[1] abella j. — in 1996, quebec adopted a legis- lative scheme to address systemic wage discrimina- tion against women. the pay equity act, sq 1996, c. 43 (now cqlr, c e-12001), set out a process of reporting, planning, comparison, evaluation and ad- justment payments aimed at ensuring that employers provided equal pay for work of equal value. once that goal — pay equity — had been achieved, the act imposed a continuing obligation on employers to maintain it. and whenever employers failed to [1] la juge abella  — en 1996, le québec a adopté un régime législatif pour remédier à la discri- mination salariale systémique à l’égard des femmes. la loi sur l’équité salariale, lq 1996, c. 43 (main- tenant rlrq, c e-12001), établissait un processus de signalement, de planifi cation, de comparaison, d’évaluation et de versement d’ajustements salariaux pour faire en sorte que les employeurs versent un sa- laire égal pour un travail de valeur égale. une fois cet objectif atteint — l’équité salariale —, la loi imposait 476 quebec (ag) v apts abella j. [2018] 1 scr. maintain pay equity, the act gave employees the right to challenge the failure and have it fully remedied immediately. [2] after 10 years, the government of quebec found that compliance with the act had not met ex- pectations. in 2009, it adopted the act to amend the pay equity act, sq 2009, c. 9, which replaced the ongoing obligation to maintain pay equity with a sys- tem of mandatory audits every fi ve years. when an audit revealed the failure to maintain pay equity, the employer was only required to rectify the wages go- ing forward. unless the employer acted arbitrarily or in bad faith, he or she was not required to compen- sate for wage inequities that emerged between audits. [3] several unions challenged the amendments on the basis that they violated the equality rights in s. 15 of the canadian charter of rights and freedoms. the quebec courts agreed, and parts of the legislative provisions amending the pay equity act were struck down. the declaration of invalidity was suspended for one year. [4] this is an appeal by quebec, arguing that there is no breach of s. 15 of the charter, and, if there is, it can be justifi ed under s 1. there was a cross- appeal by the unions seeking to have additional provisions declared unconstitutional. i agree with the quebec courts and would dis- [5] miss both the appeal and the cross- appeal. aux employeurs l’obligation continue de maintenir cette équité. elle conférait aussi aux salariés le droit de contester toute omission des employeurs de main- tenir l’équité salariale et d’obtenir qu’il soit sans délai remédié entièrement à la situation. [2] au bout de 10  années, le gouvernement du québec a jugé que les attentes en matière de res- pect de la loi n’étaient pas satisfaites. en 2009, il a adopté la loi modifi ant la loi sur l’équité salariale, lq 2009, c. 9, qui a remplacé l’obligation continue de maintenir l’équité salariale par un système d’éva- luations obligatoires tous les cinq ans. lorsqu’une évaluation révèle une omission de maintenir l’équité salariale, l’employeur est tenu de rectifi er les salaires pour l’avenir seulement. à moins qu’il n’ait agi de façon arbitraire ou de mauvaise foi, celui-ci n’est pas tenu de verser des ajustements salariaux pour les iniquités salariales apparues entre les évaluations. [3] plusieurs syndicats ont contesté les modifi ca- tions au motif qu’elles violaient les droits à l’égalité garantis par l’art. 15 de la charte canadienne des droits et libertés. les tribunaux du québec ont ac- cepté cet argument et ont invalidé certaines parties des dispositions législatives modifi ant la loi sur l’équité salariale. la déclaration d’invalidité a été suspendue pour une période d’un an. il s’agit d’un pourvoi interjeté par le québec, [4] qui soutient qu’il n’y a aucune violation de l’art. 15 de la charte, et que, s’il y a effectivement une telle violation, celle-ci est justifi able au regard de l’article premier. les syndicats ont formé un pourvoi incident dans lequel ils demandent que d’autres dispositions soient déclarées inconstitutionnelles. [5] je souscris aux conclusions des tribunaux du québec et je suis d’avis de rejeter tant le pourvoi que le pourvoi incident. i background i contexte [6] the fi rst canadian efforts to close the gap be- tween men and women’s wages in the 1950s were called “equal pay for equal work” and focused on wage gaps between men and women in the same job. because this approach failed to capture the systemic [6] les premiers efforts déployés par le canada dans les années 1950 en vue de supprimer l’écart entre les salaires des hommes et des femmes — le principe dit du « salaire égal pour un travail égal » — portaient plus particulièrement sur les écarts salariaux entre [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts la juge abella 477 aspect of wage discrimination, it was replaced by the concept of “equal pay for work of equal value”, a wider and more nuanced strategy that recognized that since “women’s work” is valued less than “men’s work”, the pay and status are lower and the result is systemic wage discrimination (beth bilson, “the ravages of time: the work of the federal pay eq- uity task force and section  11 of the canadian human rights act” (2004), 67 sask. l. rev. 525, at p. 526; richard anker, “theories of occupational segregation by sex: an overview” (1997), 136 int’l lab. rev. 315; mary cornish, “closing the global gender pay gap: securing justice for women’s work” (2007), 28 comp. lab. l & pol’y j. 219, at pp 223-25). [7] two royal commissions contributed to the revised approach which replaced “equal work” with “equivalent” work or work of “equal value”. the fi rst, in 1970, was the ground- breaking report of the royal commission on the status of women in canada. it noted the persistence of occupational segregation and systemic wage discrimination not- withstanding that there had been laws requiring equal pay for equal work since the 1950s (paras 236-37). it recommended that “the concept of skill, effort and responsibility be used as objective factors in deter- mining what is equal work” (para. 239 (emphasis deleted)), a recommendation that was ultimately refl ected in s. 11 of the canadian human rights act, rsc 1985, c h-61 les hommes et les femmes exerçant les mêmes fonc- tions. comme cette approche ne rendait pas compte de l’aspect systémique de la discrimination salariale, le concept de « salaire égal pour un travail égal » a été remplacé par celui de « salaire égal pour un travail de valeur égale », une stratégie plus large et plus nuancée qui reconnaît que, comme le « travail des femmes » est moins bien considéré que le « travail des hommes », le salaire et le statut des femmes sont moindres que ceux des hommes, et il en résulte une discrimination salariale systémique (beth bilson, « the ravages of time : the work of the federal pay equity task force and section 11 of the canadian human rights act » (2004), 67 sask. l. rev. 525, p. 526; richard anker, « theories of occupational segregation by sex : an overview » (1997), 136 int’l lab. rev. 315; mary cornish, « closing the global gender pay gap : se- curing justice for women’s work » (2007), 28 comp. lab. l & pol’y j. 219, p 223-225). [7] deux commissions royales d’enquête ont con- tribué à l’adoption de la nouvelle approche, soit celle ayant remplacé le concept de « travail égal » par ce- lui de travail « équivalent » ou « de valeur égale ». la première a publié, en 1970, l’innovant rapport de la commission royale d’enquête sur la situation de la femme au canada, dans lequel elle a souligné la per- sistance d’une ségrégation professionnelle et d’une discrimination salariale systémique malgré l’exis- tence, depuis les années 1950, de lois exigeant un salaire égal pour un travail égal (par 236-237). elle y a recommandé que « l’on se serve des concepts de compétence, d’efforts et de responsabilités comme critères objectifs pour déterminer ce qu’est un tra- vail égal » (par. 239 (caractères gras omis)), recom- mandation s’étant refl étée en fi n compte à l’art. 11 de la loi canadienne sur les droits de la personne, lrc 1985, c h-61. 1 section 11 states, in part: 1 l’article 11 prévoit notamment ce qui suit : 11 (1) it is a discriminatory practice for an employer to es- tablish or maintain differences in wages between male and female employees employed in the same establishment who are performing work of equal value. 11 (1) constitue un acte discriminatoire le fait pour l’em- ployeur d’instaurer ou de pratiquer la disparité salariale entre les hommes et les femmes qui exécutent, dans le même établissement, des fonctions équivalentes. (2) in assessing the value of work performed by employees employed in the same establishment, the criterion to be ap- plied is the composite of the skill, effort and responsibility required in the performance of the work and the conditions under which the work is performed. (2) le critère permettant d’établir l’équivalence des fonctions exécutées par des salariés dans le même établissement est le dosage de qualifi cations, d’efforts et de responsabilités néces- saire pour leur exécution, compte tenu des conditions de travail. 478 quebec (ag) v apts abella j. [2018] 1 scr. in 1984, the report of the commission on [8] equality in employment concluded that “equal pay for work of equal value should be part of all employ- ment equity programs” (p 261). that meant adopting policies “looking at those jobs in which women pre- dominate and comparing their wage rates with those    jobs at a comparable level in which men predom- inate. if a wage difference is found, it then becomes a question of trying to determine whether it is a le- gitimate or fair one” (p 244). leaving wage inequi- ties in place makes women “the economy’s ordained shock absorbers” (p 234). [9] these recommendations refl ected approaches found in international instruments. the international labour organization (ilo), for example, adopted its convention concerning equal remuneration for men and women workers for work of equal value (no. 100), can. ts 1973. no. 37, in 1951, which imposed an obligation on ratifying states to apply the principle of “equal remuneration for men and women workers for work of equal value” (ratifi ed by canada in 1972). the same principle is embodied in art. 11(1)(d) of the 1979 united nations convention on the elimination of all forms of discrimination against women, 1249 unts 13 (ratifi ed by can- ada in 1981).2 [8] en 1984, dans le rapport de la commission sur l’égalité en matière d’emploi, il a été recommandé que « l’égalité de salaire pour un travail de valeur égale soit prévue par tous les programmes d’équité en matière d’emploi » (p 290). cela signifi ait qu’il fallait adopter des politiques permettant de « com- parer les salaires dans les professions où les femmes prédominent, avec les salaires dans les professions de niveau comparable où les hommes sont majoritaires. si l’on constate un écart de salaire, il faut alors dé- terminer s’il est justifi é ou non » (p 271). en main- tenant les iniquités salariales, on se sert des femmes « pour amortir les avatars de l’économie » (p 260). [9] ces recommandations refl étaient les approches utilisées dans certains instruments internationaux. l’organisation internationale du travail (oit), par exemple, a, en 1951, adopté sa convention concer- nant l’égalité de rémunération entre la main-d’œuvre masculine et la main d’œuvre féminine pour un tra- vail de valeur égale (no 100), rt. can. 1973 no 37, laquelle imposait aux états l’ayant ratifi ée l’obli- gation d’appliquer le principe de « l’égalité de ré- munération entre la main-d’œuvre masculine et la main-d’œuvre féminine pour un travail de valeur égale » (convention ratifi ée par le canada en 1972). le même principe est consacré à l’al. 11(1)d) de la convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes des nations unies de 1979, 1249 rtnu 24 (convention rati- fi ée par le canada en 1981)2. [10] in 1975, quebec adopted s. 19 of its charter of human rights and freedoms, sq 1975, c. 6 (now cqlr, c. c-12), which states that “[e]very employer must, without discrimination, grant equal salary or wages to the members of his personnel who perform equivalent work at the same place.” the regime for [10] en 1975, le québec a adopté l’art.  19 de sa charte des droits et libertés de la personne, lq 1975, c. 6 (maintenant rlrq, c. c-12), qui prévoit que « [t]out employeur doit, sans discrimi- nation, accorder un traitement ou un salaire égal aux membres de son personnel qui accomplissent un 2 at the time of ratifi cation, canada issued a declaration relating to art. 11(1)(d) (see 1257 unts 496). that declaration was with- drawn in 1992 (see 1676 unts 554), but it stated that canadian legislators “have addressed the concept of equal pay referred to in article 11(1)(d) by legislation which requires the establishment of rates of remuneration without discrimination on the basis of sex. the competent legislative authorities within canada will continue to implement the object and purpose of article 11(1)(d) and to that end have developed, and where appropriate will continue to develop, additional legislative and other measures.” 2 lors de la ratifi cation, le canada a formulé une déclaration au sujet de l’al. 11(1)d) (voir 1257 rtnu 496). cette déclaration a été retirée en 1992 (voir 1676 rtnu 554), mais elle indiquait que les législateurs canadiens « ont mis en pratique le concept de l’égalité de rémunération tel qu’il est envisagé à l’alinéa d du paragraphe 1 de l’article 11 en adoptant une législation qui prévoit la fi xation des taux de rémunération sans discrimination fondée sur le sexe. les autorités compétentes du canada continueront à faire droit à l’objectif visé par l’alinéa d du paragraphe 1 de l’article 11, et à cette fi n, elles ont mis au point et le cas échéant continueront à mettre au point de nouvelles mesures, législatives et autres. » [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts la juge abella 479 ensuring compliance with s. 19 relied on employee complaints to the commission des droits de la per- sonne. it proved to be ineffective. [11] quebec adopted a more proactive scheme in its 1996 pay equity act. section 1 of the act sets out its purpose as being “to redress differences in compensation due to the systemic gender discrim- ination suffered by persons who occupy positions in predominantly female job classes”. rather than relying on individual complaints, the act imposed ongoing legal obligations on employers to measure and correct pay inequity, and set out processes for ensuring compliance with those obligations. [12] the act applies to all employers — public and private — with 10 or more employees.3 regardless of the number of employees, all employers must submit a report on the implementation of the act in their enterprises (s 4). employers with between 10 and 49 employees are responsible for determin- ing and making adjustments to “afford the same remuneration, for work of equal value” (s 34). all employers with between 50 and 99 employees must create a pay equity plan (s. 31), which is required to contain, among other features, the identifi cation of predominately female job classes, the methodology for comparison and valuation, and the terms and con- ditions for adjustment payments (s 50). the largest employers (those with 100 or more employees) have to establish a pay equity committee with representa- tion from their employees (s 16). travail équivalent au même endroit. » le régime mis en place pour assurer le respect de cette disposition reposait sur les plaintes que les salariés pouvaient déposer devant la commission des droits de la per- sonne du québec. or, celui-ci s’est révélé ineffi cace. [11] le québec a adopté un régime plus proactif dans sa loi sur l’équité salariale de 1996. suivant son article premier, cette loi a pour objet « de corriger les écarts salariaux dus à la discrimination systé- mique fondée sur le sexe à l’égard des personnes qui occupent des emplois dans des catégories d’emplois à prédominance féminine ». plutôt que de s’en re- mettre aux plaintes individuelles, la loi imposait aux employeurs des obligations légales continues pour ce qui est de mesurer et de corriger les iniquités salariales, et prévoyait des mécanismes pour assurer le respect de ces obligations. [12] la loi s’applique à tout employeur  — du secteur public et du secteur privé — qui compte 10 salariés ou plus3. quel que soit le nombre de salariés de l’entreprise, tout employeur doit produire une déclaration relative à l’application de la loi dans son entreprise (art 4). les employeurs qui ont entre 10 et 49 salariés à leur service doivent déterminer et faire les ajustements salariaux nécessaires afi n d’« accorder, pour un travail équivalent, la même rémunération » (art 34). tous les employeurs ayant entre 50 et 99 salariés à leur service doivent créer un programme d’équité salariale (art. 31), lequel doit comprendre notamment l’identification des catégories d’emplois à prédominance féminine, la méthode de comparaison et d’évaluation utilisée et les modalités de versement des ajustements salariaux (art 50). les plus importants employeurs (ceux de 100 salariés ou plus) doivent instituer un comité d’équité salariale au sein duquel leurs salariés sont représentés (art 16). [13] under ss.  40 to 43, which have now been repealed, employers had a continuous obligation to [13] en vertu des art. 40 à 43, maintenant abro- gés, les employeurs avaient l’obligation continue de 3 employees of employers with fewer than 10 employees who seek to redress pay inequities must still resort to complaints under s. 19 of the quebec charter. conversely, employees covered by the pay equity act are barred from pursuing complaints under the quebec charter and may only seek recourse under the processes set out in the pay equity act. 3 les salariés d’une entreprise de moins de 10 employés qui veulent faire corriger des iniquités salariales doivent encore recourir au processus de plainte fondé sur l’art. 19 de la charte québécoise. à l’inverse, les salariés visés par la loi sur l’équité salariale ne peuvent déposer de plainte en vertu de la charte québécoise et peuvent uniquement demander réparation en recourant aux mécanismes prévus par la loi sur l’équité salariale. 480 quebec (ag) v apts abella j. [2018] 1 scr. maintain pay equity and adjust compensation ac- cordingly: maintenir l’équité salariale et de faire les ajustements salariaux nécessaires : 40 the employer shall, after adjustments in compensa- tion have been determined or a pay equity plan has been completed, maintain pay equity in his enterprise. 40 l’employeur doit, après que des ajustements salariaux ont été déterminés ou qu’un programme d’équité salariale a été complété, maintenir l’équité salariale dans son entreprise. in particular, the employer shall ensure maintenance of pay equity upon the creation of new positions or new job classes, the modifi cation of existing positions or of the con- ditions applicable to existing positions and the negotiation or renewal of a collective agreement. when a collective agreement is being negotiated or renewed, the certifi ed association concerned or, if applicable, the bargaining agent appointed under the act respecting the process of negotiation of the collective agreements in the public and parapublic sectors (chapter r-8.2) shall also ensure that pay equity is maintained. [as amended by 2006, c. 6, s 7]. il doit notamment s’assurer de ce maintien lors de la créa- tion de nouveaux emplois ou de nouvelles catégories d’em- plois, lors de modifi cations aux emplois existants ou aux conditions qui leur sont applicables ou lors de la négocia- tion ou du renouvellement d’une convention collective. lors de cette négociation ou de ce renouvellement, l’association accréditée en cause ou, le cas échéant, l’agent négociateur nommé en vertu de la loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapu- blic (chapitre r-8.2) doit aussi s’assurer du maintien de l’équité salariale. [modifi é par 2006, c. 6, art 7]   4   4 43 where, because of changed circumstances in the en- terprise, the compensation adjustments or the pay equity plan are no longer appropriate to maintain pay equity, the employer shall make the modifi cations necessary to maintain pay equity. 43 lorsque, à la suite de changements survenus dans l’entreprise, les ajustements salariaux ou le programme d’équité salariale ne permettent plus d’assurer le main- tien de l’équité salariale, l’employeur doit apporter les modifi cations nécessaires pour maintenir l’équité salariale. [14] section 40 confi rmed that the obligation to maintain pay equity was triggered by certain changes in the circumstances of the enterprise, such as “the creation of new positions or new job classes, the [14] l’article 40 confi rmait que l’obligation de maintenir l’équité salariale était déclenchée par cer- tains changements dans l’entreprise, comme « lors de la création de nouveaux emplois ou de nouvelles 4 sections 41 and 42 set out specifi c situations in which the em- ployer’s obligations continue notwithstanding changing circum- stances. they stated, in part: 4 les articles 41 et 42 exposent des situations particulières dans lesquelles les obligations de l’employeur demeurent malgré des changements de circonstances. en voici un extrait : 41 if, before the completion of a pay equity plan, an associa- tion is certifi ed under the labour code to represent employees in the enterprise, obligations relative to the establishment of the plan remain unchanged. 41 si, avant qu’un programme d’équité salariale ait été complété, une association est accréditée en vertu du code du travail pour représenter des salariés de l’entreprise, les obligations relatives à l’établissement de ce programme demeurent inchangées.   .   . 42 the alienation of the enterprise or the modifi cation of its juridical structure shall have no effect upon obligations relative to adjustments in compensation or to a pay equity plan, which shall be binding on the new employer. where two or more enterprises are affected by a modifi ca- tion of juridical structure by amalgamation or otherwise, the provisions of this act which apply according to the size of the enterprise shall, in respect of the enterprise resulting from the modifi cation, be determined to be those applicable to the enterprise which employed the greatest number of employees. 42 l’aliénation de l’entreprise ou la modification de sa structure juridique n’a aucun effet sur les obligations rela- tives aux ajustements salariaux ou à un programme d’équité salariale. le nouvel employeur est lié par ces ajustements ou ce programme. lorsque plusieurs entreprises sont affectées par une modi- fi cation de structure juridique par fusion ou autrement, les modalités d’application de la présente loi qui tiennent compte de la taille de l’entreprise sont, pour l’entreprise qui résulte de cette modifi cation, déterminées en fonction de l’entreprise qui comptait le plus grand nombre de salariés. [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts la juge abella 481 modifi cation of existing positions or of the conditions applicable to existing positions and the negotiation or renewal of a collective agreement”. if such events occurred, an employer had to adjust compensation accordingly — and prospectively. the employer’s failure to maintain pay equity under ss. 40 to 43 was to be remedied based on a complaints process: catégories d’emplois, lors de modifications aux emplois existants ou aux conditions qui leur sont applicables ou lors de la négociation ou du renou- vellement d’une convention collective ». lorsque de tels changements se produisaient, l’employeur était tenu de faire les ajustements salariaux nécessaires de façon prospective. pour remédier à l’omission de l’employeur de maintenir l’équité salariale confor- mément aux art. 40 à 43, il fallait recourir au pro- cessus de plainte : 100 upon receiving a complaint from an employee or a certifi ed association representing employees in an enter- prise alleging that pay equity is not being maintained in the enterprise, the commission shall investigate the matter and determine, where applicable, the measures to be taken to correct the situation, including the establishment of a pay equity plan. any required adjustments in compensa- tion shall bear interest at the legal rate as of the time they should have been paid. 100 sur réception d’une plainte d’un salarié ou d’une association accréditée représentant des salariés d’une en- treprise alléguant que l’équité salariale n’est pas mainte- nue dans une entreprise, la commission doit faire enquête et, le cas échéant, déterminer toute mesure qui doit être prise, y compris l’établissement d’un programme d’équité salariale, pour remédier au défaut. les ajustements sala- riaux requis, le cas échéant, portent intérêt au taux légal à compter du moment où ils auraient dû être versés. [15] as a result, the pay equity commission had the duty to investigate complaints regarding employ- ers’ failure to maintain pay equity. where it found that the obligation to maintain pay equity had been breached, it had the power to order adjustments in compensation retroactive to the date on which pay inequity re- emerged. [16] despite specifi c deadlines set out in the act, in the 10 years following its enactment, only 47 percent of employers had established a pay equity plan. of the remainder, 38 percent had not initi- ated the process to establish such a plan. faced with this widespread non- compliance, quebec decided to reduce the employers’ obligation to maintain pay equity, in the hope that doing so would lead to better compliance. the result was the 2009 act to amend the pay equity act. there is no evidence before this court about whether compliance has improved as a result of the amendments. [15] la commission de l’équité salariale avait donc le devoir d’enquêter sur les plaintes concer- nant l’omission de l’employeur de maintenir l’équité salariale. si elle concluait qu’il y avait eu manque- ment à l’obligation de maintenir l’équité salariale, la commission avait le pouvoir d’ordonner des ajuste- ments salariaux rétroactivement à la date à laquelle l’iniquité salariale était réapparue. [16] malgré les échéances précises prévues par la loi, 10 ans après l’adoption de celle-ci, seule- ment 47 p. 100 des employeurs avaient établi un programme d’équité salariale. parmi ceux qui ne l’avaient pas fait, 38 p. 100 n’avaient pas entamé le processus visant à établir un tel programme. devant l’ampleur du non- respect de la loi, le québec a décidé de réduire l’obligation des employeurs de maintenir l’équité salariale dans l’espoir qu’il les in- citerait ainsi à respecter celle-ci davantage. il a donc adopté en 2009 la loi modifi ant la loi sur l’équité salariale. notre cour ne dispose d’aucune preuve sur la question de savoir si les modifi cations ont mené à un respect accru de la loi. [17] the amendments at issue in this appeal are the following: [17] les modifi cations en cause dans le présent pourvoi sont les suivantes : 482 quebec (ag) v apts abella j. [2018] 1 scr. sections 40 to 43 were repealed, abolishing the employers’ continuous obligation to maintain pay equity;5 • abrogation des art. 40 à 43, ayant pour effet d’abolir l’obligation continue des employeurs de maintenir l’équité salariale5; • • • sections 76.1 to 76.11 were added, requiring pay equity audits every fi ve years and setting out a process for audits;6 and section 103.1 para. 2 was added, preventing ret- roactive remedies for the period between audits.7 [18] section 76.1 stipulates that once a pay equity plan is established, employers must conduct a pay equity audit in their enterprise every fi ve years. after conducting the pay equity audit, the results must be posted for 60 days. the posting must include a sum- mary of the audit process as well as a list of events leading to compensation adjustments. there is, how- ever, no requirement that the audit posting include the date on which any pay inequity emerged (s 763). employees can request additional information within 60 days of the posting (s 764). [19] adjustments in compensation — plus inter- est — apply from the date of the posting (s 765). no compensation adjustments can be assessed by the pay equity commission prior to the date of the audit posting (s 1031 para 2). if, however, an employer acts in bad faith or in an arbitrary or discriminatory manner, adjustments in compensation and interest apply from the date of that conduct (s 769) and the pay equity commission may make a determination to that effect (s. 101 para 3). [20] the unions brought proceedings in the que- bec superior court seeking a declaration that these amendments violated s. 15 of the charter. • ajout des art 761 à 76.11, qui exigent des éva- luations tous les cinq ans du maintien de l’équité salariale et établissent un processus d’évalua- tion6; • ajout de l’art 1031 al. 2, qui empêche l’octroi de réparations rétroactives pour la période com- prise entre les évaluations7. [18] l’article  76.1 dispose que les employeurs doivent, après qu’un programme d’équité salariale a été établi, évaluer tous les cinq ans le maintien de l’équité salariale dans leur entreprise. les résul- tats de cette évaluation doivent être affi chés pendant 60 jours. l’affi chage doit inclure un sommaire de la démarche retenue pour l’évaluation ainsi que la liste des événements ayant généré des ajustements. il n’est cependant pas nécessaire que l’évaluation affi - chée indique la date à laquelle l’iniquité salariale est apparue (art 763). les salariés peuvent demander des renseignements additionnels dans les 60 jours qui suivent l’affi chage (art 764). [19] les ajustements salariaux — majorés de l’in té- rêt — s’appliquent à compter de la date de l’affi chage (art 765). la commission de l’équité salariale ne peut déterminer des ajustements salariaux antérieurs à la date de l’affi chage de l’évaluation (art 1031 al 2). si, toutefois, un employeur agit de mauvaise foi ou de façon arbitraire ou discriminatoire, les ajus- tements salariaux et l’intérêt s’appliquent à compter de la date de cette conduite (art 769) et la commis- sion de l’équité salariale peut tirer une conclusion en ce sens (art. 101 al 3). [20] les syndicats ont intenté une action devant la cour supérieure du québec en vue d’obtenir un jugement déclaratoire portant que ces modifi cations violaient l’art. 15 de la charte. 5 by s. 14 of the 2009 act to amend the pay equity act. 5 par l’art. 14 de la loi modifi ant la loi sur l’équité salariale de 6 by s. 23 of the 2009 act to amend the pay equity act. 6 par l’art. 23 de la loi modifi ant la loi sur l’équité salariale de 2009. 7 by s. 40 of the 2009 act to amend the pay equity act. 7 par l’art. 40 de la loi modifi ant la loi sur l’équité salariale de 2009. 2009. [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts la juge abella 483 [21] the trial judge held that there was no inherent constitutional problem with quebec’s decision to repeal ss. 40 to 43 and impose in their place a system of periodic mandatory audits (2014 qccs 149). but he agreed with the unions that the addition of s 765 breached s. 15 of the charter because the denial of retroactive payments for pay inequities that emerged in the period between audits led to signifi cant fi - nancial losses for women and unduly perpetuated pay inequity. he also found s 763 breached s. 15 because employers were not required to include the date of the changes in the audit posting, and there- fore employees could not know when adjustments in compensation should start. the declaration of invalidity was suspended for one year. [22] the court of appeal upheld the trial judge’s fi nding that ss 763 and 76.5 perpetuate disadvantage for women by preserving the pay inequity status quo and providing for up to fi ve years of amnesty for em- ployers (2016 qcca 1659). in addition, it concluded that s 1031 para. 2, the provision precluding the pay equity commission from ordering retroactive com- pensation, violated s 15. it accepted for the sake of argument that the objective of the 2009 amendments was [translation] “improving and strengthening a former scheme that had been ineffective, particularly where the maintenance of pay equity was concerned” (para. 85 (canlii)), but held that ss 763, 76.5 and, by implication, 103.1 para. 2 were neither rationally connected, minimally impairing, nor proportionate to that objective. [21] selon le juge de première instance, il n’exis- tait aucun problème inhérent de nature constitution- nelle dans la décision du québec d’abroger les art. 40 à 43 et d’imposer à la place un système d’évalua- tions périodiques obligatoires (2014 qccs 149). il a toutefois convenu avec les syndicats que l’ajout de l’art 765 portait atteinte à l’art. 15 de la charte parce que le refus des paiements rétroactifs dans le cas des iniquités salariales apparues au cours de la période comprise entre les évaluations entraînait des pertes fi - nancières importantes pour les femmes et perpétuait indûment l’iniquité salariale. il a aussi conclu que l’art 763 violait l’art. 15 parce que les employeurs n’étaient pas tenus d’indiquer la date des change- ments dans les évaluations affi chées et que les salariés ne pouvaient donc pas savoir quand les ajustements salariaux devaient commencer. la déclaration d’in- validité a été suspendue pour une période d’un an. [22] la cour d’appel a confi rmé la conclusion du juge de première instance selon laquelle les art 763 et 76.5 perpétuent un désavantage pour les femmes en préservant le statu quo concernant une iniquité sa- lariale et en accordant aux employeurs une amnistie pouvant aller jusqu’à cinq ans (2016 qcca 1659). elle a en outre conclu que l’art 1031 al. 2 — la disposition qui empêche la commission de l’équité salariale d’ordonner le versement rétroactif d’ajuste- ments salariaux — violait l’art 15. pour les besoins de la discussion, elle a convenu que les modifi cations de 2009 avaient comme objectif « d’améliorer et de renforcer un régime antérieur ineffi cace, particuliè- rement en ce qui concerne le maintien de l’équité salariale » (par. 85 (canlii)), mais elle a jugé que les art 763 et 76.5 et, par voie de conséquence, l’art 1031 al. 2, n’étaient pas rationnellement liés à cet objectif, ne constituaient pas une atteinte mini- male et n’étaient pas proportionnés à celui-ci. i agree with the court of appeal that ss 763, [23] 76.5 and 103.1 para. 2 are unconstitutional. [23] je conviens avec la cour d’appel que les art 763, 76.5 et 103.1 al. 2 sont inconstitutionnels. ii analysis ii analyse [24] section 15(1) of the charter states: [24] le paragraphe 15(1) de la charte est libellé comme suit : every individual is equal before and under the law and has the right to the equal protection and equal benefi t of la loi ne fait acception de personne et s’applique éga- lement à tous, et tous ont droit à la même protection et au 484 quebec (ag) v apts abella j. [2018] 1 scr. the law without discrimination and, in particular, without discrimination based on race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability. même bénéfi ce de la loi, indépendamment de toute discri- mination, notamment des discriminations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l’âge ou les défi ciences mentales ou physiques. [25] since andrews v. law society of british co- lumbia, [1989] 1 scr 143, this court has empha- sized substantive equality as the engine for the s. 15 analysis (r v. kapp, [2008] 2 scr 483;. quebec (attorney general) v. a, [2013] 1 scr 61;. kah- kewistahaw first nation v. taypotat, [2015] 2 scr. 548). the test for a prima facie violation of s. 15 proceeds in two stages: does the impugned law, on its face or in its impact, create a distinction based on enumerated or analogous grounds? if so, does the law impose “burdens or den[y] a benefi t in a manner that has the effect of reinforcing, perpetuat- ing, or exacerbating    disadvantage” (taypotat, at paras 19-20). [25] depuis l’arrêt andrews c. law society of british columbia, [1989] 1 rcs 143, notre cour a insisté sur l’égalité réelle comme moteur de l’analyse fondée sur l’art 15 (r c. kapp, [2008] 2 rcs 483; qué- bec (procureur général) c. a, [2013] 1 rcs 61; pre- mière nation de kahkewistahaw c. taypotat, [2015] 2 rcs 548). le critère pour savoir s’il y a violation prima facie de l’art. 15 comporte deux étapes : la loi contestée crée-t-elle, à première vue ou de par son ef- fet, une distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue, et, dans l’affi rmative, la loi impose-t-elle « un fardeau ou [nie-t-elle] un avantage d’une manière qui a pour effet de renforcer, de perpétuer ou d’accen- tuer le désavantage » (taypotat, par. 19-20)? [26] the fi rst step of the s. 15(1) analysis is not a preliminary merits screen, nor an onerous hurdle de- signed to weed out claims on technical bases. rather, its purpose is to ensure that s. 15(1) of the charter is accessible to those whom it was designed to pro- tect. the “distinction” stage of the analysis should only bar claims that are not “intended to be pro- hibited by the charter” because they are not based on enumerated or analogous grounds — which are “constant markers of suspect decision making or po- tential discrimination” (withler v. canada (attorney general), [2011] 1 scr 396, at para. 33; taypotat, at para. 19, quoting corbiere v. canada (minister of indian and northern affairs), [1999] 2 scr 203, at para 8). the purpose, in other words, is to exclude claims that have “nothing to do with substantive equality” (taypotat, at para. 19, quoting lynn smith and william black, “the equality rights” (2013), 62 sclr (2d) 301, at p 336). for that reason it is not appropriate, at the fi rst step, to require consid- eration of other factors — including discriminatory impact, which should be addressed squarely at the second stage of the analysis. the focus must remain on the grounds of the distinction. [26] la première étape de l’analyse fondée sur le par. 15(1) de la charte ne constitue ni une étape de fi ltrage initial sur le fond, ni un lourd obstacle visant à écarter certaines demandes pour des motifs tech- niques. son objectif consiste plutôt à faire en sorte que les personnes que cette disposition est censée protéger puissent avoir accès à celle-ci. l’étape de la « distinction » ne devrait faire obstacle qu’aux demandes alléguant une distinction que la « charte [ne] visait [pas] à interdire » parce que de telles demandes ne sont pas fondées sur des motifs énumé- rés ou analogues — qui sont « des indicateurs per- manents de l’existence d’un processus décisionnel suspect ou de discrimination potentielle » (withler c. canada (procureur général), [2011] 1 rcs 396, par. 33; taypotat, par. 19, citant corbiere c. canada (ministre des affaires indiennes et du nord cana- dien), [1999] 2 rcs 203, par 8). autrement dit, l’objectif consiste à exclure les demandes qui « n’ont rien à voir avec l’égalité réelle » (taypotat, par. 19, citant lynn smith et william black, « the equality rights » (2013), 62 sclr (2d) 301, p 336). pour ce motif, il ne convient pas, à la première étape de l’analyse, d’exiger la prise en compte d’autres fac- teurs — notamment l’effet discriminatoire, lequel devrait être examiné directement à la deuxième étape de l’analyse. l’analyse doit demeurer axée sur les motifs de la distinction. [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts la juge abella 485 [27] and when identifying the distinction and the grounds for it, this court in withler rejected a search for “mirror comparator” groups:    a formal analysis based on comparison between the claimant group and a “similarly situated” group, does not assure a result that captures the wrong to which s. 15(1) is directed    . what is required is not formal comparison with a selected mirror comparator group, but an approach that looks at the full context     [para. 40] a mirror comparator group analysis “may fail to capture substantive inequality, may become a search for sameness, [and] may shortcut the second stage of the substantive equality analysis” (para 60). [28] at the second step of the s. 15(1) test, as this court said in kapp (at paras. 23-24) and withler (at para. 66), it is not necessary or desirable to ap- ply a step-by- step consideration of the factors set out in law v. canada (minister of employment and immigration), [1999] 1 scr 497, and no case since kapp has applied one. the focus is not on “whether a discriminatory attitude exists”, or on whether a distinction “perpetuates negative attitudes” about a disadvantaged group, but rather on the discrim- inatory impact of the distinction (quebec v. a, at paras. 327 and 330 (emphasis deleted)). [27] de plus, en établissant la distinction et les motifs sur lesquels elle repose, la cour a, dans l’arrêt withler, rejeté la recherche de groupes « de compa- raison aux caractéristiques identiques » :    une analyse formelle fondée sur une comparaison du groupe de demandeurs à un groupe « se trouvant dans une situation semblable » ne garantit pas la suppression du mal auquel le par. 15(1) vise à remédier [  ]. l’exercice requis n’est pas une comparaison formelle avec un groupe de comparaison donné aux caractéristiques identiques, mais une démarche qui tienne compte du contexte dans son ensemble    [par. 40] une analyse fondée sur la comparaison avec un groupe aux caractéristiques identiques « ne permet pas toujours de détecter l’inégalité réelle et risque de se muer en recherche de la similitude [et] de court- circuiter le deuxième volet de l’analyse de l’égalité réelle » (par 60). [28] comme l’a affi rmé la cour dans les arrêts kapp (par. 23-24) et withler (par. 66), il n’est pas nécessaire ni souhaitable, à la deuxième étape de l’analyse fondée sur le par. 15(1), d’examiner point par point les facteurs énoncés dans law c. canada (ministre de l’emploi et de l’immigration), [1999] 1 rcs 497, et, dans aucune affaire depuis l’arrêt kapp, on ne l’a fait. l’accent est mis non pas sur la question de « savoir s’il existe une attitude [  ] discriminatoire » ou si une distinction « perpétue une attitude négative » à l’endroit d’un groupe dé- favorisé, mais plutôt sur l’effet discriminatoire de la distinction (québec c. a, par. 327 et 330 (italiques omis)). [29] as previously noted, the purpose of the pay equity act is “to redress differences in compensation due to the systemic gender discrimination suffered by persons who occupy positions in predominantly female job classes”. the very premise underlying pay equity legislation is that women have suffered discrimination in the way they are compensated in the workforce. pay equity legislation, such as the act at issue here, accordingly targets women in redress- ing the pay discrimination they have suffered. and the impugned provisions target women, in more spe- cifi c ways, to that end. they set out how defi ciencies [29] comme nous l’avons vu, la loi sur l’équité salariale a pour objet « de corriger les écarts sala- riaux dus à la discrimination systémique fondée sur le sexe à l’égard des personnes qui occupent des emplois dans des catégories d’emplois à prédomi- nance féminine ». le fondement même des mesures législatives en matière d’équité salariale est que les femmes ont été victimes de discrimination dans la façon dont elles sont rémunérées au travail. les me- sures législatives en matière d’équité salariale, telle la loi en l’espèce, visent donc les femmes lorsqu’il s’agit de corriger la discrimination salariale qu’elles 486 quebec (ag) v apts abella j. [2018] 1 scr. in women’s pay, in comparison to men, will be iden- tifi ed. they set out when women will — and will not — receive compensation for those inequities. and they set out the information that will — and will not — be made available about when those in- equities emerge to the women who may need to chal- lenge them. the impugned provisions therefore draw distinctions based on sex, both on their face and in their impact. [30] before turning to discriminatory impact, a brief word on s 15(2). it has no application in cases such as this one. it states: ont subie. et les dispositions contestées visent les femmes, de manières plus précises, à cette fi n. elles indiquent comment les lacunes du salaire versé aux femmes, par rapport à celui que touchent les hommes, seront identifi ées. elles prévoient quand les femmes recevront — et ne recevront pas — des ajustements salariaux pour ces iniquités. elles énoncent aussi les renseignements auxquels pourront — et ne pourront pas — avoir accès les femmes susceptibles d’avoir besoin de contester les iniquités en question en ce qui a trait au moment où celles-ci sont apparues. les dispositions contestées établissent donc des distinc- tions fondées sur le sexe tant à première vue que de par leur effet. [30] avant de me pencher sur l’effet discrimi- natoire, je me permets de brèves remarques sur le par 15(2). cette disposition ne s’applique pas dans des cas comme celui-ci. elle se lit comme suit : subsection (1) does not preclude any law, program or activity that has as its object the amelioration of conditions of disadvantaged individuals or groups including those that are disadvantaged because of race, national or ethnic origin, colour, religion, sex, age or mental or physical disability. le paragraphe (1) n’a pas pour effet d’interdire les lois, programmes ou activités destinés à améliorer la situation d’individus ou de groupes défavorisés, notamment du fait de leur race, de leur origine nationale ou ethnique, de leur couleur, de leur religion, de leur sexe, de leur âge ou de leurs défi ciences mentales ou physiques. [31] its purpose “is to save ameliorative programs from the charge of ‘reverse discrimination’” (alberta (aboriginal affairs and northern development) v. cunningham, [2011] 2 scr 670, at para. 41; kapp). it protects ameliorative programs for disad- vantaged groups from claims by those the program was not intended to benefi t that the ameliorative program discriminates against them. [32] in the case before us, on the other hand, the argument is that parts of an ameliorative scheme vi- olate s. 15(1) because they have a discriminatory im- pact on women, the disadvantaged group the scheme was intended to benefi t. section 15(2) cannot bar s. 15(1) claims by the very group the legislation seeks to protect and there is no jurisprudential support for the view that it could do so. [31] elle a pour objet de « prémunir les program- mes améliorateurs contre les accusations de “discri- mination à rebours” » (alberta (affaires autochtones et développement du nord) c. cunningham, [2011] 2 rcs 670, par. 41; kapp). elle met les programmes améliorateurs destinés aux groupes défavorisés à l’abri d’allégations selon lesquelles un programme améliorateur donné est discriminatoire à l’égard de personnes n’étant pas censées bénéfi cier de celui-ci. [32] dans l’affaire qui nous occupe, par contre, on prétend que certaines parties d’un régime amé- liorateur violent le par. 15(1) parce qu’elles ont un effet discriminatoire sur les femmes, le groupe dé- favorisé censé bénéfi cier du régime en question. le paragraphe 15(2) ne saurait faire obstacle aux demandes fondées sur le par. 15(1) formulées par le groupe même que la loi vise à protéger, et rien dans la jurisprudence ne permet d’affi rmer le contraire. [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts la juge abella 487 [33] and there can be no doubt that ss 763, 76.5, and 103.1 para. 2 have a discriminatory impact, but not because these provisions differ from the previ- ous legislation. i do not share the unions’ view that once quebec adopted ss. 40 to 43, it was constitu- tionally required to keep them on the books, so that any modifi cation in the type or extent of protection afforded by those provisions would amount to a con- stitutional violation. to accept that submission in these circumstances would constitutionalize the pol- icy choice embodied in the fi rst version of the act, improperly shifting the focus of the analysis to the form of the law, rather than its effects. instead, there is a discriminatory impact because, assessed on their own and regardless of the prior legislative scheme, the impugned provisions perpetuate the pre- existing disadvantage of women. section 76.5 stipulates that absent a showing of bad faith on the part of the em- ployer pursuant to s 769, adjustment payments are payable only from the date of the audit posting every fi ve years. this has the effect of making the employ- er’s pay equity obligation an episodic, partial obli- gation. any pay inequities emerging during the fi ve year period between audits go uncorrected until the next audit. even when an audit reveals the emer- gence of pay inequity during the previous fi ve years, s 765 stipulates that only adjustment payments go- ing forward are payable. as the trial judge and court of appeal found, this effectively gives an amnesty to the employer for discrimination between audits. and that amnesty is cemented by the addition of s 1031 para. 2 barring the pay equity commission from assessing adjustment payments prior to the date of the posting. [33] de plus, il ne fait aucun doute que les art 763, 76.5 et 103.1 al. 2 ont un effet discriminatoire, mais non pas parce que ces dispositions diffèrent des dis- positions antérieures. je ne partage pas le point de vue des syndicats selon lequel, après avoir adopté les art. 40 à 43, le québec avait l’obligation constitu- tionnelle de les garder en vigueur, de sorte que toute modifi cation du type ou de l’étendue de la protection offerte par ces dispositions équivaudrait à une vio- lation constitutionnelle. accepter cet argument dans les circonstances reviendrait à constitutionnaliser la décision de politique générale consacrée dans la première version de la loi et, par le fait même, à axer indûment l’analyse sur la forme de la loi, plu- tôt que sur ses effets. les dispositions législatives contestées ont plutôt un effet discriminatoire parce que, évaluées en elles- mêmes et sans égard au régime législatif antérieur, elles perpétuent le désavantage préexistant des femmes. l’article 76.5 prévoit qu’en l’absence d’une démonstration de mauvaise foi de l’employeur conformément à l’art 769, les ajuste- ments salariaux ne sont payables qu’à compter de la date de l’affi chage de l’évaluation tous les cinq ans. cela a pour effet de rendre épisodique et partielle l’obligation incombant à l’employeur en matière d’équité salariale. les iniquités salariales qui appa- raissent au cours de la période de cinq ans comprise entre les évaluations restent non corrigées jusqu’à la prochaine évaluation. même lorsqu’une évaluation révèle l’apparition d’une iniquité salariale au cours des cinq années précédentes, l’art 765 prévoit que les ajustements salariaux sont payables pour l’avenir seulement. comme l’ont conclu le juge de première instance et la cour d’appel, l’employeur se voit ainsi effectivement accorder une amnistie pour la discri- mination entre les évaluations, amnistie cimentée par l’adjonction de l’art 1031 al. 2, qui interdit à la commission de l’équité salariale de déterminer des ajustements salariaux antérieurs à la date de l’affi chage. [34] further exacerbating the disadvantage created by s 765 is the addition of s 763, which, as the trial judge found, denies employees and unions the infor- mation they need to challenge decisions employers make as a result of pay equity audits. section 76.3 requires employers to post the results of the audit, but not the date on which pay inequity emerged, thus [34] l’adjonction de l’art 763 — disposition qui, comme l’a conclu le juge de première instance, prive les salariés et les syndicats de l’information dont ils ont besoin pour contester les décisions prises par les employeurs à la suite des évaluations du maintien de l’équité salariale — accentue davantage le désavan- tage créé par l’art 765. l’article 76.3 exige que les 488 quebec (ag) v apts abella j. [2018] 1 scr. obscuring when adjustment payments ought to have been made and stripping the posting requirement of much of its meaning. without information about when pay inequities emerge, employees are deprived of the evidentiary foundation for showing bad faith by the employer, which is the only route to obtaining retroactive compensation for inequities emerging be- tween audits. and the absence of that information, in turn, puts the onus on employees or unions to make requests for information under s 764, contradicting quebec’s stated purpose of making the scheme more proactive and effective. it is not at all clear that that process would guarantee complete and timely disclo- sure of the necessary information. there is, in other words, not only no right to challenge inequities in the period between audits, there is also, through s 763, a provision that makes challenging audit results an opaque and diffi cult to access process. [35] sections 76.5 and 103.1 para. 2 of the act permit compensatory adjustment payments for the years between audits only if the employer or the pay equity committee acted in bad faith. “bad faith” is well understood in quebec’s labour and employ- ment legislation. the wording used in s 769 of the act — the employer cannot “act in bad faith or in an arbitrary or discriminatory manner or exhibit gross negligence” — is the same as that in s 472 of the quebec labour code, cqlr, c c-27. and this wording has been interpreted, notably by this court in noël v. société d’énergie de la baie james, [2001] 2 scr 207, very narrowly to mean only conduct involving “malicious intent” or that “exceed[s] the limits of discretion reasonably exercised” (para 52). applied here, it means that retroactive compensation is only available to sanction deliberate and improper behaviour in the conduct of mandatory audits, not the discrimination that may otherwise be revealed by the process. that means that once pay equity is achieved, any inequities that subsequently emerge before the next audit will be immune from remedial redress except where the claimants can prove intentional employeurs affi chent les résultats de l’évaluation, mais pas la date à laquelle est apparue l’iniquité, ce qui occulte le moment où les ajustements salariaux auraient dû être faits et dépouille en grande partie de son sens l’exigence de l’affi chage. en l’absence de renseignements sur le moment où les iniquités sala- riales apparaissent, les salariés sont privés des élé- ments de preuve permettant d’établir la mauvaise foi de l’employeur, ce qui constitue la seule façon d’ob- tenir le versement rétroactif d’ajustements salariaux pour les iniquités apparues entre les évaluations. de plus, l’absence de tels renseignements impose quant à elle aux salariés ou aux syndicats le fardeau de faire des demandes de renseignements en applica- tion de l’art 764, ce qui contredit l’objectif déclaré du québec de rendre le régime plus proactif et plus effi cace. il n’est pas du tout clair que ce processus garantirait la communication en temps utile de tous les renseignements nécessaires. autrement dit, non seulement il n’existe aucun droit de contester des ini- quités pour la période comprise entre les évaluations, mais en plus, il y a, à l’art 763, une disposition qui rend diffi cile d’accès et opaque le processus de contestation des résultats des évaluations. [35] les articles 76.5 et 103.1 al. 2 de la loi per- mettent des ajustements salariaux pour les années comprises entre les évaluations uniquement si l’em- ployeur ou le comité d’équité salariale a agi de mau- vaise foi. la « mauvaise foi » est un concept bien connu dans les lois québécoises en matière de travail et d’emploi. les termes utilisés à l’art 769 de la loi — selon lesquels l’employeur ne peut « agir de mauvaise foi ou de façon arbitraire ou discri- minatoire, ni faire preuve de négligence grave  » — sont les mêmes que ceux employés à l’art 472 du code du travail du québec, rlrq, c c-27. et ceux-ci ont été interprétés, notamment par la cour dans noël c. société d’énergie de la baie james, [2001] 2 rcs 207, de façon très étroite comme signifi ant uniquement une conduite comportant une « intention malicieuse » ou qui « dépass[e] les li- mites de la discrétion raisonnablement exercée » (par 52). appliqué en l’espèce, cet énoncé signifi e que le versement rétroactif d’ajustements salariaux n’est possible que pour sanctionner un comporte- ment inapproprié et délibéré manifesté au cours des évaluations obligatoires, et non pas la discrimination [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts la juge abella 489 discrimination (that is, bad faith), an approach to dis- crimination long rejected by this court and at odds with the purpose of pay equity legislation, namely, to remedy systemic discrimination. further, s 763 denies employees and unions the information they need to assess in a timely way — and possibly chal- lenge — decisions employers make as a result of pay equity audits. i agree with the trial judge and the court of [36] appeal that quebec was entitled to change its ap- proach to pay equity, but whatever legislation it en- acted had to be constitutionally compliant. if, to point out just one example, s 765 had required that adjustment payments be made from the date the pay inequity re- emerged, rather than from the date that the audit results were posted, then employers would not have a pay equity amnesty for the period between audits. and there would be no discriminatory impact. [37] but the provisions at issue in this appeal have a discriminatory impact on the legislation’s intended benefi ciaries, resulting in a prima facie infringement of s. 15 of the charter. the infringement occurs be- cause when an audit reveals pay inequity, women are denied retroactive compensation and denied infor- mation required to assess and potentially challenge employer decisions. qu’est par ailleurs susceptible de révéler le processus. par conséquent, une fois que l’équité salariale est atteinte, les iniquités subséquentes qui apparaissent avant l’évaluation suivante ne seront pas susceptibles de correction de nature réparatrice, sauf lorsque les demandeurs peuvent prouver qu’il y a eu discrimi- nation intentionnelle (c’est-à-dire mauvaise foi), une conception de la discrimination que la cour a rejetée depuis longtemps et qui va à l’encontre de l’objet des mesures législatives en matière d’équité salariale, à savoir remédier à la discrimination systémique. l’article 76.3 prive en outre les salariés et les syn- dicats des renseignements dont ils ont besoin pour évaluer en temps utile — et peut- être contester — des décisions que prennent les employeurs par suite des évaluations du maintien de l’équité salariale. [36] je souscris à l’opinion du juge de première instance et de la cour d’appel voulant que le québec pouvait modifi er son approche en matière d’équité salariale, mais que toute mesure législative adoptée par celui-ci devait être conforme à la constitution. si, par exemple, l’art 765 avait exigé que les ajus- tements salariaux s’appliquent à compter de la date de la réapparition de l’iniquité salariale, plutôt que de celle de l’affi chage des résultats de l’évaluation, les employeurs n’auraient pas bénéfi cié d’une am- nistie en matière d’équité salariale pour la période comprise entre les évaluations, et il n’y aurait pas eu d’effet discriminatoire. [37] cependant, les dispositions en cause dans le présent pourvoi ont un effet discriminatoire sur les personnes censées bénéfi cier de la loi, ce qui entraîne une violation prima facie de l’art. 15 de la charte. il y a violation parce que, lorsqu’une évaluation révèle l’existence d’une iniquité salariale, les femmes se voient refuser des ajustements salariaux rétroactifs et priver des renseignements nécessaires pour évaluer et peut- être contester les décisions de l’employeur. [38] although the scheme purports to address sys- temic discrimination, it in fact codifi es the denial to women of benefi ts routinely enjoyed by men — namely, compensation tied to the value of their work. men receive this compensation as a matter of course; women, under this scheme, are expected to endure fi ve- year periods of pay inequity, and to receive equal [38] bien qu’il soit censé remédier à la discrimi- nation systémique, le régime codifi e en fait le refus d’accorder aux femmes des avantages dont jouissent habituellement les hommes — à savoir une rémuné- ration liée à la valeur de leur travail. les hommes reçoivent cette rémunération comme si cela allait de soi; les femmes, suivant ce régime, sont quant à elles 490 quebec (ag) v apts abella j. [2018] 1 scr. compensation only where their employer voluntar- ily acts in a non- discriminatory manner, or where they can meet the heavy burden of proving the em- ployer engaged in deliberate or improper conduct. the scheme thus places barriers along the path to equal pay for women. and it correspondingly tol- erates undervaluation of women’s work whenever women cannot clear the specifi c hurdle of proving that they should be paid equally not merely because they are equal, but because their employer acted im- properly. absent such behaviour, working women are told that they must simply live with the reality that they have not been paid fairly, even where a statu- torily mandated audit has made that fact clear. in this way, the scheme, by privileging employers, re- inforces one of the key drivers of pay inequity: the power imbalance between employers and female workers. by tolerating employer decision- making that results in unfair pay for women, the legislature sends a message condoning that very power imbal- ance, further perpetuating disadvantage. [39] the impugned provisions, moreover, interfere with access to anti- discrimination law under s. 19 of the quebec charter, which guarantees the right to equal pay for work of equal value, and s. 10, which guarantees the right to gender equality more gener- ally. the impugned provisions interfere with access to these rights because complaints covered by the pay equity act must be dealt with exclusively in accordance with the provisions of that statute (see quebec charter, s 491). the impugned provisions of the pay equity act cut off access to any remedy for pay discrimination based on sex, except where there is evidence of bad faith. that means that, for women covered by the pay equity act, s. 19’s prom- ise of pay equity is a right without a remedy, except for forward- looking adjustments every fi ve years. censées endurer des périodes de cinq ans d’iniquité salariale et recevoir une rémunération égale unique- ment lorsque leur employeur agit volontairement de manière non discriminatoire, ou encore lorsqu’elles peuvent s’acquitter du lourd fardeau de prouver que celui-ci a eu une conduite délibérée ou inappropriée. le régime fait donc obstacle à l’accès des femmes à l’équité salariale. de plus, corollairement, il tolère la sous- évaluation du travail des femmes chaque fois que celles-ci ne peuvent s’acquitter du fardeau parti- culier leur incombant de prouver qu’elles devraient être payées de façon égale non pas simplement en raison de leur égalité, mais parce que leur employeur a agi de façon inappropriée. en l’absence d’un tel comportement, on dit aux femmes sur le marché du travail qu’elles doivent tout simplement vivre avec le fait qu’elles ne sont pas payées équitablement, même lorsqu’une évaluation exigée par la loi a fait ressortir celui-ci clairement. de cette façon, le ré- gime, en privilégiant les employeurs, renforce l’un des facteurs- clés de l’iniquité salariale : l’inégalité du rapport de force entre les employeurs et les travail- leuses. en tolérant les décisions des employeurs qui entraînent des iniquités salariales pour les femmes, le législateur envoie le message selon lequel il ferme les yeux sur cette inégalité du rapport de force, per- pétuant ainsi davantage le désavantage. [39] de plus, les dispositions contestées entravent l’accès aux mesures antidiscrimination prévues à l’art. 19 de la charte québécoise, qui garantit le droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale, et à l’art. 10, qui garantit le droit à l’égalité des sexes plus généralement. les dispositions contestées entravent l’accès à ces droits parce que les plaintes visées par la loi sur l’équité salariale doivent être réglées exclusivement suivant cette loi (voir l’art 491 de la charte québécoise). les dispositions contestées de la loi sur l’équité salariale empêchent l’accès à toute réparation pour la discrimination salariale fondée sur le sexe, sauf s’il y a preuve de mauvaise foi. en conséquence, pour les femmes visées par la loi sur l’équité salariale, la promesse formulée à l’art. 19 concernant l’équité salariale est un droit non assorti d’une réparation, sauf en ce qui a trait aux ajuste- ments prospectifs tous les cinq ans. [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts la juge abella 491 in vriend v. alberta, [1998] 1 scr 493, this [40] court found a breach of s. 15 based on the “denial of access to remedial procedures for discrimination” (para 97). the same analysis applies here, despite the fact that the legislated denial of access takes the form of a periodic suspension of existing equality rights, rather than an outright exclusion from the statutory scheme. in both cases the discriminatory impact is obvious and signifi cant. to provide no recourse for pay discrimination based on sex, denies substantive equality to working women, entrench- ing and perpetuating their pre- existing disadvantage (andrews, at p 183). [41] nonetheless, my colleagues imply that there is no breach of s. 15(1) of the charter because the quebec legislature did not create pay discrimination against women. no one has suggested that it did. but when the government passes legislation in a way that perpetuates historic disadvantage for protected groups, regardless of who caused their disadvantage, the legislation is subject to review for s. 15 compli- ance (vriend, at para 66). [42] the result of fi nding that quebec’s amend- ments breach s. 15 in this case is not, as quebec suggests, to impose a freestanding positive obliga- tion on the state to enact benefi t schemes to redress social inequalities. nor does it undermine the state’s ability to act incrementally in addressing systemic inequality. but s. 15 does require the state to en- sure that whatever actions it does take do not have a discriminatory impact (vriend; eldridge v. british columbia (attorney general), [1997] 3 scr 624, at paras 72-80). and there is no evidence to support the in terrorem view advanced by my colleagues that fi nding a breach would have a “chilling effect” on legislatures. that amounts to an argument that requiring legislatures to comply with charter stand- ards would have such an effect. speculative concerns about the potential for inducing statutory timidity on the part of legislatures has never, to date, been an accepted analytic tool for deciding whether the constitution has been breached. legislatures under- stand that they are bound by the charter and that the [40] dans l’arrêt vriend c. alberta, [1998] 1 rcs. 493, la cour a conclu à une violation de l’art. 15 en raison du « non- accès [  ] aux recours » permet- tant d’obtenir réparation pour une discrimination (par 97). la même analyse s’applique en l’espèce, malgré le fait que le non- accès prévu par la loi prend la forme d’une suspension périodique de droits à l’égalité existants plutôt que d’une exclusion totale du régime législatif. dans les deux cas, l’effet dis- criminatoire est manifeste et important. le fait de ne prévoir aucun recours pour la discrimination salariale fondée sur le sexe nie aux femmes sur le marché du travail le droit à l’égalité réelle, consacrant et perpé- tuant par le fait même leur désavantage préexistant (andrews, p 183). [41] mes collègues laissent néanmoins entendre qu’il n’y a aucune violation du par. 15(1) de la charte parce que le législateur québécois n’a pas créé de dis- crimination salariale à l’endroit des femmes. per- sonne n’a dit qu’il l’avait fait. toutefois, quand le gouvernement adopte une loi de manière à perpétuer un désavantage historique pour des groupes proté- gés, cette loi est assujettie à un examen de la confor- mité à l’art. 15, quel que soit l’auteur du désavantage (vriend, par 66). [42] contrairement à ce que fait valoir le québec, conclure en l’espèce que les modifi cations apportées par cette province violent l’art. 15 n’a pas pour effet d’imposer à l’état une obligation positive distincte d’adopter des régimes de prestations visant à corri- ger des inégalités sociales. une telle conclusion ne mine pas non plus la capacité de l’état à agir de ma- nière graduelle pour s’attaquer aux inégalités systé- miques. l’article 15 exige cependant que l’état veille à ce que toutes les mesures qu’il prend effectivement n’aient pas d’effet discriminatoire (vriend; eldridge c. colombie- britannique (procureur général), [1997] 3 rcs 624, par 72-80). de plus, aucun élément de preuve n’étaye le point de vue in terrorem de mes col- lègues portant que le fait de conclure à une violation aurait un « effet paralysant » sur les législateurs. cela équivaut à un argument selon lequel le fait d’exiger de ces derniers qu’ils se conforment aux normes établies dans la charte aurait un tel effet. des préoccupations de nature conjecturale quant à la possibilité d’inciter les législateurs à faire montre de timidité en matière 492 quebec (ag) v apts abella j. [2018] 1 scr. public expects them to comply with it. the courts are facilitators in that enterprise, not bystanders. législative n’a jamais, jusqu’à maintenant, constitué un outil d’analyse reconnu pour décider s’il y a eu violation de la constitution. les législateurs com- prennent qu’ils sont liés par la charte et que la po- pulation s’attend à ce qu’ils se conforment à celle-ci. les tribunaux sont des agents de facilitation, et non pas de simples spectateurs, dans cette entreprise. [43] this brings us to s 1. to establish that the prima facie infringement of s. 15 is justifi ed, quebec has the burden of showing that the impugned changes have a pressing and substantial objective, and that the means chosen to achieve that objective are pro- portionate to it. [43] cela nous amène à l’article premier pour établir que la violation prima facie de l’art. 15 est justifi ée, le québec a le fardeau de démontrer que les modifi cations contestées ont un objectif urgent et réel et que les moyens choisis pour réaliser cet objectif sont proportionnés à celui-ci. [44] i agree with the court of appeal that none of the impugned provisions can be justifi ed under s. 1, but would approach the analysis somewhat differ- ently, starting with ss 765 and 103.1 para 2. [45] the fi rst step is to identify the objective of the impugned changes and, in turn, to determine whether it is pressing and substantial. this court has emphasized that “all steps of the oakes test are premised on a proper identifi cation of the objective of the impugned measure” (toronto star newspapers ltd. v. canada, [2010] 1 scr 721, at para. 20, per deschamps j). where a court fi nds that a spe- cifi c legislative provision infringes a charter right, the state’s burden is to justify that limitation, not the whole legislative scheme. thus, the “objective relevant to the s. 1 analysis is the objective of the infringing measure, since it is the infringing meas- ure and nothing else which is sought to be justifi ed” (rjr- macdonald inc. v. canada (attorney general), [1995] 3 scr 199, at para. 144; r v. krj, [2016] 1 scr 906, at para 62). [46] the objective of the measure to be considered in this case is therefore not the overall purpose of the 2009 changes, but rather the objective of the specifi c limitations in ss 765 and 103.1 para. 2 preventing female employees from getting compensation for wage inequities that emerge during the period be- tween fi ve- year pay equity audits. [44] je conviens avec la cour d’appel qu’aucune des dispositions contestées ne peut être justifi ée au regard de l’article premier, mais j’aborderais l’ana- lyse un peu différemment en examinant tout d’abord l’art 765 et l’art 1031 al 2. [45] la première étape consiste à déterminer l’ob- jectif des modifi cations contestées, puis à décider si celui-ci est urgent et réel. notre cour a insisté sur le fait que « tous les volets du test établi dans oakes re- posent sur une détermination appropriée de l’objectif de la mesure contestée » (toronto star newspapers ltd. c. canada, [2010] 1 rcs 721, par. 20, la juge deschamps). lorsqu’un tribunal conclut qu’une dis- position législative donnée viole un droit garanti par la charte, il incombe à l’état de justifi er cette res- triction, et non l’ensemble du régime législatif. par conséquent, « [a]ux fi ns d’une analyse fondée sur l’article premier, l’objectif pertinent est l’objectif de la mesure attentatoire puisque c’est cette dernière et rien d’autre que l’on cherche à justifi er » (rjr- macdonald inc. c. canada (procureur général), [1995] 3 rcs 199, par. 144; r c. krj, [2016] 1 rcs 906, par 62). [46] l’objectif de la mesure qui doit être examiné en l’espèce n’est donc pas l’objectif général des mo- difi cations de 2009, mais plutôt l’objectif des restric- tions précises prévues à l’art 765 et à l’art 1031 al. 2, qui empêchent les salariées d’obtenir des ajuste- ments salariaux pour les iniquités salariales qui appa- raissent au cours de la période de cinq ans comprise entre les évaluations du maintien de l’équité salariale. [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts la juge abella 493 [47] quebec says the objective for the denial of compensation between the audits was to improve compliance by making the scheme more “realistic”. its approach, it says, takes into account the diffi cul- ties inherent in the ongoing obligation to maintain pay equity, putting in place a scheme that is easier to administer and more effective. quebec accordingly argues that one of the benefi ts of the 2009 changes is that it will be easier to identify pay inequities as a result of the mandatory audits. the constitutional challenge, however, is not to the periodic nature of audits, but to the fact that whatever inequity is revealed by them cannot be retroactively remedied. if quebec’s s. 1 justifi cation rises and falls on this contention, there is no rational connection between the infringement — the denial of retroactive com- pensation — and its stated objective. [47] le québec affi rme que l’objectif justifi ant le refus des ajustements salariaux pour la période com- prise entre les évaluations était d’accroître le respect de la loi en rendant le régime plus « réaliste ». il a adopté une approche qui, affi rme-t-il, tient compte des diffi cultés inhérentes à l’obligation continue de maintenir l’équité salariale et a mis en place un ré- gime qui est plus facile à administrer et plus effi cace. le québec soutient donc que l’un des avantages des modifi cations de 2009 est qu’il sera plus facile de re- pérer les iniquités salariales en raison des évaluations obligatoires. cependant, la question constitutionnelle ne porte pas sur la nature périodique des évalua- tions, mais sur le fait que, quelle que soit l’iniquité que révèlent ces évaluations, on ne peut la corriger rétroactivement. si la justifi cation du québec au regard de l’article premier repose sur cet argument, il n’y a aucun lien rationnel entre la violation — le refus des ajustements salariaux rétroactifs — et son objectif déclaré. [48] for the sake of completeness, however, i would address a somewhat more specifi c framing of quebec’s objective for which it has not explicitly argued. citing one of the unions’ experts, the court of appeal identifi ed one possible reading of the pur- pose of the scheme as being to establish a [transla- tion] “compromise designed to avoid the fi nancial and administrative burdens that retroactivity would represent for enterprises” (para 84). by implica- tion, lightening the burden through denial of retro- active payments would encourage more employers to voluntarily comply. i am prepared to accept that encouraging increased employer compliance can, in some circumstances, constitute a pressing and sub- stantial objective. [48] par souci d’exhaustivité, toutefois, j’examine- rais une formulation un peu plus précise de l’objectif du québec en faveur de laquelle il n’a pas explicite- ment plaidé. citant l’un des experts des syndicats, la cour d’appel a considéré que l’une des interprétations possibles de l’objectif du régime était d’établir un « compromis visant à éviter les lourdeurs fi nancières et administratives que représenterait la rétroactivité pour les entreprises » (par 84). par voie de consé- quence, le fait d’alléger ces lourdeurs en refusant les paiements rétroactifs encouragerait davantage d’em- ployeurs à respecter volontairement la loi. je suis dis- posée à reconnaître qu’encourager un respect accru de la loi par les employeurs peut, dans certaines cir- constances, constituer un objectif urgent et réel. [49] turning to rational connection, the legislation was amended in 2009. yet there is no empirical or other evidence to show how these amendments have advanced the goal of ensuring employer compli- ance or why denying retroactivity makes compli- ance easier. this makes the connection tenuous at best. nonetheless, i am also prepared to accept that reducing the employer’s obligations can be seen, at a theoretical level, to be rationally connected to increased employer compliance. [49] pour ce qui est du lien rationnel, la loi a été modifi ée en 2009. il n’y a toutefois aucune preuve empirique ou autre pour établir la façon dont ces mo- difi cations ont favorisé la réalisation de l’objectif vi- sant à assurer son respect par l’employeur, ou la raison pour laquelle le fait de refuser la rétroactivité facilite ce respect. le lien est donc tout au plus ténu. je suis néanmoins disposée à admettre que le fait de réduire les obligations de l’employeur peut être considéré, sur le plan théorique, comme étant rationnellement lié à un respect accru de la loi par l’employeur. 494 quebec (ag) v apts abella j. [2018] 1 scr. [50] but the justifi cation starts to melt away at the minimal impairment stage. quebec has not demon- strated in any way how the means it has chosen “im- pair the right    as little as reasonably possible in order to achieve the legislative objective” (rjr- macdonald, at para. 160) or, put differently, the absence of “some other reasonable way for the leg- islature to satisfy the objective that would not impair the right or freedom at issue, or that would have less impact on the right or freedom” (robert j. sharpe and kent roach, the charter of rights and free- doms (5th ed. 2013), at p 75). [51] there is, in fact, virtually no evidence that other means of encouraging employer compliance — such as stricter enforcement of the pay equity act’s requirements through the offence provisions con- tained within it — would be ineffective, if indeed quebec’s objective was to improve compliance. the act’s penalty provisions empower the relevant en- forcement bodies to charge employers with offenses for failing to comply with their obligations, and to impose fi nes upon conviction (ss. 115 to 118). yet there is no evidence that quebec has engaged in any meaningful effort to enforce compliance by the employers who have not adopted pay equity plans or taken the steps towards achieving and maintaining pay equity required by the former provisions. nor has quebec provided any explanation for why there is no such evidence. all it has said, in effect, is that it had tried a scheme creating ongoing obligations to generate equitable pay for women, but since the scheme did not live up to the province’s expectations, a new scheme eliminating those obligations would be tried. [52] eliminating pay equity obligations except for adjustments every fi ve years does not impair female employees’ equality rights as little as reasonably possible, it suspends their rights to be free from pay discrimination for fi ve year intervals. [50] toutefois, la justifi cation commence à se dis- siper à l’étape de l’atteinte minimale. le québec n’a d’aucune façon démontré comment les moyens qu’il a choisis « restreignent le droit [  ] aussi peu que cela est raisonnablement possible aux fi ns de la ré- alisation de l’objectif législatif » (rjr- macdonald, par. 160) ou, autrement dit, l’absence d’[traduc- tion] « une autre manière raisonnable pour le légis- lateur de répondre à l’objectif qui ne porterait pas atteinte au droit ou à la liberté en cause, ou qui aurait une conséquence moindre sur ce droit ou cette li- berté » (robert j. sharpe et kent roach, the charter of rights and freedoms (5e éd. 2013), p 75). [51] en fait, si l’objectif du québec était bel et bien d’accroître le respect de la loi, il n’y a virtuellement aucune preuve indiquant que d’autres façons d’en- courager les employeurs à respecter la loi — comme une application plus rigoureuse des exigences pré- vues par la loi sur l’équité salariale au moyen de ses dispositions qui créent des infractions — se- raient ineffi caces les dispositions pénales de la loi habilitent les organismes d’application de la loi concernés à accuser les employeurs d’infractions de non- respect de leurs obligations et à leur imposer des amendes en cas de déclaration de culpabilité (art. 115 à 118). or, aucune preuve n’indique que le québec a déployé un effort véritable pour veiller au respect de la loi par les employeurs qui n’ont pas adopté un programme d’équité salariale ou pris des mesures pour atteindre et maintenir l’équité salariale requise par les anciennes dispositions. le québec n’a pas non plus expliqué pourquoi une telle preuve n’avait pas été présentée. en fait, il s’est contenté de dire qu’il avait essayé un régime qui créait des obliga- tions continues pour que les femmes obtiennent un salaire équitable, mais que, comme celui-ci n’avait pas répondu aux attentes de la province, il essaierait un nouveau régime qui élimine ces obligations. [52] l’élimination des obligations en matière d’équité salariale, sauf pour ce qui est des ajuste- ments tous les cinq ans, ne restreint pas aussi peu que cela est raisonnablement possible les droits à l’égalité des salariées, mais suspend leurs droits à la protection contre la discrimination salariale pour des intervalles de cinq ans. [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts la juge abella 495 [53] moreover, if ensuring improved compliance is the objective, quebec has failed to demonstrate that the law satisfi es the “overall” balancing requirement of the s. 1 analysis. lowering the bar for compliance may or may not mean that more employers will make the effort to comply, but not only is this “enticement” not minimally impairing of the right to be free from discriminatory compensation, its harms far outweigh its benefi ts. the harmful effects are to create barriers to access for equitable pay; the benefi ts are, at the moment, indiscernible and speculative given the ab- sence of evidence. [54] lowering the bar in the hopes of compliance strikes me, in any event, as being inconsistent with respect for substantive equality. it is, to me, not un- like suggesting that if not enough employers comply with a duty to build ramps for employees with dis- abilities, the requirement of barrier- free workplaces will be replaced by an occasional duty to retrofi t. in the meantime, access will be denied to many in the hopes that it will become available for some. this, aside from being disproportionately harmful to equality seekers, means that it is constitutionally per- missible to suspend the equality rights of employees from time to time in order to encourage employers to fulfi ll their legal anti- discrimination obligations. [55] section 15 protects women from discrimi- nation. pay equity is a strategy that protects them from compensation discrimination. it is not an ep- isodic right or an occasional right. the speculative suggestion that sacrifi cing that right in the hope of encouraging the possibility of better compliance, does not outweigh the harm caused by the limitation. [53] de plus, si l’objectif est d’accroître le res- pect de la loi, le québec n’a pas démontré que les mesures législatives satisfont à l’obligation de mise en balance « globale » de l’analyse fondée sur l’ar- ticle premier. baisser la barre pour encourager les employeurs à respecter la loi ne signifi e pas néces- sairement que davantage d’employeurs déploieront les efforts nécessaires pour respecter celle-ci; non seulement cette « incitation » ne porte pas atteinte de façon minimale au droit à la protection contre une rémunération discriminatoire, mais ses effets préjudiciables l’emportent largement sur ses effets bénéfi ques. ses effets préjudiciables consistent en la création d’obstacles à l’accès à un salaire équitable, alors que ses effets bénéfi ques sont, pour le moment, non discernables et hypothétiques, étant donné l’ab- sence de preuve à cet égard. [54] quoi qu’il en soit, baisser la barre dans l’es- poir d’obtenir le respect de la loi me semble incom- patible avec le respect de l’égalité réelle. c’est un peu, selon moi, comme affi rmer que, si un nombre insuffi sant d’employeurs respectent l’obligation de construire des rampes d’accès pour des employés handicapés, l’obligation de fournir des milieux de travail sans obstacles sera remplacée par une obliga- tion occasionnelle de remise à niveau. dans l’inter- valle, on privera d’accès de nombreuses personnes dans l’espoir que cet accès deviendra possible pour certaines d’entre elles. en plus de causer un préju- dice disproportionné aux personnes qui revendiquent l’égalité, cela signifi e qu’il est permis sur le plan constitutionnel de suspendre à l’occasion les droits à l’égalité des salariés pour encourager les employeurs à remplir leurs obligations légales antidiscrimination. [55] l’article 15 protège les femmes contre la dis- crimination. l’équité salariale est une stratégie qui leur assure une protection contre la discrimination salariale. il ne s’agit pas d’un droit épisodique ou oc- casionnel. la proposition conjecturale selon laquelle le fait de sacrifi er ce droit dans l’espoir d’encourager un respect accru possible de la loi ne l’emporte pas sur le préjudice causé par la restriction. [56] reducing employers’ obligations in the hopes of encouraging compliance subordinates the sub- stantive constitutional entitlement of women to be [56] réduire les obligations des employeurs dans l’espoir d’encourager ceux-ci à respecter la loi subor- donne le droit substantiel d’ordre constitutionnel des 496 quebec (ag) v apts abella j. [2018] 1 scr. free from discrimination in compensation to the willingness of employers to comply with the law. it sends the policy message to employers that defi - ance of their legal obligations under the act will be rewarded with a watering- down of those obligations. and it sends the message to female workers that it is they who must bear the fi nancial burdens of employer reluctance. any benefi ts of that approach are outweighed by its harmful impact on the very people whom this pay equity scheme was designed to help. this overall disproportionate harm means the infringement caused by ss 765 and 103.1 para. 2 cannot be justifi ed under s 1. [57] as for s 763, which excludes from the infor- mation required in the audit posting the date when pay inequities re- emerged, the justifi cations analysis fails at every step. quebec has not offered any spe- cifi c pressing and substantial objective. nor, in fact, has it provided any explanation for the exclusion of this information other than to say that it is not rele- vant information under the new scheme, which only requires adjustments to be made every fi ve years. since the fi ve year gap between remedial compen- sation has been found to be unconstitutional earlier in these reasons, the date on which pay inequities re- emerge is plainly relevant information. femmes de ne pas faire l’objet de discrimination sala- riale à la volonté des employeurs de respecter la loi. cela envoie aux employeurs un message de politique générale selon lequel le non- respect des obligations légales qui leur incombent en application de la loi sera récompensé par une diminution de celles-ci. les travailleuses pour leur part reçoivent comme message que c’est à elles de supporter le fardeau fi - nancier du manque d’empressement de l’employeur. les effets préjudiciables de cette approche sur les personnes mêmes que le régime d’équité salariale vise à aider l’emportent sur ses effets bénéfi ques. en raison de ce préjudice général disproportionné, la violation causée par l’art 765 et l’art 1031 al. 2 ne saurait être justifi ée au regard de l’article premier. [57] pour ce qui est de l’art 763 — qui exclut des renseignements devant fi gurer dans l’évalua- tion affi chée la date de la réapparition des iniquités salariales—, aucune des étapes de l’analyse relative à la justifi cation n’est franchie. le québec n’a invo- qué aucun objectif urgent et réel en particulier. en fait, il n’a pas non plus expliqué l’exclusion de ce renseignement, sauf pour dire que celui-ci n’est pas pertinent suivant le nouveau régime, lequel exige uniquement que des ajustements soient effectués tous les cinq ans. étant donné la conclusion que j’ai tirée plus tôt dans les présents motifs selon laquelle l’intervalle de cinq ans entre le versement des ajus- tements salariaux réparateurs est inconstitutionnel, la date à laquelle les iniquités salariales réappa- raissent constitue un renseignement manifestement pertinent. i would therefore dismiss quebec’s appeal [58] with costs. [58] je rejetterais donc le pourvoi du québec avec dépens. [59] as for the cross- appeal, both the trial judge and the court of appeal held that the unions did not meet their onus of proving the unconstitution- ality of the provisions in the 2009 act to amend the pay equity act that repealed ss. 40 to 43 of the pay equity act (the continuing obligation to maintain pay equity). i agree. as previously noted, it was open to quebec to opt for a regime establishing periodic review of the maintenance of pay equity. the s. 15 infringement occurs because of the suspension of women’s equality rights during the fi ve- year period [59] pour ce qui est de l’appel incident, tant le juge de première instance que la cour d’appel ont conclu que les syndicats ne s’étaient pas acquittés de leur fardeau de prouver l’inconstitutionnalité des dispositions de la loi modifi ant la loi sur l’équité salariale de 2009 qui ont abrogé les art. 40 à 43 de la loi sur l’équité salariale (l’obligation continue de maintenir l’équité salariale). je suis d’accord. comme nous l’avons vu précédemment, il était loi- sible au québec d’opter pour un régime d’évaluation périodique du maintien de l’équité salariale. il y a [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts les juges côté, brown et rowe 497 between audits, not because the maintenance review is periodic. [60] the unions further argued in their cross- appeal that the scheme breached s. 15 because employees are not involved in the pay equity maintenance pro- cess. the unions have not, in my view, discharged their onus of proving that the lack of employee par- ticipation has a discriminatory impact in the cir- cumstances of this case. after a careful review of the expert evidence, the trial judge concluded that what matters is the information available regarding maintenance, and not employee participation. the unions have not shown that the trial judge made a reviewable error in that assessment. as the court of appeal rightly stressed, the charter does not consti- tutionalize a single model of pay equity regime. the focus must remain on discriminatory impact. violation de l’art. 15 en raison de la suspension des droits à l’égalité des femmes pendant la période de cinq ans comprise entre les évaluations, et non pas en raison du caractère périodique de l’évaluation de ce maintien. [60] les syndicats soutiennent également dans leur appel incident que le régime en cause porte atteinte à l’art. 15 du fait de la non- participation des salariés au processus relatif au maintien de l’équité salariale. les syndicats ne se sont pas, à mon avis, acquittés de leur fardeau de prouver que cette non- participation avait un effet discriminatoire dans les circonstances de l’espèce. après avoir examiné attentivement la preuve d’expert, le juge de première instance a conclu que ce qui compte ce sont les renseignements disponibles en ce qui a trait au maintien de l’équité salariale, et non pas la participation des salariés. les syndicats n’ont pas démontré que le juge de première instance avait commis une erreur suscep- tible de contrôle dans cette appréciation. comme la cour d’appel l’a souligné à bon droit, la charte ne constitutionnalise pas un modèle unique de régime d’équité salariale. l’analyse doit demeurer axée sur l’effet discriminatoire. [61] the cross- appeal is therefore dismissed with costs. [61] le pourvoi incident est donc rejeté avec dé- pens. english version of the reasons delivered by les motifs suivants ont été rendus par côté, brown and rowe jj. (dissenting) — les juges côté, brown et rowe (dissidents) — i. introduction i. introduction [62] since the canadian charter of rights and freedoms came into force, the case law on the guar- antee of equality provided for in s. 15 has undergone constant change owing to the fact that the concep- tual boundaries of the guarantee are not clearly de- fi ned. in 1989, in andrews v. law society of british columbia, [1989] 1 scr 143,. mcintyre j. noted how delicate the task before the court — defi ning the scope of the equality guarantee and proposing an effective approach to protecting it — would be. he characterized equality as “an elusive concept [that], more than any of the other rights and freedoms [62] depuis l’entrée en vigueur de la charte cana- dienne des droits et libertés, la jurisprudence relative au droit à l’égalité prévu à l’art. 15 a été en constante mouvance en raison de ses limites conceptuelles peu défi nies. en 1989, dans l’arrêt andrews c. law society of british columbia, [1989] 1 rcs 143, le juge mcintyre a pris conscience de la délicatesse de la tâche qui incombait à la cour, à savoir délimiter la portée du droit à l’égalité et proposer une méthode effi cace pour protéger ce droit. le juge mcintyre qualifi ait alors le droit à l’égalité de « concept dif- fi cile à saisir qui, plus que tous les autres droits et 498 quebec (ag) v apts côté, brown and rowe jj. [2018] 1 scr. guaranteed in the charter    lacks precise defi ni- tion” (p 164). libertés garantis dans la charte, ne comporte pas de défi nition précise » (p 164). [63] ten years later, in law v. canada (minister of employment and immigration), [1999] 1 scr 497,. iacobucci j. spoke of an almost inherent diffi culty in the interpretation of s. 15 of the charter. he stated that “[t]he quest for equality expresses some of hu- manity’s highest ideals and aspirations, which are by their nature abstract and subject to differing articula- tions. the challenge for the judiciary in interpreting and applying s. 15(1) of the charter is to transform these ideals and aspirations into practice in a manner which is meaningful to canadians and which accords with the purpose of the provision” (para 2). [64] in our opinion, the reasons of abella j. do not refl ect this quest for equality that has been re- quired since andrews. as is clear from the com- panion case of centrale des syndicats du québec v. quebec (attorney general), 2018 scc 18, [2018] 1 scr 522,. quebec has been a pioneer in the strug- gle against pay inequities in private sector enterprises in canada. the amendments to the pay equity act, sq 1996, c. 43 (now cqlr, c e-12001) (“act”), are one part of its efforts in that regard. from this perspective, it is profoundly unfair to quebec society to claim that these amendments are unconstitutional given that what the province’s national assembly has done is to replace an ineffective mechanism in order to ensure real maintenance of pay equity by means of a process of audits of an enterprise’s pay equity plan that are to be conducted every fi ve years. the choice to adopt this measure, which in any event ameliorates the conditions of the employees in ques- tion in comparison with the former scheme, belongs to the elected representatives of quebecers and not to this court. [63] dix ans plus tard, dans l’affaire law c. canada (ministre de l’emploi et de l’immigration), [1999] 1 rcs 497, le juge iacobucci évoquait la diffi culté quasi inhérente qui réside dans l’interprétation de l’art. 15 de la charte. il soutenait que « [l]a recherche de l’égalité symbolise certains des idéaux et certaines des aspirations les plus élevés de l’humanité, lesquels sont par nature abstraits et soumis à différents modes d’expression. le défi auquel fait face l’appareil judi- ciaire à l’égard de l’interprétation et de l’application du par. 15(1) de la charte est de mettre en œuvre ces idéaux et ces aspirations d’une manière qui ait un sens pour les canadiens et qui soit conforme à l’objet de cette disposition » (par 2). [64] selon nous, les motifs de la juge abella ne refl ètent pas cette recherche de l’égalité qui s’im- pose depuis andrews comme il appert du dos- sier connexe centrale des syndicats du québec c. québec (procureure générale), 2018 csc 18, [2018] 1 rcs 522, le québec a été un précurseur dans la lutte contre les iniquités salariales dans les entre- prises privées au canada. les modifi cations à la loi sur l’équité salariale, lq 1996, c. 43 (maintenant rlrq, c e-12001) (« loi »), s’inscrivent dans ces efforts. dans un tel contexte, il est profondément inique vis-à-vis de la société québécoise de quali- fi er ces modifi cations d’inconstitutionnelles dans la mesure où l’assemblée nationale du québec a remplacé un mécanisme ineffi cace pour assurer le maintien réel de l’équité salariale par un processus d’évaluation quinquennal du programme d’équité salariale implanté dans les entreprises le choix d’adopter cette mesure qui, de toute façon, améliore la situation des personnes salariées visées par rapport à l’ancien régime, appartient aux élus québécois et non à notre cour. [65] at issue in this appeal is the nature of charter rights. charter rights are fundamentally negative in that they preclude the state from acting in ways that would impair them. they do not place the govern- ment under an obligation to act in order to obtain spe- cifi c societal results such as the total and defi nitive eradication of gender- based pay inequities in private [65] le présent pourvoi porte sur la question re- lative à la nature des droits conférés par la charte. fondamentalement, ces droits sont négatifs en ce qu’ils empêchent l’état d’agir d’une façon qui y por- terait atteinte. ils n’imposent aucune obligation au gouvernement d’agir de façon à obtenir certains ré- sultats dans la société, comme l’éradication complète [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts les juges côté, brown et rowe 499 sector enterprises. an interpretation of the charter that imposed a positive obligation such as that would change its nature and confer on the courts the unusual responsibility of overseeing compliance with it. yet that is the consequence of our colleague’s interpre- tation. although government policies or legislation respecting human rights may be designed to elimi- nate pay inequities in private sector enterprises, there is no constitutional obligation to that effect: auton (guardian ad litem of) v. british columbia (attorney general), 2004 scc 78, [2004] 3 scr 657, at para 41. [66] what the charter is really intended to do is to protect substantive equality by, among other things, ensuring that government actions do not prevent members of enumerated or analogous groups from benefi ting from measures that are available to the general public: andrews, at p. 174; quebec (attorney general) v. a, 2013 scc 5, [2013] 1 scr 61, at paras 322-23. however, it does not create an obliga- tion of result that applies when the legislature adopts measures that are specifi cally intended to narrow the gap between a group and the rest of society. the charter does not compel the state to achieve equality in areas outside the government’s sphere of activity, such as in private sector enterprises. logically, if a measure intended to reduce inequality does not have the effect of exacerbating a pre- existing disadvantage faced by the group in the situation that would prevail without state intervention, it is constitutional. a for- tiori, a measure that ameliorates the group’s condi- tions is also consistent with the letter and the spirit of the charter. as this court has held, such a measure will in fact be protected under s 15(2). et défi nitive des iniquités salariales fondées sur le sexe dans les entreprises privées. donner à la charte une interprétation qui impose une telle obligation positive transformerait sa nature et conférerait aux tribunaux la responsabilité inusitée d’en superviser le degré de conformité. c’est pourtant la conséquence qui découle de l’interprétation de notre collègue. même si des politiques gouvernementales ou des lois visant la protection des droits de la personne peuvent avoir pour objet l’élimination des iniquités salariales dans les entreprises privées, il ne s’agit pas d’une obligation constitutionnelle : auton (tutrice à l’instance de) c. colombie- britannique (procureur général), 2004 csc 78, [2004] 3 rcs 657, par 41. [66] en réalité, la charte vise à protéger l’égalité réelle, notamment en faisant en sorte que les actions gouvernementales n’empêchent pas les membres des groupes énumérés ou analogues d’avoir accès à des mesures qui bénéfi cient à la population en général : andrews, p.  174; québec (procureur général) c. a, 2013 csc 5, [2013] 1 rcs 61, par 322-323. cependant, elle n’impose pas une obligation de ré- sultat lorsque le législateur met en place des mesures visant précisément à rétrécir l’écart entre le groupe et le reste de la société. la charte n’a pas pour effet de contraindre l’état à atteindre l’égalité dans les secteurs qui ne relèvent pas du domaine d’activité du gouvernement, par exemple dans les entreprises privées. en toute logique, si la mesure visant à ré- duire l’inégalité n’a pas pour effet d’accentuer le désavantage préexistant dont le groupe fait l’objet, par rapport à la situation qui existerait en l’absence de l’intervention de l’état, la mesure est constitu- tionnelle. à plus forte raison, la mesure améliorant la situation du groupe respecte également la lettre et l’esprit de la charte. selon les enseignements de notre cour, cette mesure sera d’ailleurs protégée par l’application du par 15(2). [67] there are a variety of socio- economic theories that advocate different visions of the appropriate way to redistribute economic benefi ts and the implemen- tation of mechanisms to promote social justice. this court’s role is not to dictate the best way to achieve a social ideal or to comment on the appropriateness of policies underlying legislative enactments: re bc. motor vehicle act, [1985] 2 scr 486, at p. 496; see [67] diverses théories socio- économiques prônent des visions différentes quant à la méthode appropriée de redistribution des avantages économiques et la mise en place de mécanismes ayant pour but de pro- mouvoir la justice sociale. notre cour n’a pas le man- dat de dicter le meilleur moyen d’atteindre un idéal social, ni celui de se prononcer sur la pertinence des politiques sous- jacentes à l’adoption des lois : renvoi 500 quebec (ag) v apts côté, brown and rowe jj. [2018] 1 scr. also the reasons of rothstein and wagner jj., dissent- ing in part, in saskatchewan federation of labour v. saskatchewan, 2015 scc 4, [2015] 1 scr 245, at paras 116-18. sur la motor vehicle act (c-b), [1985] 2 rcs 486, p. 496; voir aussi les motifs des juges rothstein et wagner, dissidents en partie, dans saskatchewan federation of labour c. saskatchewan, 2015 csc 4, [2015] 1 rcs 245, par 116-118. [68] in sum, we cannot subscribe to the reasoning proposed by abella j., since we do not fi nd that the gap between the employees to whom the act applies and the rest of society has widened as a result of the enactment of the statutory amendments at issue. in this regard, she errs in adopting a strict interpretation of ss 769 and 101 of the act that limits their true scope. correlatively, the act does not perpetuate pre- existing disadvantages. [68] en somme, nous ne pouvons souscrire à l’ana- lyse proposée par la juge abella puisque nous consi- dérons que l’écart entre les salariées visées par la loi et le reste de la société ne s’est pas agrandi suivant l’adoption des modifi cations législatives à l’étude. à cet égard, elle fait erreur en adoptant une interpré- tation stricte des art 769 et 101 de la loi qui limite leur portée réelle. corrélativement, la loi ne perpé- tue pas de désavantages préexistants. ii analysis ii analyse a analytical framework for section 15(1) a cadre analytique du par. 15(1) [69] the most recent pronouncement on the proper analytical approach under s. 15(1) of the charter was in kahkewistahaw first nation v. taypotat, 2015 scc 30, [2015] 2 scr 548. the analysis has two steps. [69] l’énoncé le plus récent quant à l’analyse que commande le par. 15(1) de la charte fi gure dans l’ar- rêt première nation de kahkewistahaw c. taypotat, 2015 csc 30, [2015] 2 rcs 548. l’analyse com- porte deux volets. [70] at the fi rst step, it must be determined whether a law, on its face or in its impact, creates a distinction on the basis of an enumerated or analogous ground: taypotat, at para 19. to establish this, the claimant must show that the law at issue has a disproportionate effect on him or her based on membership in an enu- merated or analogous group: taypotat, at para 21. in terms of proof, it will generally suffi ce to show that the law has “a disproportionately negative impact on a group or individual that can be identifi ed by fac- tors relating to enumerated or analogous grounds”: withler v. canada (attorney general), 2011 scc 12, [2011] 1 scr 396, at para 64. in this regard, we agree with lebel j., who, in quebec v. a, correctly explained the approach to take at the fi rst step: [70] au premier volet, il faut examiner si, à pre- mière vue ou par son effet, une loi crée une dis- tinction fondée sur un motif énuméré ou analogue : taypotat, par 19. pour l’établir, le demandeur doit démontrer que la loi en cause a un effet dispropor- tionné à son égard du fait de son appartenance à un groupe énuméré ou analogue : taypotat, par 21. au niveau de la preuve, il suffi t généralement de démontrer que la loi produit « un effet négatif dis- proportionné sur un groupe ou une personne identi- fi able par des facteurs liés à des motifs énumérés ou analogues » : withler c. canada (procureur général), 2011 csc 12, [2011] 1 rcs 396, par 64. à ce sujet, nous partageons l’opinion du juge lebel dans québec c. a, qui énonce adéquatement la marche à suivre à la première étape : thus, the claimant can show that the impugned law creates a distinction directly by imposing limitations or disadvantages on the basis of an enumerated or analogous ground: see, inter alia, miron, at para. 131; lavoie v. canada, 2002 scc 23, [2002] 1 scr 769, at para. 52; ainsi, le demandeur peut démontrer que la mesure contestée crée directement une distinction en imposant des restrictions ou des désavantages sur la base d’un motif énuméré ou analogue : voir notamment miron, par. 131; lavoie c. canada, 2002 csc 23, [2002] 1 rcs 769, [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts les juges côté, brown et rowe 501 trociuk v. british columbia (attorney general), 2003 scc 34, [2003] 1 scr 835, at para 10. the same is true where the law restricts access to a fundamental social insti- tution (law, at para. 74) or imposes obligations that are not imposed on others (withler, at para 62). a claimant can also show that a law creates a distinction indirectly where, “although the law purports to treat everyone the same, it has a disproportionately negative impact on a group or individual that can be identifi ed by factors relating to enumerated or analogous grounds”: withler, at para 64. at this stage, comparisons, if any, can help to demonstrate the existence of an adverse distinction. [para. 189] par. 52; trociuk c. colombie- britannique (procureur gé- néral), 2003 csc 34, [2003] 1 rcs 835, par 10. il en est de même lorsque la mesure restreint l’accès à une institution sociale fondamentale (law, par. 74), ou impose des obligations qui ne s’appliquent pas à d’autres (withler, par 62). le demandeur peut également faire état d’une distinction par effet indirect lorsque la mesure, « bien qu’elle prévoie un traitement égal pour tous, [  ] a un effet négatif disproportionné sur un groupe ou une personne identifi able par des facteurs liés à des motifs énumérés ou analogues » : withler, par 64. les comparaisons, s’il en est, peuvent contribuer, à cette étape, à démontrer l’exis- tence d’une distinction désavantageuse. [par. 189] in our view, in the case at bar, the disadvan- [71] tageous or prejudicial nature of the law, which is as a general rule considered at the second step of the s. 15(1) analysis, must instead be examined at the fi rst step. at the fi rst step, the court is invited to engage in a comparative exercise. as mclachlin cj and abella j. stressed, “[i]nherent in the word ‘distinction’ is the idea that the claimant is treated differently than others. comparison is thus engaged, in that the claimant asserts that he or she is denied a benefi t that others are granted or carries a burden that others do not, by reason of a personal charac- teristic that falls within the enumerated or analogous grounds of s. 15(1)”: withler, at para 62. [71] selon nous, en l’espèce l’aspect désavanta- geux ou préjudiciable généralement traité au second volet doit être considéré au premier volet de l’analyse que commande le par 15(1). le premier volet invite la cour à procéder à un exercice comparatif. comme le soulignaient la juge en chef mclachlin et la juge abella, « [i]l ressort du mot “distinction” l’idée que le demandeur est traité différemment d’autrui. la comparaison entre donc en jeu, en ce sens que le demandeur prétend qu’il s’est vu refuser un avan- tage accordé à d’autres ou imposer un fardeau que d’autres n’ont pas, en raison d’une caractéristique personnelle correspondant à un motif énuméré ou analogue visé par le par. 15(1) » : withler, par 62. [72] by its nature, the act entails distinctions that may affect a group consisting essentially of women. it would be absurd if an approach whose focus was on discriminatory effects did not deal fi rst with the issue of the disadvantage resulting from one or more of those distinctions, at least on a prima facie basis. [73] the second step is more onerous, as it requires proof that the disadvantage is discriminatory in that the law “fails to respond to the actual capacities and needs of the members of the group and instead imposes burdens or denies a benefi t in a manner that has the effect of reinforcing, perpetuating or exac- erbating their disadvantage”: taypotat, at para 20. [72] de par sa nature, la loi se compose de dis- tinctions qui peuvent affecter un groupe formé es- sentiellement de femmes. il serait absurde qu’une démarche axée sur les effets discriminatoires ne traite pas d’emblée de la question du désavantage engendré par une ou plusieurs de ces distinctions, à tout le moins prima facie. [73] le second volet est plus onéreux puisqu’il exige la démonstration que le désavantage est dis- criminatoire parce que la loi « ne répond pas aux capacités et aux besoins concrets des membres du groupe et leur impose plutôt un fardeau ou leur [re- fuse] un avantage d’une manière qui a pour effet de renforcer, de perpétuer ou d’accentuer le désavantage dont ils sont victimes » : taypotat, par 20. 502 quebec (ag) v apts côté, brown and rowe jj. [2018] 1 scr. b review of kapp and cunningham b discussion au sujet des arrêts kapp et [74] according to the principles that were laid down in r v. kapp, 2008 scc 41, [2008] 2 scr 483, and reaffi rmed in alberta (aboriginal affairs and north- ern development) v. cunningham, 2011 scc 37, [2011] 2 scr 670, at para. 44, whether s. 15(2) ap- plies should generally be determined before turning to the second step of the s. 15(1) analysis. in kapp, the court found that the advantage of dividing the analysis in this way was to make it unnecessary to conclude that the equality guarantee had been vio- lated before saving the measure under s. 15(2): in other words, once the s. 15 claimant has shown a distinction made on an enumerated or analogous ground, it is open to the government to show that the impugned law, program or activity is ameliorative and, thus, consti- tutional. this approach has the advantage of avoiding the symbolic problem of fi nding a program discriminatory before “saving” it as ameliorative, while also giving in- dependent force to a provision that has been written as distinct and separate from s 15(1). should the government fail to demonstrate that its program falls under s. 15(2), the program must then receive full scrutiny under s. 15(1) to determine whether its impact is discriminatory. cunningham [74] suivant les enseignements de l’arrêt r c. kapp, 2008 csc 41, [2008] 2 rcs 483, réaffi rmé dans alberta (affaires autochtones et développement du nord) c. cunningham, 2011 csc 37, [2011] 2 rcs 670, par.  44, c’est avant de passer au se- cond volet de l’analyse que commande le par. 15(1) que l’on devrait généralement se pencher sur l’ap- plication du par 15(2). dans cette affaire, il a été déterminé que la fragmentation de l’analyse avait l’avantage d’éviter de conclure à une violation du droit à l’égalité avant de valider cette mesure en application du par. 15(2) : en d’autres termes, une fois que l’auteur d’une de- mande présentée en vertu de l’art. 15 a établi l’existence d’une distinction fondée sur un motif énuméré ou ana- logue, le gouvernement peut démontrer que la loi, le pro- gramme ou l’activité contesté apporte une amélioration et est donc conforme à la constitution. l’avantage que présente cette approche est qu’elle permet d’éviter la dif- fi culté symbolique d’avoir à juger un programme discrimi- natoire avant de le « valider » comme étant améliorateur, tout en permettant d’appliquer de façon indépendante une disposition qui a été formulée de façon séparée et distincte du par 15(1). si le gouvernement ne démontre pas que son programme relève du par. 15(2), ce programme doit alors faire l’objet d’un examen approfondi au regard du par. 15(1) afi n de déterminer s’il a un effet discriminatoire. (kapp, at para. 40) (kapp, par. 40) [75] in kapp, the claimants, who were commer- cial fi shers and mainly non- aboriginal, were not members of the group to which an enumerated or analogous ground applied that benefi ted from the program’s advantages. the claimants were pleading reverse discrimination, arguing that the benefi t re- sulting from a communal fi shing licence granted to three aboriginal bands violated s. 15 of the charter (para 1). it is true that in such circumstances, there is a certain advantage to not explicitly acknowledg- ing that a measure has discriminatory effects on one or more groups to which it does not apply before concluding that those effects are justifi ed by the ob- jective of achieving substantive equality for another [75] dans kapp, les demandeurs, des pêcheurs commerciaux pour la plupart non autochtones, ne faisaient pas partie du groupe visé par un motif énuméré ou analogue qui bénéfi ciait des avantages que procurait le programme. les demandeurs plai- daient la discrimination à rebours et prétendaient que l’avantage procuré par le permis de pêche com- munautaire alloué à trois bandes autochtones violait l’art. 15 de la charte (par 1). dans ce contexte, il est vrai qu’il existe un certain avantage à ne pas recon- naître explicitement que la mesure a des effets dis- criminatoires sur un ou plusieurs groupes non visés par cette dernière, mais que ces effets sont justifi és par l’objectif qu’un autre groupe défavorisé obtienne [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts les juges côté, brown et rowe 503 group that is disadvantaged. in that situation, the proposed approach is not really problematic. l’égalité réelle. dans un tel scénario, la démarche proposée ne pose pas de réel problème. [76] in the case at bar, it is the group to which an enumerated ground applies that raises the dis- criminatory nature of the effects of a law whose specific object is the amelioration of conditions of the group’s members. if the approach proposed in kapp were applied, it would have the effect of terminating the analysis prematurely. it is not im- possible or unimaginable that even though a law genuinely has the amelioration of a group’s con- ditions as its object, its effect might be to widen the prejudicial and discriminatory gap in relation to the rest of society: j.  mcgill, “section  15(2), ameliorative programs and proportionality review” (2013), 63 sclr (2d) 521. the group to which the measure or law applies would then fi nd itself in a constitutional cul-de- sac: even though the effects of a government action would ultimately exacerbate the discrimination against the group, the courts would have to defer to the government because its inten- tions were benevolent. but such a situation would be contrary to the approach favoured by this court in the equality context: andrews, at p. 182; quebec v. a, at para 333. [77] it is our opinion that such circumstances re- quire us to defer the s. 15(2) analysis until after the entire s. 15(1) analysis has been completed. first of all, that will make it possible to determine whether the government action creates or perpetuates a dis- criminatory disadvantage. it is, obviously, not neces- sary to “save” a measure that does not violate s 15. in addition, the second step of the s. 15(1) analysis will help in identifying the law’s real object. thus, if a law establishes mechanisms that create no benefi t for the group, it probably does not genuinely have the amelioration of the group’s conditions as its object. it will be more diffi cult to rule on this point if the law creates both benefi ts and disadvantages. although the test remains objective, and deferential to the legislature’s preferences, there is no question that the true effect of the measures the legislature adopts can be taken into account: kapp, at para 49. [76] dans le dossier qui nous occupe, c’est le groupe visé par un motif énuméré qui soulève le caractère discriminatoire des effets d’une loi vi- sant spécifi quement à améliorer la situation de ses membres. appliquer la méthode proposée dans kapp aurait pour effet de mettre fi n prématurément à l’ana- lyse. il n’est pas impossible ou inimaginable qu’une loi ait pour objet véritable l’amélioration de la situa- tion d’un groupe tout en ayant pour effet d’accroître l’écart préjudiciable et discriminatoire avec le reste de la société : j. mcgill, « section 15(2), ameliora- tive programs and proportionality review » (2013), 63  sclr  (2d) 521 le groupe visé par la me- sure ou la loi se retrouverait alors dans un cul-de- sac constitutionnel. ainsi, bien que les effets d’une action gouvernementale auraient pour conséquence d’exacerber la discrimination à laquelle un groupe fait face, les tribunaux devraient néanmoins faire preuve de déférence envers le gouvernement étant donné les bonnes intentions de ce dernier. or, une telle situation irait à l’encontre de l’approche favo- risée par notre cour en matière d’égalité : andrews, p. 182; québec c. a, par 333. [77] selon nous, un tel contexte nous force à dé- placer l’analyse relative au par. 15(2), à la suite de l’analyse complète fondée sur le par 15(1). d’une part, cela permet de déterminer si l’action gouver- nementale crée ou perpétue le désavantage discri- minatoire. de toute évidence, il n’y a pas lieu de « sauvegarder » une mesure qui ne viole pas l’art 15. d’autre part, le second volet de l’analyse que com- mande le par. 15(1) permet d’enrichir la recherche de l’objet véritable d’une loi. en effet, une loi mettant sur pied des mécanismes qui ne créent aucun avan- tage pour le groupe n’a probablement pas comme objet véritable l’amélioration de sa situation. il est plus diffi cile de se prononcer lorsque la loi crée à la fois des avantages et des désavantages. bien que le critère demeure objectif et empreint de déférence à l’endroit des mesures législatives préférées par le législateur, il ne fait pas de doute que l’effet réel de celles-ci peut être considéré : kapp, par 49. 504 quebec (ag) v apts côté, brown and rowe jj. [2018] 1 scr. [78] finally, the approach we recommend in this case is consistent with the combined effect of s. 15(1) and s. 15(2), namely to promote substantive equality: kapp, at para 16. it should be borne in mind that the court acknowledged in kapp that the test it was proposing at that time was only at an early stage in the development of the case law on s. 15(2) and that “future cases may demand some adjustment to the framework” (para 41). [78] finalement, la méthode que nous préconisons en l’espèce respecte l’effet combiné des par. 15(1) et (2), qui est de promouvoir l’égalité réelle : kapp, par 16. il faut rappeler que, dans kapp, la cour a reconnu que le test alors mis de l’avant ne constituait qu’une étape embryonnaire dans le développement de la jurisprudence relative au par. 15(2) et qu’il pourrait se « révéler nécessaire, dans des affaires ultérieures, d’ajuster ce cadre d’analyse » (par 41). [79] in cunningham, the court was right to decline to alter the analytical framework for a group that was arguing that its exclusion from a program confer- ring a benefi t on another group with characteristics similar to its own to which an enumerated ground applied was unconstitutional (para 53). in that case, the claimants, who were members of the peavine métis settlement as well as being status indians, were challenging the constitutional validity of certain provisions of the metis settlements act, rsa 2000, c. m-14, that excluded status indians from member- ship in any métis settlement. they alleged, among other things, that they were deprived of the benefi ts of the program on the basis of race. we are of the view that in such cases in which a group or subset of a group is included under one of the enumerated or analogous groups but is otherwise excluded from the group to which the measure specifi cally applies, it will always be appropriate to follow the approach from kapp, because the advantage of doing so will remain relevant. [80] in sum, it is only where the claimant is a mem- ber of the group to which the law specifi cally applies that the s. 15(2) analysis should be deferred until after that of s 15(1). in any situation in which the claimant is not a member of the group, the order set out in kapp should be followed. [79] dans cunningham, c’est à bon droit que notre cour a refusé de modifi er le cadre d’analyse dans le cas d’un groupe qui alléguait l’inconstitutionna- lité de son exclusion d’un programme procurant un avantage à un autre groupe visé par un motif énuméré ayant des caractéristiques similaires (par 53). dans cette affaire, les demandeurs, qui étaient à la fois membres de l’établissement métis de peavine et des indiens inscrits, contestaient la constitutionnalité de certaines dispositions du metis settlements act, rsa 2000, c. m-14, qui empêchaient les indiens inscrits de devenir membres offi ciels de quelque établissement métis que ce soit. ils alléguaient entre autres qu’ils étaient privés des avantages du pro- gramme en raison de leur race. dans de tels cas de sous- inclusion d’un groupe ou d’un sous- groupe à un des groupes énumérés ou analogues mais autrement exclus du groupe visé spécifi quement par la mesure, nous sommes d’avis qu’il y a toujours lieu de suivre la démarche préconisée dans l’arrêt kapp puisque l’avantage qu’elle procure demeure pertinent. [80] en somme, c’est seulement lorsque le de- mandeur fait partie du groupe que la loi vise spé- cifi quement qu’il y a lieu de déplacer l’analyse que commande le par. 15(2) à la suite du par 15(1). dans toutes les autres situations où le demandeur ne fait pas partie du groupe, il faut suivre l’ordre de priorité établi dans l’arrêt kapp. c first step of the section 15(1) analysis c premier volet du par. 15(1) in her reasons, abella  j makes it seem a [81] simple matter to determine whether the group is affected by an adverse distinction based on sex. in her opinion, this distinction is obvious, given that the purpose of the act is to attempt to redress pay inequities that exist between men and women in the [81] à la lecture des motifs de la juge abella, il peut sembler aisé de déterminer si le groupe subit une distinction désavantageuse fondée sur le sexe. selon elle, cette distinction est évidente puisque le but de la loi est de tenter de résoudre les iniqui- tés salariales qui existent entre les hommes et les [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts les juges côté, brown et rowe 505 workplace (abella j.’s reasons, at para 29). it is our view, however, that at this step of the analysis the claimant must show not only the mere existence of a distinction in the act, but also a form of disadvantage fl owing from that distinction. femmes au travail (motifs de la juge abella, par 29). pourtant, nous estimons à cette étape de l’analyse que le demandeur ne doit pas seulement démontrer l’existence d’une simple distinction dans la loi, mais également d’une forme de désavantage en découlant. [82] abella j. asserts that the effects of the im- pugned measure should not be taken into account at the fi rst step of the s. 15(1) analysis so as to avoid weeding out claims on technical bases. yet this is not a mere formality or technical issue. what must be determined is whether the measure has any effect on the group. a claimant who is unable to show prima facie that a measure has disadvantageous effects has no chance of succeeding. this being said, “disadvan- tage” and “prejudice” are fl exible concepts that can take many forms. [83] whether the effects of ss 763, 76.5 and 103.1 para. 2 of the act are disadvantageous is a complex question. without imposing an unduly heavy burden at this fi rst step of the analysis under s. 15(1) of the charter, this question warrants further considera- tion. our colleague has identifi ed a distinction under s. 15(1), but in our view, her analysis is tainted in two ways. first, its effect is that any attempt at amelio- ration whose objectives are not achieved in their en- tirety would infringe s 15(1). for the reasons set out below, we cannot subscribe to this position. second, our colleague’s negative depiction of the provisions notwithstanding, it is clear from a careful review of them that they are not actually disadvantageous. [82] la juge abella affi rme que les effets de la mesure contestée ne devraient pas être pris en compte au premier volet de l’analyse relative au par. 15(1), de façon à éviter d’écarter des demandes en se ba- sant sur des détails techniques. or, cela ne constitue pas une simple formalité ou technicité. il s’agit de déterminer si la mesure a un quelconque effet sur le groupe. une demande qui ne peut démontrer prima facie la présence d’effets désavantageux est vouée à l’échec. cela dit, les notions de « désavantage » et de « préjudice » sont souples et peuvent prendre plusieurs formes. [83] la question de savoir si les effets des art 763, 76.5 et 103.1 al. 2 de la loi sont désavantageux est complexe. sans imposer un fardeau indûment lourd à cette première étape de l’analyse fondée sur le par. 15(1) de la charte, il y a lieu de se questionner davantage. bien que notre collègue ait identifi é une distinction au sens du par. 15(1), nous sommes d’avis que son analyse est viciée sur deux plans. première- ment, il découle de l’analyse de notre collègue que toute tentative méliorative ne réalisant pas parfai- tement ses objectifs porterait atteinte au par 15(1). pour les raisons que nous exposerons, nous ne pou- vons nous rallier à cette position. deuxièmement, malgré les efforts de notre collègue à dépeindre les dispositions péjorativement, un examen attentif de celles-ci montre clairement qu’elles ne sont pas, dans les faits, désavantageuses. [84] in the fi rst place, abella j.’s argument that the act does not confer benefi ts but is instead a vehicle for upholding a fundamental right guaranteed by the charter of human rights and freedoms, cqlr, c. c-12 (“quebec charter”) may seem appealing. from that perspective, given that the act’s objective is in her view to raise compensation to the level of the advantaged group, that is, to the level of persons holding positions that fall into predominantly male job classes, the act will almost inevitably be disad- vantageous if this objective is not achieved perfectly, [84] d’une part, l’argument avancé par la juge abella voulant que la loi ne procure pas d’avan- tages, mais constitue plutôt un véhicule permettant le respect d’un droit fondamental garanti par la charte des droits et libertés de la personne, rlrq, c. c-12 (« charte québécoise »), peut sembler séduisant. sous cet angle, comme l’objectif de la loi serait d’atteindre le même traitement salarial du groupe favorisé, en l’espèce celui des personnes occupant des emplois tombant dans des catégories d’emploi à prédominance masculine, il est presque inévitable 506 quebec (ag) v apts côté, brown and rowe jj. [2018] 1 scr. since such a failure would have the effect of “per- petuating” the pre- existing disadvantage. however, although achieving pay equity is desirable in our society, the charter does not confer constitutional status on the achievement or the maintenance of pay equity. what abella j. does in criticizing the “epi- sodic” and “partial” nature of the maintenance ob- ligations provided for in the amendments to the act (abella j.’s reasons, at para. 33) and noting that the amendments “suspen[d]” the right of those women to be protected from pay discrimination during fi ve- year intervals (abella j.’s reasons, at para. 52) is in effect to constitutionally entrench pay equity. but pay equity for private sector enterprises is a creation of the quebec legislature and does not have consti- tutional status. [85] in passing, the respondents’ position must also be rejected, as they compare the amendments to the act with the previous version of the act. such an approach would have the effect of constitutionally entrenching one mechanism that confers benefi ts on a group to which an enumerated or analogous ground applies, to the detriment of other, equally valid, mechanisms. it would then no longer be open to the legislature to explore other avenues. a legisla- ture that wanted to experiment by, for example, con- ferring benefi ts that were less substantial or simply different would run the risk of having a majority of this court question the validity of its measure. that would be an absurd outcome. quebec’s amendments to the act would be declared to be invalid, but a province that does not yet have similar legislation ap- plicable to the private sector, such as prince edward island, would be able to enact the act at issue here word for word without having the constitutionality of its legislation questioned. the result would be to impose on quebec, and on any province that has been a pioneer in the fi ght against pay inequities, obliga- tions that are not imposed on the other provinces. que la loi soit désavantageuse si cet objectif n’est pas parfaitement réalisé, puisque cette lacune aurait pour effet de « perpétuer » le désavantage préexis- tant. pourtant, bien que l’équité salariale soit sou- haitable dans notre société, la charte ne confère pas un statut constitutionnel à sa réalisation non plus qu’à son maintien. en critiquant le caractère « épi- sodique » et « partie[l] » des obligations de maintien prévues dans les modifi cations à loi (motifs de la juge abella, par. 33) et en signalant que ces mêmes modifi cations « suspendent » le droit des femmes à la protection contre toute discrimination salariale pour des intervalles de cinq ans (motifs de la juge abella, par. 52), les propos de la juge abella ont pour effet de constitutionnaliser l’équité salariale. or, l’équité applicable aux entreprises privées est une création du législateur québécois et qui ne jouit d’aucun statut constitutionnel. [85] au passage, il faut aussi rejeter la position mise de l’avant par les intimés puisqu’ils comparent les modifi cations de la loi à sa version antérieure. adopter cette démarche aurait pour effet de constitu- tionnaliser un mécanisme procurant des avantages à un groupe visé par un motif énuméré ou analogue au détriment d’autres mécanismes tout aussi valables. il ne serait alors plus loisible au législateur d’explo- rer d’autres avenues. le législateur qui souhaiterait expérimenter en offrant par exemple des avantages moins importants ou simplement différents devrait courir le risque qu’une majorité de notre cour re- mette en question le bien- fondé de sa mesure. ce résultat serait inepte. alors que le québec verrait ses modifi cations à la loi être déclarées invalides, une province n’ayant pas de loi similaire visant le sec- teur privé, comme l’île-du- prince- édouard, pourrait adopter mot pour mot la loi à l’étude, et la constitu- tionnalité de celle-ci ne serait pas mise en doute. ce serait imposer au québec, ainsi qu’à toute province ayant joué un rôle de précurseur dans la lutte aux iniquités salariales, des obligations qui ne sont pas imposées aux autres. [86] also, it is just as wrong for abella j. to state that, for women to whom the act applies, the promise of pay equity found in s. 19 of the quebec charter is a right without a remedy except once every fi ve years (abella j.’s reasons, at para 39). section 19 [86] d’autre part, il est tout aussi erroné pour la juge abella d’affi rmer que, pour les femmes visées par la loi, la promesse d’équité salariale que l’on re- trouve à l’art. 19 de la charte québécoise est un droit sans recours, excepté à tous les cinq ans (motifs de la [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts les juges côté, brown et rowe 507 para. 3 of the quebec charter expressly provides that “[a]djustments in compensation and a pay equity plan are deemed not to discriminate on the basis of gender if they are established in accordance with the pay equity act”. is it necessary to point out that the quebec charter does not have constitutional status? juge abella, par 39). l’article 19 al. 3 de la charte québécoise prévoit explicitement que « [l]es ajus- tements salariaux ainsi qu’un programme d’équité salariale sont, eu égard à la discrimination fondée sur le sexe, réputés non discriminatoires, s’ils sont établis conformément à la loi sur l’équité salariale ». faut-il rappeler que la charte québécoise ne jouit d’aucun statut constitutionnel? if it were necessary to take abella j.’s reason- [87] ing further, it would have to be concluded that s. 19 of the quebec charter is also unconstitutional, as it provides for no remedy for employees working in enterprises with no male comparators. as for other employees, an inappropriate hurdle would be thrown in their way, as they would in that regard, too, bear the heavy burden (abella j.’s reasons, at para. 38) of bringing an action and demonstrating that their employer does not grant “equal salary or wages to the members of his personnel who perform equivalent work at the same place”. thus, it would have to be concluded that the quebec charter imposes a burden that men do not have to discharge. it is impossible for us to agree with this position. [87] s’il fallait pousser le raisonnement de la juge abella, il faudrait conclure que l’art. 19 de la charte québécoise est aussi inconstitutionnel puisqu’il n’offre aucun recours aux salariés œuvrant dans des entreprises sans comparateur masculin. quant aux autres salariés, une embuche inappropriée leur serait imposée puisqu’ils auraient encore le lourd fardeau (motifs de la juge abella, par. 38) d’intenter un re- cours et de démontrer qu’ils ne bénéfi cient pas d’un « salaire égal aux membres de son personnel qui ac- complissent un travail équivalent au même endroit ». par conséquent, il faudrait conclure que la charte québécoise impose un fardeau que les hommes n’ont pas à porter. nous sommes en profond désaccord avec cette position. in any event, the benefits of the act, as [88] amended in 2009 (sq 2009, c. 9), are clear. let us begin by reading the provisions at issue that our colleague fi nds to be unconstitutional: [88] dans tous les cas, le côté avantageux de la loi, dans sa version modifi ée en 2009 (lq 2009, c. 9), est évident. il convient d’abord de lire les dis- positions en litige que notre collègue juge inconsti- tutionnelles : 76.3 after conducting a pay equity audit, the pay equity audit committee, or the employer in the absence of such a committee, shall post the audit results for 60 days in prominent places easily accessible to employees. the posting shall include 76.3 le comité de maintien de l’équité salariale ou, à défaut, l’employeur doit, lorsqu’il a évalué le maintien de l’équité salariale, en affi cher pendant 60 jours les résultats dans des endroits visibles et facilement accessibles aux salariés. l’affi chage doit inclure les éléments suivants : (1) a summary of the pay equity audit process; 1° un sommaire de la démarche retenue pour l’évalua- tion du maintien de l’équité salariale; (2) a list of the events leading to compensation ad- justments; 2° la liste des événements ayant généré des ajuste- ments; (3) a list of the predominantly female job classes that are entitled to compensation adjustments; 3° la liste des catégories d’emplois à prédominance féminine qui ont droit à des ajustements; (4) the percentage or amount of the compensation adjustments to be paid; and 4° le pourcentage ou le montant des ajustements à verser; 508 quebec (ag) v apts côté, brown and rowe jj. [2018] 1 scr. (5) the posting date and information on the rights ex- ercisable under section 76.4 and the time within which they may be exercised. 5° sa date ainsi que les renseignements sur les droits prévus à l’article 76.4 et sur les délais pour les exercer. the pay equity audit committee, or the employer in the absence of such a committee, shall, by a means of com- munication likely to reach the employees, inform them of the posting and provide details such as the posting date, the posting period and how they may access its content. le comité de maintien de l’équité salariale ou, à dé- faut, l’employeur informe les salariés de l’affi chage, par un mode de communication susceptible de les joindre, en indiquant notamment la date de l’affi chage, sa durée et par quels moyens ils peuvent en prendre connaissance. 76.5 subject to the third paragraph of section 101, the compensation adjustments apply from the date that is the time limit for the new posting under the second para- graph of section 764. 76.5 sous réserve du troisième alinéa de l’article 101, les ajustements salariaux s’appliquent à compter de la date à laquelle l’affi chage prévu au deuxième alinéa de l’article 76.4 doit avoir lieu. unpaid compensation adjustments shall bear interest à défaut d’être versés, ils portent intérêt au taux légal at the legal rate from that date. à compter de cette date. 103.1   . 103.1   . if the complaint was fi led under section 100 in con- nection with a pay equity audit, the commission may not determine compensation adjustments applicable prior to the date referred to in the fi rst paragraph of section 765. à l’occasion d’une plainte portée en vertu des dispo- sitions de l’article 100 concernant le maintien de l’équité salariale, la commission ne peut déterminer des ajuste- ments salariaux antérieurs à la date prévue au premier alinéa de l’article 765.   .   . [89] since the amendments came into force in 2009, the employees in question have enjoyed a signifi cant benefi t in comparison with the previous situation. that benefi t takes the form of a periodic pay equity audit without their needing to exercise a remedy, and where applicable, a compensation ad- justment for the future. this represents a major leg- islative change in direction. the former scheme was said to be “passive” in that it imposed only a general obligation not to discriminate on employers. it was left to employees to fi le complaints. generally speak- ing, the “passive” legislation was harshly criticized, in part because it could result in signifi cant emotional and fi nancial costs as well as institutional delays: re- port of the commission on equality in employment (1984), at p. 238; on the experience under the cana- dian human rights act, rsc 1985, c. h-6, see pay equity task force, pay equity: a new approach to a fundamental right (2004), at pp. 97- 106. the cur- rent mechanism, on the other hand, can be described as “proactive” in that it requires employers to period- ically review remuneration practices and to disclose [89] depuis l’entrée en vigueur des modifi cations en 2009, les salariées visées bénéfi cient d’un avan- tage considérable par rapport à la situation qui pré- valait auparavant. cet avantage prend la forme d’une évaluation périodique du maintien de l’équité sala- riale sans qu’elles n’aient à intenter quelque recours, et le cas échéant, d’un ajustement salarial pour le fu- tur. il s’agit d’un changement d’orientation législatif signifi catif. l’ancien régime était qualifi é de « pas- sif » puisque seule une obligation générale de ne pas discriminer était imposée aux employeurs. il revenait aux salariées de porter plainte. de façon générale, les lois « passives » ont été durement critiquées, notamment en raison des coûts émotionnels et fi nan- ciers importants qu’elles peuvent entraîner et de la lenteur institutionnelle : rapport de la commission sur l’égalité en matière d’emploi (1984), p. 263-264; sur l’expérience avec la loi canadienne sur les droits de la personne, lrc 1985, c. h-6, voir groupe de travail sur l’équité salariale, l’équité salariale : une nouvelle approche à un droit fondamental (2004), p 109-118. le mécanisme actuel peut quant à lui être [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts les juges côté, brown et rowe 509 information relevant to that exercise: c. sheppard, inclusive equality: the relational dimensions of systemic discrimination in canada (2010), at p 29. thus, contrary to our colleague’s position, the act has not legislatively entrenched discrimination by imposing a mechanism that perpetuates it. nor does the act impose additional hurdles, quite the contrary. [90] in addition, s 769 of the act provides that “[n]o employer    may, as regards the maintenance of pay equity, act in bad faith or in an arbitrary or dis- criminatory manner or exhibit gross negligence with regard to employees in the enterprise”. section 101 para. 3 of the act provides correlatively that “if an employer contravenes section 76.9, the commission [de l’équité salariale, now the commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail] may determine that the adjustments in compensation are payable from the date the contra- vention occurred”. a mechanism therefore exists to avoid creating a gap in the act of which it might be possible to take deliberate advantage. with respect, our colleague abella j. is in our view mistaken in concluding that the cumulative effect of the sections in issue is to give employers an “amnesty” in respect of compensation adjustments that would be required between the periodic audits (para 33). [91] it is also incorrect to say that s 769 of the act applies only in cases of discrimination that is intentional or in bad faith (abella j.’s reasons, at para 35). as we mentioned above, s 769 also ap- plies to arbitrary or discriminatory conduct. it is absurd to maintain that the mechanism provided for in the act amounts to a form of toleration on the government’s part of the undervaluation of women’s pay (abella j.’s reasons, at para 38). the act, when considered as a whole, creates a complete “hybrid” scheme that allows for a periodic review of com- pensation and provides a retroactive remedy in case of abuse. it thus addresses the problem of systemic discrimination in addition to, among others, that of intentional discrimination. qualifi é de « proactif » en ce qu’il oblige l’employeur à procéder à une révision périodique des conditions salariales et à divulguer les informations pertinentes à l’exercice : c. sheppard, inclusive equality : the relational dimensions of systemic discrmination in canada (2010), p 29. ainsi, contrairement à ce qu’avance notre collègue, la loi n’a pas législative- ment ancré la discrimination en imposant un méca- nisme qui la perpétue. elle n’impose pas non plus d’embûches additionnelles, au contraire. [90] de plus, l’art.  76.9 de la loi prévoit que « [l]’employeur [  ] ne doit pas, en regard du main- tien de l’équité salariale, agir de mauvaise foi ou de façon arbitraire ou discriminatoire, ni faire preuve de négligence grave à l’endroit des salariés de l’en- treprise ». corrélativement, l’art. 101 al. 3 de la loi prévoit que, « en cas de manquement de l’employeur à l’article 76.9, la commission [de l’équité sala- riale, remplacée par la commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail] peut déterminer que des ajustements salariaux sont dus à compter de la date de ce manquement ». un mé- canisme est donc en place pour éviter de créer une lacune dans la loi dont il pourrait être possible de tirer délibérément avantage. à notre avis et avec res- pect, notre collègue la juge abella fait fausse route lorsqu’elle conclut que l’effet cumulatif des articles à l’étude est d’accorder une « amnistie » pour les employeurs quant aux ajustements salariaux requis entre les évaluations périodiques (par 33). [91] également, il est inexact, que l’art 769 de la loi ne s’applique qu’au cas de discrimination intentionnelle ou de mauvaise foi (motifs de la juge abella, par 35). tel que mentionné précédemment, l’art 769 couvre également les conduites arbitraires ou discriminatoires. il est aberrant de soutenir que le mécanisme prévu par la loi constitue une forme d’approbation gouvernementale de la sous- évaluation de la rémunération des femmes (motifs de la juge abella, par 38). considérée dans son ensemble, la loi crée un régime complet « hybride » qui permet une révision périodique des salaires en plus d’offrir un recours en réparation rétroactive en cas d’abus. la loi répond donc au problème de la discrimination systémique en plus de, notamment, répondre à celui de la discrimination intentionnelle. 510 quebec (ag) v apts côté, brown and rowe jj. [2018] 1 scr. [92] moreover, the act’s ameliorative effect be- comes clear when the situation is considered through the lens of the comparator group. although caution is required in choosing such a group, given that this choice could dictate the result of the analysis, an appropriate comparator group with identical char- acteristics does actually seem to exist. this court has in fact never abandoned or proscribed the use of comparative evidence. it merely issued a warn- ing against overly rigid formalism. in the circum- stances of this appeal, the probative value of the comparative evidence, viewed from a contextual standpoint, outweighs that risk: withler, at para. 65; hodge v. canada (minister of human resources development), 2004 scc 65, [2004] 3 scr 357, at para 23. what must be done is to compare the situation of employees in an enterprise that has 10 or more employees, to whom the act accordingly applies, with that of employees in an enterprise that has fewer than 10 employees. the act’s benefi cial effect then becomes apparent, as the latter employees do not benefi t from a periodic audit of their com- pensation in conjunction with a remedy. they are protected only by s. 19 of the quebec charter, which provides for equal wages for equivalent work in the same workplace. employees in an enterprise with- out a male comparator group and with fewer than 10 employees thus cannot use a complaint mecha- nism comparable to the one provided for in s. 101 should their employer modify their duties without taking into account the insidious factors at the root of the systemic discrimination from the standpoint of a correlative audit of their remuneration. so how can it be argued, focusing on the effects of the statu- tory amendments, that the act has widened the gap between the employees in question and the rest of society or that the act perpetuates discrimination? [92] de surcroît, l’effet améliorateur de la loi de- vient évident lorsque la situation est analysée sous le prisme du groupe comparateur. bien qu’il faille faire preuve de prudence lors du choix d’un tel groupe, ce choix étant susceptible de dicter le résultat de l’ana- lyse, il appert qu’un groupe de comparaison adéquat et aux caractéristiques identiques existe bel et bien. notre cour n’a d’ailleurs jamais abandonné ou pros- crit l’utilisation de la preuve comparative. elle a simplement émis une mise en garde contre le forma- lisme trop rigide. dans les circonstances du présent pourvoi, la valeur probante de la preuve compara- tive, considérée de façon contextuelle, outrepasse ce risque : withler, par. 65; hodge c. canada (ministre du développement des ressources humaines), 2004 csc 65, [2004] 3 rcs 357, par 23. il s’agit en effet de comparer la situation des salariés œuvrant dans une entreprise comptant 10 salariés ou plus, et qui sont donc visés par la loi, avec celle des sala- riés d’une entreprise comptant moins de 10 salariés. l’effet avantageux de la loi apparaît dès lors, car les salariés d’une entreprise comptant moins de 10 sala- riés ne bénéfi cient pas d’une évaluation périodique de leur rémunération jumelée d’un recours en répara- tion. ces salariés ne se voient offrir que la protection de l’art. 19 de la charte québécoise, qui prévoit un salaire égal pour un travail équivalent dans un même milieu de travail. ainsi, les salariés œuvrant dans une entreprise sans comparateur masculin qui compte moins de 10 salariés ne peuvent pas utiliser un méca- nisme de plainte comparable à celui prévu à l’art. 101 advenant que leur employeur modifi e leurs tâches sans tenir compte des facteurs insidieux qui sont à l’origine de la discrimination systémique d’un point de vue de l’évaluation corrélative de leur rémunéra- tion. comment alors prétendre, en se concentrant sur les effets des modifi cations législatives, que la loi a agrandi l’écart entre les salariés visés et le reste de la société ou que la loi perpétue la discrimination? [93] in the end, does the prospective effect of the compensation adjustments under s 765 or the post- ing provided for in s 763 really create an adverse distinction based on sex, as our colleague maintains? we have great diffi culty accepting such a conclusion, although it is true that the court has in the past ruled summarily on the fi rst step of the s. 15(1) analysis despite the existence of a doubt as to the nature of the [93] au fi nal, l’effet prospectif des ajustements salariaux prévus à l’art 765 ou de l’affi chage visé à l’art 763 crée-t-il vraiment une distinction dé- savantageuse fondée sur le sexe comme l’affi rme notre collègue? nous avons beaucoup de diffi culté à adopter une telle conclusion bien que, par le passé, la cour a statué sur le premier volet du par. 15(1) de façon sommaire malgré le doute qui subsistait [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts les juges côté, brown et rowe 511 disadvantage: ermineskin indian band and nation v. canada, 2009 scc 9, [2009] 1 scr 222, at para 189. in our view, the second step of the analysis dispels any remaining doubt about the constitutional validity of the amendments. quant à la nature du désavantage : bande et nation indiennes d’ermineskin c. canada, 2009 csc 9, [2009] 1 rcs 222, par 189. le deuxième volet de l’analyse dissipe selon nous les doutes qui pourraient subsister quant à la validité constitutionnelle des modifi cations. d second step of the section 15(1) analysis d deuxième volet de l’analyse fondée sur le [94] at the second step of the analysis under s. 15(1) of the charter, it is necessary to determine whether the amendments are discriminatory by con- sidering whether they respond to the actual capacities and needs of the members of the group or instead impose a burden or deny a benefi t in a manner that has the effect of reinforcing, perpetuating or exac- erbating their disadvantage: taypotat, at para. 20; quebec v. a, at para. 332; kapp, at para 17. [95] we begin by distinguishing newfoundland (treasury board) v. nape, 2004 scc 66, [2004] 3 scr 381. in that case, the employees had ac- quired a contractual right to a wage adjustment, which had had the effect of crystallizing that right, but that is not what happened in the instant case. binnie j. noted that the legislature’s adoption of a positive measure does not preclude it from repealing the legislation in question: the respondent says that female workers have no right under s. 15(1) of the charter to equal pay for work of equal value. what the government gave in 1988, the government could take away in 1991. it is true that in the ordinary course, legislative adoption of a remedial measure does not “constitutionalize” it so as to fetter its re- peal: reference re canada assistance plan (bc), [1991] 2 scr 525, at p 563. here, however, the provincial government signed a pay equity agreement on june 24, 1988 which changed the legal landscape by creating en- forceable contractual rights to end pay discrimination by a procedure contractually binding on all of the parties. the pay equity agreement was incorporated into the public sector collective agreements. par. 15(1) [94] dans le cadre du deuxième volet de l’analyse fondée sur le par.  15(1) de la charte, il faut dé- terminer si les modifi cations sont discriminatoires en évaluant si elles répondent aux capacités et aux besoins concrets des membres du groupe ou si elles leur imposent plutôt un fardeau ou leur refusent un avantage d’une manière qui a pour effet de renforcer, de perpétuer ou d’accentuer le désavantage dont ils sont victimes : taypotat, par. 20; québec c. a, par. 332; kapp, par 17. [95] d’entrée de jeu, il y a lieu de distinguer terre- neuve (conseil du trésor) c. nape, 2004 csc 66, [2004] 3 rcs 381. dans cette affaire, les em- ployées avaient acquis un droit contractuel à un ajus- tement salarial. cela avait eu pour effet de cristalliser ce droit, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. le juge binnie a souligné que l’adoption d’une mesure lé- gislative positive n’empêche pas son annulation : l’intimée affi rme que le par. 15(1) de la charte ne garantit pas aux travailleuses le droit de toucher un salaire égal pour un travail égal. le gouvernement pouvait retirer en 1991 ce qu’il avait accordé en 1988. il est vrai que, normalement, l’adoption par le législateur d’une mesure corrective ne la « constitutionnalise » pas au point d’en empêcher l’annulation : renvoi relatif au régime d’assis- tance publique du canada (c-b), [1991] 2 rcs 525, p 563. en l’espèce, toutefois, le gouvernement provincial a, le 24 juin 1988, signé une entente sur l’équité salariale qui a changé le paysage juridique en créant des droits contractuels exécutoires destinés à mettre fi n à la discri- mination salariale au moyen d’un processus contractuel liant toutes les parties. l’entente sur l’équité salariale a été incorporée dans les conventions collectives du secteur public. 512 quebec (ag) v apts côté, brown and rowe jj. [2018] 1 scr. this process converted pay equity from a policy argu- ment into an existing legal obligation for the benefi t of the female hospital workers. the purpose of the public sector restraint act was to reduce the women’s pay below their contractual entitlement. its intended effect was to pay them less than was paid to men for work of equal value. passage of the act on april 18, 1991 left women hospital workers worse off than they were on april 17, 1991. the issue is whether the disadvantage thus imposed on april 18, 1991 amounted to discrimination within the scope of s. 15(1) of the charter. [emphasis added.] ce processus a fait de l’équité salariale, argument de politique générale, une obligation juridique réelle profi tant aux employées d’hôpitaux. la public sector restraint act avait pour but de réduire le salaire auquel les femmes avaient droit en vertu de leur contrat de travail. l’effet re- cherché était de leur verser un salaire inférieur à celui des hommes exerçant des fonctions équivalentes. l’adoption de la loi, le 18 avril 1991, a fait en sorte que les employées d’hôpitaux se sont retrouvées dans une situation pire que celle dans laquelle elles étaient le 17 avril 1991. il s’agit de déterminer si le désavantage ainsi infl igé le 18 avril 1991 constituait de la discrimination au sens du par. 15(1) de la charte. [nous soulignons.] (nape, at paras. 33-34) (nape, par. 33-34) [96] unlike the employees in nape, the ones in the case at bar are better off than they were before the act initially came into force. in any event, ap- plying the analytical framework for s. 15(1) to the amendments leads to the conclusion that the sections at issue do not have a discriminatory effect: taypotat, at para. 20; quebec v. a, at para 322. [96] contrairement aux employées concernées dans nape, celles visées en l’espèce se retrouvent en meilleure position qu’avant l’entrée en vigueur ini- tiale de la loi. dans tous les cas, un examen des mo- difi cations au regard du cadre d’analyse du par. 15(1) permet de déterminer que les articles en cause n’ont pas un effet discriminatoire : taypotat, par. 20; qué- bec c. a, par 322. [97] it is important to remember that the act is not the source of the differences in compensation be- tween men and women in private sector enterprises. this is self- evident, given that the act was passed to counteract systemic discrimination. [97] il importe de rappeler que la loi n’est pas à l’origine des écarts salariaux qui existent entre les hommes et les femmes dans les entreprises privées. cela va de soi, puisque la loi a été votée et adoptée afi n de contrer la discrimination systémique. [98] unlike in vriend v. alberta, [1998] 1 scr. 493, in which the failure to protect homosexuals in the individual’s rights protection act, rsa 1980, c. i-2, had the effect of reinforcing the prejudice against that group, the impugned provisions do not have the effect of imposing burdens, obligations or disadvantages on women that are not imposed on others, or of withholding or limiting access to opportunities and advantages that are available to other members of society. by way of illustration, factors like the ones set out in law can be helpful in determining whether a particular distinction is discriminatory. this is not a “step-by- step” analysis, however. the analysis remains contextual, and not formalistic. indeed, the factors are not exhaustive and will be considered solely to enhance our analy- sis. in sum, our objective is to determine the actual situation of the group and assess the potential of the [98] contrairement à l’arrêt vriend c. alberta, [1998] 1 rcs 493, où l’omission de protéger les homosexuels dans l’individual’s rights protection act, rsa 1980, c. i-2, avait eu pour effet d’ac- centuer le préjudice subi par le groupe, les articles contestés n’ont pas pour effet d’imposer aux femmes des fardeaux, obligations ou désavantages non im- posés à d’autres ou d’empêcher ou de restreindre l’accès aux possibilités et aux avantages offerts à d’autres membres de la société. pour illustrer ce point, les facteurs comme ceux établis dans l’arrêt law peuvent être utiles pour déterminer si une dis- tinction particulière est discriminatoire. toutefois, il ne s’agit pas d’une analyse « étape par étape ». celle-ci demeure contextuelle et non formaliste. d’ailleurs, les facteurs ne sont pas exhaustifs et se- ront considérés dans le seul but d’enrichir notre ana- lyse. en somme, notre objectif est de déterminer la [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts les juges côté, brown et rowe 513 impugned law to worsen their situation: withler, at paras. 38 and 66; quebec v. a, at para. 331; nape, at para. 44; law, at para 72. situation véritable du groupe et d’évaluer le risque que la mesure contestée aggrave sa situation : with- ler, par. 38 et 66; québec c. a, par. 331; nape, par. 44; law, par 72. (1) pre- existing disadvantage (1) la présence d’un désavantage préexistant [99] women clearly face systemic discrimination in matters of compensation (centrale des syndicats du québec, at para 58). however, the impugned sections do not perpetuate or reinforce the idea that women can be paid less simply because they are women. the act’s objective is to permanently erad- icate pay inequities by establishing a maintenance mechanism in ss 761 to 769. moreover, s 769 sends a clear message. it provides that no employer may “act in bad faith or in an arbitrary or discrimina- tory manner or exhibit gross negligence with regard to employees in the enterprise”. should an employer do so, a retroactive remedy is provided for in s 101. [99] de toute évidence, les femmes font l’objet de discrimination systémique au chapitre de la rémuné- ration (centrale des syndicats du québec, par 58). toutefois, les articles contestés ne perpétuent pas, ni ne renforcent, l’idée que les femmes peuvent être moins bien rémunérées simplement parce qu’elles sont des femmes. la loi a pour but d’éradiquer de façon permanente les iniquités salariales en mettant sur pied un mécanisme de maintien aux art 761 à 769. par ailleurs, l’art 769 envoie un message clair et net. il y est énoncé que l’employeur ne doit pas « agir de mauvaise foi ou de façon arbitraire ou discriminatoire, ni faire preuve de négligence grave à l’endroit des salariés de l’entreprise ». en cas de pareille conduite, une réparation rétroactive est pré- vue à l’art 101. (2) correspondence between the measure adopted by the legislature and the group’s actual characteristics (2) la correspondance entre la mesure adoptée par le législateur et les caractéristiques réelles du groupe [100] there is a risk that a change in an enter- prise to which the act applies that has an impact on pay equity and that occurs at the start of the fi ve- year period preceding a pay equity audit will be infl uenced by elements of systemic discrimination. the re- emergence of disadvantages usually occurs when job- related duties are reorganized or changed. however, an employer that is in compliance with its obligations under the act is required by s 769 not to act arbitrarily as well as to eliminate any instance of inequitable compensation immediately by addressing the new elements of systemic discrim- ination. section 76.9 is broadly worded and should be construed liberally to ensure that its object is attained: interpretation act, cqlr, c. i-16, s 41. as well, as abella j. points out, the court has con- sidered s 472 of the labour code, cqlr, c. c-27, the wording of which is almost identical to that of s 769 of the act. lebel j., writing for the court in noël v. société d’énergie de la baie james, 2001 [100] il existe un risque qu’un changement surve- nant dans une entreprise visée par la loi ayant un effet sur l’équité salariale et intervenant au début de l’intervalle de cinq ans précédant l’évaluation réa- lisée dans le cadre du maintien de l’équité salariale soit infl uencé par des éléments de discrimination systémique. habituellement, la réapparition de dé- savantages se produit lors de la réorganisation ou de la modifi cation des tâches liées à l’emploi. toutefois, un employeur respectant ses obligations selon la loi est tenu de ne pas agir arbitrairement et d’éliminer immédiatement les traitements salariaux inéquitables en écartant les nouveaux éléments de discrimina- tion systémique, conformément à l’art 769. cet article est rédigé de façon large et devrait être inter- prété de façon libérale afi n d’en réaliser l’objet : loi d’interprétation, rlrq, c. i-16, art 41. d’ailleurs, comme le souligne la juge abella, la cour a analysé l’art 472 du code du travail, rlrq, c. c-27, qui comporte un libellé quasi- identique à l’art 769 de 514 quebec (ag) v apts côté, brown and rowe jj. [2018] 1 scr. scc 39, [2001] 2 scr 207, defi ned that section’s scope as follows: la loi. écrivant au nom de la cour dans noël c. société d’énergie de la baie james, 2001 csc 39, [2001] 2 rcs 207, le juge lebel a défi ni la portée de cet article : the quebec labour code has partially codifi ed the duty of representation. it is defi ned in the following terms in s 472 lc:. le code du travail du québec a codifi é partiellement le devoir de représentation. l’article 472 ct le défi nit en ces termes : 47.2 a certifi ed association shall not act in bad faith or in an arbitrary or discriminatory manner or show serious negligence in respect of employees comprised in a bargaining unit represented by it, whether or not they are members. this duty prohibits four types of conduct: bad faith, dis- crimination, arbitrary conduct and serious negligence. the conduct that is demanded applies both at the collective bargaining stage and in administering the collective agree- ment (see gagnon, supra, at p 308) first, s 472 prohibits acting in bad faith, which presumes intent to harm or malicious, fraudulent, spiteful or hostile conduct (see becotte v. syndicat canadien de la fonction publique, local 301, [1979] tt 231, at p. 235; and rayonier, supra, at p 201) in practice, this element alone would be diffi cult to prove (see g. w. adams, canadian labour law (2nd ed. (loose- leaf)), at pp. 13-15 to 13-18; r. e. brown “the ‘arbitrary’, ‘discriminatory’ and ‘bad faith’ tests under the duty of fair representation in ontario” (1982), 60 can. bar rev. 412, at pp 453-54). 47.2 une association accréditée ne doit pas agir de mauvaise foi ou de manière arbitraire ou discrimina- toire, ni faire preuve de négligence grave à l’endroit des salariés compris dans une unité de négociation qu’elle représente, peu importe qu’ils soient ses membres ou non. cette obligation interdit quatre types de conduite : la mauvaise foi, la discrimination, le comportement arbitraire et la négligence grave. cette obligation de comportement s’applique aussi bien au stade de la négociation collective que pendant son administration (voir gagnon, op. cit., p 308). l’article 47.2 sanctionne d’abord une conduite empreinte de mauvaise foi qui suppose une intention de nuire, un comportement malicieux, frauduleux, malveil- lant ou hostile (voir becotte c. syndicat canadien de la fonction publique, local 301, [1979] tt 231, p. 235; éga- lement rayonier, précité, p 201). en pratique, cet élément seul serait diffi cile à établir (voir g. w. adams, canadian labour law (2e éd. (feuilles mobiles)), p. 13-15 à 13-18; r. e. brown, « the “arbitrary”, “discriminatory” and “bad faith” tests under the duty of fair representation in ontario » (1982), 60 r du b can. 412, p 453-454). the law also prohibits discriminatory conduct. this includes any attempt to put an individual or group at a disadvantage where this is not justifi ed by the labour rela- tions situation in the company. for example, an association could not refuse to process an employee’s grievance, or conduct it differently, on the ground that the employee was not a member of the association, or for any other reason unrelated to labour relations with the employer (see d. veilleux, “le devoir de représentation syndicale: cadre d’analyse des obligations sous- jacentes” (1993), 48 relat. ind. 661, at pp. 681-82; adams, supra, at pp. 13-18 to 13-201). la loi interdit aussi les comportements discrimina- toires. ceux-ci comprennent toutes les tentatives de défa- voriser un individu ou un groupe sans que le contexte des relations de travail dans l’entreprise ne le justifi e. ainsi, une association ne saurait refuser de traiter le grief d’un salarié ou de le mener de façon différente au motif qu’il n’appartient pas à l’association, ou pour toute autre raison extérieure aux relations de travail avec l’employeur (voir d. veilleux, « le devoir de représentation syndicale : cadre d’analyse des obligations sous- jacentes » (1993), 48 relat. ind. 661, p. 681-682; adams, op. cit., p. 13-18 à 13-201). the concepts of arbitrary conduct and serious negli- gence, which are closely related, refer to the quality of the union representation. the inclusion of arbitrary conduct means that even where there is no intent to harm, the union may not process an employee’s complaint in a superfi cial se reliant étroitement, les concepts d’arbitraire et de négligence grave défi nissent la qualité de la représentation syndicale. l’élément de l’arbitraire signifi e que, même sans intention de nuire, le syndicat ne saurait traiter la plainte d’un salarié de façon superfi cielle ou inattentive. [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts les juges côté, brown et rowe 515 or careless manner. it must investigate the complaint, review the relevant facts or seek whatever advice may be necessary; however, the employee is not entitled to the most thorough investigation possible. the association’s resources, as well as the interests of the unit as a whole, should also be taken into account. the association thus has considerable discretion as to the type and extent of the efforts it will undertake in a specifi c case. (see adams, supra, at pp 13-201 to 13-206). il doit faire enquête au sujet de celle-ci, examiner les faits pertinents ou obtenir les consultations indispensables, le cas échéant, mais le salarié n’a cependant pas droit à l’enquête la plus poussée possible. on devrait aussi tenir compte des ressources de l’association, ainsi que des inté- rêts de l’ensemble de l’unité de négociation. l’association jouit donc d’une discrétion importante quant à la forme et à l’intensité des démarches qu’elle entreprendra dans un cas particulier. (voir adams, op. cit., p 13-201 à 13-206). the fourth element in s 472 lc is serious negli- gence. a gross error in processing a grievance may be regarded as serious negligence despite the absence of intent to harm. however, mere incompetence in process- ing the case will not breach the duty of representation, since s 472 does not impose perfection as the standard in defi ning the duty of diligence assumed by the union. in assessing the union’s conduct, regard must be had to the resources available, the experience and training of the union representatives, who are usually not lawyers, and the priorities connected with the functioning of the bargaining unit (see gagnon, supra, at pp. 310-13; veilleux, supra, at pp. 683-87; adams, supra, at p 13-37). bad faith and discrimination both involve oppressive conduct on the part of the union. the analysis therefore focuses on the reasons for the union’s action. in the case of the third or fourth element, what is involved is acts which, while not motivated by malicious intent, exceed the limits of discretion reasonably exercised. the implementation of each decision by the union in processing grievances and administering the collective agreement therefore calls for a fl exible analysis which will take a number of factors into account. [emphasis added; paras 47-52]. le quatrième élément retenu dans l’art 472 ct est la négligence grave. une faute grossière dans le traitement d’un grief peut être assimilée à celle-ci malgré l’absence d’une intention de nuire. cependant, la simple incompé- tence dans le traitement du dossier ne violera pas l’obli- gation de représentation, l’art 472 n’imposant pas une norme de perfection dans la défi nition de l’obligation de diligence qu’assume le syndicat. l’évaluation du com- portement syndical tiendra compte des ressources dispo- nibles, de l’expérience et de la formation des représentants syndicaux, le plus souvent des non juristes, ainsi que des priorités reliées au fonctionnement de l’unité de négocia- tion (voir gagnon, op. cit., p. 310-313; veilleux, loc. cit., p. 683-687; adams, op. cit., p 13-37). mauvaise foi et discrimination impliquent toutes deux un comportement vexatoire de la part du syndicat. l’ana- lyse se concentre alors sur les motifs de l’action syndicale. dans le cas du troisième ou du quatrième élément, on se trouve devant des actes qui, sans être animés par une intention malicieuse, dépassent les limites de la discrétion raisonnablement exercée. la mise en œuvre de chaque décision du syndicat dans le traitement des griefs et de l’application de la convention collective implique ainsi une analyse fl exible, qui tiendra compte de plusieurs facteurs. [nous soulignons; par 47-52] [101] it must therefore be concluded that the new mechanism established by the 2009 amendments responds to the needs of the women concerned by effectively preventing abuse by employers and also by providing them with a periodic audit of their re- muneration. consequently, this factor also favours the appellant’s argument. [101] il faut alors conclure que le nouveau méca- nisme mis en place par les modifi cations de 2009 répond aux besoins des femmes visées en ce qu’il empêche effi cacement les abus de la part des em- ployeurs, en plus d’offrir une évaluation périodique de leur rémunération. ce facteur milite donc aussi en faveur de la thèse de l’appelante. [102] moreover, it was open to the quebec legis- lature to opt for mechanisms that were appropriate and practical for private sector enterprises. further to the example abella j. gives in her reasons, ensur- ing that persons with disabilities are not discrimi- nated against does not mean that enterprises have [102] de plus, il était loisible au législateur québé- cois d’opter pour des moyens qui soient adaptés et pratiques pour les entreprises privées. pour reprendre l’exemple donné par la juge abella, les entreprises n’ont pas l’obligation de repaver les rampes d’accès chaque semaine pour faire en sorte que les personnes 516 quebec (ag) v apts côté, brown and rowe jj. [2018] 1 scr. an obligation to repave access ramps every week (abella j.’s reasons, at para 54). handicapées ne subissent pas de discrimination (mo- tifs de la juge abella, par 54). (3) impact on other groups (3) les effets sur d’autres groupes [103] our colleague relies on the reasoning adopted in vriend, in which the individual’s rights protection act had in 1990 prohibited discrimination based on any of the following grounds: race, religious beliefs, colour, gender, physical disability, mental disabil- ity, age, ancestry or place of origin. the statute had subsequently been amended to add other grounds to the existing ones, namely marital status, source of income and family status. the individual’s rights protection act established a remedy for all members of society so that they could avail themselves of any of the grounds of discrimination provided for in the statute. however, the alberta government had not deemed it necessary to include sexual orientation in the statute as a prohibited ground. individuals who were discriminated against on the basis of their sexual orientation were therefore excluded from the protection of the statute and found themselves worse off than they had been before it came into force, given that they were not protected by the statute as were other disadvantaged groups. as a result, the gap between their situation and that of the rest of soci- ety widened and their marginalization increased. in short, society had moved forward, but their situation remained unchanged. [103] notre collègue s’appuie sur le raisonnement adopté dans vriend. dans cette affaire, l’individual’s rights protection act, interdisait en 1990 la discri- mination fondée sur l’un des motifs suivants : la race, les croyances religieuses, la couleur, le sexe, la défi cience physique ou mentale, l’âge, l’ascendance et le lieu d’origine. par la suite, des modifi cations législatives ont été adoptées afi n d’ajouter d’autres motifs à ceux déjà prévus, comme l’état matrimo- nial, la source de revenu et la situation familiale. l’individual’s rights protection act a eu pour effet de procurer un recours à l’ensemble des membres de la société afi n qu’ils puissent se prévaloir de l’un ou l’autre des motifs de distinction prévus à la loi en cas de discrimination. cependant, le gouvernement albertain n’avait pas jugé nécessaire d’inclure à la loi l’orientation sexuelle comme motif de discrimination illicite. les personnes discriminées sur la base de leur orientation sexuelle étaient donc exclues de la protection conférée par la loi et se retrouvaient dans une situation pire que celle prévalant avant son entrée en vigueur dans la mesure où ils ne profi taient pas de la protection de la loi par rapport aux autres groupes défavorisés qui en bénéfi ciaient. de ce fait, l’écart entre leur situation et celle du reste de la société s’était accentué et ils se retrouvaient à être davantage marginalisés. bref, la société avait évolué alors que leur situation demeurait inchangée. [104] thus, unlike a general protection scheme, such as the one established by the individual’s rights protection act considered in vriend, the scheme established by the act deals with only one ground of discrimination, namely sex, and applies to only a small portion of female employees in quebec, those who hold positions in predominantly female job classes in enterprises with 10 or more employees: s. 4 of the act. in the instant case, this factor is neu- tralized by the fact that it is the group benefi ting from the act that is challenging its effects. it cannot there- fore be argued that they are not afforded “the equal protection and equal benefi t of the law” (s. 15(1) of the charter), as the act specifi cally provides them [104] ainsi, contrairement à un régime de protec- tion générale, comme celui établi par l’individual’s rights protection act, qui était sous étude dans l’ar- rêt vriend, le régime créé par la loi ne vise qu’un seul motif de discrimination, soit celui fondé sur le sexe, et ne touche qu’une partie réduite des salariées au québec, à savoir les femmes occupant des em- plois dans des catégories d’emploi à prédominance féminine dans une entreprise comprenant 10 salariés ou plus : art. 4 de la loi. en l’espèce, ce facteur est neutralisé par le fait que c’est le groupe bénéfi ciant de la loi qui en conteste les effets. il n’est alors pas possible de prétendre qu’elles ne bénéfi cient pas de « la même protection et au même bénéfi ce de la loi » [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts les juges côté, brown et rowe 517 with a mechanism that affords them both a remedy in the event of discriminatory or arbitrary treatment (s 769 of the act) and the benefi t of an audit of their jobs for the purpose of identifying and redressing pay inequities linked to systemic discrimination. (par. 15(1) de la charte) puisque la loi leur procure spécifi quement un mécanisme leur offrant à la fois un recours contre les traitements discriminatoires ou arbitraires (art 769 de la loi) et le bénéfi ce d’une évaluation de leur emploi afi n de déceler et corriger les iniquités salariales reliées à la discrimination systémique. (4) nature of the affected interest (4) la nature du droit touché [105] there is no doubt that work is an impor- tant aspect of life and that, for many people, it is a large part of their identity: nape, at paras 49-50. however, the fact that one is in a situation in which the compensation received for one’s job seems in- adequate, and which offends one’s sense of personal dignity, does not mean that the law creates a discrim- inatory disadvantage. in enacting the act and the 2009 amendments, the quebec legislature has recog- nized the nature of pay equity and its importance for women. in short, although the interest in question is important in our society, the adopted measures have not constitutionally entrenched pay equity such that they would be impossible to modify. [105] il ne fait pas de doute que le travail est un aspect important de la vie et qu’il représente pour bien des gens une grande partie de leur identité : nape, par.  49-50 cependant, se trouver dans une situation où il semble que son emploi n’est pas adéquatement rémunéré, heurtant du même coup un sentiment de dignité personnelle, ne signifi e pas pour autant que la loi crée un désavantage discriminatoire. par le biais de la loi et des modifi cations de 2009, le législateur québécois reconnaît la nature de l’équité salariale et son importance pour les femmes en somme, bien que l’intérêt en cause soit important dans notre société, les mesures mises en place n’ont pas constitutionnalisé l’équité salariale au risque de rendre les mesures impossibles à modifi er. (5) conclusion on the law factors (5) la conclusion sur les facteurs de l’arrêt law [106] when all is said and done, it is well estab- lished that s. 15 is intended to prevent discriminatory conduct, not the attitude or motive behind such con- duct. in the instant case, the state conduct does not widen — rather than narrowing — the gap between the historically disadvantaged group and the rest of society: quebec v. a, at para 332. it has not been established that the measure has a discriminatory effect on the group: quebec v. a, at paras. 329-31; withler, at para 66. [106] en défi nitive, il est bien établi que c’est la conduite discriminatoire que cherche à prévenir l’art. 15, non pas l’attitude ou le mobile à l’origine de cette conduite. dans la présente affaire, les actes de l’état n’ont pas pour effet d’élargir — au lieu de le rétrécir — l’écart entre le groupe historique- ment défavorisé et le reste de la société : québec c. a, par 332. l’effet discriminatoire de la mesure sur le groupe n’a pas été établi : québec c. a, par. 329- 331; withler, par 66. e application of section 15(2) e application du par. 15(2) [107] alternatively, even if it were to be held that the specifi c mechanism created by the statutory amendments can be considered discriminatory, the act as a whole should be protected under s 15(2). [107] de façon subsidiaire, même s’il fallait con- clure que le mécanisme spécifi que prévu dans les modifi cations législatives peut être qualifi é de discri- minatoire, l’ensemble de la loi devrait être protégé par application du par 15(2). 518 quebec (ag) v apts côté, brown and rowe jj. [2018] 1 scr. [108] according to the principles laid down in cunningham, what must be determined is whether the law has a genuine ameliorative object: [108] d’après les enseignements de l’arrêt cunningham, il faut déterminer si l’objet véritable de la loi est améliorateur : to qualify as a genuinely ameliorative program, the program must be directed at improving the situation of a group that is in need of ameliorative assistance: kapp, at para 41. there must be a correlation between the program and the disadvantage suffered by the target group: kapp, at para 49. the goal is to promote the substantive equal- ity of the group: kapp, at para 16. to ascertain whether these conditions are met, one looks fi rst to the object of the program, and then asks whether it correlates to actual disadvantage suffered by the target group. [para. 59] pour être véritablement améliorateur, un programme doit être destiné à améliorer la situation d’un groupe ayant besoin d’aide : kapp, par 41. il doit y avoir une corrélation entre le programme et le désavantage dont est victime le groupe cible : kapp, par 49. il faut que le programme vise à promouvoir l’égalité réelle du groupe : kapp, par 16. pour déterminer si ces conditions sont remplies, il faut d’abord examiner l’objet du programme et ensuite se demander s’il est en corrélation avec le désavantage dont est réellement victime le groupe cible. [par. 59] [109] furthermore, a distinction that serves or advances the ameliorative object has the effect of supporting the goal of s. 15 of the charter, namely the promotion of substantive equality: cunningham, at para 45. [109] de plus, la distinction qui tend à la réali- sation de l’objet améliorateur ou qui y contribue a pour conséquence de favoriser l’atteinte de l’objet de l’art. 15 de la charte à savoir la promotion de l’égalité réelle : cunningham, par 45. [110] in kapp, the court referred to the role of s. 15(2) in supporting the implementation of meas- ures to combat systemic discrimination. given that quebec’s national assembly has answered the call in this regard, the entire act should be protected: [110] dans l’arrêt kapp, il est fait référence à l’uti- lité du par. 15(2) pour mettre en place des mesures visant à combattre la discrimination systémique. l’assemblée nationale du québec ayant répondu à l’appel, la loi devrait être protégée dans son en- semble : the royal commission report on equality in em- ployment, whose mandate was to determine whether there should be affirmative action in canada and on which mcintyre j. relied to develop his theories of discrimina- tion and equality, set out the principles underlying s. 15(2), at pp. 13-14: le rapport de la commission royale sur l’égalité en matière d’emploi — qui avait pour mandat de déterminer si la promotion sociale était indiquée au canada —, sur lequel le juge mcintyre s’est fondé pour établir ses théories de la discrimination et de l’égalité, énonce les principes qui sous- tendent le par. 15(2), aux p. 14-15 : in recognition of the journey many have yet to com- plete before they achieve equality, and in recognition of how the duration of the journey has been and is being unfairly protracted by arbitrary barriers, section 15(2) permits laws, programs, or activities designed to elim- inate these restraints. while section 15(1) guarantees to individuals the right to be treated as equals free from discrimination, section 15(2), though itself creating no enforceable remedy, assures that it is neither discrim- inatory nor a violation of the equality guaranteed by section 15(1) to attempt to improve the condition of disadvantaged individuals or groups, even if this means treating them differently. en tenant compte du chemin que beaucoup doivent encore parcourir avant de parvenir à l’égalité, et en reconnaissant que des obstacles arbitraires n’ont fait, jusqu’ici, que reculer davantage l’objectif à atteindre, le paragraphe 15(2) autorise maintenant les lois, pro- grammes ou activités destinés à éliminer les contraintes à l’égalité. tandis que le paragraphe 15(1) garantit aux individus le droit d’être traités en égaux sans discrimi- nation aucune, le paragraphe 15(2), bien qu’il ne rende pas obligatoire l’application de mesures, prévoit que le fait de tenter d’améliorer la condition des individus ou groupes défavorisés ne constitue ni une pratique discriminatoire ni une violation du droit à l’égalité garantie par le paragraphe 15(1), même si cela signifi e les traiter de façon différente. [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts les juges côté, brown et rowe 519 section 15(2) covers the canvas with a broad brush, permitting a group remedy for discrimination. the section encourages a comprehensive or systemic rather than a particularized approach to the elimination of discriminatory barriers. le paragraphe 15(2) ouvre la voie en permettant l’application de mesures correctives à un groupe. l’ar- ticle 15 favorise une approche globale ou systémique plutôt qu’individuelle en vue d’éliminer les obstacles discriminatoires. section 15(2) does not create the statutory obliga- tion to establish laws, programs, or activities to hasten equality, ameliorate disadvantage, or eliminate discrim- ination. but it sanctions them, acting with statutory acquiescence. le paragraphe 15(2) n’exige pas l’adoption de lois ou la création de programmes et d’activités pour par- venir plus vite à l’égalité, corriger les inégalités ou éliminer la discrimination. mais il sanctionne de telles mesures, leur accordant une reconnaissance légale. (kapp, at para. 32 (emphasis added), quoting the re- port of the commission on equality in employment, at pp 13-14) (kapp, par. 32 (nous soulignons), citant le rapport de la commission sur l’égalité en matière d’emploi, p 14-15) [111] there is no doubt that the act genuinely has the promotion and achievement of substantive equality as its object. the correlation between that object and the chosen mechanism is clear, even if the mechanism is not perfect. the appeal should also fail at this stage of the analysis. [111] il ne fait pas de doute que la loi a pour objet véritable la promotion et l’atteinte de l’égalité réelle. la corrélation entre cet objectif et le mécanisme choisi est évidente, même s’il n’est pas parfait. le pourvoi devrait également échouer à ce stade de l’analyse. iii conclusion iii conclusion [112] in summary, it remains true that it is not open to parliament or to a provincial legislature to enact a law whose provisions single out a disadvan- taged group for inferior treatment: auton, at para. 41, citing corbiere v. canada (minister of indian and northern affairs), [1999] 2 scr 203. but if the law confers a clear benefi t in comparison with the situation that would exist had it not been enacted, the legislature is free to adopt the mechanism of its choice: auton, at para. 41, citing granovsky v. canada (minister of employment and immigration), 2000 scc 28, [2000] 1 scr 703, at para. 61; nova scotia (attorney general) v. walsh, 2002 scc 83, [2002] 4 scr 325, at para. 55; hodge, at para 16. [112] en somme, il demeure qu’il n’est pas loi- sible au parlement et aux législatures provinciales d’adopter une loi dont les dispositions imposent à un groupe défavorisé un traitement moins favorable : auton, par. 41, citant corbiere c. canada (ministre des affaires indiennes et du nord canadien), [1999] 2 rcs 203. par contre, lorsque la mesure légis- lative offre un net avantage en comparaison avec la situation qui existerait sans son adoption, il est loisible au législateur d’adopter le mécanisme de son choix : auton, par. 41, citant granovsky c. canada (ministre de l’emploi et de l’immigration), 2000 csc 28, [2000] 1 rcs 703, par. 61; nouvelle- écosse (procureur général) c. walsh, 2002 csc 83, [2002] 4 rcs 325, par. 55; hodge, par 16. [113] given that the sections at issue do not violate the constitution, the respondents should undoubt- edly have used the democratic avenues available to them in order to object to the enacted amendments and obtain the amendments they wanted rather than asking this court to substitute policies it prefers for ones that were adopted democratically. [113] indubitablement, les intimés auraient dû uti- liser les avenues démocratiques à leur disposition pour s’objecter aux modifi cations adoptées et obtenir les modifi cations souhaitées plutôt que de deman- der à notre cour de substituer ses préférences aux politiques adoptées démocratiquement puisque les articles en cause n’enfreignent pas la constitution. 520 quebec (ag) v apts côté, brown and rowe jj. [2018] 1 scr. in our view, therefore, the appeal should be [114] allowed and the cross- appeal dismissed. [114] nous sommes donc d’avis d’accueillir le pourvoi et de rejeter l’appel incident. appeal dismissed with costs, côté, brown and rowe jj. dissenting. cross- appeal dismissed with costs. pourvoi principal rejeté avec dépens, les juges côté, brown et rowe sont dissidents pourvoi incident rejeté avec dépens. procureurs de l’appelante/intimée au pourvoi appeal: fasken martineau dumoulin, mont réal. incident : fasken martineau dumoulin, mont réal. appeal alliance du personnel professionnel et tech- nique de la santé et des services sociaux, catherine lévesque and syndicat de la fonction publique et parapublique du québec inc.: poudrier bradet, québec. procureurs des intimés/appelants au pourvoi in- cident l’alliance du personnel professionnel et tech- nique de la santé et des services sociaux, catherine lévesque et le syndicat de la fonction publique et parapublique du québec inc.  :  poudrier bradet, québec. solicitors for the respondents/appellants on cross- appeal fédération interprofessionnelle de la santé du québec, guy- philippe brideau and nancy bédard: melançon, marceau, grenier & sciortino, québec. appeal syndicat des employé(e)s de l’université de mont réal, sylvie goyer, conseil provincial des af- faires sociales, johanne harrell, josée saint- pierre, ghyslaine doré, conseil provincial du soutien sco- laire, louise paquin, lucie fortin, syndicat des pro- fessionnelles et professionnels de laval- rive-nord, scfp 5222, syndicat des fonctionnaires municipaux de mont réal (scfp), section locale 429, section locale 3134 du syndicat canadien de la fonction pub- lique, employé-es de bureau de la ville de lorraine, henriette demers, section locale 930 du syndicat canadien de la fonction publique (ftq), fernande tremblay, syndicat canadien de la fonction publique, section locale 4503, josée mercille, syndicat cana- dien de la fonction publique, section locale 3642, chantal bourdon, conseil d’intervention pour l’ac- cès des femmes au travail (ciaft) du québec inc., association des psychologues du québec, syndicat des employées et employés professionnels- les et de bureau (ctc- ftq), section locale 578, lise audet and syndicat québécois des employées et employés de service, section locale 298 (ftq): syndicat can- adien de la fonction publique, ottawa. procureurs des intimés/appelants au pourvoi in- cident la fédération interprofessionnelle de la santé du québec, guy- philippe brideau et nancy bédard : melançon, marceau, grenier & sciortino, québec. procureurs des intimés/appelants au pourvoi in- cident le syndicat des employé(e)s de l’université de mont réal, sylvie goyer, le conseil provincial des affaires sociales, johanne harrell, josée saint- pierre, ghyslaine doré, le conseil provincial du soutien scolaire, louise paquin, lucie fortin, le syndicat des professionnelles et professionnels de laval- rive-nord, scfp 5222, le syndicat des fonc- tionnaires municipaux de mont réal (scfp), section locale 429, la section locale 3134 du syndicat cana- dien de la fonction publique, employé-es de bureau de la ville de lorraine, henriette demers, la section locale 930 du syndicat canadien de la fonction pu- blique (ftq), fernande tremblay, le syndicat ca- nadien de la fonction publique, section locale 4503, josée mercille, le syndicat canadien de la fonction publique, section locale 3642, chantal bourdon, le conseil d’intervention pour l’accès des femmes au travail (ciaft) du québec inc., l’association des psychologues du québec, le syndicat des employées et employés professionnels- les et de bureau (ctc- ftq), section locale 578, lise audet et le syndicat québécois des employées et employés de service, section locale 298 (ftq) : syndicat canadien de la fonction publique, ottawa. [2018] 1 rcs. québec (pg) c apts 521 of ontario: attorney general of ontario, toronto. alition, the new brunswick coalition for pay eq- uity and the women’s legal education and action fund: faraday law, toronto; cavalluzzo, toronto. procureur de l’intervenant le procureur géné- ral de l’ontario : procureur général de l’ontario, toronto. procureurs des intervenants equal pay coalition, la coalition pour l’équité salariale du nouveau- brunswick et le fonds d’action et d’éducation ju- ridiques pour les femmes : faraday law, toronto; cavalluzzo, toronto. alliance of canada: raven, cameron, ballantyne & yazbeck, ottawa. procureurs de l’intervenante l’alliance de la fonction publique du canada : raven, cameron, ballantyne & yazbeck, ottawa. cats du québec: barabé casavant (services juri- diques de la csq), mont réal. procureurs de l’intervenante la centrale des syndicats du québec : barabé casavant (services juridiques de la csq), mont réal. institute of the public service of canada, the ca- nadian association of professional employees, the association of canadian financial officers and the professional association of foreign service offi cers: goldblatt partners, ottawa. procureurs des intervenants l’institut profes- sionnel de la fonction publique du canada, l’as- sociation canadienne des employés professionnels, l’association canadienne des agents fi nanciers et l’association professionnelle des agents du service extérieur : goldblatt partners, ottawa.