Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
①補助の対象となる投資が，補助対象地域内のいかなる地域にある企業も補助がなければ利益をもたらさないであろうために，当該補助が積極的投資判断を行うインセンティブをもたらす場合

②当該補助が，補助対象地域に所在することによるネットでの不利や費用を補填し，計画している投資を他の地域ではなく，当該地域で行うことを選択させるインセンティブをもたらす場合

## ○ 補助のネガティブな効果

ネガティブな効果を図る指標は，以下のとおり（これが全てではない。）。

①市場支配力の形成：補助対象事業者が市場支配力を有する場合における補助は，他の事業者の投資の削減，したがって，民間投資の排除と競争事業者の事業の縮小・撤退をもたらし，競争の歪曲が発生する。

②非効率的な市場構造の創出又は維持：収益性の低い市場への国家補助により供給能力の増強がもたらされる場合，過剰能力による利益率の減少，競争事業者の活動の縮小・撤退やそうでなければ参入する可能性のあった費用の小さい事業者の参入を妨げることを通じて，非効率的な市場構造が維持・創出される。

③補助が通商にもたらす影響：当該補助により影響を受ける地域における経済活動の喪失に対応し，下請取引の減少による雇用の喪失を通じて，また正の外部経済性（例えば，集積効果，知識のスピルオーバー，教育訓練等）の喪失の結果として感知される。

## ○ バランシングテスト

上記の各効果について，いずれかを決定的要素とすることなく総合的に判断するが，当該補助がなくとも，補助対象地域よりも更に不利な状況にある地域における投資がなされ得たと認められるような場合には，他にいかなるポジティブな効果が想定されたとしても，当該補助は，共通市場に適合するものとは認められない $ ^{97} $ 。

## c 営業補助

(適用範囲)

・営業補助（企業の経常支出を縮減するために行われる補助をいう。以下同じ。）は，原則禁止。例外として，条約第107条(3)(a)適用地域において，地域開発への貢献の観点から正当化され，かつ，補助の程度が対処すべき当該地域の不利の程度と比べて過剰でないことを条件として認められる。

・営業補助は，あらかじめ定められた補助可能な支出（設備更新投資，輸送費及び人件費をいう。）について，当該費用の一部についてのみ認められる $ ^{98} $ 。金融及びグループ内サービスは原則禁止であるが，全業種で利用可能で，追加的な運送費
及び人件費を相殺するための一般的スキームの下で供与されるものは，その限りではない。

・最外縁地域及び最少人口地域では，一時的・漸減的でない営業補助についても，孤立，小規模，地形上・気候上の困難，少数の産品への依存が組み合わされた中で経済活動を行うために追加的に発生する費用を相殺するための営業補助については認められる。低人口地域であっても，欧州委員会は，人口密度8人／km²以下のNUTSⅡ区分の地域又はその一部であって，過疎化の進行を止めるために必要な補助について承認することができる（補助の必要性の立証責任は加盟国側にある。）

・輸送費補助：最外縁地域，低人口地域における輸送費補助は，追加的に発生する国内輸送に係るものに限って，時限的・漸減的でないものであっても承認することができる。最外縁地域に係るものについては，基礎的商品，原材料又は中間品を生産場所から当該地域内の最終加工地に運搬するための費用をカバーするものについても可能。補助額は，旅客又は重量単位当たりで事前に客観的に算出できるもの，かつ，最も経済的な方法で，かつ最短距離で移動する場合の費用に基づいて計算する必要がある。

## d 小企業新設に係る補助

補助対象地域の経済発展は，当該地域の経済活動及び新規開業の水準が低いことにより妨げられているとの考え方に立つものであり，補助対象地域において，企業新設時及び営業初期の活動を補助することにあり，地域補助で一般に認められているよりも多くの補助を認めようとするもの。

この観点から，GBERの透明性基準を満たさない補助であっても個別承認により認められる場合もある。
## 第 3 章 個別論点の検討

## 第1節 SGEI判断枠組みの改正

## 1 はじめに

公共サービスを提供する事業者は，通常はサービス提供等に関する義務を負う。この義務から生じる費用を賄うために加盟国が排他的権限を付与したり，国家補助を行ったりすることがしばしばみられる。このような公共サービス提供事業者に対する国家補助は，106条(2)の下で正当化が許される点で他の国家補助とは異なっている。本稿は，2011年末に新たに示された一般的経済利益を有するサービスに関する国家補助規制パッケージを検討することにより，現在の規制の状況を明らかにするものである。

## 2 背景

第 107 条が国家補助を禁止しているが，第 106 条(2)は「一般的経済利益を有するサービス」に関して条約からの逸脱を許している。そのため，「一般的経済利益を有するサービス」に対して行われる国家補助について，いかなる場合に第 107 条により禁止されないかが問題となる。

この点に関連して，メルクマールとなる判断を示したのがアルトマーク事件判決 $ ^{99} $ (2003年)である。同判決は，公共サービス提供義務に係る費用を補填するためになされる補助金が，第107条にいう補助金に該当しないとされる4要件を示した（第2章22頁も参照されたい。）。4要件が充足される限りにおいてそもそも第107条の適用を受けないこととなる（したがって，第106条(2)の検討も不要になる。）。

アルトマーク事件判決を受け，2005年7月に「一般的経済利益を有するサービス」に対する国家補助規制を明確化するルールが示された。当時の委員長と競争担当委員の名を冠してMonti-Kroesパッケージとも呼ばれる2005年パッケージは，新たに示された「一般的経済利益を有するサービスの運営を委ねられた特定の事業者に対して付与される公共サービス補填金という形態でなされる国家補助に対するEC条約第86条(2)の適用に関する決定」 $ ^{100} $ （以下「2005年決定」という。）及び「公共サービス補填金の形態でなされる国家補助に関する共同体フレームワーク」（以下「2005年フレームワーク」という。） $ ^{101} $ からなる。

この 2005 年フレームワークが 2011 年 11 月で無効 $ ^{102} $ となることを受けて，2008 年には 2005 年パッケージの見直しが開始され，2011 年 9 月に新たなパッケージ案に対するコンサルテーションが実施され，12 月に 2011 年パッケージが採択された。

## 3 2011 年パッケージの構成

新たな 2011 年パッケージは次の四つから構成される。①新たに示された「一般的経済利
益を有するサービスの提供のために付与される補填金に対するE U国家補助ルールの適用に関するコミュニケーション」 $ ^{103} $ （以下「2011年コミュニケ」という。），②2005年決定を改正した「一般的経済利益を有するサービスの運営を委ねられた特定の事業者に対して付与される公共サービス補填金という形態でなされる国家補助に対するE U機能条約106条(2)の適用に関する決定」 $ ^{104} $ （以下「2011年決定」という。），③2005年フレームワークを改訂した「公共サービス補填金の形式でなされる国家補助に関するE Uフレームワーク」 $ ^{105} $ （以下「2011年フレームワーク」という。）及び本パッケージ公表時には草案であったものが後に採択された④2012年「一般的経済利益を有するサービスを提供する事業者に対して付与されるデ・ミニマスな補助に対するE U機能条約第107条及び第108条の適用に関する規則」 $ ^{106} $ （以下「2012年SGEIデ・ミニマス規則」という。）である。

各々は，主に以下を内容としている。①の2011年コミュニケは，一般的経済利益を有するサービスに対して付与される補填金に対して国家補助ルールを適用する際において重要となる基本概念（例えば，「経済活動」など）を明確化している $ ^{107} $ 。これは国内当局が自ら国家補助ルールを参照すること等をより容易にすることが意図されている $ ^{108} $ 。

②の2011年決定は，国家補助規制の下で要求される届出義務が免除される範囲等を示している。この2011年決定でカバーされない国家補助について，国家補助規制の適用がどのようになされるかを示したものが，③の2011年フレームワークである。

また，④の2012年SGEIデ・ミニマス規則は，新たにこの分野に特化したデ・ミニマス・ルールの導入を意図するものである。

以下では，特に2005年パッケージから変更された点を中心に取り上げ，EUにおける一般的経済利益のサービスに対する国家補助規制の現状を明らかにする。①2011年コミュニケは判例によりこれまで明らかにされてきた基本概念の解釈を整理するものであるので，ここではこれは取り上げず，主に②～④を取り上げる。

## 4 実体ルール

(1) 適用を免れる範囲：2012年SGEIデ・ミニマス規則

これまで国家補助規制については一般的に適用される2006年「デ・ミニマスな補助に対する条約第87条及び第88条の適用に関する規則」 $ ^{109} $ （以下「2006年デ・ミニマス規則」という。）があった。2011年パッケージは，特に一般的経済利益を有するサービスを提供
する事業者に対する補填金に関するデ・ミニマス・ルールの草案を示した（第1条）。

2006 年デ・ミニマス規則は，1 受給者当たり 3 年間で 20 万ユーロを超えない補助について，第 108 条(3)に規定する届出義務を免除することを規定している。これに対して，2012 年 SGEI デ・ミニマス規則案は，基準額を引き上げ，補助が，1 受給者当たり 3 年間で 50 万ユーロを超えない限り，当該補助は第 107 条(1)の全ての基準に合致しないものとみなされ，第 108 条(3)の届出義務を免除されると規定している（第 2 条 1 項，2 項）。

このように一般的経済利益を有するサービスに限ってデ・ミニマス基準が高く設定されたことについては，第1に，地域サービスに係る行政事務を簡素化することが目的として挙げられ，また第2に，一般的経済利益を有するサービスを提供する事業者には公共サービス提供義務が課されており，そのための費用を賄わなければならないため，基準を引き上げたと説明されている $ ^{110} $ 。

## (2) 国家補助規制に合致しているとされ事前届出義務を免れる範囲：2011年決定

2011 年決定は，第 2 条において同決定の適用範囲を定め，3 条においてその適用範囲にある公共サービス補填金は域内市場に適合し，かつ第 108 条(3)に基づく事前届出義務を免除されることを規定している。

2011 年決定の適用範囲は，一般的経済利益を有するサービスの運営を委ねられた事業者に付与された公共サービス補填金であって，以下の条件に合致するものである（第2条1項）。(a)一般的経済利益を有するサービスの適用のために付与される1年当たり1500万ユーロを超えない補填金(運輸及び運輸インフラ以外の分野を除く。)，(b)医療を提供する病院が提供する一般的経済利益を有するサービス（救急サービスも含まれ得る。）に対する補填金，(c)健康と長期ケア，小児ケア，労働市場へのアクセスと再統合，社会的住宅及び弱者グループのケアと社会的包摂に関する社会的ニーズを充足する一般的経済利益のサービスの提供に対する補填金，(d)島嶼への空路又は海路で一般的経済利益のサービスが割り当てられた直前の2年間における平均年間乗客数が30万人を超えないものに関する一般的経済利益のサービスの提供に対する補填金，並びに，(e)空港や港で一般的経済利益のサービスが割り当てられた直前の2年間の利用者数が空港については20万人，港については30万人を超えないものに関する一般的経済利益のサービスの提供に対する補填金である。さらに，以上に加えて，事業者が一般的経済利益のサービスの運営を委ねられた期間が10年を超えないことが本決定の適用を受けるための条件とされる（第2条2項）。10年を超える場合，一般的に受け入れられている会計原則に従ってより長い期間での償却を必要とする多大な投資がサービス提供者に求められる限りにおいて，指令の適用を受ける。今回の改正において，第2条は大きく変更されている。重要なのは(a)～(c)に関する変更

今回の改正において，第2条は大きく変更されている。重要なのは(a)～(c)に関する変更である。いわゆる社会的サービスに関する(b)及び(c)に触れる。2005年決定では社会的サービスのうち決定の適用対象となるのは(b)病院と社会的住宅のみであった。本改正で追加された(c)の下で，他の社会的サービスに決定の適用対象が拡大していることが注目される。これらについては，補填金の額にかかわらず決定の適用を享受する。

また，(a)については，2005年決定では適用対象となる基準は3000万ユーロであったもの
のが改正により引き下げられている。すなわち，第3条による事前届出義務が免除されるための基準がより厳格になっている。

これらの変更の理由は以下のとおりである。適用対象となる社会的サービスの拡大は，これらの分野において事前届出義務が免除されることにより，行政負担を軽減することを意図したものである $ ^{111} $ 。社会的サービスに該当するか否かの判断は困難な場合もあるため，ここに挙げられたサービスは限定列挙とされている $ ^{112} $ 。

2005 年決定において（a）比較的高い金額の基準が用いられていたのは社会的サービスがこの同決定の適用を享受することが目的であったという。改正によって多くの社会的サービスへと適用範囲を拡大させたため上述の目的は達せられており，また，経験的に重要な経済活動に対して1500万ユーロから3000万ユーロの間にある金額の補填金が付与されているため，基準が引き下げられたという $ ^{113} $ 。この変更により2011年決定の適用対象から外れたものは，即座に国家補助規制に違反するとされるのではなく，2011年フレームワークの下でその適合性が判断される。

また，2005 年決定では 3000 万ユーロという基準に併せて，全活動を含めた税引前の売上高の平均が 2 年間で 1 億ユーロ以下であることという条件も付されていたが，これが今回の改正により削除されている。

## (3) 国家補助規制の考え方：2011年フレームワーク

2011 年フレームワークは 2011 年決定の適用を受けない公共サービス補填金を適用対象として $ ^{114} $ ，これらの補助が第 106 条(2)の下で域内市場に適合すると判断するための条件を示すものである $ ^{115} $ 。

その条件の主たるものは，ポイント2.2から2.10に示されている。それぞれ，2.2一般的経済利益を有するサービス，2.3公共サービス提供義務及び補填金の計算方法を特定した委託行為，2.4委託の期間，2.5透明性指令（2006年）の遵守，2.6公共調達ルールの遵守，2.7差別がないこと，2.8補填金の額，2.9連合の利益に反する程度にまで通商の発展が影響を受けないことを確保するために必要であろう追加的要請，並びに，2.10透明性に関して条件を定めている。

以下では，2005年フレームワークからの変更点を示しつつ，特に重要な点について概説する。

### ア 一般的経済利益を有するサービス(2.2)

加盟国は，利用者や公共サービス提供事業者の利益を考慮すべく，パブリックコンサルテーションや他の適切な方法をもって裏付けられる公共サービスのニーズについて適切な配慮を行ったことを示すことが義務付けられている。

これは，新たに公共サービス提供を事業者に委ねるに当たってなされることが想定さ
れているようである $ ^{116} $ 。

イ 公共サービス提供義務及び補填金の計算方法を特定した委託行為(2.3)

S G E I の委託は，加盟国の措置によらなければならず，その措置においては以下が明示されていなければならないとされている。公共サービス提供義務の内容・期間，事業者とその管轄区域，排他的権利又は特別の権利の性質，補助金の仕組み及び補助金の計算・監視・評価のためのパラメータ一の説明，過剰な補填金を回避・回収するための取決めである。

### ウ 委託の期間(2.4)

委託の期間は客観的基準による正当化が求められる（例えば，譲渡できない固定資産の償却の必要性など）。原則として減価償却の期間を超えてはならないとされる。

### 工透明性指令（2006年）の遵守(2.5)

2006 年透明性指令を遵守している場合にだけ, 第 106 条(2)に基づき域内市場に適合しているとみなされ, これを遵守していない場合には, 当該補助は, 連合の利益に反する程度まで通商の発展に影響を与えるものであるとみなされることが示されている $ ^{117} $ 。

この 2.5 から 2.7 までは 2005 年フレームワークでは言及されておらず 2011 年フレームワークで新たに導入されたルールである。

### オ 公共調達ルールの遵守(2.6)

責任を有する当局が，公共調達に関して適用されるE Uルールを遵守している，あるいは遵守を図った場合にのみ第106条(2)に基づき域内市場に適合しているとみなされ，これを遵守していない場合には，当該補助は，連合の利益に反する程度まで通商の発展に影響を与えるものであるとみなされることが示されている $ ^{118} $ 。公共調達に関して適用されるE Uルールとして，条約及び二次立法に基づく，透明性，equal treatment並びに無差別の要請が挙げられている。

### カ差別がないこと(2.7)

同一の一般的経済利益を有するサービスの提供を複数の事業者に対して割り当てる場合，補填金は各事業者について同一の方法に基づいて計算されなければならないとされている。

### キ 補填金の額(2.8)

補填額の算定は 2005 年フレームワークに比べ,究めて詳細に示されるようになった。2011 年フレームワークの最も際立った改正点の一つである。

補填金の額は，公共サービス提供義務の実施に当たっての総費用（net cost）を償うた
めに必要な額を超えてはならないことが示されている。総費用は合理的な利益も含むものであるとされる。

補填額は，加盟国が当初より提供したいと考える効率性インセンティブ次第であるが，予期される費用と収入，又は，実際に生じる費用と収入，あるいは両者の組み合わせに基づいて算定され得る $ ^{119} $ 。

## (ア) 公共サービス提供義務を実施するために必要な総コスト

公共サービス提供義務を実施するために必要あるいは必要だと予期される総コストは，EU及び国内立法によって要請される場合及びその適用が可能な場合に，総回避費用方式（net avoided cost methodology）を用いて算定されなければならないとされている $ ^{120} $ 。この方法の下では総費用は，公共サービスを提供している供給者の総費用とそのような義務なしに運営している同一の業者の総費用又は利益の差額として算出される $ ^{121} $ 。

総回避費用方式を用いることができなかったり，適切ではなかったりする場合には，費用配賦方式（methodology based on cost allocation）等の方法も用いられるとされている $ ^{122} $ 。費用配賦方式では，総費用は，当該義務を負った提供業者が公共サービス提供義務を遂行するに当たっての費用と収入の差額によって算出されるという $ ^{123} $ 。

## (イ) 合理的な利益

合理的な利益は，一般的経済利益を有するサービスの提供の有無にかかわらず，リスクの水準も考慮に入れて，典型的な企業が求めるであろう資本収益（ROC，return on capital）を意味するものと考えられる。リスク水準は関与する分野や，サービスの種類，補填メカニズムによるとされる $ ^{124} $ 。正当な場合にはROC以外の利益水準指標を用いることもできる $ ^{125} $ 。

## (ウ) 効率性インセンティブ

加盟国は，補填を行うに当たり高水準で一般的経済利益を有するサービスを効率的に供給するためのインセンティブを導入することが義務付けられている $ ^{126} $ 。

以上のように，2005年フレームワークに比較して詳細な記述になったことが2011年フレームワークの特徴である。これを参照しつつ，SGEIに関連する国家補助を設計することが加盟国に期待されているものと考えられる。
## 第2節 SGEIについての競争政策経済分析グループの意見

## 1 はじめに

本章で検討の対象とする意見書は，2006年6月29日に欧州競争政策経済分析グループ（Economic Advisory Group on Competition Policy）のＳＧＥＩサブグループによって策定公表されたものである $ ^{127} $ 。このサブグループは次の者から構成されている。

- Gerhard Clemenz（ウィーン大学経済学部）

- Mathias Dewatripont（ブリュッセル大学経済学部）

- Massimo Motta（バルセロナ大学経済学部）

- Damien Neven（ジュネーブ大学経済学部）

- Paul Seabright（ツールーズ経済研究所）

- Alena Zemplinerova（チェコ科学学芸院経済機構）

以下，本節では，意見書を囲み部分で示し，若干の解説を付け加える。このほか，国家補助について経済学の観点からの分析，本報告書の位置付け等に言及する。

## 2 イントロダクション $ ^{128} $

## 一 般的経済利益があるサービス

## 競争政策経済分析グループの国家補助グループによる意見

イントロダクション

一般的経済利益があるサービス（以下「SGEI」という。）は，欧州競争法において，公的当局が市民に特定の重要なものとして，また公的介入がなければ供給されない（異なる条件でしか供給されない）サービスとして定義されている。この意見において，SGEIの取扱いに関する基本的な経済原理に基づいた議論を行う。

一国，地域及び地方公共団体がSGEIへの補助の方法を制約することとなるこのルールは，「国家補助政策」の特別な事例を構成する。この題材の包括的な議論は本稿の範疇を超えるものであるが，市場経済における一般的な国家補助政策の適切な役割に関する簡潔な議論から始めることが有益である。

まず，この意見書で取り扱う一般的経済利益があるサービスとは，公的介入がなければ供給されないサービスであるとした上で，さらにその経済原理を解説していくものであることを述べている。

## 3 国家辅助政策一般

一般的な国家補助政策

経済分析は，三つの一般的な原理が欧州の国家補助政策を導くべきであることを示す。1．第1の原理は，国家補助は市場の失敗に対する正当な対応となる多くの事例があるということである。最も頻繁に市場の失敗が引き起こされるものとしては，（例えば，技術革新又は環境に関するものといった）外部性と公共財がある。さらに，国家補助は，
衡平又は個人の消費の選択を通して実現されない幅広い社会的・政治的な目的についての懸念への正当な対応でもあり得る。これは，地域における，又は，発展途上の隣接地域若しくは地方における公共サービスの提供と関連するものである。

市場の失敗とは，厚生経済学の第1定理によって経済がパレート効率的になるための条件であるとされ，次の六つのものが挙げられることがある $ ^{129} $ 。

①競争の失敗：独占・寡占の存在

②公共財：非競合性・排除不可能性を有する財の存在

③外部性：他社に損害（便益）を及ぼす負（正）の外部性の存在

④不完備市場：保険・資本市場等民間で供給されない市場の存在

⑤情報の失敗：消費者サイドの不完全情報等の存在

⑥失業，インフレーション及び不均衡

2．第2の原理は，国家補助は，市場をゆがめるものとなってはならない。第1の原理の実現は，費用又は他の条件が市場における競争の達成を妨げるときに，市場における競争又は（参入等を考えた）市場を形成する競争と抵触するものとなってはならない。このため，域内市場が円滑に機能することを確保するために，市場における競争の障害物を取り除くことに焦点を当てることが，国家補助がなされる地域における競争当局の任務である。実際，そうすることが，第1の原理を実現する費用の点で効率的な手法の簡便な実現となる。

国家補助は競争原理と抵触してはならないとする基本原則が述べられ，その上で，市場の障害物を取り除くことが競争当局の任務であるとする基本原則が述べられている。また，政府介入の手法とその検討の視点に関しては，次の諸点が挙げられることがある。

・国家補助による民間行動のクラウディングアウト

・国家補助の所得効果と代替効果の影響

・国家補助の帰結は，見せかけの帰結でなく最終便益者（損害者）に留意すべし - 累進性・逆進性

・公平と効率のトレードオフの存在

・政治過程への影響

3．第3の原理は，規制に関連する費用と便益に関する非常に一般的なものである。政府の介入は，市場の成果が改善する観点から，政府の介入の期待費用を上回るような便益が期待されるときにだけ認められる。したがって，国家補助は，最良の実行可能な救济があるとき，市場の失敗を救済する場合のみ用いられるべきである。このことは一般論としては問題なく正当なものである一方，具体的事例におけるその考え方の適用は場面によることになるかもしれない。

（私的）費用・便益分析は，あるプロジェクトの成果（投入物・産出物）を決定し，これについて市場価格を用いて評価し，各年の純利潤を計算し，割引現在価値を計算する。社会的費用・便益分析は，より広範な結果を考慮に入れたり，市場で取引されない投入物・
産出物を考慮したりする。

この計画評価に当たっては，消費者余剰・生産者余剰を適切に考慮する。

また，割引率・リスクの評価・分配上の考慮も適切になされなければならない。

本稿では，最初に，SGEIの概念及び関連するユニバーサルサービス提供義務の概念を定義する。EUIは，何がSGEIの事例として考えられるかを定義するために，典型的な一国，地域的，又は地方公共団体の裁量を制約すべきではない。第2の原理，すなわち，市場での及び市場のための競争を確保するというEUIの任務に焦点を当てる。第3の原理は，過剰な補助金を取り除くことを超えた，市場における競争に対するEUIの規制で我々に注意すべきことを示すことになる。他方，限られたものとなっているとしても，可能な限りいつでも開かれた入札を行うことは，市場のための競争を促すよい方法である。EUIの介入は，（例えば，潜在的な外国からの入札参加者等）市場への外国の競争者の存在が保障されるときにより有効である。結論として，アルトマーク判決の議論とこれらの原則に照らした公共サービス提供義務の実施を補償するときの国家補助に対する共同体の考え方の議論を行っている。

この意見書の構成はユニバーサルサービス提供義務，競争当局の任務及び規制への留意点からなるとしている。またアルトマーク判決を支持する旨も示している。

本節での経済学上の観点からの意見とともに，以下のとおり国家補助それ自身に対する経済分析も行われている。ここでは四つの研究を簡潔に紹介する。

第1に，国家補助規制に関する経済分析は，いわゆる戦略的貿易政策として制限的な政策が各国で採られて，個々の政策は合理的だがまとまって実施されると悪い状況が招来する可能性があるところ，そうした非効率な補助金競争を避けるために，経済分析の必要性が指摘され始めたとするものがある $ ^{130} $ 。

第2に，多国籍企業に対する補助のように重複・多角的管轄地における国家財政の問題として，例えばいわゆる租税競争として工場立地のための減免税競争の外部不経済の点から検討するものもあると言及されている $ ^{131} $ 。

第3に，経済地理学の研究として，立地の集積が熟練労働者の集積を生む外部経済をもたらすこともあることから，企業の立地集積に向けての政府の積極的な活動が行われることがあるとされている $ ^{132} $ 。

第 4 に，国家補助規制が「無駄な」支出を抑制すると言及されることもあるが，こうした支出には説明責任が必要であり，その欠落は問題を引き起こすこととなる。無駄と思われるプロジェクトの実施で政治家の精励が示され投票者がそれに対して合理的に報酬を与えていることも考えられるとする研究もある $ ^{133} $ 。

## 4 一般的経済利益のあるサービスの定義と取扱い

一般的経済利益のあるサービス：ＥＵによる定義と適切な取扱い
何が一般的経済利益のあるサービスか

経済学の観点から，SGEIの概念は，必ずしも無差別の基盤に立ったものではないが，ある産業の1以上の企業にある製品又はサービスを全ての市民に供給するものとして課された義務である「ユニバーサルサービス提供義務」(USO)の定義と緊密に関連するものである。例えば，アルトマークにおける地域バス運行は，ある特定の区分のバス利用者への義務として考えられ得た。実際，SGEIは，典型的には，（特定の病人に対する医療サービスの提供，又は自然災害に対して脆弱な地域に住む者に対する保護措置のような）ある関連する分野の市民に関するものである。ユニバーサルサービス提供義務がしばしば課されるような産業の例としては，電気通信，地上波放送，水道供給，電気，ガス，鉄道，郵便である。ユニバーサルサービス提供義務は典型的には，全ての市民がそうした財又はサービスにアクセスできることを確実にすることを課すものである。換言すれば，市場の作用が単独で及ぼされたならば，幾つかの必要な市民の小集団はそうした財又はサービスを適切な価格で購入できなくなるであろうと考えられるということである。ユニバーサルサービス提供義務を課す形の公的介入は，そうした集団がそれらの財又はサービスを享受することができることを保障するものである。

ユニバーサルサービス提供義務に関し,ある生産において,費用の劣加法性がある場合,規模の経済・範囲の経済を生じることになる。

このとき，自然独占が生じ，右下がりの需要曲線の下で，自然独占の総余剰は社会が達成し得る総余剰よりも小さくなることから，規制政策が考えられてきた。しかし，限界費用価格規制の下での補助による財の提供では，費用削減努力のディスインセンティブ，財源確保の際の別の非効率の可能性等から直接の損失補助は難しい。

このため，平均費用価格規制，総括原価方式，公正報酬率規制が採られてきた。しかし，上記の規制手法は，審査費用の増大，内部非効率（インセンティブ規制の必要性）の問題があることから，こういった問題を解決するためにヤードスティック規制・プライスキャップ規制などが考えられてきた。

他方，需要变化・技術進展により規制緩和の必要性が高まり，各種自由化，民営化が行われてきた。

この自由化・民営化を進めていく過程で既存事業者にユニバーサルサービス提供義務が課されるようになった。

（しばしば）企業に課されるユニバーサルサービス提供義務では，あまねくサービスを提供することとともに均一価格を要件としている。「あまねくサービスを提供すること」は「適切な価格」で財又はサービス全国的に提供する義務を課すものであり，他方，「均一価格」は異なる集団に提供する費用の違いにかかわらず，企業に対して，ある財又はサービスを同じ価格で全ての消費者に提供する義務である。

例えば，電気通信セクターにおいては，固定電気通信事業者に，都市に所在する顧客と同じ条件の下で，孤立した地方に所在する顧客へのネットワークへのアクセスを提供する義務を課すものである。ネットワークへの接続に要する費用は，孤立した地方では大きくなり，都市では小さくなる。ユニバーサルサービス提供義務又は他の公的な介入
なしには，孤立した地方の顧客は，おそらく全てのサービスを享受することはできないであろう。

ユニバーサルサービス提供義務は市場全域への供給とともに，均一料金が課される。費用は異なってくるが，料金が均一的となることがユニバーサルサービスの一つの特徴である。仮に，サービス提供業者が価格差別を行うことが可能ならば，事業者は価格弾力性が高い市場において低い価格を設定し，価格弾力性が低い市場において高い価格を設定することによって，利潤最大化を図ることができるようになる。

しかしながら，価格弾力性が低い市場で高い価格を設定することは，必需品の必要な者に高い料金を課すことになり，特に反発が大きくなる。このため，料金規制が行われることになる。

供給者による価格差別が成立するためには，需要者による裁定行動が行われないことが必要であるが，電力，ガス等の大きな施設が必要な財，電気通信，鉄道等のサービスに関して，最終消費者の裁定行動は考えにくい。

また，ユニバーサルサービス提供義務（又はSGEI）は，ユニバーサルサービス提供義務が課される必要がない場合と比べたときのその企業によるサービスが供給されるときに生じる損失で定義されることに留意すべきである。このため，企業は，しばしば，そうしたサービスの供給に代償を必要とする。政府又は公的当局によるそうした代償には幾つかの方法がある。ユニバーサルサービス提供義務によって通常特徴付けられるセクターの大多数において，全国的な独占となっており，その独占にはユニバーサルサービス提供義務が課されていて，広範にわたる提供と均一的な価格によって生じる損失はしばしば内部補助によってカバーされている。ユニバーサルサービス提供義務なしには提供されない消費者の集団への提供で生じる損失は，その他の集団への提供から生じる利潤によってカバーされる。これらの独占者はしばしば国営企業であり，効率性を追求するインセンティブが薄い。公益事業の規制緩和と民営化の実施により，そうしたアプローチはもはや採ることができず，ユニバーサルサービス提供義務及びその代償のより明示的な定義が必要となっている。例えば，既存の独占者は，今日，需要のより大きな市場として考えた部分における競争に直面しており，従前同様，安易にユニバーサルサービス提供義務から生じる損失のカバーを期待することができない（さらに，競争の下では，なぜ，ある企業が利益の上がらない市場に供給義務を課されなければならず，他の者がそうではないかが明確ではなかったりする。）。このため，ユニバーサルサービス提供義務は明確に定義され，適切に補償されなければならない。これは次のような多くの課題を生じさせる。どの企業にユニバーサルサービス提供義務が課されるべきか。それらがどのように選ばれたのか。どのように補助を考えるべきか。これらの中核となる課題に入る前に，なぜユニバーサルサービス提供義務が存在するかを簡潔に取り上げる。

ここではユニバーサルサービス提供義務が課されているセクターの大多数で全国的な独占の状況となっていることが挙げられている。一国全体で規模の経済・範囲の経済が働くこともあるが，ある特定の地域で規模の経済等が働くことも考えられることから地域独占による供給が行われることもある。

しかし，これらの全国独占・地域独占での効率性追求のインセンティブの弱さについて
この意見書では言及がなされ，そこにおけるより大きな評価区分で競争に直面している点からの，明確・適切な補償が必要であることが指摘されている。ここで指摘されている大きな市場とは，従前より競争の行われている範囲を広くみて，そこでの競合関係を検討することである。技術の進展により，一定の効用を得る代替手段として様々な方法が考えられるようになってきたことがそれに該当すると考えられる。例えば，インターネットの進展による，通信手段の多様性等がその例とも考えられる。

こうした状況を踏まえ，ユニバーサルサービス提供義務の存在理由について検討している。

## 5 SGEIの存在理由

## なぜSGEIが存在するか

なぜ，政府（又は一般的に公的当局）が特定の企業に対して全ての消費者にアクセスを補償するユニバーサルサービス提供義務を課すこととするかについては幾つかの理由がある。最も一般的な説明は，平等，参加，団結，連帯等の社会及び政治的目的と関連するものである。例えば，電気通信及び郵便サービスの事例では，各顧客の効用が他の顧客の数に応じて増加するというネットワーク外部性の存在があるかもしれない。したがって，追加的な顧客又はサービスの使用者は，他の全ての顧客及び使用者に正の外部性を及ぼすことになる。私的便益は社会的便益よりも低くなることから，サービスを使用しなかったかもしれないネットワークの使用者が補助すべき範囲となり得る。

原則として，経済効率性の考慮が存在するかもしれないが，実務上，ユニバーサルサービス提供義務の正当化は圧倒的に多くの場合，社会的排除の防止などの非効率的な目的と関連する。社会及び政治的優先性，並びに，需要と技術的条件が加盟国間で大きく異なっていることから，超国家レベルで，どのセクターがユニバーサルサービス提供義務を課されるべきかを決めることは不可能である。我々の見解では，正確に言えば，現在のアプローチは，それを認識しており，各加盟国に，ユニバーサルサービス提供義務の設定（E U法ではSGEIと呼んでいる。）の方向について幅広い裁量を持つことを許容している。欧州委員会の役割は，致命的な誤りがないよう，また，そうした方向性について濫用が生じないようチェックするだけのものである。この目的のために，加盟国は，正当に，SGEIの対象となるサービスについて明確で分かりやすく示す必要がある。現在，加盟国は，自らのSGEIが満たしていると考える目的を表明することを求められていないが，そうした要請は透明性を確保し得るものとなる。

このため，イントロダクションにおいて述べられている最初の一般的原則がここに適用される。欧州委員会がSGEIの識別のために画一的な判断基準を設定するのではない。しかし，第2の原則は，欧州委員会はSGEIのために域内市場に過度にゆがみを生じさせないことを保障すべきであることを述べている。

ここで SGEI の存在に関しては，ネットワーク外部性等への対応も挙げられているが，基本的には各国における非効率的な目的とされる社会的排除を防ぐという理由などが挙げられている。これは経済的効率性だけでのチェックを超え，それ以外の観点も含めて判断されるものであることから，加盟国での目的の表明といった透明性の確保の意義を述べている。
この点から，画一的な判断基準は採らないとされており，市場に過度のゆがみを生じさせないことを保障すべきという考え方を述べている。

SGEIの存在についての一般的な説明としては，平等，参加，団結，連帯等の社会及び政治的目的と関連するからであるというものである。そこにおいては，原則として，経済効率性の考慮が存在するかもしれないが，実務上，その正当化は圧倒的に多くの場合，社会的排除の防止などの非効率的な目的と関連するとしている。さらに，社会及び政治的優先性や各種条件が加盟国間で大きく異なっているため，欧州委員会が全てを決めることは不可能であるとしている。そして，欧州委員会の果たすべき役割は，致命的な誤りがないよう，また，そうした方向性について濫用が生じないようチェックするだけのであるとしている。

したがって，SGEIが競争の歪曲を含むかどうかの最初の指針は，問題となっているサービスが補助されている企業と同様に補助なしでも供給されるかどうかをみることによって見いだし得るものである。もしそうならば，補助は非効率な企業の継続的な運営を可能にしているようにもみえる。しかしながら，供給されるサービスが完全に代替可能かどうかチェックすることは重要な点であるし，補助された企業が品質の異なるサービスを供給しているかもしれない。

より一般的には，現在の（部分的又は包括的な）規制が緩和された市場でのユニバーサルサービス提供義務は対抗する者としての競争相手を持つべきであったということは既に述べてきた。それを供給する企業にとって，ユニバーサルサービス提供義務は補助又は代償によってカバーすべきである損失を示すものである。そうした補助又は代償は，「完全中立的」ではないかもしれず，域内市場における競争をゆがめることがある。そのため，そうした競争の歪曲が生じるのはどんな条件かを理解することは極めて重要である。

こうした考え方に沿って，SGEIの補助に対して，それが補助なしに成立する事業であるかどうかをみることとしている。

この場合の留意点として，補助なしに成立する事業において供給されるサービスが補助の下で供給されているサービスと同じものであるかを確認することが必要としている。ユニバーサルサービス提供義務は対抗する者としての競争相手を持つべきであるとされ，それを供給する企業にとって，ユニバーサルサービス提供義務の部分は補助又は代償によってカバーされるような損失を示すものである。他方，そうした補助又は代償は，域内市場における競争をゆがめることがあるとされ，その競争の歪曲はどういった条件で生じるかを理解すべきとしている。

## 6 SGEIによる競争の歪曲

市場においていつSGEIは競争を歪曲し得るか

ある一つ又はそれ以上の企業が既にユニバーサルサービス提供義務のある者として選択されているような場合をまず考える。この事実が競争にもたらす結果はどのようなものであろうか。ただし，他の市場に関する企業の行動へのユニバーサルサービス提供義
務の直接の影響は，別に議論するものである。また，ユニバーサルサービス提供義務を遂行することによる収益に関連する代償の提供及びそのレベルを通じて，略奪的その他の反競争的な手法で行動し得るような企業のリソースを提供することに対する間接的あるいは金融上の影響も，別に議論するものであろう。さらに，過剰なレベルの代償は，それ自身が反競争的行動を促進しないものであろうが，ユニバーサルサービス提供義務それ自体からの報酬を用いた反競争的手法の兆候となるかもしれない。

競争の歪曲の発生について，既に存在しているユニバーサルサービス提供義務に対する考え方をみている。ここでは，競争の観点から検討すべき点を挙げており，他の市場の企業行動への影響反競争的行動のリソースとなり得る可能性等が留意点となるとしている。すなわち他の市場に関する企業の行動へのユニバーサルサービス提供義務の直接の影響及びユニバーサルサービス提供義務がある事業を遂行することによる収益に対する代償のレベルを通じて，略奪的その他の反競争的な手法での行動できる企業のリソースを提供することがあるかについては，別に議論するとしている。

他の市場へのユニバーサルサービス提供義務の影響

経済学の文献では，ユニバーサルサービス提供義務は一般的に競争中立的ではないことを強調している。例えば，ある国で，都市と地方の二つの消費者の集団があるとし，地方のネットワーク接続費用が地方の市場において独占的に供給する企業でさえ賄えないほど高いものとする（他方，都市の市場において供給に要する費用は都市における財の価値と比べて低いものとする。）。ここで，両方の市場に（広い範囲で）供給する企業に，都市の市場における価格（均一価格）と同じ価格で財を供給しなければいけないユニバーサルサービス提供義務を考えよう。また，都市の市場では企業Aと企業Bにより供給が行われており，企業Aはユニバーサルサービス提供義務の下で地方の市場への供給を選択する（又は義務付けられる）とする。双方の市場に同じ価格を設定するという制約は，都市の市場における企業Aの行動を変えることになることは簡単に示すことができる。実際，利益の上がらない地方の市場での損失を限定するために，企業Aは都市の市場での価格を引き上げるインセンティブを有し，そこに均一的な価格設定義務があるならば，都市の市場において積極的な価格引下げはしないだろうし，価格は，地方の市場にユニバーサルサービス提供義務が課されていないときよりも高くなるであろう（又は，ユニバーサルサービス提供義務の下で地方の市場に供給する企業は，都市の市場にいなくなるであろう。）。

問題は，この例以外に一般的にも，ユニバーサルサービス提供義務が，義務を課せられた者が事業を行う他の市場に——多かれ少なかれ微妙に——影響を与えることである。これが生じ得る方途としては，（利益の上がらない市場での生産は別の市場での生産費用を低めるかもしれないときの）範囲の経済，（低い評価の顧客であってもより有利となるサービスの需要を後に増加させ得るときの）需要の外部性，又は（例えば，利益の上がらない市場での供給が，別の市場での生産に用いることができる貴重な資源を浪費してしまうといった）範囲の非経済を通してのものである。ただし，これらの影響の全体的な効果を，一般的なルールとして予測することは難しい。よって，ある環境では，
ユニバーサルサービス提供義務を遂行することは企業にとって戦略的に有利に働くかもしれないが，別なときには，戦略的に不利に働くことになる。（後略）

ここでは，一般的にユニバーサルサービス提供義務は競争中立でないことが，地域的違いなどを例に説明されている。具体的には，範囲の経済，需要の外部性，範囲の非経済等が挙げられており，個別に検討していくことの重要性も指摘されている。

また，競争のゆがめ方として国内的な影響と国際的な影響，中でもＥＵ加盟国の国家横断的影響について焦点を当てる必要があるとしている。国内的な影響だけが生じる場合は，当該国における問題であるのに対し，超国家的介入が正当化されるためには，国家横断的な外部性が必要である。その効果が国内だけのものであるならば，その国の当局が適切な対応を決定する最良の位置にあるとしている。

最後に，企業が，異なる市場で競争するために，自らの能力を改善することによって，一つの市場におけるユニバーサルサービス提供義務の遂行から便益を得られるようになったときには，その能力改善自体は競争をゆがめる必然性はないと強調されることが重要である。第1に，純粋な範囲の経済があるとき，それは消費者利益を向上させる結果につながる効率性の向上となる。第2に，競争者が対抗することが難しいレベルでの価格設定は，競争者よりも低い費用を反映したものであるときには，反競争的ではない。もちろん，ユニバーサルサービス提供義務の戦略的影響が小さくて不確実なものであったとしても，ユニバーサルサービス提供義務が競争者に直接かつ予見可能な影響を与えるかあるいは反競争的な方法で受益企業が行動するか又はそのおそれがある場合には，その限りではない。

第1の事例では,(医療サービスのように)母集団全体への費用をはるかに下回る価格でのサービスの供給が含まれる。これらのサービスにおける補助された供給者は，制約のない価格を課す民間供給者と競争するであろう。そうした事例は,(加盟国に他の加盟国の市民に無料の医療サービスを提供することは期待されていないように)国境を越える効果は生じず(患者の国境を越えた移動といった)特定の注意は必要かもしれないが，それ以外には問題となるおそれはない。

第2の事例は，ＥＵ機能条約第102条（支配的地位の濫用規制）に該当し得る行為である。例えば，仮に，ユニバーサルサービス提供義務に従った企業が独占的な財の供給と他の競争的に供給する財とを（地方の市場において顧客に対して電話サービスを電話機材の販売と抱き合わせるように）抱き合わせることは，第102条の下での行動としては合理的な理由があり問題とならない場合がある。第102条の濫用の認定に必要とされる判断基準は，国家補助の存在における合理性とは異なるもののようにみえる。しかし，（略奪者が補助で便益を得ているときには埋め合わせテストが適切ではなくなるように）問題となった企業がユニバーサルサービス提供義務から利益を得ているときには，その認定の立証責任を幾分低くすべきであるとも議論されている。そして，市場における競争のゆがみについての懸念が，第102条の法的原理全体から看過しえないときには，経済的論理からも幅広く検討すべきであるということは合理的なようにみえる。

ただし，留意点として，自らの能力改善，純粋な範囲の経済，効率性を反映した価格設定などが挙げられ，こうした事業上のインセンティブの発揮については競争政策の観点か
ら問題とされないとしている。

また，医療サービスに対する補助のように国境を越える効果が生じにくいものについては，国家補助の観点からは問題とされにくいとしている。

さらに，ユニバーサルサービス提供義務に従った企業が独占的な財の供給と他の競争的に供給する財とを抱き合わせることについて，通常は競争政策上問題となるが，範囲の経済で経済的効率性が生じるため支配的地位濫用の条項の下では合理的な理由があって問題とならない場合もある。ここで挙げられているE U機能条約第102条は，支配的地位の濫用を規制する競争法上の規定である。支配的地位の濫用の認定に必要とされる判断基準は，略奪的価格設定がなされた場合には埋め合わせの可能性についての検討が必要であるなど，国家補助の存在を示す際の合理性の基準とは異なったものであるが，問題となった企業がユニバーサルサービス提供義務から利益を得ているときに，こうした濫用の認定に際しての競争当局の立証責任を幾分低くすべきであると議論されている。そして，この競争のゆがみについての懸念が大きい場合には，単に国家補助規制の枠組みだけでなく，支配的地位濫用の観点からより幅広く検討すべきであるとしている。

## ユニバーサルサービス提供義務のサービス提供事業者に与える財務上の影響

横断的市場のつながりへの潜在的な費用かつノ又は需要が与えられたとしても，ユニバーサルサービス提供義務を保持する企業が割り当てられるはずである実際の（ネットの）代償を算定することは，非常に難しい。実際，ユニバーサルサービス提供義務への「正しい」代償は，原則として，消費者の「利益を出さない」グループに供給する企業によって被った追加的費用だけではなく，ユニバーサルサービス提供義務によって生じた全ての変更の費用と収入とであることを考えなければならない。

この問題は，資本市場が不完全なとき，ユニバーサルサービス提供義務を満たす代償のレベルは少なくとも競争に何らかの効果があったはずであったため，重要なものである。ユニバーサルサービス提供義務を遂行している企業が過剰な代償を受けると仮定する。それにより，より大きな資金の利用可能性のため，戦略的な優位性を得るかもしれない。これは，新しいプロジェクト，R&D又は技術革新においてライバルよりもより多くを投資できるということである。ここで小さいか中くらいの程度の過剰な代償が問題となり得る程度に，資本市場が非効率であると考えるかどうかは，難しい。しかしながら，そうした不十分性は，政府による戦略的な行動の範囲を提供し得る。仮に，そうした代償が，国際的な市場における企業の過剰な投資又はその行動を変化させるインセンティブを与えるならば，直接及び重大な競争に関するゆがんだ効果を与えるかもしれない。

ユニバーサルサービス提供義務に対する補償は財務上の問題となることもあるとして，資本市場の不完全性が国家補助を受けた事業者に戦略的な優位性を与えることを指摘している。その上で，この効果を有する補助が国際競争に影響を及ぼすことがあるため，そうした補助については加盟国政府が必要性を示さなければならないとしている。

ここでは，財政負担の問題ではなく，競争上の観点から，資金調達についての有利な立場が競争をゆがめることがある点を指摘している。
## 市場での競争

市場での競争を確保することは，SGEIの検討における競争政策の極めて重要な目的であり，政策が実施された後の事後的な競争は非常にしばしば極めて高い固定費用のため限定的なものとなる。競争は二つの理由から価値があるものとされている。第1に，SGEIは，実際，最もその事業を達成するのに効率的な企業が供給することを選択することを確保する助けとなるものである。第2に，市場における競争は，過剰な代償でないものを企業に確保することを助けるものである。市場の競争を確保する自然な方法は，透明で，開かれた公共入札を実施することである。これは，潜在的に非効率な既存業者に圧力を加えるのに有用なものとなるであろう。しかしながら，既存業者の優位性は，企業間での実質的な非対称性として示唆されるものであるため，開かれた入札は万能薬となるものではない。特に，過剰代償の現象を取り除くことはできないかもしれない。既存業者は，ユニバーサルサービス提供義務を遂行する費用を勘案した上でレントを享受できる価格で入札に勝つことが依然として可能であるかもしれない。加えて，提供されるサービスを確保した上での入札を実施することは困難であるかもしれない。このため，入札は，過剰な代償が生じないことをチェックするための考慮を事後的にみる点では，代替的ではなく，むしろ補完的となる。

市場での競争を確保に関して，極めて高い固定費用のため事後的な競争が余り期待できないことが挙げられている。そこにおいて，第1に，SGEIは，その事業を達成するのに最も効率的な企業が供給することを選択することを確保する助けとなるべきであること第2に，市場における競争は，過剰な代償を与えることなしに企業による供給を確保することを助けるものであることが挙げられている。そのために，市場の競争を確保する方法としては，開かれた公共入札を挙げている。

しかしながら，既存業者の優位性があるため，開かれた入札は万能薬となるものではないとされ，既存業者は，ユニバーサルサービス提供義務を遂行する費用を上回るレントを享受できるため，価格面で入札に勝ちやすいかもしれないとされている。このため，入札は，代替的なものではなく，むしろ補完的なものとして機能すべきとしている。

## 8 アルトマーク判決

SGEIのアルトマーク判決と共同体市場の枠組み

上記の議論は，SGEIを実施する国家補助政策の目的は市場における・市場のための競争を保障すべきものであること，かつ，これは過剰な代償を防ぎユニバーサルサービス提供義務に報いる開かれた入札を勧めるよう解釈されることを強調すべきと導くものである。

アルトマーク判決はこの議論と強く関連するものであり，鍵となる条項は公的サービスを代償する形態における国家補助の共同体枠組みに統合されてきた。それは，SGEIの代償は次の四つの条件を満たすときに（条約上の意味で）国家補助として考えられるべきではないものとして設定されたものである。