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それに基づいた処遇のための行動計画の策定を，地域の関係機関が共同で行う仕組みを指しており，この枠組みに基づいて各保護観察管区で開催される会議は，「複合機関による公衆保護委員会」（MAPPPs：Multi-Agency Public Protection Panels）と呼ばれる。これまでも，多くの保護観察管区で，こうした実務が自主的に行われてきており，例えば，先進地域の一つであるウェスト・ヨークシャーでは，1990年以来，地域のイニシアティブにより，このような実務が実施されてきている。『2000年刑事司法及び裁判所業務法』第67・68条により，多くの保護観察管区において実施されてきたこうした実務が法制化され，どの保護観察管区においてもMAPPPsを設置することが義務付けられることとなった。このMAPPPsの対象となるのは，拘禁施設等からの釈放後に大きな危険を惹起する可能性がある，一定の性犯罪者又はその他の暴力犯罪者である[心神喪失を理由に入院命令（Hospital Order）に処せられた者を含む。]。こうした対象者については，拘禁期間の早い段階から，地域の関係諸機関が定期的に会合を開き，共同で危険度評価を行い，今後の危険管理の方法，処遇計画などを協議しなければならないことになった。MAPPPsの実施に責任を有する機関は，各地域の首席警察官と保護観察委員会であるが，そのケースの必要に応じて，刑務所職員，内務省全国保護観察局職員（重大事案の場合），社会福祉局，認可更生施設（approved premise）職員，ビクティム・サポート等の被害者支援団体（甚大な影響を被った被害者又は遺族がいる場合），本人の処遇に関連を有するボランタリー団体の代表者等が参加する。

「サポーティング・ピープル施策」(Supporting People)は，2003年4月から開始された施策であり，住居に関するニーズを持つ社会的弱者等への援助を，各地域の公的な諸機関が共同で実施することを目的とするものである。従来，住居に関するニーズを持つ者への住居提供等の援助は，公的扶助制度，住宅公社住居提供運営助成金（Housing Corporation Supported Housing Management Grant），環境・交通・地域省の助成金，社会保障省，地方公共団体等，様々な公的な機関が実施してきており，それぞれに別個の予算が組まれていた。このような制度の下では，あるニーズに対応した住居の提供をどの機関が実施するかについて蔦藤が起こることが多く，公的諸機関が相互に調整を行うことも困難であり，制度の非効率性が指摘されていた[Diane Barkley and Steve Collett, "Back to the Future: Housing and Support for Offenders", Probation Journal Vol. 47 No. 4 (2000), 237-238]。「サポーティング・ピープル施策」は，こうした様々な予算の流れを副首相官邸事務所（Office of the Deputy Prime Minister）の管理の下に一本化し，これまで住居提供等の援助に携わってきた主要な公的諸機関が，その地域の住居提供等の援助の在り方を話し合い，そのための計画を立てて，実施することを目指す施策である[Office of the Deputy Prime Minister, What is Supporting People? (2004), p.1-3]。保護観察サービスは，伝統的に，保護観察宿泊所提供助成金スキーム（Probation Accommodation Grants Scheme）やその後身に当たる買付住居サービス（Purchased Accommodation Service）の下に，保護観察サービスの対象者等に対して，住居提供等の援助を行ってきた[そのうちボランタリー団体等とのパートナーシップを通してそれを実施しているものの予算規模については，本稿第3章第2節参照]。そのため，「サポーティング・ピープル施策」開始後，各地域の保護観察管区（保護観察委員会）は，この施策における戦略策定の権限をもつ「主要戦略開発グループ」の一員としてこの施策に参画し，また，各地域の保護観察管区長（chief probation officer）は，この施策に関する最終的な責務と決定権を持つ「認可組織」（Commissioning Body）の一員としてその運営に携わることとなった。これまで保護観察サービスが独自に握っていた住居提供等のための助成金が，サポーティング・ピープル助成金に編入されることは，保護観察サービスの対象者が有している住宅関連のニーズが周辺に押しやられてしまう危険性もあるが，そのニーズを広く社会に認知させる契機ともなっている。サポーティング・ピープル施策運営指針には，「犯罪者に対し，質の良い住居提供とサービスを行うことは，地域社会の安全と公衆の保護にとって極めて重要である。こうした住居や支援の提供が行之ず，又は犯罪者が自分の住居を管理する能力を欠くことによって，多くの犯罪者を社会において効果的に更生させることが妨げられてしまう」と記されており，保護観察サービス対象者への住居提供サービスの意義が強調されている[Department of Transport, Local Government and the Regions, Supporting People Administration Guidance (2001), p.359]。これまで，英
国の保護観察制度における対象者に対する住居提供等の援助についは我が国にあまり紹介されてこなかったと言えるが，更生保護施設に委託する以外に保護観察対象者の住居へのニーズに対応する策がない我が国の更生保護関係者にとって，今後，英国においてどのような哲学の下に対象者への住宅提供の意義が公的に認知され，どのようにそれが実施されているかを調査・紹介することは，大いに意義のあることと思われる。
## 第 1 章 社会内処遇実施体制の変革

## 第1節 保護観察サービスの統一と全国犯罪者管理サービスの樹立

## 1 保護観察サービスの統一

英国政府は，労働党が政権を獲得した直後から，犯罪者処遇実施体制の見直しを検討し，1998年に，『公衆保護のための矯正・保護の力の結集』という諮問文書を公刊した。そこでは，社会内処遇の効果的な実施を通じて再犯を減少させ，公衆を保護することが保護観察サービスの目的であると再確認され，この目的に照らして，保護観察サービスと矯正サービスとの連携，両サービスと他の刑事司法諸機関との連携をより効果的に行うために，組織や機構をどのように改革すべきかが詳細に検討された。保護観察サービスに関して最も問題とされたのは，54の保護観察サービスが各地域に独立して存在するという体制であった $ ^{(1)} $ 。こうした体制は，保護観察サービスが，中央政府，矯正サービス，警察，保健機関，地方自治体，検察庁及びボランタリー・セクター等と密接に協働し，その目的を果たしていく上で非効率であると断じられ，保護観察サービスの統一が提言された $ ^{(2)} $ 。

この提言を受け，『2000年刑事司法及び裁判所業務法』第1部第1章に設けられた諸条文に基づいて，2001年4月1日，各地の保護観察サービスが統一され，「全国保護観察サービス」（National Probation Service for England and Wales）が誕生した $ ^{(3)} $ 。具体的には，内務省内に全国保護観察局（National Probation Directorate）が新設され，全国保護観察サービス局長（National Director）のポストが設けられるとともに，各地域の保護観察サービスは保護観察管区（probation area）と呼ばれる，全国保護観察局の地方機関として位置付けられることとなった $ ^{(4)} $ 。また，このような組織の改編に伴い，保護観察サービスの予算機構にも変革が加えられ，従来は国が保護観察サービスの予算の80%，地方自治体がその20%を賄っていたものを，2001年4月以降は，すべて国が賄うようになった。こうして，英国保護観察サービスの歴史上初めて，全国的な官僚機構として統一的に犯罪者の社会内処遇を実施する体制が築かれた $ ^{(5)} $ 。

保護観察サービスの組織統一という発想は既に1990年代前半にも見られたが，2001年という時期に改革を敢行した背景には，後に述べるように，ホワット・ワークス施策の全国的実施が政策上の最優先事項に位置付けられたという事情がある。特に，そのプロジェクトの中心となる「認可犯罪行動プログラム」（accredited offending behaviour programme）を全国一律に実施するためには，各地域に保護観察サービスが独立に存在している状態は非効率であり，全国的に統一された制度をつくる必要があると意識されたであろうことは想像に難くない。

また，保護観察サービス機構の統一を効果的に促進し，維持するために，内務省全国保護観察局と各保護観察管区との間を媒介する組織として，新たに「地方管区」（region）が導入された。英国全域が10の地方管区（イングランド9管区とウェールズ1管区）に分けられ，地方管区長（regional manager）のポストとその事務所が設けられて，それぞれの地方において各保護観察管区を束ねる機関となった。地方管区の具体的役割として，保護観察管区と中央との意思疎通を円滑にし，その協働がより効果的に実施されるようにすること，保護観察サービスが他の刑事司法機関や行政諸機関とより密接な連携を保てるようにすること，また，保護観察関係職員に対する研修を効果的に運営できる態勢を築くことなどが挙げられている $ ^{(6)} $ 。

組織機構の改革と共に，地域の保護観察サービスの管区数が削減された。従来，英国全域に54の保護
観察サービスがあったものが，42の保護観察管区に削減された。これは，刑事司法制度全体としての効率的な実施体制を築くために，すべての刑事司法諸機関の管轄区域を警察の管轄管区と一致させるという方針によるものであり $ ^{(7)} $ ，英国全域の保護観察管区は警察の管轄管区と一致することとなった $ ^{(8)} $ 。

こうして，中央政府の強力なイニシアティブによって，全国組織が樹立され，また，他の刑事司法機関と共通の管轄管区が導入されたことにより，保護観察サービスの「中央集権化」が推進された。これまで多分に地方分権的な傾向を残していた英国の保護観察サービスにとって，2001年は画期的な年となった。

「中央集権化」が急激に推進されたとはいえ，各地域の実情や住民の意見を業務に反映させるシステムは維持された。これまで，各地の保護観察サービス内の人事，具体的な運営方針の策定等は，それぞれの管区に設けられている「保護観察評議会」（probation committee）という運営組織が実施してきた。保護観察サービス機構の改革後，この運営組織と類似した機能を果たす組織が，「保護観察委員会」（probation board）という名称で新たに設置された $ ^{(9)} $ 。保護観察委員会は，従来の保護観察評議会と同様に，諸機関・諸団体の代表者から構成され $ ^{(10)} $ ，保護観察評議会よりも各地域の広範な層の意見を反映し得る枠組みとなるという評価もあるが $ ^{(11)} $ ，その一方で，保護観察委員会に対して中央政府が厳格な統制を行える法的な枠組みも同時に導入されている。保護観察委員会の職務執行が不適切だと考えられる場合などに，国務大臣は，最終的な手段として，運営命令（management order）を発し，保護観察委員会の議長や委員の一部又は全員を更迭し，新しい委員を充てる権限を有している $ ^{(12)} $ 。

## 2 保護観察サービスと矯正サービスの統一

保護観察サービス機構の全国統一を踏まえ，さらに，内務省は，2004年1月6日，保護観察サービスと矯正サービスとを統一し，「全国犯罪者管理サービス」(NOMS: National Offender Management Service)の樹立を目指すことを宣言した。これまで全国保護観察サービス局長であったイーシネ・ウォーリスが全国犯罪者管理サービス移行プログラム局長（Director of the NOMS Change Programme）に就任し，新組織の詳細な枠組みを検討する作業に着手している。また，矯正サービス局長などを歴任したマルティン・ナレイが全国犯罪者管理サービスの初代長官（Chief Executive）に，また，グレーター・マンチェスター保護観察管区長であったクリスティーン・ノットが，新組織における犯罪者処遇部門の最高責任者である全国犯罪者管理官（National Offender Manager）に就任している。

全国犯罪者管理サービスの樹立の契機となったのは，刑事司法制度改革について政府から諮問を受けていたパトリック・カーターの答申である。この答申は，2003年12月に公表され，1998年以来の矯正及び保護観察両サービスの組織の変革とそれによる処遇の充実を高く評価しつつも，短期刑受刑者と在監者の移送の増加により，効果的な処遇の実施が困難になっていること，矯正管区及び保護観察管区によって処遇の質にばらつきがあること，受刑中に受けていたプログラムや処遇が早期釈放後に継続されていないことがしばしばあること，矯正サービスと保護観察サービスとの情報の共有が不十分であること，犯罪者の処遇に最終的に責任を持つ機関が存在しないことなどの問題点を指摘している。そのためもあり，裁判官は，刑務所や保護観察サービスを効果的に活用するための情報を十分に持てず，危険な犯罪者や高い累犯性のある者に的を絞って量刑を選択することが困難な事態に陥っているという。こうして，量刑ガイドライン諮問委員会（Sentencing Guideline Council）と共に，矯正サービスと保護観察サービスとを統一した全国犯罪者管理サービスの樹立が勧告された $ ^{(13)} $ 。

新たな全国犯罪者管理サービスの組織作りが続けられている最中であり，現段階（2004年9月）ではその概要しか知り得ないが，パトリック・カーターの勧告に従い，長官の下に，全国犯罪者管理官が犯
罪者処遇部門の最高責任者として矯正サービスから保護観察サービスに至る犯罪者処遇の施策全般に携わること，英国全域が10の地方管区（イングランドは9地方管区とウェールズは1地方管区）に分けられ，それぞれの地方に置かれた地方管区犯罪者管理官（Regional Offender Manager）が，地域内の犯罪者処遇施策の全般に責任を持つことなどの構想は既に決まっている。さらに，地方管区犯罪者管理官の下に，地方運営委員会（Regional Management Board）が設置され，各地方の犯罪者処遇に関する具体的施策の策定，職員の雇用等を行うなどの仕組みが考えられている。

保護観察官は，犯罪者管理官（Offender Manager）と名称を変え，地方管区犯罪者管理官の監督を受けつつ，犯罪者の処遇に携わることになる。従来の保護観察官と同様に，社会内処遇に携わるのはもちろんであるが，施設内処遇についても重要な役割を果たすことが予定されており，例えば，施設内の犯罪行動プログラム（第2章第4節参照）の実施を刑務所長に勧告する権限を犯罪者管理官に付与させることなどが構想されている $ ^{(14)} $ 。

なお，2004年9月現在の構想では，42の保護観察管区に設置されている保護観察委員会は，地方管区犯罪者管理官の監督下の機関として，新たな機構に組み入れられ，各地域の社会内処遇施策を策定する機関として残されることが予定されている $ ^{(15)} $ 。

なお，犯罪者処遇実施体制の「中央集権化」と並んで，パトリック・カーターの勧告は，公的セクター，プライベート・セクター（民間営利部門）及びボランタリー・セクター（民間非営利部門）の間の「競争」を強調していることにも注目したい。すなわち，地方管区犯罪者管理官が，これら諸部門の中から最も良質で効率的な処遇を提供する団体や機関と契約を結んで，犯罪者の処遇を実施するという制度が想定されている $ ^{(16)} $ 。競争原理に基づく市場アプローチの強調は，保護観察サービスとボランタリー団体とのパートナーシップの在り方にも大きな影響を及ぼすことになると思われる。

## 第2節 保護観察サービスの業務に関する諸改革

機構改革と同時に，保護観察サービスの業務内容や保護観察官の資格認定等も変革されたので，それらについても触れておく。

## 1 保護観察サービスの業務内容の変更

これまで，家事調停等の家事裁判業務は，判決前調査や犯罪者処遇と並んで保護観察サービスの所掌業務の一つであったが，『2000年刑事司法及び裁判所業務法』によって「児童及び家事裁判諮問・支援サービス」（Children and Family Court Advisory and Support Service）という機関が新設され，この新しく誕生した機関の所掌業務に移された $ ^{(17)} $ 。保護観察官は，ソーシャルワークの専門家としてこれまで家事裁判業務に携わってきており，保護観察官の間には，刑事司法とは異なるこの分野の業務に対して特に違和感はなかったようであるが，それにもかかわらず，この改革が断行された背景には，犯罪者処遇とは異質の業務を排除し，刑事司法機関の一つとして保護観察サービスのアイデンティティを確立しようとする政府の明確な方針があった $ ^{(18)} $ 。ここにも，保護観察サービスの機構統一と同様，中央政府のイニシアティブが強く表れているといえよう。

## 2 保護観察官の資格認定の変更と保護観察研究学位の導入

家事業務の切り離しと並行して，保護観察官となるための資格要件とその資格を得るための研修内容も変更された。これまで，ソーシャルワーク資格 $ ^{(19)} $ が保護観察官となる要件とされていたが，それに代
わって，保護観察研究学位（Diploma in Probation Studies）の取得が要件とされるようになった。

保護観察研究学位は，保守党政権末期から労働党政権への移行期に，紆余曲折を経て導入された。前保守党政権末期の1997年5月，内務大臣ミカエル・ハワードは，保護観察サービスをソーシャルワークの文化から切り離すという変革を企て，取りあえず，ソーシャルワーク資格を保護観察官の資格要件とすることを停止した。このため，わずかの間ではあるが，保護観察官の資格要件と研修制度が存在しないという状態に陥った。1998年，新労働党政権の内務大臣ジャック・ストローは，保護観察官候補者の研修制度の復活を検討したが，その際，ソーシャルワーク資格を保護観察官の資格要件として復活させず，保護観察研究学位を保護観察官の新たな資格要件とし，新たな研修制度を設けた $ ^{(20)} $ 。

新たな資格認定制度の大きな特徴として，まず，全国職業資格制度（NVQ：National Vocational Qualification）と結び付けられたことが挙げられる。それによって，保護観察研究学位 $ ^{(21)} $ を取得するための2年間の課程を専攻した学生は，大学で保護観察サービスの業務に関連する学科教育を受けるとともに，各地域の保護観察管区で保護観察官補（Trainee Probation Officer） $ ^{(22)} $ として実務研修を受けることになった。この課程を終えた者には，社会内処遇（Community Justice）に関する全国職業資格レベル4（NVQ4）が与えられ，学士号が授与される。保護観察研究学位を得た者が，各地の保護観察委員会に雇用されば保護観察官の資格が与えられる。

保護観察研究学位取得のための学科教育の内容においては，以前と比べ，刑事司法制度に関する知識と共に，認知行動理論を始めとする心理学の知識が重視されている $ ^{(23)} $ 。第2章で述べるように，認可犯罪行動プログラムを全国的に実施可能な体制を築くことが現在の保護観察サービスの最優先事項とされているため，それらのプログラムが依拠する認知行動理論についての教育が特に重視されているのである。

保護観察研究学位の導入とともに，新たに「社会内処遇資格」(Certificate in Community Justice)が設けられた。認可犯罪行動プログラム等の高度なプログラムの実施は，保護観察官に独占されているわけではなく，保護観察官の監督の下に，「保護観察サービス担当官」(probation services' officer)などの職員や，場合によっては，保護観察サービス外部の人間がその運営に携わる機会が増えている。このことを背景に，この新たな資格が設けられたものである。「社会内処遇資格」を取得すると，社会内処遇に関する全国職業資格レベル3（NVQ3）が与えられ，また，この資格の取得に意欲があることが保護観察サービスに職員として採用される要件の一つにもなっている $ ^{(24)} $ 。

## 3 社会内命令の名称の変更と枠組みの変革

英国保護観察サービスが実施する社会内命令（Community Order）の名称も大幅に変更され，さらに今後，社会内命令の枠組みそのものにも大きな変革が加えられようとしている。

社会内命令の名称は，前述の諮問文書『公衆保護のための矯正・保護の力の結集』における勧告を受け $ ^{(25)} $ ，『2000年刑事司法及び裁判所業務法』の規定により，それぞれの社会内命令の機能と目的とを分かりやすく表した語に変更された。従来の「保護観察命令」（probation order）は「社会内更生命令」（community rehabilitation order）に，「社会奉仕命令」（community service order）は「社会内処罰命令」（community punishment order）に，そして，「結合命令」（combination order）は「社会内処罰及び更生命令」（community punishment and rehabilitation order）に，それぞれ名称が変更された $ ^{(26)} $ 。1世紀近くに及ぶ歴史を持つ保護観察（プロベーション）という語や，日本においてもよく知られている「社会奉仕命令」（community service order）という語は，2001年4月以降，処分の名称としては使われなくなった。
さらに，『2003年刑事司法法』（Criminal Justice Act 2003）が成立し，近い将来，社会内命令の枠組みそのものに変更が加えられることが決まっている。これまでの様々な社会内命令に代わり，それらの処分の要素を遵守事項として科することができる単一の社会内命令が導入される。これまでは，ある犯罪者に，例えば「社会内処罰命令」（旧「社会奉仕命令」）が言い渡された場合，認可犯罪行動プログラム（第2章第4節参照）がその者の改善更生に有効であると考えられても，それをそのままの形で実施することはできなかった $ ^{(27)} $ 。このような欠点を克服するため，単一の処分の中で，より柔軟に，様々な処遇方法を同時に実施できる制度の構築が目指されることになっている。すなわち，奉仕活動，所定の活動への参加，認可プログラムの実施，所定の活動への参加の禁止，所定時間の外出禁止，所定の場所への近接の禁止，居住地指定，精神保健に関する処遇を受けること，薬物に関する検査や処遇を受けること，アルコールに関する処遇を受けること，指導監督（supervision）を受けること，アテンダンス・センターへの出頭等の中から，当該犯罪者にふさわしい一つ又は複数の処遇方法を遵守事項として選択し，その実施を命ずることができるというものである $ ^{(28)} $ 。それぞれ固有の目的を持つ様々な処遇方法を，個々の犯罪者にふさわしい形で組み合わせて実施するという点で，処遇のメニューは異なるものの，オーストラリア連邦ビクトリア州で既に実施されている「社会内処遇命令」（Community-Based Order） $ ^{(29)} $ と類似した構造を持つものといえる。

## 第3節 ソーシャルワークの理念と保護観察研究学位に関する論争

以上述べてきた社会内処遇実施体制の変革は，保護観察サービスの関係者や研究者の間に，その賛否をめぐって論争を引き起こしている。それらの論争のうち，保護観察研究学位の導入とソーシャルワークの理念にかかわるものについて紹介する。

社会内処遇実施体制の変革に懸念を表明する者の多くは，その理由として，この変革によって，英国保護観察サービスが培ってきた伝統的なソーシャルワークの理念が打撃を被り，衰退に向かう可能性があることを挙げている。例えば，保護観察官全国協会（NAPO：National Association of Probation Officers）の全国議長であるジョナサン・レジャーは，保護観察官の資格要件の「ソーシャルワーク資格からの離脱」が「伝統的な保護観察の価値観に対する浸食」を最も強く特徴付け，また，家事裁判業務の所掌業務からの切り離しは，「保護観察サービスからソーシャルワークのエートスを最終的に切り離したことを示している」と断じている $ ^{(30)} $ 。この見解が典型的に示すように，政府の変革方針に反対する者は，伝統的なソーシャルワークの理念の尊重という共通した価値観を持っている。しかしながら，ソーシャルワークの理念に対して，このように共通した構えを持つ論者の間でも，新たに導入された「保護観察研究学位」に対する評価については，微妙な違いがあるようである。

例えば，保護観察官のヒンドパル・シング・ブイは，保護観察研究学位のカリキュラムにおける認知行動理論の偏重を厳しく批判している。彼は，保護観察研究学位の取得が全国職業資格（NVQ）と結びつけられたことは保護観察実務に携わる上で良い準備となると評価しつつも，「新たに研修を受けた保護観察官は，既存の『効果的な』プログラムをいかに運営するかということを身に付けるかもしれない」が，「犯罪行動を，全体的に，適切な文脈に位置付けて理解する」能力を備えられるか否かには重大な懸念があるとして，保護観察研究学位取得のための課程の内容について疑義を表明している。ソーシャルワーク研修では，社会的剝奪，差別等の犯罪に関連のある広範な問題を理解し，それによって既存のプログラムを捉え直し，向上させる能力が培われたが，新たな保護観察研究学位では，こうした能力が軽視されるおそれがあると考えているのである $ ^{(31)} $ 。
一方，ランカシャー大学教授のデイビット・スミスは，新たな保護観察研究学位導入後も，それを受講する学生（研修生）の資質や目的意識に以前と大きく異なることはなく，また，そのカリキュラムも，以前のソーシャルワーク・プログラムとそれほど異ならないと指摘している。彼は，その理由として，保護観察サービスの業務内容自体が，本質的に，前保守党政権が求めたような「処罰的」なものになることはなく，ソーシャルワークと類似した業務に留まらざるを得ないことを挙げている。スミスによれば，保護観察サービスの対象者が社会内命令の約束事に従うのは，単に不良措置などの違反を抑止する機構が存在するという理由からだけではなく，それに従うことに改善更生などのより積極的な理由を見いだすからである。そして，対象者にそれを促す業務がソーシャルワークと類似したものになるのは「不可避」だというのである。それ故，保護観察業務をソーシャルワーク文化から切り離そうとする政府の試みを辻褄が合わないとした上で，強引にそうした試みを推し進めることは保護観察を衰退に導くと警鐘を鳴らしている $ ^{(32)} $ 。

実際に「保護観察研究学位」の提供に取り組んでいる，デ・モンフォート大学主任講師のシャルロット・ナイトと保護観察官のケイト・ホワイトは，保護観察研究学位の可能性をより積極的に評価している。彼らは，まず，保護観察研究学位のカリキュラムは，確かに，ケース担当官（保護観察サービス対象者との一対一の面接が主要な処遇方法となる。）としての技量を伸長させるための教育と，認可犯罪行動プログラム（第2章で紹介するように，グループワークが中心となる。）を実施する技能を伸長させるための教育との間で，いずれの教育にどの程度の比重を置くかという論争を引き起こす問題性をはらんでいることを指摘している $ ^{(33)} $ 。しかし，彼らによれば，保護観察官は，単に既存のプログラムを忠実に実施し，それをモニターする技能だけではなく，「効果的な実務の基礎となる研究」を理解し，問い直し，開発する能力も伸ばすような研修を受け，育成されなければならない。保護観察官は，「ものを考えない技術屋ではなく，彼らが行うすべての面において，高い水準で活動できる専門家」である。そして，こうした能力は，「理論を実務に適用し，実務を通して理論的な理解を発展させる方法を学んだ実務家」だけが持つことができるとしている。新たに導入された保護観察研究学位は「理論と実務とを，学習と業務とを，より適切に統合するプロセス」を提供できる制度であると高く位置付けている $ ^{(34)} $ 。

以上のように，新たに導入された保護観察研究学位に対する評価は論者によって様々であるが，論者の間には，保護観察官には，既成のプログラムを「忠実」に実施するだけではなく，プログラムの背後にある知見を理解し，捉え直し，それを開発していく能力が要求されるという共通認識がある。ヒンドパル・シング・ブイは，こうした保護観察官の「主体性」を保証する基盤として「伝統的なソーシャルワーク」を位置付けているし，シャルロット・ナイトとケイト・ホワイトは，そうした主体性の伸長を促す保護観察研究学位課程の設立を目指している。彼らがこのように保護観察官の「主体性」を強調する背景には，内務省全国保護観察局による「ホワット・ワークス施策」の強力な推進，特に，その施策の中心である「認可犯罪プログラム」の急速な導入によって，こうした主体性が軽視され，弱体化されるのではないかという共通した危機意識がある。

## 注

(1) 英国では、保護観察制度が確立して以来ほぼ一貫して、各地方に保護観察サービスが独立して存在するという体制がとられてきた。確かに、国が保護観察サービスの予算の8割を賄い、内務省がその業務に対して強力な監督権限を有し、しかもその監督権限は徐々に強化されつつあった。しかし、各地の保護観察サービス運営の最高責任者である保護観察管区長（Chief Probation Officer）は、各地の保護観察サービスの運営団体である保護観察評議会（probation committee）に対して説明責任を負い、その保護観察評議会は国から
独立した法人（body corporate）であった。そのため、法規から逸脱することがない限り、各地の保護観察サービスの活動に対する中央からの指導には自ずと限界が伴っていた。諮問文書は、公衆を保護するための効果的な活動という目的に照らして、それを大きな問題として捉えていた [Home Office, Prison Probation Joining Forces to Protect the Public (1998), Paragraph A.2]。

####### (2) Ibid., Paragraph 2.3–2.4 and 2.17–2.25

なお，この諮問文書作成時に，既に，保護観察サービスと矯正サービスの統一という提案も検討されていたが，保護観察サービスと矯正サービスには，それぞれに特殊で別個に担うべき責任が存すること，両サービスの統合に伴う管理費用や職員の混乱が大きいことなどを理由に，この段階ではこの提案は盛り込まれなかった [Ibid., Paragraph 2.38]。しかし，後述するように，2003年12月に公表されたパトリック・カーターによる勧告を受け，内務省は，保護観察サービスと矯正サービスとを統一したシステムの樹立を目指すことになった。

(3) Criminal Justice and Court Services Act 2000, Part 1, Chapter 1.

(4) National Probation Service for England and Wales, A New Choreography – An Integrated Strategy for the National Probation Service for England and Wales (London, 2001), p.45.

(5) 全国の保護観察サービス機構の大変革が実施されたとは言っても，各保護観察管区内の保護観察官の職階には大きな変化はない。基本的には，保護観察管区長(chief probation officer)，首席保護観察官(assistant chief probation officer)，上席保護観察官(senior probation officer)，その他の保護観察官という位階から構成されており，この外，大規模庁の場合には，保護観察管区長の下に次長（deputy chief probation officer）が置かれることもある。なお，chief probation officerは「保護観察所長」と翻訳されることも多いが，一つの事務所の長ではなく，いくつかの事務所と組織を擁する各保護観察管区の運営全体に責任を持つ存在であるため，本稿では「保護観察管区長」と訳すこととした。

(6) National Probation Service for England and Wales, A New Choreography – An Integrated Strategy for the National Probation Service for England and Wales (London, 2001), p.45-47.

(7) Becca Chapman and Stephen Niven edit., A Guide to the Criminal Justice System in England and Wales (London, Home Office, 2000), p.12 and Home Office, Explanatory Notes to Criminal Justice And Court Service Act (2000), Paragraph 7.

なお，同様の方針の下に，既に1999年4月から，検察庁（Crown Prosecutor Service）の管轄管区は，警察の管轄管区と同じ42管区体制がとられ，また，矯正サービスの管轄管区は，警察の管轄管区とより密接な連携が可能な13管区体制に移行した[Becca Chapman and Stephen Niven edit., op. cit., p.12]。

(8) ただし，保護観察管区は，国務大臣の命令により，いつでも変更され得るものとされている [Criminal Justice and Court Services Act 2000, S.4(5)(a) and (6)]。なお，ロンドン保護観察管区は，ロンドン警視庁管区（the Metropolitan Police District）とロンドン市警察管区（the City of London Police Area）の二つの警察管区を合わせた地域を管轄している [ibid., S.4(5)(b)]。

#### (9) Ibid., S.4(2)

(10) 従来の保護観察評議会の構成員は，一定数の治安判事を委員として指名することを義務付ける規定が設けられるなど，法曹界との結び付きが強調されていた [Probation Service Act 1993, Schedule 1 及び法務省保護局監訳『ジャービス保護観察マニュアル（第5版）』[－第1分冊－]（保護資料第26号，平成6年），7頁及び8頁参照]。新設された保護観察委員会の構成員は，大法官が刑事法院の判事の中から委員1名を任命し，可能な限り，地域の治安判事の中から4名を委員として任命するように規定が設けられ，依然として法曹界との結び付きが重視されているが，同時に，地方自治体の代表者2名を委員として任命するよう定められ，地方自治体とのつながりも重視されている。それ以外の委員に関しては，保護観察管区長(chief probation officer）が委員になるよう定められているほかは，委員の出身機関・団体についての規定は設けられていない。以上のほか，委員の人員は15名を超えられないこと，委員の年齢は任命時に18歳以上でなければな
らないこと，任期は保護観察管区長以外の委員の任期が3年間で，2期まで再任できることなどの規定も定められている [Criminal Justice and Court Services Act 2000, Schedule 1 and The Local Probation Boards (Appointment) Regulations 2000, section 2, 3, 5(2), 6 and 7]。

(11) 保護観察官全国協会（NAPO: National Association of Probation Officers）議長であるジョナサン・レジャーは，後で紹介するように，保護観察サービスの中央集権化に強い危惧の念を表明しているものの，保護観察委員会については「より開放的で，より地域を反映した運営体（employing body）を実現する可能性がある」として高く評価している [Jonathan Ledger, “The National Probation Service – Dancing to its own Tune?”, Probation Journal Vol. 48 No. 3 (2001), 213]。

(12) Criminal Justice and Court Services Act 2000, S.10 and Home Office, Explanatory Notes to Criminal Justice And Court Service Act (2000), Paragraph 62-64.

(13) Patrick Carter, Managing Offenders, Reducing Crime – A new approach – (Strategy Unit, December 2003), p.3-5 and p.33-36.

(14) Eithne Wallis, “Key Future” and Martin Narey, “My emerging vision for NOMS”, Metamorphosis Issue No. 5 (May, 2004).

(15) Home Office, National Offender Management Service – Update Issue No. 3 (July, 2004) and Issue No. 4 (September, 2004).

(16) 一つの保護観察管区の社会内処遇をそっくりプライベート・セクター（民間営利部門）に委ねられるような制度を創るか否かについては，2004年9月現在，まだ検討段階にある [Home Office, National Offender Management Service – Update Issue No. 4 (September, 2004)].

(17) Criminal Justice and Court Services Act 2000, Chapter II.

(18) Home Office, Explanatory Notes to Criminal Justice and Court Service Act (2000), Paragraph 6 and 7.

(19) すなわち, Certificate of Qualification in Social Work, Certificate in Social Service 又は Diploma in Social Work のいずれかである [Alan Sanders and Paul Senior edit., JARVIS : Probation Service Manual (Fifth Edition) (Sheffield Hallam University, updated January 1994), vol. 1, Paragraph 2.4.3 参照]。

(20) David Smith, “Probation and Training”, British Journal of Social Work 31 (2001), 641-642.

(21) Home Office, Careers in the National Probation Service (2001), p.39.

なお，保護観察研究学位課程のための研修運営は，9 地域に分かれて行われている。各地域には地方研修協会（Regional Training Consortium）が設けられ，この研修協会が，大学等の高等教育機関及び全国職業資格査定センター（NVQ Assessment Centre）と共同して保護観察研究学位の認定を行っている。

(22) 22歳に達していることが保護観察官の年齢上の要件であり，保護観察研究学位の課程（保護観察官補の期間）は2年間であるので，保護観察官補は，20歳に達している必要がある。ただし，年齢の上限は定められていない。また，保護観察研究学位の課程を専攻した者は，保護観察官補として指名された時点で，各地の保護観察委員会に雇用された者とみなされ，一定額の給与が与えられるほか，出産休暇や病気休暇も認められる [ibid., p.39 and 42]。

(23) Charlotte Knight and Kate White, “The Integration of Theory and Practice within the Diploma in Probation Studies: How is it Achieved?”, Probation Journal Vol. 48 No. 3 (2001), 203-204 and David Smith, op. cit., 641-642.

(24) Home Office, Careers in the National Probation Service (2001), p.6 and p.43.

なお，保護観察サービス担当官を始め，保護観察官以外の保護観察サービスの職員は，各地の保護観察委員会が独自に採用する。

(25) Home Office, Prison Probation Joining Forces to Protect the Public (1998), Paragraph 2.12-2.13.
(26) Criminal Justice and Court Services Act 2000, S.43, 44 and 45 及 U $ ^{®} $ Home Office, Explanatory Notes to Criminal Justice And Court Service Act (2000), Paragraph 21 を参照。

なお，「はじめに」注(5)に記したとおり，「薬物治療及び検査命令」(drug treatment and testing order)が，社会内命令の一つとして新設されている[Crime and Disorder Act 1998, S.61]。したがって，現在の保護観察サービスが社会内処遇を実施する主要な対象は，条件付きで早期釈放された者とこれら四つの社会内命令に処せられた者ということになる。

(27) 矯正サービスと保護観察サービスとの統合を勧告したパトリック・カーターもこの問題を取り上げている [Patrick Carter, Managing Offenders, Reducing Crime – A new approach – (Strategy Unit, December 2003), p.33]。

(28) Criminal Justice Act 2003, s.177.

また，本稿では紹介する余裕がないが，この法律により，『1991年刑事司法法』下における矯正施設からの早期釈放の枠組みも大きく改革されることが決まっている。

(29) 河原田徹『諸外国の更生保護制度(2)オーストラリア連邦の更生保護』（法務省保護局，平成10年）84～94頁。

(30) Jonathan Ledger, op. cit., 212.

(31) Hindpal Singh Bhui, “New Probation: Closer to the End of Social Work?”, British Journal of Social Work 31 (2001), 637-638.

(32) David Smith, op. cit., 641–642.

なお，かつて保護観察命令と社会奉仕命令は，本人の同意がなければ言い渡せないこととされていたが，『1997年犯罪（量刑）法』により，本人の同意は要件とされなくなり，現在の社会内命令の根拠法である『2000年刑事裁判所（量刑）権限法』も，それを引き継いでいる［Crime (Sentences) Act 1997, S.38(2)(a) and (b) and Power of Criminal Courts (Sentencing) Act 2000, S.41 and S.46.］。伝統的なソーシャルワーク文化を擁護する論者の目には，このことも政府がソーシャルワーク文化を保護観察サービスから切り離そうとする政策の一環として写っている［David Smith, op. cit., 641］。

(33) Charlotte Knight and Kate White, op. cit., 203–204 and 206–209.

(34) Ibid., 204 and 209.
## 第2章 ホワット・ワークス施策の全国的な推進

本章では，前章で紹介した社会内処遇実施体制の変革の中で急速に推し進められている「ホワット・ワークス施策」と，その核心をなす「認可プログラム」の導入がいかなるものかを紹介したい。

## 第1節 保護観察サービスの業務方針と具体的業務目標

まず，全国保護観察サービスの業務目標や内務省の業務方針を概観し，近年の業務方針の中でホワット・ワークス施策がどのような地位を占めているのかを見ておきたい。

## 1 社会内処遇に関する業務方針

保護観察サービス機構を統一し，全国保護観察サービスの樹立を規定した『2000年刑事司法及び裁判所業務法』は，全国保護観察サービスの目標も明示している。すなわち，全国保護観察サービスの関係者は，職務の遂行に当たって，①公衆の保護，②再犯の減少，③犯罪者に対する適切な処罰の執行，④犯罪が被害者及び公衆に与えた影響を犯罪者に認識させること，⑤犯罪者の改善更生という五つの目標を考慮しなければならない $ ^{1} $ 。

一方，2001年に公刊された内務省の『業務計画』には七つの業務課題 $ ^{(2)} $ が定められているが，第4業務課題として「裁判所が言い渡した刑を効果的に執行して再犯を減少させ，公衆を保護する」という犯罪者の処遇に関わる課題が設けられている。すなわち，当面の方針として，「公衆の保護」とその手段としての「再犯の減少」が強調されている。

この第4業務課題の下には，それを達成するために必要な六つの目標が設けられているが，それらのうち保護観察サービスにかかわりがあるのは，「施設内処遇及び釈放後の段階において，犯罪行動に働き掛け，教育及び就業技能を向上させ，遵法行動を促進する建設的な制度を設けることによって犯罪を減少させること」と「問題薬物乱用犯罪者の再犯の水準を減少させること」という二つの目標である $ ^{(3)} $ 。すなわち，前記第4業務課題に記されている「再犯の減少」を実現するために，犯罪行動に効果的に働き掛けることなどによって犯罪を減少させ，特に薬物乱用犯罪者の再犯を減少できるような態勢を築くことが，保護観察サービスを含む処遇機関に求められている。そして，このような態勢を築くことがホワット・ワークス施策の目的である。

## 2 保護観察サービスの具体的な業務目標

内務省の『業務計画』は，犯罪を減少させ，薬物乱用者の再犯を減少させるという目標を達成するための，更に具体的な業務目標を処遇諸機関に対して提示している。それらのうち，保護観察サービスに課せられた主な業務目標は，下記のとおりである $ ^{(4)} $ 。

● 2004年までに予想されている再犯率を5％減少させること。

● 2002会計年度には6,000人の対象者が，また，2003会計年度には1万2,000人の対象者が，それぞれ，全国職業資格レベル2を取得するためのプログラムを修了できるようにすること。

● 2003会計年度までに3万人の対象者が認可犯罪行動プログラムを修了できるようにすること。

● 2002会計年度に2万人の対象者が認可社会奉仕（現「社会内処罰命令」）プログラムを修了できるようにすること。

● 『社会内における犯罪者の指導監督全国基準』(2000年版)に従って対象者の不良措置を行うこと。
● 2004年4月までに，釈放後に就職できる受刑者の数を倍増させるための戦略を策定し，安定した住居を持つ受刑者の数を増やすこと（そうした受刑者をどの程度増加させるかという数値目標は今後決定する。）。

問題薬物乱用者の再犯を，2005年までに25パーセント，2008年までに50パーセント減少させること。

● 裁判所において「薬物治療及び検査命令」(Drug Treatment and Testing Order) $ ^{(5)} $ に付す人員を増加させ（目標6,000人），保護観察サービスと裁判所との間で，裁判所がこの命令を決定できるような体制を拡充すること。

さらに，2001年8月，全国保護観察局は，内務省業務計画の目標を踏まえ，目標数値と実施年度等を若干修正・整理した上で，以下のような，2004年までに実現すべき目標を公表している $ ^{(6)} $ 。

● 3万人の対象者に認可犯罪行動プログラムを修了させること。ただし，この目標人員には，6,000人の薬物関連プログラムの修了者を含むものとする。

● 3万人の対象者に認可社会内処罰命令プログラムを修了させること。

● 1万2,000人の対象者に対して，レベル2の基本技能を修得させること。その実施に際しては，労働年金局（DWP：Department for Work and Pensions）と基本技能機関（Basic Skills Agency）との業務上のパートナーシップを結ぶものとする。

● 対象者の就業を促すこと。その目標人員は2001年中に発表する。

## 3 新たな改善更生主義の台頭

保護観察サービスの業務目標の中で特に目を引くのは，全国保護観察局が，年間で6万人という多くの対象者に何らかの認可プログラムを修了させるという点である。2002年における保護観察サービスの対象者の新規受理人員は17万1,871人であるので $ ^{(7)} $ ，新規受理人員のおおよそ35％の者に認可プログラムを実施することになるわけであり，極めて高い目標といえる。再犯の減少の手段として，「認可プログラム」がいかに重視されているかが分かる。

近年，欧米諸国における犯罪者処遇に関する理念は，改善更生主義に代わり，厳罰主義又は無害化に傾斜しているといわれている。先に紹介したとおり，内務省の業務計画では「公衆の保護」と「再犯の減少」という課題が強調されているが，これは，一見，大方の欧米諸国の思潮と軌を一にするようにも見える。しかしながら，課題を実現するための手段として，保護観察サービスを始めとする犯罪者処遇諸機関に課せられた具体的な業務目標は，「認可プログラム」の拡充，職業技能の伸長，安定した住居の提供等であり，犯罪者の更生のための措置を重視している。そして，このような業務目標を踏まえて，現在，全国保護観察局が最も優先的に取り組んでいることが，次節で紹介するワット・ワークス施策の全国的な展開であり，その中心に位置付けられる「認可プログラム」の全国の保護観察管区への浸透である。ここに，1970年代半ば以降，欧米諸国において支配的であった，犯罪者処遇プログラムの効果に対する悲観主義とは明らかに異なる，「新たな改善更生主義的」(neo-rehabilitationist) $ ^{(8)} $ ともいうべき動向が見出せるといえよう。

## 第2節 ホワット・ワークス施策の沿革

## 1 改善更生に対する悲観主義の台頭と保護観察サービスへの圧力

ホワット・ワークス施策は，犯罪者に対する処遇の効果を厳密に測定し，その効果を高めることを強