Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
シ農園は2010年のデータによると40の大規模農園だけで547,836haの権利が発給されている。しかし、実際に農園造成されるのはずっと小面積にとどまると推測されている。それは、県知事から農園事業許可（IPU: Izin Usaha Perkebunan）を、国家土地局から土地開発権（HGU: Hak Guna Usaha）を取得した企業の真の目的がアブラヤシ農園開発にあるのではなく、農園開発に付随して取得する「非林地」の木材伐採許可（IPK: Izin Pemanfaatan Kayu）を活用した木材販売にあるという理由からである。また、東カリマンタン州の土地面積の22%が石炭採掘に割り振られているが、西クタイ県は石炭採掘権の発給を受けた企業数（198企業）がクタイ・カルタネガラ県に次いで州内第2位である。

## （３）収入源に対する人々の選好

13類型の現金収入源に対して回答者による順位付けに応じてスコアを付けた（1位：5点、2位：3点、3位：1点）。LT村は村人の豊かさ度合いが同程度であり Wealth Ranking Methodの適用が困難であったが、他の村はWealth Ranking Methodによって村人を類型化することができた。3年後の2013年時点での人々が選好する収入源は表(6)-5の通りである。

LT村では、「他の永年生作物」（ゴム、カカオ）が圧倒的に多く、次いで「米」が重要である。少しではあるが、「その他」(豚の飼育等)、「非木材森林産物」（燕の巣、沈香、樹脂、ラタン、イノシシ、シカ）を挙げる人もいた。現在木材伐採が進行中であるが、3年後の賃労働機会としてあまり重視されていないことが伺える。

BM村全体では、「米」と「他の永年生作物」（ゴム、カカオ）が最も重要で、次いで「砂金」と「商売」（小売店経営等）である。豊かさの類型別に見ると、「普通」類型の人々は限られた厳禁獲得手段の中で重労働の「砂金」採取や逮捕される危険を伴う「木材」伐採という

表(6)-5. 収入源に対する人々の選好

村	豊かさ類型	農民割合(%)	最終学歷が小学校の割合(%)	選好順位(括弧内は合計スコア)
1位	2位	3位	4位
LT	全体	94	70	他の永年生作物(140)	米(88)	その他(18)	非木材森林産物(14)
BM	極めて豊か	60	40	商売(14)	米(10)	公務員(8)	他の永年生作物(6)
豊か	80	60	米(64)	他の永年生作物(54)	民間企業(15)	砂金(11)
普通	88	50	他の永年生作物(27)	米(17)	砂金(8)	木材(8)
全体	79	56	米(91)	他の永年生作物(87)	砂金(22)	商売(22)
BS	極めて豊か	67	33	米(15)	他の永年生作物(13)	非木材森林産物(13)	木材(5)
豊か	85	54	米(108)	他の永年生作物(97)	木材(53)	非木材森林産物(32)
普通	96	65	米(72)	他の永年生作物(40)	非木材森林産物(39)	木材(29)
全体	87	60	米(195)	他の永年生作物(150)	木材(87)	非木材森林産物(84)
SD	極めて豊か	20	0	他の永年生作物(21)	公務員(11)	商売(4)	他の労働(3)
豊か	18	0	他の永年生作物(49)	公務員(24)	商売(8)	米(7)
普通	72	50	他の永年生作物(84)	公務員(19)	米(14)	その他(12)
全体	47	47	他の永年生作物(154)	公務員(54)	米(21)	商売(17)

資料:2010年11-12月に実施したサーベイの結果
手段を選ばざるを得ない状況だといえる。

BS村全体では、「米」と「他の永年生作物」（ゴム）が最も重要で、次いで「木材」と「非木材森林産物」（ラタン、イノシシ、シカ、樹脂、沈香）である。豊かさの類型別の特徴は特に見あたらない。

SD村全体では、「他の永年生作物」（ゴム）が圧倒的に重要である。2位以下は「公務員」、「米」、「商売」と続くが、豊かさの類型別の特徴は特に見あたらない。

## （４）土地利用に対する人々の選好

11類型の土地利用に関して「総当たりランキング手法」で選択された数の一人当たり平均得点を算出した。2013年（3年後）に他の10類型のすべてに優先される土地利用は10点を獲得することになる。つまり、平均得点が10点に近いほど高い選好を示す。

LT村での選好順位は、「焼畑農業」、「伝統的ゴム園」、「近代的ゴム園」、「その他」（カカオ農園）の順である（表(6)-6）。焼畑農業が選好順位一位ではあるが、焼畑で陸稲を収穫した後にゴムなどの永年性作物を植える傾向が強まっている。元来はゴム園を持たない伝統的焼畑民である奥地のバハウ人にとって、ゴム園からの収入が魅力的に映っていることが伺える。BM村での選好順位は、「近代的ゴム園」、「伝統的ゴム園」、「その他」（カカオ農園）、「焼畑農業」である。豊かさ類型別に見ると、ケニア人は果樹園を造成する伝統を持たないにもかかわらず、「普通」の人々が「果樹園」を選好している点が興味深い。また、焼畑で陸稲

表(6)-6. 土地利用に対する人々の選好

村	豊かさ類型	選好順位(括弧内は一人当たり平均得点)
1位	2位	3位	4位
LT	全体	焼畑農業(8.2)	伝統的ゴム園(7.7)	近代的ゴム園(7.3)	その他(7.1)
BM(注)	極めて豊か	近代的ゴム園(8.6)	伝統的ゴム園(7.2)	力力才農園(7.2)	焼畑農業(6.6)
豊か	近代的ゴム園(7.5)	伝統的ゴム園(7.5)	力力才農園(7.2)	焼畑農業(6.6)
普通	近代的ゴム園(8.0)	力力才農園(6.3)	焼畑農業(6.1)	果樹園(5.9)
全体	近代的ゴム園(7.1)	伝統的ゴム園(6.4)	力力才農園(6.3)	焼畑農業(5.9)
BS	極めて豊か	伝統的ゴム園(9.0)	果樹園(7.0)	焼畑農業(6.2)	ラタン園(6.2)
豊か	伝統的ゴム園(8.5)	近代的ゴム園(6.3)	焼畑農業(6.2)	果樹園(5.8)
普通	伝統的ゴム園(8.8)	焼畑農業(7.0)	ラタン園(7.0)	果樹園(6.0)
全体	伝統的ゴム園(8.6)	焼畑農業(6.4)	近代的ゴム園(6.1)	果樹園(6.0)
SD	極めて豊か	近代的ゴム園(9.6)	伝統的ゴム園(8.6)	アブラヤシ農園(6.8)	果樹園(6.6)
豊か	近代的ゴム園(9.6)	伝統的ゴム園(8.7)	焼畑農業(6.0)	アブラヤシ農園(5.9)
普通	近代的ゴム園(9.6)	伝統的ゴム園(9.1)	焼畑農業(6.9)	果樹園(5.9)
全体	近代的ゴム園(9.6)	伝統的ゴム園(8.9)	焼畑農業(6.2)	果樹園(5.8)

資料:2010年11-12月に実施したサーベイの結果

(注) BM村での「その他」はすべてカカオ農園だったので、ここでは「カカオ農園」と表記した。
を収穫した後にゴムなどの永年性作物を植える傾向が強まっている。ただし、実際に近代的ゴム園について知っている人はほとんどいなかったことから、調査時の説明で収穫量が多いことを知り伝統的ゴム園より魅力を感じた可能性が高い。

BS村での選好順位は、「伝統的ゴム園」、「焼畑農業」、「近代的ゴム園」、「果樹園」の順である。BM村やSD村が「近代的ゴム園」への選好の方が高いのに比べて、BS村では「伝統的ゴム園」への選好が高いことが注目される。ブヌア人はクタイ王朝の指示によりラタン栽培を始め、BS村を含む地域一帯は有数のラタン原木生産地である。豊かさ類型別では、「普通」の人々が、伝統的土地利用である「ラタン園」を選好している点が特徴的である。

SD村での選好順位は、「近代的ゴム園」、「伝統的ゴム園」、「焼畑農業」、「果樹園」である。トニヨイ人の村の景観は、一見すると森のように見える果樹園（現地語：レンボー）によって特徴付けられる。豊かさ類型別では、「極めて豊か」および「豊か」な人々が「アブラヤシ農園」を選好している点、および焼畑用地が殆ど残されていないため「極めて豊か」な人々がもはや「焼畑農業」を選好していない点が重要である。

## （５）土地利用形態ごとの経済性

土地利用形態ごとの経済性の結果は表(6)-7のようになった。正味現在価値（NPV）から経済性を判断すると、アブラヤシ農園（企業一元管理型）が突出して高く、続いて伝統的ゴム園、

表(6)–7. 土地利用形態ごとの経済性

土地利用形態	NPV (Rp. 1,000/ha)	B/C	IRR
伝統的ゴム園	43,039	1.66	56%
政府プログラムのゴム農園	32,008	1.30	--
ラタン園	389	1.04	7%
果樹園	4,730	1.75	22%
力力才園	17,709	1.42	41%
アブラヤシ農園(土壤の肥沃度別)	高	128,593	--	--
中	118,792
低	99,651

(出所)現地調査より作成

(備考)

1) 正味現在価値(NPV)は、現在価値に割り引いた25年間のキャッシュフローの総和から投資額を差し引いて求めた。

2) 政府プログラムを適用したゴム農園は、ローン返済の影響によりIRRを算出できなかった。

3) アブラヤシ農園は、企業直営の中核農園と農民に配分される衛星農園とから構成される。しかし、政府は衛星農園で農園企業に経営を行わせ収益の20%を農民に分配する「企業一元管理タイプ」を推奨している。そのため、ここではこのタイプの農園を想定して計算した。そのため、コストが存在せず、B/C、IRRを算出できなかった。
政府プログラムのゴム農園が高く、カカオ園、果樹園は中程度、ラタン園は低いという結果になった。費用便益率（B/C）でみると、投下費用が低い果樹園が一番高く、低価格であるラタン園は一番低くなっている。内部収益率（IRR）は、最低のラタン園でさえも銀行の利子率（5%）より高く、人々にとってこれらの土地利用への投資が経済的に魅力あるものであることを示している。

## （６）総合考察・結論・今後の課題

## 1 ) 「林地」（国有林）におけるREDD+活動の焦点

インドネシアにおけるREDD+事業のなかで、事業主/スポンサーが得る利益の観点から最も魅力的で、かつ三大便益（二酸化炭素排出削減のみならず生物多様性の保全および貧困削減への貢献）および実行可能性の観点からも望ましいと思われる活動として、「天然林の木材利用許可（IUPHHK-HA）に基づく持続可能な森林管理」（対象は生産林）を選定した。

これに関してインドネシア政府は、林業省令（2003年第4795号および4796号）にて、すべてのコンセッションホルダーに対して持続的森林管理プログラムの作成を義務づけている。しかし、西クタイ県でコンセッションを持つ25企業のうち、持続性の検証が公式に承認されたのは僅か5社である。その原因は、数億ルピアと言われる費用負担を強いることにあると考えられる。この5社のうちボランタリーベースのFSC認証を受けているのは1社にとどまっている。その原因は、ほとんどのバイヤーが認証を重視しておらず、コンセッションホルダーにとって費用をかけてまで認証を取得するインセンティブが働かないからである。また、低インパクト伐採搬出（RIL）の試みはあるが、木材生産量が減ること、コスト高となること、熟練技術者が必要になること、などにより西クタイ県では実施されるに至っていない。今後はFSC認証を受けている1社の動向が鍵となるであろうが、企業のREDD+への戦略を把握するのは非常に困難である。

地域住民が得る利益の観点から最も魅力的で、かつ三大便益と実行可能性の観点からも望ましいと思われる活動として、「住民人工林の木材利用許可（IUPHHK-HTR）に基づく人工林管理」（対象は生産林/主体は住民グループ）、「慣習林（Hutan Adat: HA）の管理」、「村落林（Hutan Desa: HD）の管理」（対象は生産林と保安林/主体は村の管理組織）、「コミュニティ林（Hutan Kemasyarakatan: HKm）の管理」（対象は生産林と保安林/主体は住民グループ）を選定した。

しかし、西クタイ県では「コミュニティ林」も「村落林」も現在まで存在しない。その理由は、(a)国有林のほぼ全域が既に企業によるコンセッションで埋め尽くされている、(b)正式な許可を得るための手続きが煩雑であること、(c)国家プログラムであるため地方政府の関与が限定され住民に情報がうまく伝わっていない、(d)土地保有の問題への解決にはならない、などである。また各民族が独自に設定してきた慣習保全林等は存在するが、国家によって公的に認められた「慣習林」は存在しない。これは、「村落林」や「コミュニティ林」のような林業大臣令が公布されておらず、具体的な承認作業を実施することができないからである。したがって、論理的には、西クタイ県の国有林における住民主体のREDD+プログラムについては、「住民人工林の木材利用許可（IUPHHK-HTR）に基づく人工林管理」、「村落林（Hutan Desa: HD）の管理」、「コミュニティ林（Hutan Kemasyarakatan: HKm）の管理」に焦点を絞った検
討が必要となる。しかし、住民たちはこの3つのプログラムへの魅力を感じていないことが明らかになった。

また、REDD+について触れず単純に2013年（3年後）の収入源と土地利用への選好を人々に尋ねた結果より、木材や非木材森林産物（燕の巣、沈香、樹脂、狩猟など）からの収入に対して一定の選好が見られた。これは、村から離れた「林地」がまだ人々にとっての生計資産として活用の余地があることを示している。一方で、人々にとって「林地」における森林経営事業（伐採および植林）への関与（賃労働および権利取得）は重要性を持たないことが明らかになった。

以上より、林地におけるREDD+活動は専ら企業によって実施されることになると思われる。そこへ非木材森林産物の持続可能な生産活動をうまく入れ込むことが出来れば、地元住民の参画も可能となる。

## 2 )「非林地」におけるREDD+活動の重要性

ランドサット衛星情報を活用したインドネシア国家開発庁の報告書（BAPPENAS, 2010）によると、「林地」（132,399ha、国土面積の71%）のうち実際に森林でない土地が30%あり、「非林地」（55,388ha、国土面積の29%）のうち森林に覆われている土地が15%ある。西クタイ県の空間計画（Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten: RTRWK、1996年策定）によると、土地面積の69%が林地、31%が非林地とされている。

土地利用計画については、林業省・農業省が主導して1983年に策定した林地を対象とする「合意による林地利用（Tata Guna Hutan Kesepakatan: TGHK）」と、すべての土地を対象とする「空間計画法」（1992年法律第24号）に基づいて地方政府が策定した空間計画がある。前者（TGHK）において、林地は「生産林」（Hutan Prosuksi）、保安林（Hutan Lindung）、保全林（Hutan Konservasi）、転換林（Hutan Produksi dapat Dikonversi）に区分されている。後者において、土地は「林業地域」（KBK: Kawasan Budidaya Kehutanan）、「非林業地域」（KBNK: Kawasan Bududaya Non Kehutanan）、「保護地域」（Kawasan Kindung）に類型化されていた。しかし、2007年から「林業地域」（KBK: Kawasan Budidaya Kehutanan、略して「林地」）と「その他地域」（APL: Areal Penggunaan Lain、略して「非林地」）という二分類が用いられるようになった。

いずれにせよ、双方の目標値（計画上の面積）は異なっているので要注意である。また、東カリマンタン州では、空間計画の改訂版を策定中であり、1999年の「東カリマンタン州知事通達」（Keputusan Gubernur Propinsi Kalimantan Timur NO. 050/K.443/1999）で提示されたものとは異なる目標値が設定される事になると思われる。しかし、確実に言えるのは、RTRWKで「非林地」とされる県土面積の31％には、TGHKで「転換林」と区分された森林が含まれていることである。したがって、西クタイ県の「非林地」のうち、森林に覆われている土地は全国平均15％を上回ることが推測される。

一方で、REDD+について触れず単純に2013年（3年後）の収入源と土地利用への選好を人々に尋ねた結果、焼畑農業の継続、ゴム農園の造成・拡張、カカオ農園の造成が重要な生業基盤として浮かび上がった。同時に、ラタン園や果樹園といった森林景観に類似している土地利用が選好されていることは、人々の近くにある「非林地」における持続可能な利用がなされれば、森林景観は維持されることを示している。
2009年林業大臣令第30号でREDDは全ての所有形態（国有林、私有林）を対象とするとされているが、西クタイ県の「非林地」の相当部分は私有権が設定されていない土地（＝国有）であり、かつ「非林地」とされているため、非常に曖昧な法的地位に置かれている。そのため、既に述べた石炭採掘やアブラヤシ農園開発の格好の対象地となっている。この状況を克服するためには、「非林地」におけるREDD+プログラムとして「私有林」のみならず、残存する森林および森林に類似した景観を有する土地利用（レンボーなどの果樹園、ラタン園、伝統的ゴム園）の持続可能な利用・管理を認めることが必要であろう。そのための検討材料として、人々による土地利用認識とについて次項で検討する。

## 3 )人々による土地利用認識と選好

人々が高い選好を示したのは、焼畑農業(swidden agriculture)、伝統的ゴム園(traditional rubber garden)、政府プログラムのゴム農園(commercial rubber plantation)である。焼畑農業の実施は食糧生産のみならず、土地に対する慣習的権利獲得の手段として重要であるが、労働がきつく不作のリスクもある。

これに対して、ゴム園・ゴム農園は収穫作業が容易で、長期間にわたって比較的高い収入源になる。特に伝統的ゴム園は造成費が安い点がよい。一方、政府プログラムを適用して造成したゴム農園は、生産性が高いという利点を持つが、そのために厳格な作業実施が要請され、ローン返済義務がある。また、申請手続きが煩雑で、補助金の分配を巡って農民グループ内で軋轢が生じるなどの問題が確認された。

人々の選好が中程度だったのは、カカオ農園(cacao garden)と果樹園(orchard)である。カカオ農園はゴム園・ゴム農園よりも投下労働が少なくて済むので、ゴム園・ゴム農園からの収入を補足する収入源と見なされている。また、より短期間で生産が始まるのでゴム園・ゴム農園の生産が始まるまでの繋ぎの収入源と期待されている。人々は、焼畑跡地の休閑林の一部に果樹園を造成するが、それは販売のためではなく自家消費を楽しむためである。

選好が低かったのは、かつての主要現金収入源ともなっていたラタン園(rattan garden)である。ラタン園は生産まで長期を要するうえ運搬が重労働であるにもかかわらず利益がほとんど期待できない。そのため、人々は現存のラタン園からの収穫をほとんどせず、新しいラタン園の造成もしない。しかし、ラタンは日常生活で様々な使い道があり、年中いつでも収穫が可能である。そのため、日常的な利用のために収穫するほか、他に現金収入源がない時、あるいは家族が病気にかかるなど緊急に現金が必要な時のためのセーフティネットとしての機能も果たしている。

もう一つ、人々による選好が低かったのはアブラヤシ農園(oil palm plantation)である。アブラヤシ農園開発は、村の居住地から離れた慣習林でのみ許容される。人々は居住地から遠い慣習林を有効に活用するのが困難であるため、アブラヤシ農園からの高い利益に期待している。しかし、同時に居住地近くの慣習的権利を有する土地ではアブラヤシ農園開発を拒否している。人々は、(1)森林消失によって森林資源を基盤としてきた生活様式が劇的に変化すること、(2)土地利用の選択に際しての自律性や柔軟な労働形態が脅かされること、(3)企業の中核農園の面積割合が80%未満で農民の衛星農園割合が20%以上、そして参加農民には2haの衛星農園が分配される、という仕組みの中で土地の分配に不平等感を抱いていること、などの不安・不満に感
じている。

## 4 )REDD+への住民参加メカニズム

以上のような人々の土地利用認識・選好を活かし、REDD+メカニズムへの住民参加を促すための方策として「森林・土地修復プログラム」（Rehabilitasi Hutan dan Lahan: RHL）について検討した。このRHLプログラムの予算源は再造林分配基金（Dana Bagi Hasil Dana Reboisasi: DBH-DR）である。つまり、国家が収集した再造林基金の一部が県に分配されるのである。

西クタイ県で実施されてきたのは、(1)林地における保安林の再造林、および(2)非林地における緑化活動である。後者の具体的なプログラムは、「農園型・間作型の私有林（ゴム園、アグロフォレストリーなど）」、「純粋な私有林（ボルネオ鉄木、沈香の木、フタバガキ科樹木など）」、「森林関連活動（ラタン、砂糖ヤシなど）」である。

これらのプログラムは人々の利益に直結し、かつ生態系の保全に役立つ利点がある。しかし、調査の結果、(1)住民にとっての経済的利益が不明確であり、(2)住民組織内部での資金管理が不透明であり、(3)慣習的な所有権や管理権が不明確であったり重複したりしている土地があること、および(4)RHLが単に現金獲得の手段と見なされ実際の資源管理がきちっとなされないケースがあること、などの欠点が明らかになった。しかし、(1)と(4)はRHLが国家のREDD+プログラムとして選定された場合には解消される。また、(2)と(3)はRHLプログラムへの申請条件としてしっかりと審査をすることで解消できる。

以上より、RHLプログラムを国家のREDD+プログラムとして選定することが推奨される。ただし、RHLは再造林基金を原資としているので、政府への利益分配率は他のREDD+プログラム（例えばコミュニティ林や村落林など）よりも高く設定するのが合理的である。

## 5 ．本研究により得られた成果

## （1） 科学的意義

➢ インドネシアの国家政策を利害関係者が得る利益の観点、三大便益の観点、実行可能性の観点から科学的に分析した点。

先行研究によってカリマンタン先住民の生計や資源管理の実態は研究蓄積があるが、近い将来の収入源及び土地利用に対する住民の選好について今回の研究で始めて解明した。

土地利用形態ごとの住民の選好と事業収支分析の結果を合わせて住民による土地利用への認識・選好を明らかにし、実現可能な住民参加メカニズムとしてRHLプログラムの適用を検討した。これは、実証的な政策科学としてインドネシアのREDD+プログラムの改善策を提言したことを意味する。

## （２）環境政策への貢献

＜行政が既に活用した成果＞

なし。

## ＜行政が活用することが見込まれる成果＞

共同研究を実施しているムラワルマン大学のスタッフが東カリマンタン州のREDD plus政策
策定委員会の委員長である。したがって、本研究の成果である政策提言が、今後の東カリマンタン州や西クタイ県の政策策定に反映されることが見込まれる。

また、日本政府が国際的な議論の場で、このような研究対象地域の環境政策に資する成果に基づく発言を行うことを通して、日本のプレゼンスを高めることに繋がる。

## 6 ．国際共同研究等の状況

東京大学大学院農学生命科学研究科は東カリマンタン州に位置する国立ムラワルマン大学と学術交流協定を締結している。特に小課題責任者（井上真）とムラワルマン大学社会林業センター（顧問：Prof. Agung Sardjono／所長：Dr. Fadjar Pambudhi／副所長：Dr. Ndan Imang）とは長年の協力関係があり、本研究課題も委託調査および共同調査による協力の下で研究を進めた。ムラワルマン大学社会林業センターのスタッフは、東カリマンタン州や西クタイ県の審議会や検討会で委員長を務めることが多く、政策形成に影響力を持っている。

### 7. 研究成果の発表状況

## （1） 誌上発表

## <論文（査読あり）>

「REDD-plus制度におけるインセンティブ分配方式：トリプル・ベネフィットとレジティマシーの観点より」

2) 河合真之、井上真：林業経済, 63, 7, 1-17 (2010).

「大規模アブラヤン農園に代わる『緩やかな産業化』の可能性：東カリマンタン州マハカム川中上流域を事例として」

3) 寺内大左、説田巧、井上真：日本森林学会誌, 92, 5, 247-254 (2010).

「ラタン、ゴム、アブラヤシに対する焼畑民の選好：インドネシア・東カリマンタン州ベシ村を事例として」

4) Daisuke Terauchi and Makoto Inoue: TROPICS, 19, 2, 67-83 (2011)

“Changes in cultural ecosystems of a swidden society caused by the introduction of rubber plantation”

5) Masayuki Kawai and Makoto Inoue: TROPICS, 19, 4, 157-178 (2011)

“The possibility and challenge of achieving sustainable rural finance by a credit union of the Dayak people: The case of the middle-upper Mahakam region in East Kalimantan, Indonesia”

6) Makoto Inoue: Journal of Forest Science, 28, 3, 194-198 (2012)

“Simple Method for the Local Stakeholders to Evaluate and Select National REDD-plus Program: A Case Study of Indonesia.”

7) Makoto Inoue, Masayuki Kawai, Ndan Imang, Daisuke Terauchi, Fadjar Pambudhi, and Mustofa Agung Sardjono: International Journal of Environment and Sustainable Development, 12, 3, 244-263 (2013) (DOI: 10.1504/IJESD.2013.054951)

“Implications of local peoples’ preferences in terms of income source and land use for Indonesia’s
national REDD-plus policy: Evidence in East Kalimantan, Indonesia"

くその他誌上発表（査読なし）>

1) M. Osaki, A.K. Braimoh, and K. Nakagami (Eds): Designing Our Future: Perspectives on Bioproduction, Ecosystems and Humanity. United Nations University Press, 254-266 (2011) "Local commons in a global context." (by Makoto Inoue)

2) 森林環境研究会編：森林環境2011／国際森林年・森の明日を考える，

森林文化協会／朝日新聞社, 78-87（2011）

「12章 温暖化防止対策としての森林保全：REDD+ 制度設計の課題（井上真）」

## （2） 口頭発表（学会等）

1) 大場寛之・井上真：第122回日本森林学会大会（2011）

「トニヨイ・ダヤックによる土地利用の変容：インドネシア・東カリマンタン州西クタイ県での事例研究」

2) 涌本博章・井上真：第122回日本森林学会大会（2011）

3) 寺内大左・井上真：第21回日本熱帯生態学会年次大会（2011）

「焼畑民の生計戦略とその要因：インドネシア東カリマンタン州ベシ村を事例として」

4) 荒川祐太朗・井上真：第21回日本熱帯生態学会年次大会（2011）

「インドネシア東カリマンタン州からチレボンへの籐の流通の現状」

5) 大場寛之・井上真：第21回日本熱帯生態学会年次大会（2011）

「トニヨイ・ダヤック人によるゴム農園の利用形態：インドネシア・東カリマンタン州西クタイ県での事例研究」

6) 大場 寛之・井上真：第123回日本森林学会大会（2012）

6）大物覚之「升王典：第125回古本森林学公大（2012）

「ゴムノキ栽培の浸透にみる社会関係の変化：インドネシア・東カリマンタン州西クタイ県での事例研究」

7) 寺内大左・ンダンイマン・井上真：第22回日本熱帯生態学会年次大会（2012）

「REDD+によるアブラヤシ農園拡大抑止の可能性：インドネシア・東カリマンタンを事例に」

（3）出願特許

特に記載すべき事項はない。

（４）シンポジウム、セミナー等の開催（主催のもの）

特に記載すべき事項はない。

（５）マスコミ等への公表・報道等

1) 朝日新聞（2010年5月19日付朝刊、15面、「開発と環境:CO2削減偏重に危うさ」（by井上真））
## (6) その他

特に記載すべき事項はない。

### 8. 引用文献

1) Agrawal, A., Chhatre, A. and Hardin, R., 2008. Changing governance of the world’s forests. Science, 320, pp.1460-1462.

2) BAPPENAS, 2010. Draft Strategi Nasional REDD+.

3) FAO, 2010. Global Forest Resources Assessment 2010.

4）井上真, 2010. REDD-plus制度におけるインセンティブ分配方式：トリプル・ベネフィットとレジティマシーの観点より．環境と公害, 40(1), pp.16-22.

5）井上真，2011．温暖化防止対策としての森林保全：REDD+制度設計の課題．森林環境研究会（編），森林環境2011／国際森林年：森の明日を考える12章．森林文化協会／朝日新聞社, pp.78-87.

6) Sandbrook, C., Nelson, F., Adams, W.M. and Agrawal, A., 2010. Carbon, forests and the REDD paradox. Fauna & Flora International, Oryx, 44(3), pp.330-334.
# (7) 劣化抑止プログラムと国際・国内現行法との整合性および問題点の検証

上智大学

大学院地球環境学研究科

磯崎博司

平成22～24年度累計予算額：7,153千円

（うち、平成24年度予算額：2,300千円）

予算額は、間接経費を含む。

## [要旨]

REDD+活動については、予測のためのベースライン、二酸化炭素の排出・吸収量、また、森林の持続可能性の基準などが不確実であるという温暖化対策の観点からの基本的問題に加えて、生物多様性の保全や人権の保障という観点からも懸念が示されている。そのため、本サブテーマは、REDD+に一般的に必要とされる原則・基準・指標・手続きを、関連する国際文書などに定められている各種の項目を体系的な分類に基づいて再構成するとともに、他のサブテーマにおいて指摘されている課題も考慮して提示した。

具体的には、それらの基本項目は、基本枠組み、対応方法および実施手法に大きく分類される。まず、基本枠組みという分類は、一般的な社会制度の基本枠組みに関わるものであり、平等および衡平の原則、防止および予防の原則、ならびに透明性の原則から成る。それらは、REDD+の制度設計にとっても当てはまる。次に、対応方法という分類は、持続可能性の確保に向けた対応をとるときの基本的視座に関わるものであり、それには、生態系基盤の原則、統合性の原則、地元主導の原則、内部経済化の原則が含まれる。また、実施手法という分類は、以上の各原則や基準などを実現するための手法を示しており、全体に関わるものと一部に関わるものがある。全体に関わる手法としては、CEPA（広報・教育・普及啓発）、評価、および法令整備がある。

これらの原則や基準はそのままでも効果はあるが、REDD+に関する国際法および国内法においてそれらの項目が明記されることで最も確実になる。特に、REDD+事業の実施国において受け入れられることが肝心であり、そのためには、国際法からのアプローチと、REDD+事業を支援する国の国内法令からのアプローチを活用することができる。

## [キーワード]

REDD+、気候変動枠組み条約、生物多様性条約、セーフガード、指標

### 1. はじめに

世界各地で試行的に進められているREDD+活動に対しては、ベースラインなど将来の予測手法の精緻化やリーケージ（他区域への伐採・劣化の移転）の防止が課題とされている。他方で、そのような二酸化炭素の吸収量を重視した管理や対応が行われ、生物多様性および健全な森林生態系の維持が軽視されること、および、泥炭地、湿地、草原、サバンナなどの別の生態系が林地化されることについて、生物多様性の観点から懸念が示されている。また、森林に依存している先住
民など地元住民の権利が侵害される可能性が指摘されている。

これらの危惧を避けるためのセーフガードが気候変動枠組み条約において検討されている。その中では、関連条約などとの一貫性の確保、透明かつ効果的な森林ガバナンスの確保、先住民・地元住民の伝統的知識と権利の尊重、先住民および地元社会を含む利害関係者の十分かつ効果的な参加の確保、自然林およびその生態系サービスの維持確保、自然林および生物多様性の保全の確保などがあげられている。また、生物多様性条約においても、REDD+活動が、生物多様性条約の目的に反しないこと、可能な場合には先住民社会および地元社会に便益をもたらすこと、そして、これら社会の権利を尊重することなどを保証することが求められている。

そのため、望ましいREDD活動には、温暖化対策、生物多様性保全、および、地元共同体参加の各観点から寄せられている懸念に応えられる要素を含めたセーフガードを組み入れることが不可欠となる。

## 2 ．研究開発目的

そのような懸念に応えられる要素を含めたセーフガードには、温暖化防止効果の確保に加えて、自然林およびその生態系サービスの維持、透明かつ効果的な森林ガバナンスの確保、先住民・地元共同体の伝統的知識と権利の尊重、先住民・地元共同体を含む利害当事者の十分かつ効果的な参加の保証、先住民・地元共同体への便益の確保、土地保有権と土地利用規制の調整などが含まれる必要がある。

そのため、気候変動枠組み条約においては、温暖化防止効果の明確化に向けた測定・報告・検証可能な(MRV)制度の検討とともに、生物多様性の保全や人権の保障に関するセーフガードの検討が続けられている。同様に、生物多様性条約においても、生物多様性と人権に関するセーフガードをREDD+に組み入れることが求められている。他方で、REDD+以外のさまざまな活動分野においても、持続可能性もしくは生物多様性または人権のためのセーフガードを策定する必要が指摘されている。水産業や林業のような個別分野のものを含め、自然環境に関する条約の中には、そのようなセーフガードに関する原則や基準、また、指標や手段などを定めているものが多い。

したがって、気候変動関連条約や生物多様性関連条約におけるREDD+に関する原則・基準・手続きおよびその他の分野の条約などの下の類似の原則や基準と、研究対象国における森林や生物多様性に関わる現行法令・慣習法などとの間での法的な連続性と整合性に関する分析を行い、REDD+の正当性と説得性を高めるために制度枠組みに組み入れられるべき、生物多様性および地元共同体に関する基本原則・基準・指標・手続きを体系的な分類に基づいて再構成し、提言することが本サブテーマの目的である。

### 3. 研究開発方法

上述のように、本サブテーマは、効果的、効率的、公正なREDD+制度枠組みを目指して、気候変動関連条約や生物多様性関連条約におけるREDD+に関する原則・基準・手続きなどと、研究対象国における森林や生物多様性に関わる現行法令・慣習法などとの間での法的な連続性と整合性に関する分析を行う。そのため、図(7)-1のように、他のサブテーマの成果を参照するとともに、関連する国際文書などの資料分析とワークショップを含む現地調査という二つの手法により、セーフガードに必要な原則・基準・手続きを探ることとした。
図7-1. サブテーマ⑦とその他のサブテーマの関係。

第1に、他のサブテーマの検討からは、二酸化炭素の観測・計測体制の整備、MRV制度の具体化、生物多様性の観測・測定体制の整備、生物多様性の経済評価、REDD+に関する認識向上、地元社会と住民の参加、計画段階および管理段階への参加、地元への資金・クレジットの配分、持続可能な森林管理への貢献に対する利益配分、既存法の柔軟な適用、慣習的権利への配慮などを確保する必要が指摘されているため、それらの項目を念頭に置いてフィードバックをしつつ以下の検討を行った。

## （１）関連資料の分析

関連資料分析としては、気候変動条約・京都議定書および生物多様性条約の最新の文書を中心に行った。ただし、REDD+メカニズムは、温暖化および自然環境自然環境に係わるその他の多くの条約、特に、ラムサール条約、世界遺産条約、国際熱帯木材協定、FAO関連条約などに関わるため、それらの関連資料も視野に入れて、収集分析の対象とした。併せて、持続可能な開発や生物多様性の保全に関わる諸条約およびそれらの下に採択されている基準や指標、また、国際組織やNGOが提唱しているセーフガード、さらに対象国の国内法令などを収集分析の対象とした。

検討対象とした国際文書などは、MDGs（ミレニアム開発目標）、公海漁業協定の附属書、国際捕鯨取締条約の管理規則（付表10(a)から(c)）、生物多様性条約の持続可能な利用ガイドライン、生物多様性条約の生態系アプローチガイドライン、生物多様性条約の環境影響評価ガイドライン、生物多様性条約の先住民文化影響ガイドライン、生物多様性条約の先住民倫理行動綱領、生物多様性条約のCEPAツールキット、ラムサール条約の賢明な利用ハンドブック、ラムサール条約の統合管理ガイドライン、ラムサール条約の地元参加ガイドライン、ラムサール条約のCEPAガイドライン、世界遺産条約の運用ガイドライン、国際熱帯木材協定のガイドライン、温寒帯林の持続可能な管理に関するモントリオールプロセス、生物多様性条約の愛知目標、生物多様性条約の外来種指針原則、薬用植物保全利用ガイドライン、ヨーロッパ空間計画憲章、ヨーロッパ持続可能な空間開発指針原則、ヨーロッパ景観条約ガイドライン、ヨーロッパ持続可能な開発利用原則、環境と開発国際規約、および、生物資源の持続可能な利用に関する法原則、また、特に、REDD+を対
象にしているものとして、気候変動条約のREDD+セーフガード、気候変動条約のREDD+手法ガイド、生物多様性条約のREDD+セーフガードと指標、インドネシアREDD+国家戦略、生物文化共同体規約、国連REDD社会経済原則指標、REDD+ SES、および、FCPF経済社会セーフガードである。

他方で、対象国の国内法令としては、インドネシアについては、Indonesian REDD evenue-Sharing Regulation (Peraturan Menteri Kehutanan), Republik Indonesia, Nomor: P. 36/Menhut-II/2009をはじめとして、以下を参照した。Ministry of Forestry Regulation P.36/2009 about Business Licensing Procedures for Use of Absorption and/or Carbon Storage in Forest Production and Protected Forest, Ministry of Forestry Republic of Indonesia Decree P.36/2009 Regarding Procedures for Licensing of Commercial Utilisation of Carbon sequestration and/or Storage in Production and Protected Forests, Basic Forestry Law (Act No. 41/1999), Regulation on Reduction of Emissions from Deforestation and Forest Degradation Procedure, Minister of Forestry (No. 30/2009, P.30/Menhut-II/2009), 1 May 2009、およびRegulation Regarding Procedures for Licensing of Commercial Utilisation of Carbon Sequestration and/or Storage in Production and Protected Forests, Ministry of Forestry (P. 6/Menhut-II/2009) (dated May 22, 2009)。同様に、マレーシアについては、連邦として、National Forestry Policy, 1978, National Policy on Biological Diversity, 1998, National Forestry Act, 1984, Land Conservation Act, 1960, Environmental Quality Act, 1974、およびNational Parks Act, 1980を参照した。サバ州については、Sabah State Constitution、State Forest Policy, 1954, Forest Enactment, 1968, Forest Rules, 1969, Conservation of Environment Enactment, 1996, Parks Enactment, 1984, Wildlife Conservation Enactment, 1997, Water Resources Enactment, 1998, State Cultural Heritage (Conservation) Enactment, 1997, Biodiversity Enactment, 2000, Native Court Enactment, 1992、およびInterpretation of the Native Ordinance, 1952を参照した。

## （2） 現地調查と研究会合

現地調査としては、まず、森林保全、森林管理、生物多様性、気候変動の各側面とREDD+との相互関係、また、REDD+の法的枠組みと制度設計について、IDDRI（Institut du développement durable et des relations internationales）（パリ、2010年度）、FAO（ローマ、2010年度）およびJICA（ジャカルタ、2012年度）において、ワークショップ形式でヒアリングおよび論議を行った。なお、FAOでは、UN-REDDプログラムとFAOの関連プログラムとの関わりについても対象とした。

次に、生物多様性に関するセーフガードおよびその基準・指標については、EEA（European Environment Agency）、Biodiversity and Ecosystem Indicators Project（コペンハーゲン、2011年度）の協力によりワークショップを持ち、本サブテーマに関する報告に基づいて検討を行った。スウェーデン環境省経済分析部（ストックホルム、2012年度）とのワークショップにおいても、生物多様性の経済評価とそのための判断基準などについて検討した。

また、地元住民の参加確保と利益配分については、COE (Council of Europe)，Regional/Local Spatial Planning担当部（ストラスブール、2011年度）の協力により、生態系保全および地元参加に関するワークショップを持ち、本サブテーマが重視している参加確保手法について報告を行い論議した。生物多様性条約締約国会議(COP10、名古屋)および気候変動条約・京都議定書の締約国会議(COP16）（カンクン、2010年度）においては、先住民団体やNGO関係者と会合を持ち、検討
した。マレーシア・サバ州政府との会合（コタキナバル、2011年度）においては、サバ州の生物多様性保全プログラムに関し、森林保全施策とそこにおける地元住民参加確保の実態と課題の把握を行った。CIFOR森林保全部門（ボゴール、2012年度）とのワークショップにおいては、地元住民への衡平な利益配分の確保に焦点を当てた。

他方、REDD+クレジットの可能性については、APNEC10（台北、2011年度）において、気候変動条約ダーバン会議に向けた国際動向を参考にして検討を行った。ラムサール条約COP11（ブカレスト、2012年度）においても、気候変動条約ドーハ会議に向けた動向予測に基づいてREDD+とクレジットの可能性についてサイド会合において環境法・政策の研究者と論議・検討を行った。スウェーデン環境省経済分析部との会合においては、環境経済学の観点からの検討を行った。

さらに、REDD+セーフガードを資金支援国の国内法令によって定める場合を想定して、国内法令の国境を越える遵守確保手法やリーケージの防止について、EU環境部（ブリュッセル、2012年度）の協力によるワークショップにおいて検討を進めた。

以上の会合やワークショップでも本サブテーマの概略報告を行い、コメントを得たが、生物多様性条約COP10、気候変動条約COP16、Asian Wetland Symposium Sabah（コタキナバル、2011年度）、International Symposium on "Cost and Benefits of REDD Plus: What, Who, How, When"（クアラルンプール、2011年度）およびJICA（ジャカルタ、2012年度）においても、本サブテーマにおいて再構成している原則・基準・指標・手続きとセーフガードとの照らし合わせおよびコメント要請を行った。

併せて、国内においても、国際法政策・環境法政策の研究者および国連大学研究員と、随時、REDD+メカニズムについて、以上の各論点を含んで総合的な論議と検討を行った。

## 4 ．結果及び考察

気候変動条約・京都議定書においては、REDD+活動の正当性確保のためにセーフガードの必要性が認識されている。その項目としては、関連条約などとの一貫性の確保、透明かつ効果的な森林ガバナンスの確保、先住民・地元住民の伝統的知識と権利の尊重、先住民および地元社会を含む利害関係者の十分かつ効果的な参加の確保、自然林およびその生態系サービスの維持確保、自然林および生物多様性の保全の確保などがあげられている。その目的のため、国内的には、国家戦略等の策定および実施にあたり、利害当事者の十分かつ効果的な参加の確保、土地保有権と土地利用規制管理の調整、実効的な森林管理の確保、ジェンダーの考慮、上記の国際的セーフガード項目への対応などが求められている。

同様に、生物多様性条約および自然環境に係わる諸条約サイドからは、先住民社会および地元社会に対しては、森林消失および森林劣化の防止のため行動、特に新規植林・再植林の行動を行うことが求められている。また、締約国や関係国際機関等に対しては、REDD+活動が、生物多様性条約の目的等に反しないこと、可能な場合には先住民社会および地元社会に便益をもたらすこと、そして、これら社会の権利を尊重することなどを保証することが求められている。

しかしながら、気候変動条約・京都議定書においても生物多様性条約においても、関係国の基本的な見解の対立の下で、セーフガード項目は概略レベルにとどまっている。他方で、南北問題や生物資源開発に関わる条約などの下には、持続可能性、生態系配慮、汚染防止、資源保全、事前評価、他者の権利保障、情報公開と参加などに関する原則・基準・指標・手続きが定められ、運
用されてきている。

## （１）セーフガードの基本項目

このように参照対象としたさまざまな分野の条約と関係国の国内法令などに定められている各種の原則・基準・指標・手続きを体系的な分類に基づいて再構成して、また、他のサブテーマにおいて指摘されている改善点を考慮して、REDD+に一般的に必要とされるセーフガードの基本項目を探った。その成果の一部は、磯崎博司：地球環境学（上智大学地球環境学研究科）No.8、1-14（2013）「持続可能な開発に関するセーフガード－望ましいREDD+に向けて」として公刊した。

具体的には、それらの基本項目は、以下のように、基本枠組み、対応方法および実施手法に大きく分類される。基本枠組みの分類は、表(7)-1のように、一般的な社会制度の基本枠組みに関わるものであり、平等および衡平の原則、防止および予防の原則、ならびに透明性の原則から成る。それらは、REDD+の制度設計にとっても当てはまる。

表(7)-1. 基本枠組み

分類	原則	基準	指標·手段	指針	実施手法
基本枠組	平等·衡平	権利と義務	権利と義務の平等、差別、他者との、社会での	評価	CEPA	法令整備
負担と利益	公正かつ衡平な利益配分、負担の公平
弱者支援	社会的弱者への支援
防止·予防	防止	汚染物質、有害廃棄物、危害、被害、自然破壊
予防	準備対応、科学的不確実性への対応、合意形成
透明性	科学性	生物学的根拠、科学的確実性、調査・観測
安定性	制度的信頼性、認識向上、見直し手続き
説明責任	根拠とデータに基づく、合理性、説得性	CBD CEPA ラ地元参加指針
情報公開	公開の義務、要請・取得の権利、データベース
参加	主体的、自由な、完全な、意味のある参加、協働
持続可能性	再生産量	生物学的再生産量、MSY、最適利用、食物連鎖
生態系許容範囲	浄化能力、対抗能力、存続能力、限界負荷量
社会的許容性	制度・手続き面、公眾・地元・産業界の意向

対応方法の分類は、表(7)-2のように、持続可能性の確保に向けた対応をとるときの基本的視座に関わるものであり、それには、生態系基盤の原則、統合性の原則、地元主導の原則、内部経済化の原則が含まれる。
表(7)-2. 封応方法

分類	原則	基準	指標·手段	指針	実施手法
対応方法	生態系基盤	生物多様性保全	生物多様性·変異性、増殖·復帰、外来種·改変生物	CBD生態系アプローチ	評価	CEPA	法令整備
生態系許容範囲	浄化能力、対抗能力、存続能力、限界負荷量
再生産量	生物学的再生産量、MSY、最適利用、食物連鎖	CBD持続可能指針
主流化	経済·開発·一般分野への組入れ、計画策定
統合性	文化·社会	文化面·社会面の多様性、価値、保全、利用	ラ統合管理指針CBD文化指針
社会的許容性	制度·手続き面、公衆·地元·産業界の意向
他分野	関連分野·レベル、他の価値、転換防止、学際研究
産業·利用	競合·トレードオフ、相互関係
適応型	状況に適応した柔軟な管理手法、見直し手続き
地元主導	地方分権	立案·計画·管理·運営の権限、最も地元へ	ラ地元参加指針CBD倫理綱領
慣習的権利	慣習的、共同体的権利、伝統的権利の尊重
伝統的知識	確認·維持·保存、財産権の設定·保護、利益配分
管理運営	すべての利害当事者、関与·參加
内部経済化	環境会計	環境要素の経済評価と会計算入
経済的誘導措置	経済利益、不利益、誘導措置、適切性、WTO

上記のうち、生態系を基盤とする原則とそのための基準と指標については、EEAにおけるワークショップにおいて集中的に検討した。そこにおいては、社会福利のための基準・指標および地元共同体の参加確保のための手法と指標と組み合わせる必要が指摘された。また、生物多様性条約COP10で採択された愛知目標に沿ってEEAが改訂準備している生物多様性保全のための指標および社会福利のための指標が参考になるとの示唆が得られた。その観点からの成果の一部は、新美育文・松村弓彦・大塚直編：『環境法大系』、商事法務、933-951（2012）「生物多様性に関する国際条約の展開ー必要とされる措置の体系化（磯崎博司）」として公刊した。

他方で、地元共同体の参加確保のための手法と指標については、COEにおけるワークショップにおいて検討し、そのための主要な基本項目が把握できた。一方で、生物多様性条約COP10、気候変動条約COP16、ラムサール条約COP11などにおける先住民グループやNGO担当者との会合においては、セーフガードは国際法上の拘束力のある義務づけとすべきとの要求が強く出された。そのため、環境法および人権法において法的拘束力のある措置とともにガイドラインなどの法的拘束力のない措置が相互支持的に機能し、効果を果たしてきていることに注意を喚起する必要がある。この観点からの成果の一部は、上記の関連資料の分析成果と合わせて、大塚直・大村敦志・野澤正充編：『社会の発展と権利の創造－民法・環境法学の最前線』、有斐閣、737-761（2012）「環境条約の地元における日常的な実施確保－自然環境に関する条約を中心に（磯崎博司）」として公刊した。

次に、実施手法の分類は、表(7)-3のように、以上の各原則や基準などを実現するための手法を示しており、全体に関わるものと一部に関わるものがある。全体に関わる手法としては、CEPA、評価、および法令整備がある。それらについては、関連ガイドラインが採択されている。