市町村まで全部やるんでしょう、区分けするんですか、全部の市町村が該当するならば、面積要件、昼夜間人口、これ関係ないと思うんですね。
　ですから、先ほど言いましたように、この中核市というのをどう位置づけるか、これはこれで生んだらもうそのままよというのか、あるいはこの中核市を本当の地方分権の中に取り組んで中心の役割を担わせてやっていくのか、そこの考え方が議論の分かれ目だと思うんですね。早くやれ早くやれと言いながら、何かゆったりして、要件もこれから考えていきますというんでは物足りない。もう一度お願いします。
○政府委員（松本英昭君）　ただいま申し上げたところでございますが、中核市の制度というのは、実際の事務の実態は保健所の設置と関係が非常に深い事務が多いわけです。保健所そのものの事務もそうでございますし、それから衛生関係の事務、それから環境保全の関係の事務、これらが実は保健所の機能と密接に結びついております。
　したがいまして、中核市の制度というものを考える際には保健所機能というものと切り離しては考えられないだろうと私どもは考えておりまして、その保健所の機能というものが果たしてどの程度までおろせるか、人口等について考えられるかということ等十分勘案をしていく必要があるだろうと思っておるわけです。
　ただ、ここから先なんですが、そうかといってそれに引きずられたのでは、委員が今おっしゃるように、さらにそうでなくてもおろせる機能を規模の比較的大きなところにおろしていけない、あるいは一般の市町村におろしていけないということになってはいけませんから、それはそれとして、そういうことに引っ張られることなく、規模の程度に応じておろせるものは何があるだろうかというようなことを私ども今真剣に考えておりますし、先ほどから大臣も御答弁のとおり、一般の市町村中心、これからの権限移譲は市町村を中心にして行っていくべきだという基本的考え方のもとに事務の配分ということを考えていくと、この立場は理解をいただきたいと思うところでございます。
○上吉原一天君　最初の大臣の答弁が非常にすばらしいんですよ。私は、事務当局の答弁よりも大臣がお答えになった、小さいところも実験を積み重ねて早目にやると、こういう姿勢でぜひ取り組んでいただきたいと思います。
　それで、最後になりますが、地方分権に関しまして三月の二十五日、経済企画庁から「地方分権化時代における地方財政のあり方に関する研究」というレポートが公にされまして、新聞などで拝見をいたしました。
　この中で、地方財源の問題それから地方政策決定の問題など興味ある提言がなされているようでありますけれども、これはどのような研究会の提言であるのか、またポイントはどこにあるのか、経企庁にお尋ねをいたしたいと思います。
○説明員（堀一君）　御指摘の「地方分権化時代における地方財政のあり方に関する研究」につきまして御説明させていただきます。
　この研究は、外部から客員としてお迎えいたしました林宣嗣関西学院大学教授を中心に経済研究所が所要の研究支援を行って取りまとめたものでございます。
　今回の研究に限らずこのような研究はすべてこういうふうに性格づけをいたしておりますけれども、この研究成果は同教授を中心とするチームの研究試論として位置づけられるものでございまして、経済研究所及び経済企画庁の公式の見解というようなものではないということをまずお断りさせていただきます。
　この研究におきましては、経済学的な手法を用いて多様な内容の分析、指摘が行われております。大変多様なものでございますので、詳細に御説明すると時間の制約がございますので、ちょっとかいつまんで御紹介させていただきます。
　まず第一点といたしまして、財政活動による県別の受益、負担の傾向を見ますと、国の支出による受益は西日本で高い、負担は大都市圏で高い、大多数の県は受益が負担を上回っておる、八〇年代以降、国の支出による再分配効果が強まっているというような内容でございます。
　第二に、地方の財政支出に及ぼす国庫補助金の効果につきましては、教育投資への支出促進効果が大きいということでございます。
　第三に、現在の補助金の約四割が一九五四年以前に創設されている等の特徴がございます。
　第四に、地方税源の拡充が必要であるというような内容となっております。
　なお、第二点に関連いたしまして、研究の一環として試算を行いましてこれが新聞等でも紹介をされておりますが、この試算について簡単に御説明いたしますと、仮に補助金を一般財源化した場合、地方の財政支出がどう変わるかについて経済モデルを用いた分析というものでございます。
　このモデルは、まず地方公共団体の財源として使途が自由な一般財源と一定の支出にリンクした補助金を考慮し、次に、支出については地方団体が各支出ごとにまずミニマムの支出を行い、さらにそれを超える分についてはその地域の経済的満足度を最大にするような支出パターンをちゃんと決められる、こういう前提に立ったモデルでございます。このモデルを用いて一定の前提のもとに各支出に対する補助金をすべて一般財源に振りかえた場合、支出パターンがどうなるか、こういうことについて計算をした結果でございます。
○上吉原一天君　ありがとうございました。またそれは勉強して取り組みたいと思います。
　最後に、ちょっと細かい問題になりますけれども、地方交付税の基準財政需要額の算定に当たって用いられます寒冷度補正について質問をいたします。
　この制度は、地方の寒冷による財政需要の落差を補正するものでございまして、全国ベースでその影響額は五百二十億円程度と見られておりますけれども、この制度が有効に機能しているかどうかは多くの市町村にとって交付税額算定の適切さに大きな影響を持つというふうに考えます。
　寒冷差による地域区分は、地方交付税に関する省令別表第四の（1）に規定されますけれども、それが全国の測候所、気象台の測定結果などによって昭和二十六年から三十三年間のデータ等をもとに寒冷の指数をプロットとしてつくられた寒冷図に従い、それぞれの市町村の市役所、役場の位置する場所の指数を六ずつ区分して定めたものというふうに理解をしております。このため、全国的にはおおむね妥当な区分と言えそうですけれども、各市町村を見るとどうもそうは言えないところも散見されます。
　例えば宮城県などは一級しかない。ところが、そこに有名な豪雪地帯の山間部があるわけですね。それから、栃木県では鹿沼、今市、真岡市、二宮など、地元としては随分体感温度の違う地域が同列の一級に指定をされておりますけれども、今市、私の出身なんですが、山側とか藤原町なんかはかなり寒い感じがしているんですね。本当は寒冷度補正の違いが必要なほど格差があるのではないかと思います。
　そうすると、寒冷図に従った指定の仕方が現状に合っていないんじゃないかというような気がするんですが、寒冷度補正の地域区分の見直し、これは随時行われていると思いますけれども、どのようにお考えでしょうか。
○政府委員（二橋正弘君）　寒冷補正につきましては、ただいま委員からいろいろお話がございましたように、寒冷地帯におきます暖房費用等の増加財政需要につきまして級地区分に応じた割り増し算入を行うというものでございます。
　この級地区分につきましては、気象庁が公表いたします全国の気象観測地点におきます気象観測資料、おおむね三十年間のデータを集めた資料でございますが、これに基づいて見直しを行っているところでございまして、現在の級地区分は昭和六十一年度算定から適用しているところでございます。
　基本的に気象庁の公表いたします公信力のあるデータに基づいて級地区分を行う必要がございまして、次回の見直しにつきましては、次の気象観測資料が公表されてからその見直しを行ってまいりたいというふうに考えております。
○風間昶君　平成会の風間です。
　まず、警察庁にお伺いしたいんですけれども、八年度の警察白書をざっと見まして、警察庁の徹底した取り締まりによって国内のテロ、ゲリラというものの検挙数は減っているということは承知しておりますが、右翼、極左を含めて発生の認知件数はどうなっているのか、八年度のデータを教えていただきたいと思います。
○政府委員（杉田和博君）　平成八年度中におきますところのテロ事件の発生は、極左暴力集団によるものが五件、それから右翼によるものが七件、合計十二件でございます。
○風間昶君　そうすると、減ってきているというととです。そうしましても、テロの防止策としていろいろあると思うんですけれども、予算上どういうふうに記されているのか、教えていただきたいと思います。
○政府委員（杉田和博君）　テロ防止対策のための予算ということでございますけれども、私どもといたしましては、テロ等重大、特異な事案対策、これを強化いたしますための経費といたしまして、今回の予算案の中で二百七億八千九百万円の予算をお願いしておるところでございます。
　具体的に重立ったものを申し上げますと、あらゆるタイプのいわゆるテロ、こういうものに対応するための装備資機材の充実、さらにまた突発的なハイジャック等の重大事案、こういうものに対応するための部隊、ＳＡＴがございますけれども、このＳＡＴの訓練施設の整備、さらにまた一年後に迫っております長野オリンピックのための警備の措置、こういうものの経費、こういうものが主なものでございます。
○風間昶君　それでは、平成四年の三月一日に暴力団対策法が施行されて以後四年が経過しておりますけれども、暴力団が関与している犯罪が余り減少していないというふうに私は認識しているんです。この三年間で見ますと、五年、六年、七年と、暴力団勢力の検挙人員も三万三千人台というふうになっておりますが、このことに関して警察庁としてはどういうふうに認識されておりますか。
○政府委員（佐藤英彦君）　今御指摘のように、この三年ほどは三万三千人ぐらいの検挙人員で推移いたしております。委員御案内のとおり、犯罪の主体に着目いたしました統計数字の場合には、犯罪が発生をいたしまして、それを警察が認知した時点ではその主体がだれであるかわからないのでございます。したがいまして、検挙活動を行って、検挙の結果それが暴力団であったということが確定すると、そういう性格がございます。したがいまして、私どもは検挙人員を主体にして、その検挙活動の推移及び暴力団の犯罪の推移を見るというぐあいにいたしておりますけれども、冒頭に申し上げましたように三万三千ぐらいで推移しているということでございます。
　したがいまして、これをどう見るかというお尋ねでございますけれども、この結果暴力団にどれだけの打撃を与えることができたかという観点で見るべきかというぐあいに存じます。そういう点で申し上げますと、平成四年に暴対法が施行されまして、したがいまして平成三年末と現在とを比較いたしてみますと、約一万人ぐらい暴力団の構成員並びに暴力団勢力全体の数が減っております。
　したがいまして、暴力団対策法を制定いただきまして、その効果とそれを受けました私どもの取り締まりの成果としてそのような結果を生むことができたのではないかというぐあいに考えております。
○風間昶君　では、そのうち重点対象の三団体の関与した件数及び検挙者というのは、八年度どうなっていますか。
○政府委員（佐藤英彦君）　三団体で見ますと、三団体すなわち山口組、稲川会及び住吉会の三団体かと存じますけれども、この三団体で勢力がおよそ三分の二を占めております。その検挙件数は平成八年は四万三千六百件余でございます。また、検挙人員は二万三千六百人余でございます。
○風間昶君　なるほど、これらの組織を壊滅に追い込むための方針は、この白書でも暴力団総合対策の三本柱を掲げておりまして、基本的にこれが方針だと思うんですが、どこを重点的にやるのかということについては警察庁としての取り組みはいかがですか。
○政府委員（佐藤英彦君）　御指摘のように、私どもかねてより三本柱、すなわち暴対法施行以来、取り締まり、暴力団対策法の適用、そしてこの法律を契機といたしまして高まっております国民によります暴力団の排除運動といいますもの、この三本柱で進めてきておりますけれども、これを継続いたしますほか、特に近年は金融、不良債権問題、これに絡む問題に資金源対策として暴力団が介入をしてきているということが顕著でございますので、これに私どもの勢力をシフトして現下の重要課題に対処をしていくということなど、その折々の重点に私どもの取り締まりの勢力を割り振るというようなことなどをやって、この三本柱を効果的に推進してまいりたいというぐあいに考えております。
○風間昶君　次に、覚せい剤、麻薬などの薬物事犯で、特に主婦層それから少年層への広がりが憂慮されるところです。総合的対策をされていらっしゃると思いますが、そういう部分も白書に書いてありますけれども、むしろ主婦層なら主婦層に対してどういう重点対策をするのか、あるいは少年層への対策はどういうふうなことを重点的に対策として考えていらっしゃるのか、教えていただきたいと思います。
○政府委員（泉幸伸君）　御指摘のとおり、覚せい剤を中心とする薬物問題、主婦、少年層に深刻な問題になっておると認識しております。これに対する対策としましては、主婦、少年に限らず、一般的には薬物の供給源に対して厳しく取り締まる、また乱用者に対して厳しい態度で臨むというのが共通する対策であろうと思いまして、そのような取り組みをしております。
　さらに、主婦層に対する広報啓発活動、さらには少年に対しては学校に警察官を派遣して、少年、児童生徒を対象とした薬物乱用防止教室を積極的に開催するなどのきめ細かい対策を実施していくつもりであります。
○風間昶君　実際、それはされていらっしゃるんですか。
○政府委員（泉幸伸君）　今申しましたことは現に実施中でございます。
○風間昶君　それでは、少年犯罪ですけれども、十年前まではかなり多かったのが減少して鎮静化を保っているという認識でありますけれども、その中でも特に十六歳の検挙、補導数についてはずっとこの五年間ふえ続けているわけで、十六歳というと、高校受験を終えて解放感が非行なり犯罪に走らせるということも一因かと思われます。
　この中にも書いてございますが、補導活動だとか福祉犯取り締まりだとかあるいは相談活動とか有害環境の浄化だとかボランティア委嘱などいろいろありまして、十六歳の方々が二四％を占めているわけで、警察として例えば今学校に行って云々と話がありましたけれども、警察官が行って何をやっているかということがわからないんです。むしろ、高校と協力して犯罪防止セミナーとか、あるいは逆に高校生の人に一日警察官になってもらうとかというような、要するに警察が市民なり住民生活の大事な仕事になっていることを認識してもらうためにもいいんじゃないかと思うんですけれども、もうちょっときめの細かい、十六歳に照準を合わせた対策というのを考えられないのか、考えていらっしゃるんだったら教えていただきたいと思うんです。
○政府委員（泉幸伸君）　先ほど申しました薬物を初めそのほかの犯罪防止という観点からの御質問だと理解いたしますが、警察活動の一般的な広報はやっておりますが、私の知る限り、十六歳あるいは高校生を一日警察官として行う広報というのは承知しておりません。ただ、今御指摘の点は大事な点だろうと思います。今後いろんな形で工夫していく中で検討してまいりたいと思っております。
○風間昶君　僕なんかも学生のときに、警察官の顔を見るともうおっかなくて目を合わせられないという、何か知らぬけれども、何も悪いことをしていないんだけれども目を伏せてしまうということがあるわけで、そういう意味では名前を交番に変えたわけですから、お巡りさんという名称にも変わったわけですから、中身をもうちょっと、むしろ一生懸命やっていらっしゃるのが逆に怖さを呼んでいるというようなことのないようにしていただければありがたいと思います。
　次に、銃器事犯のうち、押収されたけん銃の製造国別の推移というのが出ているんですけれども、だれが絡んでいるのか。つまり日本人でなくて外国人が絡んでいるのが相当あると思うんですけれども、その外国人が関与している国別の内訳というのは出していないんですけれども、そこはどうなのか、一つ教えてもらいたい。
　それからもう一つ、密輸入を食いとめるための水際作戦についていろいろ書いてあります。押収に占める割合が数％と非常に低いという理由として、国際交流の著しい活発化だとか、あるいは密輸ルートが今までのと違ったところに来ているとか、手口が巧妙化したとかいろいろ挙げています。とりわけ聞きたいのは、平成八年、去年の五月に国際銃器対策官を新設というふうに書いてありますけれども、この実態はどうなっているのかを含めて、外国人が関与している国別内訳、それから密輸入を食いとめる対策について一つ、それからもう一つは国際銃器対策官なるものがどんなふうになっているのか、教えていただきたい。
○政府委員（泉幸伸君）　けん銃につきましては、押収されたものの九割が外国製であるという御指摘はそのとおりでありまして、これらにつきまして国内で検挙をしておるわけでありますが、平成八年金検挙人員の、九百十三人検挙した者のうち、外国人につきましては三十九人という割合であります。この三十九人の国別の統計というのは実はとっておりませんのでその数は出ないのを御容赦願いたいわけですが、個々の事件報告で見る限り、アメリカ人、中国人、フィリピン人などが検挙されておるという状況であります。
　国際銃器対策官についての役割ということでございますが、銃器問題は、御案内のとおり国際的にもそれぞれの国において大きな治安問題として取り上げられております。それに伴いまして、Ｐ８の会合その他銃器対策国際会議等の国際的な協調した取り組みの検討というのが非常に大事になってきておりまして、我が国でも昨年の秋、銃器対策国際会議を開催いたしました。御質問にありました銃器対策官につきましては、そのような会議、国際協力等をメーンの仕事として活動しているところでございます。
○風間昶君　何人いらっしゃるんですか。
○政府委員（泉幸伸君）　警察庁の銃器対策課に対策官は一名でございます。
○風間昶君　一名ですべての国際会議に出ていって実のあるものになるのかな。
○政府委員（泉幸伸君）　対策官にしておりますのは一名でありますが、国際会議等は、私以下それぞれの担当課長、あるいは警察庁には国際部もございます、これも国際関係の仕事を所掌しておりますので、当然それらが協力してやっております。
○風間昶君　なるほど、わかりました。
　それでは次に、職員定数の削減についてお伺いします。
　地方自治体の一番大きな経費というのは人件費でありますから、職員定数の削減というのは避けて通れない問題だと思います。自治省として職員定数の削減について何らかの通達を出しているのか、いるのならどんな形で出しているのか、教えていただきたいと思います。
○政府委員（芳山達郎君）　地方公共団体の定数削減についての通達指導についてのお尋ねでございますけれども、特に最近、平成六年でございますが、六年の十月に「地方公共団体における行政改革推進のための指針の策定について」という通知を出しておりまして、いろいろの項目がございますが、その中で定員管理の適正化も重要な課題の一つとして位置づけて、地方公共団体の自主的、主体的な定員適正化計画の策定、また定員状況の公表の推進というようなことによりまして、定員管理の適正化に一層取り組むよう指導してきております。
　以上でございます。
○風間昶君　職員ばかりでなくて議員定数についても、地方自治法の本則よりも少ない定数を条例で定めているところが結構あるんでしょうけれども、現時点でどのぐらいの割合になっているのかが一つ。
　それがかなり多い数だというならば、むしろ地方自治法自体を改正して議員定数の削減を図ることができないのか、またこのことについて検討しているのか、教えてください。
○政府委員（松本英昭君）　地方議員の定数削減状況でございますが、現在のところ多くの地方団体で減少条例を制定いたしております。具体的に申し上げますと、都道府県では三十三団体でございますし、それから市区町村では三千百八十四団体で減少条例を定めておりまして、全体といたしまして法律による定数よりも二万七百七十四人減員となっております。この比率は約二五％でございます。
　現在はこの議員定数条例の制定によりまして対応いたしておるわけでございますが、なお、この法律に基づく議員定数というものの扱いにつきましてどうしたらいいかということには両方の意見がございます。一方では、議員定数というのはもっと自由にしたらいいではないかという御意見がある一方、今の定数も少し多過ぎるではないか、もっと減らすべきではないかというような御意見がございますが、いずれにいたしましても、分権推進委員会の第一次勧告におきまして「今後の地方議会のあり方の検討とあわせて見直すものとする。」というようにされておりますので、現在、地方分権推進委員会におきましても、地方の行政体制整備の一環として、地方議会の活性化ということとも絡めながら御議論をしていただいているというように承知をいたしているところでございます。
○風間昶君　後半のところについては。
○政府委員（松本英昭君）　後半の、法律の改正の御議論でございますね。
　ただいま申し上げましたように、ただいま地方分権推進委員会におきまして、その法律に定める定数の問題を含めて地方議会の活性化という観点からさまざまな御議論をしていただいているというように承知をいたしております。その指針勧告を待ちまして、私どもはその指針勧告の草稿に沿った検討を加えていくことといたしたいと思っております。
○風間昶君　そこで、国家公務員と地方公務員の給与格差については、一時は非常に地方の高給取りが問題となりました。昭和四十九年でしたか、ラスパイレス指数一一〇・六にもなったことがあるわけで、全体で二十二年間ずっと下がっているというふうに明示されていますけれども、まず直近の指数は幾らなのか教えていただきたいと思います。
○政府委員（芳山達郎君）　平成七年四月一日現在におきます地方公務員の一般行政職のラスパイレス指数でございますけれども、全団体で一〇一・八となっておりまして、団体区分別に申しますと、都道府県が一一一・三から一〇三・六でございます。指定都市が一一六・一から一〇五・三、市では一一三・八から一〇二・九、また町村では九九・二から九六・五と全体的に低下をしてきております。
○風間昶君　そうすると、これは上下をとっていますけれども、一般的にこの数でいくと、天下りの少ないというかほとんどない地方公務員の方が一生涯の収入が極めて少ないということなんですね。そう言えますね、指数からいくと。
○政府委員（芳山達郎君）　ラスパイレス指数はもう御案内のとおりでございますけれども、国家公務員を一〇〇とした場合の団体の給与水準の高さを一つの目安として把握をしておるわけでございます。地方公務員の給与そのものは公務員法に基づいて国家公務員の給与、また地域の民間の高さ、ないしは生計費等を基準にやっているわけでございまして、おのおのの団体ごとに当該地域の状況等を踏まえて水準、給与制度を確立しているものと認識をしております。
○風間昶君　次に、自治体の機構改革について、岡山県では平成六年に県の地方振興局に健康福祉部をつくって保健と福祉の一本化を図った例があります。住民にとっていろいろ御相談などがある場合にどこに聞けばいいのかということがわからないのがまず一番困るわけで、そういう意味では、なるべく出先機関で統廃合を含めた一本化ということで一カ所に集めてもらいたいというのがあると思うんですが、その件に関してはどういうふうにお考えになっているのか、教えていただきたいと思います。
○政府委員（松本英昭君）　県の出先機関の編成の仕方といいますか、それは昔から大変議論のあるところでございます。一方では総合化の方向があり、一方では専門化の方向がありまして、それぞれ地方団体でスタンスが異なってきたというのが今までの率直なところではないかと思います。
　ただ、御指摘のように、近年は特に医療、福祉部門における総合化ということが非常に強調されるようになりました。これは、特に高齢化等を迎えまして、いわゆる人を対象とする対人行政のウエートが非常に高まってきたということがあるのではないかと思っております。そういう意味では、今御指摘の岡山県あるいは山口県等の地方出先機関を総合化した上で、その中に医療、福祉部門を統合したセクションを設けると、これが一つの傾向にあるのではないかというように考えておりまして、私どももこれからの行政のあり方として非常に参考になる取り組みではないかというように思っているところでございます。
　ただ、その際によく言われることでございますが、いわゆる国の法令による必置規制というのがございまして、現在でも保健所長さんは医者でなければいけないというようなことになっております。しかし、この点についても、昨年、厚生省におかれまして福祉事務所長の専任規定というのを法改正で外していただきました。したがって、そういう点では一歩前進をしておるというように考えているところでございます。
○風間昶君　今、局長が述べられたのは次の質問に絡むんですけれども、北海道で先ごろ公明が、全国の四十七都道府県それから三千二百五十五の市町村と東京特別区にアンケート調査をさせていただきまして、いろんなところから必置規制の見直しについて御意見をいただいたわけです。今おっしゃったように北海道なんか、特に保健所長の資格認定試験は、保健所施行令で医師でなければならないということがあるんですけれども、なかなか充足が地方に行かないのでこれを外してもらいたいとか、あるいは福祉を担当する所長と福祉事務所の職員は福祉業務以外の業務についてはならないという、社会福祉事業法ですか、あれは何条かわからぬけれども。実際に先ほどお話しした山口県、岡山県のような健康福祉部のような部局をつくっていくのは困難なわけですね。
　このあたり、特に保健と医療と福祉の部分についてはますます地域自治体が望んでいる大きな問題でありますから、ここの部分は自治省が所管しているものではない部分が結構多いわけですけれども、この保健、医療、福祉の部分についてはぜひ所管している厚生省と定期的に協議して、どうやっていったら本当に地方分権が進むかということ等を含めてやっていっていただきたいと思うんですが、再度いかがでしょうか。
○政府委員（松本英昭君）　ただいま御指摘の件につきましては、地方分権推進委員会で大いに議論をしていただいているところでございます。
　第一次勧告では、保健所の医師の必置規制について必ずしも方向は出ておらないわけでございますけれども、次なる勧告におきましては、私どもといたしましては、ただいま委員御指摘のような地域において医療、福祉等の総合化ができますような枠組みができますように、私どもとしても最大の努力をいたしてまいりたいと考えております。
○風間昶君　ぜひお願いしたいと思います。
　それから、国から都道府県への権限移譲が進んでいったとしても、住民にとって最も身近な市町村の仕事をやりやすい状態にしておかなければ地方分権といったって結局意味がないというふうに思うわけで、前回も法定受託事務の件で質問させてもらいましたけれども、機関委任事務のうち市町村が担当すべき事務については、例えばアンケートをやったときでも、都市計画関係のさまざまな権限移譲に回答があったわけです。例えば、清掃工場だとか火葬場だとか地方道路等については知事承認を廃止して市長決定にしてほしいとかいう要望もあるわけですけれども、そういったような前倒しで自治事務に振りかえるなどの措置がとれないものなんでしょうか、どうなんですか。
○政府委員（松本英昭君）　現在、地方分権推進委員会でいろいろ御議論をいただいているところでございますが、第一次指針勧告でいただきました勧告はございます。ただ、第一次指針勧告は全体としてシステムとして完結をしておらないものでございますから、例えば特定の事務について、その許可、認可等を廃止して事前協議にするとかいうような制度にされておりましても、その事前協議というのをどういう法的性格のものにするのかというようなところが十分詰まっておらないわけでございます。
　まして、実は都道府県と市町村の関係はすべてこれからの第二次勧告の方に先送りされておりまして、都道府県と市町村の関係をどういう形に構築するかということを、現在精力的に地方分権推進委員会の行政関係検討グループで御議論をいただいているというように聞いております。
　市町村と都道府県の関係につきましても、私どもといたしましては、少なくとも法令に基づきます都道府県の市町村に対する関与というのはできるだけなくしていく方向で臨んでいただきたいというように考えておりまして、そういう方向ができるだけ各個別の行政において実現いたしますように、またこれからも努力をしてまいりたいと思っておるところでございます。
○風間昶君　今の第一次勧告は去年の三月ですね。
○政府委員（松本英昭君）　昨年の十二月の勧告です。
○風間昶君　十二月、じゃスタートしたばっかりということですね。わかりました。
　ぜひやっていただきたいと思いますけれども、いつごろになったら出てきそうなんですか。
○政府委員（松本英昭君）　地方分権推進委員会の現在のスケジュールでは今年の前半というふうに言っていただいておりますので、文字どおり前半でありますれば六月末までにはそういう何らかの方向が出てくるのではないかというように期待をいたしております。
○風間昶君　わかりました。
　それでは、当委員会でも以前から議論になっておりました中核市についてちょっとお伺いします。
　中核市の三つの指定要件のうち、面積要件によってかなりの市が中核市の資格を失うことになります。現在二十八市が指定されているというふうに思いますが、この面積基準、百平方キロメーター以上、どういう理由でこの数が出てきたのかちょっと教えてください。
○政府委員（松本英昭君）　面積の指定基準そのものは法律に書いてあるわけでございますが、地方自治法の二百五十二条の二十三というところの二に「面積百平方キロメートル以上を有すること。」というのが要件になっているわけでございます。
　その考え方の基本は、先ほど上吉原委員にもお答えいたしましたけれども、多くの権限を移譲する場合、規模能力あるいは行政のまとまりというようなものも必要であろうと。その際に何をもって判断するかというのは、現在の法体系のもとでは、少なくとも実定法上は人口とか面積というものが非常に大きな要素になっておるではないかということでございまして、当時、いろいろ中核市の議論をしておりました際、私の記憶しておりますところでは、現在の政令指定都市の面積、これが一番小さいのが川崎市であったと思います。その川崎市が百平方キロから百五十平方キロの間であるということもありまして、百五十というのは少し行き過ぎだろうということで百平方キロというのが一つの考え方であろうというような議論があったやに記憶をいたしているところであります。
○風間昶君　へ理屈なんです、それは。今度、じゃこっちも理屈つけていきます。
　それはまた次回に譲るとしまして、都道府県から市町村への権限移譲という観点からいくと、私は県庁所在地についてはもうすべて例外なく中核市にするような改正が必要ではないかと思うんですけれども、どうですか。
○政府委員（松本英昭君）　この規模能力の大きな市に権限をおろすという場合、これは早くから、地方制度調査会なり関係者の間では昭和三十年代からいろいろ議論のあったところであります。議論がありましたけれども、実はこの中核市制度ができるまで一向に実現をしなかったと、これが率直な沿革、経緯なのでございます。
　そのときに何が一番問題になりましたかといいますと、それではどういう規模のところにどういう行政をおろしていくのが適当なんであろうかということがございまして、その際、ひとつ固めてパックにして権限をおろす手法と、それから個別行政で対応するという方法と二つの道があったわけでございます。そのパックにしておろすという方向はなかなかまとまらなくて、現実にはそれぞれの行政分野において、例えば建築基準行政であれば二十五万人以上だとか、こういう行政であれば二十万人だとか、そういう対応をしてきたわけであります。
　その際に、一つの行政の塊として非常に大きな位置を占めていたのが保健所の関連の業務でございまして、当時は多分厚生省の基準でどんどん変わってきましたけれども、例えば何十万というような基準をお考えになっておられたわけでございます。そういうことでございまして、一体どの行政をおろすのにどれだけの人口規模、どういう要件が必要かと、これを詰めていくということが非常に重要なことであったと記憶をいたしております。
　それで、この中核市制度ができます際にもそのことが非常に問題になりまして、保健所の設置というものを基準として考えてまいりますと、当時の基準よりも三十万というのは低いのでございますけれども、そういうことで三十万という一つの要件というものが、線が出てきたというように考えております。
　今後、考えていきます際に、この中核市というものをそのまま要件を緩和して制度をおろしていくのがいいのか、それともそうでなくて、ほかの個別の行政というものについてそれぞれどの程度の規模であればどの行政がいいのか、市町村におろしていくのがいいのか、こういうことを詰めていきまして、その総体としてまた新しい考え方をとるのがいいのか、その辺は非常に考えの分かれるところであろうかと思っております。私どももその両方をにらみながら、今後市町村への権限移譲と、特に規模の大きな市への権限移譲というものは考えていかなきゃならないのではないかというような考え方をとっておるところでございます。
○風間昶君　もう一つは、市町村の境界を越えた行政サービスの連携について、一部事務組合と広域連合があるわけですけれども、それぞれ最近の数値を教えていただきたいのが一つ。それからもう一つは、国から広域連合に対してどのような権限が移譲されるべきなのか、自治省の考え方をお伺いいたしたいと思います。
○政府委員（松本英昭君）　広域行政の一番典型的なものとしてあります一部事務組合、これは現在二千八百三十組合ございまして、大きいものは清掃関係、環境衛生関係でございます。これが一番シェアは大きゅうございますが、そのほか防災、厚生福祉施設、それから第一次の産業振興と、こういうもののシェアが大きくなっているところでございます。
　それで、広域連合の制度につきましては一昨年の六月から施行されたものでございまして、現在まで四広域連合が成立をいたしております。ただいま御指摘の国からの直接の権限移譲というものにつきましては、現在のところまだ実績はないというのが現実でございます。
○風間昶君　ですから、現実的にはないんだろうけれども、どんな権限が移譲されるべきなのか、四つあるということなんだから。じゃ、実際に移譲された権限は何なんですか。
○政府委員（松本英昭君）　それぞれの広域連合の設立の主体となります事務、それがどういうものであるかというようなことによってこれは違ってくるのではないかと思っております。現在まで設立されましたのは、一つは総合文化センターの設置等を中心とする文化事業のようなもの、それから広域的な地域の振興を図っていくための広域連合、これが三つございまして、最初のは一つでございますが、そういう状況でございます。
　今後、それぞれが広域の計画を策定して連合の役割というものを定めていくわけでございますけれども、そういう中で特に国から直接市町村におろすというのはなかなかないのかもしれません。都道府県から市町村におろしていただきたい、市町村に権限移譲していただきたいというようなものはその事業の実施等に伴ってまた出てくるのではないかというように考えておりますが、まさに地域の実態に応じてそういうことはそれぞれのところで御判断をいただくということになろうかと思います。
○風間昶君　時間が余りありませんので、大臣に。
　市町村合併に大変御熱心な様子と見てとれますけれども、ここ数年、合併件数二つというふうに聞いております。合併のためにはいろんな問題点がありますが、きょうちょっと出しただけでも、職員や議員の定数削減等と並行して一部事務組合などで地域住民の一体感を高めることが必要だと思うんです。そういう中にあって、合併協議会設置の問題の議論が活発化するような方策を大臣としてはどういうふうに考えていらっしゃるのかお伺いして、質問を終わりたいと思うんです。
○国務大臣（白川勝彦君）　さきの臨時国会でもこの通常国会でも、本当に多くの先生方から市町村合併をということの御指摘を受けました。そして、それは多くの皆様方が地方分権法あるいは本当に地方の自治の時代をつくるためには、その主体がしっかりとしていなければ住民の期待にこたえることができないんではないかと、また行政改革あるいは事務の効率化という面でもと、そういう趣旨の、そういう立場に立っての御質問だったと思うわけでございます。
　そして、行政局長はもちろんでございますが、自治省の他の幹部も含めまして、地方分権の大きなエポックのときなんだから、今までと同じような形であくまでも自主的に市町村合併を促進する、機運を醸成するというだけでは、もう認識は国会議員あるいは地方の住民と明らかに異なるということで、本気で研究しようということで事務当局に指示をいたしまして、また早速いろんな意味で行政局長を中心に考えているところでございます。
　ただ、率直に申しまして、直ちにこういう合併促進法をつくるというまでにはもうちょっとあらゆる面から議論してみる必要があると思いますし、そして何よりも地方自治体の自主的な考え方の中から合併が起きてくることが本来の姿でございますので、機運の醸成というのを第一段階としたならば第二段階に行こう、また地方制度調査会などで合併問題を正面から取り上げるということも明らかに第二ステージの話だと思います。それがどのくらい、これも先生方の叱咤激励によって期間が定まるわけでございますが、第二段階において我々がすべき仕事に早速着手をして、そして本当の意味で市町村合併が具体的に起こるような第三段階のところに移っていこうということで、今意思を確認し、具体的に作業に入っているところでございます。
○渡辺四郎君　社会民主党の渡辺です。
　私は、平成九年度の地方財政措置についての問題を中心にお尋ねしていきたいと思います。
　まず、自治省は毎年、地方財政法の第二十一条に基づいて、国の概算要求に際して各省庁に対し、国庫補助負担制度の改善措置あるいは概算要求に当たっての留意または改善すべき事項について文書をもってそれぞれ要請をしておるというように聞いております。ここに写しも持っております。
　平成九年度予算編成に向けて、各省庁に対して昨年の七月二十六日に要請した中で、もういろいろと議論されてまいりましたが、現下の厳しい地方財政、その中で税収の落ち込みあるいは交付税の落ち込み、その中で引き続く巨額の財源不足、一方では多額の借入金がどんどん増額をしていって使い込んでおる、そういう極めて厳しい状況に直面をしておる。そういう中にあって、この申し入れ書は地方自治体の自主性、自立性の強化、国及び地方の適正な財政秩序の確立を図っていく上からも私は非常に大変重要な要請であるというふうに考えております。
　そういう観点から、以下何点かお伺いをしてみたいというふうに思っておりますが、時間が二十分くらいしかありませんから簡単にお聞きをしていきたいと思います。
　まず第一点は、今申し上げました内容で、九年度はどのような視点に立って各省庁に要請をされたのか、また内容に問題があった段階では、さらに本予算段階で十一月に再度各省庁に対して要請を行っておるようですが、昨年も言いましたように個々に行っておりますが、どのような点かをひとつ御説明願いたいと思います。
○政府委員（二橋正弘君）　平成九年度の予算編成に当たりまして、まず概算要求の段階におきましては、地方財政の状況が極めて厳しい状況に直面しておりますこと、それから地方分権の推進が強く要請されておりますこと等を踏まえまして、行財政の簡素効率化、あるいは地方公共団体の自主性の確立それから財政秩序の確立といったようなことを図るために、共通して国庫補助負担金の整理合理化でございますとか地方団体におきます効率的な行財政運営に各省庁の協力を願いたいということ、それから財政負担増を伴う施策の抑制といったようなことを共通した項目として十一件、それから省庁別の個別の事項として三十二件を要請いたしたところでございます。
　その後概算要求が行われまして、地方負担を伴います予算要求の内容等についてまたさらに私どもいろいろ検討を加えまして、例えば国民健康保険制度の安定化等、特に改善を求める事項につきまして十一月に各省庁別にまた個別の要請を行ったところでございます。
○渡辺四郎君　今お話がありましたように、共通事項で十一件、個別問題で三十二件の四十三件、このことについて、この要請自身の趣旨が非常に生かされた、適切な措置がされたというふうに考えてよいかどうか、見解をひとついただきたいと思います。
○政府委員（二橋正弘君）　この概算要求に関する要請事項のうち、例えば国民健康保険制度の保険基盤安定制度につきましては、既に御報告を申し上げましたように定額制度を定率制度に復元するように要請いたしたわけでございますが、平成十一年度に定率の国庫負担に復元するということとして、それまでの間に復元に向けた段階的な経過措置を講ずるということで、それも法律によって明らかにするということがとられたわけでございます。
　また、地方団体の大きな関心でございます介護保険の制度化に当たりましては、安定した財政運営がとれますように、地方の意見を踏まえながら、保険料未納対策としての財政安定化基金の設置、あるいは要介護認定事務の広域化等の措置が講じられたところでございます。
　また、そのほかにも、例えば国庫補助負担基準の改善でございますとか、国が地方団体から無償で借り上げておりました各種施設を順次有償化してまいりましたこととか、あるいは都市公園の整備事業におきまして国庫補助対象率というのが問題になっておりましたけれども、これが八年度から撤廃されたこと等の改善が行われているところでございまして、今後とも適正な財政秩序が維持されながら財政運営が行われますように対応してまいりたいというふうに考えております。
○渡辺四郎君　今も若干お話がありましたが、例えば共通事項の一の「国及び地方公共団体を通ずる行財政の簡素効率化及び地方公共団体の自主性・自立性の強化について」の中で、国庫補助負担金等の整理合理化を行うに当たって、まず事務事業の廃止、縮小、あるいは統合、メニュー化等を行うことを基本とするとともに、これからですが「本来地方公共団体の自主的な対応に委ねることが適切な分野に係る国庫補助負担金等については、その廃止と地方一般財源への振替等を引き続き推進する」旨要請をしておるようですけれども、地方分権を進めていく上から私も当然のことというふうに思っておりますが、この点についてどのような改善が行われたのか、再度、もう少し具体的に御回答願いたいと思います。
○政府委員（二橋正弘君）　国庫補助負担金の整理合理化は地方財政にとりまして大変大きな課題でございまして、私どもこれまでもいろんな事柄について要請もし、また各省庁とも相談をしながら改善を図ってきたところでございます。
　この九年度の申し入れをするに当たりましては、一つは、いわゆる地方に同化定着している事務事業についての補助金についてはその廃止と地方一般財源への振替を図ってほしいということ、それから類似の国庫補助負担金につきましては実質的な統合、メニュー化を進めるということ、それから公共事業系統の国庫補助負担金につきまして採択基準の引き上げということで重点化を図っていただきたいということ、また対象事業の見直し等を行って地方の自主的な対応にゆだねる範囲を拡大するといったようなことについて要請を行ったところでございます。
　その具体的な九年度の対応でございますが、補助金が廃止されました例として、文部省関係でございますが、公立医科大学等の経常費の補助金の整理、それから公立社会教育施設の整備費の補助金が整理ということになっております。
　それから、一般財源化されましたものの例として、厚生省系統でございますが、母子保健衛生費補助金の一般財源化、あるいは児童育成事業費補助金の一般財源化、在宅福祉事業費、これはいわゆる高齢者社会活動維持推進費の一部でございますが、それの一般財源化等々の幾つかの一般財源化が図られております。
　それから、対象の重点化の例といたしましては、公立学校施設整備費の補助金のうちの大規模改造の対象、これはこれまで一件五千万ということでございましたが、これを七千万に引き上げる、それから公共事業の関係では、準用河川の改修費の補助金の採択基準が一億一千万でございましたものを二億円にする、あるいは砂防の補助金を七千万から一億円に引き上げる、地すべり対策の補助を七千万から一億円に引き上げるというような形での重点化が図られているというところでございます。
　なお、引き続き地方分権推進委員会でも国庫補助負担金の整理合理化については今鋭意いろいろ検討されておりますけれども、毎年度の予算編成に当たりましても私ども努力をして、その整理、一般財源化に努力してまいりたいというふうに考えております。
○渡辺四郎君　大変な努力があったというふうに私自身も評価をしておきたいと思います。
　次に、超過負担の問題について、これも要請項目の中で「国・地方公共団体間の財政秩序の確立等について」の二番目に「国庫補助負担金等に係る地方公共団体の超過負担については、速やかに実態を把握し、その完全解消に格段の努力を払われたい」とありまして、超過負担問題というのは本当に古くて新しい問題でありますが、社会経済情勢の推移等に即して、絶えず最新の実態とデータに基づき適切な水準が設定をされなければならないというふうに思っておるところです。
　いまだに自治省はこうして要請をしなければ、あるいは絶えず要請を続けておる、それでもなおかつ超過負担の解消が進まないというところに超過負担の根の深い問題があるのではないかというふうに私自身印象を受けるわけですが、例えば補助負担金等の単価差の適正算入の問題とか、あるいは各種手当を含むすべての人件費など実態に即した給与の格付、また事業費に対する補助負担等については事業の実施に必要不可欠なすべての経費をその対象とすることなども要請をされておると思います。
　これは他の委員会で私自身も質問したことがあるんですけれども、例えば今産廃問題なんかについて焼却場、処理場をつくるといった場合に、地域の住民の皆さんは非常にそのことについて注目をしながら、自治体に対して、ここにごみを燃やす熱によって温泉をつくってくれとかあるいはお年寄りの休憩所をつくってくれとか、そういう条件のもとに例えば焼却施設の地域の合意をとる。ところが、補助の対象にはそういうのは一切ならなくて、その本体だけが補助の対象になっておるということで、自治体の財源の持ち出しが実は非常に大きいということもありますし、また補助の対象になっておっても、老人施設にしてもそうですが、なかなか超過負担が大きいということで非常に各自治体等でも頭を悩ましておるところです。
　この要請の中でも、例えば標準仕様または標準設計が設定されない場合には明確な標準仕様等を設定する等、制度の改善を一つは求めておるわけです。あるいは交付率や分割交付方式を導入することのないようにというふうに要請もしておりますが、そういう要請項目について大体どういうふうに改善がなされたのか、ひとつお聞きをしたい。
　それで、いただいておりますこの資料を見てみますと、予算委員会の資料ですけれども、例えば措置額で事業費に対する国費の比率として、平成五年度が事業費に対して国費の比率が四七％、これは私は率で出しました、金額でなくて。平成六年度が四七％、七年度は努力があったと思うんですが五二％、八年度は五一％、これは二分の一以上の国費の措置をしておるわけですが、九年度は三八％と、こういうふうに急に落ち込んでおる気がするわけです。これは事業費に対する国費の措置額の比率ですから、例えば補助単価とかあるいは補助比率とかそういうものによって違うかもしれませんが、ここがどうしてこんなに落ち込んだのか、ちょっとわからないものですからお聞かせ願いたいと思うんです。