Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
図表 I-2 各国の地方財政規律の動向（先進国のみを抜粋）

市場規律型	協調コントロール型	中央政府管理型	ルール型	起債禁止	概要
海 国外 内	海 国外 内	海 国外 内	海 国外 内	海 国外 内
日本	○	(°) *	総務省が地方債の監督、統制を行なう。
イギリス	○ ○	内債については、発行可能額を政府が毎年許可する。中央銀行からの借り入れは認められず、期間や約束手形等様々な観点から制限が課されることもある。外債発行には財務省(Treasury)の同意が必要(実際はEU施策関連以外での外債はほとんどない)。
フランス	○ ○	歴史的に地方自治体の赤字規模は小さい。地方分権法(Decentralization Law)の成立に伴い、地方政府は内債の発行が自由になった。
ドイツ	○ ○	地方債の引き受け可能な条件について、予算関連法(Budget Laws)に明記されている。中央政府が州の債務返還に補助を与えるため市場による規律の程度は弱められている。
イタリア	○ ○	法律により起債が制限されている。地方自治体の自主財源の25%を超えての債務負担は認められない。地方自治体は经常經費を補填するための起債はできない。外債は不許可。
米国	○ ○	全ての州と地方自治体は均衡財政を要請されており、起債抑制を課すことは多くの場合制限されている。事実上市場が重要な規律の役割を果たしている。
カナダ	○ ○	州は制限なく自由に内債、外債の起債が可能である。州の借入水準については、市場が非常に重要な規律の役割を果たす。反面、地方自治体の債券発行には州から厳しい制限が課される。
スウェーデン	○ ○	内債については、(イ)不動産を担保にできない、(ロ)原則的には起債は投資目的に限るという2つの制限が課されているのみである。実際にはキャッシュフロード不足額を補うための一時的な借入が可能である。外債には追加的な制限はない。
オーストラリア	○ ○	国家公債協議会(National Loan Council)での中央政府と州との協議において上限が設定される。上限は柔軟に運用されており市場規律が借入の最終決定に主要な役割を果たす。
オーストラリア	○ ○	州は起債が可能な目的について規定している。短期借入と公債企業債を除いては、地方自治体は各州の監督機関の許可を得なければならない。起債は投資目的である必要がある。外債には財務省(Ministry of Finance)の許可が必要である。
ベルギー	○ ○	1989年に相当な分権化が行われた。移行期間中は高等財務協議会(High Finance Council)が監督にあたり、協議会が中央政府と地方自治体との負債分担の計画を策定した。中央政府、州・地方自治体による同意された約束を達成するため、協議会は起債制限の提案を行なうことができる。
デンマーク	○ ○	中央政府と地方自治体が双方向的な審議を行い、起債の上限を設定する。自治体は特定の投資(水道、電気、都市再生等)に限り内務省(Ministry of Interior)の許可なしで起債が可能である。外債発行は限定的に認められている。
フィランド	○ ○	内債、外債ともに行政、立法による制限はない。市場が重要な規律となっている。
ギリシャ	○ ○	行政による統制の結果、地方自治体の債務額は非常に小さい。一般的に起債は投資事業と関連付けられている。地方自治体における外債発行の例はない。
アイルランド	○ ○	地方自治体発行の内債は全て環境大臣(Minister of the Environment)の許可が必要である。期間と条件について指定を受けることも多い。外債発行の例はない。
オランダ	○ ○	地方自治法(Municipalities Act)によって財政均衡が定められている。外貨での債務は認められない。
ノルウェー	○ ○	内債は全て当局の許可が必要。財務省(Ministry of Finance)の許可がある場合を除き、外債は認められない。ノルウェークローナーでの調達は許可される。
ボルトガル	○ ○	制限なしに自由に地方債発行が可能である。借入証明書の発行は財務省(Ministry of Finance)が許可するが、制限を課した例はほとんどない。中長期の借入は投資目的であるか、財政難を軽減するためであればよい。一定の利息が生じる投資にはいくつか制限がある。
スペイン	○ ○	一般的には内債発行に財務省(Ministry of Finance)の許可が必要であるが、いくつか例外(Autonomous Communities 圈内の自治体の場合等)がある。長期的な借入は投資目的に制限されるのが一般的である。外債には財務省の許可が必要である。
スイス	○ ○	通常州・地方自治体の公債は投資ニーズとリンクしている。州での債券発行は法律の制限を受け、均衡財政(利払い、負債償却を含む)が求められる。

注）表記は原文のまま（日本では外債の発行は禁止されていない）

出所）Ter-minassian/IMF(1997)
## (参考) Ter-minassian 分類の留意点

Ter- minassian レポートによる類型化と制度説明には一定の留意が必要である。上述したように、制度上のウェイトの捉え方によって各国の類型が変わる可能性がある。例えば、フランスでは地方団体の起債は1980年代に自由化され、市場規律型の分類が妥当であると考えられているが、一方で均衡予算の達成や資本会計以外での地方債発行の禁止といったルールは厳密に運用されている。スイスにおいても、州とコミューンの借入は投資プロジェクトに限定されることや、住民投票が求められること等がルール化されている（いずれも Jouanard（2002））。またカナダにおいても、州によっては均衡予算等を州憲法で規定しているケースがある。市場規律型といわれる国においても、重要度に違いはあってもなんらかのルールは存在すると考えた方がよいとみられる。

また Rattso（2002）によれば、“中央・地方政府協調型”に分類されているベルギーやデンマークについて、中央-地方の交渉により借入上限等が定められるものの、地方政府の裁量の余地は小さいため、より中央政府管理型に近いという指摘がなされている。また中央政府管理型に分類されるノルウェー、スペインは、イタリア（ルール規制型に分類）ほど中央政府の管理は厳しくないと捉えられている。
## （２）中央政府統制型の地方債管理

## (イ)「中央政府統制型」規制の概要

中央政府による地方政府の借入の統制は、主に単一型国家において見られる類型といえる。また、金融市場が未整備であったり、分権化が十分に進んでいないような途上国では、中央政府の強力な統制が行われているケースが多い。

先進国では英国、日本等があげられる。英国は地方債管理においても強力な中央集権であったが、近年、地方自治体の自己責任による借入、自己規律を重視する方向で制度改正が行われている。

## （参考）英国における地方債管理の最近の変化

英国では、地方財政は中央政府の強い監督下にある。資本会計については1989年に施行された地方自治・住宅法によるさまざまな規制があり、地方債の発行に関しても許可制度が採用され、地方自治体は起債許可額の範囲をこえて起債を行なうことができない。この起債許可額は、財務省を中心に決定される全公共部門の起債総額の枠の中で決められ、地方自治体の想定投資需要から想定される歳入を控除した金額（基本起債許可額）を自治体ごとに分配したものである。中央政府は起債許可制度により、各地方団体の投資水準を管理するというよりは、地方団体全体の債務総額を管理することを目的としているといえる。

ただし、近年地方財政に関する中央統制の緩和の動きがあり、2000年緑書では起債許可制度の廃止、地方自治体の財政自主管理の必要性等が提案された。2003年の地方自治法では、国務大臣に留保されている地方債発行を制限する権限の行使については、「国全体の経済に影響を及ぼす理由がある場合」または「地方自治体の財政能力を超える資金借入を行なわせないため」のいずれかの場合に限るとしている。他方、「地方自治体は自己規律に基づく財政運営を行なうことを前提として資金借入を行なうことができる」という条文が盛り込まれ、地方団体が能力以上の財政支出や資金借入を行なわないように自己規律を高めることが要求されている。地方団体の自己責任を高める一環として、地方債は2004年からは財務会計公認協会(the Chartered Institute of Public Finance and Accountancy)により作成・公表される「自己規律規則(Prudential Code)」、副首相府が公布する「規則（Regulations）」の適用を受けることとなっている。

## (口)「中央政府統制型」の意義と課題

地方の借入に対する中央政府の統制は、地方分権の進展や金融市場へのアクセス改善に伴って段階的に解消されるべきという考え方が専門家の間では一般的である。

他方、マクロ的な財政運営上の理由から中央統制にも一定の意義があることが指摘
されている。Ter-minnassianは、中央政府による統制の意義として、

(イ) 外債発行がマクロ経済政策と密接に関係を持っており、中央政府の責任による管理が必要である

(口)外債発行の場合に個別に小ロットの発行を行なうよりも中央政府のコーディネートによる共同発行が望ましい

(ハ)一部の団体の格付け悪化が他の団体に影響する懸念があり、これを中央政府の保証等により解消する意義がある

(二)外国人投資家は地方債の購入に関して中央政府の保証を強く要求する傾向が強い

といった点をあげている。

しかしながら、国内市場に関しては、投資の意思決定を現場により近いところで行なうことが重要であること、中央政府の保証に頼った安易な資金調達を防ぐ必要があること等に鑑みると、市場メカニズムによる規律やルールによる規律のしくみが確立され、地方政府の財政運営能力が高まれば、中央政府はその役割を縮小していくことが必要であろう。

## （３）市場規律型の地方債管理

## (イ)「市場規律型」の概要

一般に、地方分権の進展とともに地方政府の行財政運営に対する中央政府の関与は弱まっていくべきと考えられる。実際に地方分権の進んでいる国々を見ると中央政府の統制が弱く、代わりに市場メカニズムが地方財政の規律として大きな役割を果たしている。

カナダやスウェーデン、フィンランド等は、こうした市場メカニズムによる規律が支配的な国と考えられている。また、米国も事実上市場が重要な財政規律の役割を果たしている。例えば、カナダでは、州政府の借入れに関しての制約はなく中央政府の統制を受けることはない。州政府の借入能力、返済能力は、金融市場あるいは主要な格付け機関によって監視されている。

## (口)「市場規律型」の前提条件

市場規律が十分に機能するには、以下のとおり、いくつかの前提条件が必要であることが指摘されている。

(イ)借り手の負債や返済能力に関する十分な情報公開が行われていること

（口）市場が完全に開放されており、金融機関に対するポートフォリオ規制（国債・地方債の保有割当等）が行われていないこと
(ハ)借り手が債務不履行に陥った場合に貸し手を救済しないという政府のコミットメントが信頼できること

(二)借り手は新規借入れが不可能となる前に市場のシグナル（格付けの悪化等）にあわせて俊敏に政策決定を行なうことができること

以上の４点が求められる基本的な要件と考えられている。

市場メカニズムにより、財政が規律されているとみられる米国やカナダでは、これらの4条件がほぼ整備されている。(イ)に関しては、企業会計基準に準拠した発生主義による財務情報の公開が行われており、米国に関してはM&R(Municipal Securities Rulemaking Board：地方債規則制定委員会)やGFOA(Government Financial Officers Association：政府財務担当者協会)による情報公開のガイドラインが定められる等、透明性の高い情報公開が行われている。また、(口)についても、地方債市場が確立されており、金融機関は規制をうけることなく地方債の引き受け、流通を行っている。(ハ)については、連邦政府は州政府が債務不履行に陥った場合でも救济を行うことはないことが明確に定められている。(二)についても、首長や自治体財務担当者は格付け機関によるレーティングを強く意識した行動をとることが一般的となっている。

他方、市場規律型として分類される国の中には、これらの要件を十分に満たしていない場合もある。例えば、(八)については救济措置が厳格に禁止されている国は少数であり、スウェーデンやフランスにおいても、中央政府による地方政府の救济措置が過去に発動されたことがある。

（二）についても、政策責任者が短期間で交代する場合には、任期中のプロジェクト完成等に偏った近視眼的な行動をとるために、格付けの低下等を見過ごしがちであることが指摘されている。比較的透明性の高い地方債市場をもつカナダにおいても、1990年代前半までは格付けの低下やリスク・プレミアムの増加にもかかわらず地方政府の債務残高が急速に増大した経験があり、地方政府の借入れに対する市場規律が有効に働かなかったという経験がある。

市場メカニズムによる財政規律は透明性が高く有効な方法であるが、現実的には各国ごとに異なる社会経済状況、政治状況のために、市場規律を有効に機能させるだけの十分な環境を整えることは必ずしも容易ではない。

## （４）協調型、ルール型による地方債管理

地方政府の財政規律を確保するにあたっては、中央政府統制型は必ずしも望ましい方法とはいえないが、一方でもっぱら市場メカニズムのみで規律を働かせるには、各国の政治構造や社会経済環境がその前提となる諸条件の成立を妨げている状況で、十分な機能を期待することが難しい。

こうしたなかで中央・地方の協調・交渉、あるいはルールの適用により、他の方法を
補完することが必要となってくる。

## (イ)「協調型規制」の特徴

協調型規制は、中央政府と地方政府が協調することにより起債上限等を確定していく方法である。オーストラリアでは、政府の借入は連邦と州の間で調整され決定される（国家公債協議会（National Loan council）における公式の協議が行われる）。ここでは各州・地域の財政状況、インフラ整備の水準と必要性、マクロ経済状況等が考慮される。

協調型規制は中央政府と地方政府が相互の情報を共有し、対話を促進するという面で有効な方法であり、中央政府統制型と比べても、地方政府にとっては納得性の高い方法といえる。

しかしながら、中央政府と地方政府の交渉が政治的要因により長引く状況が多く見られることなどが弊害として指摘される。また政府のいずれかの立場が弱い場合には“協調型”規制は有効に機能しない。地方政府の立場が弱ければ事実上の中央統制型となるし、逆の場合は地方における負債の増大を防ぐことは困難になる。

## (口)「ルール型規制」の特徴

連邦制・単一国家に関わらず地方政府の借入れに対して憲法あるいは法律などにより一定のルールが規定されているケースは多く見られる。負債の絶対額に対して制限を課しているケースや借入れを特定の目的に限定しているケース、新規借入れを歳入等に占める元利償還比率により制限するケースなどがよくみられるルールである。

ルール型規制の特徴は、透明性が高く公正性も確保されるという点にあり、国と地方の駆け引きを避けることができるというメリットもある。一方で抜け道を見つけ行動しようとする地方政府の出現がデメリットとして考えられる。例えば、経常支出と投資支出の分類をあいまいなものにして均衡予算を達成しようとする行動や、簿外取引として扱うことのできる行政体や関連企業を創設するような行動がそれに当たる。

ルール型規制を有効に機能させるためには、公的団体における明確で統一的な会計基準の整備と、簿外取引の厳格な制限（できれば撤廃）が実現されないといけない。あらゆるレベルの公的団体が行う全ての支出に関して、信頼に足るデータを供給できるような情報システムの確立も必要である。また自治体が簿外取引を行えるような外部団体を創設する余地をできるだけ縮減するための民営化などの政策も必要となる。
## I I 主要国の地方財政および地方債制度の概要

本章では主要先進国について、地方財政構造の特徴と地方債管理のあり方についてより詳しくみていく。

## 1 主要国の地方財政の状況

## （１）債務残高の各国比較

先進主要国（G7 + スウェーデン）の中央・地方政府別の債務残高の対 GDP 比を比較したものが下表である。

我が国は、中央政府の債務残高が対 GDP 比 100% を超えており、地方政府においても 4 割に迫る比率となっており、先進国中最も債務残高が大きくなっている。カナダについても地方政府の債務残高が 90 年代前半にかけて急増し、2002 年現在対 GDP 比 5 割を超えている。同国では 90 年代以降各州で財政均衡ルールなどが定められ、財政状況の改善が目指されている。

図表 II-1 主要国の中央・地方政府別の債務残高

出所）財務省「わが国の財政事情について」（日本）Sachverstandigenrat ホームページ（ドイツ），DGCL "Les Collectivites locales en chiffres"（フランス）US Census Bureau'Stastical Abstract of the United States"（アメリカ）SCB"Statistics Sweden"（スウェーデン）他はIMF "Government Finance Statistics"より野村総合研究所作成
## （２）財政収支の各国比較

一般政府（国、地方、社会補償基金）の財政収支を見たものが下図である。

近年、多くの先進諸国では財政収支は悪化の傾向にあるが、とりわけ日本の財政収支の悪化は著しい。地方政府においても日本をはじめドイツ、イタリア、スウェーデン、アメリカで赤字が計上されている。一方で、イギリス、フランス、カナダでは地方政府において財政黒字となっている。特にカナダについては90年代前半に債務が増大したが、その後各州で財政改善の取組が進められ、現状では黒字に転じている。

図表 II-2 主要国の一般政府財政収支

出所) 財務省ホームページ（日本）Sachverstandigenrat ホームページ（ドイツ），DGCL“Les Collectivites locales en chiffres”（フランス）US Census Bureau“Stastical Abstract of the United States”（アメリカ）SCB Statistics Sweden“（スウェーデン）他はIMF Government Finance Statistics”より野村総合研究所作成
## 2 主要国の地方債発行状況と地方債制度

## （１）地方債の発行状況と発行範囲

地方債の発行規模は、多くの国で1～1.5割程度の水準となっており、日本もこの範囲である。地方の財政規模の小さい英国では、およそ3%程度と低くなっている。

また起債の範囲は、資本勘定、投資支出に限られるところがほとんどである。ただし、スウェーデン、ドイツ等では、状況に応じて赤字地方債の発行が認められている。

図表 II-3 地方債の発行状況と発行範囲

国 名	地方債の発行状況	地方債の発行範囲
日本	·地方債発行規模は地方歳入の13%程度。都道府県15%、市町村12%程度となっている(2002年)。	·原則として建設事業費等に限定されるが、状況により経常費のための発行も行われる。
イギリス	·地方債発行規模は地方歳入の3%程度と低い。地方団体の財政規模が小さいこともあり、資本支出の財源としてはおよそ3割を占める(2000年)。	·資本支出に限定されている(ただし短期借入は除く)
フランス	·地方債発行規模は地方政府歳入の1割程度。州、県、市町村のいずれも同程度の発行水準となっている。地方債の発行は資本支出のみでしかできないが、資本支出に占める割合は3割程度(2002年前後)。	·資本勘定における発行に限定される。利払い費の計上も義務付けられている。
スウェーデン	·地方債発行規模は地方歳入の10%程度(2002年前後)。	·原則として資本支出に限定される。ただし状況によっては赤字地方債の発行も可能。
ドイツ	·地方債発行規模は地方歳入の15%程度。州18%、市町村6%程度と、州の割合が高くなっている(2000年前後)。	·(州債)原則として資本勘定(投資支出)に限定される。経済財政状況によっては赤字地方債の発行も可能。·(市町村債)投資支出に限定。財源手当の手段が他にない場合に限り起債が可能。
アメリカ	·地方債発行規模は地方歳入の13%程度(2000年前後)。	·連邦による規制はとくにない。·一般財源債については州法によって社会資本整備に限定している州もあり
カナダ	·地方債発行規模は地方歳入の13%程度。州の借入高は地方自治体の借入高の10倍程度で地方債発行の主体は州債(2002年前後)。	·(州債)連邦による規制はとくにない。州により起債のルールが定められている。·(自治体債)州により起債範囲が定められ、管理を受けるケースが多い。
## （２）地方債発行に関する国の関与と諸ルール

主要国の地方債発行に関する国の関与、破産等に関するルール等は以下のように整理される。

図表 II-4 主要国の地方債発行に関する中央政府関与・発行に関するルール

国 名	地方債発行に関する中央政府の関与	地方債発行に関するルール	財政危機自治体に対する国の支援	地方政府破産に関するルール
日本	・国による起債許可制がとられている(平成18年度からは協議制に移行)	・起債制限比率が一定割合を超えると地方債の発行が制限される	・地方財政再建制度による国による再建支援制度がある	・定められていない(公社・3セク等で特定調停制度が使われている)
イギリス	・国による許可制度がとられている(ただし2004年自治法により許可制度の緩和の方向がある)	・債務残高上限規制、債務返済準備金の積立義務、記載上限規制、資本支出財源への限定等の規制がある	・財政危機への予防措置は左記の数多くのメニューによってはかられている。	・定められていない
フランス	・国の関与は大幅に削減されている(事前許可制は1982年に廃止、地方長官による監督も事後的監督に改正されている)	・予算の実質均衡原則、公債費の予算計上、資本支出財源への限定等が定められている	・財政困難自治体に対する特別助成金制度(総額で年260万ユーロ程度に過ぎないため非常に限定的)	・定められていない
スウェーデン	・国の関与は特にない	・予算の均衡原則、資本支出への限定等のルールはあるが規制は比較的緩やか	・財政困難自治体に対してケースに応じた支援が行われる場合がある	・定められていない
ドイツ	・連邦の関与はない。市町村に対しては州が発行総額を包括的に許可している	・州債については特にルールは定められていない。市町村債については州が起債許可にあたり歳出の削減等の条件を付与するケースがある	・原則として州は自己責任による財政運営が必要であるが、連邦補充交付金(財政再建特別補充交付金)が交付されるケースがある。・地方自治体についても州からの支援が行われるケースがある。	・定められていない
アメリカ	・州に対する連邦の関与はない。地方自治体に対しては州の関与がある場合がある。	・一般財源債については州法により、発行額上限規制、地方議会の議決・住民投票の義務付け、発行利率上限規制等の規制が設けられているケースが多い。レベニュー債については一般財源債のような制限は原則としてない	・連邦の州に対する支援措置は原則として行われない。地方自治体に対しては州が独自に支援を行うケースがある。	・破産法の適用がある(Ch.9)
カナダ	・連邦の関与はない。地方自治体に対しては州の許可が必要な場合が多い	・州は起債に関する規制(上限規制等)は原則として持たない。財政均衡等に関するルールについて90年代半ば以降各州が導入。市町村に対しては州が上限規制のルールを設けているケースが多い。	・州に対する支援措置はない。地方自治体に対しては州が独自に支援制度等を定めている。	・定められていない
なお、地方債発行に関する諸ルールについては、財政危機に陥った場合の支援ルール、破産に関するルール等の設定も重要と考えられる。多くの国では財政危機に陥った場合の支援ルールがなんらかの形で定められているが、アメリカのように破産に関するルールを定めているケースもある。破産が起きないよう事前措置を講ずる方法は広くとられているが、財政破綻に陥った場合の債務処理スキーム等を明確に定めた、破産に関するルールが設定されている点で特徴がある。
## （３）地方債の発行方法と引受機関

地方債の発行方法は、政府資金がほとんどすべてを占める英国、金融機関からの直接借入の割合が高いフランス、スウェーデン、ドイツ等の欧州各国、市場公募債が主体となっている米国、カナダ、等に大きく分けることができる。我が国は、民間資金も一定程度導入されているが、政府資金の割合が3割程度と依然として高く、また、政府系金融機関（公営企業金融公庫）による引受けが1割程度あり、英国とその他ヨーロッパ各国の状況の半ばに位置付けられるといえよう。

直接借入を行なう金融機関についても、その資金調達方法は国によって違いが見られる。我が国では民間金融機関の資金調達は預金であるが、ドイツの抵当銀行グループ、スウェーデンの地方金融公社（いずれも主要な貸付機関）は債券発行による市場からの資金調達を行っていて、実質的な共同発行機関となっている。フランスの Dexia Credit Local も資金調達の方法を市場からの調達にシフトさせている。

図表 II-5 主要国の地方債発行方法の分類

国 名	政府資金	民間資金
市場公募債	金融機関からの借入
日本	◎	○	◎
イギリス	◎	-	△
フランス	-	○	◎
スウェーデン	-	○	◎
ドイツ	-	○	◎
アメリカ	-	◎	△
カナダ	-	◎	△

注）・・・当該国の主要な資金調達方法（調達総額のうち5割以上を占める）

○・・・一定の割合がある資金調達方法（同10％前後を占める）

△・・・割合の低い調達方法（同5%程度かそれ未満にとどまる）

- ・ ・ ・ 調達が行われていないか、割合が極めて低い（同 1%程度かそれ未満）調達方法
図表 II- 6 主要国の直接貸し付け金融機関の特徴（前頁表で $ ^{®} $ のある各国）

国 名	主要な貸付機関の特徴
日本	·指定金融機関となっている地方銀行、第二地銀、信用金庫等が主体
·金融機関の貸し付け原資は預金となっている
フランス	·Dexia Credit Local が自治体向け貸付の4割を占めている。次いでCaisse d' Epargne, Credit Agricol 等民間金融機関が主体。
·Dexiaは債券による市場での調達の割合を高めている。
スウェーデン	·銀行等民間金融機関が主体。自治体の協同出資による民間会社、スウェーデン地方金融公社(Kommun Invest)の貸付の割合が高い。
·地方金融公社は債券発行による市場での資金調達を行っている。海外発行の割合が高い。
ドイツ	·貯蓄銀行グループ、抵当銀行グループが主要な貸し付け機関。
·地方自治体の出資による貯蓄銀行グループの主要な資金調達手段は預金。公共ファンドブリーフ債の発行による調達も行っている。
図表 II-7 地方債の発行方法と引受機関

国 名	地方債の発行方法	地方債の引受機関
日本	·公営企業金融公庫融資を含めた政府資金がおよそ4割程度を占める。
·市場公募債が18%程度、残りが金融機関からの直接借入となっている（証書方式による借入がほとんどである）（2002年時点）。	·民間資金については、直接借入を行なう金融機関は地銀、第二地銀、信金等の指定金融機関。
イギリス	·ほぼ9割が政府資金で、民間資金はほとんどない。
·債券発行は債務残高のわずか2%にとどまる（1999年時点）。	·政府資金は公共事業融資委員会からの借入というかたちで行われる。
フランス	·民間金融機関からの直接借入が大半でほぼ9割を占める。政府資金は現状ではほとんど入っていない。
·市場公募は州、大都市に限られる。州レベルで15%程度、県、市町村では5%未満（1998年）。	·80年代以降政府系金融機関の民営化により、Dexia、Credit Agricol等の民間金融機関が地方団体への融資の大半を行っている。
スウェーデン	·市場公募債の発行は15%程度（うち半分は外債発行）。それ以外は金融機関からの直接借入。	·直接借入を行っている金融機関のうち、市町村が共同で出資するスウェーデン地方金融公社からの借入の割合が高い。
ドイツ	·金融機関からの直接借入が大半でほぼ9割を占める。
·市場公募は州、大都市に限られ、証券発行の割合は州レベルで18%、市町村では1%程度。大半が証書形式の発行（1998年時点）。	·貯蓄銀行グループ、抵当銀行グループが主要な融資機関となっている。
アメリカ	·市場公募による調達が大半で、証券形式による発行が基本。	·一般財源債については競争入札方式、レベニュー債については協議引受方式が行われるケースが多い。
·地域によっては地方債銀行（ポンドバンク）が設立されており、市町村に対する貸付を行っている。
カナダ	·市場公募による調達が大半で、証券形式による発行が基本。	·州によってはポンドバンクが設立されており、市町村に対する貸付を行なう共同発行機関の役割を果たしている。
ヨーロッパ評議会の報告「財政危機下における地方政府の再生」では、欧州27カ国に対するアンケート調査により、地方自治体が債務不履行に陥った場合の中央政府の救済の状況や地方自治体の破産制度の動向が整理されている。ここでは、同報告を参考に地方債管理の制度的枠組みのあり方を整理する。

## （１）地方政府に対する救济策の状況

## (イ)非財政的な救済措置

財政危機に陥った地方政府に対する中央政府の救済措置に、さまざまな措置がとられている。EU 評議会によるアンケート調査では、「財政再建についての対話の機会を持つ」「財政再建計画の策定を要求する」という比較的ソフトな支援措置が大きな割合を占める結果となっている。

歳出入面での具体的な支持は、「歳出削減の要求」の割合が高い。「増税等歳入確保」のほぼ倍の回答となっている。中央政府が地方団体の財政計画そのものや事務を引き継いだり、債務の肩代わりをするということが行われているのは少数にとどまっている。

図表 II-8 財政危機に陥った地方自治体に対する非財政的措置（ヨーロッパ諸国）

(出所) Council of Europe(2002), "Recovery of Local and Regional Authorities in Financial Difficulties"

同調査へのアンケートへの回答があったのは、ベルギー、ブルガリア、クロアチア、キプロス、チェコ、デンマーク、エストニア、フィンランド、ドイツ、グルジア、ギリシャ、ハンガリー、アイルランド、ラトビア、リトアニア、マルタ、オランダ、ノルウェー、ポーランド、ポルトガル、ロシア、スロバキア、スロベニア、スウェーデン、スイス、ユーゴ、トルコ、イギリスの28カ国。
## (口)財政的救済措置の現状

地方債の管理をもっぱら市場メカニズムに依存するのであれば、先述した4点の条件を確保することが必要である。特に中央政府の救済策がとられないことが確立されていることは、地方政府や投資家のモラル・ハザードを防ぐ意味でも重要な条件となる。しかしながら、実際には原則無救済政策を標榜する国であっても政治上の理由から救済措置を講じるケースも少なからずある。こうした状況は統一国家の場合に顕著である。

ヨーロッパ評議会による調査報告では、アンケート回答27カ国中14カ国は財政危機に陥った地方団体への補助金制度を有していると回答している。これらの補助制度の適用には客観的な水準が設けられているとされているが、さらに17カ国では補助金制度以外の任意の支援も行なえることとなっており、救済のルールは必ずしも明確でない国が多いのが実情である。

図表 II-9 地方団体に対する救济制度について（ヨーロッパ諸国）

(イ)財政危機に陥った地方団体の救済のための補助金制度の有無

A. 救济補助金制度を有する国	14 ヶ国
B. 救济補助金制度をもたない国	13 ヶ国
小計	27 ヶ国

(口) 救济補助金制度の適用条件の有無

肯定	ある程度肯定	否定	小計
A. 補助制度を適用する際の条件が明確に定められている	10 ヶ国	2 ヶ国	2 ヶ国	14 ヶ国
B. 補助金の額が制度的に決まっている	4 ヶ国	3 ヶ国	4 ヶ国	11 ヶ国
C. 地方団体への補助にあたっては議会の承認が必要である	1 ヶ国	2 ヶ国	9 ヶ国	12 ヶ国

(ハ) 救济補助金制度以外の財政危機に陥った地方団体への支援制度の有無

A. 他の補助金制度や一般財源からの補助による救济 補助金制度以外の支援を行うことができる	17 ヶ国
B. 救济補助金制度以外の経済的支援を行うことはできない	9 ヶ国

A. 議会の承認が必要である	2 ヶ国
B. 議会の承認は必要でない	15 ヶ国

(出所) Council of Europe(2002), “Recovery of Local and Regional Authorities in Financial Difficulties”
## （２）地方政府の破産に関する制度

地方政府の破産に関するルールは、米国における自治体破産法が代表的なものである。またヨーロッパ評議会報告では、5ヶ国において地方団体の破産が法律的に認められているという回答がなされている。ただしヨーロッパの5ヶ国のうち、具体的な破産手続きまでが定められている国は2ヶ国にとどまっているという状況である $ ^{8} $ 。

中央政府の救济措置については、モラル・ハザードを惹き起こすことから特に財政的支援については行なわない方向が望ましいとされる。財政的支援を行なう場合でも、無尽蔵な支援を避ける意味でも破産ルール等が定められていることが必要と考えられるが、実際には地方政府の破産ルールや破産の手続きを定めている国は少数である。

図表 II-10 地方団体の破産制度

地方団体の破産は法律的に認められているか（ヨーロッパ諸国）

A. 地方団体の破産が法律的に認められている	5 ヶ国
B. 地方団体の破産は法律的に認められてない	22 ヶ国
小計	27 ヶ国

(出所) Council of Europe(2002), "Recovery of Local and Regional Authorities in Financial Difficulties"
## I II 米国の地方債制度

## 1 地方債の発行・流通状況

## （1） 発行状況

近年の米国における地方債の発行額は顕著な増加傾向にあり、2000年の地方債残高は1兆4500億ドルに達している。その背景には、1980年代初頭から90年代半ばにかけて、連邦政府の財政赤字削減が課題となったことがある。このため、連邦政府からの補助金等が削減され、州政府や地方政府に権限と責任が移譲されたことから、財源の調達手段として地方債が全米規模で発行された。

図表 III - 1 米国の連邦・州・地方政府の債務残高、GDP 比の推移

出所) US Census Bureau, "Statistical Abstract of the United States"

地方債による調達資金使途は、交通、水道・下水道・ガス、電力等の基礎的インフラや、教育や病院といった公共的な施設の整備が多い。
図表 III - 2 使途別長期債発行額

1980	1985	1990	1995	2000	2002
空港	0.9%	1.5%	4.2%	3.0%	3.9%	2.8%
農業施設	0.7%	1.2%	0.8%	0.4%	0.2%	0.6%
経済開発	0.4%	1.2%	1.7%	1.6%	1.5%	1.2%
教育	8.8%	10.0%	16.4%	18.3%	21.2%	21.5%
医療	6.8%	14.8%	10.1%	7.4%	7.7%	6.3%
産業開発	2.2%	1.4%	1.5%	2.0%	1.8%	0.6%
家族用住宅	5.5%	9.9%	2.5%	3.9%	3.3%	2.8%
養護ホーム 高齢者ケア	0.7%	0.6%	1.3%	1.2%	1.0%	1.0%
その他	24.3%	18.4%	28.9%	28.3%	28.1%	28.8%
人口抑制	5.0%	4.9%	2.0%	3.2%	2.6%	1.5%
電力	9.6%	11.4%	4.2%	3.1%	3.0%	6.5%
単身者用住宅	23.2%	8.1%	10.0%	6.4%	6.4%	3.5%
廃棄物処理	0.9%	1.9%	2.4%	2.1%	0.3%	0.5%
学生ローン	0.4%	2.0%	0.3%	2.8%	4.0%	3.3%
交通	2.8%	5.4%	6.1%	7.2%	8.5%	9.5%
上下水道、ガス	6.8%	6.6%	7.4%	8.5%	6.0%	9.1%
海岸 海港	1.1%	0.7%	0.4%	0.5%	0.6%	0.3%

出所) U. S. Census Bureau ホームページ
## （2） 流通状况

地方債は店頭取引市場により取引される。最近の四半期ごとの1日平均取引量の推移をみると、1999年前半は80億ドル程度であったが、その後堅調に増加し、2002年第4四半期には119億ドルとなった。

2000年末時点での米国債券市場の構成は、モーグージ担証券が20.9%、社債が19.8%、財務省証券(国債)が17.4%、マネー・マーケット商品が15.6%、政府支援企業債が10.9%、地方債が9.2%、資産担証券が6.3%である。

このように地方債は債券市場で一定の地位を占めているといえるが、これは後述するとおり免税債が多いことや、社債等と比べて債務不履行リスクが小さいことが理由と考えられる。

また、地方債の保有状況をみると、2000年において、家計による地方債の直接的な保有が全体の35.0%、そして投資信託を通じた家計の間接的な保有を加えると全体の68.7%を占めている。個人による地方債の所有割合は相当高いといえる。

图表 III - 3 地方債保有者割合

出所）U.S. Census Bureau ホームページ
## 2 地方債の種類と概要 $ ^{9} $

米国では、地方債は Municipal Bond と呼ばれ、州（State Government）、カウンティ（County）、市（Municipality）、町（Town）といった地方政府により発行されている。地方債は、こうした基礎的自治体だけでなく、公共企業体や特別区（Special District）のようないわゆる公共的団体（government entities）、また州が設立する地方債銀行（bond bank）、や共同発行基金（State Revolving Fund）によっても発行されている。

## （１）米国における地方債の種類

米国の地方債は、償還までの期間、課税の有無、また返済原資の種類の観点から区分することが可能である。また、デリバティブ等の形態をとる地方債も存在する。

以下、区分ごとに地方債の種類について説明する。

図表 III - 4 米国地方債の種類

区分	分類
償還までの期間	(イ)短期償	(ロ)長期償
課税の有無	(イ)免税償	(ロ)課税償
返済原資の種類	(イ)一般財源保証償	(ロ)レベニュー債
その他	保証償
銀行保証償
地方債デリバティブ(ストリップス債等)

出所）稲生信男「米国の地方債市場と格付」『自治体改革と地方債制度』（2003）

## （２）償還までの期間による分類

地方債を償還までの期間に応じて区分すると、短期債と長期債とに区分することが可能である。

## (i) 短期债 (short-term notes)

短期債は、償還年限が1年以内の債権を指す。これは、日本の自治体における一時借入金に相当する。主な発行目的は、季節的あるいは一時的に財政収支の不均衡を生じた場合に、これを解消することである。
2003 年の短期債の発行額は 694 億ドルであり、同年の長期債の発行額と比べてかなり小さい額にとどまっている。

## (ii) 長期債 (long-term bonds)

長期債は、償還年限が1年を超える債権である。2003年の長期債の発行額は3,830億ドルである。同年の短期債の発行額（694億ドル）に比べ、5倍以上の額が発行されている。

短期債よりも長期債の発行額が圧倒的に高い傾向は近年も変わらず続いていることから、米国における一般的な地方債といえば長期債を示すと考えてよい。

図表 III - 5 長短期別 地方債起債額

出所) Bond Markets Association ホームページ

## （３）課税の有無による分類

## (i) 免税債 (tax exempt municipal bonds)

免税債とは、連邦所得税が課税されない地方債である。免税対象となった地方債で得た利子所得は連邦所得税が非課税となる。

免税対象となる分野は一般に非営利性の高い事業であり、具体的には米国議会が判断し法律を設けており、これに基づき財務省が規制を設けている。規制に基づく行政指導は内国歳入庁（Internal Revenue Service : IRS）が行う。
免税条件を規定する法律は次の通りである。

## a 州法（State Constitution、State Law）

各州の憲法には自治体の借入活動についての原則が設けられている。憲法の基準に沿った法律が州政府や自治体政府によって設けられる。

## b 連邦所得稅法（Federal Income Tax Law）

公的プロジェクトの免税基準や例外事項が説明されている。

## c 連邦証券法 (Federal Securities Law)

地方自治体による債券発行は免税となることが規定されており、例外事項も挙げられている。

ただし、こうした法律から一義的に免税債の適格要件が導き出されるのではなく、細則や行政指導の慣例により、免税債の適用が定められていく点には注意が必要である。近年は民間との協働による事業、いわゆるパブリック・プライベート・パートナーシップ（PPP）が進展していることから、事業の営利性・非営利性を判断することが難しいケースが増えている。そのため、事業者は免税要件を満たすよう、様々な工夫をしている。

地方政府が特定のプロジェクトで免税債が発行できるか否かについては、直接財務省やIRSに質問を持ちかけるよりも、多くの場合、法律事務所に依頼し、債券発行目的や返済方法を分析し免税要件を満たすかどうかについて調査を行っている。実際に、債券発行時に作成される目論見書にも、弁護士により免税債の適格性についてのコメントが記入されることが必要とされている。

課税債と比べ、免税債の発行額は極めて大きい。2002年において、課税債の発行額が187億ドルであるのに対して、同年の免税債発行額は3,113億ドルである。

## (ii) 課稅債 (taxable municipal bonds)

課税債は、連邦所得税等の課税対象となる地方債である。債券の発行対象事業に営利性が認められる等、免税要件を満たさない債券は課税債として発行される。課税債の発行額は極めて小さい。
図表 III - 6 課税区分別長期債発行額

注) Alternative Minimum Tax とは、高額所得者等が控除等の優遇措置を多用して税負担を不当に軽減することを避けるために設けられた制度である。ここでは、その制度の対象となる地方債を指す

出所) Thomson Financial Securities Data Company ホームページより野村総合研究所作成

## （４）返済原資による分類

返済原資による区分は、発行自治体の税収等の歳入一般が充当される一般財源保証債と、個々のプロジェクトや公営企業の資金調達を目的に発行されるレベニュー債に分けることができる。

## (i) 一般財源保證債（General Cbligation Bonds）

一般財源保証債の返済原資は、発行する地方政府の税収等の歳入一般である一方、返済原資は様々である。学校区や小規模な自治体は財産税に返済を依存している。これに比べて、州や大都市自治体の返済財源は多様化しており、財産税のほか、法人税、個人所得税、売上税、使用料、特別手数料、補助金が含まれることがある。

一般財源保証債を発行する場合には、住民の承認が必要とされるケースがほとんどである。これは、米国で戦前に債務不履行となった地方債が多発した歴史的経緯を背景としている。住民の承認は、住民投票（レファレンダム）によって実施される。この住民
投票を必要とする州は全米で 42 にのぼる。

## (ii) レベニュー債 (Revenue Bonds)

レベニュー債は、個々のプロジェクトや公営企業の資金調達を目的に発行される。返済原資は、調達資金が充当されるプロジェクト等に限定される。原則として、当該自治体の税収をレベニュー債の返済財源に用いることはない。その意味で、レベニュー債を用いて行うプロジェクトは、会計的に独立した仕組みとなっている。

レベニュー債の発行対象プロジェクトは、空港、大学、病院の建設等、インフラや大規模な公共施設の整備である。こうしたインフラや公共施設からの収益をもとに、債務は返済される。

地方債全体の発行額に占める一般財源保証債の割合は、2002年において約4割（1,256億ドル）そしてレベニュー債の割合は約6割（2,302億ドル）である。レベニュー債の発行割合が高い状況は、近年一貫してつづいている。この背景には、一般財源保証債は住民投票を要する等発行時のハードルが高いことや、PPP関連の事業性の高いプロジェクトが増加していることが指摘できる。

図表 III - 7 新規長期債発行状況（一般財源保証債、レベニュー債別）

☐ 一般財源保証債発行額 (左軸) ☐ レベニュー債発行額 (左軸) → レベニュー債構成比 (右軸)

出所) U. S. Cencus Bureau より野村総合研究所作成

## （５）その他の分類

これまでに紹介したもの以外に、保証債や、およびストリップス債等の地方債デリバティブが存在する。
## （i）保證債

保証債とは、発行自治体の収入のみならず、民間の金融保証保険会社の引受によって償還が確保されている地方債である。金融保証保険会社の説明の部分で詳述するが、保証をした地方債については、発行地方政府が支払い不能な状況となった場合に、金融保証保険会社はその元利金の支払いを無条件で保証する。

## (ii) 地方債デリバティブ

米国の地方債市場では、変動利付地方債（市場金利が上昇すればクーポンが高くなり低下すれば低くなる仕組債）逆変動利付地方債（市場金利が上昇すればクーポンが低くなり上昇すれば高くなる仕組債）ストリップス債（元本部分と利札部分が分離され、それぞれの部分がゼロクーポンの割引債として販売されるもの）等様々な種類の地方債デリバティブが存在する。これらは、リスク管理の一貫として地方政府に活用されるケースが見られる。
## 3 地方債制度上のプレーヤー

## （1） 概要

米国の地方債制度上には多数のプレーヤーが存在する。この状況は、中央政府、地方自治体、銀行と、プレーヤーがこれら3主体にほぼ限定される我が国とは大きく異なる。

まずは、発行主体として、州、市町村、公営企業、学校区といった地方政府がある。また、地方債の共同発行を手がける州立の地方債銀行が存在する。

地方債の発行に当たっては、証券会社が引受や売出等を務める。発行の際、発行主体側や証券会社側に、地方債発行の際の免税条件等の法的チェックや、有利な金利設定のための地方債の構造の設計等に弁護士やコンサルタントが関わる。

発行される債券には、保証が付与されることが一般的である。この保証は、連邦政府が付与することは原則としてなく、保証付与の専門会社が携わるケースがほとんどである。また、発行の際には、発行主体の依頼により格付会社による地方債の格付が実施される。

発行にあたっての免税条件等のルール策定には、政府や各種規制機関が関わる。また、業界の自主的な規制も存在し、こちらは発行主体等の業界団体が関与する。

ここからは、地方債制度のプレーヤーの機能や最近の動向をプレーヤーごとに確認する。

図表 III - 8 地方債制度上のプレーヤー
## （2） 発行主体

## (i) 州政府・地方政府

地方債の発行主体は州・地方政府である。州債・地方債は、地域のインフラや公共施設の整備を行う際に、その資金源の調達手段として活用されている。公共的なインフラや施設の整備に使われる理由は、こうしたインフラ・施設は後年度にわたって便益を地域住民に提供するため、建設時点だけではなく、後年度にわたって活用をつづける住民に負担を求めることが理に適っているからである。

ただし、州債・地方債は後年度への負担を伴うことから、地域住民の合意のもと発行される必要がある。こうした合意をとりつけ、州債・地方債による資金をもとに事業を実施する中心的な役割を、州政府・地方政府は担っている。

ここでは、現地調査対象となったニューヨーク市行政管理予算局（OMB，Office of Management and Budget）の現状をもとに、地方政府による地方債発行等に関する現状について述べる。

## (イ)地方債発行の標準的な流れ

ニューヨーク市における地方債の発行には大きく3つのフェーズがある。

## a 発行目的の検討

まずは地方債の発行目的の検討から始められる。基本的に、地方債発行の案件はインフラ整備のためにある。

インフラ整備のような資本支出ではなく、経常支出のための借入は非常にまれであり、かつ好まれない。1970年代に市が陥った財政難の根本理由は、経常支出を調達するために地方債を連続して発行していたことにある。そのため、その際の教訓が今では、「経常支出のための地方債発行はしない」といった市の様々な地方債発行時の各種の自主ルールとして活用されている。

## b 基本的な法律枠組みの検討

地方債の法律枠組みの検討としては、免税債または課税債のいずれかにするかが重要である。米国の地方債においては免税債が一般的であるし、また投資家にとってもメリットがあるため、通常は免税債の発行が選択される。しかし、免税の規定には該当しないものの需要が大きいインフラ整備等、債券の発行目的によっては課税債発行もありうる。

その他、各種の法律上の規定を考慮する。検討の対象には、借換実施の有無や返済方法等について市が規定するルールも含まれる。
## c 発行に当たっての詳細検討

投資銀行等の援助のもとに、更に詳細に発行する地方債の債務構造、返済計画、クーポン等について決定する。特に返済方法の決定が重要である。一般的には、返済原資は固定資産税とされているが、これに加え、債券の規定の中で、債券返済を他の支出より優先するようにとの条件を挿入することもある。

投資銀行等の外部の主体とはかなり密に連絡がとられている。市の財務担当者が外部の実務家と週に何度も会うこともまれではない。このプロセスにおいては、格付会社ともコンタクトをとる。投資家は、格付のない債券を避ける傾向があるため、格付を得ることが通常である。

市の資本支出計画や均衡予算の方針も地方債発行の際に検討する重要な事項である。ニューヨークでは、債券発行を伴うものを含む、今後5年間の資本支出計画を公開することとしている。また、均衡予算を達成するため、安易に債券発行を行なって財政を悪化させることがないようにしている。

## (口)地方債関連の各種計画・報告書

規律ある地方債発行を実現するため、また情報開示の要求に応えるため、地方債の発行にあたっては関連する計画や報告が多く作成される。

財務計画（Financial Plan 及び每四半期に作成される「Financial Plan Updates」）

市の予算は、財務計画（Financial Plan）に基づいている。市は財務計画を作成した後、州の財務管理委員会（Financial Control Board）に提出する。この委員会は、70年代の財政危機の際に州に設置された機関であり、市が規律ある財務運営をしているかをチェックする。そして財務計画は市議会により承認され、予算化される

また、四半期ごとに Financial Plan Updates が策定されることによって、財務計画が最新の状況に更新される。市議会は会計年度を通じて Financial Plan Updates の承認を行っている。

## b 資本計画 (Capital Commitment Plan)

市の資本支出は、資本計画（Capital Commitment Plan）及び10カ年資本戦略（The Ten Year Capital Strategy）により年度ごとかつ中長期的に統制がなされている。そのため、地方債の発行も、資本計画により影響を受ける。また逆に、地方債発行による地方債の発行残高や金利コスト自体が、資本計画の内容を左右する重要な要素といえる。

資本計画の策定においては、債務を制限しようとする考え方と、資本投資を積極的に行う考え方は常にせめぎ合っており、両者のバランスをいかにとるかが重要となっ
ている。この点、ニューヨーク市は、均衡予算の方針を採用しているため、債務超過になることがないよう資本支出をコントロールしている。10カ年計画では、長期的に市の税収に対する債務の割合を減少させていくことを明示している。

図表 III - 9 資本計画（2004 年度）上の部局別の資本支出の前年度実績と次年度目標

Managing Agency	FY 2002	FY2003	FY2004
Actuals	Plan	Actuals	% of Plan	Plan
Department of Sanitation	216	105	150	143	106
Department of Environmental Protection	1,553	1,038	962	93	1,466
Department of Housing Preservation & Development	443	234	285	122	282
Department of Transportation	360	476	471	99	800
Department of Design and Construction	1,156	830	1,027	124	736
School Construction Authority	1,133	819	755	92	640
Department of Citywide Administrative Services	64	151	88	58	148
Department of Parks and Recreation	129	210	156	74	239
Department of Business Services	327	529	393	74	513
City University of New York	10	50	24	48	59
Department of Correction	7	24	15	63	40
Transit Authority	6	564	513	91	120
All Others	810	826	943	114	1,003
Total	6,214	5,856	5,782	99	6,152

図表 III - 10 ニューヨーク市の 10 カ年資本戦略における債務削減方針（元利償還費の見直し）

出所）ニューヨーク市資料