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た林帯において、樹高が高く枝葉が多く茂っているなど遮蔽能力や汚染物質の吸着能力が高く、諸被害に対する抵抗性が高い森林であることが望ましい。

このような機能を持つ森林は、人工林の場合、植栽、保育、間伐等の森林整備を適切に行うことによって育成される。例えば、我が国の海岸防災林は、風害、飛砂害、潮害等を防ぐため、先人たちによって造成されてきたものが多い $ ^{*5} $ 。こうした人工林を造成する場合、海岸防災林として潮害等に耐性のあるマツ類が多く植栽されてきたように、立地条件や発揮を期待する機能に応じて、樹種の選定等を行う必要がある。

## (エ)保健・レクリエーション機能と森林整備

森林の美しい景観、森の静けさや風の音、川のせせらぎ、野鳥や虫の鳴き声、フィトンチッド等の森の香り、土や落葉の感触、木の肌触り、心地よい風等や木の実やきのこ等の山の幸は、人間の五感を楽しませてくれる。このため、森林は、人間の健康の維持・増進や、レクリエーション活動の場として重要な役割を果たしている。

したがって、保健・レクリエーション機能が発揮されるためには、健全な森林として適切に整備されていることに加え、人間と自然とのふれあいの場として適切に管理されている森林であることが望ましい。

この場合、人間が快適に行える活動の内容は、森林を構成する樹種、立木密度、林床植生の高さ、林地の傾斜等によって異なってくる。例えば、休息型及び運動型の活動では散策型の活動に比べ、立木密度が低い森林が好まれ、また、林床の植生高が高い森林は好まれない(資料Ⅰ−10)。

このため、立地条件や利用者のニーズ等に応じて、間伐や下草刈り、歩道整備のほか、広葉樹の導入を図るなどの多様な森林整備を推進する必要がある。

## (オ)文化機能と森林整備

森林は、史跡や名勝等の景観の一部となること等により、その文化的価値にとって不可欠の構成要素となる。

したがって、文化機能が発揮されるためには、史跡・名勝等と一体となって特定の景観や歴史的風致を構成する森林であることが望ましい。

このため、森林の立地する景観や風致に応じた森林整備を推進する必要がある。例えば、京都市内の銀閣寺山国有林は、銀閣寺の背景林として古都京都

資料 I－9 快適環境形成機能の例

風速が減少する範囲は、林帯の風下側では樹高の約30倍、風上側では樹高の約5倍に及ぶ。

〈防音〉

音源(S)と受け手(R)の間に森林が存在することで、音エネルギーが吸収、屈折、反射等により減衰する。

〈大気の浄化〉

森林が存在することで、大気汚染物質が吸着（枝葉等の表面に付着）、吸収（光合成等に伴うガス交換作用によって植物内に取り込まれる）、沈降（風速の低下により浮力を失い地表面に落下）等により空気中から除去される。

資料：一般社団法人全国林業改良普及協会「森林のセミナーNo.2 くらしと森林」、三沢彰（1982）千葉大園学報第30号：115,128.
の景観を形成している。かつては、アカマツ林又はアカマツの混交林であったが、現在では、アカマツが著しく減少し、常緑樹林へと変化しつつある。このため、林野庁では、常緑樹の伐採等によりアカマツの更新を促進し、古都京都の景観にふさわしいアカマツが混交した森林の整備を進めている。

なお、森林は文化財等に必要な用材や資材の供給によっても文化的価値に貢献するが、その発揮のメカニズムは(ク)の木材等生産機能の場合と同じである(事例 I−1)。

## (力)生物多樣性保全機能と森林整備

森林は、高木層や亜高木層、低木層の樹冠、それ

## 資料 I－10 保健・レクリエーション活動における森林の立木密度と林床植生高の志向

立木密度・林床植生高と活動タイプ別の志向(藤本,1978)

資料：下村彰男（2004）農林水産技術研究ジャーナル，27号：36-41.

## 事例Ⅰ－1 出雲大社における「平成の大遷宮」と檜皮の供給

平成25(2013)年5月に、出雲大社(島根県出雲市)では、60年ぶりとなる「平成の大遷宮」が行われた。出雲大社の御本殿は昭和27(1952)年に文化財保護法に基づく国宝に指定されており、今回の遷宮に当たっては御本殿大屋根の修理として、古い檜皮の撤去、野地板等の修理、新しい檜皮による葺き作業等が行われた。

檜皮（ヒノキの樹皮）は防水性に優れ、伝統的な木造建築物の屋根材として多く使用されており、出雲大社では今回、約70万枚の檜皮（約40トン）が使用された。

出雲大社では、これまで檜皮を採取するための山林を保有していなかったが、今回の遷宮を契機に奉納された山林（広島県三次市）において、将来の檜皮採取を目指し、平成25（2013）年4月及び同10月に氏子等による植栽が行われた。今後、間伐等により300本／haのヒノキ林に育成し、100年後に初回の檜皮採取を行うことを目標としている。

檜皮が葺かれた御本殿大屋根

檜皮を固定するために使用される竹釘
ぞれの樹幹、草本層、コケ類、枯死木、倒木、表層土壌等で構成され、様々な動植物や微生物の生育・生息の場となっており、これらの全てが森林生態系として存在することにより、生物の多様性が保全されている。

したがって、生物多様性保全機能が発揮されるためには、一定の広がりにおいて、その土地固有の自然条件や立地条件に適した様々な生育段階及び樹種から構成され、バランス良く配置されている森林であることが望ましい。

このような機能を持つ森林は、原生的な森林に限られるものではない。かつて薪炭林等として利用されていた里山林は、産業構造等の変化によって自然に対する働きかけが縮小することに伴い、明るい林相から暗い林相へと環境の変化が進んでいるものもある。その場合、明るい環境に依存してきた動植物にとっては、生育・生息環境の質の低下や喪失が懸念される。このため、里山林の生物多様性を保全するためには、里山林を人の生活の場や生産活動の場として維持活用しながら、伐採による更新や、下草刈り、落ち葉かきなど人の手によって定期的な管理を行うことが必要となる（資料Ⅰ－11）。同様に、人工林においても、明るい林床を好む動植物（遷移

## 資料 I-11 明るい環境を好む里山林の動植物の例

カタクリはユリ科の多年草で、比較的日光の差すブナ、ミズナラ、イタヤカエデ等、主に落葉広葉樹林の林床に群生する。ギフチョウは日本固有種で、主に落葉広葉樹林に生息し、成虫は早春にのみ出現して、カタクリ等の春植物を蜜源とする。

里山林の利活用は、こうした明るい環境を好む動植物の生育・生息環境の確保にも寄与する。

カタクリとギフチョウ

初期種)は、間伐や主伐を適切に行うことによって生育・生息することができる(資料 I−12)。

## (キ)地球環境保全機能と森林整備

森林を構成する樹木は、大気中から二酸化炭素を吸収し、土壌から吸収した水を用いて光合成を行うことにより、炭素を有機物として固定するとともに、酸素を放出する。この有機物が樹木の組織を形づくることによって、樹木が成長していく（資料 I-13）。

したがって、森林の地球環境保全機能（二酸化炭素の吸収や炭素の固定）が発揮されるためには、森林が二酸化炭素を吸収しながら健全に成長を続けていく必要があり、特に人工林では、植栽、保育、間伐等を適切に行う必要がある。

森林による二酸化炭素の吸収能力（炭素の固定速度）は、森林が若いうちは成長とともに上がり、高齢級化することで徐々に低下していくことから、森

資料 I－12 遷移初期種の種類と個体数

図 6タイプの生息地（4タイプの開放地と2タイプの森林）におけるハナバチ、鳥類（遷移初期種）、植物（遷移初期種）の種数と個体数（植物の場合は頻度）。いずれも統計モデルを用いて補正した中央値。上下の線は95%信用区間。

資料：独立行政法人森林総合研究所プレスリリース「生物多様性の第二の危機を緩和する林業活動－人工林の伐採は遷移初期種の減少緩和に貢献する－」（平成24（2012）年5月28日付け）
林全体の二酸化炭素の吸収機能が将来にわたり発揮されるためには、成熟した森林資源を伐採し、利用した上で跡地に再造林を行う「若返り」が求められる(資料Ⅰ－14)。

## (ク)木材等生産機能と森林整備

森林が木材をはじめとする林産物を供給する機能は、他の機能と異なり健全な森林が存在することによっておのずから発揮されるものではなく、立木の伐採と木材としての利用など、人間による森林資源の利用という行為が介在して初めて発揮される。この場合、木材が生産されることに伴い、森林の一部は伐採されることになるが、その跡地に森林を再生させることで、将来の木材等生産機能を確保することができる。

したがって、木材等生産機能の持続的な発揮のためには、単に森林資源を収穫するだけではなく、森林の健全性を確保しつつ将来における木材等の生産に向けて、植栽、保育、間伐等の森林整備を行う必要がある。この場合、植栽される樹種等については、土壌や気候等の生育条件だけではなく、生産される木材の用途、品質、価格及び育林に要する時間や費用といった経済的条件も勘案して決定されることになる。また、育林の過程において、木材の節となる枝を早めに切り払う枝打ち等、生産物である木材等の価値を高めるための施業が行われることもある。

一方、生産された木材等が利用され、その販売収益が林業生産活動に還元されることによって、「植える→育てる→使う→植える」という森林整備と木材利用のサイクルが維持されることになる。このため、木材等生産機能は、林業生産活動による森林整備の継続を経済面で支えるという役割も果たす。

## (森林の多面的機能と具体的な森林整備の在り方)

このように、森林の多面的機能の発揮において、森林整備は大きな役割を果たすが、どの機能を重視するかによって、具体的な森林整備の在り方が異なる可能性がある。例えば、木材等生産機能を考慮すれば、木材需要に応じた樹種を植栽することになるが、他の機能を主目的とすれば、異なる樹種の選択も考えられる。また、地球温暖化防止機能の観点か

資料 I－14 森林の吸収量と排出量の推移（模式図）

資料：独立行政法人森林総合研究所

資料 I-13 地球環境保全機能

資料：農林水産省農林水産技術会議（2003）農林水産研究開発レポート，No.8:5.を基に作成。
らは、高齢級の森林が伐採された場合、成長に優れた樹種を植栽することが望ましい。一方、水源涵養機能や山地災害防止機能／土壌保全機能の観点からは、伐採に伴う裸地の発生は少ない方が望ましいことから、複層林化、長伐期化等を推進する視点も重要である。

このため、個々の森林については、こうした諸機能のバランスを踏まえつつ、自然条件や国民のニーズ等に応じて、特に発揮が期待される機能に着目して具体的な森林整備が実施されており、このような観点から森林を区分(ゾーニング)することも行われている $ ^{*6} $ 。

## (3) 森林整備の仕組み

## （森林整備の技術）

我が国では、江戸時代以降、人工林の造林が次第に広まったことに伴い、育苗、植栽、保育、間伐等の森林整備の技術が発達・普及した $ ^{*7} $ 。その際には、特にスギやヒノキが、日本の在来種であること、建築用材等として優れており古くから利用されてきたこと、成長が早く早期の成林が可能であることなどから多く用いられ、森林整備の知見や技術もこれらの樹種を中心に蓄積されてきた（資料Ⅰ－15）。また、明治以降は、近代的な自然科学の知見も取り入れられ、現在に至っている。

森林整備については、まず、植栽に必要となる苗木を生産する「育苗」が必要である。育苗は苗木を山に植栽できるようになるまでに通常3年程度、苗木生産者の苗畑等で行われる。苗畑での育苗は、種子のまき付け、日覆い、除草、間引き、追肥、根切り、床替え、山出し等多くの工程を経て行われる。近年では、根切りを必要としない等の特性を有する「コンテナ苗」の生産も進められている。また、収量の増大、材質の向上、気象害・病虫害への抵抗性の強化等を図るため、樹木の遺伝的素質を改善し、優良種苗を開発する「林木育種」が、独立行政法人森林総合研究所林木育種センター、都道府県等の研究機関によって実施されている。

次に、生産された苗木を山に植栽するため、「地拝え」を行うのが一般的である。伐採跡地に植栽する場合、木を伐った後に枝等が散乱し、苗木が植えづらくなっていることから、こうした邪魔になる枝

## コラム 針葉樹と広葉樹

樹木には、大きく分けて針葉樹と広葉樹があり、いずれも木材として多くの用途がある。現在の我が国では、針葉樹は、主に建築材のほか、土木材や梱包材等として利用され、広葉樹は、主にパルブ材、きのこ原木、薪炭材のほか、高級家具材や住宅内装材・床材、仏具、楽器、運動具材等に利用される。

また、森林を構成する主な樹木が針葉樹であるか広葉樹であるかによって、山地災害防止機能や水源涵養機能等の発揮において、特段の差が認められないことが既存の研究成果から明らかとなっている。

①山地災害防止機能に関連して、根系を引き抜く時の抵抗力(N)を樹種別に見ると、針葉樹ではスギ700～1300、ヒノキ800～1100、アカマツ500、カラマツ400程度であり、広葉樹ではケヤキ2500、コナラ1000、その他はおおむね500～900程度であり、ケヤキを除いては針葉樹と広葉樹とに大きな差はなく、およそ500～1000程度である。

② 水源涵養機能に関連して、森林土壌の浸透能を樹種別に比較した調査では、針葉樹と広葉樹の間で明確な差はなかった。

③ 生物多様性保全機能に関連して、単層の人工林(多くは針葉樹林)でも植栽時に一時的に低下する生物多様性のレベルも、高齢林では天然林に近いレベルに回復する。また、他の土地利用に比べると、はるかに生物多様性は高い。

資料：北原曜（2010）水利科学，No.311：11-37、村井宏（1993）水利科学，No.211：1-40、日本学術会議答申「地球環境・人間生活にかかわる農業及び森林の多面的な機能の評価について」（平成13（2001）年11月）
等を細かく切ったり、列状に寄せたりして、苗木を植えるために十分なスペースを確保する地拵えが行われる。植栽では土壌に最も適した樹種を選定する「適地適木」が重要であり、かつては経験的に行われていたが、戦後に森林土壌の研究と全国的な調査が行われ、その成果を整理した「林野土壌分類（1975）」が活用されている。また、植栽本数（植栽密度）は、植栽木（稚樹）の生育範囲の確保、その成長を阻害する草本植物等の繁茂の抑制等のほか、不良成長木や被害木の見込み、植栽木同士の競争による真っ直ぐな材の形成、裸地の早期解消等の観点から、地域の育林体系（森林施業の時期や回数等）や森林土壌の肥沃度、樹種等も踏まえて設定される。スギ、ヒノキであれば1ha当たり2,500～3,000本程度が一般的であるが、年輪幅が狭く均一で見た目にも美しい高級柱材など、生産目標等に応じて密植が行われることもある。

植栽後は、目的樹種の健全な生育を図るため、目的樹種の成長を阻害する草本植物等を除去する「下刈り」が行われる。下刈りは、草本植物等による目的樹種への被圧がなくなるまでの期間（5～7年程度）、複数回にわたって、草本植物等が伸びきった夏場に行われる。

また、植栽から10年程度の期間は、植栽木の幹に巻き付き深刻な被害を与えるツル性植物を除去する「つる切り」、目的樹種の成長を阻害する木本類を除去する「除伐」が必要となる。

その後、植栽木等の成長に伴い、立木間の競争が生じ始めると、目的樹種の一部を伐採する「間伐」を行う。間伐は、樹冠がうっ閉（隣接した樹木の枝葉が互いに接して葉の層が林地を覆ったようになること）した頃に行われ、一般的には伐期までに3回程度行われる（資料Ⅰ－16）。

## （森林整備に必要な林業機械や路網）

かつての森林整備は、下刈りや除伐では造林鎌等、

のこぎり

間伐等では鋸等を使って主に手作業によって行わ

れたが、作業者の腕や足腰に長時間連続して大きな

負荷がかかるものであった。伐採木を造材して運搬

資料 I－15 森林整備のサイクル(育成単層林の場合)の例

資料：林野庁（2013）森林整備事業のあらまし(平成25年度版)，一般社団法人全国林業改良普及協会: 9.
する作業は、それ以上の肉体的負担と時間を伴った。このため、現在では作業負荷を軽減し、森林整備を効率的に行うために、各種の林業機械が使用されている。下刈り等には刈払機、間伐等にはチェーンソーが用いられているほか、近年では伐採した木材の造材、集材、運搬等にプロセッサやフォワーダ等の高性能林業機械の導入が進んでいる。急傾斜地においては、集材機やタワーヤーダ等による架線集材も行われている。

また、植栽、下刈り、除伐、間伐等といった森林施業は、森林における多数の作業現場において、その成長段階にあわせて複数回にわたって行われることから、こうした作業現場へのアクセスの確保が重要となる。また、これらの作業現場には、その都度、必要な資材や機械を持って行かなければならず、伐採を行った場合には、相当の体積と重量がある木材を安全かつ効率的に搬出しなければならない。さらに、作業現場での十分な作業時間を確保するためには、そこまでの往復時間の短縮も課題となる。このため、林業機械や運搬用トラックが通行することを前提に、作業現場にアクセスするためのネットワークである「路網」を整備することが必要となる。これらの路網は、簡易であっても、繰り返しの使用に耐えられる程度に丈夫なものであることが求められる(資料Ⅰ－17)。

このように現在の森林整備では、森林整備を効率的に実施するため、林業機械、路網等の適切な組合せによる生産性の高い作業システムが必要となっている。

## (森林整備の担い手)

我が国の森林面積の6割を占める私有林では、所有構造が小規模零細であることから、多くの場合、所有者自らが路網を開設し、高性能林業機械を活用して効率的な森林整備を行うことは困難な状況にある。このため、森林所有者は、森林組合や民間事業体（以下「林業事業体」という。）に作業又は経営を委託し、林業事業体がこうした森林を取りまとめて森林整備を実施している場合が多い。このように現在では、複数の森林所有者の森林を取りまとめて一括して森林整備を行う「施業の集約化」が重要となっている。一方、地域の森林所有者が協力し、いわゆる「自伐林家」として自ら森林整備に取り組む事例もみられる。

また、残りの4割を占める国有林や公有林における森林整備も、事業発注や協定等により、林業事業体が実施している。

さらに、近年はNPO、ボランティア、企業など多様な主体が、非営利的な活動として、植栽、下刈り等の森林整備に取り組む事例も増えている。

いずれの場合も、森林整備が行われることは、その担い手が山村で活動することであり、山村地域の雇用の確保、経済の活性化及び都市と山村の交流にもつながる面がある。

## （森林整備の費用負担）

森林整備は、育苗、地拵え、植栽、保育、間伐、路網整備など多種多様な作業で構成されており、作業員の確保、資材の購入、林業機械の償却やメンテナンス等の費用が、長期間にわたって継続的に発生する。特に、森林整備に要する費用のうち、造林及

資料 I－16 森林整備の実施時期及び回数の目安(例)

森林計画区	樹種・標準伐期齢	下刈り	除伐	間伐
おおよど大淀川森林計画区(宮崎県)	スギ・40年	2～7年(4～6回)	1回目:10年2回目:15年	1回目:20～25年2回目:30～35年3回目:40～45年
いかりそらち石狩空知森林計画区(北海道)	カラマツ・30年	2～5年(4回)	1回目:8年2回目:11年	1回目:16～20年2回目:26～30年3回目:36～40年

注１：各施業の年数は植栽からの年数を表す。

2：これらの目安は、植栽から間伐、そして収穫までの間における成長と立木密度等の関係を数理的に整理した「収穫予想表」や「林分密度管理図」等を基に定められる。

3：国有林の地域別の森林計画を基に作成。
## 伐採·造材

## 資料 I－17 路網整備の推進について

## ○専ら森林施業の用に供し、 木材輸送機能を強化する林道

・主として森林施業を行うために利用される恒久的公共施設

・10トン積トラックや林業用車両（大型ホイールフォワーダ等）の走行を想定

・必要最小限の規格・構造を有する丈夫で簡易な道

## ○導入する作業システムに対応し、森林整備を促進する作業道

・森林所有者や林業事業体が森林施業を行うために利用

・主として林業機械（小型トラックを含む）の走行を想定

・経済性を確保しつつ丈夫で簡易な構造とすることが特に求められる

## ☐ 効率的な森林の整備や 地域産業の振興等を図る林道

・原則として不特定多数の者が利用可能な恒久的公共施設

・セミトレーラーや一般車の通行を想定し安全施設を完備

## 丈夫で簡易な道の開設方法

切土、盛土が高くなりやすい

・地山に段切り

・層ごとによく転圧

→ 堅固な盛土

・地形に合った線形・低い切土高

従来よりも狭い伐開幅

## 路網整備と高性能林業機械を組み合わせた作業システムの導入

路網整備に当たっては、導入する高性能林業機械の性能を最大限発揮させるため、合理的に路網を配置し、素材生産の工程全体を通じて生産性が高まるような人員や林業機械の配置により作業を行うことが必要である。なお、最適な作業システムは、地形・地質、土質等の自然条件等に応じて多様なものが想定され、下に示すのはその一例である。

ハーベスタ

集材

フォワーダ

運搬

大型トラック
び保育にかかる費用の占める割合は高く、こうした費用は森林整備の初期の段階で発生する。

これらの森林整備に要する費用は、林業生産活動を通じて行った場合は、木材の販売収入である程度は賄うことができる。しかしながら、それが可能となるのは、早くても間伐を行うことに伴い間伐材が生産されるようになってからであり、主伐によって立木販売収入が得られるのは造林及び保育から数十年経過した後となる $ ^{*8} $ 。さらに、販売時の木材需給の動向次第では、主伐等による立木販売収入によって森林整備の費用を回収することが困難となる場合もある。

このため、森林整備の低コスト化、木材利用の拡大等が重要な課題となっている。一方、森林は、私有財産であっても、その多面的機能は国民に広く享受されるなど、公共財としての性格を有している。森林の多面的機能の恩恵を国民が享受し続けるためには、計画的な森林整備が必要であり、その費用については森林所有者だけではなく社会全体でも負担する必要がある。

## (森林整備の制度的枠組みと支援)

森林整備については、「森林法」に基づく森林計画制度により計画的に推進することとされている（資料Ⅰ－18）。農林水産大臣が策定する「全国森林計画」は、全国の森林を対象として、森林の整備及び保全の目標、伐採立木材積、造林面積等の計画量、施業の基準等を示す。都道府県知事が策定する「地域森林計画」は民有林について、林野庁の各森林管理局長が策定する「国有林の地域別の森林計画」は国有林について、全国158の森林計画区ごとに、「全国森林計画」に即して、地域における森林の整備及び保全の目標や伐採等の施業方法の考え方を示す。市町村長が策定する「市町村森林整備計画」は、管内の民有林について、「地域森林計画」に適合するよう、森林の整備等に関する長期の構想と規範を示す。

「森林法」では、この森林計画制度の下で、適切な森林施業を確保するため、伐採及び伐採後の造林の届出、施業の勧告、伐採中止命令、造林命令、新たに森林所有者となった旨の届出等の制度が措置されている。

また、森林所有者又は森林経営の委託を受けた者は、一定の面的なまとまりをもった森林を対象に、森林経営の長期方針や伐採、造林、路網整備等の計画である「森林経営計画」を作成し、市町村長の認定を受けることができる。森林所有者等が、公共事業としての森林整備事業のうち、「森林環境保全直接支援事業」により国や地方公共団体の支援（一部費用負担）を受けて森林施業を実施する場合は、この計画に基づいたものであることが要件の一つとなっている。

「森林環境保全直接支援事業」のほかにも、公共事業としての森林整備事業では、市町村等が森林所有者との協定等に基づき行う条件不利地等の森林整備への支援である「環境林整備事業」、市町村等が「森林の間伐等の実施の促進に関する特別措置法」に基づき行う間伐等に対する支援である「美しい森林づくり基盤整備交付金」、分収造林契約に基づき行われる水源地域における森林の整備に対する支援である「水源林造成事業」等が行われている。また県の林業公社等は、森林所有者との分収造林契約に基づき森林の造成に取り組んでいる。

なお、公益的機能の発揮が特に要請される森林については、農林水産大臣又は都道府県知事が「森林法」に基づき「保安林」に指定して、立木の伐採や土地の形質の変更等を規制している。また、森林の有する公益的機能の発揮を図るための公共事業として、森林整備事業とは別に治山事業が設けられており、保安林の指定目的の達成を図るために、国及び都道府県が森林の造成や森林の保全を図る施設の整備等を実施している。
資料 I－18 森林計画制度の体系
### 2. 我が国の森林整備を巡る歴史

我が国では、過去に過剰な伐採による森林の荒廃を経験したものの、伐採跡地等への植栽、保育、間伐等の森林整備の努力により、その回復を図ってきた。戦後の森林整備は、主な施業が植栽、保育、間伐と変遷する中で、森林に対する国民の要請は内外の情勢の変化の中で多様化してきた。

以下では、我が国の森林整備を巡る歴史について、森林に対する国民の要請と森林整備の課題の変遷に焦点を当てながら記述する。

## (1) 戦前までの森林整備等の状況

(江戸時代まで)

我が国では、古来、森林資源を建築用材、薪炭等の燃料、農業用の肥料、家畜の餌等として利用してきた。これに対し、森林整備の取組は、造林の記録が断片的に残ってはいるが、その多くは川岸や海岸を守るためのものや、建物、街道、村落の周辺の防風や美観のためのものであった。

江戸時代を迎える頃になると、人口の集中した江戸や大坂等の大都市で城郭や寺院をはじめとする建築用の木材需要が増大したこと等から、全国各地で生活用、農業用、建築用等のための森林伐採が盛んに行われるようになり、森林資源の枯渇や災害の発生が深刻化するようになった。

このため、幕府や各藩によって、森林の伐採を禁じる「留山」が定められるなど、森林を保全するための規制が強化されたが、あわせて、公益的機能の回復を目的とした造林も推進されるようになった。

寛文6（1666）年に幕府が発出した「諸国山川揃」では、森林開発の抑制とともに、「川上左右之山方木立無之所二八、当春ヨリ木苗ヲ植付、土砂不流落様可仕事（川上の左右の山で木立ちのないところには、今年の春より苗木を植えて、土砂の流出が起きないようにすること）」として、河川流域の造林を奨励している。また、林政に関する優れた論者も現れ、治山治水の考えに基づく土砂流出防止林や、水源涵養林、防風林、海岸防砂林等が各地で造成された。

また、大都市等での需要に応じ、木材生産を目的とする造林も行われるようになった。大都市に近く河川での流送の便が良い地域では、造林を伴う本格的な民間林業が発達し、現在に至る林業地が形成さ

## コラム「国の宝は山也。山の衰えは則ち国の衰えなり。」（江戸時代の林政論）

江戸時代には、森林の荒廃による森林資源の枯渇や洪水等の深刻化を受け、領主階級のための「林政論」が唱えられ、実際の政策にも大きな影響を与えた。

江戸時代初期の秋田藩家老渋江政光は、その遺訓で「国の宝は山也。然れ共伐り尽くす時は用に立たず。尽さざる以前に備えを立つるべし。山の衰えは則ち国の衰えなり。」と記すなど、森林保続の重要性をいち早く主張した。こうした考え方から、秋田藩では比較的早い時期に留山制度を導入した。

また、岡山藩に仕えた儒学者の熊沢番山は、「山川は国の本なり。」「山は木あるときは、神気さかんなり。木なきときは、神気おとろへて、雲雨をこすべきちからすくなし。」「木草しげき山は(中略)洪水の憂いなし。山に草木なければ(中略)洪水の憂いあり。」と記すなど、森林の荒廃への対策として伐木の停止、造林、計画的な伐採を説いた。こうした治山治水論に基づき、主に西日本で土砂流出を防ぐ林、東北諸藩で水源滷養林が設定された。

一方、儒学者の山鹿素行は、領主が山林管理体制を確立して計画的に造林や伐採をすれば、山林は藩財政に寄与すると主張した。素行の林政論は、尾張藩木曽や弘前藩等の林政に影響を与えた。

さらに、森林を区分して順番に伐採して回復を図る「輪伐」や、伐採に際して未成熟な樹木や稚樹は残して天然更新にあてる「択伐」といった考え方が提唱され、18世紀になると単純な禁伐に替わる方法として各地で実施された。

これらは、森林の水源涵養機能、山地災害防止機能／土壌保全機能、木材等生産機能等を重視して、その持続的な発揮のために森林の整備及び保全を図るべきとする考え方や政策であり、我が国の森林・林業政策の源流であると言える。

資料：徳川林政史研究所（2012）森林の江戸学，東京堂出版
れた。東北、九州等の一部の地域では、藩が主導的に木材生産と造林を推進し、その中で、藩と造林者（地元農民等）が立木の販売収益を分け合う分収林制度も生まれた。造林されたのは主にスギ・ヒノキであり、その育苗、植栽、保育等の技術開発及び普及が進んだ。

## (明治維新から戦前まで)

明治時代になると、我が国は急速に西欧の文明を取り入れ、近代化を進めた。木材の利用についても、建築用はもちろん、工事の足場や杭、鉱山の坑木、電柱、鉄道の枕木、貨物の梱包、造船材料、桟橋等の各種装置及び施設、紙に加工されるパルプの原料等、近代産業の発展に伴って様々な用途に木材が使われるようになった。これに伴い、国内各地で森林伐採が盛んに行われたため、森林の荒廃は再び深刻化し、災害が多発した。

明治政府は、明治9（1876）年から林野の官民有区分 $ ^{*9} $ を実施し、我が国の森林への近代的所有権の導入が進められる一方、森林の保全のための対策については、当初は十分に講じられなかった。その後、明治30（1897）年に「森林法 $ ^{*10} $ 」を制定し、保安林制度の創設等によって、森林の伐採が本格的に規

## コラム 先人たちの森林整備とその遺産

我が国の森林整備は、国や地方の政策及び事業として行われる場合や民間林業によって行われる場合が多いが、過去には先人たちが公益を実現するために私財を投じて森林の造成を行った例も多くみられた。

例えば、日本海沿岸の庄内海岸（山形県）は、かつては草木が生えない荒れた砂丘地であり、北西の季節風による飛砂が、町や村や田畑に大きな被害を与えていたが、江戸時代に酒田の豪商本間光丘らは、長い年月と膨大な労力を費やし、こうした厳しい環境でも育つクロマツ林の造成を行った。戦後の混乱の中で一時は荒廃したが、その後は林野庁によって造林が進められ、現在は市民のボランティア活動による協力も得ながら管理されている。

能代海岸（秋田県）でも飛砂の害が深刻であったが、能代の町人越後屋太郎右衛門によってクロマツの植栽が始められ、その後も秋田藩士栗田定之丞が農民の協力を得て植栽を行うなどの取組が進められた結果、現在は「風の松原」と呼ばれる我が国最大級の松原となっている。

明治に入ってからは、天竜川流域（静岡県）の造林に取り組んだ金原明善が有名である。当時の天竜川は、大雨が降れば山々からの水が集まって濁流となり、静岡県の平野部で氾濫を繰り返す「暴れ天竜」として恐れられていた。天竜川下流域の名主の家に生まれた明善は、まず天竜川の治水工事に取り組んだが、その後、天竜川流域の山々が荒れているのを見て、川の氾濫を治めるためには健全な森林が必要であると考え、流域の山間部で造林事業に取り組んだ。この事業を契機に、天竜川流域各地で急速にスギ、ヒノキの人工造林が進められた結果、現在では「天竜美林」と称される森林が育成され、公益的機能を発揮するとともに、これらの森林を基盤として天竜林業地が形成されている。

庄内海岸林

天竜美林
制されることになった。

森林整備については、国有林において、明治32(1899)年から大正11(1922)年までの「国有林野特別経営事業」では、国有林野を払い下げた費用により無立木状態の荒廃地への植栽等が積極的に行われた。公有林においては、大正9(1920)年から「公有林野官行造林事業」が開始され、国が市町村との分収林契約に基づき森林整備を実施した。

一方、私有林においては、明治20年代から先進林業地を模範とした林業技術の改良・導入の意欲が高まっていたが、特に日清・日露戦争後は、木材需要の増大を背景に各地で林業生産が盛んとなり、新たな林業地も生まれ、天然林の伐採とともに木材の再生産を目的とした植栽が行われた。明治40（1907）年には政府により「植樹奨励事業」が開始され、植樹造林一般が奨励されたが、当時補助対象となったのはクスノキほか8種の特用樹種のみであった。その後、昭和4（1929）年には「造林奨励規則」が制定され、民有の無立木地への植栽に補助金が支出されるようになった。

また、明治44（1911）年からは、「第1期森林治水事業」が開始され、荒廃地を復旧し、再生するための取組が計画的に行われるようになった。

大正8（1919）年には「樹苗育成奨励規則」が制定され、府県及び民間の樹苗養成に補助金が支出されるようになった。

台風等による大規模な山地災害や水害が発生した(27ページのコラムを参照)。

このため、国土の保全や水源の涵養の面から、森林の造成の必要性が国民の間に強く認識されるようになった。この時期、民有林では約120万ha、国有林では約30万haの造林未済地があり、その解消が喫緊の課題であった。

## (復旧造林の推進)

こうした中で、終戦の翌年(昭和21(1946)年)には、造林補助事業が治山事業や林道事業とともに公共事業に組み入れられ、造林未済地の解消を主眼として積極的に推進された。昭和25(1950)年には「造林臨時措置法」が制定され、要造林地を指定するとともに、森林所有者が造林しない場合は第三者に造林を行わせることができることなどとされた。昭和26(1951)年には農林漁業資金融通特別会計(同28(1953)年に農林漁業金融公庫に引き継ぎ)により長期低利融資制度が設けられ、造林等が制度金融の対象とされた。

一方、山間部の荒廃地等では、国土保全の観点から早急な復旧が求められたが、森林所有者等による植栽は期待できない状況であった。このため、昭和21（1946）年度及び22（1947）年度に、全国の山地を対象に荒廃地調査を行った上で、「第1次治山5カ年計画」（昭和23（1948）年）や「治山事業10箇年計画」（昭和29（1954）年）により治山事業を実施した。

## (2) 戦後の森林の荒廃と復旧

## (戦中・戦後の伐採と森林の荒廃)

昭和10年代には戦争の拡大に伴い、軍需物資等として大量の木材が必要となり、これを満たすため未利用の森林の伐採が行われた（資料I-19）。終戦後も、主要な都市が戦災を受け、食料も物資も欠乏する中で、復興のために大量の木材を必要としたことから、我が国の森林は大量に伐採された。このような戦中・戦後の森林の大量伐採の結果、我が国の戦後の森林は大きく荒廃し、昭和20年代及び30年代には、各地で

資料 I－19 戦前・戦中の木材伐採量の推移

資料：林野庁「林業統計要覧」
また、終戦当時は深刻な食糧難のため、造林のための苗畑は農業生産に転用され、苗木の生産は低調であったが、昭和25（1950）年頃に国有林が民苗養成事業を積極的に行って以降、造林のための苗畑は急速に整備され、これに伴い苗木の生産は増加した。昭和35（1960）年には、民間等の苗畑面積は約7,200haにも達し、山行苗木の生産量は13億本を超えた(資料I-20)。

# コラム 戦後の森林荒廃と自然災害(昭和22(1947)年のカスリーン台風と赤城山)

我が国の森林が大きく荒廃していた昭和20年代から30年代にかけては、毎年のように甚大な風水害が発生している。特に、昭和22（1947）年9月に関東、北日本を襲ったカスリーン台風は、利根川上流域に多くの降水をもたらし、山腹崩壊に伴う土石流の発生や河川の氾濫により、利根川流域の1都5県で死者数1,100名、家屋の浸水303,160戸、家屋倒半壊31,381戸、田畑の浸水176,789haの被害があった。当時の資料によると、罹災者数は埼玉県及び東京都だけで72万人にのぼると推定された。

利根川の上流域である群馬県の森林被害は、新生崩壊地1,874町、林地消失2,000町、立木流出150万石、林道及び作業道被害75kmという状況であり、特に県下最大の被害地であった赤城山では多くの斜面崩壊や土石流（山津波）等の山地災害が発生した。その下流では宅地や農地に大量の巨石と流木等が2～5mの高さで堆積し、利根川本川まで到達した土石流は一時流れを堰き止めて、浸水被害をもたらした。カスリーン台風襲来前の赤城山周辺の植生は、そのほとんどが裸地あるいは5、6年生の広葉樹が生育しているのみであった。

その後、赤城山では治山事業による植栽等が行われ、昭和49（1974）年にはほとんど完了した。昭和56（1981）年8月の台風第15号は、利根川上流域で昭和22（1947）年災害時と同規模の

赤城山系での被害状況(山腹工事施工前)

関東地方(利根川流域の1都5県)の主な被害状況

降雨量であったが、群馬県内の森林被害は林地荒廃67ha等にとどまっている。現在の赤城山は、多様な樹種からなる森林で覆われており、住民の憩いの場としても親しまれている。

注：1 町=0.99ha、1 石(木材)=0.28m $ ^{3} $

資料：中央防災会議災害教訓の継承に関する専門調査会「1947 カスリーン台風報告書」(平成22(2010)年1月)、内閣府「ぼうさい」平成23(2011)年1月号、群馬県治山林道協会「群馬県の治山史」(昭和58(1983)年3月)

資料 I－20 戦後の山行苗木の生産量の推移

注：国営分を除く。

資料：林野庁「林業統計要覧」

# 資料 I−21 第1回「植樹行事ならびに国土緑化大会」会場の様子

(山梨県提供)
昭和25（1950）年には、「荒れた国土に緑の晴れ着を」をスローガンに、「第1回全国植樹祭」が山梨県で開催され、天皇皇后両陛下によるお手植え等の行事が行われた。全国植樹祭は、国民的な国土緑化運動の中心的行事として、その後も現在に至るまで毎年春に開催されている（資料I-21）。また、同年には、国土緑化運動の一環として「緑の羽根募金」が始められた。同募金も、その後毎年行われ、平成7（1995）年に「緑の募金による森林整備等の推進に関する法律」に基づく「緑の募金」となり、現在に至っている。

昭和26（1951）年には「森林法」が改正され、国(農林大臣)及び都道府県(知事)による森林計画制度が創設されるとともに、民有林の適正伐期齢未満の伐採を許可制にするなどによって伐採規制が強化された。

こうした一連の施策により、昭和31（1956）年度には、これまでの造林未済地への造林が一応完了した。

## (3) 木材増産の要請と拡大造林

## (木材増産の要請)

昭和25（1950）年頃から、我が国は戦後の混乱期を脱し、我が国の経済はようやく復興の軌道に乗るようになり、これに伴い住宅建築等のための木材の需要も増大に転じた。一方、昭和30年代以降は、石油やガスへの燃料転換や化学肥料の使用が一般化し

資料 I – 22 昭和30年代における卸売物価指数の推移

資料：日本銀行調べ「東京卸売物価指数」

$ ^{*} $ 11 当時の全国紙の社説を参照。

たことに伴い、広葉樹等の里山林がそれまでのような薪炭用林や入会林として利用されなくなってきた。

当時は、建築用材、棲包用材、土木建設用材のためのスギ、マツ等の針葉樹の需要が大きかったのに対し、国産針葉樹材の供給量が停滞していたため、一般物価指数がほぼ横ばいで推移する一方で、木材物価指数は2倍を超える上昇となっていた（資料I-22）。こうしたことから、国内における木材の大幅な増産、そのための天然林の伐採と人工林化を望む声が大きくなった $ ^{*11} $ 。

こうした経済状況等を背景として、政府は、昭和36(1961)年に「木材価格安定緊急対策」を決定し、国有林及び民有林における緊急増伐を、残廃材チップの積極的利用、輸入の拡大等とともに行うこととなった。

また、パルプ用材については、大宗を占めていたマツ類の原木調達が困難になっていたが、原料を広葉樹に転換するための設備投資が急速に行われ、昭和38（1963）年には針葉樹を上回るようになった（資料Ⅰ－23）。これに伴い、広葉樹の伐採も本格的に行われるようになった。

一方、政府の「貿易・為替自由化計画大綱」（昭和35（1960）年）等に基づき、木材輸入の自由化が段階的に進められ、昭和30年代を通じて、丸太、製材、合単板等の輸入が自由化された。

## (伐採跡地への造林の推進)

緊急増伐が行われた伐採跡地には、早期に森林を

資料 I – 23 昭和30年代におけるパルプ材消費量(原料別)の推移

資料：通商産業省「紙・パルプ統計年報」
回復する観点から、建築用材等としての需要が見込まれるとともに、成長も早い針葉樹の植栽が進められた。このうち、広葉樹林の伐採跡地等への針葉樹の植栽を「拡大造林」という。これらの造林は、主に森林所有者など自らによって、公共事業（造林関係補助事業）として実施された。

また、森林所有者が自らの努力では植栽できない箇所等については、森林開発公団 $ ^{*12} $ （現在の独立行政法人森林総合研究所）や造林公社（現在の森林整備法人）が当面の費用を負担する「分収造林方式」により森林整備が行われた。さらに、当時の木材価格の状況から、補助事業によらず融資等による造林も行われた。

この時期には、素材生産及び造林の技術開発及び普及も進んだ。素材生産では、昭和29（1954）年に北海道を襲った洞爺丸台風による風倒木の緊急処理が契機となり、伐採にチェーンソー、輸送に林道とトラック等を利用する作業システムが全国的に導入された。あわせて、広葉樹林の伐採跡地への造林を推進するための技術開発（適地判定、林木育種及び林地肥培 $ ^{*13} $ ）も行われた。

このような取組により、昭和40年代半ばまで、木材需要に対応するために伐採された跡地等において、毎年40万ha弱の造林が行われた。

その後、人工造林面積の多くを占めた拡大造林は、昭和46（1971）年度から急速に減少し、昭和53（1978）年度には、ピーク時(昭和37（1962）年度)からほぼ半減の15万haとなった(資料Ⅰ－24)。その要因としては、造林対象地(多くが旧薪炭林)が少なくなったこと、残っているのは権利関係が複雑で造林を進めにくい森林であったこと、木材価格の低迷により伐採が行われなくなったこと、労賃や苗木代等の経費が増大したことなどがあった。

## (「林業基本法」の制定)

昭和30年代は、都市と農山村の格差の問題が顕在化した時期でもある。当時、農山村で問題となりつつあった都市部への人口流出をくい止め、国土の均衡ある発展を図るため、山村の主要産業である林業の振興が重要な課題とされた。

このような観点から、昭和39（1964）年に「林業基本法」が制定され、旺盛な木材需要に対応した国産材の供給を図ることができるよう、林業総生産を増大することなどを目標とした。特に、生産政策としては、拡大造林等により林業的利用に供される森林を拡大し、森林生産力の増強を図るとともに、機械化の推進、路網密度の向上、優良種苗の確保等により生産性の向上を図ることとした。森林については木材等生産機能を重視し、森林整備は林業生産活動が行われることでおのすから進み、結果として公益的機能の発揮も図られるとの考えであったと言える。

こうした中で、森林整備に関しても、昭和37(1962)年に「森林法」が改正され、これまでの伐採許可制は必要最小限度の規制 $ ^{*14} $ にとどめるとともに、農林水産大臣は「全国森林計画」を、都道府県知事は「地域森林計画」を立て、森林資源の保続と森林生産力の増大を図ることとした。また、昭和41(1966)年に「入会林野近代化法」が制定され、森林について所有権の近代化と明確化を更に推進することとした。その上で、個々の森林所有者の自発的な意欲により森林施業が行われるよう、昭和43(1968)年に森林施業計画制度が新設され、認定を受けた「森林施業計画」に従って実施する森林施業に、税制、補助等の優遇措置が講じられることとなった。

資料 I－24 戦後の人工造林面積の推移

注：S25、S30は拡大造林、再造林の区分はない。資料：林野庁「林業統計要覧」
## (4) 林業の低迷と国民の要請の多様化

## (林業の低迷と保育の必要)

昭和40年代になると、高度経済成長の下で木材需要は拡大を続けたが、需要は輸入が自由化された外材丸太によって賄われ、国産材の供給はむしろ減少し、山村の過疎化や高齢化等も相まって、林業生産活動は低迷した。一方、これまでに造成した人工林が成長し、保育の必要な森林が増加したことから、その着実な実施を確保する必要があった。

このため、公共事業(造林事業)の補助対象として、昭和48(1973)年には下刈りと雪起こし $ ^{*15} $ を、さらに昭和49(1974)年には除間伐 $ ^{*16} $ を追加した。

昭和52(1977)年には、「第1回全国育樹祭」が大分県で開催され、かつて全国植樹祭で天皇皇后両陛下がお手植えされた樹木を、皇太子同妃両殿下がお手入れされた。全国育樹祭は、継続して森を守り育てることの大切さを普及啓発するための国民的行事として、その後も現在に至るまで毎年秋に、全国植樹祭を開催したことのある都道府県で開催されている。

## (国民の要請の多様化への対応)

昭和40年代後半には、都市への産業や人口の集中により、身近な自然の減少や公害の発生など生活環境が悪化する中、屋外でのレクリエーション需要が増大するとともに、国民の自然環境の保全への意識が高まった。こうした背景の下、地方公共団体による自然保護条例等の制定や、原生的な自然環境など優れた自然環境を有する区域の適正な保全等を目的とした「自然環境保全法」の制定(昭和47（1972）年）が行われた。森林についても、ゴルフ場、別荘等の用地として価格が安く利用規制のない森林（保安林以外の普通林）を主体に広範かつ急速に開発が進み、一部の地域においては土砂の流出・崩壊による被害、環境の悪化等の問題が生じたことに対応して、昭和49（1974）年の「森林法」改正により、一定規模を超える森林の開発を規制する林地開発許可制度が創設された。

一方、森林整備についても、屋外でのレクリエーション需要や、自然環境への配慮が求められるようになり、このような観点から、天然林の伐採を伴う拡大造林への批判もみられるようになった $ ^{*17} $ 。

こうした中、政府は、「林業基本法」に基づき策定する「森林資源に関する基本計画」について、昭和48（1973）年、昭和55（1980）年及び昭和62（1987）年と数次にわたる改定を行い、多様な木材需要に対応するとともに、森林に対する国民の多様なニーズに応えるため、①伐採年齢の多様化、長期化、②複層林施業及び育成天然林施業の推進、③森林の総合的利用の推進の3つに重点を置き、この方向に沿った森林整備を図っていくこととした。

この間、国有林においては、昭和48（1973）年に「国有林野における新たな森林施業について」を策定し、木材生産との調整を図りながら、貴重な動植物の保護、学術研究、国民の保健休養等に供すべき森林については、保護林の増設、レクリエーション利用のための森林の整備を行うことなどを基本方針とした。これにより、皆伐施業における伐区面積の縮小、伐採箇所の分散、土砂の流出の防備、自然景観の維持等のための保護樹帯の設置等が行われるなど、公益的機能の増進に向け、施業方法の大きな転換が図られた。

また、民有林においては、「森林資源に関する基本計画」の改定方向を踏まえ、昭和62（1987）年に、造林補助事業を単層林整備（人工造林、保育及び作業路）、複層林整備（受光伐、樹下植栽、保育及び作業路）、育成天然林整備（改良、保育及び作業路）の3つの事業区分に再編した。

当時、林野庁では、全国各地の篤林家による複層林施業事例について沿革や施業方法等の実態調査を行い、林業試験場（現在の独立行政法人森林総合研究所）においても、人工林の非皆伐施業に関する研究等が実施されるなど、複層林施業の調査研究が活発に行われた。
## (多面的機能の重視と「森林・林業基本法」の制定)

昭和50年代に入ってからは木材需要が頭打ちとなり、また、昭和60年代以降は、円高方向への推移等により輸入材の価格が相対的に低下して、製品輸入が急激に増大し、さらに、平成3（1991）年のバブル景気崩壊後の景気後退等による木材需要の減少が加わって、木材価格は長期的に低迷するようになった。このような中で、林業生産活動は一層停滞し、間伐が行われない人工林や、植栽が行われない伐採跡地がみられるようになるなど、森林所有者等の自発性だけで森林整備が進むことを期待し難い状況となった。

また、この時期には、内閣府が行う「森林と生活に関する世論調査」で、国民が森林に期待する働きとして、「木材を生産する働き」が下位となる一方で、新たに「地球温暖化防止に貢献する働き」が上位に登場した(資料Ⅰ−25)。平成13(2001)年には、日本学術会議から「地球環境・人間生活にかかわる農業及び森林の多面的な機能の評価について」が答申されるなど、森林の有する多面的機能の評価が進むとともに、その一層の発揮が求められるようになった。

こうした中で、平成10(1998)年度に国有林野

こうした中で、個々の地域の実情に即して森林所有者等に対する指導や監督を進めるため、森林整備に関する市町村の役割を強化することとし、平成10(1998)年の「森林法」改正により、全ての市町村が「市町村森林整備計画」を策定することとなり、「森林施業計画」の認定、伐採届の受理等の森林整備に関する権限も都道府県(知事)から市町村(市町村長)に委譲された。また、平成13(2001)年の「森林法」の改正により森林施業計画制度が見直され、森林所有者以外でもその委託を受けた者であれば計画を作成することができるようにする一方、計画の対象となる森林の規模をおおむね30ha以上とすることとした。

資料 I－25 国民が森林に期待する役割の変遷

注1：回答は、選択肢の中から３つを選ぶ複数回答である。

２：選択肢は、特にない、わからない、その他を除き記載している。

資料：総理府「森林・林業に関する世論調査」（昭和55年）、「みどりと木に関する世論調査」（昭和61年）、「森林とみどりに関する世論調査」（平成5年）、「森林と生活に関する世論調査」（平成11年）、内閣府「森林と生活に関する世論調査」（平成15年、平成19年、平成23年）を基に林野庁作成。

## 資料 I－26 「林業基本法」と「森林・林業基本法」の比較

## (林業基本法)

## 林業の発展及び林業従事者の地位の向上が目的

## ○林業生産性の向上

森林所有者の木材生産を通じた森林の整備及び保全を前提とし、林業の発展を通じ、林業従事者の所得を向上

○林業総生産の増大

林産物供給を主たる目的に、林業生産を増大

国民のニーズの変化（木材供給→公益的機能）

林業情勢の悪化により整備及び保全が困難

## (森林・林業基本法)

## 多面的機能の持続的発揮及び林業の健全な発展が目的

## ○多面的機能の持続的発揮

森林が資源として有する多面にわたる機能が十全に発揮されるよう適切に整備及び保全を行う

## ○林業の健全な発展

民間の経済行為である林業の発展を通じ、多面的機能を発揮
事業の抜本的改革が行われ、従来の林産物の供給に重点を置いた国有林野の管理経営方針を、公益的機能の維持増進を旨とする方針に大きく転換した。

さらに、平成13(2001)年には「森林・林業基本法」が制定され、森林の多面的機能の発揮のための政策を体系的に推進することとした。特に、森林整備については、地域の特性に応じた造林、保育及び伐採の計画的な推進、林道の整備、優良種苗の確保等を、森林所有者のみならず国、地方公共団体も含めた多様な主体により推進することとした。林業については、森林の多面的機能の発揮に果たす役割に鑑み、生産性の向上等によって健全な発展を図っていくこととした(資料I-26)。

また、同法に基づき策定された「森林・林業基本計画」では、森林の有する多面的機能のうち、特に発揮することを期待される機能に応じて、全国の森林を「水土保全林」、「森林と人との共生林」及び「資源の循環利用林」の3つに区分することとした。その後、平成23（2011）年に国による3機能区分は廃止され、地域主導により区域を設定できることとされたが、重視すべき機能に応じて森林を区分（ゾーニング）し、望ましい森林の姿と森林整備の在り方を示す政策は現在も続いている。

## (5) 地球温暖化への対応と新たな動き

## (地球温暖化防止のための間伐等を推進)

平成4（1992）年に、地球温暖化防止のための国際的な枠組みとして「気候変動に関する国際連合枠組条約（気候変動枠組条約）*¹⁸」が採択され、森林の地球温暖化防止機能が注目されるようになった。平成9（1997）年の「気候変動枠組条約第3回締約国会議（COP3）」では「京都議定書」が採択され、平成20（2008）年から平成24（2012）年までの5年間の「第1約束期間」における温室効果ガス排出量の各年平均を、原則として基準年である平成2（1990）年の水準と比較して、先進国全体で少なくとも5%、我が国は6%削減することが定められた。

我が国が「京都議定書」の約束を履行するため、「地球温暖化対策の推進に関する法律」に基づき策定した「京都議定書目標達成計画」では、「京都議定書に基づく温室効果ガス6％削減約束のうち、温室効果ガスの排出削減により0.6%、森林吸収源対策により3.8%、京都メカニズム*¹⁹により1.6%を確保することとしており、森林に期待される役割は極めて大きいものとなった（資料Ⅰ－27）。育成林については、平成2（1990）年以降に適切な森林施業が行われた場合に「森林経営」として吸収量が算入されることから、第1約束期間以前は毎年35万ha程度で推移していた我が国の間伐面積を、第1約束期間には年平均で55万haとするなど、森林整備面積

資料 I – 27 温室効果ガス削減目標における森林吸収源対策の位置づけ

我が国の温室効果ガス排出削減目標 $ ^{注1} $

注1：原子力発電による温室効果ガスの削減効果を含めずに設定した目標。