[1] karakatsanis j. — this appeal and cross- appeal consider when the activities of a provincial crown corporation may be taxed by the federal gov- ernment. it requires this court to evaluate the scope of the intergovernmental immunity from taxation set out in s. 125 of the constitution act, 1867, and whether agreements entered into by two levels of government to pay the equivalent of “taxes” may be binding on other crown entities. version française du jugement des juges abella, moldaver, karakatsanis, brown, rowe et martin rendu par [1] la juge karakatsanis — les présents pour- voi et pourvoi incident portent sur la question de savoir dans quelles circonstances les activités d’une société de la couronne provinciale peuvent être assu- jetties à la taxation fédérale. pour trancher cette ques- tion, notre cour doit évaluer la portée de l’immunité fiscale intergouvernementale énoncée à l’art. 125 de la loi constitutionnelle de 1867 et établir si les accords conclus par deux ordres de gouvernement en vue du paiement de l’équivalent de « taxes » peuvent lier d’autres entités de la couronne. [2] in 1999, the legislature of british columbia cre- ated the british columbia investment management corporation (bci) to provide investment manage- ment services to the province’s public sector pension plans and other crown entities. on its creation, bci assumed ownership and management of the invest- ment assets held in pooled investment portfolios. at the same time, the legislature modernized its [2] en 1999, la législature de la colombie- britannique a créé la british columbia investment management corporation (bci) afin qu’elle four- nisse des services de gestion de placements aux régimes de retraite du secteur public de la province ainsi qu’à d’autres entités de la couronne. au mo- ment de sa création, bci a assumé la propriété en common law et a pris en charge la gestion des 572 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. public sector pensions by creating a joint trustee- ship structure whereby employers and employees would assume greater control over the management of pension monies. both of these changes were in- tended to create a degree of separation between the government and the management of its investment funds and the public sector pensions. [3] the attorney general of canada submits that these structural changes require bci to collect and remit federal goods and services tax1 (gst) on the costs it incurs in making investments in the portfolios on behalf of the public sector pension boards and other crown entities. because the investment as- sets are beneficially owned by private entities (the pension boards), they are not provincial “property” and are not constitutionally immune from federal taxation. even if bci is constitutionally immune, it must nevertheless pay gst pursuant to reciprocal taxation agreements signed by the federal and pro- vincial governments. placements détenus dans des portefeuilles de fonds communs de placement. à la même époque, la lé- gislature procédait à une modernisation de ses fonds de retraite du secteur public en créant une structure d’administration fiduciaire conjointe, dans le cadre de laquelle les employeurs et les employés exerce- raient un plus grand contrôle sur la gestion des fonds de pension. ces changements visaient tous les deux à créer une certaine distance entre le gouvernement et la gestion de ses fonds de placement et des fonds de retraite du secteur public. [3] le procureur général du canada soutient que ces changements structurels font en sorte que bci est tenue de percevoir et de verser la taxe fédérale sur les produits et services1 (la tps) à l’égard des frais engagés pour faire des placements dans les portefeuilles pour le compte des conseils des ré- gimes de retraite du secteur public, ainsi que pour d’autres entités de la couronne. étant donné que les placements sont détenus à titre bénéficiaire par des entités privées (les conseils des régimes de retraite), ils ne constituent pas une « propriété » provinciale et ne bénéficient pas de l’immunité prévue par la constitution à l’égard de la taxation fédérale. même si bci jouit de l’immunité constitutionnelle, elle doit néanmoins payer la tps conformément aux accords de réciprocité fiscale signés par les gouvernements fédéral et provincial. [4] bci argues that the provisions of the excise tax act, rsc 1985, c. e-15 (eta), do not capture the investment management activities it provides. as a provincial crown agent, it claims constitutional immunity from taxation with respect to the property that it legally owns, including the investment assets. and even if the province is bound by the agreements, bci is not a party to the agreements and is not sub- ject to them. [4] bci soutient que les dispositions de la loi sur la taxe d’accise, lrc 1985, c. e-15 (lta), ne visent pas les activités de gestion de placements qu’elle exerce. à titre de mandataire de la couronne pro- vinciale, elle revendique l’immunité fiscale consti- tutionnelle sur les biens dont elle est propriétaire en common law, y compris les placements. qui plus est, même si la province est liée par les accords, bci n’est pas partie à ceux-ci et n’y est pas assujettie. [5] the attorney general of british columbia largely agrees with bci, except on the applicability of the intergovernmental agreements, taking the position that the agreements apply to bci. [5] le procureur général de la colombie- britannique est en grande partie d’accord avec bci, sauf en ce qui concerne l’applicabilité des accords intergou- vernementaux; il soutient qu’ils s’appliquent à bci. 1 this matter concerns both the federal gst as well as the harmonized sales tax (hst) regime in force in british columbia from 2010- 2013; for simplicity, these reasons refer to gst only. 1 la présente affaire concerne à la fois le régime fédéral de la tps et le régime de la taxe de vente harmonisée (tvh) en vigueur en colombie- britannique de 2010 à 2013; par souci de simplicité, les présents motifs renvoient seulement à la tps. [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 573 [6] like the courts below, i have concluded that the eta cannot apply to bci’s activities in managing the portfolios because it is constitutionally immune under s 125. the eta cannot impose gst on prop- erty legally owned by a crown agent. nevertheless, i also agree that both the province and bci are subject to the obligations set out in the intergovernmental agreements. [7] i would dismiss the appeal and the cross- appeal. [6] à l’instar des juridictions inférieures, je con- clus que la lta ne peut s’appliquer aux activités qu’exerce bci dans le cadre de la gestion des porte- feuilles, parce que bci jouit de l’immunité constitu- tionnelle prévue à l’art 125. la lta ne peut imposer la tps sur des biens appartenant en common law à un mandataire de la couronne. néanmoins, je conviens également que la province et bci sont toutes les deux assujetties aux obligations énoncées dans les accords intergouvernementaux. [7] je suis d’avis de rejeter le pourvoi ainsi que le pourvoi incident. i background i contexte factuel [8] this matter involves a myriad of statutory and contractual relationships. i begin by summarizing the statutory framework governing bci, the nature of the intergovernmental agreements, and the events leading up to the present appeal and cross- appeal. after reviewing the approaches taken by the courts below, i consider the three substantive issues raised by the parties. [8] une multitude de relations contractuelles et de textes législatifs sont en cause dans la présente affaire. dans un premier temps, je résumerai le cadre législatif régissant bci, la nature des accords inter- gouvernementaux et les faits à l’origine du présent pourvoi et du pourvoi incident. après avoir passé en revue les démarches retenues par les juridictions inférieures, j’examinerai les trois questions de fond soulevées par les parties. a general statutory framework and history a cadre législatif et historique général (1) bci and the pooled investment portfolios (1) bci et les portefeuilles de fonds communs de placement [9] bci was established in 1999 by part 3 of the public sector pension plans act, sbc 1999, c. 44 (psppa).2 bci’s purpose is “to provide funds man- agement services, including the making of invest- ments and loans, for funds placed with [it]”: s 18(2). in fulfilling this purpose, bci receives and invests monies on behalf of various authorized entities. [9] bci a été établie en 1999 sous le régime de la partie 3 de la public sector pension plans act, sbc. 1999, c. 44 (« psppa »)2. elle a pour objet de [tra- duction] « fournir des services de gestion financière à l’égard des fonds qui lui sont confiés, notamment de faire des placements et de consentir des prêts » (par 18(2)). pour réaliser cet objet, bci reçoit et in- vestit des fonds au nom de diverses entités autorisées. [10] prior to the enactment of the psppa, large sums of money, including the public sector pension fund, were held and managed by british columbia’s minister of finance through the office of the chief investment officer. beginning in 1984, s. 36 of the [10] avant l’adoption de la psppa, des sommes im- portantes, notamment les fonds de pension du secteur public, étaient détenues et gérées par le ministre des finances de la colombie- britannique par l’entremise du bureau du directeur des placements. à compter de 2 the relevant statutory provisions cited throughout these reasons 2 les dispositions législatives pertinentes citées tout au long des are reproduced in the appendix. présents motifs sont reproduites à l’annexe. 574 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. financial administration act, sbc 1981, c. 15 (faa),3 empowered the minister to establish and operate “pooled investment portfolios” (portfolios). the portfolios’ structure allowed the minister to combine money from a variety of sources and invest it in a diversified group of assets. originally, money held in a portfolio could only be invested in low- risk debt securities. but in an effort to increase the rate of return of the portfolios, the faa was amended in 1989 to allow investment in a variety of financial instruments, including equities, options, and futures. [11] the operation of the portfolios was governed by the pooled investment portfolios regulation, bc. reg 84/86. the minister was responsible for invest- ing, managing and controlling all of the assets of the portfolios: s 3(2)4. when money from a “fund” (eg the public sector pension fund) was placed with the minister for investment in a portfolio, the fund was issued units of participation in the portfolio. ownership of any investment assets purchased by the minister was not attributable to any of the unit holders: s 3(4)5. rather, the value of a unit of partic- ipation reflected the fund’s proportionate investment in the portfolio: s 46. however, all of the assets of a portfolio were “held in trust by the minister” and had to be identified separately from the other property of the government: ss. 3(1) and 3(3).7 if the minister decided to terminate a portfolio, the net proceeds realized were to be distributed to the unit holders: s 118 1984, l’art. 36 de la financial admin istration act, sbc 1981, c. 15 (« faa »)3, autorisait le ministre à créer et à gérer des [traduction] « portefeuilles de fonds communs de placement » (« portefeuilles »). la structure des portefeuilles permettait au ministre de réunir des sommes provenant de différentes sources et de les investir dans un ensemble diversifié de pla- cements. à l’origine, les sommes détenues dans un portefeuille ne pouvaient être investies que dans des titres de créance à faible risque. cependant, avec pour objectif d’améliorer le taux de rendement des portefeuilles, le législateur a modifié la faa en 1989 de façon à autoriser les placements dans différents instruments financiers, notamment les actions, les options et les contrats à terme. [11] la gestion des portefeuilles était régie par le pooled investment portfolios regulation, bc. reg 84/86. le ministre était chargé d’investir, de gérer et de contrôler tous les éléments d’actif des portefeuilles (par 3(2)4). lorsque des sommes pro- venant d’un « fonds » (p ex le fonds de retraite du secteur public) étaient confiées au ministre pour être placées dans un portefeuille, le fonds recevait des uni- tés de participation dans ce portefeuille. la propriété des placements achetés par le ministre n’était attri- buable à aucun des détenteurs d’unités (par 3(4)5). la valeur d’une unité de participation correspondait plutôt à la part de l’investissement du fonds dans le portefeuille (art 46). toutefois, tous les éléments d’actif d’un portefeuille étaient [traduction] « déte- nus en fiducie par le ministre » et devaient être classés à part des autres biens du gouvernement (par. 3(1) et 3(3)7). si le ministre décidait de mettre fin à un portefeuille, le produit net réalisé devait être distribué aux détenteurs d’unités (art 118). [12] in the early 1990s, concerns arose over po- tential conflicts of interest because the minister supervised investment in companies with ties to british columbia and made policy decisions which [12] au début des années 1990, des préoccupations ont été soulevées concernant d’éventuels conflits d’in- térêts parce que le ministre exerçait une surveillance sur les placements dans des sociétés ayant des liens 3 section 43 of the current financial administration act, rsbc. 3 article 43 de l’actuelle financial administration act, rsbc. 1996, c 138. 1996, c 138. 4 section 4(2) in the updated pooled investment portfolios regu- 4 paragraphe  4(2) de la version à jour du pooled investment lation, bc. reg 447/99. 5 now s 4(4). 6 now s 5. 7 now ss. 4(1) and 4(3). 8 now s 14. portfolios regulation, bc reg 447/99. 5 par. 4(4) actuel. 6 art. 5 actuel. 7 par. 4(1) et 4(3) actuels. 8 art. 14 actuel. [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 575 could affect their profitability. at the same time, the provincial and municipal governments, the prov- ince’s four public sector pension plans and the ma- jor public sector unions discussed at length how to modernize british columbia’s pension legislation. these events culminated in the introduction of the psppa, which established the framework for joint trusteeship of the public sector pension plans. [13] the purpose of joint trusteeship was to allow both pension plan members and their employers to participate in the management of the public sector pension plans. the psppa created infrastructure necessary to support the newly created boards of trustees of the pension plans. this included two new crown entities: (1) the british columbia pension corporation, tasked with providing administration services to the boards of trustees; and (2) bci. bci is a statutory agent of the government and the minister of finance is its only shareholder: ss. 16(5) and 17. at the second reading of the bill, the minister of finance explained the psppa’s goals: the second purpose of the bill is to provide an option for joint trusteeship of pension plans. joint trusteeship is based on the premise that plan members should share in the responsibility for and control over the pension plans in which they participate   . the bill provides for the possibility of transferring full responsibility for the operation of each of the public sector pension plans to a board of pension trustees, which would have equal representation from plan members and plan employers. the transfer of this responsibility will result in the pension plans being operated at arm’s length from government   . avec la colombie- britannique et qu’il prenait des déci- sions de politique générale susceptibles d’avoir une in- cidence sur leur rentabilité. pendant la même période, de longues discussions ont eu lieu entre le gouverne- ment provincial, les administrations municipales et les responsables des quatre régimes de retraite du secteur public de la province et des principaux syndicats du secteur public sur la façon de moderniser la législation de la colombie- britannique sur les pensions, à la suite desquelles le législateur a adopté la psppa, qui a établi le cadre de l’administration en fiducie conjointe des régimes de retraite du secteur public. [13] l’administration en fiducie conjointe visait à permettre tant aux participants aux régimes de retraite du secteur public qu’à leurs employeurs de participer à la gestion de ces régimes. la psppa a créé l’infrastructure nécessaire pour encadrer les nouveaux conseils des fiduciaires des régimes de retraite, qui comprenaient deux nouvelles entités de la couronne : (1) la british columbia pension corporation, chargée de fournir des services d’ad- ministration aux conseils des fiduciaires, et (2) bci. cette dernière est un mandataire légal du gouverne- ment et le ministre des finances en est le seul ac- tionnaire (par. 16(5) et art 17). lors de la deuxième lecture du projet de loi, la ministre des finances a expliqué en ces termes les buts de la psppa : [traduction] en deuxième lieu, le projet de loi vise à permettre l’administration en fiducie conjointe des ré- gimes de retraite. l’administration en fiducie conjointe repose sur l’idée que les participants aux régimes devraient assumer une part de la responsabilité et du contrôle relatifs aux régimes de retraite auxquels ils participent   . le projet de loi prévoit la possibilité que l’entière res- ponsabilité de la gestion de chacun des régimes de retraite du secteur public soit transférée à un conseil de fiduciaires du régime de retraite, qui serait composé d’un nombre égal de représentants des participants au régime et des employeurs. par suite du transfert de cette responsabilité, les régimes de retraite seront administrés de façon indé- pendante du gouvernement   .   .   . an arm’s-length relationship to government is necessary, since the pension trustees must have the unfettered ability l’absence de lien de dépendance avec le gouvernement est nécessaire, car les fiduciaires des régimes de retraite 576 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. to determine the quality and timeliness of the service provided to plan members in order to carry out their re- sponsibilities. doivent avoir la capacité absolue d’évaluer la qualité et la rapidité des services fournis aux participants aux régimes afin de s’acquitter de leurs responsabilités. the british columbia investment management cor- poration will be the successor organization to the office of the chief investment officer. it will provide investment management services to the public sector pension plans and other non- pension clients. [emphasis added.] la british columbia investment management cor- poration sera l’organisation qui succédera au bureau du directeur des placements. elle fournira des services de gestion de placements aux régimes de retraite du secteur public et à d’autres clients qui ne participent pas aux ré- gimes de retraite [je souligne.] (british columbia, official report of debates of the legislative assembly (hansard), vol. 16, no. 25, 3rd sess., 36th parl., july 14, 1999, at p.14409 (hon. j. macphail)) (colombie- britannique, official report of debates of the legislative assembly (hansard), vol. 16, no 25, 3e sess., 36e lég., 14 juillet 1999, p. 14409 (l’hon. joy macphail)) [14] with the enactment of the psppa, bci as- sumed the investment management responsibilities which formerly belonged to the minister. according to s. 18(4), bci “has the same powers, functions and duties in the provision of funds management services for funds placed with it    as the minister of finance would have if the funds had been placed with that minister under part 5 of the financial administra- tion act as it read on april 1, 1999”. as part of this transfer of responsibilities, the previously established portfolios were continued under the psppa: s 181. the unit holders continued to hold the same units as they did before and all assets of a portfolio previ- ously held by the minister continued to be held by bci. under the updated pooled investment portfo- lios regulation, bc. reg. 447/99 (regulation), the portfolios operate in substantially the same manner as when the minister managed them. [15] in 2013, bci was the fourth largest pension fund manager in canada, managing $102.8 billion in gross assets for 39 institutional clients. a significant portion of these funds are managed on behalf of british columbia’s four public sector pension plans. bci uses two different structures to manage the as- sets placed with it for investment. investments are either held in the portfolios or as segregated funds, separate and apart from the assets of the portfolios. only the portfolios are at issue in this appeal. [14] par suite de l’adoption de la psppa, bci a as- sumé les responsabilités de gestion des placements qui incombaient auparavant au ministre. suivant le par. 18(4), bci [traduction] « dispose des mêmes pouvoirs, fonctions et devoirs dans le cadre de la pres- tation des services de gestion à l’égard des fonds qui lui sont confiés [  ] que ceux dont disposerait le ministre des finances si les fonds lui avaient été confiés en vertu de la partie 5 de la financial administration act, telle qu’elle se lisait en date du 1er avril 1999 ». dans le cadre de ce transfert de responsabilités, les portefeuilles déjà constitués ont été maintenus sous le régime de la psppa (art 181). les détenteurs d’unités ont conservé celles qu’ils détenaient auparavant et bci a continué à détenir tous les éléments d’actif des portefeuilles que détenait auparavant le ministre. selon la version à jour du pooled investment portfolios regulation, bc. reg. 447/99 (règlement), les portefeuilles fonctionnent essentiellement de la même façon que lorsqu’ils étaient gérés par le ministre. [15] en 2013, bci était le quatrième plus important gestionnaire de fonds de pension du canada et gérait un actif brut d’une valeur de 102,8 milliards de dol- lars pour 39 clients institutionnels. une grande partie de ces fonds sont gérés pour le compte des quatre régimes de retraite du secteur public de la colombie- britannique. bci se sert de deux structures diffé- rentes pour gérer les actifs qui lui sont confiés à des fins d’investissement. les placements sont détenus dans des portefeuilles ou à titre de fonds distincts, séparément des actifs des portefeuilles. le présent pourvoi porte uniquement sur les portefeuilles. [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 577 [16] section  20(2)(d) of the psppa requires bci’s board of directors to “have in place an equi- table fee system based on the user pay principle”. section 24(1) stipulates that bci must recover its operating costs from one of three sources: [16] aux termes de l’al. 20(2)d) de la psppa, le conseil d’administration de bci est tenu d’[traduc- tion] « avoir en place un système de cotisation équi- table fondé sur le principe de l’utilisateur- payeur ». le paragraphe 24(1) prévoit que bci doit recouvrer ses frais d’exploitation de l’une des trois sources suivantes : [traduction] (a) amounts charged to the funds for operating costs and capital expenditures necessarily incurred by the invest- ment management corporation on behalf of the funds it manages; a) les sommes imputées aux fonds au titre des frais d’ex- ploitation et des dépenses en capital que la société de gestion de placements a nécessairement engagés pour le compte des fonds qu’elle gère; (b) amounts charged to persons, organizations and other clients for services provided by the investment manage- ment corporation; b) les sommes imputées aux personnes, organisations et autres clients au titre des services que la société de gestion de placements a fournis; (c) income accruing from investments made by the invest- ment management corporation on its own behalf. c) les revenus des placements que la société de gestion de placements a réalisés pour son propre compte. for investments held in segregated funds, bci charges investment management fees to its clients and col- lects and remits gst on these amounts. but for the portfolios, bci recovers the costs of managing them from the income realized on the assets held in the portfolios and does not collect gst on these amounts. this aligns with the previous practice of the minister, who recovered management costs from the assets of the portfolios and did not collect or remit gst. dans le cas des placements détenus dans des fonds distincts, bci facture des frais de gestion à ses clients et perçoit et verse la tps sur ces montants. cependant, en ce qui concerne les portefeuilles, bci recouvre ses frais de gestion à même les revenus générés par les actifs qui y sont détenus et ne perçoit pas de tps sur ces montants. cette façon de procéder correspond à la pratique précédente du ministre, qui recouvrait les frais de gestion à même les actifs des portefeuilles et ne percevait ni ne versait la tps sur ces montants. (2) intergovernmental tax agreements (2) accords fiscaux intergouvernementaux [17] by virtue of two separate agreements (the agreements), the governments of british columbia and canada agreed to pay the other’s sales taxes in certain circumstances. the relevant reciprocal taxation agreement (rta), versions of which have been in place since before bci was formed in 1999, came into effect in july 2010. under the rta, can- ada agrees to pay certain provincial taxes and fees and the province agrees to pay the taxes imposed under the federal eta. provincial entities listed in schedule a of the rta may apply for a rebate of any gst paid — these entities would pay gst on their purchases of goods and services but would be entitled to a rebate of those amounts. bci was added [17] aux termes de deux accords distincts (les accords), le gouvernement de la colombie- britannique et celui du canada ont convenu de payer réciproquement leurs taxes de vente dans certaines circonstances. l’accord de réciprocité fiscale perti- nent (le reciprocal tax agreement (rta)), dont des versions étaient en vigueur avant la constitution de bci en 1999, est entré en vigueur en juillet 2010. selon cet accord, le canada convient de payer certains frais et taxes provinciaux et la province convient de payer les taxes exigées au titre de la lta fédérale. les entités provinciales figurant sur la liste de l’annexe a du rta peuvent demander un rem- boursement de la tps payée — ces entités paieraient 578 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. to schedule a in november 1999 but was removed in april 2003. [18] in november 2009, british columbia and can- ada also entered into the comprehensive integrated tax coordination agreement (citca). this agree- ment was part of the province’s decision to replace the provincial sales tax and the federal gst with a harmonized sales tax regime. under the citca, the province and canada agreed to pay hst on sup- plies purchased by their respective governments and agents. similar to the rta, the citca sets out a “pay and rebate” scheme whereby amounts of hst paid by provincial entities that would otherwise be constitutionally immune are rebated. the citca al- lows the province to determine whether any rebate is paid either to the government entity that paid the tax or to the province directly. the citca was in effect until april 2013, when the province withdrew from the hst regime and returned to a gst/pst model. la tps sur leurs achats de produits et services, mais auraient droit à un remboursement de ces sommes. bci a été ajoutée à l’annexe a en novembre 1999, mais a été retirée en avril 2003. [18] en novembre 2009, la colombie- britannique et le canada ont également conclu un accord global intégré de coordination fiscale, le comprehensive in- tegrated tax coordination agreement (« citca »). celui-ci découlait de la décision de la province de remplacer la taxe de vente provinciale et la tps fé- dérale par un régime de taxe de vente harmonisée. aux termes du citca, la province et le canada ont convenu de payer la tvh sur les fournitures achetées par leur gouvernement et mandataires respectifs. à l’instar du rta, le citca établit un régime de « paie- ment et remboursement » qui prévoit le rembourse- ment de la tvh versée par des entités provinciales qui jouiraient par ailleurs de l’immunité fiscale constitu- tionnelle. le citca permet à la province d’établir si un remboursement est versé à l’entité gouvernemen- tale qui a payé la taxe ou directement à la province. le citca est demeuré en vigueur jusqu’en avril 2013, lorsque la province a délaissé le régime de la tvh en faveur du modèle antérieur de tps- tvp. (3) bci’s petition for declaratory relief (3) requête en jugement déclaratoire de bci [19] following bci’s removal from schedule a of the rta in 2003, canada revenue agency (cra) began to question whether bci was entitled to claim immunity from gst in respect of the expenses it incurred in managing the portfolios. from 2006 on- wards, bci, the province and canada engaged in discussions about bci’s gst status with respect to its management of the portfolios. [20] unable to reach an agreement, cra opened a “supplier compliance” audit file in september 2013, covering the gst reporting periods of april 1, 2010 to march 31, 2013. the audit began in january 2014. [19] à la suite du retrait de bci de l’annexe a du rta en 2003, l’agence du revenu du canada (arc) a commencé à mettre en doute le droit de bci d’invoquer l’immunité à l’égard de la tps re- lativement aux frais qu’elle engageait dans le cadre de la gestion des portefeuilles. à compter de 2006, bci, la province et le canada ont eu des discussions au sujet de la question de savoir si les services de gestion des portefeuilles fournis par bci étaient assujettis à la tps. [20] comme les parties étaient incapables d’arriver à un accord, l’arc a ouvert un dossier de vérifica- tion de la « conformité des fournisseurs » en sep- tembre 2013, pour les périodes de déclaration de la tps allant du 1er avril 2010 au 31 mars 2013. la vérification a débuté en janvier 2014. [21] on  december  20, 2013, bci filed the pe- tition that gave rise to this matter in the supreme [21] le 20 décembre 2013, bci a saisi la cour suprême de la colombie- britannique de la requête [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 579 court of british columbia, seeking the following declarations: à l’origine de la présente affaire, afin d’obtenir les déclarations suivantes : a) as a statutory crown agent, bci is immune from taxation in respect of the assets it holds in the portfolios; and a) en qualité de mandataire légal de la couronne, bci bénéficie de l’immunité fiscale à l’égard des actifs qu’elle détient dans les portefeuilles; b) bci is not bound by either the rta or the citca or the payment obligations found in those agree- ments. b) bci n’est pas liée par le rta ou le citca, ni par les obligations de paiement énoncées dans ces accords. [22] canada sought to strike bci’s petition, ar- guing that the dispute should be heard by the tax court of canada, not the supreme court of british columbia. wong j. dismissed the motion, conclud- ing that bci’s pleadings raised a “plausible argu- ment which ought to be heard”: british columbia investment management corp. v. canada (attorney general), 2014 bcsc 1296, [2014] gstc 93, at paras 5-7. wong j.’s ruling was affirmed on appeal: 2015 bcca 373, 80 bclr (5th) 316. [23] in november 2015, the minister of national revenue issued notices of reassessment to bci. bci was assessed as owing $40,498,754.94 of gst and hst, plus interest and penalties, in respect of taxable supplies provided to the portfolios. in february 2016, bci filed notices of objection to the reassessments without prejudice to its position that the portfolios are immune from taxation, preserving its rights to challenge the assessments under the eta’s appeal provisions. [22] le canada a sollicité la radiation de la re- quête de bci, soutenant que le litige devait être ins- truit par la cour canadienne de l’impôt, et non par la cour suprême de la colombie- britannique. le juge wong a rejeté la requête, concluant que les actes de procédure de bci soulevaient un [traduc- tion] «  argument plausible qui devrait être exa- miné » (british columbia investment management corp c. canada (attorney general), 2014 bcsc 1296, [2014] gstc 93, par 5-7). la décision du juge wong a été confirmée en appel (2015 bcca 373, 80 bclr (5th) 316). [23] en novembre 2015, le ministre du revenu na- tional a établi des avis de nouvelle cotisation à l’égard de bci, selon lesquels celle-ci devait un montant de 40 498 754,94 $, plus intérêts et pénalités, attribuable à la tps et à la tvh à payer sur des fournitures taxables pour les portefeuilles. en février 2016, bci a déposé des avis d’opposition aux nouvelles cotisations, sans renoncer à sa position selon laquelle les portefeuilles bénéficient des immunités fiscales, préservant ainsi ses droits de contester les cotisations en vertu des disposi- tions de la lta prévoyant le droit d’appel. [24] bci’s petition was heard by weatherill j. in april and june of 2016. [24] le juge weatherill a instruit la requête de bci en avril et en juin 2016. b supreme court of british columbia, 2016 bcsc 1803, 90 bclr (5th) 126 (weatherill j.) b cour suprême de la colombie- britannique, 2016 bcsc  1803, 90  bclr  (5th) 126  (le juge weatherill) [25] weatherill j. first held that he had jurisdiction to decide the petition. he then proceeded to issue the following declaratory order: [25] le juge weatherill a d’abord conclu qu’il avait compétence pour trancher la requête. il a ensuite rendu l’ordonnance déclaratoire suivante : although by virtue of being a provincial crown agent [bci] is immune from taxation by canada under the eta [traduction] même si, du fait qu’elle est un mandataire de la couronne provinciale, [bci] bénéficie de l’immunité 580 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. in respect of assets it holds in pooled investment portfo- lios pursuant to the pooled investment portfolios regu- lation, bc. reg 447/99, it is nevertheless bound by the provisions of the rta and citca respecting those assets. [para. 173] [26] with respect to jurisdiction, weatherill j. ob- served that while the tax court had concurrent ju- risdiction over the immunity issue, it would not have jurisdiction to determine whether the agreements bind bci. because the two issues are linked and the dispute had been going on for 10 years, judicial economy and fairness militated in favour of deciding the issues together. [27] the chambers judge then held that bci, as a statutory agent mandated to manage the portfolios, enjoys the same tax immunity under s. 125 as the province does. because the psppa states that bci legally owns the portfolio assets, the eta trust pro- visions “cannot change the trust into something it is not”: paras. 132- 133. when the psppa was enacted, bci “simply stepped into the minister of finance’s shoes”: para 135. finally, weatherill j. concluded that s. 16(6) of the psppa places a specific obligation on bci to pay the same tax as the province pays, including the tax due under the agreements. [28] canada appealed the holding that bci is im- mune from taxation and bci cross- appealed with respect to the binding nature of the agreements. à l’égard de la taxation fédérale sous le régime de la lta à l’égard des actifs qu’elle détient dans des portefeuilles de fonds communs de placement en application du pooled investment portfolios regulation, bc reg 447/99, elle est néanmoins liée par les dispositions du rta et du citca concernant ces actifs. [par. 173] [26] pour ce qui est de la compétence, le juge weatherill a souligné que, même si la cour cana- dienne de l’impôt avait compétence concurrente sur la question de l’immunité, elle n’avait pas compé- tence pour décider si les accords liaient bci. étant donné que les deux questions étaient connexes et que le différend durait depuis une dizaine d’années, il était selon lui préférable, par souci d’économie judiciaire et d’équité, de trancher les questions en- semble. [27] le juge siégeant en son cabinet a ensuite con clu qu’en qualité de mandataire légal chargé de gérer les portefeuilles, bci bénéficiait de la même immunité fiscale que celle dont jouissait la pro- vince en vertu de l’art.  125 étant donné que la psppa prévoit que bci est propriétaire en common law des actifs des portefeuilles, les dispositions de la lta régissant les fiducies [traduction] «  ne peuvent transformer la fiducie en quelque chose qu’elle n’est pas » (par. 132- 133). lors de l’adoption de la psppa, bci « a simplement pris la place du ministre des fi nances » (par 135). enfin, le juge weatherill a conclu que le par. 16(6) de la psppa impose l’obligation spécifique à bci de payer la même taxe que la province, y compris celle exigible au titre des accords. [28] le canada a interjeté appel de la conclusion selon laquelle bci bénéficie de l’immunité fiscale, et bci a formé un appel incident à l’égard de la conclu- sion relative au caractère contraignant des accords. c court of appeal for british columbia, 2018 bcca 47, 5 bclr (6th) 237 (smith, willcock and goepel jja). c cour d’appel de la colombie- britannique, 2018 bcca 47, 5 bclr (6th) 237 (les juges smith, willcock et goepel) [29] the court of appeal for british columbia dismissed canada’s appeal and bci’s cross- appeal. writing for the court, willcock ja held that there was no reason to interfere with weatherill j.’s decision [29] la cour d’appel de la colombie- britannique a rejeté l’appel du canada et l’appel incident de bci. s’exprimant au nom de la cour, le juge willcock a décidé qu’il n’y avait aucune raison d’intervenir à [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 581 to take jurisdiction and consider the claim for declar- atory relief. [30] on the question of constitutional immunity, willcock ja pointed out that as an agent of the crown, bci itself is immune from taxation. thus, the question is whether a non- crown entity receives services when bci manages the portfolios. while a tax that applies to a private, beneficial interest in property legally owned by the crown is not barred by s. 125, two distinguishing factors arise in this case. first, there is no clear beneficial interest in the portfolios that is distinct from bci’s legal interest. second, absent the eta deeming rules, there would be no taxable transaction as bci would be both supplying and receiving the services as trustee. in willcock ja’s view, the eta deeming rules cannot apply to the statutory trust because a federal statute cannot reduce the scope of provincial immunity from taxation. [31] willcock ja also agreed that the agreements are binding on bci. while some intergovernmental agreements are merely political, the rta and citca were intended to create mutually binding obliga- tions. section 16(6) of the psppa establishes that the extent of bci’s immunity from taxation is no greater than that of the provincial crown. the phrase “liability to taxation” is broad enough to capture the contractual liability assumed by the province under the rta (para 155). l’égard de la décision du juge weatherill, qui s’est déclaré compétent et a instruit la requête en jugement déclaratoire. [30] pour ce qui est de la question de l’immunité constitutionnelle, le juge willcock a fait observer qu’en tant que mandataire de la couronne, bci elle- même bénéficiait de l’immunité fiscale. la question était donc de savoir si une entité qui n’est pas une entité de la couronne reçoit des services lorsque bci gère les portefeuilles. même si l’art. 125 n’in- terdisait pas l’imposition d’une taxe sur un intérêt bénéficiaire privé à l’égard d’un bien appartenant en common law à la couronne, deux facteurs dis- tinctifs intervenaient en l’espèce. d’abord, il n’y avait aucun intérêt bénéficiaire manifeste dans les portefeuilles qui était différent de l’intérêt en com- mon law de bci. en second lieu, sans les disposi- tions déterminatives de la lta, il n’y aurait aucune opération taxable, car bci serait à la fois le fournis- seur et l’acquéreur des services en qualité de fidu- ciaire. de l’avis du juge willcock, les dispositions déterminatives de la lta ne pouvaient s’appliquer à la fiducie d’origine législative parce qu’une loi fédérale ne peut restreindre la portée de l’immunité fiscale provinciale. [31] le juge willcock a également reconnu que les accords liaient bci. même si certains accords intergouvernementaux sont de nature purement po- litique, le rta et le citca visaient à créer des obligations mutuellement contraignantes le pa- ragraphe 16(6) de la psppa établit que la portée de l’immunité fiscale de bci n’est pas supérieure à celle de la couronne provinciale. l’expression [traduction] « assujettie à la taxation » est suffi- samment générale pour englober la responsabilité contractuelle qu’assume la province aux termes du rta (par 155). ii analysis ii analyse [32] my analysis proceeds as follows first, i conclude that the chambers judge did not err in ex- ercising his jurisdiction. next, i consider the oper- ation of the eta and determine that s. 125 renders the eta inapplicable with respect to the costs bci [32] mon analyse est la suivante : je conclue tout d’abord que le juge siégeant en son cabinet n’a pas commis d’erreur en exerçant sa compétence. ensuite, j’examine l’application de la lta et je conclus que l’art. 125 rend cette loi inapplicable en ce qui concerne 582 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. recovers from the portfolios. finally, i conclude that the agreements are binding on the province and bci is subject to the obligations set out in them by virtue of s. 16(6) of the psppa. les frais que bci recouvre des portefeuilles. enfin, j’estime que les accords lient la province et que bci est assujettie aux obligations qui y sont énoncées en vertu du par. 16(6) de la psppa. a a superior court’s discretion to decline juris- diction in favour of the tax court [33] before the chambers judge, the attorney gen- eral of canada argued that the constitutional immu- nity claim fell within the exclusive jurisdiction of the tax court. but on appeal, the parties accepted that the superior court had inherent jurisdiction over all aspects of bci’s petition. [34] nevertheless, canada submits that the cham- bers judge erred when he chose to exercise his ju- risdiction. in doing so, he usurped the jurisdiction of the tax court and effectively determined bci’s challenge to the reassessments. in canada’s view, a superior court should decline to exercise its ju- risdiction when another court with expertise in the core issues of a claim has concurrent jurisdiction. canada also submits that the chambers judge erred in considering the judicial economy of deciding the immunity and agreements issues together. because cra did not rely on the agreements in reassessing bci, the petition is premature. a pouvoir discrétionnaire d’une cour supérieure de décliner compétence en faveur de la cour canadienne de l’impôt [33] devant le juge siégeant en son cabinet, le pro- cureur général du canada a prétendu que la demande relative à l’immunité constitutionnelle relevait de la compétence exclusive de la cour canadienne de l’impôt. cependant, en appel, les parties ont admis que la cour supérieure était dotée d’une compétence inhérente à l’égard de tous les aspects de la requête de bci. [34] néanmoins, le canada fait valoir que le juge siégeant en son cabinet a commis une erreur lors- qu’il a décidé d’exercer sa compétence. ce faisant, il a usurpé la compétence de la cour canadienne de l’impôt et a en fait tranché la contestation de bci à l’égard des nouvelles cotisations de l’avis du canada, une cour supérieure devrait refuser d’exer- cer sa compétence lorsqu’une autre cour dotée d’une expertise au sujet des principales questions à tran- cher dans un litige a compétence concurrente. le canada ajoute que le juge siégeant en son cabinet a commis une erreur lorsqu’il a tenu compte du principe de l’économie des ressources judiciaires pour trancher ensemble les questions relatives à l’immunité et aux accords. étant donné que l’arc ne s’est pas fondée sur les accords pour établir une nouvelle cotisation à l’encontre de bci, la requête était prématurée. [35] the parties agree that the chambers judge’s discretionary decision to exercise his jurisdiction is entitled to deference. unless the chambers judge misdirected himself or came to a decision that is so clearly wrong that it resulted in an injustice, a re- viewing court should not interfere: canada (attorney general) v. fontaine, 2017 scc 47, [2017] 2 scr. 205, at para. 36; sattva capital corp. v. creston moly corp., 2014 scc 53, [2014] 2 scr 633, at para. 95; hryniak v. mauldin, 2014 scc 7, [2014] 1 [35] les parties conviennent qu’il faut faire preuve de déférence à l’égard de la décision discrétion- naire du juge siégeant en son cabinet d’exercer sa compétence. sauf si le juge siégeant en son cabi- net s’est fondé sur des considérations erronées ou a rendu une décision erronée au point de créer une injustice, le tribunal de contrôle ne devrait pas in- tervenir (canada (procureur général) c. fontaine, 2017 csc 47, [2017] 2 rcs 205, par. 36; sattva capital corp c. creston moly corp., 2014 csc 53, [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 583 scr 87, at para. 83; see also canadian imperial bank of commerce v. green, 2015 scc 60, [2015] 3 scr 801, at para. 95; miningwatch canada v. canada (fisheries and oceans), 2010 scc 2, [2010] 1 scr 6, at para 43. [36] in deciding whether to exercise its jurisdic- tion, a court must determine the essential nature of the claim. a superior court may decline to exer- cise its jurisdiction if it concludes a party is using “artful pleading” to bring a claim in an inappropri- ate forum: windsor (city) v. canadian transit co., 2016 scc 54, [2016] 2 scr 617, at paras. 25-27; canada (attorney general) v. telezone inc., 2010 scc 62, [2010] 3 scr 585, at para 78. however, a party is also entitled to make genuine strategic choices about how to pursue a claim. if the pleadings disclose a reasonable basis for pursuing a valid claim in a provincial superior court, the party advancing the claim is generally entitled to pursue it: windsor (city), at para. 27; telezone, at para 76. [37] any challenge to the correctness of a tax as- sessment under the eta falls within the exclusive jurisdiction of the tax court: tax court of can- ada act, rsc 1985, c. t-2, s. 12(1); eta, ss. 306, 309(1); see johnson v. minister of national revenue, 2015 fca 51, 469 nr 326, at paras. 21-23, cit- ing jp morgan asset management (canada) inc. v. canada (national revenue), 2013 fca 250, [2014] 2 fcr 557, at para. 82; sorbara v. canada (attor- ney general), 2009 onca 506, 98 or (3d) 673, at paras. 7-11; see generally aboriginal federated alli- ance inc. v. canada customs and revenue agency, 2002 abca 104, 303 ar 304, at paras. 16-18; smith v. canada, 2006 bcca 237, 61 bclr (4th) 231. [2014] 2 rcs 633, par. 95; hryniak c. mauldin, 2014 csc 7, [2014] 1 rcs 87, par. 83; voir égale- ment banque canadienne impériale de commerce c. green, 2015 csc 60, [2015] 3 rcs 801, par. 95; mines alerte canada c. canada (pêches et océans), 2010 csc 2, [2010] 1 rcs 6, par 43). [36] pour décider s’il exerce ou non sa compé- tence, le tribunal doit déterminer la nature essentielle de la demande. une cour supérieure peut refuser d’exercer sa compétence si elle conclut qu’une partie invoque d’« astucieux arguments » pour porter sa de- mande devant une juridiction inappropriée (windsor (city) c. canadian transit co., 2016 csc 54, [2016] 2 rcs 617, par. 25-27; canada (procureur général) c. telezone inc., 2010 csc 62, [2010] 3 rcs 585, par 78). cependant, une partie a également le droit de faire de véritables choix stratégiques quant à la façon de faire valoir ses droits. si les actes de procédure révèlent l’existence de motifs raisonnables de présen- ter une demande valide devant une cour supérieure provinciale, l’auteur de la demande est généralement admis à exercer son recours (windsor (city), par. 27; telezone, par 76). [37] toute contestation du bien- fondé d’une coti- sation fiscale établie en application de la lta relève de la compétence exclusive de la cour canadienne de l’impôt (loi sur la cour canadienne de l’im- pôt, lrc 1985, c. t-2, par. 12(1); lta, art. 306, par. 309(1); johnson c. ministre du revenu natio- nal, 2015 caf 51, 469 nr 326, par. 21-23, citant jp  morgan asset management (canada) inc c. canada (revenu national), 2013 caf 250, [2014] 2 rcf 557, par. 82; sorbara c. canada (attor- ney general), 2009 onca 506, 98 or (3d) 673, par. 7-11; voir, de façon générale, aboriginal feder- ated alliance inc c canada. customs and revenue agency, 2002 abca 104, 303 ar 304, par. 16-18; smith  c.  canada, 2006 bcca 237, 61 bclr. (4th) 231). [38] even where a claim does not challenge an assessment, a superior court may decline to exercise its jurisdiction in recognition of the specialization of the tax court: canada v. addison & leyen ltd., 2007 scc 33, [2007] 2 scr 793, at para. 11; see also [38] même lorsqu’une demande n’a pas pour objet la contestation d’une cotisation, une cour supérieure peut refuser d’exercer sa compétence en reconnaissance de l’expertise de la cour canadienne de l’impôt (canada c. addison & leyen ltd., 2007 584 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. d. jacyk, “the dividing line between the jurisdic- tions of the tax court of canada and other superior courts” (2008), 56 can. tax j. 661, at pp 685-86. in addison, this court cautioned against allowing “incidental litigation” to circumvent the tax appeal mechanisms established by parliament: para 11. but this does not mean an otherwise valid claim cannot proceed in superior court simply because it may impact a tax court proceeding. [39] in this case, the chambers judge determined that the core of bci’s petition was not an attack on the gst assessments but rather canada’s ability to tax bci in the first place. he also concluded that the constitutional immunity and agreements issues were linked — if the immunity claim was successful, the agreements were the only way bci could be required to pay gst. [40] like the court of appeal, i see no revers- ible error in the chambers judge’s analysis. both the scope and the timing of the petition support the chambers judge’s characterization of bci’s claim and his decision to exercise his jurisdiction. csc 33, [2007] 2 rcs 793, par. 11; voir égale- ment d. jacyk, « the dividing line between the jurisdictions of the tax court of canada and other superior courts » (2008), 56 rev fisc can 661, p.  685- 686) dans l’arrêt addison, notre cour a souligné qu’il ne fallait pas permettre qu’une « pro- cédure connexe  » serve à contourner le système d’appel établi par le parlement en matière fiscale (par 11). cependant, il ne s’ensuit pas qu’une de- mande par ailleurs valide ne peut être introduite de- vant la cour supérieure pour la simple raison qu’elle pourrait avoir une incidence sur une instance devant la cour canadienne de l’impôt. [39] en l’espèce, le juge siégeant en son cabinet a décidé que l’essentiel de la requête de bci ne consti- tuait pas une contestation des cotisations de tps, mais plutôt du pouvoir du canada d’imposer dès le départ une taxe à bci. il a également conclu que les questions relatives à l’immunité constitutionnelle et aux accords étaient connexes : si la demande rela- tive à l’immunité était retenue, les accords seraient la seule voie par laquelle bci pourrait être tenu de payer la tps. [40] à l’instar de la cour d’appel, je ne vois au- cune erreur donnant lieu à révision dans l’analyse du juge siégeant en son cabinet. tant la portée de la requête que le moment où elle a été introduite ap- puient la qualification de la demande de bci par le juge siégeant en son cabinet et sa décision d’exercer sa compétence. [41] first, the issues raised in bci’s petition go beyond the assessment of tax under the eta. fun- damentally, this case is about the rights, obligations and duties of a crown agent, under the constitution and at common law. while bci may have raised constitutional immunity during a tax court appeal, the petition concerns canada’s taxation authority over bci more generally. bci’s status under the agreements is also undoubtedly a live issue between the parties. while other disputes related to their op- eration may arise, declaratory relief — which the tax court cannot grant (see pintendre autos inc. v. the queen, 2003 tcc 818, 2004 dtc 2596, at para. 43; whitford v. the queen, 2008 tcc 359, 2008 gtc 638, at paras. 13-14) — would provide [41] d’abord, les questions soulevées dans la re- quête de bci vont au- delà de la cotisation fiscale établie sous le régime de la lta. la présente affaire porte essentiellement sur les droits, obligations et devoirs d’un mandataire de la couronne aux termes de la constitution et en common law. même si bci aurait pu soulever la question de l’immunité constitu- tionnelle dans le cadre d’un appel devant la cour ca- nadienne de l’impôt, sa requête concerne le pouvoir de taxation du canada à son endroit de façon plus générale. le statut de bci aux termes des accords est aussi sans aucun doute une question qui oppose les parties. bien que d’autres débats quant à leur application puissent naître, un jugement déclara- toire — que la cour canadienne de l’impôt ne peut [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 585 the answer to a long- standing disagreement about whether bci is subject to the agreements. [42] second, at the time bci filed its petition, the reassessments had not yet been issued (indeed the audit had not yet begun) so the tax court had no jurisdiction over the dispute: tax court of canada act, s. 12(1); eta, ss. 306, 309(1). i recognize that an assessment was issued before the petition was heard. but this does not change the fact that bci filed its petition in the only forum capable of deal- ing with it at the time. the history of this dispute also predates cra’s decision to audit bci. bci’s entitlement to constitutional immunity and its status under the agreements has been disputed since at least 2006. in my view, the chambers judge did not err in concluding that judicial economy favoured resolving both issues together. rendre (voir pintendre autos inc. c. la reine, 2003 cci 818, par. 43 (canlii); whitford c. la reine, 2008 cci 359, par. 13-14 (canlii)) — fournirait la réponse à un conflit qui perdure quant à la question de savoir si bci est assujettie aux accords. [42] en deuxième lieu, lorsque bci a déposé sa requête, les nouvelles cotisations n’avaient pas en- core été établies (d’ailleurs, la vérification n’avait pas encore commencé), de sorte que la cour canadienne de l’impôt n’avait pas compétence sur le litige (loi sur la cour canadienne de l’impôt, par. 12(1); lta, art. 306, par 309(1)). je reconnais qu’une cotisation a été établie avant l’instruction de la requête; mais il n’en demeure pas moins que bci a déposé sa requête devant la seule juridiction compétente pour l’ins- truire à l’époque. le différend qui oppose les parties est également antérieur à la décision de l’arc de mener une vérification à l’égard de bci. le droit de bci d’invoquer l’immunité constitutionnelle et son statut aux termes des accords sont contestés depuis au moins 2006. à mon avis, le juge siégeant en son cabinet n’a pas commis d’erreur en concluant qu’il était souhaitable, par souci d’économie judiciaire, de trancher les deux questions ensemble. b part ix of the excise tax act and constitutional b la partie ix de la loi sur la taxe d’accise et immunity from taxation l’immunité fiscale constitutionnelle [43] the courts below focussed primarily on bci’s claim to constitutional immunity and did not con- sider the operation of the eta in detail. obviously, such analysis would likely lie at the centre of any tax court proceedings challenging the reassess- ments. the record is also incomplete — it identifies only some of the portfolio unit holders and contains only some of the funds investment and management agreements between bci and a unit holder. further, it is not strictly necessary to examine how the eta operates in order to determine whether constitutional immunity applies. however, some discussion will assist in addressing arguments made by the parties and understanding the mechanism by which canada argues that the costs bci recovers from the portfolios are taxable. [43] les juridictions inférieures ont fait porter leur analyse principalement sur l’argument de bci relatif à l’immunité constitutionnelle et n’ont pas examiné en détail l’application de la lta. de toute évidence, une telle analyse serait probablement au cœur de toute instance devant la cour canadienne de l’im- pôt visant la contestation des nouvelles cotisations. de plus, le dossier est incomplet : il ne mentionne que quelques- uns des détenteurs d’unités des por- tefeuilles et ne comporte que certains des accords d’investissement et de gestion conclus entre bci et un détenteur d’unités. par ailleurs, il n’est pas stricte- ment nécessaire d’examiner la façon dont s’applique la lta pour décider si l’immunité constitutionnelle s’applique. toutefois, certaines observations seront utiles afin d’examiner les arguments soulevés par les parties et de mieux comprendre le mécanisme auquel le canada a recours pour faire valoir que les frais que bci recouvre des portefeuilles sont taxables. 586 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. (1) applying part ix of the excise tax act to a statutory trust [44] part ix of the eta governs the payment, col- lection and remittance of the federal gst (and hst, where applicable). according to s. 165, every re- cipient of a “taxable supply” must pay gst on the consideration paid for the supply. various other rules define the types of commercial activities that consti- tute a taxable supply. suppliers registered under the eta are required to collect gst and periodically remit it to the federal government: ss. 221(1), 225(1), 228(1) and 228(2). [45] there is no dispute that the investment man- agement services bci provides outside the context of the portfolios (ie in managing the segregated funds) are taxable supplies for gst purposes. thus, the issue under the eta does not relate to the nature of bci’s investment management activities but rather involves whether the portfolios can be considered a “recipient” of a taxable supply. [46] section 123(1) of the eta defines a “recipi- ent” with reference to either the person who is lia- ble to pay consideration for a supply of services or, if no consideration is payable, the person to whom a service is rendered. however, to fall within this definition, a recipient must also be a “person.” at common law, only natural persons and corpo- rations have legal personalities; a trust does not: waters’ law of trusts in canada (4th ed. 2012), by d w m waters,. mr. gillen and ld. smith, at pp 614-12. to capture transactions involving a wide range of entities, s. 123(1) broadly defines “person” as “an individual, a partnership, a cor- poration, the estate of a deceased individual, a trust, or a body that is a society, union, club, asso- ciation, commission or other organization of any kind”. the definition of “person” in s. 123(1) thus confers upon a trust “a separate, artificial legal identity for tax purposes”: value- added taxation (1) application de la partie ix de la loi sur la taxe d’accise aux fiducies d’origine législa- tive [44] la partie ix de la lta régit le paiement, la perception et le versement de la tps fédérale (et, le cas échéant, de la tvh). selon l’art. 165, l’acquéreur d’une « fourniture taxable » doit payer la tps sur la valeur de la contrepartie de la fourniture. diverses autres règles définissent les types d’activités com- merciales qui constituent une fourniture taxable. les fournisseurs inscrits au titre de la lta sont tenus de percevoir la tps et de la verser périodiquement au gouvernement fédéral (par. 221(1), 225(1), 228(1) et 228(2)). [45] il est indéniable que les services de ges- tion de placements que bci fournit en dehors du contexte des portefeuilles (c-à-d, dans le cadre de la gestion des fonds distincts) constituent des fournitures taxables aux fins de la tps. en consé- quence, la question qui se pose dans le cadre de l’application de la lta ne concerne pas la nature des activités de gestion de placements de bci, mais est plutôt celle de savoir si les portefeuilles peuvent être considérés comme un « acquéreur » d’une four- niture taxable. [46] selon le paragraphe 123(1) de la lta, l’« ac- quéreur » s’entend de la personne qui est tenue de payer la contrepartie de la fourniture du service qui lui est rendu ou, si nulle contrepartie n’est payable, la personne à qui un service est rendu. cependant, pour être visé par cette définition, l’acquéreur doit également être une « personne ». en common law, seules les personnes physiques et les personnes morales ont une personnalité juridique; les fidu- cies n’en ont pas (waters’ law of trusts in canada (4e éd. 2012), par d w m waters,. mr gillen et ld . smith, p.  614- 642). afin de comprendre les opérations mettant en cause un vaste éventail d’entités, le par.  123(1) confère une grande por- tée au terme « personne », le définissant de la fa- çon suivante : « particulier, société de personnes, personne morale, fiducie ou succession, ainsi que l’organisme qui est un syndicat, un club, une asso- ciation, une commission ou autre organisation ». [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 587 in canada: gst, hst, and qst (5th ed.  2015), at ¶12,030. [47] section 267.1(5) contains further trust rules, which deem a trustee’s activities to have been done by the trust and, in certain circumstances, deem a trustee to have supplied services to the trust: la définition du mot « personne » au par. 123(1) confère donc à la fiducie une [traduction] « iden- tité juridique artificielle distincte aux fins fiscales » (value- added taxation in canada : gst, hst, and qst (5e éd. 2015), ¶12,030). [47] le paragraphe 267.1(5) énonce également d’autres règles applicables aux fiducies; selon ces règles, les actes accomplis par un fiduciaire sont réputés accomplis par la fiducie et le fiduciaire est réputé, dans certaines circonstances, avoir fourni des services à la fiducie : activities of a trustee activités du fiduciaire (5) for the purposes of this part, where a person acts as trustee of a trust, (5) les présomptions suivantes s’appliquent dans le cadre de la présente partie lorsqu’une personne agit à titre de fiduciaire d’une fiducie : (a) anything done by the person in the person’s capac- ity as trustee of the trust is deemed to have been done by the trust and not by the person; and (b) notwithstanding paragraph (a), where the person is not an officer of the trust, the person is deemed to supply a service to the trust of acting as a trustee of the trust and any amount to which the person is entitled for acting in that capacity that is included in computing, for the purposes of the income tax act, the person’s in- come or, where the person is an individual, the person’s income from a business, is deemed to be consideration for that supply. a) tout acte qu’elle accomplit à ce titre est réputé ac- compli par la fiducie et non par elle; b) malgré l’alinéa a), si elle n’est pas un cadre de la fiducie, elle est réputée fournir à celle-ci un service de fiduciaire et tout montant auquel elle a droit à ce titre et qui est inclus, pour l’application de la loi de l’impôt sur le revenu, dans le calcul de son revenu ou, si elle est un particulier, dans le calcul de son revenu tiré d’une entreprise est réputé être un montant au titre de la contrepartie de cette fourniture. the combined effect of ss. 123(1) and 267.1(5) is to impose gst collection, remittance and payment obligations on trusts and trustees in certain circum- stances. les paragraphes 123(1) et 267.1(5) ont ensemble pour effet d’imposer aux fiducies et aux fiduciaires des obligations relatives à la perception, au verse- ment et au paiement de la tps dans certaines cir- constances. [48] applying the eta to bci and the portfolios is further complicated by the fact that bci is a pro- vincial crown agent. according to a long- standing rule of statutory interpretation, the crown is not bound by statute except by express words or nec- essary implication: r v eldorado nuclear ltd., [1983] 2 scr 551, at pp. 556-57, citing province of bombay v. city of bombay, [1947] ac 58 (pc); see also p w hogg,. p j monahan and w k wright,. liability of the crown (4th ed. 2011), at pp. 397- 406. [48] le fait que bci est un mandataire de la cou- ronne provinciale complique quelque peu l’appli- cation de la lta à bci et aux portefeuilles. selon un principe d’interprétation législative établi depuis longtemps, la couronne n’est liée par aucun texte législatif, si ce n’est par des termes exprès ou net- tement implicites (r c eldorado. nucléaire ltée, [1983] 2 rcs 551, p. 556- 557, citant province of bombay c. city of bombay, [1947] ac 58 (cp); voir également p w hogg,. p j monohan et w k wright, 588 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. for federal enactments,9 this rule is codified in s. 17 of the interpretation act, rsc 1985, c. i-21: liability of the crown (4e éd. 2011), p. 397- 406). dans le cas des textes législatifs du gouvernement fédéral9, ce principe est codifié à l’art. 17 de la loi d’interpré- tation, lrc 1985, c. i-21 : her majesty not bound or affected unless stated non- obligation, sauf indication contraire 17 no enactment is binding on her majesty or affects her majesty or her majesty’s rights or prerogatives in any manner, except as mentioned or referred to in the enactment. the crown’s immunity from statute extends to both the crown in right of a province as well as crown agents, when the agent acts within the scope of its statutory purposes: alberta government telephones v. canada (canadian radio- television and telecom- munications commission), [1989] 2 scr 225, at p. 274; eldorado nuclear, at pp 565-66. in this case, s. 16(5) of the psppa declares [49] bci to be an agent of the government. section 29 of the interpretation act, rsbc 1996, c. 238, defines “government” as her majesty in right of british columbia, such that an agent of the government is an agent of the provincial crown. section 18(2) of the psppa states that bci’s purpose is to manage the funds placed with it for investment. thus, bci enjoys the benefit of crown statutory immunity when it manages the portfolios: see nova scotia power inc. v. canada, 2004 scc 51, [2004] 3 scr 53, at paras 13-18. [50] for a statute to be binding on the crown, the crown’s immunity from statute must be “clearly lifted”: canada (attorney general) v. thouin, 2017 scc 46, [2017] 2 scr 184, at para 20. section 122 of the eta expressly sets out the crown’s obligations in relation to the gst rules found in part ix: 17 sauf indication contraire y figurant, nul texte ne lie sa majesté ni n’a d’effet sur ses droits et prérogatives. l’immunité de la couronne à l’égard de l’application des lois vaut aussi pour la couronne du chef d’une pro- vince ainsi que pour les mandataires de la couronne, lorsqu’ils agissent dans le cadre des objectifs que leur attribue la loi (alberta government telephones c. canada (conseil de la radiodiffusion et des télé- communications canadiennes), [1989] 2 rcs 225, p. 274; eldorado nucléaire, p. 565- 566). [49] en l’espèce, le par. 16(5) de la psppa dé- signe bci à titre de mandataire du gouvernement. l’article 29 de l’interpretation act de la colombie- britannique, rsbc 1996, c. 238, définit le [tra- duction] « gouvernement » comme sa majesté du chef de la colombie- britannique, de sorte que tout mandataire du gouvernement est mandataire de la couronne provinciale. le paragraphe 18(2) de cette même loi dispose que bci est constituée pour gérer les fonds qui lui sont confiés à des fins d’investisse- ment. en conséquence, bci jouit de l’immunité d’ori- gine législative de la couronne lorsqu’elle gère les portefeuilles (voir nova scotia power inc c canada, 2004 csc 51, [2004] 3 rcs 53, par 13-18). [50] pour qu’un texte de loi lie la couronne, il doit y avoir une « dérogation claire à l’immunité » de la couronne (canada (procureur général) c. thouin, 2017 csc 46, [2017] 2 rcs 184, par 20). l’arti- cle 122 de la lta énonce expressément les obliga- tions de la couronne à l’égard des règles sur la tps qui se trouvent à la partie ix : 9 in british columbia, the situation is reversed; a provincial legislative enactment is binding on the government “[u]nless it specifically pro- vides otherwise”: interpretation act, rsbc 1996, c. 238, s 14(1). 9 en colombie- britannique, c’est l’inverse : un texte législatif provin- cial lie le gouvernement : [traduction] « sauf disposition contraire expresse » (interpretation act, rsbc 1996, c. 238, par 14(1)). [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 589 application sa majesté 122 this part is binding 122 la présente partie lie : (a) on her majesty in right of canada; and a) sa majesté du chef du canada; (b) on her majesty in right of a province in respect of obligations as a supplier to collect and to remit tax in respect of taxable supplies made by her majesty in right of the province. b) sa majesté du chef d’une province en ce qui con- cerne une obligation à titre de fournisseur de percevoir et de verser la taxe relative aux fournitures taxables qu’elle effectue. while part ix applies in its entirety to the federal crown, the provincial crown’s obligations are lim- ited to collecting and remitting gst. the provincial crown must therefore collect and remit gst when it makes taxable supplies to private parties: reference re goods and services tax, [1992] 2 scr 445 (gst reference), at pp 478-81. [51] the parties disagree about whether the lan- guage of the eta captures bci’s activities in man- aging the portfolios. [52] canada submits that there are no statutory im- pediments to requiring bci to collect and remit gst on the costs it recovers from the portfolios. canada’s analysis proceeds in two steps. first, ss. 123(1) and 267.1(5)(a) operate to separate the statutory trust from bci (the trustee) for tax purposes. thus, when bci provides investment management services to the portfolios, a taxable transaction occurs. second, when the province created bci to provide investment management services, it “cast itself as a service pro- vider through its agent”. as such, bci is required by s. 122(b) of the eta to collect and remit gst on the investment management services it supplies to the portfolios (af, at para 60). alors que la partie ix s’applique en entier à la cou- ronne fédérale, les obligations de la couronne pro- vinciale se limitent à percevoir et verser la tps. la couronne provinciale doit donc percevoir et verser la tps lorsqu’elle effectue des fournitures taxables pour des parties privées (renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 rcs 445 (renvoi relatif à la tps), p. 478- 481). [51] les parties ne s’entendent pas sur la question de savoir si le libellé de la lta comprend les acti- vités qu’exerce bci dans le cadre de la gestion des portefeuilles. [52] le canada soutient qu’aucune disposition lé- gislative ne l’empêche d’exiger de bci qu’elle per- çoive et verse la tps sur les frais qu’elle recouvre des portefeuilles. l’analyse du canada comporte deux vo- lets. d’abord, selon lui, le par. 123(1) et l’al 2671(5) a) s’appliquent de manière à établir une distinction entre la fiducie d’origine législative et bci (le fidu- ciaire) aux fins de l’imposition de la taxe. en consé- quence, lorsque bci fournit des services de gestion de placements pour les portefeuilles, une opération taxable a lieu. en second lieu, il soutient que lorsque la province a créé bci pour fournir des services de gestion de placements, elle [traduction] « s’est elle- même présentée comme une entreprise qui four- nit des services par l’entremise de son mandataire ». l’alinéa 122b) de la lta oblige donc bci à percevoir et à verser la tps sur les services de gestion de place- ments qu’elle fournit aux portefeuilles (ma, par 60). [53] there are two potential obstacles to canada’s approach to the portfolios. first, the respondents submit that because the eta does not expressly state that ss. 123(1) and 267.1(5) apply to the provincial [53] deux obstacles potentiels pourraient se po- ser relativement à la démarche du canada concer- nant les portefeuilles. d’abord, les intimées font valoir que, étant donné que la lta n’énonce pas 590 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. crown, those provisions do not operate with respect to the portfolios. second, it is not clear that the port- folios are “a trust” within the meaning of ss. 123(1) and 2671(5). if not, the portfolios are not persons for the purposes of the eta and cannot be liable to pay gst as the recipient of services. if this is the case, no taxable transaction exists as bci would simply be managing the assets it legally owns, rather than supplying a service to another “person”. i consider each of these potential hurdles in turn. expressément que les par. 123(1) et 267.1(5) s’ap- pliquent à la couronne provinciale, ces dispositions sont sans effet en ce qui concerne les portefeuilles. ensuite, il n’est pas certain que les portefeuilles constituent une « fiducie » au sens des par. 123(1) et 2671(5). dans la négative, les portefeuilles ne sont pas des personnes pour l’application de la lta et ils ne peuvent être tenus de payer la tps à titre d’acquéreurs de services. si tel est le cas, il n’y a pas d’opération taxable puisque bci ne ferait que gérer les actifs qu’elle possède en common law, plutôt que de fournir un service à une autre « personne ». je vais maintenant examiner chacun de ces obstacles potentiels à tour de rôle. (a) do sections 123(1) and 267.1(5) of the eta a) les paragraphes 123(1) et 267.1(5) de la lta apply to bci? s’appliquent- ils à bci? [54] turning first to the applicability of ss. 123(1) and 267.1(5) to bci, i disagree with the respondents that these provisions do not apply to the provin- cial crown. while s. 122(b) states that only collec- tion and remittance obligations are imposed on the provincial crown, it may be necessary to refer to ss. 123(1) and 267.1(5) to determine the scope of these obligations. for example, s. 221(1) imposes an obligation to collect gst on “[e]very person who makes a taxable supply”. the only way to understand the provincial crown’s obligations under this pro- vision is by referring to the definitions of “person” and “taxable supply” in s 123(1). section 122(b) also states that the provincial crown’s obligations arise from “[t]his part” (part ix) as a whole. there is no need to list specifically every provision that may apply to the provincial crown in determining its obligations as a supplier. [54] en ce qui concerne tout d’abord la question de savoir si les par. 123(1) et 267.1(5) s’appliquent à bci, je ne suis pas d’accord avec les intimées pour dire que ces dispositions ne s’appliquent pas à la couronne provinciale. même si l’al. 122b) prévoit que la couronne provinciale n’est assujettie qu’à des obligations de perception et de versement, il peut être nécessaire de recourir aux par. 123(1) et 267.1(5) pour déterminer la portée de ces obliga- tions par exemple, le par.  221(1) impose à «  la personne qui effectue une fourniture taxable » l’obli- gation de percevoir la tps. la seule façon de com- prendre les obligations qui incombent à la couronne provinciale au titre de cette disposition est de se reporter aux définitions des termes « personne » et « fourniture taxable » énoncées au par 123(1). par ailleurs, l’al. 122b) prévoit que les obligations de la couronne provinciale découlent de l’ensemble de « [l]a présente partie » (partie ix). il n’est pas nécessaire de dresser la liste de toutes les disposi- tions pouvant s’appliquer à la couronne provinciale pour déterminer les obligations qui lui incombent en qualité de fournisseur. [55] the central question in this appeal — whether the taxing mechanism created by the eta has the effect of requiring a province or its agent to pay tax out of its property — is properly viewed as a matter of characterization under s. 125 of the constitution act, 1867. the eta makes the recipient of services, [55] la principale question en litige dans le présent pourvoi — celle de savoir si le mécanisme de taxa- tion créé par la lta a pour effet d’obliger une pro- vince ou son mandataire à payer la taxe à même ses biens — peut être considérée à bon droit comme une question de qualification aux termes de l’art. 125 de [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 591 not the supplier, liable to pay gst: gst reference, at p 480. in this case, canada argues that the property held in trust is receiving services from bci. thus, if the portfolio assets are not characterized as property of the crown for the purposes of s. 125, then they do not enjoy statutory immunity under the eta either. in such a case, the provincial crown’s obligations would be limited to collecting and remitting gst for services provided to that private property, as ex- pressly required by s 122(b). (b) are the portfolios “a trust” for the purposes of part ix of the eta? [56] the second question under the eta is whether the portfolios fall within the meaning of “a trust” in ss. 123(1) and 2671(5). during oral arguments, counsel for canada argued that even though the port- folios do not appear to have all the qualities of a private law trust, they nonetheless are captured by the eta. counsel emphasized that because the psppa and the regulation state that the portfolio assets are “held in trust,” the portfolios must be treated as a trust for the purposes of the eta. la loi constitutionnelle de 1867. selon la lta, c’est l’acquéreur des services, et non le fournisseur, qui est tenu de payer la tps (renvoi relatif à la tps, p 480). dans le cas qui nous occupe, le canada soutient que les biens détenus en fiducie reçoivent des services de bci. en conséquence, si les éléments d’actif détenus dans les portefeuilles ne sont pas qualifiés comme étant la propriété de la couronne pour l’application de l’art. 125, ils ne peuvent pas non plus bénéficier de l’immunité d’origine législative sous le régime de la lta. dans ces conditions, les obligations de la couronne provinciale se limiteraient à la perception et au versement de la tps à l’égard des services fournis pour ces biens privés, comme l’exige expres- sément l’al 122b). b) les portefeuilles constituent- ils une « fidu- cie » pour l’application de la partie ix de la lta? [56] la deuxième question qui se pose dans le con- texte de la lta est celle de savoir si les portefeuilles constituent une « fiducie » au sens des par. 123(1) et 2671(5). au cours des plaidoiries, les avocats du canada ont fait valoir que même si les portefeuilles ne semblent pas posséder tous les attributs d’une fiducie de droit privé, ils sont néanmoins visés par la lta. ils ont souligné que, étant donné que la psppa et le règlement énoncent que les actifs des porte- feuilles sont [traduction] « détenus en fiducie », les portefeuilles doivent être considérés comme une fiducie pour l’application de la lta. [57] i disagree. the term “trust” is not defined in the eta. absent express direction to the contrary, undefined terms in a taxation statute must be inter- preted according to their established and accepted legal meaning: will- kare paving & contracting ltd. v. canada, 2000 scc 36, [2000] 1 scr 915, at pa- ras. 29-33; see also backman v. canada, 2001 scc 10, [2001] 1 scr 367, at para. 17; r v. dlw, 2016 scc 22, [2016] 1 scr 402, at para 20. in the case of a federal statute like the eta, s 81 of the interpretation act provides that, “unless otherwise provided by law, if in interpreting an enactment it is necessary to refer to a province’s rules, principles or concepts forming part of the law of property and civil rights, reference must be made to the rules, principles [57] je ne suis pas de cet avis. le terme « fidu- cie » n’est pas défini dans la lta. sauf indication contraire expresse, les termes non définis dans une loi fiscale doivent être interprétés suivant leur sens juridique bien établi et reconnu (will- kare paving & contracting ltd. c. canada, 2000 csc 36, [2000] 1 rcs 915, par. 29-33; voir également backman c. canada, 2001 csc 10, [2001] 1 rcs 367, par. 17; r c dlw, 2016 csc 22, [2016] 1 rcs 402, par 20). dans le cas d’une loi fédérale comme la lta, l’art 81 de la loi d’interprétation prévoit que « s’il est nécessaire de recourir à des règles, principes ou notions appartenant au domaine de la propriété et des droits civils en vue d’assurer l’application d’un texte dans une province, il faut, sauf règle de droit 592 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. and concepts in force in the province at the time the enactment is being applied”. since the eta does not define the term “trust” and the concept of a trust undoubtedly forms part of the law of property and civil rights, reference must be made to the concept as its exists in british columbia law. on this basis, unless the portfolios would be considered a trust at private law, they cannot be a “person” within the meaning of s 123(1). [58] the fact that the word “trust” is used, either in a statute or in a legal document, does not mean that an arrangement necessarily constitutes a private law trust. at private law, a trust exists where there has been (1) an express or implied declaration of trust, with (2) an alienation of property to a trustee (3) to be held for a specified beneficiary (alterna- tively, these requirements are described as the three “certainties” — certainty of intention, certainty of subject matter, and certainty of objects): schmidt v. air products canada ltd., [1994] 2 scr 611, at p. 655; waters’ law of trusts in canada, at p140. in british columbia v. henfrey samson be- [59] lair ltd., [1989] 2 scr 24, this court considered whether a provincial statutory trust constituted “prop- erty held    in trust” for the purposes of s. 47(a) of the bankruptcy act, rsc 1970, c. b-3 (a predecessor to s. 67(1) of the current bankruptcy and insolvency act, rsc 1985, c b-3). despite the fact that the provin- cial statute stated that the property was deemed to be held “in trust,” mclachlin j. concluded that it was not a “true trust” because the property impressed with the trust was not identifiable (it lacked certainty of subject matter): pp. 34-36; see also guarantee company of north america v. royal bank of canada, 2019 onca 9, 144 or (3d) 225. s’y opposant, avoir recours aux règles, principes et notions en vigueur dans cette province au moment de l’application du texte ». puisque la lta ne définit pas le terme « fiducie » et que le concept de fiducie ap- partient indubitablement au domaine de la propriété et des droits civils, il faut avoir recours au concept tel qu’il existe en droit en colombie- britannique. sur ce fondement, à moins que les portefeuilles ne soient considérés comme une fiducie en droit privé, ils ne peuvent être assimilés à des « personnes » au sens du par 123(1). [58] l’emploi du terme « fiducie », que ce soit dans une loi ou dans un document juridique, ne signifie pas qu’un arrangement constitue nécessairement une fiducie de droit privé. en droit privé, pour qu’il y ait fiducie, les conditions suivantes doivent être réunies : (1) il y a eu déclaration de fiducie expresse ou im- plicite, (2) les biens ont été confiés à un fiduciaire et (3) le fiduciaire détient les biens pour un bénéficiaire donné (ces exigences sont également appelées les trois « certitudes » : certitude quant à l’intention, certitude quant aux biens sujets à la fiducie et certi- tude quant aux bénéficiaires (schmidt c. air products canada ltd., [1994] 2 rcs 611, p. 655; waters’ law of trusts in canada, p 140)). [59] dans l’affaire colombie- britannique c. hen- frey samson belair ltd., [1989] 2 rcs 24, notre cour s’est demandé si une fiducie créée par une loi provinciale donnait lieu à des « biens détenus [  ] en fiducie » pour l’application de l’al. 47a) de la loi sur la faillite, lrc 1970, c. b-3 (disposition qui a été remplacée par le par. 67(1) de l’actuelle loi sur la faillite et l’insolvabilité, lrc 1985, c b-3). même si la loi provinciale prévoyait que les biens étaient réputés être détenus « en fiducie », la juge mclachlin a conclu qu’il ne s’agissait pas d’une « fiducie véri- table » parce qu’il était impossible de cerner les biens pouvant être considérés comme sujets à la fiducie (il n’y avait pas de certitude quant aux biens sujets à la fiducie) (p. 34-36; voir également guarantee com- pany of north america c. royal bank of canada, 2019 onca 9, 144 or (3d) 225). [60] in other cases, courts have held that the crown may assume trust- like obligations without creating a “true trust” in the private law sense: see ermineskin [60] dans d’autres affaires, les tribunaux ont re- connu que la couronne pouvait assumer des obli- gations semblables à celles d’une fiducie sans créer [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 593 indian band and nation v. canada, 2009 scc 9, [2009] 1 scr 222, at paras. 72-79; guerin v. the queen, [1984] 2 scr 335, at pp. 375, 378-79 and 386; attorney- general of british columbia v. es- quimalt and nanaimo r. co., [1950] 1 dlr 305 (pc), at p. 314; waters’ law of trusts in canada, at pp. 31-33; hogg, monahan and wright, at pp 370-72. [61] similarly, even where private parties purport to create a trust, those relationships may be scrutinized to determine their true nature for tax purposes. for example, a “bare trust” — where a trustee’s only obli- gation is to convey property to the beneficiary upon de- mand — is generally disregarded for tax purposes: see de mond v. the queen (1999), 99 dtc 893 (tcc);. m c cullity, “legal issues arising out of the use of business trusts in canada”, in tg. youdan, ed., equity, fiduciaries and trusts (1989), 181, at pp. 187- 188; canada revenue agency, gst/hst technical information bulletin b-068: bare trusts, january 20, 1993 (online); canada revenue agency, gst/hst policy statement p-015: treatment of bare trusts un- der the excise tax act, july 20, 1992 (online); income tax act, rsc 1985, c. 1 (5th supp.), s 104(1). in the present case, it is not clear whether the [62] psppa and the regulation contain sufficient lan- guage to satisfy the three certainties. for example, the statutory framework does not identify a benefi- ciary for the portfolio assets. une « fiducie véritable » au sens du droit privé (voir bande et nation indiennes d’ermineskin c. canada, 2009 csc 9, [2009] 1 rcs 222, par. 72-79; gue- rin c. la reine, [1984] 2 rcs 335, p. 375, 378- 379 et 386; attorney general of british columbia c. esquimalt and nanaimo r. co., [1950] 1 dlr. 305 (cp), p. 314; waters’ law of trusts in canada, p. 31-33; hogg, monohan et wright, p. 370- 372). [61] de façon similaire, même lorsque des parties privées entendent créer une fiducie, il faut examiner soigneusement les relations en question afin d’en déter- miner la véritable nature aux fins fiscales. par exemple, la « simple fiducie » — dans le cadre de laquelle la seule obligation du fiduciaire consiste à transférer sur demande le bien au bénéficiaire — est généralement écartée aux fins fiscales (voir de mond c. la reine 1999 canlii 466 (cci);. m c cullity, « legal issues arising out of the use of business trusts in canada », dans t g youdan, dir., equity, fiduciaries and trusts (1989), 181, p. 187- 188; agence du revenu du canada, bulletin d’information technique sur la tps/tvh b-068 : simples fiducies, 20 janvier 1993 (en ligne); agence du revenu du canada, énoncé de politique p-015 sur la tps/tvh : le traitement des simples- fiducies en vertu de la loi sur la taxe d’accise, 20 juillet 1992 (en ligne); loi de l’impôt sur le revenu, lrc 1985, c 1 (5e suppl), par 104(1)). [62] dans le cas qui nous occupe, il est difficile de savoir si la psppa et le règlement comportent des dispositions suffisamment étoffées pour que la pré- sence des trois certitudes soit établie. par exemple, le cadre législatif ne désigne pas de bénéficiaire pour les actifs des portefeuilles. [63] canada argues that the existence of a benefi- ciary is implied by the words “held in trust” in s. 4(1) of the regulation. in its view, a trust relationship cannot exist unless an entity other than bci holds beneficial title to the portfolio assets. canada further submits that the statutory framework makes clear that neither the crown nor bci is the beneficial owner of the assets. canada also describes the portfolios as “conceptually similar to a mutual fund trust”, a rec- ognized form of a common law trust which appears to be taxable under the eta: af, at para. 78; waters’ law of trusts in canada, at pp. 578- 602; ci. mutual [63] le canada soutient que les mots [traduction] « détenus en fiducie » au par. 4(1) du règle ment sous- entendent l’existence d’un bénéficiaire. à son avis, il ne peut y avoir de relation fiduciaire à moins qu’une entité autre que bci ne soit le titulaire du titre bénéfi- ciaire sur les actifs des porte feuilles. le canada ajoute qu’il ressort clairement du cadre législatif que ni la couronne ni bci n’est le propriétaire bénéficiaire de ces éléments d’actif. le canada décrit les portefeuilles comme étant [traduction] « semblables sur le plan conceptuel à des fiducies de fonds communs de pla- cement », c’est-à-dire une forme reconnue de fiducie 594 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. funds inc. v. canada, [1997] gstc 84 (tcc), at pp. 84-20 to 84-21, var’d [1999] 2 fc 613 (ca). [64] the problem with these arguments is that can- ada interprets the legislature’s use of the words “held in trust” as necessarily requiring the existence of a private law trust relationship. however, a statutory trust is not bound by ordinary trust principles: first vancouver finance v. mnr, 2002 scc 49, [2002] 2 scr 720, at para 34. it may well be that the province modelled the portfolios after a private law structure. and it would certainly be open to the prov- ince to bind bci to a trust relationship in the private law sense. however, such a conclusion requires an evaluation of whether the three certainties are met, not simply a reference to the phrase “held in trust.” [65] to summarize, in order for the portfolios to fall within the meaning of “a trust” in part ix of the eta, they must meet the common law require- ments. if the portfolios are not common law trusts, and they are not captured by any other provision of the eta, then bci is simply managing the assets it owns and no taxable transaction exists. whether a private law trust exists here is beyond the scope of this appeal. the shared assumption of the parties in this appeal was that the portfolios were a “trust” for the purposes of eta. therefore, no submissions were made as to this specific issue. given the incomplete record as well as my conclusion that s. 125 of the constitution act, 1867, immunizes the portfolios from taxation, it is unnecessary to decide the issue in this case. nevertheless, for the purpose of deter- mining the main issue in this appeal — whether bci enjoys constitutional immunity — i will proceed as if the portfolios are “a trust” within the meaning of part ix of the eta. on this assumption, bci would hold the portfolio assets in trust for the benefit of the unit holders. de common law qui semble être assujettie à la taxe en vertu de la lta (ma, par. 78; waters’ law of trusts in canada, p. 578- 602; ci. mutual funds inc. c canada, [1997] gstc 84 (cci), p. 84-20 à 84-21, mod. par [1999] 2 cf 613 (ca)). [64] le problème que posent ces arguments est que le canada interprète l’emploi par le législateur des mots [traduction] « détenus en fiducie » comme supposant nécessairement l’existence d’une relation de fiduciaire de droit privé. cependant, les règles habituelles applicables aux fiducies ne lient pas les fiducies d’origine législative (first vancouver fi- nance c. mrn, 2002 csc 49, [2002] 2 rcs 720, par 34). il se peut fort bien que la province ait créé les portefeuilles en s’inspirant d’une structure du droit privé. et il serait sans doute loisible à la pro- vince d’imposer à bci les contraintes d’une relation fiduciaire au sens du droit privé. toutefois, une telle conclusion nécessite une évaluation à savoir si les trois certitudes sont respectées, et non simplement une mention de l’expression « détenus en fiducie ». [65] en résumé, pour que les portefeuilles soient considérés comme une « fiducie » au sens de la par- tie ix de la lta, ils doivent respecter les exigences de la common law. si les portefeuilles ne sont pas des fidu- cies de common law et qu’ils ne sont visés par aucune autre disposition de la lta, bci gère simplement les actifs qui lui appartiennent et il n’y a aucune opération taxable. la question de savoir s’il existe une fiducie de droit privé en l’espèce dépasse le cadre du présent pourvoi. les parties dans l’affaire qui nous occupe avaient comme postulat commun que les portefeuilles constituaient une « fiducie » pour l’application de la lta. par conséquent, aucun argument n’a été présenté sur cette question précise. eu égard au dossier incom- plet et à ma conclusion selon laquelle les portefeuilles bénéficiaient de l’immunité fiscale en application de l’art. 125 de la loi constitutionnelle de 1867, il n’est pas nécessaire de répondre à la question en l’espèce. néanmoins, afin de trancher la principale question qui se pose dans le présent pourvoi, soit celle de savoir si bci bénéficie de l’immunité constitutionnelle, je vais partir du principe que les portefeuilles constituent une « fiducie » au sens de la partie ix de la lta. dans cette hypothèse, bci détiendrait les actifs du portefeuille en fiducie au profit des détenteurs d’unités. [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 595 (2) section 125: constitutional immunity from (2) article 125 : l’immunité fiscale constitution- taxation nelle [66] section 125 of the constitution act, 1867, states: [66] l’article 125 de la loi constitutionnelle de 1867 est ainsi libellé : 125. no lands or property belonging to canada or any province shall be liable to taxation. 125. nulle terre ou propriété appartenant au canada ou à aucune province en particulier ne sera sujette à la taxation. [67] section 125 exists “to prevent one level of government from appropriating to its own use the property of the other, or the fruits of that property”: reference re exported natural gas tax, [1982] 1 scr 1004, at p 1078. intergovernmental immu- nity from taxation grants each level of government operational space to govern without interference. it also prevents one group of elected representatives from dictating how another legislative body should allocate the financial resources under its control: westbank first nation v. british columbia hydro and power authority, [1999] 3 scr 134, at pa- ras 17-19. in addition, s. 125 seeks to maintain the federal- provincial distribution of property set out in the constitution act, 1867: g v la. forest, the allocation of taxing power under the canadian constitution (2nd ed. 1981), at pp 182-83. [68] section 125 grants constitutional immunity from taxation when two requirements are met. first, the pith and substance of the impugned charge must constitute “taxation” within the meaning of ss. 91(3) or 92(2) of the constitution act, 1867. regulatory charges or user fees fall outside the scope of s. 125: westbank, at para.  31; exported natural gas, at p 1068. second, the subject matter of the tax must be property belonging to the federal crown in the case of a tax imposed by the provincial legislature and to the provincial crown in the case of a tax imposed by parliament: exported natural gas, at pp 1078-79. where these two prerequisites are met, s. 125 applies and renders otherwise valid taxation provisions inapplicable in respect of crown property: constitution act, 1982, s. 52(1); exported natural gas, at p 1067. [67] l’immunité prévue à l’art. 125 vise « à empê- cher un palier de gouvernement de s’approprier, pour son propre usage, les biens de l’autre palier de gouver- nement ou les fruits de ces biens » (renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 rcs 1004, p 1078). l’immunité fiscale intergouvernementale accorde à chaque ordre de gouvernement l’espace opérationnel nécessaire pour gouverner sans interven- tion externe. elle empêche également un groupe de représentants élus de dicter à un autre organe législatif la façon de répartir les ressources financières dont il a le contrôle (première nation de westbank c. british columbia hydro and power authority, [1999] 3 rcs. 134, par 17-19). en outre, l’art. 125 a pour but de pré- server la répartition des biens entre les gouvernements fédéral et provinciaux énoncée dans la loi constitu- tionnelle de 1867 (g v la forest,. the allocation of taxing power under the canadian constitution (2e éd. 1981), p. 182- 183). [68] l’article 125 confère l’immunité fiscale cons- titutionnelle lorsque deux conditions sont réunies. d’abord, le prélèvement contesté, de par son ca- ractère véritable, doit viser la « taxation » au sens du par. 91(3) ou 92(2) de la loi constitutionnelle de 1867. les redevances de nature réglementaire et les frais d’utilisation ne sont pas visés par l’art. 125 (westbank, par. 31; gaz naturel exporté, p 1068). ensuite, la taxe doit viser des biens appartenant à la couronne fédérale dans le cas d’une taxe imposée par la législature provinciale, et des biens appartenant à la couronne provinciale dans le cas d’une taxe im- posée par le parlement (gaz naturel exporté, p. 1078- 1079). lorsque ces deux conditions préalables sont établies, l’art. 125 s’applique et rend inapplicables les dispositions fiscales par ailleurs valides à l’égard des biens de la couronne (loi constitutionnelle de 1982, par. 52(1); gaz naturel exporté, p 1067). 596 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. [69] for the reasons that follow, i conclude that the eta’s mechanism for imposing gst on the portfo- lios would result in crown property being subject to taxation. therefore, s. 125 of the constitution act, 1867, renders the relevant provisions of part ix of the eta inapplicable in respect of the portfolios. [70] there is no question that the federal gst falls squarely within the meaning of “taxation” in s. 91(3) of the constitution act, 1867: gst reference, at pp 467-71. for the second requirement, as a stat- utory crown agent, bci enjoys the same consti- tutional immunity in respect of its property as the provincial crown does: westbank, at para. 1; see also city of halifax v. halifax harbour commissioners, [1935] scr 215;. re canadian broadcasting corp. assessment, [1938] 4 dlr 591 (ont. co. ct.), aff’d [1938] 4 dlr 764 (ont. ca). as such, this appeal turns on whether the property made liable for tax under the eta is property “belonging to” bci within the meaning of s 125. [71] courts have long held that s. 125 does not protect private interests from being taxed, even if the crown also has an interest in the property: see, eg,. calgary & edmonton land co. v. attorney- general of alberta (1911), 45 scr 170 (purchaser of federal lands liable for provincial tax despite the fact that canada still held bare legal title because the patent had not yet been issued); smith v. rur. mun. of vermillion hills (1916), 30 dlr 83 (pc) (lessee of federal lands liable for provincial tax levied on his leasehold); city of vancouver v. attorney- general of canada, [1944] scr 23 (legal owner of land taxed despite the fact that the crown leased the land and erected buildings on it); phillips and taylor v. city of sault ste. marie, [1954] scr 404 (federal employees living in houses owned by canada were liable for provincial tax payable by tenants of crown property). [69] pour les motifs qui suivent, je conclus que le mécanisme prévu dans la lta pour imposer la tps sur les portefeuilles aurait pour effet d’assujettir les biens de la couronne à la taxation. en conséquence, l’art. 125 de la loi constitutionnelle de 1867 rend inapplicables les dispositions pertinentes de la par- tie ix de la lta en ce qui a trait aux portefeuilles. [70] il ne fait aucun doute que la tps fédérale re- lève directement du sens donné au terme « taxation » que l’on trouve au par. 91(3) de la loi constitution- nelle de 1867 (renvoi relatif à la tps, p. 467- 471). pour ce qui est de la deuxième condition, en tant que mandataire légal de la couronne, bci jouit de la même immunité constitutionnelle à l’égard de ses biens que la couronne provinciale (westbank, par. 1; voir également city of halifax  c. halifax harbour commissioners, [1935] rcs 215; re canadian broadcasting corp. assessment, [1938] 4 dlr 591 (c. cté ont.), conf. par [1938] 4 dlr. 764 (ca ont)). en conséquence, le présent pour- voi porte sur la question de savoir si les biens as- sujettis à la taxe sous le régime de la lta sont des biens « appartenant » à bci aux termes de l’art 125. [71] les tribunaux reconnaissent depuis long- temps que l’art. 125 n’empêche pas la taxation des intérêts privés, même si la couronne détient elle aussi un intérêt dans le bien (voir, p ex, cal gary & edmonton land co. c. attorney- general of alberta (1911), 45 rcs 170 (l’acquéreur de bien- fonds fédéraux a été tenu de payer la taxe provinciale même si le canada avait conservé le simple titre en common law parce que les lettres patentes n’avaient pas encore été délivrées); smith  c.  rur mun of vermillion hills (1916), 30  dlr  83  (cp) (le locataire de bien- fonds fédéraux a été tenu de payer la taxe provinciale prélevée sur sa tenure à bail); city of vancouver c. attorney- general of canada, [1944] rcs 23 (une taxe a été imposée au pro- priétaire en common law d’un bien- fonds malgré le fait que la couronne avait loué le bien- fonds et construit des immeubles sur celui-ci); phillips and taylor c. city of sault ste. marie, [1954] rcs 404 (les employés fédéraux habitant dans des maisons appartenant au canada ont été tenus de payer la taxe provinciale imposée aux locataires des biens de la couronne)). [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 597 [72] however, the common thread in all these cases is that the taxing statute successfully captured a pri- vate interest in the property that was distinct from the crown’s interest. for example, in calgary & edmonton land co., the provincial statute imposed tax on “any person who has any right, title or estate whatsoever or any interest other than that of a mere occupant in any land”. the private purchaser’s inter- est in the land indisputably fell within this definition: pp 185-86. in the words of davies j., “[t]he interest of the crown whatever it might have been could not be taxed, but the beneficial interest of the appellants certainly was not exempted under [s. 125]”: p. 179 (emphasis added). [73] the legislation in smith contained similar comprehensive definitions which captured the les- see’s interest in crown land: see (1913), 6 sask. lr 366 (sc en banc). and in phillips and taylor, s. 32 of the assessment act, rso 1950, c. 24, imposed tax liability on “the tenant of land owned by the crown” — “tenant” was further defined as “any person who uses land belonging to the crown as or for the purposes of, or in connection with his residence”: p 406. because the “tenant” was the one who was liable to pay the tax, s. 125 was not engaged. [74] canada submits that calgary & edmonton land co. and smith (en banc) demonstrate that s. 125 only applies if the provincial crown (or bci) is the beneficial owner of the portfolio assets. since the statutory framework makes clear that bci is not the beneficiary, canada says s. 125 does not apply. [72] cependant, toutes ces décisions présentent un dénominateur commun : dans chacune d’elles, la loi fiscale s’appliquait à un intérêt privé dans le bien qui était distinct de l’intérêt de la couronne. par exemple, dans l’arrêt calgary & edmonton land co., la loi provinciale imposait une taxe à [traduc- tion] « toute personne détenant quelque droit ou titre que ce soit, ou un intérêt autre que celui du simple occupant d’un bien- fonds ». l’intérêt de l’acqué- reur privé dans le bien- fonds était incontestablement visé par cette définition (p. 185- 186). comme l’a expliqué le juge davies : [traduction] « l’intérêt de la couronne quel qu’il soit ne pouvait pas être taxé, mais l’intérêt bénéficiaire des appelants n’était certainement pas soustrait à la taxation en vertu de [l’art 125] » (p 179 (je souligne)). [73] la loi examinée dans l’arrêt smith compor- tait des définitions exhaustives similaires qui englo- baient l’intérêt du locataire dans le bien- fonds de la couronne (voir (1913), 6 sask. lr 366 (cs en formation plénière)). de plus, dans l’affaire phillips and taylor, l’art. 32 de la loi de l’ontario intitulée the assessment act, rso 1950, c. 24, assujettis- sait à la taxation [traduction] « le locataire d’un bien- fonds qui est la propriété de la couronne », le terme « locataire » était en outre défini comme [traduction] « la personne qui utilise un bien- fonds appartenant à la couronne à titre de résidence ou à des fins connexes » (p 406). étant donné que le « locataire » était la personne assujettie au paiement de la taxe, l’art. 125 ne s’appliquait pas. [74] de l’avis du canada, il ressort des arrêts cal- gary & edmonton land co. et smith (cs en for- mation plénière) que l’art. 125 ne s’applique que si la couronne provinciale (ou bci) est le propriétaire bénéficiaire des actifs détenus dans les portefeuilles. étant donné que le cadre législatif établit sans conteste que bci n’est pas le bénéficiaire, le canada affirme que l’art. 125 ne s’applique pas. [75] with respect, this asks the wrong question. rather, the issue is whether the taxing statute seeks to tax the crown’s interest in the property. in the cases relied on by canada, the tax was levied on the interest of the beneficiary, not the interest of the crown. these cases stand for the proposition that a [75] soit dit en toute déférence, j’estime que ce n’est pas la question qu’il faut se poser. il faut plu- tôt se demander si la loi fiscale vise à imposer une taxe sur l’intérêt de la couronne dans le bien. dans les décisions invoquées par le canada, la taxe était prélevée sur l’intérêt du bénéficiaire, et non sur celui 598 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. private beneficial interest can be taxed despite the existence of legal title in the crown. but if the tax is imposed on the crown’s interest in the property, then constitutional immunity applies. [76] pursuant to s.  4(1) of the regulation and s 181(3) of the psppa, bci, as trustee, legally owns the assets held in the portfolios. in this case, the eta places the burden of the tax on the portfolio assets to which bci holds legal title. bci, a crown agent, has thus successfully shown that it has an ownership interest in the property which bears the federal tax. i recognize that the beneficiaries of the trust may also be seen as bearing the burden of the tax. however, the key point is that the provincial crown’s interest is being taxed under federal law, which is not permitted by s 125. [77] section 125 is directly engaged when one level of government attempts to require the other to use what is legally crown property to pay tax. this is the case even if the crown holds the property as trustee unless there is another distinct private bene- ficial ownership interest that is the subject of the tax. accordingly, i agree with the intervener the attorney general of alberta that unless the tax is imposed di- rectly on the beneficiaries or their beneficial interest, the protection of s. 125 extends to the crown when it acts as a trustee. de la couronne. ces décisions permettent d’affirmer qu’un intérêt bénéficiaire privé peut faire l’objet d’une taxe malgré l’existence d’un titre en com- mon law de la couronne. cependant, si la taxe est imposée sur l’intérêt de la couronne dans le bien, l’immunité constitutionnelle s’applique. [76] suivant le par. 4(1) du règlement et le par 181(3) de la psppa, bci — en qualité de fiduciaire — est propriétaire en common law des éléments d’actif dé- tenus dans les portefeuilles. en l’espèce, la lta fait porter le fardeau de la taxe aux actifs détenus dans les portefeuilles sur lesquels bci détient le titre en com- mon law. en qualité de mandataire de la couronne, bci a donc réussi à établir qu’elle est titulaire d’un intérêt de propriété sur les biens qui supportent le far- deau de la taxe fédérale. je reconnais qu’on peut aussi considérer que les bénéficiaires de la fiducie supportent la charge de la taxe. toutefois, l’essentiel, c’est que l’intérêt de la couronne provinciale est taxé en vertu du droit fédéral, et que cela est interdit par l’art 125. [77] l’article 125 entre directement en jeu lors- qu’un ordre de gouvernement tente d’obliger l’autre à se servir de ce qui constitue légalement un bien de la couronne pour payer une taxe. il en est ainsi même si la couronne détient le bien en qualité de fiduciaire, à moins qu’il n’y ait un autre intérêt bé- néficiaire privé et distinct qui est assujetti à la taxe. en conséquence, je conviens avec l’intervenant, le procureur général de l’alberta, qu’à moins que la taxe ne soit imposée directement aux bénéficiaires, ou sur leur intérêt bénéficiaire, la couronne jouit de l’immunité prévue à l’art. 125 lorsqu’elle agit en qualité de fiduciaire. [78] this conclusion is consistent with the early case of quirt v. the queen (1891), 19 scr 510. in that case, the property of an insolvent bank was vested in the federal crown as trustee. this court unanimously held that the property vested in the crown could not be taxed: at pp. 514 (per ritchie cj), 518 (per strong j.), and 525 (per patterson j). while the crown also had a beneficial interest in the bank’s assets as its largest creditor, both strong j. and osler ja at the court of appeal held that the crown’s interest as trustee was sufficient for crown immunity to apply: see regina [78] cette conclusion concorde avec une ancienne dé- cision de notre cour, l’arrêt quirt c. the queen (1891), 19 rcs 510. dans cette affaire, les biens d’une banque insolvable avaient été dévolus à la couronne fédérale en qualité de fiduciaire. notre cour a décidé, à l’unanimité, que les biens dévolus à la couronne ne pouvaient pas être taxés (p. 514 (le juge en chef ritchie), p. 518 (le juge strong) et p. 525 (le juge patterson)). même si la couronne détenait également un intérêt bénéficiaire dans les actifs de la banque puisqu’elle était son plus im- portant créancier, le juge strong et le juge osler en cour [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 599 v. county of wellington (1890), 17 o a r 421, at p 444. in exported natural gas, the majority of this [79] court wrote, “[t]he fundamental constitutional pro- tection framed by s. 125 cannot depend on subtle nuances of form”: p 1078. relying on this statement, canada maintains that portfolio assets purchased with monies from the pension boards (which canada says are private, not public, bodies) do not belong to the crown within the meaning of s 125. while i agree with the general principle that constitutional protections should not turn on legal formalities, i disagree with canada on its application to this case for two reasons. [80] first, in exported natural gas, the court em- phasized a substantive approach in giving s. 125 a broad and generous interpretation, not a narrow one. that case involved the federal government’s attempt to impose an export levy on natural gas owned and produced by the province of alberta. the federal gov- ernment argued that s. 125 was not engaged because the tax resulted from alberta’s choice to engage in the commercial trading of natural gas. it was thus not a tax on crown property but rather on a transaction. the majority of the court rejected this formalistic approach and held that s. 125 applied because, in substance, the federal government was attempting to “exact a tax from the provincial crown in respect of its property”: pp 1078-80. exported natural gas thus stands for the proposition that s. 125 immunity does not depend on the label assigned to a particular charge. but the situation in the present appeal is reversed. here, canada argues that the court should disregard the fact that bci would be required to pay the tax using assets it legally owns because, in sub- stance, a non- crown entity would bear the burden of the tax. in my view, exported natural gas does not dictate such a result. d’appel avaient conclu que l’intérêt de la couronne en qualité de fiduciaire était suffisant pour que l’immunité de la couronne s’applique (voir regina c. county of wellington (1890), 17 oar 421, p 444). [79] dans l’arrêt gaz naturel exporté, les juges ma- joritaires de notre cour ont écrit que « [l]a protection fondamentale qu’offre l’art. 125 de la constitution ne peut pas reposer sur des nuances subtiles en ce qui concerne la forme » (p 1078). se fondant sur ces pro- pos, le canada soutient que les actifs des portefeuilles achetés à l’aide des fonds provenant des conseils des régimes de retraite (qui, selon lui, sont des orga- nismes privés et non publics) n’appartiennent pas à la couronne au sens de l’art 125. même si je souscris au principe général selon lequel l’applicabilité des protections constitutionnelles ne devrait pas dépendre de formalités juridiques, je ne partage pas l’avis du canada quant à l’application de ce principe à la pré- sente affaire pour les deux motifs qui suivent. [80] d’abord, dans l’arrêt gaz naturel exporté, la cour a adopté une approche axée sur le fond pour donner à l’art. 125 une interprétation large et généreuse plutôt qu’une interprétation restrictive. dans cette af- faire, le gouvernement fédéral tentait d’imposer une taxe à l’exportation sur le gaz naturel appartenant à la province de l’alberta et produit par celle-ci. le gouver- nement fédéral soutenait que l’art. 125 ne s’appliquait pas parce que la taxe découlait de la décision de l’al- berta de faire le commerce du gaz naturel. il ne s’agis- sait donc pas d’une taxe sur un bien de la couronne, mais d’une taxe sur une opération. la cour a rejeté à la majorité cette approche formaliste et conclu que l’art. 125 s’appliquait parce que, essentiellement, le gouvernement fédéral tentait « d’exiger le paiement par la couronne du chef de la province d’une taxe sur sa propriété » (p. 1078- 1080). l’arrêt gaz naturel exporté permet donc d’affirmer que l’immunité prévue à l’art. 125 ne dépend pas du qualificatif attribué à un prélèvement précis. toutefois, en l’espèce, la situation est inversée : le canada soutient que la cour ne devrait pas tenir compte du fait que bci serait tenue de payer la taxe au moyen des actifs dont il est propriétaire en common law parce que, essentiellement, une entité qui n’est pas une société de la couronne assumerait le fardeau de la taxe. à mon avis, l’arrêt gaz naturel exporté ne commande pas un tel résultat. 600 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. [81] second, canada’s approach to determining whether trust property falls within s. 125 treats legal ownership as irrelevant. according to canada, s. 125 applies to property “held in trust” by the crown only when it is clear that the crown is the beneficial owner. however, legal ownership is clearly a prop- erty interest and nothing in s. 125 warrants reading the phrase “property belonging to canada or any province” as requiring that property be beneficially owned by the crown. [82] canada further submits that s. 125 immunity applies only to the extent that the property held by the crown agent is available to discharge a govern- ment function. applying this test, canada says that the monies invested by the public sector pension boards fall outside the scope of s 125. [83] the difficulty with this submission is that it disregards the government objective underlying the portfolios’ existence. the portfolios were created to allow the province and other authorized entities to pool their monies for diversified investment. this purpose is underscored by the active role that bci plays as trustee of this statutory trust. bci has broad discretion over the investment and management of the portfolios, including the distribution and re- investment of any income: regulation, ss. 4(2) and 11. bci may also establish or terminate portfolios as it sees fit: regulation, ss. 2 and 14. this structure makes sense given the province’s interest in ensur- ing the public sector pension funds’ investments are managed well. for example, if the pension funds have a surplus, there may be a contribution holi- day. if there is a pension shortfall, the province’s consolidated revenue fund will satisfy any portion attributable to the government: psppa, s 251. [81] ensuite, selon la démarche préconisée par le canada pour déterminer si un bien en fiducie est visé par l’art. 125, la détention du titre de propriété en common law n’est pas pertinente. de l’avis du canada, l’art. 125 ne s’applique aux biens [tra- duction] « détenus en fiducie » par la couronne seulement lorsqu’il est évident que celle-ci en est le propriétaire bénéficiaire. toutefois, la propriété en common law est sans conteste un intérêt de pro- priété et rien dans l’art. 125 ne justifie d’interpréter l’expression « propriété appartenant au canada ou à [une] province en particulier » comme exigeant que la couronne détienne la propriété à titre bénéficiaire. [82] le canada ajoute que l’immunité prévue à l’art. 125 ne s’applique que lorsque les biens déte- nus par le mandataire de la couronne peuvent être utilisés pour l’exercice d’une fonction gouvernemen- tale. appliquant ce critère, le canada affirme que les sommes investies par les conseils des régimes de retraite du secteur public ne sont pas visées par l’art 125. [83] cet argument pose une difficulté, car il fait fi de l’objectif du gouvernement qui sous- tend l’exis- tence des portefeuilles : ceux-ci ont été créés pour permettre à la province et à d’autres entités autori- sées de mettre en commun leurs capitaux en vue de diversifier leurs placements. le rôle actif que joue bci en qualité de fiduciaire de cette fiducie d’ori- gine législative illustre cet objectif. bci dispose d’un large pouvoir discrétionnaire en ce qui a trait à l’investissement et à la gestion des portefeuilles, notamment la distribution et le réinvestissement des revenus (règlement, par. 4(2) et art 11). bci peut également constituer des portefeuilles ou y mettre fin selon ce qu’il juge indiqué (règlement, art. 2 et 14). cette structure est logique compte tenu de l’intérêt de la province à s’assurer que les investissements des fonds de pension du secteur public sont bien gérés. par exemple, en cas d’excédent dans les fonds de pension, il pourrait y avoir exonération de cotisa- tions. en cas de déficit, le montant correspondant à la portion attribuable au gouvernement sera prélevé sur le trésor de la province (psppa, art 251). in short, these features demonstrate that the [84] portfolios, including the british columbia legislature’s [84] en résumé, ces caractéristiques montrent que les portefeuilles, y compris le choix du législateur [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 601 choice to vest legal title of the portfolio assets in bci as trustee, fall within the “operational space” that s. 125 immunity from taxation affords to the province and bci. clearly, bci’s operations would be affected by imposing federal tax on the portfolios, thereby reduc- ing significantly the investment assets under bci’s control. while it is unnecessary to determine the outer bounds of s. 125 in this case, these aspects of bci’s statutory mandate indicate that its control over the assets goes far beyond that of a bare trustee (as was the case in calgary & edmonton land co) i leave for another day the question of whether s. 125 would apply to the activities of a crown trustee which do not involve an appropriate governmental function. [85] the british columbia legislature’s purpose in creating the portfolios also answers canada’s ob- jection that s. 125 immunity would confer an inap- propriate tax advantage on the unit holders. while canada may disagree with the legislature’s decision to create this investment structure, s. 125 gives both the federal and provincial governments freedom to carry out their constitutionally assigned mandates: westbank, at para 17. subject to constitutional limits on its authority, the legislature is free to pursue its own policy objectives, even if the federal government has different priorities. de la colombie- britannique d’attribuer à bci, en sa qualité de fiduciaire, le titre de propriété en com- mon law sur les actifs des portefeuilles, font partie de « l’espace opérationnel » que l’immunité fiscale prévue à l’art. 125 confère à la province et à bci. de toute évidence, l’imposition d’une taxe fédérale sur les portefeuilles toucherait les activités de bci, diminuant ainsi considérablement la valeur des actifs de placement relevant du contrôle de bci. même s’il n’est pas nécessaire de circonscrire avec préci- sion la portée de l’art. 125 en l’espèce, ces aspects du mandat que la loi confère à bci indiquent que son contrôle sur les actifs va bien au- delà de celui qu’exerce un simple fiduciaire (comme c’était le cas dans l’affaire calgary & edmonton land co). je re- mets à une autre occasion l’examen de la question de savoir si l’art. 125 s’appliquerait aux activités d’un fiduciaire de la couronne qui ne portent pas sur une fonction gouvernementale appropriée. [85] l’objectif que visait le législateur de la colombie- britannique lorsqu’il a créé les portefeuilles répond également à l’objection du canada selon laquelle l’immunité prévue à l’art. 125 conférerait un avan- tage fiscal indu aux détenteurs d’unités. bien que le canada ne souscrive peut- être pas à la décision du législateur provincial de créer cette structure d’in- vestissement, l’art. 125 donne tant au gouvernement fédéral qu’au gouvernement provincial la liberté né- cessaire pour exercer les fonctions que leur confère la constitution (westbank, par 17). sous réserve des limites constitutionnelles à sa compétence, la légis- lature peut poursuivre ses propres objectifs de prin- cipe, même si le gouvernement fédéral a des priorités différentes. [86] canada’s reliance on tax fairness between crown and non- crown suppliers as a reason not to apply s. 125 is also difficult to square with the existence of the rta. according to the rta’s pre- amble, one of its primary purposes is to address competitive inequities between government and non- government suppliers if crown immunity from taxation depended on whether it would create competitive inequity, there would be no need for voluntary agreements such as the rta. as such, neither fairness nor the possibility of hindering tax neutrality under the federal eta provides any basis [86] le fait que le canada invoque l’équité fiscale entre les fournisseurs de la couronne et les autres four- nisseurs pour justifier la non- application de l’art. 125 est aussi difficile à concilier avec l’existence du rta. selon le préambule de celui-ci, un de ses principaux objets est la lutte contre les iniquités sur le plan de la concurrence entre les fournisseurs du gouvernement et les autres fournisseurs. si l’immunité fiscale de la couronne dépendait du risque d’injustice pouvant en découler sur le plan de la concurrence, il ne serait pas nécessaire de conclure des accords volontaires comme le rta. en conséquence, ni les considérations liées 602 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. for restricting the constitutional protection granted to the province by s 125. in summary, the eta uses a legal fiction to [87] require a trust to pay tax on taxable services provided to it by its trustee. however, when the trustee is a provincial crown agent, this mechanism runs afoul of s. 125 because it imposes tax on property legally owned by the crown. the eta does not impose gst on a distinct private beneficial ownership interest in this case. therefore, the eta is constitutionally inapplicable to the portfolios. à l’équité ni le risque de compromettre la neutralité fiscale aux termes de la lta fédérale ne constituent des raisons valables de restreindre la protection consti- tutionnelle que l’art. 125 confère à la province. [87] en résumé, la lta recourt à une fiction juri- dique pour contraindre une fiducie à payer une taxe sur les services taxables que lui fournit son fiduciaire. cependant, lorsque le fiduciaire est un mandataire de la couronne provinciale, ce mécanisme contrevient à l’art. 125 parce qu’il impose une taxe sur des biens appartenant en common law à la couronne. la lta n’impose pas la tps sur un intérêt de propriété béné- ficiaire privé et distinct en l’espèce. en conséquence, la lta est constitutionnellement inapplicable aux portefeuilles. c the effect of intergovernmental tax agreements c l’effet des accords fiscaux intergouvernemen- on a statutory agent taux sur les mandataires légaux [88] bci, as appellant on the cross- appeal, submits that the court of appeal made two errors in holding that it is bound by the rta and the citca. first, bci argues that the agreements are political, not le- gal, in nature — they have not been implemented by legislation and lack the features necessary to demon- strate intent to create legal obligations. second, even if the agreements place obligations on the province, these commitments do not extend to bci. in its view, s. 16(6) of the psppa is of no assistance because the agreements do not create tax liability for the province, and thus bci, within the meaning of that section. the province disagrees, arguing that the agreements create binding obligations which apply to bci as a statutory agent. canada suggests the agreements may create such obligations. [88] bci, en qualité d’appelante dans le pourvoi incident, soutient que la cour d’appel a commis deux erreurs lorsqu’elle a conclu que bci était liée par le rta et le citca. premièrement, bci fait valoir que les accords sont de nature politique et non juridique : ils n’ont pas été mis en œuvre par une loi et ne possèdent pas les caractéristiques nécessaires pour démontrer que les parties avaient l’intention de créer des obligations juridiques. deuxièmement, même si les accords imposent des obligations à la province, ces engagements ne lient pas bci de l’avis de celle-ci, le par. 16(6) de la psppa n’est pas pertinent, parce que les accords n’assujettissent pas la province — et, par conséquent, bci — à la taxe aux termes de cette disposition. la province n’est pas de cet avis et soutient que les accords créent des obligations contraignantes qui s’appliquent à bci en sa qualité de mandataire légal. le canada laisse entendre que les accords pourraient créer de telles obligations. [89] the cross- appeal requires this court to de- termine whether bci is subject to the rta and the citca. this requires an assessment of whether the agreements impose legal obligations on the provin- cial crown, and if so, whether s. 16(6) of the psppa extends these obligations to bci. stated differently, the question throughout these proceedings has been [89] pour trancher le pourvoi incident, notre cour doit décider si bci est assujettie au rta et au citca. pour ce faire, elle doit évaluer si les accords imposent des obligations légales à la couronne provinciale et, dans l’affirmative, si le par. 16(6) de la psppa étend la portée de ces obligations à bci. en d’autres termes, la question qui s’est posée tout au long de [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 603 whether the agreements have the legal effect of re- moving the immunity from tax that bci would oth- erwise enjoy as a statutory agent. on this issue, the chambers judge’s order simply declared that bci is “bound by the provisions of the rta and citca respecting [the portfolio] assets” (para 173). the details of any specific obligations under the agree- ments are beyond the scope of the cross- appeal. [90] i would dismiss the cross- appeal. i agree with willcock ja that the language of the agreements demonstrates that the province and canada intended to create mutually binding obligations. although otherwise constitutionally immune from the eta’s operation, the province voluntarily agreed to pay gst to canada. i also agree with the court of appeal that s. 16(6) of the psppa is broad enough to encom- pass the liability assumed by the province under the agreements. because s. 16(6) ties bci’s tax immu- nities and obligations to those of the province, bci is generally subject to the obligations set out in the agreements to the same extent that the province is. l’instance est celle de savoir si les accords ont l’effet juridique d’écarter l’immunité fiscale dont bci joui- rait par ailleurs en qualité de mandataire légal. sur ce point, le juge siégeant en son cabinet a simplement déclaré dans son ordonnance que bci était [traduc- tion] « liée par les dispositions du rta et du citca concernant les actifs [détenus dans les portefeuilles] » (par 173). les détails des obligations spécifiques découlant des accords dépassent le cadre du pourvoi incident. [90] je suis d’avis de rejeter le pourvoi incident. je conviens avec le juge willcock de la cour d’appel qu’il ressort du libellé des accords que la province et le canada avaient l’intention de créer des obli- gations mutuellement contraignantes. bien qu’elle jouisse par ailleurs de l’immunité constitutionnelle en ce qui concerne l’application de la lta, la pro- vince a accepté de son plein gré de payer la tps au canada. à l’instar de la cour d’appel, je reconnais également que le par. 16(6) de la psppa a une portée assez large pour englober l’obligation assumée par la province aux termes des accords. étant donné que le par. 16(6) rattache les immunités et obligations fiscales de bci à celles de la province, bci est gé- néralement assujettie aux obligations énoncées dans les accords dans la même mesure que la province. [91] there is no dispute that the respective minis- ters of finance exercised lawful authority when they entered into the agreements. the execution of both agreements by british columbia’s minister of fi- nance was authorized by order in council (citca: oic. no. 661/2009; rta: oic. no. 485/2010), pursuant to s. 4 of the ministry of intergovernmental relations act, rsbc 1996, c 303. in a similar fashion, ss. 32 and 33 of the federal- provincial fis- cal arrangements act, rsc 1985, c. f-8, authorize the federal minister of finance to enter into and carry out the requirements of reciprocal taxation agreements on behalf of canada. [91] nul ne conteste que les ministres des finances respectifs étaient légalement habilités à conclure les accords. la signature des deux accords par la mi- nistre des finances de la colombie- britannique a été autorisée par décret (citca : oic no 661/2009;. rta : oic no 485/2010), conformément à l’art. 4 de la ministry of intergovernmental relations act, rsbc 1996, c 303. dans le même ordre d’idées, les art. 32 et 33 de la loi sur les arrangements fis- caux entre le gouvernement fédéral et les provinces, lrc 1985, c. f-8, autorisent le ministre fédéral des finances à conclure des accords de réciprocité fiscale au nom du canada et à en appliquer les modalités. [92] as laskin cj made clear in reference re: anti- inflation act, [1976] 2 scr 373, the execution of an intergovernmental agreement by the proper sig- natory can make an agreement binding on the crown: at p. 433; see also northrop grumman overseas ser- vices corp v canada (attorney general), 2009 scc [92] comme l’a expliqué clairement le juge en chef laskin dans le renvoi relatif à la loi anti- inflation, [1976] 2 rcs 373, la couronne peut être liée par un accord intergouvernemental régulièrement signé (p. 433) (voir également northrop grumman over- seas services corp c canada (procureur général), 604 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. 50, [2009] 3 scr 309, at para 11. obviously, the legislature is entitled to enact legislation inconsistent with the government’s commitments under a prior agreement: reference re canada assistance plan (bc), [1991] 2 scr 525, at pp. 548-49; reference re pan- canadian securities regulation, 2018 scc 48, [2018] 3 scr 189, at paras. 62-71; see also s a kennett, “hard law, soft law and diplomacy: the emerging paradigm for intergovernmental co- operation in environmental assessment” (1993), 31 alta. l. rev. 644, at pp 653-54. however, this possibility does not prevent a court from determining the legal status of an intergovernmental agreement or interpreting its terms. in reference re canada assistance plan (bc),. sopinka j. described the difference between purely political questions, which cannot be answered by courts and those which have “a sufficient legal component to warrant the interven- tion of the judicial branch”: at p 545 in this case, the legal question is whether the agreements have the effect of modifying the rights and obligations of the province. [93] bci argues that the agreements do not have the force of law in british columbia because they have not been legislatively implemented: af on cross- appeal, at paras. 122- 123. i agree that legis- lation would be required to implement an intergov- ernmental agreement to the extent that it purports to modify provincial law: reference re: anti- inflation act, at p. 433; reference re pan- canadian securities regulation, at para 66. however, the issue in this case is narrower — it does not depend upon any mod- ification of provincial law. the issue here relates only to the nature of obligations voluntarily assumed by the province and whether those obligations extend to its statutory agent, bci. whether the agreements are “binding” on their signatories thus turns on whether the commitments they contain are legal or merely political in nature. 2009 csc 50, [2009] 3 rcs 309, par 11). bien entendu, une législature a le droit d’adopter une loi qui est incompatible avec des engagements pris par le gouvernement aux termes d’un accord antérieur (renvoi relatif au régime d’assistance publique du canada (c-b), [1991] 2 rcs 525, p. 548- 549; renvoi relatif à la réglementation pancanadienne des valeurs mobilières, 2018 csc 48, [2018] 3 rcs. 189, par. 62-71; voir également s a kennett, « hard law, soft law and diplomacy : the emerging par- adigm for intergovernmental cooperation in envi- ronmental assessment » (1993), 31 alta l rev 644, p. 653- 654). toutefois, cette possibilité n’empêche pas le tribunal de déterminer le statut juridique d’un accord intergouvernemental ou d’en interpréter les modalités. dans le renvoi relatif au régime d’assis- tance publique du canada (c-b), le juge sopinka a expliqué la différence qui existe entre les questions purement politiques, qui ne peuvent être tranchées par les tribunaux, et celles qui « présentent un aspect suffisamment juridique pour justifier l’intervention des tribunaux » (p 545). en l’espèce, la question de droit qui se pose est de savoir si les accords ont pour effet de modifier les droits et obligations de la province. [93] bci soutient que les accords n’ont pas force de loi en colombie- britannique parce qu’ils n’ont pas été mis en œuvre par voie législative (ma pour le pourvoi incident, par. 122- 123). je conviens qu’une loi serait nécessaire pour mettre en œuvre un ac- cord intergouvernemental dans la mesure où il vise à modifier le droit provincial (renvoi relatif à la loi anti- inflation, p. 433; renvoi relatif à la réglementa- tion pancanadienne des valeurs mobilières, par 66). cependant, la question à trancher en l’espèce est plus restreinte, et elle ne dépend pas d’une modification du droit provincial. elle concerne uniquement la na- ture des obligations que la province a volontairement assumées et la mesure dans laquelle ces obligations valent aussi pour son mandataire légal, bci. la ques- tion de savoir si les accords sont « contraignants » pour leurs signataires dépend donc de la nature ju- ridique ou simplement politique des engagements qu’ils contiennent. intergovernmental agreements exist on a spec- [94] trum, ranging from the merely aspirational and political il existe toute une gamme d’accords intergou- [94] vernementaux, allant de ceux qui sont de simples [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 605 to those which resemble private law contracts and create legally enforceable obligations: see quebec (attorney general) v. moses, 2010 scc 17, [2010] 1 scr 557, at paras. 85-86, lebel and deschamps jj. (dissenting, but not on this point). as with private law contracts, intergovernmental agreements must be evaluated to determine whether the parties in- tended to create legal obligations: see esquimalt and nanaimo r. co., at pp. 311-12; south australia v. the commonwealth (1962), 108 clr 130 (hc). vœux pieux ou qui sont de nature politique jusqu’à ceux qui s’apparentent à des contrats de droit privé et qui créent des obligations juridiquement contrai- gnantes (voir québec (procureur général) c. moses, 2010 csc 17, [2010] 1 rcs 557, par. 85-86, les juges lebel et deschamps (dissidents, mais pas sur ce point)). comme pour tout contrat de droit privé, il faut analyser l’accord intergouvernemental pour sa- voir si les parties avaient l’intention de créer des obli- gations légales (voir esquimalt and nanaimo r. co., p. 311- 312; south australia c. the commonwealth (1962), 108 clr 130 (hc)). [95] various elements of an intergovernmental agree- ment may demonstrate an intention to create legal obligations: [95] divers éléments peuvent indiquer l’intention des parties de créer des obligations légales dans un accord intergouvernemental : • the subject matter: does the agreement deal with discrete commercial matters rather than broad questions of public policy? • l’objet : l’accord porte-t-il sur des questions commerciales précises plutôt que sur des ques- tions générales d’intérêt public? • the language used: do the terms of the agree- ment resemble a private law contract? for ex- ample, does it use mandatory language such as “shall” or “binding,” set out the duration of the agreement, or require audits or the publishing of financial statements? • the mechanism for resolving disputes: did the parties agree to refer disputes to arbitration or a designated court rather than resolving them by purely political means? • subsequent conduct: did the parties treat the agreement as binding, rely on it to their detri- ment or derive clear benefits from it? • les mots employés : la formulation de l’accord ressemble-t-elle à celle d’un contrat de droit privé? par exemple, est-ce que des obligations y sont exprimées, comme au moyen de l’em- ploi de l’indicatif présent; est-ce que la durée de l’accord est précisée, ou est-ce que l’accord exige des vérifications ou la production d’états financiers? • le mécanisme de règlement des différends  : les parties ont- elles convenu de soumettre leurs différends à l’arbitrage ou à un tribunal désigné plutôt que de les régler par des moyens purement politiques? • le comportement ultérieur des parties  : les parties ont- elles considéré l’accord comme contraignant, se sont- elles fondées sur celui-ci à leur détriment ou en ont- elles tiré des avan- tages clairs? see j. poirier, “intergovernmental agreements in canada: at the crossroads between law and pol- itics” in jp. meekison, h. telford and & h. lazar, eds., canada: the state of the federation 2002 — re- considering the institutions of canadian federalism (2004) 425, at pp. 430-34; kennett, at pp. 653-56; n. bankes, “co- operative federalism: third parties and intergovernmental agreements and arrange ments (voir j. poirier, « intergovernmental agreements in canada : at the crossroads between law and poli- tics », dans jp meekison,. h. telford et h. lazar, dir., canada : the state of the federation 2002 — re considering the institutions of canadian feder- alism (2004) 425, p. 430- 434; kennett, p. 653- 656; n. bankes, « co- operative federalism : third parties and intergovernmental agreements and arrangements 606 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. in canada and australia” (1991), 29 alta. l. rev. 792, at pp. 794 and 832; j. owen saunders, lnterjurisdic- tional issues in canadian water man agement (1988), at pp 95-99. i consider each factor in turn. in canada and australia » (1991), 29 alta l rev. 792, p. 794 et 832; j. owen saunders, lnterjurisdic- tional issues in canadian water management (1988), p 95-99). j’examinerai chacun de ces facteurs à tour de rôle. [96] in terms of the subject matter, the agreements deal with taxation, which is undoubtedly a question of government policy. however, each government’s commitment is limited to paying the existing sales taxes levied by the other government. the agree- ments do not involve the implementation of a new taxation regime or other broad policy goals. in ad- dition, the agreements are narrow in scope as they purport to apply only to canada, the province and their agents. [96] pour ce qui est de l’objet, les accords portent sur la taxation, ce qui est sans conteste une question de politique gouvernementale. toutefois, l’engagement de chaque gouvernement se limite au paiement des taxes de vente existantes perçues par l’autre gouver- nement. les accords ne prévoient ni la mise en œuvre d’un nouveau régime de taxation ni d’autres objectifs de principe généraux. de plus, les accords ont une portée restreinte car ils sont censés s’appliquer seule- ment au canada, à la province et à leurs mandataires. [97] as the court of appeal observed, the agree- ments set out detailed payment, collection and re- mittance obligations: paras 142-51. article 3 of the rta expressly states, “[t]his agreement is binding on canada, the province and their respective agents” (emphasis added). both set out a discrete time period during which the agreements are in force (rta, art. 15; citca, art. 42) and art. 15 of the rta spe- cifically refers to “rights or obligations which may have accrued to either party during the term of this agreement” (emphasis added). this language evinces an intention to agree to much more than merely “as- pirational” goals. [98] bci argues that the agreements must, at a minimum, contain a binding dispute resolution sys- tem in order to give rise to liability. otherwise, it says that the only consequences to a party for not honouring its commitments are political: af on cross- appeal, at para 165. [97] comme l’a fait remarquer la cour d’appel, les accords énoncent des obligations détaillées en matière de paiement, de perception et de versement (par. 142- 151). l’article 3 du rta prévoit expres- sément que [traduction] « [l]e présent accord lie le canada, la province et leurs mandataires respec- tifs » (je souligne). chacun des accords prévoit une période distincte durant laquelle il sera en vigueur (rta, art. 15; citca, art. 42), et l’art. 15 du rta renvoie spécifiquement aux « droits acquis ou [aux] obligations contractées par l’une ou l’autre des par- ties pendant la durée de l’application du présent accord » (je souligne). ce libellé témoigne de l’in- tention des parties de s’entendre sur bien plus que de simples « vœux pieux ». [98] bci fait valoir que les accords doivent, à tout le moins, comprendre un mécanisme contraignant de règlement des différends pour que la responsabilité des parties soit engagée. autrement, affirme-t-elle, les seules conséquences auxquelles s’expose la partie qui ne respecte pas ses engagements sont de nature politique (ma pour le pourvoi incident, par 165). [99] i am not persuaded that this is a decisive factor. as the court of appeal noted, commenta- tors have expressed varying views about the im- portance of a binding dispute resolution system: para. 148; see also k. horsman and g. morley, gov- ernment liability: law and practice (loose- leaf), at para 22040(3), citing d w mundell, “legal [99] je ne suis pas convaincue que ce facteur soit décisif. comme l’a souligné la cour d’appel, les commentateurs ont exprimé différents points de vue sur l’importance des mécanismes contraignants de règlement des différends (par. 148; voir également k. horsman et g. morley, government liability : law and practice (feuilles mobiles), par 22040(3), [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 607 nature of federal and provincial executive govern- ments: some comments on transactions between them” (1960), 2 osgoode hall lj 56;. poirier, at pp. 433-34; d. culat, “coveting thy neighbour’s beer: intergovernmental agreements dispute set- tlement and interprovincial trade barriers” (1992), 33 c de d. 617, at pp. 619-21; saunders, at p 96. in my view, while a mandatory mechanism for re- solving disputes may create a “strong presumption” that the parties intended to create legal obligations, it is not a prerequisite: see poirier, at p 433. [100] the nature of the mechanisms in the agree- ments for referring disputes to a third party for in- dependent consideration is disputed in this case. it is clear that a non- binding reference is available: see rta, art. 9; citca, arts. 38 to 41; see also court of appeal reasons, at paras 148-50. canada also argues that the eta’s statutory appeal mechanism would apply to any rta disputes related to the “ad- ministration or enforcement” of that act: see rta, art. 9(9); see also toronto district school board v. r., 2009 tcc 39, at para. 50 (canlii); ottawa hospital corp. v. r., 2010 tcc 53, at paras. 65-67 (canlii). however, whether any dispute resolution mechanism is binding is not determinative in this case. even absent a binding dispute resolution mechanism, the other factors indicate an intention to create legal, not merely political, obligations. [101] finally, for the parties’ subsequent conduct, the record does not indicate the extent to which the respective government signatories have carried out their commitments under the agreements (beyond bci’s objection that the agreements do not apply to it). however, both canada and the province take the position that the agreements create binding ob- ligations. this is a strong indicator that the parties intended to be bound by the agreements. citant d w mundell, « legal nature of federal and provincial executive governments : some com- ments on transactions between them » (1960), 2 osgoode hall lj 56;. poirier, p. 433- 434; d. culat, «  coveting thy neighbour’s beer  : intergovern- mental agreements dispute settlement and inter- provincial trade barriers » (1992), 33 c de d. 617, p. 619- 621; saunders, p 96). à mon avis, même si l’existence d’un mécanisme obligatoire de règlement des différends peut donner naissance à une « forte présomption » que les parties avaient l’intention de créer des obligations légales, il ne s’agit pas d’une condition préalable (voir poirier, p 433). [100] en l’espèce, la nature des mécanismes prévus dans les accords pour que les différends soient soumis à un tiers en vue d’un examen indépendant est contes- tée. il est évident que les parties peuvent soumettre leur différend à un tiers, mais elles n’y sont pas tenues (rta, art. 9; citca, art. 38 à 41; voir également les motifs de la cour d’appel, par. 148- 150). le canada soutient également que le mécanisme d’appel prévu par la lta s’appliquerait à tout différend découlant du rta concernant l’« application ou l’exécution » de cette loi (voir rta, par. 9(9); voir également conseil scolaire de district de toronto c. la reine, 2009 cci 39, par. 50 (canlii); corporation de l’hôpital d’ot- tawa c. la reine, 2010 cci 53, par. 65-67 (canlii)). toutefois, la question du caractère contraignant de tout mécanisme de règlement des différends n’est pas déterminante en l’espèce. même s’il n’y avait pas de mécanisme contraignant de règlement des différends, les autres facteurs indiquent que les parties avaient l’intention de créer des obligations juridiques, et non simplement politiques. [101] enfin, pour ce qui est du comportement ulté- rieur des parties, le dossier ne permet pas de savoir dans quelle mesure les gouvernements signataires respectifs se sont acquittés des engagements qu’ils avaient pris aux termes des accords (abstraction faite de l’objection de bci selon laquelle les accords ne s’appliquent pas dans son cas). toutefois, le canada et la province sont d’avis que les accords créent des obligations contraignantes. il s’agit là d’un indice clair que les parties avaient l’intention d’être liées par les accords. 608 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. [102] to summarize, in light of their clear wording, i have no difficulty in concluding that the agree- ments at issue in the cross- appeal resemble private law contracts and were intended to create legally binding obligations for canada and the province. [103] having concluded that the agreements im- pose binding obligations on the province, the re- maining question is whether these obligations have any impact on bci. in my opinion, in describing the extent of bci’s immunity from taxation, s. 16(6) of the psppa also encompasses the province’s choice to pay amounts which it would otherwise be con- stitutionally immune from paying. although the agreements have not been specifically implemented by british columbia’s legislature, the psppa ties bci’s tax obligations to those of the province. sec- tion  16(6) therefore provides the legislative link between the province’s immunities and obligations, under the constitution, and the agreements, and the immunities and obligations of bci. [104] section 16(6) states: [102] en résumé, à la lumière de leur libellé clair, je n’ai aucun mal à conclure que les accords en litige dans le pourvoi incident s’apparentent à des contrats de droit privé et qu’ils visaient à créer des obligations juridiquement contraignantes pour le canada et la province. [103] ayant conclu que les accords imposent des obligations contraignantes à la province, je dois maintenant établir si ces obligations ont quelque incidence sur bci. à mon avis, en précisant la por- tée de l’immunité fiscale de bci, le par. 16(6) de la psppa englobe également le choix de la pro- vince de payer des sommes qu’elle serait par ail- leurs dispensée de payer en vertu de son immunité constitutionnelle. même si les accords n’ont pas été expressément mis en œuvre par la législature de la colombie- britannique, la psppa rattache les obligations fiscales de bci à celles de la province. le paragraphe 16(6) établit donc le lien législatif qui existe entre les immunités et les obligations de la province, aux termes de la constitution et des accords, et celles de bci. [104] le paragraphe 16(6) de la psppa est ainsi libellé : [traduction] (6) the investment management corporation, as an agent of the government, is not liable for taxation except as the government is liable for taxation. (6) à titre de mandataire du gouvernement, la société de gestion de placements n’est assujettie à la taxation que dans la mesure où l’est le gouvernement. [105] bci raises three arguments for why s. 16(6) does not bind it to the province’s obligations un- der the agreements. first, it submits that s. 16(6) is “plainly drafted” to deal with its immunity and liabil- ity under provincial statutes of general application: af on cross- appeal, at paras 146-48. while i do not doubt that it serves this purpose, there is nothing in the wording of the provision to restrict its scope to only provincial taxation statutes. [105] bci invoque trois arguments pour soutenir que le par. 16(6) ne la soumet pas aux obligations qui incombent à la province aux termes des accords. d’abord, elle soutient que cette disposition traite [traduction] « en langage simple » de l’immunité dont elle jouit et des obligations qui lui incombent aux termes des lois provinciales de portée générale (ma pour le pourvoi incident, par. 146- 148). bien que je ne doute pas que cette disposition sert cet objectif, rien dans son libellé n’en restreint la portée aux lois fiscales provinciales. [106] second, bci argues that the amounts owed under the agreements are not “tax” but rather amounts paid in lieu of tax, which fall outside the scope of [106] en deuxième lieu, bci fait valoir que les sommes dues aux termes des accords ne constituent pas une « taxe », mais plutôt des sommes versées pour [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management la juge karakatsanis 609 s 16(6). because the agreements expressly preserve the province’s immunity from taxation (rta, art. 4; citca, art. 65), in its view, any references to “taxes” in the agreements are merely “shorthand”: af on cross- appeal, at para 149. [107] i disagree. bci’s approach implies that be- cause the province is constitutionally immune from federal taxation statutes, it cannot, by intergovern- mental agreement, choose to pay “tax.” however, it appears that the province has agreed to do precisely that. beginning with the citca, pursuant to art. 51, “the province agree[s] to pay the harmonized sales taxes in respect of supplies acquired by their respec- tive governments or by agents and entities thereof” (emphasis added). similarly, under art. 6(d) of the rta, the province agrees “to pay    the value- added tax in accordance with the [eta]”; art. 1 defines “value- added tax” as “any tax imposed or levied under part ix of the [eta]” (emphasis added). in light of this clear wording, i see no other way of characterizing these amounts other than as voluntarily- assumed tax liabilities. the fact that the province cannot have federal tax obligations imposed on it does not prevent the province from assuming those obligations if it chooses to do so. tenir lieu de taxes, qui ne sont pas visées par la portée du par 16(6). étant donné que les accords préservent expressément l’immunité fiscale de la province (rta, art. 4; citca, art. 65), bci estime que toute mention du mot « taxes » dans les accords n’est qu’un « renvoi commode » (ma pour le pourvoi incident, par 149). [107] je ne suis pas de cet avis. le raisonnement de bci sous- entend que parce que la province bénéficie de l’immunité constitutionnelle en ce qui a trait aux lois fiscales fédérales, elle ne peut, au moyen d’un accord intergouvernemental, décider de payer une « taxe ». cependant, il semble que c’est précisément ce que la province a convenu de faire. d’abord, en vertu de l’art. 51 du citca, la province convient [traduction] « de payer les taxes de vente harmoni- sées relativement aux fournitures effectuées par leurs gouvernements respectifs ou par leurs mandataires ou entités » (je souligne). de même, aux termes de l’al. 6d) du rta, la province s’engage [traduction] « à payer [  ] la taxe à la valeur ajoutée confor- mément à la [lta] » (je souligne); l’art. 1 définit ainsi la « taxe à la valeur ajoutée » : « toute taxe imposée ou perçue sous le régime de la partie ix de la [lta] » (je souligne). vu ce libellé clair, je ne vois pas comment ces sommes pourraient être considé- rées comme autre chose que des obligations fiscales volontairement assumées. le fait que la province ne peut se voir imposer d’obligations fiscales fédérales ne l’empêche pas d’assumer de telles obligations si elle choisit de le faire. [108] finally, bci submits that even if the prov- ince has voluntarily agreed to pay “tax”, it is not “liable” to pay tax under the agreements because it cannot be obligated to pay federal tax as imposed by a taxing statute: af on cross- appeal, at para 150. again, this argument conflicts with the express word- ing of the agreements. in similar fashion to the rta, art. 1 of the citca defines “harmonized sales taxes” as the federal and provincial components of the “tax payable under part ix of the excise tax act”. as a matter of constitutional law, the province is not obliged to pay federal tax under the eta. however, by entering into the agreements, the province has agreed to pay tax determined in accordance with the eta. thus, as long as the agreements are in force, the province is “liable for taxation” under the eta, [108] enfin, bci affirme que même si la province a convenu de son plein gré de payer une « taxe », elle n’est pas « assujettie » à la taxation aux termes des accords parce qu’elle ne peut être tenue de payer une taxe fédérale imposée par une loi fiscale (ma pour le pourvoi incident, par 150). encore là, cet argument contredit le libellé exprès des accords. l’article 1 du citca définit, d’une façon semblable au rta, les « taxes de vente harmonisées » comme étant les com- posantes fédérale et provinciale de la « taxe payable en vertu de la partie ix de la loi sur la taxe d’ac- cise ». sur le plan constitutionnel, la province n’est pas tenue de payer la taxe fédérale sous le régime de la lta. cependant, en concluant les accords, la province a accepté de la payer conformément à la lta. en conséquence, tant et aussi longtemps que les 610 canada v bc. investment management karakatsanis j. [2019] 4 scr. notwithstanding the fact that the source of this lia- bility lies in the agreements themselves. [109] textual nuances aside, there is a more fun- damental reason why bci’s immunity from taxation (constitutional, statutory, contractual or otherwise) must be the same as the province’s. section 16(6) directly ties bci’s liability for and immunity from tax to the liabilities and immunities of the province. in a similar fashion, both agreements indicate an intention to require the province’s agents to assume the same tax liabilities as the province: rta, art. 3; citca, art 51. by entering into the agreements, the provincial crown chose to pay taxes for which it would not otherwise have been liable. given that any immunity that bci enjoys is directly tied to the crown’s by s. 16(6) of the psppa, there is simply no basis for bci to assert that it is not generally subject to taxation on the same basis as the province. obviously, bci’s actual liability is determined by the terms of the taxing statute and this cross- appeal does not concern any specific obligations that bci might have under the agreements. in summary, the language of the rta and [110] the citca demonstrates that the province intended to bind itself to fulfill the obligations found in those agreements. section 16(6) of the psppa establishes that bci’s tax immunities and obligations follow those of the province. because the language of this provision is broad enough to include obligations vol- untarily assumed by the province, bci is generally subject to the obligations set out in the agreements to the same extent that the province would be. however, as noted above, the nature of any specific obligations under the agreements is beyond the scope of the cross- appeal. accords sont en vigueur, la province est « assujettie à la taxation » sous le régime de la lta, malgré le fait que cette obligation trouve sa source dans les accords eux- mêmes. [109] au- delà de ces nuances fondées sur le texte, il existe une raison plus fondamentale pour laquelle bci doit bénéficier de la même immunité fiscale (qu’elle soit d’origine constitutionnelle, législative, contrac- tuelle ou autre) que celle dont jouit la province. le paragraphe 16(6) rattache directement les obliga- tions fiscales de bci et les immunités fiscales dont elle jouit à celles de la province. de la même façon, il ressort des deux accords que les parties avaient l’intention d’assujettir les mandataires de la province aux mêmes obligations fiscales que la province (rta, art. 3; citca, art 51). en concluant les accords, la couronne provinciale a choisi de payer les taxes aux- quelles elle n’aurait pas autrement été assujettie. étant donné que l’immunité dont jouit bci est directement associée à celle de la couronne en application du par. 16(6) de la psppa, bci ne peut tout simplement pas prétendre qu’elle n’est généralement pas assujet- tie à la taxation de la même façon que la province. évidemment, l’obligation actuelle de bci est établie par les dispositions de la loi fiscale, et le pourvoi inci- dent ne porte pas sur les obligations particulières que bci pourrait avoir aux termes des accords. [110] en résumé, il ressort du libellé du rta et du citca que la province avait l’intention de s’enga- ger à s’acquitter des obligations énoncées dans ces accords. le paragraphe 16(6) de la psppa établit que les obligations et immunités fiscales de bci sont les mêmes que celles de la province. comme le li- bellé de cette disposition est suffisamment large pour inclure les obligations que la province a assumées de son plein gré, bci est généralement assujettie aux obligations énoncées dans les accords dans la même mesure que le serait la province. toutefois, comme je l’ai déjà expliqué, la nature des obligations précises prévues par les accords est une question qui dépasse le cadre du pourvoi incident. d conclusion d conclusion i would dismiss the appeal and the cross- [111] appeal. [111] je suis d’avis de rejeter le pourvoi et le pour- voi incident. [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 611 [112] because part ix of the eta attempts to re- quire a provincial agent to pay tax out of property legally held by the crown, s. 125 of the constitution act, 1867, renders the relevant eta provisions inap- plicable in respect of the portfolios. however, as a statutory crown agent and pursuant to s. 16(6) of the psppa, bci is subject to the obligations assumed by the province under the rta and citca. [112] étant donné que la partie ix de la lta vise à obliger le mandataire provincial à payer les taxes à même des biens détenus en common law par la couronne, l’art. 125 de la loi constitutionnelle de 1867 rend les dispositions pertinentes de la lta inap- plicables à l’égard des portefeuilles. toutefois, à titre de mandataire légal de la couronne et conformément au par. 16(6) de la psppa, bci est assujettie aux obligations que la province a assumées aux termes du rta et du citca. [113] as a result, the following declaratory order is appropriate: il y a donc lieu de rendre le jugement décla- [113] ratoire suivant : as a provincial crown agent, the british columbia invest- ment management corporation (bci) is immune from taxation by canada under the excise tax act, rsc 1985, c. e-15, in respect of assets bci holds in pooled invest- ment portfolios under the pooled investment portfolios regulation, bc. reg 447/99. under s. 16(6) of the public sector pension plans act, sbc 1999, c. 44, bci is nevertheless subject to the provisions of the reciprocal taxation agreement and the comprehensive integrated tax coordination agreement respecting those assets to the same extent as her majesty the queen in right of the province of british columbia. [114] all parties request costs in this court and in the courts below. in light of the mixed outcome for the parties, i am of the view that this is a case where no cost award is appropriate. en tant que mandataire de la couronne provinciale, la british columbia investment management corporation (bci) bénéficie de l’immunité fiscale à l’égard de la taxa- tion fédérale sous le régime de la loi sur la taxe d’accise, lrc 1985, c. e-15, à l’égard des actifs qu’elle détient dans des portefeuilles de fonds communs de placement en application du pooled investment portfolios regulation, bc reg 447/99. en vertu du par. 16(6) de la public sector pension plans act, sbc 1999, c. 44, bci est néanmoins assujettie aux dispositions du reciprocal tax agreement et de la comprehensive integrated tax coordination agreement concernant ces actifs dans la même mesure que l’est sa majesté la reine du chef de la province de la colombie- britannique. [114] toutes les parties sollicitent leurs dépens devant notre cour et devant les juridictions infé- rieures. étant donné que chacune des parties a obtenu partiellement gain de cause, je suis d’avis qu’il n’y a pas lieu d’adjuger de dépens en l’espèce. the following are the reasons delivered by version française des motifs rendus par the chief justice (dissenting in part) — le juge en chef (dissident en partie) — i overview i aperçu [115] this case is about whether private parties can rely on the constitution to immunize themselves from paying tax on investment management services they receive from a crown corporation. here, private pension boards entered into contracts with the brit- ish columbia investment management corporation [115] la présente affaire porte sur la question de savoir si des parties privées peuvent se fonder sur la constitution pour se soustraire au paiement de la taxe sur les services de gestion de placements qu’elles reçoivent d’une société d’état. en l’espèce, les conseils privés des régimes de retraite ont conclu 612 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. (“bci”), a crown corporation that is an agent of the provincial government. under the contracts, bci agreed to hold the pension boards’ funds in trust and to provide them with investment management services in respect of those funds in exchange for payment. the pension boards elected not to pay bci for its services directly. instead, they arranged to pay it indirectly by allowing it to take its payment from the trust funds. if bci were paid directly by the pension boards, the boards would be taxable as the recipients of the services under the excise tax act, rsc 1985, c. e-15 (“eta”), and would therefore be liable to pay goods and services tax (“gst”). the indirect payment method elected by the pension boards and bci makes the trust property itself the recipient of the services under the eta and thus lia- ble to pay the tax. my colleague concludes that, as a result, bci’s provision of services is immune from taxation under s. 125 of the constitution act, 1867, because bci holds legal title to the trust property. [116] i cannot agree. bci’s legal title to the taxed property is insufficient to make it property “belong- ing to” the province, as s. 125 requires, because the property was entrusted to bci by private parties to hold and manage for their sole benefit in exchange for payment. the property is liable to taxation only because the private pension boards chose to make it the mechanism of payment for the services they re- ceived from bci. extending immunity under s. 125 to the circumstances of this case does not protect the constitutional values of federalism and democracy that s. 125 exists to promote. instead, it overshoots those purposes by giving private parties the benefit of immunity from taxation to which they are not entitled, protecting the province from adverse con- tractual consequences, and providing bci with an unjustified commercial advantage. des contrats avec la british columbia investment management corporation (« bci »), une société d’état mandataire du gouvernement provincial. aux termes de ces contrats, bci convenait de détenir en fiducie les fonds des conseils des régimes de retraite et de fournir à ces derniers des services de gestion de placements à l’égard de ces fonds contre paiement. les conseils des régimes de retraite ont choisi de ne pas payer bci directement pour ses services. ils ont plutôt pris des dispositions pour payer indirectement bci en lui permettant de se payer à même les fonds en fiducie. si bci était payée directement par les conseils des régimes de retraite, ceux-ci seraient imposables en tant qu’acquéreurs des services au sens de la loi sur la taxe d’accise, lrc 1985, c. e-15 (« lta ») et seraient donc tenus de payer la taxe sur les produits et services (« tps »). le mode de paiement indirect retenu par les conseils des ré- gimes de retraite et par bci fait en sorte que le bien en fiducie lui- même devient l’acquéreur des services aux termes de la lta, et est de ce fait assujetti à la taxe. ma collègue conclut donc que la prestation de services de bci fait l’objet de l’immunité fiscale prévue à l’art. 125 de la loi constitutionnelle de 1867 parce que bci détient un titre de propriété en common law sur les biens en fiducie. [116] je ne peux accepter ce point de vue le titre de propriété en common law que détient bci sur les biens taxés n’est pas suffisant pour faire en sorte que ces biens « appartiennent » à la province, comme l’exige l’art. 125, parce qu’ils ont été confiés à bci par des parties privées pour qu’elle les dé- tienne et les gère à leur seul profit contre paiement. les biens sont assujettis à la taxe seulement parce que les conseils privés des régimes de retraite ont choisi de se servir de ces biens comme mécanisme de paiement des services qu’ils ont reçus de bci. le fait d’étendre l’immunité prévue à l’art. 125 aux circonstances de la présente affaire ne protège pas les valeurs constitutionnelles du fédéralisme et de la démocratie que cet article cherche à promouvoir; cela va plutôt au- delà de ces objectifs en permettant à des parties privées de profiter de l’immunité fiscale à laquelle ils n’ont pas droit, tout en protégeant la province de certaines conséquences contractuelles préjudiciables et en conférant à bci un avantage commercial injustifié. [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 613 i have had the benefit of reading the reasons [117] of my colleague karakatsanis j. i agree with her conclusion that the chambers judge appropriately assumed jurisdiction over this litigation. i also agree with her conclusion that bci is bound by the rele- vant intergovernmental taxation agreements (“agree- ments”) between british columbia and canada. my sole disagreement with my colleague is on the issue of immunity under s 125. [117] j’ai pris connaissance de l’opinion de ma collègue la juge karakatsanis je souscris à sa conclusion que le juge siégeant en son cabinet s’est à bon droit déclaré compétent à l’égard du présent litige. je souscris aussi à sa conclusion suivant la- quelle bci est liée par les accords fiscaux intergou- vernementaux applicables (« accords ») entre la colombie- britannique et le canada. le seul point sur lequel mon opinion diverge de la sienne concerne la question de l’immunité prévue à l’art 125. ii factual background ii contexte factuel [118] my colleague has skillfully outlined the com- plex factual underpinnings of this appeal. however, to clarify my position on the s. 125 immunity issue, i must provide some additional facts concerning the pension boards that are the unit holders of the pooled investment portfolios (“portfolios”) held in trust by bci and their relationship with bci. in this regard, i will make four points: [118] ma collègue a habilement exposé les faits complexes à l’origine du présent pourvoi. toutefois, pour bien préciser ma position sur la question de l’immunité prévue à l’art. 125, je dois donner cer- tains faits additionnels concernant les conseils des régimes de retraite, qui sont les détenteurs d’unités des portefeuilles de fonds communs de placement (« portefeuilles ») que bci détient en fiducie, ainsi que leur lien avec bci. à cet égard, je vais dévelop- per les quatre idées suivantes : (a) the unit holders are the beneficiaries of the funds a) bci holds in trust; (b) the pension boards, which form the “bulk” of b) the unit holders, are private parties; (c) the pension boards bear the real impact of the c) tax; and les détenteurs d’unités sont les bénéficiaires des fonds que bci détient en fiducie; les conseils des régimes de retraite, qui repré- sentent la « majeure partie » des détenteurs d’uni- tés, sont des parties privées; les conseils des régimes de retraite supportent dans les faits la charge de la taxe; (d) the pension boards would be the recipients of bci’s services under the eta but for the indirect payment method they have chosen. d) les conseils des régimes de retraite seraient les acquéreurs des services de bci au sens donné dans la lta n’eût été le mode de paiement indi- rect qu’ils ont choisi. a the unit holders are the beneficiaries of the a les détenteurs d’unités sont les bénéficiaires des funds bci holds in trust fonds que bci détient en fiducie [119] first, it is important to underline one essen- tial point. both my colleague and i have proceeded under the assumption that the portfolios are common law trusts. this being the case, there must be a benefi- cial interest in the portfolios distinct from bci’s legal interest. it would be incompatible with the existence of a common law trust for bci to be both the legal and the sole beneficial owner of the trust property [119] tout d’abord, il est important de souligner un point essentiel. ma collègue et moi sommes partis du principe que les portefeuilles sont des fiducies de common law. dès lors, l’intérêt bénéficiaire dans les portefeuilles doit être distinct de l’intérêt en common law de bci. il serait incompatible avec l’existence d’une fiducie de common law que bci soit à la fois propriétaire en common law des biens en fiducie 614 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. (see valard construction ltd. v. bird construction co., 2018 scc 8, [2018] 1 scr 224). the statutory and regulatory regime that governs the portfolios does not specifically identify a beneficial interest in them. however, as i will demonstrate, an analysis of this regime makes it clear that the beneficial in- terest rests with the unit holders. indeed, even had i accepted that the portfolios are sui generis statutory trusts, to which common law requirements would therefore not necessarily apply, based on this regime i still would have easily concluded that the beneficial interest in them rests with the unit holders. [120] bci is a creature of the public sector pen- sion plans act, sbc 1999, c. 44 (“psppa”). sec- tion 18(3) of the psppa allows certain defined persons (various government or trust- fund entities) to place money or securities with bci for investment. money or securities placed with bci under the authority of s. 18(3) are referred to as “funds” (s 15). funds are held by bci in one of two types of investment struc- tures: segregated investments, which are operated like standard investment or brokerage accounts, and portfolios. the operation of the portfolios is gov- erned primarily by the pooled investment portfolios regulation, bc. reg. 447/99 (“regulation”). this appeal is concerned with the tax consequences of the portfolios; however, i shall return to the segregated investments in my analysis below. bci collects and remits gst on the investment management services it provides to the segregated funds. et unique propriétaire bénéficiaire de ceux-ci (voir valard construction ltd. c. bird construction co., 2018 csc 8, [2018] 1 rcs 224). le régime légis- latif et réglementaire qui s’applique aux portefeuilles ne précise pas en quoi consiste l’intérêt bénéficiaire dans ceux-ci. toutefois, comme je vais le démontrer, il ressort clairement de l’analyse de ce régime que ce sont les détenteurs d’unités qui sont les titulaires de l’intérêt bénéficiaire. d’ailleurs, même si j’avais accepté que les portefeuilles sont des fiducies d’ori- gine législative sui generis qui ne seraient donc pas nécessairement soumises aux exigences de la com- mon law, j’aurais conclu sans hésiter, en me fondant sur ce régime, que ce sont les détenteurs d’unités qui sont titulaires de l’intérêt bénéficiaire dans les portefeuilles. [120] bci a été créée par la public sector pension plans act, sbc 1999, c. 44 (« psppa »). le pa- ragraphe 18(3) de la psppa permet à certaines per- sonnes définies (divers fonds en fiducie ou entités publiques) de placer de l’argent ou des titres auprès de bci à des fins de placement. les sommes d’argent et les titres confiés à bci en vertu du par. 18(3) sont appelés [traduction] « fonds » (art 15). les fonds sont détenus par bci dans l’un des deux types de structures de placement suivants : des placements distincts, qui sont gérés comme des comptes de place- ment ou de courtage ordinaires, ou des portefeuilles. la gestion des portefeuilles est encadrée principale- ment par le pooled investment portfolios regulation, bc. reg. 447/99 (« règlement »). le présent pourvoi porte sur les incidences fiscales des portefeuilles, mais je reviendrai sur les placements distincts plus loin dans mon analyse. bci perçoit et verse la tps sur les services de gestion de placements qu’elle fournit aux fonds distincts. [121] the “bulk” of the funding for the portfolios comes from bc’s four major public sector pension plans — the public service pension plan, the mu- nicipal pension plan, the teachers’ pension plan and the college pension plan — and from the workers’ compensation board. other amounts come from the bc government directly, including from the consolidated revenue fund. the amounts origi- nating directly from the province are said to “vary from time to time” (rf, at para. 10; affidavit of s. [121] la « majeure partie » des fonds des porte- feuilles provient de quatre importants régimes de re- traite du secteur public de la colombie- britannique, à savoir le régime de retraite de la fonction publique, le régime de retraite des employés municipaux, le régime de retraite des enseignants et le régime de retraite des enseignants du niveau collégial — ainsi que de la worker’s compensation board. les autres sommes proviennent directement du gouvernement de la colombie- britannique, notamment du trésor. [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 615 newton, ar, vol. x, at p. 50), although logically the inverse of the “bulk” cannot be a particularly large percentage. bci utilizes the funds to make various investments, including through subsidiary corporations. in the regulation, a “participating fund” is [122] defined as a fund from which money or securities are used to purchase “unit[s] of participation” (“units”) in a portfolio (s 1). portfolios must be divided into units of equal value, and the proportionate interest at- tributed to each participating fund must be expressed by the number of units allocated to it (regulation, s 5(1)). on the last opening date of the calendar year,10 the aggregate of the income and net taxable capital gains of each portfolio for that year is pay- able to each participating fund in proportion to its participation in the portfolio (less any income and net taxable capital gains already paid to the partici- pating fund for that year) (s 10(1)). a participating fund can demand the payment to which it is entitled (s 10(2)). where it does so demand, the number of its units must be reduced proportionally to reflect the value of the payment (s 10(5)). if it does not so demand, it is deemed to have elected to contribute to the portfolio the income and net taxable capital gains to which it is entitled, and those amounts must be added to the carrying costs of the units held by the fund (ss. 10(3) and (4)). les sommes provenant directement de la province auraient [traduction] « fluctué au fil du temps » (mi, par. 10; affidavit de s. newton, da, vol. x, p. 50), même si, logiquement, le contraire de la « ma- jeure partie » ne peut représenter un pourcentage particulièrement élevé. bci utilise les fonds pour effectuer divers placements, notamment par l’entre- mise de filiales. [122] dans le règlement, un [traduction] « fonds participant » est défini comme étant un fonds à partir duquel des sommes d’argent ou des titres sont utilisés pour acheter des « unité[s] de participation » (« uni- tés ») dans un portefeuille (art 1). les portefeuilles doivent être divisés en unités de valeur égale, et l’in- térêt proportionnel attribué à chaque fonds participant doit être exprimé en fonction du nombre d’unités qui lui sont allouées (règlement, par 5(1)). lors de la dernière date d’ouverture de l’année civile10, le total des revenus et des gains en capital nets imposables de chaque portefeuille pour cette année est payable à chaque fonds participant au prorata de sa participation dans le portefeuille (déduction faite des revenus et gains en capital nets imposables déjà versés au fonds participant pour l’année en question) (par 10(1)). un fonds participant peut exiger le paiement auquel il a droit (par 10(2)). dans ce cas, le nombre de ses unités doit être réduit proportionnellement pour correspondre à la valeur du paiement (par 10(5)). s’il n’exige pas le paiement, le fonds participant est réputé avoir choisi de verser au portefeuille les reve- nus et les gains en capital nets imposables auxquels il a droit, et ces sommes doivent être ajoutées aux coûts de détention des unités détenus par le fonds (par. 10(3) et 10(4)). [123] assets invested in portfolios must be iden- tified separately from other property of bci (regu- lation, s 4(3)). the chief investment officer must report to the trustees or other persons responsible for funds “with respect to the management and invest- ment performance of the funds that they have placed [123] les placements détenus dans les portefeuilles doivent être désignés séparément des autres biens de bci (règlement, par 4(3)). le directeur des pla- cements doit rendre compte aux fiduciaires ou aux autres personnes responsables des fonds [traduc- tion] « de la gestion et du rendement des fonds qu’ils 10 “[o]pening date” is a term defined in the regulation as “a date when funds may purchase or realize units in a portfolio” (s 1). opening dates for each portfolio are set by the chief investment officer (regulation, s. 6(2)), a position created by s. 20 of the psppa. 10 le terme [traduction] « [d]ate d’ouverture » est défini dans le règlement : « date à laquelle les fonds peuvent acheter ou liquider des unités dans un portefeuille » (art 1). les dates d’ouverture de chacun des portefeuilles sont fixées par le directeur des pla- cements (règlement, par. 6(2)), un poste créé par l’art. 20 de la psppa. 616 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. with [bci]” (psppa, s 21(2)(b)). the psppa further recognizes that bci may make investments “on its own behalf” (s. 24(1)(c)), which are distinct from investments that it makes on behalf of participating funds as their agent (s 18(3)). the chief investment officer is empowered to terminate a portfolio but must then distribute the net proceeds realized to the unit holders (regulation, s 14). no part is payable on termination to bci or to the province (unless the province itself is a unit holder). [124] the investment management services that bci provides for the portfolios ultimately benefit the unit holders. it is the unit holders that are entitled to the income and capital gains generated by the portfolios while they exist. it is the unit holders that are entitled to the net proceeds on termination of the portfolios. neither bci nor the province has the abil- ity or right to appropriate portfolio assets. the only benefit bci derives from the portfolios is the recoup- ing of its operating costs and capital expenditures from the funds therein, which reduces the value of the units and the ultimate return realized by the unit holders (psppa, s 24(1)(a)). i note that the psppa allows bci to charge service fees directly to its cli- ents to cover these expenses (s 24(1)(b)). however, the funds investment and management agreement (“funds agreement”) between bci and the teachers’ pension board (discussed further below) demon- strates that bci charges such fees only with respect to segregated funds. bci recoups its operating costs and capital expenditures with respect to portfolios exclusively from the assets in the portfolios. ont confiés à [bci] » (psppa, al 21(2)b)). la psppa reconnaît en outre que bci peut effectuer des pla- cements « pour son propre compte » (al. 24(1)c)), qui sont distincts des placements qu’elle fait pour le compte des fonds participants en tant que man- dataire (al 18(3)). le directeur des placements est habilité à mettre fin à un portefeuille, mais il doit alors distribuer le produit net réalisé aux détenteurs d’unités (règlement, art 14). dans un tel cas, aucune part n’est payable à bci ou à la province (sauf si la province détient elle- même des unités). [124] les services de gestion de placements que fournit bci aux portefeuilles profitent ultimement aux détenteurs d’unités. ce sont eux qui ont droit aux revenus et aux gains en capital produits par les portefeuilles pendant qu’ils existent. ce sont eux qui ont droit au produit net lorsqu’il est mis fin aux portefeuilles. ni bci ni la province n’ont la capacité ou le droit de s’approprier les actifs du portefeuille. le seul avantage que bci retire des portefeuilles est la possibilité de recouvrer ses frais d’exploitation et ses dépenses en capital à même les fonds détenus dans les portefeuilles, ce qui réduit la valeur des unités et le rendement final réalisé par les déten- teurs d’unités (psppa, al 24(1)a)). je signale que la psppa permet à bci de facturer des frais de service directement à ses clients pour couvrir ces dépenses (al 24(1)b)). il ressort toutefois de l’accord d’in- vestissement et de gestion des fonds (« accord de gestion ») conclu entre bci et le conseil du régime de retraite des enseignants (dont il est question plus loin) que bci ne facture de tels frais que pour les fonds distincts. bci recouvre ses frais d’exploitation et ses dépenses en capital à l’égard des portefeuilles exclusivement sur les actifs se trouvant dans les portefeuilles. [125] the parties advanced various arguments con- cerning s. 4(4) of the regulation, which provides that “[o]wnership in any asset in a portfolio must not be attributed to a participating fund”. section 4(4) must be read in conjunction with s. 4(1), which states that “[a]ll the assets of a portfolio are held in trust” by bci. there is obviously a considerable differ- ence between the portfolios — vehicles intended for pooled investments in modern capital markets — and a more “traditional” trust reflecting divided interests [125] les parties ont fait valoir divers arguments au sujet du par. 4(4) du règlement, qui prévoit que [traduction] « [l]a propriété d’un élément d’actif détenu dans les portefeuilles ne peut être conférée à un fonds participant ». le paragraphe 4(4) doit être interprété à la lumière du par. 4(1), qui prévoit que [traduction] « [t]ous les éléments d’actif des portefeuilles sont détenus en fiducie par bci ». il y a évidemment une nette différence entre les por- tefeuilles — qui sont des véhicules pour des fonds [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 617 in a piece of real property. funds in each portfolio originate from several sources. section 4(4) indicates that unit holders cannot point to any particular asset in a portfolio and claim ownership of it. as canada argues, the unit holders instead are collectively enti- tled to all assets in a portfolio on a proportional basis, without possessing ownership rights in any particular asset (af, at para 78). [126] based on this regime, i am satisfied that the beneficial interest in the portfolios rests with the unit holders. my colleague has also accepted that if the portfolios are a common law trust, then the unit holders are the beneficiaries (para 65). the impor- tance of this conclusion must be stressed. it means that the unit holders are the beneficial owners of the portfolios. b the pension boards, which form the “bulk” of the unit holders, are private parties [127] moreover, the pension boards that are said to hold the “bulk” of the units in the portfolios are pri- vate entities. british columbia and bci have never suggested, in this court or the british columbia courts, that the pension boards are crown entities that are entitled to constitutional immunity from taxation. as i will explain, british columbia and bci were correct not to contest this point, as the pension boards cannot be equated with the provincial crown and are instead creatures of contract. communs de placement sur les marchés de capitaux modernes — et la fiducie plus « traditionnelle », structurée en fonction d’intérêts divis dans un bien immeuble. les fonds de chaque portefeuille pro- viennent de diverses sources. suivant le par. 4(4), les détenteurs d’unités ne peuvent pas désigner un élément d’actif particulier dans un portefeuille et en revendiquer la propriété. comme le fait valoir le canada, les détenteurs d’unités ont plutôt droit collectivement à tous les actifs d’un portefeuille sur une base proportionnelle, sans être titulaires de droits de propriété sur un élément d’actif en particulier (ma, par 78). [126] compte tenu de ce régime, je suis convaincu que ce sont les détenteurs d’unités qui sont titu- laires de l’intérêt bénéficiaire dans les portefeuilles. ma collègue reconnaît aussi que, si les portefeuilles constituent une fiducie de common law, les déten- teurs d’unités en sont les bénéficiaires (par.  65). l’importance de cette conclusion mérite d’être sou- lignée, car elle implique que les détenteurs d’unités sont les propriétaires bénéficiaires des portefeuilles. b les conseils des régimes de retraite, qui repré- sentent «  la majeure partie  » des détenteurs d’unités, sont des parties privées [127] de plus, les conseils des régimes de retraite qui détiendraient « la majeure partie » des unités dans les portefeuilles sont des entités privées. la colombie- britannique et bci n’ont jamais laissé en- tendre, que ce soit devant notre cour ou devant les tri- bunaux de la colombie- britannique, que les conseils des régimes de retraite sont des entités de l’état ayant droit à l’immunité fiscale constitutionnelle. comme je vais l’expliquer, la colombie- britannique et bci ont eu raison de ne pas contester ce point, car les conseils des régimes de retraite ne peuvent être assi- milés à la couronne provinciale; ils tirent leur exis- tence d’un contrat. [128] the public sector pension plans are governed by boards of trustees pursuant to contractual “joint trust” arrangements. although the makeup of the four public sector pension plan boards differs some- what, generally each board is comprised of an equal number of trustees appointed, on the one hand, by [128] les régimes de retraite du secteur public sont dirigés par des conseils de fiduciaires aux termes d’accords contractuels « d’administration en fiducie conjointe ». bien que la composition des conseils des quatre régimes de retraite du secteur public diffère quelque peu, chacun d’entre eux compte généralement 618 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. the province and the relevant employer(s) and, on the other, by the plan member union(s) and, in one case, the bc. government retired employees associa- tion. the public sector pension plans were not always run via this joint trust model. joint trust arrangements were initially introduced and imposed by the psppa when it was enacted in 1999. the provisions that did so were repealed following the successful negotia- tion of contractual joint trust agreements between the province, the employers and the unions. [129] i will refer to the public service pension plan joint trust agreement as an example of the four such public sector pension plan agreements. the pur- pose of the agreements is to “provide for the prudent management” of the pension plans and funds, while having plan members and employers “share the re- sponsibility of plan governance and share the risks and rewards of plan sponsorship” (preamble). the pre- existing pension plans and pension funds were continued under the joint trust agreements. pension funds are held in trust by the boards of trustees for the sole benefit of plan members, ie current and former employees (art 3). the power to amend or terminate the joint trust agreements resides solely with the boards of trustees (art 13). the pension boards were required to retain bci as investment manager for defined periods, after which they were given discretion to use other managers (arts 72 and 73). the four pension boards subsequently entered into funds investment and management agreements with bci.11 un nombre égal de fiduciaires nommés, d’une part, par la province et le ou les employeurs concernés et, d’autre part, par le ou les syndicats participant au ré- gime et, dans un cas, par la bc. government retired employees association. les régimes de retraite du secteur public n’ont pas toujours été gérés selon ce modèle d’administration en fiducie conjointe. les accords d’administration en fiducie conjointe ont été instaurés et imposés par la psppa lors de son adoption en 1999. les dispositions à cet effet ont été abro- gées à la suite de la négociation fructueuse d’accords contractuels d’administration en fiducie conjointe entre la province, les employeurs et les syndicats. [129] je me reporterai à l’accord relatif à l’admi- nistration en fiducie conjointe du régime de retraite de la fonction publique à titre d’exemple des quatre accords des régimes de retraite du secteur public. l’objet de ces accords est [traduction] « d’assurer une gestion prudente » des régimes et des fonds de pension, tout en veillant à ce que les participants au régime et les employeurs [traduction] «  se partagent la responsabilité de la gestion du régime, ainsi que les risques et les avantages que comporte l’adhésion au régime » (préambule). les régimes de retraite et les fonds de pension qui existaient auparavant ont été prorogés en vertu des accords d’administration en fiducie conjointe les fonds de pension sont détenus en fiducie par les conseils des fiduciaires, au seul profit des participants au régime, c’est-à-dire les employés actuels et anciens (art 3). seul le conseil des fiduciaires est habilité à modifier ou à résilier les accords d’administration en fiducie conjointe (art 13). les conseils des régimes de retraite étaient tenus de retenir les services de bci comme gestionnaire de placements pour des périodes déterminées, après quoi ils avaient toute la- titude pour recourir à d’autres gestionnaires (art 72 et 73). les quatre conseils des régimes de retraite ont par la suite conclu des accords d’investissement et de gestion des fonds avec bci11. 11 it is unclear whether thus far any pension board has opted to use a manager other than bci – canada says that this has not occurred, while bci says that there is no evidence on this point, given that the joint trust agreements do not require the appointment of a single, exclusive investment manager (af, at para. 16; rf, at fn 16). 11 on ne sait pas avec certitude si, jusqu’à présent, un conseil de régime de retraite a opté pour un autre gestionnaire que bci; le canada affirme que ce n’est pas le cas, alors que bci soutient que rien ne permet de l’affirmer, étant donné que les accords d’administration en fiducie conjointe n’exigent pas la nomination d’un seul gestionnaire exclusif de placements (ma, par. 16; mi, note 16). [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 619 [130] when the psppa was introduced in the leg- islature for second reading, the honourable min- ister joy macphail indicated that joint trusteeship would result in “transferring full responsibility for the operation of each of the public sector pension plans to a board of pension trustees”. the minister stated that “[t]he transfer of this responsibility will result in the pension plans being operated at arm’s length from government”. she explained that this arm’s length relationship was necessary because “pension trustees must have the unfettered ability to determine the quality and timeliness of the service provided to plan members in order to carry out their responsibilities” (british columbia, official report of debates of the legislative assembly (hansard), vol. 16, no. 25, 3rd sess., 36th parl., july 14, 1999, at p. 14409 (hon. j. macphail)). [131] the province’s involvement with the public sector pension plans is purely contractual. it is a party to the various joint trust agreements and ap- points a certain number of trustees directly pursuant to those agreements. however, the province retains no control over the trustees once appointed. in ad- dition, half of the contributions to the pension plans come from the provincial government through the public sector employers. however, once the con- tributions are made, such funds are impressed with the trust and governed by its contractual terms (see ehrcke v. public service pension board of trustees, 2004 bcsc 757, 32 bclr (4th) 388, at para 60). finally, like the plan members, the province (through the public sector employers) has certain responsi- bilities in the event of a pension shortfall and may be entitled to a contribution holiday in the event of a surplus. any surplus must remain within the pen- sion fund (public service pension plan joint trust agreement, art 103) and is subject to “equal owner- ship” (recitals, c(d)). there is also “equal sharing of responsibility” for any unfunded liabilities (recitals, c(c)). the psppa does not require the province’s consolidated revenue fund to make up any short- falls but merely gives the minister of finance the discretion to make up the portion of the unfunded liability attributable to the government (s 251). as [130] lors de la présentation de la psppa en deu- xième lecture, la ministre responsable du dossier, l’honorable joy macphail, a expliqué que l’admi- nistration en fiducie conjointe donnerait lieu [tra- duction] « au transfert de l’entière responsabilité de la gestion de chacun des régimes de retraite du secteur public à un conseil de fiduciaires ». elle a déclaré que « par suite du transfert de cette respon- sabilité, les régimes de retraite seront administrés de façon indépendante du gouvernement ». elle a expliqué qu’il était nécessaire qu’il n’y ait aucun lien de dépendance avec le gouvernement, car « les fiduciaires des régimes de retraite doivent avoir la ca- pacité absolue de déterminer la qualité et la rapidité de la prestation des services fournis aux membres des régimes afin de s’acquitter de leurs responsabi- lités » (colombie- britannique, official report of de- bates of the legislature assembly (hansard), vol. 16, no 25, 3e sess., 36e lég., 14 juillet 1999, p. 14409 (hon joy macphail)). [131] le rôle que joue la province en ce qui con- cerne les régimes de retraite du secteur public est purement contractuel. elle est partie aux divers ac- cords d’administration en fiducie conjointe et elle nomme un certain nombre de fiduciaires directement en application de ces accords. elle n’exerce cepen- dant aucun contrôle sur les fiduciaires une fois qu’ils sont nommés. par ailleurs, la moitié des cotisations aux régimes de retraite provient du gouvernement provincial par l’entremise des employeurs du sec- teur public. toutefois, une fois que les cotisations sont versées, ces fonds sont assujettis à la fiducie et sont régis par ses modalités contractuelles (voir ehrcke c. public service pension board of trustees, 2004 bcsc 757, 32 bclr (4th) 388, par 60). enfin, tout comme les participants au régime, la province (par l’entremise des employeurs du secteur public) a certaines responsabilités en cas de déficit du fonds de pension, et elle peut avoir droit à une exonération de cotisations en cas d’excédent. tout excédent doit demeurer dans le fonds de pension (ac- cord relatif à l’administration en fiducie conjointe du régime de retraite de la fonction publique, art 103), et cet excédent est la propriété de chacun [traduc- tion] « à parts égales » (préambule, cd)). l’accord prévoit également que chacun assume une « part égale de responsabilité » relativement à tout déficit 620 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. canada submitted, such obligations do not flow from provincial ownership of assets but are instead rooted in the contractual obligations the province has as- sumed in relation to its employees (transcript, p 39). [132] i thus agree with the conclusion of the su- preme court of british columbia in ehrcke that the pension boards are private bodies. in that case, neilson j. considered whether the public service pension board of trustees was a public body in or- der to determine whether its decisions were amena- ble to judicial review. although the context of this appeal is different, i agree with her conclusion that “the nature of the board of trustees, the source and nature of its powers, and the description of its decision- making powers as set out in the joint trust agreement lead to the inevitable conclusion that the board of trustees is a private body” (para 63). this is not solely because the pension boards are formally placed at arm’s length from the government. in sub- stance, their position can be analogized to that of the universities in mckinney v. university of guelph, [1990] 3 scr 229. in that case, the court held that universities do not form part of “government” within the meaning of s. 32 of the canadian charter of rights and freedoms. the following comment at pp. 272-74, adjusted for context, is applicable to the pension boards: actuariel (préambule, cc)). la psppa n’oblige pas le trésor de la province à combler tout déficit qui pourrait survenir, mais donne simplement au mi- nistre des finances le pouvoir discrétionnaire de combler la partie du déficit actuariel attribuable au gouvernement (art 251). comme l’a fait remarquer le canada, ces obligations ne résultent pas du fait que les actifs appartiennent à la province, mais sont plutôt des obligations contractuelles de la province envers ses employés (transcription, p 39). [132] je souscris à la conclusion de la cour suprême de la colombie- britannique dans l’affaire ehrcke selon laquelle les conseils des régimes de retraite sont des organismes privés. dans cette affaire, la juge neilson s’est penchée sur la question de savoir si le conseil des fiduciaires du régime de retraite de la fonction publique était un organisme public afin d’établir si ses décisions pouvaient faire l’objet d’un contrôle judiciaire. bien que le contexte du présent pourvoi soit différent, je souscris à sa conclusion suivant laquelle [traduc- tion] « la nature du conseil des fiduciaires, la source et la nature de ses pouvoirs et la façon dont ses pouvoirs décisionnels sont énoncés dans l’accord d’adminis- tration en fiducie conjointe mènent inévitablement à la conclusion qu’il s’agit d’un organisme privé » (par 63). cette conclusion ne reposait pas seulement sur le fait que les conseils des régimes de retraite n’ont officiellement aucun lien de dépendance avec le gou- vernement. essentiellement, leur situation peut se com- parer à celle des universités dont il était question dans l’affaire mckinney c. université de guelph, [1990] 3 rcs 229. dans cet arrêt, la cour a jugé que les universités ne faisaient pas partie du « gouvernement » au sens de l’art. 32 de la charte canadienne des droits et libertés. les propos suivants (aux p. 272- 274 de cet arrêt), adaptés en fonction du contexte, valent aussi pour les conseils des régimes de retraite : the fact is that each of the universities has its own govern- ing body. only a minority of its members    are appointed by the lieutenant- governor in council    . en réalité, chaque université a son corps dirigeant. seul un petit nombre de ses membres [  ] sont nommés par le lieutenant- gouverneur en conseil   .   . though the universities, like other private organi- zations, are subject to government regulations and in large measure depend on government funds, they manage their own affairs and allocate these funds    .   . bien que les universités, comme d’autres organismes privés, soient assujetties à la réglementation gouverne- mentale et dépendent en grande partie de fonds publics, elles dirigent leurs propres affaires et répartissent ces sommes   . [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 621   . though the legislature may determine much of the environment in which universities operate, the reality is that they function as autonomous bodies within that environment   .   . bien que la législature puisse délimiter en grande partie le milieu dans lequel les universités fonctionnent, la réalité est qu’elles fonctionnent comme des organismes autonomes dans ce milieu   . [133] accordingly, it is evident that neither the plan members nor the pension boards are entitled to the protection of s 125. as the applicable regime indicates, the pension boards are not the province or agents thereof. thus, the pension funds that belong to the pension boards do not qualify as “property belonging to    any province” under s 125. [134] it is not necessary to consider the percent- age of the funds in the portfolios that comes from the bc government directly, including from the consolidated revenue fund. canada acknowledges that bci holds these funds for the ultimate benefit of the province (af, at para 77). as the province holds a beneficial interest in these funds, s. 125 ap- plies and they are immune from federal taxation. [133] en conséquence, il est évident que ni les participants au régime ni les conseils des régimes de retraite n’ont droit à la protection de l’art 125. comme l’indique le régime applicable, les conseils des régimes de retraite ne sont pas assimilés à la province et ils n’en sont pas les mandataires. ainsi, les fonds de pension qui appartiennent aux conseils des régimes de retraite ne peuvent être considérés comme une « propriété appartenant à [  ] [une] province » au sens de l’art 125. [134] il n’est pas nécessaire de tenir compte du pourcentage des fonds dans les portefeuilles qui pro- vient directement du gouvernement de la colombie- britannique, notamment du trésor. le canada admet que bci détient ces fonds au profit ultime de la pro- vince (ma, par 77). comme la province détient un intérêt bénéficiaire dans les fonds en question, l’art. 125 s’applique et les fonds jouissent de l’im- munité fiscale fédérale. c the pension boards bear the real impact of the c les conseils des régimes de retraite supportent tax dans les faits la charge de la taxe [135] the real impact of the tax is borne by the unit holders because bci provides the services relating to the portfolios for the benefit of the unit holders alone. in substance, the gst is imposed in respect of services that bci provides to the private unit holders. only the pension boards’ choice to pay bci indi- rectly by permitting it to take its payment from the trust makes the portfolios the recipients under the eta of the services that bci provides. [135] ce sont les détenteurs d’unités qui supportent dans les faits la charge de la taxe parce que bci four- nit ses services relativement aux portefeuilles au seul profit des détenteurs d’unités. essentiellement, la tps est exigible sur les services que bci fournit aux détenteurs d’unités privés. seul le choix des conseils des régimes de retraite de payer bci indirectement en lui permettant de se payer à même la fiducie fait en sorte que les portefeuilles deviennent les acquéreurs au sens de la lta des services fournis par bci. [136] the characteristics of the portfolios demon- strate that the unit holders bear the real impact of the tax. to briefly recap, during the lifetime of the portfolios, all the income and capital gains generated from them accrue to the unit holders. on termination of the portfolios, the net proceeds flow entirely to the unit holders. bci cannot appropriate assets from the portfolios and receives nothing on their termination. [136] les caractéristiques des portefeuilles dé- montrent que les détenteurs d’unités assument dans les faits la charge de la taxe. pour résumer briève- ment, pendant la durée de vie des portefeuilles, tous les revenus et gains en capital produits par ceux-ci reviennent aux détenteurs d’unités. lorsqu’il est mis fin aux portefeuilles, le produit net est versé en tota- lité aux détenteurs d’unités. bci ne peut s’approprier 622 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. taxation of the portfolios therefore does not result in bci losing anything to which it would otherwise have had access without the tax. instead, taxation of the portfolios results in less income, capital gains and ultimate proceeds accruing to the unit holders. the only benefit bci receives from each portfolio is the recouping of its operating costs and capital expenditures with respect to that portfolio. such operating costs and capital expenditures arise only because bci is managing the portfolios for the ulti- mate benefit of the unit holders. [137] the funds agreement between bci and the teachers’ pension board further demonstrates that the unit holders enjoy substantial control over their funds even once they have been invested in the portfolios.12 as noted, the regulation empowers bci’s chief investment officer to terminate portfolios. however, the funds agreement empowers the pension board to direct bci to terminate a portfolio, although bci appears to retain discretion as to whether in fact to follow this direction (s 243). nonetheless, even if the pension board cannot order bci to terminate a portfolio, it has the ability to terminate the funds agreement on 180 days’ notice (s. 8), following which, inter alia, the pro- rated share of the invest- ments in a portfolio belonging to the board will be returned to the board (s 912). les éléments d’actif des portefeuilles et elle ne reçoit rien lorsqu’il y est mis fin. la taxation des porte- feuilles n’entraîne pas donc pour bci la perte d’un bien auquel elle aurait autrement eu accès sans cette taxe. la taxation des portefeuilles entraîne plutôt une diminution des revenus, des gains en capital et du produit final revenant aux détenteurs d’unités. le seul avantage que bci retire de chaque porte- feuille est la possibilité de recouvrer ses frais d’ex- ploitation et ses dépenses en capital relativement au portefeuille en question. de tels frais d’exploitation et dépenses en capital n’existent que parce que bci gère les portefeuilles au profit ultime des détenteurs d’unités. [137] l’accord de gestion conclu entre bci et le conseil du régime de retraite des enseignants dé- montre également que les détenteurs d’unités exercent un contrôle important sur leurs fonds, même après qu’ils ont été investis dans les portefeuilles12. comme nous l’avons mentionné, le règlement confère au directeur des placements de bci le pouvoir de mettre fin aux portefeuilles. toutefois, aux termes de l’ac- cord de gestion, le conseil du régime de retraite peut ordonner à bci de mettre fin à un portefeuille, bien que bci semble conserver son pouvoir discrétion- naire quant à l’opportunité de suivre ou non cette directive (art 243). néanmoins, même s’il n’a pas le pouvoir de donner l’ordre à bci de mettre fin à un portefeuille, le conseil du régime de retraite peut résilier l’accord de gestion moyennant un préavis de 180 jours (art. 8), après quoi, entre autres, la part proportionnelle des placements dans le portefeuille qui lui appartient lui sera restituée (art 912). [138] furthermore, the taxable transaction under the eta is the direct result of bci’s contractual ob- ligation to provide services to the private pension boards. in the funds agreement, bci agrees to pro- vide specified investment and management services to the teachers’ pension board (s 1122). the funds [138] de plus, l’opération taxable aux termes de la lta est la conséquence directe de l’obligation con- tractuelle de bci visant la prestation de services aux conseils privés des régimes de retraite. aux termes de l’accord de gestion, bci a convenu de fournir cer- tains services de placement et de gestion au conseil 12 although bci has entered into funds investment and management agreements with the boards of all four public sector pension plans, only the agreement with the teachers’ pension board is in the record. there is no suggestion that there are any substantial differences between it and the other three agreements – counsel for canada agreed during the hearing that it was “typical” (tran- script, at p 15). 12 bien que bci ait conclu des accords d’investissement et de gestion des fonds avec les conseils des quatre régimes de retraite du secteur public, seul l’accord qu’elle a signé avec le conseil du régime de retraite des enseignants a été versé au dossier. rien ne permet de penser qu’il existe des différences substantielles entre cet accord et les trois autres. l’avocat du canada a convenu lors de l’audience qu’il s’agissait d’un accord [traduction] « typique » (transcription, p 15). [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 623 agreement states that bci is acting as the board’s agent and is fulfilling the board’s responsibilities in providing those services (ss 21 and 22). the board also pays bci in consideration of those services (s 51 and sch. a, s 2). d the pension boards would be the recipients of bci’s services under the eta but for the indirect payment method they have chosen [139] the only reason why differing tax conse- quences may occur here is because the pension boards have agreed to a different form of payment where bci holds their property in trust. bci manages two types of funds: portfolios and segregated funds. it holds the portfolios in trust but does not hold the segregated funds in trust. for the segregated funds, bci bills the pension board directly for the costs and expenditures it incurs in providing the services (funds agreement, sch. a, s 5). however, bci and the pension board selected a different method of pay- ment for the portfolios. they agreed that the pension board would pay bci indirectly by permitting it to recover its costs and expenses from the portfolios (funds agreement, sch. a, ss 2-4). nothing in the psppa required bci to select this method of payment for the portfolios. in fact, s. 24(1) of the psppa gives it the discretion as to whether to recover its operating costs and capital expenditures by charging the funds it manages or by charging its clients for the services provided. du régime de retraite des enseignants (art 1122). l’accord de gestion précise que bci agit en qualité de mandataire du conseil et s’acquitte des responsa- bilités de ce dernier lorsqu’elle fournit ces services (art 21 et 22). le conseil paie par ailleurs bci en contrepartie de ces services (art 51 et ann. a, art 2). d les conseils des régimes de retraite seraient les acquéreurs des services de bci au sens donné dans la lta n’eût été le mode de paiement indi- rect qu’ils ont choisi [139] la seule raison pour laquelle il pourrait y avoir des conséquences fiscales différentes en l’es- pèce est que les conseils des régimes de retraite ont convenu d’utiliser un mode de paiement différent lorsque bci détient leurs biens en fiducie. bci gère deux types de fonds : les portefeuilles et les fonds distincts. elle détient les portefeuilles en fiducie, mais pas les fonds distincts. en ce qui concerne ces derniers, bci facture directement au conseil des régimes de retraite les frais et les dépenses qu’elle engage pour fournir ses services (accord de ges- tion, ann. a, art 5). toutefois, bci et le conseil des régimes de retraite ont choisi un mode de paiement différent pour les portefeuilles. ils ont convenu que ce dernier paierait bci indirectement en permettant à celle-ci de recouvrer ses frais et ses dépenses à même les portefeuilles (accord de gestion, ann. a, art 2-4). rien dans la psppa n’obligeait bci à choisir ce mode de paiement pour les portefeuilles. en fait, le par. 24(1) de la psppa lui donne le pouvoir discré- tionnaire de recouvrer ses frais d’exploitation et ses dépenses en capital en les facturant aux fonds qu’elle gère ou en facturant à ses clients les services fournis. [140] as a result of these contractual choices by bci and the pension board, the tax consequences under the eta differ. in the case of the segregated funds, the pension board is the “recipient” because it is liable under the funds agreement to pay consid- eration to bci for the taxable supply of investment management services (eta, s.  123(1) (definition of “recipient”)). accordingly, the pension board is liable to pay gst (eta, s 165(1)). in contrast, if it is assumed that the portfolios are a “trust” for the purposes of the eta, they are considered to be a “person” under the eta and bci is their trustee. [140] en raison de ces choix contractuels de bci et du conseil du régime de retraite, les conséquences fiscales au titre de la lta diffèrent. dans le cas des fonds distincts, le conseil du régime de retraite est l’« acquéreur » parce qu’il est tenu, aux termes de l’accord de gestion, de payer à bci la contrepartie de la fourniture taxable des services de gestion de placements (lta, par. 123(1), définition d’« acqué- reur »). en conséquence, le conseil du régime de re- traite est tenu de payer la tps (lta, par 165(1)). en revanche, en tenant pour acquis qu’ils sont une « fi- ducie » pour l’application de la lta, les portefeuilles 624 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. the canada revenue agency took the position that the portfolios themselves are the recipients of the services because bci as trustee recovers its costs and expenses from the portfolios, not directly from the pension boards. it is the fact that the portfolios themselves, rather than the pension boards, are the recipients under the eta that gives rise to immunity under s. 125 according to bci. [141] the contractual choices of bci and the pen- sion boards are the only reason why the recipients of the services bci supplies under the eta are the portfolios and not the pension boards. had bci and the pension boards agreed that bci would bill the boards directly for its services instead of taking its payment from the portfolios, the boards would have been the recipients under the eta and would thus have been liable to pay gst. sont considérés être une « personne » au sens de la lta et bci est leur fiduciaire. l’agence du revenu du canada a adopté la position selon laquelle les portefeuilles eux- mêmes sont les acquéreurs des services parce que bci, à titre de fiduciaire, recouvre ses frais et ses dépenses à même les portefeuilles, et non directement des conseils des régimes de retraite. l’immunité prévue à l’art. 125 s’applique, selon bci, parce que ce sont les portefeuilles eux- mêmes, et non les conseils des régimes de retraite, qui sont les acquéreurs au sens de la lta. [141] les choix contractuels de bci et des conseils des régimes de retraite sont la seule raison pour la- quelle les acquéreurs des services fournis par bci sous le régime de la lta sont les portefeuilles et non les conseils des régimes de retraite. si bci et les conseils des régimes de retraite avaient convenu que bci facturerait directement ses services à ces der- niers plutôt qu’elle se paye à même les portefeuilles, les conseils auraient été les acquéreurs au sens de la lta et ils auraient donc été tenus de payer la tps. iii section 125 of the constitution act, 1867 iii l’article 125 de la loi constitutionnelle de 1867 a test for immunity under section 125 a critère pour l’application de l’immunité prévue à l’art. 125 [142] section 125 of the constitution act, 1867, provides as follows: [142] l’article 125 de la loi constitutionnelle de 1867 est ainsi libellé : 125 no lands or property belonging to canada or any province shall be liable to taxation. 125 nulle terre ou propriété appartenant au canada ou à aucune province en particulier ne sera sujette à la taxation. [143] bci is a statutory agent of the provincial crown and thus has the same constitutional immu- nity from taxation under s. 125 as the provincial crown (westbank first nation v. british columbia hydro and power authority, [1999] 3 scr 134, at para 46). the two requirements for the provincial or federal crown (or its agent) to make a success- ful s. 125 claim are well established. first, the im- pugned charge must constitute “taxation” within the meaning of ss. 91(3) and 92(2) of the constitution act, 1867. the taxation powers in those sections are subject to s. 125 (see reference re exported natural gas tax, [1982] 1 scr 1004, at pp. 1054-55 and 1067 (“natural gas tax”)). there is no dispute in [143] bci est un mandataire légal de la couronne provinciale et bénéficie donc, en vertu de l’art. 125, de la même immunité fiscale constitutionnelle que celle dont jouit la couronne provinciale (première nation de westbank c. british columbia hydro and power authority, [1999] 3 rcs 134, par 46). les deux exigences que doivent respecter la couronne provinciale et la couronne fédérale — ou leurs man- dataires  — pour obtenir gain de cause dans une demande fondée sur l’art. 125 sont bien établies. premièrement, le prélèvement contesté doit consti- tuer une « taxation » au sens des par. 91(3) et 92(2) de la loi constitutionnelle de 1867. les pouvoirs de taxation prévus par ces dispositions sont assujettis à [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 625 this case that the charge canada seeks to levy on the portfolios (the gst) constitutes taxation. therefore, the dispute before the court concerns the second re- quirement for a successful s. 125 claim: whether the subject matter of the taxation — the portfolios — is property “belonging” to the crown or its agent, in this case bci. to determine whether this second requirement is met, it is necessary to consider the purposes of s 125. l’art. 125 (voir renvoi relatif à la taxe sur le gaz na- turel exporté, [1982] 1 rcs 1004, p. 1054- 1055 et 1067) (« gaz naturel exporté »)). nul ne conteste en l’espèce que le prélèvement que le canada cherche à percevoir sur les portefeuilles (la tps) consti- tue une taxe. pour cette raison, le différend dont la cour est saisie porte sur la deuxième exigence à respecter pour qu’une demande fondée sur l’art. 125 soit accordée : les biens assujettis à la taxe — les portefeuilles — sont des biens « appartenant » à la couronne ou à son mandataire, en l’espèce bci. pour établir si cette seconde exigence est respectée, il faut examiner les objets de l’art 125. b purposes of section 125 b les objets de l’article 125 [144] section 125 exists to protect two constitu- tional values: federalism and democracy. the pri- mary value served by s. 125 is federalism (westbank, at para 19). this court has thus identified one pur- pose of s.  125 as being “to prevent one level of government from appropriating to its own use the property of the other, or the fruits of that property” (natural gas tax, at p 1078). the placement of s. 125 in part viii of the constitution act, 1867, confirms this purpose. entitled “revenues; debts; assets; taxation”, part viii divides crown assets between canada and the provinces. section 125 pro- tects that division of assets by preventing one level of government from “unilaterally    alter[ing] the terms of the division of assets” by taxing lands or property that belong to another level of government (natural gas tax, at p 1066). by providing such protection, s. 125 ensures that each level of govern- ment possesses “sufficient operational space to gov- ern without interference” (westbank, at para 17). [144] l’article 125 vise à protéger deux valeurs constitutionnelles : le fédéralisme et la démocratie. la principale valeur que soutient l’art. 125 est le fédéralisme (westbank, par 19). selon notre cour, l’art. 125 vise « à empêcher un palier de gouver- nement de s’approprier, pour son propre usage, les biens de l’autre palier de gouvernement ou les fruits de ces biens » (gaz naturel exporté, p 1078). le fait que l’art. 125 se trouve à la partie viii de la loi constitutionnelle de 1867 confirme cet objet. intitulée « revenus; dettes; actifs, taxe », la par- tie viii partage les biens de l’état entre le canada et les provinces. l’article 125 protège ce partage des biens en empêchant un ordre de gouvernement « d’agir unilatéralement pour modifier [ce] partage » au moyen de la taxation de terres ou de biens appar- tenant à l’autre ordre de gouvernement (gaz naturel exporté, p 1066). en assurant une telle protection, l’art. 125 garantit à chaque palier de gouvernement « suffisamment d’espace opérationnel pour gouver- ner sans intervention externe » (westbank, par 17). [145] section  125 also advances the constitu- tional value of democracy. as the court explained in westbank, at para. 19, intergovernmental taxation would permit the elected representatives at one level of government to determine how to spend taxes that the elected representatives at another level of government have levied. this would undermine the principle of no taxation without representation that this court recognized in eurig estate (re), [1998] 2 scr 565, at paras 30-32. by barring [145] l’article 125 favorise également la valeur constitutionnelle de la démocratie. comme l’a expli- qué la cour dans l’arrêt westbank, par. 19, la taxation entre gouvernements permettrait aux représentants élus d’un ordre de gouvernement de décider com- ment devraient être dépensées les taxes prélevées par les représentants élus d’un autre ordre de gouverne- ment. cela irait à l’encontre du principe suivant le- quel il n’y a pas de taxation sans représentation, que notre cour a reconnu dans l’arrêt succession eurig 626 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. intergovernmental taxation, s. 125 thus safeguards democracy at each of level of government. (re), [1998] 2 rcs 565, par 30-32. en interdisant la taxation entre gouvernements, l’art. 125 protège ainsi la démocratie à chaque ordre de gouvernement. c the interpretation of section 125 should not c l’interprétation de l’art. 125 ne doit pas aller overshoot these purposes au- delà de ces objets [146] the courts have been careful not to inter- pret  s.  125 in a way that overshoots these twin purposes for instance, in natural gas tax, at pp. 1054-55, this court restricted the protection of s. 125 to taxation under s. 91(3) or 92(2) and held that it was not a purpose of s. 125 to protect against proper regulatory action taken by either level of government. similarly, in westbank, at para. 33, the court emphasized that the exclusion of regulatory charges from the ambit of s. 125 ensures that s. 125 will provide only the “degree of operational space” to governments that its purposes require. such ju- dicial caution is entirely appropriate because it is a settled principle of constitutional interpretation that it is important not to overshoot the purpose of a provision. courts lack the power to “invent new obligations foreign to the original purpose of the provision” (caron v. alberta, 2015 scc 56, [2015] 3 scr 511, at para. 37, citing r v. blais, 2003 scc 44, [2003] 2 scr 236, at para 40). [147] courts have restricted the application of s. 125 to ensure that it does not overshoot its purposes in two ways that are relevant to this appeal. first, courts have been careful not to extend the protec- tion of s. 125 to private parties. as davies j. held in calgary & edmonton land co. v. attorney- general of alberta (1911), 45 scr 170, at p. 180, the pur- pose of s. 125 immunity is not to shield from taxation the beneficial interests of private parties in property to which the crown holds legal title. as my colleague explains at para. 71 of her reasons, courts have thus consistently rejected claims in which private parties sought to use the crown’s s. 125 immunity as a shield to avoid taxation. [146] les tribunaux se sont gardés d’interpréter l’art. 125 d’une façon qui irait au- delà de ce double objet. par exemple, dans l’arrêt gaz naturel exporté, aux p. 1054- 1055, notre cour a limité la protection de l’art. 125 à la taxation prévue aux par. 91(3) et 92(2) et a conclu que l’art. 125 n’avait pas pour objet d’as- surer une protection contre les mesures de réglemen- tation légitimes prises par un ordre de gouvernement. de même, dans l’arrêt westbank, par. 33, la cour a souligné que l’exclusion des redevances de nature réglementaire du champ d’application de l’art. 125 fait en sorte que cet article confère aux gouverne- ments seulement l’« espace opérationnel » que les objectifs de cet article exigent. une telle prudence de la part des tribunaux est tout à fait de mise parce que, selon un principe bien établi d’interprétation constitutionnelle, il est important de ne pas interpréter une disposition d’une façon qui va au- delà de son objet. les tribunaux n’ont pas le pouvoir d’« inventer de nouvelles obligations sans rapport avec l’objectif original de la disposition en litige » (caron c. alberta, 2015 csc 56, [2015] 3 rcs 511, par. 37, citant r. c. blais, 2003 csc 44, [2003] 2 rcs 236, par 40). [147] les tribunaux ont limité le champ d’applica- tion de l’art. 125 pour s’assurer qu’il n’excède pas son objet de deux façons qui nous intéressent en l’espèce. premièrement, les tribunaux se sont gardés d’étendre la protection de l’art. 125 aux parties privées. comme l’a déclaré le juge davies dans l’arrêt calgary & edmonton land co. c. attorney- general of alberta (1911), 45 rcs 170, p. 180, l’immunité prévue à l’art. 125 n’a pas pour objet de protéger contre la taxation les intérêts bénéficiaires que possèdent des parties privées sur des biens sur lesquels la couronne détient le titre de propriété en common law. comme l’explique ma collègue au par. 71 de ses motifs, les tribunaux ont donc systématiquement rejeté les de- mandes par lesquelles des parties privées tentaient, pour se soustraire à la taxation, de se prévaloir de l’im- munité dont jouit la couronne en vertu de l’art 125. [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 627 in particular, this court has made it clear that [148] parliament can require private purchasers of provin- cial services to pay gst in respect of those services without running afoul of s.  125 in reference re goods and services tax, [1992] 2 scr 445 (“gst reference”), alberta argued that imposing the gst on taxable supplies made by the provinces amounted to taxation of the “fruits” of provincial property. the court rejected this argument. the gst was payable not by the provinces as the suppliers, but instead by the private parties purchasing provincial services as the recipients: gst reference, at pp 479-80. [149] second, courts have found that s. 125 is not intended to immunize the crown from contractual consequences or other adverse commercial effects that it may bear as a result of the taxation of a private party. for instance, in city of vancouver v. attorney- general of canada, [1944] scr 23,. vancouver taxed a private legal owner of land leased to canada based on the value of the land, which included the value of structures canada had erected as tenant. canada argued that the effect of the tax would be to leave it on the hook to pay, because the private party would either charge an increased rental fee or require canada to indemnify it for the taxes. this court conclusively rejected that argument and held that s. 125 did not protect canada from such adverse con- tractual or commercial consequences (at pp. 36-37, per davies j., p. 56, per rand j (taschereau j con- curring)). likewise, in phillips and taylor v. city of sault ste. marie, [1954] scr 404, at pp. 408-9, the court rejected the argument that the fact that canada might be contractually liable to pay a tax levied on an occupant of federal crown land was sufficient to engage s. 125 immunity. similarly, this court held that the gst does not offend s. 125 simply because it renders provincial property less commercially at- tractive than it would be if the tax did not apply (gst reference, at p 480). [148] en particulier, notre cour a bien précisé que le parlement peut obliger les acheteurs privés de services provinciaux à payer la tps sur ces ser- vices sans contrevenir à l’art 125. dans le renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 rcs 445 (« renvoi relatif à la tps »), l’alberta soutenait que l’imposition de la tps sur les fourni- tures taxables fabriquées par les provinces équiva- lait à taxer les « fruits » provenant des biens de la province. la cour a rejeté cet argument. ce n’était pas les provinces qui étaient tenues de payer la tps en tant que fournisseurs, mais plutôt les parties pri- vées qui achetaient des services provinciaux en tant qu’acquéreurs (renvoi relatif à la tps, p. 479- 480). [149] deuxièmement, les tribunaux ont conclu que l’art. 125 n’a pas pour objet de mettre l’état à l’abri des conséquences contractuelles ou d’autres effets commerciaux préjudiciables qu’il pourrait subir en raison de la taxation d’une partie privée. par exemple, dans l’affaire city of vancouver c. attorney- general of canada, [1944] rcs 23, la ville de vancouver avait taxé le propriétaire privé en common law d’un terrain que le canada lui avait loué en fonction de la valeur du terrain, qui compre- nait la valeur des structures que le canada y avait érigées à titre de locataire. le canada a fait valoir que l’imposition de cette taxe aurait pour effet qu’il serait tenu de payer, parce que la partie privée fac- turerait des frais de location plus élevés ou exigerait que le canada l’indemnise pour les taxes. la cour a catégoriquement rejeté cet argument et statué que l’art.  125 ne protégeait pas le canada contre de telles conséquences contractuelles ou commerciales préjudiciables (p. 36-37, le juge davies, p. 56, le juge rand (avec l’accord du juge taschereau)). de même, dans l’arrêt phillips and taylor c. city of sault ste. marie, [1954] rcs 404, p. 408- 409, la cour a rejeté l’argument selon lequel le fait que le canada pourrait être tenu contractuellement de payer une taxe imposée à l’occupant d’une terre appartenant au gouvernement fédéral était suffisant pour que s’applique l’immunité prévue à l’art 125. de façon similaire, notre cour a jugé que la tps ne contrevenait pas à l’art. 125 simplement parce qu’elle rend un bien de la province moins attrayant sur le plan commercial qu’il ne le serait si cette taxe ne s’appliquait pas (renvoi relatif à la tps, p 480). 628 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. [150] this line of jurisprudence reflects a concern not to overshoot s. 125’s purposes by favouring the commercial and contractual interests of the crown at the expense of those of private parties. the court recognized this concern in natural gas tax by stress- ing the narrowness of its holding that the proposed federal tax on provincial resource property was un- constitutional. at p. 1081, the court stated that it was not addressing a situation in which parliament was taxing the provision of a service by a province or the conduct by a province of business that only incidentally concerned the consumption of a provin- cial resource property. [151] such judicial caution is appropriate. an over- broad definition would overshoot the purpose of pro- tecting the division of assets. it would instead “shift the balance between private and public enterprise in favour of public ownership” by encouraging prov- inces to create crown corporations to manage activ- ities previously undertaken by private enterprise (g. bale, “reciprocal tax immunity in a federation — section 125 of the constitution act, 1867 and the proposed federal tax on exported natural gas” (1983), 61 can. bar rev. 652, at p 678). i take no position on whether such a shift is desirable from a public policy standpoint. that is for parliament and the provincial legislatures to decide. my point is that it forms no part of s. 125’s purposes to effect or incentivize such a shift. [150] cette jurisprudence témoigne du souci des tri- bunaux de ne pas aller au- delà des objets de l’art. 125 en favorisant les intérêts commerciaux et contractuels de l’état au détriment de ceux des parties privées. la cour a reconnu cette préoccupation dans l’arrêt gaz naturel exporté en soulignant la portée étroite de sa déclaration d’inconstitutionnalité de la taxe fé- dérale proposée sur les ressources provinciales. à la p. 1081, la cour a précisé qu’il n’était pas question dans cette affaire d’une situation où le parlement taxait la prestation d’un service fourni par une province ou l’exploitation par une province d’une entreprise liée seulement de façon accessoire à la consommation d’une ressource provinciale. [151] une telle prudence judiciaire s’impose. une définition trop large irait au- delà de l’objectif de protection du partage des biens, et aurait plutôt pour effet de [traduction] « modifier l’équilibre entre l’entreprise privée et l’entreprise publique en faveur de la propriété publique » en encourageant les provinces à créer des sociétés d’état pour gérer des activités jusqu’alors exercées par l’entreprise privée (g. bale, « reciprocal tax immunity in a federation — section 125 of the constitution act, 1867 and the proposed federal tax on exported natural gas » (1983), 61 r du b can. 652, p 678). je ne me prononce pas sur la question de savoir si un tel changement est souhaitable du point de vue de l’ordre public. c’est au parlement et aux législatures provinciales d’en décider ce que je tiens à dire, c’est qu’on ne peut invoquer les objets de l’art.  125 pour réaliser ou encourager un tel changement. iv section 125 does not apply to immunize bci’s iv l’article 125 n’exempte pas de la tps les ser- services from gst vices offerts par bci a in substance, the portfolios belong to the pri- vate pension boards a pour l’essentiel, les portefeuilles appartiennent aux conseils privés des régimes de retraite [152] the real issue is whether, in the circum- stances of this case, the property “belong[s] to” the crown and is thus immune under s 125. i hold that the property does not belong to the crown as s. 125 requires. section 125 does not immunize property that private parties have placed with the crown to hold in trust for their sole benefit from a tax on [152] la véritable question est celle de savoir si, eu égard aux circonstances de l’espèce, les biens « appart[iennent] » à l’état et bénéficient de ce fait de l’immunité prévue à l’art 125. je conclus que les biens n’appartiennent pas à l’état comme l’exige l’art 125. cette disposition n’exempte pas les biens que des parties privées ont confiés à l’état pour qu’il [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 629 services that they have contracted to receive from the crown in respect of that property. in these cir- cumstances, the property in substance belongs not to the crown but to the private parties, and the crown’s legal title as trustee does not trigger the immunity. i agree with my colleague that legal owner- [153] ship is clearly a property interest and that nothing limits the word “property” in s. 125 to beneficial interests in property. however, this is only part of the puzzle. the phrase “belonging to canada or any province” in s. 125 must also be given meaning. [154] it is appropriate in construing the scope of s. 125 immunity, as this court held in natural gas tax at p. 1078, to prevent such “subtle nuances of form” as the pension boards and bci employed in this case from reshaping the substance of the im- munity. it is true, as my colleague notes, that the court in natural gas tax made this comment in the context of interpreting s. 125 broadly, not narrowly. the court interpreted s. 125 broadly in that case so that its purpose of protecting against unilateral alterations to the division of assets in part viii of the constitution act, 1867, would be achieved. however, as i have explained, the courts have also been cau- tious not to overshoot the purposes of s. 125 in con- struing the limits of the immunity it provides. there is no reason why the same principle of substance over form should not apply to prevent s. 125 from overshooting its purposes. les détienne en fiducie à leur seul profit d’une taxe sur les services qu’elles se sont engagées par contrat à recevoir de l’état relativement aux biens en ques- tion. dans ces conditions, les biens pour l’essentiel n’appartiennent pas à l’état mais bien aux parties privées, et le titre en common law que détient l’état en tant que fiduciaire ne donne pas lieu à l’immunité fiscale. [153] je suis d’accord avec ma collègue pour dire que la propriété en common law est sans conteste un intérêt de propriété et que rien à l’art. 125 ne limite le mot « propriété » aux intérêts bénéficiaires dans un bien cependant, il ne s’agit que d’une pièce du casse- tête. il faut également donner un sens à l’expression « appartenant au canada ou à aucune province en particulier » que l’on trouve à l’art 125. [154] comme l’a déclaré notre cour dans l’arrêt gaz naturel exporté à la p. 1078, il convient, lors- qu’on interprète la portée de l’immunité prévue à l’art. 125, d’empêcher que des « nuances subtiles en ce qui concerne la forme » comme celles que les conseils des régimes de retraite et bci ont utilisées en l’espèce ne viennent changer la véritable nature de cette immunité. il est vrai, comme le fait observer ma collègue, que dans l’arrêt gaz naturel exporté, la cour a tenu pareils propos alors qu’elle donnait une interprétation large — et non étroite — à l’art 125. dans cet arrêt, la cour a interprété l’art. 125 de façon large pour donner effet à son objectif d’empêcher les modifications unilatérales au partage des biens prévu à la partie viii de la loi constitutionnelle de 1867. toutefois, comme je l’ai déjà expliqué, les tribunaux se sont également gardés d’aller au- delà des objets de l’art. 125 en interprétant les limites de l’immunité prévue par cet article. il n’y a pas de raison pour laquelle le même principe voulant que le fond l’emporte sur la forme ne devrait pas s’ap- pliquer pour empêcher que l’art. 125 ait une portée qui va au- delà de ses objets. indeed, this court did apply the principle [155] of substance over form to prevent s. 125 from over- shooting its purposes in phillips and taylor. in that case, employees of the federal crown were required to use federal crown land as their residence in order to better perform their duties but had no legal interest [155] de fait, dans l’arrêt phillips and taylor, notre cour a appliqué le principe suivant lequel le fond l’emporte sur la forme pour éviter que l’art. 125 aille au- delà de ses objets. dans cette affaire, des employés de la couronne fédérale devaient utiliser des biens- fonds appartenant à la couronne fédérale 630 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. in the land. a provincial tax statute contained a pro- vision allowing a municipality to assess occupants of crown land in respect of that land regardless of their legal relationship with the federal crown con- cerning that land. the court held that the tax did not offend s 125. while in form the tenants had no legal interest in the land and the crown held both legal and beneficial title, in substance they occupied the crown land and thus could be assessed for taxes without offending s. 125 (phillips and taylor, at pp 407-8). [156] i would apply this same principle of sub- stance over form to interpret the phrase “belonging to canada or any province” in s 125. i am of the view that s. 125 does not immunize property that private parties have placed with the crown to hold in trust for their sole benefit from a tax on services that they have contracted to receive from the crown in respect of that property. in form, the crown does have a legal interest in the property, but in substance, the property belongs not to the crown but to the private parties. this court’s own jurisprudence on beneficial ownership makes this clear. as this court has stated, “[t]he beneficial owner of property has been de- scribed as ‘the real owner of property even though it is in someone else’s name’” (pecore v. pecore, 2007 scc 17, [2007] 1 scr 795, at para. 4, quoting csak v. aumon (1990), 69 dlr (4th) 567 (ont. hcj), at p 570). likewise, in valard construction, at para. 16, this court found that the very essence of a trust is that the trustee must hold property “for the benefit” of another such that the “real benefit of the property accrues, not to the truste[e], but to the ben- eficiaries or other objects of the trust”. the trustee may not hold the property for its own enjoyment, but only for that of the beneficiary (valard construction, at para 17). comme résidence afin de mieux s’acquitter de leurs fonctions, sans détenir d’intérêt en common law dans ces biens- fonds. une loi fiscale provinciale comportait une disposition qui permettait à la mu- nicipalité d’assujettir à une taxe foncière les oc- cupants de bien- fonds appartenant à la couronne, indépendamment de la nature de leur relation juri- dique avec la couronne fédérale concernant ce bien- fonds. la cour a jugé que la taxe ne contrevenait pas à l’art 125. même si, sur le plan de la forme, les locataires n’avaient aucun intérêt en common law dans les biens- fonds et que la couronne détenait à la fois le titre de propriété en common law et le titre bénéficiaire, sur le plan du fond, c’étaient eux qui oc- cupaient les biens- fonds de la couronne et pouvaient donc être assujettis à la taxe sans qu’il y ait atteinte à l’art. 125 (phillips and taylor, p. 407- 408). [156] j’appliquerais le même principe suivant lequel le fond l’emporte sur la forme pour inter- préter l’expression « appartenant au canada ou à aucune province en particulier » que l’on trouve à l’art 125. j’estime que l’art. 125 n’exempte pas les biens que les parties privées ont confiés à l’état pour qu’il les détienne en fiducie à leur seul profit de la taxe sur les services qu’elles se sont engagées par contrat à recevoir de l’état relativement aux biens en question. sur le plan de la forme, l’état a un intérêt en common law sur les biens, mais en ce qui a trait au fond, les biens n’appartiennent pas à l’état mais aux parties privées. cela ressort claire- ment de la jurisprudence de notre cour sur la pro- priété bénéficiaire. comme l’a déclaré notre cour : « [l]e propriétaire bénéficiaire d’un bien est [tra- duction] “le véritable propriétaire du bien même si ce dernier n’est pas à son nom” » (pecore c. pecore, 2007 csc 17, [2007] 1 rcs 795, par. 4, citant le jugement csak c. aumon (1990), 69 dlr (4th) 567  (hcj . ont.), p.  570) dans le même ordre d’idées, dans l’arrêt valard construction, par. 16, notre cour a jugé que la définition même de la fi- ducie suppose que le fiduciaire détient un bien « au profit » d’une autre personne « de façon à ce que ce bien profite concrètement non pas [au fiduciaire] mais aux bénéficiaires ou à la réalisation des fins de la fiducie ». le fiduciaire détient les biens en fiducie uniquement pour que le bénéficiaire puisse en jouir (valard construction, par 17). [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 631 [157] moreover, this obligation to hold property solely for the benefit of a private beneficiary runs counter to the very concept of public ownership un- der part viii of the constitution act, 1867, that s. 125 aims to protect. in natural resources and public property under the canadian constitution (1969), at p. 18, g v la. forest defined public ownership in part viii of the constitution act, 1867, as referring in part to the ability of a province to “administer and control for the provincial    benefit property vested in the queen”. as should be evident, as trustee bci is expressly precluded from administering and con- trolling the portfolios for its own benefit or for the benefit of its principal, british columbia. instead, it is required by law to administer and control them for the benefit of the private parties that have entrusted their money to it to manage as trustee. [157] de plus, cette obligation de détenir les biens au seul profit d’un bénéficiaire privé va à l’encontre du concept même des biens publics que l’on trouve à la partie viii de la loi constitutionnelle de 1867 et que l’art. 125 vise à protéger. dans son ouvrage natural resources and public property under the canadian constitution (1969), p. 18, le professeur g v la. forest définit les biens publics dont il est question à la partie viii de la loi constitutionnelle de 1867 comme renvoyant en partie au pouvoir d’une province [traduction] « de gestion et de maîtrise au nom de la province [  ] à l’égard des biens dont la propriété est dévolue à la couronne ». il va de soi qu’il est expressément interdit à bci, en tant que fi- duciaire, d’exercer son pouvoir de gestion et de maî- trise des portefeuilles pour son propre profit ou pour celui de son commettant, la colombie- britannique. la loi l’oblige plutôt à exercer son pouvoir de gestion et de maîtrise au profit des parties privées qui lui ont confié leur argent pour qu’elle le gère en sa qualité de fiduciaire. b extending the immunity would overshoot sec- b l’élargissement de l’immunité irait au- delà des tion 125’s purposes objets de l’art. 125 [158] the interpretation of s. 125’s ambit that i have adopted properly avoids overshooting the pur- poses of that provision because it does not extend immunity to private parties’ interests. on my col- league’s interpretation, the private pension boards can always immunize themselves from paying gst on the services they contracted to receive from bci. all they have to do is ask bci to hold their funds in trust instead of in a segregated account and then authorize bci to take its payment from the funds instead of billing the boards directly. the private parties derive all the real benefit from the immunity, not bci, since the portfolios subject to the tax do not belong to bci but are merely held in trust. in form, the property is owned by bci, but in substance, it belongs to the private parties. and as the funds agreement makes clear, in substance the private parties are using the property to pay bci for the investment management services it provides them. [158] l’interprétation de la portée de l’art. 125 que j’ai adoptée évite comme il se doit d’aller au- delà des objets de cet article, parce qu’elle ne permet pas l’application de l’immunité aux intérêts de par- ties privées. selon l’interprétation de ma collègue, les conseils privés des régimes de retraite peuvent toujours se soustraire au paiement de la tps exigée sur les services qu’ils se sont engagés par contrat à recevoir de bci. ils n’ont qu’à demander à bci de détenir leurs fonds en fiducie plutôt que dans un compte distinct, et ensuite à autoriser bci à se payer à même les fonds au lieu de facturer directement les conseils des régimes de retraite. ce sont les parties privées, et non bci, qui profitent véritablement de cette immunité, étant donné que les portefeuilles assujettis à la taxe n’appartiennent pas à bci, mais sont simplement détenus en fiducie. sur le plan de la forme, les biens sont la propriété de bci, mais sur le plan du fond, ils appartiennent aux parties privées. et comme l’accord de gestion l’indique clairement, sur le plan du fond, les parties privées se servent des biens afin de payer bci pour les services de gestion de placements qu’elle leur fournit. 632 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. [159] likewise, my interpretation avoids over- shooting s. 125’s purposes because it does not rely on adverse contractual consequences for the crown to extend the immunity. as noted previously, a tax does not offend s. 125 simply because it will result in ad- verse contractual consequences for the crown. this principle applies with full force here. the province’s obligations in the event of a pension shortfall are contractual in nature. the joint trust agreements re- quire the province as employer to share the cost of making up shortfalls equally with the plan members (public service pension plan joint trust agreement, s 103(b)). the province has no statutory obligation to fill an unfunded liability. instead, s 251(1) of the psppa merely provides the minister of finance with the discretion to do so. at paras. 83-84 of her reasons, my colleague relies on the remote prospect that taxing the trust property would create a shortfall for which the province would be liable to fill to jus- tify applying immunity. however, the jurisprudence indicates that it is improper to rely on this contractual consequence to do so. [160] furthermore, my interpretation avoids over- shooting s. 125’s purposes because it does not render the crown’s assets more commercially attractive by making them a tax haven for private parties. as i have explained, the funds agreement makes it clear that the pension boards are paying bci for the services it provides them and have simply selected the recovery of moneys from the portfolios as the mechanism of payment. the effect of this payment mechanism is to give bci a commercial advantage over private investment managers because investors that place their money with it to hold in trust do not have to pay gst on the investment management services they receive as long as payment is made from the trust funds. what is in substance a tax on the private recipients of provincial services does not engage s. 125, even if the effect of such taxation is to remove a commercial advantage that provincial property would otherwise enjoy (gst reference, at p 480). [159] en outre, cette interprétation évite que l’art. 125 excède ses objets parce qu’elle ne repose pas sur les conséquences contractuelles préjudiciables qu’en- traînerait pour l’état l’élargissement de l’immunité. comme je l’ai déjà signalé, une taxe ne contrevient pas à l’art. 125 simplement parce qu’elle aura des consé- quences contractuelles préjudiciables pour l’état. ce principe s’applique ici intégralement. les obligations de la province en cas de déficit du fonds de pension sont de nature contractuelle. les accords d’administra- tion en fiducie conjointe exigent que la province, à titre d’employeur, partage également les frais nécessaires pour combler les déficits avec les participants au ré- gime (accord d’administration en fiducie conjointe du régime de retraite de la fonction publique, al 103b)). la province n’a aucune obligation légale de combler un déficit actuariel; le par 251(1) de la psppa confère plutôt simplement au ministre des finances le pouvoir discrétionnaire de le faire. aux par. 83-84 de ses mo- tifs, ma collègue s’appuie sur la faible possibilité que la taxation des biens en fiducie puisse créer un déficit que la province serait tenue de combler pour justifier l’application de l’immunité. toutefois, il ressort de la jurisprudence qu’il ne convient pas de prendre appui sur une telle conséquence contractuelle pour le faire. [160] de plus, cette interprétation évite que l’art. 125 aille au- delà de ses objets parce qu’elle ne rend pas les biens de la couronne plus attrayants sur le plan commercial en faisant d’eux un paradis fiscal pour les parties privées. comme je l’ai déjà expliqué, l’accord de gestion indique clairement que les conseils des ré- gimes de retraite paient bci pour les services fournis et qu’ils ont simplement choisi le recouvrement de sommes à même les portefeuilles comme mode de paiement. celui-ci a pour effet de conférer à bci un avantage commercial par rapport aux gestionnaires de placements privés, car les investisseurs qui confient leur argent à bci pour qu’elle les détienne en fiducie n’ont pas à payer la tps sur les services de gestion de pla- cements qu’ils reçoivent, à condition que le paiement se fasse à même les fonds en fiducie. ce qui constitue dans les faits une taxe imposée aux acquéreurs pri- vés de services provinciaux ne fait pas entrer en jeu l’art. 125, même si cette taxe a pour effet de supprimer un avantage commercial dont jouiraient autrement ces biens provinciaux (renvoi relatif à la tps, p 480). [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 633 c extending the immunity would not advance section 125’s purposes c l’élargissement de l’immunité ne favoriserait pas la réalisation des objets de l’art. 125 [161] not only would extending the immunity over- shoot s. 125’s purposes, but it would also do nothing to advance those purposes. this case is far removed from s. 125’s objective of preventing one level of government from appropriating the property of the other, or the fruits of that property, to its own use. that objective is rooted in the need to preserve the division of crown assets between the federal and provincial governments effected by part viii of the constitution act, 1867. yet here, the portfolio funds were not originally provincial property. they were private property owned by private pension boards. bci did not purchase this property but merely agreed to manage it as the agent of the boards. while the boards permitted bci to assume legal title, they re- tained a full beneficial interest, and they agreed to pay bci for the services it provided them in respect of the property. [162] taxing the trust funds for bci’s services does not undermine the government objectives underlying the portfolios’ existence. i agree with my colleague’s conclusion that the bc. legislature created bci to pursue various public objectives. however, the relevant legislative objective in relation to the in- vestment management services that bci provides is much narrower. that objective is to require bci to recover the costs of the services it performs for clients (psppa, ss. 20(2)(d), 24(1)). as my colleague accepts at para. 16 of her reasons, the psppa gives bci a discretion as to how to do so. in addition to recovering its costs from the portfolios themselves (psppa, s. 24(1)(a)), bci can bill its clients directly for the services it provides (psppa, s 24(1)(b)). if bci bills its clients directly, as it does for the segre- gated funds, the clients are liable to pay gst. [161] non seulement l’élargissement de l’immu- nité irait au- delà des objets de l’art. 125, mais il ne favoriserait nullement leur réalisation. la présente affaire n’a pas grand- chose à voir avec l’objectif de l’art. 125 d’empêcher un ordre de gouvernement de s’approprier, pour son propre usage, les biens d’un autre ordre de gouvernement, ou les fruits de ces biens. cet objectif trouve sa source dans la nécessité de protéger le partage des biens de la couronne entre les gouvernements fédéral et provinciaux, qui est prévu à la partie viii de la loi constitutionnelle de 1867. pourtant, en l’espèce, les fonds détenus dans les portefeuilles n’appartenaient pas à l’origine à la province. il s’agissait de biens privés appartenant à des conseils privés de régime de retraite. bci n’a pas acheté ces biens, mais a simplement accepté de les gérer en qualité de mandataire des conseils. bien qu’ils aient autorisé bci à assumer le titre en common law, les conseils des régimes de retraite en ont conservé l’intérêt bénéficiaire intégral et ils ont accepté de payer bci pour les services fournis relativement à ces biens. [162] la taxation des fonds détenus en fiducie pour les services fournis par bci ne contrevient pas non plus aux objectifs gouvernementaux qui sous- tendent l’existence des portefeuilles je souscris à la conclusion de ma collègue suivant laquelle la législature de la colombie- britannique a créé bci en vue de la réalisation de divers objectifs publics. toutefois, l’objectif législatif qui nous intéresse en ce qui concerne les services de gestion de place- ments fournis par bci est beaucoup plus restreint. cet objectif consiste à exiger de bci qu’elle re- couvre les coûts des services qu’elle fournit à ses clients (psppa, al. 20(2)d) et par 24(1)). comme ma collègue le reconnaît au par. 16 de ses motifs, la psppa confère à bci le pouvoir discrétionnaire concernant la façon de le faire. en plus de recouvrer ses coûts à même les portefeuilles (psppa, al. 24(1) a)), bci peut facturer directement à ses clients les services fournis (psppa, al 24(1)b)). si bci facture les services directement à ses clients, comme elle le fait pour les fonds distincts, ceux-ci sont alors tenus de payer la tps. 634 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. [163] accordingly, holding that the immunity does not apply in the circumstances of this case would not undermine the bc. legislature’s decision to allow bci to hold the portfolio assets in trust, as my col- league suggests at para. 84 of her reasons. instead, it would merely impose appropriate tax consequences on a mode of payment for services chosen by bci and its private clients. nothing in the psppa or trust law requires the mode of payment that is said to give rise to s. 125 immunity. as noted previously, the psppa makes direct payment from the trust funds only one of multiple possible payment options avail- able and also permits bci to bill its clients directly for services rendered. as for trust law, a trust instru- ment may expressly provide for the remuneration of a trustee (oosterhoff on trusts: text, commentary and materials (9th ed. 2019), by a h oosterhoff,. r. chambers and m. mcinnes, at p 975). it is set- tled law that the parties to a trust instrument may agree that a trustee’s remuneration is payable directly by a person who assumes personal liability for it, instead of from the trust funds (lewin on trusts (19th ed. 2015), by l. tucker, n. le poidevin and j. brightwell, at para. 20- 249). [164] this undercuts the assertion that providing immunity is necessary to protect the province’s “op- erational space” to govern. the bc. legislature con- templated that bci would recover its costs from its clients, either directly or by charging the portfolios it operates for their benefit. the legislature is pre- sumed to know the prevailing case law (r v. penunsi, 2019 scc 39, [2019] 3 scr 91, at para.  59). accordingly, as the enactment of the psppa post- dated this court’s decision in the gst reference, the legislature must be taken to have understood that cli- ents would pay gst on services they received from bci if bci charged them directly. the legislature’s decision to still provide for this direct charge option in s. 24(1)(b) of the psppa indicates that it did not see the liability of private parties to pay gst on the investment management services they receive from bci as undermining the province’s operational space to govern. direct charges to bci’s clients are also wholly compatible with the trust structure that [163] en conséquence, le fait de conclure que l’im- munité ne s’applique pas en l’espèce n’irait pas à l’encontre de la décision du législateur de la colombie- britannique de permettre à bci de détenir les actifs des portefeuilles en fiducie, comme le suggère ma collègue au par. 84 de ses motifs. cette conclusion ne ferait qu’entraîner les conséquences fiscales qui s’im- posent sur le mode de paiement des services que bci et ses clients privés ont choisi. rien dans la psppa ou dans le droit des fiducies n’exige le recours au mode de paiement qui est censé donner lieu à l’immunité prévue à l’art 125. comme je l’ai déjà fait observer, la psppa ne fait du paiement direct à même les fonds en fiducie qu’une des nombreuses options de paie- ment possibles, et permet également à bci de facturer directement à ses clients les services rendus. pour ce qui est du droit des fiducies, un acte de fiducie peut prévoir expressément la rémunération d’un fiduciaire (oosterhoff on trusts : text, commentary and mate- rials (9e éd. 2019), a h oosterhoff,. r. chambers et m. mcinnes, p 975). il est de jurisprudence constante que les parties à un acte de fiducie peuvent convenir que la rémunération d’un fiduciaire sera payable di- rectement par une personne qui en assume la respon- sabilité personnelle, plutôt que sur les fonds détenus en fiducie (lewin on trusts (19e éd. 2015), l. tucker, n. le poidevin et j. brightwell, par. 20- 249). [164] ces éléments viennent également affaiblir l’argument selon lequel l’immunité est nécessaire pour protéger « l’espace opérationnel » dont la pro- vince a besoin pour gouverner. le législateur de la colombie- britannique a envisagé la possibilité que bci recouvre ses frais auprès de ses clients, soit directement, soit en les facturant aux portefeuilles qu’elle gère à leur profit. le législateur est présumé connaître l’ensemble du droit pertinent (r c. pe- nunsi, 2019 csc 39, [2019] 3 rcs 91, par 59). en conséquence, comme l’adoption de la psppa est postérieure à l’arrêt rendu par notre cour dans le renvoi relatif à la tps, il faut supposer que le législateur de la colombie- britannique avait compris que les clients paieraient la tps sur les services reçus de bci si celle-ci les leur facturait directement. le choix du législateur de prévoir quand même cette possibilité de facturation directe à l’al. 24(1)b) de la psppa indique qu’il n’a pas considéré que l’obli- gation des parties privées de payer la tps sur les [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 635 the bc. legislature authorized bci to use for the portfolio assets. moreover, i do not accept bci’s argument that requiring the portfolios to pay gst would put them at risk. bci and the pension boards remain free to ensure that the gst is not paid from the trust funds by agreeing that the boards will pay bci directly for its services, an option that is both provided for by the legislature and used by bci and the boards for the segregated funds. i would also note that bci plays a less active [165] role in relation to the management of the funds en- trusted to it by the pension boards than my colleague suggests. at para. 83 of her reasons, my colleague stresses the “active role” that bci plays as trustee largely by making reference to the regulation. yet considering the regulation in isolation from the funds agreement yields only a partial picture. the funds agreement in fact restricts the “active role” of bci to which my colleague refers by stipulating that bci provides investment management services as the agent of the teachers’ pension board and ex- ercises that board’s delegated authority (ss 21 and 22). the funds agreement does contemplate bci taking direction from the board regarding investment decisions, as evidenced by the provision exempting bci from liability if it complies with an express di- rection of the board concerning investment decisions (ss 243 and 1211). similarly, bci is obligated to convey the trust property to the teachers’ pension board upon demand (ss 82 and 912). i agree with my colleague that bci is not a bare trustee because the funds agreement does grant it discretionary authority to make specified independent investment decisions (trident holdings ltd. v. danand invest- ments ltd. (1988), 64 or (2d) 65 (ca), at p 75). nonetheless, the agency relationship, the taking of instructions from the pension board, and the obli- gation to convey the property to the pension board on demand are all elements consistent with a bare trust relationship and show that bci’s “active role” services de gestion de placements qu’ils reçoivent de bci nuirait à l’espace opérationnel dont la province a besoin pour gouverner. la facturation directe de bci à ses clients est également entièrement compa- tible avec la structure fiduciaire que le législateur de la colombie- britannique a permis à bci d’utiliser pour les actifs du portefeuille. de plus, je n’accepte pas l’argument de bci selon lequel le fait d’exiger que les portefeuilles paient la tps les exposerait à un risque. bci et les conseils des régimes de retraite sont libres de s’assurer que la tps n’est pas payée à même les fonds en fiducie en convenant que les conseils des régimes de retraite paieront directement bci pour ses services, une option prévue par le légis- lateur et utilisée par bci et les conseils de régimes de retraite pour les fonds distincts. [165] je tiens par ailleurs à souligner que bci joue un rôle moins actif que ce que laisse entendre ma col- lègue en ce qui concerne la gestion des fonds qui lui sont confiés par les conseils des régimes de retraite. au paragraphe 83 de ses motifs, ma collègue sou- ligne le « rôle actif » que joue bci à titre de fiduciaire en citant principalement le règlement. cependant, si l’on examine le règlement en faisant abstraction de l’accord de gestion, on n’obtient qu’une image partielle de la réalité. l’accord de gestion limite en fait le « rôle actif » de bci dont parle ma collègue en prévoyant que bci fournit des services de gestion de placements à titre de mandataire du conseil du régime de retraite des enseignants et qu’elle exerce les pouvoirs que lui délègue ce conseil (art 21 et 22). l’accord de gestion prévoit effectivement que bci reçoit des directives du conseil concernant les décisions de placements, comme en fait foi la dis- position exonérant bci de toute responsabilité si elle se conforme aux directives expresses qu’elle reçoit du conseil relativement aux décisions de pla- cement (art 243 et 1211). dans le même ordre d’idées, bci est tenue de remettre les biens qu’elle détient en fiducie au conseil du régime de retraite des enseignants sur demande de celui-ci (art 82 et 912). je suis d’accord avec ma collègue pour dire que bci n’est pas un simple fiduciaire parce que l’accord de gestion lui confère le pouvoir discrétion- naire de prendre des décisions de placement indé- pendantes précises (trident holdings ltd. c. danand investments ltd. (1988), 64 or (2d) 65 (ca), 636 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. is significantly restricted (see de mond v. the queen (1999), 99 dtc 893 (tcc), at paras 35-37). [166] finally, applying immunity does not advance the constitutional value of democracy because this case is not about the federal parliament deciding how taxes levied by the bc. legislature should be spent. the bc. legislature has already decided how it should spend its tax revenues. it authorized the payment of tax funds to private pension boards in order to meet bc’s contractual obligations to com- pensate provincial employees. once bc paid those funds to the private pension boards, they ceased to be public funds and became subject to the contractual terms of the joint trust agreements. the services at issue are thus provided by bci to private parties that agreed to pay for those services. all canada is trying to do is ensure that those private parties pay gst on those services. deeming the trust to be the recipient of those services is not an attempt to deprive bci of property that belongs to it. instead, it is simply a way to prevent private parties from using the trust formality to avoid paying gst on the management services they both pay for and receive in respect of funds held for their benefit. indeed, canada con- cedes that any funds that british columbia itself has invested from the consolidated revenue fund with bci, are held by bci for the benefit of the province (af, at para 77). p 75). toutefois, le rôle de mandataire, les direc- tives données par le conseil du régime de retraite et l’obligation de remettre les biens au conseil du régime de retraite sur demande sont tous des élé- ments compatibles avec un rôle de simple fiduciaire et démontrent que le « rôle actif » que joue bci est considérablement limité (voir de mond c. la reine, 1999 canlii 466 (cci), par 35-37). [166] enfin, l’élargissement de l’immunité ne fa- vorise pas la valeur constitutionnelle de la démo- cratie parce que la présente affaire ne porte pas sur une décision qu’aurait prise le législateur fédéral concernant la façon dont les taxes prélevées par la législature de la colombie- britannique devraient être dépensées. le législateur de cette province a déjà décidé comment il entendait dépenser ses recettes fis- cales. il a autorisé le versement des recettes fiscales aux conseils privés des régimes de retraite pour que la colombie- britannique respecte ses obligations contractuelles en matière de rémunération de ses employés provinciaux. une fois que la colombie- britannique a versé ces sommes aux conseils des régimes de retraite privés, elles ne sont plus des fonds publics; elles deviennent dès lors assujetties aux modalités contractuelles des accords d’admi- nistration en fiducie conjointe. les services en cause sont donc fournis par bci aux parties privées qui ont accepté de payer pour ces services. le canada tente simplement de s’assurer que ces parties privées paient la tps sur ces services. le fait que la fiducie soit réputée être l’acquéreur des services en question n’est pas une tentative de priver bci de biens qui lui appartiennent. il s’agit plutôt simplement d’un moyen d’empêcher les parties privées de recourir aux formalités de la fiducie pour éviter de payer la tps sur les services de gestion qu’ils paient et reçoivent à l’égard des fonds détenus à leur profit. le canada admet d’ailleurs que les fonds provenant du trésor que la colombie- britannique a elle- même investis auprès de bci sont détenus par celle-ci au profit de la province (ma, par 77). d the jurisprudence does not compel the result d la jurisprudence ne commande pas le résultat my colleague reaches auquel arrive ma collègue i further disagree with my colleague that the [167] jurisprudence compels the outcome she reaches. in [167] je ne suis pas non plus d’accord avec ma collègue pour dire que la jurisprudence commande le [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management le juge en chef 637 fact, the issue of whether s. 125 applies where the crown has legal title but no beneficial interest did not arise in any of the cases to which she refers. nor did any of those cases involve a private party success- fully structuring its contractual relationship with a government body so as to avoid tax by invoking the immunity created by s 125. [168] my colleague relies heavily on calgary & edmonton land co. and smith v. rural municipal- ity of vermilion hills (1914), 49 scr 563, aff’d (1916), 30 dlr 83 (pc), to support the proposi- tion that the taxation of any crown interest in prop- erty triggers the application of s 125. however, in neither of those cases did the taxing statute purport to tax the crown’s legal interest in land. instead, because the taxing statute did not expressly bind the federal crown, the courts applied the longstanding interpretive presumption that the provincial legisla- ture did not intend to tax the federal crown’s inter- ests in property or land (calgary & edmonton land co., at pp. 180, 184-85 and 192; smith (scc), at pp 564-65). accordingly, it was not necessary for the court to decide whether s. 125 would immunize property from taxation in circumstances where a private party had placed that property with the crown to hold in trust for its sole benefit. the statement by davies j. at p. 179 of calgary & edmonton land co. that any interest of the crown in property is immune under s. 125 was thus obiter. résultat auquel elle arrive. en réalité, la question de savoir si l’art. 125 s’applique lorsque l’état détient un titre en common law mais aucun intérêt bénéfi- ciaire n’a jamais été soulevé dans l’une ou l’autre des affaires citées par ma collègue. aucune de ces affaires ne concernait non plus une partie privée qui aurait réussi à structurer ses relations contractuelles avec un organisme gouvernemental de manière à pouvoir se soustraire à la taxe en invoquant l’immu- nité de l’art 125. [168] ma collègue attache une grande importance aux arrêts calgary & edmonton land co. et smith c. rural municipality of vermilion hills (1914), 49 rcs 563, conf. par (1916), 30 dlr 83 (cp), à l’appui de la proposition voulant que la taxation de tout intérêt de la couronne dans un bien donne lieu à l’application de l’art 125. toutefois, dans aucune des deux affaires qu’elle cite, la loi fiscale ne visait à taxer l’intérêt en common law détenu par la couronne sur un bien- fonds. en fait, comme la loi fiscale ne liait pas expressément la couronne fédérale, les tribunaux ont plutôt appliqué la pré- somption d’interprétation établie depuis longtemps selon laquelle le législateur provincial n’a pas l’in- tention de taxer les intérêts de la couronne fédérale dans des biens ou des terres (calgary & edmonton land co., p. 180, 184- 185 et 192; smith (csc), p. 564- 565). en conséquence, la cour n’avait pas à décider si l’art. 125 exempterait les biens de la taxe dans le cas où une partie privée a confié ses biens à la couronne pour qu’elle les détienne en fiducie à son seul profit. la déclaration du juge davies à la p. 179 de l’arrêt calgary & edmonton land co. suivant laquelle tout intérêt de la couronne dans un bien est exempté de la taxe en vertu de l’art. 25 n’était donc qu’une remarque incidente. [169] moreover, quirt v. the queen (1891), 19 scr 510, does not stand for the proposition that the crown’s legal ownership as trustee is sufficient to give rise to s. 125 immunity even when the crown lacks a beneficial interest. in that case, as my col- league acknowledges, not only was the crown the trustee of the insolvent bank’s assets, but it also had a substantial beneficial interest in the bank’s assets as its largest creditor. moreover, s. 125 was not even at issue in quirt. this court decided the case on [169] de plus, l’arrêt quirt c. the queen (1891), 19 rcs 510, ne permet pas d’affirmer que le titre de propriété en common law que possède la couronne en qualité de fiduciaire est suffisant pour donner lieu à l’immunité prévue à l’art. 125, même lorsque la cou- ronne ne possède pas d’intérêt bénéficiaire. comme le reconnaît ma collègue, dans cette affaire, la couronne était non seulement fiduciaire de l’actif de la banque insolvable, mais elle possédait également un inté- rêt bénéficiaire important dans l’actif de la banque 638 canada v bc. investment management the chief justice [2019] 4 scr. the basis that the federal crown was exempt from taxation because the ontario taxing statute explic- itly exempted property vested in the crown (quirt, at p. 514, per ritchie cj, p. 518, per strong j., p. 525, per patterson j. (strong and taschereau jj. concurring)) so too did the ontario courts. the divisional court explicitly held that it was unneces- sary to consider whether ontario had the constitu- tional power to tax federal property because of the express exemption in the taxing statute (regina v. county of wellington (1889), 17 or 615 (div. ct.), at p 619). as for the court of appeal, the passage of osler ja’s reasons relied on by my colleague in fact addresses the statutory exemption in the on- tario taxing statute, not the constitutional immunity in s. 125 (regina v. county of wellington (1890), 17 oar 421, at p 444). en tant que créancière la plus importante. de plus, l’art. 125 n’était même pas en jeu dans l’arrêt quirt. la cour a tranché cette affaire en partant du principe que la couronne fédérale était exonérée de la taxe parce que la loi fiscale ontarienne exemptait expres- sément les biens dévolus à la couronne (quirt, p. 514, le juge en chef ritchie, p. 518, le juge strong, p. 525, le juge patterson (avec l’appui des juges strong et taschereau)). les tribunaux de l’ontario ont fait de même la cour divisionnaire a expressément déclaré qu’il n’était pas nécessaire d’examiner si l’ontario avait le pouvoir constitutionnel de taxer les biens fédéraux en raison de l’exemption ex- presse prévue par la loi fiscale (regina c. county of wellington (1889), 17 or 615 (cour div.), p 619). quant à la cour d’appel de l’ontario, l’extrait des motifs du juge osler cité par ma collègue porte en fait sur l’exemption prévue par la loi fiscale onta- rienne et non sur l’immunité constitutionnelle de l’art. 125 (regina c. county of wellington (1890), 17 oar 421, p 444). v conclusion v conclusion [170] for these reasons, i would allow the appeal on the immunity issue. the beneficial interest in the portfolios rests with the unit holders. the private pension boards — which comprise a very significant portion of the unit holders — are not the provincial crown or agents thereof. section 125 does not im- munize the property they have placed with bci to hold in trust from gst liability for the services they receive from bci in respect of that property. [171] i agree with my colleague’s disposition on the issues relating to jurisdiction and the agreements. [170] pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi en ce qui concerne la question de l’immu- nité. les détenteurs d’unités sont titulaires de l’inté- rêt bénéficiaire dans les portefeuilles. les conseils privés des régimes de retraite — qui comprennent une très grande partie des détenteurs d’unités — ne peuvent être assimilés à la couronne provinciale et ils n’en sont pas les mandataires. l’article 125 n’exempte pas les biens que les conseils des régimes de retraite ont confiés à bci pour qu’elle les détienne en fiducie de la tps pour les services qu’ils reçoivent de bci relativement à ces biens. [171] je suis d’accord avec la façon dont ma col- lègue tranche les questions relatives à la compétence et aux accords. [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management 639 appendix annexe public sector pension plans act, sbc 1999, c. 44 public sector pension plans act, sbc 1999, c. 44 [traduction] british columbia investment management corpora- tion established constitution de la british columbia investment man- agement corporation 16 (1) a corporation, to be known as the british co- lumbia investment management corporation, is established and incorporated as a trust company authorized to carry on trust business and invest- ment management services as provided in this part. 16 (1) la société british columbia investment manage- ment corporation est créée et constituée en société de fiducie autorisée à exercer des activités fidu- ciaires ainsi qu’à offrir des services de gestion de placements en conformité avec la présente partie.   .   . (5) (6) the investment management corporation is an agent of the government. the investment management corporation, as an agent of the government, is not liable for taxation except as the government is liable for taxation. (5) (6) la société de gestion de placements est un man- dataire du gouvernement. à titre de mandataire du gouvernement, la société de gestion de placements n’est assujettie à la taxa- tion que dans la mesure où l’est le gouvernement. capital of the investment management corporation capital de la société de gestion de placements 17 (1) the capital of the investment management corpo- ration is one share with a par value of $10. 17 (1) le capital de la société de gestion de placements est constitué d’une action ayant une valeur nomi- nale de 10 $. (2) the share in the investment management corpora- tion must be issued to and registered in the name of the minister of finance and must be held by that minister on behalf of the government. (2) l’action doit être émise et inscrite au nom du mi- nistre des finances, qui la détient pour le compte du gouvernement. powers, functions and duties of the investment man- agement corporation pouvoirs, fonctions et devoirs de la société de gestion de placements 18   . (2) the purpose of the investment management cor- poration is to provide funds management services, including the making of investments and loans, for funds placed with the investment management corporation. 18   . (2) la société de gestion de placements a pour objet de fournir des services de gestion financière, no- tamment de faire des placements et de consentir des prêts à l’égard des fonds qui lui sont confiés.   .   . 640 (4) canada v bc. investment management [2019] 4 scr. (4) in addition to the powers, functions and duties of the investment management corporation as pro- vided in this part, the investment management corporation has the same powers, functions and duties in the provision of funds management ser- vices for funds placed with it under subsection (3) as the minister of finance would have if the funds had been placed with that minister under part 5 of the financial administration act as it read on april 1, 1999. en plus des pouvoirs, fonctions et devoirs que lui attribue la présente partie, la société de gestion de placements dispose des mêmes pouvoirs, fonc- tions et devoirs dans le cadre de la prestation des services de gestion à l’égard des fonds qui lui sont confiés au titre du paragraphe (3), que ceux dont disposerait le ministre des finances si les fonds lui avaient été confiés en vertu de la partie 5 de la financial administration act, dans sa version du 1er avril 1999. continuation of investment portfolios maintien des portefeuilles 18.1 (1) each portfolio established under bc. reg. 84/ 86, the pooled investment portfolios regulation, is continued under this act. 18.1 (1) les portefeuilles créés en vertu du bc reg. 84/86, le pooled investment portfolios regulation, sont maintenus en vertu de la présente loi. (2) (3) each participating fund allocated units of a port- folio immediately before january 1, 2000 must continue to be allocated those units of the portfo- lio with the investment management corporation holding those units as agent for the participating fund. all assets held under or in a portfolio by the min- ister of finance or the chief investment officer un- der the financial administration act immediately before january 1, 2000 must continue to be held under or in the portfolio, in trust, by the investment management corporation. (2) (3) les unités d’un portefeuille attribuées à un fonds participant immédiatement avant le 1er janvier 2000 demeurent attribuées à ce fonds et sont désormais détenues par la société de gestion de placements en qualité de mandataire du fonds. les éléments d’actif détenus dans un portefeuille par le ministre des finances ou par le directeur des placements en vertu de la financial administra- tion act immédiatement avant le 1er janvier 2000 demeurent ainsi détenus, en fiducie, par la société de gestion de placements. powers, functions and duties of the investment man- agement board pouvoirs, fonctions et devoirs du conseil de gestion des investissements 20   . (2) the investment management board must, through the investment management corporation and to the extent possible under the budget approved for the investment management corporation, do all of the following: 20   . (2) le conseil de gestion des investissements est tenu, par l’entremise de la société de gestion des inves- tissements et, dans la mesure du possible, dans les limites du budget approuvé à l’égard de celle-ci :   .   . (d) have in place an equitable fee system based d) on the user pay principle; d’avoir en place un système de cotisation équitable fondé sur le principe de l’utilisateur- payeur;   .   . [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management 641 operating costs and capital expenditures of the invest- ment management corporation frais d’exploitation et dépenses en capital de la société de gestion de placements 24 (1) the investment management corporation must re- cover its operating costs and capital expenditures from one or more of the following: 24 (1) la société de gestion de placements doit recouvrer ses frais d’exploitation et ses dépenses en capital de l’une ou plusieurs des sources suivantes : (a) amounts charged to the funds for operating costs and capital expenditures necessarily incurred by the investment management cor- poration on behalf of the funds it manages; (b) amounts charged to persons, organizations and other clients for services provided by the investment management corporation; (c) income accruing from investments made by the investment management corporation on its own behalf. a) b) c) les sommes imputées aux fonds au titre des frais d’exploitation et des dépenses en capi- tal que la société de gestion de placements a nécessairement engagés pour le compte des fonds qu’elle gère; les sommes imputées aux personnes, organisa- tions et autres clients au titre des services que la société de gestion de placements a fournis; les revenus des placements que la société de gestion de placements a réalisés pour son propre compte. appropriation for unfunded pension plan liability affectation pour déficit actuariel du régime de retraite 25.1 (1) if an actuarial valuation discloses that a pension plan has an unfunded liability, the minister of finance may, in accordance with generally ac- cepted accounting principles, allocate an expense to the consolidated revenue fund to amortize the portion of the unfunded liability that is attributable to the government. 25.1 (1) si une évaluation actuarielle révèle qu’un ré- gime de retraite a un déficit actuariel, le ministre des finances peut, conformément aux principes comptables généralement reconnus, imputer une dépense au trésor afin d’amortir la part du déficit actuariel qui est attribuable au gouvernement. pooled investment portfolios regulation, bc. reg. 447/ 99 pooled investment portfolios regulation, bc. reg. 447/99 [traduction] establishment of pooled investment portfolios création de portefeuilles de fonds communs de pla- cement 2 the investment management corporation may es- tablish one or more portfolios. 2 la société de gestion de placements peut créer un ou plusieurs portefeuilles. continuation of pooled investment portfolios maintien des portefeuilles de fonds communs de pla- cement 3 each portfolio established under bc. reg. 84/86 is continued under this regulation. 3 les portefeuilles créés en vertu du bc. reg. 84/86 sont maintenus en vertu du présent règlement. 642 canada v bc. investment management [2019] 4 scr. management of pooled investment portfolios gestion des portefeuilles de fonds communs de pla- cements 4 (1) all the assets of a portfolio are held in trust by the investment management corporation. 4 (1) tous les éléments d’actif des portefeuilles sont dé- tenus en fiducie par la société de gestion de pla- cements. (2) (3) subject to the act, the chief investment officer is responsible for investing money of a portfolio in categories of investment the chief investment officer considers desirable and for managing and controlling the portfolio. the investments of a portfolio must be identified separately from other property of the investment management corporation, with each investment recorded to show clearly the portfolio to which the investment belongs. (2) (3) (4) ownership in any asset in a portfolio must not be attributed to a participating fund. (4) sous réserve de la loi, le directeur des placements est chargé d’investir les sommes détenues dans les portefeuilles dans les catégories de placement qu’il estime indiquées ainsi que de la gestion et de la surveillance des portefeuilles. les investissements détenus dans les portefeuilles doivent être identifiés séparément des autres biens de la société de gestion de placements et chaque investissement doit être enregistré de façon à in- diquer clairement le portefeuille dans lequel il est détenu. la propriété d’un élément d’actif détenu dans les portefeuilles ne peut être conférée à un fonds participant. units of participation unités de participation 5 (1) a portfolio must be divided into units of partici- pation, that on any given day are of equal value, and the proportionate interest to be attributed to each participating fund must be expressed by the number of units allocated to it. 5 (1) les portefeuilles sont divisés en unités de parti- cipation qui sont en tout temps de valeur égale, la quote- part de chaque fonds participant étant exprimée selon le nombre d’unités qui lui sont attribuées. (2) the value of each full unit in a portfolio is (2) (a) on establishment of the portfolio, $1 million, and (b) on any subsequent date, the value determined by the chief investment officer. (3) (4) on establishment of a portfolio, the appropriate number of units must be allocated to each partic- ipating fund proportionate to its investment in the portfolio. subject to section 10 (4.1), the cost of a unit in a portfolio is the value of the units on the date of purchase. (3) (4) la valeur de chaque unité entière dans un porte- feuille est la suivante : a) b) à la création du portefeuille, un million de dollars; par la suite, la valeur déterminée par le di- recteur des placements. au moment de la création d’un portefeuille, le nombre approprié d’unités est attribué à chaque fonds participant en proportion de son investisse- ment dans le portefeuille. sous réserve du paragraphe 10 (4.1), le coût d’une unité dans un portefeuille correspond à la valeur des unités à la date de l’achat. [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management 643 (5) a participating fund may hold a fraction of a unit calculated to 9 decimal places. (5) un fonds participant peut détenir une fraction d’unité, calculée à la 9e décimale près. investment of income and other proceeds placement des revenus et autres produits 11 subject to section 10, the chief investment officer may 11 sous réserve de l’article 10, le directeur des pla- cements peut (a) distribute any net income, net capital gains or other proceeds received by a portfolio to each participating fund in proportion to its participation in the portfolio, or (b) invest any net income, net capital gains or other proceeds received by a portfolio in that portfolio. a) b) distribuer tout revenu net, gain en capital net ou autre produit qu’il a reçu d’un portefeuille à chaque fonds participant en proportion de sa participation dans le portefeuille; investir tout revenu net, gain en capital net ou autre produit qu’il a reçu d’un portefeuille dans ce portefeuille. termination of a pooled investment portfolio cessation d’un portefeuille de fonds communs de pla- cement 14 the chief investment officer may terminate a port- folio and distribute to the unit holders the net pro- ceeds realized. 14 le directeur des placements peut mettre fin à un portefeuille et distribuer aux détenteurs d’unités le produit net réalisé. excise tax act, rsc 1985, c. e-15 loi sur la taxe d’accise, lrc 1985, c. e-15 part ix partie ix goods and services tax taxe sur les produits et services application sa majesté 122 this part is binding 122 la présente partie lie : (a) on her majesty in right of canada; and a) sa majesté du chef du canada; (b) on her majesty in right of a province in respect of obligations as a supplier to collect and to remit tax in respect of taxable supplies made by her majesty in right of the province. b) sa majesté du chef d’une province en ce qui con- cerne une obligation à titre de fournisseur de percevoir et de verser la taxe relative aux fournitures taxables qu’elle effectue. definitions définitions 123 (1) in section 121, this part and schedules v to x, 123 (1) les définitions qui suivent s’appliquent à l’ar- ticle 121, à la présente partie et aux annexes v à x.   .   . 644 canada v bc. investment management [2019] 4 scr. person means an individual, a partnership, a corporation, the estate of a deceased individual, a trust, or a body that is a society, union, club, association, commission or other organization of any kind; (personne)   . recipient of a supply of property or a service means (a) where consideration for the supply is payable un- der an agreement for the supply, the person who is liable under the agreement to pay that consideration, (b) where paragraph (a) does not apply and considera- tion is payable for the supply, the person who is liable to pay that consideration, and (c) where no consideration is payable for the supply, (i) in the case of a supply of property by way of sale, the person to whom the property is delivered or made available, (ii) in the case of a supply of property otherwise than by way of sale, the person to whom possession or use of the property is given or made available, and acquéreur a) personne qui est tenue, aux termes d’une convention portant sur une fourniture, de payer la contrepartie de la fourniture; b) personne qui est tenue, autrement qu’aux termes d’une convention portant sur une fourniture, de payer la contrepartie de la fourniture; c) si nulle contrepartie n’est payable pour une four- niture : (i) personne à qui un bien, fourni par vente, est livré ou à la disposition de qui le bien est mis, (ii) personne à qui la possession ou l’utilisation d’un bien, fourni autrement que par vente, est trans- férée ou à la disposition de qui le bien est mis, (iii) personne à qui un service est rendu. par ailleurs, la mention d’une personne au profit de la- quelle une fourniture est effectuée vaut mention de l’ac- quéreur de la fourniture (recipient)   . (iii) in the case of a supply of a service, the person to whom the service is rendered, fourniture taxable fourniture effectuée dans le cadre d’une activité commerciale (taxable supply) and any reference to a person to whom a supply is made shall be read as a reference to the recipient of the sup- ply; (acquéreur)   . personne particulier, société de personnes, personne mo- rale, fiducie ou succession, ainsi que l’organisme qui est un syndicat, un club, une association, une commission ou autre organisation; ces notions sont visées dans des formulations générales impersonnelles ou comportant des pronoms ou adjectifs indéfinis (person) taxable supply means a supply that is made in the course of a commercial activity; (fourniture taxable)   .   . imposition of goods and services tax taux de la taxe sur les produits et services 165 (1) subject to this part, every recipient of a taxable supply made in canada shall pay to her majesty in right of canada tax in respect of the supply calculated at the rate of 5% on the value of the consideration for the supply. 165 (1) sous réserve des autres dispositions de la présente partie, l’acquéreur d’une fourniture taxable effectuée au canada est tenu de payer à sa majesté du chef du canada une taxe calculée au taux de 5 % sur la valeur de la contre- partie de la fourniture. [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management 645 tax in participating province taux de la taxe dans les provinces participantes (2) subject to this part, every recipient of a taxable supply made in a participating province shall pay to her majesty in right of canada, in addition to the tax imposed by sub- section (1), tax in respect of the supply calculated at the tax rate for that province on the value of the consideration for the supply. (2) sous réserve des autres dispositions de la présente partie, l’acquéreur d’une fourniture taxable effectuée dans une province participante est tenu de payer à sa majesté du chef du canada, outre la taxe imposée par le para- graphe (1), une taxe calculée au taux de taxe applicable à la province sur la valeur de la contrepartie de la fourniture. collection of tax perception 221 (1) every person who makes a taxable supply shall, as agent of her majesty in right of canada, collect the tax under division ii payable by the recipient in respect of the supply. 221 (1) la personne qui effectue une fourniture taxable doit, à titre de mandataire de sa majesté du chef du ca- nada, percevoir la taxe payable par l’acquéreur en vertu de la section ii. calculation of net tax calcul de la taxe nette 228 (1) every person who is required to file a return under this division shall, in the return, calculate the net tax of the person for the reporting period for which the return is required to be filed, except where subsection (2.1) or (2.3) applies in respect of the reporting period. 228 (1) la personne tenue de produire une déclaration en application de la présente section doit y calculer sa taxe nette pour la période de déclaration qui y est visée, sauf si les paragraphes (2.1) ou (2.3) s’appliquent à la période de déclaration. remittance versement (2) where the net tax for a reporting period of a person is a positive amount, the person shall, except where subsection (2.1) or (2.3) applies in respect of the reporting period, remit that amount to the receiver general, (2) la personne est tenue de verser au receveur général le montant positif de sa taxe nette pour une période de déclaration dans le délai suivant, sauf les paragraphes (2.1) ou (2.3) s’appliquent à la période de déclaration : (a) where the person is an individual to whom subpar- agraph 238(1)(a)(ii) applies in respect of the reporting period, on or before april 30 of the year following the end of the reporting period; and a) si elle est un particulier auquel le sous- alinéa 238(1)a)(ii) s’applique pour la période, au plus tard le 30 avril de l’année suivant la fin de la période; (b) in any other case, on or before the day on or before which the return for that period is required to be filed. b) dans les autres cas, au plus tard le jour où la décla- ration visant la période est à produire. [267.1] [267.1] activities of a trustee activités du fiduciaire (5) for the purposes of this part, where a person acts as trustee of a trust, (5) les présomptions suivantes s’appliquent dans le cadre de la présente partie lorsqu’une personne agit à titre de fiduciaire d’une fiducie : (a) anything done by the person in the person’s capac- ity as trustee of the trust is deemed to have been done by the trust and not by the person; and a) tout acte qu’elle accomplit à ce titre est réputé ac- compli par la fiducie et non par elle; 646 canada v bc. investment management [2019] 4 scr. (b) notwithstanding paragraph (a), where the person is not an officer of the trust, the person is deemed to supply a service to the trust of acting as a trustee of the trust and any amount to which the person is entitled for acting in that capacity that is included in computing, for the purposes of the income tax act, the person’s in- come or, where the person is an individual, the person’s income from a business, is deemed to be consideration for that supply. b) malgré l’alinéa a), si elle n’est pas un cadre de la fiducie, elle est réputée fournir à celle-ci un service de fiduciaire et tout montant auquel elle a droit à ce titre et qui est inclus, pour l’application de la loi de l’impôt sur le revenu, dans le calcul de son revenu ou, si elle est un particulier, dans le calcul de son revenu tiré d’une entreprise est réputé être un montant au titre de la contrepartie de cette fourniture. reciprocal taxation agreement (canada — british columbia) reciprocal taxation agreement : canada — british columbia definitions 1. in this agreement: [traduction] définitions 1. les définitions qui suivent s’appliquent au présent accord.   .   . “federal act” means the excise tax act, rsc. 1985, c. e-15; « loi fédérale » la loi sur la taxe d’accise, lrc. 1985, c. e-15;   .   . “value- added tax” means any tax imposed or levied under part ix of the federal act. « taxe à la valeur ajoutée » toute taxe imposée ou perçue sous le régime de la partie ix de la loi fédérale. application application 3. this agreement is binding on canada, the province and their respective agents. 3. le présent accord lie le canada et la province et leurs mandataires respectifs. constitutional immunity immunité constitutionnelle 4. it is understood that neither canada nor the prov- ince is deemed, by reason of having entered into this agreement, to have surrendered or abandoned any of its powers, rights, privileges or authori- ties under the constitution of canada, or to have impaired any such powers, rights, privileges or authorities. 4. il est entendu que ni le canada ni la province n’est réputé, pour avoir conclu le présent accord, avoir cédé ou abandonné à l’autre les pouvoirs, droits, privilèges ou attributions qui lui sont conférés par la constitution du canada, ou être lésé dans l’un ou l’autre de ces pouvoirs, droits, privilèges ou attributions. agreement by the province engagement pris par la province 6. the province agrees: 6. la province s’engage :   .   . [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management 647 (d) to pay, subject to clauses 6(e) and 7(1) the value- added tax in accordance with the federal act; d) à payer, sous réserve de l’alinéa 6e) et du paragraphe 7(1), la taxe à la valeur ajoutée conformément à la loi fédérale; settlement of disputes under agreement règlement des litiges 9. (1) if the parties fail to agree on the interpretation or application of this agreement, a party can refer the matter in dispute to board established in accord- ance with subclause (2). 9. (1) si les parties ne peuvent s’entendre sur l’interpré- tation ou l’application du présent accord, l’une ou l’autre peut porter le litige devant le conseil constitué conformément au paragraphe (2).   .   . (9) this clause does not apply where a difference arises between the parties as to any matter related to the administration or enforcement of any act that imposes a tax that a party has agreed to pay. (9) le présent article ne s’applique pas en cas de litige entre les parties relatif à toute question liée à l’application d’une loi imposant une taxe ou un droit qu’une des parties s’est engagée à payer. duration durée 15. (1) this agreement shall end on december 31, 2015, except if either party terminates the agreement earlier by giving six months notice in writing to the other party. 15. (1) le présent accord demeure en vigueur jusqu’au 31 décembre 2015, sauf si l’une des parties le ré- voque par préavis écrit de six mois donné à l’autre partie. (2) no rights or obligations which may have accrued to either party during the term of this agreement are affected if this agreement ceases to have effect. (2) la révocation du présent accord n’a aucune in- cidence sur les droits acquis et les obligations contractées par l’une ou l’autre des parties pendant la durée de l’application du présent accord. comprehensive integrated tax coordination agree- ment between the government of canada and the government of british columbia comprehensive integrated tax coordination agree- ment between the governement of canada and the government of british columbia part i interpretation [traduction] partie i interprétation 1 in this agreement, 1 la définition qui suit s’applique à l’accord :   .   . “harmonized sales taxes” means the cvat and the pvat in respect of each participating province; « taxes de vente harmonisées » la tvac et la tvap relative à chaque province participante.   .   . 648 canada v bc. investment management [2019] 4 scr. part xiv dispute resolution partie xiv règlement des différends 38 best efforts will be exercised by federal and provincial officials to reach consensus in respect of issues arising in respect of matters governed by this agreement. 38 les fonctionnaires fédéraux et provinciaux s’efforcent d’en venir à un consensus au sujet des problèmes touchant des questions régies par l’accord. 39 subject to clause 40, issues not resolved by federal and provincial officials will be referred to the minister of finance (canada) and the ministers of finance of the relevant participating provinces. 39 sous réserve de l’article 40, les questions non réglées par les fonctionnaires fédéraux et provinciaux sont sou- mises au ministre des finances (canada) et aux ministres des finances des provinces participantes intéressées. 40 if the issue relates to the administration of the har- monized sales taxes contemplated by clause 29, the issue will be referred to the minister of national revenue, the minister of finance (british columbia) and, if applica- ble, to the appropriate minister of relevant participating provinces, with notice of same to the minister of finance (canada). if the issue relates to the collection of the harmo- nized sales taxes contemplated by clause 30, the issue will be referred to the minister of public safety, the minister of finance (british columbia) and, if applicable, to the appropriate minister of relevant participating provinces, with notice of same to the minister of finance (canada) and the minister of national revenue. 40 toute question qui a trait à l’administration des taxes de vente harmonisées prévue à l’article 29 est soumise au ministre du revenu national, au ministre des finances (colombie- britannique) et, s’il y a lieu, au ministre com- pétent des provinces participantes intéressées, et un avis en ce sens est adressé au ministre des finances (canada). toute question qui a trait à la perception des taxes de vente harmonisées prévue à l’article 30 est soumise au ministre de la sécurité publique, au ministre des finances (colombie- britannique) et, s’il y a lieu, au ministre com- pétent des provinces participantes intéressées, et un avis en ce sens est adressé au ministre des finances (canada) et au ministre du revenu national. 41 if an unresolved issue has been referred to the min- isters described in clauses 39 or 40, those ministers may refer the issue to a third party for consideration and advice. 41 les ministres mentionnés aux articles 39 ou 40 peuvent demander à un tiers d’examiner une question qui leur a été soumise et de les conseiller à cet égard. part xv partie xv term, amendment and termination durée, modification et résiliation 42 the terms and conditions of this agreement will continue in full force and effect, in accordance with and subject to the provisions of this part, until the date that is specified by a party in a written notice that is delivered to the other party setting out the party’s desire to terminate this agreement. 42 les modalités de l’accord demeurent en vigueur, con- formément aux dispositions de la présente partie et sous réserve de ces dispositions, jusqu’à la date précisée par l’une des parties dans un avis écrit envoyé à l’autre, faisant état de son désir de mettre fin à l’accord.   . part xvi government purchases   . partie xvi achats de l’état 51 canada and the province agree to pay the harmonized sales taxes in respect of supplies acquired by their respec- tive governments or by agents and entities thereof. 51 le canada et la province conviennent de payer les taxes de vente harmonisées relativement aux fournitures effectuées par leurs gouvernements respectifs ou par les mandataires et entités de ceux-ci. [2019] 4 rcs. canada c bc. investment management 649 part xix miscellaneous partie xix divers 65 by entering into this agreement, neither party is deemed to surrender or abandon any of the powers, rights, privileges or authorities vested in either of them under the constitution acts, 1867- 1982 (or under any amendments to those acts) or otherwise, or to impair any of such pow- ers, rights, privileges or authorities. 65 en concluant l’accord, ni l’une ni l’autre des parties n’est réputée avoir cédé ou abandonné les pouvoirs, droits, privilèges ou attributions qui lui sont conférés par les lois constitutionnelles de 1867 à 1982 (et leurs modifications) ou autrement, ou être lésée dans l’un ou l’autre de ces pouvoirs, droits, privilèges ou attributions. appeal and cross- appeal dismissed without costs, pourvoi et pourvoi incident rejetés sans dépens, le wagner cj dissenting in part. juge en chef wagner est dissident en partie. appeal the attorney general of canada: attorney general of canada, vancouver. procureur de l’appelant/intimé à l’appel incident le procureur général du canada : procureur général du canada, vancouver. appeal the british columbia investment manage- ment corporation: lawson lundell, vancouver. procureurs de l’intimée/appelante à l’appel in- cident la british columbia investment management corporation : lawson lundell, vancouver. appeal her majesty the queen in right of the prov- ince of british columbia: attorney general of british columbia, victoria. procureur de l’intimée/intimée à l’appel incident sa majesté la reine du chef de la province de la colombie- britannique : procureur général de la colombie- britannique, victoria. of ontario: attorney general of ontario, toronto. of alberta: attorney general of alberta, edmonton. procureur de l’intervenant le procureur géné- ral de l’ontario : procureur général de l’ontario, toronto. procureur de l’intervenant le procureur géné- ral de l’alberta : procureur général de l’alberta, edmonton.