Document Number: JFT_20201001_20V00429_00
ECLI: ECLI:AT:VFGH:2020:V429.2020
Case Number: V429/2020 (V429/2020-10)
Application Type: Vfgh
Court: Verfassungsgerichtshof (VfGH)
Decision Date: 1601510400000
Word Count: 3999

Leitsatz
Gesetzwidrigkeit einer COVID-19-MaÃŸnahmenverordnung betreffend Betretungsverbote fÃ¼r Gastgewerbebetriebe zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 mangels ausreichender Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen
Spruch
I.Â 1. Â§6 der Verordnung des Bundesministers fÃ¼r Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz betreffend Lockerungen der MaÃŸnahmen, die zur BekÃ¤mpfung der Verbreitung von COVID-19 ergriffen wurden, BGBlÂ IIÂ NrÂ 197/2020, war gesetzwidrig.
2. Die als gesetzwidrig festgestellte Bestimmung ist nicht mehr anzuwenden.
3. Der Bundesminister fÃ¼r Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz ist zur unverzÃ¼glichen Kundmachung dieser AussprÃ¼che im BundesgesetzblattÂ II verpflichtet.
II.Â Der Bund (Bundesminister fÃ¼r Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz) ist schuldig, der antragstellenden Partei zuhanden ihrer Rechtsvertreterin die mit â‚¬Â 2.856,â€“ bestimmten Prozesskosten binnen 14Â Tagen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.
BegrÃ¼ndung
EntscheidungsgrÃ¼nde
I. Antrag
1. Mit dem vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z3 B-VG gestÃ¼tzten, zu V429/2020 protokollierten Antrag begehrt die antragstellende Partei, Â§6 der Verordnung des Bundesministers fÃ¼r Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz betreffend Lockerungen der MaÃŸnahmen, die zur BekÃ¤mpfung der Verbreitung von COVID-19 ergriffen wurden (COVID-19-Lockerungsverordnung â€“ COVID-19-LV), BGBlÂ II 197/2020, als gesetzwidrig aufzuheben.
II. Rechtslage
Die maÃŸgeblichen Bestimmungen der COVID-19-LV, BGBlÂ II 197/2020, lauten (die angefochtene Bestimmung ist hervorgehoben):
"Ã–ffentliche Orte
Â§1. (1) Beim Betreten Ã¶ffentlicher Orte im Freien ist gegenÃ¼ber Personen, die nicht im gemeinsamen Haushalt leben, ein Abstand von mindestens einem Meter einzuhalten.
(2) Beim Betreten Ã¶ffentlicher Orte in geschlossenen RÃ¤umen ist gegenÃ¼ber Personen, die nicht im gemeinsamen Haushalt leben, ein Abstand von mindestens einem Meter einzuhalten und eine den Mund- und Nasenbereich abdeckende mechanische Schutzvorrichtung zu tragen.
(3) Im MassenbefÃ¶rderungsmittel ist gegenÃ¼ber Personen, die nicht im gemeinsamen Haushalt leben, ein Abstand von mindestens einem Meter einzuhalten und eine den Mund- und Nasenbereich abdeckende mechanische Schutzvorrichtung zu tragen. Ist auf Grund der Anzahl der FahrgÃ¤ste sowie beim Ein- und Aussteigen die Einhaltung des Abstands von mindestens einem Meter nicht mÃ¶glich, kann davon ausnahmsweise abgewichen werden.
Kundenbereiche
Â§2. (1) Das Betreten des Kundenbereichs von BetriebsstÃ¤tten ist unter folgenden Voraussetzungen zulÃ¤ssig:
1.Â GegenÃ¼ber Personen, die nicht im gemeinsamen Haushalt leben, ist ein Abstand von mindestens einem Meter einzuhalten.
2.Â Kunden haben eine den Mund- und Nasenbereich abdeckende mechanische Schutzvorrichtung zu tragen.
3.Â Der Betreiber hat sicherzustellen, dass er und seine Mitarbeiter bei Kundenkontakt eine den Mund- und Nasenbereich abdeckende mechanische Schutzvorrichtung tragen, sofern zwischen den Personen keine sonstige geeignete Schutzvorrichtung zur rÃ¤umlichen Trennung vorhanden ist, die das gleiche Schutzniveau gewÃ¤hrleistet.
4.Â Der Betreiber hat durch geeignete MaÃŸnahmen sicherzustellen, dass sich maximal so viele Kunden gleichzeitig im Kundenbereich aufhalten, dass pro Kunde 10Â m2 zur VerfÃ¼gung stehen; ist der Kundenbereich kleiner als 10Â m2, so darf jeweils nur ein Kunde die BetriebsstÃ¤tte betreten. Bei BetriebsstÃ¤tten ohne Personal ist auf geeignete Weise auf diese Voraussetzung hinzuweisen.
5.Â FÃ¼r baulich verbundene BetriebsstÃ¤tten (z. B. Einkaufszentren, Markthallen) gilt Z4 mit der MaÃŸgabe, dass die FlÃ¤chen der Kundenbereiche der BetriebsstÃ¤tten und des Verbindungsbauwerks zusammenzuzÃ¤hlen sind und dass sich sowohl auf der so ermittelten FlÃ¤che als auch im Kundenbereich der jeweiligen BetriebsstÃ¤tten maximal so viele Kunden gleichzeitig aufhalten dÃ¼rfen, dass pro Kunde 10Â mÂ² der so ermittelten FlÃ¤che bzw des Kundenbereichs der BetriebsstÃ¤tte zur VerfÃ¼gung stehen.
(2) Kann auf Grund der Eigenart der Dienstleistung
1. der Mindestabstand von einem Meter zwischen Kunden und Dienstleister und/oder
2. vom Kunden das Tragen von einer den Mund- und Nasenbereich abdeckenden mechanischen Schutzvorrichtung nicht eingehalten werden,
ist diese nur zulÃ¤ssig, wenn durch sonstige geeignete SchutzmaÃŸnahmen das Infektionsrisiko minimiert werden kann.
(3) Abs1 ist sinngemÃ¤ÃŸ auf Einrichtungen zur ReligionsausÃ¼bung anzuwenden.
(4) Abs1 Z1 bis 3 ist sinngemÃ¤ÃŸ auf MÃ¤rkte im Freien anzuwenden.
(5) Beim Betreten von Pflegeheimen, Krankenanstalten und Kuranstalten sowie beim Betreten von Orten, an denen Gesundheits- und Pflegedienstleistungen erbracht werden, hat der Betreiber bzw Dienstleistungserbringer durch geeignete SchutzmaÃŸnahmen das Infektionsrisiko zu minimieren.
[â€¦]
Gastgewerbe
Â§6. (1) Das Betreten von BetriebsstÃ¤tten sÃ¤mtlicher Betriebsarten der Gastgewerbe ist untersagt.
(2) Abs1 gilt nicht fÃ¼r Gastgewerbetriebe [Gastgewerbebetriebe], welche innerhalb folgender Einrichtungen betrieben werden:
1.Â Krankenanstalten und Kuranstalten,
2.Â Pflegeanstalten und Seniorenheime,
3.Â Einrichtungen zur Betreuung und Unterbringung von Kindern und Jugendlichen einschlieÃŸlich Schulen und KindergÃ¤rten,
4.Â Betrieben, wenn diese ausschlieÃŸlich durch BetriebsangehÃ¶rige genÃ¼tzt werden dÃ¼rfen.
(3)Â Abs1 gilt nicht fÃ¼r Beherbergungsbetriebe, wenn in der BetriebsstÃ¤tte Speisen und GetrÃ¤nke ausschlieÃŸlich an BeherbergungsgÃ¤ste verabreicht und ausgeschenkt werden.
(4)Â Abs1 gilt nicht fÃ¼r CampingplÃ¤tze und Ã¶ffentliche Verkehrsmittel, wenn dort Speisen und GetrÃ¤nke ausschlieÃŸlich an GÃ¤ste des Campingplatzes bzw des Ã¶ffentlichen Verkehrsmittels verabreicht und ausgeschenkt werden.
(5)Â Hinsichtlich der Ausnahmen gemÃ¤ÃŸ Abs2 bis 4 ist sicherzustellen, dass gegenÃ¼ber Personen, die nicht im gemeinsamen Haushalt leben, ein Abstand von mindestens einem Meter eingehalten wird.
(6)Â Die Abholung vorbestellter Speisen ist zulÃ¤ssig, sofern diese nicht vor Ort konsumiert werden und gegenÃ¼ber Personen, die nicht im gemeinsamen Haushalt leben, ein Abstand von mindestens einem Meter eingehalten wird sowie eine den Mund- und Nasenbereich abdeckende mechanische Schutzvorrichtung getragen wird.
(7)Â Abs1 gilt nicht fÃ¼r beruflich erforderliche Zwecke und fÃ¼r Lieferservice."
III. Antragsvorbringen und Vorverfahren
1.1. Die antragstellende Partei betreibe einen Gastronomiebetrieb (Restaurant) und sei als Restaurantbetreiberin unmittelbar durch das in Â§6 Abs1 COVID-19-LV in der Stammfassung, BGBlÂ II 197/2020, festgelegte Verbot, BetriebsstÃ¤tten des Gastgewerbes zu betreten, in ihrer RechtssphÃ¤re betroffen.
Die in Â§6 Abs2 bis 4 COVID-19-LV vorgesehenen Ausnahmen wÃ¼rden nur fÃ¼r spezifische Gastgewerbe, die im Wesentlichen der Versorgung von Personen, die am Ort des Gastgewerbes untergebracht seien (vgl Â§6 Abs2 Z1 bis 3, Abs3 und Abs4 erster Fall COVID-19-LV), die als Versorgungseinrichtung einem betrieblichen Zweck (Â§6 Abs2 Z4 COVID-19-LV) oder der Versorgung Reisender (Â§6 Abs4 zweiter Fall COVID-19-LV) dienen, gelten. Ausnahmen bestÃ¼nden auch dann, wenn Speisen nicht am Ort des Gastgewerbes konsumiert wÃ¼rden (Â§6 Abs6 und Abs7 COVID-19-LV). Zwar seien die Ausnahmen des Â§6 Abs6 und Abs7 COVID-19-LV zur Abholung und Lieferung von Speisen auf die antragstellende Partei anwendbar; der Konsum von Speisen vor Ort sei allerdings auf Grund der angefochtenen Bestimmung untersagt, sodass die antragstellende Partei ihren Betrieb Ã¼berwiegend nicht ausÃ¼ben kÃ¶nne. Ein anderer zumutbarer Weg, die Bedenken an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen, sei nicht gegeben.
1.2. Die antragstellende Partei hegt Bedenken, dass die angefochtene Regelung gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art2 StGG, Art7 B-VG), das Recht auf Freiheit der ErwerbsausÃ¼bung (Art6 StGG) und das Recht auf Unversehrtheit des Eigentums (Art5 StGG, Art1 1.Â ZPEMRK) verstoÃŸe:
Â§2 COVID-19-LV lege Voraussetzungen fest, unter deren Einhaltung das Betreten des Kundenbereiches von BetriebsstÃ¤tten zulÃ¤ssig sei (zB Abstandsvorschriften, Tragen von Mund- und Nasenbereich abdeckende mechanische Schutzvorrichtungen und Regelung der Kundendichte in AbhÃ¤ngigkeit von der FlÃ¤che des Kundenbereiches). FÃ¼r Gastronomiebetriebe seien derartige Regelungen hingegen nicht vorgesehen. FÃ¼r diese bestehe auf Grund des angefochtenen Â§6 COVID-19-LV ein generelles Verbot, das den Ã¼berwiegenden GeschÃ¤ftszweig von Gastronomiebetrieben untersage. Unterschiede, die diese Ungleichbehandlung von Gastronomiebetrieben rechtfertigen wÃ¼rden, seien nicht ersichtlich. DarÃ¼ber hinaus stelle bei AbwÃ¤gung aller Interessen eine BetriebsschlieÃŸung eine unverhÃ¤ltnismÃ¤ÃŸige BeschrÃ¤nkung zum Schutz der Gesundheit dar. Dem Verordnungsgeber (sowie dem Gesetzgeber) sei zwar ein Spielraum dahingehend zuzugestehen, dynamisch auf aktuelle epidemiologische Entwicklungen zu reagieren, allerdings sei es angesichts der Entwicklung â€“ dem seit Mitte April konstant niedrigen Niveau von Neuinfektionen â€“ unverhÃ¤ltnismÃ¤ÃŸig, dass mit der Lockerung des generellen Betretungsverbotes im Bereich der Gastronomie zugewartet und eine solche erst fÃ¼r Mitte Mai in Aussicht gestellt werde.
Eine dem Gleichheitsgrundsatz widersprechende Behandlung sowie eine unverhÃ¤ltnismÃ¤ÃŸige BeschrÃ¤nkung der Unverletzlichkeit des Eigentums und der Freiheit der ErwerbsausÃ¼bung wÃ¼rden ferner aus der fehlenden EntschÃ¤digung resultieren.
2. Der Bundesminister fÃ¼r Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz (in der Folge: BMSGPK) hat die Akten betreffend das Zustandekommen der angefochtenen Verordnung vorgelegt und eine Ã„uÃŸerung erstattet, in der er die ZulÃ¤ssigkeit des Antrages bestreitet und den Bedenken der antragstellenden Partei im Wesentlichen wie folgt entgegentritt (ohne Hervorhebungen im Original):
"[â€¦] Zu[r] behaupteten Verletzung des Gleichheitssatzes (Art2 StGG, Art7 B-VG, des Grundrechts auf Freiheit der ErwerbstÃ¤tigkeit (Art6 StGG) und auf Unverletzlichkeit des Eigentums (Art5 StGG, Art1 1.ZPEMRK)
[â€¦] Die Antragstellerin behauptet eine unsachliche Ungleichbehandlung von BetriebsstÃ¤tten im Sinne des Â§2 Abs1 der Verordnung BGBlÂ II NrÂ 197/2020 und GaststÃ¤tten im Sinne des Â§3 leg.cit. WÃ¤hrend erstere unter den Voraussetzungen des Â§2 Abs1 betreten werden dÃ¼rften, sei das Betreten von GaststÃ¤tten nach Â§6 Abs1 fÃ¼r den Ã¼berwiegenden Teil der GaststÃ¤tten grundsÃ¤tzlich verboten.
[â€¦] Die Differenzierung zwischen den BetriebsstÃ¤tten im Sinne des Â§2 Abs1 der Verordnung BGBlÂ II 197/2020 und solchen des Gastgewerbes ist vor dem Hintergrund der Entwicklungen der Rechtslage seit Erlassung der Verordnung BGBlÂ II NrÂ 96/2020 zu beurteilen: Aufgrund der epidemiologischen Situation und Risikobewertung [â€¦] war es zum Schutz der Gesundheit und des Lebens notwendig, flÃ¤chendeckende MaÃŸnahmen zur grÃ¶ÃŸtmÃ¶glichen Reduktion der sozialen Kontakte zu ergreifen. Vor diesem Hintergrund normierte die Verordnung BGBlÂ II NrÂ 96/2020 weitreichende Betretungsverbote auf der Grundlage des Â§1 COVID-19-MaÃŸnahmengesetz. GemÃ¤ÃŸ Â§2 Abs1 der Verordnung BGBlÂ IIÂ NrÂ 96/2020 waren vom allgemeinen Betretungsverbot des Â§1 legÂ cit Bereiche ausgenommen, die der Aufrechterhaltung der Grundversorgung dienen. Â§3 der Verordnung BGBlÂ II NrÂ 96/2020 untersagte das Betreten von BetriebsstÃ¤tten sÃ¤mtlicher Betriebsarten der Gastgewerbe, wobei Â§3 Abs2 bis Abs5 (mit BGBlÂ II NrÂ 130/2020 auch Abs6) Ausnahmen vorsah.
[â€¦] Die gewÃ¤hlte Regelungstechnik eines zeitlich befristeten, umfassenden Verbots mit Ausnahmen gewÃ¤hrleistete dabei unter dem Blickwinkel der VerhÃ¤ltnismÃ¤ÃŸigkeit eine kontinuierliche ÃœberprÃ¼fung der Erforderlichkeit der MaÃŸnahmen unter BerÃ¼cksichtigung der epidemiologischen Entwicklungen und etwaiger neuer Erkenntnisse Ã¼ber die Krankheit: So wurde die Verordnung BGBlÂ II NrÂ 96/2020 zunÃ¤chst mit einer Woche befristet (Â§4 Abs3), mit der Verordnung BGBlÂ II NrÂ 110/2020 wurde die Geltungsdauer unter BerÃ¼cksichtigung des weiteren Infektionsanstiegs bis 13.4.2020 verlÃ¤ngert. Mit BGBlÂ II NrÂ 151/2020 wurde die Befristung bis 30.4.2020 verlÃ¤ngert, wobei erste Lockerungen der Betretungsverbote mit 14.4.2020 erfolgten. Ein nÃ¤chster groÃŸer 'Ã–ffnungsschritt' erfolgte durch die Verordnung BGBlÂ II Nr 197/2020, mit der unter anderem unter bestimmten Voraussetzungen (vgl Â§2 Abs1 legÂ cit) das Betreten von BetriebsstÃ¤tten unabhÃ¤ngig von deren GrÃ¶ÃŸe erlaubt wurde. Die BeschrÃ¤nkungen durch die Verordnung BGBlÂ II NrÂ 197/2020 dienen â€“ ebenso wie jene der VorgÃ¤ngerregelung der Verordnung BGBlÂ II 96/2020 â€“ weiterhin dem Ziel der Verhinderung aller nicht unbedingt notwendigen sozialen Kontakte und liegen im gewichtigen Ã¶ffentlichen Interesse des Gesundheitsschutzes.
[â€¦] Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von MaÃŸnahmen im Sinne des Â§1 COVID-19-MaÃŸnahmengesetz kommt es (sowohl bei der erstmaligen VerhÃ¤ngung als auch bei der ÃœberprÃ¼fung ihrer VerlÃ¤ngerung bzw bei der Beurteilung von 'Lockerungen') notwendiger Weise auf eine Beurteilung ex ante an. Im Rahmen der GefÃ¤hrdungsprognose (vgl auch Kopetzki, Der Rechtsstaat funktioniert sehr gut, CuRe 2020/21) unterstÃ¼tzt das European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC) die Mitgliedstaaten bei ihrer RisikoeinschÃ¤tzung und damit einhergehenden MaÃŸnahmenplanung. In die Risikobewertung des ECDC flieÃŸen verschiedene zum jeweiligen Zeitpunkt verfÃ¼gbare internationale Quellen mit ein; diese geben einen Ãœberblick zum jeweils aktuellen Stand der Wissenschaft hinsichtlich der Erforschung der Erkrankung und hinsichtlich der Optionen zur MaÃŸnahmensetzung, wobei zu betonen ist, dass die Situation eine dynamische ist und auf nationaler und internationaler Ebene stÃ¤ndig neu bewertet werden muss. Neben Empfehlungen der WHO und der ECDC flieÃŸen auch die EinschÃ¤tzungen und Erkenntnisse der nationalen Expertinnen und Experten sowie die jeweils aktuelle Datenlage und Prognosen als Entscheidungsgrundlagen ein.
[â€¦] Ebenso wie sÃ¤mtliche 'Lockerungen' der Verordnung BGBlÂ II NrÂ 96/2020 wurden auch die Neuregelungen der Verordnung BGBlÂ II 197/2020 unter BerÃ¼cksichtigung der epidemiologischen Situation und Risikobewertung vorgenommen [â€¦]. Auch im Zeitpunkt der Erlassung der Verordnung BGBlÂ II NrÂ 197/2020 erlaubte die epidemiologische Situation noch keine gÃ¤nzliche 'Ã–ffnung' des wirtschaftlichen und sozialen Lebens. Auch wenn sich der Erfolg der bisher gesetzten MaÃŸnahmen an rÃ¼cklÃ¤ufigen neuen bestÃ¤tigten FÃ¤llen pro Tag zeigte, wurden zu rasche Lockerung der MaÃŸnahmen zu diesem Zeitpunkt weiterhin als zu frÃ¼h eingestuft. Im Zeitpunkt der Verordnungserlassung war die Risikobewertung des ECDC vom 23.4.2020 [â€¦] aufrecht:
[â€¦] Darin wurde festgehalten, dass die strengen MaÃŸnahmen wie physical distancing und Ausgangssperren gravierende gesellschaftliche Auswirkungen (Ã¶konomisch und sozial) mit sich bringen, weshalb ein vernÃ¼nftiger Zugang wichtig sei, die MaÃŸnahmen zu lockern. Jedoch kÃ¶nne ein zu schnelles Aufheben der MaÃŸnahmen ohne ein angemessenes Monitoring- und Gesundheitssystem eine anhaltende Ãœbertragung begÃ¼nstigen. Generell weist ECDC in dieser Risikobewertung darauf hin, dass die Auswirkungen von VerÃ¤nderungen der MaÃŸnahmen frÃ¼hestens nach zwei bis vier Wochen im epidemiologischen Monitoring sichtbar werden.
[â€¦] Vor diesem Hintergrund galt es angesichts der Gefahren durch eine voreilige Aufhebung der in Verfolgung des Ziels der Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 gesetzten MaÃŸnahmen, schrittweise vorzugehen und die jeweiligen Auswirkungen der getroffenen 'Lockerungen' im epidemiologischen Monitoring genau zu beobachten. Mit dem empfohlenen Vorgehen in zweiwÃ¶chigen Schritten konnte der BMSGPK einerseits dem wichtigen Ã¶ffentlichen Interesse des Gesundheitsschutzes Rechnung tragen und andererseits einen gerechten Ausgleich mit den entgegenstehenden Grundrechten insbesondere der Erwerbsfreiheit schaffen. In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass die entsprechenden Ausnahmen fÃ¼r das Betreten von BetriebsstÃ¤tten der Gastgewerbe im Rahmen dieses zweiwÃ¶chigen Stufenplans der nÃ¤chste Ã–ffnungsschritt waren: Die entsprechenden Regelungen wurden mit BGBlÂ II NrÂ 207/2020 mit Wirksamkeit vom 15.5.2020 in die Verordnung aufgenommen.
[â€¦] Vor diesem Hintergrund ist die Differenzierung zwischen BetriebsstÃ¤tten im Sinne des Â§2 Abs1 der Verordnung BGBlÂ II NrÂ 197/2020 und solchen der Gastgewerbe aufgrund von Unterschieden im TatsÃ¤chlichen gerechtfertigt:
Der Unterschied im TatsÃ¤chlichen zwischen BetriebsstÃ¤tten des Handels und solchen des Gastgewerbes liegt im ungleich hÃ¶heren Infektionsrisiko: So verweilen GÃ¤ste in BetriebsstÃ¤tten des Gastgewerbes insbesondere lÃ¤nger als in einem GeschÃ¤ft des Einzelhandels. Auch die mit dem Restaurantbesuch verbundenen UmstÃ¤nde (geselliges Beisammensein, verbale Interaktion) fÃ¶rdern die Verbreitung von TrÃ¶pfchen [â€¦]. Dieser Unterschied ist im Hinblick auf das mit den Regelungen verfolgte Ziel der Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 ein wesentlicher. Anders als von der Antragstellerin behauptet, kÃ¶nnen auch gleichartige SchutzmaÃŸnahmen wie in BetriebsstÃ¤tten im Sinne des Â§2 Abs1 der Verordnung BGBlÂ II 197/2020 in solchen des Gastgewerbes nicht sinnvoll eingehalten werden. Insbesondere scheitert das durchgehende Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes an der Unvereinbarkeit mit dem Hauptzweck des Restaurantbesuchs, dort Speisen und GetrÃ¤nke zu konsumieren. Zum einschlÃ¤gigen Zeitpunkt gab es somit keine tauglichen gelinderen Mittel zur Erreichung des Ziels der Verhinderung der Verbreitung von COVID-19. Aufgrund des mit der Regelung verfolgten gewichtigen Ã¶ffentlichen Interesses des Gesundheitsschutzes und der engen zeitlichen Befristung (bis 15.5.2020) wiegt im Ergebnis die Ungleichbehandlung der BetriebsstÃ¤tten des Gastgewerbes mit jenen des Â§2 Abs1 der Verordnung BGBlÂ II NrÂ 197/2020 im Rahmen der erforderlichen InteressenabwÃ¤gung weniger schwer als das damit verfolgte Ziel des Gesundheitsschutzes.
[â€¦] Nach Ansicht des BMSGPK verstÃ¶ÃŸt Â§6 der Verordnung BGBlÂ II NrÂ 197/2020 daher weder gegen den Gleichheitssatz noch gegen das Grundrecht der Freiheit der ErwerbstÃ¤tigkeit (Art6 StGG) und die Eigentumsfreiheit (Art5 StGG, Art1 1.Â ZPEMRK). [â€¦]"
IV. ErwÃ¤gungen
A. Zur ZulÃ¤ssigkeit
1. GemÃ¤ÃŸ Art139 Abs1 Z3 B-VG erkennt der Verfassungsgerichtshof Ã¼ber die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen auf Antrag einer Person, die unmittelbar durch diese Gesetzwidrigkeit in ihren Rechten verletzt zu sein behauptet, wenn die Verordnung ohne FÃ¤llung einer gerichtlichen Entscheidung oder ohne Erlassung eines Bescheides fÃ¼r diese Person wirksam geworden ist.
Voraussetzung der Antragslegitimation gemÃ¤ÃŸ Art139 Abs1 Z3 B-VG ist einerseits, dass der Antragsteller behauptet, unmittelbar durch die angefochtene Verordnung â€“ im Hinblick auf deren GesetzwidrigkeitÂ â€“ in seinen Rechten verletzt worden zu sein, dann aber auch, dass die Verordnung fÃ¼r den Antragsteller tatsÃ¤chlich, und zwar ohne FÃ¤llung einer gerichtlichen Entscheidung oder ohne Erlassung eines Bescheides wirksam geworden ist. Grundlegende Voraussetzung der Antragslegitimation ist also, dass die Verordnung in die RechtssphÃ¤re des Antragstellers nachteilig eingreift und diese â€“ im Falle ihrer GesetzwidrigkeitÂ â€“ verletzt.
Es ist darÃ¼ber hinaus erforderlich, dass die Verordnung selbst tatsÃ¤chlich in die RechtssphÃ¤re des Antragstellers unmittelbar eingreift. Ein derartiger Eingriff ist nur dann anzunehmen, wenn dieser nach Art und AusmaÃŸ durch die Verordnung selbst eindeutig bestimmt ist, wenn er die (rechtlich geschÃ¼tzten) Interessen des Antragstellers nicht bloÃŸ potentiell, sondern aktuell beeintrÃ¤chtigt und wenn dem Antragsteller kein anderer zumutbarer Weg zur Abwehr des â€“ behaupteterweise â€“ rechtswidrigen Eingriffes zur VerfÃ¼gung steht (VfSlg 13.944/1994, 15.234/1998, 15.947/2000).
2. Der Antrag ist zulÃ¤ssig:
2.1. Mit dem vorliegenden, beim Verfassungsgerichtshof am 12.Â Mai 2020 eingelangten, auf Art139 Abs1 Z3 B-VG gestÃ¼tzten Antrag begehrt die antragstellende Partei, Â§6 COVID-19-LV, BGBlÂ II 197/2020, als gesetzwidrig aufzuheben, weil sie als Restaurantbetreiberin das in dieser Bestimmung angeordnete Betretungsverbot von Gastgewerbebetrieben in ihren Rechten auf Gleichheit vor dem Gesetz (Art2 StGG, Art7 B-VG), Freiheit der ErwerbsausÃ¼bung (Art6 StGG) und Unversehrtheit des Eigentums (Art5 StGG, Art1 1.Â ZPEMRK) verletze.
Â§6 COVID-19-LV trat mit 1.Â Mai 2020 in Kraft (siehe Â§13 Abs1 COVID-19-LV) und stand zum Zeitpunkt der Antragstellung, am 12.Â Mai 2020, noch in der angefochtenen Stammfassung, BGBlÂ II 197/2020, in Geltung. Mit der am 15.Â Mai 2020 in Kraft getretenen Verordnung BGBlÂ II 207/2020 (sÂ Â§13 Abs3 COVID-19-LV) hat der gesamte Â§6 COVID-19-LV sodann insoweit eine Ã„nderung erfahren, als seither das Betreten von Gastgewerben unter bestimmten Voraussetzungen zulÃ¤ssig ist.
2.2. Die antragstellende Partei ist durch das, in Â§6 Abs1 COVID-19-LV in der zum Zeitpunkt der Antragstellung geltenden Fassung BGBlÂ II 197/2020 geregelte und durch Â§6 Abs6 COVID-19-LV in der genannten Fassung nÃ¤her ausgestaltete Verbot des Betretens von BetriebsstÃ¤tten sÃ¤mtlicher Betriebsarten der Gastgewerbe unmittelbar betroffen. Dass diese Bestimmungen mit der Verordnung BGBlÂ II 207/2020 neu gefasst wurden, schadet mit Blick auf die mit V411/2020 beginnende Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes nicht (vgl VfGH 14.7.2020, V411/2020; 14.7.2020, G202/2020 ua).
Die von der antragstellenden Partei ebenfalls mitangefochtenen AbsÃ¤tzeÂ 2 bis 5 und 7 des Â§6 COVID-19-LV idF BGBlÂ II 197/2020 knÃ¼pfen, groÃŸteils ausdrÃ¼cklich, an das Verbot des Â§6 Abs1 COVID-19-LV in der genannten Fassung an und stehen mit diesem in einem untrennbaren Zusammenhang.
Der antragstellenden Partei steht angesichts von Â§3 Abs2 COVID-19-MaÃŸnahmengesetz in der im Zeitpunkt der Antragstellung maÃŸgeblichen Fassung BGBlÂ I 12/2020, demzufolge Inhabern einer BetriebsstÃ¤tte, die nicht dafÃ¼r Sorge tragen, dass Betretungsverbote eingehalten werden, eine Verwaltungsstrafe bis zu â‚¬Â 30.000 droht, auch kein anderer zumutbarer Weg zur VerfÃ¼gung, ihre Bedenken hinsichtlich der RechtmÃ¤ÃŸigkeit der angefochtenen Bestimmung an den Verfassungsgerichtshof heranzutragen.
2.3. Der Antrag ist auch nicht deswegen zu eng gefasst, weil das Bedenken, dass Â§6 COVID-19-LV ein unsachliches bzw unverhÃ¤ltnismÃ¤ÃŸiges Betretungsverbot anordne, weil, anders als nach dem Epidemiegesetz 1950 fÃ¼r vergleichbare MaÃŸnahmen, keine EntschÃ¤digung vorgesehen sei, gegebenenfalls nur durch Aufhebung (auch) des Â§2 Abs4 COVID-19-MaÃŸnahmengesetz beseitigt werden kÃ¶nne. Denn sollte der Verfassungsgerichtshof diese Bedenken gegen Â§6 COVID-19-LV teilen, wÃ¤re er verhalten, von Amts wegen ein entsprechendes GesetzesprÃ¼fungsverfahren einzuleiten (vgl VfSlgÂ 17.782/2006; VfGH 14.7.2020, G202/2020 ua).
2.4. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, erweist sich der Antrag insgesamt als zulÃ¤ssig.
B. In der Sache
1. Der Verfassungsgerichtshof hat sich in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur PrÃ¼fung der GesetzmÃ¤ÃŸigkeit einer Verordnung gemÃ¤ÃŸ Art139 B-VG auf die ErÃ¶rterung der geltend gemachten Bedenken zu beschrÃ¤nken (vgl VfSlgÂ 11.580/1987, 14.044/1995, 16.674/2002). Er hat sohin ausschlieÃŸlich zu beurteilen, ob die angefochtene Bestimmung aus den in der BegrÃ¼ndung des Antrages dargelegten GrÃ¼nden gesetzwidrig ist (VfSlgÂ 15.644/1999, 17.222/2004).
2. Soweit die antragstellende Partei geltend macht, die angefochtene Bestimmung des Â§6 COVID-19-LV idF BGBlÂ II 197/2020 sei deswegen wegen VerstoÃŸes gegen den Gleichheitsgrundsatz bzw das Grundrecht auf Unverletzlichkeit des Eigentums verfassungswidrig, weil keine angemessene EntschÃ¤digung fÃ¼r das angeordnete Betretungsverbot und die damit bewirkte weitreichende Betriebssperre vorgesehen sei, ist ihr Folgendes entgegenzuhalten:
Wie der Verfassungsgerichtshof bereits mit Erkenntnis vom 14.Â Juli 2020, G202/2020 ua, festgestellt hat, kommt dem Gesetzgeber in der Frage der BekÃ¤mpfung der wirtschaftlichen Folgen der COVID-19-Pandemie ein weiter rechtspolitischer Gestaltungsspielraum zu. Wenn sich der Gesetzgeber â€“ statt dem bestehenden Regime des Â§20 iVm Â§32 Epidemiegesetz 1950 â€“ fÃ¼r ein alternatives MaÃŸnahmen- und Rettungspaket entscheidet, so ist ihm aus der Perspektive des Gleichheitsgrundsatzes gemÃ¤ÃŸ Art2 StGG sowie Art7 B-VG nicht entgegenzutreten. Der Umstand, dass auf Grundlage des Â§20 Epidemiegesetz 1950 wegen COVID-19 geschlossene Betriebe vor Inkrafttreten des COVID-19-MaÃŸnahmengesetzes allenfalls einen Anspruch auf VergÃ¼tung des Verdienstentganges gemÃ¤ÃŸ Â§32 Epidemiegesetz 1950 hatten, vermag eine unsachliche Differenzierung nicht aufzuzeigen.
Diese Bedenken der antragstellenden Partei treffen daher nicht zu.
3.1.Â Der Verfassungsgerichtshof hat mit seinem Erkenntnis vom 14.Â Juli 2020, V411/2020, ausgesprochen, dass der Gesetzgeber mit Â§1 COVID-19-MaÃŸnahmengesetz dem Verordnungsgeber (Bundesminister fÃ¼r Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz) einen EinschÃ¤tzungs- und Prognosespielraum, ob und wieweit er zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 auch erhebliche GrundrechtsbeschrÃ¤nkungen fÃ¼r erforderlich hÃ¤lt, Ã¼bertrÃ¤gt, womit der Verordnungsgeber seine Entscheidung als Ergebnis einer AbwÃ¤gung mit den einschlÃ¤gigen grundrechtlich geschÃ¼tzten Interessen der betroffenen Unternehmen, ihrer Arbeitnehmer und Kunden zu treffen hat. Der Verordnungsgeber muss also in Ansehung des Standes und der Ausbreitung von COVID-19 notwendig prognosehaft beurteilen, inwieweit in Aussicht genommene Betretungsverbote oder BetretungsbeschrÃ¤nkungen von BetriebsstÃ¤tten zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 geeignete (der Zielerreichung dienliche), erforderliche (gegenlÃ¤ufige Interessen weniger beschrÃ¤nkend und zugleich weniger effektiv nicht mÃ¶gliche) und insgesamt angemessene (nicht hinnehmbare GrundrechtseinschrÃ¤nkungen ausschlieÃŸende) MaÃŸnahmen darstellen.
Der EinschÃ¤tzungs- und Prognosespielraum des Verordnungsgebers umfasst insoweit auch die zeitliche Dimension dahingehend, dass ein schrittweises, nicht vollstÃ¤ndig abschÃ¤tzbare Auswirkungen beobachtendes und entsprechend wiederum durch neue MaÃŸnahmen reagierendes Vorgehen von der gesetzlichen ErmÃ¤chtigung des Â§1 COVID-19-MaÃŸnahmengesetz vorgesehen und auch gefordert ist.
Angesichts der damit inhaltlich weitreichenden ErmÃ¤chtigung des Verordnungsgebers verpflichtet Â§1 COVID-19-MaÃŸnahmengesetz vor dem Hintergrund des Art18 Abs2 B-VG den Verordnungsgeber im einschlÃ¤gigen Zusammenhang auch, die Wahrnehmung seines Entscheidungsspielraums im Lichte der gesetzlichen Zielsetzungen insoweit nachvollziehbar zu machen, als er im Verordnungserlassungsverfahren festhÃ¤lt, auf welcher Informationsbasis Ã¼ber die nach dem Gesetz maÃŸgeblichen UmstÃ¤nde die Verordnungsentscheidung fuÃŸt und die gesetzlich vorgegebene AbwÃ¤gungsentscheidung erfolgt ist. Die diesbezÃ¼glichen Anforderungen dÃ¼rfen naturgemÃ¤ÃŸ nicht Ã¼berspannt werden, sie bestimmen sich maÃŸgeblich danach, was in der konkreten Situation mÃ¶glich und zumutbar ist. Auch in diesem Zusammenhang kommt dem Zeitfaktor entsprechende Bedeutung zu.
3.2.Â All dies hat der Verfassungsgerichtshof bei seiner PrÃ¼fung, ob der BMSGPK den gesetzlichen Vorgaben bei Erlassung der angefochtenen Bestimmung des Â§6 COVID-19-LV entsprochen hat, zu berÃ¼cksichtigen. Damit ist fÃ¼r die Beurteilung des Verfassungsgerichtshofes insoweit der Zeitpunkt der Erlassung der entsprechenden Verordnungsbestimmung und die diesen zugrunde liegende aktenmÃ¤ÃŸige Dokumentation maÃŸgeblich.
Dass es damit dafÃ¼r, ob die angefochtene Verordnungsbestimmung mit den Zielsetzungen des Â§1 COVID-19-MaÃŸnahmengesetz im Einklang steht, auch auf die Einhaltung bestimmter Anforderungen der aktenmÃ¤ÃŸigen Dokumentation im Verfahren der Verordnungserlassung ankommt, ist kein Selbstzweck. Auch in Situationen, die deswegen krisenhaft sind, weil fÃ¼r ihre BewÃ¤ltigung entsprechende Routinen fehlen, und in denen der Verwaltung zur Abwehr der Gefahr gesetzlich erhebliche SpielrÃ¤ume eingerÃ¤umt sind, kommt solchen Anforderungen eine wichtige, die GesetzmÃ¤ÃŸigkeit des Verwaltungshandelns sichernde Funktion zu.
3.3.Â Der Verfassungsgerichtshof hat mit Erkenntnis vom 1.Â Oktober 2020, V405/2020, ausgesprochen, dass Â§3 der Verordnung des Bundesministers fÃ¼r Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz betreffend vorlÃ¤ufige MaÃŸnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 (COVID-19-MaÃŸnahmenverordnung-96), BGBlÂ II NrÂ 96/2020, idF BGBlÂ II 130/2020 gesetzwidrig war. Diese Bestimmung â€“ sie entspricht im Wesentlichen Â§6 COVID-19-LV, BGBlÂ II 197/2020, â€“ verstieÃŸ gegen Â§1 COVID-19-MaÃŸnahmengesetz, weil es der Verordnungsgeber gÃ¤nzlich unterlassen hat, jene UmstÃ¤nde, die ihn bei der Verordnungserlassung bestimmt haben, so festzuhalten, dass entsprechend nachvollziehbar ist, warum der Verordnungsgeber die mit dieser Regelung getroffenen MaÃŸnahmen fÃ¼r erforderlich gehalten hat. Insoweit ist es damit ausgeschlossen, dass die GesetzmÃ¤ÃŸigkeit des Â§6 COVID-19-LV, BGBlÂ II 197/2020, unter Bezugnahme auf die, der inhaltlich gleich lautenden "VorgÃ¤ngerregelung" des Â§3 COVID-19-MaÃŸnahmenverordnung-96 idF BGBlÂ II 130/2020 zugrunde liegenden Verordnungsakten dargetan werden kann.
Als Grundlagen fÃ¼r die Erlassung (unter anderem) der angefochtenen Bestimmung des Â§6 COVID-19-LV idF BGBlÂ II 197/2020 finden sich in den â€“ vom BMSGPK in den zu den Zahlen V350-354/2020 gefÃ¼hrten VerordnungsprÃ¼fungsverfahren vorgelegten und ausdrÃ¼cklich auch fÃ¼r das vorliegende Verfahren fÃ¼r maÃŸgeblich erklÃ¤rten â€“ Verordnungsakten nachstehende Unterlagen und Angaben:
ZunÃ¤chst wird unter der Rubrik "Sachverhalt" ausgefÃ¼hrt:
"Inliegend der Entwurf der LockerungsVO, welche die VO 96/2020 idgF und 98/2020 idgF ablÃ¶st. Es sind darin die ab 1.Â Mai gelten Regelungen hinsichtlich der MaÃŸnahmen in BetriebsstÃ¤tten, bei Veranstaltungen, in MassenbefÃ¶rderungsmitteln, etc. geregelt."
In der Folge finden sich EntwÃ¼rfe der COVID-19-LV vom 28.Â April 2020 und vom 30.Â April 2020 sowie die kundgemachte Verordnung im Akt. DarÃ¼ber hinaus liegen diesem Verordnungsakt keine weiteren, im Hinblick auf die gesetzliche Grundlage des Â§1 COVID-19-MaÃŸnahmengesetz relevanten AusfÃ¼hrungen oder Unterlagen bei.
Damit genÃ¼gt der angefochtene Â§6 COVID-19-LV, BGBlÂ II 197/2020, den Vorgaben des Â§1 COVID-19-MaÃŸnahmengesetz schon aus dem Grund nicht, weil es der Verordnungsgeber gÃ¤nzlich unterlassen hat, jene UmstÃ¤nde, die ihn bei der Verordnungserlassung bestimmt haben, so festzuhalten, dass entsprechend nachvollziehbar ist, warum der Verordnungsgeber die mit dieser Regelung getroffenen MaÃŸnahmen fÃ¼r erforderlich gehalten hat. Entscheidungsgrundlagen Unterlagen oder Hinweise, die die UmstÃ¤nde der zu erlassenden Regelung betreffen, fehlen im Verordnungsakt gÃ¤nzlich.
4.Â Â§6 COVID-19-LV, BGBlÂ II 197/2020, verstÃ¶ÃŸt daher gegen Â§1 COVID-19-MaÃŸnahmengesetz. Da diese Bestimmung bereits auÃŸer Kraft ist, genÃ¼gt es festzustellen, dass die Bestimmung gesetzwidrig war.
V. Ergebnis
1. Â§6 der Verordnung des Bundesministers fÃ¼r Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz betreffend Lockerungen der MaÃŸnahmen, die zur BekÃ¤mpfung der Verbreitung von COVID-19 ergriffen wurden, BGBlÂ II 197/2020, ist durch die mit 15.Â Mai 2020 in Kraft getretene Verordnung BGBlÂ II 207/2020 geÃ¤ndert worden. Der Verfassungsgerichtshof hat sich daher gemÃ¤ÃŸ Art139 Abs4 B-VG auf die Feststellung zu beschrÃ¤nken, dass Â§6 der Verordnung des Bundesministers fÃ¼r Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz betreffend Lockerungen der MaÃŸnahmen, die zur BekÃ¤mpfung der Verbreitung von COVID-19 ergriffen wurden, idF BGBlÂ II 197/2020 gesetzwidrig war.
2. Der Ausspruch, dass die unter PunktÂ 1. genannte Bestimmung nicht mehr anzuwenden ist, stÃ¼tzt sich auf Art139 Abs6 zweiter Satz B-VG.
3. Die Verpflichtung des Bundesministers fÃ¼r Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz zur unverzÃ¼glichen Kundmachung der AussprÃ¼che erflieÃŸt aus Art139 Abs5 zweiter Satz B-VG iVm Â§4 Abs1 Z4 BGBlG.
4. Diese Entscheidung konnte gemÃ¤ÃŸ Â§19 Abs4 VfGG ohne mÃ¼ndliche Verhandlung in nichtÃ¶ffentlicher Sitzung getroffen werden.
5. Die Kostenentscheidung grÃ¼ndet sich auf Â§61a VfGG. In den zugesprochenen Kosten ist Umsatzsteuer in HÃ¶he von â‚¬Â 436,â€“ sowie der Ersatz der EingabengebÃ¼hr in HÃ¶he von â‚¬Â 240,â€“ enthalten.