Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
工業化した開発途上国の中には、先進国が直面してきたような地域環境の劣化の道を歩みつつある国々も多い。全球的規模だけでなく地域的な環境問題をも解決できる手法が国際的に求められている。また、政策効果を最大限に発揮できるよう、都市計画や土地利用といった分野も含め包括的な手法の開発が期待されている。

### 2. 研究開発目的

アジアにおいては特に、地球規模・およびアジア地域・さらには国内レベルという異なるレベル間の相互作用の在り方に留意し、その政治的現実を踏まえて包括的に制度をとらえる必要がある。本サブテーマでは、アジアの新興大国（中国、インドネシア、インド）に注目し、低炭素社会実現を阻む障壁を取り除くために必要な施策について明らかにした。平成24年度における文献調査及び平成25年度の事例研究の結果、対象となる3か国が目指すべき将来像とその実現戦略は、各国の政治的・文化的・社会的文脈によって大きく異なることが明らかとなった。特に中国・上海市では政府主導で産業政策が行われており、地方自治体が政府の政策を下支えしている構造となっており、事例研究からも、中国では低炭素社会を産業振興と連携させて理解する必要が浮かび上がった。このように地域・文脈によって「低炭素社会」が意味することや求められる政策が異なることを理解することは、今後これらの国々に向けて具体的な政策提言を行っていく上で有用と思われる。

## 3 ．研究開発方法

平成24年度は、アジアの新興大国（中国、インドネシア、インド）に注目し、S-6-1で提示されている各国の2050年ビジョンを念頭に、その実現を阻む障壁を取り除くために必要な施策について文献調査を中心に研究を行った。平成25年度においては、低炭素社会実現に向けた事例研究を行った。事例研究として、中国（上海市）では地域行政と低炭素政策についての関連を扱い、インドネシアでは低炭素技術のひとつとしての地熱技術に焦点を当てた。

## 4 ．結果及び考察

近年、アジアは都市化と経済の高度成長により巨大なエネルギー消費地となっている。特にアジアの新興大国（中国、インドネシア、インド）におけるエネルギー消費の増加は著しく、エネルギー消費に伴う温室効果ガスおよび大気汚染物質の排出が生態系や人間の健康に大きな影響を与えている。以下、これらの国々のうち特に中国をまず取り上げ、その現状と課題を扱い、インドネシアおよびインドについて言及する。

## （1） 中国

## 1 ）中国のエネルギー・環境問題への取り組み

中国は現在、エネルギー・環境問題への取り組みや持続可能な発展にむけた大きな課題に直面している。このため、近年大気汚染軽減と環境改善につながる省エネや温室効果ガス排出量の削減に焦点を当てた各種政策を導入している。中国において最も重要な国家開発戦略は、省エネルギーと気候変動の緩和に関わる国家5カ年計画であるが、中でもエネルギー消費原単位削減の明示的な目標を含めた初の全国的計画は、第11次5カ年計画（2005~2010年）であり、2005年のエネル
ギー使用量と比較して、2010年までにGDPあたりのエネルギー消費量を20％削減するという目標を設定していた $ ^{1} $ 。それに続く第12次5カ年計画（2011~2015年）では、2010年の炭素排出量に比べてGDPあたりの二酸化炭素排出量を2015年までに17％削減するという、より厳しい目標が掲げられた $ ^{2} $ 。2011年11月に成立した「中国の政策と気候変動への対処のためのアクション」と題されたもう一つの重要な国家政策は、2020年までにGDPあたり40％から45％の削減を目指すさらに野心的なものとなっている。また、全国人民代表大会は2007年10月「中国の省エネルギー法」を承認しており、省エネ政策や規制の根拠法となっている $ ^{3} $ 。

中国中央政府は2009年、中国の低炭素経済戦略を示した「中国の持続可能な開発戦略報告書2009」を発行した。省エネルギーや温室効果ガス排出量及び空気汚染物質の削減と再生可能エネルギーの促進がその主な戦略内容となっている。

通常、気候変動や汚染物質規制に関する国家エネルギー政策等は中華人民共和国国家発展改革委員会等により制定されているが、国家の政策や経済、環境開発に関連する一連の法律は、主として全国人民代表大会によって策定されている。エネルギー関連の政策は表(5)-1の通り。

表(5)-1 中国：政策や経済、環境開発に関連する主要な法制度

Sector	Energy-related policies
Energy and industry	• Law of the People's Republic of China on Energy Conservation
• The People's Republic of China Renewable Energy Law
• Top 1000 Industrial Energy Conservation Programme
• Regulations/standards to energy efficiency and pollutants control.
Building	• Regulations on energy efficiency in civil buildings
• Various building energy saving design standards
• Energy efficiency retrofit in northern area district heating
• Energy conservation management in government office building and large-scale public buildings.
Transport	• Fuel efficiency standards for passenger cars (equivalent to Euro IV emission standards)
• Promoting public transportation programme
Waste Management	• Hazardous Waste Incineration Construction Specifications
• Treatment of Waste Electrical and Electronic Products Specifications of Pollution Control
• Landfill leachate treatment project technical specifications
• Municipal wastewater treatment plant sludge treatment and disposal best available pollution control technology guidelines

## 2 ）低炭素技術にむけた中国の取り組み

また、第11次5カ年計画は、再生可能エネルギーの導入も促進することとしている。再生可能エネルギー導入とグリーン成長を結びつけたい考えから、環境汚染に対処するために投じた額は年間15%増加し、環境投資は2009年までにGDPの1.3%に達するとしている。第12次5カ年計画では主な目標として、1）汚染物質の排出削減、2）飲料水源と質の向上、3）有害化学物質や危険廃棄物による汚染の制御、4）都市環境インフラの業務改善、5）原子力安全の向上、および6）環境規制機関の強化を挙げている。環境目標としては、GDPあたりの二酸化炭素排出量を17%削減するだけでなく、エネルギー消費を16%削減、さらに森林を22%増やすことしている。
近年の中国における低炭素技術導入の焦点となっているものは、主にエネルギー分野（発電技術、風力エネルギーや太陽エネルギーの利用など）、産業部門（クリーン・コール・テクノロジーなど）、建築部門（エネルギー効率の向上など）、および輸送部門である。

中国における代表的な低炭素に向けた取り組みは以下の通りである。

2010 年、中国の低炭素技術の市場投資は 500 億ドル、2009 年の投資額よりも約 40% の増加となったとされる。

再生可能エネルギーの設備容量は、5年間(2006~2010年)で顕著な伸びを記録しており、再生可能エネルギー製品（太陽光発電や風力発電製品など）の生産能力は世界でも高水準に達している。

基本的に、中国における低炭素技術が利用されている領域は以下の3つに集約される。

## 高効率とクリーン技術

中国のエネルギー源としては、総エネルギー消費量の約70%を石炭が占めている。石炭消費は $ CO_{2} $ 及び大気汚染の主な排出源である。しかし、石炭中心のエネルギー構造を大幅に変更することは現段階では経済的に困難である。そのため、クリーンコール技術の開発は、中国のエネルギー戦略の優先事項となっている。第11次5カ年計画期間では、クリーンコール技術の導入が強化された。

## ● 原子力と再生可能エネルギー技術

2010年の段階で、中国全域の電力供給量の約6.5％となっている。2005年のレベルと比較して、原子力発電及び再生可能エネルギー由来の発電は両者とも倍増している。原子力発電設備、風力タービンや太陽光発電技術のレベルは第11次5カ年計画期間中に大幅に向上している。原子力発電容量は2010年に1.7GWで、現在30GWが設計・建設中である。

2010年に導入された風力発電容量は19GW、累積設置容量は45GWとなっており、実際の稼働率はともかく、導入量としては世界一位である。風力発電設備、特にタービンの生産能力は、第11次5カ年計画期間中に急速に増加した。中国政府は外国（例：デンマーク等）のタービン技術の導入に対抗する地元企業の生産能力向上を急ぎ、この結果中国で導入された風力発電設備において中国の地元企業納入のタービンが採用されることとなった。同時に中国の太陽光発電の生産能力も増加し、世界の総生産量の50％以上を占めている。また、豊富な資源を背景に、ポリシリコン系のPVセルの主要な原料の調達がなされている。

## ・ エンドユーズの省エネ技術

第11次5カ年計画期間中、産業、建物、輸送、エネルギーの分野における各種省エネプロジェクトが行われた。
## A）産業部門における省エネ技術

主に製造業で省エネや効率性の向上が図られている。鉄鋼業を例にとると、第11次5カ年計画の期間中にエネルギー回収技術が導入され、対規模な温室効果ガス削減が達せされたと考えられている。

## B）建築部門の省エネ技術

建築部門では、地域冷暖房など導入やエネルギーシステムの改善等を通じてエネルギー効率の改善が図られている。また、2010年には省エネ型照明器具が新築ビルの75％に導入されたとされる。

## C）交通の省エネ技術

交通分野において有効な技術は、エネルギー効率化、代替燃料そして新エネルギー利用がある。2010年には、軽乗用車の燃費基準引き下げがなされた。また一部でバイオガスの使用も始まった模様である。新エネルギー車の導入は約7000台とされている。

## 3 ）中国における低炭素技術ガバナンス

中国における他のガバナンスシステムと同様に、中国の低炭素技術ガバナンスは、政府主導の原則を基礎にしており、政府がトップダウンで主な役割を果たしている。

図(5)-1 低炭素政策に関わる中国中央政府と地方政府の構造

中国における低炭素ガバナンスは「三四五政府管理システム」、すなわち3つの対象、4つの方法、5つのメカニズムからなるとされる。3つの対象とは中央政府、中間政府（省レベル）、
地方政府（市/郡レベル）を指す。なお一般的に、中間および地方政府は、総称して「地方政府」と呼ばれている。3つの基本的な権力構造の中で、地方政府が低炭素管理の中心エージェントとなり、企業や組織に低炭素の働きかけを行うことで、中央政府からのトップダウンの指示を下支えする役割を果たしている。

4つの方法とは、行政管理、権限移譲、税制規制、および地域管理を指す。行政管理により、地方政府のエネルギー管理や、低炭素技術購入などが図られている。権限委譲は、地方政府が省エネ目標を達成するのに十分な権限が与えられるよう図ることである。税制規制により、低炭素技術の導入の促進を図るように設計される可能性がある。地域管理は、地方政府が例えば企業等とのつながりや資源を動員して社会全体の低炭素化を図るものである。

5つのメカニズムとは、定量的目標を基に構成する1）意思決定、2）行政管理、3）権限委譲、4）資源管理、および5）監督・規制のメカニズムである。中国のおけるトップダウン型低炭素管理構造は図(5)-2の通りである。

図(5)-2 中国におけるトップダウン低炭素技術ガバナンス構造

## 4 ）事例研究：上海宝山区における低炭素への移行

上海は中国の東部に位置する大都市である。国内総生産（GDP）は2010年に1,717億人民元（USD2,710億）であった。宝山区は上海にある18地区の一つで、人口は約2万人、上海の北部に位置し、面積は300km²である。地区のGDPは2010年で1,040億人民元（USD160億）であった $ ^{4} $ 。

宝山区は1980年代以降、鉄鋼・化学・電力生産を確とした上海産業の中心となっている。産業部門は、宝山区の全体のGDPの60％を占める。宝山区における主なエネルギー源は、図(5)-3に示
す通りであり、石炭が宝山区の主要なエネルギー源である $ ^{5} $ 。この地域は過度に化石燃料に依存しており、特に石炭利用に伴い大量の温室効果ガスと大気汚染物質が排出されている。宝山区環境保護局によると、大気汚染物質の86％以上が石炭エネルギー消費由来であり、上海の炭素・大気汚染物質排出量の50％以上は宝山区から発生している。例えば、宝山区からのSO $ _{2} $ 、NO $ _{x} $ の排出量は2010年の時点で、全上海のそれぞれ21.7％と31.2％を占めている。

図(5)-3 宝山地区におけるエネルギー消費構造

### a. 宝山区における政策措置

宝山区だけでなく上海市全体における温室効果ガス及び大気汚染物質削減を実現するための施策が行われている。上海の施策は、省エネルギーと温室効果ガス排出量削減のための国家政策（例えば国家の5カ年計画）を受けたものであるが、宝山区政府自身も、地域特有の状況を勘案した「第11次5カ年計画」を有している $ ^{6} $ 。さらに宝山の環境保護局は、独自の環境行動計画（2009~2011年）の中で、GDPあたりのエネルギー使用量を25%、SO2排出を10%、PM等を10%削減することを目標としている。

表(5)-2 宝山地区における低炭素関連政策等

Item	Co-benefits measures of reducing measures of GHG and air pollutants
National and local policies	National Five-year PlanLocal Five-year PlanThree-Year Environmental Action PlanAir Pollution Control ActEnterprise Pollution IndexColored Grade Environmental Management Management of Pollution Emissions
Economic/Market-based/Fiscal incentives	The investment of environmental protection accounts for 3% of annual financial expenditure of Baoshan BSD Special funds for environmental management (environmental protection; Special funds for enhancing investment incentives The "green credit" policy.
Capacity building	Establishing environmental monitoring stations Building environmental monitoring and control centers Establishing air monitoring sub-stations Raising awareness of environmental protection Encouraging public participation.

### b. 宝山区における低炭素技術のガバナンス

エネルギー利用と $ CO_{2} $ 排出量を削減する2つのアプローチがある。

## ● 構造的および技術的な汚染物質の排出削減対策

宝山区では構造的な排出削減策も実施されている。同区にはエネルギー依存度が高い約100の企業があり、これらの企業からの温室効果ガス及び大気汚染物質排出が問題視されてきた。脱硫、脱硝、ダストの除去などの技術的な汚染削減対策により、これら企業の公害防止能力は向上する傾向にある。図(5)-4にある通り、2006年から2010年の間のSO2削減量は1162トンで、このうち構造転換によると考えられるものが約670トン、および技術的な削減は約500トンであった。この結果は、2006年から2009年の間に構造的な排出量削減対策が汚染物質の低減に一定の貢献を果たしていたことを示している。

図(5)-4 宝山地区における大気汚染物質削減

## ・プロジェクト管理措置

2005年から2010年にかけて、大気汚染防止とエネルギー効率を改善するためにプロジェクト管理措置が行われた。プロジェクト管理措置のひとつとして、区内330業界の企業を対象に、汚染指標が実施された。これは地方政府により、大気汚染物質排出レベル毎に、異なる汚染指標を企業に適用するものである。汚染指標があてがわれた企業はすべて、その汚染物質を削減するための
努力を事務局のアドバイスとモニタリングの下で進めなければならない。企業の汚染指標の変化に基づき、色を利用した環境管理グリッドが採用されている。宝山地区の全域では150のグリッドが存在する。これは異なる色のインデックスで、プロジェクトエリア内の汚染の異なる状況を表し、緑は良い環境、黄色が適格な状況、オレンジは軽度な汚染、赤は重度の汚染、黒は非常に重度な汚染状況を示す。2005年と2009年の宝山区における汚染状況を比較すると、緑グリッドは2つ増加し、30以上のグリッドで環境が改善され、黒グリッドは5つ減少したとされる。

## 5 ）現在の中国低炭素ガバナンスにおける制約と改善ポテンシャル

急速に都市化・工業化した中国では、先進国が直面してきたような地域環境の劣化の道を歩みつつある。各種政策効果を最大限に発揮できるよう、都市計画や土地利用といった分野も含め包括的な手法の開発が期待されている。同時に、その政治的現実を踏まえて包括的に制度をとらえる必要がある。以下は、中国が今後包括的な低炭素ガバナンスを行っていく上での課題と考えられる。

- 第一に、二酸化炭素削減と環境保護に向けた取り組みを誘導するための法的、また特に経済的インセンティブがない限り、優先的な投資を促すことはできない。気候変動を目的とした投資が行われる例は、増加傾向にあるものの未だに限定的である。

第二に、気候変動対策のための新しい技術と設備を中国で導入するには既存技術よりも投資が必要である。例えば、再生可能エネルギー技術の開発・導入には、それら技術に対応した新たなスキルを有する技術者や施工業者の育成が必要であるため、経済的コスト及び心理的障壁が高い。

- すなわち、低炭素技術はすでに多くが存在し、使用可能である。しかし、それらの利用、導入に際しては、投資家・事業者・技術者・一般市民の意識の低さ・知識不足が心理的障壁となり、技術的及び経済的障壁を作り出している。

また、既存の政策・措置・技術が、新しい政策・措置・技術の発展を妨げるケースもある。つまり、既存の政策・措置・技術がレッセフェールとなり、最新の持続可能な低炭素技術の導入の妨げとなっている。

上記の障壁の他に、中国の低炭素技術に関わるガバナンスにも課題が多い。例えば行政の能力不足、一方的な情報提供、資源分配のミスマッチ、政府組織における低炭素金融メカニズムの不整備などが主にあげられる。これらの障壁は、中国の長期低炭素な持続的発展を妨げるおそれがある。

## 6 ）解决策と提案

中国における低炭素社会創出を考えるためには、システムの再構築、資金メカニズムの革新、中央・地方政府の役割の変革、行動改善を含む様々な側面での変革を有する。中国にとって、長
期的な低炭素の持続可能性を達成するための合理的な選択肢として、1）緩やかな制度的調整、2）レッセフェールとロックイン効果を乗り越える段階的制度変革に向けたロードマップの構築と実行が考えられる。それらに対する提言は以下の通りである。

中央・地方政府内部における良好な政策立案・実施関係の形成を促進するために、適切な業務管理・透明性の高い情報供給を基にした行政改革が必要である。行政システムのポトムアップ化、外部からの低炭素ガバナンス・チェックなどが必要である。

- 地方行政に見られる不公正な規制や管理を削減する。例えば、宝山地区の汚染指標は、大気汚染防止上、恣意性を排除し、できるだけ客観的なデータに基づいた管理を行っていこうとする事例の一つとなっている。

- グリーン開発や低炭素投資等、資金調達システムを継続するための必要条件を構築し、国際社会からの投資を呼び込む環境づくりを行う。

マーケット志向の改革を積極的に促進するため、企業が参加できる低炭素市場を創出する。

以上、中国・上海市では政府主導で産業政策が行われており、地方自治体が政府の政策を下支えしている構造となっていることが明らかとなった。

## (2) インドネシア

## 1 ）インドネシアの地熱への取り組み

アジア諸国では、すでに低炭素社会に向けた行動計画等を提示している国もあるが、計画が実行に移されないこともある。また、それらが実行されても効果が限定的であることが多い。法整備やガバナンスが不十分なため、行政による不正・汚職等が発生し、物理的・経済的・人的資源を有効に活用できずにいる。また、行政におけるマネジメント理念・概念の不足により省庁間で同じような施策が重複していたり、情報共有が不十分であったりすることもある。

例えばインドネシアでは、エネルギー生産における再生可能エネルギーの割合の大幅引き上げを計画しており、2025年までに地熱エネルギーを9,500MW導入する目標を掲げている。2005年には地熱ロードマップが策定され、2010年1月に大統領令として公布された。

しかし、実際には必ずしも目標通りに導入量が増加している状況には無い。このため、インドネシア国営電力会社PLN改革を中心に、電力市場改革が進められ、独立電気事業者の参入が認められてきたが、自由化の道筋、今後の動向等、改革の見通しは不透明である。例えば、高い目標の達成のために、インドネシア政府は海外からの投資を積極的に受け入れる体制を整え、海外企業や政府との協働事業によって地熱開発を急速に進めようとしている。しかし地熱発電事業を取り巻く市場環境は複雑である。例えば電力部門全体では、深刻な電力供給不足が続いている。これは需要サイドにおいて電力料金が政治的に低く抑えられた結果、需要増加に拍車をかけたこと、供給サイドとしては、燃料価格の高騰などの要因により既存の発電所の稼働率が低迷したこと、さらに、市場環境の厳しさから、新規参入の独立発電事業者(IPP)を含め、発電所の新設も進んでいないことな
どが発電事業そのものが直面する課題となっている。このような電力業界の構図は、途上国によく見られる現象であり、インドネシアに限らず、途上国の難しい市場環境を形成している。

## 2 ）インドネシア・エネルギー市場を巡る現状

また、インドネシアでは、1999年に法令第22号（LAW No.22）が制定され、地方分権化が進み、エネルギー政策や、その計画の策定も含む地域社会に関する行政を管理する権限が、地方政府に与えられた。すなわり、国家的レベルで重要度の高い戦略物資の管理は、中央政府の管轄とする一方、エネルギー部門における地方政府と中央政府の責任区分が確化された。中央政府の責任と権限は、法の制定と公布、国家政策の規定、規格の制定とその実施、これらの諸手続きの制定などである。一方、州政府の責任と権限は、州政府の政令の制定と公布、管轄地域におけるエネルギー事業に対する指導・監督、管轄地域など行政管理上の諸規定の策定などである。さらに郡・市町村レベルの地方政府においても、州政府同様に管轄区域内での権限が認められている。地方政府は、地熱開発に関する権限を有しており、IPPによる入札の際にも入札委員会を運営する。しかし実際には地方政府の能力不足がみられ、入札制度に関しても不透明な面がある等、総じてインドネシア地熱市場拡大に関してはこれまでも以下を含む様々な障壁が指摘されている。

## - 不透明なエネルギー市場改革

2002年に制定された電力法に対し違憲判断が下され、1985年電力法が再度有効となる等、電力セクターの改革の進捗状況が不透明である。

## 発電能力の増強

電力セクターの財政問題を背景として、送電線等、発電所から利用者に届くまでの送電設備の耐久力に問題が多い。また、トラブルへの対応能力が弱い。

## ● 民間新規投資の妨げ

インドネシア国営電力会社と民間電力事業者間の買電契約において、その買電価格の指標・上限は省令によって定められている。しかし、同価格は近年の資源・エネルギーや資材価格の上昇を踏まえておらず、民間新規投資の妨げとなっている。

## 関税免税申請手続の煩雑・遅延

地熱技術に関しては、日本のタービン等先進国からの技術輸入が必要となる場合が多いが、輸入関税免税取得プロセスを司る各省庁間の連携が薄く、事務処理能力に問題がある。例えば独立電気事業者の発電設備等の資本財輸入免税措置については、資源エネルギー省電力総局がマスターリスト承認、同承認済みマスターリストに基づく免税承認は関税局との二段階プロセスが手続きを煩雑化しており、免税取得の一元化など、合理化が求められる。

また、地熱開発には、地方政府、環境省、財務省、エネルギー鉱物資源省等関係する機関が多数あるが、それぞれの省庁間で調整を行い、計画を設計・実施する枠組みが必要である。一方、地方政府においてはスタッフの能力不足や、不透明な行政運営により、入札後権利を得た企業が
再度、国営電力公社 PLN と売電価格の交渉を求められる場合が見られることが指摘されてきた $ ^{7,8)} $ 。

## 3 ）事例研究：地熱政策・制度に関する考察

以上の状況を踏まえ、今後低炭素技術としての地熱を発展させるために必要な政策やガバナンスのあり方について検討することとした。

日程：2013年8月

研究方法：インドネシアにおけるエネルギーまたは地熱技術やビジネスに関連するステークホルダーへの質問票調査を行い、同国における地熱技術発展・導入のための政策的優先順位や、必要な行政組織改変について調査した。

表(5)-3 インドネシア・ステークホルダーリスト

Arya Benny	Energy Industry
Awang Riyadi	Researcher/Policymaker/Energy Industry
Bambang Dwi Djanuarto	Researcher/Policymaker/Energy Industry
Budianto	Researcher/Policymaker/Energy Industry
Dedhi Udiyarsa	Public sector
FARCHAD MAHFUD	Policymaker
Lawrance	Researcher/Policymaker/Energy Industry Employee in a private company
Marnalom	Researcher/Policymaker/Energy Industry
Ping Yowargana	Researcher/Policymaker/Energy Industry
Rizqi Radjab	Energy Industry

これらのステークホルダーへのヒアリング結果から、インドネシア地熱のさらなる導入にあたって以下の課題が明らかとなった。

● 民間参入の促進が行えるようなエネルギー政策の変更

- 地熱独立電気事業者を一括して育成・監督する行政機関の設立

透明性のある入札制度の確立

・ モデル事業の奨励

国等による地熱資源に関するフィージビリティスタディの実施とデータ整備

- 地熱開発地域における環境的・社会的・経済的コンフリクト解消のために学術機関やNGOなども含めた第三者組織の活用

・銀行等によるコンソーシアムの結成

すなわち、地方政府は、地熱開発に関する権限を有しており、IPPによる入札に関する入札委員会を運営しているが、不透明な行政運営等が見られるため、地熱独立電気事業者を一括して育成・監督する行政機関を設立することが提案された。
また、入札制度や相対取引の透明性を高め、新規参入プロジェクトの効率化を図り、不透明な価格設定を排除するため、独立してエネルギー価格のモニタリングを行う第三者機関の設立が提案された。地熱開発には、地方政府、環境省、財務省、エネルギー鉱物資源省等関係する機関が多数存在する。それぞれの省庁間の調整を行う枠組みが必要であるため、ワンストップで各種申請を行うことで、窓口の一元化を図り、効率化を担保する仕組みも必要であるとされた。さらに、地熱フィージビリティ・スタディ、政治的・社会的問題の調整等、開発エリアの地域との様々なコンフリクトを解消するために、学術機関やNGO等、第三者的機関の果たす役割の重要性などが認識された。また、初期調査、探査のために大規模な資金が必要であるという、地熱独特の技術リスクを広く薄くシェアする仕組み作りが、今後の開発の鍵を握るため、銀行や証券との連携が必要であると認識された。これらの提案を模式的に示したのが図(5)-5である。

図(5)-5 インドネシアにおける地熱関連組織（現状：上図）とヒアリング結果を受けた提案（下図）
## 4 ）解决策と提案

インドネシアに限らず、低炭素社会実現と密接な関係にあるエネルギー市場やその行政運営、低炭素技術の導入に向けて、途上国は様々な課題を抱えている。こうした課題克服のために国際社会が果たしうる役割は小さくない。ハードな技術的観点だけでなく、行政・マネジメント技術等のガバナンスの向上に関しても、国際社会が貢献していく必要がある。特に国際社会との関連では、以下の支援が可能であろう。

## 1 ）地熱を含む再生可能エネルギーへの資金提供のあり方

現在の国際制度が低炭素社会実現への技術開発と技術移転に関する障害、特に経済的な障害を克服するような制度が欠如している点が指摘されている。再生可能エネルギーはそれぞれ経済性が異なり、地熱のようにアップフロントコストがランニングコストに比較して高いものもある。このように、異なる経済的特徴を有する資源毎に適切なファンドを形成したり、リスクを回避するための補償の枠組みを作り上げることが求められているが、そのための知見は必ずしも途上国側に蓄積されておらず、国際社会の支援が必要である。また、我が国をはじめ、各国で固定価格制の導入が進んでおり、地熱を含む再生可能エネルギーの導入に貢献している。これら国際社会の知見と経験を積極的にシェアする枠組みが求められている。

## 2 ）行政マネジメントのあり方

低炭素技術導入にあたって、スムースな行政運用は重要である。しかしながら、不透明・不明瞭な法体系やその運用が民間新規投資の妨げとなっている。低炭素技術導入に関連する機関・組織間の調整を行い、計画を設計・実施する枠組みが必要であり、透明性の高い行政運用を確保するためのパブリックマネジメントに関して国際社会の支援が求められている。

地熱フィージビリティスタディ、政治的社会的問題の調整なども含めたコスト、リスクに見合ったリターンが確保できるよう、公正な市場を設計し、実現することが必要である。また、そのためのアドミニストレーション・ガバナンスの構築が重要であり、そのために国際社会の果たす役割は大きい。

## (3) インド

## 1 ）インド：低炭素社会が意味するもの

インドは高い経済成長を背景に、エネルギー需要も飛躍的に伸びている。このため環境への負担、特に二酸化炭素等の温室効果ガスの排出量も大幅な増加傾向にあり、低炭素技術の導入やそれを後押しする低炭素ガバナンスの構築が急務となっている。一方、OECD諸国とは異なり、大都市を除くエリアでは、伝統的なライフスタイルが残り、先進国とは異なるかたちで低炭素社会が既に存在しているという見方も不可能ではない。伝統的なライフスタイルが残る地域では、単なる「低炭素社会の実現」が課題ではなく、伝統的な低炭素社会を維持・持続し、かつ、人々の健康と幸福を向上させるか、というより複合的な課題解決が求められている。先進国と途上国間の国際的な議論は、これまでは歴史的経緯に基づいた衡平性の議論と、それを補償するものとしての資金提供・技術移転等に集約される傾向があったが、伝統的なライフスタイルの維持及び幸福の実現を課題として掲げた場合には、国際交渉の場で議論されている資金提供や技術移転等はあ
くまでも副次的なツールとなり、例えば農業振興・都市/農村格差縮小・地域産業育成等を含む、より広い範囲の問題解決が求められる。

表(5)-4 各国で求められる年間炭素強度削減の度合い $ ^{9)} $

Annual average change in carbon intensity Required annual 2000-2011 decarbonisation rate 2012-2050

World	-0.80%	-5.10%
France	-2.40%	-4.40%
UK	-2.80%	-5.20%
Germany	-2.20%	-5.20%
Indonesia	-1.00%	-4.90%
EU	-2.30%	-5.20%
USA	-2.10%	-5.20%
Italy	-1.20%	-4.30%
Mexico	-0.20%	-4.60%
South Africa	-1.40%	-5.60%
Russia	-3.90%	-6.00%
Brazil	-0.70%	-4.10%
Argentina	-1.60%	-5.00%
South Korea	-1.00%	-6.50%
Canada	-1.40%	-5.30%
Saudi Arabia	1.90%	-7.00%
India	-1.40%	-4.40%
Turkey	-0.50%	-5.00%
China	-1.40%	-6.10%
Japan	-0.80%	-4.80%
Spain	-1.90%	-3.60%
Australia	-1.70%	-5.30%

## 2 ）事例研究：低炭素社会に関する認識

本事例研究の特徴は、「低炭素社会」が、政治的・歴史的に複雑な背景を有するインド地域で、どのように受け止められているかを、現地のステークホルダーとの対話を通じて確かめることにある。

事例調査の対象としては、開発学の分野で知られるケララ州を中心に、ステークホルダーを選定し、低炭素社会の捉え方を特定することとした。このプロセスにより、日本とインドの低炭素社会に対する観点の違い、開発と環境に対する考え方の相違の問題を浮き彫りにすることをことができると考えられる。

低炭素社会に関する捉え方の前提として、先進国側は、途上国においても二酸化炭素等の温室効果ガスの排出量も大幅な増加傾向にあり、低炭素技術の導入やそれを後押しする低炭素ガバナンスの構築が急務となっていると考えらえている。しかし、途上国側、特に大都市を除くエリアでは、伝統的なライフスタイルが残り、先進国とは異なるかたちで低炭素社会が既に存在しているという見方も不可能ではない。国際的な低炭素社会に関する議論では、炭素排出に関する歴史
的な経緯を踏まえた衡平性の議論が繰り返されることも多く、両者の認識の違いを明確に理解することが重要である。したがって、異なる歴史的・文化的背景をもつインドのステークホルダーの低炭素社会への認識を明らかにすることにした。

日程：2013年10月

研究方法：日本およびインドの現場担当者へのインタビュー

対象エリア: ケララ州

この地域は、開発学の分野で、人間開発の手本となる地域として知られている。同州はその高い人間開発指数で知られている。識字率はほぼ100％に達し、平均寿命もインドでは最も高く、殺人率が低く、幼児死亡率は先進国並に届くとされる。

表(5)-5 インド・ステークホルダーリスト

Mr. S. Nair	Directorate of Environment & Climate Change Government of Kerala
Dr. S. Kuriakose	Senior Officer Government of Kerala
Dr. N. P. Haran	Additional Chief Secretary Government of Kerala
Mr. Vijayaraghavan	Kerala State Planning Board Government of Kerala
Prof. R. Pillai	Kerala State Council for Science, Technology and Environment Government of Kerala
Prof. Menon Prof. Kannan	Laurie Baker Center for Habitat Studies

図(5)-6 インド・ケララ州概略図 $ ^{9)} $

## 3 ）考察

ヒアリング結果から、低炭素社会についての日本とインドの考え方の違いが浮き彫りになった。途上国においては、基本的な人間の開発ニーズがいまだ満たされていない場合もあり、単に低炭素技術が導入され、温室効果ガスが削減したという結果だけでは、人々のニーズを満たした低炭素社会が実現したとは認められない。できるだけ統合された開発目標と環境目標を設定し、低炭素社会実現のための政策・技術の導入が異なる環境のもとで有するメリットとデメリットを明らかにしていくことが望ましいとされた。とくに、下記の点には特に留意する必要があることが明
らかとなった。

(ア) 「低炭素社会」の受け止め方を考える上では、途上国・先進国の違いだけでなく、都市部や非都市部、人間開発の度合い等の条件の違いを考慮する必要がある。

(イ) 適正な低炭素技術の考え方を重視する。低炭素達成だけではなく、生活者の経済的・（健康を含む）環境的・社会的便益を把握する。

(ウ) 需要サイドのニーズの把握（住宅政策・都市/農村開発への適用）

本事例研究のように、単に低炭素技術の移転や導入を先進国側から考察するのではなく、発展途上国の側から「低炭素社会」とは何か、を問い、その意味を社会的文脈から理解するアプローチは、今後の研究開発方法の一助になると思われる。また、低炭素社会実現の前提として、インドのケーススタディによりステークホルダーの認識を特定する方法を用いたことは、先進国・途上国間の意識の溝を比較研究するための材料になると思われる。今後、両者の認識の違いをさらにシステマチックに研究し、認識のギャップを埋めていくことが大切である。

また、先進国が注目する低炭素社会やそれを実現するツールとしての低炭素技術は、必ずしもそのままでは途上国に普及しない。インドにおける生活者が低炭素社会から得られる便益を確かに認識するための評価方法等が必要であるといった点をステークホルダーと議論した。従来の先進国からの技術知識の移転が低炭素社会を形成するということであれば、技術の導入で議論は完了するが、本事例研究の特徴は、途上国側が低炭素社会の便益を明確に評価し実現していくことの重要性を確認した点にある。今回の事例研究をきっかけとして、低炭素社会のビジョンの共有化について、再検討することが望まれる。

## 5 ．本研究により得られた成果

## （1） 科学的意義

本研究では発展途上国の文脈において「低炭素社会」がどのようなインプリケーションを有するかについて、事例研究を基に関係性の把握を行った。インドの事例は、開発学の分野でよく知られているケララ州の既存のガバナンス構造が、気候変動・発展的低炭素社会の創出にどのように対応しているか・するべきか把握するものであるが、開発学と環境学（低炭素社会研究）の統合的研究という点に本研究成果の意義がある。また、中国・上海市の事例は、中国の産業政策と環境技術導入の関連を明らかにした点に意義がある。さらに、インドネシア・地熱技術導入に関しては、技術の導入を可能にするガバナンス構造について分析した点に意義がある。

## （２）環境政策への貢献

## ＜行政が既に活用した成果＞

特に記載すべき事項はない。

## ＜行政が活用することが見込まれる成果＞

それぞれの事例研究に基づき、対象となる3か国における政策提言を行った。これらの政策提言はそれぞれの国に対する具体的な貢献を目指すものである。また、このように地域・文脈によっ
て「低炭素社会」が意味することや求められる政策が異なることを理解することは、今後そこから導き出される国際制度の在り方へのインプリケーションを比較、一般化する等の作業を通じ、新興国が参加しうる中長期的低炭素国際制度のあり方を提示するための有用な情報として位置づけられるものと考えられる。

## 6 ．国際共同研究等の状況

特に記載すべき事項はない。

## 7 ．研究成果の発表状況

## （1） 誌上発表

## <論文（査読あり）>

1) S. AHMAD, M. V. MATHAI, G. PARAYIL: Energy Policy (available online), 2014 "Household electricity access, availability and human well-being: Evidence from India"

## <査読付論文に準ずる成果発表>

特に記載すべき事項はない。

## くその他誌上発表（査読なし）>

特に記載すべき事項はない。

## （2） 口頭発表（学会等）

1) M. MATHAI, G. PARAYIL, and A. SUWA: Earth System Governance Tokyo Conference: Complex Architectures, Multiple Agents (2013)

“Developing Indicators of Governance for Low Carbon Societies in Asia”

2) M. MATHAI, G. PARAYIL, and A. SUWA: the Workshop on Governance Architecture Towards Low-Carbon Society: Technology and Actor Configuration UNU-IAS, Yokohama (2013)

“Narratives of transition or creative continuity: governance indicators for building a context for low carbon societies in Asia”

## （3） 出願特許

特に記載すべき事項はない。

## （４）シンポジウム、セミナーの開催（主催のもの）

特に記載すべき事項はない。

## （５）マスコミ等への公表・報道等

特に記載すべき事項はない。
## (6) その他

特に記載すべき事項はない。

### 8 \. 引用文献

1) State Council of the People's Republic of China, 2005. People's Republic of Economic and Social Development Eleventh Five-Year Plan. Chinese central government.

2) State Council of the People's Republic of China, 2010. People's Republic of Economic and Social Development Twelfth Five-Year Plan. Chinese central government.

3) Standing Committee Meeting, 2007. Energy Conservation Law of China. The 28th National People's Congress of China.

4) Shanghai Statistical Bureau, 2011. Shanghai Statistical Yearbook 2011. http://www.stats-sh.gov.cn/data/toTjnj.xhtml?y=2011, accessed on 21/03/2012.

5) Baoshan Statistical Bureau, 2011. Baoshan Statistical Yearbook 2011 http://bstz.baoshan.sh.cn:8080/pub/bstj/tjsj/tjnj/201108/t20110802_54757.html, accessed 20/03/2012.

6) Baoshan District Environmental Protection Bureau, 2012. [EB/OL] [2012-01-03]. http://bshbj.baoshan.sh.cn/home/jihua/view/threeyears.asp, accessed 21/03/2012.

7) Darma, S., Harsoprayitno, S., Setiawan, B., Hadyanto, Sukhyar, R., Soedibjo, A.W., Ganefianto, N., and Stimac, J., (2010), Geothermal Energy Update: Geothermal Energy Development and Utilization in Indonesia, Proceedings World Geothermal Congress, Bali, Indonesia, April 25-30, 2010, viewed 6 $ ^{th} $ April 2013 http://www.geothermal-energy.org/pdf/IGAstandard/WGC/2010/0128.pdf

8) 政策研究大学院大学・東北大学・国連大学 (2012) 「日本の環境技術産業の優位性と国際競争力に関する分析・評価及びグリーン・イノベーション政策に関する研究」

http://www.env.go.jp/policy/keizai_portal/F_research/f-05-04.pdf

9) PwC, Low Carbon Economy Index 2012: Too late for two degrees?

http://www.pwc.com/en_GX/gx/sustainability/publications/low-carbon-economy-index/assets/pwc-low-carbon-economy-index-2012.pdf, accessed 14/09/2013

10) Department of Tourism, Government of Kerala, 2014.

https://www.keralatourism.org/kerala-at-a-glance/, accessed 12/02/2014
# Options and Processes for Establishing Medium to Long Term International and Domestic Governance Architecture toward Low-Carbon Asia

Principal Investigator: Norichika KANIE

Institution: Tokyo Institute of Technology

2-12-1-W9-43 Ookayama, Meguro-ku, Tokyo 152-8552, Japan

Tel/Fax: +81-3-5734-2189

E-mail: kanie@valdes.titech.ac.jp

Cooperated by: National Institute for Environmental Studies, Kansai University, Waseda University, United Nations University - Institute for Advanced Studies (UNU-IAS)

## Abstract

Keywords: Low-carbon society, Governance, Architecture, Actors, Greenhouse gas emission reduction targets, Financial mechanism, Low-carbon technology transfer, Emerging economies

The failure of the 15th Conference of the Parties (COP) to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) and the subsequent adoption of the Copenhagen Accord, the Cancun Agreements, and the Durban Platform have highlighted the need for more concrete studies on medium- to long-term international and domestic institutional design options to establish a low-carbon society.

As a result of analytical investigations, we have obtained two research outcomes for the establishment of a low-carbon society in Asia. First, it is important to draw implications from the “fragmented governance” in the area of climate change issues where the UNFCCC/Kyoto Protocol is being challenged by the workability and functionality of other, alternative international institutions. Currently, climate change policy-making is taking place not only within the framework of the UNFCCC/Kyoto Protocol but also in alternative institutions characterized by dissimilar normative positions. Thus, it is crucial to clarify different normative interpretations of appropriate climate change policies and practices of fragmented international climate institutions and to reach normative concordance across different institutions through the diffusion of norms and policies.

Second, low-carbon technological and financial mechanisms must be effectively integrated into the post-2012 institutional framework. To achieve a low-carbon society in Asia as rapidly as possible, existing low-carbon technologies must be deployed and commercialized and innovative new technologies must also be developed. For these
actions to take place, it is necessary for national governments to establish an environment in which the industrial sector can invest with confidence in innovative research, such as by strengthening the sharing of knowledge and technologies as well as institutional arrangements to promote technology diffusion including technical capabilities and capacity-building to train specialists, and to implement economic incentives to stimulate private-sector investment. Also important is the implementation of financial mechanisms that feed into low-carbon technological governance. The Green Climate Fund was established in 2010 under the Copenhagen Accord of 2009, in which it was stipulated that developed countries were to supply 100 billion U.S. dollars annually by 2020. However, this amount represents a huge jump in public funding, and the search is still on to find ways to secure the funds. In addition to the funding provided by developed countries under the UNFCCC and official development assistance, there is a need to find ways to mobilize diverse sources of public and private funding in the Asian region.
# 9808 財政投融資特別会計（特定国有財產整備勘定）

平 成 3 0 年 度 歲 出 概 算 要 求 書

1. 平成 30 年度歳出概算要求額総表 1

2. 平成 30 年度歳出概算要求額明細表 2

(会計)08 財政投融資 2