Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
## ＜行政が既に活用した成果＞

特に記載すべき事項はなし。

## ＜行政が活用することが見込まれる成果＞

既に海外では実例が増えているグリーンボンド（募集して得た資金を専ら環境保全に役立つ事業を実施するための資金に充当するタイプの債券）を国内でも発行することなど、持続可能な発展に向けた民間、自治体などの金融面の新たな取組みを支援する国の政策の立案に寄与することが特に期待される。

## 6 ．国際共同研究等の状況

Earth System Governanceプロジェクトとの共同研究を実施し、『Governing through Goals: Sustainable Development Goals as Governance Innovation』の章の執筆に関わった。

## 7 ．研究成果の発表状況

## （1） 誌上発表

## <論文（査読あり）>

1) 森田香菜子：環境情報科学学術研究論文集, 27, 247-252 (2013), REDD+に関わる制度間の相互作用とその管理：カンボジアとラオスの事例より

2) K. MORITA and K. MATSUMOTO: In W. L. Filho ed Handbook of Climate Change Adaptation. Springer. 983-1005. (2015), Financing Adaptation to Climate Change in Developing Countries.

3) K. MORITA and K. MATSUMOTO: In W. L. Filho ed Handbook of Climate Change Adaptation. Springer. 953-972. (2015), Enhancing Biodiversity Co-benefits of Adaptation to Climate Change.

## <査読付論文に準ずる成果発表>

1) 小林光、清水規子、吉田哲郎、宮澤郁穂:環境研究、日立環境財団季刊・環境研究,171,5-10(2013),新たな持続可能な開発目標（SDGs）達成のための資金問題の見取り図 一ミレニアム開発目標からポスト2015年開発アジェンダへ—

2) 清水規子、田村堅太郎、確井健太、千葉洋平: 環境研究、日立環境財団季刊・環境研究, 171, 84-95 (2013), UNFCCC交渉における気候資金議題－課題と今後の展望－

3) 田村堅太郎：環境研究、日立環境財団, 171, 33-41 (2013), 気候資金における資金源・資金調達手法を巡る議論 —これまでの経緯と今後の展望—

4）森田香菜子、清水規子、千葉洋平：日立環境財団季刊・環境研究、176,113-119(2014),ベトナムにおける再生可能エネルギー分野への支援の効果と課題

5) K. MORITA and K. MATSUMOTO: C.T. Fan, A. M-Z Gao eds. Legal Issues of Renewable Energy in the Asia Region: Recent Development in a Post-Fukushima and Post-Kyoto Protocol Era. Kluwer Law International 3-28 (2014), Renewable Energy-Related Policies and Institutions in Japan: Before and after the Fukushima Nuclear Accident and the Feed-In Tariff Introduction.

6) K. MORITA and K. MATSUMOTO: In K. Matsumoto and A. M-Z Gao eds. Economic Instruments to Combat Climate Change in Asian Countries, Kluwer Law International 7-24 (2015), Tax for Climate
Change Mitigation in Japan.

7) 小林光・脇山尚子：日立環境財団季刊・環境研究、181,41-49（2016），環境金融の夢

## くその他誌上発表（査読なし）>

特に記載すべき事項はなし。

## （2） 口頭発表（学会等）

1) K. MORITA: International Studies Association Annual Convention 2013, San Francisco, USA, 2013 "Managing Interplay in Climate Change and Biodiversity."

2）清水規子：国際開発学会第14回春季大会（2013）

「新興ドナーによる気候変動・エネルギー分野での南南協力」

3）松本健一、森田香菜子：環境経済・政策学会2013年大会（2013）“Adaptation Financing in Developing Countries in the Asian Region.”

4）森田香菜子、松本健一：環境経済・政策学会2013年大会（2013）“Institutional Linkages for Ecosystem-Based Adaptation.”

5) K. MORITA and K. MATSUMOTO: International Joint Conference on Changing Energy Law and Policy in Asia Region, Hsinchu, Taiwan, 2013

“Renewable Energy-related Policies and Institutions in Japan: Before and After the Fukushima Nuclear Accident and the Feed-in Tariff Introduction.”

6）清水規子、森田香菜子、千葉洋平：国際開発学会第24回全国大会（2013）

「途上国の再生可能エネルギー促進におけるドナーの役割：ベトナムの事例より」

7) K. MORITA and N. SHIMIZU: The 2nd Biennial Conference on Sustainable Business, Energy and Development in Asia, Hiroshima, Japan, (2014)

“Effective Financing to Achieve Sustainable Development Goals.”

8) H. KOBAYASHI: The 2nd Biennial Conference on Sustainable Business, Energy and Development in Asia, Hiroshima, Japan, 2014

“Communicating To Young Leaders in Developing Countries Japan's Lessons in Realizing The Sustainable Development by Avoiding Minamata Disease-Like Severe Pollution.”

9) 清水規子、森田香菜子：環境経済・政策学会2014年大会（2014)

「持続可能な開発達成のための資金：既存の国際開発・環境資金からの教訓」

## （3） 出願特許

特に記載すべき事項はなし。

## （４）「国民との科学・技術対話」の実施

特に記載すべき事項はなし。

（５）マスコミ等への公表・報道等

特に記載すべき事項はなし。
## (6) その他

特に記載すべき事項はなし。

### 8 \. 引用文献

1) 小林光・脇山尚子：日立環境財団季刊・環境研究、181, pp（2016）（In Press），環境金融の夢

2）環境省：http://www.env.go.jp/policy/keizai_portal/B_industry/b03.html(2015),

製品やサービスを供給する企業等への調査（供給側調査）環境経済観測調査（環境短観）

3) 環境省: http://www.env.go.jp/policy/j-hiroba/kigyo (2013),

環境にやさしい企業行動調査

4) 森田香菜子、清水規子、千葉洋平：日立環境財団季刊・環境研究、176, 113-119 (2014), ベトナムにおける再生可能エネルギー分野への支援の効果と課題

5) GIZ and MOIT:

http://www.renewableenergy.org.vn/uploads/Publications/Information_on_wind_energy_in_vietnam_ENG_Final.pdf(2011), Information on wind energy in Viet Nam. GIZ/MOIT Wind Energy Project

6) UNDP: UNDP, Hanoi, 66pp. (2012), Fossil fuel fiscal policies and greenhouse gas emissions in Viet Nam

7) 森田香菜子: 環境情報科学学術研究論文集, 27, 247-252 (2013), REDD+に関わる制度間の相互作用とその管理: カンボジアとラオスの事例より

8) Carbon Tracker:

http://www.carbontracker.org/wp-content/uploads/2014/09/Unburnable-Carbon-Full-rev2-1.pdf,

Unburnable Carbon – Are the world’s financial markets carrying a carbon bubble?

9) OECD: http://www.oecd.org/tad/xcred/, Export credits

10) G.Rabinowitz, N.Shimizu, K.Morita: Achieving the Sustainable Development Goals: From Agenda to Action, http://pub.iges.or.jp/modules/envirolib/view.php?docid=6063
## (4) 効果的資金メカニズムの検討②

京都大学

## 森晶寿

平成25～27年度累計予算額：9,700千円（うち平成27年度：2,900千円）

予算額は、間接経費を含む。

## [要旨]

国連2030年持続可能な発展アジェンダを実現するには、既存の国際的な資金メカニズムによる資金供給額よりもはるかに多額の資金が必要と推計されている。しかし、資金供給額を増やしても、それが効果的に使用されなければ、上記アジェンダは実現されない。資金使用の効果を高めるには、受取国の資金使用の説明責任と透明性の向上に加え、その当事者意識の向上と能力強化が不可欠である。そこで適応基金やGCFでは、受取国の国内機関が事業実施機関として多国間基金に直接事業を提案し資金を受け取って管理する、直接アクセス方式が導入された。

このことを背景に、本研究は、以下3点を目的とする。第1に、先進国及び多国間機関が、ミレニアム開発目標や気候変動対応を促すために、どれだけ国際的な資金動員を増加させてきたかを定量的な把握である。第2に、受取国の当事者意識を高めるために、先進国及び多国間機関が行ってきた対応の意義と課題を明らかにする。第3に、直接アクセス方式が多国間機関を仲介とする従来の方式と比較してどの点で事業効果を向上させたかを明らかにする。

この結果、3点の知見が得られた。第1に、気候変動枠組み条約におけるマラケシュ合意及び2002年の国連資金開発会議以降の国際的な資金動員額の増加が、ODAや環境ODA等の伝統的公的資金だけでなく、CDMやグローバル・ファンド等の新たな多国間資金メカニズムでも起こっていることを、定量的に確認した。第2に、OECDの援助効果の向上に関するパリ宣言（2005年）及びアクラ行動計画（2008年）以降、国連機関は結果指向の管理を強化することで、基本的なミッションと支援アプローチの維持と、多国間基金のミッション及び受取国の国家開発戦略・計画との整合性の向上を両立させてきた。第3に、適応基金の直接アクセス方式による初期の支援は、国内の実情により合致した事業を企画し、資源の動員と能力強化を促したことで効果を高めたが、これは当事者意識の高い国と機関が最初に認証を取得して事業申請を行ったためであった。

## [キーワード]

多国間資金メカニズム、直接アクセス、適応基金、効果的使用、アカウンタビリティ
### 1. はじめに

気候変動や国際的感染症の伝播等の地球規模の課題を解決するために、1990年代以降、国連の下で気候変動枠組み条約が締結され、ミレニアム開発目標（MDGs）が設定される等、地球規模のガバナンスが構築され始めた。そして、伝統的な経済開発協力機構（OECD）諸国による二国間政府開発援助や世界銀行等の多国間機関による支援に加えて、国連環境条約の下に設立された地球環境ファシリティ（GEF）や、国連気候変動枠組み条約の下に設立されたクリーン開発メカニズム（CDM）、グローバル・ファンド等の目標を達成するための特別な多国間資金メカニズムが創設された。

ところが、途上国がこれらの資金を効果的に使用していないことが、支援効果を損ね、支援国に『援助疲れ』を生じさせているとの批判がなされてきた。そこで、援助効果を向上させる措置として、結果重視の援助管理を導入し、受取国の公共部門の資金管理改革やアカウンタビリティシステムの強化を支援するようになった。

その一方で、これらの二国間・多国間資金の支援の焦点が、途上国の国内開発目標やニーズとは必ずしも合致していないことが、効果の発現を困難にしているとの批判もなされてきた。GEFやCDMは主に気候変動緩和に焦点が当てられ技術的対応が重視されたために、途上国にとって関心の高い気候変動適応や森林劣化の防止にはあまり資金が配分されてこなかった。またグローバル・ファンド等の多国間基金による支援も、少数の国際的な伝播の高い感染症の拡大防止が焦点で、途上国にとって関心の高い基礎的医療や医療サービス体制の構築への支援は後回しにされてきた。

国連が新たに持続可能な発展目標（SDGs）を設定するに当たり、既存の二国間・多国間資金メカニズムのみでは十分な資金を供給することは困難と推計されている。そこで、民間部門による資金供給や、国際連帯税等の革新的資金メカニズムの創設も議論されている。しかしこうした追加的な資金動員を可能にするには、既存の資金メカニズムの効果を目に見える形で向上させることが不可欠で先決ではなかろうか、とのリサーチ・クエスチョンを提起するに至った。

## 2 ．研究開発目的

こうした現状を背景に、本研究は、以下の3つを明らかにすることを目的として設定した。

第1に、2001年の気候変動枠組み条約におけるマラケシュ合意、及び2002年の国連資金開発会議以降、伝統的な二国間・多国間支援及び新たな資金メカニズムがどのように資金を動員し、途上国の資金ニーズを満たしてきたかを、定量的に明らかにする。

第2に、OECDの援助効果の向上に関するパリ宣言及びアクラ行動計画で合意された、受取国の当事者意識の向上や援助協調、結果重視の援助管理が実際の支援の中にどのように組み込まれてきたのかを明らかにする。

第3に、受取国の支援資金やプロジェクトへの当事者意識を向上させる措置として適応基金やグローバル・ファンド等で導入された直接アクセス方式が、事業のデザインや実施プロセス、そして効果をどのように変えたのか、また変えることを可能にした要因は何かを明らかにする。
### 3. 研究開発方法

持続可能な開発目標の実現を目的とした多国間資金メカニズム、特にその直接アクセス方式が効果的に機能する要件を明らかにするために、文献調査に基づいた理論的検討を進めた。

同時に、適応基金の資金支援による適応事業と、GEFが資金支援を行い国連開発計画や国連環境計画が実施主体となって実施した適応事業との比較検討を、両方の事業を実施した国を対象に、事業実施プロセス、事業の効果、ホスト国の事業実施に対する当事者意識、ホスト国の説明責任システムの4点について、半構造化インタビューによって行った。

## 4 ．結果及び考察

## （１）国際的な資金メカニズムの論理の整理

国際的な資金メカニズムを正当化する論理は、主として資金ギャップ論と国際公共財の理論が提供してきた。

## 1 ）資金ギャップ論

資金ギャップ論とは、途上国が独立し工業化を進めるに際して、経済インフラの整備など大規模な投資が必要であるが、その資金を調達できる主体は政府しか存在せず、政府が投資を行えば財政赤字に陥る。また経済成長を進めるとそれに伴って必要となる原料や中間財の輸入も増えるため、外貨制約に陥る。この2つのギャップを埋めるには外国資金の導入が必要である、との主張に由来する。この主張に基づいて、国連貿易開発委員会では、「国連開発の10年」の下で先進国が増やしてきた政府開発援助（ODA）をさらに増額すべきことが決議され、最終的には1975年の国連総会で、先進国はGNPの0.7%をODAに充当させるべきことが決議された。

しかし、資金ギャップ論は、援助代替（aid fungibility）論ないし能力不足の観点から批判された。これは、途上国は受け取った援助資金と同額を軍事用など非生産的な用途に使用するために、資金の純増効果は生じておらず、また能力不足のために援助資金を効果的に活用できていないことを指摘するものであった。

実際には、GNPの0.7%目標を達成し続けた先進国は、北欧諸国等に限られていた。しかも多くの途上国は、援助代替や能力不足の課題を解決することなく、世界的な低金利や資源ブームによる収入に乗じて、経済成長の促進や基本的なニーズの充足のために、外国の民間銀行から多額の借入を行った。この結果、1980年に世界的な高金利と需要減少、資源価格の低下が発生すると累積債務問題に陥り、国際通貨基金（IMF）や世界銀行から融資と引き替えに経済構造改革を強いられることとなった。

IMFと世界銀行は、経済構造改革として、過大評価された為替レートの切り下げと管理撤廃、財政赤字削減、税制改革などのマクロ経済安定化政策に加え、国有企業の民营化と公共財・サービスの民間供給、資本規制を含む規制緩和・撤廃、労働規制改革、貿易・金融の自由化等を求めた。しかし、真剣に実施した国では、失業の増加や賃金・医療・社会福祉サービス水準の低下により、貧困が拡大した。輸出主導型工業化へと政策転換を進めた国では、労働・安全・環境規制を緩和して外資の誘致競争を繰り広げ、自然資源が豊かな国では、外貨獲得のためにその開発を促したために、環境破壊は加速的に拡大した。こうした悪影響は国内だけでなく、気候変動、生物多様性の減少、越境汚染、感染症の拡大、環境難民等の形で、リージョナルないしグローバルにも拡大した。
大した。

この事態を受けて国連は2001年にミレニアム開発目標を策定し、貧困削減、教育、衛生・医療、環境、人権、ガバナンス等の分野で8つの目標を設定し、その達成を全世界に訴えた。そして2002年にモントレーで国際開発資金会議を開催し、先進国は国民総所得（GNI）比0.7%目標達成に向けて努力すべきことを明記した。そして2030年持続可能な発展アジェンダでも、上記の0.7%目標、及び後発途上国に対する最低GNI比0.2%のODA供与が目標として明記された。

このように、国連の会議では常に、資金ギャップ論とそれに基づく先進国のGNPの0.7%のODA供与公約達成が提起されてきた。

## 2 ）地球公共財の理論

他方、地球公共財の議論は、1992年の国連環境開発会議で「共通だが差異のある責任」が原則として明示化され、途上国は、先進国に地球環境問題に対応するための資金を、GDP比0.7%のODAに追加的に供与することを求めた。そこで、GDP比0.7%を超える先進国の公的資金の動員に理論的な根拠を与えようとしたものである。

地球公共財の議論では、グローバルな課題を、地球公共財の過剰使用、過少使用（基本的人権の過少な保護等）、供給不足の問題として捉えるものである。そして供給不足に関しては、財の性質別に供給戦略を示している。具体的には、地球公共財を、

A. 供給の全体量が重要なもの（二酸化炭素やフロンガスの排出）

B. 供給量が最も脆弱な国の供給能力に規定されるもの（感染症等）

C. 可能な限り最良で最も迅速な供給が不可欠なもの（最新の農業・医療技術）

に分類する。そして、過小供給に陥る原因は、タイプAの公共財では囚人のジレンマやただ乗りに、タイプBの公共財では他国の供給なしにはそれ以上の供給は無駄になると考えることに、タイプCの公共財では限定された供給主体と漏出効果によるただ乗りにあると指摘した。これを踏まえて、供給戦略として、タイプAとCの公共財では私的な利益が得られる仕組みを組み込むことが、タイプBの公共財では他国の供給を保証し検証するメカニズムを構築することが不可欠であることを指摘した。

こうした論理に基づいて、実際に地球公共財を供給する多国間資金メカニズムが新設されてきた。タイプAの公共財の供給メカニズムとしては、京都議定書の下で創設されたCDMが挙げられる。温室効果ガスの排出は、どの国で排出（削減）しても、気候変動に同じ影響を及ぼす。そこで、排出削減費用の低い分野や事業に優先的に投資を行えば、世界全体で必要となる気候変動緩和の費用を小さくすることができる。CDMは、排出削減費用の高い先進国に、低い途上国に技術や資金等の支援を行って排出削減事業を実施し、その結果削減された排出の一定量を自国の排出量の削減分に充当するのを認めることで、費用効果的な排出削減を促す。

タイプBの公共財の供給メカニズムとしては、GEFや、国連気候変動枠組み条約の下に設立された適応基金、MDG目標6に掲げられた3大感染症（エイズ・マラリア・結核）の克服を目的に、法人格を持つ主体として設立された「グローバル・ファンド」が挙げられる。

さらに、OECDが導入を勧告してきたODA支援事業に対する環境アセスメントや、公的輸出信用
機関に対する環境社会配慮の共通アプローチ等の下限設定型の環境規制の調和、及び世界の主要金融グループが自主的な環境社会リスクマネジメントの枠組みとして採用しつつある赤道原則も、タイプBの地球公共財に分類することができる。ただし供給主体は、前者はOECD加盟国、後者は参加表明金融機関に限定されており、その他の国や金融機関の参加を確保しているわけではない。

## （２）資金ギャップ推計の先行研究のサーベイ

国連の2030年持続可能な発展アジェンダでは、追加的な資金動員は国際開発と気候変動の課題であり、SDGsをグローバルに達成する重要な手段と指摘する（目標10）¹。そして、先進国はODAに関する国際公約を果たした上で、さらに複数の資金源による途上国の追加的な資金動員を目標に掲げる（目標17）²。

SDGsの具体的な内容は、各国が主体的に決めることになっている。このため、追加的に必要な資金額は各国が持続可能な発展をどのように定義し、何を含めるかによって大きく異なる。例えば、UNEP（国際架橋計画）は、2030年までに気候変動緩和・適応には年間125-685億米ドル、MDGsで設定された上下水道の目標を達成するには年間67-750億米ドルが必要と推計している。そしてその多くは途上国で必要と指摘する $ ^{3} $ 。

しかしこうした膨大な資金をODAのみで供給するのは財政的に困難である。先進国は厳しい財政制約と援助効果の低下に起因する「援助疲れ」から、1980-90年代に、ODA供与額を削減してきた。このため、ODAは、気候変動緩和・適応に最小限必要と推計される額の11%、上下水道目標達成に最小限必要とされる推計額を供給しているにすぎない3）。しかも、新たなグローバルな課題に直面しても、新たな国際機関を創設するのではなく、国際環境条約や協定の締結により達成しようとしてきた。そしてそれを遵守・履行を確保しようとする途上国には、新設した多国間基金や多国間資金メカニズムから資金を動員してきた。ただ、多国間基金や多国間資金メカニズムからの資金は、環境改善部分にしか充当されず、活動全体の資金を供給するわけではない。そこで、多国間開発機関や民間企業との協調融資が行われてきた。

ODA以外の資金源を活用する動きは、近年ますます拡大している。革新的資金メカニズムとして、SDR（特別引出権）の新規発行やそれを担保にした投資、炭素税、金融取引税、通貨取引税等の導入が検討されている。これらが全て導入されれば、最大で年間8,000億米ドルが動員可能と推計されている $ ^{4} $ 。

## （３）２０００年代の伝統的及び新たな資金メカニズムの資金動員動向

## 1 ）伝統的資金メカニズム：ODA

モントレーでの国際開発資金会議で、先進国はGNI比0.7%目標達成に向けて努力すべきことを明記したことを契機に、それまで減少傾向にあった先進国のODA供与額は増加基調へと転換した。結果、2011年には、先進国のODA供与額は1、330億米ドルと、2002年の2倍に増加した $ ^{4} $ 。とはいえ、0.7%目標達成にはさらに2倍以上増額する必要がある。

ODAのうち、環境保全へのODA（環境ODA）も、2003年以降、EU・ドイツ・IDAの供与額の増加によりそれまでの減少傾向が反転し、2010年には年間300億米ドルを超えた。そしてODA供与額に占める環境ODAの割合も、12％から20％へと上昇した。また環境ODAの内容も、伝統的な援助分野である水・衛生、環境政策・行政に加えて、気候変動に関連する分野が増加した。
図(4)-1 受取国・地域別環境ODA受取額 $ ^{5)} $

さらに、先進国や多国間機関の政策・制度改革を支援するアプローチが、一方的な押付型から、途上国による好事例の学習や企業によるその普及を促すものへと変化した。そして途上国も、既存の制度や市場・社会のニーズに合致する形で導入することが政治的・経済的・社会的に容易と判断した場合には、環境ODAを通じて支援された政策や制度を、当事者意識を持って導入・変更するようになった。

## 2 ）新たな資金メカニズム：GEF、CDM、グローバル・ファンド

新設された多国間資金メカニズムは、グローバルな課題の解決のために追加的な資金を動員してきた。GEFは、1991年の設立から2014年までに信託基金から135億米ドルを供給したが、その5倍の金額を協調融資で動員した $ ^{6)} $ 。またCDM及び共同実施への追加投資額（incremental cost）は、2010年1年間に22-23億米ドルであったが $ ^{7)} $ 、全投資額は、CDM事業だけで110-270億米ドルと推計されている $ ^{8)} $ 。さらに、グローバル・ファンドは、2001-15年に総額284億米ドルの資金を動員した。この結果、HIVによる死者数を36%、結核による死者数を29%、マラリアによる死者数を48%減少させるなど、三大感染病での死者数を毎年200万人、累計で1700万人減少させたと推計されている $ ^{9)} $ 。

その一方で、これらの新たな多国間資金メカニズムにも課題は存在する。第1に、国際的・国内的な衡平性を改善しないことである $ ^{10} $ 。特にGEFとCDMは、中国・インド・ブラジルの3ヶ国への資金配分が顕著に高く、次に配分の多い国もメキシコやインドネシア等の中所得国であった $ ^{5)} $ 、 $ ^{11)} $ 。
これは2つの資金メカニズムとも、高い社会的収益が期待できる省エネや再生可能エネルギー事業に多くの資金を動員したためであった。そして新興経済国や中所得国ほど、温室効果ガスの排出削減余地が大きく、かつ自国の発展戦略の中にCDMを組み込み、自国の技術を活用してCDM事業を提案するなど、資金を効果的に利用できる能力を持ち、かつ向上させてきた $ ^{12)} $ 。

他方、グローバル・ファンドはアフリカの感染症大量発生国に、適応基金は気候変動の影響に脆弱な国に多くの資金を配分している。この2つの資金メカニズムは、比較的多くの資金を低所得国に配分しているものの、必ずしも最も貧しい国やその中の最も貧しい地域に重点的に配分しているわけではない。

第2に、分野横断型課題への対応の困難である。多国間資金メカニズムは、明確に定義された特定政策目標の達成を目的として設立されたがゆえに、関連する分野への影響や相乗効果を視野に入れて資金を動員することは困難であった。

そこで、多国間資金メカニズムを新設する際に、既存のものを統廃合して、より包括的な機能を持つものを設立することが提案された。具体的には、グリーン気候基金（GCF）を新設する際に、GEFや適応基金、気候投資基金等の一部ないし全てを統合するという提案が提示された。しかし、GCFの設立から3年を経ても、未だ統廃合は進んでいない。

多国間資金メカニズム間の分断を解消する1つの方法として、グローバル・タックスの導入を契機とした、独自財源と多様な利害関係者による意思決定機構を備えた超国家機関の創設が考えられる $ ^{13} $ 。市民社会団体は、グローバル・タックスの導入を想定した国連徴税機関の設立を求めてきた $ ^{14} $ 。しかし、2015年のアジスアベバ国連開発資金会議の合意文書には、企業の租税回避や汚職への対応強化を通じた国内資金動員は記載されたものの、グローバル・タックスには全く言及されなかった。

第3に、新たな多国間資金メカニズムから供給された資金が、受取国で必ずしも効果的に使用されないことである。特に、多国間資金による事業が政府の開発計画に組み込まれていない国では、資金は受取国の議会を通さずに直接担当省庁に供給され、政府予算外資金として使用された $ ^{15} $ 。この方式は、迅速な資金供給を可能にしたものの、当事者意識（ownership）及び資金使途の説明責任の向上を阻害してきた。このため、開発リーダーシップを発揮し、多国間資金メカニズムの政策目標を国の発展戦略に組み込んで改革を戦略的に進めている国 $ ^{16} $ を除けば、受取国政府が予算から追加的な資金を支出することにはならなかった $ ^{11} $ 。

また多国間資金メカニズムは、地球環境問題の解決等、明確に定義された政策目標の達成を目的としている。しかも、途上国の能力不足や協調融資の必要性等から、世界銀行や国連機関などの多国間開発機関が事業実施機関として事業の企画・申請・進行管理・報告、及び資金調達・管理を担った。このため、事業案の作成においては、実施機関のミッションや問題解決策が優先され、必ずしも途上国の開発戦略上の優先順位や事業実施現場の実情と合致したものが作成されたわけではなかった。

## 3 ）新興経済国の資金動員

2000年代後半以降、新興経済国による政府開発資金の供給が増加してきた。2011年までに年間120-150億米ドル、先進国のODA供給額の10-15%を占めるまでになったと推計されている $ ^{17} $ 。特に中国は政府開発資金の供給を急速に増加させており、2013年には710億米ドルと、OECD諸国の
中に入れても第6位の資金供給規模となっている $ ^{18} $ 。そしてその大半を経済インフラの整備に配分している。さらに2015年にはアジアインフラ投資銀行を設立し、経済インフラの整備にさらなる資金供給を予定している。

これら新興経済国の開発資金供給は、これまで人権侵害や非民主的政治体制等を理由に伝統的なODA供与国から支援を受けられなかった国のインフラ開発を促進することで、発展の障害となっていた取引費用を引き下げ、SDGsの実現を容易にすることが期待される。

その反面、中国はOECD加盟国ではないので、OECDのODAや輸出信用機関に対する環境社会配慮勧告、今後決定される石炭火力発電融資制限等の「下限設定型の環境規制」には拘束されない。そこで、石油等の資源の獲得と引き替えに、紛争国や人権侵害の著しい国や、環境・社会影響の大きい事業に対しても資源開発や経済インフラ整備の資金を供給してきた $ ^{19)} $ 。このため、先進国による地球公共財の供給を相殺する可能性も持つ。

## （４）資金メカニズムの効果向上のための方策

## 1 ）援助効果に関するパリ宣言以降の支援の変化

OECDの「援助効果に関するパリ宣言」（2005年）とそれを具現化した「アクラ行動計画」（2008年）は、援助効果低下の原因を「成果重視の管理」の欠如だけでなく、援助供与国による途上国の国家開発戦略や手続きの無視や、供与国間の手続きや行動の調整不足にもあると認識し、その改善を求めた。そして2008年以降、3年ごとに援助国別に援助効果改善に向けた取り組みの定期モニタリングを行っている。

ところが援助供与国は、自らの支援方式を変更する手段とは見なしてこなかった $ ^{20} $ 。受取国が大胆かつ援助供与国が具現化した支援事業を実施する意思や能力を持っているかどうかについて確信を持てておらず $ ^{21} $ 、また当事者意識を持ってアイデアを事業化し、リーダーシップを発揮できるように、プロセスにより多くの時間をかける必要性を認識していなかった $ ^{22} $ 。このため、パリ宣言の中の結果指向の管理（result-based management）、開発結果の管理（Management for Development Results）のみを強調し、監視・評価の焦点を「正しい支援を行ったかどうか」から「支援を正しく行ったかどうか」に、アウトカム及びインパクトから、アウトプットと活動へとずらした $ ^{23} $ 。結果、事業の潜在的受益者は当事者意識を高めることはほとんどなく、支援事業やプログラムから長期的には便益を得るために必要な行動変容を受け入れる誘因をほとんど持たなかった。

## 2 ）援助協調の進展

それでも、支援効果向上を目的に、供与国・機関間での援助協調は進められてきた。

第1は、英国が主導した直接財政支援（direct budget support）である。これは、受取国が長期的に政策にコミットし、開発目標をより効果的に追求できる支援方式として、供与国の援助資金をプール化して受取国の財政を直接支援するものである。

ところが、受取国政府は支援について市民社会との協議を拒否したため、直接財政支援は、受取国国内での権力バランスを、それまで直接支援を受け取ってきた市民社会や事業実施官庁から、財務省及び官邸（大統領府）へと移す以上の効果を持たなかった $ ^{24)} $ 。また事業を実施する地方政府への資金移転の遅延や行政手続きの硬直性から、直接財政支援が最も積極的に展開されたタン
ザニアでも、事業の進捗は遅延し、事業効果は低下した $ ^{25} $ 。さらに、有力政治家や政商による予算獲得競争の激しい国では、利害関係者間での信頼や協力を促す制度が存在しないため、直接財政支援は、個別集団の利益追求活動（collective action problems）を激化させるだけで、政府が国の長期的利益を追求する能力を改善することにはならなかった $ ^{26} $ 。

このことは、ガバナンスの弱い国では、政府の当事者意識を確保と援助効果の向上は両立できないことを示唆する $ ^{27} $ 。そこで援助供与国は、受取国の当事者意識を向上させながら、援助供与国が選好する経済政策やガバナンス、社会福祉システムを採用するような支援を行うようになった $ ^{21} $ 。引き換えに受取国は、援助供与国が援助資金の管理を行うことを前提に、援助供与国が承認した健全な国家開発戦略や部門戦略に真剣に取り組み、結果を出すことが必要となった。

第2は、ある援助受取国への支援の包括的な把握と体系化である。これまで援助供与国や多国間機関、NGOは個別に支援を行ってきたため、支援の全貌を把握できていない受取国政府も少なくなかった。このため、支援は必ずしも国家開発戦略と整合的に、あるいは支援効果の高い分野や地域に優先的に配分されていたわけではなかった。このため支援先が重複・偏在し、非効率が発生する一方で、支援事業・プログラム間の相乗効果も発揮されていなかった。

そこで、気候変動分野に関しては、欧州委員会を中心にGlobal Climate Change Allianceを結成し、アジア諸国の気候変動に関する政府支出・外国支援及びその制度の全貌の把握を行った $ ^{28} $ 。その上で、欧州委員会や国連開発計画（UNDP）を中心に気候変動信託基金を設立し、各国ドナーの資金をプールして支援することで、受取国における気候変動の開発政策への統合や、気候変動緩和・適応を部門政策への統合、そしてそれらを具体的に進めるための事業への支援を行ってきた $ ^{29} $ 。

第3は、国連機関内の国別支援プログラムの共通化で、代表例として、貧困・環境イニシアティブ（PEI）が挙げられる。これまでは、例えば受取国の開発目標達成のための能力発展をミッションとするUNDPと、地球環境保全をミッションとするUNEPは、ミッションの相違から別々に支援を行ってきた。このため、受取国は、自然資源の持続的な利用と貧困改善を二律背反と見なしてきた。しかも同一国の同一分野を対象とする支援であっても、受取国はプログラムごとに担当職員を雇用し、事業調査や住民との協議、進捗管理を行う等、支援事業実施に伴う取引費用も低くはなかった。

PEIは、貧困緩和や他の開発目的が持続的な自然資源利用を損ねないように、持続的な自然資源利用をアフリカ諸国の開発計画及び開発予算の中核目的に含めることを支援することを目的としている。そして、これまでUNEPが独自に行ってきた支援を、UNDPの貧困・環境事業と協調させてUNDP・UNEP合同イニシアティブにすることや、より国連主導のプロジェクト形成から受取国の国家貧困・開発プログラムと整合した支援へと転換することを目指してきた。

## 3 ）多国間資金への直接アクセス方式（direct access modality）の導入

直接アクセス方式とは、これまでGEF等の多国間基金の資金を活用した事業において、世界銀行・UNDP・UNEP等の多国間機関が担ってきた事業設計・提案・進捗管理・報告の機能を受取国の国内機関が担い、国内機関が多国間基金に直接アクセスを行うことを可能にする方式のことである。

直接アクセス方式は、理論的には、先導者と追随者で構成されるシュタッケルベルグ競争ゲームにおいて、追随者の立場にあった受取国を先導者へと転換することと理解することができる。
シュタッケルベルグ競争ゲームでは、先導者は追随者よりも大きな選択肢を持つため、追随者の利益最大化行動を考慮しながらも、追随者よりも大きな利益を獲得することができる。直接アクセス方式の導入は、受取国の国内機関が主導して事業目的・目標を設定し、その具体的な内容や進め方を提案できるようにするため、提案する事業を受取国の戦略や優先順位、ニーズと合致させることができる。このため、受取国は、理論的には、多国間機関が仲介する方式よりも大きな便益を獲得することができる。そこで、受取国の事業の実施及び結果に対する当事者意識も高くなり、より深くコミットすることで援助効果が向上することが期待されている。

この方式は、グローバル・ファンド、適応基金、GEFで採用され、GCFでも採用されることが決まっている。このうちグローバル・ファンドでは、途上国国内の調整機構（Coordination Mechanism）から指名を受けた第1次受取機関（Principal Recipient）が、適応基金では受取国政府の承認を受けて適応基金から信託基準を満たしたと認証を受けた受取国の国内実施機関（National Implementing Entity）が、基金に直接事業資金を申請し、資金を受け取って活動を管理している。そして実際に、グローバル・ファンドでは効果が科学的に検証された治療薬や予防法をニーズの高い人々に届け、適応基金でも政府の優先順位や地元のニーズに合致した事業を形成・提案・実施し、国内アクターの適応事業実施能力を向上させてきた $ ^{30} $ 。

しかし現実には、グローバル・ファンドでは資金を供給した140ヶ国中29ヶ国で高リスク・低能力を理由にUNDPが第1次受取機関となっている $ ^{31} $ 。また適応基金では、認証を受けた国内実施機関は2015年11月末時点で20機関、承認された51事業の3分の1を占めるにすぎない。半数以上の事業はUNDPが事業実施機関となっており、残りはUNEPや国際農業開発基金（IFAD）、世界銀行等の多国間機関が占めている $ ^{32} $ 、 $ ^{33} $ 。このことは、多くの途上国では、多国間基金に対して事業の管理に対する十分な説明責任や資金の透明性の確保等の信託基準を満たし、かつ事業を執行（executing）するのではなく資金や進捗管理を含めた事業実施（implementing）する能力を持つと評価される国内機関は少なく、事業実施に必要な能力の向上は、依然として課題として残っていることを示唆する。そこで適応基金は、気候資金準備（readiness）に関するワークショップを開催して、国内実施機関としての認証を獲得した経験の共有を図っている。

## （５）気候変動資金への直接アクセス方式導入の効果

## 1 ）直接アクセス方式への転換による支援効果向上の要件

環境保全のように、受取国に金銭的便益を短期間に目に見える形でもたらしにくい分野で資金支援が効果を発揮するには、（a）供与国と受取国の間の利害関心の一致、（b）供与国・受取国が支援を利害団体の利益最大化の手段としない、及び（c）供与国・受取国の十分な事業遂行能力の保持、が不可欠となる $ ^{34} $ 。

この点を踏まえて、適応基金において直接アクセス方式が、多国間機関が実施機関として事業を実施する多国間アクセス方式と比較して支援の効果を高める条件を、理論的及び文献レビューに基づいて検討した。この結果、下記の条件が満たされていることが不可欠であることを明らかにした。

（a）受取国がマクロ経済運営や資金使用のアカウンタビリティに関するドナーの信頼を高めることができること。
（b）受取国が適応を受取国の国家発展ビジョン・戦略、及びその部門発展戦略に掲げ、支援がそれと整合的に行われること。

（c）受取国内部、及び受取国とドナーとの間に国内外の資金動員を調整ないし管理する集権的なメカニズムが存在し、資金動員の分断化（fragmentation）や重複を回避できるようになっていること。

（d）事業の形成、提案、管理・運営、報告、モニタリング・事後評価を通じて事業実施主体が事業管理能力を向上させ、結果政府の事業に対する当事者意識が向上すること。

(e) これまでの多国間支援では国内の事業執行システムを効果的に活用しておらず、その有効活用や能力開発により支援効果の向上の余地が存在すること。

## 2 ）事業実施方式の変化

援助効果に関するパリ宣言・アクラ行動計画以降は、UNDPもUNEPも受取国の当事者意識及び国家発展戦略との整合性を重視して事業を設計し、かつ結果重視の管理システムを強化するように事業実施マニュアルを更新している。また気候変動枠組み条約の締結国会議や、国連持続可能な発展会議等を通じて、途上国も気候変動に関する関心を高め、気候変動影響を評価した上で、行動計画を提出するようになっている。このため、事業実施マニュアル上では、上記（b）及び（d）に関しては、UNDPやUNEPによる事業と直接アクセス方式との相違は以前よりは小さくなってきている。

しかし、いくつかの点においては、依然として直接アクセス方式と多国間アクセス方式の間に顕著な相違が見られる（表(4)-1）。

第1は、支援事業の目的及びアプローチの相違である。多国間実施機関はそのミッションを踏まえた支援方法を取らざるを得ない。UNDPは、援助効果に関するパリ宣言・アクラ行動計画以降、受取国の国家発展ビジョン・戦略にMDGsを組み込むことを支援してきた。そこで気候変動プログラムでは、気候変動の影響から回復する能力を強化するための知見や経験の共有を促し、パイロット事業やプログラムを形成し、資金を提供し実施することで、MDGsを組み込んで策定した国家発展計画や部門発展計画、地方政府の開発計画への気候変動の統合を促してきた。またUNEPは、地球環境保全をミッションとすることから、脆弱なエコシステムと経済の回復力の強化を気候変動適応支援の目的としてきた。そして、脆弱性評価を支援し、エコシステムに基づいた適応、即ちエコシステムサービスを活用してコミュニティの適応力を向上させる事業やプログラムを支援することで、国家計画プロセスへの適応の統合を促してきた。

これに対して適応基金から直接アクセス方式で資金を得た国内実施機関は、事業の目標や進め方を自ら決定できる。このため、適応基金の審査を通る限り、受取国政府にとって優先度の高い適応事業を形成し、資金を獲得して事業を実施することが可能になった。

第2は、事業の進捗管理と評価に関する考え方の相違である。UNDPもUNEPも、事業実施機関であるUNDPやUNEPの担当部署やプロジェクトマネージャーが事業の進捗管理と予算執行の責任を負うものとしている。このため、進捗管理手段としてのモニタリングが重視され、特に支出報告と支出計画は受取国の執行機関に3ヶ月毎に提出することを義務づけている。事業進捗報告は、原則としてUNDPは1年ごと、UNEPは半年ごとに提出することとしている。また事業進捗に関するモニタリング指標は、UNDPでは受取国のミレニアム開発目標が参照され、利害関係者との対話プロ
セスを経るものの、基本的に実施機関であるUNDPやUNEPが主導して決定する。しかも、事業資金で受取国の政府職員をコンサルタント等として雇用することを禁止している。このため、受取国のカウンターパート機関や執行機関が、事業決定後に現地の実情を踏まえて調整を行う等の裁量を働かせる余地は小さい。

ただし、UNDPよりもUNEPの方が、予算執行及び事業進捗に関する柔軟性を持たせている。UNDPは、受取国によっては、事業進捗報告を1年ごとではなく3ヶ月ごとに求めている。他方UNEPは、事業費の10％以内の予算は、UNEPが承認すれば契約を変更することなく変更可能で、かつ事業期間の1年以内の延長は、task managerの判断で可能としている。

これに対して適応基金の直接アクセス方式では、事業進捗や予算執行は受取国の国内実施機関が責任を負うものと見なし、脆弱性の減少や適応力の強化といったインパクトの評価（evaluation）を重視している。このため、国内実施機関に、現地での利害関係者との対話プロセスを経た上で、中間及び終了時に一般公開を前提とした評価報告書を提出することを義務づけ、必要であれば適応基金理事会がその評価報告書に対して独立の外部評価を行う権利を持つこととしている。その一方で、事業進捗や予算執行のモニタリングは、監査報告書の提出を要件に、年次での実施としている。また事業費の5%までの予算は、適応基金の承認を経ることなく、国内実施機関の裁量で変更可能としている。

最後に資金配分である。GEFの多国間アクセス方式では、事業を実施する多国間機関に事業費の10%を一律に、受取国での実地管理が最も効果的な場合には20%を上限に一般管理費として無償資金を配分してきた $ ^{41} $ 。これに対して適応基金では実施機関に8.5%を上限とする一般管理費が配分されることになり、直接アクセス方式で資金を獲得した受取国は、国内実施機関がこの資金を受け取ることができることとなった。さらに適応基金では、コンセプトが採択されると、30000米ドルを上限に事業形成のための無償資金が供与される。受取国は、これらの資金を活用して事業や地域に精通した人材を雇用し、詳細計画の立案や利害関係者との対話を進めて事業を円滑に運営することができるようになった。

要約すると、適応基金の直接アクセス方式を活用することにより、受取国は、管理規定上は、（a）最も脆弱な地域の気候変動適応力の強化という適応基金のミッションを遵守する限り、自らの発展目標や優先順位の高い課題の解決と結びつけて事業を形成することが可能になった、（b）現地の実情や事業の進捗状況に応じて、自らの裁量で予算配分を変更する余地が拡大した、（c）一般管理費等を活用して、事業実施に最も適切な人材を動員することが可能になった、と結論づけることができる。
表(4)-1 多国間基金による気候変動適応事業の機関別管理

UNDP国家実施GEF事業	UNEPGEF事業	直接アクセス適応基金事業
ミッション	貧困克服及び成長志向の適応の推進:気候変動対応とミレニアム開発目標の同時達成	脆弱なエコシステムと経済の回復力の強化	気候変動に脆弱なコミュニティの適応力の強化
アプローチ	・開発政策・計画への気候変動の統合化支援・気候変動影響回復力強化事業・プログラムの形成・資金供給・実施・知見共有と方法の支援	・脆弱性評価・適応の国家計画プロセスへの統合・エコシステムに基づいた適応:エコシステムサービスを活用したコミュニティの適応力向上	受取国の国内実施機関が決定
評価指標・目標の設定	受取国のMDGs等を参照し、全ての利害関係者との対話プロセスを経て確立される国別行動計画(County Programme Action Plan)で設定。事業の評価指標・目標は、年間作業計画の中に明確で測定可能な形で詳細に規定。いずれも法的合意	運営審議会で2年ごとに承認される業務プログラム(Programme of Work)で、分野ごとに達成目標・達成指標・アウトプット指標、及び責任部局を規定。	事業業績指標の多くは受取国実施機関が提案資金管理指標は適応基金が決定
監視	支出報告は3ヶ月毎事業進捗報告は現地調査の上1年毎(要求されれば3ヶ月毎)	支出報告は3ヶ月毎事業進捗報告は半年毎プログラム業績報告は1年毎	支出報告は1年毎事業進捗報告は1年毎
評価	GEF事業では、評価室による中間評価と終了時評価	評価室による中間評価と終了時評価	現地調査の上での中間評価終了時評価
事業デザインの変更	全ての利害関係者との対話を経て、UNDP・受取国政府の承認が必要。	事業費の10%以内の予算変更はUNEP承認の上、契約修正なしで可能。1年以内の延長はtaskmanagerの判断で可能	事業費の5%までは国内実施機関の裁量で変更可能

註：UNDP及びUNEPは適応基金による事業に特化した実施マニュアルは作成せず、GEF資金による事業実施マニュアルに準じて実施しているため、GEF事業実施マニュアルで代用している。

出所：35）、36）、37）、38）、39）、40）に基づき筆者作成。
## 3 ）適応基金による直接アクセス方式での事業の成果

（５）１）で示した５つの評価項目について、直接アクセス方式により適応基金事業を初期に実施したセネガル・ジャマイカ・ウルグアイ・ルワンダの４カ国の事業の比較検討を行った。この結果、下記の結果を得た（表(4)-2）。

表(4)-2 直接アクセス方式で適応基金から資金を得た国の事業効果への決定要因

セネガル	ジャマイカ	ウルグアイ	ルワンダ
ドナーからの信頼	✗	○	○	Δ→○
支援を整合させるべき国家開発戦略	✗	◎	○	◎
集権的協調・管理メカニズム	✗	◎	Δ	◎
政府の当事者意識	Δ	○	○	○
未活用の事業執行システムの効果的利用	○	○	○	Δ
事業効果とその持続性	Δ	Δ→○	○	Δ

出所：42）を基に筆者加筆・修正。

ジャマイカ、ウルグアイ、ルワンダの3カ国では、1990年代後半以降頻発するようになった洪水や干ばつ、ハリケーンが気候変動の影響であること、そしてそれが経済成長や貧困克服の阻害要因となっていることを認識し、国家開発戦略や大統領の基本瀬略の中に気候変動適応を組み込んできた。そして地方政府職員や民間の農業普及員を対象に、気候変動適応型、環境配慮型の農法の研修を行い、農牧民への普及を図っている。またジャマイカとルワンダは、IMFや世界銀行からの融資を継続するために、国内の財政支出管理システムを更新して財務省による予算管理を強化し、国内・外国歳入及び歳出の透明性と説明責任を向上させてきた。

このことから、具体的な事業の実施を義務づける適応基金の下での直接アクセス方式では、受取国政府が広範な国民の支持を受けた国家発展ビジョンや中長期戦略、部門戦略・計画を公表して、ドナーからの支援及び支援を評価する指標や目標をそれらに整合させることが必要不可欠であることを確認できた。そして広範な国民の支持を受けた国家発展ビジョン・計画を公表している国では、たとえ能力不足から直接アクセス方式で事業を実施できなかったとしても、支援事業やその達成目標の提案を受取国政府の戦略や優先順位を反映したものとし、国内の未利用資源を有効活用しながら能力を強化させることができることを明らかにした。

その半面、この分析からは、直接アクセス方式が受取国政府の当事者意識を向上させ、それが資金支援の効果を高めたと結論づけることはできなかった。適応基金理事会は、セネガル政府が気候変動適応を第2次貧困削減戦略（2005-10）や国家経済社会開発戦略（SNDES 2013-17）に明示的に記述していなかったにもかかわらず、国内実施機関が政府の承認を受けたこと、適応基金の認証を取得したこと、政府は事業期間中に沿岸管理法を成立させることにコミットしたことから、提案された事業への資金支援を承認した。ところが、事業実施期間中に政権が交代したことで、事業の進捗が遅延した。そして、計画していた堤防建設の全てを完成させられないまま、事業を完了した。結果、海面上昇によって被害を受けていた農地を完全に回復させることはできなかった。にもかかわらず、政府は、堤防建設を完成させるために自らの財政資金を投入、あるいは新