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## 2 原子力被災者への対応

東京電力福島第一原子力発電所の事故に伴い，設定された警戒区域及び避難指示区域は，原子力発電所の安全性の確認や放射線被ばくの危険性の低下，住民の生活環境の復旧状況等を踏まえ，原子力安全委員会の意見を聴いた上で，住民の安全・安心の確保を図ることを前提に，見直しがなされた。

平成23年9月30日 緊急時避難準備区域の解除

平成24年4月1日 川内村及び田村市の警戒区域の解除及び避難指示区域の見直し

平成24年4月16日 南相馬市の警戒区域の解除及び避難指示区域の見直し

また，当該区域外で，事故発生後1年間の積算線量が20ミリシーベルトを超えると推定される地点を「特定避難勧奨地点」とし，居住者に対して注意喚起や避難促進等を行うこととした（6月16日）。

## （1） 警戒区域，避難指示区域等の推移

## ① 緊急時避難準備区域の解除

原子力災害対策本部は，東京電力福島第一原子力発電所から半径20kmから30km圏内のうち，緊急時における避難等の対応が求められる可能性が否定できない地域として設定した緊急時避難準備区域について，原子力発電所の安全性評価，区域内における放射線量の詳細なモニタリングの結果，公的サービス・インフラ等の復旧のめどが立った時点で，同区域を解除する方針を決定した(平成23年8月9日)。

当該方針に基づき，関係市町村においては，住民の意向を十分に踏まえるとともに県と連携し，住民の円滑な移転支援，学校，医療施設等の公的サービスの再開，公的インフラの復旧，学校グラウンド・園庭等の除染を含む，市町村の実情に応じた「復旧計画」の策定を開始し，当該計画の策定が完了した段階で，緊急時避難準備区域を一括して解除することを原子力災害対策本部で決定し，関係市町村に指示した（9月30日）。

## ② 警戒区域，避難指示区域の見直し

原子力災害対策本部は，東京電力福島第一原子力発電所の事故収束の状況や放射線被ばくの危険性の低下を踏まえ，警戒区域（原子力発電所から半径20kmの区域）については，インフラ等の安全確認・応急復旧を行うとともに，防災・防犯対策等について関係者間で十分に調整を図った上で，段階的に解除する方針を決定した。

また，避難指示区域（原子力発電所から半径20kmの区域及び同半径20km以遠の計画的避難区域）については，関係者と協議した上で，放射線量を基準として，以下の三つの区域に見直しをすることを決定した（12月26日）。

## 遅難指示解除準備区域

避難指示解除準備区域とは，避難指示区域のうち，年間積算線量が20ミリシーベルト以下となることが確実であることが確認された区域である。同区域は，引き続き避難指示は継続されることとなるが，除染，インフラ復旧，雇用対策等の復旧・復興のための支援策を迅速に実施し，住民の一日でも早い帰還を目指す区域である。

## 居住制限区域

避難指示区域のうち，年間積算線量が20ミリシーベルトを超えるおそれがあり，住民の被ばく線量を低減する観点から引き続き避難を継続することを求める区域である。同区域においては，将
来的に住民が帰還し，コミュニティを再建することを目指し，除染やインフラ復旧等を計画的に実施する。

## ウ 帰還困難区域

帰還困難区域とは，避難指示区域のうち，5年間を経過してもなお，年間積算線量が20ミリシーベルトを下回らないおそれのある，現時点で年間積算線量が50ミリシーベルト超の区域である。同区域は将来にわたって居住を制限することを原則とし，同区域の設定は5年間固定する。

当該方針に基づき，原子力災害対策本部長は，避難指示区域等の見直しにかかる協議が整った川内村，田村市及び南相馬市について，警戒区域及び避難指示区域の見直しを行うことを決定し，関係市町村に指示した（平成24年3月30日）。

この決定を踏まえ，平成24年4月1日午前0時に，川内村は警戒区域を解除し，現行の避難指示区域を居住制限区域及び避難指示解除準備区域に見直し，田村市は警戒区域を解除し，現行の避難指示区域を避難指示解除準備区域に見直しを行った。また，南相馬市は，対象となる区域が広域であることや人口が多いことから，必要な準備期間を考慮し，4月16日午前0時に警戒区域を解除し，現行の避難指示区域を帰還困難区域，居住制限区域及び避難指示解除準備区域に見直しを行った。
図表1-1-23 警戒区域と避難指示区域の概念図

出典：内閣府資料
## ③ 一時立入りの実施

避難区域内の被災者は，事故発生時に緊急に避難したため，必要な物資を持ち出せなかった者が大半であり，自宅への一時立入りの強い要望があった。このため，対象市町村（大熊町，葛尾村，川内村，田村市，富岡町，浪江町，楢葉町，双葉町及び南相馬市）それぞれの対象者数見込みや準備状況を勘案し，地方公共団体や警察等の協力の下，第1巡目として平成23年5月10日から9月9日まで，第2巡目として9月19日から12月24日まで，第3巡目として平成24年1月29日から4月22日まで一時立入りを実施した。第1巡目から第3巡目の一時立入りの実績は下図表1-1-24のとおりである。

図表1-1-24 一時立入りの実績

一時立入り対象市町村	警戒区域内の対象数	1巡目	2巡目	3巡目
世帯数	人数	バス立入り	車持ち出し	マイカー立入り	バス立入り	車持ち出し	マイカー立入り	バス立入り	車持ち出し
世帯数	人数	台数	世帯数	人数	世帯数	人数	台数	世帯数	人数	世帯数	人数	台数
南相馬	約4,000	約14,300	2,907	5,030	511	3,335	8,169	66	95	102	3,032	7,941	39	57	14
浪江	約6,700	約19,600	4,812	8,218	916	4,622	11,031	234	345	90	3,764	9,207	209	305	10
双葉	約2,400	約6,900	2,061	3,547	573	1,930	4,638	177	279	62	1,744	4,362	92	140	7
大熊	約4,000	約11,500	3,525	5,683	1,021	3,265	7,495	210	308	129	2,944	6,936	162	234	8
富岡	約6,000	約16,000	4,537	7,631	741	4,757	10,921	275	398	126	4,240	10,025	158	217	10
楢葉	約2,600	約7,700	1,909	3,197	364	2,067	5,372	102	142	45	1,951	5,005	66	92	6
葛尾	約80	約300	17	27	1	40	91	0	0	0	0	0	0	0	0
川内	約160	約400	82	135	19	92	227	0	0	0	0	0	0	0	0
田村	約110	約400	76	130	6	112	260	0	0	2	90	196	0	0	0
計	約26,000	約77,000	19,926	33,598	4,152	20,220	48,204	1,064	1,567	556	17,765	43,672	726	1,045	55

※全体の数値は，平成22年度国勢調査及び各市町村データ（復旧計画等）からの概数。

※マイカーを所有していない住民の方については，近所の住民の方等が同乗させて1台で複数世帯分の立入りを行うケースがあるため，立入台数が立入世帯数より少なくなる場合がある。なお，1世帯が複数台の自動車で立入ることは認められていない。

出典：内閣府資料

第1巡目では，1世帯あたり原則1人での送迎バスによる立ち入りとし，また，持ち出し品は大きさ70センチ×70センチ程度の1枚の袋に入る量に限られており，区域内の滞在時間も放射線量等も考慮して，約2時間とする等の措置をとった。

第2巡目では，住民からの要望等を踏まえ，バス方式と併せて，マイカーによる一時立入りを実施した。立入りの人数の上限も立ち入る車の定員とし，持ち出せる荷物も車に積めるだけ持ち出せることとした。立入時間についても4時間以内（一部は5時間以内）に拡大した。これらにより，住民の利便性は向上した。

第3巡目では，マイカーによる一時立入りにおいて，住民が車から降りることなく受付ができるドライブスルー方式を導入した。さらに，自宅以外の場所への一時立入り（墓参りのための立入り等）や引っ越し業者等の帯同も認めた。

平成24年5月から開始された第4巡目は，更なる利便性の向上を目指し，3巡目までは市町村が行っていた立入日程調整を，新規に設置したコールセンターが行うこととし，立入当日における受付ではバーコードシステムにより立入者を管理する方式を導入した。
出典：内閣府資料

一時立入り時の車両誘導の様子

## (2) 帰還，復興に向けた取組

## ① モニタリングの実施

東京電力福島第一原子力発電所の事故により環境中に大量の放射性物質が放出され，国民の健康への影響等が懸念されることから，事故発生当初から，関係府省庁や福島県，原子力事業者等が連携して，空間線量や土壌等の放射線モニタリングを継続的に実施してきた。

さらに，平成23年8月以降は，関係府省庁や福島県，原子力事業者等で構成されるモニタリング調整会議において決定された「総合モニタリング計画」（平成23年8月決定，平成24年3月及び4月改訂）に沿って，各府省庁や福島県をはじめとする関係機関間の連携を強化しながら，放射線モニタリングを実施している（参照：図表1-1-25）。また，放射線モニタリング情報のポータルサイト（URL：http://radioactivity.mext.go.jp/ja/）において，各府省庁等が実施したモニタリングの結果を一元的に情報提供している。
# 図表1-1-25 総合モニタリング計画（平成24年4月1日最終改定）に沿った主要なモニタリング

全国的な環境一般のモニタリング
(文部科学省, 各都道府県等)
·各都道府県におけるモニタリングポストによる空間線量率の測定結果をリアルタイムで公開
·事故発生以前の水準調査と同程度の分析精度で, 降下物(雨や空気中のほこり等)は月に1回, 上水(蛇口)は3ヶ月に1回の頻度で, 放射性物質の濃度を測定
·北海道, 西日本を含む広域のほか, 福島県隣県の比較的放射性物質の沈着量の高い地域について, 航空機モニタリングを実施
福島県全域の環境一般のモニタリング
(文部科学省, 原子力災害対策本部, 福島県等)
·可搬型モニタリングポストを福島県に計545台, 福島隣県に130台を設置し, 測定結果をリアルタイムで公開
·原子力発電所周辺の空間線量率, 大気浮遊じん(ダスト)等の継続的測定
·空間線量率の分布, 地表面への様々な放射性物質の沈着状況を確認するとともに, 陸域における放射性物質の移行状況調査を実施(昨年6月の調査より調査範囲, 調査内容を拡大)
·原子力発電所80km圈内における航空機モニタリングを定期的に実施
·避難指示区域等における詳細モニタリングの実施
海域モニタリング
(文部科学省, 国土交通省, 環境省, 水産庁, 海上保安庁, 福島県等)
·福島県及び周辺県を中心として, (1)東電第一原子力発電所近傍海域, (2)沿岸海域, (3)沖合海域, (4)外洋海域, (5)東京湾について, 海水, 海底土及び海洋生物の放射性物質の濃度を測定(平成24年度から強化)
学校, 保育所等のモニタリング
(文部科学省, 厚生労働省, 福島県)
·福島県内の学校等に設置した約2700台のリアルタイム線量測定システムによる空間線量率の測定結果をリアルタイムで公開
·屋外プールの水の放射性物質の濃度の測定
·学校給食について, 児童生徒への提供後の検査を継続的に実施し, 放射性物質の濃度を把握
港湾, 空港, 公園, 下水道等のモニタリング
(国土交通省, 自治体等)
·下水污泥中の放射性物質の濃度の測定・港湾, 空港, 都市公園等の空間線量率の測定
水環境, 自然公園等, 廃棄物のモニタリング
(環境省, 福島県等)
·福島県並びに近隣県の河川, 湖沼・水源地, 地下水, 沿岸等における水質, 底質, 環境試料の放射性物質の濃度の測定
·野生動植物の分析を実施
·「放射性物質汚染対処特措法」に基づき, 最終処分場の地下水・放流水の放射性物質の濃度の測定, 廃棄物焼却施設・最終処分場等の敷地境界における空間線量率の測定を実施
農地土壤, 林野等のモニタリング
(農林水産省, 福島県等)
·福島県及び周辺県について, 調査地点を拡大して精緻化を進めるともに, 平成24年度は, 放射性物質の濃度の推移の把握や移行特性の解明を行う
·福島県内の試験地において, 森林土壤, 森林からの流出水, 木材等の放射性物質の濃度を測定
·福島県内において, ため池の放射性物質の濃度を測定
食品のモニタリング
(厚生労働省, 水産庁, 各都道府県等)
·平成24年4月1日から新基準値が施行されることを踏まえて改正した検査計画のガイドラインに沿って, 食品中に含まれる放射性物質の濃度を測定
·食品摂取を通じた実際の被ばく線量の調査を実施
水道水のモニタリング
(厚生労働省, 都県)
·净水場の浄水及び取水地域の原水について, 放射性物質の濃度を測定
※上記の各種モニタリングの結果は, 文部科学省ウェブサイトに設置したポータルサイトを通じて一元的に情報発信

出典：文部科学省資料

## ② 除染の実施

東日本大震災に伴う原子力発電所の事故によって放出された放射性物質による環境の汚染が生じており，これによる人の健康又は生活環境に及ぼす影響を速やかに低減することが喫緊の課題となっている。

こうした状況を踏まえ，平成23年8月30日に「平成二十三年三月十一日に発生した東北地方太平洋沖地震に伴う原子力発電所の事故により放出された放射性物質による環境の汚染への対処に関する特別措置法」（以下「放射性物質汚染対処特措法」という。）が公布された。

11月11日には「放射性物質汚染対処特措法に基づく基本方針」が閣議決定され，環境の汚染の状況についての監視・測定，事故由来放射性物質により汚染された廃棄物の処理，土壤等の除染等の措置等に係る考え方が取りまとめられた。これに基づき，事故由来放射性物質による環境の汚染が人の健康又は生活環境に及ぼす影響を速やかに低減するため，放射性物質による汚染の除去等の取組を進めることとされた。

除染の実施に当たり，11月以降，警戒区域や計画的避難区域等において，除染の効果的な実施のために必要となる技術の実証実験等のため，除染モデル実証事業を実施し，その成果を平成24年3月に報告した。また，12月以降は，除染活動の拠点となる施設（役場，公民館等）や，除染を
行う地域にアクセスする道路及び除染に必要な水等を供給するインフラ施設を対象に，先行的に，自衛隊等による除染を実施している。

加えて，環境省においては，「放射性物質汚染対処特措法」の全面施行に伴い，福島県等における除染や汚染廃棄物処理を推進するための福島環境再生事務所を開所し，体制を整備した。福島県及び環境省では，除染等に関する専門家を市町村等の要請に応じて派遣するとともに，除染のボランティア活動等の関連情報の収集・発信のための拠点として，国，福島県，関係機関，関係団体等の連携を図る除染情報プラザを設置した。

民家の軒下・雨樋の清掃

出典：環境省資料

側溝の污泥の除去

(提供)福島市 草木の刈り取り

(提供)伊達市

## ③ 復興に向けた取組

避難指示区域においては，避難指示が解除された後に住民が安全・安心に帰還できる環境を早期に整備するため，必要な道路，水道，下水道等の公共インフラの早期復旧も重要な課題である。

このため，比較的線量の低い地域においては，災害復旧事業を迅速に進めるとともに，線量の高い地域においても広域の地域経済社会の復興のために地元地方公共団体等から早期復旧を強く要望される施設に係る現況把握等と復旧に向けた取組を行っている。

特に，避難指示区域の基軸交通インフラとなる常磐道については，低線量地域における復旧・建設工事を進めつつ，関係府省庁において高線量地域における除染等の措置や復旧・建設の方策を検討している。

また，下水汚泥・し尿・ごみ等の広域処理施設については，稼働可能施設における稼働時間の延長や暫定的な処理に加え，避難指示区域の近隣地方公共団体等の施設の協力を得て，処理を実施している。

あわせて，津波・地震により被災したり，高線量であるため稼働不能な広域処理施設についても，復旧に向けた検討を進めている。このほか，政府は原発事故避難者（帰還できない場合及び帰還しない場合を含む）の帰還や生活再建のための支援に取り組んでいくこととしている。

## ④「福島復興再生特別措置法」

原子力災害により深刻かつ多大な被害を受けた福島の復興及び再生について，その置かれた特殊な諸事情とこれまで原子力政策を推進してきたことに伴う国の社会的な責任を踏まえて行われるべきものであることに鑑み，原子力災害からの福島の復興及び再生の基本となる福島復興再生基本方針の策定，避難解除等区域の復興及び再生のための特別の措置，原子力災害からの産業の復興及び再生のための特別の措置，新たな産業の創出等に寄与する取組の重点的な推進，福島の復興及び再生に関する施策の推進のために必要な措置等を内容とする「福島復興再生特別措置法」が平成24年3月30日に国会で成立し，翌日，公布・施行されたところであり，政府は，同法に基づき，福島の復興・再生のための総合的な対策を策定し，実施しているところである。
## 原子力防災の改善

平成23年3月11日に発生した東日本大震災では、東京電力福島第一原子力発電所において、地震及び津波により長期間にわたる全交流電源喪失及び原子炉の冷却機能の喪失に陥ったことから、原子炉の炉心が損傷して大量の放射性物質が環境中に放出されるという深刻な事態に至った。

この事態に対しては，同日20時50分に，福島県知事が，同発電所の半径2km圈内の避難を指示し，その後，原子炉の状況等に鑑み，「原子力災害対策特別措置法」に基づき，原子力災害対策本部長が，福島県知事を含む関係地方公共団体に対して，住民の避難等を指示した。具体的には，同日21時23分に同発電所の半径3km圈内の避難と半径3～10km圈内の屋内退避を，3月12日5時44分に半径10km圈内の避難を，同日18時25分に半径20km圈内の避難を，3月15日11時には半径20km圈内の避難と半径20～30km圈内の屋内退避を，それぞれ指示した。

しかし，避難指示区域への立入禁止の周知にもかかわらず，当該区域の立入りが確認されたことから，住民防護の観点から，「原子力災害対策特別措置法」において読み替えて適用される「災害対策基本法」に基づき，同発電所の半径20km圏内を警戒区域に設定した。また，事故発生後からの累積線量や発電所の状況に鑑み，緊急時避難準備区域及び計画的避難区域が設定された。

原子力安全委員会は，東京電力福島第一原子力発電所事故からの教訓及び国際的な考え方を取り入れ，防災対策の抜本的な見直しを図るため，6月16日，同委員会原子力施設等防災専門部会に対して，「原子力施設等の防災対策について」（昭和55年6月原子力安全委員会決定，平成22年8月一部改訂）及び関連の指針類に反映させるべき事項を検討し，報告するよう指示を行った。

この指示を受けて，原子力施設等防災専門部会防災指針検討ワーキンググループにおいては，『原子力施設等の防災対策について』の見直しに関する考え方について（中間取りまとめ）を取りまとめ，平成24年3月22日に原子力安全委員会に報告した。中間取りまとめにおいては，予防的防護措置を準備する区域（PAZ）の範囲の目安をおおむね5km，緊急防護措置を準備する区域（UPZ）の範囲の目安をおおむね30km，プルーム通過時の被ばくを避けるための防護措置を実施する地域（PPA）の範囲の参考値をおおむね50kmとすること等の考え方（図表1-1-26参照）や，オフサイトセンターの在り方に関する課題等が示された。

また，今回の事故時の対応においては，①意思決定を行う官邸の情報不足，②情報の入手・伝達ルートの機能不全，③官邸と原子力安全・保安院の広報の二元化による混乱，④オフサイトセンターの機能不全，⑤膨大な原子力被災者に対する当初の支援対応体制の整備不足等が課題となった。

これらの課題に対して，政府としては，①PAZの考え方を踏まえ，直ちに避難指示を行う等，可能な限り新たな考え方を取り入れた対応を行えるようにするとともに，原子力災害対策本部の事務機能を強化して情報収集の迅速化を図る等，対応方針を迅速に決定し実施する体制の構築，②発電所・事業者本店等におけるTV会議システムを整備する等官邸の意思決定を支える情報収集機能の改善，③原子力災害対策本部事務局の広報担当は閣僚の会見に同席して専門的説明を補佐する等情報発信の一元化，④オンサイト対応については，電力会社本店等に政府と事業者との連絡拠点の確保等を行い，オフサイト対応については，オフサイトセンターにおける通信途絶に備えたモバイルネットワークの配備，放射線防護対策としての防護服やマスクの充実等を図る等，オフサイトとオンサイトの拠点を分担した上で各機能の向上，⑤避難後の住民支援について被災者支援チームが特化して対応する等事後対策の充実等，原子力緊急事態が発生した場合における対応の改善を進めている。
今回の事故を踏まえて，原子力安全や原子力防災の法体系等についても様々な課題が出てきた。このため，事故から得られた知見を基に新たな安全規制の仕組みの導入，安全基準の強化等を含め，原子力安全や原子力防災の法体系等の見直しも進めることとしている。

そして，政府は，関係組織の再編及びその機能強化を行うとともに，今般の原子力発電所の事故を踏まえた原子力安全規制の強化と，原子力災害対策本部における本部員の拡充等による体制強化等強固な防災体制の構築を行うべく，関係法案を第180回通常国会に提出した。

図表 1-1-26 PAZ, UPZ, PPA について

出典：原子力安全委员会

急速に進展する事故を考慮し，重篤な確定的影響等を回避するため，緊急事態区分に基づき，直ちに避難を実施する等，放射性物質の環境への放出前の予防的防護措置（避難等）を準備する区域

緊急防護措置を準備する区域：概ね30km

(UPZ: Urgent Protective action Planning Zone)

国際基準等に従って，確率的影響を実行可能な限り回避するため，環境モニタリング等の結果を踏まえた運用上の介入レベル（OIL），緊急時活動レベル（EAL）等に基づき避難，屋内退避，安定ヨウ素剤の予防服用等を準備する区域

プルーム通過時の被ばくを避けるための防護措置を実施する地域：概ね50km（参考値）

(PPA: Plume Protection Planning Area)

放射性物質を含んだプルーム（気体状あるいは粒子状の物質を含んだ空気の一団）による被ばくの影響を避けるため、自宅への屋内退避等を中心とした防護措置を実施する地域
## 東日本大震災を踏まえた災害対策の推進

## 第1章

## 東日本大震災の教訓

物理学者で随筆家である寺田寅彦は，昭和8年（1933年）に発生した昭和三陸地震津波の直後に書いたエッセイ「津波と人間」で，明治29年（1896年）にも同じ地域に大津波が襲っていたことから，「困ったことには『自然』は過去の習慣に忠実である。地震や津波は新思想の流行等に委細かまわず，頑固に，保守的に執念深くやって来る」とし，「こんなに度々繰り返される自然現象ならば，当該地方の住民は，とうの昔に何かしら相当な対策を考えてこれに備え，災害を未然に防ぐことが出来ていてもよさそうに思われる。これは，この際誰しもそう思うことであろうが，それが実際はなかなかそうならないというのがこの人間界の人間的自然現象であるように見える」と述べている。そして，災害を防ぐためには「人間がもう少し過去の記録を忘れないように努力するより外はない」とともに，「日本国民のこれら災害に関する科学知識の水準をずっと高めることが出来れば，その時に初めて天災の予防が可能になる」として，防災教育の有効性を記している。

このように，災害対策は，実際に発生した災害の状況と，それに対して実際に行った対応を検証し，それらから導き出される教訓を踏まえ，必要な見直しを速やかに行うという不断の努力の上に成り立つものである。例えば，阪神・淡路大震災から地震動に関する教訓を得て，我が国では，建築物や土木構造物等の耐震化を積極的に推進していること等，被災の経験に基づき法制度を含めた災害対策を強化してきたところである。こうしたことから，我が国は世界の中でも自然災害が発生しやすい国土であるものの，相対的に被害が少ないという面もみられる。また，阪神・淡路大震災の被災状況を子どもらへ語り伝える取組等も行われてきた。

しかしながら，このような取組が行われていた中にあって，東日本大震災が発生し，東北地方の太平洋沿岸地域を中心に大きな災禍がもたらされた。

東日本大震災においては，耐震補強による土木構造物の被害の減少等，これまでの教訓が成果として発揮された一方，多数の被災者を出したこと，津波により建物やライフライン施設等に壊滅的な被害が発生したこと，極めて広域にわたって様々な被害や事象が発生したこと等，今までの災害対策では十分に対応できないことが明らかになった。また，地すべり，斜面崩壊，地盤の液状化，長周期地震動等の地震の揺れに起因した被害・影響も大きかった。

被害を最小化する「減災」に取り組み、大規模災害にも負けない「ゆるぎない日本」を構築して、次世代に引き継いでいくことは、我々の世代が果たさなければならない歴史的な使命である。

我々は、東日本大震災の災禍を再び繰り返さないように、東日本大震災から教訓を導き出し、今後の災害対策の改善・充実を図るとともに、その得られた教訓を忘れないように不断の努力を尽くしていかなければならない。

その際，災害への対応に当たっては想定外があってはならず，東日本大震災による被害状況及び対応を踏まえ，想像力を働かせ，より多くの教訓を導き出すことも必要である。

今年の白書においては，上述の視点をもとにして，中央防災会議の専門調査会，各府省庁に設置された検討会等の報告書の内容等を基に，東日本大震災への対応等を踏まえて教訓を整理し，我が国の災害対策の取組状況，今後の方向性等を示すこととしたい。本章では，東日本大震災への対応等の検証から導き出された主な教訓について，今までの災害の想定が適当であったか，津波や地震による揺れへの対策が十分であったか，大規模で広域にわたる災害への対応が十分であったか，被災者への支援が十分であったかの四つの視点から整理する。

東日本大震災から得られた教訓には，過去の教訓等が奏功して，今回の被害を軽減させることができたものも多くあるが，ここでは今後の災害対策の改善・充実につながる教訓を中心に取り上げる。
これらの教訓を基に，政府がこれまでに取り組んできている対策については，本編第2章において記述する。本編第3章においては，政府として今後更なる取組が求められる災害対策について記述する。本編第4章においては，民間分野で進む取組や国際防災協力の取組を紹介する。なお，東日本大震災の被災地で行われている復興への取組については，第1編において記述している。

## （1） 災害の想定及び災害対策の基本的考え方に関する教訓

## (災害の想定)

これまで地震・津波の想定は，当該地域で過去数百年間に経験してきた地震・津波を再現することを基本としてきたが，今回の東日本大震災を想定することができなかったことから，従前の想定手法を見直す必要がある。

また，東日本大震災では，地震・津波に合わせて原子力災害が同時に発生し災害対応をより困難なものにした。今後，地域の特性を踏まえ，起こりうる複合災害を想定した対策について検討する必要がある。

## (災害対策の基本的考え方)

防波堤や防潮堤等の構造物だけでは，自然災害を防ぎきることができないことが明らかになった。さらに，被害が大きかった現象にのみ着目した対策を取りがちだった。

各種の災害対策は災害想定に基づき実施されてきたところである。しかし、そのことが災害を防ぐことができるとの過信につながり、一部地域においては被害を拡大させた可能性がある。例えば、今回の津波は、従前の災害想定に基づくハザードマップに描かれた区域より広い区域まで到達している箇所がある。

このような状況を踏まえると，施設整備等のハード対策に加え，都市計画や土地利用とも組み合わせた対策が今まで以上に必要である。人命が失われないことを最重視し，ハード・ソフトの様々な対策を組み合わせて，今後は，災害時の被害を最小化する「減災」の考え方を浸透させていかなければならない。

## (2) 広域で大規模な災害への即応力に関する教訓

## (自然災害における「緊急事態」への対処)

東日本大震災においては，一部の市町村において，首長が欠け，役場が壊滅的被害を受ける等，行政執行機能を喪失した。こうした事態は，これまでの災害対策においては，想定されていないことであった。

従って，今後は，東日本大震災を超えるような，さらに著しい巨大な災害において地方公共団体の行政機能が喪失するといった事態も想定し，行政機能の維持等に関して，国や被災地内外の地方公共団体の役割の見直しも含めて，検討を行う必要がある。

## (被災地を支える災害対応体制)

全国の自衛隊，警察，消防，海上保安庁等の行政機関，公共機関等が，被災地における救命救急，災害復旧・復興等のため前例のない大規模な活動を行った。しかし，消防，警察は一部を除き，後方支援やその資機材及び装備について，長期間の活動を支援するには十分なものではなかった。

また，被災地外の後方支援拠点として，岩手県遠野市が非常に効果的な役割を果たした。

津波警報下で避難誘導等を行った警察官，消防職団員等においては，多くの住民を無事に避難させることができた一方，そのために犠牲になった者がいた。

また，災害直後に災害派遣医療チーム（DMAT），日本医師会災害医療チーム（JMAT）を始め医療関係団体等から多数の医療チームが現地へ派遣されることにより，応急医療活動等が展開されたが，重複して医師や看護師が配置される等医療チームの配置等のコーディネート機能等が十分で
はなかった。

このような状況を踏まえ，被災地を支える災害対応体制の在り方について検討する必要がある。

## (被災地方公共団体の課題等)

被災した市町村においては，災害応急対策，被災者支援等の業務が増大し，対応能力の限界を超えたり，職員や庁舎が被災し，行政機能が著しく低下する例も多かった。加えて，通信の途絶等のため，被害の把握や被害状況の報告・発信等が行えない状況が多く発生した。このため，国や県においては，発災当初，被災市町村の実情を全く把握できなかったこともあった。

また，地方公共団体では，技術系職員の数が必ずしも十分ではないため，被災地の復旧・復興が円滑に進まない場合があった。そして，通常経験することのない激甚な災害であったため，公共施設の復旧に当たっての災害査定に時間を要した。さらに，広範な地域，多数の市町村に被害が及んだため，県のサポートが十分機能しなかった。

この対策として，被災した公共土木施設の点検等の支援を国が行ったほか，地方公共団体に代わって国が復旧工事を実施した例もある。

一方，被災した地方公共団体の多くは，災害時に他の地方公共団体等から応援を受ける計画を持っていなかったため，応援の受け入れが円滑に進まなかった。

このような状況を踏まえ，被災市町村への応援体制等の在り方について検討する必要がある。

## (ライフライン・物流)

国土交通省東北地方整備局が中心となって行った「くしの歯作戦」によって，被災地の主要な道路の啓開作業が迅速に行われたことが，速やかな救命・救助活動，支援物資輸送等につながった。

一方，発電所やライフラインの主要設備が津波や地震動により被災し，復旧まで長期間を要する事例があった。また，製油所，油槽所及びサービスステーションが多数被災するとともに，被災地外からの物流網が途絶したことから，被災地への燃料の供給が停滞した。

さらに，流通段階での状況についての情報が，当初，政府へ十分に伝わらなかった。また，政府において，燃料を確保すべき優先順位及び燃料不足が及ぼす社会全体や応急活動への影響についての事前の認識・準備不足があった。

各ライフライン事業者や事業者間の相互応援により，ライフラインの復旧の促進が図られたが，津波被災地域においては，事業者の事務所が被災し，施設管理用図面・データを全て消失したこと等が復旧活動が遅れる要因となった。

また，国民の不安心理が増大する中で，商品の需給バランスや市中在庫量等を把握できなかったため，全国的に生活必需品が一時的に入手困難となった。

このような状況を踏まえ，災害発生時におけるライフラインや物流の在り方について検討する必要がある。

## （3） 被災者支援等に関する教訓

## (避難所の設置・運営)

地区の集会所や個人の住宅等，避難所として指定されていない場所が避難所となった例が多いこと，ライフラインの途絶した場所にも避難所が設けられたことから，これらの場所への救援物資の供給等の支援が十分に行われなかった。

避難所になるべき施設に，避難所に必要な設備や，食料，水，燃料等の備蓄があらかじめ十分に備わっていなかった。

また，被災者が一時的に身の危険を回避した避難場所に長く滞在したこと，自宅や自宅に近い避難所での生活を望んでいる場合も少なくなかったこと，行政側が被災者のニーズの変化へ十分に対応できなかったこと，避難所での栄養管理や健康管理を十分にできなかったこと等から，避難生活
の改善が遅れた。

日頃から行政と地域住民が一体となって訓練を実施していた避難所では，円滑な避難所運営が行われた一方，一部の避難所では，適切な運営が行われなかった。

このような状況を踏まえ，避難所の在り方について検討する必要がある。

## (二次避難・広域避難)

地方公共団体は，一時的に難を逃れる場所としての機能と，長期にわたっての居住空間を提供する場所としての機能を峻別して，被災者を避難させることができなかった。

市町村や県を越える避難が必要となった場合があったが，そのような避難を想定した備えが十分でなかった。このため，他の地方公共団体による避難者の受入れや広域避難者に対する支援の実施までに時間を要した。

このような状況を踏まえ，長期間や広域にわたる避難者が発生する場合を想定した対策について検討する必要がある。

## (応急仮設住宅)

応急仮設住宅の設置場所については，被災地の地形上やむを得ない面もあるが，砂利道の不便さ，室内の寒さ，玄関や風呂のバリアフリー，部屋の広さ等を改善する必要があった。

また，民間賃貸住宅を応急仮設住宅として活用する場合にあっては，迅速に対応できるようにするため，地方公共団体と不動産業者との間のルールをあらかじめ明確にしておく必要がある。

なお，建設された応急仮設住宅と比べて民間賃貸住宅の活用は，避難者の居住場所が分散するため，官民の支援を行いにくい面があった。

このような状況を踏まえ，応急仮設住宅の在り方について検討する必要がある。

## (男女共同参画の視点)

避難所の運営等，災害現場での意思決定に女性がほとんど参画していなかったため，女性用の物資が不足したり，女性専用の物干し場や更衣室，授乳室が設置されない等，男女のニーズの違いを踏まえた対策が不十分であり，女性が避難生活に困難を抱えていた。

長引く避難生活や生活不安等の影響により，女性に対する暴力の増加や男性の孤立化の懸念が生じた。このような状況を踏まえ，災害対応に関わる意思決定の場に女性が参画できるよう検討する必要がある。

## (災害時要援護者への配慮)

障害者，高齢者，外国人，妊産婦等の災害時要援護者については，情報提供，避難，避難生活等について，対応が不十分な場面があった。

災害時要援護者名簿の整備については，個人情報保護の観点から懸念を示す地方公共団体が少なからず存在し，名簿等の有効活用ができなかった。

避難所，応急仮設住宅等がバリアフリー化されていなかった。また，災害時要援護者の中には，障害者用トイレが必要な者や多人数での共同生活が困難であり，少人数での居室が必要な者もいたが，これらに対応できない避難所が多かった。

このような状況を踏まえ，災害時要援護者への配慮の在り方について検討する必要がある。

## (医療・健康確保・心のケア)

DMATの派遣等により災害応急期における体制整備が図られてきたところであるが，慢性疾患への対応や，想定より長期間の活動が必要であった。また，医療チーム間の引継ぎが十分でない事例があった。

復旧・復興段階では，婦人科，小児科，予防注射等のほか，うつ病，不安障害等の予防・治療や
心のケアを行うための精神科が重要である。さらに，救助に当たった消防職団員，警察官，自衛隊員，地方公共団体職員等や遺族に対しても，心のケアが重要である。

また，生活不活発病や心の不調を訴える被災者が少なからずいたことから，保健師による巡回保健指導や，心のケアチームによる相談支援等が重要である。

このような状況を踏まえ，災害発生時の医療・健康確保・心のケアの在り方について検討する必要がある。

## (絆・コミュニティの重視)

避難行動，避難所や応急仮設住宅での暮らしにおいては，被災者が孤立しないようにするため，絆・コミュニティが被災者の生活にとって欠かすことのできない重要なものである。また，被災した子どもを社会全体で責任を持って守り，育てていくことが必要である。

このような状況を踏まえ，被災地における絆・コミュニティの在り方について検討する必要がある。

## （物資供給）

支援物資の供給は，これまで被災地方公共団体からの要請を待って調達するという需要追従型であったが，被災直後，被災市町村では著しく行政機能が低下し，通信途絶に陥っていたことから，政府においては，被災者に必要な物資に関する情報を得ることができず，「来ない情報」を待っていた。

そこで，政府では，被災地方公共団体の自助努力のみでは物資の調達が困難と判断し，国の予算の予備費を活用した物資の調達・支援スキームを構築し，県の集積拠点に，食料，水，毛布等の緊急的に必要となる生活支援物資を届けることとした。

しかし，避難所，避難者の状況把握に時間を要し，災害対応のフェーズに応じて変化する被災者の生活用品へのニーズの変化を十分汲み取った供給を適切なタイミングで行うことができなかった。

一方，県の集積拠点は，荷さばき・在庫管理のノウハウを持たない行政職員が対応したため，政府からの支援物資に加え，大量の民間からの義援物資で集積拠点はあふれかえり，物資が滞留する事態に陥り，市町村や避難所への移送手段の手間取りとあいまって，避難所等への配送が滞った。

今回の災害対応を通じ，調達・輸送のスキームの立ち上げ時期の判断，物資調達に係る費用負担や会計処理の明確化，発災後3日間，1週間等の時間の経過とともに変化する被災者ニーズの把握とそれへの対応，燃料不足による物資輸送の遅延への対応，政府，調達業者及び被災地方公共団体との間での物資調達・輸送に係る情報共有，物流事業者のノウハウ活用等が教訓として挙げられる。

## (海外からの支援受入れ)

海外からの救助隊等の人的支援については，被災直後の混乱の中で被災地の被害状況や具体的な派遣ニーズが明らかになるまでに時間を要する等，マッチングが難しかった。派遣国に対しては，「自己完結」体制を要請したが，国によって準備状況に大きく違いがあった。

海外からの支援物資は，多種多様で輸送にも時間を要すること等から，被災地のニーズが日々変化する中で，マッチングを行うことが困難な場合があった。

救助隊等の海外支援隊等は，当初，被災地における地方公共団体・住民とのコミュニケーション，医療に係る国内法の問題等，国内における行動が難しかった。また，受入れ手続や事故等の補償が未整備であった。

このような状況を踏まえ，海外からの支援受入れの在り方について検討する必要がある。

## (被災者支援制度の体系)

「被災者生活再建支援法」に基づく被災者生活再建支援金は，被災者に直接現金が給付される数少ないスキームであり，重要な役割を果たしている旨の意見がある一方，支援が住宅再建に重点がおかれ，真に生活再建に結び付くものとなっていないという意見がある。また，救命救助，生活再
建支援及び自立の各段階での支援内容が必ずしも明らかでなく，被災者にとって全体像が分かりにくく，将来の見通しが立ちにくいという意見がある。

「災害救助法」による現物支給の原則やその水準が，現代の生活水準に見合ったものになっていない，避難生活が数か月にも及ぶことに見合ったものになっていないという意見がある。

大規模災害においては、「災害救助法」の救助費用を全額国庫負担とできないか、という意見がある。

支援した地方公共団体は，支援先の被災地方公共団体へ費用の請求を行う制度となっているが，事務手続が被災地方公共団体の負担になっているため，支援した地方公共団体から国へ直接請求できるような制度が有効ではないか，という意見がある。

また，被害認定から支援までの手続がかかり，り災証明の発行，被災者生活再建支援金，災害弔慰金及び義援金の支給が，総じて遅かった。

住家の被害認定に当たっては，被災地方公共団体に大きな事務負担が発生したことや一部にばらつきもみられた。

義援金については，事務を迅速に行うため，日本赤十字社の事務手続及びその事務費を場合によっては義援金から支弁することも含めて検討が必要である。また，義援金の支給基準について検討が必要である。

さらに，義援金の募集団体においては，寄附された義援金の使途や，義援金が寄附金控除を受けられるか等について，被災者や寄附者等へ分かりやすく説明する必要がある。

このような状況を踏まえ，被災者支援制度全体として，真に被災者の自立のために役に立つよう検討する必要がある。

## (働く場の確保と産業振興)

経済上の問題のみならず，仕事がないことで気持ちが追い詰められ，閉じこもりやアルコール依存症になる被災者もいることから，気持ちの面でも仕事の確保が必要である。また，雇用者に限らず，自营業者，農林水産業者，中小企業者等についても，早い段階からの仕事の確保が重要である。

雇用確保や産業振興のための支援制度はもとより，早い段階から地方公共団体が使いやすい支援策が必要である。

このような状況を踏まえ，被災者の雇用確保と産業振興の在り方について検討する必要がある。

## (復興の制度)

「災害対策基本法」に復興段階の制度的な枠組みがなく，その都度決定されるので時間を要する。

東日本大震災においては，時間の経過とともに変化する重点課題等に対処するため，様々な制度的な特別対策や運用上の改善・柔軟化が逐次図られたが，必ずしも迅速な対応が取れなかった措置もあった。

このような状況を踏まえ，あらかじめ，復興の基本的な枠組みや復興施策の制度化について検討する必要がある。

## （災害廃棄物処理）

災害廃棄物は，本来市町村が処理することとされているが，市町村によっては膨大な量の災害廃棄物の処理に時間を要している。

被災地における災害廃棄物の集積場所においては，有機性の廃棄物の発酵や腐敗性のある廃棄物によって，火災，悪臭，害虫等が発生し，周辺住民の生活環境に悪影響を与えた。

このような状況を踏まえ，災害廃棄物処理の在り方について検討する必要がある。

## (各主体との協働)

各種の対策本部等の組織に、学校、医療関係者を積極的に参画させる必要がある。
また，被災地では，民間の各主体による活動が有効であった例が多く見られた。企業，ボランティア，NPO・NGO等の多様な活動も考慮した広域応援体制の構築が必要である。

中央防災会議から地方公共団体の長等に対して，資料の提出，意見の開陳その他必要な協力を求めることができることとなっているが，地方から中央への意見提出の仕組みがない。災害対策において実態上大きな役割を担っている市町村等の意見について，防災基本計画等に反映できる仕組みについて検討する必要がある。

## （事業継続計画）

被災した民間企業の事業停止が波及し，その産業へ広く影響が生じる例が多かった。

サプライチェーンの途絶，燃料供給の停滞等があったことから，企業の事業継続計画（BCP）の重要性が再確認された。

このような状況を踏まえ，事業継続計画（BCP）の策定及び改善を促進させる必要がある。

## (防災ボランティア活動)

防災ボランティア活動の受援側である被災地においては，ニーズの把握・発信が容易にできない等，ボランティアの受入れ体制が速やかに整えられなかった。

一方，支援側である被災地外の各ボランティア団体においては，被災地情報の不足や車両の燃料不足等もあって，その活動方針や連携体制が速やかに整えられなかった。

このような状況を踏まえ，防災ボランティア等の活動に対する支援等について検討する必要がある。

## (防犯)

被災地においては，無人となった家屋や店舗を狙った侵入窃盗が増加したほか，全国で義援金名目の詐欺や悪質商法等，大震災に便乗した悪質な犯罪が散見された。

このような状況を踏まえ，災害発生時における防犯対策について検討する必要がある。

## (4) 地震動や津波による被害に関する教訓

## (津波からの避難)

津波警報の第1報で発表した地震の規模や津波の高さの予想を，実際の地震の規模や津波の高さが大きく上回っていたため，被害が大きくなったとの指摘がある。また，その後，GPS波浪計が海面の急激な上昇を観測したことを受け，予想される津波の高さは段階的に引き上げられたが，地震による停電等により，津波警報の続報や津波の観測情報が被災地の住民等に十分に伝わらなかったため，被害が大きくなったとの指摘がある。

津波警報等に従って高台等へ避難して多くの者が助かった一方，地震後すぐに避難しなかったり，避難後に再度戻ったこと等により犠牲になった者も多かった。津波避難ビルの一部においては，3～4階の高さまで津波が押し寄せ，避難場所として機能しなかった。また，指定避難所に避難したものの，そこで犠牲になった者もいた。

津波からの避難方法は，徒歩によることを原則として今まで周知してきたところであるが，自動車による避難で難を逃れた者も多くいる一方で，自動車内で被災した者も多かった。

また，過去の津波被害を受けて一旦高台へ移転したものの，海岸近くへ再移転していた住家等が，今回の津波により被災した。

このような状況を踏まえ，津波警報や避難の在り方について検討する必要がある。

## (津波防護施設等)

防波堤や防潮堤，海岸防災林は，津波の陸地への到達時間を遅らせる等の効果を発揮したが，その多くが津波により越流・破壊された。
一方，高所のない平地部にあった盛土構造の道路が，津波に対して避難場所や防潮堤として有効に機能した。

このような状況を踏まえ，津波に対するハード対策の在り方について検討する必要がある。

## (広域に及ぶ地震動)

地震の揺れによる建物被害は，地震動の周期特性等により，地震規模を考えるとそれほど大きくなかったものの，東北地方から関東地方にかけての広い範囲において，多数の全壊，半壊，一部破損等の被害があった。また，地震動による送電線の切断，上下水道管渠の損壊等によって，電気・水道・ガス等のライフラインや，鉄道等の交通施設に甚大な被害をもたらした。

さらに，震源から遠く離れた首都圏や大阪府等で長周期地震動（ゆっくりと長く揺れる地震による揺れで，高層ビル，石油タンク等の長大構造物が破損することがある。）による大きな揺れが観測された。

液状化による宅地や地下構造物等の被害が，震源から遠く離れた千葉県や埼玉県等において発生した。

このような状況を踏まえ，地震動による被害は極めて広域に及ぶことについて留意する必要がある。

## (建築物や土木構造物の耐震化)

東北地方太平洋沖地震では最大震度7の揺れ，その余震でも強い揺れがあったため，多くの建築物や土木構造物が破損した一方，例えば，学校施設は耐震化が進んでいたことにより，大きな被害を受けたものが少なかった。

建築物や土木構造物の耐震設計や耐震補強が有効であることが明らかとなったことから，建築物や土木構造物の耐震化を一層進める必要がある。

## 図表1-2-1 新幹線の早期地震検知システム

## 早期警戒システム：新幹線の早期地震検知システムにより営業運転中の27列車が安全に停止

新幹線の早期地震検知システムは，海岸部や沿線に設置された地震計が初期の小さな地震波を検知し，大規模な地震の到来が推定された場合や一定の大きさを超える地震波を検知した場合に，列車への送電を自動的に停止するとともに非常ブレーキを動作させ減速・停止させるシステムである。

東日本大震災発生時，営業運転中の27列車（うち19列車は走行中）全てに脱線はなく，死傷者も皆無であった。これは，1995年の阪神・淡路大震災，2004年の新潟県中越地震の経験から構造物の耐震化や，早期地震検知システムの高性能化を進めてきた結果である。

東日本大震災においては，マグニチュード9.0という巨大地震に見舞われたことから，東北新幹線は536kmにわたって運転を休止したが，49日後には，全線の運転を再開した。地震発生から全線運転再開までの日数は，阪神・淡路大震災の被害を受けた山陽新幹線（区間83km・81日），新潟県中越地震の上越新幹線（65km・66日）に比べ，大幅に短縮されている。

出典：国土交通省资料
## (首都圏における帰宅困難者)

広範囲な地震動が生じたことから，首都圏において，鉄道の多くが運行を停止したこと等により，多くの帰宅困難者が発生した。また，多くの人がすぐに帰宅を開始したため，駅周辺や路上等において混雑・混乱が発生した。

このような状況を踏まえ，帰宅困難者対策について検討する必要がある。

## (教訓の活用・伝承，教育及び訓練)

「此処より下に家を建てるな」等と刻まれた石碑の教訓を守り高台に住んでいた住民は助かった事例や，日頃からの防災教育に基づき中学生が小学生の避難を助け，また，中学生等の避難行動がきっかけとなって周囲の住民も避難し，被害を最小限に抑えた事例があった。一方，過去の災害の教訓が時間の経過とともに忘れ去られ，多くの者が犠牲になった地区もあった。住民の生命を守ることを最優先として，迅速な避難を確実に行うためにも，防災教育・避難訓練等を組み合わせた対策を講じていくことが必要である。

また、災害対応に関係する首長を含む公務員に対しても、防災教育や訓練が重要である。

国，被災地方公共団体，その他の地方公共団体の連携等を強化するため，広域なブロックごとの訓練，国民の防災意識高揚のため，多数の国民が参加する多角参加型訓練等の実践的訓練について，国として企画・実施することが必要である。

## (5) 教訓のまとめ

以上のとおり導き出された様々な教訓については，おおむね次のように取りまとめることができる。今後の災害対策の検討に当たっては，これらの教訓を確実に踏まえて取り組まなければならない。

・災害対策に当たっては，被害が大きかった現象のみならず，それ以外に起きた現象から得られる教訓等にも着目する必要がある。

・災害を完璧に予想することはできなくても，災害への対応に想定外はあってはならない。このため，災害対策の検討に当たっては，楽観的な想定ではなく，悲観的な想定を行う必要がある。

・被害を最小化する「減災」を実現するためには，行政のみならず，地域，市民，企業といった多様な主体による，ハードやソフトの様々な対策を組み合わせる必要がある。

・発災直後には，十分な情報を得て対策を行うことはできない。このため，不十分な情報の下でも災害対策を行えるように，日頃からの備えや訓練が必要である。

・住民の避難や被災地方公共団体への支援等については，甚大な被害が広範囲にわたって発生することを想定のうえ，広域的な対応を有効に行うことができる制度とする必要がある。

・得られた教訓については，次の災害発生時に忘れられていないように，防災教育等を通じて後世へしっかりと引き継いでいく並々ならない努力を様々な場面で行う必要がある。
## 第2章

## 政府において取り組んできている災害対策

本章では，第1章に記述した教訓に基づき，中央防災会議や各府省庁において，現在までに取り組んできている主な法制度の改善，対応策の実施，マニュアル等の改訂等について記述する。

## （1） 災害対策の基本となる検討の推進・制度の充実

東日本大震災の教訓を踏まえ，各分野における災害対策の基本となる検討が中央防災会議の専門調査会で行われている。また，その検討結果を踏まえ，「災害対策基本法」の一部改正法案が国会に提出される等，政府において災害対策が進められている。

## (「防災対策推進検討会議」における検討)

政府では，平成23年10月，中央防災会議の専門調査会として「防災対策推進検討会議」を設置した。本会議は，関係閣僚と学識経験者で構成されており，閣僚を委員とする専門調査会はこれが最初である。同会議は，東日本大震災における政府の対応を検証し，大震災の教訓を総括するとともに，首都直下地震，南海トラフの巨大地震や火山災害等の大規模災害や頻発する豪雨災害に備え，災害対策の充実・強化を図ることを目的としている。同会議では，大震災に関する他の中央防災会議の専門調査会や政府内に設けられた研究会等の検討成果の報告も踏まえ検討し，平成24年3月，中間報告を取りまとめた（図表1-2-2）。

図表1-2-2 防災対策推進検討会議 中間報告（平成24年3月）

防災対策推進検討会議 中間報告(案) ~東日本大震災の教訓を活かし, ゆるきない日本の再構築を~ 要旨
■ 第1章 日本の持続的な発展に不可欠な防災対策
○日本は世界的にも地震・火山・水害等の災害を受けやすい国
○近い将来懸念される巨大災害
南海トラフの巨大地震(今後30年間に60～80%)，首都直下地震(今後30年間に70%)，火山災害，大規模水害 等
○日本列島は，3.11以降大きく変化
東日本大震災によって日本列島の応力状態に大きな変化が生じ，他の大規模地震や火山噴火を誘発するおそれ。過去にも同様の事例
○国力の衰退が危惧されている中，大規模な災害に見舞われると，我が国の経済社会は立ち直りのきかないほどのダメージを受けるおそれ
○日本の持続的発展のために，災害の発生による被害を最小限にする「減災」を進め，早期回復を図ることが防災対策の使命
■ 第2章 東日本大震災から学ぶもの ~貴重な教訓や課題~
まとめ
○災害を完璧に予想することはできなくても，災害への対応に想定外はあってはならない。楽観的な想定ではなく，悲観的な想定を行うべき。
○発災直後に十分な情報を得て対策を行うことはできない。不十分な情報をもとに対策を行うための備え，訓練が必要である。
○災害対策に当たっては，ハード・ソフトの様々な対策により被害を最小化する「減災」に向け，行政のみならず，地域，市民，企業レベルの取組を組み合わせなければ，万全の対策がとれない。
○甚大な被害が広範囲にわたったため，住民の避難や被災地方公共団体への支援等に関し，広域的な対応がより有効に行える制度の必要性が痛感された。
○阪神・洮路大震災で多くの教訓を学んだつもりであったが，地震動による教訓であり，津波による教訓はなかった。東日本大震災においても，津波による教訓だけに着目するのではなく，被害が広域にわたったことや地震動による教訓等にも着目しなければならない。
○災害対策に当たっては，地域性と歴史性を踏まえることが必要である。
○これらの教訓・課題については，今までのようにそのときだけの議論に終わらせず，防災教育等を通じて後世にしっかりと受け継いでいく並々ならぬ努力が大切。
■ 第3章 「ゆるきない日本」の再構築を目指して ~大震災の教訓・課題を受け，行うべき防災対策の全般的見直し~
災害から生命を守るために
・円滑な避難のための情報伝達システム，避難者の安否情報システムの高度化検討
・災害派遣医療チームの活動内容等の見直し
・物資輸送は被災地の要請がなくても送り込む
「ブッシュ型」の構築，民間との連携に留意
◼被災地を支える体制づくり
・大規模災害時における都道府県や国の調整による地方公共団体間の支援の仕組みの強化
・そのための受援計画の明確化
・都道府県が広域避難に関する指示・調整を行うことができる仕組みの確立
・市町村機能が著しく低下した場合や災害緊急事態における都道府県や国の対応のあり方を検討
■ 第4章 最終報告に向けて
・いつ起こるか分からない広域災害で必要と考えられる対応は，災害対応体制や法制度の改善を含め，具体的な内容を詰められるものから，最終報告を持たずに政策として実現
・徹底的な検証の継続・具体的な対応について引き続き議論し改善・拡充・実施状況の継続的な把握・点検

出典：中央防災会議「防災対策推進検討会議」資料