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## 第2節

## 健康の保護を重視した予防的な安全対策の促進

本節では、直近の食品安全対策として、2003（平成15）年5月に成立した食品安全基本法や食品衛生法、健康増進法等の一部改正に基づく取組み $ ^{注} $ を紹介しつつ、第1節で概観した課題への対応について考えてみたい。

## 新たな食品安全対策のねらい

BSE問題や偽装表示問題など、相次ぐ食品に関する事件・事故を契機として、食品の安全に対する国民の不安や不信が高まる中、食品の安全の確保のための施策を充実させ、国民の健康の保護を図ることが喫緊の課題となっていた。

こうした課題に応えるため、食品安全基本法では、国民の健康の保護が最も重要であること等の基本理念を定め、国、地方自治体及び食品関連事業者の責務や消費者の役割を明らかにするとともに、施策の策定に係る基本的な方針として、

①内閣府に設置する食品安全委員会が科学的知見に基づく食品健康影響評価（リスク評価）を行い、その結果に基づき関係行政機関がリスク管理を実施すること

②施策の策定に当たり、関係者相互間の情報・意見の交換（リスクコミュニケーション）を行うこと

等を規定した。また、食品衛生法は、その目的を従来の「公衆衛生の向上と増進」から「食品の安全確保を通じて国民の健康保護を図る」ことへと改めた。

こうして食品安全対策は、関係行政機関の連携を密にし、食品等事業者や消費者も含めた厚みのある食品安全体制を構築し、国民の健康の保護に踏み込んだ積極的な対策を講ずる方向へと、その在り方を一新したのである。
図表1-2-1 食品衛生行政の展開

※都道府県、保健所設置市、特別区、保健所、地方厚生局、検疫所の数は平成16年4月1日時点

## 2 新たな食品安全対策の全体像

食品衛生法等の改正により、従来の食品衛生に関する各種施策も大幅な見直しが行われた。ここでは、その全体像を、①科学的根拠に基づいた規格・基準を定めその徹底を図ること、②食品等事業者が自主的に安全対策を講じること、③消費者の判断を助ける適切な情報提供がなされること、という3つの観点から見てみることとする。

図表1-2-2 新たな食品安全対策の取組み
## （１）規格・基準の見直し

## (農薬等の残留規制の強化)

国政モニター調査によると、食品の安全性の観点から、より不安を感じているものとして、「農薬」を選択する者が89.0%（いくつでも選択可）次いで「食品添加物」が84.4％となっており、多くの消費者が農薬や添加物に不安を感じている。

我が国では、これまで農薬については240品目、動物用医薬品については29品目（2004（平成16）年3月現在）に残留基準を設定し、この基準を超えて農薬等が含まれる食品は流通しないよう規制してきた。しかし、国内外で使用が認められている農薬等が約700種類あるといわれている中、残留基準が設定されていない農薬等が食品に残留していても流通を規制することが難しいなどの問題が指摘されていた。また、新たな農薬等が次々と開発されていること等も踏まえ、残留規制の在り方を大きく方向転換し、残留基準の設定を急ぐとともに、残留基準のない農薬等が残留する食品については流通を原則禁止する、いわゆるポジティブリスト制を導入することとした。遅くとも2006（平成18）年5月とされている同制度の施行に向けて、現在、農薬等の暫定基準の設定等の準備を進めているところである。

また、残留農薬等に係る対策を徹底するため、農林水産省が行う生産段階の規制との連携を深め、国内で登録され、使用される農薬等については、残留基準を超える農薬等が食品中に含まれることがないよう、農林水産省が農薬等の使用基準等を定めることとされており、この使用基準等に従って適正に使用すれば、食品中の農薬等が残留基準を超えることがないよう、関係省庁が相互に連携しながら対策を進めている。

## コラム

## 農薬等の残留基準の設定の考え方

農薬等の残留基準とは、食品衛生法に基づく食品規格の一つとして、食品に残留する農薬等の許容限度を定めたものをいう。農薬等の個別品目ごと、食品ごとに定められ、この残留基準に合致しない食品の流通は禁止されている。

残留基準の設定に当たっては、まず、リスク評価機関である食品安全委員会が食品健康影響評価を行うことになっている。

一般的には、

①個々の物質ごとに動物を用いた慢性毒性、発がん性等の試験成績を基に、何ら毒性影響が現れない量（無毒性量）を求め、その量に、通例、人と動物の間の種差として10倍、人の個体間の差として10倍の合わせて100倍の安全係数を加味して、

②人が一生涯にわたって摂取しても安全が確保できる量（許容一日摂取量（Acceptable Daily Intake）。以下「ADI」という。）

## を設定している。

リスク管理機関である厚生労働省では、国民栄養調査等から得られる食品ごとの摂取量に照らし、推定される1日当たりの農薬等の合計摂取量（暴露量）がこのADIを上回らないよう、残留基準を設定している。

したがって、たとえ食品中に農薬等が含まれていたとしても、食品衛生法第11条第1項に基づく残留基準を超えない限り、その食品の安全性は確保されている。
(安全性に問題のある既存添加物の使用禁止)

食品添加物については、それまで食経験のない動植物から抽出した物質が食品添加物として使用される可能性が出てきたこと等に対応するため、1995（平成7）年に食品衛生法を改正し、指定制度の対象となる添加物の範囲を化学的合成によるもののみから天然添加物にまで拡大することとした。その際、1995年当時に流通していた489品目の天然添加物については、

①長い使用実績があり、安全性上問題があるとの個別報告はない、

②既に広く流通しているものを、安全性上の問題が明らかでないにもかかわらず一律に禁止することは過剰な規制であり、混乱が生じる、

ことから、「既存添加物」として公示し、継続使用を認めてきた。一方で、この既存添加物に、人の健康確保にとって問題があるとの知見が得られても、「既存添加物」のリストから外すことができない状態にあった。

そこで、科学的根拠に基づいた食品安全対策を徹底するため、

①国が中心となって計画的に安全性確認を実施し、その結果等から、問題があることが判明したもの、

②既に使用実態がなくなっているもの

は、既存添加物のリストから外し、その使用等を禁止することとした。2004（平成16）年3月現在、使用実態がないものとして38品目がリストから消除される候補品目になっており、これについて手続を開始している。

（特殊な方法により摂取する食品等の暫定的な流通禁止措置）

これまで食品によると疑われる健康被害が発生した場合でも、当該食品が健康被害の原因であることがほぼ明らかになるまでは、その流通を禁止することができなかった。しかし、第1節3（3）で取り上げたいわゆる中国製ダイエット用食品等によるものと疑われる健康被害の報告が少なくない中、国民の健康の保護を重視した迅速な対応が求められるようになってきていた。そこで、

①通常の食品とは著しく異なる方法で摂取される食品について、人の健康を損なうおそれがないと確証できない場合、

②一般的に飲食されてこなかったものが含まれているおそれがある食品に起因すると疑われる重大な健康被害が発生した場合、

は、食品安全委員会及び薬事・食品衛生審議会の意見を聴いて販売を禁止できることとした。2004（平成16）年5月現在、1件にこの規定が適用されている。
## （２）監視・検査体制の整備

## (輸入食品の監視・検査体制の強化)

輸入食品の監視・検査体制を強化するため、検疫所の体制の強化、国内に流通する食品を監視する都道府県等との連携、輸出国における衛生対策の推進のほか、国際協力の促進が重要であることを、第1節で見てきた。

これらを踏まえ、厚生労働省では、輸入時における監視・検査体制の強化を図るため、食品衛生監視員（注）の増員や高度な検査を行う輸入食品・検疫検査センターの体制整備を進めてきたが、その能力にも一定の限界がある。このため、輸入野菜の残留農薬問題など不測の事態への対応を含め、年々増加する輸入食品の検査需要に対応するため、公正、中立的な立場で十分な検査を行うことができること等を要件に、民間の検査機関も登録検査機関として輸入食品の試験検査を行うことができることとし、検査体制の充実を図った。

また、輸入食品の多様化に伴い、衛生管理が不十分なために食品衛生法違反となる食品を輸入、販売する事例が多く見られる等、輸入者の営業を禁停止して違反原因の改善、再発防止を図る必要が増大している。これまで事業者に対する営業禁停止処分は、事業者を管轄する都道府県知事等のみが行うことができるとされていたが、安全対策を強化するため、輸入食品の監視指導を行う厚生労働大臣も営業禁停止処分を行うことができるようにした。

なお、国内で流通している輸入食品の違反が発見された場合には、都道府県等からの連絡を受け、輸入時検査等の強化を行うほか、輸入時のモニタリング検査で違反となった食品等が既に国内流通している場合には、国から都道府県等への情報提供及び回収等の依頼を行うなど、国と都道府県等との連携を図っている。

さらに、海外からの情報提供等により、食品衛生法違反の食品の輸入の可能性がある場合には、当該食品の輸入状況を調査し、輸入実績があった場合には、関係する検疫所又は都道府県等に指示し、当該食品の流通状況の調査、必要に応じた輸入者への回収の指導等を行うほか、輸入時における検査体制の強化、輸出国に対する原因調査の要請等の措置を講じている。
## コラム

## 輸出国に対する食品衛生技術の援助

食品流通のグローバル化が進む中、食品安全対策を一国のみで実施することは難しい。食品衛生技術を援助して輸出国の衛生水準の向上を図る等、食品安全対策の国際協力が不可欠になってきている。こうした中、厚生労働省では、開発途上国の食品衛生に従事する政府職員を対象に、我が国の食品衛生規制に関する研修を実施するほか、国際協力機構（JICA）の枠組みの下、食品試験検査の強化などを目的として、タイ、マレイシアなどの国に、我が国の検疫所などの検査機関の分析技術者の現地派遣や輸出国政府職員の我が国の検査機関での研修受入れなど、食品衛生技術に関する国際協力を行っている。

## （３）事業者による自主管理の促進

第1節3（2）で見たように、総合衛生管理製造過程の承認を受けた施設を原因施設とする集団食中毒の発生等、食品等事業者の安全管理の欠如等に起因する健康被害が発生している。自ら取り扱う食品の安全性の確保に第一義的な責任を有する食品等事業者には、積極的な食品安全対策を講ずることが強く求められている。

改正食品衛生法では、食品等事業者は、

①食品の安全性の確保に係る知識や技術を習得するとともに、原材料の安全確保や自主検査を実施するなど、常日頃から自らが取り扱う食品の安全管理を実施するよう努めること、

②原材料や製品の仕入元等の記録を作成・保存するほか、万一自社製品により健康被害が発生した場合は、当該食品の廃棄等を的確かつ迅速に行うよう努めること、とし、その責務が明示されているところである。

食品安全行政に係る一連の制度改正においては、フードチェーンを通じた食品の安全性の確保が主題の一つとなった。これらの食品等事業者の責務は、フードチェーンを構成する各事業者の取組みにより、食品衛生上の危害の発生防止を図るシステムを構築することをめざすものである。
図表1-2-3 食品等事業者による記録保存

## （４）正確でわかりやすい情報提供の促進

## (食品表示制度の見直し)

より安全で安心、かつ良質な食品を求める消費者の要望は強いが、消費者が自らのニーズに合った食品をその外観のみから判断して選択することは困難である。そのため、消費者の商品選択や食品の安全確保に役立てること、食品について正確で誤認を生じさせない情報提供をすることを目的として、食品表示制度が定められている。しかし、現行制度については、食品衛生法、農林物資の規格化及び品質表示の適正化に関する法律（通称：JAS法）を始め複数の法律によるものが存在し、表示項目に重複があったり、用語の統一が取れておらず、監視体制や是正措置の連携も十分ではない等、消費者、事業者双方にとってわかりにくい制度であると指摘されていた。

このため、厚生労働省と農林水産省の連携の下、2002（平成14）年12月に「食品の表示に関する共同会議」を設置して、表示制度の見直しを始めたところであり、これまでに、品質が劣化しやすく、製造日を含めておおむね5日以内で品質が急速に劣化する食品の期限表示を「消費期限」に、品質が比較的劣化しにくい食品の期限表示を「賞味期限」にそれぞれ統一したところである（2003（平成15）年7月31日施行。ただし、平成17年7月31日までは経過措置あり。）。

この他にも、高齢化に対応して見やすくわかりやすい表示が求められるなどの課題
図表1-2-4 食品の期限表示

が指摘されているが、これらについては「食品の表示に関する共同会議」において公開の場で議論がなされており、幅広い関係者の意見を反映しつつ、必要に応じて見直しを進めることとしている。

（健康の保持増進の効果等についての虚偽又は誇大な広告等の表示の禁止）

第1節3（3）で見たように、いわゆる「健康食品」による健康被害を防止するためには、消費者に対する正確でわかりやすい情報提供が不可欠である。そのため改正健康増進法では、食品の健康保持増進効果等が著しく事実に相違する、又は著しく人を誤認させるような広告等の表示を禁止することとした。この規制対象となる者には、広告の掲載を依頼し、販売促進等によって利益を受ける食品製造業者や販売業者は当然のこととして、広告等の表示内容が虚偽誇大なものであることを予見し得た場合等の広告掲載者（新聞社、テレビ局、出版社等）も含まれる。インターネットの普及等と相まって玉石混淆の情報があふれる中、消費者自らが食品による健康被害を予防するためには、正確な情報が不可欠となるため、情報提供者側にも強く自律を求める内容となっている。
## コラム

## アレルギー物質を含む食品の表示

近年、アレルギー物質を含む食品に起因する健康被害が多く見られるようになっている。こうした事例では、特定の食品を摂取することによってアレルギーを発症し、血圧低下、呼吸困難又は意識障害を始めとする重篤な健康被害になった事例も報告されている。また、食物アレルギーはごく微量のアレルギー物質を含む食品によっても発症することがあり、アレルギー患者にとっては、自分の食するものの中に、自分が反応するアレルギー物質が含まれるかどうかを判断し、選別できるような情報提供が行われることが重要である。厚生労働省では、2001（平成13）年から、過去に一定の頻度で健康被害を引き起こした原材料を指定し、以下のように当該原材料が含まれている旨の表示の義務づけ、あるいは表示の奨励を行っている。

表示が義務づけられている原材料	卵、乳、小麦、そば、落花生
表示が奨励されている原材料	あわび、いか、いくら、えび、オレンジ、かに、キウイフルーツ、牛肉、くるみ、さけ、さば、大豆、鶏肉、豚肉、まつたけ、もも、やまいも、りんご、ゼラチン

## 第3節

## 信頼に裏打ちされた食品安全対策をめざして

食品安全基本法は、食品の安全性の確保における消費者の役割として、「食品の安全性の確保に関する知識と理解を深める」とともに「施策について意見を表明するよう努める」ことを規定し、消費者が一定の役割を持って食品安全対策に参画することの重要性を初めてうたった。第3節では、この消費者の役割を念頭に置いて、消費者の知識と理解の促進、行政、食品等事業者、消費者が協働する基盤としてのリスクコミュニケーションを取り上げ、信頼に裏打ちされた食品安全対策を展望してみることとしたい。

## 消費者の食に関する知識と理解の促進

## (消費者の属性によって異なる食品に対する不安)

図表1-3-1

食の安全性に関して食品安全モニター調査と国政モニター調査の結果を比較してみると、おおむね同様の傾向を示しているが、食品の安全性の観点からより不安を感じているものについては、両調査の間で意識の差がかなり見られた。
これは、食品の安全に関して関心があり、一定の知識や経験を有する者が対象となっている食品安全モニターと、広く国民一般が対象となっている国政モニターとの、回答者の属性の違いなどが背景にあると考えられ、食品の安全性に対する不安は、国民一人一人の関心や知識・経験によって異なっていることがうかがえる。

図表1-3-1 食品の安全性の観点からより不安を感じているもの（いくつでも選択可）

## (生涯を通じた「食育」の促進)

食品に対する不安の解消のためには、科学的な根拠に基づく安全対策の積み重ねに加え、不安を持つ一人一人の消費者が、食品による健康被害の原因と対処の方法を知り、それに基づいて自ら「安全」を実感することが重要となる。

こうした中、消費者には、科学的根拠に基づく情報を理解するための知識を身につけていくことが求められており、これらを消費者を含めたフードチェーンに関わる人々と共有することが不可欠となっている。

また、食生活の乱れの中で、「健康食品」に対する期待が過度に高まる等、特定の食品の摂取を偏重する傾向が指摘されているが、バランスよく食事をすることは、生活習慣病の発病といったリスクを低減し、特定の食品を過剰摂取することによる健康被