Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
(单位: 億円)

## 平成27年度における「社会保障の充実」(概要)

事項	事業內容	平成27年度予算案(注1)	(参考)平成26年度予算額
国分	地方分
子ども・子育て支援	子ども・子育て支援新制度の実施	4,844	2,195	2,649	2,915
社会的養護の充実	283	142	142	80
育児休業中の経済的支援の強化	62	56	6	64
医療・介護	医療・介護サービスの提供体制改革	病床の機能分化・連携、在宅医療の推進等・地域医療介護総合確保基金(医療分)・平成26年度診療報酬改定における消費税財源の活用分	904	602	301	(注5) 544
392	277	115	353
地域包括ケアシステムの構築・地域医療介護総合確保基金(介護分)・消費税財源の活用による平成27年度介護報酬改定における介護職員の処遇改善等・在宅医療・介護連携、認知症施策の推進など地域支援事業の充実	724	483	241	-
1,051	531	520	-
236	118	118	43
医療・介護保険制度の改革	国民健康保険等の低所得者保険料軽減措置の拡充	612	0	612	612
国民健康保険への財政支援の拡充	1,864	1,032	832	-
被用者保険の拠出金に対する支援	109	109	0	-
高額療養費制度の見直し	248	217	31	42
介護保険の1号保険料の低所得者軽減強化	221	110	110	-
難病・小児慢性特定疾病への対応	難病・小児慢性特定疾病に係る公平かつ安定的な制度の確立等	2,048	894	1,154	298
年 金	遺族基礎年金の父子家庭への対象拡大	20	20	0	10
合 計	13,620	6,786	6,833	4,962

（注1）金額は公費(国及び地方の合計額)。計数は、四捨五入の関係により、端数において合計と合致しないものがある。

（注2）上記の社会保障の充実と税制抜本改革法に基づく低所得者に対する逆進性対策である「簡素な給付措置(臨時福祉給付金)」(1,320億円)をあわせて一体的に、消費税増収分と社会保障改革プログラム法等に基づく重点化・効率化による財政効果を活用して財源を確保。
○児童養護施設等での家庭的な養育環境（小規模グループケア、グループホーム等）の推進など、質の改善を図る。（詳細次頁）

○児童養護施設等の受入児童数の拡大（虐待を受けた子どもなど社会的養護が必要な子どもの増加への対応）

※加速化プランの推進に必要な保育所整備費等についても、引き続き、別途適切に確保。

※確保する約8万人分の受け皿の一部については、前倒しして整備を行う。（26年度補正予算）

## 子ども・子育て支援の充実

Ⅱ．社会的養護の充実

## 【参考：待機児童解消加速化プラン】

・施設型給付、委託費（認定こども園、幼稚園、保育所に係る運営費）☆

・地域型保育給付（家庭的保育、小規模保育、事業所内保育、居宅訪問型保育に係る運営費）☆

I．子ども・子育て支援新制度の実施(27年4月施行予定) 所要額(公費) 4,844億円
## 平成２７年度における子ども・子育て支援の「量的拡充」と「質の改善」項目

○ 子ども・子育て会議において「0.7兆円の範囲で実施する事項」として整理された質の改善事項はすべて実施。
量的拡充	質の改善
所要額	3,097億円	2,030億円
主な内容	○認定こども園、幼稚園、保育所、地域型保育の量的拡充（待機児童解消加速化プランの推進等）	○3歳児の職員配置を改善（20:1→15:1）○私立幼稚園・保育所等・認定こども園の職員給与の改善（3%）○保育標準時間認定に対応した職員配置の改善○研修機会の充実○小規模保育の体制強化○減価償却費、賃借料等への対応 など
○地域子ども・子育て支援事業の量的拡充（地域子育て支援拠点、一時預かり、放課後児童クラブ等）	○放課後児童クラブの充実○病児・病後児保育の充実○利用者支援事業の推進 など
○社会的養護の量的拡充	○児童養護施設等の職員配置を改善（5.5:1→4:1等）○児童養護施設等での家庭的な養育環境の推進○民間児童養護施設等の職員給与の改善（3%） など
量的拡充・質の改善 合計 5,127億円

○ 子ども・子育て支援の「量的拡充」と「質の改善」を実現するためには「1兆円超」の財源が必要とされたところであり、政府においては、引き続き、その確保に最大限努力する。
【平成27年度予算案:554億円】

## 保育所等整備交付金

市町村子ども・子育て支援事業計画の期間(2015～2019年度)
【平成27年度予算案:285億円】

## 保育対策総合支援事業費補助金(仮称)

## 【事業内容】

## 【対象事業】

## (参考)保育士確保プラン
市町村子ども・子育て支援事業計画の期間(27～31年度)

31年度

## 保育ニーズのピーク

⑦家庭支援推進保育事業

☐補助率の嵩上げ（1/2→2/3）により、整備目標の確実な到達を目指す

⑤認可外保育施設の衛生・安全対策事業

③認可化移行移転費等支援事業

①民有地マッチング事業

## Ⅲ その他事業

□意欲のある自治体を強力に支援し、

## (参考)待機児童解消加速化プラン

⑤家庭的保育改修費等支援事業

④認可化移行改修費等支援事業

①賃貸物件の活用による保育所改修費等支援事業

Ⅱ 小規模保育等の改修等

## 【对象事】
## 子育て世代包括支援センターの整備
ESRI Discussion Paper Series No.157

# 自治体への戦略マネジメントモデルの適用 SWOT 分析を中心に by

大住莊四郎

February 2006

內閣府経済社会総合研究所

Economic and Social Research Institute

Cabinet Office

Tokyo, Japan
自治体への戦略マネジメントモデルの適用

SWOT 分析を中心に

大住莊四郎 $ ^{1} $
## 要旨

### 1. 問題意識

日本の自治体経営が機能しない理由には、トップマネジメントにおけるビジョンや価値が明確でないことがある。欧米の先進事例では、SWOT分析を核にした戦略マネジメントを適用している例も多い。本論の目的は、日本の自治体経営の現状にあった戦略マネジメントの方法論を確立することである。

## 2 ．分析方法等

米国自治体の戦略マネジメントの適用状況をレビューするとともに、日本の自治体で戦略マネジメントに取り組んでいる団体のケーススタディを通じて課題を抽出し、一般的な戦略マネジメントモデルを日本の都市自治体に適用しうるように修正を行った。

### 3. 結論

自治体への戦略マネジメントの適用で留意すべきことは、都市と市役所の二つのマネジメントが必要であり、その中で重要なのは都市マネジメントの視点である。自治体で適用できるSWOT分析は、つぎの2点を明確に修正することである。第一に、外部環境分析を構成する(1)市民の公共サービスに対するニーズ、(2)市の果たすべき役割-を増加/減少の尺度で捉え、これを優先順位付けの基準とすることである。第二に、内部マネジメント情報として、NPOやコミュニティなどのパートナー分析を明示し、行政の役割を純化させることである。SWOT分析を通じてビジョンや政策目標を設定し、戦略展開を図る。
# Application of strategic management model to Japan's local authorities Based on SWOT analysis

Soshiro OHSUMI

(Professor of Economics Kanto-gakuin University)

## (Abstract)

In Japan's local authorities, management has not worked well; one of the reasons seems that they have few definite visions and values in top management. In the advanced cases of the Europe and USA, most of them apply strategic management model based on SWOT-analysis. The purpose of this article is to establish methodology in the application of strategic management model.

This article modifies the general strategic management model to be able to be applied to Japan's local authorities through the case study of the authorities in U.S. and Japan to make efforts to apply strategic management model.

With regard to the application of SWOT analysis which is the base of strategic management model to the public sector, the following points should be noted.

The difference between public and private sectors must be clearly reflected in SWOT analysis. There are two boundaries (municipality and local government), which sharply differentiate between the outside and the inside, and particular attention is required for market analysis related to these boundaries.

In order to apply SWOT analysis to the local authorities is to modify the following the two points.

First, with regards to external environment analysis it is to take needs to the public service of the citizen, roles - which the city should achieve, by the increase/the decrease and to make the standard of the priorities.

Second, it is to specify partner analysis by NPOs and the communities and so on as the internal management information and to purify the role of the public administration.

Through the SWOT-analysis visions and strategic goals are set, and strategic management will go on.
## 目次

はじめに……5
1．日本型NPMの課題……7
2．戦略マネジメントの現状……10
2.1 米国自治体への戦略マネジメントの適用……10
2.2 日本の自治体における戦略マネジメントの適用……14
3．自治体版戦略マネジメント……20
3.1 戦略マネジメント・フロー……20
3.2 SWOT分析フロー……20
3.2.1 市場環境分析……21
3.2.2 自治体の市場分析……22
3.2.3 内部要因分析……23
3.2.4 内部マネジメント情報……24
3.3 自治体版SWOT分析……25
3.3.1 公共図書館の事例……27
3.3.2 水道事業の事例……29
3.3.3 市役所の内部部局の仮設事例……32
3.4 SWOT分析からBSCへ……34
4．結論……35
参考文献……36
# 自治体への戦略マネジメントモデルの適用 SWOT 分析を中心に

大住 莊四郎

（関東学院大学経済学部教授・内閣府経済社会総合研究所客員主任研究官）

(はじめに)

地方分権改革は、市町村合併と三位一体改革の具体化とその実行の段階を迎え、都市・自治体経営を前提とした地方制度づくりへと向かっている。その中で、都市・自治体が経営しうる団体へと転換を図ることが求められているが、そのためには、都市・自治体のマネジメント手法の適用が不可欠である。

とりわけ、平成16年度、研究対象とした「基礎自治体における戦略計画手法の適用」は、トップマネジメントを中心とした「ビジョンや政策目標の設定とその実現」に焦点をあて、「SWOT分析²を核とした戦略マネジメントモデル」の日本の自治体への適用方法を検討した。そもそも、米国などにおける海外の先進自治体においては、SWOT分析を核とした戦略マネジメントの適用によって、都市マネジメントを実践している例が増加しており、民間企業において確立された戦略マネジメント手法も公共部門への適用の必要性と有効性がある程度検証されている。

日本の基礎自治体においても戦略計画手法の適用が、いくつかの先進自治体で試みられるようになった。日本の基礎自治体は、英米のそれに比して、(1)担っている業務の範囲が著しく広いこと、(2)国や都道府県との共管事項が多いこと-などから、自治体のビジョンや地域価値の創出により多くの困難がある。この点で、SWOT分析を中心とした戦略マネジメントの適用も、英米などのケースに比してより明確な方法論を導出することが必要である。しかしながら、その方法論は現状では必ずしも明確でなく、多くの事例でビジョン・ミッションの再定義、戦略目標の導出が不十分となっている³。また、ビジョンや戦略を導出できれば、実現するための効果的な手法やシステムも必要となる。ビジョン・戦略目標を組織で共有し実現するための有効な手法がBSC（Balanced Scorecard）であり、SWOT分析とBSCは一連のマネジメント・プロセスであると考えることもできる。

しかしながら、SWOT 分析や BSC を適用し運用しようとすれば、二つの要素が必要であ
ることがただちに明らかとなる。その第一は、経営判断の基礎となるマネジメント情報である。これは、一般的には行政評価で導かれる情報が中心である。マネジメント情報を基礎にしながらSWOT分析を行い、BSCを適用するのである。第二は、ビジョンや戦略目標を実現するためのマネジメント・システムである。変革のための仕組みが必要となる。おおまかには、図0-1のようなすがたになり、マネジメント・システム、マネジメント手法、マネジメント情報を連携させながら、戦略マネジメントの適用と実行が図られるのである。

このようなすがたを前提とし、本年度の研究課題は、マネジメント手法に焦点を当てた。ところが、SWOT分析やBSCの適用は、マネジメント情報とマネジメントシステムとリンクされた議論が必要である。このため、ヒアリング対象の自治体の皆さまとのあいだでは、マネジメント手法にとどまらない広範な議論を進めてきた。

このような観点から、本論では、第1章で日本型NPMの課題をパブリック・マネジメントの全体像から整理し、SWOT分析を核とした戦略マネジメントモデルの有用性を考える。第2章では、先行する米国自治体における戦略マネジメントの適用状況をレビューするとともに、今回のヒアリング調査も含めて日本の自治体への適用についてのインプリケーションを探る。第3章では、自治体版戦略マネジメント・フローを描く。とくに自治体版SWOT分析の考え方や企業とは異なる適用方法を導出し、仮説事例を通じて日本の自治体への具体的な適用を考える。

本論は基本的に「経営学」に依拠しており、その研究アプローチは、経済社会総合研究所の多くのDPが依拠する「経済学」と異なっている。このため、経営学の体系からみた本論のSWOT分析について若干補足する。

経営学は大別すると、組織内のマネジメントを扱う「組織論」、外部環境との接点を扱う「マーケティング論」、外部環境の変化を組織マネジメントの方向性へと導く「戦略論」にわけられるであろう。本論は、日本の地方自治体版の「戦略論」を論じている。なお、SWOT分析は、組織のビジョン・戦略を導く基礎的な方法論として1960年代に提案され、さまざまなかたちで企業経営に活かされ、戦略マネジメント・プロセスの最初の意思決定プロセスとして定着しているので、地方自治体においてもそのビジョンや戦略を抽出・策定するうえでの所要の方法論として捉えている $ ^{4} $ 。
図 0 - 1 戦略マネジメントの三つの要件

## 1 ．日本型 NPM の課題 $ ^{5} $

日本版 NPM は、グローバル・スタンダードでありデ・ファクト・スタンダードでもある NPM と根本的な部分で異なっている $ ^{6} $ 。日本でも行政評価、PFI、バランスシートの適用、独立行政法人、指定管理者制度、市場化テストなど NPM の先進事例でこれまで活用されてきたようないくつかの手法の提案・導入が進んでいるが、これらをパブリック・マネジメント手法として活用していないのである。

わたしは、つぎの三点から指摘している $ ^{7} $ 。

## (1) マネジメントの Will（意思）

マネジメント（経営）とは、「真の経営者の意思・目的を達成するための一連の意思決定・行動」をいう。これは、(1)経営者の意思・目的の明確化・具体化、(2)経営者の意思・目的の達成・の二つのプロセスからなる。これらを実行するうえでマネジメント手法が活用される。

NPM は、Will(意思)と Skill（手法）の統合である。意思に応じて手法の導入を進めることが基本なのである。

一般論としてのマネジメント改革のモデル（ゴールと工程表）を描くこととあわせて、ビジョン（将来像）や目標といった Will（意思）の形成がなによりも重要である。マネジメントの実践は、トップ・現場それぞれに経営の意思決定を担い、権限に見合った責任と役割を果たすことであり、決して意思決定そのものを外部有識者委員などにゆだねることで
はない。マネジメントの意思決定や実施に問題がないかを事後的に監視する仕組みが「ガバナンス」であるが、これは地方議会に強く求められる機能である。よいガバナンスは、マネジメントが機能することが前提になるのである。

図1－1 経営（マネジメント）とは

(2)NPM のいう顧客主義

図1－2 マネジメント改革の視点

NPM は顧客主義から始まった。顧客の求める価値を実現するための仕組みづくりが原点にある。マネジメントは、顧客価値の形成と実現であり、これこそマネジメントの Will（意思）の源泉になる。公共の場合、市民・住民は、行政サービスの受け手としての顧客を超える二つの役割 - (1) 主権者、(2) ステイクホルダー - があり、それらをうまく組み合わせる必要がある。

## (3) 公共部門における手法の修正

NPM は具体的には民間企業のマネジメント手法の公共部門への適用と解されることが多い。しかし、民間企業のマネジメント手法はそのままでは使えないことが多く、政府・自治体に適用可能なように修正する必要がある。つまり、○○市の場合、市役所なのか行政区域としての○○市なのかという二つの視点が生じる。行政評価でみれば、基本政策レベルでの政策目標は○○市の目標であるが、施策・事業レベルでの業績目標は○○市役所の
目標となる。サービスの供給側からみれば市役所のマネジメントで十分なのだが、市民側からみれば○市のマネジメントのほうに意味がある。

図1－3都市・地域マネジメントの視点

顧客主義に立てば、市民側からの視点でマネジメントを考える必要があり、行政評価でのシェアード・アウトカムの議論、市民・NPOとの参加・協働の視点、行政サービスではなくNPO、ソーシャル・ベンチャー、地域コミュニティなどのパートナーの活動を含めた公共サービスの再設計などがパブリック・マネジメントでは非常に重要なのである。このようなマネジメントの対象の相違にフォーカスした修正が必要である。

このような公共部門のマネジメント上の三つの視点を踏まえ、パブリック・マネジメントの進め方を描くと、図1-4のようになる。マネジメントは、「マネジメント手法」を用いて「マネジメント情報」をもとに「マネジメントの意思」を創出し実現することである。ここでは、「SWOT+BSC+BPR」をあわせた戦略マネジメントモデルをひとつのひな型とした。これらのマネジメント手法は公共部門で活用できるよう一定の修正を図る。都市・自治体マネジメントは、「ニーズ・役割(コンテクスト)」の把握をもとに「SWOT+BSC+BPR」を適用し地域価値（コンテンツ）の創出・実現を図る。その際、コンテクスト（マネジメント情報）の設計は、コンテンツ（マネジメント意思）や適用手法によって異なるし、個々のマネジメント手法は、コンテクストを無視して同じような適用方法をとることはできない $ ^{8} $ 。個々のケースでマネジメント手法の適用方法も一定の修正が必要である。
図1-4 地域価値をどう創るか

## ２．戦略マネジメントの現状

ここでは、戦略マネジメント・フローを検討する前提条件として、米国と日本の自治体における戦略マネジメントの適用状況を整理する。

## ２．１ 米国自治体への戦略マネジメントの適用

公的組織への戦略マネジメントの適用は20年以上前に始められたが、その初期の多くは地方自治体への適用であった（Dodge and Eadie 1982; Eadie 1983）。それ以降、パブリック・マネジメント理論の中心課題のひとつに戦略マネジメントの適用があった。GPRA1993の施行により、中央府省への戦略計画とこれに準拠した業績マネジメントの導入が進められ、これに前後して多くの州政府においても戦略計画と業績マネジメントの導入が進められた（Broom 1995; Aristigueta 1999）。1995年の調査では、回答を寄せた60%の州政府のエイジェンシーではなんらかの戦略計画のフォームを活用していたという（Berry and Wechsler 1995）。

基礎自治体では、Poister and Streib(1994)によれば、人口25,000人以上の都市では、約38％が市レベルでの戦略的計画を策定していた。しかしながら、戦略計画の有効性を確保するためには戦略マネジメントのいくつかの要素（予算・業績測定・業績マネジメントプロセスなど）とのリンケージを図ることが必要であるので、Poister and Streib(2005)では、つぎの観点から再調査を進めた $ ^{9} $ 。

・人口 25,000 人以上の市政府で正式な全市的な戦略計画がどの程度活用されているのか

・戦略計画化を進めている都市で、さまざまな計画とマネジメントの要素の活用状況を調査する

・これらの都市が、戦略計画に対して他の全般的な戦略マネジメント要素をどの程度リンクさせているか調査する

・戦略計画策定のインパクトだけでなくその実施や戦略的ゴールや目標の達成度についての市役所のマネジャーに対する満足度を測定する
・全般的なプラスの業績にもっとも貢献していると思われる戦略計画・マネジメントの要素を特定化する

## (1) 戦略計画の活用

回答のあった 512 の団体のうち 225 の団体（44%）が、過去 5 年間の間に正式な市全体の戦略計画を策定している。前回調査(1994)に比して 6% 増となった。戦略計画を策定していると回答のあった 225 団体のうち、初回の戦略計画の策定中である団体が 24%、初回の戦略計画は策定済みの団体は 23%、2 巡目以降の戦略計画を策定している団体が 53% であった。

## (2) ステイクホルダーの参加

戦略計画策定プロセスにおけるステイクホルダーの参加については、市役所幹部職員（シティマネジャー、部局長・上級マネジャーなど）が主導するケースがほとんどであるが（95%程度）市長や市議会が深く関与する例も多い（80%程度）。一方、市民や外部のステイクホルダーが深く関与する例は60%であり、また一般内部職員が深く関与する例は50%弱にとどまっている。

## (3) 戦略計画の構成要素

戦略計画の構成要素の活用状況については、ゴールと目標策定については92%、将来のビジョンの設定は89%、組織のミッションの再定義・アクションプランの策定については、78%と続いている。戦略計画の構成要素としては、ビジョンの設定・ミッションの再定義、ゴールと目標策定、アクションプランの策定は一般的になっていると言える。

しかしながら、ステイクホルダーのニーズや関心（72％）、戦略的なアジェンダの策定（71％）、内部要因分析（強み・弱み）についての評価（60％）、外部環境分析（成長機会・致死脅威）についての評価（57％）、組織に対する権限の明確化（53％）、提案された戦略の実現性評価（36％）など、戦略策定プロセスにおける外部との関わりや実行プロセスの確保などに課題がみられる。

## (4) 戦略マネジメントプラクティス

戦略計画とマネジメントプラクティスとのリンケージについては、戦略計画の策定しているのは全体の44％で、戦略計画書を作成したのは37%、予算を戦略的なプライオリティづけにリンクさせているのは33%(戦略計画書を作成した自治体の約90%)、戦略計画に盛り込まれたゴールや目標の達成度を測定するために業績指標を置いているのは22%（戦略計画書を作成した自治体の2/3）にとどまる。

## (5) 資源配分

毎年度の予算編成は、戦略計画書に盛り込まれたゴール・目標・優先順位付けを反映しているが、戦略的ゴール・目標にリンクした業績データが資源配分の決定にフィードバックされているのは48％にとどまっている。戦略計画に取り組んでいる224団体のうち、5割強の市役所が伝統的な性質別予算を維持しており、業績予算、プログラム予算、ゼロベー
又予算などの成果に基づく予算制度に移行しているのは5割弱である。業績に基づく予算制度へ移行している団体のほうがそうでないものよりもはるかに戦略計画に盛り込まれたゴール・目標・優先順位付けを反映した予算編成を行っている。

## (6) 業績マネジメント

業績マネジメントについては、個々の課長及びその他のマネジャーが責任を持つ特定のイニシアティヴやプロジェクトの実施については、95％が戦略計画に盛り込まれているが（95%）具体的な業績目標について盛り込まれているのは83％にとどまっている。上級管理職の年次評価が戦略ゴールや業績目標の達成におおむね基づいているのは64％にとどまっているのに対し、市議会は部門長が戦略計画の執行に責任をもつべきと答えているのは77％に及んでいる。しかしながら、戦略計画の実現への個々人の貢献に基づいて年俸の調整を行っている例は30％にとどまっている。一般的には、マネジャーの業績プランに市役所の戦略的ゴールや業績目標が設定されるが、戦略的ゴールや業績目標は個々人の業績を評価する基準として活用する例は少なく、また業績に基づく給与調整の尺度として活用する例はさらに少なくなっている。ただし、戦略計画に基づく業績マネジメント・システムの重要性は理解されているようである。

図2－1 戦略計画と財務・業績マネジメント

## (6) 業績測定プロセス

戦略計画に盛り込まれているプロジェクトの実施やその他のイニシアティヴの推進状況を、業績指標を活用することで進めている例は56%、戦略的ゴールや業績目標の達成状況を業績指標を活用することで捕捉している例は60%、戦略計画で目標とされているアウトカムの状態を、業績指標を活用することで捕捉している例は50％となっている。戦略計画に密接に関係がある業績指標を定期的に市議会に提出しているのは48%、一般公開してい
るのは35％となっている。

## (7) 成果についての評価

戦略計画の導入の成果については、全体の80%が「非常に満足」あるいは「満足」と応えている。戦略的ゴールや目標についての現実の達成度については、70%以上と応えたものが50%超となっている。

Vinzant and Vinzant(1996)によれば、戦略計画の発展モデルはつぎの四段階で示される。

第一段階：完全な形での戦略計画プロセスの実践

第二段階：戦略計画書の策定

第三段階：戦略の実現を確保するための資源配分の変更（戦略的ゴールに対する資源配分のリンケージ確保）

第四段階：統制手段の変更や評価プロセスによる戦略計画の実施へのフィードバック

図 2 - 2 戦略計画の発展段階

これをもとに、Poister and Streib(2005)の結果を整理すると、図2－2のようになる。そもそも戦略計画を策定していない団体が全体の56%である。第1段階は、戦略計画を策定済みか策定中である団体で44%であり、今回の調査項目の回答の基礎になった。第3段階は、予算配分を戦略的ゴールやプライオリティ付けの基準としているかどうかであるが、
戦略計画書を策定した団体でみれば約9割の団体で努力している。第4段階は、戦略的ゴールや目標の達成状況をみるために業績指標を活用してうるかどうかで、第三段階の団体のうちで約2／3にとどまる。

## (8) 戦略計画のインパクト

戦略計画は、方向性やプライオリティづけのツールと位置づけている例が多い。市役所・市議会・職員の間でのミッション・ゴール・プライオリティづけを行い、これらを共有する意義を期待している例が80%以上に及ぶ。外部のスティクホルダーとの関係を発展させるツールとしての期待も比較的高い。市民や外部団体との対話の観点から（79%）市民の支持を得るため（73%）など、外部マネジメントからも有用なツールとしての期待がある。つぎに、内部マネジメントや意思決定のためのツールとしての期待である。機能的な組織構造を維持するため（65%）マネジメント・システムの有効性を高めるため（67%）目標値の設定を促し、プログラム評価のツールとして活用するため（67%）プログラム・システム・資源に関する健全な意思決定を行うため（83%）となっている。職員の監視や成長のツールとしての意見もある。職員の活動への指針や管理（61%）職員の一体感の醸成・モラールの向上のため（48%）職員のトレーニングや成長の機会を与えるため（59%）良い組織文化の形成のため（75%）職員の意思決定へのエンパワーメントのため（65%）となっている。そして、パフォーマンスの改善についてである。自治体の全般的な財政状況の改善（69%）効率的なオペレーションのため（71%）高い品質のサービスを提供するため（89%）である。

米国自治体においても、戦略計画手法は未だ発展途上であり、必ずしも定着しているわけではない。しかし、パブリック・マネジメント改革の中心にある業績志向マネジメントを有効に展開する重要な手法としての認識が広がっている。戦略計画手法の発展の方向は、戦略マネジメントであり、財務マネジメントと業績マネジメントをリンクさせる核となる機能である。ガバナンス・外部マネジメント・内部マネジメントそれぞれの局面での戦略マネジメント手法の活用が期待され、着実に浸透している。

## ２．２ 日本の自治体における戦略マネジメントの適用

日本の自治体における戦略マネジメントの適用状況については、今回の研究ユニットにおいて、インターネット上のホームページ等の検索を通じて現地調査の対象となる自治体をリストアップした $ ^{10} $ 。文献及び電話調査で31団体、訪問ヒアリングを実施した団体が10団体（9市・特別区、1県）であった $ ^{11} $ 。

今回調査した団体の多くは、行政評価の導入が進んでおり、いわゆる内部マネジメント情
報はそれなりに蓄積されている。また、施策レベル以上の行政評価の導入を進めている自治体では、ビジョン・政策の優先順位付けの必要性を認識しており、グローバル予算（枠配分予算）を導入することによる各事業部局への権限委譲と政策会議の設置による自治体全体としてのビジョン・政策目標の優先順位付けを図るとともに各事業部局間の総合調整を図る機会を設けている例も多い。しかし、必ずしもビジョン・政策目標の優先順位付けに至っていなかった。

SWOT 分析やそれに基づく戦略的計画を試行的に実施している団体は数例みられたが、先行事例ゆえの試行錯誤や悩みが少なくないようであった。ビジョンや政策目標の設定をつうじて政策の重点化を図ることを目的に SWOT 分析を導入するケースが想定される。今回の自治体ヒアリングでは、SWOT 分析を試行している団体として F 市と I 市があり、いずれもそのような意図をもっていた。

F 市は、外部のコンサルタントを活用しながら、部局レベルでの SWOT 分析を試行していた。しかしながら、あくまで試行にとどまり戦略計画プロセスへつなげられてはいなかった。これは、各部局レベルの SWOT のフォームから明らかになったことであるが、SWOT 分析を市役所の組織（各部局）そのものに適用していることが根本的な誤りであった。たとえば、農林水産部であれば、農業従事者や JA などは農業政策のパートナーであり、農業の振興・発展が政策目標となろうが、外部要因として農業従事者や JA についての分析を記入すると、農業従事者や JA そのものが事業領域となり、本来の事業目標が設定できなくなるのである $ ^{12} $ 。つまり、利害関係者からの利益擁護的な要求を事業領域のニーズとして把握してしまうため、より高次の消費者のニーズや都市自治体への期待などと相反してしまうのである。

今回のヒアリング先のなかで典型的な SWOT 分析の適用事例は、I 市であった。I 市は、平成 19 年度からの第 4 次総合計画の策定に下記のように SWOT 分析を活用した。

## 1 ）目的と適用方法

I 市の場合、「戦略の形成過程を明らかにし市民への説明責任を果たす」ことを主眼に置いた。そのため、市場分析、とくにライバル分析をかなり簡略化し、求められる外部環境に対して本市の経営資源がどのような状況にあるのかという内部要因を対比させ、戦略形成のためのプロセスに特化したかたちで適用した。

I 市の SWOT 分析は、ミドルアップダウン方式、つまり各課レベルでの SWOT 分析を部レベルで集約し、全市レベルでの戦略へと発展させた。行政としての役割と市民に委ねるという意味での市民の役割（参加・協働）とを峻別するため、内部要因を市役所と行政区域としての市にわけて分析を行った。外部環境については、少子高齢化・環境・労働などの 12 の社会的課題を基本項目とし、これらに加え各課で個別の外部環境がある場合は追加して、社会や顧客から求められるニーズを追加的に整理した。内部要因については、市の経営資源を人・もの・金・組織風土にわけて、それぞれの強み・弱みについて分析し
た。

図2-3 I市のSWOT分析の概要

## SWOT分析の概要

内部環境
強み(S)
(人、モノ、金、風土)	弱み(W)
(人、モノ、金、風土)
外部環境	求められること
(O)
(少子高齢化、環境など
12項目)	攻めるべきこと	改善すべきこと
してはならないこと(T)	回避すべきこと	退くべきこと

## 2 ）課題

現場との乖離として、SWOT 分析の方法論からみて、つぎのような課題が指摘されている $ ^{13} $ 。

(1)強み・弱みの判断がつき難いケース

SWOT分析があくまで相対分析である以上、絶対分析とは異なるものではあるが、このことのみをもってSWOT分析をなかなか受け入れてもらえないケースがあった。

例えば、情報政策部門において、ＩＴに詳しい職員が他市に比較して多ければ強みの欄に整理し、少なければ弱みの欄に整理する訳であるが、厳格に受け止める課にとっては、ＩＴに詳しい職員が１０人中何人居る状態を強みと言うのか、あるいは何をもって「ＩＴに詳しい」と判断するのか、といった疑問が投げかけられた。

ここで考えられる戦略として、当該部門として「もうこれ以上ITに詳しい職員を増やす必要はない」というスタンスに立つか「もっとITに詳しい職員を育
てる必要がある」というスタンスに立つか、二者択ーで考えるべきである。本市では、前者の場合「強み」に整理し、後者の場合「弱み」に整理した。

しかしながら、すべてのケースにおいて強み・弱みを明確に整理できることは、あり得ないと考えているので、本市では、このような場合、SWOT分析の趣旨を十分説明した上で、最終的にはやむを得ず「強み」「弱み」の両方に記入いただくこととした。

強み・弱みは、他の自治体などの団体との比較のみならず、当該自治体の目指すゴールとの比較という意味であるが、この点は、後述するミッションの再定義やビジョンの設定に依存している。

(2) 「してはならないこと(T)」の部分が出てこないケース

ベテラン職員や使命感の強い職員であるほど、「これまで実施してきた行政サービスは、本来的にすべて行政が率先して行うべき」という強迫観念が強いのではないかと考えている。

このような職員に対して、SWOTの「してはならないこと(T)」に相当する部分の抽出を依頼したとき、「市役所がやっている仕事に、してはならない仕事などない。そんな仕事があるならば、最初からやっていない」との一喝を受けたことがある。

もう少し柔軟に考えられないものかと執拗に説得を試みたが、結局「してはならない」という言葉に対する抵抗が強く、説得に失敗したことが何回かあった。

本市では、内部環境と外部環境がクロスする部分について、それぞれ「攻めるべきこと」「改善すべきこと」「回避すべきこと」「撤退すべきこと」という整理を行ったが、この命名方法には大いに反省すべき点があったと考えている。

外部環境の変化は、重点化・選択と集中の基準となるだけに、これが使えなければSWOT分析そのものの効果が大きく損なわれる。後述するように、外部環境の変化でもっとも重要な「ニーズ・役割」の増加・拡大を成長機会（O）「ニーズ・役割」の減少・縮小を脅威（T）とみることによって、扱いやすくなる。

しかしながら、外部環境の変化での整理の不十分さを補完するために、つぎのような整理を行っている。

まず、これまでの反省を踏まえ、0と強みの重なる「攻めるべきこと」の名称については、より実情に即して「現状と同程度の経営資源を投入する部分」とし、0と弱みの重なる「改善すべきこと」の部分について、さらに4分割した(下図参照)。
このうち、左上の「市民が安全に安心して生活できるよう社会基盤整備やサービス提供を行う」部分は、基盤整備なり行政サービスの形で経営資源の投入を強化することとし、左下の「市民社会を構築するための行政改革に取り組む」部分は、今後市民に委ねていくために必要な仕組みづくりを行うために経営資源の投入を強化するこ

図 2 - 4 学校教育部の修正SWOT

S(独外)	W(弱外)
O求められること一	現状と同程度の経営資源を投入	課名	経営資源の投入を強化	課名	取り組み方法を改善	課名
学校不適応の子どもや保護者を支援すること	教研指導、人教	市民が安全に安心して生活できるよう社会基盤整備やサービス提供を行うこと	より働かな市民生活が増加するよう市民相互や地域、民間でできることはそれぞれに仕せること
教育環境の変化に積極的に対応すること	教研指導	障害教育の推進を図ること	人教	地域や関係機関と連携したがら子どもの安全確保を行うこと	指導、総務総務、指導
資質の高い職員を養成し教育力を高めること	指導	安全な義務教育施設を確保すること	総務	幼児教育の適正化、充実を図ること
学校、家庭、地域の連携の中で教育力を高めること	指導
国・府の事業を積極的に活用すること	指、人教、教研
特色ある学校づくりを一層進めること	指、人教、教研	市民社会を構築するための行政改革に取り組むこと、初期投資を伴う改善の取り組み	今ある行政の経営資源、地域の各種資源を有効に活用すること
個に応じた教育を推進すること	指導、総務	高等教育の授業機会を拡大すること	人教	施設の維持・管理を効率的に行うこと	総務
安全な学校給食を推進すること	総務	総務
健康な児童・生徒を育成すること	指導、総務	総務
進路指導を充実すること	人教	人教
子どもの権利条約を踏まえ入権教育を推進すること	人教	人教
地域に開かれた教育環境を構築すること	指導、総務
Tしてはならない	避けるべきこと	課名	退ぐべきこと	課名

ととし、右上の「より豊かな市民生活が営めるよう市民相互や地域、民間でできることはそれぞれに任せる」部分は、すでに存在する地域組織や民間等に委ねていくこととし、右下の「今ある行政の経営資源、地域の各種資源を有効に活用する」部分は、既存施設やネットワークを生かして効率的に運営していくこととした。

少し遠回りにはなったが、本来SWOTのTに相当する部分、つまり行政としては回避・撤退し、市民や民間に委ねていくべき部分が、右上に整理できたことにより、SWOT分析の成果が得られている。

このように、I 市の場合は、当初の SWOT 分析のフォーム上の問題を「成長機会 + 弱み（O+W）」の欄にパートナーの視点を明示することによって、行政資源の投入という観点からの重点化の基準とした。これにより、行政としての価値基準を明示することが可能となった。

今回ヒアリングを行った自治体で行政としての価値基準を導くために SWOT 分析を実施した自治体は F 市と I 市の 2 例であったが、つぎの二点が指摘できる。
### (1) . 外部環境・内部要因の把握が不明瞭

SWOT 分析の適用を検討した団体の中には、外部環境と内部要因の境界が曖昧と思われる事例がみられた。企業の場合、自らの組織の内と外で境界線は比較的明瞭である。しかしながら、自治体の場合、第1章で示したように「○○市という行政区域」と「○○市役所」の二つの境界があり、それぞれに外部環境と内部要因が列挙できるが、前者の「○○市という行政区域」をもとに環境分析を行わなければ戦略展開はできない。

### (2) . 外部環境の整理が曖昧

外部環境の基本は、二つのニーズである「市民の公共サービスに対するニーズ」及び「○市の果たすべき役割」を捉え、ニーズや役割の分布から選択と集中の基準を導くことである。しかしながら、現実には市民アンケート調査などからみたニーズの分布を資源配分に直接反映させることは難しい。これを回避するためには、ニーズや役割の増減を基準とすることであり、合理的な説明ができるシナリオを導くことである。

次章では、数少ない事例からみた示唆を踏まえて SWOT 分析を中心に自治体版戦略マネジメント・フローを描くこととする。
## 3 ．自治体版戦略マネジメント

## 3 ．1 戦略マネジメント・フロー

戦略マネジメント・フローは、図3-1のように示される。まず第一に、ミッション（使命）の確認である。ミッションは、本来、SWOT分析を行った後に再定義するが、とりあえず、法令などの規定やこれまでの業務の中から想定されるものを仮置きで確認する。つぎのプロセスがSWOT分析である。

図3－1 戦略マネジメントのフロー

### 3.2 SWOT 分析フロー

戦略計画手法のもっとも重要なステップは SWOT 分析である $ ^{14} $ 。SWOT 分析は、外部環境分析（成長機会・脅威）および内部要因分析（強み・弱み）の二つのプロセスから構成され、その結果として導かれるミッションの再定義およびビジョンの設定へとつなぐ。

外部環境分析は、通常2つの階層にわけて認識する。(1)社会経済環境の分析、(2)市場環境の分析 - である。社会経済環境の分析は、外部環境の中ではもっとも大きな枠組みに関することである。社会・経済情勢の一般分析であり、技術的要因、社会的要因、経済的要因、社会制度的要因などいくつかの切り口がある $ ^{15} $ 。
図3－2 社会経済環境の構成要素

#### 3.2.1 市場環境分析

市場分析は、「ニーズ分析」と「ライバル分析」からなる。「ニーズ分析」とは、需要側の分析であり、組織にとってのクライアントを特定しそのニーズを把握することである。自治体にとっての直接の顧客は、市民・住民であろうが、将来の潜在的な市民も対象となる。個々の公共サービスごとにみればさらに顧客は限定される。

ニーズ分析は、ニーズの特定化とそれに基づく測定である。住民が公共サービスに対して抱いているニーズは必ずしも明確ではない場合が多い。これは、住民が公共サービスの現状（サービスの内容・水準、パフォーマンスなど）について必ずしも正確に理解していないこととあわせて、住民負担との関係が曖昧であることにもよるであろう。行政側からみれば、住民のニーズ自体を政策的な意思決定プロセスで活かせるかたちで把握していないことも指摘できよう。

顧客を対象とした大規模なアンケート調査と「キー・パーソン」によるインタビューや特に当該分野に関心をもっている顧客を集めたフォーカス・グループなどを通じて行う。「キー・パーソン」は、顧客のなかでも、戦略策定のために、有益な情報を提供してくれる人たちである。これら二階層から得られる情報を構造化しながら、組織にとってのニーズ見通し、つまりどのようなニーズが伸びていくのか、どのようなニーズが減少していくのか明らかになる。

ライバル分析は供給側の分析であり、現在の競争相手、潜在的な競争相手、現在の協力相手、潜在的な協力相手、新規参入者、市場からの撤退者などを特定し、これらの行動を分析し、自らの組織の方針に役立てる。

ぼしているので、少子高齢化の進行などは SWOT 分析のフォームに記入しないほうが適当である。
## 3 ．2．2 自治体の市場分析

しかしながら、自治体の市場分析には、企業にないアプローチが不可欠である。それは、SWOT 分析を行ううえでの組織の内と外の境界が、自治体の場合二つあるからである。公共サービスのニーズからみると、(1)°○市、(2)市役所・の二つの境界がありうる（図1-4）。公共サービスを供給側からみると、(1)°○市役所、(2)協働の主体としてのNPOなど・があるのである。組織の境界は、行政区域としての○○市に置かなければならないし、個々のサービスについても行政サービスではなくて協働を含めた公共サービスに置かなければ、使えるSWOT分析にならないのである。

まず、ニーズ分析からみれば、(1)市民が受ける公共サービスに対するニーズ、(2)他の地域（他市の市民・法人など）が○○市に対して期待する役割－の二つを明確に区分しておく必要がある。前者は、企業の場合、自社に財・サービスに対するニーズをみるが、これと同様の視点である。後者は、市役所だけではなく、行政区域をひとつの団体とみて他の地域に果たすべき役割（他地域からのニーズ）を明確に認識する必要がある。自治体（行政全般）で独自に設定が必要な視点である。後者としては、都市全体で担っている機能などがあり、国際観光都市・環日本海拠点都市・地場産業の産地などがよく例示される。行政・産業界・地域などが幅広い地域の主体によるシェアード・アウトカムの観点が協調される。

供給側の分析からは、ライバル分析として、「市の果たすべき役割」では、「都市間競争分析」の視点が、「公共サービスに対する市民のニーズ」では、「パートナー」の視点が強調される。前者は、都市の成長戦略を考えれば、都市の間での競合と協調が都市機能を巡って行われる。後者では、公共サービスの担い手は行政にとどまらず「パートナー」たるNPO、ソーシャル・ベンチャー、地域、地場の企業などとの協働が重要である。なぜなら、公共サービスの受け手からみれば、その担い手は「良いサービス」を提供してくれれば十分であり、供給主体が誰であるかは二義的と考えられるためである。行政はこれらパートナーとの関係でも比較優位にある役割を中心に担う。

図3 - 3 自治体の市場分析
<ニーズ分析の手順>

戦略マネジメントの適用では、市民ニーズの分布や増減の把握が重要であり、そのためのニーズ把握の方法論が不可欠である。

(1). 個別ニーズの抽出：「キー・パーソン」に対するインタビューや当該分野に高い関心をもつステイクホルダーによるグループ・インタビューをつうじて個々のニーズについての項目だしをする。

(2). アンケート調査によるニーズの把握：ニーズの抽出をもとに、クライアントに対するアンケート調査を実施する。当該分野の「重要度」「満足度」の二つの観点でのアンケートを行うことが多い。

(3). 個別分野の政策目標：個々の政策分野に対する政策目標や目標値の具体化とステイクホルダー間でのシェアード・アウトカムの議論を進める。行政側はこのプロセスをへて施策展開を行う。

ニーズの特定化と計測のプロセスで「マーケティング手法」が活用される。日本における先進事例としては、青森県の政策マーケティング・システムがある $ ^{16} $ 。

しかしながら、マーケティング手法を活用する際、下記の二つの点に留意する必要があろう。第一は、アンケート調査を通じて得られたCS調査結果は、必ずしもニーズの分布を示しているわけではないことである。通常のアンケート調査では、より多くの市民の生活に密着した領域、たとえば教育・福祉・環境などで他の分野よりも高い関心を示すことが多い。また同じ福祉でも、対象者が少ない領域（たとえば障害者福祉など）は、結果として少数の市民の関心しか得られないことも少なくない。つまり、一時点のアンケート調査をもって市民の選好度とみるには無理がある。

第二に、市民は直接受益者となる公共サービスにより高い関心を示し、市の果たすべき役割については関心度が薄くなる傾向がある。このため、二つのニーズの把握を試みても結果として後者のニーズはアンケート調査からは良い結果は得られないことがある。このような場合、アンケート調査ではなく、有識者やキー・パーソンからのヒアリングなどに基づき行政側でニーズを設定する必要がある。

#### 3 \.2\.3 内部要因分析

内部要因分析は、組織の「比較優位（強み）」「比較劣位（弱み）」を明示することである。具体的には、つぎのような観点から分析する。

(1). 人的資源：組織が雇用する職員の数、資格、特殊技能、交渉力、リーダーの資質（を持つ人材の数）その他の人的能力

(2).物的資源：組織が所有する施設や設備
(3). 財務資源：財政的な余力や資金の利用可能性

(4). 情報的資源：自組織が保有する情報的資源で将来及び現在の収益や成長につながるもの。のれんやイメージなどが代表例である。

(5). 内部マネジメント情報：これは、現時点の戦略とパフォーマンス情報であるが、次項で詳述する。

内部要因分析は、経営資源ごとに強み・弱みをみていく。人的資源・財務的資源・物的資源・情報的資源のほか、特筆すべき経営資源があれば明記する。その際、あくまで記述は近隣自治体、類似規模団体、民間団体などとの比較が基本である $ ^{17} $ 。

## 3 ．2．4 内部マネジメント情報

内部要因分析でもっとも重要なのは、都市・自治体の機能やサービスについての現状把握である。これは、行政評価情報と置き換えて考えても間違いではない。その第一は、施策・事務事業レベルのマネジメント情報をまとめること（業務棚卸し）である。この点では、先進事例として神奈川県逗子市の戦略計画ワークシートが参考になる。自治体の事務事業であれば、事務事業の括り（ここでは小施策とする） $ ^{18} $ を作成することが先決である。自治体の事務事業は、(1)予算事項上の事務事業、(2)実施計画上の事務事業、さらには(3)職務規定上の活動（事実上の事務事業）があり、これを統合した事務事業の括りを作成することが必要である。

事務事業の括りの考え方は、サービス・フローで捉えるとわかりやすい。公共サービスの単位で一括りとし、サービスの顧客別（市民・内部の職員・議会・公益）にわけていくのである。後者の顧客による類別は、施策の目標・指標を考える際に非常に役立つ。その際、逗子市で使われた「戦略計画ワークシート」では、都市整備部の例を雛形にしたマニュアルが示されている。

これは、小施策（事務事業の括り）ごとのミッション（使命）逗子市の内部要因（SW）分析、顧客の設定、顧客のニーズ把握、目標の設定へといたる一連のワークシートの抜粋である。このような作業をつうじて、すべての小施策単位で、課題、ニーズ分析、目標の設定がなされていく。ボトムアップでの戦略計画の基礎作業はこのような緻密な論理構成をもとに進められる。ポイントは、施策・事業レベルの一連のマネジメント情報の整理である。個々の公共サービス分野ごとの SW を整理し、課題から成果目標を設定すると同時に現状のコスト情報を事務事業の括りごとに集計する。コスト・成果を一覧できるデータベースづくりなのである。

事務事業の括りをもとに、施策レベルでの経営情報を集約する。これは、海外の先進事例では半ば常識となっている業績に基づく施策予算(Performance-based Program Budgets)への展開である。個々の施策体系に予算・決算情報を集計し、施策目標と目標値を設定す
る。

表 3 - 1 戦略計画ワークシート（抜粋）

事務・事業の括り	使命	○○市の強み	○○市の弱み
道路	・市を管理するすべての道路を歩道は歩きやすく、車道は安全で快適に走行できる道作りをする。	・市制施行当初より、市内の道路整備率100%完備。	・市道の約○％が4％未満の狭い道・歩道のある道路のうち約○％がバリアフリーになっていない
市街地整備	・豊かな自然を活かしつつ、町並みが調和し、市民が愛着を持ち、外来者に誇ることのできる街づくりをする。	・他市に比較して高い緑被率で約○％を確保。・駅前広場の完成	・1～2階の低い老朽木造建物が○％を占めている。・商店街経営者に高齢化が進んでいる。
公営住宅

（備考）逗子市資料による。

### 3.3 自治体版 SWOT 分析

このような視点を明確にするための自治体版 SWOT のフォームは、つぎのようになろう。図3－4は、外部環境分析を単純化しニーズ分析から表示し、ニーズ自体の増加・減少に着目して優先順位づけを行っている。つまり、ニーズの大きさではなく、増減を基準とすることである。市民のニーズや市の役割が増大している分野は、比較優位・劣位に関わらず強化する必要があり、比較優位分野は成長戦略を、比較劣位分野は改善戦略を採用する。逆に、市民のニーズや市の役割が減少している分野は、比較優位・劣位に関わらず縮小することが求められ、比較優位分野は回避戦略を、比較劣位分野は撤退戦略を採用する。

その際、現時点の戦略・マネジメント情報は、外部環境・内部要因分析の基礎情報になり、SWOT 分析のフォームそのものには表記されない。つまり、内部要因分析によって示される現時点の経営資源（人的資源・財務的資源・物的資源・情報的資源）を活用して現時点の戦略に沿って現在の行政パフォーマンス（3E）が測定される。行政評価で重視されるロジック・モデル（外部環境分析におけるニーズ分析は、現在の公共サービスのパフォーマンス（ベンチマーク型指標）が市民ニーズに反映されるはずである。

つぎに、ライバル分析であるパートナーを内部要因分析に明示する。○○市の行政区域での都市・地域マネジメントが基本となるので、NPOや地域の力も○市の内部要素として捉え分析する。パートナーについても、近隣自治体・類似団体等との比較からみた強み・