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## E-0901 気候変動の国際枠組み交渉に対する主要国の政策決定に関する研究

(5) 欧州・米国：国内排出枠取引制度が気候変動政策に及ぼす影響に関する研究

兵庫県立大学

经济学部

新澤 秀則

平成21～23年度累計予算額：3,581千円

（うち、平成23年度予算額：980千円）

予算額は、間接経費を含む。

[要旨] 欧州連合は2005年から域内で排出枠取引を開始し、2013年以降は排出枠の初期配分方法を改正して継続することを決定している。米国では、連邦議会でこれまでいくつもの温室効果ガスの排出枠取引法案が提案され、その過程で議論の進展がある。

欧州でも米国でも、排出枠取引を実施するにあたって問題となっているのは、消費者の負担増加であり、産業の国際競争力に対する悪影響やリーケージである。排出枠取引の機能を100%発揮するためには、排出枠の初期配分をオークションで行う必要がある。しかし国際競争やリーケージを考慮すると、全面的なオークションの合意はできないし、望ましくもない。欧州連合の排出枠取引では、2013年以降、従来行われていた実績排出量にもとづいて排出枠を初期配分するより主しな方法として、ベンチマークによる初期配分が行われる。ベンチマークによる初期配分も、取引の機能を損ないうるが、その程度はベンチマークの設定の仕方による。排出枠取引は、現実的な条件のもとでは、本来の機能を果たし得ないから、採用する必要はないという意見がある。しかし欧州連合の排出枠取引の改善を見れば、100%ではないにしても、運用の仕方によって、本来の機能を保つことは可能である。排出枠取引で、取引の機能を損なわずに負担緩和措置ができれば、国際交渉も進む。欧州連合のベンチマークや米国のリベートは、いずれも生産量に応じた排出枠の初期配分である。

欧州も米国も、国内削減だけでなく、セクター・クレディティングとREDDなど海外オフセットの利用を前提としている。

[キーワード] 排出枠取引、国際競争、リーケージ

### 1. はじめに

欧州連合は2005年から域内で排出枠取引を開始し、2013年以降は改正して継続することを決定している。排出枠取引の機能を100%発揮するためには、排出枠の初期配分をオークションで行う必要がある。しかし国際競争やリーケージを考慮すると、全面的なオークションの合意はできないし、望ましくもない。欧州連合の排出枠取引では、2013年以降、オークションによる初期配分を原則としつつも、リーケージが懸念される部門については、ベンチマークによる無償初期配分が行われる。ベンチマークによる初期配分も、取引の機能を損ないうるが、その程度はベンチマークの設定の仕方による。2010年に、ベンチマークの設定作業と、排出枠オークションの具体化が行われた。そこで本研究は、ベンチマーク設定のプロセスを追跡し、どのような議論が行われ、
どのようなベンチマークが設定されたかについて調査分析を行った。また、電力価格上昇による電力需要者の負担増についての対応や、排出枠オークション収入の使途についても調査を行っている。

国際交渉で京都議定書を拒否している米国では、連邦議会でこれまでいくつもの温室効果ガスの排出枠取引法案が提案され、その過程で議論の進展がある。2009年オバマ政権発足後、連邦レベルで排出枠取引導入の機運が高まった。法案には、国際制度を先取りするような内容も含まれていた。しかし2010年11月の中間選挙によって状況は大きく変わった。中間選挙後、オバマ政権は、新しい包括的な温暖化対策法案をあきらめて、既存の大気保全法（Clean Air Act）による規制を進めている。そこで本研究では、この大気保全法による対応を調査した。その結果は、ブリーフノートに発表した¹。またその後、IGESの福田らが同じテーマでレポートを発表している²。しかし、大気保全法は、国内の大気汚染に関する法律なので、それを地球規模の問題に適用するのは無理がある。特に、国際枠組みとの関連が見いだせなかった。

### 2. 研究開発目的

欧州および米国における排出枠取引の動向を調査することによって、それが国際枠組み交渉に対して持つ意味を明らかにする。

### 3. 研究開発方法

現実の進行にあわせて進んでいる排出枠取引に関する経済学の研究成果をふまえつつ、欧州連合については、欧州委員会が公表した政策提案文書とその付属資料、その他ウェブ上の資料、欧州理事会の決定文書、関係閣僚理事会の議論の記録、各種ニュースレター資料などの資料調査を行った。米国については、法案文書、シンクタンクの調査レポートなどの資料調査を行った。さらに、米国については、リソーシズ・フォア・ザ・フューチャー研究所、ピュー気候センター、世界資源研究所、欧州については、欧州委員会気候総局とドイツ連邦環境省、欧州政策研究センターでヒアリング調査を行った。

## 4 ．結果及び考察

## （１）国際競争とリーケージ対策

## 1 ）欧州連合の排出枠取引

国際競争にさらされリーケージのおそれのある産業部門については、オークションではなく無償で排出枠を初期配分する。無償初期配分はベンチマーク（生産量あるいは燃料使用量あたりの排出量に対する基準値）によって行われる。そこでまず、リーケージのおそれのある産業部門を確定する作業を行い、次に各国が行うオークションの規則も決定した。さらにベンチマークの設定が行われた。

2013年以降EU/ETSが対象とする排出量の25%、製造業の排出量の77%がリーケージのおそれのある部門からの排出とみなされ、それらの部門については無償初期配分することになった。発電施設は、リーケージの懸念がないので、ほとんどがオークションによる初期配分の対象である。発電所以外のリーケージのおそれのない部門からの排出については、段階的に無償配分の比率を引き下げ、オークションによる初期配分に移行する。2013年以降、全体として、少なくとも約50%
のアロワンスがオークションで初期配分される。

ベンチマークによる初期配分も、実績生産量に比例して初期配分量を決めることによる非効率性の問題点を抱えている。また、規制対象施設が閉鎖された翌年からアロワンスは配分しない。部分的な操業停止は、その分翌年から配分を減らす。閉鎖によって、それまでただでもらえたアロワンスがもらえなくなるから、閉鎖の判断がゆがむ。さらに、代替性のある生産物に異なるベンチマークを設定すると、選択をゆがめる可能性もある。しかしベンチマークによる無償初期配分はすでに排出削減を行っている企業に有利で、実績排出量に応じて無償初期配分するグランドファザリングよりは相対的によい方法として採用された。

52の生産物ベンチマークが設定された $ ^{3)} $ 。さまざまな生産物があるなかで、52という数はたいへん少ないように思われる。同じ用途の代替性のある生産物はひとつの生産物としてまとめられた。

同じ生産物でも生産技術が異なる場合に、別のベンチマークとするかどうか。新規施設と既存施設のベンチマークを異なるものにするか。原料の質が異なる場合に、ベンチマークを異なるものにするか。これらについては、改正排出枠取引指令（2009）の第10a条にもとづいて、1生産物1ベンチマークの原則が貫かれた。排出量の多い技術や原料を使っている場合は不利になるが、そのことが排出削減のインセンティブになるからである。

生産物ベンチマークが設定できない場合は、熱ベンチマーク、それも設定できない場合は燃料ベンチマークが使われる。熱ベンチマークは62.3アロワンス/TJ、燃料ベンチマークは56.1アロワンス/TJと、それぞれひとつずつになっている。いかなる方法でつくられた熱でも、いかなる燃料でも、熱量あたり等しい量のアロワンスが初期配分される。燃料ベンチマークは、欧州域内でもっとも多く使われている天然ガスにもとづいて決められているので、石炭依存が強い国には不利であるが、そのようにすることによって、天然ガスへの転換を促すインセンティブになる。熱ベンチマークは、燃料として天然ガスを前提とし、ボイラなど熱生産システムの90%の効率を前提とする。これらのベンチマークは2020年まで一定と見込まれている。さらに、プロセス排出については、ベンチマークではなく実績排出量に基づいて無償配分する。無償で初期配分されるアロワンスのうち、生産物ベンチマークによって配分されるのは75%である。

ベンチマークの設定方法や値は、将来の国際交渉にも影響を与えるだろう。改正排出枠取引指令11a条5項および6項は、このベンチマークを国際的に適用することを規定している。

改正排出枠取引指令10a条6項にもとづき、排出枠取引実施に伴う電力価格上昇による電力需要者の負担増についての財政的支援が別途検討されている。それに先立ち、国家助成ガイドラインの改訂が行われている。

## 2 ）米国の排出枠取引法案

米国のワックスマン＝マーキー法案（クリーンエネルギー・安全保障法案）では、温室効果ガスをたくさん排出し、貿易で国際競争にさらされている産業に対して、排出枠を無償還元（リベート）する。2014年と2015年は15％の排出枠を還元に使い、2016年から2025年までは13.4%、2026年から2035年までは毎年10％ずつ削減し、2035年には0％とする。この還元は、直接的費用を負担している主体だけでなく、電力価格の上昇によって間接的に負担をしている主体にも行う。排出枠取引の対象になっていない主体も、間接的費用の増大に対して還元を受ける。直接的費用に関しては、直近の2年間の生産量の平均に対して、当該産業部門の平均排出源単位をかけた量を無償配分する。間接的費用に関しては、生産量に対して、電力の排出源単位と当該産業部門の平均
電力原単位をかけた量を無償配分する。

この生産量に比例した還元の効果は、USEPAや2009年12月に発表されたInteragency Report $ ^{4)} $ によって試算されている。Interagency Reportによれば、製造業に対するほとんどの影響が緩和される。

欧州連合のベンチマークによる無償初期配分も米国の排出枠無償還元も、生産量に比例して無償初期配分するという点で共通していて、一般に生産量に応じた初期配分（output-based allocations）と呼ばれている。生産量に応じた初期配分は、生産に対する補助金の効果があって、従来は非効率的と考えられてきた。しかし、国内生産の減少による海外リーケージの発生を含めて考えると、必ずしも非効率的とは言えないと再評価されている。ここでの生産量に応じた初期配分は、あくまで事前に絶対量の排出枠を配分するという点で、かつてイギリスが採用した原単位型排出枠取引とは異なる。

## （２）海外オフセットの利用

欧州も米国も、国内・域内の削減だけでなく、海外オフセットを利用する。オフセットとは、排出枠取引の対象ではない排出源で排出削減すれば、その分排出枠が追加発行されて、排出枠取引の対象施設の排出量を増やせるというしくみである。排出枠が追加発行されるから、その分、もともと排出枠取引の対象となっている排出源からは減らさなくても済む。オフセットを認めることによって、排出枠取引の対象外の安価な削減を取り込もうというのである。完全な上流型排出枠取引を導入した場合、国内ではオフセットの余地はない。欧州も米国も、国内排出源とのオフセットと、海外排出源とのオセットを認める。ワックスマン＝マーキー法案は、当初の排出枠の総発行量約70億トンに対し、海外オフセットの上限を年間10億トンに設定している。

京都議定書には、周知のように、クリーン開発メカニズム（CDM）がある。CDMはプロジェクトベースで、排出削減量を決める基準となるベースライン排出量はホスト国がなんら温暖化対策を行わなかった場合の排出量、つまりBaU排出量である。欧州も米国も、プロジェクトベースではなく、セクターベースの排出削減をオフセット対象とすることを考えている $ ^{4} $ 。またベースライン排出量はBaU排出量よりも小さくする。つまり、ある程度は相手国自身で削減することが前提となる。

## 1 ）米国

成立はしなかったが、アメリカの議会で提案されていた法案は、国際的要素を含むものだった $ ^{4} $ 。以下に述べることは、第111議会におけるワックスマン＝マーキー法案やケリー＝リーバーマン法案に共通している。国際的要素は、大きく分けて2つある。ひとつは国際オフセットである。米国で提案されている排出枠取引は、エコノミーワイドな排出枠取引で、排出量のカバレッジが高く、したがって、国内オフセットの余地は大きくない。多くの法案は、国内だけでなく国際オフセットも認める。たとえば、海外での森林保全によるオフセットである。これは、国際交渉で、REDDと呼ばれているものに他ならないが、バイラテラルでも進めると言う。ケリー＝リーバーマン法案は、プロジェクト単位ではなく国単位のREDDプロジェクトしか認めない。

また、排出量が多くて、比較的GDPの高い国については、あるセクターが米国でも規制対象となっているなら、セクター・クレディティングもオフセットの対象となる。それらの国のそれらのセクターについてはCDMを認めない。
無制限にオフセットを認めると、排出枠取引の対象内でほとんど削減されなくなる可能性がある。そこで、オフセットには量的制限が設けられる。国内オフセットと国際オフセットのバランスは法案によって異なる。農業が重視される上院の法案では、国内オフセットの量が大きく設定されていた。また、国際オフセットは、海外で1.25トン削減すれば、国内の1トンの削減と見なすというように、比率が設けられている。この場合、0.25トン分は追加的な削減となる。

国際的要素のもうひとつは、海外に対する資金援助である。排出枠を売った収入の一部分を、海外の森林保全などの海外プログラムに使うという規程もある。排出枠の総発行量に対して、どの程度をどの海外プログラムに使うかは、法案によって違う。海外の森林保全に使う場合、オフセットではなく追加的な削減になる。これならREDDオフセットを認めないと主張しているブラジルにも対応できる。この資金は、森林保全の計画を立て、実施し、モニタリングするためのキャパシティービルディングにも使える。

## 2 ）欧州連合

欧州排出枠取引は、いわゆるリンキング指令と京都議定書にもとづいて、欧州連合域外の排出削減による排出枠を利用している。独自に、排出枠取引においては、域外の Assigned Amount Unit (AAU) を獲得することは認めておらず、CDM や共同実施（JI）の利用についても量的・質的な制限を設けている。将来については、クリーン開発メカニズムに代わるセクタークレディティングアプローチを提案し、また JI の廃止も提案している。また、改正排出枠取引指令では、他国の排出枠取引との接続を、バイラテラルに進めることができるようになっている。

## （３）その他

米国で検討されている排出枠取引が京都議定書と矛盾する点は、排出枠価格が高騰しないように、一時的に排出枠の発行量を増やせるしくみである。京都議定書は、排出枠のバンキングは認めるがボロイングは認めていない。

## 5 ．本研究により得られた成果

## （1） 科学的意義

経済主体の行動に影響を与えることを目的とした制度の立案や設計において、経済理論の果たす役割は大きい。他方、政策の現場では、理論の範囲外のことが起き、それに対応しなければならない。そしてそれが新たな理論の展開につながる。本研究では、単に政策立案の現場の議論を追跡するだけでなく、こうした政策と理論の展開の両方をふまえた結果、排出枠取引制度やオフセットといった理論的には等しい経済的効果をもたらす政策が、現実では、制度の詳細によって経済的効果や人々の効用等の点で異なることを示した。

## （２）環境政策への貢献

排出枠取引は、現実的な条件のもとでは、本来の機能を果たし得ないから、採用する必要はないという意見がある。しかし欧州連合の排出枠取引の改善を見れば、100%ではないにしても、運用の仕方によって、本来の機能を保つことは可能であることがわかった。また、欧州連合もアメリカも、国際交渉の結果を待たずに、ユニラテラル、バイラテラルに国際的な取り組みをしかけ
ようとしていることがわかった。これらは当然国際交渉に影響を及ぼすであろう。

政策担当者も出席する研究会での議論に反映させた。著書などとして発表することによって、研究成果をひろく一般に広報した。

## 6 ．国際共同研究等の状況

ドイツ、カッセル大学のスベン・ルドルフ氏とその研究グループは、ドイツ連邦政府の支援を受け、LETSCaP（Linking Emissions Trading Systems）という各国排出枠取引の接続に関する研究を行っている。各国排出枠取引の接続は一時期話題になった研究テーマであるが、現在は各国の排出枠取引自体の導入が停滞している。本サブテーマと密接なテーマであるので、双方が大学を訪問し、また研究会で議論を行うなど、双方的な交流を始めている。

http://www.uni-kassel.de/fb07/en/institute/iwr/personen-fachgebiete/rossnagel-prof-dr/forschung/projekte/letscap.html

### 7. 研究成果の発表状況

## （1） 誌上発表

<論文（査読あり）>

1) 新澤秀則：『環境経済・政策研究』2、2、22-34 (2009)

「欧州連合における温室効果ガス排出削減の負担分担に関する考察」

2) Niizawa, H.: Asian Economic Review, 5, 1, 86-87 (2010)

"Comment on "Climate Change Policy Options for Asian Economies: Findings from an Integrated Assessment Model"

<査読付論文に準ずる成果発表>

1) 新澤秀則：浅岡美恵編著：『世界の地球温暖化対策』 学芸出版社 (2009)

「第Ⅰ部第3章 EUの気候変動・再生可能エネルギー政策体系」47-56

「第Ⅱ部第3章 EUの再生可能エネルギー政策」91-96

「第Ⅲ部第1章1-2 世界初のイギリスの国内排出量取引制度」98-100

「第Ⅲ部第2章 EUの域内排出量取引制度」103-115

2) 新澤秀則：『新世代法政策額研究』4、175-189 (2009)

「アメリカにおける排出権取引の論点」

3) 新澤秀則：環境経済・政策学会編、新澤秀則編集代表：『地球温暖化防止の国際的枠組み』東洋経済新報社、92-109 (2010)

「京都議定書対国際均一炭素税」

4) 新澤秀則：亀山康子・高村ゆかり編：『気候変動と国際協調』慈学社出版、86-108 (2011)

「第3章 炭素市場の構築」

<その他誌上発表（査読なし）>

1) 新澤秀則：環境リスク管理のための人材養成プログラム編：『地球温暖化の経済学』大阪大
学出版会、41-71 (2009)

「地球温暖化への政策的枠組み」

2）新澤秀則：『環境会議』2010年春号、52-57(2010)

「海外からの排出権調達をどう考えるか」

3) 新澤秀則：森晶寿、植田和弘編：『温室効果ガス25%削減 日本の課題と戦略』昭和堂、11-33 (2010)

「第1章 地球温暖化防止はどこまで進められるか?」

4) 新澤秀則：『気候変動に関する意思決定ブリーフノート』8, 6-7 (2010)

「欧州連合排出枠取引の無償割当配分規準の検討状況」

5) 新澤秀則：『気候変動に関する意思決定ブリーフノート』, 10, 2-5 (2010)

「アメリカの大気保全法による温暖化対策」

## （2） 口頭発表（学会等）

1) 新澤秀則：環境経済・政策学会2010年大会(2010年9月)

「京都議定書におけるメカニズムの評価と2013年以降について」

2) 新澤秀則：兵庫県立大学国際シンポジウム(2011年11月)

「中国と日本と地球環境」

（3）出願特許

特に記載すべき事項はない。

（４）シンポジウム，セミナーの開催（主催のもの）

1) 「欧州連合の中期的政策」『世界の地球温暖化対策 〜再生可能エネルギーと排出量取引〜出版記念セミナー』（2009年9月2日，ハートピア京都，観客50名）

2) 「地球温暖化防止はどこまで進めることができるのか？」市民公開シンポジウム『新段階の日本の気候変動政策と国際交渉：日本の課題』（2009年11月14日，京都大学，観客100名）

（５）マスコミ等への公表・報道等

1) 神戸新聞（2009年5月15日、高橋康夫（当時環境省地球環境局地球温暖化対策課市場メカニズム室長）らと対談）

2) 神戸新聞（2009年7月9日）シンポジウム「気候変動の危機に挑む」～地域から考える持続可能な開発～

(6) その他

特に記載すべき事項はない。

### 8 \. 引用文献

1）新澤秀則：『気候変動に関する意思決定ブリーフノート』10、2-5 (2010)

「アメリカの大気保全法による温暖化対策」
(http://www-iam.nies.go.jp/climatepolicy/pdf/climate_briefnote_no10.pdf)

2）福田幸司、エリック・ザスマン：『The Climate Edge』、7(2011)「米国：気候変動関連政策を巡る国内動向および連邦議会の動き」

3) Commission Decision of 27 April 2011 determining transitional Union-wide rules for the harmonized free allocation of emission allowances pursuant to Article 10a of Directive 2003/87/EC, (2011/278/EU).

4) The Effects of H.R. 2454 on International Competitiveness and Emission Leakage in Energy-Intensive Trade-Exposed Industries, An Interagency Report Responding to a Request from Senators Bayh, Specter, Stabenow, McCaskill, and Brown (December 2, 2009).
# E-0901 気候変動の国際枠組み交渉に対する主要国の政策決定に関する研究

# (6) 欧州：域内政治が気候変動政策に及ぼす影響に関する研究

東京工業大学大学院

社会理工学研究科 蟹江 憲史

平成21年～23年度累計予算額：7,100千円

（うち、平成23年度予算額：2,100千円）

予算額は、間接経費を含む。

[要旨] 域内で総量を固定した排出枠取引制度（キャップ・アンド・トレード）の制度を持つ欧州連合（EU）は、その制度の継続性を内外に示すためにも、また、市場拡大を図ることで経済的効果を高めるためにも、法的拘束力のある削減目標に基づく国際制度構築が大きな課題となっており、そのために域内でもこれを前提とした政策・制度が構築されてきている。その1つはEU/ETSであるが、EU/ETSでカバーされないセクターに関しても、国別削減目標が設定され、目標に基づく制度が構築されている。

EUの政策の基本となっているのは、EUとしての目標を設定し、それを各国に割り振るという手法である。EU全体目標と国別目標は同時進行的に計算・決定されることもあるが、重要なのは、EUとしての目標、国としての目標の二者がリンクしている点である。EU/ETS以外のセクターに関しては、2005年比でEU全体として10%削減になる。これを域内の国別目標に差異化したものが、努力共有決定（effort sharing decision）である。プロポーザルは欧州委員会から提出され、一人当たりGDPを基準に目標が差異化された。国別目標達成のための、国内各セクターの削減計画は、各国それぞれが自由に決定できる。国際レベルで非常に困難な国別目標が、EU域内で合意できた要因は、いくつかの政府による強力な政治的意思が存在したこと、2009年にコペンハーゲン会議が控えており、そこでEUがリーダーシップをとるという政治的モメンタムがあったこと、気候変動担当部署が、それまでの「環境総局」から「気候変動とエネルギー（Climate and Energy）総局」となったことで、エネルギー安全保障の側面が入り、エネルギーと気候変動とを一体で考えられるようになったことがあげられる。この姿勢は、カンクンからダーバンに至る国際交渉過程においても大きな変更はない。

[キーワード] 欧州、目標、差異化、non-EU/ETS、国際交渉

### 1. はじめに

気候変動枠組条約交渉過程において、欧州各国及びEUはかねてからリーダーシップ発揮を標榜し、またそれに向けて活動をしてきた。EU統合が進む中、時に加盟国が中心となり、時に欧州委員会が中心となりながら、継続的にリーダーシップを目指してきたのが欧州であり、それが実質的なリーダーシップにつながっているかどうかには、議論を挟む余地は多分にあるものの、相対的には、気候変動防止へ向けた大きな推進力となっていることに疑いを持つものが少ないといって良い。コペンハーゲン会議は、結果としてEUがかねてから提唱してきた法的拘束力のある削減
目標に基づく国際制度構築が実現できず、それがゆえに、EUはリーダーとしての地位を失ったものの、EUはその後もカンクン、ダーバンと国際会議が展開する中で依然として、産業革命以前と比較して、世界全体の気温の上昇を2℃以下に抑えるために、すべての主要な経済国が参加する野心的、包括的かつ法的拘束力のある地球規模の枠組みが緊急に必要であると考えている。

## 2 ．研究開発目的

本研究は、気候変動将来制度設計国際政治について、EUに焦点を当てた分析を行うことで、制度設計のあり方を提示することを目的としている。域内でキャップ・アンド・トレードの制度を持つEUは、その制度の継続性を内外に示すためにも、また、市場拡大を図ることで経済的効果を高めるためにも、法的拘束力のある削減目標に基づく国際制度構築が大きな課題となっており、そのために域内でもこれを前提とした政策・制度が構築されてきている。その一つはEU/ETSであり、政策的にはこれへの注目が大きいが、本研究プロジェクトではEU/ETSは他のサブテーマで検討されている。本テーマでは、EU/ETSでカバーされないセクターに関しても、国別削減目標が設定され、目標に基づく制度が構築されている点に注目し、EUにおける努力共有決定（effort sharing decision）の詳細及びその決定過程を明らかにすることで、EUが法的拘束力のある削減目標に基づく国際制度構築を目指しているさらなる根拠を示す。これらの域内政策をとることで、国際交渉のポジションがいかに影響されているかを明らかにすることを目標としている。

### 3. 研究開発方法

EUにおける政策文書（一次資料）を基に、欧州委員会政策担当者やシンクタンクや大学等の研究者への聞き取り調査を行い、また適宜二次資料にあたりながら、政策内容とその形成過程とを明らかにした。

## 4 ．結果及び考察

2009年に合意されたEUにおける気候変動とエネルギーに関する政策パッケージをまとめると、下記のようになる。

● 2020年までにGHGの20％削減（気候変動の国際合意が形成された場合30%）。また、GHG削減長期目標については、2050年までに60-80%。

● 1990年比20%のGHG削減は独自のコミットメント

➢ 40%の排出を占めるEU/ETSと60%を占めるnon-ETSセクターにおける排出削減分担を合意

クレジット（JI/CDM）利用は、域内（国内）政策へのインセンティブを高めるため制限

● 気候変動の国際合意が形成された場合30%まで削減

➢ EU/ETSとnon-ETSセクターにおける排出は国際合意に合わせて自動的に比例配分

➢ 途上国の国際合意への参加インセンティブを高めるためJI/CDMの利用を増大（EU/ETS及びEU/ETS以外（追加的削減に関しては、その半分は国際メカニズムで削減）

● 2020年までにEUのエネルギー消費の20%を再生可能エネルギーに

● 域内で国ごとに目標を分配

● 2020年までに20%のエネルギー効率向上
● 国ごとの目標はなし

● 2020年までに交通における燃料使用の10%をバイオ燃料にする

パッケージを見て明らかなように、EUの政策の基本となっているのは、EUとしての目標を設定し、それを各国に割り振るという手法である。EU全体目標と国別目標は同時進行的に計算・決定されることもあるが、重要なのは、EUとしての目標、国としての目標の二者がリンクしている点である。こうした政策手法を図示すると、図(6)-1のように、目標が「内部化」することになる。EU全体の目標は、京都議定書の基準年と整合性を取る形で、1990年比で表されているものの、それをブレークダウンしたEU/ETS及びEU/ETS以外のセクターの目標は、より直近の2005年比で表されている。

図(6)-1 EU域内における排出削減目標達成に関する構図

EU/ETS以外のセクターに関しては、2005年比でEU全体として10％削減になる。これを域内の国別目標に差異化したものが、努力共有決定（effort sharing decision）である。

努力共有決定（effort sharing decision）のプロポーザルは欧州委員会から提出されている。配分の基準となった指標は一人当たりGDPである。域内各国の削減量を一人当たりGDPの割合で配分したわけである。アイディアは、欧州委員会内部からのものであり、この指標を選択した理由としては、「域内では一人当たりGDPの差が大きいため、費用と能力を考慮する必要があった」ことが聞き取り調査から明らかとなっている。なお、ETS以外のセクターに関しても、エネルギー利用に関しては、別途掲げられている再生可能エネルギー割合の目標でカバーすることで、この決定からは除外されている。これによりポーランドなど石炭依存国を納得することが出来たという。

一人当たりGDPの割合で目標を差異化することで、発展の遅れた国に対しては成長の余地を残すことが可能となり、また、削減する「能力」を反映しているため、実際の削減努力を確保することができる一方、削減費用は衡平かつ平等に分配できるという。なお、余剰削減は二国間交渉により他国に移行可能となっている。

こうして各国に配分された削減量は表(6)-1のようになる。国別目標達成のための、国内各セク
ターの削減計画は、各国それぞれが自由に決定できる。EUとして決めているのは目標だけであり、政策手段は各国の裁量に任されているわけである。ただし、EUレベルの政策（i.e.エネルギー効率基準、車（新車燃費2012年までに19%向上）及び廃棄物からのCO₂排出等）は各セクターの削減に貢献しうること、2%を上限に持越し可能なこと、また、年間3%までクレジット（JI/CDM）利用が可能なことは決まっている。

表(6)-1 各国に配分された削減量

Belgium	-15%	Luxembourg	-20%
Bulgaria	20%	Hungary	10%
Czech Republic	9%	Malta	5%
Denmark	-20%	Netherlands	-16%
Germany	-14%	Austria	-16%
Estonia	11%	Poland	14%
Ireland	-20%	Portugal	1%
Greece	-4%	Romania	19%
Spain	-10%	Slovenia	4%
France	-14%	Slovakia	13%
Italy	-13%	Finland	-16%
Cyprus	-5%	Sweden	-17%
Latvia	17%	United Kingdom	-16%
Lithuania	15%

国際レベルで非常に困難な国別目標が、EU域内で合意できた要因は何であろうか。一次資料及び既存研究結果、聞き取り調査の結果を総合すると、以下の要因が働いたと考えられよう。

1）ドイツ、イギリス＋フランス政府による強力な政治的意思が存在した。これをスカンジナビア、オランダなども後押しした。

2）2009年にコペンハーゲン会議が控えており、そこでEUがリーダーシップをとるという政治的モメンタムがあったこと。実際、2008年秋までは交渉は不調であったことがわかっている。

3）総局がそれまでの環境から、気候変動とエネルギー（Climate and Energy）となったことで、エネルギー安全保障の側面が入り、エネルギーと気候変動とを一体で考えられるようになったこと。これが、総局長（DG secretary general）間の有効なコーディネートを可能にし、それが実現の要因となったという事が、聞き取り調査で聞かれた。

こうした域内政策はコペンハーゲン後のEUの国際交渉ポジションにも継続的に影響を及ぼしている。すなわち、ダーバン閣僚級会合における重要な論点は、京都議定書の「第一約束期間」－2008年から2012年にかけて、議定書に批准していないアメリカを除く先進国が自国に課せられた排出目標を達成しなければならない期間－の終了後国際社会はどのようにすべきか、ということである。京都議定書では、先進国にのみ排出削減目標が義務づけられており、それだけではもはや気候変動対策の有効性の観点から十分ではないことは明らかである。さらに、アメリカ、日本、ロシアやカナダは、第二約束期間に参加しないと宣言していることから、京都議定書は2012年以後、世界全体の排出の16%以上をカバーする見込みはない。

にもかかわらずEUは、産業革命以前と比較して、世界全体の気温の上昇を2℃以下に抑えるため
に、すべての主要な経済国が参加する野心的、包括的かつ法的拘束力のある地球規模の枠組みが緊急に必要であると考えている。より広範な国際気候レジームへの移行過程として、以下の合意に達するという条件で、EUは第二約束期間を歓迎する：

(i) 包括的かつ法的拘束力のある、地球規模の気候変動対策の枠組みの構築に向けて、行程表（roadmap）および期限（deadline）に合意し、2020年までに発効すること；

(ii) 森林管理のための確固たる算定枠組み（accounting）や、第一約束期間からの余剰排出割当量（AAUs）の問題への解決策を通じて、京都議定書の環境十全性を強化すること。この解決策は無差別で、排出目標を上回る達成を可能にするためのインセンティブを保持していること；

(iii) 確固たる国際的な炭素市場の発展を促進するために、1つあるいは複数の新たな市場メカニズムを創設すること。

2011年11月28日から12月11日まで、南アフリカ共和国のダーバンにおいて国連気候変動会議が開催された。この会議では、国連気候変動枠組条約第17回締約国会議（Conference of the Parties; COP17）および京都議定書第7回締約国会合（Conference of the Parties serving as the Meeting of the Kyoto Protocol; CMP7）が開かれた。これらの2つの会議を支える以下の4つの機関の会合一条約の下での長期的協力行動のための特別作業部会（Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention; AWG-LCA）第14回再開会合、京都議定書の下での附属書I国の更なる約束に関する特別作業部会（Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol; AWG-KP）第16回再開会合、そして実施に関する補助機関（Subsidiary Body for Implementation; SBI）と科学上および技術上の助言に関する補助機関（Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice; SBSTA）の第35回会合一も行われた。ダーバン会議では、京都議定書第一約束期間（2008年から2012年）の終了を1年後に控え、第二約束期間の設定と「新たな枠組み」作りへの道筋が最大の焦点となった。すべての主要国が参加する法的拘束力のある新枠組みの構築を主張するEUに対し、中国やインドが強く抵抗し、その一方で、小島嶼国連合（Alliance of Small Island States: 以下AOSIS）がEUを支持するという交渉の構図が見られた。

COP17開会ステートメントにおいてEUは、ダーバン会議では野心度のギャップ、世界共通の算定システムや、新しい世界的、包括的かつ法的拘束力のある枠組みを2015年までに実現させるプロセスについて議論すべきであると主張した。

CMP7では将来の枠組みに関し、広範な参加、特に主要経済国が参加する多国間の野心的なルールに基づくシステムを支持した。EU代表は、明確な時間軸（timeline）をもち、すべての締約国が参加する新しい法的拘束力のある枠組みの構築を目的として確固たる行程表（roadmap）に合意するならば、その移行段階として京都議定書の第二約束期間を検討することも可能であると述べた。

閣僚級会合（High Level Segment）が開かれる最終週には、交渉の機運が徐々に高まり、会議場の外で各国高官はそれぞれの立場を説明した。このような状況の中、EUは法的拘束力のある合意に向けて、自らが提案した行程表への支持を集めるために尽力した $ ^{2)} $ 。閣僚級会合でのステートメントにおいて、気候変動担当欧州委員のConnie Hedegaardは、EUは京都議定書の第二約束期間に参加する用意があると述べる一方で、他の諸国が新しい法的拘束力のある枠組みに合意するとの確証を必要としていることを強調した $ ^{3)} $ 。また、ポーランドの環境大臣Marcin KorolecはEUの立場で発言し、ダーバンで世界的、包括的かつ法的拘束力のある枠組みに向けた行程表を策定するよう求めた。同大臣は、京都議定書第二約束期間の締約国数が限定されていることを自国が行動しな
いことの言い訳にしてはならないと警告した。さらに、カンクンで約束された行動の全面的な実施を期待すると述べた。

ダーバン会議においてEUは、すべての主要国が参加する法的拘束力のある「新たな枠組み」作りの交渉開始を条件に、京都議定書第二約束期間に参加する用意があること、またその将来枠組みへの道筋に関しては、2020年の新議定書の発効を念頭に、2012年から交渉を開始し2015年頃の合意を目指すべきであること、という主張を掲げ積極的な交渉姿勢で臨んだ。このような気候外交を通じて、EUは気候変動に対して最も脆弱な発展途上国、すなわち最貧国（Least Developed Countries: LDCs）、AOSISおよびアフリカ諸国の間で、自らの行程表への支持を集めることに成功した。さらに会議が最終局面に近づくと、EUはこれらの国々とともに、他の締約国に対し、世界的な気候行動の野心レベルを向上すること、また行程表や京都議定書第二約束期間の交渉に合意すること、を強く求める共同声明（joint call）を発表した $ ^{4} $ 。最終的にダーバン会議では、将来の枠組みへの道筋、京都議定書第二約束期間に向けた合意、緑の気候基金およびカンクン合意の実施のための一連の決定、という4つの主要な成果があった。

これらの決定は、EUにとって、ダーバン会議での重要な要求であった「行程表」をめぐる交渉や、京都議定書の第二約束期間を開始するための条件に合意したという点で、大きな成功を収めたものであるといえる。行程表や一部の京都議定書運用ルールの強化に関する合意を受けて、EUは2013年から第二約束期間に参加することを正式に発表した。またその他の重要な成果として、途上国のための緑の気候基金を運用可能にする合意を達成したこと、温室効果ガス排出削減の費用対効果（cost-effectiveness）を高めるための新しい市場メカニズムを創設すること、各国の排出削減行動の野心度のレベルを向上させるための作業計画を開始することが決定された。全体として、ダーバンの成果はEUの目標に非常に合致していると評価されている。

## 5 ．本研究により得られた成果

## （1） 科学的意義

EU/ETSに関する検討は幅広く行われているのに対し、ETS以外のセクターに関しては、既存研究はまだ見られていない。しかしこの研究により、ETS以外のセクターもまた、京都型のキャップ・アンド・トレードの政策アプローチを採用しており、これが、EUが国際交渉でもこうしたアプローチを推進していることの裏付けとなっていること、また、それはEUの政治的意思でもあることが、初めて明らかとなった。さらには、ダーバンの国際交渉にも域内政策の影響がポジティブに与えられていることが明らかとなった。

## （２）環境政策への貢献

一部報道では、欧州はEU/ETS以外の気候変動対策は実施していないかのように説明される中で、EU/ETS以外の気候変動対策に関する意思決定に着目した本研究の成果は、経済教室等のメディアにおける論考の根拠の一つとなっており、こうした活動を通じて世論を喚起した。今後、目標論議が再び活性化することがあれば、こうした研究結果は政府の政策立案などにも役立っていくものと考えられる。

## 6 ．国際共同研究等の状況
パリ政治学院国際関係と持続可能な開発研究所（IDDRI）からの協力を得て研究を実施した。今後も、欧州の研究に関しては同研究所と研究協力をする予定である。また、IHDP（International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change，地球環境変化の人間的側面に関する国際研究計画）のEarth System Governanceプロジェクトは、研究推進者がその科学諮問委員ということもあり、強い研究協力関係にあり、同プロジェクトの国際ネットワークは本研究推進上も役立っている。

### 7. 研究成果の発表状況

## （1） 誌上発表

## 研究成果の発表状況

<論文（査読あり）>

1）蟹江憲史：『グローバル・ネット』、227、16-17、地球・人間環境フォーラム (2009)「コベネフィット・アプローチと中長期的気候変動国際制度設計の課題」

2) Van Asselt, H., Kanie, N. Iguchi, M.: International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics 9, 319-336, (2009)

“Japan’s position in international climate policy: navigating between Kyoto and the APP”

“Implications of Equity Considerations and Emission Reduction Targets: Lessons from the Case of Japan’s Mid-Term Target”

4) Biermann, F., Betsill, M. M., Gupta, J., Kanie, N., Lebel, L., Liverman, D., Schroeder, H., Siebenhüner, B., and Zondervan, R.: International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics 10, 4, 277-298 (2010)

“Earth system governance: a research framework”

5) Kanie, N.: Global Asia, .4, 4, 13-17 (2010) "Green Growth and A New World Order"

6) Kanie, N.: Asian and Pacific Centre for Transfer of Technology, UNESCO, 24-27. (Nov-Dec 2011) "Potential approaches towards low-carbon future" in Asia Pacific Tech Monitor

7) Biermann, F., Abbott, K., Andresen, S., Backstrand, K., Bernstein, S., Betsill, M. M., Bulkeley, H., Cashore, B., Clapp, J., Folke, C., Gupta, A., Gupta, J., Haas, P. M., Jordan, A., Kanie, N., Kluvankova-Oravska, T., Lebel, L., Liverman, D., Meadowcroft, J., Mitchell, R. B., Newell, P., Oberthur, S., Olsson, L., Pattberg, P., Sanchez-Rodriguez, R., Schroeder, H., Underdal, A., Camargo Vieira, S., Vogel, C., Young, O. R., Brock, A., Zondervan, R., Science, 335, 6074, 1306-1307, 16 March 2012

“Navigating the Anthropocene: Improving Earth System Governance”

<査読付論文に準ずる成果発表>

1) 蟹江憲史：中島秀人著『エンジニアのための工学概論：科学技術社会論からのアプローチ』ミ
ネルヴァ書房、303-319、(2010)

「気候変動をめぐる国際政治と日本」

2) 蟹江憲史『環境経済・政策研究』4、2, 72-76 (2011)

「中央集権的構造から分散的ガバナンスへーフクシマの教訓からリオ+20への発信へ向けてー」

3) 蟹江憲史：亀山康子・高村ゆかり編『気候変動と国際協調 京都議定書と多国間協調の行方』 慈学社、264-278 (2011)

「欧州における排出削減目標差異化へのアプローチ－非EU/ETS分野の事例から－」

## <その他誌上発表（査読なし）>

1) 蟹江憲史：『生活経済政策』149、17-21 (2009)

「低炭素社会を軸とした新世界秩序形成と日本：日本は「うさぎ」になってしまうのか」

2) 蟹江憲史『環境会議』2010春号、40-4 (2010)

「産業界にとってのチャンスと優位性」

（2）口頭発表（学会等）

1）鈴木政史、蟹江憲史：第29回エネルギー・資源学会研究発表会（2010年6月）

「温室効果ガス削減に貢献する技術の革新及び普及に向けた国際的な制度設計」

（3）出願特許

特に記載すべき事項はない

（４）シンポジウム、セミナーの開催（主催のもの）

特に記載すべき事項はない

（５）マスコミ等への公表・報道等

1）毎日新聞 2面（2009年5月25日、「温室ガス削減中期目標対立解消せず」にコメント）

2）毎日新聞 9面（2009年6月1日、寄稿記事「国際議論踏まえた設定を」）

3）NHKクローズアップ現代（2009年6月15日、「密着 CO_{2}削減交渉」）

4）朝日新聞 7面（夕刊）（2009年7月23日、「気温上昇「2度以下」達成には」にコメント）

5）毎日新聞 3面（2009年9月21日「欧州好感 米中静観」にコメント）

6）毎日新聞 13面（2009年9月28日「先進国と途上国 歩み寄りへの道筋—国連気候変動サミット演説から—」にコメント）

7）朝日新聞（2009年11月19日、私の視点「気候変動対策 外交政策としての戦略必須」）

8) NHK ラジオ NHKジャーナル （2009年11月26日、オバマ大統領がCOP15でCO₂削減目標を表明するニュースについてのコメント（インタビュー））

9) NHK BSきょうの世界 （2009年11月26日 ゲスト出演）

10) International Herald Tribune Japanese edition “Japan needs a strategy for climate change talks” 2009.12.16

11)朝日ニュースター (2009年12月17日「COP15の攻防を探る（参加各国の思惑、気候変動対
策への鳩山政権の取り組み、今後の世界動向等）」20:00～20:55 出演）

12) NHK (2009年12月19日 Save the Future 科学者ライブ～グリーンエコノミーで未来を救え)

13) NHK 視点・論点 （2009年12月21日「COP15・環境と政治力学」）

14)日本経済新聞（2010年1月11日 18面経済教室「25％削減の旗をおろすな」）

15)分散型発電新聞 2面インタビュー(2010年3月25日「コペンハーゲン合意とCOP16の行方」)

16)TBSラジオ「ニュース探求ラジオDig」（2010年6月21日、地球温暖化問題についての電話インタビュー出演）

17) NHKラジオ NHKジャーナル（2010年11月30日「温暖化対策の国際ルールには」にゲスト出演）

18) フジテレビ めざましテレビ (2010年12月13日 COP16 について コメント出演)

19)日本経済新聞（2010年12月28日 経済教室「ポスト京都議定書の課題上『原則貫き孤立』は避けよ」）

20)地球サミット1年前イベントWorldShiftフォーラム2011（2011年5月15日、パネリストとして登壇）

21)中日新聞（2011年6月19日共同通信記事にコメント）

22)The Asahi Shimbun Asahi Japan Watch(AJW)

POINT OF VIEW: “Time to reform Japan's ministries on energy and climate” 13 Oct.2011

24)言論NPO「言論スタジオ」（2011年11月23日、COP17で問われる課題とは）

25)Planet Under Pressure国際会議でのHakone Visionに関する発表がSciDiv.Netに紹介された。

26)朝日新聞「私の視点」（2012年4月19日付、『持続可能な開発：国連に特命の「理事会」を』が掲載された）

## （６）その他

特に記載すべき事項はない

### 8 \. 引用文献

1）蟹江憲史、慶應義塾大学出版会（2001年12月）「地球環境外交と国内政策」

2) Earth Negotiations Bulletin, “Durban Highlights: Monday, 5 December 2011” http://www.iisd.ca/download/pdf/enb12530e.pdf

および「ダーバン国連気候変動会議ハイライト：2011年12月5日（月）」http://www.gispri.or.jp/kankyo/unfccc/pdf/enb12530-j.pdf

3) Statement by the European Union at the High Level Segment

http://unfccc.int/files/meetings/durban_nov_2011/statements/application/pdf/111206_cop17_hls_european_union.pdf

4) Common statement by EU, LDC and AOSIS (9 December 2011)

http://ec.europa.eu/clima/policies/international/negotiations/durban/docs/joint_statement_eu-ldc-aosis_en.pdf
財団法人地球環境戦略研究機関
気候変動グループ	田村 堅太郎
気候変動グループ	エリック・ザスマン
気候変動グループ	福田 幸司
気候変動グループ	ジャナルダナン ナンダクマール
気候変動グループ	石鍋 渚
気候変動グループ	郭 江汶

＜研究協力者＞

東北大学/財団法人地球環境戦略研究機関

気候変動グループ

アジア開発銀行（ADB）

平成21～23年度累計予算額：37,600千円

（うち、平成23年度予算額：12,000千円）

予算額は、間接経費を含む。

[要旨] 主要排出国である中国とインドによる今後の国際気候レジームへの関わり方について、各々の国内情勢やこれまでの国際交渉の動向に鑑み、現行の国連体制の下での多国間主義（マルチラテラリズム）に基づく関与を継続して志向するのか、または、数カ国で構成される協力体制（プルリラテラリズム）あるいは二力国間の取り組み（バイラテラリズム）を目指すのか、またその中での国家の国際的な約束は拘束性の強いものを志向しうるか否かという、国際気候レジームへの関与の方向性と約束の拘束性の強度という2つの視点から考察を行った。研究の結果、いずれの国も経済成長の維持や貧困撲滅が引き続き優先度の高い国内政策課題であり続けるが、他方で省エネや温室効果ガス（GHG）排出抑制といった気候変動関連政策目標を開発計画・政策の中に組み込む主流化プロセスが進んでいることが明らかとなった。こうした国内政策基盤の整備の進捗が、炭素原単位目標の国際公約化を可能とした国内背景・一要因としてあった。しかし、両国が掲げた当該目標値に強い拘束性をもたせることには今後も慎重であるとみられる。また、気候変動分野において途上国が先進国と性質の異なる約束を持つことを主張する際の拠りどころとなる、共通だが差異のある責任等の条約原則は気候変動枠組条約（UNFCCC）/京都議定書において謳われており、今後も、両国はこれら途上国の特権を巧みに利用しつつ、国連型の多国間主義を標榜していくとみられる。一方で、二国間やプルリラテラルの取り組みについても、それらが実利をもたらす分野については選択的に関与していくと予想される。両国とも、主要排出国に対する国際社会からの要請の高まりと、途上国としての発展する権利を天秤に掛けながら、今後も国際気候レジームへの関与を戦略的に模索していくことが予想される。

[キーワード]将来枠組み、中国、インド、気候政策、政策決定プロセス