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そしてカナダ政府は、公務近代化法の実施を担当する機関として「カナダ公務人材開発庁（Public Service Human Resources Management Agency of Canada : PSHRMAC）を2003年12月12日に設置した。PSHRMACは財務委員会事務局の外庁と位置づけられているが、カナダにおいて公務員の人材管理を専門に担当する機関が設置されたのはこれが最初である。 $ ^{40} $

PSHRMAC のビジネスラインは、組織図に示したように、(1)人材計画及びアカウンタビリティ、(2)人材管理の近代化、(3)公務価値倫理局、(4)公用語、(5)雇用均等及び多様性、(6)リーダーシップ・ネットワークの6である。

PSHRMAC の組織図（2005 年 4 月 1 日現在）

PSHRMAC の任務は、公務近代化法の実施、職務分類システムの改革、効果的かつ統合化された人材管理計画及びアカウンタビリティシステムの構築とされている。このうち職務分類システムの近代化は、2005 年 12 月に資格基準に関する権限が人事委員会から PSHRMAC に移管されたことから新しい任務として加えられたものである。PSHRMAC では、成果主義による職員の業績評価マネジメントアプローチを開発するとともに、職務分類の簡素化に取り組むとしている。具体的には、分類基準の近代化を図り、各省における職務分類の管理を事務次官が弾力的に行うことができるように権限を委譲するとともに、新分類のウェッブでの公開などにより、透明性の向上を図るとしている。また、公務員の価値・倫理の促進と強化も PSHRMAC の新しい任務とされた。PSHRMAC では、新設の公務価値倫理局を通じて新しい「公務員のための価値倫理コード」を全職員に配布すると
ともに、省横断的に上級公務員で構成する「公務価値倫理諮問協議会」を設置し、「公務公開保護法（Public Service Disclosure Protect Act）」の作成にあたるとしている。

この PSHRMAC の設置に伴い、権限が縮小されたのが、これまで独立機関として各省の人事管理をチェックしてきたカナダ人事委員会（Public Service Commission: PSC）である。カナダ人事委員会は、メリット主義の番人としてすべての公務員の任用プロセスに関与し、各省の人事管理の支援を行ってきた。しかし、公務近代化法により公務員の任用に関する権限が、幹部公務員の任用も含めて、原則として各省の事務次官に委譲されたため、カナダ人事委員会の主な役割はメリット・政治的中立性・代表性の観点から各省の人材管理を事後的にチェックし、その結果を議会に報告することとされた。 $ ^{41} $

以上にみてきたように、2003年に制定された公務近代化法は、公務員の人材管理を原則として各省に委譲し、各省の主体的なマネジメントを通じて人材の開発と効率的な人事管理を進める目的から、連邦公務員関連法規の大改正を行ったものである。ただし、そこではカナダの伝統であるメリット主義を維持するため、各省の事務次官や幹部職員には厳格なアカウンタビリティを課すことも忘れていない。また、分権的管理のもとでの職員の権利を保護するため、各省に苦情処理の仕組みをつくり、迅速かつ公正で透明な紛争処理を行うとしている。さらに「リーダーシップ・ネットワーク」を活用し、ADMの能力開発と集合管理を支援するとともに、政府全体としてのサービス提供と人材管理の統一性・一貫性を強化しようとしている。

ただし、各省への人材管理権限の委譲は、同時に管理者による恣意的な人材管理のリスクを高めることになる。これについては財務委員会事務局が懲戒等の基準を定め、さらに独立機関であるカナダ人事委員会が任用方針とアカウンタビリティの観点から各省における任用をチェックするという仕組みを講じている。これは、各省の事務次官、PSHRMAC、財務委員会事務局、及びカナダ人事委員会の間に“チェック・アンド・バランス”の仕組みをつくるものである。この仕掛けを通じて連邦行政における人材管理の断片化とメリットからの逸脱というリスクを防止するというのが、公務近代化法の制度設計である。また、公務近代化法は職員の能力開発についても踏み込み、カナダ公務大学校をネットワークのハブと位置づけ、さまざまな教育研究機関との連携のもとに、幹部職員だけでなく個々の職員のキャリア開発のニーズにきめ細かく応えるための学習機会の提供にも配慮している。

もっとも、現時点では公務近代化法は完全施行から日が浅く、PSHRMACが財務委員会を通じて議会に提出した活動報告やカナダ人事委員会が議会に提出した年次報告をみても、新しい制度の成果についてはまだほとんど実質的な評価は行われていない。しかし同時に、新制度への移行に伴いう混乱やPSHMARCに対する批判も、筆者が調べた範囲では、いまのところは見当たらない。今回の公務近代化改革はカナダの公務員制度にとって大きな転
換点となるものであり、当面は公務近代化法の実施状況を注意深く見守る必要があると思われる。

## （6） カナダ・モデルの意味

最後に、本章のまとめとして、公務員管理における「カナダ・モデル」の意味について考えてみたい。

これまでの考察から明らかなように、カナダの公務員制度改革はその時々の首相のリーダーシップが大きな契機となっているものの、そのシナリオや具体的なプログラムはキャリア公務員の手で作成され、漸進的ではあるが、自律的に進められていることがわかる。カナダの公務員制度改革に最も大きな影響を与えたのは、マルル一二政権の行政改革である。それは英国のサッチャー首相の「ネクストステップ」の強い影響のもとに構想されたが、改革の具体案においては SOA（特別業務庁）の設置に象徴されるように、公共選択的な手法の導入は自制され、能率追及と民主的統制のバランスが崩れることはなかった。PS2000 についても具体的な内容は幹部公務員によって作成され、内容的にはプラグマティックなものであったが、当時の保守党政府に対する公務員の不信感から実行には至らなかった。このこともまた、カナダ連邦行政における行政の政治に対する相対的な自律性を示しているといえよう。

もっとも、カナダの行政改革の歴史を改めて振り返ると、マルルーニ首相の PS2000 以前においては、公務員制度の構築及び改革はむしろ政治主導で進められてきた。カナダ連邦公務員制度の基本枠組みを構築した 1918 年公務員法は、情実任用の仕組みをメリット主義に置き換え、人事管理に責任をもつ集権的な人事委員会を設置したが、これは政治の指導力によるものである。また戦後における行政機能の拡大と複雑化が問題となった 1960 年代初めに政府はグラスコ委員会 $ ^{42} $ を設置し、民間経営の新しい手法であるマネジメントの分権化（“letting the managers manage”）を行政に適用しようとしたが、これも政治主導による外からの改革であったといえる。 $ ^{43} $ グラスコ委員会の勧告に基づき、政府は各省への管理権限の委譲を進める代わりに、議会に対する中央管理機関のアカウンタビリティを強化するため、1965 年に財務委員会事務局（TBS）を大蔵省から独立させ、政府全体のマネジメントの責任機関とした。また、1979 年に政府はランバート委員会 $ ^{44} $ を設置し、政府に「経営委員会」を設置することや合理的な予算財務統制技法の導入を勧告したが、これも外部
の委員が作成した改革案であった。1983年に首相に就いたマルルーニも、当初は同様の手法をとった。前述の「ニールセン・タスクフォース」がそうである。ニールセンは民間のコンサルタントを登用し、連邦行政への民間経営手法の導入を図ったが、この報告は政治のアジェンダには上らなかった。

このように過去の政治指導者はいずれも外部の者を利用して改革を進めようとしたが、それは逆に言えば、それだけカナダにおける公務員組織の自律性の強さを示すものでもある。1918年の公務員法制定以来、政府は公務員に対する民主的統制を強化し続けてきた。その制度枠組みのなかでキャリア公務員は行政機能の拡大とともに数を増やし、組織を拡大していった。次第に政府は公務員組織に政策形成と実施を依存するようになり、その能率的な管理は難しくなっていった。1980年代初めに新保守主義者のマルルーニが首相に就いた理由も、彼の官僚批判（オタワ批判）が国民の圧倒的支持を得たからである。 $ ^{45} $

ただし、PS2000については、マルルーニ首相はその具体的なプログラムの作成と実行を幹部公務員に委ねた。幹部公務員のあいだでも連邦公務員制度をオーバーホールする必要性は広く認識され、改革への強い志向性が共有されていた。 $ ^{46} $ そして連邦公務員のトップである枢密院事務総長の指揮のもとに各省の事務次官や幹部職員が総動員され、PS2000の中身が作成されていったのである。その意味でPS2000は、カナダの公務員制度改革の歴史上初めての公務員自身による改革であったということもできる。PS2000自体は、公務員の政府に対する不信などから全面的に展開されずに終わったが、1992年には公務雇用法及び公務労働関係法が改正され、枢密院事務総長が主席公務員として位置づけられた。また、このときには人事管理権限の各省への委譲や職務分類の見直しも行われており、PS2000がその後の公務管理改革の先駆けとなったことは間違いない。

そして90年代半ばの「プログラムレビュー」の嵐が過ぎ去ろうとしたとき、枢密院事務総長のブルゴンは「暗いトンネルの向こうに明かりがみえた」と述べ、全公務員にLaRelèveと名づけた改革運動への参加を呼びかけたのである。LaRelèveは、長期間にわたる定員削減と給与凍結によって士気が低下してしまった連邦公務員に「誇りと尊敬」を取り戻すための公務員自身による改革運動であり、ここから「リーダーシップ・ネットワーク」が創設されたことは前述のとおりである。そして2003年には「公務近代化法」によって公務員管理に関する関係法令の改正が行われ、いっそうの分権的管理の推進とアカウンタビリティの強化が進められている。

以上に考察したカナダにおける公務管理改革のプロセスは、1980年代から同じように行政部門の改革に取り組んだ他の先進国との違いを浮き上がらせるものである。カナダに大
きな影響を与えた英国、オーストラリア、ニュージーランドといったコモンウェルス諸国では、政権与党の指導者たちが強い政治的リーダーシップのもとに公務員の削減や規制緩和を進めていった。それに対してカナダでは、確かに首相の政治的リーダーシップは改革のトリガーになったものの、改革の推進は公務員たちに委ねられた。クレティエン首相も連邦公務員の高い能力構築こそがカナダの統合的発展の礎になると述べ、それが連邦公務員の自発的取組みを促す一助となったことは前述の通りである。

その結果、公務員制度を含む行政改革の内容においても、カナダは他の国とは一線を画すことになった。カナダにおける公務員制度改革のコアにある思想は、プラグマティズムに基づく分権的管理の推進とアカウンタビリティの強化である。カナダの公務員はNPMが主張する政策と実施の分離や人事管理への競争原理の導入に対しては慎重であり、カナダ統合における政府の役割を最重視しながら、時と場合に応じて経営主義（managerialism）を取り入れるというプラグマティックな姿勢を取り続けている。

こうしたカナダの行政改革に対する姿勢について、枢密院事務総長のブルゴンは、それを「カナダ・モデル」と呼び、それへのこだわりを強調している。 $ ^{47} $ ブルゴンによれば、行政改革における「カナダ・モデル」の特徴は次のようなものである。

(1)政府及び政府機関は良好な社会にとって不可欠である：「政府は小さければ小さいほど良い」という考えは拒否するが、アフォーダブルな政府の重要性を認める。カナダは、市場経済とともに機能する民主主義こそが国家の繁栄と市民福祉の鍵であるという理念を支持する。

(2)公共部門改革は、政府が将来果たすべき役割を検証することから始めねばならない。

(3)機能性の高い公共部門には強い政策能力と近代的なサービス供給機能が必要である。「画一化（one size fits all）」は拒絶する。政策機能とサービス供給機能の分離を普遍原則として受け入れない。市民サービスの質を高められる場合には分離を取り入れるというプラグマティックな手法に従う。

(4)機能性が高く、専門的で、非政党的な公務員制度の重要性を認識する。公務員は政策形成やサービス提供において鍵となる役割を果たす。近代的で活力に満ちた専門的・非政治的公務員制度を構築するには、政策開発やサービス供給と同様に、人材管理に最大限の時間とエネルギーをかける必要がある。優秀な人材を公務員として抱えていくためには深遠な変革が必要である。

(5)公選職や任命職のリーダーシップを認める。政府の役割を再編成するには政治のリーダーシップが不可欠である。
そしてブルゴンは、今後のカナダ公務員制度の課題として、ボーダーレスな制度を構築し、各組織の協力連携を密にすること、「学習する組織（learning organization）」になること、そしてリーダーシップの有効性を高めることを提言する。

このブルゴンの「カナダ・モデル」は、彼女自身が述べているように、カナダに特にオリジナルなものがあるわけではない。とはいえ、政府公共部門の改革において、このような理念のもとに公務員が一丸となって取り組んでいる国はほとんどなく、それが「カナダ・モデル」のユニークさを引き立てる最大の要因となっているといえよう。公務員の能力構築を最優先に図り、政府のパフォーマンスを高めることでカナダ国民の政府に対する信頼を回復させる。それによってより多くの優秀な人材が公共部門にキャリアを求めるようになれば、それがカナダ社会の発展につながるというシナリオは、NPM 的な改革思想が蔓延している現状においては理想論にみえるかもしれない。だが、政府の重要な役割が、未来におけるさまざまな社会的不安やリスクの除去にあり、市場ではそれが解決できないならば、公務員の能力構築は豊かな未来に向けての重要な投資となる。カナダではそうした考えを首相自らが国民に説いている。こうした社会と政府の相互依存関係の強さもまた「カナダ・モデル」の重要な要素といえる。

もっとも、「カナダ・モデル」の公務管理改革にも課題はある。その第1は、エリート主義の傾向である。公務管理改革の経緯に示されているように、政府の近代化を主導しているのは枢密院事務総長をトップとする幹部公務員たちである。1998年に設置された「リーダーシップ・ネットワーク」も、幹部職員の能力構築と優秀な人材の選抜を支援するための組織的な取組みに他ならない。元来、カナダ連邦政府においては事務次官(DM)の権力が強く、それが官僚主導の伝統を築いてきた。事務次官は首相により任命されるが、その候補者リストは枢密院事務総長および各省の事務次官で構成する「上級公務員委員会

(Committee of Senior Officials: COSO)」が作成する。 $ ^{48} $ 事務次官のキャリアパスは、まず各省の管理職を経験したのちに枢密院事務局の幹部職を経験するのが通例である。伝統的に事務次官になる者はジェネラリストであり、政治学あるいは社会科学の修士号をもつものが多い。ただし、近年はスペシャリストにも事務次官の機会は増えている。 $ ^{49} $ その下にランクするのが事務次官補（ADM：EX3～EX4）であり、「リーダーシップ・ネットワーク」によって集合管理が行われる。これらの事務次官とADMはコミュニティを形成しており、しばしばエリート集団と批判されている。現在進められている公務管理改革は、実質的に事務次官やADMの管理権限を強化するものである。そこでは管理職以下の職員は能力を認めてもらう機会が増えると同時に、恣意的な人事管理が行われるリスクも増えることになる。 $ ^{50} $
第2は、成果主義による人材管理とメリット主義との調和である。カナダの公務管理改革は、各省による主体的な人材管理をつうじて職員の能力開発と適材適所の配置による組織のパフォーマンスの最大化を図るとしているが、職員の能力や業績を評価することは決して易しいことではない。政府は、カナダ人事委員会（PSC）によるメリット審査では公務員の任用に時間がかかりすぎるとして、任用に関する権限を各省の事務次官に委譲し、PSCは各省における任用がメリット主義に基づいて厳格に行われているかを事後的にチェックすることとした。 $ ^{51} $ そして任用に関する不服申し立ての窓口も各省に置くとしたのである。この事前審査から事後チェックへの転換は、他の国でも共通に進められている新しい人事管理手法といえるが、不確定な要素が大きいことも事実である。従来のPSCによる中立かつ専門的な見地からのメリット主義の確保（任用についての一件ごとの厳密な審査）は、確かに時間はかかるが、民主的手続きの確保や公平性の確保、さらには政府部門における長期的観点からの人材確保においても重要な役割を果たしてきた。確かに任用を各省に委ねれば、迅速な任用が可能になる。しかし、その短期的なベネフィットとメリット主義の確保による長期的なベネフィット、あるいは任用にかかる不服の増加等によるコストとのバランスについては容易に判断できるものではなく、今後の重要な課題として認識する必要がある。2004-2005年度のPSCの年次報告書によれば、各省では任期を定めない職員の雇用が減少し、非常勤や臨時雇用が増加している。また、常勤を新規に採用する場合も、非常勤職員からの採用が多いという数字が出ている。 $ ^{52} $ それらが長期的にみてカナダの行政部門の強化に資するものとなるのかどうか。各省の人材管理のあり方が今度は厳しく問われることになる。

第3は、水平的連携の難しさである。 $ ^{53} $ 分権的管理は政府の対応を分散させ、非効率にするリスクをもつ。そのためカナダでは「リーダーシップ・ネットワーク」による省庁間の人的移動の流動性を高め、目的や手段の共有化を進めるとしている。また、業績の向上とアカウンタビリティの強化という観点から、事業実施における省庁間の連携を進めるとしている。しかし、省庁間の連携は行政にとっては永遠の課題ともいえるものであり、その実現には多くの課題が山積している。公務管理改革において省庁間の水平的連携と深く関わっているのは、70にも上る職務分類の簡素化であろう。冒頭でも述べたように、カナダはアメリカ型の職階制を採用しており、細かな職種ごとに職務団体が形成されている。しかし、水平的連携を進めるためには、職務よりも職位への任用をベースとしたブロードバンド型に移行し、複合的な課題に対応できる弾力性を確保する必要がある。
以上の課題はカナダに固有のものではなく、先進国の行政部門にとって共通の課題でもある。そのなかでカナダの公務管理改革への取組みは、ある意味でエリート主義であり、漸進的ではあるが、公共部門の役割についての確固たる認識の上に着実に改革努力を積み重ねているという点で注目されるものである。「カナダ・モデル」はさほどビジブルなものではないが、 $ ^{54} $ 公務員が一体となって公務管理改革に積極的に取り組んでいるという点で、貴重な社会実験とみることができるであろう。
## 3 ．日本における公務員の人材管理の課題

## （１）日本の公務員管理の課題

最後に、OECD 諸国及びカナダにおける公務員管理改革の動向を踏まえて、日本の公務員管理の改善に向けてのインプリケーションをまとめてみたい。

先進諸国において、1980年代以降に公務員制度改革が政治のアジェンダとなった背景には、財政赤字の増大と官僚制の非効率性に対する国民世論の批判があった。それに対して政治指導者たちは「小さな政府」を掲げ、歳出削減と公務員の削減に取り組んだ。その際のイデオロギーとなったのが、行政部門に経済合理主義を導入するNPM（新公共管理論）である。そして行政組織から実施部門を分離し、民間部門と競争させるとともに、公務員管理にも競争原理を導入する経済合理主義の改革が流行となり、各国はこぞってNPM型改革に邁進した。ところが1990年代後半になると政府組織の断片化（fragmentation）が問題視されるようになり、政府全体のパフォーマンスを向上させるための一体性の確保（a whole of government）が強調されるようになった。このパラダイム変化は公務員の管理にも及び、各国政府は成果重視の観点から公共組織のパフォーマンスを高めるための公務管理改革に積極的に取り組むようになった。

そのなかでカナダは、NPMの世界的な潮流とは一線を画し、キャリアシステムを維持しつつ、公務員集団のパフォーマンス向上を図る「カナダ・モデル」の公務員管理改革を実践してきたことで注目される。カナダ政府は、1990年代以降の行政改革の戦略のなかで、連邦公務員の任用及び人材管理を「成果」及び「アカウンタビリティ」重視に転換させるべく人材管理権限を各省に委譲した。 $ ^{55} $ カナダの公務員制度はアメリカの職階制を基本としており、原則的に職務能力に応じた任用を行っているが、実際には大半の任用は内部から行われている。このクローズドな任用は公務員組織を社会から隔絶させているとも批判されるが、他方で、国民に奉仕するという公務員の規律と文化を守る重要な役割を果たしてきた。しかしながら、公務員が国民に信頼されるためには、手続き重視から成果重視へと公務員の行動規範を変え、高いパフォーマンスを達成するための人事管理を行い、その成果をきちんと国民に伝えることが必要であるとして、1990年代後半からカナダ政府は公務管理システムの近代化に踏み切ったのである。それまでカナダでは、公務員の任用を人事委員会という第三者機関が厳密にチェックすることでアカウンタビリティを確保してきた。しかし行政組織の対応力やパフォーマンスを高めるためには、ラインの省に人事管理権限を委譲する必要がある。そこで人事委員会によるチェックを事後的なものに変え、人材管理については各省が原則として責任を負うこととしたのである。この新しいシステムを動かすためには、ライン省の人材管理担当者の能力構築だけでなく、職員の理解と協力が不可欠である。評価者と被評価者あるいは任命権者と雇用者の相互の信頼がなければ、効果的な人材管理はできない。カナダではそのための研修や学習に大きな時間とコストをさい
ている。この学習システムは、公務員管理の専担機関であるカナダ公務人材開発庁（PSHRMAC）、第三者機関である人事委員会、新設された公務大学校、カナダ国内の主要大学との密接な連携のもとに進められるとされ、行政部門を「学習する組織」に変えていくことがうたわれている。

翻って日本の公務員管理をみると、Ⅰ種採用職員と他の職員とのキャリアパスの区分、年功序列及びローテーション中心の伝統的な雇用管理が継承され、戦略的な人材育成や能力開発に対する意識は相対的に希薄であったといわねばならない。日本の公務員管理は、戦後における民主的公務員制度の構築にあたって、能力の実証を基盤とするメリット主義を導入したものの、いわゆる職階制については日本の職場風土に合わないという理由から実施されなかった。 $ ^{56} $ したがって任用における能力の実証についても競争試験はほとんど行われず、いわゆる選考によっている。 $ ^{57} $ 同じく、職員の配置換においても客観的な能力の実証は行われておらず、あまり脈絡のない異動が定期的かつ頻繁に行われている。 $ ^{58} $ また、地方自治体に職員を派遣している省が多くみられるが、地方自治体からの派遣依頼があるにせよ、いったん国家公務員を辞職して地方公務員になるという重大な行為がローテーション
のように行われている。そして、その「人事交流」の成果を客観的に評価し、人事管理に活かすということも行われていない。

これらの点からすれば、日本の公務員管理は科学的な管理とは程遠く、前近代的な慣習による管理を継承しているとみられても仕方ないかもしれない。カナダは「プログラムレビュー」を通じて政府の役割の見直しを行い、公務員の果たすべき役割とこれから必要となる能力を再定義した。そして21世紀に求められる公務員像を明らかにし、それに近づくための戦略的な人材管理を進めている。そこでは各省の幹部職員が「リーダーシップ・ネットワーク」を形成し、連邦公務員の横の連携を図るとともに、大学等の専門機関や民間の機関とのネットワークを活用して、さまざまな段階や局面において公務員の能力開発を行うとしている。日本でも省庁間の人事交流は行われているが、それが省庁間の連携や行政部門の総合性の確保にどれだけ役立っているか、具体的な成果は見えてこない。

重要なことは、能力の実証による任用と適材適所の人材配置であり、いかに職員一人ひとりの能力を最大限に開発し、それを最大限に発揮させるシステムを構築することであろう。個人の能力を引き出すためにはインセンティブやカルチャーが重要であり、その原点には「公務」に尽くすことに対する公務員の誇りと規律がなければならない。カナダでは「プログラムレビュー」の結果、多くの優秀な公務員が政府を去るという深い傷を負ったが、首相や幹部公務員はカナダ公務員に求められる優れた能力と将来の責任の重さを強調し、公務員であることの「誇り」を職員に訴えた。国民から尊敬される公務員を養成するためには政府は何をすべきなのか。公務員管理改革は原点に立ち返って公務員の使命と求められる能力を問うことから始めなければならないことを、カナダの経験は示唆している。

## （２）新しい公務員管理システムの設計

成果重視・分権的管理の観点からの公務員制度の近代化は、もはや時代の趨勢といってよい。それに対して日本の公務員制度改革の議論においては、能力主義・実績主義の導入に議論が収斂し、欧米諸国のように公共部門の管理のあり方にまで議論が発展しえなかった感がある。 $ ^{59} $ 政府は2001年12月に閣議決定した「国家公務員制度改革大綱」において「各府省が、その時々の行政需要に応じ、自らの判断と責任において機動的・弾力的に人事・組織マネジメントを行うことができるような制度設計を行う」と述べて分権的管理への転換をうたったが、それから5年が経過したにもかかわらず、いまだ具体的な制度設計は行われていない。 $ ^{60} $ 他方で、政府は公務員制度改革のひとつの柱として「能力等級制」を導入するとしている。確かに「能力等級」を明確に示し、任用を客観的な実績評価に基づ
くものとすれば、任用における公平性の確保と職員の士気の向上が期待できる。しかしながら、日本は職階制を導入しておらず、職務分類が曖昧なまま大括りの等級区分を導入しても、任用に際して必要とされる能力要件が定まらないため、能力評価と人材管理との有機的な連携は弱まらざるをえない。これは能力等級制度を効果あるものにするためには、公務員管理制度の基本枠組みを見直す必要があることを意味している。

21 世紀はますます予測がつかない不確実な社会となろう。この不確実性の時代に政府が責任ある対応を行っていくためには、民間部門にもまして、公共部門の能力構築を図る必要がある。人事管理の最近のトレンドは、方法論的個人主義すなわち競争によるインセンティブにあるが、行政組織のパフォーマンスを個人間の競争だけで高めることはできない。それは民間企業においても同様である。最も重要なことは、政策の形成やマネジメントを的確に行うことができるように、組織のパフォーマンスを高めることである。そのためには個人の能力構築を組織がサポートするとともに、職員間や組織間の連携を強化して、さまざまな場所で能力構築のための学習が行われる必要がある。政府組織が「学習する組織」に変わるためには、さまざまな学習の機会を設けるとともに、学習の成果を業務に反映させ、組織の発展につなげていくロジックが必要になる。公務員制度の改革に必要なのはこの新しいロジックを制度として設計することである。その際には外国の制度を無造作に日本に取り入れるのではなく、日本の人事組織管理のなかの優れた部分を残しつつ、時代が求めるハイ・パフォーマンスを実現できるように制度を設計することである。その際には、公務員個人の能力開発やモチベーションといったマイクロ・マネジメントのレベルから、政府全体の公務員管理システムという公共部門のガバナンス問題までを包括する総合的な検討が不可欠になる。

最後に、これまでの日本の公務員制度改革の議論において欠落していると思われる部分について意見を述べ、本報告書の締めくくりとしたい。

これまでの公務員制度改革の議論において欠落していると思われる論点の1つは、公務員集団の一体性の確保である。わが国の行政組織においては伝統的に省庁間の連携が希薄であり、それが政府の一体的な政策対応を難しくしている。しかし、ますます複雑化する公共問題に政府が的確に対応していくためには、各省の垣根を超えた柔軟な取り組みが必要となる。そうした対応の実効性を高めるためには、政策形成に関係省庁が参加するとともに、事業の執行や評価においても協力連携を図ることが肝要である。その際には政策の管理に携わる幹部職員が問題意識を共有し、それぞれの組織リソースを有効に活用できる状況を用意しておくことが前提となる。カナダの「リーダーシップ・ネットワーク」は、政策管理に責任をもつ幹部職員の一体性を高めるための仕組みであり、トップから省庁間の横断的な連携に取り組む環境を整備するものである。また、カナダでは、公務員集団のトップに位置する枢密院事務局長が公務員制度改革の最高責任者となり、首相に対して直接責任を負う仕組みをつくることで、公務員集団の一体性を高めている。日本でも内閣官房副長官（キャリア職）が公務員集団のトップと位置づけられているが、内閣官房副長官
が主宰する事務次官等会議の機能はもっぱら閣議にあげる案件の事前調整・事前承認であり、カナダの上級公務員委員会（COSO）のような省庁横断的な政策形成のためのフォーラムが存在するわけではない。 $ ^{61} $ 日本の行政のパフォーマンスを向上させるためには、府省間の連携強化はきわめて重要な課題である。 $ ^{62} $ そのためには公務員集団の一体性を高め、府省の分担管理の枠を超えて、政策形成の段階から連携を進める必要がある。そのための幹部公務員の新しい集合的管理システムの構築は政府にとって喫緊の課題のはずである。ここには、大臣による幹部職員の自由任用や民間部門からの登用といった問題も関わってくる。その場合、当該ポストの在任期間が極端に短かったり、頻繁に異動が行われるようでは、幹部公務員集団のエトスやカルチャーは形成されない。幹部職員の任用については、資格要件や選抜ルールの明確化と透明化をはかり、幹部職員に求められる能力についての品質管理が重要となる。それがなければ幹部職員は一般職員から信頼されず、公務員組織のモラールも高まらないであろう。

第2の点は、各省における人材育成・能力開発である。各省は人材管理に際し、求められる公務員像を職員に明示するとともに、的確に職員の能力構築を図るための人材開発の基本計画をもつ必要がある。求められる人材や能力が事前にわかっていれば、上昇志向の職員は若いうちから能力開発に進んで取り組むようになる。また異動や地方勤務にしても、その必要性や重要性が認識されなければ、職務に真摯に取り組む姿勢はどうしても弱くならざるをえない。人材開発基本方針の策定は地方自治体ではすでに一定の普及をみているが、国の各省ではまだその必要性すら認識されていないといっても言い過ぎではない。それに加えて、国の職員にはいままで以上にグローバルな観点にたって政策を形成し、それを適切に管理する専門能力が求められるようになる。もっとも、政策の形成能力や管理能力は現場での経験を通じて磨かれる部分が大きいので、キャリアパスのなかに現場での勤務を適切に盛り込むことが重要である。これは政策の実施部門と企画部門の連携強化がいっそう重要になることを意味している。多様な組織とのネットワークの形成は、政府の政策形成や政策実施の有効性を高めるものである。そのためには、ネットワークを適切に管理する能力が政府部門に備わっていなければならない。そうした能力の構築は公共部門の人材管理において喫緊の課題といわねばならない。

第3点は、各省の人材管理における客観性の確保である。日本では公務員の任用につい
ては任命権者である各省大臣の権限とされ、各省職員の人事管理については人事院が定める級別定数の範囲内で各省が自律的に行っている。公務員の能力については、入り口（採用）の段階で人事院が統一試験を実施しているが、面接試験は各省が実施し、採用後の任用についても各省が自律的に行っている。もっとも、国家公務員法は公務員の任用に際して能力の実証を求めており、原則として任用は競争試験によるとされながらも、実際にはほとんどが選考によっており、昇任や配置換に際しても厳密な能力評価が行われているわけではない。しかしながら、公務員の任用を成果重視に転換し、個人と組織の能力構築を進めていくためには、公務員の任用を客観的な評価に基づくものへと変えていく必要がある。そして、その際には各省における人材管理の適切性を客観的に評価するための第三者機関によるチェックが欠かせない。これは日本の公務員管理制度でいえば、人事院の役割になる。ちょうど総務省を政策評価の専担機関と位置づけたように、人事院を各省による人材管理の事後的統制や人材管理に関し助言を行う専担組織として位置づけるべきはないだろうか。そうすれば公務員管理の弾力化をつうじての適切な能力構築と同時にアカウンタビリティを確保することができるはずである。

政府公共部門の能力構築は、将来の良好なガバナンスのための投資である。日本も定員削減の時代から能力構築の時代へと発想を転換する必要がある。その際には、日本の組織管理の良い部分を生かしつつ、時代が求める高いパフォーマンスを実現する新しい公務管理の仕組みを設計することが肝要である。そして「日本モデル」の設計にはぜひとも公務員自身が積極的に関わるべきであることを強調し、本報告書の結びとしたい。
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## 平成27年度実施施策に係る政策評価の事前分析表

(公正取引委员会27-1)

施策名	独占禁止法違反行為に対する措置等 企業結合の迅速かつ的確な審査	担当部局名	企業結合課	作成責任者名	企業結合課長 品川 武
施策の概要	企業結合(株式取得,合併,分割,共同株式移転及び事業議受け等)について,届出に基づいて,迅速かつ的確な企業結合審査を行い,独占禁止法の規定に違反することが認められた場合には適切に対応するとともに,主要な企業結合事例を公表し,一定の取引分野における競争を実質的に制限することとなる企業結合を防止する。	政策体系上の位置付け	迅速かつ的確な企業結合審査を行い,一定の取引分野における競争を実質的に制限することとなる企業結合を防止することになる企業結合を防止する。
達成すべき目標	企業結合(株式取得,合併,分割,共同株式移転及び事業議受け等)について,迅速かつ的確な企業結合審査を行い,一定の取引分野における競争を実質的に制限することとなる企業結合を防止することにより,公正かつ自由な競争を維持・促進する。	目標設定の考え方・根拠	独占禁止法の目的である一般消费者の利益確保と国民経済の民主的健全な発達を促進するため,迅速かつ的確な企業結合審査を行って,一定の取引分野における競争を実質的に制限することとなる企業結合を防止することにより,公正かつ自由な競争を維持・促進する。	政策評価実施予定時期	平成28年4月～7月
測定指標	目標(値)	年度ごとの目標値	測定指標の選定理由及び目標値(水準・目標年度)の設定の根拠
年度	22年度	23年度	24年度	25年度	26年度
企業結合計画の届出を受理1 した案件の処理状況(第1次審査)(注1)	届出の受理後30日以内	27年度	100%	本件施策の有効性・効率性を評価するため,届出案件の処理状況(第1次審査)を測定する。目標値は,独占禁止法の規定に基づき設定した。
100%	100%	100%	100%	100%
企業結合計画の届出を受理2 した案件の処理状況(第2次審査に移行したもの)(注2)	全ての報告等の受理後90日以内	27年度	100%	100%	100%	100%	100%	本件施策の有効性・効率性を評価するため,届出案件の処理状況(第2次審査)を測定する。目標値は,独占禁止法の規定に基づき設定した。
100%	100%	100%	100%	100%
的確な企業結合審査,一定の取引分野における競争を実質的に制限することとなる企業結合の防止状況	的確な企業結合審査を行い,一定の取引分野における競争を実質的に制限することとなる企業結合の防止する。	27年度	以下を始め,的確な企業結合審査に努め,一定の取引分野における競争を実質的に制限することとなる企業結合の防止に努めた。
①企業結合の届出受理件数[265件](注3)
②公正取引委员会ウェブサイトの企業結合公表事例集への掲載事例件数[12件]	以下を始め,的確な企業結合審査に努め,一定の取引分野における競争を実質的に制限することとなる企業結合の防止に努めた。
①同左[275件]
②同左[9件]	以下を始め,的確な企業結合審査に努め,一定の取引分野における競争を実質的に制限することとなる企業結合の防止に努めた。
①同左[349件]
②同左[11件]	以下を始め,的確な企業結合審査に努め,一定の取引分野における競争を実質的に制限することとなる企業結合の防止に努めた。
①同左[264件]
②同左[10件]	以下を始め,的確な企業結合審査に努め,一定の取引分野における競争を実質的に制限することとなる企業結合の防止に努めた。
①同左[289件]
②同左[10件]	本件施策の有効性・効率性を評価するため,企業結合審査の状況を測定する。
公正取引委員会ウェブサイトに掲載された企業結合公表事例集の事例1件当たりの頁数[6.3頁]公正取引委員会ウェブサイトに掲載された企業結合公表事例集へのアクセス件数(注4)[8,601件]企業結合審査によって保護された消費者利益額(注5)[約70億円)(注6)(約70億円)]	③ 同左[8.9頁]④ 同左[9,174件]⑤ 同左[約1063億円](同左[約1098億円])	③ 同左[9.5頁]④ 同左[7,661件]⑤ 同左[約73億円](同左[約494億円])	③ 同左[6.2頁]④ 同左[4,182件]⑤ 同左[約456億円](同左[0円])	③ 同左[6.6頁]④ 同左[4,584件]⑤ 同左[約2億円]
達成手段	予算額計(執行額)	当初予算額	関連する指標	達成手段の概要等	行政事業レビュー事業番号
24年度	25年度	26年度	27年度
(1)企業結合の迅速かつ的確な審査に係る経費	8,269(5,427)	7,854(6,605)	8,081(6,808)	7,366	1～3	一定の取引分野における競争を実質的に制限することとなる企業結合を防止して,公正かつ自由な競争を維持・促進するため,企業結合の当事者,競争業者,需要者等からヒアリングを行うなど所要の調査を行うなどして,迅速かつ的確に企業結合審査を行う。	-
施策の予算額・執行額	8,269(5,427)	7,854(6,605)	8,081(6,808)	7,366	施策に関係する内閣の重要政策(施策方針演説等のうち主なもの)	-

（注1）当該年度内に届出を受理した事案であって,処理が終了した年度にかかわらず,受理後30日以内に処理した件数の割合を算出している。

（注2）当該年度内に届出を受理した事案であって，処理が終了した年度にかかわらず，全ての報告等の受理後90日以内に処理した件数の割合を算出している。

(注3) 最終的に届出会社の事情により企業結合計画に係る届出を取り下げた件数を含む。

(注6) 「平成27年度公正取引委員会政策評価実施計画」(平成27年3月31日策定)の別紙「平成27年度実施施策に係る政策評価の事前分析表」においては，当該年度内に届出が行われた事案のうち問題解消措置が採られたものを対象にしていたが，平成26年度実績値のモニタリング以降，当該年度内に問題解消措置が採られた事案を対象として，消費者利益額を算出することに変更したため，新基準における消費者利益額を上段に，旧基準における消費者利益額を下段に括弧書きで記載している。

（注 $ ^{4} $ ）各年度のアクセス件数は，当該年度に公表した事例集への当該年度におけるアクセス件数。

（注5）公正取引委員会では，平成21年度から，問題点を解消する措置が講じられなければ，10％分の価格引上げが1年間継続して行われると仮定して，企業結合審査によって将来保護される消費者利益を推定し，公表してきている。
## 平成27年度実施施策に係る政策評価の事前分析表

(公正取引委员会27-2)

施策名	独占禁止法違反行為に対する措置等独占禁止法違反行為に対する厳正な対処	担当部局名	管理企画課	作成責任者名	管理企画課長片桐一幸
施策の概要	独占禁止法に違反する疑いのある行為について所要の調査(立入検査,事情聴取等)を行い,違反行為が認められた場合には,排除措置命令を行うほか,警告等の必要な措置を講ずる。	政策体系上の位置付け	独占禁止法違反行為を厳正かつ迅速に対処し,これらを排除することにより,公正かつ自由な競争を維持・促進させ,一般消費者の利益確保と国民经济の民主的で健全な発達に資する。
達成すべき目標	独占禁止法に違反するカルテル,入札談合,不公正な取引方法等に厳正に対処するともに,酒類,石油製品及び家庭用電気製品の小売業に係る不当厳売事件について迅速に対処し,これらを排除することにより,公正かつ自由な競争を維持・促進する。	目標設定の考え方・根拠	独占禁止法の目的である一般消費者の利益確保と国民经济の民主的で健全な発達を促進するため,独占禁止法違反行為に対して厳正に対処して,独占禁止法違反行為を排除することにより,公正かつ自由な競争を維持・促進させることを目標として設定した。	政策評価実施予定時期	平成28年4月～7月
測定指標	目標(値)	目標年度	年度ごとの目標値	測定指標の選定理由及び目標値(水準・目標年度)の設定の根拠
年度ごとの実績値
22年度	23年度	24年度	25年度	26年度	27年度
独占禁止法に違反するカルテル,入札談合,不公正な取引方法等の厳正な対処によるこれらの排除状況	独占禁止法に違反するカルテル,入札談合,不公正な取引方法等に厳正に対処し,これらの排除に努めた。	27年度	独占禁止法に違反するカルテル,入札談合,不公正な取引方法等に厳正に対処し,これらの排除に努めた。	以下を始め,独占禁止法に違反するカルテル,入札談合,不公正な取引方法等に厳正に対処し,これらの排除に努めた。	以下を始め,独占禁止法に違反するカルテル,入札談合,不公正な取引方法等に厳正に対処し,これらの排除に努めた。	以下を始め,独占禁止法に違反するカルテル,入札談合,不公正な取引方法等に厳正に対処し,これらの排除に努めた。	以下を始め,独占禁止法に違反するカルテル,入札談合,不公正な取引方法等に厳正に対処し,これらの排除に努めた。
申告件数(小売業(注①1)に係る不当厳売申告を除く。)[2,094件]	①同左[1,657件]	①同左[1,644件]	①同左[1,277件]	①同左[1,266件]
②事件処理件数(法的措置)[12件]	②同左[22件]	②同左[20件]	②同左[18件]	②同左[10件]
③事件処理件数(警告)[3件]	③同左[2件]	③同左[6件]	③同左[1件]	③同左[1件]
④事件処理件数(注意)[注2)[95件]	④同左[138件]	④同左[208件]	④同左[114件]	④同左[102件]
⑤对象事業者数(法的措置)[109名]	⑤同左[303名]	⑤同左[126名]	⑤同左[210名]	⑤同左[132名]
⑥对象事業者数(警告)[3名]	⑥同左[2名]	⑥同左[6名]	⑥同左[1名]	⑥同左[5名]
⑦課徵金額[720億8706万円]	⑦同左[442億5784万円]	⑦同左[250億7644万円]	⑦同左[302億4283万円]	⑦同左[171億4303万円]
⑧課徵金納付命令等の対象事業者数[156名]	⑧同左[277名]	⑧同左[113名]	⑧同左[181名]	⑧同左[128名]