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および「生産林（Hutan Produksi）」の3種に区分している（第6条）。保全林は、さらに「自然保存林（Hutan Suaka Alam）」、「自然保全林（Hutan Pelestarian Alam）」、および「狩猟公園（Taman Buru）」に区分されている（第7条）。先行していた前述の「生物資源および生態系保全法」（1990年）と当該森林法（1999年）の地域区分の関係は必ずしも明確ではなく、保全林の3区分における利用も別途法令をもって定めるとされている（第25条）が、実態上では国立公園は保全林として位置づけられている。

オランダ統治時代のみならず独立後においても、国立公園などの自然保護地域は国有林に設定されていることから、保護地域内に居住することはもちろんのこと、保護地域内の自然資源利用も違法であった。インドネシアの保護地域は、地域社会を排除して管理されてきた。このように、保護地域が国有地として専用的に管理されるのは、植民地の経験を持つ多くの途上国に共通のシステムである。一般的には、世界で最初の国立公園である米国のイエローストーン国立公園と同様のシステムとして「イエローストーンモデル」あるいは「営造物制保護地域」とよばれている。

この公園管理と地域社会との関係に少し変化の兆しがみえてきたのは1980年代である。この時期は世界国立公園会議の開催(1982年)もあり、外国援助機関（ドナー）により法制度の整備や国立公園の管理に対する援助が行われた。その中で代表的なものは、世界銀行や世界自然保護基金（WWF）などによる「保全開発統合プロジェクト（ICDP）」で、クリンチ・スブラト（Kerinci Seblat）国立公園（スマトラ島）、グヌン・ルーサー（Gunung Leuser）国立公園（スマトラ島）など20以上の保護地域でプロジェクトが実施された。

## 3 ）協働管理への転換

その後、1980年代後半から90年代になると、生物多様性条約（CBD）制定（1992年）もあり、国立公園管理にも生物多様性保全に焦点が当てられるようになってきた。

こうした時期に日本は、米国との世界の生物多様性保全のための共同プロジェクト「日米コモンアジェンダ」に基づき、インドネシアにおいて「生物多様性保全プロジェクト」（1995～2003年）（以下、「JICAプロジェクト」）を実施した。JICAプロジェクトは、調査研究、情報整備、国立公園管理などの分野にわたる国際協力であり、国立公園に関しては、ハリムン山国立公園（当時：面積約4万ha）を対象地として、国立公園管理事務所とリサーチステーションを整備提供したほか、公園管理計画の策定や環境教育、エコツーリズムなどの技術協力が実施された。

JICAプロジェクト開始当時はハリムン山国立公園の指定後間もなく、公園管理のための管理計画の策定が急務とされた。当初JICAチームは、日本の地域制公園の経験も踏まえ地域との協働の観点から、伝統的利用地区（Traditional Use Zone）として地域住民による慣習的な植物採取などを許容する地区を設定する考えを提案したが、林業省での公園管理計画の地域地区としては未だオーソライズされておらず、考え方自体は関係者間で合意されたものの、正式な計画案に盛り込むまでには至らなかった $ ^{11} $ 。

その後2003年6月にはサラック山地域が拡張され、名称もハリムンーサラック山国立公園（Taman Nasional Gunung Halimun Salak: TNGHS）に改称されて、面積は11万3,000haとなった。この拡張に伴い、自然状態とは無関係にそれまで林業公社が管理していた土地などを機械的に
公園に編入したこともあり、さらに多くの集落や耕作地などが公園内に含まれることとなった。この結果、拡張前からのものも合わせ、公園内には300以上の集落、10万人以上が居住しているといわれている。インドネシアのそれまでの公園制度では、これらの集落、住民は、すべて違法であり、公園管理当局と地域住民との間には様々なトラブルが生じた。

これらへの対処もあり、2004年には「自然保存地域および自然保全地域の共同管理に関する大臣規則」（大臣規則第19号）により、公園指定前から居住している集落などを「モデル保全集落」（Model Kampung Konservasi: MKK）として指定し、住民との協働を目指す政策に転換した。さらに、2006年には「国立公園のゾーニングガイドライン大臣規則」（大臣規則第56号）により、地域住民が公園内の動植物などを利用することが可能な「伝統的ゾーン（Zona Tradisional）」とともに、既存の耕作地などを「特別ゾーン（Zona Khusus）」として明確に位置づけることになった。

## 4 ）モデル保全集落（MKK）と特別ゾーン

国立公園の制度上は、協働管理に関する大臣規則（2004年）によるMKKと、ゾーニングに関する大臣規則（2006年）の特別ゾーン設定により、ガバナンスとゾーニングの面から、公園管理の大きな阻害要因となっていた地域住民による違法行為（公園内居住、自然資源利用など）が解消したかに見える。特別ゾーンは公園当局と住民との対立を解消し、両者がともに利益を得る（win-win）制度と評価されている $ ^{12} $ 。しかし、制度上の整備と実効上はかい離があるのが特に途上国の常であり、インドネシアにおいても例外ではない。

## a．モデル保全集落（MKK）

インドネシアにおける国立公園内の土地は基本的には国有地であるが、現実には公園周辺集落住民が薬草や薪炭を含めた多くの公園内自然資源に依存した生活をしている。いくら法律違反とはいえ、実際に公園指定時以前から居住している地域住民の全てを公園地域内から退去させるのは困難である。こうした背景をもとに前述のとおり、2004年に公園指定前から居住している集落などを「モデル保全集落（MKK）」として指定し、住民との協働を目指す政策に転換した。

TNGHSでは、チチェマット（Cicemeut）、チプタイ（Cipeuteuy）、スカガリ（Skagalih）の3集落をモデルに国立公園管理事務所職員が集落住民と連携を取ってMKKプロジェクトを推進した。2006年以降は他の公園・地域にも拡大するため、「社会的保全集落（Masyarakat Kampung Konservasi：MKK）」として実施されている。現在ではドナーや現地NGOの援助も受けて、TNGHS内だけでもレバック・サンカ（Lebak Sangka）、チクニン（Cikuning）など20余りの村落・集落で実施されている。主な活動は、チョウジなど有用樹種の植林、トウガラシや砂糖ヤシなど換金作物耕作、ヤギ飼育などにより、経済的な生活基盤の安定を図り、さらに住民自らのパトロールやコリドーへの植林による自然回復などを通しての自然資源への理解・認識を高めるものである。これにより経済的な安定が得られ、公園内の自然資源を利用することが少なくなり、森林劣化の防止と災害防止に貢献している。しかし、この段階に至るまでには、それまで対立していた公園当局管理官と住民との信頼関係の構築や公園当局と集落側との間でMOUを締結して林業省森林保護・自然保全総局（PHKA）にまで報告することが必要である。このため、NGOなどの援助および長い時間と協議が必要であり、現地管理官の熱意な
どに負う部分も大きい。

また、これらはあくまでも推進モデルとしてのプロジェクトであり、現在のところではすべての集落住民が恩恵を受けるものではない。MKK活動に参加しているのは、集落全体の一部の住民に過ぎず、たとえば、チクニン集落は850世帯、3千人近い大集落であるが、実際にMKK活動に参画しているのは100人程度という（NGO担当者および部落長談）。援助NGOや集落のリーダーなどは、できるだけ多くの住民に参加してほしいと考えているが、参加していない住民からは現金収入をめぐる姤みも受けている。林業省では、さらに国立公園以外の広範な森林での保全を目指して、「モデル保全村落（Model Desa Konservasi: MDK）」を開始した。これには、2009年12月現在、インドネシア全体で指定予定も含め144村落が報告されている（林業省資料） $ ^{13} $ 。MKKはモデルケースとの位置づけであるが、これがさらに特別ゾーンなどに広く伝播して実施されなければ、住民による公園内自然資源利用の減少と森林劣化の抑止にはつながらない。

## b．特別ゾーン（Zona Khusus）

国立公園管理のためには管理計画が策定される。この管理計画は、20-25年の計画期間であり、さらに5か年計画、毎年次計画が策定されることになっている。また、管理計画では、自然状態や管理方針に合わせて公園地域をゾーニングすることになっている。法律上は最低限、「コアゾーン」、「利用ゾーン」および「その他ゾーン」に区分することとなっており、現在では必要に応じて前述の7ゾーンに区分されている。

この管理計画は、公園ごとに作成し、上級官庁である林業省森林保護・自然保全総局(PHKA)が承認することになっているが、承認事務が停滞しているという問題もある。2006年に全国展開のために50公園からモデル的な国立公園として選定された21公園でさえも、すべての公園で管理計画が策定されているものの、2006年時点で承認されたのは15公園（71.4%）であり $ ^{14)} $ 、2010年現在でも19%は未承認である $ ^{15)} $ 。このような状況において、2007-2026年管理計画が2007年6月に承認 $ ^{16)} $ されたTNGHSの例はむしろ特異といえるかもしれない。これにはJICAプロジェクト「グヌンハリムン・サラク国立公園管理計画」（2004-2009年）の関与の影響が大きい。

それまで対立していた公園当局と地元集落とが協働するというMKKは、国立公園ガバナンスの大きな転換の契機となった。しかし、これはモデルケースを推進するための制度であるものの、依然として公園内の集落住民にとっては、違法状態が続いていることに変わりなかった。これを制度上においても解消するため、「国立公園のゾーニングガイドライン大臣規則」（2006年大臣規則第56号）では、公園内を7ゾーンに分類して管理することとなった。すなわち、「自然保存地域および自然保全地域に関する政令」（1998年政令第68号）に基づく「コアゾーン（Zona Inti）」、「原生ゾーン（Zona Rimba）（海岸域では「海岸保護ゾーン」）」、「利用ゾーン（Zona Pemanfaatan）」、および「その他ゾーン（Zona Lain）」の4ゾーンに加え、「その他ゾーン」をさらに「伝統ゾーン（Zona Tradisional）」、「自然回復ゾーン（Zona Rehabilitasi）」、「宗教・文化・歴史ゾーン（Zona Religi, budaya dan sejarah）」および「特別ゾーン（Zona Khusus）」の4ゾーンに区分するものである。

「伝統ゾーン」は、地域住民による伝統的な手法での自然資源利用を許容するものである。これにより、前述のJICAプロジェクト（生物多様性プロジェクト）の公園管理計画での「伝統
的利用ゾーン」のゾーニング提案も制度上オーソライズされたと考えられる。しかし、協働管理が推進されているTNGHSでさえも公園当局は、伝統ゾーンの指定地域をできるだけ小面積としたいとの意向である。なお、「生物資源および生態系保全法」（1990年）と「自然保存地域および自然保全地域に関する政令」（1998年）で規定されている「利用ゾーン」における利用の概念は、観光レクリエーションあるいは研究・教育であり（1998年政令第5条）、直接的には伝統的な資源利用も含めた地域社会の利用を想定したものではない。また、「宗教・文化・歴史ゾーン」は、住民により維持されている宗教・慣習の儀式の場などが指定される（2006年大臣規則第5条）が、その目的はもっぱら儀式の場の保護と研究・教育および自然観光などのためである（同規則第6条）。

「特別ゾーン」は、国立公園内における地域住民による生物資源利用を認めたばかりか、公園指定前からという制限付きながらも居住まで追認したものであり、それまでのインドネシアでの国立公園管理政策、森林管理政策からすれば画期的な転換ともいえる。この契機となったのは、前述のTNGHSの拡大にともなう集落や耕作地の公園区域への包含であったが、さらにスハルト政権崩壊後の地方行政法（1999年法律第22号）など地方分権（autonomie daerah）の流れの影響も大きい。

この特別ゾーンは、電話、交通、電気関連施設など公園指定以前から地域住民の生活に必要な施設等があったと認められる区域（第1条・第5条）であり、公園指定以前から現地に生活している地域住民あるいは電話、交通、電気などの施設を妨げないように設定する（第6条）こととされている。すなわち、サラック山山麓で操業していた地熱発電所（PT Chevron Geothermal Salak）などを例外的に公園区域に取り込むことを想定していたと考えられる。

しかし実際には、単に送電線等の施設のみならず、住民の居住区、耕作地なども特別ゾーンとして公園管理上も容認されることへの期待が大きい。一方で、その取り扱いは公園により大差があるのが実情である。

## （２）国立公園ガバナンスと地域社会

研究プロジェクトサイト（3国立公園）における土地利用などの現地調査から、ガバナンスと地域社会との関係を把握した。それぞれの結果は、以下のとおりである。

1）ワイ・カンバス国立公園（TNWK）（スマトラ島、図（5）-2）

TNWKは、1930年代のオランダ統治時代から保護地域として指定されていた。国立公園候補地になったのは1991年3月で、実際に指定されたのは1997年3月である。

1960年代に移住省により約200人が現在の国立公園地域に入植して耕作地や学校を含む集落を形成した。しかし、1980年代になると移住省の了解のもと、これらの住民はランプン州北部に強制移住（追放）させられた。また、2000

図(5)-2. TNWKゾーニング。
年頃には公園外の住民のエンクローチメントにより、約6000haのシンンコン畑が不法開拓された。これは、2010年8月までにすべて強制退去させた。こうして、国立公園指定までの間に、人口過剰のジャワ島からの移民やエンクローチメントなどにより、公園地域の実に75%以上の熱帯林が伐採され、耕作地に変えられてしまったことになる。

これらの入植跡地は、現在放置されて自然回復しつつあるが、最近まで耕作されていたシンコン畑は草地のままである。このため、2010年より地域自治体や団体の協力も得て、自然回復事業の取組が開始された。また、公園内の野生ゾウが公園外の集落を襲う被害も多発しており、これへの対処も求められている。なお、墓地として使用されていた地域は、現在でも公園計画上の特別ゾーンとして、住民の利用を許容している。

2）南ブキット・バリサン国立公園（TNBBS）（スマトラ島、図（5）-3）

TNBBSは、世界自然遺産にも指定されているバリサン山脈の南部地域で、植民地時代から野生動物保護区に指定されている。国立公園内には日本の国立公園のように一般国道が通過しているが、公園入り口部には標識が設置されて国立公園の周知は十分なされている。しかし、国道の開通が、エンクローチメントを誘発し、国道沿いは天然林が残されているものの、国道から50メート

図(5)-3. TNBBSゾーニング。

ル以上奥に入ると森林は皆伐され、コーヒー（ロブスタ種）やコショウの違法プランテーションが造成されている。コーヒーは通常は緑陰樹の下に植栽されるが、ここでは皆伐後の緑陰のない栽培形態で、品質は必ずしも良好ではないが安価な生産がなされ、エンクローチメントの違法入居者の現金収入となっている。

公園当局は、警察や国軍との共同パトロールも実施し、公園入り口部には2011年4月末までの期限で不法滞在者への退去命令も掲げているが効果はなく、違法プランテーションの操業が継続されている。現在では、自然回復とゾウ被害対策のための植林も実施されている。

## 3 ）ハリムン・サラック山国立公園（TNGHS）（ジャワ島、図（5）-4）

TNGHSは、ジャカルタの南西約100kmに位置し、1992年に指定された国立公園で、ヒョウやジャワギボンなどの希少動物も生息するジャワ島では残り少ない自然林の地域である。しかし、公園の中央部には指定前からの広大なティー・プランテーションと紅茶工場が操業されていた。この部分は公園指定地域からは除外されたものの、他にも集落や耕作地が公園内に点在し、こちらは違法居住、違法土地利用とみなされた。また、金鉱採掘などの違法行為も行われていた。2004年の大臣規則により定められたモデル保全村（MKK）は28カ所とされているが、さまざまな段階・タイプがある。このうち、MOU締結はわずか（国立公園管理事務所との締結は3MKKのみ）である。国立公園当局においては、担当スタッフが少数であり、MOU締結に専念できないことも大きな理由となっている。
図(5)-4. TNGHSゾーニング。

MKKの活動例としては、住民が公園内の荒廃地で植林活動を実施し、さらに5年間の維持管理を地元集落に委託しているものなどがある。これらのMKKでは、公園の保護を公園当局と地元住民が共同で実施する、MOUで認められた範囲の行為の実施の際に住民の公園内への立ち入りに許可が不要である、アグロフォレストリーが認められる、などのメリットがある。しかし一方で、MKKは本来集落全員が参加することになっているが、MKKにより参加率が異なり、少数参加のMKKもある。MKKには、公園内に居住する住民が公園内で農業などをモデルとして実施しているものと、公園外に居住する住民が公園内でモデル的な農業を実施しているものとがある。

管理計画では従来はMKKを伝統的利用ゾーンに位置付けていたが、調査の結果、伝統的な生物資源の利用だけでなく、農地や建物も認められた。このため、管理計画変更に伴い2009年以降は伝統的利用ゾーンを設けず、特別ゾーンとしている。管理計画（2007-2026年）では、公園指定前からの地熱発電所などとともに、MKKのチプタイ（Cipeuteuy）村、グヌン・マラン（Gunung Malang）村を特別ゾーンとすることが明記されている $ ^{16)} $ 。

## （３）国立公園の類型化

保護地域ガバナンスと地域社会との関係について、国立公園専用地域としての管理の強制力と地域社会による土地利用の自由度を指標とした類型化を試みた（図（5）-5）。この結果、地域住民を排除した専用的管理の「統治管理型保護地域」、その対極の地域住民による実効的な土地利

(−) ← 保護地域ガバナンス（公的管理強制力）→ (+)

図5-5. 保護地域ガバナンス－地域社会の関係類型化。

用（エンクローチメント）が行われている「エンクローチメント型保護地域」、それらの中間の公園管理と地域社会土地利用の両立（協働管理）をめざす「協働管理型保護地域」、公的管
理も住民による土地利用も希薄な保護地域などの「プライベート保護地域」の4事象に分類された。

これに本研究でのインドネシアの国立公園の調査結果を当てはめたところ、TNWKは統治管

理型保護地域、TNBBSはエンクローチメント型保護地域、TNGHSは協働管理型保護地域の典型的な3類型となった。なお、第4分類のプライベート保護地域は、ラテンアメリカ、アフリカには多いが、土地所有制度の関係から東南アジアにはほとんど存在しないと考えられる。

図(5)-6. 3公園類型における原生林面積率の経年変化。

## （４）ゾーニングと植生変化

公園管理のための公園管理計画に基づくゾーニングは、それぞれの公園により採用する地域地区（ゾーニング）の種類は異なるものの、自然保護上の核となるコアゾーンはTNWKが45.2%、TNBBSが44.9%、最も少ないTNGHSは30.2%であるが、原生ゾーンを加えるとそれぞれ87.0%、74.4%、50.8%と、公園地域の過半数が自然・生物多様性の保護地域として位置づけられている。一方で、住民の土地利用を許容する特別ゾーンの割合は、協働管理をめざすTNGHSにおいて19.6%と最も高く、TNWK、TNBBS、TNGHSの順となった。これは、上記で類型化した公園のガバナンス(強制力)と住民の土地利用自由度の関係が如実に反映されているといえる。また、森林回復のための自然回復ゾーンは、公園内での地域住民利用を排除したTNWKでは設定そのものがなされていないのに対し、TNBBSおよびTNGHSにおいては、それぞれ公園面積の21.3%、26.8%が設定されている。

ガバナンス類型により、ゾーニングと森林減少の様相(特に原生林減少)の違いも判明した。公園地域全体での原生林の減少は、公園内での居住あるいはキャッサバ畑などの地域住民利用を追放・禁止したTNWKと地域住民との協働管理を進めているTNGHSでは比較的変化は少なかったが、TNBBSでは大規模なエンクローチメントにより原生林率は1973年の88.6%から、40年間で49.2%にまで減少し、代わってブッシュ／コーヒープランテーションが1.5%から21.2%にまで増加した（図（5）-6）。

コアゾーンあるいは原生ゾーンにおいては、各公園とも原生林の減少は少なく、TNBBSコアゾーンで83.2%（1973年）から80.0%（2008年）、TNGHSコアゾーンで63.1%（1976年）から62.3%（2005年）であり、低地湿地林の多いTNWKコアゾーンでも17.9%（1982年）から15.2%（2011年）と、生物多様性の保全が比較的確保されている。

一方で、TNBBSの利用ゾーンでは、原生林が95.1%（1973年）から23.9%（2008年）にまで大
幅に低下し、二次林と灌木林・コーヒープランテーション（違法）がそれぞれ1973年の0.0%、0.7%から、2008年の20.1%、41.6%にまで増加している。他の2公園では変化が少ないことから、顕著な傾向といえる。また、宗教ゾーンや特別ゾーンのようにもともと地域住民のためのゾーンの原生林率も、TNBBSではそれぞれ1973年の50.1%、91.9%から2008年には0.0%、46.6%にまで減少しているが、他の公園ではゾーンが設定されていないか、変化は少ない。

以上のとおり、TNBBSにおいて原生林が大幅に減少したのは、減少率からは利用ゾーンや特別ゾーンである。一方で、面積の大きいコアゾーンや原生ゾーンでは、減少率は小さいものの、両ゾーン合計で1,558.5haの原生林が減少しており、利用ゾーンと特別ゾーンの原生林減少面積143.4haを大きく上回る。TNWKおよびTNGHSにおいても同様に、原生林の減少率は小さいものの、コアゾーンと原生ゾーン合計で、それぞれ7,125.6ha（1982～2011年）、3,180.1ha（1976～2005年）の原生林が減少した。すなわち、当初から土地利用を想定してゾーニングされた地域では、改変許容面積をできるだけ小さく計画することから、原生林減少率は大きいものの、減少面積は小さいと考えられる。このことから、公園の核心的地域であるコアゾーンや原生ゾーンの管理の強化が望まれる。

TNBBSおよびTNGHSでは、自然回復のための自然回復ゾーンが設定されており、植林事業なども実施されている。TNBBSでは21.3%が自然回復ゾーンに設定されており、そこでの原生林率は91.8%（1973年）から18.5%（2008年）と大幅に減少しているが、これはむしろ原生林の伐採跡地を管理計画改定により自然回復ゾーンとして設定したためである。なお、公園内での地域住民利用を排除したTNWKでは前述のとおり設定そのものがなされていないが、エンクローチメント跡地や森林火災跡地などでは、植林活動が実施されている。

## （５）自然回復のための植林事業

エンクローチメント跡地の回復や住民との協働管理の一形態としての植林事業にも、公園により特徴がみられた。地域住民を排除したTNWKでは、植林事業の多くは政府（公園管理当局）により実施されているが、その目的は本来の公園内の自然回復と同時に、ゾウによる周辺村落への被害防止のための森林回復（ゾウの餌場・生息地確保）の要素が強い。TNBBSでは、ゾウの被害防止の目的と同時に、エンクローチメント跡地の回復に住民が参加することにより、労働対価としての現金収入を与えることによるエンクローチメント防止の観点が強い。また、TNGHSにおいては、もっぱら自然回復に住民が協働参加することによる保護意識の向上と現金収入による生活安定からの公園内資源保護の観点が強かった。

植林のための事業資金援助について、TNWKおよびTNBBSでは、野生動物（ブウ）保護のための森林回復（植林）事業地に対してはNGOや企業の援助もあるが、単なる自然回復目的の事業地では援助がなく、もっぱら政府の単独実施であった。TNGHSでは、MKKでの自然回復事業にもNGOや企業の援助があった。植栽樹は、もっぱら公園内からの播種により育成した稚樹が主体である。植林プロジェクトにおける植栽面積、本数、参加住民数などは、プロジェクトの性格（目的）、実施場所および実施主体（援助の有無）などにより多様であるが、年間2～10haの面積を対象に3,000～10,000本程度が多かった（サブテーマ1の調査結果を含む）。
## （６）保護地域ガバナンスとREDD＋事業

これら保護や自然回復の事業を実施するためのTNWK事務所の予算はRp.95,386,121,000（2010-2014年）、職員数は245名である。同様に、TNBBSは予算がRp.119,843,138,000で、職員数は140名、TNGHSでは予算Rp.36,790,361,000、職員数50名である。職員一人あたりの予算はそれぞれ、Rp.389,331,106、Rp.856,022,414、Rp.735,807,220となる。また、一人あたりの公園面積は、512.7ha、2,539.4ha、2,103.5haである。TNWKは職員数が多く、そのため一人あたりの予算額は他よりも少ないが、それでも1/2程度である。一方、一人あたりの公園面積は他公園の1/4から1/5程度であり、TNWKの管理体制は他に比して充実しているといえる。TNBBSのように、一人あたりの公園が2,500haを超えるようではエンクローチメントなどに対して適切な対処は困難である。実際、担当区18,493haの50%以上の不法侵入地に1,400名の住民という例もある。

本研究により得られた結果では、典型3タイプの公園とも、コアゾーンは公園面積の大小にかかわらず公園全体の30～45％を占め、原生ゾーンを含めると各公園とも50％を超えており、これらのゾーンでの原生林などの自然保護の公園管理はおおむね良好であり、原生林減少率も小さい。

しかし、TNWKにおいては、コアゾーンや特別保全ゾーン（Zona Khusus Konservasi）では森林が安定して保全されているものの、原生ゾーンでは森林・湿地林が1982年の14.0%から2011年には1.9%にまで減少してしまうなど、地域住民を排除したにもかかわらず排除前の開拓と森林火災による影響が残り、その結果、餌の少なくなった野生ゾウが公園外の耕作地を荒らす被害などが依然として生じている。TNBBSにおいても、前述のとおり、エンクローチメントによる影響が大きく、原生林はコアゾーンと原生ゾーン以外では、急激に減少している。一方で、公園内に集落が存在し、地域住民との協働管理を進めているTNGHSでは、植生変化は比較的安定している。

これらの結果から、地球温暖化防止や生物多様性保全のための保護地域における森林劣化抑止（REDD）のためには、少なくとも保護地域の30～45%程度は自然保護のための厳正的な管理のための地域としてゾーニングする必要があると考えられる。サブテーマ3の研究結果により、一度伐採された森林は伐採前の状態に戻らないことが個体群動態的に示されていることからも、厳正な管理がなされる核心的なゾーンの設定と管理が求められる。また、保護地域ガバナンスとして、管理組織（職員、予算など）の充実が図られる場合には、職員一人あたりの面積は500ha以下が望ましい。

自然回復のための植林事業は、野生生物保護のための植林と地域住民の生計支援を兼ねた植林とで多少の相違はあるものの、事業実施の実効性からプロジェクトサイトとしてはおおよそ2～10ha程度が適当と考えられる。サブテーマ1の調査結果によっても、地域住民参加型の植栽活動のREDD＋への可能性を考えた場合、1ha以下の小規模植栽では植栽のコストがかかりすぎ、たとえREDD＋の収入があっても経済的な採算性が保証できないことが示唆されている。

一方で、国内50国立公園において、管理体制、予算、職員能力レベルなどで大きな差がある。また、同じ法制度の下でも、管理事務所所長の意識も含めて管理実態の差が大きい。前述のTNGHSとTNWKの居住民への対処の違いは、所長の意識によるところが大きく、またTNGHSにおいても所長の交代により住民との連携はやや後退したといわれている。
さらに、国立公園境界も含め、ゾーニングの境界線が不明確な点も管理の曖昧さと、公園管理当局と住民との軋轢を生じさせる原因ともなっている。林業省が選定したモデル的な21公園でさえも、ゾーニングが承認されているのは16公園（76.2%）で、公園境界が規定されているのは11公園（52.4%）（いずれも2006年時点）に過ぎない $ ^{14} $ ）。現金収入への欲求、伐採開墾地になれば森林扱い（国有林・国立公園）ではなくなるとの住民の認識、そして不明確な境界線により、スマトラ島の研究対象2公園以外の他の公園でも、あるいはインドネシア各地の森林でも、キャッサバやコーヒー、さらにオイルパームなどのプランテーションが不法に拡大されている。TNBBSの例では、公園当局の少ない管理官では、多人数の侵入者には対処できず、また警察の援助を仰ぐためには予算が不足している。この点は、違法行為にはもっぱら警察が対処する日本の地域制公園制度と比較して、営造物管理の弱点でもある。当然のことながら、このような違法な侵入（エンクローチメント）に対して、特別ゾーンがその隠れ蓑となってはならない。

また、MKKのようなパラダイムシフトは、一見すると日本の国立公園ガバナンスのように公園内にも民有地などが存在する制度と類似しているようではあるが、インドネシアでは土地所有権は変更せず国有のままで、土地利用権のみを付与するものであることにも留意する必要がある。

森林劣化・減少の抑止および回復においては、これまで述べてきたようなガバナンス類型とゾーニング（特に特別ゾーン、自然回復ゾーン）、さらには援助実態も踏まえて検討する必要がある。特に、企業援助の対象となりにくい森林回復こそは、REDD+事業の対象とすることが求められる。

保護地域、特にその中核となる国立公園は、REDD+推進のために大きな役割を担っている。また、国立公園管理と地域住民との連携のあり方は、森林の減少・劣化防止のみならず、生物多様性保全、地域社会への配慮といったREDD+のセーフガードとしても重要であり、国立公園の適正なガバナンスと具体的なゾーニング手法の確立はREDD+導入の面からも喫緊の課題である。このためには、これまでみてきたような保護地域ガバナンスとしての地域社会の包含、あるいは地域住民の土地利用なども許容するゾーニング制度についての変遷と課題などが、インドネシア固有のものであるのか、研究対象の国立公園特有のものであるのか、など他の熱帯途上国への適応可能性とその実効性などについても検証していく必要がある。

## 5 ．本研究により得られた成果

## （1） 科学的意義

国立公園ガバナンスと地域社会との関係およびそれに基づく管理政策については、法制度によるもの以外、個別の国立公園の状況による要素が大きく、その関係を一般化、普遍化することはこれまで困難であった。本研究の成果で明らかになった国立公園ガバナンスと地域社会との関係の3類型化およびそれぞれにおけるゾーニングと植林自然回復事業の適正規模などは、他地域の国立公園、あるいは他国での国立公園においても、3類型の移行状態にある、あるいはモザイク状態である、とみなすことにより、ガバナンスおよび管理政策の一般化、普遍化が可能となる。これにより、本研究でのREDDの保護地域への適用による改良提案も、一般化、普遍化が見込まれる。
## （２）環境政策への貢献

## ＜行政が既に活用した成果＞

環境省および国際自然保護連合（IUCN）により本年（平成25年）11月に仙台で開催される「アジア国立公園会議」において、サブテーマ5担当者はワーキンググループ5「保護地域に関する国際連携」の議長を務めることになった。議長としてワーキンググループ議事進行の企画を進める中で、地球温暖化と保護地域も勘案し、アジアの熱帯林における森林劣化抑止（REDD）と保護地域管理における国際協力など、本研究の成果を踏まえた企画と運営をすることとした。

また、インドネシア国においては、大統領府REDD+タスクフォースでの議論で、国立公園は林業省が管轄する保護地域であり、本来業務にREDD+財源を振り向けるべきではないとの意見が大勢であった。これに対し、本研究成果を基に地域社会との協働管理が森林保全・劣化防止上も重要であり、そのためのインセンティブとしてREDD+が貢献する可能性がある旨、タスクフォースの一員であるサブテーマ5のカウンターパートを通じてインプットをした。

## ＜行政が活用することが見込まれる成果＞

環境省および外務省においては、わが国における国立公園内に地域社会が包含される管理形態の経験を踏まえ、「協働型国立公園管理」の途上国支援による保護地域の森林劣化抑止、生物多様性保全に貢献することを推進している。本研究で明らかになった保護地域ガバナンスとゾーニング、中でもハリムンーサラック山国立公園における事例などは、今後のアジアにおける保護地域の協働管理の推進に当たって行政に活用されることが期待される。

## 6 ．国際共同研究等の状況

「ランプン国立大学と共栄大学における研究および教育に関する協定」(MOU)に基づく研究協力

カウンターパート: Arief Darmawan ランプン国立大学ランプン・マングローブセンター(インドネシア)

MOUに基づく研究協力として、調査等に参画。平成23・24年度においては、サブテーマ5の研究業務の一部（衛星画像解析など）を外注した。

また、カウンターパートDarmawan氏は、インドネシア大統領府REDD+タスクフォースに平成22年度から参画しており、研究成果がインドネシアにおけるREDD+プロジェクト推進等に反映されることが期待される。

### 7. 研究成果の発表状況

## （1） 誌上発表

## <論文（査読あり）>

特に記載すべき事項はない。

## くその他誌上発表（査読なし）>

1) 毛利勝彦編：生物多様性をめぐる国際関係、大学教育出版、177-207（2011）

「第9章 生物多様性と地域開発－愛知ターゲットと保護地域ガバナンス－（執筆担当：
高橋進）」

（2）口頭発表（学会等）

1) 高橋進、Arief Darmawan：第22回日本熱帶生態学会年次大会（2012）

「インドネシアにおける国立公園ガバナンスの類型化とREDD+」

2) 高橋進、Arief Darmawan：第23回日本熱帯生態学会年次大会（2013）

「国立公園におけるゾーニングおよびガバナンスによる植生変化」（要旨受理済み）

（3）出願特許

特に記載すべき事項はない。

（４）シンポジウム、セミナー等の開催（主催のもの）

特に記載すべき事項はない。

（５）マスコミ等への公表・報道等

特に記載すべき事項はない。

(6) その他

特に記載すべき事項はない。

### 8 \. 引用文献

1) Springate-Baginski, Oliver and Eva Wollenberg (eds.) (2010) REDD, forest governance and rural livelihoods: The emerging agenda. CIFOR, Bogor.

2) Dudley, Nigel et al. (2010) Natural Solutions: Protected Areas Helping People Cope with Climate Change. IUCN-WCPA, Gland.

3) Brandon, Katrina and Michael Wells (2010) Lessons for REDD+ from protected areas and integrated conservation and development projects. In Arild Angelsen (ed.) Realising REDD+: National strategy and policy options, CIFOR, Bogor, pp.225-235.

4) Secretariat of the Convention on Biological Diversity(2010) Global Biodiversity Outlook 3. Secretariat of the Convention on Biological Diversity, Montreal.

5）高橋進（2004）海外の保護地域政策－途上国における地域住民の公園管理への参加・協働体制の状況．平成15年度自然公園のあり方検討調査業務報告書，（財）国立公園協会，pp.357-375.

6) PHKA (2008) Kawasan Konservasi Indonesia Tahun 2006. Direktoral Jenderal Perlindungan Hutan dan Konservasi Alam, Jakarta.

7) Departemen Kehutanan (2012) Statistik Kehutanan Indonesia Tahun 2011. Departemen Kehutanan, Jakarta.

8) BAPPENAS (1993) Biodiversity Action Plan for Indonesia. Ministry of National Development Planning, Jakarta.
9) PHKA (2007) 50 Taman Nasional di Indonesia. Direktoral Jenderal Perlindungan Hutan dan Konservasi Alam, Jakarta.

10）田中耕司（2009）「森林と農地の境界をめぐる自然資源とコモンズ —現代の環境政策と地域住民」．『地球環境史からの問い —ヒトと自然の共生とは何か』岩波書店，pp.296-313.

11）高橋進（1998）インドネシア生物多様性保全プロジェクト（報告）．国立公園567,34-40.

12) Mulyana, Agus et al. (2010) Establishing special use zones in national parks: Can it break the conservation deadlock in Indonesia?. Brief No.01, CIFOR, Bogor.

13）林業省資料 Data Model Desa Konservasi (MDK) Dalam Rangka Pemberdayaan Masyarakat s/d Desember 2009.

14) PHKA (2006) Menhenal 21 Taman Nasional Model di Indonesia. Direktoral Jenderal Perlindungan Hutan dan Konservasi Alam, Jakarta.

15 ) Wirantno ( 2010 ) Tantangan Pengelolaan Taman Nasional di Indonesia. http://konservasiwiratno.wordpress.com/tantangan-pengelolaan-taman-nasional-di-indonesia/ [2011/02/25 referred]

16) Gunung Halimun-Salak National Park Management Project (2007) Rencana Pengelolaan Taman Nasional Gunung Halimun Slak Periode 2007-2026.
(6)劣化抑止プログラムの導入による地域社会への影響評価と住民参加のためのインセンティブ導入方法に関する研究

東京大学

大学院農学生命科学研究科

農学国際専攻 国際森林環境学研究室 井上真

農学国際専攻 国際森林環境学研究室 河合真之

農学国際専攻 国際森林環境学研究室 寺内大左

平成22～24年度累計予算額：18,420千円

（うち、平成24年度予算額：4,974千円）

予算額は、間接経費を含む。

## [要旨]

インドネシア国家政策の分析により、「林地」を対象とするREDD+国家プログラムの中で、事業主/スポンサーが得る利益の観点から最も魅力的で、かつ三大便益（二酸化炭素排出削減、生物多様性保全、貧困削減）および実行可能性の観点からも望ましいと活動は、生産林を対象とする「天然林の木材利用許可（IUPHHK-HA）に基づく持続可能な森林管理」であることを示した。また、西クタイ県の現状分析により、「林地」を対象とする住民主体のREDD+国家プログラムのなかで、「住民人工林の木材利用許可（IUPHHK-HTR）に基づく人工林管理」、「村落林（Hutan Desa: HD）の管理」、「コミュニティ林（Hutan Kemasyarakatan: HKm）の管理」に焦点を絞った検討が必要であることを示した。

次に、西クタイ県の住民への収入源及び土地利用の選好調査により次の結果を得た。人々が高い選好を示したのは、焼畑農業(swidden agriculture)、伝統的ゴム園(traditional rubber garden)、政府プログラムのゴム農園(commercial rubber plantation)である。人々の選好が中程度だったのは、カカオ農園(cacao garden)と果樹園(orchard)である。選好が低かったのは、かつての主要現金収入源ともなっていたラタン園(rattan garden)、およびアブラヤシ農園(oil palm plantation)である。アブラヤシ農園開発は、村の居住地から離れた慣習林でのみ許容されていた。

以上のような人々の土地利用認識・選好を活かし、REDD+メカニズムへの住民参加を促すための方策として「森林・土地修復プログラム」（Rehabilitasi Hutan dan Lahan: RHL）について検討した。その結果、RHLプログラムを国家のREDD+プログラムとして選定することが推奨される。ただし、RHLは再造林基金を原資としているので、政府への利益分配率は他のREDD+プログラム（例えばコミュニティ林や村落林など）よりも高く設定するのが合理的である。

## [キーワード]

ゴム園、ラタン園、果樹園、アブラヤシ農園、森林・土地修復プログラム
### 1. はじめに

REDD+の導入にあたっては、かつて中央集権的に実施されてきた多くの森林政策が、地域住民の森林や土地への権利を奪う傾向をもっていた事実を思い返す必要がある。過去の教訓に学び、1980年代以来各地で試みられてきたコミュニティ一林業など地域住民の権利を奪わない仕組みづくりをいっそう促進することが重要である。そのため、第3者機関（NGOを含む）による監査制度の導入が不可欠である。

法的には世界の森林の80％が公的所有の下にあるが、コミュニティー、個人、会社による管理や所有が徐々に増えてきている $ ^{2)} $ 。世界の森林面積のおよそ27％がコミュニティーによって管理されている $ ^{3),4)} $ という推計もある。住民の参加や権利というガバナンスの正当性を確保するための要件である民主性は、まずローカルな現場で考慮される必要がある。それを考慮しないまま、地球規模の炭素市場を通して森林の価値が高まると、どうしても中央集権的なガバナンスへの政治的インセンティブが高まってしまう。そうなれば、結局は過去の繰り返しとなり、森林減少・劣化が促進され、貧困削減にも失敗する。このような「REDDパラドックス」 $ ^{5)} $ を避けるためには、中央政府と地方政府との間で権限の分配を工夫するとともに、ハイブリッド・アプローチ $ ^{6)} $ （市場と基金を組み合わせたインセンティブメカニズム）に基づく市場パワーの適切な制御がどうしても必要である。短期的な利害を超える人類の英知が炭素市場という怪物をうまく活用し飼い慣らすことができるかどうかが、森林と人類の明日の運命を握っている。

### 2. 研究開発目的

以上のような問題意識に基づき、本研究は劣化防止プログラムへの住民参加のためのインセンティブを確保する実現可能な方策を提案することを目的とした。

### 3. 研究開発方法

（１）REDD+関連の国家プログラムおよび東カリマンタン州西クタイ県のプログラムの分析

法令類および政策ペーパーを収集し比較分析した。その際の比較項目は、目的および実施主体である。また、政府が明確に提示しているプログラムについては、ムラワルマン大学スタッフを交え、三大便益（＝トリプル・ベネフィット；二酸化炭素排出削減、生物多様性保全、貧困削減）の期待達成度、現場での実行可能性の面から評価を行った。

## （２） 収入源および土地利用に対する住民選好の把握

以下の要領で質問票を用いたサーベイを実施した。

1) 調査対象村の概要：4カ村にて「既婚男性」にランダムインタビューを実施した（表(6)-1）。その後、村落リーダーたちとの討論をもとにして簡易な「豊かさランキング法」で調査対象の男性たちを3類型した。調査対象者は、LT村が33名、BM村が33名、BS村が70名、SD村が34名であった。

2) 現金収入源への選好については次の現金収入源のオプションを提示し、2013年（3年後）の重要度3位までを選択してもらった。(1) 木材、(2) 非木材森林産物、(3) 砂金・砂の採取販売、
(4)アブラヤシ農園、(5)その他の永年生作物、(6)米、(7)果樹、(8)野菜類、(9)商売・仲買業、(10)公務員、(11)民間企業、(12)他の労働(自動車運転手、スピードボート運転手、大工、二輪車修理)、(13)その他。

3) 土地利用の選好については次のオプションを提示し、2013年（3年後）での重要度を「総当たりランキング手法」により選択してもらった。(1) 焼畑,(2) 伝統的ゴム園,(3) 近代的ゴム園,(4) ラタン園,(5) 果樹園,(6) 持続可能な木材生産,(7) 非木材森林産物,(8) 林地での造林活動,(9) 樹園地

表(6)–1. 調査対象村の概要

LT	BM	BS	SD
民族	バハウ人	ケニア人	ブヌア人	トニョイ人
人口	527	1,052	1,063	1,820
主な生業	焼畑農業	焼畑農業	焼畑農業	近代的ゴム農園
他の生業	ツバメの巣/砂金/賃労働(木材伐採)	ツバメの巣/砂金/野菜	果樹園/ラタン園/アブラヤシ農園での賃労働	果樹園/賃労働/種々のサービス業
近代化度	低	中	中	高
備考	原生林あり/木材伐採実施中	原生林あり/木材伐採終了	原生林あり/アブラヤシ農園金企業4社が操業中	原生林なし/石炭採掘・アブラヤシ農園が拡大

(砂糖ヤシなど),(10) アブラヤシ農園,(11)その他。

## （３）主要な土地利用形態ごとの事業収支分析

同じ4村を調査対象地とし、住民による異なる土地利用形態間のリンケージ（関連性）を把握するため、前年度に確認した森林景観に類似する主要な土地利用形態（藤園、伝統的ゴム園、

近代的ゴム農園、カカ近代的ゴム農園、カカオ園、果樹園）ごとの事業収支分析（私的費用便益分析）を試みた。村ごとに主要な土地利用形態は異なるが、同一の土地利用形態であれば事業収支は同レベルになると仮定し土地利用形態ごとの全調査対象者の平均値を算出した。また多くの地元住民の主要な生業である焼畑農業とアブラヤシ農園の事業収支については、文献調査に基

### 表(6)-2. 調査対象者の数

土地利用形態	LT	BM	BS	SD	合計
藤園	7	0	10	0	17
伝統的ゴム園	0	0	5	7	12
近代的ゴム農園	0	0	0	10	10
力力才園	0	10	0	0	10
果樹園	0	0	5	10	15
合計	7	10	20	27	64
づいて産出した。土地利用形態ごとの調査対象者の数は表(6)-2に示すとおりである。

## 4 ．結果及び考察

## （１）国家レベルでのプログラム

インドネシアの森林の大部分は国有地である。国有林地は「生産林」、「保安林」、「保全林」、「転換林」の4つに類型化され林業省の管轄下に置かれている。しかし、「転換林」は農園など他用途に転換された時点で「非林地」となり、管轄は林業省から地方政府（県や市）に移行する。この他、小面積ではあるが私有林も存在し、林業省と地方政府がともに権限を有する。

REDDに対して積極的に取り組んできたインドネシア政府は2つの重要な林業大臣令を公布した。そのポイントは次の通りである。

2009年林業大臣令第30号（REDDの手続き）:(a)REDD実施期間は30年とする。(b)REDDはすべての森林機能（生産林、保安林、保全林）を対象とする。(c)REDDは全ての所有形態（国有林、私有林）を対象とする。(d)REDDはすべての森林生態系（天然林、人工林）を対象とする。

する。(e)REDD活動の主体には、国内の主体（様々な森林に関する権利保持者、管理者、所有者）および国際的な主体（政府、企業、国際機関・資金提供機関）がある。

2009年林業大臣令第36号（生産林と保安林における二酸化炭素の貯留・吸収事業許

表(6)-3. 利益分配率

单位：%

権利/プログラム	政府*	地域社会	事業主/スポンサー
木材利用許可(天然林/人工林/生態系修復)	20	20	60
木材利用許可(住民人工林)	20	50	30
特別用途林/保安林	50	20	30
コミュニティ林	20	50	30
慣習林	10	70	20
村落林	20	50	30
森林管理ユニット(KPH)	30	20	50
私有林	10	70	20

資料：2009年林業大臣令第36号，付錄III

備考：* 政府内の分配：国家(40%)，州(20%)，県(40%)

可の手続き）：(a) 二酸化炭素の貯留・吸収事業の期間は25年とする。(b) 種々の事業権に関わる主体間の利益分配は次の表(6)-3に示すとおりである。

表(6)-3 に明示されているプログラムを「三大便益（＝トリプル・ベネフィット；二酸化炭素排出削減、生物多様性保全、貧困削減）の期待達成度」（+2:強い正の効果、+1:弱い正の効果、-1:弱い負の効果、-2:強い負の効果）、および「現場での実行可能性」（+3:高い、+2:中程度、+1:低い）の観点から評価した（表(6)-4）。

この評価作業は、2010年12月6日にムラワルマン大学社会林業センターにて、所長を含めた3名のスタッフおよび井上の合計4名で実施したものである。その結果、それぞれの主体にと
ってインセンティブが高く、かつスコアが高いREDD活動が次のように特定された。

➢ 政府：特別用途林（研究・教育用）の適切な管理（利益の50%を獲得）。

➢ 事業主/スポンサー：天然林の木材利用許可に基づく持続可能な森林管理（利益の60%を獲得）。

地域社会：住民人工林の木材利用許可に基づく人工林管理（利益の50％を獲得）。慣習林の管理（利益の70％を獲得）。村落林の管理（利益の50％を獲得）。コミュニティ林の管理（利益の50％を獲得）。

表(6)-4. プログラム評価の結果

中心主体	権利/プログラム	トリプル・ベネフィット	実行可能性(Y)	スコア(X×Y)
排出削減	生物多様性	貧困削減	小計(X)
政府	特別用途林	+2	+2	+1	+5	+2	+10
保安林	+2	+2	+1	+5	+1	+5
事業主/スポンサー	木材利用許可(天然林)	+2	+2	+1	+5	+2	+10
木材利用許可(人工林)	+1	-1	-1	-1	+3	-3
木材利用許可(生態系修復)	+2	+2	+1	+5	+1	+5
森林管理ユニット	未形成のため評価不可能
地域社会	私有林	+2	+2	+2	+6	+1	+6
慣習林	+2	+2	+1	+5	+2	+10
木材利用許可(住民人工林)	+1	+1	+2	+4	+3	+12
コミュニティ林	+2	+2	+1	+5	+2	+10
村落林	+2	+2	+2	+6	+2	+12

資料:2010年12月6日、ムラワルマン大学社会林業センターにて4名（Fadjar Pambudhi, Ndan Imang, Martinus Nanang, 井上真）が議論して得た評価結果。

## （２）地方政府レベルでのプログラム

地方政府（ここでは西クタイ県）独自のプログラムは、法律上の「非林地」（私有地＋国有地）を対象としたものである。西クタイ県は、「地方林業条例」（2002年第18号）に基づく「コミュニティ林業実施条例」（2003年第12号）によって、「慣習林」、「村落林」、「私有林」、「住民協力型森林管理」（企業と住民の共同管理）という4つの森林管理モデルを提示した。しかし、林業省からの反対等もあり2009年にこの条例は取り消された。したがって、地方政府が権限を有する「非林地」に森林が豊富に存在するにもかかわらず、県森林局の権限はごく限定されたものとなっている。

西クタイ県の「非林地」では、ゴム農園造成、アブラヤシ農園造成、石炭採掘が急速に展開している。集約的ゴム農園は1980年代中頃から増加し2010年には34,526haとなった。アブラヤ