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## (国民皆保険計画の策定)

高度経済成長が始まった当初、社会保障関係では、医療保険制度の未適用者が1956（昭和31）年3月末の時点で約2,871万人、総人口の約32%存在し、大企業労働者と零細企業労働者、国民健康保険を設立している市町村とそれ以外の市町村住民間の「二重構造」が問題視された。

また、1960（昭和35）年度に生活保護を受けた世帯のうち55.4%は世帯主又は世帯員の病気が原因であった。こうした状況下で、医療保険未適用者の防貧対策として、国民皆保険の実現が強く求められるようになった。

## (国民皆保険に対する期待感)

国民皆保険実現に当たっては、国民の強い支持が後押しした形となった。全国市長会、町村会、全国国民健康保険団体中央会 $ ^{*2} $ 等は新国民健康保険法案の速やかな成立を要望し、世論もそれを期待した。1958（昭和33）年に内閣総理大臣官房審議室（当時）が行った「社会保障に関する世論調査」によると、医療保険既加入者の圧倒的多数（健康保険加入者の93%、国民健康保険加入者の82%）が「引き続き入っていたい」という希望を表明した。これについて、『昭和33年度版厚生白書』は「医療保険に対する支持がこのように強固であることは、疾病による生活不安の深刻さと、その解決策としての医療保険への信頼に現れる国民の生活体験に根をおいた知恵を物語るもの」と指摘した（図表2-2-1）。

图表2-2-1 社会保障に関する世論調査結果(1958年3月)

## ○国民の強い支持を受けた国民皆保険。

(单位：%)

質問	回答
健康保険に入っている者と国民健康保険に入っている者の意見
あなたは、ここ2～3年の間に医者にかかったことがありますか。
(あるというものに)
あなたは医者にかかったときは、たいてい健康保険(国民健康保険)を利用していますか、あまり利用していませんか。	健康保険	国民健康保険
いつも利用している	69	56
利用しないこともある	2	2
利用しないことが多い	1	2
どの程度利用しているか不明	0	1
2～3年医者にかかったことがない	28	39
計	100	100
あなたは今後も引き続き健康保険(国民健康保険)に入っていたいと思いますか、できれば止めたいと思いますか。	回答
引き続き入っていたい	93	82
できれば止めたい	1	10
不明	6	8
計	100	100

資料：厚生省「昭和33年度版厚生白書」内閣総理大臣官房審議室調べ

## (新国民健康保険法の制定)

政府は1955年12月「経済自立5カ年計画」を策定し、「社会保障の強化」等を提唱した。また、翌1956（昭和31）年1月、「全国民を包含する総合的な医療保障を達成することを目標に計画を進めていく」という国民皆保険構想を政府の方針として初めて公式に明らかにした。

同年11月に発表された社会保障制度審議会「医療保障制度に関する勧告」等を契機として、
政府は1957（昭和32）年4月、厚生省に国民皆保険推進本部を設置し、1957年度を初年度とする「国民健康保険全国普及4カ年計画」（以下「国民皆保険計画」という。）に着手することになった。健康保険の対象とならないすべての国民を国民健康保険に加入させることで、国民皆保険を実現しようとしたのである。

国民皆保険計画に着手したものの、当初、大都市での国民健康保険の普及が予定どおりには進まなかった。これは、被保険者の資格認定が困難であったこと、事務費の国庫補助が低額であり、人件費の高い大都市では国庫補助では足りず、財政を圧迫したこと等が原因であった。

政府は、国民皆保険の基盤を確立するため、国民健康保険制度を強化すべく1958（昭和33）年3月、①1961（昭和36）年4月から全市町村に事業の実施を義務づけること、②同一疾病についての給付期間を3年とすること、③給付の範囲を健康保険と同等以上とすること、④給付割合を5割以上とすること、⑤国の助成を拡充すること、等を内容とする「新国民健康保険法」案を提出した。

この法案は、同年12月に国会を通過し、翌1959（昭和34）年1月から施行されることとなった。1959年は就業者に占める雇用者割合がはじめて5割を超えた年でもあった。戦後の国民健康保険は、サラリーマン化が進む中で産声を上げたことになる。

こうして、日本の国民皆保険体制は、1961年4月1日までの期限付きで全市町村への事業の実施を義務づける形で法律的に裏付けられることになり、市町村に住所を有する者は、被用者保険加入者等でない限り、強制加入とされた。スタートでやや立ち遅れた6大都市 $ ^{*3} $ でも、日本一の被保険者数を擁する東京23区において1959年12月に国民健康保険を実施し、神戸市がこれに続いた。結局、他の都市も1961年4月からの実施となり、ここに計画どおり国民皆保険体制 $ ^{*4} $ が実現した。

## (制限診療の撤廃と診療報酬の地域差撤廃)

国民皆保険の実現に先立ち、1958（昭和33）年6月には、現行の診療報酬体系の骨格となる診療報酬点数表が告示され、同年10月から実施された。また、国民皆保険後の保険医療では、1962（昭和37）年に保険診療において抗生物質、抗がん剤、副腎皮質ホルモン等の使用を認可するなど、いわゆる制限診療の撤廃が行われた。

さらに、当時は地域による医療費の格差があり、保険診療費もこれを助長するような甲地 $ ^{*5} $ 、乙地によって異なる医療費体系となっていた。1963（昭和38）年にこの地域差が乙地を甲地なみに引上げることによって全面的に撤廃され、全国一律に同一の医療行為に対しては、同額の診療報酬が支払われることとなった。

## (健康保険と国民健康保険の制度間格差)

当時、国民健康保険の医療給付については、その給付範囲、給付率とも健康保険などの被用者保険と比べて水準が低かった。まず、給付の範囲については、往診、歯科診療における補てつ $ ^{*6} $ 、入院の際の給食、寝具設備の給付は、当分の間、行わなくてよいとされていたため、これらの給付の制限を行っている保険者が少なくなかった。1961（昭和36）年4月1日現在における給付範囲の制限の状況を保険者が市町村であるものについてみると、まったく制限をつけていないものは2,381で全体の68.0%、全部制限しているものは86で全体の2.5%であり、3割強の市町村で何らかの制限が設けられていた（図表2-2-2）。また、給付率の状況は、市町村が保
険者である場合についてみると、給付率が最低の50%であるものが全体の93.5%を占め、本人給付率が100%である保険者が半数を超える被用者保険との差は大きかった（図表2-2-3）。

このため、国民健康保険の給付率について被用者保険の水準にできるだけ近づけることが要請され、1961（昭和36）年の国民健康保険法改正により世帯主の結核性疾病又は精神障害について同年10月より給付率が5割から7割に引上げられ、1963（昭和38）年の同法改正によって世帯主の全疾病について原則として給付率が7割に引上げられた。その後、1966（昭和41）年の同法改正によって世帯員に対する法定給付割合が5割から7割に引上げられることが決定し、1968（昭和43）年1月より実施された。

図表2-2-2 給付範囲の制限の状況(1961年4月1日現在)

市町村	割合	組合	割合
(給付範囲の) 制限のないもの	2,381	68.0%	145	90.6%
歯科補てつを制限	314	9.0%	10	6.3%
寝具を制限	29	0.8%	1	0.6%
給食を制限	42	1.2%	-
往診を制限	15	0.4%	1	0.6%
寝具、歯科補てつを制限	56	1.6%	1	0.6%
給食、歯科補てつを制限	14	0.4%	-	-
往診、寝具を制限	282	8.1%	-	-
往診、歯科補てつを制限	30	0.9%	-	-
往診、寝具を制限	4	0.1%	-	-
往診、給食を制限	16	0.5%	-	-
給食、寝具、歯科補てつを制限	144	4.1%	-	-
往診、寝具、歯科補てつを制限	21	0.6%	-	-
往診、給食、歯科補てつを制限	1	0.0%	-	-
往診、給食、寝具を制限	64	1.8%	1	0.6%
四つを全部制限しているもの	86	2.5%	1	0.6%
計	3,499	100.0%	160	100.0%

資料：厚生省「昭和36年度版厚生白書」厚生省保険局調べ

図表2-2-3 医療給付の給付率の状況(1961年4月1日現在)

○国保の9割強が本人給付率5割。
市町村	割合	組合	割合
50%	3,271	93.5%	30	18.8%
60%	80	2.3%	2	1.3%
70%	6	0.2%	2	1.3%
80%	1	0.0%	-	-
100%	1	0.0%	-	-
世帯主100% 家族50%	2	0.1%	81	50.6%
世帯主80% 家族50%	3	0.1%	10	6.3%
世帯主70% 家族50%	93	2.7%	16	10.0%
その他	42	1.2%	19	11.9%
計	3,499	100.0%	160	100.0%

資料：厚生省「昭和36年度版厚生白書」厚生省保険局調べ
## 医療提供体制の整備

## (公的病院・民間病院の整備・充実)

国民皆保険は、医療を提供する体制が整備されて初めて意味を持つものであり、医療施設整備、医療従事者の確保も進められていった。また、国民皆保険の実現がこうした医療提供体制の整備を促進したともいえるのであって、両者は表裏一体の関係にあった。

1945（昭和20）年にGHQから旧日本軍の陸海軍病院等が返還され、国立病院、国立療養所として国民一般に開放されることとなった。都道府県が設置する公立病院については、医療水準の確保を図るため、病院の施設基準等を定めた1948（昭和23）年公布の「医療法」の中で、その設置に要する費用に対して国庫補助を可能とする規定が設けられ、公的医療機関の復興が進んだ。

一方、民間病院については、施設基準を満たせばどこでも自由に開業ができる自由開業医制がとられた。また、1950（昭和25）年に医療法が改正され、医療法人制度が設けられた。医療法人制度の創設によって、医療事業主体が非営利の法人となることができ、資金の集積を容易にするとともに、経営の安定化が図られるようになった。その後、民間医療機関の整備は加速し、民間を中心とした医療機関の整備が日本の医療提供体制における特色の一つとなった。

## (一県一医大構想と医師の養成)

1961（昭和36）年に実現した国民皆保険体制下では、種々の医師、歯科医師確保対策が講じられることとなった。

医師確保対策としては、昭和30年代に医学部入学定員が約3,000人から約3,500人へと約500人増加したものの、病院の著しい増加、高度な医療技術の普及、国民皆保険の実現等が原因となって、昭和40年代に入ると医師不足が痛感されるようになった。このため、1966（昭和41）年度、1967（昭和42）年度、1970（昭和45）年度の三度にわたり、厚生省から文部省に対し医学部入学定員の増加が要請された。

また、厚生省は、1970（昭和45）年7月、今後計画的に医師・歯科医師を確保するため当面の行政目標として、①1985（昭和60）年までに人口10万人に対し最小限150人の医師を確保すること、②1985年までに人口10万人に対し歯科医師50人を確保すること、を決定した。

こうして、1970年度には戦後初めて医学部の新設（秋田大学医学部等4医学部）が認められ、翌年度には2校、1972（昭和47）年度には自治医科大学等7校が新設された。また、1973（昭和48）年2月に閣議決定された「経済社会基本計画－活力ある福祉社会のために－」において、無医大県の解消（いわゆる一県一医大構想）が盛り込まれ、1979（昭和54）年10月の琉球大学医学部設置をもって解消が実現した。

このような医師、歯科医師確保対策が功を奏し、1984（昭和59）年には、1985年までに人口10万対最小限150人の医師及び50人の歯科医師を確保するという目標は達成された。

## (へき地医療政策の展開)

国民皆保険が実現し、国民のすべてが保険によって医療の給付を受けられる体制が確立したものの、医療機関が都市部に偏在し、医師・歯科医師が周囲にまったく存在しないわゆる「無医（無歯科医）地区」の解消が課題として残っていた。

このうちの無医地区対策は、既に1950年の社会保障制度審議会の勧告（「社会保障制度に関する勧告」）においても取り上げられていた。1961（昭和36）年8月、厚生省の医療保障委員 $ ^{*7} $ の発表した中間報告では、国の予算の重点的な配分によって、無医地区の着実な解消を図
1種	2種	3種	計	4種	全国町村数	全国町村数に対する(1～3種) 町村数
無医村
昭和25年末	583	298	267	1,148	－	10,240	11.2%
27年9月	575	237	226	1,038	191	9,774	10.6%
29年5月	438	276	113	827	289	8,442	9.8%
30年5月	118	53	26	197	175	4,527	4.4%
31年5月	84	61	20	165	728	4,148	4.0%
無歯科医村
昭和25年末	2,499	1,271	1,054	4,824	－	10,240	47.1%
29年5月	1,800	1,144	749	3,693	103	8,442	43.7%
30年5月	698	264	243	1,205	249	4,527	26.6%
31年5月	542	260	192	994	878	4,148	24.0%

ることを要望するとともに、無医地区における医療機関の運営費の赤字について大幅な国庫補助を行うべきであると述べられていた。同年5月現在の無医町村は165、また、人口、面積、地理的状況から無医町村に準ずる無医地区が728に上っていた（図表2-2-4）。

このような医療を受ける機会の不均衡を是正するための一環として、厚生省はへき地医療対策を1961年度から年次計画を立て積極的に推進した。しかし、折からの高度経済成長に伴う都市化現象により、増加した都市における医療ニーズを満たすため医師の都市集中も著しく、へき地における診療所の整備に見合った医師の確保が困難な場合が多かった。このため、へき地診療所に医師を派遣する親元病院への助成や地域内の保健所、医療機関、市町村等の有機的連携を図るためのへき地医療地域連携対策等が講じられた。

## 国民皆年金の実現

## (国民皆年金の実現)

厚生年金保険法が全面改正された1954（昭和29）年当時、厚生年金の給付水準は年に1,200円、月にすると100円程度でしかなかった。こうした中、政府は厚生年金の適用業種を拡大し、被保険者数の拡大を図ったものの、特定職域を単位とするグループの厚生年金保険から分離・独立（1954年の私立学校教職員共済組合、1956年の公共企業体職員等共済組合 $ ^{*} $ 8、1959年の農林漁業団体職員共済組合）の動きに歯止めをかけることはできなかった。

一方、公務員については、新しい共済組合が発足（1955年の市町村共済組合、1959年の国家公務員共済組合、1962年の地方公務員等共済組合）した（図表2-2-5）。

こうした分立する公的年金制度は、いずれも一定規模以上の事業所や工場で働く被用者、公務員等を対象とする制度であり、農民や自营業者、零細な事業所の被用者などには何の年金制度もなかった。年金制度によってカバーされている人数も全体で約1,250万人であり、全就業者人口約4,000万人の3分の1程度、全被用者人口約1,800万人の約70%程度にすぎなかった。医療保
图表2-2-5 公的年金制度の変遷

資料：厚生労働省年金局作成資料

険が農民や自営業者を含め、既に全国民の3分の2をカバーしていたのに比べ、年金制度は立ち後れていた。

こうした中で、「老齢人口が絶対数においても、総人口に対する比率においても次第に増加していく傾向にあって、親族扶養の無力化の傾向と相まって、老齢者の生活保障を国が真剣に考えざるを得なくなったこと」(『昭和32年度版厚生白書』)や、「年金制度とともに社会保障制度の車の両輪とされている医療保障制度が、（中略）国民皆保険を達成するという具体的な目標のもとに、現に拡大整備されつつあるという事実は、残された問題としての年金制度に、いわば自然のなりゆきとして論議を集中させ」(同)、既存の年金制度でカバーされないすべての国民を対象とする国民年金制度創設の機運が高まった。当時は既に核家族化が進行しており、家族制度の廃止で子の親に対する扶養意識の減退が指摘されていたが、このほかにも、軍人恩給増額の動きや、地方自治体で先行した敬老年金の実施が、国民年金導入の世論を盛り上げた。

このような情勢を踏まえ、厚生省は、1957（昭和32）年に5人の有識者で構成する国民年金委員会を設置し、翌1958（昭和33）年には国民年金準備委員会を設置して検討に当たった。また、同年に社会保障制度審議会は「国民年金制度に関する基本方策について」の答申を行った。

こうして「国民年金法」が1959年に制定され、無拠出制の福祉年金は翌1960（昭和35）年3月から支給されることとなったほか、拠出制 $ ^{*9} $ 国民年金は1961（昭和36）年4月から保険料の徴収が開始されることとなり、ここにすべての国民がいずれかの公的年金制度の対象となる「国民皆年金」が国民皆保険と同時に実現することとなった。

国民年金は、20歳以上60歳未満の日本国民 $ ^{10} $ で、厚生年金や共済年金の対象となる被用者以外のすべての者（農林水産業従事者、商店主等 $ ^{11} $ ）を被保険者（加入者）とする社会保险方式による年金制度であった。保険料は定額（月100円、35歳以降150円 $ ^{12} $ ）で、年金給付については、65歳から月額2,000円（25年以上拠出）、最高3,500円（40年拠出）の老齢年金等を
支給することとなった。また、被用者年金のように事業主負担分に相当する部分がないことに加え、国民年金の加入者には低所得者が多かったことを考慮し、3分の1の国庫負担を行うこととなった。さらに、高齢のため受給に必要な加入期間を満たせない人や、既に障害を有する人に対して、無拠出の老齢福祉年金、障害福祉年金及び母子福祉年金等を支給することとなり、その費用は全額国庫で負担することとなった。

## (拠出制国民年金の実施)

国民年金法の制定に当たっては、大きな反対があったことも事実である。『昭和36年度版厚生白書』によると、「35年夏頃からの（中略）拠出制国民年金の実施に対する反対又は実施延期の運動は、給付額が低すぎること、保険料が高額 $ ^{13} $ だったこと、拠出期間 $ ^{14} $ が長きに失することなどを挙げて、適用開始時期を中心に激しい動きを示し、大都市においては、地域住民が地域行政とのつながりをほとんど失っていることと絡み合って、ことに激しく、制度の実施に暗い影を投げかけた。」と当時の状況を説明している。

また、国民年金に対する国民の理解も十分とはいえなかった。前出「社会保障に関する世論調査」によると、「国民年金制度という言葉を何かで見たり聞いたりしたことがありますか。」という質問に対して、過半数の53％が「ない」と回答した。さらに、1958（昭和33）年8月に行われた全国社会福祉協議会の調査で国民年金に対する理解度を職業別にみると、国民年金の適用対象となる農林業、漁業を職業とする者では、特に関心が低いことが判明した（図表2-2-6）。このため、政府は同年8月に「国民年金制度周知月間」を設定し、様々な啓蒙活動を行うなどして、一般の協力を求めようとした。しかしながら、老齢年金が25年以上の拠出で月額2,000円という給付水準では魅力も薄く、特に大都市における制度の滑り出しは順調ではなかった。

图表2-2-6 国民年金に関する理解の状況(1958年8月)

総数	国民年金制度を知っていた	国民年金制度を知らなかった	不明
農林業	100.0	35.5	62.3	2.2
漁業	100.0	29.3	69.2	1.5
商工業	100.0	51.9	45.1	3.0
上記以外の自営業	100.0	55.2	42.5	2.3
被用者	100.0	51.4	45.2	3.4
その他	100.0	40.4	57.6	2.0

資料：厚生省「昭和34年度版厚生白書」全国社会福祉協議会調べ
## コラム 国際的にみた日本の国民皆保険・皆年金の特徴

日本は世界で4番目に皆保険を、12番目に皆年金を達成したとされているが、既存の職域の医療保険に新しい医療保険を追加する形で適用を全国民にまで拡大したのは、日本が最初であった。また、国民皆保険・皆年金の実現時期が1961年という早い段階であったことにも特徴があった。ヨーロッパでも1960（昭和35）年までに人口の9割以上を対象とする医療保障を達成していたのはスウェーデン、アイスランド、ノルウェーの4か国だけであり $ ^{1} $ 、日本の国民健康保険のような地域保険方式をとる国は存在しなかった。

一方、1960年までに国民皆年金を実現し

1 横山和彦『社会保障論』有斐閣 1978年

た国は、スウェーデン、デンマーク、ノルウェー、フィンランドの北欧4国のほか、ニュージーランド、アイスランド、英国、スイス、カナダ、イスラエル、オランダの11か国であった $ ^{1} $ 。

高度経済成長がはじまったばかりという、まだ国が貧しい段階で全国民に等しく社会保険制度を適用し、不安のない社会をつくるべく国民皆保険・皆年金を実現したことは、当時の施政者の英断といえるだろう。

国民皆保険・皆年金は、実現後この章で述べる様々な制度見直しを図りながらも日本の社会保障制度の中核として現在に至っている。

## (通算年金制度の創設)

国民皆年金の実現により、すべての国民は分立したいずれかの公的年金制度の適用を受けることとなった（前出図表2-2-5）。しかしながら、各公的年金制度は大部分が相互に関係なく創設され、しかも、老齢年金や退職年金を受けるには相当長期間 $ ^{*15} $ 同一制度に加入していることが要件であったため、職場を移動して一つの年金制度から離脱した者には、その制度からの脱退に伴う一時金の給付が行われるにとどまっていた。

このため、国民年金制度制定の準備作業に並行して、各制度間の通算方法についての検討が進められた結果、1961年11月、「通算年金通則法」 $ ^{*16} $ が公布施行され、同年4月に遡及適用となった。これにより、多数の公的年金制度相互間で加入期間を「数珠つなぎ」方式で通算する老齢年金（退職年金）に関する通算措置が実施される運びとなった。
## コラム 1961年はこんな年

国民皆保険・皆年金が実現した1961年はどんな時代だったのか。特徴的なものをまとめてみた。

(人気テレビ番組)

・「夢で逢いましょう」「七人の刑事」「シャボン玉ホリデー」

(ベストセラー)

・小田実『何でもみてやろう』

(ヒットソング)

(初登場)

・植木等『スーダラ節』、石原裕次郎・牧村旬子『銀座の恋の物語』

・NHK朝の連続テレビ小説『娘と私』(物価)

·理髪（1回）200円

·映画鑑賞料 140 円

(全産業労働者の平均現金給与総額)

·2万6,626円 (労働省毎月勤労統計調査)

(サラリーマンの平均月収)

· 4万5,000円（総務庁家計調査）

なお、高度経済成長期を象徴する国家的プロジェクトである東海道新幹線の開通及び東京オリンピックの開催は、国民皆年金・皆保険実現から3年後の1964(昭和39)年であった。

## 5 給付改善と「福祉元年」

## (老人医療費支給制度の創設)

65歳以上人口が少なかった頃の老人施策については、生活保護法による養老施設への保護と国民年金法による福祉年金給付などが主なものであった。しかしながら、核家族化の傾向が顕著となり、また、老人に対する扶養意識の減退がみられるようになったことが、独り暮らし老人や寝たきり老人の問題を顕在化させることになった。このように高齢者に対する福祉施策の需要が高まってきたことを受けて、1963（昭和38）年に福祉六法 $ ^{*17} $ の一つである「老人福祉法」が制定され、老人ホームへの入所、老人家庭奉仕員の派遣等の福祉サービスの実施とともに、高齢者に対する保健指導等が実施された。当時、老人福祉法は世界で初めての老人関係法といわれた。

その後、1970（昭和45）年になると、日本は65歳以上人口（当時は「老年人口」）比率が7.1％となり、国連の定義 $ ^{*18} $ にいう高齢化社会に入った。翌1971（昭和46）年に総理府（当時）が行った「老人問題に関する世論調査」によると、高齢者（当時は「老人」）の生活と健康を守るために、国の施策として一番力を入れて欲しいものについて、「老人医療費無料化」が44.0％と最も多く、次いで「老齢福祉年金の増額」（17.4%）、「老人無料検診」（10.0%）と老人医療費の無料化を求める世論がもっとも大きかった（図表2-2-7）。一般に高齢者は低収入で、当時年金制度も未成熟であったこと、当時の医療保険の家族給付率が5割であったこと等から、高齢者は医療費負担のために受療を敬遠し、必要な医療が受けられない恐れがあると指摘されていた。

一方、1970年代前半になると、経済成長の成果を国民福祉の充実に還元しようとする動きが高まった。既に、老人医療費の一部負担金（患者負担）を公費により肩替わりする制度は、東京都や秋田県など一部地方自治体において実施されていたが、その後全国の多くの地方自治体に広がっていった。こうした状況を受けて国も1972（昭和47）年の老人福祉法の一部改正により、「福祉元年」とよばれた翌1973年1月から国の制度として老人医療費支給制度が実施された。

この老人医療費支給制度により、70歳以上の高齢者が医療保険で医療を受けた場合の自己負
## 图表2-2-7 老人医療費無料化を求める世論調査結果

「老人医療費無料化」を求める声が第1位。
老人の生活と健康を守るために、国の施策として、この中では、どれに一番力を入れてもらいたいと思いますか。	(単位 %)
老人医療費無料化	44.0
老人家庭奉仕員、介護人の増員	4.4
老人無料検診	10.0
各種老人ホームの増設	4.9
老人世帯向住宅の増設	2.2
三世代住宅の増設（親子・孫などが同居できるように）	4.3
老齢福祉年金の増額	17.4
老齢者を扶養している人の税金の控除	4.3
老人就業あっせん事業所の増設	2.1
その他	0.2
不明	6.1
資料：総理府「老人問題に関する世論調査」(1971年8月)

担費用が全額公費で負担されることとなり、高齢者の医療費負担が無料化された。後に無料化に伴う病院のサロン化や過剰診療等が問題となるが、その当時から老人医療をこのような形で無料化することについては反対論ないし慎重論もあった $ ^{*19} $ 。しかしながら、当時は層の厚い生産年齢人口に支えられており、かつ右肩上がりの高度経済成長が見込まれる中での制度創設となったことから、最終的には実施に移された。当時の危惧はやがて現実のものとなり、老人保健制度の創設へとつながっていった。

## (7 割給付の実現と高額療養費制度の創設)

「福祉元年」の1973（昭和48）年、医療保険制度では、健康保険の家族給付率の引上げ（5割から7割）や高額療養費制度 $ ^{*20} $ の創設などが行われた。特に、「医療内容の高度化傾向にかんがみ、高額医療に対する格段の配慮が切望される」（1972年12月「社会保险審議会意見」）として、月3万円（当時）を超える自己負担分を医療保険制度から支給するという高額療養費制度 $ ^{*21} $ が創設されたことによって、医療費に占める患者負担の割合は低下し、医療機関を利用しやすい環境が整備された。同制度は、1975（昭和50）年に国民健康保険にも導入された。

## (年金給付水準の改善と物価スライド制の導入)

年金制度においても給付水準の改善が図られ、厚生年金では1965（昭和40）年に、当時の平均的な標準報酬月額25,000円の人が20年加入 $ ^{22} $ した場合の標準的な年金額が1万円となる「1万円年金」 $ ^{23} $ が実現し、1969（昭和44）年には「2万円年金」が実現した。国民年金でも、1966（昭和41）年に「夫婦1万円年金」が、1969（昭和44）年には「夫婦2万円年金」が実現した。

また、1973年の改正で、物価の変動に合わせて年金額を改定する物価スライド制が導入され
るとともに、厚生年金では現役男子の平均月収の6割程度を目安とし、過去の標準報酬を現在の価格に評価し直して計算する標準報酬の再評価（賃金スライド）を行ったことにより、「5万円年金」 $ ^{*24} $ が実現した。また、国民年金でも「夫婦5万円年金」が実現した。この物価スライド制の導入により、年金制度は、この直後の第一次オイルショックによるインフレにも対応でき、老後の所得保障の中核を担う制度になっていった。

その後もオイルショックに対応し老後生活の安定を図るため、2年繰り上げて1976（昭和51）年に財政再計算を行い、厚生年金の老齢給付の水準として、標準的な男子の受ける老齢年金の額が直近男子の平均標準報酬の60%程度を確保するよう引上げられるなどの給付の拡大が図られた。

年金給付水準の拡大の背景には、当時の日本は人口の高齢化が進んでおらず、欧米先進国よりも年金制度は未成熟ということがあった。これは、当時は老齢年金受給者が少なく、支給されている年金額も少なかったためであった。厚生年金については退職後の所得保障を行うものとして、制度発足時は在職中に年金を支給されなかったことも受給者が少ない理由であった。このため、高齢者は低賃金の場合が多いという実態にかんがみ、在職者にも支給される特別な年金として1965（昭和40）年に在職老齢年金が創設された。しかしながら、当時の成熟度（老齢年金受給者数／被保険者数）は、西ドイツ28.0%（1976年）、フランス24.5%（75年）、英国32.5%（74年）、スウェーデン28.4%（75年）、アメリカ21.4%（76年）と20%を超える率であったのに対し、日本は18.4%（78年）であった。日本の場合、福祉年金受給者を除くと成熟度はさらに11.1％へと下がり、成熟度の低さが目立っていた。

## (児童手当制度の創設)

児童手当については、既に1947（昭和22）年において、社会保险制度調査会 $ ^{*25} $ で「児童手当金」という形で老齢年金に次いで実施すべきであるとの勧告がなされていた。しかしながら、①日本の場合、児童の扶養はすべて親の責任とする考え方が強かったこと、②多くの企業で日本型雇用の特徴である年功序列型賃金あるいは生活給的性格の強い賃金体系が採用されており、その中に扶養家族手当が含まれていたこと等から、家族手当（児童手当）制度として導入に至らなかった。

その後、国民皆保険・皆年金が実現すると、先進諸国の社会保障制度のうち、児童手当制度が日本に唯一欠けていることが認識されたこともあり、児童手当制度をめぐる議論が活発となった。

昭和40年代に入ると、社会保障制度の充実が多くの国民の要求するところとなり、一方、経済的にも高度経済成長により財政的余裕ができたこと、また、高齢化現象が進むにつれて次代を担う児童の健全育成、資質の向上についての必要性の認識も生じたことなどが、児童手当制度の創設を促進する上で大きな役割を果たすようになった。その結果、児童憲章制定20周年に当たる1971（昭和46）年5月には「児童手当法」が制定 $ ^{*26} $ され、翌1972（昭和47）年1月に施行された。
こうした高齢化の進展や世帯構造の変化等に伴い、家庭が担っていた扶養能力の低下がますます顕著となり、社会保障需要は一層増大する形となった。

このような社会保障需要の拡大にもかかわらず、経済不況により税収の伸びは鈍化し、一方で内需拡大のための経済対策が必要になり、財政支出が大幅に拡大された。そのため、1975（昭和50）年度補正予算において初めて特例公債 $ ^{*1} $ が発行されることとなった。その後、財政赤字が拡大し、第2次オイルショックが勃発する年である1979（昭和54）年度予算では、国債依存度が約40％と過去最高となった。

1980（昭和55）年になると、「増税なき財政再建」を掲げた第2次臨時行政調査会（第二臨調）が設置 $ ^{*2} $ され、行財政改革の検討が鋭意進められた。同調査会の答申等に基づき、歳出の削減・合理化が進められた。行政機構や補助金の見直し、国鉄等の3公社の民営化等とともに、1982（昭和57）年度予算では「ゼロ・シーリング」、1983（昭和58）年度予算では「マイナス・シーリング」が採用されるなど、社会保障関係予算についても厳しい歳出抑制が図られた。このため「福祉元年」で充実が図られた医療保険、年金制度や老人医療費支給制度などの見直しも進められることになった。特に、第1次産業や自营業者が減少するという産業構造の変化等を受けた国民健康保険や国民年金の取扱いをめぐり、日本の社会保障は、制度間調整の時代を迎えることとなった。

1973年の第1次オイルショック（石油危機）以降、高度成長型経済から安定成長型経済への移行に伴って、雇用失業情勢にも困難な事態が生じることが予想され、労働者の雇用の安定と失業の予防を図ることが重要な課題となった。このため、1974（昭和49）年に雇用の質的改善に積極的に応えられる機能を持った失業保険制度に代わる雇用保険法が制定され、失業給付が見直された。また、翌1975（昭和50）年には雇用調整給付金（1981年から雇用調整助成金）が創設され、景気の変動・産業構造の変動に対応し雇用の維持に重点を置いた雇用対策が講じられた。

## 2 老人保健制度の創設、医療保険制度の大改正

## (老人保健制度の創設)

1973（昭和48）年1月に実施された老人医療費支給制度により、従前と比べて高齢者は医療機関にかかりやすくなり、老人医療費が急増することとなった（図表2-3-1）。また、年齢階級別に受療率をみると、1960（昭和35）年当時、65歳以上の者の受療率 $ ^{*3} $ は現役世代のそれを下回っていたが、その後現役世代を大きく上回るようになった。また、70歳以上の者の受療率は、1970（昭和45）年から1975（昭和50）年までの5年間で約1.7倍に上昇した（図表2-3-2）。

このため、同制度については、高齢者の健康に対する自覚を弱め行き過ぎた受診を招き、その結果、高齢者人口の増加と相まって老人医療費の急増を招いているとして、病院の待合室に高齢者がつめかける「病院のサロン化」や「過剰受診・過剰診療」などの問題が指摘されるようになった。また、高齢者福祉施設が量的に不十分であったことや世間体を気にして老人ホームへの入所を避ける層の存在から、病院に入院する高齢者の患者が増加し、いわゆる「老人病院」の増加や、必ずしも入院治療を要しないが、寝たきり等の事情で入院を継続するという「社会的入院」の現象が現れ始めた。

また、被用者人口の増大や人口の都市集中などにより、国民皆保険実現当時に半数弱を占めて
図表2-3-1 国民医療費及び老人医療費の年次推移(1973年度を100とした場合)

資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「国民医療費」、保険局「後期高齢者医療事業年報」

(注) 後期高齢者（老人）医療費は、1983年1月以前は旧老人医療費支給制度の対象者に係るものであり、1983年2月以降は老人保健法による医療の対象者に係るものであって、老人保健制度の創設に伴う対象者の拡大のため1981年度と1982年度、1982年度と1983年度は単純に比較できない。また、2008年4月以降は後期高齢者医療費であり、制度が異なるため2007年度と2008年度についても単純に比較できない。

いた農家等の家族従業者や自営業主が減少し、一方で被用者保険の加入者が退職後に国民健康保険に移行したため、国民健康保険は高齢者の加入率が被用者保険に比べて高くなっていた。そこへ老人医療費急増の直撃を受けて国民健康保険の財政状況は非常に厳しくなった。

さらに、日本人の疾病構造が、高血压、脳血管疾患、心臓病などの生活習慣病 $ ^{*4} $ 中心に変化してきている中で、高齢者の健康という観点からは、壮年期からの生活習慣病の予防や早期発見のための対策が重要であった。このような老人医療に関わる様々な問題に対応するため、1982（昭和57）年8月に「老人保健法」 $ ^{*5} $ が制定され、翌年2月から施行された。

老人保健法は、①老人医療費支給制度を廃止し、高齢者 $ ^{*6} $ にも一部負担 $ ^{*7} $ を求めることとしたこと、②老人医療費に要する費用について国、地方公共団体が3割（国20%、都道府県5%、市町村5%）を負担し、各保険者が7割を拠出することにより全国民が公平に負担することとし、国民健康保険財政の救済策を講じたこと、③疾病予防や健康づくりを含む総合的な老人保健医療対策を盛り込むことなど、負担の公平、健康への自覚や適正な受診を促すという趣旨の法律であった。これにより、老人福祉法に基づく老人医療費支給制度は、1983（昭和58）年1月をもって終了した。
图表2-3-2 年齢階級別に見た受療率(人口10万対)の年次推移(入院・外来)

資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「患者調査」

## (老人保健制度における老人加入者按分率の拡大)

老人保健制度創設の主な目的の一つは、国民健康保険財政の負担軽減であった。そのため、老人保健制度は各医療保険者の共同事業として構成され、各保険者からの拠出金については加入者調整率、すなわちどの保険者も老人加入率が全国平均並みであったとすれば、どのくらいの医療費を負担することになるかという要素を取り入れて拠出額を計算することとしていた。

当初は実際にかかった老人医療費の額に応じて算定される医療費按分（医療費按分率）に係る部分と加入者数に応じて算定される加入者按分（加入者按分率）に係る部分は2分の1ずつであったが、1986（昭和61）年の老人保健法改正により、加入者按分率は100％となった。老人一人当たりの医療費が保険者によって異なるのに全部を加入者按分してしまうのは、保険者の経
営努力を考慮しないものであり、負担の公平に反するとの批判があったが $ ^{*} $ 8、按分率拡大の背景には、なおも厳しい財政状況に苦しむ国民健康保険の負担軽減の必要性があった。

## (被保険者本人1割負担の導入・退職者医療制度の導入)

経済成長が鈍化する一方で、医療費は経済成長率や国民所得の伸びを上回る形で増加傾向を示し、医療費と国民の負担能力との間のかい離が拡大するおそれが生じた。このため、1984（昭和59）年に健康保険法が改正 $ ^{*9} $ され、サラリーマンである被保険者本人に1割の自己負担 $ ^{*10} $ を求めることとなった。また、サラリーマンが定年退職し、医療の必要が大きくなった時期に給付率が低下するという問題を解決し、生涯を通じてサラリーマンの給付と負担の公平を確保するため、「退職者医療制度」が創設された。

退職者医療制度は、①退職して厚生年金や共済組合などの老齢年金、退職年金等を受給している国民健康保険の被保険者を対象として、従来、本人、家族ともに7割給付であったものを、老人保健制度が適用されるまでの間、本人には8割給付、家族には入院について8割給付（外来は7割給付）を行うこと、②退職者の医療費は退職者本人が支払う保険料に加え、被用者保険各制度からの拠出金でまかなうことをその内容とした。すなわち、退職者医療制度は、現役サラリーマンと事業主の保険料を主な財源として退職者等の医療費をカバーし、これによって退職後給付率が大幅に低下することを緩和するとともに、国民健康保険の他の加入者の負担を軽減することを意図した。

併せて、老人保健制度や退職者医療制度の導入により、国民健康保険の財政負担が軽減されることを踏まえ、国庫負担割合の見直しが行われた。しかしながら、国民健康保険財政は再び窮迫し、前述の老人保健制度における加入者按分率の引上げにつながった。

## (特定療養費制度の創設)

1984（昭和59）年の健康保険法の改正において、新しい医療技術の出現や患者のニーズの多様化に適切に対応すべく特定療養費制度 $ ^{*11} $ が導入された。特定療養費制度は、高度先進医療や特別の療養環境の提供について、一定のルールの下で保険診療と保険外診療との併用を認める制度であった。その内容は、①高度で先進的な医療技術の技術料相当部分に係る費用や、②いわゆる差額ベッド代や予約診療など特に定められたサービスのほか、一定の歯科材料に係る費用について自己負担としつつ、入院・検査費用などの本来保険給付の対象となる基礎的部分について、療養費の給付を行うというものであった。

## (老人保健施設の創設)

1982年に制定された老人保健法の目的の一つに、「社会的入院の解消」があった。当時、高齢者に必要のない医療を行って医療費をかせぐ老人病院の存在が医療保険財政の観点からも問題とされ、そのような病院が出現した背景に「社会的入院」があるとされた。そのため、昭和58年診療報酬改定時には、診療報酬を入院期間の長さに応じて通減させる仕組みを強化した。

その後、1986（昭和61）年の老人保健法改正では、加入者按分率を100％に引上げるとともに老人保健施設が創設された。同施設は、病院におけるケアが必ずしも要介護老人の多様なニーズに十分対応していない面があったという反省から、病状が安定して病院での入院治療よりも、
リハビリテーションや看護、介護に重点を置いたケアを必要とする老人を対象に、必要な医療ケアと生活の実態に即した日常生活サービスを併せて提供するとともに、要介護老人の心身の自立を支援し、家庭への復帰を目指すものであった。老人保健施設は、医療施設と福祉施設及び医療施設と家庭、それぞれの中間的性格を有することから「中間施設」として構想され、制度化に当たって老人保健施設という名称となった。

また、同施設におけるサービスについては、老人保健制度から給付を行い、一方、在宅で生活する者とのバランスから、食事や個人の選択に係るサービスについては、利用者負担とされた。

## 3 医療提供体制の見直しと「医療計画」の策定

いわゆる一県一医大構想等に基づき、医師の養成が図られた結果、1984（昭和59）年には、医師の総数が約18万人、人口10万人当たり150.6人と、1985（昭和60）年までに150人という目標を達成し、将来は逆に医師の過剰が憂慮されるに至った。

高齢となった医師の引退を見込んでも、年に約6千人の医師が増え、当時の推計では既に医師が過剰で定年制などを実施している西ドイツ（当時）の水準（人口10万人当たり232人）に近づくと予測された。また、歯科医師の数も、1984（昭和59）年に人口10万対52.5人で1985年を待たずに目標を上回っており、このまま推移すれば年に約2,500人の増加が見込まれた。

このようなことから、厚生省に設置された「将来の医師需給に関する検討委員会」及び「将来の歯科医師需給に関する検討委員会」は、1986（昭和61）年3月、1995を目途に医師及び歯科医師の新規参入を、医師については10%、歯科医師は20％削減することが至当との意見をまとめ、それ以降大学の医・歯学部の定員削減が進められることとなった（図表2-3-3）。

一方、医療供給体制は、人口増に加え、国民の所得水準の向上、医療保険制度の充実等による医療需要の著しい増嵩に伴って、医療施設の整備及び医師等医療従事者の確保が促進された。この結果、医療供給体制は量的には相当程度整備された。昭和50年代後半に入ると、医療機関の

図表2-3-3 医師・歯科医師数の年次推移

資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「医師・歯科医師・薬剤師調査」

(注) 医師・歯科医師については登録者の届出数である。
図表2-3-4 病床数の年次推移

資料：厚生労働省大臣官房統計情報部「医療施設調査」

2. 「一般病床」は1993～2000年は「その他の病床」のうち「療養型病床群」を除いたものであり、2001・2002年は「一般病床」及び「経過的旧療養型病床群を除く経過的旧その他の病床（平成15年8月までの経過措置）」である。

3. 1994・1995年の「療養病床」の数は厚生労働省大臣官房統計情報部「病院報告」による。

地域的偏在等の問題が指摘され、地域によっては病院病床が必要以上に存在したり、各医療施設の医療機能の分担も不明確であった。

そこで、1985年には医療法が改正され、都道府県が地域の実情に応じて定めた「医療計画」に沿って、二次医療圏 $ ^{*12} $ 単位で必要病床数を設定し、それを上回る病床数が存在する病床過剰地域においては都道府県知事に病院の開設等について勧告を行う権限を与えることにより、自由開業医制に一定の制約が課されることとなった。病院病床数は、同法改正施行前のいわゆる「駆け込み増床」等により1990年にかけて増加傾向が続いたが、その後はほぼ横ばいに転じている。(図表2-3-4)。
## (基礎年金の創設)

公的年金制度は大きく3種7制度 $ ^{*13} $ に分立（前出図表2-2-5）して存在した結果、給付と負担の両面で制度間の格差などが生じるとともに、産業構造の変化等によって、特に農民、自営業者等を被保険者とする国民年金の財政基盤が不安定になるという問題が生じていた。また、制度間の格差については、年金の官民格差問題も指摘されていた。

このため、国民年金法が1985（昭和60）年に改正され、国民年金は全国民を対象とする基礎年金制度に改められ、厚生年金や共済年金等の被用者年金は基礎年金に上乗せする2階部分の報酬比例年金として再編成された（図表2-3-5）。この結果、基礎年金の部分については、給付の面でも負担の面でもすべて同じ条件 $ ^{*14} $ で扱われることになり、制度間の整合性と公平性が確保された。また、基礎年金の費用は、税財源による国庫負担と各制度が加入者の頭割りで持ち寄る拠出金により、全国民が公平に負担することになり、制度の基盤の安定が図られた。

## (年金給付水準の適正化)

基礎年金の導入と合わせて、将来に向けての年金給付水準の適正化も図られた。1986（昭和61）年の改正法施行時の標準的な年金額については、加入期間が32年、男子の平均標準報酬月額が25万4,000円として月額17万3,100円となり、これは平均標準報酬の68%であった。しかしながら、平均加入期間が40年になると、標準的な年金額は21万1,100円となり、これは男子の平均標準報酬月額の83%にも達することが明らかとなった。また、厚生年金の保険料率も38.8%と現在の4倍近い率となることが分かった。

このため、厚生年金の年金額の算定方法を改め、定額部分の単価を2,400円から1,250円に、報酬比例の乗率を1000分の10から1000分の7.5に徐々に遅減させ、加入期間が40年になっても給付水準がこれまでとほぼ同額の月額17万6,200円、平均標準報酬に対して69％にとどま

图表2-3-5 基礎年金の概念図
るようにされた。これによってピーク時の最終保険料率も30％以下の28.9％にとどまることとなった。国民年金の1か月当たりの単価も2,000円から1,250円に徐々に引下げ、ピーク時の保険料の月額は1万9,500円から1万3,000円にとどまることとなった。

こうして日本の年金政策は、前述の基礎年金創設と併せ、制度の分立と給付の拡大から、制度の統合と給付水準の適正化へ大きく方向転換されることとなった。

## (専業主婦の基礎年金)

1985年の国民年金法改正では、民間サラリーマン等の妻（専業主婦）にも自分名義の基礎年金を保障した。それまでの制度では、専業主婦は夫の被用者年金（配偶者加給年金等）で保障することとされ、また、国民年金に任意で加入することができた。しかし、国民年金に任意加入しない妻が離婚したり、障害者になった場合には年金が受給できないという問題や任意加入した、しないによって世帯としての年金額の水準に差が生じるという問題があった。

このような問題を解決するため、専業主婦も国民年金に加入を義務づけ（第3号被保険者） $ ^{*15} $ 、加入者一人一人に自分名義の基礎年金を支給することとした。また、その保険料負担については専業主婦には通常、独自の所得がないことから、医療保険同様、個別に負担することは求めず、夫の加入する被用者年金制度で負担することとした。

## (障害基礎年金制度の創設)

基礎年金の導入とともに、国民年金に加入する20歳前に障害者となった者にも障害福祉年金でなく障害基礎年金が支給され、国民年金に加入した後に障害となった場合には、3分の1以上の期間の保険料の滞納がない限り、障害基礎年金が支給されるなど、障害者に対する給付が大幅に改善された。また、年金とは別に、20歳以上で精神又は身体の重度の障害により日常生活において常時特別の介護が必要な在宅の障害者には、月額2万円の特別障害者手当も支給されることになった。

このように障害者に対する給付が大幅に改善されたのは、1981（昭和56）年の「国際障害者年」を契機に、社会が連帯して障害者が自立できる基盤を形成し、所得保障をはじめ障害者に対する総合対策を進めるべきであるという認識が高まったことも背景にあった。

## (船員保険の厚生年金への統合)

年金制度が長期にわたり安定して運営されるためには、制度の基盤となる集団が長期的に安定していることが必要だが、職域保険の1つであり船員を対象とした日本唯一の総合保険である船員保険制度については、被保険者の減少や著しい高齢化等により年金財政が悪化し、船員保険集団のみでは制度の存続が困難な事態に陥った。

このため、基礎年金導入を契機として、船員保険の職務外年金部門は厚生年金と完全に統合され、負担の面で若干の違いが残ったものの、船員保険の給付は2階部分まで給付体系、給付水準、支給開始年齢などが厚生年金とほぼ同じとなった。
第4節 少子・高齢社会への対応

時代区分	主な社会情勢	社会保障制度の主な変遷
④少子・高齢社会への対応
(〜平成10年)
・少子高齢化の進行と経済基調の変化
・社会保障費用の適正化
・給付と負担の公平
・安定的・効率的な制度基盤の確立	1987(昭和62)年	JR発足
バブル景気(〜1991年)
消費税の創設
平均株価ピーク
1.57ショック(合計特殊出生率が1.57人に)	1989(平成元)年	高齢者保健福祉推進十か年戦略(ゴールドプラン)策定
1990(平成2)年	統一ドイツ誕生
株価暴落始まる	1990(平成2)年	老人福祉法等福祉8法の改正(在宅福祉サービスの推進、福祉サービスの市町村への一元化)
1991(平成3)年	湾岸戦争
ロシア連邦の誕生
地価下落	1991(平成3)年	育児休業法制定
1992(平成4)年
1994(平成6)年	高齢社会へ(高齢化率が14%を超える)	1993(平成5)年	パートタイム労働法制定
エンゼルプラン制定
新ゴールドプラン制定
年金制度改正
(厚生年金(定額部分)の支給開始年齢の引上げ等)
高年齢者雇用安定法改正
(60歳定年義務化、65歳継続雇用の努力義務化)
雇用保険法改正
(高年齢雇用継続給付・育児休業給付創設)
1995(平成7)年	阪神・淡路大震災
東京地下鉄サリン事件	1995(平成7)年	社会保障制度審議会勧告
「社会保障体制の再構築」
1996(平成8)年	病原性大肠菌O157問題
日本人の平均年齢40歳を超える	1997(平成9)年	介護保険法制定
健康保険法等改正
(被用者保険本人患者負担見直し(2割))
1997(平成9)年
1998(平成10)年	老年人口が年少人口を上回る
長野オリンピック開催

## 1 バブル経済の崩壊と社会保障体制の再構築

日本経済は、1985（昭和60）年9月のプラザ合意により円高が急速に進行したが、「円高不況」を避けるために低金利政策を継続的に採用した結果、株価、地価などの資産価格が異常に値上がりするバブル経済の時代を迎えた。日本の財政状況は好調な税収に支えられて好転し、国債残高も対GDP比では下落した。しかしながら、バブル経済の時代は長くは続かず、1990年代初頭には事実上崩壊し、安定成長の時代は終焉を迎えた。

バブル経済の崩壊以降、日本経済は低成長、マイナス成長時代に移行したが、一方で経済のグローバル化が進展し、企業活動における国際競争が激化した。企業活動では、経営の不確実性が増大し予測が困難な状況の中で、急激な変化に柔軟に対応するためにパートタイム労働者や派遣労働者といった非正規労働者の活用を図るようになった。こうした結果、雇用者数に占める非正規労働者の割合が上昇した。また、世帯構成については、1990年代以降、共働き世帯が専業主婦世帯を上回るようになった。こうして従前の男性を中心とした正規労働者の長期勤続を前提とした日本型雇用慣行に変化がみられるようになった。

バブル経済下の1989（平成元）年には、高齢化社会に対応するための財源確保の観点から消
費税が導入され、バブル経済崩壊後の1997（平成9）年には税率が3％から5％に引上げられた。その際、消費税の使途として、予算本則で年金、高齢者医療、介護等に充てられることが予算総則に盛り込まれることとなった。

1990年代に入り、日本の人口構造は生産年齢人口がそれまでの横ばいから減少に転じ、現役世代の負担感が急増する時期を迎えたが、1994（平成6）年の65歳以上人口比率は14.5%を超え、国連の定義にいう「高齢社会」が到来した。7%の高齢化社会入りからわずか24年で14%の高齢社会に到達したわけであり、この時期にはそれ以前に増して急速なスピードで人口の高齢化が進んでいった。また、1990（平成2）年には「1.57」ショックにより少子化対策が重要な政策課題として急浮上した。

一方、21世紀を目前に控えたこの時期に、「20世紀末の状況を見据え、21世紀の社会保障のあるべき姿を構想し、今後我が国社会保障体制の進むべき途」を設定しようとする動きが始まった。社会保障制度審議会では、1991（平成3）年から社会保障将来像委員会を設けて、21世紀に向けての社会保障の基本的在り方や各制度の具体的見直し等について審議を行い、同委員会第1次報告「社会保障の理念等の見直しについて」（1993年）の中で、社会保障について、「国民の生活の安定が損なわれた場合に、国民にすこやかで安心できる生活を保障することを目的として、公的責任で生活を支える給付を行うもの」と定義した。

社会保障制度審議会では、この報告等を基にして、1995（平成7）年7月に「社会保障体制の再構築（勧告）～安心して暮らせる21世紀の社会をめざして」を取りまとめた。その中で、1950（昭和25）年の勧告（40ページ参照）当時は社会保障の理念は最低限度の生活の保障であったが、1995年の勧告では「広く国民にすこやかで安心できる生活を保障すること」が社会保障の基本的な理念であるとし、国民の自立と社会連帯の考えが社会保障制度を支える基盤となることを強調した。勧告の中で示された普遍性・公平性・総合性・権利性・有効性という社会保障推進の5原則とそこに示された基本的考え方の多くは、社会保障体制の再構築を求めるものであり、後の介護保険制度の法制化等に結びついた。

## 2 共働き世帯の増加に対応した環境整備

共働き世帯の増加にみられたように、女性労働者は着実に増加し、女性の職業に対する意識が高まった。一方で、昭和50年代頃までは、多くの職場において女性を単純、補助的な業務に限定し男性とは異なる取扱いを行うなど、企業の対応は必ずしも女性の能力発揮を可能とするような環境が整えられているとはいえない状況にあり、こうした環境を整備することが大きな課題となっていた。

このような状況を踏まえ、「国際婦人の10年」の最後の年である1985（昭和60）年に「男女雇用機会均等法」 $ ^{*1} $ が制定された。同法の施行により、企業における女性活用の意欲が高まるとともに、女性の社会進出が一層進む形となった。

1990年代以降、雇用者の共働き世帯が男性雇用者と無業の妻からなる世帯を上回ったが、一方で、当時女性が仕事を続ける上で最も困難な障害として育児が挙げられており、育児と仕事の両立のための支援対策の充実が急務となった。

こうした状況の中で、労働者が仕事も家庭も充実した生活を送ることができる働きやすい環境づくりを進めるため、1991（平成3）年に「育児休業等に関する法律」（育児休業法）が制定され（1992年施行）、1歳に満たない子を養育する労働者について、育児休業を取得することができる権利が明確化された。