Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
3) P. BICKEL & R. FRIEDRICH (Eds.): Externalities of Energy: Methodology 2005 Update EUR-OP (2004)

“ExternE”

4) CIESIN: Center for International Earth Science Information Network (CIESIN), Columbia University, (2005)

“Gridded Population of the World, Version 3 (GPWv3)”

5) J. COFALA & S. SYRI: International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA), IR-98-88, Laxenburg, Austria (1998)

“Nitrogen oxides emissions, abatement technologies and related costs for Europe in the RAINS model database”

6) K. ELLINGSEN, M. GAUSS, R.V. DINGENEN, et al: Atmospheric Chemistry and Physics Discussions, 8, pp.2163-2223 (2008)

“Global ozone and air quality: A multi-model assessment of risks to human health and crops”

7) Z. KLIMONT, J. COFARA, I. BERTOK, M. AMANN, C. HEYES, & F. GYARFAS: International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA). Interim Report IR-02-076 (2002)

“Modelling particulate emissions in Europe: a framework to estimate reduction potential and control costs”

8) J. KUROKAWA, T. OHARA, I. UNO, M. HAYASAKI & H. TANIMOTO: Atmospheric Chemistry and Physics, 9(17), pp.6287-6304 (2009)

“Influence of meteorological variability on interannual variations of springtime boundary layer ozone over Japan during 1981–2005”

9) J. KUROKAWA, T. OHARA, T. MORIKAWA, S. HANAYAMA, G. JANSSENS-MAENHOUT, T. Fukui, K. KAWASHIMA & H. AKIMOTO: Atmospheric Chemistry and Physics, 13(21), pp.11019-11058 (2013)

“Emissions of air pollutants and greenhouse gases over Asian regions during 2000–2008: Regional Emission inventory in ASia (REAS) version 2”

10) G. MILLS, A. BUSE, B. GIMENO, V. BERMEJO, M. HOLLAND, L. EMBERSON, H. PLEIJEL: Atmospheric Environment, 4, pp.2630-2643 (2007).

“A synthesis of AOT40-based response functions and critical level of ozone for agricultural and horticultural crops”

11) T. OHARA, H. AKIMOTO, J. KUROKAWA, et al: Atmospheric Chemistry and Physics, 7, pp.4419-4444 (2007)

“An Asian emission inventory of anthropogenic emission sources for the period 1980–2020.”

12) C.A. POPE III, R.T. BURNETT, M.J. THUN, et al: Journal of American Medical Association, 287 (9), pp.1132-1141 (2002)

“Lung cancer, cardiopulmonary mortality, and long-term exposure to fine particulate air pollution.”

13) C.A. POPE III, W.D. DOCKERY: Journal of Air & Waste Management Association, 56, pp.709-742 (2006)

“Health effects of fine particulate air pollution: Lines that connect.”
14) I. UNO, T. OHARA, S. SUGATA, et al: J. Japanese Society of Atmospheric Environment, 40 (4), pp.148-164 (2005)

“Development of the RAMS/CMAQ Asian scale chemical transport modeling system.”

15) WHO: http://whqlibdoc.who.int/hq/2006/WHO_SDE_PHE_OEH_06.02_eng.pdf (2005)

“Air quality guidelines for particulate matters, ozone, nitrogen dioxide/ global update/ summary of risk assessment”

16) WHO: WHO Regional Office for Europe, Copenhagen (2008) "Health risks of ozone from long-range transboundary air pollution"

17) K. YAMAJI, T. OHARA, I. UNO: Atmospheric Environment, 40, pp.1856-1868 (2006)

“Analysis of the seasonal variation of ozone in the boundary layer in East Asia using the Community Multi-scale Air Quality model: What controls surface ozone levels over Japan?”

18) K. YAMAJI, T. OHARA, I. UNO, et al: Journal of Geophysical Research, 113: D08306 (2008) "Future prediction of surface ozone over East Asia using Models-3 Community Multiscale air quality modeling system and regional emission inventory in Asia."
## （4） 政治的経済的動向を踏まえた東アジアの環境協力レジーム形成に影響を及ぼす外的要因に関する研究

東京工業大学社会理工学研究科価値システム専攻准教授 蟹江 憲史

<研究協力者>

東京工業大学社会理工学研究科価値システム専攻 古賀 真希

平成21～25年度累計予算額：20,298千円

（うち、平成25年度予算額：3,457千円）

予算額は、間接経費を含む。

## [要旨]

東アジア地域では、急速な経済成長と産業化に伴い大気汚染物質の排出が増加し、国境を超えてさまざまな悪影響を及ぼしている。もし有効な対策がとられなければ、東アジアの国々は今後さらに越境大気汚染による深刻な脅威に直面すると考えられる。しかし同地域では、問題の解決に向けた科学的かつ政治的なコンセンサスが欠如しており、環境協力の推進が困難な状況にある。このため本研究では、国際政治学の観点から見識を導くとともに、東アジアにおける取り組みの現状を踏まえ、越境大気汚染問題に効果的に対処するための「科学と政策のインターフェイス」の構築に向けたオプションについて理論的かつ実証的に分析することを目的とする。

はじめに、東アジアにおける大気汚染に関する既存の地域協力枠組みについて考察し、環境ガバナンスの脆弱性やその背景にある地政学的な特性を明らかにした。次に、分析視角として先行研究のレビューに基づき、「信頼性」、「正当性」および「適切な発信」というインターフェイスの評価に関連する基準を提示した。また、科学的な知識が政策決定過程に影響を及ぼし得る要件として、「使用可能な知識」の創出という観点から、科学コミュニティと政策コミュニティによる知識の共同生産を可能にする制度の特徴について考察した。その上で、東アジアの大気汚染に関する科学的な地域イニシアチブの事例を取り上げ、その歴史的展開や制度設計のあり方について分析した。結果として、東アジアの越境大気汚染問題に包括的かつ長期的に対処し、政策決定の基盤を提供しうるインターフェイスは確立されていないことが明らかとなった。このような理論と現実との乖離状況に鑑み、環境協力の推進に向けてインターフェイスを制度化し、「信頼性」、「正当性」や「適切な発信」の基準を満たし、知識の共同生産を可能にする社会的なプロセスを構築する必要がある。また、東アジアの科学と政策のインターフェイスの提案においては、「科学的知見」および「科学と政策の相互作用」という2つの視点から検討することが重要である。

## [キーワード]

科学と政策のインターフェイス、環境ガバナンス、科学的知識、制度設計、正当性（legitimacy）

### 1. はじめに

東アジア地域において、急速な経済成長と産業化に伴って大気汚染物質の排出が増加したこと、
また2013年1月以降中国において大気環境の悪化が顕在化したことにより、大気汚染問題への関心が高まっている。このような越境大気汚染をはじめとする環境問題について理解し対処していくためには、異なる国家間、科学者と政策決定者間、さらにローカルからグローバル・レベルにわたり関係するアクターの協力が不可欠である。しかし、東アジア地域には、人間の健康や環境への被害を管理・削減するためのレジームも、この問題に包括的に対処するための枠組みや知識共同体（epistemic community）も存在していない。このような現状に鑑み、同地域において越境大気汚染問題の解決に向けた国際協力を促進することは喫緊の課題である。

### 2. 研究開発目的

本研究では、東アジアの越境大気汚染問題に効果的に対処するための「科学と政策のインターフェイス」に関し、国際政治学の観点から科学と政策の相互作用に関する見識を導くとともに、同地域の取り組みの現状および地政学的な特性を踏まえ、理論的かつ実証的にインターフェイスの構築に向けたオプションについて検討することを目的とする。

### 3. 研究開発方法

本研究では、国際政治学の先行研究を踏まえ、東アジアの環境ガバナンスおよび科学と政策の相互作用に関し、聞き取り調査や現地調査等を含む一次資料および二次資料を用いて分析を行った。分析過程として、はじめに、東アジアにおける多国間環境協力の展開および越境大気汚染に関する既存の地域協力枠組みについて考察し、環境ガバナンスの現状やその背景にある地政学的な特性を明らかにした。次に、国際政治学の観点から、政策決定過程において科学的な知識が影響力をもつための要件およびその要件を確保するための制度設計のあり方について整理し、本研究における分析枠組みを提示した。事例として、東アジアの大気汚染に関する現行の地域イニシアチブを取り上げ、その歴史的展開や制度設計のあり方について分析した。これらの分析結果に基づき、東アジアにおいて越境大気汚染問題に効果的に対処するための「科学と政策のインターフェイス」について提言した。

## 4 ．結果及び考察

## （１）東アジアの環境ガバナンス

既存の越境大気汚染に関する地域協力枠組み（NEASPEC、EANET、LTPプロジェクト、TEMM、CAA、ACP、CCACなど）について見てみると（表(4)-1参照）、以下の3つの特徴を有していることが分かる。第一に、東アジアでは同一の環境問題に対し異なるイニシアチブをとる制度が存在するなどの「制度の並存状況（parallel institutions）」にあること、第二に、北東アジア、東アジア、東南アジア、アジア太平洋などの「多様なメンバーによる重層構造（multilayer structure and deferent members）」になっていること、第三に、多くの地域制度の運営組織は「組織的にも財政的にも弱い（weak institutional and financial structure）」ということである $ ^{1} $ 。これらの枠組みは、協力メカニズムや政治的影響力が不十分であり、東アジアにおける環境ガバナンスは依然として脆弱であるといえる。

この背景として、経済状況および環境条件の多様性、地域的な環境問題に関する科学的および政策的なコンセンサスの欠如、国家の能力の欠如といった東アジアの地政学的な特性が、環境協
力の阻害要因になっているという点が指摘される $ ^{2)} $ 。さらに東アジアの越境大気汚染問題に関してみてみると、国家間で科学者の成熟度が異なっていることや、科学者に対する政策決定者の影響力（官僚制度）が大きいことなどが重要な観点としてあげられる。すなわち、当該地域では越境大気汚染問題の解決に向けて、政策決定に影響を及ぼす科学的な基盤が形成されておらず、また国家間で政策的利益・認識のギャップという問題を抱えていると考えられる。このため、環境協力を推進していくためには、科学者や政策決定者間の一致した知識や共通の利益を構築することが不可欠であり、その上で「科学と政策のインターフェイス」が重要な役割を果たしうる。

表(4)-1 越境大気汚染に関する地域協力枠組み

NEASPEC	EANET	LTP Project	TEMM -Ozone Workshop-
設立年	1993 年	2001 年 (本格稼働)	1995 年	1999 年
問題領域	包括的
(越境大気汚染)	特定
(酸性雨)	包括的
(越境大気汚染)	特定
(オゾン)
対象地域	北東アジア
(Subregional:
日本、中国、韓国、
ロシア、モンゴル、
北朝鮮)	東アジア
(13 カ国 (下記))	北東アジア
(Subregional:
日本、中国、韓国)	北東アジア
(Subregional:
日本、中国、韓国)
事務局	ESCAP ENEA (UN)	RRC.AP (UNEP)	NIER (韓国)	環境省 (各国)

<パートナーシップ>

CAA	ACP	CCAC
設立年	2001 年	2010 年	2012 年
問題領域	包括的
(大気汚染)	特定
(気候変動対策と大気汚染対策のコベネフィット)	特定
(SLCPs)
対象地域	アジア
(Regional)	アジア
(Regional)	全球
(Global)
事務局	IGES (日本)	UNEP

## （２）科学と政策のインターフェイス

越境大気汚染問題は、科学的および政策的な側面をあわせもち、これらが密接に絡みあい東アジア地域においても複雑な問題構造や利害関係をなしている。そのため、国際関係論の観点から、問題解決に向けて科学と政策の架け橋となるインターフェイスに関する先行研究をレビューし、本研究における分析視角を提示した。

## 1 ）科学と政策の関係

理論的な観点から、科学と政策は２つの明確に異なる体系により構成されている。その上で、科学と政策における理想的な関係とは、意思決定者に対して知識が歪められることなく伝達され、彼らが政策決定を行う際にその知識を事実に基づく根拠として利用することであると捉えられている $ ^{3} $ 。しかし現実的には、これまで行われてきた科学と政策の対話の経験に鑑みても、両者の関係は理念系として示されているものよりも、はるかに複雑かつ不安定なものであることは明ら
かである $ ^{3)} $ 。この複雑性や不安定性といった特徴は、科学と政策が相互依存の関係にあるものの、両者が基本的には人間活動の異なる領域に属し、それぞれ異なる手段を用いて独自の目標を追求しているという事実に起因する。つまり、国際環境レジームは、科学研究からの情報提供に依拠しながら問題解決を図ると同時に、科学界自体も研究活動を行う上で、ある程度、政府や他の重要なアクターからの資金提供および他の形態の支援に一定程度依存しているという相互依存の関係にある。その一方で、科学と政策は事実として、それぞれ構成的な規範やルール、内部の論理など、独自かつ異なる行動体系に基づき活動しているのである。このため、科学的な領域と政策的な領域をつなぐためには、双方の領域から要素を抽出して組み合わせ、それぞれ独自の特徴を加えることにより、科学的な知識を政策決定の根拠となるよう変換することが重要である $ ^{3)} $ 。この需要と供給の調和が、科学と政策のインターフェイスの基礎を提供すると考えられる。

## 2 ）使用可能な知識

このような科学的な知識が政策決定過程に影響を及ぼし得る要件とその過程に着目して、ピーター・ハースは使用可能な知識（usable knowledge）という概念を提示し、使用可能な知識を生み出す社会的なプロセスを検討した。ハースによると、使用可能な知識とは、政治家や政策決定者にとって有用な正確な情報であると定義される。すなわち、科学的な知識が影響力を持つためには、情報が正確であると同時に、それを使用するアクターにとって政策的に扱いやすいものであることが重要であると考えられる $ ^{4} $ 。

先行研究によると、使用可能な知識を生み出す「科学と政策のインターフェイス」が最も影響力をもつのは、潜在的な利用者に対して顕著であり、科学的な手法に関して信頼でき、その設計方法が正当であることを達成する場合であると考えられている。このように、政策過程におけるインターフェイスの有効性に関連して、「信頼性（credibility）」、「正当性（legitimacy）」および「適切な発信（saliency）」という3つの特徴があげられる $ ^{5)} $ ， $ ^{6)} $ ， $ ^{7)} $ 。信頼性とは、重要な知識の創出者とその受用者が、提示された成果を正確であると信じられることである。正当性とは、科学的な主張が正当であると信じられていることであり、正当性は偏見を招く可能性を最小限に抑えるプロセスを通じて生み出され、さらに情報に依拠している人々の参加という観点からより衡平性が確保される。適切な発信とは、情報が時宜を得て提供され、意思決定者が公共政策を策定する上で有用な情報を含んでいることを意味している。

## 3 ）制度設計

このような、有効な科学と政策のインターフェイスにとって不可欠な、信頼性、正当性および適切な発信という要件は、制度設計を通じて確保される。国際協力の文脈において、ある特定の問題の解決を目的として設立される組織や制度は、基本的に科学的および政策的な側面から2つの重要な機能を有すると考えられる。第一に、科学的な課題として、ある問題を特定し分析するとともに、その問題解決に向けた有効な対応策を策定することがあげられる。第二に、政策的な課題として、有効な解決策を追求するために共通の措置を講じる国家あるいは他のアクターを動員することが求められる。既存の多国間環境レジームを比較分析した先行研究において、使用可能な知識を生み出すことが可能なレジームには、以下の特徴が含まれると分析されている $ ^{8)} $ 。これらは基本的にアジア地域にも適応可能な普遍的知見として示されていることから、アジアにお
ける科学パネル創設に関して有用な示唆を与える知識という事が出来る。

• 常設の国際的かつ学際的な科学パネルや委員会の創設

異なるガバナンス機能に関与する個別の小委員会の創設と依拠（基礎研究、環境モニタリング、政策分析や政策検証・評価など）

価値や因果関係についての信条を共有する中心的な科学者グループの精査・特定

ネットワークや国際パネルにおける学際的な代表制の確保

国家機関や地域機関の採用（専門家としての資格やネットワーキング能力に基づく慎重な判断）

- 国家機関や地域機関の採用（専門家としての資格やネットワーキング能力に基づく慎重な判断）

特定の国家機関に依存した研究やトレーニングの実施・出資を回避

• 参加者に対し、会議や出版物を通じて専門的な知見を発表する機会を提供

あるテーマに関しコンセンサスを導き得る科学的な議論の促進

政府による科学者の指名を回避

環境リスク評価のために国際共同パネルを活用、科学的専門分野あるいは学派による専門分析の占有を回避

・ 時宜に応じた科学的な助言や報告書の提示

問題の技術的な内容に関して議論するため、科学者と政策決定者間の集中的な交流の調整

継続的にプロジェクトや研究コミュニティを保持することにより、コミュニティ内のモメンタムを維持

財政的な問題を回避するため、多様な財源から研究資金を調達

・ 機関において専門家の登録を正式に制度化

・ モデルの構築

高い専門性とコミュニケーション能力を有する科学者の訓練・採用

• 可能な限り広範な国家からネットワークを採用

## 4 ）本研究における分析視角

科学と政策のインターフェイスは、社会的なプロセスとして捉えられ、「信頼性」、「正当性」および「適切な発信」という3つの要件を確保する場合に、より政策決定過程に影響を及ぼしうる。さらに、制度化されたインターフェイスは、科学者と政策決定者間の対話の場を生み出し、反復の意思決定のための確固たる基盤を提供することにより、知識の共同生産という観点から有効性に寄与する。すなわち、インターフェイスの制度化を通じて、科学者や政策決定者間の建設的な関係を築き、ギャップを埋めるとともにコンセンサスを形成し、最終的に問題の解決が可能になると考えられる。（図(4)-1 参照）
図(4)-1 科学と政策の相互作用

## （３）東アジアにおける科学と政策のインターフェイス

東アジアにおいて、越境大気汚染問題に関する研究協力に従事する3つの地域イニシアチブを取り上げ、その歴史的展開や制度設計のあり方について分析し、「科学と政策のインターフェイス」の現状を明らかにした。

## 1 ）東アジア酸性雨モニタリングネットワーク（EANET）

東アジア地域では、著しい経済発展に伴い、酸性雨が生態系に与える悪影響が深刻な問題となってきた。しかし、国家間で酸性雨問題に関するコンセンサスが存在していなかったため、日本の環境庁（当時）の主導の下、共通理解の形成を目的として1993年に東アジア酸性雨モニタリングネットワーク（EANET）の検討に向けた専門家会議が設立された。専門家会合の成果を基に、1998年には第1回政府間会合が開催され EANET は試行稼働することとなった。2000年の第2回政府間会合において、試行稼働に参加した東アジアの10カ国が2001年1月より EANET の本格稼働を開始することを決定し、その際採択された「ネットワーク実施に関する共同声明（Joint Announcement on the Implementation of EANET）」および「EANET の暫定設計（Tentative Design of EANET）」に基づき動き出した。ただし、その設立基盤は法的文書という観点からは脆弱であり、解決すべき技術的、制度的および財政的な問題が残されていた $ ^{2),9)} $ 。

2001 年に本格始動した EANET であるが、とりわけ財政問題は参加国にとって差し迫った関心事であった。設立当初より EANET の活動資金としては日本の拠出が大きく貢献してきたものの、財源の確保や各国のオーナーシップ意識の強化という観点から確固とした財政基盤の構築が重要な課題となった $ ^{1),9)} $ 。このような状況を踏まえ、2002 年より財政措置に関する作業部会が開催され、2003 年の第 5 回政府間会合において新たな資金分担のルールとして、2005 年より EANET 活動に要する資金のうち事務局経費に関しては国連分担金比率に基づき負担することを決定した。また、EANET のさらなる安定的な運営と制度としての成熟度の向上に向けて、これまでの財政的な仕組みのみに焦点をあてた作業部会に代わり、ENET の将来の展開に係る作業部会（WGFD）が設置された。2005 年の第 7 回政府間会合ではハイレベル会合が開催され、EANET の参加国が資金拠出のための基盤となる文書（instrument）について議論するプロセスを開始し、その結果を 2008 年の第 10 回政府間会合に報告するという決定が採択された。こうして WGFD を中心として展開された EANET 協定化交渉では、参加国が法的位置付けの強化と大気汚染物質や活動領域などのスコープの拡大という 2 つの大きな課題をめぐり対立することとなった。激しい交渉の末に迎えた 2010 年の第 12 回政府間会合において、「EANET の強化のための文書（Instrument for
Strengthening the EANET）」が採択され、法的拘束力は有さないものの設立基盤の強化に資する文書（Instrument）の署名に向けて各国が国内の手続きに付すことで一致した。

EANET には東アジアの 13 カ国が参加している（カンボジア、中国、インドネシア、日本、ラオス、マレーシア、モンゴル、ミャンマー、フィリピン、韓国、ロシア、タイ、ベトナム）。組織構造としては、政府間会合（IG）が EANET の意思決定機関であり、各国の代表により構成されている。IG の下に、各国政府が指名する科学者や専門家により構成される科学諮問委員会（SAC）が設置されており、科学的・技術的な事項に関する助言や支援を行う。また SAC は、東アジアの酸性雨の現状に関する評価報告書を作成しており、2006 年に第一次定期報告書を、2011 年に第二次定期報告書を発表した。ネットワークを支援するための組織として、UNEP のアジア太平洋地域資源センター（UNEP RRC.AP）が事務局の機能を果たし、日本にあるアジア大気汚染研究センター（ACAP）がネットワークセンターに指定されている。また、モニタリングデータ収集等の EANET 活動の実施に関しては、参加国国内のナショナル・フォーカル・ポイントや国内センター、ナショナル QA/QC マネージャーが EANET 組織と連携・協力して推進している。

1998 年に酸性雨のモニタリングに特化した政府間のイニシアチブとして始まった EANET は、東アジアの科学者および政策決定者を動員しながら、科学活動に従事する地域協力へと発展してきた。他方で、EANET の形成および発展過程は、域内国の多様性を背景として、環境問題に対する共通認識形成や協調行動推進の困難さを浮き彫りにすることとなった。

## 2 ）北東アジア越境大気汚染研究プロジェクト（LTPプロジェクト）

北東アジア地域における大気質の悪化を受けて、日中韓の三カ国は1995年に専門家会合ならびに越境大気汚染に関する共同研究を開始することに合意した。この北東アジア越境大気汚染研究プロジェクト（LTPプロジェクト）は、韓国の国立環境研究院が中心となって実施している。LTPプロジェクトは、モデルングやモニタリングの手法を活用し、日中韓三カ国における越境大気汚染やSource-Receptor関係の解析することをその主な活動としている。また組織構造として、事務局、Working Groupおよびモデルングとモニタリングに関する2つのSub-Working Groupにより構成される。韓国の国立環境研究院が事務局を務め、専門家会合の開催準備や前年度の共同研究に関する年次報告書の作成に従事している。Working Groupのメンバーは、環境省の行政官および大学や国立研究所等に所属する科学者・研究者から選出され、共同研究計画の調整を行っている。また、Sub-Working Groupはモデルングとモニタリングの専門家グループにより構成され、具体的な研究活動について検討している。共同研究プロジェクトに参加する専門家は、各国政府により指名される。

1996 年以降、日中韓の越境大気汚染問題に関する専門家や行政官を招き、年 1 回専門家会合が開催されている。この会合では、各国が大気質の現状をめぐる研究の進捗状況について記した国別報告書を発表し、その結果や国家間の不確実性やギャップを明確にするための今後の科学研究の必要性について議論している。1999 年の Sub-Working Group 会合において、北東アジアの長距離越境大気汚染について共同研究を開始することを決定し、モデリングとモニタリングの共同研究に関する 5 カ年計画を採択した。この研究活動は、大気汚染物質排出インベントリの整備、数値シミュレーション、地上観測や航空機観測等を含み、第 1 期（1999-2004）、第 2 期（2005-2007）および第 3 期（2008-2012）の研究期間を通じて実施されてきた。2012 年に第 3 期の研究期間が
終了することに伴い、2013年5月に開催された第16回専門家会合において、PM2.5のモデルングやモニタリングを含む第4期（2013-2016）の研究計画が承認された。

このように、政府を基盤とする日中韓三カ国の科学研究プロジェクトとして始まったLTPプロジェクトは、研究期間や研究活動を特定しながら共同研究を実施してきた。LTPプロジェクトは越境大気汚染問題に関する研究の基礎を提供することにより、EANETとならぶ科学に関する地域協力の二本柱の1つとして認識されてきている。

## 3 ）日中韓三カ国環境大臣会合（TEMM）の光化学オキシダントに関する研究協力

北東アジア地域では近年、大都市圏における高濃度の光化学オキシダント（オゾンを含む）が重大な問題となっており、大気汚染対策に向けたオゾン汚染のメカニズムの解明が急務である。この問題に対処するため、2007年の第9回日中韓三カ国環境大臣会合（TEMM9）において、オゾン汚染メカニズムの解明や共通理解の形成を目的として、既存の知見の共有などを通じて科学的な研究協力を推進することで合意した。TEMM9の合意に従い、2008年より年1回、光化学オキシダントの科学研究に関する三カ国ワークショップが開催されている。ワークショップの目的は、各国の最近の研究や既存の対策に関する情報を交換し、今後の協力に向けて専門家レベルで具体的な共同研究提案について議論することである。日中韓三カ国の環境省が事務局の役割を果たしており、このワークショップには同省の行政官とともに、各国政府に指名された大学や国立研究所等に所属する科学者・研究者が出席する。2010年5月のTEMM12において採択された「三カ国共同行動計画」を踏まえ、2011年2月に開催された第3回ワークショップにおいて、共同研究が可能な3つのテーマ（共同観測の実施、オゾンモニタリングの精度保証・精度管理、光化学オキシダントのトレンド分析）について合意した。

さらに同年11月の第4回ワークショップでは、共同研究の実施に向けて今後の進め方をめぐる議論が行われた。

他方、2013年1月以降、中国においてPM.2.5を含む大気汚染物質に起因する大気質の急激な悪化が顕在化したことにより、北東アジア地域では越境大気汚染問題に対する社会的な関心が高まっている。このような状況を踏まえ、2013年5月に開催されたTEMM15では、環境大臣が光化学オキシダントやPM2.5等の大気汚染によって引き起こされる健康被害に対し懸念を表明した。また、科学的知識を拡大するとともに地域協力を強化することの重要性を認識し、大気汚染問題に取り組むための適切な対策の必要性を強調した。このためTEMM15では、三カ国による大気汚染に関する政策対話を新たに設置することに合意した。

このように、日中韓の北東アジアの三カ国は、光化学オキシダント汚染のメカニズムを解明するために、地域レベルでの科学的研究協力を模索してきた。さらに、情勢の変化に応じて、光化学オキシダントだけではなくPM2.5等を含むスコープの拡大を念頭に、共同研究の今後の方向性について議論を展開しつつある。しかし、既存の共同研究計画に関しては、各国の見解や能力の相違を背景に、依然として実施には至っていないのが現状である。

## 4 ）科学と政策のインターフェイスの制度化

東アジア地域における現行の科学的なイニシアチブとして、EANET、LTP プロジェクトや TEMM の光化学オキシダントに関する研究協力を取り上げ、歴史的展開や制度設計について考察
すると、対象領域や活動、組織構造、ステークホルダー、科学と政策の相互作用などの点で個々の進展や問題が見られる。（表(4)-2 参照）既存の枠組みはそれぞれ、科学者の選定手続きや財源などの点から「組織的にも財政的にも弱く」、使用可能な知識を生み出すような制度としては確立されていない。また、科学と政策の相互作用を促すような体制も不十分であり、科学コミュニティと政策コミュニティによる知識の共同生産を可能にするような社会的なプロセスは構築されていない。

このように、「並存状況」にあるこれらの既存の枠組みは、地政学的な特性を背景として、制度的な有効性や効率性の問題に加え、科学的な知識に関してコンセンサスが得られていないという不確実性の問題も抱えている。すなわち、研究活動や研究協力を通じて、特定の問題に関する科学的知識の蓄積や国内における理解の向上につながったものの、全体としては非常に限定的な役割にとどまっており、東アジアの越境大気汚染問題に対し、包括的かつ長期的に対処しうる「科学と政策のインターフェイス」とはなっていない。依然として、東アジア地域の環境ガバナンスは脆弱であり、「科学と政策のインターフェイス」の有効性という観点から理論と実証が乖離していることは明らかであると言える。このため、今後の課題としてインターフェイスの制度化を図っていく必要がある。

表(4)-2 研究協力に関する地域イニチアチブの制度設計

EANET-SAC-	LTP project	TEMM-Ozone Workshop-
問題領域	特定
(酸性雨)	包括的
(越境大気汚染)	特定
(光化学オキシダント)
対象地域	東アジア	北東アジア
(日本、中国、韓国)	北東アジア
(日本、中国、韓国)
主な活動	モニタリング
排出インベントリ	モデリング
モニタリング
組織構造	事務局:
RRC.AP (UNEP)
IG
SAC-Task Forces	事務局:
NIER (韓国)
Working Group
Sub-Working Groups	事務局:環境省
(日本、中国、韓国)
ステークホルダー	科学者/研究者/技術者	官僚
科学者/研究者	官僚
科学者/研究者
科学と政策の相互作用	年次会合 (IG)
定期報告書
(5年ごと)	専門家会合
国別報告書
(1年ごと)	三カ国ワークショップ

## （5） 研究結果

国際政治学の観点から「科学と政策のインターフェイス」について分析した結果、科学的な知識が政策決定過程に影響を及ぼすためには、提供される知識が科学的であるのみならず政策決定者にとって使用可能なものであり、信頼性、正当性および適切な発信という要件を満たす必要があることが明らかとなった。さらに、インターフェイスの有効性を高める上で、制度設計のあり方が重要な役割を果たし、委員会の形態などの組織構造、科学者や科学機関の選定手続き、財源、参加者の属性、成果報告などの観点から検討する必要があると考察される。その際、科学コミュニティと政策コミュニティによる知識の共同生産を可能にするような社会プロセスの構築が不可
欠である。

東アジアの現状を見てみると、越境大気汚染問題の解決に向けた一致した知識や共通の利益を創出し、確固たる政策決定の基盤を提供しうる科学と政策インターフェイスが構築されていないことは明らかである。多国間協力を推進していくためには、既存の成功事例から知見を得ると同時に、同地域の環境ガバナンスの脆弱性および地政学的な特徴を考慮に入れることが重要である。その上で、インターフェイスを知識の共同生産を目的とした社会的なプロセスであると認識し、広範なステークホルダーの参加を促し、科学者がそのプロセスに参加するための能力や知識の潜在的な利用者が研究成果を理解および信頼するための能力を構築していく必要ある。このようなインターフェイスの制度化を通じて、科学的権威を強化することにより、政策決定の根拠となる科学に対する信頼性、正当性および適切な発信という要件を確保することが可能となると考えられる。

これらの研究成果に基づき、東アジアの科学と政策のインターフェイスの提案においては、「科学的知見」および「科学と政策の相互作用」という２つの視点から検討してくことが重要である。科学的知見の観点からは、「アジアの声」とともに正当性の確保という点でRegional・Global双方のレベルでの関与が求められる一方、科学と政策の相互作用の観点からは、問題意識を共有する形での政策と科学をまたいだステークホルダーの広範なネットワークの構築が必要であり、そのようなネットワークに基づきながら、政策履行（Implementation）という点でRegionalな取り組みが不可欠であると考えられる。

## 5 ．本研究により得られた成果

## （1） 科学的意義

東アジアの環境ガバナンスの現状を明らかにした上で、科学と政策の相互作用に関して、これまで焦点を当てられていなかったアジア地域の越境大気汚染という文脈から検討を行ったことがあげられる。また、本研究成果に基づき、国際政治学に関わる各国の研究者が集まる世界的な学術会議であるInternational Studies Association（ISA）やEarth System Governance（ESG）において発表し、問題提起を行った。

## （２）環境政策への貢献

## ＜行政が既に活用した成果＞

特に記載すべき事項はない

## ＜行政が活用することが見込まれる成果＞

先行事例から学習するとともに、科学と政策のインターフェイスに関する制度設計のあり方について分析することは、東アジア地域における既存の枠組みの整理・統合や効率化という観点から貢献し得ると考えられる。また、本研究は科学的な研究活動の有効性を担保するのみならず、各国政府がいかに科学的・政策的な側面から国際政策に影響を及ぼし得るかという観点からも重要であると言える。
## 6 ．国際共同研究等の状況

特に記載すべき事項はない

## 7 ．研究成果の発表状況

## （1） 誌上発表

## <論文査読あり>

1) N. KANIE, P.M. HAAS, S. ANDRESEN, G. AULD, B. CASHORE, P.S. CHASEK, J.A. PUPPIM de OLIVEIRA, S. RENCKENS, O.S. STOKKE, C. STEVENS, S.D. VANDEVEER and M. IGUCHI: Environment, 55, 5, 14-30 (2013)

“Green Pluralism: Lessons for Improved Environmental Governance in the 21st Century”

## <査読付論文に準ずる成果発表>

1) N. KANIE, S. ANDRESEN and P.M. HAAS: Improving Global Environmental Governance: Best practices for architecture and agency, Routledge (2014)

## くその他誌上発表（査読なし）>

1）蟹江憲史、袖野玲子「アジアにおける国際環境レジーム形成の課題—EANET協定化交渉過程からの教訓—」松岡俊二編著『アジアの環境ガバナンス』、勁草書房、pp.33-56 (2013)

## （2） 口頭発表（学会等）

1) M. KOGA and N. KANIE: Earth System Governance Tokyo Conference, January 28-31 2013, Tokyo, Japan

“Designing Science-Policy Interface in Environmental Regime in East Asia: A Case for Transboundary Air Pollution”

2) M. KOGA and N. KANIE: International Studies Association Annual Convention, April 3-6 2013, San Francisco, USA

“Designing Science-Policy Interface in Environmental Regime in East Asia: A Case for Transboundary Air Pollution”

3) M.KOGA and N. KANIE: International Studies Association Annual Convention, March 26-29 2014, Toronto, Canada

“Strengthening Environmental Governance in East Asia: A Case for Transboundary Air Pollution”

4) N. KANIE: International Studies Association Annual Convention, March 26-29 2014, Toronto, Canada

“Challenges in Environmental Regime Building in Asia: Lessons from the Negotiation Process to Enhance Acid Deposition Monitoring Network in East Asia (EANET)”

## （3） 出願特許

特に記載すべき事項はない
## （４）シンポジウム、セミナー等の開催

特に記載すべき事項はない

## （５）マスコミ等への公表・報道等

特に記載すべき事項はない

## （6） その他

特に記載すべき事項はない

### 8 \. 引用文献

1) Takahashi, Wakana. 2002. “Problems of Environmental Cooperation in Northeast Asia: The Case of Acid Rain.” In Paul G. Harris, ed., International Environmental Cooperation: Political and Diplomacy in Pacific Asia. University Press of Colorado. pp. 221-247.

2) Nam, Sangmin. 2002. “Ecological Interdependence and Environmental Governance in Northeast Asia: Politics Versus Cooperation.” In Paul G. Harris, ed., International Environmental Cooperation: Politics and Diplomacy in Pacific Asia. University Press of Colorado. pp. 167-202.

3) Andresen, Steinar, Skodvin, Tora, Underdal, Arild and Wettestad Jørgen. 2000. Science and politics in international environmental regimes: Between integrity and involvement. Manchester University Press.

4) Haas, Peter M. 2004. “When does power listen to truth? A constructivist approach to the policy process.” Journal of European Public Policy 11 (4): 569-592.

5) Clark William and Dickson Nancy. 1999. “The Global Environmental Assessment Project: Learning from Efforts to Link Science and Policy in an Independent World.” Acclimations 8: 6-7.

6) Mitchell, Ronald B., Clark, William C. and Cash, David W. 2006. “Information and Influence.” In Mitchell, Ronald B., Clark, William C., Cash, David W. and Dickson Nancy M. eds. Global Environmental Assessments: Information and Influence. The MIT Press.

7) Siebenhüner, Bernd. 2002. “How do scientific assessments learn?” Environmental Science & Policy 5: 411-427.

8) Haas, Peter M. and Stevens, Casey. 2011. “Organized Science, Usable Knowledge, and Multilateral Environmental Governance.” In Lidskog, Rolf and Sundqvist, Göran eds. Governing the Air: The Dynamics of Science, Policy, and Citizen Interaction. The MIT Press.

9) 蟹江憲史、袖野玲子. 2013. 「アジアにおける国際環境レジーム形成の課題—EANET協定化交渉過程からの教訓—」 松岡俊二編著『アジアの環境ガバナンス』. 勁草書房. pp. 33-56.
# （５）大気汚染物質削減交渉に資するコベネフィットアプローチの制度設計に関する研究

東北大学東北アジア研究センター

明日香 壽川

<研究協力者>

東北大学東北アジア研究センター

盧 向春

平成21～25度累計予算額：33,745千円

（うち、平成25年度予算額：5,967千円）

予算額は、間接経費を含む。

## [要旨]

人間の経済活動に伴うエネルギー消費は気候変動と大気汚染を同時に引き起こす。これは、それぞれの対策がもう一方の方の問題の解消にも役立つというコベネフィット（共便益）を発生させることを意味する。本研究では、気候変動政策と大気汚染政策の費用、便益、コベネフィットを同時に明らかにする統合評価モデル（IAM）を構築した。本モデルは、オランダの研究チームが構築したモデルを、1）対象国の一部を変更（インドの代わりに韓国を対象国に選定）、2）IIASAのGAINS Asia モデルのデータを活用、3）中国国家発展改革委員会エネルギー研究所の最新の気候変動対策シナリオを参照、4）中国から日本へのPM $ _{2.5} $ の広域輸送を数式化して考慮、などの点をさらに修正・改良したものである。これによって、気候変動と大気汚染に関する東アジアの最新の状況をより細かく統合評価モデルで表現できるようになった。本研究は重要な結論を得た。1）気候変動政策においてコベネフィットは非常に重要である。コベネフィットを考慮しなければ気候変動政策は日本のような先進国であってもポジティブな便益を得ることができない、2）気候変動政策と大気汚染対策の両方を実施するような統合政策シナリオは最適な経済便益をもたらす、3）中国の場合、気候変動政策の便益は長期的な観点から考える必要がある、4）グローバルな最適化と国ごとの最適化の差から気候変動政策のインセンティブ・パワーを定義して推算すると、国としての利益とグローバルな利益との差が一番大きいのは中国である、5）広域輸送を考えた場合、統合的政策シナリオのPM $ _{2.5} $ の排出権価格の変化が見られた。これは、広域輸送の影響を受ける国（日本、韓国）のPM $ _{2.5} $ 排出量が実質的に増加したことになるため、同じ削減目標の下での排出権価格が上昇したと考えられる、などである。本研究では、このようなモデルの分析結果を踏まえて、クリーン開発メカニズムの活用や他のイシューとのリンケージを考慮した大気環境管理の具体的な制度設計案を提示した。

## [キーワード]

IAMモデル、コベネフィット、気候変動、大気汚染、広域輸送、越境係数

### 1. はじめに

近年、地球規模の気候変動、地域的な大気汚染、そして地域間の越境大気汚染に関する科学的
な認識がますます深まっている。そして、そのような科学的な認識の深まりを踏まえ、人類の社会・経済活動による気候変動のリスクや大気汚染の経済的被害に関する定量的な研究が国際社会および各国政府によるエネルギー・環境政策の立案・形成の一つの基礎となりつつある。

人類による社会・経済活動は、エネルギー源としての化石燃料の燃焼によることから、気候変動対策として温室効果ガスの排出を削減すると大気汚染物質の排出も同時に削減される。同様に大気汚染対策を実施した場合、大気汚染物質の排出を削減すると温室効果ガスの排出も同時に削減される。このような地球規模の気候変動への対策と地域的な大気汚染への対策との間に存在する相補的な関係は共便益と定義される。

共便益に関しては、副次的便益、コベネフィット、マルチベネフィットなどの様々な呼称がある。一般的には、ある対策をある目的で実施した場合に別の目的も同時に達成できる場合を示す言葉として広義に理解されている。ただし、本研究では、特定の政策シナリオの共便益という意味で使う場合は、より限定的に用いている。

これまで共便益の分析に関しては、様々な定性的あるいは定量的な研究が行われてきた。例えば、すでにIPCCの第4次報告書において、気候変動政策における共便益の存在とその重要性が強調されており、エネルギー産業を中心に、産業別に共便益の発生メカニズムが分析されている。また、OECD(2000)は、それまでの様々な研究を総論的にまとめている。

本研究では、オランダの研究チームが構築したモデルを、さらに修正・改良した。すなわち、1) 対象国の一部を変更、2) 国際応用システム解析研究所（IIASA）のGAINSアジアのデータを活用、3) 中国エネルギー研究所などの最新の気候変動対策シナリオを活用、4) 中国から日本への大気汚染物質の広域輸送を数式化して考慮、などの点をさらに修正・改良してAsia MERGEモデルを構築した。これによって、気候変動と大気汚染に関する東アジアの最新の状況をより細かく統合評価モデルで表現できるようになった。

## 2 ．研究開発目的

本研究の目的は以下の3つである。第一に、気候変動政策と大気汚染政策における共便益の存在を考慮したマクロ経済モデルを構築し、様々な政策の経済合理性を明らかにする。第二に、各国のエネルギー・環境政策による費用便益を明確にすることによって、環境問題に関する国際的な枠組み、例えば気候変動枠組条約に対して野心的な温室効果ガス排出削減数値目標などを持って温暖化対策にコミットすることと、大気汚染対策にコミットすることの費用便益を比較する。第三に、大気汚染物質の広域輸送を考慮した場合のアジア地域での具体的な大気環境管理システムについて提言を行う。

本研究では、気候変動政策、地域的な大気汚染政策及び統合的対策の三つの政策シナリオについて具体的に以下の点を定量的に明らかにする。それらは、1) 気候変動対策シナリオのもとでの、気候変動対策の費用、気候変動対策の便益、共便益（大気汚染被害回避）、費用と便益（共便益を含む）の総和、2) 大気汚染政策シナリオのもとでの、大気汚染対策の費用、大気汚染対策の便益、共便益（気候変動被害回避）、費用と便益（共便益を含む）の総和、3) インセンティブ・パワー（気候変動政策あるいは大気汚染政策のみにコミットする場合の便益を示し、インセンティブ・パワーが正であれば、便益（共便益を含む）は政策実施の費用を償うほど大きいことになる）の大きさ、4) 気候変動対策と温暖化対策の両方を実施した場合（両方の外部費用を内部化した場
合）の$\mathrm{CO}_{2}$と$\mathrm{PM}_{10}$の排出権価格、5）中国から日本および韓国への$\mathrm{PM}_{2.5}$の越境汚染を考慮した場合の費用、便益、排出権価格の変化の大きさ、などである

## 3 ．研究開発方法

グローバルな気候変動（GCC）と地域的な大気汚染（LAP）の二つの環境問題を同時に分析できる長期的、一般均衡、動学、多地域、多部門のフレームワークを持つマクロ経済モデルであるAsia MERGE（Model for Evaluating the Regional and Global Effects of GHG Reduction Policies）モデルを構築し、複数の政策シナリオのもとでの最適政策分析を行う。

オリジナルなMERGEモデルは、1990年代に温暖化対策の統合評価モデルとして米スタンフォード大学のAlan ManneとRich Richelsがラムゼー・ソローの長期成長モデルに基づくエネルギー産業を中心にする労働力、資本、化石燃料資源を考慮して構築したマクロ経済的な逐次動学モデルである。オランダ環境評価庁（NEAA）の要請によってオランダ国立環境研究所のJonathan Bollenを中心とする研究チームが大気汚染物質PM2.5の健康ダメージを考慮する拡張MERGEモデルを構築した、大気汚染対策と気候変動対策の費用便益を同時に2050年や2100年までといった長期的なタイムスパンで評価することを可能にした。

Asia MERGEモデルはアジアの視点から地域を選定し、IIASAのGAINS Asia モデルのデータと中国国家発展改革委員会エネルギー研究所の最新の気候変動対策シナリオ情報などを活用し、PM $ _{2.5} $ の広域輸送を数式化して考慮することなどの改良をほどこした統合評価モデルである。図(5)-1はAsia MERGEモデルのフレームワークである。

図(5)-1 Asia MERGEモデルのフレームワーク

Asia MERGEモデルでは、温室効果ガスおよび大気汚染物質がエネルギー産業部門を中心とした生産部門と関連付けされ、市場均衡を達成すると同時に各物質の排出量が一意的に決まる。また、末端排出削減技術によって温室効果ガスおよび大気汚染物質の排出量を削減するために、温室効果ガスおよびPM $ _{10} $ の排出に対して排出権価格が設定される。このような条件や設定のもと、Asia MERGEモデルでは、気候変動政策と大気汚染政策の効果およびそれぞれの便益、費用、共便益を