Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
ている。

ヨーロッパ各国を中心に詳細な分析を行ったものに、Dafflon（2002）、Concil of Europe（2002）による研究がある。Dafflon（2002）では、各国によって異なる地方財政活動の定義を念頭においた上で、欧州10ヶ国の地方政府における均衡予算、債務管理のあり方が論じられており、Concil of Europe（2002）では欧州27カ国の地方財政運営の動向についてアンケートに基づいた分析が行われている。

以下ではこれらの先行的な調査研究を基本として、個別各国の状況を踏まえながら、地方債管理からみる諸外国の地方財政規律の動向について整理を行なう。

## 2 地方債管理の国際類型

## （１）地方債管理の４つの類型

諸外国の地方債の管理の方法は、Ter-Minassian (1997)による、(1)中央政府統制型、(2)一元的市場規律型、(3)中央・地方政府の協調型、(4)ルール規制型の4類型の分類が一般的である（図表Ⅰ-1参照）。

(1) 中央政府統制型は、中央政府が地方政府の借入に対して直接的な統制権限を有しており、地方政府の毎年の借入上限を決定したり、中央政府が借入を許可する形式である。中央政府が一元的に借入れし、それを地方政府に交付するという方法もある。現在の日本、英国、ギリシャ、アイルランド等がこの類型に含まれる。

(2) 一元的市場規律型は、地方政府の借入はもっぱら市場に依存し、市場における格付けや評価、リスクプレミアムにより発行条件、借り入れ条件が決定され、これが地方財政府の財政運営の規律付けとなる。中央政府による借入上限等の制限や監督が全く行われない形態であり、カナダ、フランス等がこれにあたる。

(3) 中央・地方政府の協調型は、中央政府と地方政府が交渉に基づいて借入総額及び個別自治体の内訳等について決定する方法である。オーストラリアやドイツ等がこれにあたるとされる。

(4) ルール規制型は、債務残高の上限規制、歳入等に占める元利償還比率による新規発行の許可、マクロ経済全体に悪影響を及ぼす借入（外債等）の制限、借入の使途をインフラ整備等投資的経費に限定するゴールデンルール（我が国における建設国債の原則に近似する）等の設置とそれによる規制をいう。米国、スイス等がこれにあたるとされている。

この類型により、世界 53 ヶ国の地方債管理のあり方を整理したものが図表 I-2 である。 $ ^{3} $ なお、実際には、ほとんどの国はこれら 4 つの方法を組み合わせて地方債管理を行
っており、ここでの整理はあくまでも各国における相対的に優勢な方法に着眼したものと捉えるべきである。

図表Ⅰ - 1 地方債管理の類型

類型	概要	特徴
(1)中央政府統制型	·中央政府が地方政府の借入に対して直接的な統制権限を有しており、地方政府の毎年の借入上限を決定したり、中央政府が借入を許可する形式。	·マクロ経済管理の視点から、外債発行等については中央統制の意義がある。
·ただし、地方分権が進展するなかで、地方の意思決定を阻害する面があることから必ずしも望ましくない方法と考えられている。
(2)一元的市場規律型	·地方政府の借入はもっぱら市場に依存し、市場における格付けや評価、リスクプレミアムにより借入条件が決定され、これが地方政府の財政運営の規律付けとなる。中央政府からの借入上限等の制限や監督は行われない。	·市場原理に基づいて地方政府が財政運営を行なうものであり、財政規律が働きやすい望ましい形態といえる。
·ただし、十分な市場規律が働くためにはいくつかの前提条件が整備されていることが必要である。
(3)協調型	·中央政府と地方政府が交渉に基づいて借入総額及び個別自治体の内訳等について決定する方法。	·(1)(2)の短所を補う方法として、中央-地方の双方向の協議が行われる意味でも望ましい形態といえる。
·ただし、地方政府の立場が弱い場合には、実質的に中央政府規制型に近いかたちでの運用となる。
(4)ルール型	·あらかじめ定められたルールに則って地方債管理を行なう方法。債務残高の上限規制、歳入等に占める元利償還比率による新規発行の許可、マクロ経済全体に悪影響を及ぼす借入（外債等）の制限、借入の使途をインフラ整備等投資的経費に限定するゴールデンルール等があげられる。	·あらかじめ定められたルールによる運用であり、透明性が高く、市場からの信認も受けやすい。
·ルールの多くは州政府等が自ら定める。ルールの策定が中央政府主導型の場合は、中央政府規制型に近いかたちとなる。

出所）Ter-Minassian/IMF (1997)
図表Ⅰ - 2 各国の地方財政規律の動向（先進国のみを抜粋）

市場規律型	協調コントロール型	中央政府管理型	ルール型	起債禁止	概要
海外	国内	海外	国内	海外	国内	海外	国内	海外	国内
日本	○	○	総務省が地方債の監督、統制を行なう。
イギリス	○	○	内債については、発行可能額を政府が毎年許可する。中央銀行からの借り入れは認められず、期間や約束手形等様々な観点から制限が課されることもある。外債発行には財務省(Treasury)の同意が必要(実際はEU施策関連以外での外債はほとんどない)。
フランス	○	○	歴史的に地方自治体の赤字規模は小さい。地方分権法(Decentralization Law)の成立に伴い、地方政府は内債の発行が自由になった。
ドイツ	○	○	地方債の引き受け可能な条件について、予算関連法(Budget laws)に明記されている。中央政府が州の債務返還に補助を与えるため市場による規律の程度は弱められている。
イタリア	○	○	法律により起債が制限されている。地方自治体の自主財源の25%を超えての債務負担は認められない。地方自治体は経常経費を補填するための起債はできない。外債は不許可。
米国	○	○	全ての州と地方自治体は均衡財政を要請されており、起債抑制を課すことは多くの場合制限されている。事実上市場が重要な規律の役割を果たしている。
カナダ	○	○	州は制限なく自由に内債、外債の起債が可能である。州の借入水準については、市場が非常に重要な規律の役割を果たす。反面、地方自治体の債券発行には州から厳しい制限が課される。
スウェーデン	○	○	内債については、(1)不動産を担保にできない、(2)原則的には起債は投資目的に限るという2つの制限が課されているのみである。実際にはキャッシュフロ-不足額を補うための一時的な借入が可能である。外債には追加的な制限はない。
オーストラリア	○	○	国家公債協議会(National Loan Council)での中央政府と州との協議において上限が設定される。上限は柔軟に運用されており市場規律が借入の最終決定に主要な役割を果たす。
オーストリア	○	○	州は起債が可能な目的について規定している。短期借入と公債企業債を除いては、地方自治体は各州の監督機関の許可を得なければならない。起債は投資目的である必要がある。外債には財務省(Ministry of Finance)の許可が必要である。
ベルギー	○	○	1989年に相当な分権化が行なわれた。移行期間中は高等財務協議会(High Finance Council)が監督にあたり、協議会が中央政府と地方自治体との負債分担の計画を策定した。中央政府、州・地方自治体による同意された約束を達成するため、協議会は起債制限の提案を行なうことができる。
デンマーク	○	○	中央政府と地方自治体が双方向的な審議を行い、起債の上限を設定する。自治体は特定の投資(水道、電気、都市再生等)に限り内務省(Ministry of Interior)の許可なしで起債が可能である。外債発行は限定的に認められている。
フィンランド	○	○	内債、外債ともに行政、立法による制限はない。市場が重要な規律となっている。
ギリシャ	○	○	行政による統制の結果、地方自治体の債務額は非常に小さい。一般的に起債は投資事業と関連付けられている。地方自治体における外債発行の例はない。
アイルランド	○	○	地方自治体発行の内債は全て環境大臣(Minister of the Environment)の許可が必要である。期間と条件について指定を受けることも多い。外債発行の例はない。
オランダ	○	○	地方自治法(Municipalities Act)によって財政均衡が定められている。外貨での債務は認められない。
ノルウェー	○	○	内債は全て当局の許可が必要。財務省(Ministry of Finance)の許可がある場合を除き、外債は認められない。ノルウェークローナでの調達は許可される。
ポルトガル	○	○	制限なしに自由に地方債発行が可能である。借入証明書の発行は財務省(Ministry of Finance)が許可するが、制限を課した例はほとんどない。中長期の借入は投資目的であるか、財政難を軽減するためであればよい。一定の利息が生じる投資にはいくつか制限がある。
スペイン	○	○	一般的には内債発行に財務省(Ministry of Finance)の許可が必要であるが、いくつか例外(Autonomous Communities 圈内の自治体の場合等)がある。長期的な借入は投資目的に制限されるのが一般的である。外債には財務省の許可が必要である。
スイス	○	○	通常州・地方自治体の公債は投資ニーズとリンクしている。州での債券発行は法律の制限を受け、均衡財政(利払い、負債償却を含む)が求められる。

注）表記は原文のまま（日本では外債の発行は禁止されていない）

出所）Ter-minassian/IMF(1997)
## （２）中央政府統制型の地方債管理

## (i)「中央政府統制型」規制の概要

中央政府による地方政府の借入の統制は、主に単一型国家において見られる類型といえる。また、金融市場が未整備であったり、分権化が十分に進んでいないような途上国では、中央政府の強力な統制が行われているケースが多い。

先進国では英国、日本等があげられる。英国は地方債管理においても強力な中央集権であったが、近年、地方自治体の自己責任による借入、自己規律を重視する方向で制度改正が行われている。

## (ii)「中央政府統制型」の意義と課題

地方の借入に対する中央政府の統制は、地方分権の進展や金融市場へのアクセス改善に伴って段階的に解消されるべきという考え方が専門家の間では一般的である。

他方、マクロ的な財政運営上の理由から中央統制にも一定の意義があることが指摘されている。Ter-minassian (1997)は、中央政府による統制の意義として、

(1)外債発行がマクロ経済政策と密接に関係を持っており、中央政府の責任による管理が必要である

(2)外債発行の場合に個別に小ロットの発行を行なうよりも中央政府のコーディネートによる共同発行が望ましい

(3)一部の団体の格付け悪化が他の団体に影響する懸念があり、これを中央政府の保証等により解消する意義がある

(4)外国人投資家は地方債の購入に関して中央政府の保証を強く要求する傾向が強いといった点をあげている。

しかしながら、国内市場に関しては、投資の意思決定を現場により近いところで行なうことが重要であること、中央政府の保証に頼った安易な資金調達を防ぐ必要があること等に鑑みると、市場メカニズムによる規律やルールによる規律のしくみが確立され、地方政府の財政運営能力が高まれば、中央政府はその役割を縮小していくことが必要であろう。

## （３）市場規律型の地方債管理

## (i)「市場規律型」の概要

一般に、地方分権の進展とともに地方政府の行財政運営に対する中央政府の関与は弱まっていくべきと考えられる。実際に地方分権の進んでいる国々を見ると中央政府の統制が弱く、代わりに市場メカニズムが地方財政の規律として大きな役割を果たしている。

カナダやスウェーデン、フィンランド等は、こうした市場メカニズムによる規律が支配的な国と考えられている。また、米国も事実上市場が重要な財政規律の役割を果たしている。例えば、カナダでは、州政府の借入れに関しての制約はなく中央政府の
統制を受けることはない。州政府の借入能力、返済能力は、金融市場あるいは主要な格付け機関によって監視されている。

(ii)「市場規律型」の前提条件

市場規律が十分に機能するには、以下のとおり、いくつかの前提条件が必要であることが指摘されている。

(1)借り手の負債や返済能力に関する十分な情報公開が行われていること

(2)市場が完全に開放されており、金融機関に対するポートフォリオ規制（国債・地方債の保有割当等）が行われていないこと

(3)借り手が債務不履行に陥った場合に貸し手を救済しないという政府のコミットメントが信頼できること

(4)借り手は新規借入れが不可能となる前に市場のシグナル（格付けの悪化等）にあわせて俊敏に政策決定を行なうことができること

以上の４点が求められる基本的な要件と考えられている。

市場メカニズムにより、財政が規律されているとみられる米国やカナダでは、これらの4条件がほぼ整備されている。(1)に関しては、企業会計基準に準拠した発生主義による財務情報の公開が行われており、米国に関してはMSRB（Municipal Securities Rulemaking Board：地方債規則制定委員会）やGFOA（Government Financial Officers Association：政府財務担当者協会）による情報公開のガイドラインが定められる等、透明性の高い情報公開が行われている。また、(2)についても、地方債市場が確立されており、金融機関は規制をうけることなく地方債の引き受け、流通を行っている。(3)については、連邦政府は州政府が債務不履行に陥った場合でも救济を行うことはないことが明確に定められている。(4)についても、首長や自治体財務担当者は格付け機関によるレーティングを強く意識した行動をとることが一般的となっている。

他方、市場規律型として分類される国の中には、これらの要件を十分に満たしていない場合もある。例えば、(3)については救済措置が厳格に禁止されている国は少数であり、スウェーデンやフランスにおいても、中央政府による地方政府の救済措置が過去に発動されたことがある。

(4)についても、政策責任者が短期間で交代する場合には、任期中のプロジェクト完成等に偏った近視眼的な行動をとるために、格付けの低下等を見過ごしがちであることが指摘されている。比較的透明性の高い地方債市場をもつカナダにおいても、1990年代前半までは格付けの低下やリスク・プレミアムの増加にもかかわらず地方政府の債務残高が急速に増大した経験があり、地方政府の借入れに対する市場規律が有効に働かなかったという経験がある。

市場メカニズムによる財政規律は透明性が高く有効な方法であるが、現実的には各国ごとに異なる社会経済状況、政治状況のために、市場規律を有効に機能させるだけの十分な環境を整えることは必ずしも容易ではない。
## （４）協調型、ルール型による地方債管理

地方政府の財政規律を確保するにあたっては、中央政府統制型は必ずしも望ましい方法とはいえないが、一方でもっぱら市場メカニズムのみで規律を働かせるには、各国の政治構造や社会経済環境がその前提となる諸条件の成立を妨げている状況で、十分な機能を期待することが難しい。

こうしたなかで中央・地方の協調・交渉、あるいはルールの適用により、他の方法を補完することが必要となってくる。

## (i)「協調型規制」の特徴

協調型規制は、中央政府と地方政府が協調することにより起債上限等を確定していく方法である。オーストラリアでは、政府の借入は連邦と州の間で調整され決定される（国家公債協議会（National Loan council）における公式の協議が行われる）。ここでは各州・地域の財政状況、インフラ整備の水準と必要性、マクロ経済状況等が考慮される。

協調型規制は中央政府と地方政府が相互の情報を共有し、対話を促進するという面で有効な方法であり、中央政府統制型と比べても、地方政府にとっては納得性の高い方法といえる。

しかしながら、中央政府と地方政府の交渉が政治的要因により長引く状況が多く見られることなどが弊害として指摘される。また政府のいずれかの立場が弱い場合には“協調型”規制は有効に機能しない。地方政府の立場が弱ければ事実上の中央統制型となるし、逆の場合は地方における負債の増大を防ぐことは困難になる。

## (ii)「ルール型規制」の特徴

連邦制・単一国家に関わらず地方政府の借入れに対して憲法あるいは法律などにより一定のルールが規定されているケースは多く見られる。負債の絶対額に対して制限を課しているケースや借入れを特定の目的に限定しているケース、新規借入れを歳入等に占める元利償還比率により制限するケースなどがよくみられるルールである。

ルール型規制の特徴は、透明性が高く公正性も確保されるという点にあり、国と地方の駆け引きを避けることができるというメリットもある。一方で抜け道を見つけ行動しようとする地方政府の出現がデメリットとして考えられる。例えば、経常支出と投資支出の分類をあいまいなものにして均衡予算を達成しようとする行動や、簿外取引として扱うことのできる行政体や関連企業を創設するような行動がそれに当たる。

ルール型規制を有効に機能させるためには、公的団体における明確で統一的な会計基準の整備と、簿外取引の厳格な制限（できれば撤廃）が実現されないといけない。あらゆるレベルの公的団体が行う全ての支出に関して、信頼に足るデータを供給できるような情報システムの確立も必要である。また自治体が簿外取引を行えるような外部団体を創設する余地をできるだけ縮減するための民営化などの政策も必要となる。
## 3 主要国の地方財政の状況

## （１）債務残高の各国比較

以下では主要先進国について、地方財政構造の特徴と地方債管理のあり方についてより詳しくみていく。先進主要国（G7 + スウェーデン）の中央・地方政府別の債務残高の対 GDP 比を比較したものが図表 I - 3 である。

我が国は、中央政府の債務残高が対 GDP 比 100% を超えており、地方政府においても 4 割に迫る比率となっており、先進国中最も債務残高が大きくなっている。カナダについても地方政府の債務残高が 90 年代前半にかけて急増し、2002 年現在対 GDP 比 5 割を超えている。同国では 90 年代以降各州で財政均衡ルールなどが定められ、財政状況の改善が目指されている。

図表 I-3 主要国の中央・地方政府別の債務残高対 GDP 比

資料)財務省「わが国の財政事情について」(日本)、Sachverstandigenrat ホームページ(ドイツ)、DGCL“Les Collectivités locales en chiffres”（フランス）、US Census Bureau“Stastical Abstract of the United States”（アメリカ）、SCB“Statistics Sweden”（スウェーデン）、他はIMF "Government Finance Statistics"
## （２）財政収支の各国比較

一般政府（国、地方、社会補償基金）の財政収支を見たものが図表Ⅰ-4である。

近年、多くの先進諸国では財政収支は悪化の傾向にあるが、とりわけ日本の財政収支の悪化は著しい。地方政府においても日本をはじめドイツ、イタリア、スウェーデン、アメリカで赤字が計上されている。一方で、イギリス、フランス、カナダでは地方政府において財政黒字となっている。特にカナダについては90年代前半に債務が増大したが、その後各州で財政改善の取組が進められ、現状では黒字に転じている。

図表 I-4 主要国の一般政府財政収支対 GDP 比

資料）財務省ホームページ（日本）Sachverstandigenrat ホームページ（ドイツ）DGCL“Les Collectivités locales en chiffres”（フランス）US Census Bureau“Stastical Abstract of the United States”（アメリカ）SCB Statistics Sweden”（スウェーデン）他はIMF Government Finance Statistics"
## 4 主要国の地方債発行状況と地方債制度

## （１）地方債の発行状況と発行範囲

地方債の発行規模は、多くの国で1～1.5割程度の水準となっており、日本もこの範囲である。地方の財政規模の小さい英国では、およそ3%程度と低くなっている。

また起債の範囲は、資本勘定、投資支出に限られるところがほとんどである。ただし、スウェーデン、ドイツ等では、状況に応じて赤字地方債の発行が認められている。

図表 I-5 地方債の発行状況と発行範囲

国 名	地方債の発行状況	地方債の発行範囲
日本	·地方債発行規模は地方歳入の13%程度。都道府県15%、市町村12%程度となっている(2002年)。	·原則として建設事業費等に限定されるが、状況により経常費のための発行も行われる。
イギリス	·地方債発行規模は地方歳入の3%程度と低い。地方団体の財政規模が小さいこともあり、資本支出の財源としてはおよそ3割を占める(2000年)。	·資本支出に限定されている(ただし短期借入は除く)。
フランス	·地方債発行規模は地方政府歳入の1割程度。州、県、市町村のいずれも同程度の発行水準となっている。地方債の発行は資本支出のみでしかできないが、資本支出に占める割合は3割程度(2002年前後)。	·資本勘定における発行に限定される。利払い費の計上も義務付けられている。
スウェーデン	·地方債発行規模は地方歳入の10%程度(2002年前後)。	·原則として資本支出に限定される。ただし状況によっては赤字地方債の発行も可能。
ドイツ	·地方債発行規模は地方歳入の15%程度。州18%、市町村6%程度と、州の割合が高くなっている(2000年前後)。	·(州債)原則として資本勘定(投資支出)に限定される。経済財政状況によっては赤字地方債の発行も可能·(市町村債)投資支出に限定。財源手当の手段が他にない場合に限り起債が可能。
アメリカ	·地方債発行規模は地方歳入の13%程度(2000年前後)。	·連邦による規制はとくにない。·一般財源債については州法によって社会資本整備に限定している州もあり。
カナダ	·地方債発行規模は地方歳入の13%程度。州の借入高は地方自治体の借入高の10倍程度で地方債発行の主体は州債(2002年前後)。	·(州債)連邦による規制はとくにない。州により起債のルールが定められている。·(自治体債)州により起債範囲が定められ、管理を受けるケースが多い。
## （２）地方債発行に関する国の関与と諸ルール

主要国の地方債発行に関する国の関与、破産等に関するルール等は図表Ⅰ-6のように整理される。

図表 I-6 主要国の地方債発行に関する中央政府関与・発行に関するルール

国 名	地方債発行に関する中央政府の関与	地方債発行に関するルール	財政危機自治体に対する国の支援	地方政府破産に関するルール
日本	・国による起債許可制がとられている(平成18年度からは協議制に移行)。	・起債制限比率が一定割合を超えると地方債の発行が制限される。	・地方財政再建制度による国による再建支援制度がある。	・定められていない(公社・第3セクター等で特定調停制度が使われている)。
イギリス	・国による許可制度がとられている(ただし2004年自治法により許可制度の緩和の方向がある)。	・債務残高上限規制、債務返済準備金の積立義務、記載上限規制、資本支出財源への限定等の規制がある。	・財政危機への予防措置は左記の数多くのメニューによってはかられている。	・定められていない。
フランス	・国の関与は大幅に削減されている(事前許可制は1982年に廃止、地方長官による監督も事後的監督に改正されている)。	・予算の実質均衡原則、公債費の予算計上、資本支出財源への限定等が定められている。	・財政困難自治体に対する特別助成金制度(総額で年260万ユーロ程度に過ぎないため非常に限定的)。	・定められていない。
スウェーデン	・国の関与は特にない。	・予算の均衡原則、資本支出への限定等のルールはあるが規制は比較的緩やか。	・財政困難自治体に対してケースに応じた支援が行われる場合がある。	・定められていない。
ドイツ	・連邦の関与はない。市町村に対しては州が発行総額を包括的に許可している。	・州債については特にルールは定められていない。市町村債については州が起債許可にあたり歳出の削減等の条件を付与するケースがある。	・原則として州は自己責任による財政運営が必要であるが、連邦補充交付金(財政再建特別補充交付金)が交付されるケースがある。・地方自治体についても州からの支援が行われるケースがある。	・定められていない。
アメリカ	・州に対する連邦の関与はない。地方自治体に対しては州の関与がある場合がある。	・一般財源債については州法により、発行額上限規制、地方議会の議決・住民投票の義務付け、発行利率上限規制等の規制が設けられているケースが多い。レベニュー債については一般財源債のような制限は原則としてない。	・連邦の州に対する支援措置は原則として行われない。地方自治体に対しては州が独自に支援を行うケースがある。	・破産法の適用がある。(Ch.9)
カナダ	・連邦の関与はない。地方自治体に対しては州の許可が必要な場合が多い。	・州は起債に関する規制(上限規制等)は原則として持たない。財政均衡等に関するルールについて90年代半ば以降各州が導入。市町村に対しては州が上限規制のルールを設けているケースが多い。	・州に対する支援措置はない。地方自治体に対しては州が独自に支援制度等を定めている。	・定められていない。
なお、地方債発行に関する諸ルールについては、財政危機に陥った場合の支援ルール、破産に関するルール等の設定も重要と考えられる。多くの国では財政危機に陥った場合の支援ルールがなんらかの形で定められているが、アメリカのように破産に関するルールを定めているケースもある。破産が起きないよう事前措置を講ずる方法は広くとられているが、財政破綻に陥った場合の債務処理スキーム等を明確に定めた、破産に関するルールが設定されている点で特徴がある。

## （３）地方債の発行方法と引受機関

地方債の発行方法は、政府資金がほとんどすべてを占める英国、金融機関からの直接借入の割合が高いフランス、スウェーデン、ドイツ等の欧州各国、市場公募債が主体となっている米国、カナダ、等に大きく分けることができる。我が国は、民間資金も一定程度導入されているが、政府資金の割合が3割程度と依然として高く、また、政府系金融機関（公営企業金融公庫）による引受けが1割程度あり、英国とその他ヨーロッパ各国の状況の半ばに位置付けられるといえよう。

直接借入を行なう金融機関についても、その資金調達方法は国によって違いが見られる。我が国では民間金融機関の資金調達は預金であるが、ドイツの抵当銀行グループ、スウェーデンの地方金融公社（いずれも主要な貸付機関）は債券発行による市場からの資金調達を行っていて、実質的な共同発行機関となっている。フランスの Dexia Credit Local も資金調達の方法を市場からの調達にシフトさせている。

図表 I-7 主要国の地方債発行方法の分類

国 名	政府資金	民間資金
市場公募債	金融機関からの借入
日本	◎	○	◎
イギリス	◎	-	△
フランス	-	○	◎
スウェーデン	-	○	◎
ドイツ	-	○	◎
アメリカ	-	◎	△
カナダ	-	◎	△

◎・・・当該国の主要な資金調達方法（調達総額のうち5割以上を占める）

○・・・一定の割合がある資金調達方法（同10％前後を占める）

△・・・割合の低い調達方法（同5%程度かそれ未満にとどまる）

-・・・調達が行われていないか、割合が極めて低い（同1%程度かそれ未満）調達方法
図表 I-8 地方債の発行方法と引受機関

国 名	地方債の発行方法	地方債の引受機関
日本	·公営企業金融公庫融資を含めた政府資金がおよそ4割程度を占める。
·市場公募債が18%程度、残りが金融機関からの直接借入となっている(証書方式による借入がほとんどである)(2002年時点)。	·民間資金については、直接借入を行なう金融機関は地銀、第二地銀、信金等の指定金融機関。
イギリス	·ほぼ9割が政府資金で、民間資金はほとんどない。
·債券発行は債務残高のわずか2%にとどまる(1999年時点)。	·政府資金は公共事業融資委員会からの借入というかたちで行われる。
フランス	·民間金融機関からの直接借入が大半でほぼ9割を占める。政府資金は現状ではほとんど入っていない。
·市場公募は州、大都市に限られる。州レベルで15%程度、県、市町村では5%未満(1998年)。	·80年代以降政府系金融機関の民営化により、Dexia、Credit Agricol等の民間金融機関が地方団体への融資の大半を行っている。
スウェーデン	·市場公募債の発行は15%程度(うち半分は外債発行)。それ以外は金融機関からの直接借入。	·直接借入を行っている金融機関のうち、市町村が共同で出資するスウェーデン地方金融公社からの借入の割合が高い。
ドイツ	·金融機関からの直接借入が大半でほぼ9割を占める。
·市場公募は州、大都市に限られ、証券発行の割合は州レベルで18%、市町村では1%程度。大半が証書形式の発行(1998年時点)。	·貯蓄銀行グループ、抵当銀行グループが主要な融資機関となっている。
アメリカ	·市場公募による調達が大半で、証券形式による発行が基本。	·一般財源債については競争入札方式、レベニュー債については協議引受方式が行われるケースが多い。
·地域によっては地方債銀行(ポンドバンク) $ ^{4} $ が設立されており、市町村に対する貸付を行っている。
カナダ	·市場公募による調達が大半で、証券形式による発行が基本。	·州によってはポンドバンクが設立されており、市町村に対する貸付を行なう共同発行機関の役割を果たしている。
## （２）地方政府の破産に関する制度

地方政府の破産に関するルールは、米国における自治体破産法が代表的なものである。また Council of Europe (2002)では、5ヶ国において地方団体の破産が法律的に認められているという回答がなされている（図表Ⅰ-9参照）。ただしヨーロッパの5ヶ国のうち、具体的な破産手続きまでが定められている国は2ヶ国にとどまっているという状況である。

中央政府の救済措置については、モラル・ハザードを惹き起こすことから特に財政的支援については行なわない方向が望ましいとされる。財政的支援を行なう場合でも、無尽蔵な支援を避ける意味でも破産ルール等が定められていることが必要と考えられるが、実際には地方政府の破産ルールや破産の手続きを定めている国は少数である。

図表 I-9 地方団体の破産制度

地方団体の破産は法律的に認められているか（ヨーロッパ諸国）

A.地方団体の破産が法律的に認められている	5 ヶ国
B.地方団体の破産は法律的に認められてない	22 ヶ国
小計	27 ヶ国

出所）Council of Europe(2002), "Recovery of Local and Regional Authorities in Financial Difficulties"

以下の節では、先進主要国（日本、アメリカ、フランス、スウェーデン、カナダ）の地方債制度について、個別に事例を取り上げる。

## I I 日本の地方債制度

## 1 地方債許可制度

## （１）制度の概要

この節では、日本の地方債制度について、概観しよう。我が国において、地方債は、使途を特定した地方自治体の借金であるが、原則的に地方自治体は自由に発行できない。地方債を起債する際に、地方自治体は総務大臣または都道府県知事の許可を受けなければならない、という制度（地方債許可制度）がある。2006年度からは、地方債協議制度が導入されたが、一定の条件を満たさない自治体に引き続き地方債許可制が適用されることとなっている。起債許可は総務省が事実上統制している。

また、地方債を発行できる地方自治体は、国の法律である地方自治法と地方財政法により規定されている。その中で、起債が制限される地方自治体が、次のように予め規定されている。すなわち、実質収支赤字が標準財政規模に対する比率が一定水準（都道府県5%、市町村20%）以上となる自治体は、地方財政再建促進特別措置法（後述）の規定により財政再建を行う場合でなければ、建設事業のための起債ができない。 $ ^{5} $ の他に、地方債の元
利金の払込みに延滞がある団体や、地方税の現年分の徴収率が90%未満の団体や、普通税の税率が国の法律である地方税法で定めた標準税率未満の団体や、起債制限比率の過去3年度における平均が20%以上となる団体や、財政支出の状況が著しく適正を欠いていてもその是正に必要な努力を払わない団体などが、起債の制限や不許可を受ける。 $ ^{6} $

こうした法的規定の下で、各地方自治体の起債許可額（2006年度からは同意債も含む）は、地方債計画として、以下のように決められる。地方債計画で起債許可額を確定する際には、財務大臣と総務大臣との間で協議する。許可の際には地方債引受けの資金区分も合わせて決定され、政府資金として許可されたものは財務省が融資を行うこととなっている。つまり、地方債計画では、起債の許可だけでなく、許可された地方債の引き受け手（貸し手）の割当も同時に決める。

引受け手としての資金区分は、次のようになっている。政府資金（財政融資資金[旧資金運用部資金]、簡保積立金[旧簡保資金]、その他）公営企業金融公庫資金、民間等資金などがある。民間等資金は、市場公募債資金、銀行等引受資金（旧縁故債資金：共済等資金、銀行等資金）その他に分けられる。ここで、政府資金と公営企業金融公庫資金（両者を合わせて「公的資金」とも呼ぶ）には、主に財政投融資資金が用いられている。これらの資金区分のうち、近年では地方債計画全体に占める政府資金の割合が約30%、公庫資金の割合が約10%、縁故資金の割合が約50%、市場公募資金の割合が約10%となっている。ちなみに、残高ベースで見た我が国の地方債の保有者の構成比は、図表Ⅱ-1のようになっている。特徴としては、公的資金の比率が高いことと、官民を問わず金融機関による保有が大半を占め、家計はほとんど保有していないことが挙げられる。また、近年、市場公募債の割合が顕著に上昇している。

地方債許可制度は、これまでどのように運用されてきたのだろうか。土居(2001)、Doi(2002)では、谷本・石井(1986)を基に、地方債許可制度の趣旨について考察している。この趣旨から推察されることは、地方債許可制度の下での地方債発行は、「有力団体への資金の偏重を防止し、財政力や資金調達力の弱い団体には長期低利の資金（政府資金、公営企業金融公庫資金等）を重点的に配分する」（谷本・石井(1986)60～61ページ）ことや、「地方交付税等の一般財源の配分方式等との関連付けを行いつつ、総合的見地から地方債の配分が行われる必要がある」（谷本・石井(1986)61ページ）ことが、起債許可方針に反映していたと考えられる。

実際、公的資金と縁故資金は、額の多少の差はあれ、全ての地方自治体に配分されているが、市場公募資金は市場公募債を発行できる自治体しか調達できない。現在のところ、市場公募債の発行団体は、都道府県や政令指定都市などに限られ、大半の地方自治体では市場公募債を全く発行していない。そうした地方自治体では、公的資金か銀行等引受資金によって、地方債が引き受けられている。
図表 II-1 日本の地方債の保有構造

資料：慫務省『地方財政統計年報』

## （２）地方債制度をめぐる新たな取り組み

近年、地方債の新しい取り組みが注目を集めている。2002年3月、群馬県が初めて、個人投資家向けのミニ市場公募債を発行したのを皮切りに、全国各地の自治体でミニ市場公募債の発行が相次いでいる。 $ ^{7} $ 総務省が、各自治体に対し、資金調達手法の多様化のために住民参加型ミニ市場公募債の発行を促していることも、背景にある。

これまで、市場公募債は、一部の都道府県と政令指定都市だけが発行していた。現時点で、16都道府県、12政令都市が発行しているが、2002年度から条件決定の方式として「2テーブル方式」を導入した。これは、それまで各公募団体を全て統一の条件で発行していたのに対し、発行ロットが大きく流通性に格差があることを認め、東京都とその他の27団体で条件を分けて決定することとしたものである。さらに、東京都以外の27団体は、2003年度から市場公募債を共同発行することで合意した。

こうした取り組みは、多くの地方自治体の地方債の市場公募化を進め、公募地方債の市場を整備していくことを目指すものといえよう。

ただし、こうした取り組みは、財政力に差のある地方自治体間で、各々の財政状況に応じた金利格差を容認するということまでを意図したものではない。例えば、前述の「2テーブル方式」は、導入後半年で金利差がなくなる状況に陥っている。図表Ⅱ-2には、
2002 年 4 月以降の市場公募債の応募者利回りを示している。「2 テーブル方式」が開始された当初は、東京都とその他 27 団体との間で利回りに格差が見出された。しかし、半年経った 9 月以降、その格差は完全になくなった。その背景には、両者の利回り格差が財政状況を反映したものでないとの公式見解の流布がある。残された差異は流動性プレミアムに類するものだが、その差異は市場において必ずしも大きくないとの認識が、こうした結果として現れたものと考えられる。いずれにせよ、財政状況に歴然とした差異があるにもかかわらず、その差異を金利に反映しない取組みが試みられれば、こうした結果を生むことは自明であろう。

図表 II-2 2002 年度市場公募債の発行条件

応募者利回り	乖離
東京都債	その他団体債
4月債	1.453%	1.471%	0.018%
5月債	1.463%	1.480%	0.017%
6月債	1.440%	1.443%	0.003%
7月債	1.348%	1.352%	0.004%
8月債	1.331%	1.328%	-0.003%
9月債	1.309%	1.309%	0.000%
10月債	1.303%	1.303%	0.000%
11月債	1.120%	1.120%	0.000%
12月債	1.080%	1.080%	0.000%
1月債	0.890%	0.890%	0.000%
2月債	0.895%	0.895%	0.000%
3月債	0.803%	0.803%	0.000%

資料：地方債協会

## 2 国による地方債の「暗黙の保証」

## （１）地方債元利償還金の交付税措置

自治体間で財政力に格差がありながら、それが地方債の発行条件に反映されない背景には、国による地方債の「暗黙の保証」があるからだとされている。国による地方債の「暗黙の保証」は、通常、地方債許可制度、地方債元利償還金の交付税措置、そして地方財政再建制度によって行なわれていると理解されている。

これらの現行制度があることもあって、我が国の地方自治体の「破綻」は、厳密な意味では存在しない。つまり、自治体を対象とした破綻法制は存在しない。ただ、独自の税収だけでは十分に債務を完済できない自治体はこれまでにも存在しており、そうした状況は次のような措置によって国が実質的に救济しているのが実情である。

まず、起債時の地方債許可制度で、前述のように起債制限比率によって財政状況が相
対的に悪い自治体の起債を抑制している。

さらに、地方債元利償還金の交付税措置（所定の公債費が増加したときに基準財政需要額を増額する措置）がある。そもそも、地方交付税は、国税の一部と借入金を財源として、総務省が定めた算定方法で各自治体へ交付する。地方自治体ごとに、今年度の基準財政収入額と基準財政需要額を統一した基準で総務省が算定し、基準財政需要額マイナス基準財政収入額を財源不足額と呼び、基準財政需要額の方が多い団体にのみ、財源不足額に比例して交付税が交付される。東京都など基準財政収入額の方が多い自治体には交付されない。 $ ^{8} $

基準財政需要額には、過疎対策事業債、財源対策債、減収補墳債などの償還費も算入対象となっている。これは、将来独自の税収だけで償還できないにもかかわらず、該当する事業の支出を地方債で調達した場合、その財源による行政サービスの便益を享受しながらも、償還費は将来の自地域の税収ではなく、他地域で徴税された分も含めた将来の国税（交付税）で手当てしてもらえることを意味する。しかも、算入対象となる地方債収入を用いる事業を優先的に実施すれば、基準財政需要額は増加するから、受け取る交付税額が増加することになる。

このような措置により、財政力の弱い地方自治体でも地方債が発行できるようになっており、地方債を発行した自治体の借り手意識が生まれず、財政規律が働かなくなる一因となっていると考えられる。

## （2） 地方财政再建制度

次に、地方財政再建制度について概説しよう。地方財政再建促進特別措置法に基づき、都道府県で標準財政規模の5%、市町村で20%を超えて実質収支赤字が生じた場合には起債制限を受け、地方債を発行したければ同法の規定により財政再建団体となることを申し出る必要がある。財政再建団体は、国の支援を受けずに独力で財政再建を行う自主再建方式か、国の支援を受ける準用再建方式のいずれかに従って財政再建を進めなければならない。

しかし、上記の地方財政再建制度が、自治体の破綻処理スキームとして十全でない部分として、土居(2004)では以下の点を挙げている。準用再建方式で財政再建団体となる申請を行う動機は、申請を行わないと起債制限を受けるためであり、その制限を緩和してもらうべく申請するという動機付けとなっている。確かに、財政再建団体指定後の再建計画の実施において、歳出削減や歳入の増加の努力を課される点はよいが、地方税の増税を強制されるわけではなく、実態としては（一部の自助努力はあるものの主立っては）地方交付税等の補助金を使った救済という側面が強い。また、財政再建制度が実質収支比率に闘値を設けることで仕組まれているため、実質収支（企業金融で言えばキャッシュフロー収支）
の改善に重点が置かれており、その意味での財政収支の改善は促されるものの、債務の持続可能性と密接に関わっている基礎的財政収支(primary balance)の改善が促されているわけではないことが、土居(2004)で確認されている。

また、財政再建制度では、既存債務の減免は求めないから、結局は既存債務の返済財源の多くを地方交付税に求めた自治体が多かった。別の言い方をすれば、地方債について、債権放棄を要請できないために、逆に地方交付税（の財源である国税）に負担を負わせる結果となっている。

## I II 米国の地方債制度

## 1 地方債をめぐる市場と経済主体

## ( 1 ) 概要

アメリカの地方財政制度は、そもそも、連邦制の下にあって単一国家である我が国と比べて地方分権的な制度となっている。そして、アメリカの地方債制度は、我が国とは対照的に、毎年の起債計画や個別の起債について中央政府は関与していない。むしろ、自治体が発行する地方債は、各州によって若干異なるものの、基本的には市場を通じて民間の経済主体によって引き受けられている。 $ ^{10} $ そして、地方債の市場取引の信頼性を高める制度が整備されている。

近年のアメリカにおける地方債の発行額は、顕著な増加傾向にあり、図表 III - 1 のように、2000 年の地方債残高は 1 兆 4500 億ドルに達している。その背景には、1980 年代初頭から 90 年代半ばにかけて、連邦政府の財政赤字削減が課題となったことがある。このため、連邦政府からの補助金等が削減され、州政府や地方政府に権限が移譲されたことから、財源の調達手段として地方債が全米規模で発行された。地方債によって調達された資金の使途は、交通、水道・下水道・ガス・電力等の社会的基盤の整備や、教育機関や病院といった公共的施設の建設が多いのが 1 つの特徴である。

アメリカの地方債制度上には多数の経済主体が存在する。図表 III - 2 には、アメリカの地方債制度の概要を図示している。特徴を先に述べれば、アメリカの地方債制度は我が国の中央集権的な制度と対照的に、市場指向の分権的な制度である。

ここで、地方債市場を取り巻く経済主体を概説しておこう（詳細は必要に応じて後述する）。まず、発行主体として、州、市町村、公営企業、学校区といった地方自治体がある。また、地方債の共同発行を手がける州立の地方債銀行(bond bank)が存在する。

地方債の発行に当たっては、証券会社が引受や売出等を務める。発行の際、発行主体側や証券会社側において、地方債発行の際の免税条件等の法的チェックや、地方債の商品設計などの作業に弁護士やコンサルタントが関わる。
出所）US Census Bureau,"Statistical Abstract of the United States"

図表 III - 2 アメリカの地方債制度（概要）

出所）U.S. Census Bureau ホームページを一部変更

発行される地方債には、債務保証が付与されることがあるが、この保証は民間の金融保証の専門会社が携わるケースがほとんどである。また発行の際には、発行主体の依頼により格付会社による地方債の格付が実施されることがある。
発行にあたっての免税条件等のルール策定は、政府や各種規制機関が関わる。また、業界の自主的な規制も存在し、こちらは発行主体等の業界団体が関与する。

図表 III - 3 には、アメリカにおける地方債の保有状況が示されている。2000 年において、家計による地方債保有は、直接的な保有が全体の 35.0%、そして投資信託を通じた間接的な保有を加えると、全体の 68.7% を占めている。家計による地方債の所有割合は極めて高い。個人投資家への地方債の購入促進活動も活発に行われている。発行する地方政府が、個人投資家にとって購入しやすい 1,000 ドル程度の小額の額面価格の債券を発行している。

图表 III - 3 地方債保有者割合

出所）U.S. Census Bureau

また、免税債（tax exempt municipal bonds）として発行される地方債が多いことも、個人投資家が購入する動機の1つとなっている。免税債とは、連邦所得税が課税されない地方債である。免税対象となった地方債で得た利子所得は連邦所得税が非課税となる。免税対象となる分野は一般に非営利性の高い事業であり、具体的には米国議会が判断し法律を設けており、これに基づき財務省が規制を設けている。規制に基づく行政指導は内国歳入庁（Internal Revenue Service：IRS）が行う。

ただし、こうした法律から一義的に免税債の適格要件が導き出されるのではなく、細則や行政指導の慣例により、免税債の適用が定められていく点には注意が必要である。近年は民間との協働による事業、いわゆるパブリック・プライベート・パートナーシップ（PPP）が進展していることから、事業の営利性・非営利性を判断することが難しいケースが増えている。そのため、事業者は免税要件を満たすよう、様々な工夫をしている。
これに対し、課税債は、連邦所得税等の課税対象となる地方債である。債券の発行対象事業に営利性が認められる等、免税要件を満たさない債券は課税債として発行される。

課税債と比べ、免税債の発行額は極めて大きい（図表 III-4 参照）。2002 年において、課税債の発行額が 187 億ドルであるのに対して、同年の免税債発行額は 3,113 億ドルである。

図表 III - 4 課税区分別長期債発行額

☑ 免税債 Tax-Exempt ☐ Alternative Minimum Tax ☐ 課税債 Taxable

注）Alternative Minimum Tax とは、高額所得者等が控除等の優遇措置を多用して税負担を不当に軽減することを避けるために設けられた制度である。ここでは、その制度の対象となる地方債を指す資料）Thomson Financial Securities Data Company ホームページ

このように、アメリカの地方債は、市場中心の取引が円滑に行なわれるように制度や機関が整備されている。以下では、地方債制度を取り巻く各経済主体の機能・行動や最近の動向を、主体ごとに確認する。

## （2） 市場監督機関

アメリカでは地方債の市場取引の信頼性を確保するために、市場監督機関が設置されている。市場監督機関としては、一般の株式と同様に、証券取引委員会（SEC）の監視・監督下にあるほか、地方債規則制定委員会(Municipal Securities Rulemaking Board: MSRB)全米証券取引業者協会（National Association of Securities Dealers: NASD）の3機関が重要な役割を果たしている。

SEC は、連邦証券法に基づく監督機能を有した準司法機関である。投資家保護のため
に関連法規を適用し、財務関連情報の公開をはじめ、証券市場の公正な運営を確保する役割を果たす。地方債の市場監督機関のMSRBは1975年に設置され、地方債の引受や売買を行う証券会社及び銀行を規制する規則等を制定することを目的とする。MSRBは自主規制機関だが、SECの監督下にある。MSRBは地方債に関して銀行、証券会社向けの規制のみを設け、その策定する規制はSECの認定を受けて初めて効力を持つ。

NASD は証労業界の規制を施行する機関である。つまり、MSRB の設ける規制は SEC を経由して NASD によって施行されている。本来、SEC は銀行管理機関との関係がないが、MSRB の規制を承認する立場にあるとともに、銀行が地方債を取引している実情から、連邦準備制度理事会 (Federal Reserve Board)、連邦預金保険公社 (Federal Deposit Insurance Corporation)、および OCC (Office of the Comptroller of the Currency) と関係を持ち、こうした機関を通じて規制が施行されている。

## （3） 格付機関

アメリカでは地方債の発行主体が格付を取得しなければならない法的根拠はない。しかし、格付の代表的二社であるMoody'sが1918年より、スタンダード・アンド・プアーズ（S&P）が1940年より地方債の格付を行っているように、アメリカにおける地方債への格付には長い年月をかけた蓄積がある。

アメリカでの格付に対する信頼性が飛躍的に高まったのは、1930年代の大恐慌が契機であった。これは、この時期にアメリカの地方自治体でデフォルトが多く発生し、かつ格付が高い債券ほどデフォルト発生率が低かったためである。格付け機関は、1970年代にはユーロ債の格付を開始、1974年には日本の外債の格付を手がける等、活動範囲が拡大した。現在では世界のほぼ全ての主要金融市場における債券に格付を行っている。

格付は、格付会社によりその表現は若干異なるが、もっとも信頼性の高い地方債を示すトリプル A から投資不適格債まで同様の判断基準で行われる。例えば、Moody's による格付は、Aaa、Aa、A、Baa、Ba、B、Caa、Ca、C との順位付けとなっている。

地方債の格付の手続きは、民間での債券等の格付とほぼ同様で、発行主体から依頼があって、発行主体が出す債券発行に関する文書の一式や、格付機関が独自に構築した、地域経済や財務等に関するデータベースを参照し、他の自治体と状況を比較検討するなどして、格付を行っている。民間での債券等と異なるところは、地方自治体の政治的リスクを考慮するところである。この政治的リスクとは、首長の政策方針の内容や政治基盤の強弱、地方議会との関係などが考慮されたものである。そのため、格付までの過程で、アナリストは地方自治体の首長との面談内容を重視している。その中で、首長から財政再建に積極的に取り組む意向が示されれば、その自治体が発行する債券の格付を上げる一因になることもあるという。

格付の際に用いる指標は、Moody's は 30 の変数を、S&P は 27 の変数を用いている。具体的な指標は、負債残高、同内訳、負債推移、資産価値評価、税制と税率水準、歳入推
移、歳出推移、個人所得、産業立地動向などである。

実際に行われている格付を例示してみよう。Moody'sが格付を行っている一般財源保証債（長期）のうち金額ベースで66.9％がAaa、15.6％がAaに格付けられている。レベニュー債（長期）についても、金額ベースで62.6％がAaa、13.9％がAaであり、Baaより下位はほとんどない。図表Ⅲ-5は、発行後10年間での累積倒産確率（ある格付を持った発行主体が10年間で倒産する確率）を格付別に示したものである（データ計測期間1970年～2000年）。

図表 III-5 格付別累積デフオルト発生率

(单位 :%)

格付	一般企業	地方自治体	地方自治体（一般財源債及び主要サービスに関わるレベニュー債を除く）
Aaa	0.6750	0.0000	0.0000
Aa	0.8029	0.0327	0.1503
A	1.4721	0.0084	0.0374
Baa	4.8649	0.0590	0.3024
Ba	21.2927	1.3390	6.0399
B	47.3825	3.9760	13.4901
Caa-C	76.7930	10.5455	15.9469

出所）ムーディーズ資料

## （4） 金融保证保険会社

地方債への保証は、発行される地方債に対して、地方自治体が支払不能に陥った場合でも、無条件で投資家への全額支払いを保証する仕組みである。この保証は、民間の金融保証保険会社や一部の銀行が、保証対象となる地方債を発行する自治体から保証料を徴収することにより実施している。債券市場協会(TBMA)によれば、1980年に発行された長期の地方債463億ドルのうち2.5%が保証の対象となっていたが、1999年には新規発行長期債2268億ドルのうち46%が保証付きの地方債となっている。

アメリカにおける地方債の保証は、地方自治体になり代わって債務保証を行う役割というより、あくまで、既に一定のランクの格付を得ている地方債に対して、その信用力を強化する手段として位置づけられている。

保証は、金融保証保険会社といった専業の会社（mono line と称される）だけでなく、一般の銀行も実施している。ただし、保証業務の専門性に優れ、また保証のための巨額の準備資金を必要とすることから、地方債への保証は民間の金融保証保険会社によるケースが一般的である。ここが、公的に「暗黙の保証」を行っている我が国と顕著に異なるところである。