Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
って今後成長が期待される分野、あるいは自国が優位性を持つ分野を他国に先行して取り組む必要があることが挙げられる。イノベーション政策において、どの分野に資源を重点配分させるかという点は政策決定事項の一つであり、イノベーションパフォーマンスの向上によって競争力をいかに高めるかを考える上で重要である。たとえば、ITに注力をしたフィンランド、ライフサイエンスに注力したシンガポールなどは、イノベーション政策によってそのパフォーマンスが結実した典型的な例であろう。各国との人材、市場等を総合的に比較した優位性、市場の有望性、国際標準に照らし合わせた戦略等、戦略を決めるためには幅広い要素を検討する必要がある。これらの戦略要素を誤るとたちまち国際競争力は削がれ、それを回復するのに多大なコストと時間がかかるであろう。単に他国の模倣の政策ではグローバル社会を迎えた21世紀の国家戦略が成り立たないことにも十分留意しながら、効果的なイノベーションシステムの構築に向けて国際的な政策動向を注視する必要がある。

このように国際的な競争にさらされる中、それに耐えるイノベーション政策を議論することが政策立案者に求められている。本稿では、グローバル化に応じたイノベーション政策の整備に向けた議論に資することを企図して、イノベーション政策の国際的な動向を、OECD 諸国全体・米国・欧州についてサーベイを行い、政策手段としてどのような要素が重視される傾向にあるのか議論を整理する。これらの主要国の政策動向のサーベイから、日本が注目すべき点として次の3つを導いている。(1) 対外開放的なイノベーションステムの構築、(2) ニーズ型の政策目標の立案、(3) R&D 政策のみならず教育人材政策、市場形成政策等幅広い範囲を含む総合政策としてのイノベーション政策の立案である。

以下、本稿の構成を示す。次章では、OECD 諸国全体の趨勢として各国間に共通して見られるイノベーション政策について整理する。第2章では、米国および欧州のイノベーション政策について、最近の動向を整理する。最後に結論と今後議論すべき点について総括を述べる。

### 1. イノベーション政策の国際的な傾向

近年、各国はイノベーションによる経済成長を期待して、イノベーションの促進を企図した戦略を相次いで発表している。特に OECD 加盟国においては、ほぼすべての国において、イノベーション制度の策定あるいは改定が行われており、競争力向上のため戦略的な制度構築を重視している。こうした OECD 諸国のイノベーション政策への取り組みには、以下に示す共通した特徴および傾向が見られる。研究開発投資額の増加と重点分野の選別、組織体制の再編・改革および産学連携の促進、民間の研究開発活動を刺激する政策、人的資源への注目、政策評価への関心である。本章では、近年、各国政府が急速に進めているイノベーションシステムの戦略的な整備に関して、これらの共通項目に関するサーベイ調査を基に各国の具体的な政策事例を加えながら整理する。また、その背景にある学術研究
について、特に実証分析によって明らかにされた点、およびその政策が持つ含意および経済学的な評価に関して文献サーベイを行う。

## 1 －1．研究開発投資額の増加と重点分野の選別

各国のイノベーション政策に共通して見られる点として、第一に、一国全体のR&D投資額を増加させることが挙げられる。R&D投資額の増加は、主に、イノベーションに投入する官民R&D支出額全体を増加させる狙いから、対GDP比で数値目標を設け、戦略を策定する国が多く見られる。たとえば、EUでは2010年までに対GDP比3%までR&D支出を増やすという域内共通の数値目標を設けている。表1は、各国の数値目標と達成期限をまとめたものである。EU諸国は、EUを競争力ある知識主導産業の国際拠点にする計画（リスポン戦略）を共同で採択し、2010年までに対GDP比で3%を研究開発投資に向けることを主な目標としている。

## (図1)

(表 1)

近年、多くの国が財政的な制約に直面しているにもかかわらず、研究開発投資については大幅な増額を宣言している点が、各国のイノベーションに対する意識の高さを反映していると言えよう。効果的なイノベーション政策を考える上で、研究開発投資の増加が研究開発活動のどの段階に、またどのような分野に振り向けられるかという課題が残る。たとえば研究開発の段階は、基礎研究・応用研究・開発研究の3つに大きく分けられるが、基礎研究こそ知識の基盤となり、そこで得られた技術知識によってはじめて応用・開発研究の機会が生じるという考えから、Aghion and Howitt (1996)は、基礎研究強化の意義を強調している。では経済成長に与える影響はどうであろうか。Kim et al. (2006)では、技術フロンティアに接近するほど基礎研究が知識生産活動に対して与える影響が大きいことを理論的に提示されている。さらに日本、韓国、台湾について、実証面においても各国の全要素生産性(TFP)レベルが世界フロンティアに近づくと基礎研究開発費のシェアがTFP成長率に与える正の効果が他の段階に比べ大きいという理論と整合的な結果を得ている。このように基礎研究は経済成長に与えるインパクトが大きく、公共性が高いことを考慮すると、政府支出の研究開発費が重要な役割を果たすと思われる。表2はデータが利用可能な直近時点での各国の基礎研究開発費を対GDP比でまとめたものである。

(表 2)

その一方で、より具体的にどのような分野に資源を振り向けるかという点もイノベーション政策を講じる上で大きなテーマである。各国に見られる共通点として、投入される研
究開発資源があらゆる分野に一様に配分されるのではなく、いくつかの重点分野に特化する傾向が強く見られることに注意が必要である。さらにそれらの重点分野は、表2に示したように、特に、バイオテクノロジー、ナノテクノロジー、情報通信技術（以下ICTと省略）など経済的・社会的に将来与えるインパクトが大きいと考えられる科学技術分野や、地球規模問題として技術革新への要請が高まっている環境分野に重点的に投下される傾向が見られる。Aghion and Howitt (1996)が指摘するように、基礎研究が応用・開発研究へ結びつく基盤となるとすれば、その結びつきが強い分野を選択するという手法も検討すべきであろう。たとえば、Tamada et al. (2006)は、日本の膨大な量の特許登録データを利用して、特許に記載される科学論文の引用数をサイエンスリンケージの強さを示す指標として、どの分野でその傾向が強いのか検証している。その結果、バイオテクノロジーの分野においてその傾向が突出して高く、他の重点分野ではナノテクノロジーが次に続き、ICTと環境技術についてはそれほど高くないことが示されている。このサイエンスリンケージの強さは、その分野の技術特性にも依存することが考えられるが、こうした定量的な手法によってイノベーション政策の立案に資することが期待される。

## (表 3)

## 1 －2．組織体制・資金スキームの改革および産学連携の促進

公的研究制度を強化し、効率的なイノベーションシステムを構築するために、公的研究機関などの組織体制の再編・改革は欠かせない。これは、既存の組織の再編等の改革を通して行われる。実際に各国の政策目標には、大学や公的研究機関の官僚主義を排除すること、大学や公的研究機関への効率的な政策立案を実施できるようにすること、産学連携を促進することなどが設定されている。具体的には、たとえば既存の公共的な研究機関を独立させ、利害関係者や外部から専門家を取り入れた諮問委員会などを設けることなどがある。さらに、教育・研究の質の向上を目指して、公的研究機関の評価にこれまで以上に力を入れる傾向が各国に見られる。日本においても、2004年4月に国公立大学の法人化が実施されるなど、独立性の強化と人的資本の柔軟な活用を目的とした組織改変が行われている。こうした組織改革により、財務状況などの活動の透明性を増すこと、R&D活動がより柔軟に推進されることが期待されている。

さらに、組織体制の再編・改革と共に、資金の供給スキームについても改革が行われている。具体的には、特に大学や政府研究機関の効率性を高めるために、従来の制度的な助成金から、互いに競合させた上で審査を経て資金が提供されるプロジェクトベースによる研究資金調達スキームへ移行する傾向に現れている。こうした研究資金の助成体制に関する改革によって、直接的な効果として、公的研究機関の競争促進および外部資金獲得の動機付けとなり、結果として質の高い研究へ資金が流れることおよび研究資金の効率化が期待される。さらに、間接的な効果として、外部資金獲得の動機付けが高まることによって、
資金提供側のニーズを反映した R&D 活動が促進され、公的部門の研究成果がより早く商業化・実用化されることも期待されている。すなわち、資金を拠出する民間との協同のプロジェクトが立ち上がることにより産学連携を促進する狙いもある。

産学連携の促進あるいはインキュベーションシステムの構築は、各国のイノベーションの基本計画において重要政策のひとつとして掲げられている。Mowery and Sampat (2005a)によれば、多くのOECD諸国において、地域のクラスター（regional clusters）や大学の研究に基づくスピンオフ（spin-offs）を促進する政策や大学の特許活動（patenting）やライセンス活動（licensing）を奨励する政策など、大学における研究の商業化への貢献を高めるための政策が実行されてきた。実証的にも、たとえばBalconi and Laboranti (2002)は、マイクロエレクトロニクスを事例として、応用研究における産学間の研究者の交流の効果についてインタビューや特許のデータを用いて分析している。ここでは、産学間の研究者のネットワークの強さが発明や発見における生産性を高めるという分析結果が示されている。このようなことから、公的研究機関によって生み出された技術知識を産業界へ速やかに移転することは、各国の科学技術の水準を高める上で大きな課題となっている。前述のプロジェクトベースの資金スキームも、公的研究機関の効率性を高めることの他に、産業界との連携を意図したものでもある。

このような産学間の技術移転を促進するため、具体的には、大学に技術移転機関（Technology Licensing Organization : TLO）を設置すること、公的資金から生まれた知的所有権の保護を認めることなどが広く行われている。たとえば米国では、これまで産学連携政策がイノベーションシステムにおいて非常に重要な役割を演じてきたと言っても過言ではない。米国は1980年代初頭から公共機関とある特定の産業間での共同研究および知的財産の産業への技術移転を促進するための法律が制定されている。1980年に、連邦政府の研究所に対して所有する知識技術を地方の議会や特定産業への移転を推進するよう初めて義務付けたStevenson-Wydler Technology Innovation Actが制定された。これにより、連邦政府に所属する研究所は研究開発予算の一部を民間企業への技術移転活動に使用すること、技術移転の窓口となる連絡部署を所内に設置することなどが義務付けられた。同じく1980年には、大学から民間への技術移転を促進する法律が制定されている。Bayh-Dole University and Small Business Patent Actは、大学および小規模な企業が公的資金によって得た技術知識を知的財産権によって保護されることを認めている。こうした公的研究機関が創出した知識技術の権利保護に関する制度改革は他国でも同様に行われ、ほとんどのケースで知的財産の所有権を発明した研究機関に与えている。これにより、技術のユーザーである産業界との間でライセンス契約が結ばれ、創出された技術知識の商業化が迅速に行われることが期待されている。

その一方で、Bayh-Dole Act の産学連携や産学間の技術移転への効果について分析している Mowery and Sampat (2005b) らの研究によると、この制度の効果はかなり限定的であり、産学間以外の他の技術移転のチャネルの重要性に十分に注意を払っていないことを指摘し
ている。さらに、この政策の負の効果を考慮すべきことを示唆しており、この法律を手本としてきた日本やヨーロッパについて、米国との制度環境の違いを考慮すべきであると指摘している。日本においては、1998年に施行された「大学等技術移転促進法」によって同様の改革が実施されている。この法律により、大学や研究所の知的財産が特許権等の知的財産権によって権利保護され、ライセンス契約などを通して民間に移転していくことが期待されている。さらに、こうした動きは国立大学法人化や知財戦略本部の活用により今後加速していくものと考えられる。実際に、国立大学等と企業の共同研究プロジェクトの実施件数は、2000年度の4,079から、2005年度には11,362に倍増している。また、TLOの設置数についても、法律に基づいて承認を受けているTLOは2000年の16機関から2007年4月時点で43機関に増加している。さらに、研究成果に関しても顕著な傾向が見られる。たとえばTLOの特許出願件数は、2001年度から2005年度に、641から7,197に急増しており、その結果、特許権実施等件数も2003年度から2005年度にかけて185件から1,283件へと急激な増加を見せている $ ^{1} $ 。

近年各国政府が取り組む政策として、産学連携を意識したイノベーションの集積地域を設置・整備を促進することも主要な傾向である。これは、研究開発活動を行う上で、他のライバル企業、大学および公的研究機関に近い立地を選択することにより、新しい技術知識に関する情報をいち早く得ること、あるいは共同研究をより効率的に行うことなどの恩恵を得られることが期待されるためである。たとえば、米国カリフォルニアのシリコンバレーの多数の企業や研究大学によるハイテク地域クラスターが一つの事例である。このような地域クラスターにおいて、大学で開発された技術を商業化する新規企業も多く存在しているようである。さらに、シリコンバレーに関して分析しているLeslie (1993, 2000)やSaxenian (1988)は、その地域における新規ハイテク企業の設立の‘catalyst’として、第二次世界大戦後の連邦国防経費の莫大な増加がその地域発展にとって極めて大きな役割を果たしたことを強調している。

地域クラスターに関する実証分析では、Trajtenberg et al. (1997)が、米国内の大学研究からの知識のスピルオーバーの代理指標として、大学特許の引用を利用し、その引用者の住所からスピルオーバー効果が地域レベルで局地化している傾向があることを示唆している。その一方で、Mowery and Sampat (2005a)が指摘しているように、必ずしも大学の存在が地域のハイテク集積の発展に対して効果を持っているかどうかは明らかではない。この地域クラスターに関する取り組みと同様に、集積をR&D拠点に限定したサイエンスパークを形成することによって地域経済を発展させようとする試みも講じられてきた。ただし、その効果に関する実証研究は十分でなく、中にはその効果に否定的な研究も見られる。たとえばFelsenstein (1994)は、イスラエルにおけるサイエンスパークのデータを用いて、大学ベースのサイエンスパークにおける企業が他地域の企業よりもイノベーティブであるという結果
を示していない。また、Wallsten (2001)は、サイエンスパークは地域の経済発展に対してほとんど効果がないことを示唆している。その一方で、サイエンスパークの存在が産学連携を促進する効果については肯定的な研究がある。たとえば Fukugawa (2006)は、日本のサイエンスパークおける新技術基盤型企業 (new technology-based firms)は、高い割合で地元の研究機関と共同研究を行う傾向があることを発見している。このように、地域クラスターやサイエンスパークといった集積地域を設置することはイノベーション政策の一つの要素を構成しているが、その効果に関しては分析が十分とは言えず、産学連携の促進や企業のR&D生産性の向上へ結びつくかどうかという点に関してさらなる実証分析が求められる。

## 1 －3．民間の研究開発活動を活発化させる政策

次に各国に共通して見られる特徴として、民間の研究開発活動を活発にさせる政策に重点を置いている点がある。その大きな理由として、限られた財政資源から、一国全体のR&D投資を増加させるためには、民間のR&D投資を増加させることが欠かせないという認識がある。このようなことから、民間の研究開発活動をどのように支援するのかという点はイノベーション政策の重要な一翼を担っており、いずれの国も民間の研究開発支出の拡大を目指している。具体的な政策手段としては、直接的な政策手段として、研究開発活動への政府補助金と間接的な支援策としてR&D優遇税制がある。ただし、近年の財政的な支出を抑制する傾向から、民間の研究開発活動への政府助成金のような直接的な支援策は減少する傾向が見られる。図2はG7各国について、1981年～2003年までの政府の金融支援による民間R&D支出の推移を対GDP比で示したものである。日本について低い水準で推移しているが、いずれに国もおおむね減少傾向を示しており、政府による直接的な金融支援は縮小している。

## (図 2)

一方、R&D 優遇税制システムには、企業側のメリットとして、政府によって指定された研究プロジェクトに使途が限定される補助金と異なり、企業が自由に研究開発を実施できるという自由度の高さがある。この点も補助金からシフトしているもう一つの理由であろう。R&D の優遇税制には、たとえば企業の R&D 支出に対して税額控除を設けることが挙げられる。表 4 は 2004 年時点の各国の R&D 優遇税制を整理したものである $ ^{2} $ 。表に示されるように、R&D 支出の水準に対して税控除を設ける場合と、支出の増分に設ける場合、さらには双方を組み合わせ、インセンティブを付与している国も見られる。こうした間接的な支援策として R&D インセンティブ税制を導入している国は、2002 年から 2004 年にかけて新たに導入したベルギー、アイルランド、ノルウェーを含め、18 ヶ国になった。この他
に、英国でも従来の小規模企業向け制度を補完するような形で、大企業に対するインセンティブ税制が策定されている。日本では、研究開発のインセンティブ税率が国際比較で非常に低い水準にあったが、不景気からの脱却も企図して、2003年にR&D税制上の優遇措置を改正しており、10-12％の総研究開発費用を控除する優遇措置への変更を実施している（2006年度より8-10％に改正し恒久化）。この税控除は、R&D支出を上げる誘因を企業に付与するため、総売上高に対する研究開発費用の比率が10%～12％の企業に適用され、R&D集中度の高い企業ほど高い控除率が与えられる。他の国では、2004年にアイルランドが税額控除を導入しており、税年度内5万ユーロを超える付加的あるいは新規のR&D支出に適用される。また、ハンガリーでは近年思い切った改革を試みている。2001年から課税対象額からの控除枠をR&D支出額の100％に引き上げ、さらに2004年には、産学連携も促進する狙いから企業が大学等の高等教育機関あるいは公的研究機関においてR&D拠点を置く場合は、その控除枠を最大300％まで引き上げる改正を実施している。

このように R&D 優遇税制システムが重用される傾向にあるが、このシステムがどの程度実際に民間の研究開発活動を活発にさせているのであろうか。たとえば Goto and Wakasugi (1988) は、1980 年代における日本の R&D 投資の税制優遇プログラムが、どの程度企業の研究開発投資を増加させるかについて分析を行っており、平均的に 1% の研究開発投資の増加が観察されたとしている。また、Mansfield and Switzer (1985) は、R&D 優遇税制を R&D 支出の水準に対して税控除を設ける場合と、支出の増分に設ける場合の双方について、R&D 支出に与える効果をカナダのデータを用いて分析している。それによると、どちらのケースともに民間 R&D 支出へ正の効果を持っていたことが示されている。さらに Hall (1993) は、1980 年から 1991 年の米国における上場企業を対象にして、1 年当たり約 1000 社の不完備パネルデータを構築し、R&D tax credit が企業の R&D 支出に与える影響はどの程度のものであったのかを計量的に分析している。この分析において、基本的には R&D tax credit が意図されたような正の効果があったことが明らかになっているが、その効果が現れるには数年を要することが示唆されている。また、Klette et al. (2000) は、税制優遇措置は、政府が直接的に出資した事業、あるいは政府が実施した事業と比較すると、いくつかの欠点がある可能性を指摘している。その理由として、たとえば、Hall and Van Reenen (2000) が議論するように、社会的に望ましい R&D 投資の水準を達成するためには、多くの時間を要する上、莫大な税金の投入が必要である可能性を強調している。このように、政策効果が現れるタイムラグを考慮したダイナミックな政策評価が行われる余地があることを示している。Hall (1993) と同様にパネルデータを利用した日本の分析として、Koga (2003) は、製造業における企業レベルのデータを用いて、研究開発の税制上の優遇措置の有効性について検証している。その結果、Hall (1993) などの他国の研究と比較すると、その価格弾力性は低いことが発見されている。

他方で、大企業に限って、その効果がむしろ大きいことが示されており、企業規模に応
じた優遇税制システムの正当性を裏付ける結果となっている $ ^{3} $ 。実際に、表4に示したように、小規模企業に対してはさらに優遇的な税控除を与えるようなシステムを構築している国が多く見られる $ ^{4} $ 。

## (表 4)

このように R&D 優遇税制システムには中小企業に対してより優遇的な支援措置が取られているが、この他にもベンチャー企業などの起業を奨励し、中小企業の研究開発活動を活性化するための政策として、ベンチャーキャピタルなどの優遇支援策を実施している国も多い。たとえばハンガリーでは、中小企業の R&D 活動への支援にも力を入れており、知的財産権取得の際の出願コストの免除および国際出願支援のための補助金給付を実施している。こうした支援策のための財源を確保するため、ハンガリーではイノベーションファンドという基金を設立しており、主に大企業から売上高の一部を徴収することにより資金を賄っている。ハンガリー国内において、R&D 活動を重点的に行っている企業は外国の多国籍企業であり、こうした中小企業優遇政策は多国籍企業から国内企業への所得移転とも考えられるため、この場合、こうした多国籍企業への負の効果と、中小企業に対する正の効果を考慮したネットの政策効果を評価する必要がある。フィンランドも中小企業の研究開発活動の支援措置に力を入れている国の一つである。OECD (2004) によれば、主に民間の研究開発活動への支援を行っている National Technology Agency から支援を受ける企業は、その約 25%が新興企業であり、R&D 財政の約 58%を中小企業が受け取っていることを報告している。

こうした中小企業への支援がどのようなインパクトをもたらしたのかという点に関しては、Lerner（1999）が創業間もないベンチャーを支援する米国の SBIR (Small Business Innovation Research) プログラムについて、award を受けた企業のパフォーマンスについて実証的に分析している。この研究のよると、award を受けた企業は受けていない企業よりも、売上と雇用の面で有意に早く成長していることが明らかになっている。その一方で、Wallsten (2000) は、SBIR プログラムの民間 R&D 活動に対する効果について実証分析を行っている。この分析の中で、SBIR awards が企業の R&D 活動へ有意な影響を持つという結果は得られておらず、SBIR awards が民間企業の R&D 支出をクラウドアウトしているという結果が示されている。このように、中小企業への研究開発活動に対する支援措置には、企業の自助努力を損なわないような制度設計が必要となることを示唆している。また、Honjo and Harada (2006) では、スタートアップ企業や中小企業の研究開発や新たなビジネスプランなどを支援する目的で施行された「中小企業創造活動促進法」が企業の成長率へどのような影響を与えるかについて、製造業の企業パネルデータを利用して実証分析を行っている。この分
析では、この政策によって支援を受けた中小企業の成長が統計的に有意に高まったことが明らかにされており、中小企業の研究開発活動への支援措置が民間のイノベーションを活性化する政策として顕著な効果があったことを示唆している。

## 1 －4．人的資源の確保

イノベーションを産み出す人的資源をどのように確保するかという点も、各国間に共通して見られる傾向の一つである。したがって、教育政策はイノベーション政策の重要な要素の一つであり、その中でも特に高等教育レベルがイノベーションに対して重要であると認識されている。たとえば Furman et al. (2002)は、1976年から1996年までのOECD17カ国のデータを用いて、国レベルのイノベーションパフォーマンスの決定要因を分析している。この分析から、教育的な資源がイノベーションの生産性の国家間の差異を決定する上で重要な役割を果たしていることを示唆している。また、Vandenbussche et al. (2006)は、OECD19カ国について1960年～2000年までのデータを利用して、各国が技術フロンティアに近づくにつれて高等教育レベルの教育水準が初等・中等教育レベルに比べ成長に与えるインパクトが大きくなることを示している。Varsakelis (2006)では、1995年から2000年までの日本を含む29カ国における国レベルのパネルデータを用いて、各国の教育の質や制度などの公共政策がイノベーションの生産性にどのように影響を及ぼすかについて分析している。その結果、教育の質の高さがイノベーションの生産性へ統計的に有意に正の効果を持つことが示唆されている。さらに最近の研究では、Kim et al. (2006)が韓国について、高等教育の質がR&Dの生産性に対して統計的に有意に正の効果を持つことを実証的に示している。

このように、イノベーションを産み出すためには科学技術に関する人材が欠かせない。1995年から2000年にかけてこうした科学技術人材の世界全体の雇用は、雇用全体の伸びに比べ約2倍の増加率を示しており、OECD諸国全体の研究者数で見ても1992年の246万人から2002年には356万人へ、雇用者1,000人当たりの数に直すと5.8人から6.9人に増加している。表5は、総雇用者数1000人当たりに占める研究者数を示している。民間が雇用している割合は、各国間で異なっているが、OECD諸国全体の研究者数に関して言えば、その約7割弱を民間の研究者が占めているという。この民間の研究者雇用の需要は、近年の政府R&D支出の増加など一連のイノベーション政策の強化によって、今後さらに増える傾向にあると考えられる。このようなことから、今後のR&D活動に要する人材の確保に関して、人材不足を懸念している国や地域も少なくない。2010年までに対GDP比のR&D支出の割合を3%まで引き上げる共通目標を掲げているEUでは、目標達成のために約50万人以上の研究者の増員が必要であるとされている。

(表 5)

このように将来的な人材不足が懸念される中、どのように R&D 活動に従事する研究者を
増加させるのかという問題が各国の政策課題となっている。日本、米国、欧州の三極では、理系の卒業生は増加を示しているものの、その増加率は低く、分野あるいは学位の種類によって各国間にばらつきが見られる。たとえば、ドイツとイタリアでは1998年から2001年にかけて、理学系の卒業生が減少しており、米国、英国、フランス、ドイツでは工学系の卒業生数が減少している。高等教育レベルの理学・工学系入学者数の増加率は他の全分野の平均より大きいので、もしすべての学生が卒業することを想定すると、R&Dに必要な人材は長期的に増加するものと考えられる。その一方で、入学者数で見ると、米国では、大学院の理工系に関して1998年から2002年に入学者が増加しているが、ドイツでは物理・化学分野の入学者数が1993年から2002年にかけて減少しているという。このような人材不足に関する対応として、科学技術分野の教育拡充が多くの国で行われている。具体的には高等教育レベルでの奨学金給付や初等中等教育レベルでの基礎科学に関する教育強化などが挙げられる。

## 1 －5．政策評価の取り組み

イノベーション政策に限らず、政策を評価することは重要である。イノベーション政策を重視する傾向にある中、同時にその有効性を評価することが重視される傾向が見られる。政策の評価は、様々なレベルにおいて行われており、国レベルのイノベーションパフォーマンスの評価から、大学や公的研究機関などの機関評価、民間企業を対象とした個別具体的な支援プログラムの評価等に至る。OECD (2004, 2006)では、政策評価に力を入れている国の事例を紹介している。たとえばチェコではイノベーション政策について定期的に計画の評価を実施しており、カナダにおいてもR&D活動に対する政府の支援プログラムに関して包括的な評価を計画している。さらに、オランダ、ニュージーランド、スイスなどでは、あらゆる政策と計画に対して定期的な評価を行うことが法律で義務付けられているという。アイルランドでは、National Development Program下のR&Dの公的支援の大幅な増額と、Science Foundation Irelandの設立など、新しいR&Dの資金調達メカニズムの創設により、イノベーション政策に対する継続的な評価が必要であることが認識されてきた。評価の対象となるのは、イノベーションを構成する要素であり、研究者、研究機関、研究プロジェクト、政策の全般的方向性、イノベーションシステムに至るまで広範なレベルにおいて実施する計画である。現状では、国の主要な資金調達プログラムが、国際的な適正実施や視点に基づき評価されているが、今後新しい手法として、ケーススタディに基づく定性的な評価と定量的な手法、国際的観点に基づく評価手法が検討されている。また、公共部門の資金提供機関に関する評価が活発化してきたことにより、steering groupという形の公式な評価機能を持つ組織が最近設立されている。この組織は、個別に政府や州の機関、その他政策機関から適正な人材を集め、運営されており、Department of Enterprise, Trade and Employmentから委託されたものを評価の対象としている。高等教育機関に対する評価に関しては、アイルランドの高等教育をOECD諸国内でトップランクに入ることを目標に、
Department of Education and Science が評価を実施しており、独立した審査を行うため OECD の担当者を招いているという。

フィンランドもイノベーション政策の評価に関して力を入れている国の一つである。政策評価はイノベーション政策の様々な要素に対して行われているが、その手法には質的・量的手法の両方が使われている。特に、インパクト分析方法が必要と考えられることから、国際的な共同研究のもとで、2つの専門組織（Academy of FinlandとNational Technology Agency（Tekes）による共同措置が実施されている。また、評価を将来の政策展開へフィードバックさせるための努力も見られる。評価は常に公共事業として実施され、その後はフォローアップ活動として、関連機関による評価の分析と提案に引き継がれている。さらに、R&D、イノベーション政策に対する評価内容の情報公開に関しても、2002年、バイオテクノロジーへの公的研究資金のインパクトに関する評価が公表されている。将来に向けての戦略もこの中で検討されており、これによってバイオテクノロジーの新規の資金供給計画が策定されている。2003年11月には、Academy of Finlandは国内の科学研究の特質とインパクトについて3度目のレビューを発行している。これは、3年ごとに作成されるもので、フィンランドの科学の国際的認知度と資質の向上を示す内容となっている。これ以前にも、2002年の冬、Ministry of Trade and IndustryはTekesと共同してProAct programme Tekesを始動させている。このプログラムは、科学技術政策が経済社会に与える影響と、社会が与える技術発展への影響に関する理解と知識を深めるために設立されている。プログラムでは、セミナーやワークショップおよびその他の活動を通じて政策決定へと反映されており、政策策定と政策研究との間の議論を通じて両者の相互作用を増進させている。このようにプログラムの成果は、科学技術政策立案の展開に生かされているが、こうした政策研究・評価に関する研究者養成の推進にも寄与することが期待されている。研究対象は主に社会経済の重要な変化や現象であり、例えば科学技術政策のニーズ、イノベーションプロセスの再開発、国際化する研究分野でのリサーチシステムのニーズ、ニューエコノミーにおける技術競争力の課題など多岐に渡る。こうしたニーズや課題を的確に把握できる専門的な科学技術政策に携わる人材育成に力を入れている。

次に、具体的にどのような評価が実施されているのか、具体例をレビューする。各国に見られる主要な評価活動の一つとして、政府による民間のR&D活動支援に関するインパクト評価がある。例えば、フィンランドは政府の民間R&D支援に関する評価にインタビュー・サーベイを実施し、公的R&D金融支援の影響評価を実施している。その結果、民間R&Dをクラウドアウトしない、補完的であるということを示している。アイルランドでは、ファンド申請企業700社あまりのデータベースを構築し、R&D部門の担当者およびCEOへのインタビュー調査を実施している。その結果、公的R&D支援が「企業にとって重要」と回答した企業は95%に上り、支援後約61%が自社のR&D支出を増加したと回答したという。さらに、ロケーションへの質問も実施しており、これについても約65%が今後も国内でR&D活動を実施すると回答している。
米国では、US Advanced Technology Program（ATP）がジョイントベンチャーを対象に、公的支援のインパクトを評価するためのインタビュー調査を実施している。この調査結果によると、92％が公的サポートなしでは設立できなかったこと、ATPがベンチャー参加者間の信頼性を高めていること、プロジェクト終了後も46％がパートナー企業とR&D活動を継続していることなどが示されている。さらに、ジョイントベンチャーの成功の要因としてATPのコミット度合いが、ジョイントベンチャーの規模と共に主要な要因であることが、定量的な分析によって示されている。

日本では、民間 R&D への政府支援を実施している新エネルギー・産業技術総合機構(NEDO)が、2003年からプロジェクト評価を実施している。これは、2001年から2002年に実施されている56のR&Dプロジェクトに対して、インタビューおよび質問票による調査を行ったものである。質問には、開発された製品の売上高がどの程度か、プロジェクトの障害があるとすればそれは何なのか、R&D活動中にスピルオーバー効果があったかどうか、などについて90の質問が用意されている。回答企業のプロジェクト推移状況に関しては、全回答企業310社の内、プロジェクトを終了したものは196社、さらにそこから21%が商業化に成功していることを示している。さらに、55%の企業が公的支援が新規企業の設立に貢献したと答え、雇用創出に関しては92%の企業が「ある」と答えている。また、大学など学術関係へのスピルオーバー効果に関しても、71%の企業が何らかの形でフィードバックがあったと回答している。このように各国において、イノベーション政策を評価することを政策の一環として位置付けている。

学術的な分野においても、経済学者らを中心に各国の個別の支援プログラムに関する評価が計量分析によって行われている。たとえば、1-3節において挙げたR&D税制優遇措置の効果に関する実証分析や、中小企業支援制度に関する個別プログラムの実証分析などもこうした政策の経済学的な評価を行うことを主たる目的としている。その他、政府出資事業等についてもたとえばSakakibara(1997)は、日本における政府出資R&Dコンソーシアム(government-sponsored R&D consortia)の詳細なデータを利用して政府出資の評価分析を行っている。この分析では、コンソーシアムに参加しているマネージャーへのアンケートの結果から、企業にとって補完的知識の共有(sharing of complementary knowledge)がコンソーシアム参加の重要な目的であり、民間R&D活動の補完的役割は果たしていることが示されている。その一方で、政府出資R&Dコンソーシアムと産業競争力との間には明確な関係がないことが示唆されており、さらに企業規模に関して、大企業よりも小企業の方がプロジェクトからの利益が大きいことを報告している。Branstetter and Sakakibara(1998)では、その大部分を日本政府から融資を受けた半導体産業などの研究開発コンソーシアムが研究開発活動やその生産性に与える効果について実証的に分析している。この分析によると、研究開発コンソーシアムへの参加は民間R&D支出やR&D生産性に正の効果を持っていたことが示されている。さらにBranstetter and Sakakibara(2002)では、日本における政府出資のR&DコンソーシアムはどのようなR&D生産性をもっているのかについて実証的に分析し
ている。その結果、R&D コンソーシアムの成果は、コンソーシアム内の潜在的な R&D スピルオーバーと正に相関していて、コンソーシアム内のメンバー間の競争の程度とは負の相関があることが示されている。また、コンソーシアムは基礎研究分野において最も有効に機能していることが示唆された。他方で、Odagiri et al. (1997) は、基礎研究を行う手段としての産官連携の研究コンソーシアムを評価するために、第 5 世代コンピューターシステムのプロジェクトを事例として分析している。このプロジェクトは、知識のスピルオーバーを促進させる上では一定の役割を果たしたとされる一方で、総合的な評価を下すにはかなりの時間を要することが議論されている。

### 1 －6.R&Dの国際化とイノベーション政策

近年、多国籍企業の研究開発活動は活発であり、たとえば、OECD 諸国では2004年時点において民間R&D支出の平均で16%を多国籍企業の現地法人が担い、ハンガリー、アイルランド、チェコ、英国、オーストラリアでは40%を超える水準を外国企業が支出している(OECD, 2006)。特に対GDP比でR&Dの支出目標を立てている国にとって、外国から進出する企業の旺盛な研究開発活動意欲に期待する向きは大きい。日本企業についても、海外で研究開発活動を行う現地法人が増加している。経済産業省の「海外事業活動基本調査」によると、製造業の海外での研究開発支出は1996年度の2057億円から2004年度には4210億円へと倍増している。こうした多国籍企業の海外での研究開発活動は何を目的としているのか。また、その研究開発活動はどのような要因によって決定されるのか。さらにそのパフォーマンスは現地国および本国にどのような影響をもたらすのであろうか。こうした多国籍企業の研究開発活動の国際化に関するイシューに対して、これまで多くの研究分析がなされてきた。たとえばHymer(1960)は、多国籍企業は外部市場を利用することによって、より効率的に技術知識を得られることを指摘している。多国籍企業が海外において研究開発活動を行うことは、グローバルに分散した研究開発活動が一国内では達成し得ない競争力を企業にもたらすためであり(Brouthers et al., 2001; Penner-Hahn, 1998)、その競争力の優位性はどの程度効率的に本国と海外子会社との間でシェアされるかに依存している(Gupta and Govindarajan, 2000; Doz et al., 2001)。

また、多国籍企業の研究開発活動は、従来、自社製品の進出先市場への適応を目的としたものであると考えられていたが、最近は現地の優れた技術知識や研究開発資源にアクセスすることにより、全く新しい技術知識の生産を目的とした研究開発活動を実施するケースが増えてきたことが指摘されている（Florida, 1997; Granstrand, 1999; Kumar, 2001; Belderbos, 2001）。前者のタイプの研究開発活動は現地の生産を市場規制や消費者の嗜好など現地市場の環境に適応させるようサポートする役割があることから一般に“Support oriented R&D”と呼ばれ、後者は新しい技術知識を供給する狙いから“Sourcing of Knowledge R&D”と呼ばれている $ ^{5} $ 。この近年増加傾向にあると指摘されている後者のタイプの研究開発
活動はどのような要因によって決定されるのであろうか。最近の研究によれば、こうした研究開発拠点の設置は進出先国の技術水準など研究開発の潜在性に影響を受けていることが実証的に明らかにされている (eg; Odagiri and Yasuda, 1996; Iwasa, 2003; Iwasa and Odagiri, 2004)。最近の研究では、Ito and Wakasugi (2007) が、日本企業の海外現地法人の個票データを利用して、進出先国の技術水準や研究者数、知的財産権制度の整備度合いが“Support oriented R&D”と“Sourcing of Knowledge R&D”の両者のタイプの研究開発活動に与える影響の違いを明らかにしている。その結果によると、1995 年から 1998 年に日本企業の海外研究所数は約 300 から約 500 へと大幅に増加しており、その増加は技術水準の高い国において特に顕著であることを示している。また、研究開発拠点設置が進出先の研究者数や知的財産権の保護水準が高さと統計的に有意に正の相関関係があり、後者のタイプの研究開発活動ほどこうした研究開発に関する潜在性や制度に大きく依存していることを示唆している。

一方、こうした多国籍企業の海外研究開発活動は、国内経済に対してどのような経済的なインパクトを与えるのだろうか。Griliches (1979) は、研究開発活動には、他企業が行う知識生産活動が伝播することにより自社の知識生産活動の生産性が上昇するというスピルオーバー効果が存在することを指摘している $ ^{6} $ 。この知識のスピルオーバー効果は、具体的に既存の特許の公開による技術知識の移転、研究者の移動および交流、あるいは逆組み立て(reverse-engineering)などによって知識が漏れ伝わることによって生じる。一般に、海外直接投資による国内企業へのスピルオーバーを検証した最近の研究として Aghion et al. (2006)がある。彼らは英国の企業データについて、外資企業のプレゼンスが国内企業の TFP 成長率に対して与える正の効果と、米国企業の生産性と比べた技術フロンティアとの距離が近い企業ほど TFP 成長率が高いことを示した。さらに、特許数で計測した知識生産関数についても同様の結果を得ており、スピルオーバーを受ける国内企業側の吸収能力 (absorptive capacity) によって、研究開発活動に与える外資企業からのスピルオーバー効果に差が生じることを明らかにした $ ^{7} $ 。

一方、スピルオーバーの出し手である側の要因によっても、効果の度合いは異なる。Todo and Miyamoto (2004) は、インドネシアのデータを利用して、ホスト国で研究開発活動を行なっている外国企業とそうでない外国企業とを区別して、それぞれのタイプの外国企業のシェアが国内企業の TFP 成長率に与える影響を推計した。その結果、研究開発活動を行なっている外国企業は国内企業の TFP 成長を向上させるが、研究開発を行なっていない外国
企業はそのような効果を持たないことを示し、直接投資のスピルオーバー効果が生産活動ではなく研究開発活動に存在することを明らかにした $ ^{8} $ 。日本のデータを利用した研究では、Todo (2006) が外資企業の研究開発ストックが国内企業の TFP へ正の効果があることを示し、その効果は国内企業の研究開発ストックが与える効果よりも大きいことを示している。

一方、もう一つのイシューとして海外に進出する研究開発活動が本国に与える影響がある。すなわち、これは海外で得た技術知識が本国に還元されるのか否かという問題である。関連する研究として Griffith et al. (2006) では、英国企業のデータを利用して、米国に研究開発拠点を設置したことがある企業としなかった企業の TFP 成長率を比較検討している。その結果、前者の企業の方が統計的に有意に高い TFP 成長率を達成しており、研究開発活動の国際化による本国へのスピルオーバー効果が存在することを示唆している。Branstetter (2006) では、米国に進出している日本企業と米国内の企業との間の特許の引用を国際間のスピルオーバーを示す指標として利用し、直接投資による研究開発活動が引用回数を相互に増やすことを示し、海外での研究開発活動の進出先へのスピルオーバー効果と共に本国へのスピルオーバー効果の存在を示唆している。

このように多国籍企業による研究開発パフォーマンスは、知識のスピルオーバー効果によって進出先はもとより、本国にもポジティブな影響をもたらすことが多くの実証研究によって示されている。こうした正のスピルオーバー効果が存在するのであれば、研究開発活動を目的とした多国籍企業を誘致する政策や、国内企業の海外での研究開発活動への支援措置を検討する余地があろう。ただし、前者の場合は、外資企業の国内へのスピルオーバー効果は十分な吸収能力を備えた企業に限定されることや、後者のケースでは、海外進出先での研究開発活動の際には技術流出によって損失が生まれる可能性にも留意する必要がある。OECDが2005年に加盟13カ国に行った調査によると、研究開発活動を目的とした海外直接投資に対して何らかのインセンティブを与えるような政策を実施している国は少なく、そうした多国籍企業の研究開発投資に対して直接的な金融支援を行っているのはオーストラリアのみであったことを報告している(OECD, 2006) $ ^{10} $ 。その一方で、外国企業との研究開発活動に関するコラボレーションを支援する政策はOECD諸国において幅広く実施されている。たとえばEUの包括的研究開発計画である第6次フレームワーク・プログラムでは、域内域外限らず外国との国際共同研究に対する補助金プログラムを用意している。さらに、フィンランドではNational Technology Agency (Tekes)が資金供給する研究プログラムの36%が国際的な共同研究であり、海外企業にも研究プログラム参加の門戸を閉いている。OECD (2006)およびTekes (2004)によると、2001年の外国企業の参加者の内、56%
が EU からで、28%が米国から、5%が日本からの参加者であったと報告している。このように、多国籍企業の研究開発投資に直接インセンティブを与えるような政策は一部に限られるものの、国際間の共同研究を促進させることでスピルオーバー効果を享受しようとする傾向が窺える。最近の研究によれば、こうした国際間の共同研究の促進も多国籍企業による研究開発の国際化の場合と同様に自国の知識生産活動に対して有意にポジティブな効果があることが実証的に示されている（eg. Nagaoka and Tsukada, 2007）。

国内にスピルオーバーをもたらす多国籍企業の海外研究開発の意思決定が、進出先国の人材や技術知識の水準、知的財産権の保護など、研究開発活動に際して魅力的な制度環境に大きく左右されるのであれば、こうした研究開発の潜在性を高めていくことが重要である。また、多くの実証分析が示唆するように、スピルオーバーを享受するためには国内企業自らの研究開発活動によって capability を強化する必要がある。したがって、ここまで見てきたような、産学連携や民間研究開発活動の促進政策、人材に関する政策など、他の政策事項を統合した上で、Innovation friendly な環境を備えた対外開放的なイノベーションシステムを構築することがグローバル化に応じた政策と位置付けられるであろう。

## 1 －7．政策目標の質的変化

日本の科学技術政策においては、目標体系が不十分であるという指摘がある $ ^{11} $ 。目標設定において主流となっているのは、研究者からのボトムアップによる政策目標設定や、各国の重点化戦略や研究コミュニティーからのサーベイおよびヒアリング等から政策立案者がトップダウンで決定する方法である。したがって基本的には、シーズ（技術シーズ）に基づき研究開発目標が設定される方法であり、どのような社会を構築するかというような社会ニーズに基づく目標設定ではない。

一方、欧州を中心に、先端的な科学技術政策に取り組んでいる各国では、社会ニーズに基づく政策目標設定が行われている $ ^{12} $ 。OECD (2004)では、各国の政策目標の一覧を掲げた表が提示されている。具体的にニーズ側政策目標を明示している国を列挙すると、以下のような国が挙げられる。
competitiveness; focus on citizen services, improvement of social welfare and knowledge generation.

ニュージーランド：Define national needs, strengthen long-term research capabilities and extract greater commercial value from research.

出所：OECD (2004) p.51 Table 2.1 より一部抜粋．注：下線は筆者が記入.

これを見ると、ほとんどがヨーロッパの小国であることが読み取れる。また、EU のイノベーション政策の提言を行ったレポート、“Creating an Innovative Europe”においても、“Social Cohesion”の重要性が指摘されている。特に、ドイツでは、Futur プロジェクトという画期的な試みが実施されている。これは、国民参加型ワークショップなどの多様な情報チャンネルから科学技術で解決して欲しい課題に関して意見を募り、具体的な政策目標につなげようという試みである。この試みは、ドイツ教育研究省が多様な主体を巻き込んで2001年春から2002年秋にかけて全国的に実施・展開されたが、その後の政権交代等の情勢の変化もあり、当初期待していたほどの政策への影響力はなかった。ただし、ハイテク産業の戦略指針“The High-Tech Strategy for Germany”では、「予防医療のための技術開発」という政策目標の立案根拠として意見が反映されるなど、少なからずその影響をみてとることができる。前述のように、日本では、科学技術の専門家の意見に基づいて、現在の科学技術の発展の先にどのような将来社会が現れるのかを考えるデルファイ法等の伝統的な技術予測が、科学技術政策立案の参考にされている。したがって、需要側の意見を取り入れて、解決したい課題から戦略を発想するFuturの手法は、こうした日本で活用されている手法とは対照的な事例であるといえよう $ ^{13} $ 。また、地域政策の観点から注目されるもう一つの事例としてオーストラリアの試みがある。これは、タウンミーティング方式によって全国の社会ニーズを引き出し、戦略目標設定を行った事例である。2006年に計画期間が終了した段階にあり、政策レビューにおいて今後どのような評価が下されるのか興味深い。

これらのニーズ側政策目標の立案傾向が見られる背景には、近年各国において、科学技術政策とイノベーション政策を区別して取り組んでいることが挙げられる。イギリス、フランスにおいては、劇的に行政組織までも改編されている。一般に、イノベーションを創出するリニア・モデルにおいては、科学技術の振興がイノベーションの振興に直結するものとされていたが、現在のイノベーション政策では、科学の振興が必ずしも、イノベーションに結びつかないという点が指摘されている。このようなことから、科学技術政策とイノベーション政策は別の性質を有するという認識の下、特にイノベーション政策に関しては社会ニーズに基づく需要側からの目標設定が望ましいと考える傾向にある。

## 1 －8．総合政策としてのイノベーション政策

日本では第3期科学技術基本計画の策定に合わせて、イノベーションに関する政策論が活発に議論された。そこでは、2004年に米国において発表されたレポート“Innovate America”