Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
数を増やすことなく」エアリンガス保有航空機数の中で運用すること

（ク）エアリンガスは，事業再生の対象となる欧州便，大西洋便，エアリンガス・エクスプレスの事業活動は，それぞれ別個独立の事業体として運営するとともに，会計も分離し，事業活動に透明性を持たせること

（ケ）エアリンガスの定期運行便の座席数は，英国・アイルランド便については1994年の座席数（全体で342万席，ダブリン・ヒースロ一空港便については143万席）を超えないこと

（コ）エアリンガスは，ＥＵの他の航空会社の株式を取得しないこと

（４）エールフランスに対する資本注入に関する欧州委員会決定41

## ア 事案の概要

エールフランスグループ傘下のエールフランスは，E Uにおける航空分野の自由化，湾岸戦争による景気後退を受け，1991年9月に財務立て直し・拡大のための戦略計画を開始することとし，1991年11月，1992年7月の2度にわたり資本注入を受けていたが，これらの資本注入は通常の資本取引であり，国家補助には該当しないとされていた。

その後，1992年，1993年に第二次・第三次事業再構築計画を実施したが，同社は労働者過剰，多種類の機体の運航等により競合他社と比して生産性が低く，経営コスト高となっており，グループでは1991年は2億1300万フランの黒字であったものの，1992年には15億フラン，翌1993年には33億フランの赤字となり，エールフランス単体では，1992年には9億1800万フラン，翌1993年36億フランの赤字となっていた。

本計画は，エールフランス社に対する200億フランの増資を内容とし，1994年100億フラン，1995年50億フラン，1996年50億フランの3回に分けて実施された。なお，第2回及び第3回の増資は，代償措置の充足状況，計画の実施状況，結果の達成によるものとされた。

## イ 欧州委員会決定要旨

欧州委員会は，「民間投資家テスト（market economy investor principle）」に基づいて国家補助該当性を評価し，公企業の株式取得は，企業の財務状況，特に構造と債務額が，資本投資から合理的な期間内に通常のリターンが期待されないような場合に
は，国家補助に該当するところ，コンサルタントの財務計画によると1996年に初めてのプラスの結果を達成する予定であるが，エールフランスがフランス政府の資金供与に報いるに十分な利益を生ずることは，極めて見込みがないとして，国家補助に該当するとした。

競争の歪曲については，エールフランスの大規模な欧州内ネットワークと，エールフランスのルートのほとんどに存在する厳しい競争を考慮すると，本件補助は欧州経済領域（EEA）の航空市場における競争を歪曲するものであり，また民間航空産業が加盟国を越えて事業活動を行っているという国際的な性質により，加盟国間の通商に影響を与えるものである。しかしながら，107条3項(c)号の下，「メモランダム第2号」42に照らして判断した結果，以下の代償措置の実施を条件に本資本注入を承認した。

（ア）フランス政府は，本件補助がエールフランスのみを利するものとすべく，持株会社を設立し，AirInterはエールフランスの非子会社とすること

（イ）フランス政府は，エールフランスの財務再建が実現した際に，民営化プロセスを開始すること

（ウ）フランス政府は，株主としての通常の振る舞いをすること

（エ）フランス政府は，エールフランスに対し新たな支援等を実施しないこと

（オ）フランス政府は，EEA 域内において航空便を運航する運航権についてエールフランスを優遇しないこと

（カ）フランス政府は，パリ空港との協力の下，パリ空港における発着枠配分ルールを，1994年4月27日決定に従って変更すること

（キ）フランス政府は，オルリー空港における二つのターミナルの改修，及びいずれか一方の飽和状態が，競争条件に影響を与え，同空港で運航する航空会社を害することがないようにすること

（ク）フランス政府は，再建計画の進捗に関する報告書を欧州委員会へ提出すること

（ケ）欧州委員会は，フランス政府と協力して独立のコンサルタントを指名し，より計画の適切な実施や，補助の承認条件の充足を確認すること

（コ）エールフランスは，計画を完全に開始すること（特に生産性目標を期間内に実現すること）

（サ）エールフランスは，補助により得た資金で他の航空会社の株式を取得しないこと

（シ）エールフランスは，保有機体数を増加させないこと

（ス）エールフランスは，供給量を一定割合以上に拡大しないこと（パリ，地方空港一
## EEA 内全目的地)

（セ）エールフランスは，EEA 域内ルートについて，競合他社よりも低い料金を適用しないこと

（ソ）エールフランスは，フランスと EEA 域内諸国との間の定期航路を新設しないこと

（タ）エールフランスは，Air Charter の供給量を 1993 年の水準に制限すること（ただし，市場成長率に対応した増加は可）

(チ) エールフランスから Air Charter への物やサービスの取引については, 市場価格を反映させること

(ツ) エールフランスは，メリディアンホテルグループの株式を処分すること

## <参考文献>

- Leigh Hancher et al, E.C. State Aids, 2 $ ^{nd} $ ed. (Sweet & Maxwell, 1999), pp. 262-272.

- Antignoni Lykotrafiti, 'The intersection between the market economy investor principle and the one time-last time principle in the context of airline restructuring operations', Research Handbook on European State Aid Law (Edward Elgar Publishing Limited, 2011), pp. 105-123.

- Marco Núñez Müller, '16. State Aid to the Aviation Sector', Michael Sanchez Rydelski, The EC State Aid Regime – Distortive Effects of State Aid on Competition and Trade (Cameron May, 2006), pp.423-446.

- Steven Truxal, Competition and Regulation in the Airline Industry (Routledge, 2012).
## 4 E U における国家補助規制の役割と位置付け

## （１）域内市場の設立の目的

E Uにおける国家補助規制の議論においては，その背景にあるE Uの域内市場の成立に関する歴史的経緯の把握が有用である。E Uの前身である欧州石炭鉄鋼共同体（ECSC, European Coal and Steal Community），欧州経済共同体（EEC, European Economic Community），及び欧州原子力共同体（EURATOM, European Atomic Energy Community）は，その設立の根底に，戦前の欧州の経済状況に対する反省と，第2次世界大戦による欧州の荒廃を経験したことから生ずる平和への希求がある。経済的な相互依存を高めることにより戦争ができない状況を構築し，また市場を統合することによる経済効果をもってして経済的繁栄を実現することで，戦争を繰り返してきた欧州における平和を実現しようということが意図されたのである $ ^{43} $ 。

実際，ECSC では，歴史的に欧州内の紛争の原因となっていた石炭・鉄鋼を共同管理することにより紛争を回避するという取組が実現されている $ ^{44} $ 。また，EECは，その後EC，EUと形を変えながら，欧州において自由に取引を行うことができる一つの市場を形成することにより，経済的繁栄を図り，また経済的な相互依存関係を構築し平和的関係を実現することを目的とする域内市場（internal market）の設立を実現している。

このようなE U設立の背景に鑑みるに，域内市場の統合はE Uの目的達成のために最も重要な手段の一つであり，これが実効的に機能することを確保する役割を果たすいわゆる域内市場法（internal market law，後述）には，条約ルールの中でも特に重要性が認められよう。

## （２）国家補助規制の役割：域内市場法，競争法

EEC が設立される前の欧州は，国家がそれぞれの領域を独立して統治していた。領域ごとに国内法により異なる規制が適用されており，加盟国市場は領域ごとに分断されていた。これに対して，EEC はその設立において単一市場の設立を目指し，その実現に向けて様々な制度をローマ条約に盛り込んだ。特に単一市場が実効的に機能することを確保するための制度は，現在では講学上，域内市場法（internal market law）と呼ばれている。

域内市場法に期待される機能は，第1に国境のない統合された域内市場を形成するための規制，第2に域内市場が有効に機能するように事業者や加盟国による競争を歪曲するような行為を規制することにある。
一般に域内市場法として，いわゆる四つの自由移動に関する規定（物，人，サービス，資本の自由移動に関するEU機能条約30条，34条，35条，45条，49条，56条，63条等），及び競争法が挙げられる。競争法は競争制限的な協定を禁止する101条，支配的地位の濫用を禁止する102条，そして本共同研究の対象である国家補助を禁止する107条等からなる $ ^{45} $ 。

ローマ条約において国家補助に関する107条が導入されたのは，加盟国が自国企業を保護する，ないし国内産業を支援するために補助金を付与することにより，補助金を受けた事業者が他加盟国の（補助金を受けていない）事業者に対して競争上優位になり，競争が歪曲されるという弊害が想定されたからである $ ^{46} $ 。補助金を受けた事業者が補助によって効率性に基づかない競争上の優位を得ることにより，当該事業者が供給する商品・サービスの輸入国の産業が競争上劣位に置かれる場合には，経済厚生が低下し得る $ ^{47} $ 。

国家補助に関する 107 条がこのような加盟国間の通商に対する影響を理由としてなされる規制であるという側面は，競争法というより域内市場を機能させるための法制度という位置付けがふさわしいように思える。換言すると，より国際経済法としての性質が意図されていたともいえるかもしれない。

他方で，域内市場は1992年に一応の完成をみている。現在では，域内市場における事業者間の競争の歪曲を排除することが主眼となっているように思われる。すなわち，加盟国による国家補助は，域内市場における競争を歪曲するものであるから，加盟国による国家補助の形の介入を規制することによって，国家補助によって生じる「域内市場における公正な競争条件を害するような競争の歪曲を制限する」ことに国家補助規制の役割があると考えられている $ ^{48} $ 。すなわち，市場における競争秩序を維持するための，より一般的な競争法として理解されているようである $ ^{49} $ 。

また，国家補助が競争を歪曲するという効果を有することから，域内市場における競争
政策としても，「より少なく，目的が明確な」国家補助が望ましいと考えられている $ ^{50} $ 。

これに加えて，近時の欧州委員会は，域内市場を強化し，ダイナミックにし，競争力を高めることにおいて，公的支援が果たす役割を重視している $ ^{51} $ 。取り分け金融危機後に，公的支援の必要性とこれに対する期待が高まった一方で，加盟国等が活用することができる公的資金は縮減するという状況 $ ^{52} $ において，限られた公的支援はより効率的に域内市場の目的に合致した形で付与する必要があるという認識を示している $ ^{53} $ 。そのような認識の下，国家補助規制は，国家補助が市場の失敗への対処や域内市場の統合という目的というターゲットに向けて適切に，また競争を歪曲しないように実施されるべきであり，国家援助の形をとる公的支出の効率性等を改善することが必要であるとされている。

## （３）ＥＵ法の優越と国家補助規制

以下では，視点を転じて，E Uと加盟国の関係について検討する。国家補助規制（E U機能条約107～109条）は加盟国に対して強い実効性を有している。その理由の一つに後述するように私人による国家補助規制の援用を許すという「直接効果」があることである。加えてこの点については，加盟国法を含むE U法秩序を規律している判例法理である「E U法の優越」及び「誠実協力義務」（sincere cooperation，E U条約4条3項，旧EC条約10条）に基づいて，加盟国がE U法に服する義務を有しているため国家補助規制が高い実効性を有していることが挙げられる。以下では，「E U法の優越」及び「誠実協力義務」の意義について検討する。

## ア「EU法の優越」

「EU法の優越の原則」とは，EU法は加盟国の国内法に優越するとして，EU法と加盟国法の間の法秩序を規律する原則であり，これは判例によって形成されたものである $ ^{54} $ 。
E U 法と加盟国の国内法の関係について条約は何ら規定していなかった。この点について，Costa v ENEL 判決 $ ^{55} $ が「EC 法（現在では EU 法）の優越の原則」を内容とする判断を示した $ ^{56} $ 。この判決において，欧州司法裁判所は「EU 法の優越の原則」が導き出される理由の一つとして，「共同体設立条約の下で課される加盟国の義務は，もしその後の加盟国の立法行為によって異議を唱えられ得るものであれば，絶対的ではなく，単に不確定のものとなる」ことを挙げている。加盟国の国内措置によって EU 法の実効性が奪われることを欧州司法裁判所は問題視したと解されている $ ^{57} $ 。なお，「後法は前法を破る」という後法優越の原則は，EU 法と加盟国法との関係において適用されない。

この原則の下で，ＥＵ法が適用される範囲においては，加盟国は国内立法，法解釈，法適用等を，全てＥＵ法に適合するよう行わなければならないという義務を負い，ＥＵ法と国内法とが抵触する場合にはＥＵ法が優先的に適用される。仮にＥＵ法に適合しない国内法等を加盟国が実施するなどした場合には，ＥＵ機能条約258条に基づいて欧州委員会が加盟国のＥＵ法違反を問うことがあり得る。加えて，ＥＵ法違反の国家行為は賠償責任をも生じ得る。

国家補助との関係でいえば，「E U法の優越の原則」により，E U機能条約の規定である国家補助に関する規定は加盟国の国内法に優位する。一般に加盟国やその自治体等による補助金の付与は国内法に基づいてなされる。そのため，E U国家援助規制が一般的に国家補助を禁止しているところ，補助金等が107条にいう国家補助に該当する限りにおいて，これらの補助金等の付与の根拠となる国内法は，「E U法の優越の原則」の下でE U法に違反することになるのである。

むろん，加盟国は国内政策を実施するために自国内において補助金等を付与することを選択する場合もある。そのような場合に備えて，一定の条件を充足する場合には域内市場に適合する補助金に当たり107条違反にはならないことが多数のガイドライン等において明らかにされている。加盟国は，EU法違反となり責任を問われることがないように，ガイドライン等で示された基準を充足するように補助金等をデザインした上で，欧州委員会に届出を行い，当該補助金等が107条で禁止されている国家補助に該当しないことを確保しようとするのである。
## 「誠実協力義務」

EU条約4条3項（旧EC条約10条）に規定される加盟国の「誠実協力義務」は，加盟国がEU法を遵守することを要求する。同項は「誠実協力の原則に従い，連合と加盟国は，十分に互いを尊重しつつ，条約から生じる任務を遂行するに当たり相互に支援しなければならない。加盟国は，条約から生じる，あるいは連合の組織の行為の結果として生じる義務の履行を確保するために，一般あるいは特定の適切な措置を採らなければならない。加盟国は連合の任務の遂行を支援しなければならず，連合の目的の達成を阻害するいかなる措置をも採ってはならない。」と規定する。

前述の「E U 法の優越の原則」が法秩序を規律し，もって加盟国がE U 法に反する国内法を維持・制定することを許さないとする帰結を導くのに対し，「誠実協力の原則」は，直接的に，加盟国を名宛人として，E U 条約及び二次立法等のルール目的達成のために，積極的・消極的な義務を課している。この原則の下でも，加盟国はE U 条約である国家補助規制の遵守を義務付けられるのである。この義務に違反する場合の帰結は，前述の「E U 法の優越の原則」に関するものと同様である。

以上に述べた「E U 法の優越の原則」と「誠実協力の原則」は相互に補完し合うものであると考えられ，両原則の下で加盟国は国家補助規制を遵守することを強く求められるのである。

## （４）ルールの在り方の特徴：WTOにおける輸出補助金規制との比較

ところで，ＥＵの国家補助規制のほかに，補助金を規制するルールとしては，WTOルールの下における通商に関連する補助金の規制が広く知られている。

WTOの下における輸出補助金規制とEU国家補助規制は，国家間の条約ルールという法的性質において，また補助金による競争の歪曲を規制することにより国境を越えた通商ないし貿易の自由化を促進するという目的において共通する。しかしながら，それぞれの条約目的の実現という点においては，EU国家補助規制の方がより高い実効性を有しているようである。これは，WTOルールがあくまでも伝統的な国際通商条約的な性質（国家間の取決めであり，その国内（法秩序）における実現方法（又は「法的性質について」）は，各締約国に委ねられるという点に，国家主権の尊重が強くみられる。）を有するのに対して，EU国家補助規制は直接効果を有するといった国際条約としては特殊な性質が認められていることがあるように思われる $ ^{58} $ 。また，その差異の背後には，国際通商・貿易の自由化の
促進を同じく目的としながら，その程度において，当事者である加盟国間において，EUは域内市場における極めて深いレベルでの自由化を実現することが意図されているという点にあるように考えられる。

そのような両者の違いは，具体的なルールの制度に反映されているといえる。取り分け以下の3点についての相違が，WTOルールに比べてEU国家補助規制をより実効性あるものたらしめているようである。

第1に，E U国家補助規制の最も特徴的な点は，原則禁止という形式を採っている点である。これにより，規制対象の射程を広く設定することが可能になっている。その上で，例外として事前届出の必要ないものや禁止されないものの基準がガイドラインで明らかにされている。これに対して，WTOのルールの下では，補助金は禁止されるレッド補助金だけでなくイエロー補助金というカテゴリーも設定されている。後者については当初から禁止されるわけではない（損害を受ける輸入国が相殺関税を課すことが認められる）。

第2に，違反した際の法的効果である。WTOのルールの下では，レッド補助金・イエロー補助金に対しては，損害を被る輸入国が一定の手続に沿って対抗措置を採ることが認められており，紛争処理手続が申し立てられた場合に補助金の廃止が勧告される。勧告に従わない場合には申立国が対抗措置を採ることが認められる。これに対して，EUにおいては加盟国が国家補助規制に違反した場合には，当該補助金は無効とされ，回収の措置等が採られることとされている。これに従わない場合には，加盟国は条約義務違反として欧州委員会等によりEU司法裁判所に提訴され得る。

第3に，私人によるエンフォースメントの是非である。EU国家補助規制には直接効果が認められており，それゆえ，国家補助により損害を被った私人は加盟国内裁判所において107条に基づき訴訟を提起することができる。これにより，国家補助のうち欧州委員会による規制から漏れたものも規制されることになる。すなわち，私人によるエンフォースメントが補完的な役割を果たしているといえる。他方，原則としてWTOルールはあくまでもWTOの場における国家間の紛争処理という形，あるいは一定の条件を充足した場合における一方的な対抗措置という形でのみ実施される。多くの法域において私人がWTOルールを国内裁判所で援用することは極めて困難であるといえる。

## （５）ＥＵ法秩序における競争という価値の相対性

EU条約は，EUを設立し運営することを目的とする国際条約である。それゆえ，EUのあるべき姿についての加盟国間で共有されている理解が存在する。そこでは，競争につ
いてどのような位置付けがなされているだろうか。

現在の国際的な潮流として，市場競争による効率性実現は半ばイデオロギー化しているとも言ってよさそうな状況がみられる。そのような国際的な状況の中，E Uの特殊性は，競争的な市場の実現がE U条約に規定されている点に見いだされる。

EU条約はEUの目的の一つとして次のような規定を有している。「連合は域内市場を設立する。これは，均衡のとれた経済成長と，価格の安定，及び高度に競争的な社会的市場経済に基づいて，完全雇用，社会的進歩，及び環境の高水準の保護と質の改善を目的として，欧州の持続可能な発展のために機能するものである。…」（EU条約3条3項）。

また，域内市場についてEU条約及びEU機能条約に附属する「域内市場と競争に関するプロトコル」は「EU条約3条に規定される域内市場は，競争が歪曲されないことを確保する制度を含」み，「この目的のために，連合は必要な場合には…条約規定の下で措置を採らなければならない」としている $ ^{59} $ 。

このように条約は，様々な目的を実現するための手段としてE Uが域内市場（internal market）を設立し，当該域内市場を競争的なものにすることを要請している。E U条約は一次法（primary law）とも呼ばれ，E U法秩序の上で最上位に置かれるものである。それゆえ，いわばE Uの憲法的な役割を担うと考えられている。ここに競争的な市場の創設が挙げられていることは大きな意味を有しているといえる。このように，E U条約の目的規定において競争的な市場の創設が言及されていることから，E Uにおいて市場における競争は憲法的価値を有しているといわれる。また，この点において，競争原理を重視する特定の経済政策を前提とする規定を憲法等に有さない我が国とは大きく異なっているともいえる $ ^{60} $ 。

しかし留意を要するのは，ＥＵが重視する価値は競争に限られないという点である。ＥＵ条約はＥＵが有する価値について次のように規定する。「連合は，人類の尊厳の尊重，自由，民主主義，平等，法の支配，及び少数者に属する人の権利を含む人権の尊重という価値に基礎を置く。これらの価値は，多元主義，無差別，寛容，正義，連帯，及び男女平等が普及する加盟国社会において共通の価値である。」（ＥＵ条約２条）。これらの価値は，およそ先進国であれば程度の差はあれ尊重すべきものと考えられているものである。これらに加えて，経済的，社会的，領域的結束（ＥＵ条約２条３項，ＥＵ機能条約１７４条，１７５条）や，環境（ＥＵ条約２条３項，ＥＵ機能条約１１条，１９１条～１９３条），公共サービス（ＥＵ機能条約１４条）等といったより具体的な政策も条約には盛り込まれている。
これらの多様な価値がある中で，競争という価値は相対化される。それゆえ，問題となるのは異なる価値が衝突する場合であり $ ^{61} $ ，この点について本共同研究との関係でいえば，上述のような価値を自国内において実現するために加盟国が付与しようとする国家補助が競争を歪曲する効果を伴う場合である。このような状況において，EUでは競争を歪曲する効果を有する補助金は全て禁止されているかといえば，もちろんそうではない。仮に，全ての補助金の付与が一律に絶対的に禁止されるとすると，もはや加盟国は国内において補助金を活用した形での政策実現の余地がなくなってしまう。これを避けるため，結論を先に述べれば，一定の条件の下で，競争を歪曲するとしても特定政策目的を達成しようとする補助金が許され得ることを条約は予定している（EU機能条約107条3項）。

これについて，欧州委員会は，域内市場と両立することを理由として禁止されない国家補助として認められるための基準（包括的一括適用免除規則62やデ・ミニマス規則63）や，事業分野に関係なく国家補助のタイプごとに適用される指針・考え方（職業訓練64，雇用65，地域66，研究開発67，環境68，リスクキャピタル69，救済・事業再生70），事業分野別の指針・考え方（オーディオビジュアル，放送，電力，郵便，造船，鉄鋼，ブロードバンド，運輸，石炭，公共サービス），あるいは補助の付与の方法ごとの指針・考え方（国家保証，土地・
建物の譲渡，輸出信用保証，法人税）を公表し，これらを通じて，規制対象となるか否か，届出の必要性の有無，禁止されるか否か等に関する判断基準を示している。届出の免除や，一括適用免除の対象とならない補助であるとしても，「バランシングテスト」の下で，政策目的の実現に対して当該補助が必要であるかあるいは比例的であるかが問われ，これが認められる限りにおいて国家補助は107条3項に基づいて欧州委員会の承認を得ることができる。このテストは，換言すれば，政策目的を実現するためにより競争を歪曲しない形での国家補助の付与を求めるものといえる。様々な価値がある中で競争を優先するものではないが，尊重することを求めるものであるといえよう。

加盟国は，これらを参照することにより，競争以外の価値を実現するに当たり国家補助規制により禁止されないような補助をデザインすることが期待されているのである。

## （６）規制機関の特徴：「民主主義の赤字」と「補完性原則」

## ア規制機関の特徴

国家補助規制について，規制機関の特殊性にも注意を要する。EU国家補助規制の主たる規制機関は欧州委員会である（108条2項）。補助金規制の文脈においては，規制機関について二つの特徴を指摘することができる。

第1に，欧州委員会が国家補助規制を含む競争政策だけではなく多岐にわたる他の政策に関与し，それらの政策の立案・実現においても推進エンジンの役割を果たす機関であることが指摘されよう。

国家補助に関する全ての事例の最終的な判断は欧州委員会の合議体（College of Commissioners）に付される $ ^{71} $ 。国家補助規制に関する決定の主文（operative part）とそれに付される理由は，委員の合議体のみが合議制の責任の原則（principle of collegial responsibility）の下で判断をすることができる $ ^{72} $ 。合議制の下では，E Uにおける諸政策についてそれぞれ責任を有する委員らの間の検討の後，合意あるいは正式の多数決によって判断がなされる。ただし，この段階で本格的に議論がなされることはまれであり，国家補助規制に関する決定の草案は，欧州委員の合議体の判断に付される前に，関連部局の間で以下のように調整が図られているようである。

国家補助規制を担当するのは，主に競争総局であるが，事例によってはこれに限られない。農業分野について農業総局（Directorate General for Agriculture, DG AGRI），漁
業分野について海事漁業総局（Directorate General for Maritime Affairs and Fisheries, DG MARE），運輸分野及び石炭分野について運輸エネルギー総局（Directorate General for Transport and Energy, DG TREN）が責任を負い，その他の分野の国家補助を競争総局が担当をしているようである $ ^{73} $ 。

担当部局で作成された決定の草案は，多くの場合，関係部局間コンサルテーションに置かれ他の委員会の部門の目に触れる。また，関連する総局へも回覧され，問題がある場合には関係部局間ミーティングで解決が図られる $ ^{74} $ 。

このように，国家補助規制についての判断に当たって，複数の政策間における調整が必要な場合が生じたとしても，合議制及びその下における関係部局間の調整により，E U全体における政策調整の仕組みが担保されているといえる。

第2に，国家補助の付与の主体と規制主体が異なるという点である。国家補助は加盟国やその自治体等により付与されるのに対して，EU法に基づく国家補助規制は欧州委員会により規制される。この点はEU国家補助規制において極めて大きな意味を有しているように思われる。このことからは，まず，欧州委員会であれば国内政治から距離を置いて国家補助の適合性について判断をすることが可能となるということが指摘されよう。

しかし他方で，この欧州委員会と加盟国との「距離」は問題にもなり得よう。国家補助は一般に加盟国ないし加盟国内の地域の実情に照らして，政府の政策に基づき付与される。欧州委員会は加盟国の国内政策については加盟国政府と同等の水準の知識を有しているとはいえまい。また政策分野によっては権限を有さないこともある $ ^{75} $ 。国家補助規制は，そのような状況にある欧州委員会が加盟国内の政策の反映である国家補助に対して介入することを意味するのである。

この最後に挙げた「距離」に関する問題がどのような意味を有するのか，そして国家補助規制の運用はこの問題をどのように解決しているのだろうか。以下，検討する。

## イ E Uにおける「民主主義の赤字」と「補完性原則」の意義

国家補助規制の規制機関がEUの政策全体に責任を有する欧州委員会であることは，国家補助規制を行う場合であってもEU全体における政策的配慮がなされることを示すが，他方で，各加盟国の政策への知見と配慮がなされることを必ずしも意味しないという問題があり得る。
従前から，ＥＵにおいてはいわゆる「民主主義の赤字」（democratic deficit）の問題が指摘されてきた。「民主主義の赤字」とは，国際的なレベルで形成されるルールが条約等の締約国内の国民の生活に強く影響を与えるにもかかわらず，そのルールが必ずしもこれらの国民の意見を民主主義的に反映したものにはなっていないという問題である。国民以外の判断によって形成されるルールに従って国内が規律されるため，必ずしも締約国/加盟国やその国民にとって利益とならない状況（例えば政府が採ることができる政策的余地が制約を受ける）が生じ得る，そしてそれに従わなければならないという点に問題があると考えられている。これはWTO等の国際的な場におけるルール形成について指摘されてきた問題であり，同様の問題はＥＵにおいては特に強く意識されてきた $ ^{76} $ 。

E Uにおける「民主主義の赤字」論は，国家補助規制についても当てはまるのだろうか。確かにE Uにおける国家補助規制は，ひとまず加盟国の政策的判断に基づく国家補助の全てを規制の対象とする。これが原因となって，国家が公的資金の付与等の手段をもって政策を実現することが妨げられるという状況が生じていれば，国家補助規制においても「民主主義の赤字」論は当てはまるのだろう。

この点，ＥＵＯの年次報告書によると，実際に禁止される国家補助は多いというわけではなさそうである。国家補助のうち，32.5%（金額ベース）が包括適用免除の対象であり，欧州委員会への届出の義務も負わない。また，2011年に実体法違反とされた国家補助の事例の割合も，手続違反の事例77のうち23%（件数ベース）であり，手続違反がなかった事例ではその約9分の1である78。このように国家補助は原則として禁止されているとはいえ，禁止されない国家補助の方が圧倒的に多いといえる。

このような統計を検討するに当たり，ＥＵにおける権限配分における基本原則の一つである「補完性の原則 $ ^{79} $ 」（principle of subsidiarity）がヒントとなりそうである。「補完性の原則」はＥＵ条約５条に規定されている。同条は，「提案された行動の目的が…加盟国によっては十分に達成できず，しかし，提案されている行動の規模又は効果を理由として連合レベルでより良く達成できる場合のみかつその限りにおいてＥＵが行動を取るとして，ＥＵと加盟国間の権限関係を規律している。この原則の背景には，ＥＵ条約１条にみられる「連合の決定は市民に対しできる限り開かれた形で，かつできる限り市民に近いところで行われる」という考え方がある。この補完性の原則の下では，加盟国，
地域，自治体レベルにおける決定が尊重されるのである。

国家補助が原則禁止になっているにもかかわらず，禁止される国家補助が多いわけではないという現状は，一面では，補完性の原則にみられるような市民に近い距離にある加盟国や自治体等の政策が尊重されていることに理由があるとみることは可能である。

しかしながら，違反とされる事例が比較的少ないということは，直ちに補完性の原則による加盟国等の政策が尊重され，「民主主義の赤字」が存在しないことを意味するわけではない。ガイドラインなどに示された基準を加盟国が遵守しているために違反事例が少ないのであって，加盟国は自らが望む政策実現の手段を採ることを断念しているという状況も想定できるからである。

さて，ここで，やや視点を変えて，E Uの法制度が有する民主主義に関する他の側面についての議論を紹介する。E Uの制度が加盟国内の「民主主義」を補完するという議論である。E U加盟国に限らず，国内政治においては，「声」が強いグループの意見が反映されやすく，それは必ずしも国内の多数派の意見であるとは限らないという政策的バイアスの議論は法政策学において広く知られているところである。そのようなバイアスを前提として，加盟国に対して一定のルールの遵守を要求するE Uの法制度には，そのような国内政治における民主主義の機能不全を補完するという機能があるという議論がみられる $ ^{80} $ 。

以上の，民主主義の赤字，補完性の原則及び民主主義の補完に関する議論をEUによる国家補助規制に照らせば，EU国家補助規制は，加盟国等の政策判断を尊重しつつも，加盟国が国家補助を付与する際の域内市場における競争歪曲への配慮圧力として国家補助規制が機能すると同時に，加盟国における予算規律を強化するという役割をも果たしているように思われる。

## 5 我が国における公的支援規制制度の在り方に対する示唆

本共同研究に取り組むに当たり，ＥＵ国家補助規制はあくまでも超国家的組織が加盟国である国家に対して適用するルールであり，我が国ではこのような制度を導入することは難しいのではないかといった指摘を受けることがあった。しかし，スペインやデンマーク等が国家補助規制を導入していることから，この点への反論は可能である。多数の先例の蓄積を有し，実効的な規制を行っているＥＵから学ぶところは大きい。特に，本共同研究における検討を通じて，ＥＵの国家補助規制の特徴は，仮に我が国に類似の規制を導入することを検討する場合には，実効性を確保するための制度設計の面で有用な示唆を与える
ものであることが明らかになった。以下では特に、実効性を有する公的支援規制を実現するための示唆として、法制度の在り方及び規制主体という二つの側面から検討する。

## （１）法制度の在り方

E Uにおいては「E U 法の優越」という原則によって E U 法と加盟国の法の間の法秩序が規律されていることにより，加盟国は国内法制定に際して E U 条約に従わなければならず，それゆえ E U 国家補助規制が高い実効性を有している。すなわち，加盟国による国家補助の付与の根拠となる国内法は，E U 法である E U 機能条約 107 条に劣位するので，これに抵触することが許されないのである。我が国において類似の規制制度を設計するに当たり，この点は大きく参考になろう。

我が国では，これまで経済法分野において独占禁止法と事業法の適用関係について議論がなされてきた $ ^{81} $ 。殊に，事業法における競争制限的規制と独禁法との間に抵触がある場合にはどのように考えるかが講学上の課題とされてきた。両者は共に一般法であり，同列の関係にあると解されており $ ^{82} $ ，この課題はいまだに解決をみていないといえる。我が国ではE U国家補助規制のような制度を導入することは難しいという指摘の背景には，このような状況が念頭にあるのかもしれない。

政府による公的支援の付与は，当然に何らかの立法を根拠にして行われるものである。そのため，当該公的支援が市場における競争に悪影響を有している場合には，実は，上述の事業法における競争制限的規制と独禁法の抵触に類似した状況にあるといえる。ただし，独禁法は規制対象を事業者及び事業者団体とするため，独禁法にいう経済活動に当たらない政府等の（立法等を内容とする）行為には適用されないのが現状である。

仮に，政府による公的支援の付与によって競争制限的な効果が市場に及ぶということがないよう，何らかの規制を導入する場合には，上述の課題（一般法同士の間の適用関係）があることを認識することが要され，公的支援の付与のための立法における適用除外規定等を通じた公的支援規制立法の安易な潜脱を回避するための何らかの工夫を法制度の内外にビルトインすることが求められる。

## （２）エンフォースメントの主体

仮に我が国に公的支援規制を導入する場合には，エンフォースメントの主体はどのようにデザインすることができるだろうか。
## ア規制機関

規制主体の能力について，E Uでは国家補助規制の担当部局は競争総局であるものの，最終的な意思決定は他の関連部局との調整を経た上でなされる（欧州委員会の合議制に関する記述を参照）という点が参考になる。問題とされる国家補助についてその政策目的と競争政策上の問題について，総合的な判断が可能な組織になっているといえる。

我が国では，そのような組織形態はみられない。それゆえ，いずれの機関に規制権限を付与するかという問題がある。例えば，事業者の競争制限的行為に対する規制についていえば，現在は，公正取引委員会が，そして事業分野別によっては所管官庁も規制権限を有している $ ^{83} $ 。独禁法だけでなく事業法の適用も受ける事業分野についていずれの機関が一義的に規制を行うべきかという点については，学説は，規制機関の特徴を踏まえ，競争政策についての知見を有する公取委が行うべきとする立場と，当該事業分野についての知見を有する所管官庁が行うべきとする立場があり，また両者が相互に補完的であるべきだとする立場もみられる。

仮に，我が国においてＥＵ国家補助規制と類似の規制を導入する場合には，規制機関について，学説にみられる同様の議論が当てはまり，またそれぞれ一定の説得力を有するように思われる。しかし，担当規制機関のデザインは，所管官庁，あるいは公正取引委員会の二択ではなく，新たな機関を設立することも選択肢としてあり得るだろう。いずれかの既存の機関に規制権限を委ねるとしても，新たな機関を設立するとしても，政策調整を可能とする場の整備，及び十分な審査を行うことを可能とする人材の配置が要請される。また人材について言えば，公的支援に関する規制においては，当該支援が市場に対して与える影響を経済学的に評価する必要があるため，エコノミストの充実も求められる。

これに加えて，いかなる組織に規制権限を付与するかに関連して検討すべき要素がある。事業分野別の所管官庁を一義的な規制機関とする場合には，補助金を付与する主体が同時に規制機関の任務を負うことになり，規制の実効性が損なわれかねないという問題が想定される。他方，それ以外の機関が規制機関となれば，補助金を付与する主体ではない客観的かつ中立的な立場からの規制が期待されよう。また，規制機関が独立行政委員会として組織されるのであれば，政治的にも比較的中立性を維持することができるため，前述の「民主主義」の補完の役割も期待することができるかもしれない。
## イ 私人によるエンフォースメント

また，エンフォースメントを通じた実効性の確保の点では，私人による援用の意義を検討する必要がある。E Uにおける国家補助規制において補完的ではあるが重要な役割を担うのが私人である。E U国家補助規制には直接効果が認められているため，私人の提訴を通じて国家補助の妥当性が国内裁判所で問われている。取り分け，国家補助の数が膨大であること，補助に関する監視を行う国内担当当局（例えばスペインにみられる）や欧州委員会の人的リソースが限られていることに鑑みて，例えば競争関係にある事業者等による国家補助規制の援用は極めて大きな意義を有しているといえよう。

私人によるエンフォースメントを実効性あるものとするために必須であるのは，立証負担に関する制度設計である。これまで，競争政策における私人の役割を謳いながら導入された独禁法の差止制度において，立証が大きな障害となっている現状に鑑みても，この点の十分な配慮が必要であろう。E Uでは国家補助は原則として禁止されているため，付与された公的支援が域内市場に適合しE U法に違反しないということを立証するのは，付与を行った者の責任である。我が国においても，公的支援が競争に影響を与えることを前提とすれば，あるいは国民の税金を原資とする公的支援は市場競争にできるだけ影響を与えない方法で付与すべきであると考えれば，競争への影響についての立証負担は支援を行う者にあるべきであろう。

## 【参考文献】

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## 1 序

本章では，第3章のEU国家補助規制制度の概要の紹介とその法制度面からの検討を受けて，EU国家補助規制制度のうち事業再生支援に対する規制について，市場競争への影響に着目して，経済学的に検討し，我が国における政府による事業再生支援の在り方への示唆を検討する。

本章のこれ以降の構成は次のとおりである。4.2 節では EU の目的とその評価方法の基礎について検討する。4.3 節では EU 国家補助規制制度の目的と機能について検討する。4.4 節では EU 国家補助規制のうち R&R ガイドラインの規定及び航空会社への再生支援に対する規制の事例について検討する。以上を踏まえて，4.5 節では我が国における公的支援の在り方への示唆を検討し，最後に，4.6 節で小括する。

## 2 E U の目的と政策評価

始めに，ＥＵの目的とその政策評価の特徴について検討する。ＥＵは市場を統合することによって各加盟国が共に繁栄することを目指しており，その政策評価の基準をＥＵの社会的厚生と呼ぶとすると，これは各加盟国の社会的厚生の関数として表すことができるであろう $ ^{84} $ 。第２章で想定したとおり，一国の政策評価基準として国内の総余剰，つまり，国内の各主体の余剰（消費者余剰，生産者余剰など）の和を用いるとすると，ＥＵの社会的厚生は各加盟国の総余剰の関数として捉えることができる。では，ＥＵの社会的厚生として，その総余剰，つまり，各加盟国の総余剰の和を用いることは妥当なのであろうか。

一国の政策を評価する場合，総余剰が増大すれば政策により利益を受ける主体と損失を被る主体との間で損失あるいは逸失利益を補償することが可能であるということを根拠に，総余剰を基準として用いることが正当化される。このような考え方を補償原理という。そして，一国内で行われる様々な政策はいずれも利益を受ける主体と損失を被る主体を生み出し，その政策ごとに各主体がいずれの立場になることもあり得ることから，個々の政策ごとに補償を行う必要性は低いと考えられている $ ^{85} $ 。これに対して，EUの場合は，補償原理をもって各加盟国の総余剰の和を用いることは正当化できそうにない。なぜなら，各加盟国は他国の余剰に及ぼす影響を考慮することなく政策を行うと考えられ，そこでは，一
国内の場合と違い，当該政策で不利益を被っている主体に対して別の政策で補償しようといった意識は働かないため，様々な政策を集めてその全体でみても，各主体の利益と損失の帳尻が合う保証は全くないからである。したがって，E Uの当局が各加盟国の国家補助の内容を評価する際には，その都度，加盟国間の余剰の分配についても一定の考慮を払う必要があると考えられる。したがって，E U当局は，総余剰の増大（効率性）に加えて，分配上の適切さ（衡平性）をも追及することになる $ ^{86} $ $ ^{87} $ 。以下の議論では，まずは効率性の観点から検討を加え，効率性だけでは説明できない論点については効率性と衡平性の両面から検討を加えることにする $ ^{88} $ 。例えば，E U国家補助規制制度のR&Rガイドラインには国家補助により不利益を被ることになるライバル企業への代償措置を求める規定があり，航空会社の事業再生支援の事例では支援を受ける企業に対して，供給能力を削減することを求め，定期航路の新設を制限することなどにより，ライバル企業に利潤拡大の機会を与えている。このような規定は，価格低下による消費の拡大を阻害するため効率性の観点からは正当化しづらいため，基本的には，衡平性の観点からの規定であろう $ ^{89} $ 。

## 3 E U 国家補助規制制度の目的と機能

第3章で説明されたEU国家補助規制制度について経済学的に考えると、その目的は、EUの社会的厚生の観点から、EU全体へ及ぼすプラスの効果がEU全体に及ぼすマイナスの効果を下回るような国家補助を排除し、プラスの効果がマイナスの効果を上回るように補正を加えることであると考えられる $ ^{90} $ 。国家が特定の企業に対して補助を与えることは以下の意味で競争を歪めることになる。一つ目は、参入・退出、立地、投資などのインセンティブに影響を及ぼし、長期的に、これらの内容が変化することである。二つ目は、生産物市場における競争結果（各企業の生産量・価格及び消費者余剰と各企業の利潤）が変化することである。このほかにも生産要素市場の取引結果が変化することになる。この
ような変化は，多くの場合，総余剰を減少させることになるため，EU全体にとってマイナスの効果を持つことになる $ ^{92} $ ， $ ^{93} $ 。他方で，補助が外部性や情報の非対称性に起因する市場の失敗に対処するものである場合，その補助はEU全体にとってもプラスの効果を持つ。EU国家補助規制制度の運用に当たっては，補助の分野・内容に応じて設けられた各種のガイドラインに基づいて上述のようなプラスの効果とマイナスの効果を比較し，加盟国による国家補助を認めるべきかどうかやどのような補正を加えるべきかを判断することになる。事業再生支援に関しては，「救済・事業再生ガイドライン（R&Rガイドライン）」が策定されている $ ^{94} $ 。

第2章第5節の議論からも明らかなように，国家補助が上記のようにプラスの効果とマイナスの効果を併せ持つことは各加盟国の社会的余剰（あるいは社会的厚生）を考えた場合にも当てはまる。ではなぜ加盟国の政策判断に任せるのではなくEUが規制しなくてはならないのであろうか。その説明は国境を越えた外部効果の存在とコミットメントの必要性に求めることができる $ ^{95} $ 。ここからは，政府による事業再生支援に対する規制を例にとって，それぞれについて解説することにする。

政府による事業再生支援が生産物市場における競争結果に及ぼす結果に目を当てると，第2章で検討したとおり，政府による企業への補助は補助を受けた企業の利得のみならず，ライバル企業と消費者の利得にも影響を及ぼす。補助を受けた企業が国境を越えて活動する場合，一国政府による補助は当該国の消費者・企業の利得のみならず，他国の消費者・企業の利得にも影響（外部効果）を及ぼすが，政府は他国の消費者や企業への影響は考慮しないで補助の内容を決定するであろう。つまり，市場での競争を考慮すると，国家補助には国境を越えた外部効果が存在するということになる。EU域内では特に相互に経済的つながりが強いため，この外部効果の問題が重要になる。EU国家補助規制は，このような外部効果の問題を踏まえ，加盟国による国家補助を原則として禁止し，一定の場合を除き，認める場合には補助内容に制限を加え，また，不利益を被ると予想されるライバル企業への代償措置を求めるという補正を加えることで，国境を越えた外部効果の問題に対処
するという役割を担っている。

政府による事業再生支援によって支援を受けた企業が市場に存続することは，ライバル企業の価格支配力の上昇を阻み，国内及び国外の消費者の余剰を保護し，国内及び国外のライバル企業の利潤上昇を阻むという効果を持つ。同時に，支援を受けた企業から国内外の生産性の高い（限界費用の低い）ライバル企業への生産代替を阻み，生産者全体の余剰上昇を阻むという効果も持つ。また，政府による事業再生支援によって支援を受けた企業の生産性を改善させる（限界費用を低下させる）ことは，支援を受けた企業による安値での財・サービス供給を促し，国内外の消費者の余剰を増加させ，国内外のライバル企業の利潤を損なうという効果を持つ。同時に，国内外の生産性の高い（限界費用の低い）ライバル企業から支援を受けた企業への生産代替をもたらし，生産者全体の余剰を減少させるという効果も持つ。

価格の変化は消費者と生産者の間の余剩移転であることに注意すると，支援を受けた企業の活動する市場における価格低下は，当該市場において自国が輸入超過の場合には，海外企業から自国消費者への余剩移転をもたらす $ ^{96} $ 。ここで，支援を受けた企業は海外のライバルと比して生産性が低いと考えると，その市場シェアは低くなり，当該国は輸入超過になりやすい。一国の政府は自国の消費者余剩と自国の企業利潤への影響と支援の費用しか考慮しないことから，自国が輸入超過の場合には，生産代替により海外企業の余剩を損なうことに加えて，価格低下によって海外の余剩を損なうことも考慮しないで支援決定を行うことになるため，過剰に支援が行われるようになる $ ^{97} $ 。自国の人口が多くなるほど，自国が豊かになるほど自国の需要が増加し，自国の企業数が少なくなるほど自国の供給が減少して，輸入超過になりやすい。したがって，人口が多くて豊かな国や，他国と比べて市場の集中度が高い国における事業再生支援は厳格に規制される必要性が高いと考えられる。

上述のように国境を越えた負の外部効果の存在により加盟各国の国家補助の誘因が不適切に高くなっている場合，一国の国家補助により外部不経済が生じるだけでは問題は収まらない。加盟各国の国家補助の誘因を考えると，加盟国間で国家補助競争が起こり，各国家補助の便益は低下するため，結果として，全ての国の社会的余剰が国家補助を行わない場合と比べて減少するという，いわば，囚人のジレンマの状況が生じてしまう可能性がある。欧州委員会による厳格な国家補助規制はこのような囚人のジレンマの状況の発生を回
避させる効果を持つ98。

EU国家補助規制は，一方で，国家補助に関するコミットメント問題に直面している各加盟国に対してコミットメント装置を提供するという機能を持っていると考えられる $ ^{99} $ 。各加盟国にとって，政策的なコミットメントが重要となる状況が存在する。経営不振に陥っている企業に対して再生支援を行うことは，経営不振に陥った後の時点（事後）で考えると，社会的に望ましくなるものの，企業の経営規律を緩め，経営不振に陥る可能性を高めたりリスクの高い経営判断を取るようになるため，経営不振に陥る前の時点（事前）で考えると社会的に望ましくないという場合がある。この場合，「経営不振企業の再生のための国家補助は行わない」ことをコミットすることが事前の観点から望ましくなるが，国家補助による経営不振企業の再生が事後的に望ましいときには，このようなコミットをすることは困難である。このような状況で，政府による経営不振企業の再生支援が国家補助規制により厳しく制限されていれば，各企業の経営規律は高まり，社会的に望ましい結果が実現する。

似たような状況として，加盟国政府が政治的な圧力に直面している状況が考えられる。往々にして，補助金政策の利害が特定の主体に集中するため，政府は補助金政策の決定に当たって，利害が集中する主体から強い政治的压力を受けることがある。このようなとき，政治的压力に歪められ，社会的には望ましくない補助金政策が採られてしまうおそれがある。このような状況では，補助金政策の妥当性の判断が政治的な圧力を受けにくい欧州委員会により決定されるというスキームの下では，加盟国政府は自国の社会的厚生の観点から望ましくないような補助金政策を採らなくて済み，自国の社会的厚生の観点から望ましいような補助金政策を採れるようになるであろう $ ^{100} $ 。