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## 第6章 経済学からみた我が国の事業再生に係る公的支援制度の分析

本章では，我が国の公的な事業再生支援制度について，その支援基準と支援内容はどうあるべきかを経済学の観点から検討する。その際に，企業再生支援機構法における支援基準を具体例として取り上げ，機構の役割と限界を理解することを通じた考察を行う。まず，支援基準をみることで，第2章で検討した私的再生支援と社会的再生支援のうち，機構は実質的には前者のみを対象としていることを説明する。また，現在の支援基準と支援の内容について幾つかの問題点を指摘する。最後に，今後の事業再生支援の在り方として，社会的再生支援を行うとしたらどのような視点が必要かを述べた上で，支援基準の改善案として，競争政策の観点から支援決定の際に意見を述べる者が必要であること，そして支援決定に伴う政府の失敗を軽減するためのルール作りの重要性について議論する。

## 1 はじめに

## （1） 本章の目的

本章では，公的な事業再生支援の支援基準と支援内容はどうあるべきかについての検討を行う。具体的には，第5章において解説された企業再生支援機構の支援基準を，第2章と第4章で述べた経済学的な判断基準を用いて評価する。それにより機構の役割と限界を理解し，今後更に検討すべき公的な事業再生支援策について議論したい。

## （２）企業再生支援機構とは

企業再生支援機構とはどのような組織なのかについては，既に5章において紹介されているため，ここでは繰り返さない $ ^{158} $ 。注目すべきは，機構がいわば「半官半民」の組織であるという点だ。これは株式会社であるが，国による過半数の出資を受けていること，また機構が行う借入れ等に対して政府が保証することができるとされていることなどが理由である。

第2章では，事業再生を行う際に，その処理方法として，私的整理と法的整理という二つの選択肢があることを紹介した。両者は一長一短の関係にある。まず私的整理の良い点としては，柔軟な意思決定が可能なことや処理が迅速なこと，また破綻企業であることが公となって評判を欠損することがないこと等が挙げられる。一方で法的整理の良い点としては，裁判所が関与することから公平・中立であるとみなされ，関係者の納得性が高いことや，裁判所の決定が強制力を持つことなどが挙げられる。
企業再生支援機構による事業再生の取組は私的整理である。しかし単なる私的整理ではなく，私的整理と法的整理の良い点を併せ持つ形態であったということができる。なぜなら機構による支援は，私的整理の良い点の大部分に加えて，半官半民の組織であるため，その判断にはある程度の納得性が伴うものであったからだ。例えば，債権の一部放棄を求められた金融機関としては，通常の私的整理のケースと比較すると，株主に対する説明責任を果たす面からも，機構の提案の方がより受け入れやすいものであったことが考えられる。ただし，評判の欠損がないという私的整理にあるメリットについては，機構による支援が決定された際には原則として企業名等が公表されるために満たされない。

## 2 政府による事業再生支援の評価基準

機構の支援基準について具体的に検討する前に，ここでは政府による事業再生支援をどのように評価するかについて，考え方を整理したい。

第2章で述べたように，公的支援が必要となる状況には，私的再生支援のケースと社会的再生支援のケースが存在する。まず，私的再生支援とは，債権者が再建を望んでいて，それは社会的にも望ましいことであるが，情報の非対称や取引費用等の存在を理由として，債権者だけの私的な判断では再生が選ばれない，又は再建の決定に時間が掛かりすぎる場合に行われる，関係者の利害調整や直接的な資金提供のことを指す。また，社会的再生支援とは，債権者は再建を望まないが，社会的には再建させることが望ましい場合に行われる支援であり，このとき政府が債権を買い取って再建し，事後的に当該企業を第三者へ売却することが検討されることになる。なお，支援の手法としては，調整型の支援，金融面での支援，そして経営面での支援等の様々な手段がある。

公的な事業再生支援の支援基準を第2章の議論に基づいて評価するとき，それが私的再生支援であるなら，私的再生価値が私的清算価値を上回ること，また，社会的再生価値が社会的清算価値を上回ることの両方が必要となる。一方で，それが社会的再生支援であるなら，社会的再生価値が社会的清算価値を上回っていることが必要となる。加えて，選択される支援手段が最も適切なものでなければならない。したがって，具体的には，以下のような点を検討する必要があるだろう。

● まず，特定の企業への再生支援を検討するに当たって，それが私的再生支援であるか社会的再生支援であるかにかかわらず，私的再生価値，私的清算価値，社会的再生価値，そして社会的清算価値を事前の判断材料として把握することが求められるが，そのような制度となっているか。

● 次に, 社会的価値と社会的費用として考慮すべき内容やその相対的な重要性について, 明確な判断基準が適切に定められているか。例えば, 雇用の維持や取引先への影響が
考慮されているか，また消費者やライバル企業に与える影響といった市場競争に与える影響への配慮がなされているか。加えて，個々の要素が持つ影響をどのように具体的に算定することが求められているか。

● さらに，再生支援を行う手法として，社会的再生価値を最大にする見地から適切な施策が選ばれているのか。また，衡平性への配慮として，どのような内容が検討されているか。そして，衡平性への配慮がもたらす影響について，効率性をどの程度損ねるかという観点からの評価が行われているか。

これらのような観点から機構の支援基準を実際に評価したい。

## 3 企業再生支援機構法の支援基準と評価

以下では，株式会社企業再生支援機構法と同法に基づく支援基準（告示第1号）について，経済学の観点からどのように評価できるかを考えよう。

## （1） 機構による支援は，私的再生支援か社会的再生支援か，それとも両方か

まず，機構の主たる目的は「地域における総合的な経済力の向上を通じて地域経済の再建を図り，併せてこれにより地域の信用秩序の基盤強化にも資するようにする」ことだとされている（第1条）。また「雇用の安定等に配慮」することも求められている（第1条）。ここからは，部分的であるかもしれないが，社会的再生価値と社会的清算価値が検討されていると言えるだろう。

しかし3年以内に生産性向上基準（および財務健全化基準）を満たすことや（支援基準②），スポンサーによるリファイナンスなどにより，3年以内に支援を完了することを目指す（第33条3項，支援基準④）といった制約が課されているため，仮に社会的再生価値が大きくても，これらの基準が満たされなければ支援対象から外れることになる。また，出資の場合には，投下資金以上の回収が見込まれること（支援基準⑤）が求められているが，これは社会的再生支援とは両立することが難しいと思われる。

特に注目すべきは，機構による支援を望んだ事業者に事業再生計画を実施した場合の当該事業者に対する債権の価値が，当該事業者を支援決定時点で清算した場合の当該債権の価値を下回らないと見込まれること（支援基準③）とされている点である。ここでの「当該債権に対する債権の価値」とは，第2章の用語を用いれば私的再生価値を指すと考えられるが，この条件をクリアできる案件とは，実質的には私的再生支援のケースに限られる。

これらのことから，機構による支援は，法の目的は社会的再生価値をも考慮するような書きぶりではあるが，実質的には私的再生支援に限定されていると言える。言い換えれば，支援基準は，社会的再生価値を最大にするような支援内容（金融支援の規模など）の実施
に制約を課している（単に私的再生価値を最大にすればよいと言っているようにみえる）。また，3年以内という制約があることから，私的再生支援のうち，比較的早期に再生が可能な一部の案件に対象が限られている。

これは機構が，国の支援を受けているとしても，株式会社であることから避けられないことである。そもそも社会的再生支援とは，私的再生価値が私的清算価値を下回っているが，社会的再生価値が大きいために行われるものだ。このとき社会的再生支援を行うことには，社会的にはメリットがあるものの，これに機構が出資してしまうと，理論的には私的清算価値と私的再生価値の差分だけの会計上の損害を被ることになるからである。

## （２）支援基準は適切か

ここまでみたように機構による再生支援が実質的には私的再生支援に限定されていることを前提として，定められている基準が適切だと言えるのかについて検討し，幾つかの問題点を指摘したい。

まず「地域経済の再建を図」る（第1条）という限定を置くことにはどのような意味があるのだろうか。地域に拠点がある企業であっても，その活動は地域を越えて行われている可能性が高い。このように対象が地域経済の再建に限定されるケースにおいて経営破綻企業がどのような支援を受けられるのか，又は受けられないのか（あるいは当該地域限定であれば受けられるのか）が不明確であることは望ましくない。支援対象となるべき企業が申請を行わない，またその反対が起こり得ることになり，非効率的だからだ。また，他の地域に事業再生の効果が波及する可能性を考えると，地域経済のみを考慮した場合には，社会的最適からみて過剰あるいは過少な支援となる可能性もある。

3年以内に生産性向上基準（及び財務健全化基準）を満たすこと（支援基準②）についてはどうか。これは第5章脚注126にあるaからdまでの条件のいずれかを満たすことを求めている。確かに対象企業の生産性が著しく低い場合には，支援による生産性向上は非効率な生産代替を引き起こし，総余剰の観点からも望ましくない結果をもたらす（2章5（2）を参照のこと）。それならば生産性に関してはこのような基準ではなく，同業他社との相対的な基準を定めることが必要なのではないか。又は，生産性が著しく低いような企業はそもそも支援の対象にならないのか。これらの点を明確にすることが求められる。

加えて，第5章1（7）で述べられているように，支援の要件として，競争政策の観点から設けられた要件と思われるものが具体的には存在しないなど，本来は支援基準として考慮すべき要素が取り入れられていない点も指摘したい。まず，機構が私的再生支援のみを検討しているとしても，支援の是非を考える際には社会的再生価値を考えることは欠かせない。なぜなら再生支援の是非を検討する際には，前述のとおり，私的再生価値が私的
清算価値を上回っているだけでなく，社会的再生価値が社会的清算価値を上回っていることも効率性の観点からは支援条件とすべきだからだ。

## （３）支援の内容は適切に選ばれているか，また明確か

機構による支援は，機構が直接的に行う事業再生計画の検討，利害調整，買取りや出資，経営への指導助言，事業計画の進捗のモニタリング等に加えて，支援決定対象となれば支援対象事業者とその債権者が租税の減免を受けられるなど多面的なものである。

その内容は充実していると考えられるものの，どのような状況にある企業に対してどのような支援が行われるかについて明確な基準が定められているわけではない。もちろん再生支援として必要な取組とは，企業によって異なるものであろうが，可能な限りにおいて，どのような場合にどのような施策を採るのか，またその理由は何かが事前に明らかになっていることが望ましい。

それには副次的な利益もある。機構による支援は，具体的には当該企業や債権者による事前相談から始まることになる。支援の内容が明確であり，そのメリットとデメリットが事前に容易に理解できるものであれば，機構は更に活用されたと思われる。

## （４）支援基準の評価

2 節で述べた基準から判断すると，機構の支援基準は（ア）目的としては社会的再生価値を考慮するとしているものの，機構が取り組むことができる案件は，実質的には私的再生支援に限られており，（イ）また私的再生支援の場合でも考慮が必要となる当該事業の社会的再生価値について十分な検討が行われていない（具体的には，競争の価値の視点を取り入れる要件が欠けている）といった面で不十分であり，（ウ）支援決定企業に対する支援手段の選択についての考え方が明確には公表されていないと結論付けられるだろう。

## 4 事業再生支援の在り方

## （1） 求められる支援内容

本章では，まず企業再生支援機構による支援は，私的再生支援のケースに実質的に限られることを説明した。しかし，第2章で議論したように，政府による事業再生支援が必要となる状況としては，債権者からみた私的再生価値は清算価値を下回るが，社会的には再生させることが望ましい社会的再生支援が必要となるケースも起こり得る。しかし機構は，定められた支援基準に従う限りでは，そのような取組を行うことはできない。

したがって今後の課題としては，私的再生支援に加えて，社会的再生支援も可能とすべきである。そのためには，どのような場合に社会的再生支援が求められるのかについて明
確な基準を作成する必要がある。極端なケースでは、出資の回収ができない場合であっても支援が必要な状況が存在するかもしれない。また、どのような機関が社会的再生支援を担当すべきかについても、今後検討する必要がある。

## （２）支援基準の改善

それでは支援基準については，どのような課題があるだろうか。まず私的再生支援のケースでも社会的再生支援のケースでも，社会的再生価値としてどのような点をどのように評価するかについての基準を更に明確にすることが必要である。具体的には，支援決定の際に意見を述べることができる「事業所管大臣等」の中に，支援を受ける企業やそのライバル企業の利益を代表する事業所管官庁の大臣は入っているものの，消費者の利益を代表する者が入っていないため，バランスを取るためにも，競争政策の観点から意見を述べる者が加わることが望ましい。

また，社会的再生支援の場合には，様々な社会的価値を総合的に評価することで支援の決定が行われる必要がある。したがって，特定の支援策の内容が競争政策の観点からは望ましくないものであったとしても，あえてそのような選択がなされることは十分にあり得ることである。しかしその選択が競争の阻害という社会的費用をどの程度伴うのかについて事前に明らかにすることで，政策の選択がより望ましいものとなるだろう。その際に重要なのは，恣意的な判断が行われることをできる限り防ぐためにも，実体面での判断基準に加えて具体的な審査手続を定めておくことだろう。また，判断基準と審査手続が明確であることには，誰がどの程度の利害を受けるのかについても事前に予想が可能となり，事業再生の取組をより円滑に進めることができるというメリットも存在すると思われる。

## （３）政府の失敗への配慮

先にみたように，企業再生支援機構の支援基準はかなり抑制的なものになっている。これは，まず第4章でみたような衡平性の観点から正当化することが可能だと思われる。また，いわゆる政府の失敗を抑えるためのものだと理解することもできる。仮に，政策担当者に完全な知識と判断能力があるとすれば，公的な再生支援を行う際の判断基準は，機構の支援基準として定められている内容よりも更に自由度の高い基準とすべきだろう。それにより，より大きな総余剰を実現できる可能性があるからだ。

しかし完全な知識と判断能力があるという仮定は現実的ではない。また政治的な圧力を受けることもあり得る。そのため，支援決定に関して様々な形の制約が置かれていると考えることができる。ただし，これらの制約が政府の失敗に対する最も適切なコントロール手段と言えるかどうかについては，今後十分な検討が必要だろう。例えば第4章5（2）
で検討したようなコミットメント手段の活用など，多種多様な施策が検討されるべきだ。

また，政策担当者に完全な知識と判断能力があったとしても，第4章第5節（1）で述べたように，政府とライバル企業との間に戦略的相互作用があることを考えると，社会的に最適な支援内容が選ばれない可能性がある。このとき支援内容を変化させると総余剰が増大することがあり，支援基準による制限はこの問題に対処する効果を持つことが考えられる。加えて，第4章5（2）で述べたように，経営規律に対する悪影響を考えれば支援をしないあるいは支援の内容を控えることが望ましいにもかかわらず，事後的には支援をしてしまうという事前と事後のインセンティブの違いに関する問題に関しても，これは政策担当者に完全な知識と判断能力があっても起こり得るものであり，効率性の観点からは，より望ましい施策がないかを検討する必要がある。

なお，事業再生支援の手段の選択についても個々の効果や弊害は異なる。これについても更なる分析と検討が求められる。

## 5 終わりに

本章では第2章と第4章における経済学的な整理を前提として，企業再生支援機構の支援基準と支援内容について検討した。企業再生支援機構の役割は，私的整理を円滑に行うために半官半民の組織によって関係者の利害関係の整理を行うこと，また民間が出資できない場合に直接的に資金提供をすることであったと言えるが，その機能は第2章の言葉でいうところの私的再生支援に限られていることが分かった。

公的な事業再生支援に関して今後求められるのは、私的再生支援については、更なるルールの明確化が図られること、また社会的再生支援については、支援が望ましい範囲で可能となるように、新たなルール整備を行うことだと言えるだろう。
## 第7章 まとめ（事業再生に係る公的支援を規律する上で考慮しなければならない要素）

## 1 はじめに

本章では，報告書全体のまとめとして，我が国において競争政策の観点から公的支援を規律することの意義と，公的支援規制制度を構想しようとする際に，E Uの仕組みとこれに対する経済学的評価及びE Uの組織・法制と我が国の行政組織・法制の違いを踏まえて，留意すべき点の整理を試みる。

なお，記述に当たっては，第6章までの検討を踏まえ，基本的に事業再生の支援を前提に，その規制を想定する。

## 2 我が国において競争政策の観点から公的支援を規制することの意義

## （1） 公的支援一般について

公的支援規制を，特に国家の主権を部分的に委譲された超国家機関であるEUを参照する形で論じようとする場合に，EUにおける国家補助規制を，経済共同体を目指しているEUの成り立ち，役割に対応したものと捉えて，単一国家である日本において，中央政府の機関又はその指揮監督の下に国家から供与された資金を使用する公的機関による支援との関係で応用・活用しようとすることは，そもそもなじまないとの見方があろう。

しかし，E Uの国家補助規制は，地域間の補助金競争による非効率性（囚人のジレンマ問題）への対処 $ ^{159} $ だけではなく，市場の中における効率性の確保の観点からも意味がある。E Uにおいても，加盟国間の平等や加盟国間の国境を経済的に取り払った共同市場の創設・維持だけでなく，E U域内市場の中における効率性の確保の観点からの規制として位置付けられている。

また，競争への悪影響を生じさせるおそれのある公的支援であっても，一定の政策的要請を達成するために認める必要のある場合がある。したがって，公的支援を規律する制度の枠組みは，競争への悪影響と政策的要請とのバランスが採れたものである仕組みであることが求められる。E Uにおいても，国家補助が許容される要件は，「域内市場への適合性」であり，競争への悪影響（E U機能条約第107条(1)では，競争歪曲）が生じる場合であっても補助が認められる事由が列举されている。
## （２）再生支援について

経営に失敗し，市場における需給により成立する価格で継続的に財・サービスを供給することができなくなった事業者が市場から撤退することは，競争の結果不可避的に生じることであるとともに，これによって，それまで当該破綻事業者と取引していた需要者にとっては，より効率的に商品・サービスを提供することができる競争事業者から供給を受けるようになる $ ^{160} $ 。また，当該破綻事業者が使用していた生産要素について，他の事業分野における者も含め，より効率的に活用することのできる事業者が利用できるようになるという意味で，生産物市場・生産要素市場において効率的な資源配分が確保される上で，円滑な撤退の実現が望ましい。また，公的支援により破綻から救われるとの期待が生じた場合には，経営効率化のための十分な努力が行われなくなったり，過剰にリスクを取るような行動が取られたりする可能性があり，市場における効率的な資源配分を阻害することとなる。このように市場における効率的な資源配分の観点だけを考えれば，市場の失敗によって自助努力（市場を通じた資金調達や事業の効率化）を通じた再生ができない場合に限って，支援が正当化される。

他方，市場の失敗がなかったとしても再生が期待できないような場合（＝私的再生価値が清算価値よりも小さい場合）であっても，当該事業者を破綻させることが，大規模な失業をもたらす，破綻事業者が供給していた財・サービスの供給が途絶することによって需要者や地域社会にもたらす影響等が大きいなどを理由に，総合的政策判断の結果として，公的支援を行うことが必要となる場合が考えられる。今日において，公的支援が行われたときの競争への影響も，あえて破綻させることに伴う社会的費用も，ともに客観化・定量化することには限界があることから，支援をするか，また，どのような支援をするかを判断する時点において，支援しない場合の将来予測との比較において総合的政策判断を行う場合には，ともすれば，破綻を認めることによる費用が大きく見積もられる可能性がある。そのような中で，競争への影響に十分に目配りをして支援の可否・内容を決定するためには，総合的政策判断を判断権者の自由裁量に委ねるのではなく，競争に対する影響への考慮を加味した一定の実体的・手続的規範を設定することが有用であると考えられる。
## 3 競争政策の観点から公的支援を規制する場合の留意点（実体規制面）

## （１）再生支援に伴い発生する可能性のある「競争への影響」

事業再生のための公的支援が競争に及ぼす悪影響について，法律上の制度をみると，E U 国家補助規制における競争への影響は，「競争を歪曲するおそれ（distorts or threatens to distort competition）」と規定され（E U 機能条約第 107 条(1)），反トラスト分野における「prevention, restriction or distortion of competition」（E U 機能条約第 101 条(1)）と共通する distortという言葉が使われている。しかし，経済学的にみると，事業再生のための公的支援が競争に及ぼす影響は，以下に整理されているとおりであり，あえてまとめれば，市場から退出すべき事業者が市場に残存することによって，生産要素の利用が非効率になること，事業者自身の効率化努力とは関わりなく競争力に格差が生じること，非効率性を残したまま低価格の設定や新規投資等ができるようになること，そのような事態が発生することの予測に伴う事業者のモラルハザードなどといった点に求められているのであって，反トラスト分野における「競争の制限」等にいう，事業者による市場支配力の形成・強化，すなわち，事業者が市場メカニズムに制御されないこと $ ^{161} $ とは切り口が異なる。

## ア 事后の非効率性

支援を受けた事業者は，それを原資として，自力又は金融・資本市場からの資金調達では賄うことのできない合理化投資や低価格の設定を行い，生産物市場における事業の存続，場合によっては拡張が可能となる。

また，生産物市場においては，自力又は金融・資本市場からの資金調達によっては存続困難な事業者が退出することにより，当該事業者が利用していた生産要素が，より大きな収益を見込むことのできる事業者（資金，労働力，土地のような場合には，他の事業分野における事業者であることも考えられる。）に移転することで，より効率的に活用されるはずが，公的支援によって存続が維持される非効率な事業者の下にとどまることとなる。

他方，公的支援を受けた事業者による低価格設定，新規投資等を予想した競争事業者は，これに対抗すべく，より大きなリスクを取った行動を選択する可能性がある。かかる行動は，過剰なリスクを取ることによって，当該競争事業者の経営を困難にする可能性がある。また，競争事業者が，公的支援を受けた事業者への対抗的行動を取るためのリソースがない，又は効果が望めないと考えれば，市場からの撤
退を図る可能性もある。

## イ事前の非効率性

公的支援による救济を予想した事業者は，効率化のための投資を怠ったり，過剰なリスクテイクに走ったりする，モラルハザードの発生の可能性がある。

## ウ 公的支援が競争を活発化させる可能性

上記ア及びイのように，破綻事業者の再生に対する公的支援は競争の基盤に影響を及ぼすものであるが，他方で，状況によっては，市場構造の競争性の維持につながる効果を持つ場合もある。すなわち，高度に寡占的な市場における有力な事業者が破綻した場合には，市場集中度が顕著に高まり，極端な場合には独占となることもあり得る。この点については，非効率な事業者が市場から撤退することによって独占が生じること自体は，競争が正常に機能している結果であり，これに人為的に介入する必要はないと考えられる一方，参入障壁が高い場合などは，独占状態とその弊害が長期間継続することから，再生のための公的支援が，市場の競争性を確保する効果を持つ場合もあると考えられる $ ^{162} $ 。

## （２）競争への影響の程度を左右する要素

前記（1）のアからウに述べた可能性の選択肢の中で，何が実際に発生するかは，市場・事業者それぞれの状況によって異なる。

すなわち，公的支援の競争への影響は，①競争関係にある全ての企業が必ずしも支援の対象とならない場合，②支援の有無・額が同一であっても，企業の側の条件によって，特定の企業のみが大きな効果を有する場合，③絶対的，（企業の規模や支援対象費用の額，変動費用との関係での）相対的な規模が大きい場合，④市場の集中度が高い場合，支援が規模の大きな企業に提供された場合に，競争への影響が大きくなると考えられている $ ^{163} $ 。

また，公的支援による外部性等を踏まえると，相対的に人口が多く豊かな国では輸入超過が生じやすいこともあり，相対的に人口が多く豊かな国における公的支援は，外部性の問題が深刻であると考えられる $ ^{164} $ 。

## （３）競争への影響の有無・程度を確認すべき市場

前記（1）に論じたことからすれば，支援を受ける事業者が財・サービスを供給す
る生産物市場だけでなく，生産要素市場における競争条件への影響も考慮する必要がある。この点に関して，E Uの国家補助規制においては，補助に選択性があれば競争が歪曲されるのは必然であるとしており，選択性＝競争歪曲性によってE U機能条約第107条(1)の該当性充足が認定されて，同条(3)により，競争歪曲性があってもなお共同市場に適合するものとして許容することができるかどうかの判断に進んでいる $ ^{165} $ 。この場合における競争歪曲性が必然的に生じる市場としては，支援を受ける事業者が財・サービスを供給している市場等が暗黙裡に想定されていると思われるが，個別事案の処理に当たっては実際に考慮されている市場の範囲は明確ではない。

しかしながら，支援が目指す政策的要請の実現と競争への影響を比較衡量したり，競争への影響を可及的最小限に抑えようとしたりするのであれば，どの市場にどのような影響が生じているのかを把握することが必要である。

## （４）競争政策の観点からの規制を要する「公的支援」の範囲

公的支援には様々な形態があり，それが支援を受ける事業者やその競争事業者に及ぼす効果・影響も異なっている $ ^{166} $ が，支援の外形的形態によって一律に評価することは困難であり，支援の形態の違いだけで，同じ経済的効果を持つものが規制の網から外れ得ないようにする必要がある。この観点から，E Uにおいても，「国家補助」は，その形態によってではなく，その内容によって定義付けられている $ ^{167} $ 。

## 4 公的支援に対する規制の枠組み

## （1） 支援の可否，規模・方法等の判断

E Uにおいても，補助の可否や規模・方法を決定するに際して，補助によって一定の政策的要請が達成されることによる利益がより大きいと認められる場合には補助を認めるというアプローチが採られており，競争に与える影響が一定の程度を超えた場合には，他の事情を考慮することなく補助を認めないという規律にはなっていない $ ^{168} $ 。

経済学的にも，競争の確保により実現されるもの以外のものを含む社会的再生価値
が，支援として供与された資源と事前・事後の非効率による死荷重の和を上回るのであれば，支援は正当化されると考えられる $ ^{169} $ 。

しかし，例えば，僻地における公共的サービス供給の維持の必要性が大きい場合，何らかの公的支援が正当化されることは考えられるが，支援について検討している時点において当該サービスを実際に供給していた事業者を再生させて，当該事業者による供給を保障することは当然ではない。当該サービス供給が，国民生活上重要なのであれば，当該サービス供給行為に対して一定の補助金を，当該サービスを最も効率的に供給することのできる事業者に供与し，それまで当該サービスを供給していた事業者の今後の存続は市場に委ねるという選択肢も考えられることも踏まえて，支援が当該政策目的に対応する適切な政策手段となっているかどうかを判断することが求められよう $ ^{170} $ 。

支援の目的となっている政策的要請と競争への影響を踏まえた上で何らかの支援が認められ得る場合であっても，具体的な支援が認められるためには，まず，その支援の規模・内容が，支援を受ける事業者を確実に再生させる，すなわち長期的な事業遂行能力（long-term viability）を回復させるものでなければならない $ ^{171} $ 。このことは，支援の目的が支援を受ける事業者の再生によって達成されるものであることからすれば，支援の在り方からみてもそれ自体当然のことであるが，支援によって市場に残る事業者が，支援の終了後においても競争単位として自立できなければ，破綻企業を公的支援により存続させることによる競争の歪みは継続してしまう以上，競争政策の面からも最低限満たされるべき要請である。

他方で，支援を認める場合であっても，当該支援を必要とし，あるいは正当化する政策的要請を満たし得る限りにおいて，当該支援がもたらす競争への影響を最小限に抑えることが求められる。

## （２）支援を行う場合における競争への影響の最小化

公的支援を供与することに伴う競争への影響を最小化するためには，①支援の内容自体について必要最小限の範囲に抑えるなどの枠をはめることと，②代償措置により，支援を受けた事業者の行動や当該事業者が行動する市場における規制等について制約
を加えることが考えられる。上記②，特に支援を受ける事業者の事業活動に制約を加えることについては，公的支援がもたらす競争への影響を最小化する趣旨に照らせば，その制約を課すべき期間は，支援が行われている期間に限られるべきであり，支援終了後においては，支援を受ける事業者の競争的行動を制約する代償措置は終了することが求められる $ ^{172} $ 。

E U の国家補助規制をみると，以下のような対応が採られている。

①については，補助の規模を必要最小限にするため，再生計画を実施する上で必要な費用について，まずは，不要な資産の売却や市場条件での外部からの資金調達等による自助努力を要求している。さらに，競争への影響を最小限にとどめるため，補助を受ける事業者が，補助の結果生ずる余剩資金を拡張的な，また，競争歪曲的な活動に使用しないこと $ ^{173} $ ，再生支援期間中は，他の目的での補助の供与を差し控えること $ ^{174} $ などが求められている。

また，②に関しては，補助を受ける事業者の資産の処分，供給能力又は市場におけるプレゼンスの縮小が求められるほか，加盟国による参入障壁の緩和等市場の競争を活発化する措置が求められることがある $ ^{175} $ 。個別の事例においては，例えば，航空会社の補助事案において，新規路線開設の禁止，他の航空会社への出資の禁止，保有機体数増加の禁止や保有座席数の上限を具体的に示してこれを超えないことを求めているものがある。価格についても，不当廉売に該当するようなものに限らず，競争事業者よりも低い料金の適用を禁止している例もある $ ^{176} $ 。これら代償措置の具体的内容を定めるに際して，欧州委員会は，代償措置については，補助を受ける事業者の長期的な事業遂行能力を回復するという補助の目的に照らしても適切なものとすること，代償措置によって補助を受ける事業者と競合する事業者による独占，高度寡占が生じることがないこと，補助がもたらす競争への影響に対して比例的であることなどが求められ，実際の市場環境を踏まえて判断することが求められており $ ^{177} $ ，代償措置がもたらす競争への影響についても配慮されていることがうかがわれる。しかし，代償措置
については効率性確保の観点で説明できず，あるいは，効率性を害することもあると考えられる $ ^{178} $ 。また，競争確保のために代償措置に大きく依拠することに対しては，批判がある $ ^{179} $ 。

前記(1)で述べたように，代償措置がいきすぎないことも，競争政策の面からの公的支援規制の趣旨に照らせば重要である。

## 5 競争政策の観点から公的支援を規制する場合の留意点（手続・規制機関面）

公的支援の可否や規模・方法について，公的支援がもたらす競争への影響だけではなく，支援により政策的要請が達成されることの利益との間での総合的な政策衡量に基づいて決定するのであれば，その決定主体が，欧州委員会のように，競争政策と補助により実現することが期待されるEUとしての諸政策の双方について自ら責任を負うことができる組織であることが望ましいが，我が国の国家行政組織においては，これに対応するような組織は存在しない $ ^{180} $ 。

## 6 まとめ

公的支援については，我が国のような単一国家においても，様々な不効率が発生する場合があり，競争政策の観点からの規律を働かせることの意義は大きい。E Uにおける国家補助規制も，加盟国間の補助競争による囚人のジレンマ問題だけを問題にしているわけではなく，その考え方は，我が国にも応用可能なものがある一方，競争への影響を考慮すべき市場の範囲，代償措置の在り方等，経済分析も活用しながら，より適切なものを考えていくことが求められるものもある。

また，何よりも，支援により政策的要請が達成されることの利益と競争への影響の総合的政策衡量を適切に行う組織的枠組みについて，EUと我が国では，基本的な前
提が異なっている点に留意する必要があり，公的支援を規律する枠組みの設計を考える場合には，この点を十分に考慮しながら，支援の目的を踏まえながらも競争への影響が最小限のものとなるような仕組みを設計する必要がある。
## 補論：

国家補助が競争に与える影響の把握及び比較衡量手法の試み

経済分析アプローチ・英国競争当局の唱導活動等を参考に

## 1 はじめに

E Uにおいて，国家，あるいは国家の財源により提供される補助金，あるいは補助スキームは，最も自由市場モデルを志向する国においても，経済政策において確固たる地位を占めている。E U法において定義される国家補助（State Aid）は，社会的，経済的，政治的に非常に重要性の高いものであり，規範的には，他の競争法条項と同一目標を追求するものであると判示されつつも $ ^{181} $ ，法務官Jacobsが指摘したように，他の競争法条項に比して，関心が払われてこなかった $ ^{182} $ 。加盟国レベルでも，競争法という文脈での公的支援の取扱いについては，一部の国を除いて同様の状況であった $ ^{183} $ 。

E U競争法において, 弊害要件の中核を占めるのは, 「競争歪曲」(competition distortion) という概念である。競争制限的協定を規制する TFEU 101 条 1 項においても明文で用いられるこの概念は, 同 107 条 1 項でも要件の一つとなっている。しかし, 国家補助をめぐる事案における先例をみると, 市場画定の必要性を示したり $ ^{184} $ , 金額の多寡で決まるわけではないことを示したり $ ^{185} $ , 補助の受手の競争上の地位の向上と同視したり $ ^{186} $ と, ケースバイケースで判断要素が示されているのが現実である。また, 同じく 107 条 1 項に定める「加盟国間の取引に影響を及ぼす」(effects on trade) という要件と同一視されることがあるなど, 必ずしも定まったものとはなっていない $ ^{187} $ 。

このような状況下，補助が実施される前の規律を要望する競争当局から，自らの権能との関係の意味でも，判断軸の定立のためにも，国家補助規制と，競争制限的協定や市場支配的地位にある事業者の濫用行為を規制する一般競争法規制との関係について一定の整理が求められていた。本章では，この問いに対して一定の考え方を示した，英国競争当局 OFT (Office of Fair Trading)，欧州委員会の報告等を題材に，公的支援が競争に与える影響を
どのように把握すべきか，その中核的な要素の検討を試みる。

検討に当たっては，経済学・法学双方の観点に目配りする本共同研究の趣旨に鑑み，その接近を重視する。

検討は以下のように進められる。

第2節では，ＥＵ競争法にならった条文・概念を国内で適用する英国について，競争当局ＯＦＴが同国における公的支援の規律につき，経済学的観点から一般競争法と架橋させる検討を行った取組を扱う。ＯＦＴは当初から公的支援に対する事前規制での措置を想定し，議論は規範的なレベルにとどまってはいるが，ＥＵが特別な政体であるという理由で捨象されてしまいがちな論点を浮かび上がらせている。

第3節では，本共同研究で正面から扱った，ＥＵレベル・欧州委員会の取組について検討する。ＥＵ競争法全体については，“現代化”と呼ばれる経済分析重視が主張される中，国家補助規制において，競争の観点だけでなく，具体的にどのような考え方を比較衡量に持ち込むかが論点となっている。通りやすい分野においては，かなり経済分析が貫徹されているのが観察されるが，困難な領域があること明らかにされつつある。

第4節では，比較衡量がより困難な領域について，経済学・法学がそれぞれどのようなアプローチで接近しようと試みているのか，最新の議論を検討する。規範論的なレベルにとどまるものも多いが，国家補助規制に当たっての最終的な判断枠組みの議論には欠かせないと考えられる。

他方，現実には，弊害要件の外での解決方法も活用されている。第5節では，EUでは公共サービス提供による適用除外・我が国では正当化理由の議論に帰せられるような領域について，現状を観察する。

そして最後に，議論を締めくくり，今後の展望を議論する。

## 2 OF Tの取組

英国競争当局 OFT は，国家補助を最低水準に留め，国家補助から離れて政策スキームを組み立て，維持しようとする英国政府の志向性 $ ^{188} $ とも整合させつつ，唱導活動（advocacy）の一環として，経済シンクタンクの助力も得て，国家補助が競争にもたらす影響について分析するリポートを2004年に公表した $ ^{189} $ （以下「OFT リポート」という。）。この取組は，国家補助規制と一般競争法規制を架橋するために行われたものである。
ただし，「企業に対し補助を提供する意思決定の根拠は，政府の政策判断であることから，この側面については本稿では触れないものとする」とし，「補助が競争に弊害をもたらす可能性と，補助の計画と実施に際し競争への弊害という観点が十分に認識されているかという点を検討する」ことに論点を絞り，当初より事前エンフォースメントの改善を念頭に置いたものとなっている。

OFT リポートは，補助がどのように企業行動に変化を与えるかという観点から分析を出発させている。経済学ではインセンティブ理論で知られる考え方であるが，補助を受ける企業だけでなく，その企業と競争する企業に対しても，意思決定に影響が与えることを視野に入れ，企業行動が変化する結果，どのように市場メカニズムが歪められる可能性があるかを指摘し，市場全体にもたらされる非効率性・消費者厚生の悪化に論を進めている。

OFT リポートにおいて，そもそも競争とは，市場における企業間の競い合いのプロセス（process of rivalry between firms that helps markets to function effectively）を指すと定義される。企業はより低い価格を提示したり，より質の高い製品・サービスを提供したり，革新的な製品・サービスを提供したりすることで，消費者を引き付けようと競い合う。この競争が有効に機能しているとき，市場は企業に，消費者の欲する財・サービスについて，明確なメッセージを（企業が消費者に設定することができる価格や，得られる利益等の形で）発信する。消費者が望む製品を低価格で提供する効率的な企業が利益を上げ，そうではない企業が損失を被ることになる。

競争の歪みは，この企業間の適切な競い合いのプロセスが妨害され，企業がもはや市場から正確なメッセージを受け取れなくなったときに生じる。補助により企業の行動が変化することから，非効率的な企業が利益を上げ，効率的な企業が損失を被るという事態になり，消費者厚生の悪化につながる。

OFT リポートは，E U 競争法で禁止される「競争歪曲」(competition distortion) とは，このように市場メカニズムに歪みが生まれる状況，すなわち非効率が生まれ，消費者厚生が悪化する状況であると捉え，経済分析を取り入れることにより，国家補助規制と一般競争法を結びつけている。

具体的には，以下のように検討されている。
3.3. 競争とは，市場における企業間の競合プロセスを指す。企業は，顧客を惹きつけるため，値下げや，より質の高い製品やサービス，若しくは革新的な製品やサービスの提供を通して競い合う。競争が効果的に機能している場合，消費者がどのような製品又はサービスの購入を望んでいるのか，市場は企業に対し明確なメッセージを（企業が消費者に設定することができる価格や，得られる利益等の形で）発信する。消費者が望む製品を低価格で提供する効率的な企業が成功し，非効率的な企業はその逆の道を歩むことになる。

3.4. この企業間の競合プロセスが阻害され，企業が市場から正確なメッセージを受け取ることができなくなったときに，競争の歪みが生じる。例えば，補助を受けた企業は，コストを削減し，収入を拡大させることができる。これらの効果により当該企業は，利益を上げ続けるためにコストを抑制し，消費者の獲得に向け効果的に競争する必要性から，程度の差こそあれ距離を置くことになる。補助が一部の企業のみを対象として実施された場合，又は一部の企業に対し他社よりも手厚い補助が行われた場合，最終的に，非効率的な企業が成功し，効率的な企業が損失を被ることになるかもしれない。いずれのケースでも，そのしわ寄せは消費者が被ることになる。競争の歪みとは，以上のような状況を意味する。

3.5. 競争の歪曲を検証するに当たり，歪みが生じる市場を定義する必要がある。補助の観点からは，補助を受けた製品若しくは関連製品の市場ということになろう。地理的視点からみた市場は，地場市場，地域市場，国内市場，若しくは国際市場に区分される $ ^{190} $ 。本章では，地理的な定義を問わず，市場への影響を検証する。

ここでは，市場画定について，一般競争法のガイドラインを参照するのみに留めているが，補助の効果が一般競争法で画定する範囲とは異なり得ること，国家補助が消費者厚生の向上のみにその目的を留めていない場合があり得ることから，当然ながら，需要者からみた市場画定のみでは収まらない。E Uの先例において，必ずしも一般競争法で行われるものと同様には市場画定されないゆえんとも言える。補助の波及効果をどうみるか等の価値判断が入っており，どのような範囲の「市場」を画定するかそれ自体が，国家補助に対する当局の考え方を示しているともいえよう。
3.6. 補助により競争の歪曲が発生する理由は，補助を受けた企業の行動に，その補助をきっかけとして変化が起こるためである。補助は，コストと収入に変化を与えることから，企業が様々な活動から得る利益水準も変化する。その変化に応じ，企業は，生産高を調整したり，価格を変更したり，又は研究開発の水準を変化させるようになり，そのため競争者との競合プロセスとその結果に変化が生じる。極端なケースでは，補助を受けた非効率的な企業と競争することが不可能であると判断し，効率的な企業が市場から退出しかねない（若しくは参入を諦める可能性がある）。

3.7. 市場における競合プロセスとその結果を変えてしまうことにより，補助は非効率を生み出しかねない。非効率は，補助を受けた企業が，例えば価格を不自然に引き下げたり，製品の真のコストを隠したりすることにより，消費者が企業に対し，何を購入したいと望み，それに対し幾ら支払う用意があるのかというメッセージを発信するプロセスにバイアスを与えることで発生する。

そして，競争の歪曲の結果もたらされる非効率は，以下の三つのタイプとされる。

配分面の非効率性：補助が，価値の低い使途への資源配分をもたらす可能性がある。競争が効果的に機能している場合，消費者がどのような製品の購入を望んでいるのか，市場は企業に対し明確なメッセージを（企業が設定することができる価格や得られる利益等の形で）発信する。補助をきっかけに企業が製品の価格を引き下げた場合，市場から発せられるメッセージが歪められ，補助が与えられる活動により多くの資源が用いられるようになる。その結果，誤った活動へ資源が配分されることになろう。

生産面での非効率性：補助はまた，効率性に欠ける物品の生産という結果をもたらす可能性がある。これは，補助を受けた非効率な企業に対するコスト削減圧力の緩和，より効率的な競争者の犠牲の上に成り立つ市場シェアの拡大，そして効率的な企業の市場参入に対する阻害など，様々な理由によって生じ得る。

動的非効率性：投資の収益性に影響を与える補助によって，企業の投資額を過大又は過小なものとし，また企業の投資のタイプに変化を生じさせる可能性が存在する。このことは，企業が徐々に不適切なタイプのイノベーションを追求していく可能性を示唆する。
OFT リポートは，上記のように補助により競争が歪められる状況を観察した上で，その生じる程度を検討している。「競争歪曲」の程度に影響を与える補助の特徴は，具体的には，補助の選択性と非対称性，補助の規模，補助が継続的に供与されるか否か，補助がコストに与える影響の四つに整理されている。

ここでは，事業再生に対する補助では必然的に生じ，selectivity 要件として知られる，選択性にまつわる一番目の特徴，そして二番目の補助の規模の影響をみる。

## ・補助の選択性と非対称性

3.36. 市場の一部の企業が補助を受けることにより，競争者に比べて競争上の優位を得る場合，補助は競争の歪みを生み出す可能性がある。補助が以下の特徴を持つ時，競争の歪曲が起こりやすい。

・適格基準の選択性，すなわち競争関係にある全ての企業が必ずしも補助の対象とならない場合

・効果の非対称性，すなわち一部の企業に対して，補助がより大きな影響を与える場合

3.37. 競争関係にある企業の一部のみが補助の対象となるとき，又は各企業に与えられる補助の額が異なるときに，補助は選択的となり得る。後者についていえば，より大規模な補助を得た企業は，他社に比べ，行動を変化させる余地が増すことになろう。

3.38. 補助は, 適格基準の観点からは選択的でなくとも, 効果の面で非対称的になり得る。例えば, 特定の地域のある市場で活動する企業のみが補助を受給する資格を得る場合, どこに拠点を置くかまだ決定していない企業, 若しくは比較的低コストで拠点を移すことのできる企業のみが, その恩恵を享受することになるため, 補助は非対称的になり得る。特定の種類の技術の導入を対象とした補助もまた, 同種の技術へ既に投資している企業は補助の恩恵を受けられず, 非対称的となり得る。最後に, 補助が特定のビジネスモデルに対し有利に働く場合にも, 補助は非対称的な効果をもたらし得る。例えば, 人材育成への補助は, 生産工程を自動化した競争関係にある企業よりも, 労働集約型の生産工程を持つ企業を支援することになる。

このように，適格基準の観点，効果の観点双方に目を配り，「選択性」について議論を行っている。
3.39. 大規模な補助は，規模の面で劣る同じタイプの補助に比べ，補助を受けた企業と競争関係にある企業の行動により大きな影響を与える。補助の絶対的な規模（すなわち金銭的価値）は，結果的に競争に与えるであろう影響の規模を考慮する上で意味がある。例えば,ある企業に対する100万ポンドの補助は,同じ企業に対する10万ポンドの補助よりも，大きな影響をもたらすことは明らかである。

3.40. 補助の規模は，補助を受ける活動のコストに対する割合の観点からも検討しなければならない。一般的に，対象となる活動のコストに占める補助の割合が大きいほど，競争に与える影響も大きくなる傾向がある。例えば，ある事業に200万ポンドのコストを投じる企業に対する10万ポンドの補助が企業行動に与える影響は，50万ポンドのコストを投じる企業へ対する同額の補助に比べ，はるかに小さい。

3.41. 補助は，価格と生産量，市場への参入と市場からの退出，そして研究開発に関する企業の判断を変化させることにより，競争に影響を与える。当該補助の対象となる事業の変動費に占める補助の割合が大きいほど，結果として価格と生産量に対する判断に与える影響が大きくなる。これは参入及び退出に与える影響の判断においても同様である。研究開発補助は，補助がなければ実施されなかったはずの投資を行うのに十分な規模である場合に，競争に影響を与えよう。

補助の規模については, 明白に断じつつも, 特にインセンティブの変化の程度に着目し, 判断根拠の一つとすることの妥当性を論証している。

さらに，これらの個別の補助の特徴は，市場構造によって増幅・縮減され得ることにも言及している。重要な意味を持つのは，市場の集中性，製品の差別化，企業規模の非対称性の3点であるとしている。

このうち，「集中性」については，下記のように記述している。
3.51. 生産量全体の大きな部分を占める企業数が少ない，つまり集中度の高い市場ほど，補助によって競争が歪められる可能性が高い。市場で活動する企業数が少ない場合，個々の企業が供給量の相応の割合を占めているため，個々の企業の判断が競争者に直接的な影響を与える可能性が高い。したがって，ある企業が補助を受け，価格と生産量に変更を加えた場合，競争関係にある企業も価格と生産量を変化させない限り，顧客を失うことになる。同様に，市場への参入を促す補助もまた，市場に少数の企業しか存在しない場合，数少ない企業によって市場シェアの喪失が分かち合われるため，競争により大きな影響を与えるだろう。

3.52. 市場に多数の企業が存在する場合，一企業の行動の変化が，競争者に影響を与える可能性は低下する。市場全体からみれば，影響を受けるのは全生産量のごく一部だけに限られるためである。ただし，このような状況においても，市場構造に変化を及ぼす一社に独占を許すほど大規模な補助であれば，やはり市場を歪曲することになろう。この場合，補助が市場の集中化を促し，結果として競争を歪めるのである。

さらに，「企業規模の非対称性」として，市場に存在する企業の規模の差異から生まれる影響について扱っている。

## ・企業規模の非対称性

3.56. 企業の規模には大きな差がある。例えば，ある市場に1,2社の大企業と，多くの小さな競争者が存在する場合，補助が大企業又は小企業のいずれに供与されるかによって，補助が競争にもたらす影響は異なる。

3.57. 大企業に対する補助は，当該企業の競争上の優位性を強め，価格の引下げを可能とし，その結果，市場に著しい歪みをもたらし，そして一部の小規模な競争者を市場から締め出す可能性がある。

3.58. 逆に小企業の一社が補助を受け取った場合，競争への影響はそれほど明確ではない。補助によって，小規模な企業が大企業とより効率的に競争できるようになり，競争が激化するかもしれない。他方，補助が小規模企業間の競争を熾烈なものにするだけであれば，
一部の小規模企業の市場からの退出につながることも考えられ，その場合は大企業に対する競争圧力が弱まる。

このように個別の補助の特徴だけでなく，競争歪曲が生じやすい市場構造についても検討を行い，補助の競争への影響の把握の方法論を探っている。

OFT リポートは，補助により市場のシグナルが歪むことが，すなわち「競争歪曲」につながるという考えを貫徹させようとしていることが分かる。

これらの分析に基づき，OFT リポートは，E U 及び英国の国家補助/公的補助ルールを再検討している。これにより改めて，実際の法的な文脈との適合性を検証し，改善の方向性を示している。

国家補助は，その性質上，競争を歪める潜在性がある。E U条約は，国家補助を原則として禁止し，域内市場に適合する目的を有する補助に対して，一定の条件で適用除外として補助を認める形をとっている。

国家補助政策は，各加盟国の利害から中立であり，“guardian of the treaty”とされる欧州委員会が，規則やガイドラインを策定し，補助を認める場合の認可条件を定めている。これら条件は，企業の費用，そしてその結果として企業行動により直接的に影響を与える補助に対し厳しい条件を付すなど，競争の歪みの源となるいくつかの要因に対処していると評価される。しかし，その他の負の影響を与える要因については十分認識されておらず，市場構造の特徴や，市場における補助を受ける事業者の地位等，競争の歪みの存在，度合いに大きく影響を与える要因については，考慮されていないとする。

また，英国における公的補助政策については，補助の認可の判断に当たって，費用便益分析及び労働効率性から分析することに焦点が当てられており，競争の影響を考慮する要請もなければ，競争への影響評価の手助けとなるツールもない状態であると観察する。

それゆえ，国家補助ルールで拾えていない競争の歪み，あるいは拾えていても，競争への影響について十分に考慮できていないために捕捉すべき部分について対応できていないと判断し，現在の補助提供者向けガイドラインに，競争面からの検討を含める補完を行うことを提言している。