階的に復興していくという考え方に基づかなければならない。

## ② 地域の将来像を見据えた復興プラン

復興に際しては、地域のニーズを優先すべきである。同時に、長期的な展望と洞察を伴ったものでなくてはならない。一方で高齢化や人口減少等、わが国の経済社会の構造変化を見据え、他方で、この東北の地に、来るべき時代をリードする経済社会の可能性を追求するものでなければならない。

そこで、高齢者や弱者にも配慮したコンパクトなまちづくり、くらしやすさや景観、環境、公共交通、省エネルギー、防犯の各方面に配慮したまちづくりを行う。とりわけ景観については、地域住民の徹底的話し合いと納得によって、統一感のある地域づくりが望まれる。

また、再生可能エネルギーと生態系の恵みを生かす地域づくりや、次世代技術等による産業振興、地域資源の活用と域内循環を進めることにより、地域の自給力と価値を生み出す地域づくりを行うべきである。その際、地域のニーズに応じたトップランナー方式での支援を検討する。

これらを通して、新しい地域づくりのモデルとなるこの地の復興を目指すことが望まれる。

## (3) 地域類型と復興のための施策

今回の被災地は、地形、産業、くらし等の状況が極めて多様である。そこで、今後の各地域での復興の検討に資する観点から、代表的な地域をモデルとして取り上げ、それぞれの復興施策のポイントを概観的に提示することとしたい。

なお、いずれの場合においても、「逃げる」ことを前提とした地域づくりが基本となるが、復興にあたっては、鉄道、幹線道路、公共公益施設、商業施設の移設・復旧等と連携した総合的な取組が必要である。さらに、広域的インフラについては、各地域の復興プランと十分に連携しながら、「多重化による代替性」（リダンダンシー）の確保という視点に留意しつつ、整備・再構築を図ることが重要である。

あわせて、復興のための個々の事業については、その立案段階より、費用対効果や効率性の観点を重視し、真に必要かつ有効な事業となるよう、十分な配慮がなされるべきである。

## 【類型1】 平地に都市機能が存在し、ほとんどが被災した地域

平地に都市機能が存在し、そのほとんどが被災した地域においては、住居や都市の中枢機能を高台など安全な場所に移転することを目標とすべきである。この際、コミュニティを一体的に維持することが重要である。しかしながら、移転先確保の状況によっては、同一地区内の住民が異なる場所に移転する可能性があることも留意すべきである。

原則的には、高台移転を目標とすべきであるが、適地確保の問題、水産業など産業活動の必要から、平地の活用も避けられない。その際は、大規模津波発生時には被災の可能性があることから、できるだけ地域になくてはならない産業機能などのみの立地とする土地利用・建築規制を一体的に実施せねばならない。土地のかさ上げ、適切な避難計画に基づく避難路の整備・機能向上、避難ビル等の整備についても積極的な検討が必要である。

## 【類型2】平地の市街地が被災し、高台の市街地は被災

## を免れた地域

平地の市街地が被災し、高台の市街地は被災を免れた地域においては、高台の市街地への集約・有効利用を第一に考えるものの、権利関係の調整が難航するおそれがあるため、平地の市街地のすべてを移転させることは困難である。そこで、平地の安全性を向上させた上での活用が必要となる。

その場合、大規模津波発生時には被災の可能性があることから、平地においてはできるだけ産業機能などのみの立地とする土地利用・建築規制を実施せねばならない。またあわせて、土地のかさ上げ、避難路・避難ビル等の避難対策を充実すべきである。

## 【類型3】 斜面が海岸に迫り、平地の少ない市街地および集落

斜面が海岸に迫り平地の少ない市街地や集落については、地域全体に甚大な被害が発生する可能性がある。そこでは、海岸部後背地の宅地造成を行うことなどにより住居などを高台に移転することを基本とする。平地においては、産業機能のみを立地させ、住居の建築を制限する土地利用規制を導入すべきである。また、産業関係者の避難のための施設を建設せねばならない。

さらに、高齢化に伴い、集落維持が困難なケースについては、集落の再編が課題となり得る。また、地形により防災対策を実施することが容易と考えられる地域を重点的に再整備することも検討すべきである。

## 【類型 4】 海岸平野部

沿岸に広く平野部が展開し、津波による浸水を受け農業関連を中心に甚大な被害が発生した地域においては、海岸部に巨大防潮堤を整備するのではなく、新たに海岸部および内陸部での堤防整備と土地利用規制とを組み合わせなければならない。

その際、交通インフラなどを活用して二線堤機能を充実させ、住居などは二線堤の内側の内陸部など安全な場所へ移転することを基本とする。仮に、二線堤の海岸側

に住居を設ける場合には、宅地の安全措置を講じなければならない。二線堤より海岸側においては、適切な避難計画に基づく避難路の整備・機能向上、避難ビル等の整備について、当然、検討が必要である。

その上で、コミュニティ維持に配慮し、農地としての再生や既存集落の安全性を一体的に確保するよう、配慮すべきである。

## 【類型5】 内陸部や、液状化による被害が生じた地域

内陸部の大規模盛土造成地が崩れた地区や、埋め立て地などの液状化により住宅・宅地に大規模な被害が発生した地区については、被災した住宅・宅地に「再度災害防止対策」を推進するとともに、都市インフラの補強、住宅の再建、宅地の復旧のための支援を行わなければならない。

以上のすべての選択肢において、被災者生活再建支援法などの各種支援制度はあるものの、地域住民の負担が過大にならないようにすること、地方公共団体の地域づくりに要する負担が一時に集中しないようにすることの配慮が必要である。また、被災地における集団移転などを見越して、投機的な土地の先行取得等が行われることを防ぐため、土地取引の監視のために必要な措置をすみやかに講ずることが必要である。

## (4) 既存復興関係事業の改良・発展

今後の津波対策は、これまでの防波堤・防潮堤等の「線」による防御から、河川、道路、まちづくりも含めた「面」による「多重防御」への転換が必要である。このため、既存の枠組みにとらわれない総合的な対策を進めなければならない。例えば、道路や鉄道などの公共施設の盛土を防災施設である二線堤として位置付けるべきである。学校や鉄道の整備にあたっても「減災」の観点を組み入れるなど、これまでにない発想で地域の安全度を高めていかなければならない。

さらに、防波堤・防潮堤の整備事業、防災集団移転促進事業、土地利用規制などの既存の手法についても、一つ一つ今回の震災からの復興に適用できるかどうかの検証を行い、必要に応じて改良を施すことが求められる。

防波堤・防潮堤については、比較的頻度の高い津波、台風時の高潮・高波などから陸地を守る性能を持ったものとして再建する。今回の災害のような大津波に際しては、水が乗り越えても倒壊はしない粘り強い構造物とすることについての技術的再検討が不可欠である。

現在、住宅だけを移転させる「防災集団移転促進事業」を地域の実情に即して、多様な用途の立地が可能となるよう総合的に再検討し、より適切な地域づくりが実現できる制度に発展させる必要がある。また、住宅の高台移転や平地での再建・中高層化を図るため、宅地造成、低廉な家賃の住宅供給、公共公益施設の整備等を総合的に支援せねばならない。当然のことながら、住宅自立再建のための支援等も重要である。

土地利用規制については、これまでの建築基準法第39条 $ ^{注6} $ （災害危険区域の指定）や同法第84条 $ ^{注7} $ （被災市街地における建築制限）による制限に加え、土地利用規制と各種事業とを組み合わせた「多重防御」を実現する必要がある。そのため、これらによる規制が地域・まちづくりと調和した内容となるように、規制内容の柔軟な見直しが円滑に行われるような新たな仕組みを考えるべきである。

なお、必要な公的事業として土地を買収する場合を除き、公的主体が被災地の土地を買い上げることには、公的負担で利用価値の乏しくなった土地を取得するという難点と、被災者が他の地域に移転した場合、地域の再生や復興には直接つながらないという難点があることに留意したい。

このように、復興関係事業を推進するためには、ハード・ソフトの施策を総動員し、地域づくり全体で津波に対する安全を確保するための制度を検討しなければならない。

## (5) 土地利用をめぐる課題

## ① 土地利用計画手続の一本化

今回の復興にあたっては、様々な土地利用計画制度の調整が必要となる。しかし、調整に時間を要すれば、地域の復興が遅れる懸念がある。

そこで、復興事業を円滑かつ迅速に進めるためには、復興計画の実施に必要な都市計画法、農業振興地域整備法、森林法等に係る手続きを市町村中心に行われるよう、一本化し、土地利用の再編等をすみやかに実現できるよう