Document Number: JWT_2020040044_20200928L00
ECLI: ECLI:AT:VWGH:2020:RA2020040044.L00
Case Number: Ra 2020/04/0044
Application Type: Vwgh
Court: Verwaltungsgerichtshof (VwGH)
Decision Date: 1601251200000
Word Count: 1892

Spruch
Die Revision wird zurÃ¼ckgewiesen.
BegrÃ¼ndung
1Â 1.Â Aus dem Akteninhalt ergibt sich folgender unstrittiger Sachverhalt:
2Â 1.1. Mit Bekanntmachung vom 13.Â MaiÂ 2019 schrieb die Revisionswerberin als Auftraggeberin den Auftrag â€žSanitÃ¤rmaterialâ€œ im Supplement zum Amtsblatt der EuropÃ¤ischenÂ Union als Verhandlungsverfahren aus. Es handelte sich dabei um einen Lieferauftrag im Oberschwellenbereich zum Abschluss einer Rahmenvereinbarung. Die Bezeichnung in der Bekanntmachung lautete â€žSanitÃ¤rmaterialâ€œ.
3Â In der Bekanntmachung schien als â€žBezeichnung des Auftragsâ€œ â€žSanitÃ¤rmaterialâ€œ auf. Als â€žCPV-CodeÂ Hauptteilâ€œ war â€ž44411000â€œ angefÃ¼hrt. Die â€žkurze Beschreibung des Auftragesâ€œ lautete: â€œLieferung unterschiedlicher SanitÃ¤rmaterialien, Spender fÃ¼r diese Materialien und die Wartung bzw.Â Reparatur der Spender, sowie deren Austausch im Bedarfsfall.â€œ
4Â Die Beschreibung des in der Bekanntmachung angefÃ¼hrten Codes in der VerordnungÂ (EG)Â Nr.Â 213/2008 der Kommission vom 28.Â NovemberÂ 2007 (CPV-VO) lautet: â€žSanitÃ¤rerzeugnisseâ€œ. Die PrÃ¤zisierungen zu dieser Kategorie beinhalten die Produkte â€žWasserhÃ¤hne, Badewannen, Waschbecken, Duschwannen, Bidets, WC-Sitze, WC-Deckel, WC-Becken, WC-SpÃ¼lkÃ¤sten und Urinaleâ€œ.
5Â Die Teilnahmebedingungen zu dem betreffenden Vergabeverfahren sahen den Abschluss einer Rahmenvereinbarung betreffend die ZurverfÃ¼gungstellung (kein Kauf), Montage, laufende Wartung, Reparatur und/oder Austausch von ca.Â 2000Â StÃ¼ck Papierhandtuchspendern und Lieferung von PapierhandtÃ¼chern, ca.Â 2000Â StÃ¼ck Seifenspendern und Lieferung passender Schaumseife sowie als Option ca.Â 650 StÃ¼ck batteriebetriebene WC-Duftspender samt passender Beduftungsmittel vor. Die Kosten fÃ¼r die ZurverfÃ¼gungstellung, Montage, Wartung, Reparatur und/oder Austausch von Spendern sollten mit den Kosten fÃ¼r das Verbrauchsmaterial abgegolten werden, wobei der Auftraggeber kein Eigentum an den Spendern erwerben sollte.
6Â Am 1.Â AugustÂ 2019 wurde mit der XÂ GmbH die Rahmenvereinbarung geschlossen und dieser Vertragsabschluss in der Folge europaweit bekannt gemacht. Seit diesem Zeitpunkt wurden von der Auftraggeberin laufend Leistungen aus der Rahmenvereinbarung abgerufen.
7Â 1.2. Mit Schriftsatz vom 14.Â JÃ¤nnerÂ 2020 stellte die mitbeteiligte Partei den Antrag, das Bundesverwaltungsgericht mÃ¶ge feststellen, dass â€ždie Auftraggeberin den Vertrag betreffend die Vergabe von Hygieneartikeln aus Papier und Zellstoff, wie RollenhandtÃ¼cher, FalthandtÃ¼cher, Putzpapierrollen, ZellstofftÃ¼cher, FlÃ¼ssigseife und Duftpatronen sowie dazugehÃ¶rige Spender (Rollenhandtuchspender, Seifenspender und Duftspender) und HygienebehÃ¤lter, rechtswidriger Weise ohne DurchfÃ¼hrung eines Vergabeverfahrens mit vorheriger Bekanntmachung bzw.Â vorherigen Aufruf zum Wettbewerb durchgefÃ¼hrt hatâ€œ. Dazu brachte die mitbeteiligte Partei im Wesentlichen vor, die Beschaffung betreffe Hygieneartikel, die unter die CPVÂ CodesÂ 3376 undÂ 3377 fallen wÃ¼rden. In der Bezug habenden Bekanntmachung sei jedoch als Hinweis auf den Auftragsgegenstand der CPV-Code 44411000 angefÃ¼hrt worden, der abweichend vom tatsÃ¤chlichen Auftragsgegenstand SanitÃ¤rmaterialien wie WasserhÃ¤hne, Badewannen, Waschbecken, Duschwannen, etc. bezeichne. Aufgrund der erheblichen Abweichung des Auftragsgegenstandes von jenem in der erfolgten Bekanntmachung handle es sich vorliegend um die Zuschlagserteilung auf ein Angebot, das der ursprÃ¼nglichen Bekanntmachung nicht entspreche, sodass rechtlich gesehen eine rechtswidrige Vergabe ohne vorherige Bekanntmachung bzw.Â ohne vorherigen Aufruf zum Wettbewerb vorliege.
8Â 2. Mit dem angefochtenen - nach DurchfÃ¼hrung einer mÃ¼ndlichen Verhandlung ergangenen - Erkenntnis wurde dem Antrag der mitbeteiligten Partei stattgegeben (Spruchpunkt AÂ I.).
9Â Ferner wies das Bundesverwaltungsgericht den Antrag der mitbeteiligten Partei auf NichtigerklÃ¤rung des abgeschlossenen Vertrages zurÃ¼ck (SpruchpunktÂ AÂ II.) und hob die abgeschlossene Rahmenvereinbarung insoweit auf, als Leistungen der Auftragnehmerin noch ausstÃ¤ndig sind oder bereits erbrachte Leistungen ohne Wertminderung rÃ¼ckstellbar seien (SpruchpunktÂ AÂ III.). Letztlich wurde Ã¼ber den Auftraggeber eine GeldbuÃŸe in HÃ¶he von EuroÂ 16.422,39 verhÃ¤ngt (SpruchpunktÂ AÂ IV.).
10Â Die Revision erklÃ¤rte das Bundesverwaltungsgericht fÃ¼r unzulÃ¤ssig.
11Â In seiner BegrÃ¼ndung fÃ¼hrte das Bundesverwaltungsgericht zusammengefasst aus, fÃ¼r die erforderliche Ermittlung des objektiven ErklÃ¤rungswerts der Bekanntmachung sei auf das VerstÃ¤ndnis eines an einem Vergabeverfahren interessierten Unternehmers der Branche fÃ¼r Hygieneartikel abzustellen. Der zentrale BegriffÂ in der Bekanntmachung sei â€žSanitÃ¤rmaterialâ€œ. Vergleiche man die vertragsgegenstÃ¤ndlichen Leistungen mit jenen, die der CPV-CodeÂ 44411000 bezeichne, so ergebe sich eindeutig, dass die mit dem Code umschriebenen Produkte nicht Gegenstand der abgeschlossenen Rahmenvereinbarung seien. Zur Bezeichnung des tatsÃ¤chlichen Leistungsgegenstandes seien indes mehrere andere CPV-Codes in Frage gekommen. Der Begriff â€žSanitÃ¤rmaterialâ€œ umfasse als sprachlicher ÃœberbegriffÂ eine breite Palette an Produkten, sodass auch in Zusammenhang mit der verbalen Auftragsbeschreibung â€žSpender im SanitÃ¤rbereichâ€œ ein Interessent, der die Bekanntmachung lese, zu dem Schluss kommen mÃ¼sse, dass der ausgeschriebene Leistungsgegenstand eine groÃŸe Palette an Spendern im SanitÃ¤rbereich umfasse. Ein sachkundiger Interessent werde sich zur Spezifizierung des Inhalts der Ausschreibung an dem bekannt gemachten CPV-Code orientieren, der der Vereinheitlichung der Begrifflichkeiten diene, um Sprachbarrieren abzubauen und dÃ¼rfe darauf vertrauen, dass der Code zur Spezifizierung herangezogen werden kÃ¶nne. Die Angaben in der Bekanntmachung sollten dazu dienen, die PrÃ¼fung zu ermÃ¶glichen, ob eine bestimmte Ausschreibung von Interesse sein kÃ¶nne. Komme ein durchschnittlich verstÃ¤ndiger Bieter zum Ergebnis, dass ein bestimmter Leistungsgegenstand von der Ausschreibung erfasst sei, kÃ¶nne es dem betreffenden Interessenten nicht zugemutet werden, Ã¼berdies die Teilnahmeunterlagen herunterzuladen, um sicherzugehen, dass der tatsÃ¤chliche Auftragsgegenstand auch wirklich in der Bekanntmachung Deckung finde. Andernfalls stÃ¼nde es im Belieben des jeweiligen Auftraggebers, einen CPV-Code frei zu wÃ¤hlen. Im vorliegenden Fall umfasse der BegriffÂ â€žSanitÃ¤rmaterialâ€œ eine breite Produktpalette, die durch den CPV-Code spezifiziert worden sei, sodass fÃ¼r einen sachkundigen Interessenten aufgrund der Bekanntmachung klar sein musste, dass die Auftraggeberin eine Beschaffung der unter dem CPV-Code aufgelisteten Erzeugnisse zum Leistungsgegenstand habe machen wollen. Der objektive ErklÃ¤rungswert der Bekanntmachung decke sich daher nicht mit dem vertraglichen Leistungsgegenstand, sodass die Beschaffung der verfahrensgegenstÃ¤ndlichen Leistungen als Abschluss einer Rahmenvereinbarung ohne vorherige Bekanntmachung zu qualifizieren sei. Das Feststellungsbegehren sei daher berechtigt.
12Â Da bereits Lieferungen aus dem Auftrag erfolgt seien und eine RÃ¼ckstellung verbrauchter Hygieneartikel nicht in Frage komme, sei die Rahmenvereinbarung nur insoweit aufzuheben, als die Leistungen noch ausstÃ¤ndig seien bzw.Â erbrachte Leistungen zurÃ¼ckgestellt werden kÃ¶nnten. Die Aufhebung des Vertrages in diesem Umfang sei von Amts wegen anstelle der beantragten NichtigerklÃ¤rung auszusprechen und gemÃ¤ÃŸ Â§Â 356Â Abs.Â 9Â BVergGÂ 2018 eine GeldbuÃŸe in dem ausgesprochenen Umfang auszusprechen.
13Â 3. Gegen diese Entscheidung des Verwaltungsgerichts richtet sich die auÃŸerordentliche Revision.
14Â 4. Nach Art.Â 133 Abs.Â 4Â B-VG ist gegen ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes die Revision zulÃ¤ssig, wenn sie von der LÃ¶sung einer Rechtsfrage abhÃ¤ngt, der grundsÃ¤tzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil das Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lÃ¶sende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird. Auf BeschlÃ¼sse der Verwaltungsgerichte ist Art.Â 133 Abs.Â 4Â B-VG sinngemÃ¤ÃŸ anzuwenden (Art.Â 133 Abs.Â 9Â B-VG).
15Â Nach Â§Â 34 Abs.Â 1Â VwGG sind Revisionen, die sich wegen Nichtvorliegens der Voraussetzungen des Art.Â 133 Abs.Â 4Â B-VG nicht zur Behandlung eignen, ohne weiteres Verfahren in nichtÃ¶ffentlicher Sitzung mit Beschluss zurÃ¼ckzuweisen.
16Â Nach Â§Â 34 Abs.Â 1aÂ VwGG ist der Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der ZulÃ¤ssigkeit der Revision gemÃ¤ÃŸ Art.Â 133 Abs.Â 4Â B-VG an den Ausspruch des Verwaltungsgerichtes gemÃ¤ÃŸ Â§Â 25a Abs.Â 1Â VwGG nicht gebunden. Die ZulÃ¤ssigkeit einer auÃŸerordentlichen Revision gemÃ¤ÃŸ Art.Â 133 Abs.Â 4Â B-VG hat der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen der dafÃ¼r in der Revision vorgebrachten GrÃ¼nde (Â§Â 28 Abs.Â 3Â VwGG) zu Ã¼berprÃ¼fen.
17Â 4.1. Vorauszuschicken ist Folgendes: Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ist bei der Auslegung von WillenserklÃ¤rungen des Auftraggebers der objektive ErklÃ¤rungswert fÃ¼r einen durchschnittlich fachkundigen Bieter bei Anwendung der Ã¼blichen Sorgfalt maÃŸgebend (vgl.Â VwGHÂ 17.9.2014, 2013/04/0149, mwN).
18Â Unter BerÃ¼cksichtigung dieser Rechtsprechung hat das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall die von der Auftraggeberin verÃ¶ffentlichte Bekanntmachung-eine dieser zuzurechnende WillenserklÃ¤rungÂ - ausgelegt und ist zu dem rechtlichen Schluss gekommen, dass der in der Bekanntmachung durch den CPV-Code bezeichnete Leistungsgegenstand im Zusammenhang mit dem Ã¼brigen Inhalt der Bekanntmachung nicht den Auftragsgegenstand bezeichne, der letztlich Gegenstand der auf Basis des Vergabeverfahrens abgeschlossenen Rahmenvereinbarung war.
19Â Der Verwaltungsgerichtshof hat bereits wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass die in vertretbarer Weise vorgenommene einzelfallbezogene Auslegung von ParteierklÃ¤rungen oder Ausschreibungsunterlagen nicht revisibel ist bzw.Â dass einer vertretbaren Auslegung keine Ã¼ber den konkreten Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt. Die Auslegung einer ErklÃ¤rung im Einzelfall ist nur dann als revisibel anzusehen, wenn dem Verwaltungsgericht eine krasse Fehlbeurteilung im Sinne einer unvertretbaren Rechtsansicht unterlaufen wÃ¤re (vgl.Â zBÂ VwGHÂ 27.2.2019, RaÂ 2017/04/0054, mwN).
20Â Eine Unvertretbarkeit der Auslegung der Bekanntmachung der Revisionswerberin durch das Verwaltungsgericht dahingehend, dass sich wegen des verwendeten CPV-Codes, der eine andere als die den Leistungsgegenstand der Rahmenvereinbarung bildende Produktpalette bezeichne, die Bekanntmachung nicht mit dem Auftragsgegenstand decke, vermag die Revision im vorliegenden Fall nicht aufzuzeigen.
21Â 4.2. Die Revisionswerberin bringt in der ZulÃ¤ssigkeitsbegrÃ¼ndung mit Verweis auf das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofs vom 22.Â AprilÂ 2009, 2007/04/0065, vor, das angefochtene Erkenntnis weiche von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs ab, wonach die Aufforderung zur Angebotsabgabe und die Ausschreibungsunterlagen zwingend eine Einheit darstellen wÃ¼rden.
22Â Dem ist zu entgegnen, dass diesem Judikat die Frage behandelt, ob die von der dortigen BeschwerdefÃ¼hrerin gewÃ¤hlte Bezeichnung der von ihr angefochtenen Auftraggeberentscheidung den Anfechtungsgegenstand des NachprÃ¼fungsverfahrens ausreichend genau bezeichne. Die dortigen AusfÃ¼hrungen geben damit keinen Aufschluss Ã¼ber die im gegenstÃ¤ndlichen Verfahren relevante Rechtsfrage des ErklÃ¤rungswerts der Bekanntmachung.
23Â 4.3. Weiter sieht die Revision eine Abweichung von der Rechtsprechung, dass es fÃ¼r die Frage, ob eine Leistungsvergabe in einem zuvor durchgefÃ¼hrten Verfahren Deckung finde, â€žauf die Bekanntmachung bzw.Â die bekannt gemachten Unterlagen abzustellenâ€œ sei. Damit sei klar, dass die Frage, ob ein Vergabeverfahren bzw.Â ein Leistungsgegenstand von einer Bekanntmachung â€žgedecktâ€œ sei, anhand der Bekanntmachung und den bekanntgemachten Unterlagen zu beurteilen sei, und verweist auf das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofs vom 11.Â MaiÂ 2017, RaÂ 2016/04/0048.
24Â In diesem fÃ¼hrte der Verwaltungsgerichtshof aus:
â€žVorliegend ist die (in den zitierten Erkenntnissen nicht ausdrÃ¼cklich behandelte) Frage zu klÃ¤ren, ob als MaÃŸstab fÃ¼r die vorzunehmende Beurteilung -Â nÃ¤mlich ob ein konkreter Leistungsabruf in einer Rahmenvereinbarung Deckung findetÂ - dann, wenn die Rahmenvereinbarung auf Grund eines zweistufigen Verhandlungsverfahrens abgeschlossen worden ist, die in der ersten Stufe mit der Aufforderung zur Abgabe eines Teilnahmeantrages bekannt gemachten Unterlagen (fallbezogen die Teilnahmeunterlagen) oder die den teilnehmenden Unternehmern Ã¼bermittelten Ausschreibungsunterlagen, die Inhalt der Leistungsvereinbarung werden, heranzuziehen sind.
Da die ErfÃ¼llung des Tatbestandes des Â§Â 14 Abs.Â 3 ZÂ 3Â S.VKGÂ 2007 die DurchfÃ¼hrung eines Vergabeverfahrens ohne vorherige Bekanntmachung voraussetzt, erscheint es konsequent, fÃ¼r die Frage, ob eine konkrete Leistungsvergabe in einem zuvor durchgefÃ¼hrten Verfahren Deckung findet, auf die Bekanntmachung bzw.Â die bekannt gemachten Unterlagen abzustellen. Aus der Sicht des rechtsschutzsuchenden Unternehmers macht es insoweit nÃ¤mlich keinen Unterschied, ob ein Auftraggeber ein Verfahren gÃ¤nzlich ohne Bekanntmachung durchfÃ¼hrt oder ob sich der Auftraggeber bei einer Leistungsvergabe formal auf eine zuvor erfolgte Bekanntmachung beruft, diese aber keine Anhaltspunkte fÃ¼r die Vergabe des spÃ¤teren Leistungsgegenstandes lieferte. Die Angaben in der Bekanntmachung sollen es potenziellen Interessenten gerade ermÃ¶glichen, zu prÃ¼fen, ob ein bestimmtes Vergabeverfahren fÃ¼r sie von Interesse sein kann (siehe RVÂ 1171Â BlgNRÂ 22.Â GP,Â 53). Es kann einem Unternehmer daher nicht auferlegt werden, sich an einem zweistufigen Vergabeverfahren deshalb zu beteiligen, um sicherzugehen, dass er von einer allfÃ¤lligen nachtrÃ¤glichen Ã„nderung des Leistungsgegenstandes Kenntnis erhÃ¤lt.â€œ
25Â Die fallbezogene Beurteilung durch das Verwaltungsgericht steht entgegen der Ansicht der Revision gerade in Einklangmit diesem ins Treffen gefÃ¼hrten Judikat des VwGH und der dort geÃ¤uÃŸerten Rechtsansicht, es sei zur Beurteilung der Frage eines den Leistungsgegenstand deckenden Vergabeverfahrens auf die Bekanntmachung abzustellen, weil diese der PrÃ¼fung diene, ob ein bestimmtes Vergabeverfahren fÃ¼r ein Unternehmen von Interesse sein kann. Inwiefern die Revision aus dieser Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs darauf schlieÃŸt, dass der dem potenziellen Bieter zu unterstellende Informationsstand zum Zeitpunkt der Bekanntmachung jedenfalls auch die Ausschreibungsunterlagen umfasse, die dieser sich erst in einem weiteren Schritt beschaffen mÃ¼sste, ist nicht nachvollziehbar.
26Â 4.4. Insofern die Revision zur ZulÃ¤ssigkeit vorbringt, die mitbeteiligte Partei hÃ¤tte den vorgebrachten VerstoÃŸ bereits in einem NachprÃ¼fungsverfahren geltend machen kÃ¶nnen, entfernt sie sich von den diesbezÃ¼glichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts betreffend die Kenntnisnahme durch die mitbeteiligte Partei vom Abschluss der verfahrensgegenstÃ¤ndlichen Rahmenvereinbarung im Zuge eines Paralellverfahrens.
27Â 4.5. Das ZulÃ¤ssigkeitsvorbringen, das angefochtene Erkenntnis leide unter einem BegrÃ¼ndungsmangel, ist angesichts der klar strukturierten EntscheidungsgrÃ¼nde nicht nachvollziehbar. Die festgestellte Tatsache, dass sowohl Unternehmen aus der Branche der Installationsunternehmen als auch aus der Branche der Hygieneunternehmen die Teilnahmeunterlage heruntergeladen hÃ¤tten, steht entgegen den AusfÃ¼hrungen der Revision nicht in Widerspruch zu der rechtlichen Beurteilung, der CPV-Code habe den Leistungsgegenstand nicht ausreichend erkennen lassen, um dem Erfordernis der Bekanntmachung zu entsprechen.
28Â 4.6. Zum ZulÃ¤ssigkeitsvorbringen, es fehle Rechtsprechung zu der Frage, welche Konsequenz die Wahl eines falschen CPV-Codes auf die GÃ¼ltigkeit der Bekanntmachung habe, und ferner ob es einem potenziellen Bieter nicht zumutbar wÃ¤re, die Teilnahmeunterlagen zu prÃ¼fen, ist auf die unter PunktÂ 4.1 undÂ 4.3. wiedergegebene Rechtsprechung zu verweisen.
29Â Eine generelle unterschiedliche Behandlung deutsch- und fremdsprachiger Bieter verbietet sich im Ãœbrigen bereits vor dem Hintergrund des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Bieter.
30Â 4.7. In der Revision werden somit keine Rechtsfragen aufgeworfen, denen im Sinne des Art.Â 133 Abs.Â 4Â B-VG grundsÃ¤tzliche Bedeutung zukÃ¤me. Die Revision war daher zurÃ¼ckzuweisen.
Wien, am 28.Â SeptemberÂ 2020