Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
体的対応策を取りまとめた（平成24年4月）。

今後は，この方向性に基づき，事業者等と協力して地震災害時の早急な復旧のための体制作りを進めていくこととしている。

## (下水道施設における取組)

国土交通省は，津波や液状化等により多数の処理場や管渠が被災したことを踏まえ，今後の下水道施設における耐震・耐津波対策の方向性を検討するとともに，地震対策に係る技術指針について見直しを行うために「下水道地震・津波対策技術検討委員会」を設置した（平成23年4月）。

この委員会では，被災した下水道施設の復旧を念頭に，段階的な応急復旧の在り方，施設の本復旧の在り方及び耐津波対策を考慮した施設設計の考え方を取りまとめることとしている（平成24年5月）。今後は，これらの提言内容を踏まえ，下水道施設の耐震指針等の改定を行うこととしている。

## ④ 災害に強い地域づくり

## (災害に強い国土づくりの在り方)

国土交通省では，東日本大震災から得られた教訓を踏まえ，将来起こりうる大災害に備えるため，我が国全体の災害対応について再点検を行い，広域的な国土政策の観点から災害に強い国土・地域づくりの基本的方向性を示すため，「国土審議会政策部会」の下に「防災国土づくり委員会」を設置した（平成23年6月）。

この委員会では，災害に強い国土への再構築を図るという課題について検討し，全国的な観点からの今後の基本的な方向性とともに，人的・物的に大きな被害が発生した東北圏の在り方について議論を行い，「災害に強い国土づくりへの提言」を取りまとめた（平成23年7月）。

この提言を踏まえ，広域的な機能分担を踏まえた地域間連携の促進や広域交通ネットワークの代替性・多重性の確立等について，今後の防災対策や地域づくりに活かし，全国のモデルとなる持続可能で災害に強い新たな地域ビジョンを提示すべく，東北圏の将来像や広域的なプロジェクトを定めた東北圏広域地方計画を見直すこととしている。

また，他の圏域の広域地方計画についても，災害に強い国土・地域づくり等の観点から広域的に取り組むべき課題の抽出・整理等を行うこととしている。

## (「津波防災地域づくりに関する法律」の制定)

国土交通省では，「減災」の視点に立ち，最大クラスの津波を対象に「逃げる」ことを前提として，ハード・ソフト施策を組み合わせた「多重防御」の発想による津波災害に強い地域づくりを推進することとしている。この考え方に基づき，平成23年12月に「津波防災地域づくりに関する法律」が制定された。

同法の主な内容は，1）都道府県知事が，最大クラスの津波が悪条件下において発生することを前提に津波防災地域づくりを実施するための基礎となる津波浸水想定（津波があった場合に想定される浸水区域及び水深）を設定，2）その上で，津波浸水想定を踏まえて，市町村による推進計画の作成，津波災害警戒区域・津波災害特別警戒区域等のハード・ソフト施策を，地域の実情に応じ，適切かつ総合的に組み合わせることにより，最大クラスの津波への対策を効率的かつ効果的に講ずることである。

## (「都市再生特別措置法」の改正)

内閣官房では，東日本大震災の際に首都圏のターミナル駅周辺において避難者や帰宅困難者等による混乱が生じたことから，都市再生の推進に係る有識者ボードに防災まちづくりの専門家による防災ワーキンググループを設置し，関係地方公共団体等の意見も踏まえ，人口・機能が集積した
ターミナル駅周辺等のエリアに係る災害対策の充実の在り方について，平成23年12月に提言を取りまとめた。

これを踏まえ，大規模な地震が発生した場合における都市再生緊急整備地域内の滞在者等の安全の確保を図るため，都市再生緊急整備協議会による都市再生安全確保計画の作成，都市再生安全確保施設に関する協定制度の創設等の所要の措置を講ずる「都市再生特別措置法の一部を改正する法律」が平成24年3月30日に成立，4月6日に公布された。

## (「消防法」の改正)

大規模・高層建築物については，不特定多数の者が所在し，地震発生時に混乱を招く可能性が高いことや，高層階では揺れが激しく，オフィス家具の固定等を確実に行う必要性が高いこと等から，地震等の防災対策として，防災管理者の選任等を義務付けている。

しかしながら，東日本大震災における大規模・高層建築物の実態調査（平成23年7月）の結果，都市部の高層ビルを中心に，激しい揺れに伴う人的・物的被害の発生や，在館者の避難に関連して混乱が生じたこと等の課題が報告された。

また，平成24年1月の第26次消防審議会答申において，現行の防災管理制度の強化等についても検討を進めていく必要があると示されたことを受け，消防庁では，大規模・高層建築物の防災管理体制について，「統括防災管理者」の選任の義務付けや，建築物全体の防災管理に係る消防計画の作成，建築物全体の避難訓練等の実施，各防災管理者に対する指示権の付与等を盛り込んだ「消防法の一部を改正する法律案」を第180回通常国会に提出した。

## (長周期地震動に関する情報の発表)

東北地方太平洋沖地震では，大阪市内や東京都内等の高層ビル上層階で大きく揺れる等，長周期地震動による被害が発生したが，震度では長周期地震動による高層ビル等での揺れを評価できないことが教訓となった。

このため，気象庁では，平成23年度，有識者と関係機関からなる「長周期地震動に関する情報のあり方検討会」を開催し，長大構造物に影響を及ぼす長周期地震動による人的・物的被害の早期把握といった地震直後の初動対応のために有効な情報提供の在り方を検討した。

この検討会において，情報の基本的な在り方は，一般の住民に理解される分かりやすいものであること，施設管理者や防災関係機関が執るべき防災対応に役立つ情報であること及び行動判断等利用者の初動対応に役立つものであることとされた。おおむね14階建以上の高層ビルを対象に情報を発表することとし，できる限り既存の情報体系の中に簡潔に組み込みつつ，地域毎に長周期地震動が発生していることを知らせる迅速で簡潔な情報と，地点毎に高層ビルでの揺れの大きさや被害発生可能性を示す，詳細な情報の二段階とすることとした。

今後は，平成24年度中の情報発表の開始を目指して，長周期地震動の指標の決定，具体的な発表の方法，発表対象地域及び発表手段の検討を早急に進めることとしている。

## (都市部を中心とした防災・減災力向上のための取組)

文部科学省では，平成19年度から平成23年度の「首都直下地震防災・減災特別プロジェクト」において，被災住民の早期の生活再建を目的として，電子化した被災者台帳による被害申請がワンストップでできる罹災証明発行システムの構築を行った。

平成24年度以降は，「都市の脆弱性が引き起こす激甚災害の軽減化プロジェクト」において，被災建築物の機能の速やかな回復を目的とした建築物の破壊実験研究や，都市災害における被災住民の自助・共助を促す防災リテラシーの向上についての研究を実施することとしている。
## (テレワーク普及推進対策)

東日本大震災を機に事業継続性・節電対策の観点から，テレワーク（情報通信技術を活用した場所と時間にとらわれない柔軟な働き方）に対する需要が高まっている。

一方，情報セキュリティ面での懸念やシステムに関する知識不足といった導入に関する課題が顕在化していることから，総務省においては，テレワークセキュリティガイドラインの策定及び導入に係る人材支援を含めたテレワークの普及促進施策を推進している。

## ⑤ 防災教育，教訓及び伝承

## (学校での防災教育の推進)

学校における防災教育は，安全教育の一環として行われ，児童生徒等に災害に適切に対応する能力の基礎を培うものであり，学習指導要領においては，関連する各教科等で安全に関する指導の観点から内容の充実が図られている。

また，「学校保健安全法」に基づき，各学校において防災の観点も取り入れた学校安全計画の策定，自然災害等発生時において学校の職員が取るべき措置の対処要領の作成等，防災管理と防災教育一体的にとらえた災害安全の充実を図っている。

さらに，文部科学省では，東日本大震災の教訓を踏まえ，「東日本大震災を受けた防災教育・防災管理等に関する有識者会議」において，防災教育や避難訓練等の防災管理の見直し，災害発生時の教職員の安全指導の充実等について審議し，中間取りまとめを公表した（平成23年9月）。

その中では，自然災害等の危険から身を守るための「主体的に行動する態度」を育成すること，支援者となる視点から，安全で安心な社会づくりに貢献する意識を高めること，被災時における安全を確保するため防災管理・組織活動を充実・徹底すること等が基本的な考え方として示された。

この考え方を取り入れた「学校安全の推進に関する計画」が平成24年4月27日に閣議決定され，今後，学習指導要領等に基づく防災教育の充実，教職員向け防災教育参考資料「『生きる力』をはぐくむ防災教育の展開」の改訂，実践的防災教育総合支援事業の推進等を図っていくこととしている。

## (東日本大震災アーカイブの構築)

東日本大震災の貴重な教訓を今後の災害対策に活かしていくため，国内外を問わず，誰もが関係情報にアクセス可能で，一元的に保存・活用できる仕組みを構築し，地域・世代を超えて教訓を共有することが重要である。

このため，総務省においては，国立国会図書館と連携し，東日本大震災に関する記録をデジタルデータにより収集・保存・公開するためのルール作りを行うとともに，ネット上に分散して存在するデジタルデータを一元的に検索・活用できるポータルサイト「東日本大震災アーカイブ」を平成24年度までに構築することとしている。

## （6） 南海トラフ巨大地震，首都直下地震等大規模災害に対する取組

我が国は，既に述べたように，地震，津波，火山，風水害等様々な災害を受けやすい。そのため，常にあらゆる災害に備える必要がある。特に大規模な災害の場合，第1章の教訓にあるように，災害対応に想定外はあってはならず，楽観的な想定ではなく，悲観的な想定を行う必要がある。

現在，南海トラフの巨大地震，首都直下地震，広域的に影響を及ぼす火山噴火，大規模水害等が発生した場合には，東日本大震災と同等かそれを上回るような大きな被害が生じる可能性がある。このため，中央防災会議において「防災対策の充実・強化に向けた当面の取組方針」が決定され，特に速やかに取り組むべきものとされている。
出典：内閣府資料

## ① 南海トラフの巨大地震

## (南海トラフの巨大地震対策の必要性)

駿河湾から九州にかけての太平洋沖のフィリピン海プレートと日本列島側のユーラシアプレート等の大陸側のプレートが接する境界に南海トラフは形成されている。南海トラフでは、100年から150年程度の周期でマグニチュード8クラスの海溝型地震が発生しており、東海、東南海、南海地震の三つの震源域が同時あるいは一定の時間差をもって動くことによる地震が過去生じている。

近年では，安政元年（1854年）に安政東海地震と安政南海地震が，昭和19年（1944年）に昭和東南海地震が，昭和21年（1946年）に昭和南海地震が発生している。このため，東海地震については158年間の空白があり，また，東南海・南海地震については前回地震から60年余りが経過していることから，今世紀前半にもこの地域での地震の発生が懸念されている。

## (最大クラスの地震・津波の考え方)

従来の南海トラフで発生する大規模な地震の想定は，過去に発生した地震と同様な地震に対して備えることを基本として，過去数百年に発生した地震の記録を再現することを念頭に地震モデルを構築してきた。しかし，地震・津波対策専門調査会の考え方に基づき，最大クラスの地震・津波について検討を進めていくことが必要となった。これにより，これまでの科学的知見に基づき想定すべき最大クラスの対象地震の設定方針を検討するため，内閣府に「南海トラフの巨大地震モデル検討会」を設置した（平成23年8月）。
検討会においては，まず，南海トラフで発生した過去の地震について，古文書調査，津波堆積物調査，遺跡の液状化痕跡調査及び地殻変動調査をもとに検討し，その結果，宝永4年（1707年）の宝永地震時を上回る津波が2000年前に発生している可能性がある一方で，現時点の資料では，過去数千年間に発生した地震・津波を再現しても，それが今後発生する可能性のある最大クラスの地震・津波とは限らないことも明らかとなった。

図表1-2-7 南海トラフの巨大地震の新たな想定震源断層域

南海トラフの巨大地震(強震断層域)	南海トラフの巨大地震(津波断層域)	参考
2011年東北地方太平洋冲地震	2004年スマトラ島冲地震	2010年チリ中部地震	中央防災会議(2003)強震断層域
面積	約11万km²	約14万km²	約10万km²(約500km×約200km)	約18万km²(約1200km×約150km)	約6万km²(約400km×約140km)	約6.1万km²
モーメントマグニチュードMw	9.0	9.1	9.0(気象庁)	9.1(Ammon et al., 2005)[9.0(理科年表)]	8.7(Pulido et al., in press)[8.8(理科年表)]	8.7

出典：「南海トラフの巨大地震モデル検討会」資料

このため，地震学的知見を踏まえ，あらゆる可能性を考慮した巨大地震モデルを構築することとした。具体的には，プレート境界の形状等の断層モデルに係る科学的知見を踏まえ，最大クラスの想定震源断層域を設定することとした。

この考え方に基づいて，平成24年3月の中間取りまとめでは，南海トラフの巨大地震の新たな想定震源断層域を設定し，中央防災会議が平成15年に公表した従前の東海・東南海・南海地震の想定震源断層域よりも大きく拡大することとなった。

## (最大クラスの震度分布・津波高)

内閣府の「南海トラフの巨大地震モデル検討会」は，平成24年3月31日に開催された第15回検討会において，最大クラスの震度分布・津波高（50mメッシュ）の推計結果を第1次報告として取りまとめた。

地震・津波対策専門調査会の報告書は，今後，地震・津波の想定に当たって，「あらゆる可能性を考慮した最大クラスの巨大な地震・津波を検討していくべきである」とし，「想定地震，津波に基づき必要となる施設設備が現実的に困難となることが見込まれる場合であっても，ためらうことなく想定地震・津波を設定する必要がある」と指摘している。今回報告された震度分布・津波高
は，このような考え方に沿って推計したものである。特に，津波高は，同報告書に示されている二つのレベルの津波のうち，「発生頻度は極めて低いものの，発生すれば甚大な被害をもたらす最大クラスの津波」に相当するものを推計している。なお，同報告書は，このような最大クラスの津波に対しては，住民等の避難を軸に，土地利用，避難施設，防災施設等を組み合わせて，総合的な津波対策により対応する必要があるとしている。

今回の推計は，東北地方太平洋沖地震の教訓を踏まえた新たな考え方，すなわち，津波地震や広域破壊メカニズム等，あらゆる可能性を考慮した最大クラスのものであって，南海トラフ沿いにおいて次に起こる地震・津波を予測したものでなく，また何年間に何％という発生確率を念頭に地震・津波を想定したものでもないことに留意する必要がある。

## (震度分布の推計結果)

最大クラスの震度分布は，強震波形計算による震度分布4ケース及び経験的手法による震度分布，計5つの震度分布の最大値を重ね合わせたものである。その結果は，図表1-2-8のとおりで，関東から四国・九州にかけて極めて広い範囲で強い揺れが想定される。

具体的には，震度6弱以上が想定される地域は24府県687市町村，震度6強以上が想定される地域は，21府県395市町村，震度7が想定される地域は10県153市町村である（市町村数には政令市の区を含む）。

図表1-2-8 最大クラスの震度分布図

出典：「南海トラフの巨大地震モデル検討会」資料

## (津波高の推計結果)

津波高は，11ケースの津波断層モデルについて，50mメッシュ単位で推計した。最大クラスの津波高は，これら11ケースの津波高の最大値を重ね合わせたものである。その結果は，図表1-2-9のとおりで，関東から四国・九州の太平洋沿岸等の極めて広い範囲で大きな津波が想定される。

具体的には，満潮位の津波高10m以上が想定される地域は11都県90市町村，満潮位の津波高
20m以上が想定される地域は6都県23市町村となる（市町村数には政令市の区を含む）。

なお，この津波高は，今後行われる予定である10mメッシュ単位による推計の結果によって変更される可能性がある。

図表1-2-9 最大クラスの津波高

出典：「南海トラフの巨大地震モデル検討会」資料

## (今後の推計予定)

「南海トラフの巨大地震モデル検討会」では，さらに詳細な10mメッシュ単位の津波高，津波による浸水域，安政元年（1854年）の安政東海地震と安政南海地震や昭和19年（1944年）の昭和東南海地震と昭和21年（1946年）昭和南海地震のように時間差をおいて発生する場合，長周期地震動等について検討を進める予定である。

## (現在の取組)

「南海トラフの巨大地震モデル検討会」による震度分布や津波高等を受けて，中央防災会議「防災対策推進検討会議」の下に新たに「南海トラフ巨大地震対策検討ワーキンググループ」を設置した（平成24年3月7日）。このワーキンググループでは，人的・物的被害や経済被害等の推計や被害シナリオの検討，東日本大震災の教訓を踏まえた南海トラフ巨大地震対策について検討することとしている。本年夏頃には，当面実施すべき南海トラフの巨大地震対策を取りまとめ，その後，経済被害等の推計を踏まえて，本年冬頃までに南海トラフの巨大地震対策の全体像を取りまとめる予定である。

また，国，地方公共団体，ライフライン・インフラ事業者等の官民の関係機関が，それぞれ行っている南海トラフ巨大地震対策の実効性を高めるため，平素から幅広く集まり，相互の連携を確実にしておくことが必要であることから，「南海トラフ巨大地震対策協議会」を設置し，第1回協議会を開催した（平成24年6月4日）。
## ② 首都直下地震

## (首都直下地震対策の必要性)

首都圏において，大規模な首都直下地震が発生し，政治，行政及び経済の中枢機能に障害が生じた場合，我が国全体にわたって国民生活及び経済活動に支障が及ぶとともに，海外への被害の波及が懸念される。

また、首都圏に集中している膨大な人的・物的資源への被害も懸念されるところである。

首都圏では，大正12年（1923年）に発生した関東地震（関東大震災）のような海溝型のマグニチュード8クラスの巨大地震が200～300年間隔で発生するものと考えられている。現在，関東地震から約90年を経過したところであり，次の海溝型巨大地震の発生は，今後100年から200年程度先と考えられている。一方，次の海溝型の地震に先立って，マグニチュード7クラスの「首都直下地震」が数回発生することが予想されており，その切迫性が指摘されている。

図表1-2-10 1600年以降に南関東で発生した地震（M6以上）

出典：内閣府資料

## (最大クラスの地震の考え方)

中央防災会議「首都直下地震対策専門調査会」（平成15年5月～平成17年7月）では，18パターンの首都直下地震を想定し，切迫性が高い地震であること，都心部の揺れが強いこと，震度6弱以上の強い揺れの分布が広域であること等から，北米プレートとフィリピン海プレートとの境界で発生する「東京湾北部地震」を中心に被害想定及び対策の検討を行った。

しかし，南海トラフの巨大地震と同様に，地震・津波対策専門調査会の報告書の考え方を踏まえ，これまで想定対象としてきたマグニチュード7クラスの地震の検証・見直しを行うとともに，相模トラフ沿いで発生する規模の大きなマグニチュード8クラスの地震も想定対象に加えることとした。これらの検討を行うために，内閣府に「首都直下地震モデル検討会」を設置（平成24年5月）し，平成24年秋頃には新たな震度分布・津波高をまとめる予定としている。

## (首都中枢機能確保に関する検討)

内閣府では，東日本大震災発生時の関係機関・事業者の対応状況等を踏まえ，特に首都中枢機能継続性確保の観点から，首都直下地震発生時の対応を充実・強化するため，「首都直下地震に係る首都中枢機能確保検討会」を平成23年10月に設置し，平成24年3月に報告書を取りまとめた。

この報告書では，今後の災害対策は「経験改善型から目標達成型へ」，「制度計画型から機能検証
型へ」の転換が必要であるとし，発災時にも「ゆるぎない日本」を維持し，国内外に発信していくために重要な取組の基本的視点として，次の五つを挙げている。

・被害想定シナリオの抜本的見直し

・首都中枢機能維持のための政府全体としての業務継続計画の確立

・脆弱点発見のための評価・検証の仕組みの確立

・官民一体となった様々な主体間の連携体制の強化

・実践を想定した訓練体系の整備

また、こうした基本的視点にのっとって、

・業務継続計画の検証，政府全体としての検証

・起こり得るライフライン・インフラの途絶やそれに伴う社会的，経済的シナリオの想定

・起こり得る多様な最悪事態を想定した，政府全体としての首都中枢機能継続性確保のための具体的な計画の策定

・PDCAサイクルによる改善

等．各府省庁が連携して推進体制を構築し．政府全体として課題解決に当たるべきとしている。

さらに，首都直下地震対策推進のための今後への課題として，広域支援の仕組みの構築，許認可等事前の洗い出し，そのための仕組みの構築等も検討していくべきであるとしている。

一方，国土交通省では，平成23年12月に「東京圏の中枢機能のバックアップに関する検討会」を設置し，万一の場合の東京圏の中枢機能のバックアップ確保について検討を行い，バックアップ体制の構築に関する論点と考え方等について「二次とりまとめ」を公表した（平成24年4月）。

これらの報告を踏まえ，政府は，バックアップ機能の確保を含めた首都中枢機能の継続性確保を図る観点から，各府省庁における業務継続計画を充実・強化するため，関係府省庁局長クラスから構成される「首都直下地震対策局長級会議」を平成24年3月に設置した。

第1回会議では，「中央省庁業務継続計画の充実・強化に向けた当面の取組方針（第1次申合せ）」を申合せ，各府省庁が1）職員の確保，2）災害対策本部等の執務環境の確保，3）非常時優先業務の検証，4）業務継続計画に係るPDCAサイクルの確立，5）訓練の実施等，6）バックアップ機能の確保，という六つの方針に沿って取組を進めることとした。

この申合せを受け，各府省庁が業務継続計画を検証したところ，全府省庁を通じて非常時優先業務を実施する職員等の十分な確保が困難であることや，非常時優先業務の開始目標時期について府省庁間の整合が必要であること等の課題が明らかになった。

これを踏まえ，第2回会議（5月29日開催）では，第1次申合せを改訂し，非常時優先業務の絞り込みや，過酷事象下における業務継続体制の検討等を盛り込んだ「中央省庁業務継続計画の充実・強化に向けた当面の取組方針（第2次申合せ）」を申合せ，より一層の取組を行うこととした。

## (帰宅困難者等対策)

東日本大震災時に，首都圏において約515万人（内閣府推計）の帰宅困難者が発生した。このことは，首都直下地震発生時に備え，帰宅困難者等対策を一層強化する必要性を顕在化させた。

帰宅困難者等対策は，一斉帰宅の抑制，一時滞在施設の確保，帰宅困難者等への情報提供，駅周辺等における混乱防止，徒歩帰宅者への支援，帰宅困難者の搬送等，多岐にわたる。また，膨大な数の帰宅困難者等への対応は，首都直下地震による多数の死傷者・避難者が想定される中にあって，行政機関による「公助」だけでは限界があり，「自助」や「共助」も含めた総合的な対応が不可欠である。

このため，帰宅困難者等対策を強化するためには，国，地方公共団体，民間企業等が連携・協働して取組を進めることが重要である。

内閣府と東京都は，帰宅困難者等対策について，国，地方公共団体，民間企業等が，それぞれの取組に係る情報を共有するとともに，横断的な課題や取組について検討するため，関係機関の協力
を得て，平成23年9月に「首都直下地震帰宅困難者等対策協議会」を設置し，平成24年3月に中間報告を取りまとめた。

具体的な取組内容は以下のとおりである。

## ア）一斉帰宅の抑制

「一斉帰宅抑制の基本方針」が決定されたほか，基本方針の下で，各主体が取り組むべき基本事項とその考え方が整理された（平成23年11月第2回協議会）ことから，今後，「事業所における帰宅困難者等対策ガイドライン（仮称）」等を作成するほか，基本方針の実効性確保に向けた広域的取組等を検討すること。

## イ）一時滞在施設の確保

一時滞在施設について「駅周辺の滞留者や路上等の屋外で被災した外出者のうち，帰宅が可能になるまで待機する場所がない者を一時的に受け入れる施設」とし，その運営及び確保のための役割分担の整理を行ったことから，今後，「一時滞在施設の確保と運営のガイドライン（仮称）」を作成すること。

## ウ）帰宅困難者への情報提供

帰宅困難者等への情報提供体制の考え方や，家族等の安否情報を速やかに確認できる体制の整備に係る課題を整理したことから，今後，「帰宅困難者等への情報提供ガイドライン（仮称）」を作成すること。

## エ）駅周辺等における混乱防止

駅前滞留者対策の協議会や地域の行動ルールの策定の考え方を整理したほか，駅前滞留者対策訓練の在り方についても検討されたことから，今後，駅前協議会の体制強化のための方策を検討すること。

## オ）徒歩帰宅者への支援

災害時帰宅支援ステーションの考え方や災害時帰宅支援ステーション確保のための役割分担を整理したことから，今後は災害時帰宅支援ステーションの認知度向上等のための対策や，帰宅支援道路・徒歩帰宅訓練の充実のための方策を検討すること。

## 力）帰宅困難者の搬送

帰宅困難者等の代替輸送手段確保の考え方の整理や帰宅困難者の搬送に係るシミュレーションを行ったことから，今後，搬送の運用体制や情報提供に係る対策を検討すること。

中間報告を踏まえ，官民連携による帰宅困難者等対策の確立のための検討を加速し，平成24年夏から秋に最終報告を取りまとめる予定としている。

また，帰宅困難者対策も含めた都市の防災機能の向上を図るため，「都市再生特別措置法」が改正され，都市再生安全確保計画制度が創設されたところである。今後，大規模な地震の発生に備え，退避経路，退避施設，備蓄倉庫等の整備等のハード対策，退避施設への誘導，災害情報・運行再開見込み等の交通情報の提供，備蓄物資の提供及び避難訓練等のソフト対策を定めた都市再生安全確保計画の作成により，官民の連携による都市の安全確保対策を進めることが重要である。

## (現在の取組)

首都直下地震対策については，東日本大震災を踏まえて，これまでの切迫性の高いマグニチュード7クラスの地震に加えて，相模トラフで発生するマグニチュード8クラスの地震も対象地震として，新たな対策を検討していくこととしている。そのため，中央防災会議「防災対策推進検討会議」の下に「首都直下地震対策検討ワーキンググループ」を設置し（平成24年3月7日），第1回会合を4月25日に開催した。切迫性の高い首都直下地震については，できる対策を早期に進めて行くことが重要であることから，首都中枢機能確保対策等を中心として，本年夏頃を目途に，当面実施すべき首都直下地震対策をとりまとめる予定である。

また，国，地方公共団体，ライフライン・インフラ事業者等の官民の関係機関が，それぞれ行っ
ている首都直下地震対策の実効性を高めるため，平素から幅広く集まり，相互の連携を確実にしておくことが必要であることから，「首都直下地震対策協議会」を設置し，第1回協議会を開催した(平成24年4月23日)。

## ③ 火山災害対策

## (火山対策の必要性)

我が国は，環太平洋火山帯の一部に位置し，全世界の約7％にあたる110の活火山（火山噴火予知連絡会で「おおむね過去1万年以内に噴火した火山及び現在活発な噴気活動のある火山」と定義）を有する火山国である。活火山の中には活発に活動を繰り返しているものも多く，我が国は有史以来，時として甚大な火山災害に見舞われてきた。

最近でも，平成2年～平成7年の雲仙普賢岳，平成12年の有珠山や三宅島のように大きな被害をもたらした噴火が発生している。

図表1-2-11 日本の活火山分布

出典：内閣府資料

また，平成23年1月26日には霧島山（新燃岳）で約300年ぶりに本格的なマグマ噴火が発生した。1月26日から大量の火山灰や軽石を噴出する連続的噴火が発生し，1月27日以降は爆発的噴火が繰り返され，3月1日までに計13回発生した。噴火に伴う噴出物による直接的な死傷者は出なかったものの，降灰除去中のはしご等からの転落や空振（爆発的噴火に伴い発生する空気の強い振動）によって破損した窓ガラスによって42人が負傷したほか，火山灰やこぶし大の噴石，空振による物的被害や，降灰による農業被害，交通等への影響が出た。

我が国では20世紀以降，噴出物の総量が1km $ ^{3} $ を超える大規模噴火は，大正3年（1914年）の桜島の大正噴火のみであり，火山活動は比較的静穏な時期であったといえる。しかしながら，大規模噴火の発生間隔は数百年との見解もあり，過去の火山噴火を鑑みても，広域，長期に影響を及ぼす
比較的規模の大きな噴火が21世紀中に数回発生することも想定される。さらに，昨年発生したマグニチュード9.0の東北地方太平洋沖地震により，日本列島周辺では応力状態が大きく変化したと言われている。20世紀以降に世界で発生したマグニチュード9クラスの巨大地震の後，数年以内にそれらに誘発されたと考えられる火山噴火が例外なく発生している。これらのことからも比較的規模の大きな噴火が，いつでも起こりうることを想定し，万全の備えをしておく必要がある。

図表1-2-12 過去の主な噴火災害

噴火年	火山名	死者・行方不明者数	噴火及び被害の特徴
1640年(寛永17年)	北海道駒ヶ岳※	700余	山体崩壊,岩屑なだれ,津波,多量の降灰,火砕流
1663年(寛文3年)	有珠山	5	近辺の家屋は消失または埋没
1663年(寛文3年)	雲仙岳	30余	溶岩流,火口よりの出水が氾濫
1667年(寛文7年)	樽前山※	火砕流,多量の降灰・軽石
1707年(宝永4年)	富士山	餓死者多数	「宝永噴火」，多量の降灰,終息後の土砂災害
1721年(享保6年)	浅間山	15	噴石
1739年(元文4年)	樽前山※	火砕流,多量の降灰・軽石
1741年(寛保元年)	渡島大島	1467	山体崩壊,岩屑なだれによる大津波発生
1769年(明和5年)	有珠山	明和火砕流
1777～79年(安永6～8年)	伊豆大島	「安永の大噴火」，溶岩流,スコリア降下
1779年(安永8年)	桜島	150余	「安永大噴火」，噴石,溶岩流
1781年(天明元年)	桜島	15	高免沖の島で噴火,津波
1783年(天明3年)	浅間山	1151	「天明大噴火」，火砕流,溶岩流,土石なだれ,吾妻川,利根川の洪水
1785年(天明5年)	青ヶ島	130～140	噴石,泥土,島民の1/3以上が犠牲,以後50年余無人島
1792年(寛政4年)	雲仙岳	15,000	「島原大変肥後迷惑」眉山の崩壊による対岸の津波
1882年(文政5年)	有珠山	50～103	火砕流(文政熱雲),旧アブタ集落全滅
1853年(嘉永6年)	有珠山	火砕流(立岩熱雲),大有珠溶岩ドーム生成(または成長)
1856年(安政3年)	北海道駒ヶ岳	21～29	降下軽石,火砕流
1888年(明治21年)	磐梯山※	461～477	岩屑なだれによる5村11部落が埋没,土石流(火山泥流)
1900年(明治33年)	安達太良山	72	噴石,火口の硫黄採掘所全壊
1902年(明治35年)	伊豆鳥島	125	全島民が犠牲
1911年(明治44年)	浅間山	多数	多量の噴石,降灰,空振
1914年(大正3年)	桜島※	58	「大正大噴火」，火山雷,溶岩流,地震,空振,村落埋没,多量の降灰
1926年(大正15年)	十勝岳	144	大規模火山泥流,上富良野,美瑛埋没
1929年(昭和4年)	北海道駒ヶ岳	2	火砕流,降下軽石,噴石,火山ガス
1934～35年(昭和9～10年)	薩摩硫黄島	東方2kmの海底で噴火,硫黄島新島(昭和硫黄島)生成
1940年(昭和15年)	三宅島	11	多量の火山灰・火山弾,溶岩流
1943～45年(昭和18～20年)	有珠山	1	多量の火山灰,噴石,昭和新山形成
1958年(昭和33年)	阿蘇山	12	噴石
1977～78年(昭和52～53年)	有珠山	3	多量の軽石・火山灰,地殻変動で建物等被害,二次泥流で犠牲者
1991年(平成3年)	雲仙岳	43	火砕流,土石流

注：「死者行方不明者10名以上の噴火災害」又は「概ね5×10^{8}m^{3}以上の噴出物があったとされる噴火」について掲載※は，1km^{3}以上の噴出物があった大規模噴火

出典：「活火山データベース」(独立行政法人産業技術総合研究所) 及び「日本活火山総覧（第3版）」(気象庁編 平成17年) 基に内閣府で作成
# 図表1-2-13 世界の巨大地震と火山噴火

マグニチュードは理科年表による

出典：東京大学地震研究所資料を基に内閣府で作成

## (火山災害対策の現状等)

火山は，平穏なときは極めて美しい姿を見せ，人々を魅了するが，ひとたび噴火すると，人々に対して甚大な危害を及ぼすことがある。日頃は火山の恩恵を十二分に享受する一方で，噴火という危険な場面においては，迅速に避難することが必要になる。

噴火等の火山活動により発生する現象には，噴火による直接的な現象（噴石，火砕流，溶岩流及び火山灰）だけでなく，積雪期の噴火により発生する融雪型火山泥流，火山性地震や地殻変動，山体崩壊，津波，噴火活動が終息した後も降雨等により発生する土石流，火山活動が静穏な時にも発生する火山ガス等多様なものがある。中でも，大きな噴石，火砕流及び融雪型火山泥流については，その現象が生じてから短時間で居住地域等に影響が及び，生命に対する危険性が高い。

噴火時等には，その現象による被害が想定される地域に対して，事前の避難や登山規制等を即座に行うことが必要であり，住民，一時滞在者等を対象とした適切な噴火警報等の提供と，迅速かつ円滑な避難を可能とする防災体制の整備が重要となる。

国土交通省では，火山ごとに緊急ハード対策の施行やリアルタイムハザードマップによる危険区域の設定等を盛り込んだ「火山噴火緊急減災対策砂防計画」の策定等，ハード・ソフト一体となった対策を推進している。また，気象庁では，火山防災のために監視・観測体制の充実等が必要な火山として，火山噴火予知連絡会によって選定された47火山に対して，地震計，傾斜計，空振計，GPS観測装置等及び遠望カメラの観測施設を整備し，関係機関の協力も得て，24時間体制で常時監視・観測を行い，噴火の前兆等の把握に努めている。

しかしながら，噴火の兆候から本格的な噴火に至るまでの時間を見積もることは難しく，混乱なく迅速な避難を実施するためには，避難計画をあらかじめ具体的（避難時期，避難対象地域，避難先，避難経路・手段等）に定めておく必要がある。

こうした中で，「火山情報等に対応した火山防災対策検討会」は，平成20年3月に，効果的な火山防災体制を構築するための「噴火時等の避難に係る火山防災体制の指針」を取りまとめ，中央防
災会議へ報告した。この指針では，火山防災協議会，特に避難時期・避難対象地域の確定に深く関与するコアグループ，噴火警戒レベル，具体的で実践的な避難計画の必要性等が示されている。また，霧島山（新燃岳）に関する政府支援チームの活動も踏まえ，平成23年12月に開催された中央防災会議において，防災基本計画（火山災害対策編）が修正された。その中では，

都道府県は，国，市町村，公共機関，専門家等と連携し，噴火時等の避難等を検討するための火山防災協議会を設置する等体制を整備するよう努めること。

イ国及び地方公共団体は，火山防災協議会における検討を通じて，噴火シナリオの作成及び火山ハザードマップの整備を推進すること。

ウ地方公共団体は，火山防災協議会における検討を通じて，噴火警戒レベルの導入に向けての防災対応や避難対象地域の設定を行い，具体的で実践的な避難計画を作成し，訓練を行うこと。

エ地方公共団体は，平常時からの火山防災協議会における検討結果に基づき，気象庁が発表する噴火警報等（噴火警戒レベルを含む）に応じた警戒区域の設定等を図り，住民等への周知に努めること。

等を示し，噴火時等の避難に係る共同検討体制として，火山防災協議会の位置付けを明確化したところである。

しかしながら，防災基本計画に基づく，各火山の周辺の関係機関による火山防災協議会の設置，火山防災協議会における共同検討を通じた火山ハザードマップの整備及び具体的で実践的な避難計画の策定等の取組は，一部の火山を除き進められておらず，地方公共団体や火山防災協議会は，火山災害対策の推進に当たり，様々な支援を必要としている状況にある。

また，近年では，アイスランド（平成22年），インドネシア（平成22年），チリ（平成23年）等海外の火山で広域的に影響が及ぶ大規模噴火が発生しており，我が国としては，これらの事例を今後の火山災害対策の在り方を考えていく上での教訓としていくこととしている。

図表1-2-14 火山防災協議会における火山防災対策の共同検討

出典：内閣府資料
内閣府では，防災基本計画に基づく火山防災対策の取組のさらなる推進を図るとともに，広域，長期に影響を及ぼす比較的規模の大きな噴火への対応を含めた今後の火山災害対策の課題を明らかにすることを目的として，平成23年1月に「火山防災対策の推進に係る検討会」を設置し，平成24年3月に検討結果を取りまとめた。

この検討会において，避難計画の作成手順や検討すべき項目を示した「噴火時等の具体的で実践的な避難計画策定の手引」のほか，火山ハザードマップの整備を推進するとともに，また，住民や地方公共団体の防災担当者にも容易に理解でき，実際の避難につなげるため，「火山防災マップ作成指針骨子」を作成した。

## ④ 大规模水害对策

## (大規模水害対策の必要性)

平成17年8月末にアメリカ合衆国南東部を襲った大型のハリケーン，カトリーナによる災害では，ニューオーリンズ市域の約8割が浸水し，浸水期間は約1か月半に及んだ。被災建物は約30万棟に及び，約1,800人が亡くなるとともに，通信，電力を始めとするライフライン，教育施設，医療機関等社会基盤の多くが被災した。また，平成20年のサイクロン・ナルギスやハリケーン・グスタフ，平成21年の台風第8号（莫拉克（モラク）台風）による台湾での水害，平成23年のタイの水害等，近年世界的に大規模な水害が多発している。

我が国においても，短時間強雨の発生頻度が増加傾向にあり，更に，地球温暖化による大雨の頻度の増加や海面水位の上昇，極めて強い台風の発生等防災面から懸念される予測が出されている。

これまで，治水施設等の整備は着実に進められてきており，相当程度の洪水までは対応できるようになってきているが，現段階では治水施設等は整備途上であり，大規模な洪水等により被災する可能性が常に存在している。加えて，高齢化社会の到来により災害時要援護者の増加，旧来型の地域コミュニティ一の衰退，水防団員の減少等，地域防災力が低下し，氾濫した場合の備えがますます重要になってきている。

さらに，首都圏は，利根川や荒川等大河川の洪水氾濫や高潮氾濫が発生した場合の浸水区域に存在し，東京湾周辺にはゼロメートル地帯が広がっており，それらの地域には政治，行政及び経済機能が集積している。そのため，大河川の洪水氾濫や高潮氾濫が発生した場合には，甚大かつ広域的な被害が想定される。

## (大規模水害対策の現状等)

このような状況を踏まえ，首都圏において甚大な被害の発生が予想される利根川及び荒川の洪水並びに東京湾の高潮による氾濫を対象とし，大規模な水害が発生しても被害を最小限にとどめる対策を検討するため，中央防災会議の下に「大規模水害対策に関する専門調査会」（以下「大規模水害専門調査会」という。）を設置した（平成18年6月）。

大規模水害専門調査会は，平成22年3月までに20回開催され，これまでに利根川・荒川流域の氾濫地形の把握や氾濫形態の類型区分，詳細な排水計算モデルの構築を行い，洪水氾濫時の浸水想定を公表するとともに，国内では初めて洪水氾濫による死者数，孤立者数等の人的被害の想定や，超過洪水（約1000年に1度の発生確率の洪水）時の被害想定等を行った。また，平成21年1月には，荒川堤防決壊時における地下鉄等の浸水想定について結果を取りまとめ公表した。

国土交通省においては，平成21年4月に，東京湾沿岸の現時点での高潮防護能力の検証及び長期的な気候変化に対するリスクの把握を目的とした高潮浸水想定を公表し，その後，被害想定の検討を実施した。

## (現在の取組)

大規模水害専門調査会での被害想定結果や過去の大規模水害時の状況等を踏まえ、膨大かつ広域
にわたる被災者の発生への対応は，河川管理施設等のハード対策と適時・的確な避難を中心とするソフト対策を組み合わせて実施する必要がある。広域的な水没の危険に備えて，円滑な避難誘導が可能となるよう，地方公共団体と国等との連携のもと，避難シナリオや避難計画の策定を進めるとともに，広域避難の実施体制を整備する必要がある。

また，逃げ遅れた者の被災回避，孤立者の救助・救援，災害時要援護者の被害軽減，地下空間，病院等における被害軽減，住民や地域の防災力の向上，公的機関等の業務継続性の確保，ライフライン・インフラの浸水被害による影響の軽減と早期復旧，氾濫拡大の抑制と排水対策の強化等について，首都圏における大規模水害対策に関する大綱等を取りまとめることとしている。
## 政府として今後更なる取組が求められる災害対策

## (1) 災害対策の理念の明確化

東日本大震災では，災害の発生を防ぐことはできないこと，ハード・ソフトの様々な対策を組み合わせて実施することにより災害時の被害を最小化する「減災」の考え方を重視すべきこと，とりわけ，自然災害を構造物だけで防ぎきることができず，津波が来るおそれがある場合には，「直ちに逃げること」や「自助」「共助」の重要性をあらためて認識させられた。

## ①「減災」の考え方の明確化

「防災対策推進検討会議」中間報告においても、対策の基本的考え方として、災害時の被害を最小化する「減災」の考え方が浸透していなかったことや、被害想定に基づき各種防災対策が実施されてきたが、それで災害を防ぎきることができるとの過信につながり、一部地域において被害を大きくさせた可能性があることが指摘されている。一方で、「減災」については、その明確な目標や個別の対策との関係等について、必ずしも十分な社会的な合意が形成されている訳ではない。

このため，今後，被害を完全に防ぐことができない大災害に見舞われる可能性を直視し，被害を完全に防ぐことができない大災害に備えた「滅災」の考え方が災害対策の基本方針として機能するよう，法的な位置付けについて検討する必要がある。

## ②「自助」「共助」の理念の明確化

東日本大震災では，ボランティアの活躍，企業の貢献，地域での助け合い等が見られ，日頃の防災教育等の成果として，自分の命は自分で守ることが実行された。このような「自助」「共助」の取組は，行政機能が低下する可能性のある大規模災害が発生した場合や，少子高齢化が進み地域防災力の低下がみられる場合に，ますます重要になると思われる。このため，国，地方公共団体による「公助」の役割とその限界を踏まえつつ，国民一人一人や企業が自らの命，安全を自ら守る「自助」，地域の人々や企業，ボランティア，団体等が協働して地域の安全を守る「共助」の理念やそれぞれの役割について検討を進め，法的にも明確にしていくことを検討していく必要がある。

## ③ 多様な主体の協働により社会の総力を挙げて立ち向かう防災

「減災」に向けて実効ある取組を進めるためには，行政のみならず，住民，企業，ボランティア，自治組織等の地域の様々な主体が地域の防災対策に積極的に参画，協働する取組を強化し，社会の総力をあげて地域の防災力の向上を図っていくことが必要である。このため「自助」，「共助」の理念の明確化とともに，ボランティアの活動環境等の整備のための具体的方策，企業の事業継続計画（BCP）の策定及び改善を促進するための法的位置付けや具体的な支援措置の充実等についても検討していくことが必要である。

## (2) 自然災害における「緊急事態」等への対処

東日本大震災において、「災害対策基本法」制定以来初めて緊急災害対策本部が設置され、その下に様々な対策が実施されたが、本部が有効に機能したかどうか、今後発生が懸念される大規模災害に備えるためにも、十分な総括がされなければならない。更には、緊急災害対策本部の在り方も含めて、自然災害における「緊急事態」への対応の在り方全般についての検討も必要である。

## ① 大規模災害時における緊急災害対策本部機能の強化

内閣府では，東日本大震災における初動対応や政府の実施した各種災害応急対策について，課
題・教訓のとりまとめを行っているが，今後，甚大な災害が発生した際には，初動期には，適時適切な被災者支援を実施するために，緊急災害対策本部事務局（以下「事務局」という。）の機能の強化を図るべきである。

具体的には，事務局幹事会において迅速かつハイレベルな意志決定が行われるための構成メンバーの見直し，事務局の円滑な立ち上げの方策，東日本大震災時に設置された「被災者生活支援特別対策本部（後の「被災者生活支援チーム」）」の体制を踏まえた事務局体制の充実・強化，内閣府の役割等について検討し，引き続き，大規模災害発生時の災害応急対策に係る体制の強化を図ることが必要である。

## ② 自然災害における「緊急事態」への対応の在り方

東日本大震災の経験を踏まえると，今後は，現行法の基本的枠組みの見直しをしなければ適切かつ十分な対応が困難な災害が発生しうることを想定し，対策を確立することが急務である。

特に，自然災害における「緊急事態」において災害応急対策を行うに当たっては，一分一秒を争う必要があり，平時において十分な法的備えを行っておくことが，国家存立の基本として必要である。

その際，東日本大震災においては，「災害対策基本法」に基づく「災害緊急事態」の布告が発令されなかったが，その仕組みの活用の視点も重要である。

このような，言わば自然災害における「緊急事態」に関する制度的枠組みの構築に当たっては，まず，どのような自然災害をその対象とするかの整理が必要である。

この場合，被害の甚大さの程度，経済社会的影響度の大きさ，国家としての存立に必要な業務の困難性等が尺度となりうると考えられるが，この点について，自然災害における「緊急事態」と認定した場合の法的効果との関連で，その範囲を明らかにする必要がある。

次に，法的効果に関する論点として，どのような範囲で捉えるかについては，

・災害時における臨時の組織としてどのようなものが望ましいか

・国・都道府県・市町村間の事務，権限及び財政負担の在り方

・緊急時における新たな制限や平常時における一般制度の特例措置として，どのようなものを想定するか

・緊急時における法令等制定機能をどのように考えるか

等が挙げられる。

これらは，いずれも現在の「災害対策基本法」を中心として災害対策法制の基本的な考え方に大きな変更を迫るものであると同時に，緊急事態とは言え，国民の権利・義務の在り方とも絡む重要な問題をはらんでおり，我が国の法体系全体の中での整合性と言った観点からの検討も必要である。

以上，多岐にわたって重要な論点があるが，関係省庁，地方公共団体等とともに，十分に議論を行い，巨大な自然災害の発生により「緊急事態」が起きた時に備えた，制度，体制，仕組みを早期に構築すべきである。

## （3） 人の命を大切にする避難対策

東日本大震災では，地震発生後，避難しなかったり，避難後再度戻ったことにより亡くなった方や避難所に逃げる途中に亡くなった方がいる。この中には，日頃からの防災教育や過去の災害から得られた教訓がしっかりと伝わっていれば，迅速な避難行動が取られたであろう場合や，津波警報等の情報が円滑に住民等に伝わっていれば被害を防げた場合があったと考えられる。また，避難に時間を要する高齢者，障害者等の要援護者への対応が十分に取られていれば助かった場合があったと思われる。

一方で，指定避難場所に避難したものの，そこで津波に巻き込まれて犠牲になった方もおり，安
全な避難場所が確保されていれば助かっていた場合もあったと思われる。また，避難所に避難したものの，避難所の避難生活環境が十分でなかったため亡くなった方もいた。

これらの教訓を踏まえると，津波から人の命を守るという観点に立った徹底した避難対策の確立が必要である。

## ① 津波避難の在り方の見直し

津波避難の在り方について，情報と避難行動の関係，情報伝達手段とその在り方，自動車での避難の在り方，津波からできるだけ短時間で円滑に避難ができる方策等について具体的な検討を行い，法的整備も含め，避難の在り方について見直しを行う必要がある。さらに，災害時の要援護者の避難を安全に配慮しつつ円滑化する方策について検討する必要がある。また，避難行動を取ることについての防災教育の強化や伝承や教訓等を他地域にも発信し，共有できるように努める必要がある。

## ② 安全な避難場所等の確保

避難場所については，津波等に対して安全な場所を指定することは当然のことである。

現在，避難場所について，法令上明確な位置付けは行われていないが，これについて，一時的に難を逃れる場所としての機能と長期にわたって居住空間を提供する場所としての機能を峻別したうえで，前者について，その安全基準の確立とそのための仕組みの整備を早急に行うべきである。

## （4） 被災者支援の充実

東日本大震災においては，地域全体が大きな打撃を受け，住まいのみならず，生業や就労の場を喪失し，多くの被災者が，長期間，避難所等での生活を送らざるを得なかった。また，被災者の生活再建に関しても，住まいの確保，生活資金等の支給やその迅速な処理のための仕組みに加え，生活全般についての支援が必要とされたところである。

これを踏まえ，今後，被災者行政の分野において，以下のような課題に取り組むべきである。

## ① 体系的な被災者支援制度の構築

被災者の支援に関しては，応急期においては，「災害救助法」により，避難所の設置，炊き出しその他による食品の給与，飲料水の供給等がなされている。

また，生活再建支援については，「被災者生活再建支援法」に基づく支援金の支給により，居住する家を失った被災者の当面の生活費や住居の再建費用等が手当されている。

この他，様々な府省庁において，それぞれの法律や予算措置に基づき，多くの施策が講じられており，さらに，東日本大震災においては，多くの新施策，特例措置も講じられた。

しかしながら，こうした被災者支援施策が，個別的に講じられてきた結果，被災者にとっては，被災後の状況に応じた支援の全体像が分かりにくく，生活再建や自立に向け将来の見通しが立ちにくいとの指摘もある。

国において，被災者に必要な支援を，救難・救護から生活再建に至るまでの過程を一貫して抜け落ちなく，効率的に提供するよう，地方公共団体等関係機関への働きかけを徹底するためにも，また，地方公共団体において，被災者支援を遅滞なく行うよう，十分な準備を進めるためにも，「災害対策基本法」に，被災者支援についての理念や基本的事項を明記するとともに，「災害救助法」と「被災者生活再建支援法」の関係等について，整理していく必要がある。

## ② 避難生活の環境の整備

巨大災害が発生した場合には，避難所に一時的に避難をすればよいというものではなく，市場が麻痺し，ライフラインの回復に時間がかかる中で，前述したとおり，多くの被災者が，長期間，避
難所等での生活を送らざるを得ない事態が発生する。

避難により助かった命を失わせないためにも，食糧の供給や避難所の寒暖対策，衛生対策等に万全を期する必要がある。

そのため，「災害対策基本法」において，避難生活についても，一時的に難を逃れる純粋な避難と峻別した上で，避難生活の環境整備の必要性について規定する必要がある。

また，関係府省庁が協力，連携し，避難所における良好な生活環境確保のための取組の指針を作成し，それを周知することで，長期間にわたる避難所生活にも対応できる体制を構築することが必要である。

さらに，東日本大震災においては，避難所に避難した者のみならず，在宅での生活を余儀なくされた者に対しても，困難な状況をもたらした。

食糧等の支援物資は，避難所までしか到達せず，また，そうした支援物資の到着や分配に係る情報等必要な情報も在宅者には知らされないことが多かった。

災害時には，在宅者は支援物資を避難所に受け取りに来るのが原則であるのは，防災関係者の常識である。

しかしながら，そうした原則は，避難所にいる一般住民の知るところではなく，避難所側が在宅者に支援物資を渡さず，在宅者が食糧等に窮するという事態も生じた。

また，道路事情等から在宅者が受け取りに来るのが困難であるという状況も少なくない。

障害を有していること等により，避難所にとどまることができず，電気，ガス，水道等のライフラインが止まる中，暑さや寒さの中で，食糧や情報も不足し，生命等が危険にさらされるという事態も生じかねない。

こうした事態は，地方公共団体が，1）災害時要援護者等在宅者の安否確認を行い，在宅者も含めた情報伝達のルールを定める，2）避難所に，支援物資が当該避難所のみならず地域全体に向けられたものであることを徹底する，3）在宅者が支援物資を受け取りに来ることが困難な場合は，ボランティアや自衛隊の協力を得て届ける等の措置をとることで避けることができる。

こうした在宅者への支援についても，適切な対応がとられるよう，法的に位置付けることが必要である。

## ③ 被災者の多様性への配慮

災害発生後においては，多くの者について，短期間の間に避難させなければならず，また，生活環境の整備も図らなければならないが，そのことは，被災者の多様性に配慮しないことを正当化するものではない。

災害時要援護者については，災害発生後，1）避難所に避難するまでの過程，及び，2）その後，避難生活を送る過程の両面において，一般被災者にも増して，様々な困難に直面する。

一般被災者にも増して，災害時要援護者には適切な支援を行うことが必要であり，そのためには，地方公共団体において，事前に準備を行っておくことが不可欠である。例えば，情報伝達や安否確認を適切に行うためには，災害時要援護者名簿を作成しておくことが不可欠であるし，一人一人の障害者について，どのように避難させるのか検討しておかなければならない。また，その検討を机上のものとしないためにも，災害時要援護者も含めた避難訓練を実施しておかなければならない。

国においては，これまで「災害時要援護者の避難支援ガイドライン」（平成17年3月）等により，地方公共団体に，取組を促してきたところであるが，地方公共団体によって取組に差異がある状況である。

今後は，災害時要援護者への支援について，事前の準備も含め，地方公共団体においてしっかりと取り組まれるよう，国においても，災害時要援護者への支援や，その具体的取組である災害時要援護者名簿について法的に位置付けていくことが適当である。