Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
で見れば都道府県の場合は 20%、市町村の場合は 25% しか収入は増加しない仕組みになっている。地方交付税は、合理的かつ妥当な行政水準を維持するための一般財源所要額を表す基準財政需要額と、各地方団体の財政力を合理的な方法で測定した基準財政収入額の差額（財源不足額）として算定されるが、基準財政収入額は地方税収の全額を算入せず、都道府県については標準税収の 80%、市町村については 75%（これを基準税率という）だけが算入されるようになっているのである。ある地方団体が産業の育成によって 1 億円の税収増を実現したとしよう。この場合、基準財政収入額は都道府県の場合 8,000 万円、市町村の場合は 7,500 万円増加する。したがって基準財政需要額と基準財政収入額との差額として算出される地方交付税は基準財政収入額が増加した額だけ減少し、この地方団体の財源は 2,000 万円（2,500 万円）増加するだけなのである。

最近の地方交付税改革論議においては、地方団体間の財政力格差を完全に埋めるために、基準税率を100％の水準に持っていくべきだとする主張がなされることがある。こうした改革が実現すれば、財源計算上、地方団体が使用しうる一般財源の総枠は基準財政需要額によって決定され、地方団体の自主性を損なうことになる。また、税源拡充に対する地方団体のインセンティブを弱める効果も持つであろう。

地方債も、その発行に関しては、起債できる団体や事業が制限されており、しかも、実際の起債に当たっては各事業の起債額やその資金等に関して、都道府県にあっては自治大臣の、市町村にあっては都道府県知事の許可を要することになっている $ ^{12} $ 。

## (3) 課税の制限

課税権の完全な集権化は中央政府によって課税が独占的かつ完全にコントロールされることを意味し、完全な分権化は憲法に保障された等しい課税権をすべての地方団体が持つことを意味する $ ^{13} $ 。すべての国はこの中間領域にある。しかし分権か集権かは、地方がどの程度の税収をあげうるかだけで測定できるものではない。というのも、課税上のコントロールは税務行政、課税ベース、税率、税構
造の選択、税収総額の決定など、さまざまな領域に及ぶからである。

近代国家においては納税義務者、課税標準、税率、徴収の方法といった課税要

件は法律で定めなければならないという「租税法律主義」がルールとして取られ

ている。わが国の地方税の場合には、法律の代わりに条例で課税要件を定めるこ

とになっているが、課税できる税目と、主要な課税要件の大枠は地方税法によって

て決まっている $ ^{14)} $ 。

たとえば、税率については「通常よるべき税率」として標準税率が定められて

いる。地方団体の財政上必要があれば、この標準税率を上回る税率で課税（超過

課税）することが認められているが、これも「制限税率」という一定の制約が存

在する。そして実際に超過課税が行われているのは、1994年度で、道府県税に

ついては道府県民税法人税割（46団体）、事業税法人分（7団体）、市町村税に

ついては総額で 311,482 百万円であり、その内の 261,435 百万円が市町村民税

法人税割で占められている。つまり、個人にかかる税目については超過課税はほ

とんど採用されていないのである。

また地方団体は地方税法に掲げられていない税目（法定外普通税）を独自に

課税する権利が認められているが、これとて実際には特別な必要性が明確に存在

する場合にはじめて自治省の許可が得られるのであり、現在、比較的大きな税収

源となっているのは、道府県税では核燃料税（22,335百万円）、市町村税では商

品切手発行税（3,543 百万円）が存在するにすぎない（1994 年度）。

地方税の税率を標準税率という形でコントロールすることは、地域の住民が所

得を公共部門と民間部門にどのように配分するか、つまり公共部門の最適規模に

関する選択を不可能にしている。ここに、地方の最適化行動を仮定した支出決定

モデルにおいて、地方税率を自由に決定できるアメリカ型と、自由にならない日

本型の違いが出てくる。

## ４．本報告書のねらい

地方分権の推進が望ましい方向であることは大方の合意が得られているが、個
別の税財政制度の改革となると、意見の一致を見ていないのが実情である。この

原因の一つは、改革によって地方団体間に損得が発生することである。例えば、

財政トランスファーを廃止し地方税源を拡充するという改革は、経済力の強い地

方団体にはプラスであるが、経済力の弱い地方団体は財政収入を減少させること

になるかもしれない。また、地方への権限移譲は政策形成とその運用において地

方団体の責任を強めることになる。こうした責任の強化から逃れたいという地方

の姿勢も税財政制度の改革を足踏みさせる原因になっている。しかしこうした議

論を展開しているかぎり、真の地方分権を実現するための税財政制度の改革を具

体化することはできない。

本報告書では、地方分権を「地方団体が自主的、主体的に、自らの責任において

て地域住民の厚生を最大にするように活動できる環境の整備」というように、資

源配分上の課題として定義したうえで、現行の中央集権的な税財政制度が持つ問

題点をデータに語らせ、その改革の方向を提示する。

上で見たように、国が地方をコントロールする手段は数多く存在するが、本報

告書においては、コントロールの中心手段となっている国庫補助金と、地方自治

を財源面で保証する地方税を中心に分析を行っている。また、国庫支出金に地方

交付税を加えた国から地方への財政トランスファーの存在が、地方団体における

公共サービスの受益と負担を乖離させ、望ましい資源配分達成の障害となってい

る可能性を検証するために、地域財政勘定を作成した。

報告書の構成は次の通りである。第 1 章では、国庫支出金の現状と問題点を、

公共事業補助金を中心に考察する。第2章では、ほとんど実態が明らかになって

いない国庫支出金の構造を『補助金総覧』を用いて分析し、整理合理化の方向を

検討する。第3章は、使途が特定された国庫支出金を一般財源化することによる

効果を分析する。第4章は、現行の財政システム下での地域勘定を作成し、地域

別の受益と負担の実態を分析する。第5章では、地方分権時代の地方税のあり方

について、国際比較を中心に検討する。第6章は提言であり、補章では、以上の

分析結果を定性的に補完するために、今回の研究の過程で実施した自治体へのヒ

アリングの結果を整理して掲載している。
<注>

1) Musgrave (1959), p.5.

2)地方公共団体に通貨発行の権限を与えるということは、他の地域の実物資源に対して無制限の請求権を与えてしまうことになる。

3)この点に関しては Oates(1968)を参照。

4) 木下和夫 (1973)、104 ~ 106 頁。

5) 財政力格差が住民の地域間移動を引き起こすという議論は、Aronson and Schwartz(1973)、Miller and Tabb(1973)、Wheaton(1975)等で行われている。財政力の格差による公共サービス水準格差や地方税率の格差が完全に地価に資本還元されるならば、つまり、住民の地域間移動によって財政上有利な地方団体においては地価が高く、不利な地方団体の地価が低くなれば、財政調整措置は不必要であるとする主張もある。これについては、Barnett and Topham(1980)、King(1982)、Barnett and Topham(1982)の論争がある。

6)現行の地方交付税を地域間の水平的公平の観点から検討したものとして、林(1987)がある。しかし、地方税が便益に応じた負担という応益課税に基づいている場合には、こうした地域的な水平的不公平の問題は発生しない (Musgrave(1961)、p.119)

7)齊藤・林・中井(1992)、12～13頁。

8) Oates(1972)は Brennan=Buchanan の議論より前に、すでに 58 カ国のクロスセクションデータを用いて実証分析を行っている。彼は政府の規模として「税収総額の対国民所得比率」を、中央集権の程度を表す尺度として「国税収入の税収総額に占める割合」をとったが、中央集権度の大きい国ほど政府規模は小さいという逆の結果（ただし統計的には有意ではない）が得られている。

9)Reed(1986) [森田・新川・西尾・小池訳(1990)、p.49]。

10)スウェーデンでは地方予算の60～80%が国の活動のために使われており、旧西ドイツでも、基礎自治体の全活動の3分の2が連邦ないし州の立法によって規定されている(Reed(1986)[森田・新川・西尾・小池訳(1990)、p.51]。11)地方税以外に、イ）地方交付税の留保財源（道府県の場合：地方税の20%、市町
村の場合：地方税の25%）、口）超過財源（地方交付税の基準財政収入額が基準財政需要額を上回る部分であり、交付税の不交付団体において発生する）が充当される。また、単独事業は地方の側からすれば、本来補助対象となるべきものが対象外になっているという判断のもとに、これを超過負担としてとらえる場合もある。

12)詳しくは橋本 (1988) 第 9 章を参照。

13) Groenewegen(1990), p.88.

14)能勢・丸山(1987)は、地方税法で大枠が定められている理由として、イ）国民は、国税と地方税の双方を負担しているので、国税と地方税との間における国民の税負担の適正な配分を決めなければならないこと、口）地方団体相互間の課税権の行使について、その分野を明確にすることが必要なこと、などを挙げている、p.129。

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図 0 - 1 生産の効率性と配分の効率性
図 0 - 2 地方の政策形成過程と国のコントロール

図 0 - 3 地方支出の財源構成
## 第 1 章 国庫支出金の現状と問題点

### 1. 分析の目的

わが国の財政は国、地方（都道府県、市町村）という複数段階の行政主体から

成るシステムをとっている。地方財政の一般理論からすれば、各地方団体が自主

的な財政責任を受け持つためにも、行政に必要な財源はその地域の住民から調達

されることが望ましい。しかしながら、現行の地方財政は地方交付税、国庫支出

金といった国からの財政トランスファーに財源の多くを依存している。このこと

が地方の主体性を奪い、同時に地方の財政運営における責任を不明確にしている。

とくに使途の特定された補助金である国庫支出金は、機関委任事務、起債許可制

度等とならんで、地方の行財政運営をコントロールするものであるとして、さま

ざまな観点から批判されてきた。

1 億円の財源があるとき、補助金の付かない単独事業では 1 億円の事業しかで

きない。一方、2 分の 1 の補助率を持つ事業であれば、2 億円の事業が可能とな

る。このような場合、たとえ住民ニーズの点で優先順位が低くても、地方の予算

は補助事業に引っ張られる傾向がある。しかし、いくら事業費が多くても、住民

ニーズに合わない事業では、かえって厚生水準は低く抑えられる可能性がある $ ^{1} $ 。

また補助金は、事業毎にそのときどきの便宜と必要とから生み出され、積み重

ねられてきた。そこには、総合行政という視点は皆無であったと言える。そして

補助金の厳しい交付条件によってタテ割り行政がそのまま地方に持ち越される

ことになる。地方分権は地域の負担と責任において、地域住民のために必要な施

策を展開していく環境を整えることであり、現行の国庫支出金の改革は不可欠で

本章では、1980年度を財政再建元年とする先般の財政再建期における国庫支出

金をめぐる動きを明らかにした上で、地方の公共事業に対して交付される国庫支

出金を中心にとりあげ、分野別、地域別配分の実態を検討する。
## ２．国庫支出金の制度上の役割

1952年に改正された地方財政法は、それまで、国と地方の利害の程度に応じる

としていた国費と地方費の負担区分の基準を改め、地方団体やその機関が行って

いる事務に要する経費は、全額地方団体が負担するという原則を打ち立てた $ ^{2)} $ 。

その点では、地方財政の一般理論に沿った原則が立てられていると言える。しか

しながら現実には、事務によっては例外として、その経費の全部または一部を国

が負担するとされている $ ^{3)} $ 。

第 1 は、法令に基づいて実施しなければならない国と地方団体相互の利害関係

にある事務のうち、その円滑な運営を期するために、国が進んで経費を負担する

必要のあるものである。これらの事務は、イ）全国的に一定水準の維持を強く求

められるもの（生活保護や保健所）、口）地方財政に大きな負担となるため、そ

の負担を緩和する目的で国が経費の一部を責任分として負担するもの（義務教

育）がある。

第 2 は、国民経済に適合するように相互的に策定された計画に従って地方団体

が実施しなければならない、法律または政令で定める土木、その他の建設事業に

要する経費である。公共事業は、事業そのものが地域経済構造や国家経済構造の

改善に貢献したり、公共事業にともなって行われる財政支出が国民経済に大きな

影響をもたらすものである。したがって、公共事業は国民経済の動向に即して策

定された計画に従って実施される必要があり、国が経費の全部または一部を負担

するとしている。

第 3 は、災害に係る事務で地方の一般財源では賄いきれないものに要する経費

である。災害が発生した場合、その復旧費等の所要額を被災地方団体について定

めた上で、必要な財源を確保するために経費の一部を国が負担するとしている。

第 4 は、国会議員の選挙、最高裁判所裁判官国民審査のように、もっぱら国の

利害に関係のある事務を行うために要する経費であり、これは全額国が負担する

こととされている。

以上の経費については、国がその責任分として負担をするものであるが、その
他にも、国が施策を行うために特別の必要があると認めたときや、地方団体の財

政上特別の必要があると認めたときには、地方団体に対して補助金を交付するこ

とができる $ ^{4)} $ 。

以上のように、国庫支出金はその性質から、イ）国が義務的にその経費の一部

を負担するために交付する国庫負担金（上記の第1～第3）、口）もっぱら国の利

害に関係する事務で、本来なら国が実施すべきであるが、行政効率上、地方団体

に代わって行わせる方が有利である場合に交付する国庫委託金（上記の第4）、

ハ）国が地方の事務の執行を奨励助長したり、地方の財政を援助するために交付

する国庫補助金に区分される。

## 3 ．国庫支出金をめぐる国と地方の関係

予算のうち、国債費および地方交付税交付金は制度的に組み込まれたものであ

ることから、その金額を削減することは容易ではない。したがって、国の財政が

悪化すると、財政支出カットの矛先は「一般歳出」に向けられる。なかでも、一

般歳出の４割を超える補助金（1995年度一般会計予算では一般歳出42兆1417

億円に対して補助金は18兆1236億円であった）は国にとって圧縮の対象とした

いところであり、なかでも補助金全体の8割に上る対地方団体補助金（1995年度

予算で 14 兆 5128 億円）は厳しい見直しを迫られることになる。

このような現象が 1980 年度を元年とする「財政再建」の取り組みの中で発生

している $ ^{5)} $ 。対地方団体補助金の縮減への取り組みは1985年度に本格化した。

例えば、生活保護費補助金、児童保護費補助金、老人保護費補助金は 84 年度の

10 分の 8 が 10 分の 7 に、街路事業費補助金は 3 分の 2 から 10 分の 6 に、一般

国道改修費補助金は同じく3分の2から10分の6に引き下げられた。しかし、

補助率カットは地方財政に多大の影響を及ぼすことから、イ）地方負担の増加分

に対しては地方交付税の増額や建設地方債の増発による財源措置を行う、口）引

下げは単年度限りの暫定措置とする、ことが引下げの条件として確認された $ ^{6} $ 。

その後、補助金問題検討会が設置され、同会は1985年12月に、イ）生活保護費補
助金の補助率は3分の2とする意見と従来通り10分の8とする意見の両論併記、

口）社会資本の計画的整備の推進や内需拡大の要請に応えるため、公共事業費確

保の見地から補助率の見直しもやむを得ない、八）補助率引下げは国・地方の財

源配分の抜本的見直しに到るまでの暫定措置とする、などを内容とした報告書を

補助金問題関係閣僚会議に提出した。

そして 1986 年度予算編成では、生活保護費に係る補助金の補助率を 88 年度ま

での３年間の暫定措置として１０分の７とすることをはじめとして、補助率引下

げの対象となった補助金は社会保障関係から公共事業に到るまで248件を数えた

のである（地方団体以外への補助金を含む）。そしてその際、「88 年度までの 3

年間は国・地方の財政関係を基本的に変更する措置はとらない」との覚書が大

蔵・自治両省でかわされた。

しかし、1987年度にはさらに補助率の引下げが予算編成の焦点となる。こうし

た補助率の引下げに対しては、自治省をはじめ地方制度調査会（首相の諮問機

関）、地方財政制度審議会（自治相の諮問機関）等が反対を表明したが、結局、

公共事業補助金の補助率を引下げ、地方の負担増については地方が資金調達のた

めに発行する建設地方債約 2300 億円の元利払いを 88 年度以降、全額国が引き受

ける、という形で決着をみたのである。

表 1-1 は国庫支出金の推移を対地方歳入比率で示したものである。財政再建へ

の取り組みが始まった 1980 年度以降、国庫支出金の比率は低下しているが、中で

も国庫負担金の比率の低下が著しい。国庫負担金を普通建設事業に対するものと

それ以外のものとに区分すると、両者の比率がともに低下していることが分かる。

補助金の整理合理化はかねてよりの懸案事項であった。例えば、第2次臨時行

政調査会の基本答申（1982年7月30日）は、「補助金は、ややもすると行政の簡

素合理化を阻害し、また、タテ割行政の弊害、財政資金の非効率的な使用等を招

きやすい。したがって、地方団体に対する補助金等については、その機能を生か

しつつ、行財政の簡素化及び地方の自主性、自立性の尊重の観点から見直すべき

である」としているし、地方の側からも国庫支出金のあり方に関してさまざまな

提言が行われてきた。
しかし、80年代後半に入ってからの国庫支出金の削減措置は、一つの行政手段としての補助金の効率化の延長線上に位置づけられる補助金改革とは言えず、国の財政再建の手段として行われたことに注意しなければならない。それは補助率の一律カットという点に如実に表れている。

こうした補助金削減の取り組みの背景には「地方財政余裕論」があった。地方

財政をマクロでとらえ、地方財政計画と国の一般会計予算とを比較した場合、イ）

財政規模はほぼ同じであるにもかかわらず、公債発行額及び公債依存率は国が地

方の３倍に近く、公債費および公債費比率は国が約２倍近くにもなっていること、

口）地方はいわゆる赤字公債を発行していないこと、八）公債残高は国が地方の

約 3 倍にのぼり、しかも赤字公債である特例公債の残高だけで地方債残高を上回

っていること、などを根拠としたものである。

財政制度審議会の報告（1984年1月18日）においても、このような地方財政

余裕論を背景に、「公経済の車の両輪たる国と地方の財政がともに円滑に運営さ

れるよう、国と地方との間の役割分担と費用負担の在り方、すなわち国の地方に

対する補助金・負担金の在り方について積極的に見直しを進める必要がある」と

された。

しかし、地方財政の状況をマクロで把握し評価することは、三千数百に上る地

方団体の多様性を無視し、これらに一律の制度改革を適用する危険性をはらんで

いる。また、事務事業を存続させながら、単に補助率の引き下げを行うという方

法は、財政負担の地方への転嫁の一類型である。そして地方負担の増加を地方債

の増発と国の財源措置や地方交付税の増額で手当するという方法は、財政構造の

本質的な改革には結び付かない。

こうした問題が残されたとはいえ、補助金を中心とした歳出カットと、その後

のバブル経済による税収増加に支えられて国の財政事情は好転することになる。

そして 1990 年度に国の財政は赤字公債の発行から脱却すると、表 1 の国庫負担

金の比率が上昇しているように、再度、地方への補助金が増加傾向に転じるので

ある。ただ、この上昇は普通建設事業補助金の増額によってもたらされたもので

あることに注意する必要がある。
つまり、過去における補助金をめぐる一連の動きから、次の点を指摘することができる。第1は、補助金の縮減は主として財政再建の手段として用いられたことである。第2は、国庫負担金の対象となる事務のあり方や、経費負担区分についての検討は行われないままになっていることである。第3は事務事業の見直しに手を付けないで補助率のカットを行うことは、補助金による地方へのコントロールやタテ割行政の弊害を存続させたということである。

バブルの崩壊とともに国の財政は再び悪化し、1995年度末の国債残高は213兆円に達した。また、1991年度予算で7.6%まで低下していた国債依存度も95年度には17.7%にまで上昇している。こうした国の財政事情の悪化は、再び国庫支出金の縮減圧力として作用する可能性がある。だが、今回は80年代後半のように、単純に地方財政余裕論を持ち出して国庫支出金を削減するという環境にはない。表1-2は、国と地方の財政事情を当時（1984年度）と現在（1995年度）について比較したものである。95年度には地方債の発行額はほぼ国の規模に匹敵する11兆3,054億円に達し、公債依存度も国の17.7%に対して地方は13.7%となっている。このような国と地方の財政状況は、かつてのような負担の押しつけ合いというゼロ・サム・ゲームではない改革を、補助金に求めているのである。

## 4 ．公共事業補助金の実態

## (1) 分野別公共事業補助金の実態

都道府県に対して交付される公共事業補助金の実態を分野別に見てみよう。図1-1は1993年度の国庫支出金の普通建設事業費に対する割合（国庫補助比率とする）を分野別に見たものである $ ^{7} $ 。農林水産業費の国庫補助比率が51.3％と最高の値を示している。次いで民生費が29.1%、土木費が25.6%であり、それ以外はすべて10%を下回っている。ところで

$$ \frac{ 国庫支出金 }{ 普通建設事業費 }=\frac{ 国庫支出金 }{ 補助事業 }\times\frac{ 補助事業 }{ 普通建設事業費 } $$

であるから、図1-1には「国庫支出金／補助事業」（補助率とする）と、「補助事
業／普通建設事業費」（補助事業率とする）に区分したグラフを同時に示した。

農林水産業費は補助率において最高であるが、しかし他の費目とそれほど大きな

差があるわけではない。むしろ農林水産業費における国庫補助比率の高さは、補

助事業率が 82.8% と他の費目に比べて圧倒的に高いことに起因している。他の費

目が大きな地方単独事業費を投入して行われているのに対して、農林水産業関連

の建設事業は、その大部分が補助金の対象となり、しかも補助率が高いのである。

農林水産業とは対照的に、商工費の国庫補助比率は8.4％にすぎない。補助率は

50.6%であるから、農林水産業に比べて幾分低い水準であるが、補助事業率が

16.5％にすぎないのである。このように手厚い農林水産業補助金は、公共事業補

助金の地域配分にも大きな影響をもたらすことになる。

国庫補助比率は、上式で示したように、補助率が低下しても、また補助事業率

が低下しても低下する。そこで、普通建設事業費全体の国庫補助比率の対前年度

変化を補助率要因と補助事業率要因に分解したのが図1-2である $ ^{8} $ 。1980年度か

ら 85 年度、85 年度から 87 年度、87 年度から 88 年度にかけては、国の公共事

業補助金の補助率カットとともに、地方単独事業費の増加が国庫補助比率を低下

させてきたことが分かる。そして、88年度から89年度、89年度から90年度、

90 年度から 91 年度にかけては、補助率の低下ではなく、むしろ地方単独事業の

増加が国庫補助比率を低下させたのである。また、92年度以降については補助率

の上昇が国庫支出金の比率を上昇させている。

次に、普通建設事業費を目的別に分類し、各費目毎の国庫補助比率と、その変

化の要因を見てみよう。図1-3は都道府県データを用いて1981年度と93年度に

ついて調べたものである。93年度に81年度よりも国庫補助比率が上昇している

のは民生費だけであり、それ以外の費目はすべて国庫補助比率を低下させている

が、中でも、商工費（18ポイント低下）、土木費（17%ポイント低下）の低下が

著しい。細目では、都市計画、空港（以上、土木費）、小学校、中学校（以上、

教育費）の４費目の国庫補助比率が20％ポイント以上低下している。また、10％

ポイント以上 20% ポイント未満の低下を見た費目は、環境衛生（衛生費）、林道、

治山（農林水産業費）、道路、橋りょう、河川、砂防（以上、土木費）、特殊学校
(教育費) である (付表 1 を参照)。

以上の国庫補助比率の低下は、補助事業率の低下によるところが大きい。とくに商工費、土木費においては補助事業率が、それぞれマイナス15.2％ポイント、マイナス13.1％ポイントと大きく低下しているなど、全費目にわたって補助事業率は低下した。一方、補助率は民生、衛生、消防、警察、教育の5分野で上昇しており、唯一国庫補助比率が上昇した民生費は、補助率の上昇が補助事業率の低下を相殺したのである。

## (2) 地域別公共事業費補助金の実態

1965 年度以降、国は国債を発行し、公共事業を経済政策の手段として積極的に活用し始める。それにともなって公共事業関係の国庫負担は大きく増大していった。公共事業は、1962 年の全国総合開発計画、69 年の新全国総合開発計画をはじめとする一連の総合開発計画をバックに、国土の均衡ある発展をめざす地域開発戦略の手段として利用されたのである。このような地域分散政策の結果として、地域間の人口 1 人当たり所得格差は平準化の一途をたどった。

しかし、1970年の終わり頃を境として、地域間の所得格差は再び拡大傾向に転じた。その理由の一つは、国の財政再建下にあって公共投資が抑制され、公共投資依存度の大きい地域で成長率が低下したことである $ ^{9} $ 。いま、地方の経済は何によって維持されているかを考えてみよう。一地域の経済の需要と供給の関係を事後的に観察すると、

$$ 域内総生產 = 民間消費 + 民間投資 + 財政支出 + 移 \cdot 輸出 - 移 \cdot 輸入 $$

域内総生産 = 税金 + 民間消費 + 民間貯蓄

である。(1-1)式と(1-2)式から、

$$ \begin{aligned}&( 民間投資 - 民間貯蓄 )+( 財政支出 - 税金 )+( 移輸出 - 移輸入 )=0\\&\quad(-)\quad(+)\quad(-)\end{aligned} $$

が導かれる。経済力の弱い地方では、財貨・サービスの移出・輸出収支が不均衡
（－）となっている。また、地域の貯蓄は東京などの大都市で使われ、金融収支も不均衡（－）である。したがって、地域の経済はこうした域際収支の不均衡を国からの財政支出によって調整されて、かろうじて維持されてきたと言える。

図 1-4 は、1993 年度について普通建設事業費補助金の県民総支出に対する比率と人口 1 人当たり県民総支出の関係をみたものである。経済力が弱い地域ほど補助金の比率が高くなっていることが分かる。また、普通建設事業補助金の県民総支出に対する比率は次のように分解できる。

$$ \begin{aligned}\frac{ 補助金 }{ 県民総支出 }&=\frac{ 補助金 }{ 補助事業 }\times\frac{ 補助事業 }{ 普通建設事業総額 }\times\frac{ 普通建設事業総額 }{ 県民総支出 }\\ &\quad( 補助率要因 )( 補助事業率要因 )\quad( 公共事業依存要因 )\end{aligned} $$

そこで、都道府県別に、普通建設事業補助金／県民総支出（補助金比率とする）の全国平均値（0.91%）との差を、上式の3つの要因に分解した $ ^{10)} $ 。結果は表1-3に示されている。3要因ともにマイナスに働いているのは大都市圏に位置する埼玉、千葉、東京、神奈川、静岡、愛知、京都、大阪、広島の9都府県であり、3要因がいずれもプラスとなっているのは、北海道、青森、岩手、宮城、秋田、山形、福島、新潟、山梨、和歌山、鳥取、島根、徳島、高知、佐賀、長崎、熊本、大分、鹿児島、沖縄の20道県に上っている。

いま、各要因と経済力（人口1人当たり県民総支出Y）との関係を見ると、

$$ \frac{ 補助金 }{ 補助事業 }=119.71-\begin{array}{c}0.0288Y+0.0000029Y^{2}\\ (-5.12)\quad(4.12)\end{array}\quad\overline{\mathrm{R}}^{2}=0.586 $$

$$ \frac{ 補助事業 }{ 普通建設事業総額 }=99.07-\begin{array}{c}0.0142\ Y\\ (-9.53)\end{array} $$

$$ \overline{\textbf{R}}^{2}=0.669 $$

$$ \frac{ 普通建設事業総額 }{ 県民総支出 }=32.17-\begin{array}{c}0.0122\ Y+0.0000012\ Y^{2}\\ (-5.77)\quad(4.55)\end{array}\quad\overline{\mathsf{R}}^{2}=0.666 $$

となり、いずれも経済力が小さいほど大きな値をとるのである。

このように公共事業に対する国の補助金は地方経済に深く入り込んでしまっており、公共事業補助金の動向は非常に大きな影響を地元経済に及ぼすことになる。
### 5. まとめ

国から地方への財政トランスファーの一形態である国庫支出金は、その性質に

応じて負担金、委託金、補助金に区分され、それぞれが異なった目的を持って交

付される。しかし、国庫支出金は、補助対象事業が法律で義務づけられているこ

となどを含めて、一般に次のような問題点を抱えている。第1は、たとえ住民二

一ズの点で優先順位が低くても、地方の予算は補助事業に引っ張られる傾向にあ

るということである。第2は、補助金の厳しい交付条件によってタテ割り行政が

地方に持ち越されることである。地域を一つのシステムとして運営しようとする

場合、交通、住宅、福祉といった様々なサブ・システムが有機的な関係を保つこ

とが必要である。ところが、現行の補助金はタテ割りによって総合的な地域運営

を妨げている。第3は、農林水産業が手厚い国からの補助を受けていることなど

の理由で、公共事業補助金は地方圏に手厚く配分されているが、地方経済が公共

投資、農業補助金を中心とした国家財政への依存を強めていることが、かえって

地方の自立的な発展への動きを阻むという結果を生んだ可能性があることである。

1980 年代に国庫支出金の大幅な削減が実施された。しかし、それは補助金それ

自体、あるいは補助対象事業の改革というよりも、むしろ国の財政再建を主たる

目的とするものであった。そのため、上で示したような補助金の問題点は依然と

して解消されていない。

これまでの公共事業や公共事業補助金を巡る議論は、内需拡大や財政再建とい

った視点からとらえられることが多く、そのためにトータルの事業量ないしは事

業費が問題にされすぎたきらいがある。公共事業を地域経済との関連でとらえる

場合には、総量や総事業量ではなく、むしろ事業の内容と公共事業（補助金）の

地域配分が重要な要素なのである。生活基盤の拡充、生活環境の改善、生産基盤

の整備といった総合的・中長期的な視点から、補助金を再検討する必要がある。

しかし、千差万別の地域の特性に配慮した補助金を交付することは国には不可能

であり、財政が持つ資源配分機能を強化するためには、国から地方への財政トラ
ンスファーを縮減し、地方の自主財源を拡大していくか、あるいは国庫支出金の地方交付税化が不可欠である。
1)この点に関しては第3章で分析する。

2) 地方財政法第 9 条。

3) 地方財政法第 10 条。

4) 地方財政法第 16 条。

5)以下は、林(1987)を参照。

6)国庫補助事業における国と地方の経費負担区分は地方財政法第11条において、法律又は政令で定める、とされている。

7) データは『地方財政統計年報』（地方財務協会）の「都道府県建設事業施行状況と財源内訳」から得られる。

8)要因分解は次の方法で行った。

$$ \frac{\text{G}}{\text{E X}}=\frac{\text{G}}{\text{E G}}\times\frac{\text{E G}}{\text{E}} $$

$$ \Delta\frac{\text{Ｇ} }{ＥＸ }=\Delta\frac{\text{Ｇ} }{ＥＧ }\times\frac{ＥＧ }{ＥＸ }+\frac{\text{Ｇ} }{ＥＧ }\times\Delta\frac{ＥＧ }{ＥＸ }+ 交絡項 $$

G：普通建設事業補助金

EX：普通建設事業費

EG：普通建設事業補助事業費

9)この点に関しては林(1997)を参照。

10)要因分解は次の通りである。

$$ \Delta\frac{\textsf{G}}{\textsf{G}\textsf{R E}}=\Delta\frac{\textsf{G}}{\textsf{E}\textsf{G}}\times\frac{\textsf{E}\textsf{G}}{\textsf{E}\textsf{X}}\times\frac{\textsf{E}\textsf{X}}{\textsf{G}\textsf{R E}} $$

$$ +\Delta\frac{\textsf{E G}}{\textsf{E X}}\times\frac{\textsf{G}}{\textsf{E G}}\times\frac{\textsf{E X}}{\textsf{G R E}} $$

$$ +\Delta\frac{\text{ＥＸ }}{\text{ＧＲＥ }}\times\frac{\text{ＥＧ }}{\text{ＥＸ }}\times\frac{\text{Ｇ }}{\text{ＥＧ }}+ 交絡項 $$

GRE：県民総支出、その他は脚注8と同じ。
## <参考文献>

林宜嗣(1987)「地方財政と国家財政」『経セミ』日本評論社、386号。

(1991)「魅力ある地域づくりの提案」橋本徹編『地域を創る知恵』学陽書房。

(1995)『地方分権の経済学』日本評論社。

(1997)「公共投資のコストパフォーマンス」『経済セミナー』日本評論社、第505号。

自治省財政局編(1980)『地方財政のしくみとその運営の実態』地方財務協会。

能勢哲也・丸山高満(1987)『現代地方財政学』有斐閣。

齊藤慎・林宜嗣・中井英雄(1991)『地方財政論』新世社。
表 1-1 国庫支出金の推移(対地方歳入)

(单位：%)

国庫支出金総額	国庫負担金	国庫委託金	国庫補助金
総額	普通建設事業費国庫負担金	その他国庫負担金
1972	22.18	20.25	10.25	10.00	0.33	1.60
73	20.61	18.48	8.83	9.64	0.24	1.90
76	22.42	20.01	8.55	11.46	0.35	2.05
77	22.88	20.45	9.57	10.89	0.35	2.07
78	22.82	20.34	10.39	9.95	0.31	2.17
79	22.55	19.94	10.29	9.66	0.37	2.23
80	22.45	19.75	10.17	9.58	0.44	2.25
81	21.83	19.26	9.55	9.72	0.31	2.25
82	21.16	18.65	8.70	9.95	0.27	2.25
83	20.10	17.50	8.31	9.19	0.36	2.25
84	19.28	16.83	7.88	8.95	0.28	2.17
85	18.28	15.59	7.28	8.31	0.33	2.36
86	17.25	14.61	6.91	7.70	0.37	2.27
87	16.21	13.77	6.77	7.00	0.28	2.17
88	14.73	11.86	5.12	6.74	0.29	2.58
89	13.92	11.05	4.74	6.32	0.35	2.51
90	13.35	10.64	4.41	6.23	0.31	2.40
91	13.16	10.51	4.39	6.12	0.26	2.40
92	14.19	11.45	5.86	5.59	0.29	2.46
93	14.40	11.74	6.35	5.40	0.29	2.36

表 1-2 国と地方の財政事情比較

1984年度	1995年度
国	地方	国	地方
財政規模	50兆6,272億円	48兆2,892億円	70兆9,871億円	82兆5,093億円
公債発行額	12兆6,800億円	4兆7,602億円	12兆5,980億円	11兆3,054億円
公債依存度	25.0%	9.9%	17.7%	13.7%
公債費	9兆1,551億円	5兆1,634億円	13兆2,213億円	7兆6,939億円
公債費比率	18.1%	10.7%	18.6%	9.3%
公債残高	122兆円	41兆円	213兆円	86.4兆円

注）国は一般会計予算、地方は地方財政計画の数値。
図 1-1 目的別国庫補助比率(普通建設事業費)の分解

図 1-2 国庫補助比率(普通建設事業費)の変化と要因分解
図 1-3 目的別国庫補助比率(都道府県普通建設事業費)の変化と要因分解

図 1-4 経済力と公共事業補助金 / 県民総支出

注）回帰線は次の通りである。

$$ \begin{aligned}Y=14.33-0.0057X+0.00000056X^{2}\quad&\overline{\mathbf{R}}^{2}=0.752\ $ -7.09)\quad&(5.58)\end{aligned} $$

ただし、Yは（普通建設事業費／県民総支出）、Xは（県民総支出／人口）である。
表 1-3 普通建設事業費補助金 / 県民総支出の格差の要因分解

(単位：％ポイント)

補助率要因	補助事業比率要因	普通建設事業依存要因	平均值との格差
北海道	0.02	0.27	0.45	0.75
青森県	0.05	0.24	0.96	1.25
岩手県	0.10	0.18	1.05	1.32
宮城県	0.01	0.08	0.18	0.27
秋田県	0.09	0.17	1.08	1.34
山形県	0.07	0.20	0.83	1.10
福島県	0.01	0.22	0.31	0.54
茨城県	-0.06	0.03	-0.12	-0.15
栃木県	-0.04	0.03	-0.04	-0.06
群馬県	-0.01	0.14	-0.03	0.10
埼玉県	-0.05	-0.24	-0.41	-0.70
千葉県	-0.13	-0.11	-0.40	-0.64
東京都	-0.09	-0.56	-0.13	-0.78
神奈川県	-0.15	-0.33	-0.60	-1.08
新潟県	0.04	0.29	0.67	1.00
富山県	-0.04	0.11	0.57	0.65
石川県	-0.05	0.16	0.45	0.56
福井県	-0.01	0.15	0.99	1.13
山梨県	0.05	0.19	0.96	1.19
長野県	-0.01	0.04	0.56	0.58
岐阜県	-0.02	0.01	0.33	0.32
静岡県	-0.06	-0.07	-0.18	-0.31
愛知県	-0.09	-0.16	-0.41	-0.66
三重県	-0.06	-0.04	0.19	0.09
滋賀県	0.04	-0.09	0.13	0.07
京都府	-0.07	-0.14	-0.26	-0.47
大阪府	-0.09	-0.19	-0.50	-0.77
兵庫県	-0.07	0.05	-0.29	-0.31
奈良県	-0.10	0.04	0.18	0.12
和歌山県	0.00	0.09	0.79	0.87
鳥取県	0.09	0.13	1.19	1.40
島根県	0.11	0.23	1.77	2.11
岡山県	-0.07	-0.06	0.19	0.07
広島県	-0.03	-0.08	-0.02	-0.13
山口県	-0.03	0.21	0.30	0.49
徳島県	0.02	0.13	1.10	1.25
香川県	-0.08	-0.15	0.33	0.10
愛媛県	0.11	-0.03	0.58	0.66
高知県	0.09	0.21	1.66	1.96
福岡県	-0.07	0.08	-0.39	-0.38
佐賀県	0.01	0.13	1.23	1.38
長崎県	0.11	0.35	0.79	1.25
熊本県	0.02	0.25	0.61	0.88
大分県	0.03	0.20	0.93	1.16
宮崎県	-0.01	0.28	0.94	1.21
鹿児島県	0.06	0.40	1.00	1.46
沖縄県	0.36	0.60	0.94	1.90
(単位：%、ポイント)

国庫支出金/総事業費	補助事業費/総事業費	国庫支出金/補助事業費	補助率変化(%ポイント)	補助事業要因(%ポイント)	補助率要員(%ポイント)
1981年度	1993年度	1981年度	1993年度	1981年度	1993年度
事業費合計	42.2	27.6	69.7	50.6	60.5	54.6	-14.56	-11.54	-4.16
総務費	8.8	1.2	12.9	2.2	67.9	54.6	-7.54	-7.25	-1.71
民生費	28.3	29.1	55.6	47.9	50.9	60.8	0.83	-3.90	5.49
衛生費	13.7	4.7	33.6	10.0	40.7	46.5	-9.00	-9.58	1.96
清掃費	0.0	1.5	99.9	3.1	0.0	49.3	1.50	-0.03	49.23
環境衛生費	16.1	3.1	25.2	6.2	64.1	50.1	-13.00	-12.13	-3.51
その他	11.9	10.0	30.3	22.0	39.3	45.5	-1.91	-3.27	1.88
労働費	15.4	7.0	35.5	17.7	43.4	39.8	-8.40	-7.76	-1.28
農林水産業費	59.0	51.3	88.3	82.8	66.9	62.0	-7.77	-3.70	-4.34
造林	53.8	55.1	76.5	77.8	70.3	70.8	1.29	0.96	0.32
林道	58.9	42.5	86.9	67.9	67.7	62.6	-16.37	-12.89	-4.46
治山	58.2	46.3	93.4	92.2	62.3	50.2	-11.92	-0.73	-11.33
砂防	60.3	51.4	96.6	100.0	62.4	51.4	-8.86	2.10	-10.60
漁港	62.9	55.0	92.1	88.9	68.3	61.9	-7.97	-2.22	-5.95
農業基盤整備	56.6	53.3	93.2	89.4	60.7	59.7	-3.26	-2.31	-0.99
海岸保全	52.1	48.5	94.2	92.9	55.3	52.2	-3.54	-0.71	-2.87
その他	64.9	49.4	75.3	59.8	86.2	82.7	-15.46	-13.37	-2.64
商工費	26.4	8.4	38.9	16.5	67.9	50.6	-18.03	-15.18	-6.71
土木費	42.7	25.6	73.3	50.7	58.3	50.4	-17.14	-13.15	-5.77
道路	39.8	21.4	62.8	40.1	63.3	53.5	-18.31	-14.38	-6.17
橋りょう	50.7	33.6	75.3	61.0	67.4	55.1	-17.12	-9.64	-9.23
河川	43.5	32.7	81.8	70.9	53.2	46.1	-10.82	-5.80	-5.80
砂防	53.2	42.9	87.6	82.9	60.7	51.7	-10.29	-2.87	-7.84
海岸保全	46.9	38.6	93.4	87.1	50.2	44.3	-8.28	-3.15	-5.50
港湾	48.9	39.4	93.5	82.0	52.3	48.0	-9.54	-5.99	-4.05
都市計画	41.6	16.3	69.7	33.2	59.7	49.0	-25.37	-21.80	-7.50
住宅	37.2	28.0	72.1	52.4	51.6	53.5	-9.19	-10.15	1.32
空港	48.0	23.1	65.5	40.9	73.2	56.5	-24.85	-18.04	-10.93
その他	5.2	3.0	12.4	11.6	41.8	25.9	-2.16	-0.30	-1.97
消防費	7.3	1.2	32.8	3.6	22.3	33.3	-6.10	-6.50	3.62
警察費	15.4	7.2	40.0	14.5	38.5	49.6	-8.25	-9.85	4.45
教育費	9.9	5.2	27.9	13.8	35.6	37.8	-4.71	-5.01	0.62
小学校	28.2	4.9	28.2	4.9	100.0	100.0	-23.22	-23.22	0.00
中学校	32.0	8.5	32.0	17.9	100.0	47.4	-23.46	-14.02	-16.81
高等学校	9.0	8.5	28.1	23.9	32.0	35.7	-0.47	-1.34	1.03
幼稚園	0.0	0.0	0.0	0.0
特殊学校	29.3	16.1	57.5	36.1	50.9	44.7	-13.14	-10.90	-3.56
大学	0.7	0.3	2.2	1.0	30.9	32.2	-0.35	-0.36	0.03
各種学校	0.0	0.0	0.0	93.8	0.0	0.00	0.00	0.00
社会教育	4.5	0.8	14.1	1.5	31.9	56.9	-3.67	-4.03	3.53
その他	7.6	1.1	20.8	2.6	36.7	40.7	-6.56	-6.67	0.83
その他	0.0	0.0	0.0	0.0

注）補助率の変化＝補助事業要因＋補助率要因＋交絡項
## 第 2 章 補助金の構造分析と整理合理化

### 1. 分析の目的

国の財政支出において大きな比重を占める地方団体への補助金には、ナショナル・ミニマムの達成、特定支出の促進、地域間の財政力格差の是正などの効果が期待される。しかし、その運用を誤れば、地方団体の行政の守備範囲の拡大による官民の役割分担の乱れ、地方の国への依存傾向の助長、国の地方への過度のコントロールといった問題を引き起こすことになる。

補助金は、これまでにも整理合理化への取り組みが行われてきた。しかし、いったん制度化されたものについては、補助目的が既に達成されたと思われるものや、補助効果の乏しいものであっても、それを抜本的に改正したり廃止したりすることは難しく、前章で見たような1980年代の財政再建期にとられた一律削減や、名称の変更あるいは個別補助金の性格を持続させたままでの類似補助金の一括化といった形での改正にとどまることが多い。

しかし、既存の制度、施策の見直しを行わずに、高齢化を中心として発生する行政需要の拡大に対応することは財政運営上もはや不可能である。とくに補助金の整理合理化については、地方分権の推進という視点と同時に、国と地方を通じた財政構造改革を実現するためにも不可欠である。

これまで補助金の抜本的改革が進まなかった原因としては既得権の擁護があ

るが、同時に膨大な件数に上る補助金を1件毎に精査することが困難であること

も抜本改革を阻害するという面もある。とくに、有効性、公平性、緊要性といっ

た評価尺度は抽象的に過ぎ、補助金の整理合理化に際して実効性がない。補助金

の抜本改革のためには一定の評価因子を設定し、これを適用することによって現

時点で問題がありそうな補助金を絞り出し、その存在の妥当性を吟味するという

手順が必要であろう。

本章では、まず実態がほとんど知られていない地方団体に対する補助金の構造