Silviase/jgov_v1.4_full_ann huggingface dataset:
## （京都議定書発効後の国際的な動き）

京都議定書発効後の平成17年（2005年）11月には、カナダのモントリオールにおいて気候変動枠組条約第11回締約国会議（COP11）と併せて京都議定書第1回締約国会合（COP/MOP1）が開催され、マラケシュ合意が正式に採択されるなど京都議定書の運用ルールがすべて決定した。

平成18年（2006年）11月にケニアのナイロビにおいて開催された気候変動枠組条約第12回締約国会議（COP12）及び京都議定書第2回締約国会合（COP/MOP2）では、第1約束期間後である平成25年（2013年）以降の枠組みについて議論が行われた。特に、森林分野においては、途上国における森林減少に由来する温室効果ガス排出を削減する方策について検討が行われた。

平成19年（2007年）6月にドイツで開催されたハイリゲンダム・サミットでは気候変動が大きなテーマとなり、我が国は政策提言「美しい星50」を紹介し、世界全体の排出量を現状比で2050年までに半減することを全世界の共通目標とするとともに、2013年以降の枠組みを構築するに当たっての「3原則」を提案した。これらを軸に議論が行われた結果、2050年までに温室効果ガスの排出量を半減させる目標を検討することで一致した。

同年9月、オーストラリアのシドニーで第15回APEC首脳会議が開催され、地球温暖化防止に関する「気候変動、エネルギー安全保障及びクリーン開発に関するシドニー APEC首脳宣言」が採択された。その中で森林問題が取り上げられ、「2020年までに域内の森林面積を少なくとも2,000万ha増加させる」とする努力目標について一致した。

同年11月にはシンガポールにおいて第3回東アジア首脳会議が開催され、気候変動等に関する今後の各国の取組や協力等を明記した「気候変動、エネルギー及び環境に関するシンガポール宣言」が採択された。森林問題に関しては、「域内の森林面積を2020年までに少なくとも1,500万ha増加させる」とする努力目標について一致した。

同年12月にはインドネシアのバリにおいて気候変動枠組条約第13回締約国会議（COP13）及び京都議定書第3回締約国会合（COP/MOP3）が開催された。その結果、すべての締約国が参加して第1約束期間後の2013年以降の枠組みを検討するための新たな検討の場を設置し、平成21年（2009年）までに結論を得ること等を決定した。その検討の場においては、森林について、現在の
## 森林及び林業の動向

枠組みで対応していない途上国の森林減少・劣化に由来する排出の削減 $ ^{注} $ を2013年以降の枠組みに組み込む方向で検討を開始することなどが決定された。我が国は、この新たな課題に対処するため、その技術的課題に関する国際会議を開催する旨表明した。また、COP13の期間中に、世界銀行の森林炭素パートナーシップ基金（FCPF）が発足した。この基金は途上国における森林保全活動を支援するための基金であり、我が国は最大1千万ドルを拠出することを表明した。

なお、平成20年（2008年）7月には北海道洞爺湖においてG8サミットが開催される予定である。地球温暖化防止の観点では途上国における森林減少・劣化の問題が国際的に注目されていることから、我が国はホスト国として、森林分野について先進国と途上国とが様々な課題について協働できるよう積極的な提案をしていくことが必要である。
凡 例
一	河川·流域界等	流域界
一	一級河川
一	二級河川
一	その他の河川·水路
一	国管理区間
一	海、湖、池等の水部
●	観測所等	降水量観測所
▲	水位·流量観測所
▲	地下水位観測所
●	水質調査地点
↑	水道用水関係	取水口
■	浄水場、配水池
—	用水供給幹線(導水路)
—	上水道水路
□	上水道給水区域
□	簡易水道給水区域
↑	工業用水関係	取水口
■	浄水場、配水池
—	用水路
□	工業用水供給区域
↑	農業用水関係	取水口
↓	排水口
—	用水路
—	排水路
↑	発電用水関係	取水口
○	下水道関係	水力発電所
—	用水路
■	下水道関係	下水処理場
—	下水路
□	下水道処理区域
■	ダム関係	水道用ダム
■	工業用ダム
■	農業用ダム
■	水力発電用ダム
■	洪水調節ダム
■	多目的ダム
■	法令指定区域	国有林水源涵養保安林
■	民有林水源涵養保安林
■	地下水規制区域
-----	行政界	都道府県界
-----	郡市界
-----	町村界

「この地図の作成に当たっては、国土地理院長の承認を得て、同院発行の数値地図50000(地図画像)を複製及び数値地図25000(空間データ基盤)を使用したものである。

(承認番号 平21業複第644号、平21業使第504号)」
## 鳥獣被害対策の取組

## (鳥獣被害は引き続き深刻)

農林水産業に被害を与える野生鳥獣の生息域が全国的に拡大しています。野生鳥獣による農作物被害額は、全国で200億円程度で推移していますが、近年、獣類の被害を中心にその額は増加傾向となっています（図3－30）。被害面積も10万ha程度と引き続き深刻な状況となっています $ ^{1} $ 。また、クマによる人身被害も深刻であり、特に平成22(2010)年度の被害件数は3月末現在で145件となっており $ ^{2} $ 、過去3年間で最も多くなっています。

被害額の内訳をみると、獣類によるものが7割を超え、鳥類によるものが3割弱であり、獣類ではシカ、イノシシ、サルによるものが9割を占めています。また、地域別にみると、北海道、九州、関東・東山、近畿等で大きくなっています（図3－31）。

図3－30 野生鳥獣による農作物被害状況の推移

資料：農林水産省調べ

図 3－31 野生鳥獣による地域別農作物被害状況（平成 21（2009）年）

資料：農林水産省調べ

鳥獣被害の背景には、農山漁村の過疎化や高齢化の進行、狩猟者の減少、耕作放棄地の増加等の問題が考えられます。鳥獣被害は、収穫時に被害を受けることによる営農意欲の減退、耕作放棄地の増加等をもたらし、被害額として数字に表れる以上に農村の暮らしに深刻な影響を及ぼすことになるため、総合的な鳥獣被害対策の推進が必要です。
## (地域一体となった主体的・総合的な取組が期待)

鳥獣被害の防止に向けて、地域一体となった体制整備、人と鳥獣の棲み分けに配慮した緩衝地帯の設置、侵入防止柵の設置や捕獲機材の導入、狩猟免許講習会の開催、追い払い犬（モンキードッグ等）の育成等の対策を総合的に行うことが重要です。モンキードッグ等を活用する地方公共団体は年々増加しており、平成22（2010）年には26府県69市町村（活用頭数376頭）となっています（図3－32）

この対策を効果的に進めるため、鳥獣被害防止特別措置法 $ ^{1} $ に基づく被害防止計画を市町村が作成し、地域ぐるみで取組を推進していくことが重要です。計画作成市町村数は1,124（平成23（2011）年2月現在）となっており、今後一層の取組が期待されます。

図3－32 追い払い犬（モンキードッグ等）を活用した獣害対策事業の取組状況

資料：農林水産省調べ

注：1)活用頭数の調査は平成20（2008）年より実施

2) 平成 22 (2010) 年は、予定含む

モンキードッグ

## 事例

## 地域住民が主体となった鳥獣被害対策の取組

福井県敦賀市沢区は水田約120ha、人口約1,350人の山間の農業集落です。昭和50（1975）年頃までは、農家を中心として150戸程度の純農村地域の集落でしたが、昭和60（1985）年頃より宅地開発が進み、現在は、農家約100戸、非農家約280戸で構成されています。

平成10（1998）年頃から集落内にイノシシが出始め、農家が中心となって、防除ネットによる自己防衛やわなの設置による駆除を進めていました。しかし、平成17（2005）年頃には、イノシシは民家付近にも現れ始め、中高生の帰宅途中に現れたり、車と衝突したりするといった事態が発生しました。また、平成16（2004）年頃から、ニホンザルにより畑が荒らされたり家屋のガラスが割られたりする等の生活環境被害もみられるようになりました。このため、集落全体で獣害対策

サルー斉捕獲の打合せ状況

を行うことが必要と考え、沓見区自治会が中心となり、平成21（2009）年5月に敦賀市鳥獣対策協議会と敦賀市、猟友会、集落住民が連携し、2週間程度サルの一斉駆除活動を実施しました。

この活動は、地域住民の協力を得て目撃情報を蓄積し、その情報を捕獲隊と共有したうえで、協力者とともに捕獲するルールを取り決め大きな効果をあげたことから、敦賀市では、この方法を基に獣の捕獲マニュアルを作成しました。

平成21（2009）年12月に沓見区自治会、農家組合、土地改良区、森林組合による沓見鳥獣対策協議会を結成し、住民も含め、関係者一体となって、箱わな（檻）の設置、山際の草刈り、集落の山際全体9kmにわたる金網柵の設置を進めています。
## (鳥獣を地域資源として活かす取組が重要)

鳥獣被害を防止するとともに、捕獲した鳥獣を地域資源として収入にかえるため、食肉への利活用をさらに進めていくことも重要です。

このため、専用の食肉加工処理施設の設置、食肉加工品やレシピの開発等により、獣類を地域資源として活用する動きもみられます。今後、このような取組を一層進めていくためには、肉の適切な処理による食味の改善や、消費者の野生鳥獣の食肉に対する認識を変えていく必要があります。

なお、野生動物については、「と畜場法」の対象外となっており、規制がないことから、都道府県が衛生管理について独自の基準を設けたり、団体が独自の推奨制度を設けたりする動きがみられます。このようななか、食肉利用の取組を全国的に推進する観点から、国は、平成23（2011）年3月にマニュアルを作成し、衛生管理と品質確保を図るとともに地域資源としての有効活用を支援することとしています。

## コラム 獣肉の活用

全国各地で、獣害対策に取り組むかたわら、シカやイノシシの獣肉を地域資源として見直し、ジビエ（狩猟鳥獣肉）として有効活用することで地域振興を図る取組がみられます。

獣肉は、レストラン等へ生肉で販売されたり、レトルトカレーやサラミ、ハム、ソーセージ、ベーコン等の原料として活用されたり、食用に適さない部分をペットフードの原料としたりするなど様々な用途で使われます。

ヨーロッパでは昔から様々な獣肉が一般的にジビエ料理として食されてきました。特にフランス料理では最も古典的で高級な料理に位置付けられています。

我が国の消費者には、家畜以外の肉を食べることに対する抵抗感もありますが、日本国内でも昔からクマ、シカ、イノシシ、ウサギ等の山肉が郷土料理として親しまれている地域もあります。

しかし、獣肉は、初期処理と解体、調理が不適切な場合、部位や個体、季節によっては独特の臭みを出し、消費者に臭くてまずい肉と思い込まれてしまうこともあるようです。このため、適切な初期処理と丁寧な解体を徹底し品質の向上を進めること等により、ジビエに対して安全でおいしいというイメージをつくり上げることが大切です。

野生獣肉利活用セミナーの様子

最近は、ゴールデンウィークに旅行先で、あるいは、クリスマスにレストランで食べるなど、グルメな人達を中心にジビエ料理の浸透がうかがえます。

野生動物については、天然のたんぱく源で栄養的にも優れた食材であり、今後、レシピの開発・紹介や様々な加工品の開発等により消費の拡大が期待されます。
# SECTION 1 THE SITUATION PRIOR TO THE REFORM OF WASTE POLICY IN JAPAN-FROM THE END OF WORLD WAR II TO THE EARLY 1990S

Making a new start following World War II, Japan realized economic development as its citizens desired more affluent lives. Amid this process, priority was placed on corporate profits and personal convenience, and there was no consensus nationally on the importance of investment in the appropriate treatment of waste, such as the reduction of waste generated, recycling, and final disposal.

As a result, various types of environmental pollution emerged one after another caused by illegal dumping and other forms of improper treatment of waste. Consequently, waste-related public concern and distrust increased.

This section examines Japan’s approaches to realize proper waste treatment taken from the end of World War II to the early 1990s.

### 1. Postwar framework for waste disposal

Immediately after the end of World War II, the issue of waste was seen as a public sanitation issue that would resolve problems resulting from sanitation-related waste. However, as waste became more problematic both in quality and quantity during the period of Japan's high economic growth, the public came to see it as part of a broad range of environmental problems connected with responses to environmental pollution. Thus, enactment of the Waste Management and Public Cleansing Law (often called the "Waste Management Law") paved the way for the establishment of a waste disposal framework that addressed, among other points, clarification of the responsibilities and standards for dealing with waste, including industrial wastes.

#### 1.1. From the end of the war to the period of high economic growth

##### 1.1.1. The waste problem as a “public sanitation problem”

In Japan-a country that rebuilt its economy from scratch after World War II—due to the inflow of people into urban areas from peripheral areas, the treatment of general waste (garbage) and human waste has become problematic, particularly in urban centers.

The Public Cleansing Law was enacted in 1954, with a stated purpose of “improving public health by sanitarily disposing of waste and cleaning the living environment.” This law aimed to establish frameworks for dealing with waste in municipalities, which are the major entity involved in such work. The existing systems at the time referred to garbage and human waste as “unsanitary substances,” and they were intended to enable the disposal of such waste from a public health-based standpoint in order to maintain a sanitary and comfortable living environment.
##### 1.1.2. Changes in the waste problem during the period of rapid economic growth

From the mid-1950s to the end of the 1970s, Japan’s economy shifted from a period of reconstruction to a period of high economic growth. This transition led to major changes in Japanese lifestyles.

Such changes also had a major impact on the issue of waste. Higher incomes led to consumers' demand for a more convenient lifestyle, which promoted electrification of homes, typified by the products called the "Three Holy Durables": televisions, refrigerators, and electric washing machines. In particular, the popularization of television was a factor in the nationwide expansion of urban lifestyles, which was characterized by living in apartment blocks. Advertisements on television also became a factor behind large-scale consumption by increasing the public's desire to purchase goods.

A large number of newly-invented products came into the market during this period. The appearance of many products (represented by the “Three Holy Durables”) contributed to the realization of a materially-affluent society. However, under large-scale production and consumption processes, the continuous appearance of new products and models soon made existing products obsolete, which resulted in increases in waste generation.

## Breakdown of the value of newly invented products in manufacturing sector

Source: Economic Survey of Japan FY1971

Moving into the 1960s-a time during which the aforementioned lifestyle changes progressed even further-the amount of waste generated increased considerably, particularly in urban areas experiencing population influx. With regard to how such waste was handled, nearly 40% was disposed of in unlined landfill or dumped in mountainous areas, rather than in soil-covered landfill. The burying of untreated waste in Japan, with its climate of high temperatures and humidity, attracts vast numbers of flies and mosquitoes. This situation led to neighborhood and residents' associations acting to exterminate such insects. At the same time, the necessity of securing landfill sites became an urgent issue for Japan, a country with limited national land.
Given this situation, the “Emergency Measures Law for the Development of Living Environment Facilities” was promulgated in 1963. Based on this law, the government formulated the “First Five-Year Plan for Development of Living Environment Facilities,” which laid out a policy by which, in general, waste would be incinerated in urban areas, with the residue being disposed of in landfills.

Changes in disposal methods of general waste

Note: Figures for 1970 and earlier are total waste amount in special cleansing districts based on the Public Cleansing Law. Figures for 1975 exclude waste haulage brought in directly upon moving house, etc. Compiled based on: "Annual Report on Health and Welfare" and the "Quality of the Environment in the Japan"

Incineration of wastes to prevent the major infestation of flies at Yume-no-shima in 1965 Source: “Tōkyō-to Seisōjigyō Hyakunenshi” (100-year History of Sanitation Work in Tokyo)

However, the amount of waste generated increased at a pace far exceeding the forecasts by the municipal cleaning sector, with the amount of general waste generated per person per day increasing roughly 6% per year during the late 1960s. Furthermore, during this time, the amount of waste that is difficult to dispose of, such as bulky trash and plastic waste, also increased. In particular, the production of plastics grew by as much as 25% per year during the late 1960s. Moreover, the number of local governments that were approaching their plastic mix-rate limit in terms of the capacity of treatment facilities (10%) increased during this time. Facing these situations regarding waste, the cleaning sector in municipalities had to made difficult decisions concerning their waste policy.
The government order for the enforcement of the law was revised in 1973. This revision led to the establishment of criteria for industrial waste to be handled as hazardous substances among industrial discharges of contaminated materials, etc., to be disposed of in landfills or released into the ocean.

##### 1.2.3. Increasing seriousness of waste as a social problem

In this way, establishment of the Waste Management Law clearly defined industrial waste and clarified the management responsibilities and criteria for all types of waste. However, illegal dumping of industrial waste, which accounted for a large portion of waste generated, became a major problem.

Furthermore, it was not always the case that every municipality could secure sufficient capacity to dispose of waste, even municipal waste. As pollution problems occurred and public awareness of environmental pollution rose, the idea that waste should be managed within the area where it was generated gained ground. This sometimes led to clashes between local governments without enough final disposal sites and local governments that wished to avoid the inflow of waste from outside.

Blocking the hauling of waste into Koto Ward

Source: “Tōkyō-to Seisōjigyō Hyakunenshi” (100-year History of Sanitation Work in Tokyo)

As waste management issues became more and more prominent as a social problem, it became necessary to develop policy measures immediately.

After the formulation of the Waste Management Law, a variety of standards and laws was established to ensure proper waste disposal. In 1976, the Waste Management Law was revised, particularly in the areas of certain fulfillment of responsibility by waste-generating businesses and disposal companies and reinforcement of regulations in order to ensure appropriate final disposal $ ^{2} $ . Furthermore, in 1976, methods for final disposal were classified into three types (isolated-type, inert-type, and controlled-type) in accordance with the particular substance's characteristics $ ^{3} $ . An additional step was the issuance of an “Cabinet
order establishing technical standards on final disposal sites for municipal waste and final disposal sites for industrial waste," which set structural and maintenance standards in accordance with each type of site.

Together with the establishment of these legal systems, efforts to prepare a foundation of proper treatment progressed. This was achieved mainly through national subsidies for the building of treatment facilities of municipal waste and low-interest financing and special tax measures for the building of treatment facilities for industrial waste.

#### 1.3. The period of the “bubble economy”

Gaining momentum after the Plaza Accord of 1985, the so-called “bubble economy” (1985 to the early 1990s) occurred, leading to an increase in waste generation.

##### 1.3.1. Expansion of the waste problem in terms of both quality and quantity as a result of the bubble economy

At this time, the types of waste generated began to vary, reflecting broadening and diversifying consumer activities, progressing technical innovation, and other factors. Thus, the amount of waste for which it is difficult to give proper disposal — such as dry-cell batteries, large televisions, refrigerators and other household appliances — increased in terms of both quality and quantity.

At the same time, lifestyles changed drastically. The generation that had been employed during the affluent period of Japan's high economic growth began showing a tendency to demand diverse rather than uniform lifestyles. This accelerated the development of such products that were manufactured in small volume but in great varieties as well as frequent delivery-based distribution, which led to greater use of plastic containers and wrapping materials for the products. The expansion of convenience stores which first appeared in the 1970's and rapidly increased based on store networks and 24-hour operation can be described as one example of this kind of small volume and frequent distribution. This was also the time that use of synthetic resin bottles ("PET bottles") started to be popularized.

## Changes in production volumes and waste volumes of plastics in Japan

Source: Compiled by the Ministry of the Environment from Plastic Waste Management Institute documents
Office paper is included among the waste collected by municipalities. Thus, with the development of office automation technology, the amount of used copy paper, computer paper, and other forms of wastepaper generated by offices also increased.

Similarly, regarding industrial waste, increased residential and office building demand in urban areas led to a boom for civil engineering and construction projects, which brought with it higher outputs of waste of construction materials.

The bubble economy continued until around 1991, when economic growth started to decline. Yet even since that time, the amount of waste generated has been relatively constant.

##### 1.3.2. The emergence of social problems caused by hazardous substances which accompany waste management

In 1983, a major social problem came to light through a study by the Tokyo Metropolitan Research Institute for Environmental Protection on the risks of environmental pollution caused by mercury through the processes of incinerating or disposing discarded dry-cell batteries that contain mercury (mercury, alkali, manganese, etc.). At the same time, newspapers reported that dioxins had been detected in the incinerated ash of waste incinerators in urban areas. How to cope with the problem of the generation of dioxin at waste incineration facilities became a major issue.

Because it is difficult to secure final disposal sites in Japan, policy measures to reduce the amount of waste generated through incineration, compression, and crushing as forms of intermediate processing have been promoted.

However, even if waste volume is reduced through incineration, appropriate final disposal sites for the dumping of incinerated ash are required. The rapid increase in waste volume during the bubble economy led to the shortage of final disposal sites. At the same time, it became even more difficult to build new sites because of skyrocketing land prices and opposition from residents. In particular, major urban areas with excessive concentrations of population and industry faced an even more difficult situation, as they had to deal with both rapidly growing waste volume and difficulty in securing disposal sites.

Furthermore, when individual municipalities have difficulty in securing final disposal sites within their administrative area, they have no choice but to take their waste to final disposal sites in other municipalities. This results in large-scale movement of the waste. Industrial waste that is treated under the responsibility of businesses sees even greater large-scale movement than municipal waste, and there were many cases where such industrial waste was dumped illegally in forests, wilderness areas, etc.
Furthermore, extensive coverage of illegal dumping of waste by the media led to public skepticism on the necessary construction of waste treatment facilities. This resulted in a “vicious circle” in which the shortage of appropriate treatment facilities led to increases in illegal dumping.

#### 2.2. The PCB problem

Polychlorinated Biphenyls (PCBs) had been used in a wide range of items including electronic devices. However, the “Kanemi Oil Poisoning Incident” of 1968 led to a ban on the new production and use of PCBs in 1974.

In order to respond to this situation, the “Denki PCB Shori Kyokai” (the Association of the Treatment of PCB in Electronic Devices, established in 1973) and other organizations tried numerous times to build facilities for treating PCBs; however, such efforts were unable to dispel local residents’ strong concerns about exhaust gases and other issues, and thus they failed to gain public acceptance to prepare treatment systems.

Consequently, a large amount of PCBs has remained in storage for nearly 30 years without being processed. It has been reported that the danger of environmental pollution exists because, during this time, PCBs could be lost and their storage conditions have deteriorated.
# 高齢者を始めとする人々がいきいきと安心して暮らせる福祉社会の実現

## 1 安心で質の高い介護サービスの確保

## （1） 介護保険制度の定着と持続可能な制度の構築に向けた取組み

高齢化の進展に伴う要介護高齢者の増加や、核家族化の進行など要介護者を支えてきた家族をめぐる状況の変化に対応するため、社会全体で高齢者介護を支える仕組みとして、2000（平成12）年4月に介護保険制度が創設され、今年で制度導入後10年を迎えた。

介護保険制度の創設以来、介護サービスの利用者は在宅サービスを中心に倍増し、老後の安心を支える仕組みとして、広く定着してきた。

図表 2-8-1 介護保険制度の体系図

その一方で、サービス利用の大幅な伸びにより、費用が急速に拡大している（2008（平成20）年度給付費6.4兆円（国民1人当たり約5万円）：対前年度比4.2%の増加）。今後、我が国が更なる少子高齢社会を迎える中で、制度の持続可能性を確保していくことが大きな課題となっている。

また、今後、高齢化が進展し、認知症高齢者や一人暮らし高齢者が増加する中で、介護を必要とする高齢者ができる限り住み慣れた地域で自立して生活を送れるよう、①介護サービス、②訪問診療や訪問看護などの医療的なケア、③見守り・配食・緊急時対応といった生活支援サービス、④住まいの確保を含めた多様なサービスを包括して提供する地域包括ケアシステム（図表2-8-2）の構築の取組みを進めている。
図表2-8-2 地域包括ケアシステム

地域包括ケアシステム

【地域包括ケアの四つの視点による取組み】

地域包括ケアを実現するためには、次の4つの視点での取組みが包括的（利用者のニーズに応じた①～④の適切な組み合わせによるサービス提供）、継続的（入院、退院、在宅復帰を通じて切れ目ないサービス提供）に行われることが必須。

①医療との連携強化

・24時間対応の在宅医療、訪問看護やリハビリテーションの充実強化。

②介護サービスの充実強化

・特養などの介護拠点の緊急整備（平成21年度補正予算：3年間で16万人分確保）

・24時間対応の在宅サービスの強化

③見守り、配食、買い物など、多様な生活支援サービスの確保や権利擁護など

・一人暮らし、高齢夫婦のみ世帯の増加、認知症の増加を踏まえ、様々な生活支援（見守り、配食などの生活支援や財産管理などの権利擁護サービス）サービスを推進。

④高齢期になっても住み続けることのできるバリアフリーの高齢者住宅の整備（国交省）

・高齢者専用賃貸住宅と生活支援拠点の一体的整備

・持ち家のバリアフリー化の推進

## コラム

## 地域包括ケアの推進 〜埼玉県和光市の取組み〜

埼玉県和光市は、2010（平成22）年4月で制度施行10年を迎えた介護保険に関して全国でも先駆的な取り組みを行っている自治体として関係者の間でもよく知られた存在である。

和光市の実績は、相対的に低い要介護（要支援）認定率で語られることが多い。特に、2006（平成18）年以降、全国、県レベルでは

要介護・要支援認定率の推移

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (年)

横ばいとなっている認定率が、特に軽度者の認定者数の顕著な減少により減少に転じている。また認定者の減少だけでなく、3大生活習慣病（悪性新生物、心疾患、脳血管疾患）の年齢調整死亡率も2003（平成15）年以降減少が見られるなど、介護予防に力を入れてきたことの結果が表れてきていると言えるであろう。

効果的な政策は、綿密な実態把握から始まる。和光市においては、2003年から、市内の高齢者が3年に1回は必ず調査対象となるよう、高齢者の生活機能を中心とした調査を実施している。それに基づき市の日常生活圏域ごとの高齢者の生活機能の特性が把握され、地域ごとの施策づくりの材料となっている（「スクリーニング事業」）。調査への回答は市民の任意であるが、調査の結果明らかになった個々人の生活機能の水準をフィードバックするほか、要介護認定のデータや個別の相談等を受けた場合
の記録等と一括して個人情報保護を徹底しつつ管理することで、きめ細やかなサービスの基礎資料としている。こうしたデータは、個々人に配布される「介護予防カード」を使うことで、いつでも自分のデータが閲覧できる体制も整えられている。また、調査への反応がない場合には、地域包括支援センターの職員等が回収のため戸別訪問し、いわゆる「閉じこもり」や「うつ傾向」をはじめ、何らかの対応が必要な状態にあるかどうか確認をし、必要に応じ介護予防サービスなどにつなげるきっかけとしている。

このようにして的確な実態把握が行われ、計画が策定されたとしても、実行が伴わなければ市民サービスの向上にはならないが、和光市においては、「地域ケア会議」を活性化させることでサービス向上につなげている。

和光市の「地域ケア会議」では、地域包括支援センターの職員が中心となって、期限を設定した上で目標が達成されたかどうか、自立度の改善が見られたかどうか、といった点をめぐって、担当のケアマネジャーや、サービスを実施する事業者のヘルパーやデイサービスの職員、保健師や栄養士といった多職種の方々が一堂に会して討論を繰り広げる。同時に、成果を上げたサービス終了後のフォローアップや、ボランティア活動や生きがい・生涯学習活動といった地域の社会資源の活用方策等についても議論が行われ、その結果はケアプランの改訂等に役立てられる。目の前で生じている困難への支援を目的として、普段介護サービスを提供されている担当者が、多角的な視点の討議に参加することで、視野の広がりと、高齢者本人の自立と生活の質の向上を目指したサービス提供への意識づけにもなっている。事業者も参画することで介護予防への意識が広まり、市民が利用するサービス全体の水準の底上げが図られることで、上記のような市を挙げての「認定率の減少」や「年齢調整死亡率の減少」等の結果が得られ、関係者のモチベーションの向上にもつながっている。

また、和光市では、介護予防の実施により「認定率の減少」を達成するだけでなく、様々な「地域支援事業」を介護認定の「卒業生」となられた高齢者の方々の受け皿としても活用することで、高齢者ご本人の介護予防活動へのモチベーションをあげるとともに、市民の介護予防への理解につなげている。

例えば写真の体操教室は地域の公民館で行われているものであるが、参加されている方の多くは以前は要介護・要支援の認定を受けていたが、介護予防の成果で認定から「卒業」された方々である。自主的に転倒予防等のため介護予防の体操を継続されている。

これ以外にも、補助金 $ ^{1} $ を活用した「高齢者福祉センター」等における様々な生きがいづくり・余暇活動やボランティア活動が行われているが、地域包括支援センターが中心となって、これらを「地域資源」として活用する体制が整えられている。前記の調査などにより把握した個々人の心身の状況を踏まえ、参加を促し介護予防に繋げるなど、介護保険・介護予防の「卒業生」の方々や、また「要支援」未満の方々の生活の質の維持・向上に役立てている。

こうした活動には、市が養成しているボランティアの「介護予防サポーター」の方々も参画している。ボランティア養成は多くの地域で行われているが、和光市では、少数ではあるが、熱意と責任感を有する方々を精鋭として養成することで、様々な地域での事業において頼れるパートナーとして協働している。

これらのほかにも介護保険の上乗せ事業 $ ^{2} $ として、高齢者への配食サービスや紙おむつ等購入費の助成、介護予防事業等への送迎サービス
を行うとともに、保険料の還元事業として、健康増進浴場施設利用補助（老人福祉センターの浴場や地域の「スーパー銭湯」等）と前出の「スクリーニング事業」を行っている。これらの事業は介護保険料によって賄われており、このため第一号被保険者（65歳以上の市民）の保険料は、法で義務付けられた水準の事業を行うより一人平均月額で約300円高いものとなっているが、和光市では、要介護高齢者だけでなく幅広い層の高齢者を対象とした多様なサービスが展開されていることで、市民が負担の還元を実感していることや、介護予防事業が目に見える結果を出していることで、負担に対する理解も得られているのではないかと考えている。

## (2) サービスの質の確保・向上を図るための対応

介護保険制度の特徴の一つは、サービスの提供主体として、営利法人や非営利法人など多様な主体の参入を認め、利用者の適切な選択と事業者間の競争により、サービスの質を確保する仕組みを導入している点である。

これにより、介護保険制度の創設以来、多数の介護サービス事業者が参入したが、その一方で、サービスの質の確保や実効ある事後規制の整備が必ずしも十分ではないのではないかとの指摘があったことから、2005（平成17）年の介護保険法の改正においては、指定の更新制の導入、欠格要件の見直しなどサービスの質の確保・向上を図るための見直しを行った。

さらに、その後、一部の広域的な介護サービス事業者による悪質かつ組織的な不正事案が発生したため、このような不正事案の再発を防止し、介護事業運営の適正化を図ることを目的として、介護サービス事業者に対する規制の在り方について見直しを行うことを内容とした「介護保険法及び老人福祉法の一部を改正する法律（平成20年法律第42号）」が、2008（平成20）年5月に成立し、2009（平成21）年5月1日から施行された（図表2-8-3）。

図表 2-8-3 介護保険法及び老人福祉法の一部を改正する法律の概要

施行期日：2009年5月1日