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う予定であると申請された活動が虚偽であると認められる場合，過去に麻薬等の犯罪で刑に処せられたことがあるなど法律に列挙された上陸拒否事由（入管法第5条）に当たるなどの場合は，上陸を拒否される。この上陸拒否事由は，日本国の利益又は公安を害する行為を行うおそれがある外国人の入国・在留を禁止する目的で定められたものである。

このような一般的な外国人の出入国のほか，入管法は，外国人の特殊な入国形態について，特例上陸許可という簡易な上陸許可制度を認めている。

（注1）外国人が我が国の「領海又は領空に入ること」を入国，我が国の「領土内に足を踏み入れること」を上陸という。したがって，出入国港において，いわゆる「入国審査」の結果，外国人に与えられる入国・在留のための許可のことを入管法上は「上陸許可」という。

外国と国境を接している国では，入国とは外国人が国境を越えて領土内に入ることであり，これに加えて，上陸という概念を区別する必要はない。しかしながら，四方を海に囲まれた我が国においては，両者を区別して用いている。

（注２）本邦に上陸しようとする外国人の申請に基づき，日本国領事官等が，一定の条件の下に，旅券の所持人が正当な理由と資格があって旅行するものであることを，所定の形式により当該旅券上に裏書すること又はその裏書証明のことをいう。

（注3）外国人が出入国できる特定の港又は飛行場（入管法第2条第8号）をいう。入管法施行規則において具体的な出入国港を規定しており，平成16年4月1日現在，臨時指定のものを除き，港は126，飛行場は25となっている。

## イ 外国人の入国（上陸）審査

外国人が在留資格・在留期間を決定されて我が国に上陸するためには，原則として，以下のとおりの上陸のための条件を満たさなければならない（入管法第7条第1項）。

①有効な旅券を所持すること

②査証が免除されている場合を除き，当該旅券に有効な査証を受けていること

③我が国において行う予定であると申請された活動が虚偽のものでなく，在留資格のいずれかに該当し，かつ，一部の在留資格については基準省令で定める上陸許可基準に適合すること

④申請された在留期間が法務省令の規定に適合すること

⑤上陸拒否事由に該当しないこと

外国人が来日し出入国港において入国審査官による上陸の審査を受けた結果，上陸のための条件に適合していると認定されなかった場合には，特別審理官（注）に引き渡されて，口頭審理を受けることになる（同法第9条第4項，第10条第1項）。

口頭審理の結果，特別審理官により上陸のための条件に適合すると認定された外国人は，直ちに上陸が許可される（同法第10条第7項）。

他方，上陸のための条件に適合しないと認定された外国人は，これに服するかあるいは不服を申し立てるかいずれかを選択することになる。前者の場合は我が国からの退去命令が出されるが，後者の場合は認定後3日以内に法務大臣に異議の申出を行うことができる（同法第10条10項，第11条第1項）。

法務大臣は，特別審理官により上陸のための条件に適合しないと認定された外国人から異議の申出があったときは，その異議の申出に理由があるかどうか，すなわち，当該外国人が上陸のための条件に適合しているか否かを裁決する。当該外国人は，異議の申出に対して「理由あり」の裁決があった場合は直ちに上陸を許可されるが，「理由なし」の裁決があった場合は本邦からの退去を命ぜられ（同法第11条第3，4，6項），退去命令を受けた外国人が遅滞なく本邦から退去しない場合には，退去強制手続が執られることになる。

なお，法務大臣は，異議の申出に「理由がない」と認める場合でも，再入国の許可を受けてい
るとき，その他特別に上陸を許可すべき事情があると認めるときは，その外国人の上陸を特別に許可することができる（同法第12条。いわゆる上陸特別許可）。

このように，我が国における外国人の上陸審査手続は，中でも上陸がすぐに認められないケースについて，外国人が上陸のための条件に適合していることを自ら十分に主張・立証する機会が与えられており，その審査が慎重に行われるよう，三審制の仕組みとなっている。

（注）入国審査官のうち，上陸審査手続及び退去強制手続における口頭審理を担当させるため，法務大臣が指定した者をいう。

## ウ 入国・事前審査

## （ア）查証事前協議

査証の発給は外務省の権限であるが，有効な査証を所持することが上陸のための条件の1つとされていることから，査証の発給は出入国管理行政と密接な関係にある。

そのため，查証事務を所管する外務省と出入国管理を所管する法務省との間では，外国人の入国に関する連絡調整が図られており，個々の査証発給案件について，必要に応じて外務大臣から法務大臣に協議が行われている。この協議を受けた法務大臣は，提出された書類を検討するほか，国内の受入機関の関係者から事情を聴取することなどによって，外国人が行おうとする活動が入管法別表に掲げる在留資格に該当するかどうか，加えて，一定の活動を行おうとする外国人については，法務省令で定める上陸許可基準に適合するかどうかについて審査し，査
証を発給することが適当か否かに関する意見を外務大臣に回答している。

## （1） 在留資格認定證明書

外国人は,原則として来日前に査証の発給を我が国の在外公館等で受けなければならないが,「短期滞在」の在留資格に関するもの等在外公館で査証が発給されるものを除いては,海外で受理した査証申請書類が我が国へ送られ,国内で審査の上,査証を発給してもよいとの意見が回付されなければ査証が発給されないため,申請から査証発給までに相当の日数を要するのが通例である。

## 查証事前協議・在留資格認定証明書交付申請の手続の流れ

## 1 查証事前協議

## 2 在留資格認定証明書交付申請

出入国港

## 上陸審査

○旅券・査証の有効性確認

○在留資格認定証明書を所持する者については在留資格に関し原則として審査省略

☐在留貧格・在留期間の決定
そこで，入国審査手続の簡易・迅速化を目的とした在留資格認定証明書制度が設けられた。この制度は，平成2年施行の改正入管法により導入されたものであり，「短期滞在」及び「永住者」を除く在留資格で，外国人本人又はその代理人からあらかじめ日本国内で申請がなされた場合に，その外国人に在留資格の該当性があるか，また，一定の活動を行おうとする外国人については上陸許可基準への適合性が認められるかなど，事前に審査を行い，在留資格該当性及び基準適合性があると認めるときはその旨の証明書を交付し，その外国人はこれを提示又は提出することによって速やかに査証発給及び上陸許可を受けることができるというものである。

この制度では，査証事前協議制度と異なり，すべての事前審査の手続を日本国内で行うことから，書類の送付等に要する時間が大幅に省略され，手続が迅速に行われることとなる。

## 工 特例上陸（一時庇護のための上陸の許可を除く。）

外国人は，旅券及び査証を有していることに加えて，在留資格に関する上陸のための条件に適合し，在留資格を決定されて我が国に上陸することが原則であるが，特例上陸の許可は，この原則に対する例外として，船舶・航空機の外国人乗員や外国人乗客等に対し，一定の条件を満たす場合に，査証等を求めることなく，簡易な手続により一時的な上陸を認めるものである。その趣旨はいずれも，その目的の性格上，我が国における滞在が短期間（又は短時間）である外国人に対し，上陸手続の簡素化を図るためのものである。ただし，簡素な手続で適正な滞在を確保することの担保として，上陸時間や行動の範囲などに関して，必要な制限が課されている。

## （ア）寄港地上陸の許可（入管法第14条，入管法施行規則第13条）

船舶等を乗り継いで他国へ行く外国人客の利便を図るものである。我が国を経由して他の外国へ行こうとする外国人が，乗継ぎの際，買い物や休養等のために寄港地（空港又は海港）の近くに一時的に上陸する場合に，72時間の範囲内で与えられる。我が国が最終目的地であって経由地でない場合には，この許可の対象にはならない。

## （イ）通過上陸の許可（同法第15条，同規則第14条）

船舶等の乗客の利便を図るものである。我が国の二つ以上の出入国港に寄港する船舶に乗っている外国人が，1つの寄港地で上陸し陸路で移動しながら観光した後，他の出入国港で同じ船舶に帰船して出港する場合，あるいは我が国を経由して他の国へ行こうとする外国人乗客が，乗ってきた船舶・航空機の寄港地で上陸し，その周辺の他の出入国港から他の船舶・航空機で出国する場合に，それぞれ15日間及び3日間の範囲内で与えられる。

## （ウ）乗員上陸の許可（同法第16条，同規則第15条，第15条の2）

船舶等の外国人乗員の利便を図るものである。船舶等に乗っている外国人乗員が，乗換えや休養等の目的で寄港地に一時的に上陸する場合に，7日間又は15日間の範囲内で与えられる。また，頻繁に我が国の出入国港から上陸する外国人乗員のためには，数次乗員上陸許可の制度も設けられている。

## （エ）緊急上陸の許可（同法第17条，同規則第16条）

船舶等に乗っている外国人乗客及び乗員の緊急事態に迅速に対処するためのものである。これら外国人が，病気，負傷等身体上の事故の治療等を受けるために上陸する必要がある場合に与えられる。

## （オ）遭難による上陸の許可（同法第18条，同規則第17条）

船舶等の遭難に迅速に対処するためのものである。船舶等の遭難，不時着等により，これらに乗っていた外国人の救護その他の緊急の必要がある場合に与えられる。
## オ 日本人の出帰国手続

出入国管理行政の主な役割は，外国人の出入国の管理であるが，同時にすべての人の国境を越える動きを把握する役割をも担っていることから，入管法は，日本人の出帰国手続に関しても定めている。

日本人が外国へ出国する場合，出入国港において，入国審査官から出国の確認を受け，また，帰国した場合は，入国審査官から帰国の確認を受けなければならないこととなっており，その確認は，旅券に出帰国の証印をする方法で行われている。

## （３）外国人の在留審査

## ア 在留資格制度

我が国に入国・在留する外国人は，原則として，入管法に定める在留資格のいずれかを有する必要がある。この在留資格は，多岐にわたる外国人の活動等をあらかじめ類型化し，どのような類型の外国人であれば入国・在留が可能であるかを明らかにしているものであり，我が国の出入国管理行政はこの在留資格制度を基本としている（注及び資料編4）。

在留資格は，現在，27種類が設けられており，それらは次のように大別できる。

（ア）その外国人が我が国で行う活動に着目して分類された在留資格（後記表の（以下同じ）①から⑤まで）

（イ）その外国人の身分や地位に着目して分類された在留資格（⑥）

前者は，その外国人が「何をするか」がポイントであり，後者は，その外国人が「誰であるか」がポイントであるといえる。

また，我が国は，専門的な技術，技能又は知識を活かして職業活動に従事する外国人の入国・在留は認めるが，これら以外の外国人労働者—いわゆる単純労働の分野で働く外国人の入国・在留は認めないこととしている（ワンポイント解説2）ので，就労活動（収入を伴う事業を運営する活動又は報酬を受ける活動）ができるもの（①，②，⑤，⑥）と，原則として就労が認められないもの（③，④）に分類できる。なお⑥は，就労を目的とする在留資格ではないが，その活動に制限がないことから，就労をすることも自由なものである。

さらに，在留資格のうち，活動内容からみて我が国の産業及び国民生活に影響を与えるおそれのあるものについては，法務省令で定める上陸許可基準に適合しなければ，我が国への上陸が認められないこととなる（②，④）。

これら在留資格を具体的な職業等を例に挙げて整理をすると次のとおりである。

## （注）外国人労働者受入れの基本方針

専門的な技術，技能，知識等を活かして職業活動に従事する外国人の在留資格等を明確にした平成2年施行の入管法において，いわゆる単純労働者に係る在留資格を設けなかった経緯について，閣議決定を経て国会に提出された提案理由説明は「（特別な技術，技能又は知識を必要としない）単純労働者の受入れに関する議論が多岐に分かれているほか，受け入れた場合における日本社会への影響が大きいと考えられるので，その問題点について引き続き十分な討議を重ね，広く国内関係各方面の意見を見極めつつ，長期的視野に立って，所要の対策を考えるべきである」と述べている。また，同改正法案を審議した衆議院法務委員会においては，「いわゆる単純労働者の受入れについては，国内の議論が多岐に分かれていることに鑑み，その是非については広く国内各方面の意見をも見極めつつ引き続き十分な検討を重ねること」との附帯決議が採択された（平成元年11月17日）。

こうした状況は今日においても変わっておらず，11年8月13日閣議決定「第9次雇用対策基本計画」においても「我が国の経済社会の活性化や一層の国際化を図る観点から，専門的，技術的分野の外国人労働者の受入れをより積極的に推進する。」「いわゆる単純労働者の受入れについては，国内の労働市場に関わる問題を始めとして日本の経済社会と国民生活に多大な影響を及ぼすとともに，送出し国や外国人労働者本人にと
っての影響も極めて大きいと予想されることから，国民のコンセンサスを踏まえつつ，十分慎重に対応することが不可欠である。」ことを引き続き基本方針としている。

① 上陸許可基準の適用がなく，就労活動が認められるもの

在留資格	在留期間	該 当 例
外交	外交活動の期間	外国政府の大使, 公使, 総領事, 代表団構成員等, その家族
公用	公用活動の期間	外国政府の大使館・領事館の職員, 国際機関等から公の用務で派遣される者等, その家族
教授	3年又は1年	大学教授等
芸術	同上	作曲家, 画家, 著述家等
宗教	同上	外国の宗教団体から派遣される宣教師
報道	同上	外国の報道機関の記者, カメラマン

② 上陸許可基準の適用があり，就労活動が認められるもの

在留資格	在留期間	該 当 例
投資·經營	3年又は1年	外資系企業の経営者·管理者
法律·会計業務	同上	弁護士, 公認会計士
医療	同上	医師, 歯科医師, 看護師
研究	同上	政府関係機関や私企業等の研究者
教育	同上	高校·中学校等の語学教師等
技術	同上	機械工学等の技術者
人文知識·國際業務	同上	通訳, デザイナー, 私企業の語学教師等
企業内転勤	同上	外国の事業所からの事業者
興行	1年, 6月又は3月	俳優, 歌手, ダンサー, プロスポーツ選手等
技能	3年又は1年	外国料理の調理師, スポーツ指導者, 航空機等の操縦者, 貴金属等の加工職人
③ 上陸許可基準の適用がなく，就労活動が認められないもの

在留資格	在留期間	該 当 例
文化活動	1年又は6月	日本文化の研修者等
短期滞在	90日，30日又は15日	観光客，会議参加者等

④ 上陸許可基準の適用があり，就労活動が認められないもの

在留資格	在留期間	該 当 例
留 学	2年又は1年	大学, 短大等の学生
就 学	1年又は6月	高校・専修学校（高等又は一般課程）等の生徒
研 修	同上	研修生
家族滞在	3年, 2年, 1年, 6月又は3月	在留外国人が扶養する配偶者・子

⑤ 就労の可否は指定される活動の内容によるとされるもの

在留資格	在留期間	該 当 例
特定活動	3年，1年又は6月，法務大臣が個々に指定する期間（1年を超えない範囲）	外交官等の家事使用人，ワーキング・ホリデー及び技能実習の対象者等

⑥ 身分・地位に基づく在留資格（就労活動は可能）

在留資格	在留期間	該 当 例
永住者	無期限	法務大臣から永住の許可を受けた者（入管特例法の「特別永住者」を除く。）
日本人の配偶者等	3年又は1年	日本人の配偶者・子・特別養子
永住者の配偶者等	同上	永住者・特別永住者の配偶者及び我が国で出生し引き続き在留している子
定住者	3年，1年，法務大臣が個々に指定する期間（1年を超えない範囲）	日本人の親族，日系人の子，外国人配偶者の連れ子等
## 在留審査

我が国に在留する外国人が，当初与えられた在留期間を超えて引き続き在留することを希望したり，当初の在留目的とは異なる新たな目的のために在留資格の変更を希望する場合等には，入管法に基づいてそれぞれ申請を行い，法務大臣から所定の許可を受ける必要がある。具体的には在留期間更新の許可，在留資格変更の許可，在留資格取得の許可，再入国許可，資格外活動の許可及び永住許可などがあり，これらの判断を行うのが在留審査である。

## （ア）在留期間更新の許可（入管法第21条）

我が国に在留する外国人が，現に有する在留資格の活動を変更することなく，在留期限到来後も引き続き滞在しようとする場合には，在留期限前まで在留期間更新の許可を受ける必要がある。

## （イ）在留資格変更の許可（同法第20条）

我が国に在留する外国人は，在留目的とする活動を変更する場合には，新たな活動に対応する在留資格への変更の許可を受ける必要がある。

## （ウ）在留資格取得の許可（同法第22条の2）

我が国で出生したり，日本国籍を離脱して外国人となった人や，在留資格を要しないとされている日米地位協定第1条に規定する米軍人等でその身分を失った外国人が，引き続き我が国に在留しようとする場合には，在留資格取得の許可を受ける必要がある。

## （工）再入国許可（同法第26条）

我が国に在留する外国人が一時的に出国し，再び我が国に入国しようとする場合，事前に再入国許可を受けることによって，改めて査証申請等の手続を取ることなく，現に有する在留資格及び在留期間により入国・上陸することができる。

また，再入国許可は1つの許可で1回に限り再入国できるのが原則であるが，頻繁に海外に渡航する必要のある外国人は，1つの許可でその有効期間中は何度でも出入国できる数次再入国許可を取得することも可能である。

## （オ）資格外活動の許可（同法第19条第2項）

我が国において行う活動に応じて定められた在留資格を付与されている外国人は，その在留資格に対応する活動以外の活動で「収入を伴う事業を運営する活動又は報酬を受ける活動」（就労活動）を行う場合には，あらかじめ資格外活動の許可を受ける必要がある。例えば，留・就学生が行うアルバイトが代表的なものであり，その活動が本来の在留目的である活動の遂行を阻害しない範囲内で行われると認められるときに限り許可される。

## （力）永住許可（同法第22条）

「永住者」の在留資格は，他の在留資格で我が国に在留する外国人からの「永住者」の在留資格への変更申請及び出生や日本国籍離脱を理由とした在留資格の取得申請に対し，一定の条件を満たすと認められる場合に付与される。

## （４）外国人の退去強制手続

出入国管理行政においては，外国人の円滑な受入れを推進する一方，我が国にとって好ましくない外国人については，国外に排除し，日本社会の安全を守り秩序を維持する必要がある。

退去強制手続は，在留の条件に違反した外国人を，その意に反しても国外に退去させるという強力な行政作用である。退去強制は，国際慣習法上，国家の自由裁量に属するものであるところ，我が国においては，入管法に退去強制事由及び退去強制手続が規定されており，これに基づき実施している。
退去強制手続は，入国警備官による違反調査に始まり，入国審査官の審査，特別審理官の口頭審理及び異議の申出に対する法務大臣の裁決の三審制の仕組みを採っており，退去強制手続を執られている外国人が，自らの容疑事実を争い，あるいは在留を希望する場合などに十分に主張できるようにし，慎重な判断がなされるようになっている。

## ア 入国警備官の違反調査

違反調査は，退去強制手続の第1段階であり，入国警備官は，退去強制事由（入管法第24条）に該当すると思われる外国人（以下「容疑者」という。）があるときは，調査（違反調査）を行うことができ（同法第27条），その結果，同事由に該当すると疑うに足りる相当の理由があるときは，主任審査官（注）が発付する収容令書により容疑者を収容した後，入国審査官に引渡しがなされる（同法第39条，第44条）。

（注）入国審査官のうち，収容令書又は退去強制令書の発付，仮放免及びその取消し等の権限があり，法務大臣が上級の入国審査官から指定するものをいう。

## イ 入国審査官の違反審査

入国警備官から容疑者の身柄とともに事件の引渡しを受けた入国審査官は，当該容疑者が退去強制事由に該当するかどうかの審査（違反審査）を行う（同法第45条第1項）。入国審査官が退去強制事由に該当すると認定した場合において，その認定に不服がある容疑者は，特別審理官による口頭審理を請求することができ（同法第48条第1項），更に特別審理官の判定に不服がある容疑者は，法務大臣に対して異議の申出をすることができる（同法第49条第1項）。

## ウ 法務大臣の裁決

法務大臣は，容疑者からの異議の申出を受理したときは，異議の申出に理由があるかどうかを裁決する（同法第49条第3項）。

## エ 在留の許否

（ア）在留が許可されない場合（退去強制）

違反審査から法務大臣の裁決までの手続（違反審判）が行われた結果，次の場合，主任審査官により退去強制令書が発付される。

a 入国審査官による違反審査が行われた結果，入国審査官から退去強制事由に該当すると認定され，当該外国人がこの認定に服したとき（同法第45条第1項，第47条第4項）

b 退去強制事由に該当すると認定された外国人が，認定を不服として特別審理官に口頭審理を請求し，口頭審理の結果，認定に誤りなしと判定され，当該外国人がこの判定に服した場合（同法第48条第1項，同第8項）

c 口頭審理の結果に不服がある外国人が，法務大臣に対して異議の申出を行い，その結果，異議の申出に「理由なし」と裁決された場合（同法第49条第1項，同第5項）

なお、違反審判手続において、退去強制事由に該当しないとされた場合及び法務大臣に対す

る異議の申出の裁決において「理由あり」とされた場合には，当該外国人は直ちに放免される。

## （イ）法務大臣の裁決の特例（在留特別許可）

法務大臣は，異議の申出に対する裁決に当たり，「理由がない」と認める場合でも，当該外国人が永住許可を受けているとき，かつて日本人であったことがあるとき，難民の認定を受けている者であるとき，その他法務大臣が特別に在留を許可すべき事情があると認めるときは，
当該外国人の在留を特別に許可することができる（同法第50条第1項，第61条の2の8。いわゆる「在留特別許可」）。

退去強制手続の流れ

## （5） 難民認定手続

## ア 難民条約等への加入

我が国は，昭和54年前半のインドシナ難民の大量発生を契機として，難民問題との関わりを深め，56年10月3日に難民条約，57年1月1日に難民議定書に加入した（注）。

この難民条約と難民議定書は，どのような条件にあてはまる人が難民かという定義を定め，難
民に対して，締約国は条約に規定されている諸種の権利を認め，また，迫害のおそれのある領域に追放したり送還したりしてはならないことなどを定めている。

我が国では，この難民条約と難民議定書に加入するに当たって，その内容を確実に履行するためには政府全体として取り組む必要があったことから，関係機関で役割分担を協議し，その結果，我が国に来た外国人が難民条約で定義される難民かどうかを判断する難民認定の業務は，法務大臣が担当することになった（昭和56年3月13日付け「難民の地位に関する条約及び難民の地位に関する議定書の締結及びその実施について」の閣議了解）。そこで，従来の「出入国管理令」を改正し，難民認定手続について詳細に規定するとともに，法令の題名を「出入国管理及び難民認定法」に改称した（57年1月1日施行）。

## $ ^{*} $ 注：難民条約と難民議定書

難民条約（昭和56年条約第21号）は，難民の定義を定め，締約国に，難民を迫害のおそれがある所に追放又は送還しないこと及び自国に滞在する難民については主として国内制度上の諸権利と保護を与えるべき旨を規定しており，また，難民議定書は，難民条約における難民の定義のうち「1951年1月1日以前に生じた事件の結果」の文言を削除し，難民の範囲を拡大した定義規定を置いている（昭和57年条約第1号）。

## イ 難民認定手続

## (ア) 定義

難民は，難民条約上「…人種，宗教，国籍若しくは特定の社会的集団の構成員であること又は政治的意見を理由に迫害を受けるおそれがあるという十分に理由のある恐怖を有するために，国籍国の外にいる者であって，その国籍国の保護を受けることができないもの又はそのような恐怖を有するためにその国籍国の保護を受けることを望まないもの…」（第1条A（2））と定義されている。

すなわち難民と認定されるためには，①「人種，宗教，国籍若しくは特定の社会的集団の構成員であること又は政治的意見を理由に」，②「迫害を受けるおそれがあるという十分に理由のある恐怖がある」という状況が存在しなければならない。

まず,迫害の原因としては①に掲げる5つのうちの1つに該当しなければ難民とはいえない。単に経済状況を改善する目的で出国する人は難民ではなく，また，飢餓や自然災害から逃れる人も同じく同条約上の難民とはいえない。

次に②の「十分に理由のある恐怖」には，主観的・客観的要素の双方が含まれる。恐怖は心理状況なので，主観的な感覚であるが，客観的にみて申請者の供述内容に十分な信憑性があるか否かも確認する必要があり，そのためには申請者の出身国の状況に関する情報が必要となる。

## （イ）申請期間

難民認定の申請は，原則として，申請する外国人が来日した日，あるいは我が国にいる間に難民となる事由が生じた場合はそのことを知った日から60日以内に行われなければならない（入管法第61条の2第2項）とされているが，平成16年5月27日に成立した改正入管法により，申請期間は廃止されることとなっている（本改正部分は，公布の日から1年を超えない範囲内において政令で定める日から施行されることとなっている。）。

## （ウ）難民調査と結果に対する異議の申出

難民であることの立証責任は申請者にあるとされている（同法第61条の2第1項）が，難民認定申請者は一般に，我が国においてその立証をすることが困難な場合の多いことを考慮しなければならない。そこで，申請者の提出した資料のみでは適正な難民の認定ができないおそれがある場合には，難民調査官が事実の調査をすることになっている（同法第61条の2の3）。

法務大臣は，難民の認定をしたときは，その外国人に対し難民認定証明書を交付し，認定を
しないときは，当該外国人に対し理由を付した書面をもって，その旨を通知する（同法第61条の2第3項）。

難民と認定されなかった者又は難民の認定を取り消された者は，その処分に不服があれば法務大臣に対し異議を申し出ることができる（同法第61条の2の4）。

難民認定業務図解

## （エ）難民認定の効果

難民と認定された外国人は，入管法上の効果として，難民旅行証明書の交付を受けることができ，永住許可要件の一部が緩和され，また，退去強制手続における異議の申出の際，法務大臣による在留特別許可を受けることも可能となる（同法第61条の2の5，6，8）。

また，社会保障の面からみると，原則として自国民あるいは一般外国人と同じ取扱いが行われ，そのために，国民年金や児童扶養手当などの受給資格を得られることとされている。

（オ）一時庇護のための上陸の許可
外国人の特例上陸許可の1つとして規定されている一時庇護のための上陸の許可（同法第18条の2）は，昭和56年の入管法改正により新設されたものであり，その当初は主として，船舶により我が国に到着したボート・ピープルに与えられた。

この一時庇護のための上陸許可は，船舶等に乗っている外国人が難民条約に規定する5つの理由その他これらに準ずる理由により，難民に該当する可能性があり，かつ，その外国人を一時的に上陸させるのが相当であると思われるときに，入国審査官が許可することができ，上陸期間は，6月を超えない範囲内で定める（入管法施行規則第18条第4項）。この際，その外国人が旅券を所持していない場合や偽変造旅券で上陸の申請を行った場合についても，その制度の趣旨に照らして一定の要件を満たせば一時庇護のための上陸の許可が与えられる。

この許可を与えられて上陸した外国人は，その後我が国において難民認定申請を行うか，何らかの在留資格の取得を申請することが想定されているが，第三国での定住を希望して出国することもある。

## （6） 外国人登録制度

日本人については，戸籍の編製，住民基本台帳の作成がなされ，その身分関係や居住関係が明確にされているが，外国人は日本人と異なり，当然に我が国に在留できるわけではなく，我が国に在留するためには日本政府の許可を必要とするものである。そこで，身分関係や居住関係を明確にする前提として，個々の外国人がどのような内容の入国・在留の許可を受けているかなどを正確に把握する必要がある。このような日本人と外国人の我が国における基本的な法的地位の違いから，戸籍法や住民基本台帳法とは異なる制度が必要とされ，外国人登録制度と呼ばれる制度が定められている。

この外国人登録制度は，「外国人登録令」（昭和22年勅令第207号，同年5月2日公布・施行。）によって発足したが，昭和27年4月28日，平和条約の発効と同時に公布・施行された外国人登録法（昭和27年法律第125号）に引き継がれ，その後累次に及ぶ改正を経て現在に至っている。

同法は，その目的を，第1条において「この法律は，本邦在留する外国人の登録を実施することによって外国人の居住関係及び身分関係を明確ならしめ，もって在留外国人の公正な管理に資することを目的とする。」と規定している。

制度の内容については，時代によって登録事項や登録証明書（注1）の切替期間等に変更があるが，現行制度では，我が国に入国した外国人は上陸した日から90日以内に，また，我が国で出生し，又は日本国籍を離脱するなどして外国人になった者はその日から60日以内に，居住地の市区町村長に対し外国人登録の申請をしなければならないこととされている。

登録原票（注2）については原則非公開であるが，その管理に関して新規に明文で規定され，一定の関係者に対して一定の範囲でその内容の開示が認められている。

登録事項は，「氏名」，「生年月日」，「国籍」，「居住地」，「職業」，「在留資格」等20項目あるが，永住者及び特別永住者については「職業」及び「勤務所又は事務所の名称及び所在地」を，また，入管法の規定により1年未満の在留期間を決定され，その期間内にある外国人については家族事項を登録事項から除外している。

また，16歳以上の外国人は，交付された登録証明書の常時携帯を義務付けられているとともに，原則として新規登録又は登録事項の確認を受けた日の後の5回目の誕生日（永住者又は特別永住者の場合は7回目）から30日以内に確認申請を行うこととなっている。

外登法に規定する市区町村の外国人登録事務は，法定受託事務とされている。そのため，入国管理局と市区町村の間で直接的な関係を有しつつ，的確な全国的基準に沿った処理を確保するため，入国管理局（国）は市区町村に対して処理基準を示し，あるいは技術的助言・勧告ができることになっている。
## 4 在留資格一覧表及び在留期間一覧表

## （1） 在留資格一覧表

## 入管法別表第一（第二条の二，第十九条関係）

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在留資格	本邦において行うことができる活動
外交	日本国政府が接受する外国政府の外交使節団若しくは領事機関の構成員，条約若しくは国際慣行により外交使節と同様の特権及び免除を受ける者又はこれらの者と同一の世帯に属する家族の構成員としての活動
公用	日本国政府の承認した外国政府若しくは国際機関の公務に従事する者又はその者と同一の世帯に属する家族の構成員としての活動（この表の外交の項の下欄に掲げる活動を除く。）
教授	本邦の大学若しくはこれに準ずる機関又は高等専門学校において研究，研究の指導又は教育をする活動
芸術	収入を伴う音楽，美術，文学その他の芸術上の活動（この表の興行の項の下欄に掲げる活動を除く。）
宗教	外国の宗教団体により本邦に派遣された宗教家の行う布教その他の宗教上の活動
報道	外国の報道機関との契約に基づいて行う取材その他の報道上の活動

二

在 留 資 格	本邦において行うことができる活動
投 資 · 経 営	本邦において貿易その他の事業の経営を開始し若しくは本邦におけるこれらの事業に投資してその経営を行い若しくは当該事業の管理に従事し又は本邦においてこれらの事業の経営を開始した外国人（外国法人を含む。以下この項において同じ。）若しくは本邦におけるこれらの事業に投資している外国人に代わつてその経営を行い若しくは当該事業の管理に従事する活動（この表の法律・会計業務の項の下欄に掲げる資格を有しなければ法律上行うことができないこととされている事業の経営若しくは管理に従事する活動を除く。）
法 律 · 会 計業務	外国法事務弁護士，外国公認会計士その他法律上資格を有する者が行うこととされている法律又は会計に係る業務に従事する活動
医療	医師,歯科医師その他法律上資格を有する者が行うこととされている医療に係る業務に従事する活動
研究	本邦の公私の機関との契約に基づいて研究を行う業務に従事する活動(一の表の教授の項の下欄に掲げる活動を除く。)
教育	本邦の小学校,中学校,高等学校,中等教育学校,盲学校,聾学校,養護学校,専修学校又は各種学校若しくは設備及び編制に関してこれに準ずる教育機関において語学教育その他の教育をする活動
技術	本邦の公私の機関との契約に基づいて行う理学,工学その他の自然科学の分野に属する技術又は知識を要する業務に従事する活動(一の表の教授の項の下欄に掲げる活動並びにこの表の投資・経営の項,医療の項から教育の項まで,企業内転勤の項及び興行の項の下欄に掲げる活動を除く。)
人文知識・国際業務	本邦の公私の機関との契約に基づいて行う法律学,経済学,社会学その他の人文科学の分野に属する知識を必要とする業務又は外国の文化に基盤を有する思考若しくは感受性を必要とする業務に従事する活動(一の表の教授の項,芸術の項及び報道の項の下欄に掲げる活動並びにこの表の投資・経営の項から教育の項まで,企業内転勤の項及び興行の項の下欄に掲げる活動を除く。)
企業内転勤	本邦之本店,支店その他の事業所のある公私の機関の外国にある事業所の職員が本邦の事業所に期間を定めて転勤して当該事業所において行うこの表の技術の項又は人文知識・国際業務の項の下欄に掲げる活動
興行	演劇,演芸,演奏,スポーツ等の興行に係る活動又はその他の芸能活動(この表の投資・経営の項の下欄に掲げる活動を除く。)
技能	本邦の公私の機関との契約に基づいて行う産業上の特殊な分野に属する熟練した技能を要する業務に従事する活動

在 留 資 格	本邦において行うことができる活動
文 化 活 動	収入を伴わない学術上若しくは芸術上の活動又は我が国特有の文化若しくは技芸について専門的な研究を行い若しくは専門家の指導を受けてこれを修得する活動(四の表の留学の項から研修の項までの下欄に掲げる活動を除く。)
短 期 滞 在	本邦に短期間滞在して行う観光，保養，スポーツ，親族の訪問，見学，講習又は会合への参加，業務連絡その他これらに類似する活動
四

在留資格	本邦において行うことができる活動
留学	本邦の大学若しくはこれに準ずる機関，専修学校の専門課程，外国において十二年の学校教育を修了した者に対して本邦の大学に入学するための教育を行う機関又は高等専門学校において教育を受ける活動
就学	本邦の高等学校（中等教育学校の後期課程を含む。）若しくは盲学校，聾学校若しくは養護学校の高等部，専修学校の高等課程若しくは一般課程又は各種学校（この表の留学の項の下欄に規定する機関を除く。）若しくは設備及び編制に関してこれに準ずる教育機関において教育を受ける活動
研修	本邦の公私の機関により受け入れられて行う技術，技能又は知識の修得をする活動（この表の留学の項及び就学の項の下欄に掲げる活動を除く。）
家族滞在	一の表，二の表又は三の表の上欄の在留資格（外交，公用及び短期滞在を除く。）をもって在留する者又はこの表の留学，就学若しくは研修の在留資格をもって在留する者の扶養を受ける配偶者又は子として行う日常的な活動

五

在 留 資 格	本邦において行うことができる活動
特 定 活 動	法務大臣が個々の外国人について特に指定する活動

（注）構造改革特別区域法（平成十四年法律第百八十九号）において，在留期間の伸長等の特例措置を受ける「特定活動」の対象となる活動として，特定研究活動，特定研究事業活動，及び特定研究等特定家族滞在活動が，また，同法の一部改正（平成十五年六月六日法律第六十六号）において，特定情報処理活動及び特定情報処理家族滞在活動が規定されている。

別表第二（第二条の二，第十九条関係）

在 留 資 格	本邦において有する身分又は地位
永 住 者	法務大臣が永住を認める者
日 本 人 の 配 偶 者 等	日本人の配偶者若しくは民法（明治二十九年法律第八十九号）第八百十七条の二の規定による特別養子又は日本人の子として出生した者
永 住 者 の 配 偶 者 等	永住者の在留資格をもつて在留する者若しくは特別永住者（以下「永住者等」と総称する。）の配偶者又は永住者等の子として本邦で出生しその後引き続き本邦に在留している者
定 住 者	法務大臣が特別な理由を考慮し一定の在留期間を指定して居住を認める者
## (2) 在留期間一覽表

入管法施行規則別表第二

在留資格	在留期間
外交	法別表第一の一の表の外交の項の下欄に掲げる活動（「外交活動」と称する。）を行う期間
公用	法別表第一の一の表の公用の項の下欄に掲げる活動（「公用活動」と称する。）を行う期間
教授	三年又は一年
芸術	三年又は一年
宗教	三年又は一年
報道	三年又は一年
投資・経営	三年又は一年
法律・会計業務	三年又は一年
医療	三年又は一年
研究	三年又は一年
教育	三年又は一年
技術	三年又は一年
人文知識・国際業務	三年又は一年
企業内転勤	三年又は一年
興行	一年，六月又は三月
技能	三年又は一年
文化活動	一年又は六月
## 5 第2次出入国管理基本計画の概要

## 出入国管理基本計画とは

外国人の入国・在留の管理に関する施策の基本となるべき計画であり、

①入国・在留する外国人の状況

②外国人の入国・在留の管理の指針

③その他の施策

を定める。(入管法第61条の9)

## なぜ今,第2次出入国管理基本計画か

①国際化の一層の進展と円滑かつ適正な出入国管理を行う必要性の高まり

②人口減少時代を迎える社会の在り方の展望の上での対応の検討・準備の必要性

③不法入国の組織化・巧妙化と不法滞在者問題に対する強力かつ効果的な取組の必要性

## 出入国管理行政が目指すもの

● 社会の安全と秩序を維持

☑ 人権尊重の理念の下で社会のニーズに応える外国人受入れ

●21世紀に向け,社会のあるべき姿の実現に貢献

●日本人と外国人が心地よく共生する社会の実現

## (1) 外国人の入国・在留をめぐる顕著な状況

## 入国・在留外国人の総体的な増加と主な在留資格をめぐる動向

●戦後,外国人入国者数はほぼ一貫して増加。近年は450万人超。

●「我が国で生活している」在留外国人の数は150万人超,我が国総人口の約1.2%。

●就労を目的とする在留資格による新規入国者数は10万人超,新規入国者の約3%。

● 「研修」の新規入国者数は約5万人で,企業の研修生受入れ気運が拡大。技能実習生の数も制度発足以来年々増加し,年間約1万3千人が移行,同制度は着実に我が国社会に定着。

外国人留学生の受入れは政府の基本方針として積極的に推進（「留学」の外国人登録者数約6万人）。就学生の入国は,入国審査等の厳格化で一時減少した後,近年は増加傾向。

●南米系の日系人が当面の就労を目的として家族を伴い多数来日したことが,近年の大きな社会現象（「定住者」の外国人登録者数約21万人）。

$ ^{*} $ 数値はいずれも平成10年

## 入管法違反者の推移と諸問題

●平成11年7月1日現在,我が国に滞在中の不法残留者は26万8,421人。過去最高であった同5年5月1日現在の数に比べると約10%減少。

●平成8年末以降,集団密航等不法入国事案が急増。昭和60年代に約500人だった退去強制手続を執った不法入国者は,平成10年には7,472人と激増。

● 入管法違反事件の特徴として,不法就労期間の長期化並びに不法就労の小口化及び地方拡散化あるいは組織的ブローカーが関与する悪質・巧妙化事案の増加が顕著。

● 不法滞在者が社会に惹起している諸問題として,日本人労働者の雇用機会の侵害,来日外国人犯罪の増加等がある一方,外国人本人の労働搾取,医療問題等,人権上の問題も発生。

## (2) 出入国管理行政の主要な課題と今後の方針

## 国際化と社会のニーズに応える 外国人受入れの円滑な実現

●国際化の進展と社会のニーズに応じた,外国人の円滑な受入れ

●今後の社会のあるべき姿についての議論を継続し,社会のコンセンサスを形成

## 我が国社会が必要とする外国人労働者の円滑な受入れ

● 国際ビジネスや技術者交流の必要性に応じた,所要経験年数や受入れ職種等就労資格に係る基準の見直し

●新たな形態での就労に関し所要の在留資格の整備を検討

● 少子・高齢化に伴う労働力不足が懸念される介護労働の分野等に関しては、専門的、技術的分野と評価し得る人材については積極的に受入れを図ることとし、社会のニーズを見極めその受入れの是非を検討

## 研修制度及び技能実習制度の適正かつ円滑な推進と一層の充実

●両制度を一層適正かつ円滑に運用し,手続等を簡素合理化

●両制度の趣旨の徹底と今後の在り方についての更なる検討

●農業・水産加工業・ホテル業等技能実習の対象職種の更なる拡大の要望に,円滑かつ迅速に対応

● 技能実習の法的基盤の整備, 不法就労防止のための対応強化, (財) 国際研修協力機構の体制整備

## 学術・文化・青少年交流の推進と留学生,就学生の積極的な受入れ

●留学生,就学生や研究者の受入れ促進のための諸施策の実施

● スポーツ,イベント,ワーキング・ホリデー制度等を通じた交流を支援

●2002年のワールドカップサッカー大会等の成功に貢献

## 長期にわたり我が国社会に在留する外国人の定着の円滑化

●在留外国人の地位安定化のための在留資格の運用について検討

●関係行政機関等との協力の下に総合的な外国人行政の構築を検討

## 不法滞在者への 現実的かつ効果的な対応

今後,外国人の一層円滑な受入れを指向するとすればなおのこと,不法入国・不法残留者については厳正に対処し,入管法違反者の減少を図ることが必要

## 強力かつ効果的な不法滞在者対策の実施

● 不法滞在の長期化,不法入国者の増加に対応する総合的な不法就労対策の展開

●情報のリアルタイムの把握のための所要の体制整備,鑑識技術レベルの向上

●広域的摘発活動を展開

●円滑な退去強制の遂行,そのための収容施設の確保と迅速な送還

● 関係機関との連携の強化と地域ネットワーク等の活用による情報収集

一層の協力体制構築

● 国際的な相互協力の枠組みの構築,協力の推進

## 不法滞在者と我が国社会のつながりに配慮した取扱い

●不法滞在者を一律に合法化するアムネスティ政策は採らない

● 不法滞在者については,退去強制することが原則。ただし我が国社会とのつながりが強く,退去強制をさせることが非人道的と考えられる不法滞在者については適切に対応

## 規制緩和と体制の整備による人的交流の円滑化

● 手続の簡素合理化の他,制度上の規制緩和措置の可能性について継続的に検討

## その他の主要な課題

● 審査体制の一層の整備，手続の電算化，積極的な広報活動

## 国際協力の更なる推進

● 各国との一層の協力関係の構築,国際協力の枠組みの策定

☑ 入管行政の国際ネットワークの構築のために主体的な役割

## 難民認定制度の適切な運用

●迅速・適切な難民認定手続の実施

●制度滥用への誘因を排除

☑ 難民認定されなかった外国人の在留に関し、事案に応じた適切な対応
## 6 難民認定制度に関する検討結果（中間報告）抜粋

## 難民認定制度に関する検討結果（中間報告）

出入国管理政策懇談会は，10月28日難民問題に関する専門部会（横田洋三部会長）から提出のあった「難民認定制度に関する検討結果（中間報告）」を了承し，一部修辞した上，次の意見を付して中間報告とする。

1 難民を保護するための制度が不法滞在者や不法就労者，さらには，テロリスト等不正な目的を有する者に悪用されることを防止することが必要であり，この点に十分留意した制度を構築すべきである。

2 申請中の者について退去強制をしないことを法的に保障し，また，経済的援助等を行うことは，真に難民として保護を求める者に対してその目的の範囲内で行うべきであり，このような者の日本国内での就労は認めない等一定の条件の下に実施すべきである。

なお，以上のほか，個別の意見として「真の難民が申請期間のために保護を受けられないということを可能な限り防ぐため，6月ないし1年とする提言の中でも申請期間は出来るだけ長くすべきである。」とする意見と，申請は日本に到着した時点で直ちに行わなければならないなどの理由から「申請期間や仮の地位の規定は必要ない。」とする意見がそれぞれ述べられた。

平成14年11月1日

第四次出入国管理政策懇談会

## 「難民認定制度に関する検討結果（中間報告）」

## 1 はじめに

## 1 －1 難民問題に関する専門部会設置の目的

今日，難民問題は社会の大きな関心を集めており，昭和57（1982）年に発足した我が国の難民認定制度の在り方をめぐっても活発な議論が展開されているほか，紛争地域等からの避難民等に対する人道的な配慮や国際的対応の在り方を問い直す声が高まっているように思われる。

そのような状況を踏まえ，法務大臣が各方面の有識者から，難民認定制度の今後の在り方について意見を聴取し，今後の法務行政に活かすため，本年6月11日，法務大臣の私的懇談会「出入国管理政策懇談会」の下に「難民問題に関する専門部会」（以下「専門部会」という。）を設け，現在，我が国の難民認定制度の中で議論の対象とされている事項のうち，①いわゆる「60日ルール」，②難民認定申請中の者の法的地位，③不服申立ての仕組み，の3点について検討を求め，諮問した。
## 1 －2 中間報告の目的

専門部会においては，本年10月15日までの間，いわゆる「60日ルール」及び難民認定申請者の法的地位の2項目を中心として，合計7回，延べ約22時間にわたり，各委員が意見を交換したほか，東日本入国管理センター及び東京入国管理局を視察して難民認定を含む入管行政の実情を見聞し，さらに，複数の在京大使館の担当職員から各国における難民認定制度の仕組みと現状等について説明を受け，我が国で難民として認定され在留している者からその経験を聴取し，国際法学者から国際法の視点から見た難民問題について講演を受けるなどして，難民問題についての理解を深めることに努めた。

その結果，専門部会における議論はいまだ完了したとはいえないものの，難民認定制度に関する法律改正のための準備期間を考慮すると，ひとまず現段階で専門部会の検討結果を取りまとめ，法務大臣に提言として提出し，参考に供することが有益であると考え，早期に実現されることが望ましいと考えられるいくつかの事項を中間報告として取りまとめることとしたものである。

## 4 難民認定制度における検討課題と提言

## 4 －1 いわゆる「60日ルール」について

いわゆる「60日ルール」，すなわち難民認定申請を60日以内に行うという期間制限が厳格に適用されれば，難民条約上の難民に該当する者であっても，60日以内という申請期間を経過したことを理由として難民認定を受けられないという不当な結果を招きかねない。そのため，「60日ルール」の厳格な適用は行わず，申請期間内に申請されたかどうかにとらわれず，難民であるかどうかの実体審査を重視すべきであるとの批判があり，これが難民不認定処分取消訴訟における主要な争点の一つになっていると指摘されている。

他方，60日を経過した後の申請であっても，申請が遅延したことに「やむを得ない事情」があるときは申請が許容される旨の規定があるが，「やむを得ない事情」をいたずらに拡大して運用するのではルールの形骸化を招き，申請期限を無意味なものとするおそれがある。

専門部会においては，これらの批判や問題点を視野に入れながら申請期間を設けることの当否及びその期間の長短等について検討を加えたが，「欧州諸国において難民認定申請期間を設けている国（仏，スペイン，ベルギー等）と比較しても，現行の60日は期間として十分であると思われ，60日経過後の申請についても「やむを得ない事情」を柔軟に解釈して運用すれば足りるのではないか」，「真の難民であれば，申請期間に関係なく認定されるべきであるから，申請期間を撤廃してよいのではないか」など様々な立場があることを認めつつも，我が国に庇護を求める者は入国して間もない時期に申請を行うことが通常であると思われること，また，無期限に申請を認めると証拠の散逸等により適正な難民認定が妨げられるおそれがあるばかりか，濫用者を誘発するおそれもあること等から，申請期間を設けることには，現在でも合理的理由があると考える。そして，この申請期間の問題を，難民認定制度全体の中での公平性，透明性にかかわる問題と位置付け，我が国が，今後，積極的に難民を受け入れていく姿勢を国際社会に示すメッセージとして，申請期間を現在より延長し，これを6月ないし1年とする方向で法改正されることを提言する。

## 4 －2 難民認定申請中の者の法的地位

現行法の下では，難民認定を申請した者が，正規在留者であればその在留資格がそのまま保持されることが可能であるが，不法滞在者であれば退去強制事由該当者として退去強
制手続が進められることとなる。そのため，申請者が不法滞在者の場合，難民認定申請手続と退去強制手続が同時に進行することとなり，申請者が退去強制手続のため当局に収容されることについて，難民認定申請中の者を収容することは人権上問題であるとの批判があることも事実である。

また，申請者が合法的に在留している場合の在留資格内訳を見ると，大多数が「短期滞在」で在留し，当面の生計を維持するために資格外活動の許可を受けた上で就労しているが，難民認定申請中であれば資格外活動許可を受けて就労できるとの情報が流布し，我が国での就労のために難民認定申請を行う者が後を絶たないという実情にも目を向ける必要がある。

他方，難民認定申請中の者のうち衣食住に欠ける等生活に困窮する者に対しては，昭和57年7月の難民行政監察に基づき，外務省が予算措置を講じ，翌年から保護措置を実施し，平成7年以降は外務省が財団法人アジア福祉教育事業財団難民事業本部に同事業を委託して実施している。

このような実情を踏まえて専門部会において検討を重ねた結果，難民認定申請者については，安心して審査が受けられるよう，①法務大臣による難民認定の許否の決定（異議申出を含む。）が下されるまでの間は，退去強制事由該当者であっても退去強制されないよう法的に保障すること，②政府として衣食住の提供や保護施設の設置等必要な経済的・物質的保護措置の充実を図り（NGOとの効果的な連携も検討する。），申請者が審査を受けることに専念できるような生活環境を確保することを提言する。ただし，経済的・物質的援助を目当てとする難民認定制度の濫用者を排除することに努力する必要がある。

## 4 －3 関連する提言

難民認定申請に対する判断が遅延することは好ましくないので，真の難民を保護し，審査手続の合理化・迅速化を図り，審査が1年以内に終結することを目途とした難民調査官の大幅な増員，適正な人員配置，難民調査官の能力と専門性向上のための研修等の充実・強化，及び，適切な通訳の確保に努められることを要望する。

さらに，難民認定制度濫用者を排除する基準ないし指針として，外国において既に難民不認定処分を受けた者，明らかに安全な第三国を経由して来た者，身分事項を偽り又は偽造証明書を提出するなど不正の手段を用いて庇護を受けようとする者等を排除している欧州諸国の対応が参考にされてよいであろう。

## 5 今後の課題

真に政治的迫害等から逃れて我が国に難民として広護を求めて来た者については，迅速に庇護し必要に応じた援助を行うことが望ましい。これを実現するため，関係省庁が真の難民の円滑な受入体制を整備するため相互に緊密な連携を保ちつつ積極的に取り組んでいくことを希望する。

また，新たに構築される難民認定制度は，全体として合理性と透明性の高められたものであることが要請されているのであって，例えば，不認定理由の具体的で明確な告知などについて改善が図られる必要がある。

なお，難民不認定処分に対する不服申立ての仕組みが外部から分かりづらく，また，不服申立ての効果に疑問があると指摘されており，この点については今後更に検討を継続することとして，今回の報告では取り上げないこととした。
# 7 難民認定制度に関する検討結果（最終報告）抜粋

出入国管理政策懇談会は，12月16日難民問題に関する専門部会（横田洋三部会長）から提出のあった「難民認定制度に関する検討結果（最終報告）」について，以下の修正を施した上で承し，併せて次の補足意見を付して最終報告とする。

## 1 修正意見

（１）不服申立手続に関与する専門委員が諮問機関として法務大臣に意見を提出するに当たっては，原則として合議によりつつ，個別の意見にも配慮するような制度とすることが望ましい。

（２）不服申立手続を事後審査審と位置付けることについては慎重な検討が必要であり，従来の手続と比較して申立人の利益が損なわれることのないように配慮すべきである。

## 2 補足意見

（１）不服申立手続においても，申立人の弁明，証拠提出の機会を不当に制限することのないよう配慮すべきである。

（２）本人のプライバシー，専門委員の中立性に与える影響等に配慮しつつ，専門委員の意見が法務大臣の判断に反映されたか否か，その理由は何かについて，事後的に確認できるよう開示されるべきである。

なお，以上のほか，個別の意見として以下の意見が述べられた。

① 不服申立ての審査は，第一次審査とは独立して裁決・決定を行う第三者機関によるべきである。

② 不服申立手続に関与する諮問機関として法務大臣に意見を提出するに当たっては，諮問機関は合議制組織として常に一個の意見書を作成（少数意見があればこれを記載）するものとし，上記意見は情報公開法の定めるところにより公開されるべきである。

③ 専門委員の人選については国会承認事項とすべきである。

④ 不服申立ての審理は，不服申立件数の多い地方入国管理局に専門委員を集中させるなどして組織としての合理化を図る一方，他の地方入国管理局においても，必要に応じて不服申立手続を行うことができるよう弾力的に運用すべきである。

平成15年12月24日

第四次出入国管理政策懇談会

## 「難民認定制度に関する検討結果（最終報告）」

## 第1はじめに

我が国において難民認定制度が発足した昭和57（1982）年以降の世界の動向を見ると，欧州地域においては東西冷戦の終結による難民（refugees）・避難民（displaced persons）の発生，旧ユーゴスラビアの解体に伴うバルカン半島からの大量の難民等の流出の動きがあり，また，アフリカにおいてもルワンダにおける200万人以上に上る難民の発生等，人道的見地から緊急の対応が必要とされる問題が相次いで発生しており，これらの問題は近年特に重要度を増している。