[1] abella j. — the issue in this appeal is whether quebec’s approach to implementing pay equity in workplaces without male comparator job classifi ca- tions violates the equality rights protected by s. 15 of the canadian charter of rights and freedoms. the complaint is not with quebec’s proposed meth- odology, but with the six- year legislated delay in implementation. [1] la juge abella — la question en litige dans le présent pourvoi est de savoir si l’approche retenue par le québec pour mettre en œuvre l’équité salariale dans les milieux de travail sans catégories d’emplois à prédominance masculine pouvant servir de compa- rateurs viole le droit à l’égalité garanti par l’art. 15 de la charte canadienne des droits et libertés. la plainte ne porte pas sur la méthode proposée par le québec, mais plutôt sur le délai de six ans établi par la loi pour réaliser cette mise en œuvre. background contexte [2] the fi rst efforts to address the deep and per- sistent gap between women’s pay and men’s pay, referred to as “equal pay for equal work”, required employers to pay men and women the same wage for doing the same job, at the same workplace (see, eg,. female employees equal pay act, sc 1956, c. 38; equal pay act, rsbc 1960, c. 131; the equal pay act, rss 1953, c 265). although this was an important fi rst step, it failed to grapple with the systemic nature of pay discrimination. it became [2] les premiers efforts visant à combler l’écart profond et persistant entre les salaires des femmes et des hommes — le principe dit du « salaire égal pour un travail égal » — exigeaient des employeurs qu’ils versent aux hommes et aux femmes le même salaire pour le même travail accompli au même endroit (voir, p ex, loi sur l’égalité de salaire pour les femmes, sc 1956, c. 38; equal pay act, rsbc 1960, c. 131; the equal pay act, rss 1953, c 265). bien que constituant une première étape importante, ces 534 csq v quebec (ag). abella j. [2018] 1 scr. clear that “historical attitudes towards the role of women in society, along with stereotypical assump- tions regarding women’s aspirations, preferences, capabilities, and ‘suitability’ for certain jobs, [had] contributed to occupational sex segregation in the la- bour market” (international labour offi ce, report of the committee of experts on the application of con- ventions and recommendations (2007), at p 271). efforts ne s’attaquaient pas à la nature systémique de la discrimination salariale. il est devenu évident que « des conceptions traditionnelles du rôle de la femme dans la société, ajoutées à des présuppositions stéréo- typées quant aux aspirations, préférences et aptitudes de celles-ci pour certains emplois, et aussi quant aux emplois “qui conviennent le mieux pour elles”, entret[enaient] la ségrégation sexuelle sur le marché du travail » (bureau international du travail, rapport de la commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (2007), p 290). [3] the result was that women doing work of equal value did not receive fair pay: [3] en conséquence, pour un travail de valeur égale, les femmes n’étaient pas rémunérées équitablement : female- dominated jobs    are generally less paid and less valued than male- dominated jobs. the lower rates of pay discourage men from entering these jobs. as a result women are concentrated in different jobs than men. this reinforces the view that low pay results from market fac- tors and skill requirements rather than the under- valuation of women’s jobs. women’s skills are often overlooked, as they are regarded as “natural” female characteristics rather than acquired through experience or training. les emplois à prédominance féminine [  ] sont gé- néralement moins rémunérés et moins valorisés que les emplois à prédominance masculine. les bas salaires dé- couragent les hommes d’occuper ces emplois. en consé- quence, les femmes et les hommes sont concentrés dans des emplois différents. cela renforce l’idée que les bas salaires proviennent de facteurs liés au marché et des exigences de compétence plutôt que de la sous- évaluation des emplois féminins. les compétences des femmes sont souvent négligées, car elles sont considérées comme des caractéristiques qui leur sont « inhérentes » plutôt que des compétences acquises par l’expérience ou la formation. (martin oelz, shauna olney and manuela tomei, equal pay: an introductory guide (2013), at pp. 17-18) (martin oelz, shauna olney et manuela tomei, égalité de rémunération  : guide d’introduction (2013), p. 22) [4] the next responsive legislative step was a right to equal pay for work of equal value. under this ap- proach, methods were developed for measuring and remedying pay disparities between male- dominated jobs and female- dominated jobs within the same workplace or “establishment”. these methods were based on identifying job classes in an enterprise with similar characteristics and value, and then classifying them as male or female dominated (final report of the pay equity task force, pay equity: a new approach to a fundamental right (2004), at p 247). [4] les mesures législatives suivantes en vue d’in- tervenir à cet égard ont été de garantir le droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale. suivant cette approche, on a mis au point des méthodes vi- sant à mesurer et à corriger les disparités salariales entre les emplois à prédominance masculine et ceux à prédominance féminine au sein d’un même milieu de travail ou d’un même « établissement ». ces mé- thodes reposaient sur l’identifi cation de catégories d’emplois présentant des caractéristiques et une va- leur similaires au sein d’une entreprise, et, ensuite, leur classifi cation en tant que catégorie d’emplois à prédominance masculine ou catégorie d’emplois à prédominance féminine (rapport fi nal du groupe de travail sur l’équité salariale, l’équité salariale : une nouvelle approche à un droit fondamental (2004), p 275). [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge abella 535 in quebec, this right to equal pay for work of [5] equal value was adopted in 1975 through s. 19 of the charter of human rights and freedoms, sq 1975, c. 6 (now cqlr, c c-12). this provision states: 19 every employer must, without discrimination, grant equal salary or wages to the members of his personnel who perform equivalent work at the same place. a difference in salary or wages based on experience, seniority, years of service, merit, productivity or overtime is not considered discriminatory if such criteria are com- mon to all members of the personnel. [5] au québec, ce droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale a été institué en 1975 par l’art. 19 de la charte des droits et libertés de la per- sonne, lq 1975, c. 6 (maintenant rlrq, c c-12). cette disposition est rédigée en ces termes : 19 tout employeur doit, sans discrimination, accorder un traitement ou un salaire égal aux membres de son per- sonnel qui accomplissent un travail équivalent au même endroit. il n’y a pas de discrimination si une différence de trai- tement ou de salaire est fondée sur l’expérience, l’ancien- neté, la durée du service, l’évaluation au mérite, la quantité de production ou le temps supplémentaire, si ces critères sont communs à tous les membres du personnel.   .   . it allowed for comparisons in the same workplace between predominantly male job categories and pre- dominantly female categories even though the na- ture of the work performed was not the same. but the complaints- based regime by which female work- ers had access to s. 19 proved ill- suited to address systemic discrimination.1 since s. 19 required male comparator groups “at the same place”, female work- ers were excluded from access to pay equity where there were no male comparators. [6] fixing this gap required a determination of how to measure pay discrimination against women who were not only in female dominated jobs, but whose workplaces contained no male dominated job with which to do a comparison. this appeal arises out of quebec’s efforts to fi nd — and adopt — a solution to that problem. cette disposition permettait de comparer, dans un même milieu de travail, les catégories d’emplois à prédominance masculine et celles à prédominance féminine, même si la nature du travail réalisé n’était pas la même. cependant, le régime de plaintes par lequel les travailleuses pouvaient invoquer l’art. 19 s’est révélé ineffi cace pour remédier à la discrimi- nation systémique1. comme l’art. 19 exigeait l’exis- tence de groupes de comparaison masculins « au même endroit », les travailleuses n’avaient pas accès à l’équité salariale s’il n’y avait pas de comparateurs masculins. [6] pour corriger cette lacune, il fallait déterminer comment mesurer la discrimination salariale exercée envers les femmes qui occupaient un emploi à pré- dominance féminine dans des milieux où il n’y avait aucun emploi à prédominance masculine pouvant servir de comparateur. le présent pourvoi découle des efforts du québec pour trouver — et adopter — une solution à ce problème. [7] those efforts included two reports prepared in 1995, one by the comité d’élaboration du projet de loi and the other by the comité de consultation en [7] au nombre de ces efforts, on compte notam- ment deux rapports établis en 1995, l’un par le co- mité d’élaboration du projet de loi et l’autre par le 1 marie- thérèse chicha, l’équité salariale: mise en œuvre et en- jeux (3rd ed. 2011), at pp. 30-31; syndicat de la fonction publique du québec inc. v. québec (procureur général), [2004] rjq 524, at paras 1030-53. 1 marie- thérèse chicha, l’équité salariale : mise en œuvre et enjeux (3e éd. 2011), p. 30-31); syndicat de la fonction publique du québec inc. c. québec (procureur général), [2004] rjq 524, par 1030-1053. 536 csq v quebec (ag). abella j. [2018] 1 scr. regard à la loi proactive sur l’équité salariale.2 the result was the pay equity act, sq 1996, c. 43 (now cqlr, c e-12001), in 1996, designed to set out a proactive pay equity scheme for all predominately female job classes. this includes addressing pay inequities for women in workplaces without male comparators. [8] the act recognized that systemic wage discrim- ination exists in the workforce whether or not there are male comparators in a particular workplace. its purpose was to provide a remedy for this reality: comité de consultation en regard à la loi proactive sur l’équité salariale2. c’est ainsi qu’a été adoptée en 1996 la loi sur l’équité salariale, lq 1996, c. 43 (maintenant rlrq, c e-12001), laquelle visait à établir un régime proactif en matière d’équité sala- riale pour toutes les catégories d’emplois à prédomi- nance féminine, notamment à remédier aux iniquités salariales dans le cas des femmes travaillant dans des milieux sans comparateurs masculins. [8] la loi reconnaissait l’existence d’une discrimi- nation salariale systémique sur le marché du travail, qu’il y ait ou non des comparateurs masculins dans un milieu de travail donné. elle visait à remédier à cette situation : 1 the purpose of this act is to redress differences in compensation due to the systemic gender discrimination suffered by persons who occupy positions in predomi- nantly female job classes. 1 la présente loi a pour objet de corriger les écarts sala- riaux dus à la discrimination systémique fondée sur le sexe à l’égard des personnes qui occupent des emplois dans des catégories d’emplois à prédominance féminine. differences in compensation are assessed within the enterprise, except if there are no predominantly male job classes in the enterprise. ces écarts s’apprécient au sein d’une même entreprise, sauf s’il n’y existe aucune catégorie d’emplois à prédo- minance masculine. [9] all employers with 10 or more employees were to conduct a pay equity exercise to identify and re- dress pay inequity through adjustments in compen- sation or the creation of a pay equity plan, depending on the size of the enterprise. [10] at the time the act came into force, there was, however, no methodology for assessing pay equity adjustments where there was no male comparator. the 1995 reports on which the act was based ac- knowledged the unique enforcement issues for such workplaces, but offered no precise methodology. nor did any concrete proposals emerge as a result of the consultations leading to the implementation of the act. the only clear consensus was the acknowledg- ment that the necessary male comparators would have to be found outside the particular workplace. [9] tous les employeurs comptant 10 salariés ou plus devaient procéder à un exercice d’équité sa- lariale visant à repérer et à corriger les iniquités salariales au moyen d’ajustements salariaux ou de la création d’un programme d’équité salariale, selon la taille de l’entreprise. [10] lors de l’entrée en vigueur de la loi, il n’exis- tait toutefois aucune méthode qui permettait d’éva- luer les ajustements à apporter en matière d’équité salariale lorsqu’il n’y avait pas de comparateurs mas- culins. les rapports de 1995 sur lesquels reposait la loi reconnaissaient les diffi cultés d’application particulières dans de tels milieux de travail sans pour autant prévoir de méthode précise à utiliser. aucune proposition concrète ne ressort non plus des consul- tations ayant mené à la mise en œuvre de la loi. le seul consensus clair a été la reconnaissance du fait qu’il faudrait trouver les comparateurs mascu- lins nécessaires à l’extérieur du milieu de travail en question. 2 document d’orientation: une loi proactive sur l’équité salariale; 2 document d’orientation : une loi proactive sur l’équité salariale; rapport fi nal: une loi proactive sur l’équité salariale. rapport fi nal : une loi proactive sur l’équité salariale. [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge abella 537 [11] regulatory authority was therefore given to the pay equity commission under s. 114 to conduct the necessary research and to establish a methodol- ogy for identifying the appropriate male compara- tors. section 114 states: [11] la commission de l’équité salariale s’est donc vu, à l’art. 114, conférer un pouvoir de régle- mentation visant la réalisation des recherches néces- saires et l’établissement d’une méthode permettant de déterminer les comparateurs masculins appro- priés. l’article 114 prévoit : 114 the commission may make regulations 114 la commission peut par règlement : (1) for the purposes of the determination of adjust- ments in compensation in an enterprise employing fewer than 50 employees where there are no predominantly male job classes, determining typical job classes on the basis of job classes identifi ed in enterprises in which adjustments in compensation have already been determined and pre- scribing standards or weighting factors to be applied to the valuation of differences in compensation between such job classes, with due regard, in particular, for the characteris- tics of enterprises whose job classes are to be so compared; (2) for the purposes of the establishment of a pay eq- uity plan in an enterprise where there are no predominantly male job classes, determining typical job classes on the basis of job classes identifi ed in enterprises, in which a pay equity plan has already been completed, prescribing meth- ods to be used to determine the value of those job classes and to valuate the differences in compensation between the typical job classes and the job classes in an enterprise and prescribing standards or weighting factors to be applied to such differences, with due regard, in particular, for the characteristics of enterprises whose job classes are to be so compared; 1o aux fi ns de la détermination des ajustements sala- riaux dans une entreprise qui compte moins de 50 salariés où il n’existe pas de catégorie d’emplois à prédominance masculine, établir des catégories d’emplois types à partir des catégories d’emplois identifi ées dans des entreprises où des ajustements salariaux ont déjà été déterminés et pré- voir des normes ou des facteurs de pondération applicables à l’estimation des écarts salariaux entre ces catégories en tenant compte notamment des caractéristiques propres aux entreprises dont les catégories d’emplois sont ainsi comparées; 2o aux fi ns de l’établissement d’un programme d’équité salariale dans une entreprise où il n’existe pas de catégorie d’emplois à prédominance masculine, établir des caté- gories d’emplois types à partir des catégories d’emplois identifi ées dans des entreprises où un tel programme a déjà été complété, déterminer des méthodes d’évaluation de ces catégories d’emplois ainsi que des méthodes d’estimation des écarts salariaux entre des catégories d’emplois types et des catégories d’emplois d’une entreprise et prévoir des normes ou des facteurs de pondération applicables à ces écarts en tenant compte notamment des caractéristiques propres aux entreprises dont les catégories d’emplois sont ainsi comparées;   .   . regulations of the commission are subject to the ap- proval of the government and may be amended by the government upon approval. un règlement de la commission est soumis à l’ap- probation du gouvernement qui peut, en l’approuvant, le modifi er. no regulation of the commission may be approved by the government until it is examined by the appropriate committee of the national assembly. le gouvernement ne peut approuver un règlement de la commission avant qu’il n’ait fait l’objet d’une étude par la commission compétente de l’assemblée nationale. [12] this section directed the commission to de- velop a proposed methodology based on two criteria to bring it into line with s. 19 of the quebec charter: it was to draw comparisons with male job classi- fi cations found in enterprises where a pay equity [12] cette disposition prescrivait à la commission d’élaborer une proposition de méthode fondée sur deux critères visant à rendre la méthode en question conforme à l’art. 19 de la charte québécoise : d’une part, elle devait établir des comparaisons avec des 538 csq v quebec (ag). abella j. [2018] 1 scr. exercise had already been completed; and it was to factor in the characteristics of the enterprises whose job classes were to be compared. [13] once a regulation was developed, s. 13 di- rected that workplaces with no predominantly male job classes were to establish a pay equity plan in accordance with the regulation.3 under s. 71, the fi rst pay equity adjustments became payable on the date by which the pay equity exercise was required to be completed: catégories d’emplois à prédominance masculine re- levées dans des entreprises où un exercice d’équité salariale avait déjà été effectué, et, d’autre part, elle devait tenir compte des caractéristiques propres aux entreprises dont les catégories d’emplois devaient ainsi être comparées. [13] une fois le règlement pris, les milieux de travail où il n’existait pas de catégorie d’emplois à prédominance masculine devaient, suivant l’art. 13, établir un programme d’équité salariale conformé- ment au règlement3. l’article 71 disposait pour sa part que les premiers ajustements en matière d’équité salariale devenaient payables à la date où l’exercice d’équité salariale devait avoir été mené à terme : 71 the employer shall make the fi rst adjustments in com- pensation under a pay equity plan on the date by which the plan must be completed or, in the case of an enterprise employing fewer than 50 employees, on the date by which adjustments in compensation must be determined. 71 l’employeur doit payer les premiers ajustements sala- riaux à la date où le programme d’équité salariale doit être complété ou, s’il s’agit d’un employeur dont l’entreprise compte moins de 50 salariés, à la date où les ajustements salariaux doivent être déterminés. if the employer fails to make adjustments in com- pensation within the applicable time limits, the unpaid adjustments shall bear interest at the legal rate from the time as of which they were payable. à défaut par l’employeur de verser les ajustements sa- lariaux dans les délais applicables, ces ajustements portent intérêt au taux légal à compter du moment où ils auraient dû être versés. [14] section 38 of the act sets out two possible deadlines by which those employers in workplaces with no male comparators were to determine adjust- ments or complete a pay equity plan: [14] dans les milieux sans comparateurs mas- culins, l’art. 38 de la loi prévoit deux échéances possibles avant lesquelles les employeurs devaient avoir déterminé les ajustements ou complété un pro- gramme d’équité salariale : 38 in an enterprise where there are no predominantly male job classes, the adjustments in compensation must be determined or the pay equity plan must be completed either within the time limit set out in section 37 or within two years of the coming into force of the regulation made by the commission under subparagraph 1 or 2 of the fi rst paragraph of section 114, whichever time limit expires last. 38 lorsque dans une entreprise il n’existe pas de catégo- ries d’emplois à prédominance masculine, les ajustements salariaux doivent avoir été déterminés ou le programme d’équité salariale doit être complété soit dans le délai prévu à l’article 37, soit dans un délai de deux ans de l’entrée en vigueur du règlement de la commission pris en vertu, selon le cas, des paragraphes 1 ou 2 du premier alinéa de l’article 114, selon la plus éloignée de ces échéances. [15] the fi rst deadline, based on s. 37, was the same one as for workplaces where male job classes did exist. section 37 gave employers in those work- places that had male comparators four years to [15] la première échéance, fondée sur l’art. 37, était la même que celle fi xée pour les milieux de travail où il existait bel et bien des catégories d’em- plois à prédominance masculine. dans les milieux 3 13. in an enterprise where there are no predominantly male job classes, the pay equity plan shall be established in accordance with the regulations of the commission. 3 13. lorsque dans une entreprise il n’existe pas de catégories d’emplois à prédominance masculine, le programme d’équité salariale est établi conformément au règlement de la commission. [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge abella 539 implement pay equity from the time they became subject to the act.4 they became subject to the act on november 21, 1997. four years from this date was november 21, 2001. [16] but this fi rst deadline for workplaces with no male comparators was illusory, since there could be no pay equity for those workplaces until a regulation was passed. and, under s. 114, a regulation could not be passed until workplaces with male comparators had completed their fi rst pay equity exercise on or before november 21, 2001. [17] the only realistically possible deadline under the legislation was the second one, namely within two years of the coming into force of the regulation. the pay equity commission did not settle on a meth- odology until 2003 and the regulation respecting pay equity in enterprises where there are no pre- dominantly male job classes, (2005) 137 go ii, 976 (now cqlr, c e-12001, r. 2), was not promulgated until may 5, 2005. the two- year grace period pro- vided by s. 38 further postponed pay equity for work- places without male comparators until may 5, 2007. [18] as a result, access to pay equity under the act for women in workplaces without male comparators was delayed, in accordance with s. 38, by two years beyond the length of time it took to enact the reg- ulation under s 114. by this time, almost six years had passed since women in workplaces that had male comparators fi rst gained access to pay equity. où il existait des comparateurs masculins, l’art. 37 accordait aux employeurs quatre ans pour mettre en œuvre l’équité salariale à compter de leur assujettis- sement à loi4, c’est-à-dire le 21 novembre 1997. la première échéance était donc le 21 novembre 2001. [16] cependant, dans les milieux de travail sans comparateurs masculins, cette première échéance était illusoire puisqu’il ne pouvait y avoir d’équité salariale pour ceux-ci avant l’édiction d’un règle- ment. de plus, suivant l’art. 114, un règlement ne pouvait être pris qu’une fois que des milieux avec comparateurs masculins auraient réalisé leur pre- mier exercice d’équité salariale, soit au plus tard le 21 novembre 2001. [17] la seule échéance réaliste prévue par la loi était la deuxième, c’est-à-dire celle de deux ans à compter de l’entrée en vigueur du règlement. ce n’est qu’en 2003 que la commission de l’équité salariale a retenu une méthode, et il a fallu attendre jusqu’au 5 mai 2005 pour que soit promulgué le règlement sur l’équité salariale dans les entreprises où il n’existe pas de catégories d’emplois à prédomi- nance masculine, (2005) 137 go ii, 1425 (mainte- nant rlrq, c e-12001, r 2). le délai de grâce de deux ans prévu par l’art. 38 venait encore reporter au 5 mai 2007 la mise en œuvre de l’équité salariale pour les milieux sans comparateurs masculins. [18] en conséquence, dans le cas des femmes tra- vaillant dans des milieux dépourvus de comparateurs masculins, l’accès à l’équité salariale sous le régime de la loi a, conformément à l’art. 38, été différé de deux ans au- delà de la période qu’il a fallu pour édicter le règlement en vertu de l’art 114. à ce stade, près de six années s’étaient écoulées depuis le mo- ment où les femmes occupant un emploi dans des milieux où il existait de tels comparateurs avaient pour la première fois eu accès à l’équité salariale. [19] this six- year legislatively delayed access to pay equity resulting from s. 38 of the act was [19] plusieurs syndicats ont contesté cet accès différé de six ans à l’équité salariale résultant de 4 37. the adjustments in compensation required to achieve pay equity must be determined or a pay equity plan must be completed within four years after the employer becomes subject to this act. [amended by 2009, c. 9, s 12] 4 37 les ajustements salariaux requis pour atteindre l’équité salariale doivent avoir été déterminés ou un programme d’équité salariale doit avoir été complété dans un délai de quatre ans à compter de l’assujettissement de l’employeur. [modifi é par 2009, c. 9, art 12] 540 csq v quebec (ag). abella j. [2018] 1 scr. challenged by several unions, who argued that it amounted to a breach of s. 15(1) of the charter for women in workplaces without male comparators. [20] the trial judge found that the delay did not vi- olate s. 15 (2014 qccs 4197). in his view, a separate timeline did not engage s. 15 because the delayed ac- cess was not based on sex, but rather on the absence of a male comparator. and if there was a distinction based on sex, it was not discriminatory because it was not based on the premise that employees in female- dominated workplaces were [translation] “less capable or    worthy of recognition or value as human beings” (para. 244 (canlii)). the court of appeal of quebec dismissed the appeal (2016 qcca 424). l’art. 38 de la loi au motif qu’il constituait une viola- tion du par. 15(1) de la charte à l’égard des femmes travaillant dans des milieux sans comparateurs mas- culins. [20] le juge de première instance a conclu que le délai en question ne violait pas l’art. 15 (2014 qccs 4197). à son avis, l’établissement d’un échéancier distinct ne déclenchait pas l’application de l’art. 15, car l’accès différé à l’équité salariale reposait non pas sur le sexe, mais plutôt sur l’absence de comparateurs masculins. de plus, s’il y avait une distinction fondée sur le sexe, celle-ci n’était pas discriminatoire, car elle ne reposait pas sur la prémisse selon laquelle les femmes occupant un emploi dans des milieux à pré- dominance féminine sont « moins capables, ou moins dignes d’être reconnues ou valorisées en tant qu’êtres humains » (par. 244 (canlii)). la cour d’appel du québec a rejeté l’appel (2016 qcca 424). analysis analyse [21] section 15(1) of the charter states: every individual is equal before and under the law and has the right to the equal protection and equal benefi t of the law without discrimination and, in particular, without discrimination based on race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability. [22] when assessing a claim under s. 15(1), this court’s jurisprudence establishes a two- step ap- proach: does the challenged law, on its face or in its impact, draw a distinction based on an enumerated or analogous ground, and, if so, does it impose “burdens or [deny] a benefi t in a manner that has the effect of reinforcing, perpetuating or exacerbating    disad- vantage”, including “historical” disadvantage? (que- bec (attorney general) v. a, [2013] 1 scr 61, at paras. 323-24 and 327; kahkewistahaw first nation v. taypotat, [2015] 2 scr 548, at paras 19-20) [21] le paragraphe 15(1) de la charte est libellé comme suit : la loi ne fait acception de personne et s’applique éga- lement à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfi ce de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l’âge ou les défi ciences mentales ou physiques. [22] pour l’examen d’une demande fondée sur le par. 15(1), la jurisprudence de notre cour établit une démarche en deux étapes : à première vue ou de par son effet, la loi contestée établit- elle une dis- tinction fondée sur un motif énuméré ou analogue, et, dans l’affi rmative, impose-t-elle « un fardeau ou [nie-t-elle] un avantage d’une manière qui a pour effet de renforcer, de perpétuer ou d’accentuer le dé- savantage », y compris le désavantage « historique » subi? (québec (procureur général) c. a, [2013] 1 rcs 61, par. 323-324 et 327; première nation de kahkewistahaw c. taypotat, [2015] 2 rcs 548, par 19-20) [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge abella 541 [23] the fi rst question is therefore whether the lim- itation challenged by the unions — a six- year pay eq- uity delay mandated by s. 38, for women employed in workplaces without male comparators — draws a distinction on the basis of sex. [24] in my view, it does. the goal of pay equity legislation is to recognize and remedy the discrimi- nation that women have suffered in the way they are compensated in the workforce. this is systemic dis- crimination premised on the historic economic and social devaluation of “women’s work” compared to “men’s work” (report of the commission on equal- ity in employment (1984), at p. 232; final report of the pay equity task force (2004), at pp 25-27). accordingly, pay equity legislation, including the act at issue here, draws a distinction based on sex in tar- geting systemic pay discrimination against women. and, as explained later in these reasons, the specifi c provisions of the act that target particular groups of women based on where they work — such as s. 38 — also necessarily draw a distinction based on sex. [25] the contrary view adopted by the trial judge, the court of appeal, and my colleague, is that the distinction created by the act was based not on sex, but on the absence of male comparator groups in the enterprise. this is “formal equality”, an approach expressly rejected by this court in andrews v. law society of british columbia, [1989] 1 scr 143, where the court refused to apply a rigid diceyan analysis and declared, instead, that substantive equal- ity is the premise underlying s 15. [23] la première question qui se pose est donc celle de savoir si la restriction contestée par les syn- dicats — en l’occurrence le délai de six ans établi à l’art. 38 pour mettre en œuvre l’équité salariale dans le cas des femmes occupant un emploi dans des milieux sans comparateurs masculins — établit une distinction fondée sur le sexe. [24] à mon avis, elle établit une telle distinc- tion. l’objectif des mesures législatives en matière d’équité salariale est de reconnaître la discrimination subie par les femmes dans la façon dont elles sont rémunérées au travail, et d’y remédier. il s’agit de discrimination systémique fondée sur la dévalori- sation économique et sociale historique du « travail des femmes » par rapport au « travail des hommes » (rapport de la commission sur l’égalité en matière d’emploi (1984), p. 257; rapport fi nal du groupe de travail sur l’équité salariale (2004), p 28-30). en conséquence, de telles mesures, notamment la loi en cause en l’espèce, établissent une distinction fon- dée sur le sexe en ciblant la discrimination salariale systémique envers les femmes. de plus, comme il sera expliqué plus loin dans les présents motifs, les dispositions précises de la loi qui visent des groupes particuliers de femmes en fonction de l’endroit où celles-ci travaillent — comme l’art. 38 — établissent aussi nécessairement une distinction fondée sur le sexe. [25] le juge de première instance, la cour d’appel et ma collègue adoptent le point de vue contraire selon lequel la distinction créée par la loi n’est pas fondée sur le sexe, mais sur l’absence de groupes comparateurs masculins au sein de l’entreprise. il s’agit là d’« égalité formelle », une approche qui a été expressément rejetée dans l’arrêt andrews c. law society of british columbia, [1989] 1 rcs 143, où la cour a refusé d’appliquer une analyse rigide fondée sur les principes de dicey et a déclaré plutôt que l’égalité réelle est la prémisse sur laquelle repose l’art 15. [26] the trial judge’s approach is diffi cult to dis- tinguish from the paradigmatic example of formal- ism in bliss v. attorney general of canada, [1979] 1 scr 183, which was specifi cally rejected in an- drews. there, the court had concluded that legislation [26] la démarche du juge de première instance est diffi cile à distinguer de l’exemple typique de formalisme fourni dans bliss c. procureur général du canada, [1979] 1 rcs 183, approche ayant été ex- pressément rejetée dans andrews. dans l’arrêt bliss, 542 csq v quebec (ag). abella j. [2018] 1 scr. excluding pregnant women from unemployment ben- efi ts did not discriminate on the basis of sex, but on the basis of pregnancy.5 [27] bliss was decided under s. 1(b) of the cana- dian bill of rights, sc 1960, c 44. its “similarly situated” “treating likes alike” approach — resulting in the conclusion that pregnancy- related discrimina- tion is not based on sex because not all women are pregnant — was also rejected in withler v. canada (attorney general), [2011] 1 scr 396:    a formal analysis based on comparison between the claimant group and a “similarly situated” group, does not assure a result that captures the wrong to which s. 15(1) is directed    . what is required is not formal comparison with a selected mirror comparator group, but an approach that looks at the full context, including the situation of the claimant group and    the impact of the impugned law     [para. 40] la cour a conclu qu’une loi excluant les femmes enceintes du bénéfi ce de prestations d’assurance- emploi n’établissait pas une distinction fondée sur le sexe, mais sur la grossesse5. [27] l’arrêt bliss a été tranché sous le régime de l’al. 1b) de la déclaration canadienne des droits, sc 1960, c 44. son approche de la « situation ana- logue » ou de « l’égalité de traitement des individus égaux » — qui a mené à la conclusion voulant que la discrimination fondée sur la grossesse ne constitue pas de la discrimination fondée sur le sexe parce que toutes les femmes ne sont pas enceintes — a également été rejetée dans l’arrêt withler c. canada (procureur général), [2011] 1 rcs 396 :    une analyse formelle fondée sur une comparaison du groupe de demandeurs à un groupe « se trouvant dans une situation semblable » ne garantit pas la suppression du mal auquel le par. 15(1) vise à remédier [  ]. l’exercice requis n’est pas une comparaison formelle avec un groupe de comparaison donné aux caractéristiques identiques, mais une démarche qui tienne compte du contexte dans son ensemble, y compris la situation du groupe de demandeurs et [l’effet de] la mesure législative contestée    [par. 40] (see also, quebec v. a, at para. 346, rejecting the analysis in nova scotia (attorney general) v. walsh, [2002] 4 scr 325) (voir également québec c a, par.  346, rejetant l’analyse de nouvelle- écosse (procureur général) c. walsh, [2002] 4 rcs 325). in this case, the trial judge’s analysis falls into [28] precisely the same error as bliss by holding, in ef- fect, that the distinction created by s. 38 is not based on sex because not all women are denied timely access to the scheme, only those in certain work- places. the relevant distinction created by s. 38 of the act is between male employees and underpaid female employees, whether or not those male em- ployees are in the same workplace. the trial judge’s approach erases the sex- based character of the leg- islative provisions and obscures the fact that the [28] en l’espèce, le juge de première instance, dans son analyse, commet exactement la même erreur que celle commise dans bliss en concluant, en fait, que la distinction créée par l’art. 38 n’est pas fondée sur le sexe parce que toutes les femmes ne sont pas pri- vées de l’accès en temps utile au régime et que seules celles qui travaillent dans certains milieux le sont. la distinction pertinente créée par l’art. 38 de la loi est celle qui est faite entre la main-d’œuvre mascu- line et la main-d’œuvre féminine sous- rémunérée, que des hommes occupent ou non un emploi dans 5 bliss was the subject of much academic criticism: sheilah l. martin, “persisting equality implications of the ‘bliss’ case”, in sheilah l. martin and kathleen e. mahoney, eds., equality and judicial neutrality (1987), at pp. 195- 206; margot young, “blissed out: section 15 at twenty” (2006), 33 sclr (2d) 45; dianne pothier, “equality as a comparative concept: mirror, mirror, on the wall, what’s the fairest of them all?” (2006), 33 sclr (2d) 135. 5 bliss a suscité de nombreuses critiques chez les auteurs (sheilah l. martin, « persisting equality implications of the “bliss” case », dans sheilah l. martin et kathleen e. mahoney, dir., equality and judicial neutrality (1987), p.  195-206; margot  young, « blissed out : section 15 at twenty » (2006), 33 sclr (2d) 45; dianne pothier, « equality as a comparative concept : mirror, mirror, on the wall, what’s the fairest of them all? » (2006), 33 sclr (2d) 135). [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge abella 543 claimants disproportionately suffer an adverse im- pact because they are women (taypotat, at para 21). [29] and the sex- based character of the distinction drawn by s. 38 is inescapable. that is because the two categories into which the act sorts women — women in workplaces with male comparators, under s. 37, and those without such comparators, under s. 38 — are themselves inextricably related to sex. only if we ignore the gender- driven bases for the two categories can it be said that the distinction is based only on workplace and not on sex. not only are both cate- gories expressly defi ned by the presence or absence of men in the workplace, but, more fundamentally, both categories are set up to address disparities in pay between men and women. moreover, since women in workplaces without male comparators may suf- fer more acutely from the effects of pay inequity precisely because of the absence of men in their workplaces, these categories single out for inferior treatment the group of women whose pay has, argu- ably, been most markedly impacted by their gender. so the categories set up by ss. 37 and 38 of the act draw distinctions based on sex both on their face — that is, by their express terms — and in their impact. [30] the second question is whether that dis- tinction is a discriminatory one, that is, whether it imposes burdens or denies benefi ts in a way that re- inforces, perpetuates, or exacerbates disadvantage. le même milieu. la démarche adoptée par le juge de première instance occulte le fait que les dispo- sitions législatives en cause sont basées sur le sexe et que les demanderesses subissent un effet pré- judiciable disproportionné parce qu’elles sont des femmes ( taypotat, par 21). [29] et le fait que la distinction établie par l’art. 38 est fondée sur le sexe est inéluctable. il en est ainsi parce que les deux catégories dans lesquelles la loi classe les femmes — celles qui travaillent dans des milieux où il existe des comparateurs masculins, en vertu de l’art. 37, et celles qui occupent un emploi dans des milieux dépourvus de tels comparateurs, en vertu de l’art. 38 — sont elles- mêmes inextri- cablement liées au sexe. ce n’est que si l’on fait abstraction des bases, axées sur le sexe, des deux catégories que l’on peut affi rmer que la distinction repose uniquement sur le milieu de travail en cause et non sur le sexe. non seulement ces deux caté- gories sont défi nies expressément par la présence ou l’absence d’hommes dans le milieu de travail, mais, plus fondamentalement, elles visent à remé- dier aux disparités salariales entre les hommes et les femmes. de plus, comme les femmes qui tra- vaillent dans des milieux sans comparateurs mas- culins risquent de subir plus durement les effets de l’iniquité salariale précisément en raison de l’ab- sence d’hommes dans leur milieu de travail, ces catégories ont pour effet d’imposer un traitement moins favorable au groupe de femmes à l’égard du- quel le sexe a vraisemblablement eu l’incidence la plus marquée sur la rémunération. en conséquence, les catégories établies par les art. 37 et 38 de la loi créent des distinctions fondées sur le sexe tant à première vue — c’est-à-dire de par leurs termes ex- près — que de par leur effet. [30] la deuxième question à se poser est de savoir si cette distinction est discriminatoire, c’est-à-dire si elle impose un fardeau ou si elle nie un avantage d’une manière qui a pour effet de renforcer, de per- pétuer ou d’accentuer le désavantage subi. [31] the discriminatory impact of the delay is clear. the women targeted for the delay created by s. 38 (those in workplaces with no male comparators), suffer the effects of pay discrimination — without [31] l’effet discriminatoire du délai est clair. les femmes visées par le délai établi à l’art. 38 (celles tra- vaillant dans des milieux dépourvus de comparateurs masculins) subissent les effets de la discrimination 544 csq v quebec (ag). abella j. [2018] 1 scr. a remedy — for the period of the delay, in this case six years. salariale — sans pouvoir obtenir de réparation — pour la période du délai, soit en l’espèce six ans. [32] the fact that the legislation did not create pay discrimination is irrelevant. in vriend v. alberta, [1998] 1 scr 493, this court held that “[i]t is not necessary to fi nd that the legislation creates the discrimination existing in society” to fi nd a s. 15 breach (para. 84 (emphasis in original)). there, as here, the law perpetuated the disadvantage of a pro- tected group through a legislated “denial of access to remedial procedures for discrimination”, remedial procedures that “they so urgently need because of the existence of discrimination against them in society” (vriend, at paras. 97 and 84). [33] the legislature chose to act to address pay discrimination against women, but denied access by delaying it for a group of women, leaving them, in comparison to male workers, paid less for longer. whatever the motives behind the decision, this is “discrimination reinforced by law”, which this court has denounced since andrews (p 172). the fact, then, that women in one type of workplace — with male comparators — received a remedy promptly is not an answer to the question of whether women in another type of workplace were also disadvantaged. it is no defence to a claim of discrimination by one group of women to suggest that another group has had its particular discrimination addressed. [32] le fait que la loi en cause n’ait pas créé de dis- crimination salariale n’est pas pertinent. dans l’ar- rêt vriend c. alberta, [1998] 1 rcs 493, la cour a statué qu’« [i]l n’est pas nécessaire de conclure que la loi crée la discrimination qui a cours dans la société » pour conclure à une violation de l’art. 15 (par. 84 (souligné dans l’original)). dans cette af- faire, comme dans la présente, la loi perpétuait le désavantage subi par un groupe protégé en consa- crant le « non- accès [  ] aux recours » permettant d’obtenir réparation pour une discrimination, recours dont le groupe en question a un besoin « pressant [  ] à cause de la discrimination exercée contre [lui] dans la société » (vriend, par. 97 et 84). [33] le législateur a décidé de s’attaquer à la dis- crimination salariale exercée envers les femmes, mais, en différant l’accès au régime pour un certain groupe de femmes, il a refusé cet accès à celles-ci, faisant en sorte que les femmes de ce groupe seraient moins bien payées en comparaison des travailleurs de sexe masculin pendant une plus longue période. quels que soient les motifs qui sous- tendent sa dé- cision, il s’agit de « discrimination consacrée par la loi », une forme de discrimination que la cour dénonce depuis l’arrêt andrews (p 172). en consé- quence, le fait que les femmes travaillant dans un cer- tain type de milieu — où il existe des comparateurs masculins — aient obtenu une réparation rapidement ne résout en rien la question de savoir si les femmes occupant un emploi dans un autre type de milieu ont également subi un désavantage. on ne saurait faire valoir, comme moyen de défense à une allégation de discrimination portée par un groupe de femmes, que le problème de discrimination vécu par un autre groupe a été réglé. [34] there is no doubt that the claimants in this case will experience a considerable economic impact as a result of the delay. occupational segregation and low wages “usually go hand in hand” (final report of the pay equity task force (2004), at p 15) “[h]istorical attitudes towards the role of women” tend to “result in the undervaluation of ‘female jobs’ in compari- son with those of men    when determining wage [34] il ne fait aucun doute que les demanderesses subiront en l’espèce des répercussions économiques considérables en raison du délai. ségrégation pro- fessionnelle et faibles salaires « vont souvent de pair » (rapport fi nal du groupe de travail sur l’équité salariale (2004), p 18) « [d]es conceptions tradi- tionnelles du rôle de la femme » tendent à « générer, au stade de la fi xation des taux de rémunération, une [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge abella 545 rates” (report of the committee of experts on the application of conventions and recommendations (2007), at p 271). put simply, “the more women are concentrated in a fi eld of work, the less it pays” (mary cornish, “closing the global gender pay gap: securing justice for women’s work” (2007), 28 comp. lab. l & pol’y j. 219, at pp 224-25). and enterprises that employ mainly women tend to have lower pay rates (oelz et al., at p 18). so, as previously noted, the very women singled out for differential and delayed access to pay equity under this scheme may be the very ones most likely to experience its effects in a more pronounced way. [35] the fact that the act was intended to help these women does not attenuate the fact of the breach. purpose and intention are part of the s. 1 justifi ca- tion analysis. determining whether there is a breach focuses on the impact of, not motive for, the law (andrews, at pp. 181-82; quebec v. a, at para 333). as a result, the trial judge’s fi nding that the delay was not based on the assumption that employees in female segregated workplaces were “less capable or    worthy of recognition or value as human beings or as members of canadian society” (law v. canada (minister of employment and immigration), [1999] 1 scr 497, at para. 99) cannot sanitize the dis- criminatory impact (quebec v. a, at paras. 244, 327 and 330). [36] the impact of the delay created by s.  38, therefore, reinforced and perpetuated the historic economic disadvantage experienced by women in workplaces without male comparators, amounting to a prima facie breach of s. 15(1) of the charter. sous- évaluation des emplois ainsi perçus comme “féminins”, par rapport aux emplois occupés par des hommes    » (rapport de la commission d’ex- perts pour l’application des conventions et recom- mandations (2007), p 290). en clair, [traduction] « plus forte est la concentration de femmes dans un domaine de travail, moins celui-ci s’avère payant » (mary cornish, « closing the global gender pay gap : securing justice for women’s work » (2007), 28 comp lab. l & pol’y j. 219, p 224-225). de plus, les entreprises qui emploient principalement des femmes ont tendance à avoir des taux de rému- nération plus bas (oelz et autres, p 22). en consé- quence, comme nous l’avons vu précédemment, les femmes qui se sont vu accorder un accès différent et différé à l’équité salariale en vertu de ce régime risquent d’être précisément celles qui sont les plus susceptibles de subir ses effets de façon plus mar- quée. [35] le fait que la loi visait à aider ces femmes n’atténue en rien le fait qu’il y a eu violation. l’éva- luation de l’intention et de l’objectif est un aspect de l’analyse de la justifi cation fondée sur l’article premier. pour déterminer s’il y a eu violation, il faut se concentrer sur l’effet de la loi plutôt que sur les raisons ayant motivé son adoption (andrews, p. 181-182; québec c. a, par 333). par conséquent, la conclusion du juge de première instance selon la- quelle le délai ne reposait pas sur le postulat selon le- quel les salariées travaillant dans des milieux où les femmes sont victimes de ségrégation sont « moins capables, ou moins dignes d’être reconnu[e]s ou va- lorisé[e]s en tant qu’être humain ou que membre de la société canadienne » (law c. canada (ministre de l’emploi et de l’immigration), [1999] 1 rcs. 497, par. 99) ne peut aseptiser l’effet discriminatoire (québec c. a, par. 244, 327 et 330). [36] l’incidence du délai établi à l’art. 38 a donc renforcé et perpétué le désavantage économique historique subi par les femmes travaillant dans des milieux sans comparateurs masculins, ce qui consti- tue une violation prima facie du par. 15(1) de la charte. [37] quebec suggests that s. 15(2) could apply in this case to immunize s.  38 from the unions’ [37] le québec avance que le par. 15(2) pourrait en l’espèce s’appliquer de manière à protéger l’art. 38 546 csq v quebec (ag). abella j. [2018] 1 scr. challenge under s.  15(1) in my respectful view, s. 15(2) has no application whatever to this case. it states: d’une contestation fondée sur le par 15(1). à mon avis, le par. 15(2) ne s’applique aucunement en l’es- pèce. il prévoit ce qui suit : subsection (1) does not preclude any law, program or activity that has as its object the amelioration of conditions of disadvantaged individuals or groups including those that are disadvantaged because of race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability. le paragraphe (1) n’a pas pour effet d’interdire les lois, programmes ou activités destinés à améliorer la situation d’individus ou de groupes défavorisés, notamment du fait de leur race, de leur origine nationale ou ethnique, de leur couleur, de leur religion, de leur sexe, de leur âge ou de leurs défi ciences mentales ou physiques. [38] the purpose of s. 15(2) is to “save ameliora- tive programs from the charge of ‘reverse discrimi- nation’” (alberta (aboriginal affairs and northern development) v. cunningham, [2011] 2 scr 670, at para. 41; r v. kapp, [2008] 2 scr 483). reverse discrimination involves a claim from someone out- side the scope of intended benefi ciaries who alleges that ameliorating those benefi ciaries discriminates against him. it stands the purpose on its head to sug- gest that s. 15(2) can be used to deprive the program’s intended benefi ciaries of the right to challenge the program’s compliance with s 15(1). and it would be equally inconsistent with the purpose to suggest that legislation that has a discriminatory impact on a scheme’s intended benefi ciaries, can “serve” or be “necessary to” any ameliorative purpose in the sense intended by this court in cunningham. [39] section 15(2) is not a stand- alone defence to any and all claims brought under s 15(1). the purpose of s. 15(2) and the reasoning underlying this court’s decision in kapp dictate that, for the govern- ment to invoke a s. 15(2) defence, there must fi rst be a claim by a person or group excluded from the program alleging that the exclusion is discriminatory. in this case, there is no such claim. the complainants in this case are women in workplaces without male comparators. they have not been excluded from the scheme. on the contrary, they have been expressly included but in a manner they claim has a discrimi- natory impact. indeed, quebec’s argument against a fi nding of discriminatory impact in this case is pred- icated on the fact that the scheme is intended to ben- efi t women in workplaces without male comparators. and s. 1 of the act leaves no doubt that the scheme [38] l’objectif du par. 15(2) est de « prémunir les programmes améliorateurs contre les accusations de “discrimination à rebours” » (alberta (affaires autochtones et développement du nord) c cun- ningham, [2011] 2 rcs 670, par. 41; r c. kapp, [2008] 2 rcs 483). une allégation de discrimi- nation à rebours est celle où une personne qui ne fait pas partie des bénéfi ciaires visés allègue que le fait d’améliorer la situation de ceux-ci est discri- minatoire à son égard. il est contraire à cet objectif d’avancer que le par. 15(2) peut servir à priver les bénéfi ciaires visés du droit de contester la conformité du programme en cause au par 15(1). il serait éga- lement contraire à cet objectif de prétendre qu’une loi qui a un effet discriminatoire sur les personnes auxquelles un régime est censé venir en aide peut « tendre » ou être « nécessaire » à la réalisation de tout objet améliorateur au sens où l’entendait la cour dans l’arrêt cunningham. [39] le paragraphe  15(2) ne constitue pas un moyen de défense distinct à toute allégation en vertu du par 15(1). eu égard à l’objectif du par. 15(2) et au raisonnement qui sous- tend la décision de la cour dans kapp, pour que le gouvernement puisse invo- quer un moyen de défense fondé sur le par. 15(2), il faut d’abord qu’une personne ou un groupe exclus du programme allègue que l’exclusion est discrimi- natoire. en l’espèce, il n’y a aucune allégation de ce genre. les plaignantes dans la présente affaire sont des femmes qui travaillent dans des milieux sans comparateurs masculins. elles ne sont pas exclues du régime. au contraire, elles sont expressément visées par celui-ci, mais d’une manière qui, soutiennent- elles, a un effet discriminatoire. l’argument invo- qué par le québec à l’encontre d’une conclusion d’effet discriminatoire en l’espèce repose d’ailleurs [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge abella 547 aims to benefi t “persons who occupy positions in predominantly female job classes”, without any qual- ifi ers, and its second paragraph makes it clear that the claimants were always part of that target group. [40] even if a pay equity statute could be charac- terized as an “affi rmative action” or “employment equity” program anticipated by s. 15(2), a highly debatable proposition, the women who have brought the s. 15(1) claim in this case are the very benefi - ciaries of this scheme. they are not arguing that they have been excluded from the scheme, they are arguing that the timeline in the scheme applicable to them has a discriminatory impact. this is not a claim of “reverse discrimination”, it is a claim of discrimination, period. [41] the act as a whole is, by its express terms, intended to apply to and benefi t women in two kinds of workplaces — where male comparators exist, and where they do not. different timelines have been set out for each. the claim of discrimination arises not from the difference in the timelines, which is not the focus of the complaint, but from the extent of the delay resulting from the timeline applicable to the claimants. to suggest that having different timelines means that one of those groups is not within the class of “intended benefi ciaries” is, with respect, a mis- reading of the legislative scheme and of the concept of “reverse discrimination”. sur le fait que le régime est censé venir en aide aux femmes qui travaillent dans des milieux sans com- parateurs masculins. en outre, l’article premier de la loi ne laisse planer aucun doute sur le fait que le régime vise à venir en aide aux « personnes qui oc- cupent des emplois dans des catégories d’emplois à prédominance féminine », sans aucune restriction, et son second alinéa indique clairement que les deman- deresses ont toujours fait partie de ce groupe cible. [40] même si une loi en matière d’équité salariale pouvait être qualifi ée de programme de « promo- tion sociale » ou d’« équité en matière d’emploi » visé par le par. 15(2) — une proposition fort discu- table —, les femmes qui ont formulé l’allégation fon- dée sur le par. 15(1) en l’espèce sont les bénéfi ciaires mêmes du régime. elles ne prétendent pas qu’elles ont été exclues du régime, mais soutiennent plutôt que l’échéancier établi par celui-ci à leur égard a un effet discriminatoire. il ne s’agit pas d’une alléga- tion de « discrimination à rebours », mais d’une al- légation de discrimination tout court. [41] selon ses termes exprès, la loi dans son en- semble est censée s’appliquer et venir en aide aux femmes qui travaillent dans deux types de milieux — ceux où il existe des comparateurs masculins et ceux qui en sont dépourvus. différents échéanciers ont été établis pour chacun d’eux. l’allégation de discri- mination découle non pas de la différence entre ces échéanciers, ce qui ne constitue pas l’élément central de la plainte, mais de l’étendue du délai découlant de l’échéancier applicable aux demanderesses. soutenir que l’existence d’échéanciers différents signifi e que l’un de ces groupes ne fait pas partie de la catégorie des « bénéfi ciaires visées » constitue, soit dit en tout respect, une interprétation erronée du régime légis- latif et de la notion de « discrimination à rebours ». [42] this brings us to s. 1 of the charter. quebec bears the burden of justifying the prima facie in- fringement of s. 15(1) by identifying a pressing and substantial objective and showing that, in furtherance of that objective, it did not disproportionality inter- fere with the charter right. the fi rst step is to iden- tify the objective of the infringing measure, namely the legislatively mandated delay in pay equity in workplaces where there are no male comparators. [42] nous devons maintenant examiner l’article premier de la charte. il incombe au québec de jus- tifi er la violation prima facie du par. 15(1) en éta- blissant un objectif urgent et réel, et en démontrant que, dans la poursuite de cet objectif, il n’a pas porté atteinte de manière disproportionnée au droit garanti par la charte. dans un premier temps, il faut établir l’objectif de la mesure attentatoire, à savoir le dé- lai imparti par la loi pour mettre en œuvre l’équité 548 csq v quebec (ag). abella j. [2018] 1 scr. this delay occurred because of the combined effect of ss. 38 and 114 of the act. [43] the essence of quebec’s argument is that the pressing and substantial objective was to enact a scheme that created an effective remedy for systemic pay discrimination for women who were outside the existing pay equity scheme. the delay was, it argued, necessary to fi nding the right approach. i see no reason for refusing to accept this as the objective of the delay caused by s 38. [44] the next question is whether the delay is ra- tionally connected to the purpose. the pay equity commission needed time to develop a methodology, and the resulting regulation had to move through the necessary stages of executive and legislative ap- proval. the issue was complex and required con- siderable research and analysis. the 1995 reports commissioned by the government gave no guidance to quebec on how to measure gender- based inequity in private enterprises lacking male comparators. nor did any solution emerge as a result of the public consultations held during the legislative process. moreover, there was scant policy experience else- where to draw on for inspiration. when the act was adopted, there was little guidance from other cana- dian jurisdictions for extending the benefi ts of pay equity legislation to female employees in workplaces without male comparators in the private sector. the closest equivalent in terms of coverage was ontario’s pay equity act, rso 1990, c. p.7, but it applied only to workplaces in the “public” sector. i therefore accept that the delay in developing and implementing a credible methodology is rationally connected to the objective of creating the possibility of an effective remedy. salariale dans les milieux de travail sans compara- teurs masculins. ce délai résulte de l’effet combiné des art. 38 et 114 de la loi. [43] le québec soutient essentiellement que l’ob- jectif urgent et réel était d’adopter un régime qui créait une réparation effi cace à l’égard de la discri- mination salariale systémique dont étaient victimes les femmes qui n’étaient pas visées par le régime d’équité salariale existant. le délai était, selon lui, nécessaire pour trouver l’approche appropriée. je ne vois aucune raison de ne pas convenir qu’il s’agit là de l’objectif du délai établi à l’art 38. [44] il faut ensuite déterminer si le délai a un lien rationnel avec l’objectif poursuivi. la commission de l’équité salariale avait besoin de temps pour éla- borer une méthode, et le règlement qui s’en est suivi devait franchir les étapes nécessaires du processus d’approbation par les pouvoirs exécutif et législa- tif. il s’agissait d’une question complexe qui com- mandait d’importantes recherches et analyses. les rapports de 1995 réalisés à la demande du gouverne- ment n’indiquaient pas au québec comment mesurer l’iniquité fondée sur le sexe dans les entreprises pri- vées sans comparateurs masculins. de plus, aucune solution ne se dégageait des consultations publiques tenues durant le processus législatif et s’ajoutait à cela le fait qu’il existait fort peu d’exemples de politiques adoptées ailleurs desquelles s’inspirer. lorsque la loi a été adoptée, il y avait peu d’ensei- gnements à tirer des autres ressorts canadiens pour ce qui est d’étendre l’application des mesures légis- latives en matière d’équité salariale aux salariées occupant un emploi dans des milieux de travail dé- pourvus de comparateurs masculins dans le secteur privé. son plus proche équivalent relativement au domaine couvert était la loi sur l’équité salariale, lro 1990, c p7, de l’ontario, mais celle-ci s’ap- pliquait uniquement dans le secteur « public ». je conviens donc que le délai pour élaborer et mettre en œuvre une méthode crédible a un lien rationnel avec l’objectif de permettre l’obtention d’une répa- ration effi cace. [45] as to minimal impairment, the question is whether the delay that resulted from the legisla- tion impaired equality rights as little as reasonably [45] en ce qui concerne l’atteinte minimale, il faut se demander si le délai établi par la loi por- tait aussi peu atteinte au droit à l’égalité qu’il était [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge abella 549 necessary to create the possibility of an effective remedy. raisonnablement nécessaire de le faire pour permettre l’obtention d’une réparation effi cace. [46] quebec was seeking a wide- ranging and pio- neering approach to pay equity for women in work- places without male comparators. where, as here, the government introduced, and gave effect to, an entirely new regime, a degree of delay is to be ex- pected. minimal impairment requires the govern- ment to narrowly tailor limitations to its pressing and substantial objective, but, as mclachlin j. held in rjr- macdonald inc. v. canada (attorney gen- eral), [1995] 3 scr 199:. the tailoring process seldom admits of perfection and the courts must accord some leeway to the legislator. if the law falls within a range of reasonable alternatives, the courts will not fi nd it overbroad merely because they can con- ceive of an alternative which might better tailor objective to infringement     [para. 160] in other words, governments enacting multi- faceted remedial regimes to protect constitutional rights should be given some degree of latitude to accom- plish the objectives sought through these initiatives (rjr- macdonald, at para. 135; irwin toy ltd. v. quebec (attorney general), [1989] 1 scr 927, at pp. 993-94; eldridge v. british columbia (attorney general), [1997] 3 scr 624). [47] but the government must demonstrate that, in the circumstances, it acted with reasonable diligence. the time frame must be calibrated to the nature and complexity of the issue, but it cannot be indefi nite. [46] le québec cherchait une approche d’une large portée et avant- gardiste en matière d’équité sala- riale pour les femmes travaillant dans des milieux sans comparateurs masculins. lorsque, comme en l’espèce, le gouvernement introduit un régime en- tièrement nouveau et y donne effet, il faut s’attendre à certains délais. pour qu’il y ait atteinte minimale, le gouvernement doit veiller à ce que les restrictions soient étroitement adaptées à son objectif urgent et réel, mais, comme l’a dit la juge mclachlin dans l’arrêt rjr- macdonald inc. c. canada (procureur général), [1995] 3 rcs 199 :. le processus d’adaptation est rarement parfait et les tribu- naux doivent accorder une certaine latitude au législateur. si la loi se situe à l’intérieur d’une gamme de mesures raisonnables, les tribunaux ne concluront pas qu’elle a une portée trop générale simplement parce qu’ils peuvent envisager une solution de rechange qui pourrait être mieux adaptée à l’objectif et à la violation    [par. 160] autrement dit, les gouvernements qui adoptent des régimes réparateurs à multiples facettes en vue de protéger des droits constitutionnels devraient bé- néfi cier d’une certaine latitude pour réaliser les ob- jectifs visés par ces initiatives (rjr- macdonald, par. 135; irwin toy ltd. c. québec (procureur gé- néral), [1989] 1 rcs 927, p. 993-994; eldridge c. colombie- britannique (procureur général), [1997] 3 rcs 624). [47] toutefois, le gouvernement doit établir que, dans les circonstances, il a fait preuve d’une dili- gence raisonnable le délai doit être adapté à la nature et à la complexité de la question, mais il ne peut avoir une durée indéfi nie. [48] the fact that so many years elapsed between the adoption of the act and the promulgation of the regulation is, on its face, troubling. the trial judge reviewed in considerable detail the reasons for the delay and found that it was not caused by a lack of diligence on quebec’s part. there was ample evi- dence to support that factual fi nding. in this case, a signifi cant cause of the delay was that the pay equity [48] le fait que tant d’années se soient écoulées entre l’adoption de la loi et la promulgation du rè- glement est, de prime abord, troublant. le juge de première instance a examiné de façon très détaillée les raisons du retard et il a conclu qu’il ne résultait pas d’un manque de diligence de la part du québec. une preuve abondante étayait cette conclusion de fait. en l’espèce, ce retard était largement attribuable 550 csq v quebec (ag). abella j. [2018] 1 scr. commission, the agency in charge of administering the act, was itself only created in 1996 and was tasked with numerous new duties. the move in 1996 from a complaints- based regime under s. 19 of the quebec charter to a proactive pay equity scheme meant that the commission had to develop new strat- egies for implementation on multiple fronts. [49] as the trial judge found, the fi rst proposal for a methodology to the minister of labour came in 2002 and was the result of considerable effort from the pay equity commission. in the end, it was rejected because it did not conform to the conditions in s 114. the commission’s second proposal in 2004 to the minister of labour ultimately proved successful, and was followed closely by the promulgation of the regulation in 2005. while close to the line, in my view the record supports the conclusion that quebec was not unreasonable in the steps it took to keep the delay within reasonable bounds. [50] and i would make the same observation re- garding the unions’ complaints about the two- year grace period given to employers under s 38. just as the scheme contemplated a regrettable but nec- essary period of delay while a viable methodology was developed and approved, it also contemplated a two- year period for employers to determine how to implement the new regime in their enterprises. quebec struck an acceptable balance between the scheme’s objective in ensuring compensation, and the logistical complexity of implementing a new system. again, although close to the line, in my re- spectful view the two- year grace period did not bring the length of the delay outside reasonable bounds. [51] the fi nal step is proportionality, balancing the harm of the delay created by s. 38 against the benefi t of waiting for the implementation of the regime. au fait que la commission de l’équité salariale, l’organisme responsable de l’application de la loi, n’avait été instaurée qu’en 1996 et qu’elle s’était vu confi er de nombreuses nouvelles tâches. le passage, en 1996, d’un régime de plaintes fondé sur l’art. 19 de la charte québécoise à un régime d’équité sala- riale proactif signifi ait que la commission devait élaborer de nouvelles stratégies pour une mise en œuvre dans plusieurs domaines. [49] comme l’a constaté le juge de première ins- tance, la première proposition de méthode a été faite au ministre du travail en 2002, proposition issue d’un effort considérable de la part de la commission de l’équité salariale. au bout du compte, celle-ci a été rejetée parce qu’elle ne respectait pas les condi- tions énoncées à l’art 114. la deuxième proposition que la commission a faite au ministre du travail en 2004 a fi nalement été retenue et a été suivie de près par la promulgation du règlement en 2005. bien qu’il s’agisse d’un cas limite, j’estime que le dossier étaye la conclusion selon laquelle le québec n’a pas agi de façon déraisonnable dans les dispositions qu’il a prises pour que le délai ne dépasse pas des limites raisonnables. [50] par ailleurs, je ferais la même observation en ce qui concerne les plaintes des syndicats à l’égard du délai de grâce de deux ans donné aux employeurs par l’art 38. tout comme il a prévu un délai regret- table, mais nécessaire, pour permettre l’élaboration et l’approbation d’une méthode viable, le régime a également accordé aux employeurs une période de deux ans pour déterminer comment ils mettraient en œuvre le nouveau régime dans leur entreprise. le québec a établi un équilibre acceptable entre l’objectif du régime d’assurer une indemnisation et la complexité, sur le plan logistique, de la mise en œuvre d’un nouveau système. encore une fois, bien qu’il s’agisse d’un cas limite, j’estime que le délai de grâce de deux ans n’a pas porté la durée du délai en dehors de limites raisonnables. [51] la dernière étape est celle de la proportionna- lité, laquelle consiste à mettre en balance les effets préjudiciables du délai établi à l’art. 38 et les effets bénéfi ques d’avoir à attendre que le régime soit mis en œuvre. [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge abella 551 [52] the negative consequences of the delay are clear: access to pay equity was postponed until may 5, 2007. in the time that elapsed between the adop- tion of the act and the end of the two- year grace period, women in workplaces without male compar- ators continued to experience pay inequity. [53] in my respectful view, however, the ultimate advantages of quebec’s expanded approach out- weigh the harm. women in workplaces with no male comparators saw the creation of an effective, coher- ent remedy for systemic economic discrimination where none had previously existed. the delay was serious and regrettable, but had the long- term benefi t of resulting in the act’s meaningful ability to address pay discrimination for a previously excluded group of female employees. [54] nonetheless, the unions argue that quebec cannot satisfy the proportionality test because of the absence of retroactive payments covering the period of the delay. quebec chose to make compensation available from the point in time at which a viable methodology had been developed. this represented a proper balancing of interests. on the one hand, the scheme was designed to make employers responsible for paying compensation once they had the tools to identify and measure pay inequity. on the other, em- ployers would not be responsible for compensation before those tools were developed. as this court held in rjr- macdonald, proportionality does not require perfection, nor does legislation fail the proportion- ality test just because the claimants can “conceive of an alternative which might better tailor objective to infringement” (para 160). the test is whether the balance quebec struck falls within the range of “reasonable alternatives” (para. 160) and results in greater benefi t than harm. in my view, it does. [52] les conséquences négatives du délai sont ma- nifestes : l’accès à l’équité salariale a été reporté au 5 mai 2007. pendant la période qui s’est écoulée entre l’adoption de la loi et la fi n du délai de grâce de deux ans, les femmes travaillant dans des milieux sans comparateurs masculins ont continué d’être payées de façon inéquitable. [53] toutefois, je suis d’avis que les avantages ultimes de l’approche élargie adoptée par le québec l’emportent sur le préjudice qu’elle occasionne. les femmes travaillant dans des milieux où il n’y a pas de comparateurs masculins ont vu la création d’une réparation effi cace et cohérente à l’égard de la discrimination économique systémique, alors qu’il n’en existait auparavant aucune. le délai en cause est important et regrettable, mais il a toutefois eu l’avantage à long terme de faire en sorte que la loi puisse véritablement remédier à la discrimination salariale dont était victime un groupe de femmes auparavant exclues. [54] néanmoins, les syndicats soutiennent que le québec ne peut satisfaire au critère de proportionna- lité en raison de l’absence de paiements rétroactifs pour la période du délai. le québec a décidé de rendre possible une indemnisation à partir du mo- ment où une méthode viable serait élaborée. cela représente une mise en balance adéquate des inté- rêts en cause. d’une part, le régime visait à obliger les employeurs à verser une indemnisation une fois qu’ils auraient les outils leur permettant de repérer et de mesurer les iniquités salariales. d’autre part, les employeurs ne seraient pas tenus de le faire avant que ces outils ne soient élaborés. comme l’a affi rmé la cour dans rjr- macdonald, la proportionnalité n’exige pas la perfection, et on ne peut conclure qu’une loi ne respecte pas le critère de proportion- nalité du simple fait que les demandeurs peuvent « envisager une solution de rechange qui pourrait être mieux adaptée à l’objectif et à la violation » (par 160). le critère consiste à se demander si l’équi- libre établi par le québec se situe à l’intérieur de la gamme de « mesures raisonnables » (par. 160) et si ses effets bénéfi ques sont plus importants que ses effets préjudiciables. à mon avis, c’est le cas. 552 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. [55] the prima facie breach is therefore justifi ed under s 1. [55] la violation prima facie est donc justifi ée au regard de l’article premier. [56] i would dismiss the appeal with costs. [56] je rejetterais le pourvoi avec dépens. english version of the reasons of wagner, côté, les motifs des juges wagner, côté, brown et brown and rowe jj. delivered by rowe ont été rendus par côté j. — i overview la juge côté — i aperçu [57] as binnie j. noted in newfoundland (treasury board) v. nape, 2004 scc 66, [2004] 3 scr. 381, at para. 30, and as the trial judge reiterated in the case at bar (2014 qccs 4197, at para. 17 (canlii)), “[p]ay equity has been one of the most diffi cult and controversial workplace issues of our times.” this appeal provides a good illustration of how diffi cult it is to achieve such an objective. [57] comme le notait le juge binnie dans l’arrêt terre- neuve (conseil du trésor) c. nape, 2004 csc 66, [2004] 3 rcs 381, par. 30, et comme l’a rappelé le juge de première instance dans la pré- sente affaire (2014 qccs 4197, par. 17 (canlii)) : « l’équité salariale est l’une des questions les plus épineuses et controversées de notre époque dans le monde du travail. » le présent pourvoi constitue un bon exemple de la diffi culté que représente l’atteinte d’un tel objectif. [58] for many years, the situation of women in the workplace was characterized by signifi cant in- equality resulting from prejudice, stereotyping and discrimination. such discrimination was described as systemic, because it [translation] “is cloaked in normality, so deeply imprinted on our attitudes and thinking is the gender- based division of social roles” (journal des débats de la commission des af- faires sociales, vol. 34, no. 35, 1st sess., 35th leg., february 6, 1996, at p 1). [58] pendant de nombreuses années, la situation des femmes sur le marché du travail fut caractérisée par d’importantes inégalités dues aux préjugés, aux stéréotypes et à la discrimination. cette discrimina- tion fut qualifi ée de systémique puisqu’elle « revêt la forme de la normalité, tant l’attribution des rôles so- ciaux selon les sexes est profondément imprimée dans nos mentalités et dans nos façons de penser » (jour- nal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 34, no 35, 1re sess., 35e lég., 6 février 1996, p 1). [59] this problem was magnifi ed by occupational segregation. women were often concentrated in a narrow range of occupations with characteristics commonly associated with female job classes. the result was that these job classes were devalued and that such employees were often underpaid. [59] ce problème fut également accentué par la ségrégation professionnelle. en effet, les femmes se retrouvent souvent concentrées dans une gamme restreinte de métiers et de professions possédant des caractéristiques couramment associées aux catégo- ries d’emplois féminins. il en résulte une dévalori- sation de ces catégories d’emplois, et des salariées souvent sous- payées. [60] conscious of this problem, the quebec legis- lature enacted the pay equity act, sq 1996, c. 43 (now cqlr, c e-12001) (“act”), on november 21, 1996. the purpose of the act, which is applicable to both the public sector and the private sector, is [60] conscient de ce problème, le législateur qué- bécois adoptait, le 21 novembre 1996, la loi sur l’équité salariale, lq  1996, c.  43 (maintenant rlrq, c e-12001) (« loi »). applicable tant au secteur public qu’au secteur privé, la loi a pour but [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 553 to “redress differences in compensation due to the systemic gender discrimination suffered by persons who occupy positions in predominantly female job classes” (s 1). de « corriger les écarts salariaux dus à la discrimi- nation systémique fondée sur le sexe à l’égard des personnes qui occupent des emplois dans des caté- gories d’emplois à prédominance féminine » (art 1). [61] the act requires every public or private em- ployer whose enterprise has between 10 and 49 em- ployees to determine the adjustments in compensation required to afford the same remuneration, for work of equal value, to employees6 holding positions in predominantly female job classes as to employees holding positions in predominantly male job classes (s 34). [62] an employer whose enterprise has 50 or more employees must establish, in accordance with the act, a pay equity plan to redress differences in com- pensation due to discrimination (ss. 10, 31 and 50). [61] la loi oblige tout employeur, public ou privé, dont l’entreprise compte entre 10 et 49 salariés à déterminer les ajustements salariaux nécessaires afi n d’accorder, pour un travail équivalent, la même ré- munération aux salariées6 qui occupent des emplois dans des catégories d’emplois à prédominance fémi- nine, que la rémunération accordée aux salariés qui occupent des emplois dans des catégories d’emplois à prédominance masculine (art 34). [62] l’employeur dont l’entreprise compte 50 sa- lariés ou plus doit établir un programme d’équité salariale selon les modalités prévues par la loi afi n de corriger les écarts salariaux dus à la discrimina- tion (art. 10, 31 et 50). [63] as a general rule, employers that were subject to the act when it came into force on november 21, 1997 had to determine the required compensation ad- justments and make the necessary payments within four years, that is, by november 21, 2001 (ss. 37 and 71). if an employer failed to do so within this time limit, the unpaid adjustments bore interest at the legal rate from that date (s. 71 para 2). [63] en règle générale, les employeurs assujet- tis à la loi au moment de son entrée en vigueur le 21 novembre 1997 devaient déterminer les ajuste- ments salariaux requis et effectuer les versements nécessaires dans un délai de quatre ans, soit au plus tard le 21 novembre 2001 (art. 37 et 71). à défaut de respecter ce délai, les ajustements portent intérêt au taux légal à partir de cette date (art. 71 al 2). [64] at the time the act was enacted, the minister responsible for the status of women described it as an implementation statute (journal des débats de l’assemblée nationale, vol. 35, no. 56, 2nd sess., 35th leg., november 21, 1996, at p. 3306), because its purpose was to uphold the right to pay equity already provided for in the charter of human rights and freedoms, sq 1975, c. 6 (now cqlr, c. c-12) (“quebec charter”): [64] au moment de l’adoption de la loi, la ministre responsable de la condition féminine la qualifi e de loi d’application (journal des débats de l’as- semblée nationale, vol. 35, no 56, 2e sess., 35e lég., 21 novembre 1996, p. 3306) puisqu’elle vise à ga- rantir le respect du droit à l’équité salariale déjà prévu par la charte des droits et libertés de la per- sonne, lq 1975, c. 6 (maintenant rlrq, c. c-12) (« charte québécoise ») : 19 every employer must, without discrimination, grant equal salary or wages to the members of his personnel who perform equivalent work at the same place. 19 tout employeur doit, sans discrimination, accorder un traitement ou un salaire égal aux membres de son personnel qui accomplissent un travail équivalent au même endroit.   .   . 6 this includes men holding positions in predominantly female job classes. 6 ce terme vise également les hommes qui occupent un emploi dans une catégorie à prédominance féminine. toutefois, puisque les personnes visées sont très majoritairement des femmes, je préfère employer le genre féminin. 554 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. in enacting the act, the legislature chose to go [65] further than the quebec charter and to extend the application of the act to employees working in en- terprises in which it was impossible to make compar- isons with predominantly male job classes. indeed, such employees could not benefi t from s. 19 of the quebec charter, since comparisons under that sec- tion were limited to employees “who perform equiv- alent work at the same place”. although there were of course male employees in the enterprises in ques- tion, their compensation was also affected by sys- temic gender discrimination, because they worked in predominantly female occupations. a comparison with the compensation of male co- workers would therefore be of no assistance in ensuring that the en- terprise’s female employees were paid compensation that was free of discrimination. [66] furthermore, under s. 19 of the quebec char- ter, an employee had to fi le a complaint and prove that his or her remuneration was discriminatory. this individual complaint scheme proved inadequate to address a systemic issue like that of pay equity. in the act, a proactive scheme was therefore established under which the employer was required to review its own situation and ensure that the compensation it paid was free of prejudice and discrimination. [67] quebec broke new ground when it enacted the act, becoming the fi rst province to include private sector enterprises without predominantly male job classes in the scope of pay equity legislation. how- ever, a method for determining the adjustments re- quired in such enterprises remained to be developed. one thing is clear from the reports of expert panels and numerous consultations: no concrete solution had been proposed for determining the compensation adjustments required in these enterprises. [65] par l’adoption de cette loi, le législateur choisit d’aller plus loin que la charte québécoise et d’étendre son champ d’application aux salariées œuvrant dans des entreprises où l’on ne peut effec- tuer de comparaison avec des catégories d’emplois à prédominance masculine. en effet, ces salariées ne pouvaient bénéfi cier de l’art. 19 de la charte québé- coise, puisque l’art. 19 se limite aux comparaisons entre salariés « qui accomplissent un travail équi- valent au même endroit ». les entreprises en cause comptent certes des salariés masculins, mais le sa- laire de ces derniers est également touché par la dis- crimination systémique fondée sur le sexe puisque ces salariés masculins occupent un emploi à prédo- minance féminine. une comparaison avec le salaire des collègues masculins ne serait donc d’aucune uti- lité en vue de garantir aux salariées de l’entreprise un traitement salarial exempt de discrimination. [66] par ailleurs, en vertu de l’art. 19 de la charte québécoise, une salariée devait déposer une plainte et faire la preuve du caractère discriminatoire de sa rémunération. or, ce régime de plainte individuelle s’est révélé inadéquat face à un problème systémique comme l’équité salariale. la loi vise donc à mettre en place un régime proactif obligeant l’employeur à procéder lui- même à une vérifi cation et assurer que les salaires qu’il offre sont exempts de préjugés et de discrimination. [67] en adoptant la loi, le québec innove et de- vient la première province à inclure les entreprises privées sans catégories d’emplois à prédominance masculine dans le champ d’application d’une loi sur l’équité salariale. la méthode permettant de détermi- ner les ajustements nécessaires dans ces entreprises demeure toutefois à être élaborée. au vu des rapports des groupes d’experts et des nombreuses consulta- tions effectuées, un constat s’impose : aucune solu- tion concrète n’a été mise de l’avant pour assurer la détermination des ajustements salariaux requis dans ces entreprises. [68] the legislature thus opted to proceed by way of regulation, as had been recommended by most of the experts and stakeholders who were consulted. this meant that the act could be passed quickly so as to guarantee pay equity for most employees. the [68] le législateur opte donc pour la voie régle- mentaire comme le recommandaient la plupart des experts et des intervenants consultés. on pourra ainsi adopter la loi rapidement et garantir l’équité sala- riale à la plupart des salariées. la commission de [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 555 commission de l’équité salariale (“commission”) (now the commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail) could then establish a solution by way of a regulation that would be sub- mitted to the government to be examined and then made (s. 114 of the act). the employers concerned would then have to determine and pay the required compensation adjustments within two years of the coming into force of the regulation (s. 38 of the act). l’équité salariale (« commission ») (maintenant la commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail) pourra ensuite établir une solution par règlement qui sera soumise au gouver- nement pour étude et adoption (art. 114 de la loi). les employeurs concernés devront alors déterminer et verser les ajustements salariaux nécessaires dans un délai de deux ans suivant l’entrée en vigueur du règlement (art. 38 de la loi). [69] it took just over fi ve years for the solution in question to be developed and adopted. there were several reasons for this delay, as i will explain be- low. for one thing, the act required the commis- sion to base its solution on job classes in enterprises in which a pay equity plan had already been com- pleted. the commission therefore had to wait for the completion of an initial pay equity exercise be- fore it could start developing the regulation. more- over, because of the complexity of the problem, the commission had to appoint a consulting fi rm, pro- duce documents and reports, and hold various con- sultations. the regulation respecting pay equity in enterprises where there are no predominantly male job classes, (2005) 137 go ii, 977 (now cqlr, c e-12001, r. 2), fi nally came into force on may 5, 2005, and the employees to whom it applied were entitled to compensation adjustments as of may 5, 2007. [69] l’élaboration et l’adoption de cette solution ont nécessité un peu plus de cinq ans. plusieurs rai- sons justifi ent ce délai, comme je l’explique plus loin. d’une part, la loi prévoit que la commission doit se fonder sur les catégories d’emplois dans des entreprises où un programme d’équité salariale a déjà été complété la commission doit donc at- tendre qu’un premier exercice d’équité salariale ait été complété avant d’entreprendre l’élaboration du règlement. d’autre part, en raison de la complexité du problème, la commission a dû avoir recours à une fi rme de consultants, produire des documents et rapports, et procéder à diverses consultations. le règlement sur l’équité salariale dans les entreprises où il n’existe pas de catégories d’emplois à prédomi- nance masculine, (2005) 137 go ii, 1425 (mainte- nant rlrq, c e-12001, r. 2), est donc fi nalement entré en vigueur le 5 mai 2005, et les salariées visées ont eu droit aux ajustements salariaux à compter du 5 mai 2007. ii arguments of the parties ii prétentions des parties [70] the appellants represent employees working for enterprises in which there are no predominantly male job classes, childcare centres in particular. un- der ss. 13, 38 and 114 of the act, such employees had to wait until may 5, 2007 to obtain compensation adjustments, whereas employees of enterprises that had male comparators were entitled to adjustments as of november 21, 2001. [70] les appelants représentent des salariées tra- vaillant pour des entreprises où il n’existe pas de catégories d’emplois à prédominance masculine, plus particulièrement des centres de la petite enfance. en vertu des art. 13, 38 et 114 de la loi, ces salariées ont dû attendre jusqu’au 5 mai 2007 pour obtenir des ajustements salariaux, alors que les salariées d’entre- prises où il existait de tels comparateurs masculins y ont eu droit à compter du 21 novembre 2001. [71] the appellants argue that, because the com- pensation adjustments were not retroactive to no- vember  21, 2001, this delay was discriminatory, and contrary to s. 15(1) of the canadian charter of rights and freedoms (“charter”). they add that [71] selon les appelants, en l’absence de rétroacti- vité des ajustements salariaux au 21 novembre 2001, ce délai est discriminatoire et contraire au par. 15(1) de la charte canadienne des droits et libertés (« charte »). de plus, il ne peut être justifi é en vertu de l’article 556 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. it cannot be justifi ed under s. 1, because it did not have a pressing and substantial objective and was not proportional having regard to its effects. premier puisqu’il ne repose sur aucun objectif ur- gent et réel et n’est pas proportionnel eu égard aux effets engendrés. [72] the legislative provision the appellants are challenging is s. 38 of the act, which provides that the payment of adjustments to employees working in enterprises with no predominantly male job classes would depend on the date when the regulation was made. the appellants submit that s. 38 is unconsti- tutional because the legislature did not provide that the compensation adjustments would be retroactive should the regulation’s coming into force date cause a delay in relation to the adjustments granted to em- ployees working in enterprises with predominantly male job classes. thus, what is in issue is the absence of retroactivity, not a failure on the government’s part to act promptly to make its regulation under s 114. [73] the appellants ask this court to declare s. 38 of the act to be invalid and of no force or effect. the time limit provided for in s. 37 would therefore apply to the employees they represent, who could then obtain compensation adjustments retroactive to november 21, 2001. [74] the respondent submits that s. 38 of the act does not create a discriminatory distinction based on an enumerated or analogous ground under s. 15(1) of the charter. even if it did, which the respondent denies, the distinction would be saved by s. 15(2) of the charter. the respondent also argues that s. 38 is a reasonable limit prescribed by law that can be demonstrably justifi ed under s. 1 of the charter. [72] la disposition législative contestée par les appelants est l’art. 38 de la loi, qui statue que les ajustements pour les salariées œuvrant dans des entreprises sans catégories d’emplois à prédomi- nance masculine seront versés en fonction de la date d’adoption du règlement. les appelants plaident l’in- constitutionnalité de cette disposition au motif que le législateur n’a pas prévu la rétroactivité des ajus- tements salariaux dans le cas où la date d’entrée en vigueur du règlement avait pour effet d’entraîner un délai par rapport aux ajustements accordés aux sa- lariées œuvrant dans des entreprises comptant des catégories d’emplois à prédominance masculine. c’est donc l’absence de rétroactivité qui est contes- tée, plutôt que la conduite du gouvernement qui au- rait tardé à agir pour adopter son règlement en vertu de l’art 114. [73] les appelants demandent à notre cour de dé- clarer invalide et inopérant l’art. 38 de la loi. les sa- lariées qu’ils représentent pourraient ainsi bénéfi cier du délai prévu à l’art. 37 et obtenir des ajustements salariaux rétroactivement au 21 novembre 2001. [74] l’intimée prétend pour sa part que l’art. 38 de la loi ne crée aucune distinction discriminatoire fondée sur un motif énuméré ou analogue au regard du par. 15(1) de la charte. même si c’était le cas, ce qu’elle nie, cette distinction serait sauvegardée par application du par. 15(2) de la charte. de plus, selon l’intimée, la règle de droit prévue à l’art. 38 constitue une restriction raisonnable et dont la justifi cation peut se démontrer au sens de l’article premier de la charte. iii judicial history iii historique judiciaire [75] following an exhaustive review of the evi- dence, yergeau j. of the quebec superior court, in a very well- reasoned judgment, concluded that s. 38 of the act should not be declared to be invalid, and dismissed the appellants’ application. he found on a balance of probabilities that the distinction created [75] après une revue exhaustive de la preuve, l’ho- norable juge yergeau de la cour supérieure du qué- bec, dans un jugement fort bien étayé, conclut qu’il n’y a pas lieu de déclarer invalide l’art. 38 de la loi et rejette la demande des appelants. il estime que, selon la preuve prépondérante, la distinction établie [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 557 by that section was based not on sex, but on the fact that the enterprises in question had no predominantly male job classes that would allow for comparison. the delay had been caused by diffi culties fl owing from this reality, not by any negligence or failure to act on the government’s part (paras. 137-38, 198 and 242). [76] yergeau j. identifi ed a number of factors that accounted for the delay in developing a method for calculating the necessary compensation adjustments for employees holding positions in enterprises with no male comparators: [translation] a variety of factors, including (a) the delay in implementing equity in [enterprises with male comparators] as in the government itself, (b) the novel character of the application of equity to [enterprises with no male comparators], (c) a lack of canadian legislative precedents, (d) the very structure of section 114 of the act, (e) the scheme of the [act], under which pay equity is not meant to become an exercise in levelling compen- sation by importing salary structures from one enterprise to another, (f) a lack of concrete suggestions from labour organizations and certifi ed associations, and (g) the 2003 decision not to amend section 114 of the act for strategic reasons, caused the regulation respecting pay equity to be delayed. [para. 137] [77] yergeau j. also found that s. 38 of the act did not have a discriminatory impact, as it did not per- petuate prejudice or a stereotype. on the contrary, the legislature had recognized from the outset the sys- temic discrimination that affected employees holding positions in enterprises with no male comparators, and had chosen to confer the protection of the act on this group that previously had no remedy under s. 19 of the quebec charter. he argued that this was the opposite of prejudice. par cette disposition n’est pas fondée sur le sexe, mais repose plutôt sur l’absence dans ces entreprises de catégories d’emplois à prédominance masculine permettant la comparaison. ce seraient les diffi cul- tés découlant de cette réalité qui auraient entraîné le délai et celui-ci ne serait pas le résultat d’une quel- conque négligence ou omission de la part du gouver- nement (par. 137-138, 198 et 242). [76] le juge yergeau retient que plusieurs facteurs expliquent le délai encouru pour l’élaboration d’une méthode de calcul afi n de permettre les ajustements salariaux nécessaires pour les salariées occupant des emplois dans des entreprises sans comparateurs masculins : divers facteurs, dont a) le retard dans la mise en œuvre de l’équité au sein des [entreprises avec comparateur mas- culin] comme au sein de l’appareil gouvernemental, b) le caractère novateur de l’application de l’équité aux [en- treprises sans comparateur masculin], c)  l’absence de précédents législatifs canadiens, d) la structure même de l’article 114 de la loi, e) l’économie de la [loi] qui veut que l’équité salariale ne devienne pas, par l’importa- tion de structures salariales entre entreprises, un exercice de nivellement des salaires, f) l’absence de suggestions concrètes de la part des organisations syndicales et des associations accréditées, g) le refus en 2003, pour des motifs stratégiques, de modifi er l’article 114 de la loi, ont pour effet que le règlement sur l’équité salariale glisse dans le temps. [par. 137] [77] selon le juge yergeau, l’art. 38 de la loi n’a pas non plus d’effet discriminatoire puisqu’il ne perpétue aucun préjugé ou stéréotype. au contraire, l’existence de discrimination systémique touchant les salariées occupant des emplois dans des entre- prises sans comparateur masculin est reconnue d’em- blée par le législateur. celui-ci choisit d’accorder la protection de la loi à ce groupe qui était auparavant sans recours en vertu de l’art. 19 de la charte qué- bécoise. il s’agit selon lui du contraire d’un préjugé défavorable. [78] section 38 of the act was therefore valid and consistent with s. 15(1) of the charter. [78] l’article 38 de la loi est donc valide et con- forme au par. 15(1) de la charte. [79] the quebec court of appeal, per vézina, st- pierre and émond  jja, upheld the trial judge’s [79] la cour d’appel du québec, sous la plume des juges vézina, st- pierre et émond confi rme le 558 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. decision and expressed complete agreement with his reasons (2016 qcca 424). jugement en souscrivant entièrement à l’avis du juge de première instance (2016 qcca 424). iv issue iv question en litige [80] the main issue is whether, because the com- pensation adjustments were not to be paid retroac- tively, the additional time that was needed to establish a method of calculation to be applied by enterprises with no male comparators in order to implement pay equity violated the right to substantive equality guaranteed by s. 15(1) of the charter. [80] la question principale consiste à détermi- ner si, en l’absence de versements d’ajustements salariaux rétroactifs, le délai supplémentaire qui a été nécessaire pour établir une méthode de calcul permettant aux entreprises sans comparateur mas- culin de procéder à l’exercice d’équité salariale con- trevient à la garantie d’égalité réelle prévue par le par. 15(1) de la charte. v background and legislative history v contexte et historique législatif [81] as mcintyre j. noted in andrews v. law soci- ety of british columbia, [1989] 1 scr 143:    the greatly expanded role of women in all forms of in- dustrial, commercial and professional activity led to much inequality and many forms of discrimination. [p. 172] [81] comme le notait le juge mcintyre dans l’arrêt andrews c. law society of british columbia, [1989] 1 rcs 143 :    la très grande place qu’en sont venues à occuper les femmes au sein de toutes les formes d’activités indus- trielles, commerciales et professionnelles [a] engendré beaucoup d’inégalités et de nombreuses formes de discri- mination. [p. 172] [82] women historically faced disadvantages in the labour market, both in hiring and in the performance of their duties. these disadvantages were refl ected in part in their conditions of employment and in their remuneration, which was often less than that of their male co- workers: this constituted systemic discrimination. thus, less value was attached to work associated with women than to work associated with men even where, objectively, the work was of equal value. [82] en effet, les femmes font l’objet de désavan- tages historiques sur le marché du travail, tant dans l’embauche que dans l’exercice de leurs fonctions. ces désavantages se manifestent entre autres dans leurs conditions de travail et dans leur rémunération, laquelle est souvent moindre que celle de leurs collè- gues masculins : c’est la discrimination systémique. ainsi, malgré leur valeur objectivement égale, on accorde une valeur moindre aux tâches associées aux femmes qu’à celles associées aux hommes. a origins of the pay equity act a genèse de la loi sur l’équité salariale [83] in 1951, in an effort to remedy this prob- lem, the international labour organization adopted the convention concerning equal remuneration for men and women workers for work of equal value (no. 100), can. ts 1973. no. 37, which laid down the fundamental principle of equal pay for work of equal value (art 2). in this convention, each member state undertook to take measures to ensure the objec- tive appraisal of all jobs on the basis of the work to [83] en 1951, en vue de remédier à ce problème, l’organisation internationale du travail adopte la convention concernant l’égalité de rémunération entre la main-d’œuvre masculine et la main-d’œuvre féminine pour un travail de valeur égale (no 100), rt. can. 1973 no 37, qui prévoit le principe fon- damental d’un salaire égal pour un travail de valeur égale (art 2). les états membres s’y engagent à mettre en place des mesures assurant que tous les [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 559 be performed (art. 3) rather than of prejudice. can- ada ratifi ed the convention in 1972, and it is also a party to several other international instruments that reaffi rm this principle, including the international covenant on economic, social and cultural rights, can. ts 1976. no. 46, adopted by the united na- tions general assembly (accession in 1976) and the convention on the elimination of all forms of dis- crimination against women, can. ts 1982. no. 31 (ratifi cation in 1981). emplois soient évalués objectivement, sur la base des travaux qu’ils comportent (art. 3), plutôt que sur la base de préjugés. le canada ratifi e la convention en 1972. il est également partie à plusieurs autres instruments internationaux réaffi rmant ce principe, dont le pacte international relatif aux droits écono- miques, sociaux et culturels, rt. can. 1976 no 46, adopté par l’assemblée générale des nations unies (adhésion en 1976) et la convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, rt. can. 1982 no 31 (ratifi cation en 1981). [84] in canada, ontario was the fi rst province to enact pay equity legislation, which it did in 1951 with the female employees fair remuneration act, 1951, so 1951, c 26. quebec followed suit in 1964 in enacting the act respecting discrimination in em- ployment, sq 1964, c. 46, which provided for an individual remedy in cases involving discrimination in hiring or in conditions of employment. [84] l’ontario devient la première province ca- nadienne à adopter une loi sur l’équité salariale en 1951, soit the female employees fair remuneration act, 1951, so 1951, c 26. le québec fait de même en 1964 en adoptant la loi sur la discrimination dans l’emploi, sq 1964, c. 46, qui prévoit un recours individuel en cas de discrimination dans l’embauche ou dans les conditions de travail. [85] those statutes addressed the most obvious cases of discrimination, but they did not create a right to equal pay for work of equal value. quebec would be the fi rst province to act in this regard when it enacted the quebec charter on june 27, 1975: 19 every employer must, without discrimination, grant equal salary or wages to the members of his personnel who perform equivalent work at the same place. a difference in salary or wages based on experience, seniority, years of service, merit, productivity or overtime is not considered discriminatory if such criteria are com- mon to all members of the personnel. [85] ces lois visent les cas de discrimination les plus évidents, mais ne prévoient pas le droit à un salaire égal pour un travail équivalent ou de valeur égale. à cet égard, le québec sera la première pro- vince à agir en adoptant la charte québécoise le 27 juin 1975 : 19 tout employeur doit, sans discrimination, accorder un traitement ou un salaire égal aux membres de son per- sonnel qui accomplissent un travail équivalent au même endroit. il n’y a pas de discrimination si une différence de trai- tement ou de salaire est fondée sur l’expérience, l’ancien- neté, la durée du service, l’évaluation au mérite, la quantité de production ou le temps supplémentaire, si ces critères sont communs à tous les membres du personnel.   .   . [86] however, it quickly became clear that wage discrimination was a systemic problem that could not be resolved by means of the individual remedy provided for in the quebec charter: [86] un constat s’impose toutefois rapidement : la discrimination salariale est un problème systémique auquel le recours individuel prévu par la charte québécoise ne permet pas de remédier : [translation] although the charter can be used to rectify certain situations, its overall impact on the achieve- ment of pay equity is thus limited. si la charte peut permettre de corriger des situations particulières, son impact global en regard de l’atteinte de l’équité salariale demeure donc limité. 560 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. (comité d’élaboration du projet de loi, document d’orientation: une loi proactive sur l’équité sala- riale (1995) (“policy paper”), reproduced in ar, vol. iii, at p 11) (comité d’élaboration du projet de loi, document d’orientation : une loi proactive sur l’équité sala- riale (1995) (« document d’orientation »), reproduit au da, vol. iii, p 11) [translation]    this path is inappropriate in the face of a problem that is systemic, that is, that refl ects widespread and enduring practices and behaviours in the labour market.    cette voie est inappropriée face à un problème qui est systémique c’est-à-dire qui refl ète des pratiques et des com- portements généralisés et durables sur le marché du travail. (comité de consultation en regard à la loi proactive sur l’équité salariale, rapport fi nal: une loi proac- tive sur l’équité salariale (1995) (“final report”), reproduced in ar, vol. iii, at p 84) (comité de consultation en regard à la loi proactive sur l’équité salariale, rapport fi nal : une loi proac- tive sur l’équité salariale (1995) (« rapport fi nal »), reproduit au da, vol. iii, p 84) [87] in addition, although s.  19 of the quebec charter made it possible for an employee to fi le an individual complaint, such a complaint involved a process that was slow, costly and largely inaccessible to women who were not represented by a union (jour- nal des débats de la commission des affaires sociales (february 6, 1996), at pp 1-2). this process had the perverse effect of entailing individual confrontations between the employer and the employee concerned. pay equity legislation would shift the burden and would place the employer under an obligation to pay non- discriminatory compensation to everyone with- out a complaint or a remedy being needed. [88] in 1992, following a public consultation, the commission des droits de la personne acknowledged the limitations of the complaint scheme under the quebec charter and recommended the enactment of proactive pay equity legislation (journal des débats de la commission des affaires sociales (feb- ruary 6, 1996), at p 2). the secrétariat à la condition féminine then set up a committee of experts for the preparation of a bill. in june 1995, this committee submitted the policy paper to the responsible min- ister; it, too, recommended the enactment of proac- tive pay equity legislation and identifi ed the major elements such legislation should include. the policy paper’s content formed the basis for the current act. [87] de surcroît, l’art. 19 de la charte québécoise permet à une salariée de déposer une plainte indivi- duelle, ce qui s’avère être un processus lent, coûteux et peu accessible aux femmes non représentées par un syndicat (journal des débats de la commission des affaires sociales (6 février 1996), p 1-2). cette procédure a l’effet pervers d’entraîner une confron- tation individuelle entre l’employeur et la salariée concernée. une loi sur l’équité salariale viendrait renverser le fardeau et obliger l’employeur à établir des salaires exempts de discrimination pour tous, sans qu’une plainte ou un recours ne soit nécessaire. [88] en 1992, à la suite d’une consultation pu- blique, la commission des droits de la personne re- connaît les limites du régime de plainte de la charte québécoise et recommande l’adoption d’une loi proactive sur l’équité salariale (journal des débats de la commission des affaires sociales (6 février 1996), p 2). le secrétariat à la condition féminine met alors sur pied un comité d’expertes en vue de l’élaboration d’un projet de loi. en juin 1995, le co- mité soumet à la ministre responsable le document d’orientation recommandant également l’adoption d’une loi proactive sur l’équité salariale et identi- fi ant les éléments majeurs devant y être inclus. le contenu du document d’orientation constitue le fon- dement de la loi actuelle. [89] at the time, similar proactive legislation was already in force in several canadian prov- inces, including manitoba (1985), ontario (1987), nova scotia (1988), prince edward island (1988), [89] à cette époque, de telles lois proactives sont déjà en vigueur dans plusieurs provinces cana- diennes, dont le manitoba (1985), l’ontario (1987), la nouvelle- écosse (1988), l’île-du- prince- édouard [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 561 newfoundland (1988), new brunswick (1989) and british columbia (1995). ontario’s pay equity stat- ute was the only one of these that applied to the pri- vate sector as the committee proposed in the policy paper. however, the committee noted that ontario, on whose experience it was drawing because of that province’s pioneering role in pay equity, had pre- ferred to exclude private businesses with no male job classes from the scope of its legislation. (1988), terre- neuve (1988), le nouveau- brunswick (1989) et la colombie- britannique (1995). la loi sur l’équité salariale ontarienne est la seule à s’appli- quer au secteur privé comme le propose le document d’orientation. le comité note toutefois que l’ontario, dont on s’inspire en raison de son avant- gardisme en matière d’équité salariale, a préféré exclure les en- treprises privées sans catégories d’emplois à prédo- minance masculine du champ d’application de sa loi. [90] the authors of the policy paper asserted that the act should have the broadest possible scope. they therefore recommended going further than the ontario legislation and the quebec charter and targeting enterprises with no male comparators. the committee of experts acknowledged that this objec- tive would be diffi cult to achieve, though: [90] selon les auteures du document d’orientation, la loi devrait avoir le champ d’application le plus large possible. elles recommandent donc d’aller plus loin que la loi ontarienne et la charte québécoise et de viser les entreprises sans comparateurs masculins. le comité d’expertes reconnaît toutefois qu’il sera diffi cile de réaliser cet objectif : [translation] on this subject, it is important to note from the outset that in an economy like ours, the general determination of compensation is a decentralized pro- cess. each enterprise is free to fi x the compensation that will be paid to its employees, and even when enterprises are unionized, conditions of employment are negotiated with each employer separately. this is in fact why the fi rst legislative provisions on pay equity confi ned this exercise to the enterprise itself. but it goes without saying that in the context of female job ghettos, pay equity can- not be achieved within the enterprise. therefore, unless a completely different solution is applied, for example raising the minimum wage, it must be acknowledged that achieving pay equity in such enterprises requires going outside the enterprise. à ce sujet, il importe de mentionner au départ que la détermination générale des salaires, dans notre type d’éco- nomie, s’effectue de manière décentralisée. en effet, les entreprises déterminent chacune librement les salaires qui seront versés à leurs employés, et même lorsqu’une entre- prise est syndiquée, la négociation des conditions de travail s’effectue employeur par employeur. c’est d’ailleurs pour cette raison que les premières dispositions législatives relatives à l’équité salariale ont limité cette opération au cadre de l’entreprise. or, la réalisation de l’équité salariale dans les ghettos d’emploi féminins, par défi nition, ne peut se faire à l’intérieur du cadre de l’entreprise. par consé- quent, à moins de miser sur une solution tout à fait autre, par exemple la hausse du salaire minimum, il faut admettre que la réalisation de l’équité salariale dans ces entreprises nécessite d’aller au- delà du cadre de l’entreprise. (policy paper, at p. 33) (document d’orientation, p. 33) [91] while some possible solutions were touched on, they were not examined in detail, and the com- mittee of experts proposed no concrete solution in this regard in its recommendations. the committee therefore arrived at the following fi nal recommenda- tion, which it is important to reproduce in full: [91] bien que des pistes de solutions soient abor- dées, elles ne sont pas étudiées en détail, et le comité d’expertes ne formule dans ses recommandations aucune solution concrète sur la question. le comité arrive donc à la recommandation fi nale suivante, qu’il importe de reproduire en entier : [translation] 5- that, in the case of private sector enterprises in which there are no, or not enough, male jobs to serve as comparators for all the female jobs, the 5- qu’à l’égard des entreprises du secteur privé où il n’y a pas, ou pas suffi samment, d’emplois mas- culins pour permettre la comparaison de tous les 562 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. responsible authority recommend formulas for com- pensation adjustments for those jobs in a report to be submitted to the responsible minister, which must be the subject of consultations with the enterprises concerned, and that the appropriate formulas then be prescribed by a government regulation, which may also set the time limit for the enterprises in question to make the fi rst compensation adjustments on this basis; emplois féminins, l’autorité responsable recom- mande des formules d’ajustement des salaires de ces emplois, dans un rapport qu’elle remettra au ministre responsable et qui devra faire l’objet de consultations auprès des entreprises visées, et que les formules appropriées soient ensuite déterminées par règlement du gouvernement, qui pourra aussi fi xer le délai imparti à ces entreprises pour effectuer les premiers rajustements salariaux en conséquence; (policy paper, at p. 64) (document d’orientation, p. 64) [92] in short, if the goal was for the act to apply to enterprises in which there were no predominantly male job classes, additional time would be needed in order to consider and develop a method of compar- ison for such enterprises. [92] en somme, si on souhaite que la loi s’ap- plique à ces entreprises, une période de réfl exion supplémentaire sera nécessaire à l’élaboration d’une méthode de comparaison pour les entreprises où il n’y a pas de catégories d’emplois à prédominance masculine. [93] a second committee held a public consul- tation in which about 30 women’s organizations, unions, employer organizations, representatives of cultural communities, and compensation experts participated. the final report was submitted to the responsible minister on december 1, 1995. in it, the provisions the committee believed should be in- cluded in the legislation were set out and explained. the recommendation concerning enterprises with- out internal male comparators remained essentially unchanged: [93] un second comité procède à une consulta- tion publique à laquelle participent une trentaine d’organismes de femmes, de syndicats, d’organisa- tions patronales, de représentants de communautés culturelles et d’experts en rémunération. le rapport fi nal est soumis à la ministre responsable le 1er dé- cembre 1995. il présente et explique les dispositions qui, selon le comité, devraient faire partie de la loi. la recommandation relative aux entreprises sans comparateurs masculins internes demeure sensible- ment la même : [translation] [recommendation no. 23] in the case of private sector enterprises in which there are no, or not enough, predominantly male job titles to serve as comparators for all the predominantly female jobs, the commission de l’équité salariale will recommend formu- las for compensation adjustments for those jobs in a report to be submitted to the responsible minister. that report must be the subject of consultations with enterprises, employees or their representatives, and women’s groups. the appropriate formulas will then be prescribed by a gov- ernment regulation, which may also set the time limit for the enterprises in question to make the fi rst compensation adjustments on this basis. [recommandation no 23] à l’égard des entreprises du secteur privé où il n’y a pas, ou pas suffi samment, de titres d’emplois à prédominance masculine pour permettre la comparaison de tous les emplois à prédominance fémi- nine, la commission de l’équité salariale recommande des formules d’ajustement des salaires de ces emplois, dans un rapport qu’elle remettra au ministre responsable. ce rapport devra faire l’objet de consultations auprès des entreprises, des salariés ou de leurs représentants et des groupes de femmes. les formules appropriées seront ensuite déterminées par règlement du gouvernement, qui pourra aussi fi xer le délai imparti à ces entreprises pour ef- fectuer les premiers ajustements salariaux en conséquence. (final report, at pp. 123 and 170) (rapport fi nal, p. 123 et 170) [94] once again, although certain solutions were mentioned, it was expressly acknowledged that there [94] encore une fois, bien que certaines solu- tions soient évoquées, on reconnaît explicitement [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 563 was a need for additional research and analysis, which would inevitably cause delays: la nécessité de recherches et d’analyses supplémen- taires, ce qui entraînera inévitablement des délais : [translation] in any event, this issue of a lack of male comparators is very important, and the examples given above illustrate its complexity. identifying possible answers in this regard would require in- depth studies and analyses, and the committee had neither the time nor the resources to conduct them. the committee is therefore of the view that one of the fi rst tasks of the commission de l’équité salariale should be to do research or have research done on the issue. for now, the committee can only outline some possible options, such as the ones mentioned above. quoi qu’il en soit, cette question du manque de com- parateurs masculins est très importante et les exemples donnés plus haut illustrent sa complexité. des études et des analyses approfondies seraient nécessaires pour appor- ter des éléments de réponse à cette question et le comité n’avait ni le temps ni les moyens pour procéder à ces études et analyses. c’est pourquoi le comité est d’avis qu’une des premières tâches de la commission de l’équité salariale devrait être d’effectuer ou de faire effectuer des recherches sur cette question. pour l’instant, le comité ne peut qu’esquisser des avenues possibles, comme celles mentionnées plus haut. (final report, at pp. 125-26 (emphasis added).) (rapport fi nal, p. 125-126 (je souligne).) [95] two important conclusions can be drawn from the policy paper and the final report. first of all, the importance of including employers without predom- inantly male job classes in the scope of the act was recognized. including them would guarantee pay eq- uity and a discrimination- free workplace for as many employees as possible. next, the authors of the final report also recognized the importance of comparing compensation strictly within an enterprise. indeed, this was one of two fundamental principles that were recommended in that report: [95] la revue du document d’orientation et du rap- port fi nal nous mène à deux conclusions importantes. d’abord, on reconnaît l’importance d’inclure les em- ployeurs sans catégories d’emplois à prédominance masculine dans le champ d’application de la loi. on garantit ainsi l’équité salariale et un milieu exempt de discrimination au plus grand nombre. ensuite, le rapport fi nal reconnaît également l’importance de comparer les salaires strictement à l’intérieur de l’en- treprise. il s’agit d’ailleurs de l’un des deux principes fondamentaux recommandés par ce rapport : [translation] the proactive legislation is thus cen- la loi proactive est donc axée sur deux principes fon- tred around two fundamental principles: damentaux : (1) what must be compared is the value of the jobs, not the value of the individuals who perform them. to avoid gender bias, remuneration must be based on the content of a job, not on the gender of those who hold it. 1) il s’agit de comparer la valeur des emplois et non celle des personnes qui les exercent. en effet, pour éviter les préjugés sexistes, la rémunération doit être fonction du contenu d’un emploi et non du sexe de ses titulaires. (2) predominantly female jobs and predominantly male jobs must be compared within a single employer’s en- terprise. the purpose of pay equity between men and women is not to establish uniform rates of remuneration for all enterprises, as, for example, the minimum wage decree does, but to equalize the remuneration of equiva- lent predominantly female jobs and predominantly male jobs within a given enterprise. pay equity thus requires an internal comparison exercise. 2) il s’agit de comparer les emplois à prédominance fé- minine et à prédominance masculine chez un même em- ployeur. l’équité salariale entre les hommes et les femmes ne vise pas à établir des taux de rémunération uniformes pour toutes les entreprises, comme le fait par exemple le décret sur le salaire minimum, mais plutôt à égaliser la rémunération des emplois à prédominance féminine et à prédominance masculine équivalents à l’intérieur d’une entreprise donnée. l’équité salariale impose donc un exer- cice de comparaison interne. (final report, at p. 89) (rapport fi nal, p. 89) 564 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. it is important to note that this second princi- [96] ple seemed to be essential to reconciling the interests at stake. for most of the groups representing employ- ees, it was important that the legislation have a broad scope, that it be as close to universal as possible. they were therefore in favour of having the act ap- ply to employers that did not have male comparators. some of them also asked that the provision of the draft bill be amended to require the commission to make a regulation, as opposed to merely authorizing it to do so. in addition, they wanted there to be a time limit for making the regulation. the legislature did not adopt these last two proposals, however (s. 114 of the act). [97] employer representatives were reluctant to have the calculation of the adjustments based on ex- ternal comparators. as was noted in the final report, it is each employer’s prerogative to fi x the compensa- tion it offers or might offer in its enterprise, provided that the compensation is not discriminatory. il importe de noter que ce second principe [96] semble essentiel pour concilier les intérêts en jeu. en effet, la majorité des groupes représentant les sala- riées ont affi rmé l’importance de prévoir un champ d’application large, se rapprochant le plus possible de l’universalité. en ce sens, ils accueillent favorable- ment l’application de la loi aux employeurs dépour- vus de comparateurs masculins. certains d’entre eux réclament également que la disposition de l’avant- projet de loi soit modifi ée pour obliger la commis- sion à adopter un règlement, plutôt que simplement l’autoriser à le faire. de plus, ils souhaitent qu’on impose un délai quant à son adoption. ces deux der- nières propositions ne sont toutefois pas retenues par le législateur (art. 114 de la loi). [97] les intervenants représentant les employeurs sont quant à eux réticents à fonder le calcul des ajustements sur des comparateurs externes. en ef- fet, comme le souligne le rapport fi nal, il revient à chaque employeur de déterminer les salaires qu’il offre ou peut offrir dans son entreprise dans la me- sure où ils ne sont pas discriminatoires. [98] between the introduction of the draft bill on december 15, 1995 and the passage of the bill on november 21, 1996, the national assembly’s stand- ing committee on social affairs held a general con- sultation in february 19967 and special consultations in august 1996,8 and the bill was then studied in committee.9 as yergeau j. aptly noted, the reception [98] entre le dépôt de l’avant- projet de loi, le 15 dé- cembre 1995, et l’adoption du projet de loi, le 21 no- vembre 1996, la commission permanente des affaires sociales de l’assemblée nationale tient une consul- tation générale en février 19967 et des consultations particulières en août 19968, et elle conduit des études en commission parlementaire9. comme le souligne 7 8 9 journal des débats de la commission des affaires sociales (february 6, 1996); journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 34, no. 36, 1st sess., 35th leg., february 7, 1996; journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 34, no. 37, 1st sess., 35th leg., february 8, 1996; journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 34, no. 39, 1st sess., 35th leg., february 15, 1996. journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 35, no. 32, 2nd sess., 35th leg., august 20, 1996; journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 35, no. 33, 2nd sess., 35th leg., august 21, 1996; journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 35, no. 34, 2nd sess., 35th leg., august 22, 1996. journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 35, no. 45, 2nd sess., 35th leg., november 7, 1996; journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 35, no. 46, 2nd sess., 35th leg., november 12, 1996; journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 35, no. 47, 2nd sess., 35th leg., november 14, 1996; journal des débats de la commission de l’économie et du travail, vol. 38, no. 35, 1st sess., 37th leg., november 24, 2004. 7 8 9 journal des débats de la commission des affaires sociales (6 fé- vrier 1996); journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 34, no 36, 1re sess., 35e lég., 7 février 1996; journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 34, no 37, 1re sess., 35e lég., 8 février 1996; journal des débats de la com- mission des affaires sociales, vol. 34, no 39, 1re sess., 35e lég., 15 février 1996. journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 35, no 32, 2e sess., 35e lég., 20 août 1996; journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 35, no 33, 2e sess., 35e lég., 21 août 1996; journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 35, no 34, 2e sess., 35e lég., 22 août 1996. journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 35, no 45, 2e sess., 35e lég., 7 novembre 1996; journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 35, no 46, 2e sess., 35e lég., 12 novembre 1996; journal des débats de la commission des af- faires sociales, vol. 35, no 47, 2e sess., 35e lég., 14 novembre 1996; journal des débats de la commission de l’économie et du travail, vol. 38, no 35, 1re sess., 37e lég., 24 novembre 2004. [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 565 was lukewarm, and the bill was [translation] “en- dorsed by neither employers nor unions” (para 61). [99] the transcripts of the consultations show that, once again, few concrete solutions were proposed. indeed, as yergeau j. stated, [translation] “the issue of how to go outside the enterprise to fi nd male comparators without importing external wage structures remained unresolved at the end of the general consultation and for a long time afterwards” (para 63). [100] in the end, when the legislation was passed, it reiterated, with very few changes, the recommen- dation from the policy paper and the final report regarding the development of compensation adjust- ment formulas for enterprises with no male com- parators: fort à propos le juge yergeau, l’accueil est mitigé, et le projet de loi ne reçoit « ni l’aval du milieu patro- nal, ni celui du milieu syndical » (par 61). [99] la lecture des procès- verbaux des consulta- tions démontre que, encore une fois, peu de solutions concrètes sont proposées. en effet, comme l’affi rme le juge yergeau, « la question de comment sortir du cadre de l’entreprise pour trouver des compara- teurs masculins sans importer de structures salariales étrangères, demeure entière à l’issue de la consulta- tion générale et le demeure bien longtemps par la suite » (par 63). [100] finalement, le texte de loi adopté reprend, avec très peu de modifi cations, la recommandation du document d’orientation et du rapport fi nal sur les entreprises sans comparateurs masculins quant à l’élaboration de formules d’ajustement salarial : 114 the commission may make regulations 114 la commission peut par règlement : (1) for the purposes of the determination of adjust- ments in compensation in an enterprise employing fewer than 50 employees where there are no predominantly male job classes, determining typical job classes on the basis of job classes identifi ed in enterprises in which adjustments in compensation have already been determined and pre- scribing standards or weighting factors to be applied to the valuation of differences in compensation between such job classes, with due regard, in particular, for the characteris- tics of enterprises whose job classes are to be so compared; (2) for the purposes of the establishment of a pay eq- uity plan in an enterprise where there are no predominantly male job classes, determining typical job classes on the basis of job classes identifi ed in enterprises, in which a pay equity plan has already been completed, prescribing meth- ods to be used to determine the value of those job classes and to valuate the differences in compensation between the typical job classes and the job classes in an enterprise and prescribing standards or weighting factors to be applied to such differences, with due regard, in particular, for the characteristics of enterprises whose job classes are to be so compared; 1° aux fi ns de la détermination des ajustements sala- riaux dans une entreprise qui compte moins de 50 salariés où il n’existe pas de catégorie d’emplois à prédominance masculine, établir des catégories d’emplois types à partir des catégories d’emplois identifi ées dans des entreprises où des ajustements salariaux ont déjà été déterminés et pré- voir des normes ou des facteurs de pondération applicables à l’estimation des écarts salariaux entre ces catégories en tenant compte notamment des caractéristiques propres aux entreprises dont les catégories d’emplois sont ainsi comparées; 2° aux fi ns de l’établissement d’un programme d’équité salariale dans une entreprise où il n’existe pas de catégorie d’emplois à prédominance masculine, établir des caté- gories d’emplois types à partir des catégories d’emplois identifi ées dans des entreprises où un tel programme a déjà été complété, déterminer des méthodes d’évaluation de ces catégories d’emplois ainsi que des méthodes d’estimation des écarts salariaux entre des catégories d’emplois types et des catégories d’emplois d’une entreprise et prévoir des normes ou des facteurs de pondération applicables à ces écarts en tenant compte notamment des caractéristiques propres aux entreprises dont les catégories d’emplois sont ainsi comparées;   .   . 566 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. regulations of the commission are subject to the ap- proval of the government and may be amended by the government upon approval. un règlement de la commission est soumis à l’ap- probation du gouvernement qui peut, en l’approuvant, le modifi er. no regulation of the commission may be approved by the government until it is examined by the appropriate committee of the national assembly. le gouvernement ne peut approuver un règlement de la commission avant qu’il n’ait fait l’objet d’une étude par la commission compétente de l’assemblée nationale. b origins of the regulation respecting pay equity in enterprises where there are no predomi- nantly male job classes b genèse du règlement sur l’équité salariale dans les entreprises où il n’existe pas de catégories d’emplois à prédominance masculine [101] once the act came into force, therefore, the commission had to develop a method for determin- ing the required compensation adjustments for en- terprises in which there were no predominantly male job classes. this promised to be diffi cult, as there was at the time no legislative precedent in canada it could use as a model. [101] une fois la loi entrée en vigueur, la commis- sion doit donc mettre au point une méthode permet- tant de déterminer les ajustements salariaux requis dans une entreprise où il n’existe pas de catégories d’emplois à prédominance masculine. sa tâche s’an- nonce diffi cile puisqu’il n’existe alors aucun précé- dent législatif au canada dont elle peut s’inspirer. [102] it should fi rst be mentioned that the act did not give the commission carte blanche in preparing the regulation. the method the commission adopted for determining typical job classes had to be based on “enterprises in which adjustments in compensation have already been determined” (s. 114 para 1(1)). [102] précisons d’emblée que la loi ne donne pas carte blanche à la commission dans l’élaboration du règlement. en effet, la méthode retenue pour établir les catégories d’emplois types doit se fonder sur « des entreprises où des ajustements salariaux ont déjà été déterminés » (art. 114 al 1(1)). [103] although some preliminary work was started, the commission had to wait until adjustments had been completed by other employers before it could begin preparing the regulation, which, in principle, was to be completed by november 21, 2001. the president of the commission confi rmed this in a letter dated april 1999: [103] bien que des travaux préliminaires soient entamés, la commission doit attendre que les ajus- tements soient complétés par les autres employeurs avant d’entreprendre l’élaboration du règlement, ce qui doit en principe être terminé le 21 novembre 2001. la présidente de la commission le confi rme dans une lettre datée d’avril 1999 : [translation]    the. commission has, in the past few months, begun conducting studies on various workplaces in which there are no predominantly male job classes. this complex work cannot be completed quickly, because identifi ed job classes in enterprises in which compensation adjustments have already been determined must be taken into account. nevertheless, the necessary research must lead as quickly as possible to the drafting of a regulation.    la. commission a entrepris depuis quelques mois des études sur les divers milieux de travail où il n’existe pas de catégories d’emplois à prédominance masculine. ces travaux complexes ne peuvent être complétés rapidement puisqu’ils doivent tenir compte de catégories d’emplois identifi ées dans des entreprises où des ajustements sala- riaux ont déjà été déterminés. néanmoins, les recherches nécessaires doivent mener le plus rapidement possible à la rédaction d’un règlement. (reproduced in ar, vol. vi, at p 5) (reproduit au da, vol. vi, p 5) [104] thus, priority had to be given to the pay eq- uity exercise in enterprises with male comparators. [104] ainsi, priorité doit être accordée à l’exer- cice d’équité salariale chez les entreprises dotées de [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 567 however, that exercise was not completed within the time provided, and as of november 21, 2001, fewer than 50 percent of the enterprises had fi nished it (trial judge’s reasons, at paras 95-96). comparateurs masculins. cet exercice ne se déroule toutefois pas selon l’échéancier prévu et, en date du 21 novembre 2001, moins de 50 pour 100 des en- treprises l’ont mené à terme (jugement de première instance, par 95-96). [105] in october 2001, the commission hired a consulting fi rm, gestion- conseil loran inc. (“lo- ran”), to develop a method that would allow enter- prises to valuate differences in compensation where there are no male comparators. loran undertook to complete this work by december 15, 2001. the commission thus expected to receive loran’s report less than a month after the other enterprises with 10 or more employees had completed the pay equity exercise. [105] en octobre 2001, la commission mandate la fi rme de consultants gestion- conseil loran inc. (« loran ») pour élaborer une méthode permettant aux entreprises d’estimer les écarts salariaux en l’absence de comparateurs masculins. loran s’en- gage à terminer ces travaux au plus tard le 15 dé- cembre 2001. la commission prévoit recevoir ce rapport moins d’un mois après que les autres entre- prises comptant 10 salariés ou plus auront complété l’exercice d’équité salariale. [106] loran fi nally submitted its report on febru- ary 18, 2002. it analyzed several possible solutions and ultimately proposed a six- step method. however, the proposed method was judged to be [transla- tion] “far too complex    as   . martine bégin testifi ed when examined at length on this point” (trial judge’s reasons, at para 108). [106] loran remet fi nalement son rapport le 18 fé- vrier 2002. loran analyse plusieurs solutions pos- sibles et propose ultimement une méthode comportant six étapes. cette méthode est toutefois jugée « beau- coup trop complexe [  ] comme en témoigne [  ]. martine bégin longuement interrogée à ce propos » (jugement de première instance, par 108). [107] the commission therefore wanted to ex- plore other possible options. on july 18, 2002, it published a consultation paper entitled proposition d’approches en l’absence de comparateur masculin in which it proposed three approaches. at a meeting of the consultation committee on august 30, 2002, two of the proposed approaches were rejected, and the committee agreed to confi ne itself to the third approach, that of the assignment of comparators (segmentation approach). [107] la commission souhaite donc envisager d’autres avenues possibles. elle publie, le 18 juillet 2002, un document de consultation intitulé proposi- tion d’approches en l’absence de comparateur mas- culin. elle y propose trois approches. au terme d’une rencontre du comité de consultation le 30 août 2002, deux des approches proposées sont rejetées et le co- mité convient de s’en tenir à la troisième approche, à savoir l’approche par attribution de comparateurs (approche par segmentation). [108] a new consultation paper that focused solely on the assignment of comparators method was then published on october 16, 2002. the disadvantage of this approach was that it was incompatible with the commission’s power to make regulations, as provided, and would therefore require an amendment to s. 114 of the act. [108] un nouveau document de consultation con- sacré uniquement à la méthode par attribution de comparateurs est alors publié le 16 octobre 2002. l’inconvénient de cette approche est qu’elle ne cor- respond pas à ce que prévoit le pouvoir de réglemen- tation de la commission et qu’elle nécessiterait donc une modifi cation de l’art. 114 de la loi. [109] the question was submitted to the national assembly’s standing committee on labour and the economy for a general consultation on february 11 and 12, 2003, from which a consensus emerged: the [109] la question est soumise à une consultation générale tenue par la commission permanente de l’économie et du travail de l’assemblée nationale les 11 et 12 février 2003. un consensus s’en dégage : 568 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. stakeholders did not want the act to be amended. yergeau j. summed up the situation as follows: les intervenants ne souhaitent pas modifi er la loi. le juge yergeau résume la situation comme suit : [translation] the transcript of those two days of consultations shows that what happened on that occasion was a dialogue of the deaf between the government, which suggested amending section 114 of the act in order to expedite the making of the regulation, and the unions, which asked the government to make a regulation fi rst and then determine afterwards whether the act needed to be amended. bottom line, the [act] was not amended, and the method developed by the commission with the support of the consultation committee was discarded. [para. 117] la lecture de la transcription de ces deux journées de consultation permet de constater que se noue à cette occasion un dialogue de sourds entre le gouvernement, qui suggère de modifi er l’article 114 de la loi pour hâter l’adoption du règlement, et les syndicats, qui demandent au gouvernement d’adopter d’abord un règlement pour vérifi er par la suite si la loi doit être modifi ée. résultat net, la [loi] n’est pas modifi ée et la méthode élaborée par la commission avec l’appui du comité de consultation est écartée. [par. 117] [110] thus, the contemplated solution was ruled out, and right after the general consultation, the com- mission had to start all over again (trial judge’s rea- sons, at para 119). [110] la solution envisagée est donc écartée et, au lendemain de la consultation générale, la commis- sion doit tout reprendre depuis le début (jugement de première instance, par 119). [111] in the summer of 2003, the commission’s consultation committee turned to an entirely new approach that entailed using generic predominantly male job classes to make the comparison. according to this method, the employer was to establish wage curves for the compensation it would give a mainte- nance worker and a foreman if these job classes ex- isted in its enterprise. these fi ctitious classes would then be used for comparison with the existing pre- dominantly female job classes in the enterprise. this method thus made it unnecessary to resort to external comparators, and it was compatible with the power to make regulations under the act. [111] à l’été 2003, le comité de consultation de la commission se tourne vers une toute nouvelle ap- proche qui consiste à utiliser des catégories d’em- plois à prédominance masculine génériques afin d’effectuer la comparaison. suivant cette méthode, l’employeur établit la courbe de salaires qu’il accor- derait à un préposé à la maintenance et à un contre- maître si ces catégories d’emplois existaient dans son entreprise. ce sont ces catégories fi ctives qui sont alors utilisées pour la comparaison avec les ca- tégories d’emplois à prédominance féminine exis- tantes au sein de l’entreprise. la méthode permet ainsi d’éviter le recours à des comparateurs externes et demeure conforme au pouvoir réglementaire éta- bli par la loi. [112] in september 2004, this approach was adopted and a proposed regulation was published in the ga- zette offi cielle du québec. the commission held a public consultation on november 2, 3 and 4, and on november 24, the proposed regulation was submit- ted to the standing committee on labour and the economy, which approved it. the regulation was fi - nally made on may 5, 2005, and it came into force on that same day. the enterprises concerned then had two years to determine the required compensa- tion adjustments and begin paying them in accord- ance with the act (s 38). [112] en septembre 2004, cette approche est rete- nue et un projet de règlement est publié dans la ga- zette offi cielle du québec. la commission tient une consultation publique les 2, 3 et 4 novembre puis, le 24 novembre, le projet est soumis à la commis- sion permanente de l’économie et du travail, qui l’approuve. le règlement est fi nalement adopté le 5 mai 2005 et entre en vigueur le même jour. les entreprises concernées bénéfi cient dès lors d’un délai de deux ans pour déterminer les ajustements sala- riaux requis et entreprendre leur versement confor- mément à la loi (art 38). [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 569 vi analysis under section 15 of the charter vi analyse en vertu de l’art. 15 de la charte [113] my analysis under s. 15 of the charter is guided by the social context and legislative history set out above. section 15 reads as follows: [113] le contexte social et l’historique législatif exposés précédemment guident mon analyse fondée sur l’art. 15 de la charte. celui-ci prévoit ce qui suit : 15. (1) every individual is equal before and under the law and has the right to the equal protection and equal benefi t of the law without discrimination and, in particular, without discrimination based on race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability. 15. (1) la loi ne fait acception de personne et s’ap- plique également à tous, et tous ont droit à la même pro- tection et au même bénéfi ce de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l’âge ou les défi ciences men- tales ou physiques. (2) subsection (1) does not preclude any law, program or activity that has as its object the amelioration of con- ditions of disadvantaged individuals or groups including those that are disadvantaged because of race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability. (2) le paragraphe (1) n’a pas pour effet d’interdire les lois, programmes ou activités destinés à améliorer la situa- tion d’individus ou de groupes défavorisés, notamment du fait de leur race, de leur origine nationale ou ethnique, de leur couleur, de leur religion, de leur sexe, de leur âge ou de leurs défi ciences mentales ou physiques. [114] this court considered s. 15(1) of the charter for the fi rst time in andrews, in which mcintyre j., writing for the majority on this issue, defi ned dis- crimination as follows: [114] notre cour s’est penchée pour la première fois sur le par.  15(1) de la charte dans l’arrêt andrews. le juge mcintyre, majoritaire sur ce point, y a défi ni la discrimination comme suit : i would say then that discrimination may be described as a distinction, whether intentional or not but based on grounds relating to personal characteristics of the individ- ual or group, which has the effect of imposing burdens, obligations, or disadvantages on such individual or group not imposed upon others, or which withholds or limits access to opportunities, benefi ts, and advantages avail- able to other members of society. distinctions based on personal characteristics attributed to an individual solely on the basis of association with a group will rarely escape the charge of discrimination, while those based on an in- dividual’s merits and capacities will rarely be so classed. [pp. 174-75] j’affi rmerais alors que la discrimination peut se décrire comme une distinction, intentionnelle ou non, mais fondée sur des motifs relatifs à des caractéristiques personnelles d’un individu ou d’un groupe d’individus, qui a pour effet d’imposer à cet individu ou à ce groupe des fardeaux, des obligations ou des désavantages non imposés à d’autres ou d’empêcher ou de restreindre l’accès aux possibilités, aux bénéfi ces et aux avantages offerts à d’autres membres de la société. les distinctions fondées sur des caractéristiques personnelles attribuées à un seul individu en raison de son association avec un groupe sont presque toujours taxées de discriminatoires, alors que celles fondées sur les mérites et capacités d’un individu le sont rarement. [p. 174-175] in andrews, the court considered several [115] possible approaches to the analysis required by s. 15(1) (pp 178-83). mcintyre j. began by expressly rejecting an approach according to which every dis- tinction drawn by law constitutes discrimination and must be considered under s. 1 of the charter, arguing that to adopt it “would be to trivialize the fundamen- tal rights guaranteed by the charter and deprive the words ‘without discrimination’ in s. 15(1) of any content and, in effect, to replace s. 15(1) with [115] dans cet arrêt, la cour considère plusieurs approches possibles quant à l’analyse que commande l’application du par. 15(1) (p 178-183). de prime abord, le juge mcintyre rejette expressément l’ap- proche voulant que toute distinction établie par la loi soit discriminatoire et doive être examinée au regard de l’article premier de la charte, car elle « revien- drait à banaliser les droits fondamentaux garantis par la charte et à dépouiller de tout contenu l’expression “indépendamment de toute discrimination” fi gurant 570 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. s. 1” (p 162). moreover, the charter cannot require that the legislature justify every distinction under s 1 (p 181). mcintyre j. also rejected an approach involving a consideration of the reasonableness and justifi ability of the legislation under s. 15(1), which would leave no role for s 1. in the end, he adopted a third approach: the analysis of discrimination in this approach must take place within the context of the enumerated grounds and those analogous to them. the words “without discrimina- tion” require more than a mere fi nding of distinction be- tween the treatment of groups or individuals. those words are a form of qualifi er built into s. 15 itself and limit those distinctions which are forbidden by the section to those which involve prejudice or disadvantage. [pp. 180-81] [116] andrews is the seminal case on the interpre- tation of s. 15(1), and the principles laid down in it by mcintyre j. have been confi rmed and clarifi ed in several subsequent decisions of the court (law v. canada (minister of employment and immigration), [1999] 1 scr 497, at para. 22; r v. kapp, 2008 scc 41, [2008] 2 scr 483, at para. 14; withler v. canada (attorney general), 2011 scc 12, [2011] 1 scr 396, at paras. 29 et seq.; quebec (attorney general) v. a, 2013 scc 5, [2013] 1 scr 61, at para 319). what can be drawn from those cases is that s. 15(1) guarantees for every person substantive equality as opposed to mere formal equality under the law (andrews, at pp. 163-65; kapp, at paras. 16 and 20; withler, at para. 2; alberta (aboriginal af- fairs and northern development) v. cunningham, 2011 scc 37, [2011] 2 scr 670, at para. 38; que- bec v. a, at para. 325; kahkewistahaw first nation v. taypotat, 2015 scc 30, [2015] 2 scr 548, at para 17). this guarantee is rooted in a recognition of the fact that persistent systemic disadvantages have operated to limit the opportunities available to members of certain groups in society. the purpose of the charter provision is thus to prevent conduct that perpetuates those discriminatory disadvantages ( taypotat, at para. 17; quebec v. a, at para 320). au par. 15(1) et, en fait, à remplacer le par. 15(1) par l’article premier » (p 162). de plus, la charte ne saurait exiger que le législateur justifi e toute distinc- tion en vertu de l’article premier (p 181). le juge mcintyre rejette également l’approche prônant une analyse du caractère raisonnable et justifi able de la loi en vertu du par 15(1). cela aurait pour effet de dépouiller de tout rôle l’article premier. c’est fi nale- ment la troisième approche qui est retenue : selon ce point de vue, l’analyse de la discrimination doit se faire en fonction des motifs énumérés et de ceux qui leur sont analogues. l’expression « indépendamment de toute discrimination » exige davantage qu’une simple constatation de distinction dans le traitement de groupes ou d’individus. cette expression est une forme de réserve incorporée dans l’art. 15 lui- même qui limite les distinc- tions prohibées par la disposition à celles qui entraînent un préjudice ou un désavantage. [p. 180-181] [116] l’arrêt andrews demeure l’arrêt charnière quant à l’interprétation du par. 15(1), et les principes qui y sont énoncés par le juge mcintyre ont depuis été confi rmés et explicités dans de nombreux arrêts subséquents de la cour (law c. canada (ministre de l’emploi et de l’immigration), [1999] 1 rcs 497, par. 22; r c. kapp, 2008 csc 41, [2008] 2 rcs. 483, par. 14; withler c. canada (procureur géné- ral), 2011 csc 12, [2011] 1 rcs 396, par. 29 et suiv.; québec (procureur général) c. a, 2013 csc 5, [2013] 1 rcs 61, par 319). selon ces jugements, le par. 15(1) garantit à toute personne l’égalité réelle plutôt que la simple égalité formelle en vertu de la loi (andrews, p. 163-165; kapp, par. 16 et 20; withler, par. 2; alberta (affaires autochtones et développe- ment du nord) c. cunningham, 2011 csc 37, [2011] 2 rcs 670, par. 38; québec c. a, par. 325; pre- mière nation de kahkewistahaw c. taypotat, 2015 csc 30, [2015] 2 rcs 548, par 17). cette garan- tie découle de la reconnaissance du fait que des dé- savantages systémiques persistants ont eu pour effet de restreindre les possibilités offertes aux membres de certains groupes de la société. la charte cherche donc à empêcher tout acte qui contribue à perpé- tuer de tels désavantages discriminatoires (taypo- tat, par. 17; québec c. a, par 320). [117] the main issue under s. 15(1) is whether the impugned law violates this charter guarantee [117] pour l’application du par. 15(1), la princi- pale question est de savoir si la mesure législative [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 571 of substantive equality (withler, at para 2). it is therefore necessary to apply the two- step analyti- cal framework laid down by the court and ask the following two questions: (1) does the law create a distinction based on an enumerated or analogous ground? and (2) does the distinction create a dis- criminatory disadvantage by, among other things, perpetuating prejudice or stereotyping? (kapp, at para. 17; withler, at paras. 30 and 61; quebec v. a, at para 324). in this analysis, the main consideration must be the impact of the law (andrews, at p. 165; quebec v. a, at para 319). contestée va à l’encontre de cette garantie d’égalité réelle prévue par la charte (withler, par 2). il faut donc appliquer le cadre d’analyse en deux volets élaboré par la cour et se poser les deux questions suivantes : (1) la loi crée-t-elle une distinction fon- dée sur un motif énuméré ou analogue et (2) cette distinction crée-t-elle un désavantage discrimina- toire, notamment par la perpétuation d’un préjugé ou l’application de stéréotypes? (kapp, par. 17; withler, par. 30 et 61; québec c. a, par 324). la principale considération de l’analyse doit être l’effet de la loi (andrews, p. 165; québec c. a, par 319). a first step of the section 15(1) analysis a premier volet de l’analyse fondée sur le par. 15(1) [118] at the fi rst step of the analysis, it must be de- termined whether, on its face or in its impact, a law creates a distinction on the basis of an enumerated or analogous ground (taypotat, at para 19). accord- ingly, the courts will address only those grounds of distinction that were intended to be prohibited by the charter (withler, at para 33). [119] as the trial judge indicated, s. 38 of the act clearly makes a distinction by postponing the pay- ment of compensation adjustments to may 5, 2007: [118] le premier volet de l’analyse consiste à dé- terminer si, à première vue ou par son effet, une loi crée une distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue (taypotat, par 19). on limite ainsi l’exa- men judiciaire aux seuls motifs de distinction que la charte vise à interdire (withler, par 33). [119] comme l’indique le juge de première ins- tance, il est évident que l’art. 38 de la loi établit une distinction en reportant le versement des ajustements salariaux au 5 mai 2007 : [translation] in the case at bar, however, section 38 of the act, by allowing the payment of compensation ad- justments to female employees in enterprises with no male comparators to be put off until may 5, 2007, had the ef- fect of treating such employees differently, for some time, than those working in enterprises with comparators. the plaintiffs argue that, had it not been for section 38, these employees would, the belated coming into force of the regulation respecting pay equity notwithstanding, have received an adjustment retroactive to december 21, 2001. cependant, dans le cas présent, l’article 38 de la loi, en permettant de faire glisser jusqu’au 5 mai 2007 le ver- sement des ajustements de salaires des travailleuses dans les entreprises sans comparateur masculin, a pour effet de les traiter pour un temps différemment de celles qui œuvrent dans des entreprises avec comparateur. n’eût- été [  ] l’article 38, malgré l’entrée en vigueur tardive du règlement sur l’équité salariale, ces travailleuses auraient bénéfi cié d’une rétroactivité au 21 décembre 2001 plaident les demandeurs.   .   . furthermore, this was an adverse distinction for them, insofar as the making of the regulation respecting pay equity was a long time coming, thereby depriving them of more than fi ve years of retroactive compensation adjust- ments. [emphasis deleted; paras 192-93]. de plus, il s’agit-là d’une distinction désavantageuse pour elles, dans la mesure où l’adoption du règlement sur l’équité salariale se fait attendre et les prive du même coup de plus de cinq années de rétroactivité d’ajustement salarial. [soulignement omis; par 192-193] [120] the question of the basis for that distinction requires that it be determined whether the impugned [120] afi n de trancher la question du fondement de cette distinction, on doit déterminer si les salariées 572 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. law has a disproportionate effect on employees working in enterprises without predominantly male job classes that is “based on [their] membership in an enumerated or analogous group” (taypotat, at para. 21 (emphasis added)). œuvrant dans des entreprises sans catégories d’em- plois à prédominance masculine subissent les effets disproportionnés de la mesure contestée « du fait de [leur] appartenance à un groupe énuméré ou ana- logue » (taypotat, par. 21 (je souligne)). [121] by establishing different time limits, the act had an adverse impact on employees working in en- terprises in which comparisons with predominantly male job classes are impossible. this group consists mostly of women and is at a particular disadvan- tage in the labour market, which may suggest that these women are being treated differently because of their sex. however, to resolve this issue, we must go further and ask what the basis for this differential treatment is. [121] en établissant des délais distincts, la loi a un effet désavantageux pour les salariées œuvrant dans des entreprises où l’on ne peut effectuer de comparaison avec des catégories d’emplois à pré- dominance masculine. il s’agit d’un groupe qui est formé majoritairement de femmes et qui est parti- culièrement désavantagé sur le marché du travail. il pourrait s’agir là d’une indication que ces femmes se voient offrir un traitement différent en raison de leur sexe. toutefois, pour trancher cette question, on se doit d’aller plus loin et de se demander sur quoi le traitement différent est fondé. [122] in the case at bar, i am of the opinion that the distinction is not based on sex, because the dif- ferential treatment does not result from the fact that the affected employees are women. in this regard, an analysis of the evidence as a whole leads to the conclusion that the basis for the differential treatment affecting the employees in question lies in the lack of male comparators in their employers’ enterprises. [122] en l’espèce, je suis d’avis que la distinction n’est pas fondée sur le sexe puisque la différence de traitement n’est pas due au fait que les salariées affectées sont des femmes. à cet égard, une analyse globale de la preuve permet de conclure que la dif- férence de traitement affectant ces salariées trouve son fondement dans l’absence de comparateurs mas- culins chez leurs employeurs. [123] contrary to what my colleague abella  j. asserts, this does not amount to adopting a formal equality approach as in bliss v. attorney general of canada, [1979] 1 scr 183. indeed, it has since been established that s. 15(1) grants every person a guarantee of substantive equality, not just of formal equality, under the law. [124] in bliss, a woman was denied unemploy- ment insurance benefi ts to which she would have been entitled had she not been pregnant. her claim was rejected by the court then on the basis that the distinction was based not on sex, but on pregnancy. this approach has since been specifi cally rejected in andrews, in which mcintyre j. commented as fol- lows regarding the analysis that is required in order to determine the basis for a distinction: [123] contrairement à ce qu’affi rme ma collègue la juge abella, il n’est pas question d’adopter une analyse formelle de l’égalité comme dans l’arrêt bliss c procureur général du canada, [1979] 1 rcs 183. en effet, il est depuis lors établi que le par. 15(1) garantit à toute personne le droit à l’éga- lité réelle, et non seulement à l’égalité formelle de- vant la loi. [124] dans l’arrêt bliss, une femme s’était vu refuser certaines prestations d’assurance- chômage auxquelles elle aurait eu droit si elle n’avait pas été enceinte. son recours avait alors été rejeté par la cour au motif que la distinction n’était pas fondée sur le sexe, mais plutôt sur la grossesse. cette ap- proche a par la suite été explicitement rejetée dans l’arrêt andrews. en effet, le juge mcintyre y a in- diqué ce qui suit quant à l’analyse nécessaire pour déterminer le fondement d’une distinction : [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 573 i would also agree with the following criticism of the similarly situated test made by kerans ja in mahe v. alta. (gov’t) (1987), 54 alta. lr (2d) 212, at p. 244: je suis également d’accord avec la critique suivante que le juge kerans de la cour d’appel a formulé[e] à l’égard du critère de la situation analogue dans l’arrêt mahe v. alta. (gov’t) (1987), 54 alta. lr (2d) 212, à la p. 244 :    the test accepts an idea of equality which is almost mechanical, with no scope for considering the reason for the distinction. in consequence, subtleties are found to justify a fi nding of dissimilarity which reduces the test to a categorization game. moreover, the test is not helpful. after all, most laws are enacted for the specifi c purpose of offering a benefi t or imposing a burden on some persons and not on others. the test catches every conceivable difference in legal treatment. for the reasons outlined above, the test cannot be accepted as a fi xed rule or formula for the resolution of equality questions arising under the charter. consideration must be given to the content of the law, to its purpose, and its impact upon those to whom it applies, and also upon those whom it excludes from its application. the issues which will arise from case to case are such that it would be wrong to attempt to confi ne these considerations within such a fi xed and limited formula. [emphasis added; p 168] [125] this passage reiterates the importance of taking the context into consideration in order to de- termine the real reason for the distinction. after thor- oughly reviewing the evidence, yergeau j. concluded that the distinction created by s. 38 of the act is based not on sex, but on the fact that the enterprises to which it applies do not have predominantly male job classes that would allow for comparison. [traduction]    le critère adopte une idée d’égalité qui est presque automatique, sans aucune possibilité d’examiner la raison à l’origine de la distinction. par conséquent, on recourt à des nuances pour justifi er une constatation de différence, ce qui réduit le critère à un jeu de classement par catégories. de plus, le critère est sans utilité. après tout, la plupart des lois sont adoptées dans le but précis de procurer un avantage ou d’imposer une contrainte à certaines personnes et non à d’autres. le critère décèle toutes les différences imaginables de traitement par la loi. pour les motifs qui précèdent, le critère ne peut être ac- cepté comme règle ou formule fi gée applicable en vue de trancher les questions d’égalité soulevées en vertu de la charte. il faut tenir compte du contenu de la loi, de son objet et de son effet sur ceux qu’elle vise, de même que sur ceux qu’elle exclut de son champ d’application. les questions qui seront soulevées d’un cas à l’autre sont telles que ce serait une erreur que de tenter de restreindre ces considérations à une formule limitée et fi gée. [je souligne; p 168] [125] ce passage rappelle l’importance de prendre en considération le contexte pour déterminer le motif réel à l’origine de la distinction. or, le juge yergeau, suite à une analyse détaillée de la preuve, a conclu que la distinction établie à l’art. 38 de la loi n’est pas fondée sur le sexe et repose plutôt sur le fait que les entreprises visées n’ont pas de catégories d’em- plois à prédominance masculine permettant la com- paraison. [126] my colleague abella j. instead focuses in her reasons on the basis for the distinction drawn by the act as a whole (paras 24-25). but the provision being challenged by the appellants is s. 38 of the act. it is thus the reason for the distinction established in that section, not the reason for the distinction the act is intended to eliminate as refl ected by its purpose, that must be identifi ed at this step. my colleague does identify the real reason for the distinction in stating that s. 38 targets a particular group on the basis of where they work (para 24). her reasoning can lead [126] dans ses motifs, ma collègue la juge abella se concentre plutôt sur le fondement de la distinction établie par la loi dans son ensemble (par 24-25). or, la disposition contestée par les appelants est l’art. 38 de la loi. c’est donc le motif de la distinction éta- blie par cette disposition — et non pas le motif de la distinction que la loi vise à enrayer tel que refl été dans son objet — qu’il faut identifi er à cette étape. ma collègue identifi e le motif réel de cette distinction lorsqu’elle affi rme que l’art. 38 vise un groupe parti- culier sur la base de son lieu de travail (par 24). son 574 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. to only one conclusion: that every distinction in a pay equity statute is necessarily based on sex. [127] the alleged violation is based on the princi- ple that the legislature is, when it acts proactively, under a constitutional obligation not to be discrimi- natory in how it treats those who are meant to ben- efi t from the law. but the distinction in this case is not based on sex, as the comparator group is not that of male employees, to whom the act does not ap- ply. certain of those who are meant to benefi t from the act — employees of enterprises that have no predominantly male job classes — wish to be paid in accordance with the same timetable that applies to others who are also meant to benefi t from the act — employees of enterprises that do have pre- dominantly male job classes. hence, the distinction resulting from s. 38 cannot be rooted in the gender- based discrimination that the act is as a whole in- tended to remedy. [128] a pay equity statute grants rights to a group consisting essentially of women. like any other stat- ute, it may make distinctions, and such distinctions can be more advantageous for one group consisting of women than for another group also consisting of women. however, we cannot conclude that every distinction drawn by a pay equity statute is necessar- ily based on sex. such a conclusion would deprive trial judges of any discretion in their assessment of the evidence and would make the fi rst step in the s. 15(1) analysis irrelevant. on the contrary, it must be possible to show on a balance of probabilities that the distinction in question is based not on sex, but on another, perfectly legitimate ground. [129] mcintyre j. stated the following in andrews: raisonnement ne pourrait conduire qu’à une seule conclusion, à savoir que, dans une loi sur l’équité salariale, toutes les distinctions sont nécessairement fondées sur le sexe. [127] la violation alléguée repose sur le principe que le législateur est constitutionnellement tenu, lorsqu’il intervient de façon proactive, de ne pas agir de façon discriminatoire dans son traitement des bénéfi ciaires de la loi. or, en l’espèce, la distinction n’est pas fondée sur le sexe puisque le groupe de comparaison n’est pas celui des salariés masculins, lesquels ne sont pas visés par la loi. en effet, cer- taines bénéfi ciaires de la loi — les salariées d’en- treprises sans catégories d’emplois à prédominance masculine — voudraient se voir appliquer le même échéancier que celui établi pour d’autres bénéfi - ciaires de la loi, à savoir les salariées d’entreprises comptant des catégories d’emplois à prédominance masculine. partant, la distinction opérée par l’art. 38 ne saurait trouver son fondement dans la discrimina- tion fondée sur le sexe que la loi dans son ensemble vise à corriger. [128] une loi sur l’équité salariale confère des droits à un groupe composé essentiellement de femmes. comme toute loi, elle peut établir des dis- tinctions. or, ces distinctions pourraient avoir un effet plus avantageux sur un groupe par ailleurs com- posés de femmes par rapport à un autre groupe éga- lement composé de femmes. on ne saurait toutefois conclure que toutes les distinctions établies par une loi sur l’équité salariale sont nécessairement fondées sur le sexe. une telle conclusion retirerait toute dis- crétion au juge de première instance dans son analyse de la preuve et aurait pour effet de dépouiller le premier volet de l’analyse en vertu du par. 15(1) de toute pertinence. au contraire, une preuve prépon- dérante doit pouvoir démontrer que cette distinction n’est pas fondée sur le sexe, mais plutôt sur un autre motif tout à fait légitime. [129] comme l’affi rmait le juge mcintyre dans l’arrêt andrews : it is not every distinction or differentiation in treat- ment at law which will transgress the equality guaran- tees of s. 15 of the charter. it is, of course, obvious that ce ne sont pas toutes les distinctions ou différences de traitement devant la loi qui portent atteinte aux garanties d’égalité de l’art. 15 de la charte. il est certes évident que [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 575 legislatures may — and to govern effectively — must treat different individuals and groups in different ways. indeed, such distinctions are one of the main preoccupations of legislatures. the classifying of individuals and groups, the making of different provisions respecting such groups, the application of different rules, regulations, requirements and qualifi cations to different persons is necessary for the governance of modern society. as noted above, for the accommodation of differences, which is the essence of true equality, it will frequently be necessary to make distinctions. what kinds of distinctions will be acceptable under s. 15(1) and what kinds will violate its provisions? [pp. 168-69] [130] in the instant case, i agree with yergeau j.’s analysis and accordingly conclude that s. 38 does not create a distinction based on sex. it therefore should not be declared to be invalid under the charter. les législatures peuvent et, pour gouverner effi cacement, doivent traiter des individus ou des groupes différents de façons différentes. en effet, de telles distinctions repré- sentent l’une des principales préoccupations des légis- latures. la classifi cation des individus et des groupes, la rédaction de différentes dispositions concernant de tels groupes, l’application de règles, de règlements, d’exi- gences et de qualifi cations différents à des personnes diffé- rentes sont nécessaires pour gouverner la société moderne. comme je l’ai déjà souligné, le respect des différences, qui est l’essence d’une véritable égalité, exige souvent que des distinctions soient faites. quelles seront les distinctions acceptables en vertu du par. 15(1) et quelles seront celles qui violeront ses dispositions? [p. 168-169] [130] en l’espèce, je suis d’accord avec l’analyse du juge yergeau et j’arrive donc à la conclusion que l’art. 38 ne crée pas de distinction fondée sur le sexe. il n’y a donc pas lieu de le déclarer invalide en vertu de la charte. [131] this conclusion is in and of itself suffi cient to dispose of the appeal. in light of the evidence before him, however, yergeau j. preferred to discuss the second step of the s. 15(1) analysis, and i will therefore also consider this step, which, once again, confi rms the validity of s 38. [131] cette conclusion permet à elle seule de dis- poser de l’appel. compte tenu de la preuve dispo- nible, le juge yergeau a toutefois préféré aborder le second volet de l’analyse sous le par 15(1). je traite- rai donc également de ce second volet qui confi rme, lui aussi, la validité de l’art 38. [132] in theory, we must conduct the analysis un- der s. 15(2) of the charter before turning to the sec- ond step of the s. 15(1) analysis (kapp, at para. 40; cunningham, at para 44). but given my conclusion that s. 38 of the act is valid, it is not necessary to go on to determine whether that section can be saved under s 15(2). [132] en principe, on doit procéder à l’analyse sous le par. 15(2) de la charte avant d’amorcer le se- cond volet du par. 15(1) (kapp, par. 40; cunningham, par 44). toutefois, puisque je conclus que l’art. 38 de la loi est valide, il n’est pas nécessaire de procé- der à l’analyse afi n de déterminer s’il peut être sau- vegardé sous le par 15(2). b second step of the section 15(1) analysis b second volet de l’analyse fondée sur le par. 15(1) [133] the distinction made in s. 38 of the act does not have a discriminatory impact. [133] la distinction établie à l’art. 38 de la loi n’a pas d’effet discriminatoire. [134] a statute is not necessarily invalid because it makes distinctions (andrews, at p. 167; kapp, at para. 28; withler, at para 31). on the contrary, draw- ing distinctions is essential to the effective operation of our governments. that is why s. 15(1) guaran- tees the equal benefi t of the law to every individual “without discrimination”. this qualifi er prohibits only those distinctions that are discriminatory. the [134] une loi n’est pas nécessairement invalide parce qu’elle établit des distinctions (andrews, p. 167; kapp, par. 28; withler, par 31). au contraire, la formulation de distinctions est essentielle au bon fonctionnement de nos gouvernements. c’est pour- quoi le par. 15(1) garantit à tous le même bénéfi ce de la loi, « indépendamment de toute discrimination ». cette réserve a pour effet d’interdire seulement les 576 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. claimant must therefore prove that the law creat- ing a distinction has a discriminatory impact in that it perpetuates a disadvantage faced by the group in question (andrews, at p. 181; kapp, at para. 28; withler, at paras. 31-34; quebec v. a, at para. 322; taypotat, at para. 20): distinctions qui sont discriminatoires. le deman- deur doit donc prouver que la mesure législative créant une distinction a un effet discriminatoire en ce qu’elle perpétue un désavantage pour le groupe visé (andrews, p. 181; kapp, par. 28; withler, par. 31-34; québec c. a, par. 322; taypotat, par. 20) :    the claimant’s burden under the andrews test is to show that the government has made a distinction based on an enumerated or analogous ground and that the dis- tinction’s impact on the individual or group perpetuates disadvantage.    le critère élaboré dans l’arrêt andrews impose au demandeur le fardeau de démontrer que le gouvernement a établi une distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue, et que l’effet de cette distinction sur l’individu ou le groupe perpétue un désavantage. (quebec v. a, at para. 323) (québec c. a, par. 323) the words “without discrimination” require more than a mere fi nding of distinction between the treatment of groups or individuals. those words are a form of qualifi er built into s. 15 itself and limit those distinctions which are forbidden by the section to those which involve prejudice or disadvantage. l’expression « indépendamment de toute discrimination » exige davantage qu’une simple constatation de distinction dans le traitement de groupes ou d’individus. cette expres- sion est une forme de réserve incorporée dans l’art. 15 lui- même qui limite les distinctions prohibées par la dis- position à celles qui entraînent un préjudice ou un désa- vantage. (andrews, at pp. 180-81) (andrews, p. 180-181) [135] what must be done at this stage of the analy- sis is to consider the situation of the group’s members and the law’s impact on them. “the analysis is con- textual, not formalistic, grounded in the actual situ- ation of the group and the potential of the impugned law to worsen their situation” (withler, at para. 37; quebec v. a, at para 331). state conduct that widens the gap between a historically disadvantaged group and the rest of society will be found to be discrimi- natory (quebec v. a, at para 332). [135] à cette étape de l’analyse, on doit consi- dérer la situation des membres du groupe et l’inci- dence de la mesure sur eux. « il s’agit d’une analyse contextuelle, non formaliste, [fondée] sur la situation véritable du groupe et sur le risque que la mesure contestée aggrave sa situation » (withler, par. 37; québec c. a, par 331). seront jugés discriminatoires les actes de l’état qui ont pour effet d’élargir l’écart entre un groupe historiquement défavorisé et le reste de la société (québec c. a, par 332). [136] in law, four contextual factors were identi- fi ed that might be relevant in determining whether a law is discriminatory: (1) the nature of the affected interest, (2) a pre- existing disadvantage, (3) a cor- respondence with actual characteristics and (4) the impact on other groups. it is not always necessary to expressly canvass every one of these factors, and there will be cases in which other factors might also be pertinent (law, at para. 62; withler, at para. 66; quebec v. a, at para 331). [136] suivant l’arrêt law, quatre facteurs contex- tuels peuvent être pertinents pour déterminer l’ef- fet discriminatoire d’une loi : (1) la nature du droit touché, (2) un désavantage préexistant, (3) la cor- respondance de la mesure avec les caractéristiques réelles et (4) l’effet sur d’autres groupes. il n’est pas toujours nécessaire d’examiner expressément chacun de ces facteurs et, dans certains cas, d’autres facteurs peuvent également s’avérer pertinents (law, par. 62; withler, par. 66; québec c. a, par 331). [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 577 (1) nature of the affected interest (1) nature du droit touché [137] the importance of the right at issue in the case at bar is not in doubt. for the employees con- cerned, it is a question of being paid an amount that refl ects the fair value of their work and receiving compensation based on a prejudice- free evaluation that focuses on the objective value of their work. the court has said the following in this regard: work is an important part of life. for many people what they do for a living, and the respect (or lack of it) with which their work is regarded by the community, is a large part of who they are. low pay often denotes low status jobs, exacting a price in dignity as well as dollars. as such, the interest affected by the act was of great importance. [137] l’importance du droit en cause ne fait aucun doute en l’espèce. pour les salariées concernées, il est question d’être payées à la juste valeur de leur travail et d’obtenir un salaire sur la base d’une éva- luation exempte de préjugés et axée sur la valeur objective de leur travail. comme l’a affi rmé la cour : le travail est un aspect important de la vie. pour bien des gens, leur gagne- pain et le respect (ou l’absence de respect) de la collectivité pour leur travail représentent une grande partie de leur identité. le salaire peu élevé est souvent le signe d’un emploi moins reconnu, ce qui n’est pas sans conséquence tant sur le plan de la dignité que sur celui de la situation fi nancière. c’est pourquoi le droit touché par la loi revêtait une grande importance. (nape, at para. 49) (nape, par. 49) (2) pre- existing disadvantage (2) désavantage préexistant [138] this right is all the more important because women working in enterprises with no male com- parators have a signifi cant pre- existing disadvantage, one that is documented, is not in dispute and is in fact recognized from the outset in s. 1 of the act. the fact that there is pre- existing prejudice is relevant to the s. 15(1) analysis (withler, at para. 38; quebec v. a, at para. 327; taypotat, at para. 21) and requires that particular attention be paid to the distinctions that affect the group. but it does not give rise to a presumption that a distinction is discriminatory (law, at para 67). [138] ce droit est d’autant plus important puisque les femmes œuvrant dans des entreprises sans com- parateurs masculins subissent un important dé- savantage préexistant il s’agit d’un désavantage documenté, non contesté et reconnu d’emblée par la loi à son article premier. l’existence d’un désavan- tage préexistant est pertinente pour l’analyse fon- dée sur le par. 15(1) (withler, par. 38; québec c. a, par. 327; taypotat, par. 21) et elle commande une attention particulière aux distinctions touchant le groupe. cet élément ne permet toutefois pas de pré- sumer qu’une distinction est discriminatoire (law, par 67). (3) correspondence with actual characteristics (3) correspondance avec les caractéristiques réelles [139] what must be asked, therefore, is whether the act and the time limits it establishes refl ect the actual capacities and needs of the members of the affected group or, instead, impose a burden on them or deny them a benefi t in a manner that has the effect of reinforcing, perpetuating or exacerbating their disadvantage (taypotat, at para. 20; see also law, at para 70). [139] on doit donc se demander si la loi et les délais qu’elle prévoit répondent aux capacités et aux besoins concrets des membres du groupe touché ou, plutôt, leur imposent un fardeau ou leur refusent un avantage d’une manière qui a pour effet de renforcer, de perpétuer ou d’accentuer le désavantage dont ils sont victimes (taypotat, par. 20; voir aussi law, par 70). 578 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. in this case, it can be seen that signifi cant [140] differences in compensation due to systemic gender discrimination already existed in the labour market and that these differences were maintained in the pri- vate sector. the legislature, which was not required to intervene under s. 15(1) of the charter, chose to do so, after extensive consultations, to redress these differences. in the act, it established a mechanism for achieving pay equity and set various applicable time limits. it is important to bear in mind that the systemic discrimination at issue in this case was not caused by the legislature’s actions. on the contrary, the act has an ameliorative effect and does not have the effect of perpetuating that systemic discrimina- tion. [140] en l’espèce, on constate que d’importants écarts salariaux dus à la discrimination systémique fondée sur le sexe existaient déjà sur le marché du travail et étaient alors maintenus par le secteur privé. le législateur, qui n’avait aucune obligation de lé- giférer en vertu du par. 15(1) de la charte, a choisi d’intervenir après moult consultations afi n de cor- riger ces écarts salariaux. il a prévu dans la loi un mécanisme permettant d’atteindre l’équité salariale, ainsi que différents délais applicables. il importe de garder à l’esprit que, dans le présent dossier, ce n’est pas l’intervention du législateur qui a créé la discrimination systémique en cause. au contraire, la loi a un effet améliorateur et n’a pas pour effet de perpétuer cette discrimination systémique. [141] my colleague mclachlin cj asserts that when the legislature enacted the act, it sent to the members of the group represented by the appellants a message that the systemic discrimination in their jobs “was their problem” (para 156). i disagree with this assertion, which in my view disregards the effect the act has actually had on that group. in enacting the act, the legislature was re- [142] sponding directly to the needs of the members of the group represented by the appellants. it set up a proactive scheme that, once completed, made it possible to redress differences in compensation due to systemic gender discrimination. in so doing, it narrowed the gap that had existed between the em- ployees in question and the rest of society for far too long. in order to extend that right to as many people as possible, the legislature chose to include employ- ees working in enterprises with no male comparators. in the act, it recognized the discrimination faced by the members of that group. when the act was enacted in 1996, quebec became the fi rst province to tackle this problem. an initiative such as this that is designed to enhance substantive equality should be encouraged and praised. this is all the more true given that the act continues today to be one of the most ambitious in the country. [141] ma collègue la juge en chef mclachlin af- fi rme qu’en adoptant la loi le législateur a envoyé aux membres du groupe représenté par les appe- lants le message que la discrimination systémique dans leur emploi « était leur problème » (par 156). je suis en désaccord avec cette affi rmation qui, à mon avis, occulte l’effet réel qu’a eu la loi sur ce groupe. [142] en adoptant la loi, le législateur répondait directement aux besoins des membres du groupe re- présenté par les appelants. il a mis en place un régime proactif qui, à terme, permet de corriger les écarts salariaux dus à la discrimination systémique fondée sur le sexe. il vient ainsi réduire l’écart qui existait depuis trop longtemps entre les salariées visées et le reste de la société. afi n d’étendre ce droit au plus grand nombre possible, il a choisi d’inclure les sala- riées œuvrant dans des entreprises sans comparateurs masculins. la loi reconnaît la discrimination dont font l’objet les membres de ce groupe. au moment de son adoption, en 1996, le québec devient la pre- mière province à s’attaquer à ce problème. une telle initiative visant à accroître l’égalité réelle devrait être encouragée et célébrée. cela est d’autant plus vrai considérant le fait que la loi demeure, encore aujourd’hui, l’une des plus ambitieuses au pays. [143] however, it was also recognized from the outset that, if the intention was for the act to apply to the group in question, more time would be needed [143] il est toutefois aussi reconnu d’emblée que, si l’on souhaite faire bénéfi cier ce groupe de l’applica- tion de la loi, un délai supplémentaire est nécessaire [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 579 to develop an adequate method for calculating com- pensation adjustments. proceeding by way of a reg- ulation thus made it possible to develop a simple and innovative method for redressing differences in com- pensation in enterprises with no male comparators. pour élaborer la méthode de calcul d’ajustements salariaux adéquate. l’approche réglementaire a ainsi permis de mettre au point une méthode simple et innovatrice de corriger les écarts salariaux dans les entreprises sans comparateurs masculins. [144] in sum, the act has an undeniably amelio- rative effect on the employees in question. my col- leagues’ analysis leads to the conclusion that any ameliorative measure adopted by the legislature that does not result in perfect equality would infringe s 15(1). on the contrary, given that the problem existed and persisted in the private sector, and given that it would have been perfectly valid from a con- stitutional standpoint for the legislature not to inter- vene, any measure that ameliorates the conditions of this group will necessarily respond to its needs. even if a solution is not necessarily perfect and does not totally eliminate the disadvantage suffered by the group, only an intervention that would damage or exacerbate the group’s situation would be dis- criminatory. [144] en somme, la loi a un effet indéniablement améliorateur pour les salariées visées. il découle de l’analyse de mes collègues que toute mesure mé- liorative adoptée par le législateur qui ne permet pas d’atteindre l’égalité parfaite porterait atteinte au par 15(1). or, au contraire, puisque le problème existait et persistait dans le secteur privé, et qu’il était tout à fait constitutionnel pour le législateur de ne pas intervenir, toute mesure améliorant la situation du groupe visé répondra nécessairement à ses be- soins. même si une solution n’est pas nécessairement parfaite et ne permet pas d’enrayer complètement le désavantage subi par le groupe visé, seule une intervention qui nuirait ou empirerait sa situation serait discriminatoire. (4) impact on other groups (4) effet sur d’autres groupes [145] lastly, an essential factor to consider is the signifi cant positive effect of the act on many other employees who also have pre- existing disadvan- tages: [145] enfi n, un facteur essentiel à considérer est l’effet positif important de la loi sur de nombreuses autres salariées faisant elles aussi l’objet d’un désa- vantage préexistant : where the impugned law is part of a larger benefits scheme    the ameliorative effect of the law on others and the multiplicity of interests it attempts to balance will also colour the discrimination analysis [under s 15(1)]. lorsque la mesure contestée s’inscrit dans un vaste régime de prestations, [  ] son effet d’amélioration sur la situa- tion des autres participants et la multiplicité des intérêts qu’elle tente de concilier joueront également dans l’ana- lyse du caractère discriminatoire [suivant le par 15(1)]. (withler, at para. 38) (withler, par. 38) [146] when the act was being drafted, the groups representing female employees sent the legislature a clear message: it had to act quickly. the legislature therefore chose to enact the act quickly, thus guar- anteeing pay equity for a large number of employees working in more than 225,000 enterprises in quebec (trial judge’s reasons, at para 46). the decision to do so obviously had a signifi cant positive effect on those employees. at the same time, it was decided that the case of employers that have no predominantly [146] au moment de l’élaboration de la loi, les groupes représentant les salariées lancent un mes- sage clair au législateur : il faut agir rapidement. le législateur choisit donc d’adopter la loi rapidement et garantit ainsi l’équité salariale à un grand nombre de salariées œuvrant dans plus de 225 000 entre- prises au québec (jugement de première instance, par 46). cette décision a évidemment un effet posi- tif important sur ces salariées. on décide du même coup d’opter pour la voie règlementaire dans le cas 580 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. male job classes would be dealt with by way of a regulation. very few stakeholders objected to this approach. the comments of the conseil du statut de la femme on this point are instructive: [translation] there have also been calls for the legis- lation to apply to enterprises with fewer than 10 employees as well as for including a solution to the specifi c case of job ghettos. but everyone agrees that these two issues will not be easily resolved. we instead believe that rather than depriving a large majority of female workers of the benefi ts of such a statute, it is preferable to proceed right away. as indicated in the draft bill, however, we will have to go straight to work to address this serious defi ciency. d’employeurs dépourvus de catégories d’emplois à prédominance masculine. très peu d’intervenants s’opposent à cette approche. les commentaires for- mulés par le conseil du statut de la femme sur ce point sont révélateurs : on réclame également que les entreprises de moins de 10 salariés soient visées et qu’une solution au cas particu- lier des ghettos d’emplois soit incluse dans la loi. pourtant, tous et toutes admettent que ces deux problématiques sont complexes à résoudre. nous croyons plutôt qu’au lieu de priver une forte majorité de travailleuses des bénéfi ces d’une telle loi il est préférable de procéder dès maintenant. il faudra cependant, comme l’indique l’avant- projet de loi, se mettre immédiatement à nos tables de travail pour combler cette lacune importante. (journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 34, no. 39, 1st sess., 35th leg., feb- ruary 15, 1996, at pp. 2-3) (journal des débats de la commission des affaires sociales, vol. 34, no 39, 1re sess., 35e lég., 15 fé- vrier 1996, p. 2-3) [147] it would have been disadvantageous and un- fair for female quebec employees as a whole had the enactment of the act been postponed for several years in order to identify a method for calculating compensation adjustments that could apply to em- ployers with no male comparators. it goes without saying that when a government develops a complex scheme such as that of pay equity legislation, it will not always be able to ameliorate the conditions of every member of a disadvantaged group at the same time and in the same way. that is why an obliga- tion of result cannot be imposed on the legislature in this regard. such an obligation would cause it to show extreme caution and even, in some instances, to postpone the enactment of legislation, to every- one’s detriment. [147] en effet, il aurait été désavantageux et injuste pour l’ensemble des salariées du québec de voir l’adoption de la loi repoussée de plusieurs années afi n de trouver une méthode de calcul d’ajustements salariaux qui puisse s’appliquer aux employeurs dé- pourvus de comparateurs masculins. dans l’élabo- ration d’un régime complexe comme une loi sur l’équité salariale, il va de soi qu’un gouvernement ne sera pas toujours en mesure d’améliorer la situa- tion de tous les membres d’un groupe défavorisé en même temps et de la même façon. c’est pourquoi on ne saurait imposer une obligation de résultat au légis- lateur en la matière. pareille obligation l’inciterait à faire preuve d’une prudence extrême et même, par- fois, à repousser l’adoption d’une loi dans le temps au détriment de tous. [148] the decision to proceed by way of regulation enabled the legislature to take the necessary time to develop an innovative, simple and practical method for valuating differences in compensation for em- ployers that have no predominantly male job classes. the adoption of that method meant that it was not necessary to have recourse to external comparators or to import a salary structure that was foreign to the enterprise. [148] le choix de l’approche réglementaire a per- mis au législateur de prendre le temps nécessaire pour concevoir une méthode innovatrice, simple et pratique permettant d’estimer les écarts salariaux chez les employeurs où il n’y a pas de catégories d’emplois à prédominance masculine. une telle mé- thode permet d’éviter le recours à des comparateurs externes et d’importer une structure salariale étran- gère à l’entreprise. [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge côté 581 [149] the legislature was entitled to proceed as it did. the different time limits provided for in the act do not perpetuate prejudice or a stereotype. on the contrary, the legislature recognized the existence of discrimination and did what was necessary to rectify it. the situations of some of the groups concerned were different and therefore required different meth- ods. the result of this reality may very well be that the act provides for different time limits or even different procedures. nevertheless, the act does not have a discriminatory impact, as it instead narrows the gap between these historically disadvantaged groups and the rest of society. [149] le législateur était en droit de procéder ainsi. les différentes dates butoir prévues par la loi n’ont pas pour effet de perpétuer un préjugé ou un stéréotype. au contraire, la loi reconnaît l’exis- tence d’une discrimination et prévoit les moyens nécessaires pour y remédier. la situation de certains groupes concernés est différente et requiert donc une méthode différente. cette réalité peut très bien faire en sorte que la loi prévoie des délais ou même des modalités différentes. la loi n’a toutefois pas d’effet discriminatoire, puisqu’elle rétrécit plutôt l’écart entre ces groupes historiquement désavantagés et le reste de la société. [150] in this case, as the court put it in withler, differential treatment was required in order to ame- liorate the actual situation of the group represented by the appellants, as well as that of the other groups to which the section applies (para 39). that differ- ential treatment also enabled quebec to be the fi rst canadian province to guarantee pay equity in private sector enterprises that had no male comparators. [151] my colleague abella j. maintains that the rea- soning adopted in vriend v. alberta, [1998] 1 scr. 493, should apply in the instant case. in vriend, the individual’s rights protection act, rsa 1980, c. i-2, had in 1990 prohibited discrimination based on any of the following grounds: race, religious be- liefs, colour, gender, physical disability, mental dis- ability, age, ancestry or place of origin. the statute had subsequently been amended to add other grounds to the existing ones, namely marital status, source of income and family status. the individual’s rights protection act established a remedy for all mem- bers of society so that they could avail themselves of any of the grounds of discrimination provided for in the statute. however, the alberta government had not deemed it necessary to include sexual ori- entation in the statute as a prohibited ground. indi- viduals who were discriminated against on the basis of their sexual orientation were therefore excluded from the protection of the statute and found them- selves worse off than they had been before it came into force, given that they were not protected by the statute as were other disadvantaged groups. as a re- sult, the gap between their situation and that of the [150] en l’espèce, pour reprendre les termes em- ployés par la cour dans l’arrêt withler, le traitement différent est nécessaire pour améliorer la situation véritable du groupe représenté par les appelants ainsi que celle des autres groupes visés (par 39). cette dif- férence de traitement a d’ailleurs permis au québec de devenir la première province canadienne à garan- tir l’équité salariale dans les entreprises privées sans comparateurs masculins. [151] ma collègue la juge abella soutient que le raisonnement adopté dans l’arrêt vriend c. alberta, [1998] 1  rcs  493, doit trouver application en l’espèce. dans cette affaire, l’individual’s rights protection act, rsa 1980, c. i-2, interdisait en 1990 la discrimination fondée sur l’un des motifs de distinction suivants : la race, les croyances reli- gieuses, la couleur, le sexe, la défi cience physique ou mentale, l’âge, l’ascendance et le lieu d’origine. par la suite, des modifi cations législatives ont été adoptées afi n d’ajouter d’autres motifs à ceux déjà prévus, comme l’état matrimonial, la source de re- venu et la situation familiale. l’individual’s rights protection act a eu pour effet de procurer un recours à l’ensemble des membres de la société afi n qu’ils puissent se prévaloir de l’un ou l’autre des motifs de distinction prévus à la loi en cas de discrimina- tion. cependant, le gouvernement albertain n’avait pas jugé nécessaire d’inclure à la loi l’orientation sexuelle comme motif de distinction illicite. les personnes discriminées sur la base de leur orienta- tion sexuelle étaient donc exclues de la protection conférée par la loi et se retrouvaient dans une si- tuation pire que celle prévalant avant son entrée en 582 csq v quebec (ag). côté j. [2018] 1 scr. rest of society widened and their marginalization increased. in short, society had moved forward, but their situation remained unchanged. unlike a general protection scheme, such as the one established by the individual’s rights protection act, the scheme estab- lished by the act in the case at bar deals with only one ground of discrimination, namely sex, and ap- plies to only a small group of employees in quebec, those who hold positions in predominantly female job classes in enterprises with 10 or more employ- ees. the analogy my colleague is trying to draw can- not therefore be accepted, nor is it even desirable; and it is irrelevant. moreover, the situation of the employees in question is alleviated by the fact that they belong to the group benefi ting from the act that is challenging its effects. this means that it cannot be argued that they do not receive “the equal pro- tection and equal benefi t of the law” (s. 15(1) of the charter). also, unlike the statute that was at issue in vriend, the act has an undeniably ameliorative ef- fect for the employees the appellants represent, and it helps narrow the gap between them and the rest of society. i therefore conclude that the impugned pro- [152] vision does not create a disadvantage by perpetuating prejudice or by stereotyping and does not have a discriminatory impact. the second condition has accordingly not been met. although my conclusion with respect to s. 15(1) of the charter means that i need not deal with s. 15(2), my silence should not be interpreted as an endorsement of my colleague abella j.’s comments on s 15(2). vigueur dans la mesure où ils ne profi taient pas de la protection de la loi par rapport aux autres groupes défavorisés qui en bénéfi cient. de ce fait, l’écart entre leur situation et celle du reste de la société s’était accentué et ils se retrouvaient à être davantage marginalisés. bref, la société avait évolué alors que leur situation demeurait inchangée. contrairement à un régime de protection générale, comme celui établi par l’individual’s rights protection act, le régime créé par la loi en l’espèce ne vise qu’un seul motif de distinction, soit celui fondé sur le sexe, et ne touche qu’une partie réduite des salariées au québec, à savoir les femmes occupant des emplois dans des catégories d’emploi à prédominance féminine dans une entreprise comprenant 10 salariés ou plus. ainsi, l’analogie que ma collègue tente d’invoquer n’est ni recevable ni même souhaitable et non pertinente. de plus, la situation de ces salariées est atténuée par le fait qu’elles appartiennent au groupe bénéfi ciant des avantages que procure la loi qui en conteste les effets. il n’est alors pas possible de prétendre qu’elles ne bénéfi cient pas de « la même protection et [du] même bénéfi ce de la loi » (par. 15(1) de la charte). de surcroit, contrairement à la loi à l’étude dans l’arrêt vriend, la loi a un effet indéniablement améliorateur pour les salariées représentées par les appelants et permet de réduire l’écart entre elles et le reste de la société. [152] je conclus donc que la disposition contestée ne crée pas de désavantage par la perpétuation d’un préjugé ou l’application d’un stéréotype et qu’elle n’a pas d’effet discriminatoire. la seconde condi- tion n’est donc pas remplie. bien qu’il ne soit pas nécessaire de traiter du par. 15(2) de la charte en raison de ma conclusion au par. 15(1), mon silence ne doit pas être interprété comme un endossement des commentaires de ma collègue la juge abella quant au par 15(2). vii conclusion vii conclusion in conclusion, i am of the opinion that the [153] distinction made in s. 38 is based not on sex, but on whether there are predominantly male job classes in an enterprise for the purpose of comparing com- pensation. furthermore, this distinction does not have a discriminatory impact on the group of women [153] en conclusion, je suis d’avis que la distinc- tion établie à l’art. 38 n’est pas fondée sur le sexe, mais plutôt sur la présence ou l’absence de catégories d’emplois à prédominance masculine permettant la comparaison des salaires au sein d’une entreprise. de plus, cette distinction n’a pas d’effet discriminatoire [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge en chef 583 represented by the appellants. section 38 of the act is therefore valid under s. 15(1) of the charter, and the appeal should be dismissed with costs. sur le groupe de femmes représenté par les appelants. l’article 38 de la loi est donc valide au regard du par. 15(1) de la charte, et le pourvoi doit être rejeté avec dépens. the following are the reasons delivered by version française des motifs rendus par [154] the chief justice (dissenting in the re- sult) — i agree with abella j. that s. 38 of the pay equity act, cqlr, c e-12001, breaches s 15(1). [155] the legislated delay imposed by the pro- vision creates a distinction based on sex because it distinguishes between women in female- dominated workplaces — the focus of s. 38 — and male em- ployees in general, whose presence is the lynchpin for higher wages in mixed workplaces. the sub- stantive effect of the delay abella j. describes is that women in female- dominated workplaces were unable to secure fair wages for their work, in con- trast to men doing comparable work in other arenas. where a distinction viewed in context is redolent of gender- based difference, as it is here, that cannot be ignored in the s. 15(1) analysis. otherwise, the promise of substantive equality that animates s. 15(1) is betrayed. [154] la juge en chef (dissidente quant au résul- tat) — je conviens avec la juge abella que l’art. 38 de la loi sur l’équité salariale, rlrq, c e-12001, porte atteinte au par 15(1). [155] le délai imposé par cette disposition crée une distinction fondée sur le sexe parce qu’elle éta- blit une distinction entre les femmes qui travaillent dans des milieux à prédominance féminine — l’élé- ment central de l’art. 38 — et les salariés de sexe masculin en général, dont la présence est la clef de voûte du versement d’un salaire plus élevé dans les milieux mixtes. le délai décrit par la juge abella a comme effet réel que les femmes qui travaillent dans des milieux à prédominance féminine n’ont pas été en mesure d’obtenir un salaire équitable pour leur travail, contrairement aux hommes qui accomplissent un travail comparable dans d’autres domaines. lorsqu’une distinction, prise dans son contexte, évoque une différence reposant sur le sexe, comme en l’espèce, on ne peut pas ne pas en tenir compte dans l’analyse fondée sur le par. 15(1) sans trahir la promesse d’égalité réelle qui sous- tend le par 15(1). [156] this distinction is discriminatory because the delay excused employers of women in female- dominated workplaces from paying their employees fairly for the work they were doing. quebec gave employers carte blanche to ignore pay inequity in their organizations during the delay. the scheme said to impacted women: this is your problem. and the legislated delay signaled that it was acceptable for employers to make decisions to the detriment of the autonomy and inherent dignity of women in female- dominated workplaces. in effect, the scheme bolstered the very power imbalance between em- ployers and female employees that lies at the heart of gender- based pay disparities, thereby perpetuating systemic inequality. finally, it goes without saying [156] cette distinction est discriminatoire parce que le délai a eu pour effet de dispenser les em- ployeurs de femmes travaillant dans des milieux à prédominance féminine de payer leurs salariées équitablement pour le travail effectué par celles-ci. le québec a permis aux employeurs de faire abs- traction à leur gré des iniquités salariales dans leurs organisations pendant la période du délai. le régime envoie le message suivant aux femmes touchées : c’est votre problème. de plus, le délai prévu par la loi indique qu’il était acceptable pour les employeurs de prendre des décisions au détriment de l’autonomie et de la dignité inhérente des femmes travaillant dans des milieux à prédominance féminine. en fait, le régime renforce l’inégalité du rapport de force entre 584 csq v quebec (ag). the chief justice [2018] 1 scr. that the economic consequences of pay inequity for women are profound. [157] however, i depart from abella j. on the ques- tion of justifi cation under s. 1 of the charter. in my view the attorney general has not established that the breach is reasonable and justifi ed under s. 1: r. v. oakes, [1986] 1 scr 103. the attorney general at the outset must establish a pressing and substan- tial objective for delaying the right and disentitling affected women from access to pay equity, exacer- bated here by a lack of retroactive corrections under the act. the government says it needed six years to come up with a formula to determine corrections for female- dominated workplaces due to the absence of male comparator groups and the need to ensure employer compliance. it also says that retroactive correction was rejected because it was problematic for employers. i agree that devising a satisfactory method of evaluating underpayment is a pressing and substantial objective capable of justifying a limit on the right to equal benefi t of the law. it is more questionable whether the government’s objective of ensuring employer compliance by imposing a long delay that would be unmet with any retroactive cor- rection, for example, could justify breaching employ- ees’ rights. to agree would be to accept that obeying pay equity laws is an option that can be negotiated and that the very segment that perpetuates systemic pay inequities — the employers — should be able to perpetuate them as the price of accepting the law. les employeurs et les salariées, laquelle est au cœur des disparités salariales fondées sur le sexe, et per- pétue par le fait même l’inégalité systémique. enfi n, il va sans dire que l’iniquité salariale est lourde de conséquences économiques pour les femmes. [157] cependant, je suis en désaccord avec la juge abella sur la question de la justifi cation au regard de l’article premier de la charte. à mon avis, la procureure générale n’a pas établi que la violation est raisonnable et qu’elle est justifi ée au regard de l’article premier (r c. oakes, [1986] 1 rcs 103). la procureure générale doit d’abord établir que le fait d’avoir différé l’accès des femmes touchées au droit à l’équité salariale et de les avoir privées de cet accès — lequel est aggravé en l’espèce par l’absence d’ajustements rétroactifs établie par la loi — ré- pondait à un objectif urgent et réel. le gouverne- ment prétend avoir eu besoin de six ans pour mettre au point une formule permettant de déterminer les ajustements à verser dans les milieux de travail à prédominance féminine parce qu’il n’existait au- cun groupe comparateur masculin et qu’il devait veiller au respect de la loi par les employeurs. il affi rme également que l’idée des ajustements ré- troactifs a été écartée, car elle posait problème pour les employeurs. je reconnais que l’élaboration d’une méthode satisfaisante pour évaluer les paiements insuffi sants représente un objectif urgent et réel pou- vant justifi er l’imposition d’une restriction au droit au même bénéfi ce de la loi. toutefois, il est moins évident que l’objectif du gouvernement de veiller au respect de la loi par les employeurs au moyen de l’imposition d’un long délai, objectif auquel il ne peut être satisfait au moyen d’ajustements rétroactifs, par exemple, puisse justifi er que l’on viole les droits des salariés. conclure que c’est le cas reviendrait à reconnaître que le respect de la législation en ma- tière d’équité salariale est une option qui peut être négociée et que ceux-là mêmes qui perpétuent les iniquités salariales systémiques — les employeurs — devraient pouvoir perpétuer celles-ci en contrepartie de l’acceptation de la loi. [158] the attorney general’s attempt to justify the infringement, in any event, fails at the minimal impairment and balancing stages of the oakes test. the attorney general says the six- year delay was [158] quoi qu’il en soit, la tentative de la pro- cureure générale de justifi er la violation ne fran- chit pas les étapes de l’atteinte minimale et de la mise en balance du test établi dans l’arrêt oakes. la [2018] 1 rcs. csq c québec (pg). la juge en chef 585 necessary to work out what constituted equal pay in female- dominated workplaces, where no male comparator groups were available. but it has not demonstrated that the whole of the six- year period was required for this purpose. this period was dic- tated not by the exigencies of the matter, but at least in part by the government’s decision to negotiate with employers over a lengthy period, in order to ensure that the scheme was one that employers would accept and with which they would comply. were there other less impairing options than extended negotiations? the government has not negated this. similarly, the attorney general says it agreed to deny retroactive correction of pay inequity because this would be diffi cult for employers to accept. again, the government has not demonstrated that other op- tions that impaired the right less were not available. it does not suggest it raised the possibility of partial redress, for example. it simply relies on what it did. minimal impairment cannot be established simply by saying that a lengthy delay was required full- stop or that a lengthy delay could not be accompanied by retroactive correction because this is problematic to the employers who were perpetrating the inequality. finally, the attorney general has not established that the denial of benefi ts to the affected, already- marginalized women, is proportionate to the public interest in denying them a remedy. [159] i conclude that the breach of s. 15(1) has not been shown to be justifi ed under s. 1 of the charter, and therefore i would allow the appeal. procureure générale fait valoir que le délai de six ans était nécessaire pour déterminer ce qui constituait un salaire égal dans les milieux de travail à prédomi- nance féminine dépourvus de groupes comparateurs masculins. toutefois, elle n’a pas démontré qu’elle avait besoin de toutes ces six années pour ce faire. ce délai s’imposait en raison non pas des exigences de l’affaire, mais — du moins en partie — de la décision du gouvernement de négocier longuement avec les employeurs dans le but de concevoir un régime que ces derniers seraient disposés à accepter et à respec- ter. existait-il d’autres options moins attentatoires que de longues négociations? le gouvernement n’a pas fait la preuve du contraire. de même, la procu- reure générale affi rme avoir accepté l’idée du refus des ajustements rétroactifs en cas d’iniquité salariale parce que les employeurs auraient eu de la diffi culté à l’accepter. encore une fois, le gouvernement n’a pas démontré qu’aucune autre option moins atten- tatoire au droit en cause n’existait. il n’affi rme pas, par exemple, avoir évoqué la possibilité d’une répa- ration partielle. il s’appuie simplement sur ce qu’il a fait. il ne peut être satisfait au critère de l’atteinte minimale simplement en affi rmant qu’un long délai était nécessaire un point c’est tout, ou que celui-ci ne pouvait pas s’accompagner d’ajustements rétroactifs parce que cela posait problème aux employeurs qui perpétuaient l’inégalité. enfi n, la procureure géné- rale n’a pas établi que le refus d’accorder des avan- tages aux femmes touchées, et déjà marginalisées, est proportionné à l’intérêt du public à ce qu’on leur refuse réparation. [159] je conclus qu’il n’a pas été établi que la violation du par. 15(1) est justifi ée au regard de l’ar- ticle premier de la charte et j’accueillerais donc le pourvoi. appeal dismissed with costs, mclachlin cj. pourvoi rejeté avec dépens, la juge en chef dissenting in the result. mclachlin est dissidente quant au résultat. dicats du québec, fédération des intervenantes en petite enfance du québec (fipeq- csq), le syn- dicat des intervenantes en petite enfance de mont- réal (sipem- csq), le syndicat des intervenantes en petite enfance de québec (sipeq- csq), le syn- dicat des intervenantes en petite enfance de l’estrie procureurs des appelants la centrale des syndi- cats du québec, la fédération des intervenantes en petite enfance du québec (fipeq- csq), le syn- dicat des intervenantes en petite enfance de mont- réal (sipem- csq), le syndicat des intervenantes en petite enfance de québec (sipeq- csq), le syn- dicat des intervenantes en petite enfance de l’estrie 586 csq v quebec (ag) [2018] 1 scr. (sipee- csq), francine joly, nathalie fillion, louise fréchette, fédération du personnel de soutien de l’enseignement supérieur (fpses) (csq), syn- dicat des interprètes professionnels du sivet (csq), chantal bousquet and yannick françois: poudrier bradet, québec. (sipee- csq), francine joly, nathalie fillion, louise fréchette, la fédération du personnel de sou- tien de l’enseignement supérieur (fpses) (csq), le syndicat des interprètes professionnels du sivet (csq), chantal bousquet et yannick françois : pou- drier bradet, québec. of national trade unions (cntu), fédération de la santé et des services sociaux, syndicat des tra- vailleuses et travailleurs des cpe de la montérégie, syndicat des travailleuses des cpe de mont réal et de laval, france laniel, ginette lavoie and danielle paré: laroche martin, mont réal. procureurs des appelants la confédération des syndicats nationaux (csn), la fédération de la santé et des services sociaux, le syndicat des travailleuses et travailleurs des cpe de la montérégie, le syndicat des travailleuses des cpe de mont réal et de laval, france laniel, ginette lavoie et danielle paré : laroche martin, mont réal. procureurs de l’intimée : bernard, roy (justice tice québec), mont réal. québec), mont réal. of ontario: attorney general of ontario, toronto. alition, the women’s legal education and action fund and the new brunswick coalition for pay eq- uity: faraday law, toronto; cavalluzzo, toronto. procureur de l’intervenant le procureur géné- ral de l’ontario : procureur général de l’ontario, toronto. procureurs des intervenants equal pay coalition, le fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes et la coalition pour l’équité salariale du nouveau- brunswick  :  faraday law, toronto; cavalluzzo, toronto.