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る税率の引下げ等が行われてきたことが挙げられる。また、バブル崩壊後の景気対策の一環として94年、98年に特別減税、99年に定率減税も行われている。法人所得課税については、85年や90年の頃と比較して、ウェイトがやや低下してきている。これは、98年、99年の2度にわたる法人税率の引下げも影響していると考えられるが、他の税制改正や企業収益の動向などの影響にも留意が必要である。消費課税のウェイトは、89年度の消費税導入（3%）及び97年度の消費税率改定（5％への引上げ）の結果、上昇している。なお、社会保障負担の増加にも、年金保険料の改定（94年年金改正）や介護保険制度の創設といった制度改正が影響しているとみられる。また、2002年以降の初期の景気回復局面においては、雇用者報酬が伸び悩んだことも背景にあると考えられる。

## ●所得税、法人税の税収は景気の影響を受けやすい

参考までに、国の一般会計ベースでも近年の税収構造の変化を確認しておこう。上記のような一連の税制改正を反映して、1995年度と2007年度を比べると、消費税が大幅にウェイトを高めたのに対し、所得税がウェイトを低下させている。法人税のウェイトは2007年度に30％とやや高まっているが、これは以下に述べるように最近の増収を反映している（第3－3－2図(1)）。

所得税や法人税の税収と景気との関係をみるため、税収の伸びに着目し、その税目別寄与度を調べよう（第3－3－2図(2)）。ただし、税収の伸びの中には、税制改正の効果が含まれていることに注意が必要である。それによると、バブル期を含む85～90年度では、税収全体は60％近く増加しているが、所得税が30％近く、法人税も20％近くの寄与を示している。一方、2000年代においては、2002年からの景気回復もあってこれらの税が増収となってはいるが、その寄与はかつてほど大きくない。

ただし、こうした変動の比較的大きな法人税収も、第1節でみたように、産業構造のサービス化によって影響を受ける可能性がある。医療・介護などのサービス産業は一般に変動が小さいものとなっており、高齢化によりこうした分野のウェイトが高まれば、法人税収の変動にもその影響が及ぶことになると考えられる（付図3－5）。
## 第3－3－2図 一般会計税収における主要税目の推移

所得税の割合が低下、消費税の割合が上昇

(2) 一般会計税収の推移における主要税目の寄与度

所得税の寄与が、80年代後半と比較して小さいものにとどまっている

（備考）1．財務省「予算書」、「決算書」、「租税及び印紙収入決算額調」により作成。

2．2006年度以前は決算額、2007年度は補正後予算額。

3．消費税導入前の1985年度における消費税は物品税、通行税、砂糖消費税、入場税及びトランプ類税の合計。

## 2 個人所得課稅・法人所得課稅

日本でこれまで税収の多くを占めていた、個人所得課税、法人所得課税について、高齢化・人口減少との関係で幾つかの論点を取り上げる。

## ● 国際的にも個人所得課税の GDP 比が低下する傾向

個人所得課税のGDP比は、2005年時点でみると国ごとのばらつきが目立つ（第3－3－3図(1)）。アングロサクソン系のアメリカ、英国、カナダ、またEU加盟に際し税制改革を行っ
## 第3－3－3図 各国の個人所得課税、法人所得課税

## （1） 個人所得課稅

(2) 法人所得課稅

GDP比が低下している国が大勢を占める

GDP比は、日本の低下が目立つが、その水準は依然高い

（備考）1．OECD（2007）“Revenue Statistics”により作成。

２．個人所得税には、個人に課される所得税（地方税含む）が含まれる。

3．法人所得税には、法人に課される所得税（地方税含む）、事業税が含まれる。

4．国名については、OECD内で名目GDPの規模（2005年）が上位9位までの国及び社会保障制度について参考とされるスウェーデンを、順に並べている。第3－3－6図においても同様。

たイタリア、高福祉国として知られるスウェーデンでは、個人所得課税がGDP比で10%程度かそれ以上の大きさとなっている。こうした中で、我が国の個人所得課税の税収はGDP比で5%台であり、国際的に低水準にある。90年からの変化をみると、イタリアとフランスを除く全ての国でGDP比が低下している。なかでも日本、スウェーデン、カナダにおけるGDP比の低下が顕著である。なお、フランスではGDP比が顕著に上昇しているが、これは91年に創設され、社会保障財源となっている「一般社会税」等を含んでいることにも留意する必要がある $ ^{43} $ 。
一方、法人所得課税については、図に掲げた高齢化が進んでいる主要先進国中、日本は前述の税制改正の影響もあって、比較的低下幅は大きいが、依然としてGDP比は最も高い $ ^{44} $ （第3－3－3図(2)）。また、比較の対象をOECD29か国に広げても、日本は6番目と高い水準にある $ ^{45} $ 。なお、諸外国では、90年以降GDPの伸び以上に法人課税収入が伸びているため、GDP比が高まっている国が多い。この背景として、1）表面税率を低下させているものの課税ベースを広げていること（特例措置の廃止など）、2）企業収益が増加していること、3）法人税率の低下により対内直接投資が増えていること、4）個人所得税率と比較した法人税率が低下したことで自营業者の所得が個人所得税から法人所得税に移し替えられていること、5）収益が高い産業（金融など）が伸びていること、などが挙げられている $ ^{46} $ 。

このように、国際的にみると、個人所得課税のGDP比は総じて低下、法人所得のGDP比は小幅上昇ないし低下しており、両者を合わせるとやはり低下傾向にある。こうした状況の背景には、景気変動による循環的要因に加え、グローバル化の進展等により労働力や資本の流動性が高まっている中で、国や自治体が企業や人材を引き付けるためには、そのインセンティブである所得に負担を求めることがこれまで以上に難しくなっていること $ ^{47} $ 、また、より厳しい法人税率の引き下げ競争（“race to the bottom”）に直面していること $ ^{48} $ などが指摘されている。

## ●分配面からみた GDP の構成の変化が税収の構造に影響

第1節でみたように、高齢化の進展いかんによって分配面からみたGDPの構成は変化する。その結果、税収構造にも影響が及びうる。例えば、イタリアでは一時期我が国以上に高齢化率の高まりがみられたことを述べたが、その際、雇用者報酬のウェイト低下に加え、消費の増加などにより $ ^{49} $ 、間接税（生産・輸入品に課される税）の比率が高まった。一方、高齢化の進行が比較的遅いアメリカでは、雇用者報酬のウェイト低下はみられず、個人所得税の落ち込みも少なかった。

我が国では、現状の賃金カーブなどを前提とすれば、当面は高齢化に伴う人口動態の影響により、雇用者報酬のウェイト低下が見込まれる。したがって、個人所得課税において、勤労所得からの税収のウェイトが低下することになる。より長期的な傾向については、先験的に確定することはできないが $ ^{50} $ 、技術進歩やグローバル化の進展の中では労働分配率が低下する可能
性も考えられる。加えて、個人所得課税では、各種控除制度や超過累進税率により、一人当たりの平均賃金が低下すれば、一層税収を押下げる要因となる。また、公的年金受給者が増えることが見込まれるが、個人所得課税では公的年金等に係る控除が大きいため、この面からも税収が上がりにくい状況となる。

一方、高齢者が比較的多く保有するとみられる金融・実物資産が生み出す財産所得からの増収が期待される。ただし、金融資産からの所得はオープンな国際資本移動を前提にすれば、労働力以上に「逃げ足が速い」ため、諸外国との税率引下げ競争に陥りやすい。このため、勤労所得からの税収が低下した場合、それを十分に補填するだけの税収を金融所得に求めることは容易ではないと考えられる。

## 現在の雇用者報酬を維持するためには就業率の大幅な上昇が必要

そこで、例として個人所得課税の動向をみる上で重要な雇用者報酬の今後の動向を試算すると、長期的には雇用者報酬の水準が低下せざるを得ない場合があることが分かる（第3－3－4図）。ここでは、現在の賃金カーブを前提とし、年齢構成のみで将来の2025年にどれだけ変化するかを考えている。その際、生産年齢人口（15～59歳）の就業率が現在と同程度（72%）であると仮定した場合は、雇用者報酬は、生産年齢人口が2005年時点を1とした場合、0.89へと11%低下する。すなわち、2005年時点の雇用者報酬の額を維持するためには、当該就業率が83％と11%上昇することが必要になる。2007年時点での男性の生産年齢人口（15～59歳）の就業率は82.9％、女性が61.6％である。したがって、雇用者報酬の水準を維持するためには、女性の生産年齢人口の就業率が現在の男性並みになればよい $ ^{51} $ 。このように、今後、現在の就業率を前提とすれば、人口減少に伴う労働力人口の低下によって雇用者報酬は1割以上も低下することが見込まれるが、女性の就業率の向上と賃金水準の改善などによって、ある程度雇用者報酬の低下を補うことが可能であることから、今後の雇用政策上の取組の重要性がうかがえる。また、その結果、税収の低下を防ぐ可能性も考えられる。

なお、特に個人所得税については、これまで、納税者の担税力に配慮し、一定額を所得から差し引く所得控除による対応が基本とされてきた。ただし、近年においては、財政的支援の集中化や所得税の所得再分配機能の強化等の観点から、所得控除を改組して税額控除を導入してはどうかとの考え方も現れている $ ^{52} $ 。また、給付と組み合わされた税額控除制度を利用している国もあり、アメリカにおいては、勤労税額控除（EITC）と呼ばれる低所得者層への所得支援制度が導入されている $ ^{53} $ 。もっとも、その雇用増加への効果については様々な見方がある。その運営に当たり、過誤支給・不正受給が大量に生じていること、生活保護などの社会保障制
## 第3－3－4図 現在の賃金カーブを前提にした場合の人口動態要因による雇用者報酬の変化(試算)

2007年の就業率と賃金水準が一定の場合、2005年の雇用者報酬を1とすると、2025年には0.89と約11％の減少2025年において2005年と同水準の雇用者報酬を得るためには、生産年齢人口の就業率が83％となる必要

度との整合性をとる必要があることなど、いくつかの課題も指摘されている。仮に我が国において、こうした仕組みの導入について検討する場合には、その政策目的、既存施策との関係、その財源、適正な支給方策の確保といった論点について、議論を深める必要がある。こうしたことも参考にしつつ、今後も積極的な就業支援策によって、労働力率をより一層高めることを通じ、より多くの人々がスキルを身に付ける機会を増やすことができれば、我が国全体としても、より質の高い労働者を増やすことができる。それによって、雇用者報酬の増加も期待される。

## ●課税所得のカバレッジをめぐるさまざまな課題

これまで個人所得課税については、その捕捉の難しさがいわれてきた。所得捕捉率については、所得の統計に関する概念などの違いにより様々な議論があるが、傾向として改善しているとはいえ、引き続き給与所得、自营業所得、農業所得ごとに捕捉率の違いがあることが指摘されている $ ^{54} $ 。今後、高齢化や雇用形態の多様化により、様々な就業形態が見込まれる中で、引き続き業種を問わず所得捕捉率を高めていくことが課題である。
また、退職者の国外移住によってもたらされる歳入面での影響も考えられる。一部の国々は、不動産の購入や借入、雇用の創出などの形で現地経済の活性化の観点から、積極的に退職者の誘致を進めている $ ^{55} $ 。そうした中で、東南アジアなども滞在先としての実績を上げてきており $ ^{56} $ 、地理的に近い我が国からの移住が今後増えていく可能性が考えられる。国外移住を選択できる退職者は比較的裕福な層だと考えられるため、そのような納税者が国外に流出することにより、我が国の歳入に対してマイナスの影響が生ずるおそれがある。

さらに、社会福祉法人をはじめ公益性のある一部の法人には、収益事業から生じた所得について法人税の軽減措置が適用されている。普通法人と比べると、公益法人等の数は1.4％強であるが、税収という観点からは0.4％程度である（第3－3－5図）。税額は一法人あたりでは普通法人の30％程度である。これは、税率が低いことのほかに、事業規模が相対的に小さく、課税所得が小さいことも原因であると考えられる。

これらの法人は「民間が担う公益活動」として我が国において積極的に位置づけられ、活動を促進することとされている $ ^{57} $ 。ただし、こうした法人においては、上でみたように軽減措置などにより一法人あたりの納税額が抑えられる傾向があり、それを利用して租税を回避しようとするケースが存在する。このため、今後高齢化が進展し公益法人等による活動がより拡大していく中においても、軽減措置が不適切な法人や事業に適用されて税収に影響を与えることのないよう、制度を運用していくことが必要である。

第3－3－5図 法人の形態ごとで異なる租税負担率（2006年）

公益法人等からの税額は、一法人当たりでは普通法人の30％程度

法人税額	法人数	一法人当たり法人税収
公益法人等	556億円	40,992	135.7万円
普通法人	12兆6,306億円	2,853,438	442.6万円
## 消費課稅

次が、消費課税である。消費課税には、タックスベースの広い「一般消費税」と、特定品目に課される「個別消費税」に大別される。日本の消費税は「一般消費税」に含まれる。

## ●主要国では総じて「一般消費税」がGDP比で増加

消費課税による税収の対GDP比は、特に欧州諸国では、付加価値税（VAT：Value Added Tax）に代表される「一般消費税」の伸びが総じて高くなっていることから、おおむね上昇している。90年から2005年の間で、消費税全体のGDP比が伸びているのは、主要な国では、税率引上げが行われた日本に加え、ドイツ、イタリア、スペイン、スウェーデンであるが $ ^{58} $ 、「一般消費税」に限ってみると、その4か国に加えて英国、韓国でもGDP比は上昇している（第3－3－6図）。

「一般消費税」の税率は、OECDで「一般消費税」を導入している国の中で日本の5％が最も低く、デンマーク、ハンガリー、スウェーデンが25％で最も高いとされている。その結果、我が国の消費税収の税・社会保障負担に占める割合は、アメリカに次いで低いものとなっており、その分、個人や法人に対する所得課税が税収全体の中で相対的に大きな割合を占めている $ ^{59} $ 。第3－3－6図で示した国々も含めた、より全体的な諸外国の傾向としても、消費課税のう

第3－3－6図 各国の消費課税

（備考）1．OECD（2007）“Revenue Statistics”により作成。

2．消費税には、財・サービスに課される物品税、VAT（付加価値税）、売上税、たばこ税、酒税、ガソリン税などの特定品目に課される税が含まれる。環境負荷抑制のための税（いわゆる環境税）も含まれる場合がある（スペイン）。
第3－3－7図「一般消費税」のGDP比の変化

（備考）1．OECD（2007）“Revenue Statistics”により作成。

２．９０年のGDP比と２００５年のGDP比との差をプロットした。

３．９０年時点で社会主義国であった旧東欧諸国は除いている。

ち「個別消費税」から「一般消費税」への流れがうかがえる $ ^{60} $ 。90年から2005年にかけて、OECD諸国で「一般消費税」がGDPの伸びと比べてどれだけ伸びたかの相対的な変化をみると、消費税全体及び「一般消費税」ともにGDP比が上昇しているが、「一般消費税」は消費税全体より伸びが高いことから、「個別消費税」に比べてGDP比が高まっていることが分かる（第3－3－7図）。ここで、45度線の右下にあるドイツでは、2007年にVATが16％から19％に引き上げられており、最近はそのシェアが高まっていると見込まれる。

なお、一部の国では、ガソリン、石炭、天然ガス等に課税し、その消費に伴う二酸化炭素の排出を抑制すること等を目的とした環境税、炭素税の導入など新しい動きもみられる。OECDの分類では、エネルギー製品や自動車などの輸送機械、天然資源などに課される税は「個別消費税」に含まれる $ ^{61} $ 。こうした個別税である環境関連税制は、OECD全体で、90年代半ばから2005年までに、GDP比で1.7%程度（加重平均ベース）、総税収比で6%程度（同）とされ、近年これらの税制を導入する動きに広がりはみられるものの、GDP比などについては、大き
く変化していない。

## ●一部欧州諸国における付加価値税（VAT）をめぐる最近の動き

近年、海外において「一般消費税」をめぐる様々な制度改正が実施、検討されている $ ^{62} $ 。その背景としては、各国様々な事情が指摘されているが、国際競争力への配慮や税の簡素化の必要性といったことが挙げられる。政府税制調査会が2007年に行った海外調査によれば、ドイツにおけるVAT率引上げの背景として、財政赤字のGDP比がマーストリヒト条約の基準である3％を超過する状況が続いていた中で、1）VATの税率が他のEU諸国に比べて低かった点（EU加盟国平均は約19%）、2）輸出品免税でありドイツ製品の国際競争力に影響を及ぼさない点、3）薄く広く負担を求め特定のグループに負担を負わせる税より理解が得られやすい点が挙げられている $ ^{63} $ 。同時に、企業と雇用者が負担する失業保険料を6.5％から4.2％に引き下げることによって、就業インセンティブを高めようとしている。

また、同海外調査によれば、フランスでは、社会保障会計の支出が歳入を上回り、高齢化に伴って医療費の上昇もある中で、既に高い水準にある一般社会税の引上げが難しく、社会保障目的でのVAT引上げが検討されていた $ ^{64} $ 。その際、VATのメリットとして、輸入商品に課税されるために人件費の安い国との競争において不利にならないという点も挙げられていた。また、社会保险料の引き下げをあわせて行い、企業負担を軽減することで失業率の低下が期待され、それによって社会保障財源が確保されるとした。ただし、フランスのVATの税率は19.6％と既にEUの平均を上回っており、引き上げる余地が残っていないことも指摘された。

さらに、スイスでは、これまでVAT制度の複雑さが指摘されてきた $ ^{65} $ 。スイスのVATは、標準税率（7.6%）、生活必需品に適用される軽減税率（2.4%）、宿泊サービスに適用される特別税率（3.6%）の3つの税率が設けられているほか、多くの品目が非課税となっている。こうした制度の下で、各税率や非課税の対象区分が困難であることから、税務上のコストとなっている。これらを背景に、以前からVATの簡素化が検討されてきたが、今般、税率を6.1％の統一税率とし非課税品目の多くを廃止する改革について、検討が行われることとなっている。

## ● 「一般消費税」は個人所得課税の減少を補う形で存在感が高まる

「一般消費税」は、特に個人所得課税が減少する中で、その存在を高めてきた。「広義の税収」全体（税・社会保障負担の合計）のシェアでみた場合、多くの国では、個人所得課税は低下し
ているものの、そうした国では「一般消費税」のシェアはむしろ高まっていることが分かる（第3－3－8図）。このように、「一般消費税」は、特に個人所得課税の税収のシェアの減少を補う形で存在感を高めている傾向がうかがえる。一方で、高齢化の進展に伴う社会保障負担と「一般消費税」とでは、そうした関係ははっきり表れなかった。

「一般消費税」が個人所得課税の税収を代替する傾向の背景としては、高齢化に伴って貯蓄率がすう勢的に低下していくことが見込まれる中で、貯蓄にマイナスの影響を与えないような税制が求められていることが考えられる。すなわち、一国の投資が国内の貯蓄の影響を受ける状況では、高齢社会での経済成長を継続させるための資本形成が重要であり、国内の貯蓄を促進させる制度設計がそれぞれの国で求められている。また、高齢化に伴う労働力不足が懸念される中で、個人所得に課税することによって労働インセンティブを抑制することが難しいという背景もある。なお、社会保障負担については、給付とある程度リンクし、高齢化に伴って自動的に高まっていかざるを得ない国があることが考えられ、「一般消費税」のシェアの高まりとは関係が乏しいため、両者の関係が明示的になっていないことも考えられる。

## ● 「一般消費税」の逆進性の問題へは、税・社会保障政策を含めた総合的なアプローチが求められる

ただし、「一般消費税」は、垂直的公平性の観点から問題があるとされる場合がある。すなわち、所得が多いほど消費に回す平均的な割合（平均消費性向）が低下することから、所得に対する負担割合が高額所得者ほど低くなるという傾向に着目し、「一般消費税」は、逆進的であ

## 第3－3－8図「一般消費税」のシェアの伸びに伴う変化

「一般消費税」のシェアの伸びが高い国では個人所得税のシェア伸びが低い場合が多い一方で、社会保障負担のシェアでははっきりとした傾向がみられない

各国の税収に占める「一般消費税」のシェアの伸び（90年→2005年）

（備考）1．OECD（2007）“Revenue Statistics”により作成。

２．９０年時点で社会主義国であった旧東欧諸国は除いている。
るという批判である。この点について、「一般消費税」は奢侈的な財・サービスと生活必需的な財・サービスとに同じような税率を課すことに原因を求める指摘もあり、一部の生活必需品に対する消費税を軽減する仕組みが諸外国でとられていることも事実である（第3－3－9図及び付表3－6）。特に高齢者の中には、限られた年金の中で消費を行わざるを得ず、生活必需品に対する支出割合が極めて高い者も少なくないとみられる。したがって、高齢化に伴って消費課税への依存度が高まる場合、この点が重要な検討課題となる可能性がある。なお、消費税の軽減税率を設けている諸外国では、消費税の税率がおおむね15％以上であり我が国とは消費税をめぐる状況が異なる点にも留意する必要がある。

こうした軽減税率の仕組みについては、1）絶対額でみれば高所得者層の方が生活必需品をより多く購入することから、結局は、高所得者層がより恩恵を受けやすいものとなる、2）財・サービスごとに異なる税率を設けることで、徴税コスト及び流通業者の取引コストを増加させる、3）税に関する法体系の仕組みが複雑化して納税者にとって分かりにくいものになる、

第3－3－9図 各国の「一般消費税」における軽減税率の採用状況

食料品には標準税率が課せられる国もあれば軽減税率が適用される国もある

（備考）1．財務省資料により作成。2008年1月現在。

2．日本の消費税率5％のうち1％相当は地方消費税（地方税）である。

3．カナダにおいては、連邦の財貨・サービス税（付加価値税）の他に、ほとんどの州で小売売上税等が課される。（例：オンタリオ州8%）

4．アメリカは、州、郡、市により小売売上税が課されている。(例：ニューヨーク市8.375%)

5．軽減税率が適用される食料品の範囲は各国ごとに異なり、食料品によっては標準税率が適用される場合がある。また、未加工農産物など一部の食料品について上記以外の取り扱いとなる場合がある。

6．各国において軽減税率が採用される他の品目については、付表3－6を参照。
4）事業者に財・サービスの分類を恣意的に変えて軽減税率の対象にしようとするインセンティブが働き、課税対象が歪められ、公平性が損なわれるおそれがある、といった問題点が指摘されている $ ^{66} $ 。また、5）軽減税率の対象となる財・サービスを一度認めてしまえば、それが既得権益となり、対象が拡大するだけとなる「不可逆性」の問題も考えられる。このため、高齢社会におけるあるべき所得再分配政策を考える上では、消費課税における軽減税率の仕組みだけでなく、他の税や社会保险料を含む負担全体を考慮する必要がある。社会保障の受益は低所得者で大きく、社会保障の安全的な財源を確保することは、再分配政策上も大きな意義を有することを踏まえ、受益と負担を通じた総合的なアプローチが求められる。

## ●消費税の目的税化は、全体として賛成の割合が高いが、年齢によって異なる結果

我が国では、高齢化に伴う社会保障負担の増加が見込まれる中で、消費税を目的税化し、社会保障への使途を明確化にすることによって、年金などの将来不安を和らげることができるのではないかといった議論が行われている $ ^{67} $ 。これについて、内閣府のアンケートの結果をみながら考えてみよう。

まず、「消費税を社会保障の主要な財源として位置付ける目的税とすることについて、あなたはどのようにお考えでしょうか」という質問について、全体として6割強が「賛成」又は「どちらかというと賛成」、3割弱が「反対」又は「どちらかというと反対」という回答であり、賛成の方が多い結果となった（第3－3－10図(1)）。さらに、どのような層が賛成、反対かを調べると、年齢階層によって大きく異なっており、年齢が上がるほど目的税化の賛成度合いが高まることが分かった（第3－3－10図(2)）。

所得課税や社会保障負担と比べると、消費税は勤労世代に負担を集中させずに、高齢者に対しても広く負担を求める税である。それにもかかわらず、高齢となるにしたがい消費税の目的税化を支持する結果となっている点は興味深い。これは、たとえそれが消費税であっても、目的税化によって社会保障の給付が確保されることの方が高齢者にとって望ましいとされるからだ、という解釈が可能である。反対に、若年層では社会保障の受給は遠い将来となるため切迫感に乏しいとみられる。

消費税の目的税化について議論する際には、こうした世代間の認識の違いや今後の年齢構成の変化についても留意して行われることが期待される。
## 第3－3－10図 消費税の目的税化に対する賛否

「消費税を社会保障の主要な財源として位置づける目的税とすること」について、賛成が過半数を占め、特に年齢が上がるほど賛成する割合は高まる

（1）消費税の目的税化についての賛否

(2) 年齢による消費税の目的税化に対する賛否の違い

（備考）１．内閣府（2008）「家計の生活と行動に関する調査」により作成。

2．上記サンプル数は4,400。実施時期は2008年2～3月。詳細は付注2－4参照。

## 第 4 節 高齢化・人口減少と地方財政

日本全体として人口が減少する中で、特に地方での減少が目立っている。2005年とその10年前の95年を比較すると、人口が増加した都道府県は、主として首都圏近郊の都県や愛知県、大阪の周辺の府県であり、東北では宮城県、九州では福岡県のみであった。すなわち、人口減少は全ての地域で等しく生じているわけではなく、人口が流入する自治体とそうでない自治体が併存する形になっている。また、高齢化率についても、北海道や東北各県をはじめ、一部の首都圏や近畿、中国や九州の各地方で相対的に大きな高まりがみられる $ ^{68} $ 。これまで公共事業に依存してきた地域にとっては、その削減が地域経済に大きな影響を与えているとされ、こう
東京電力株式会社福島第一、第二原子力

発電所事故による原子力損害の範囲の

判定等に関する中間指針第四次追補（避

難指示の長期化等に係る損害について）

平成25年12月26日

原子力損害賠償紛争審查会
## 第 1 はじめに

## 1 现状

原子力損害賠償紛争審査会（以下「本審査会」という。）は、平成23年8月5日に決定・公表した「東京電力株式会社福島第一、第二原子力発電所事故による原子力損害の範囲の判定等に関する中間指針」（以下「中間指針」という。）において、政府による避難等の指示等に係る損害の範囲に関する考え方を示した。また、政府（原子力災害対策本部）が、平成23年9月30日に緊急時避難準備区域を解除し、同年12月26日には「ステップ2の完了を受けた警戒区域及び避難指示区域の見直しに関する基本的考え方及び今後の検討課題について」を新たに決定し従来の避難指示区域を見直すとしたこと等を踏まえ、「東京電力株式会社福島第一、第二原子力発電所事故による原子力損害の範囲の判定等に関する中間指針第二次追補（政府による避難区域等の見直し等に係る損害について）」（以下「第二次追補」という。）を平成24年3月16日に決定・公表した。

その後、平成25年8月には、すべての避難指示対象市町村において、避難指示区域の見直しが完了した。新たな3つの避難指示区域のうち、居住制限区域及び避難指示解除準備区域については、区域内への自由な立入りが可能となったほか、復旧・復興・帰還に向け、除染実施計画やインフラ復旧工程表に基づき除染やインフラ復旧等が進められるとともに、企業の営業活動も一部再開されている。また、除染やインフラ復旧等が進捗した一部の区域においては、住民の帰還に向けた準備のために特例宿泊も実施されており、避難指示の解除に向けた検討が始まっている。

一方、帰還困難区域については、将来にわたって居住を制限することが原則とされており、区域内の立入りは制限され、本格的な除染やインフラ復旧等は実施されておらず、現段階
では避難指示解除までの見通しすら立たない状況であり、避難指示が長期化することが想定される。このように長期間の避難を余儀なくされる住民に対しては、住居確保のための原発避難者向け災害公営住宅の整備や町外コミュニティの整備が進められている。また、帰還困難区域の住民へのアンケート調査によると、帰還までの間、区域外の持ち家で居住することを希望している住民も多い。

以上のような状況の中、避難を余儀なくされている住民は、具体的な生活再建を図ろうとしているが、特に築年数の経過した住宅に居住していた住民においては、第二次追補で示した財物としての住宅の賠償金額が低額となり、帰還の際の修繕・建替えや長期間の避難等のための他所での住宅の取得ができないという問題が生じている。また、長期間の避難等のために他所へ移住する場合には、従前よりも相対的に地価単価の高い地域に移住せざるを得ない場合があることから、移住先の土地を取得できないという問題も生じている。

さらに、本格的な除染やインフラ復旧等が行われず避難指示の解除の見通しが立たない状況で事故後6年後を大きく超える長期避難が見込まれる帰還困難区域等の住民からは、将来の生活に見通しをつけるため、避難指示解除の見通しがつかず避難が長期化する場合の精神的損害等に係る賠償の考え方を示すことが求められている。

## 2 基本的考え方

上記で述べた避難指示区域の状況を踏まえ、この度の中間指針第四次追補（以下「本指針」という。）においては、避難指示区域において避難指示解除後に避難費用及び精神的損害が賠償の対象となる相当期間の具体的な期間、新たな住居の確保のために要する費用のうち賠償の対象となる範囲及び避難指示が長期化した場合に賠償の対象となる範囲について、これまで示してきた指針に加え、現時点で可能な範囲で損害
の範囲等を示すこととし、今後の迅速、公平かつ適正な賠償の実施による被害者救済に資するものとする。

なお、本審査会の指針において示されなかったものが直ちに賠償の対象とならないというものではなく、個別具体的な事情に応じて相当因果関係のある損害と認められるものは、指針で示されていないものも賠償の対象となる。また、本指針で示す損害額の算定方法が他の合理的な算定方法の採用を排除するものではない。東京電力株式会社には、被害者からの賠償請求を真摯に受け止め、本審査会の指針で賠償の対象と明記されていない損害についても個別の事例又は類型毎に指針の趣旨を踏まえ、かつ、当該損害の内容に応じて、その全部又は一定の範囲を賠償の対象とする等、合理的かつ柔軟な対応と同時に被害者の心情にも配慮した誠実な対応が求められる。

さらに、東京電力株式会社福島第一原子力発電所及び福島第二原子力発電所における事故（以下「本件事故」という。）による被害は極めて広範かつ多様であり、被害者一人一人の損害が賠償されたとしても、被災地における生活環境、産業・雇用等の復旧・復興がなければ、被害者の生活再建を図ることは困難である。このため、本審査会としても、東京電力株式会社の誠実な対応による迅速、公平かつ適正な賠償の実施に加え、被害者が帰還した地域や移住先における生活や事業の再建に向け、就業機会の増加や就労支援、農林漁業を含む事業の再開や転業等のための支援、被災地における医療、福祉サービス等の充実など、政府等による復興施策等が着実に実施されることを求める。
## 第2 政府による避難指示等に係る損害について

## 1 避難費用及び精神的損害

中間指針第3の「損害項目」の2の避難費用及び6の精神的損害は、中間指針及び第二次追補で示したもののほか、次のとおりとする。

(指针)

Ⅰ）避難指示区域の第3期において賠償すべき精神的損害の具体的な損害額については、避難者の住居があった地域に応じて、以下のとおりとする。

① 帰還困難区域又は大熊町若しくは双葉町の居住制限区域若しくは避難指示解除準備区域については、第二次追補で帰還困難区域について示した一人600万円に一人1,000万円を加算し、右600万円を月額に換算した場合の将来分(平成26年3月以降)の合計額(ただし、通常の範囲の生活費の増加費用を除く。)を控除した金額を目安とする。具体的には、第3期の始期が平成24年6月の場合は、加算額から将来分を控除した後の額は700万円とする。

② ①以外の地域については、引き続き一人月額１０万円を目安とする。

Ⅱ）後記２のⅠ）及びⅡ）で示す住居確保に係る損害の賠償を受ける者の避難費用（生活費増加費用及び宿泊費等）が賠償の対象となる期間は、特段の事情がない限り、住居確保に係る損害の賠償を受けることが可能になった後、他所で住居を取得又は賃借し、転居する時期までとする。ただし、合理的な時期までに他所で住居を取得又は賃借し、転居しない者については、合理的な時期までとする。

Ⅲ）中間指針において避難費用及び精神的損害が特段の事情がある場合を除き賠償の対象とはならないとしている「避難指示等の解除等から相当期間経過後」の「相当期間」は、
避難指示区域については、1年間を当面の目安とし、個別の事情も踏まえ柔軟に判断するものとする。

(備考)

1）Ⅰ）について、帰還困難区域は、避難区域見直し時、将来にわたって居住を制限することを原則とし、依然として住民等の立入りが制限されており、かつ、本格的な除染や住民帰還のためのインフラ復旧等を実施する計画すら策定されていない。このため、現在においても避難指示解除及び帰還の見通しすら立たず、避難指示が事故後6年後を大きく超えて長期化することが見込まれる。また、大熊町及び双葉町は、町の大半（人口の96%）が帰還困難区域であって、人口、主要インフラ及び生活関連サービスの拠点が帰還困難区域に集中しており、居住制限区域又は避難指示解除準備区域であっても、帰還困難区域の地域の避難指示が解除されない限り住民の帰還は困難であるため、帰還困難区域と同様に避難指示解除及び帰還の見通しすら立っていないと認められる。

これらの地域に居住していた住民の精神的損害の内容は、理論的には最終的に帰還が可能となるか否かによって異なると考えられるが、①長期間の避難の後、最終的に帰還が可能か否か、また、帰還可能な場合でもいつその見通しが立つかを判断することが困難であること、②現在も自由に立入りができず、また、除染計画やインフラ復旧計画等がなく帰還の見通しが立たない状況においては、仮に長期間経過後に帰還が可能となったとしても、帰還が不能なために移住を余儀なくされたとして扱うことも合理的と考えられること、③これらの被害者が早期に生活再建を図るためには、見通しのつかない避難指示解除の時期に依存しない賠償が必要と考えられること等から、最終的に帰還するか否かを問わず、「長年住み慣れた住居及び地域が見通しのつ
かない長期間にわたって帰還不能となり、そこでの生活の断念を余儀なくされた精神的苦痛等」を一括して賠償することとした。

2）Ⅰ）①の対象地域については、本指針決定後、被害者の東京電力株式会社に対するⅠ）①に基づく損害賠償請求が可能になると見込まれる、平成26年3月時点における状況を踏まえて判断することとし、仮に、それまでの間に区域が見直されたり、帰還困難区域であっても除染計画やインフラ復旧計画等が整い帰還の見通しが明らかになったりするなど、上記1）で述べた状況に変更があった場合には、その変更された状況に応じて判断するものとする。なお、大熊町又は双葉町に隣接し、帰還困難区域の境界が人口密度の比較的高い町内の地域を横切っている富岡町及び浪江町においては、帰還困難区域に隣接する高線量地域（区域見直し時、年間積算線量が50ミリシーベルト超とされた地域）の取扱いについて、警戒区域解除後の区域見直しの経緯、除染等による線量低減の見通し等個別の事情を踏まえ、柔軟に判断することが考えられる。

3）Ⅰ）①の加算額の算定に当たっては、過去の裁判例及び死亡慰謝料の基準等も参考にした上で、避難指示が事故後10年を超えた場合の避難に伴う精神的損害額（生活費増加費用は含まない。）の合計額を十分に上回る金額とした。また、第二次追補において、長期にわたって帰還できないことによる損害額を5年分の避難に伴う慰謝料として一律に算定していることから、このうち、平成26年3月以降に相当する部分は、「長年住み慣れた住居及び地域が見通しのつかない長期間にわたって帰還不能となり、そこでの生活の断念を余儀なくされた精神的苦痛等」に包含されると考えられるため、その分を加算額から控除することとした。なお、本金額は、被害者の被災地での居住年数等を問わずⅠ）①の対象者全員に一律に支払う損害額を目安として示
すものであり、個別具体的な事情によりこれを上回る金額が認められ得る。

4）Ⅰ）②の対象者について、精神的損害の具体的な損害額の合計額は、避難指示解除までの期間が長期化した場合には、賠償の対象となる期間に応じて増加するが、その場合、最大でもⅠ）①の対象者の損害額の合計額までを概ねの目安とし、仮に合計額が当該目安に達する蓋然性が高まった場合には、後記2のⅠ）で示す住居確保に係る損害の賠償を受けることが考えられる。

5）Ⅱ）について、「合理的な時期」とは、例えば、Ⅰ）①の対象者については、原発避難者向け災害公営住宅の整備が進捗し、希望者が当該住宅に転居することが可能になると想定される事故後6年後までを目安とすることが考えられる。

6）Ⅲ）について、既に除染やインフラ復旧等が進捗し、避難指示解除が検討されている区域の現状を踏まえ、①避難生活が長期にわたり、帰還するには相応の準備期間が必要であること、②例えば学校の新学期など生活の節目となる時期に帰還することが合理的であること、③避難指示の解除は、平成23年12月の原子力災害対策本部決定に基づき、日常生活に必須なインフラや生活関連サービスが概ね復旧した段階において、子供の生活環境を中心とする除染作業の十分な進捗を考慮して、県、市町村及び住民と十分な協議を行うこととなっていること、④こうした住民との協議により、住民としても解除時期を予想して避難指示解除前からある程度の帰還のための準備を行うことが可能であること等を考慮した上で、当面の目安を1年間とした。ただし、この「1年間」という期間は、避難指示解除が検討されている区域の現状を踏まえて当面の目安として示すものであり、今後、避難指示解除の状況が異なるなど、状況に変更が生じた場合は、実際の状況を勘案して柔軟に判
断していくことが適当である。また、相当期間経過後の「特段の事情がある場合」については、第二次追補で示したもののほか、帰還に際して従前の住居の修繕等を要する者に関しては業者の選定や修繕等の工事に実際に要する期間、工事等のサービスの需給状況等を考慮する等、個別具体的な事情に応じて柔軟に判断することが適当である。その際、避難費用については、個別の事情に応じたより柔軟な対応を行うことが適当である。

7）Ⅲ）について、精神的損害については、第二次追補で示したとおり、多数の避難者に対して速やかかつ公平に賠償するため、避難指示の解除後相当期間経過前に帰還した場合であっても、原則として、個々の避難者が実際にどの時点で帰還したかを問わず、当該相当期間経過の時点を一律の終期として損害額を算定することが合理的である。

8）Ⅲ）について、営業損害及び就労不能損害の終期は、中間指針及び第二次追補で示したとおり、避難指示の解除、同解除後相当期間の経過、避難指示の対象区域への帰還等によって到来するものではなく、その判断に当たっては、基本的には被害者が従来と同等の営業活動を営むことが可能となった日を終期とすることが合理的であり、避難指示解除後の帰還により損害が継続又は発生した場合には、それらの損害も賠償の対象となると考えられる。

## 2 住居確保に係る損害

(指針)

Ⅰ）前記１のⅠ）①の賠償の対象者で従前の住居が持ち家であった者が、移住又は長期避難（以下「移住等」という。）のために負担した以下の費用は賠償すべき損害と認められる。

① 住宅（建物で居住部分に限る。）取得のために実際に発
生した費用（ただし、③に掲げる費用を除く。以下同じ。）と本件事故時に所有し居住していた住宅の事故前価値（第二次追補第2の4の財物価値をいう。以下同じ。）との差額であって、事故前価値と当該住宅の新築時点相当の価値との差額の75%を超えない額

② 宅地（居住部分に限る。以下同じ。）取得のために実際に発生した費用（ただし、③に掲げる費用を除く。）と事故時に所有していた宅地の事故前価値（第二次追補第2の4の財物価値をいう。以下同じ。）との差額。ただし、所有していた宅地面積が400 m²以上の場合には当該宅地の400 m²相当分の価値を所有していた宅地の事故前価値とし、取得した宅地面積が福島県都市部の平均宅地面積以上である場合には福島県都市部の平均宅地面積（ただし、所有していた宅地面積がこれより小さい場合は所有していた宅地面積）を取得した宅地面積とし、取得した宅地価格が高額な場合には福島県都市部の平均宅地面積（ただし、所有していた宅地面積がこれより小さい場合は所有していた宅地面積）に福島県都市部の平均宅地単価を乗じた額を取得した宅地価格として算定する。

③ ①及び②に伴う登記費用、消費税等の諸費用

Ⅱ）前記1のⅠ）①の賠償の対象者以外で避難指示区域内の従前の住居が持ち家であった者で、移住等をすることが合理的であると認められる者が、移住等のために負担したⅠ）①及びⅠ）③の費用並びにⅠ）②の金額の75％に相当する費用は、賠償すべき損害と認められる。

Ⅲ）Ⅰ）又はⅡ）以外で従前の住居が持ち家だった者が、避難指示が解除された後に帰還するために負担した以下の費用は賠償すべき損害と認められる。

① 事故前に居住していた住宅の必要かつ合理的な修繕又は建替え（以下「修繕等」という。）のために実際に発生した費用（ただし、③に掲げる費用を除く。）と当該住宅
の事故前価値との差額であって、事故前価値と当該住宅の新築時点相当の価値との差額の75%を超えない額

② 必要かつ合理的な建替えのために要した当該住居の解体費用

③ ①及び②に伴う登記費用、消費税等の諸費用

Ⅳ）従前の住居が避難指示区域内の借家であった者が、移住等又は帰還のために負担した以下の費用は賠償すべき損害と認められる。

① 新たに借家に入居するために負担した礼金等の一時金

② 新たな借家と従前の借家との家賃の差額の8年分

V）I）ないしⅣ）の賠償の対象となる費用の発生の蓋然性が高いと客観的に認められる場合には、これらの費用を事前に概算で請求することができるものとする。

(備考)

1）Ⅰ）について、前記1のⅠ）①の精神的損害が賠償の対象となる地域は、避難指示解除時期の見通しすら立たない状況であり、本件事故時に当該地域に居住していた避難者は、移住等を行うことが必要と認められる。

2）Ⅱ）について、「移住等をすることが合理的と認められる場合」とは、例えば、帰還しても営業再開や就労の見通しが立たないため避難指示の解除前に新しい生活を始めることが合理的と認められる場合、現在受けている医療・介護が中断等されることにより帰還が本人や家族の医療・介護に悪影響を与える場合、避難先における生活環境を変化させることが子供の心身に悪影響を与える場合等が考えられる。

3）Ⅰ）①、Ⅱ）及びⅢ）①について、特に築年数の経過した住宅の事故前価値が減価償却により低い評価とならざるを得ないことを考慮し、公共用地取得の際の補償額（築48年の木造建築物であっても新築時点相当の価値の5割程度
を補償）を上回る水準で賠償されることが適当と考えられる。

4）Ⅰ）②及びⅡ）について、避難者が実際に避難している地域や移住等を希望する地域が、従前の住居がある地域に比して地価単価の高い福島県都市部である場合が多いことから、移住等に当たって、移住等の先の宅地取得費用が所有していた宅地の事故前価値を超える場合が多く生じ得ることを考慮した。所有していた宅地面積の基準は、福島県の平均宅地面積を考慮し400㎡とした。また、「福島県都市部の平均宅地面積」及び「福島県都市部の平均宅地単価」は、福島市、会津若松市、郡山市、いわき市、二本松市及び南相馬市について、専門機関に委託して調査した結果、当面は250㎡及び38,000円/㎡を目安とすることが考えられる。

5）Ⅱ）について、対象となる地域は居住制限区域及び避難指示解除準備区域であり、避難指示の解除等により土地の価値が回復し得ることを考慮した。

6）Ⅲ）について、建替えの必要性を客観的に判断するに当たっては、管理不能に伴う雨漏り、動物の侵入、カビの増殖等の事態を受け、建替えを希望するという避難者の意向にも十分に配慮して柔軟に判断することが求められる。そのため、例えば、木造建築物にあっては、雨漏り、動物の侵入、カビの増殖等により、建物の床面積又は部屋数の過半が著しく汚損していると認められる場合は建替えを認める等の客観的な基準により判断することが妥当であると考えられる。

7）Ⅳ）について、避難者が実際に避難している地域や移住等を希望する地域が、従前の住居がある地域に比して地価単価の高い福島県都市部である場合が多いことから、移住等に当たって、移住等の先の借家の家賃等が事故前に賃借していた借家の家賃等を超える場合が多く生じ得ることを
考慮し、公共用地取得の際の補償を上回る水準で賠償されることが適当と考えられる。差額が賠償の対象となる「新たな借家の家賃」とは、前記1のⅠ）①の賠償の対象者、及び前記1のⅠ）②の賠償の対象者であって移住等をすることが合理的であると認められる者については、本件事故時に居住していた借家の面積等に応じた福島県都市部の平均的な家賃を上回る場合には当該平均的家賃とし、帰還の際に従前の借家への入居が不可能である者については、本件事故時に居住していた借家の面積等に応じた被災地周辺の平均的な家賃を上回る場合には当該平均的家賃とする。

8）V）について、住居確保に係る損害は、原則として、現実に費用が発生しない限りは賠償の対象とはならないが、避難者の早期の生活再建を期するため、東京電力株式会社には、例えば、Ⅰ）又はⅡ）の対象となる者については、移住等の蓋然性が高いと客観的に認められる場合や住宅を取得せず借家に移住等をする場合、Ⅲ）の対象となる者については、従前の住居の修繕等の蓋然性が高いと客観的に認められる場合や帰還が遅れる場合には、移住等の先での住居の取得費用や修繕等の費用が実際に発生していなくても、移住等の先の平均的な土地価格や工事費の見積り額等を参考にして事前に概算で賠償し、事後に調整する等の柔軟かつ合理的な対応が求められる。

9）Ⅰ）及びⅡ）の賠償の対象者が、移住等の後に従前の居住場所に帰還する場合、帰還に必要な事故前に居住していた住宅の修繕、建替え費用等については、特段の事情のない限り、移住等の先の宅地及び住宅の価値等によって清算することが考えられる。

10）被害者が移住等の先を決めるに当たっては、営業や就労に関する条件が大きな判断要素となると考えられ、移住等の場合、移住等の先において営業又は就労を行うことが期待されるほか、移住等を要しない場合であっても、避難
先において営業又は就労の再開に向けた努力が期待されると考えられる。これまで必ずしも将来の生活に見通しをつけることができず、営業又は就労を再開していなかった者も、移住等の先又は避難先において、営業又は就労の再開に向けた努力が期待される。

なお、移住等の先や避難先での営農や営業については、これまでの指針において、逸失利益や財物の賠償に加え、事業に支障が生じたために負担した追加的費用や事業への支障を避けるため又は事業を変更したために生じた追加的費用として、商品や営業資産の廃棄費用、事業拠点の移転費用、営業資産の移動・保管費用等も、必要かつ合理的な範囲で賠償すべき損害と認めている。事業者の多様性等に鑑みれば、これらについて一律の基準を示すことは困難であるため、東京電力株式会社においては、被害者が移住等の先や避難先で営農や営業を再開し生活再建を図るため、農地や事業拠点の移転等を行う場合、当該移転等に要する追加的費用に係る賠償についても、損害の内容に応じた柔軟かつ合理的な対応が求められる。

(以上)
# 良質な介護サービスの確保

第1節 地域包括ケアの推進

## 1 介護保険制度の現状と課題

高齢化の進展に伴う要介護高齢者の増加や、核家族化の進行など要介護者を支えてきた家族をめぐる状況の変化に対応するため、社会全体で高齢者介護を支える仕組みとして、2000（平成12）年4月に介護保険制度は創設された。創設後10年を経過して、介護サービスの利用者は在宅サービスを中心に着実に増加しており、2010（平成22）年には約400万人となっている（図表6-1-1）。また、2010年に厚生労働省が実施した「介護保険制度に関する国民の皆様からのご意見募集」によれば、約60%を超える方から「介護保険を評価している」と回答をいただいており、介護保険制度は高齢期の暮らしを支える社会保障制度の中核として着実に機能しており、少子高齢社会の日本において必要不可欠な制度となっているといえる（図表6-1-2）。

その一方で、サービス利用の大幅な伸びに伴い、介護費用が急速に増大している（2011（平成23）年度総費用8.3兆円）。このまま高齢化が進展し、団塊の世代が75歳以上となる2025（平成37）年には、介護費用は約19兆から24兆円になることが見込まれている。将来にわたって安定的に介護保険を運営するために、給付と負担のバランスについて長期的な視点で議論していく必要がある。

図表6-1-1 サービス受給者数の推移

資料：厚生労働省老健局「介護保険事業状況報告」(各年4月サービス分)

(注) 1．介護予防サービス、地域密着型サービス及び地域密着型介護予防サービスは、2005年の介護保険制度改正に伴って創設された。

2．各サービス受給者の合計とサービス受給者数は端数調整のため一致しない。
## 図表6-1-2 介護保険制度への評価

○約6割が介護保険制度を評価している（大いに評価14%、多少は評価47%）

○一方、評価していない人が約2割（あまり評価していない19%、全く評価していない4%）

介護保険制度への評価

## 2 地域包括ケアの推進

介護保険制度については、2005（平成17）年に大幅な改正を行い、予防重視型システムへの転換、地域を中心とした新たなサービス体系としての地域密着型サービスの導入、地域包括支援センターの創設等、地域包括ケアシステムの確立に向けてその一歩を踏み出した。

しかしながら、現在においても、医療ニーズの高い人や要介護度の重い高齢者については、自宅での生活が難しかったり、介護する家族の負担が重くなったりするなど、介護リスクを地域で支えられていない等の課題が指摘されている。また、介護が必要になった場合に自宅で介護を受けたいと望んでいる人は約半数を上回っている。一方、施設への入所を希望する人も多く、特別養護老人ホームへの入所申込者は在宅で重度の方で約6.7万人となっている。（全集計では約42.1万人。）

このような状況を解決するために、例えば中学校区などの日常生活圏域内において、医療、介護、予防、住まい、生活支援サービスが切れ目なく、有機的かつ一体的に提供される体制の整備、すなわち地域包括ケアシステムを確立することが必要である。

介護保険制度の在り方については、2010（平成22）年5月から社会保障審議会介護保険部会において介護保険制度全般について議論が行われ、2010年11月30日に「介護保険制度の見直しに関する意見」が取りまとめられた。これらの意見を踏まえ、2012（平成24）年度から始まる第5期介護保険事業計画に向けて、地域包括ケアシステムの実現を図るため、第177回通常国会に「介護サービスの基盤強化のための介護保険法等の一部を改正する法律案」を提出し、2011（平成23）年6月15日に成立した。次節においてその内容を述べる。
## 第2節 安心で質の高いサービスの確保

## 1 定期巡回・随時対応サービスの創設等

医療や介護が必要となっても、住み慣れた地域と住まいで必要なサービスを利用しながら、在宅生活の継続を希望する高齢者が多いことが、様々な調査で明らかになっている。しかしながら、現行の在宅サービスについては、夜間・深夜・早朝帯の対応が十分でないことや、医療・看護サービスと介護サービスの連携不足などの課題があり、在宅生活を包括的に支える具体的な在宅サービスの構築が喫緊の課題である。このため、日中・夜間を通じて定期巡回や随時対応を行う訪問サービスの創設を行うこととしている（図表6-2-1）。

図表6-2-1 定期巡回・随時対応サービスの創設（イメージ）

○重度者を始めとした要介護高齢者の在宅生活を支えるため、日中・夜間を通じて、訪問介護と訪問看護が密接に連携しながら、短時間の定期巡回型訪問と随時の対応を行う「定期巡回・随時対応サービス」を創設する。

(注) 1．1つの事業所から訪問介護・訪問看護を一体的に提供する、又は、外部の訪問看護事業所と緊密な連携を図って訪問介護を実施するなど、訪問介護と訪問看護の密接な連携を図りつつ実施する。

2．在宅支援診療所等、地域の医療機関との連携も重要となる。

3．地域密着型サービスとして位置づけ、市町村（保険者）が主体となって、圈域ごとにサービスを整備できるようにする。

また、地域包括ケアを実現するため、市町村が日常生活圈域ごとにニーズ調査を実施し、地域の高齢者が必要とするサービスを的確に把握・分析した上で、介護保険事業計画を策定することとしており、その際、認知症支援策や見守り・配食等の多様な生活支援サービスなどについても地域の実情に応じ記載していくこととする。また、医療サービスや高齢者の住まいに関する計画と調和が保たれたものとし、在宅医療の推進や高齢者に相応しい住まいの計画的な整備に関する事項等について、地域の実情に応じ記載していくこととしている。

## 高齢者の住まいや介護基盤の整備

高齢化が急速に進む中で、高齢の単身者や夫婦のみ世帯が増加しており、介護・医療と連携して、高齢者を支援するサービスを提供する住宅を確保することが極めて重要である。

我が国は欧米各国と比較して、介護保険3施設等の全高齢者に対する割合は同程度であるが、高齢者に配慮された住宅の割合は少なく、整備が立ち後れているのが現状である。このような住まいが足りないために、高齢者が安心して生活できる場としてのニーズが施設、特に特養に集中