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## プライマリー・バランスの黒字化が課題

第3-3-8 図 国・地方政府のプライマリー・バランス

（備考）１．内閣府「国民経済計算年報」より作成。９８年度は、国鉄・林野一般会計承継債務分を除く。

2．プライマリー・バランスは貯蓄投資差額からネットの利払いを差し引くことにより作成。

プライマリー・バランスとは、「借入を除く税収等の歳入」から、「過去の借金に対する元利払いを除いた歳出」を差し引いた財政収支のことである。

３．将来展望は、2010年代初頭にプライマリー・バランスの黒字化を目指すとした場合の値。

「改革と展望 - 2002年度改定」内閣府作成参考資料（平成15年1月20日経済財政諮問会議提出）による。

## • 政府に期待する役割の変化

行財政組織の改革が求められているのは、財政面からだけではない。国民が政府に期待する役割そのものが変化してきていることも影響している。

政府は国民から徴収する租税等を用いて公的な財・サービスを供給しており、政府からみれば国民は民間企業にとっての「顧客」である。したがって、政府には、国民のニーズを敏感に感じ取りながら、自身の役割を絶えず見直していくことが求められている。

このような観点から、バブル崩壊後の十数年を振り返ってみると、国民が政府に期待する役割は大きく変化してきているといえる。

第1に、政府が国民のニーズを迅速かつ必要十分にくみ取っているかが問われている。我が国は現在、構造改革を進めているところであるが、改革に伴う痛みを乗り越えるため、政府には金融システム、雇用等の様々な領域で、危機管理やセーフティネットの整備が求められている。国民生活を守る対策を適時適切に講じるために、国や地方の様々なレベルで国民のニーズを敏感に感じ取る行政チャンネルの確立が求められている。

第2に、政府には、透明性と説明責任が求められている。医療、食品衛生、環境、プライバシー等、国民生活の様々な側面で、政府による規制や監督が、十分に説得性のあるものか（説明責任、accountability）その際の手続きが透明なものか（透明性、transparency）に関心が高まっている。インターネットの普及等につれて、政府と国民の間における情報格差は縮小し、「縦割り行政」といわれるような従来型の行政運営は厳しい批判の目にさらされている。
## ● NPMの考え方を活かした行財政組織の改革

上に述べたような改革の必要性が高まっていることを受けて、政府は、他の先進国の行政改革でも活かされた「ニュー・パブリック・マネジメント」(New Public Management)について諸外国の事例を検討しつつ、行財政組織の改革に取り組んでいるところである。政府は、民営化・民間委託・PFIの活用・独立行政法人化等の方策に関する検討、事業に関する費用対効果等の事前評価、及び業績や成果に関する目標設定と事後評価等により行政のマネジメント能力を高め、また、公会計制度の在り方の検討を進めて国民に対する説明責任を高めることとしている（「基本方針2001」）。また、今後の予算編成プロセスについても、「財政構造改革を進めるに当たっては、予算の質の改善・透明性の向上が重要である。このため、事前の目標設定と事後の厳格な評価の実施により、税金がどのような成果を上げたかについて、国民に説明責任を果たす予算プロセスを構築する」と明記されているところである（「基本方針2003」）。

## • NPMの沿革

NPMとは、元来、イギリスやニュージーランド等、アングロサクソン系の諸国を始めとする欧米先進国で行われた行財政改革の取組である $ ^{57} $ 。

欧米先進各国は、1970年代前後の時期に、景気低迷、失業率上昇、財政赤字拡大、インフレーション等が同時に発生する複合的な問題に悩まされていた。このようななかで、政府の経済安定化機能や所得再配分機能を重視するケインズ主義的な政策運営が、政府の肥大化、市場メカニズムの歪み、民間活力の阻害等を通じ、経済活力の低下をもたらしているのではないかとの認識が広まった（いわゆる「政府の失敗」）。

80年代に入ると、イギリスやニュージーランド等で、政策運営手法の見直し機運が高まった。90年代に入ると、こうした潮流はアングロサクソン系諸国にとどまらず、スウェーデン等の北欧諸国、さらには日本やフランス等にも波及した。

NPMとは、一言でいえば、民間部門の行動原理（経済効率性、顧客満足度、説明責任等）を公的部門にも働かせて、公的部門が国民に提供する財・サービスの質を向上させるとともに、それにかかる財政負担も極力少なくしようという取組である。そのためには、政策の立案、実施、完成、見直し等、個々のプロセスがバラバラでは難しく、それらの有機的な連携を図ることが重要となる。これら一連のプロセスが相互に情報をフィードバックしながら進捗することによって初めて、国民が満足のいく財・サービスが政府により提供されることになる。また、このような有機的なフィードバック・プロセスの中では、市民参加によるニー
第3-3-9図 ニュー・パブリック・マネジメント（NPM）の行政システム概念図

（備考）大住荘四郎（1999）「ニュー・パブリック・マネジメント」等より作成。

ズの吸い上げや地方自治体への権限委譲による分権化等も重要なポイントとなる（第33-9図）。

## • NPMの目標と具体的手段

これまでの欧米の事例をみると、NPMにより達成を目指す目標とそれを達成するための具体的手段としては以下のようなものがある（第3－3－10表）。

第1の目標は、「政府の活動に民間企業の行動原理を反映させ、経済効率性を追求する」ことである。民間でできることは民間に任せるとの観点から、政府の活動範囲やサービスの提供方法を見直すものである。具体的な手法としては、民営化、独立行政法人（エージェンシー）化、PFIの活用 $ ^{58} $ 、バウチャー制度の導入 $ ^{59} $ 等が挙げられる。

第2の目標は「顧客満足度（customer satisfaction）の向上」である。国民を「顧客」ととらえ直して、顧客ニーズを吸い上げて、ニーズに合った財・サービスを効率的に提供することによって、顧客満足度を高めることである。具体的な手法としては、「顧客志向のマネジメント・モデル」や「成果志向のマネジメント・サイクル」等を構築・導入することが挙
第3 - 3 - 10表 諸外国におけるNPMに関する取組

試行錯誤を経つつNPMは着実に定着

項目	イギリス	ニュージーランド	オーストラリア	スウェーデン
改革の特徴	・トップダウンによる集
権的改革。
・市場メカニズムの導入。	・トップダウンによる集
権的改革。
・市場メカニズム(契約
主義)の導入。	・イギリス、ニュージーランドの改革を踏
まえて慎重に改革。
・予算と業績マネジメ
ントを統合した包括
的システムの構築。	・漸進的改革。
・組織改革と予算・
財政改革が中心。
具体的
施策	民間の手法
を活用	・エージェンシー制度の
導入。	・クラウン・エンティテ
イ(エイジェンシーに
相当)を創設。
・政府部門法(大臣と次
官の間に契約概念を導
入)を制定。	・市場原理の導入やエ
ージェンシー化は限
定的。	・市場原理の導入は
限定的。
顧客満足度
の向上	・市民憲章(顧客サービ
ス基準等の原則の設定)
を制定。
・白書「政府の現代化」
を公表し、行政サービ
スの質の向上を重視す
る事を明確化。
・公的サービス合意を発
表し、各省庁が3年間
で達成すべき目標を設
定。	・パフォーマンス・アグ
リーメント(大臣と次
官の間の業績契約)お
よびパーチェス・アグ
リーメント(アウトプ
ットに関する業績指標
の明示)を導入。
・戦略的結果目標(公的
サービスの中期的優先
順位の規定)の制定。	・サービス憲章(行政
サービスの標準的水
準や未達成の場合の
不服申立て等を規定)
の制定。
・業績主義俸給制度の
導入。
・プログラム・管理予
算(事業の目標、予
算、アウトプットをリ
ンクさせる)の制定。	・エージェンシーの
マネジメント改革
(責任者への権限
委議、説明責任の
強化等)
・予算編成過程にフ
レーム予算と歳出
シーリングを導入。
説明責任の
向上	・発生主義会計の導入。
・財政安定化規律を制定
し、財政の透明性と説
明責任の向上を図る。	・財政法(アウトプット
重視の予算と発生主義
会計の導入)の制定。
・財政責任法(財政の透
明性と説明責任の向上
を図る)の制定。	・発生主義に基づくア
ウトカム・アウトプ
ットフレームワーク
(AOOF)の導入。	・発生主義会計の導
入。

（備考）新たな行政マネージメント研究会「新たな行政マネージメントの実現に向けて」等より作成。

げられる。

このうち、「成果志向のマネジメント・サイクル」とは、計画（Plan）を策定、実行（Do）し、事後的に評価（See）するというサイクルを行政の現場に導入することによって、政策評価を次の計画に活かしていくマネジメントである $ ^{60} $ 。評価基準は、「アウトプット」（政府が提供した公的な財・サービス）と「アウトカム」（そうした財・サービスが社会にもたら
した効果）とされ、これらを定期的に測定する。評価の結果は次の計画（Plan）にフィードバックされる。このようなマネジメント・サイクルを予算編成に活用すれば、政策の業績評価の結果を予算編成にフィードバックすることによって、予算が効率的に使用されることを担保することができる。

第3の目標は、「説明責任の向上」である。具体的⼿法としては、民間企業に倣った会計⼿法を取り⼊れ、これを、上記の「成果志向のマネジメント・サイクル」と結び付け、投⼊した予算に見合った成果が上がったかどうかを評価できるようにする。また、NPMでは、民間企業に倣って、貸借対照表等の財務諸表 $ ^{61} $ の作成を試みることを通じて、予算に関係する説明責任を向上させることを⽬指している。

## • 我が国における新たな取組

我が国における行財政改革への取組について、先にみたNPMの3つの目標に沿って再整理を試みると（第3－3－11表）、第1の目標（「民間企業の行動原理を反映した経済効率性の追求」）については、PFI事業件数が既に100件を超えたほか $ ^{62} $ 、独立行政法人についても、2001年4月に制度が発足して以来、2003年4月までに62法人が設立された。今後も2004年7月までに新たに45法人の設立が予定されている。

第2の目標（「顧客満足度の向上」）については、政策評価法が2002年度から施行され、初年度となった2002年度は、各府省合わせて1万1千件近い事業が評価対象となり、その結果は国会に報告された $ ^{63} $ 。また、公共事業関係計画について、計画策定の重点をアウトカム目標に変更することとしているなど、成果志向のマネジメント・サイクルの構築に向けた取組が進んでいる。一方、「基本方針2003」では、「モデル事業」を実施することとしている。「モデル事業」とは、政策目標を国民に分かる形で明確に示し（「宣言」）、目標達成のために事業の性格に応じて弾力的執行を行うなどにより予算を効率的に活用（「実行」）、目標達成の状況を厳しく評価する（「評価」）という予算編成プロセスを導入するものである。2003年8月時点で9つの省庁から「モデル事業」 $ ^{64} $ の提案があり、内閣府との意見交換を踏まえて、10項目の概算要求を行っている。さらに、「モデル事業」と並び予算編成プロセスのイノベ
第3 - 3 - 11 表 我が国におけるNPMの考え方を活かした取組

PFI導入や独立行政法人化等、NPMの考え方を活かした取組は各方面で進展中

これまでの取組	内容
全体	「基本方針2001」を策定。	•NPMの考え方を活かし効率的で質の高い行政サービスの提供を目指すため、諸改革を遂行することの重要性に言及。
民間の手法を活用	独立行政法人制度・実施庁制度	•平成13年4月に独立行政法人制度が発足。	•行政のスリム化、政策の企画部門と執行部門の分離。
•予算の使い方や業務の運営・計画の策定等、自由裁量権を認める一方、業務実績の評価を公開する。
•平成13年1月の省庁再編時に実施庁制度を導入。	•庁としての目標達成の策定とその達成度の評価制度を定める。
PFI	•平成11年7月「民間資金等の活用による公共施設等の整備等の促進に関する法律」(PFI法)公布。	•本省からの一定程度の実施権限の委譲・組織管理規則の弾力化措置を適用。
•平成12年3月「民間資金等の活用による公共施設等の整備等に関する事業の実施に関する基本方針」を策定。	•効率的かつ効果的な社会資本整備を促進するため、公共性のある事業に民間事業者の資金、経営能力および技術的能力を活用。
顧客満足度の向上	パブリック・コメント	-	•公共事業の計画策定や政策の意思決定に際して、国民の意見を求め、政策に反映させる。
成果志向のマネジメント・サイクルの確立	•平成13年6月に「行政機関が行う政策の評価に関する法律」が制定され、全政府的に政策評価制度を導入。	•各府省が自己評価し、総務省が評価。
•「基本方針2001～2003」において方向性を明示。	•マネジメントサイクルを導入した予算編成プロセスの確立。
説明責任の向上	•「基本方針2001～2003」において方向性を明示。	•平成16年度予算では、予算編成プロセスのイノベーションとして「モデル事業」及び「政策群」を試行的に導入。

（備考）新たな行政マネージメント研究会「新たな行政マネージメントの実現に向けて」等より作成。

一ションと位置付けられる「政策群」の取組 $ ^{65} $ も、複数省庁にまたがる政策目標の実現に向けて、民間活力を引き出すために規制改革・制度改革等と予算を組み合わせ、効果を最大限
発揮させることを目指すものである。その成果について、事後に厳格な検証を行い、次なる政策に反映させることが重要である。

第3の目標（「説明責任の向上」）についても、「国の貸借対照表（試案）」の作成が試みられている $ ^{66} $ ほか、新たな特別会計財務書類の公表や、特殊法人等についても、「行政コスト計算書」の作成が継続して行われるなど $ ^{67} $ 着実な進展がみられる。さらに、「基本方針2003」で実施することとされた「モデル事業」も国民に対して分かりやすい予算を実現することにより、説明責任の向上に資するものである。

我が国でこうした改革が始まったのは欧米先進国よりも遅かったが、上でみたように、政府の各方面で着実な取組が始まっている。行財政組織を効率化する財政上の必要性が高まっていることに加え、国民が政府に期待する役割が変化してきていることも踏まえると、今後ともこうした改革は、後戻りさせることなくたゆまなく取り組んでいくことが重要である。

## 欧米諸国におけるNPMへの取組

## （1） アングロサクソン系諸国の改革

アングロサクソン系諸国で最初に行財政改革に着手したのは、イギリスであった。70年代に財政赤字、インフレ、高失業率といったいわゆる「英国病」に陥っていたイギリスは、80年代になると一転して「小さな政府」を目指して、政府部門の縮小、徹底した競争原理の導入、規制緩和・自由化政策を行った。

その特徴は、国営企業の民営化・エージェンシー化と財政・予算関連の改革である。特に、88年のエージェンシー化では、政策を立案する部門と財・サービスを提供する部門とを分離し、後者に大幅な裁量権を与えた。

財政・予算関連の改革については、98年に「財政安定化規律」を制定し、持続可能な財政運営を最優先課題として、それを達成するための目標やルールを策定した $ ^{68} $ 。また、中長期的な課題に柔軟かつ効率的に対応できるように、3年を1タームとして歳出を見直すこととした。財務管理面でも、公会計に発生主義を導入したほか、アウトプット・アウトカムに関する業績報告を行うことで、行政評価と予算編成をリンクさせ透明性の向上に努めた。

ニュージーランドは、エージェンシーの導入に加えて、政府部門法（88年）および財政法（89年）において、役所における大臣と次官の役割分担を明確化するなど、組織面でも改革を行った。大臣には、社会が求める「アウトカム」を達成することが求められた。そうした「アウトカム」を達成するために必要な財・サービス（＝「アウトプット」）を提供するのは、次官以下の役目となった。次官には、アウトプットを提供するために必要となるインプット（予算配分、人員配置）に関する裁量が与えられた。

オーストラリアは、97年に発生主義に基づくアウトカム・アウトプット・フレームワーク（Accrual-
based Output Outcome Framework）による予算編成を導入した。この制度は、各省庁が達成すべき目標を予算とリンクさせ、予算面から業績評価を行うシステムであり、予算配分の効率化を目指すものだった。

## （２）スウェーデンにおける取組

スウェーデンは90年代初頭に金融・通貨危機に見舞われ、財政赤字も拡大したため、NPMによる改革に着手した。具体的には、憲法改正を含め、予算編成過程から議会の審議過程に至るまで、短期間で抜本的な見直しを行った。また、95年に「コンバージェンス・プログラム」を策定した。このプログラムでは、98年までに財政赤字を解消することを目指すとともに、予算編成も分野ごとの積み上げ予算をやめ、マクロ経済見通しを踏まえて、先に歳出総額を決定する方式に変えた。こうして決定された歳出総額をいかに効率良く配分するかにあたっては、インプットの最小化というよりは、アウトプット、アウトカムを最大化することに軸足がおかれた。一方、すべてのエージェンシーに業績報告、財務分析等の公表を義務付けるなど、説明責任も徹底した。

もっとも、これら諸国でもNPMは試行錯誤の連続であり、見直しと改善を重ねながら進められてきた点が重要である。これまでに明らかとなった課題としては、例えば、民間企業の行動原理（参入自由化等）を徹底し過ぎると、一時的に競争が過熱し、それに耐えられなくなった財・サービスの提供者が次々に市場から撤退して、結果的に寡占化が進み国民が不利益を被る、といった現象もみられた。また、エージェンシー化によって政策立案部門と現業部門が分離されるケースのように、権能を分離・委譲すれば、それに伴って新たな管理ノウハウが必要になってくることも分かってきた。このほか、アウトプットについては説明責任を求めやすいのに比べて、アウトカムについての政策評価が容易ではない、といった問題も再認識されてきている。

これらの国々におけるNPMの成果を測るのは必ずしも容易ではないが、今日までに各国でNPMが浸透し、政府の様々なレベルで試行錯誤を繰り返しながら、取組が継続している。

## 地方自治体におけるNPM ~ 三重県 ~

我が国においては、国レベルよりも地方自治体レベルの方がNPMの考え方を活かした行政改革に比較的早い時期（95年頃）から着手した。

総務省の調査では、政策評価の導入については、都道府県では79％が、指定都市では58％が2001年時点で既に導入している。これに対し、市区町村レベルでは、導入済みは5％にとどまっている。ただし、市区レベルでは、導入済み、導入予定の自治体は65%（対象都市670市及び東京23区）となっている。また、民間企業に倣った会計手法（発生主義会計）の導入については、71％の市区が導入済みまたは導入予定となっており、NPM的な手法による行政改革が浸透していることが分かる。

三重県では1995年から独自の行政改革を展開しており、政策評価制度の導入等、NPMの理念と重なる改革が多いため、注目されてきた。

## ○ マネジメント・サイクルの確立・組織改革

95～2010年までの14年間を目標期間として、総合計画「三重のくにづくり宣言」を軸に改革を推進している。現在は、第2次実施計画を推進中で、より効果的に実施するための仕組みとして「政策推進システム」を位置付けている。

「政策推進システム」は、「みえ政策評価システム」を中心とした三重県独自の改革パッケージであり、そこでは、施策、基本事業、事務事業、といった事業の種類別に評価の対象・基準、評価指標の考え方、評価
者（主担当のマネージャー）等を決めている。さらに、総合計画のマネジメントとの一体化、予算等の行政経営資源の配分との連携（例えば、政策評価は事後だけでなく、予算時期には事中、事前評価も行うなど）、住民参加等、包括的なシステムとなっている。また、人事制度についても抜本的な改革を行い、2002年度から課制を全廃しチーム制に切り換え、権限と責任を明確にしたフラットな組織を構築している。これにより、業務の目的をはっきりさせ、インセンティブを高める効果を期待している。

## ○ 住民参加

政策推進システムを構築したところで、実際の行政運営が組織内部で完結してしまっていては顧客である県民が参加しているとは言い難い。そのため、すべての評価表を公表するなど県民の意見を反映させる努力をしてきた。2002年には、より県民の参画を現実的なものとするため、「三重のくにづくり白書」を県議会に報告している。また、懇談会の開催等県民との直接対話にも乗り出し、パブリックコメントの積極的な活用を試みている。

## 3 公的年金制度の改革

## 公的年金制度の現状

公的年金制度は、高齢、障害あるいは主たる働き手の死亡時における所得稼得能力低下のリスクを社会全体で軽減（リスク・プーリング）する制度である。そのうち高齢化・人口減少との関連で問題となる老齢年金制度は、「高齢により所得を失うリスク」に対する保険であり、個々人の死亡時期が不確実であるという「長生きのリスク」にも対応している（コラム3-7参照）。

我が国の公的年金制度は、急速に進行する少子・高齢化や経済低迷の長期化等の影響によって各制度とも厳しい財政状況にあり、その持続可能性が大きく揺らいでいる。厚生年金を例にとってみると、生産年齢人口の減少や企業のリストラ等によって雇用者数が減少していること等を受けて被保険者数が減少しているほか、一人当たりの雇用者報酬についても名目額で減少を続けていること等から、保険料収入は98年度以降減少を続けている。一方、年金給付のための支出については、高齢化による受給者数の増加を受けて着実に増大している。この結果、2001年度には積立金の運用環境の悪化とあいまって時価ベースでは収支が赤字となった（第3－3－12（1）図）。

公的年金制度は、将来の給付に備えるとともに、運用収入により保険料を低くするため、積立金を保有している $ ^{69} $ 。しかし、その運用をめぐる環境もまた厳しくなっている。低金利や株価の低迷等の運用環境の悪化により、97年度以降、運用収入は減少を続けており、2001年度には、大幅な株価の下落等による運用収入の減少や運用資産の評価減の影響から、積立金は時価ベースでみると減少した（第3－3－12（2）図）。
第3-3-12（1）図厚生年金保険収支状況（実質収支）

厚生年金の収支は2001年度は赤字に

（備考）１．2000年度までは社会保険庁「事業年報」、2001年度は社会保障審議会年金数理部会（第6回）資料により作成。2001年度は時価ベース。

２．実質収支とは基礎年金交付金等の額を収支双方から控除したもの。

第3-3-12（2）図 厚生年金保険の積立金残高及び運用収入額の推移

厳しい運用環境が続く

（備考）1．2000年度までは社会保険庁「事業年報」、2001年度は社会保障審議会年金数理部会（第6回）資料により作成。

2．2001年度においては、収入額の中の運用収入及び積立金は年金資金運用資金の運用に係る損益（旧年金福祉事業団からの承継資産に係る損益も含む）も含めた時価ベースである。
公的年金の保険料（率）は、1999年の年金制度改革以降、厳しい経済情勢に配慮して引上げが凍結されているが、それが保険料収入の減少の一因となっている。したがって、2004年に予定されている年金制度改革においては、その凍結解除の取扱いが重要な課題とされている。しかし、既に現時点においても公的年金の保険料負担は他の租税・社会保険料負担の中でも最も重いものとなっており、公的年金の負担と給付の水準を今後どの程度としていくのかという問題は、国民負担率の在り方をめぐる議論においても中心的な位置づけを占めるものと考えられる。

## 我が国の公的年金制度の概要

我が国の公的年金制度は、86年の年金制度改革により、満20歳以上60歳未満の国民はすべて国民年金（基礎年金）の被保険者となる仕組みとなっている。国民はそれぞれの職業等に応じて、国民年金第1号被保険者から第3号被保険者までのいずれかの種類の被保険者となることが決められており、加入した制度によって将来の給付の種類が決まる。

また、我が国の公的年金制度は2階建ての構造となっており、国民年金の上の2階部分には民間のサラリーマンに適用される厚生年金保険と、公務員等に適用される共済年金があり、いずれも国民年金と合わせて加入することになる。また、公的年金を補完するものとして、民間のサラリーマンには企業年金（厚生年金基金・確定給付企業年金・確定拠出年金・適格退職年金）が、自营業者等には国民年金基金、確定拠出年金（個人型）があるほか、その他に個人年金と呼ばれるものがある（図1）。

図1 日本の年金制度の概要

（備考）１．数値は2002年３月末のもの。

2．確定給付企業年金は2002年4月から実施。適格退職年金については10年以内に他の企業年金等に移行。

3.共済年金のうち農林共済(46万人)は2002年4月から厚生年金に統合。
年金保険料については、国民年金が月額13,300円と定額になっているのに対し、厚生年金・共済年金は年間総報酬（標準報酬月額及びボーナスの合計）に比例する形で徴収される（厚生年金の場合、年間総報酬の13.58%を労使で折半）（表2）。

表 2 加入者の種類と保険料

2003年4月現在

第1号被保険者	第2号被保険者	第3号被保険者
○20歳以上60歳未満の
自営業者、農業者等	○民間被用者、公務員等	○民間被用者、公務員等
に扶養される配偶者
○保険料は定額
月額13,300円	○保険料は報酬額に比例
厚生年金保険料率：13.58%
・2003年4月以降の総報酬ベ
ースの保険料率
・2号と3号の基礎年金およ
び厚生年金保険（報酬比例
部分）に充当
○労使折半で保険料を負担	○被保険者本人は負担を
要しない
○配偶者の加入している
年金の保険者が負担
○基礎年金については、現在、必要給付額の3分の1が国庫負担によって賄われている。なお、この国庫負担割合は、2000年年金制度改正法の附則において、「当面平成16年までの間に、安定した財源を確保し、国庫負担の割合の2分の1への引上げを図るものとする」とされている。
○老齢年金の給付額（2003年4月）
・自営業者（40年加入の第1号被保険者1人分）
・サラリーマン夫婦（第2号被保険者の厚生年金（平均的な賃金
で40年加入）と基礎年金夫婦2人分（40年
加入）の合計
○公的年金受給権者数（2002年3月末）
○公的年金受給者の年金総額（2001年度）	月額66,417円
月額235,992円
2,951万人
40兆7,840億円

年金支給額については、国民年金が40年の加入に対し月額66,417円（2003年度）の定額給付であるのに対し、厚生年金・共済年金においては、定額部分と報酬比例部分を合わせた年金給付額が、現役世代の手取り収入の約6割（59%）に設定されている。またこれらは、毎年、消費者物価の上昇率及び現役世代の手取り収入の伸び率によって調整されている（それぞれ、「物価スライド制」「ネット賃金スライド制」。ただし、既に年金を受給し始めた既裁定者については、物価スライドのみが適用されている。）

年金の支給開始年齢は、定額部分については94年、報酬比例部分については99年の年金制度改正の際に、60歳から65歳に段階的に引き上げられることが決まっている $ ^{70} $ 。

## 高齢化・人口減少の下における我が国の公的年金制度の問題点

我が国の公的年金制度は、積立金を保有しているが、民間保険のように加入時に保険料負担と年金給付額を固定するのではなく、少子・高齢化の下でこれらを段階的に変更できるものとして、一般に「段階保険料方式」と呼ばれている。しかし、実態としては、高齢世代の
生活維持に必要な年金給付を現役世代の保険料負担で賄う「賦課方式」に近い財政方式となっている $ ^{71} $ 。

賦課方式に基づく年金制度は、少子・高齢化によって保険料を支払う現役世代（被保険者）に対する年金を受取る高齢世代（受給者）の比率が上昇した場合、現在の給付水準を維持しようとすれば被保険者一人当たり保険料の引上げが必要となるなど、人口動態の変化に脆弱であるという問題がある。高度成長期のように、人口が順調に増加し、高齢者に対する現役世代の比率が高い経済社会の下では賦課方式は高いパフォーマンスを発揮するが、現在の我が国のように、少子・高齢化の下で制度の支え手が減少し、賃金の動向を左右する経済成長も鈍化する経済社会においては、おのずと賦課方式による年金制度の持続可能性は低下せざるを得ない。

財政方式がそもそも人口動態の変化に脆弱なものであることに加え、我が国における少子・高齢化が当初の予想をはるかに上回って進行したことも、公的年金制度の運営を一層困難なものにしている。我が国では、5年ごとに公表される「将来推計人口」に基づき公的年金の財政再計算が行われ、人口推計の2年後に保険料（率）や給付額（率）の改訂等の年金制度改革が行われる。しかし、出生率の低下と平均寿命の伸長の実績は、一貫して人口推計における予測を上回って進行しており、結果として、年金制度を持続するために必要となる負担と給付の水準の改定が不十分なものにとどまった。

## 公的年金の負担と給付をめぐる世代間格差

以上のように、賦課方式に近い財政方式に基づき運営されている我が国の公的年金制度の下では、少子・高齢化が進行すれば、現在の給付水準を大幅に切り下げない限り、保険料負担を引き上げざるを得ない。それは結果として、先に生まれた世代ほど拠出した保険料負担に対する給付水準の比率が高く、後世代ほどそれが低くなるという世代間格差をもたらす。

公的年金制度を通じた世代間格差がどの程度存在するかを検証するため、世代会計の手法 $ ^{72} $ に基づき、厚生年金に加入している世帯の生年世代別にみた生涯保険料負担と生涯受給額の生涯賃金に対する比率をみてみよう $ ^{73} $ （第3－3－13（1）図）。まず、専業主婦世帯についてみると、50年度に生まれた世代では、自らが支払った年金保険料以上に年金を受給しているのに対し、70年度に生まれた世代では、自らが受け取る年金受給額以上に年金保険料を支払っているという結果となり、前（後）に生まれた世代ほど給付比率（年金給付／保険料負担）が大きく（小さく）なるという結果となる $ ^{74,75} $ 。
## 第3-3-13図 世代ごとにみた年金保険料及び給付額の生涯賃金比率

後世代ほど負担が増加

（１）モデル夫婦世帯（専業主婦世帯）

（２）モデル単身世帯

（備考）厚生労働省「賃金構造基本統計調査」、厚生労働省「年金改革の骨格に関する方向性と論点」（平成14年12月）等により作成。
また、単身世帯についてみてみると、50年度生まれの世代で既に自ら受け取る年金受給額以上の年金保険料を支払うという結果となるほか、その後の世代における給付比率は専業主婦世帯と比べて大きく低下している（第3－3－13（2）図）。これは、専業主婦世帯では、専業主婦の妻は保険料を負担しなくとも基礎年金の給付を受けることから給付比率が相対的に高くなるのに対し、単身世帯ではそれがないためである $ ^{76} $ 。

このように生まれた世代ごとに公的年金の給付と負担に大きな格差が生じるのは、過去においては保険料率が低く抑えざるを得なかったなかで $ ^{77} $ 給付水準が大幅に引き上げられたのに対し、今後については保険料の引上げが想定されている一方で、最近の改正において支給開始年齢の引上げや給付水準の引下げ等の給付抑制策が取られていることによるものである。

公的年金制度は、世代間扶養を前提とせざるを得なかった面がある $ ^{78} $ 。したがって、世代間における負担と給付の格差の問題をことさら強調することは適当ではない（コラム3-8参照）。しかしその一方で、急速な少子・高齢化に伴う負担の増加を現役・将来世代のみに求めれば不公平感が拡大し、若年層を中心に制度への信頼が大きく揺らぐことにより、公的年金制度の持続可能性が低下する。ある程度の世代間の格差が生じることは不可避であるにせよ、高齢世代に対しても給付水準の引下げや相応の負担を求めるとともに、保険料負担の増加を許容可能な範囲に抑制することを通じ、世代間の受益と負担の公平を図ることが重要である。さらに、今後進展すると見込まれる高齢化・人口減少や経済成長の鈍化といった経済社会情勢の変化に対しても柔軟に対応できる、恒久的に安定した制度を構築する必要がある $ ^{79} $ （コラム3-9参照）。
## 公的年金制度の財政方式としての積立方式

少子・高齢化の進行に伴う公的年金制度における世代間格差を是正するため、公的年金制度の財政方式を積立方式に変更すべきとの主張がしばしばなされる $ ^{80,81} $ 。積立方式は、個々の世代ごとに老後の生活に必要となる年金額をあらかじめ現役世代のうちに積立て、支給開始年齢に到達後は積立金及びその運用収入を取り崩して年金給付に充てるというものである。

積立方式の最大の特長は、賦課方式が世代間の所得再配分を前提としているのに対し、所得再配分が同一世代内にとどまることから、人口構造の変化に頑強であり、高齢化・人口減少の下でも負担と給付をめぐる世代間格差が生じないことである。また、その他の特徴として、賦課方式においては現役世代により拠出された掛金は貯蓄されることなく、すぐさま引退世代の年金給付に充てられるのに対し、積立方式においては将来の年金給付に備えるための積立金として貯蓄されることから、一国全体の貯蓄水準を高め、長期的に国内総生産の水準を高めることも期待されている $ ^{82} $ 。

しかし、現行の制度は実質的に賦課方式に近い方式で運営されていることから、厚生年金だけでみても、過去の保険料拠出に対応する給付債務が1999年度末時点で720兆円存在しており、このうち積立金170兆円、国庫負担100兆円を差し引いた450兆円（うち報酬比例部分は330兆円）は将来の保険料収入により賄うことが必要となる $ ^{83} $ 。このようななかで、賦課方式から積立方式に移行しようとすれば、移行期における現役世代は自らの老後に備えるための拠出に加え、すでに引退している高齢世代に年金給付を行うための拠出を同時に行う必要がある（いわゆる「二重の負担」の問題） $ ^{84} $ 。このように、年金給付債務の償却のための負担が特定の世代に集中することを避けるためには、保険料の引上げや給付水準の引下げ等により段階的に移行していく方法や、国債の発行等により一挙に必要な積立額を確保し、その償却のための財源は増税等により現在及び将来世代に広く薄く求めていくといった方法が提案されているが、いずれにしても積立方式への移行を行うためには、現实的に許容可能な年金給付債務の償却方法と合わせた検討が必要となる。

## スウェーデンにおける公的年金制度改革

他の主要国においても、少子・高齢化が進展し、年金給付額が増大するなかで、公的年金制度の持続可能性を高めるための改革が行われている。これらは、（１）給付建ての賦課方式といった制度の基本的な骨格は維持しつつ、保険料の引上げや給付水準の切下げ等の調整により対処する「調整的改革」（日本、ドイツ等）と、（２）拠出建てを導入するなど現行の制度設計そのものの変更を伴う「制度大改革」とに分類できる（付表３－５）。ここでは、制度大改革の例として、スウェーデンにおける公的年金制度改革の内容とそ
の意義について簡単に検討してみてみよう $ ^{85} $ 。

スウェーデンは、99年の年金制度改革において、それまでの「給付建て賦課方式」に替え、賦課方式を維持しつつも、拠出建てで年金給付を行う制度を導入した。拠出建ては、通常は積立方式の年金に用いられる仕組みである。しかし、スウェーデンでは個人ごとに拠出した金額を個人勘定に記録し、その拠出額が賃金上昇率により運用されたかのように位置づけて「みなし運用益」をつけ、拠出総額と「みなし運用益」の合計額を基に給付額を算定することで、保険料拠出額と年金受給額が対応するようにした。このように拠出分を将来のために現実には積み立てることなく、拠出建ての年金計算を行うことから、「概念上の拠出建て」と呼ばれる。

また、新制度では、従来の基礎年金が廃止され、国庫負担の役割が最低限度の年金給付を確保するための保証年金制度の維持に限定されたほか、概念上の拠出建て部分が年金制度の1階部分を、また、積立方式により運営される部分が2階部分を形成する体系をとっている。さらに、新制度では保険料率を18.5%（賦課方式分16%、積立部分2.5%）で固定しており、現役世代の負担を一定水準に維持するとともに、少子・高齢化等により負担と給付のバランスが崩れる場合には、バランスを回復するために給付水準を自動的に切り下げる仕組み（自動財政均衡メカニズム）を導入している（図）。

これら改革により、各人の支払う保険料と年金給付額が直接対応するようになり、制度の透明性が高まったことに加え、保険料が長期間固定されることで現役世代の公的年金制度に対する信頼感が高まること、負担と受給に関する世代間の不公平が解消されることが期待される。また自動財政均衡メカニズムにより、将来にわたる年金資産と債務を考慮しながら給付引下げが自動的に実施されることで、公的年金制度の長期安定が図られることが期待される。

ただし、新しい制度はまだ導入されたばかりであり、20年かけて旧制度から新制度に切り替わっていくため、その効果については今後十分な検証を要する。また、新制度の財政方式も基本的には賦課方式であり、経済成長が想定を大きく下回る場合や、予想を上回って少子・高齢化が進展する場合には、制度の維持が困難になることに変わりはない。特に、自動財政均衡メカニズムによる給付水準の引下げが摩擦を生じることなく実施されるかどうかについては注意深く見守っていく必要がある。

図 スウェーデンにおける公的年金制度体系
## 世代内格差の問題

公的年金制度に対する人々の信頼を高め、制度の持続可能性を高めるためには、世代間格差の問題とともに、世代内における負担と給付の関係を公平なものにすることが求められる。現行の制度は、人々の就業の形態やライフスタイル等によって年金の負担額や受給額に格差が生じる仕組みとなっている。このような格差の存在は、人々のライフスタイルの選択に対し無視し得ない影響を与えているほか、制度の支え手の範囲を狭めることにより、公的年金制度の持続可能性の低下の一因ともなっている。以上のような問題意識の下、ここでは、（１）基礎年金の費用負担をめぐる制度間の違い、（２）女性のライフスタイルの違いによる格差、（３）高齢者世代内における格差の３点について検討する。

## 世代内格差の問題：（1）基礎年金の費用負担をめぐる制度間の違い

我が国の公的年金制度の1階の定額給付を行う部分にあたる基礎年金は、その給付額の一定割合が国庫負担により賄われる以外は、国民年金（第1号被保険者分）や厚生年金等の各被用者年金からの拠出金によって賄われている。しかし拠出金を算定するにあたり、被用者年金では加入者（国民年金第2号被保険者）に対し定率の保険料が適用され、加入者の被扶養配偶者（国民年金第3号被保険者）を含め当該被用者年金に属する基礎年金被保険者数に応じた定額の基礎年金拠出金を負担する。この結果、被用者年金制度においては、基礎年金拠出金を通じて、高所得者から低所得者、被用者から専業主婦へと、世代内における所得再配分が行われている。一方、国民年金第1号被保険者は個人単位で定額保険料を支払うのみであり、所得再配分は行われない（第3－3－14表）。

このように、同じ基礎年金の定額給付に対し、国民年金第1号被保険者と被用者年金の間

第3-3-14表 基礎年金拠出金制度の概念図

基礎年金の負担と給付を通じ世代内格差が発生

（備考）社会保障審議会年金数理部会（第7回）資料より作成。

国民年金：第1号被保険者数から保険料未納者および免除者を除いたもの

厚生年金・共済年金：20歳以上 60歳未満の第2号被保険者数に第3号被保険者数を加えたもの

2．単価＝（基礎年金費用－特別国庫負担）／拠出金算定対象者

2001 年度の単価（月額）は 20,149 円。
で費用負担の方法が異なっているほか、被用者年金においては、基礎年金部分と報酬比例部分が一括して徴収されていることから、保険料負担と年金給付の対応関係が明確でないとの問題が指摘されている。

以上のような基礎年金給付のための負担に係る違いは、国民年金第1号被保険者の未納・未加入問題により更に大きなものになっている。国民年金は制度上強制加入となっているが、保険料の未納や制度そのものへの未加入等により国民年金の保険料の徴収率が低下している。具体的には、2001年度末時点における保険料の未納者は327万人、制度への未加入者は63万人、合計390万人となっており（第3－3－15（1）図）、国民年金被保険者の対象者7,080万人の5.5%（約18.2人に1人）にあたる人々が納付すべき保険料を納めていない。なお、国民年金第1号被保険者と被用者年金加入者との保険料支払い方法の違いを考慮して、これを国民年金第1号被保険者の対象者2,270万人に対する割合としてみると、17.2%（約5.8人に1人）にあたる人々が納付すべき保険料を納めていないことになる。さらに保険料納付者のうち、全額納付した人は2001年度末時点で81％であり、残りの19％の人は一部納付にとどまっている。

以上のような要因がどの程度国民年金制度に影響を与えているかをみるために、国民年金第1号被保険者における保険料の納付率（納付月数／納付対象月数×100）をみてみると、すう勢的に低下する傾向にあり、直近の2002年度では62.8％になっている。（第3－3－15（2）図）。

第3-3-15（1）図 国民年金第1号被保険者の状況

（備考）１．社会保険庁「平成14年国民年金被保険者実態調査結果の概要（速報）」及び厚生労働省年金局年金財政ホームページより作成。

２．免除者には学生納付特例者を含む。

３．保険料納付者には一部納付者を含む。
## 第3-3-15（2）図 国民年金納付率の推移

国民年金の納付率は低下傾向にある

（備考）１．社会保险庁「平成１４年度の国民年金の加入・納付状況」による。

2．納付率（%）＝納付月数／納付対象月数×100

3．納付対象月数とは、当該年度分の保険料として納付すべき月数であり、全額免除者に係る保険料は対象に含まれない。納付月数は、そのうち当該年度中（翌年度4月末まで）に実際に納付された月数（翌年度以降に納付された月数は含まれない）。

このような背景には、定額の保険料の下、厳しい経済状況が続くなかで被保険者の保険料負担能力が低下しているほか、若年層を中心に公的年金制度に対する認識の不足や制度の将来への不安があるものと考えられる。

また、以上のような未納・未加入者の増加に加え、保険料免除者が増えていることが国民年金の財政状況をより厳しいものにしている。国民年金制度においては、経済的に保険料を納付することが困難であるなどの理由がある場合には保険料の納付を免除されるが、近年における厳しい経済・雇用情勢を背景に、保険料を納付することのできない人々が増えており、2001年度末時点で524万人となっている（前掲第3－3－15（1）図）。

国民年金制度においては、未納者や免除者は拠出金算定対象者から除かれることから、このように未納者や免除者が増えれば厚生年金等の被用者年金制度の被保険者や保険料を納付している国民年金第1号被保険者の一人当たり拠出金単価の上昇を招き、基礎年金給付のための費用負担が高まることとなる $ ^{87} $ 。

もとより、保険料免除者については、その保険料負担能力に配慮して、制度上保険料納付を要しないものとされているものであり、その増加を未納者や未加入者と同列の問題として扱うことは適当ではない。しかし、保険料負担能力があるにもかかわらず保険料を納付しない未納者や未加入者の増加は大きな問題であるといえる。世代内格差の問題を是正するとともに、将来未納・未加入による無年金者を発生させないためにも、未納者・未加入者からの
保険料徴収の徹底を図る必要がある。

## 世代内格差の問題：（２）女性のライフスタイルの違いによる格差

我が国の公的年金制度においては、保険料負担や支給条件が専業主婦を優遇する仕組みになっており、それが女性のライフスタイルの違いによる世代内格差を生み出している。

国民年金制度において、自営業者、農業者、学生等からなる第1号被保険者は個人単位で保険料を負担するのに対し、被用者の配偶者からなる第3号被保険者（2002年3月末で1,133万人）は基礎年金の受給権を持つにもかかわらず、これに対する保険料負担はしていない。第3号被保険者の基礎年金給付に係る保険料負担はその配偶者が所属する被用者保険制度全体で負担されている $ ^{88} $ 。その結果、専業主婦が年金保険料の負担と年金給付において優遇される結果となっている（前掲第3－3－13図）。また自らの保険料負担を要さない第3号被保険者制度が、扶養手当といった他の制度とあいまって、女性の就労意欲を阻害しているとの問題が指摘されている $ ^{89} $ 。

第3号被保険者制度は女性の無年金問題を解決する点において意義があったものの $ ^{90} $ 、女性のライフスタイルの多様化が進むなか、専業主婦が自らの保険料負担なくして給付が保証されるのは不公平ではないかとの問題が指摘されている。また、今後生産年齢人口が減少して行くなか、専業主婦であることを優遇する年金制度の存在により女性の就労意欲が阻害されることは、労働力の確保や社会保障制度の支え手を増やすといった観点からも問題がある $ ^{91,92} $ 。第3号被保険者の問題を改善するため、厚生労働省が2004年の年金改革に向けて、改革の骨格に関して今後の議論のたたき台として発表した、「年金改革の骨格に関する方向性と論点」においては、（1）夫婦間の年金権分割案、（2）負担調整案、（3）給付調整案、（4）第3号被保険者縮小案からなる4つの改革案が示されている。また、短時間労働者についても、厚生年金の適用を行う方向での検討が進められている。以上のような取組を通じ、女性のライフスタイルの違いにより生じる格差是正に向けた努力を行っていく必要がある $ ^{93} $ 。
## 世代内格差の問題：（３）高齢世代内における格差

高齢者の平均的な所得・資産の状況は現役世代のそれと比較し同等ないしより恵まれている状況にあるが、一方で同じ高齢世代内における所得・資産の格差が大きいという特徴もみられる。人々の所得稼得能力は異なることから、長年に渡る勤労生活の結果として、このような格差が生じるのは当然であるが、被用者保険における報酬比例部分が現役時代の総報酬に応じて支給されることにより、現役時代の報酬の多寡が引退後においても維持されていることによる面もある（第3－3－16図）。

社会保障方式による年金の給付額は、現役時代の拠出額に応じて決められることから、現役時代の所得が高く、より多くの保険料を拠出した人が引退後により多くの給付を受けるのは制度が予定するところであるが、我が国のように少子・高齢化が進むなかで公的年金制度が賦課方式により運営されている場合には、現役時代に所得水準の高かった人ほど、引退後に現役世代からより多くの所得移転を受けることとなる。

このような状況を踏まえ、年金給付を含む総収入の高い高齢者については、年金の給付段階での優遇措置の適正化に取り組み、担税力のある高齢者に現役世代と同じように、能力に応じた負担を適正に求めていくことが考えられる。しかし、現在の税制では、給与所得控除の最低保障額が65万円であるのに対し、公的年金等控除の場合、65歳以上の受給者に対する最低保障額は140万円と高い水準に設定されていることや、老年者控除等により、現役世帯と比べて高齢者世帯の課税最低限が著しく高くなり、高齢者の多くが所得税・住民税をほとんど負担しないという状況が生じている。また、高齢者の経済状況は様々であるのにもかかわらず、年金収入であれば公的年金等控除が一律に適用されるため、高所得者であっても課税ベースからの脱漏が生じることとなり、他の収入との間で負担にアンバランスが生じてお

第3-3-16 図 受給額別老齢厚生年金（通算老齢年金除く）受給権者数

（備考）社会保险庁「平成13年度事業年報」による。
り、世代間のみならず高齢世代内でも不公平が生じている（第3－3－17（1）表、第3－3－17（2）図）。

第3-3-17（1）表 課税最低限の比較（所得税）

高齢者は課税上優遇されている

独身	夫婦
老人配偶者なし	老人配偶者あり
公的年金受給者<65歳以上>	236.3万円	339.9万円(285.5万円)	354.3万円(299.8万円)
公的年金受給者<65歳未満>	112.5万円	218.3万円(163.8万円)	232.6万円(178.1万円)
給与所得者	114.4万円	220.0万円(156.6万円)

（備考）税制調査会資料より作成。括弧内は2004年分以後の所得税に係るもの。

## 第3-3-17（2）図 高齢者と現役世代の所得税額の比較

世代間及び高齢者世代内に負担のアンバランスが生じる

☐高齢者（給与収入50% + 年金収入50%）の所得税額

☐高齢者（年金収入のみ）の所得税額

☐高齢者（給与所得のみ）の所得税額

☐若年者（給与所得のみ）の所得税額

（世帯収入、万円）

(注) 実際の高齢者の収入構成は様々であり、上記モデルケースと高齢者世帯の収入金額階級別累積度数分布とは直接的な関連性はない。

（備考）１．所得税額の計算にあたり、高齢者は６５歳以上７０歳未満で妻は無業、年金以外の所得は給与所得と仮定、若年者においては妻は無業、所得は全て給与所得と仮定した。

2．所得控除は、給与所得控除、基礎控除、配偶者控除、配偶者特別控除に加え、高齢者は公的年金等控除、老年者控除を控除。

３．社会保険料控除については収入の一定割合を控除。

4．給与所得控除毛公的年金等控除も低所得者に手厚い控除であり、総収入のうち年金と給与収入が半分ずつ占める場合に合計した控除額が多くなるため、所得税額が軽くなる。

5．高齢者世帯の収入金額階級別累積度数分布は厚生労働省「国民生活基礎調査」(平成13年)による。
高齢者にも経済力に見合った負担を求め、世代間及び高齢世代内における負担の公平を図るため、年金収入のみで生計を立てる低所得者に配慮した上で公的年金等控除の在り方を見直していく必要があると考えられる。

また、高齢者と公的年金制度の在り方を議論する際には、高齢者の就労所得を制度上どのように取扱うかも重要な論点となる。公的年金制度は高齢期における所得稼得能力の低下をリスクプールするための制度であるから、高齢期においても賃金収入のある者に対し年金支給を一律に行うことについては、賃金から今後より重い保険料負担を求められる若年世代との均衡を考えると、必ずしも適切とはいえない。このため在職老齢年金制度により、60～69歳の在職受給者 $ ^{94} $ につき、賃金に応じて厚生年金の全部又は一部が支給停止されているが、これが働くことに対する一種のペナルティーとして作用し、高齢者の就労意欲を損ねるとの指摘もなされている。

94年の制度改正において在職老齢年金制度は改正され、賃金の増加に応じて賃金と年金の合計収入が増加するなど、高齢世代内の就労・引退の意思決定に対しより中立的な制度に改められたが、高齢者間における格差の是正と高齢者の就業意欲を阻害しないという2つの目標間でのバランスを図りつつ、引き続きその改善を図って行く必要がある。

## 持続可能な公的年金制度の構築に向けて

高齢化・人口減少が進行するなかで、我が国の公的年金制度の持続可能性は大きく揺らいでおり、従来のように「低い負担で手厚い給付」というわけにはいかない。負担と給付の在り方の見直しを通じて世代間格差を許容可能な範囲に是正するとともに、人口構造の変化や経済変動のリスクに頑強な制度を構築することが必要である。さらに、世代内の公平性を確保するため、人々の就業やライフスタイルの選択に対して中立的な制度への見直しを図ることが必要であるほか、未納・未加入問題に対しては、その是正のため強力な措置をとることが必要である。以上のような取組を通じて、制度に対する国民の信頼を高め、高齢化のピーク時においても持続可能で、国民の「安心」と「活力」の基盤となる公的年金制度を構築することが求められる。

## 4 医療制度の改革

## ・国民医療費の増大

我が国の医療機関等における傷病の治療に要する費用を推計した「国民医療費」をみると、年々増加し続けている。介護保険制度が導入された2000年度は減少したものの、2001年度は
第3-3-18図 国民医療費の推移

(備考)厚生労働省「国民医療費」、「老人医療事業年報」より作成。

増加して31兆3,234億円、国民一人当たりにすると24万6千円となっている（第3－3－18図）（コラム3－10参照）。

国民医療費の伸び率を国民所得の伸びと比較すると、92年度以降、国民医療費の伸びが国民所得の伸びを上回っており、国民医療費の国民所得に対する割合は上昇を続けている $ ^{95} $ 。このような国民医療費の伸びや厳しい経済状況に伴う保険料収入の伸び悩みを反映して、各医療保険制度の財政状況が悪化しており、制度の持続可能性は大きく揺らいでいる。例えば、政府管掌健康保険の収支状況をみると、被保険者数が減少し、平均標準報酬月額も減っていることから保険料等からなる収入は99年度以降減少している。一方、高齢化の進展により老人医療費拠出金が増えていること等から支出は増加している。このため、2002年度の決算は過去最大の赤字となり、84年度以降生じてきた剩余による積立金 $ ^{96} $ が枯渇するなど、非常に厳しい状況が続いている（第3－3－19図）。

医療費の支出の伸びが収入の基礎となる賃金所得の伸びに見合ったものとなっているならば、収支均衡のために必要な保険料率を定めた後は、その他の条件が一定であれば保険料率の変更をする必要がない。しかし、高齢化が更に進行し、国民医療費の伸びが国民所得の伸びを上回る状況が続けば、保険料率や給付内容等の変更が必要とならざるを得ない。
第3-3-19 区政府管掌健康保険收支状况

（備考）社会保险庁「政府管掌健康保険の単年度収支決算」より作成。
## 国民総医療支出について

国民医療費とは、当該年度内の医療機関等における傷病の治療に要する費用を推計したものである $ ^{97} $ 。この額には診療費・調剤費等を含んでいるが、医療費の範囲を傷病の治療に限っているため、正常な妊娠や分娩に要する費用、予防や健康の管理にかかる費用、一般用医薬品にかかる費用等については含まれていない。傷病の治療に要する医療費にとどまらず、健康増進・疾病予防、健康管理、あるいは医療保障の運営費や設備整備などを含めた指標として、医療経済研究機構において「国内総医療支出」を推計している $ ^{98} $ 。これによると、99年度の総医療支出は38兆114億円となっており、同年度の国民医療費30兆9,337億円の約1.2倍の規模となっている。

図 総医療支出と国民医療費の推移

総医療支出は国民医療費の約1.2倍

（備考）厚生労働省「国民医療費」、財団法人医療経済研究・社会保険福祉協会「OECDのSHA手法に基づく医療費推計及び国際比較に関する研究」より作成。

## 国民医療費増加の背景

国民医療費の増加の要因を明らかにするため、国民医療費の増加を「診療報酬改定及び薬価基準改正による影響」、「人口増」、「人口の高齢化」、「その他（医療技術の進歩等）」に寄与度分解してみよう。

これによると、まず、「人口の高齢化」が国民医療費の伸びを毎年2％ポイント程度高めている（第3－3－20図）。また、国民医療費のうち老人医療費の占める割合も年々上昇し