[1] since this court’s landmark decision in haida nation v. british columbia (minister of forests), 2004 scc 73, [2004] 3 scr 511, the duty to con- sult has played a critical role in ensuring that aborig- inal and treaty rights receive meaningful protection. grounded in the honour of the crown, this duty [1] depuis l’arrêt de principe nation haïda c. colombie- britannique (ministre des forêts), 2004 csc 73, [2004] 3 rcs 511, l’obligation de consul- ter a joué un rôle central pour garantir une véritable protection aux droits ancestraux et issus de traités. ancrée dans le principe de l’honneur de la couronne, 782 mikisew cree first nation v canada karakatsanis j. [2018] 2 scr. requires the crown to consult (and if appropriate, ac- commodate) aboriginal peoples before taking action that may adversely affect their asserted or established rights under s. 35 of the constitution act, 1982. the appellant mikisew cree first nation argues that the crown had a duty to consult them on the develop- ment of environmental legislation that had the poten- tial to adversely affect their treaty rights to hunt, trap, and fish. this court must therefore answer a vexing question it has left open in the past: does the duty to consult apply to the law- making process? i conclude that it does not. two constitutional [2] principles — the separation of powers and parlia- mentary sovereignty — dictate that it is rarely ap- propriate for courts to scrutinize the law- making process. the process of law- making does not only take place in parliament. rather, it begins with the development of legislation. when ministers develop legislation, they act in a parliamentary capacity. as such, courts should exercise restraint when deal- ing with this process. extending the duty to consult doctrine to the legislative process would oblige the judiciary to step beyond the core of its institutional role and threaten the respectful balance between the three pillars of our democracy. it would also trans- pose a consultation framework and judicial remedies developed in the context of executive action into the distinct realm of the legislature. thus, the duty to consult doctrine is ill- suited to the law- making process; the law- making process does not constitute “crown conduct” that triggers the duty to consult. l’obligation en question exige que cette dernière consulte les peuples autochtones (et, s’il y a lieu, trouve des accommodements) avant de prendre des mesures susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur les droits protégés par l’art. 35 de la loi consti- tutionnelle de 1982 faisant l’objet d’une revendica- tion ou dont l’existence a été établie. l’appelante, la mikisew cree first nation, soutient que la couronne avait l’obligation de la consulter en ce qui concerne l’élaboration d’une loi de protection environnemen- tale susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur les droits de ses membres de chasser, de piéger et de pêcher garantis par traité. la cour doit donc ré- pondre à une question épineuse laissée à ce jour sans réponse : l’obligation de consulter s’applique-t-elle au processus législatif? je conclus par la négative. compte tenu de [2] l’existence de deux principes constitutionnels — la séparation des pouvoirs et la souveraineté parlemen- taire —, il est rarement approprié que les tribunaux examinent de près le processus législatif. celui-ci ne se déroule pas uniquement au parlement. il com- mence plutôt par l’élaboration des projets de loi. à ce stade, les ministres s’acquittent de fonctions parlementaires. cela étant, les tribunaux doivent faire preuve de retenue lorsqu’ils se penchent sur ce processus. étendre la doctrine de l’obligation de consulter au processus législatif obligerait l’or- gane judiciaire à outrepasser les aspects essentiels de son rôle institutionnel et menacerait l’équilibre respectueux qui règne entre les trois piliers de notre démocratie. cela transposerait aussi un cadre de consultation et les recours judiciaires élaborés en relation avec des actes de l’exécutif dans la sphère distincte du législateur. par conséquent, la doctrine de l’obligation de consulter ne convient pas au pro- cessus législatif; un processus qui ne constitue pas une « conduite de la couronne », élément déclen- cheur de l’obligation de consulter. [3] this is not to suggest, however, that when the legislation undermines s. 35 rights, aboriginal groups would be left without a remedy. clearly, if legislation infringes s. 35, it may be declared invalid pursuant to s. 52(1) of the constitution act, 1982. further, the crown’s honour may well require judicial interven- tion where legislation may adversely affect — but [3] cela ne veut toutefois pas dire que, lorsque la loi porte atteinte aux droits protégés par l’art. 35, les groupes autochtones ne disposent d’aucun re- cours. évidemment, si une loi enfreint cette dispo- sition, elle peut être déclarée invalide en application du par. 52(1) de la loi constitutionnelle de 1982. en outre, l’honneur de la couronne peut fort bien [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge karakatsanis 783 does not necessarily infringe — aboriginal or treaty rights. however, the resolution of such questions must be left to another day. in this appeal, the issue was framed in terms of whether the duty to consult doctrine should apply to the law- making process. i find that it should not. commander l’intervention des tribunaux lorsqu’une loi est susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur les droits ancestraux et issus de traités, sans néces- sairement y porter atteinte. il faudra toutefois régler ces questions à une autre occasion. dans le présent pourvoi, la question en litige est celle de savoir si la doctrine de l’obligation de consulter devrait s’ap- pliquer au processus législatif. je conclus que non. ii background ii contexte [4] the mikisew are a band within the meaning of the indian act, rsc 1985, c. i-5, whose tradi- tional territory is situated primarily in northeastern alberta. this is a region of immense beauty; it in- cludes, for example, the lands and waters around lake athabasca, as well as the peace- athabasca delta. this region is also home to significant existing and proposed oil sands development. [4] les mikisew forment une bande, au sens de la loi sur les indiens, lrc 1985, c. i-5, dont le territoire ancestral se trouve principalement dans le nord- est de l’alberta. c’est une région d’une im- mense beauté qui comprend les terres et les eaux des environs du lac athabasca ainsi que le delta paix- athabasca, et qui accueille des projets, proposés et existants, d’exploitation des sables bitumineux. [5] the mikisew are descendants of an aboriginal group that, along with a number of other first na- tions, adhered to treaty no. 8 with her majesty in 1899. under treaty no. 8, first nations ceded a large amount of land — much of what is now northern alberta, northeastern british columbia, northwest- ern saskatchewan, and the southern portion of the northwest territories — to the crown in exchange for certain guarantees. among these guarantees was a provision protecting the right of the signatories to hunt, trap, and fish: and her majesty the queen hereby agrees with the said indians that they shall have right to pursue their usual vocations of hunting, trapping and fishing throughout the tract surrendered as heretofore described, subject to such regulations as may from time to time be made by the government of the country, acting under the authority of her majesty, and saving and excepting such tracts as may be required or taken up from time to time for settlement, mining, lumbering, trading or other purposes. [5] les mikisew sont les descendants d’un groupe autochtone qui, avec plusieurs autres premières na- tions, a conclu le traité no 8 avec sa majesté en 1899. aux termes de ce traité, les premières na- tions ont cédé à la couronne une vaste superficie de terres — qui représente une grande partie de ce qui constitue aujourd’hui le nord de l’alberta, le nord- est de la colombie- britannique, le nord- ouest de la saskatchewan et la partie sud des territoires du nord- ouest — en contrepartie de certaines garanties, dont celle que leurs droits de chasse, de piégeage et de pêche seraient protégés : [traduction] et sa majesté la reine convient par les présentes avec les dits indiens qu’ils auront le droit de se livrer à leurs occupations ordinaires de la chasse au fusil, de la chasse au piège et de la pêche dans l’étendue de pays cédée telle que ci- dessus décrite, subordonnées à tels règlements qui pourront être faits de temps à autre par le gouvernement du pays agissant au nom de sa majesté et sauf et excepté tels terrains qui de temps à autre pourront être requis ou pris pour des fins d’établissements, de mine, de commerce de bois, ou autres objets. [6] the mikisew’s claim relates to two pieces of omnibus legislation that had significant effects on canada’s environmental protection regime. in april 2012, the federal minister of finance introduced [6] la contestation des mikisew concerne deux lois omnibus qui ont eu une incidence importante sur le régime canadien de protection environnemen- tale. au mois d’avril 2012, le ministre fédéral des 784 mikisew cree first nation v canada karakatsanis j. [2018] 2 scr. bill c-38 (enacted as the jobs, growth and long- term prosperity act, sc 2012, c. 19), which received royal assent in june 2012. later that year, the minister introduced bill c-45 (enacted as the jobs and growth act, 2012, sc 2012, c. 31), which received royal assent in december 2012. [7] these bills were broad in scope. together, they resulted in the repeal of the canadian environmental assessment act, sc 1992, c. 37, and the enact- ment of the canadian environmental assessment act, 2012, sc 2012, c. 19, s 52. they also resulted in significant amendments to the protection regime under the fisheries act, rsc 1985, c. f-14, as well as amendments to the species at risk act, sc 2002, c.  29, and the navigable waters protection act, which was renamed the navigation protection act, rsc 1985, c n-22. [8] the mikisew were not consulted on either of these omnibus bills at any stage in their development or prior to the granting of royal assent. [9] the mikisew brought an application for judicial review under ss. 18 and 18.1 of the federal courts act, rsc 1985, c. f-7, seeking various declarations and orders concerning the respondent ministers’ duty to consult them with respect to the introduction and development of the omnibus bills. finances a présenté le projet de loi c-38 (adopté sous le nom de loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable, lc 2012, c. 19), qui a reçu la sanction royale au mois de juin 2012. plus tard cette année-là, le ministre a présenté le projet de loi c-45 (adopté sous le nom de loi de 2012 sur l’emploi et la croissance, lc 2012, c. 31), qui a reçu la sanction royale au mois de décembre 2012. [7] ces projets de loi avaient une large portée. ensemble, ils ont mené à l’abrogation de la loi ca- nadienne sur l’évaluation environnementale, lc. 1992, c. 37, et à l’adoption de la loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), lc 2012, c. 19, art 52. ils apportaient également d’importantes modifications au régime de protection mis en place par la loi sur les pêches, lrc 1985, c. f-14, et ils modifiaient la loi sur les espèces en péril, lc 2002, c. 29, ainsi que la loi sur la protection des eaux na- vigables, qui a été renommée la loi sur la protection de la navigation, lrc 1985, c n-22. [8] aucune consultation n’a été menée auprès des mikisew quant aux deux projets de loi omnibus ni à quelque étape que ce soit de leur élaboration ni avant qu’ils ne reçoivent la sanction royale. [9] les mikisew ont présenté une demande de con trôle judiciaire en vertu des art. 18 et 18.1 de la loi sur les cours fédérales, lrc 1985, c. f-7, par laquelle ils sollicitaient diverses déclarations et ordonnances relatives à l’obligation des ministres intimés de les consulter en ce qui concerne la pré- sentation et l’élaboration des projets de loi omnibus. [10] the reviewing judge, hughes j., determined that the proceedings were not precluded by s. 2(2) of the federal courts act and that they presented a justiciable issue (2014 fc 1244, 470 ftr 243). he explained that judicial intervention in the law- making process is inconsistent with the separation of powers. therefore, if the development of policy by ministers triggers a duty to consult, the judiciary cannot enforce this duty before a bill is introduced into parliament. the reviewing judge then turned to determining whether a duty to consult was triggered in this case. he assumed that the steps that cabinet ministers take during the law- making process prior [10] le juge hughes, saisi de la demande de contrôle, a conclu que le par. 2(2) de la loi sur les cours fédérales n’avait pas pour effet d’exclure l’ins- tance et que cette dernière comportait une question justiciable : 2014 cf 1244, 470 ftr 243. il a pré- cisé qu’une intervention judiciaire dans le processus législatif contreviendrait au principe de la séparation des pouvoirs. par conséquent, si l’élaboration d’une politique par les ministres déclenchait une obligation de consulter, les tribunaux ne peuvent voir à son application avant qu’un projet de loi soit déposé au parlement. le juge hughes s’est ensuite demandé s’il existait une obligation de consulter en l’espèce. [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge karakatsanis 785 to introducing a bill into parliament can constitute crown conduct triggering the duty to consult. he found that the proposals contained in the omnibus bills may adversely affect the mikisew’s treaty rights. therefore, he concluded that the duty to consult was triggered. the mikisew were entitled to notice of the provisions of the omnibus bills that reasonably might have been expected to affect their treaty rights, as well as an opportunity to make submissions. the federal court granted a declaration to this effect. [11] the federal court of appeal allowed the ap- peal (2016 fca 311, [2017] 3 fcr 298). the ma- jority, de montigny and webb jja, concluded that the reviewing judge erred by conducting a judicial review of legislative action contrary to the federal courts act. in its view, when ministers develop pol- icy, they act in a legislative capacity and their actions are immune from judicial review. the majority also held that the reviewing judge’s decision was incon- sistent with the principles of parliamentary sover- eignty, the separation of powers, and parliamentary privilege. these principles dictate that courts cannot supervise the legislative process. further, imposing a duty to consult in the legislative process would be impractical and would fetter parliament’s law- making capacity. il a tenu pour acquis que les mesures que prennent les ministres du cabinet avant le dépôt d’un projet de loi au parlement peuvent constituer une conduite de la couronne qui déclenche l’obligation de consulter. il a conclu que les propositions contenues dans les projets de loi omnibus étaient susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur les droits des mikisew ga- rantis par traité. il a donc déclaré que l’obligation de consulter s’appliquait. les mikisew avaient le droit de recevoir un avis les informant des dispositions des projets de loi omnibus qui, raisonnablement, pouvaient porter préjudice à leurs droits issus de traités et de se voir offrir la possibilité de présenter des observations. la cour fédérale a rendu une or- donnance déclaratoire en ce sens. [11] la cour d’appel fédérale a accueilli l’appel : 2016 caf 311, [2017] 3 rcf 298. les juges de montigny et webb, majoritaires, ont conclu que le juge saisi de la demande de contrôle avait commis une erreur en procédant au contrôle judiciaire d’une mesure législative en contravention de la loi sur les cours fédérales. selon la cour d’appel, lorsque les ministres élaborent une politique, ils agissent à titre de législateurs et leurs actions ne sont pas assujetties au contrôle des tribunaux. les juges majoritaires ont également conclu que la décision de première instance ne respectait pas les principes de la souve- raineté parlementaire, de la séparation des pouvoirs et du privilège parlementaire. ces principes exigent que les tribunaux s’abstiennent de superviser le pro- cessus législatif. de plus, imposer une obligation de consulter dans le cadre du processus législatif serait peu pratique et entraverait la capacité législative du parlement. [12] concurring, pelletier ja concluded that the federal courts act did not preclude the mikisew’s claim. while the federal court may not have been validly seized of an application for judicial review, he determined that it nonetheless had jurisdiction over the matter under s. 17 of the federal courts act, as the mikisew sought relief against the crown. pelletier ja noted that it may be problematic to conclude that legislative action can never trigger the duty to consult. however, he concluded that the duty to consult is not triggered by legislation of general application that causes effects which are not limited [12] dans des motifs concordants, le juge pelletier a conclu que la loi sur les cours fédérales ne faisait pas obstacle à la demande des mikisew. selon lui, bien que la cour fédérale n’ait peut- être pas été vala- blement saisie d’une demande de contrôle judiciaire, elle avait néanmoins compétence sur l’affaire en vertu de l’art. 17 de la loi sur les cours fédérales, puisque les mikisew demandaient réparation contre la couronne. le juge pelletier a signalé qu’il pour- rait se révéler problématique de conclure qu’une mesure législative ne peut en aucun cas déclencher l’obligation de consulter. toutefois, il a conclu que 786 mikisew cree first nation v canada karakatsanis j. [2018] 2 scr. to the specific rights at issue. since the omnibus legislation was of this nature, the duty to consult was not triggered. cette obligation ne prend pas naissance s’il s’agit d’une loi d’application générale dont les effets ne sont pas limités aux droits en cause. comme les lois omnibus appartenaient à cette catégorie, l’obligation de consulter n’entrait pas en jeu. iii analysis a jurisdiction iii analyse a compétence [13] for the federal court to have jurisdiction over a claim, it must have a statutory grant of jurisdic- tion (windsor (city) v. canadian transit co., 2016 scc 54, [2016] 2 scr 617, at para 34). [13] pour que la cour fédérale puisse avoir com- pétence, la loi doit la lui avoir attribuée : windsor (city) c. canadian transit co., 2016 csc 54, [2016] 2 rcs 617, par 34. [14] two potential statutory grants of jurisdiction are live in this appeal: ss. 17 and 18 of the federal courts act. i will address each in turn. [14] deux dispositions potentiellement attributives de compétence interviennent dans le présent pour- voi : les art. 17 et 18 de la loi sur les cours fédérales. je traiterai de chacune d’elles à tour de rôle. (1) section 17 of the federal courts act (1) article 17 de la loi sur les cours fédérales [15] the mikisew did not advance s. 17 as a basis for jurisdiction at first instance or in their submis- sions before this court. however, pelletier ja at the federal court of appeal held that s. 17 was a basis for jurisdiction in this case. further, while the mikisew’s initial application was framed as a judicial review under s. 18 (not s. 17), the federal courts rules, sor/98- 106, provide that “[a]n originating document shall not be set aside only on the ground that a different originating document should have been used” (rule 57). [15] les mikisew n’ont pas invoqué l’art. 17 en tant que disposition attributive de compétence ni en première instance ni dans leur plaidoirie devant la cour. or, le juge pelletier, de la cour d’appel fédérale, a déclaré que cette disposition conférait une compétence en l’espèce. de plus, bien que la première demande des mikisew ait été qualifiée de demande de contrôle judiciaire visée à l’art. 18 (et non à l’art. 17), les règles des cours fédérales, dors/98- 106, prévoient que « [l]a cour n’annule pas un acte introductif d’instance au seul motif que l’instance aurait dû être introduite par un autre acte introductif d’instance » : règle 57. [16] section  17(1) of the act provides that the “federal court has concurrent original jurisdic- tion in all cases in which relief is claimed against the crown”. further, s. 2(1) of the act defines the “crown” as “her majesty in right of canada”. how- ever, i agree that her majesty in right of canada does not extend to executive actors when they are exercising “legislative power” (fédération franco- ténoise v. canada, 2001 fca 220, [2001] 3 fc 641, at para 58). here, as i will explain, the mikisew challenge actions which are uniformly legislative in character. it follows that their application is not [16] aux termes du par. 17(1) de la loi, la « cour fédérale a compétence concurrente, en première ins- tance, dans les cas de demande de réparation contre la couronne ». en outre, le par. 2(1) de la loi définit la « couronne » comme étant « sa majesté du chef du canada ». je reconnais toutefois que ce nom ne s’étend pas aux acteurs de l’exécutif qui exercent un « pouvoir législatif » : fédération franco- ténoise c. canada, 2001 caf 220, [2001] 3 cf 641, par 58. en l’espèce, comme je l’expliquerai, les mikisew contestent des mesures qui sont uniformément de na- ture législative. par conséquent, leur demande ne vise [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge karakatsanis 787 against “the crown” in its executive capacity. thus, the federal court lacked s. 17 jurisdiction over the mikisew’s claim. pas « la couronne » dans l’exercice de sa fonction exécutive. l’article 17 ne confère donc pas à la cour fédérale compétence sur la demande des mikisew. (2) section 18 of the federal courts act (2) article 18 de la loi sur les cours fédérales [17] the mikisew brought this case as an appli- cation for judicial review of the development of the omnibus legislation by the respondent ministers un- der ss. 18 and 18.1 of the federal courts act. i agree with the conclusions and reasons of the majority of the federal court of appeal that the federal court was not validly seized of an application for judicial review in this case. [18] the federal courts act does not allow for judicial review of parliamentary activities. indeed, ss. 18 and 18.1 only grant the federal court jurisdic- tion to judicially review action taken by “any federal board, commission or other tribunal”. a “federal board, commission or other tribunal” is defined in the act, subject to certain exceptions, as a body exercis- ing statutory powers or powers under an order made pursuant to a prerogative of the crown (s. 2; see also strickland v. canada (attorney general), 2015 scc 37, [2015] 2 scr 713, at para 64). section 2(2) specifies that “federal board, commission or other tribunal” does not include “the senate, the house of commons, any committee or member of either house”. thus, i agree that s. 2(2) is designed “to preclude judicial review of the legislative process at large” (ca reasons, at para 32). as i will ex- plain further below, cabinet and ministers do not act pursuant to statutory powers when developing legislation; rather, they act pursuant to powers un- der part iv of the constitution act, 1867. as such, when developing legislation, they do not act as a “federal board, commission or other tribunal” within the meaning of s. 2 (see shade v. canada (attorney general), 2003 fct 327, 230 ftr 53, at para 34). [17] les mikisew ont déposé la présente demande de contrôle judiciaire, en application des art. 18 et 18.1 de la loi sur les cours fédérales, à l’égard du processus d’élaboration des lois omnibus par les ministres intimés. je souscris aux conclusions et aux motifs des juges majoritaires de la cour d’appel fédérale selon lesquels la cour fédérale n’a pas été saisie à bon droit de la demande de contrôle judi- ciaire en l’espèce. [18] la loi sur les cours fédérales n’autorise pas le contrôle judiciaire des activités parlementaires. en effet, les art. 18 et 18.1 ne confèrent à la cour fédérale que la compétence de contrôler les actions d’un « office fédéral ». il s’agit, au sens de la loi, sous réserve de certaines exceptions, d’un organisme exerçant une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale : art. 2; voir aussi strickland c. canada (procureur général), 2015 csc 37, [2015] 2 rcs 713, par 64. le paragraphe 2(2) précise que « le sénat, la chambre des communes, tout comité de l’une ou l’autre chambre, tout sénateur ou député » sont exclus de la définition d’« office fédéral ». cette disposition vise donc à « empêcher le contrôle judi- ciaire de la filière législative en général » : cour d’ap- pel, par 32. comme je l’expliquerai plus en détail ultérieurement, le cabinet et les ministres n’agissent pas en application de pouvoirs que leur confère la loi lorsqu’ils élaborent les textes législatifs; ils agissent plutôt en vertu des pouvoirs qui leur sont dévolus par la partie iv de la loi constitutionnelle de 1867. ainsi, dans le cadre de leur fonction de législateurs, ils n’agissent pas comme un « office fédéral » au sens de l’art. 2 : voir shade c. canada (procureur général), 2003 cfpi 327, par. 34 (canlii). [19] nonetheless, the parties have made extensive submissions on the substantive issues in this appeal. in these circumstances, it is important for this court to determine whether the duty to consult applies to the law- making process. [19] quoi qu’il en soit, les parties ont présenté des observations détaillées sur les questions de fond sou- levées dans le présent pourvoi. dans les circonstances, il est important que la cour détermine si l’obligation de consulter s’applique au processus législatif. 788 mikisew cree first nation v canada karakatsanis j. [2018] 2 scr. b the honour of the crown and the duty to con- b l’honneur de la couronne et l’obligation de sult consulter [20] the duty to consult is grounded in the honour of the crown (haida nation, at para 16). thus, i turn first to the principles that underlie the honour of the crown and its relationship with the duty to consult. [21] the honour of the crown is a foundational principle of aboriginal law and governs the relation- ship between the crown and aboriginal peoples. it arises from “the crown’s assertion of sovereignty over an aboriginal people and de facto control of land and resources that were formerly in the control of that people” and goes back to the royal procla- mation of 1763 (haida nation, at para. 32; manitoba metis federation inc. v. canada (attorney general), 2013 scc 14, [2013] 1 scr 623, at para 66). it recognizes that the tension between the crown’s assertion of sovereignty and the pre- existing sover- eignty, rights and occupation of aboriginal peoples creates a special relationship that requires that the crown act honourably in its dealings with aboriginal peoples (manitoba metis, at para. 67; b. slattery, “aboriginal rights and the honour of the crown” (2005), 29 sclr (2d) 433, at p 436). [22] the underlying purpose of the honour of the crown is to facilitate the reconciliation of these in- terests (manitoba metis, at paras 66-67). one way that it does so is by promoting negotiation and the just settlement of aboriginal claims as an alterna- tive to litigation and judicially imposed outcomes (taku river tlingit first nation v. british columbia (project assessment director), 2004 scc 74, [2004] 3 scr 550, at para 24). this endeavour of recon- ciliation is a first principle of aboriginal law. [20] l’obligation de consulter est fondée sur le principe de l’honneur de la couronne : nation haïda, par 16. je vais donc traiter dans un premier temps des principes qui sous- tendent l’honneur de la couronne et de son lien avec l’obligation de consulter. [21] l’honneur de la couronne est un principe fondamental du droit des autochtones qui régit la relation entre la couronne et les peuples autochtones. il tire son origine de « l’affirmation par la couronne de sa souveraineté sur un peuple autochtone et [de] l’exercice de fait de son autorité sur des terres et ressources qui étaient jusque-là sous l’autorité de ce peuple », et il remonte à la proclamation royale de 1763 : nation haïda, par. 32; manitoba metis federation inc. c. canada (procureur général), 2013 csc 14, [2013] 1 rcs 623, par 66. il reconnaît que la tension entre l’affirmation de la souveraineté de la couronne, d’une part, et la souveraineté, les droits et l’occupation préexistants des peuples au- tochtones, d’autre part, donne naissance à une rela- tion particulière, qui exige que la couronne agisse honorablement envers ces derniers : manitoba metis, par. 67; b. slattery, « aboriginal rights and the honour of the crown » (2005), 29  sclr (2d) 433, p 436. [22] l’objectif qui sous- tend le principe de l’hon- neur de la couronne est celui de faciliter la réconci- liation de ces intérêts : manitoba metis, par 66-67. il contribue à l’atteinte de cet objectif notamment en favorisant la négociation et le règlement juste des revendications autochtones comme solution de rechange aux recours judiciaires et aux résultats im- posés par les tribunaux : première nation tlingit de taku river c. colombie- britannique (directeur d’évaluation de projet), 2004 csc 74, [2004] 3 rcs 550, par 24. cette entreprise de réconcilia- tion est un principe de base du droit des autochtones. [23] the honour of the crown is always at stake in its dealings with aboriginal peoples (r v. badger, [1996] 1 scr 771, at para. 41; manitoba metis, at paras 68-72). as it emerges from the crown’s asser- tion of sovereignty, it binds the crown qua sovereign. [23] l’honneur de la couronne est toujours en jeu lorsque cette dernière traite avec les peuples autoch- tones : r c. badger, [1996] 1 rcs 771, par. 41; manitoba metis, par 68-72. comme il découle de l’affirmation de la souveraineté de la couronne, il [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge karakatsanis 789 indeed, it has been found to apply when the crown acts either through legislation or executive conduct (see r v. sparrow, [1990] 1 scr 1075, at pp. 1110 and 1114; r v. van der peet, [1996] 2 scr 507, at para. 231, per mclachlin j., as she then was, dis- senting; haida nation; manitoba metis, at para 69). [24] as this court stated in haida nation, the hon- our of the crown “is not a mere incantation, but rather a core precept that finds its application in concrete practices” and “gives rise to different du- ties in different circumstances” (paras. 16 and 18). when engaged, it imposes “a heavy obligation” on the crown (manitoba metis, at para 68). indeed, because of the close relationship between the honour of the crown and s. 35, the honour of the crown has been described as a “constitutional principle” (beckman v. little salmon/carmacks first nation, 2010 scc 53, [2010] 3 scr 103, at para 42). that said, this court has made clear that the duties that flow from the honour of the crown will vary with the situations in which it is engaged (manitoba metis, at para 74). determining what constitutes honourable dealing, and what specific obligations are imposed by the honour of the crown, depends heav- ily on the circumstances (haida nation, at para. 38; taku river, at para. 25; rio tinto alcan inc. v. car- rier sekani tribal council, 2010 scc 43, [2010] 2 scr 650, at paras 36-37). lie celle-ci en sa qualité de souveraine. en effet, la cour a déjà jugé que le principe de l’honneur de la couronne s’applique quand cette dernière agit soit par le truchement d’une mesure législative, soit dans l’exercice de sa fonction exécutive : voir r c. sparrow, [1990] 1 rcs 1075, p. 1110 et 1114; r. c. van der peet, [1996] 2 rcs 507, par. 231 (la juge mclachlin, plus tard juge en chef, dissidente); nation haïda; manitoba metis, par 69. [24] comme l’a statué la cour dans nation haïda, l’honneur de la couronne « [n’est] pas simplement [  ] une belle formule, mais [  ] un précepte fon- damental qui peut s’appliquer dans des situations concrètes » et qui « fait naître différentes obligations selon les circonstances » : par. 16 et 18. lorsqu’il est engagé, il fait peser « une lourde obligation » sur la couronne : manitoba metis, par 68. en effet, vu l’existence d’un lien étroit entre l’art. 35 et le principe de l’honneur de la couronne, ce dernier a été qualifié de « principe constitutionnel » : beckman c. première nation de little salmon/carmacks, 2010 csc 53, [2010] 3 rcs 103, par 42. toutefois, la cour a clairement indiqué que les obligations qui en découlent varient en fonction de la situation : manitoba metis, par 74. la réponse à la question de savoir ce qui constitue un comportement honorable et quelles obligations découlent de l’honneur de la couronne sont fortement tributaires des circons- tances : nation haïda, par. 38; taku river, par. 25; rio tinto alcan inc. c. conseil tribal carrier sekani, 2010 csc 43, [2010] 2 rcs 650, par 36-37. [25] the duty to consult is one such obligation. in instances where the crown contemplates executive action that may adversely affect s. 35 rights, the honour of the crown has been found to give rise to a justiciable duty to consult (see eg. haida nation, taku river, mikisew cree first nation v. canada (minister of canadian heritage), 2005 scc 69, [2005] 3 scr 388, and little salmon). this obli- gation has also been applied in the context of stat- utory decision- makers that — while not part of the executive — act on behalf of the crown (clyde river (hamlet) v. petroleum geo- services inc., 2017 scc 40, [2017] 1 scr 1069, at para 29). these cases demonstrate that, in certain circumstances, crown conduct may not constitute an “infringement” of [25] l’obligation de consulter est une de ces obli- gations. dans les cas où la couronne envisage de prendre une mesure exécutive susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur les droits protégés par l’art. 35, la cour a jugé que le principe de l’honneur de la couronne donne lieu à une obligation de consulter justiciable : voir, p ex,. nation haïda; taku river; première nation crie mikisew c. canada (ministre du patrimoine canadien), 2005 csc 69, [2005] 3 rcs. 388; little salmon. cette obligation a aussi été jugée applicable lorsqu’un décideur habilité par la loi — ne faisant pas partie de l’exécutif — agit au nom de la couronne : clyde river (hameau) c. petroleum geo- services inc., 2017 csc 40, [2017] 1 rcs 1069, par 29. il ressort de ces arrêts que, dans certaines 790 mikisew cree first nation v canada karakatsanis j. [2018] 2 scr. established s. 35 rights; however, acting unilaterally in a way that may adversely affect such rights does not reflect well on the honour of the crown and may thus warrant intervention on judicial review. [26] the duty to consult jurisprudence makes clear that the duty to consult is best understood as a “valuable adjunct” to the honour of the crown (little salmon, at para 44). the duty to consult en- sures that the crown acts honourably by preventing it from acting unilaterally in ways that undermine s. 35 rights. this promotes reconciliation between the crown and aboriginal peoples first, by providing procedural protections to s. 35 rights, and second, by encouraging negotiation and just settlements as an alternative to the cost, delay and acrimony of litigating s. 35 infringement claims (clyde river, at para. 1; haida nation, at paras. 14 and 32; mikisew cree, at para 63). [27] the duty to consult has been recognized in a variety of contexts. for example, in haida nation, this court recognized a duty to consult when the crown contemplated the replacement and transfer of tree farm licences that had the potential to affect asserted but unproven aboriginal rights. in mikisew cree, the court recognized that the contemplation of “taking up” lands under treaty no. 8 could ad- versely affect the mikisew’s rights under the treaty and thus required consultation. crown conduct need not have an immediate impact on lands and resources to trigger the duty to consult. this court has rec- ognized that “high- level management decisions or structural changes to [a] resource’s management” may also trigger a consultative duty (carrier sekani, at para. 47; see also para 44). however, to date, the duty to consult has only been applied to executive conduct and conduct taken on behalf of the execu- tive. circonstances, la conduite de la couronne peut ne pas constituer une « atteinte » à des droits visés à l’art. 35 ayant été établis. toutefois, agir unilatéra- lement d’une manière susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur ces droits ternit l’honneur de la couronne et peut de ce fait justifier une intervention à l’issue d’un contrôle judiciaire. [26] il ressort clairement de la jurisprudence rela- tive à l’obligation de consulter qu’il faut la considé- rer comme un « complément valable » à l’honneur de la couronne : little salmon, par 44. elle garantit que la couronne agit honorablement en l’empê- chant d’agir unilatéralement d’une façon qui porte atteinte aux droits visés à l’art 35. cela favorise la réconciliation entre elle et les peuples autochtones, d’abord en fournissant une protection procédurale à ces droits, ensuite en encourageant la négociation et les règlements justes comme solution de rechange aux frais, aux retards et à l’acrimonie découlant de procédures judiciaires intentées pour débattre d’al- légations de contravention à l’art. 35 : clyde river, par. 1; nation haïda, par. 14 et 32; première nation crie mikisew, par 63. [27] l’existence de l’obligation de consulter a été reconnue dans divers contextes. par exemple, dans nation haïda, la cour l’a reconnue lorsque la couronne a envisagé le remplacement et le transfert de concessions de fermes forestières susceptibles d’avoir une incidence sur des droits ancestraux re- vendiqués, mais non établis. dans première nation crie mikisew, la cour a reconnu que le fait d’envi- sager la « prise » de terres visées par le traité no 8 était susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur les droits des mikisew issus de ce traité et commandait donc la tenue d’une consultation. l’incidence de la conduite de la couronne sur les terres et les res- sources n’a pas à être immédiate pour que l’obliga- tion de consulter soit déclenchée. la cour a reconnu que « la décision prise en haut lieu ou la modification structurelle apportée à la gestion [d’une] ressource » peut en effet aussi déclencher l’obligation de consul- ter : carrier sekani, par. 47, voir aussi le par 44. en revanche, jusqu’à présent, l’obligation de consulter n’a été appliquée qu’aux actes posés par l’exécutif ou en son nom. [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge karakatsanis 791 [28] the mikisew’s treaty rights are protected under s. 35 of the constitution act, 1982, and the crown’s dealings with those rights engage the hon- our of the crown. here, the mikisew argue that their hunting, trapping, and fishing rights under treaty no. 8 may be adversely affected by the crown’s conduct. this court has repeatedly found that the honour of the crown governs treaty making and im- plementation, and requires the crown to act in a way that accomplishes the intended purposes of treaties and solemn promises it makes to aboriginal peoples (manitoba metis, at paras. 73 and 75; mikisew cree, at para. 51; r v. marshall, [1999] 3 scr 456, at para.  44; badger, at paras.  41 and 47). treaty agreements are sacred; it is always assumed that the crown intends to fulfill its promises. no appearance of “sharp dealing” will be permitted (badger, at para 41). [29] however, the question in this appeal is whether the honour of the crown gives rise to a justicia- ble duty to consult when ministers develop legisla- tion that could adversely affect the mikisew’s treaty rights. when confronted with a novel case like this, the court must determine whether the duty to consult is the appropriate means to uphold the honour of the crown. this court has explicitly left open the ques- tion of whether the law- making process is “crown conduct” that triggers the duty to consult (carrier sekani, at para. 44; clyde river, at para 28). i turn to analyzing this issue now. [28] les droits issus de traités des mikisew sont protégés par l’art. 35 de la loi constitutionnelle de 1982 et les actes de la couronne touchant ces droits engagent l’honneur de la couronne. en l’espèce, les mikisew soutiennent que la conduite de la couronne est susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur leurs droits de chasse, de piégeage et de pêche protégés par le traité no 8. la cour a affirmé à maintes reprises que le principe de l’honneur de la couronne régit la conclusion des traités ainsi que leur mise en œuvre et exige que la couronne agisse de manière à ce que les traités et les promesses solennelles qu’elle fait aux peuples autochtones atteignent leur but : manitoba metis, par. 73 et 75; première nation crie mikisew, par. 51; r c. marshall, [1999] 3 rcs 456, par. 44; badger, par. 41 et 47. les traités sont sacrés; il est toujours présumé que la couronne entend respecter ses promesses. aucune apparence de « manœuvres malhonnêtes » n’est permise : badger, par 41. [29] or, dans le présent pourvoi, il s’agit de savoir si l’honneur de la couronne déclenche une obliga- tion de consulter justiciable, lorsque des ministres élaborent des projets de loi susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur les droits issus de traités des mikisew. lorsqu’elle est saisie, comme en l’espèce, d’une affaire sans précédent, la cour doit décider si c’est en invoquant l’obligation de consulter qu’une partie peut demander le respect du principe de l’hon- neur de la couronne. dans le passé, la cour a ex- pressément choisi de laisser en suspens la question de savoir si le processus d’élaboration des lois consti- tue une « conduite de la couronne » qui déclenche l’obligation de consulter : carrier sekani, par. 44; clyde river, par 28. je vais maintenant procéder à l’analyse de cette question. c the duty to consult during the law- making c l’obligation de consulter durant le processus process législatif [30] the mikisew submit that the development of policy by ministers leading to the formulation and introduction of a bill that may affect s. 35 rights triggers the duty to consult. in their view, ministers act in an executive capacity, not a parliamentary ca- pacity, when developing legislation. thus, conclud- ing that legislative development triggers the duty to consult does not offend the separation of powers or [30] les mikisew font valoir que l’élaboration par les ministres d’une politique menant à la rédac- tion et à la présentation d’un projet de loi suscep- tible d’avoir une incidence sur les droits protégés par l’art.  35 déclenche l’obligation de consulter. selon eux, lorsqu’ils élaborent une loi, les ministres exercent des fonctions exécutives et non pas légis- latives. il ne serait donc pas contraire au principe 792 mikisew cree first nation v canada karakatsanis j. [2018] 2 scr. parliamentary privilege. further, concluding other- wise would leave some claimants whose s. 35 rights are affected by legislation without an effective rem- edy. indeed, legislation may abolish crown over- sight of or involvement in resource development and thereby remove crown conduct that would trigger the duty to consult. additionally, requiring claimants to proceed by way of a s. 35 infringement claim to vindicate their rights places an onerous burden on them. [31] the respondents submit that the development of legislation by ministers is legislative action that does not trigger the duty to consult, as this would be inconsistent with parliamentary sovereignty and the separation of powers. these principles dictate that courts cannot supervise the law- making process. the respondents ground their argument on the premise that ministers act in a parliamentary capacity, not an executive capacity, when developing legislation. furthermore, they suggest that, while the duty to consult is not triggered by legislative action, this does not leave claimants without an effective remedy. once legislation has passed, it can be challenged under the sparrow framework if it infringes s. 35 rights. additionally, decisions made under the new or amended legislation may trigger the duty to consult. [32] for the reasons that follow, i conclude that the law- making process — that is, the development, passage, and enactment of legislation — does not trigger the duty to consult. the separation of powers and parliamentary sovereignty dictate that courts should forebear from intervening in the law- making process. therefore, the duty to consult doctrine is ill- suited for legislative action. de la séparation des pouvoirs ou du privilège par- lementaire de conclure que l’élaboration d’une loi déclenche l’obligation de consulter. de plus, selon eux, conclure autrement priverait les demandeurs aux prises avec une loi qui a une incidence sur leurs droits protégés par l’art. 35 d’un recours efficace. en effet, des lois peuvent abolir la surveillance et la participation de la couronne à l’exploitation des ressources et, par conséquent, éliminer la conduite de la couronne qui déclencherait l’obligation de consulter. qui plus est, exiger des demandeurs qu’ils présentent une demande fondée sur la violation de l’art. 35 pour défendre leurs droits leur imposerait un lourd fardeau. [31] les intimés soutiennent plutôt que l’élabora- tion d’une loi par des ministres est une mesure légis- lative qui ne déclenche pas l’obligation de consulter, puisque cela serait incompatible avec les principes de souveraineté parlementaire et de séparation des pou- voirs. selon ces principes, les tribunaux ne peuvent pas superviser le processus législatif. les intimés fondent leur thèse sur la prémisse que les ministres exercent des fonctions parlementaires, et non pas des fonctions exécutives, lorsqu’ils élaborent des projets de loi. de plus, selon eux, les demandeurs ne sont pas privés d’un recours utile du fait que le processus législatif ne déclenche pas l’obligation de consulter. une fois la loi adoptée, ils peuvent la contester, conformément au cadre d’analyse établi par l’arrêt sparrow, si elle porte atteinte aux droits protégés par l’art 35. en outre, des décisions prises en application de la nouvelle loi ou de la loi modifiée peuvent donner naissance à l’obligation de consulter. [32] pour les motifs exposés ci- après, je conclus que le processus législatif — à savoir l’élaboration, l’adoption et la promulgation d’une loi — ne donne pas naissance à l’obligation de consulter. les prin- cipes de la séparation des pouvoirs et de la sou- veraineté parlementaire exigent que les tribunaux s’abstiennent d’intervenir dans le processus légis- latif la doctrine de l’obligation de consulter ne convient donc pas relativement à l’action législative. [33] the mikisew ask us to recognize that the duty to consult applies to ministers in the development of legislation. there is no doubt overlap between [33] les mikisew nous demandent de reconnaître que l’obligation de consulter s’applique aux mi- nistres pendant l’élaboration des projets de loi. de [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge karakatsanis 793 executive and legislative functions in canada; cab- inet, for instance, is “a combining committee — a hyphen which joins, a buckle which fastens, the leg- islative part of the state to the executive part of the state” (reference re canada assistance plan (bc), [1991] 2 scr 525, at p. 559, quoting w. bagehot, the english constitution (1872), at p. 14 (emphasis in original)). i do not accept, however, the mikisew’s submission that ministers act in an executive capac- ity when they develop legislation. the legislative development at issue was not conducted pursuant to any statutory authority; rather, it was an exercise of legislative powers derived from part iv of the constitution act, 1867. as the majority of the court of appeal noted, the departmental statutes relied on by the mikisew to show that the ministers acted in an executive capacity when developing legislation do not “refer even implicitly to    the development of legislation for introduction into parliament” (ca. reasons, at para. 28; department of indian affairs and northern development act, rsc 1985, c. i-6; department of the environment act, rsc 1985, c. e-10; department of fisheries and oceans act, rsc 1985, c. f-15; department of transport act, rsc 1985, c. t-18; department of natural re- sources act, sc 1994, c. 41; financial administra- tion act, rsc 1985, c f-11). toute évidence, au canada, il y a un chevauche- ment entre les fonctions exécutives et législatives; le cabinet, par exemple, est « un comité combiné de telle sorte qu’il sert, comme un trait d’union ou une boucle, à rattacher la partie législative à la par- tie exécutive du gouvernement » : renvoi relatif au régime d’assistance publique du canada (c-b), [1991] 2 rcs 525, p. 559, citant w. bagehot, la constitution anglaise (1869), p 19. toutefois, je ne suis pas d’accord avec les mikisew pour dire que les ministres exercent des fonctions exécutives lorsqu’ils élaborent des projets de loi. en l’espèce, l’élaboration des textes de loi ne relevait pas d’un pouvoir conféré par voie législative; il s’agissait plutôt de l’exercice de pouvoirs législatifs qui sont dévolus par la partie iv de la loi constitutionnelle de 1867. comme les juges majoritaires de la cour d’appel l’ont souligné, les lois habilitantes sur les- quelles s’appuient les mikisew pour démontrer que les ministres exerçaient des fonctions exécutives lorsqu’ils ont élaboré les projets de loi « ne ren- voient aucunement, même implicitement, [à] l’élabo- ration des projets de loi pour dépôt au parlement » : motifs de la cour d’appel, par. 28; loi sur le mi- nistère des affaires indiennes et du nord canadien, lrc 1985, c. i-6; loi sur le ministère de l’envi- ronnement, lrc 1985, c. e-10; loi sur le minis- tère des pêches et des océans, lrc 1985, c. f-15; loi sur le ministère des transports, lrc 1985, c. t-18; loi sur le ministère des ressources natu- relles, lc 1994, c. 41; loi sur la gestion des fi- nances publiques, lrc 1985, c f-11. [34] the development of legislation by ministers is part of the law- making process, and this process is generally protected from judicial oversight. further, this court’s jurisprudence makes clear that, if cab- inet is restrained from introducing legislation, then this effectively restrains parliament (canada assis- tance plan, at p 560). this court has emphasized the importance of safeguarding the law- making process from judicial supervision on numerous occasions. in reference re resolution to amend the constitution, [1981] 1 scr 753, a majority of the court stated that “[c]ourts come into the picture when legisla- tion is enacted and not before” (p 785). in canada assistance plan, the court underscored that “[t]he formulation and introduction of a bill are part of the [34] l’élaboration de projets de loi par les ministres fait partie intégrante du processus législatif, un pro- cessus qui est généralement à l’abri du contrôle ju- diciaire. de plus, la jurisprudence de la cour établit clairement que, si le cabinet n’est pas autorisé à présenter un projet de loi, cela revient à restreindre le pouvoir du parlement : régime d’assistance pu- blique du canada, p 560. dans le passé, la cour a souvent insisté sur l’importance de protéger le proces- sus législatif contre la surveillance judiciaire. dans le renvoi : résolution pour modifier la constit ution, [1981] 1 rcs 753, les juges majoritaires de la cour ont déclaré que « [l]es tribunaux interviennent quand une loi est adoptée et non avant » : p 785. dans l’arrêt régime d’assistance publique du canada, la cour a 794 mikisew cree first nation v canada karakatsanis j. [2018] 2 scr. legislative process with which the courts will not meddle” (p 559). [35] longstanding constitutional principles un- derlie this reluctance to supervise the law- making process. the separation of powers is “an essential feature of our constitution” (wells v. newfoundland, [1999] 3 scr 199, at para. 52; see also ontario v. criminal lawyers’ association of ontario, 2013 scc 43, [2013] 3 scr 3, at para 27). it recognizes that each branch of government “will be unable to fulfill its role if it is unduly interfered with by the others” (criminal lawyers’ association, at para 29). it dictates that “the courts and parliament strive to respect each other’s role in the conduct of public affairs”; as such, there is no doubt that parliament’s legislative activities should “proceed unimpeded by any external body or institution, including the courts” (canada (house of commons) v. vaid, 2005 scc 30, [2005] 1 scr 667, at para 20). recognizing that a duty to consult applies during the law- making process may require courts to improperly trespass onto the legislature’s domain. [36] parliamentary sovereignty mandates that the legislature can make or unmake any law it wishes, within the confines of its constitutional author- ity. while the adoption of the canadian charter of rights and freedoms transformed the canadian system of government “to a significant extent from a system of parliamentary supremacy to one of con- stitutional supremacy” (reference re secession of quebec, [1998] 2 scr 217, at para. 72), democ- racy remains one of the unwritten principles of the constitution (secession reference, at paras 61-69). recognizing that the elected legislature has specific consultation obligations may constrain it in pursuing its mandate and therefore undermine its ability to act as the voice of the electorate. souligné que « [l]a rédaction et le dépôt d’un projet de loi font partie du processus législatif dans lequel les tribunaux ne s’immiscent pas » : p 559. [35] des principes constitutionnels établis depuis longtemps justifient cette réticence à surveiller le processus législatif. le principe de la séparation des pouvoirs est « un élément essentiel de notre consti- tution » : wells c. terre- neuve, [1999] 3 rcs 199, par. 52; voir également ontario c. criminal law yers’ association of ontario, 2013 csc 43, [2013] 3 rcs. 3, par 27. il reconnaît qu’un organe du gouverne- ment « ne peut jouer son rôle lorsqu’un autre empiète indûment sur lui » : criminal lawyers’ association, par 29. il exige que « les tribunaux et le parlement s’efforcent de respecter leurs rôles respectifs dans la conduite des affaires publiques »; ainsi, il ne fait aucun doute que le parlement doive pouvoir « exer- cer ses activités législatives libre de toute ingérence de la part d’organismes ou d’institutions externes, y compris les tribunaux » : ca nada (chambre des com- munes) c. vaid, 2005 csc 30, [2005] 1 rcs 667, par 20. si l’on devait reconnaître qu’une obligation de consulter s’applique au processus législatif, cela risquerait d’obliger les tribunaux à s’ingérer indû- ment dans la sphère du législateur. [36] le principe de la souveraineté parlementaire suppose que l’assemblée législative peut adopter ou abroger une loi à son gré, dans les limites des pouvoirs que lui confère la constitution. bien que l’adoption de la charte canadienne des droits et libertés ait « dans une large mesure [  ] fait passer le système canadien de gouvernement de la supré- matie parlementaire à la suprématie constitution- nelle » (renvoi relatif à la sécession du québec, [1998] 2  rcs  217, par.  72), la démocratie de- meure l’un des principes non écrits de la constitution (par 61-69). si l’on devait reconnaître que l’assem- blée législative élue a des obligations précises en matière de consultation, cela risquerait de lui nuire dans l’accomplissement de son mandat et donc de miner sa capacité de se faire la voix de l’électorat. [37] parliamentary privilege, a related constitu- tional principle, also demonstrates that the law- making process is largely beyond the reach of judicial interference. it is defined as “the sum of the [37] le principe constitutionnel connexe du privi- lège parlementaire confirme lui aussi que le proces- sus législatif est largement hors de la portée d’une intervention judiciaire. il est défini comme étant « la [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge karakatsanis 795 privileges, immunities and powers enjoyed by the senate, the house of commons and provincial legis- lative assemblies, and by each member individually, without which they could not discharge their func- tions” (vaid, at para 29(2)). once a category of parlia- mentary privilege is established, “it is for parliament, not the courts, to determine whether in a particular case the exercise of the privilege is necessary or ap- propriate” (vaid, at para. 29(9) and paras. 47-48 (em- phasis in original)). canadian jurisprudence makes clear that parliamentary privilege protects control over “debates or proceedings in parliament” (vaid, at para. 29(10); j. p. j. maingot, parliamentary immu- nity in canada (2016), at pp. 166-71; see also new brunswick broadcasting co. v. nova scotia (speaker of the house of assembly), [1993] 1 scr 319, at p. 385; p. w. hogg, constitutional law of canada (5th ed. supp.), at s 17;. article 9 of the uk. bill of rights of 1689). the existence of this privilege generally prevents courts from enforcing procedural constraints on the parliamentary process. [38] applying the duty to consult doctrine during the law- making process would lead to significant judicial incursion into the workings of the legisla- ture, even if such a duty were only enforced post- enactment. the duty to consult jurisprudence has developed a spectrum of consultation requirements that fit in the context of administrative decision- making processes. directly transposing such execu- tive requirements into the legislative context would be an inappropriate constraint on legislatures’ ability to control their own processes. somme des privilèges, immunités et pouvoirs dont jouissent le sénat, la chambre des communes et les assemblées législatives provinciales ainsi que les membres de chaque chambre individuellement, sans lesquels ils ne pourraient s’acquitter de leurs fonc- tions » : vaid, par 29(2). une fois qu’une catégorie de privilèges parlementaires est établie, « c’est au parlement, et non aux tribunaux, qu’il revient de déterminer si l’exercice de ce privilège est néces- saire ou approprié dans un cas particulier » : vaid, par. 29(9) et par. 47-48 (en italique dans l’original). il ressort à l’évidence de la jurisprudence canadienne que le privilège parlementaire met les [traduc- tion] « débats ou travaux du parlement » à l’abri du contrôle judiciaire : vaid, par. 29(10); j p j maingot,. parliamentary immunity in canada (2016), p. 166- 171; voir également new brunswick broadcasting co. c. nouvelle- écosse (président de l’assemblée législative), [1993] 1 rcs 319, p. 385; p w hogg,. constitutional law of canada (5e éd. suppl.), par 17; art. 9 du bill of rights de 1689 du royaume- uni. l’existence de ce privilège empêche par ailleurs gé- néralement les tribunaux d’assujettir le processus parlementaire à des contraintes procédurales. [38] l’application de la doctrine de l’obligation de consulter durant le processus législatif donnerait lieu à une ingérence importante des tribunaux dans les travaux du législateur, et ce, même s’ils ne s’ac- quittaient de cette obligation qu’après l’adoption de la loi. la jurisprudence sur l’obligation de consul- ter a fait naître une gamme d’exigences en matière de consultation qui sont adaptées au contexte du processus décisionnel administratif. transposer ces exigences qui relèvent de l’exécutif directement dans la sphère législative entraverait indûment la capacité des assemblées législatives d’être maîtresses de leurs propres procédures. [39] the administrative law remedies normally available for breach of a duty to consult would fur- ther invite inappropriate judicial intervention into the legislature’s domain. the crown’s failure to consult can lead to a number of remedies, including quashing the decision at issue or granting injunctive relief, damages, or an order to carry out consultation prior to proceeding further with the proposed action (carrier sekani, at paras. 37 and 54; clyde river, at para. 24; [39] les recours propres au droit administratif qui peuvent être normalement intentés pour manquement à l’obligation de consulter inciteraient davantage les tribunaux à intervenir indûment dans la sphère du législateur. l’omission par la couronne de mener des consultations peut donner lieu à diverses mesures réparatrices dont l’annulation de la décision en cause ou l’octroi d’une injonction, de dommages- intérêts ou d’une ordonnance enjoignant à la couronne de 796 mikisew cree first nation v canada karakatsanis j. [2018] 2 scr. k. roach, constitutional remedies in canada (2nd ed. (loose- leaf)), at ¶15.820 to 15980). thus, if a duty to consult applied to the law- making process, it would require the judiciary to directly interfere with the development of legislation. i recognize that the mikisew only sought declaratory relief in this case. however, their rationale for seeking declaratory relief was that canada was considering changing its environmental protection framework at the time of this litigation. the mikisew acknowledged that it may be appropriate, in future litigation, for courts to consider granting ancillary relief requiring further consultation on the challenged legislation, a stay of further implementation of the challenged legislation, or judicial supervision. such remedies could signifi- cantly fetter the will of parliament. [40] applying a duty to consult to the development of legislation by ministers, as the mikisew propose, also raises practical concerns. if the duty to consult is triggered by the development of legislation by ministers, but not later in the law- making process, this may limit the possibility of meaningful accom- modation. changes made to the proposed bill at the policy development stage to address concerns raised during consultation may be undone by parliament, as it is free to amend the proposed law. additionally, the introduction of private member bills would not trigger the duty, rendering the approach incongruous. the mikisew’s proposed approach could also be dif- ficult to apply where ministers pursue both executive conduct and parliamentary conduct in the cabinet decision- making process. in the long chain of events contributing to the development of legislation, dis- entangling what steps the duty to consult applies to (because they are executive) and what actions are immune (because they are parliamentary) would be an enormously difficult task. procéder à des consultations avant de donner suite à l’action proposée : carrier sekani, par. 37 et 54; clyde river, par. 24; k. roach, constitutional rem- edies in canada (2e éd. (feuilles mobiles)), ¶15.820 à 15980. par conséquent, si une obligation de consulter s’appliquait au processus législatif, il faudrait que les tribunaux interviennent directement dans l’élaboration des projets de loi. je reconnais que les mikisew s’en sont tenus à solliciter une ordonnance déclaratoire en l’espèce. toutefois, ils ont invoqué à l’appui de leur demande le fait que le canada envisageait de modifier son régime de protection environnementale à l’époque où la procédure a été entamée. de plus, ils ont indiqué qu’il pourrait convenir, dans des litiges futurs, que les tribunaux examinent des réparations accessoires consistant à faire en sorte que la loi contestée fasse l’objet de plus amples consultations, qu’il soit sursis à sa mise en œuvre ou qu’elle soit soumise au contrôle judiciaire. de telles mesures pourraient entraver consi- dérablement la volonté du parlement. [40] assujettir le processus d’élaboration des pro- jets de loi par les ministres à une obligation de consul- ter, comme le proposent les mikisew, soulèverait aussi des préoccupations d’ordre pratique. en effet, si l’obligation de consulter devait être déclenchée au stade de l’élaboration d’un projet de loi par les ministres, plutôt qu’à un stade ultérieur du processus législatif, les possibilités de trouver des mesures d’ac- commodement utiles pourraient s’en trouver limitées. en effet, des amendements apportés à un projet de loi au stade de l’élaboration de la politique sous- jacente, pour tenir compte de préoccupations soulevées pen- dant des consultations, pourraient être supprimés par le parlement, puisqu’il peut modifier une loi propo- sée. de plus, le dépôt de projets de loi d’initiative par- lementaire ne donnerait pas naissance à l’obligation de consulter, ce qui rendrait l’approche incongrue. celle proposée par les mikisew pourrait aussi être difficile à appliquer lorsque les ministres exercent à la fois des fonctions exécutives et parlementaires dans le cadre du processus décisionnel du cabinet. dans la longue série de démarches accomplies pour élaborer une loi, il serait extrêmement difficile de départager les étapes assujetties à l’obligation de consulter (parce qu’elles relèvent du pouvoir exécutif) et les actions qui n’y sont pas subordonnées (parce qu’elles relèvent du pouvoir législatif). [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge karakatsanis 797 [41] for these reasons, the duty to consult doctrine is ill- suited to be applied directly to the law- making process. [41] pour les motifs qui précèdent, la doctrine de l’obligation de consulter est mal adaptée pour s’ap- pliquer directement au processus législatif. [42] that said, parliamentary sovereignty and the separation of powers are not the only constitutional principles relevant to this appeal. the duty to consult was recognized to help protect the constitutional rights enshrined in s. 35 and uphold the honour of the crown — itself a constitutional principle (little salmon, at para 42). [43] the mikisew argue that if the duty to consult does not apply to the legislative process, aborig- inal or treaty rights will be subject to inconsist- ent protection. when the executive or a statutory decision- maker takes action that may affect asserted or established s. 35 rights, the honour of the crown imposes a duty to consult. as noted above, this pre- vents the crown from acting unilaterally in a way that could erode s. 35 rights and promotes the ongo- ing process of reconciliation. in contrast, if the state takes the same action through legislative means, the aboriginal communities whose rights are potentially affected may be left without effective recourse. if such legislation infringes s. 35 rights, it may be de- clared of no force and effect pursuant to s. 52 of the constitution act, 1982 (see sparrow). however, if the effects of the legislation do not rise to the level of infringement, or if the rights are merely asserted (and not established), an aboriginal group will not be able to successfully challenge the constitutional validity of the legislation through a sparrow claim. further, there may be situations where legislation effectively removes future consultation obligations by removing crown decision- making that would otherwise have triggered the duty to consult. [42] cela dit, la souveraineté parlementaire et la sé- paration des pouvoirs ne sont pas les seuls principes constitutionnels en cause dans le présent pourvoi. l’existence de l’obligation de consulter a été recon- nue pour aider à protéger les droits constitutionnels consacrés par l’art. 35 et pour préserver l’honneur de la couronne, qui a lui aussi le statut de principe constitutionnel : little salmon, par 42. [43] les mikisew prétendent que si l’obligation de consulter ne s’appliquait pas au processus législatif, les droits ancestraux ou issus de traités bénéficie- raient d’une protection variable. lorsque l’exécu- tif ou un organisme décisionnel habilité par la loi prendrait une mesure susceptible d’avoir une inci- dence sur les droits, revendiqués ou établis, visés à l’art. 35, l’honneur de la couronne donnerait lieu à une obligation de consulter. comme je l’ai souligné précédemment, cela empêcherait la couronne d’agir unilatéralement d’une manière qui risquerait de mi- ner les droits protégés par l’art. 35 et favoriserait le processus de réconciliation en cours. en revanche, si l’état prenait la même mesure par voie législative, les collectivités autochtones dont les droits seraient susceptibles d’être touchés ne disposeraient pos- siblement d’aucun recours utile. si cette loi por- tait atteinte aux droits visés à l’art. 35, elle pourrait être déclarée inopérante par application de l’art. 52 de la loi constitutionnelle de 1982 : voir sparrow. cependant, si les effets de la loi ne constituaient pas une atteinte à des droits protégés ou si les droits n’étaient que revendiqués (et non établis), le groupe autochtone ne pourrait pas contester avec succès la validité constitutionnelle de la loi suivant le cadre d’analyse établi dans l’arrêt sparrow. de plus, il pourrait survenir des situations où la loi supprimerait effectivement l’obligation future de consulter en sup- primant le processus décisionnel de la couronne qui aurait autrement déclenché l’obligation de consulter. [44] i accept that these are valid concerns. it is of little import to aboriginal peoples whether it is the executive or parliament which acts in a way that may adversely affect their rights. the relationship [44] j’admets qu’il s’agit là de préoccupations légitimes. il importe peu aux peuples autochtones de savoir qui de l’exécutif ou du parlement agit d’une manière susceptible d’avoir un effet préjudiciable 798 mikisew cree first nation v canada karakatsanis j. [2018] 2 scr. of aboriginal peoples “with the crown or sovereign has never depended on the particular representa- tives of the crown involved” (williams lake indian band v. canada (aboriginal affairs and northern development), 2018 scc 4, [2018] 1 scr 83, at para. 130, quoting mitchell v. peguis indian band, [1990] 2 scr 85, at p. 109, per dickson cj). as noted above, the honour of the crown binds the crown qua sovereign. indeed, permitting the crown to do by one means that which it cannot do by an- other would undermine the endeavour of reconcilia- tion, which animates aboriginal law. the principle of reconciliation and not rigid formalism should drive the development of aboriginal law. [45] given these concerns, it is worth noting that the duty to consult is not the only means to give effect to the honour of the crown when aboriginal or treaty rights may be adversely affected by legislation. other doctrines may be developed to ensure the consistent protection of s. 35 rights and to give full effect to the honour of the crown through review of enacted legislation. [46] for example, it may not be consistent with s. 35 to legislate in a way that effectively removes future crown conduct which would otherwise trigger the duty to consult. i note that, in ross river dena council v. yukon, 2012 ykca 14, 358 dlr (4th) 100, the yukon court of appeal held that “[s]tatutory regimes that do not allow for consultation and fail to provide any other equally effective means to ac- knowledge and accommodate aboriginal claims are defective and cannot be allowed to subsist” (para. 37; see also constitution act, 1982, s 52(1)). sur leurs droits. les rapports des peuples autoch- tones « avec la couronne ou le souverain n’ont ja- mais été fonction des représentants particuliers de la couronne visée » : williams lake indian band c. canada (affaires autochtones et développement du nord), 2018 csc 4, [2018] 1 rcs 83, par. 130, citant mitchell c. bande indienne peguis, [1990] 2 rcs 85, p. 109, le juge en chef dickson. comme je l’ai déjà souligné, l’honneur de la couronne lie celle-ci en qualité de souveraine. en effet, si l’on permettait à la couronne de faire par un moyen ce qu’elle ne peut pas faire par un autre, cela compro- mettrait l’entreprise de réconciliation qui sous- tend le droit des autochtones. c’est le principe de récon- ciliation, et non pas un formalisme rigide, qui doit dicter l’évolution de ce domaine du droit. [45] étant donné ces préoccupations, il convient de souligner que l’obligation de consulter n’est pas le seul moyen de donner effet au principe de l’honneur de la couronne quand une loi est susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur les droits ancestraux ou issus de traités. les tribunaux peuvent créer d’autres doctrines pour assurer la protection uniforme des droits protégés par l’art. 35 et donner pleinement effet à l’honneur de la couronne en contrôlant la loi adoptée. [46] par exemple, il n’est peut- être pas conforme à l’art. 35 de légiférer de façon à empêcher une con- duite future de la couronne qui déclencherait autre- ment l’obligation de consulter. je relève que, dans ross river dena council c. yukon, 2012 ykca 14, 358 dlr (4th) 100, la cour d’appel du yukon a jugé que [traduction] « [l]es régimes légaux qui ne prévoient pas la tenue de consultation ou un autre moyen tout aussi efficace de reconnaître les revendi- cations des autochtones et de prendre des mesures d’accommodement sont viciés et ne devraient pas être maintenus » : par. 37; voir également la loi constitutionnelle de 1982, par 52(1). [47] other forms of recourse may also be available. for example, declaratory relief may be appropriate in a case where legislation is enacted that is not con- sistent with the crown’s duty of honourable dealing toward aboriginal peoples (see manitoba metis, at paras. 69 and 143). a declaration is available without il est également possible d’accorder d’autres [47] formes de réparation. par exemple, il peut convenir de prononcer un jugement déclaratoire dans un cas où le législateur adopte une loi incompatible avec l’obligation de la couronne d’agir honorablement envers les peuples autochtones  : voir manitoba [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge karakatsanis 799 a cause of action (ibid, at para 143). further, as this court has previously held, declaratory relief may be an appropriate remedy even in situations where other forms of relief would be inconsistent with the sep- aration of powers (see canada (prime minister) v. khadr, 2010 scc 3, [2010] 1 scr 44, at para 2). [48] to be clear, legislation cannot be challenged on the basis that the legislature failed to fulfill the duty to consult. the duty to consult doctrine does not apply to the legislature. however, if other forms of recourse are available, the extent of any consultation may well be a relevant consideration, as it was in sparrow, when assessing whether the enactment is consistent with constitutional principles. in sparrow, this court held that, when there has been a prima fa- cie infringement of a s. 35 right, the “first considera- tion” in determining whether the legislation or action can be justified is the honour of the crown (p 1114). and an important part of that inquiry is whether the aboriginal group in question was consulted on the impugned measure (sparrow, at p. 1119; see also badger, at para. 97; tsilhqot’in nation v. british columbia, 2014 scc 44, [2014] 2 scr 257, at paras. 77, 80 and 125; delgamuukw v. british co- lumbia, [1997] 3 scr 1010, at para 168). metis, par. 69 et 143. il est possible d’obtenir un jugement déclaratoire sans avoir de cause d’action : ibid., par 143. en outre, comme la cour l’a déjà affirmé, ce type de jugement peut être la mesure de redressement qui convient, même dans les situations où d’autres types de mesures ne seraient pas compa- tibles avec le principe de la séparation des pouvoirs : voir canada (premier ministre) c. khadr, 2010 csc 3, [2010] 1 rcs 44, par 2. [48] en clair, on ne peut pas contester une loi pour le motif que le législateur ne s’est pas acquitté de l’obligation de consulter. la doctrine relative à cette obligation ne s’applique pas au législateur. toutefois, si d’autres formes de réparation peuvent être accor- dées, l’étendue de toute consultation, le cas échéant, pourrait fort bien constituer un facteur pertinent — comme elle l’a été dans sparrow — lorsque vient le temps d’évaluer si le texte de loi est compatible avec les principes constitutionnels. dans sparrow, la cour a établi que, lorsqu’il y a eu violation à première vue d’un droit protégé par l’art. 35, l’honneur de la cou- ronne est « le premier facteur » à examiner pour dé- terminer si la mesure législative ou l’action en cause est justifiable : p 1114. en outre, dans l’analyse, il est notamment important de savoir si le groupe au- tochtone en cause a été consulté au sujet de la mesure contestée : sparrow, p. 1119; voir également badger, par. 97; nation tsilhqot’in c. colombie- britannique, 2014 csc 44, [2014] 2 rcs 257, par. 77, 80 et 125; delgamuukw c. colombie- britannique, [1997] 3 rcs 1010, par 168. [49] however, the issue of whether other protec- tions are, or should be, available is not squarely be- fore the court in this appeal. as discussed above, the federal court was not validly seized of the ap- plication in this case, so no relief can be granted. moreover, the mikisew framed their claim exclu- sively around whether the duty to consult doctrine should apply to the legislative process. we have not received sufficient submissions on how to ensure that the honour of the crown is upheld other than through the specific mechanism of the duty to consult. a different context attracts different considerations. i would note that there are important distinctions between judicial review of administrative action in the duty to consult context and judicial review of [49] cependant, dans le présent pourvoi, la cour n’est pas directement saisie de la question de savoir si d’autres mesures de protection existent ou devraient exister. comme je l’ai souligné précédemment, en l’espèce, la cour fédérale n’a pas été régulièrement saisie de la demande; la cour ne peut donc pas ac- corder de réparation. qui plus est, les mikisew ont axé leur demande exclusivement sur le fait de savoir si la doctrine de l’obligation de consulter devrait s’appliquer au processus législatif. les parties nous ont fait part de trop peu d’observations sur la manière dont il conviendrait d’assurer le respect de l’honneur de la couronne, si ce n’est par le truchement du mé- canisme précis de l’obligation de consulter. un autre contexte ferait intervenir d’autres considérations. je 800 mikisew cree first nation v canada karakatsanis j. [2018] 2 scr. legislation (doré v. barreau du québec, 2012 scc 12, [2012] 1 scr 395, at para 36). souligne qu’il y a des différences importantes entre le contrôle judiciaire d’une mesure administrative à la lumière de l’obligation de consulter et le contrôle judiciaire d’une loi : doré c. barreau du québec, 2012 csc 12, [2012] 1 rcs 395, par 36. iv conclusion iv conclusion [50] for the reasons set out above, i conclude that no aspect of the law- making process — from the development of legislation to its enactment — trig- gers a duty to consult. in the duty to consult context, “crown conduct” has only been found to include executive action or action taken on behalf of the executive. i would not expand the application of the duty to consult doctrine to the legislative process. [51] finally, my conclusions respecting the duty to consult do not apply to the process by which sub- ordinate legislation (such as regulations or rules) is adopted, as such conduct is clearly executive rather than parliamentary (see n. bankes, “the duty to consult and the legislative process: but what about reconciliation?” (2016) (online), at p 5). further- more, this conclusion does not affect the enforce- ability of treaty provisions, implemented through legislation, that explicitly require pre- legislative con- sultation (see eg. nisga’a final agreement (1999), c. 11, paras. 30 and 31; nisga’a final agreement act, sbc 1999, c. 2; nisga’a final agreement act, sc 2000, c 7). manner and form requirements (ie. procedural restraints on enactments) imposed by legislation are binding (hogg, at s 123(b); see also r v. mercure, [1988] 1 scr 234). [50] pour les motifs exposés précédemment, je conclus qu’aucun aspect du processus législatif — du stade de l’élaboration jusqu’à la promulgation — ne déclenche l’obligation de consulter. dans le contexte de cette obligation, la cour a jugé que la « conduite de la couronne » englobe uniquement les actes accomplis par l’exécutif, ou en son nom. je suis d’avis de ne pas étendre l’application de la doctrine de l’obligation de consulter au processus législatif. [51] enfin, mes conclusions au sujet de l’obligation de consulter ne s’appliquent pas au processus dans le cadre duquel des mesures législatives subordonnées (comme des règlements ou des règles) sont prises, puisque ce processus relève clairement du pouvoir exécutif et non du pouvoir législatif : voir n. bankes, « the duty to consult and the legislative process : but what about reconciliation? » (2016) (en ligne), p 5. qui plus est, mes conclusions n’ont aucune inci- dence sur le caractère exécutoire des dispositions de traités, mis en œuvre au moyen de lois, qui exigent expressément des consultations préalables : voir, p ex, accord définitif nisga’a (1999), c. 11, art. 30 et 31; nisga’a final agreement act, sbc 1999, c. 2; loi sur l’accord définitif nisga’a, lc 2000, c 7. dans ces cas, les modalités et les formes re- quises par la loi (p ex, les contraintes procédurales relatives à l’édiction des lois) doivent nécessairement être appliquées : hogg, par 123(b); voir également r c. mercure, [1988] 1 rcs 234. [52] i add this. even though the duty to consult does not apply to the law- making process, it does not necessarily follow that once enacted, legislation that may adversely affect s. 35 rights is consistent with the honour of the crown. the constitutional principles — such as the separation of powers and parliamentary sovereignty — that preclude the ap- plication of the duty to consult during the legislative process do not absolve the crown of its duty to act [52] j’ajouterais ceci. même si l’obligation de con- sulter ne s’applique pas au processus législatif, il ne s’ensuit pas nécessairement que, une fois adoptée, une loi susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur les droits protégés par l’art. 35 est conforme au principe de l’honneur de la couronne. les prin- cipes constitutionnels — comme la séparation des pouvoirs et la souveraineté parlementaire — qui soustraient le processus législatif à l’obligation de [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge abella 801 honourably or limit the application of s 35. while an aboriginal group will not be able to challenge leg- islation on the basis that the duty to consult was not fulfilled, other protections may well be recognized in future cases. simply because the duty to consult doctrine, as it has evolved to regulate executive con- duct, is inapplicable in the legislative sphere, does not mean the crown qua sovereign is absolved of its obligation to conduct itself honourably. [53] for these reasons, i would dismiss the appeal. consulter ne relèvent pas pour autant la couronne de son obligation d’agir honorablement ni ne restrei- gnent l’application de l’art 35. même si un groupe autochtone sera empêché de contester une loi en invoquant un manquement à l’obligation de consul- ter, les tribunaux pourront possiblement reconnaître l’existence d’autres mesures de protection dans des causes à venir. ce n’est pas parce que la doctrine de l’obligation de consulter, qui a évolué de manière à encadrer la conduite de l’exécutif, ne s’applique pas dans la sphère législative que la couronne, en sa qualité de souveraine, est libérée de son obligation de se comporter honorablement. [53] pour les motifs exposés précédemment, je suis d’avis de rejeter le pourvoi. the reasons of abella and martin jj. were de- version française des motifs des juges abella et livered by martin rendus par [54] abella j. — i agree with justice karakatsanis that the appeal should be dismissed on the grounds that judicial review under the federal courts act, rsc 1985, c. f-7, is not available for the actions of federal ministers in the parliamentary process (ss. 2(2), 18 and 181). but, in my respectful view, the enactment of legislation with the potential to adversely affect rights protected by s. 35 of the con- stitution act, 1982 does give rise to a duty to consult, and legislation enacted in breach of that duty may be challenged directly for relief. [54] la juge abella — je souscris à l’opinion de la juge karakatsanis selon laquelle le pourvoi devrait être rejeté au motif que le contrôle judiciaire prévu par la loi sur les cours fédérales, lrc  1985, c. f-7, ne peut être exercé à l’encontre de mesures prises par des ministres fédéraux dans le cadre du processus parlementaire : par. 2(2), art. 18 et 181. cela dit, à mon avis, l’adoption de lois qui sont sus- ceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur les droits protégés par l’art. 35 de la loi constitutionnelle de 1982 fait naître une obligation de consulter, et les lois adoptées en violation de cette obligation peuvent être contestées directement en vue d’obtenir réparation. [55] the honour of the crown governs the rela- tionship between the government of canada and indigenous peoples. this obligation of honour gives rise to a duty to consult and accommodate that ap- plies to all contemplated government conduct with the potential to adversely impact asserted or estab- lished aboriginal and treaty rights, including, in my view, legislative action. the duty to consult arises based on the effect, not the source, of the government action. the crown’s overarching responsibility to act honourably in all its dealings with indigenous peoples does not depend on the formal label applied to the type of action that the government takes with respect to aboriginal rights and interests protected [55] le principe de l’honneur de la couronne régit la relation qui unit le gouvernement du canada et les peuples autochtones. ce principe fait naître une obligation de consulter et d’accommoder applicable à toutes les mesures gouvernementales envisagées susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur les droits ancestraux et issus de traités, revendiqués ou établis, y compris, à mon avis, aux mesures législa- tives. l’obligation de consulter découle de l’effet, et non de la source, de la mesure gouvernemen- tale. la responsabilité fondamentale de la couronne d’agir honorablement dans tous ses rapports avec les peuples autochtones ne dépend pas de l’étiquette officielle que l’on appose au genre de mesures que 802 mikisew cree first nation v canada abella j. [2018] 2 scr. by s. 35 of the constitution act, 1982. as a consti- tutional imperative, the honour of the crown cannot be undermined, let alone extinguished, by the legis- lature’s assertion of parliamentary sovereignty. [56] the analysis in this case must begin with the fundamental principle of canadian aboriginal law that the government’s relationship with indigenous peoples is governed by the honour of the crown (haida nation v british columbia (minister of forests), [2004] 3 scr 511, at para. 17; beckman v. little salmon/carmacks first nation, [2010] 3 scr 103, at para 62). according to this princi- ple, servants of the crown must conduct themselves with honour when acting on behalf of the sovereign (manitoba metis federation inc. v. canada (attorney general), [2013] 1 scr 623, at para 65). the hon- our of the crown is always at stake in its dealings with indigenous peoples, whether through the exer- cise of legislative power (see r v. sparrow, [1990] 1 scr 1075, at p. 1114) or executive authority (see r v. badger, [1996] 1 scr 771, at para. 41; haida nation, at para 16). [57] the position that the honour of the crown does not bind parliament strikes me as untenable in light of this court’s aboriginal law jurisprudence. the honour of the crown arises from the crown’s de facto control over land and resources previously in the control of aboriginal peoples, and its asserted sovereignty over those peoples (haida nation, at para. 32; manitoba metis federation, at para 66). at the time of french and british colonization, indig- enous peoples were living in distinct societies, with their own social and political structures, as well as laws and interests in land (mitchell v. mnr, [2001] 1 scr 911, at para. 9 (per mclachlin cj)). while english policy was to acknowledge and respect cer- tain rights of occupation for indigenous inhabit- ants, the underlying premise was that “sovereignty and legislative power, and indeed the underlying title, to such lands vested in the crown” (sparrow, at p 1103). with this assumed sovereignty, arose the obligation to treat aboriginal peoples fairly and prend le gouvernement à l’égard des droits et in- térêts ancestraux protégés par l’art.  35 de la loi constitutionnelle de 1982. comme il s’agit d’un im- pératif constitutionnel, le principe de l’honneur de la couronne ne saurait être miné, et encore moins écarté, par l’affirmation de la souveraineté parlemen- taire du législateur. [56] en l’espèce, l’analyse doit débuter par le principe fondamental du droit canadien des au- tochtones voulant que les rapports du gouvernement avec les peuples autochtones soient régis par le prin- cipe de l’honneur de la couronne : nation haïda c. colombie- britannique (ministre des forêts), [2004] 3 rcs 511, par. 17; beckman c. première nation de little salmon/carmacks, [2010] 3 rcs 103, par.  62 selon ce principe, les fonctionnaires de la couronne doivent se comporter honorablement lorsqu’ils agissent au nom du souverain : manitoba metis federation inc. c. canada (procureur géné- ral), [2013] 1 rcs 623, par 65. l’honneur de la couronne est toujours en jeu lorsque cette dernière transige avec les peuples autochtones, que ce soit en exerçant ses pouvoirs législatifs (voir r c. sparrow, [1990] 1 rcs 1075, p.  1114) ou ses pouvoirs exécutifs (voir r c. badger, [1996] 1 rcs 771, par. 41; nation haïda, par 16). [57] la position selon laquelle le principe de l’hon- neur de la couronne ne lie pas le parlement me paraît indéfendable à la lumière de la jurisprudence de la cour en droit des autochtones. l’honneur de la couronne découle de l’exercice de fait de l’autorité de cette der- nière sur les terres et les ressources que contrôlaient antérieurement les peuples autochtones et de l’affirma- tion par elle de sa souveraineté sur ces peuples : nation haïda, par. 32; manitoba metis federation, par 66. à l’époque de la colonisation française et britannique, les peuples autochtones vivaient au sein de sociétés dis- tinctes et possédaient leurs propres structures sociales et politiques, ainsi que des lois et des intérêts dans les terres : mitchell c. mrn, [2001] 1 rcs 911, par. 9 (la juge en chef mclachlin). bien que la politique britannique reconnaissait et respectait certains droits d’occupation des peuples autochtones, elle reposait sur le principe que « la souveraineté et la compétence législative, et même le titre sous- jacent, à l’égard de ces terres revenaient à sa majesté » : sparrow, p 1103. [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge abella 803 honourably (mitchell, at para. 9; manitoba metis federation, at paras 66-67). [58] as a result, the ultimate purpose of the honour of the crown is the reconciliation of pre- existing indigenous societies with the assertion of crown sov- ereignty (manitoba metis federation, at para 66). reconciliation is the “fundamental objective of the modern law of aboriginal and treaty rights” (mikisew cree first nation v. canada (minister of canadian heritage), [2005] 3 scr 388, at para.  1 (per binnie j)). the purpose of s. 35 of the constitution act, 1982, is to facilitate this reconciliation (taku river tlingit first nation v. british columbia (pro- ject assessment director), [2004] 3 scr 550, at para 42). [59] the honour of the crown defines the historic relationship between the government and indigenous peoples in which contemporary rights are to be un- derstood (sparrow, at p 1108). the honour of the crown has deep roots as a concept in aboriginal law and can be traced back to the royal proclamation of 1763, a fundamental document which this court has described as “analogous to the   . magna carta” (calder v. attorney- general of british columbia, [1973] scr 313, at p. 395 (per hall j)). the hon- our of the crown has since received constitutional status with the entrenchment of s. 35 and is therefore a constitutional imperative, giving rise to obligations on the crown which are enforced by the courts (j. timothy s. mccabe, the honour of the crown and its fiduciary duties to aboriginal peoples (2008), at p 53). cette souveraineté présumée a fait naître l’obliga- tion de traiter les peuples autochtones équitablement et honorablement : mitchell, par. 9; manitoba metis federation, par 66-67. [58] en conséquence, l’objectif fondamental du principe de l’honneur de la couronne est la récon- ciliation des sociétés autochtones préexistantes avec l’affirmation de la souveraineté de la couronne : manitoba metis federation, par 66. la réconcilia- tion est l’« objectif fondamental du droit moderne relatif aux droits ancestraux et issus de traités » : première nation crie mikisew c. canada (ministre du patrimoine canadien), [2005] 3 rcs 388, par. 1 (le juge binnie). l’objet de l’art. 35 de la loi consti- tutionnelle de 1982 est de favoriser cette réconci- liation : première nation tlingit de taku river c. colombie- britannique (directeur d’évaluation de projet), [2004] 3 rcs 550, par 42. [59] le principe de l’honneur de la couronne dé- finit les rapports historiques qui unissent le gou- vernement et les peuples autochtones, et les droits contemporains doivent être définis en fonction de ces rapports : sparrow, p 1108. il s’agit d’un concept profondément enraciné en droit des autochtones dont on peut retracer les origines dans la proclamation royale de 1763, un document fondamental que la cour a décrit comme étant « analogue [à] la magna carta » : calder c. procureur général de la colombie- britannique, [1973] rcs 313, p. 395 (le juge hall). depuis, ce principe a acquis un statut constitutionnel avec l’enchâssement de l’art. 35 et est donc devenu un impératif constitutionnel qui donne naissance à des obligations de la couronne que les tribunaux sont appelés à faire respecter : j. timothy s. mccabe, the honour of the crown and its fiduciary duties to aboriginal peoples (2008), p 53. [60] but the honour of the crown is not itself a cause of action. rather, it speaks to the way in which the crown’s specific obligations must be fulfilled (manitoba metis federation, at para.  73). these obligations vary depending on the circumstances. in negotiating and applying treaties, the crown must act with integrity and honour, and avoid even the appearance of sharp dealing (haida nation, at para. 19; badger, at para. 41; r v. marshall, [1999] [60] le principe de l’honneur de la couronne ne constitue toutefois pas en soi une cause d’action. il s’agit plutôt d’un principe qui concerne la façon dont la couronne doit s’acquitter d’obligations spéci- fiques : manitoba metis federation, par 73. ces obli- gations varient selon les circonstances. lorsqu’elle négocie et applique des traités, la couronne doit agir avec intégrité et honneur et éviter la moindre appa- rence de manœuvres malhonnêtes : nation haïda, 804 mikisew cree first nation v canada abella j. [2018] 2 scr. 3 scr 456, at para 4). where the government enacts regulations that infringe on aboriginal rights, the honour of the crown demands that those meas- ures be justified (sparrow, at p 1109). and when the government contemplates conduct that might adversely affect aboriginal or treaty rights, the hon- our of the crown gives rise to a duty to consult and accommodate. [61] grounded in the honour of the crown, the duty to consult arises from the assertion of crown sovereignty and aims to advance the process of rec- onciliation (mccabe, at p. 90; haida nation, at pa- ras. 45 and 59). it serves an important role in the “process of fair dealing and reconciliation that be- gins with the assertion of sovereignty and continues beyond formal claims resolution” (haida nation, at para 32). where the duty arises, it requires mean- ingful consultation between the government and the affected group. this means a meaningful effort by the government to act in a manner that is consist- ent with the honour of the crown in that particular context (dwight g. newman, revisiting the duty to consult aboriginal peoples (2014), at pp 88-89). consultation obligations can be viewed as falling on a spectrum, which accommodates the different contexts in which more or less consultation is neces- sary to fulfill its purpose (newman, at p. 89; haida nation, at para 43). [62] i see this duty as being more than a “means” to uphold the honour of the crown. the obligation arises because it would not be honourable to make important decisions that have an adverse impact on aboriginal and treaty rights without efforts to consult and, if appropriate, accommodate those interests. the crown must act honourably in defining the rights guaranteed by s. 35 and in reconciling them with other societal rights and interests. this implies a duty to consult (haida nation, at para 20). the question is not whether the duty to consult is appropriate in the circumstances, but whether the decision is one to which the duty to consult applies. par. 19; badger, par. 41; r c. marshall, [1999] 3 rcs 456, par 4. lorsque le gouvernement prend un règlement qui porte atteinte aux droits ancestraux, l’honneur de la couronne exige que cette mesure soit justifiée : sparrow, p 1109. et lorsque le gouverne- ment envisage une mesure susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur les droits ancestraux ou issus de traités, l’honneur de la couronne fait naître une obligation de consulter et d’accommoder. [61] ancrée dans le principe de l’honneur de la couronne, l’obligation de consulter découle de l’af- firmation de la souveraineté de la couronne et vise à favoriser le processus de conciliation : mccabe, p. 90; nation haïda, par. 45 et 59. elle joue un rôle important dans le « processus de négociation hono- rable et de conciliation qui débute au moment de l’af- firmation de la souveraineté et se poursuit au- delà du règlement formel des revendications » : nation haïda, par 32. cette obligation, lorsqu’elle existe, exige qu’il y ait une véritable consultation entre le gou- vernement et le groupe touché, c’est-à-dire un effort réel de la part du gouvernement d’agir en conformité avec le principe de l’honneur de la couronne dans ce contexte précis : dwight g. newman, revisiting the duty to consult aboriginal peoples (2014), p 88-89. on peut utiliser la notion de continuum pour inter- préter l’obligation de consulter, qui tient compte des diverses situations selon que la consultation est plus ou moins nécessaire pour atteindre son objectif : newman, p. 89; nation haïda, par 43. [62] j’estime que l’obligation de consulter n’est pas qu’un « moyen » de respecter le principe de l’honneur de la couronne. l’obligation prend nais- sance parce qu’il ne serait pas honorable pour la couronne de prendre des décisions importantes qui ont un effet préjudiciable sur les droits ancestraux et issus de traités sans faire l’effort de consulter les peuples autochtones et, le cas échéant, de trouver des accommodements à leurs préoccupations. la couronne doit agir honorablement lorsqu’elle définit les droits garantis par l’art. 35 et les concilie avec d’autres droits et intérêts sociétaux. cette obligation emporte celle de consulter : nation haïda, par 20. il ne s’agit pas de savoir si l’obligation de consulter convient dans les circonstances, mais de savoir si l’obligation de consulter s’applique à la décision. [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge abella 805 [63] because the honour of the crown infuses the entirety of the government’s relationship with indig- enous peoples, the duty to consult must apply to all exercises of authority which are subject to scrutiny under s 35. this includes, in my view, the enactment of legislation. like the infringement analysis under sparrow, the duty to consult does not discriminate based on the type of government action, but rather is triggered based on the potential for adverse effects. [64] this conclusion flows from the jurisprudential development of the duty to consult from an aspect of the infringement analysis in sparrow to an inde- pendent obligation in haida nation. sparrow was the court’s first opportunity to consider the legal impact of s. 35, and to sketch a framework which would give appropriate weight to the constitutional nature of the words “recognized and affirmed” (sparrow, at p 1106). acknowledging the importance of context and an incremental approach to s. 35, dickson cj. and la forest j. proposed a justificatory test that would require the government to establish not only that it had a valid legislative objective, but that the legislative action was consistent with the honour of the crown. they held, at p. 1114:    the honour of the crown is at stake in dealings with aboriginal peoples. the special trust relationship and the responsibility of the government vis-à-vis aboriginals must be the first consideration in determining whether the legislation or action in question can be justified. [63] comme l’honneur de la couronne imprègne l’ensemble des rapports du gouvernement avec les peuples autochtones, l’obligation de consulter doit s’appliquer à l’exercice de tous les pouvoirs qui sont assujettis à un examen fondé sur l’art 35. à mon sens, ces pouvoirs comprennent l’adoption des lois. à l’instar de l’analyse de l’atteinte fondée sur l’arrêt sparrow, l’obligation de consulter s’applique indé- pendamment du genre de mesure gouvernementale en cause et prend naissance dès lors qu’il y a un risque d’effets préjudiciables. [64] cette conclusion découle de l’évolution ju- risprudentielle de l’obligation de consulter, qui est passée d’un aspect de l’analyse de l’atteinte dans l’arrêt sparrow à une obligation indépendante dans nation haïda. c’est dans l’arrêt sparrow que la cour a eu l’occasion pour la première fois d’examiner les conséquences juridiques de l’art. 35 et d’ébau- cher un cadre d’analyse qui accorderait au caractère constitutionnel des mots « reconnus et confirmés » l’importance qui lui revient  : sparrow, p.  1106. reconnaissant l’importance du contexte et la fa- çon progressive d’aborder l’art. 35, le juge en chef dickson et le juge la forest ont proposé un test de justification qui obligerait le gouvernement à établir non seulement qu’il avait un objectif législatif valide, mais aussi que la mesure législative était conforme au principe de l’honneur de la couronne. ils sont arrivés, à la p. 1114, à la conclusion suivante :    l’honneur de sa majesté est en jeu lorsqu’elle transige avec les peuples autochtones. les rapports spéciaux de fiduciaire et la responsabilité du gouvernement envers les autochtones doivent être le premier facteur à examiner en déterminant si la mesure législative ou l’action en cause est justifiable. determining whether the crown’s legislative actions were consistent with the honour of the crown would include, depending on the circumstances, an inquiry into whether the aboriginal group in question had been consulted (sparrow, at p. 1119; see also r. v. nikal, [1996] 1 scr 1013, at para. 110; r v. gladstone, [1996] 2 scr 723, at para 64). pour déterminer si les mesures législatives de la couronne étaient conformes au principe de l’hon- neur de la couronne, il faudrait, selon les circons- tances, examiner si le groupe autochtone en question a été consulté : sparrow, p. 1119; voir également r c. nikal, [1996] 1 rcs 1013, par. 110; r c. gladstone, [1996] 2 rcs 723, par 64. [65] consultation took on an even greater role in delgamuukw v. british columbia, [1997] 3 scr. [65] la consultation a joué un rôle encore plus impor- tant dans l’arrêt delgamuukw c. colombie- britannique, 806 mikisew cree first nation v canada abella j. [2018] 2 scr. 1010, an aboriginal title case, where lamer cj first acknowledged that consultation was a procedural “duty”. in his view, while the nature and scope of the obligation would vary with the circumstances, “[t]here is always a duty of consultation” (para 168). lamer cj drew from his recent comments on the doctrine of priority in gladstone, which described a right that was both procedural and substantive: “.  .  . at the stage of justification the government must demonstrate both that the process by which it allocated the resource and the actual allocation of the resource which results from that process reflect the prior interest of [a]boriginal rights holders in the fishery” (gladstone, at para 62). by analogy, in the aboriginal title context, this might entail that “gov- ernments accommodate the participation of [a]bo- riginal peoples in the development of the resources of british columbia” (delgamuukw, at para 167). as lamer cj explained, this duty of consultation flowed from the fiduciary relationship between the crown and aboriginal peoples (ibid., at para 168). [66] through these early justification cases, the honour of the crown had emerged as a fundamen- tal backdrop against which the enactment of leg- islation would be measured. it required not only a substantive outcome which gave adequate weight to the aboriginal rights and interests at stake, but a manner of dealing that was in keeping with the spe- cial relationship between the crown and aboriginal rights- holders in particular, the court identified consultation as a significant consideration in as- sessing whether the government’s infringement of aboriginal or treaty rights was justified under s 35. this did not change based on the kind of government action in question; even in sparrow, which involved a challenge to the federal fisheries act, rsc 1970, c. f-14, the importance of notice and consultation in the context of regulatory conservation measures was acknowledged (p 1119). [1997] 3 rcs 1010, une affaire portant sur un titre ancestral, où le juge en chef lamer a reconnu pour la première fois que la consultation était une « obliga- tion » procédurale. à son avis, bien que la nature et la portée de l’obligation varieraient selon les circons- tances, « [i]l y a toujours obligation de consulter » : par 168. le juge en chef lamer s’était inspiré de ses commentaires récents sur la doctrine relative à l’ordre de priorité dans l’arrêt gladstone, qui décrivaient un droit à la fois procédural et substantiel : « [à] l’étape de la justification, l’état doit démontrer que les modalités de répartition de la ressource ainsi que la répartition elle- même reflètent l’intérêt prioritaire des titulaires des droits ancestraux à l’égard de cette pêcherie » : gladstone, par 62. par analogie, dans le contexte d’un titre ancestral, cela pourrait vouloir dire que « les gou- vernements prennent en compte la participation des peuples autochtones à la mise en valeur des ressources de la colombie- britannique » : delgamuukw, par 167. comme le juge en chef lamer l’a expliqué, cette obli- gation de consulter découle des rapports de fiduciaire qui existe entre la couronne et les peuples autoch- tones : ibid., par 168. [66] ces premières décisions en matière de justifi- cation ont établi que l’honneur de la couronne était un principe fondamental dont il fallait tenir compte pour évaluer les mesures législatives adoptées. ce principe exigeait non seulement un résultat concret qui accordait l’importance qui leur revient aux droits et aux intérêts ancestraux en jeu, mais également une façon de transiger qui cadrait avec la relation particu- lière qu’entretient la couronne avec les titulaires de droits ancestraux. plus précisément, la cour a affirmé que la consultation était un facteur important dont il fallait tenir compte pour évaluer si l’atteinte aux droits ancestraux ou issus de traités par le gouverne- ment était justifiée au regard de l’art 35. le genre de mesure gouvernementale en cause ne change rien à l’importance de cette consultation; ainsi, dans l’arrêt sparrow, où l’on contestait la loi sur les pêcheries, lrc 1970, c. f-14, une loi fédérale, la cour a reconnu l’importance d’informer et de consulter les groupes autochtones visés lorsqu’il est question de mesures de conservation réglementaires : p 1119. [67] although these cases looked at consultation to determine whether an infringement was justified, it [67] bien que, dans ces arrêts, la cour se soit pen- chée sur la consultation pour décider si l’atteinte était [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge abella 807 was the process prior to the infringement which en- gaged the honour of the crown. as a matter of logic, then, the crown’s duty to consult is not dependent on the finding that an infringement resulted, but is, instead, a component of the crown’s overarching ob- ligation to deal honourably with indigenous peoples when regulating their rights. this is exactly the rea- soning that led to the court’s landmark recognition of a free- standing duty to consult in haida nation, taku river and mikisew cree. in the companion appeals haida nation and [68] taku river, mclachlin cj found that a legal duty to consult and accommodate arose when the crown had knowledge, real or constructive, of the potential existence of the aboriginal right or title, and contem- plated conduct that might adversely affect it (haida nation, at para. 31; taku river, at paras 24-25). as mclachlin cj explained, the existence of this legal duty to consult, prior to proof of claims, was neces- sary to understand the court’s previous decisions which considered consultation where confirmation of the right and justification of an alleged infringement were litigated at the same time. the duty to consult could not depend on either the existence of a proven right, or, by extension, proof of infringement. the fact that crown behaviour before the determination of the right could be considered in the context of justification negated any arguments to the contrary (haida nation, at para 34). justifiée, c’est le processus suivi avant l’atteinte qui a engagé l’honneur de la couronne. ainsi, en toute logique, l’obligation qui incombe à la couronne de consulter ne dépend pas de la conclusion qu’il y a eu atteinte, mais constitue plutôt une composante de l’obligation primordiale de la couronne d’agir honorablement envers les peuples autochtones lors- qu’elle réglemente leurs droits. c’est exactement le raisonnement qui a mené la cour à reconnaître l’obligation indépendante de consulter dans les arrêts de principe nation haïda, taku river et première nation crie mikisew. [68] dans les pourvois connexes nation haïda et taku river, la juge en chef mclachlin a conclu que l’obligation légale de consulter et d’accommoder prend naissance dès lors que la couronne a connais- sance, concrètement ou par imputation, de l’exis- tence potentielle d’un titre ou de droits ancestraux et envisage des mesures susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur ces droits ou ce titre : nation haïda, par. 31; taku river, par 24-25. comme la juge en chef mclachlin l’a expliqué, l’existence de cette obligation légale de consulter le groupe intéressé, avant qu’il ait apporté la preuve de sa revendication, était nécessaire pour comprendre les décisions anté- rieures de la cour dans lesquelles elle a examiné la consultation, où la confirmation du droit et celle de la justification de l’atteinte reprochée ont été débat- tues en même temps. l’obligation de consulter ne pouvait dépendre de l’existence d’un droit prouvé ou, par extension, de la preuve de l’atteinte. le fait que le comportement de la couronne adopté avant l’établissement du droit pouvait être examiné dans le contexte de la justification réfutait tout argument à l’effet contraire : nation haïda, par 34. [69] while haida nation and taku river were primarily concerned with protecting unproven claims during the treaty negotiation process, mikisew cree made clear that the duty to consult arose in respect of established rights as well. the parties had asked what obligations the crown owed when exercising its power under treaty no. 8 to take up portions of the mikisew’s surrendered lands “from time to time” binnie  j explicitly rejected an approach that would find each subsequent “taking up” by the crown to be an infringement of the mikisew’s treaty [69] alors que les arrêts nation haïda et taku river concernaient principalement la protection des re- vendications non établies durant le processus de négociation de traités, l’arrêt première nation crie mikisew a clairement indiqué que l’obligation de consulter prend également naissance à l’égard de droits établis. les parties avaient demandé quelles étaient les obligations de la couronne lorsqu’elle exerce le pouvoir que lui confère le traité no 8 de prendre des terres cédées par les mikisew « de temps à autre ». le juge binnie a explicitement rejeté une 808 mikisew cree first nation v canada abella j. [2018] 2 scr. rights, requiring justification under the sparrow test (paras.  31-32). instead, he concluded that where the crown’s contemplated course of action would adversely affect those treaty rights, a duty to con- sult was triggered (para 34). although “taking up” was clearly anticipated by the treaty, the crown was obliged to manage the process honourably (paras. 31 and 33). [70] through this trilogy of decisions, the court affirmed that the crown’s obligation to consult and accommodate indigenous groups arises inde- pendently from its obligation to justify infringe- ments of aboriginal and treaty rights. in the duty to consult context, the controlling question is not whether the limit on rights is justified, but “what is required to maintain the honour of the crown and to effect reconciliation between the crown and the aboriginal peoples with respect to the interests at stake” (haida nation, at para 45). in this sense, the trilogy represents a shift towards mutual reconcilia- tion between aboriginal and crown sovereignty, and a further step towards embracing the honour of the crown as a limit on crown sovereignty in relation to indigenous peoples (mark d. walters, “the morality of aboriginal law” (2006), 31 queen’s lj 470, at pp 513-14). approche qui conclurait que chaque « prise » ef- fectuée subséquemment par la couronne serait une atteinte aux droits issus de traités des mikisew, qui devrait être justifiée conformément au test énoncé dans l’arrêt sparrow : par 31-32. il a plutôt conclu que lorsque la mesure envisagée par la couronne est susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur ces droits issus de traités, l’obligation de consulter de- vient applicable : par 34. même si la « prise » était clairement prévue par le traité, la couronne était tenue de gérer le processus de façon honorable : par. 31 et 33. [70] dans cette trilogie de décisions, la cour a confirmé que l’obligation de la couronne de consul- ter et d’accommoder les groupes autochtones prend naissance indépendamment de son obligation de justifier les atteintes aux droits ancestraux et issus de traités. dans le contexte de l’obligation de consulter, la question décisive n’est pas de savoir si l’atteinte aux droits est justifiée, mais consiste plutôt à détermi- ner « ce qui est nécessaire pour préserver l’honneur de la couronne et pour concilier les intérêts de la couronne et ceux des autochtones » : nation haïda, par 45. en ce sens, la trilogie marque un change- ment en faveur de la conciliation de la souveraineté autochtone et de celle de la couronne et contribue à percevoir l’honneur de la couronne comme une limite à sa souveraineté dans le contexte de ses relations avec les peuples autochtones : mark d. walters, « the morality of aboriginal law » (2006), 31 queen’s lj 470, p. 513- 514. [71] haida nation established a new legal frame- work in which to understand the government’s ob- ligations towards indigenous peoples, organized around the principle of the honour of the crown (jamie d dickson, the honour and dishonour of the crown: making sense of aboriginal law in canada (2015), at p 116). this is the overarching framework in which the duty to consult, and the obligation to justify infringements, must now be understood. under the sparrow analysis, government conduct could always be scrutinized for consistency with the honour of the crown, including the duty of consultation, irrespective of whether that conduct was executive or legislative in nature. no longer con- fined to the justification context, the duty to consult [71] l’arrêt nation haïda a établi un nouveau cadre juridique pour nous permettre de comprendre les obligations du gouvernement envers les peuples au- tochtones, articulées autour du principe de l’honneur de la couronne : jamie d. dickson, the honour and dishonour of the crown  : making sense of aboriginal law in canada (2015), p 116. il s’agit du cadre fondamental dans lequel l’obligation de consulter, et l’obligation de justifier les atteintes, doivent désormais être interprétées. suivant le cadre d’analyse établi par l’arrêt sparrow, la mesure gou- vernementale pourrait toujours être scrutée pour dé- terminer si elle est compatible avec l’honneur de la couronne, y compris l’obligation de consulter, peu importe que cette mesure ait été de nature exécutive [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge abella 809 now forms “part of the essential legal framework” of aboriginal law in canada (little salmon/carmacks, at para 69). like the sparrow inquiry, the duty to consult doctrine infuses the field of governmental action, requiring consultation wherever the potential for adverse effects on claimed or established s. 35 rights arises. [72] subsequent appeals have reinforced this ex- pansive understanding of the duty to consult. in rio tinto alcan inc. v. carrier sekani tribal council, [2010] 2  scr  650, mclachlin c.j reiterated the “generous, purposive approach” that applies to the duty to consult (para 43) “[g]overnment ac- tion” triggering the duty was not confined to the exercise of statutory powers. further, it included “strategic, higher level decisions” that could have an impact on aboriginal rights or claims (carrier sekani, at para. 44, citing jack woodward, native law (loose- leaf), vol. 1, at p 5-41). as mclachlin cj explained, high- level management decisions or structural changes to resource management may set the stage for future decisions that will have a direct adverse impact on lands and resources, and leave aboriginal groups with a lost or diminished constitutional right to have their interests considered (carrier sekani, at para 47). this is itself an adverse impact sufficient to trigger the haida nation duty to consult and accommodate. ou législative. n’étant plus limitée au contexte de la justification, l’obligation de consulter fait désormais « partie du cadre juridique essentiel » du droit des autochtones au canada : little salmon/carmacks, par.  69. à l’instar de l’analyse préconisée dans sparrow, la doctrine de l’obligation de consulter imprègne la sphère des mesures gouvernementales, exigeant une consultation chaque fois que ces me- sures sont susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur les droits revendiqués ou établis protégés par l’art 35. [72] des pourvois subséquents ont renforcé cette interprétation élargie de l’obligation de consulter. dans l’arrêt rio tinto alcan inc. c. conseil tribal carrier sekani, [2010] 2 rcs 650, la juge en chef mclachlin a réitéré que c’est « l’approche généreuse et téléologique » qui s’applique à l’obligation de consulter : par 43. la « mesure gouvernementale » qui donne naissance à l’obligation n’était pas limi- tée à l’exercice de pouvoirs conférés par la loi. en outre, elle comprenait toute [traduction] « déci- sion stratégique prise en haut lieu » qui était sus- ceptible d’avoir un effet sur des droits ancestraux ou des revendications autochtones : carrier sekani, par. 44, citant jack woodward, native law (feuilles mobiles), vol. 1, p 5-41. comme la juge en chef mclachlin l’a expliqué, les décisions prises en haut lieu ou les modifications structurelles apportées à la gestion des ressources peuvent ouvrir la voie à d’autres décisions qui auront un effet préjudiciable direct sur les terres et les ressources et peuvent faire en sorte que les groupes autochtones soient dépouil- lés en tout ou en partie de leur droit constitutionnel de voir leurs intérêts pris en considération : carrier sekani, par 47. il s’agit là même d’un effet préjudi- ciable qui suffit à déclencher l’obligation de consul- ter et d’accommoder reconnue par nation haïda. [73] more recently, in clyde river (hamlet) v. petroleum geo- services inc., [2017] 1 scr 1069, and the companion case chippewas of the thames first nation v. enbridge pipelines inc., [2017] 1 scr 1099, the court considered whether an ad- ministrative scheme, namely the national energy board’s approval process, could trigger a duty to consult noting that the board was the “vehicle through which the crown acts”, the court held [73] plus récemment, dans l’arrêt clyde river (hameau) c. petroleum geo- services inc., [2017] 1 rcs 1069, et le pourvoi connexe chippewas of the thames first nation c. pipelines enbridge inc., [2017] 1 rcs 1099, la cour a examiné si un régime administratif, à savoir le processus d’approbation de l’office national de l’énergie, pouvait donner naissance à l’obligation de consulter. indiquant que l’office est le « moyen par lequel la couronne agit », 810 mikisew cree first nation v canada abella j. [2018] 2 scr. that its decisions would constitute crown conduct that implicated the duty to consult (clyde river, at para. 29; chippewas, at para 29). the crown cannot avoid its duty to consult, or the honour of the crown, by delegating decision- making power to a tribunal established by parliament. [74] but i do not see this extension of the duty to consult into the administrative context as a rejection of its application in other aspects of the government’s relationship with indigenous peoples, especially since that question was expressly left open by this court (carrier sekani, at para. 44; see also clyde river, at para 28). in clyde river, the court reiter- ated that relevant crown conduct was to be defined based not on its form, but on its potential for adverse impacts, at para. 25: crown conduct which would trigger the duty is not re- stricted to the exercise by or on behalf of the crown of stat- utory powers or of the royal prerogative, nor is it limited to decisions that have an immediate impact on lands and resources. the concern is for adverse impacts, however made, upon aboriginal and treaty rights and, indeed, a goal of consultation is to identify, minimize and address adverse impacts where possible (carrier sekani, at pa- ras 45-46) [emphasis added.] [75] although the law of judicial review, which ap- plies to the exercise of statutory powers or the royal prerogative, is often implicated in consultation cases, the duty to consult itself attaches to all exercises of crown power, including legislative action. la cour a conclu que ses décisions constitueraient une mesure de la couronne emportant l’obligation de consulter : clyde river, par. 29; chippewas, par 29. ainsi, la couronne ne peut se soustraire ni à son obli- gation de consulter ni à l’honneur de la couronne, en déléguant ses pouvoirs décisionnels à un tribunal établi par le parlement. [74] je ne vois toutefois pas cet élargissement du champ d’application de l’obligation de consulter dans le contexte administratif comme un rejet de son application dans d’autres aspects des rapports du gouvernement avec les peuples autochtones, d’autant plus que la cour s’est expressément abstenue de se prononcer sur cette question : carrier sekani, par. 44; voir également clyde river, par 28. dans clyde river, par. 25, la cour a réitéré que les mesures pertinentes prises par la couronne devaient être dé- finies non pas selon leur forme, mais selon les effets préjudiciables qu’elles peuvent causer : les mesures de la couronne susceptibles de donner nais- sance à l’obligation de consulter ne se limitent pas à l’exer- cice, par la couronne ou en son nom, de la prérogative royale ou de pouvoirs conférés par la loi, et ne se limitent pas non plus aux décisions qui ont une incidence immé- diate sur les terres et les ressources. il faut se demander si la mesure a des effets préjudiciables, quelle qu’en soit la cause, sur des droits ancestraux ou issus de traités. d’ailleurs, un des objectifs de la consultation consiste à cerner les effets préjudiciables, à les réduire au minimum et à y remédier si possible (carrier sekani, par 45-46). [je souligne.] [75] bien que le droit régissant le contrôle judi- ciaire, qui s’applique à l’exercice de pouvoirs lé- gislatifs ou de la prérogative royale, soit souvent en cause dans des affaires de consultation, l’obligation de consulter elle- même se rapporte à tout exercice des pouvoirs de la couronne, y compris aux mesures législatives. [76] haida nation and sparrow provide distinctive analyses based not on the type of government action at issue, but on the nature of the engagement with s. 35 rights. sparrow provides a framework for de- termining whether government action, including the exercise of legislative or executive authority, consti- tutes an infringement of s. 35 rights, and whether that [76] les arrêts nation haïda et sparrow four- nissent des analyses distinctes non pas selon le genre de mesure gouvernementale en litige, mais selon la nature de l’intervention dans les droits garantis par l’art 35. l’arrêt sparrow établit un cadre d’ana- lyse pour déterminer si la mesure gouvernemen- tale, y compris l’exercice d’un pouvoir législatif ou [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge abella 811 infringement can be justified. haida nation, on the other hand, obliges the government to consult when it contemplates action that has the potential to ad- versely affect those same rights and claims. together, these complementary obligations ensure that the honour of the crown is upheld throughout all actions which engage its special relationship with aboriginal peoples. the government has both the obligation to consult, and the obligation to justify infringements — neither duty takes away from the other, and each can be owed and breached independently. [77] the coextensive nature of these two duties was confirmed in tsilhqot’in nation v. british co- lumbia, [2014] 2 scr 257 (per mclachlin cj). as this case makes clear, the procedural duty to consult applies in addition to the government’s sub- stantive obligation to act in a way that is consistent with aboriginal and treaty rights guaranteed by s. 35 (para 80). to justify an infringement, the crown must demonstrate that it complied with its procedural duty at the time that the action was contemplated, that the infringement is backed by a compelling and substantial objective, and that the public benefit achieved is proportionate to any adverse effect on the aboriginal interest (tsilhqot’in, at para 125). the same analysis applies whether the infringing action is legislative or executive in nature (paras. 77 and 125). exécutif, constitue une atteinte aux droits protégés par l’art. 35, et si cette atteinte peut être justifiée. l’arrêt nation haïda, en revanche, oblige le gouver- nement à consulter lorsqu’il envisage une mesure qui est susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur ces mêmes droits et revendications. ensemble, ces obli- gations complémentaires veillent à ce que l’honneur de la couronne soit préservé dans l’ensemble des mesures qui font intervenir sa relation particulière avec les peuples autochtones. le gouvernement a à la fois l’obligation de consulter et l’obligation de justifier les atteintes — aucune obligation n’enlève quoi que ce soit à l’autre, et l’existence de l’une ainsi que le manquement qui peut en découler ne dépendent pas de l’autre. [77] l’existence conjointe de ces deux obliga- tions a été confirmée par l’arrêt nation tsilhqot’in c. colombie- britannique, [2014] 2 rcs 257 (la juge en chef mclachlin). comme il y est claire- ment indiqué, l’obligation procédurale de consul- ter s’applique en plus de l’obligation substantielle qui incombe au gouvernement d’agir en conformité avec les droits ancestraux et issus de traités protégés par l’art. 35 : par 80. pour justifier une atteinte, la couronne doit démontrer qu’elle s’est acquittée de son obligation procédurale au moment où la mesure était envisagée, que l’atteinte poursuit un objectif impérieux et réel, et que l’avantage qu’en retire le public est proportionnel à tout effet préjudiciable de la mesure sur l’intérêt autochtone : tsilhqot’in, par 125. la même analyse s’applique, que la mesure soit de nature législative ou exécutive : par. 77 et 125. [78] because the rationale for the duty to con- sult applies equally as in the executive context, it would make little sense to adopt a different analyt- ical approach where legislative action is impugned. ongoing consultation is preferable to the backward- looking approach of subsequent challenges, since it protects s. 35 rights from irreversible harm and enhances reconciliation. most importantly, this ap- proach recognizes that the legislative sphere is not excluded from the honour of the crown, which at- taches to all exercises of sovereignty. both grounded in the honour of the crown, the haida nation and sparrow frameworks cover all arenas of decision- making equally, providing for consultation where the [78] puisque le fondement même de l’obligation de consulter s’applique aussi bien en contexte exé- cutif qu’en contexte législatif, il ne serait pas lo- gique d’adopter une approche analytique différente lorsqu’une mesure législative est contestée. il est préférable de mener des consultations tout au long du processus plutôt que d’adopter l’approche qui consisterait à contester la mesure après coup, puisque la consultation protège les droits garantis par l’art. 35 d’un préjudice irréparable et favorise la réconci- liation. plus important encore, cette façon de faire reconnaît que la sphère législative n’échappe pas au principe de l’honneur de la couronne, qui se rattache à tout exercice de la souveraineté. tous deux ancrés 812 mikisew cree first nation v canada abella j. [2018] 2 scr. potential for adverse effects arises, and the obligation to provide justification where infringements result. to revive a pre-haida nation state of affairs in this context would essentially extinguish the honour of the crown in the legislative process by conflating the government’s duty to consult with its distinct obligation to justify infringements. [79] endorsing such a void in the honour of the crown would also leave a corresponding gap in the s. 35 framework. haida nation provides consulta- tion remedies on a reduced threshold, based on the potential for adverse effects on a claimed or asserted right. if legislative decisions were only subject to the sparrow framework, indigenous groups with estab- lished rights would be required to meet the more onerous infringement threshold in order to access consultation rights, and those with unproven claims would be excluded entirely. adverse effects which do not rise to the level of a prima facie infringe- ment would be without remedy, leaving aboriginal rights- holders vulnerable to the same government objectives carried out through legislative, rather than executive, action. dans le principe de l’honneur de la couronne, les cadres d’analyse établis par les arrêts nation haïda et sparrow englobent tous les champs du processus décisionnel également, exigeant une consultation dès l’existence potentielle d’effets préjudiciables et l’obligation de justifier toute atteinte qui pourrait en découler. rétablir la situation qui existait avant l’arrêt nation haïda dans ce contexte reviendrait essentiellement à soustraire le processus législa- tif de l’application du principe de l’honneur de la couronne en confondant l’obligation de consulter du gouvernement avec son obligation distincte de justifier les atteintes. [79] approuver une telle lacune dans le principe de l’honneur de la couronne laisserait également un vide dans le cadre d’analyse régissant l’art 35. l’arrêt nation haïda donne ouverture à des mesures de consultation après l’atteinte d’un seuil réduit, en fonction de l’existence potentielle d’effets pré- judiciables sur un droit revendiqué ou établi. si les décisions législatives étaient uniquement assujetties au cadre d’analyse énoncé dans l’arrêt sparrow, les groupes autochtones ayant des droits établis seraient tenus de satisfaire au critère d’atteinte le plus sévère pour exercer leurs droits d’être consultés, et ceux dont les revendications ne sont pas établies seraient totalement exclus. les effets préjudiciables qui ne s’élèveraient pas au rang d’atteinte prima facie ne pourraient être redressés, laissant les titulaires de droits ancestraux vulnérables aux mêmes objectifs gouvernementaux réalisés grâce à des mesures lé- gislatives plutôt qu’exécutives. [80] this result would be contrary to the spirit of the court’s decision in haida nation and would sit uncomfortably with the approach adopted in mikisew cree. where the government takes up land under treaty no. 8, it is not appropriate to move directly to a sparrow analysis; the court must first consider whether the process was compatible with the honour of the crown (mikisew cree, at paras. 57 and 59). action which would adversely affect the mikisew’s guaranteed rights to hunt, fish, and trap, triggers a duty to consult, whether or not an infringement results (para 34). the underlying premise of the decision in mikisew cree would be frustrated if the same action could be carried out through legislation [80] ce résultat serait contraire à l’esprit de l’arrêt nation haïda de la cour et cadrerait difficilement avec l’approche adoptée dans l’arrêt première nation crie mikisew. lorsque le gouvernement prend des terres en application du traité no 8, il ne convient pas de passer directement à une analyse fondée sur l’arrêt sparrow; le tribunal doit d’abord examiner si le processus était compatible avec l’honneur de la couronne : première nation crie mikisew, par. 57 et 59. une mesure qui aurait un effet préjudiciable sur les droits de chasse, de pêche et de piégeage garantis aux mikisew déclencherait l’obligation de consulter, peu importe qu’il y ait eu atteinte ou pas : par 34. la prémisse qui sous- tend la décision dans [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge abella 813 without consultation. notably, while mikisew cree dealt with the “taking up” clause, treaty no. 8 sim- ilarly subjects the mikisew’s treaty rights to “such regulations as may from time to time be made by the government of the country, acting under the authority of her majesty”. this process, too, must be carried out with honour. [81] as this discussion reveals, there is no doctrinal or conceptual justification which would preclude a duty to consult in the legislative context. but this appeal calls on this court to consider whether and how the principles of parliamentary sovereignty and privilege constrain the justiciability of the duty to consult when applied to legislative action. [82] parliamentary sovereignty invokes the concept that parliament has the power to make or unmake any law whatever (peter w. hogg, constitutional law of canada (5th ed. supp.), at p 12-1). parliamentary privilege or immunity describes the set of powers and privileges possessed by the federal houses of parliament and provincial legislative assemblies that are necessary to their capacity to function as legisla- tive bodies (hogg, at p 1-13). première nation crie mikisew serait contrecarrée si la même mesure pouvait être exécutée au moyen d’une loi sans consultation. fait à noter, bien que l’arrêt première nation crie mikisew portait sur la disposi- tion régissant la « prise », le traité no 8 assujettit de la même façon les droits issus de traités des mikisew à [traduction] « tels règlements qui pourront être faits de temps à autre par le gouvernement du pays agissant au nom de sa majesté ». ce processus doit également être exécuté avec honneur. [81] comme le révèle la présente analyse, il n’existe aucune justification, sur les plans tant doc- trinal que conceptuel, qui exclurait l’obligation de consulter dans le contexte législatif. le présent appel invite toutefois la cour à examiner si et comment les principes de la souveraineté parlementaire et du privilège parlementaire restreignent le pouvoir des cours de justice de faire respecter l’obligation de consulter lorsqu’elle est appliquée à la prise de mesures législatives. [82] la souveraineté parlementaire fait appel au concept selon lequel le parlement détient le pou- voir d’adopter et d’abroger quelque loi que ce soit : peter w. hogg, constitutional law of canada (5e éd. suppl.), p 12-1. le privilège ou l’immunité parle- mentaire décrit l’ensemble des pouvoirs et privilèges dont jouissent les chambres du parlement fédéral et les assemblées législatives provinciales qui sont né- cessaires pour qu’elles puissent fonctionner comme entités législatives : hogg, p 1-13. [83] i do not share the view of my colleagues that the separation of powers and parliamentary privilege necessarily immunize the law- making process from judicial scrutiny to assess adequate consultation with indigenous peoples. the government’s obligation to consult on the enactment of legislation which regulates aboriginal rights has been considered a jus- ticiable issue since the court’s decision in sparrow first identified consultation as a relevant marker of justification. with respect, it is difficult to see how assessing consultation under the sparrow justifica- tion analysis would not similarly offend these prin- ciples. and i fail to see how these principles would preclude enforcing the duty to consult under s. 35, but not modern treaty provisions implemented by [83] je ne partage pas l’opinion de mes collègues selon laquelle la séparation des pouvoirs et le pri- vilège parlementaire immunisent nécessairement le processus législatif contre le contrôle judiciaire qui viserait à évaluer s’il y a eu une consultation adéquate des peuples autochtones. l’obligation du gouvernement de consulter lorsqu’il édicte des lois qui réglementent des droits ancestraux est consi- dérée comme une question que les tribunaux sont appelés à faire respecter depuis que la cour, dans l’arrêt sparrow, a reconnu pour la première fois que la consultation est un indicateur pertinent de la justification. à mon avis, il est difficile de voir comment le fait d’évaluer la consultation dans le cadre de l’analyse de la justification préconisée par 814 mikisew cree first nation v canada abella j. [2018] 2 scr. legislation which provide for crown consultation with first nations in respect of legislative develop- ments and amendments.4 it seems to me that the issues in this appeal [84] require this court to reconcile, not choose between, protecting the legislative process from judicial in- terference and protecting aboriginal rights from the legislative process. as my colleagues explain, the concepts of parliamentary sovereignty and parlia- mentary privilege are central to ensuring that the leg- islative branch of government is able to do its work without undue interference (ontario v criminal lawyers’ association of ontario, [2013] 3 scr 3, at paras. 28-29; canada (house of commons) v. vaid, [2005] 1 scr 667, at para. 41; new bruns- wick broadcasting co. v. nova scotia (speaker of the house of assembly), [1993] 1 scr 319, at p 389). but these concepts cannot displace the honour of the crown. the jurisprudence makes clear that the right of aboriginal groups to be consulted on deci- sions that may adversely affect their interests is not merely political, but a legal right with constitutional force (haida nation, at paras. 10 and 34; sparrow, at pp 1103-4). i do not accept an approach that re- places an enforceable legal right to consultation, with a vague and unenforceable right to “honourable dealing”. the duty to consult is not a suggestion to consult, it is a duty, just as the honour of the crown is not a mere “incantation” or aspirational goal (haida nation, at para 16). l’arrêt sparrow ne contreviendrait pas de la même façon à ces principes. je ne vois en outre pas com- ment ces principes compromettraient l’application de l’obligation de consulter consacrée à l’art. 35, mais pas les dispositions des traités modernes mis en œuvre par une loi qui prévoit que la couronne doit consulter les premières nations lorsqu’elle élabore et modifie des lois4. il me semble que les questions soulevées par [84] le présent appel exigent que la cour concilie la pro- tection du processus législatif de l’interférence des tribunaux et celle des droits des autochtones du processus législatif, plutôt que de choisir entre elles. comme l’expliquent mes collègues, les concepts de souveraineté et de privilège parlementaires sont fondamentaux pour assurer que la branche législative du gouvernement est en mesure de s’acquitter de son travail sans interférence indue : ontario c. criminal lawyers’ association of ontario, [2013] 3 rcs 3, par. 28-29; canada (chambre des communes) c. vaid, [2005] 1 rcs 667, par. 41; new brunswick broadcasting co. c. nouvelle- écosse (président de l’assemblée législative), [1993] 1 rcs 319, p 389. ces concepts ne peuvent toutefois pas supplanter le principe de l’honneur de la couronne. la jurispru- dence indique clairement que le droit des groupes autochtones d’être consultés quant aux décisions susceptibles d’avoir un effet préjudiciable sur leurs intérêts n’est pas simplement politique. il s’agit d’un droit juridique ayant force constitutionnelle : nation haïda, par. 10 et 34; sparrow, p. 1103- 1104. je ne saurais accepter une approche qui remplace un droit juridique exécutoire d’être consulté par le droit vague et non exécutoire à ce que le gouvernement « se conduise honorablement ». l’obligation de consulter n’est pas une suggestion de consulter, il s’agit d’une obligation, tout comme l’honneur de la couronne n’est pas simplement une « belle formule » ou un objectif ambitieux : nation haïda, par 16. [85] there is no doubt that the honour of the crown and the corresponding duty to consult may have an impact on the legislative process. but that is [85] il ne fait aucun doute que l’honneur de la couronne et l’obligation correspondante de consul- ter peuvent avoir une incidence sur le processus 4 factum of the joint interveners, champagne and aishihik first nations, kwanlin dün first nation, little salmon carmacks first nation, first nation of na- cho nyak dun, teslin tlingit council, and the first nations of the maa- nulth treaty society. 4 mémoire des intervenants conjoints, champagne and aishihik first nations, kwanlin dün first nation, little salman carmacks first nation, first nation of na- cho nyak dun, teslin tlingit council, et first nations of the maa- nulth treaty society. [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge abella 815 inevitable if the guarantee under s. 35 is to be taken seriously. adjustments to the legislative process can- not justify the erasure of constitutionally mandated rights. indeed, there would be little point in having a constitution if legislatures could proceed as if it did not exist when expedient. in sparrow, the court found it impossible [86] to conceive of s. 35 as anything other than a con- stitutional limit on the exercise of parliamentary sovereignty (p 1109). it seems to me quite ironic that parliamentary sovereignty would now be used as a shield to prevent the mikisew’s claim for con- sultation. with respect, such an approach reactivates the happily silenced spirit of st. catherine’s mill- ing and lumber co. v. the queen (1888), 14 app. cas 46 (pc), where aboriginal rights were “de- pendent upon the good will of the sovereign” (p 54). [87] the fact that these rights are political in im- plication does not detract from their enforceability in law, but highlights their essential role in reconciling aboriginal and crown sovereignty. our constitution places a responsibility on the executive and leg- islative branches, along with indigenous leaders, to collaborate and reconcile competing claims and historical grievances (dickson, at p 146). this has been described as a generative constitutional order, which “mandates the crown to negotiate with abo- riginal peoples for the recognition of their rights in a contemporary form that balances their needs with the interests of the broader society” (brian slattery, “aboriginal rights and the honour of the crown” (2005), 29  sclr  (2d) 433, at p.  436; carrier sekani, at para 38). this process is supported by the judiciary’s role in enforcing the honour of the crown, and holding the crown accountable where that stand- ard is not met. unilateral action is the very antithesis of honour and reconciliation, concepts which under- lie both the duty to consult and the very premise of modern aboriginal law (mitchell, at para 11). législatif. cela est toutefois inévitable si l’on veut prendre au sérieux la garantie prévue à l’art 35. la nécessité d’ajuster le processus législatif ne peut jus- tifier l’effacement des droits garantis par la consti- tution. en effet, il ne servirait à rien d’avoir une constitution si les assemblées législatives pouvaient procéder comme si elle n’existait pas lorsque c’est opportun. [86] dans l’arrêt sparrow, la cour a jugé im- possible de concevoir l’art. 35 comme autre chose qu’une limite constitutionnelle à l’exercice de la souveraineté parlementaire : p 1109. il me semble plutôt ironique que le principe de la souveraineté parlementaire soit désormais utilisé comme bouclier pour bloquer la revendication des mikisew de leur droit d’être consultés. à mon avis, une telle approche ranime l’esprit heureusement réprimé de la décision st. catherine’s milling et lumber co. c. the queen (1888), 14 app cas 46 (cp), dans laquelle les droits ancestraux [traduction] « dépendaient du bon vouloir du souverain » : p 54. [87] le fait que ces droits ont une incidence poli- tique n’enlève rien à leur force exécutoire en droit. cela met plutôt en relief leur rôle essentiel pour concilier la souveraineté autochtone et celle de la couronne. suivant notre constitution, il incombe aux pouvoirs exécutif et législatif, ainsi qu’aux dirigeants autochtones, de collaborer et de concilier les revendi- cations opposées et les griefs historiques : dickson, p 146. il s’agit de ce qu’on a appelé l’ordre consti- tutionnel génératif, qui [traduction] « requiert que la couronne négocie avec les peuples autochtones pour que leurs droits soient reconnus dans leur état actuel, qui met en balance leurs besoins, d’une part, et les intérêts de la société en général, d’autre part » : brian slattery, « aboriginal rights and the honour of the crown » (2005), 29 sclr (2d) 433, p. 436; carrier sekani, par 38. ce processus est soutenu par le pouvoir judiciaire, qui a comme rôle de faire res- pecter l’honneur de la couronne et de tenir celle-ci responsable lorsque cette norme n’est pas respectée. la mesure prise unilatéralement est l’antithèse même des principes d’honneur et de réconciliation, qui sous- tendent tant l’obligation de consulter que le fon- dement même du droit moderne des autochtones : mitchell, par 11. 816 mikisew cree first nation v canada abella j. [2018] 2 scr. [88] cases which advocate against intrusion into the parliamentary process must therefore be read in the context of a duty that is not only a consti- tutional imperative, but a recognition of the limits of crown sovereignty itself. the unique nature of s. 35 means that its limits can be distinguished from cases which considered the impact of other rights and obligations on parliamentary sovereignty. in new brunswick broadcasting co., broadcasting companies had challenged the nova scotia house of assembly’s ban on television cameras as being contrary to s. 2(b) of the canadian charter of rights and freedoms, which protects freedom of the press and other media communication. mclachlin j. was of the view that the reallocation of powers effected by the charter did not go to the extreme of removing the legislature’s inherent constitutional right to ex- clude strangers from its chamber (p 389). however, while the charter defines a sphere of rights for indi- viduals that are protected from state action, the ma- jority of the constitution, including s. 35, allocates power between governing entities, such as the divi- sion of powers between the provincial and federal governments, or the separation of powers between the branches of government. in the same way, s. 35 defines the relationship between the sovereignty of the crown and the “aboriginal peoples of canada”, mandating a process of reconciliation between the crown and indigenous groups. [88] les décisions qui préconisent une protection contre l’ingérence dans le processus parlementaire doivent donc être interprétées dans le contexte d’une obligation qui ne constitue pas seulement un impé- ratif constitutionnel, mais qui consiste en une re- connaissance des limites de la souveraineté de la couronne elle- même. la nature unique de l’art. 35 signifie que l’on peut établir une distinction entre ses limites et les décisions qui ont examiné les effets d’autres droits et obligations sur la souveraineté par- lementaire. dans l’arrêt new brunswick broadcast- ing co., des sociétés de radiodiffusion ont contesté l’interdiction des caméras de télévision imposée par l’assemblée législative de la nouvelle- écosse en faisant valoir qu’elle était contraire à l’al. 2b) de la charte canadienne des droits et libertés, qui protège la liberté de la presse et des autres moyens de com- munication. la juge mclachlin était d’avis que la réaffectation des pouvoirs occasionnée par la charte n’allait pas jusqu’à éliminer le droit constitutionnel inhérent du parlement d’exclure les étrangers de son enceinte : p 389. toutefois, bien que la charte définisse un ensemble de droits individuels qui sont protégés contre les mesures de l’état, la majeure partie de la constitution, y compris l’art. 35, répartit les pouvoirs entre les entités gouvernantes, comme la séparation des pouvoirs entre les gouvernements fédéral et provinciaux, ou la séparation des pouvoirs entre les différentes branches de l’état. de la même façon, l’art. 35 définit la relation entre la souverai- neté de la couronne et les « peuples autochtones du canada », qui exige de concilier les intérêts de la couronne et ceux des groupes autochtones. [89] similarly, in authorson v. canada (attorney general), [2003] 2 scr 40 (per major j.), the issue was whether the canadian bill of rights, rsc. 1985, app. iii, provided any due- process protections for veterans when parliament enacted legislation to make interest debt unenforceable. major j. noted that “parliamentary tradition makes it clear that the only procedure due any citizen of canada is that proposed legislation receive three readings in the senate and house of commons and that it receive royal assent” (para 37). but the relevance of this decision is nec- essarily limited by its context as a bill of rights case, which, unlike the constitution act, 1982, ap- plies only to enacted legislation. as well, major j.’s [89] de même, dans l’arrêt authorson c. canada (procureur général), [2003] 2 rcs 40 (le juge major), la question consistait à savoir si la décla- ration canadienne des droits, lrc 1985, app. iii, prévoyait des garanties d’application régulière de la loi aux anciens combattants lorsque le législateur a édicté la loi pour rendre une créance d’intérêts inexécutoire. le juge major a fait remarquer que selon la « tradition parlementaire, il est clair que tout ce qu’un citoyen canadien peut exiger, sur le plan procédural, c’est qu’un projet de loi fasse l’objet de trois lectures à la chambre des communes et au sénat et qu’il reçoive la sanction royale » : par 37. mais la pertinence de cette décision est forcément [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge abella 817 concern that the interpretation of the bill of rights urged by the applicants “would effectively amend the canadian constitution” (para. 41) is less compelling in the s. 35 context, where the limitations do in fact result from a constitutional amendment. further, as s. 35 makes clear, it is inappropriate to equate aboriginal peoples with “any citizen of canada”, particularly when considering the procedural rights owed under the constitution. [90] in fact, other cases specifically contemplate the imposition of constitutional norms on the legis- lative process. for example, reference re resolution to amend the constitution, [1981] 1 scr 753, re- lied on in authorson, noted that the self- definitional nature of legislative procedure is “subject to any overriding constitutional or self- imposed statutory or indoor prescription” (p 785). and reference re canada assistance plan (bc), [1991] 2 scr 525, which articulates a strong protection for the formu- lation and introduction of a bill against court inter- vention, specifically leaves aside the issue of review under the charter where a guaranteed right could be affected (p 559). as discussed above, although new brunswick broadcasting co. suggests that pro- cedural requirements will not readily be imposed in the charter context, i am doubtful as to whether that reasoning is compelling when faced with a constitu- tional imperative under s 35. limitée par son contexte, soit la déclaration cana- dienne des droits, qui, contrairement à la loi consti- tutionnelle de 1982, s’applique uniquement aux lois édictées. de plus, la préoccupation du juge major selon laquelle l’interprétation de la déclaration ca- nadienne des droits préconisée par les demandeurs « modifierait la constitution canadienne » (par. 41) est moins convaincante dans le contexte de l’art. 35, où les restrictions découlent de fait d’une modifi- cation constitutionnelle. de plus, comme l’art. 35 l’indique clairement, il ne convient pas d’assimiler les peuples autochtones à « un citoyen canadien », particulièrement lorsqu’il est question des droits procéduraux prévus par la constitution. [90] en fait, d’autres décisions envisagent ex- pressément l’imposition de normes constitution- nelles au processus législatif. par exemple, dans le renvoi : résolution pour modifier la constitution, [1981] 1  rcs  753, sur lequel est fondé l’arrêt authorson, la cour a indiqué que l’auto- définition de la procédure législative s’exerce « sous réserve de prescriptions constitutionnelles prépondérantes, ou de prescriptions auto- imposées par la loi ou in- ternes » : p 785. et, dans le renvoi relatif au régime d’assistance publique du canada (c-b), [1991] 2 rcs 525, qui établit que la rédaction et le dépôt d’un projet de loi ne devraient absolument pas faire l’objet d’une intervention des tribunaux, la cour ne traite expressément pas de la question de l’examen fondé sur la charte lorsqu’il pourrait être porté at- teinte à un droit garanti : p 559. comme je l’ai déjà dit, bien que l’arrêt new brunswick broadcasting co. donne à penser que des exigences procédurales ne seront pas facilement imposées dans le contexte de la charte, je doute que ce raisonnement soit convain- cant en présence de l’impératif constitutionnel établi à l’art 35. [91] while the judiciary must respect the separate roles of each institution in our constitutional order, its own role is to maintain the rule of law and protect the rights guaranteed by the constitution (criminal lawyers’ association, at paras. 28-29; new bruns- wick broadcasting co., at p 389). it would be a mistake, in my respectful view, to interpret parlia- mentary sovereignty in a way that eradicates the obligations under the honour of the crown that arose [91] bien que le pouvoir judiciaire doive respecter les rôles distincts de chaque institution dans notre ordre constitutionnel, son propre rôle consiste à veil- ler au respect du principe de la primauté du droit et à protéger les droits garantis par la constitution : cri- minal lawyers’ association, par. 28-29; new bruns- wick broadcasting co., p 389. à mon avis, il serait erroné d’interpréter la souveraineté parlementaire de manière à écarter les obligations découlant de 818 mikisew cree first nation v canada abella j. [2018] 2 scr. at its assertion. like all constitutional principles, parliamentary sovereignty must be balanced against other aspects of our constitutional order, including the duty to consult (zachary davis, “the duty to consult and legislative action” (2016), 79 sask. l. rev. 17, at pp 21-22) “sovereign will” alone does not itself indicate legitimacy in the context of a constitutional democracy characterized by com- peting values, rights, and obligations (reference re secession of quebec, [1998] 2 scr 217, at pa- ras 61-63). [92] although parliamentary sovereignty cannot displace the honour of the crown, its force as a con- stitutional principle must be given adequate weight to achieve an appropriate balance between these con- cepts. the flexibility inherent in the duty to consult doctrine should be used to account for the wider area of discretion that legislatures must be afforded in the legislative context. since the content of the duty to consult depends heavily on the circumstances, i see no reason why the unique challenges raised in the legislative sphere cannot be addressed by the spec- trum of consultation and accommodation duties that may arise (delgamuukw, at para. 168; haida nation, at paras 43-45). commonly observed duties of con- sultation such as notice to affected parties and the opportunity to make submissions are hardly foreign to the law- making process. further, not every legisla- tive effort will attract a duty of consultation. the duty is only triggered where the crown, with knowledge of the potential existence of the aboriginal right or title in question, contemplates enacting legislation that might adversely affect it. these potential im- pacts must be sufficiently foreseeable and direct to engage the honour of the crown. l’honneur de la couronne qui ont pris naissance dès lors que la souveraineté a été proclamée. comme tous les principes constitutionnels, la souveraineté parlementaire doit être mise en balance avec d’autres aspects de notre ordre constitutionnel, dont l’obli- gation de consulter : zachary davis, « the duty to consult and legislative action » (2016), 79 sask l. rev. 17, p 21-22. la « volonté souveraine » à elle seule n’atteste pas en soi de la légitimité dans le contexte d’une démocratie constitutionnelle carac- térisée par des valeurs, des droits et des obligations opposés : renvoi relatif à la sécession du québec, [1998] 2 rcs 217, par 61-63. [92] même si la souveraineté parlementaire ne peut supplanter l’honneur de la couronne, il importe de donner à sa force en tant que principe constitution- nel le poids qui convient afin d’atteindre un juste équilibre entre ces concepts. la souplesse inhérente à la doctrine de l’obligation de consulter devrait être utilisée pour tenir compte du pouvoir discré- tionnaire plus large dont le législateur doit pouvoir jouir dans le contexte législatif. puisque la portée de l’obligation de consulter est fortement tributaire des circonstances, je ne vois pas pourquoi l’éven- tail des obligations de consulter et d’accommoder qui peuvent prendre naissance ne suffit pas pour répondre aux difficultés singulières soulevées dans la sphère législative : delgamuukw, par. 168; nation haïda, par 43-45. des obligations de consulter vues couramment comme celle d’aviser les parties concer- nées et de leur donner l’occasion de présenter des observations ne sont pas étrangères au processus législatif. en outre, les mesures législatives ne vont pas toutes donner naissance à une obligation de con- sulter. cette obligation est déclenchée uniquement lorsque la couronne, ayant connaissance de l’exis- tence potentielle du droit ou du titre ancestral en cause, envisage d’adopter une loi qui pourrait avoir un effet préjudiciable sur ce droit ou ce titre. ces ef- fets potentiels doivent être suffisamment prévisibles et directs pour engager l’honneur de la couronne. [93] the procedure and scope of remedies availa- ble where the government breaches its duty to con- sult in the law- making process will also necessarily be limited by the constitutional balance between the judiciary and the legislature. on judicial review of [93] la procédure applicable et l’étendue des me- sures de réparation lorsque le gouvernement manque à son obligation de consulter dans le contexte du processus législatif seront forcément aussi limitées par la mise en balance constitutionnelle entre le [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge abella 819 executive action, consultation challenges are often initiated prior to the decision being made, and com- mon remedies include an order for consultation, appointment of a mediator, and ongoing court super- vision (newman, at p. 78; clyde river, at para 24). conversely, in my view institutional constraints in the legislative context require that applicants chal- lenge existing legislation. it would unduly interfere with the legislative process to allow direct challenges to a legislature’s procedure prior to the enactment of legislation. parliament has exclusive control over its own proceedings, which should be respected by the courts (new brunswick broadcasting co., at p 386). while it is not the role of the courts to dic- tate the procedures legislatures adopt to fulfill their consultation obligations, they may consider whether the chosen process accords with the special relation- ship between the crown and indigenous peoples of canada. this need not be any more onerous than the judicial oversight already conducted under the sparrow justification inquiry. [94] challenging existing legislation on proce- dural grounds is not a novel proposition in canadian law. in british columbia teachers’ federation v. british columbia, [2016] 2 scr 407, rev’g (2015), 71 bclr (5th) 223 (ca), the majority of the court endorsed donald ja’s approach to collective bargaining rights under s. 2(d) of the charter in the british columbia court of appeal that would per- mit courts to consider a lack of consultation in the legislative context. donald ja in his dissent held that parliament could not act unilaterally through legislation to amend employment terms without sat- isfying its constitutional obligations to engage in pre- legislative consultation as a substitute for collective bargaining under s 2(d). similar to the duty to con- sult in the aboriginal context, freedom of association in the labour relations context guarantees the right to a meaningful process in which to pursue workplace goals (health services and support — facilities sub- sector bargaining assn. v. british columbia, [2007] 2 scr 391, at para. 94; saskatchewan federation pouvoir judiciaire et le pouvoir législatif. dans le cadre du contrôle judiciaire d’une mesure exécutive, les recours relatifs à la consultation sont souvent intentés avant que la décision soit prise, et les ré- parations habituelles comprennent notamment une ordonnance enjoignant à la couronne de consulter, la nomination d’un médiateur et une supervision judiciaire continue : newman, p. 78; clyde river, par 24. inversement, à mon sens, les contraintes institutionnelles dans le contexte législatif exigent que les demandeurs contestent la loi existante. au- to riser les contestations directes de la procédure parlementaire avant l’adoption de la loi empiéterait indûment sur le processus législatif. le parlement a le contrôle exclusif de ses propres débats, qui doivent être respectés par les tribunaux : new brunswick broadcasting co., p 386. bien que les tribunaux n’aient pas le rôle de dicter les procédures que les législateurs doivent adopter pour respecter leur obli- gation de consulter, ils peuvent néanmoins examiner si le processus choisi concorde avec la relation par- ticulière qu’entretient la couronne avec les peuples autochtones du canada. cet exercice n’a pas à être plus exigeant que le contrôle judiciaire déjà effectué dans le cadre de l’analyse de la justification fondée sur l’arrêt sparrow. [94] contester une loi existante sur le fondement de vices de procédure n’est pas nouveau en droit canadien. dans l’arrêt british columbia teachers’ fed eration c. colombie- britannique, [2016] 2 rcs. 407, inf. (2015), 71 bclr (5th) 223 (ca), les juges majoritaires de la cour ont approuvé la dé- marche suivie par le juge donald de la cour d’appel de la colombie- britannique relativement au droit de négocier collectivement garanti par l’al. 2d) de la charte, qui permettrait aux tribunaux de prendre en considération l’absence de consultation dans le contexte législatif. dans sa dissidence, le juge donald a conclu que le parlement ne pouvait agir unilaté- ralement au moyen d’une mesure législative pour modifier des modalités d’emploi sans s’acquitter de ses obligations constitutionnelles de tenir une consul- tation antérieure à l’adoption de la loi comme substi- tut à la négociation collective protégée par l’al 2d). semblable à l’obligation de consulter dans le contexte autochtone, la liberté d’association en contexte de relations du travail garantit le droit à un processus de 820 mikisew cree first nation v canada abella j. [2018] 2 scr. of labour v. saskatchewan, [2015] 1 scr 245, at para 53). [95] in his reasons, donald ja recognized that it made no difference to the employees’ s. 2(d) rights whether the terms of employment were captured in a traditional collective agreement or through the pas- sage of legislation (para 287). even in the legislative context, a charter breach could be grounded in the government’s failure to consult in good faith prior to enactment. donald ja was alive to the responsibil- ity of the courts to monitor and restrain government actions to maintain a check on power imbalance in the labour relations context. “[a]n obligation to con- sult in this context does not unduly restrict the legis- lature any more than all the other rights and freedoms enumerated in the charter restrict the legislature” (para 293). nor does the honour of the crown under s. 35 of the constitution act, 1982. [96] however, this does not mean that a successful haida nation challenge will necessarily invalidate legislation. the duty to consult is about encouraging governments to consider their effects on indigenous communities and consult proactively, and should not replace the sparrow infringement test or become a means by which legislation is routinely struck down (see newman, at p 63). in this sense, the duty to con- sult differs from constitutional (and self- imposed) manner and form requirements, which are another accepted instance of court review of legislative pro- cesses (see eg. reference re manitoba language rights, [1985] 1 scr 721; gallant v. the king, [1949] 2 dlr 425  (peisc) (per campbell cj)). failure to comply with a manner and form requirement will result in the legislation being inva- lid, as there is “no doubt as to the binding character of the rules in the constitution” (hogg, at pp. 12-11, 12-18 and 12-19). however, the duty to consult is a constitutional obligation that must be satisfied, not a négociation collective véritable permettant la réalisa- tion d’objectifs liés au travail : health services and support — facilities subsector bargaining assn. c. colombie- britannique, [2007] 2 rcs 391, par. 94; saskatchewan federation of labour c. saskatchewan, [2015] 1 rcs 245, par 53. [95] dans ses motifs, le juge donald de la cour d’appel a reconnu que le fait que les modalités d’em- ploi soient exprimées dans une convention collective traditionnelle ou au moyen de l’adoption d’une loi ne faisait aucune différence quant aux droits garantis aux employés par l’al. 2d) : par 287. même dans le contexte législatif, une violation de la charte peut découler du défaut du gouvernement de consulter de bonne foi avant l’adoption de la loi. le juge donald était conscient de la responsabilité des tribunaux de surveiller et de restreindre les mesures gouverne- mentales afin de contrôler le déséquilibre des forces en contexte de relations du travail. [traduction] « [l]’obligation de consulter dans ce contexte ne res- treint pas indûment le législateur, pas plus d’ailleurs que tous les autres droits et libertés protégés par la charte ne restreignent le législateur » : par 293. il en est de même pour l’obligation qui incombe à la couronne en application de l’art. 35 de la loi consti- tutionnelle de 1982 d’agir honorablement. [96] toutefois, cela ne signifie pas qu’une contes- tation fondée sur l’arrêt nation haïda, si elle était accueillie, invaliderait nécessairement la loi. l’obli- gation de consulter vise à encourager les gouverne- ments à tenir compte des effets des mesures qu’ils adoptent sur les collectivités autochtones et à consul- ter de façon proactive. elle ne devrait pas remplacer le test de l’atteinte énoncé dans l’arrêt sparrow ou devenir un moyen de routine pour invalider la loi : newman, p 63. en ce sens, l’obligation de consul- ter diffère des modalités et de la forme requises (et auto- imposées) en matière constitutionnelle, qui per- mettent également le contrôle judiciaire du processus législatif : voir, p ex, renvoi :. droits linguistiques au manitoba, [1985] 1 rcs 721; gallant c. the king, [1949] 2 dlr 425 (cs î-p-é) (le juge en chef campbell). le défaut de se conformer à une modalité et à une forme requises entraîne l’invalidité de la loi, puisque [traduction] « le caractère exé- cutoire des règles dans la constitution ne fait aucun [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada la juge abella 821 rule of procedure itself. the test is what will uphold the honour of the crown and effect reconciliation in those circumstances (haida nation, at para 45). [97] without ruling out the possibility that in cer- tain cases legislation enacted in breach of the duty to consult could be struck down by the reviewing court, a declaration will generally be the appropriate rem- edy. declaratory relief in these circumstances recog- nizes that the ultimate purpose of the duty to consult is reconciliation, which “is not a final legal remedy in the usual sense” (haida nation, at para 32). in manitoba metis federation, a declaration was issued to the effect that canada did not act diligently to fulfill the specific obligation to the métis contained in s. 31 of the manitoba act, 1870, sc 1870, c 3. this constituted a failure of another specific obliga- tion flowing from the honour of the crown — the duty to purposively and diligently fulfill constitu- tional obligations (dickson, at p 116). declarations are a narrow remedy that may be ordered whether or not consequential relief is available (manitoba metis federation, at para 143). in the legislative context, a declaration allows courts to shape the legal framework while respecting the constitutional role of another branch of government to act within those constraints (canada (prime minister) v. khadr, [2010] 1 scr 44, at paras 46-47). doute » : hogg, p. 12-11, 12-18 et 12-19. toutefois, l’obligation de consulter est une obligation constitu- tionnelle qu’il faut respecter, et non une règle de pro- cédure en soi. le test consiste à déterminer ce qui est nécessaire pour préserver l’honneur de la couronne et pour concilier les intérêts dans ces circonstances : nation haïda, par 45. [97] sans écarter la possibilité que, dans certains cas, une loi adoptée en violation de l’obligation de con sul ter puisse être invalidée par une cour de révision, la mesure de redressement généralement appropriée prendra la forme d’une déclaration. le jugement déclaratoire dans ces circonstances recon- naît que l’objectif fondamental de l’obligation de consulter est la conciliation, qui « ne constitue pas une réparation juridique définitive au sens usuel du terme » : nation haïda, par 32. dans l’arrêt mani- toba metis federation, la cour a prononcé un juge- ment déclarant que le canada n’avait pas agi avec diligence dans l’exécution de l’obligation précise en- vers les métis prévue à l’art. 31 de la loi de 1870 sur le manitoba, sc 1870, c 3. ce défaut a entraîné un manquement à une autre obligation précise découlant de l’honneur de la couronne — l’obligation de s’ac- quitter de ses obligations constitutionnelles de façon téléologique et avec diligence : dickson, p 116. les jugements déclaratoires constituent une réparation d’une portée restreinte, qui peut être ordonnée, peu importe si une mesure de redressement consécutive peut être accordée  : manitoba metis federation, par 143. en contexte législatif, le jugement décla- ratoire permet aux tribunaux de façonner le cadre juridique tout en respectant le rôle constitutionnel d’une autre branche de l’état d’agir à l’intérieur de ces limites : canada (premier ministre) c. khadr, [2010] 1 rcs 44, par 46-47. [98] therefore, an indigenous group will be enti- tled to declaratory relief where the crown has failed to consult during the process leading to the enact- ment of legislation that could adversely affect its interests. such a remedy has the practical effect of clarifying what the obligations and rights of both parties are in their special relationship and process of reconciliation (mohawks of the bay of quinte v. canada (minister of indian affairs and northern [98] par conséquent, un groupe autochtone a droit à un jugement déclaratoire si la couronne ne l’a pas consulté durant le processus menant à l’édiction d’une loi qui pourrait avoir un effet préjudiciable sur ses intérêts. une mesure de redressement de ce type a l’effet concret de clarifier quels sont les obligations et les droits des deux parties dans le contexte de leur relation particulière et du processus de conci- liation : mohawks of the bay of quinte c. ministre 822 mikisew cree first nation v canada brown j. [2018] 2 scr. development) (2013), 434 ftr 241, at para. 61 (per rennie j)). des affaires indiennes et du nord canadien, 2013 cf 669, par. 61 (canlii) (le juge rennie). i disposition i dispositif [99] since the federal court lacked jurisdiction to consider a judicial review under ss. 18 and 18.1 of the federal courts act, the appeal should be dismissed. [99] puisque la cour fédérale n’avait pas compé- tence pour examiner la demande de contrôle judi- ciaire fondée sur les art. 18 et 18.1 de la loi sur les cours fédérales, je suis d’avis de rejeter le pourvoi. the following are the reasons delivered by version française des motifs rendus par brown j. — i. introduction le juge brown — i. introduction [100] this appeal presents two issues. first, does the federal courts act, rsc 1985, c. f-7, author- ize judicial review of the impugned conduct which underlies mikisew cree first nation’s application for judicial review? and, secondly, does the impugned conduct in this case trigger the duty to consult? i would answer both questions in the nega- [101] tive. i agree with the reasons of the majority of the federal court of appeal (2016 fca 311, [2017] 3 fcr 298). sections 2(1), 2(2) and 18.1 of the federal courts act preclude judicial review of the development, drafting or introduction of the om- nibus bills. ministers of the crown engaged in the development, drafting or introduction of legislation are acting as legislators empowered by part iv of the constitution act, 1867. they are not a “federal board, commission or other tribunal” within the meaning of the federal courts act and are, there- fore, not subject to judicial review when acting in that capacity. [100] le présent pourvoi soulève deux questions. premièrement, la loi sur les cours fédérales, lrc. 1985, c. f-7, autorise-t-elle le contrôle judiciaire de la conduite contestée qui sous- tend la demande d’un tel contrôle présentée par la mikisew cree first na- tion (ci- après la « première nation crie mikisew »)? et, deuxièmement, la conduite contestée en l’espèce donne-t-elle naissance à l’obligation de consulter? [101] je répondrais à ces deux questions par la négative. je souscris aux motifs exposés par les juges majoritaires de la cour d’appel fédérale : 2016 caf 311, [2017] 3 rcf 298. les paragraphes 2(1) et 2(2) ainsi que l’art 181 de la loi sur les cours fédérales empêchent le contrôle judiciaire de l’éla- boration, de la rédaction ou du dépôt des projets de loi omnibus. lorsque les ministres de la couronne participent à l’élaboration, à la rédaction ou au dé- pôt d’un projet de loi, ils agissent à titre de législa- teurs et tirent leur pouvoir de la partie iv de la loi constitutionnelle de 1867, et non pas à titre d’« office fédéral » au sens de la loi sur les cours fédérales. les décisions prises par les ministres lorsqu’ils s’ac- quittent de leurs fonctions législatives ne peuvent donc pas faire l’objet d’un contrôle judiciaire. [102] further, the separation of powers and parlia- mentary privilege apply to parliamentary proceed- ings and to the process leading to the introduction of a bill in the house of commons. the development, drafting and introduction of the omnibus bills are immune from judicial interference. in addition, none [102] de plus, les principes de la séparation des pouvoirs et du privilège parlementaire s’appliquent aux activités parlementaires ainsi qu’au processus menant au dépôt d’un projet de loi à la chambre des communes. l’élaboration, la rédaction et le dé- pôt des projets de loi omnibus sont ainsi à l’abri [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge brown 823 of the actions taken in relation to the development, drafting and introduction of the omnibus bills can be characterized as “crown conduct” which triggers the duty to consult. in this case, the impugned conduct is, in its entirety, an exercise of legislative power (that is, part of the law- making process) and is therefore not executive conduct, to which the duty to consult applies. [103] while my colleague karakatsanis j. appears to accept that parliamentary privilege and the sepa- ration of powers preclude judicial imposition of the duty to consult (paras. 2 and 38-50), her conclu- sions are, with respect, less than categorical on this point (para. 2: “courts should exercise restraint”; paras. 2, 32 and 41: “the duty to consult doctrine is ill- suited”; para. 29: “whether the duty to consult is the appropriate means”; para. 32: “courts should forebear from intervening in the law- making pro- cess”; para. 35: “this reluctance to supervise the law- making process”; para. 38: “an inappropriate constraint”; para. 40: “an enormously difficult task” (emphasis added throughout)). for the reasons which follow (under the heading “ii. c. the development, introduction, consideration and enactment of bills is not ‘crown conduct’ triggering the duty to con- sult”), whether a court may impose a duty to consult upon the process by which legislative power is exer- cised is not a question of mere “restraint”, “forbear- ance”, “reluctance”, or of deciding whether imposing a duty to consult would be an “ill- suited” or “inap- propriate” constraint upon that exercise of power. rather, it is a question of constitutionality going to the limits of judicial power, which should receive from a majority of this court a clear and constitu- tionally correct answer. d’interventions judiciaires en outre, aucune des actions menées dans le contexte de l’élaboration, de la rédaction et du dépôt des projets de loi omni- bus ne peut être considérée comme une « conduite de la couronne » donnant naissance à l’obligation de consulter. en l’espèce, la conduite contestée re- lève entièrement de l’exercice du pouvoir législatif (c’est-à-dire qu’elle fait partie intégrante du proces- sus législatif) et ne constitue donc pas une conduite de l’exécutif à laquelle s’applique l’obligation de consulter. [103] ma collègue la juge karakatsanis semble convenir que le privilège parlementaire et la sépa- ration des pouvoirs empêchent les cours de justice d’imposer l’obligation de consulter : par. 2 et 38-50. j’estime en tout respect que ses conclusions sont loin d’être catégoriques à cet égard (par. 2 : « les tribunaux doivent faire preuve de retenue »; par. 2, 32 et 41 : « [l]a doctrine de l’obligation de consulter ne convient pas »; par. 29 : « si c’est en invoquant l’obligation de consulter »; par. 32 : « que les tribu- naux s’abstiennent d’intervenir dans le processus législatif »; par. 35 : « cette réticence à surveiller le processus législatif »; par. 38 : « entraverait indû- ment »; par. 40 : « il serait extrêmement difficile » (italiques ajoutés)). pour les motifs qui suivent (sec- tion intitulée « ii c. l’élaboration, le dépôt, l’exa- men et l’adoption des projets de loi ne constituent pas des “conduites de la couronne” qui donnent naissance à l’obligation de consulter »), la question de savoir si une cour de justice peut imposer l’obli- gation de consulter dans le contexte du processus par lequel s’exerce le pouvoir législatif n’est pas qu’une simple question de « retenue », d’« abstention » ou de « réticence », ou une question de décider si l’im- position d’une telle obligation créerait une contrainte « indue » ou qui « ne convient pas » à cet exercice du pouvoir. il s’agit plutôt d’une question de constitu- tionnalité touchant aux limites du pouvoir judiciaire, une question à laquelle une majorité des juges de la cour devrait donner une réponse claire et correcte sur le plan constitutionnel. [104] my colleague would, however, go further, raising — and then leaving open — the possibility that legislation which does not infringe s. 35 rights but may “adversely affect” them, might be found to [104] ma collègue irait toutefois plus loin, en sou- levant — mais sans trancher la question — la possi- bilité qu’une loi qui ne porte pas atteinte aux droits protégés par l’art. 35, mais qui serait « susceptible 824 mikisew cree first nation v canada brown j. [2018] 2 scr. be inconsistent with the honour of the crown. (pa- ras. 3 and 25). in so doing, however, she undercuts the same principles which have led her to conclude that imposing the duty to consult would be “inap- propriate” in the circumstances of this case. further, by raising the possibility (without, i note, having been asked to do so by any party to this appeal) that validly enacted and constitutionally compliant legis- lation which has not or could not be the subject of a successful s. 35 infringement claim can nonetheless be declared by a court to be “not consistent with [the honour of the crown]” (para. 47), my colleague would throw this area of the law into significant un- certainty. such uncertainty would have deleterious effects on indigenous peoples, and indeed on all who rely upon the efficacy of validly enacted and constitutionally compliant laws. [105] i therefore cannot endorse karakatsanis j.’s reasons. while agreeing with her that the appeal should be dismissed, i write separately in an attempt to bring some analytical clarity to the matter. the facts, decisions below and relevant legislation are outlined in my colleague’s reasons. d’avoir un effet préjudiciable sur [eux] », pourrait être jugée incompatible avec l’honneur de la cou- ronne : par. 3 et 25. ce faisant, elle mine toutefois les principes mêmes qui l’ont menée à conclure que l’imposition de l’obligation de consulter constituerait une entrave « indue » dans les circonstances de la présente cause. en outre, en soulevant la possibilité (je le souligne, sans qu’aucune des parties au présent appel n’en ait fait la demande) qu’une loi valable- ment adoptée et conforme à la constitution, qui n’est pas ou ne pourrait être contestée avec succès sur le fondement de l’art. 35, peut néanmoins être déclarée « incompatible avec [l’honneur de la couronne] » (par. 47) par une cour, ma collègue sèmerait une grande incertitude dans ce domaine du droit. une telle incertitude nuirait aux peuples autochtones, et, de fait, à toutes les personnes qui se fient sur l’effi- cacité des lois valablement adoptées et conformes à la constitution. [105] je ne peux donc pas souscrire aux motifs de la juge karakatsanis. je suis certes d’avis, comme elle, que l’appel devrait être rejeté, mais je rédige des motifs distincts pour tenter d’apporter à la question une certaine clarté sur le plan analytique. les faits, les décisions des instances inférieures ainsi que la législation pertinente sont exposés dans les motifs de ma collègue. ii analysis ii analyse a the federal courts act precludes review of legislative policy development and implemen- tation through omnibus bills by the ministers and the governor general in council a la loi sur les cours fédérales empêche le con- trôle de l’élaboration et de la mise en œuvre de politiques législatives au moyen de projets de loi omnibus par les ministres et le gouverneur général en conseil [106] first principles are instructive. the federal court is not a court of inherent jurisdiction. it fol- lows that parliament must grant jurisdiction in order for the federal court to hear and decide a matter (canada (attorney general) v. telezone inc., 2010 scc 62, [2010] 3 scr 585, at para. 43; ito — in- ternational terminal operators ltd. v. miida elec- tronics inc., [1986] 1 scr 752, at p 766). and, by enacting ss. 18, 18.1 and 28 of the federal courts act, parliament granted to the federal court and the federal court of appeal exclusive jurisdiction [106] les principes de base sont instructifs. la cour fédérale ne jouit pas d’une compétence inhé- rente. le législateur doit donc lui conférer la compé- tence voulue pour qu’elle puisse entendre et trancher une affaire : canada (procureur général) c. telezone inc., 2010 csc 62, [2010] 3 rcs 585, par. 43; ito — international terminal operators ltd. c. miida electronics inc., [1986] 1 rcs 752, p 766. en adoptant les art. 18, 18.1 et 28 de la loi sur les cours fédérales, le législateur a accordé à la cour fédérale et à la cour d’appel fédérale la compétence exclusive [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge brown 825 to review the actions taken or decisions made by a “federal board, commission or other tribunal”. pour contrôler les actes posés par un « office fédé- ral » ou les décisions prises par un tel « office ». [107] section 2(1) of the federal courts act de- fines “federal board, commission or other tribunal” as follows: [107] le paragraphe 2(1) de la loi sur les cours fédérales définit ainsi le terme « office fédéral » : definitions 2 (1) in this act, définitions 2 (1) les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.   .   . federal board, commission or other tribunal means any body, person or persons having, exercising or purporting to exercise jurisdiction or powers conferred by or under an act of parliament or by or under an order made pursuant to a prerogative of the crown, other than the tax court of canada or any of its judges, any such body constituted or established by or under a law of a province or any such person or persons appointed under or in accordance with a law of a province or under section 96 of the constitution act, 1867; office fédéral conseil, bureau, commission ou autre or- ganisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pou- voirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d’une prérogative royale, à l’exclusion de la cour canadienne de l’impôt et ses juges, d’un organisme constitué sous le régime d’une loi provinciale ou d’une personne ou d’un groupe de personnes nommées aux termes d’une loi provinciale ou de l’article 96 de la loi constitutionnelle de 1867. [108] the senate and house of commons are ex- pressly excluded from this definition by s. 2(2) of the federal courts act: [108] le sénat et la chambre des communes sont expressément exclus de cette définition aux termes du par. 2(2) de la loi sur les cours fédérales : senate and house of commons sénat et chambre des communes (2) for greater certainty, the expression federal board, commission or other tribunal, as defined in subsection (1), does not include the senate, the house of commons, any committee or member of either house, the senate ethics officer, the conflict of interest and ethics commissioner with respect to the exercise of the jurisdiction or powers re- ferred to in sections 41.1 to 41.5 and 86 of the parliament of canada act, the parliamentary protective service or the parliamentary budget officer. (2) il est entendu que sont également exclus de la défini- tion de office fédéral le sénat, la chambre des communes, tout comité de l’une ou l’autre chambre, tout sénateur ou député, le conseiller sénatorial en éthique, le commis- saire aux conflits d’intérêts et à l’éthique à l’égard de l’exercice de sa compétence et de ses attributions visées aux articles 41.1 à 41.5 et 86 de la loi sur le parlement du canada, le service de protection parlementaire et le directeur parlementaire du budget. [109] taken together, ss. 2(1) and 2(2) identify the source of “the jurisdiction or powers” being ex- ercised as the principal determinant of whether a decision- maker falls within the definition of a “fed- eral board, commission or other tribunal” (anisman v. canada border services agency, 2010 fca 52, 400 nr 137, at paras. 29-31; air canada v. toronto port authority, 2011 fca 347, [2013] 3 fcr 605, at para. 47; d j m. brown and j m. evans, with [109] ensemble, les para. 2(1) et 2(2) précisent que la source de la « compétence ou des pouvoirs » exer- cés est le facteur principal pour juger si un décideur est visé ou non par la définition d’« office fédéral » : anisman c. canada (agence des services frontaliers), 2010 caf 52, par. 29-31 (canlii); air canada c. administration portuaire de toronto, 2011 caf 347, [2013] 3  rcf  605, par.  47; d.  j.  m.  brown et j m evans, avec le concours de d. fairlie, judicial 826 mikisew cree first nation v canada brown j. [2018] 2 scr. the assistance of d. fairlie, judicial review of ad- ministrative action in canada (loose- leaf), at topic 2:4310). and, the removal of legislative actors from the definition of “federal board, commission or other tribunal” statutorily affirms the general principle, to which i return below, that where the source of au- thority for exercising jurisdiction or powers is found in the law governing the legislative process, such an exercise is not judicially reviewable. [110] mikisew cree first nation’s application for judicial review was directed at the respondent ministers’ failure to consult regarding the devel- opment of “environmental policies”, including the implementation of such policies through the devel- opment and introduction of the two omnibus bills (jobs, growth and long- term prosperity act, sc. 2012, c. 19 — bill c-38; jobs and growth act, 2012, sc 2012, c. 31 — bill c-45; notice of applica- tion, ar, at p 122). official actions undertaken by the executive which are neither granted by the constitution nor properly understood as an exercise of a crown prerogative must flow from “statutory authority clearly granted and properly exercised” (babcock v. canada (attorney general), 2002 scc 57, [2002] 3 scr 3, at para 20). [111] mikisew cree first nation has not, however, identified any point in the course of the omnibus bills’ development, drafting or introduction at which the ministers were exercising a statutory power or a crown prerogative. rather, and as the majority of the court of appeal recognized (at para. 28), the departmental legislation relied upon by mikisew cree first nation (af, at para. 101, fn. 109) for its claim that the ministers were exercising their executive powers as ministers of the crown dur- ing the policy development phase of law- making refers only to the scope of the ministers’ mandate and their duties and functions in carrying out their mandate (see department of fisheries and oceans act, rsc 1985, c. f-15; department of indian affairs and northern development act, rsc 1985, c. i-6; department of the environment act, rsc. 1985, c. e-10; department of transport act, rsc. 1985, c. t-18; department of natural resources review of administrative action in canada (feuilles mobiles), rubrique 2:4310. en outre, le retrait des législateurs de la définition d’«  office fédéral  » confirme légalement le principe général, sur lequel je reviendrai plus loin, selon lequel l’exercice de la compétence ou des pouvoirs n’est pas susceptible de contrôle judiciaire lorsqu’il tire son origine du droit régissant le processus législatif. [110] la demande de contrôle judiciaire présentée par la première nation crie mikisew était fondée sur le fait que les ministres intimés ne l’avaient pas consultée dans le cadre de l’élaboration de [traduc- tion] « politiques environnementales », y compris lors de la mise en œuvre de ces politiques par l’éla- boration et le dépôt de deux projets de loi omnibus : la loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité du- rable, lc 2012, c. 19 — projet de loi c-38; la loi de 2012 sur l’emploi et la croissance, lc 2012, c. 31 — projet de loi c-45; avis de demande, da, p 122. les actes officiels posés par le pouvoir exécutif, qui ne sont ni prévus par la constitution ni perçus à juste titre comme un exercice d’une prérogative de la couronne, doivent relever « d’un pouvoir clairement conféré par la loi et exercé de façon régulière » : babcock c. canada (procureur général), 2002 csc 57, [2002] 3 rcs 3, par 20. [111] la première nation crie mikisew n’a toute- fois relevé aucun moment pendant l’élaboration, la rédaction ou le dépôt des projets de loi omnibus où les ministres ont exercé un pouvoir conféré par une loi ou une prérogative de la couronne. au contraire, comme l’ont reconnu les juges majoritaires de la cour d’appel (par. 28), les lois habilitantes invo- quées par la première nation crie mikisew (ma, par. 101, note en bas de page 109) pour établir que les ministres exerçaient des pouvoirs exécutifs à titre de ministres de la couronne au cours de la phase d’élaboration des projets de loi ne font référence qu’à la portée du mandat des ministres ainsi qu’aux obligations et fonctions dont ils peuvent s’acquitter dans l’exécution de leur mandat : voir loi sur le ministère des pêches et des océans, lrc 1985, c. f-15; loi sur le ministère des affaires indiennes et du nord canadien, lrc 1985, c. i-6; loi sur le ministère de l’environnement, lrc 1985, c. e-10; [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge brown 827 act, sc 1994, c. 41; financial administration act, rsc 1985, c f-11). [112] i note that none of these statutes make ex- press or implicit reference to the development of leg- islation for introduction in parliament. the ministers were not exercising power in a ministerial — that is, executive — capacity. and it follows that none of the impugned actions or decisions cited in mikisew cree first nation’s application for judicial review were made by a “federal board, commission or other tribunal”. as a result, the majority of the court of appeal correctly held that the courts below were not validly seized of this matter. [113] this conclusion is also compelled by part iv of the constitution act, 1867 — entitled “legislative power”. part iv sets out, inter alia, the powers of both houses of parliament — the house of commons and the senate — in respect of whose exercise par- liament is sovereign, subject only to the limits of its legislative authority as set out in the constitution act, 1867. the development, introduction and considera- tion of bills in the house of commons are all neces- sary exercises of legislative power in the law- making process. while cabinet ministers are members of the executive, they participate in this process — for example, by presenting a government bill — not in an executive capacity, but in a legislative capacity. loi sur le ministère des transports, lrc 1985, c. t-18; loi sur le ministère des ressources natu- relles, lc 1994, c. 41; loi sur la gestion des fi- nances publiques, lrc 1985, c f-11. [112] je constate qu’aucune de ces lois ne traite expressément ou implicitement de l’élaboration des projets de loi en vue de leur dépôt au parlement. les ministres n’exerçaient pas des fonctions minis- térielles, c’est-à-dire exécutives. il s’ensuit donc qu’aucune des mesures ou des décisions contestées dans la demande de contrôle judiciaire de la première nation crie mikisew n’a été prise par un « office fédéral ». les juges majoritaires de la cour d’ap- pel ont donc conclu à bon droit que les tribunaux d’instances inférieures n’avaient pas été valablement saisis de l’affaire. [113] cette conclusion s’impose également compte tenu de la partie iv de la loi constitutionnelle de 1867, intitulée « pouvoir législatif ». en effet, cette partie  décrit, notamment, les pouvoirs des deux chambres du parlement — la chambre des com- munes et le sénat — à l’égard desquels le parlement est souverain, sous réserve uniquement des limites à son pouvoir législatif établies par la loi constitu- tionnelle de 1867. l’élaboration, le dépôt et l’examen des projets de loi par la chambre des communes sont tous des exercices nécessaires du pouvoir législatif dans le cadre du processus législatif. bien que les ministres du cabinet soient des membres de l’exé- cutif, ils participent à ce processus — par exemple, en présentant des projets de loi gouvernementaux — en leur capacité législative, et non pas en leur capa- cité exécutive. [114] mikisew cree first nation’s application for judicial review therefore impugns the conduct of ministers who were acting as members of parlia- ment and who were, like all members of parliament, empowered to legislate by part iv of the constitu- tion act, 1867. this fortifies my conclusion that the federal court did not have jurisdiction to consider mikisew cree first nation’s application for judicial review. [114] la demande de contrôle judiciaire de la pre- mière nation crie mikisew vise donc à contester la conduite adoptée par certains ministres qui agissaient à titre de députés et qui étaient, comme tous les dé- putés, habilités à légiférer par la partie iv de la loi constitutionnelle de 1867. cela renforce ma conclu- sion voulant que la cour fédérale n’avait pas com- pétence pour examiner cette demande de contrôle judiciaire. [115] even absent this jurisdictional bar, however, the separation of powers, parliamentary privilege, the [115] cela dit, même en faisant fi de cet obstacle juridictionnel, tant la séparation des pouvoirs que le 828 mikisew cree first nation v canada brown j. [2018] 2 scr. scope of judicial review properly understood and this court’s jurisprudence on the duty to consult all lead me to conclude that mikisew cree first nation’s application for judicial review cannot succeed. b the formulation and introduction of bills is protected from judicial review by the separa- tion of powers and by parliamentary privilege privilège parlementaire, la portée bien interprétée du contrôle judiciaire et la jurisprudence de la cour sur l’obligation de consulter m’amènent à conclure que la demande de contrôle judiciaire de la première nation crie mikisew ne peut pas être accueillie. b la formulation et le dépôt des projets de loi échappent au contrôle judiciaire du fait de la séparation des pouvoirs et du privilège parle- mentaire (1) separation of powers (1) la séparation des pouvoirs [116] there was disagreement, before this court and the court of appeal, about the scope of activ- ity which is protected by the separation of powers and by parliamentary privilege. mikisew cree first nation argues that, while the formulation and in- troduction of a bill before parliament is unreview- able legislative action, the development of policies that inform the formulation and introduction of a bill is carried out by public servants at the direction of ministers, and must therefore be viewed as exec- utive conduct that is judicially reviewable. by con- trast, canada contends that the entire law- making process — from initial policy development to royal assent — is legislative activity that cannot be super- vised by the courts. [117] i agree with the majority of the court of appeal that the entire law- making process — from initial policy development to and including royal assent — is an exercise of legislative power which is immune from judicial interference. as this court explained in ontario v. criminal lawyers’ associa- tion of ontario, 2013 scc 43, [2013] 3 scr 3, at para. 28, the making of “policy choices” is a legisla- tive function, while the implementation and adminis- tration of those choices is an executive function. this precludes judicial imposition of a duty to consult in the course of the law- making process. [116] tant devant la cour que devant la cour d’ap- pel fédérale, les parties ont exprimé leur désaccord quant à la portée de l’activité qui est protégée par les principes de séparation des pouvoirs et de privilège parlementaire. la première nation crie mikisew convient que la formulation et le dépôt d’un projet de loi au parlement sont des mesures législatives qui échappent à tout contrôle judiciaire. elle plaide toutefois que l’élaboration des politiques qui sous- tendent cette formulation et ce dépôt est effectuée par des fonctionnaires à la demande de ministres et doit donc être considérée comme une conduite de l’exé- cutif susceptible de contrôle judiciaire. en revanche, le canada soutient que l’ensemble du processus lé- gislatif — de l’élaboration initiale des politiques à la sanction royale — est une activité législative qui ne peut pas être supervisée par les cours de justice. [117] je souscris à l’opinion des juges majori- taires de la cour d’appel selon laquelle l’ensemble du processus législatif — de l’élaboration initiale des politiques à la sanction royale inclusivement — constitue un exercice du pouvoir législatif qui est à l’abri de l’ingérence des tribunaux. comme la cour l’a expliqué dans l’arrêt ontario c. criminal law- yers’ association of ontario, 2013 csc 43, [2013] 3 rcs 3, par. 28, les « choix politiques » relèvent du pouvoir législatif, tandis que leur mise en œuvre et leur administration incombent au pouvoir exécutif. cela empêche les tribunaux d’imposer une obligation de consulter dans le cadre du processus législatif. [118] the separation of powers protects the pro- cess of legislative policy- making by cabinet and [118] le principe de la séparation des pouvoirs met en outre le processus d’élaboration par le cabinet [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge brown 829 the preparation and introduction of bills for consid- eration by parliament (and provincial legislatures) from judicial review. again in criminal lawyers’ association, at para. 28, this court recognized each branch of the canadian state as having a distinct role: des principes directeurs en matière de législation ainsi que la préparation et le dépôt des projets de loi aux fins d’examen par le parlement (et par les législatures) à l’abri du contrôle judiciaire. toujours dans l’arrêt criminal lawyers’ association, par. 28, la cour a reconnu que chaque pouvoir de l’état ca- nadien a un rôle distinct : the legislative branch makes policy choices, adopts laws and holds the purse strings of government, as only it can authorize the spending of public funds. the executive implements and administers those policy choices and laws with the assistance of a professional public service. the judiciary maintains the rule of law, by interpreting and applying these laws through the independent and impartial adjudication of references and disputes, and protects the fundamental liberties and freedoms guaranteed under the charter. le pouvoir législatif fait des choix politiques, adopte des lois et tient les cordons de la bourse de l’état, car lui seul peut autoriser l’affectation de fonds publics. l’exécutif met en œuvre et administre ces choix politiques et ces lois par le recours à une fonction publique compétente. le judiciaire assure la primauté du droit en interprétant et en appliquant ces lois dans le cadre de renvois et de litiges sur lesquels il statue de manière indépendante et impartiale, et il défend les libertés fondamentales garanties par la charte. in order for each branch to fulfill its role, it must not be “unduly interfered with by the others” (criminal lawyers’ association, at para 29). or, un pouvoir ne peut pas jouer son rôle lorsqu’un « autre empiète indûment sur lui » : criminal law- yers’ association, par 29. [119] admittedly, the separation of powers in our parliamentary system “is not a rigid and absolute structure” (wells v. newfoundland, [1999] 3 scr. 199, at para. 54) which follows neatly drawn lines. ministers of the crown play an essential role in, and are an integral part of, the legislative process (reference re canada assistance plan (bc), [1991] 2 scr 525, at p 559). the fact that “except in cer- tain rare cases, the executive frequently and de facto controls the legislature” (wells, at para. 54) does not, however, mean that ministers’ dual membership in the executive and legislative branches of the cana- dian state renders their corresponding executive and legislative roles indistinguishable for the purposes of judicial review. in re canada assistance plan, at p. 559, this court rejected british columbia’s argu- ment that, while parliamentary privilege protected internal parliamentary procedures, the doctrine of legitimate expectations could nevertheless apply to the executive, so as to preclude it from developing and introducing the impugned bill: “the formulation and introduction of a bill”, the court said, “are part of the legislative process with which the courts will not meddle    [i]t is not the place of the courts [119] certes, il faut reconnaître que, dans notre système parlementaire, la séparation des pouvoirs « n’est pas une structure rigide et absolue » (wells c. terre- neuve, [1999] 3 rcs 199, par. 54) qui respecte des limites clairement établies. les ministres de la couronne jouent un rôle essentiel dans le pro- cessus législatif dont ils font partie intégrante : renvoi relatif au régime d’assistance publique du canada (c-b), [1991] 2 rcs 525, p 559 « [s]auf dans de rares cas, l’exécutif contrôle, fréquemment et de fait, le législatif » : wells, par 54. cela ne signifie pas pour autant que l’appartenance des ministres aux pouvoirs tant exécutif que législatif de l’état canadien rend leurs rôles dans l’une ou l’autre de ces branches indissociables aux fins du contrôle judiciaire. dans le renvoi relatif au régime d’assistance publique du canada, p. 559, la cour a rejeté l’argument de la colombie- britannique selon lequel, bien que le privilège parlementaire protège les procédures parle- mentaires internes, la théorie de l’expectative légitime pourrait tout de même s’appliquer à l’exécutif de fa- çon à l’empêcher d’élaborer et de déposer le projet de loi contesté. selon la cour, « [l]a rédaction et le dépôt d’un projet de loi font partie du processus législatif 830 mikisew cree first nation v canada brown j. [2018] 2 scr. to interpose further procedural requirements in the legislative process.” [120] as a matter of applying this court’s juris- prudence, then, the legislative process begins with a bill’s formative stages, even where the bill is de- veloped by ministers of the crown. while a min- ister acts in an executive capacity when exercising statutory powers to advance government policy, that is not what happened here. the named ministers took a set of policy decisions that eventually led to the drafting of a legislative proposal which was submitted to cabinet. this ultimately led to the for- mulation and introduction of the omnibus bills in the house of commons. all of the impugned actions form part of the legislative process of introducing bills in parliament and were taken by the ministers acting in a legislative capacity. [121] moreover, the impugned actions in this case did not become “executive” as opposed to “legis- lative” simply because they were carried out by, or with the assistance of, public servants. public servants making policy recommendations prior to the formulation and introduction of a bill are not “executing” existing legislative policy or direction. their actions, rather, are directed to informing po- tential changes to legislative policy and are squarely legislative in nature. dans lequel les tribunaux ne s’immiscent pas. [  ] [i]l n’appartient pas aux tribunaux judiciaires d’inter- caler dans le processus législatif d’autres exigences procédurales. » [120] selon la jurisprudence de la cour, le pro- cessus législatif débute lorsque le projet de loi est à l’étape embryonnaire, et ce, même quand il est éla- boré par des ministres de la couronne. un ministre agit en sa capacité exécutive lorsqu’il exerce des pouvoirs prévus par la loi dans le but de faire avancer une politique du gouvernement; ce n’est toutefois pas ce qui s’est produit en l’espèce. les ministres dési- gnés ont pris une série de décisions politiques, qui ont mené à la rédaction d’une proposition législative présentée ultérieurement au cabinet. c’est cette pro- position qui a finalement conduit à l’élaboration des projets de loi omnibus et à leur dépôt à la chambre des communes. ainsi, toutes les mesures contestées appartenaient au processus législatif qui consiste à déposer des projets de loi au parlement et elles ont été prises par des ministres qui agissaient en leur capacité législative. [121] en outre, les mesures contestées en l’espèce ne sont pas devenues « exécutives », plutôt que « lé- gislatives », du simple fait qu’elles ont été accom- plies par des fonctionnaires, ou avec leur aide. en effet, les fonctionnaires qui formulent des recom- mandations de politiques avant l’élaboration et le dépôt d’un projet de loi n’« exécutent » pas des po- litiques ou des directives législatives existantes. au contraire, leurs mesures visent à orienter les change- ments qui seront éventuellement apportés aux poli- tiques législatives et elles sont de nature strictement législative. (2) parliamentary privilege (2) le privilège parlementaire [122] imposing a duty to consult with respect to legislative policy development would also be con- trary to parliamentary privilege, understood as free- dom from interference with “the parliamentary work of a member of parliament — ie, any of the mem- ber’s activities that have a connection with a proceed- ing in parliament” (j p j maingot,. parliamentary immunity in canada (2016), at p.  16 (emphasis added)). this is no anachronism or technical nicety. [122] il serait aussi contraire au privilège par- lementaire d’imposer une obligation de consulter relativement à l’élaboration des politiques législa- tives puisque ce privilège consiste en une protection contre l’ingérence dans [traduction] « le travail parlementaire des députés — c-à-d dans toute acti- vité de ceux-ci ayant un lien avec les travaux du par- lement » : j p j maingot,. parliamentary immunity in canada (2016), p. 16 (je souligne). il ne s’agit pas [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge brown 831 parliamentary privilege is “the necessary immunity that the law provides for members of parliament   . in order for these legislators to do their legislative work, ‘including the assembly’s work in holding the government to account’” (maingot, at p. 15, citing canada (house of commons) v. vaid, 2005 scc 30, [2005] 1 scr 667, at para 46). since “holding the government to account” is the raison d’être of parlia- ment (maingot, at p. 317, citing w. gladstone, uk. house of commons debates (hansard), january 29, 1855, at p. 1202; see also vaid, at para. 46), parlia- mentary privilege is therefore essential to allowing parliament to perform its constitutional functions. as this court said in re canada assistance plan, at p. 560, “[a] restraint    in the introduction of leg- islation is a fetter on the sovereignty of parliament itself.” parliament therefore has the right to “exer- cise unfettered freedom in the formulation, tabling, amendment, and passage of legislation” (galati v. canada (governor general), 2015 fc 91, [2015] 4 fcr 3, at para 34). [123] i acknowledge that parliamentary privilege operates within certain constraints imposed by the constitution of canada. for example, in reference re manitoba language rights, [1985] 1 scr 721, the court held that s. 23 of the manitoba act, 1870, sc 1870, c. 3, entrenches a mandatory require- ment to enact, print and publish provincial statutes in both official languages. in doing so, it imposed a constitutional duty on the manitoba legislature with respect to the manner and form by which legislation could be validly enacted. other manner and form requirements are contained in part iv of the consti- tution act, 1867 (for example, in s. 48 (“quorum of house of commons”) and s. 49 (“voting in house of commons”), and in s. 52(1) of the constitution act, 1982). d’un anachronisme ou d’une subtilité technique. le privilège parlementaire est [traduction] « l’indis- pensable immunité que le droit accorde aux députés [  ] pour leur permettre d’effectuer leur travail législatif, “y compris leur tâche de demander des comptes au gouvernement” » : maingot, p. 15, citant canada (chambre des communes) c. vaid, 2005 csc 30, [2005] 1 rcs 667, par 46. comme la tâche qui consiste à « demander des comptes au gouver- nement » est la raison d’être du parlement (maingot, p. 317, citant w. gladstone, débats de la chambre des communes du royaume- uni (hansard), 29 jan- vier 1855, p. 1202; voir aussi vaid, par. 46), le prin- cipe du privilège parlementaire est essentiel pour que le parlement s’acquitte de ses fonctions constitution- nelles. comme la cour l’a déclaré dans le renvoi relatif au régime d’assistance publique du canada, p. 560, « [t]oute restriction imposée au pouvoir [  ] de déposer des projets de loi constitue une limitation de la souveraineté du parlement lui- même.  » le parlement a donc le droit « d’exercer une liberté ab- solue pour ce qui est de la formulation, du dépôt, de la modification et de l’adoption d’une loi » : galati c. canada (gouverneur général), 2015 cf 91, [2015] 4 rcf 3, par 34. [123] je reconnais que le privilège parlementaire s’applique sous réserve de certaines contraintes im- posées par la constitution du canada. par exemple, dans le renvoi : droits linguistiques au manitoba, [1985] 1 rcs 721, la cour a conclu que l’art. 23 de la loi de 1870 sur le manitoba, sc 1870, c. 3, consacre une exigence d’adopter, d’imprimer et de publier les lois de la province dans les deux lan- gues officielles. elle impose ainsi à la législature du manitoba une obligation constitutionnelle quant aux modalités et à la forme de l’adoption valide de ses lois. d’autres exigences quant aux moda- lités et à la forme sont énoncées à la partie iv de la loi constitutionnelle de 1867 : par exemple, à l’art.  48 («  quorum de la chambre des commu- nes »), à l’art. 49 (« votation dans la chambre des communes »), et au par. 52(1) de la loi constitu- tionnelle de 1982. [124] mikisew cree first nation argues that s. 35 of the constitution act, 1982 also creates a manner and form requirement which applies to the legislative [124] la première nation crie mikisew soutient que l’art. 35 de la loi constitutionnelle de 1982 a aussi pour effet de créer une exigence quant aux 832 mikisew cree first nation v canada brown j. [2018] 2 scr. process in the form of a constitutional and justiciable duty to consult. but the duty to consult is distinct from the constitutionally mandated manner and form requirements with which parliament must comply in order to enact valid legislation. applied to the exer- cise of legislative power, it is a claim not about the manner and form of enactment, but about the proce- dure of (or leading to) enactment. and, as this court said in authorson v. canada (attorney general), 2003 scc 39, [2003] 2 scr 40, at para. 37, “the only procedure due any citizen of canada is that proposed legislation receive three readings in the senate and house of commons and that it receive royal assent”. in a similar vein, although legisla- tion which substantially interferes with the right to collective bargaining protected by s. 2(d) of the canadian charter of rights and freedoms can be declared invalid, “[l]egislators are not bound to con- sult with affected parties before passing legislation” (health services and support — facilities subsector bargaining assn. v. british columbia, 2007 scc 27, [2007] 2 scr 391, at para 157). in short, while the constitution’s status as the supreme law of canada operates to render of no force and effect enacted legislation that is inconsistent with its provisions, it does not empower plaintiffs to override parliamen- tary privilege by challenging the process by which legislation was formulated, introduced or enacted. modalités et à la forme applicables au processus législatif qui se traduit par une obligation constitu- tionnelle de consulter que peuvent sanctionner les tribunaux. or, l’obligation de consulter se distingue des exigences quant aux modalités et à la forme imposées par la constitution que doit respecter le lé- gislateur afin d’adopter une loi valide. s’agissant de l’exercice du pouvoir législatif, la demande ne vise pas les modalités et la forme de l’adoption des lois, mais plutôt la procédure suivie pour l’adoption des lois ou pour y mener. en outre, comme la cour l’a affirmé dans l’arrêt authorson c. canada (procureur général), 2003 csc 39, [2003] 2 rcs 40, par. 37, « tout ce qu’un citoyen canadien peut exiger, sur le plan procédural, c’est qu’un projet de loi fasse l’objet de trois lectures à la chambre des commu- nes et au sénat et qu’il reçoive la sanction royale ». dans le même ordre d’idées, bien qu’une loi qui entrave de façon substantielle l’exercice du droit de négociation collective protégé par l’al. 2d) de la charte canadienne des droits et libertés puisse être déclarée invalide, « [l]e législateur n’est pas tenu de consulter les parties visées avant d’adopter une mesure législative » : health services and support — facilities subsector bargaining assn. c. colombie- britannique, 2007 csc 27, [2007] 2 rcs 391, par 157. en résumé, bien que la constitution soit la loi suprême du canada et qu’elle rende inopérante toute loi incompatible avec ses dispositions, elle ne permet pas aux demandeurs d’écarter le privi- lège parlementaire en contestant le processus qui a conduit à la formulation, au dépôt ou à l’adoption d’une loi. [125] understanding the development and discus- sion of policy options related to the development and introduction of bills as being legislative in nature is most consistent with our law’s understanding of the scope of judicial review (in the sense of judicial review for constitutionality, as opposed to judicial review of administrative action) judicial review is “the power to determine whether [a] particular law is valid or invalid” (p w. hogg, constitutional law of canada (5th ed. supp.), at p. 15-2 (emphasis added)). it therefore contemplates review of enacted legislation for constitutional compliance and does not, as a general rule, contemplate the exposure of legislative processes to judicial scrutiny. [125] considérer que l’élaboration et l’analyse des options politiques relatives à la formulation et au dépôt des projets de loi sont de nature législative est plus conforme à l’interprétation en droit canadien de la portée du contrôle judiciaire (dans le sens de contrôle judiciaire de la constitutionnalité plutôt que de contrôle judiciaire d’une mesure administrative). le contrôle judiciaire est [traduction] « le pouvoir de déterminer si [une] loi en particulier est valide ou invalide » : p w hogg,. constitutional law of canada (5e éd. suppl.), p. 15-2 (je souligne). il s’agit donc de l’examen de lois sanctionnées afin d’en assu- rer la constitutionnalité, et non pas, en règle générale, de l’examen du processus législatif par les tribunaux. [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge brown 833 [126] this view is, moreover, consistent with the text of s. 52(1) of the constitution act, 1982: “   any law that is inconsistent with the provisions of the constitution is, to the extent of the incon- sistency, of no force or effect”. it is also consist- ent with this court’s balancing in r v. sparrow, [1990] 1 scr 1075, at p. 1109, and tsilhqot’in nation v. british columbia, 2014 scc 44, [2014] 2 scr 257, at paras. 77-78, of legislative author- ity with the rights guaranteed in s. 35 and the goal of reconciliation by requiring that “government” jus- tify enacted legislation that infringes s 35. this is, i stress, distinct from the framework governing con- templated or actual crown conduct taken under a power conferred in an enacted statute — to which framework i now turn. c the development, introduction, consideration and enactment of bills is not “crown conduct” triggering the duty to consult in haida nation v. british columbia (min- [127] ister of forests), 2004 scc 73, [2004] 3 scr. 511, at para. 35, this court set out the three ele- ments which, taken together, trigger a duty to con- sult: (i) the crown must have knowledge — actual or constructive — of a potential aboriginal claim or right; (ii) the crown must contemplate conduct; and (iii) the contemplated crown conduct must have the potential to adversely affect an aboriginal claim or aboriginal or treaty right. the duty to consult and, where necessary, to accommodate the interests of in- digenous peoples is grounded in the honour of the crown (haida nation, at para 16). [126] de plus, ce point de vue cadre avec le libellé du par. 52(1) de la loi constitutionnelle de 1982 selon lequel la constitution « rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit ». il concorde également avec la mise en ba- lance faite par la cour dans les arrêts r c. sparrow, [1990] 1 rcs 1075, p. 1109, et nation tsilhqot’in c. colombie- britannique, 2014 csc 44, [2014] 2 rcs 257, par. 77-78, du pouvoir législatif, d’une part, et des droits garantis par l’art. 35 ainsi que de l’objectif de réconciliation, d’autre part, selon la- quelle le « gouvernement » doit justifier toute mesure législative qui porte atteinte à l’art 35. je tiens à sou- ligner que cette situation diffère du cadre régissant une conduite — envisagée ou réelle — adoptée par la couronne en vertu d’une loi habilitante. je vais maintenant examiner ce cadre. c l’élaboration, le dépôt, l’examen et l’adoption des projets de loi ne constituent pas des « con- duites de la couronne » qui donnent naissance à l’obligation de consulter [127] dans l’arrêt nation haïda c colombie- britannique (ministre des forêts), 2004 csc 73, [2004] 3 rcs 511, par. 35, la cour a énoncé les trois éléments qui, pris ensemble, donnent naissance à une obligation de consulter : (i) la couronne doit avoir connaissance, concrètement ou par imputation, de l’existence potentielle d’un droit ou titre ances- tral, (ii) la couronne doit envisager une conduite, et (iii) cette conduite doit être susceptible d’avoir un ef- fet préjudiciable sur une revendication autochtone ou sur un droit ancestral ou issu de traités. l’obligation de consulter les peuples autochtones et, si néces- saire, de prendre en compte leurs intérêts découle du principe de l’honneur de la couronne : nation haïda, par 16. [128] “crown conduct” triggering the duty to con- sult must, however, be understood as excluding the parliamentary (and, indeed judicial) functions of the canadian state. the crown represents a collection of powers and privileges, and the term “crown” is pri- marily but not exclusively used to denote two aspects of the canadian state: the monarch and the executive. in one sense, no activity of the state is independ- ent of the crown (o. hood phillips, p. jackson and [128] il faut toutefois comprendre que la « conduite de la couronne  » qui fait naître l’obligation de consulter, exclut les fonctions parlementaires (et, de fait, judiciaires) de l’état canadien. la couronne représente un ensemble de pouvoirs et de privilèges et le terme « couronne » est principalement, mais non exclusivement, utilisé pour désigner deux aspects de l’état canadien : le monarque et l’exécutif. en un sens, aucune activité de l’état n’est indépendante de 834 mikisew cree first nation v canada brown j. [2018] 2 scr. p. leopold, o. hood phillips & jackson: consti- tutional and administrative law (8th ed. 2001), at para 2-020). that said, parliamentary and judicial functions have been clearly separated from crown control: magna carta (1215); case of proclama- tions (1611), 12 co. rep. 74, 77 er 1352;. bill of rights of 1689; act of settlement of 1701; refer- ence re secession of quebec, [1998] 2 scr 217, at para 63. the preamble to the constitution act, 1867, which proclaims canada’s constitution to be “similar in principle to [the constitution] of the united kingdom” is, as lamer cj recognized, the “grand entrance hall” through which the principles affirmed in these legal instruments have become a part of canada’s constitutional architecture (refer- ence re remuneration of judges of the provincial court of prince edward island, [1997] 3 scr 3, at para. 109; see also paras. 83, 87 and 107). [129] before us, counsel for mikisew cree first nation disputed this, suggesting that the language of legislative enactment clauses in canada (“  . her majesty, by and with the advice and consent of the senate and the house of commons of canada, enacts as follows   ”) signifies crown control of the process of legislative enactment (transcript, at p 149). but this misconceives the significance of the reference to “her majesty” in those clauses. it does not signify, as he argued, that “[l]egislation is crown action” (transcript, at p 149). rather, it sim- ply records the role of the crown-in- parliament in the legislative process of enacting laws. la couronne : o. hood phillips, p. jackson et p. leo- pold, o. hood phillips & jackson : constitutional and administrative law (8e éd. 2001), par 2-020. cela dit, les fonctions parlementaires et judiciaires ont été clairement soustraites au contrôle de la cou- ronne : magna carta (1215); case of proclamations (1611), 12 co. rep. 74, 77 er 1352;. bill of rights de 1689; act of settlement de 1701; renvoi rela- tif à la sécession du québec, [1998] 2 rcs 217, par 63. le préambule de la loi constitutionnelle de 1867, selon lequel la constitution du canada « re- pos[e] sur les mêmes principes [constitutionnels] que celle du royaume- uni », est, comme le juge en chef lamer l’a reconnu, le « portail de l’édifice constitu- tionnel » par l’entremise duquel les principes énon- cés dans ces instruments juridiques font désormais partie de l’architecture même de la constitution du canada : renvoi relatif à la rémunération des juges de la cour provinciale de l’île-du- prince- édouard, [1997] 3 rcs 3, par. 109; voir également par. 83, 87 et 107. [129] devant la cour, l’avocat de la première nation crie mikisew a contesté cette affirmation, laissant plutôt entendre que le libellé des formules d’édiction du canada («   . sa majesté, sur l’avis et avec le consentement du sénat et de la chambre des communes du canada, édicte    ») signifie que la couronne exerce un contrôle sur le proces- sus d’adoption des lois : transcription, p 149. or, il s’agit d’une mauvaise interprétation de la mention de « sa majesté » dans ces formules. cette mention ne signifie pas, comme il l’a plaidé, que [traduction] « [l]a loi constitue une mesure de la couronne » : transcription, p 149. elle ne fait que rendre compte du rôle de la couronne au parlement dans le proces- sus législatif d’adoption des lois. [130] by way of explanation, parliament consists of the house of commons, the senate and the queen (constitution act, 1867, s 17). the scope of the queen’s legislative role — that is, the role of the crown-in- parliament — embraces “three determina- tive acts that are part of parliament’s core functions as a legislative body: royal recommendation, royal consent and royal assent” (c. robert, “the role of the crown-in- parliament: a matter of form and substance”, in m. bédard and p. lagassé, eds., the [130] je m’explique : le parlement est composé de la chambre des communes, du sénat et de la reine : loi constitutionnelle de 1867, art 17. l’étendue du rôle législatif de la reine — c’est-à-dire, le rôle de la couronne au parlement — comprend [traduction] « trois actes déterminants qui relèvent des fonctions principales du parlement à titre d’organe législatif : la recommandation royale, le consentement royal et la sanction royale » : c. robert, « the role of the crown-in- parliament : a matter of form and [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge brown 835 crown and parliament (2015), 95, at p. 96 (emphasis added)). [131] royal recommendation, which is retained in s. 54 of the constitution act, 1867, provides for the procedure to be followed in respect of authorizing expenditure of public monies. royal consent is a practice based on a convention limiting parliament’s right to take measures infringing the crown preroga- tive or other crown rights and interests. of relevance here, however, is royal assent. this is because royal assent is what is conferred by the language of leg- islative enactment clauses relied upon by mikisew cree first nation’s counsel. royal assent is also expressly required by s. 55 of the constitution act, 1867, which provides that, upon a bill passed by both the house of commons and the senate being presented to the governor general for the queen’s assent, the queen’s assent (or withholding of con- sent, or reservation of the bill) shall be declared. [132] sections 54 and 55 appear within part iv of the constitution act, 1867 and are therefore des- ignated by the constitution as falling within “leg- islative power”. this makes sense, because royal recommendation, royal consent and royal assent are distinct from other exercises of crown author- ity. unlike, for example, statutory bodies such as the national energy board, or ministers of the crown acting under delegated statutory powers, the crown-in- parliament does not “exis[t] to exercise executive power as authorized by legislatures”; and, the steps taken as part of the parliamentary process of law- making, including royal assent, are not “the vehicle through which the crown acts” (clyde river (hamlet) v. petroleum geo- services inc., 2017 scc 40, [2017] 1 scr 1069, at para 29). as this court noted in clyde river, at paras. 28-29: substance », dans m. bédard et p. lagassé, dir., la couronne et le parlement (2015), 95, p. 96 (je souligne). [131] la recommandation royale dont il est ques- tion à l’art. 54 de la loi constitutionnelle de 1867 constitue la procédure à suivre pour autoriser la dé- pense de deniers publics. le consentement royal est une pratique fondée sur une convention qui limite le droit du parlement de prendre des mesures por- tant atteinte à la prérogative de la couronne ou à d’autres droits et intérêts de la couronne. cependant, en l’espèce, c’est la sanction royale qui est perti- nente, car c’est l’acte prévu par les formules d’édic- tion invoquées par l’avocat de la première nation crie mikisew. la sanction royale est aussi expressé- ment exigée par l’art. 55 de la loi constitutionnelle de 1867, qui prévoit que, lorsqu’un projet de loi voté par la chambre des communes et le sénat est pré- senté au gouverneur- général pour la sanction de la reine, ce dernier déclare qu’il le sanctionne (ou re- fuse cette sanction, ou qu’il réserve le projet de loi) au nom de la reine. [132] les articles  54 et 55 se trouvent dans la partie iv de la loi constitutionnelle de 1867 et se rapportent donc, aux termes de la constitution, au « pouvoir législatif ». cela est logique parce que la recommandation royale, le consentement royal et la sanction royale sont distincts des autres exer- cices du pouvoir de la couronne. contrairement, par exemple, aux organismes d’origine législative comme l’office national de l’énergie, ou aux mi- nistres de la couronne qui agissent en vertu d’un pouvoir délégué par la loi, la couronne au parlement « [n’]existe [pas] pour exercer le pouvoir de nature exécutive que le législateur concerné l’autorise à exercer »; en outre, les étapes suivies dans le cadre du processus parlementaire d’élaboration des lois, y compris la sanction royale, ne sont pas « le moyen par lequel la couronne agit » : clyde river (hameau) c. petroleum geo- services inc., 2017 csc 40, [2017] 1 rcs 1069, par 29. comme l’a déclaré la cour aux par. 28-29 de cet arrêt : it bears reiterating that the duty to consult is owed by the crown. in one sense, the “crown” refers to the person- ification in her majesty of the canadian state in exercising il importe de répéter que l’obligation de consulter incombe à la couronne en un sens, la «  couronne  » s’entend de la personnification de sa majesté de l’état 836 mikisew cree first nation v canada brown j. [2018] 2 scr. the prerogatives and privileges reserved to it. the crown also, however, denotes the sovereign in the exercise of her formal legislative role (in assenting, refusing assent to, or reserving legislative or parliamentary bills), and as the head of executive authority (mcateer v. canada (attorney general), 2014 onca 578, 121 or (3d) 1, at para. 51; p w. hogg, p j. monahan and w k. wright, liability of the crown (4th ed. 2011), at pp. 11-12; but see carrier sekani, at para 44). for this reason, the term “crown” is commonly used to symbolize and denote executive power   . by this understanding, the neb is not, strictly speak- ing, “the crown”. nor is it, strictly speaking, an agent of the crown, since — as the neb operates independently of the crown’s ministers — no relationship of control exists between them (hogg, monahan and wright, at p 465). as a statutory body holding responsibility under s. 5(1)(b) of cogoa, however, the neb acts on behalf of the crown when making a final decision on a project application. put plainly, once it is accepted that a regulatory agency exists to exercise executive power as authorized by leg- islatures, any distinction between its actions and crown action quickly falls away. in this context, the neb is the vehicle through which the crown acts. hence this court’s interchangeable references in carrier sekani to “gov- ernment action” and “crown conduct” (paras 42-44). it therefore does not matter whether the final decision maker on a resource project is cabinet or the neb. in either case, the decision constitutes crown action that may trigger the duty to consult. as rennie ja said in dissent at the federal court of appeal in chippewas of the thames, “[t]he duty, like the honour of the crown, does not evap- orate simply because a final decision has been made by a tribunal established by parliament, as opposed to cabinet” (para 105). the action of the neb, taken in furtherance of its statutory powers under s. 5(1)(b) of cogoa to make final decisions respecting such testing as was proposed here, clearly constitutes crown action. [emphasis added.] canadien dans l’exercice des prérogatives et des privilèges qui lui sont réservés. cependant, la couronne désigne aussi la souveraine dans l’exercice de son rôle législatif officiel (lorsqu’elle sanctionne les projets de loi, qu’elle refuse de les sanctionner ou qu’elle réserve sa décision), et en tant que chef du pouvoir exécutif (mcateer c. canada (attorney general), 2014 onca 578, 121 or (3d) 1, par. 51; p w hogg,. p j monahan et w k wright,. liabil- ity of the crown (4e éd. 2011), p. 11-12; mais voir carrier sekani, par 44). pour cette raison, le mot « couronne » est couramment employé comme symbole du pouvoir exécutif et pour désigner ce pouvoir  . selon cette interprétation, l’oné n’est pas, à propre- ment parler, « la couronne ». il n’est pas non plus, à pro- prement parler, un mandataire de la couronne, étant donné que — comme l’oné exerce ses activités de manière indépendante des ministres de la couronne — il n’existe entre eux aucun lien de dépendance (hogg, monahan et wright, p 465). cependant, en tant qu’organisme créé par la loi à qui incombe la responsabilité visée à l’al. 5(1)b) de la lopc, l’oné agit pour le compte de la couronne lorsqu’il prend une décision définitive à l’égard d’une demande de projet. en termes simples, dès lors que l’on accepte qu’un organisme de réglementation existe pour exercer le pouvoir de nature exécutive que le législateur concerné l’autorise à exercer, toute distinction entre les mesures de cet organisme et celles de la couronne dis- paraît rapidement. dans ce contexte, l’oné est le moyen par lequel la couronne agit, d’où l’emploi interchangeable dans carrier sekani des expressions « mesure gouverne- mentale » et « mesure [  ] de la couronne » (par 42-44). par conséquent, il importe peu que le décideur ultime dans un projet soit le cabinet ou l’oné. dans les deux cas, la décision constitue une mesure de la couronne qui peut donner naissance à l’obligation de consulter. comme l’a affirmé en dissidence le juge rennie de la cour d’appel fédérale dans chippewas of the thames, « [l]’obligation, comme l’honneur de la couronne, ne s’envole pas en fumée simplement parce qu’une décision sans appel a été rendue par un tribunal établi par le parlement, plu- tôt que par le cabinet » (par 105). la mesure prise par l’oné dans l’exercice du pouvoir qu’il possède, en vertu de l’al. 5(1)b) de la lopc, de prendre la décision ul- time concernant des essais tels ceux proposés en l’espèce, constitue manifestement une mesure de la couronne. [je souligne.] [133] this description of the various and distinct aspects of crown authority (and also, it follows, crown conduct) affirms that the exercise of crown [133] cette description des divers aspects distincts du pouvoir de la couronne (et donc de la conduite de la couronne) confirme que l’exercice de son pouvoir [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge brown 837 authority in enacting legislation (“assenting, refusing assent to, or reserving legislative or parliamentary bills”) is legislative. it is not an instance of “crown conduct” — that is, executive conduct — which can trigger the duty to consult. dans l’adoption des lois (« lorsqu’elle sanctionne les projets de loi, qu’elle refuse de les sanction- ner ou qu’elle réserve sa décision ») est de nature législative. il ne s’agit pas d’une « conduite de la couronne » — c’est-à-dire d’une conduite de nature exécutive — qui peut donner naissance à l’obligation de consulter. d the honour of the crown d l’honneur de la couronne [134] the foregoing is an answer to the concurring reasons at the court of appeal of pelletier ja, who suggested that declaratory relief would be available under s. 17 of the federal courts act, which provides that, “[e]xcept as otherwise provided in this act or any other act of parliament, the federal court has concurrent original jurisdiction in all cases in which relief is claimed against the crown.” simply put, the reference in s. 17 to “the crown” does not include the crown acting in its legislative capacity. (see fédération franco- ténoise v. canada, 2001 fca 220, [2001] 3 fc 641, at para 58) [135] it also follows from the foregoing that, con- trary to the submissions of mikisew cree first na- tion, and to the views of my colleague abella  j. that “the duty to consult    attaches to all exer- cises of crown power, including legislative action” (para. 75), the crown does not enact legislation. parliament does. the honour of the crown does not bind parliament. [134] ce qui précède constitue une réponse aux motifs concordants du juge pelletier en cour d’appel, qui a laissé entendre que l’art. 17 de la loi sur les cours fédérales — qui prévoit que « [s]auf disposi- tion contraire de la présente loi ou de toute autre loi fédérale, la cour fédérale a compétence concurrente, en première instance, dans les cas de demande de ré- paration contre la couronne » — permet de solliciter un jugement déclaratoire. or, en un mot, la référence à la « couronne » dans cette disposition ne vise pas la couronne lorsqu’elle s’acquitte de ses fonc- tions législatives : voir fédération franco- ténoise c. canada, 2001 caf 220, [2001] 3 cf 641, par 58. [135] il ressort également de ce qui précède que, contrairement aux prétentions de la première nation crie mikisew ainsi qu’à l’opinion exprimée par ma collègue la juge abella selon laquelle « l’obligation de consulter [  ] se rapporte à tout exercice des pouvoirs de la couronne, y compris aux mesures législatives » (par. 75), la couronne n’adopte pas les lois. c’est le parlement qui le fait. or, le principe de l’honneur de la couronne ne lie pas le parlement. [136] while my colleague karakatsanis j. appears to accept that conclusion so far as the duty to consult goes, she also raises the possibility that legislation which does not infringe s. 35 rights but “may ad- versely affect” them might nonetheless be inconsist- ent with the honour of the crown (paras. 3, 25, 44 and 52). as she sees it, independent of any infringe- ment claim, a rights claimant could seek a declaration that validly enacted and constitutionally compliant legislation — none of which, in law, is the result of crown conduct — nonetheless fails to “give effect to the honour of the crown” (para 45). otherwise, where “the effects of the legislation do not rise to the level of infringement, or if the rights are merely [136] ma collègue la juge karakatsanis semble accepter cette conclusion, du moins en ce qui a trait à l’obligation de consulter. elle évoque cependant aussi la possibilité qu’une loi qui ne porte pas atteinte aux droits protégés par l’art. 35, mais qui est « sus- ceptible d’avoir un effet préjudiciable sur » ceux-ci, peut néanmoins être incompatible avec l’honneur de la couronne : par. 3, 25, 44 et 52. selon sa vision de la question, indépendamment de toute revendication invoquant l’atteinte aux droits, celui qui réclame des droits pourrait solliciter un jugement déclarant qu’une loi valablement adoptée et conforme à la constitution — deux caractéristiques qui, en droit, ne découlent pas de la conduite de la couronne — « [ne] 838 mikisew cree first nation v canada brown j. [2018] 2 scr. asserted (and not established), an aboriginal group will not be able to successfully challenge the consti- tutional validity of the legislation through a sparrow claim” (para 43). permitting the crown “to do by one means” (presumably, by legislating) “that which it cannot do by another” (presumably acting pursuant to legislative authority) would “undermine the en- deavour of reconciliation” (para. 44), which entails “promoting negotiation and the just settlement of aboriginal claims as an alternative to litigation and judicially imposed outcomes” (para 22). [137] it follows, says my colleague, that “the duty to consult is not the only means to give effect to the honour of the crown when aboriginal or treaty rights may be adversely affected by legislation” (para 45). while acknowledging that “the issue of whether other protections are, or should be, available is not squarely before the court in this appeal” (para. 49), she nevertheless speculates that “[o]ther doctrines may be developed” (para 45). while “[w]e have not received sufficient submissions on how to en- sure that the honour of the crown is upheld other than through the specific mechanism of the duty to consult” (para. 49), she nonetheless proposes that “declaratory relief may be appropriate in a case where legislation is enacted that is not consistent with the crown’s duty of honourable dealing toward aboriginal peoples” (para 47). i note, first of all, that much of my col- [138] league’s speculation is inapplicable here. mikisew cree first nation’s rights are not merely asserted. they are established treaty no. 8 rights. as such, the only concern posited by my colleague which could conceivably arise here is that those rights might be “affected”, albeit not actually infringed, by the leg- islation which is the subject of this appeal. donn[e néanmoins pas] effet au principe de l’honneur de la couronne » : par 45. autrement, « si les effets de la loi ne constituaient pas une atteinte à des droits protégés ou si les droits n’étaient que revendiqués (et non établis), le groupe autochtone ne pourrait pas contester avec succès la validité constitutionnelle de la loi suivant le cadre d’analyse établi dans l’ar- rêt sparrow » : par 43. permettre à la couronne de « faire par un moyen » (présumément en adoptant des lois) « ce qu’elle ne peut pas faire par un autre » (présumément en agissant en vertu de son pouvoir législatif) « compromettrait l’entreprise de récon- ciliation » : par. 44, ce qui suppose de « favoris[er] la négociation et le règlement juste des revendica- tions autochtones comme solution de rechange aux recours judiciaires et aux résultats imposés par les tribunaux » : par 22. [137] ainsi, affirme ma collègue, « l’obligation de consulter n’est pas le seul moyen de donner effet au principe de l’honneur de la couronne quand une loi est susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur les droits ancestraux ou issus de traités » : par 45. tout en reconnaissant que « la cour n’est pas directement saisie de la question de savoir si d’autres mesures de protection existent ou devraient exister » (par. 49), elle avance l’hypothèse que « [l]es tribunaux peuvent créer d’autres doctrines » : par 45. même si « [l]es parties nous ont fait part de trop peu d’observations sur la manière dont il conviendrait d’assurer le respect de l’honneur de la couronne, si ce n’est par le truche- ment du mécanisme précis de l’obligation de consul- ter » (par. 49), elle propose néanmoins qu’il « peut convenir de prononcer un jugement déclaratoire dans un cas où le législateur adopte une loi incompatible avec l’obligation de la couronne d’agir honorable- ment envers les peuples autochtones » : par 47. [138] tout d’abord, je note qu’une part impor- tante de l’hypothèse de ma collègue est inapplicable en l’espèce. les droits de la première nation crie mikisew ne sont pas simplement revendiqués. ce sont des droits consacrés par le traité no 8. à ce titre, la seule préoccupation soulevée par ma collègue qui pourrait vraisemblablement se concrétiser en l’es- pèce, c’est qu’il y ait « un effet préjudiciable » sur ces droits, sans qu’il leur soit porté atteinte, par les lois en cause dans le présent appel. [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge brown 839 in any event, and in my respectful view, [139] having acknowledged that there is no demonstrated infringement in this case, my colleague is search- ing for a problem to solve (while at the same time expressly declining to solve it). and she believes she has found that problem in what she sees as the potentially dishonourable conduct of the crown in enacting non- rights- infringing (although rights-“af- fecting”) legislation —which, as i have already made clear, is not really a problem since, as a matter of constitutional law, “the crown” does not enact leg- islation. in other words, my colleague undercuts the very constitutional principles of separation of powers and parliamentary privilege, and the constitutional limits that they impose upon judicial supervision of the legislative process, which support her con- clusion that no duty to consult is owed in respect of that process, including legislative enactment. and in so doing, she endorses the potential engorgement of judicial power — not required by the law of our constitution, but rather precluded by it — at the expense of legislatures’ power over their processes. far from preserving what my colleague calls “the respectful balance between the    pillars of our democracy” (para. 2), this conveys inter- institutional disrespect. it would be no more “respectful” (or con- stitutionally legitimate) for a legislature to purport to direct this court or any other court on its own deliberative processes. [139] quoi qu’il en soit, à mon avis, puisqu’elle a reconnu qu’il n’y avait pas d’atteinte prouvée en l’es- pèce, ma collègue cherche un problème à résoudre (tout en refusant expressément de le résoudre). elle croit en outre avoir trouvé ce problème dans ce qu’elle perçoit comme la conduite potentiellement déshonorable adoptée par la couronne lorsqu’elle a adopté des mesures législatives qui ne portent pas atteinte aux droits (même si elles ont « un effet pré- judiciable » sur eux) — ce qui, je l’ai déjà exprimé clairement, n’est pas vraiment un problème, puisque, en droit constitutionnel, « la couronne » n’adopte pas les lois. autrement dit, ma collègue mine les principes constitutionnels mêmes que sont la sé- paration des pouvoirs et le privilège parlementaire, ainsi que les limites constitutionnelles qu’ils fixent au contrôle judiciaire du processus législatif qui, pré- cisément, étayent sa conclusion que ce processus, y compris l’adoption de lois, n’est pas assujetti à une obligation de consulter. ce faisant, elle donne son aval à l’enflure du pouvoir judiciaire — que notre constitution non seulement ne requiert pas, mais proscrit — au détriment du pouvoir des assemblées législatives sur leurs procédures. loin de préserver ce que ma collègue appelle « l’équilibre respectueux qui règne entre les [  ] piliers de notre démocra- tie » (par. 2), cela mène au manque de respect entre les institutions. il ne serait pas plus « respectueux » (ou légitime sur le plan constitutionnel) qu’une as- semblée législative provinciale s’estime autorisée à donner des directives à la cour ou à toute autre cour de justice sur leurs processus délibératifs. [140] even putting that objection aside, my col- league’s reasons invoking the honour of the crown appear to leave open the possibility that validly en- acted legislation (which has not been or could not be the subject of a s. 35 infringement claim) might be declared to be “not consistent with [the honour of the crown]” (para. 47) due to some failure to uphold the honour of the crown. but in doing so, she runs up against those same constitutional principles of separation of powers and parliamentary privilege which furnish the entire constitutional basis for her conclusion that no duty to consult is owed in respect of legislative processes. the honour of the crown is not a cause of action itself; rather, it speaks to how obligations that attract it must be fulfilled (manitoba [140] même en faisant fi de cette objection, les motifs de ma collègue fondés sur l’honneur de la couronne semblent ne pas écarter la possibilité qu’une loi valablement adoptée (qui n’est pas ou ne pourrait être contestée avec succès sur le fondement de l’art. 35) puisse être déclarée « incompatible avec [l’honneur de la couronne] » (par. 47) parce que le législateur n’aurait pas respecté l’honneur de la cou- ronne. ce faisant, elle se heurte aux mêmes principes constitutionnels de la séparation des pouvoirs et du privilège parlementaire qui constituent la totalité du fondement constitutionnel de sa conclusion selon la- quelle le processus législatif n’est pas assujetti à une obligation de consulter. l’honneur de la couronne n’est pas en soi une cause d’action; ce principe sert 840 mikisew cree first nation v canada brown j. [2018] 2 scr. metis federation inc. v. canada (attorney general), 2013 scc 14, [2013] 1 scr 623, at para 73). while she finds that the enforceable duty to con- sult flowing from the honour of the crown does not apply to the law- making process, my colleague, in substance, proceeds to treat the honour of the crown as the potential source of an enforceable obligation on legislators to either refrain from passing certain legislation because it “affects” rights writ large, or not to do so without consultation. [141] in this regard, my colleague’s reference to “[o]ther forms of recourse [such as] declaratory re- lief    where legislation is enacted that is not con- sistent with the crown’s duty of honourable dealing” (para. 47), is telling. for what, precisely, would a court grant “recourse”? absent a s. 35 infringement, the answer is nothing, unless the duty to consult flowing from the honour of the crown is itself be- ing treated as applicable to the law- making process, despite my colleague’s conclusion to the contrary. irrespective, then, of how a court might cast the spec- ulative “[o]ther doctrines [that] may be developed” (para. 45) — for example, as a duty to accommodate, a duty not to “affect” rights, or as some fiduciary obligation — the resulting obligation would be, in substance, reducible either to the obligation which the mikisew cree first nation asks the court to impose here, or to some other formulation that still runs into the separation of powers and parliamentary privilege. while, therefore, i acknowledge that my colleague holds that there can be no enforceable duty to consult in the legislative process, the logic of her reasons nevertheless risks leading her toward the result advocated by abella j., albeit via the circuitous and uncertain route of further litigation. plutôt à déterminer comment il faut s’acquitter des obligations qui y sont assujetties : manitoba metis federation inc. c. canada (procureur général), 2013 csc 14, [2013] 1 rcs 623, par 73. or, tout en concluant que l’obligation de consulter justiciable qui découle de l’honneur de la couronne ne s’ap- plique pas au processus législatif, ma collègue, en substance, traite ensuite l’honneur de la couronne comme la source potentielle d’une obligation jus- ticiable incombant aux législateurs de s’abstenir d’adopter certaines lois parce qu’elles « ont un effet préjudiciable » sur des droits au sens large, ou de ne pas le faire sans consultation. [141] à cet égard, le renvoi de ma collègue à « d’autres formes de réparation [tel] un jugement dé- claratoire dans un cas où le législateur adopte une loi incompatible avec l’obligation de la couronne d’agir honorablement    » est éloquent : par 47. pour quelle raison, précisément, une cour accorderait- elle une « réparation »? s’il n’est pas porté atteinte à l’art. 35, la réponse est qu’il n’y a aucune raison d’accorder une « réparation », à moins que l’obli- gation de consulter qui découle de l’honneur de la couronne soit elle- même traitée comme si elle était applicable au processus législatif, en dépit de la conclusion contraire de ma collègue. ainsi, indépen- damment de la façon dont une cour pourrait présenter les hypothétiques « autres doctrines » (par. 45) qui pourraient être élaborées — par exemple, comme une obligation d’accommodement, comme une obli- gation de ne pas « avoir un effet préjudiciable » sur les droits en cause, ou comme une obligation fidu- ciaire —, il en résulterait une obligation qui serait, en substance, réductible soit à l’obligation que la première nation crie mikisew demande à la cour d’imposer en l’espèce, soit à une quelconque autre formulation qui se butte encore une fois à la sépara- tion des pouvoirs et au privilège parlementaire. en conséquence, tout en reconnaissant que ma collègue déclare qu’il ne peut y avoir d’obligation de consulter justiciable dans le cadre du processus législatif, la logique de ses motifs risque néanmoins de la mener vers le résultat que préconise la juge abella, bien que par le truchement du parcours tortueux et incertain de litiges supplémentaires. [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge brown 841 [142] this brings me to a further objection. by raising (and then leaving undecided) this quixotic argument about the honour of the crown — which neither the appellant nor any of the intervenors even thought to raise — my colleague karakatsanis j. would cast the law into considerable uncertainty. it is worth reflecting upon just who would bear the brunt of this uncertainty. in this regard, there is a degree of irony in my colleague’s emphasis upon the honour of the crown as facilitating “reconciliation” which, she says, entails “promoting negotiation and the just settlement of aboriginal claims as an alternative to litigation and judicially imposed outcomes” (para. 22 (emphasis added)). the effect of my colleague’s reasons would be quite the opposite. she invites s. 35 rights holders — that is, indigenous peoples themselves — to spend many years and considera- ble resources litigating on the faint possibility that they have identified some “other form of recourse” that this court finds “appropriate”. in other words, even though “[t]rue reconciliation is rarely, if ever, achieved in courtrooms” (clyde river, at para. 24), it is to the courtroom that my colleague’s unresolved speculation would direct them. the burden of achiev- ing reconciliation is thereby placed upon the one group of canadians whose assertion of sovereignty is not what demands reconciliation with anyone or anything. [142] cela m’amène à formuler une objection supplémentaire. en soulevant (puis en laissant en suspens) cet argument chimérique quant à l’honneur de la couronne — que ni l’appelant ni aucun des intervenants n’ont même songé à soulever —, ma collègue la juge karakatsanis jetterait le droit dans une incertitude considérable. il vaut la peine de se de- mander qui souffrirait du poids de cette incertitude. à cet égard, il est ironique que ma collègue insiste pour dire que l’honneur de la couronne favorise la pro- motion de la « réconciliation » qui, dit- elle, suppose de « favoris[er] la négociation et le règlement juste des revendications autochtones comme solution de rechange aux recours judiciaires et aux résultats im- posés par les tribunaux » : par. 22 (italiques ajoutés). les motifs de ma collègue auraient pourtant l’effet opposé. elle invite les titulaires des droits protégés par l’art. 35 — soit les peuples autochtones eux- mêmes — à consacrer des années et des ressources considérables à des litiges sur la foi d’une faible pos- sibilité qu’ils aient identifié d’« autres formes de ré- paration » que la cour juge « convenir ». autrement dit, même si « [o]n ne parvient que rarement, voire jamais, à une véritable réconciliation dans une salle d’audience » (clyde river, par. 24), c’est vers les salles d’audience que la spéculation laissée en sus- pens par ma collègue les dirigerait. le fardeau de la réconciliation pèserait ainsi précisément sur le seul groupe de canadiens dont l’affirmation de souverai- neté n’est pas ce qui a besoin d’être réconcilié avec qui que ce soit ou quoi que ce soit. [143] as my colleague rowe j. explains (paras. 160- 65), the effects of the legal uncertainty generated by karakatsanis j.’s reasons would also be felt by legislators, who are, in essence, being told that they cannot enact legislation that “affects” (but does not infringe) certain rights that might exist — and that, if they do, they may be subject to as- yet unrecognized “recourse”. this would leave legislators in the dark, possibly for many years, about the efficacy of supply bills (and, therefore, of government budgets), and of legislation relating to matters as diverse as the deliv- ery of health care and education, environmental pro- tection, transportation infrastructure, agriculture and industrial activity, even where — it bears emphasizing — such legislation is validly enacted and fully com- pliant with aboriginal and treaty rights guaranteed by [143] comme l’explique mon collègue, le juge rowe (par. 160- 165), les effets de l’incertitude juri- dique que créeraient les motifs de la juge karakatsanis seraient également ressentis par les législateurs à qui l’on dit, essentiellement, qu’ils ne peuvent pas adopter des lois qui « ont un effet préjudiciable » sur certains droits qui pourraient exister (mais sans y porter atteinte) — et que, s’ils le font, ils pourraient être sujets à un «  recours  » qui n’est pas encore reconnu. les législateurs seraient donc dans le noir, possiblement durant de nombreuses années, quant à l’efficacité des projets de loi de crédit (et donc des budgets du gouvernement), et de la législation rela- tive à des questions aussi diverses que l’offre de soins de santé et d’éducation, la protection de l’environ- nement, l’infrastructure du transport, l’agriculture et 842 mikisew cree first nation v canada brown j. [2018] 2 scr. s 35. it would also generate intolerable uncertainty for governments charged with implementing such legislation, and for all those who pursue economic or other activities in reliance upon the efficacy of validly enacted and constitutionally compliant laws. l’activité industrielle, même si — cela mérite d’être souligné — cette législation est validement adoptée et totalement conforme aux droits ancestraux et is- sus de traités protégés par l’art 35. cette situation créerait en outre une incertitude intolérable pour les gouvernements responsables de mettre en œuvre une telle législation, et pour tous ceux qui exercent des activités économiques ou autres en se fiant sur l’ef- ficacité de lois valablement adoptées et conformes à la constitution. iii conclusion iii conclusion [144] an apex court should not strive to sow uncer- tainty, but rather to resolve it by, wherever possible (as here), stating clear legal rules. to be clear, then: judicial review of the legislative process, including post- facto review of the process of legislative enact- ment, for adherence to s. 35 and for consistency with the honour of the crown, is unconstitutional. [145] that this is so should not, however, be seen to diminish the value and wisdom of consulting in- digenous peoples prior to enacting legislation that has the potential to adversely impact the exercise of aboriginal or treaty rights. consultation during the legislative process, including the formulation of policy, is an important consideration in the jus- tification analysis under s. 35 (sparrow, at p. 1119; tsilhqot’in, at paras 77-78). but the absence or in- adequacy of consultation may be considered only once the legislation at issue has been enacted, and then, only in respect of a challenge under s. 35 to the substance or the effects of such enacted legislation (as opposed to a challenge to the legislative process leading to and including its enactment). [144] une cour de justice qui se trouve au som- met de l’appareil judiciaire ne devrait pas chercher à semer l’incertitude, mais plutôt à la dissiper en énonçant chaque fois que cela est possible, comme c’est le cas en l’espèce, des règles de droit claires. pour bien me faire comprendre, je le répète : pro- céder au contrôle judiciaire du processus législatif, en contrôlant notamment, après le fait, le processus d’adoption des lois pour vérifier la conformité à l’art. 35 et à l’honneur de la couronne, est incons- titutionnel. [145] le fait qu’il en soit ainsi ne diminue pas la valeur et la sagesse inhérentes à la consultation des peuples autochtones avant l’adoption de lois suscep- tibles d’avoir un effet préjudiciable sur l’exercice de droits ancestraux ou issus de traités. la consultation durant le processus législatif, y compris à l’étape de l’élaboration de la politique, est une considéra- tion importante dans l’analyse de la justification au regard de l’art. 35 : sparrow, p. 1119; tsilhqot’in, par 77-78. cela dit, l’absence de consultation ou les lacunes de ce processus ne peuvent être exami- nées qu’une fois la loi adoptée, et encore, unique- ment dans le contexte d’une contestation, fondée sur l’art. 35, de la teneur de la loi ainsi adoptée ou de ses effets (par opposition à une contestation du processus législatif jusqu’à l’édiction inclusivement de la loi en question). [146] i would therefore dismiss the appeal. [146] je rejetterais donc le pourvoi. [147] canada does not seek costs. the federal court of appeal awarded canada its costs when it struck the federal court’s declaration. as canada [147] le canada ne sollicite aucuns dépens. la cour d’appel fédérale a adjugé les dépens au canada quand elle a annulé le jugement déclaratoire de la [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge rowe 843 did not ask us to upset that order, i would not do so. i would make no order as to costs in this court. cour fédérale. comme le canada ne nous a pas de- mandé de modifier cette ordonnance, je m’abstien- drais de le faire. je ne rendrais aucune ordonnance au sujet des dépens devant la cour. the reasons of moldaver, côté and rowe jj. were version française des motifs des juges moldaver, delivered by côté et rowe rendus par [148] rowe j. — i concur with the reasons of jus- tice brown. in particular, i would adopt his analysis with respect to the lack of jurisdiction of the federal court to conduct the review under the federal courts act, rsc 1985, c. f-7; the distinction between the crown and the legislature; the preparation of legislation as a legislative function; the separation of powers, notably between the legislature and the judiciary; and the critical importance of maintaining parliamentary privilege. [148] le juge rowe — je souscris aux motifs du juge brown. en particulier, je fais mienne son ana- lyse relative à l’absence de compétence de la cour fédérale pour procéder au contrôle prévu par la loi sur les cours fédérales, lrc 1985, c. f-7, à la dis- tinction entre la couronne et le pouvoir législatif, à la préparation des lois en tant que fonction législative, à la séparation des pouvoirs — notamment entre le législatif et le judiciaire —, et à l’importance cruciale de maintenir le privilège parlementaire. [149] to this i would add three main points. first, contrary to submissions made by the appellant mikisew cree first nation, the fact that the duty to consult has not been recognized as a procedural re- quirement in the legislative process does not leave aboriginal claimants without effective means to have their rights, which are protected under s. 35 of the constitution act, 1982, vindicated by the courts. sec- ond, recognizing a constitutionally mandated duty to consult with indigenous peoples during the process of preparing legislation (and other matters to go be- fore the legislature for consideration, notably budg- ets) would be highly disruptive to the carrying out of that work. finally, an additional and serious con- sequence to the appellant’s suggested course of ac- tion would be the interventionist role that the courts would be called upon to play in order to supervise interactions between indigenous parties and those preparing legislation (and other measures) for con- sideration by parliament and by provincial legisla- tures. [149] j’ajouterais à cela trois principaux éléments. en premier lieu, contrairement aux prétentions de l’appelante la mikisew cree first nation, le fait que l’obligation de consulter n’a pas été reconnue comme exigence procédurale dans le cadre du processus législatif ne prive pas les demandeurs autochtones de tout moyen efficace de faire reconnaître par les tribunaux les atteintes à leurs droits protégés par l’art. 35 de la loi constitutionnelle de 1982. en se- cond lieu, si l’on reconnaissait l’existence d’une obligation constitutionnelle de consulter les peuples autochtones durant le processus de l’élaboration des projets de loi (et à propos d’autres questions devant être soumises pour examen aux assemblées législa- tives, notamment les budgets), cela perturberait gran- dement l’exécution de ce travail. en troisième lieu, la démarche préconisée par l’appelante aurait une autre conséquence sérieuse : les tribunaux seraient appelés à intervenir pour superviser les interactions entre les parties autochtones et les responsables de l’élaboration des projets de loi (et d’autres mesures) soumis à l’examen du parlement et des législatures provinciales. i effective means exist to vindicate and protect i. rights under section 35 il existe des moyens efficaces de défendre et de protéger les droits garantis par l’art. 35 [150] counsel for the mikisew claims that in the absence of the extension of the duty to consult into [150] l’avocat des mikisew prétend que, si l’obli- gation de consulter n’était pas étendue au processus 844 mikisew cree first nation v canada rowe j. [2018] 2 scr. the law- making process, their right to be meaning- fully consulted by the crown would be rendered unenforceable. this assertion hinges on an under- standing of “crown conduct” to include law- making functions; an understanding that my colleague jus- tice brown has properly rejected. this does not mean that the mikisew are without avenue to pursue their treaty rights in the face of impugned legislation. législatif, il serait impossible de faire respecter leur droit d’être consultés utilement par la couronne. cette affirmation repose sur l’idée qu’une « conduite de la couronne » englobe les fonctions législatives, une idée que mon collègue le juge brown a rejetée à juste titre. cela ne veut pas dire que les mikisew ne disposent d’aucun recours pour exercer leurs droits issus de traités et contester les projets de loi en cause. [151] as i shall explain more fully below, the means to challenge an alleged infringement of the mikisew’s treaty rights are well established in r v. sparrow, [1990] 1 scr 1075, and subsequent cases (see eg. tsilhqot’in nation v. british columbia, 2014 scc 44, [2014] 2 scr 257; lax kw’alaams indian band v. canada (attorney general), 2011 scc 56, [2011] 3 scr 535; paul v. british columbia (forest appeals commission), 2003 scc 55, [2003] 2 scr. 585; mitchell v. mnr, 2001 scc 33, [2001] 1 scr 911; r v. marshall, [1999] 3 scr 456; delgamuukw v. british columbia, [1997] 3 scr. 1010). as well, the mikisew can allege a failure by the crown to fulfill its duty to consult when con- templating government action, as required by haida nation v. british columbia (minister of forests), 2004 scc 73, [2004] 3 scr 511, and subsequent cases (see eg. ktunaxa nation v. british columbia (forests, lands and natural resource operations), 2017 scc 54, [2017] 2 scr 386; behn v. moulton contracting ltd., 2013 scc 26, [2013] 2 scr 227; beckman v. little salmon/carmacks first nation, 2010 scc 53, [2010] 3 scr 103; rio tinto alcan inc. v. carrier sekani tribal council, 2010 scc 43, [2010] 2 scr 650). [151] comme je l’expliquerai davantage plus loin, les moyens de contester l’atteinte aux droits issus de traités des mikisew sont bien établis dans r c. sparrow, [1990] 1 rcs 1075, et dans les ar- rêts subséquents : voir, p ex, . nation tsilhqot’in c. colombie- britannique, 2014 csc 44, [2014] 2 rcs 257; bande indienne des lax kw’alaams c. canada (procureur général), 2011 csc 56, [2011] 3 rcs 535; paul c. colombie- britannique (for- est appeals commission), 2003 csc 55, [2003] 2 rcs 585; mitchell c. mrn, 2001 csc 33, [2001] 1 rcs 911; r c. marshall, [1999] 3 rcs 456; delgamuukw c colombie- britannique, [1997] 3 rcs 1010. les mikisew peuvent aussi reprocher à la couronne d’avoir manqué à son obligation de consulter au moment d’envisager la prise d’une me- sure gouvernementale, comme l’exigent l’arrêt na- tion haïda c. colombie- britannique (ministre des forêts), 2004 csc 73, [2004] 3 rcs 511, et la ju- risprudence subséquente : voir, p ex,. ktunaxa na- tion c. colombie- britannique (forests, lands and natural resource operations), 2017 csc 54, [2017] 2 rcs 386; behn c. moulton contracting ltd., 2013 csc 26, [2013] 2 rcs 227; beckman c. première nation de little salmon/carmacks, 2010 csc 53, [2010] 3 rcs 103; rio tinto alcan inc. c. conseil tribal carrier sekani, 2010 csc 43, [2010] 2 rcs 650. [152] the appellant asks this court to recognize that the duty to consult is triggered by the preparation of legislation, in other words, at the policy devel- opment stage of law making. on a practical level, this can be seen as moving the procedural duty first recognized in haida nation from executive decision making, either through the operation of legislation, or otherwise (rio tinto, at para. 43), all the way to the initial stages of the legislative process. as the law stands, the avenue by which aggrieved aboriginal [152] l’appelante demande à la cour de recon- naître que l’obligation de consulter est déclenchée par l’élaboration d’un projet de loi, autrement dit, à l’étape de la réflexion sur les orientations du proces- sus législatif. sur le plan pratique, on peut voir cette proposition comme un déplacement de l’obligation procédurale, reconnue la première fois dans nation haïda, de la décision de l’exécutif — que ce soit par l’application d’un projet de loi ou par un autre moyen (rio tinto, par. 43) — aux toutes premières étapes [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge rowe 845 rights holders can challenge the constitutionality of legislation under s. 35 is through the infringement/ justification framework laid out by this court in sparrow, as affirmed recently in tsilhqot’in (see paras 118-25). the mikisew’s proposal would short- circuit this process by mandating that consultation occur before any ink is spilled in the drafting of a bill. all legislation that could potentially have an adverse effect on an aboriginal right or claim would be presumptively unconstitutional unless adequate consultation had occurred. practically, this would transform pre- legislative consultation from a factor in the sparrow framework (as described below), to a constitutional requirement. such consultation would be not only with proven rights holders, but with any- one with an unproven aboriginal interest that might be adversely impacted by contemplated legislation. [153] it is not warranted to extend the law in this way. section 35 rights are not absolute. like other provisions of the constitution act, 1982, s. 35 is both supported and confined by broader constitutional principles. the honour of the crown arises from the fiduciary duty that canada owes to indigenous peoples following the assertion of sovereignty; it is an overarching guide to canada’s dealings with indigenous peoples: taku river tlingit first na- tion v. british columbia (project assessment direc- tor), 2004 scc 74, [2004] 3 scr 550, at para. 24, quoted with approval in manitoba metis federation inc. v. canada (attorney general), 2013 scc 14, [2013] 1 scr 623, at para 66. the current juris- prudence provides for protection and vindication of aboriginal rights and for upholding the constitu- tional principles of parliamentary sovereignty and the separation of powers. it is important to continue to do both. this can be done while upholding the honour of the crown. du processus législatif. dans l’état actuel du droit, c’est grâce au cadre d’analyse relatif à l’atteinte et à la justification exposé par la cour dans sparrow et confirmé récemment dans tsilhqot’in (voir les par. 118- 125), que les titulaires lésés de droits an- cestraux peuvent contester la constitutionnalité d’une loi sur le fondement de l’art 35. la proposition des mikisew court- circuiterait ce processus en exigeant qu’il y ait consultation avant même le début de la rédaction d’un projet de loi. toute mesure législa- tive susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur un droit ancestral ou une revendication autochtone serait présumée inconstitutionnelle à moins qu’il y ait eu une consultation adéquate. en pratique, cela trans- formerait la consultation prélégislative, un facteur du cadre énoncé dans sparrow (décrit ci- après), en une exigence constitutionnelle. pareille consultation se tiendrait non seulement auprès des titulaires de droits établis, mais également auprès de quiconque a un droit ancestral non établi qui pourrait être compromis par la mesure législative envisagée. [153] rien ne justifie d’étendre la règle de droit de cette façon. les droits prévus à l’art. 35 ne sont pas absolus. à l’instar d’autres dispositions de la loi constitutionnelle de 1982, l’art. 35 s’appuie sur des principes constitutionnels plus larges, tout en étant restreint par ceux-ci. l’honneur de la couronne découle de l’obligation fiduciaire qui incombe au canada envers les peuples autochtones depuis l’af- firmation de sa souveraineté; il s’agit d’un principe directeur des relations du canada avec les peuples autochtones : première nation tlingit de taku river c. colombie- britannique (directeur d’évaluation de projet), 2004 csc 74, [2004] 3 rcs 550, par. 24, cité avec approbation dans manitoba métis federa- tion inc. c. canada (procureur général), 2013 csc 14, [2013] 1 rcs 623, par 66. la jurisprudence actuelle prévoit la protection et la défense des droits ancestraux ainsi que le respect des principes consti- tutionnels de la souveraineté parlementaire et de la séparation des pouvoirs. il importe de poursuivre ces deux objectifs, ce qui peut se faire tout en préservant l’honneur de la couronne. [154] legislation said to infringe an aboriginal or treaty right can be challenged under the infringement/ justification framework in sparrow. to establish a [154] il est possible de contester une loi qui porte- rait atteinte à un droit ancestral ou issu de traités en recourant au cadre d’analyse relatif à l’atteinte et à la 846 mikisew cree first nation v canada rowe j. [2018] 2 scr. s. 35 violation, a party must first demonstrate that it holds an aboriginal right that remains unextin- guished as of the enactment of the constitution act, 1982 (r v. van der peet, [1996] 2 scr 507;. r. v. sappier, 2006 scc 54, [2006] 2 scr 686), or a treaty right (r v. badger, [1996] 1 scr 771;. delgamuukw). next, the party must establish that there has been a prima facie infringement of that right by way of an unreasonable limitation, undue hardship, or the denial of the preferred means of exercising the right: (sparrow, at pp 1112-13). once a prima facie infringement has been established, the burden shifts to the crown to show that the inter- ference was based on a valid legislative objective and that the interference was consistent with the crown’s honour and fiduciary duty to indigenous peoples. along with other factors, including compen- sation and minimizing the infringement, any prior consultation is considered in determining whether the infringement was justified. it is settled jurispru- dence that where a right is infringed and where that infringement has not been justified (to the requisite legal standard), then the courts will grant a sub- stantive remedy to prevent the infringement or (if that is not possible) to mitigate its consequences for those whose s. 35 rights were infringed. in the case of infringing legislation, provisions found not to be justified will be a nullity and will not authorize any regulatory action (p. w. hogg, constitutional law of canada (5th ed. (loose- leaf)), at p 28-62). justification formulé dans sparrow. pour établir une violation de l’art. 35, une partie doit d’abord démon- trer qu’elle détient un droit ancestral qui n’était pas éteint lors de l’adoption de la loi constitutionnelle de 1982 (r c. van der peet, [1996] 2 rcs 507;. r c. sappier, 2006 csc 54, [2006] 2 rcs 686), ou un droit issu de traités (r c. badger, [1996] 1 rcs 771;. delgamuukw). ensuite, la partie doit établir qu’il y a eu atteinte prima facie à ce droit du fait d’une restriction déraisonnable, d’une contrainte excessive ou de la privation du moyen préféré d’exer- cer le droit : sparrow, p. 1112- 1113. une fois l’at- teinte prima facie établie, il incombe à la couronne de démontrer que l’atteinte en cause repose sur un objectif législatif régulier et qu’elle est conforme au principe de l’honneur de la couronne et à l’obliga- tion fiduciaire de celle-ci envers les peuples autoch- tones. au même titre que d’autres facteurs, y compris l’indemnisation et le fait de minimiser l’atteinte, toute consultation préalable est prise en compte pour décider si l’atteinte était justifiée. il est bien établi par la jurisprudence que, s’il y a atteinte à un droit et si celle-ci n’a pas été justifiée (en fonction de la norme juridique applicable), les tribunaux accordent une réparation substantielle afin de la prévenir ou (si cela est impossible) afin d’atténuer les conséquences pour ceux et celles qui sont victimes d’une violation de leurs droits protégés par l’art 35. dans le cas d’une disposition législative qui porte atteinte aux droits protégés, cette disposition sera nulle et n’autorisera aucune prise de règlement si le tribunal conclut que l’atteinte est injustifiée : p w hogg,. constitutional law of canada (5e éd. (feuilles mobiles)), p 28-62. [155] the significance of prior consultation in the infringement/justification analysis is a strong incen- tive for law makers to seek input from indigenous communities whose interests may be affected by nascent legislation. this is exemplified by provinces which have recognized the importance of consulting indigenous peoples prior to enacting legislation that has the potential to adversely impact the exercise of treaty or aboriginal rights in the province (see eg. saskatchewan, “first nation and métis consultation policy framework” (june 2010) (online), at p. 5; manitoba, “interim provincial policy for crown consultations with first nations, métis commu- nities and other aboriginal communities” (may 4, [155] l’importance que revêt une consultation pré- alable dans l’analyse relative à l’atteinte et à la justi- fication incite fortement les législateurs à demander l’avis des communautés autochtones dont les intérêts peuvent être touchés par une loi en devenir. à titre d’exemple, des provinces ont reconnu l’importance de consulter les peuples autochtones avant d’adopter une loi susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur l’exercice de droits ancestraux ou issus de traités dans la province : voir, p ex,. sas katchewan, « first nation and métis consultation policy framework » (juin 2010) (en ligne), p. 5; manitoba, « interim provincial policy for crown consultations with first nations, métis communities and other aboriginal [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge rowe 847 2009) (online), at p.  1; quebec, interministerial support group on aboriginal consultation, interim guide for consulting the aboriginal communities (2008), at p 4). however, good public policy does not necessarily equate to a constitutional right. it is for each jurisdiction, federal, provincial and territo- rial, to decide on the modalities for consultation in the context of sparrow. [156] i turn now to the duty to consult recognized in haida nation. the duty to consult arises when three conditions are met. first, the crown must have knowledge, actual or constructive, of a potential aboriginal right or claim. second, there must be crown conduct or a decision that is contemplated. finally, the conduct must have the potential to ad- versely affect an aboriginal right or claim. on the part of the crown, the duty to consult serves two distinct objectives: first is a fact- finding function, as through consultation the crown learns about the content of the interest or right, and how the pro- posed crown conduct would impact that interest or right. the second objective is practical; the crown must consider whether and how the aboriginal in- terests should be accommodated. the crown must approach the process with a view to reconciling in- terests. where it is shown that the duty to consult has not been fulfilled, the decision in question will be quashed and, in effect, the decision maker will be told to “go back and do it again”, this time with adequate consultation. where consultation has been adequate, but the duty to accommodate has not been fulfilled, various remedies can arise, both procedural and substantive. communities » (4 mai 2009) (en ligne), p. 1; québec, groupe interministériel de soutien sur la consultation des autochtones, guide intérimaire en matière de consultation des communautés autochtones (2008), p 4. cela dit, une bonne politique publique n’équi- vaut pas nécessairement à un droit constitutionnel. il appartient à chaque gouvernement — fédéral, pro- vincial ou territorial — de décider des modalités de la consultation à la lumière de l’arrêt sparrow. [156] je passe maintenant à l’obligation de con- sulter reconnue dans nation haïda elle prend naissance lorsque trois conditions sont réunies. pre mièrement, la couronne doit avoir connais- sance, concrètement ou par imputation, de l’exis- tence potentielle du droit ancestral revendiqué. deuxièmement, la couronne doit envisager une mesure ou une décision. troisiè mement, la mesure doit être susceptible d’avoir un effet préjudiciable sur le droit ancestral revendiqué en question. du point de vue de la couronne, l’obligation de consul- ter sert deux objectifs distincts : elle a d’abord pour fonction d’établir les faits, car, grâce à la consul- tation, la couronne se renseigne sur la teneur de l’intérêt ou du droit en cause de même que sur l’incidence qu’aurait la mesure qu’elle envisage sur cet intérêt ou sur ce droit. le second objectif est d’ordre pratique : la couronne doit s’interroger sur l’opportunité d’accommoder les intérêts des autochtones et sur la façon de s’y prendre. elle doit aborder le processus en cherchant à concilier les intérêts. si l’on démontre qu’il y a eu manquement à l’obligation de consulter, la décision en question sera annulée et, dans les faits, on dira au décideur de « refaire ses devoirs », cette fois en procédant à une consultation adéquate. si la consultation s’est révélée adéquate, mais qu’il y a manquement à l’obligation d’accommoder, plusieurs réparations tant procédurales que substantielles peuvent être accordées. [157] this court stated in rio tinto that any poten- tial for adverse impact as a result of crown conduct will trigger the duty to consult and accommodate. the court further stated that the duty may arise with respect to “high- level managerial or policy deci- sions” (para 87). the policy decisions at issue in rio tinto were made by the executive in regards [157] la cour a affirmé dans rio tinto que toute possibilité qu’une mesure de la couronne ait un ef- fet préjudiciable donne naissance à l’obligation de consulter et d’accommoder. toujours selon la cour, cette obligation peut prendre naissance à l’égard de « décisions de gestion ou politiques qui sont prises en haut lieu » (par 87). les décisions politiques en 848 mikisew cree first nation v canada rowe j. [2018] 2 scr. to a particular development project; in that case, the impugned decision concerned the sale of power produced from a hydroelectric dam on the nechako river. the court’s statement needs to be understood in the context in which it was made; it does not sup- port the proposition that a duty to consult is consti- tutionally mandated in the law- making process. this is reinforced by the requirement that the impugned decision would result in potential adverse impacts. this court held that there must be a “causal rela- tionship between the proposed government conduct or decision and a potential for adverse impacts on pending aboriginal claims or rights” (para. 45 (em- phasis added)). counsel for the mikisew rely heavily on the reasons given by this court in rio tinto. but rio tinto does not support the conclusion that the duty to consult must apply to the legislative process. in fact, this court explicitly left open the question of whether “government conduct” attracting the duty to consult includes the legislative process (para 44). [158] while bills c-38 (enacted as jobs, growth and long term prosperity act, sc 2012, c. 19) and c-45 (enacted as jobs and growth act, 2012, sc 2012, c. 31) modified the regulatory framework for certain waterways, the use of those waters was not thereby returned to a situation of laissez- faire. environmental regulation, provincial and territorial as well as federal, continues to apply. the appellants submit that the reduction in federal environmental oversight “profoundly affects” treaty rights by re- moving an environmental assessment process that would trigger the duty to consult (af, at para 13). however, this is not the type of adverse effect that was contemplated in haida nation and subsequent jurisprudence. what is protected by s. 35 is the abo- riginal or treaty right itself. a specific set of arrange- ments for environmental regulation is not equivalent to a s. 35 right, and in particular is not equivalent to the treaty right relied on by the mikisew in this case. as this court stated in rio tinto: “the defini- tion of what constitutes an adverse effect [does not] extend to adverse impacts on the negotiating posi- tion of an aboriginal group” (para 50). the adverse cause dans rio tinto ont été prises par l’exécutif au sujet d’un projet de développement en particulier. dans cette affaire, la décision attaquée portait sur la vente de l’électricité produite à partir d’un bar- rage hydroélectrique situé sur la rivière nechako. il est nécessaire de replacer l’affirmation de la cour dans le contexte où elle a été faite, ce qui permet de conclure qu’elle n’étaye pas la proposition selon la- quelle la constitution impose l’obligation de consul- ter durant le processus législatif. cette conclusion est renforcée par l’exigence que la décision attaquée soit susceptible d’avoir des effets préjudiciables. la cour a jugé qu’il doit y avoir un « lien de causalité entre la mesure ou la décision envisagée par le gouvernement et un effet préjudiciable éventuel sur une revendi- cation autochtone ou un droit ancestral » : par. 45 (italiques ajoutés). l’avocat des mikisew s’appuie en grande partie sur les motifs donnés par la cour dans rio tinto. or, cet arrêt n’étaye pas la conclusion que l’obligation de consulter doit s’appliquer au proces- sus législatif. en fait, la cour a explicitement laissé en suspens la question de savoir si une « mesure gou- vernementale » emportant l’obligation de consulter inclut le processus législatif : par 44. [158] bien que les projets de loi c-38 (adopté en tant que loi sur l’emploi, la croissance et la pros- périté durable, lc 2012, c. 19) et c-45 (adopté en tant que loi de 2012 sur l’emploi et la croissance, lc 2012, c. 31) aient modifié le cadre réglementaire applicable à certains cours d’eau, l’usage de ceux-ci n’est pas revenu de ce fait à un état de laissez- faire. la réglementation provinciale, territoriale et fédérale en matière d’environnement continue de s’appliquer. les appelants soutiennent que la réduction de la surveil- lance environnementale par le gouvernement fédéral [traduction] « nuit profondément » aux droits issus de traités en supprimant un processus d’évaluation en- vironnementale qui donnerait naissance à l’obligation de consulter : ma, par 13. cependant, il ne s’agit pas du type d’effet préjudiciable envisagé dans nation haïda et la jurisprudence subséquente. ce que protège l’art. 35, c’est le droit ancestral ou issu de traités lui- même. un ensemble précis de dispositions en vue de la réglementation environnementale n’est pas équivalent à un droit protégé par l’art. 35, et tout particulièrement n’est pas équivalent au droit issu d’un traité sur lequel se fondent les mikisew en l’espèce. comme la cour [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge rowe 849 impact must be to the future exercise of the right itself (para 46). [159] in summary, when legislation has been adopted, those who assert that the effect of the leg- islation is to infringe s. 35 rights have their remedies under sparrow. those who assert that government decisions made pursuant to the legislation’s author- ity will adversely affect their claims will have their remedies under haida nation. other crown conduct beyond decisions made pursuant to statutory author- ity may also attract the duty to consult (rio tinto, at para 43). where new situations arise that require the adaptation or extension of this jurisprudence, the courts provide a means for such development of the law. but, no such requirement has been shown on the facts of this case. l’a mentionné dans rio tinto, « [l]’effet préjudiciable ne s’entend pas [  ] d’une répercussion négative sur la position de négociation d’un groupe autochtone » : par 50. le préjudice doit toucher l’exercice futur du droit lui- même : par 46. [159] en résumé, quand une loi est adoptée, les parties qui soutiennent qu’elle a pour effet de porter atteinte aux droits protégés par l’art. 35 disposent de recours fondés sur l’arrêt sparrow. celles qui pré- tendent qu’une décision prise par le gouvernement en vertu du pouvoir que lui confère cette loi nuira à un droit qu’elles revendiquent disposeront de recours fondés sur nation haïda. d’autres mesures gouver- nementales, outre les décisions prises en vertu d’un pouvoir conféré par la loi, peuvent aussi donner nais- sance à l’obligation de consulter : rio tinto, par 43. lorsque surviennent de nouvelles situations où il faut adapter ou étendre la jurisprudence précitée, les tribunaux constituent un moyen de faire ainsi évoluer le droit. le besoin de le faire n’a toutefois pas été démontré au vu des faits de l’espèce. ii consequences for the separation of powers ii conséquences pour la séparation des pouvoirs in order to understand the consequences of [160] imposing a duty to consult on the process of pre- paring legislation for consideration by parliament and by provincial legislatures, one needs to begin by understanding the many steps involved in this process. (i make no comment on territorial legisla- tures, as they operate with notable differences from parliament and provincial legislatures.) counsel for the mikisew was of considerable assistance in this regard by placing before the court and referring in his submissions to a document prepared by the privy council office identifying the many steps involved (canada, privy council, guide to making federal acts and regulations (2nd ed. 2001), at p 59). with slight paraphrasing, these steps are as follows: [160] pour saisir les conséquences de l’imposition de l’obligation de consulter lors de l’élaboration des projets de loi qui seront soumis à l’examen du parlement ou des législatures provinciales, il faut tout d’abord comprendre les nombreuses étapes de ce processus. (je ne me prononce pas sur les législa- tures territoriales en raison des différences notables qui existent entre leur fonctionnement et celui du parlement ainsi que des législatures provinciales.) l’avocat des mikisew a été d’un grand secours à cet égard en portant à la connaissance de la cour — et en mentionnant lors de sa plaidoirie — un document dans lequel le bureau du conseil privé énumère les nombreuses étapes à suivre : canada, conseil privé, lois et règlements : l’essentiel (2e éd 2001), p 61. en paraphrasant légèrement ce document, les étapes en question sont les suivantes : preparation préparation 1 the department prepares analyses and plans; ministerial approval is required to proceed with policy consultations. 1 le ministère prépare des analyses et des plans; il faut obtenir l’approbation ministérielle pour procéder à des consultations concernant les orientations. 850 mikisew cree first nation v canada rowe j. [2018] 2 scr. 2 the prime minister reviews and approves machinery- related issues (where applicable). 2 le premier ministre examine et approuve les questions liées aux rouages (s’il y a lieu). 3 the sponsoring minister makes a decision on the policy options and recommendations to cabinet. 3 le ministre décide des solutions possibles et des recommandations à faire au cabinet. 4 the memorandum to cabinet is prepared. 4 le mémoire au cabinet est rédigé. 5 the memorandum to cabinet is subject to inter- 5 le mémoire au cabinet fait l’objet de consulta- departmental consultation. tions interministérielles. 6 the memorandum to cabinet is approved by the deputy minister and senior management. 6 le mémoire au cabinet est approuvé par le sous- ministre et la haute direction. 7 the memorandum to cabinet is approved by the sponsoring minister, and sent to the privy council office. 7 le mémoire au cabinet est approuvé par le mi- nistre parrain et envoyé au bureau du conseil privé. 8 the privy council office briefs the chair of the 8 le bureau du conseil privé renseigne le pré- cabinet committee. sident du comité du cabinet. 9 the cabinet committee considers the memo- randum to cabinet, and the privy council office issues a committee report. 9 le comité du cabinet examine le mémoire au cabinet et le bureau du conseil privé rend pu- blic un rapport de comité. 10 cabinet ratifies the committee report, and the privy council office issues a record of deci- sion. 10 le cabinet ratifie le rapport de comité et le bu- reau du conseil privé rend public un compte rendu de décision. 11 the department of justice prepares a draft bill with the assistance of the legislation section drafting team, the sponsoring department, and the departmental legal services unit. 11 le ministère de la justice prépare un avant- projet de loi avec l’aide de l’équipe de rédaction de la section de la législation, le ministère parrain et les services juridiques ministériels. 12 the bill is approved by appropriate senior offi- cials in the sponsoring department. 12 le projet de loi est approuvé par les hauts fonc- tionnaires compétents du ministère parrain. 13 the sponsoring minister reviews and signs off 13 le ministre parrain étudie et signe le projet de on the bill. loi. 14 the government house leader reviews the bill. 14 le leader du gouvernement à la chambre des communes étudie le projet de loi. 15 the government house leader seeks delegated authority from cabinet to approve the bill for introduction. 15 le leader du gouvernement à la chambre des communes demande au cabinet le pouvoir dé- légué d’approuver le dépôt du projet de loi. 16 the privy council office issues the bill. 16 le bureau du conseil privé rend le projet de loi public. the house of commons la chambre des communes 17 the government house leader gives notice of the bill’s introduction. 17 le leader du gouvernement à la chambre des communes donne un avis du dépôt du projet de loi. [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge rowe 851 18 the bill is introduced in the house of commons: 18 le projet de loi est déposé à la chambre des first reading. communes : première lecture. 19 the bill proceeds to second reading (approval in 19 le projet de loi passe à la deuxième lecture principle). (approbation des orientations). 20 the bill is considered in committee (clause by 20 le projet de loi est étudié en comité (étude ar- clause consideration). ticle par article). 21 the committee reports on the bill, including any recommended amendments. 22 the bill proceeds to third reading and final ap- proval by the house of commons. 21 le comité fait rapport sur le projet de loi et re- commande, le cas échéant, des amendements à celui-ci. 22 le projet de loi passe à la troisième lecture et à l’approbation finale de la chambre des commu- nes. the senate le sénat 23 the bill is introduced in the senate: first reading. 23 le projet de loi est déposé au sénat : première lecture. 24 the bill proceeds to second reading (approval in 24 le projet de loi passe à la deuxième lecture principle). (approbation des orientations). 25 the bill is considered in committee (clause by 25 le projet de loi est étudié en comité (étude ar- clause consideration). ticle par article). 26 the committee reports on the bill, including any recommended amendments. 26 le comité fait rapport sur le projet de loi et re- commande, le cas échéant, des amendements à celui-ci. 27 the bill proceeds to third reading and final 27 le projet de loi passe à la troisième lecture et à approval by which the senate. l’approbation finale du sénat. royal assent sanction royale 28 the bill receives royal assent from the governor 28 le projet de loi reçoit la sanction royale de la general. part du gouverneur général. 29 the legislation (now a statute) comes into effect upon royal assent or (if the statute so provides) at a later date. 29 le texte législatif (désormais une loi) entre en vigueur à la sanction royale ou (si la loi le pré- voit) à une date ultérieure. operation of the legislation application de la loi 30 regulations are made and decisions are taken pursuant to the authority conferred by the legis- lation. 30 des règlements et des décisions sont pris, en vertu du pouvoir conféré par la loi. [161] the situation is similar in the provinces, ex- cept for the fact that their legislatures are unicameral, ie, they have no upper house corresponding to the senate. the focus of the mikisew’s argument was on [161] le portrait est le même dans les provinces, mis à part le fait que leur législature est unicamérale; autrement dit, elles n’ont pas de chambre haute cor- respondant au sénat. l’argumentation des mikisew 852 mikisew cree first nation v canada rowe j. [2018] 2 scr. the first 16 steps listed above, relating to preparation of legislation which they mischaracterize as crown conduct. justice brown has dealt with the confusion in the mikisew’s position in conflating the crown and the legislature. (for an example, see the use of the ambiguous term “legislative processes” in para. 50 and elsewhere in their factum.) if the dis- tinction between the crown and the legislature were cast aside, then the next logical step would be to say that the duty to consult extends to consideration by parliament (or provincial legislatures), as set out in steps 17 to 29 above. [162] from another perspective, why should the duty to consult relate only to legislation? why not budgetary measures (including the estimates)? these are prepared for parliament’s consideration and ar- guably they could infringe s. 35 rights or adversely affect claims to such rights. [163] if one breaches the separation of powers and treats the legislature as part of the crown, then all of this can follow. the consequences of the foregoing are profound and warrant careful reflection. and, i would repeat, the consequences would relate not only to the parliament of canada, but also to the legislatures of the provinces. portait principalement sur les 16 premières étapes énumérées précédemment, qui ont trait à l’élabora- tion des projets de loi, une tâche qu’ils qualifient à tort de conduite de la couronne. le juge brown a traité de la confusion dans la position des mikisew du fait qu’ils amalgament la couronne et le par- lement ou les législatures provinciales : voir, par exemple, l’utilisation du terme ambigu « legislative processes » ([traduction] « processus législatifs ») au par. 50 et à d’autres endroits dans leur mémoire. si la distinction entre la couronne et le parlement ou les législatures provinciales était écartée, la prochaine chose logique à faire serait de dire que l’obligation de consulter s’étend à l’étude du projet de loi par le parlement ou par les législatures provinciales, soit aux étapes 17 à 29 décrites précédemment. [162] d’un autre point de vue, pourquoi l’obli- gation de consulter devrait- elle viser uniquement les projets de loi? pourquoi ne viserait- elle pas les mesures budgétaires (dont le budget des dépenses)? ces mesures sont destinées à l’examen du parlement et l’on pourrait soutenir qu’elles sont susceptibles de porter atteinte aux droits protégés par l’art. 35 ou d’avoir un effet préjudiciable sur la revendication de ces droits. [163] si quelqu’un transgresse le principe de la séparation des pouvoirs et considère le parlement ou les législatures provinciales comme faisant partie de la couronne, toutes les répercussions susmen- tionnées peuvent s’ensuivre. les conséquences de ce qui précède seraient profondes et méritent mûre réflexion. en outre, je le répète, les conséquences toucheraient non seulement le parlement canadien, mais aussi les législatures provinciales. [164] the first 16 steps involved in the preparation of legislation show that this is not a simple pro- cess. rather, it is a highly complex process involv- ing multiple actors across government. imposing a duty to consult at this stage could effectively grind the day-to- day internal operation of government to a halt. what is now complex and difficult could become drawn out and dysfunctional. inevitably, disputes would arise about the way that this obliga- tion would be fulfilled. this is why the separation of powers operates the way it does. the courts are [164] les 16 premières étapes de l’élaboration des projets de loi démontrent qu’il ne s’agit pas d’un processus simple. c’est plutôt un processus fort complexe qui mobilise de nombreux acteurs au sein du gouvernement. l’imposition de l’obligation de consulter à ce stade pourrait en fait paralyser le fonctionnement interne au quotidien du gouverne- ment. ce qui est aujourd’hui complexe et difficile risquerait de devenir interminable et dysfonctionnel. inévitablement, des différends se soulèveraient quant à la façon de s’acquitter de cette obligation. voilà [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge rowe 853 ill- equipped to deal with the procedural complexities of the legislative process. consider the following practical questions that would arise if this court were to recognize a duty to consult in the preparation of legislation. [165] four questions (each with several facets) arise directly from what the mikisew are seeking: (a) which types of legislation would trigger the duty to consult? would it be only legislation whose focus was the situation of indigenous peoples? arguably not; rather, it would extend to many laws of general application (as on the facts of this case). pourquoi le principe de la séparation des pouvoirs fonctionne comme il le fait. les tribunaux sont mal outillés pour traiter des considérations procédurales complexes associées au processus législatif. songez aux questions pratiques suivantes qui se poseraient si la cour devait reconnaître l’existence d’une obli- gation de consulter durant l’élaboration des projets de loi. [165] quatre questions (comportant toutes plu- sieurs facettes) découleraient directement de ce que réclament les mikisew : a) quels types de lois donneraient naissance à l’obligation de consulter? serait-ce seulement les lois dont le point de mire est la situation des peuples autochtones? on pourrait soutenir que non; cette obligation s’étendrait plutôt à de nombreuses lois d’application générale (comme en l’espèce). (b) in giving effect to the duty, which indigenous groups would need to be consulted? how would they be identified? in the case of legislation of general application might not the duty require consultation with all aboriginal groups within the jurisdiction? b) pour donner effet à l’obligation, quels groupes autochtones faudrait-il consulter? de quelle ma- nière seraient- ils identifiés? dans le cas d’une loi d’application générale, l’obligation requerrait- elle que l’on consulte tous les groupes autoch- tones se trouvant dans le ressort en cause? (c) at what stage (in the 16 step process) is con- sultation to take place? might the duty require consultation to take place at more than one stage, as one moves from formulating policy options, to deciding on a recommended approach, to con- sideration and approval (possibly with changes) by cabinet committee and then full cabinet, to the drafting of the bill and its approval for introduction? (d) what would be needed to fulfill the duty to con- sult in various circumstances? how would this be decided and by whom? c) à quel stade (du processus en 16 étapes) la con sultation devrait- elle avoir lieu? se pour- rait-il que l’obligation exige de consulter à plus d’une étape, quand on passe de la formulation des orientations possibles au choix d’une dé- marche recommandée, à l’étude et à l’appro- bation (peut- être avec des changements) d’un comité du ca binet, puis de tout le cabinet, à la rédaction du projet de loi et à l’approbation de son dépôt? d) que faudrait-il faire pour s’acquitter de l’obli- gation de consulter dans différentes situations? de quelle manière conviendrait-il de trancher cette question et à qui reviendrait cette décision? (e) three further questions arise from the logical extension of the framework that the mikisew are asking this court to adopt: e) trois autres questions découleraient de l’élaris- sement logique du cadre que les mikisew récla- ment à la cour : (f) if the preparation of legislation that might affect s. 35 rights triggers the duty to consult, then would not that duty also be triggered by the f) si l’élaboration d’un projet de loi susceptible de porter atteinte aux droits protégés par l’art. 35 donnait naissance à l’obligation de consulter, 854 mikisew cree first nation v canada rowe j. [2018] 2 scr. preparation of other measures for parliament’s consideration, notably the budget, including the estimates? (g) and, if the duty to consult extended to consid- eration by parliament and provincial legisla- tures, then would not there also be significant and likely unforeseeable consequences for the operation of legislative assemblies, affecting their powers and privileges? (h) the relationship among the institutions of the executive and between them and parliament are complex. what would be the impact on the operation of cabinet, on the role of the prime minister or premier as the head of cabinet, and on the responsibility of the ministry to the legis- lature? would there not be significant and likely unforeseeable consequences for the conventions, practices and procedures by which cabinet op- erates and its relationship to the legislature? [166] the careful reader of the foregoing list of 30 steps will have noted a reference to “policy consul- tations” in step 1. as a matter of practice and in fur- therance of good public administration, consultation on policy options in the preparation of legislation is very often undertaken. but, it is not constitutionally required. cette obligation ne serait- elle pas aussi déclen- chée par la préparation d’autres mesures sou- mises à l’étude du parlement, notamment le budget, y compris le budget des dépenses? g) de plus, si l’obligation de consulter s’étendait à l’étude par le parlement et par les législatures provinciales, n’aurait- elle pas vraisemblable- ment d’importantes conséquences imprévisibles sur le fonctionnement des assemblées législa- tives qui nuiraient aux pouvoirs et aux privilèges de ces dernières? h) le rapport entre les institutions de l’exécutif et celui entre elles et le parlement sont complexes. quel serait l’impact sur le fonctionnement du cabinet, sur le rôle du premier ministre à titre de chef du cabinet ainsi que sur la responsabilité du ministère envers le parlement ou une législa- ture provinciale? n’y aurait-il pas d’importantes conséquences vraisemblablement imprévisibles pour les conventions, les pratiques et les procé- dures régissant le fonctionnement du cabinet et sa relation avec le parlement ou les législatures provinciales? [166] le lecteur attentif de la liste précédente com- portant 30 étapes aura constaté la mention des « con- sultations concernant les orientations » à l’étape 1. en pratique, et pour favoriser une bonne administra- tion publique, les consultations sur les orientations possibles durant l’élaboration des projets de loi sont monnaie courante. elles ne sont toutefois pas exi- gées par la constitution. [167] similarly, i would note again that under the jurisprudence, consultation is a factor in the justifica- tion of any s. 35 infringement under sparrow. thus, where an infringement of rights protected under s. 35 is possible by virtue of the adoption of legislation, there is strong incentive to consult. as mentioned above, it is fundamentally different to impose a con- stitutionally mandated duty to consult, the operation of that would inevitably be supervised by the courts. if parliament or a provincial legislature wishes to bind itself to a manner and form requirement in- corporating the duty to consult indigenous peoples before the passing of legislation, it is free to do so (hogg, at p 12-12). but the courts will not infringe [167] de même, je tiens à souligner de nouveau que, selon la jurisprudence, la consultation est un facteur de la justification de toute violation de l’art. 35 suivant le cadre d’analyse établi dans sparrow. ainsi, lorsque l’adoption d’une loi risque de porter atteinte aux droits protégés par l’art. 35, il y a une forte incitation à consulter. comme je l’ai mentionné précédemment, l’imposition d’une obligation de consulter prescrite par la constitution est fondamentalement différente et son application serait forcément contrôlée par les tribunaux. si le parlement ou une législature provinciale souhai- taient se lier par une exigence de moyen ou de forme qui comporterait l’obligation de consulter [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge rowe 855 on the discretion of legislatures by imposing addi- tional procedural requirements on legislative bodies (authorson v. canada (attorney general), 2003 scc 39, [2003] 2 scr 40). [168] finally, i note that legislation itself will not ordinarily give rise to an infringement of rights under s 35. when it does, an infringement claim may be brought under sparrow. rather, what is ordinarily the case is that it is crown conduct, whether through the exercise of authority conferred by legislation, or by its own authority, that gives rise to an infringement of rights or to adverse effects to a claimed right. in such instances, haida nation and the cases following it impose a duty to consult and, where necessary, to accommodate. with respect to the duty to consult, the crown’s actions are reviewable by the courts un- der the general principles of judicial review (haida nation). these principles do not allow for courts to review decisions of a legislative nature on grounds of procedural fairness (attorney general of canada v. inuit tapirisat of canada, [1980] 2 scr 735, at pp 758-59). as a general rule, no duty of procedural fairness is owed by the government in the exercise of any legislative function (reference re canada assistance plan (bc),  [1991] 2  scr  525, at p. 558; wells v. newfoundland, [1999] 3 scr 199, at para. 59; authorson, at para 41). les peuples autochtones avant l’adoption des lois, ils seraient libres de le faire : hogg, p 12-12. cela dit, les cours ne vont pas s’ingérer dans le pou- voir discrétionnaire des assemblées législatives en imposant des exigences procédurales supplémen- taires à des organismes législatifs : authorson c. canada (procureur général), 2003 csc 39, [2003] 2 rcs 40. [168] je précise enfin que la loi elle- même ne porte habituellement pas atteinte à des droits protégés par l’art 35. lorsque c’est le cas, il est possible d’inten- ter un recours pour atteinte en application de l’arrêt sparrow. en temps normal, c’est plutôt une conduite de la couronne, que ce soit par l’exercice d’un pou- voir que lui confère la loi ou en vertu de son propre pouvoir, qui porte atteinte à des droits ou qui a des effets préjudiciables sur un droit revendiqué. nation haïda et les arrêts qui l’ont suivi imposent alors une obligation de consulter et, s’il y a lieu, une obligation d’accommoder. quant à l’obligation de consulter, les mesures de la couronne sont susceptibles de contrôle judiciaire selon les principes généraux en la matière : nation haïda. ces principes ne permettent pas aux tribunaux de contrôler des décisions de na- ture législative pour des motifs d’équité procédurale : procureur général du canada c. inuit tapirisat du canada, [1980] 2 rcs 735, p. 758- 759. règle générale, le gouvernement n’a pas à faire preuve d’équité procédurale dans l’exercice de fonctions législatives : renvoi relatif au régime d’assistance publique du canada (c-b), [1991] 2 rcs 525, p. 558; wells c. terre- neuve, [1999] 3 rcs 199, par. 59; authorson, par 41. iii the role of the court iii le rôle de la cour [169] as surely as night follows day, if such a duty were to be imposed, disagreements would arise as to the foregoing questions and many others. how would such disagreements be resolved? where a constitutionally mandated duty exists, affected par- ties would inevitably turn to the courts. thus, courts would be drawn into a supervisory role as to the operation of a duty to consult in the preparation of legislation (as well as, in all likelihood, other matters, notably budgets, requiring approval by the legislature). i agree with justice brown’s discussion [169] aussi certainement que la nuit succède au jour, si pareille obligation devait être imposée, il y aurait des mésententes sur les questions susmen- tionnées et sur bien d’autres. comment de telles mésententes seraient- elles réglées? en présence d’une obligation imposée par la constitution, les parties concernées s’adresseraient inévitablement aux tribunaux. ces derniers seraient par conséquent appelés à surveiller l’exécution d’une obligation de consulter durant l’élaboration des projets de loi (tout comme, selon toute vraisemblance, d’autres mesures, 856 mikisew cree first nation v canada rowe j. [2018] 2 scr. on the impact of imposing a duty to consult on the separation of powers. [170] i would add the following point. if the courts were to impose a duty to consult on the preparation of legislation, would not the next logical step be for the courts to impose a duty to consult on legislatures in their consideration of legislation? in such an even- tuality, one would have to situate “consultations” somewhere in the sequence of first reading, second reading, committee stage, report stage, third reading, royal assent. if a legislature chooses to participate in consultation with indigenous peoples pursuant to sparrow, at what stage that consultation takes place is a matter of discretion. yet the trial judge in this case suggested just such a remedy — that affected groups would be able to make submissions in parliament. the trial judge’s order stated that the duty arose “at the time that each of the [bills] was introduced into parliament” (2014 fc 1244, 470 ftr 243, at para 112). such a result offends the separation of powers and would necessarily engage the courts in regulating the exercise by parliament and legislatures of their powers and privileges. that would be a pro- found change in our system of government. notamment les budgets, qui nécessitent l’approba- tion du parlement ou d’une législature provinciale). je souscris à l’analyse du juge brown relative aux conséquences de l’imposition d’une obligation de consulter sur la séparation des pouvoirs. [170] j’ajouterais ce qui suit. si les tribunaux de- vaient imposer une obligation de consulter durant l’élaboration des projets de loi, la prochaine chose qu’ils devraient faire en toute logique ne serait- elle pas d’imposer aux assemblées législatives une obli- gation de consulter durant leur étude des projets de loi? en pareil cas, il faudrait situer les « consulta- tions » quelque part aux étapes de la première lecture, de la deuxième lecture, de l’étude en comité, du rap- port, de la troisième lecture et de la sanction royale. si le parlement ou une législature décidait de prendre part à une consultation avec des peuples autochtones conformément à l’arrêt sparrow, le stade auquel se tiendrait cette consultation relèverait de son pouvoir discrétionnaire. c’est pourtant la réparation que le juge du procès a suggérée en l’espèce : la possibilité pour les groupes touchés de présenter des obser- vations au parlement. le juge du procès a affirmé dans son ordonnance que l’obligation de consulter a pris naissance « à l’époque où chacun des projets de loi [  ] a été déposé au parlement » : 2014 cf 1244, par. 111 (canlii). ce résultat contrevient au principe de la séparation des pouvoirs et il amènerait nécessairement les tribunaux à encadrer l’exercice par le parlement et les législatures de leurs pouvoirs et privilèges. cela transformerait de fond en comble notre système de gouvernement. iv conclusion iv conclusion [171] this brings me full circle, back to whether there is a “gap” in the jurisprudence that needs to be filled. as i have set out above, no such gap exists. vindicating s. 35 rights does not require imposition of a duty to consult in the preparation of legislation. indeed, the imposition of such a duty would be con- trary to the distinction between the crown and the legislature. it would offend the separation of pow- ers. it would encroach on parliamentary privilege. it would involve the courts in supervising matters that they have always held back from doing. in short, imposing such a duty would not provide needed [171] me voilà revenu au point de départ, soit à la question de savoir s’il y a dans la jurisprudence une « lacune » qui doit être comblée. comme je l’ai expliqué précédemment, il n’existe aucune lacune de ce genre. la défense des droits protégés par l’art. 35 n’exige pas l’imposition d’une obligation de consul- ter durant l’élaboration des projets de loi. en fait, l’imposition d’une telle obligation irait à l’encontre de la distinction entre la couronne et les assemblées législatives. elle contreviendrait au principe de la séparation des pouvoirs. elle empiéterait sur le pri- vilège parlementaire. elle amènerait les tribunaux à [2018] 2 rcs. mikisew cree first nation c canada le juge rowe 857 protection for s. 35 rights. rather, it would offend foundational constitutional principles and create rather than resolve problems. superviser des questions qu’ils se sont toujours abste- nus de superviser. bref, l’imposition d’une telle obli- gation n’offrirait pas aux droits garantis par l’art. 35 la protection dont ils ont besoin. elle contreviendrait plutôt à des principes constitutionnels fondamentaux et poserait des problèmes plutôt que d’en résoudre. [172] for the above reasons, i would dismiss the appeal with no costs ordered. [172] pour les motifs qui précèdent, je suis d’avis de rejeter le pourvoi sans adjuger de dépens. appeal dismissed. pourvoi rejeté. procureurs de l’appelant : jfk law corporation, victoria and vancouver. victoria et vancouver. procureur des intimés : procureur général du of canada, ottawa. canada, ottawa. of quebec: attorney general of quebec, québec. procureur de l’intervenante la procureure géné- rale du québec : procureure générale du québec, québec. of new brunswick: attorney general of new bruns- wick, fredericton. procureur de l’intervenant le procureur géné- ral du nouveau- brunswick : procureur général du nouveau- brunswick, fredericton. of british columbia: attorney general of british columbia, victoria. procureur de l’intervenant le procureur général de la colombie- britannique : procureur général de la colombie- britannique, victoria. of saskatchewan: attorney general of saskatchewan, regina. procureur de l’intervenant le procureur géné- ral de la saskatchewan : procureur général de la saskatchewan, regina. of alberta: attorney general of alberta, edmonton. solicitors for the interveners the champagne and aishihik first nations, the kwanlin dün first nation, the little salmon carmacks first nation, the first nation of na- cho nyak dun, the teslin tlingit council, and the first nations of the maa- nulth treaty society: ratcliff & company, north vancouver. procureur de l’intervenant le procureur géné- ral de l’alberta : procureur général de l’alberta, edmonton. procureurs des intervenants champagne and aishihik first nations, kwanlin dün first nation, little salmon carmacks first nation, first nation of na- cho nyak dun, teslin tlingit council, first nations of the maa- nulth treaty society : ratcliff & company, north vancouver. 858 mikisew cree first nation v canada [2018] 2 scr. nations: assembly of first nations, ottawa. procureur de l’intervenante l’assemblée des pre- mières nations : assemblée des premières nations, ottawa. of the crees (eeyou istchee) and the cree nation government: gowling wlg (canada), mont réal. procureurs des intervenants le grand conseil des cris (eeyou istchee) et le gouvernement de la nation crie : gowling wlg (canada), mont réal. procureurs de l’intervenante la fédération mé- federation inc.: pape salter teillet, toronto. tisse du manitoba : pape salter teillet, toronto. procureurs de l’intervenant advocates for the rule of law: mccarthy tétrault, toronto. rule of law : mccarthy tétrault, toronto. sovereign indigenous nations: federation of sov- ereign indigenous nations, saskatoon; westaway law group professional corporation, ottawa. procureurs de l’intervenante federation of sov- ereign indigenous nations : federation of sover- eign indigenous nations, saskatoon; westaway law group professional corporation, ottawa. procureurs de l’intervenant gitanyow hereditary itary chiefs: grant huberman, vancouver. chiefs : grant huberman, vancouver.