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# 金融業における規制の経済効果 $ ^{*} $ **

橘木俊詔池尾和人三井清北川浩中島栄一田中守井村浩之松浦克己

## 序章

コンピュータ・通信技術の発達や経済活動の国際化の進展など、わが国の金融業をとりまく環境は急速に変貌を遂げてきた。そのような状況の中で新金融商品の開発や国際金融業務の拡張などが行われ、わが国の金融システム全体も大きな影響をうけてきている。急速な金融環境の変化や新しい金融業務の展開に伴い、金融業に対するこれまでの公的規制がむしろ弊害をもたらすなどの事態が生じ、金融業に対する公的規制の在り方を再検討しようとする動きが生じ

*）橘木俊詔（經濟企画庁經濟研究所客員主任研究官、京都大學經濟研究所教授）池尾和人（同客員研究員、京都大學經濟学部助教授）三井清（同客員研究員、明治学院大學經濟学部講師）北川浩（同客員研究員、成蹊大學經濟学部講師）中島栄一（同行政実務研修員、神奈川県人事課）田中守（同委嘱調查員、東洋信託銀行）井村浩之（同委嘱調查員、東洋信託銀行）松浦克己（主任研究官）

**）本務執筆の過程において、多くの方から貴重なコメントと御助言をいただいた。非常に多くの方からコメントをいただいたので、それを一々記すことは困難であるが、理論・計量経済学会、日本銀行金融研究所、資本市場研究会、経済企画庁経済研究所での報告のさいの御助言に謝意を表します。本研究が、何がしか裨益するところがあるとすればこれらに負うところが大きい。もとより、本研究の内容に関する責任は執筆者にあり、残りうべき過誤があるとするならば、それは当然、執筆者に帰せられるべきものである。

てきたのである。

金融業に対しては、金利規制・業務分野規制・バランスシート規制・預金保険制度など多くの規制が加えられてきた。規制の理由としては、経済力集中の排除、信用秩序維持、経済発展政策の一環などさまざまな理由が考えられるであろう。高度成長期までの我が国においては、多少の議論の余地はあるが、それぞれの規制はある程度所期の目的を達成してきたと考えられる。少なくとも戦後の日本では大きな信用秩序の混乱を経験することはなく、銀行に対する規制はその意味で信用秩序維持に貢献するという機能を十分に果たし得たといえるだろう。

しかし前述のような金融環境の変化は、これまでの規制の実効性を弱めたり、規制の存在が、家計や企業のみならず金融業自体の利益をも損なうという状況が生じるようになってきた。その典型的な例が金利規制である。金利規制は経済発展政策の一翼を担い、かつ間接的に信用秩序維持に寄与してきた。しかし金融革新の進行や資金調達や資金運用の国際化の進展は規制金利体系に拘束される金融機関の経営基盤を脆弱なものとし、さらには国民経済的視点からの効率性の阻害も甚大であると考えられるようになってきた。これが一連の金利自由化という規制緩和を促進させた理由である。

金利自由化がある程度の段階に到達した今日において、次の段階として注目され始めたのが、
金融業における業務分野規制の問題である。

現在、我が国における業務分野規制は、証労業務と銀行業務の分離および信託業務と銀行業務の分離、長短分離などの銀行業の中の専門化などがある。証労業務の分離は明文をもって（証労取引法65条）規定されており、信託業務に関しても、信託銀行以外の信託業務は例外的な事例を除いて、行政的に規制されてきた。また業務分野が明確に分離されているわけではないが、長期貸出については、普通銀行の長期資金の調達を制約することによって、それを認められた長期専門金融機関を実質的に有利化させているというようなことが挙げられる。

ところで金融業が他の産業とは異なる視点で規制の対象となる最も基本的な理由は信用秩序維持の観点である。信用秩序とは、個々の債権・債務関係が期待どおりに履行され、かつそれらによって構成される金融システム全体が公衆の信認を得ている状態のことである。その中でもとりわけ重要なのが、一国全体の決済システムの安定性である。決済性を持つ金融資産は通常「通貨」と呼ばれるが、このような金融資産は公衆から極めて高い信認を得ている必要がある。現状では、通貨は中央銀行の負債である現金通貨の他に、民間銀行の負債である預金通貨がある。そしてこの預金通貨に対する信認が、一国の決済システムの安定性を確保する上で極めて重要な要因となっている。広範な銀行取り付けなどによる決済システムの崩壊が、一国の経済に甚大な損失をもたらすことは、今世紀初頭の金融恐慌の例を挙げるまでもないであろう。したがって信用秩序とりわけ決済システムの安定性の維持の観点から、銀行業は他の産業とは異なるタイプの規制を受けることになるのである。

金融業と証券業の分離は上記の点を強く反映した規制である。証券業務に係わるリスクは、決済システムの担い手たる銀行の安定性を脅かす可能性がある。銀行業と証券業および銀行業と信託業の分離に関してはさらに次の二つの観点を指摘することができる。一つは金融業それ

自体の産業政策である。これは我が国の昭和20年代においては、金融業の中で証労業及び信託業は幼稚産業の部類に属し、これらを発展させるためには、それぞれの業界の保護としての参入規制を必要としたという考え方である。第二は銀行がこれらの業務を兼営することに伴う利益相反の問題である。これは預金者と投資家ないし預金者と信託受益者の利害が対立する可能性の高さを指摘するものである。利益相反の具体例としては、大恐慌時の経験において、銀行が証労業務を兼営していたために、不良な社債を投資家に売却することによって不良貸出を回収するなどの、インサイド情報の不公正な利用が行われたというようなことがとりあげられる。

我が国特有の業務分野規制である長期貸出や中小企業貸出への専門化に関して若干触れておく。これらの規制は金融業の性質それ自体に根ざしたものというよりも、むしろ産業政策や社会政策との関連でその必要性が議論されることが多い。経済発展と金融システムの関わりについては、論者の完全な意見の一致は得られないであろうが、経済成長の初期における長期資金不足の解消や中小企業育成のための円滑なファイナンスなどの必要性については議論の余地はないであろう。そして少なくともそのような点が上記の規制の理由の一つになっていたことは否定しえないものと思われる。本論の範囲を越えるものであるが、このような点については公的金融の機能をも併せて考察する必要があろう。

しかしながら業界保護や産業政策が決第にその意義を失い、コンピューターや通信部門における技術革新や金融の国際化・金利自由化などの中での業務分野規制の非効率性が目立ち始めるに至り、我が国の業務分野規制も見直しが求められるようになった。ところが金融業の自由化は危険性を持つことも見逃すことはできない。例えば近年の米国における銀行倒産の急増の事実を看過することはできない。このような状況において、米国では金融自由化の行き過ぎが指摘されるようになり、信用秩序維持の観点からの規制体系を再構築しようとする金融のリレ
ギュレーションの動きが生じてきたのである。ただしリレギュレーションといっても従来の規制体系に固執することではなく、時代に即応した新しいタイプの規制を中心とした規制体系の整理がすすめられる方向にある。その目的は効率性を保持しつつ信用秩序を維持することである。このとき中心となる規制には二つの種類がある。一つは預金保険を中心とした公的セーフティネットであり、今一つは競争を直接に制限しないバランスシート規制である。そしてこのバランスシート規制の中でもとりわけ重視されているのが、銀行業に対する自己資本比率規制である。自己資本比率規制は銀行の負債側および資産側の戦略を制限することによって、事前的に個々の銀行のリスクの拡大を防止することを狙いとする。また預金保険制度は事後的に預金を保証することによって、個別銀行の倒産と信用秩序の安定性を切り難し、銀行業の効率性と信用秩序維持の両立を図ることが期待される制度である。

本論の目的は以上のような状況をふまえて、我が国の金融業の規制体系の再検討に役立つ理論的・実証的分析を行うことである。本論では、預金保険制度を中心とした公的セーフティネットの在り方や、銀行業の自己資本比率規制の在り方およびそれらの効果などのリレギュレーションの側面と、業務分野規制の緩和に関してのディレギュレーションの側面の両方を取り扱う。それぞれの側面は、現在の金融業の規制体系見直しの両輪として理解されればならず、バランスのとれた規制体系を模索していかねばならないからである。

第1部（第2章からなる）では、リレギュレーションの中でも事後的規制すなわち的セーフティーネットの分析が行われている。信用秩序維持が銀行制度がその機能を果たすための大前提であると考えられるからである。

第2部（第3、4、5章からなる）では、リレギュレーションの中の事前的規制の中心として近年注目されている自己資本比率規制の諸効果を取り扱う。

第3部（第6、7、8章からなる）では、現在わが国のディレギュレーションの最も中心的な問題である業務分野規制に関する分析を行う。その中でもエコノミーズ・オブ・スコープと利益相反に焦点をあてる。現在これらの概念は、我が国の業務分野規制の在り方を検討していく上で、最も重要なテーマとなっているからである。

各章の内容は以下の通りである。

第2章の「セーフティネット」では、セーフティネットで最も透明度の高い形態である預金保険制度の分析を行う。まず米国の預金保険制度を主として念頭においたかたちで議論を行い、セーフティネットの提供にかかわる問題点を明らかにする。その上で、制度改革案の検討と合わせて、それらの日本の現状への含意を探る。

第3章の「資本構成と債権譲渡」では、銀行業の自己資本比率規制が銀行行動に及ぼす効果を理論的に分析する。とりわけ銀行業のリスクに及ぼす効果と、自己資本比率規制の強化によって助長されるオフバランス取引の意義に焦点をあてる。

第4章の「銀行自己資本比率規制の実体経済への影響」では、自己資本比率規制強化の間接的な経済効果として、企業の資本コストに及ぼす効果を理論的に分析し、若干のシミュレーションを試みる。自己資本比率規制は銀行業のリスク管理に主要な目的を持つが、その実体経済への効果ないしは効率性からの評価も重要だからである。

第 5 章の「銀行業の資本コスト」において、銀行の資金調達力の変遷を探るため、銀行業の資本コストを計測し、業態別・銀行別の差異を明らかにする。さらに日米銀行間の比較を行う。

第6章の「エコノミーズ・オブ・スコープと含み益」において、含み益を考慮して銀行業の費用関数の計測を行い、エコノミーズ・オブ・スコープおよびエコノミーズ・オブ・スケールの有無を検討し、業務分野規制緩和のひとつの
根拠を提示する。

第7章の「業務分野規制緩和の厚生効果」では、一般的な理論モデルを用いて業務分野規制が、金融機関と顧客に及ぼす影響を経済厚生の観点から分析する。ここではエコノミーズ・オブ・スコープおよびエコノミーズ・オブ・スケールと業務分野規制の厚生効果との関係に焦点が当てられる。

第 8 章の「金融業における利益相反問題と規制の効果」において、銀行業と証券業の分離に関して重要な根拠とされている利益相反問題を理論的に分析する。銀行・証券が分離された制度とユニバーサルバンキング制度を利用者の厚生の観点から比較する。

なお、本報告のうち、第2章と第3章は、池尾和人が経済企画庁とPennsylvania大学における研究をもとに執筆したものである。
# 第2章 セーフティ・ネット $ ^{*} $

## はじめに

わが国や米国をはじめとした多くの国々で採用されている銀行規制システムは、イ）政府が（明示的にか、あるいは暗黙的にか）預金の払い戻しを保証（セーフティ・ネットを提供）する一方で、口）銀行の行動（活動範囲や価格設定等）に制限を加えるという“二重構造”を基本的にもつものである。そして、現在進行中の金融自由化（規制緩和）の動きは、口）の内容を預金金利規制や業務分野規制（例えば、銀行・証券分離）といった競争制限効果の強い措置を中心とするものから、そうした効果を直接にはもたない自己資本比率規制等を中心とするものに転換させることを内実とするものであると考えられている。

しかし、口）の内容の変更は、実はイ）のセーフティ・ネットの提供体制のあり方の再検討を不可避的に要請するものである。換言すると、セーフティ・ネットの提供体制の改革を伴わない規制緩和は、（後述のように）きわめて好ましくない帰結を招きかねないものである。そこで本章と次章では、イ）の政府によるセーフティ・ネットの提供がもつ経済効果と、新たに口）の中心となりつつある自己資本比率規制の経済効果について、それぞれ分析的な検討を加えることにし、今後の銀行規制システムのグランドデザインを設計する際に踏まえられるべき、基礎的な問題点に関する理解を提供することにしたい。

セーフティ・ネットの制度化の様式には様々のものがありえるが、米国における預金保険制度は、そのうちでも最も透明度(transparence)の高い形態といえ、他の制度化の様式に比べてより明示的な体制をとっているという点で、セーフティ・ネットの提供がもつ経済効果の分析を著しく容易にするものである。そこで第2章では、まず米国の預金保険制度を主として念頭に置いたかたちで議論を行ない、セーフティ・ネットの提供にかかわる問題点を明らかにする。その上で、制度改革案の検討と合わせて、それらの日本の現状への含意を探るという議論の順序をとることにする。

これに対して第3章では、自己資本比率規制の諸効果（意図されたものと意図されないもの）について分析するとともに、関連してオフ・バランス・シート活動の意義を明らかにすることを試みる。自己資本比率規制は、銀行の健全性と安全性を確保する上で、金融自由化以後の銀行規制政策の中核的手段になるものと期待されている。そして、金融のグローバル化（内外金融資本市場の一体化）の進展を背景として、自己資本比率規制は国際的に統一化されたかたちで実施されようとしている。しかし同時に、自己資本比率規制の強化は、オフ・バランス・シート活動等の新しい銀行行動を促進する効果をもつものでもある。

なお、第2章と第3章は内容的にきわめて連関したものであるので、両章の参考文献は、第3章の末にまとめて掲げることにする。

## 1 預金保險制度

## 1 - 1 預金保険の危機

米国は、預金保険制度の最先進国の1つである。米国での預金保険制度導入の試みは、そのほとんどが失敗に終ったものの、州や地方レベルでは19世紀の初頭からみられた。そして1933年に米国に連邦レベルの預金保険制度がはじめて導入されたときに、他に全国規模の預金保険

(*)文部省科学研究費「成熟化社会における合理的資源配分」によって京都大学で購入した「日経金融財務諸表データ」と「日経株価データ」を用いて本章の計測は行われた。
制度をもっていた国は、チェコスロバキアが唯一の前例として存在していたに過ぎなかった。また、1933年以降の米国の預金保険制度は、きわめて成功した例として知られている。しばしば引用される、ミルトン・フリードマンの次のような発言は、そうした成功を裏付ける高い評価の代表例である。

連邦預金保険制度の確立は、「……1933年の恐慌から結果した最も重要な銀行制度における構造的变化であり、実にわれわれの見方によれば、南北戦争の直後に州法銀行券の発行が課税によって消滅して以来の、金融の安定化に最も貢献した構造的变化である。」

しかし、かつてこうした高い評価を得た米国の預金保険制度は、いまや危機の渦中にあるといっても過言ではない。すなわち、米国の預金金融機関、とりわけ貯蓄貸付組合(savings and loan associations)は、その多くが経営破綻に直面しており、それらの損失を処理し預金の払い戻しを確保するために必要な費用は1,000～1,500億ドルに上ると推定されている。 $ ^{1} $ その額は、貯蓄貸付組合に関する預金保険の提供機構である連邦貯蓄貸付保険公社（FSLIC）の基金の残高（1986年末の時点で36億ドル）を大幅に上回るものである（表1、2）。換言すると、連邦貯蓄貸付保険公社という預金保険の提供機構自身が、帳簿上の計算では支払い不能の状態に至っているのである。 $ ^{2} $

こうした預金保険の危機をもたらした米国預金金融機関の大規模な経営破綻は、実体経済環境の悪化や金融機関側の経営の誤りにのみよるものではなく、米国におけるこれまでの（預金保険制度のあり方を含む）銀行規制政策の誤りによる面が強い。 $ ^{3} $ とくに預金保険の危機の主要な原因の1つは、現行の預金保険制度のあり方自体にあるとの見方は有力である。たとえば、Andrews [1988] は次のように述べている。

「何が、この国の預金保険制度の危機を引き起こしたのか。ほとんどの銀行家、規制当局、議会のメンバーは、いまなお次のような標準的な解答を好んでいる。すなわち、南西部の経済

表 1 FSLIC による破綻処理件数と破綻機関数

年	破綻処理件数	破綻機関数 $ ^{1)} $
1975	11	17
1976	12	48
1977	10	38
1978	4	38
1979	4	34
1980	32	43
1981	82	85
1982	247	237
1983	70	293
1984	36	445
1985	64	470
1986	80	471
1987	77	515
1988 $ ^{2)} $	154	434

( 1 ) The Financial Accounting Standard Board

(FASB)が設定した会計原理(GAAP)の下で正味資産がゼロ以下の貯蓄貸付組合数。

（２）１２月中旬までの数字。

（出所）1988 年度米国ファイナンス学会（AFA）における E.J.Kane の報告による。

1）貯蓄貸付組合の惨状を特集した Business Week（1988年10月31日号）の記事によれば、米国民は第2次大戦後、現在の金額に換算して500億ドルを西ヨーロッパの復興のために費やした。現在の米国民は、貯蓄貸付組合の救済のために、このマーシャル・プランの2倍以上の規模にあたる支出を行なわねばならない立場に追い込まれている。預金者の立場からだけみると、預金保険制度はきわめて望ましいものに見える。しかし、同特に納税者であるという立場からみると、預金保険制度は甚大な負担をもたらしかねない厄介者に他ならない。

2）1989年8月9日に貯蓄貸付組合に関する救済法が成立し、経営破綻状態にある貯蓄貸付組合の整理のために、500億ドルの公的資金の注入を行なうことが決められるとともに、整理信託公社（RTC）が設立された。整理信託公社は、連邦貯蓄貸付保険公社の業務を引き継き、貯蓄貸付組合の整理作業を担当するものである。
表 2 米国預金保険機構の基金残高（単位・億ドル）

年末	連邦貯蓄貸付保險公社	連邦預金保險公社
総準備	対保險預金比	預金保險基金	対保險預金比
1960	3.81	0.618%	22.22	1.485%
1965	15.37	1.353	30.36	1.448
1970	29.03	2.048	43.80	1.253
1971	29.87	1.767	47.40	1.265
1972	31.42	1.564	51.59	1.229
1973	34.54	1.563	56.15	1.206
1974	37.91	1.602	61.24	1.177
1975	41.20	1.478	67.16	1.180
1976	44.80	1.365	72.69	1.157
1977	48.73	1.286	79.93	1.154
1978	53.28	1.262	87.96	1.156
1979	58.48	1.269	97.93	1.211
1980	64.62	1.289	110.20	1.162
1981	61.56	1.198	122.46	1.238
1982	63.08	1.137	137.71	1.214
1983	64.25	0.963	154.29	1.216
1984	59.62	0.760	165.29	1.189
1985	74.97	n.a.	179.57	1.194
1986	36.37	n.a.	182.53	1.120

( 出所 ) United States League of Savings Institutions, '87 Savings Institutions Source Book, 1987.

の苦境、銀行と貯蓄貸付組合に対する監督上の過失、および金融機関の経営者の側の無能力と甚だしくは犯罪行為。しかし、その数が増加しつつある有力な観察者の間では、1つのより根本的な説明がいまや受け入れられつつある。それは、連邦預金保険そのものが問題の根幹にあるというものである。」

具体的には、金融機関の経営状態と関連しない一律の保険料で預金の払い戻しを保証する現行の預金保険制度は、被保険金融機関による過度のリスク負担を誘発するという、不適当な誘因効果（incentive effects）をもっている。そして、これまで金融機関の行動に対して課されていた規制の多くは、この種の誘因効果を是正し、被保険金融機関による過度のリスク負担を防止

3）たとえば、住宅所有促進という社会政策的な課題（アメリカン・ドリーム）を銀行規制政策という手段に頼って追求してきたことは、貯蓄貸付組合の経営悪化の原因の1つである。すなわち、住宅所有の促進という名目で貯蓄貸付組合の資産運用対象を住宅モーグッジに制限してきたことは、貯蓄貸付組合の資産・負債の期間のミス・マッチを人為的に拡大し、それらを利子率リスクに対して必要以上に脆弱にする効果をもつものであった。
する役割を果していた。すなわち、従来の銀行規制は、預金保険制度を補完し、その有効性を支える存在であったと理解できる。

しかるに、近年の米国における銀行規制緩和（deregulation）の政策は、預金保険制度の改革を伴うことなく推進されてきた。その結果、規制による抑止が弱まったために、現行の預金保険制度のもつ不適当な誘因効果が実際に作用することになり、そのことが大規模な経営破綻の発生に拍車をかけることにつながったとみられる。この意味で、現下の米国でみられる預金保険の危機は、現行の預金保険制度が規制緩和と両立可能なものではないことをあからさまに示したものであるといえる。

規制緩和を一層促進するためには、預金保険制度（セーフティ・ネットの提供体制）の改革が不可欠であり、現行の預金保険制度を維持しようとするならば、規制の再強化が必要となる。これが、預金保険の危機に直面している米国の銀行規制政策にとっての避け難い選択である。次に、こうした点についてより詳細に検討するための前提として、米国の預金保険制度の仕組みと現状について確認しておくことにしよう（以下の記述の多くは、Cooper and Fraser [1986] の第6章に負っている。）

## 1 - 2 米国の預金保険制度

現在の米国には、商業銀行（および相互貯蓄銀行）に対する預金保険を提供する連邦預金保険公社（FDIC、1933年設立）貯蓄貸付組合に対する預金保険を提供する連邦貯蓄貸付保険公社（FSLIC、1934年設立）および信用組合に対する預金保険を提供する全米信用組合保険基金（NCUIF、1970年設立）という3つの連邦レベルの預金保険機構があり、他に州や民間レベルの様々な預金保険プログラムが存在している。

このうち連邦預金保険公社は、1933年の銀行法に基づいて設立された米国最初の連邦レベルの預金保険の提供機構であり、独立した組織をもつものである。これに対して連邦貯蓄貸付保険公社は、翌年の住宅所有者貸付法により設立された連邦住宅貸付銀行制度（FHLBS）内の1機関であり、連邦住宅貸付銀行理事会（FHLBB）による管理を受けるとともに、銀行検査活動等の面での援助をそれから受けている。FHLBSは、商業銀行に対する連邦準備制度の役割を貯蓄貸付組合に対して果たすものである。また、全米信用組合保険基金は、1970年設立の全米信用組合管理機構（NCUA）内の1機関であり、その組織形態はFSLICの場合とよく似ている。NCUAは、連邦免許をもつ信用組合に対する規制当局である。

このように、連邦預金保険公社と他の2つの預金保険機構では、組織形態がやや異なる。しかし、そうした組織形態上の相違にかかわらず、それらが果たしている実質的な機能は同じとみられる。そこで以下では、議論の重複を避けるために、3つの連邦預金保険機構について区別して説明を行なうことはしない。したがって、以下では「銀行」という表現で、預金金融機関全般を指すものとする。 $ ^{4} $

現在これらの預金保険機構は、預金者1人あたり（1銀行あたり）10万ドルまでの預金に対して、その払い戻しを保証している。そして、この保証の提供に対する見返りとして、各銀行から年率で預金残高の1/12パーセントにあたる保険料を半年ごとに徴収している。ただし、保険料収入から保険機構の運営と保険基金の維持に必要な費用を控除した残高は、割戻しされることになっているので、これまでは実質的な保険料率は1/12パーセントよりも低かった。しかし預金保険の危機の進行とともに、割戻しは1985年以降行なわれておらず、とくに貯蓄貸付組合に対しては、さらに1/8パーセントの特別料金が加算されるに至っている。けれども保険
料率は一律であり、銀行ごとの経営状態の相違に応じて差別化されてはいない。

各預金保険機構は、他の通貨監督官（OCC）連邦準備制度（FRB）および各州銀行・保険委員会とともに、銀行規制当局を構成しており、銀行に対する監督と検査の活動を行なっている。こうした活動は、預金保険機構にとっては保証している債権の保全活動という意味ももっている。連邦預金保険公社の場合、（臨時雇用を含めて）9098名の職員のうち2521名が銀行検査部門に属する要員である（1987年末時点）。

銀行検査の結果、経営状態に問題があると認定された銀行に対しては、監督が強化されるとともに、経営改善のための指示が出される。ただし、特定の銀行を“問題”銀行として認定したことを公表すべきかどうかについては、論者によって意見の対立がある。すなわち、そうした結果の公表は、預金者の不安を惹起し取り付け発生の契機となりかねないので、避けるべきであるという考え方と、積極的に公表して、市場規律の作用を経営改善のための圧力として利用すべきであるという考え方が存在する

たとえば、わが国の銀行規制当局（大蔵省、日本銀行）は、前者の考え方に与しており、銀行検査（考查）の結果については厳格に守秘されている。そして、米国の銀行規制当局も、従来は同様の態度をとってきた。しかし、こうした態度は、米国の証券市場に対する規制当局である証券取引委員会（SEC）のインサイダー取引を防止するために積極的な情報公開（disclosure）をもとめる姿勢とは、矛盾するものであった。

米国では当初、銀行はSEC規制の例外とされていたが、1964年の証券取引法の改正は、銀行に対しても情報公開の要請を強めることになった。さらに、近年米国の多くの銀行が銀行持株会社の形態をとるに至って、銀行は例外とされていてもその持株会社は例外と認められていないので、実質的にSECの規制によって情報公開が行なわれるようになった。こうした状況の中で、米国の銀行規制当局の態度にも変化がみられ、1980年代半ば以降は、銀行検査の結果判明した問題点については公表する方向に移りつつある。

ある銀行の経営の破綻が明らかになった場合、預金保険機構はそれを処理しなければならない。その際の処理方式には、大きく分けて次の3つのものがある。

1. 預金払い戻し方式:破綻した銀行を閉鎖し、その清算を行なう。その預金者には、預金保険機構が代わって保険限度額の範囲内で払い戻しを行なう。このとき、預金保険限度額を超える預金の保有者および預金者以外の債権者の債権については、清算結果に応じて支払いが行なわれるに過ぎない。

2. 買収・預金継承（purchase and assumption）方式：他の銀行との合併を斡旋する、ないしは破綻した銀行の資産の一部あるいは全部を別の銀行に売却し、買収を行なう側の銀行に破綻した銀行の預金債務を継承させる。この方式の適用にあたって預金保険機構は、破綻した銀行の不良債権を買い取るなどのかたちで、資金援助を行なう。この方式がとられた場合には、預金保険対象外の大口預金者や預金以外の形態の負債提供者の債権も保全されることになるのが一般的である。

3. 救済（bailout）方式：預金保険機構が破綻した銀行に直接に資金援助を行なうことにより、その銀行の経営の存続をはかる。ただし、経営の存続をはかるといっても、当然、経営者の交代等はもとめられる。この方式がとられた場合には、その銀行は破産を免れるわけであり、その銀行のすべての債権が保全されることになる。

預金保険という名称から受ける印象とは異なり、近年では、預金額ベースであると破綻処理の数％が第1の方式によるに過ぎず、他は第2および第3の方式によって処理されている。すなわち、負債提供者に犠牲を求める可能性のある預金払い戻し方式の適用は、ごく小規模の銀行の破綻の場合に限られているのが現状である。
なお、実際には、ある銀行が支払い不能状態に陥っていることを確認したとしても、それを放置するという対応をとることも、頂金保険機構にとって第4の方式として（少なくとも短期的には）選択可能である。 $ ^{5} $

## 1 - 3 預金保険の機能

預金保険という名称は、その機能を考えたときには、実はミスリーディングなものである。というのは、「技術的には、預金保険はまったく保険ではない」(Benston, et. al. [1986])からである。預金保険は、特定の危険に対して保険（insurance）を与えるものというよりは、預金払い戻しの保証（guarantee）にほかならない。預金保険機構は、預金払い戻しを約定している銀行のいわば連帯保証人として捉えることができる。

しかし、預金保険制度は通常の保証契約ともやや異なった性格をもっている。預金保険制度の場合には、保証の提供者の側が債務者（銀行）に対して破産を宣言し、それを閉鎖する権限を有している。こうした性格は、通常の保証契約の場合にはほとんどみられないものである。そして、かりに銀行の経営状態の完全な監視が可能であり、その銀行の正味資産が消尽されてしまう前に、経営危機に陥った銀行を閉鎖してしまうことができれば、破綻した銀行の資産を清算するだけで預金の払い戻しは可能となる。

すなわち、閉鎖権限を適切に運用することが可能であれば、預金保険制度は、まったく基金を支出することなく、その機能を果たすことができる。逆にいうと、預金保険制度が基金を必要とするのは、披保険銀行の経営状態の監視が不完全である等の理由で、問題銀行の閉鎖を迅速に行なえず、債権の保全に失敗したときに限られる。このように預金保険制度の負担は、銀行検査の能力と、いかなるタイミングで問題銀行に再組織化（閉鎖、あるいは合併等の処理）を命じるかに関する運営方針とに大きく依存するものである。

ここで、以上のような預金保険制度の性格を考慮しながら、日本の預金保険制度についても概観しておくことにしよう。わが国には、農水産業組合を除く他の民間金融機関に対する預金保険を提供する「預金保険機構」と、農水産業組合に対する預金保険を提供する農林水産業協同組合貯金保険機構という2つの組織が存在する。前者は1971年に設立され、1986年に制度拡充がはかられている。後者は、1973年の設立である。

預金保険機構は、現在預金者1人あたり1000万円までの預金の払い戻しを保証しており、強制加盟の金融機関から預金残高の0.012パーセントを年間の保険料として徴収している。農林水産業協同組合貯金保険機構は、現在預金者1人あたり300万円までの預金の払い戻しを保証している。

しかし、これらの組織自体は人員的にはきわめて小規模なものであり、銀行検査機能や披保険銀行に対する営業停止権限を直接に有するものではない。たとえば、預金保険機構の事務局員数は、出向者4名を含めて12名に過ぎない（1987年7月1日現在）。したがって、先の預金保険制度の性格からみて、預金保険機構だけで預金保険制度として完結した存在であるとみることはできない。

日本において銀行検査（考查）機能をもつのは、大蔵省銀行局と日本銀行であり、銀行に対して営業停止命令を下せる者は大蔵大臣である。 $ ^{6} $ 預金保険機構は、単独では十分な役割を果たし得るものではなく、これらの付属機関としてはじめて意義をもつといえよう。このことは、預金保険機構の理事長には日本銀行副総裁をあてることが法定されていることからも裏付けられる。換言すると、わが国の場合に預金保険制
度（セーフティ・ネット提供）の実質的な担い手となっているのは、大蔵省、日本銀行にほかならない。

事実これらの銀行規制当局は、多くの論者が認めるように、公式の預金保険制度がわが国に導入される以前から実質的に預金の払い戻しを保証する働きを果たしてきた。しかし、預金保険機構設立以前の規制当局は、既述の米国預金保険制度の場合の2.と3.の方式をとることはできたが、銀行の存続を前提としないかたちで預金の払い戻しを保証する（即ち、1.の方式をとる）手だてをもっていなかった。預金保険機構の設立は、そうした手だてを日本の銀行規制当局に付与するものであったと評価できる。

## 2 市場規律と預金保険

## 2 - 1 市場規律の働き

かりに政府による預金払い戻しの保証が提供されておらず、預金を安全資産とはみなせないと同時に、預金者は自己責任原則に従って行動する必要のある場合を想定しよう。そして預金者は、銀行の資産内容に関する利用可能なすべての情報を反映するかたちで、預金に対する実質的な評価を行なっているとしよう。このとき、銀行が過度のリスク負担につながるような資産選択を行なうならば、預金の実質価値は（リスクの増大を反映して）低く評価されることになり、銀行はより高い預金金利を支払うことなくしては、預金吸収が困難になる。

しかし、逆にこうした資金調達コストの上昇は、銀行がそうした資産選択を行なうことを抑止する効果をおよばすことになる。この例のように、リスクに対して適切な価格づけを市場が行なう結果、過剰なリスクの負担が抑制されるという市場の働きを、一般に市場規律（マーケット・ディシプリン）という。もしこうした市場規律が預金市場において完全に作用するならば、それによって銀行のリスク負担行動の適止化か実現されることになり、ひいては社会的にみて最も望ましい程度に安定した銀行制度がもたらされるはずである。

これに対して現行タイプの預金保険制度は、市場の価格形成を歪める結果、市場規律の働きを阻害するものになると考えられる。すなわち、政府によりセーフティ・ネットの提供は、市場規律を麻痺させることを通じて、銀行による過度のリスク負担を誘発する効果をもつものであり、むしろ銀行制度の不安定化を引き起こす原因となりかねないものである。そこで、この点についてより詳しく検討するために、こうした観点を最も鮮明に表わした議論の代表であるKareken and Wallace[1978]のモデルを必要な範囲で簡略化した、次のようなモデルを考えてみることにしよう。

銀行の計画期間は1期間であるとし、銀行は期首に資産選択と支出を行ない、その投資成果は期末に実現するものとする。預金の満期限も1期間とする。銀行は、自己資本と預金で集めた資金のうち、準備と取引（預金）サービス提供のための経費を控除した残りをすべて、収益資産の購入に向けるとする。期末にはn個の異なった状態が実現する可能性にあるとし、それらを $ i=1,2,\ldots,n $ の番号で区別して表わすことにする。そして、状態iの状態価格（期末に状態iが実現したときに1円得られる権利の期首における現在価値）を $ p_{i} $ 円とし、すべての主体が、期末に状態iが実現したときの1円の請求権をこの価格で売買できるものとする（すなわち、状態条件付き請求権の市場が完備しており、それらは完全競争的であるとする）。

すべての主体がリスク中立的であるような最も簡単な場合には、 $ p_{i} $ は、状態iが起きる確率を（1+利子率）で割り引いたものと考えることができる。たとえば、n=3とし、状態1、2、3が実現する確率が、それぞれ、50%、20%、30%であるとすると、利子率が25%のときには、それぞれの状態価格は、0.4、0.16、0.24になる。それゆえ、状態1が実現したときには、20、状態2、3が実現したときには、それぞれ50、100を成果としてもたらす金融資産の現在価値は、 $ 0.4 \times 20 + 0.16 \times 50 + 0.24 \times 100 = 40 $ ということになる。
である。

政府は、預金保証に対する対価(預金保険料)を銀行から期首に徴収するものとする。そして、この預金保険料を預金1単位あたりγであるとし、γが(現在の日本や米国を含むほとんどの国でそうであるように)銀行の資産選択とは関連しない定数である場合(固定的保険料システム)を考えよう。このとき、銀行の利潤関数Nは、注8)と同様の変形を行なうことによって、

$$ \begin{aligned}\Pi=&(1-\alpha-(1-\Sigma\text{p}_{i})\beta-\delta\text{(D)})D\\&-\Sigma_{2}\mathbf{p}_{i}(\theta-\mathbf{g}_{i})-\gamma\text{D}\end{aligned} $$

となることが分かる。

この場合、銀行にとって、利潤を最大化するためには、 $ \Sigma_{2}p_{i}(\theta - g_{i}) $ の部分を最小化するような資産選択を行なうことが必要条件となる。政府負担 $ g_{i} $ の定義を考慮すると、

$$ \begin{aligned}\Sigma_{2}\mathbf{p}_{\mathrm{i}}(\boldsymbol{\theta}_{-\mathbf{g}_{\mathrm{i}}})&=\Sigma_{2}\mathbf{p}_{\mathrm{i}}\mathbf{x}_{\mathrm{i}-}\\\Sigma_{2}\mathbf{p}_{\mathrm{i}}(1+\boldsymbol{\gamma}_{-\boldsymbol{\beta}})&\mathbf{D}\end{aligned} $$

であるから、この資産選択問題の解は、 $ p_{i} $ が最小であるような状態においてのみ $ x_{i}>0 $ となり、他のすべての状態では $ x_{i}=0 $ となるような資産選択を行なうことである。すなわち、一定の保険料で政府が保証を提供しているような場合には、債務不履行の起こる状態をできるだけ多くし、政府から最大限の保証を引き出すような選択が、銀行にとって最適となる。

したがって、この場合に銀行の自由選択に委ねると、状態価格が最小の（最も生起する確率の小さい）状態をのぞく状態で、銀行は期末に債務不履行（破産）を起こすことになる。そのために、政府は対抗上、銀行の資産選択行動を制約するような各種の規制措置（例えば、特定の危険資産の取得を禁じる、逆に一定比率以上の安全資産の保有を義務づける等々）を採用せざるを得ないことになる。しかし、そうした規制の実施によって銀行破産の可能性を除去できたとしても、それが一定の資源配分ロスを件うことは避け難いことであろう。

かくしてこのモデルからは、政府がセーフティ・ネットを提供していることが、銀行破産の可能性を作り出しており、規制の必要性を引き起こしていることになる。そして、政府がそうした介入をやめれば、規制の必要性はなくなり、銀行破産の可能性もなくなるという結論が導かれることになる。換言すると、固定的保険料システムの預金保険制度は、銀行制度の安定性維持に貢献するものというよりは、その逆の存在に過ぎないという主張が成立することになる。

それでは、こうした主張が成立する“原因”は、どこにあるのであろうか。いままでみてきたモデルのどの仮定が、結論の成立にとって不可欠なのであろうか。状態条件付き請求権の市場が完備しており、それらは完全競争的であるという仮定は、確かに制約的なものであるが、それを多少緩和することは可能である。不可欠なのは、すべての金融資産がフェアに価格付けされるという効率市場の仮説と、厚生損となる破産コストの存在の2点である。ただし、後者の破産コストの存在は、現実的な仮定であり、問題は少ないといえる。

ここでのモデルでは、金融資産の価格はその現在価値に等しいと想定されていた。銀行の発行する預金についても、完全にその現在価値を反映するかたちで評価が行なわれ、その評価δに基づいて預金者は預金需要を決定すると想定されていた。したがって、約定預金金利が一定であっても、銀行破産の確率が高まると預金の現在価値が低下することから、預金需要は低下することになる。とりわけ、銀行が債務不履行を起こしたときには破産コストの分だけ受取が減少することも織り込んだ価格で、預金は取り引きされるという想定が決定的である。

この想定のために、銀行所有者（株主）は、有限責任制の存在から利益を受けることはなく、むしろ破産コストの負担は銀行所有者（株主）に帰着するかたちになっていた。それゆえ、銀行所有者（株主）にとって、厚生損である破産コストの負担を避けるような（すなわち、破産の生じる可能性のない）資産選択を行なうことが最適となるという結論が導かれたのである。
換言すると、破産を罰するような価格付けが銀行の債務に対してなされる結果として、破産の可能性が除去されたのである。

以上のことが、まさに市場規律の働きにほかならない。これに対して固定的保険料システムの預金保険制度は、そうした価格付けを妨げるものであり、そのため、銀行所有者（株主）に積極的に破産を厭わないような資産選択を行なう誘因を与えるものであると考えられるのである。すなわち、いくら破産コストの期待値が増大しても、政府が定額の保険料と引き替えに肩代りしてくれるのであれば、できるだけ多くの肩代りを求めることが、銀行所有者（株主）の個別的利益の観点から望ましくなるのである。

## 2 - 3 可变的保険料システム

こうした固定的保険料システムにともなう銀行行動の変化は、モラル・ハザードと呼ばれる現象の典型的な1例にほかならない。それでは、モラル・ハザードの惹起という現行タイプの預金保険制度のもつ不適当な誘因効果を除去、あるいは緩和する方策は考えられないのであろうか。多くの経済学者によって推奨されてきた、そうした方策の代表は、固定的保険料システムを銀行の資産選択行動と連関する（risk-sensitiveな）可变的保険料システムに改めることである。

たとえば、先のモデルで、保険料が定率ではなく、銀行の資産選択の変化に応じて預金保険料が政府の負担をちょうど相殺するような“フェアな”水準に調整される場合を考えてみよう。すなわち、

となるように、ｙが決められる場合である。

この場合、銀行の利潤関数Ⅱは、政府介入の存在しないときのそれとまったく等しくなる。したがって、銀行の資産選択の結果もそのときと同じであり、銀行は債務不履行（破産）の生じる可能性のない資産選択を行なうことになる。このことから、可变的預金保険料システムの下での実際の保険料率は、γ=0であり、政府保証の存在は実はまったく名目的なものになってしまう。この意味で、先のモデルでは、完全な可变的預金保険料システムの採用はすべてを市場に委ねることと実質的には同等である。そのため、Kareken and Wallace [1978]は、こうしたタイプの預金保険制度は冗長なものであるとみなしている。

しかし、こうした可変保険料システムによって、政府が市場規律の働きをエミュレートすることが、実際的には有意義であり得ることは明らかであると思われる。上述のように、市場規律が完全に働くといえるためには、預金市場が（強い意味での）効率市場であるということが前提になる。けれども、預金市場は効率市場ではないと考えられる根拠がある。そして、現実の市場が効率的ではないときに、政府が完全に効率的な市場の役割を代行できるとすれば、そうした代行は有意義であるといえる。

たとえば、銀行の資産選択の内容が、費用をかけることなしには、観察し得ないとしよう。このとき、銀行の資産内容のモニターを行なうことは、個々の小口預金者には引き合わない可能性がある。また、観察内容が（預金利子率に反映されることを通じて、実質的に）機密性をもたないとすると、モニタリングは公共財的な性格をもつことになり、民間ベースでは行なわれない可能性が高い。こうした場合には、政府が、たとえ個々の預金者と同程度のモニタリング能力しかもたないとしても、いわば委託されたモニター（delegated monitor）として、その任にあたることは適切と考えられる。

さらに、すべてを市場に委ねた場合には、個々の預金者が他の預金者の行動を予測しながら自らの行動を決めるというゲーム論的な行動パターンをとるならば、Diamond and Dybvig [1983] で示されたように、まったくの自己実現的な期待に基づいて取り付けが発生する可能性がある。政府による預金保証の提供は、結果としては名目的なものになるとしても、この種の可能性（合理的バブルとしての銀行取り付け）を除去するという基本的な意義をもってい
る。

このように、モラル・ハザードを誘発することなく、預金保険制度の本来的な狙い（取り付けの脅威からの銀行制度の解放）を実現するものであるという意味で、可变的保険料システムの預金保険制度は、金融制度の安定性と効率性を両立させるための最適な制度的配置であると考えることができ、このことが多くの経済学者の支持を集める根拠になっている。

しかし、こうした大方の経済学者の態度とは対照的に、実際の預金保険制度の運営担当者や規制当局に属する実務家のほとんどは、可変的保険料システムの考え方に対してきわめて否定的である。こうした否定的な態度は、言うまでもなく、可変的保険料システムを現実に実施すること(implmentation)が著しく困難であるとみられることに根ざしている。

具体的な困難の内容として、Flannery and Protopapadakis [1984] は次の 3 点を指摘している。

第1は、銀行リスクに応じた保険料の計算のためには、現行の固定的保険料システムの下で（モラル・ハザードの発現を抑止するために）銀行行動を制約する規制の体系を工夫するのと、少なくと同等（か、それ以上）の情報が必要になるという点である。設定される保険料率が正確なものでなければ、可变的保険料システムはかえって銀行行動を誤導するものとなり、資源配分の口スをもたらすことになる。こうした口スの大きさが、現行の制度の下でのものよりも小さくなるという保証は存在しない。

第2に、将来にかかわる判断については、各専門家ごとに見解が異なることが一般的である（例えば、次年度の経済成長率の予測値がすべての予測機関で一致することはない）。したがって、たとえそれが政府機関であったとしても、ただ1つの主体が常に正しい評価を下せるとは考えられない。

さらに第3に、政府機関は、公共の批判を受ける可能性から自己を弁護するために、自己の決定を客観的に立証可能なデータに基づかせる必要をもっている。このことは、預金保険機構の特定銀行のリスクに対する評価を後向き（backward - looking）なものにしがちである。しかし、適正な保険料率の算定のためには、前向き（forward - looking）な評価を行なうことが不可欠である。

これらの困難、いずれも実際には軽視すべきものではない。しかし同時に、これらの困難が絶対的に克服不可能であることが示されているわけでもない。実際、最近になってオプション理論を応用してフェアな保険料率を計算しようとする試みがいくつか行なわれており、それらは、上記のような困難の克服を課題とするものである。そして、こうしたアプローチによる研究の進展の中から、将来的に、適正な保険料を推定する実践的に有効な方法が提供されることになる可能性を拙速に否定することはできない。

とくにオプション理論に基づくアプローチは、後述するように銀行の株価データを利用するものであることから、上記の第2と第3の困難を回避し得る利点をもっている。銀行の株価は、株式市場を通じて多くの投資家の予想が集約された結果であり、それらの予想は本質的に前向き（forward-looking）なものである。また、オプション理論に基づくアプローチは、それ自体の利点として、預金保険制度に対する理解の深化につながる内容をもつといえる。そこで次に、こうしたアプローチについてみておくことにしたい。

## 3 オプションとしての預金保険

## 3 - 1 オプション理論の応用

オプション理論を応用した預金保険制度の分析には、預金保険契約を1期ごとに新規に改訂されていく契約であるとみなしたモデル化と、それを（銀行が倒産しない限り）永続的に継続されていく契約であるとみなしたモデル化との2つの流れがある。前者に属する業績としては、Mer-ton [1977] Marcus and Shaked [1984] およびRonn and Verma [1986] などがあり、後者
に属するものとしては、Merton [1978]、Pyle [1984] および Pennacchi [1987 a I 1987 b] などがある。ただし、後者のモデル化はきわめて複雑なものとなるため、ここでは前者のタイプのモデルのみをとりあげることにする。

預金保険とオプションの外見的な相違にもかかわらず、「預金保険の諸性質は、プット・オプションのそれらと同形（isomorphic）である」(Merton [1977])。このことを確認するために、銀行のバランス・シートを単純化し、その負債はただ1種類の預金だけであるとしよう。そして、政府は定期的に銀行の検査を行なっており、検査の結果、銀行の資産価値が負債の現在価値を下回っている（即ち、正味資産額が負であ）ことが判明した場合には、その銀行を閉鎖・清算し、預金者には預金の元利合計を払戻すものとする⁹）これに対して、正味資産額が非負であった場合には、政府は何もしないものとする。

このとき、銀行検査終了時における預金保険の提供者としての政府の利得は、その時点での銀行の資産価値を $ V_{T} $ 、負債の価値を $ D_{T} $ としたとき、

$$ \min\left(\mathsf{V}_{\mathrm{T}}-\mathsf{D}_{\mathrm{T}},0\right) $$

ということになる。すなわち、 $ V_{T}
表 3 株式プット・オプションと預金保険の比較

株式プット・オプション	預金保険
原資産行使価格行使価格の現在価値満了期日の利得価値	S(株価)EE·exp(-rt)min(ST-E,0)(式1)	V(銀行の資産価値)DTDmin(VT-DT,0)(式2)

(式 1)

$$ P=EN\left(-d+\sigma\sqrt{t}\right)\cdot\exp(-rt)-SN\left(-d\right) $$

ただし、 $ d=\frac{1n(S/E)+(r+\sigma^{2}/2)t}{\sigma\sqrt{t}} $

(式2)

$$ G=D N\left(-d+\sigma_{_{U}}\sqrt{t}\right)-V N\left(-d\right) $$

$$ ただし、\qquad d=\frac{1n(V/D)+\sigma_{_{U}}^{2}t/2}{\sigma_{_{U}}\sqrt{t}} $$

銀行の資産価値に関するコール・オプションとみることができ、この場合の S は、

$$ S=V N(d)-D N(d-\sigma_{U}\sqrt{t}) $$

という関係を満たすはずである。また、ブラック=ショールズの公式の導出過程から、S の収益率の標準偏差σsとσuの間には、

$$ \sigma_{s}=\sigma_{U}V N(d)/S $$

という関係があることが知られている。 $ ^{11} $

したがって、預金保険の価値を求めるためには、次のような2段階の手続きをとればよい。すなわち、

1.(2)(3)式を（非線形の）連立方程式とみなして、観察されたSの値と（それをもとに推定された）$\sigma_{\mathrm{S}}$ の値を代入して、Vと$\sigma_{\mathrm{U}}$ に関して解く。これにより、銀行株価の市場データから間接的にVと$\sigma_{\mathrm{U}}$ の値が求められることになる。

2. 上で得られた V と $ \sigma_{U} $ の値を（1）式に代入し、G の値を計算する。

そして、こうして得られた G の値を D で除したものが、フェアな預金保険料率ということになる。

以上のモデルは、標準的なオプション理論の諸仮定が満足されているとみなすことが許されるならば、フェアな預金保険料率を計算するために必要なデータは、個々の銀行の{預金の時価総額（=簿価総額）D、株式の時価総額S、株価収益率の標準偏差の推定値 $ \sigma_{s} $ }のセットに過ぎないことを示している。このことは、可変的保険料システムの実施にともなう最大の困難が克服される可能性を期待させるに十分であろう。

もちろん、ここで紹介したモデルは、著しく単純化されたものであり、実際的に利用しようとする前には、多くの複雑な要素を考慮に入れることが必要になる。たとえば、銀行の負債は実際には多種類であり、そのうちのいくつかは（少なくとも建前上は）預金保険の対象とはされていない。また、実際の政府の預金保険政策も、銀行の正味資産が負になっていることが分かれば、直ちにそれを閉鎖し清算するといった単純なものではない。