Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
力を発揮するためには、高い技術力や幅広い専門知識など、他人とは違うプラスアルファの能力や、それらを持つ人同士を有機的に結びつけるコミュニケーション能力が重要になっていることがわかるが、これはまさに、2000年当時に必要だと考えられた標準化・定型化になじまない業務に対応するための能力でもある。今後、企業はこうした人的能力の形成、発揮に組織的に取り組むことで、多様で個性あふれる人材を採用・育成し、多くの人材を蓄積することとなり、その組織的な利点を活かすことができると考えられる。また、多様な人材が連携し、組織的に働いていくためには、コミュニケーションが大切であり、大企業において、「部門を越えた全社的なコミュニケーション」に対する期待が大きいのも、個性的な人材が活発に働くことができる組織風土を創造していくことが課題となっていることの表れであると考えられる。

## 5 ）雇用情勢にみられる変化

## (大企業で大きかった1990年代の入職抑制)

戦後社会の変化の中で、日本企業の雇用慣行には、人材の採用、配置、育成をできるだけ長期的な視点に立って行おうとする姿勢がみられ、そうした企業の姿勢から新規学卒者の一括採用が定着し、若年時の入職から定年退職までの雇用の安定や企業内人材育成の充実が図られてきた。こうした雇用慣行は1980年代までは高い機能性を評価されてきたが、バブル崩壊以降の長期の経済停滞により、長期安定雇用のもとにある労働者の絞り込みと不安定就業者の増加が生じ、企業の雇用に関する方針にも変化が生じることとなった。

第2－（1）－19図により、事業所規模別に入職と離職の動向をみると、バブル崩壊後の1991年3月からの景気後退過程において離職率は、30～99人規模事業所では、景気後退過程の終わりに向けて、やや上昇する傾向がみられたが、100～499人規模及び500人以上規模においては、ほぼ横ばいであった。これに対し、入職率は、事業所規模が大きいほど低下幅が大きく、特に、500人以上規模において大きな離職超過が生じている。これは、大企業を中心に、解雇などの在職者に対する雇用調整ではなく、新規採用をはじめとする厳しい入職抑制によって雇用調整が行われたことを示している。また、離職超過は、景気後退過程を脱した後も、1990年代を通じて発生しており、こうした厳しい入職抑制の態度が長期にわたり維持されたことがうかがえ、新規学卒者の就職機会は大きく削減されることとなった。

2000年12月からの景気後退過程では、離職率の上昇がみられ、特に、500人以上の大規模事業所での上昇が大きかった。1990年代までは堅持されてきた雇用方針が、2000年代初めに揺らぎがみられたことが、これらの雇用指標の変化にもあらわれている。

## (1990年代以降大きく上昇した完全失業率と非正規雇用比率)

第2－（1）－20図により、年齢階級別完全失業率の推移をみると、1980年代までは、景気循環に伴う変動はあったものの1％から2％台の低い水準で推移していたが、バブル崩壊以降、2000年代初頭にかけて完全失業率は上昇し、1998年、2001年にはそれぞれ4%、5%を上回り、2002年には年平均で過去最高の5.4%を記録した。この完全失業率上昇過程においては、全ての年齢階級で上昇がみられたが、特に、15～24歳層で大きく上昇し、女性よ
第2－（1）－19図 事業所規模別入職率及び離職率の推移

(%)（100～499人規模）

(%)（500人以上规模）

2）シャドー部分は景気後退期。

りも男性で上昇幅が大きかった。その後、景気の回復に伴い、完全失業率は低下したが、若年層は他の年齢階級よりも高い水準であり、若年層の雇用情勢は相対的に厳しかったといえる。また、20歳台前半層の改善に比べ、20歳台後半以降層の改善ポイントは小さく、新規学卒採用時に入職機会を逸すると、その後の就職環境が厳しくなる可能性がある。
第2－（1）－20図 年齢階級別完全失業率の推移

1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10（年）

1970 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10（年）

資料出所 総務省統計局「労働力調査」

（注）1972年までは沖縄県を含まない。
なお、景気後退の影響を受け、2008年、2009年は完全失業率は上昇し、2010年については横ばいとなったが、15～24歳層は2010年も上昇しており、2010年3月卒の厳しい新規学卒者の採用状況も要因のひとつと考えられる。

また、第2－（1）－21図により、年齢階級別の非正規雇用比率をみると、どの年齢層においても上昇傾向が見られるが、若年層ほど大きく上昇しており、特に、15～24歳層において、1990年代半ばから2000年代のはじめにかけて大きな上昇がみられた。なお、完全失業者の動きと同様に、2000年代半ばでは15～24歳層で低下がみられる。

1990年代には新規学卒者が正規雇用者として採用される機会が大きく絞り込まれ、若年層の完全失業率は上昇し、同時に、非正規雇用の雇用形態で働く若者も著しく増加した。

## (就業形態に大きな影響を与えた大企業の採用行動)

第2－（1）－22図により、企業規模別雇用変化率と雇用形態別寄与度の推移をみると、1987～93年のバブル景気前後の時期では、大企業ほど雇用増加率が高まり、特に、正規雇用の増加寄与が大きかった。この時期には、大企業による同時一斉的な新規学卒採用の増加がみられ、中小企業の採用活動に支障を与えた可能性もあり、また、この過程で、中小企業における人材確保手段として非正規雇用が定着した面があったと思われる。

バブル崩壊後は、1993年以降、大企業で入職抑制がなされ、正規雇用は減少寄与を示したが、1993～97年の間は、1～29人規模、30～499人規模では正規雇用者の増加がみられた。しかし、1997年以降は全ての企業規模で正規雇用者は減少し、大企業ほどその減少寄与は大きかった。雇用は非正規雇用で増加し、非正規雇用比率の上昇も大企業を中心に高まることとなった。

さらに、景気拡張が始まった2002年以降の雇用をみると、大企業ほど雇用を拡大させたが、非正規雇用による寄与が大きく、2000年代の非正規雇用比率の上昇は、大企業による非正規雇用の増加が主要因であったと考えられる。なお、こうした大企業を中心とした採用態度は、社会的にみた雇用の安定という観点ばかりでなく、それぞれの企業における技術・技能の継承や人材育成という観点でも問題が多く、大企業の採用態度も次第に修正されている。2008年から2009年にかけては、全ての企業規模で雇用者数が減少する中で、大企業においてのみ正規雇用の寄与が増加となっている。

このように、新規学卒採用行動はバブル崩壊を境に大きく変化し、若年層の失業や不安定な就業を増加させる直接的な契機となったと考えられる。しかし、当初は非正規雇用やフリーターなどの働き方は、自分の都合の良い時間に働けるからなどの理由で、若年層を中心に積極的に受け入れられていたという側面を考えると、長期の職業キャリアを十分に展望することなく、安易に職業選択を行う若者側にも課題があったものと思われる。

また、こうした動きには、制度の改正も影響していたと考えられる。労働者派遣制度については、1985年に労働者派遣法が制定され、職を求める人々のニーズと、専門業務の人材を即時に確保した企業ニーズの双方を結びつけ、労働力需給を調整する制度として位置付けられた。その後、経済の変化や労働者の多様な働き方に対するニーズに対応すべく、種々の改正が実施され、1999年には、適用対象業務が建設・港湾業務や医療などを除き、原則自由化され、2004年には、製造業務への派遣解禁や派遣期間の延長などが行われた（付2
第2－（1）－21図 年齢階級別非正規雇用比率の推移

（注）1）2001年までは各年2月の値で、2002年以降は年平均値。2）15～24歳は在学中を除く。
## Section 1 FY2010 ODA Budget (Original Budget)

## Chart IV-1 ODA Budget

(Units: ¥100 million, %)

Category	FY2009	FY2010
Budget amount	Amount change from previous year	Percentage change from previous year	Budget amount	Amount change from previous year	Percentage change from previous year
General account budget	6,722	▲ 280	▲ 4.0	6,187	▲ 534	▲ 7.9
Project budget (net)	10,764	1,414	15.1	11,676	912	8.5
Scale of projects (gross)	17,047	1,933	12.8	17,667	620	3.6
Yen exchange rate against $	¥103	—	—	¥94	—	—

$ ^{*} $ Due to rounding, the total figure may not match the sum of each number.

$ ^{*} $ 1 Figures are index numbers with FY1997 set to 100.

$ ^{*} $ 2 Numbers in parentheses are budget amounts ( $ ¥100 $ million).
(Units: ¥100 million, %)

Category	FY2009	FY2010
Budget amount	Amount change from previous year	Percentage change from previous year	Budget amount	Amount change from previous year	Percentage change from previous year
General expenditures	517,310	44,465	9.4	534,542	17,233	3.3
Allocation	ODA	6,722	▲280	▲4.0	6,187	▲534	▲7.9
Social security	248,344	30,515	14.0	272,686	24,342	9.8
Education and science	53,104	▲15	▲0.0	55,860	2,756	5.2
Defense	47,741	▲55	▲0.1	47,903	162	0.3
Public works	70,701	3,349	5.0	57,731	▲12,970	▲18.3
Others	368,170	10,402	2.9	388,450	20,279	5.5
Total	885,480	54,867	6.6	922,992	37,512	4.2

$ ^{*} $ Due to rounding, the total figure may not match the sum of each number.

Chart IV-4 ODA General Account Budget (for the 10 Ministries and 2 Agencies)

(Units: ¥100 million, %)

Category	FY2009	FY2010
Budget amount	Amount change from previous year	Percentage change from previous year	Budget amount	Amount change from previous year	Percentage change from previous year
1 Grants	5,449	▲58	▲1.1	5,143	▲305	▲5.6
1. Bilateral grants	4,607	▲67	▲1.4	4,254	▲353	▲7.7
(1) Economic development assistance, and others.	1,608	20	1.3	1,542	▲67	▲4.2
(2) Technical Cooperation	2,904	▲23	▲0.8	2,697	▲208	▲7.2
(3) Transfer to Trade Reinsurance Special Account	24	0	0.6	16	▲8	▲33.3
(4) Budget for JICA (Loan Aid Section)	70	▲65	▲48.1	0	▲70	▲100.0
2. Contributions to multilateral institutions	842	9	1.1	889	47	5.6
(1) International organizations including the UN, etc.	585	▲10	▲1.7	611	26	4.5
(2) MDBs	257	19	8.1	279	21	8.3
II Loans	1,273	▲222	▲14.8	1,044	▲229	▲18.0
JICA (Loan Aid Section)	1,273	▲222	▲14.8	1,044	▲229	▲18.0
III Total	6,722	▲280	▲4.0	6,187	▲534	▲7.9

$ ^{*} $ Due to rounding, the total figure may not match the sum of each number.
## Chart IV-5 Breakdown of the ODA Project Budget

(Units: ¥100 million, %)

Category	FY2009	FY2010
Budget amount	Amount change from previous year	Percentage change from previous year	Proportion to total	Budget amount	Amount change from previous year	Percentage change from previous year	Proportion to total
Grants	8,747	1,446	19.8	51.3	8,649	▲ 99	▲ 1.1	49.0
Loans	8,299	487	6.2	48.7	9,018	719	8.7	51.0
Total (project scale)	17,047	1,934	12.8	100.0	17,667	620	3.6	100.0
Recoveries	6,283	—	—	—	5,991	—	—	—
Net	10,764	1,414	15.1	—	11,676	912	8.5	—

$ ^{*} $ 1 Due to rounding, the total figure may not match the sum of each number.

$ ^{*} $ 2 The ODA project budget includes the budgets for projects implemented by independent administrative institutions and agencies.

## Chart IV-6 ODA Project Budget (for the 10 Ministries and 2 Agencies)

(Units: ¥100 million, %)

Category	FY2009	FY2010
Budget amount	Amount change from previous year	Percentage change from previous year	Budget amount	Amount change from previous year	Percentage change from previous year
1 Grants	8,747	1,446	19.8	8,649	▲99	▲1.1
1. Bilateral grants	5,142	143	2.9	4,816	▲327	▲6.4
(1) Economic development assistance, and others.	1,608	20	1.3	1,542	▲67	▲4.2
(2) Technical cooperation, etc.	3,440	187	5.7	3,258	▲182	▲5.3
(3) Transfer to Trade Reinsurance Special Account	24	0	0.6	16	▲8	▲33.3
(4) Budget for JICA (Loan Aid Section)	70	▲65	▲48.1	0	▲70	▲100.0
2. Contributions to multilateral institutions	3,605	1,304	56.7	3,833	228	6.3
(1) International organizations including the UN, etc.	587	▲11	▲1.9	621	34	5.8
(2) MDBs	3,017	1,315	77.3	3,212	194	6.4
II Loans	8,299	487	6.2	9,018	719	8.7
(1) JICA (Loan Aid Section)	8,200	500	6.5	8,910	710	8.7
(2) Others	99	▲13	▲11.5	108	9	8.9
III Total (project scale)	17,047	1,933	12.8	17,667	620	3.6
Recoveries	6,283	—	—	5,991	—	—
Net	10,764	1,414	15.1	11,676	912	8.5

$ ^{*} $ Due to rounding, the total figure may not match the sum of each number.
## Budgetary Financing Sources for the ODA Project Budget and Expenditure by Type of Assistance

FY2009 project budget Gross ¥1.7047 trillion (12.8% increase)

FY2010 project budget Gross ¥1.7667 trillion (3.6% increase)

Grant aid
¥160.8 billion
(1.3% increase)	General account
¥672.2 billion
(4.0% decrease)	MOFA
¥436.3 billion
(1.0% decrease)	General account
¥618.7 billion
(7.9% decrease)	MOFA
¥413.4 billion
(5.3% decrease)	Grant aid
¥154.2 billion
(4.2% decrease)
Technical cooperation
¥344.0 billion
(5.7% increase)	Total for 11
ODA-related
ministries and
agencies
¥235.8 billion
(9.1% decrease)	Total for 11
ODA-related
ministries and
agencies
¥205.4 billion
(12.9% decrease)	Technical cooperation
¥325.8 billion
(5.3% decrease)
Others
¥9.4 billion (40.8% decrease)	Others
¥1.6 billion (83.0% decrease)
UN and other International
Organizations (contributions)
¥58.7 billion (1.9% decrease)	UN and other International
Organizations (contributions)
¥62.1 billion (5.8% increase)
MDBs (contributions)
¥301.7 billion
(77.3% increase)	Special account
¥17.4 billion
(34.5% increase)	Special account
¥18.3 billion
(5.6% increase)	MDBs (contributions)
¥321.2 billion
(6.4% increase)
Issuance of
government bonds
¥276.0 billion
(88.5% increase)	Issuance of
government bonds
¥293.3 billion
(6.3% increase)
Loan aid, etc.
¥829.9 billion
(6.2% increase)	Fiscal loan and investment,
etc.
¥739.2 billion
(13.4% increase)	Fiscal loan and investment,
etc.
¥836.3 billion
(13.1% increase)	Loan aid, etc.
¥901.8 billion
(8.7% increase)
Net
Recoveries	¥1.0764 trillion (15.1% increase)
¥628.3 billion

* Due to rounding, the total figure may not match the sum of each number.
# Section 2 Project Budget for ODA-related Ministries and Agencies (Original Budget) and Project Outlines

## Chart IV-8 ODA Budget Changes for Ministries and Agencies (General Account Budget)

(Units: ¥ million, %)

FY2009	FY2010
Budget amount	Budget amount	Amount change from previous year	Percentage change from previous year
National Police Agency	30	27	▲3	▲8.6
Financial Services Agency	126	119	▲7	▲5.3
Ministry of Internal Affairs and Communications	821	773	▲47	▲5.8
Ministry of Justice	244	236	▲9	▲3.5
Ministry of Foreign Affairs	436,321	413,378	▲22,943	▲5.3
Ministry of Finance	153,763	132,934	▲20,830	▲13.5
Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology	38,169	33,132	▲5,037	▲13.2
Ministry of Health, Labour and Welfare	8,838	8,599	▲239	▲2.7
Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries	4,250	3,956	▲294	▲6.9
Ministry of Economy, Trade and Industry	27,748	23,126	▲4,622	▲16.7
Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism	753	471	▲282	▲37.4
Ministry of the Environment	1,102	1,994	891	80.9
Total	672,166	618,746	▲53,420	▲7.9

$ ^{*} $ Due to rounding, the total figure may not match the sum of each number.

Chart IV-9 ODA Budget Changes for Ministries and Agencies (Project Budget)

(Units: ¥ million, %)

FY2009	FY2010
Budget amount	Budget amount	Amount change from previous year	Percentage change from previous year
National Police Agency	30	27	▲3	▲8.6
Financial Services Agency	126	119	▲7	▲5.3
Ministry of Internal Affairs and Communications	821	773	▲47	▲5.8
Ministry of Justice	244	236	▲9	▲3.5
Ministry of Foreign Affairs	439,543	416,596	▲22,948	▲5.2
Ministry of Finance	1,155,888	1,248,551	92,663	8.0
Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology	38,169	33,132	▲5,037	▲13.2
Ministry of Health, Labour and Welfare	9,516	9,242	▲274	▲2.9
Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries	14,163	14,757	594	4.2
Ministry of Economy, Trade and Industry	43,041	39,287	▲3,754	▲8.7
Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism	753	471	▲282	▲37.4
Ministry of the Environment	2,387	3,505	1,119	46.9
Total	1,704,681	1,766,698	62,016	3.6
Recoveries	628,303	599,088	—	—
Net	1,076,378	1,167,609	91,231	8.5

$ ^{*} $ Due to rounding, the total figure may not match the sum of each number.
## 社会福祉協議会

## 概要 社会福祉協議会の概要

1 社会福祉協議会の概要（2010（平成22）年1月5日現在）

· 全国社会福祉協議会

1か所

·都道府県・指定都市社会福祉協議会 65か所

·市区町村社会福祉協議会

資料：全国社会福祉協議会調べ1,899か所

## 2 市区町村社会福祉協議会の主な事業例 2006（平成18）年度実績

(数字は各事業を実施している市区町村社協の割合：%)

調査	社会福祉全般に関する調査高齢者福祉に関する実態調査	22.628.2
計画	地域福祉活動計画の策定	27.1
相談	心配ごと相談事業福祉総合相談事業	80.660.3
貸付	生活福祉資金貸付法外援護資金貸付・給付	95.557.6
小地域活動※	地区社協の設置福祉委員等の設置小地域ネットワーク活動	31.535.146.4
住民参加・ボランティア	ボランティアセンター（コーナー等）の設置ふれあい・いきいきサロンの設置※社協運営型住民参加型在宅福祉サービス（食事サービス・移送サービス・家事援助サービス等）	94.171.821.5
在宅福祉サービス	介護保険事業	訪問介護事業通所介護事業訪問入浴介護事業	74.154.932.0
自立支援給付	居宅介護（ホームヘルプ）事業重度訪問介護（ホームヘルプサービス）事業行動援護事業	67.250.317.5
当事者（家族）の会の組織化・運営援助	身体障害児者（家族）の会知的障害児者（家族）の会精神障害児者（家族）の会認知症高齢者（家族）の会ひとり親（母子）家庭の会ひとり親（父子）家庭の会	69.061.132.914.149.48.8
団体事務	共同募金支会または分会老人クラブ連合会	91.649.7
講座など	家庭介護・看護講習会手話等講習会点訳等講習会機関誌・広報の発行	25.242.425.896.2
その他	ファミリーサポート事業学童保育（放課後児童健全育成事業）小規模作業所等の運営移動支援事業（地域生活支援事業）高齢者、障害者等を対象にした悪質商法防止のための活動	12.815.014.432.030.9

資料：全国社会福祉協議会調べ。

※小地域活動及びふれあいいきいきサロンの設置は、2005（平成17）年度実績
# 見直しませんか 支援のあり方・あなたのまち 〜安心生活を創造するための孤立防止と基盤支援〜 (安心生活創造事業成果報告書)

平成24年8月

安心生活創造事業推進檢討会
安心生活創造事業成果報告書完成にあたってのご挨拶

安心生活創造事業では、全国の５８の市区町村が、

「地域福祉推進市町村」に指定され、既存の施策や活動か

ら漏れ、対応できていない人々の、見守りと買い物支援を、

地域生活維持の最低限の支援である「基盤支援」と位置

付け、取り組みが行われた。

事業の3原則には「既存の施策や活動から漏れ、対応

できていない人々を把握し、漏れなくカバーされる体制を

つくる」ことが盛り込まれているが、これは、孤立した

生活が標準になってきた今日の社会にあって、安心生活を

実現するために欠かすことのできない画期的視点である。

安心生活創造事業推進検討会による本報告は、各地の、

実践現場との双方向性を重視しながら検討を行い、安心

生活を創造するための地域福祉に取り組むためのポイント、

事業の成果と課題、提言・提案及び地域福祉推進市町村の

事例をまとめたものである。報告が、全国の市町村で活用

され、支援のあり方を見直し、地域での安心生活を創造す

る活動に貢献できれば幸いである。

安心生活創造事業推進檢討會 座長

和田 敏明
## 目次

## I 本 編

1 はじめに……2
2 安心生活創造事業の概要……4
（1）安心生活創造事業を実施する背景と課題(地域福祉に求められるニーズ)……4
（2）安心生活創造事業推進検討会設置の経緯・目的……9
（3）安心生活創造事業の三原則と考え方……10
① 基盤支援を必要とする人々とそのニーズを把握する
② 基盤支援を必要とする人がもれなくカバーされる体制をつくる
③ 安定的な地域の自主財源確保に取り組む
（4）地域福祉推進市町村の取組みにおけるポイント……13
① 地域福祉推進市町村の実践プロセス
② 対象者のもれない把握に向けた取組み
③ 基盤支援の体制づくり
④ 地域の自主財源の創出の仕組みづくり
3 安心生活創造事業を実施する中で見えてきたもの……19
（1）事業の成果……19
① 新たに顕在化した対象者
② もれない把握システム確立と個人情報の共有化
③ 新しい公共の観点（見守り協定や連携）
④ 総合相談窓口開始自治体が増加
⑤ 地域の自主財源づくりに取り組む自治体が増加
⑥ 過疎・小規模高齢化地域での取組み
⑦ 都市コミュニティ再生・集合住宅型地域の取組み
⑧ 福祉以外の分野との連携
（2）課題……30
（3）期待される効果……31
4 提言・提案……32
（1）モデル提示……32
① 要援護者をもれなく把握する仕組みのシステム化
② 要援護者をもれなく支援する体制の作り方
③ 地域の自主財源づくりの方法
（2）本事業の全国展開……33
（3）今後重要と考えられる取組み……34
①制度からもれる者と社会的孤立
②総合相談体制の確立
③地域福祉計画の策定
④「介護予防・日常生活支援総合事業」との関係
⑤安心生活に必要な契約支援・権利擁護
⑥要援護者が社会参加・自己実現できる仕組みづくり
5 おわりに……42
（1）残された課題

## Ⅱ 事例編

地域福祉推進市町村の事例

（1）もれない把握と個人情報共有化の事例 …… 45

1）北海道本別町

2）熊本県合志市

3）宮崎県美郷町

（2）過疎・小規模高齢化地域の事例…… 56

1）秋田県湯沢市

2）広島県庄原市

（3）都市コミュニティ再生・集合住宅型地域の事例…… 63

1）神奈川県横浜市

2）大阪府豊中市

3）兵庫県宝塚市

4）福岡県北九州市

（4）見守りと買い物支援の事例…… 74

1）岩手県西和賀町

2）栃木県大田原市

3）富山県氷見市

4）三重県名張市

（5）総合相談・権利擁護の事例…… 85

1）埼玉県行田市

2）愛知県高浜市

3）三重県伊賀市

（6）地域の自主財源確保及び関係機関連携の事例…… 93

1）千葉県鴨川市

2）大分県臼杵市

## Ⅲ 参考资料

安心生活創造事業推進検討会について……102
# I 本 編
## 見直しませんか 支援のあり方・あなたのまち

## ～安心生活を創造するための孤立防止と基盤支援～

## 1 はじめに

○ わが国は、少子高齢化の進展により人口減少社会に突入するとともに、単身世帯の増加や近隣関係が希薄化する中で、社会から孤立する人々が生じやすい環境となってきている。

○ これは、近年発生している孤立死の事案に象徴されている。従来は、ひとり暮らし高齢者が孤立死することが事件としてマスコミ等に取り上げられたが、今日では複数人世帯の家族が同時に死亡する事件や30代、40代といった若い世代の人々が同居していながら家族が同時に孤立死する事案が発生している。

○ このように、従来の見守り活動からもれる人々や制度からもれる人々を社会から孤立させずにいかに支援していくかが社会的課題となってきている。

我が国の人口の推移

○我が国の人口は2004年にピークを迎え、減少局面に入っている。2055年には9000万人を割り込み、高齢化率は40%を超えると推計されている。

資料：2005年までは総務省統計局「国勢調査」、2007年は総務省統計局「推計人口（年報）」、2010年以降は国立社会保障・人口問題研究所「日本の将来推計人口（平成18年12月推計）中位推計」

○ また、公的サービスの対象ではないが、軽度障害者等で消費者被害の対象になりやすい人や身寄りが無く孤立している人など何らかの困難を抱えている人々が、自分の生活を組み立てることができるようにするために、制度の狭間の支援が求められている。
☐ 情報提供、不安解消、早期発見、早期対応等のいわゆる見守り支援や買い物支援（基盤支援）を活用することによって、自分の生活を自分で組み立て続けることを可能にしていく支援が求められている。

（出所）総務省「国勢調査」及び「人口推計」、国立社会保障・人口問題研究所「日本の将来推計人口（平成24年1月推計）：出生中位・死亡中位推計」（各年10月1日現在人口）

○ さらに、認知症高齢者や知的障害者、精神障害者等判断能力が不十分な人等が地域生活を送っていくためには、福祉サービス等の契約に関する支援や金銭管理、保証人の支援等権利擁護の必要性が指摘されている。

○ これらの支援をワンストップで受け止める体制が求められており、総合相談体制を構築する自治体も生まれ始めている。

☐ 併せて、地域福祉の推進のためには、地域福祉財源をどのように確保していくのかについても大きな課題である。安心生活創造事業では、地域の自主財源を生み出す仕組みづくりに58か所の市区町村が取り組んでいる。厚生労働省（以下「厚労省」という。）が実施する事業としては、このような財源を創造するような事業の実施は過去に例があまりないのではないかと考えている。

○ 本報告書では、ここまで述べてきたような問題意識を基礎として、平成21～23年度まで3年間取り組んできた安心生活創造事業の実践から見えてきた成果について報告することとしたい。
## 2 安心生活創造事業の概要

## (1) 安心生活創造事業を実施する背景と課題(地域福祉に求められるニーズ)

① 見守り

☐ 少子高齢化、孤立化、単身化の進展により、早期発見、早期対応、情報提供、不安解消等が必要な、いわゆる「見守り」を必要とする人々が増加している。

世帯構成の推移と見通し

生涯未婚率の推移

○ 生涯未婚率は、2030年には男性で約30%、女性で約23%になると見込まれている。

資料出所：資料：総務省「国勢調査」（平成22年）及び国立社会保障・人口問題研究所「日本の世帯数の将来推計（全国推計）（平成20年3月推計）」「人口統計資料集（2009年版）」

注1：男性30～34歳未婚率、女性25～29歳未婚率は2010年までは「国勢調査」、それ以降は「日本の世帯数の将来推計」による。

注2：生涯未婚率は、50歳時点で一度も結婚をしたことのない人の割合であり、2005年までは「人口統計資料集（2009年版）」、2010年以降は「日本の世帯数の将来推計」より45歳～49歳の未婚率と50歳～54歳の未婚率の平均。
○ また、孤立死は、近年の孤立死の事例でも明らかになっているように高齢者のみの問題ではなく中年層、実年層等にも広がり、さらに単身世帯のみではなく複数人世帯にも広がっている。

（独）都市再生機構における「孤立死」の発生状況

※（独）都市再生機構が運営管理する賃貸住宅で、単身居住者が誰にも看取られることなく賃貸住宅内で死亡した件数

東京23区内で自宅で死亡した65歳以上一人暮らし者数 <3年連続で2,000人を超える>

資料：東京都監察医務院「事業概要」
○ 市町村で民生委員等の協力で実施されている「65歳以上高齢者実態調査」等では把握されない状況も発生している。

○ 一昨年の夏、住民基本台帳と実態が異なる、いわゆる「所在不明高齢者問題」が発生した。地域における高齢者等の実態把握に課題があることが、マスコミ等各方面から指摘されたところである。

## 高齢者の社会的孤立の状況

「毎日」会話している人は全体の92.1％である一方、一人暮らし世帯では64.8%（全体の約2/3）である。

○ 「頼れる人がいない」人は全体の3.3%である一方、一人暮らし世帯では14%（全体の4倍以上）である。

くふだんどの程度、人と話すか>

く病気のときや、一人ではできない家の周りの仕事の手伝いなどについて頼れる人はいるか>

(出典)内閣府「高齢者の生活実態に関する調査」(平成20年度)4

○ 東日本大震災の発生により、災害時要援護者の把握と支援方法の確立（確認）の必要性が再確認された。

○ これらの状況から、見守りが必要な方々が確実に見守られている仕組み、システムが求められていることが示され、「もれない把握」、「もれない体制づくり」の確立は喫緊の課題となり、「地域での要援護者に係る情報の把握・共有、安否確認方法について」盛り込むこととなっている地域福祉計画の重要性が再確認されている。

## ② 買い物支援

○ 在宅において自ら生活を組み立てていくために、買い物は重要な役割を果たしている。しかし、本人の身体的障害等の理由ばかりでなく、不景気によるスーパー等の店舗の撤退や移転、閉鎖により、買い物が困難となる者が増加している。高齢者や障害者、車の免許を有しない妊産婦等は、自宅が商店街等から離れていたり、公共交通機関がないなどの理由により、何らかの支援がないと買い物に出かけることができない人がいる。
☐ 従来なら地域内での助け合い、近隣住民同士の助け合いなどにより補えたものが希薄になり、例えば車に乗り合って買い物に出かけたり、買い物を代わりに行うなどの助け合いがなくなってきている。

## 「家族以外の人」と交流のない人の割合（国際比較）

日本では「友人、同僚、その他の人」との交流が「全くない」あるいは「ほとんどない」と回答した人の割合が15.3%おり、OECDの加盟国20か国中最も高い割合となっている。

（注）友人、職場の同僚、その他社会団体の人々（協会、スポーツクラブ、カルチャークラブなど）との交流が、「全くない」あるいは「ほとんどない」との交流が、「全くない」あるいは「ほとんどない」と回答した人の割合（合計）

（出典）OECD, Society at Glance: 2005 edition, 2005, p85

☐ 自然発生的な地域コミュニティが失われつつある場合、公的な仕組み、仕掛けでそれを補う必要が出てきている。

○ このため、商品を自宅まで届ける「宅配サービス」を創設・活用するとともに、見守り、安否確認機能を宅配サービスに付加することも重要である。併せて民間サービスとの連携・活用も有効である。

○ 一方、宅配サービスだけでは外出の機会を奪うことにつながり、本人の自立を阻害する可能性や認知症等を進行させてしまう可能性もある。

○ 送迎サービス等による外出支援・買い物支援により生きがいづくりにつなげることも必要である。

○ このような取り組みについては、商店街や商工会等との連携が重要である。
## ③ 権利擁護

○ 認知症高齢者・障害者等の増加、身寄りのない高齢者の増加から、保証人の必要性の有無など、保証機能の検討、死後の財産管理・処分の問題が顕在化している。

○ 高齢者や障害者等が判断能力の低下等により、財産管理の問題、介護サービス等を利用する場合の契約問題等、支援の必要性が明らかになってきている。

○ これらの状況から、判断能力の低下や契約支援の必要性等により社会福祉法による福祉サービス利用援助事業（日常生活自立支援事業）から成年後見制度へ移行する支援も増加しており、単身世帯の増加等により身寄りのない人々も増加していることから、親族後見人や専門職後見人のみでなく、法人後見や市民後見の必要性等公的に権利擁護の仕組みを確立していくことが求められている。

## ④ 個人情報

○ 個人情報保護法関連制度の開始により、個人情報保護意識が過剰に高揚し、必要な情報が必要な機関、支援者等に伝わらず、支援を困難にしている例が生じている。

○ 個人情報保護意識の過剰反応が、要援護者の把握、支援を必要とする人のもれない把握の障害にもなっている。手上げ方式、同意方式、関係機関共有方式による個人情報の適切な運用が必要である。

○ 個人情報の第三者への提供について、近年の孤立死の事案に関連して、関係省庁が連携して通知を発出しており、関係機関との連携により地域における情報の共有や見守り体制の構築等や、地方自治体の福祉担当部局に必要な情報が適切に集約されることが重要である。

自治体が保有している個人情報の取扱いについては、各自治体が自ら定めた条例によることとされ、個人情報の保護に関する基本方針（平成16年4月2日閤議決定,平成20年4月25日一部変更）においては、「いわゆる『過剰反応』が一部に見られることを踏まえ、地方公共団体においても、法の趣旨にのっとり、条例の適切な解釈・運用を行うことが求められる。」とされている。

○ 一方で、守秘義務のある公務員等と地域住民との連携の中での個人情報の取扱については課題がある。同様に守秘義務を持つ民生委員と住民間の関係も課題が多い。
## ⑤ 地域人材確保

○ 地域や団体、関係者との連携、実際の仕組みとして動かすためには中核となる人材、コーディネートが出来うる専門職、責任者が必要である。

○ 過疎地域等における少子高齢化の進展により、担い手も高齢化しており、人材不足による支え合い機能の低下や集落の崩壊も危惧されている。

○ 大学との連携・協力や若者の協力など、地域人材を有効に活用し、見守りや買い物支援等を充実することも期待される。

## （２）安心生活創造事業推進検討会設置の経緯・目的

☐ 安心生活創造事業は、モデル事業として取組まれることから、有識者から客観的な意見や助言をもらいながら、本事業の取組みからモデル性の高い内容について抽出していくことが求められた。

○ 安心生活創造事業推進検討会は、安心生活創造事業について取組む58か所の地域福祉推進市町村の実践について、様々な角度から検証・評価を行い、先進的・効果的な取組みについて整理していく役割が期待された。

○ さらに、抽出された安心生活創造事業の取組みの成果を全国的に普及する方法等の検討を行うこととした。

参考>

地域のニーズと地域にあるサービスの関係
## （３）安心生活創造事業の三原則と考え方

☐ 安心生活創造事業は、既存の公的サービスの対象とならない状態の人であっても、一人暮らしなどで日常的な家族のサポートが得られない世帯等（以下「一人暮らし世帯等」という。）が地域で安心して暮らすことができるよう、「見守り」と「買い物支援」を生活維持の最低限の支援である「基盤支援」と位置付け、次の①から③までを三原則としたモデル事業として実施した。

○ 一人暮らし世帯等の多くは、自立した生活を営んでいるものの、何かあったときの不安があり、頼れる人がいないという人が少なくないため、「見守り」は一人暮らし世帯等の孤立の防止や課題の早期発見に不可欠な支援となる。

○ また、生活上不可欠という点では、食事や日用品など生活に欠かせないものを調達する手段である「買い物」が支障なく充足されることは、「見守り」同様に重要である。

○ これらの「基盤支援」について、住民同士のつながりや民生委員活動など既存の仕組みでは対応できない部分を受け止めることのできる体制づくりを行う。

* いわゆる「見守り」は、現在、住民や民生委員活動によって実施されている。これらの活動をみると、「見守り」には、以下の5つの要素が見出される。

①「早期発見(安否確認、変化の察知)」、②「早期対処」、③犯罪被害等を予防する「危機管理」、④生活に必要な情報提供や助言を提供する「情報支援」、⑤孤独感を軽減したり安心感を与える「不安解消」

## ① 基盤支援を必要とする人々とそのニーズを把握する

○ 安心生活創造事業は、既存のサービスの対象にはならない者・世帯も対象としていることから、事業の実施には、高齢者や障害者のみならず地域から孤立する可能性があり、定期的な基盤支援が必要な者・世帯をすべて把握することが必要である。

このため、支援が必要な者・世帯について記載したマップや台帳等の作成を通じ、行政や社会福祉協議会、民生委員・児童委員等の関係機関が、住民の情報を共有する仕組みづくりが重要である。
○ その際、次のような事項に留意して実施することが重要。

・ ニーズ把握を繰り返し行うためには、関係を積み上げ、顔の見える関係を構築する。

ニーズは、支援を行う側ではなく、支援を必要とする者から見たニーズとなっているかを重視する。

住民の出入りが多い都市部では、把握できない者・世帯を生まないようにすることが重要。一方で、小規模な地域であっても、住民全員の状況が分かっているという前提で始めるのではなく、基盤支援により、支援が必要な者が発見されていくという前提で取り組む。

ここでの対象者数は、一人暮らし高齢者について想定。内閣府「平成17年度世帯類型に応じた高齢者の生活実態に関する意識調査」の数字を一人暮らし高齢者数に乗じたもの

## ② 基盤支援を必要とする人がもれなくカバーされる体制をつくる

○ ①で把握した世帯・者に対してもれなく基盤支援サービスを提供する体制の構築が必要である。

○ その際、次のような事項に留意して実施することが重要である。

・支援体制を構築するに当たっては、地域コミュニティを基盤とする。

住民や民生委員児童委員等による既存の資源を充分に把握し、それを活かした上で、不足しているものを補足するようにする。
サービスの担い手の確保に関して、民生委員・児童委員等一部の支援に過剰な期待をするのではなく、支援を受ける側も地域のメンバーとして参加し、できる限り資源として活用していく取り組みが重要である。

## 家族のサポートが期待できない「一人暮らし世帯等」への基盤支援

地域では、住民や民生委員による見守りが行われている。

今後は更に、基盤支援を必要とする一人暮らし世帯等の増加に対応でき、困難なケースを受けとめることのできる体制づくりが求められる。

● 「安心生活創造事業」は、住民や民生委員活動などでは対応できない部分を受けとめ、一人暮らし世帯等が地域で安心して暮らすことができるよう必要とする人がもれなくカバーされる体制をつくるもの。

## ③ 安定的な地域の自主財源確保に取り組む

このようなサービス体制を構築するためには、自治体の財政力に左右されることなく安定的な財源を確保する必要があり、公費のみに依存しない体制の構築が不可欠である。

○ このため、これまで主な財源であった「公費」「保険料」「利用料」に加え、寄付や賛助会費等による地域の自主財源（「第4のポケット」）の充実が重要である。

○ その際、次のような事項に留意して実施することが重要である。

地域住民やNPO、企業など様々な者の参加により、地域一帯となって取り組み、様々な方法を試みてみること。

地域の課題やそれに対する取り組みをアピールすることにより、地域の理解を得ること。

住民の意識を高め、関係者間での議論を促すためにも、目標額を定めることについて検討すること。
## 地域の自主財源の確保～共助を支える第4のポケット「地域福祉応援ファンド」

地域が、自分たちに必要なサービスを実施する際には、「安定的な地域の自主財源確保」が不可欠である。それには、これまで主な財源であった3つのポケット「公費」「保険料」「利用料」に加え、寄付や賛助会費による「第4のポケット」を充実し、公費や利用料等を効果的に組み合わせることが必要である。「安心生活創造事業」においても、国庫補助期間終了後も事業が継続できるようにするため、3つの原則の一つとして「地域の基盤支援を支える安定的な地域の自主財源確保」に取り組むこととする。

## （４）地域福祉推進市町村の取組みにおけるポイント

① 地域福祉推進市町村の実践プロセス

○ 地域福祉推進市町村が本事業にどのように取組んだのか。その取組みのプロセスについて整理してみたい。

○ 地域福祉推進市町村は、本事業に取組むことが決定した後、市役所内に事務局体制を組織し、一部委託先を決定して、委託先を含めた事務局体制を構築していくこととなる。

この段階で、どの地区をゾーンとし、どのような方法でもれなく対象者を把握するのか。また、もれない支援体制を構築していくのか。新しい人材養成の方法、関係機関との連携（庁内体制を含む）等を検討しておく必要がある。

○ 次に、モデルゾーンを選定する。自治体の中で地域住民の意識や社会資源の状況等、どの地域が成功事例を構築しやすいかを検討し取組むこととなる。ソーンが選定された後、ソーン内の地域住民（自治会長や民生委員等）に本事業の趣旨を説明し、共に取組みを進められるよう協力依頼をしていく。
上記のように、地域住民の協力を得られる状況が確保された後、改めて庁内連携体制を構築していく必要がある。福祉部局だけでなく、コミュニティ部局や産業振興部局等、第三原則の「地域の自主財源の確保」に取組むためにも、様々なアイデアを集め、地域活性化の視点から本事業の取り組みを進めるためにも、庁内の他部署との連携体制は重要である。

○ ここまでの状況を構築するプロセスにおいて、地域福祉推進市町村は厚労省社会・援護局地域福祉課と協議をし、他地域の情報を得るなど連携しながら進めていくこととなる。

○ 1年目の4月に全国会議を実施した後、6月にはブロック会議を開催して情報交換を行った。また、11月には個別打ち合わせを行い、各市町村の課題や方向性について厚労省と市町村が意見交換を実施している。また、定期的にton newsを発行し、地域福祉推進市町村のメーリングリストで情報提供した。個人情報の共有化の方法等、各市町村が悩むであろう課題を情報提供し、共有化していった。

○ 次に、各原則との関係から説明したい。第一原則である、もれなく対象者を把握するための調査を実施するため、調査内容・方法の検討、調査協力機関等への説明が必要となる。

○ 多くの地域福祉推進市町村は、この調査実施と協力体制を確立する為に、1年目のかなりの時間を費やしたようである。しかし、この調査を実施することにより、本事業の対象となる人びとの状況を把握することができ、具体的な事業イメージが各市町村に構築されていったと考えている。

調査方法は、訪問員の聞き取り調査、あるいは郵送調査後に返信のない世帯に社会福祉士等の専門職が訪問をする方法を取った市町村もあった。民生委員の協力を得た市町村も多かったが、将来の見守りを意識して町内会の中から調査員を選出し、顔の見える関係で調査を行っていった市町村もあった。

次に、第二原則である「もれない支援体制の構築」については、まず新しく見守り等の活動を担う人材をどのように育成するかがテーマとなった。老健局の「生活・介護支援サポーター」養成事業を活用できるよう、厚労省からも情報提供を行った。
○ 過疎・小規模高齢化地域では、人口減少地域にあって、特にこの人材の確保が大きなテーマであった。さらに、新たなサービス提供システムを検討していくこととなる。各市町村では、地域特性に応じた有償の仕組みや無償での巡回相談等、様々な検討のもと見守りや買い物支援等を行うサービス提供の仕組みを構築していった。

○ 第三原則である「地域の自主財源確保の仕組みづくり」は、このようなサービス提供の仕組みとセットで検討した市町村も多い。サービスを利用するための利用券の支払いを商店街の商品券で行う例やポイントカードを導入する例、安心できる商店の名簿を作成しその掲載する商店から寄付を募る例等、様々なアイデアが取組まれた。

☐ 厚労省は、地域の自主財源確保については、公務員には不慣れな取組みであるため、商工会やまちづくりNPO等様々な立場の方々の協力を得て構想できるようアドバイスを行った。特産品を活用した地域福祉応援グッズの作成・販売やチャリティゴルフによる寄付、寄付つき自動販売機の活用、ふるさと応援会員の創設やふるさと納税の活用、自治体独自基金の活用等様々なアイデアが取組まれた。

○ ここまで3つの原則を中心に述べてきたが、これらの取組みを通して総合相談の必要性や単身者等身寄りのない人の権利擁護、契約支援等が重要な課題として顕在化した。3年間のモデル事業を通して、総合相談体制の確立や法人後見等権利擁護の取組みが進展した市町村もあった。

この3年間の取組みを通して、福祉の面だけではなく、その自治体の課題が顕在化し、継続して取組むこととした市町村も多い。事例編を読むと、各市町村が構想段階の重要性を指摘している。本事業にどのように取組むのかをしっかり構想してから事業に着手することを推奨している。地域福祉推進市町村の実践の視点について、ぜひ事例編を参照願いたい。