i. introduction la cour — i. introduction [1] a number of attempts to develop and implement a national system for the regulation of canadian cap- ital markets in a manner that is compatible with the country’s federal structure have been made since the 1930s. at issue in these appeals is the constitution- ality of a recent proposal by the federal government and the governments of ontario, british columbia, saskatchewan, new brunswick, prince edward island and yukon to implement a national coopera- tive capital markets regulatory system (“cooperative system”). [2] the structure of the cooperative system builds on the guidance provided by this court in reference re securities act, 2011 scc 66, [2011] 3 scr 837. its main components include a model provincial and territorial statute known as the capital markets act (“model provincial act”) that deals primarily with the day-to- day aspects of the securities trade, a fed- eral statute known as the capital markets sta bility act (“draft federal act”) that is aimed at preventing and managing systemic risk and which establishes criminal offences relating to financial markets, and a national securities regulator that is to be overseen by the federal minister of finance and the ministers responsible for capital markets regulation in the par- ticipating provinces1 (“authority”). [1] plusieurs initiatives ont été entreprises pour éla- borer et mettre en place un régime national de régle- mentation des marchés de capitaux canadiens d’une manière qui est compatible avec la structure fédérale du pays depuis les années 1930. les présents pourvois portent sur la constitutionnalité d’une récente proposi- tion par le gouvernement fédéral et les gouvernements de l’ontario, de la colombie- britannique, de la sas- katchewan, du nouveau- brunswick, de l’île-du- prince- édouard et du yukon concernant la mise en place d’un régime coopératif national de réglementation des mar- chés de capitaux (« régime coopératif »). [2] la structure du régime coopératif s’appuie sur les enseignements de la cour suprême du canada dans le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobi‑ lières, 2011 csc 66, [2011] 3 rcs 837. ses princi- pales composantes comprennent une loi provinciale et territoriale type intitulée loi sur les marchés des capitaux (« loi provinciale type ») portant principa- lement sur les aspects courants du commerce des valeurs mobilières, une loi fédérale intitulée loi sur la stabilité des marchés des capitaux (« ébauche de la loi fédérale ») visant la prévention et la gestion du risque systémique et créant des infractions crimi- nelles relatives aux marchés financiers, ainsi qu’un organisme national de réglementation des valeurs mobilières qui serait surveillé par le ministre fédéral des finances et les ministres responsables de la ré- glementation des marchés de capitaux des provinces participantes1 (« autorité »). [3] on july 15, 2015, the government of quebec referred two questions pertaining to the cooperative system to the quebec court of appeal: [3] le 15 juillet 2015, le gouvernement du québec soumettait à la cour d’appel du québec deux ques- tions relativement au régime coopératif : 1 does the constitution of canada authorize the im- plementation of pan- canadian securities regulation under the authority of a single regulator, according to the model established by the most recent publication 1 la constitution du canada autorise-t-elle la mise en place d’une réglementation pancanadienne des valeurs mobilières sous la gouverne d’un organisme unique selon le modèle prévu par la plus récente publication du 1 in these reasons, references to “provinces” participating in the cooperative system include participating territories. 1 dans les présents motifs, la mention des « provinces » participant au régime coopératif vaut également mention des territoires participants. 202 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. of the “memorandum of agreement regarding the cooperative capital markets regulatory system”? « protocole d’accord concernant le régime coopératif de réglementation des marchés des capitaux »? 2 does the most recent version of the draft of the federal “capital markets stability act” exceed the authority of the parliament of canada over the general branch of the trade and commerce power under subsection 91(2) of the constitution act, 1867? 2 la plus récente version de l’ébauche de la loi fédérale intitulée « loi sur la stabilité des marchés des capi- taux » excède-t-elle la compétence du parlement du canada sur le commerce selon le paragraphe 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867? [4] a majority of the quebec court of appeal (the “majority”) answered both questions in the nega- tive. in response to the first question, the majority concluded that the cooperative system was uncon- stitutional for two reasons: (a) because the process for amending the model provincial act effectively fetters the sovereignty of the respective participat- ing provinces’ legislatures and (b) because the pro- cess for making federal regulations is inconsistent with the principle of federalism. as to the second question, the majority held that the draft federal act is within parliament’s jurisdiction over the gen- eral branch of the trade and commerce power under s. 91(2) of the constitution act, 1867, but took issue with the provisions of the draft federal act (ss. 76 to 79) that pertain to the making of federal regulations. in the majority’s opinion, the provisions in question, if not removed, render the entire draft federal act unconstitutional. [5] the dissenting judge would have declined to answer the first question. in his view, it is not for courts to rule on the constitutional validity of in- tergovernmental agreements that are of a political nature and lack the force of law. had the first ques- tion been limited to the two draft statutes, however, he would have answered in the affirmative; he saw no issues pertaining either to the delegation of law- making authority or to the principle of parliamen- tary sovereignty. turning to the second question, the dissenting judge agreed with the majority that the draft federal act fell within the general branch of parliament’s trade and commerce power, but found nothing problematic about the manner by which federal regulations were to be made under ss. 76 to 79 of the draft federal act. [4] les juges majoritaires de la cour d’appel du québec (les « juges majoritaires ») ont répondu aux deux questions par la négative. en réponse à la pre- mière question, ils ont conclu que le régime coopératif était inconstitutionnel pour deux raisons : a) parce que le processus de modification de la loi provinciale type entrave effectivement la souveraineté respective des législatures des provinces participantes; et b) parce que le processus de prise des règlements fédéraux est incompatible avec le principe du fédéralisme. quant à la seconde question, les juges majoritaires ont sta- tué que l’ébauche de la loi fédérale relève du volet gé- néral de la compétence du parlement en matière de trafic et de commerce prévue au par. 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867, mais ont critiqué les dis- positions de l’ébauche de la loi fédérale (art. 76 à 79) qui portent sur la prise des règlements fédéraux. selon les juges majoritaires, si elles ne sont pas retirées, ces dispositions rendent l’ensemble de l’ébauche de la loi fédérale inconstitutionnelle. [5] le juge dissident aurait refusé de répondre à la première question. à son avis, il n’appartient pas aux tribunaux de se prononcer sur la validité constitutionnelle d’accords intergouvernementaux qui sont de nature politique et qui n’ont pas force de loi. cependant, si la première question s’était limitée aux deux projets de loi, il y aurait répondu par l’af- firmative; il n’a relevé aucun problème relativement à la délégation du pouvoir de légiférer ou au principe de la souveraineté parlementaire. en ce qui concerne la seconde question, le juge dissident s’est dit en accord avec les juges majoritaires, selon lesquels l’ébauche de la loi fédérale relevait du volet général de la compétence du parlement en matière de trafic et de commerce. il a conclu cependant qu’il n’y a rien de problématique dans la façon dont les règlements fédéraux doivent être pris sous le régime des art. 76 à 79 de l’ébauche de la loi fédérale. [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 203 [6] the attorney general of canada appeals the quebec court of appeal’s opinion on both ques- tions. the attorney general of british columbia appeals only the opinion on the first question, while the attorney general of quebec appeals only the opinion on the second question. [7] for the reasons that follow, the attorney gen- eral of canada’s appeal is allowed, the attorney general of british columbia’s appeal is allowed, and the attorney general of quebec’s appeal is dis- missed. with respect to the first question posed by the reference, we find that the cooperative system does not improperly fetter the legislatures’ sover- eignty, nor does it entail an impermissible delegation of law- making authority. we therefore answer that question in the affirmative. as to the second question, we answer it in the negative: our view is that the sub- ject matter of the draft federal act falls within the general branch of parliament’s trade and commerce power pursuant to s. 91(2) of the constitution act, 1867. [6] le procureur général du canada porte en appel l’avis de la cour d’appel du québec quant aux deux questions. le procureur général de la colombie- britannique interjette appel de l’avis concernant la première question seulement, tandis que l’appel de la procureure générale du québec se limite à l’avis relatif à la seconde question. [7] pour les motifs qui suivent, le pourvoi du procu- reur général du canada est accueilli, tout comme ce- lui du procureur général de la colombie- britannique, et le pourvoi de la procureure générale du québec est rejeté. en ce qui concerne la première question posée par le renvoi, nous concluons que le régime coopératif n’entrave pas indûment la souveraineté des législatures, pas plus qu’il ne comporte une dé- légation inacceptable du pouvoir de légiférer. nous y répondons par l’affirmative. quant à la seconde question, nous sommes d’avis d’y répondre par la né- gative : nous estimons que l’objet de l’ébauche de la loi fédérale relève du volet général de la compétence du parlement en matière de trafic et de commerce conférée par le par. 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867. ii background ii contexte [8] canada is one of the only industrialized coun- tries in the world that does not have a national se- curities regulator. this is largely attributable to the constitutional division of provincial and federal pow- ers as set out in part vi of the constitution act, 1867. as a result of their jurisdiction over property and civil rights (s. 92(13)) and matters of a merely local nature (s. 92(16)), the provincial legislatures — and not parliament — have the authority to legislate in respect of the securities trade within their respective borders. the result is a nationwide patchwork of provincial regulatory schemes and the absence of a truly national approach to regulating capital markets. [8] le canada est l’un des seuls pays industrialisés au monde à ne pas avoir d’organisme national de ré- glementation des valeurs mobilières. cette situation est en grande partie attribuable au partage constitu- tionnel des compétences fédérales et provinciales établi à la partie vi de la loi constitutionnelle de 1867. puisqu’elles ont compétence sur la propriété et les droits civils (par. 92(13)) et sur les matières d’une nature purement locale (par. 92(16)), les législatures provinciales — et non le parlement — ont le pouvoir de légiférer en matière de commerce des valeurs mobilières à l’intérieur de leurs frontières respec- tives. il en résulte un ensemble disparate de régimes provinciaux de réglementation à l’échelle du pays et l’absence d’une véritable approche nationale pour la réglementation des marchés de capitaux. [9] in spite of this constitutional impediment, however, various attempts to centralize or stand- ardize the regulation of securities in canada have been made for over 80 years (see: d. johnston, k. [9] toutefois, malgré cet obstacle constitutionnel, diverses tentatives en vue de centraliser et d’uni- formiser la réglementation des valeurs mobilières ont été faites au canada depuis plus de 80 ans : voir 204 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. doyle rockwell and c. ford, canadian securities regulation (5th ed. 2014), at pp 634-62). although proposals aimed at establishing a national securities regulator have not succeeded, certain interprovincial initiatives aimed at coordinating regulatory functions have. these include the adoption by some provincial securities commissions of various national and mul- tilateral instruments (which are standardized rules and regulations respecting specific aspects of the securities trade), as well as the implementation of the “passport regime”, which allows market partic- ipants to have access to the capital markets of other participating jurisdictions while dealing with a single principal regulator and complying with harmonized legislative provisions (johnston et al., at pp 91-94). detailed discussions about the impetus behind and response to the various proposals and initiatives that have been put forward over the past several decades can be found elsewhere (see: reference re securities act, at paras. 11-28; a. d. harris, white paper — a symposium on canadian securities regulation: harmonization or neutralization? (2002); johnston et al., at pp 634-62). d. johnston, k. doyle rockwell et c. ford, cana‑ dian securities regulation (5e éd. 2014), p. 634- 662. même si les propositions visant à établir un organisme national de réglementation ont échoué, certaines initiatives interprovinciales ayant pour ob- jectif de coordonner les fonctions de réglementation ont réussi. ces initiatives comprennent l’adoption par certaines commissions provinciales des valeurs mobilières de divers documents nationaux et multi- latéraux (qui constituent des règlements uniformisés concernant certains aspects du commerce des valeurs mobilières) ainsi que la mise en place du « régime de passeport », qui permet aux acteurs du marché d’ac- céder aux marchés de capitaux des autres provinces participantes, et ce, sous l’autorité d’un organisme de réglementation unique et en se conformant à des dispositions législatives harmonisées : johnston et autres, p 91-94. des analyses détaillées de la raison d’être des différentes propositions et initiatives pré- sentées au cours des dernières décennies, et des ré- ponses qu’elles ont suscitées, peuvent être consultées ailleurs : voir renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, par. 11-28; a d harris,. white paper — a symposium on canadian securities regulation : harmonization or neutralization? (2002); johnston et autres, p. 634- 662. a reference re securities act (2011) a le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobi‑ [10] in 2009, the federal government responded to recommendations from a body known as the expert panel on securities regulation by preparing draft federal legislation, the proposed canadian secu‑ rities act, order in council pc 2010- 667, which would establish a national scheme for the regula- tion of capital markets under the oversight of a na- tional securities regulator. the stated purposes of the proposed canadian securities act were “to provide protection to investors” (s. 9(a)), “foster fair, efficient and competitive capital markets” (s. 9(b)) and “con- tribute    to the integrity and stability of [canada’s] financial system” (s 9(c)). lières (2011) [10] en 2009, le gouvernement fédéral donnait suite aux recommandations d’une entité connue sous le nom de groupe d’experts sur la réglementation des valeurs mobilières en préparant une ébauche de loi fédérale — la proposition concernant une loi canadienne intitulée loi sur les valeurs mobilières, décret cp 2010- 667 — qui visait la création d’un régime national de réglementation des marchés de capitaux sous la surveillance d’un organisme na- tional de réglementation des valeurs mobilières. la proposition concernant une loi canadienne intitulée loi sur les valeurs mobilières avait pour objets de « protéger les investisseurs » (al. 9a)), de « favoriser des marchés des capitaux justes, efficaces et compé- titifs » (al. 9b)) et de « contribuer [  ] à l’intégrité et à la stabilité du système financier [du canada] » (al 9c)). [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 205 [11] the proposed canadian securities act was designed to regulate all aspects of capital markets, and it therefore dealt in large part with the day-to- day aspects of the trade in securities (like registration requirements, prospectus filings and disclosure obli- gations). although much of this scheme overlapped with provincial securities laws, it also contained pro- visions for the regulation of systemic risk in capital markets — risk that represents a threat to the stability of the country’s economy. it is important to note, as well, that this proposed national regulatory scheme was not intended to immediately displace provin- cial securities legislation once the federal legisla- tion was enacted by parliament. rather, the scheme was designed to function on an “opt-in” basis, each province retaining the right to choose whether to par- ticipate in the scheme or instead to keep its existing regulatory framework in place. [12] the constitutionality of the proposed cana‑ dian securities act was at issue before this court in reference re securities act. specifically, the federal government sought from this court an advisory opin- ion as to whether the enactment of the proposed ca‑ nadian securities act, which this court described as “a comprehensive foray by parliament into the realm of securities regulation” (para. 2), would constitute a valid exercise of parliament’s power over trade and commerce pursuant to s. 91(2) of the constitution act, 1867. [11] la proposition concernant une loi cana‑ dienne intitulée loi sur les valeurs mobilières a été conçue de manière à réglementer tous les as- pects des marchés de capitaux et portait donc, dans une large mesure, sur les aspects courants du com- merce des valeurs mobilières (comme les exigences concernant l’inscription, le dépôt des prospectus et les exigences relatives à la communication de renseignements) même si une grande partie du régime chevauchait les lois provinciales sur les va- leurs mobilières, il contenait également des dispo- sitions sur la réglementation du risque systémique lié aux marchés de capitaux — risque qui constitue une menace pour la stabilité de l’économie cana- dienne. il importe également de souligner que le régime national de réglementation proposé n’était pas censé remplacer immédiatement la législation provinciale sur les valeurs mobilières une fois la loi fédérale adoptée par le parlement. le régime devait plutôt fonctionner sur la base d’une « participation volontaire  », chaque province pouvant toujours choisir d’y participer ou de conserver son cadre de réglementation existant. [12] la constitutionnalité de la proposition concer‑ nant une loi canadienne intitulée loi sur les valeurs mobilières était en cause devant notre cour dans le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières. plus précisément, le gouvernement fédéral sollicitait l’avis consultatif de la cour sur la question de savoir si l’adoption de la proposition concernant une loi ca‑ nadienne intitulée loi sur les valeurs mobilières — que la cour a décrite comme « une intrusion massive par le parlement dans le domaine de la réglementa- tion des valeurs mobilières » (par. 2) — constituerait un exercice valide de la compétence du parlement en matière de trafic et de commerce conférée par le par. 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867. [13] this court unanimously held that it would not, and rejected the federal government’s argument that the securities market had “evolved from a provincial matter to a national matter affecting the country as a whole” (para 4). having determined that the main thrust of the proposed canadian securities act was to regulate on an exclusive basis all aspects of the trade in securities in canada, this court went on to conclude that the constitutionality of the draft statute [13] la cour a statué, à l’unanimité, que ce n’était pas le cas, et a rejeté l’argument du gouvernement fédéral selon lequel le marché des valeurs mobi- lières avait « évolué, passant d’une matière provin- ciale à une matière nationale touchant l’ensemble du pays » : par 4. après avoir établi que l’objet principal de la proposition concernant une loi canadienne intitulée loi sur les valeurs mobilières consistait à réglementer, à titre exclusif, tous les aspects du 206 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. could not be supported by parliament’s general trade and commerce power. [14] this court analyzed the s. 91(2) issue in ac- cordance with the five indicia set out in general motors of canada ltd. v. city national leasing, [1989] 1 scr 641, and based its conclusion on the final three indicia: (a) the detailed regulation of capital markets is not a matter that engages trade as a whole, but instead relates to the securities trade in particular; (b) the provinces have the constitutional capacity to legislate in respect of most matters cov- ered by the proposed canadian securities act and can delegate regulatory powers to a single national securities regulator if they so choose; and (c) the successful operation of this regulatory scheme would not be jeopardized should any one province decline to participate, especially given that this proposed scheme would function on an “opt-in” basis. in the end, this court held that “the day-to- day regulation of all aspects of trading in securities and the conduct of those engaged in this field of activity    simply cannot be described as a matter that is truly national in importance and scope making it qualitatively different from provincial concerns” (reference re securities act, at para 125). [15] although this court found that legislation purporting to regulate all aspects of the trade in se- curities was outside parliament’s sphere of legislative authority, it acknowledged that certain aspects of securities regulation may nevertheless fall within the federal sphere of jurisdiction, including the preven- tion and management of systemic risk in canadian capital markets. indeed, it is clear from this court’s reasons that the preservation of capital markets and the maintenance of canada’s economic stability are matters that are beyond provincial concern, and therefore fall within parliament’s jurisdiction over trade and commerce. commerce des valeurs mobilières au canada, la cour a conclu que la constitutionnalité du projet de loi ne pouvait trouver appui dans la compétence générale du parlement en matière de trafic et de commerce. [14] la cour a analysé la question du par. 91(2) conformément aux cinq critères établis dans l’arrêt general motors of canada ltd. c. city national leasing, [1989] 1  rcs  641, et a conclu sur la base des trois derniers critères : a) la réglementation détaillée des marchés de capitaux n’est pas une ques- tion qui met en jeu le commerce dans son ensemble, mais concerne plutôt le commerce des valeurs mo- bilières en particulier; b) les provinces disposent du pouvoir constitutionnel de légiférer sur la plupart des matières visées par la proposition concernant une loi canadienne intitulée loi sur les valeurs mobilières et peuvent déléguer leurs pouvoirs de réglementation à un seul organisme national de réglementation des valeurs mobilières si elles le souhaitent; et c) l’ap- plication du régime de réglementation ne serait pas compromise si une province refusait d’y partici- per, d’autant plus que le régime proposé fonction- nerait sur la base d’une « participation volontaire ». ultimement, la cour a conclu que « la réglementa- tion courante de tous les aspects du commerce des valeurs mobilières et de la conduite des participants à ce secteur d’activités [  ] ne peut tout simplement pas constituer un enjeu d’importance et de portée véritablement nationales qui le rend différent, sur le plan qualitatif, des enjeux provinciaux » : renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, par 125. [15] bien que la cour ait conclu qu’une loi dont l’objectif était de réglementer tous les aspects du commerce des valeurs mobilières ne relevait pas de la compétence législative du parlement, elle a re- connu que certains aspects de la réglementation des valeurs mobilières pouvaient néanmoins relever de la compétence fédérale, notamment la prévention et la gestion du risque systémique lié aux marchés de capitaux canadiens. en effet, il ressort clairement des motifs de la cour que la préservation des marchés de capitaux et le maintien de la stabilité économique du canada sont des questions qui vont au- delà des enjeux provinciaux et, par conséquent, relèveraient de la compétence du parlement en matière de trafic et de commerce. [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 207 b securities regulation and cooperative feder‑ b la réglementation des valeurs mobilières et le alism fédéralisme coopératif [16] while it is true that this court found the proposed canadian securities act to be unconstitu- tional, it nevertheless recognized that a scheme based on a cooperative approach to the regulation of secu- rities in canada — one under which the provinces would address issues falling within their powers over property and civil rights and matters of a local nature while also leaving room for parliament to address genuinely national concerns — might be constitu- tional (reference re securities act, at paras. 130-33; see also para 9). given that the attorneys general of canada and british columbia, as well as several of the interveners, submit that the cooperative system follows this cooperative approach, a word about co- operative federalism is in order here. [17] cooperative federalism is an interpretative aid that is used when “interpreting constitutional texts to consider how different interpretations impact the balance between federal and provincial interests” (r v. comeau, 2018 scc 15, [2018] 1 scr 342, para 78). where possible, courts should favour a harmonious reading of statutes enacted by the fed- eral and provincial governments which allows for them to operate concurrently (rogers communi‑ cations inc. v. chateauguay (city), 2016 scc 23, [2016] 1 scr 467, at para 38). this principle is based on the presumption that “parliament intends its laws to co- exist with provincial laws” (alberta (attorney general) v. moloney, 2015 scc 51, [2015] 3 scr 327, at para 27). [16] s’il est vrai que la cour a jugé inconstitution- nelle la proposition concernant une loi canadienne intitulée loi sur les valeurs mobilières, elle a tout de même reconnu qu’un régime fondé sur une approche coopérative en matière de réglementation des valeurs mobilières au canada — régime suivant lequel les provinces se chargeraient des questions relevant de leur compétence sur la propriété et les droits civils et les matières d’une nature locale tout en permettant au parlement de s’occuper des enjeux d’une nature véritablement nationale — pourrait être constitution- nel : renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, par. 130- 133; voir aussi par 9. étant donné que les procureurs généraux du canada et de la colombie- britannique, ainsi que plusieurs des intervenants, soutiennent que le régime coopératif s’inscrit dans cette approche coopérative, il convient ici de dire quelques mots sur le fédéralisme coopératif. [17] le fédéralisme coopératif est un outil d’in- terprétation utilisé pour interpréter «  des textes constitutionnels [de manière à tenir] compte des répercussions des différentes interprétations sur l’équilibre entre les intérêts du fédéral et ceux des provinces » : r c. comeau, 2018 csc 15, [2018] 1 rcs 342, par 78. dans la mesure du possible, les tribunaux doivent favoriser une interprétation cohérente des lois fédérales et provinciales de ma- nière à permettre qu’elles s’appliquent concurrem- ment : rogers communications inc. c. châteauguay (ville), 2016 csc 23, [2016] 1 rcs 467, par 38. ce principe relève de la présomption selon laquelle « le parlement a voulu que ses lois coexistent avec les lois provinciales » : alberta (procureur général) c. moloney, 2015 csc 51, [2015] 3 rcs 327, par 27. [18] cooperative federalism is often applied “to facilitate interlocking federal and provincial legis- lative schemes and to avoid unnecessary constraints on provincial legislative action” (quebec (attorney general) v. canada (attorney general), 2015 scc 14, [2015] 1 scr 693, at paras 17-19). broadly speaking, it “accommodates overlapping jurisdiction and encourages intergovernmental cooperation”, and therefore discourages courts from interfering with [18] on a souvent recours au fédéralisme coopé- ratif « pour faciliter l’intégration des régimes légis- latifs fédéra[l] et provinciaux et éviter l’imposition de contraintes inutiles aux interventions législatives provinciales » : québec (procureur général) c. ca‑ nada (procureur général), 2015 csc 14, [2015] 1 rcs 693, par 17-19. de façon générale, il « permet le chevauchement des compétences et [  ] encourage la coopération intergouvernementale » et décourage 208 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. cooperative regulatory schemes so long as they are not incompatible with the boundaries dictated by the constitution act, 1867 (reference re securities act, at para. 57, citing opseu v. ontario (attorney general), [1987] 2 scr 2, at p. 18; canada (at‑ torney general) v. phs community services society, 2011 scc 44, [2011] 3 scr 134, at para. 63; ref‑ erence re securities act, at paras 61-62). we stress that cooperative federalism may be used neither to “override nor [to] modify the division of powers it- self” (rogers communications inc. v. chateauguay (city), at para. 39), nor to impose “limits on the otherwise valid exercise of legislative competence” (quebec (attorney general) v. canada (attorney general), at para. 19; reference re securities act, at paras 61-62). it cannot, therefore, be used to make ultra vires legislation intra vires. by fostering co- operation between parliament and the legislatures within the existing constitutional boundaries, how- ever, cooperative federalism works to support, rather than supplant, the division of legislative powers (see: canadian western bank v. alberta, 2007 scc 22, [2007] 2 scr 3, at para 22). [19] this modern view of federalism sees part vi of the constitution act, 1867 as a set of boundaries within which provinces and the federal government are free to give full effect to “canadian federalism’s constitutional creativity and cooperative flexibility” (fédération des producteurs de volailles du québec v. pelland, 2005 scc 20, [2005] 1 scr 292, at para 15). in short, cooperative federalism allows “different levels of government [to] work together on the ground to leverage their unique constitutional powers in tandem to establish a regulatory regime that may be ultra vires the jurisdiction of one legis- lature on its own” (comeau, at para 87). [20] among the issues in the present case is whether the cooperative system is consistent with this cooperative approach to the constitutional divi- sion of federal and provincial powers. par conséquent l’ingérence des tribunaux dans les ré- gimes de réglementation coopératifs tant que ceux-ci ne sont pas incompatibles avec les limites dictées par la loi constitutionnelle de 1867 ni ne les modifient : renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, par. 57, citant sefpo c. onta rio (procureur géné‑ ral), [1987] 2 rcs 2, p. 18; ca nada (procureur général) c. phs community services society, 2011 csc 44, [2011] 3 rcs 134, par. 63; renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, par 61-62. nous tenons à souligner que le fédéralisme coopératif ne peut servir « ni [à] l’emporter sur le partage [des compétences] lui- même ni [à] le modifier » (rogers communications inc. c. châteauguay (ville), par. 39), pas plus qu’il ne peut imposer « des limites à l’exer- cice par ailleurs valide d’une compétence législative » (québec (procureur général) c. canada (procureur général), par. 19; renvoi relatif à la loi sur les va‑ leurs mobilières, par 61-62). il ne peut donc servir à rendre intra vires une loi ultra vires. en favorisant la coopération entre le parlement et les législatures à l’intérieur des limites constitutionnelles existantes, le fédéralisme coopératif appuie le partage des com- pétences législatives au lieu de le supplanter : voir banque canadienne de l’ouest c. alberta, 2007 csc 22, [2007] 2 rcs 3, par 22. [19] selon cette vision moderne du fédéralisme, la partie vi de la loi constitutionnelle de 1867 consti- tue un ensemble de limites à l’intérieur desquelles les provinces et le gouvernement fédéral sont libres de donner pleinement effet à « la créativité consti- tutionnelle et [à] la souplesse coopérative du fédé- ralisme canadien » : fédération des producteurs de volailles du québec c. pelland, 2005 csc 20, [2005] 1 rcs 292, par 15. en somme, le fédéralisme coo- pératif permet à « différents ordres de gouvernement [de travailler] de concert au départ pour tirer parti en tandem des pouvoirs constitutionnels qui leur sont propres afin d’établir un régime réglementaire qui pourrait outrepasser la compétence d’une assemblée législative à elle seule » : comeau, par 87. [20] parmi les questions en litige en l’espèce, il y a celle de savoir si le régime coopératif est compa- tible avec cette approche coopérative en matière de partage constitutionnel des compétences fédérales et provinciales. [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 209 c the cooperative system c le régime coopératif [21] the framework of the cooperative system is set out in an agreement between the federal gov- ernment and the governments of ontario, british columbia, saskatchewan, new brunswick, prince edward island and yukon (together the “participating jurisdictions”) which is known as the “memoran- dum of agreement regarding the cooperative capital markets regulatory scheme” (“memorandum”). this system has four primary components, which are as follows: (1) uniform provincial and territorial legislation: the cooperative system’s first component in- volves the standardization of provincial and territorial legislation respecting the day-to- day aspects of the securities trade. to this end, the memorandum provides that each participating province is to enact a statute that mirrors the model provincial act. the model provincial act purports to address all matters respecting capital markets that fall within provincial or territorial jurisdiction (memorandum, s. 3(a)(i)), includ- ing the registration of dealers and certain other market participants, prospectus requirements, disclosure and proxies, takeover and issuer bids, derivatives trading, and civil liability. impor- tantly, the model provincial act does not have legal force within any participating province unless the province’s legislature enacts it into law. (2) complementary federal legislation: the uni- form provincial and territorial securities legisla- tion is to be complemented by a federal statute, that is, the draft federal act. the draft federal act is more limited in scope, as it addresses only criminal matters, matters relating to systemic risk in canada’s capital markets, and national data collection (memorandum, s 3(a)(ii)). the federal government undertakes to seek the en- actment by parliament of legislation that mirrors this draft statute (s 83). [21] le cadre du régime coopératif est établi dans un accord entre le gouvernement fédéral et les gou- vernements de l’ontario, de la colombie- britannique, de la saskatchewan, du nouveau- brunswick, de l’île-du- prince- édouard et du yukon (collectivement, les « juridictions participantes »), connu sous le nom de « protocole d’accord concernant le régime coopé- ratif de réglementation des marchés des capitaux » (« protocole d’accord »). le régime est constitué des quatre principales composantes suivantes : (1) législation provinciale et territoriale uniforme : la première composante du régime coopératif concerne l’uniformisation des lois provinciales et territoriales régissant les aspects courants du commerce des valeurs mobilières. à cette fin, le protocole d’accord prévoit que chaque province participante doit adopter une loi qui reflète en tous points la loi provinciale type. la loi provinciale type concerne toutes les questions de compétence provinciale ou territoriale ayant trait aux marchés de capitaux (protocole d’accord, sous-al. 3a)(i)), notamment l’inscription des courtiers et de cer- tains autres acteurs du marché, les exigences re- latives aux prospectus, la communication et les procurations, les offres publiques d’achat et de rachat, le commerce des instruments dérivés et la responsabilité civile. fait important, la loi pro- vinciale type n’a pas force de loi dans la province participante tant et aussi longtemps que la légis- lature de celle-ci ne l’a pas adoptée. (2) législation fédérale complémentaire : la loi provinciale et territoriale uniforme en matière de valeurs mobilières doit être accompagnée d’une loi fédérale, c-à-d l’ébauche de la loi fédérale. l’ébauche de la loi fédérale a une portée plus limitée, puisqu’elle porte seulement sur les ques- tions de droit criminel et les questions relatives au risque systémique dans les marchés de capitaux canadiens et à la collecte de données à l’échelle nationale : protocole d’accord, sous-al 3a)(ii). le gouvernement fédéral s’engage à demander au parlement de promulguer une loi qui reflète en tous point cette ébauche : art 83. (3) a national regulator: the memorandum con- templates a delegation by the federal government (3) organisme national de réglementation  : le protocole d’accord prévoit la délégation par le 210 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. (pursuant to s. 73 of the draft federal act) and the participating provinces (pursuant to s. 202 of the model provincial act) of certain regu- latory powers to a single operationally inde- pendent capital markets regulatory authority (the authority). the intention is that the authority will become the sole entity responsible for ad- ministering both the federal and provincial co- operative system legislation, and will fulfill all relevant regulatory, enforcement and adjudica- tive functions relating to the trade in securities under these statutes as enacted (memorandum, s 3(a)(iii)). as of now, a draft of the authority’s enabling legislation has not yet been published. gouvernement fédéral (en vertu de l’art. 73 de l’ébauche de la loi fédérale) et par les provinces participantes (en vertu de l’art. 202 de la loi pro- vinciale type) de certains pouvoirs de réglementa- tion à un organisme unique de réglementation des marchés de capitaux indépendant sur le plan opé- rationnel (l’autorité). l’intention est que l’auto- rité devienne la seule entité chargée d’appliquer la législation, tant fédérale que provinciale, relative au régime coopératif, et qu’elle s’acquitte de toutes les fonctions de réglementation et d’application de la loi et des fonctions juridictionnelles pertinentes ayant trait au commerce des valeurs mobilières sous le régime de ces lois, telles qu’elles ont été adoptées : protocole d’accord, sous-al 3a)(iii). à l’heure actuelle, aucune ébauche de la loi habili- tante de l’autorité n’a encore été publiée. (4) the council of ministers: finally, the authority and its board of directors are to operate un- der the supervision of a council of ministers, which will comprise the ministers responsible for capital markets regulation in each participat- ing province and the federal minister of finance (memorandum, s 3(a)(iv)). (4) conseil des ministres : enfin, l’autorité et son conseil d’administration doivent être supervi- sés par un conseil des ministres, composé des ministres responsables de la réglementation des marchés de capitaux de chacune des pro- vinces participantes et du ministre fédéral des finances : protocole d’accord, sous-al 3a)(iv). [22] each of these components is integral to the cooperative system’s ultimate objective: to establish a unified and cooperative system for the regulation of capital markets in canada in a manner that accords with the constitutional division of powers. this ob- jective is expressed in s 22 of the memorandum, which reads as follows: [22] chacune de ces composantes est indispen- sable à la réalisation de l’objectif ultime du régime coopératif : l’instauration d’un régime coopératif et unifié de réglementation des marchés de capitaux au canada conformément au partage constitutionnel des compétences. cet objectif est exprimé à l’art 22 du protocole d’accord, dont voici le texte : in entering into this [memorandum] and participating in the cooperative system, each of the participating juris- dictions is addressing matters within its constitutional ju- risdiction and is neither surrendering nor impairing any of its jurisdiction, with respect to which it remains sovereign. en participant au présent [protocole d’accord] et au régime coopératif, chaque partie traite de questions qui relèvent de ses compétences constitutionnelles et ne cède et ne com- promet aucune de ses compétences, à l’égard desquelles elle demeure souveraine. [23] the parties to the agreement are the executive branches of the governments of the participating jurisdictions. by signing the memorandum, each undertakes to establish the cooperative system on the basis set out in the memorandum (s 101(a)). [23] les parties à l’accord sont les différents exé- cutifs issus des gouvernements des juridictions par- ticipantes. en signant le protocole d’accord, chacune des parties s’engage à instaurer le régime coopératif selon les principes énoncés dans le protocole d’ac- cord : al 101a). [24] the memorandum makes clear that the two proposed statutes — the draft federal act and the [24] le protocole d’accord indique clairement que les deux lois proposées — l’ébauche de la loi fédérale [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 211 model provincial act — remain subject to legisla- tive approval (s. 3(a)(i) and (ii)). what this means is that neither has any legal effect unless and until the applicable legislatures enact them into law. it is for this reason that the executive signatories of the participating jurisdictions have agreed, in s 101(b) of the memorandum, “to use their best efforts to cause their respective legislatures to enact or ap- prove” legislation that is substantially the same as the proposed statutes (see also ss 81 and 83). [25] the council of ministers plays an impor- tant role in the overall operation of the cooperative system. its duties, which are listed in s 42 of the memorandum, include proposing amendments to the draft federal act and the model provincial act. section 5.6 of the memorandum provides that proposed amendments to the draft federal act re- quire consultation between the federal minister of finance and the other members of the council of ministers. proposals to amend the model provincial act, by contrast, are subject to a vote and must be approved by (a) at least 50 percent of all members of the council of ministers, and (b) the members of the council of ministers from each “major capital markets jurisdiction”  —  which, at present, are ontario and british columbia (s 55). it must be ob- served, however, that those voting requirements ap- ply only to proposals to amend the model provincial act, which provides content to the commitments of the executive signatories, but which remains sub‑ ject to legislative approval. we also note that s 57 of the memorandum — which requires enhanced majority approval from the council of ministers for certain listed fundamental changes — does not apply to proposals to amend the model provincial act. put simply, s 55 does not purport to apply to the amendment of legislation after it has been enacted into law in a participating province. as we will explain below, the power to enact, amend and repeal legislation lies exclusively in the hands of the legislatures, and cannot be subject to the approval of the council of ministers. et la loi provinciale type — demeurent assujetties à l’approbation législative (sous-al. 3a)(i) et (ii)), ce qui signifie que ces lois n’ont aucun effet juridique tant et aussi longtemps qu’elles n’ont pas été adoptées par les législatures concernées. c’est pour cette raison que les signataires représentant le pouvoir exécutif des juridictions participantes ont convenu, à l’al 101b) du protocole d’accord, de « tout mettre en œuvre pour amener leur assemblée législative respective à promul- guer ou approuver » des lois qui ressemblent essentiel- lement aux lois proposées : voir aussi art 81 et 83. [25] le conseil des ministres joue un rôle im- portant dans le fonctionnement global du régime coopératif ses devoirs, énumérés à l’art.  4.2 du protocole d’accord, comprennent le fait de proposer des modifications à l’ébauche de la loi fédérale et à la loi provinciale type. l’article 5.6 du protocole d’accord prévoit que les propositions de modifica- tion de l’ébauche de la loi fédérale nécessitent des consultations entre le ministre fédéral des finances et les autres membres du conseil des ministres. en revanche, les propositions visant à modifier la loi provinciale type sont assujetties à un vote et doivent être approuvées par a) au moins 50 pour 100 des membres du conseil des ministres et b) les membres du conseil des ministres de chaque « partie ayant de grands marchés des capitaux » — qui sont, à l’heure actuelle, l’ontario et la colombie- britannique  : art.  55. cependant, il convient de souligner que ces exigences en matière de vote s’appliquent uni- quement aux propositions de modification de la loi provinciale type, laquelle détermine la teneur des engagements des signataires représentant les diffé- rents pouvoirs exécutifs, mais qui demeure assujettie à l’approbation législative. nous ajoutons également que l’art 57 du protocole d’accord, suivant lequel certaines modifications fondamentales qui y sont énumérées nécessitent l’accord d’une majorité élar- gie du conseil des ministres, ne s’applique pas aux propositions de modification de la loi provinciale type. autrement dit, l’art 55 n’est pas censé s’appli- quer à la modification de la loi une fois que celle-ci a été adoptée dans une province participante. comme nous l’expliquerons plus loin, le pouvoir d’adopter, de modifier et d’abroger des lois relève exclusive- ment des législatures et ne saurait être assujetti à l’approbation du conseil des ministres. 212 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. [26] the memorandum contemplates the possibil- ity that other provinces and territories will join the cooperative system at a later date: s. 11(a) requires that participating jurisdictions “use their best efforts and work together to secure the agreement of the government of each non- participating jurisdiction of canada to participate in the cooperative system on the basis of the terms of [the memorandum]”. accession by a non- participating jurisdiction re- mains subject to the approval of the council of ministers (ss 57(b) and 11(b)). the memorandum also sets out a mechanism by which participating jurisdictions can withdraw from the cooperative system. section 13 reads as follows: [26] le protocole d’accord évoque la possibilité que d’autres provinces et territoires se joignent au régime coopératif à une date ultérieure; l’al. 11a) exige que les juridictions participantes «  colla- bore[nt] et déploie[nt] leurs meilleurs efforts dans le but d’obtenir l’adhésion au régime coopératif de tous les gouvernements des provinces et territoires non participants du canada sur la base des modalités du [protocole d’accord] ». l’adhésion d’une juridic- tion non participante demeure assujettie à l’approba- tion du conseil des ministres : al 57b) et 11b). le protocole d’accord établit également le mécanisme permettant aux juridictions participantes de se retirer du régime coopératif. l’article 13 se lit comme suit : a participating jurisdiction may withdraw from the cooperative system by providing at least six months’ written notice to the other participating jurisdictions. a minister of a participating jurisdiction that has provided written notice to any other participating jurisdiction of its intention to withdraw from the cooperative system will no longer be entitled to vote as a member of the council of ministers. une partie peut se retirer du régime coopératif en donnant par écrit un préavis d’au moins six mois aux autres parties. le ministre d’une partie qui a donné à toute autre partie un préavis écrit de son intention de se retirer du régime coopératif n’aura plus le droit de vote en tant que membre du conseil des ministres. the [authority] shall use all reasonable efforts to facil- itate an expeditious withdrawal and the transfer and/or assignment of employees, assets and contracts relating to capital markets regulation in a withdrawing participating jurisdiction as of the effective withdrawal date. l’[autorité] déploiera tous les efforts raisonnables pour faciliter promptement le retrait et le transfert ou l’affecta- tion des employés, des actifs et des contrats se rapportant à la réglementation des marchés des capitaux dans la partie à la date d’entrée en vigueur du retrait. [27] another important aspect of the cooperative system is the authority’s power to make regulations pursuant to both the draft federal act and the model provincial act. both statutes provide that any regu- lations proposed by the authority must be approved by the council of ministers before they come into force (model provincial act, s. 206; draft federal act, s 76). section 5.2 of the memorandum, which sets out the mechanism by which the council of ministers approves or rejects regulations submit- ted by the authority’s board of directors, reads as follows: [27] un autre aspect important du régime coo- pératif est le pouvoir de l’autorité de prendre des règlements tant en vertu de l’ébauche de la loi fédé- rale qu’en vertu de la loi provinciale type. les deux lois prévoient que tous les règlements proposés par l’autorité doivent être approuvés par le conseil des ministres avant leur entrée en vigueur : loi provin- ciale type, art. 206; ébauche de la loi fédérale, art 76. l’article 5.2 du protocole d’accord, qui établit le mé- canisme par lequel le conseil des ministres approuve ou rejette les règlements présentés par le conseil d’administration de l’autorité, est ainsi libellé : 5.2 voting on a regulation made by the board of di- rectors 5.2 vote à propos d’un règlement pris par le conseil d’administration (a) a regulation made by the board of directors subsequent to the initial regulations will be put before the council of ministers before it comes a) un règlement pris par le conseil d’administration une fois les règlements initiaux pris sera soumis au conseil des ministres avant d’entrer en vigueur. [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 213 into force. unless the council of ministers has asked that the board of directors reconsider the regulation or the council of ministers has decided to reject the regulation within a specified period, the regulation will be considered to have been approved by the council of ministers. the council of ministers must request that the board of directors reconsider a regulation before the council of ministers makes a decision to reject the regulation. a request by the council of ministers to the board of directors to reconsider a regulation must be approved by: b) c) (b) (c) à moins que le conseil des ministres ne demande au conseil d’administration de réexaminer le rè- glement ou que le conseil des ministres ne décide de le refuser dans un délai précisé, le règlement sera réputé avoir été approuvé par le conseil des ministres. le conseil des ministres doit demander au conseil d’administration de réexaminer un règlement avant de rejeter ce dernier. une telle demande de réexamen doit être approu- vée par : (i) at least 50 [percent] of all members of the council of ministers; and (i) au moins 50 % des membres du conseil des ministres; (ii) any one of the members of the council of ministers from the major capital markets jurisdictions and from canada taken to- gether. (ii) l’un ou l’autre des ministres représentant les parties ayant de grands marchés des capitaux ou représentant le canada. (d) a decision to reject a regulation that has been re- considered by the board of directors at the request of the council of ministers and once again put before the council of ministers before it comes into force must be approved by: d) la décision de rejeter un règlement que le conseil d’administration a réexaminé à la demande du conseil des ministres et présenté à nouveau devant ce dernier avant son entrée en vigueur doit être approuvée par : (i) at least 50 [percent] of all members of the council of ministers; and (i) au moins 50 % des membres du conseil des ministres; (ii) a majority of the members of the council of ministers from the major capital markets jurisdictions and from canada taken to- gether. (ii) la majorité des membres du conseil des ministres représentant les parties ayant de grands marchés des capitaux ou représentant le canada. [28] the council of ministers is thus required to request that the board of directors reconsider a pro- posed regulation before it can reject the regulation outright. moreover, any decision to request the re- consideration of a proposed regulation must be ap- proved by at least half of the members of the council of ministers and by any one member from the major capital markets jurisdictions and the federal gov- ernment. a decision to reject a regulation that has been reconsidered by the board of directors must be approved by at least half of the former and by a majority of the latter. a proposed regulation that the [28] par conséquent, le conseil des ministres doit demander au conseil d’administration de réexaminer le projet de règlement avant de rejeter carrément ce dernier. de plus, la décision de demander le réexa- men d’un projet de règlement doit être approuvée, d’une part, par au moins la moitié des membres du conseil des ministres et, d’autre part, par un membre représentant les parties ayant de grands marchés de capitaux ou représentant le gouvernement fédéral. quant à la décision de rejeter un règlement que le conseil d’administration a réexaminé, elle doit être approuvée par au moins la moitié des membres du 214 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. council of ministers has not rejected or requested that it be reconsidered will be deemed to have been approved (memorandum, s 52(a)). conseil des ministres et par la majorité des membres du conseil des ministres représentant les parties ayant de grands marchés de capitaux ou représentant le canada. le projet de règlement qui ne fait pas l’objet d’un rejet ou d’une demande de réexamen par le conseil des ministres est réputé avoir été ap- prouvé : protocole d’accord, al 52a). iii opinion of the quebec court of appeal — 2017 iii avis de la cour d’appel du québec — 2017 qcca 756 qcca 756 [29] as mentioned above, the following two ques- tions were referred to the quebec court of appeal: [29] comme nous l’avons mentionné précédem- ment, les deux questions suivantes ont été soumises à la cour d’appel du québec : 1 does the constitution of canada authorize the im- plementation of pan- canadian securities regulation under the authority of a single regulator, according to the model established by the most recent publica- tion of the “memorandum of agreement regarding the cooperative capital markets regulatory system”? 1 la constitution du canada autorise-t-elle la mise en place d’une réglementation pancanadienne des valeurs mobilières sous la gouverne d’un organisme unique selon le modèle prévu par la plus récente publication du « protocole d’accord concernant le régime coopératif de réglementation des marchés des capitaux »? 2 does the most recent version of the draft of the federal “capital markets stability act” exceed the authority of the parliament of canada over the general branch of the trade and commerce power under subsection 91(2) of the constitution act, 1867? 2 la plus récente version de l’ébauche de la loi fédérale intitulée « loi sur la stabilité des marchés des capi- taux » excède-t-elle la compétence du parlement du canada sur le commerce selon le paragraphe 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867? the reference was heard by a panel of five judges. le renvoi a été entendu par une formation de cinq juges. [30] with respect to the first question, the ma- jority  —  composed of duval  hesler  cjq and bouchard, savard and mainville jja — found the cooperative system to be unconstitutional, for two main reasons. [30] en ce qui concerne la première question, les juges majoritaires — à savoir la juge en chef duval hesler et les juges bouchard, savard et mainville — ont conclu que le régime coopératif était incons- titutionnel pour deux raisons principales. [31] first, the majority held that the mechanism for amending the model provincial act, as set out in the memorandum, effectively subjects the leg- islative jurisdiction of the participating provinces to the approval of an external entity: the council of ministers. in the majority’s view, the terms of the memorandum had to be understood as prohibiting all participating provinces from amending their se- curities legislation without the consent of the council of ministers, while also requiring the legislative implementation of all amendments dictated by the council of ministers. this, it held, conflicts with [31] premièrement, les juges majoritaires ont conclu que le mécanisme de modification de la loi provinciale type, comme l’établit le protocole d’ac- cord, assujettit en réalité la compétence législative des provinces participantes à l’approbation d’une en- tité extérieure : le conseil des ministres. selon eux, les modalités du protocole d’accord devaient être interprétées comme empêchant toutes les provinces participantes de modifier leurs lois portant sur les valeurs mobilières sans le consentement du conseil des ministres, tout en imposant la mise en œuvre législative de toutes les modifications dictées par le [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 215 the principle of parliamentary sovereignty, which protects a legislature’s freedom to enact, amend and repeal legislation as it sees fit. [32] second, the majority held that the involve- ment of the council of ministers in the making of regulations pursuant to the draft federal act under- mines the validity of that act “by permitting certain provinces to exercise what amounts to a veto over federal initiatives that seek to guard against systemic risks related to capital markets which would have material adverse effects on the canadian economy as a whole” (para 56). on this point, the majority expressed the opinion that a provincial veto is in- compatible with the general branch of the trade and commerce power and accordingly calls the constitu- tional validity of the draft federal act into question, as it “negates the very necessity of pan- canadian federal legislation to counter systemic risks on a national scale” (para. 90; see also para 95). the majority added that the involvement of the council of ministers in the making of regulations under the draft federal act amounts to an abdication of federal jurisdiction. [33] schrager ja (the “dissenting judge”) took the position that the analysis of the scheme’s consti- tutional validity should be limited to the two draft statutes — the model provincial act and the draft federal act — and should not encompass the terms of the memorandum, given that the memorandum is an intergovernmental agreement that lacks the force of law. he would have answered this first question posed by the reference, amended accordingly, in the affirmative. in his view, both of the statutes are constitutional, as they entail neither the delegation of legislative authority nor the abdication of parlia- mentary sovereignty. although he found that s 55 of the memorandum does have the effect of limit- ing a provincial legislature’s authority to amend its legislation, he observed that such a limitation is not incorporated into either the draft federal act or the model provincial act. conseil des ministres. cela, ont- ils affirmé, va à l’en- contre du principe de la souveraineté parlementaire, qui protège la liberté de la législature d’adopter, de modifier et d’abroger des lois comme elle l’entend. [32] deuxièmement, les juges majoritaires ont conclu que la participation du conseil des ministres à la prise des règlements sous le régime de l’ébauche de la loi fédérale sape la validité constitutionnelle de cette loi « en permettant à certaines provinces d’exercer un droit de veto effectif sur les initiatives fédérales visant à prémunir les risques systémiques liés aux marchés des capitaux qui sont susceptibles d’avoir des conséquences négatives importantes sur l’économie canadienne dans son ensemble » : par 56. à ce sujet, les juges majoritaires se sont dits d’avis qu’un veto provincial est incompatible avec le volet général de la compétence en matière de trafic et de commerce et, par conséquent, met en cause la validité constitutionnelle de l’ébauche de la loi fédérale, car un tel veto « ni[e] la nécessité même d’une intervention législative fédérale pan- canadienne afin de contrer les risques systémiques à l’échelle nationale » : par. 90; voir aussi par 95. les juges majoritaires ont ajouté que la participation du conseil des ministres à la prise de règlements sous le régime de l’ébauche de la loi fédérale équivaut à une abdication de la compétence fédérale. [33] le juge schrager (le «  juge dissident  ») était pour sa part d’avis que l’analyse de la validité constitutionnelle du régime devait se limiter aux deux ébauches de loi — la loi provinciale type et l’ébauche de la loi fédérale — et ne devait pas porter sur les modalités du protocole d’accord, étant donné que ce dernier constitue un accord intergouverne- mental n’ayant pas force de loi. il aurait répondu à la première question posée par le renvoi — modifiée en conséquence — par l’affirmative. à son avis, les deux lois étaient constitutionnelles, car elles ne com- portaient ni délégation de la compétence législative ni abdication de la souveraineté parlementaire. bien qu’il ait conclu que l’art 55 du protocole d’accord a pour effet de restreindre le pouvoir de la législature provinciale de modifier sa loi, il a fait remarquer que cette restriction n’est incorporée ni dans la l’ébauche de la loi fédérale ni dans la loi provinciale type. 216 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. [34] to the extent that he was bound to consider the first question with reference to the terms of the memorandum, the dissenting judge would have declined to do so because, in his view, it is not for the courts to pronounce on the constitutional validity of intergovernmental agreements. he also found it problematic that the court of appeal did not have be- fore it a draft of the authority’s enabling legislation. [35] in response to the second question, the major- ity concluded that the draft federal act is not ultra vires parliament under s. 91(2) of the constitution act, 1867, except with respect to ss. 76 to 79, which set out the role of the council of ministers in the making of regulations. given the stated purposes of the draft federal act, the definition of “systemic risk” provided therein, and the limitations imposed on the scope of the authority’s delegated regula- tory powers, the majority found that the pith and substance of the draft federal act is to promote the stability of the canadian economy by managing systemic risk in capital markets — risk which could have material adverse effects on the economy as a whole. following this court’s guidance in reference re securities act, the majority had little trouble con- cluding that this is a subject matter that falls within parliament’s jurisdiction over trade and commerce. [36] however, the majority took issue with ss. 76 to 79 of the draft federal act, which require that all regulations made by the authority pursuant to the draft federal act be approved by the council of ministers. in the majority’s view, these provisions have the effect of conferring on certain provinces a veto over federal regulations, and therefore “negates the very necessity of pan- canadian federal legisla- tion to counter systemic risks on a national scale” (para 90). the majority concluded on this basis that ss. 76 to 79 would render the draft federal act unconstitutional as a whole if they are not removed from it. [34] dans la mesure où il était tenu d’examiner la première question par rapport aux modalités du protocole d’accord, le juge dissident aurait refusé de le faire parce que, à son avis, il n’appartient pas aux tribunaux de se prononcer sur la validité consti- tutionnelle des accords intergouvernementaux. il a également jugé problématique que la cour d’appel ne dispose pas d’une ébauche de la loi constitutive de l’autorité. [35] en réponse à la seconde question, les juges majoritaires ont conclu que l’ébauche de la loi fé- dérale n’excédait pas la compétence conférée au parlement par le par. 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867, sauf pour ce qui est des art. 76 à 79, qui énoncent le rôle du conseil des ministres dans la prise de règlements. compte tenu des objets énoncés dans l’ébauche de la loi fédérale, de la définition de « risque systémique » qui y figure et des limites imposées aux pouvoirs de réglementation délégués de l’autorité, les juges majoritaires ont conclu que le caractère véritable de l’ébauche de la loi fédérale est de promouvoir la stabilité de l’économie canadienne par la gestion du risque systémique lié aux marchés de capitaux, lequel risque est susceptible d’avoir des conséquences négatives importantes sur l’économie dans son ensemble. s’inspirant des enseignements de la cour dans le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, les juges majoritaires n’ont eu aucun mal à conclure que cet objet relève de la compétence du parlement en matière de trafic et de commerce. [36] cependant, les juges majoritaires ont critiqué les art. 76 à 79 de l’ébauche de la loi fédérale, qui exigent que tous les règlements pris par l’autorité sous le régime de l’ébauche de la loi fédérale soient approuvés par le conseil des ministres. à leur avis, ces dispositions ont pour effet de conférer à certaines provinces un droit de veto à l’égard de la régle- mentation fédérale, et donc de « nier la nécessité même d’une intervention législative fédérale pan- canadienne afin de contrer les risques systémiques à l’échelle nationale » : par 90. pour cette raison, les juges majoritaires ont conclu que les art. 76 à 79 rendraient l’ébauche de la loi fédérale inconstitu- tionnelle dans son ensemble s’ils n’en étaient pas retirés. [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 217 [37] the dissenting judge would have found the draft federal act in its entirety to represent a valid exercise of parliament’s general trade and commerce power. although he agreed that the subject matter of the draft legislation falls within parliament’s jurisdic- tion under s. 91(2) of the constitution act, 1867, he did not find that ss. 76 to 79 render the draft federal act unconstitutional. he noted that parliament has the power to delegate regulatory authority as it sees fit and to structure the body to which it delegates authority in any manner that is deemed appropriate to the task. in the dissenting judge’s view, therefore, the fact that such a body may be populated by min- isters of provincial governments does not invalidate the delegation of any such regulatory authority or un- dermine the inherently federal nature of the statute. [37] le juge dissident a conclu que l’ébauche de la loi fédérale en entier constituait un exercice valide de la compétence générale du parlement en matière de trafic et de commerce. même s’il était d’accord que l’objet de la loi proposée relève de la compétence du parlement conférée par le par. 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867, il n’a pas été d’avis que les art. 76 à 79 rendraient l’ébauche de la loi fédérale inconstitutionnelle. il a souligné que le parlement a le pouvoir de déléguer son pouvoir de réglementation comme il l’entend, et d’organiser comme bon lui semble la structure de l’organisme auquel il délègue ce pouvoir. selon le juge dissident, le fait que cet organisme puisse être composé de ministres des gou- vernements provinciaux n’invalide pas la délégation de tels pouvoirs de réglementation, pas plus qu’il ne mine la nature intrinsèquement fédérale de la loi. iv positions of the parties iv position des parties [38] with respect to the first question posed by the reference, the attorneys general of canada and british columbia, supported by those of ontario, prince edward island, saskatchewan and new brun- swick, submit that the proposed cooperative system is constitutional. they argue that the majority erred in interpreting the memorandum, taking the position that it neither purports to nor has the effect of binding the legislatures of the participating provinces, and does not require them to abdicate their legislative au- thority either. in particular, the attorneys general of canada and british columbia dispute the majority’s understanding of the principle of parliamentary sov- ereignty: in their submission, the executive is sim- ply incapable of binding the legislature by way of cooperative agreements. their opinion is that the majority’s conception of parliamentary sovereignty would, if accepted, limit the ability of provinces and the federal government to cooperate in the pursuit of common objectives, and would ultimately frustrate the application of cooperative federalism. [38] en ce qui concerne la première question posée par le renvoi, les procureurs généraux du canada et de la colombie- britannique — appuyés par ceux de l’ontario, de l’île-du- prince- édouard, de la sas- katchewan et du nouveau- brunswick — soutiennent que le régime coopératif proposé est constitutionnel. ils affirment que les juges majoritaires ont com- mis une erreur dans leur interprétation du protocole d’accord, estimant que celui-ci n’a ni pour objet ni pour effet de lier les législatures des provinces par- ticipantes, et qu’il ne les oblige pas à abdiquer leur compétence législative. en particulier, les procureurs généraux du canada et de la colombie- britannique contestent la façon dont les juges majoritaires com- prennent le principe de la souveraineté parlemen- taire; selon leurs observations, l’exécutif est tout simplement incapable de lier la législature au moyen d’accords de coopération. ils soutiennent que sous- crire à la façon dont les juges majoritaires conçoivent la souveraineté parlementaire limiterait la capacité des provinces et du gouvernement fédéral de colla- borer à la poursuite d’objectifs communs et finirait par entraver l’application du fédéralisme coopératif. [39] the attorneys general of canada and brit- ish columbia (as well as the interveners that sup- port their position) agree with the court of appeal that the draft federal act is intra vires parliament, [39] les procureurs généraux du canada et de la colombie- britannique (de même que les interve- nants qui appuient leur position) conviennent avec la cour d’appel que l’ébauche de la loi fédérale relève 218 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. but disagree with the majority’s conclusion that the council of ministers’ involvement in reviewing fed- eral regulations renders the draft federal act un- constitutional. they submit that the existence of a “provincial veto” is factually inaccurate, and add that the manner in which a statute delegates regula- tory powers cannot affect that statute’s constitution- ality, since the legislature remains free to delegate such regulatory powers as it sees fit. [40] the attorneys general of quebec and al- berta, together with the barreau du québec and the institute for governance of private and public organizations — agree with the majority that the cooperative system is unconstitutional. they sub- mit that the proposed scheme requires participating provinces to surrender their legislative jurisdiction by undertaking to enact the model provincial act and to refrain from unilaterally amending that leg- islation, the result being a violation of the principle of parliamentary sovereignty. they also argue that this transfer of legislative authority to the council of ministers effectively creates a legislative body that is not contemplated by the constitution. this, they contend, represents a colourable attempt to amend the constitution and is incompatible with the rule re- specting legislative delegation. [41] turning to the second question, the attorneys general of canada, ontario and new brunswick submit that the draft federal act falls within parlia- ment’s general trade and commerce power. in their view, the proposed act relates, in pith and substance, to the promotion and protection of the stability of the country’s financial system by managing sys- temic risk in capital markets. this, they argue, falls squarely within the general branch of the trade and commerce power, in accordance with this court’s decision in reference re securities act. de la compétence du parlement, mais rejettent la conclusion des juges majoritaires selon laquelle la participation du conseil des ministres à l’examen des règlements fédéraux rend l’ébauche de la loi fédérale inconstitutionnelle. ils soutiennent que l’existence d’un « veto provincial » est inexacte sur le plan fac- tuel et ajoutent que la façon dont une loi délègue les pouvoirs de réglementation ne saurait compromettre la constitutionnalité de cette loi, car la législature demeure libre de déléguer de tels pouvoirs de régle- mentation comme elle l’entend. [40] en revanche, les procureurs généraux du québec et de l’alberta — auxquels se joignent le barreau du québec et l’institut sur la gouvernance d’organisations privées et publiques — conviennent avec les juges majoritaires que le régime coopé- ratif est inconstitutionnel ils soutiennent que le régime proposé oblige les provinces participantes à renoncer à leur compétence législative en s’en- gageant à adopter la loi provinciale type et à s’abs- tenir de modifier unilatéralement cette loi une fois promulguée, de sorte qu’il en résulte une violation du principe de la souveraineté parlementaire. ils soutiennent également que le transfert de cette com- pétence législative au conseil des ministres crée de fait un corps législatif qui n’est pas prévu dans la constitution, ce qui, prétendent- ils, constitue une tentative déguisée de modifier la constitution et va à l’encontre de la règle en matière de délégation de pouvoirs législatifs. [41] quant à la seconde question, les procureurs généraux du canada, de l’ontario et du nouveau- brunswick soutiennent que l’ébauche de la loi fédé- rale relève de la compétence générale du parlement en matière de trafic et de commerce. à leur avis, le caractère véritable de cette ébauche se rapporte à la promotion et à la protection de la stabilité du système financier du pays par la gestion du risque systémique lié aux marchés de capitaux, ce qui, soutiennent- ils, relève clairement du volet général de la compétence en matière de trafic et de commerce, conformément à l’avis consultatif de la cour dans le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières. [42] the attorney general of quebec, together with the attorney general of alberta, the barreau du [42] la procureure générale du québec, ainsi que le procureur général de l’alberta, le barreau du [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 219 québec and the institute for governance of private and public organizations, submits that the draft federal act is beyond parliament’s general trade and commerce power. as the management of systemic risk is a purpose that animates the regulation of secu- rities generally, it is not helpful in drawing a line be- tween provincial and federal jurisdiction. moreover, and even assuming the draft federal act’s pith and substance can be characterized as the management of systemic risk, the attorney general of quebec takes the view that the constitutionality of this pro- posed legislation still cannot be supported under the general trade and commerce power on the basis of the general motors indicia: the draft federal act is concerned solely with the securities industry, there is no evidence that the provinces are incapable of enacting and enforcing similar measures, and given the realities of the trade in securities, one province’s failure to regulate will not jeopardize the regulation of securities in other jurisdictions. [43] the attorney general of manitoba agrees with the attorney general of quebec that the draft federal act is ultra vires, but takes a slightly differ- ent approach. manitoba accepts that parliament has the authority to legislate for the purpose of manag- ing systemic risk, as this court held in reference re securities act. given that the provinces also have the authority to legislate for this purpose, and in light of the inherently amorphous nature of the concept of “systemic risk”, manitoba instead argues that fed- eral authority over systemic risk must be confined to urgent circumstances that demonstrably require uniform national action. manitoba submits that the draft federal act fails to meet this standard and would simply duplicate provincial regulation of the same risks for the same purposes without employing a qualitatively different approach. qué bec et l’institut sur la gouvernance d’organisa- tions privées et publiques, affirment que l’ébauche de la loi fédérale excède la compétence générale du parlement en matière de trafic et de commerce. étant donné que la gestion du risque systémique est un objet qui sous- tend la réglementation des valeurs mobilières en général, cet objet n’est guère utile pour tracer une ligne de démarcation exacte entre les compétences provinciales et fédérales. de plus, même en supposant que le caractère véritable de l’ébauche de la loi fédérale puisse être considéré comme étant la gestion du risque systémique, la procureure générale du québec est d’avis que la constitutionnalité de la loi proposée ne peut toujours pas trouver appui dans la compétence générale en matière de trafic et de commerce suivant les critères établis dans l’arrêt general motors : l’ébauche de la loi fédérale porte uniquement sur le secteur des valeurs mobilières, rien n’indique que les provinces ne sont pas en mesure d’adopter et d’appliquer des mesures similaires et, compte tenu des réalités du commerce des valeurs mobilières, l’omission par une province de réglementer ne compromettra pas la réglementation des valeurs mobilières dans d’autres provinces. [43] le procureur général du manitoba est d’ac- cord avec la procureure générale du québec pour dire que l’ébauche de la loi fédérale est ultra vires, mais adopte une approche légèrement différente. il reconnaît que le parlement a le pouvoir de légiférer pour gérer le risque systémique, comme l’a conclu la cour dans le renvoi relatif à la loi sur les va‑ leurs mobilières. comme les provinces peuvent elles aussi légiférer à cette même fin, et compte tenu du caractère intrinsèquement imprécis de la notion de « risque systémique », le manitoba fait plutôt valoir que la compétence fédérale en matière de risque systémique doit se limiter aux circonstances urgentes nécessitant manifestement une action nationale uni- forme. le manitoba soutient que l’ébauche de la loi fédérale ne satisfait pas à cette norme et qu’elle ferait simplement double emploi avec la réglementation provinciale visant les mêmes risques aux mêmes fins, sans emprunter une approche qualitativement différente. 220 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. v analysis v analyse a question #1: does the constitution of canada authorize the implementation of pan‑ canadian securities regulation under the authority of a sin‑ gle regulator, according to the model established by the most recent publication of the “memoran‑ dum of agreement regarding the cooperative capital markets regulatory system”? a question no 1 : la constitution du canada auto‑ rise‑t‑elle la mise en place d’une réglementation pancanadienne des valeurs mobilières sous la gouverne d’un organisme unique selon le modèle prévu par la plus récente publication du « pro‑ tocole d’accord concernant le régime coopératif de réglementation des marchés des capitaux »? [44] this first question requires this court to con- sider whether the cooperative system, as set out in the memorandum, is constitutional. as noted above, the majority answered this question in the nega- tive, for two reasons. first, it held that the involve- ment of the council of ministers in the proposal of amendments to the model provincial act (as set out in ss 42 and 5.5 of the memorandum) fetters the law- making powers of the provincial legislatures, and therefore contravenes the principle of parlia- mentary sovereignty (paras 57-81). second, it found the requirement that proposed regulations under the draft federal act be approved by the council of ministers (draft federal act, ss.  76 to 79), cou- pled with the mechanism by which the council of ministers approves or rejects such proposed regula- tions (memorandum, s 52), has the effect of giving certain provinces a “veto” over federal intervention in capital markets (para 87). this, in the majority’s view, is incompatible with the constitutional founda- tion for federal jurisdiction under the general trade and commerce power (para 95). [44] cette première question amène la cour à se demander si le régime coopératif, tel qu’il est éta- bli dans le protocole d’accord, est constitutionnel. comme nous l’avons mentionné précédemment, les juges majoritaires ont répondu à cette question par la négative, pour deux raisons. premièrement, ils ont conclu que la participation du conseil des ministres aux propositions visant à modifier la loi provinciale type (comme le prévoient les art 42 et 5.5 du protocole d’accord) entrave l’exercice des pouvoirs de légiférer des législatures provinciales, et contrevient par conséquent au principe de la souve- raineté parlementaire : par 57-81. deuxièmement, ils ont conclu que l’exigence voulant que les projets de règlement pris sous le régime de l’ébauche de la loi fédérale soient approuvés par le conseil des ministres (ébauche de la loi fédérale, art. 76 à 79), conjuguée au mécanisme par lequel le conseil des ministres approuve ou rejette ces projets de règle- ment (protocole d’accord, art 52), a pour effet de conférer à certaines provinces un « droit de veto » sur l’intervention fédérale dans les marchés de capi- taux (par. 87), ce qui, affirment- ils, est incompatible avec l’assise constitutionnelle de la compétence fé- dérale générale en matière de trafic et de commerce (par 95). [45] the arguments advanced by the attorney general of quebec in this court are consistent with the majority’s conclusions. quebec contends that the effect of s 55 of the memorandum is to bind the legislatures of the respective participating provinces by (a) prohibiting them from amending their secu- rities legislation without the consent of the council of ministers, and by (b) requiring that they enact all amendments to the model provincial act that are approved by the council of ministers. in quebec’s [45] les arguments soumis par la procureure géné- rale du québec devant notre cour s’accordent avec les conclusions des juges majoritaires. le québec prétend que l’art 55 du protocole d’accord a pour effet de lier les législatures des provinces partici- pantes : a) en les empêchant de modifier leurs lois portant sur les valeurs mobilières sans le consente- ment du conseil des ministres; et b) en les obligeant à adopter toutes les modifications à la loi provinciale type approuvées par le conseil des ministres. selon [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 221 submission, this amounts to an impermissible fetter- ing of the legislatures’ sovereign authority. le québec, cela constitue une entrave inadmissible à l’exercice du pouvoir souverain des législatures. [46] the attorney general of quebec also submits that this aspect of the cooperative system is con- trary to the prohibition against legislative delegation, as it effectively requires each of the participating provinces to “surrender their jurisdiction over se- curities in order to hand it over to a composite body which none of them controls” (rf, at para 77). as a final point, quebec adds that the effect of the memorandum is to create a legislative body that is not contemplated in the constitution. [47] for the reasons that follow, we respectfully disagree with the majority’s conclusion and are un- able to accept the position advanced by quebec. (1) parliamentary sovereignty and the fettering of provincial legislative authority [48] the proposition that the council of ministers’ involvement in amending the model provincial act is inconsistent with the principle of parliamentary sov- ereignty rests on two erroneous premises: first, that the memorandum purports to bind the legislatures of the participating provinces and second, that it is actually capable of doing so. as we will explain, the terms of the memorandum do not and cannot fetter the legislatures’ primary law- making authority. [46] la procureure générale du québec soutient également que cet aspect du régime coopératif est contraire à l’interdiction visant la délégation de pou- voirs législatifs, car il oblige en fait les provinces participantes à « abandonne[r] leur compétence en matière de valeurs mobilières, afin de la confier à un organisme composite qu’aucune d’entre d’elles ne contrôle » : mi, par 77. en dernier lieu, le qué- bec ajoute que le protocole d’accord a pour effet de créer un corps législatif qui n’est pas prévu dans la constitution. [47] avec égards, pour les motifs qui suivent, nous ne pouvons nous rallier à la conclusion des juges majoritaires et ne pouvons souscrire à la position soutenue par le québec. (1) la souveraineté parlementaire et l’entrave à l’exercice de la compétence législative des provinces [48] la thèse voulant que la participation du con- seil des ministres à la modification de la loi provin- ciale type contrevienne au principe de la souveraineté parlementaire repose sur deux prémisses erronées : premièrement, que le protocole d’accord vise à lier les législatures des provinces participantes, et deu- xièmement, qu’il est réellement capable de le faire. comme nous l’expliquons plus loin, les modalités du protocole d’accord n’entravent pas, ni ne peuvent entraver, le pouvoir primaire de légiférer des légis- latures. (a) terms of the memorandum a) les modalités du protocole d’accord [49] section  4.2 of the memorandum provides that the council of ministers will be responsible for, among other things, proposing amendments to the model provincial act, the draft federal act, and the authority’s charter documentation. the voting rules applicable to approval by the council of ministers of a proposal to amend the model provincial act are set out in s 55, which reads as follows: [49] l’article 4.2 du protocole d’accord prévoit que le conseil des ministres sera notamment responsable de proposer des modifications à la loi provinciale type, à l’ébauche de la loi fédérale et aux documents relatifs à la charte de l’autorité. les règles concer- nant le vote relatif à l’approbation par le conseil des ministres d’une proposition de modification à la loi provinciale type sont énoncées à l’art 55, qui est rédigé comme suit : 222 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. 5.5 voting on a proposal to amend provincial and territorial legislation 5.5 vote à propos d’une proposition visant à modi- fier la législation provinciale et territoriale a proposal to amend the capital markets act must be approved by: une proposition visant à modifier la loi sur les marchés des capitaux doit être approuvée par : (a) (b) at least 50 [percent] of all members of the council of ministers; and the members of the council of ministers from each major capital markets jurisdiction. a) b) au moins 50 % des membres du conseil des mi- nistres; les membres du conseil des ministres de chaque partie ayant de grands marchés des capitaux. [50] it is clear from these sections that the council of ministers’ role is limited to proposals for amend- ments to the model provincial act — a model statute which, by definition, remains “subject to legislative approval” (s 3(a)(i)). sections 4.2 and 5.5 refer ex- clusively to the proposed legislation on which this cooperative system is based, and do not contemplate that the council of ministers will have any formal involvement in the amendment of legislation that has already been enacted by provincial legislatures. this is key: nowhere does the memorandum imply that the legislatures of the participating provinces are required to implement the amendments made to the model provincial act that have been approved by the council of ministers, or that they are precluded from making any other amendments to their secu- rities laws. indeed, the terms of the memorandum do not even require that the provisions of the model provincial act themselves be enacted into law by the legislatures of the participating provinces: the fact that the executive signatories are bound to “use their best efforts to cause their respective legisla- tures to enact or approve the cooperative system legislation” (s 101; see also s 81) shows that these legislatures remain free to reject the proposed stat- utes (as amended) if they so choose. [50] il est clair de ces articles que le rôle du conseil des ministres se limite aux propositions de modifi- cations à la loi provinciale type — une loi type qui, par définition, demeure assujettie à « l’approbation législative » : sous-al 3a)(i). les articles 4.2 et 5.5 visent uniquement la législation proposée sur la- quelle repose le régime coopératif et ne prévoient pas que le conseil des ministres jouera un rôle officiel dans la modification des lois déjà adoptées par les législatures provinciales. il s’agit là de l’élément clé : rien dans le protocole d’accord ne suggère que les législatures des provinces participantes sont te‑ nues de mettre en œuvre les modifications à la loi provinciale type approuvées par le conseil des mi- nistres, ou qu’il leur est interdit d’apporter d’autres modifications à leurs lois en matière de valeurs mo- bilières. en effet, les termes du protocole d’accord n’obligent même pas les législatures des provinces participantes à légiférer pour adopter les dispositions de la loi provinciale type elles- mêmes; le fait que les signataires représentant les différents pouvoirs exécutifs soient tenus de «  tout mettre en œuvre pour amener leur assemblée législative respective à promulguer ou approuver la législation sur le régime coopératif » (art 101; voir aussi art 81) démontre que les législatures demeurent libres de rejeter les lois proposées (dans leur version modifiée) si elles choisissent de le faire. [51] we also note that neither of ss 42 and 5.5 was incorporated into the model provincial act. in our view, this further undermines the submission that the council of ministers has a formal role to play in the legislative process. and the fact that the model provincial act’s definition of “council of ministers” refers to the memorandum cannot be understood [51] nous tenons également à souligner que ni l’art 42 ni l’art 55 n’a été incorporé dans la loi provinciale type. à notre avis, cet élément mine en- core plus l’argument selon lequel le conseil des ministres a un rôle officiel à jouer dans le processus législatif. et le fait que la définition de « conseil des ministres » contenue dans la loi provinciale type [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 223 as incorporating the voting rules of s 55 into the statutory scheme (see: ca reasons, at para 75). incor poration by reference requires clear language (northrop grumman overseas services corp v. can ada (at torney general), 2009 scc 50, [2009] 3 scr 309, at paras. 11-12; citing with approval ul canada inc. v. québec (procureur général), [1999] rjq 1720 (sup. ct.), at p. 1741, citing n. bankes, “co- operative federalism: third parties and inter- governmental agreements and arrangements in can- ada and australia” (1991), 29 alta. l. rev. 792, at p 832). similarly, a legislature intending to bind itself to rules respecting the manner and form by which the statute is to be amended must do so in clear terms (see: reference re canada assistance plan (bc), [1991] 2 scr 525, at pp. 561-64; canadian tax payers federation v. ontario (min‑ ister of finance) (2004), 73 or (3d) 621 (scj), at para 49). [52] we therefore reject the proposition that the cooperative system, as set out in the memorandum, purports to fetter the law- making powers of the par- ticipating provinces’ legislatures. renvoie au protocole d’accord ne saurait être inter- prété comme incorporant les règles relatives au vote prévues à l’art 55 dans le régime législatif : voir les motifs de la ca, par 75. l’incorporation par renvoi nécessite un libellé clair : northrop grum‑ man overseas services corp. c. canada (procu‑ reur général), 2009 csc 50, [2009] 3 rcs 309, par. 11-12, citant en l’approuvant ul canada inc. c. québec (procureur général), [1999] rjq 1720 (cs), p. 1741, citant n. bankes, « co- operative federalism : third parties and intergovernmental agreements and arrangements in canada and aus- tralia » (1991), 29 alta. l. rev. 792, p 832. de la même façon, la législature qui a l’intention de s’en- gager à respecter des règles quant à la manière et à la forme selon lesquelles la loi est censée être modifiée doit le faire en termes clairs : voir renvoi relatif au régime d’assistance publique du canada (c‑b), [1991] 2 rcs 525, p. 561- 564; canadian tax‑ payers federation c. ontario (minister of finance) (2004), 73 or (3d) 621 (csj), par 49. [52] par conséquent, nous rejetons la thèse voulant que le régime coopératif, tel qu’il est établi dans le protocole d’accord, vise à entraver l’exercice des pouvoirs de légiférer des législatures des provinces participantes. (b) parliamentary sovereignty b) la souveraineté parlementaire [53] at a broader level, the majority’s reasoning reflects a misunderstanding of the principle of par- liamentary sovereignty. in short, the executive is incapable of interfering with the legislature’s power to enact, amend and repeal legislation. an executive agreement that purports to bind the parties’ respec- tive legislatures cannot, therefore, have any such effect. [53] de façon générale, le raisonnement des juges majoritaires témoigne d’une incompréhen- sion du principe de la souveraineté parlementaire. en somme, le pouvoir exécutif est incapable de res- treindre le pouvoir de la législature d’adopter, de modifier et d’abroger des lois. un accord conclu par différents exécutifs et censé lier les législatures res- pectives des parties ne peut donc avoir un tel effet. [54] parliamentary sovereignty is a foundational principle of the westminster model of government, and it is based on a recognition that the legislature’s power to make laws exists without any legal limits or constraints (p. j. monahan, b. shaw and p. ryan, constitutional law (5th ed. 2017), at p 85). in its traditional form, parliamentary sovereignty means that the legislature has the exclusive authority to enact, amend, and repeal any law as it sees fit, and [54] la souveraineté parlementaire est un prin- cipe fondateur du modèle de gouvernement de westminster qui repose sur la reconnaissance du fait que le pouvoir de la législature de faire des lois ne connaît aucune limite ou contrainte juridique : p j monahan,. b. shaw et p. ryan, constitutional law (5e éd. 2017), p 85. dans sa forme tradition- nelle, la souveraineté parlementaire signifie que la législature jouit du pouvoir exclusif d’adopter, de 224 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. that there is no matter in respect of which it may not make laws. as explained by a v dicey:. the principle of parliamentary sovereignty means nei- ther more nor less than this, namely that parliament thus defined has, under the english constitution, the right to make or unmake any law whatever; and, further, that no person or body is recognised by the law of england as having a right to override or set aside the legislation of parliament. modifier et d’abroger des lois comme elle l’entend et aucun sujet n’échappe à son pouvoir de légiférer. comme l’a expliqué a v dicey : [traduction] le principe de la souveraineté parle- mentaire veut tout simplement dire que le parlement, ainsi défini, a, en vertu de la constitution anglaise, le droit de faire ou d’abroger quelque loi que ce soit; de plus, le droit anglais ne reconnaît à aucun individu ou organisme le droit de déroger aux lois du parlement ou de les annuler. (a v. dicey, introduction to the study of the law of the constitution (10th ed. 1959), at pp. 39-40) (a v. dicey, introduction to the study of the law of the constitution (10e éd. 1959), p. 39-40) [55] the sovereignty of the legislature is central to the united kingdom’s uncodified constitutional structure (jackson v. her majesty’s attorney gen‑ eral, [2005] ukhl 56, [2006] 1 ac 262, at para. 9 (per lord bingham)). because there are no constit- uent instruments that either restrict the uk. parlia- ment’s jurisdiction over certain subject matters or enshrine certain civil rights and liberties, “[a]ny law, upon any subject matter, is within parliament’s com- petence” (p. w. hogg, constitutional law of canada (5th ed. supp.), at p 12-1). parliamentary sover- eignty therefore means that the legislative branch of government has supremacy over the executive and the judiciary: both must act in accordance with stat- utory enactments, and neither can usurp or interfere with the legislature’s law- making function. [55] la souveraineté de la législature est un élé- ment essentiel de la structure constitutionnelle non codifiée du royaume- uni : jackson c. her majesty’s attorney general, [2005] ukhl 56, [2006] 1 ac. 262, par. 9 (lord bingham). comme il n’existe pas d’acte constitutif restreignant la compétence du par- lement du royaume- uni à l’égard de certains sujets ou enchâssant certains droits et libertés civils, [tra- duction] « [n]’importe quelle loi, sur n’importe quel sujet, relève de la compétence du parlement » : p. w. hogg, constitutional law of canada (5e éd. suppl.), p 12-1. la souveraineté parlementaire signi- fie donc que le pouvoir législatif du gouvernement l’emporte sur les pouvoirs exécutif et judiciaire, qui doivent tous deux agir conformément aux textes lé- gislatifs et ne peuvent usurper la fonction législative de la législature ou y nuire. [56] while the principle of parliamentary sover- eignty is an equally important feature of canadian law, various aspects of our written constitution have qualified the basic diceyan rule that parliament has the power “to make or unmake any law whatever”. one such qualification lies in the federal structure of the canadian state, which restricts the subject matters over which each legislature has jurisdic- tion. the distribution of legislative power between parliament and the provincial legislatures is set out in part vi of the constitution act, 1867. since neither level of government has the power to legislate in respect of matters that fall within the exclusive com- petence of the other, the sovereignty of parliament and of the provincial legislatures has been limited [56] si le principe de la souveraineté parlementaire est tout aussi important en droit canadien, plusieurs aspects de notre constitution écrite ont toutefois restreint la règle de dicey selon laquelle le parlement a le pouvoir [traduction] « de faire ou d’abroger quelque loi que ce soit ». l’une de ces restrictions tient à la structure fédérale de l’état canadien, qui li- mite les sujets sur lesquels chaque législature a com- pétence. la répartition du pouvoir législatif entre le parlement et les législatures provinciales est établie à la partie vi de la loi constitutionnelle de 1867. étant donné qu’aucun des ordres de gouvernement n’a le pouvoir de légiférer sur les matières qui relèvent de la compétence exclusive de l’autre, la souveraineté du parlement et des législatures provinciales est limitée [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 225 in canada since confederation. this was explained by the judicial committee of the privy council in hodge v. the queen (1883), 9 app. cas 117 (pc), as follows: when the british north america act [now known as the constitution act, 1867] enacted that there should be a legislature for ontario, and that its legislative assembly should have exclusive authority to make laws for the prov- ince and for provincial purposes in relation to matters enumerated in sect. 92, it conferred    authority as plenary and as ample within the limits prescribed by sect. 92 as the imperial parliament in the plenitude of its power possessed and could bestow. within these limits of subjects and area the local legislature is supreme, and has the same author- ity as the imperial parliament, or the parliament of the dominion, would have had under like circumstances    . [emphasis added; p 132]. given this constitutional division of powers, there- fore, neither parliament nor the provincial legisla- tures have the authority to enact laws that touch on all subject matters. rather, the effect of parliamentary sovereignty in the context of canadian federalism is that parliament and the provincial legislatures are supreme with respect only to matters that fall within their respective spheres of jurisdiction. [57] further limits were placed upon parliamen- tary sovereignty in canada following the enact- ment of the constitution act, 1982, a constitutional document which (among other things) protects the various civil rights and freedoms enshrined in the canadian charter of rights and freedoms (ss. 1 to 34), recognizes and affirms existing aboriginal and treaty rights (s. 35), and provides that any laws which are inconsistent with the provisions of the constitution are, “to the extent of the inconsistency, of no force or effect” (s 52(1)). not only does this constitutional instrument impose substantive limits on the content of statutory enactments, but it also codifies the authority of superior courts to review legislation for constitutional compliance (an au- thority that had previously been only assumed to exist). professor monahan et al. had the following to say about the effect of the constitution act, 1982 au canada depuis la confédération. c’est ce qu’a expliqué le comité judiciaire du conseil privé dans hodge c. the queen (1883), 9 app cas 117 (cp) : [traduction] en décrétant que l’ontario avait droit à une législature et qu’il appartenait en exclusivité à son assemblée législative d’adopter des lois pour la province et pour des fins provinciales relativement aux catégories de sujets énumérés à l’art. 92, l’acte de l’amérique du nord britannique [maintenant connu sous le nom de loi constitutionnelle de 1867] lui conféra [  ] une autorité aussi complète et aussi vaste, dans les limites prescrites par l’art. 92, que le parlement impérial, dans la plénitude de ses attributions, possédait et pouvait conférer. dans les limites des sujets précités et à l’intérieur de ce cadre, la législature locale est souveraine et possède le même pouvoir que le parlement impérial ou le parlement du dominion aurait, dans des circonstances analogues   . [nous soulignons; p 132]. compte tenu de ce partage constitutionnel des com- pétences, ni le parlement ni les législatures provin- ciales n’ont, par conséquent, le pouvoir d’adopter des lois qui touchent tous les sujets. dans le contexte du fédéralisme canadien, la souveraineté parlemen- taire fait plutôt en sorte que le parlement et les lé- gislatures provinciales sont souverains uniquement quant aux matières qui relèvent de leur compétence respective. [57] d’autres limites furent apportées à la souve- raineté parlementaire au canada par l’adoption de la loi constitutionnelle de 1982, un document consti- tutionnel qui (entre autres choses) protège les divers droits et libertés civils enchâssés dans la charte ca‑ nadienne des droits et libertés (art. 1 à 34), reconnaît et confirme les droits existants, ancestraux ou issus de traités (art. 35), et rend « inopérantes les dispo- sitions incompatibles de toute autre règle de droit » (par 52(1)). non seulement ce document constitu- tionnel assujettit-il le contenu des textes législatifs à des limites de fond, mais il codifie aussi le pouvoir des cours supérieures de contrôler les mesures légis- latives afin d’en vérifier la conformité constitution- nelle (pouvoir dont l’existence avait été jusque-là simplement présumée). le professeur monahan et ses coauteurs ont tenu les propos suivants au sujet de l’effet de la loi constitutionnelle de 1982 sur les 226 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. on the principles of parliamentary supremacy and of the rule of law: principes de la suprématie parlementaire et de la primauté du droit : all laws, regardless of the subject matter, are subject to review on the basis that they offend fundamental rights of individuals or groups under the charter, or indigenous rights under [s 35]   . in this sense, the principle of constitutionalism and the rule of law — which requires that all actions of the state must be authorized by law and consistent with constitutional requirements — has now significantly narrowed the principle of parliamentary supremacy in canada. [p. 86] in reference re secession of quebec, [1998] [58] 2 scr 217, this court observed that, “with the adoption of the charter, the canadian system of gov- ernment was transformed to a significant extent from a system of parliamentary supremacy to one of con- stitutional supremacy” (para 72). this is of course true, insofar as the constitution places limits on the law- making powers of parliament and the provincial legislatures. however, the principle of parliamentary sovereignty remains foundational to the structure of the canadian state: aside from these constitutional limits, the legislative branch of government remains supreme over both the judiciary and the executive. [59] an important corollary to parliamentary sov- ereignty is the rule that the executive cannot unilat- erally fetter the legislature’s law- making power. this rule was illustrated in reference re anti‑ inflation act, [1976] 2 scr 373, in which this court was called upon to decide, among other things, whether an intergovernmental agreement between the gov- ernments of canada and ontario that purported to render certain portions of the federal anti‑ inflation act, sc 1974-75-76, c. 75, applicable to that prov- ince’s public sector could in fact achieve this end. writing for a court that was unanimous on this point, laskin cj answered this question in the negative, reasoning as follows: [traduction] toutes les lois, peu importe l’objet, sont susceptibles de contrôle au motif qu’elles portent at- teinte aux droits fondamentaux individuels ou collectifs que garantit la charte ou aux droits ancestraux prévus à [l’art 35] [  ]. en ce sens, le principe du constitutionna- lisme et la primauté du droit — qui exigent que tous les actes de l’état soient autorisés par la loi et conformes aux exigences constitutionnelles — ont maintenant restreint de façon importante le principe de la suprématie parlemen- taire au canada. [p. 86] [58] dans le renvoi relatif à la sécession du québec, [1998] 2 rcs 217, la cour a fait observer que, « dans une large mesure, l’adoption de la charte avait fait passer le système canadien de gouverne- ment de la suprématie parlementaire à la suprématie constitutionnelle » : par 72. cela est évidemment vrai, dans la mesure où la constitution apporte des limites aux pouvoirs de légiférer du parlement et des législatures provinciales, mais le principe de la souveraineté parlementaire reste un élément fon- damental de la structure de l’état canadien; outre ces limites constitutionnelles, le pouvoir législatif du gouvernement l’emporte toujours sur le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. [59] un important corollaire du principe de la sou- veraineté parlementaire réside dans la règle selon laquelle l’exécutif ne peut entraver unilatéralement l’exercice du pouvoir de légiférer de la législature. cette règle est illustrée par le renvoi relatif à la loi anti‑ inflation, [1976] 2 rcs 373, où la cour a été appelée à décider, entre autres choses, si un accord entre les gouvernements du canada et de l’ontario, qui était censé étendre l’application de certaines parties de la loi fédérale intitulée loi anti‑ inflation, sc 1974-75-76, c. 75, au secteur public de cette province, pouvait effectivement parvenir à cette fin. s’exprimant au nom de la cour, unanime sur ce point, le juge en chef laskin a répondu par la négative à cette question, expliquant ainsi son raisonnement : if the agreement alone has the effect contended for, it imposes the guidelines and accompanying sanctions on the provincial public sector, thereby altering the existing si l’accord seul a l’effet prétendu, il impose les indi- ca teurs et leurs sanctions au secteur public provincial et, par le fait même, modifie la loi existante de l’ontario et [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 227 law of ontario and precluding changes in that law that are inconsistent with the guidelines: see s. 4(1) of the anti‑ inflation act. i am unable to appreciate how the provincial executive, suo motu, can accomplish such a change. i agree, of course, that the executive or a minister author- ized by it may be the proper signatory to an agreement to which the government of ontario is a party. that, how- ever, is merely a formality of execution; and even if the agreement is binding upon the government of ontario as such, on the analogy of treaties which may bind the contracting parties but yet be without domestic force, that would not make the agreement part of the law of ontario binding upon persons purportedly affected by it. [emphasis added; pp 432-33] empêche d’y apporter des modifications incompatibles avec les indicateurs : voir art 4(l) de la loi anti‑ inflation. je ne vois pas comment le pouvoir exécutif provincial pourrait, de son chef, effectuer de tels changements. na- turellement, je suis d’accord que l’exécutif, ou un ministre autorisé par lui, peut régulièrement signer un accord au- quel le gouvernement de l’ontario est partie. toutefois, cela ne vise que la formalité de la signature; même si l’accord lie le gouvernement de l’ontario comme tel, par analogie avec les traités qui peuvent lier les parties contractantes mais sans avoir d’effet en droit interne, il ne devient pas une loi de l’ontario à l’égard des personnes qu’il prétend obliger à s’y conformer. [nous soulignons; p. 432- 433.] [60] the rule that the executive cannot bind the legislature is perhaps more clearly exemplified by the decision of supreme court of south australia in west lakes ltd. v. south australia (1980), 25 sasr. 389 — a decision that was cited by the majority of the quebec court of appeal in its reasons. at issue in west lakes was a provision in an agreement between the state of south australia and a land developer, which could be interpreted as giving the developer a veto over any amendment to the statute that enacted the agreement into law. when a bill to amend that statute was later introduced into the parliament of south australia, the developer sought a declaration that the covenants contained in the agreement were binding upon the state and an injunction restraining the state from taking any step or being party to any step to further the bill. the supreme court of south australia unanimously held that the developer was not entitled to such relief, relying in part on the prin- ciple of parliamentary sovereignty. of particular note for the purpose of these appeals, king cj stated that ministers of the state, as members of parliament, were “free to propose, to consider, to discuss, and to vote for any bill unconstrained by a contract entered into on behalf of the state” (pp 390-91). [60] la règle voulant que l’exécutif ne puisse lier la législature est peut- être encore plus évidente dans la décision rendue par la cour suprême de l’australie- méridionale dans l’affaire west lakes ltd. c. south australia (1980), 25 sasr 389 — une décision citée par les juges majoritaires de la cour d’appel du québec dans leurs motifs. l’affaire west lakes portait sur une clause d’une entente entre l’état de l’australie- méridionale et un promoteur immobilier qui pouvait être interprétée comme conférant au pro- moteur un droit de veto sur toute modification à la loi de mise en œuvre de l’entente. plus tard, lorsqu’un projet visant à modifier cette loi a été déposé au parlement de l’australie- méridionale, le promoteur a demandé un jugement déclarant que les engagements pris dans l’entente liaient l’état, et une injonction empêchant l’état de prendre des mesures ou de par- ticiper à la prise de mesures visant à faire progresser le projet de loi. se fondant en partie sur le principe de la souveraineté parlementaire, la cour suprême de l’australie- méridionale a conclu, à l’unanimité, que le promoteur n’avait pas droit à une telle réparation. il convient tout particulièrement de souligner, aux fins des présents pourvois, que le juge en chef king a affirmé que les ministres d’état, en tant que députés, étaient [traduction] « libres de proposer, d’étudier, de discuter et de voter n’importe quel projet de loi sans aucune contrainte émanant d’un contrat conclu pour le compte de l’état » (p. 390- 391). [61] returning to the case at hand, the majority of the quebec court of appeal took issue with ss 42 and 5.5 of the memorandum, concluding that the combined effect of these sections is to fetter the [61] revenant à l’affaire qui nous occupe, les juges majoritaires de la cour d’appel ont critiqué les art 42 et 5.5 du protocole d’accord, statuant que ces articles ont pour effet combiné d’entraver l’action 228 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. sovereignty of the legislatures of the participating provinces (at para 62). not only does this represent a misunderstanding of the terms of the memorandum themselves, but it also rests on the flawed premise that the executive signatories are actually capable of binding the legislatures of their respective juris- dictions to implement any amendments dictated by the council of ministers, and of precluding those legislatures from amending their own securities laws without the approval of the council of ministers. in light of the principle of parliamentary sovereignty, this cannot in fact be the case. [62] when an action of the executive branch ap- pears to clash with the legislature’s law- making pow- ers, parliamentary sovereignty can be invoked for the purpose of determining the legal effect of the im- pugned executive action, but not its underlying valid‑ ity. for example, the executive of one province may act within the confines of its constitutional author- ity when entering into an intergovernmental agree- ment with that of another province. if a term in such an agreement purports to bind the province’s legis- lature, the result is not that the agreement itself is constitutionally invalid; the principle of parliamen- tary sovereignty simply means that the legislature’s hands cannot be tied, and therefore that the impugned term is ineffective. in other words, because the legis- lature’s law- making powers are supreme over the ex- ecutive, the latter cannot bind the former. the result is that any executive agreement that purports to fetter the legislature is not inherently unconstitutional, but will quite simply not have the desired effect. des législatures des provinces participantes : par 62. non seulement cette conclusion constitue-t-elle une mauvaise compréhension des modalités mêmes du protocole d’accord, mais elle repose aussi sur la prémisse erronée que les signataires représentant les différents pouvoirs exécutifs sont réellement ca‑ pables d’obliger les législatures dans leur territoire respectif à mettre en œuvre les modifications dictées par le conseil des ministres et de les empêcher de modifier leurs propres lois sur les valeurs mobilières sans l’approbation du conseil des ministres. compte tenu du principe de la souveraineté parlementaire, cela ne peut en fait être le cas. [62] lorsqu’une action du pouvoir exécutif semble être en conflit avec les pouvoirs de légiférer de la législature, la souveraineté parlementaire peut être invoquée pour déterminer l’effet juridique de l’ac- tion exécutive contestée, mais non sa validité sous- jacente. par exemple, l’exécutif d’une province peut respecter les limites de sa compétence constitution- nelle en concluant un accord intergouvernemental avec celui d’une autre province. si un tel accord contient une modalité censée lier la législature pro- vinciale, il ne s’ensuit pas que l’accord est lui- même constitutionnellement invalide; le principe de la sou- veraineté parlementaire signifie tout simplement que les mains de la législature ne peuvent être liées et que, par conséquent, la modalité contestée ne produit aucun effet. en d’autres termes, comme les pou- voirs de légiférer de la législature l’emportent sur les pouvoirs de l’exécutif, celle-ci ne peut être liée par ce dernier. il en résulte qu’un accord de l’exécutif censé entraver l’action de la législature n’est pas intrinsèquement inconstitutionnel; il ne produira tout simplement pas l’effet souhaité. [63] this understanding of the principle of par- liamentary sovereignty is firmly established in this court’s jurisprudence. the advisory opinion in ref‑ erence re canada assistance plan (bc) is par- ticularly illustrative in this regard. at the centre of that case was an agreement entered into in 1967 be- tween the governments of canada and british co- lumbia, pursuant to the canada assistance plan, sc 1966-67, c. 45 (“plan”). section 4 of the plan authorized the federal government to enter into agreements with individual provinces to share the [63] cette interprétation du principe de la souverai- neté parlementaire est bien établie dans la jurispru- dence de la cour. l’avis consultatif dans le renvoi relatif au régime d’assistance publique du canada (c‑b) en est un bon exemple. un accord intervenu en 1967 entre les gouvernements du canada et de la colombie- britannique dans le cadre du régime d’assistance publique du canada, sc 1966- 1967, c. 45 (« régime ») était au cœur de cette affaire. l’article 4 du régime habilitait le gouvernement fédéral à conclure avec chaque province des accords [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 229 cost of expenditures on social assistance and wel- fare, and s. 5 authorized payments to each contract- ing province of roughly 50 percent of that province’s eligible expenditures. the plan also provided that any such agreement would continue in force so long as the relevant provincial law remained in operation (s. 8(1)), and could be amended or terminated only by mutual consent or by giving one year’s notice (s 8(2)). in response to a budget deficit, however, the federal government introduced legislation into parliament that would limit the growth of payments to financially stronger provinces — including british columbia — to less than 50 percent. this court re- jected the government of british columbia’s chal- lenge to the bill (which was eventually passed into law). sopinka j., writing for a unanimous court, held on the basis of the principle of parliamentary sover- eignty that parliament was free to amend the plan as it did, and that the terms of the agreement could not restrict its power to effect such change. on this, he specifically acknowledged that the federal executive “could not bind parliament from exercising its pow- ers to legislate amendments to the plan” (p. 548), and that parliamentary sovereignty “prevents a leg- islative body from binding itself as to the substance of its future legislation” (p 563). [64] a similar issue arose in wells v. newfound‑ land, [1999] 3 scr 199, in which this court con- sidered a claim for damages brought by mr. wells, a member of the public utilities board, after amend- ments made to the public utilities act, rsn 1970, c. 322, by the newfoundland house of assembly had led to his position being abolished. as per the terms of his appointment, he was entitled to serve as a commissioner of the board during good be- haviour until the age of 70. this court found that these terms were part of an enforceable contract of employment with the crown and could thus form the basis of a claim for breach of contract. relying on the opinion in reference re canada assistance plan, however, it unanimously affirmed that this employ- ment contract did not in any way fetter the house of assembly’s authority to restructure or eliminate the prévoyant le partage des frais engagés au titre de l’assistance publique et de la protection sociale, et l’art. 5 permettait de payer à chacune des provinces contractantes environ 50 pour 100 de leurs dépenses admissibles. le régime prévoyait également qu’un tel accord resterait en vigueur tant que la législa- tion provinciale était appliquée (par. 8(1)) et qu’il ne pouvait être modifié ou résilié que par consen- tement mutuel ou à la suite d’un préavis d’un an (par.  8(2)). toutefois, pour remédier à un déficit budgétaire, le gouvernement fédéral a déposé devant le parlement un projet de loi limitant l’augmentation des paiements effectués aux provinces les plus fortes financièrement, dont la colombie- britannique, à moins de 50 pour 100. la cour a rejeté la contesta- tion du gouvernement de la colombie- britannique à l’égard de ce projet de loi, qui a finalement été adopté. s’exprimant au nom d’une cour unanime, le juge sopinka s’est fondé sur le principe de la souve- raineté parlementaire pour statuer qu’il était loisible au parlement de modifier le régime comme il l’avait fait, et que les conditions de l’accord ne pouvaient restreindre son pouvoir d’effectuer pareille modifica- tion. à ce sujet, il a expressément reconnu que l’exé- cutif fédéral « ne pouvait prendre un engagement qui empêcherait le parlement d’exercer ses pouvoirs de légiférer pour modifier le régime » (p. 548), et que la souveraineté parlementaire « vient empêcher un corps législatif de se lier les mains en ce qui concerne la teneur de sa législation future » : p 563. [64] une question similaire s’est posée dans l’arrêt wells c. terre‑ neuve, [1999] 3 rcs 199, où la cour s’est penchée sur une action en dommages- intérêts intentée par m. wells, un membre de la pu- blic utilities board, après que des modifications à la public utilities act, rsn 1970, c. 322, apportées par l’assemblée législative de terre- neuve, aient mené à l’abolition de son poste. selon les condi- tions de sa nomination, il avait le droit d’exercer ses fonctions de commissaire à titre inamovible jusqu’à l’âge de 70 ans. la cour a conclu que ces conditions faisaient partie d’un contrat de travail exécutoire avec la couronne, et qu’elles pouvaient donc fonder une action pour rupture de contrat. se fondant sur le renvoi relatif au régime d’assistance publique du canada, elle a toutefois confirmé à l’unanimité que ce contrat de travail ne limitait aucunement le 230 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. public utilities board pursuant to its constitutionally protected law- making powers. although this court found that mr. wells was still entitled to pursue a claim for breach of contract against the government of newfoundland, it relied on the principle of parlia- mentary sovereignty in affirming the primacy of the legislature’s will over acts of the executive. interestingly, in both reference re canada [65] assistance plan and wells, this court supported its decision by quoting the following passage from the supreme court of south australia in west lakes: pouvoir de l’assemblée législative de restructurer ou d’éliminer la public utilities board dans le cadre de l’exercice des pouvoirs de légiférer que lui garantit la constitution. bien que la cour ait conclu que m. wells avait toujours le droit d’intenter une ac- tion pour rupture de contrat contre le gouvernement de terre- neuve, elle s’est appuyée sur le principe de la souveraineté parlementaire pour confirmer la primauté de la volonté de la législature sur les actes de l’exécutif. [65] fait intéressant, tant dans le renvoi relatif au régime d’assistance publique du canada que dans l’arrêt wells, la cour justifie sa décision en citant le passage suivant de la décision de la cour suprême de l’australie- méridionale dans l’affaire west lakes : ministers of state cannot, however, by means of contrac- tual obligations entered into on behalf of the state fetter their own freedom, or the freedom of their successors or the freedom of other members of parliament, to propose, consider and, if they think fit, vote for laws, even laws which are inconsistent with the contractual obligations. [p. 390] [traduction] les ministres d’état ne sauraient toutefois, au moyen d’obligations contractées pour le compte de l’état, imposer des restrictions à leur propre liberté, à celle de leurs successeurs ou à celle d’autres députés, de proposer, d’étudier et, s’ils le jugent opportun, de voter des lois, fussent- elles incompatibles avec les obligations contractuelles. [p. 390] [66] parallels can be drawn between the effect of executive agreements and that of international trea- ties. as the privy council explained in the labour conventions case (attorney‑ general for canada v. attorney‑ general for ontario, [1937] ac 326 (pc)), at p. 348, the valid exercise of the federal government’s treaty- making power is distinct from the legislative enactment of such agreements into do- mestic law. though the federal government may have the authority to enter into international agreements upon subjects falling within the legislative compe- tence of the provinces, the individual provinces will only be bound by the terms of such an agreement once their respective legislatures enact them into law (thomson v. thomson, [1994] 3 scr 551, at pp. 611-12, citing p. w. hogg, constitutional law of canada (3rd ed. 1992), at p 294). [66] on peut établir un parallèle entre l’effet des accords exécutifs et ceux des traités internationaux. comme l’a indiqué le conseil privé dans l’affaire des relations du travail (attorney‑ general for can‑ ada c. attorney‑ general for ontario, [1937] ac. 326 (cp)), p. 348, l’exercice valide du pouvoir du gouvernement fédéral de conclure des traités se dis- tingue de l’adoption de ces traités en droit interne. bien que le gouvernement fédéral ait le pouvoir de conclure des accords internationaux sur des sujets relevant de la compétence législative des provinces, les différentes provinces ne seront liées par les mo- dalités d’un tel accord que lorsque leur législature respective aura légiféré pour les adopter : thomson c. thomson, [1994] 3 rcs 551, p. 611- 612, citant p w hogg,. constitutional law of canada (3e éd. 1992), p 294. [67] in short, the foregoing makes clear that the principle of parliamentary sovereignty is precisely what preserves the provincial legislatures’ right to enact, amend and repeal their securities legislation [67] en somme, il ressort clairement de ce qui précède que le principe de la souveraineté parle- mentaire est précisément ce qui protège le droit des législatures provinciales d’adopter, de modifier [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 231 independently of the council of ministers’ approval. therefore, even if the memorandum actually pur- ported to fetter this legislative power, it would be merely ineffective in this regard (since it cannot bind the legislature), and not constitutionally invalid. et d’abroger leurs lois relatives aux valeurs mobi- lières indépendamment de l’approbation du conseil des ministres. par conséquent, même si le protocole d’accord devait réellement viser à entraver l’exer- cice de ce pouvoir de légiférer, il serait tout sim- plement inopérant à cet égard — puisqu’il ne peut lier la législature — et non constitutionnellement invalide. (c) political and legal effects c) les effets politiques et juridiques [68] we would pause at this juncture to distin- guish the memorandum’s political effects from its legal effects. while the memorandum does not and cannot legally bind the participating provinces’ re- spective legislatures, its political objective is never- theless to achieve uniformity in provincial securities laws across canada (memorandum, s 1). achiev- ing such uniformity will effectively require that the legislatures of the participating provinces en- act a statute that mirrors the model provincial act, as amended from time to time. the memorandum therefore envisages an important role for the council of ministers; provinces that wish to participate in this coordinated approach to the regulation of capital markets will likely find it necessary to implement any amendments to the model provincial act that may be proposed and approved by the council of minis- ters. practically speaking, therefore, the council of ministers may well play an important political role in the area of securities regulation if the cooperative system operates as planned. [68] nous ouvrons ici une parenthèse pour distin- guer les effets politiques du protocole d’accord de ses effets juridiques. s’il est vrai que le protocole d’accord ne lie pas ni ne saurait lier juridiquement les législatures respectives des provinces participantes, son objectif politique n’en est pas moins d’assurer l’uniformité des lois provinciales sur les valeurs mobilières dans l’ensemble du canada (protocole d’accord, art 1). pour atteindre une telle uniformité, les législatures des provinces participantes devront, en fait, adopter une loi qui reflète en tous points la loi provinciale type, avec ses modifications successives. le protocole d’accord prévoit donc un rôle impor- tant pour le conseil des ministres; les provinces qui souhaitent participer à cette approche coordonnée en matière de réglementation des marchés de capitaux estimeront vraisemblablement nécessaire de mettre en œuvre toutes les modifications à la loi provinciale type qui pourront être proposées et approuvées par le conseil des ministres. sur le plan pratique, le conseil des ministres pourrait donc jouer un rôle politique important dans le domaine de la réglementation des valeurs mobilières si le régime coopératif fonctionne comme prévu. [69] the majority below went one step further. it rejected the proposition that the memorandum is merely a political undertaking that is not legally enforceable, and instead found it necessary to as‑ sume that the mechanisms set out in the memoran- dum — including the involvement of the council of ministers in proposing and approving legisla- tive amendments — will have their intended effect (para 70). with this, we do not agree: the principle of parliamentary sovereignty is precisely the rea- son why we cannot rely on such an assumption. any de facto control that the executive may be [69] les juges majoritaires en appel sont allés plus loin. ils ont rejeté la thèse voulant que le protocole d’accord ne soit qu’un engagement politique n’ayant aucune force exécutoire et ont plutôt conclu qu’il fallait présumer que les mécanismes prévus dans le protocole d’accord — notamment la participation du conseil des ministres à la proposition et à l’approba- tion des modifications législatives — auront l’effet recherché : par 70. nous ne pouvons souscrire à cette conclusion; le principe de la souveraineté parlemen- taire est précisément ce qui nous empêche d’être en accord avec une telle présomption. le fait que l’on 232 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. said to have over the legislature is irrelevant to our analysis: it is of no avail to point to the fusion of powers which characterizes the westminster system of government. that the executive through its control of a house of commons majority may in practice dictate the position the house of commons takes on the scope of parliament’s auditing function is not, with all respect to the contrary position taken by jerome acj, constitutionally cognizable by the judiciary. puisse dire que l’exécutif exerce un contrôle de fait sur la législature n’est pas pertinent dans le cadre de notre analyse : il ne sert à rien d’insister sur la centralisation des pou- voirs qui caractérise le système de gouvernement hérité de westminster. avec égards pour l’opinion contraire du juge en chef adjoint jerome, la possibilité que, grâce à sa majorité à la chambre des communes, l’exécutif dicte en pratique à cette dernière la position qu’elle doit prendre quant à l’étendue des attributions du parlement en matière de vérification, ne relève pas sur le plan constitutionnel de la compétence du judiciaire. (canada (auditor general) v. canada (minister of energy, mines and resources), [1989] 2 scr 49, at p. 103) (canada (vérificateur général) c. canada (ministre de l’énergie, des mines et des ressources), [1989] 2 rcs 49, p. 103) although the executive signatories may at present view uniformity in securities laws as a desirable goal, the sovereign and democratic will of their re- spective legislatures entitles the latter to disagree, or to change their mind at some point in the future. [70] we also recognize that the operation of the cooperative system will require a significant com- mitment from its participants. for example, the par- ticipating provinces will be required to effectively dissolve their existing securities commissions, and to merge the administration of those commissions into the authority’s organizational structure (as con- templated in ss 92 and 9.3 of the memorandum). once this has been done, it would undoubtedly be impractical for those provinces to extricate them- selves from the cooperative system at a later date. although these practical considerations are of no consequence to this court’s analysis, they are likely to weigh heavily in the exercise of each jurisdiction’s sovereign will — especially given that, at present, no draft of the authority’s enabling legislation has yet been published. même si les signataires représentant les différents pouvoirs exécutifs peuvent aujourd’hui être d’avis que l’uniformité des lois sur les valeurs mobilières est un objectif souhaitable, la volonté souveraine et démocratique de leur législature respective permet à ces législatures de ne pas être d’accord ou de changer d’idée dans un avenir plus ou moins proche. [70] nous reconnaissons également que la mise en œuvre du régime coopératif nécessitera un en- gagement important de la part de ses participants. par exemple, les provinces participantes devront effectivement dissoudre leur commission des valeurs mobilières existante et en fusionner l’administra- tion avec la structure organisationnelle de l’autorité (comme le prévoient les art 92 et 9.3 du protocole d’accord). une fois cela fait, il sera sans doute très difficile, en pratique, pour ces provinces de s’extirper du régime coopératif à une date ultérieure. même si ces considérations d’ordre pratique n’ont aucune incidence sur l’analyse de la cour, elles risquent de peser lourd dans l’exercice de la volonté souveraine de chaque province — surtout compte tenu du fait que, à l’heure actuelle, aucune ébauche de la loi habilitante de l’autorité n’a été présentée. [71] to conclude on this point, we are of the view that neither the principle of parliamentary sover- eignty nor the terms of the memorandum themselves allow us to conclude, as did the majority of the court [71] pour conclure sur ce point, nous sommes d’avis que ni le principe de la souveraineté parlemen- taire ni les modalités du protocole d’accord comme telles ne nous permettent de conclure, comme l’ont [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 233 of appeal, that this cooperative agreement either is capable of binding, or purports to bind, the legis- latures of the various participating provinces. as is clear from the foregoing, legislatures in canada are constrained only by the constitution — and are oth- erwise free to enact laws that they consider desirable and politically appropriate. fait les juges majoritaires de la cour d’appel, que cet accord de coopération est capable de lier les législatures des différentes provinces participantes ou qu’il vise à le faire. comme il ressort clairement de ce qui précède, les législatures canadiennes ont pour seule contrainte la constitution; elles sont par ailleurs libres d’adopter les lois qu’elles estiment souhaitables et appropriées sur le plan politique. (2) delegation of law- making powers (2) la délégation des pouvoirs de légiférer [72] a second (and related) basis upon which the attorney general of quebec claims that the cooper- ative system is unconstitutional pertains to the limits on a legislature’s authority to delegate law- making powers to some separate person or body. quebec submits that the memorandum effectively requires that each participating province transfer the power to unilaterally amend its securities legislation to the council of ministers. this is because, on quebec’s interpretation of the memorandum, the legislature of each participating province (a) will be obliged to enact the provisions of the model provincial act into law and to implement any amendments to those pro- visions that are approved by the council of ministers, and (b) will be otherwise prohibited from amending that legislation. quebec claims that this amounts to a direct transfer of legislative authority from the legis- latures of the participating provinces to the council of ministers, the result being that those provinces will effectively surrender their ability to legislate in respect of the regulation of capital markets. [72] le deuxième motif (connexe au premier) sur lequel s’appuie la procureure générale du québec pour affirmer que le régime coopératif est inconsti- tutionnel concerne les limites imposées au pouvoir des législatures de déléguer des pouvoirs de légiférer à une personne ou un organisme. le québec soutient que le protocole d’accord oblige en fait chacune des provinces participantes à transférer le pouvoir de modifier unilatéralement sa propre législation en ma- tière de valeurs mobilières au conseil des ministres. il en est ainsi suivant l’interprétation du protocole d’accord par le québec, car a) les législatures des provinces participantes seront tenues d’adopter par voie législative les dispositions de la loi provinciale type et de mettre en œuvre toutes les modifications à ces dispositions qui seront approuvées par le conseil des ministres et b) il leur sera par ailleurs interdit de modifier leur loi. selon le québec, cela équivaut à un transfert direct de la compétence législative des législatures des provinces participantes au conseil des ministres, si bien que ces provinces renonceront en pratique à leur capacité de légiférer en matière de réglementation des marchés de capitaux. [73] before we address this issue, it is necessary to briefly explain the concept of delegation. parliamen- tary sovereignty means that the legislature has the authority to enact laws on its own and the authority to delegate to some other person or body certain administrative or regulatory powers, including the power to make binding but subordinate rules and regulations. accordingly, the power to make such rules and regulations is sometimes referred to as a “subordinate law- making power”. this kind of del- egation occurs quite frequently in the administrative state, where statutory schemes often merely “set out the legislature’s basic objects”, such that “most of the [73] avant d’aborder cette question, il est néces- saire d’expliquer brièvement la notion de délégation. la souveraineté parlementaire signifie que la législa- ture a compétence pour adopter elle- même des lois et pour déléguer à d’autres personnes ou organismes certains pouvoirs administratifs ou réglementaires, no- tamment le pouvoir de prendre des règlements contrai- gnants, mais subordonnés. c’est pourquoi le pouvoir de prendre de tels règlements est parfois qualifié de « pouvoir législatif subordonné ». ce type de déléga- tion se produit assez fréquemment dans l’état adminis- tratif, où les régimes législatifs se contentent souvent d’énoncer « les grands objectifs [  ] arrêtés par le 234 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. heavy lifting [gets] done by regulations, adopted by the executive branch of government under orders-in- council” (b. mclachlin, pc,. administrative tribu‑ nals and the courts: an evolutionary relationship, may 27, 2013 (online), see also hogg (5th ed.), at pp. 14-1 and 14-2). législateur », de sorte que « le gros de la gouvernance se fai[t] désormais par voie réglementaire, conformé- ment à des décrets de l’exécutif » : b. mclachlin, cp,. tribunaux administratifs et tribunaux judiciaires : une relation en évolution, 27 mai 2013 (en ligne); voir aussi hogg (5e éd.), p. 14-1 et 14-2. [74] it should be noted that a delegated power is rooted in and limited by the governing statute, which of course takes precedence over every exercise of that power. more importantly, the sovereign legis- lature always ultimately retains the complete au- thority to revoke any such delegated power (hodge, at p. 132; r. tuck, “delegation — a way over the constitutional hurdle” (1945), 23 can. bar rev. 79, at p 89). [74] il convient de souligner que le pouvoir dé- légué trouve sa source dans la loi habilitante et est limité par celle-ci, laquelle loi habilitante a évidem- ment préséance sur tout exercice de ce pouvoir. fait plus important, la législature souveraine conserve toujours ultimement le pouvoir absolu de révoquer tout pouvoir ainsi délégué : hodge, p. 132; r. tuck, « delegation — a way over the constitutional hur- dle » (1945), 23 r du b can. 79, p 89. [75] while it is true that a legislature has broad authority to delegate subordinate law- making powers to a person or administrative body, canadian courts have nevertheless espoused the principle that a leg- islature of one level of government may not delegate to a legislature of the other level its primary authority to legislate — that is, its authority to enact, amend and repeal statutes — in respect of matters that fall within its exclusive jurisdiction under part vi of the constitution act, 1867. this was made clear in attorney general of nova scotia v. attorney general of canada, [1951] scr 31, which concerned a bill that provided for the delegation of nova scotia’s jurisdiction over employment in certain industries to parliament, and the delegation of federal juris- diction over indirect taxation to the legislature of nova scotia. at issue was whether parliament and a provincial legislature could, by statutory enactment, delegate or transfer their exclusive jurisdiction to legislate in respect of particular subject matters to one another. this court held that they could not, reasoning that the bill had the effect of redistribut- ing jurisdiction over these heads of power in a way that would be fundamentally incompatible with the division of federal and provincial powers as set out in ss. 91 and 92 of the constitution act, 1867. it was on this basis that the proposed bill was deemed unconstitutional. [75] s’il est vrai que la législature dispose de vastes pouvoirs l’autorisant à déléguer des pouvoirs de prendre des mesures législatives subordonnées à une personne ou à un organisme administratif, les tribu- naux canadiens ont néanmoins adopté le principe se- lon lequel la législature d’un ordre de gouvernement ne peut déléguer à la législature d’un autre ordre son pouvoir de légiférer primaire — c’est-à-dire son pou- voir d’adopter, de modifier et d’abroger des lois — relativement aux matières relevant de sa compétence exclusive selon la partie vi de la loi constitution‑ nelle de 1867. c’est ce qui a été clairement établi dans attorney general of nova scotia c. attorney general of canada, [1951] rcs 31, qui portait sur un pro- jet de loi prévoyant la délégation au parlement de la compétence de la nouvelle- écosse en matière d’em- ploi dans certains secteurs, et la délégation à la législa- ture de la nouvelle- écosse de la compétence fédérale en matière de taxation indirecte. il s’agissait de savoir si le parlement et la législature provinciale pouvaient, par l’adoption d’un texte législatif, se déléguer ou se transférer mutuellement leur pouvoir exclusif de lé- giférer relativement à un objet en particulier. la cour a conclu qu’il ne leur était pas possible le faire, esti- mant que le projet de loi avait pour effet de redistribuer la compétence à l’égard de ces chefs de compétence d’une manière qui serait fondamentalement incompa- tible avec le partage constitutionnel des compétences fédérales et provinciales établi aux art. 91 et 92 de la loi constitutionnelle de 1867. c’est sur ce fondement que le projet de loi a été jugé inconstitutionnel. [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 235 [76] to put it simply: while parliament or a provin- cial legislature may delegate the regulatory authority to make subordinate laws (like binding rules and regulations) in respect of matters over which it has jurisdiction to another person or body, it is neverthe- less barred from transferring its primary legislative authority — that is, its authority to enact, amend and repeal statutes — with respect to a particular matter over which it has exclusive constitutional jurisdiction to a legislature of the other level of government. [76] pour dire les choses simplement, bien que le parlement ou une législature provinciale puisse déléguer à une autre personne ou un autre organisme le pouvoir de réglementation permettant d’adopter des mesures législatives subordonnées (comme des règles et des règlements contraignants) sur des ma- tières qui relèvent de sa compétence, il lui est interdit de transférer à une législature de l’autre ordre de gouvernement sa compétence législative primaire — c’est-à-dire le pouvoir d’adopter, de modifier et d’abroger des lois — sur une matière en particulier à l’égard de laquelle la constitution lui confère la compétence exclusive. [77] before this court, the attorney general of quebec contends that the memorandum is designed to implement the very type of scheme that this court prohibited in nova scotia: [77] devant notre cour, la procureure générale du québec prétend que le protocole d’accord est conçu de façon à mettre en place le type même de régime interdit par la cour dans l’arrêt nova scotia : even though the delegation will not be made to a tradi- tional legislature, it will be made to a body that, for all intents and purposes, will exercise legislative powers. the decisive criterion is that each participating province will surrender its jurisdiction over securities. [rf, at para. 78] in quebec’s submission, therefore, nova scotia should be understood as prohibiting both the direct transfer of power from one legislature to another and “any scheme resulting in substantially similar effects, namely, the centralization, transfer, abdica- tion or delegation of provincial legislative powers” (rf at para 72). underlying this submission is the principle that a provincial legislature lacks the power to transfer its primary legislative authority to any other person or body — in this case, the council of ministers — so as to bypass the legislative process altogether. même si le destinataire de la délégation n’est pas une législature traditionnelle, il s’agit d’un organe qui exer- cera, à toutes fins utiles, un pouvoir législatif. le critère déterminant est que chaque province participante aban- donne sa compétence en matière de valeurs mobilières. [mi, par. 78] selon le québec, l’arrêt nova scotia devrait donc être interprété comme interdisant à la fois le transfert direct de pouvoirs d’une législature à une autre et « tout mécanisme qui entraîne des effets substantiel- lement semblables, c’est-à-dire la centralisation, le transfert, l’abdication ou la délégation d’une com- pétence législative provinciale » : mi, par 72. cet argument repose sur le principe suivant lequel la législature provinciale ne peut transférer sa compé- tence législative primaire à une autre personne ou un autre organisme — en l’espèce, le conseil des ministres — de manière à court- circuiter le processus législatif. [78] we respectfully reject this argument on the basis that it rests on a misunderstanding of how the cooperative system was designed to operate. neither the memorandum nor the model provincial act empowers the council of ministers to unilaterally amend the provinces’ securities legislation. further, no part of the cooperative system imposes any le‑ gal limit on the participating provinces’ legislative [78] en toute déférence, nous rejetons cet argu- ment, au motif qu’il représente une mauvaise com- préhension de la façon dont le régime coopératif a été conçu pour fonctionner. ni le protocole d’accord ni la loi provinciale type n’habilite le conseil des ministres à modifier unilatéralement la législation des provinces en matière de valeurs mobilières. de plus, le régime coopératif n’impose aucune limite 236 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. authority to enact, amend and repeal their respective securities laws as they see fit. [79] what this means is that the council of min- isters’ role in approving amendments to the model provincial act is plainly distinguishable from the delegation of primary legislative authority that was prohibited in nova scotia. whereas in nova scotia the impugned bill would have permitted parliament to legislate directly in respect of certain provincial matters and the legislature of nova scotia to legis- late directly in respect of certain federal matters, the cooperative system does not allow the council of ministers to bypass the provincial legislatures at all; its role is instead to make amendments to a model statute that has no force of law until a provincial legislature gives it such force. for this reason, the proper implementation of the cooperative system in accordance with the terms of the memorandum will not result in any abdication of a participating province’s primary legislative authority. juridique au pouvoir législatif des provinces partici- pantes d’adopter, de modifier et d’abroger leurs lois respectives en matière de valeurs mobilières comme elles l’entendent. [79] ainsi, le rôle du conseil des ministres dans l’approbation des modifications à la loi provinciale type se distingue clairement de la délégation de la compétence législative primaire interdite dans l’arrêt nova scotia. alors que dans cet arrêt, le projet de loi contesté aurait permis au parlement de légiférer directement sur des matières provinciales et à la législature de la nouvelle- écosse de légiférer direc‑ tement sur des matières fédérales, le régime coopé- ratif ne permet aucunement au conseil des ministres de court- circuiter les législatures provinciales; son rôle consiste plutôt à modifier une loi type qui n’a pas force de loi tant qu’une législature provinciale ne la lui donne pas. pour ce motif, s’il est mis en œuvre correctement, conformément aux modalités du protocole d’accord, le régime coopératif n’en- traînera en aucun cas l’abdication de la compétence législative primaire des provinces participantes. [80] we similarly reject the proposition that the terms of the memorandum (s 55 in particular) have the effect of creating “an unprecedented legislative body” — ie the council of ministers — “whose establishment is incompatible with the current archi- tecture of the constitution” (rf, at para 95). again, because the provisions of the model provincial act (as amended from time to time by the council of ministers) will only have the force of law if and when they are properly enacted by the legislature of a participating province, the council of ministers is and remains subordinate to the sovereign will of the legislature. [80] nous rejetons également la thèse voulant que les modalités du protocole d’accord (l’art 55 en particulier) aient pour effet de créer « un organe lé- gislatif inédit » — le conseil des ministres — « dont la mise en place est incompatible avec l’architecture actuelle de la constitution » : mi, par 95. encore une fois, comme les dispositions de la loi provinciale type (avec leurs modifications successives par le conseil des ministres) n’auront force de loi qu’après avoir été dûment adoptées par la législature d’une province participante, le conseil des ministres est — et demeure — soumis à la souveraineté de la législature. (3) conclusion with respect to the first refer- (3) conclusion quant à la première question du ence question renvoi [81] in light of the arguments presented before us, we thus see no constitutional impediment to the im- plementation of the cooperative system in accord- ance with the terms set out in the memorandum. our answer to the first question posed by the reference is therefore: “yes”. [81] compte tenu des arguments qui nous ont été présentés, nous ne voyons aucun obstacle constitu- tionnel à la mise en place du régime coopératif selon les modalités énoncées dans le protocole d’accord. notre réponse à la première question posée par le renvoi est donc : « oui ». [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 237 b question #2: does the most recent version of the draft of the federal “capital markets stability act” exceed the authority of the parliament of canada over the general branch of the trade and commerce power under subsection 91(2) of the constitution act, 1867? b question no  2  : la plus récente version de l’ébauche de la loi fédérale intitulée « loi sur la stabilité des marchés des capitaux  » ex‑ cède‑t‑elle la compétence du parlement du ca‑ nada sur le commerce selon le paragraphe 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867? [82] the second question posed by this refer- ence raises the same issue as the one considered in reference re securities act: whether proposed federal securities legislation falls within parliament’s jurisdiction over trade and commerce, pursuant to s. 91(2) of the constitution act, 1867. before pro- ceeding, however, we wish to reaffirm that policy considerations and practical effects are irrelevant to the question before this court (see: reference re securities act, at para. 90; reference re firearms act (can.), 2000 scc 31, [2000] 1 scr 783, at para 18). our concern is with legislative compe‑ tence, not with policy. [83] in the court of appeal, the majority con- cluded that parliament has the constitutional author- ity to enact the draft federal act, with the exception of the provisions relating to the role and powers of the council of ministers in the making of federal regulations. it found that the pith and substance of the draft federal act is “to promote the stability of the canadian economy by managing systemic risks related to capital markets having the potential to have material adverse effects on the canadian economy” (para 128). characterizing the legislation in this manner, the majority relied on this court’s advisory opinion in reference re securities act to conclude that the draft federal act is intra vires parliament pursuant to the general branch of the trade and commerce power (paras 129-35). but the majority then held that ss. 76 to 79 of the draft fed- eral act, which require that the council of ministers approve all federal regulations, were irreconcilable with the purposes of the proposed federal legislation (paras 137-38). its conclusion was therefore that these provisions, unless removed from the legisla- tion, would render the draft federal act unconstitu- tional as a whole. [82] la seconde question posée par ce renvoi soulève la même question que celle examinée dans le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières : celle de sa- voir si une loi fédérale proposée sur les valeurs mobi- lières relève de la compétence conférée au parlement en matière de trafic et de commerce par le par. 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867. avant d’aller plus loin, nous tenons toutefois à réaffirmer que les consi- dérations de politique générale et les effets pratiques n’ont rien à voir avec la question dont nous sommes saisis : voir renvoi relatif à la loi sur les valeurs mo‑ bilières, par. 90; renvoi relatif à la loi sur les armes à feu (can.), 2000 csc 31, [2000] 1 rcs 783, par 18. nous nous intéressons à la compétence législative et non aux enjeux de politique générale. [83] en cour d’appel, les juges majoritaires ont conclu que le parlement a le pouvoir constitutionnel d’adopter l’ébauche de la loi fédérale, à l’exception des dispositions portant sur le rôle et les pouvoirs du conseil des ministres à l’égard de la prise des règlements fédéraux. ils ont conclu que le caractère véritable de l’ébauche de la loi fédérale est « [de pro- mouvoir] la stabilité de l’économie canadienne par la gestion des risques systémiques liés aux marchés des capitaux qui sont susceptibles d’avoir des consé- quences négatives importantes sur l’économie cana- dienne » : par 128. ayant ainsi qualifié la loi, les juges majoritaires se sont fondés sur l’avis consultatif de la cour dans le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mo‑ bilières pour conclure que l’ébauche de la loi fédérale relève du volet général de la compétence du parlement en matière de trafic et de commerce : par. 129- 135. cela dit, les juges majoritaires ont ensuite statué que les art. 76 à 79 de l’ébauche de la loi fédérale, qui exigent que le conseil des ministres approuve tous les règlements fédéraux, étaient irréconciliables avec les objets de la législation fédérale proposée : par. 137- 138. ils ont donc conclu que ces dispositions, si elles n’étaient pas retirées de la loi, rendraient l’ébauche de la loi fédérale inconstitutionnelle dans son ensemble. 238 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. [84] the dissenting judge, while in substantial agreement with the majority, would not have con- cluded that ss. 76 to 79 invalidate the draft federal act. in his view, parliament has the power to delegate the authority to make rules and regulations “in the manner it chooses, to whom it chooses” (para 206). he therefore did not consider the involvement of the council of ministers in the making of federal regulations to be problematic. [84] même s’il était d’accord pour l’essentiel avec les juges majoritaires, le juge dissident n’a pas conclu que les art. 76 à 79 invalident l’ébauche de la loi fédérale. à son avis, le parlement a le pouvoir de déléguer son pouvoir d’adopter des règlements « de la façon qui lui plaît et à qui bon lui semble » : par 206. la participation du conseil des ministres à la prise des règlements fédéraux ne posait donc selon lui aucun problème. [85] we agree with the dissenting judge, and therefore answer the second question posed by the reference in the negative. applying the principles de- veloped by this court in reference re securities act, we conclude that the draft federal act falls within parliament’s general trade and commerce power. moreover, the manner in which the draft federal act delegates the power to make regulations accords with parliament’s constitutional powers, which means that ss. 76 to 79 of the draft federal act have no impact on its constitutionality. [85] nous partageons l’avis du juge dissident et, par conséquent, répondons par la négative à la se- conde question posée par le renvoi. en appliquant les principes élaborés par la cour dans le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, nous concluons que l’ébauche de la loi fédérale relève de la compé- tence générale du parlement en matière de trafic et de commerce. de plus, la façon dont l’ébauche de la loi fédérale délègue le pouvoir de prendre des règlements respecte les pouvoirs constitutionnels du parlement, si bien que les art. 76 à 79 de l’ébauche de la loi fédé- rale n’ont aucune incidence sur sa constitutionnalité. (1) constitutional validity of the draft federal (1) la validité constitutionnelle de l’ébauche de act la loi fédérale [86] the two- stage analytical framework for the review of legislation on federalism grounds is well established in the jurisprudence: quebec (attorney general) v. canada (attorney general), at para. 28; reference re securities act, at paras. 63-65; ref‑ erence re firearms act (can.), at para 15. at the first stage (the “characterization stage”), the court considers the law’s purpose and its effect with a view to identifying the true subject matter — the pith and substance — of the law in question. once the court has completed this exercise, it then moves on to the second stage (the “classification stage”) and deter- mines whether the subject matter of the challenged legislation falls within the head of power being relied on to support the legislation’s validity. where it does, the legislation will be upheld on the basis that it is intra vires, and therefore valid. [86] le cadre d’analyse en deux étapes applicable au contrôle d’une loi pour des motifs fondés sur le fédéralisme est bien établi dans la jurisprudence : québec (procureur général) c. canada (procureur général), par. 28; renvoi relatif à la loi sur les va‑ leurs mobilières, par. 63-65; renvoi relatif à la loi sur les armes à feu (can.), par 15. à la première étape (l’étape de la « qualification »), la cour doit examiner l’objet de la loi ainsi que ses effets afin de déterminer l’objet véritable — le caractère vé‑ ritable — de la loi en question. une fois qu’elle a terminé cet exercice, la cour passe à la deuxième étape (l’étape de la « classification ») et évalue si l’objet de la loi contestée relève du chef de compé- tence invoqué pour soutenir la validité de la loi. dans l’affirmative, la loi est confirmée puisqu’intra vires et, par conséquent, valide. (a) characterization of the draft federal act a) la qualification de l’ébauche de la loi fédérale [87] on the question of characterization, we agree with the majority of the court of appeal that the [87] en ce qui concerne la qualification, nous convenons avec les juges majoritaires de la cour [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 239 pith and substance of the draft federal act is “to control systemic risks having the potential to create material adverse effects on the canadian economy” (para 124). indeed, we find that the draft federal act’s purpose, its structure and the limits it imposes upon the exercise of the authority’s delegated power all support the conclusion that it has this narrow ob- jective. importantly, this singular focus distinguishes the draft federal act from the proposed canadian securities act at issue in reference re securities act, which went beyond the regulation of nationally sig- nificant systemic risk to regulate day-to- day aspects of the trade in securities as well (paras. 97 and 100). [88] the draft federal act’s preamble refers to “the stability of canada’s financial system” and to the “detection, prevention and management of sys- temic risk”. it adds that “events and circumstances in domestic and international capital markets can have a profound effect on the stability of canada’s financial system and on the canadian economy as a whole”. the dual purposes of the draft federal act are clearly expressed in s. 4: d’appel que le caractère véritable de l’ébauche de la loi fédérale est « d’endiguer les risques systémiques susceptibles d’avoir des conséquences négatives importantes sur l’économie canadienne dans son ensemble » : par 124. en effet, nous estimons que l’objet de l’ébauche de la loi fédérale ainsi que sa structure et les limites qu’elle impose à l’exercice du pouvoir délégué de l’autorité étayent tous la conclusion selon laquelle la loi fédérale poursuit cet objectif restreint fait important, cet objectif singulier distingue l’ébauche de la loi fédérale de l’ébauche de la proposition concernant une loi ca‑ nadienne intitulée loi sur les valeurs mobilières en cause dans le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, qui ne se limitait pas à la réglementation du risque systémique d’une importance nationale mais visait aussi à réglementer les aspects courants du commerce des valeurs mobilières : par. 97 et 100. [88] le préambule de l’ébauche de la loi fédérale mentionne la « stabilité du système financier cana- dien » et le « repérage, la prévention et la gestion [  ] des risques systémiques ». il précise que « les réalités des marchés des capitaux intérieurs et internationaux et les événements qui s’y déroulent peuvent avoir de graves conséquences sur la stabilité du système financier canadien ainsi que sur l’ensemble de l’éco- nomie canadienne ». le double objet de l’ébauche de la loi fédérale est clairement exprimé à l’art. 4 : 4 the purposes of this act are, as part of the canadian 4 la présente loi a pour objet, dans le cadre du régime capital markets regulatory framework, canadien de réglementation des marchés des capitaux : (a) to promote and protect the stability of canada’s fi- nancial system through the management of systemic risk related to capital markets; and a) de promouvoir et de protéger la stabilité du système financier canadien par la gestion des risques systémiques liés à ces marchés; (b) to protect capital markets, investors and others from financial crimes. b) de protéger notamment ces marchés et les investisseurs contre les crimes financiers. this provision, when read together with the author- ity’s statutory mandate (s. 6), suggests that the fed- eral government’s role in regulating capital markets is limited to the detection, prevention and manage- ment of risk to the stability of the canadian economy, as well as to the protection against financial crimes. these stated purposes are not nearly as broad as those of the proposed legislation that was at issue lue en corrélation avec le mandat statutaire de l’au- torité (art. 6), cette disposition donne à penser que le rôle du gouvernement fédéral dans la réglementation des marchés de capitaux se limite au repérage, à la prévention et à la gestion du risque systémique pour la stabilité de l’économie canadienne, ainsi qu’à la protection contre les crimes financiers. tels qu’énon- cés, ces objets sont loin d’être aussi vastes que ceux 240 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. in reference re securities act, namely “to provide investor protection, to foster fair, efficient and com- petitive capital markets and to contribute to the in- tegrity and stability of canada’s financial system” (para 95). de la proposition de loi en cause dans le renvoi re‑ latif à la loi sur les valeurs mobilières, à savoir : « protéger les investisseurs, établir des mécanismes visant à garantir des marchés des capitaux équitables, efficaces et compétitifs et contribuer à l’intégrité et à la stabilité du système financier canadien » : par 95. [89] effect is given to the purposes listed in s. 4 by the substance of the draft federal act, the terms of which carefully limit federal authority to the man- agement of threats to the stability of the canadian economy. the regulatory powers authorized by the draft federal act are engaged solely when such threats may foreseeably affect national economic interests. [89] la teneur de l’ébauche de la loi fédérale, dont les modalités limitent soigneusement le pouvoir fé- déral à la gestion des menaces à la stabilité de l’éco- nomie canadienne, donne effet aux objets énoncés à l’art 4. les pouvoirs de réglementation autorisés par l’ébauche de la loi fédérale n’entrent en jeu que lorsque de telles menaces peuvent de manière pré‑ visible nuire aux intérêts économiques nationaux. [90] the cornerstone of the draft federal act is the prevention and control of “systemic risk related to capital markets”, which is defined in s. 3 as follows: 3 in this act, systemic risk related to capital markets means a threat to the stability of canada’s financial system that originates in, is transmitted through or impairs cap- ital markets and that has the potential to have a material adverse effect on the canadian economy. for the purposes of this definition, systemic risk can be understood as having three constituent elements: (a) it must represent a threat to the stability of the country’s financial system as a whole; (b) it must be connected to the capital markets; and (c) it must have the potential to have a material adverse effect on the canadian economy. it is noteworthy that this definition does not encompass every economic risk that may relate to capital markets, but is limited to those that pose a sufficiently significant threat to the canadian economy. [90] la pierre angulaire de l’ébauche de la loi fé- dérale est la prévention et le contrôle du « risque systémique lié aux marchés des capitaux », terme défini à l’art. 3 de la façon suivante : 3 dans la présente loi, risque systémique lié aux mar- chés des capitaux s’entend d’une menace à la stabilité du système financier canadien qui, d’une part, émane des marchés des capitaux, est propagée au sein ou par l’en- tremise de ceux-ci ou les entrave et, d’autre part, est sus- ceptible d’avoir des conséquences négatives importantes sur l’économie canadienne. pour l’application de cette définition, le risque sys- témique peut être interprété comme se composant des trois éléments suivants : a) il doit constituer une menace à la stabilité du système financier du pays dans son ensemble; b) il doit être lié aux marchés de capitaux; et c) il doit être susceptible d’avoir des conséquences négatives importantes sur l’économie canadienne. il convient de souligner que cette défini- tion ne vise pas chaque risque économique pouvant être lié aux marchés de capitaux, mais seulement ceux qui constituent une menace suffisamment im- portante à l’économie canadienne. [91] the concept of “systemic risk” is invoked throughout the draft federal act as a means of lim- iting the scope of federal regulatory powers. this is made clear in part 2, which empowers the au- thority to make an order designating a benchmark as “systemically important” (s. 18) and to prescribe [91] la notion de « risque systémique » revient tout au long de l’ébauche de la loi fédérale pour limiter la portée des pouvoirs fédéraux en matière de régle- mentation. cela ressort clairement de la partie 2, qui habilite l’autorité à rendre une ordonnance désignant un indice de référence comme étant « d’importance [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 241 by regulation a product to be “systemically impor- tant” (s. 20) or a practice to be “systemically risky” (s 22). where such an order or regulation is made, the authority is also given the power to “prescribe requirements, prohibitions and restrictions” respect- ing these benchmarks (s. 19), products (s. 21) or practices (s 23). [92] the draft federal act constrains the exercise of each of these powers in several ways. first, the authority does not have the power to make any such designation or prescription unless the benchmark, product or practice “could pose a systemic risk re- lated to capital markets” (ss. 18 and 20). second, any regulations prescribing requirements, prohibitions or restrictions respecting a designated benchmark, product or practice may be made only “in order to address a systemic risk related to capital markets” (ss. 19 and 21). third, the authority’s power under s. 24 to make an urgent order can likewise be exer- cised only for the purpose of addressing “a serious and immediate systemic risk to the capital markets”. finally, in designating a benchmark or prescribing a product or practice, the authority must consider a number of factors, including whether there are any relevant existing provincial regulations (ss. 18(2), 20(2) and 22(2)). these requirements indicate that the effect of the draft federal act is to address any risk that “slips through the cracks” and poses a threat to the canadian economy (ca reasons, at para. 197 (per schrager ja, dissenting)). systémique » (art. 18) et à désigner par règlement un produit comme étant « d’importance systémique » (art. 20) ou une pratique comme « comportant des risques systémiques » (art 22). lorsqu’une telle ordonnance est rendue ou un tel règlement est pris, l’autorité est également habilitée à « prévoir des exigences, interdictions et restrictions » concernant ces indices de référence (art. 19), produits (art. 21) ou pratiques (art 23). [92] l’ébauche de la loi fédérale restreint l’exer- cice de chacun de ces pouvoirs de plusieurs façons. premièrement, l’autorité ne peut procéder à une désignation ou prévoir des éléments par règlement que si l’indice de référence, le produit ou la pratique peuvent « poser un risque systémique lié aux marchés des capitaux » : art. 18 et 20. deuxièmement, les rè- glements prévoyant des exigences, des interdictions ou des restrictions concernant un indice de référence, un produit ou une pratique ne peuvent être pris que « [p]our parer à un risque systémique lié aux mar- chés des capitaux » : art. 19 et 21. troisièmement, les pouvoirs permettant à l’autorité, en vertu de l’art. 24, de rendre une ordonnance d’urgence ne peuvent également être exercés que « pour parer à un grave et imminent risque systémique lié aux marchés des capitaux ». enfin, lorsqu’elle désigne un indice de référence, un produit ou une pratique, l’autorité doit tenir compte d’un certain nombre de facteurs, notamment la question de savoir s’il existe des rè- glements provinciaux pertinents : par. 18(2), 20(2) et 22(2). ces exigences indiquent que l’ébauche de la loi fédérale a pour effet de parer à tout risque qui passe entre les « mailles du filet » et qui constitue une menace à l’économie canadienne : motifs de la ca, par. 197 (le juge schrager, dissident). [93] the same is true of part 1 of the draft federal act, which deals with the collection and disclosure of information. section 9 confers on the authority the power to make regulations pertaining to the keeping and provision of records and information, but only for the purposes of “monitoring activity in capital markets or detecting, identifying or mitigating sys- temic risk related to capital markets”, or “conducting policy analysis related to the authority’s mandate and the purpose of [the draft federal act]”. similar restrictions are placed on the chief regulator’s [93] il en va de même de la partie 1 de l’ébauche de la loi fédérale, qui porte sur la collecte et la com- munication de renseignements. l’article 9 habilite l’autorité à prendre des règlements concernant la tenue de dossiers et la conservation et la fourniture de dossiers et de renseignements, mais seulement en vue « de surveiller les activités menées sur les marchés des capitaux ou de repérer, de cerner ou d’atténuer les risques systémiques liés à ces mar- chés » ou « d’analyser les orientations concernant l’objet de [l’ébauche de la loi fédérale] et la mission 242 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. authority to require that records and information be provided to him or her (s. 10(1)) and on the author- ity’s right to disclose information obtained under the draft federal act to various specified bodies (s 15(1)). [94] part 3 of the draft federal act deals with the administration and enforcement of the act. it provides, among other things, for (a) the authority’s power to conduct inquiries into matters relating to compliance with the draft federal act (ss. 28 to 32), and (b) the power of a tribunal (which is to be established under legislation known as the capital markets regulatory authority act) to make certain orders where it is deemed “necessary to address a systemic risk related to capital markets” (s 39). parts 4 and 5 concern offences, and the validity of their provisions is not at issue in this court. part 6 contains various general provisions relating to the operation of the draft federal act, including the procedure for making regulations. parts 7 and 8 contain tran- sitional provisions and consequential amendments, respectively. [95] thus, unlike the proposed legislation that was at issue in reference re securities act, the draft federal act does not purport “to regulate, on an exclusive basis, all aspects of securities trading in canada” (reference re securities act, at para 106). it does not contain provisions that go to the day-to- day regulation of all aspects of securities trading, like requirements for the registration of dealers, prospec- tus filing and disclosure obligations. the extent to which the statutory powers under the draft federal act permit the regulation of these matters remains circumscribed by the requirement of systemic risk, which is a significant threshold that must be met be- fore those powers can be exercised (af (canada), at para 94). the management of risk which falls below this threshold — that is, risk that does not pose a threat to the canadian economy as a whole — lies outside the scope of the draft federal act. de l’autorité ». des restrictions similaires sont im- posées au pouvoir du régulateur en chef d’exiger qu’on lui fournisse des dossiers et des renseigne- ments (par. 10(1)) et au droit de l’autorité de com- muniquer des renseignements obtenus sous le régime de l’ébauche de la loi fédérale à certains organismes qui y sont précisés (par 15(1)). [94] la partie 3 de l’ébauche de la loi fédérale porte sur l’administration et le contrôle d’application de la loi. entre autres choses, a) elle habilite l’autorité à mener des enquêtes sur toute question concernant le respect de l’ébauche de la loi fédérale (art. 28 à 32), et b) elle habilite un tribunal — devant être établi conformément à une loi intitulée loi sur l’autorité de réglementation des marchés des capitaux — à rendre certaines ordonnances s’il l’estime « nécessaire pour parer à un risque systémique lié aux marchés des capitaux » (art 39). les parties 4 et 5 portent sur les infractions, et la validité des dispositions qu’elles contiennent n’est pas en cause devant nous. la partie 6 énonce les diverses dispositions générales relatives à l’application de l’ébauche de la loi fédérale, y compris la façon dont les règlements doivent être pris. les par- ties 7 et 8 contiennent respectivement des dispositions transitoires et des modifications corrélatives. [95] ainsi, contrairement à la législation proposée qui était en cause dans le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, l’ébauche de la loi fédérale ne vise pas à « réglementer, à titre exclusif, tous les aspects du commerce des valeurs mobilières au canada » : renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, par 106. elle ne contient aucune disposition portant sur la réglementation des aspects courants du com- merce des valeurs mobilières, comme les exigences relatives à l’inscription des courtiers, au dépôt des prospectus et à la communication de renseignements. la mesure selon laquelle les pouvoirs prévus par l’ébauche de la loi fédérale permettent la réglemen- tation de ces matières demeure circonscrite par la présence obligatoire d’un risque systémique. cette exigence constitue un seuil élevé à atteindre avant que ces pouvoirs puissent être exercés : ma (canada), par 94. la gestion du risque qui ne franchit pas ce seuil — c’est-à-dire celui qui ne constitue pas une menace à l’économie canadienne dans son ensemble — échappe à la portée de l’ébauche de la loi fédérale. [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 243 [96] properly understood, therefore, the intention is not that the draft federal act will displace pro- vincial and territorial securities legislation. it was instead designed to complement these statutes by addressing economic objectives that are considered to be national in character. interprétée correctement, l’ébauche de la loi [96] fédérale ne vise donc pas à remplacer les lois provin- ciales et territoriales sur les valeurs mobilières. elle a plutôt été conçue de manière à compléter ces lois en s’attaquant aux objectifs économiques considérés comme de nature nationale. [97] when the draft federal act is viewed as a whole, its pith and substance clearly does not relate, as quebec suggests, to regulation of the trade in securities generally (rf, paras 111-16). rather, its subject matter accords with its stated purposes: “to promote and protect the stability of canada’s finan- cial system through the management of systemic risk related to capital markets” (s. 4(a)), and “to protect capital markets, investors and others from financial crimes” (s 4(b)). [97] si l’on considère l’ébauche de la loi fédérale dans son ensemble, il est clair que son caractère véritable n’est pas, comme l’affirme le québec, la réglementation du commerce des valeurs mobilières en général : mi, par. 111- 116. l’objet de l’ébauche de la loi fédérale concorde plutôt avec ses objectifs énoncés, soit « de promouvoir et de protéger la stabi- lité du système financier canadien par la gestion des risques systémiques liés [aux marchés de capitaux] » (al. 4a)) et « de protéger notamment ces marchés et les investisseurs contre les crimes financiers » (al 4b)). (b) classification of the draft federal act b) la classification de l’ébauche de la loi fédé‑ [98] we now turn to the question of whether the draft federal act, so characterized, falls within fed- eral jurisdiction. we observe, at the outset, that there is no dispute regarding parliament’s authority to enact the provisions related to criminality in capital markets (ie. parts 4 and 5). at issue is the validity of the balance of the draft federal act — that is, those portions that are regulatory in nature. [99] the attorney general of canada, supported by a number of interveners, submits that parliament has the constitutional jurisdiction to enact the draft federal act pursuant to the general trade and com- merce power, one of two branches of parliament’s ju- risdiction under s. 91(2) of the constitution act, 1867 (citizens insurance co. of canada v. parsons (1881), 7 app. cas 96 (pc), at p. 113; general motors, at pp 656-57). the other branch under s. 91(2) is the power over international and interprovincial trade and commerce. rale [98] nous passons maintenant à la question de savoir si l’ébauche de la loi fédérale, ainsi quali- fiée, relève de la compétence fédérale. d’entrée de jeu, nous tenons à souligner que nul ne conteste le pouvoir du parlement d’adopter les dispositions por- tant sur la criminalité liée aux marchés de capitaux (c-à-d les parties 4 et 5). ce qui est en cause, c’est la validité des autres dispositions de l’ébauche de la loi fédérale — c’est-à-dire celles qui sont de nature réglementaire. [99] le procureur général du canada, appuyé par un certain nombre d’intervenants, soutient que le parlement a compétence constitutionnelle pour adopter l’ébauche de la loi fédérale en vertu de la compétence générale en matière de trafic et de commerce, l’un des deux volets de la compétence que possède le parlement au titre du par. 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867 : citizens insurance co. of canada c. parsons (1881), 7 app. cas. 96 (cp), p. 113; general motors, p. 656- 657. l’autre volet du par. 91(2) est la compétence en matière de trafic et de commerce internationaux et inter- provinciaux. 244 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. [100] the scope of parliament’s jurisdiction over trade and commerce has been greatly influenced by “the need to reconcile the general trade and com- merce power of the federal government with the provincial power over property and civil rights” (general motors, at p 659). the concern here is that an overly broad interpretation of the general branch under s. 91(2) could entirely supplant the provinces’ jurisdiction over property and civil rights (s. 92(13)) and over matters of a purely local nature (s. 92(16)), while an unduly narrow interpretation could leave this branch “vapid and meaningless” (general motors, at p 660). [101] bearing these concerns in mind, this court has developed an approach that seeks to limit the general branch to matters of a genuinely national scope — matters that are “qualitatively different from anything that could practically or constitution- ally be enacted by the individual provinces either separately or in combination” (attorney general of canada v. canadian national transportation, ltd., [1983] 2 scr 206, at p 267). the regulation of such matters, which are irreducible to individual transactions, specific industries or local markets, will necessarily transcend local concerns and must therefore, by their very nature, “be regulated fed- erally, or not at all” (reference re securities act, at para. 87; see also m. lavoie, “understanding trade as a whole in the securities reference” (2013), 46 ubc. l. rev. 157, at p 160). [100] la portée de la compétence du parlement en matière de trafic et de commerce a été grandement influencée par « [le] besoin de concilier la compé- tence générale en matière [de trafic] et de commerce que possède le gouvernement fédéral avec la compé- tence provinciale en matière de propriété et de droits civils » : general motors, p 659. l’inquiétude est qu’une interprétation trop large du volet général de la compétence conférée par le par. 91(2) puisse supplan- ter complètement la compétence des provinces sur la propriété et les droits civils (par. 92(13)) et sur les matières d’une nature purement locale (par. 92(16)), et qu’une interprétation trop étroite puisse quant à elle rendre cette compétence « insipide et dépour- vue de sens » (general motors, p 660). [101] compte tenu de ces préoccupations, la cour a élaboré une méthode visant à limiter le volet gé- néral aux matières qui sont de portée véritablement nationale, c’est-à-dire à celles qui sont « [d]u point de vue qualitatif [  ] différente[s] de ce que les provinces, agissant séparément ou conjointement, pourraient pratiquement ou constitutionnellement adopter » : procureur général du canada c. trans‑ ports nationaux du canada, ltée, [1983] 2 rcs. 206, p 267. la réglementation de ces matières, qui ne se limitent pas à des opérations individuelles, à des secteurs particuliers ou à des marchés locaux, transcende nécessairement l’enjeu local, et « c’est [donc] au fédéral — et à nul autre — qu’il appar- tient de [  ] réglementer » ces matières, compte tenu de leur nature : renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, par. 87; voir aussi m. lavoie, « understanding trade as a whole in the securities reference » (2013), 46 ubc. l. rev. 157, p 160. [102] this delicate balance between federal and provincial jurisdiction has been safeguarded by the application of several indicia that this court has rec- ognized as useful in identifying matters that prop- erly fall within the general branch under s. 91(2) (see: macdonald v. vapor canada ltd., [1977] 2 scr 134;. canadian national transportation, ltd.; general motors, at p. 662; kirkbi ag v. rivtik hold‑ ings inc., 2005 scc 65, [2005] 3 scr 302, at paras 16-18). these indicia assist the courts in an- swering the “ultimate question” with respect to clas- sification within the general trade and commerce [102] cet équilibre délicat entre les compétences fédérale et provinciales a pu être maintenu par l’ap- plication de plusieurs critères que la cour a jugé utiles pour déterminer les objets qui relèvent à juste titre du volet général du par. 91(2) : voir macdonald c. vapor canada ltd., [1977] 2 rcs 134;. trans‑ ports nationaux du canada, ltée; general motors, p. 662; kirkbi ag c. gestion rivtik holdings inc., 2005 csc 65, [2005] 3 rcs 302, par 16-18). ces critères aident les tribunaux à répondre à l’« ultime question » qui se pose lorsqu’il s’agit de classer une loi comme relevant de la compétence générale en [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 245 power: “whether the act, viewed in its entirety, ad- dresses a matter of genuine national importance and scope going to trade as a whole in a way that is distinct and different from provincial concerns” (reference re securities act, at para. 124; see also para 83). where a close examination of the statute yields an affirmative answer, the absence of federal power to legislate in respect of the subject matter would create a constitutional gap, which this court has described as “constitutional anathema in a fed- eration” (reference re securities act, at para 83). matière de trafic et de commerce : « la [l]oi, consi- dérée dans son entièreté, intéresse-t-elle une matière d’importance et de portée véritablement nationales touchant le commerce dans son ensemble et distincte des enjeux provinciaux » : renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, par. 124; voir aussi par 83. lorsqu’un examen attentif de la loi mène à une ré- ponse affirmative, l’absence de pouvoir fédéral de légiférer relativement à la matière créerait une lacune constitutionnelle qui, selon la cour, « répugne sur le plan constitutionnel à l’esprit fédératif » : renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, par 83. [103] the five general motors indicia are as fol- lows: [103] les cinq critères de l’arrêt general motors sont les suivants : (1) is the law part of a general regulatory scheme? (1) la loi s’inscrit- elle dans un régime général de réglementation? (2) is the scheme under the oversight of a regulatory (2) le régime fait-il l’objet de surveillance constante agency? par un organisme de réglementation? (3) is the law concerned with trade as a whole rather than with a particular industry? (3) la loi porte-t-elle sur le commerce dans son en- semble plutôt que sur un secteur en particulier? (4) is the scheme of such a nature that the provinces, acting alone or in concert, would be constitution- ally incapable of enacting it? (4) le régime est-il d’une nature telle que la cons- ti tution n’habiliterait pas les provinces, seules ou de concert, à l’adopter? (5) would a failure to include one or more provinces or localities in the scheme jeopardize its success- ful operation in other parts of the country? (5) l’omission d’inclure une seule ou plusieurs provinces ou localités dans le régime en compromettrait- elle l’application dans d’autres parties du pays? although these inquiries are neither exhaustive nor determinative of a law’s validity under the general trade and commerce power, affirmative answers to these questions will strongly suggest that the sub- ject matter of a federal enactment is “genuinely a national economic concern” (canadian national transportation, at p. 268; see also general motors, at p 662-63). bien que ces questions ne soient ni exhaustives ni déterminantes quant à la validité de la loi au regard de la compétence générale en matière de trafic et de commerce, des réponses affirmatives donnent forte- ment à penser que l’objet du texte législatif fédéral est « vraiment une question économique d’intérêt na- tional » : transports nationaux du canada, p. 268; voir aussi general motors, p. 662- 663. in general motors, affirmative answers with [104] respect to these indicia supported the validity of a federal statute that regulated anti- competitive behav- iour. dickson cj, writing for the court, described the impugned combines investigation act, rsc. 1970, c.  c-23 (now the competition act, rsc. 1985, c. c-34) as “a complex scheme of competition [104] dans l’arrêt general motors, des réponses affirmatives données à l’égard de ces critères sou- tenaient la validité d’une loi fédérale qui réglemen- tait les pratiques monopolistiques. le juge en chef dickson, s’exprimant au nom de la cour, a qualifié la loi contestée intitulée loi relative aux enquêtes sur les coalitions, src 1970, c. c-23 (maintenant 246 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. regulation aimed at improving the economic welfare of the nation as a whole” which was “designed to control an aspect of the economy that must be reg- ulated nationally if it is to be successfully regulated at all” (p 682). the subject matter of the legislation therefore fell within parliament’s power over trade and commerce even though the provinces are also competent to “deal with competition in the exer- cise of their legislative powers in such fields as con- sumer protection, labour relations, marketing and the like” (p 682). [105] this court unanimously reached the op- posite conclusion in analyzing the constitutional validity of the proposed canadian securities act in 2011, finding that its enactment would be ultra vires parliament pursuant to the general trade and commerce power:    the day-to- day regulation of all aspects of trading in securities and the conduct of those engaged in this field of activity that the [challenged statute] would sweep into the federal sphere simply cannot be described as a matter that is truly national in importance and scope making it qualitatively different from provincial concerns. (reference re securities act, at para. 125) la loi sur la concurrence, lrc 1985, c. c-34) de « système complexe de réglementation de la concur- rence qui vise à accroître le bien- être économique du pays dans son ensemble », qui était « conç[u] pour surveiller un aspect de l’économie qui doit être régle- menté à l’échelle nationale si l’on veut que cet aspect soit réglementé efficacement » : p 682. l’objet de la loi relevait donc de la compétence du parlement en matière de trafic et de commerce même si les provinces peuvent également « traiter de concurrence dans l’exercice de leurs pouvoirs législatifs dans des domaines comme la protection du consommateur, les relations de travail, la commercialisation et ainsi de suite » : p 682. [105] la cour, à l’unanimité, est parvenue à la conclusion contraire lorsqu’elle a analysé la validité constitutionnelle de la proposition concernant une loi canadienne intitulée loi sur les valeurs mobi‑ lières en 2011, estimant que son adoption excéderait la compétence générale du parlement en matière de trafic et de commerce :    la réglementation courante de tous les aspects du commerce des valeurs mobilières et de la conduite des participants à ce secteur d’activités, que la [loi contestée] aurait pour effet de rattacher à la compétence fédérale, ne peut tout simplement pas constituer un enjeu d’importance et de portée véritablement nationales qui le rend différent, sur le plan qualitatif, des enjeux provinciaux. (renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, par. 125) importantly, however, this court found that [106] some aspects of securities regulation are actually national in character (reference re securities act at paras. 6, 7 and 131). in particular, it recognized that the “preservation of capital markets to fuel canada’s economy and maintain canada’s financial stabil- ity” is one aspect of securities regulation that may fall within the general trade and commerce power (reference re securities act, at para. 114; see also paras. 97 and 123). this court therefore accepted that parliament is competent to enact legislation that pursues these “genuine national goals”, which include the management of systemic risk and na- tionwide data collection (paras. 121 and 123). this [106] fait important, cependant, la cour a conclu que certains aspects de la réglementation des valeurs mobilières sont en réalité de nature nationale : renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, par. 6, 7 et 131. en particulier, elle a reconnu que le « main- tien des marchés des capitaux pour nourrir l’écono- mie canadienne et assurer la stabilité financière du pays » est un aspect de la réglementation des valeurs mobilières qui pourrait relever de la compétence gé- nérale en matière de trafic et de commerce : renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, par. 114; voir aussi par. 97 et 123. la cour a donc reconnu que le parlement a compétence pour adopter une loi qui vise à atteindre de tels « objectifs véritablement [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 247 was central to this court’s analysis of the general motors indicia — particularly respecting the fourth inquiry, which pertains to the provinces’ capacity to implement the proposed regulatory scheme. [107] more specifically, this court endorsed the concept of “systemic risk” as a useful way to differ- entiate matters that are genuinely national in scope from matters of merely local concern. it accepted the definition of systemic risk as “risks that occasion a ‘domino effect’ whereby the risk of default by one market participant will impact the ability of others to fulfil their legal obligations, setting off a chain of negative economic consequences that pervade an entire financial system” (reference re securities act, para. 103, citing m j trebilcock,. national securities regulator report (2010)). this court also relied on expert evidence in concluding that “sys- temic risk is an emerging reality, ill- suited to local legislation” (para 104). [108] reference re securities act settled a num- ber of issues pertaining to the relationship between securities regulation and the general branch of the trade and commerce power under s 91(2). the guid- ance it offers will be helpful to us as we analyze the constitutional validity of the draft federal act in accordance with the general motors criteria. nationaux », comme la gestion du risque systémique et la collecte de données à l’échelle du pays : par. 121 et 123. il s’agissait d’un élément essentiel de l’ana- lyse de la cour quant aux critères établis dans l’ar- rêt general motors — particulièrement en ce qui concerne la quatrième question, qui porte sur la ca- pacité des provinces de mettre en place le régime de réglementation proposé. [107] plus précisément, la cour a souscrit à l’idée que le « risque systémique » peut servir à différen- cier les matières de portée véritablement nationale de celles qui sont seulement de nature locale. elle a accepté la définition suivante des risques systé- miques : [traduction] «    risques qui entraînent un “effet domino” où le risque de défaillance d’un participant du marché nuit à la faculté des autres de s’acquitter de leurs obligations juridiques et pro- voque une série de chocs économiques néfastes qui se répercutent dans l’ensemble d’un système finan- cier » : renvoi relatif à la loi sur les valeurs mo‑ bilières, par. 103, citant m j trebilcock,. national securities regulator report (2010). la cour s’est également appuyée sur la preuve d’expert pour con- clure que « les risques systémiques constituent une réalité émergente qui se prête mal à une législation locale » : par 104. [108] le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières a réglé un certain nombre de questions portant sur la relation entre la réglementation des va- leurs mobilières et le volet général de la compétence en matière de trafic et de commerce que confère le par 91(2). les enseignements énoncés dans ce renvoi nous aideront à analyser la validité constitutionnelle de l’ébauche de la loi fédérale au regard des critères établis dans l’arrêt general motors. [109] neither of the first two indicia is at issue here: it is common ground that the draft federal act creates a general regulatory scheme that operates under the oversight of a regulatory agency (rf, at para 124). [109] les premier et deuxième critères ne sont pas en cause en l’espèce; nul ne conteste que l’ébauche de la loi fédérale crée un régime général de régle- mentation qui fonctionne sous la surveillance d’un organisme de réglementation : mi, par 124. [110] regarding the third indicium, the attorney general of canada submits that the draft federal act is concerned with trade as a whole rather than with the regulation of the securities industry in particular. [110] quant au troisième critère, le procureur gé- néral du canada soutient que l’ébauche de la loi fédé- rale porte sur le commerce dans son ensemble plutôt que sur la réglementation du secteur des valeurs 248 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. the attorney general of quebec counters that secu- rities trading takes place within a specific industry or segment of the economy, and that the law applicable to it is therefore distinguishable from competition law or trade- marks law. [111] although this court held in reference re securities act that the impugned legislation in that case was concerned not with trade as a whole but rather with the regulation of the securities market in particular, the draft federal act is qualitatively dif- ferent. unlike the proposed canadian securities act, it does not “descen[d] into the detailed regulation of all aspects of trading in securities” (at para. 114 (emphasis in original)); rather, federal intervention in capital markets is instead limited to addressing issues and risk of a systemic nature that may represent a ma- terial threat to the stability of canada’s financial sys- tem. in other words, the regulation of systemic risk in capital markets goes to promoting the stability of the economy generally, not the stability of one eco- nomic sector in particular. securities transactions are one of the principal means by which money moves from suppliers to consumers throughout the country (reference re securities act, at para 113). for this reason, the draft federal act is not concerned only with regulating capital markets specifically, but in- stead addresses economic matters of national scope which transcend the concerns of any one province. it is therefore akin to the combines investigation act that was at issue in general motors, in that both are aimed at stamping out risks and practices that are un- healthy to the canadian economy. that parliament’s trade and commerce power is exercised in a way that affects particular industries is not inherently objec- tionable, so long as the focus of that exercise is on matters that affect trade as a whole. mobilières en particulier. la procureure générale du québec rétorque que le commerce des valeurs mobilières s’inscrit dans un secteur ou un segment de l’économie en particulier et que le droit qui lui est applicable se distingue ainsi du droit de la concur- rence ou du droit des marques de commerce. [111] s’il est vrai que la cour a conclu dans le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières que la loi contestée dans cette affaire ne portait pas sur le commerce dans son ensemble, mais bien sur la réglementation du marché des valeurs mobilières en particulier, l’ébauche de la loi fédérale est différente sur le plan qualitatif. contrairement à la proposition concernant une loi canadienne intitulée loi sur les valeurs mobilières, elle ne « se préoccup[e] [pas] de la réglementation détaillée de tous les aspects du commerce des valeurs mobilières » (par. 114 (en italique dans l’original)); l’intervention fédérale dans les marchés de capitaux se limite plutôt à s’occuper des problèmes et du risque d’une nature systémique pouvant constituer une menace réelle à la stabilité du système financier canadien. autrement dit, ré- glementer le risque systémique dans les marchés de capitaux vise à favoriser la stabilité de l’éco- nomie dans son ensemble et non celle de certains secteurs d’activités en particulier. les transactions de valeurs mobilières constituent l’un des principaux moyens par lesquels fournisseurs et consommateurs échangent de l’argent partout au pays : renvoi rela‑ tif à la loi sur les valeurs mobilières, par 113. par conséquent, la portée de l’ébauche de la loi fédérale ne se limite pas à la réglementation des marchés de capitaux en particulier, mais vise plutôt des enjeux économiques de portée nationale qui transcendent les préoccupations de toute province. l’ébauche de la loi fédérale s’apparente donc à la loi relative aux enquêtes sur les coalitions qui était en cause dans l’affaire general motors, en ce que les deux lois visent à enrayer des risques et des pratiques qui nuisent à la santé de l’économie canadienne. que la compétence du parlement en matière de trafic et de commerce soit exercée d’une manière qui a des répercussions sur des secteurs en particulier n’est pas en soi répréhensible, dans la mesure où cet exercice porte essentiellement sur des matières touchant le commerce dans son ensemble. [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 249 [112] like the majority of the court of appeal, we can do no better than to reiterate what this court stated back in 2011: [112] à l’instar des juges majoritaires de la cour d’appel, nous ne pouvons faire autrement que de réitérer les propos qu’a tenus la cour en 2011 : we accept that preservation of capital markets to fuel canada’s economy and maintain canada’s financial stabil- ity is a matter that goes beyond a particular “industry” and engages “trade as a whole” within the general trade and commerce power as contemplated by the general motors test. legislation aimed at imposing minimum standards applicable throughout the country and preserving the sta- bility and integrity of canada’s financial markets might well relate to trade as a whole. (reference re securities act, para. 114) [113] turning now to the fourth indicium, we are of the view that the provinces, acting alone or in concert, would be incapable of enacting a scheme like the one set out in the draft federal act. relying on the principle of parliamentary sovereignty, this court in reference re securities act observed that “[t]he provinces, acting in concert, lack the consti- tutional capacity to sustain a viable national scheme aimed at genuine national goals such as management of systemic risk or canada- wide data collection” (para. 121), given that each of the provinces “re- tain[s] the ability to resile from an interprovincial scheme” (para 119). in other words, the fact that any one province can opt against participating in (or can subsequently resile from) such a cooperative scheme could seriously impair that scheme’s capacity to pro- tect the canadian economy from systemic risk. the draft federal act, with its carefully tailored scope, constitutes a response to this provincial incapacity, with parliament stepping in to fill this constitutional gap. nous reconnaissons que le maintien des marchés des capitaux pour nourrir l’économie canadienne et assurer la stabilité financière du pays est une question qui va au- delà d’un « secteur » en particulier et met en jeu « le commerce dans son ensemble » visé par le pouvoir général en matière de trafic et de commerce au sens où il faut l’entendre selon le test formulé dans general motors. une loi qui vise à fixer des normes minimales applicables dans l’ensemble du pays et qui vise à assurer la stabilité et l’intégrité des marchés financiers du canada pourrait fort bien avoir trait au commerce dans son ensemble. (renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières, par. 114) [113] en ce qui concerne maintenant le quatrième critère, nous estimons que les provinces, seules ou de concert, seraient incapables d’adopter un régime du type établi dans l’ébauche de la loi fédérale. se fondant sur le principe de la souveraineté parlemen- taire, la cour a fait observer dans le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières que « [l]es pro- vinces, agissant de concert, sont dépourvues de la capacité constitutionnelle de maintenir un régime national viable visant à atteindre des objectifs véri- tablement nationaux telles l’atténuation des risques systémiques ou la collecte de données à l’échelle nationale » (par. 121), étant donné que chaque pro- vince « pourr[a] toujours soustraire [son] adhésion à un régime interprovincial » (par 119). en d’autres termes, le fait qu’une province puisse choisir de ne pas adhérer au régime coopératif ou de se retirer d’un tel régime pourrait sérieusement nuire à la capacité du régime de protéger l’économie canadienne contre le risque systémique. l’ébauche de la loi fédérale, dont la portée a été soigneusement circonscrite, re- médie à cette incapacité des provinces, en faisant en sorte que le parlement intervienne pour combler cette lacune constitutionnelle. [114] we accept that the provinces can and do regulate systemic risk in their capital markets. however, our federalism jurisprudence supports the principle that a subject matter can have both federal [114] nous reconnaissons que les provinces peuvent réglementer, et réglementent, le risque sys- témique lié à leurs marchés de capitaux respec- tifs. toutefois, notre jurisprudence portant sur le 250 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. and provincial aspects (hodge, at p. 130; multiple access ltd. v. mccutcheon, [1982] 2 scr 161, at p. 181; rio hotel ltd. v. new brunswick (liquor licensing board), [1987] 2 scr 59, at p. 65; law society of british columbia v. mangat, 2001 scc 67, [2001] 3 scr 113, at para 23). in such a case, the double aspect doctrine permits the provinces to legislate in pursuit of a valid provincial objective and parliament to do the same in pursuit of a separate federal objective. while provinces have the capacity to legislate in respect of systemic risk in their own capital markets, they do so from a local perspective and therefore in a manner that cannot effectively address national concerns which transcend their own respective concerns. as this court made clear in multiple access ltd., at p. 175, “[t]he validity of the federal legislation must be determined without heed to the    [provincial] legislation” (see also: general motors, at pp 680-82). [115] our conclusion with respect to the fifth in- dicium largely flows from our conclusion as to the fourth. given our discussion on that subject, we are of the view that the effective management of sys- temic risk requires market- wide regulation, such that any one jurisdiction’s failure to participate would jeopardize the scheme’s successful operation. put simply, the management of systemic risk across ca- nadian capital markets must be regulated federally, if at all. once again, this court’s reasons in reference re securities act effectively compel an affirmative answer to the final inquiry: fédéralisme appuie le principe selon lequel un ob- jet peut avoir à la fois un aspect fédéral et un as- pect provincial : hodge, p. 130; multiple access ltd. c. mccutcheon, [1982] 2 rcs 161, p. 181; rio hotel ltd. c. nouveau‑ brunswick (commission des licences et permis d’alcool), [1987] 2 rcs 59, p. 65; law society of british columbia c. mangat, 2001 csc 67, [2001] 3 rcs 113, par 23. dans un tel cas, la règle du double aspect permet aux pro- vinces de légiférer pour réaliser un objectif provin- cial valide et au parlement de faire de même pour réaliser un objectif fédéral distinct. les provinces ont la capacité de légiférer relativement au risque sys- témique lié à leurs marchés de capitaux, mais elles le font d’un point de vue local et, par conséquent, d’une manière qui ne peut aborder des enjeux na‑ tionaux qui transcendent les préoccupations qui leur sont propres. comme l’a clairement indiqué la cour dans multiple access ltd., p. 175, « [i]l faut déter- miner la validité de la loi fédérale sans tenir compte de la loi [provinciale] » : voir aussi general motors, p. 680- 682. [115] notre conclusion quant au cinquième critère découle en grande partie de celle concernant le qua- trième. compte tenu de notre analyse à cet égard, nous estimons que la gestion efficace du risque systé- mique nécessite une réglementation du marché dans son ensemble, si bien que le fait pour une province de ne pas y participer compromettrait l’application du régime. en termes simples, c’est au fédéral qu’il ap- partient de réglementer, le cas échéant, la gestion du risque systémique dans les marchés de capitaux ca- nadiens. encore une fois, les motifs de la cour dans le renvoi relatif à la loi sur les valeurs mobilières commandent effectivement une réponse affirmative à la dernière question : the fifth and final general motors inquiry is whether the absence of a province from the scheme would prevent its effective operation. on lesser regulatory matters the answer might well be no. however, when it comes to genuine national goals, related to fair, efficient and com- petitive markets and the integrity and stability of canada’s financial system, including national data collection and prevention of and response to systemic risks — the answer must be yes — much for the reasons discussed under the fourth question. on these matters a federal regime would abordons maintenant la cinquième et dernière étape de l’analyse tirée de general motors : la non- adhésion d’une province au régime en entraverait- elle le fonction- nement? en ce qui a trait à des questions réglementaires de moindre importance, la question pourrait certainement appeler une réponse négative. or, lorsqu’il s’agit d’ob- jectifs véritablement nationaux, visant à favoriser des marchés équitables, efficaces et compétitifs et à assurer l’intégrité et la stabilité du système financier canadien, notamment par la collecte de données, la prévention des [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 251 be qualitatively different from a voluntary interprovincial scheme. [para. 123] in our view, the general motors framework [116] leads to the conclusion that the draft federal act addresses a matter of genuine national importance and scope that relates to trade as a whole. the pres- ervation of the integrity and stability of the canadian economy is quite clearly a matter with a national dimension, and one which lies beyond provincial competence. moreover, the fact that the federal gov- ernment’s foray into securities regulation under the draft federal act is limited to achieving these ob- jectives supports the validity of this proposed stat- ute. given our conclusions with respect to each of the general motors indicia, we therefore classify the legislation at issue in this case as falling within parliament’s power over trade and commerce pursu- ant to s. 91(2) of the constitution act, 1867. risques systémiques et l’intervention en cas de besoin, il faut répondre par l’affirmative — pour des raisons essen- tiellement identiques à celles avancées dans l’analyse du quatrième critère. dans ces derniers cas, un régime fédéral différerait, au plan qualitatif, d’un régime interprovincial à participation volontaire. [par. 123] [116] nous estimons que le cadre d’analyse établi dans l’arrêt general motors mène à la conclusion que l’ébauche de la loi fédérale porte sur une matière d’importance et de portée véritablement nationales touchant le commerce dans son ensemble. la préser- vation de l’intégrité et de la stabilité de l’économie canadienne est très clairement une matière qui a une dimension nationale et qui excède la compétence provinciale. de plus, le fait que l’intrusion du gou- vernement fédéral dans la réglementation des valeurs mobilières sous le régime de l’ébauche de la loi fédérale se limite à l’atteinte de ces objectifs appuie sa validité. compte tenu de nos conclusions quant à chacun des critères de l’arrêt general motors, nous classons la loi en cause comme relevant de la com- pétence générale en matière de trafic et de commerce conférée au parlement par le par. 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867. (2) regulations under the draft federal act: sections 76 to 79 (2) les règlements pris sous le régime de l’ébau- che de la loi fédérale : les art. 76 à 79 [117] before concluding, we will briefly address the argument that the council of ministers’ role in the making of regulations under the draft federal act undermines the validity of this draft statute. the majority of the court of appeal accepted that this was a proper basis on which to find that the draft federal act is ultra vires. [117] avant de conclure, nous traiterons briève- ment de l’argument voulant que le rôle du conseil des ministres dans la prise de règlements sous le régime de l’ébauche de la loi fédérale en sape la validité. les juges majoritaires de la cour d’appel ont reconnu qu’il s’agissait d’un motif valable pour déclarer l’ébauche de la loi fédérale ultra vires. [118] the involvement of the council of ministers in the making of regulations is set out in ss. 76 to 79 of the draft federal act. broadly speaking, those provisions require that the authority submit proposed regulations to the council of ministers for approval, and confer onto the council of ministers the power either to approve any proposed regulation, to reject it, or to return it to the authority for reconsideration. approval from the council of ministers, whether ex- press or implied, is necessary before a regulation can be made (see: s. 79 of the draft federal act). [118] la participation du conseil des ministres à la prise de règlements est énoncée aux art. 76 à 79 de l’ébauche de la loi fédérale. de façon générale, ces dispositions obligent l’autorité à remettre tout projet de règlement au conseil des ministres pour approbation et confèrent au conseil des ministres le pouvoir d’approuver le projet de règlement, de le rejeter ou de le renvoyer à l’autorité pour réexamen. l’approbation du conseil des ministres, qu’elle soit expresse ou implicite, est nécessaire à la prise du rè- glement : voir art. 79 de l’ébauche de la loi fédérale. 252 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. [119] the mechanism applicable to the approval or rejection of regulations by the council of ministers is set out in s 52 of the memorandum (reproduced above, at para 27). the majority below found that this section, when combined with ss. 76 to 79 of the draft federal act, confers on “a majority of min- isters responsible for regulating capital markets in the participating provinces, or a majority of minis- ters representing major capital markets jurisdictions (currently ontario and british columbia)”, a “veto right” over proposed federal regulations (para 87). in the majority’s opinion, the possibility of a pro- vincial veto “undermine[s] the constitutional foun- dation of the [draft] federal act” (para. 137), since it belies the idea that the legislation’s subject matter truly “relates to matters that transcend interests of a purely local and provincial nature” (para. 96; see also para 95). [120] the dissenting judge did not subscribe to the majority’s reasoning on this point. he observed that parliament may delegate regulatory authority over subject matters that fall within its jurisdiction, and can structure the internal processes of subordinate regulatory bodies in such manner as it deems most appropriate. in his view, how regulatory authority is delegated under the draft federal act cannot under- mine the act’s validity. [119] le mécanisme applicable à l’approbation ou au rejet des règlements par le conseil des ministres est établi à l’art 52 du protocole d’accord (reproduit précédemment, au par 27). les juges majoritaires de la cour d’appel ont conclu que cet article, conju- gué aux art. 76 à 79 de l’ébauche de la loi fédérale, confère à « une majorité de ministres responsables de la réglementation des marchés des capitaux des provinces participantes ou une majorité de ministres représentant les provinces participantes ayant de grands marchés des capitaux (en l’occurrence la colombie- britannique et l’ontario) » un « droit de veto » sur les projets de règlement fédéraux (par 87). selon les juges majoritaires, la possibilité d’un droit de veto provincial « sape l’assise constitutionnelle de [l’ébauche de la loi fédérale] » (par. 137), car elle contredit l’idée que l’objet de la loi concerne réel- lement « des matières qui transcendent les intérêts de nature locale et provinciale » (par. 96; voir aussi par 95). [120] le juge dissident n’a pas souscrit au rai- sonnement des juges majoritaires sur ce point. il a fait remarquer que le parlement peut déléguer son pouvoir de réglementation à l’égard d’objets qui relèvent de sa compétence et organiser les processus internes des organismes de réglementation subor- donnés comme il l’entend. selon lui, la façon dont le pouvoir de réglementation est délégué en vertu de l’ébauche de la loi fédérale ne peut saper la validité de la loi. [121] we agree with the dissenting judge. there is nothing problematic about the way in which the draft federal act delegates the power to make regu- lations to the authority under the supervision of the council of ministers. [121] nous sommes d’accord avec le juge dissi- dent. il n’y a rien de problématique dans la façon dont l’ébauche de la loi fédérale délègue à l’autorité le pouvoir de prendre des règlements sous la super- vision du conseil des ministres. [122] at the outset, we note that the majority found that the mechanism for making regulations under the draft federal act effectively confers on the partici- pating provinces a “veto right”. it is clear from s 52 of the memorandum that any request by the council of ministers to have the authority reconsider a pro- posed regulation must be approved by a majority of the members of the council of ministers, and by one member representing the major capital markets jurisdictions and the federal government. moreover, [122] tout d’abord, nous soulignons que les juges majoritaires ont conclu que le mécanisme de prise de règlements prévu à l’ébauche de la loi fédérale confère effectivement un « droit de veto » aux pro- vinces participantes. le libellé de l’art 52 indique clairement que toute demande du conseil des mi- nistres visant à faire réexaminer un projet de rè- glement par l’autorité doit être approuvée par la majorité des membres du conseil des ministres et par un représentant des parties ayant de grands marchés [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 253 a decision to reject a proposed regulation after it has been reconsidered by the authority must be ap- proved by a majority of the members of the council of ministers and a majority of those members rep- resenting the major capital markets jurisdictions and the federal government. and it should be borne in mind that, in the absence of the requisite support for either a request to reconsider or a rejection, the regulation will be considered to have been approved by the council of ministers (s 52(a)). as a result, any attempts to block proposed federal regulations require the support of a majority of the council of ministers as well as some level of support from the major capital markets jurisdictions and the federal minister of finance. no one province can therefore be said to have a “veto” power in this respect; at most, it is possible for a group of provinces acting together to reject a proposed federal regulation. as we will explain, however, this is not problematic. [123] as noted above under the analysis of the first reference question, a corollary to the principle of parliamentary sovereignty is that the legislature has the broad authority to delegate administrative pow- ers — including the power to make legally binding rules and regulations — to a subordinate body, like the governor general in council, the lieutenant governor in council, an administrative agency or a crown corporation. the draft federal act is an excellent example of this: it sets out a broad frame- work for the regulation of systemic risk in capital markets, but delegates extensive administrative pow- ers, including the power to make regulations, to the authority. we repeat that this form of delegation of administrative powers is entirely consistent with the principle of parliamentary sovereignty, since the delegated authority can always be revoked by the sovereign legislature and its scope remains limited by and subject to the terms of the governing statute (r v. furtney, [1991] 3 scr 89). to borrow the words of the judicial committee of the privy council in hodge: de capitaux ou un représentant du gouvernement fédéral. de plus, la décision de rejeter un projet de règlement après son réexamen par l’autorité doit être approuvée par la majorité des membres du conseil des ministres et par la majorité des membres repré- sentant les parties ayant de grands marchés de capi- taux ou représentant le gouvernement fédéral. par ailleurs, il faut rappeler qu’à défaut de l’appui requis à l’égard d’une demande de réexamen ou d’un rejet, le règlement est considéré comme ayant été approuvé par le conseil des ministres : al 52a). ainsi, toute tentative visant à bloquer la prise de projets de rè- glement fédéraux doit obtenir l’appui de la majorité des membres du conseil des ministres en plus d’un certain appui des parties ayant de grands marchés de capitaux et du ministre fédéral des finances. on ne peut donc pas affirmer qu’une province a un pouvoir de « veto » à cet égard; il est tout au plus possible que des provinces agissent de concert en vue de rejeter un projet de règlement fédéral. comme nous l’ex- pliquerons, toutefois, cela n’est pas problématique. [123] comme nous l’avons souligné précédem- ment dans notre analyse de la première question du renvoi, le principe de la souveraineté parlemen- taire a pour corollaire que la législature jouit du vaste pouvoir de déléguer des pouvoirs administra‑ tifs — notamment le pouvoir d’établir des règlements juridiquement contraignants — à un organisme su- bordonné, comme le gouverneur général en conseil, le lieutenant- gouverneur en conseil, un organisme administratif ou une société d’état. l’ébauche de la loi fédérale en est un excellent exemple; elle énonce un cadre général pour la réglementation du risque systémique lié aux marchés de capitaux, mais dé- lègue de vastes pouvoirs administratifs, dont le pou- voir de prendre des règlements, à l’autorité. nous le répétons, cette forme de délégation de pouvoirs ad- ministratifs est tout à fait conforme au principe de la souveraineté parlementaire, car le pouvoir délégué peut toujours être révoqué par la législature souve- raine et sa portée demeure limitée par les termes de la loi habilitante et assujettie à ceux-ci : r c. furtney, [1991] 3 rcs 89. pour reprendre les propos du comité judiciaire du conseil privé dans hodge : it was argued at the bar that a legislature committing important regulations to agents or delegates effaces itself. [traduction] on a soutenu à la barre que la législa- ture qui confie la prise de règlements importants à un 254 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. that is not so. it retains its powers intact, and can, when- ever it pleases, destroy the agency it has created and set up another, or take the matter directly into its own hands. how far it shall seek the aid of subordinate agencies, and how long it shall continue them, are matters for each legis- lature, and not for the courts of law, to decide. [emphasis added; p 132] [124] this court has confirmed that the legisla- ture retains a significant degree of latitude in decid- ing how it will delegate administrative law- making powers pertaining to matters within its jurisdiction. while parliament cannot transfer primary legislative authority to a provincial legislature (and vice versa), this court has not taken issue with federal legislation that delegated administrative powers to a creature of a provincial legislature (pei. potato marketing board v. h. b. willis inc., [1952] 2 scr 392) or that incorporated by reference provincial legislation as amended from time to time (coughlin v. ontario highway transport board, [1968] scr 569). [125] it is therefore important to note the distinc- tion between the constitutionality of legislation and the legislature’s authority to delegate administrative powers to a subordinate person or body. even though a statute’s subject matter may fall within the juris- diction of the enacting legislature, that statute may still contravene the rule against legislative delegation if it purports to transfer primary legislative author- ity to the other level of government. conversely, a statute that delegates administrative powers, includ- ing a subordinate law- making power, to a statutory body may be struck down as unconstitutional if its subject matter is ultra vires the enacting legislature. in respect of matters over which a legislature has competence, however, the statutory delegation of administrative powers cannot undermine the under- lying validity of that statute itself. in the words of laskin cj in reference re agricultural products marketing association, [1978] 2 scr 1198, at p. 1225, “delegation    cannot impeach the assertion of power”. mandataire ou à un délégataire s’efface. ce n’est pas le cas. ses pouvoirs restent intacts, et elle peut, quand bon lui semble, mettre fin au mandat qu’elle a établi et en créer un autre, ou prendre elle- même les choses en main. la mesure dans laquelle elle fera appel à des mandats subordonnés et la durée pendant laquelle elle les maintiendra sont des questions qu’il appartient à chaque législature, et non aux cours de justice, de trancher. [nous soulignons; p 132] [124] la cour a confirmé que la législature con- serve une grande latitude pour déterminer la façon dont elle délègue des pouvoirs administratifs auto- risant la prise de mesures législatives se rapportant aux matières qui relèvent de sa compétence. s’il est vrai que le parlement ne peut transférer sa com- pétence législative primaire à une législature pro- vinciale (et vice- versa), la cour n’a rien perçu de problématique dans une loi fédérale qui déléguait des pouvoirs administratifs à une entité créée par une lé- gislature provinciale (pei. potato marketing board c. h. b. willis inc., [1952] 2 rcs 392) ou qui in- corporait par renvoi une loi provinciale et ses modi- fications postérieures (coughlin c. ontario highway transport board, [1968] rcs 569). [125] il importe par conséquent de souligner la distinction entre la constitutionnalité d’une loi et le pouvoir d’une législature de déléguer des pouvoirs administratifs à une personne ou un organisme su- bordonnés. bien que l’objet d’une loi puisse relever de la compétence de la législature qui l’a adoptée, cette loi peut néanmoins contrevenir à la règle in- terdisant la délégation de pouvoirs législatifs si elle vise à transférer une compétence législative primaire à l’autre palier de gouvernement. inversement, une loi qui délègue de simples pouvoirs administratifs, notamment le pouvoir de prendre des règlements, à un organisme créé par la loi peut être déclarée in- constitutionnelle si son objet excède la compétence de la législature qui l’a adoptée. s’agissant d’objets sur lesquels la législature a compétence, par contre, la délégation de pouvoirs administratifs prévue par une loi ne peut saper la validité sous- jacente de la loi elle- même. pour reprendre les propos du juge en chef laskin dans le renvoi relatif à la loi sur l’or‑ ganisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 rcs 1198, p. 1225, la « délégation [  ] ne remet pas en cause la répartition des pouvoirs ». [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 255 [126] with this in mind, we turn to a second issue on the subject of the delegation of powers under the draft federal act: is the manner in which the draft federal act delegates law- making powers to the authority, under the oversight of the council of ministers, problematic from the perspective of feder- alism or the constitutional division of powers? in our view, the answer is quite clearly “no”. in exercising its sovereign legislative powers, parliament has the authority to confer on a statutory body — in this case, the council of ministers — the power to approve or reject proposed subordinate regulations, even if some members of that body are representatives of certain provinces. the delegation of administrative powers in a manner solicitous of (or even dependent upon) provincial input is in no way incompatible with the principle of federalism, provided that the delegating legislature has the constitutional authority to legislate in respect of the applicable subject matter. [127] and as we explained above, the draft federal act is intra vires parliament pursuant to the general trade and commerce power, notwithstanding the fact that provincial representatives will be involved in the making of regulations. to put it simply, the general motors framework is not concerned with whether a particular subject matter relating to trade can only be dealt with through direct, unfettered federal action; rather, its purpose is to identify aspects of the econ- omy that the provinces, acting either individually or collectively, lack the capacity to regulate effectively. for this reason, the fact that some regulations might never be adopted because of provincial opposition does not change the reality that the regulations that are adopted must, by their very nature, be respected by all the provinces if the objectives underlying the draft federal act are to be achieved. the dissenting judge’s comments in this regard are particularly apt: [126] ayant ces principes à l’esprit, nous passons maintenant à une deuxième question portant sur la délégation de pouvoirs sous le régime de l’ébauche de la loi fédérale : la façon dont l’ébauche de la loi fé- dérale délègue des pouvoirs de légiférer à l’autorité, sous la surveillance du conseil des ministres, est- elle problématique sous l’angle du fédéralisme ou du partage constitutionnel des pouvoirs? à notre avis, la réponse est clairement « non ». lorsqu’il exerce ses pouvoirs législatifs souverains, le parlement a le pouvoir de conférer à un organisme créé par la loi — en l’espèce, le conseil des ministres — le pouvoir d’approuver ou de rejeter des projets de règlement subordonnés, même si certains membres de cet organisme sont des représentants de certaines provinces. la délégation de pouvoirs administratifs qui se soucie (voire dépend) de l’avis des provinces n’est aucunement incompatible avec le principe du fédéralisme, dans la mesure où la législature ayant procédé à la délégation a compétence constitution- nelle pour légiférer relativement à l’objet visé. [127] et comme nous l’avons expliqué ci- dessus, l’ébauche de la loi fédérale relève de la compétence générale du parlement en matière de trafic et de commerce, et ce, même si des représentants des pro- vinces participeront à l’élaboration des règlements. en termes simples, le cadre d’analyse de l’arrêt gen‑ eral motors ne vise pas à savoir si l’objet en question se rapportant au commerce ne peut être réglé que par une intervention fédérale qui soit directe et libre d’entrave; il cherche plutôt à relever les aspects de l’économie que les provinces, seules ou de concert, ne peuvent réglementer efficacement. pour ce mo- tif, la possibilité que certains règlements puissent ne jamais être pris en raison d’une opposition des provinces ne change rien au fait que les règlements qui le sont doivent, de par leur nature même, être res- pectés par toutes les provinces pour que les objectifs qui sous- tendent l’ébauche de la loi fédérale soient atteints. les remarques du juge dissident à cet égard sont particulièrement justes :    parliament is free to delegate [in the manner set out in attorney general of nova scotia v. attorney general for canada, [1951] scr 31, and pei. potato marketing board v. h. b. willis inc., [1952] 2 scr 392] and in such regard to constitute the body (the authority) to whom it    le parlement est libre de déléguer ses fonctions ré- glementaires [conformément aux arrêts attorney gen eral of nova scotia c. attorney general. of canada, [1951] rcs 31, et pei. potato marketing board c. h. b. willis inc., [1952] 2 rcs 392], et, à cet égard, de constituer 256 reference re pan- canadian securities regulation the court [2018] 3 scr. delegates regulatory functions. parliament may determine the internal workings of such body and the process of ap- proval of the regulations it proposes. the fact that the body approving the regulations (ie the council [of ministers]) is populated with ministers of provincial governments does not invalidate the delegation. parliament can choose to structure the internal mechanics and approval process of the regulatory body in such manner deemed appropriate to the task. [emphasis added.] l’organisme (l’autorité) auquel il délègue ses fonctions. le parlement peut déterminer le fonctionnement interne d’un tel organisme, dont le processus d’approbation des rè- glements proposés par ce dernier. le fait que l’organisme proposant ces règlements (le conseil [des ministres]) soit composé de ministres des gouvernements provinciaux n’invalide pas la délégation. le parlement peut choisir comme bon lui semble d’organiser la structure interne de l’organisme de réglementation ainsi que les particularités du processus d’approbation des règlements de cet orga- nisme. [nous soulignons.] (ca reasons, at para. 205 (per schrager ja, dis- senting)) (motifs de la ca, par. 205 (le juge schrager, dis- sident)) it therefore follows that we answer the sec- [128] ond reference question in the negative. [128] il s’ensuit par conséquent que nous répon- dons à la seconde question soumise par renvoi par la négative. vi conclusion vi conclusion [129] for the foregoing reasons, we are of the view that the cooperative system does not run afoul of the principle of parliamentary sovereignty or the rule respecting the legislature’s authority to dele- gate law- making powers. moreover, we hold that the enactment of the draft federal act falls within parliament’s power over trade and commerce under s. 91(2) of the constitution act, 1867. [130] again, however, we note that our advisory opinion is limited to the constitutionality of the co- operative system. it is up to the provinces to deter- mine whether participation is in their best interests. this advisory opinion does not take into considera- tion many of the political and practical complexities relating to this cooperative system, and in particular those that may arise if a participating jurisdiction decides to withdraw at some later date. moreover, with respect to the content of the authority’s ena- bling statute (which has not yet been published), we note that it will have to be carefully drafted so as to respect the limits on overlapping, yet distinct federal and provincial authority. [129] pour les motifs qui précèdent, nous sommes d’avis que le régime coopératif ne va pas à l’encontre du principe de la souveraineté parlementaire ou de la règle concernant le pouvoir de la législature de délé- guer des pouvoirs de légiférer. de plus, nous sommes d’avis que l’adoption de l’ébauche de la loi fédérale relève de la compétence du parlement en matière de trafic et de commerce prévue au par. 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867. [130] encore une fois, cependant, nous tenons à souligner que notre avis consultatif ne porte que sur la constitutionnalité du régime coopératif. il appar- tient aux provinces de décider s’il est dans leur inté- rêt d’y participer. le présent avis consultatif ne prend pas en considération bon nombre des difficultés poli- tiques et pratiques liées à ce régime coopératif, et par- ticulièrement celles qui peuvent se présenter si une juridiction participante décide de se retirer à une date ultérieure. en outre, en ce qui concerne le contenu de la loi habilitante de l’autorité (qui n’a pas encore été publiée), nous rappelons qu’elle devra être soigneuse- ment rédigée de manière à respecter les limites impo- sées au pouvoir fédéral et au pouvoir provincial qui, bien qu’ils soient distincts, se chevauchent. [131] when and whether to relinquish a degree of autonomy over the regulation of securities for the [131] la question de savoir si et quand il convient de renoncer à un certain degré d’autonomie en [2018] 3 rcs. renvoi : réglementation pancanadienne des valeurs mobilières la cour 257 purpose of achieving national uniformity is entirely a matter of political choice. this too is a valid exercise of parliamentary sovereignty. the various jurisdic- tions have an unquestioned and equally sovereign right to join or to reject the cooperative system. matière de réglementation des valeurs mobilières afin d’assurer l’uniformité nationale relève entièrement du choix politique. il s’agit là aussi d’un exercice valide de la souveraineté parlementaire. chacune des juridictions participantes a le droit incontestable et tout aussi souverain d’adhérer au régime coopératif ou de le rejeter. [132] we answer the questions referred by the gov- ernment of quebec as follows: [132] nous répondons aux questions soumises par le gouvernement du québec de la façon suivante : question #1: does the constitution of canada authorize the implementation of pan- canadian securities regulation under the authority of a single regulator, according to the model established by the most recent publication of the “memorandum of agreement regarding the cooperative capital markets regulatory system”? question no 1 : la constitution du canada autorise-t-elle la mise en place d’une réglementation pancanadienne des va- leurs mobilières sous la gouverne d’un organisme unique selon le modèle prévu par la plus récente publication du « protocole d’accord concernant le régime coopératif de réglementation des marchés des capitaux »? answer: yes. réponse : oui. question #2: does the most recent version of the draft of the federal “capital markets stability act” exceed the authority of the parliament of canada over the general branch of the trade and commerce power under subsec- tion 91(2) of the constitution act, 1867? question no 2 : la plus récente version de l’ébauche de la loi fédérale intitulée « loi sur la stabilité des marchés des capitaux » excède-t-elle la compétence du parlement du canada sur le commerce selon le paragraphe 91(2) de la loi constitutionnelle de 1867? answer: no. réponse : non. accordingly, the attorney general of canada’s ap- peal is allowed, the attorney general of british co- lumbia’s appeal is allowed, and the attorney general of quebec’s appeal is dismissed. par conséquent, le pourvoi du procureur général du canada est accueilli, le pourvoi du procureur général de la colombie- britannique est accueilli et le pour- voi de la procureure générale du québec est rejeté. appeals of the attorney general of canada and of the attorney general of british columbia allowed. appeal of the attorney general of quebec dismissed. pourvois du procureur général du canada et du procureur général de la colombie‑ britannique accueillis. pourvoi de la procureure générale du québec rejeté. procureur du procureur général du canada  : attorney general of canada, mont réal. procureur général du canada, mont réal. procureurs de la procureure générale du québec : bernard, roy (justice québec), mont réal. bernard, roy (justice québec), mont réal. lumbia: attorney general of british columbia, vic‑ toria. procureur du procureur général de la colombie‑ britannique : procureur général de la colombie‑ britannique, victoria. 258 reference re pan- canadian securities regulation [2018] 3 scr. of ontario: attorney general of ontario, toronto. procureur de l’intervenant la procureure générale de l’ontario : procureure générale de l’ontario, toronto. of new brunswick: attorney general of new bruns‑ wick, fredericton. procureur de l’intervenant le procureur géné‑ ral du nouveau‑ brunswick : procureur général du nouveau‑ brunswick, fredericton. of manitoba: attorney general of manitoba, win‑ nipeg. procureur de l’intervenant le procureur géné‑ ral du manitoba : procureur général du manitoba, winnipeg. of prince edward island: stewart mckelvey, char‑ lottetown. procureurs de l’intervenant le procureur géné‑ ral de l’île‑du‑ prince‑ édouard : stewart mckelvey, charlottetown. of saskatchewan: attorney general for saskatche‑ wan, regina. procureur de l’intervenant le procureur géné‑ ral de la saskatchewan : procureur général de la saskatchewan, regina. of alberta: attorney general of alberta, edmonton. procureur de l’intervenant le procureur géné‑ ral de l’alberta : procureur général de l’alberta, edmonton. procureurs de l’intervenant le barreau du qué‑ lavery, de billy, mont réal. bec : lavery, de billy, mont réal. solicitors for the intervener the institute for gov ernance of private and public organizations: langlois avocats, québec. procureurs de l’intervenant l’institut sur la gou‑ vernance d’organisations privées et publiques  : langlois avocats, québec.