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閾値を基準として安値応札を見極めるような上述の方法は，それが内生的な閾値にしろ，外生的な閾値にしろ，また，閾値未満の額を応札した事業者を全て失格とする最低制限価格制度又はそのような事業者を調査する低入札価格調査制度にしろ，その効果を見極めるには詳細な実証分析が不可欠であるが，そのような実証研究は実験データを使ったものもフィールドデータを使ったものも少ない。特にフィールドデータを使ったものは皆無であると思われるが，我が国ではこれらの制度が導入されているため，このような実証分析の可能性が開かれている $ ^{17} $ 。本共同研究報告書の第3章は，安値応札対策として外生的な閾値を設定する制度の持つ平均落札率への効果を実証的に検証したものであるが，同研究は外生的閾値に係る制度の落札率への効果を分析した最初の実証研究であると思われ，これが今後の更に詳しい実証分析への取っ掛かりとなることを期待する。

## 3 まとめ

本章では安値応札を経済学の観点から検証し，合理的安値応札と厚生に悪影響を与える安値応札に類型化し，また，厚生に悪影響を与える安値応札の見極め方法や問題への対策に関する既存の議論や理論研究を整理した。

経済理論は略奪的安値応札を始めとし，安値応札が社会厚生を悪化させる可能性があることも示している。そのような場合は，何かしらの対策を採ることが必要になってくるが，現在，我が国で導入されている最低制限価格制度や低入札価格調査制度などの安値応札対策の政策効果はまだ実証されておらず，今後の研究が期待される。また，厚生に悪影響を与える安値応札のタイプを分析するときも，第一節でみたような正当で合理的な根拠のある安値応札である可能性について一つ一つ考えることが重要であると思われる。

## 参考文献

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第2章 安値応札を防止するための制度及び安値応札に対する公取委の取組

本章では，安値応札の結果，契約内容が適切に履行されない等の問題への対策として，ある一定の基準価格を下回る入札価格に対し導入されている低入札価格調査制度及び最低制限価格制度の概要について説明する。

また，競争に悪影響を及ぼす安値応札については，公取委が独禁法の不当廉売規制の観点から措置を採ることで安値応札への対策を採ってきたが，本章では過去に公取委が採った幾つかの措置の概略についても説明する。

## 1 制度の概要

## (1) 低入札価格調査制度

低入札価格調査制度とは，各発注者において，あらかじめ，当該者の入札価格では契約内容に適合した履行がされないおそれがあると認められる場合等の基準を定め，入札価格が当該基準に該当した場合には必要な調査を行い，前記のおそれがあると認められた場合等には，当該者と契約を締結せず，当該者の次に低い価格で入札した者と契約することができる制度である。国が契約の当事者となる場合は，原則，予定価格の制限の範囲内で最高又は最低の価格で申込みをした者を契約の相手方としなければならないが，相手方となるべき者の申込みに係る価格によっては契約の内容に適合した履行がなされないおそれがあると認められる場合，又はその者と契約を締結することが公正な取引の秩序を乱すこととなるおそれがあって著しく不適当であると認められる場合は，政令の定めるところにより，予定価格の制限の範囲内の価格で申込みをした他の者のうち最低の価格で申込みをした者を契約の相手方とすることができるとされている（会計法第29条の6）。ただし，これは予定価格が1000万円を超える工事又は製造その他についての請負契約に限定される（予算決算及び会計令第84条）。

他方，地方公共団体が契約の当事者となる場合も，原則，一般競争入札又は指名競争入札に付す場合においては，予定価格の制限の範囲内で最高又は最低の価格で申込みをした者を契約の相手方としなければならないが，政令の定めるところにより，予定価格の制限の範囲内の価格で申込みをした者のうち最低の価格で申込みをした者以外の者を契約の相手方とすることができる（地方自治法第234条第3項）ことを受け，普通地方公共団体の長は，一般競争入札により工事又は製造その他についての請負契約を締結しようとする場合，予定価格の制限の範囲内で最低の価格で申込みをした者の当該申込みに係る価格ではその者により当該契約の内容に適合した履行がなされないおそれがあると認められる場合又はその者と契約を締結することが公正な取引の秩序を乱すこととなるおそれがあって著しく不適当であると認められるときは，その者を落札者とせず，予定価格の制限の範囲内の価格で申込みをした他の者のうち，最低の価格で申込みをした者を落札者とすることができるとされている（地方自治法施行令第167条の10第1項）。
## (2) 最低制限価格制度

最低制限価格制度とは，当該契約の内容に適合した履行の確保のために特に必要があると認めるときには，あらかじめ最低制限価格を設定し，当該価格以上の価格で入札した者のうち，最低の価格で入札した者と契約することができる制度のことをいう。最低制限価格制度は，前記地方自治法第234条第3項及び同法施行令第167条の10に基づき普通地方公共団体の長は，一般競争入札により工事又は製造その他についての請負の契約を締結しようとする場合において，当該契約の内容に適合した履行を確保するため特に必要があると認めるときは，あらかじめ最低制限価格を設けて，予定価格の制限の範囲内の価格で最低制限価格以上の価格で申込みをした者のうち最低の価格で申込みをした者を落札者とすることができるとされている。このように，最低制限価格制度は地方自治体のみ実施権者として規定されており，国は実施権者として認められていないが，これは，全ての地方自治体に契約の内容に適合した履行が確保されるかどうかについての調査を行わせることは審査体制面での制約上困難であることによる。他方，国の場合は，このような問題がないため，最低制限価格制度を採用せず，低入札価格調査制度のみを採用している。

低入札価格調査制度と最低制限価格制度の大きな違いは，入札価格が事前に定めた基準に該当した場合に，その内容を調査した上で契約の適否を判断するか（低入札価格調査制度），それとも，その内容を調査することなく自動的に契約の対象外とするか（最低制限価格制度）という点にある。

## (3) 低入札価格調査制度基準価格又は最低制限価格の算定基準等

## ア 低入札価格調査基準価格の算定基準

予算決算及び会計令第85条により，公共工事の発注者はあらかじめ低入札価格調査基準を作成しておくことが求められている。公共工事に係るこの基準については，昭和61年6月26日に中央公共工事契約制度運用連絡協議会 $ ^{18} $ （以下「中央公契連」という。）においてモデルが作成されており，各公共工事発注者は，このモデルに準拠するなどして，通達等により低入札価格調査基準を定めている。

## イ 最低制限価格の算定基準

法令上の規定はないが，中央公契連モデルを準用するなどして，各公共工事発注者が最低制限価格の算定基準を定めている。
ウ 中央公契連モデル

図2-1：中央公契連モデル

中央公契連モデルの変遷については上図のとおりであるが, 例えば平成23年4月以降のモデルに準拠した場合,

入札価格＜（直接工事費×0.95＋共通仮設費×0.9＋現場管理費×0.8

$$ + 一般管理費 \times0.3)\times1.05 $$

となった場合，「当該契約の内容に適合した履行がされないおそれがある」と認められることになる（計算式右辺に示す額が調査基準価格。）。

ただし，前記計算式の右辺の額が予定価格×0.9を超える場合にあっては，調査基準価格は「予定価格×0.9」となり，「入札価格＜予定価格×0.9」となるときに「当該契約の内容に適合した履行がされないおそれがある」と認められることになる。

同様に，右辺の額が予定価格×0.7に満たない場合にあっては，「当該契約の内容に適合した履行がされないおそれがある」と認められることになる。

また，中央公契連モデルでは，特別な工事については，前記計算式によらず，発注者が7/10～9/10の範囲で定める割合を予定価格に乗じて得た額を調査基準価格としてもよいとしている。
図 2-2: 安値応札対策の制度における失格の例

図 2-2 の低入札価格調査制度の例では, 低入札価格調査制度がない場合, 予定価格の範囲内で最低価格となる A（600 万円）が落札者となるが, 低入札価格調査基準額を 850 万円とした場合, 当該金額を下回る入札をした者について低価格の申込みをした者の順（A→B→C→D）に契約の相手方として適当か否かを調査することになる。その調査の結果, A, B, Cが契約の相手方として不適当な場合は失格となり, Dが落札者となる。

最低制限価格制度の例では，最低制限価格制度がない場合，予定価格の範囲内で最低価格となるA（600万円）が落札者となるが，最低制限価格を800万円とすると，当該金額を下回る者は直ちに失格となるため，A，B及びCは失格となり，最低制限価格を上回る者で最低価格の入札であり，かつ予定価格の範囲内であるD（820万円）が落札者となる。

## 2 低価格入札事案に対する公取委のこれまでの取組

本項では，平成21年以前に公取委が処理した低価格入札事案の概要を紹介する。

## (1) 公共建設工事に係る事案

## ア (株)守谷商会に対する警告（平成16年4月28日）

公取委は，平成15年11月以降，国土交通省及び各都道府県に対し，低入札価格調査制度に基づく調査の対象となった公共建設工事等について情報提供を依頼してきたところ，本警告の公表日（平成16年4月28日）までに計約700件の公共建設工事等について情報
の提供があった。そのうち，比較的早い時期に提供を受けた情報に基づき，発注者から複数回にわたって低入札価格調査制度に基づく調査を受けた事業者などのうち長野県所在の3社及び青森県所在の2社の合計5社を対象として，事情聴取を行うなど調査を行った結果，(株守谷商会に対し警告を行うに至った。

(株)守谷商会は，長野県において有力な建設業者であるところ，同県が平成15年度において発注した建設工事について，38件を受注しており，そのうち，約6割の建設工事について，一般管理費及び利益を計上することなく入札価格の積算を行い，また，同社が受注後，実行予算を作成した建設工事約30件のうち，約3割の建設工事において落札価格が工事原価を下回り，さらに，建設工事が完了した15件の決算（13件の決算見込みを含む。）においても，その約5割で最終契約価格が工事原価を下回っていた。

(株)守谷商会は，長野県発注の建設工事について，供給に要する費用を著しく下回る価格で繰り返して受注し，長野県発注の建設工事における競争事業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせた疑いがあるものと認められた。

## イ 磯辺建設(株)に対する警告（平成16年9月15日）

公取委は，国土交通省及び各都道府県から提供された情報（上記ア参照）に基づき，比較的事業規模の大きい事業者など105社を選定し，これら事業者が平成15年度に受注した国土交通省又は都道府県発注の公共建設工事の損益状況等について報告を求めた。さらに，105社中，実行予算上の工事原価を下回る落札価格で公共建設工事を受注していたことが認められた青森県，栃木県，東京都，兵庫県及び長崎県所在の各1社並びに大分県所在の2社の合計7社を対象として所要の調査を行った結果，磯辺建設(株)に対し警告を行うに至った。

磯辺建設(株)は，栃木県において有力な建設業者であるところ，平成14年度及び平成15年度において，国土交通省関東地方整備局宇都宮国道事務所，栃木県及び栃木県今市市が，指名競争入札の方法により発注した公共建設工事5件について，その供給に要する費用を著しく下回る価格で受注し，他の建設工事業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせた疑いのある行為を行っていた。

## ウ 大成建設(株)など5社に対する警告（平成19年6月26日）

公取委は，平成18年10月以降，国土交通省及び農林水産省並びに各都道府県及び各政令指定都市の発注者に対し，平成17年4月1日から平成18年9月30日までの間に発注した物件のうち低入札価格調査制度に基づく調査の対象とした公共建設工事等について情報提供を依頼した。これに対し，当該発注者から約2,300件（約1,100社）の情報提供があったところ，公取委は，当該情報に基づき，地域において有力な事業者，低価格入札により複数の物件を受注している事業者等68社に，平成18年12月，調査票を送付し，当該事業者が平成16年4月1日から平成18年9月30日までの間に受注した物件の損益状況等に
ついて報告を求めた。公取委は，事業者からの報告に基づき，落札価格が実行予算上の工事原価を下回る価格かどうか，及びその程度，落札率の低さ，低価格入札による落札の頻度・規模等を勘案して，各地域に所在する事業者8社について重点的に調査することとし，平成19年2月以降，事情聴取等を行った結果，5社に対し警告を行うに至った。

大成建設(株)は，国土交通省が北海道開発局において一般競争入札の方法により発注した夕張シューパロダム堤体建設第1期工事（平成18年3月8日開札）について，同社が代表者となった共同企業体において，不当に低い価格で受注し，他の建設業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いのある事実が認められた。

(株)大林組は，国土交通省が北海道開発局において一般競争入札の方法により発注した夕張シューパロダム骨材製造第1期工事（平成18年2月22日開札）について，同社が代表者となった共同企業体において，不当に低い価格で受注し，他の建設業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いのある事実が認められた。

(株間組は，千葉市が一般競争入札の方法により発注した公共建設工事2件について，同社が代表者となった共同企業体において，不当に低い価格で受注し，他の建設業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いのある事実が認められた。

馬淵建設株は，横浜市が一般競争入札（条件付）の方法により発注した公共建設工事5件について，単独で又は同社が代表者となった共同企業体において，その供給に要する費用を著しく下回る価格で繰り返し受注し，又は不当に低い価格で受注し，他の建設業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いのある事実が認められた。

(株)丸本組は，宮城県が条件付一般競争入札の方法により発注した公共建設工事9件について，その供給に要する費用を著しく下回る価格で繰り返し受注し，他の建設業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いのある事実が認められた。

## エ (株)奥村組など3社に対する警告（平成20年7月8日）

公取委は，平成20年1月以降，国土交通省及び農林水産省並びに各都道府県及び各政令指定都市の発注者に対し，平成18年10月1日から平成19年12月31日までの期間に発注した物件のうち低入札価格調査制度に基づく調査の対象とした公共建設工事等について情報提供を依頼した。これに対し，当該発注者から約2,000件（約1,100社）の情報提供があったところ，公取委は，当該情報に基づき，地域において有力な事業者，低価格入札により複数の物件を受注している事業者等83社に対し，平成20年2月，調査票を送付し，当該事業者が前記期間に受注した物件の損益状況等について報告を求めた。公取委は，落札価格が実行予算上の工事原価を下回る価格かどうか及びその程度，落札率の低さ，低価格入札による落札の頻度・規模等を勘案して，83社のうち3社について重点的に調査することとし，平成20年4月以降，事情聴取等を行った結果，3社に対し警告を行うに至った。

(株)奥村組は，農林水産省が北陸農政局において一般競争入札の方法により発注した公共建設工事2件について，また，富山県が制限付き一般競争入札の方法により発注した公共
建設工事1件について同社が代表者となった共同企業体において，それぞれ，不当に低い価格で受注し，他の建設業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いのある事実が認められた。

オリエンタル白石(株)は，国土交通省（中国地方整備局及び九州地方整備局），並びに愛知県及び三重県が一般競争入札の方法により発注した公共建設工事計8件について，それぞれ，その供給に要する費用を著しく下回る価格で繰り返し受注し，他の建設業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いのある事実が認められた。

戸田建設(株)は，大阪府が一般競争入札の方法により発注した公共建設工事2件について，同社が代表者となった共同企業体において，その供給に要する費用を著しく下回る価格で繰り返し受注し，他の建設業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いのある事実が認められた。

## オ 公共建設工事における不当廉売の考え方

公取委は，平成16年4月28日，報道発表資料「公共建設工事に係る低価格入札問題への取組について」において，以下のとおり「公共建設工事における不当廉売の考え方」を明らかにした（なお，以下に引用した「考え方」は，平成16年9月15日の公取委報道発表資料「公共建設工事に係る低価格入札問題への取組について」の添付資料に基づくものである）：

## 公共建設工事における不当廉売の考え方

## 1 独占禁止法が禁止する不当廉売

「正当な理由がないのに商品又は役務をその供給に要する費用を著しく下回る対価で継続して供給し，その他不当に商品又は役務を低い対価で供給すること」（価格要件）により，「他の事業者の事業活動を困難にさせるおそれ」（影響要件）がある場合に，独占禁止法で禁止する不当廉売に該当する（不公正な取引方法第6項。

## 2 公共建設工事における不当廉売の考え方

公共建設工事の特性に照らし，その不当廉売の考え方を示すと，以下のとおりである。

## (1) 公共建設工事における費用構成

工事原価＝直接工事費＋共通仮設費＋現場管理費

工事価格＝工事原価＋一般管理費等

## (2) 公共建設工事の特性を踏まえた考え方

前記１の価格要件のうち「供給に要する費用」とは，通常，総販売原価と考えられており，公共建設工事においては，「工事原価＋一般管理費」がこれに相当するも
のと考えられる。また，「供給に要する費用を著しく下回る対価」かどうかについては，落札価格が実行予算（注）上の「工事原価（直接工事費＋共通仮設費＋現場管理費）」を下回る価格であるかどうかがひとつの基準となる。

前記１の影響要件については，安値応札を行っている事業者の市場における地位，安値応札の頻度，安値の程度，波及性，安値応札によって影響を受ける事業者の規模等を個別に考慮し，判断することとなる。

## (注) 実行予算

落札業者は，発注者との契約締結後，契約価格（落札価格）を基に，改めてそれぞれの経費について詳細な見積りを作成する。これは，通常，実行予算と呼ばれており，実際に工事を施工するに当たっては，この実行予算に従うこととなる。

## (2) システムに係る事案

ア (株)日立製作所に対する警告（平成13年11月22日）

（ア）東京都は，文書総合管理システムの開発業務委託を平成13年度及び平成14年度の2年に分けて調達することとしており，平成13年度分については，上記システム全体の基本設計等並びに文書管理サブシステムのうち文書目録データベース及び文書保存委託管理サブシステムを指名競争入札（参加希望型／最低価格方式）の方法により発注した。

東京都は，入札参加有資格者で情報処理業務の「A」の等級に格付けされている者の中から，①事務処理系データベースシステムの構築・運用が可能であること，②電子決裁機能を有する文書管理システムのパッケージソフトを保有していること，③1万台程度のパソコンが接続されたLAN又はWAN上で稼動する文書事務又は財務会計事務等の基幹システムに係るアプリケーションソフトの開発実績があることの3点を入札参加の条件として公募し，参加希望者のうちから7社を指名業者として選定した。

東京都は，平成13年9月19日に入札を執行し，下表の入札結果に基づいて，最低価格で応札した日立製作所との間で9月20日に契約を締結した。

事業者名	入札金額
(株)日立製作所	750 円
富士通(株)	820,000 円
日本アイ・ビー・エム(株)	1,550,000 円
日本ユニシス(株)	4,950,000 円
(株)エヌ・ティ・ティ・データ	10,000,000 円
日本電気(株)	98,000,000 円
(株)東芝	132,000,000 円
（イ）(株)日立製作所は，平成12年4月頃から，電子政府向けに文書管理を行うためのパッケージソフトとして，「統合文書管理システム DP1/episimo」（エピシモ）を発売していた。当該製品は，文書目録管理機能，電子決裁機能などを有する個々のソフトウェアで構成されており，それぞれ単独でも利用することが可能なものであった。

また，同社は，平成13年9月頃から，上記文書目録管理機能に係るソフトウェアについては，「目録管理スタータキット」として単独での販売を開始し，これを全国の地方自治体に販売することを予定しており，東京都発注の文書総合管理システムの開発業務委託の平成13年度分についても，これがそのまま発注対象である文書目録データベース及び文書保存委託管理サブシステムに適合可能であるとしていた。

（ウ）公取委は，（梶）日立製作所の上記応札行為について独占禁止法の規定に基づいて審査を行ってきたところ，（梶）日立製作所の入札価格は，当該ソフトウェアの供給に要する費用を著しく下回るおそれがあるものであり，また，競争事業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いがあり，独占禁止法第19条（一般指定第6項）の規定に違反するおそれがあると認められたので，（梶）日立製作所に対し，今後，このような行為を行わないよう警告を行った。

## イ富士通(株)に対する警告（平成14年2月7日）

（ア）本件で金融庁が発注した情報システムは，①認証局システム，②電子申請システム及び③総合的文書管理システムであり，これらを構築することにより，金融庁が所管する申請・届出等をオンライン化するとともに，これと連携して業務の効率化を図るために文書情報の電子的管理を目指すものであった。

（イ）本件は，前記3システムについて，それぞれのソフトウェア及びハードウェアの調達等が一般競争入札（総合評価落札方式）によって一括して発注されたものであった。電子申請システムは，金融庁所管法令に基づく申請・届出等手続の電子化に係る試行システムとして発注された。具体的には，システムの基本機能を開発するとともに，関連システム（認証局システム，総合的文書管理システム等）との連携確認を行うために，二つの個別手続処理のプログラム開発を行うものであった。なお，残りの個別手続処理のプログラム開発については，本件公表時点では発注されていなかった。

（ウ）本件は平成13年11月14日に入札・開札が行われたところ，富士通(株)は303万円で応札し，同社の総合評価得点を303万円で除した結果，富士通(株)の最終順位が1位となり，本件の落札者とされた（同日中に契約）。

（エ）入札価格を303万円とした根拠について，富士通(株)は，本件システムのソフトウェアの構築については既存のソフトウェアを活用することにより，軽微なカスタマイズ等によって対応できるとし，また，本件システムに必要なサーバー等のハードウェアについては通常価格よりも大幅な割引を行うこととし，それぞれの費用を入札価格の算定基礎としていた。
（オ）公取委は，富士通(株)の上記応札行為について，独占禁止法の規定に基づいて審査を行ってきたところ，富士通(株)の入札価格は，金融庁発注の情報システムにおいては，その供給に要する費用を著しく下回るものであり，他の官公庁の発注する情報システム等の受注についても同様の疑いのある行為がみられ，富士通のかかる行為は，官公庁発注の情報システム等の取引分野における競争事業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いがあり，独占禁止法第19条（一般指定第6項）の規定に違反するおそれがあると認められたので，公取委は，富士通(株)に対し，今後，このような行為を行わないよう警告を行った。

## ウ (株)エヌ・テイ・ティ・データに対する警告（平成14年4月12日）

（ア）本件で法務省が発注した「法務省認証局及び総合的な受付・通知システム」は，国民等からの電子申請・届出等を実現するために，申請・届出に必要な書類，法務省発行の公文書等について申請者等・法務省間のオンラインによる確実な電子データの授受を可能とするシステム（総合的な受付・通知システム）及び電子的手段により公文書を発行する場合の官職を電子的に証明するためのシステム（法務省認証局）を構築するものであった。

（イ）本件入札は，前出のシステム構築に必要なハードウェア及びソフトウェアの調達が一般競争入札（総合評価落札方式）によって発注され，平成14年1月16日に開札が行われたところ，(株)エヌ・テイ・テイ・データは500万円で応札し，同社の総合評価得点を500万円で除した結果，同社の最終順位が1位となり，本件の落札者とされた（1月18日に契約）。

（ウ）公取委は，（株）エヌ・ティ・ティ・データの上記応札行為について独占禁止法の規定に基づいて審査を行ってきたところ，同社の入札価格は，当該システムの供給に要する費用を著しく下回るものであり，同社のかかる行為は，官公庁発注の情報システムの取引分野における競争事業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いがあり，独占禁止法第19条（一般指定第6項）の規定に違反するおそれがあると認められたので，（株）エヌ・ティ・ティ・データに対し，今後，このような行為を行わないよう警告を行った。

公取委は，上記警告に併せて，関係業界団体に対し，今後，会員事業者において本件と同様の行為が行われることがないよう，独占禁止法上の考え方を会員事業者に周知するとともに，独占禁止法上問題となるような安値受注を未然に防止するための社内体制の整備等の取組を促すよう要請を行った。

## エ 松下電器産業(株)に対する警告（平成16年12月14日）

（ア）松下電器産業(株)は，警察庁が各都道府県警察における「放置駐車違反処理システム」の調達に際して参考として提示する標準仕様書を作成するため，同システムの中
心的な機器である携帯端末（PDA）等の試作，これを用いた警察実務担当者による評価試験及び同試験結果を踏まえた標準仕様書案の作成を主な調達内容として行った一般競争入札（平成16年7月13日開札）において，当該業務の供給に要する費用を著しく下回る価格（4万円）で応札し（下表参照），落札した（7月28日契約）。

事業者名	入札金額
松下電器産業(株)	40,000 円
(株)日立製作所	3,980,000 円
(株)エヌ・ティ・ティ・データ	8,658,700 円
三菱電機(株)	147,000,000 円

（イ）公取委は，松下電器産業(株)の上記応札行為について独占禁止法の規定に基づいて審査を行ってきたところ，同社の行為は，平成17年度以降，各都道府県警察が発注する「放置駐車違反処理システム」の入札における競争業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いがあり，独占禁止法第19条（一般指定第6項）の規定に違反するおそれがあると認められたので松下電器産業(株)に対し，今後，このような行為を行わないよう警告を行った。

（ウ）本件審査の過程において，警察庁から，平成17年度に行われる各都道府県警察における「放置駐車違反処理システム」の入札等に当たって，技術開発・製造面において他の事業者が不利にならないようにするため，標準仕様書案を公開し，意見を求めるなどの措置を自主的に講じる旨の報告があったことから，公取委は，警察庁に対し，同措置を確実に履行するよう要請した。

オシステム製品の販売業者による不当廉売（独占禁止法に関する相談事例集（平成21年度）・事例1）

（ア）相談者 X 社（法人向け及び官公庁向けシステム製品の販売業者）

（イ）相談の要旨

a X 社は，主に法人向け及び官公庁向けシステム製品の販売を行っている事業者である。X 社は，今後のシステム製品の受注に向けて，官公庁等が今後導入すると考えられるシステム製品の情報を収集し，当該システム製品の特徴，今後の技術動向等についての調査・研究業務を行い，必要に応じて官公庁等に対して当該システム製品を提案する活動も行っている。

b システム製品のユーザーである官公庁等においても，システム製品を導入する際に，システム製品自体の発注に先立ち，現行のシステム製品のメリット・デメリットや今後の技術動向の調査，発注予定のシステム製品の機能の一部を有する試作品の製作・使用報告等の調査・研究業務を発注することが一般的である。

c X 社は，官公庁 Y を含む複数の顧客がシステム製品 A を導入すること，当該顧客がシステム製品 A に係る調査・研究業務を発注すること等が見込まれることが市場
調査の結果等から明らかになったため、システム製品 A に絞った調査・研究業務（以下「本件調査研究業務」という。）を積極的に実施してきたところ、今般、官公庁 Y が、システム製品 A の技術動向、試作品の製作等を内容とする調査・研究業務を入札により発注することとなった（以下、この入札を「本件入札」という。）。

d X 社は，本件入札に参加することとしている。

官公庁 Y が発注するシステム製品 A に係る調査・研究業務の内容は，X 社が社内で既に実施済みである本件調査研究業務とほとんど一致しているため，仮に，官公庁 Y のシステム製品 A に係る調査・研究業務を受注したとしても，X 社は，新たに調査・研究業務を行う必要がほとんどない。そこで，X 社は，本件入札に参加するに当たり，既に実施済みであって，一括して計上されている本件調査研究業務に要した費用を原価に算入せずに，入札価格を設定することを検討している。

このようにして設定した入札価格は，独占禁止法第2条第9項第3号で規定する「供給に要する費用を著しく下回る対価」に該当するか。

（ウ）独占禁止法上の考え方

a ①正当な理由がないのに，商品又は役務をその供給に要する費用を著しく下回る対価で継続して供給し，他の事業者の事業活動を困難にさせるおそれがある場合（独占禁止法第2条第9項第3号）及び②独占禁止法第2条第9項第3号に該当する場合のほか，不当に商品又は役務を低い対価で供給し，他の事業者の事業活動を困難にさせるおそれがある場合（不公正な取引方法第6項）には，不当廉売として独占禁止法上問題となる。

b 独占禁止法第2条第9項第3号の「供給に要する費用」とは，廉売対象商品の供給に要する全ての費用を合計した「総販売原価」である。また，供給に要する費用を「著しく下回る」かどうかは，「可変の性質を持つ費用」（廉売対象商品を供給しなければ発生しない費用）を下回るかどうかで判断される。

c 今後，官公庁 Y を含む複数の顧客がシステム製品 A を導入すること及び当該顧客がシステム製品 A に係る調査・研究業務を発注することが見込まれなければ，X 社は，本件調査研究業務を実施しなかったものと認められることから，X 社が本件調査研究業務に要した費用は，官公庁 Y から発注されるシステム製品 A に係る調査・研究業務と密接な関連性を有する費用であり，可変性質を持つ費用となる。

d また，X 社が，官公庁 Y を含む複数の顧客からの受注によって本件調査研究業務に要した費用を回収することとしている場合であって，その回収見込みが実情に即して合理的なものであると認められるときは，本件調査研究業務に要した費用の全額ではなく，合理的な回収見込みに基づいて官公庁 Y 向けに配賦された額が，本件入札における可変の性質を持つ費用となる。

e したがって，X 社が，本件調査研究業務に要した費用を原価に算入せずに入札価格を設定する場合，当該入札価格が可変の性質を持つ費用を下回り，「供給に要する費
用を著しく下回る対価」となる可能性がある。

f なお，本件入札価格の設定が独占禁止法第2条第9項第3号に該当するかどうかは，供給に要する費用と価格との関係のみならず，他の事業者の事業活動を困難にさせるおそれの有無等の要件から，個々の事案ごとに判断される。また，「供給に要する費用を著しく下回る対価」とまではいえない価格設定，つまり可変の性質を持つ費用以上の価格であったとしても，不当に低い対価で他の事業者の事業活動を困難にさせるおそれのあるものは，不公正な取引方法第6項に該当することとなる。

## (工) 回答の要旨

X 社が，本件入札において，既に実施済みの本件調査・研究業務に要した費用を原価に算入せずに入札価格を設定する場合，当該入札価格が「供給に要する費用を著しく下回る対価」となる可能性がある。

## (3) その他の事案

ア 八千代エンジニヤリング(株)に対する警告（平成16年4月28日）

（ア）廃棄物コンサルタント業務において有力な事業者である八千代エンジニヤリング(株)は、し尿処理設計業務としては比較的事業規模の大きい、山口県岩国市が指名競争入札の方法により発注した業務について、それぞれ以下のとおり落札した。

岩国市第二工場（し尿処理施設）移転に伴う基本設計業務（施設の面積・位置の決定等）	岩国市第二工場（し尿処理施設）移転に伴う実施設計業務（施設建設に必要な設計図等の作成）
入札日	平成14年2月1日	平成15年2月1日
落札価格	170万円（予定価格の約10%）	50万円（予定価格の1%未満）

（イ）公取委は，地方公共団体などの官公庁が行った設計コンサルタント業務，情報システム調達等に係る入札において著しい安値での応札が行われたことから，落札価格が著しく低かった事案について，発注者，落札業者及び相指名業者から事情聴取を行うなど実態把握を行った。その結果，八千代エンジニヤリング(株)の上記行為は，いずれも，当該設計業務に要する費用を著しく下回る価格で当該設計業務を供給し，官公庁発注のし尿処理施設に関する設計業務における競争事業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせた疑いのある行為であると認められたことから，公取委は，同社に対し，独占禁止法第19条（一般指定第6項）の規定に違反するおそれがあるものとして，今後このような行為を行わないよう警告した。

（ウ）また，このときの調査の過程において，平成13年3月及び平成14年3月に会計法令が改正され，「工事又は製造の請負」に限らず請負契約一般につき低入札価格調査制度が実施できることとなっていることについて発注者が承知していない等の実態がみられたことから，公取委は，著しい安値受注が行われることのないよう，発注
者に対し低入札価格調査制度を活用するよう要望した。

イヤフー(株)及びシンワアートオークション(株)に対する警告（平成17年12月9日）

（ア）ヤフー(株)は，財務省が発注した一般会計で保有する近代金貨の売却業務に係るインターネットオークション運営補助業務の一般競争入札（平成17年7月15日開札）において，当該業務の供給に要する費用を著しく下回る価格（1円）で応札し（他の入札参加業者（1社）は580万円で応札），落札すること（契約は7月26日）によって，財務省が平成18年度以降発注する近代金貨の売却業務に係るインターネットオークションの運営補助業務等の入札における競争事業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いのある事実が認められた。

（イ）シンワアートオークション(株)は，財務省が発注した一般会計で保有する近代金貨の売却業務に係る公開オークション運営補助業務の一般競争入札（平成17年7月15日開札）において，当該業務の供給に要する費用を著しく下回る価格（1円）で応札し（他の入札参加業者（1社）は758万円で応札），落札すること（契約は7月26日）によって，財務省が平成18年度以降発注する近代金貨の売却業務に係る公開オークションの運営補助業務等の入札における競争事業者の事業活動を困難にさせるおそれを生じさせる疑いのある事実が認められた。

（ウ）ヤフー(株)及びシンワアートオークション(株)の上記行為は，それぞれ，独占禁止法第19条（一般指定第6項）の規定に違反するおそれがあることから，公取委は，両社に対し，今後，これらの行為と同様の行為を行わないよう警告した。

日本郵政公社発注の資産管理事務委託業務の安値入札に係る独占禁止法違反被疑事件の処理について（平成18年4月24日）

（ア）本件の概要

a 郵政公社による「簡保資金の資産管理事務の外部委託」について

(a) 郵政公社は，簡易保険資金の国債，地方債，社債等による資産運用に関する意思決定，決済事務，経理事務等を自ら行っていたところ，コスト削減を図るため，平成19年10月の民营化後，これら資産運用に関する事務のうちの決済事務，経理事務等（以下「簡保資金の資産管理事務」という。）を外部委託することとした。

(b) 郵政公社から簡保資金の資産管理事務を受託する信託銀行は，これを行うために必要なシステムを設計・導入し，郵政公社が保有する国債等に係る元金及び利子（以下「元利金」という。）の受入処理の代行等を行うこととなる。受託者である信託銀行は，簡保資金の資産管理事務を受託した時点で郵政公社から同事務に係る対価の支払を受けるほか，国債等に係る元利金の受入れに関し，日本銀行（以下「日銀」という。）等から元利金の支払に係る手数料を受け取ることとなる。

b 日銀からの元利金配分手数料等
(a) 国債保有者に対する元利金は，国債振替決済制度に参加し日銀に国債の振替を行うための口座を開設した金融機関（以下「参加者」という。）を通じて，日銀から個々の国債保有者に対して支払われている。また，参加者が個々の国債保有者に対する元利金の支払事務を行うに当たり，元金配分手数料及び利子配分手数料（以下「元利金配分手数料」という。）が，日銀から当該参加者に対して支払われている。

なお，元利金配分手数料は，参加者が元利金の支払事務を行う国債のほか，参加者自身が保有する国債についても支払われている。

(b) 元利金配分手数料の料率は，日銀の内部規則に基づき定められているところ，元金配分手数料が国債の種類別に元金100円につき9銭（上限500万円）であり，利子配分手数料が利子100円につき18銭（上限なし）である。

(c) 地方債，社債等の一般債についても，国債と同様に，その発行者から，株式会社証券保管振替機構に当該債券の振替を行うための口座を開設した金融機関（前記の参加者に相当）を通じて，個々の債券保有者に対して元利金の支払が行われており，その支払事務に伴う取扱手数料（前記の元利金配分手数料に相当）が当該金融機関に対して支払われている。

## c 本件入札について

## (a) 本件入札の経緯

郵政公社は, 民営化後の2年間 (平成19年10月から平成21年9月までの間), 簡保資金の資産管理事務を外部委託するに当たり, 資産管理サービス銀行, 日本トラスティ・サービス信託銀行(株)及び日本マスタートラスト信託銀行(株) (以下「3社」という。) を指名業者とする本件入札 (総合評価落札方式) を平成17年11月22日に実施することとし, 3社に対して事前に総合評価に係る提案書及び見積書の提出を求めた。

## (b) 指名を受けた信託銀行の積算

3 社は，いずれも自社が前記 b の参加者等であるため，簡保資金の資産管理事務を受託した場合，元利金配分手数料等を受け取ることが見込まれるところ，簡保資金の資産管理事務に要する費用の積算を行うとともに，自社が受け取る元利金配分手数料等を考慮して，見積書の提出を行った。当該見積書において，3 社中 1 社は，簡保資金の資産管理事務の受託費用を上回る元利金配分手数料等の収入が見込まれることから，見積価格として 0 円を提示した。

## (c) 入札の延期

郵政公社は，3社に対し，①支出の原因となる契約は，有償性が前提であることから0円及びマイナス金額での入札を行わないこと，②独占禁止法に抵触することのないよう入札価格について検討すること等の説明を行い，平成17年12月26日に入札を延期した。
郵政公社は，当該入札の延期に当たり，3社に対して再度見積書の提出を求めたところ，3社のうち資産管理サービス銀行ほか1社（以下「2社」という。）から，受託費用を上回る元利金配分手数料等の収入を見込んだ上での見積価格として1円を提示された。

これに対し，郵政公社は，予定価格の設定に当たり，元利金配分手数料等を入札価格に加味するかどうかは3社が判断すべきものと考え，この点を考慮することなく，簡保資金の資産管理事務に要する費用を基に予定価格を設定した。

## (d) 入札の実施

平成17年12月26日の入札においては，事前に提示した見積価格のとおり，3社のうちの2社が1円で応札した。2社は，前記のとおり，簡保資金の資産管理事務の受託費用を上回る元利金配分手数料等の収入を見込んでいたものの，郵政公社から0円及びマイナス金額での入札を行わないこととの説明を受けたため，1円で応札したものであった（もう1社は5000万円で応札。）。

郵政公社は，落札者の決定及び同者との契約を保留し，郵政公社の内部規程に従い，1円で応札した2社に対して低入札価格調査を実施した。その結果，契約の内容に適合した履行がされないおそれはないと判断し，2社のうち総合評価落札方式による評価点の高い資産管理サービス銀行を落札者と決定した上で同社と平成18年1月20日付けで契約を締結した。

## （イ）本件に関する独占禁止法上の考え方等

a 試算管理サービス銀行の応札価格（1円）は，極端に低い価格であったため，簡保資金の資産管理事務に要する費用を著しく下回り，外形上独占禁止法違反のおそれを生じさせるものである。

しかしながら，前記のとおり，本件入札においては，資産管理サービス銀行は，簡保資金の資産管理事務を受託することによって，当該事務の受託費用を上回る元利金配分手数料等を受け取ることを見込んでおり，そのことを考慮した場合，資産管理サービス銀行が1円で応札した行為は，当該事務に要する費用を下回る対価で供給するものとはいえず，独占禁止法第19条（一般指定第6項）の規定に違反するものではないと考えられる。

b 他方，競争政策の観点からみた場合，本件のように，受託者である信託銀行が簡保資金の資産管理事務の受託費用を上回る元利金配分手数料等を受け取ることが事前に見込まれる場合において，郵政公社が前記（ア）cのような発注方法によって入札を行うことは，これによって，①入札参加者の応札価格がその費用を適正に反映せず，入札参加者の費用削減意欲を低下させるなど，入札本来の競争原理が十分働かないものとなること，②1円等の極端な低価格で応札するような入札参加者の行為を招来することから，郵政公社が支出を行うという契約でなく，収入を得るという契約とすることが適当であるものと考えられる。
## (ウ) 公取委の対応

上記（イ）a 記載のとおり，資産管理サービス銀行の行為については，独占禁止法の規定に違反する事実は認められなかったことから，本件審査を終了することとした。しかしながら，発注者である郵政公社に対し，競争政策の観点から，上記（イ）b 記載のとおりの指摘を行った。

## 3 安値応札の経済理論分析（第1章）を踏まえた公取委の法運用の検討

## (1) はじめに

この節は，第1章の問題提起に照らして，第2章が紹介する運用事例を眺めたときにどのようなことがいえるかを述べる。

個別の問題提起について検討する前に，あらかじめ二つのことを指摘しておきたい。以下の2点は，幾つかの問題提起に共通して関係するので，冒頭で述べておいた方が簡便である。

第一に，不当廉売規制については，経済学的な議論を咀嚼し取り込もうという努力が，他の分野以上に熱心になされてきた $ ^{19} $ 。公取委のガイドライン $ ^{20} $ も述べているように，事業者が低い価格で供給することは，競争の促進という独禁法の目的からは望ましいことであるから，その規制には慎重でなければならない。慎重かつ予測可能性の高い規制基準を確立するために，経済学的な議論が参照されてきた。それらの議論の中には既にガイドラインなどに取り込まれているものもある。したがって，公取委の法運用を経済学的な観点から批判的に分析する際には，細部まで把握した上で分析する必要がある。

第二に，費用概念に興味関心が集まりがちであるが，何らかの費用を下回った価格で供給したというだけで違反となるわけではない。我が国の独占禁止法の法文上の用語でいえば，「他の事業者の事業活動を困難にさせるおそれ」（以下「困難化」という。）も違反要件である。排除型私的独占として規制する場合には，さらに「競争の実質的制限」という要件も満たす必要がある。独禁法は，ただ単に特定の費用を下回ったというだけで規制するものではないことに注意が必要である。

以上の指摘が個別の論点との関係でどのような意味を持つかについては，それぞれの論点を論じる際に，詳述する。

## (2) 合理的根拠として

第1章は，合理的根拠として，学習効果，品質情報伝達手段及びネットワーク効果を挙げている。その箇所で挙げられているように，低価格での入札参加者が学習効果を主張していたにもかかわらず，注意をした事例がある。

しかし，他方において，『不当廉売に関する独占禁止法上の考え方』の注2は，次のよう
に述べている。

「…研究開発費等のように一括して計上される費用については，廉売行為者が実情に即して合理的な期間において当該費用を回収することとしていると認められる場合には，当該期間にわたって費用の配賦を行った上で，廉売対象商品の総販売原価の算定を行うものとする。」

以上のガイドラインの記述は，学習効果を一定程度考慮するものと読める。すなわち，莫大な研究費を掛けてある製品を開発し，一定の量を供給し続ければ学習効果によって研究費以外の費用が減少して研究費用も回収できるようになる，としよう。このときに，研究費を一括して計上せずに合理的な期間にならすことが認められるのであれば，研究費を一括して計上した場合には費用割れとなってしまうような水準に価格を設定してもよいということになる。したがって，ガイドラインの上記引用部分は，学習効果を考慮して廉売かどうかを考慮すべきであるという問題提起に答えるものとなっているように思われる。

2番目の品質情報伝達手段としての廉売については，この節の冒頭で述べた第二の点が答えとなるように思われる。すなわち，廉売の違反要件は，費用割れだけでなく「他の事業者の事業活動の困難化」も要件である。ある経験財の品質を知ってもらうためには廉売が必要だという事情は，その経験財を供給する事業者にも同様に当てはまるはずであって，いずれかの事業者が一時的に費用割れで供給したからといって，他の事業者の事業活動が困難化するということが果たしてどれほど起こり得るのだろうか。また，「品質情報伝達」という目的が仮に正当なものであるとしても，それを実現するために，原価割れが生じていない単なる安売りではなく廉売が必要な場合とはどのような場合であろうか。

3番目のネットワーク効果についても，2番目について述べたことと同様のことがいえるように思われる。つまり，ネットワーク効果の働く商品のユーザーを増やすために廉売が必要であるという事情は，その商品を供給する事業者に等しく当てはまることであって，いずれかの事業者が一時的に費用割れで供給したからといって，他の事業者の事業活動が困難化するということがどれほど起こり得るのだろう。また，「ネットワーク効果」を働かせるために，原価割れが生じていない単なる安売りではなく廉売が必要であるといえる場合とはどのような場合であろうか。

以上のように，「品質情報伝達手段として廉売が必要な商品役務である」とか「ネットワーク効果が働く商品役務である」という問題提起については，費用割れ以外の要件にも目配りをした上で，更なる議論の精緻化を求めたい。

第1章は，このほかに，連続する役務が付随する場合についても問題提起をしている。すなわち，複写機とメンテナンスのように連続する役務が付随する場合には複写機について低価格入札が行われる場合があるということである。低価格入札については，そもそも制度設計の問題なのではないか，つまり複写機とメンテナンスを一体として入札するべきなのに，それをしないために廉売が行われるという指摘が既になされており，ここでの問題提起は，こうした指摘と呼応するものといえる。
こうした観点から興味深い運用例が，日本郵政公社発注の資産管理事務委託業務の安値入札に係る独占禁止法違反被疑事件（平成18年4月24日）である。この事件では，入札の対象となった簡保資金の資産管理事務を受託すると，それに付随する手数料等を受け取れるため，それを見込んで簡保資金の資産管理事務について安値入札がなされたという事件である。この事件において，公取委は入札者に対しては何の措置も採らず，発注者が支出を行うという契約ではなく収入を得るという契約とすることが適当であるという指摘を発注者である郵政公社に対して行った。

このような事例を前提とすると，複写機とメンテナンスの発注のように，複数の業務を一括して入札に付しても，単一の業務のみ行っている事業者が排除される可能性がない限り，両者を一体として発注するよう公取委が関係省庁に注意を促すといったこともあり得るといえよう。

## (3) おわりに

第1章における問題提起を受けて，第2章で紹介されているガイドラインや運用例を分析した結果は，以上のとおりである。費用配賦の方法を変えたり，「他の事業者の事業活動の困難化」の要件をきちんと適用する，事業者に併せて関係官庁にも働きかけをするなどによって，公取委は，規制すべきでない事案を規制しないようにすることができるし，実際にもそのように努力している。こうした努力に今後とも注目していきたい。

## 【参考文献】

公共工事入札制度研究グループ（編著）（2010）『公共工事入札制度ガイド』清文社

高橋秀夫（2004）『地方公共団体契約実務必携』大成出版社

中川寛子（2001）『不当廉売と日米欧競争法』有斐閣