[1] karakatsanis j. — this appeal arises in liti- gation that implicates the relationship between two branches of the state. it requires this court to bal- ance several constitutional imperatives relating to the administration of justice and the separation of powers between the executive, legislative and judi- cial branches of the state: the fi nancial dimension of judicial independence; the shared responsibility of the executive and legislature to make decisions about public money; and the public interest in ensur- ing the executive can conduct its internal business in confi dence. [1] la juge karakatsanis — le présent pourvoi découle d’un litige mettant en jeu les rapports qui existent entre deux des branches de l’état. il requiert que notre cour mette en balance plusieurs impératifs constitutionnels liés à l’administration de la justice et à la séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire de l’état : la dimension fi nancière de l’indépendance judiciaire, la responsabilité que par- tagent l’exécutif et le législatif quant à la prise de décisions concernant les deniers publics et l’intérêt public à ce que l’exécutif puisse mener ses affaires internes confi dentiellement. [2] this appeal, along with its companion appeal, nova scotia (attorney general) v judges of the provincial court and family court of nova scotia, 2020 scc 21, [2020] 2 scr 556, asks whether a cabinet submission concerning a government’s response to a judicial compensation commission’s recommendations is properly part of the record on a judicial review of the government’s response. if so, the further issue arises whether the attorney general of british columbia should nevertheless be permitted to refuse to produce the submission on grounds of public interest immunity. [2] comme le pourvoi connexe nouvelle- écosse (procureur général) c judges of the provincial court and family court of nova scotia, 2020 csc 21, [2020] 2 rcs 556, le présent pourvoi porte sur la question de savoir si un mémoire au cabinet concernant une réponse d’un gouvernement aux re- commandations d’une commission d’examen de la rémunération des juges peut faire partie du dossier en cas de contrôle judiciaire de cette réponse. dans l’affi rmative, il faudra ensuite déterminer si, pour des motifs liés à l’immunité d’intérêt public, également parfois appelée exception d’intérêt public, le pro- cureur général de la colombie- britannique devrait malgré tout pouvoir refuser de produire le mémoire. [3] the british columbia courts found that the confi dential cabinet document requested by the provincial court judges’ association of british columbia was relevant and not protected by public interest immunity, and ordered that the attorney general produce it. [3] après avoir conclu que le document confi dentiel du cabinet réclamé par la provincial court judges’ association of british columbia (association) était pertinent et non protégé par l’immunité d’intérêt public, les tribunaux de la colombie- britannique ont ordonné au procureur général de le produire. [4] in my view, they were wrong to do so. [4] selon moi, ils ont eu tort de le faire. [5] in its judicial independence case law, this court has consistently sought to strike a balance between several competing constitutional considerations by establishing a unique process for setting judicial re- muneration, backed up by a focused, yet robust form of judicial review described in bodner v. alberta, [5] dans sa jurisprudence relative à l’indépen- dance judiciaire, la cour a constamment cherché à établir un juste équilibre entre plusieurs consi- dérations constitutionnelles opposées en créant un mécanisme unique pour fi xer la rémunération des juges. pour soutenir ce mécanisme, la cour a établi, 516 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. 2005 scc 44, [2005] 2 scr 286.1 in resolving this appeal, the rules of evidence and production must be applied in a manner that refl ects the unique features of the limited review described in bodner, and respects both judicial independence and the con- fi dentiality of cabinet decision making. [6] for the reasons that follow, where a party seek- ing bodner review requests that the government pro- duce a document relating to cabinet deliberations, it must fi rst establish that there is some basis to believe that the document may contain evidence which tends to show that the government failed to meet one of the requirements described in bodner. only then would the government be required to produce the docu- ment for judicial inspection. if the document does in fact provide some evidence which tends to show that the government’s response does not comply with the constitutional requirements, the court can then determine whether its production is barred by public interest immunity or another rule of evidence invoked by the government. dans l’arrêt bodner c. alberta, 2005 csc 44, [2005] 2 rcs 2861, une forme de contrôle judiciaire à la fois circonscrite et rigoureuse. pour trancher le présent pourvoi, la cour doit appliquer les règles en matière de preuve et de production de manière à tenir compte des caractéristiques uniques du contrôle limité décrit dans l’arrêt bodner et à respecter aussi bien le principe de l’indépendance judiciaire que celui de la confi dentialité du processus décisionnel du cabinet. [6] pour les motifs qui suivent, lorsqu’une partie qui sollicite un contrôle de type bodner réclame la production, par le gouvernement, d’un document se rapportant aux délibérations du cabinet, elle doit d’abord établir qu’il existe des raisons de croire que le document pourrait contenir des éléments de preuve tendant à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une des exigences de l’analyse établie dans l’arrêt bodner. c’est seulement après que cette démonstration a été faite que le gouvernement est tenu de produire le document en vue de sa consulta- tion par un juge. si le document fournit effectivement des éléments de preuve tendant à démontrer que la réponse du gouvernement ne respecte pas les exi- gences constitutionnelles, le tribunal peut alors déci- der si l’immunité d’intérêt public ou une autre règle de preuve invoquée par le gouvernement s’applique de manière à empêcher la production. [7] public interest immunity requires a careful balancing between the competing public interests in confi dentiality and disclosure. since there will be a strong public interest in keeping a document con- cerning cabinet deliberations confi dential, it must be outweighed by a still stronger public interest to warrant the document’s disclosure. in the bodner context, the strength of the public interest in dis- closure will often depend on the importance of the [7] l’immunité d’intérêt public nécessite de mettre soigneusement en balance des intérêts opposés du public : d’une part, l’intérêt à ce que la confi dentialité des renseignements soit protégée et, d’autre part, l’intérêt à ce que ceux-ci soient divulgués. l’intérêt du public à ce qu’un document relatif aux délibéra- tions du cabinet demeure confi dentiel étant impor- tant, il doit être supplanté par un intérêt du public encore plus important à ce qu’il soit divulgué. dans 1 provincial court judges’ assn of new brunswick v new brunswick (minister of justice); ontario judges’ assn. v. ontario (management board); bodner v. alberta; conférence des juges du québec v. quebec (attorney general); minc v. quebec (attorney general), 2005 scc 44, [2005] 2 scr 286 (bodner). 1 assoc. des juges de la cour provinciale du nouveau- brunswick c. nouveau- brunswick (ministre de la justice); assoc. des juges de l’ontario c. ontario (conseil de gestion); bodner c. alberta; conférence des juges du québec c. québec (procureur général); minc c. québec (procureur général), 2005 csc 44, [2005] 2 rcs 286 (bodner). [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 517 document to determining the issues before the court in the bodner review. [8] here, the provincial court judges’ association did not meet the threshold necessary to compel production of a confi dential cabinet document for judicial inspection. while this is not a high bar, it is not met simply by showing that the government considered the cabinet document before making its response. i would allow the appeal and quash the order for production of the cabinet submission. le cadre d’un contrôle de type bodner, le poids à accorder à l’intérêt du public à ce que le document soit divulgué dépend souvent de l’importance du document visé pour que le tribunal de révision puisse trancher les questions dont il est saisi. [8] en l’espèce, l’association n’a pas fait la dé- monstration préliminaire requise pour qu’un juge ordonne la production d’un document confi dentiel du cabinet afi n de le consulter. bien que cette exigence ne soit pas élevée, on ne peut y satisfaire simplement en montrant que le gouvernement a tenu compte du document du cabinet avant de donner sa réponse. je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et d’annuler l’ordonnance de production du mémoire au cabinet. i background i contexte a judicial compensation act, sbc 2003, c. 59 a judicial compensation act, sbc 2003, c. 59 in the reference re remuneration of judges [9] of the provincial court of prince edward island, [1997] 3 scr 3 (provincial judges reference), this court set out the constitutional baseline for mak- ing changes to judicial remuneration. the judicial compensation act implements that baseline in british columbia. [10] the judicial compensation act provides for the appointment of a triennial judicial compensation commission to make recommendations about the remuneration, allowances and benefi ts of provincial judges and judicial justices: ss. 2 and 5(1). the com- mission must consider a prescribed set of factors and may consider other factors, provided it justifi es their relevance: s. 5(5), (5.1) and (52). the commission communicates its recommendations in a fi nal report to the attorney general: s 5(3)2 [9] dans le renvoi relatif à la rémunération des juges de la cour provinciale de l’île-du- prince- édouard, [1997] 3 rcs 3 (renvoi relatif aux juges de la cour provinciale), la cour a énoncé les exigences constitutionnelles de base devant servir de référence pour modifi er le traitement des juges. c’est la loi intitulée judicial compensation act qui met en œuvre ces exigences de base en colombie- britannique. [10] la judicial compensation act prévoit la no- mination d’une commission triennale chargée de formuler des recommandations au sujet de la rému- nération, des indemnités et des avantages consentis aux juges provinciaux et aux juges de paix judi- ciaires : art. 2 et par 5(1). à cette fi n, la commission doit tenir compte d’un en semble de facteurs prescrits par la loi, et peut aussi prendre en considération d’autres facteurs, à condition de démontrer leur perti- nence : par. 5(5), (5.1) et (52). la commission com- munique ensuite ses recommandations au procureur général dans un rapport fi nal : par 5(3)2. 2 the attorney general is the minister responsible for the judicial compensation act designated by oc 213/2017, appendix b; see also attorney general act, rsbc 1996, c. 22, s. 2(j); constitution act, rsbc 1996, c. 66, s 10(3). 2 le procureur général est le ministre responsable de la judicial compensation act en vertu du décret 213/2017, ann. b; voir aussi la attorney general act, rsbc 1996, c. 22, al. 2(j); constitution act, rsbc 1996, c. 66, par 10(3). 518 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. [11] upon receipt of the commission’s report, the attorney general must then lay the report before the legislative assembly of british columbia within a statutory timeline: s 6(1). the attorney general must also advise the assembly that if it does not reject the commission’s recommendations within a statutory timeline, the recommendations will go into effect: s. 6(1) and (3). the assembly can then pass a resolution rejecting one or more recommendations and set judicial remuneration, allowances and ben- efi ts: s 6(2). the resolution has binding legal effect: ss. 6(4) and 8(1). [11] après réception du rapport de la commission, le procureur général le dépose auprès de l’assem- blée législative de la colombie- britannique dans le délai prescrit par la loi : par 6(1). il avise égale- ment l’assemblée législative que, faute par elle de rejeter les recommandations dans le délai prévu par la loi, celles-ci entreront en vigueur : par. 6(1) et (3). l’assemblée législative peut alors adopter une résolution rejetant l’une ou plusieurs des recomman- dations, puis fi xer la rémunération, les indemnités et les avantages des juges : par 6(2). cette résolution a un effet juridique obligatoire : par. 6(4) et 8(1). b judicial compensation commission’s rec om- men da tions and government’s response in october 2016, the judicial compensation [12] commission submitted its fi nal report to the attorney general and made recommendations for the 2017- 20 period. the commission recommended an 8.2 per- cent increase in the salary of provincial judges in 2017-18 and a 1.5 percent increase in both 2018-19 and 2019-20.3 the commission also recommended that the provincial court judges’ association be re- imbursed for the entirety of its costs of participating in the commission process. [13] at some point after the commission submitted its report, the attorney general made a submission to cabinet concerning the commission’s recommenda- tions and the government’s response. the cabinet submission is not in the record before this court and was not put before the courts below. moreover, there is no evidence in the record about what the submis- sion might contain. b recommandations de la commission d’examen de la rémunération des juges et réponse du gou- vernement [12] en octobre 2016, la commission d’examen de la rémunération des juges a remis son rapport fi nal au procureur général et formulé ses recommanda- tions pour la période 2017-2020. elle recommandait d’augmenter le salaire des juges provinciaux de 8,2 p 100 pour l’année 2017-2018, et de 1,5 p 100 pour les années 2018-2019 et 2019-20203. la commission recommandait également que l’association soit rem- boursée pour la totalité des frais qu’elle avait engagés pour sa participation au mécanisme d’examen par la commission. [13] quelque temps après le dépôt du rapport par la commission, le procureur général a soumis un mémoire au cabinet relatif aux recommandations de la commission et à la réponse du gouvernement. ce mémoire au cabinet ne fi gure pas dans le dossier dont notre cour est saisie, pas plus qu’il n’a été pro- duit devant les juridictions d’instances infé rieures. qui plus est, rien dans le dossier ne peut nous ren- seigner sur son contenu. [14] having laid the commission’s report before the legislative assembly in september 2017, the attorney general tabled the government’s proposed [14] après avoir déposé le rapport de la commis- sion à l’assemblée législative en septembre 2017, le procureur général a déposé le mois suivant, soit 3 the baseline salary used by the commission in making its rec- ommendations was $244,112 for the 2016-17 fi scal year, but the legislative assembly later retrospectively increased the salary for 2016-17 by 3.4 percent to $252,290, thereby reducing the effect of the increase recommended by the commission for the 2017-20 period. 3 le salaire de base utilisé par la commission aux fi ns de ses recom- mandations s’établissait à 244 112 $ pour l’exercice fi nancier 2016-2017. cependant, par la suite, l’assemblée législative a appliqué au salaire de base de 2016-2017 une hausse rétroactive de 3,4 p 100, le portant ainsi à 252 290 $, ce qui a eu pour consé- quence d’atténuer les effets de l’augmentation recommandée par la commission pour la période 2017-2020. [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 519 response to the commission’s report in october 2017. the attorney general did not table the cabinet sub- mission and there is no indication in the record that any member of the legislative assembly other than those serving in cabinet was aware of the contents of the submission. en octobre 2017, la proposition de réponse du gou- vernement à ce rapport. il n’a cependant pas déposé le mémoire au cabinet, et rien dans le dossier ne porte à croire que quiconque siégeant à l’assemblée législative, en dehors des membres du cabinet, était au courant de son contenu. [15] the attorney general moved to pass a reso- lution rejecting the commission’s recommended in- crease in the salary of provincial judges and adopting a 3.8 percent increase in 2017-18 and a 1.5 percent increase in both 2018-19 and 2019-20.4 the attorney general also proposed reducing the recommended reimbursement for the provincial court judges’ association’s costs of participating in the commis- sion process from approximately $93,000 to about $66,000 in accordance with the formula established by s 71 of the judicial compensation act. with the support of government and opposition members, the legislative assembly passed the resolution. [16] the provincial court judges’ association petitioned for judicial review of the legislative assembly’s resolution. among other things, the provincial court judges’ association asked to have the resolution quashed and sought a declaration that the government’s response and the resolution were inconsistent with the judicial compensation act and with the constitutional principle of judicial in- dependence. [17] in anticipation of the hearing of their peti- tion on the merits, the provincial court judges’ association asked the attorney general to produce the cabinet submission relied on in preparing the government’s response. the attorney general re- fused, so the association sought an order to require the attorney general to produce the submission: see supreme court civil rules, bc. reg. 168/2009, r 22-1(4)(c). [15] le procureur général a proposé l’adoption d’une résolution visant le rejet de l’augmentation salariale des juges provinciaux recommandée par la commission, ainsi que l’approbation d’une hausse de 3,8 p 100 en 2017-2018 et de 1,5 p 100 pour les années 2018-2019 et 2019-20204. le procureur général a également proposé de réduire le montant que la commission recommandait d’accorder à l’as- sociation à titre de remboursement pour les coûts associés à sa participation au mécanisme d’examen par la commission de quelque 93 000 $ à environ 66 000 $, suivant la formule établie à l’art 71 de la judicial compensation act. avec l’appui des députés du gouvernement et de l’opposition, l’assemblée législative a adopté la résolution. [16] l’association a demandé que cette résolution de l’assemblée législative fasse l’objet d’un contrôle judiciaire dans le cadre duquel elle a notamment sollicité l’annulation de la résolution de même qu’un jugement déclaratoire portant que la réponse du gou- vernement et la résolution étaient incompatibles avec la judicial compensation act et avec le principe constitutionnel de l’indépendance judiciaire. [17] en prévision de l’instruction de cette demande sur le fond, l’association a demandé au procureur général de produire le mémoire au cabinet pris en compte par le gouvernement au moment de préparer sa réponse. le procureur général a refusé. l’asso- ciation a donc sollicité une ordonnance obligeant celui-ci à produire le document : voir supreme court civil rules, bc. reg. 168/2009, al 22-1(4)(c). 4 the retrospective salary increase for 2016-17 similarly reduces the effect of the increase adopted by the legislative assembly for the 2017-20 period. 4 l’augmentation salariale rétrospective pour la période 2016-2017 réduit de la même façon l’effet de l’augmentation adoptée par l’assemblée législative pour la période 2017-2020. 520 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. ii procedural history ii historique des procédures a supreme court of british columbia, 2018 bcsc a cour suprême de la colombie- britannique, 1193 (master muir) 2018 bcsc 1193 (la protonotaire muir) [18] the provincial court judges’ association’s motion was initially heard by a supreme court of british columbia master. the master noted that the attorney general did not contest that the govern- ment’s response was informed by a detailed submis- sion to cabinet: para. 9 (canlii). [18] la requête de l’association a d’abord été ins- truite par une protonotaire de la cour suprême de la colombie- britannique. la protonotaire a relevé que le procureur général n’avait pas contesté que la réponse du gouvernement s’appuyait sur un mémoire détaillé au cabinet : par. 9 (canlii). [19] turning to relevance, while acknowledging that the government had not referred to or relied on the submission to cabinet in making its decision, the master concluded that the submission was relevant to the bodner review and specifi cally to whether the government relied on a reasonable factual founda- tion in developing its response to the commission’s recommendation, and whether its response demon- strates meaningful engagement with the commission process: paras. 9 and 18-21. [20] regarding public interest immunity, the master explained that the attorney general did not provide any specifi c evidence of harm that would result from the production of the cabinet submission: para 23. the importance of review of the government’s re- sponse and the need for transparency outweighed the public interest in its remaining confi dential: paras. 23 and 27. the master ordered the attorney general to produce the cabinet submission: para 28. b supreme court of british columbia, 2018 bcsc 1390, 19 bclr (6th) 168 (hinkson cjsc) [19] sur la question de la pertinence, la protono- taire a reconnu que le gouvernement n’avait ni sou- levé la question du mémoire au cabinet ni ne s’était fondé sur ce document pour prendre sa décision. elle a tout de même conclu que celui-ci était pertinent aux fi ns du contrôle de type bodner, particulièrement en ce qui a trait aux questions de savoir si le gouverne- ment s’était appuyé sur un fondement factuel raison- nable pour élaborer sa réponse aux recommandations de la commission, et si sa réponse démontrait qu’il avait participé sérieusement au mécanisme d’examen de la commission : par. 9 et 18-21. [20] sur la question de l’immunité d’intérêt public, la protonotaire a expliqué que le procureur général n’avait présenté aucun élément de preuve particu- lier pour démontrer qu’un préjudice résulterait de la production du mémoire au cabinet : par 23. selon elle, l’importance de soumettre la réponse du gou- vernement à un contrôle judiciaire et la nécessité d’assurer la transparence du processus l’emportaient sur l’intérêt du public à ce que le document demeure confi dentiel : par. 23 et 27. la protonotaire a donc ordonné au procureur général de produire le mémoire au cabinet : par 28. b cour suprême de la colombie- britannique, 2018 bcsc 1390, 19 bclr (6th) 168 (le juge en chef hinkson) [21] the supreme court of british columbia dis- missed the appeal from the master’s decision. like the master, the court did not examine the cabinet submission: para 45. [21] la cour suprême de la colombie- britannique a rejeté l’appel formé à l’encontre de la décision de la protonotaire. tout comme cette dernière, elle n’a pas examiné le mémoire au cabinet : par 45. [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 521 [22] hinkson cjsc found no error in the mas- ter’s conclusion that the cabinet submission was relevant, agreeing that the submission was relevant to the issue whether the government respected the commission process such that the overall objectives of the process were achieved: paras 34-35. [23] the court found no error in the master’s con- clusion that public interest immunity did not apply based on the factors identifi ed in carey v. ontario, [1986] 2 scr 637. the court emphasized that the submission related to the subject matter of the litiga- tion and that the attorney general did not offer in any evidence that any particular harm would fl ow from disclosure: para 46. [22] le juge en chef hinkson n’a décelé aucune erreur dans la conclusion de la protonotaire selon la- quelle le mémoire au cabinet était pertinent, conve- nant avec elle que le document était de fait pertinent quant à la question de savoir si le gouvernement avait respecté le mécanisme d’examen par la commission et qu’il avait donc été satisfait aux objectifs généraux du recours à une commission : par 34-35. [23] la cour a en outre conclu que la protonotaire n’avait pas commis d’erreur en décidant que, selon les facteurs énoncés dans l’arrêt carey c. ontario, [1986] 2 rcs 637, l’immunité d’intérêt public ne s’appliquait pas. la cour a souligné que le mémoire avait trait à l’objet du litige, et que le procureur général n’avait présenté aucun élément de preuve indiquant que la divulgation causerait un préjudice particulier : par 46. c court of appeal for british columbia, 2018 bcca 394, 19 bclr (6th) 188 (bauman cjbc,. harris and dickson jja). c cour d’appel de la colombie- britannique, 2018 bcca 394, 19 bclr (6th) 188 (le juge en chef bauman et les juges harris et dickson) [24] the court of appeal for british columbia dismissed the attorney general’s further appeal from the supreme court’s decision. writing for the court of appeal, bauman cjbc explained that although the legislative assembly is the decision- maker un- der the judicial compensation act, the attorney general prepares the government’s draft response for approval by cabinet before presenting it to the legislative assembly: para 9. cabinet is thus di- rectly involved in the decision- making process. [24] la cour d’appel de la colombie- britannique a rejeté le pourvoi subséquent du procureur géné- ral interjeté à l’encontre de la décision de la cour suprême de la province. s’exprimant au nom de la cour d’appel, le juge en chef bauman a expliqué que, bien que l’assemblée législative soit l’instance décisionnelle selon la judicial compensation act, c’est le procureur général qui prépare l’ébauche de réponse du gouvernement à soumettre au cabinet pour approbation avant qu’il ne la présente à l’as- semblée législative : par 9. le cabinet participe donc directement au processus décisionnel. [25] the court of appeal concluded that the cabinet submission was necessarily relevant given that it informed the government’s response to the commission’s recommendations: paras. 9 and 16. since cabinet was “a primary actor in the impugned ‘government response’   , the cabinet submission is clearly ‘evidence which was before the admin- istrative decision- maker’” and should be included in the record on judicial review: para.  19, quot- ing stonechild, re, 2007 skca 74, 304 sask. r. 1, cited as hartwig v. saskatchewan (commission of inquiry), at para 33. the court of appeal also [25] la cour d’appel a conclu que le mémoire au cabinet était nécessairement pertinent, puisqu’il avait inspiré la réponse du gouvernement aux recom- mandations de la commission : par. 9 et 16. dans la me sure où le cabinet [traduction] « a joué un rôle de premier plan dans la “réponse du gouverne- ment” contestée [  ], le mémoire au cabinet est assurément “un élément de preuve dont était saisi le décideur administratif” » et devrait dès lors faire partie du dossier du contrôle judiciaire : par. 19, citant stonechild, re, 2007 skca 74, 304 sask. r 1, sous le nom de hartwig c saskatchewan 522 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. affi rmed hinkson cjsc’s analysis on public inter- est immunity: para 22. (commission of inquiry), par 33. la cour d’appel a également confi rmé le bien- fondé de l’analyse du juge en chef hinkson relative à l’immunité d’intérêt public : par 22. iii issues iii questions en litige [26] this appeal raises two issues: (a) whether the cabinet submission in this case should form part of the record on bodner review and (b) whether the cabinet submission is protected by public interest immunity. [26] le présent pourvoi soulève deux questions : a)  le mémoire au cabinet en cause en l’espèce devrait-il faire partie du dossier aux fi ns du contrôle de type bodner? et, b) le mémoire au cabinet est-il protégé par l’immunité d’intérêt public? iv analysis iv analyse a judicial independence and the nature of bodner a indépendance judiciaire et nature du contrôle review de type bodner [27] this appeal arises in the context of review of a government’s response to a judicial compensation commission’s recommendations. such review aims to safeguard judicial independence. [28] the constitutional principle of judicial inde- pendence fl ows from the recital in the preamble to the constitution act, 1867 that our country is to have a “constitution similar in principle to that of the united kingdom”, ss. 96 to 101 of the constitution act, 1867, s. 11(d) of the ca na dian charter of rights and freedoms and s. 42(1)(d) of the constitution act, 1982: beauregard v. can ada, [1986] 2 scr 56, at pp. 72-73; provincial judges reference, at paras. 84 and 105-9; reference re supreme court act, ss. 5 and 6, 2014 scc 21, [2014] 1 scr 433, at para. 94; conférence des juges de paix magistrats du québec v. quebec (attorney general), 2016 scc 39, [2016] 2 scr 116, at para 31. [27] le présent pourvoi survient dans le contexte du contrôle judiciaire de la réponse donnée par un gouvernement aux recommandations d’une commis- sion d’examen de la rémunération des juges. un tel contrôle vise à protéger l’indépendance judiciaire. [28] le principe constitutionnel de l’indépendance judiciaire prend sa source dans l’énoncé du préam- bule de la loi constitutionnelle de 1867 selon lequel le ca nada doit se doter d’une « constitution reposant sur les mêmes principes que celle du royaume- uni », dans les art. 96 à 101 de la loi constitutionnelle de 1867, dans l’al. 11d) de la charte ca na dienne des droits et libertés et dans l’al. 42(1)d) de la loi constitutionnelle de 1982 : beauregard c. ca nada, [1986] 2 rcs 56, p. 72-73; renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, par. 84 et 105-109; renvoi relatif à la loi sur la cour suprême, art. 5 et 6, 2014 csc 21, [2014] 1 rcs 433, par. 94; conférence des juges de paix magistrats du québec c. québec (procureure générale), 2016 csc 39, [2016] 2 rcs 116, par 31. [29] these provisions and the broader principle of judicial independence serve not only to protect the separation of powers between the branches of the state and thus, the integrity of our constitutional structure, but also to promote public confi dence in the administration of justice: ell v. alberta, 2003 scc 35, [2003] 1 scr 857, at paras. 21-23; conférence [29] ces dispositions, de même que le principe plus large de l’indépendance judiciaire, visent non seulement à protéger la séparation des pouvoirs entre les branches de l’état et donc l’intégrité de notre structure constitutionnelle, mais aussi à favoriser la confi ance du public dans l’administration de la jus- tice : ell c. alberta, 2003 csc 35, [2003] 1 rcs. [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 523 des juges de paix magistrats, at para 31. they are fundamental to the rule of law and to democracy in can ada. 857, par. 21-23; conférence des juges de paix magis- trats, par 31. ce sont des éléments fondamentaux de la primauté du droit et de la démocratie au ca nada. [30] the overarching principle of judicial inde- pendence applies to all courts, whether of civil or criminal jurisdiction and whether their judges are appointed by federal, provincial or territorial au- thorities: provincial judges reference, at para. 106; ell, at paras. 21-24; conférence des juges de paix magistrats, at para 32. [31] the three core characteristics of judicial in- dependence are security of tenure, fi nancial security and administrative independence: provincial judges reference, at para 118. the characteristic at issue in this appeal — fi nancial security — in turn has three components, “which all fl ow from the constitutional imperative that    the relationship between the ju- diciary and the other branches of government be de- politicized”: para. 131 (emphasis in original). first, absent a “dire and exceptional fi nancial emergency precipitated by unusual circumstances”, a govern- ment cannot change judicial remuneration param- eters without fi rst seeking the recommendations of an independent body, a “commission”: paras. 133 and 137. (government can, depending on the context, mean the executive, legislature or legislative assem- bly.) second, judges cannot engage in negotiations with the government over remuneration: para 134. finally, judicial remuneration cannot fall below the basic minimum level required for the offi ce of a judge: para 135. [32] more specifi cally, this appeal concerns the fi rst component of fi nancial security: the conven- ing of a judicial compensation commission to make recommendations concerning judicial remuneration. the commission charged with making such rec- ommendations must be independent, effective and objective: provincial judges reference, at para 133. [30] le principe primordial de l’indépendance de la magistrature s’applique à tous les tribunaux judi- ciaires, qu’ils soient de juridiction civile ou pénale, et que les juges qui les président soient nommés par des autorités fédérales, provinciales ou territo- riales : renvoi relatif aux juges de la cour provin- ciale, par. 106; ell, par. 21-24; conférence des juges de paix magistrats, par 32. [31] les trois caractéristiques centrales de l’indé- pendance judiciaire sont l’inamovibilité, la sécurité fi nancière et l’indépendance administrative : renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, par 118. celle que met en jeu le présent pourvoi — la sécurité fi nancière — comporte à son tour trois éléments, « qui découlent tous de l’impératif constitutionnel qui veut que [  ] les rapports entre le judiciaire et les deux autres pouvoirs de l’état soient dépo- litisés » : par. 131 (soulignement dans l’original). premièrement, sauf en cas de «  crise fi nancière exceptionnellement grave provoquée par des cir- constances extraordinaires », un gouvernement ne peut pas modifi er les paramètres de la rémunéra- tion des juges sans s’être d’abord enquis des re- commandations d’un organisme indépendant, une « commission » : par. 133 et 137. (le terme « gou- vernement » peut, selon le contexte, s’entendre de l’exécutif, de la législature ou de l’assemblée législative.) deuxièmement, les juges ne peuvent pas entre prendre de négociations avec le gouver- nement concernant leur rémunération  : par.  134. troisièmement, la rémunération des juges ne peut se situer en deçà du minimum requis par la charge de juge : par 135. [32] plus précisément, le présent pourvoi porte sur le premier élément de la sécurité fi nancière : la convocation d’une commission d’examen de la rémunération des juges qui est chargée de formuler des recommandations au sujet de cette rémunération. la commission ainsi mandatée doit être à la fois indépendante, effi cace et objective : renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, par 133. 524 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. [33] the effectiveness requirement means that the commission must be regularly convened, that no changes can be made to remuneration until the com- mission submits its report and that “the reports of the commission must have a meaningful effect on the determination of judicial salaries”: provincial judges reference, at paras. 174-75 and 179; see also bodner, at para 29. [33] le critère de l’effi cacité suppose que la com- mission soit convoquée régulièrement, qu’aucun changement ne soit apporté à la rémunération en cause avant qu’elle n’ait déposé son rapport et que « [s]es rapports [aient] un effet concret sur la déter- mination des traitements des juges » : renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, par. 174-175 et 179; voir aussi bodner, par 29. [34] to ensure that the commission’s recommen- dations have a meaningful effect, the government must formally respond to the commission’s report: provincial judges reference, at para. 179; bodner, at para 22. because of the executive and legisla- ture’s shared constitutional responsibility to make decisions about the expenditure of public money,5 the commission’s recommendations are not binding (unless the legislature so provides). the government must, however, give specifi c reasons justifying any departure from the recommendations: provincial judges reference, at para. 180; bodner, at paras. 18 and 20-21; conférence des juges de paix magistrats, at para 35. [35] to hold a government to its constitutional obligations in jurisdictions where a commission’s recommendations are not binding, the government’s response to the commission’s recommendations is subject to what this court described in bodner as a “limited form of judicial review”: paras. 29 and 42. the standard of justifi cation to uphold the govern- ment’s response is that of “rationality”: provincial judges reference, at paras. 183-84; mackin v. new brunswick (minister of finance), 2002 scc 13, [2002] 1 scr 405, at para. 57; bodner, at para 29. both the standard of justifi cation and the test used to measure the government’s response against that standard are “deferential”: bodner, at paras. 30, 40 and 43. both the fact that the government remains ultimately responsible for setting judicial compensa- tion and the fact that the nature of a bodner review is [34] de façon à garantir que les recommandations de la commission aient un effet concret, le gouver- nement est tenu de répondre formellement au rapport où elles sont formulées : renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, par. 179; bodner, par 22. étant donnée la responsabilité constitutionnelle que partagent l’exécutif et le législatif quant à la prise de décisions concernant les deniers publics5, les recommandations de la commission n’ont pas force obligatoire (à moins d’indications en ce sens par la législature). le gouvernement doit toute fois indiquer les motifs précis justifi ant sa décision de s’écarter de quelque façon que ce soit des recommandations : renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, par. 180; bodner, par. 18 et 20-21; conférence des juges de paix magistrats, par 35. [35] pour veiller à ce que le gouvernement res- pecte ses obligations constitutionnelles là où les re- commandations d’une commission n’ont pas force obligatoire, sa réponse à ces recommandations est soumise à ce que notre cour a décrit, dans bodner, comme une « forme limitée de contrôle judiciaire » : par. 29 et 42. pour être jugée valide, la réponse du gouvernement doit respecter la norme de justifi ca- tion dite de la « rationalité » : renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, par. 183-184; mackin c nouveau- brunswick (ministre des finances), 2002 csc 13, [2002] 1 rcs 405, par. 57; bodner, par 29. cette norme de justifi cation, tout comme l’analyse à effectuer pour évaluer la réponse du gou- vernement à l’aune de celle-ci, commande la « rete- nue » : bodner, par. 30, 40 et 43. tant le fait que le gouvernement reste ultimement responsable de fi xer 5 see constitution act, 1867, ss. 54, 90 to 92, 100 to 102, 106 and 5 voir la loi constitutionnelle de 1867, art. 54, 90 à 92, 100 à 102, 126. 106 et 126. [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 525 limited serve to balance the constitutional interests at stake. [36] building on the approach established by the provincial judges reference, in bodner, at para. 31, this court set out a three- part test for determining whether a government’s decision to depart from a commission’s recommendation meets the rational- ity standard: la rémunération des membres de la magistrature que le fait qu’un contrôle de type bodner est limité servent à mettre en balance les intérêts constitution- nels en jeu. [36] prenant comme point de départ l’approche établie par le renvoi relatif aux juges de la cour pro- vinciale, la cour, au par. 31 de l’arrêt bodner, a défi ni une analyse en trois étapes permettant de déterminer si la décision d’un gouvernement de s’écarter des recommandations d’une commission satisfait à la norme de la rationalité : (1) has the government articulated a legitimate rea- son for departing from the commission’s recom- mendations? (1) le gouvernement a-t-il justifi é par un motif légi- time sa décision de s’écarter des recommanda- tions de la commission? (2) do the government’s reasons rely upon a reason- (2) les motifs invoqués par le gouvernement ont- ils able factual foundation? and un fondement factuel raisonnable? (3) viewed globally, has the commission process been respected and have the purposes of the commission — preserving judicial independ- ence and depoliticizing the setting of judicial remuneration — been achieved? [37] under the fi rst two parts of the test, the focus is on the reasons given by government for departing from the commission’s recommendations: bodner, at paras. 32-33 and 36. the government “must re- spond to the [commission’s] recommendations” by “giv[ing] legitimate reasons for departing from or varying them”: paras 23-24. the reasons must “show that the commission’s recommendations have been taken into account and must be based on [a rea- sonable factual foundation] and sound reasoning”: paras 25-26. the reasons must also “articulat[e] the grounds for rejection or variation”, “reveal a consideration of the judicial offi ce and an intention to deal with it appropriately”, “preclude any sug- gestion of attempting to manipulate the judiciary” and “refl ect the underlying public interest in having a commission process, being the depoliticization of the remuneration process and the need to preserve judicial independence”: para 25. (3) dans l’en semble, le mécanisme d’examen par une commission a-t-il été respecté et les ob- jectifs du recours à une commission, à savoir préserver l’indépendance de la magistrature et dépolitiser la fi xation de la rémunération des juges, ont- ils été atteints? [37] les deux premières étapes de l’analyse portent sur les motifs invoqués par un gouvernement pour justifi er de s’être écarté des recommandations d’une commission : bodner, par. 32-33 et 36. la réponse du gouvernement doit « porter sur les recommandations [de la commission] » et « justifi er par des motifs légitimes sa décision de les modifi er ou de ne pas les suivre » : par 23-24. les motifs doivent « révéler que les recommandations ont été prises en compte [en plus de s’appuyer sur un fondement factuel rai- sonnable] et un raisonnement solide » : par 25-26. les motifs doivent en outre « indiquer les raisons du rejet ou de la modifi cation » et « démontrer qu’on a procédé à un examen des fonctions judiciaires et qu’on a l’intention de prendre les me sures qui s’imposent », tout en ne « donn[ant pas] à penser qu’on cherche à manipuler la magistrature ». enfi n, les motifs doivent « refl éter l’intérêt du public à ce qu’il y ait recours à une commission, mécanisme qui garantit la dépolitisation de l’examen de la rémuné- ration et permet de préserver l’indépendance de la magistrature » : par 25. 526 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. [38] the third part of the bodner test looks to whether the government has respected the commis- sion process and, more broadly, whether the purposes of that process have been achieved: paras. 30-31, 38 and 43. this new part of the test was added by this court in an effort to achieve the “unfulfi lled” hopes this court had in the provincial judges reference of depoliticizing the process of setting judicial remuner- ation and thereby preserving judicial independence: paras. 10-12 and 31. the third step in the bodner test requires the court to take a global perspective and ask whether the government demonstrated respect for the judicial offi ce by engaging meaningfully with the commission process: see paras. 25, 31 and 38. [39] however, this addition in bodner was not intended to transform the analysis into a probing review of the process through which the govern- ment developed its response, whether it took place within the executive, the legislature or both. as a result, i cannot agree with the provincial court judges’ association that references to the “totality” or “whole of the process” in bodner, at para. 38, were meant to expand the scope of review such that the cabinet decision- making process must necessarily be scrutinized in every case. [40] there is no doubt that the provincial judges reference and bodner require that the review- ing court focus on the government’s response. in bodner itself, this court looked at the alberta, new brunswick and ontario governments’ responses to commission recommendations to determine whether the third part of the bodner test had been met: paras. 83, 100 and 130-31. that said, the third part of the bodner test is not necessarily limited to consideration of the government’s public reasons. [38] la troisième étape de l’analyse établie par l’arrêt bodner vise à déterminer si le gouvernement a respecté le mécanisme d’examen par une commis- sion et, plus globalement, si les objectifs du recours à ce mécanisme ont été atteints : par. 30-31, 38 et 43. la cour a ajouté cette étape à l’analyse afi n de satis- faire à ses espoirs exprimés dans le renvoi relatif aux juges de la cour provinciale qui « ne [s’étaient] pas réalisés ». ceux-ci consistaient à dépolitiser le pro- cessus de fi xation de la rémunération des membres de la magistrature et à ainsi préserver l’indépendance judiciaire : par. 10-12 et 31. la troisième étape en question exige que le tribunal examine la question dans son en semble et se demande si le gouvernement en cause a fait preuve de respect envers les fonctions judiciaires en participant sérieusement au mécanisme d’examen par une commission : voir les par. 25, 31 et 38. [39] toute fois, cet ajout dans l’arrêt bodner n’était pas censé transformer l’analyse en un examen poussé de la démarche par laquelle le gouvernement a éla- boré sa réponse, que cette démarche se soit déroulée au sein de l’exécutif, de la législature ou des deux. par conséquent, je ne saurais souscrire à l’opinion de l’association selon laquelle les termes « en semble » ou « dans son en semble », qui fi gurent au par. 38 de l’arrêt bodner, avaient pour but d’étendre la por- tée du contrôle judiciaire au point où le processus décisionnel du cabinet doit être systématiquement analysé en profondeur. il n’y a aucun doute que le renvoi relatif aux [40] juges de la cour provinciale et l’arrêt bodner obligent le tribunal saisi du contrôle judiciaire à se concentrer sur la réponse du gouvernement. dans l’arrêt bodner lui- même, la cour a examiné les réponses des gou- vernements de l’alberta, du nouveau- brunswick et de l’ontario aux recommandations de commissions pour déterminer s’il avait été satisfait à la troisième étape de l’analyse qu’elle venait d’établir : par. 83, 100 et 130-131. cela dit, cette étape ne se limite pas nécessairement à un examen des motifs invoqués publiquement par le gouvernement. [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 527 [41] moreover, this does not mean that the govern- ment can hide behind reasons that conceal an im- proper or colourable purpose. the provincial judges reference and bodner cannot be interpreted to mean that as long as the government’s public reasons are facially legitimate and appear grounded in a rea- sonable factual foundation, the government could provide reasons that were not given in good faith. indeed, it is implicit in the third part of the bodner test itself that, presented with evidence that the gov- ernment’s response is rooted in an improper or col- ourable purpose and has accordingly fallen short of the constitutional benchmark set in this court’s jurisprudence, the reviewing court cannot simply accept the government’s formal response without further inquiry. [42] this is nothing new. in beauregard, at p. 77, this court made clear that “[i]f there were any hint that a federal law dealing with [the fi xing of salaries and pensions of superior court judges] was enacted for an improper or colourable purpose, or if there was discriminatory treatment of judges vis-à-vis other citizens, then serious issues relating to judicial in- dependence would arise and the law might well be held to be ultra vires s. 100 of the constitution act, 1867” (emphasis added). this is true of all judges to whom the constitutional principle of judicial inde- pendence applies: see provincial judges reference, at paras. 145 and 165. [41] de plus, cela ne signifi e pas que le gouver- nement peut se cacher derrière des motifs qui dis- simulent un objectif illégitime ou déguisé (aussi parfois qualifi é dans la jurisprudence de la cour de « malhonnête ou spécieux »). il faut se garder d’interpréter le renvoi relatif à la rémunération des juges et l’arrêt bodner comme s’ils signifi aient que, dans la me sure où les motifs invoqués publique- ment par le gouvernement sont légitimes à première vue et semblent s’appuyer sur un fondement factuel raisonnable, le gouvernement pourrait fournir des motifs de mauvaise foi. en effet, il ressort implicite- ment de la troisième étape même de l’analyse établie par l’arrêt bodner que, saisi d’éléments de preuve démontrant que la réponse d’un gouvernement visait un objectif illégitime ou déguisé et ne satisfait donc pas aux exigences constitutionnelles établies par la jurisprudence de la cour, le tribunal de révision ne peut se contenter d’accepter la réponse formelle du gouvernement sans pousser son examen plus loin. [42] rien de cela n’est nouveau dans l’arrêt beauregard, p. 77, la cour a énoncé clairement que « [s]’il y avait un indice qu’une loi fédérale traitant [de la fi xation des salaires et du régime de retraite des juges des cours supérieures] avait été adoptée dans un but malhonnête ou spécieux, ou si les juges étaient traités d’une manière discriminatoire par rapport aux autres citoyens, de graves questions se poseraient alors concernant l’indépendance judiciaire et la loi en question pourrait très bien être jugée ultra vires de l’art. 100 de la loi constitutionnelle de 1867 » (je souligne). cette conclusion s’applique à l’égard de tous les juges visés par le principe constitutionnel de l’indépendance judiciaire : voir le renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, par. 145 et 165. [43] considerations of legitimacy and respect for the process  — and conversely, considerations of impropriety or colourability — permeate the en- tire bodner analysis. indeed, in bodner, which con- cerned the remuneration of provincially- appointed judges, this court considered whether the reasons given by the alberta, new brunswick, ontario and quebec governments were “based on purely political considerations”, “reveal political or discriminatory motivations” or “evidence any improper political [43] des considérations relatives à la légitimité du mécanisme et au respect qui lui est dû — et in- versement des considérations relatives au caractère illégitime ou déguisé du véritable objectif du gou- vernement — imprègnent l’en semble de l’analyse établie par l’arrêt bodner. en effet, dans ce der- nier, qui portait sur la rémunération des juges nom- més par les provinces, la cour s’est demandé si les motifs donnés par les gouvernements de l’alberta, du nouveau- brunswick, de l’ontario et du québec 528 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. purpose or intent to manipulate or infl uence the ju- diciary”: paras. 66, 96 and 159; see also paras. 68 and 123. [44] reasons that reveal an improper or colour- able purpose would fail the fi rst step of the bodner test which requires that a government articulate a legitimate reason for departing from a commission’s recommendations. similarly, in reviewing whether a government had relied on a reasonable factual foun- dation, this court acknowledged the possibility that the government might also rely on “affi davits con- taining evidence of good faith and commitment to the process, such as information relating to the gov- ernment’s study of the impact of the commission’s recommendations”: bodner, at para 36. finally, a government’s conduct and the adequacy of its re- sponse are also directly engaged in the third part of the bodner test, which looks to whether the govern- ment has respected the commission process and, more broadly, whether the purposes of that process have been achieved. étaient « dictés par des considérations purement poli- tiques », « révél[aient] qu’ils [étaient] dictés par des considérations politiques ou discriminatoires » ou « dénot[aient] l’existence d’un objectif poli tique illégitime [ou d’]une intention de manipuler ou d’in- fl uencer la magistrature » : par. 66, 96 et 159; voir aussi par. 68 et 123. [44] des motifs qui révèlent un objectif illégitime ou déguisé échoueraient à la première étape de l’ana- lyse établie par l’arrêt bodner qui exige que le gou- vernement fournisse un motif légitime pour s’écarter des recommandations d’une commission. de même, lorsqu’elle a examiné si un gouvernement s’était ap- puyé sur un fondement factuel raisonnable, la cour a reconnu la possibilité qu’il se soit peut- être appuyé sur des « affi davits contenant des preuves de la bonne foi et de l’engagement à l’égard du mécanisme, par exemple, des renseignements sur l’étude gouver- nementale de l’impact des recommandations de la commission » : bodner, par 36. enfi n, la conduite du gouvernement et l’à-propos de sa réponse sont également directement en cause à la troisième étape de l’analyse établie par l’arrêt bodner, qui porte sur la question de savoir si le gouvernement a fait preuve de respect envers le mécanisme d’examen par une commission et, plus globalement, si les objectifs du recours à ce mécanisme ont été atteints. [45] thus, even if a government’s public reasons appear to satisfy the requirements of bodner, the government’s response remains subject to challenge on the basis that it is grounded in an improper or colourable purpose. [45] ainsi, même si les motifs invoqués publique- ment par le gouvernement semblent satisfaire aux exigences défi nies dans l’arrêt bodner, sa réponse peut tout de même être contestée sur le fondement qu’elle s’appuie sur un objectif illégitime ou déguisé. in bodner, this court underscored that “[t]he [46] limited nature of judicial review [of the govern- ment’s response] dictates the choice of remedies. the remedies must be consistent with the role of the reviewing court and the purpose of the commission process”: para 42. in my view, the limited nature of bodner review, the role of the reviewing court and the purpose of the process also have implications for the evidence considered by the reviewing court. [46] dans l’arrêt bodner, la cour a souligné que « [l]es limites du contrôle judiciaire [de la réponse du gouvernement] dictent le choix des réparations. celles-ci doivent rester conciliables avec le rôle du tribunal saisi du contrôle judiciaire et avec l’objec- tif du recours à une commission » : par 42. à mon avis, la nature limitée du contrôle judiciaire de type bodner, le rôle du tribunal de révision et l’objet du mécanisme ont également une incidence sur les élé- ments de preuve qui seront examinés par le tribunal de révision. [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 529 b evidence on bodner review b la preuve dans le cadre d’un contrôle de type [47] the limited nature of bodner review implies that the record for this type of review is narrower than it would be on ordinary judicial review. it also means that relevance must be assessed in relation to the specifi c issues that are the focus of the court’s inquiry on bodner review: the legitimacy of the rea- sons given by government, the reasonableness of the factual foundation relied on by government, and the respect for the commission process by government such that the objectives of the process have been achieved. further, since bodner review tends to op- pose two branches of the state, special considerations arise where the party seeking bodner review requests the production of a confi dential cabinet document. as i detail below, those considerations require that the party seeking production establish that there is some basis to believe that the document may contain evidence which tends to show that the government failed to meet a requirement described in this court’s jurisprudence, including bodner. only then will the reviewing court examine the document to determine whether it should be produced. bodner [47] la portée limitée d’un contrôle de type bodner suppose que le dossier constitué aux fi ns de cette procédure soit plus restreint qu’il ne le serait dans le cas d’un contrôle judiciaire habituel. elle suppose également qu’il faut évaluer la pertinence de chaque élément du dossier au regard des questions précises au cœur de l’analyse du tribunal saisi d’une demande de contrôle de ce type, à savoir : la légitimité des motifs avancés par le gouvernement, le caractère raisonnable du fondement factuel sur lequel il s’est appuyé et son respect du mécanisme d’examen par une commission de manière à assurer l’atteinte des objectifs du recours à une commission. de plus, dans la me sure où un contrôle de type bodner tend à opposer deux des branches de l’état, des considé- rations particulières entrent en jeu lorsque la partie qui sollicite un tel contrôle demande la production d’un document confi dentiel du cabinet. comme je l’exposerai plus en détail ci- après, ces considérations obligent la partie qui demande la production d’un tel document d’établir qu’il existe des raisons de croire que le document peut contenir des éléments de preuve tendant à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une exigence décrite dans la jurispru- dence de la cour et notamment dans l’arrêt bodner. ce n’est qu’une fois cette démonstration faite que le tribunal de révision examine le document pour décider s’il devrait être produit. (1) scope of the record on bodner review (1) portée du dossier dans le cadre d’un contrôle de type bodner [48] like the court of appeal, the provincial court judges’ association invokes the rule that the record on judicial review generally includes any evidence that was before the decision- maker, subject to limited exceptions that either add to or subtract from the record. according to the provincial court judges’ association, since the submission was put before cabinet and since cabinet approved the resolution introduced by the attorney general and ultimately passed by the legislative assembly, the cabinet sub- mission was part of the evidence before the decision- maker and is thus relevant to the judicial review. the [48] à l’instar de la cour d’appel, l’association invoque la règle voulant que le dossier relatif au contrôle judiciaire soit normalement constitué de tout élément de preuve dont disposait le décideur, sous réserve de quelques exceptions restreintes sus- ceptibles d’ajouter ou de retrancher certains éléments du dossier. selon l’association, dans la me sure où le mémoire a été déposé auprès du cabinet et où celui-ci a appuyé la résolution d’abord présentée par le procureur général, puis adoptée par l’assem- blée législative, ce mémoire faisait partie de la preuve portée à la connaissance du décideur, si bien 530 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. provincial court judges’ association argues that the submission must therefore be included in the record on judicial review. [49] the attorney general argues that the decision- maker was the legislative assembly, not cabinet, so the cabinet submission was not before the decision- maker and therefore should not be included in the record. more fundamentally, the attorney general rejects the suggestion that the administrative law notion of the record on judicial review applies in this context. [50] with respect to the identifi cation of the for- mal decision- maker, neither the provincial judges reference nor bodner prescribes that a particular institution must make the decision to respond to a commission’s recommendations. in some cases, it may be clear that only a single institution is in- volved, but in a jurisdiction like british columbia where both the executive and legislative assembly play a substantive role, it would be artifi cial to focus solely on the legislative assembly’s part and ignore the executive’s involvement. indeed, in this case the executive’s proposed reasons for departing from the commission’s recommendations were incorpo- rated by reference into the resolution passed by the legislative assembly. qu’il est pertinent aux fi ns du contrôle judiciaire. l’association soutient que le mémoire doit donc faire partie du dossier constitué en vue du contrôle judiciaire. [49] le procureur général soutient que c’est l’as- semblée législative qui a été le décideur en l’espèce, et non le cabinet, si bien que le mémoire à ce dernier n’était pas devant le décideur et ne devrait donc pas faire partie du dossier. de manière plus fondamen- tale, le procureur général rejette l’argument selon lequel la notion du dossier à présenter en contrôle judiciaire, une notion de droit administratif, s’ap- plique dans le présent contexte. [50] pour ce qui est de savoir qui, offi ciellement, a agi comme décideur en l’espèce, ni le renvoi relatif aux juges de la cour provinciale ni l’arrêt bodner ne prévoient qu’il incombe à un organe plutôt qu’à un autre de décider de la réponse à donner aux recom- mandations d’une commission. dans certains cas, il peut être évident qu’un seul décideur est inter- venu. cependant, dans un contexte comme celui de la colombie- britannique, où l’exécutif aussi bien que l’assemblée législative jouent un rôle majeur, il serait artifi ciel de se concentrer uniquement sur la participation de cette dernière en faisant abstraction de celle de l’exécutif. d’ailleurs, en l’espèce, la justi- fi cation qu’avait proposée celui-ci pour s’écarter des recommandations de la commission fut entérinée au moyen d’un renvoi dans une résolution adoptée par l’assemblée législative. [51] more importantly, in my view, the provincial judges reference and bodner describe a unique form of review distinct from judicial review in the ordi- nary administrative law sense. in contrast to judicial review, bodner review is available even when the decision- maker is the legislature (or any part of the legislature): see reference re can ada assistance plan (bc), [1991] 2 scr 525, at p. 558; wells v. newfoundland, [1999] 3 scr 199, at para 59. further, the grounds for a bodner review are nar- rower than those for a usual judicial review. the bodner grounds centre on the legitimacy and suf- fi ciency of a government’s reasons for departing from a commission’s recommendations, whether the [51] plus important encore, à mon sens, le renvoi relatif aux juges de la cour provinciale et l’arrêt bodner défi nissent une forme unique de contrôle, qui se distingue du contrôle judiciaire au sens où on l’entend normalement en droit administratif. contrairement au contrôle judiciaire habituel, celui de type bodner peut être mené même lorsque le déci- deur est la législature (ou un de ses éléments) : voir le renvoi relatif au régime d’assistance publique du ca nada (c-b), [1991] 2 rcs 525, p. 558; wells c. terre- neuve, [1999] 3 rcs 199, par 59. en outre, les motifs donnant ouverture à un contrôle de type bodner sont plus limités que ceux qui peuvent donner ouverture à un contrôle judiciaire habituel. [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 531 government has respected the commission process more generally and whether the objectives of the process have been achieved. in the usual context of judicial review, the [52] record generally consists of the evidence that was before the decision- maker: see delios v. can ada (attorney general), 2015 fca 117, 100 admin. lr. (5th) 301, at para. 42; sobeys west inc. v. college of pharmacists of british columbia, 2016 bcca 41, 80 bclr (5th) 243, at para 52. however, the rule that the record generally consists of the evidence that was before the decision- maker cannot be automati- cally transposed into the limited context of bodner review. [53] the record on bodner review necessarily in- cludes any submissions made to the commission by the government, judges and others; the commission’s report, including its recommendations; and the gov- ernment’s response to the recommendations, which, as the provincial judges reference recognized, at para. 180, may take different forms depending on which institution is charged with responding. ainsi, dans le premier cas, les motifs sont axés sur la légitimité et sur la question du caractère suffi sant des raisons invoquées par un gouvernement pour justifi er sa décision de s’écarter des recommandations d’une commission, de même que sur la question de savoir si le gouvernement a plus généralement respecté le mécanisme d’examen par une commission et si les objectifs du recours à ce mécanisme ont été atteints. [52] habituellement, en contexte de contrôle judi- ciaire, le dossier est constitué des éléments de preuve dont disposait le décideur : voir delios c. ca nada (procureur général), 2015 caf 117, 100 admin. lr (5th) 301, par. 42; sobeys west inc. c. college of pharmacists of british columbia, 2016 bcca 41, 80 bclr (5th) 243, par 52. cette règle ne saurait toute fois être automatiquement transposée au contexte limité d’un contrôle de type bodner. [53] le dossier relatif à un contrôle de type bodner renferme nécessairement les éléments suivants : toute position ayant été exposée devant la commission par le gouvernement, les juges et les autres intervenants; le rapport de la commission, y compris ses recom- mandations; et la réponse du gouvernement à ces recommandations qui, comme la cour l’a reconnu au par. 180 du renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, peut prendre différentes formes selon l’organe qui est chargé de répondre. [54] as bodner itself acknowledged, the record may also include certain forms of additional evidence put in by the government: paras. 27 and 36. the government may be permitted to “provid[e] details [concerning the factual foundation of its response], in the form of affi davits, relating to economic and actuarial data and calculations” and “affi davits con- taining evidence of good faith and commitment to the process, such as information relating to the gov- ernment’s study of the impact of the commission’s recommendations”: para. 36; see also paras. 63-64 and 103 but the government cannot use the ad- ditional evidence to “advance reasons other than those mentioned in its response” or to cure defects [54] ainsi que la cour l’a reconnu dans l’arrêt bodner lui- même, le dossier peut également inclure certaines formes d’éléments de preuve additionnels présentés par le gouvernement : par. 27 et 36. en effet, afi n de préciser davantage le fondement factuel de sa réponse, le gouvernement peut être autorisé à « fourni[r], sous forme d’affi davits, des détails sur des données et calculs économiques et actuariels » ainsi que des « affi davits contenant des preuves de la bonne foi et de l’engagement à l’égard du méca- nisme, par exemple, des renseignements sur l’étude gouvernementale de l’impact des recommandations de la commission » : par. 36; voir aussi par. 63-64 et 103. cependant, le gouvernement ne peut pas se 532 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. in the factual foundation it relied on in its response: paras. 27 and 36. [55] although the point was not made explicitly in bodner, the party seeking bodner review, which will usually be the judges whose remuneration is at stake, can also put in certain forms of additional evidence relevant to the issues the reviewing court must de- cide. the party seeking review can, for example, seek to introduce evidence to counter relevant evidence put in by a government. it may put in evidence aimed at calling into question the reasonableness of the factual foundation relied on by the government, the government’s lack of meaningful engagement with or respect for the commission process or whether the government’s response was grounded in an improper or colourable purpose. to those ends, the party seek- ing review can ask that the government produce evidence in its possession. for the government’s part, provided it respects the rule against supplementing its reasons and bolstering their factual foundation, it can respond with additional evidence of its own to re- fute the allegations made by the party seeking review. servir d’éléments de preuve additionnels pour « invo- quer d’autres motifs que ceux mentionnés dans sa réponse » ou pour corriger d’éventuelles défi ciences dans le fondement factuel sur lequel il l’a fait repo- ser : par. 27 et 36. [55] même si ce point n’a pas été soulevé expres- sément dans l’arrêt bodner, la partie qui sollicite un contrôle du type qui y est décrit — c’est-à-dire généralement les juges dont la rémunération est en jeu — peut également soumettre certains éléments de preuve additionnels pertinents quant aux questions dont doit décider le tribunal saisi du contrôle. la par- tie qui sollicite un contrôle peut, par exemple, cher- cher à présenter des éléments de preuve pour contrer une preuve pertinente présentée par le gouvernement. elle peut présenter des éléments qui visent à mettre en question le caractère raisonnable du fondement factuel sur lequel s’est appuyé le gouvernement, le manque de participation concrète ou de respect dont ce dernier a fait preuve envers le mécanisme d’exa- men par une commission, ou encore le fait que la réponse du gouvernement était fondée sur un objectif illégitime ou déguisé. à cette fi n, elle peut demander à ce que le gouvernement produise des éléments de preuve en sa possession. le gouvernement, pour sa part, à condition qu’il respecte la règle interdisant qu’il étoffe ses motifs ou leur fondement factuel, peut répondre au moyen d’éléments de preuve addi- tionnels pour réfuter les allégations formulées par la partie qui sollicite le contrôle. (2) relevance of evidence to a bodner review (2) pertinence de la preuve aux fi ns d’un contrôle de type bodner [56] the attorney general contends that the british columbia courts were wrong to conclude that the cabinet submission is relevant to the bodner review sought by the provincial court judges’ association. the attorneys general of can ada and of several prov- inces intervened to make similar submissions. [56] le procureur général soutient que les tribu- naux de la province ont eu tort de conclure que le mémoire au cabinet est pertinent aux fi ns du contrôle de type bodner recherché par l’association. les procureurs généraux du ca nada et de plusieurs pro- vinces sont intervenus pour présenter des arguments semblables. [57] evidence is relevant when it has “some ten- dency as a matter of logic and human experience to make the proposition for which it is advanced more [57] la preuve est pertinente [traduction] «  lorsque, selon la logique et l’expérience humaine, elle tend d’une façon quelconque à rendre la thèse [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 533 likely than that proposition would be in the absence of that evidence”: r v. white, 2011 scc 13, [2011] 1 scr 433, at para. 36, quoting d. m. paciocco and l. stuesser, the law of evidence (5th ed. 2008), at p 31. put another way, [translation] “a fact is relevant, in particular, if it is a fact in issue, if it contributes to rationally proving a fact in issue or if its purpose is to help the court assess the probative value of testimony”: j-c. royer and c. piché, la preuve civile (5th ed. 2016), at para 215. qu’elle appuie plus vraisemblable qu’elle ne le paraî- trait sans elle » : r c. white, 2011 csc 13, [2011] 1 rcs 433, par. 36, citant d. m. paciocco et l. stuesser, the law of evidence (5e éd. 2008), p 31. autrement dit, « un fait est notamment pertinent s’il s’agit d’un fait en litige, s’il contribue à prouver d’une façon rationnelle un fait en litige ou s’il a pour but d’aider le tribunal à apprécier la force probante d’un témoignage  »  : j.-c royer et c piché, la preuve civile (5e éd. 2016), par 215. [58] evidence is thus relevant to a proceeding when it relates to a fact that is in issue in the proceed- ing. the pleadings, which must be read generously and in light of the governing law, defi ne what is in issue: see lax kw’alaams indian band v. can ada (attorney general), 2011 scc 56, [2011] 3 scr. 535, at para 41. [58] ainsi, c’est lorsqu’elle se rapporte à un fait en litige dans une instance que la preuve est pertinente au débat. les actes de procédure, qui doivent être lus de manière libérale et à la lumière du droit appli- cable, défi nissent ce qui est en litige : voir bande indienne des lax kw’alaams c. ca nada (procureur général), 2011 csc 56, [2011] 3 rcs 535, par 41. [59] generally, what is in issue in a bodner review is whether a government failed to meet its constitu- tional obligations fl owing from the principle of judi- cial independence in its response to a commission’s recommendations. the relevance of any proposed additional evidence must therefore be tested in rela- tion to the issues that the court must determine on bodner review. [60] to be relevant, the proposed evidence must contain something that tends to establish a fact con- cerning one of the steps of the test established in bodner. for instance, if the party seeking bodner review contests the reasonableness of the factual foundation relied on by a government, the proposed evidence must either tend to support or undermine the reasonableness of that foundation. likewise, if the party seeking bodner review alleges disrespect for the commission process or that the government’s response is grounded in an improper or colourable purpose, the proposed evidence must either tend to establish the legitimacy of the government’s response or its illegitimacy. finally, if the government intro- duces evidence of its good faith and commitment to the process, the applicant’s proposed evidence may be tendered to undermine that evidence: see, eg,. provincial court judges’ assn. of british columbia [59] en général, dans un contrôle de type bodner, la question qui se pose est celle de savoir si, dans sa réponse aux recommandations d’une commission, un gouvernement a manqué à ses obligations consti- tutionnelles qui découlent du principe de l’indépen- dance judiciaire. la pertinence de tout élément de preuve additionnel proposé doit donc être analysée au regard des questions que devra trancher le tribunal saisi du dossier. [60] pour être pertinents, les éléments de preuve proposés doivent contenir des renseignements qui tendent à démontrer un fait qui est en lien avec une des étapes de l’analyse établie par l’arrêt bodner. par exemple, si la partie qui sollicite le contrôle conteste le caractère raisonnable du fondement factuel sur lequel un gouvernement s’est appuyé pour formuler sa réponse, les éléments de preuve proposés doivent tendre soit à confi rmer soit à mettre en doute le ca- ractère raisonnable de ce fondement. de la même façon, si la partie qui demande un contrôle de type bodner allègue que le mécanisme d’examen par la commission n’a pas été respecté ou que la réponse du gouvernement est fondée sur un objectif illégi- time ou déguisé, les éléments de preuve proposés doivent tendre à établir la légitimité de la réponse du gouvernement ou, au contraire, son illégitimité. finalement, si le gouvernement présente des éléments 534 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. v. british columbia (attorney general), 2012 bcsc 1022, 39 admin. lr (5th) 130. [61] however, as i will explain, the requirement of relevance alone — even as it pertains to the lim- ited set of issues properly considered on a bodner review — fails to adequately protect the competing constitutional imperatives that arise when a party seeking bodner review requests production of a con- fi dential cabinet document. prouvant sa bonne foi et son engagement à l’égard du processus, le demandeur peut présenter en retour des éléments de preuve pour miner cette preuve : voir, p ex,. provincial court judges’ assn. of british columbia c. british columbia (attorney general), 2012 bcsc 1022, 39 admin. lr (5th) 130. [61] toute fois, comme je l’expliquerai, l’exigence de la pertinence à elle seule — même lorsque la preuve a trait à l’en semble limité de questions qu’il y a lieu d’examiner dans le contexte d’un contrôle de type bodner — ne protège pas adéquatement les impératifs constitutionnels opposés qui entrent en jeu lorsqu’une partie sollicitant le contrôle demande la production d’un document confi dentiel du cabinet. (3) confi dential cabinet documents in the bodner context (3) documents confi dentiels du cabinet dans le contexte d’un contrôle de type bodner [62] since a bodner review often concerns deci- sions in which cabinet plays a part, a party seeking review may request the production of a confi dential cabinet document as additional evidence to show that the government’s response does not meet the applicable constitutional requirements. although the normal course would be for the judge to consider a description of the proposed evidence or examine it to determine whether it is relevant to the bodner review, special considerations arise when the party seeking bodner review asks the government to pro- duce a document related to cabinet deliberation and decision making. [62] dans la me sure où un contrôle de type bodner vise souvent des décisions dans lesquelles le cabinet a joué un rôle, la partie qui entend exercer ce type de recours pourrait demander la production d’un docu- ment confi dentiel du cabinet à titre d’élément de preuve additionnel pour démontrer que la réponse du gouvernement ne satisfait pas aux exigences consti- tutionnelles applicables. s’il est vrai que, normale- ment, le juge prend en considération une description des éléments de preuve proposés ou en examine le contenu pour déterminer s’ils sont pertinents aux fi ns du contrôle de type bodner, des considérations particulières entrent en jeu lorsqu’il est question de la production par le gouvernement d’un document se rapportant aux délibérations et au processus déci- sionnel du cabinet. [63] unlike an action or an application for judicial review brought against the government by a private party, a bodner review usually opposes two different branches of the state — the judiciary and the execu- tive — as parties in the application. in the provincial judges reference, at para. 7, lamer cj underscored that while litigation is always “a very serious busi- ness”, “it is even more serious [where it ensues] between two primary organs of our constitutional system — the executive and the judiciary — which both serve important and interdependent roles in the administration of justice”. such litigation may prove [63] contrairement à une action ou à une demande de contrôle judiciaire présentée contre le gouver- nement par une partie privée, un contrôle de type bodner oppose généralement deux branches dif- férentes de l’état — le judiciaire et l’exécutif — comme parties à l’instance. dans le renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, par. 7, le juge en chef lamer a souligné que, s’il est vrai qu’un litige est toujours « une démarche très sérieuse », elle « est d’autant plus sérieuse du fait que les litiges opposent deux organes fondamentaux de notre régime consti- tutionnel — l’exécutif et le judiciaire — qui jouent [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 535 necessary to hold the government to its constitutional obligations in jurisdictions where the commission’s recommendations have not been made binding. bodner review is the mechanism for ensuring that the government respects the commission process and for safeguarding the public confi dence in the administra- tion of justice that process serves to protect. [64] but as this court warned in can ada (auditor general) v. can ada (minister of energy, mines and resources), [1989] 2 scr 49, at pp. 89, 97-98, 103 and 109, the outcome of an action brought by one branch of the state against another can effectively alter the separation of powers. such proceedings call for special prudence to keep courts from overstep- ping the bounds of the judicial role. [65] ca na dian constitutional law has long recog- nized that sovereign power in this country is divided not only between parliament and the provincial leg- islatures, but also among the executive, legislative and judicial branches of the state: fraser v. public service staff relations board, [1985] 2 scr 455, at pp. 469-70; new brunswick broadcasting co. v. nova scotia (speaker of the house of assembly), [1993] 1 scr 319, at p. 389; doucet- boudreau v. nova scotia (minister of education), 2003 scc 62, [2003] 3 scr 3, at para 33. although there are limited areas of overlap, the branches play fundamentally distinct roles and have accordingly developed different core competencies: provincial judges reference, at para. 139; ontario v. criminal lawyers’ association of ontario, 2013 scc 43, [2013] 3 scr 3, at para 29. tous deux des rôles importants et interdépendants en matière d’administration de la justice ». de tels litiges peuvent s’avérer nécessaires pour obliger le gouvernement à respecter ses obligations constitu- tionnelles dans les juridictions où les recommanda- tions d’une commission n’ont pas force obligatoire. le contrôle de type bodner est le mécanisme qui vise à garantir que les gouvernements respectent le mécanisme d’examen par une commission et qui préserve la confi ance du public dans l’administration de la justice que ce mécanisme vise à protéger. [64] cela dit, dans l’affaire ca nada (vérifi cateur général) c. ca nada (ministre de l’énergie, des mines et des ressources), [1989] 2 rcs 49, p. 89, 97-98, 103 et 109, la cour a déjà formulé une mise en garde toujours pertinente au sujet du fait que l’issue d’une action intentée par une branche de l’état contre une autre peut avoir pour effet concret d’altérer la sépa- ration des pouvoirs. des procédures de cette nature commandent une prudence toute particulière, car il faut veiller à ce que les tribunaux n’outrepassent pas leur fonction judiciaire. [65] le droit constitutionnel canadien reconnaît depuis longtemps que le pouvoir souverain, en ce pays, se divise non seulement entre le parlement et les législatures, mais aussi entre les branches exé- cutive, législative et judiciaire de l’état : fraser c. commission des relations de travail dans la fonction publique, [1985] 2 rcs 455, p.  469-470; new brunswick broadcasting co c nouvelle- écosse (président de l’assemblée législative), [1993] 1 rcs 319, p. 389; doucet- boudreau c. nouvelle- écosse (ministre de l’éducation), 2003 csc 62, [2003] 3 rcs 3, par 33. malgré l’existence de che- vauchements limités dans certaines matières, les trois branches de l’état remplissent des fonctions fon- damentalement différentes et ont acquis, en consé- quence, des compétences es sen tielles dis tinctes : renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, par. 139; ontario c. criminal lawyers’ association of ontario, 2013 csc 43, [2013] 3 rcs 3, par 29. [66] as this court underscored in criminal lawyers’ association, at para.  29, “each branch will be unable to fulfi ll its role if it is unduly in- terfered with by the others”. several doctrines work [66] ainsi que la cour l’a souligné dans l’arrêt criminal lawyers’ association, par. 29, « un pouvoir ne peut jouer son rôle lorsqu’un autre empiète indû- ment sur lui ». plusieurs doctrines jouent de manière 536 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. to prevent undue interference, including the se- crecy afforded judicial deliberations (mackeigan v. hickman, [1989] 2 scr 796), and the recognition of the privileges, powers and immunities enjoyed by the senate, the house of commons and the legisla- tive assemblies: constitution act, 1867, preamble and s. 18; new brunswick broadcasting co.; can- ada (house of commons) v. vaid, 2005 scc 30, [2005] 1 scr 667; chagnon v syndicat de la fonction publique et parapublique du québec, 2018 scc 39, [2018] 2 scr 687. these doctrines are a corollary to the separation of powers because they help to protect each branch’s ability to perform its constitutionally- assigned functions. [67] the executive, too, benefi ts from a degree of protection against undue interference. deliberations among ministers of the crown are protected by the constitutional convention of cabinet confi dential- ity. constitutional conventions do not have direct legal effect: reference re resolution to amend the constitution, [1981] 1 scr 753, at pp. 880-83; reference re secession of quebec, [1998] 2 scr. 217, at para 98. however, as i will explain in greater detail, the common law respects the confi dentiality convention and affords the executive public interest immunity over deliberations among ministers of the crown: see carey; babcock v. can ada (attorney general), 2002 scc 57, [2002] 3 scr 3, at paras. 18-19 and 60. [68] where the executive plays a role in formu- lating a government’s response to a judicial com- pensation commission’s recommendations, cabinet will generally determine the position taken by the executive. ministers’ deliberations concerning their appreciation of the recommendations and how the government should respond will usually be protected by cabinet confi dentiality. à empêcher les ingérences indues, notamment celle assurant le caractère secret des délibérations judi- ciaires (mackeigan c. hickman, [1989] 2 rcs. 796), ainsi que celles relatives à la reconnaissance des privilèges, pouvoirs et immunités dont jouissent le sénat, la chambre des communes et les assem- blées législatives : loi constitutionnelle de 1867, préambule et art. 18; new brunswick broadcasting co.; ca nada (chambre des communes) c. vaid, 2005 csc 30, [2005] 1 rcs 667; chagnon c. syndicat de la fonction publique et parapublique du québec, 2018 csc 39, [2018] 2 rcs 687. ces doctrines sont un corolaire à la séparation des pouvoirs parce qu’elles contribuent à protéger la capacité de chaque branche de s’acquitter des fonctions qui lui sont attribuées par la constitution. [67] le pouvoir exécutif bénéfi cie lui aussi d’un certain degré de protection contre les ingérences indues. les délibérations entre ministres sont ainsi protégées par la convention constitutionnelle relative à la confi dentialité des délibérations du cabinet. notons que les conventions constitutionnelles n’ont pas d’effet juridique direct : renvoi : résolution pour modifi er la constitution, [1981] 1 rcs 753, p. 880-883; renvoi relatif à la sécession du québec, [1998] 2 rcs 217, par 98. toute fois, comme je l’expliquerai plus amplement, la common law res- pecte cette convention relative à la confi dentialité et offre à l’exécutif une immunité d’intérêt public à l’égard des délibérations entre ministres : voir carey; babcock c. ca nada (procureur général), 2002 csc 57, [2002] 3 rcs 3, par. 18-19 et 60. [68] lorsque l’exécutif joue un rôle dans la for- mulation de la réponse d’un gouvernement aux re- commandations d’une commission d’examen de la rémunération des juges, le cabinet détermine géné- ralement la position qu’adopte l’exécutif. les dis- cussions entre ministres au sujet de la façon dont ils perçoivent les recommandations et de la réponse que le gouvernement devrait y donner sont normalement protégées par la confi dentialité des délibérations du cabinet. [69] a document refl ecting on cabinet delibera- tions concerning a government’s response may well [69] il se peut très bien qu’un document qui rend compte des délibérations du cabinet à propos de [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 537 be relevant, even if only to negate the claim that the government failed to meet its constitutional obliga- tions. if the government sought to have the docu- ment admitted in support of an affi davit speaking to its good faith and its commitment to the process of the sort described in bodner, at para. 36, the docu- ment would undoubtedly be considered relevant. it is diffi cult, then, to see why the same should not also be true where the party seeking bodner review looks to have the document admitted to challenge the government’s claims of good faith and commitment to the process or to raise the question whether the government acted for legitimate reasons or with an improper or colourable purpose. [70] thus, if relevance were the sole consideration, confi dential cabinet documents would routinely be part of the record in every bodner review. for ex- ample, the cabinet document would either tend to lend credence to the contention that a government’s response failed to meet its constitutional require- ments — or tend to refute that contention. in my view, something more than relevance is needed to strike the appropriate balance between respecting cabinet confi dentiality and maintaining the overall integrity of bodner review. la réponse d’un gouvernement soit pertinent, ne serait-ce que pour réfuter l’allégation que celui-ci a manqué à ses obligations constitutionnelles. si le gouvernement cherchait à faire admettre le document à l’appui d’un affi davit tendant à établir sa bonne foi et son engagement à l’égard du mécanisme du genre décrit au par. 36 de l’arrêt bodner, le document serait sans aucun doute jugé pertinent. par conséquent, il est diffi cile de concevoir comment il n’en irait pas de même lorsqu’une partie qui sollicite le contrôle de type bodner cherche à faire admettre le document pour contester les allégations de bonne foi et d’enga- gement à l’égard du mécanisme mises de l’avant par le gouvernement ou pour soulever la question de la légitimité des motifs de l’action du gouvernement ou celle du caractère illégitime ou déguisé de son but. [70] en conséquence, si la pertinence était le seul critère déterminant, les documents confi dentiels du cabinet feraient systématiquement partie des dos- siers de contrôles de type bodner. par exemple, le document du cabinet pourrait soit tendre à étayer la prétention que la réponse d’un gouvernement n’a pas respecté les exigences constitutionnelles qui s’y appliquent, soit tendre à réfuter cette prétention. selon moi, il faut quelque chose de plus que la per- tinence pour établir le juste équilibre entre le respect de la confi dentialité des délibérations du cabinet et le maintien de l’intégrité dans son en semble du contrôle de type bodner. [71] as i have said, bodner review generally op- poses two branches of the state: the members of the judiciary challenging the government’s response and the attorney general defending it. where the response is the product of the legislature or a col- laboration between the executive and legislature, the interests of the three branches may, whether directly or indirectly, be at stake. yet, given our constitutional structure, a member of the judiciary will also nec- essarily be charged with hearing and determining the application for bodner review: see provincial judges reference, at para. 180; bodner, at para 29. owing to the doctrine of necessity, this is so even if the judge charged with hearing the application is directly affected by the commission’s recommenda- tions and the government’s response: see reference [71] comme je l’ai évoqué précédemment, un contrôle de type bodner met généralement en op- position deux branches de l’état : les membres de la magistrature contestent la réponse du gouverne- ment et le procureur général la défend. lorsque la réponse émane de la législature ou d’une collabo- ration entre elle et l’exécutif, les intérêts des trois branches peuvent être en jeu, que ce soit directement ou indirectement. or, compte tenu de la structure constitutionnelle de notre état, un membre de la magistrature sera également nécessairement appelé à entendre la demande de contrôle de type bodner et à la trancher : voir le renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, par. 180; bodner, par 29. du fait de la doctrine de la nécessité, il en est ainsi même si le juge saisi de la demande est directement touché 538 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. re remuneration of judges of the provincial court of prince edward island, [1998] 1 scr 3, at para 5. [72] routine judicial inspection of a confi dential cabinet document would reveal to a member of the judiciary the content of cabinet deliberations. although any inspection of a confi dential cabinet document undermines cabinet confi dentiality to some extent, judicial inspection of a document that concerns cabinet deliberations about the judiciary would undermine it more signifi cantly. that is es- pecially so where the judge is directly affected by the response resulting from those deliberations. as with adjudication of the bodner review itself, judicial inspection is appropriate in this context only where it is strictly necessary. in my view, these special considerations [73] should be accommodated at two distinct stages. [74] first, a threshold showing is required. [75] before the reviewing court can examine the document, the party seeking bodner review must fi rst establish that there is some basis to believe that the cabinet document in question may contain evidence which tends to show that the government failed to meet a requirement described in bodner. [76] this threshold is met if the party seeking re- view can show that there is reason to believe that the cabinet document may contain something that would undermine the validity of the government response. this requires the party seeking review to point to something in the record, including otherwise admissible evidence, that supports its view that the document may tend to show that the government response failed to meet one or more parts of the test established in bodner. par les recommandations de la commission et par la réponse du gouvernement : voir le renvoi relatif à la rémunération des juges de la cour provinciale de l’île-du- prince- édouard, [1998] 1 rcs 3, par 5. [72] une consultation systématique d’un document confi dentiel du cabinet par un juge révèlerait à un membre de la magistrature la teneur des délibérations du cabinet. même si toute consultation d’un docu- ment confi dentiel du cabinet mine la confi dentialité des délibérations du cabinet dans une certaine me- sure, celle menée par un juge d’un document qui porte sur les délibérations du cabinet relativement à la magistrature la minerait encore plus. cela est d’autant plus vrai lorsque le juge est directement touché par la réponse résultant de ces délibérations. comme lorsqu’il est question de trancher un contrôle de type bodner lui- même, la consultation du docu- ment par un juge est appropriée dans ce contexte, uniquement lorsqu’elle est strictement nécessaire. [73] à mon avis, ces considérations particulières devraient être prises en compte à deux étapes diffé- rentes. [74] en premier lieu, une démonstration prélimi- naire est nécessaire. [75] ainsi, avant que le juge saisi du contrôle de type bodner puisse examiner le document, la partie qui le demande doit établir qu’il existe des raisons de croire que le document du cabinet en question peut contenir des éléments de preuve tendant à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une exigence décrite dans l’arrêt bodner. [76] cette démonstration préliminaire est faite si la partie qui sollicite le contrôle parvient à établir qu’il existe des raisons de croire que le document du cabinet peut contenir des renseignements suscep- tibles de miner la validité de la réponse du gouverne- ment. cette exigence oblige la partie demandant le contrôle à faire ressortir du dossier quelque chose — y compris des éléments de preuve autrement admis- sibles — qui étaye sa prétention selon laquelle le document peut tendre à démontrer que la réponse du gouvernement n’a pas satisfait à une ou à plusieurs des étapes de l’analyse établie par l’arrêt bodner. [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 539 [77] meeting this threshold does not require the party to have knowledge or information about the content of the cabinet submission. nor does it re- quire that the party point to something in the record that explicitly refers to the cabinet submission or its contents. it would be unfair to require the party to establish the contents of a confi dential document: see, in the public interest immunity context, carey, at p 678. [78] the party can, however, rely on additional evidence and the rest of the record, including sub- missions to the commission, to support its conten- tion that the threshold is met. for instance, the party might point to statements made by ministers or others that suggest that the government’s response may have been grounded in reasons other than those formally expressed, that the government may have relied on a fl awed or incomplete factual foundation or that the government may have shown disrespect for the commission process. the party may also be able to rely on additional evidence introduced by the government that suggests that a document concern- ing cabinet deliberations may disclose reliance on improper purpose. but it is not enough to simply say that the document was before the executive in its capacity as decision- maker or that it would provide additional background or context for the reviewing court. if the party seeking review makes the requisite [79] showing — that there is some basis to believe that the document may contain evidence which tends to show that the government failed to meet one of the requirements described in bodner — the government must produce it for the court’s examination. [77] pour satisfaire à cette exigence, la partie n’a pas à avoir connaissance de la teneur du mémoire au cabinet ou à détenir des renseignements à son sujet. elle n’a pas non plus à mettre en évidence un élément du dossier qui fait explicitement référence au mémoire en cause ou à son contenu. en effet, il serait injuste d’exiger que la partie fasse la preuve de la teneur d’un document confi dentiel : voir, dans le contexte de l’immunité d’intérêt public, carey, p 678. [78] en revanche, la partie peut se fonder sur des éléments de preuve additionnels et sur le reste du dossier — y compris les mémoires présentés à la commission — au soutien de sa prétention qu’il a été satisfait à l’exigence d’une démonstration préli- minaire. à titre d’ exemple, elle pourra s’appuyer sur des déclarations de ministres ou d’autres per sonnes qui donnent à penser que la réponse du gouverne- ment était possiblement fondée sur d’autres motifs que ceux exprimés offi ciellement, que le gouverne- ment s’est peut- être appuyé sur un fondement factuel défi cient ou lacunaire, ou qu’il a pu faire preuve d’un manque de respect envers le mécanisme d’examen par une commission. la partie peut aussi être en me sure de s’appuyer sur d’autres éléments de preuve produits par le gouvernement qui suggèrent qu’un document portant sur les délibérations du cabinet pourrait révéler que la réponse a été fondée sur un objectif illégitime. il ne suffi t toute fois pas d’affi rmer que l’exécutif, à titre de décideur, disposait du docu- ment, ou que celui-ci apporterait au tribunal de révi- sion des renseignements contextuels additionnels. [79] si la partie qui demande le contrôle effectue la démonstration requise  — à savoir qu’il existe des raisons de croire que le document peut contenir des éléments de preuve tendant à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une des exigences décrites dans l’arrêt bodner —, le gouvernement devra produire le document en question aux fi ns d’un examen par le tribunal. [80] second, the reviewing court must then exam- ine the document in private to determine whether it, in fact, provides some evidence which tends to show that the government failed to meet one of the parts of the test mandated in bodner. in other words, the [80] en deuxième lieu, le tribunal de révision doit examiner le document en privé pour déterminer si, de fait, il fournit des éléments de preuve qui tendent à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à l’une ou l’autre des étapes de l’analyse établie par 540 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. document must, taken with the record as a whole and in light of the applicant’s theory of the case, be of assistance in challenging the legitimacy of the gov- ernment’s reasons, the reasonableness of the factual foundation it relied on, the respect the government has shown the commission process or whether the objectives of the process have been achieved. it may suggest that the government response was based upon an improper or colourable purpose. to be clear, the cogency of the evidence need not be considered at this stage of the analysis. [81] even if the document meets this test, produc- tion of the document remains subject to any other rule of evidence that bars its disclosure, such as solicitor- client privilege (which was raised in the courts below in the companion appeal) or public interest immunity (which was raised in this court in both appeals). l’arrêt bodner. en d’autres termes, le document doit, considéré conjointement avec le dossier pris dans son en semble et à la lumière de la théorie de la cause du demandeur, se révéler utile pour attaquer la légiti- mité des motifs invoqués par le gouvernement, ou encore pour mettre en doute le caractère raisonnable du fondement factuel sur lequel il s’est appuyé, le respect dont le gouvernement a fait preuve envers le mécanisme d’examen par une commission ou l’atteinte des objectifs du recours à ce mécanisme. le document peut suggérer que la réponse du gou- vernement se fondait sur un objectif illégitime ou déguisé. cependant, la valeur probante de l’élément de preuve en cause n’a pas à être prise en compte à cette étape de l’analyse. [81] même si le document satisfait à ce critère, sa production demeure assujettie à toute autre règle de preuve empêchant sa divulgation, notamment celles relatives au secret professionnel de l’avocat (qui a été soulevé devant les juridictions d’instances inférieures dans le pourvoi connexe) ou à l’immunité d’intérêt public (qui a été soulevée devant notre cour dans les deux pourvois). [82] the provincial court judges’ association submits that bodner review is meaningless without the production of confi dential cabinet documents to illuminate the true reasons for the government’s response, which may differ from its publicly- articulated reasons. the provincial court judges’ association says that without an understanding of the actual basis on which the decision rests, the re- viewing court will be unable to determine whether the government’s response satisfi es constitutional requirements. [82] l’association plaide qu’un contrôle de type bodner est dépourvu de signifi cation en l’absence de documents confi dentiels du cabinet pour mettre en lumière les véritables motifs qui sous- tendent la réponse du gouvernement, et qui peuvent différer de ceux invoqués publiquement. selon elle, à défaut d’un moyen de comprendre le véritable fondement sur lequel s’appuie la décision, le tribunal de révision ne sera pas en me sure de déterminer si la réponse du gouvernement satisfait aux exigences constitu- tionnelles. i do not agree that bodner review is ineffec- [83] tive without any relevant cabinet submission being included in the record. though necessarily limited in scope, bodner review is a robust form of review. the test requires that the government justify a de- parture from the commission’s recommendations. the government must give legitimate and rational reasons for doing so and sound reasoning must be supported by a reasonable factual foundation. the government’s response must demonstrate respect for the judicial offi ce, for judicial independence, and for [83] je ne suis pas d’accord pour dire qu’un contrôle de type bodner est ineffi cace si aucun mémoire au cabinet pertinent ne fi gure dans le dossier. en effet, même si sa portée est nécessairement limitée, ce type de contrôle est rigoureux. l’analyse requiert que le gouvernement justifi e de s’écarter des recommanda- tions d’une commission. le gouvernement est tenu d’invoquer à cette fi n des motifs légitimes et ration- nels qui doivent découler d’un raisonnement solide et doivent reposer sur un fondement factuel raison- nable. la réponse du gouvernement doit également [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 541 the commission process; as well, the broader objec- tives of the process must be achieved. [84] thus, the party seeking bodner review may well be able to make a strong case for overturning a government’s response based on the public rea- sons given by the government. the party seeking bodner review may also rely on additional admis- sible evidence to make their case, such as statements made by ministers or others, including more general statements made outside the commission process, about judges or their remuneration, and historical patterns, including the government’s responses to past commission recommendations. those forms of evidence might well support the contention that the government relied on an illegitimate reason for departing from the commission’s recommendations or that its response does not “reveal a consideration of the judicial offi ce and an intention to deal with it appropriately”. they might also support the conten- tion that the government did not show appropriate respect for the underlying public interest in judicial independence and in having an effective commission process. dénoter du respect envers les fonctions judiciaires, l’indépendance de la magistrature et le mécanisme d’examen par une commission, mais il faut en outre qu’il ait été satisfait aux objectifs plus larges du recours à ce mécanisme. [84] ainsi, la partie qui sollicite un contrôle de type bodner peut fort bien disposer d’arguments solides en faveur de l’annulation de la réponse d’un gouvernement à partir des motifs que celui-ci a invo- qués publiquement. la partie en question peut aussi s’appuyer sur des éléments de preuve additionnels admissibles pour établir le bien- fondé de sa préten- tion, par exemple les déclarations de ministres ou d’autres acteurs — notamment des propos d’ordre plus général tenus en dehors du mécanisme d’exa- men par la commission — au sujet des juges ou de leur rémunération, ou encore certains types de ten- dances historiques, y compris les réponses du gou- vernement aux recommandations de commissions antérieures. de tels éléments de preuve peuvent fort bien étayer l’allégation voulant que la décision d’un gouvernement de s’écarter des recommandations d’une commission s’appuie sur des motifs illégi- times, ou que sa réponse ne « démontr[e pas] un examen des fonctions judiciaires et qu’on a l’inten- tion de prendre les me sures qui s’imposent ». ces éléments peuvent également appuyer l’affi rmation selon laquelle le gouvernement n’a pas fait montre du respect voulu envers l’intérêt du public sous- jacent relatif à l’indépendance judiciaire et à ce que le recours à une commission soit effi cace. [85] i underscore that it is never enough for the government to simply repeat the submissions it made to the commission: bodner, at para 23. that does not justify a departure from the commission’s recom- mendations. similarly, a government that consist- ently rejects a commission’s recommendations will put in question whether it is respecting the commis- sion process and, as a result, whether the process is achieving its objectives. although across- the- board salary increases or reductions that affect judges have been found to meet the rationality standard, a govern- ment that does not take into account the distinctive nature of judicial offi ce and treats judges simply as a class of civil servant will fail to engage with the principle of judicial independence: provincial judges [85] je souligne qu’il ne suffi t jamais que le gou- vernement se borne à répéter les observations qu’il a présentées devant une commission : bodner, par 23. cela ne saurait justifi er qu’il se soit écarté des recom- mandations de cette dernière. de la même façon, un gouvernement qui rejette systématiquement les recommandations d’une commission soulève un doute quant à son respect envers le recours au mécanisme d’examen par une commission, et, en conséquence, quant à l’atteinte des objectifs d’un tel recours. même s’il a été jugé que des augmentations ou des réductions de salaire généralisées qui touchent les juges satisfont à la norme de la rationalité, un gouvernement qui ne tient pas compte du carac- tère distinctif de la charge judiciaire et qui traite la 542 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. reference, at paras. 143, 157 and 184; bodner, at para 25. more rarely, the level of remuneration itself may call the government’s response into question: see provincial judges reference, at para 135. [86] a government response that does not mean- ingfully engage with the commission process and its recommendations risks failing the bodner test. as bodner, at para. 31, makes clear, the reviewing court must ultimately be satisfi ed that the objectives of the commission process — namely, depoliticizing decisions about judicial remuneration and preserving judicial independence — have been met. [87] to summarize, the object of bodner review is the government’s response to the commission’s recommendations, which will generally consist of the government’s decision to depart from the com- mission’s recommendations and the reasons given for that decision. the submissions to the commis- sion, the commission’s recommendations, and the government’s response accordingly form the core of the record on bodner review. certain forms of ad- ditional evidence are admissible if they are relevant to determining whether any part of the bodner test has been met, including whether the government’s response is grounded in an improper or colourable purpose. however, where a party seeking bodner review requests the production of a confi dential cabinet document, the party must fi rst establish there is some basis to believe that the document may contain evidence which tends to show that the government failed to meet a requirement described in bodner. only then will the reviewing court examine the document in private to determine whether it, in fact, provides some evidence which tends to show that the government failed to meet its constitutional obligations. if the document does provide such evi- dence, the court must then determine whether any magistrature comme une simple catégorie de fonc- tionnaires perd de vue le principe de l’indépendance judiciaire : renvoi relatif aux juges de la cour pro- vinciale, par. 143, 157 et 184; bodner, par 25. dans des cas plus rares, c’est le niveau de rémunération lui- même qui peut faire douter de la validité de la réponse du gouvernement : voir le renvoi relatif aux juges de la cour provinciale, par 135. [86] au demeurant, une réponse d’un gouverne- ment qui ne démontre pas un engagement sérieux à l’égard du mécanisme d’examen par une commission et des recommandations de celle-ci risque de ne pas satisfaire aux exigences énoncées dans l’arrêt bodner. comme l’affi rme clairement cet arrêt, au par. 31, le tribunal de révision doit en défi nitive être convaincu que les objectifs du recours à une commis- sion — c’est-à-dire la dépolitisation des décisions concernant la rémunération des juges et la préserva- tion de l’indépendance judiciaire — ont été atteints. [87] bref, le contrôle de type bodner concerne la réponse d’un gouvernement aux recommandations d’une commission — qui consistera généralement en une décision de ce gouvernement de s’écarter des recommandations en question — et les motifs invoqués pour justifi er cette décision. les mémoires présentés à la commission, les recommandations de cette dernière et la réponse du gouvernement consti- tuent donc l’essence du dossier constitué en vue du contrôle de type bodner. certains types d’éléments de preuve additionnels sont admissibles s’ils sont pertinents pour déterminer s’il a été satisfait à l’une ou l’autre des étapes de l’analyse établie par l’arrêt bodner, y compris pour savoir si la réponse du gou- vernement est fondée sur un objectif illégitime ou déguisé. cependant, lorsqu’une partie qui sollicite un contrôle de type bodner demande la production d’un document confi dentiel du cabinet, elle doit d’abord établir qu’il y a des raisons de croire que ce document contient des éléments de preuve qui tendent à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une des exigences décrites dans l’arrêt bodner. ce n’est qu’une fois cette démonstration faite que le tribunal de révision examine le document en privé pour déterminer si, de fait, il fournit une [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 543 other rule of evidence, such as public interest im- munity, bars its production. preuve qui tend à démontrer que le gouvernement a failli à ses obligations constitutionnelles. si c’est le cas, le tribunal doit alors décider si une autre règle de preuve, comme l’immunité d’intérêt public, en empêche la production. (4) application (4) application [88] since the provincial court judges’ association seeks production of a confi dential cabinet submis- sion, the fi rst issue is whether it has made the requi- site threshold showing. [88] en l’espèce, dans la me sure où l’association demande la production d’un mémoire au cabinet confi dentiel, il faut décider en premier lieu si elle a fait la démonstration préliminaire requise. [89] the provincial court judges’ association points to prior litigation involving judicial remu- neration in which the attorney general produced a cabinet submission concerning the government’s response to a commission’s recommendations: see provincial court judges’ association of british columbia v. british columbia (attorney general). the supreme court of british columbia in that case found that the submission revealed an “inappropriate emphasis” on the need to maintain a link between judicial salaries and public sector salaries: para 81. the provincial court judges’ association argues that this history makes the cabinet submission in the present case relevant to resolve the issue of whether the government engaged with and showed respect for the commission process. [90] i am not persuaded. the case relied on by the provincial court judges’ association was decided nearly a decade ago. it does not follow that because a cabinet submission revealed that the government relied on an inappropriate consideration 10 years ago, it may have relied on a like consideration in the present case. indeed, the government would be expected to learn from its past mistakes. something more would be required for there to be reason to believe that the submission may contain evidence that would tend to show that the government failed to meet a requirement described in bodner. [89] l’association invoque un précédent ayant mis en cause la rémunération des juges, dans le cadre duquel le procureur général avait produit un mémoire au cabinet qui traitait de la réponse du gou- vernement aux recommandations de la commission : voir provincial court judges’ association of british columbia c. british columbia (attorney general). dans cette affaire, la cour suprême de la colombie- britannique a conclu que le mémoire en question révélait que l’on avait accordé une [traduction] « importance indue » à la nécessité d’assurer un lien entre les traitements des juges et ceux des employés du secteur public : par 81. selon ce qu’avance l’as- sociation, il ressort de ce précédent que le mémoire au cabinet, en l’espèce, est un élément pertinent pour résoudre la question de savoir si le gouvernement est engagé et a fait preuve de respect à l’égard du mécanisme d’examen par la commission. [90] je ne suis pas convaincue la cause invo- quée par l’association a été jugée il y a presque une décennie. il ne s’ensuit pas que, parce qu’un mémoire au cabinet a révélé que le gouvernement avait fondé sa décision sur une considération illégi- time il y a 10 ans, il pourrait aujourd’hui s’être fondé en l’espèce sur une considération de même nature. en effet, on peut s’attendre à ce que le gouverne- ment ait appris de ses erreurs passées. il faut donc davantage pour conclure à l’existence de raisons de croire que le mémoire est susceptible de contenir des éléments de preuve qui tendraient à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une exigence décrite dans l’arrêt bodner. 544 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. [91] although it is not determinative, i note that neither the executive nor the legislative assembly put the cabinet submission in issue. neither the gov- ernment’s response nor the legislative assembly’s resolution refers to the cabinet submission. nor, in contrast with the affi davit fi led in a past round of liti- gation opposing the attorney general and provincial court judges’ association, is there any reference to the cabinet submission in the affi davit fi led in support of the attorney general’s response to the petition for review. nor is there anything on the face of the record that indicates the cabinet submission may contain some evidence which tends to show that the government failed to meet a constitutional requirement. in my view, the provincial court judges’ [92] association has failed to make the requisite showing. it has not provided any evidence or pointed to any circumstances that suggest that the cabinet submis- sion may indicate that the government did not meet the standard required by bodner. it was therefore not necessary for the attorney general to produce the document for examination by this court. [93] this would effectively dispose of this appeal. it is therefore unnecessary in this case to de- [94] termine whether public interest immunity would oth- erwise apply so as to permit the attorney general to refuse to produce the cabinet submission. however, since the parties and interveners in both appeals have made extensive submissions about the law of public interest immunity, i will examine how public interest immunity applies to confi dential cabinet documents sought in a bodner review and why, in my view, it is not necessary to revisit this court’s public interest immunity doctrine as it applies in this context. [91] bien que ce ne soit pas déterminant, je signale que ni l’exécutif ni l’assemblée législative n’ont soulevé la question du mémoire au cabinet. et, à l’instar de la résolution de l’assemblée législative, la réponse du gouvernement ne fait pas davantage mention de ce document. en outre, à la différence de l’affi davit produit dans le cadre d’une série de litiges antérieurs ayant opposé le procureur général et l’association, celui présenté en l’espèce au soutien de la réponse du procureur général à la demande de contrôle judiciaire ne fait aucune référence au mé- moire au cabinet. rien non plus à la face même du dossier n’indique que ce mémoire pourrait contenir des éléments de preuve qui tendraient à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à une exigence constitutionnelle. [92] à mon avis, l’association n’a pas fait la dé- monstration préliminaire requise. elle n’a fourni aucun élément de preuve ni signalé aucune circons- tance donnant des raisons de croire que le mémoire au cabinet tendrait à démontrer que le gouvernement n’a pas satisfait à la norme fi xée par l’arrêt bodner. il n’était donc pas nécessaire que le procureur général produise le document en vue de son examen par la cour. [93] voilà qui serait suffi sant pour trancher le pré- sent pourvoi. il est donc inutile, en l’espèce, de décider si [94] l’immunité d’intérêt public s’appliquerait par ailleurs de sorte que le procureur général pourrait refuser de produire le mémoire au cabinet. toute fois, puisque les parties et les intervenants dans les deux pourvois connexes dont la cour est saisie ont présenté des observations détaillées à propos du droit relatif à l’immunité d’intérêt public, j’examinerai de quelle façon celle-ci s’applique aux documents confi den- tiels du cabinet visés dans le contexte d’un contrôle de type bodner, et pour quelles raisons, à mon avis, il n’est pas nécessaire de réexaminer la doctrine de l’immunité d’intérêt public telle qu’elle s’applique dans le contexte en question. c public interest immunity c immunité d’intérêt public [95] there is a strong public interest in maintaining the confi dentiality of deliberations among ministers il est manifestement dans l’intérêt du public [95] de maintenir la confi dentialité des délibérations [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 545 of the crown: carey, at pp. 647 and 656-59; babcock, at paras 18-19. as a matter of constitutional con- vention, cabinet deliberations are confi dential: n d’ombrain, “cabinet secrecy” (2004), 47 ca- na dian public administration 332, at pp 334-35. federal ministers swear an oath as privy counsellors to “honestly and truly declare [their] mind and [their] opinion” and to “keep secret all matters   . secretly treated of” in cabinet: see c. forcese and a. freeman, the laws of government: the legal foundations of ca na dian democracy (2nd ed. 2011), at p 352. provincial and territorial ministers swear a similar oath as executive counsellors. [96] ministers enjoy freedom to express their views in cabinet deliberations, but are expected to publicly defend cabinet’s decision, even where it differs from their views: see a. heard, ca na dian constitutional conventions: the marriage of law & politics (2nd ed. 2014), at pp. 106-7; d’ombrain, at p 335. the confi dentiality of cabinet delibera- tions helps ensure that they are candid and frank and that what are often diffi cult decisions and hard- won compromises can be reached without undue external interference: see forcese and freeman, at p. 352; d’ombrain, at p 335. if cabinet deliberations were made public, ministers could be criticized for publicly defending a policy inconsistent with their private views, which would risk distracting ministers and undermining public confi dence in government. entre ministres : carey, p. 647 et 656-659; babcock, par 18-19. selon la convention constitutionnelle, les délibérations du cabinet sont confi dentielles : n d’ombrain, «  cabinet secrecy  » (2004), 47 administration publique du ca nada 332, p. 334- 335. les ministres fédéraux prêtent serment, comme conseillers privés, [traduction] «  [d’]exprimer [  ] honnêtement et en toute vérité, [leur] sentiment et [leur] opinion » et de « [tenir] secret [  ] tout ce dont il sera traité secrètement » durant les réunions du cabinet : voir c. forcese et a. freeman, the laws of government : the legal foundations of canadian democracy (2e éd. 2011), p 352. les ministres des provinces et des territoires prêtent un serment sem- blable à titre de conseillers exécutifs. [96] les ministres jouissent de la liberté d’exprimer leurs opinions durant les délibérations du cabinet, mais on s’attend à ce qu’ils défendent publiquement la décision du cabinet, même si elle diffère de celles qu’ils auraient prises  : voir a heard, canadian constitutional conventions : the marriage of law & politics (2e éd. 2014), p. 106-107; d’ombrain, p 335. la confi dentialité des délibérations du cabinet aide à faire en sorte que les ministres s’expriment en toute transparence et franchise et qu’ils puissent parvenir sans ingérence externe indue à des décisions souvent diffi ciles et à des compromis durement acquis : voir forcese et freeman, p. 352; d’ombrain, p 335. si les délibérations du cabinet étaient rendues publiques, des ministres pourraient être critiqués pour avoir défendu publiquement une politique incompatible avec leurs propres opinions, ce qui risquerait de dis- traire les ministres et de miner la confi ance du public dans le gouvernement. [97] grounded in constitutional convention as much as in practical considerations, this confi denti- ality applies whether those deliberations take place in formal meetings of the queen’s privy council for can ada,6 or a province or territory’s executive council, or in meetings of cabinet or of commit- tees composed of ministers, such as treasury board. the confi dentiality extends not only to records of [97] ancré dans une convention constitutionnelle autant que dans des considérations d’ordre pratique, ce principe de confi dentialité s’applique, que les déli- bérations en question se déroulent dans le cadre de réunions offi cielles du conseil privé de la reine pour le ca nada6 ou du conseil exécutif d’une province ou d’un territoire, ou encore dans le contexte de réu- nions du cabinet ou de comités formés de ministres, 6 although the queen’s privy council for can ada established by s. 11 of the constitution act, 1867, includes members who are not ministers of the crown, confi dentiality also extends to its proceedings. 6 bien que le conseil privé de la reine pour le ca nada, établi par l’art. 11 de la loi constitutionnelle de 1867, comprend des membres autres que les ministres, le principe de confi dentialité s’applique également à ses délibérations. 546 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. cabinet deliberations, but also to documents that re- fl ect on the content of those deliberations: babcock, at para 18. tel le conseil du trésor. le principe de confi dentia- lité s’étend aux procès- verbaux des délibérations du cabinet, mais aussi aux documents faisant état de la teneur de ces délibérations : babcock, par 18. [98] the common law protects the confi dential- ity of cabinet deliberations through the doctrine of public interest immunity: babcock, at para 60. public interest immunity forms part of federal com- mon law and the common law of each province and territory: see babcock, at paras. 19, 23 and 26. as with any common law rule, parliament or a leg- islature may limit or do away with public interest immunity, provided it clearly expresses its intention to do so: commission des droits de la personne v. attorney general of can ada, [1982] 1 scr 215, at p. 228; babcock, at para. 20; see, more generally, r v. dlw, 2016 scc 22, [2016] 1 scr 402, at para 217 [98] la common law protège la confi dentialité des délibérations du cabinet grâce à la doctrine de l’immunité d’intérêt public : babcock, par 60. cette immunité fait partie de la common law fédérale, mais aussi de celle de chaque province et territoire : voir babcock, par. 19, 23 et 26. cela dit, comme pour toute autre règle de common law, le législateur fédé- ral ou provincial peut restreindre ou écarter l’immu- nité d’intérêt public, pourvu qu’il exprime clairement son intention en ce sens : commission des droits de la per sonne c. procureur général du ca nada, [1982] 1 rcs 215, p. 228; babcock, par. 20; voir, de façon plus générale, r c. dlw, 2016 csc 22, [2016] 1 rcs 402, par 217. in smallwood v. sparling, [1982] 2 scr. [99] 686, and in carey, this court rejected absolute crown privilege and instead recognized a qualifi ed public interest immunity. public interest immunity prevents the disclosure of a document where the court is satisfi ed that the public interest in keep- ing the document confi dential outweighs the public interest in its disclosure: see carey, at pp. 653-54 and 670; babcock, at para. 19; see also bisaillon v. keable, [1983] 2 scr 60, at p 978 [99] dans l’affaire smallwood c. sparling, [1982] 2 rcs 686, tout comme dans l’arrêt carey, la cour a rejeté l’idée d’un privilège de la couronne qui serait absolu. elle a plutôt reconnu l’existence d’une immunité restreinte d’intérêt public. cette dernière empêche la divulgation d’un document lorsque le tri- bunal est convaincu que l’intérêt du public à ce qu’un document demeure confi dentiel l’emporte sur l’inté- rêt du public à ce qu’il soit divulgué : voir carey, p. 653-654 et 670; babcock, par. 19; voir également bisaillon c. keable, [1983] 2 rcs 60, p 978. 7 provincial legislatures have generally preserved public interest immunity: see, eg,. code of civil procedure, cqlr, c c-2501, art. 283; crown liability and proceedings act, 2019, so 2019, c. 7, sch. 17, s. 13(2); crown proceeding act, rsbc 1996, c. 89, s. 9; proceedings against the crown act, rsns 1989, c. 360, s 11. by contrast, parliament has partially displaced public interest immunity in ss. 37 to 39 of the can ada evidence act, rsc 1985, c. c-5: see babcock, at paras. 21 et seq.; r v. ahmad, 2011 scc 6, [2011] 1 scr 110. 8 the same considerations generally apply to testimony. however, ministers and former ministers serving as members of the senate, house of commons or a legislative assembly benefi t from a lim- ited form of testimonial immunity as a matter of parliamentary privilege: see vaid at para. 29; ainsworth lumber co. v. can ada (attorney general), 2003 bcca 239, 14 bclr (4th) 302; telezone inc. v. can ada (attorney general) (2004), 69 or (3d) 161 (ca). 7 les législatures ont généralement maintenu l’immunité d’intérêt public : voir, p ex,. code de procédure civile, rlrq, c c-2501, art. 283; loi de 2019 sur la responsabilité de la couronne et les instances l’intéressant, lo 2019, c. 7, ann. 17, par. 13(2); crown proceeding act, rsbc 1996, c. 89, art. 9; proceedings against the crown act, rsns 1989, c. 360, art 11. en revanche, le parlement a partiellement modifi é cette immunité d’intérêt public aux art. 37 à 39 de la loi sur la preuve au ca nada, lrc 1985, c. c-5 : voir babcock, par. 21 et suiv.; r c. ahmad, 2011 csc 6, [2011] 1 rcs 110. 8 les mêmes considérations s’appliquent généralement aux témoi- gnages. toute fois, les ministres, actuels et anciens, qui siègent comme membres du sénat, de la chambre des communes ou d’une assemblée législative bénéficient d’une forme limitée d’immunité testimoniale qui relève du privilège parlementaire : voir vaid, par. 29; ainsworth lumber co. c. ca nada (attorney general), 2003 bcca 239, 14 bclr (4th) 302; telezone inc. c. ca nada (attorney general) (2004), 69 or (3d) 161 (ca). [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 547 [100] although this court rejected claims of ab- solute crown privilege in smallwood and carey, it did not “accord the individual an automatic right to discovery of sensitive and confi dential documents held by the state”: michaud v. quebec (attorney general), [1996] 3 scr 3, at para 54. smallwood and carey thus require a careful balancing of the competing public interests in confi dentiality and disclosure: see babcock, at para. 19; r v. barros, 2011 scc 51, [2011] 3 scr 368, at para 35. these competing public interests must be weighed with reference to a specifi c document in the context of a particular proceeding. in carey, at pp. 670-73, this court described [101] the main factors relevant to balancing the public in- terests in confi dentiality and disclosure of documents concerning public decision making, including at the cabinet level: [100] cela dit, même si dans les arrêts smallwood et carey elle a rejeté des revendications de privilège absolu de la couronne, la cour n’a pas pour autant « accord[é] à l’individu un droit automatique à la communication de documents confi dentiels et de nature délicate en la possession de l’état » : michaud c. québec (procureur général), [1996] 3 rcs 3, par 54. les arrêts smallwood et carey ont établi la nécessité de mettre soigneusement en balance les intérêts opposés du public, soit, d’une part, l’inté- rêt à ce que la confi dentialité des renseignements soit protégée et, d’autre part, celui à ce qu’ils soient divulgués : voir babcock, par. 19; r c. barros, 2011 csc 51, [2011] 3 rcs 368, par 35. ces intérêts opposés du public doivent être évalués en fonction d’un document précis, dans le cadre d’une instance donnée. [101] dans l’arrêt carey, p. 670-673, la cour a décrit dans les termes qui suivent les principaux facteurs pertinents pour l’exercice de mise en balance des intérêts opposés du public quant à la confi denti- alité et à la divulgation de documents ayant trait au processus décisionnel d’un pouvoir public, y compris au niveau du cabinet : (1) the level of the “decision- making process”; (1) le palier du « processus décisionnel »; (2) the “nature of the policy concerned”; (2) la « nature de la politique en question »; (3) the “particular contents of the documents”; (3) la « teneur précise des documents »; (4) the timing of disclosure; (4) le moment où sera divulgué le document; (5) the “importance of producing the documents in the interests of the administration of justice”; and (6) whether the party seeking the production of the documents “alleges unconscionable behaviour on the part of the government”. (5) l’« importance qu’il y a à produire les documents dans l’intérêt de l’administration de la justice »; (6) la question de savoir si la partie qui cherche à obtenir la production des documents « allègue une conduite peu scrupuleuse de la part du gou- vernement ». [102] although public interest immunity may be raised by any party or by the reviewing court itself, the government has the burden of establishing that a document should not be disclosed because of pub- lic interest immunity: carey, at pp. 653 and 678. the government should put in a detailed affi davit [102] bien que l’immunité d’intérêt public puisse être soulevée par n’importe laquelle des parties ou par le tribunal de révision lui- même, c’est au gouvernement qu’il incombe d’établir qu’un docu- ment est visé par cette immunité et qu’il ne devrait donc pas être divulgué : carey, p. 653 et 678. le 548 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. to support its claim of public interest immunity: pp 653-54. [103] as a general rule, when it is clear to the re- viewing court, based on a government’s submissions, that public interest immunity applies to a document, it need not inspect the document: carey, at pp. 671 and 681. if, however, the court has doubts about whether public interest immunity applies, the court should inspect the document in private to resolve its doubts: pp.  674 and 681; see also somerville v. scottish ministers, [2007] ukhl 44, [2007] 1 wlr 2734, at paras.  156 and 204; al rawi v. security service, [2011] uksc 34, [2012] 1 ac. 531, at para 145. indeed, even if the court is per- suaded that public interest immunity does not apply, the court should nevertheless inspect the document in private to ensure that it does not inadvertently order the disclosure of a document which should in fact remain confi dential: see conway v. rimmer, [1968] ac 910 (hl), at p 971. if, having inspected the document, the court concludes that the contents, or any part of the contents, are not protected by public interest immunity, the court can order production accordingly. gouvernement doit présenter un affi davit détaillé pour appuyer sa prétention relative à l’immunité d’intérêt public : p 653-654. [103] en règle générale, lorsqu’il est manifeste pour le tribunal de révision, compte tenu des observa- tions présentées par un gouvernement, que l’immu- nité d’intérêt public s’applique à un document, nul n’est besoin pour lui de le consulter : carey, p. 671 et 681. si, toute fois, le tribunal a des doutes quant à savoir si cette immunité s’applique, il consulte le document en privé pour dissiper tout doute à cet égard : p. 674 et 681; voir aussi somerville c. scottish ministers, [2007] ukhl 44, [2007] 1 wlr 2734, par. 156 et 204; al rawi c. security service, [2011] uksc 34, [2012] 1 ac 531, par 145. de fait, même s’il est convaincu que l’immunité d’intérêt public ne s’applique pas, le tribunal consulte tout de même le document en privé pour s’assurer de ne pas ordon- ner par mégarde la divulgation d’un document qui devrait en réalité rester confi dentiel : voir conway c. rimmer, [1968] ac 910 (hl), p 971. si, après avoir consulté le document, le tribunal conclut que son contenu, ou une partie de son contenu, n’est pas protégé par l’immunité d’intérêt public, il peut en conséquence en ordonner la production. (1) public interest immunity in the context of (1) immunité d’intérêt public dans le contexte bodner review d’un contrôle de type bodner [104] as noted in carey, the determination of pub- lic interest immunity often requires the reviewing court to examine the document in question. since in the bodner context the court will generally have ex- amined the document to determine whether it should otherwise be part of the record, the document will usually already be before the court. [104] comme l’a précisé l’arrêt carey, le tribu- nal de révision a souvent à examiner le document visé pour pouvoir se prononcer sur la question de l’immunité d’intérêt public. puisque généralement, dans le contexte d’un contrôle de type bodner, le tribunal a déjà examiné le document pour décider s’il devrait par ailleurs faire partie du dossier, il en sera habituellement déjà saisi. [105] accordingly, the court must, looking to the factors identifi ed in carey and any other pertinent factors, determine whether the public interest in the cabinet document’s disclosure outweighs the pub- lic interest in its remaining confi dential. in such a context, at least three carey factors — the level of decision- making process to which the document relates, the nature of the policy on which the docu- ment bears and the contents of the document — will [105] en conséquence, le tribunal doit alors, en tenant compte des facteurs énoncés dans l’arrêt carey et de tout autre facteur pertinent, déterminer si l’intérêt du public à ce que le document du cabinet soit divulgué l’emporte sur celui à ce qu’il demeure confi dentiel. en pareilles circonstances, au moins trois des facteurs énoncés dans l’arrêt carey — le palier du processus décisionnel auquel le document se rapporte, la nature de la politique sur laquelle [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 549 often weigh in favour of keeping the document con- fi dential. [106] aside from decisions made by the queen or her representatives, the cabinet decision- making process is the highest level of decision making within the executive: see carey, at p. 670; reference re can- ada assistance plan (bc), at pp 546-47. [107] as the british columbia courts acknowl- edged in the present case, judicial remuneration is an important and sensitive area of public policy, implicating not only the use of public money, but also the administration of justice and ultimately, judicial independence. the british columbia courts did not fi nd this to be a factor weighing in favour of continued confi dentiality: bcsc reasons, at para. 42; ca reasons, at para. 22; for similar state- ments by the nova scotia courts in the proceedings that gave rise to the companion appeal, see also nova scotia provincial judges’ association v. nova scotia (attorney general), 2018 nssc 13, 409 crr (2d) 117, at para. 144; nova scotia (attorney general) v. judges of the provincial court and family court of nova scotia, 2018 nsca 83, 429 dlr (4th) 359, at paras 44-46. i cannot agree with such an ap- proach. as this court explained in carey, at pp. 671- 72, the nature of the policy on which the document bears may weigh in favour of continued confi denti- ality to varying degrees depending on its sensitivity and signifi cance. a government’s decision about how to respond to a judicial compensation commission’s recommendations concerns not merely a matter of implementation, but involves the “formulation of policy on a broad basis”: see carey, at p. 672; see also newfoundland (treasury board) v. nape, 2004 scc 66, [2004] 3 scr 381, at para 58. that said, as i explain below, when the policy concerns a constitutional requirement relating to the justice system, and, thus, the administration of justice, as is the case in the bodner context, this may also weigh in favour of disclosure. porte le document et la teneur du document — jouent bien souvent en faveur du maintien de la confi denti- alité du document. [106] exception faite des décisions émanant de la reine ou de ses représentants, le processus déci- sionnel du cabinet se situe au plus haut échelon décisionnel du pouvoir exécutif : voir carey, p. 670; renvoi relatif au régime d’assistance publique du ca nada (c-b), p 546-547. [107] comme l’ont reconnu les tribunaux de la colombie- britannique dans la présente cause, la rémunération des juges est un domaine de politique publique important et sensible, qui touche non seu- lement à l’utilisation des deniers publics, mais égale- ment à l’administration de la justice et, ultimement, à l’indépendance judiciaire les tribunaux de la colombie- britannique n’ont pas conclu qu’il s’agit d’un facteur qui pèse en faveur de la préservation de la confi dentialité : motifs de la cs. c-b, par. 42; motifs de la ca, par. 22; pour des affi rmations au même effet par les tribunaux de nouvelle- écosse dans les procédures qui ont donné lieu au pourvoi connexe, voir aussi nova scotia provincial judges’ association c. nova scotia (attorney general), 2018 nssc 13, 409 crr (2d) 117, par. 144; nova scotia (attorney general) c. judges of the provincial court and family court of nova scotia, 2018 nsca 83, 429 dlr (4th) 359, par 44-46. je ne peux sous- crire à une telle approche. comme la cour l’a expli- qué dans l’arrêt carey, p. 671-672, la nature de la politique sur laquelle porte le document peut militer en faveur de la préservation de la confi dentialité à des degrés divers selon sa sensibilité et son impor- tance. la décision d’un gouvernement à propos de la réponse à donner aux recommandations d’une commission d’examen de la rémunération des juges ne concerne pas simplement une question de mise en œuvre, mais consiste en la « création d’une politique au sens large » : voir carey, p. 672; voir aussi terre- neuve (conseil du trésor) c. nape, 2004 csc 66, [2004] 3 rcs 381, par 58. cela dit, comme je l’explique ci- après, lorsque la politique concerne une exigence constitutionnelle en lien avec le système judiciaire et, par conséquent, avec l’administration de la justice comme c’est le cas dans le contexte bodner, cela peut aussi militer en faveur de la divulgation. 550 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. [108] the contents of a document concerning cabinet deliberations may well refl ect the views of individual ministers of the crown and reveal disagreement among ministers. cabinet documents may also reveal considerations that were put before cabinet. as a result, their contents will frequently be highly sensitive: see babcock, at para 18. [108] la teneur d’un document concernant les déli- bérations du cabinet peut fort bien rendre compte des opinions de certains ministres et révéler des désaccords entre eux. les documents du cabinet peuvent en outre révéler des considérations portées à l’attention du cabinet. en conséquence, leur contenu est souvent très sensible : voir babcock, par 18. [109] depending on the contents of the document, the timing may also weigh in favour of keeping the document confi dential. a document that sim- ply reveals that cabinet made a decision to reject a recommendation made by a judicial compensation commission will bear little confi dentiality once that decision is publicly announced. by contrast, minis- ters can rightly expect that a document that weighs several different possible responses to the commis- sion’s recommendations and proposes a particular re- sponse will remain confi dential for some prolonged time even after the decision is publicly announced. [110] in this case, the british columbia courts ap- pear to have treated the government’s failure to assert a specifi c harm that would result from the cabinet submission’s disclosure as being conclusive of the need for disclosure: see master reasons, at para. 23; bcsc reasons, at para.  46; c.a reasons, at para 22. [109] selon la teneur du document, le moment où ce dernier serait divulgué peut également jouer en faveur du maintien de sa confi dentialité. ainsi, un document qui révèle uniquement que le cabinet a pris la décision de rejeter une des recommanda- tions formulées par une commission d’examen de la rémunération des juges ne revêt guère un carac- tère confi dentiel une fois cette décision annoncée publiquement. en revanche, les ministres peuvent à bon droit s’attendre à ce qu’un document qui fait état de plusieurs réponses différentes possibles aux recommandations de la commission et de leur éva- luation, pour n’en retenir qu’une seule, demeure confi dentiel pendant une période prolongée, même après l’annonce publique de la décision. [110] en l’espèce, les tribunaux de la colombie- britannique semblent avoir considéré que le défaut du gouvernement d’avoir invoqué un préjudice par- ticulier susceptible de résulter de la divulgation du mémoire au cabinet est décisif quant à la nécessité de le divulguer : voir les motifs de la protonotaire, par. 23; les motifs de la cs. c-b, par. 46; les motifs de la ca, par 22. [111] because of the strong public interest in cabinet confi dentiality, the disclosure of a cabinet document undermines that confi dentiality and is, at least to some degree, harmful. as carey recog- nized, certain cabinet documents may, owing to their contents, raise additional concerns, as might be the case where they relate to defence or national security or refer to specifi c points of disagreement among ministers. it will often be helpful to the court for the government to be as specifi c as possible in raising the potential for such harm: pp. 653-54 and 671. but the government’s failure to identify some specifi c harm resulting from a confi dential cabinet document’s disclosure does not automatically mean the document must be disclosed. the focus must [111] vu l’intérêt important du public à ce que la confi dentialité des délibérations du cabinet soit maintenue, la divulgation d’un document du cabinet mine cette confi dentialité, et elle est, au moins dans une certaine me sure, préjudiciable. comme la cour l’a reconnu dans l’arrêt carey, certains documents du cabinet peuvent, en raison de leur teneur, soulever des préoccupations supplémentaires, par exemple lorsqu’ils se rapportent à la défense ou à la sécu- rité nationale, ou lorsqu’ils font référence à certains points précis de désaccord entre certains ministres. souvent, il est utile pour le tribunal que le gouver- nement justifi e de la façon la plus détaillée pos- sible sa prétention relative au risque que survienne un tel préjudice : p. 653-654 et 671. cependant, le [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 551 remain on whether the public interest in the docu- ment’s disclosure outweighs the public interest in its remaining confi dential. [112] given the strong public interest in keeping documents concerning cabinet deliberations confi - dential, a strong countervailing public interest will usually be necessary to justify their disclosure. the strength of the public interest in disclosure will often turn on the interests of the administration of justice, a factor identifi ed in carey. [113] the notion of the “interests of the adminis- tration of justice” undoubtedly encompasses a broad set of considerations: see carey, at pp. 647-48 and 671. two stand out in the bodner context: “   the importance of the case and the need or desirability of producing the documents to ensure that [the case]    can be adequately and fairly presented” (carey, at p 671). in the companion case, the nova scotia court [114] of appeal concluded that disclosure of the report is in the public interest because the government knew its response to the commission’s recommendations would be subject to review and because the review would focus on matters vital to the administration of justice and to the relationship between two branches of government: paras 44-46. défaut du gouvernement de faire état d’un préjudice particulier susceptible de résulter de la divulgation d’un document confi dentiel du cabinet ne signi- fi e pas automatiquement que le document doit être divulgué. le tribunal doit toujours chercher à savoir avant tout si l’intérêt du public à ce que le document soit divulgué l’emporte sur celui à ce qu’il demeure confi dentiel. [112] par ailleurs, du fait de cet intérêt important du public à garder confi dentiels les documents rela- tifs aux délibérations du cabinet, une autre forme d’intérêt du public tout aussi important sera néces- saire pour faire contrepoids et justifi er leur divulga- tion. l’importance de l’intérêt du public à ce que le document soit divulgué tiendra souvent à l’intérêt de l’administration de la justice, un facteur par ailleurs relevé dans l’arrêt carey. [113] à n’en pas douter, la notion d’« intérêt de l’administration de la justice » embrasse un vaste éventail de considérations : voir carey, p. 647-648 et 671. deux d’ entre elles, cependant, se démarquent dans le contexte d’un contrôle de type bodner, à savoir : «    l’importance de la cause et la néces- sité ou l’opportunité de produire les documents afi n qu’elle puisse être plaidée d’une manière adéquate et équitable » (carey, p 671). [114] dans le pourvoi connexe, la cour d’appel de la nouvelle- écosse a conclu que la divulgation du rapport en cause est dans l’intérêt du public dans la me sure où le gouvernement savait que sa réponse aux recommandations de la commission ferait l’objet d’un contrôle judiciaire, et où ce contrôle porte- rait principalement sur des questions essentielles à l’administration de la justice et aux rapports existant entre deux des branches du gouvernement : par. 44- 46. [115] these considerations cut both ways. al- though there is no doubt that bodner reviews are of great importance, the fact that a party seeks produc- tion of a relevant confi dential cabinet document in the context of a bodner review is not itself a general basis for disclosure. such an approach would effec- tively trump the public interest in the confi dentiality of cabinet deliberations in every bodner review. [115] ces considérations peuvent cependant jouer dans les deux sens. en effet, même s’il ne fait aucun doute que les contrôles de type bodner sont d’une grande importance, le fait qu’une des parties réclame la production d’un document confi dentiel du cabinet pertinent dans le cadre d’un tel contrôle ne saurait, en soi, servir de fondement général à la divulga- tion. une telle approche se traduirait concrètement, 552 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. it would also confl ate the importance of the issues canvassed on such a review with the importance of the evidence provided by the cabinet document to the disposition of those issues. in the bodner context, the reviewing court’s [116] analysis of the factors bearing on the public interest in disclosure must necessarily be informed by its conclusion on the nature and probative value of the evidence. a document may provide some evidence that the government failed to meet one of the parts of the bodner test, but the importance of the evidence may vary widely. when considering the interests of the administration of justice, the focus must therefore remain on the degree to which the document bears on what is at issue in the litigation. [117] a document may contain information not otherwise available such that its exclusion from evi- dence would undermine the court’s ability to adjudi- cate the issues on their merits: see carey, at pp. 654 and 673; commonwealth v. northern land council (1993), 176 clr 604 (hca), at p 619. a docu- ment that tends to establish that the government set out to provide misleading public reasons for its response to the commission’s recommendations; that the government relied on a fundamentally fl awed factual foundation; that the government acted with an improper or colourable purpose; or that the gov- ernment was indifferent or disrespectful towards the commission process will be highly probative. such a document bears so directly — and so determi- nately — on the issues that the reviewing court needs to resolve on bodner review that to exclude the docu- ment would be contrary to the interests of the admin- istration of justice: see air can ada v. secretary of state for trade, [1983] 2 ac 394 (hl), at p 435. given the important constitutional interests at stake, the public interest in disclosure would almost cer- tainly outweigh the public interest in the document’s remaining confi dential. excluding such a document à chaque contrôle de ce type, par une mise en échec de l’intérêt du public à ce que les délibérations du cabinet demeurent confi dentielles. elle reviendrait aussi à confondre l’importance des questions à exa- miner dans un tel contrôle avec l’importance de la preuve apportée par le document du cabinet pour y répondre. [116] dans le contexte d’un contrôle de type bodner, l’analyse par le tribunal de révision des facteurs pouvant avoir une incidence sur l’intérêt du public à ce que le document soit divulgué doit néces- sairement être inspirée par sa conclusion au sujet de la nature et de la valeur probante du document visé. de fait, un document peut fournir certains éléments de preuve que le gouvernement n’a pas satisfait à une des étapes de l’analyse établie par l’arrêt bodner. toute fois, l’importance de tels éléments de preuve peut varier considérablement. au moment d’exami- ner la question de l’intérêt de l’administration de la justice, le tribunal doit donc se concentrer sur la me sure dans laquelle le document a un rapport avec les questions en litige. [117] il se peut aussi qu’un document renferme des renseignements dont le tribunal ne pourrait autrement prendre connaissance, de telle sorte que son exclu- sion de la preuve nuirait à la capacité du tribunal de trancher au fond les questions en litige : voir carey, p.  654 et 673; commonwealth c northern land council (1993), 176 clr 604 (hca), p 619. le document qui tend à établir que le gouvernement a décidé de fournir publiquement des motifs trompeurs pour justifi er sa réponse aux recommandations de la commission, qu’il s’est appuyé sur un fondement factuel comportant des lacunes fondamentales, qu’il a agi pour atteindre un objectif illégitime ou déguisé, ou qu’il s’est montré indifférent ou irrespectueux envers le recours au mécanisme d’examen par une commission aura ainsi une grande valeur probante. un tel document porte si directement — et de ma- nière si déterminante — sur les questions à trancher par le tribunal de révision dans le cadre d’un contrôle de type bodner que son exclusion serait contraire à l’intérêt de l’administration de la justice : voir air ca nada c. secretary of state for trade, [1983] 2 ac 394 (hl), p 435. compte tenu des importants intérêts constitutionnels en jeu, il est pratiquement [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association la juge karakatsanis 553 from evidence would keep the court from fulfi lling its judicial role, jeopardize public confi dence in the administration of justice, and ultimately threaten the rule of law. in such cases, where the probative value of the document is high, the public interest immunity analysis will lead to the same result as the production analysis set out above. [118] by contrast, the public interest immunity analysis may lead to a different result for a cabinet document that supports the contention that the gov- ernment failed to meet one of its constitutional re- quirements, but whose impact on the bodner review would be limited. the probative value of such evi- dence might not weigh heavily enough to warrant disclosure, especially if there were strong public interest in its remaining confi dential. but such a document’s exclusion from the record could hardly keep the reviewing court from adjudicating the issues on their merits. the public interest in disclosure of such a cabinet document would thus not outweigh the public interest in its remaining confi dential. [119] as a general matter, the notion of “uncon- scionable behaviour” referred to in carey, at p. 673, will only be pertinent in a limited set of cases. this factor is superadded to more general considerations involving the administration of justice. the conduct in question must be “harsh” or “improper”; though it need not be criminal, it must nevertheless be of a similar degree of seriousness: p 673. in the bodner context, this factor does little work independent from the factor relating to the interests of the adminis- tration of justice. the harshness or impropriety of the government’s conduct would be canvassed in assessing whether the government acted with an improper or colourable purpose. a document that demonstrates unconscionable behaviour on the gov- ernment’s part would tend to establish its failure to meet its constitutional requirements in a highly pro- bative manner and, for that reason, the public interest certain que l’intérêt du public à ce que le document soit divulgué l’emportera sur celui à ce qu’il demeure confi dentiel. qui plus est, écarter un tel document de la preuve empêcherait le tribunal de remplir sa fonc- tion judiciaire, en plus de mettre en péril la confi ance du public dans l’administration de la justice et, ulti- mement, de menacer la primauté du droit. dans de tels cas, lorsque la valeur probante du document est forte, l’analyse de l’immunité d’intérêt public mène au même résultat que l’analyse de l’opportunité de la production énoncée précédemment. [118] en revanche, l’analyse de l’immunité d’inté- rêt public peut mener à un résultat différent s’il est question d’un document du cabinet qui étaye la prétention selon laquelle le gouvernement n’a pas satisfait à une des exigences constitutionnelles aux- quelles il doit satisfaire, mais dont l’incidence sur un contrôle de type bodner serait limitée. il se pourrait que la valeur probante de cette preuve soit trop faible pour justifi er une divulgation, surtout s’il existe un intérêt important du public à ce que le document demeure confi dentiel. cela dit, le fait d’exclure ce genre de document du dossier peut diffi cilement empêcher le tribunal de révision de trancher au fond les questions en litige. l’intérêt du public à ce qu’un tel document du cabinet soit divulgué ne l’emporte- rait donc pas sur celui à ce qu’il reste confi dentiel. [119] généralement parlant, la notion de « conduite peu scrupuleuse » dont il était question dans la dé- cision carey, p. 673, n’est pertinente que dans un nombre limité de cas. ce facteur se surajoute en réalité à des considérations plus générales liées à l’administration de la justice. pour être pertinente, la conduite en question doit être « sévère » ou « abu- sive » et, sans pour autant être criminelle, elle doit avoir un degré de gravité comparable : p 673. dans le contexte d’un contrôle de type bodner, pareil fac- teur joue un rôle très limité indépendamment du facteur relatif aux intérêts de l’administration de justice. le caractère sévère ou abusif de la conduite du gouvernement est examiné au moment d’évaluer s’il avait un objectif illégitime ou déguisé. un docu- ment qui démontre une conduite peu scrupuleuse de la part du gouvernement tendra à établir de façon très probante qu’il n’a pas satisfait aux exigences 554 bc (ag) v prov. court judges’ association karakatsanis j. [2020] 2 scr. in its disclosure would almost certainly outweigh the public interest in its remaining confi dential. [120] accordingly, i disagree with the sugges- tion of the attorney general of british columbia and other attorneys general that this court’s public interest immunity case law results in routine, almost inevitable, disclosure of confi dential cabinet docu- ments, and should thus be revisited. properly applied in the bodner context, public interest immunity re- quires a careful balancing of the public interests in confi dentiality and disclosure. since the public inter- est in the confi dentiality of documents concerning cabinet deliberations is often particularly strong, the public interest in their disclosure will usually need to be stronger still to warrant their disclosure. constitutionnelles auxquelles il doit satisfaire; c’est pourquoi, dans un tel cas, l’intérêt du public à ce que le document soit divulgué l’emporte presque assurément sur celui à ce qu’il demeure confi dentiel. [120] par conséquent, je ne souscris pas à l’ar- gument du procureur général de la colombie- britannique et des autres procureurs généraux selon lequel la jurisprudence de la cour en matière d’im- munité d’intérêt public donne lieu à une divulgation systématique, voire presque inévitable, des docu- ments confi dentiels du cabinet, et qu’elle devrait par conséquent être réexaminée par la cour. appliquée correctement dans le cadre d’un contrôle de type bodner, l’immunité d’intérêt public exige de mettre soigneusement en balance les intérêts du public à l’égard de la confi dentialité et de la divulgation. dans la me sure où l’intérêt du public à ce que les docu- ments se rapportant aux délibérations du cabinet demeurent confi dentiels est souvent important, celui à ce qu’ils soient divulgués doit habituellement l’être encore davantage pour que leur divulgation soit jus- tifi ée. v disposition v dispositif [121] i would allow the appeal without costs and quash the master’s order for production of the cabinet submission. the provincial court judges’ association’s petition can now be adjudicated on its merits without consideration of the cabinet submis- sion. [121] je suis d’avis d’accueillir le pourvoi sans dépens et d’annuler l’ordonnance de production du mémoire au cabinet rendue par la protonotaire. la demande de la provincial court judges’ association peut maintenant être tranchée sur le fond sans tenir compte du mémoire au cabinet. appeal allowed without costs. pourvoi accueilli sans dépens. solicitors for the appellant: gudmundseth procureurs de l’appelant  : gudmundseth mickelson, vancouver. mickelson, vancouver. solicitors for the respondent: arvay finlay, procureurs de l’intimée : arvay finlay, vancouver. vancouver. of can ada: attorney general of can ada, toronto. procureur de l’intervenant le procureur général du ca nada : procureur général du ca nada, toronto. of ontario: attorney general of ontario, toronto. procureur de l’intervenant le procureur géné- ral de l’ontario : procureur général de l’ontario, toronto. [2020] 2 rcs. c-b (pg) c prov. court judges’ association 555 of quebec: attorney general of quebec, québec. procureur de l’intervenante la procureure géné- rale du québec : procureure générale du québec, québec. of saskatchewan: attorney general of saskatchewan, regina. procureur de l’intervenant le procureur géné- ral de la saskatchewan : procureur général de la saskatchewan, regina. of alberta: attorney general of alberta, edmonton. procureur de l’intervenant le procureur géné- ral de l’alberta : procureur général de l’alberta, edmonton. perior courts judges association: norton rose fulbright can ada, montréal. procureurs de l’intervenante l’association ca na- dienne des juges des cours supérieures : norton rose fulbright ca nada, montréal. association: borden ladner gervais, toronto. procureurs de l’intervenante l’association du barreau canadien : borden ladner gervais, toronto. ciation of provincial court judges: goldblatt partners, toronto. procureurs de l’intervenante l’association ca na- dienne des juges des cours provinciales : goldblatt partners, toronto. solicitors for the intervener the ca na dian taxpayers federation: mccarthy tétrault, toronto. procureurs de l’intervenante la fédération ca- na dienne des contribuables : mccarthy tétrault, toronto. liberties association: paliare roland rosenberg rothstein, toronto. procureurs de l’intervenante l’association ca- na dienne des libertés civiles  : paliare roland rosenberg rothstein, toronto.