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のない生息・生育地となっています。さらに植物では、気候条件と多様な分散史を反映した極めて多様な植物が生育しており、奄美・琉球の上記4地域の面積は日本国土の1％に満たないにも関わらず、日本に生育する絶滅のおそれがある維管束植物の約17％が分布し、絶滅のおそれがある植物の保全のための最重要地域として認識されています。

科学委員会では、大きくは、固有種、遺存固有種、絶滅危惧種等の生息数が多いこと、ある程度の面積的な広がりがあることを基準として整理し、候補区域が検討されました。この結果、上述の通り、奄美大島、徳之島、沖縄島北部及び西表島の4地域が今後世界自然遺産として推薦していく地域として絞り込まれたものです。

今後は、これらの地域を国が責任を持って管理していくための国立公園の指定や拡張、森林生態系保護地域等の保全管理の充実等を進めるとともに、地域関係者と連携し、地域の理解・合意を得ながら、保全管理体制の整備やマングースをはじめとした外来種問題への対応をさらに進めていきます。

ヤンバルクイナ

アマミイシカワガエル

写真：環境省

写真：環境省

イリオモテヤマネコ

写真：環境省

## 6 南極地域の環境の保護

南極地域は、保護すべき価値を有する地域であり、地球環境研究の場等としてかけがえのない価値を有しています。近年は基地活動や観光利用の増加による環境影響の増大も懸念されています。

南極の環境保護に向けた国際的な取組は、南極の平和的利用と科学的調査における国際協力の推進を目的として南極条約（1961年（昭和36年）発効）の下で定められた、南極の環境や生態系の保護を目的とする「環境保護に関する南極条約議定書」（1998年（平成10年）発効）により進められています。

我が国は、南極条約の締約国として、環境保護に関する南極条約議定書を適切に実施するため制定された南極地域の環境の保護に関する法律（平成9年法律第61号）に基づき、南極地域における観測、観光、冒険旅行、取材等に対する確認制度等を運用するとともに、ホームページ等を通じて南極地域の環境保護に関する普及啓発、指導等を行いました。また、毎年開催される「南極条約協議国会議」に参加し、南極特別保護地区等の管理計画や、非在来種の移入防除方法など、南極における環境の保護の方策について議論を行いました。さらに、国立極地研究所が設置している南極観測審議委員会設営専門部会環境分科会において、昭和基地における環境保全の方策等について検討を行いました。

## 7 砂漠化への対処

砂漠化とは、国連の砂漠化対処条約（UNCCD）において、「乾燥地域における土地の劣化」と定義されています。乾燥地域は地表面積の約41％を占めており、その10～20％はすでに劣化（砂漠化）しており、世界の3分の1以上の人々がそこに居住しています。一方で、世界で1,900万km²の土地が劣化し、15億人
が砂漠化の影響を受けていると推定されています。砂漠化の原因として、干ばつ・乾燥化等の気候的要因のほか、過放牧、過度の耕作、過度の薪炭材採取による森林減少、不適切な灌漑による農地への塩分集積等が挙げられます。その背景には、開発途上国における人口増加、貧困、市場経済の進展等の社会的・経済的要因が関係しています。

1996年（平成8年）に発効した砂漠化対処条約では、加盟している開発途上国は砂漠化対処のための行動計画を作成し、先進国がその支援を行うことで砂漠化対策に取り組んでいます。我が国も1998年（平成10年）に条約を受諾し、締約国会議に参画・貢献するとともに関係各国、各国際機関等と連携を図りつつ国際的な取組を推進しています。また、米国に次ぐ規模の拠出国としてその活動を支援しています。

このほか、同条約への科学技術面からの貢献を念頭に、砂漠化対処のための技術の活用に関する調査などを行ったほか、独立行政法人国際協力機構（JICA）等を通じ、農業農村開発、森林保全・造成、水資源保全等のプロジェクト等を実施しました。

## 8 二国間渡り鳥条約・協定

米国、露国、豪州、中国及び韓国との二国間の渡り鳥条約等に基づき、各国との間で渡り鳥等の保護のため、アホウドリ及びズグロカモメに関する共同調査等を引き続き実施するとともに、2013年（平成25年）12月に米国及び露国との間の二国間渡り鳥等保護協定等会議を東京において開催し、渡り鳥保護施策や調査研究に関する情報や意見の交換等を行いました（写真2-5-1、写真2-5-2）。

## 9 アジア太平洋地域における渡り性水鳥の保全

写真2-5-1 ズグロカモメ

写真：山階鳥類研究所

日豪政府のイニシアティブにより、2006年（平成18年）11月に発足した「東アジア・オーストラリア地域フライウェイ・パートナーシップ (EAAFP)」の活動として、EAAFP事務局への支援を継続するとともに、ツル、ガンカモ、シギ・チドリ類といった渡り鳥の主要な渡り経路である東アジア・オーストラリア地域におけるモニタリング体制構築のため、EAAFP事務局やNGOと協力してモニタリングマニュアル案の作成を行いました。また、国内30か所のEAAFPフライウェイ・ネットワークサイトの関係自治体間の交流促進を行いました。

写真2-5-2 アホウドリ

写真：山階鳥類研究所

## 10 アジア国立公園会議

国際自然保護連合（IUCN）との共催により、アジアにおける国立公園等保護地域の管理の経験の共有と多様な関係者の協力体制の構築、愛知目標の達成と保護地域作業計画の実施に向けた活動の推進などを目的として、アジアにおける国立公園等の関係者が参集する初めての国際会議である「第1回アジア国立公園会議」を2013年（平成25年）11月に宮城県仙台市で開催しました。会議には、アジア各国を中心に40の国及び地域から、約800人が参加し、アジアにおける保護地域の基本理念を示す「アジア保護地域憲章（仙台憲章）」などの成果文書が取りまとめられました（詳細は講じた第1部第1章を参照）。
2013年（平成25年）9月に、シンガポールで第9回ICRI東アジア地域会合を開催し、海洋保護区の管理効果評価にかかる能力開発ワークショップや東アジア地域サンゴ礁保護区ネットワーク戦略2010の実施のための情報交換を行いました。また、同年10月に、ベリーズシティ（ベリーズ）で開催された第28回ICRI総会に出席し、地球規模サンゴ礁モニタリングネットワーク（GCRMN）の今後の活動に関する議論や日本の取組の報告等を行いました。

2013年（平成25年）6月29～30日に、「地球温暖化防止とサンゴ礁保全に関する国際会議」（主催：環境省、沖縄県）を沖縄県で開催し、パラオ共和国財務大臣、モルディブ共和国環境エネルギー大臣らを交え、サンゴ礁保全をはじめとした島しょ国の課題について横断的に議論しました。

## 12 持続可能な森林経営と違法伐採対策

世界の森林は、陸地の約31％を占め、面積は約40億haに及びますが、2000年（平成12年）から2010年（平成22年）にかけて、年平均1,300万haの割合で減少しました（増加分を差し引いて年520万haの純減）。特に、熱帯林が分布するアフリカ地域、南アメリカ地域で森林の減少が続いています（図2-5-1）。このような森林減少・劣化は、地球温暖化や生物多様性の損失に深刻な影響を与えています。

図2-5-1 世界の森林面積変化（地域別）

森林減少の原因として、プランテーション開発等農地への転用、非伝統的な焼畑農業の増加、燃料用木材の過剰採取、森林火災等が挙げられます。また、違法伐採など不適切な森林伐採が森林を劣化させ、森林減少の原因を誘発していることも大きな問題となっています。

このような森林減少・劣化を抑制するためには、持続可能な森林経営を実現する必要があります。

1992年（平成4年）の地球サミットにおいて、森林原則声明及びアジェンダ21が採択され、以降、世界の森林の持続可能な経営に関する国際的な議論が行われています。我が国は、これらの議論に参画・貢献するとともに、関係各国、各国際機関等と連携を図るなどして国際的な取組を推進しています。

我が国は、持続可能な森林経営の進捗状況を客観的に把握・分析・評価するための「基準・指標」を作成・適用する取組として、欧州以外の温帯林等を対象とした「モントリオール・プロセス」に参加しており、2007年（平成19年）1月より事務局を務めるなど、積極的に取り組んでいます。

2013年（平成25年）4月にイスタンブール（トルコ）で開催された第10回国連森林フォーラム（UNFF10）では、「森林と経済開発」のテーマの下に、（ア）森林に関する4つの世界的な目標の達成状況及び「すべてのタイプの森林に関する法的拘束力を持たない文書（NLBI）」の実施状況の課題と評価、（イ）資金・技術協力等の持続可能な森林経営の実施手段（資金提供、技術移転等）のあり方等について、加盟国等によって検討を行いました。現在の枠組みの最終年となる2015年（平成27年）に次回会合を開催し、これまでの成果を評価し、その後の森林に関する国際的な取決めのあり方について協議することとし、対立するテーマの一つである世界森林基金の設立に関しても、引き続き検討することが合意されました。

また、2013年（平成25年）11月にリーブルビル（ガボン）で開催された第49回国際熱帯木材（ITTO）理事会では、持続可能な森林経営と熱帯木材の適正な貿易の推進に向け、運営や予算に加え、「熱帯天然林の持続可能な森林経営に関するITTO自主的ガイドライン」の改定等の議論が行われました。

また、特に持続可能な森林経営の阻害要因の一つとなっている違法伐採については、1998年（平成10年）のバーミンガム・サミット以降、国際的な議論が行われていますが、我が国では、平成18年4月から、
この対策として、国等による環境物品等の調達の推進等に関する法律（平成12年法律第100号）により、合法性、持続可能性が証明された木材・木材製品を政府調達の対象とする措置を実施するとともに、地方公共団体や民間事業者等に対する普及等を行っています。

さらに、IPCC第4次評価報告書では、森林減少及び土地利用の変化に伴う人為的な温室効果ガス排出量が全体の17％を占めるとされています。このため、途上国における森林減少・劣化からの排出の削減に加え、森林保全も含めて排出削減を実現するREDD＋という考え方が提唱されています。2013年（平成25年）11月にワルシャワ（ポーランド）で開催された国連気候変動枠組条約第19回締約国会議では、REDD＋についての技術ガイダンス、資金、組織を含む支援の調整に関する枠組みが決定されました。

上記の取組のほか、ITTO、国連食糧農業機関（FAO）等の国際機関への拠出、JICA等を通じた協力、独立行政法人環境再生保全機構の地球環境基金等を通じた民間団体の植林活動等への支援等を行いました。

## 13 生物圈保存地域（ユネスコエコパーク）

生物多様性の保全、経済と社会の発展、学術研究支援に焦点を当てたユネスコの「人間と生物圈（MAB: Man and Biosphere）計画」に基づく生物圈保存地域（BR：Biosphere Reserves, ユネスコエコパーク $ ^{*1} $ ）については、国内では「志賀高原」、「白山」、「大台ヶ原・大峯山」 $ ^{*2} $ 、「綾」及び「屋久島」の5件が登録されています。

また、平成25年9月には日本ユネスコ国内委員会第26回人間と生物圏（MAB）計画分科会において、「只見」（福島県）及び「南アルプス」（山梨県、長野県及び静岡県）の新規登録と、「志賀高原」（群馬県及び長野県）の拡張について、ユネスコに推薦することが決定されました。

今後、2014年（平成26年）6月にスウェーデンにて開催される第26回ユネスコ人間と生物圏（MAB）計画国際調整理事会において、登録・拡張の可否が決定される予定です。

今回、推薦が決定したそれぞれの地域においても、豊かな自然を保全するとともに、自然や文化の特徴を活かした地域づくりが積極的に進められているところです。

※1 日本ユネスコ国内委員会第22回MAB計画分科会にて、生物圈保存地域の国内呼称を「ユネスコエコパーク」とするとともに、国内での普及を図ることを決定（平成22年1月25日）。

※2 従来使用されていた「大台ヶ原・大峰山」の表記については、関係自治体（協議会）からの名称変更の申請を受けて、日本ユネスコ国内委員会第28回MAB計画分科会にて、「大台ヶ原・大峯山」に変更することが決定（平成26年3月25日）。

## 14 世界ジオパーク

2012年（平成24年）9月に「隠岐」が新たに世界ジオパークに認定され、洞鈴湖有珠山、糸魚川、山陰海岸、室戸、島原半島とともに、合計6地域となりました。「隠岐」の世界ジオパーク認定を機に、ジオパークと連携した国立公園の標識や園路等の整備、シンポジウムの開催、学習教材・プログラムづくり等を行いました。さらに、島原半島ジオパークや今後世界ジオパークを目指す地域においても、国立公園における地形・地質等の保全を推進するとともに、ジオサイトとなる地形・地質等の資源調査、ジオツアーのプログラムづくり、ガイドの育成等を支援しました。
## 1 生物多様性の総合評価

平成22年5月に公表した生物多様性総合評価（JBO）に引き続き、平成24年度までに国土全体の生物多様性の状態や変化の状況を空間的に把握するため、生物多様性評価の地図化を行いました。作成した地図は、優先的に保全・再生を行うべき地域の抽出など国や地方公共団体の政策決定のための基礎資料や、生物多様性の現状を国民にわかりやすく伝えるためのツールとして活用していきます。このため、多様な主体が利用できるよう、平成25年6月からホームページで成果を公表するとともに、GISデータ等を提供しています（http://www.biodic.go.jp/biodiversity/activity/policy/map/）。また、多様な主体がそれぞれの地域で生物多様性評価の地図化を行う際の技術的な参考資料となるよう、基礎的な知識、手法、自治体等における既存の活用事例等を整理しました。

## 2 自然環境調査

我が国では、全国的な観点から植生や野生動物の分布など自然環境の状況を面的に調査する自然環境保全基礎調査や、さまざまな生態系のタイプごとに自然環境の量的・質的な変化を定点で長期的に調査する「モニタリングサイト1000」等を通じて、全国の自然環境の現状及び変化状況を把握しています。

自然環境保全基礎調査における植生調査では、詳細な現地調査に基づく植生データを収集整理した縮尺2万5,000分の1植生図を作成しており、我が国の生物多様性の状況を示す重要な基礎情報となっています。平成25年度までに、全国の約68％に当たる地域の植生図の作成を完了しました。また、砂浜・泥浜の面積等の変化状況についても調査を実施しています。

「モニタリングサイト1000」では、高山帯、森林・草原、里地里山、陸水域（湖沼及び湿原）、沿岸域（砂浜、磯、干潟、アマモ場、藻場及びサンゴ礁）、小島しょの各生態系について、生態系タイプごとに定めた調査項目及び調査方法により、合計約1,000か所の調査サイトにおいて、モニタリング調査を実施しています。事業開始から10年が経過した平成25年度は、これまでの調査結果が愛知目標の進捗状況評価や各種保全施策に効果的に活用されることを目的として、生態系毎に5年に1度の取りまとめ作業を開始しました。また、インターネットを使って、全国の生物多様性データを収集共有化し、提供するシステム「いきものログ」の運用を開始しました。「いきものログ」により、全国の質の高い多くの生物多様性データを収集、提供しました。

## 3 地球規模生物多様性モニタリングなど

2012年（平成24年）4月、生物多様性に関する科学及び政策の連携の強化を目的として設立された「生物多様性及び生態系サービスに関する政府間科学政策プラットフォーム（IPBES）」について、2013年（平成25年）12月にトルコ・アンタルヤで開催された第2回総会において、2014年（平成26年）から5か年の作業計画並びに2014年（平成26年）及び2015年（平成27年）予算が承認されたほか、初代事務局長も発表されました。我が国はIPBESの本格稼働に向けた国際的な議論に積極的に参画するとともに、先住民及び地域住民の知識体系の貢献に関する専門家ワークショップを6月に東京で開催し、また8月に南アフリカ・ケープタウンで開催された概念的枠組みの専門家ワークショップなどに対して支援を行いました。

地球規模での生物多様性保全に必要な科学的基盤の強化のため、アジア太平洋地域の生物多様性観測・モニタリングデータの収集・統合化などを推進する「アジア太平洋生物多様性観測ネットワーク（AP-BON）」のワークショップ（11月、フィリピン）を開催しました。また、東・東南アジア地域での生物多様性の保
全と持続可能な利用のための生物多様性情報整備と分類学能力の向上を目的とする「東・東南アジア生物多様性情報イニシアティブ（ESABII）」を推進するために分類学能力構築の研修（2月、マレーシア、インドネシア）等を実施しました。

## 4 研究・技術開発など

独立行政法人国立科学博物館において、「日本海周辺域の地球表層と生物相構造の解析」、「生物多様性ホットスポットの特定と形成に関する研究」などの調査研究を推進するとともに、約414万点の登録標本を保管し、これらの情報をインターネットで広く公開しました。また、地球規模生物多様性情報機構（GBIF）の活動を支援するとともに、GBIF日本ノード（データ提供拠点）である国立科学博物館及び国立遺伝学研究所と連携しながら、生物多様性情報を同機構に提供しました。

## 第7節 東日本大震災からの復興・再生に向けた自然共生社会づくりの取組

## 1 三陸復興国立公園の創設

## （1） 三陸復興国立公園に関する取組

「三陸復興国立公園の創設を核としたグリーン復興のビジョン」（平成24年5月7日、環境省）に基づき、平成25年5月に三陸復興国立公園を創設し、11月にみちのく潮風トレイルの一部区間（八戸市蕪島から久慈市小袖の約100km）を開通したほか、岩手・宮城・福島県内の5つの地域を対象とした復興エコツーリズム推進モデル事業、地震・津波による自然環境への影響の把握と情報発信といったグリーン復興プロジェクトを推進しました。

## (2) 公園施設の整備

三陸復興国立公園の主要な利用拠点において、防災機能を強化しつつ、被災した公園利用施設の再整備を推進しました。岩手県宮古市では、浄土ヶ浜の海岸遊歩道を復旧・再整備して平成25年7月に利用を再開し、宮城県気仙沼市では、気仙沼大島の海辺の利用拠点における高台避難路を整備しました。

## 2 東京電力福島第一原子力発電所の事故への対応

## （1） 野生動植物への影響のモニタリング

東京電力福島第一原子力発電所の周辺地域での放射性物質による野生動植物への影響や、人間活動の減少による二次的な影響を把握するため、関係する研究機関とも協力しながら、植物の種子やネズミ等の試料の採取及び分析、定点カメラの設置等を進めました。また、関連した調査を行っている他の研究機関や学識経験者、海外の研究者とも意見交換を行いながら、今後のモニタリング方法の検討などを行いました。
## (2) 東日本大震災にかかる被災ペット対応

震災発生以降、各自治体や緊急災害時動物救援本部（公益財団法人日本動物愛護協会、公益社団法人日本動物福祉協会、公益社団法人日本愛玩動物協会、公益社団法人日本獣医師会で構成）等と連携して被災ペットの救護を支援してきました。

特に、福島県においては、東京電力福島第一原子力発電所の事故により、旧警戒区域内に多くのペットが取り残されたため、福島県等と協力し、被災ペットの保護活動等を実施しました。平成25年度は旧警戒区域内における被災ペットの生息状況調査等を行うとともに、保護したペットは福島県内の動物収容施設等で飼養管理を行いながら、元の飼い主への返還や新しい飼い主への譲渡を行っています。これまでの保護活動により、行政が旧警戒区域から保護した被災ペットは、犬458頭、猫544頭になり、このうち犬420頭、猫393頭が返還・譲渡されました（平成26年3月31日現在）。また、震災の教訓を踏まえて、災害時における被災動物の救護対策ガイドライン等を作成し、都道府県、政令市、中核市等に配布しました。
## はじめに

我が国は少子高齢社会と人口減少社会が現実のものとなりつつあり、活力や国際競争力の低下が懸念されている。また、世界的には温暖化、感染症、水・食料、エネルギー問題など人類全体で解決に向かわなければならない課題が横たわっている。科学技術がこのような課題に果敢に取り組み、我が国の社会経済にイノベーションを起こし、人類社会全体の持続的発展に貢献していくことを多くの人々が期待しており、科学技術の使命とも言える。

平成7年に科学技術基本法が議員立法により制定されてから今年で20年になる。20年前のこの頃、戦後一貫して成長基調にあった我が国経済が、バブル経済の崩壊を受け、後に「失われた10年」と言われる長い低迷期に入っていた。また、少子高齢社会の到来が危機感を持って語られるようになっていた。さらに、中国をはじめとする新興国の追い上げにより、高品質な製品に象徴される我が国の科学技術水準の優位性が揺らぎ始めた頃でもあった。一方で、世界第2位の経済大国として、欧米先進国へのキャッチアップから、自ら創造性を発揮し、我が国はもとより、人類社会全体に貢献する、世界の中で尊敬される成熟した国への転機であった。

このようなことを背景に、天然資源に恵まれない我が国は、科学技術によって未来を切り拓くべく「科学技術創造立国」の実現を目指すこととし、科学技術を振興するための施策を総合的・計画的に推進するとする科学技術基本法が定められたのである。

その後、同法に基づく科学技術基本計画は4回作られ、現在4期目の最終年を迎え、また、5期目の科学技術基本計画について検討が進められている。この間、我が国の科学技術やこれを支える基盤や環境はどう変わったのか、どのような施策が進められ、どのような成果が上がってきたのか。国民生活の向上や人類の福祉にどう貢献してきたのか。科学技術基本法制定から節目となる20年がたった今、この間の検証を行うことは新たな段階に向かう科学技術振興のために必要なことであろう。また、その上で今後の施策の方向性や科学技術イノベーション活動が将来的にどう向かうのか展望していくことは有意義であると考える。

このようなことから、本年の白書第1部では、科学技術基本法制定から20年間における我が国の科学技術の成果、科学技術基本計画に基づき講じてきた様々な施策及びその成果を紹介するとともに、今後の科学技術イノベーション政策の方向性や科学技術イノベーション活動の在り方について展望することとする。
# 低頻度巨大災害に対する国民の政策選好 に関する調査

永松伸吾、佐藤主光、宮崎毅、多田智和

October 2012

内閣府経済社会総合研究所

Economic and Social Research Institute

Cabinet Office

Tokyo, Japan

論文は、すべて研究者個人の責任で執筆されており、内閣府経済社会総合研究所の見解を示すものではありません（問い合わせ先：https://form.cao.go.jp/esri/en_opinion-0002.html）。
# 低頻度巨大災害に対する国民の政策選好に関する調査

関西大学社会安全学部 准教授 永松伸吾

一橋大學大學院経済學研究科 教授 佐藤主光

明海大学経済学部 准教授 宮崎毅

内閣府経済社会総合研究所 主任研究官 多田智和

## 【要旨】

2011 年 3 月に発生した東日本大震災は、政府の想定をはるかに上回る規模の巨大災害であり、こうした低頻度巨大災害を軽減するための防災・減災政策の新たな方向性が模索されている。

低頻度巨大災害への対策は政策上きわめて難しい性質を有している。めったに発生しない災害への対策の効果はほとんど実感されないゆえに、限られた政策的資源をどの地域にどういった優先順位で投じるべきかについての明確な規範は存在しない。また低頻度であるがゆえに対策の中身を決定し実施するのは現在世代だが、その対策の恩恵を受けるのは現在世代とは限らず、むしろ将来世代である可能性が高い。これからの防災・減災政策において、こうした様々な課題をどのように乗り越えていくかは、大きな政策的挑戦である。

本稿は、こうした議論の参考となることを目的として、震災後の2011年11月に行ったインターネット調査のデータを基に、巨大災害対策に関する国民の選好を明らかにすることを目的としている。

本研究で得られた主要な結論は以下のとおりである。

第一に、国民は地震災害リスクをこれまで以上に不確実なものと考えている。防災投資の地域間配分について、ハザードの発生確率によって決めるよりも、全国まんべんなく、あるいは予想される被害の大きさに応じて配分すべきであるという考え方がより支持されている。また、東日本大震災の発生により、事前の防災対策から事後的な被災者支援に政策選好がシフトしているという傾向も明らかになった。これも災害リスクをより不確実なものと国民が考えるようになったとすれば、当然の結果であると言えよう。

一方で災害リスク軽減の方策について、国民の多くは10年以内の事業実施を望み、負担は基本的に現代世代が行うが、ハード的な対策によって抑止できる外力はせいぜい数十年から100年に一回程度の規模のものであり、それを上回るハザードについてはソフトで対応すべきであるというのが大方の選好である。土地利用規制を伴う都市の再開発など大規模なコストと時間を必要とする抜本的な対策については国民の支持は必ずしも高くない。このような世論に沿った防災対策は、中長期的な災害被害の軽減につながらず、目の前の災害リスクにアドホックに対応していくようなものになる危険性がある。
# A questionnaire survey on policy preferences of Japanese citizens about low-probability/high-consequence disasters.

Shingo Nagamatsu

Associate Professor, Faculty of Safety Science, Kansai University

Motohiro Sato

Professor, Graduate School of Economics, Hitotsubashi University

Takeshi Miyazaki

Associate Professor, Faculty of Economics, Meikai University

Tomokazu Tada

Research Fellow, Economic and Social Research Institute Cabinet Office, Government of Japan

## Abstract

Implementing public policy for the management of low-probability/high-consequence disasters is problematic. There is no implicit normative rule for setting investment priority to reduce the impact of such rare disasters, since it is difficult to recognize the benefit of the investment. Current generations have to decide and implement a policy to cope with disasters, but this would be of benefit to future generations. Thus, mitigation investment is likely to be lower than the optimal level required. Solving these problems are big policy challenges in disaster prevention and reduction.

This paper aims to reveal the policy preferences of Japanese citizens about low-probability/high-consequence disasters. Data for this study was compiled through a questionnaire survey, conducted on the Internet in November 2011, to be a reference of national discussion on disaster management policy in Japan. The primary conclusion of this study is as follows:

First, Japanese citizens consider earthquake disaster risk to be more uncertain since the occurrence of the Great East Japan earthquake of 2011. An increasing number of citizens support the implementation of mitigation investment uniformly throughout the nation, or decided regarding the probable damage. A comparatively smaller proportion of respondents prefer that this decision be evaluated according to the likelihood of a disaster. Since the earthquake, the citizens' preferences have shifted to ex-post assistance from ex-ante mitigation. These results would be plausible if citizens believe that disaster risk is uncertain.

On the other hand, a large proportion of the respondents hope to complete disaster reduction investment within the short term, 10 years, expecting to cover most of its costs. They recognize that such investment is only effective against a disaster that occurs once in 100 years, and therefore they are aware that they have to prepare for the infrequent disasters that occur more frequently. Drastic countermeasures requiring significant expenses and time, such as land redevelopment, were not necessarily accepted. Such public opinion runs the risk that disaster management policy will be implemented in an ad hoc manner against small impact but frequently occurring events, and may not reduce disaster risk in the long run.
### 1. はじめに

2011 年 3 月に発生した東日本大震災は、政府の想定をはるかに上回る規模の巨大災害であり、こうした低頻度巨大災害を軽減するための防災・減災政策の新たな方向性が模索されている。

低頻度巨大災害への対策は難しい性質を有している。めったに発生しない災害への対策の効果はほとんど実感されないゆえに、限られた政策的資源をどの地域にどういった優先順位で投じるべきかについての明確な規範は存在しない。また低頻度であるがゆえに対策の中身を決定し実施するのは現在世代だが、その対策の恩恵を受けるのは現在世代とは限らず、むしろ将来世代である可能性が高い。これからの防災・減災政策において、こうした様々な課題をどのように乗り越えていくかは、大きな政策的挑戦である。

内閣府経済社会総合研究所では、2010年度に実施した「持続可能な防災・減災政策体系のあり方に関する研究」において、持続可能性をキーワードにした新しい防災・減災政策の方法論を示すため、巨大災害対策の世代間公平の観点からのアンケート調査を実施・分析し、その成果を、ESRI Discussion Series No.276「防災対策と世代間公平～持続可能な防災・減災政策のあり方に関するアンケート調査～」(永松伸吾、佐藤主光、宮崎毅)として公表した（以下、本調査のことを「2011年1月調査」と呼ぶ）。

本稿では、2011年1月調査にいくつかの新たな質問を追加しながらも、基本的には同様の質問を行うことによって、国民の防災・減災政策の選好を明らかにしつつ、東日本大震災により国民の政策選好にどのような変化があったのかを分析し、低頻度巨大災害に対する新たな政策パラダイムを構築するための議論に資することを目的としている。

本稿は以下のように構成される。まず、第2章では、先行調査事例として、巨大災害の前後で同様の質問により意識調査を行っている調査や、その調査結果を利用して分析を行っている先行研究について整理する。第3章では、本稿の分析に用いたアンケート調査質問票の設計について論じる。第4章では、単純集計やクロス分析から国民の防災・滅災政策に対する選好や、生活再建支援に係る政府関与の水準について概観する。第5章では、2011年1月調査との比較をロジット分析によって行い、東日本大震災前後の防災・滅災政策選好について明らかにする。第6章では、これらの分析から得られる政策的含意について論じ、まとめとする。
### 2. 先行調査

巨大災害はいつ発生するか分からないため、巨大災害の前後で意識の変化が計測可能となるためには、巨大災害の直前に偶然的に調査を実施していて巨大災害後にも調査を行うケースを除いては、継続的に同じ質問で調査を行っている必要がある。このような調査としては、世論調査等が該当すると考えられるため、本稿の関心に比較的近いと思われる調査や世論調査等の意識調査を利用した先行研究について以下紹介する。

### 2.1 東京都「都民生活に関する世論調査」（1972年～1997年までは「都民要望に関する世論調査」、1998年以降「都民生活に関する世論調査」として毎年実施）

東京都では、「都民生活に関する世論調査」を継続的に実施している。この中で、「都政への要望」として、特に都に力を入れて取り組んでもらいたいものを5つまで(2003年以前は3つまで)回答してもらっている。「防災対策」を選択肢に含めて質問している。最新の2011年調査で「防災対策」の回答率が53%となり初めて全項目中1位の要望となった。東日本大震災前後で、2010年の33%から20ポイントの増加となっている。「防災対策」の回答率の変化は他の選択肢と比べて大きく変化する傾向が見られ、阪神・淡路大震災前後の5%(1994年)→22%(1995年)、新潟県中越地震や風水害の多かった2004年の前後の30%(2004年)→46%(2005年)である。2005年の46%から2010年には33%まで低下していたように、低頻度のリスクに対する意識の高まりを持続することが難しいということだろうか。

### 2.2 内閣府「国民生活に関する世論調査」（1948年は「国民生活(都市住民)に関する世論調査」、1954年以降「国民生活に関する世論調査」としてほぼ毎年実施）

内閣府ではほぼ毎年、国民生活に関する世論調査を実施している。この中で、「政府に対する要望」として、力を入れてほしいと思うものを、選択数無制限で回答してもらっている。「防災」を選択肢に含めて質問している。「防災」の回答率について、阪神・淡路大震災の前年からの推移をみると、7.2%(1994年)→20.4%(1995年)→14.0%(1996年)→15.7%(1997年)→14.4%(1999年)→11.2%(2000年)→11.5%(2001年)→9.9%(2002年)→13.5%(2003年)→11.9%(2004年)→14.4%(2005年)→17.6%(2006年)→18.4%(2007年)→19.6%(2008年)→14.4%(2009年)→14.1%(2010年)→24.9%(2011年)となっている。阪神・淡路大震災や東日本大震災の前後で急増している点は、東京都の調査と同様の傾向となっているが、増加の度合いは、東京都の結果と比べて小さいものとなっている。

### 2.3 内閣府「防災に関する世論調査」（1982年、1984年、1987年、1989年、1991年、1995年、1997年、2002年）、「地震防災対策に関する特別世論調査」（2005、2007年）、「防災に関する特別世論調査」（2009年）

内閣府では、ほぼ2～3年間隔で、防災関連の世論調査の実施の実績がある。
この調査で、居住地域が災害に対して安全か危険かという質問をしている。この質問に対して、「ある程度危険」、「危険」の選択肢の回答率の合計を見ると、12.6%(1991年)→16.2%(1995年)→13.5%(1997年)→14.2%(2002年)となっており、阪神・淡路大震災後の1995年調査で大きく増加しているが、その後、1997年調査では減少、2002年調査では増加の結果となっている。

今後 10 年くらいの間に大地震が起こるかどうかの質問に対して、「起こると思う」、「起こる可能性は高いと思う」の選択肢の回答率の合計を見ると、22.9%(1991年)→38.5%(1995年)→36.2%(1997年)→64.4%(2005年)となっており、阪神・淡路大震災後の1995年調査で増加し、2年後の1997年調査では減少、8年後の2005年調査では大きく増加している。なお、各調査間で震度6弱以上を記録した地震の発生回数は、1991年調査～1995年調査間が4回、1995年調査～1997年調査間が1回、1997年調査～2005年調査間が22回である。1991年調査以前では、1926年以降、1991年調査までに、9回記録している(気象庁資料を基に集計)。

### 2.4 内閣府「河川と土砂害に関する世論調査」（1985年）、「治水対策に関する世論調査」（1991年）、「河川に関する世論調査」（1996年）、「防災と情報に関する世論調査」（1999年）、「水害・土砂災害等に関する世論調査」（2005年）

内閣府では、防災に関する世論調査とは別に、水害や土砂災害に特化した世論調査を不定期に実施している。この調査で、居住地域が水害に対して安全か危険かという質問をしている。この質問に対して、「やや危険」、「危険」の選択肢の回答率の合計を見ると、11.8%(1985年)→12.1%(1991年)→10.9%(1996年)→11.6%(1999年)→16.3%(2005年)となっており、2005年調査では、1999年調査から大きく増加している。なお、2005年調査の前年の2004年には、観測史上最多の10個の上陸台風のほか、新潟・福島豪雨、福井豪雨等により全国各地で水害・土砂災害が発生した。

### 2.5 神谷秀美、中林一樹、高野公男『阪神淡路大震災の前後における首都圏居住者の地震防災意識と対策の変化』（1996年）

この論文では、千葉県市川市が市民を対象に実施した「市民の防災意識と対策の実態に関するアンケート調査」(1992年)と、「市川市市民意向調査—防災に関する認識—」(1995年)の結果を用いて、分析を行っている。この分析結果から著者は、市民による防災活動の充実に向けた課題として、(1)正しい災害像の提供、(2)地域における防災協力体制のきっかけづくり、(3)身近な生活環境に対する災害時の有効性の評価と防災まちづくりへの位置づけ、(4)市民の防災意識と対策の実態調査の定期的な実施、の4点を抽出している。

### 2.6 理論的な研究

持続可能な防災対策についてはミレッティによる米国の防災政策の評価研究において詳
しく論じられている (Mileti, 1999)。ミレッティは、米国における次の時代の防災政策のパラダイムとして、持続可能な防災を主張している。ミレッティによる持続可能な減災原則 (Principles of sustainable Hazards Mitigation) とは、次の通りである。

第一に、環境の質の改善を維持し、可能であれば改善することである。減災対策が環境負荷を高めてはならず、自然環境保護と両立させる必要がある。第二に、人々の生活の質を向上させるものでなければならない。第三に、地域社会の災害からの回復力(resiliency)と災害への責任を涵養する必要がある。第四に持続可能な地域経済が極めて重要だということである。多様な地域経済システムは災害に強いからである。第五に世代内や世代間の公平性を確保することである。現在世代が将来世代の資源を破壊することがあってはならない。第六に、地域レベルから始まる合意形成アプローチを採用することである。そのプロセスで生まれた情報が発信され、コミュニティの参加意識が高まり、それが新しいアイデイアを生み、コミュニティへの帰属意識が高まるからである。
### 3. アンケート質問票の設計

上記の先行調査を踏まえて、アンケート質問票を設計するに当たって、以下のような調査課題を設定する。

第一の調査課題は、国民が自分が直面することのない次世代の災害リスクについてどのように考え、どのように対策を実施するべきと考えているかを明らかにすることである。巨大災害のリスクに直面しているのは現在世代だけではない。その子や孫世代も同じように直面している。ハード対策や土地利用規制などを含む防災対策の恩恵は、現在世代だけではなく、将来世代にも及ぶ。

そのため、防災・減災政策のあり方を考えるに当たって、次のような観点からの質問を行った。(1)限りある貴重な政策資源を、どこの地域にどの程度投入して備えるべきであろうか。(2)それらはどのぐらいの期間で実施すべきであろうか。(3)その費用は誰が負担すべきであろうか。(4)大規模なハード事業で備えるべき災害と、避難などのソフト対策で備えるべき災害とはどこで線を引くべきであろうか。こうした問いへの回答を分析する中で、国民が将来世代の災害リスクについてどのように考え、どうそれに備えようとしている（またはしていない）のかについて明らかにする。

二番目の調査課題は、東日本大震災の発生は、国民の防災・滅災政策選好に対してどのような影響を与えたかについてである。東日本大震災は、わが国に戦後最大の被害をもたらした災害であり、その影響は全国はおろか世界にも及び、深く国民の脳裏に刻まれた災害となったことは間違いない。そのことは、これからの防災・滅災のあり方についての選好に少なからず影響を与えたことが予想される。

ここでは、直接的な被災体験によって選好が変化したのか、それとも直接的は被災していないが、この震災を報道等で見聞きすることなどによって、一般的な国民の防災政策の選好が変化したのかについて区別する。その理由は、この両者が必ずしも国民の選好に同じ影響を及ぼすとは限らないからである。一般に認識されていないことだが、いわゆる被災者とそうでない人々との間にはしばしば「温度差」が生じると言われているように、この両者の利害は必ずしも一致しない。巨大災害を日本が経験したからといって、国民の防災・減災政策の選好が一致するとは限らず、むしろその方法を巡って選好の多様化が進んでいる可能性もある。

三番目の調査課題は、自助・共助・公助のあり方に関する国民の意識である。とりわけ、災害被害を軽減するための対策について、それぞれについて、自助努力をより促進するべきか、それとも公助を促進するべきかについて新たな調査項目を設定した。とりわけ、今回の調査の特色は、政府の介入は自助を促進するために行うべきか、それとも自助が機能しない場合にそれを補完するために行うべきかという、政府の防災・減災政策の役割について、国民の選好を明らかにする。
質問票本体は巻末資料に収録しているが、概略は、以下の通りである。

（1）属性に関する質問として9問(居住地(市区町村まで)、子や孫の有無、婚姻状況、世帯年収、居住形態、地震保険加入の有無、職業、東日本大震災によって受けた影響、居住地の利便性)。

（2）災害リスクと日本の将来に関する質問として4問20項目を5段階評価で質問(科学技術の発展(4項目)、地球環境問題への意識(5項目)、超長期災害リスクの認識(4項目)、日本の将来に関する認識(7項目))。

（3）大規模災害に関する質問として13問(地震について、対策を強化すべき内容、重点的に実施すべき地域、実施期間、世代間の費用負担とその理由、経済力に応じた負担、国と地方の費用負担、ハードとソフトの役割分担、被災者への行政の関与。洪水と地震のリスク認識。水害について、実施期間、世代間の費用負担、経済力に応じた負担、ハードとソフトの役割分担)。

（４）過疎地域の防災対策について質問(過疎地域での防災対策のあり方)。

（５）土地利用規制の方策について質問(望ましい規制方法)。

（6）各災害対策(4項目)について、行政の関与の程度について5段階で質問。

なお、調査方法はインターネット調査で、全国の20歳代、30歳代、40歳代、50歳代の男女を約440人ずつ、合計3552人を対象に、2011年11月5日に実施した。
### 4. 結果概要とクロス分析

本章では、本調査結果の概略を説明し、国民の防災・減災政策に関する大まかな傾向を明らかにしておきたい。

### 4.1 大規模地震対策について

問 14 では、「我が国の地震災害リスクを軽減するために、どのような対策をより強化するべきだと思われますか。最も重要だと思うものを、ひとつお選びください。」という質問を行っている。

これによれば、合計でみても、事前対策（「土地利用や経済活動を規制」・「建築物や都市基盤を強化」）を回答したのは41.1%に過ぎない。前回調査では同一の質問が設けられており、それによれば48.9%が事前対策を回答している。東日本大震災の発生を受けてより事後的な対策（「災害対応体制や危機管理体制を強化」「復興支援制度を充実」）の選好が高まっている。しかしながら、興味深いことに実際に地震の揺れによって身の危険を感じた回答者（問8の(1)に「非常に当てはまる」と回答した者。以下同じ。）に限定すれば、事前対策を選好する割合は43.7%と全体に比べて若干高い。また、年収が高いほど事後的な対策よりも事前対策を選好する傾向が見られる（図表4-1）。

図表 4-1 強化すべき地震災害リスク軽減策について

合計	(3552)	11.1%	30.0%	39.3%	19.6%
年間所得	900万円以上(622)	10.9%	32.5%	41.0%	15.6%
600万円～900万円(845)	10.5%	31.4%	39.6%	18.5%
300万円～600万円(1311)	12.2%	28.1%	39.7%	20.1%
300万円未満(774)	10.2%	29.7%	36.8%	23.3%
地震の揺れによって身の危険を感じた	非常にあてはまる(778)	13.0%	30.7%	35.2%	21.1%
それ以外(2774)	10.6%	29.8%	40.4%	19.2%
子や孫の有無	あり(1575)	11.4%	28.7%	40.5%	19.4%
なし(1977)	10.9%	31.0%	38.3%	19.8%
年代	50～59歳(894)	10.5%	28.5%	41.9%	19.0%
40～49歳(880)	10.8%	28.6%	40.5%	20.1%
30～39歳(889)	12.0%	28.7%	38.9%	20.4%
20～29歳(889)	11.2%	34.1%	35.8%	18.9%

■災害対応体制や危機管理体制を強化■復興支援制度を充実
問 15 では「大規模な地震防災対策事業をどこでどの程度実施するべきかについて、あなたの考えに最も近いものを選択して下さい。」と、大規模な地震防災対策をどこで実施するべきかについて質問した。東日本大震災をもたらした東北地方太平洋沖地震は M9.0 の巨大地震であり、揺れた範囲ももたらされた津波も、この地域で政府が想定した以上の規模であった。地震の規模や被害に関する科学的な想定をどの程度政策決定に反映させるかということについて、非常に興味深い回答が得られている（図表 4-2）。

図表 4-2 地震防災対策を行う地域について

年間所得	(3552)	31.6%	32.6%	18.6%	14.8%
900万円以上(622)	24.8%	33.0%	20.6%	18.6%
600万円～900万円(845)	28.5%	34.1%	18.8%	16.8%
300万円～600万円(1311)	35.0%	32.3%	19.1%	11.8%
300万円未満(774)	34.5%	31.3%	16.0%	14.6%
地震の揺れによる身の危険を感じた	非常にあてはまる(778)	33.9%	35.3%	17.6%	11.7%
それ以外(2774)	30.9%	31.8%	18.9%	15.7%
子どの有無	あり(1575)	31.4%	31.3%	19.3%	15.6%
なし(1977)	31.7%	33.6%	18.1%	14.2%
年代	50～59歳(894)	26.6%	31.9%	18.5%	19.4%
40～49歳(880)	31.9%	31.1%	18.1%	17.6%
30～39歳(889)	33.4%	35.1%	18.1%	11.7%
20～29歳(889)	34.3%	32.3%	19.8%	10.6%

まず、全体でみても、31.6%が「全ての地域で等しく実施」と回答し、地震防災対策事業の選択と集中に関して否定的な回答を見せている。他方で32.6%は「被害が大きくなることが予想される地域に重点」という回答を示し、地震防災対策の選択と集中に一定の理解は示すものの、それは地震の発生しやすさ（ハザード）に応じてではなく、むしろ被害の出やすさ（脆弱性）に応じて行うべきであるという意見である。

年間所得が600万円未満の回答者は、「全ての地域で等しく実施」の割合が尤も大きくなっているが、900万円以上の高額所得者は逆にこの割合は24.8％と少なくなっている。その一方で20.6％が「発生しやすい地域に重点」、18.6％が「発生しやすく被害が大きくなる地域に重点」と、高額所得者ほど、地震防災対策に、ハザード発生確率を加味すべきと考え
る回答者の割合が高い。

年代別の傾向も異なる。高齢層ほど地震の発生確率を加味するべきとする意見が高く、若年層ほど発生確率を考慮しない回答の割合が大きい。但し、若年層は所得水準も低いので、どちらが支配的な影響であるかはこの分析からは必ずしも明らかではない。

問 16 では、「ある大都市直下地震の被害を半減することが期待される大規模な耐震改修や都市基盤の強化、再開発などについては、おおよそどのぐらいの期間で完成させるべきだと思われますか。あてはまるものをひとつお選びください。」という質問を行った。これによれば、全体の77.3%が10年以内の完成を選好している。地震の揺れによって身の危険を感じた回答者や、子や孫のいる回答者は早期の完成を希望する割合が若干高くなっているが、圧倒的多数が10年以内の完成を希望しているという傾向にはそれほど大きな違いはない（図表4-3）。

図表 4-3 大規模地震防災対策の完成までの期間

合計	(3552)	35.4%	41.9%	15.7%
年間所得	900万円以上(622)	32.8%	42.3%	17.7%
600万円～900万円(845)	34.3%	42.5%	16.7%
300万円～600万円(1311)	35.1%	42.7%	16.0%
300万円未満(774)	39.3%	39.8%	12.4%
地震の揺れによって身の危険を感じた	非常にあてはまる(778)	42.4%	39.5%	13.0%
それ以外(2774)	33.5%	42.6%	16.4%
子や孫の有無	あり(1575)	36.4%	42.9%	14.0%
なし(1977)	34.6%	41.2%	17.0%
年代	50～59歳(894)	35.5%	42.7%	13.3%
40～49歳(880)	36.4%	41.8%	15.6%
30～39歳(889)	34.3%	43.1%	17.3%
20～29歳(889)	35.5%	40.2%	16.5%

問 17 では、「前間のような大規模な地震防災事業に必要な費用の世代間での負担について、あなたの考えに最も近いものをひとつお選びください。」という質問を行った。これについて、全体では17.0％が「事業を実施している世代が負担すべき」と回答し、「どちらかといえば事業を実施している世代が負担すべき」という回答と合わせると、85.6％が事業実施世代が中心に負担すべきだと考えている。また、年代別にみれば「事業を実施している
世代」という回答は高齢層ほど低下しており、将来世代にも一定の負担を求める回答が多くなる。子や孫のいる回答者はそうでない回答者に比べて現在世代の負担を支持する回答が多い（図表4-4）。

図表 4-4 地震防災対策の費用負担

合計	(3394)	17.0%	68.6%	13.0%4%
年間所得	900万円以上(596)	15.1%	70.1%	13.3%5%
600万円～900万円(812)	16.0%	72.0%	11.5%5%
300万円～600万円(1252)	17.3%	67.6%	13.8%4%
300万円未満(734)	19.2%	65.3%	13.1%5%
地震の揺れによって身の危険を感じた	非常にあてはまる(753)	20.5%	67.3%	11.2%1%
それ以外(2641)	16.0%	69.0%	13.5%5%
子どの有無	あり(1506)	18.9%	69.5%	10.7%9%
なし(1888)	15.5%	67.8%	14.8%9%
年代	50～59歳(836)	12.6%	73.4%	13.2%8%
40～49歳(846)	16.0%	70.2%	12.5%3%
30～39歳(861)	18.5%	67.1%	13.0%4%
20～29歳(851)	20.9%	63.7%	13.3%1%

問 17-1 では、前問のうち、「事業を実施している世代」「どちらかといえば事業を実施している世代」と回答した回答者を対象に、「現在世代が主に負担をするべきだと考える理由はなぜですか。あなたの考えに最も近いものをひとつ選んでください。」と質問した。逆に、問 17-2 では、前問で「どちらかといえば将来世代」「将来世代」と回答した回答者を対象に、「将来世代が主に負担をするべきだと考える理由はなぜですか。あなたの考えに最も近いものをひとつ選んでください。」という質問を行っている。

まず、問 17-1 から見てみよう。全体で最も多い回答は、「その対策の効果は現在世代が主に受けると考えられるから」（36.4%）とあるが、「将来世代が事業実施を望む保障はないから」（22.9%）「将来世代よりは現在世代のほうが負担能力が高いと思うから」（21.2%）「将来世代に負担を残すのは気の毒だと思うから」（19.4%）とかなりばらついており、クロス分析でもそれほど目立った傾向の違いはない。年収 900 万円以上の回答者は「将来世代よりも現在世代のほうが負担能力が高いと思うから」（28.5%）の割合がやや高くなっている（図表 4-5）。