Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
(42) What Works Strategy Group, op. cit., paragraph 11.4 and Probation Circular No. 151/2001 paragraph 37-39.

なお，「社会内処罰命令のためのプログラム」の試行プロジェクトの一つにおいては，第3章第4節において紹介するように，ボランタリー団体に監督させることが試みられているので，注目したい。また，「一般的犯罪行動プログラム」と「社会内処罰命令のためのプログラム」とを組み合わせて実施する試みは，2001年4月1日から試行プロジェクトとして着手されており，少なくとも18か月間実際に運用して，その成果が評価されることになっている。

(43) 多久島，前掲書，18頁及U Kevin Gorman, op. cit., 4 and 6-7 参照。

(44) Simon Merrington and Steve Stanley, op. cit., 272–275.

(45) Kevin Gorman, op. cit., 4–9.

(46) Hindpal Singh Bhui, “New Probation: Closer to the End of Social Work?”, British Journal of Social Work 31 (2001), 637-639.

(47) 例えば, National Management Manual (Version 2), Section 1-D を参照。

(49) 保護観察首席查察官であるロッド・モーガン教授も，2002年3月5日に龍谷大学で行われた講演会において，パートナーシップの行く末に不安を呈している「ロッド・モーガン「英国における保護観察首席查察官の役割」(『矯正講座』第23号，229－230頁)」。

(48) 多久島，前掲書，18—19頁。
## 第 3 章 英国保護観察サービスにおけるパートナーシップ

## 第1節 パートナーシップの沿革

本節では，まず英国保護観察サービスにおいて地域の諸機関・諸団体との連携を支えてきた基盤の一つであるパートナーシップの沿革を，『ジャービス保護観察マニュアル』(1994年1月版)，ハンバーサイド保護観察サービス（当時）の首席保護観察官であるトニー・マーゲットやオタゴ大学 $ ^{(1)} $ のアニタ・ギブスの論述等を踏まえながら紹介したい。近年，公的諸機関相互のパートナーシップも，保護観察サービスと地域社会との連携を考える上で見逃せない要素であるが，本稿では，民間部門とのパートナーシップの方に焦点を合わせることとする。これまで紹介してきたような社会内処遇の実施体制の変革は，何よりも，民間部門とのパートナーシップに大きな影響を及ぼしたからである。そして，民間部門とのパートナーシップのうち，全体の約9割はボランタリー団体との間に樹立されていることから，パートナーシップの主流は，ボランタリー諸団体との共同プロジェクトであるといってよい $ ^{(2)} $ 。

## 1 草創期のパートナーシップ施策とその枠組み

英国保護観察サービスにおいては，「パートナーシップ」という語が使用されるはるか以前から，地域のボランタリー諸団体と協働する実務が行われてきた。こうした連携においては，ボランタリー諸団体の機能を保護観察サービスの業務に活用するコミュニティ・インボルブメントのみが重視されていたわけではない。保護観察サービスがボランタリー諸団体の運営や設立に協力し，そうした団体が地域において十分な機能を発揮できるように助長するコミュニティ・ディベロップメントも保護観察サービスの重要な任務の一部とみなされてきた。例えば，現在，英国全域で活動する団体に成長したビクティム・サポートが，各地域で設立される際に，保護観察サービスやその職員が深くかかわったことは，このことを端的に示している $ ^{(3)} $ 。こうしたコミュニティ・ディベロップメントの基盤の上に，ボランタリー団体の機能を保護観察サービスの業務に導入するコミュニティ・インボルブメントが伝統的に業務の中で行われてきた。このため，1990年代初頭に保守党政権が「パートナーシップ施策」を打ち出したとき，保護観察サービスの職員の中には，この施策を，業務の伝統を単に「公式化」するものと受け止める者もいたという。しかし，パートナーシップ施策は，保護観察サービスとボランタリー団体との関係に一定の変革をもたらすものであった。

1990年代前半におけるパートナーシップ施策は，1990年の『犯罪者の社会内処遇におけるパートナーシップ－討論文書』(Partnership in Dealing with Offenders in the Community: A Discussion Paper)，1992年の『犯罪者の社会内処遇におけるパートナーシップ－政策決定文書』(Partnership in Dealing with Offenders in the Community: A Decision Document)，及び全国パートナーシップ会議の招集などにより，漸次進められた。このような施策の推進過程において，ボランタリー・セクター（民間非営利部門）とプライベート・セクター（民間営利部門）に一括して「独立セクター」という呼称が与えられ，パートナーシップ施策においては両者とも同じ枠組みの中に位置付けられることになった。

『犯罪者の社会内処遇におけるパートナーシップ－政策決定文書』には，『1991年刑事司法法』第97条に定められている保護観察評議会による助成金（Grants by probation committees）をパートナーシップ・プロジェクトのために活用するとともに，パートナーシップを促進するために次の方針を採ることが定められている $ ^{(4)} $ 。
● 一保護観察管区において，どのパートナー団体も，その管区において提供が可能な資金の3分の1を超える助成を受けることはできない。

中央においていくらかの資金を保有し，それを，主要な全国的ボランタリー諸機関の支援やボランタリー機構の伝統がないか，又はそれが乏しい地域における小さなグループの支援やボランティア業務の調査研究のために供する。

● 各地方管区に対して，パートナーシップの計画に関する合意を形成し，それを内務省に提出するように求める。

この方針を踏まえて，『保護観察管区長宛書簡』(1993年第23号)及び『保護観察回状』(1993年第17号)において，各管区の保護観察サービスに対して，1993年6月までに1993会計年度のパートナーシップ計画を提出し，1994会計年度から1996会計年度にかけての3年間の計画を1994年初頭までに提出することが求められた。そして，こうした計画は公刊され，各管区の年次報告書に掲載されなければならないとされた $ ^{(5)} $ 。また，『保護観察回状』(1993年第17号)には，パートナーシップを樹立するための方法として，次のことが勧告されている $ ^{(6)} $ 。

● コンサルテーション（協議）の手続きが奨励され，大きな管区にあっては地方の戦略グループの設立によって，コンサルテーションを促進する。コンサルテーションは，独立セクターとだけではなく，地方自治体や地域の保健機関との間でも行われなければならず，特に，少年のためのコミュニティ・ケアの計画策定とその提供に関しては強く求められる。

● パートナーシップ計画には，地域のニーズのアセスメント（評定）や既存のパートナーシップを見直すことも盛り込まなければならない。また，パートナーシップには，財政的な支援を伴うこともあれば，伴わないこともある。

● パートナーシップによって，保護観察サービスは，独立諸機関との間に公式の契約関係を結ぶ必要があり，また，業務遂行の指標と結び付いた，公正な公開の申請手続を創出しなければならない。パートナーとなる団体又は特定のプログラムやプロジェクトのための主な資金提供は，助成金によって行われることになろう。ただし，複数の機関によって行われるプロジェクトの一部で，保護観察サービスの業務目的にも貢献するものである場合を除き，単なるコミュニティ・ケアの体制作りとして分類される活動には助成金を提供してはならない。

このように，パートナーシップ・プロジェクトの樹立の際には，その地域のニーズを踏まえた上で，パートナー団体を公正な手続で選定し，その団体と公式の契約を締結すべきであることが明示された。パートナーシップ・プロジェクト樹立のための具体的な事務手続として，『保護観察回状』（1993年第6号）に，パートナーシップに関する契約や事業水準に関する合意書のためのひな形が添付され，パートナーシップに関する契約や事業水準に関する合意書には，最低限，次の事項に関する情報が盛り込まれることになった $ ^{(7)} $ 。

● 事業，目的及び目標に関する記載

● 実施されるべき事業についての記載

● 財政上の合意

● 契約期間

● 業務遂行結果が判断される基準

● 業務遂行結果の調査や評価を行うための体制作りについての詳細な情報

● 機会均等の問題

● スタッフ配置に関する事項
● 健康と安全

● 運営管理

● 責任と保険

● 公開性

● 支持を得るための活動（political activity），すなわちキャンペーン

● 誘引（inducement），すなわち贈与を禁止すること

● 合意された条項の変更手続

● 使用されなかった助成金の払戻しのための取決め

● 資本資產（capital assets）

● 著作権及び意匠に関する権利（design right）

● 財物の保有（retention of property）

また,『保護観察回状』(1993年第6号)には,業務としてチャリティ団体やボランタリー団体と関係する任務に配置された保護観察サービス職員は,職務としても,私的にも,それら団体の運営委員会のメンバーや役員になってはならないという規定も設けられている $ ^{(8)} $ 。保護観察サービスの担当者が,ボランタリー団体等に公正に対応することを目的とした規定であるといえる。

パートナーシップ・プロジェクト樹立の在り方に関する基準や準則が整えられたのと並行して，保護観察サービスがパートナー団体に助成金を支出する根拠と対象も法的に明確にされた。すなわち，『1993年保護観察サービス法』において，「保護観察評議会は，所定の場合に，然るべき支払いを然るべき者(person)に対して行うことができる」という条項が設けられ，保護観察サービスの一般的な助成金支出の権限が明示され $ ^{(9)} $ ，さらに，『1994年保護観察修正規則』(Probation (Amendment) Rules 1994)によって『1984年保護観察規則』(Probation Rules 1984)に助成金に関する規定が付加され，どのような場合に，どのような活動に助成金が支出できるかが明示された $ ^{(10)} $ 。その規定によれば，各地の保護観察評議会は，次のうち一つ又は複数の事業を実施する者か，又は実施のための調整を行う者に対して，助成金を支出することができるものと定められている。

(a) 犯罪者を更生させることにかかわる事業

(b) 宿泊所を提供することにかかわる事業

(c) 教育事業

(d) 犯罪予防にかかわる事業

この中には以下のものを含む。

(i) 犯罪者と被害者又は地域社会一般との関係改善にかかわる調整

(ii) そのような調整と協調して行われる犯罪予防にかかわる事業

(e) 犯罪者の参加を伴うものである場合に限り，犯罪被害者支援にかかわる事業

(f) 就業，職業訓練及びボランティア活動の提供にかかわる事業

(g) ボランタリー・セクターのワーカーの採用や研修にかかわる事業

(h) 家事裁判福祉支援事業

(i) 精神障害者又は精神障害の罹患歴のある人を地域社会において支援することにかかわる事業

(j) アルコール，薬物，その他の依存物質の乱用によって影響を被っている人にかかわる事業

(k) 保釈中の人を社会において支援することにかかわる事業

(1) 本節に掲げている事業に分類されるような，何らかのプロジェクト，プログラム又はその他の活動を評価することにかかわる事業
(m) 野外研修や野外活動，個人の責任履行能力やイニシアティブの促進又は建設的な余暇の活用の促進にかかわる事業

(n) 経済的なカウンセリングや助言にかかわるサービス

パートナーシップ・プロジェクトの法的根拠の整備と同時に，内務省によって，保護観察サービス予算の一定割合をパートナーシップ・プロジェクトに充てる目標が設定された。当初，その目標は5％であったが，後に7％に引き上げられた $ ^{(11)} $ 。

## 2 契約文化の導入とパートナーシップ施策の展開

パートナーシップ施策は，それまで各地の保護観察管区でそれぞれ独自に行われてきたボランタリー団体等との協働に，全国的に統一された制度的枠組みを与えるものであった。その特徴は，「契約文化」の強調にある。パートナー団体の選定に当たって競争入札が実施され，それに伴い，保護観察サービスとボランタリー団体との連携は，契約による「購入者・供給者」の関係となり，個々のパートナーシップ・プロジェクトには，保護観察サービスを管理者とする「管理経営的関係」が導入された。このように，当時の保守党政権のパートナーシップ施策は，「疑似市場アプローチ」の導入により「契約文化」をもたらすものであった $ ^{(12)} $ 。

このようなパートナーシップ施策に対しては，これまで円滑だった保護観察サービスとボランタリー団体との関係に葛藤をもたらすだけでなく，ボランタリー団体の存立を脅かし，その結果，パートナーシップが妨げられるのではないかとの懸念する声もあった。契約文化がボランタリー団体に及ぼす影響として，ボランタリー諸団体が相互に競争の上，保護観察サービスから業務の契約を得なければならないこと $ ^{(13)} $ ，ボランタリー団体が，団体自身の目標よりも，保護観察サービスのニーズに即したサービスを提供して，それに見合った資金の提供を受けるようになること，ボランタリー団体の活動が公的機関による法的プロセスの一部を担う傾向 $ ^{(14)} $ が強まること，などが懸念されたからである $ ^{(15)} $ 。しかし，結局のところ，問題は顕在化することなく，パートナーシップ施策は，保護観察サービス側にも，ボランタリー・セクター側にも積極的に受容された。

トニー・マーグッツによれば，保護観察サービス側とボランタリー団体側との間に生ずると危惧されていた葛藤が多くの場合顕在化しなかったのは，次のような理由によるという $ ^{(16)} $ 。まず，保護観察サービスの側では，特に住居提供，就業促進，薬物乱用等の分野でボランタリー諸団体が提供するサービスの有用性を認識し，パートナーシップ・プロジェクトを，質の高い処遇を維持するための重要な方法と考えた。このため，保護観察サービスの職員はプロジェクトに積極的に関与し，パートナー団体との注意深い交渉や意思疎通に努めた。また，大半のパートナーシップ・プロジェクトは，営利団体とのかかわることは少なく，地域に根ざしたチャリティにかかわるボランタリー諸団体によって担われることが多く，そのため，保護観察サービスとパートナー団体との間で協働するのが容易であった $ ^{(17)} $ 。さらに，保護観察サービスは，パートナーシップによって行う業務によって，地域の様々なボランタリー団体及び公的機関の双方との連携を発展させることができ，それがパートナーシップ業務の円滑な運営を促した。

また，当初，新たなパートナーシップ施策に戸惑いを示していた多くのボランタリー団体の側でも，やがてこの施策に積極的な態度を示すようになった。アニタ・ギブスによれば，多くのボランタリー団体は，パートナーシップ施策の展開を，構造化され，焦点が絞られ，かつ費用対効果の観点から価値の高いプロジェクトを開発し，自らの力量を向上させる新たな好機と捉えたという $ ^{(18)} $ 。

こうして，保護観察サービス側からもボランタリー団体側からも葛藤が回避され，パートナーシップ
施策は，順調に発展した。

## 3 契約文化からパートナーシップ文化へ

1997年に成立した労働党政権は，保守党政権によるパートナーシップ施策を引き継ぎ，独自の方法により発展させる方針を打ち出した。広範な領域の約3,000ものボランタリー団体とのコンサルテーションを実施し，その結果に基づいて，内務省は，1998年に『イングランドにおける政府とボランタリー・コミュニティ・セクターとの関係に関する協約』（以下，『協約』という。）を公刊した。この『協約』を支える哲学は，国の施策の各分野にボランタリー団体等民間活力の導入を図るにとどまらず，国と市民社会とのパートナーシップを究極的な目標として高く位置付けるものである。社会のあらゆる分野においてパートナーシップを促進し，それによって，より多くの市民が公共の生活に貢献できるよう促し，平等と多様性をともに助長し，国と市民との間に共有された価値と責任の感覚を促進することを最終的な目標とする $ ^{(19)} $ 。

『協約』においては，まず，ボランタリー・コミュニティ・セクター $ ^{(20)} $ が，公共の政策とサービスの策定及びその実施において，政府と同様に重要な役割を担う存在であり，政府とボランタリー・コミュニティ・セクターとの協働が，政策立案を改善し，サービスやプログラムの策定と実施を拡充するという基本認識が表明されている。その上で，パートナーシップの推進のために，政府が遂行すべき課題とボランタリー・コミュニティ・セクターが遂行すべき課題等がそれぞれ掲げられている。政府は，ボランタリー・コミュニティ団体の育成に重要な役割を果たすものであるため，適正な資金提供の実務規範を作成すること，ボランタリー・コミュニティ団体の活動を促進する基盤整備を支援すること，政府がボランタリー・コミュニティ・セクターに影響を及ぼすような施策を検討する際には，当のボランタリー・コミュニティ・セクターとコンサルテーションを行うことなどの基準が示された $ ^{(21)} $ 。また，競争原理に基づく市場アプローチによっては排除されがちなマイノリティを代表するコミュニティ・グループに対する特別な配慮が重視されている $ ^{(22)} $ 。(なお，巻末資料として『協約』の全訳文を掲載した。)

こうして，新たなパートナーシップ施策においては，ボランタリー諸団体の政策立案段階への関与が明示され，ボランタリー諸団体との合意形成過程が強調されることにより，「契約文化」の色彩が薄れ，それに代わって「パートナーシップ文化」の確立が目指された $ ^{(23)} $ 。

## 第2節 パートナーシップの成果と意義

パートナーシップ文化の確立という新労働党政権の方針の下に，保護観察サービスにおけるパートナーシップもますます活発なものとなった。1998会計年度における数値から，英国保護観察サービスにおけるパートナーシップ・プロジェクトの現況を把握したい。

1998会計年度において，英国全域で2,653万9,755ポンド（50億4,255万3,450円）の予算がパートナーシップ・プロジェクトのために充てられている。その63.3％に当たる1,678万9,612ポンド（31億9,002万6,280円）は，対象者の処遇や犯罪予防等にかかわるプロジェクト（以下「住居提供以外のプロジェクト」という。）に対して，また36.7％に当たる975万143ポンド（18億5,252万7,710円）は，対象者等への住居提供を主たる目的とするプロジェクト（以下「住居提供プロジェクト」という。）に対して支給されている（表3－1参照） $ ^{(24)} $ 。

プロジェクトの数を見ると，住居提供以外のプロジェクトは1,233であるが，そのうちボランタリー団体をパートナーするものが1,046（84.8%），営利団体をパートナーとするものが178（14.4%），ボラン
表 3－1 英国の保護観察サービスにおけるパートナーシップ費用 (1998会計年度)

区 分	ポンド（£）	円概算（¥）
総 額	26,539,755	5,042,553,450
住居提供以外のプロジェクト	16,789,612	3,190,026,280
住居提供プロジェクト	9,750,143	1,852,527,170

注 1 『保護観察回状』（2000年77号）巻末資料3及び5による。

2 犯罪者に対する住居提供とそれ以外の処遇等を同時に実施しているプロジェクトは，主たる目的が住居提供にあるか否かによって，それぞれのカテゴリーに分類している。

タリー団体と営利団体の両方をパートナーとするものが6（0.5%）となっている。また，住居提供プロジェクトの数は368であるが，そのうちボランタリー団体をパートナーとするものが343（93.2%），営利団体をパートナーとするものが17（4.6%）となっている。全体で1,601のプロジェクトのうち，1,389（86.8%）がボランタリー団体をパートナーとするものであり，これを見ても，パートナーシップ・プロジェクトの主流がボランタリー団体をパートナーとしていることが分かる $ ^{(25)} $ 。

プロジェクトが提供するサービスの内容は多様であり，各地域のニーズに基づいて様々なプログラムが実施されている。全国的なパートナーシップの費用をプロジェクトの種類別に見ると，薬物・アルコール関係処遇が全体の22.2%，ETEプログラム（Education, Training and Employment：就業促進のた

表 3－2 住居提供以外のプロジェクトの種類別パートナーシップ費用

(1998会计年度)

プロジェクトの種類	ポンド	円概算	構成比
総 額	16,789,612	3,190,026,280	100.0
薬物・アルコール関係	3,735,614	709,766,660	22.2
ETE（就業促進のための教育・研修・就業斡旋）	3,618,098	687,438,620	21.5
複合プロジェクト	1,456,682	276,769,580	8.7
家事裁判福祉関係	1,179,816	224,165,040	7.0
住居関係	1,081,528	205,490,320	6.4
経済関係（社会保障や福祉関係アドバイス・カウンセリングを含む。）	764,877	145,326,630	4.6
性犯罪者	614,817	116,815,230	3.7
車両運転関係	567,068	107,742,920	3.4
社会奉仕命令関係	455,598	86,563,620	2.7
野外活動	367,739	69,870,410	2.2
保釈支援・保釈情報提供関係	308,760	58,664,400	1.8
スルーケア関係（矯正施設から釈放後の処遇を含む。）	275,892	52,419,480	1.6
犯罪予防関係	263,419	50,049,610	1.6
DV（ドメスティック・バイオレンス）	258,565	49,127,350	1.5
被害者関係業務	221,844	42,150,360	1.3
精神障害者関係	198,014	37,622,660	1.2
エバリュエーション関係	187,609	35,645,710	1.1
暴力事案関係（DV関係は除く。）	44,938	8,538,220	0.3
犯罪者のボランティア活動	28,783	5,468,770	0.2
その他	1,159,951	220,390,690	6.9

注 1 『保護観察回状』（2000年77号）巻末資料1による。

2 本表の「住居関係」とは，住居提供が主たる目的ではなく，住居を確保するためのアドバイス，居住者としての生活態度の伸長等を主たる目的とするものである。
めの教育，実地の研修，そして就業カウンセリングを体系的に施すプログラム）が21.5％で，この二つで43.8％と半分近くを占めている。以下，複数の種類のサービスやプログラムを提供する複合プロジェクト，家事裁判福祉関係サービス $ ^{(26)} $ ，住居確保のための助言やカウンセリングなどの住居関係サービス，出費や社会保障・福祉に関する助言やカウンセリングなどの経済関係サービス，性犯罪者に対する処遇，車両運転に関する処遇，社会奉仕命令（現在の「社会内処罰命令》）関係，野外活動などの処遇プロジェクトと続いている（表3－2参照）。

また，プログラムの数を種類別に見ると，やはり，薬物・アルコール関係（全体の20.0%）とETEプログラム（同12.6%）が多く，全体の32.7%を占め，以下，家事裁判福祉関係サービス，住居関係サービス，経済関係サービス，性犯罪者に対する処遇，社会奉仕命令関係，被害者関係，ドメスティック・バイオレンス関係，車両運転に関する処遇，野外活動と続いている。被害者関係とドメスティック・バイオレンス関係のプログラムの数が，費用に比較して多い（表3－3参照）。

パートナーシップは，保護観察サービスのどのような業務に活用されるべきかをめぐり様々な議論がなされてきた。かつては，法制的な処遇の実施など保護観察サービスの主要業務はパートナーシップ・

表 3－3 住居提供以外の種類別プログラム数

(1998会计年度)

プログラムの種類	プログラム数
計	1,297	(100.0)
薬物・アルコール関係	260	(20.0)
ETE（就業促進のための教育・研修・就業斡旋）	164	(12.6)
家事裁判福祉関係	142	(10.9)
住居関係	92	(7.1)
経済関係（社会保障や福祉関係アドバイス・カウンセリングを含む。）	74	(5.7)
性犯罪者	58	(4.5)
社会奉仕命令関係	54	(4.2)
被害者関係業務	40	(3.1)
DV（ドメスティック・バイオレンス）	40	(3.1)
車両運転関係	38	(2.9)
野外活動	38	(2.9)
複合プログラム	33	(2.5)
犯罪予防関係	31	(2.4)
スルーケア関係（矯正施設から釈放後の処遇を含む。）	28	(2.2)
エバリュエーション関係	26	(2.0)
保釈支援・保釈情報提供関係	17	(1.3)
暴力事案関係（DV関係は除く。）	15	(1.2)
精神障害者関係	14	(1.1)
犯罪者のボランティア活動	11	(0.8)
その他	120	(9.3)
不明	2	(0.2)

注 1 『保護観察回状』（2000年77号）巻末資料3をもとに筆者が集計したものである。

2 「複合プロジェクト」をはじめ複数のプログラムを提供しているプロジェクトがあるため、プログラムを合計した数は、プロジェクトの総数よりも多い。

3 本表においては，表3－2の「複合プロジェクト」のうち，それが提供している複数のプログラムの種類が分かるものは，それぞれのプログラムに計上し，提供しているプログラムの種類が分からないもののみを「複合プログラム」に計上した。

3 （　）内は，構成比である。

4 表2の注2に同じ。
プロジェクトに馴染まないとする見解が有力であったが $ ^{(27)} $ ，これまで見てきたように，薬物・アルコール関係プログラム，性犯罪者に対する処遇，住居提供業務など対象者に対する処遇の重要な部分に，パートナーシップ・プロジェクトが積極的に活用されている。また，一部の地域の特殊なプログラムとして始まったETEプログラムは，現在，英国全域で実施されるに至っており，パートナーシップ・プロジェクトが保護観察サービスの主要な業務の一つに成長した例と言える。就業を促すための教育・研修，カウンセリング等は複合的な業務であり，地域の諸機関・団体の力が結集されて初めて効果を上げるものであるため，パートナーシップという方法が成果を上げたものと思われる。このように，パートナーシップ・プロジェクトは，保護観察サービスの業務を単に補完するだけではなく，主要な業務の一部を担い，新たな業務を開拓している。

先に述べたとおり，1990年代は，犯罪者の改善更生に対する悲観主義が，支出削減の要求とあいまって，英国保護観察サービスの基本的な理念であるソーシャルワーク文化に圧力を及ぼし始め，従来の方法による社会内処遇の実施に困難が見え始めた時代であった。パートナーシップ・プロジェクトは，そのような時期に，処遇の質を維持するための有効な方法となった。また，保護観察サービスの職員は，パートナーシップ・プロジェクトを通じて，地域の様々な団体と連携し，広範な市民と接触して，地域社会の問題を把握し，それによって犯罪者の抱えるニーズに関してアドボカシー（社会的代弁）機能を発揮し得たともいえる。保護観察サービスにおけるパートナーシップは，処遇の水準を維持し，地域社会との連携を確保する上で大きな意義を有していたのである。

## 第3節 ホワット・ワークス施策の展開とパートナーシップの動揺

英国保護観察サービスにおけるパートナーシップ・プロジェクトは，1990年代を通じて発展を続け，2000会計年度のパートナーシップ費用は約3,000万ポンド（約57億円）に達した。パートナーシップ施策の初期段階に内務省が設定した，保護観察サービスの予算の7％を充てるという目標は，2000会計年度に達成された $ ^{(28)} $ 。しかし，順調に発展してきたパートナーシップ施策は，ホワット・ワークス施策の推進によって大きく動揺することとなった。本節では，ホワット・ワークス施策の展開によりパートナーシップ施策がいかなる影響を受けたかを紹介する。

まず，認可犯罪行動プログラムの策定とその浸透によって，各地の保護観察管区でパートナーシップとして実施されていた構造的なプログラムが大きな影響を受けることが予想された。多くの保護観察管区では，それまでパートナーシップにより，薬物・アルコール乱用者や性犯罪者を対象にした独自のプログラムを開発し，活用してきた。特に薬物・アルコール乱用関係のプロジェクトは費用及びプログラム数ともに，パートナーシップ・プロジェクトの中で最も大きな割合を占めていた。ところが，薬物乱用や性犯罪を対象とする犯罪行動プログラムが認可されたため，保護観察管区では，一定期間内に独自のプログラムを廃止し，認可犯罪行動プログラムに切り替える必要が生じる。しかし，これらのプログラムでパートナーとなっていたボランタリー団体が，これまでの方法を放棄して，即座に認可犯罪行動プログラムの実施に参入することは容易ではない。認可犯罪行動プログラムにおいては，マニュアルに規定された方法に従い，「完全な形」でプログラムを再現し，実施することが求められ，プログラム指導員の育成も一定の基準によって厳格な方法で行われるからである $ ^{(29)} $ 。

内務省ホワット・ワークス戦略グループは、ホワット・ワークス施策うち、将来本格的に開発予定の、「社会への再統合要因」促進のためのプログラムに関して、「効果的実務モデルの枠組み」の中でパートナーシップの活用を図ると言明している。住居の提供、基本的技能（識字能力や基本的計算能力等）の
伸長，雇用促進及び生活費に関するカウンセリング等の「社会への再統合要因」促進のためのプログラムについては，ホワット・ワークス施策開始当初からボランタリー団体等を積極的に活用することが計画されていた。ボランタリー団体の方に，この分野の専門的技能の蓄積があり，また，ボランタリー団体が関与する方が，刑事司法システム内部だけでプログラムを実施するよりも，対象者に付与するステイグマ（烙印付け）が小さいと考えられたからである $ ^{(30)} $ 。しかし，それにはあくまでも「効果的実務モデルの枠組み」という留保がつき，処遇目標の設定，プログラムの策定，プログラムの実施の完全さや評価に関して，構造的な犯罪行動プログラムとほぼ同じような統制を行うことを予定している $ ^{(31)} $ 。このため，ボランタリー団体がこの分野のプログラムに参入するのも，やはり容易とはいえない。

一方，2001年4月に，パートナーシップを支える法的な枠組みが改革され，パートナーシップに関する業務が保護観察サービスの所掌業務の一つとして明示されたことは，パートナーシップを促進する要因の一つと考えられる。すなわち，『2000年刑事司法及び裁判所業務法』において，外部の団体又は個人と協働するための取決めをすることが各地域の「保護観察委員会」の業務の一つとして位置付けられ，また，取決めにより，保護観察サービスの職員以外の者を，保護観察サービスの業務の実施者として任命できることになった $ ^{(32)} $ 。これは，パートナーシップ・プロジェクトの順調な発展を踏まえ，パートナー施策にかかる業務が保護観察サービスの重要な業務の一つであることの公式の宣言を意味していた。しかし，同時に，保護観察サービスの予算の一定割合（直近は7％）をパートナーシップ・プロジェクトに充てるという目標は，実務の効率性の基準モデルである「ベター・クオリティ・サービス」及び「ユーロピアン・エクセレンス・モデル」に反するという理由で，2001年4月に撤廃された $ ^{(33)} $ 。すなわち，「パートナーシップによる業務」は，保護観察サービスの中心的な業務として公的な認知を得た反面，数値目標により保護される対象から外された。パートナー団体が，実務効率性の基準から見て，有益で，効率的なサービスを提供しているとみなされない限り，助成金支給の対象から除外されることになったのである $ ^{(34)} $ 。

以上のような厳しい条件を考えれば，これまで密接な連携を結んできたボランタリー団体が保護観察サービスとのパートナーシップを断念し，多くのパートナーシップ・プロジェクトが失われるとしても不思議ではない。ホワット・ワークス施策に対する批判の一つとして，「地域」に対して充分な配慮がなされずに施策が推進されているという危惧があったことを紹介したが，地域社会との連携の要であるパートナーシップ施策は，ホワット・ワークス施策の推進に伴い，確かに動揺を来し，過渡的な状況に追い込まれたのであり，その意味でホワット・ワークス施策に対するこの批判は，的外れではなかったのである。

## 第 4 節 新たなパートナーシップの模索

## 1 ホワット・ワークス全国運用マニュアルの改訂

もともと内務省は，ホワット・ワークス施策の計画段階において，地域社会とのつながりやパートナーシップを重視する方針をとっていた。ホワット・ワークス施策についての研究結果をまとめ，その後の実務構築の土台となった『証拠に基づく実務』（第2章第2節の1参照）には，最も効果的なプログラムの要件の一つとして「コミュニティに基礎を置くもの」であることが挙げられ，効果的な保護観察業務の要件の一つとして「パートナーシップに依拠している」ことも挙げられており，地域社会とのつながりとパートナーシップが重視されるべきことが明示されている $ ^{(35)} $ 。また，前節で触れたように，例えば「社会への再統合要因」促進のためのプログラムに関しては，パートナーシップを積極的に活用する方針
が示されていた。そのため、内務省は、ホワット・ワークス施策が地域社会とのつながりに配慮せずに推進されているという批判を深刻に受け止め、2000年には、ホワット・ワークス施策の推進がパートナーシップ施策に与える影響について検討するとともに、ホワット・ワークス施策の推進という条件の下でパートナーシップの活性化を図る作業に着手した。

まず，大多数の保護観察管区において独自のパートナーシップ・プロジェクトが実施されてきた薬物乱用の分野に関して，ホワット・ワークス全国運用マニュアルが改訂された。改訂マニュアルには，特に「パートナー団体との協働」の章が設けられ，薬物乱用者のための認可プログラムにパートナー団体を活用する場合に，どのような取決めや契約が必要かを詳細に明らかにしている $ ^{(36)} $ 。そこでは，パートナー団体が，認可薬物乱用プログラムを支え，補完する周辺サービスに携わる場合と，パートナー団体のスタッフが直接認可プログラムの実施に携わる場合 $ ^{(37)} $ とに分けられ，それぞれについて検討されており，前者については，これまで各保護観察管区で行われてきた契約や取決めが引き続き生かされるという解釈が示されている。後者のパートナー団体のスタッフが直接認可プログラムの実施に携わる場合については，保護観察サービスとパートナー団体との意思疎通を十分に保ち，プログラム提供の実施基準を満たすために，業務内容の特定，指導員の選別と評価，指導員の監督，指導員の罷免，プログラム提供の内容に関する業務協定，保護観察サービスの方針及び手続とパートナー団体のスタッフとの関係，プログラムの継続性などの事項について，どのような取決めが必要であるかが示されている。この改訂は，薬物乱用プログラムのみならず，他の認可行動プログラムの運営にも適用されるものと解釈されている。

## 2 ホワット・ワークス施策のその他の分野におけるパートナーシップの活用

社会内処罰命令（旧「社会奉仕命令」）のための認可プログラムや「社会への再統合要因」促進の分野における認可プログラムには，早くからパートナーシップを活用することが検討され，2000年に開始されたそれらの試行プロジェクトの幾つかには実際にボランタリー団体を関与させたプログラムが導入されている $ ^{(38)} $ 。例えば，社会内処罰命令のための試行プロジェクトの一つでは，ボランタリー団体が主体となって約200人の対象者の指導を行うことが試みられている。社会内処罰命令のためのプログラムは，単に対象者に作業や活動を提供するだけでなく，①対象者と作業内容とのマッチングを厳格に行うこと，②スタッフに対する研修を実施して，対象者が社会に融和的な態度をとることを促すような技能を持たせること，③対象者に実際の職業技能の修得を促すことなどを通して，再犯の低減を図るものである。そして，これらの効果と費用に関して，ボランタリー団体が主導する試行プロジェクトと保護観察サービスが行っている試行プロジェクトとの結果が比較検討されている $ ^{(39)} $ 。試行プロジェクトの中間報告に基づく評価の段階では，ボランタリー団体が主導的な役割を果たすプログラムも肯定的な結果を得ているようである。

## 3 パートナーシップに関する専門グループの設立

認可プログラムの実施についてボランタリー団体の活用を模索するだけでなく，内務省は，ホワット・ワークス施策を展開する中でボランタリー団体とどのような関係を築いていくかを検討する作業にも着手し，2000年にそのための専門委員会である「ホワット・ワークスとパートナーシップ専門グループ」(What Works and Partnership Task Group)（以下，「専門グループ」という。）を設立した。専門グループは，内務省保護観察ユニット（当時），保護観察管理職連盟(ACOP：Association of Chief Officers of Probation)（40）及びボランタリー・セクターの代表者から構成され，ホワット・ワークス施策が展開さ
れる過程においてパートナーとなるボランタリー団体と保護観察サービスのパートナーシップ管理官のニーズを把握して，次のようなことを実施する任務を担うこととなった $ ^{(41)} $ 。

● 適切な情報，指針及び研修を普及させるための計画を作り，また，それを準備し，支援すること

● ホワット・ワークス施策とパートナーシップ施策に関しての全国的な会議や地域別説明会を企画すること,

● パートナー団体が提供するサービスの効果に関する指標や尺度を吟味し，適切な尺度が全国で用いられるようにすること，また，その指標や尺度を（パートナー団体が作成する）サービス提供に関する明細事項の中に盛り込む方法を検討すること

● 黒人及びアジア人のボランタリー・セクターや女性団体との保護観察パートナーシップを促進すること

● 共同認可委員会（第2章第4節の1参照）のプログラム認可基準が保護観察パートナーシップにとって持つ意味について意見を述べ，関連する契約やサービス提供の明細事項を策定する作業などに供すること

この専門グループは，内務省に対し，新たなパートナーシップ戦略を策定し，その戦略の中でパートナーシップのための予算支出に関する規則を明示し，また各種の認可プログラムを提供するに当たってパートナー団体が果たすべき役割を明確にし，そのためのモデルを提示することなどを勧告した $ ^{(42)} $ 。内務省は，新たなパートナーシップ戦略をまとまった形では明示しなかったものの，以後，ホワット・ワークス施策は，専門グループの勧告を踏まえながら推進されることになった。先に紹介した『協約』の基準を具体化し，専門グループにボランタリー諸団体の代表者を招聘することによって，政策立案過程にボランタリー諸団体を関与させたのである $ ^{(43)} $ 。

## 4 パートナーシップ施策に関する保護観察回状

専門グループによる勧告を踏まえて，2001年1月2日付けで，内務省は，「パートナーシップとホワット・ワークスの実施について」という題名の『保護観察回状』（2001年第24号）を送付し，ホワット・ワークス施策を推進する中で，パートナーシップの在り方を改めて検討するように各保護観察管区に勧告した。この保護観察回状は，初めに，保護観察プログラムを提供し，対象者の社会への再統合を促すサービスを提供する上で，パートナー団体がこれまで重要な役割を果たし，今後も果たし続けると宣言した上で，ホワット・ワークス施策展開の日程，特に認可プログラムの導入予定時期を視野に入れ，各保護観察管区において新たなパートナーシップ戦略を構築する必要性を強調している。さらに，「犯罪行動プログラム及び犯罪行動に関連する個人的要因」，「社会奉仕」，「基本的技能及び就業促進サービス」等の分野におけるホワット・ワークス施策の展開状況と今後の日程，それがパートナーシップに及ぼし得る影響，それぞれの分野でパートナー団体が今後果たし得る役割などを分析している $ ^{(44)} $ 。

この中で、薬物乱用、性犯罪、飲酒運転及び暴力犯罪などの分野で構造的なプログラムを提供してきたパートナー団体が、ホワット・ワークス施策によって特に影響を被る可能性が高いことが明言されている。そして、これらの分野でパートナー団体が今後もプログラム提供に関与する方法として、構造的なプログラム提供にかかわるスタッフを派遣する方法、構造的なプログラムを補う支援サービスの提供にかかわる方法の二つが挙げられている。前者においては、プログラム指導員の養成、スタッフの能力の維持、プログラムの実施及び要する費用等について、パートナー団体と新たな契約や取決めが必要となることが勧告され、後者においては、既存の取決めが支援サービスの提供に触れていなければ、それをカバーできるよう取決めを修正し、パートナー団体と保護観察サービスとの円滑な意思疎通を確保す
る方策を取決めに盛り込むように勧告されている。

このような構造的なプログラム提供の分野とは対照的に，負債サービスなどの経済問題にかかわるカウンセリングの分野は，ワット・ワークス施策の進展によってもパートナー団体がそれほど影響を被らない分野として例示されている。その上で，これらの分野において，パートナーシップのための予算を引き続き確保し，さらにパートナーシップ・プロジェクトの質をワット・ワークス施策の基準を満たすものに向上させていく必要性が勧告されている。

以上のように，この保護観察回状は，ホワット・ワークス施策の展開に伴うパートナーシップの在り方を処遇の個別分野について検討し，それを踏まえ，全体として，パートナー団体に情報を提供し，研修への参加を促すなどして，ホワット・ワークス施策の展開という新たな状況に対応できるようパートナー団体の能力の向上を図る必要があることを強調している。そして，そのために「投資」を行うことが「持続的なパートナーシップ関係」を築くのに有用であることを，パートナー団体に理解させる必要があると注意を喚起している $ ^{(45)} $ 。

## 5 パートナーシップ施策再構築の現状

動揺したパートナーシップ施策を再構築するために，内務省はこれまでに，①ホワット・ワークス全国運用マニュアルを修正し，ボランタリー団体をパートナー団体として認可薬物乱用プログラムの運営に関与させる方法を検討し，②パートナー団体を活用した認可プログラムのための試行プロジェクトを設け，③ボランタリー団体の代表者をメンバーの一部として招聘した専門グループを設立し，ホワット・ワークス施策を推進する中でのパートナーシップの在り方を検討させ，④専門グループの勧告を踏まえて，『保護観察回状』（2001年第24号）を公刊し，パートナー団体の能力向上を促す必要性について，各保護観察管区の注意を喚起するなどの方策を実行してきた。

これらの施策は，緒についたばかりといえる。認可プログラムにポランタリー団体を関与させる方法は例示されているものの，それが，保護観察サービスとボランタリー団体の双方にとって長期的にどのような意味を持つかというパートナーシップの意義にかかわる問題は深く検討されているわけではない。そのため，これらの施策は，パートナーシップの損傷を最小限に防ぐための「応急措置」という観を免れない。また，パートナーシップを活用した試行プロジェクトは数も少なく，その効果について十分な結論が得られていない段階にあり，『保護観察回状』（2001年第24号）の勧告も抽象的なレベルのものが多く，各保護観察管区の指針に直結するものとなっているとはいい難い。

しかしながら，これらの方策は，ボランタリー団体の能力向上を促し，これまで培ってきたパートナーシップ施策とホワット・ワークス施策とを連関させようとする内務省の姿勢を内外に明示するものとなっている。このように，パートナーシップを再構築する作業は，認可犯罪プログラムが本格的に導入されようとする矢先に，ようやく開始されたのである。

## 注

(1) アニタ・ギブスは，ニュージーランドにあるオタゴ大学の教授となる前には，英国において保護観察官として勤務し，さらにオックスフォード大学の保護観察研究ユニットで研究に携わった経歴を有する。

(2) 「パートナーシップ」という語は，外部の諸機関及び諸団体と共同で特定の事業を推進することを一般に意味するが，英国の保護観察サービスの場合には，特に，地域のプライベート・セクター（民間営利部門）又はボランタリー・セクター（民間非営利部門）と公式の取決めを行い，共同で犯罪者処遇又は犯罪予防等のためのプロジェクトを樹立することを指してこの語が使用されている。なお，「ボランタリー団体」の意味に
ついては，「はじめに」の注(6)を参照されたい。

(3) Tony Margetts, “The Future of Partnership Work Within the Probation Service”, Probation Journal Vol. 44 No. 4 (1997), 2001.

なお，トニー・マーグッツによれば，保護観察サービスの職員は，ボランタリー団体の活動を助長する一環として，多くのボランタリー団体の長時間に及ぶ評議委員会に出席してきたが，その際，保護観察サービスの代表者として出席することもあれば，業務としてではなく，私的な時間を費やして出席していたこともあったという。

(4) Alan Sanders and Paul Senior edit., JARVIS: Probation Service Manual (Fifth Edition) (Sheffield Hallam University, updated January 1994), vol. 3 Chapter 1, paragraph 4.1.

(5) Ibid., vol. 3 Chapter 1, paragraph 4.4.

(6) Ibid., vol. 3 Chapter 1, paragraph 4.5–4.7.

(7) Ibid., vol. 3 Chapter 1, paragraph 4.8.

(8) Ibid., vol. 3 Chapter 1, paragraph 4.9.

(9) Probation Service Act 1993, s.9.

(10) Probation Rules 1984, 41A.

(11) 一人の者（団体）に提供できる額の上限は，内務大臣が決定できるものとされた。これを踏まえ，『保護観察回状』（1994年第34号）に，各地の保護観察評議会が1年間に一人の者（団体）に対して提供できる額は，10万ポンドか又はその経費の2％を超えてはならないという規定が設けられた。

(12) Anita Gibbs, “Partnership between the Probation Service and Voluntary Sector Organization”, British Journal of Social Work 31 (2001), 15-16.

(13) また，ボランタリー諸団体相互の共存が脅かされるだけでなく，ボランタリー団体が営利団体と競争しなければならなくなったことも，大きな影響の一つとして指摘されている。

(14) 例えば，保護観察サービスの対象者に対し，社会内命令の遵守事項として，薬物依存者にポランタリー団体が提供しているサービス活動を受けるようにという指示がなされる場合などがこれに当たる。

(15) Anita Gibbs, op. cit., 19.

アニタ・ギブスが，1994年から1995年にかけて，保護観察サービスの職員とボランタリー団体の代表，計65人を対象に行った面接調査の結果によれば，契約文化の浸透によって，自発的な意思に基づき対象者に対しサービスを提供するという，そもそものボランタリー団体の目標を損なわれることになると回答した者が多かったという。

(16) Tony Margetts, op. cit., 201-202.

(17) トニー・マーグッツによれば，保護観察サービスのパートナーとなるボランタリー団体のマネージャーの多くは，公的セクターに勤務していた経歴を有していたため，全面的な民営化を要求するという急進的な指向は有しておらず，そのことも保護観察サービスとの連携が比較的円滑に保たれた一因になっているという[ibid., 202]。

(18) 前記注(15)で紹介したアニタ・ギブスの行った調査結果による [Anita Gibbs, op. cit., 20]。

(19) Ibid., 23 及 Home Office, Compact on Relations between Government and the Voluntary and Community Sector in England (London, 1998), paragraph 5 and 6 参照。

(20) 「はじめに」の注(6)で紹介したとおり，『協約』においては，互助的な基盤に立ち，「共通の主張や利害を追求するための人々のアソシエーション」であり，「通常，ボランティアが自分たちと同じような人々のために運営している」比較的小規模な団体を，他のボランタリー団体と区別して，特に「コミュニティ・グループ」と呼んでいる。そして，両者を意味する呼称として「ボランター・コミュニティ団体」という用語を使用している。

(21) Ibid., 8.1–8.4, 9.2–9.4 and 9.5–99.
(22) Ibid., 11–13.

なお，前記注(15)で紹介したアニタ・ギブスが実施した調査によれば，契約文化が強調されていた当時の状況を反映して，女性グループや少数民族のグループの代表者には，保護観察サービスとの大きな契約を得ることは困難だと考えていると回答する者も多かった。彼らは，自分たちのグループは，規模が小さいため，サービスの明確化の要求（例えば，運営及び財政業務を誰が行うか，実施状況の調査とその評価をどのように行うかなどについての取決め）を満たすことが困難であると考えたのである[Anita Gibbs, op. cit., 20]。

(23) Tony Margetts, op. cit., 203.

(24) Probation Circular No.77/2000, Appendix 3 and 5.

なお，本稿では，1ポンドを190円に換算している。

(25) Probation Circular No. 77/2000, Appendix 3 and 5.

なお、パートナーとなる団体の種別が不明なものが、住宅提供以外のプロジェクトで6(0.5%)、住宅提供プロジェクトで3(0.2%)あった。

(26) 先に述べたとおり，家事調停等の家事裁判業務も，従来，保護観察サービスの業務の一つであったが，『2000年刑事司法及び裁判所業務法』によって「児童及び家事裁判諮問・支援サービス」という専門機関が設立され，この業務は保護観察サービスの所掌事項から切り離された。

(27) Tony Margetts, op. cit., 202.

(28) 2001年10月29日，英国内務省全国保護観察局においてパートナーシップ担当官（当時）ジョージ・バーンズ氏が行ったプレゼンテーションに基づく。ちなみに，1998会計年度のパートナーシップ費用の比率は，保護観察サービス予算の約6％であった [Probation Circular No.77/2000, Appendix 2.]。

(29) 内務省ホワット・ワークス戦略グループも，各保護観察管区やパートナー団体が，パートナーシップによるプログラムの認可を共同認可委員会に対して直接申請できるかどうかは複雑な問題をはらんでいるとしている [What Works Strategy Group, What Works Strategy for Probation Service (Home Office, 1998) paragraph 9.10]。

(30) Ibid., paragraph 11.9.

(31) また，ホワット・ワークス戦略グループは，現在の犯罪行動プログラムの認可基準を，就業の促進のような，一連の「社会への再統合要因」促進の分野にそのまま適用することは困難であるとしながらも，まず，犯罪行動プログラムと同じ認可の方法をこの分野のプログラムにも採用することが可能かどうかを検討するとしており，犯罪行動プログラムと同様の認可方法の検討を優先する構えを示している [Ibid., paragraph 11.14]。

(32) Criminal Justice and Court Services Act 2000, section 5(2).

(33) Probation Circular No. 77/2000, paragraph 3.

(34) これと同時に，パートナーシップ・プロジェクトを制限する規定も廃止されることとなった。前記注(11)で紹介したパートナーシップ・プロジェクトに関する資金提供上の制約，すなわち，1年間に一つのパートナー団体に対して提供できる資金の上限を10万ポンドか又はその予算全体の2％とした規定は撤廃され，各地の保護観察管区の裁量に任されることとなった。

(35) Tim Chapman and Michael Hough, Evidence Based Practice: A Guide to Effective Practice (Home Office, London, 1998), Figure 1.2 and Figure 1.3.

(36) Home Office, Amendment to the National Management Manual for Substance Misuse Programmes (London, 2000), section 2.

(37) パートナー団体が認可プログラムの実施に携わる場合でも，更にパートナー団体のスタッフが専ら携わる場合と，保護観察サービスとパートナー団体のスタッフが協働して携わる場合とが想定され，それぞれについて検討が行われている。

(38) What Works Strategy Group, op. cit., paragraph 11.4 and Probation Circular No. 151/2001, para-