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く求める機運の中で生じたものである。英国でこのような機運がどのような経緯から生み出されたのか，1998年に内務省がホワット・ワークス施策導入のための指針として公刊した『証拠に基づく実務：効果的な実務のための指針』（以下『証拠に基づく実務』という。）等により，まとめておきたい。

『証拠に基づく実務』によれば，ホワット・ワークス施策は，過去30年間にわたる社会内処遇における大きな変革の末に生み出された。1970年代前半まで，保護観察サービスの目的が犯罪者の「改善更生」にあることは明確な前提であった。ただし，その当時の保護観察サービスの対象は，現在と比べて軽微な犯罪に重点を置いたものであった。ところが，犯罪者の改善更生に対するこうした楽観的信念に基づく実務は，1970年代半ば以降，「nothing works (何も効果がない)」という言葉に象徴される，犯罪者処遇の効果に対する悲観主義によって最初の動揺を受けた。1974年に公刊されたロバート・マーティンソンの研究を嚆矢とする，こうした悲観主義的な潮流は，中央政府と専門家の思考の中に深く根を下ろし，やがては，現場の実務にも大きく影響を与えることになる。しかしながら，公費削減の要求がそれほど強くなかった時期にこの潮流が現れたため，保護観察サービスの実務に対する「圧力」はすぐにはもたらされなかった。

それとは逆に，犯罪者処遇に関する悲観主義は，保護観察サービスに対する政府の関心と期待を高めることに寄与する役割さえ果たした。すなわち，拘禁刑が再犯の抑止や犯罪者の更生に効果がないとすれば，財政支出上の観点から，拘禁刑の代替を求めるのが理にかなっていると考えられた。拘禁刑の代替を提供する機関としての保護観察サービスの意義が強調され，予算が増額された。1980年代を通じて，保護観察サービスの予算は，その他の刑事司法諸機関を上回る成長を示した $ ^{(9)} $ 。

こうした保護観察サービスに対する政策上の位置付けの変化は，当時の保護観察サービスの現場に大きな変化を与えることはなかった。ウェスト・ヨークシャー保護観察管区のケビン・ガーマンは，1970年代及び80年代に保護観察官であった自らの経験を振り返って，当時の現場の雰囲気を「創造的で，治療効果について楽観的な同僚に囲まれていた」と評し，「何も効果がない」という悲観主義が，すぐに現場の実務に影響を及ぼすことはなかったと指摘している。こうした悲観主義が保護観察サービスに影響をもたらすきっかけとなったのは，サッチャー政権の誕生であった。サッチャー政権により，処遇や改善更生よりも，効果的な犯罪者管理や費用対価，ジャスト・デザートなどの考え方が優位を占める刑事政策が徐々に推し進められたのである $ ^{(10)} $ 。1990年代初頭には，保護観察サービスも支出制限(cash limit)の対象とされるようになった。その一方，1990年代を通じて保護観察サービスの取扱事件数は約40パーセントの増加を見せた $ ^{(11)} $ 。

## 2 ホワット・ワークス研究からホワット・ワークス施策へ

費用対価やジャスト・デザートという考え方が保護観察サービスに対して徐々に圧力となり始めたころ，北米を中心に行われていた，犯罪者処遇の効果に関するメタ分析を本格的に導入する気運が，英国でも見られるようになった。「何も効果がない」という犯罪者処遇に対する悲観主義を生み出したマーティンソンは，図らずも，後続の研究者に処遇効果の研究のための手法を残した。既存の研究の特定サンプルをレビューし，そこから効果に関する結論を導き出すという，「メタ分析」の方法を用いて犯罪者処遇プログラムの効果の研究を行う一連の研究者が登場した。彼らは，一定の状況の下で適切な対象に，適切な方法で処遇プログラムを実施することは犯罪者の行動の変容につながると主張し，取り分け認知行動理論に基づくプログラムが効果的であると強調した $ ^{(12)} $ 。1990年代初頭には，英国においても，このような「what works (効果を上げるもの)」というアプローチから犯罪者処遇プログラムを調査研究する動きが見られるようになり，1991年には，ホワット・ワークスに関する最初の全国会議が開催された。
しかしながら，保守党政権下においては，このような研究動向が政策レベルで注目されることはなかった $ ^{(13)} $ 。

1997年に誕生したブレア労働党政権は，当初から犯罪の低減を重要な政策目標として掲げていた。犯罪者処遇に対する悲観主義やサッチャー政権による費用対価を強調した政策等に後押しされるように進められていた犯罪者処遇に関する実証研究が，ブレア労働党政権の政策に出会い，にわかに脚光を浴びることになった。1997年，内務省は，こうした犯罪者処遇研究の成果を政策に取り入れるための準備として，「ホワット・ワークス研究」と保護観察サービスで既に採用されている認知行動療法的な処遇方法に関する調査を実施した。さらに，翌1998年，国際研究と英国の保護観察サービスにおける犯罪者処遇に関する精密な調査とを実施し，『犯罪者に対する効果的な監督のための戦略』(Strategies for Effective Offenders Supervision)という調査結果を公刊した。この調査結果を実務指針としてまとめたのが，前述の『証拠に基づく実務』である $ ^{(14)} $ 。

1998年，内務省は，こうした準備を踏まえた上で，「ホワット・ワークス施策」を全国の保護観察サービスにおいて実施することを正式に決定した。それから極めて短期間のうちに，この施策を実施するための作業が英国全域で進められ，2000年までには，「世界の他のどの国よりも果敢に」（サイモン・マーリントンとスティーブ・スタンレイ），ホワット・ワークスという実証研究の結果を社会内処遇に採用する体制が築き上げられたのである $ ^{(15)} $ 。

## 第3節 ホワット・ワークス施策の構想

## 1 ホワット・ワークス施策の概要

2000年8月に内務省ホワット・ワークス戦略グループが公刊した『保護観察サービスのためのホワット・ワークス戦略』（以下，『ホワット・ワークス戦略』という。）によれば，ホワット・ワークス施策の目標は，社会内命令や拘禁刑を受けている犯罪者に対する指導監督を発展させ，次のことを実現することにあるとされている $ ^{(16)} $ 。

● 犯罪者に対する介入は，常に，再犯の可能性を減少させるために最善と認められる証拠に基づいて実施される（証拠に基づく実務）。

● 犯罪者に対する介入は，犯罪者にかかわるすべての関係機関が，それまでに実施されてきたことを踏まえつつ，首尾一貫し，計画的な方法で行われる（境界なき刑の執行）。

● 犯罪者に対する介入は，英国（イングランド及びウェールズ）全域にわたり，一貫したアセスメントに基づき，一貫した基準に従って実施される（処遇実施の公平性）。

● 犯罪者に対する介入は，少数民族，女性，障害者等，あらゆる犯罪者に適用でき，また効果的なものとなるように，計画され，実施される（差別なき実務）。

このように，ホワット・ワークス施策は，社会内処遇だけではなく，犯罪者処遇全般を対象として，効果的で公平な処遇方法の導入を目指すものである。

さらに，犯罪行動を変容させる業務及び犯罪行動の変容に寄与する要因を高める業務に対しては，直接的及び間接的な方法で取り組む必要があるとして，次のような事項をこの施策の主導原則とすることが示されている $ ^{(17)} $ 。

● すべての介入は，総合的なケース管理の枠組みの中で実施されなければならない。

● 危険度の原則：それぞれのケースに求められる介入の程度は，再犯の危険性や重大な損害を引き起こす危険性がどの程度であるかというアセスメントに応じたものでなければならない。
● ニーズの原則：個々のケースに対する介入は，再犯の原因となり得る個人的要因に狙いを定めて行われなければならない。

● 対応性の原則：ケースに対する介入は，再犯の低減に効果があることが明らかで，かつ，個々の犯罪者の文化的背景，性差，学習様式等に対応した方法に基づいて実施されなければならない。

● 犯罪者に対する指導監督には，犯罪者の社会への再統合を促すために，住居，就職，基本的技能に関する働き掛けを含まなければならない。

● 機会均等を実現するためには，英国（イングランド及びウェールズ）中のすべての保護観察管区が抱えている危険性やニーズに見合うように策定された，あらゆる種類の介入方法を提供できるようにする必要があり，また個々の介入が一貫した高い水準でなされる必要がある。

それぞれの介入方法は，そもそもの目的にかんがみて，その効果を検証するための評価を受けなければならない。

「ホワット・ワークス施策」は，効果が実証済みの構造的なプログラムである「犯罪行動プログラム」の導入を目下の最優先課題としているが，それにとどまらず，犯罪者処遇の広範な領域を視野に収めたプロジェクトである。『ホワット・ワークス戦略』において，この施策が対象とする主な領域として，犯罪者の危険度評定の方法や当該のプログラムに適合する対象者の選定などの「ケース管理」，「犯罪行動プログラム」の開発や「犯罪行動に関連する個人的要因」（associated personal factors）への働き掛け，住居，基本的技能（識字能力や基本的計算能力）等の「社会への再統合要因」（reintegration factors）の促進及び「社会内処罰命令（旧「社会奉仕命令」）」のための認可プログラムの開発が挙げられている $ ^{(18)} $ 。ホワット・ワークス施策は，これらの広範な領域において効果的な処遇方法を開発し，それらを有機的に結び付け，全体として効果的な処遇システムを構築することを目指している。

## 2 ケース管理と危険度評定システムの開発

広範な処遇領域の中で，ホワット・ワークス施策において最初に着手されたのは，「ケース管理」の確立と「犯罪行動プログラム」の開発である。『ホワット・ワークス戦略』の定義によれば，「ケース管理」は，犯罪者の危険度評定，当該対象者に適合する介入方法の選定，そうした処遇方法への対象者の動機付け，犯罪行動プログラムを補強する処遇方法や社会への再統合促進方法の検討，遵守事項を遵守させるための対象者への働き掛け等に関するものであり，従来から保護観察官が行ってきた処遇活動全般にかかわるものである。しかし，当面の優先課題として推進されたのは，正確で，有効な犯罪者の危険度評定方法の開発であった。従来から英国の保護観察サービスにおいては，ORGS 2 (Offender Group Reconviction Score 2), ACE, LSI-R 等の危険度評定システムが活用されてきたが，「犯罪行動プログラム」の開発や導入に先立って，当該の対象者にふさわしい介入方法を決定する上で根拠となる情報を提供する，より適切で信頼性のある評定システムが，新たに求められた。矯正サービスと保護観察サービスが共同でこの作業に着手し，2,000回にわたる検証とその結果に基づく修正，六つの保護観察管区及び七つの刑務所における試行等を踏まえて，2001年初頭に，OASys（Offender Assessment System）と呼ばれる危険度評定のシステムの開発を完了した。

この危険度判定システムは,他者に対して重大な損害をもたらす危険度の評定が重視されていること,被害者に関する情報等一部の情報を除いて対象者本人に開示されることなどに,その特徴がある。危険度の尺度及び対象者のニーズの目安として使用するだけでなく,処遇者にとっても対象者本人にとっても,改善更生に向けた成長の程度を計る尺度として活用されることが構想されている。また,従来のORGS2と組み合わせて,矯正サービス及び保護観察サービス双方の対象者に対して用いることになっ
ており，それによって，OASysは，保護観察サービスと矯正サービスの両機関が共有する，対象者に関するデータベース構築の基盤になるとみなされている。そうしたデータベースの構築により，更に有効な処遇プログラムの開発や職員の処遇能力の向上を図ることが構想されている $ ^{(19)} $ 。

## 3 犯罪行動プログラムの開発と導入

再犯を低減させる効果があると認められる「犯罪行動プログラム」の開発と各保護観察管区への導入がホワット・ワークス施策の要である。この作業は，危険度評定システムの開発とほぼ同時に着手され，2001会計年度当初には，本格的に施行する体制が築かれた。「犯罪行動プログラム」には，「一般的犯罪行動プログラム」，「特定の罪種や危険要因」を対象とするプログラム，及び「犯罪行動に関連する個人的要因」（associated personal factors）への働き掛けの一部として実施されるプログラムという三つの範囲がある $ ^{(20)} $ 。

「一般的犯罪行動プログラム」は，特定の罪種や危険要因を対象とするのではなく，主として認知行動療法に基づいて，犯罪者の一般的な認知や思考技能の伸長を促すことを目的とするものである。このプログラムの開発は，最も早く着手されており，『ホワット・ワークス戦略』の刊行に先立つ1999年の時点で，既に四つのプログラムが策定されていた $ ^{(21)} $ 。

「特定の罪種や危険要因」への働き掛けのための犯罪行動プログラムとしては，暴力犯罪者，性犯罪者，交通事件犯罪者，女性犯罪者及び人種的な動機付けを持つ犯罪者を対象とするプログラムの導入が検討されている。また，「犯罪行動に関連する個人的要因」としては，薬物乱用，アルコール依存，精神障害及び人間関係上の問題（例之ば，家族間の虐待）などが挙げられているが，これらの要因への働き掛けにおいても，その一部に構造的なプログラムを用いることが検討されており，特に薬物乱用の問題への働き掛けにおいては，薬物乱用行動に焦点を合わせた「犯罪行動プログラム」の導入が積極的に進められている。『ホワット・ワークス戦略』によれば，既に薬物乱用のような問題への働き掛けにおいても認知技能の伸長を目指すプログラムが効果的であるとの調査結果が得られているからである $ ^{(22)} $ 。

## 4 社会への再統合要因の促進

構造的な「犯罪行動プログラム」を補完するものとして位置付けられるのが、「社会への再統合要因」の促進である。「社会への再統合要因」の促進とは、具体的には、適切な住居の提供、基本的技能（識字能力や基本的計算能力等）の伸長、雇用、生活費及び負債などに関するカウンセリング等を意味している。こうした「社会への再統合要因」の促進は、それだけでも、再犯の蓋然性を低減させるという調査結果が得られており、また、「犯罪行動プログラム」によって培われた対象者の態度変容を強化するものとみなされるため、『ホワット・ワークス戦略』においても、重要性が強調されている $ ^{(23)} $ 。

「社会への再統合要因の促進」のためのモデル構築作業の着手は，「犯罪行動プログラム」の開発に比べて後発的であったといえる。『ホワット・ワークス戦略』が公刊された2000年8月の時点で，「犯罪行動プログラム」の多くが策定され，「試行プロジェクト(pathfinder)」 $ ^{(24)} $ として既に多くの保護観察管区で実施され，また，開発予定のプログラムも相当程度明確になっていたのに対し，この分野においては，いくつかの試行プロジェクトが実施されていたものの，その後の開発の全体的な方向性及び方法は模索段階にあった。ちなみに，「社会への再統合要因」促進分野のモデルの開発においては，ボランタリー団体等のパートナーシップを積極的に活用する方針が当初から明示されており，パートナーシップ施策とホワット・ワークス施策との関係を考える上で意味を持つので，注目したい $ ^{(25)} $ 。

これまでに紹介してきたすべての分野のプログラムが、対象者に対してすべて実施されるわけではな
い。個々の対象者の危険度評定結果に応じて，実施されるプログラムが選定される。「社会への再統合要因」の促進はすべての対象者について実施が検討されるが，「犯罪行動プログラム」は，再犯の危険度が中レベルから高レベルに評定された者のみを対象に実施される。すなわち，危険度が低レベルの者には「社会への再統合要因」の促進のためのプログラムのみが実施される。逆に，危険度が高レベルで長期間にわたるプログラムの実施が必要とされる者に対しては，「社会への再統合要因」の促進に加え，「一般的犯罪行動プログラム」と他の犯罪行動プログラム（「特定の罪種や危険要因」を対象とする犯罪行動プログラム又は「犯罪行動に関連する個人的要因」を対象とする犯罪行動プログラム）とが組み合わされて実施されることになる $ ^{(26)} $ 。

## 第 4 節 犯罪行動プログラムの運営

## 1 犯罪行動プログラムの立案と認可

「犯罪行動プログラム」の立案は，まず全国保護観察局の犯罪行動プログラム・プロジェクト委員会（Offending Behaviour Programme Project Board）と矯正サービスの認可プログラム拡大戦略委員会（Accredited Programme Expansion Strategy Board）が，全国的な必要性を検討した上，既に英国内外で実施されている各種プログラムについての調査を踏まえて共同で行う。立案されたプログラムは，「試行プロジェクト」（Pathfinder）としていくつかの保護観察管区において試行される $ ^{(27)} $ 。

これまで「試行プロジェクト」として実施されたプログラムの大半は，英国内外の保護観察サービス又は矯正サービスで既に実施されてきたプログラムをモデルとしている。しかし，ある種のプログラムを導入する必要性はあるが，活用できそうな既存のプログラムがない場合には，全国保護観察サービス又は矯正サービスの内部でプログラムの開発が行われることとされている $ ^{(28)} $ 。

「試行プロジェクト」と認められても，それが正式なプログラムとして認可されるには厳しい審査を経なくてはならない。「試行プロジェクト」には心理学者を始めとする多くの専門家が関与しており，こうした専門家によって処遇効果が認められた場合に限り，認可の申請が行われる。認可の申請が行われると，内務省内外の専門家から構成されている「矯正・保護共同認可委員会（Prison／Probation Joint Accreditation Panel）」（以下，「共同認可委員会」という。）が厳格な評価基準 $ ^{(29)} $ によってプログラムの効果を検討し，認可の可否を評価する。「試行プロジェクト」がすぐに認可に至ることは少なく，まず「暫定的認可」等の評価を受け $ ^{(30)} $ ，その際に指摘された問題点を修正し，その後再度申請を行って，段階的に認可に至ることが多い $ ^{(31)} $ 。

「一般的犯罪行動プログラム」は，英国全域の保護観察管区で実施されることになっており，各保護観察管区は，既に認可された四つのプログラムの中から少なくとも一つのプログラムを選択して実施するよう求められている $ ^{(32)} $ 。他の犯罪行動プログラムについては，各保護観察管区がその地域での必要性を踏まえた上で，全国保護観察局と協議して導入を決定する $ ^{(33)} $ 。また，これまでに，保護観察管区が認可犯罪行動プログラムと同種の機能を果たす独自のプログラムを開発していた場合でも，それを廃止して，認可犯罪行動プログラムに替えなければならない。「特定の罪種や危険要因」及び「個人的要因」に関するプログラムについても，大多数の保護観察管区では，既に薬物乱用，性犯罪，暴力事犯等を対象とする独自のプログラムを開発し，長年使用しているが，これらの領域の認可犯罪行動プログラムが開発されるに従い，漸次，独自プログラムを認可犯罪行動プログラムに切り替えなければならない。
## 2 認可行動プログラムの監査

認可犯罪行動プログラムを導入した保護観察管区は，プログラムのマニュアルに規定された方法に従い，「完全な形」でプログラムを実施するよう求められている。各保護観察管区において認可犯罪行動プログラムが完全な形で実施されているかどうかは監査の対象とされ，王立保護観察査察官室（HM Inspectorate of Probation）が任命する監査官が，具体的な監査の実施要領等を策定している $ ^{(34)} $ 。

監査は，次の三つの分野を対象とし，①の分野は27の項目から，②は14の項目から，③は19の項目からそれぞれ構成されており，極めて精緻に行われる $ ^{(35)} $ 。

## ① プログラム実施環境の調整

プログラム実施に関する管理職の指導性，スタッフの選考，研修の適切な実施，専門家による助言体制，運営状況の調査と評価の実施，プログラムの運営体制の整備，判事等との意思疎通等

## ② プログラム運営体制の質の保持

適切なスタッフの配置，プログラムの日程，対象者の選択，対象者のプログラムに対する理解の促進，対象者の出席の確保，対象者のプログラムの完遂率，グループワークのグループの規模等

## ③ プログラム実施の質の保持

プログラム・マニュアルとの一貫性，スタッフによるプログラム実施の方法，記録の整備，プロ

グラムの総括，プログラム実施中の対象者の再検討，プログラムをフォローする処遇の実施等

監査結果を踏まえて，共同認可委員会は，各保護観察管区におけるプログラム実施の質を表す指標であるIQR（Implementation Quality Rating，実施水準評価）を査定し，さらに，全国のIQRの値を査定する。また，共同委員会は，プログラムの完遂者数とIQRの現況に基づいて，今後の目標とするプログラム完遂者数，プログラム完遂率，IQR，実質的プログラム完遂者数等を定め，それを公表して目標を実現するよう全国の保護観察管区を促す $ ^{(36)} $ 。

## 3 プログラム指導員の養成

プログラムの実施に直接携わるプログラム指導員 (Programme Tutor) $ ^{(37)} $ の育成も厳格な方法で行われ，所定の技能を修得していると認められない限り，指導員として認可されない。指導員の資格認定を行うために，アセスメント・センター，指導員研修及び認可研修という三つの制度が設けられている $ ^{(38)} $ 。アセスメント・センターは各地方管区に設けられており，プログラム指導員候補者は，まずここでの審査を通過しなければならない。次に全国的な研修である指導員研修を受け，この研修での審査に合格すると，ようやく指導員助手（Assistant Tutor）としてプログラムの実施に携わることができる。指導員助手として二つ以上のプログラムの実施に携わると，認可研修を受けることができ，この研修での審査に合格して初めてプログラム指導員として認可される $ ^{(39)} $ 。

## 4 認可プログラム開発の現状と今後の展開

以上紹介してきたように，ホワット・ワークス施策の中心である認可犯罪行動プログラムの実施に当たっては，①厳格な基準の下に犯罪行動プログラムの認可を行う，②認可されたプログラムを完全な形で再現するために，各保護観察管区に対して厳正な監査を行う，③プログラムに携わるプログラム指導員育成のために徹底した研修と厳正な審査を行うという三つの方策がとられている。これには，多額の資金を要するが，プログラムの開発と実施のために，1999年から2001年までの3年間に2億1,000万ポンド（約399億円）という巨額の予算が投入され，さらに，2001会計年度から2003会計年度までの間に1億1,970万ポンド（約227億4,300万円）が認可プログラムの実施と職員の研修に充てられている $ ^{(40)} $ 。その結
表 2－1 主な認可犯罪行動プログラム

プログラムの名称	略 称	種 類
Reasoning and Rehabilitation	R & R	一般的犯罪行動プログラム
Enhanced Thinking Skills	ETS
Think First
Priestly One-to-One	OTO	(OTOは, 一対一で実施する一般的犯罪行動プログラム)
Cognitive Skills Booster	CSB	上記一般的犯罪行動プログラムの後に実施される一般的犯罪行動プログラムの補充プログラム
Addressing Substance Related Offending	ASRO	薬物又はアルコール依存者に対するプログラム(その外に, ASROを一対一で実施するよう修正したプログラムとして PRISMがある。)
Offender Substance Abuse Programme	OSAP
Aggression Replacement Training	ART	暴力事犯又は怒りや感情統制を失ったことに起因する犯罪を惹起した者に対するプログラム(CALMは, 男性犯罪者に対するプログラム)
Controlling Anger and Learning to Manage it	CALM
Community Sex Offenders Groupwork Programme	C-SOGP	性犯罪者のためのプログラム
Northumbria Sex Offenders Programme	N-SOGP
Thames Valley Sex Offenders Groupwork Programme	TV-SOGP
Integrated Domestic Abuse Programme	IDAP	ドメスティック・バイオレンス事犯を引き起こした者のためのプログラム(IDAPは被害者の支援を含む。)(CDVPは, 2004年10月に認可予定)
Community Domestic Violence Programme	CDVP
Drink Impaired Drivers Programme	DID	飲酒運転の再犯者や様態の悪い飲酒運転事犯を引き起こした者のためのプログラム

注　多久島晶子『連合王国における社会内処遇プログラムの新しい展開』（日立みらい財団，平成14年），「保護観察回状」（2002年第14号），「保護観察回状」（2003年第49号），「保護観察回状」（2003年第56号）及び「保護観察回状」（2004年第5号）による。

果，2001年10月の時点で合計11のプログラムが，さらに2004年2月現在，暫定的認可も含み合計16の主要なプログラムが実施に至っている $ ^{(41)} $ 。本稿作成の段階で内容を確認することのできた主な認可犯罪行動プログラムは，表2－1に掲げるとおりである。

この他に，2000年以降，「社会内処罰命令（旧「社会奉仕命令」）のための認可プログラム」の開発も進められている。これは，対象者に処分に伴う作業や活動を行わせるだけでなく，プロ・ソーシャル（親社会的）な態度を涵養し，職業技能の修得を促すことなどにより，再犯行動を低減させることを目的としている。2001年12月の時点で，中間報告に基づく試行プログラムの評価が完了し，対象者の作業の完遂や態度の変容に関して非常に肯定的な結果が得られているとされ，近い将来，認可の検討がされるものと思われる。さらに，社会内処罰及び更生命令（旧「結合命令」）に処せられた対象者に対して「一般的犯罪行動プログラム」と「社会内処罰命令のためのプログラム」を組み合わせて実施し，「一般的犯罪行動プログラム」による学習の成果を「社会内処罰命令のためのプログラム」において強化する方法の
開発も進められている $ ^{(42)} $ 。

このように，「社会内処罰命令のためのプログラム」の開発も着々と進められており，今後，「社会への再統合要因」の促進の分野についても，プログラムの開発が推進されていくことが予想される。

## 第5節 ホワット・ワークス施策の推進をめぐる葛藤

ホワット・ワークス施策の急速な推進は，英国の保護観察サービス関係者や研究者の間に論争を引き起こしている。この施策を前向きに受け止め，推進に積極的にかかわろうとする者が若い保護観察官を中心に多く見られるようであるが，他方，関係者の大部分がこの施策を支持しているとは言い難い状態にある $ ^{(43)} $ 。

ホワット・ワークス施策に対する批判は一枚岩ではなく，この施策に対する距離の取り方により，論調はいくつかの種類に分かれる。例えば，英国の研究コンサルタントのサイモン・マーリントンとインナー・ロンドン保護観察サービス（当時）のスティーブ・スタンレイは，「ホワット・ワークス施策」の政策それ自体は評価しながらも，メタ分析の研究成果の英国における性急な導入のされ方を批判している。彼らは，北米の研究において「ホワット・ワークス施策」の基準を満たすプログラムが16パーセント以上の再犯率の低減をもたらしたというデータなどを紹介し，「認知行動プログラムの効果に関する国際的な証拠は，ますます説得力のあるものとなりつつある」としているが，その一方で，英国に導入された四つの一般的犯罪行動プログラムに明白な効果があると断言できる段階には達していないと主張し，証拠の蓄積の不十分さを懸念している。そして，内務省が各保護観察管区に対して，一般的犯罪行動プログラムを採用するか否かの選択を許さず，四つの一般的犯罪プログラムの中から必ず一つを選んで採用するよう求めたことを，「証拠に主導される実務というのであれば，本来，選択する前に証拠を見ることができなくてはならない」と批判している。彼らは，政治的な圧力から実施がせき立てられ，効果に関する十分な「証拠」の蓄積を待たずに，施策が性急に推し進められているという批判を展開している。また，先行研究から，地域の文化や地域に蓄積されている知識や経験が，プログラムの成否の要因になっていることが明らかなのにもかかわらず，プログラム実施の「完全さ」を追求するあまり，これらの地域に関する要因に対して充分な配慮がなされていない点も批判している。彼らによれば，英国全域でプログラムが実施された場合，限られた地域で，限られた規模で，プログラムが実施されたのと同様の効果が保たれることは，いまだ明確にされてはいないという $ ^{(44)} $ 。

ウェスト・ヨークシャー保護観察サービス（当時）のケビン・ゴーマンは，メタ分析の研究成果を一定程度評価しつつも，英国内務省が認知行動プログラムの効果を当のメタ分析の主唱者よりもはるかに一義的に解釈し，その結果，認知行動プログラムを無批判に全国に適用する方針がとられたとして，ホワット・ワークス施策の前提を批判している。ゴーマンによれば，認知行動プログラムは，内務省が捉えているほどには「普遍的な処遇方法」として確立されたという段階には至っていない。メタ分析の研究成果は，認知行動プログラムによる処遇は再犯の抑止に全体として肯定的な効果が認められるというレベルにとどまっており，いつ，どのくらいの期間，どのような対象者に対して，どのようなプログラムを用いるべきかなどに関しては，いまだに正確な情報は得られていない。それにもかかわらず，内務省がホワット・ワークス施策の全国的な導入を急いだ背景には，内外の学者による犯罪学上のマーケティングと，それに呼応し，特定の方法論に固執し，それを普及させることによって集団的な免責を得ようとした実務家の防衛心理があったのではないかという。また，再犯の低減を効果の指標とするメタ分析の結果から認可行動プログラムは策定されているが，そもそも，ホワット・ワークス施策では，再犯の
蓋然性という意味での「リスク」とそれが引き起こす損害の危険性という意味での「リスク」とが明確に区別されていない。それにもかかわらず，認可行動プログラムが，重大な暴力事犯の対象者を管理する手段としてますます奨励されており，そのため，認可行動プログラムの展開は，「現実とは極めて不調和な，効果的で証拠に基づく管理戦略という心地よい幻影」を生み出すおそれをはらむものになっているという。さらに，ゴーマンは，ホワット・ワークス施策の弊害として，犯罪にかかわる社会構造的なニーズが背景に押しやられてしまう点を重視している。それによって，処遇者は，認知プロセスばかりに執着し，アドボカシー（社会的代弁）の技能をあまり使わなくなり，結局，地域の他の諸機関と連携する構えを弱めてしまうおそれがあるという $ ^{(45)} $ 。

マーリントン及びスティーブ・スタンレイとゴーマンは，メタ分析に対する距離の取り方にはそれぞれ差があるものの，その研究成果を一定評価し，それを踏まえつつ，ホワット・ワークス施策をいわば内側から批判しているといえる。

ホワット・ワークス施策を批判するもう一つの代表は，伝統的なソーシャルワークの立場からのものである。この立場の論者は，ホワット・ワークス施策に対してだけではなく，ホワット・ワークス施策と並行して推進された社会内処遇体制の変革を，全体として「ソーシャルワーク文化からの離脱」として批判する。例えば，保護観察官のヒンドパル・シング・ブイの論述に見られるように，もっぱら全国一律のプログラムを完全な形で実施することを求める施策の推進によって，処遇者は社会や地域の様々な文脈の中で個々の犯罪を捉える姿勢を忘れ，社会的なニーズを踏まえつつ既存のプログラムの向上を図る能力を失い，その結果，対象者の改善更生を通じて社会を守るという伝統的な保護観察サービスの価値観が衰退してしまうのではないかと警鐘を鳴らす $ ^{(46)} $ 。彼らは，ホワット・ワークス施策やそれに伴う保護観察サービスの変革には強い中央集権化の指向があり，それによって，これまで培われてきた保護観察サービス職員の創造性と社会や地域のニーズを反映させた処遇が失われてしまうおそれがあると受け止めている。

このような伝統的なソーシャルワークからの批判に対して，ホワット・ワークス施策を推進する内務省は，『全国マネジメント・マニュアル』等において，犯罪行動プログラムの導入が従来の保護観察官のケース管理の意義を軽んずるものではないと反論に努めている。そもそも，対象者に対してプログラムへの動機付けを図り，プログラムを修了するよう促すのは保護観察官の処遇によるところが大きく，それにとどまらず，認可行動プログラムをその一部とする処遇計画全体を実施し，効果的なものとするのは，従来と同様に，ケース管理者である保護観察官の任務なのである。このように，内務省は，従来から行われている保護観察官の処遇と認可犯罪行動プログラムの両者が有機的に結び付いてこそ処遇の効果が高まることを強調している $ ^{(47)} $ 。

しかしながら，内務省は，ホワット・ワークス施策に対する批判をすべて黙殺したわけではない。ホワット・ワークス施策に対する批判の多くに共通する論点の一つに，「地域」に対して充分な配慮がなされずに推進されているという指摘がある。これに対して，ホワット・ワークス施策を推進する立場からは，「草の根の実務家たちが抱いていたビジョンが，全国的なリアリティとして実現されようとしている」と，この施策の起源がそもそも地域のニーズとのかかわりにあったことを指摘する者もいる $ ^{(48)} $ 。確かに，ホワット・ワークス施策が各地域のニーズから完全に乖離していたのであれば，短期間に英国全域で展開する体制を敷くのは難しかったのではないかと思われる。しかしながら，同時に，この施策が，保護観察サービスにおける「地域とのつながり」の重要な部分に影響を与え得るものであることも確かであろう。保護観察サービスにおける「地域とのつながり」を推進し，地域の諸機関・諸団体，特にポランタリー団体との連携を支えてきたものとして，第3章において詳述するパートナーシップ施策が挙げられる
れる。ホワット・ワークス施策がパートナーシップ施策に対して及ぼす影響について，ほかならぬ内務省自体が強い危機意識を持つに至ったことからも，その影響が看過できないものであったことがうかがえる $ ^{(49)} $ 。

## 注

(1) Criminal Justice and Court Services Act 2000, s.2(2).

(2) 内務省の業務計画のうち保護観察サービスに直接かかわる業務課題は，第2業務課題と第4業務課題である。このうち，第2業務課題は，「効果的で効率的な捜査，訴追，裁判及び量刑によって，また，被害者を支援しつつ，司法を実施する」というもので，保護観察サービスは，主として判決前調査を効果的及び効率的に実施することを通じて，この業務課題に貢献することが求められている [Home Office, Business Plan 2001-2002, (London, [2001]), p.9-12].

(3) 本文で紹介した二つの目標以外の目標は，下記のとおりである [Ibid., p.16-18]。

● 平均収容人員における比率として測定された場合の，刑務所脱走件数の低さを維持することによって，公衆を保護すること

● 新たなイングランド及びウェールズ全国保護観察サービスの創設

● 刑務所・保護観察共同オンブズマンの創設を始めとし，刑務所及び保護観察サービスに関して独立した全国的な不服申立てのサービスを提供できるようにすること

● 全国保健サービス及び矯正サービスを横断した，危険かつ重大な人格障害を有する人々を処遇するために，新たなサービスと権限を発達させること

#### (4) Ibid., p.16-18

なお，これらの業務目標は，逐語訳しても意味の取りにくい部分があるため，筆者において意訳した。

(5) 「薬物治療及び検査命令」(Drug Treatment and Testing Order) は,『1998年犯罪及び秩序違反法』により, 社会内命令の一つとして新設された処分である。これまでも, 保護観察命令 (現「社会内処遇命令」) に, 薬物治療及び薬物検査を命ずる特別遵守事項を付されることがあったが, 「薬物治療及び検査命令」は, このような特別遵守事項が付された保護観察命令を独立させた処分としての位置づけを持つ。この命令は, 薬物に依存しているか又は薬物乱用の性癖を有する, 16歳以上の犯罪者に科せられることとされており, この命令に処せられた対象者は, 薬物治療を目的とするプログラムと薬物使用の有無の検査の双方を受けることを義務付けられる [Crime and Disorder Act 1998, S.61-S.64]。『1998年犯罪及び秩序違反法』によって導入された処分であるが, 現在, 他の社会内命令と同様に, この処分の根拠法令は,『2000年刑事裁判権限法』に移されている [Powers of Criminal Courts (Sentencing) Act 2000, S.52-S.58]。なお, この処分は単独で科することもできるが, 社会内更生命令（旧: 保護観察命令）と併科することもできる。

(6) National Probation Service for England and Wales, A New Choreography – An Integrated Strategy for the National Probation Service for England and Wales (London, 2001), p.22. [なお, 以後, 本章において, この文献は, 単に A New Choreography と記す。]

(7) 早期釈放者の新規受理人員を含む[Home Office, Probation Statistics England and Wales 2002 (London, 2003), Table 3.1]。

(8) Rod Morgan, General Lecture for Japan on National Probation Service In England and Wales And the Role of the Chief Inspector (2002), p.3. [本文献は，2002年3月5日に龍谷大学で開催された，王立保護観察首席査察官（HM Chief Inspector of Probation）であるロッド・モーガン教授による特別講演会の際に配布された，英文レジュメである。]

(9) Tim Chapman and Michael Hough, Evidence Based Practice: A Guide to Effective Practice (Home Office, London, 1998) paragraph 1.3-1.5.

(10) Kevin Gorman, “Cognitive Behaviourism and the Holy Grail: The Quest for a Universal Means of
Managing Offender Risk", Probation Journal Vol. 48 No. 1 (2001), 4–5.

(11) Tim Chapman and Michael Hough, op. cit., paragraph 1.6.

(12) Tim Chapman and Michael Hough, op. cit., paragraph 1.27 and 1.37, Simon Merrington and Steve Stanley, “Doubts about the What Works Initiative”, Probation Journal Vol. 47 No. 4 (2000), 274, Kevin Gorman, op. cit., 5 及び多久島晶子『連合王国における社会内処遇プログラムの新しい展開』（日立みらい財団，平成14年）2－3頁及び7－9頁参照。

(13) Simon Merrington and Steve Stanley, op. cit., 272.

(14) Tim Chapman and Michael Hough, op. cit., Foreword, Using the Guide and paragraph 1.7, Simon Merrington and Steve Stanley, op. cit. 272 及び多久島晶子，前掲書，1－2頁参照。

(15) Merrington and Steve Stanley, op. cit. 272.

(16) What Works Strategy Group, What Works Strategy for the Probation Service (Home Office, 18th August 2000) paragraph 2.2.

(17) Ibid., paragraph 3.1.

(18) Ibid., paragraph 7.1.

(19) Ibid., paragraph 8.4-8.9, A New Choreography, p.9-10 及び多久島晶子，前掲書，7 頁参照。なお，ORGS 2は，内務省研究開発研究局（Research, Development and Statistics Directorate）によって開発された危険度評定のシステムであり，最も重大な指標犯罪の再犯の蓋然性を，量刑の時点において，初発犯罪年齢，拘禁刑に処せられた回数等の非可変的な予測変数から算出するように構成されている。それに対して，OASysは，このような非可変的な要因に加えて，対象者の反社会的態度，薬物乱用の状況，就業状況及び基本的な技能の有無等の可変的な要因を考慮に入れるように構成されている。

(20) What Works Strategy Group, op. cit., paragraph 7.1 及び多久島，前掲書，9－12頁参照。

これらの認可プログラムのマニュアルが公表されていないため，残念ながらその詳細を紹介することはできない。なお，『ホワット・ワークス戦略』においては，犯罪行動プログラムのうち「一般的犯罪行動プログラム」と「特定の罪種や危険要因」を対象とするプログラムは「コア・カリキュラム」と呼ばれ，「犯罪行動に関連する個人的要因」（associated personal factors）への働き掛けの一部として実施されるプログラムとは区別されている（ibid., Table 2）。

(21) What Works Strategy Group, op. cit., paragraph 9.2 及び多久島，前掲書，9 頁参照。

(22) Ibid., Table 7 and paragraph 10.1-10.3.

(23) Ibid., paragraph 11.1-11.2.

なお，「社会への再統合要因」が，「犯罪行動プログラム」の成否自体に影響を与えることについても認識されている。例えば，「一般的犯罪行動プログラム」の一つで，マクガイアによって開発された「Think First」プログラムの調査によれば，住居の確保が主要な問題となっている対象者は，それ以外の問題を抱える対象者と比べ，プログラムを完遂する者が有意に低かったという結果が得られている[Diane Barkley and Steve Collett, "Back to the Future: Housing and Support for Offenders", Probation Journal Vol. 47 No. 4 (2000), 239]。

(24) 「試行プロジェクト (pathfinder)」については，本省第4節を参照。

(25) What Works Strategy Group, op. cit., paragraph 11.8 and 11.9.

ホワット・ワークス施策において，「社会への再統合要因」促進のためのプログラムの開発が後発的であったということは，中央が推進しているホワット・ワークス施策においてであって，各保護観察管区においてこの種のプログラムを開発していなかった訳ではない。むしろ，各保護観察管区は，これまで，この分野の開拓に積極的に取り組んでおり，多くの管区において独自のプログラムを開発している。例えば，多くの保護観察管区は，「ETE (Education, Training and Employment) プロジェクト」と呼ばれる，就業技能修得のための教育・研修から就業の斡旋に至るまでの過程において対象者への体系的な働き掛けを行うプログ
ラムを確立しており，それぞれ独自の方法により実施している「例えば，Chris Sarno et al, Working their way out of offending: an evaluation of two probation employment schemes – Home Office Research Study 218 – (Home Office, 2000)を参照」。また，後述するように，すべての保護観察管区がボランタリー団体等とのパートナーシップにより，対象者の住居提供に関するプロジェクトを設けており，その数は英国全域で約370に上る。

(26) What Works Strategy Group, op. cit., paragraph 7.4, 7.5, 9.5 and 11.1.

犯罪行動プログラムの対象になり得る者は，主要な保護観察サービスの対象者（社会内更生命令「旧「保護観察命令」，社会内処罰及び更生命令「旧「結合命令」」及び早期釈放）のほぼ3分の2に当たるという。

(27) Ibid., paragraph 9.10–9.15 and A New Choreography, p.20.

(28) プログラムの開発を，自由な競争の下に他の機関に外注することも検討されている。

(29) 多久島晶子の調査研究によれば，評価基準は，下記11項目からなっており，22点満点でプログラムの評価が行われる。全面的に認可されるためには，最低で19点以上の評点を受けなければならず，かつ，すべての項目について一定の評価を受けなければならない［多久島，前掲書，6－7頁］。

① 犯罪者の将来の行動の変化が研究成果に裏付けられているか。

② どのような犯罪者に対して適切なプログラムか。

③ どのようなリスクに対応したプログラムなのか。

④ どの程度の範囲のリスクに対応したプログラムか。

⑤ 犯罪者の介入に効果的と考えられている手段を使用しているか。

⑥ 犯罪を防ぐための「技能」志向性であるか。

⑦ プログラムが適切な長さであるか。

⑧ 犯罪者の意欲を高める方法はどうか。

⑨ 処遇全体との一貫性を保っているか。

⑩ プログラムの実施方法について継続的にモニター、チェックがされているか。

⑪ プログラムの改善について継続的に検討が重ねられているか。

(30) 「認可」及び「暫定的認可」のほかに，「不認可・ただし，将来認可の見込みあり」及び「不認可・認可の見込みなし」という評定がある。このうち，「暫定的認可」及び「不認可・ただし，将来認可の見込みあり」と評定されたプログラムについては，修正が行われた上で，再度申請を行うことができる。ただし，「暫定的認可」の場合には，共同認可委員会が指摘する特定の問題を改善すれば再申請を行えるが，「不認可・ただし，将来認可の見込みあり」の場合には，さらに相当な程度プログラムを発展させなければならない［多久島，前掲書，6－7頁及びProbation Circular No.43／1999, Annex B 参照］。

(31) What Works Strategy Group, op. cit., paragraph 9.15.

(32) 既に1999年の段階で，各保護観察管区は，四つの一般的犯罪行動プログラムの中から少なくとも一つを選択し，実施の準備を整えるように指示されている $$ Probation Circular No. 64/1999 paragraph 14 等参照 $$ .

(33) A New Choreography, p.22.

(34) Probation Circular No. 32/2000, paragraph 53 and What Works Strategy Group, op. cit., paragraph 12.13.

(35) Probation Circular No. 32/2000, Annex 9.

(36) Probation Circular No. 32/2000, paragraph 9 and Annex 8.

なお，実質的プログラム完遂者数は，実際のプログラム完遂者数にIQRを乗じて得られた値となる。すなわち，当該プログラムのIQRが80%ならば，仮に100人の対象者がプログラムを完遂した場合，実質的プログラム完遂者数は80とみなされる。全国的な目標として，2001会計年度におけるプログラム完遂者数1万4,571人，IQR70%，実質的プログラム完遂者数1万200人を，2003会計年度には，プログラム完遂者数3万4,035人，IQR90%，実質的プログラム完遂者数3万631人に向上させることが掲げられた $$ A New Choreography, p. $$
23].

(37) 認可犯罪行動プログラムの実施にあたって，各保護観察管区に以下の三つのポストを設けることが，全国管理マニュアルに定められている [National Probation Service for England and Wales, National Management Manual (Version 2) – Effective Delivery of Accredited Programmes in the Community (2002) Section 1 及び多久島，前掲書，12－13頁及び18－19頁]。なお，National Management Manual (Version 2) – Effective Delivery of Accredited Programmes in the Community は，以下，単に National Management Manual (Version 2) と表記する。

## ① プログラム管理官（Programme Manager）

認可プログラムの実施に関する最高責任者であり，主として，認可プログラムを適切に実施するための環境を整備する役割を担う。多久島晶子の調査によれば，通常，上席保護観察官がこのポストに配置される。

## ② 処遇管理官（Treatment Manager）

それぞれのプログラムを計画どおりに完全な形で実施することと、そのために、プログラム指導員に対する指導を行うことを任務としている。保護観察官の資格が必ずしも資格要件ではなく、プログラム指導員の認定を受け、指導員としての経験が無ければ、このポストには就けない。多久島晶子の調査によれば、保護観察官だけではなく、プログラム指導員の認可を受けた保護観察サービス担当官(probation services officer)がこのポストに配置されることも多い（「保護観察サービス担当官」については本稿第1章第2節2及び「はじめに」注(5)を参照）。

## ③ プログラム指導員（Programme Tutor）

個々の認可プログラムをマニュアルのとおりに実施し、プログラムに参加した対象者が認知行動技能やその他の技能を獲得するよう促すことを任務としている。処遇管理官と同様に、保護観察官の資格がこのポストの資格要件ではない。

プログラム指導員として認定され，指導員として一定期間業務に携わると，審査を経て，処遇管理官やトレーナー（指導員の指導者）に昇格することもできる。多久島晶子の調査によれば，保護観察サービス担当官だけでなく，特に若手の保護観察官の中にはプログラム指導員の資格を得ようとする者が多い。また，各保護観察管区において，従来，何らかのグループワークに携わっていた職員がプログラム指導員の資格を得て，新たに認可プログラムの指導員を務める場合もあるが，認可プログラムの全国展開のために，全国で3,000人の職員が新規に採用されたという。

なお，後述するように，ボランタリー団体等外部の団体とのパートナーシップによって認可プログラムが実施される可能性もあり，その場合には，バートナー団体のスタッフが処遇管理官とプログラム指導員の職務を担うこともあり得る。ただし，パートナー団体のスタッフがプログラム指導員の資格を得る場合も，保護観察サービス内部の職員がその資格を得る場合と全く同様の研修を受け，同様の方法により，認定を受けなければならない。

## (38) National Management Manual (Version 2), Section 3-A and Appendix 6

(39) 指導員助手の資格を得た者がその資格を得てから1年以内にプログラムの実施に全く携わらなかった場合や，プログラム指導員の認可を受けた者が1年間にプログラムの実施に全く携わらなかった場合には，それぞれ，資格や認可が取り消される。資格を取り戻すためには，再度，それぞれの研修を受け，審査に合格しなければならない [National Management Manual (Version 2), Appendix 6]。なお，この『全国マネジメント・マニュアル 第2版』の附録6には，プログラム指導員の認可に至る詳細なフローチャートが記されている。このフローチャートは，多久島作成の資料に全訳がなされている [多久島，前掲書，49頁参照]。

(40) 多久島，前掲書，2頁及U A New Choreography，p.20参照。なお，本稿では1ポンドを190円として換算している。

(41) 多久島，前掲書，9頁及U Probation Circular No.16/2004参照。