i. introduction i. introduction [1] a tree faller was fatally struck by a rotting tree while working within the area of a forest license held by the appellant west fraser mills ltd. as the [1] un abatteur a été frappé mortellement par un arbre en décomposition pendant qu’il travaillait dans un secteur pour lequel l’appelante, west fraser mills 644 west fraser mills v bc (wcat) the chief justice [2018] 1 scr. license holder, west fraser mills was the “owner” of the workplace, as defi ned in part 3 of the workers compensation act, rsbc 1996, c 492. the faller was employed, not by west fraser mills, but by an independent contractor. [2] the workers’ compensation board of british columbia investigated the accident and concluded that west fraser mills had failed to ensure that all activities of the forestry operation were planned and conducted in a manner consistent with s 262(1) of the occupational health and safety regulation, bc. reg 296/97. the board also imposed an ad- ministrative penalty on west fraser mills pursuant to s. 196(1) of the act — a fi ne of $75,000. these aspects of the board’s decision were confi rmed by the review division. [3] on appeal to the workers’ compensation ap- peal tribunal, west fraser mills argued: (1) that s 262(1) of the regulation was ultra vires; and (2) that an administrative penalty under s. 196(1) of the act can only be levied against an entity acting as an “employer”, and not against an “owner”. west fraser mills argued that it was not the faller’s em- ployer, but solely an “owner” within the terms of the act, and so s. 196(1) did not apply and west fraser mills could not be fi ned. ltd., détenait un permis d’exploitation forestière. aux termes du permis, west fraser mills était « pro- priétaire » du lieu de travail au sens de la partie 3 de la workers compensation act, rsbc 1996, c. 492 (« loi »). l’abatteur travaillait non pas pour elle, mais pour un entrepreneur indépendant. [2] à l’issue de son enquête sur l’accident, la workers’ compensation board de la colombie- britannique (« commission ») a conclu que west fraser mills avait omis de faire en sorte que toutes les activités d’exploitation forestière soient planifi ées et exercées conformément au par 262(1) de l’occupa- tional health and safety regulation, bc reg 296/97 (« règlement »). la commission a par ailleurs infl igé à west fraser mills, en application du par. 196(1) de la loi, une sanction administrative (une amende de 75 000 $). ces volets de la décision de la commission ont été confi rmés par la section de révision. [3] en appel devant le workers’ compensation appeal tribunal (« tribunal »), west fraser mills a soutenu (1) que le par 262(1) du règlement était ultra vires et (2) que la sanction administrative pré- vue au par. 196(1) de la loi ne pouvait être infl igée qu’à un « employeur », pas à un « propriétaire ». west fraser mills a fait valoir qu’elle n’était pas l’employeur de l’abatteur, mais seulement le « pro- priétaire » du lieu de travail au sens de la loi, de sorte que le par. 196(1) ne s’appliquait pas et qu’elle ne pouvait être condamnée à une amende. [4] the tribunal rejected west fraser mills’ ar- guments and dismissed the appeal (2013 canlii 79509). noting west fraser mills’ general history of compliance with safety standards and that it had not intentionally disregarded such standards leading up to the incident in question, the tribunal reduced the administrative penalty by 30 percent. the british columbia supreme court (2015 bcsc 1098, 2 admin. lr (6th) 148) and court of appeal (2016 bcca 473, 405 dlr (4th) 621) upheld the tribunal’s order. west fraser mills now appeals to this court. [4] le tribunal a écarté les arguments et rejeté l’appel de west fraser mills (2013 canlii 79509). comme l’entreprise avait généralement respecté les normes de sécurité dans le passé et que, dans le cas de cet accident, elle n’avait pas délibérément passé outre à ces normes, le tribunal a réduit la sanction administrative de 30 p 100. la cour suprême (2015 bcsc 1098, 2 admin. lr (6th) 148) et la cour d’appel (2016 bcca 473, 405 dlr (4th) 621) de la colombie- britannique ont confi rmé l’ordon- nance du tribunal. west fraser mills se pourvoit aujourd’hui devant notre cour. [5] for the reasons that follow, i would dismiss the appeal and uphold the tribunal’s order against west fraser mills. [5] pour les motifs qui suivent, je suis d’avis de rejeter le pourvoi et de confi rmer l’ordonnance du tribunal visant west fraser mills. [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge en chef 645 ii the validity of section 26.2(1) of the regulation ii validité du par 262(1) du règlement [6] section 225 of the act gives the board broad powers to make regulations for workplace safety. it states, in relevant part: [6] l’article 225 de la loi confère à la commission un vaste pouvoir de réglementation en matière de sécurité au travail. il dispose notamment ce qui suit : [traduction] 225 (1) in accordance with its mandate under this part, the board may make regulations the board considers necessary or advisable in relation to occupational health and safety and occupational environment. 225 (1) conformément au mandat que lui confère la présente partie, la commission peut prendre les règlements qu’elle juge nécessaires ou souhaitables relativement à la santé et à la sécurité au travail et à l’environnement de travail. (2) without limiting subsection (1), the board may make regulations as follows: (2) sans que soit limitée la portée du paragraphe (1), la commission peut prendre des règlements sur ce qui suit : (a) respecting standards and requirements for the protection of the health and safety of workers and other persons present at a workplace and for the well- being of workers in their occupational environment; a) les normes et les exigences relatives à la pro- tection de la santé et de la sécurité des travail- leurs et des autres personnes se trouvant dans un lieu de travail et au bien- être des travailleurs dans leur environnement de travail; (b) respecting specifi c components of the gen- eral duties of employers, workers, suppliers, su- pervisors, prime contractors and owners under this part; b) des éléments précis des obligations générales des employeurs, travailleurs, fournisseurs, super- viseurs, entrepreneurs principaux et propriétaires suivant la présente partie;   .   . [7] pursuant to s. 225 of the act, the board adopted the regulation at issue in this case. section 26.2(1) of the regulation imposes a duty on owners to ensure that forestry operations are planned and conducted in accordance with the regulation and safe work practices: [7] en vertu de l’art. 225 de la loi, la commission a pris le règlement contesté en l’espèce — le par 262(1) du règlement — selon lequel le propriétaire est tenu de faire en sorte que les activités d’exploitation fo- restière soient planifi ées et exercées conformément au règlement et aux pratiques de travail sécuritaires : [traduction] 26.2 (1) the owner of a forestry operation must ensure that all activities of the forestry operation are both planned and conducted in a manner consistent with this regulation and with safe work practices accept- able to the board. 26.2 (1) le propriétaire d’une entreprise d’exploitation forestière doit faire en sorte que toutes les activités d’exploitation forestière soient planifi ées et exer- cées conformément au présent règlement et aux pratiques de travail sécuritaires jugées acceptables par la commission. [8] this court summarized the approach courts should take to judicial review of the exercise of del- egated administrative powers in dunsmuir v. new [8] dans l’arrêt dunsmuir c. nouveau- brunswick, 2008 csc 9, [2008] 1 rcs 190, la cour résume la démarche que doit suivre la cour de révision lors 646 west fraser mills v bc (wcat) the chief justice [2018] 1 scr. brunswick, 2008 scc 9, [2008] 1 scr 190. for situations where the jurisprudence has not already determined in a satisfactory manner the degree of deference to be accorded, this court emphasized the importance of referring to the legislative and admin- istrative context to determine the level of discretion the legislature conferred on a board or tribunal. in most cases, a contextual assessment leads to the conclusion that the appropriate standard of review is reasonableness. [9] applying this central teaching of dunsmuir, this court has adopted a fl exible standard of rea- sonableness in situations where the enabling statute grants a large discretion to the subordinate body to craft appropriate regulations: see catalyst paper corp. v. north cowichan (district), 2012 scc 2, [2012] 1 scr 5, at paras. 13, 18 and 24; green v. law society of manitoba, 2017 scc 20, [2017] 1 scr 360, at para 20. those authorities point us to reasonableness as the applicable standard of re- view. reasonableness review “recognizes the reality that, in many instances, those working day to day in the implementation of frequently complex adminis- trative schemes have or will develop a considerable degree of expertise or fi eld sensitivity to the imper- atives and nuances of the legislative regime”: d. j. mullan, “establishing the standard of review: the struggle for complexity?” (2004), 17 cjalp 59, at p. 93, cited with approval in dunsmuir, at para 49. du contrôle judiciaire de l’exercice d’un pouvoir ad- ministratif délégué. lorsque la jurisprudence n’éta- blit pas déjà de manière satisfaisante le degré de déférence qui s’impose dans une situation donnée, la cour insiste sur l’importance de s’en remettre au contexte législatif et administratif pour déterminer l’étendue du pouvoir discrétionnaire conféré par le législateur à l’organisme ou au tribunal administratif. dans la plupart des cas, l’analyse contextuelle mène à la conclusion que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. [9] conformément à ce principal enseignement de dunsmuir, la cour applique une norme de raisonna- bilité souple dans le cas où la loi habilitante accorde à l’organisme subordonné un grand pouvoir discré- tionnaire pour la conception de règlements appro- priés (voir catalyst paper corp c. north cowichan (district), 2012 csc 2, [2012] 1 rcs 5, par. 13, 18 et 24; green c. société du barreau du manitoba, 2017 csc 20, [2017] 1 rcs 360, par 20). selon les arrêts catalyst et green, la norme de contrôle applicable est celle de la raisonnabilité. l’application de cette norme [traduction] « reconnaît que dans beaucoup de cas, les personnes qui se consacrent quotidiennement à l’application de régimes admi- nistratifs souvent complexes possèdent ou acquièrent une grande connaissance ou sensibilité fi ne à l’égard des impératifs et des subtilités de ces régimes » (d j. mullan, « establishing the standard of review : the struggle for complexity? » (2004), 17 rcdap 59, p. 93, cité avec approbation dans dunsmuir, par 49). [10] the question before us is whether s 262(1) of the regulation represents a reasonable exercise of the board’s delegated regulatory authority is s 262(1) of the regulation within the ambit of s. 225 of the act? section 225 of the act is very broad. section 225(1) empowers the board to make “reg- ulations the board considers necessary or advisable in relation to occupational health and safety and occupational environment”. this makes it clear that the legislature wanted the board to decide what was necessary or advisable to achieve the goal of healthy and safe worksites and pass regulations to accom- plish just that. the opening words of s. 225(2) — “without limiting subsection (1)” — confi rm that this plenary power is not limited by anything that [10] la cour doit décider si le par.  26.2(1) du règlement résulte d’un exercice raisonnable du pou- voir de réglementation délégué à la commission. le paragraphe 26.2(1) du règlement relève-t-il du pou- voir délégué par l’art. 225 de la loi? ce dernier est libellé de façon très générale. le paragraphe 225(1) confère à la commission le pouvoir de prendre les « règlements qu’elle juge nécessaires ou souhai- tables relativement à la santé et à la sécurité au tra- vail et à l’environnement de travail ». à l’évidence, le législateur a voulu confi er à la commission le soin de décider de ce qui est nécessaire ou souhai- table pour atteindre l’objectif lié à la santé et à la sécurité dans les lieux de travail et de prendre des règlements en conséquence. l’énoncé liminaire du [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge en chef 647 follows. in short, the legislature indicated it wanted the board to enact whatever regulations it deemed necessary to accomplish its goals of workplace health and safety. the delegation of power to the board could not be broader. [11] from this broad and unrestricted delegation of power we may conclude that any regulation that may reasonably be construed to be related to workplace health and safety is authorized by s. 225 of the act. the legislature, through s. 225 of the act, is asking the board to use its good judgment about what regu- lations are necessary or advisable to accomplish the goals of workplace health and safety. a regulation that represents a reasonable exercise of that judgment is valid: catalyst, at para. 24; green, at para 20. [12] determining whether the regulation at issue represents a reasonable exercise of the delegated power is, at its core, an exercise in statutory inter- pretation, considering not only the text of the laws, but also their purpose and the context. the reviewing court must determine if the regulation is “incon- sistent with the objective of the enabling statute or the scope of the statutory mandate” to the point, for example, of being “‘irrelevant’, ‘extraneous’ or ‘completely unrelated’”: katz group canada inc. v. ontario (health and long- term care), 2013 scc 64, [2013] 3 scr 810, at paras. 24 and 28. to do this, the court should turn its mind to the typical purposive approach to statutory interpretation and seek an “interpretative approach that reconciles the regulation with its enabling statute”: katz, at pa- ras 25-26. [13] first, applying the usual principles of statutory interpretation to s. 225 of the act, it is clear that it authorizes s 262(1). i have already discussed the broad wording of s. 225 of the act. the board is expected to craft such regulations as it deems nec- essary or appropriate in order to promote workplace health and safety. section 26.2(1) is clearly linked to workplace safety and meets this requirement. paragraphe (2) — « sans que soit limitée la portée du paragraphe (1) » — confi rme qu’il s’agit d’un pou- voir entier, non restreint par ce qui suit le par 225(1). en résumé, le législateur a exprimé la volonté que la commission prenne tout règlement jugé nécessaire pour réaliser ses objectifs liés à la santé et à la sécu- rité dans les lieux de travail. la délégation de pouvoir à la commission ne pourrait être plus large. [11] cette délégation de pouvoir générale et sans réserve permet de conclure que l’art. 225 de la loi autorise tout règlement dont on peut raisonnablement considérer qu’il se rapporte à la santé et à la sécurité au travail. par cette disposition, le législateur s’en re- met au bon jugement de la commission pour décider des règlements qui sont nécessaires ou souhaitables pour atteindre les objectifs de santé et de sécurité au travail. tout règlement qui résulte d’un exercice raisonnable de ce bon jugement est valide (catalyst, par. 24; green, par 20). [12] décider si le règlement contesté résulte d’un exercice raisonnable du pouvoir délégué relève es- sentiellement de l’interprétation législative. il faut alors tenir compte non seulement du texte de la loi, mais aussi de son objet et du contexte. la cour de révision doit se demander si le règlement est « in- compatible avec l’objectif de [l]a loi habilitante ou encore [s]’il déborde le cadre du mandat prévu par la loi » au point, par exemple, de reposer sur des considérations « sans importance », d’être « non per- tinent » ou d’être « complètement étranger » à l’objet de la loi (katz group canada inc. c. ontario (santé et soins de longue durée), 2013 csc 64, [2013] 3 rcs 810 (par. 24 et 28)). pour ce faire, elle doit recourir à l’approche téléologique habituelle et privi- légier « une méthode d’interprétation qui concilie le règlement avec sa loi habilitante » (katz, par 25-26). [13] premièrement, lorsqu’il est interprété selon les principes habituels, l’art. 225 autorise clairement le par 262(1). rappelons le caractère général du libellé de l’art. 225 de la loi. la commission est censée concevoir les règlements qu’elle juge néces- saires ou souhaitables pour favoriser la santé et la sécurité au travail. le paragraphe 26.2(1) se rapporte nettement à la sécurité au travail et satisfait à cette exigence. 648 west fraser mills v bc (wcat) the chief justice [2018] 1 scr. [14] second, the regulation fi ts with other provi- sions of the statute. section 26.2(1) is consistent with s. 230(2)(a) of the act, which allows the board to make regulations that apply to any “persons working in or contributing to the production of an industry”. this would include forest license owners like the appellant. section 26.2(1) is also consistent with s. 111 of the act, which provides that the board’s mandate includes making regulations in support of the purpose of part 3 of the act. the purpose of part 3 is captured in s. 107: it aims to promote occupational health and safety in the workplace in broad terms. section 26.2(1) shares that purpose. [15] my colleague, côté j., argues that s 262(1) is at odds with the way the act sets out the respon- sibilities of owners and employers. she reads the act as creating two silos of responsibility — one for “owners” and one for “employers” — which can never overlap. she argues that because s 262(1) makes an owner’s responsibilities overlap to some extent with an employer’s responsibilities, it cannot be reconciled with the act and must be held to be invalid. [16] i cannot agree with the central premise of this argument — that the act creates two silos of responsibility and that the duties of owners and employers can never overlap. côté j. grounds this premise in ss. 115 and 119 of the act, which state the duties of “employers” and “owners” respectively, and s. 107(2)(e), which my colleague reads to in- dicate the legislature’s intent to preclude overlap- ping obligations for different parties. for reference, s. 107(2)(e) provides: [14] deuxièmement, le règlement cadre bien avec les autres dispositions de la loi. le pa ra gra- phe 26.2(1) se concilie avec l’al. 230(2)a) de la loi, qui permet à la commission d’assujettir à un règle- ment toute [traduction] « personne participant ou contribuant à la production dans un secteur d’acti- vité », ce qui devrait englober le titulaire d’un permis d’exploitation forestière, telle l’appelante. le para- graphe 26.2(1) se concilie également avec l’art. 111 de la loi, qui prévoit que le mandat de la commis- sion comprend la prise de règlements à l’appui de l’objet de la partie 3 de la loi. l’article 107 énonce de manière générale l’objet de la partie 3, à savoir favoriser la santé et la sécurité au travail. le para- graphe 26.2(1) du règlement a le même objet. [15] ma collègue la juge côté fait valoir que le par 262(1) va à l’encontre de la défi nition légale des obligations du propriétaire et de l’employeur. suivant son interprétation, la loi crée deux catégories dis- tinctes d’obligations — l’une visant l’« employeur », l’autre le « propriétaire » — censées ne jamais se chevaucher. comme le par 262(1) fait en sorte que les obligations du propriétaire chevauchent jusqu’à un certain point celles de l’employeur, elle soutient que la disposition ne peut être conciliée avec la loi et doit par conséquent être invalidée. [16] je ne puis souscrire à sa prémisse de départ, à savoir que la loi crée deux catégories distinctes d’obligations et que les obligations du propriétaire et celles de l’employeur ne peuvent jamais se che- vaucher. la juge côté fait reposer sa prémisse sur les art. 115 et 119 de la loi, qui énumèrent les obli- gations respectives de l’« employeur » et du « pro- priétaire », ainsi que sur l’al. 107(2)e), qui attesterait selon elle l’intention du législateur d’empêcher le chevauchement des obligations de l’un et de l’autre. voici le libellé de l’al. 107(2)e) : [traduction] (2) without limiting subsection (1), the specifi c purposes of this part are (2) sans que soit limitée la portée du paragraphe (1), la présente partie vise ce qui suit :   .   . (e) to ensure that employers, workers and others who are in a position to affect the occupational health and e) faire en sorte qu’employeurs, travailleurs et autres personnes susceptibles d’influer sur la santé et la [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge en chef 649 safety of workers share that responsibility to the extent of each party’s authority and ability to do so   . sécurité des travailleurs partagent cette obligation dans la mesure où ils ont le pouvoir et la capacité de le faire   . [17] the practical effect of côté j.’s interpretation is to limit the scope of regulations impacting owners to only those obligations outlined in s. 119 of the act. under that interpretation, any regulation not specif- ically tethered to s. 119 would be impermissible. however, this is inconsistent with the text of s. 119 itself — s. 119 is not a complete and exhaustive state- ment of owners’ duties. it does not say “the owners’ duties are the following”, much less that these are owners’ only duties. it is true that s 262(1) of the regulation imposes duties not set out in s. 119(a) and (b) of the act, which deal with maintaining land and premises, and providing information to employers and contractors. however, s. 119 of the act does not say that owners’ duties are limited to the specifi c duties found in s. 119(a) and (b). on the contrary, s. 119 (c) imposes a broad duty, not only to “comply with this part,” but also with “the regulations”. the legislature has thus indicated that other duties can be imposed by regulation. the text of s. 119 directly invites readers to consider owners’ obligations in light of the scheme as a whole. [17] suivant l’interprétation que préconise la juge côté, les dispositions réglementaires ne s’applique- raient en fait au propriétaire que pour les seules obli- gations énoncées à l’art. 119 de la loi. ainsi, tout règlement que l’on ne pourrait expressément re- lier au texte précis de l’art. 119 serait inadmissible. or, cette interprétation contredit le libellé même de l’art. 119, lequel ne se veut pas une énumération complète et exhaus tive des obligations du proprié- taire. l’article 119 ne dit pas « les obligations du propriétaire sont les suivantes », et encore moins que ce sont les seules obligations du propriétaire. le paragraphe 26.2(1) du règlement impose certes des obligations qui ne fi gurent pas aux al. 119a) et b) de la loi, lesquels portent sur l’entretien du bien- fonds et des locaux et la communication d’élé- ments d’information à l’employeur et à l’entrepre- neur. l’ar ticle 119 de la loi ne dispose cependant pas que les obligations du propriétaire se limitent à celles qui sont énoncées aux al. 119a) et b). au contraire, l’al. 119c) fait au propriétaire l’obliga- tion générale non seulement de [traduction] « se conformer à la présente partie », mais aussi de [tra- duction] « [se conformer] aux règlements [  ] ap- plicables ». le législateur indique donc que d’autres obligations peuvent être prévues par règlement. le texte de l’art. 119 appelle directement à considérer les obligations du propriétaire à la lumière de ce que commande le régime dans sa globalité. [18] similarly, s. 107(2) simply lists particular fac- ets of the scheme’s broad purpose to promote work- place safety. the text of s. 107(2) explicitly states that the specifi c purposes detailed, including s. 107(2)(e), are not meant to limit the broad workplace safety purpose outlined in s 107(1). section 107(1) pro- vides a clear indication that the scheme is meant to promote workplace safety in the broadest sense. in addition, s. 107(2)(e) specifi cally notes that occu- pational health and safety is a shared responsibility between “employers, workers and others who are in a position to affect the    safety of workers”. similarly, s. 107(2)(f) asks these parties to “foster cooperative and consultative relationships” regarding [18] de même, le par. 107(2) précise simplement certains aspects de l’objectif général consistant à fa- voriser la sécurité au travail. il dit expressément que ces précisions, dont celle fi gurant à l’al. 107(2)e), ne sont pas censées limiter la portée de l’objectif général consistant à favoriser la sécurité au travail énoncé au par.  107(1) le paragraphe  107(1) dit clairement que le régime vise à favoriser la sécurité au travail au sens le plus large. de plus, l’al. 107(2)e) prévoit expressément qu’« employeurs, travailleurs et autres personnes susceptibles d’infl uer sur [  ] la sécurité des travailleurs » partagent cette obliga- tion. de même, l’al. 107(2)f) invite ces personnes à [traduction] «  favoriser la coopération et la 650 west fraser mills v bc (wcat) the chief justice [2018] 1 scr. workplace safety. in my view, it is inconsistent with a purposive interpretation of the scheme to read the phrase “to the extent of each party’s authority and ability to do so” from s.  107(2)(e)  — which my colleague fi nds to be dispositive — in a formalistic manner that disregards the scheme’s focus on shared responsibility. [19] finally, two additional external contextual fac- tors are relevant for this inquiry: canada (citizenship and immigration) v. khosa, 2009 scc 12, [2009] 1 scr 339, at para. 59; catalyst, at paras. 18 and 24. these considerations are both within the exper- tise and capacity of the board. [20] first, the board adopted s 262(1) of the reg- ulation in its present form in 2008 in response to a concern in the province about the growing rate of workplace fatalities in the forestry sector. this concern is plainly one of “occupational health and safety and occupational environment”, the focus of s 225. the board’s adoption of s 262(1) of the regulation in response to this signifi cant workplace safety concern provides a clear illustration of why a legislature chooses to delegate regulation- making authority to expert bodies — so that gaps can be addressed effi ciently. [21] second, s 262(1) is a natural extension of an owner’s duty under s. 119(a) to maintain the work- site. forestry worksites are constantly changing due to weather and other natural occurrences. to main- tain the worksite in the face of the dynamic interac- tion of natural forces and work practices, the owner must ensure that the work in question is planned and conducted safely. therefore, to fulfi ll the duty of maintaining a safe worksite under s. 119 of the act, the owner must ensure that the work is planned and conducted safely. the two go hand in hand. consultation » en matière de sécurité au travail. à mon sens, l’interprétation téléologique du régime est incompatible avec toute lecture formaliste de l’énoncé « dans la mesure où ils ont le pouvoir et la capacité de le faire » qui fi gure à l’al. 107(2)e) — jugé déterminant par ma collègue — qui ne tiendrait pas compte de l’importance que le régime accorde au partage de l’obligation. [19] enfin, deux autres éléments contextuels externes doivent être pris en compte en l’espèce (canada (citoyenneté et immigration) c. khosa, 2009 csc 12, [2009] 1 rcs 339, par. 59; catalyst, par. 18 et 24). ces considérations de principe relèvent toutes deux de l’expertise et des compétences de la commission. [20] d’abord, la commission a adopté le par 262(1) du règlement dans sa version actuelle en 2008 par suite de l’inquiétude exprimée par le gouvernement provincial face à l’augmentation du nombre de dé- cès au travail dans le secteur forestier, une inquié- tude clairement liée à l’objet principal de l’art. 225, soit « la santé et [  ] la sécurité au travail et [  ] l’environnement de travail ». cette mesure prise en réponse à cette préoccupation majeure en matière de sécurité au travail illustre bien la raison pour laquelle le législateur délègue un pouvoir de réglementation à un organisme spécialisé, c’est-à-dire afi n que toute lacune puisse être comblée effi cacement. [21] ensuite, le par 262(1) est le prolongement naturel de l’obligation que l’al. 119a) fait au proprié- taire de veiller à l’entretien du lieu de travail. dans le domaine de l’exploitation forestière, le lieu de tra- vail change constamment en fonction des conditions météorologiques et d’autres phénomènes naturels. pour entretenir le lieu de travail malgré l’interaction dynamique des forces de la nature et des pratiques de travail, le propriétaire doit faire en sorte que ses activités soient planifi ées et exercées de façon sé- curitaire. pour s’acquitter de son obligation d’assu- rer la sécurité des lieux de travail conformément à l’art. 119 de la loi, le propriétaire doit veiller à ce que les activités soient planifi ées et exercées de façon sécuritaire. les deux vont de pair. [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge en chef 651 i conclude that s 262(1) represents a reason- [22] able exercise of the delegated power conferred on the board by s. 225 of the act to “make regulations [it] considers necessary or advisable in relation to occupational health and safety and occupational en- vironment”. [22] je conclus que l’adoption du par 262(1) ré- sulte d’un exercice raisonnable du pouvoir délégué que l’art. 225 de la loi confère à la commission de « prendre les règlements qu’elle juge nécessaires ou souhaitables relativement à la santé et à la sécurité au travail et à l’environnement de travail ». [23] it is true that this court, in dunsmuir, referred to prior jurisprudence to indicate that true questions of jurisdiction, which some suggest the present mat- ter raises, are subject to review on a standard of correctness — noting, however, the importance of taking a robust view of jurisdiction. post-dunsmuir, it has been suggested that such cases will be rare: alberta (information and privacy commissioner) v. alberta teachers’ association, 2011 scc 61, [2011] 3 scr 654, at para 33. we need not delve into this debate in the present appeal. where the statute con- fers a broad power on a board to determine what reg- ulations are necessary or advisable to accomplish the statute’s goals, the question the court must answer is not one of vires in the traditional sense, but whether the regulation at issue represents a reasonable exer- cise of the delegated power, having regard to those goals, as we explained in catalyst and green, two re- cent post-dunsmuir decisions of this court where the court unanimously identifi ed the applicable standard of review in this regard to be reasonableness. in any event, s 262(1) of the regulation plainly falls within the broad authority granted by s. 225 of the act as an exercise of statutory interpretation. this is so even if no deference is accorded to the board and if we disregard all of the external policy considerations offered in support of its position. [23] dans dunsmuir, la cour invoque certes des décisions antérieures pour affi rmer qu’une véritable question de compétence — la présente affaire en soulèverait une selon certains — fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte, mais elle signale qu’il importe de considérer la compé- tence avec rigueur. dans la foulée de cet arrêt, elle a laissé entendre que pareil cas se présenterait rare- ment (alberta (information and privacy commis- sioner) c. alberta teachers’ association, 2011 csc 61, [2011] 3 rcs 654, par 33). le présent pour- voi n’exige pas que nous approfondissions le sujet. lorsque la loi confère à un organisme un large pou- voir de décider des règlements qui sont nécessaires ou souhaitables pour la réalisation des objectifs légis- latifs, la question que la cour de révision doit trancher n’a pas trait à la compétence au sens traditionnel, mais au fait que le règlement en cause résulte ou non d’un exercice raisonnable du pouvoir délégué, eu égard à ces objectifs, comme nous l’expliquons dans les arrêts catalyst et green, deux arrêts récents postérieurs à dunsmuir dans lesquels la cour conclut à l’unanimité que la norme de contrôle applicable dans ce cas est celle de la raisonnabilité. quoi qu’il en soit, l’application des règles d’interprétation lé- gislative mène à la conclusion que le par 262(1) du règlement ressortit clairement au large pouvoir que confère l’art. 225 de la loi. c’est également le cas si l’on ne manifeste pas de déférence à l’endroit de la commission et que l’on ne tient pas compte des considérations de principe externes invoquées à l’ap- pui de sa décision. iii the penalty under section 196(1) of the act iii la sanction suivant le par. 196(1) de la loi [24] west fraser mills argues that it was not open to the board to issue a penalty against the company under s. 196(1) of the act because it was not acting [24] west fraser mills soutient qu’elle n’était pas un « employeur » au moment des faits constitutifs de l’infraction, de sorte qu’elle ne peut se voir infl iger 652 west fraser mills v bc (wcat) the chief justice [2018] 1 scr. as an “employer” during the breach in question. section 196(1) provides: une sanction sur le fondement du par. 196(1) de la loi, dont voici le libellé : [traduction] 196 (1) the board may, by order, impose on an em- ployer an administrative penalty under this section if the board is satisfi ed on a balance of probabilities that 196 (1) en vertu du présent article, la commission peut infl iger à un employeur une sanction administrative au moyen d’une ordonnance si elle est convaincue, selon la prépondérance des probabilités, (a) the employer has failed to take suffi cient precautions for the prevention of work related injuries or illnesses, a) que l’employeur n’a pas pris des précautions suffi santes pour prévenir les lésions ou les ma- ladies professionnelles, (b) the employer has not complied with this part, the regulations or an applicable order, or b) que l’employeur ne s’est pas conformé à la présente partie, au règlement ou à une ordon- nance applicable, (c) the employer’s workplace or working con- ditions are not safe. c) que le lieu de travail de l’employeur ou les conditions de travail ne sont pas sécuritaires. [25] the tribunal rejected west fraser mills’ ar- gument and upheld the penalty. [25] le tribunal a rejeté la thèse de west fraser mills et confi rmé la décision de la commission. a standard of review a norme de contrôle [26] the administrative tribunals act, sbc. 2004, c. 45, applies to the tribunal’s decision in this matter. section 58 of that statute provides in relevant part: [26] l’administrative tribunals act, sbc 2004, c. 45, s’applique aux décisions du tribunal en l’es- pèce. son article 58 dispose : [traduction] 58 (1) if the act under which the application arises contains or incorporates a privative clause, relative to the courts the tribunal must be considered to be an expert tribunal in relation to all matters over which it has exclusive jurisdiction. 58 (1) lorsque la loi sous le régime de laquelle la demande est présentée contient ou incorpore une clause privative, le tribunal est considéré comme un tribunal spécialisé par une cour de justice pour toute matière dans laquelle il a compétence exclusive. (2) in a judicial review proceeding relating to ex- pert tribunals under subsection (1) (2) dans le cadre d’un contrôle judiciaire visant un tribunal spécialisé au sens du paragraphe (1), (a) a fi nding of fact or law or an exercise of discretion by the tribunal in respect of a matter over which it has exclusive jurisdiction under a privative clause must not be interfered with unless it is patently unreasonable, a) une conclusion de fait ou de droit ou une me- sure discrétionnaire du tribunal dans une matière qui relève de sa compétence exclusive par ap- plication d’une disposition d’inattaquabilité ne peut être modifi ée que si elle est manifestement déraisonnable; [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge en chef 653 (b) questions about the application of common law rules of natural justice and procedural fair- ness must be decided having regard to whether, in all of the circumstances, the tribunal acted fairly, and b) toute question touchant à l’application des règles de justice naturelle et d’équité procédu- rale en common law est tranchée en fonction du caractère équitable ou non des actes du tribunal au vu de l’ensemble des circonstances; (c) for all matters other than those identifi ed in paragraphs (a) and (b), the standard of review to be applied to the tribunal’s decision is cor- rectness. c) la norme de contrôle applicable à la décision du tribunal sur toute autre question que celles précisées aux paragraphes a) et b) est celle de la décision correcte. [27] section 254 of the act grants the tribunal ex- clusive jurisdiction over “all appeals from board de- cisions”. sections 254 and 255 of the act constitute a strong privative clause. it follows that the appropriate standard of review is “patent unreasonableness”, pur- suant to s. 58(2)(a) of the administrative tribunals act. [28] a legal determination like the interpretation of a statute will be patently unreasonable where it “almost border[s] on the absurd”: voice construc- tion ltd. v. construction & general workers’ union, local 92, 2004 scc 23, [2004] 1 scr 609, at para 18. in the workers’ compensation context in british columbia, a patently unreasonable decision is one that is “openly, clearly, evidently unreasonable”: speckling v. british columbia (workers’ compensa- tion board), 2005 bcca 80, 46 bclr (4th) 77, at para. 33; vandale v. british columbia (workers’ compensation appeal tribunal), 2013 bcca 391, 342 bcac 112, at para. 42 (emphasis deleted). [29] by stipulating the standard of patent unrea- sonableness, the legislature has indicated that courts should accord the utmost deference to the tribunal’s interpretation of the legislation and its decision. [27] l’article 254 de la loi confère au tribunal une compétence exclusive pour statuer sur [traduction] « tout appel d’une décision de la commission ». les articles 254 et 255 de la loi établissent une clause privative (parfois appelée « disposition d’inat- taquabilité » stricte), de sorte que la bonne norme de contrôle est celle de la « décision manifestement déraisonnable » suivant l’al. 58(2)a) de l’adminis- trative tribunals act. [28] une conclusion de droit comme celle issue de l’interprétation d’une loi est manifestement déraison- nable lorsqu’elle « frôl[e] l’absurde » (voice con- struction ltd. c. construction & general workers’ union, local 92, 2004 csc 23, [2004] 1 rcs 609, par 18). dans le contexte de l’indemnisation des accidentés du travail en colombie- britannique, la dé- cision manifestement déraisonnable est celle qui re- vêt un caractère déraisonnable [traduction] « que l’on ne peut contester, qui est tout à fait éviden[t] » (speckling c. british columbia (workers’ compen- sation board), 2005 bcca 80, 46 bclr (4th) 77, par. 33; vandale c. british columbia (workers’ compensation appeal tribunal), 2013 bcca 391, 342 bcac 112, par. 42 (soulignement omis)). [29] en prescrivant la norme de la décision ma- nifestement déraisonnable, le législateur indique que la cour de révision doit accorder la plus grande déférence à l’interprétation de la loi par le tribunal ainsi qu’à sa décision. b the tribunal’s interpretation of section 196(1) b l’interprétation par le tribunal du par. 196(1) of the act de la loi [30] the board imposed an administrative penalty on west fraser mills pursuant to s. 196(1) of the act, [30] la commission infl ige une sanction adminis- trative à west fraser mills en vertu du par. 196(1) 654 west fraser mills v bc (wcat) the chief justice [2018] 1 scr. which permits the board to penalize an “employer”. west fraser mills submits that it was not an “em- ployer” in relation to the fatality, but only an “owner”, and hence cannot be penalized under s. 196(1) of the act. west fraser mills was an employer under the act on other sites, and indeed employed a person to supervise this particular site. however, it submits that, because the events in question led to its breach as an “owner”, it therefore cannot be penalized sep- arately as an “employer”. [31] the tribunal found that s. 196(1) of the act allows the board to issue an administrative penalty against an entity that is an “employer” under the act, even if the impugned conduct could also lead to con- sequences for the entity as the owner of a worksite. at the worksite where the incident occurred, west fraser mills was both an owner and an employer as defi ned by the act. as an owner of the forest li- cense, it had suffi cient knowledge and control over the workplace to enable it to ensure the health and safety of workers at the worksite locations. its obli- gation in that regard was not limited to the health and safety of its own employees. the tribunal held that as both an employer and as an owner, west fraser mills’ duty extended to ensure the health and safety of all workers and to take suffi cient precautions for the prevention of work- related injuries. [32] the question is whether the tribunal’s inter- pretation of s. 196(1) to enable a penalty against west fraser mills qua “employer” was patently unreason- able. i conclude that the decision cannot be said to reach the high threshold imposed by the standard of patent unreasonableness — being “openly, clearly [or] evidently unreasonable”, or to “border on the absurd”: vandale, at para. 42; voice, at para 18. de la loi, qui lui permet de sanctionner un « em- ployeur ». west fraser mills soutient qu’elle n’était pas « employeur » lors du décès, mais seulement « propriétaire », de sorte qu’elle ne peut être sanc- tionnée par application du par. 196(1) de la loi. elle était employeur au sens de la loi à d’autres endroits et avait de fait retenu les services d’une per- sonne pour surveiller le lieu où s’est produit le décès. cependant, elle soutient que, en l’espèce, les événe- ments survenus lui ont fait commettre une infraction à titre de « propriétaire », si bien qu’elle ne saurait être sanctionnée en sus à titre d’« employeur ». [31] le tribunal conclut que le par. 196(1) de la loi permet à la commission d’infl iger une sanction administrative à l’entité qui est un « employeur » au sens de la loi même lorsque les actes reprochés pourraient également entraîner des conséquences pour l’entité en tant que propriétaire du lieu de tra- vail. là où s’est produit l’accident, west fraser mills était à la fois propriétaire et employeur au sens de la loi. en tant que titulaire du permis d’exploitation forestière, elle possédait des connaissances et une maîtrise suffi santes à l’égard du lieu de travail pour assurer la santé et la sécurité des travailleurs aux différents emplacements. elle n’était pas seulement tenue d’assurer la santé et la sécurité de ses propres employés. le tribunal statue qu’à titre d’employeur et de propriétaire, west fraser mills avait l’obli- gation d’assurer la santé et la sécurité de tous les travailleurs et de prendre des précautions suffi santes pour prévenir les accidents de travail. [32] la question est de savoir si l’interprétation du par. 196(1) selon laquelle une sanction pouvait être infl igée à west fraser mills en tant qu’« employeur » était manifestement déraisonnable. je conclus qu’on ne saurait dire que la décision atteint le seuil élevé correspondant à ce qui est manifestement déraison- nable, c’est-à-dire que la décision revêt un caractère déraisonnable « que l’on ne peut contester, qui est tout à fait éviden[t] » ou qui « frôl[e] l’absurde » (vandale, par. 42; voice, par 18). [33] west fraser mills mounts arguments against the tribunal’s interpretation of s. 196(1) on the basis that, once the events in question were deemed to [33] west fraser mills conteste cette interpréta- tion du par. 196(1) par le tribunal en faisant valoir que, dès lors que les faits en cause sont présumés [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge en chef 655 constitute an “owner’s” breach, s. 196(1) was not available. constituer un manquement du « propriétaire », cette disposition ne peut être invoquée. [34] first, it argues that the wording and context of s. 196(1) push against an interpretation that allows a penalty against an “employer” in its capacity as an “owner”. the act distinguishes between “employ- ers” and “owners” and lays out the duties of each: ss. 115 and 119. [35] second, it asserts that the legislature made specifi c choices about who to target in the enforce- ment provisions laid out in the act. some provisions apply to an “employer” only: ss 1861, 196(1) and 1961. others apply more broadly to a “person” in the sense of ‘anyone’: ss. 194, 195 and 198. to read “employer” broadly to capture breaches committed by an entity in its role as an “owner” in light of this drafting is idiosyncratic, it contends. [36] third, west fraser mills points out that s. 123 of the act provides that where an entity acts as both an employer and an owner “in respect of one workplace”, it must meet the duties of both. this suggests that the legislature anticipated overlap between functions, but only where the functions are linked by the same workplace. west fraser mills argues that the tribunal did not fi nd that there was an employment- like relationship between west fraser mills and the tree faller, and that this case is there- fore distinguishable from petro- canada v. british columbia (workers’ compensation board), 2009 bcca 396, 98 bclr (4th) 1, upon which the tribunal relied. [34] premièrement, elle soutient que le libellé du par. 196(1) et le contexte dans lequel il s’inscrit mi- litent contre une interprétation qui permet d’infl iger à un « propriétaire » une sanction dont la loi prévoit l’infl iction à un « employeur ». la loi établit une distinction entre « employeur » et « propriétaire » et énonce les obligations de chacun (art. 115 et 119). [35] deuxièmement, elle avance que, dans les dispositions d’exécution de la loi, le législateur fait des choix précis quant aux personnes visées. certaines dispositions s’appliquent uniquement à un « employeur » (art 1861, par. 196(1) et art 1961), d’autres plus généralement à une [traduction] « personne », soit à n’importe qui (art. 194, 195 et 198). elle fait valoir que, au vu de ce libellé, il est singulier d’interpréter largement le terme « em- ployeur » de manière à englober une entité qui com- met une infraction en tant que « propriétaire ». [36] troisièmement, west fraser mills signale que, selon l’art. 123 de la loi, l’entité qui est à la fois employeur et propriétaire [traduction] « à l’égard d’un lieu de travail » doit s’acquitter des obligations de l’un et de l’autre. on peut donc penser que le législateur a prévu le chevauchement des fonctions, mais seulement lorsque ces dernières sont liées au même lieu de travail. west fraser mills soutient que le tribunal ne conclut pas à l’existence d’un lien employeur- employé entre l’abatteur et elle, de sorte que les faits de la présente affaire se distinguent de ceux à l’origine de l’arrêt petro- canada c. british columbia (workers’ compensation board), 2009 bcca 396, 98  bclr  (4th) 1, qu’invoque le tribunal. [37] however, these arguments are not conclusive. they support one way of interpreting s. 196(1) — a plausible but narrow way. they are countered by other arguments that support the broader interpreta- tion of s. 196(1) that the tribunal chose. [37] ces arguments ne sont toutefois pas convain- cants. ils appuient une interprétation plausible, mais étroite du par. 196(1), et ils sont réfutés par d’autres qui militent en faveur de l’interprétation large du par. 196(1) retenue par le tribunal. [38] a second plausible interpretation of s. 196(1) — one more supportive of the goal of promoting safety and the overall operation of the scheme — is [38] une seconde interprétation plausible du par. 196(1) appuie davantage l’objectif de sécurité et l’application générale du régime. suivant cette 656 west fraser mills v bc (wcat) the chief justice [2018] 1 scr. available. on this interpretation, west fraser mills, while it was the “owner” of the license to log on the site, was also an “employer” in relation to the worksite and the fatality that occurred. the evidence, accepted by the tribunal and not challenged here, showed that west fraser mills employed persons to carry out the duties imposed by s 262(1) of the regulation. those employees had responsibilities directly related to the worksite where the accident occurred. in this sense, west fraser mills was an “employer” for purposes of s. 196(1) because there is a factual link between west fraser mills’ activities and choices as an employer of individuals meant to monitor the worksite and the incident that occurred. more broadly, west fraser mills had statutory and regulatory duties with respect to this particular site that, as a corporation, it could discharge only as an employer. [39] the difference between the two interpreta- tions comes down to this. the fi rst interpretation — the logical extension of the interpretation urged by west fraser mills — holds that s. 196(1), in these circumstances, would apply only to the actual em- ployer of the person injured or killed in the accident, which would exclude west fraser mills. the second interpretation says s. 196(1) extends to employers under the act generally and therefore would include owners who employ people to fulfi ll their duties with respect to the worksite where the accident occurred, which would include west fraser mills. both inter- pretations posit an actual connection to the specifi c accident at issue. one limits itself to the employment relationship with the person injured, while the other extends to employment with respect to the worksite that led to the accident and injury. interprétation, même si elle était « propriétaire » suivant son permis d’exploitation, west fraser mills était également « employeur » relativement au lieu de travail et au décès survenu. il appert de la preuve acceptée par le tribunal et non contestée devant nous que west fraser mills avait retenu les services de personnes pour s’acquitter de ses obligations suivant le par 262(1) du règlement. ces employés s’ac- quittaient d’obligations directement liées au lieu de travail où est survenu l’accident. en ce sens, west fraser mills était un « employeur » pour l’applica- tion du par. 196(1) puisqu’il existe un lien factuel entre, d’une part, ses activités et ses choix en tant qu’employeur de personnes censées surveiller le lieu de travail et, d’autre part, l’accident survenu. de façon plus générale, west fraser mills avait à l’égard de ce lieu précis des obligations d’origine législative et réglementaire dont elle ne pouvait s’acquitter, en tant que personne morale, qu’à titre d’employeur. [39] la différence entre ces deux interprétations se résume à ce qui suit. selon la première — qui est le prolongement logique de celle préconisée par west fraser mills —, en pareil cas, le par. 196(1) s’ap- plique seulement à l’employeur véritable de la vic- time de l’accident, ce qui exclurait west fraser mills. selon la deuxième, le par. 196(1) s’applique géné- ralement à tout employeur au sens de la loi et, par conséquent, au propriétaire qui retient les services d’une personne pour s’acquitter de ses obligations à l’égard du lieu de travail où survient l’accident, ce qui engloberait west fraser mills. les deux inter- prétations supposent l’existence d’un lien réel avec l’accident en cause. l’une s’en tient au lien d’emploi avec la victime, tandis que l’autre embrasse tout em- ploi lié au lieu de travail où surviennent l’accident et le préjudice physique. [40] so we arrive at the crux of the debate. the tribunal had before it two competing plausible in- terpretations of s. 196(1) (although it did not artic- ulate the options precisely as i have). one was a narrow approach that would undermine the goals of the statute. the other was a broad approach, which both recognized the complexity of overlapping and interacting roles on the actual worksite and would further the goals of the statute and the scheme built upon it. the tribunal chose the second approach. [40] nous voilà donc parvenus au cœur du débat. le tribunal était aux prises avec deux interprétations plausibles mais opposées du par. 196(1) (quoiqu’il ne formule pas les deux aussi précisément que je le fais). l’une est étroite et mine les objectifs de la loi. l’autre est large et reconnaît la complexité du chevauchement et de l’interaction des fonctions sur le lieu de travail; elle promeut en outre la réalisation des objectifs de la loi et du régime établi par celle-ci. le tribunal opte pour la seconde approche. s’agit-il [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge en chef 657 was this choice “openly, clearly [and] evidently un- reasonable” so as to border on the absurd? i cannot conclude that it was. [41] courts reviewing administrative decisions are obliged to consider, not only the text of the law and how its internal provisions fi t together, but also the consequences of interpreting a provision one way or the other and the reality of how the statutory scheme operates on the ground: see eg. edmonton (city) v. edmonton east (capilano) shopping centres ltd., 2016 scc 47, [2016] 2 scr 293, at para 61. this is particularly the case where the standard of review is patent unreasonableness. practical justifi cations and the avoidance of impacts that would undermine the objects of the statute may close the door to a conclusion that a particular interpretation “border[s] on the absurd” or is “openly, clearly [and] evidently unreasonable”. [42] in this case, the respective consequences of the competing interpretations militate against fi nd- ing that the interpretation chosen by the tribunal is patently unreasonable. the same is true when one considers the intended operation of the scheme. d’un choix qui revêt un caractère déraisonnable « que l’on ne peut contester, qui est tout à fait éviden[t] », au point de « frôl[er] l’absurde »? je ne peux le conclure. [41] la cour de justice qui contrôle une décision administrative est tenue de prendre en considération non seulement le texte de la loi et l’interaction de ses dispositions, mais aussi les conséquences du choix d’interpréter une disposition d’une manière plutôt que d’une autre et la façon dont le régime lé- gislatif fonctionne concrètement (voir p ex edmon- ton (ville) c. edmonton east (capilano) shopping centres ltd., 2016 csc 47, [2016] 2 rcs 293, par 61). elle y est particulièrement tenue lorsque la norme de contrôle applicable est celle de la dé- cision manifestement déraisonnable. des raisons d’ordre pratique et la crainte de répercussions qui mineraient les objectifs de la loi peuvent justifi er le refus de conclure qu’une interprétation donnée « frôle l’absurde » ou revêt un caractère déraison- nable « que l’on ne peut contester, qui est tout à fait éviden[t] ». [42] dans la présente affaire, les conséquences respectives des interprétations concurrentes et la manière concrète dont le régime législatif est censé fonctionner militent contre la conclusion selon la- quelle l’interprétation retenue par le tribunal est manifestement déraisonnable. [43] first, as already discussed, a broad interpre- tation of s. 196(1) to include employers under the act whose conduct can constitute a breach of their obligations as owners will best further the statutory goal of promoting workplace health and safety and deterring future accidents. this broad interpretation supports the statutory purpose, which, again, is “to benefi t all citizens of british columbia by promoting occupational health and safety and protecting work- ers and other persons present at workplaces from work related risks to their health and safety”: s. 107 of the act. there is a connection between increased remedies against owners who hold duties as employ- ers for given workplaces and increased occupational health and safety. the general scheme of the act is to hold both owners and employers responsible in [43] premièrement, je le rappelle, l’interpréta- tion large qui inclut dans le champ d’application du par. 196(1) l’employeur au sens de la loi dont les actes sont susceptibles de constituer un manquement à ses obligations de propriétaire est celle qui permet le plus la réalisation de l’objectif de la loi de favo- riser la santé et la sécurité au travail et de prévenir de futurs accidents. cette interprétation large appuie l’objectif légal, qui est, rappelons-le, de [traduc- tion] « bénéfi cier à tous les citoyens de la colombie- britannique en favorisant la santé et la sécurité au travail et en protégeant les travailleurs et les autres personnes se trouvant dans un lieu de travail contre les risques professionnels » (art. 107 de la loi). il y a un lien entre, d’une part, des recours accrus contre le propriétaire qui a des obligations d’employeur à 658 west fraser mills v bc (wcat) the chief justice [2018] 1 scr. an overlapping and cooperative way for ensuring worksite safety. [44] second, this interpretation is responsive to the reality that maintaining workplace safety is a complex exercise involving shared responsibilities of all concerned. by contrast, a narrow interpretation of s. 196(1) would hold only one actor — the actual employer of the person injured — responsible for what is, in fact, a more complex joint set of inter- actions that, in combination, produced the accident. [45] third, and crucially, while it is true that s. 196(1) can be engaged on the basis of an employ- er’s failure to comply with its specifi c obligations as an “employer” under the act and any applicable regulations (by virtue of s. 196(1)(b)), the provision is not limited to such circumstances. employers can also be subject to a penalty under s. 196(1) if they fail “to take suffi cient precautions for the prevention of work related injuries or illnesses” (s. 196(1)(a)) or if “the employer’s workplace or working conditions are not safe” (s 196(1)(c)). section 196(1)(c) in par- ticular indicates the legislature’s choice to focus, not on the specifi c relationship between the impugned employer and the victim of a workplace accident, but on the relationship between the employer and the worksite that led to the accident and injury. l’égard d’un lieu de travail et, d’autre part, une santé et une sécurité professionnelles accrues. l’économie générale de la loi veut que, par le chevauchement de leurs fonctions et la collaboration qui s’impose alors, il incombe au propriétaire et à l’employeur d’assurer la sécurité du lieu de travail. [44] deuxièmement, cette interprétation tient compte du fait qu’assurer la sécurité du lieu de travail est complexe et fait intervenir des obligations dont l’exé- cution incombe à tous les intéressés. en revanche, suivant une interprétation étroite du par. 196(1), un seul intéressé — le véritable employeur de la vic- time — est tenu responsable de ce qui constitue en fait un faisceau complexe d’interactions qui, en- semble, sont à l’origine de l’accident. [45] troisièmement, et il s’agit d’une considération majeure, même s’il est vrai que le par. 196(1) peut s’appliquer dès lors qu’un « employeur » omet de s’acquitter des obligations précises que lui font la loi et tout règlement applicable (suivant l’al. 196(1)b)), cette disposition ne vaut pas que dans ce cas. l’em- ployeur peut également faire l’objet d’une sanction sur le fondement du par. 196(1) s’il ne prend pas de « précautions suffi santes pour prévenir les lésions ou les maladies professionnelles » (al. 196(1)a)) ou si « le lieu de travail de l’employeur ou les conditions de travail ne sont pas sécuritaires » (al 196(1)c)). l’alinéa 196(1)c) fait particulièrement ressortir la volonté du législateur de mettre l’accent non pas sur le lien spécifi que entre l’employeur fautif et la victime d’un accident de travail, mais bien sur la relation entre l’employeur et le lieu de travail qui a mené à l’accident et au préjudice physique. [46] seen in this light, it is not specifi cally west fraser mills’ violation of s 262(1) of the regulation (in its role as owner) that triggers s 196(1). instead, the same failures that led to the infraction under s 262(1) can be separately seen as either a failure “to take suffi cient precautions” or as an indication that the “workplace or working conditions are not safe” (or perhaps both). the same misconduct may attract multiple sanctions. for example, the negli- gence of a forest license owner in particular factual scenarios could amount to a breach of s 262(1) of the regulation as well as a “fail[ure] to take suffi cient [46] partant, ce n’est pas précisément l’infraction de west fraser mills au par 262(1) du règlement (en sa qualité de propriétaire) qui emporte l’applica- tion du par 196(1). en fait, chacune des omissions ayant mené à l’infraction au par 262(1) peut être considérée comme une omission de « [prendre des] précautions suffi santes » ou une indication que « le lieu de travail de l’employeur ou les conditions de travail ne sont pas sécuritaires » (voire les deux). un même acte fautif peut emporter plusieurs sanctions. à titre d’exemple, la négligence du titulaire d’un per- mis d’exploitation forestière pourrait, dans certaines [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge en chef 659 precautions” under s. 196(1) of the act. indeed, it was at least partly on this basis that the penalty was initially imposed on west fraser mills and deemed appropriate by the tribunal. [47] the tribunal’s approach in this regard is supported by prior jurisprudence. in my view, the tribunal did not err in relying on petro- canada. petro- canada held that it was reasonable for the board to conclude that the corporate employer/ owner of various service stations had obligations as an employer under s. 115 of the act for those diverse workplaces because it exercised suffi cient control over them. here, west fraser mills had suffi cient knowledge and control over the worksite in question to render it responsible for the safety of the work- site. it was not erroneous for the tribunal to rely on petro- canada, which would suggest that west fraser mills’ obligations with respect to the worksite were not limited to concerns about the health and safety of its own employees. [48] it is true that the tribunal in this case did not fi nd an employment- like relationship between west fraser mills and the fatally injured faller, but, as discussed above, it did fi nd a relationship between west fraser mills and the safety of the worksite — west fraser mills employed an individual whose job it was to monitor the worksite in a manner consistent with west fraser mills’ duties under the act. west fraser mills’ relationship to the safety of the work- site was not solely that of an owner; west fraser mills was implicated in the fatality as an “employer”. therefore, it was not “absurd” for the tribunal to in- terpret s. 196(1) to apply in this case, and to fi nd that west fraser mills failed in its role as an employer under the act, given both west fraser mills’ link to the worksite and the factual basis underlying the s 262(1) infraction. situations, équivaloir à une infraction au par 262(1) du règlement, ainsi qu’à une « [omission de prendre] des précautions suffi santes » suivant le par. 196(1) de la loi. d’ailleurs, c’est au moins en partie pour cette raison que la sanction a été infl igée au départ à west fraser mills et a été jugée indiquée par le tribunal. [47] la jurisprudence appuie la démarche du tribunal. à mon avis, ce dernier n’a pas tort de se fonder sur l’arrêt petro- canada. dans cette décision, la cour d’appel statue que la commission a conclu à raison que la personne morale qui est à la fois em- ployeur et propriétaire de plusieurs stations- service a des obligations en tant qu’employeur aux termes de l’art. 115 de la loi relativement aux différents lieux de travail parce qu’elle possède une maîtrise suffi sante sur eux. dans le cas qui nous occupe, west fraser mills possédait à l’égard du lieu de travail en cause des connaissances et une maîtrise suffi - santes pour avoir l’obligation d’assurer sa sécurité. le tribunal ne commet pas d’erreur en invoquant l’arrêt petro- canada, d’où la conclusion que west fraser mills n’avait pas, à l’égard du lieu de travail, que l’obligation d’assurer la santé et la sécurité de ses propres employés. [48] certes, le tribunal ne conclut pas en l’espèce à l’existence entre west fraser mills et l’abatteur blessé mortellement d’une relation apparentée à celle qui lie un employeur et un employé. mais, je le ré- pète, il conclut qu’un lien existait entre west fraser mills et la sécurité du lieu de travail : west fraser mills avait embauché une personne pour surveiller le lieu de travail conformément aux obligations que lui faisait la loi. le lien de west fraser mills avec la sécurité du lieu de travail n’était pas qu’à titre de propriétaire; l’entreprise a joué un rôle à titre d’« employeur » dans le décès survenu. il n’était donc pas « absurde » que le tribunal considère que le par. 196(1) s’applique en l’espèce et conclue que west fraser mills avait manqué à son obligation d’employeur suivant la loi, compte tenu à la fois du lien entre l’entreprise et le lieu de travail et des faits sous- jacents à l’infraction au par 262(1). [49] finally, while the tribunal did not put the matter precisely as i have in these reasons, this is not fatal. it cannot be denied that the tribunal understood [49] enfi n, même si le tribunal n’a pas formulé la question en litige aussi précisément que je le fais dans les présents motifs, ce n’est pas fatal. on ne 660 west fraser mills v bc (wcat) côté j. [2018] 1 scr. the debate that it was tasked to resolve; it recognized the big picture and understood the implications of competing interpretations of s 196(1). it understood and discussed the fundamental choice it faced — the choice between a narrow, textual approach and a broader, more contextual approach. its decision is reasoned and presents a justiciable basis for review. reviewing courts are entitled to supplement the rea- sons of an administrative body, within appropriate limits: newfoundland and labrador nurses’ union v. newfoundland and labrador (treasury board), 2011 scc 62, [2011] 3 scr 708, at paras 16-18. this case clearly falls within those limits. peut nier qu’il comprend bien le débat qu’il est ap- pelé à trancher : il dégage la vue d’ensemble et saisit les conséquences qui découlent des interprétations concurrentes du par 196(1). il comprend et analyse l’alternative qui lui est présentée : adopter une ap- proche étroite et textuelle ou une approche plus large, plus contextuelle. sa décision est rationnelle et offre une base juridique au contrôle. la cour de révision peut étoffer les motifs d’un décideur administratif en respectant les limites qui s’imposent (newfoundland and labrador nurses’ union c terre- neuve-et- labrador (conseil du trésor), 2011 csc 62, [2011] 3 rcs 708, par 16-18). le tribunal ne franchit clairement pas ces limites en l’espèce. [50] for these reasons, i conclude that the tri- bunal’s interpretation of s.  196(1), which covers west fraser mills as it operated with respect to the worksite where the fatality occurred, is not patently unreasonable. [50] pour ces motifs, je conclus que l’interprétation du tribunal selon laquelle le par. 196(1) s’applique à west fraser mills du fait que celle-ci exerçait ses activités en lien avec le lieu de travail où le décès est survenu n’est pas manifestement déraisonnable. iv conclusion iv dispositif [51] i would dismiss the appeal and confi rm the decision of the tribunal, with no costs to the tribunal and costs here and below to the board, both as re- quested. [51] je suis d’avis de rejeter le pourvoi et de con- fi rmer la décision du tribunal. aucuns dépens ne sont adjugés au tribunal, mais des dépens devant la cour et les juridictions inférieures sont adjugés à la commission, conformément aux vœux des deux parties. the following are the reasons delivered by version française des motifs rendus par côté j. (dissenting) — la juge côté (dissidente) — i. introduction i. introduction [52] west fraser mills ltd. (“west fraser”) hired an independent contractor to fall “trap trees” to re- duce beetle population levels on its property. the contractor, in turn, hired a faller to carry out the work. the faller reported to and was supervised by the contractor, not west fraser. although west fraser was an “owner” of the workplace within the meaning of the workers compensation act, rsbc 1996, c. 492, all parties agree that it was not the faller’s employer. [52] west fraser mills ltd. (« west fraser ») a re- tenu les services d’un entrepreneur indépendant pour abattre des « arbres pièges » en vue de réduire la po- pulation d’insectes sur sa propriété. l’entrepreneur a embauché à son tour un abatteur pour exécuter les travaux. l’abatteur rendait compte à l’entrepreneur et travaillait sous sa surveillance, et non celle de west fraser. west fraser était certes « propriétaire » du lieu de travail au sens de la workers’ compensation act, rsbc 1996, c. 492 (« loi »), mais les par- ties conviennent qu’elle n’était pas l’employeur de l’abatteur. [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge côté 661 [53] the workers’ compensation board of british columbia (“board”) investigated the faller’s death after he was struck by a rotting tree. it issued a re- port concluding, in relevant part, that west fraser violated s 262(1) of the occupational health and safety regulation, bc. reg 296/97. it also imposed an administrative penalty under s. 196(1) of the act with respect to the violations of s 262(1) of the regulation. [53] la workers’ compensation board de la colombie- britannique (« commission ») a fait en- quête sur le décès de l’abatteur causé par la chute d’un arbre en décomposition. dans son rapport, elle conclut notamment que west fraser a contrevenu au par 262(1) de l’occupational health and safety regulation, bc. reg. 296/97 (« règlement »). elle lui a également imposé une sanction administrative en vertu du par. 196(1) de la loi pour cette infraction. [54] this appeal raises two questions first, is s 262(1) of the regulation ultra vires? and if not, can the board impose an administrative penalty on west fraser for violating its obligations as an owner? in my view, s 262(1) falls beyond the board’s del- egated authority and is therefore ultra vires. but even if s 262(1) was intra vires, the board erred in imposing an administrative penalty on west fraser. therefore, i would allow the appeal. [54] le présent pourvoi soulève deux questions. premièrement, le par 262(1) du règlement est-il ultra vires? deuxièmement, dans la négative, la commission peut- elle imposer à west fraser une sanction administrative pour avoir manqué à ses obli- gations de propriétaire? à mon avis, le par 262(1) outrepasse le pouvoir délégué de la commission, de sorte que la disposition est ultra vires. et même si le par 262(1) était intra vires, la commission a eu tort d’imposer une sanction administrative à west fraser. je suis donc d’avis d’accueillir le pourvoi. ii validity of section 26.2(1) of the regulation ii validité du par 262(1) du règlement [55] the workers compensation act empowers the board to enact certain types of regulations. pursuant to those powers, the board promulgated s 262(1), which imposes specifi c obligations on owners of forestry operations. west fraser, which the board found to have violated s 262(1), challenges whether the board had lawful authority to enact this provision of the regulation under the terms of the act. [55] la loi confère à la commission le pouvoir d’adopter certains types de règlement. c’est en vertu de ce pouvoir qu’elle a adopté le par 262(1), qui as- sujettit le propriétaire d’une entreprise d’exploitation forestière à certaines obligations. west fraser, que la commission a déclarée coupable d’une infraction au par 262(1), conteste le pouvoir de la commission d’adopter cette disposition réglementaire aux termes de la loi. a standard of review a norme de contrôle [56] correctness is the appropriate standard of review for determining whether a regulator exceeded the scope of its statutory authority to promulgate regulations. the fi rst question in this appeal is ju- risdictional in nature: whether the board has the authority to adopt a regulation of this nature at all. this is not a challenge to the merits or the substance of a regulation. this inquiry lends itself to only one answer: either the board acted within its powers, or it did not. there is no “reasonable” range of out- comes when a court is asked to determine whether the board — which possesses only the authority that [56] la norme de la décision correcte est la norme de contrôle qu’il convient d’appliquer pour décider si un organisme a outrepassé ou non son pouvoir de réglementation. la première question que soulève le présent pourvoi est de nature juridictionnelle : la commission a-t-elle même seulement le pouvoir d’adopter un tel règlement? il ne s’agit pas de se prononcer sur la valeur ou la teneur du règlement. la question appelle seulement une réponse : soit la commission a agi dans les limites de ses pouvoirs, soit elle a outrepassé ceux-ci. il n’y a pas plusieurs issues « raisonnables » possibles lorsqu’il s’agit de 662 west fraser mills v bc (wcat) côté j. [2018] 1 scr. is delegated to it by statute — exercised its legislative powers in accordance with its mandate. in this con- text, correctness simply means that a reviewing court must engage in a de novo analysis of the regulator’s statutory authority to promulgate regulations, apply- ing the usual approach to statutory interpretation, and determine whether the impugned regulation falls within that grant of authority. [57] this appeal highlights an important distinc- tion between actions taken by a regulator in an adju- dicative capacity and actions taken by a regulator in a legislative capacity — a distinction that is central to the policy concerns that animate judicial review and the traditional standard of review analysis. [58] a regulator (in this case, the board) acts in an adjudicative capacity when it resolves case- specifi c disputes that are brought before it in accordance with its statutory mandate and applicable law. it is in this context that a tribunal may bring technical expertise to bear or exercise discretion in accordance with policy preferences. it is also in this context that there may exist a range of reasonable conclusions, as it may not be possible to say that there is one “single ‘correct’ outcome” for any given dispute (dunsmuir v. new brunswick, 2008 scc 9, [2008] 1 scr 190, at para. 146, per binnie j). décider si la commission — qui ne possède que le pouvoir qui lui est délégué par le législateur — a exercé son pouvoir de réglementation conformément à son mandat. dès lors, l’application de la norme de la décision correcte oblige simplement la cour de révision à entreprendre sa propre analyse du pouvoir de réglementation conféré par la loi, en recourant aux règles habituelles d’interprétation législative, et à décider si le règlement contesté relève ou non de ce pouvoir. [57] le présent pourvoi fait ressortir une distinc- tion importante entre les mesures prises par un or- ganisme de réglementation dans l’exercice de sa fonction décisionnelle et les mesures qu’il prend dans l’exercice de sa fonction réglementaire, une distinction qui est au cœur des considérations de principe qui sous- tendent le contrôle judiciaire et l’analyse qui préside traditionnellement à la déter- mination de la norme de contrôle applicable. [58] un organisme de réglementation (en l’oc- currence, la commission) agit dans l’exercice de sa fonction décisionnelle lorsqu’il statue sur un différend dont il est saisi conformément à son man- dat statutaire et au droit applicable. c’est dans ce contexte qu’un tribunal administratif peut faire ap- pel à son expertise technique ou exercer son pouvoir discrétionnaire en fonction de ses préférences sur le plan des principes. c’est également dans ce contexte qu’il peut exister de multiples conclusions raison- nables lorsqu’il n’est pas possible d’affi rmer qu’il n’y a qu’une « seule décision correcte » dans une affaire donnée (dunsmuir c. nouveau- brunswick, 2008 csc 9, [2008] 1 rcs 190, par. 146, le juge binnie). [59] on the other hand, a regulator acts in a legis- lative capacity when it enacts subordinate legislation pursuant to a statutory grant of power. the scope of the body’s regulation- making authority is a question of pure statutory interpretation: did the legislature permit that body to enact the regulation at issue, or did the body exceed the scope of its powers? a regulator does not possess greater expertise than the courts in answering this question. moreover, a challenge to a regulator’s exercise of legislative powers involves no case- specifi c facts and no direct [59] par ailleurs, un organisme de réglementation agit dans l’exercice de sa fonction réglementaire lorsqu’il exerce le pouvoir de législation déléguée que lui confère la loi. l’étendue de son pouvoir de réglementation est une question qui relève stricte- ment de l’interprétation statutaire : le législateur autorise-t-il cet organisme à adopter le règlement ou l’organisme a-t-il outrepassé son pouvoir? un organisme de réglementation ne possède pas à cet égard une expertise plus grande qu’une cour de justice pour trancher qui plus est, la remise en [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge côté 663 considerations of policy, as the merits of the im- pugned regulation are not at issue. in this context, respect for legislative intent — a cornerstone of judi- cial review — requires that courts accurately police the boundaries of delegated power. [60] here, the board was unquestionably engaged in an exercise of legislative rather than adjudicative power when it enacted s 262(1) of the regulation, as the board itself concedes. to determine the stand- ard of review, the question the court must answer is whether this board is entitled to any deference as to its own conclusion that it had the authority to enact the impugned regulation. [61] the standard of review framework established in dunsmuir was developed in the context of a chal- lenge to a tribunal’s exercise of adjudicative power. the issue there was the validity of an adjudicator’s conclusions regarding an employee’s dismissal and the standard of review that should apply. dunsmuir’s categories of reasonableness review and correctness review must be understood in that context. in con- trast, this case does not raise the issue of whether a case- specifi c dispute was resolved appropriately. rather, the issue it raises is whether a regulator ex- ceeded its authority when it enacted an impugned regulation, which is an exercise of legislative power. question de l’exercice du pouvoir d’un organisme de réglementer ne fait pas intervenir l’examen de faits particuliers ou de considérations de principe directes, puisque la valeur du règlement contesté n’est pas en cause. dès lors, le respect de l’intention du législateur  — l’une des pierres angulaires du contrôle judiciaire — requiert des cours de justice qu’elles surveillent étroitement les frontières du pouvoir délégué. [60] en l’espèce, et comme elle l’admet elle- même, la commission a incontestablement agi dans l’exer- cice de son pouvoir de réglementation, et non de son pouvoir décisionnel, en adoptant le par 262(1) du règlement. pour déterminer la norme de contrôle applicable, la cour doit se demander s’il y a lieu d’accorder déférence à la conclusion de la commis- sion selon laquelle elle avait le pouvoir d’adopter le règlement contesté. [61] le cadre d’analyse de la norme de contrôle établi dans dunsmuir l’a été dans le contexte de la contestation de l’exercice du pouvoir décisionnel d’un tribunal administratif. le litige portait sur la validité des conclusions d’un arbitre quant au congé- diement d’un employé et à la norme de contrôle à appliquer. c’est dans ce contexte que la norme de contrôle de la décision raisonnable et celle de la décision correcte établies dans dunsmuir doivent être considérées. or, dans la présente affaire, il n’y a pas lieu de décider si l’organisme de réglementation a bien statué sur un différend dont il était saisi. il s’agit plutôt de savoir s’il a outrepassé son pouvoir en adoptant la disposition réglementaire contestée, c’est-à-dire en exerçant son pouvoir de réglemen- tation. [62] however, dunsmuir is instructive it rec- ognized that “[a]dministrative bodies must    be correct in their determinations of true questions of jurisdiction or vires” (para. 59 (emphasis added)). it also cited approvingly to united taxi drivers’ fel- lowship of southern alberta v. calgary (city), 2004 scc 19, [2004] 1 scr 485, in which this court considered whether a calgary bylaw that froze the issuance of taxi plate licences was within the city’s statutory powers under the municipal government [62] l’arrêt dunsmuir est cependant éclairant. la cour y reconnaît qu’« [u]n organisme administra- tif doit [  ] statuer correctement sur une question touchant véritablement à la compétence » (par. 59 (je souligne)). elle cite aussi en l’approuvant l’arrêt united taxi drivers’ fellowship of southern alberta c. calgary (ville), 2004 csc 19, [2004] 1 rcs. 485, dans lequel elle avait examiné si un règlement de la ville de calgary ayant pour effet de geler le nombre de plaques de taxi pouvant être délivrées 664 west fraser mills v bc (wcat) côté j. [2018] 1 scr. act, sa 1994, c m-261. writing for a unanimous court, bastarache j. stated, at para. 5: the only question in this case is whether the freeze on the issuance of taxi plate licences was ultra vires the city un- der the municipal government act. municipalities do not possess any greater institutional competence or expertise than the courts in delineating their jurisdiction. such a question will always be reviewed on a standard of cor- rectness: nanaimo (city) v. rascal trucking ltd., [2000] 1 scr 342, 2000 scc 13, at para 29. there is no need to engage in the pragmatic and functional approach in a review for vires; such an inquiry is only required where a municipality’s adjudicative or policy- making function is being exercised. [emphasis added.] [63] united taxi squarely governs this case. it rec- ognized the distinction between legislative and adju- dicative power (see also canadian national railway co. v. canada (attorney general), 2014 scc 40, [2014] 2 scr 135, at para. 51) and the imperative of applying correctness review where there is a direct challenge to the vires of a regulation. this is why dunsmuir held that true questions of jurisdiction must be reviewed on the standard of correctness. unlike exercises of adjudicative power, which may be reviewed for reasonableness under dunsmuir and its progeny, depending on the particular context, questions of vires can attract only one answer. as a result, lower courts have generally understood the enactment of subordinate legislation to be subject to correctness review. see d j m. brown and j m. evans, with the assistance of d. fairlie, judicial re- view of administrative action in canada (loose- leaf), at pp. 15-58 to 15-59, in which the authors write, “[c]ourts apply the standard of correctness when de- ciding whether delegated legislation is ultra vires”, at p 15-58. see also noron inc. v. city of dieppe, 2017 nbca 38, 66 mplr (5th) 1, at para. 11; gander (town) v. trimart investments ltd., 2015 nlca 32, 368 nfl d & peir 96, at para. 14; 1254582 alberta ltd. v. edmonton (city), 2009 abca 4, 448 ar 58, at para. 12; canadian council for refugees v. can- ada, 2008 fca 229, [2009] 3 fcr 136, at para. 57; cargill ltd. v. canada (attorney general), 2014 fc relevait du pouvoir conféré à la municipalité par la municipal government act, sa 1994, c m-261. au nom des juges unanimes de la cour, le juge bas- tarache écrit (au par. 5) : en l’espèce, il faut seulement se demander si, en vertu de la municipal government act, la ville a commis un excès de pouvoir en gelant la délivrance des plaques de taxi. les municipalités ne possèdent pas une expertise ou compétence institutionnelle plus grande que les tri- bunaux pour délimiter leur compétence. l’examen d’une telle question devra toujours se faire selon la norme de la décision correcte : nanaimo (ville) c. rascal trucking ltd., [2000] 1 rcs 342, 2000 csc 13, par 29. il n’est pas nécessaire de procéder à une analyse pragmatique et fonctionnelle pour déterminer s’il y a eu excès de pouvoir; une telle démarche ne s’impose que dans le cas où une municipalité exerce une fonction juridictionnelle ou une fonction de prise de décisions de principe. [je souligne.] [63] l’arrêt united taxi s’applique clairement en l’espèce. il reconnaît la distinction entre le pouvoir de réglementation et le pouvoir décisionnel (voir aussi compagnie des chemins de fer nationaux du canada c. canada (procureur général), 2014 csc 40, [2014] 2 rcs 135, par. 51), ainsi que l’appli- cation impérative de la norme de la décision correcte lorsque la validité d’un règlement est directement contestée. c’est pourquoi, dans dunsmuir, la cour a statué qu’une véritable question de compétence doit faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte. contrairement à l’exercice du pouvoir décisionnel, qui peut être assujetti à la norme de la raisonnabilité selon l’arrêt dunsmuir et ceux rendus dans sa foulée, selon le contexte en cause, la question de la compétence n’appelle qu’une seule réponse. voilà pourquoi les juridictions inférieures considèrent généralement que l’adoption d’un rè- glement est assujettie à la norme de la décision cor- recte. voir d j m brown et j m evans, assistés de d. fairlie, judicial review of administrative action in canada (feuilles mobiles), p. 15-58 à 15-59, où les auteurs écrivent [traduction] « [l]es cours de justice appliquent la norme de la décision correcte pour décider de la validité de la législation délé- guée », p 15-58. voir également noron inc. c. ville de dieppe, 2017 nbca 38, 66 mplr (5th) 1, par. 11; gander (town) c. trimart investments ltd., 2015 nlca 32, 368 nfl d & peir 96, par. 14; [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge côté 665 243, 450 ftr 121, at para. 56; broers v. real estate council of alberta, 2010 abqb 497, 489 ar 219, at para. 29; algoma central corp. v. canada, 2009 fc 1287, 358 ftr 236, at para 66. indeed, in this case, it is instructive that the trial court (2015 bcsc 1098, 2 admin. lr (6th) 148), the court of appeal (2016 bcca 473, 405 dlr (4th) 621), west fraser, and the board all agreed that correct- ness was the appropriate standard of review for the vires question. [64] catalyst paper corp. v. north cowichan (dis- trict), 2012 scc 2, [2012] 1 scr 5, and green v. law society of manitoba, 2017 scc 20, [2017] 1 scr 360, are not to the contrary. neither case ad- dressed the question at issue here: whether a regula- tor had the authority to adopt a particular regulation. rather, both involved challenges to the substance or merits of an impugned regulation. in catalyst, the issue was whether a municipality had exercised its taxation powers in a reasonable manner by imposing a particular tax rate for a certain class of property (para 7). there was no question as to the munici- pality’s authority to impose the tax rate, since the relevant enabling legislation gave municipalities “a broad and virtually unfettered legislative discretion to establish property tax rates” (para 26). in green, the issue was whether the law society of manitoba had acted reasonably in imposing particular rules of conduct. as in catalyst, there was no question that the enabling legislation provided “clear authority for the law society to create a [continuing professional development] program” (para 44). 1254582 alberta ltd c edmonton (city), 2009 abca 4, 448 ar 58, par. 12; conseil canadien pour les réfugiés c. canada, 2008 caf 229, [2009] 3 rcf 136, par. 57; cargill ltd. c. canada (procu- reur général), 2014 cf 243, par. 56 (canlii); broers c. real estate council of alberta, 2010 abqb 497, 489 ar 219, par. 29; algoma central corp c. ca- nada, 2009 cf 1287, par. 66 (canlii). il est d’ail- leurs intéressant de constater que, en l’espèce, le tribunal de première instance (2015 bcsc 1098, 2 admin. lr (6th) 148), la cour d’appel (2016 bcca 473, 405 dlr (4th) 621), west fraser et la commission conviennent tous que la question de compétence doit faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte. [64] les arrêts catalyst paper corp c. north cow- ichan (district), 2012 csc 2, [2012] 1 rcs 5, et green c. société du barreau du manitoba, 2017 csc 20, [2017] 1 rcs 360, ne vont pas dans le sens contraire. ni l’un ni l’autre ne portent sur la question soulevée en l’espèce : un organisme de réglemen- tation avait-il le pouvoir de prendre un règlement donné? les deux portent plutôt sur la teneur ou la valeur du règlement contesté. dans catalyst, la cour devait décider si une municipalité avait exercé son pouvoir de taxation de manière raisonnable en sou- mettant certains biens- fonds à un taux d’imposition particulier (par 7). le pouvoir de la municipalité de fi xer le taux d’imposition n’était pas contesté, la loi habilitante conférant à celle-ci « un pouvoir discré- tionnaire large et quasi illimité de fi xer les taux de l’impôt foncier à payer » (par 26). dans green, la cour devait décider si le barreau du manitoba avait agi raisonnablement en imposant certaines règles de conduite. tout comme dans catalyst, nul ne contes- tait que la loi habilitante conférait « clairement au barreau le pouvoir de créer un programme [de per- fectionnement professionnel permanent] » (par 44). [65] moreover, there were policy considerations in both cases that militated against correctness review. in catalyst, where the parties agreed that reason- ableness was the appropriate standard of review, the court relied on the fact that municipalities are democratic institutions. applying reasonableness review in this context ensures that courts “respect the responsibility of elected representatives to serve the [65] par ailleurs, dans ces deux affaires, des consi- dérations de principe militaient contre l’application de la norme de la décision correcte. dans catalyst, où les parties avaient convenu que la norme de contrôle applicable était celle de la décision raisonnable, la cour s’est fondée sur le fait que les municipalités sont des institutions démocratiques. l’application de la norme de la décision raisonnable fait alors 666 west fraser mills v bc (wcat) côté j. [2018] 1 scr. people who elected them and to whom they are ulti- mately accountable” (para 19). this was especially compelling given that a “deferential approach to judicial review of municipal bylaws has been in place for over a century” (para. 21) — a historical tradition that does not exist here. green invoked the same democratic accountability rationale in the context of an impugned law society rule because benchers “are elected by and accountable to members of the legal profession”, the only persons to whom the rules apply (para 23). [66] here, the democratic accountability rationale counsels in favour of the correctness standard. the board is an unelected institution that may exercise only the powers the legislature chose to delegate to it. the correctness standard ensures that the board acts within the boundaries of that delegation and does not aggrandize its regulation- making power against the wishes of the province’s elected representatives. [67] i take no issue with the notion that courts should interpret statutory authorization to promul- gate regulations in a broad and purposive manner, in accordance with modern principles of interpretation. this is precisely how the court approached the issue in katz group canada inc. v. ontario (health and long- term care), 2013 scc 64, [2013] 3 scr. 810. but that proposition is quite different from the idea that courts should defer to a regulator’s incorrect conclusion as to its authority to enact a particular regulation. it is still possible to interpret statutory mandates broadly and purposively while recognizing that there can be only one answer to the question of whether a regulator exceeded its mandate in prom- ulgating an impugned regulation. en sorte que les tribunaux « respect[ent] le devoir qui incombe aux représentants élus de servir leurs concitoyens, qui les ont élus et devant qui ils sont ultimement responsables » (par 19). cette position était d’autant plus convaincante que la « retenue dans la façon d’aborder la révision des règlements muni- cipaux existe depuis plus d’un siècle » (par. 21), une tradition absente en l’espèce. dans l’arrêt green, la cour a invoqué le même principe de responsabilité démocratique à l’égard d’une règle adoptée par le barreau parce que les conseillers sont « élus par les membres de la profession juridique [les seules per- sonnes visées par les règles] et [doivent] leur rendre des comptes » (par 23). [66] en l’espèce, le principe de la responsabilité démocratique milite en faveur de la norme de la décision correcte. la commission est une institution formée de non- élus qui peut uniquement exercer les pouvoirs que lui délègue le législateur. l’application de la norme de la décision correcte fait en sorte que la commission agisse dans les limites de cette délé- gation et n’accroisse pas la portée de son pouvoir de réglementation contre la volonté des représentants provinciaux élus. [67] je ne nie pas que, conformément aux principes modernes d’interprétation, les tribunaux doivent interpréter de manière libérale et téléologique le pouvoir statutaire d’adopter des règlements. c’est précisément ce qu’a fait la cour dans l’arrêt katz group canada inc. c. ontario (santé et soins de longue durée), 2013 csc 64, [2013] 3 rcs 810. mais cela est très différent de l’idée qu’un tribu- nal doive déférer à la conclusion incorrecte d’un organisme de réglementation quant à son pouvoir d’adopter un règlement en particulier. il demeure néanmoins possible d’interpréter de manière libérale et téléologique le pouvoir conféré par une loi tout en reconnaissant qu’il ne peut y avoir qu’une seule réponse à la question de savoir si l’organisme a outre- passé son pouvoir en adoptant le règlement contesté. [68] in fact, katz supports the case for correctness review. first, nowhere in katz did the court pur- port to depart from the traditional reasonableness/ correctness framework. one would expect such a signifi cant doctrinal development, if it occurred, to [68] en fait, l’arrêt katz appuie la thèse favorable à l’application de la norme de la décision correcte. premièrement, à aucun moment la cour ne s’écarte du cadre traditionnel des normes de la décision raison- nable et de la décision correcte. un virage théorique [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge côté 667 be announced rather than implied. to the extent that katz did not openly state the standard of review, it should not be read as sub silentio overturning this court’s express holding in united taxi, reaffi rmed in dunsmuir, that the vires of a regulation is subject to correctness review. [69] second, several of the hallmarks of reasona- bleness review — paying “respectful attention” to the tribunal’s reasons (law society of new brunswick v ryan, 2003 scc 20, [2003] 1  scr  247, at para. 49) and determining whether the decision was “defensible in respect of the    law” (dunsmuir, at para. 47) — were conspicuously missing in katz. perhaps this is because a regulator may not produce a recorded set of reasons when it acts in a legislative capacity, as it does when it engages in adjudicative functions — a distinction that further illustrates the awkwardness of applying anything but correctness review to determine the vires of a regulation. if a court does not know the reasons justifying a decision or an exercise of jurisdiction, how can it afford any deference? but, in any case, the court in katz effec- tively engaged in a de novo analysis of the statutory authority for the regulations at issue, looking to the text of the legislative grants of authority and the purpose behind the enabling statutes. this is, by any defi nition, correctness review. thus, katz is relevant to this appeal only to the extent that it illustrates the applicable principles of statutory interpretation. [70] for these reasons, i am of the view that cor- rectness is the appropriate standard of review. the majority evidently disagrees; but its rationale largely escapes me. in an effort to sidestep many of the ar- guments i have raised about the standard of review, the majority posits that “[w]e need not delve into this debate in the present appeal” (para 23). as a result, important points go unaddressed, and the basis for applying the reasonableness standard remains largely unexplained. aussi important aurait été fait explicitement, et non simplement de manière tacite. dans la mesure où l’arrêt katz n’énonce pas clairement la norme de contrôle applicable, il ne faut pas y voir l’infi rmation sub silentio de la conclusion expresse de la cour dans l’arrêt united taxi, confi rmée dans dunsmuir, selon laquelle la validité d’un règlement commande l’ap- plication de la norme de la décision correcte. [69] deuxièmement, plusieurs des caractéristiques du contrôle selon la norme de la décision raisonnable, comme l’« attention respectueuse » portée aux mo- tifs (barreau du nouveau- brunswick c. ryan, 2003 csc 20, [2003] 1 rcs 247, par. 49) et le fait que la décision « se justifi [e] au regard [  ] du droit » (dunsmuir, par. 47), sont manifestement absentes dans katz. peut- être est-ce parce qu’un organisme de réglementation n’a pas à motiver ses décisions lorsqu’il exerce sa fonction réglementaire, alors qu’il le doit lorsqu’il exerce sa fonction décisionnelle, une distinction qui fait ressortir encore plus l’incongruité d’appliquer une autre norme que celle de la décision correcte pour statuer sur la validité d’un règlement. comment une cour de justice qui ne sait rien de ce qui motive une décision ou l’exercice d’un pouvoir peut- elle faire montre de déférence? quoi qu’il en soit, dans l’arrêt katz, la cour se livre effectivement à une nouvelle analyse du pouvoir statutaire d’adop- ter le règlement en cause, puis elle examine le texte de la disposition habilitante et la raison d’être de cette disposition. cela correspond par défi nition à l’application de la norme de la décision correcte. l’arrêt katz n’est donc pertinent en l’espèce que dans la mesure où il illustre les principes d’interprétation législative applicables. [70] pour ces raisons, je suis d’avis que la norme de contrôle appropriée est celle de la décision cor- recte. les juges majoritaires ne sont manifestement pas du même avis, mais la justifi cation de leur po- sition m’échappe pour l’essentiel. dans le but de réfuter bon nombre de mes arguments concernant la norme de contrôle, la majorité affi rme que « [l]e présent pourvoi n’exige pas que nous approfondis- sions le sujet » (par 23). des points importants ne sont donc pas abordés, et leur application de la norme de la décision raisonnable demeure en grande partie inexpliquée. 668 west fraser mills v bc (wcat) côté j. [2018] 1 scr. [71] first, the majority simply asserts — with no analysis or explanation — that catalyst and green prescribe reasonableness review where an enabling statute grants a subordinate body discretion to enact regulations. it does not tell us why this is the case. as i have already described, that is not a proper reading of these cases. the majority offers no rebuttal. [71] premièrement, les juges majoritaires affi rment simplement, sans aucune analyse ou explication, que les arrêts catalyst et green prescrivent l’application de la norme de la décision raisonnable lorsque la loi habilitante confère à l’organisme subordonné le pouvoir d’adopter à son gré des règlements. ils omettent cependant de préciser pourquoi il en est ainsi. je le répète, il ne s’agit pas de la bonne lec- ture de ces arrêts. les juges majoritaires n’avancent aucun élément de réfutation à cet égard. [72] second, the majority reasons do not address united taxi. and so one can only speculate whether the majority has chosen to disregard authorities that are contrary to its position, or whether united taxi is now impliedly overturned. prospective litigants would be well served by having a clear answer to that question. [72] deuxièmement, les juges majoritaires ne ré- fèrent aucunement à l’arrêt united taxi. on ne peut donc que conjecturer quant à savoir s’ils ont choisi d’ignorer les décisions qui n’appuient pas leur thèse ou s’il faut y voir une infi rmation tacite de l’arrêt united taxi. il serait utile aux plaideurs éventuels que la cour le précise. [73] third, the majority does not address the dis- tinction between an exercise of legislative power and an exercise of adjudicative power. this distinction, in my view, provides a principled basis for recog- nizing the jurisdictional nature of the question at issue in this case. the majority offers no basis for its disagreement. [73] troisièmement, les juges majoritaires ne se penchent pas sur la distinction entre l’exercice du pouvoir réglementaire et l’exercice du pouvoir dé- cisionnel. or, selon moi, cette distinction offre un fondement rationnel pour reconnaître que la question en litige touche en l’espèce à la compétence. les juges majoritaires ne justifi ent pas leur désaccord. [74] in sum, the majority has offered almost no analysis on a question that will prove to be important in subsequent cases where the vires of a regulation is at issue. in light of the fact that the parties in this case devoted signifi cant attention to this question, a more thorough account of this issue than the majority’s reasons provide would have been helpful. [74] en somme, les juges majoritaires n’offrent à peu près aucune analyse à l’égard d’une question qui sera assurément importante dans les dossiers ultérieurs où le pouvoir d’adopter un règlement sera contesté. comme les parties au pourvoi ont consacré une grande attention à la question, il aurait été utile que les juges majoritaires l’examinent plus attenti- vement. b analysis b analyse [75] section  26.2(1) of the regulation is ultra vires because it impermissibly confl ates the duties of owners and employers in the context of a statutory scheme that sets out separate and defi ned obligations for the relevant workplace entities. therefore, it does not accord with the board’s enabling legislation and falls beyond the scope of the board’s delegated pow- ers. [75] le paragraphe 26.2(1) du règlement est ultra vires en ce qu’il confond indûment les obligations du propriétaire et celles de l’employeur, alors que le régime législatif dans lequel il s’inscrit impose à l’un et à l’autre des obligations distinctes et défi nies. il n’est donc pas compatible avec la loi habilitante de la commission, et son adoption a outrepassé le pouvoir délégué de cette dernière. [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge côté 669 [76] section 26.2(1) of the regulation requires owners to assume responsibility for how forestry operation activities are “planned and conducted” on their premises. it states: [76] le paragraphe 26.2(1) du règlement requiert du propriétaire qu’il assume la responsabilité quant à la manière dont sont « planifi ées et exercées » les activités d’exploitation forestière sur les lieux qui lui appartiennent. en voici le libellé : 26.2 (1) the owner of a forestry operation must ensure that all activities of the forestry operation are both planned and conducted in a manner consistent with this regulation and with safe work practices acceptable to the board. [77] the board’s regulation- making authority is codifi ed in s. 225 of the act. that section provides a relatively broad grant of authority, but subject to the limitation that the board’s regulations must be “[i]n accordance with its mandate under this part”. it states, in relevant part: [traduction] 26.2 (1) le propriétaire d’une entreprise d’exploitation forestière fait en sorte que toutes les activités d’exploita- tion forestière soient planifi ées et exercées conformément au présent règlement et aux pratiques de travail sécuritaires jugées acceptables par la commission. [77] le pouvoir de réglementation de la commis- sion est prévu à l’art. 225 de la loi. il s’agit d’un pouvoir relativement large, mais qui fait l’objet d’une restriction, à savoir que les règlements de la commis- sion soient adoptés [traduction] « [c]onformément au mandat que lui confère la présente partie ». les passages pertinents de cette disposition sont rédigés comme suit : [traduction] 225 (1) in accordance with its mandate under this part, the board may make regulations the board considers necessary or advisable in relation to occupational health and safety and occupational environment. 225 (1) conformément au mandat que lui confère la présente partie, la commission peut prendre les règlements qu’elle juge nécessaires ou souhaitables relativement à la santé et à la sécurité au travail et à l’environnement de travail. (2) without limiting subsection (1), the board may make regulations as follows: (2) sans que soit limitée la portée du paragraphe (1), la commission peut prendre des règlements sur ce qui suit : (a) respecting standards and requirements for the protection of the health and safety of workers and other persons present at a workplace and for the well- being of workers in their occupational environment; a) les normes et les exigences relatives à la pro- tection de la santé et de la sécurité des travail- leurs et des autres personnes se trouvant dans un lieu de travail et au bien- être des travailleurs dans leur environnement de travail; (b) respecting specifi c components of the gen- eral duties of employers, workers, suppliers, su- pervisors, prime contractors and owners under this part; b) des éléments précis des obligations générales des employeurs, travailleurs, fournisseurs, super- viseurs, entrepreneurs principaux et propriétaires suivant la présente partie;   .   . [78] to determine whether s 262(1) falls within the grant of authority in s.  225 of the act, it is [78] pour décider si le par 262(1) respecte les li- mites du pouvoir conféré par l’art. 225 de la loi, 670 west fraser mills v bc (wcat) côté j. [2018] 1 scr. necessary to examine part 3 of the act in its entirety “to understand the part the provision” — here, the grant of regulation- making power — “plays within the broader scheme” (toronto star newspapers ltd. v. canada, 2010 scc 21, [2010] 1 scr 721, at para 21). see also greenshields v. the queen, [1958] scr 216, at p. 225, per locke j., dissenting; and r. sullivan, sullivan on the construction of statutes (6th ed. 2014), who writes, at § 13.12, “when analyz- ing the scheme of an act, the court tries to discover how the provisions or parts of the act work together to give effect to a plausible and coherent plan. it then considers how the provision to be interpreted can be understood in terms of that plan.” in other words, the scope of the board’s regulation- making power must be understood against the backdrop of the legislative design. a regulation will not be consistent with the act, or “[i]n accordance with [the board’s] mandate under [part 3]”, if it runs contrary to or otherwise undercuts the legislative scheme. this is one example of where, in the language of katz, it would not be “possible” to construe the regulation “in a manner which renders it intra vires” (para. 25 (emphasis deleted)). [79] in the legislative scheme at issue in this ap- peal, the act defi nes “employer” and “owner” as separate entities, with distinct defi nitions in s 106. it then goes on to expressly differentiate the duties of owners, employers, and others in ss. 115 to 121. the general duties of employers are outlined in s. 115: il faut examiner la partie 3 de la loi dans sa tota- lité afi n de « comprendre le rôle que joue la disposi- tion » (en l’occurrence la disposition attributive du pouvoir de réglementation) « au regard de l’[écono- mie générale] » de la loi (toronto star newspapers ltd. c. canada, 2010 csc 21, [2010] 1 rcs 721, par.  21). voir aussi greenshields c the queen, [1958] rcs 216, p. 225, le juge locke, dissident; r. sullivan, sullivan on the construction of statutes (6e éd. 2014), qui écrit au § 13.12 : [traduction] « dans son analyse de l’économie d’une loi, le tribu- nal tente de découvrir de quelle façon les dispositions ou les parties de la loi interagissent pour donner ef- fet à un plan plausible et cohérent. il examine ensuite comment la disposition à interpréter peut se com- prendre eu égard à ce plan ». autrement dit, la por- tée du pouvoir de réglementation de la commission doit être considérée à la lumière de l’intention du lé- gislateur. un règlement ne sera pas compatible avec la loi ou « [conforme] au mandat que [confère à la commission la partie 3] » s’il va à l’encontre du ré- gime législatif ou mine autrement celui-ci. voilà un cas où, pour reprendre les termes employés par la cour dans l’arrêt katz, il ne serait pas « possible » d’interpréter le règlement « d’une manière qui le rend intra vires » (par. 25 (italique omis)). [79] dans le cadre du régime législatif applicable en l’espèce, la loi définit à son art.  106 «  em- ployeur » et « propriétaire » comme étant des entités séparées, et ce, au moyen de défi nitions distinctes. elle précise ensuite expressément aux art. 115 à 121 les obligations propres au propriétaire, à l’employeur et à d’autres personnes. les obligations générales de l’employeur sont énoncées à l’art. 115 : [traduction] 115 (1) every employer must 115 (1) chaque employeur doit : (a) ensure the health and safety of a) assurer la santé et la sécurité de : (i) all workers working for that employer, and (i) tous ses travailleurs; (ii) any other workers present at a workplace at which that employer's work is being carried out, and (ii) tous les autres travailleurs se trouvant dans un lieu de travail où il exerce ses ac- tivités; [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge côté 671 (b) comply with this part, the regulations and any applicable orders. b) se conformer à la présente partie, aux règle- ments et aux ordonnances applicables. (2) without limiting subsection (1), an employer must (2) sans limiter la portée du paragraphe (1), un employeur doit : (a) remedy any workplace conditions that are hazardous to the health or safety of the employ- er’s workers, a) apporter les correctifs requis lorsque le lieu de travail présente un danger pour la santé ou la sécurité de ses travailleurs; (b) ensure that the employer’s workers b) veiller à ce que ses travailleurs : (i) are made aware of all known or reason- ably foreseeable health or safety hazards to which they are likely to be exposed by their work, (i) soient informés de tous les risques connus ou prévisibles pour la santé ou la sécurité auxquels leur travail les expose; (ii) comply with this part, the regulations and any applicable orders, and (ii) se conforment à la présente partie, aux règlements et aux ordonnances applicables; (iii) are made aware of their rights and duties under this part and the regulations, (iii) soient informés de leurs droits et de leurs obligations suivant la présente partie et les règlements; (c) establish occupational health and safety policies and programs in accordance with the regulations, c) établir des programmes et des politiques de santé et de sécurité au travail conformes aux règlements; (d) provide and maintain in good condition protective equipment, devices and clothing as required by regulation and ensure that these are used by the employer’s workers, d) mettre à disposition le matériel, les dispositifs et les vêtements de protection exigés par règle- ment, assurer leur bon état et veiller à ce que ses travailleurs les utilisent; (e) provide to the employer’s workers the in- formation, instruction, training and supervision necessary to ensure the health and safety of those workers in carrying out their work and to ensure the health and safety of other workers at the workplace, (f) make a copy of this act and the regulations readily available for review by the employer’s workers and, at each workplace where workers of the employer are regularly employed, post and keep posted a notice advising where the copy is available for review, e) offrir à ses travailleurs l’information, la for- mation, l’entraînement et la surveillance né- cessaires à leur santé et leur sécurité et ainsi qu’à celles des autres travailleurs dans le lieu de travail; f) mettre une copie de la présente loi et des règlements à la disposition de ses travailleurs de façon qu’ils puissent la consulter à leur gré et, dans chacun des lieux de travail où ils sont appelés à travailler régulièrement, affi cher en permanence un avis indiquant l’endroit où cette copie peut être consultée; (g) consult and cooperate with the joint commit- tees and worker health and safety representatives for workplaces of the employer, and g) consulter les comités mixtes et les représen- tants en santé et sécurité de ses lieux de travail, et collaborer avec eux; 672 west fraser mills v bc (wcat) côté j. [2018] 1 scr. (h) cooperate with the board, offi cers of the board and any other person carrying out a duty under this part or the regulations. h) collaborer avec la commission, ses dirigeants et toute autre personne qui exerce une fonction prévue à la présente partie ou aux règlements. [80] read in their entirety, the duties established by s. 115 relate to the supervisory relationship between employers and workers — for instance, employers must ensure the health and safety of workers, ensure that they are aware of known hazards, and provide them with instruction and training in relation to health and safety. it is telling that nearly every pro- vision uses the term “workers”. framed differently, the act makes employers responsible for the manner in which work is carried out at the workplace. [80] considérées dans leur ensemble, les obli- gations prévues à l’art. 115 sont liées à la surveil- lance qu’exerce l’employeur sur ses travailleurs; par exemple, assurer la santé et la sécurité de ses travailleurs, veiller à ce qu’ils soient informés des risques connus et leur offrir de la formation et de l’entraînement en matière de santé et de sécurité. il est révélateur que presque tous les alinéas emploient le terme « travailleurs ». autrement dit, la loi tient l’employeur responsable de la façon dont le travail est effectué dans le lieu de travail. [81] the general duties of owners are set out in s. 119: [81] les obligations générales du propriétaire sont énoncées à l’art. 119 : 119 every owner of a workplace must 119 le propriétaire d’un lieu de travail doit : [traduction] (a) provide and maintain the owner’s land and premises that are being used as a workplace in a manner that ensures the health and safety of persons at or near the workplace, (b) give to the employer or prime contractor at the workplace the information known to the owner that is necessary to identify and eliminate or control hazards to the health or safety of per- sons at the workplace, and a) mettre à disposition et entretenir le bien- fonds et les locaux qui servent de lieu de travail de façon à assurer la santé et la sécurité des per- sonnes qui se trouvent dans le lieu de travail ou à proximité; b) donner à l’employeur ou à l’entrepreneur principal du lieu de travail l’information dont il dispose et qui est nécessaire pour cerner et supprimer ou maîtriser les risques pour la santé et la sécurité des personnes se trouvant dans le lieu de travail; (c) comply with this part, the regulations and any applicable orders. c) se conformer à la présente partie, aux règle- ments et aux ordonnances applicables. [82] read in their entirety, the duties established by s. 119 relate to the relationship between owners and employers — for instance, owners must maintain the land in a certain manner and provide the employer or prime contractor (but not workers) with the nec- essary information to control hazards. none of these duties relates to workers, unlike in s. 115, where all of the duties of employers relate to workers. [82] considérées dans leur ensemble, ces obliga- tions se rattachent à la relation entre le propriétaire et l’employeur; par exemple, le propriétaire doit en- tretenir le bien- fonds d’une certaine manière et com- muniquer à l’employeur ou à l’entrepreneur principal (mais non aux travailleurs) l’information nécessaire à la maîtrise des risques. aucune de ces obligations ne concerne les travailleurs, contrairement à celles énoncées à l’art. 115, qui toutes les concernent. [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge côté 673 [83] read together, ss. 115 and 119 create separate silos of responsibility, whereby the duties ascribed to employers and owners are tethered to their unique roles and capacities to ensure workplace safety. employers, for example, are in the best position to ensure that workers are informed of known or rea- sonably foreseeable safety hazards because of their direct supervisory relationship with their employ- ees — ie, they are in the best position to assume responsibilities relating to the activities that occur at the workplace during the course of employment. owners are in the best position to assume macro- level responsibilities pertaining to the workplace more generally — for instance, ensuring that the premises are adequately maintained. this is the man- ner in which the legislature went about achieving its goal of protecting health and safety at workplaces in the province. [84] this structural reading of the statute is bol- stered by s. 107(2)(e), which states that one of the purposes of part 3 of the act is “to ensure that em- ployers, workers and others who are in a position to affect the occupational health and safety of workers share that responsibility to the extent of each party’s authority and ability to do so”. employers are men- tioned fi rst, and owners are not expressly mentioned at all — emphasizing the primacy of employers in the legislative scheme. this is in contrast to other pro- visions of the statute in which owners are expressly referenced (see, eg, s 123(2)). [83] lus ensemble, les art. 115 et 119 créent des catégories distinctes d’obligations, les obligations de l’employeur et celles du propriétaire étant liées à la fonction et à la capacité particulières de cha- cun d’eux d’assurer la sécurité du lieu de travail. par exemple, les employeurs sont les mieux placés pour informer les travailleurs des risques connus ou raisonnablement prévisibles pour leur sécurité du fait de la surveillance qu’ils exercent directe- ment sur eux, c’est-à-dire qu’ils sont les mieux placés pour s’acquitter d’obligations liées aux ac- tivités que les travailleurs exercent sur le lieu de travail en cours d’emploi les propriétaires sont les mieux placés pour s’acquitter au niveau macro d’obligations liées aux lieux de travail en général; ils doivent par exemple assurer le bon entretien de ces endroits. telle est la démarche adoptée par le législateur en vue d’atteindre son objectif de pro- tection de la santé et de la sécurité au travail dans la province. [84] cette interprétation fondée sur la struc- ture de la loi est étayée par l’al.  107(2)e), selon lequel l’un des objectifs de la partie  3 de la loi est qu’[traduction] « employeurs, travailleurs et autres personnes susceptibles d’infl uer sur la santé et la sécurité des travailleurs partagent cette obliga- tion dans la mesure où ils ont le pouvoir et la capa- cité de le faire ». les employeurs sont mentionnés en premier, alors que les propriétaires ne le sont pas expressément, ce qui fait ressortir le rôle pré- dominant des employeurs dans le régime législatif. cette disposition se distingue d’autres dispositions qui font expressément mention des propriétaires (voir p ex le par 123(2)). [85] moreover, s. 107(2)(e) makes clear that the act aims to impose obligations on parties only “to the extent of [their] authority and ability”, which aligns with the manner in which duties are assigned to employers and owners, respectively, under ss. 115 and 119 of the act. therefore, even though the pur- pose statement in s. 107(1) contains broad language about “promoting occupational health and safety and protecting workers”, the statement itself expressly limits the extent to which (and the means by which) the legislature pursued that purpose. and, of course, declarations of policy (such as the broad statement [85] qui plus est, l’al. 107(2)e) précise que la loi n’impose des obligations aux personnes visées que « dans la mesure où [elles] ont le pouvoir et la ca- pacité [de s’en acquitter] », ce qui s’accorde avec la manière dont les obligations sont attribuées à l’em- ployeur et au propriétaire aux art. 115 et 119 de la loi. par conséquent, même si l’objet du par. 107(1) est énoncé en termes généraux — « favoris[er] la santé et la sécurité au travail et [  ] protég[er] les tra- vailleurs » —, il limite expressément la mesure dans laquelle (et les moyens avec lesquels) le législateur poursuit cet objectif. et, bien sûr, les déclarations de 674 west fraser mills v bc (wcat) côté j. [2018] 1 scr. in s. 107(1)) “are not jurisdiction- conferring provi- sions” and “cannot serve to extend the powers of the subordinate body to spheres not granted by [the legislature] in jurisdiction- conferring provisions” (reference re broadcasting regulatory policy crtc 2010-167 and broadcasting order crtc 2010-168, 2012 scc 68, [2012] 3 scr 489, at para 22). [86] the impugned regulation does not respect these silos of responsibility. section 26.2(1) requires owners to assume responsibility for the manner in which activities are planned and conducted  —  a function that relates to the relationship between em- ployers and workers and the micro- level decisions about how day-to- day activities at the workplace are carried out. this obligation is categorically different from the macro- level duties related to workplace conditions that are assigned to owners under s 119. as a result, the board imposed, by regulation, a type of obligation that the act reserves to employers. in doing so, it contravened the clear structure of di- vided responsibility that the act creates; it therefore exceeded its mandate and the scope of its delegated legislative powers under s 225. principe (tel l’énoncé général fi gurant au par. 107(1)) « ne sont pas des dispositions attributives de com- pétence » et « ne peuvent donc pas servir à élargir les pouvoirs de [l’]organisme [subordonné] à des domaines non précisés par le législateur dans les dispositions attributives de compétence » (renvoi relatif à la politique réglementaire de radiodiffusion crtc 2010-167 et l’ordonnance de radiodiffusion crtc 2010-168, 2012 csc 68, [2012] 3 rcs 489, par 22). [86] la disposition réglementaire contestée ne respecte pas cette répartition des obligations. le paragraphe  26.2(1) oblige le propriétaire à faire en sorte que les activités soient planifi ées et exer- cées d’une certaine manière, une obligation qui se rattache au lien entre l’employeur et le travail- leur, ainsi qu’aux décisions prises au niveau micro concernant le déroulement des activités au quoti- dien sur le lieu de travail. cette obligation se dis- tingue nettement des obligations au niveau macro quant à l’état du lieu de travail qui incombent au propriétaire suivant l’art.  119 la commission a donc créé, par règlement, une obligation que la loi ne réserve qu’aux employeurs. ce faisant, elle a contrevenu à la structure claire de la division des obligations dans la loi; elle a donc outrepassé son mandat et débordé le cadre du pouvoir qui lui est délégué à l’art 225. [87] section 225(1) of the act does authorize the board to make regulations it considers necessary or advisable. but this grant of authority cannot be read as permitting the board to undermine the statutory scheme established by the province’s elected rep- resentatives through legislation. otherwise, there would be no functional limit on the board’s ability to enact regulations, provided that each regulation is in some way connected to some abstract vision of occupational health and safety. [87] le paragraphe 225(1) de la loi permet à la commission d’adopter les règlements qu’elle juge nécessaires ou souhaitables, mais on ne saurait y voir l’autorisation de miner le régime législatif établi par les représentants élus de la province. autrement, le pouvoir de réglementation de la commission ne connaîtrait aucune limite fonctionnelle dans la me- sure où chaque règlement est de quelque manière lié à une certaine notion abstraite de la santé et la sécurité au travail. [88] consider a slightly different case. section 115(2)(d) of the act makes employers responsible for providing and ensuring the use of protective equipment by workers. could the board, by regu- lation, impose that same overlapping responsibil- ity on owners, despite the fact that the legislature clearly chose to assign that duty to employers and [88] considérons un cas légèrement différent. l’ali- néa 115(2)d) de la loi oblige l’employeur à mettre du matériel de protection à la disposition de ses travail- leurs et à veiller à ce qu’ils l’utilisent. la commis- sion pourrait- elle, par règlement, imposer la même obligation au propriétaire alors que le législateur a manifestement choisi de l’imposer à l’employeur et [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge côté 675 not to owners? under the majority’s reasons, it surely could — because, as the majority states, “the legis- lature indicated it wanted the board to enact what- ever regulations it deemed necessary” (chief justice mclachlin’s reasons, at para 10). this illustrates the boundless nature of the majority’s interpretive approach, which would permit the board to erode, or outright ignore, the careful and considered legislative scheme that the province enacted. [89] i agree with the majority that s. 119 of the act is not “a complete and exhaustive statement of owners’ duties” (chief justice mclachlin’s reasons, at para 17). but the question here is not whether the board can impose additional duties on owners that are not specifi ed or particularized in the statute — it clearly can. rather, the question we are asked to answer is whether the board may impose on owners an obligation of this nature. contrary to what the majority states, at para. 17, it is not my position that a regulation must necessarily be “specifi cally tethered to s. 119” to be valid in all cases. my point is simply that a regulation enacted pursuant to the act — whether or not it is expressly linked to the text of the obligations outlined in s. 119 — may not undermine the operation of the statute as a whole by assigning duties to owners that are clearly not contemplated by the act, when read in light of its structure and the statement of purpose in s 107(2)(e). non au propriétaire? selon les juges majoritaires, elle le pourrait assurément car, disent- ils, « le législateur a exprimé la volonté que la commission [adopte] tout règlement jugé nécessaire » (motifs de la juge en chef mclachlin, par 10). cet exemple démontre que la méthode d’interprétation préconisée par la majorité manque à ce point de délimitation qu’elle permettrait à la commission de saper le régime lé- gislatif soigneusement conçu par la province ou d’en faire carrément abstraction. [89] je conviens avec les juges majoritaires que l’art.  119 de la loi n’est pas «  une énumération complète et exhaustive des obligations du proprié- taire » (motifs de la juge en chef mclachlin, par 17). cependant, il ne s’agit pas en l’espèce de savoir si la commission peut imposer au propriétaire d’autres obligations en sus de celles qui sont précisées dans la loi, car elle peut manifestement le faire. nous sommes plutôt appelés à décider si la commission peut assujettir le propriétaire à une obligation de cette nature. contrairement à ce qu’affi rment les juges majoritaires (au par. 17), je ne prétends pas que, dans tous les cas, un règlement doit forcément être « expressément reli[é] au texte précis de l’art. 119 » pour être valide. je dis simplement qu’un règlement adopté en vertu de la loi — qu’il soit expressément relié ou non au texte des obligations énoncées à l’art. 119 — ne saurait miner l’application de la loi dans son ensemble en rendant le propriétaire débi- teur d’obligations que la loi ne prévoit clairement pas lorsque celle-ci est interprétée à la lumière de sa structure et de l’objectif énoncé à l’al 107(2)e). [90] nor do i fi nd the external contextual factors that the majority outlines to be persuasive — factors that, in any event, are not appropriate considerations when assessing the vires of subordinate legislation (see justice brown’s reasons, at paras 117-20). the board may well have enacted s 262(1) in response to the government’s concern about the growing rate of workplace fatalities in the forestry sector (chief justice mclachlin’s reasons, at para 20). but this does not permit the board to undermine the leg- islature’s statutory scheme for addressing workplace health and safety — particularly since the scheme, as i have described it, creates clear lines of author- ity and accountability for workplace safety issues. [90] j’estime de plus que les facteurs contextuels externes dont font mention les juges majoritaires ne sont pas convaincants. de toute manière, il ne s’agit pas de considérations pertinentes pour décider de la validité d’une disposition issue de l’exercice du pouvoir délégué (voir motifs du juge brown, par 117-120). la commission peut bien avoir adopté le par 262(1) en raison de l’inquiétude exprimée par le gouvernement provincial face à l’augmentation du nombre de décès au travail dans le secteur forestier (motifs de la juge en chef mclachlin, par 20). elle ne peut pas pour autant miner le régime législatif établi par le législateur pour assurer la santé et la sécurité au travail, d’autant plus que le régime, dont 676 west fraser mills v bc (wcat) côté j. [2018] 1 scr. in contrast, the impugned regulation would diffuse responsibility across multiple actors. [91] moreover, s.  26.2(1) is not a “natural ex- tension” of an owner’s obligations under s. 119(a) (chief justice mclachlin’s reasons, at para 21). as discussed, providing and maintaining land or workplace premises is conceptually distinct from managing and supervising the activities undertaken by workers on those premises; and it invokes a dif- ferent type of competency and authority. je fais état précédemment, établit clairement des pouvoirs et des responsabilités distincts en matière de sécurité au travail. or, suivant la disposition régle- mentaire contestée, une même responsabilité rejaillit sur les différents acteurs. [91] par ailleurs, le par 262(1) n’est pas un « pro- longement naturel » des obligations du propriétaire prévues à l’al.  119a) (motifs de la juge en chef mclachlin, par 21). rappelons que la mise à dispo- sition et l’entretien du bien- fonds et des locaux dans le lieu de travail est conceptuellement distinct de la gestion et de la surveillance des activités exercées par les travailleurs à ces endroits et relève d’un type différent de compétence et de pouvoir. [92] as a result, i would fi nd that s 262(1) is ultra vires, and i would allow the appeal on that basis. [92] j’estime donc que le par 262(1) est ultra vires, et j’accueillerais le pourvoi pour cette raison. iii application of an administrative penalty to west iii imposition d’une sanction administrative à west fraser in its capacity as owner fraser à titre de propriétaire [93] even assuming that the impugned regulation is intra vires, as the majority concludes, i would nevertheless allow the appeal on the basis that the board erred in imposing an administrative penalty on west fraser. west fraser was charged with violating its obligations as an owner under s 262(1) of the regulation. yet, it was subjected to an administra- tive penalty under s. 196(1) of the act, which only authorizes the board to impose such a penalty on an entity acting in the capacity of an employer. since there is no nexus between the underlying violation (as an owner) and the imposition of an administrative penalty (applicable only to employers), the board’s decision was patently unreasonable. [93] à supposer même que la disposition réglemen- taire contestée soit intra vires comme le concluent les juges majoritaires, j’accueillerais quand même le pourvoi au motif que la commission a eu tort d’im- poser une sanction administrative à west fraser. west fraser a été accusée d’avoir violé ses obligations à titre de propriétaire aux termes du par 262(1) du règlement. elle a cependant fait l’objet, suivant le par. 196(1) de la loi, d’une sanction administrative qui ne peut être imposée qu’à une entité agissant à titre d’employeur. puisqu’il n’existe aucun lien entre l’infraction sous- jacente (commise par un proprié- taire) et l’imposition d’une sanction administrative (applicable seulement à un employeur), la décision de la commission est manifestement déraisonnable. a standard of review a norme de contrôle [94] the administrative tribunals act, sbc 2004, c. 45 (“ata”), dictates the standard of review for the second question on appeal. section 58 of the ata provides, in relevant part: [94] l’administrative tribunals act, sbc 2004, c. 45 (« ata ») prescrit, pour les besoins de la se- conde question en litige, la norme de contrôle ap- plicable. l’article 58 de l’ata prévoit ce qui suit : [traduction] 58 (1) if the act under which the application arises contains or incorporates a privative clause, relative 58 (1) lorsque la loi sous le régime de laquelle la demande est présentée contient ou incorpore une [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge côté 677 to the courts the tribunal must be considered to be an expert tribunal in relation to all matters over which it has exclusive jurisdiction. [clause privative], le tribunal est considéré comme un tribunal spécialisé par une cour de justice pour toute matière dans laquelle il a compétence exclu- sive. (2) in a judicial review proceeding relating to ex- pert tribunals under subsection (1) (2) dans le cadre d’un contrôle judiciaire visant un tribunal spécialisé au sens du paragraphe (1), (a) a fi nding of fact or law or an exercise of discretion by the tribunal in respect of a matter over which it has exclusive jurisdiction under a privative clause must not be interfered with unless it is patently unreasonable, (b) questions about the application of common law rules of natural justice and procedural fair- ness must be decided having regard to whether, in all of the circumstances, the tribunal acted fairly, and a) une conclusion de fait ou de droit ou une me- sure discrétionnaire du tribunal dans une matière qui relève de sa compétence exclusive par appli- cation d’une [clause privative] ne peut être modi- fi ée que si elle est manifestement déraisonnable; b) toute question touchant à l’application des règles de justice naturelle et d’équité procédu- rale en common law est tranchée en fonction du caractère équitable ou non des actes du tribunal au vu de l’ensemble des circonstances; (c) for all matters other than those identifi ed in paragraphs (a) and (b), the standard of review to be applied to the tribunal's decision is cor- rectness. c) la norme de contrôle applicable à la décision du tribunal sur toute autre question que celles précisées aux paragraphes a) et b) est celle de la décision correcte. [95] according to the majority, the appropriate standard of review is patent unreasonableness (chief justice mclachlin’s reasons, at para 29). assuming that this is the applicable standard of review, i would allow the appeal on the basis that the decision of the workers’ compensation appeal tribunal (“tribu- nal”) (2013 canlii 79509) was patently unreason- able. [95] selon les juges majoritaires, la norme de con trôle applicable est celle de la décision mani- festement déraisonnable (motifs de la juge en chef mclachlin, par 29). à supposer qu’il s’agisse de la norme applicable, je suis d’avis d’accueillir le pour- voi au motif que la décision du workers’ compen- sation appeal tribunal (« tribunal ») (2013 canlii 79509) est manifestement déraisonnable. b analysis b analyse [96] section 196(1) of the act, the administrative penalty provision, reads as follows: [96] le paragraphe 196(1) de la loi — la dispo- sition relative aux sanctions administratives — est rédigé comme suit : [traduction] 196 (1) the board may, by order, impose on an em- ployer an administrative penalty under this section if the board is satisfi ed on a balance of probabilities that 196 (1) en vertu du présent article, la commission peut infl iger à un employeur une sanction administrative au moyen d’une ordonnance si elle est convaincue, selon la prépondérance des probabilités, (a) the employer has failed to take suffi cient precautions for the prevention of work related injuries or illnesses, a) que l’employeur n’a pas pris des précautions suffi santes pour prévenir les lésions ou les ma- ladies professionnelles, 678 west fraser mills v bc (wcat) côté j. [2018] 1 scr. (b) the employer has not complied with this part, the regulations or an applicable order, or b) que l’employeur ne s’est pas conformé à la présente partie, au règlement ou à une ordon- nance applicable, (c) the employer’s workplace or working con- ditions are not safe. c) que le lieu de travail de l’employeur ou les conditions de travail ne sont pas sécuritaires. [97] on a plain reading of this provision, the board may only impose an administrative penalty on “an employer”, not on an owner or any other entity. the wording also makes clear that the underlying vio- lation must have occurred when the offender was acting in the capacity of an employer. this is what the statute means when it says that “the employer has failed to take suffi cient precautions” and that “the employer has not complied with this part, the regulations or an applicable order”. an employer fully complies with applicable law where it satisfi es the obligations that are assigned to employers. [98] the tribunal read this provision to apply to an owner, so long as that owner is also an employer at the workplace — even if it satisfi ed all of the duties and obligations assigned to employers under the act and the regulation. this was erroneous for several reasons. [97] suivant le texte clair de cette disposition, la commission ne peut imposer une sanction adminis- trative qu’à « un employeur », à l’exclusion d’un pro- priétaire ou d’une autre personne. il ressort aussi de son libellé que l’infraction sous- jacente doit s’être produite pendant que le contrevenant agissait à titre d’employeur. c’est ce qu’il faut conclure des énon- cés « l’employeur n’a pas pris des précautions suf- fi santes » et « l’employeur ne s’est pas conformé à la présente partie, au règlement ou à une ordon- nance applicable ». l’employeur se conforme en tous points à la loi applicable lorsqu’il s’acquitte des obli- gations qui lui sont dévolues. [98] pour le tribunal, cette disposition s’applique au propriétaire qui est également employeur dans le lieu de travail, et ce, même s’il s’est acquitté de toutes ses obligations d’employeur suivant la loi et le règlement. cela est erroné pour plusieurs raisons. [99] first, the category of “employer” does not encompass “owner”. this is evident from the sepa- rate defi nitions of the two terms in s. 106 as well as the distinct responsibilities allocated to each entity in ss. 115 and 119. there is no mention whatsoever of any power to impose an administrative penalty on an owner or on an entity acting in the capacity of an owner — which is precisely what the board did in this case. [99] premièrement, le terme « employeur » n’en- globe pas le « propriétaire », comme il appert des défi nitions distinctes de ces deux termes à l’art. 106, ainsi que des obligations distinctes dévolues à chacun d’eux et prévues respectivement aux art. 115 et 119. nulle mention n’est faite de quelque pouvoir d’im- poser, comme la commission l’a fait en l’espèce, une sanction administrative à un propriétaire ou à une entité agissant à titre de propriétaire. [100] second, the fact that s. 196(1) specifi es that an administrative penalty may be imposed on an employer suggests, by negative implication, that a penalty may not be imposed on other categories of persons under the act (see sullivan, at § 8.92 (“when a provision specifi cally mentions one or more items but is silent with respect to other items that are com- parable, it is presumed that the silence is deliberate and refl ects an intention to exclude the items that are not mentioned”)). [100] deuxièmement, le fait que le par. 196(1) pré- cise que la commission peut imposer une sanction administrative à un employeur indique, par inférence négative, qu’elle ne peut pas en imposer une aux autres personnes visées par la loi (voir sullivan, § 8.92 ([traduction] « lorsqu’une disposition fait expressément état d’un ou de plusieurs éléments, mais qu’elle demeure silencieuse sur d’autres qui sont comparables, on présume que son silence est dé- libéré et refl ète son intention d’exclure les éléments qui ne sont pas mentionnés »)). [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge côté 679 [101] third, the tribunal’s interpretation fails to give effect to the legislature’s specifi c choice of lan- guage in s. 196(1), which differs from the language used in other provisions in the act. the legislature would have used broader language if it had intended to empower the board to impose an administrative penalty on an owner (or, as in this case, an owner that is also an employer, but was only found to have breached its obligations as an owner). in other pro- visions, the legislature used the word “person” or “persons” where it intended to encompass multiple entities or entities acting simultaneously in multiple roles. (see, eg, s. 111(2)(d), which states that one of the board’s functions is “to ensure that persons concerned with the purposes of [part 3] are provided with information and advice relating to its adminis- tration and to occupational health and safety”.) the most salient example is s. 217, the general penalties provision. section 217 is analogous to s. 196(1) in so far as it authorizes the imposition of penalties and gives the board an enforcement mechanism. section 217 states that “a person is liable” to the specifi ed penalties — not only “an employer”, which is the word used in s 196(1). likewise, s. 213(1) makes clear that “[a] person who contravenes a pro- vision of this part” commits an offence subject to the general penalties in s 217 “[w]hen different terms are used in a single piece of legislation, they must be understood to have different meanings. if [the legis- lature] has chosen to use different terms, it must have done so intentionally” (agraira v. canada (public safety and emergency preparedness), 2013 scc 36, [2013] 2 scr 559, at para 81). the tribunal’s interpretation disregards this choice of language and treats s. 196(1) as though it was written identically to ss. 213(1) and 217. [101] troisièmement, l’interprétation du tribu- nal ne tient pas compte du libellé choisi par le légis- lateur au par. 196(1), qui diffère de celui des autres dispositions de la loi. le législateur aurait employé un libellé plus général s’il avait voulu que la com- mission puisse imposer une sanction administra- tive à un propriétaire (ou, comme en l’espèce, à un propriétaire qui est aussi employeur, mais dont l’inobservation vise seulement ses obligations à titre d’employeur). dans d’autres dispositions, le légis- lateur emploie le terme « personne » au singulier ou au pluriel afi n d’englober des entités multiples ou des entités agissant simultanément à plusieurs titres. (voir p ex l’al 111(2)d), qui dispose que l’une des fonctions de la commission est [traduction] « de faire en sorte que les personnes concernées par les objectifs de la [partie 3] obtiennent de l’information et des conseils sur l’administration de celle-ci et en matière de santé et de sécurité professionnelles »). l’exemple le plus frappant se trouve à l’art. 217, la disposition générale sur les sanctions. l’article 217 s’apparente au par. 196(1) en ce qu’il permet d’im- poser des sanctions et confère à la commission un pouvoir d’exécution. suivant son libellé, « une per- sonne est passible » des sanctions énumérées, et non seulement « un employeur » comme au par 196(1). de même, le par. 213(1) précise qu’« une personne qui contrevient à une disposition de la présente par- tie » commet une infraction et encourt les sanctions générales prévues à l’art 217 « [l]orsque des termes différents sont employés dans un même texte légis- latif, il faut considérer qu’ils ont un sens différent. il faut tenir pour acquis que le législateur a délibéré- ment choisi des termes différents dans le but d’indi- quer un sens différent » (agraira c. canada (sécurité publique et protection civile), 2013 csc 36, [2013] 2 rcs 559, par 81). l’interprétation du tribunal ne tient pas compte des termes choisis et considère le par. 196(1) comme si son libellé était identique à ceux du par. 213(1) et de l’art 217. [102] fourth, a fuller examination of s. 196 itself confi rms that the use of the term “employer” was no accident, as none of its other subsections uses the term “person” or “owner” rather than “employer”. for example, the due diligence defence (s. 196(3)), the review procedure (s. 196(4)), and the payment procedure (s. 196(5)) all refer to “the employer” or [102] quatrièmement, un examen plus approfondi de l’art. 196 confi rme que le terme « employeur » n’y est pas employé fortuitement puisqu’il est repris dans chacune des autres dispositions au lieu des termes « personne » ou « propriétaire ». par exemple, les dispositions relatives à la défense de diligence raisonnable (par. 196(3)), à la procédure de révision 680 west fraser mills v bc (wcat) côté j. [2018] 1 scr. “an employer”. the majority’s reasoning in this case effectively rewrites those provisions as well. [103] fifth, given that the act sets out different silos of responsibility for owners and employers, as discussed above, at paras. 79-85, it is consistent with the statutory scheme as a whole for certain remedial measures — here, administrative penalties — to be reserved for breaches of certain types of obligations and not others. [104] the fact that west fraser is an employer in the province, or even at this workplace — although not the employer of the faller who died — does not advance the tribunal’s position. west fraser stood accused of breaching its obligations as an owner under s 262(1) of the regulation. there was no accusation whatsoever that west fraser, as the em- ployer of a supervisor who was temporarily present at the workplace, breached any duty it owed in that capacity. the tribunal did not merely choose be- tween a “narrow approach” and a “broad approach” to the statute (chief justice mclachlin’s reasons, at para 40). rather, it adopted an unbounded inter- pretation — one that is “openly, clearly, evidently unreasonable” because it fails to establish any nexus between the underlying breach (of west fraser’s obligations as an owner under s 262(1)) and the ap- plicability of the administrative penalty (to breaches of the regulation or act by an entity acting in the capacity of an employer, as described above). in order for an administrative penalty to be available, the underlying violation must have occurred when the entity was acting in its capacity as an employer. that was not the case here. (par. 196(4)) et au mode de paiement (par. 196(5)) renvoient toutes à « l’employeur » ou à « un em- ployeur ». le raisonnement des juges majoritaires en l’espèce revient en fait à réécrire ces dispositions. [103] cinquièmement, comme je l’indique pré- cédemment (aux par. 79 à 85), puisqu’elle crée des catégories distinctes d’obligations pour le proprié- taire et pour l’employeur, la loi se concilie avec le régime législatif dans sa globalité en ce qui a trait à certaines mesures réparatrices — en l’occurrence, la sanction administrative — qui ne s’appliquent qu’au manquement à certaines obligations, à l’exclusion du manquement aux autres. [104] le fait que west fraser est un employeur dans la province, voire même dans le lieu de tra- vail visé en l’espèce, bien qu’il n’ait pas été l’em- ployeur de l’abatteur décédé, n’appuie pas la thèse du tribunal. west fraser s’est vu reprocher le man- quement à ses obligations à titre de propriétaire sur le fondement du par 262(1) du règlement. elle n’a pas été accusée en tant qu’employeur d’un surveillant qui se trouvait temporairement dans le lieu de travail, d’avoir manqué à une obligation qui lui incombait à ce titre. le tribunal n’a pas simplement choisi entre une « interprétation étroite » et une « inter- prétation large » de la loi (motifs de la juge en chef mclachlin, par 40). il a plutôt opté pour une inter- prétation non délimitée, une interprétation qui revêt un caractère manifestement déraisonnable « que l’on ne peut contester, qui est tout à fait éviden[t] » parce qu’elle n’établit aucun lien entre le manquement sous- jacent (aux obligations de west fraser en tant que propriétaire suivant le par 262(1)) et l’applica- bilité de la sanction administrative (en cas d’infrac- tion au règlement ou à la loi en tant qu’employeur, comme indiqué précédemment). pour qu’une sanc- tion administrative puisse être imposée, l’inobser- vation sous- jacente doit s’être produite pendant que l’entité agissait en tant qu’employeur. ce n’est pas le cas en l’espèce. [105] the tribunal’s reasoning would expose every owner to administrative penalties in the con- text of forestry operations. consider the effect of its liability fi nding in tandem with its interpretation of s 196(1). as to liability, the tribunal faulted west [105] le raisonnement du tribunal veut que tout propriétaire s’expose à une sanction administrative dans le cadre de ses activités d’exploitation fores- tière examinons l’effet de sa conclusion sur la responsabilité à la lumière de son interprétation du [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) la juge côté 681 fraser because its supervisor did not take reasonable steps to document potential risks at the second work location (tribunal’s reasons, at para 72). thus, in order to comply with applicable law, a forestry op- erations owner must have an employee attend to the workplace. but, by doing so, the owner is necessarily exposed to administrative penalties because a super- visor’s presence makes it an “employer” under the tribunal’s interpretation of s 196(1). the result is that every owner of a forestry operation that complies with the law — not only west fraser on the facts of this case — is potentially subject to administrative penalties. the breadth of this interpretation demon- strates that the tribunal effectively rewrote s. 196(1), replacing the word “employer” with “person”. by doing so, it fundamentally recalibrated the carefully designed scheme of liability set forth in the act, ren- dering the distinction between owners and employ- ers — and the specifi c use of the term “employer” in s. 196(1) — largely meaningless. in my view, the preceding analysis is not sim- [106] ply a “plausible but narrow way” of reading s. 196(1) (chief justice mclachlin’s reasons, at para 37). it is the only way. the tribunal’s conclusion is patently unreasonable because it fails to account for — in- deed, it expressly defi es — the clear and unambigu- ous language of s 196(1). where there is no doubt as to a statutory provision’s meaning, a tribunal’s dis- regard of that meaning renders its decision patently unreasonable. the case for patent unreasonableness is even stronger where, as here, the tribunal’s clearly erroneous interpretation contradicts and undermines the broader statutory scheme. par 196(1). quant à la responsabilité, le tribunal a blâmé west fraser parce que son surveillant n’avait pas pris de mesures raisonnables pour documenter les risques éventuels au deuxième lieu de travail (motifs du tribunal, par 72). ainsi, pour se confor- mer au droit applicable, le propriétaire d’une entre- prise d’exploitation forestière doit s’assurer de la présence d’un employé sur le lieu de travail. or, ce faisant, il s’expose nécessairement à une sanction administrative, car la présence d’un surveillant fait de lui un « employeur » selon l’interprétation du par. 196(1) retenue par le tribunal. dès lors, tout propriétaire d’une entreprise d’exploitation fores- tière qui se conforme à la loi, et non seulement west fraser dans la présente affaire, est passible d’une sanction administrative. la portée de cette interpré- tation démontre que le tribunal réécrit effectivement le par. 196(1) et y remplace le mot « employeur » par le mot « personne ». il modifi e ainsi en profondeur le régime de responsabilité soigneusement conçu par le législateur, vidant essentiellement de leur sens la distinction entre le propriétaire et l’employeur et, en particulier, l’emploi du terme « employeur » au par 196(1). [106] à mon avis, l’analyse qui précède ne consti- tue pas seulement une « interprétation plausible, mais étroite » du par. 196(1) (motifs de la juge en chef mclachlin, par 37). c’est la seule interpréta- tion possible. la conclusion du tribunal est mani- festement déraisonnable parce qu’elle ne tient pas compte — et va en fait expressément à l’encontre — du libellé clair et non équivoque du par 196(1). la décision d’un tribunal administratif qui va à l’en- contre du sens clair d’une disposition législative est manifestement déraisonnable. le caractère manifes- tement déraisonnable d’une décision est encore plus évident lorsque, comme en l’espèce, l’interprétation clairement erronée du tribunal administratif contredit et mine le régime législatif général. [107] it is no answer to suggest that the tribunal’s interpretation “will best further the statutory goal of promoting workplace health and safety and deterring future accidents” (chief justice mclachlin’s rea- sons, at para 43). the legislature may have intended to pursue that purpose, but it did so through limited means — and those means are clearly evident in [107] il ne suffi t pas d’affi rmer que l’interprétation du tribunal est celle qui « permet le plus la réalisa- tion de l’objectif de la loi de favoriser la santé et la sécurité au travail et de prévenir de futurs accidents » (motifs de la juge en chef mclachlin, par 43). le législateur a pu vouloir atteindre cet objectif, mais les moyens adoptés en ce sens — et qui ressortent 682 west fraser mills v bc (wcat) côté j. [2018] 1 scr. s 196(1). to hold that any interpretation that the tribunal views as advancing the goal of health and safety can survive patent unreasonableness scrutiny would render judicial review meaningless. patent unreasonableness may be a highly deferential stand- ard, but there are some interpretations of law that are so far beyond the pale that they cannot be permitted to stand. [108] in fact, it is not even clear that the tribunal’s interpretation does best further the goal of occupa- tional safety. under the tribunal’s approach, west fraser could have avoided an administrative penalty altogether by simply not having a supervisor pres- ent at that workplace. surely that does not promote health and safety. alternatively, the board could have taken other forms of recourse against west fraser under the act rather than pursuing an admin- istrative penalty. the majority considers neither of these possibilities. at a minimum, the suggestion that the tribunal’s interpretation best furthers the act’s purposes is an untested and uncertain proposition on its own terms. the mere fact that the tribunal puts forward this justifi cation cannot serve as a basis for blindly deferring to its interpretation of the statute. [109] finally, the majority suggests that there could be a different basis for imposing an admin- istrative penalty on west fraser than its breach of s 262(1) of the regulation. such an approach totally ignores or disregards what happened in this case. the record is unambiguous: the only regulatory viola- tions that the board cited in support of its decision to impose an administrative penalty were violations of s 262 — which, as i have described, outlines du- ties applicable to owners. nor was there any inde- pendent fi nding that west fraser failed to prevent workplace injuries or did not maintain a safe work- place, apart from its violation of s 262(1). this is confi rmed by the tribunal’s reasons, which focused on the fact of the violation in upholding the admin- istrative penalty: “the violation by [west fraser] of section 26.2(1) of the regulation provides the basis du par. 196(1) — sont limités. conclure que toute interprétation qui, selon le tribunal, promeut l’objec- tif de favoriser la santé et la sécurité au travail peut résister à un contrôle suivant la norme de la décision manifestement déraisonnable revient à vider de son sens la notion de contrôle judiciaire. l’application de la norme de la décision manifestement déraison- nable peut commander une grande déférence, mais certaines interprétations de la loi dépassent tellement les bornes qu’elles ne sauraient être maintenues. [108] et il n’est même pas certain que l’interpré- tation du tribunal soit celle qui permet effective- ment le plus la réalisation de l’objectif de sécurité au travail. suivant cette interprétation, west fraser aurait pu échapper à la sanction administrative en n’affectant tout simplement pas un surveillant au lieu de travail, ce qui, de toute évidence, n’aurait pas été de nature à favoriser la santé et la sécurité. en outre, la commission aurait pu, en vertu de la loi, prendre à l’égard de west fraser d’autres mesures que l’imposition d’une sanction administrative. les juges majoritaires n’examinent aucune de ces possi- bilités. l’affi rmation selon laquelle l’interprétation du tribunal est celle qui permet le plus la réalisation des objectifs de la loi est à tout le moins à la fois non vérifi ée et incertaine. le seul fait que le tribunal avance cette justifi cation ne saurait être suffi sant pour qu’on défère aveuglément à son interprétation de la loi. [109] enfi n, les juges majoritaires laissent entendre que l’imposition d’une sanction administrative à west fraser pourrait avoir un autre fondement que l’in- fraction au par 262(1) du règlement. c’est faire totalement abstraction de ce qui s’est produit dans la présente affaire. les faits révélés par le dossier sont clairs : les seules infractions règlementaires invoquées par la commission à l’appui de sa décision d’im- poser une sanction administrative visent l’art 262, lequel énonce des obligations qui, je le rappelle, ne sont imposées qu’au propriétaire. il n’y a pas non plus de conclusion indépendante selon laquelle west fraser a omis de prévenir les lésions professionnelles ou n’a pas assuré la sécurité du lieu de travail en plus de contrevenir au par 262(1). les motifs du tribunal, qui s’attachent à la perpétration de l’infrac- tion pour confi rmer la sanction administrative, vont [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) le juge brown 683 for fi nding [west fraser] failed to take suffi cient pre- cautions for the prevention of work related injuries” (para. 96 (emphasis added)). [110] the majority’s efforts to tether the penalty to something other than west fraser’s violations of its obligations as an owner disregard what the tribunal actually said. a reviewing court is “not empower[ed]    to ignore the [tribunal’s] reasons altogether and substitute its own” (delta air lines inc. v. lukács, 2018 scc 2, [2018] 1 scr 6, at para. 24, per mclachlin cj), even on a standard of patent unreasonableness. but that is precisely what has occurred here. west fraser’s violations as an owner cannot be repackaged as violations by an employer where the act provides no authority to impose an administrative penalty. as a result, the tribunal’s decision to uphold the imposition of an administrative penalty was patently unreasonable. dans le même sens [traduction] : « l’infraction de [west fraser] au par 262(1) du règlement permet de conclure que [west fraser] a omis de prendre des précautions suffi santes pour prévenir les lésions professionnelles » (par. 96 (je souligne)). [110] les efforts que déploient les juges majori- taires pour relier la sanction à autre chose que les manquements par west fraser à ses obligations de propriétaire font fi de ce que dit vraiment le tribu- nal. une cour de révision n’est « [pas autorisée] à faire complètement abstraction des motifs [du tribu- nal] et à y substituer les siens » (delta air lines inc. c. lukács, 2018 csc 2, [2018] 1 rcs 6, par. 24, la juge en chef mclachlin), même au regard de la norme de la décision manifestement déraisonnable. or, c’est précisément ce qui se produit en l’occur- rence. les infractions reprochées à west fraser à titre de propriétaire ne peuvent se muter en infrac- tions à titre d’employeur lorsque la loi ne confère pas le pouvoir d’imposer une sanction administra- tive. partant, la décision du tribunal de confi rmer l’infl iction d’une sanction administrative était ma- nifestement déraisonnable. iv conclusion iv conclusion [111] in summary, i  would find that s.  26.2(1) of the regulation is ultra vires on the correctness standard of review, and i would allow the appeal for that reason. but even if this was not the case, it was patently unreasonable to impose an administrative penalty — applicable only to breaches committed when acting in the capacity of an employer — on the basis that west fraser was found guilty of breaching its obligations as an owner under s 262(1). i would therefore allow the appeal on this alternative basis as well. [111] en résumé, je suis d’avis d’invalider le par 262(1) du règlement par application de la norme de la décision correcte et d’accueillir en conséquence le pourvoi. à supposer même que la disposition ne soit pas invalide, il était manifestement déraison- nable d’imposer une sanction administrative — la- quelle ne vise que les infractions commises à titre d’employeur — au motif que west fraser a été re- connue coupable de manquements à ses obligations de propriétaire suivant le par 262(1). j’accueillerais donc le pourvoi pour ce motif également. the following are the reasons delivered by version française des motifs rendus par [112] brown j. (dissenting) — while i agree with the chief justice that the workers’ compensation board of british columbia had the authority to adopt s 262(1) of the occupational health and safety regulation, bc. reg. 296/97, i arrive at that con- clusion via different reasoning. [112] le juge brown (dissident) — bien que je partage l’opinion de la juge en chef selon laquelle la workers’ compensation board de la colombie- britannique (« commission ») avait le pouvoir d’adop- ter le par 262(1) de l’occupational health and safety regulation, bc. reg. 296/97 (« règlement »), j’arrive à cette conclusion au terme d’un raisonnement différent. 684 west fraser mills v bc (wcat) brown j. [2018] 1 scr. [113] the chief justice says, at para. 23, that “[i]t is true” that dunsmuir v. new brunswick, 2008 scc 9, [2008] 1 scr 190, stated that true questions of jurisdiction “are subject to review on a stand- ard of correctness”. but with respect, that signifi - cantly downplays what this court actually said in dunsmuir, which was that “[a]dministrative bodies must    be correct in their determinations of true questions of jurisdiction or vires”: para. 59 (empha- sis added). further, it is no answer to west fraser’s jurisdictional objection to say, as the chief justice also says, at para. 23, that “such [truly jurisdictional] cases will be rare”. this is a particularly inadequate response where, as here, the chief justice does not herself doubt the jurisdictional quality of the issue at bar. indeed, the issue is elided altogether by the statement that “[w]e need not delve” into whether the board’s authority in this case to adopt s 262(1) is such a question, since “the question the [review- ing] court must answer is not one of vires in the traditional sense, but whether the regulation at issue represents a reasonable exercise of the delegated power”: para 23. [114] to that, i  offer three points in response. first, the issue of the board’s authority to adopt s 262(1) is “an issue of vires relating to subordinate legislation”: canadian copyright licensing agency (access copyright) v canada, 2018 fca 58, at para 80. the question of whether a statutory dele- gate is authorized to enact subordinate legislation is therefore manifestly jurisdictional “in the traditional sense”, as this court’s jurisprudence understands such questions. in other words, this issue does not go to the reasonableness of the board’s decision to adopt s 262(1), but rather to its authority to do so. this falls squarely within the class of questions described by this court in dunsmuir, at para. 59, as arising “where the tribunal must explicitly determine whether its statutory grant of power gives it the au- thority to decide a particular matter”. [113] la juge en chef dit au par. 23 de ses motifs que la cour affi rme « certes », dans dunsmuir c. nouveau- brunswick, 2008 csc 9, [2008] 1 rcs. 190, qu’une véritable question de compétence [  ] « fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la dé- cision correcte ». en tout respect, cependant, c’est minimiser considérablement ce que dit effectivement la cour dans dunsmuir, à savoir qu’« [u]n organisme administratif doit [  ] statuer correctement sur une question touchant véritablement à la compétence » (par. 59 (je souligne)). de plus, on ne saurait op- poser à la contestation de west fraser relative à la compétence ce que dit par ailleurs la juge en chef au par. 23, c’est-à-dire que « pareil cas [soulevant une véritable question de compétence] se présenter[a] rarement ». une telle réponse est particulièrement inadéquate dans la mesure où la juge en chef ne dit pas elle- même douter du fait que la question soule- vée en l’espèce en est une de compétence. le débat est en fait complètement escamoté par l’affi rmation selon laquelle le pourvoi « n’exige pas que nous ap- profondissions » le sujet, à savoir si, en l’espèce, le pouvoir de la commission d’adopter le par 262(1) soulève une question de cette nature, car « la question que la cour de révision doit trancher n’a pas trait à la compétence au sens traditionnel, mais au fait que le règlement en cause résulte ou non d’un exercice raisonnable du pouvoir délégué » (par 23). [114] je réponds à ces affirmations en formu- lant trois remarques. premièrement, la question du pouvoir de la commission d’adopter le par 262(1) constitue [traduction] «  une question de com- pétence liée à la législation déléguée » (canadian copyright licensing agency (access copyright) c. canada, 2018 caf 58, par 80). la question de sa- voir si un délégataire légal est habilité à réglementer est donc manifestement une question de compétence « au sens traditionnel », selon la manière dont la cour conçoit cette question dans ses arrêts. en d’autres termes, il ne s’agit pas de se prononcer sur le carac- tère raisonnable de la décision de la commission d’adopter le par 262(1), mais plutôt sur son pou- voir de le faire. la question fait clairement partie de celles qui, selon la cour dans dunsmuir (au par. 59), se posent lorsque « le tribunal administratif doit dé- terminer expressément si les pouvoirs dont le législa- teur l’a investi l’autorisent à trancher une question ». [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) le juge brown 685 [115] secondly, courts have almost always ap- plied “the standard of correctness when decid- ing whether delegated legislation is ultra vires”: d j m. brown and j m. evans, with the assistance of d. fairlie, judicial review of administrative ac- tion in canada (loose- leaf), at pp. 15-58 to 15-59; see also united taxi drivers’ fellowship of south- ern alberta v. calgary (city), 2004 scc 19, [2004] 1 scr 485; noron inc. v. city of dieppe, 2017 nbca 38, 66 mlpr (5th) 1, at para. 11; gan- der (town) v. trimart investments ltd., 2015 nlca 32, 368 nfl d & peir 96, at para. 14; 1254582 alberta ltd v edmonton (city), 2009 abca 4, 448 ar 58, at para. 12; canadian council for refu- gees v. canada, 2008 fca 229, [2009] 3 fcr 136, at para. 57; broers v. real estate council of alberta, 2010 abqb 497, 489 ar 219, at para. 29; algoma central corp. v. canada, 2009 fc 1287, 358 ftr. 236, at para 66. [116] this is confi rmed by the court’s own juris- prudence. in dunsmuir, it referred approvingly to its earlier statement in united taxi drivers’ fellowship where (as here) the issue was whether the city of calgary was authorized under the relevant statute to enact subordinate or delegated legislation. in that case, bylaws limited the number of taxi plate li- cences. this was, the court said, at para. 5, a ques- tion of jurisdiction which is always to be reviewed for correctness. this is because a central judicial function is to ensure that statutory delegates such as the board act only within the bounds of authority granted to them by the legislature. this understood, the label matters little. howsoever one characterizes this question — as one of jurisdiction, vires or even as a species of a question of law — the principle remains the same. public power must always be au- thorized by law. it follows that no statutory delegate, in enacting subordinate legislation (that is, in mak- ing law), may ever exceed its authority. the rule of law can tolerate no departure from this principle: dunsmuir, at para 29. [115] deuxièmement, les cours de révision ap- pliquent presque toujours [traduction] « la norme de la décision correcte pour décider de la validité de la législation déléguée » (d j m brown et j m. evans, assistés de d. fairlie, judicial review of administra- tive action in canada (feuilles mobiles), p. 15-58 à 15-59; voir aussi united taxi drivers’ fellowship of southern alberta c. calgary (ville), 2004 csc 19, [2004] 1 rcs 485; noron inc. c. ville de dieppe, 2017 nbca 38, 66 mlpr (5th) 1, par. 11; gan- der (town) c. trimart investments ltd., 2015 nlca 32, 368 nfl d & peir 96, par. 14; 1254582 alberta ltd. c. edmonton (city), 2009 abca 4, 448 ar 58, par. 12; conseil canadien pour les réfugiés c. ca- nada., 2008 caf 229, [2009] 3 rcf 136, par. 57; broers c. real estate council of alberta, 2010 abqb 497, 489 ar 219, par. 29; algoma central corp c. canada, 2009 cf 1287, par. 66 (canlii)). [116] la jurisprudence de la cour le confi rme. dans dunsmuir, la cour cite en l’approuvant une conclusion tirée dans united taxi drivers’ fellow- ship, où (comme en l’espèce) la question en litige était de savoir si la loi en cause autorisait la ville de calgary à adopter une disposition réglementaire en vertu d’un pouvoir subordonné ou délégué. dans ce cas, la disposition réglementaire limitait le nombre de plaques de taxi. selon la cour (au par. 5), la ques- tion soulevée en était une de compétence, ce qui appelait toujours l’application de la norme de la décision correcte. il en est ainsi parce qu’une des principales fonctions d’une cour de justice est de faire en sorte qu’un délégataire comme la commis- sion ne puisse agir que dans les limites du pouvoir que lui confère le législateur. une fois le principe posé, l’étiquette importe peu quelle que soit la façon dont on qualifi e la question (une question de compétence, une question de validité, voire une sorte de question de droit), le principe demeure le même. l’exercice du pouvoir public doit toujours être autorisé par la loi. dès lors, nul délégataire ne peut, dans l’exercice de son pouvoir de législation subordonnée (c’est-à-dire, lorsqu’il légifère), outre- passer le pouvoir qui lui est conféré. la primauté du droit ne saurait tolérer aucune entorse à ce principe (dunsmuir, par 29). 686 west fraser mills v bc (wcat) brown j. [2018] 1 scr. [117] thirdly, i respectfully disagree with the chief justice’s framing of the issue before the court as be- ing whether the board’s adoption of s 262(1) rep- resents a reasonable exercise of its delegated power under the workers compensation act, rsbc. 1996, c 492. while the judicial role properly and necessarily includes seeing that statutory delegates operate within the bounds of their grant of authority, the overall “reasonableness” of how a statutory del- egate has chosen to exercise its lawful authority is not the proper subject of judicial attention. in short, while the board’s authority to regulate is (and must be) reviewable, the board’s chosen means of regula- tion are — subject to what i say below about cata- lyst paper corp. v. north cowichan (district), 2012 scc 2, [2012] 1 scr 5 — a matter for the board, and not for this or any other court. [117] troisièmement, je suis malheureusement en désaccord avec la juge en chef quant à la manière dont elle formule la question en litige : l’adoption du par.  26.2(1) par la commission résulte-t-elle d’un exercice raisonnable du pouvoir délégué par la workers compensation act, rsbc 1996, c. 492? bien qu’il incombe légitimement et nécessairement à l’autorité judiciaire de veiller à ce que les délé- gataires agissent dans les limites des pouvoirs qui leur sont conférés, ce n’est pas sur le « caractère raisonnable » global de la manière dont le déléga- taire choisit d’exercer son pouvoir légitime que la cour de révision doit diriger son attention. en bref, même si le pouvoir de la commission d’adopter des règlements peut (et doit) être susceptible de contrôle, les moyens que choisit la commission pour régle- menter sont, sous réserve de ce que j’affi rme plus loin au sujet de l’arrêt catalyst paper corp. c. north cowichan (district), 2012 csc 2, [2012] 1 rcs 5, du ressort de la commission, non de la cour ou de quelque autre juridiction. [118] the chief justice’s reasons on this point go well beyond this court’s judgment in catalyst by effectively recognizing a new generalized basis for judicial review of the regulatory means chosen by statutory delegates acting within the bounds of their grant of legal authority. by way of explanation, un- reasonableness, as a ground recognized in catalyst for invalidating an action by a statutory delegate, operates narrowly (and only once vires has been established). as this court explained in catalyst, at paras. 21 and 24, the sorts of measures which, in the context of municipal bylaws, would be illegitimate for municipal councillors to take are those which are unreasonable in the sense described by lord russell cj in kruse v. johnson, [1898] 2 qb 91 (div. ct.): [118] les motifs de la juge en chef sur ce point vont bien au- delà de ce que dit la cour dans catalyst en ce qu’ils reconnaissent un nouveau fondement universel au contrôle judiciaire d’une mesure réglementaire choisie par un délégataire dans les limites de son pou- voir légal. précisons que le caractère déraisonnable, en tant que motif reconnu dans catalyst pour inva- lider l’acte d’un délégataire, s’applique de manière restreinte (et seulement lorsque la validité est établie). comme l’explique la cour dans catalyst, par. 21 et 24, les mesures qui, dans le cas de règlements muni- cipaux, seraient prises illégitimement par un conseil municipal correspondent à celles qui sont déraison- nables au sens que précise le juge en chef lord russell dans kruse c. johnson, [1898] 2 qb 91 (c div.) : but unreasonable in what sense? if, for instance, they were found to be partial and unequal in their operation as between different classes; if they were manifestly unjust; if they disclosed bad faith; if they involved such oppres- sive or gratuitous interference with the rights of those subject to them as could fi nd no justifi cation in the minds of reasonable men, the court might well say, “parliament never intended to give authority to make such rules; they are unreasonable and ultra vires.” [pp. 99-100] [traduction] mais déraisonnable en quel sens? on peut penser, par exemple, à des règlements partiaux et d’appli- cation inégale pour des catégories distinctes, à des règle- ments manifestement injustes, à des règlements empreints de mauvaise foi, à des règlements entraînant une immix- tion abusive ou gratuite dans les droits des personnes qui y sont assujetties, au point d’être injustifi ables aux yeux d’hommes raisonnables; la cour pourrait alors dire « le parlement n’a jamais eu l’intention de donner le pouvoir de faire de telles règles; elles sont déraisonnables et ultra vires. » [p. 99-100] [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) le juge brown 687 unreasonableness, in the sense affi rmed in catalyst, therefore concerns factors or considerations which have long been understood as illegitimate in the con- text of municipal governance (eg. saumur v. city of quebec, [1953] 2 scr 299), and not factors which might lead a reviewing court to think a measure “un- reasonable” in the sense of being merely unnecessary or inadvisable in light of the goals of a particular enabling statute. [119] the point merits restating: the issue before us is not directed to whether the regulation “represents a reasonable exercise of the delegated power”: chief justice mclachlin’s reasons, at para 23. rather, the issue is whether the board is authorized to adopt the regulation at issue. i note that the parties in the present appeal and the courts below all viewed the s 262(1) issue as a matter of jurisdiction or vires. it follows that i also reject the chief justice’s [120] sidestepping of the jurisdictional inquiry in favour of a review of various contextual factors which are said to support reasonableness review: chief justice mclachlin’s reasons, at paras 19-21. if the board’s adoption of s 262(1) presents a jurisdictional ques- tion — which the chief justice does not deny — such contextual factors are irrelevant. [121] i agree, however, with the chief justice that s. 225 of the act, which empowers the board to make regulations it “considers necessary or advisa- ble in relation to occupational health and safety and occupational environment” is suffi ciently broad to support the conclusion that the board’s adoption of s 262(1) of the regulation is intra vires. le caractère déraisonnable, au sens précisé dans catalyst, tient donc à des éléments ou à des consi- dérations qui sont depuis longtemps tenus pour illégitimes dans le contexte de l’administration mu- nicipale (p ex saumur c. city of quebec, [1953] 2 rcs 299), et non à des éléments susceptibles d’amener la cour de révision à tenir une mesure pour « déraisonnable » simplement parce qu’elle n’est pas nécessaire ou souhaitable au vu des objectifs d’une loi habilitante en particulier. [119] il vaut la peine de répéter que la question dont nous sommes saisis n’est pas de savoir si le rè- glement en cause « résulte ou non d’un exercice rai- sonnable du pouvoir délégué » (motifs de la juge en chef mclachlin, par. 23), mais bien si la commission a le pouvoir d’adopter ce règlement. je signale que pour les parties au pourvoi et les juridictions infé- rieures, la question que soulève le par 262(1) en est une de compétence ou de validité. [120] je ne suis donc pas non plus d’accord avec la juge en chef lorsqu’elle met à l’écart l’examen de la compétence au profi t de la prise en compte de divers facteurs contextuels censés appuyer un contrôle selon la norme de la décision raisonnable (motifs de la juge en chef mclachlin, par 19-21). si l’adoption du par 262(1) par la commission soulève une question de compétence — ce que ne nie pas la juge en chef —, de tels facteurs contextuels ne sont pas pertinents. [121] cependant, je conviens avec elle que le libellé de l’art. 225 de la loi, qui confère à la commission le pouvoir de prendre les règlements qu’elle « juge nécessaires ou souhaitables relativement à la santé et à la sécurité au travail et à l’environnement de tra- vail », est suffi samment large pour étayer la conclu- sion selon laquelle l’adoption du par 262(1) du règlement est intra vires. [122] on the question of the penalty, i agree with my colleague côté j. that the board’s decision to impose a penalty upon west fraser under s. 196(1) of the act for a breach of s 262(1) of the regulation was patently unreasonable, and i endorse her reasons offered in support. [122] en ce qui concerne la sanction, je conviens avec ma collègue la juge côté que la décision de la commission d’en infl iger une à west fraser en application du par. 196(1) de la loi pour une infrac- tion au par 262(1) du règlement est manifestement déraisonnable, et je souscris à ses motifs sur ce point. 688 west fraser mills v bc (wcat) brown j. [2018] 1 scr. i add this. the foregoing reasons are driven, [123] as i say, at para. 114, by the understanding of ques- tions of jurisdiction as stated in this court’s ju- risprudence, particularly in dunsmuir. while the category and defi nition of jurisdictional questions in dunsmuir have occasionally been doubted (al- berta (information and privacy commissioner) v. alberta teachers’ association, 2011 scc 61, [2011] 3 scr 654, at para. 42) or marginalized as “nar- row”, “exceptional” and “rare” (alberta teachers, at para. 39; edmonton (city) v. edmonton east (cap- ilano) shopping centres ltd., 2016 scc 47, [2016] 2 scr 293, at para. 26; and quebec (attorney gen- eral) v. guérin, 2017 scc 42, [2017] 2 scr 3, at para. 42), the framework in dunsmuir, as a matter of stare decisis, continues to govern the treatment of such questions. [124] this is not to say that all is well. i accept that, in many cases, the distinction between mat- ters of statutory interpretation which implicate truly jurisdictional questions and those going solely to a statutory delegate’s application of its enabling stat- ute will be, at best, elusive. more generally, while binary standards of review are suitable for appel- late review under housen v. nikolaisen, 2002 scc 33, [2002] 2 scr 235, more fl exibility — that is, something focussing more closely on intensity of review, rather than binary categories — might bet- ter account for the unavoidably varying contextual considerations that arise in judicial review of admin- istrative decisions. such contextual considerations could include the breadth of discretion contained in the statutory grant, the nature of the decision, the nature of the decision maker, and the stakes for the affected parties. (see, eg,. pham v. secretary of state for the home department, [2015] uksc 19, [2015] 1 wlr 1591, at para. 107, per lord sumption.) such an approach, which other jurisdictions have applied, has also found favour in some canadian appellate courts: canada (transport, infrastructure and communities) v. farwaha, 2014 fca 56, [2015] 2 fcr 1006, at paras. 90-92; mills v. workplace safety and insurance appeals tribunal, 2008 onca 436, 237 oac 71, at para 22. i see nothing in this general principle — that the framework for deciding [123] j’ajoute ce qui suit. les motifs qui précèdent prennent appui, comme je le dis au par. 114, sur la manière dont la cour conçoit la question de com- pétence au vu de ses arrêts, en particulier l’arrêt dunsmuir. même si on a parfois exprimé des doutes concernant la catégorie et la défi nition de la question de compétence dans dunsmuir (alberta (information and privacy commissioner) c. alberta teachers’ association, 2011 csc 61, [2011] 3 rcs 654, par. 42) ou minimisé l’importance de cette ques- tion en affi rmant qu’elle avait une « portée étroite » ou qu’elle «  se présent[ait] rarement  » (alberta teachers, par. 39; edmonton (ville) c. edmonton east (capilano) shopping centres ltd., 2016 csc 47, [2016] 2 rcs 293, par. 26; québec (procureure générale) c. guérin, 2017 csc 42, [2017] 2 rcs 3, par. 42), le cadre établi dans dunsmuir continue de s’appliquer à son égard en raison de la règle du stare decisis. [124] je ne dis pas pour autant que tout est parfait. je reconnais que, dans bien des cas, la distinction entre une affaire qui soulève une véritable question de compétence et celle qui fait seulement intervenir l’application de la loi habilitante par le délégataire sera au mieux insaisissable. de manière plus géné- rale, même si suivant l’arrêt housen c. nikolaisen, 2002 csc 33, [2002] 2 rcs 235, une approche binaire de la norme de contrôle applicable convient en appel, une démarche plus souple, qui s’attache au degré d’intensité du contrôle requis plutôt qu’à l’appartenance de la question à l’une des deux caté- gories, pourrait mieux s’adapter aux considérations contextuelles qui varient inévitablement d’une dé- cision administrative à l’autre. au nombre de ces considérations contextuelles mentionnons l’étendue du pouvoir discrétionnaire conféré par la loi habili- tante, la nature de la décision, celle du décideur et les enjeux pour les intéressés (voir p ex pham c. secretary of state for the home department, [2015] uksc 19, [2015] 1  wlr  1591, par.  107, lord sumption). appliquée dans d’autres ressorts, une telle démarche compte également des adeptes au sein de cours d’appel du pays (canada (transports, infrastructure et collectivités) c. farwaha, 2014 caf 56, [2015] 2 rcf 1006, par. 90-92; mills c. workplace safety and insurance appeals tribunal, 2008 onca 436, 237 oac 71, par 22). à mon [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) le juge rowe 689 the standard of review should allow for suffi cient fl exibility to refl ect the varied nature of adminis- trative bodies, the questions before them, their de- cisions, their expertise and their mandates — that is inconsistent with the dual constitutional func- tions performed by judicial review: upholding the rule of law, and maintaining legislative supremacy (dunsmuir, at paras. 27 and 30). avis, ce principe général, à savoir que le cadre pré- sidant à la détermination de la norme de contrôle devrait être suffi samment souple pour tenir compte de la diversité des organismes administratifs, des questions dont ils sont saisis, de leurs décisions, de leur expertise et de leurs mandats, n’a rien d’incon- ciliable avec la double fonction constitutionnelle du contrôle judiciaire, à savoir maintenir la primauté du droit et assurer la suprématie législative (dunsmuir, par. 27 et 30). [125] i would allow the appeal. [125] je suis d’avis d’accueillir le pourvoi. the following are the reasons delivered by version française des motifs rendus par [126] rowe j. (dissenting) — judicial review of delegated authority is fundamental to upholding the rule of law. as chief justice mclachlin described it in catalyst paper corp. v. north cowichan (dis- trict), 2012 scc 2, [2012] 1 scr 5, at para. 10: “it is a fundamental principle of the rule of law that state power must be exercised in accordance with the law. the corollary of this constitutionally protected principle is that superior courts may be called upon to review whether particular exercises of state power fall outside the law.” [126] le juge rowe (dissident) — le contrôle judiciaire de l’exercice du pouvoir délégué est fon- damental à la primauté du droit. comme le dit la juge en chef mclachlin dans l’arrêt catalyst paper corp c. north cowichan (district), 2012 csc 2, [2012] 1 rcs 5, par. 10 : « la primauté du droit pose comme principe fondamental que le pouvoir de l’état doit être exercé en conformité avec la loi. ce principe protégé par la constitution a pour corollaire que les cours supérieures peuvent être appelées à examiner si un exercice particulier du pouvoir de l’état est conforme à la loi ou non. » [127] one instance in which such review occurs relates to the validity of a regulation. this has two steps. the fi rst relates to jurisdiction “in the narrow sense of whether or not the [board] had the authority to make the inquiry” (dunsmuir v. new brunswick, 2008 scc 9, [2008] 1 scr 190, at para 59). the second is a substantive inquiry into the exercise of the grant of authority: “   the substance of [the regulations] must conform to the rationale of the statutory regime set up by the legislature” (catalyst, at para 25). both steps involve interpretation of the authorizing statute, the fi rst focusing more on the grant of regulation- making authority, the second having regard more generally to the scheme and objects of the statute. [127] pareil contrôle a notamment lieu lorsqu’il s’agit de décider si une disposition réglementaire est valide ou non. l’examen comporte alors deux étapes. la première s’intéresse à la compétence « au sens strict de la faculté [de l’organisme] de connaître de la question » (dunsmuir c. nouveau- brunswick, 2008 csc 9, [2008] 1 rcs 190, par 59). la seconde s’intéresse à la teneur de la disposition et vise l’exer- cice du pouvoir conféré : «    la teneur [du] règle- men[t] doit être conforme à la raison d’être du régime mis sur pied par la législature » (catalyst, par 25). les deux étapes supposent l’interprétation de la loi habilitante, la première s’attachant surtout à l’octroi du pouvoir de réglementer, la seconde s’intéressant plus généralement au régime de la loi et à son objet. [128] without referring to the two steps i have noted above, in effect the chief justice addresses the fi rst in paras. 10-11 and the second in paras. 12- 22. with the foregoing comment, i concur with her [128] sans s’y référer expressément, la juge en chef se penche sur la première étape aux par. 10-11 de ses motifs, puis sur la seconde aux par 12-22. compte tenu des remarques qui précèdent, je 690 west fraser mills v bc (wcat) rowe j. [2018] 1 scr. analysis that s 262(1) of the occupational health and safety regulation, bc. reg. 296/97, is intra vires. souscris à sa conclusion selon laquelle le par 262(1) de l’occupational health and safety regulation, bc. reg. 296/97, est intra vires. i would add a further comment. in para. 9, [129] the chief justice quotes d. j. mullan to the effect that reasonableness review recognizes “the reality that, in many instances, those working day to day in the im- plementation of frequently complex administrative schemes have or will develop a considerable degree of expertise or fi eld sensitivity to the imperatives and nuances of the legislative regime” (“establishing the standard of review: the struggle for complex- ity?” (2004), 17 cjalp 59, at p. 93; dunsmuir, at para 49). this is an over- generalization that ob- scures rather than enlightens. i would agree that “working day to day” with an administrative scheme can build “expertise” and “fi eld sensitivity” to policy issues and to the weighing of factors to be taken into account in making discretionary decisions. but how does “working day to day” give greater insight into statutory interpretation, including the scope of jurisdiction, which is a matter of legal analysis? the answer is that it does not. this is one of the myths of expertise that now exist in administrative law (garneau community league v. edmonton (city), 2017 abca 374, 60 alta. lr (6th) 1, at para 94). [129] je me permets cependant quelques remarques supplémentaires. au paragraphe 9 de ses motifs, la juge en chef cite à l’appui de sa thèse d j mullan, selon lequel l’application de la norme de la raisonna- bilité [traduction] « reconnaît que, dans beaucoup de cas, les personnes qui se consacrent quotidienne- ment à l’application de régimes administratifs sou- vent complexes possèdent ou acquièrent une grande connaissance ou sensibilité [fi ne] à l’égard des im- pératifs et des subtilités de ces régimes » (« estab- lishing the standard of review : the struggle for complexity?  » (2004), 17  rcdap  59, p.  93; dunsmuir, par 49). il s’agit d’une généralisation excessive qui embrouille davantage la question qu’elle ne la clarifi e. certes, « [appliquer] quotidien- nement » un régime administratif permet d’acqué- rir une « connaissance » et une « sensibilité [fi ne] » à l’égard des questions de principe qui se posent et de la mise en balance d’éléments à considérer lors- qu’il s’agit de rendre une décision discrétionnaire. mais en quoi « appliquer quotidiennement » une loi rend-il plus apte à interpréter celle-ci, notamment pour déterminer l’étendue de la compétence, ce qui relève de l’analyse juridique? en fait, ce n’est pas le cas. c’est l’une des idées reçues sur l’expertise qui ont actuellement cours en droit administratif (gar- neau community league c. edmonton (city), 2017 abca 374, 60 alta. lr (6th) 1, par 94). [130] concerning the monetary penalty, i agree with my colleague côté j. that the decision of the workers’ compensation appeal tribunal (2013 canlii 79509) was patently unreasonable and runs directly contrary to the clear wording of s. 196(1) of the workers compensation act, rsbc 1996, c 492. accordingly, i concur with paras. 94-110 of her reasons. i would therefore allow the appeal on that basis. [130] en ce qui concerne la peine pécuniaire, je conviens avec ma collègue la juge côté que la dé- cision du workers’ compensation appeal tribunal (2013 canlii 79509) est manifestement déraison- nable et va directement à l’encontre du texte clair du par.  196(1) de la workers compensation act, rsbc 1996, c 492. je souscris donc aux par. 94- 110 de ses motifs. par conséquent, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi pour ce motif. appeal dismissed with costs to the workers’ com- pensation board of british columbia, côté, brown and rowe jj. dissenting. pourvoi rejeté avec dépens en faveur de la work- ers’ compensation board of british columbia, les juges côté, brown et rowe sont dissidents. [2018] 1 rcs. west fraser mills c cb (wcat) 691 procureurs de l’appelante : harris & company, vancouver. vancouver. pensation appeal tribunal: workers’ compensation appeal tribunal, richmond. procureur de l’intimé workers’ compensation appeal tribunal : workers’ compensation appeal tribunal, richmond. sation board of british columbia: workers’ compen- sation board of british columbia, richmond. procureur de l’intimée workers’ compensation board of british columbia : workers’ compensation board of british columbia, richmond. sation board of alberta: workers’ compensation board of alberta, edmonton. procureur de l’intervenante workers’ compen- sation board of alberta : workers’ compensation board of alberta, edmonton.