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解說

# 災害への備えと「規制の虜」について

野村祐子、岸本充生 $ ^{*} $

(平成27年8月25日受理)

東日本大震災に伴い発生した原子力発電所事故の教訓を、今後の防災対策に活かしていくことを目的として、原発事故の根本的な原因であると報告された「規制の虜」に関わる、規制の経済学の主要な研究成果と、最近の詳細な事例研究の成果を紹介する。また、過去に「規制の虜」であると指摘された、規制政策や事件・事故の具体的事例についても、併せて紹介する。

### 1. はじめに

消防防災を任務とする消防関係者が「災害への備え」と聞けば、通常、資機材等のハード面の備えや、防災計画等のソフト面の備えを、頭に思い浮かべるだろう。本報では、これらハード・ソフト両面の備えの大前提となる、法制度等のルール作りをする組織体制自身、すなわちガバナンスを備える（適正に維持する）ことの難しさについて、考えてみたい。

2011 年の東日本大震災で発生した原発事故を調査した、国会東京電力福島原子力発電所事故調査委員会（以下、国会事故調）は、2012年7月5日に報告書を発表し、福島原発事故が人災によって発生したと報告した $ ^{1)} $ 。同報告書は冒頭部分（p.5）で、「想定できたはずの事故がなぜ起こったのか。その根本的な原因は、日本が高度経済成長を遂げたころにまで遡る。政界、官界、財界が一体となり、国策として共通の目標に向かって進む中、複雑に絡まった『規制の虜(Regulatory Capture)』が生まれた。」と報告している。

「規制の虜」という経済学用語は、消防関係者には馴染みがないと思われるが、事業者と規制当局との関係において必要とされる「独立性」と「透明性」が確保されることなく、規制当局が事業者の「虜」になったと、国会事故調報告書 $ ^{1} $ は述べている。さらに同報告書は、規制当局の専門性の欠如と、規制当局・事業者双方の、組織優先・訴訟スク回避の姿勢が、規制の虜の背景にあったと指摘している。

そもそも規制は、なぜ必要なのだろうか。その根拠は、市場の失敗にある。市場の失敗とは、第2.1節で詳しく説明するが、市場に任せていては望ましい状況が達成できない状況のことを言う $ ^{2)} $ 。

公的規制は、政府が法的権限をもって経済主体の行動を制限するものであるが、市場の失敗の補正を目的とした、経済主

*東京大学公共政策大学院／政策ビジョン研究センター体に対する政府の政策（ここでは公的関与と呼ぶ）には、多様な形態が存在する³）。図1に、市場機構に対する公的関与の体系を示す。公的関与には、政府による市場経済へのあらゆる形態の介入が含まれるため、「規制の虜」という用語についても、広義の解釈と狭義の解釈が成り立つ⁴）。広義の解釈によれば、規制の虜は、公的関与がいかなる形態であれ、利益集団が公的関与に影響を及ぼすプロセスであり、課税や、外交・金融政策の選択、研究開発に影響を及ぼす法律の制定など、様々な領域で発生し得る現象である。狭義の解釈によれば、規制の虜は、競争が機能しにい運輸、通信、電力など特定の産業分野で直接規制を受ける独占企業が、規制機関を操るようになるプロセスである⁴）。

経済学における「規制の虜」の理論は、ノーベル経済学賞受賞者のStiglerによる草分け的な論文 $ ^{5)} $ の中で明確に述べられ、その後、様々な改良や拡張がなされて来た $ ^{4)} $ 。Stiglerの手法は、利益集団が公共政策に及ぼす影響を重視するシカゴ学派や公共選択学派の考え方と、密接に関係している $ ^{4)} $ 。Stiglerは、多くの規制が業界の要望で存在し、業界に利益をもたらしているという経験的事実を説明することにより、経済モデルを用いた分析の有用性を示した $ ^{4,6)} $ 。

他方、唯一の「規制の虜」対策であると、不可避性の感覚を伴って社会全体に広く信じられた、規制緩和という荒療治は、市場競争の原理を人間の生のあらゆる領域に導入し、社会の格差を拡大した $ ^{7,8} $ 。業界の圧力が規制の範囲を拡大するのではなく縮小する方向に働く「腐食性の虜（Corrosive Capture）」の方が、おそらく現在では、より一般的であると思われる $ ^{7} $ 。

消防機関の業務や公的研究機関による知の創出を、市場機構に対する公的関与として捉えると、図1の中の、①公的提供の「公共財」に該当する。また、消防サービスの受益と費用負担の乖離が防火努力を低下させる「モラル・ハザード」へ
図1 市場機構に対する公的関与の体系 $ ^{3)} $

の対処が、消防法等により規制が行われる経済学的根拠であると考えられる $ ^{3)} $ ことから、消防サービスは $ ^{③} $ 公的規制と密接に関係している。さらに消防研究は、 $ ^{③} $ 公的規制のためのエビデンス形成やデータ作成にも関わっている。従って、広義の解釈による規制の虜は、規制行政に直接携わっていない消防隊員や研究者にとっても、日常の業務に影響を与える身近な現象であると言える。そうであれば、原発事故のような重大な事故をもたらす「悪性」の規制の虜の詳細な発生メカニズムを理解しておくことは、消防関係者のみでなく、公的関与とつながりのあるすべての人々にとって、非常に重要であると考えられる。

規制を体系的に分析した日本語の経済学の教科書 $ ^{3,9} $ は、「規制の失敗」、「囚われの身」、「産業界の虜」、「護送船団方式」などの表現で、規制の虜を紹介している。背景にある規制の受益者への情報偏在やインセンティブの偏在などを説明してはいるが、規制の虜に関わる理論研究・実証研究の発展過程や、規制の虜の詳細な発生メカニズムの事例研究までは、包含していない。

そこで本報では、日本語で書かれた詳細な情報が容易に見当たらない、「規制の虜」に関わる規制の理論 $ ^{10} $ と「規制の虜」の理論 $ ^{4, 10} $ について、米国経済学の研究成果を中心として、概要を紹介する。また、これら理論研究に代わって最近成果を挙げている事例研究の成果についても、紹介する $ ^{7} $ 。さらに、「規制の虜」がどのような社会的事象を引き起こしてきたのかを理解するため、これまでに「規制の虜」であるとの指摘がなされた国内外の具体的事例の概要を、紹介する。

### 2. 規制の理論 10)

規制は何故、存在するのか。政府は何故、市場経済における事業者の判断に制限を設けるのか。これらの問いに答えるのが、規制の理論の目的である。規制が誰に利益をもたらすか、どのような産業が規制を受けやすいか、どのような種類の規制が導入されるかなどを予測するために、規制の理論は発展してきた $ ^{5} $ 。規制の経済学の教科書 $ ^{10} $ とDal Bóの総説 $ ^{4} $ 中で紹介されている、規制の理論に関わる主要な論文の一部を、表1に示す。

規制の理論の発展過程は、3段階に分けられる $ ^{10} $ 。初期の仮説は、市場の失敗を抱えた産業に規制が導入されるというものであり、「公益理論」、或いは「実証的理論としての規範分析（Normative analysis as a positive theory (NPT)）」と呼ばれる。しかし実際には市場の失敗を抱えていない産業にも規制が導入されている等、NPTの矛盾を示す事例 $ ^{11,12} $ が多数報告されると、次の段階として、捕獲理論（Capture theory (CT)）が考案された。CTは、規制機関が被規制産業に「捕獲」されることを明確に示したものであり、規制が公益ではなく業界の利益を促進するとしている $ ^{13} $ 。しかしNPTもCTも真の理論ではなく、仮説や経験則の域を出なかった。一方、第3段階である規制の経済理論（Economic theory of regulation (ET)）は、一連の仮定の下で予想される検証可能な仮説を導くことができる、本来的な意味での理論であった。ETは規制の理論に大きな進展をもたらしたが、後述するように、最近の詳細な事例研究は、単純化された前提条件に基づく理論研究の限界を、明らかにしつつある。

表1 規制の虜」に関わる規制の経済学の発展過程 4,10
年	事項
1962	Stigler & Friedlandが電力料金規制の効果を分析し、NPTとの矛盾を示す 6,11)
1971	Stiglerが、経済的規制の理論を発表。規制の虜の発生メカニズムを示す 5)
1972	Jordanが生産者保護・優先の市場構造と政府規制の効果に関する論文の中で、規制の本質は生産者優遇であるとの見解を示す 13)
1974	Posnerが、経済的規制の理論に関する論文を発表。規制の導入が、市場の失敗の存在と相関していないことを示す 12)
1976	PeltzmanがStiglerの分析を定式化し、より一般化された規制の理論を発表 14)
1982	Stiglerがノーベル経済学賞を受賞
1983	Beckerが、政治的影響力をめぐる圧力団体間の競争モデルに関する論文を発表。より大きな影響力を持つ利益集団が、自身の利益の増大に規制を利用するという仮説を提案 15)
1984	Kalt & Zupanが、政治の経済理論における捕獲とイデオロギーに関する論文を発表。規制の理論にイデオロギーを導入 16)
1986	Tiroleが、規制の虜を3階層のプリンシパル・エージェント・モデルで分析 17)
1990	Spillerが、政治家、利益集団、規制者間の複数プリンシパル・エージェンシー規制理論を発表。国会議員と規制者間の情報の非対称性がもたらす規制者の裁量権を分析 18)
Rucker & Thurmanが、米国ピーナッツ計画を分析し、規制が大規模集団を犠牲にして小規模集団に利益をもたらした実例を示す 19)
### 2.1 公益理論 $ ^{10)} $

「公益理論」は、市場の失敗を抱えた産業に規制が導入されるとする仮説である。市場の失敗とは、自由競争市場が上手く機能せず、政府の介入が必要となる状況であり、自然独占と外部性の2つが一般的である。

「自然独占」とは、唯一の企業が社会的に最適な量を生産することによって、業界のコストが最小化されている状態を指す。自然独占は、コストに占める固定費の割合が大きい場合に生じやすい。例えば、地域の電力や電話などの公益事業の大半は、自然独占である。自然独占に伴う問題は、配分効率と生産効率の不一致である。資源価格は、唯一の企業が生産する場合に最小となり、このとき生産効率も最大となる。しかし唯一の企業は費用を上回る価格を設定するので、配分効率が悪くなる。配分効率を得るには競争が必要だが、企業数が多くなると生産効率が低下する。このように、市場が自然独占である場合、政府の介入を求める根拠となる。

「外部性」とは、事業者 A の活動が事業者 B の利益に影響を及ぼすと同時に、事業者 A が自身の行動によって事業者 B にどのような利害が及んでいるかについて無関心な場合を指す。外部性が存在すると、完全競争は資源配分を最適化できず、競争行動によって、富が減少するような取引が行われる。外部性には、負の外部性と正の外部性がある。負の外部性の代表例は、公害である。一般に、負の外部性が存在する場合、自由競争下では、利益追求のための活動が過多になり、生産量や消費量が多くなり過ぎる。正の外部性の例としては、伝染病に対する予防接種が挙げられる。予防接種を受けると、本人が病気に罹らないだけでなく、他の人々への感染も防ぐことができる。正の外部性が存在すると、通常、利益追求のための活動が過少になる。

市場の失敗が起こると、政府が規制を導入する可能性が生じる。自然独占産業には、独占的価格設定を制限するための価格規制や、生産効率を高めるための参入規制が導入された。負の外部性には課税、正の外部性には助成金交付の選択肢がある。市場の失敗への対策として規制を導入すると、理論的には社会の富を増大できる筈だが、実際にそうなるかは全く別の問題である $ ^{10} $ 。

経済学的知見の利用方法を誤らないようにするためには、知見が規範的（Normative）か実証的（Positive）かを明確に区別して認識することが重要であると思われる。「規範分析」は、現実社会がどのようにあるべきか処方箋を与えるための分析であり、価値判断が含まれる。「実証分析」は、事実関係を把握するための分析であり、価値判断は含まれない。例えば、各国の一人当たり所得水準と環境汚染量の関係を把握することは実証分析であり、汚染量をどの国がどれだけ減少すべきかは、規範分析になる $ ^{20} $ 。「実証的理論」は事実関係を説明するものであるが、市場の失敗への対処を求める市民の要求に応えて規制が導入されると主張するNPT（公益理論）は、規範分析を用いて「規制を導入すべき状況」を導き、これを実証的理論として用いることにより、「規制が導入される状況」を説明している $ ^{10} $ 。

NPT の主要な問題点として、以下が指摘された。第1に、NPTは、市民が規制の導入を要求するようになるメカニズムを説明していない。規制は、法的措置に基づく規制機関の活動を通じて行われる。市場の失敗が生じた場合に、どのようにして議会が法律を制定し、規制機関に適正な規制活動を実施させるのか、NPTは説明していない。第2の問題は、実際に導入された規制の多くが、合理的な根拠を持たず、市民でなく業界の要請で導入された等、NPTと矛盾する事例が多数存在することである。これらの矛盾に直面したNPTは、修正が加えられた。規制は市場の失敗を修正するために導入されるが、規制機関が不正に運用するというものである。しかし修正後のNPTも、単なる仮説に過ぎず、規制機関が規制を不正に運用する理由を説明していない上、市場の失敗が生じていない産業が規制されている事実とも矛盾し、実質的な改善はなされていない。

### 2.2 捕獲理論 $ ^{10} $

1960 年代までの米国における規制の歴史を振り返ると、市場の失敗と規制は、あまり関係していない。経験的に、規制は生産者に有利であり、業界の利益を増大する傾向にあった。トラック運送やタクシーなど競争の激しい産業では、料金規制によって費用を上回る料金が維持され、参入規制によってレント（超過利潤）の獲得が維持された。電力業界などの自然独占産業でも、規制導入によって料金はほとんど低下せず、レントの獲得が維持された。これらの経験的事実に基づき、「捕獲理論（CT）」が考案された。CTは、NPTとは逆に、業界からの要求に応えて規制が導入される（業界が国会議員を捕獲する）か、規制機関が徐々に業界に支配されるようになる（業界が規制機関を捕獲する）かの、いずれかが起こるとする考え方である。

CT は、支持する事例が多いという点では NPT より説得力があるが、NPT と同様、理論的裏付けがなく、規制が業界に支配される経緯を説明していない。規制の影響を受ける利益集団は、消費者団体や労働者団体など、他にも存在する。何故、他の利益集団ではなく企業が規制を支配するのか。当初の CT はこれを説明しておらず、単に仮説を述べているに過ぎなかった。CT に対する最大の反証は、環境、製品安全、労働安全に関する社会的規制など、業界の利益を制限し、業界に支持されていない規制も多く存在するという事実である。

### 2.3 規制の経済理論 $ ^{10} $

以上をまとめると、規制は、市場の失敗とはあまり関係しておらず(NPTに矛盾)、もっぱら生産者寄りでもない(CTに矛盾)。規制によって富を獲得する利益集団は、産業の種類により様々である。これらの事実を説明できる規制の理論が必要である。20世紀後半に、経済的規制（経済効率性の改善のための規
制)の減少と、社会的規制（健康、安全、環境に関する規制）の増大が、同時進行したことについても、説明できる必要がある。

#### 2.3.1 Stiglerの手法

規制の理論の前進は、Stigler の 1971 年の論文 $ ^{5)} $ によるところが大きい。この論文の結論は基本的に CT と同じだが、この論文の価値は、規制の存在理由を示すために Stigler が採用した手法にある。Stigler は一連の仮定から出発し、規制される産業の特徴と、導入される規制の形態を、論理的に予想したとされている $ ^{10)} $ 。

Stigler の分析の根底には、「政府の基本的な資源は強制力である」という前提がある。政府を動かし、政府の強制力を自身の利益のために行使させることができる利益集団が、富を獲得する。次の前提として、「人間は効用極大化動物である」 $ ^{6)} $ と仮定する。

これら2つの前提から、規制は、自身の利益を最大化するために活動する利益集団の要求に応じて導入される、という仮説が導かれる。規制は、政府が社会の他の部分から集めた富を利益集団に再分配させることで、利益集団が自身の利益を増やす、手段の1つである。

仮説から導かれる一般的な予測として、規制は、良く組織化され、有利な法律の制定によって多くの利益を獲得する利益集団の味方になるように、偏向しやすい。つまり、規制は、選好が弱い大規模利益集団を犠牲にして、強い選好を持つ小規模な利益集団に利益を移転する。

その理由は、認識と施行にある。利益集団が特定の法律の必要性を認識するためには、その法律によって各メンバーが多くの利益を得られる必要がある。規制がもたらす1人当たりの利益が大きい利益集団ほど、どのようにして自身に利益をもたらす法律を作ることができるかを、より認識しやすい。また、利益を得るには、特定の法律の必要性を単純に認識するだけでは不十分であり、その法律が施行されなくてはならない。法律の施行には、適切な法案の作成、提出、通過に関与できる国会議員への、政治的支援（選挙運動と資金）の提供が必要である。大きな集団はフリーライダー（ただ乗り）効果 $ ^{2,3} $ のため、積極的な政治的支援の提供がより困難であり、不利な立場にある。利益集団の規模が小さいほど、フリーライダー効果は小さくなる。このように、規制の必要性の認識と、規制の施行の両面で、規制による1人当たりの利益が大きい小規模利益集団が、有利になる。

この予測から、生産者に有利な規制が多い理由が見えてくる。生産者集団は通常、小規模であり、規制による各企業の利益が大きい。一方、主な敵対関係にあるのは、何百万人にも上る消費者であり、規制がもたらす損害は、全体としては大きいが、消費者個人にとっては小さい。

Stigler の手法の問題点は、小規模な集団の利点のみを強調したことであった $ ^{4)} $ 。大規模集団は、集団行動の問題を抱える反面、票を求める政治家を通じて、有利な規制を導入することができると考えられる。

以下に、規制の経済理論（ET）の代表的な2つのモデルと、各モデルから導かれる予想についてまとめた。

#### 2. 3. 2 Peltzman のモデル

Peltzmanは、Stiglerの考え方を精緻化し、拡張した $ ^{14} $ 。Peltzmanのモデルの要点は、以下の3つである。第1に、規制の制定は富を再分配する。規制の形態を規定する最大の要因は、規制が社会の構成員間でどのように富を移動させるかにある。第2に、国会議員の行動は再選への願望によって引き起こされるため、政治的支援を最大化するように法律が作られる。第3に、国会議員への政治的支援を通じて、自身に有利な法律が制定されるよう、利益集団どうしが競合する。

Peltzman のモデルの最も重要な仮定は、国会議員や規制機関が、業界や消費者からの政治的支援を最大化する政策を選択するというものである。この仮定の下で、価格規制と参入規制のモデル化を行い、経済的規制が導入されやすい産業のタイプを予測すると、捕獲理論の考え方とは異なった結果が得られた。最も規制が導入されやすい業界は、比較的競争が激しいか、独占的であるかの、いずれかの状態にある業界であると予測された。どちらの場合も、規制の導入は、特定の利益集団に大きな利益をもたらす。競争が激しい業界では、企業が利益を得ることになる。独占的な業界では、規制の導入によって消費者が利益を得る。

実際に、これら両極端な状態にある産業に経済的規制が導入されやすい傾向が、確認されている。独占的な業界としては、通信、電力、ガス、鉄道等が挙げられる。競争が激しい業界としては、農業（規制は買い支えの形態をとる）、トラック運送、タクシー等が挙げられる。

#### 2. 3. 3 Becker のモデル

Becker は、利益集団間の競争に着目し、より影響力の大きい利益集団の利益の増大に、規制が利用されると仮定したモデルを提案した $ ^{15} $ 。このモデルは、利益集団の圧力が、政治家、政党、有権者によって伝達されると仮定しており、国会議員や規制機関の力が相対的に抑えられている $ ^{10} $ 。

2つの利益集団（集団1と集団2）を仮定する。集団1は、規制政策に影響を及ぼすことによって、自身の利益を増大させることができるものとする。集団1への富の移転は、集団1が国会議員や規制機関に加える圧力（ $ p_{1} $ ）と、集団2が加える圧力（ $ p_{2} $ ）の両方に依存する。圧力の大きさは、集団内のメンバーの数と資源の使用量によって定まる。集団1が加える圧力が大きく、集団2が加える圧力が小さいほど、政治プロセスに対する集団1の影響力は大きくなる。影響力が大きいほど、集団1への富の移転は増大する。

規制により集団1に富を $ T=I\left(p_{1},p_{2}\right) $ だけ移転するために、集団2の富を $ (1+x)T $ だけ減少させなければならないと仮定する $ (x\geq0) $ 。 $ I\left(p_{1},p_{2}\right) $ は影響関数であり、集団1が加える圧力の増大とともに増大し、集団2が加える圧力の増大ととも
に減少する。x > 0 のとき、集団1に移転される量より多くの富が、集団2から奪われることになる。この「消える」富（xT）は、規制による富の損失を示す。

Becker のモデルは、影響力の合計が不変であるという特徴を持つ。これは、ある集団への富の移転として定量化される規制活動の量が、他の集団と比較した場合の、その集団の相対的影響力の大きさによって定まることを意味している $ ^{10} $ 。各集団は、他の集団が選択した圧力レベルに応じて、自身の利益を最大化するように圧力レベルを選択する。大きな圧力をかけるには集団の資源を費やす必要があるため、どの集団も、圧力をかけ過ぎることは望まない。他方、圧力が足りないと、他の集団の影響力の方が勝ってしまう。すなわち $ p_{1} $ を小さくすると、集団1の相対的影響力は低下し、集団1への富の移転も減少する。圧力の費用と便益を考慮することにより、任意の $ p_{2} $ に対し、 $ p_{1} $ の最適値 $ \Psi_{1}\left(p_{2}\right) $ を求めることができる。 $ \Psi_{1}\left(p_{2}\right) $ は、「最良応答関数」と呼ばれる。集団2の圧力が増すと集団1の影響力は低下するため、これを相殺するように、集団1の最適圧力レベルは大きくなる。従って、 $ \Psi_{1}\left(p_{2}\right) $ は $ p_{2} $ の増大とともに増大する。

2つの最良応答関数 $ \varPsi_{1}\left(p_{2}\right) $ と $ \varPsi_{2}\left(p_{1}\right) $ の交点 $ \left(p^{*_{1}}, p^{*_{2}}\right) $ を、「政治的均衡」と定義する。この交点で、両方の利益集団が、同時に最適圧力レベルを行使する。規制政策を決定するのは「相対的」影響力であるため、すべての集団に内在するフリーライダー問題も、相対的深刻さのみが重要になる。また、両集団とも、より少ない費用で、同じ政治的成果をもたらし得るという点も、政治的均衡の重要な特性である $ ^{10)} $ 。

政治的均衡の理論を用いて、規制の性質に関する検証可能な仮説を導くことができる。例えば、規制の損失係数xが増大すると、規制活動の量（富の移転量T）は減少する。損失係数が増大すると、集団1への富の移転がいかなる量であっても、集団2が被る損失の方が大きくなる。この大きな損失を避けるために、集団2は、さらに大きい圧力を行使するようになる。xの増大は、従って、集団2の最良応答関数をシフトさせ、その結果、政治的均衡もシフトする。集団1の最良応答関数に変化はないが、集団2の圧力の上昇に対し、集団1は攻撃的に応答する。しかし、通常、集団1の圧力の上昇は、集団2の圧力の上昇に比べると小さく、全体として、規制を求める圧力は減少する。

Becker のモデルが示唆する重要な点は、利益を増大させる規制政策の方が、利益を増大させない規制政策よりも実施されやすいということである。Becker のモデルは、市場の失敗が生じている業界の方が、より規制されやすいことを示唆している。従って、Stigler の予測とは対照的に、NPT に対し一定の正当性を与えている。しかし Becker のモデルは NPT とは異なり、市場の失敗が発生した場合のみ規制が導入されるとは予測していない。規制活動を支配しているものは利益集団の相対的影響力であり、規制の厚生効果だけでなく、利益集団が国会議員や規制機関に圧力を行使する際の相対的な効率も、影響している $ ^{10} $ 。

#### 2.3.4 規制の経済理論から導かれた結果のまとめ

Stigler が示した規制の理論の手法を用いることにより、4つの主要な結果が導かれた。第1に、規制は、選好が弱い、相対的に大規模な集団を犠牲にして、規制を求める強い選好を持った、相対的に小規模な集団に、利益をもたらす傾向がある $ ^{19} $ 。第2に、規制政策は、業界の利益だけを最大化するように策定される訳ではない。第3に、規制が最も導入されやすいのは、競争的な業界、または独占的な業界である。最後に、市場の失敗の存在は、規制の導入を促進する。

#### 2.3.5 規制の経済理論に対する批判

上述のモデルは皆、利益集団が規制政策に直接影響を及ぼすという共通の仮定に基づいているが、規制政策には、有権者、国会議員、規制機関など多くの当事者が関与している。規制の経済理論は、利益集団が国会議員の行動を支配し、国会議員が規制機関の行動を支配すると単純に仮定しているだけで、規制の制定や執行に影響を及ぼす他の要素を考慮していない $ ^{10} $ 。

国会議員は、再選を望むだけでなく、自己の利益に直接関係ない様々な問題に対しても、選好やイデオロギー（信念）を持っている $ ^{16} $ 。従って、支持団体のためだけでなく、自身のイデオロギー追求のために行動する場合もあると予想される。国会議員が利益集団の操り人形でないのと同様に、規制機関も国会議員の操り人形ではない。規制機関は、政策の実施に係る裁量権を持っている。例えば1960年に米国食品医薬品局(FDA)の審査官となったFrances Kelseyは、業界や政界から圧力を受けながら、サボマイドの認可を拒絶し続けることによって薬害を食い止め、食品医薬品化粧品法改正法案の採択に影響を与えた $ ^{3} $ 。前述のモデルでは考慮されていない、これらの要素も、規制プロセスに影響を及ぼしている。

### 2.4 規制の理論の検証 $ ^{10)} $

米国において、様々な産業に導入された規制の多くが、後に撤廃されるに至った理由を説明することが、規制の理論の中心的課題となった $ ^{10} $ 。そのため、規制撤廃に至った要因が、各理論に基づき推定された。NPTの場合、市場環境の変化によって、市場の失敗が除去されるか十分改善され（または規制が社会の利益を大きく損なうようになり）、規制撤廃が社会の利益に適う場合に、規制の撤廃が生じたと推定された。ETの場合、規制によって利益を獲得してきた利益集団の相対的影響力が弱まった結果、規制撤廃が生じたと推定された。しかし、鉄道、トラック運送、通信の各業界で生じた規制撤廃の要因が検証された結果、これらの業界で観察された現象をすべて説明できる単一の理論は存在せず、いずれの理論でも矛盾が残ることが分かった $ ^{21} $ 。この検証結果は、個々の業界毎に、規制の政治的側面を詳細に分析する必要があることを示唆している。公益目的の他に作用している影響力が確実に存在する
図2 規制のプリンシパル・エージェント関係 $ ^{9)} $

ということは、現在までの規制の政治経済学によって明らかになっている。しかし、作用している政治機構を最も良く捉えることができる、合意された具体的なモデルは、未だに存在しない。単一のモデルでは描写できない、多数の要因が影響していると考えられている $ ^{10} $ 。

### 3. 「規制の虜」のモデル化 $ ^{4,10} $

前節で紹介した規制の経済理論では、利益集団による影響力の行使と、規制者による自由裁量のプロセスが、いずれもブラックボックスとして扱われていた $ ^{4} $ 。規制機関が被規制業界に捕らえられる「規制の虜」現象の核心である、これら2つのブラックボックスの中身に焦点を当てた研究を、次に紹介する。

Nollは、対立する社会的利害関係による圧力の中心にいる規制機関が、自由裁量を用いて、自身に対する外部からの批判を最小化しようとする、規制の外部シグナル理論を提案した $ ^{22} $ 。自身の活動に承認を与える集団の力を増進し、自身の活動を非難する政治勢力の力を制限することを目的として、規制機関が規制の制定と施行に係る行政装置を構築するモデルを、Nollは提案している $ ^{10} $ 。

取引主体の一方に情報が偏在しているために、他方の取引主体が不確実な状況におかれることを「情報の非対称性」 $ ^{9)} $ といい、情報の非対称性を扱う分野を「契約理論」という $ ^{2)} $ 。契約理論は、契約を提示する側である依頼人（プリンシパル）と、それを引き受ける側である代理人（エージェント）の関係によって理解することが多い $ ^{2)} $ 。規制を「契約」として捉えた場合のプリンシパル・エージェント（P—A）関係を、図2に示す $ ^{9)} $ 。規制のP—A関係は極めて重層的な構造となっている。図2の中の消費者と規制者のP—A関係では、規制者Aが消費者Pの代理人として、交渉相手の被規制企業Kに消費者Pの利益を的確に実現させることが、この関係の核となる $ ^{9)} $ 。

3階層のP—Aモデルは、情報の非対称性が規制の自由裁量の源となり捕獲を可能にするメカニズムを理解するのに、有効な枠組みである $ ^{4} $ 。規制の虜の分析に3階層モデルを初めて用いたのは、おそらくTirole $ ^{17} $ であるとされている $ ^{4} $ 。最初に、政府が独占企業を規制するモデルを仮定する $ ^{9,23} $ 。企業は自身の費用に関する私的情報を所有している。政府は企業に対して許容すべき料金の上限が分からない。規制者にとって最善の対応は、企業に次善契約を提案し、非対称情報による利益獲得に制約を設けることである。しかし次善契約を提案する際には、企業に撤退されては困るので、実際の費用が低いような状況でもレント（超過利潤）を企業に残しておく必要がある。情報の非対称性によって企業が獲得するレントを、「情報レント」という $ ^{9} $ 。

次に、業界に精通した規制者が、企業の真の費用を知ると仮定する。真の費用が低い企業は、それを政府に知らせぬよう、規制者に贈賄するインセンティブを持つ。このような企業による規制者の捕獲の可能性は、規制者が獲得する情報の量と、規制者に贈賄するのがどの程度容易な環境であるかに依存する。規制者が情報を隠ぺいすれば、政府が提案できる契約は、レントを企業に残すものとなり、消費者余剰を低減させ社会的厚生の最大化を妨げることになる。

政治学や経済学の論文は、影響力を行使する手段として、贈賄より情報提供について分析したものの方が多い $ ^{4} $ 。規制者が利益集団のバイアス（偏見）から完全に自由になることが不可能な情報処理モデルを用いて、規制者がバイアスのかかった助言者でも活用しないよりは活用する方を好む傾向が、導かれている。このため利益集団は、費用をかけてでも情報を作成し、情報ロビー活動を行うことが、示されている。

Lohmannは、大衆の政治行動に関する研究において、費用のかかる行動に携わることが、シグナリング（私的情報の所有者が自ら情報を開示するような行動）になるというモデルを、提案した $ ^{24} $ 。このモデルによれば、費用のかかる行動に携わること自体が、情報を伝えることになる、すなわち、費用がかかることがメッセージになる。費用のかかる行動に携わることによって、企業などの利益集団は、政策の妥当性に関する自身の私的情報を発信している可能性が、指摘されている。

国会議員に焦点を当てた研究としては、利益集団が国会議員に様々な「価格」を提示し、最小コストの国会議員を集めて過半数を獲得しようとすることや、より大きな集団に影響を及ぼす方が一般に高額の費用がかかること、大きな集団に所属する議員ほど票を安く売ること、ロビー団体が委員会の委員に対し、他の委員の行動に左右されるような提案を持ち掛けることによって、費用をかけずにどんな規模の委員会でも簡単に捕獲できること等を示した研究が、報告されている $ ^{4} $ 。さらに、議会内における政党の団結力が強いと、国会議員への情報ロビー活動のインセンティブが弱められ、ロビー団体が規制機関を標的にする傾向が強まること等が、示されている $ ^{4} $ 。

頻繁に話題に上るインセンティブの形態として、業界内での有利な雇用を約束することが挙げられる。規制者が退職後に業界に就職する現象（天下り）と、業界から規制機関に出向
または転職する現象を合わせて、海外では「回転ドア」現象と呼んでいる $ ^{4)} $ 。業界出身の規制者は、業界の環境に「適応」しているため、業界寄りの判断を下す可能性がある。また、将来的な業界への就職を期待する規制者は、雇用の可能性を増大させる方向に判断が偏る可能性がある。企業にとっては、影響力を行使するためでなく、単に有益な職能を備えた元規制者を雇用したいだけかも知れない。そうだとしても、業界に関心を持つ人材を雇用したい企業に対し、規制者が寛大な判断を下すことは、業界に関心があることを示すシグナルになる。このようなケースの規制の虜は、人的資源の流通に伴う「巻き添え被害」であると言える $ ^{4)} $ 。

Salant は、回転ドア現象を、関係特殊投資におけるホールドアップ問題として分析している $ ^{4, 25} $ 。被規制企業が設備投資によって生産能力を拡大すると、消費者余剰の最大化を使命とする規制者は、企業に埋没投資を回収させずに料金を引き下げようとする。企業はこれを予測して、設備投資を控えようとする。企業と規制者が共に永続する無限回繰り返しゲームでは、両プレーヤーが「協力」する、つまり企業が設備投資を行い、規制者は企業に資本の回収を許可する戦略が、最適反応となる。ゲーム理論では、このような戦略を部分ゲーム完全均衡という $ ^{2} $ 。現実社会で両プレーヤーが永続することはないが、次世代（後任）のプレーヤーによってゲームは受け継がれる。Salant は、回転ドア現象が、世代間の協力を促進することを示した。「フェンスの向こう側」に見える将来の収入を獲得できるかどうかは、企業や規制機関に在職している間の自身の協力行動にかかっている。このゲームは、非協力的な行動に対する制裁装置としても機能するため、企業と規制機関は、互いに協力して設備投資と資本の回収を継続することになる。回転ドア現象がもたらす重大なリスクとして、企業と規制機関が協力関係を維持するインセンティブが、双方にとって余りに大き過ぎるため、消費者のためにならないプロジェクトがいつまでも継続され、生

表 2 規制の虜に関係する諸要因 $ ^{4)} $

要因	種類
利益集団による影響力	贈賄情報ロビー活動シグナリング雇用(回転ドア)選挙運動の支援抗議・威圧流言の流布脅迫・暴力
規制者のインセンティブ	社会的厚生の最大化企業の私的情報の入手将来の雇用(回転ドア)組織への忠誠外部からの批判の最小化(評判)

産能力が拡大し過ぎる可能性を、Salantのモデルは予想している。

利益集団による影響力行使の手段には、威圧や脅迫、悪い噂を流すなどの、負のインセンティブも存在する $ ^{4} $ 。直接的な暴力によって影響力を行使する事例は、新興経済国の一部において蔓延している。Dal Bóの総説 $ ^{4} $ 中で紹介されている、利益集団による影響力の形態と、規制者の様々なインセンティブを、表2にまとめた。

### 4. 「規制の虜」の具体的事例

「規制の虜」がどのような社会的事象を引き起こしてきたのかを理解するための一助として、これまでに規制の虜であるとの指摘がなされ、国内外でよく知られている具体的事例の一部を、表3に示す。「規制の虜」という表現が直接使われていないものでも、実質的に同等の指摘がなされている事例は、表3に含めた。

エネルギー産業や銀行業のように、非常に大規模で強い影響力を持つ産業分野に、深刻な事例が見られることが、表3から分かる。特に、2007年から2009年にかけての世界金融危機と、2010年のメキシコ湾ディープウォーター・ホライズン原油流出事故は、いずれも発生後直ちに、規制の虜であるとの「診断」が下った、典型的な事例であるとされている $ ^{7} $ 。

具体的事例について留意すべき点は、多くの場合、白か黒かを明確に判定するのは困難だという点である $ ^{7} $ 。Stiglerが提唱した古典的な捕獲の完全形は、存在するとしても稀であると言われている $ ^{7} $ 。近年、多くの研究が、Stiglerタイプの捕獲であると広く認識されていた過去の有名な事例の一部に、疑問を投げかけている。古い文献で採用された証拠の多くは、直接的な証拠ではない。初期のモデル研究の限界と、詳細な事例研究の重要性が、明らかになりつつある $ ^{7} $ 。

### 5. 影響力に関する最近の研究 7,27)

### 5.1 非物質的捕獲

米国社会が抱える大きな問題として広く認識されるようになった規制の虜は、近年、盛んに研究が行われている分野であり、新たな知見や見解が次々に発表されている。利益集団による影響力の形態も、表2に示した典型的な形態に加え、新しいタイプの影響力の形態が注目を集めるようになって来ている。

Stiglerが提唱した典型的な捕獲は「物質的捕獲(Materialist Capture)」と呼ばれるようになり、最近研究が進んでいる捕獲は「非物質的捕獲（Non-materialist Capture）」と呼ばれている $ ^{27} $ 。非物質的捕獲は、「認知の捕獲（Cognitive Capture）」、或いは「文化の捕獲（Cultural Capture）」 $ ^{28} $ とも呼ばれ、利益集団が規制者の物の見方・考え方を次第に捕獲するようになる現象を指している。一例として、世界金融危機の発端となった金融業界の規制緩和は、規制当局が、「ウォール街にとって良いことは、米国にとって良いこと
表 3 「規制の虜」であると指摘された具体的事例 1, 7, 26, 30, 35)

年	事 例	概 要
1887
(1995)	州際通商委員会
(ICC) 26)	歴史学者、政治学者、経済学者らが、規制の虜の古典的事例としてよく用いる、かつての米国の連邦規制機関。長年の反鉄道運動により、鉄道規制のために設立された連邦機関だが、市民には鉄道業界を規制しているように装いながら、高額の運賃を設定したり新規参入規制を行うなどして、実際には鉄道業界を強化していた。
1927	連邦無線委員会
(FRC) 7)	米国内の通信事業の規制機関であったFRCは、1927年、ラジオ放送用の無線帯域を拡張しない決定をした。新規参入を恐れた既存の放送事業者がFRCを規制の虜にした古典的事例の1つとされたが、放送事業者が決定に関与した証拠はなく、既存の番組の品質確保を望む視聴者もFRCの決定を支持していた。
1980
年代	薬害エイズ事件 26)	HIV感染者の血液を原料に使用した非加熱の血液凝固因子製剤を、血友病患者に投与したため、多くの患者がHIVに感染した。(当時の)厚生省は、安全な加熱製剤が開発されてからも、製薬業界を保護するため、非加熱製剤の回収措置を講じなかったとして、規制の虜であると指摘されたが、最近、別の詳細な説明が提示された 35)。
1986
(2001)	BSE(牛海綿状脑症)
問題 30)	1986年に英国で確認され1990年代英国で猛威をふるったBSEが、2001年に日本国内で発見されると、牛肉消費が低迷し食肉業界がパニックに陥った。1996年にWHOから肉骨粉禁止勧告を受けながら、農林水産省が法律で肉骨粉を禁止せずに行政指導で済ませたことが、「生産者偏重の体質」によると指摘された。
2005	水圧破碎法の
EPA規制除外 26)	シェールガス採掘技術としてハリバートン社が開発した水圧破碎法は、飲料水の安全性に影響を与えると懸念されていたが、2005年のエネルギー政策法は、米国環境保護庁(EPA)による規制対象から水圧破碎法を除外し、水圧破碎を事実上、自由化した。ハリバートン社がEPAを規制の虜にしたと指摘されており、「ハリバートンの抜け穴」とも呼ばれている。
2007
(2009)	世界金融危機 7,26)	2007年に米国で発生したサブプライムロール問題から連鎖的に発生した、リーマンショック等の一連の国際的な金融危機と世界同時不況。金融業界からの働きかけによって、住宅ロール規制が緩和され、巨大なバブルが生じたことが発端とされている。
2010	メキシコ湾原油
流出事故 7,26)	BP社の海底油田掘削施設ディープウォーター・ホライズンで爆発火災が発生し、大量の原油がメキシコ湾に流出した。海底油田掘削規制を担っていた米国鉱物資源管理部(MMS)が規制の虜であると指摘された。MMSは、BPその他多くの企業に、環境影響評価書の提出義務を免除し、掘削許可を与えていた。米国海洋大気庁(NOAA)は、メキシコ湾における原油流出事故の増加を軽視していたMMSに対し、大量流出のリスクを文書で警告していた。
2011	福島第一原子力
発電所事故 1,26)	東日本大震災で原子炉が損傷しメルトダウンを起こした事故の原因を調査した国会事故調は、政界、(原子力安全・保安院を含む)官界、財界が複雑に絡まった規制の虜を、事故原因と結論づけた。

だ」と思い込むようになったことが原因の1つであると考えられている $ ^{27,28} $ 。

非物質的捕獲の概念について検討を進めると、思想や信条までもが、他の商品と同様、市場競争に曝されているという見解に迪り着く。そうなると、規制の虜の定義の根底にある「公益に反する」という言葉の定義が困難になる $ ^{27} $ 。公益とは一体何なのか。規制者の思想信条で公益を判断することの危険性を、最近の研究は示している。

### 5.2 「規制の虜」という概念に捕獲される社会

最後に、エネルギー産業災害予防の観点から特に関心が持たれる、メキシコ湾ディープウォーター・ホライズン（DH）原油流出事故の原因として規制の虜が指摘された、米国鉱物資源管理部（MMS）の変遷を調査した詳細な事例研究 $ ^{29)} $ の概要を、簡単に紹介する。

2010年4月のDH原油流出事故は、メキシコ湾に約490万バレルの原油を流出させ、米国史上最悪の環境災害とされている。海底油田掘削の規制機関であったMMSの職員と石油業界の間に、贈賄や贈答品の交換だけでなく、薬物使用や違法な性行為など、通常の捕獲の範囲を逸脱した関係があった事実が、事故前から知られていた。事故後、多方面から様々な対策が提案されたが、主要メディアの解説者らが一斉にMMSと業界の癒着を報じると、多様なイデオロギーを持つ諸機関が揃って、MMSが規制の虜であることに同意した。するとメディアの解説者らは、規制の虜の原因として頻繁に利用され
る2種類の通説によって、MMSの失敗を説明するようになっていった。1つは、規制機関が「相反する複数の任務」を抱えていたことであり、もう1つは、被規制業界に対する規制機関の「協力的な姿勢」であった。これらを根拠として、事故から僅か1か月後にMMSの廃止が発表された。税の徴収、規制監督、およびエネルギー開発の推進という3つの機能を、内務省内の3部門に分散させる計画が示された。

しかし、MMSの設立から事故に至る、国家エネルギー政策の推移、浅水域から大水深域への掘削環境・掘削技術の変化、独立系企業の参入、MMSに関わる法律の制定、規制と開発推進の各業務に係る議会公聴会の開催回数、原油流出量と生産量の推移、事務系職員と技術系職員の数、予算配分、環境保護と経済成長に対する世論の選好等の変遷を精査した結果、通説として挙げられる2要因が、規制の虜の本質的な原因であるとする根拠は乏しいことが示唆された。事故当初の印象とは対照的に、原油流出事故の原因を説明する上で、規制の虜の重要性が誇張され過ぎていること、ならびに、環境保護より安価なエネルギーを望む世論と、大水深掘削を推進した大統領府と連邦議会の方が、事故を引き起こした要因として重要であることを、事例研究の結果は示している。

「規制の虜」という曖昧でセンセーションナルな概念は、別の妥当な説明を覆い隠す。このような失敗は、政策対応を誤った方向へ導き、真に存在する問題が是正されない可能性があると、Carriganは指摘している $ ^{29)} $ 。

### 6. おわりに

東日本大震災に伴い発生した原子力発電所事故の教訓を、今後の防災対策に活かしていくことを目的として、原発事故の根本的な原因であると報告された「規制の虜」に関わる、規制の経済学の主要な研究成果と、最近の事例研究の成果を紹介した。また、過去に「規制の虜」であると指摘された、具体的事例について、紹介した。

規制の虜に関する最近の報告は、外部の利益集団によって、公的機関の政策が丸ごと「認知的・文化的」に「捕獲」される危険性が存在することを、示唆している。さらに近年、規制政策への「ステークホルダーの参加」が重要視されており、これが規制の虜の温床になりかねないという難しさもある。

捕獲は、程度と形態の両面で、規制機関と規制の種類により様々である。規制の虜の「予防」を検討する上で、捕獲の多様性は重要な意味を持つと考えられている $ ^{7} $ 。現実社会において、規制の虜は必要悪の側面もあり、白黒ではなく相対的に捉えることが重要であると思われる。その上で、捕獲の相対的な強さや弱さを決定づけているものを明らかにすることが、実効性のある「予防対策」につながると考えられる $ ^{7} $ 。虜にされた規制機関ばかりに関心が集まるが、他の多くの規制機関が、最悪の形態の捕獲を寄せ付けない、驚くほど強力な免疫システムを備えていることに、捕獲研究者らは注目している $ ^{7} $ 。

国会事故調報告書 $ ^{1)} $ は、規制当局の専門性の欠如を規制の虜の発生要因の1つとして指摘している。しかし他方では、複雑で大規模な技術を評価するには多種多様な専門的知見が要求され、現実には困難になり得るという指摘もある $ ^{31)} $ 。藤垣 $ ^{32)} $ は、社会的意思決定の現場を支配する2つのシンプルな思い込みとして、専門主義に基づく「技術官僚モデル(technocratic view)」と、多様な価値観を重視する「民主主義モデル(democratic view)」を紹介している。日本の科学技術をめぐる重要な社会的意思決定は、これまで技術官僚モデルに基づいて行われてきた。一部の専門家の「工学的判断」に基づく意思決定のあり方を、再検討すべきである $ ^{31)} $ ということこそが、原発事故の最大の教訓なのではないだろうか。

原子力政策と消防政策は、一見すると大きく異なっているように思えるかも知れないが、どちらもエネルギー産業が関わっており、国民保護法 $ ^{33)} $ 施行後の消防政策は安全保障とも密接に関係している $ ^{34)} $ 等、内容や社会的位置づけに共通点が少なくない。安全でなくてはならない、原発と石油コンビナート。莫大なエネルギーが集中する巨大システム、物理現象の複雑さ、実大実験による検証の難しさ。類似点は多い。

さらに東日本大震災以降、原子力から火力へ電力依存が大きくシフトしていることから、電力業界における石油など危険物の取扱いに関する保安責任も増大していると考えられる。国会事故調報告書 $ ^{1} $ の「提言5：新しい規制組織の要件」に掲げられている、2）透明性に係る要件は、消防行政における規制の虜対策としても重要であると思われる。

消防関係者その他読者の方々が、今後の防災対策の在り方を検討する上で、本報が少しでも参考になれば、幸いである。

## 参考文献

1）東京電力福島原子力発電所事故調査委員会：国会事故調報告書、2012年7月5日提出（http://warp.da.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/3856371/naiic.go.jp/）（Accessed on 14 May 2015）、徳間書店、2012

2）奥野正寛（編著）：ミクロ経済学、東京大学出版会、2008

3）植草益（編）：社会的規制の経済学、NTT出版、1997

4) Ernesto Dal Bó: Regulatory Capture: A Review, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 22, No.2, 203–225, 2006

5) George J. Stigler: The Theory of Economic Regulation, The Bell Journal of Economics and Management Science 2(1), 3-21, 1971

6）G・J・スティグラー（著）、余語将尊、宇佐美泰生（訳）：

小さな政府の経済学、東洋経済新報社、1981

7) Carpenter, D. and Moss, D. A. (Ed.): Preventing Regulatory Capture: Special Interest Influence and How to Limit It, Cambridge University Press, 2014
# Failure of Disaster Prevention and “Regulatory Capture”

(Abstract)

Yuko Nomura and Atsuo Kishimoto $ ^{*} $

(Accepted August 25, 2015)

In order to make appropriate use of lessons learned from the Fukushima nuclear accident occurred with the Great East Japan Earthquake, within future disaster prevention measures, this article focuses on “regulatory capture” that was reported as the underlying cause of the nuclear accident. Major findings relevant to regulatory capture in the field of economic theory of regulation and recent research findings obtained through fine-grained empirical work are presented. Some previous examples of regulatory policies, accidents and cases that were reported as regulatory capture are also presented.
# 消防研究所报告

通 卷 119 号

平成27年9月30日発行

禁無断転載

編集行消防庁 消防研究センター

〒182-8508 東京都調布市深大寺東町4-35-3

電話（0422）44-8331（代表）

http://www.nrifd.fdma.go.jp

Email: kikaku_all@fri.go.jp

印刷 (株)三州社

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警察厅

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大規模災害対策の推進	1,103,262
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現場執行力の強化	6,156,136
警察情報通信基盤の整備充実	9,276,768
警察活動の拠点施設の整備	3,161,714
合計	25,205,202