Document Number: JFT_20201006_20G00166_00
ECLI: ECLI:AT:VFGH:2020:G166.2020
Case Number: G166/2020 ua (G166-168/2020, V340/2020)
Application Type: Vfgh
Court: Verfassungsgerichtshof (VfGH)
Decision Date: 1601942400000
Word Count: 19312

Leitsatz
Verfassungswidrigkeit der Bestimmungen des Vlbg GemeindeG und der Landes-VolksabstimmungsG betreffend die Verbindlichkeit einer Gemeindevolksabstimmung gegen den Willen des Gemeinderats in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs und Gesetzwidrigkeit der Verordnung einer Volksabstimmung in der Gemeinde Ludesch; UnzulÃ¤ssigkeit des Eingriffs in das reprÃ¤sentativ-demokratische System der Gemeindeselbstverwaltung durch Bindung des Gemeinderats als oberstes Organ der Selbstverwaltung an eine Gemeindevolksabstimmung; keine Aufhebung einer Bestimmung der Vlbg Landesverfassung betreffend eine â€“ der Willensbildung des Gemeinderates zugrunde liegenden â€“ Volksabstimmung; Aufhebung der Anordnung der Volksabstimmung betreffend die Widmung von FlÃ¤chen wegen Wegfalls der gesetzlichen Grundlagen
Spruch
I.Â 1.Â Die Wortfolge "oder es mindestens von einer Zahl an Stimmberechtigten der Gemeinde (Â§20) verlangt wird, die wie folgt zu ermitteln ist: a) fÃ¼r die ersten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 20Â % davon; zuzÃ¼glich b) fÃ¼r die nÃ¤chsten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 15Â % davon; zuzÃ¼glich c) fÃ¼r die darÃ¼ber hinausgehende Zahl von Stimmberechtigten: 10Â % davon" in Â§22 Abs1 VbgÂ Gesetz Ã¼ber die Organisation der Gemeindeverwaltung (GemeindegesetzÂ -Â GG.), VbgÂ LGBlÂ NrÂ 40/1985 idF VbgÂ LGBlÂ NrÂ 4/2012, sowie die Â§Â§58 bis 63 und Â§64 Abs1 litc VbgÂ Gesetz Ã¼ber das Verfahren bei Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen (Landes-Volksabstimmungsgesetz), VbgÂ LGBlÂ NrÂ 60/1987 idF VbgÂ LGBlÂ NrÂ 34/2018, werden als verfassungswidrig aufgehoben.
2.Â Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31.Â Dezember 2021 in Kraft.
3.Â Der Landeshauptmann von Vorarlberg ist zur unverzÃ¼glichen Kundmachung dieser AussprÃ¼che im Vorarlberger Landesgesetzblatt verpflichtet.
II.Â Die Wortfolge "entschieden oder verfÃ¼gt (Volksabstimmung) und" in Art76 VbgÂ Verfassungsgesetz Ã¼ber die Verfassung des Landes Vorarlberg (Landesverfassung â€“ L.V.), VbgÂ LGBlÂ NrÂ 9/1999 idF VbgÂ LGBlÂ NrÂ 2/2012, der erste Satz des Â§22 Abs1 VbgÂ Gesetz Ã¼ber die Organisation der Gemeindeverwaltung (GemeindegesetzÂ â€“ GG.), VbgÂ LGBlÂ NrÂ 40/1985 idF VbgÂ LGBlÂ NrÂ 4/2012, sowie Â§69 Abs3 VbgÂ Gesetz Ã¼ber das Verfahren bei Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen (Landes-Volksabstimmungsgesetz), VbgÂ LGBlÂ NrÂ 60/1987 idF VbgÂ LGBlÂ NrÂ 21/2014, werden nicht als verfassungswidrig aufgehoben.
III.Â 1.Â Die Verordnung des BÃ¼rgermeisters der Gemeinde Ludesch vom 26.Â August 2019 Ã¼ber die Anordnung der Volksabstimmung "Widmung von FlÃ¤chen im Neugut", kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Gemeinde Ludesch vom 26.Â August 2019 bis 10.Â November 2019, wird als gesetzwidrig aufgehoben.
2.Â Die Vorarlberger Landesregierung ist zur unverzÃ¼glichen Kundmachung dieses Ausspruches im Vorarlberger Landesgesetzblatt verpflichtet.
BegrÃ¼ndung
EntscheidungsgrÃ¼nde
I. Anlassverfahren, PrÃ¼fungsbeschluss und Vorverfahren
1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zur Zahl WIII2/2019 eine auf Art141 Abs1 lith B-VG gestÃ¼tzte Anfechtung anhÃ¤ngig, der folgender Sachverhalt zugrunde liegt:
Am 23.Â April 2019 wurde in der Gemeinde Ludesch gemÃ¤ÃŸ Â§58 VbgÂ Landes-Volksabstimmungsgesetz bei der GemeindewahlbehÃ¶rde die DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung Ã¼ber die "Widmung von FlÃ¤chen im Neugut" beantragt. Die dieser Volksabstimmung zugrunde zu legende Frage wurde im Antrag wie folgt formuliert:
"Sollen die im Ludescher Neugut liegenden GrundstÃ¼cke GST-NRNÂ 1645, 2320, 2321, 2322, 2323, 2313, 2312, 2311/2, 2311/1 und 2310, GBÂ Ludesch, FreihalteflÃ¤chen-Landwirtschaft (FL) bleiben?"
Dieser Antrag wurde mit Bescheid der GemeindewahlbehÃ¶rde der Gemeinde Ludesch vom 17.Â Mai 2019 gemÃ¤ÃŸ Â§60Â Abs1 leg.cit. fÃ¼r zulÃ¤ssig erklÃ¤rt. Nach Einbringung von UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rungen durch die Antragsteller wurde mit Bescheid der GemeindewahlbehÃ¶rde vom 20.Â August 2019 gemÃ¤ÃŸ Â§62 leg.cit. die DurchfÃ¼hrung der beantragten Volksabstimmung beschlossen. Mit der am 26.Â August 2019 an der Amtstafel der Gemeinde kundgemachten "Verordnung des BÃ¼rgermeisters Ã¼ber die Anordnung der Volksabstimmung 'Widmung von FlÃ¤chen im Neugut'" wurde die DurchfÃ¼hrung der beantragten Volksabstimmung fÃ¼r Sonntag, den 10.Â November 2019 angeordnet.
Nach der DurchfÃ¼hrung der Volksabstimmung wurde deren Ergebnis durch die GemeindewahlbehÃ¶rde am 10.Â November 2019 an der Amtstafel der Gemeinde kundgemacht. Das Ergebnis lautete demnach wie folgt: Von den 1.745 gÃ¼ltigen Stimmen entfielen 982 auf "JA" und 763 auf "NEIN".
Mit ihrer auf Art141 Abs1 lith B-VG gestÃ¼tzten Anfechtung dieses Ergebnisses begehren 15Â Stimmberechtigte, die Volksabstimmung aufzuheben und das Volksabstimmungsverfahren sowie das Ergebnis der Volksabstimmung fÃ¼r nichtig zu erklÃ¤ren.
2. Bei der Behandlung dieser Anfechtung sind im Verfassungsgerichtshof Bedenken einerseits ob der VerfassungsmÃ¤ÃŸigkeit der Wortfolge "entschieden oder verfÃ¼gt (Volksabstimmung) und" in Art76 VbgÂ Landesverfassung (im Folgenden:Â LV), des Â§22 Abs1 erster Satz und zweiter Satz dritter Fall VbgÂ Gemeindegesetz (im Folgenden: GG) sowie der Â§Â§58 bis 63, Â§64 Abs1 litc und Â§69 Abs3 VbgÂ Landes-Volksabstimmungsgesetz (im Folgenden: LVAG) und anderseits ob der GesetzmÃ¤ÃŸigkeit der Verordnung des BÃ¼rgermeisters der Gemeinde Ludesch vom 26.Â August 2019 Ã¼ber die Anordnung der Volksabstimmung "Widmung von FlÃ¤chen im Neugut" entstanden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 27.Â Februar 2020 beschlossen, von Amts wegen die genannten Gesetzesbestimmungen auf ihre VerfassungsmÃ¤ÃŸigkeit und die genannte Verordnung auf ihre GesetzmÃ¤ÃŸigkeit zu prÃ¼fen.
3. Der Verfassungsgerichtshof legte seine Bedenken, die ihn zur Einleitung des Gesetzes- und VerordnungsprÃ¼fungsverfahrens bestimmt haben, in seinem PrÃ¼fungsbeschluss wie folgt dar:
"4.1. Nach Art76 LV kann der Landesgesetzgeber vorsehen, dass Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde aus dem Bereich der Landesvollziehung durch Abstimmung der Stimmberechtigten der Gemeinde 'entschieden oder verfÃ¼gt' werden.
Nach Â§22 Abs1 letzter Fall GG kann auf Initiative einer bestimmten Zahl an Stimmberechtigten der Gemeinde durch eine Volksabstimmung in einer Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereiches 'entschieden oder verfÃ¼gt werden'. Ausgenommen hievon sind nach Â§22 Abs3 GG lediglich Verwaltungsakte, die sich an bestimmte Personen richten. Nach Â§69 Abs3 LVAG tritt die Entscheidung, die den Gegenstand der Volksabstimmung bildet, an die Stelle der Entscheidung des sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgans. Sofern darÃ¼ber hinaus weitere Entscheidungen notwendig sind, sind diese vom zustÃ¤ndigen Gemeindeorgan zu treffen. Im Gegensatz zur Volksbefragung nach Â§23 GG, mit der lediglich 'die Meinung der Stimmberechtigten der Gemeinde [â€¦] erfragt werden kann', und zum Volksbegehren nach Â§21 GG, mit dem grundsÃ¤tzlich nur 'verlangt werden [kann], dass Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde in bestimmter Weise erledigt werden', dÃ¼rfte daher mit der Volksabstimmung nach Â§22 Abs1 GG verbindlich entschieden werden kÃ¶nnen. Auch die VerknÃ¼pfung eines qualifizierten Volksbegehrens nach Â§21 Abs4 GG mit der Volksabstimmung nach Â§21 Abs1 GG dÃ¼rfte dies insofern nahelegen, als eine Bindungswirkung fÃ¼r Gemeindeorgane, einer bestimmten Entscheidung zu entsprechen, letztlich der Volksabstimmung vorbehalten bleiben dÃ¼rfte. Dies dÃ¼rfte auch durch die folgenden ErlÃ¤uterungen zu Â§69 Abs3 LVAG (SelbstÃ¤ndiger Antrag Blg.Â VbgÂ LT 3/2014, 24.Â GP, 11) bestÃ¤tigt werden:
'Mit der vorgesehenen Ã„nderung wird ausdrÃ¼cklich klargestellt, dass das Ergebnis einer Volksabstimmung auf Gemeindeebene bindend sein soll; im Fall einer entsprechenden Fragestellung entscheiden die Stimmberechtigten anstelle der sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane. Anders als auf Landesebene ist dies verfassungsrechtlich zulÃ¤ssig (sÂ 446 BlgNR 16.Â GPÂ 7 zu Art117 Abs7 B-VG). Soweit weitere Entscheidungen notwendig sind, sind diese vom zustÃ¤ndigen Gemeinde-organ zu treffen. So hat etwa im Falle einer obligatorischen Volksabstimmung nach Â§21 Abs4 des Gemeindegesetzes das zustÃ¤ndige Gemeindeorgan dem Volksbegehren Rechnung zu tragen.'
Es dÃ¼rfte also mÃ¶glich sein, dass das Gemeindevolk im Wege einer Volksabstimmung nach Â§22 Abs1 GG in sÃ¤mtlichen Angelegenheiten der Landes- und Bundesvollziehung, die in den eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde fallen und keinen Verwaltungsakt betreffen, der an eine bestimmte Person gerichtet ist â€“ daher grundsÃ¤tzlich sowohl in Angelegenheiten der Hoheits- als auch der Privatwirtschaftsverwaltung; im Einzelnen somit etwa auch im Bereich der HaushaltsfÃ¼hrung und der Abgabenausschreibung sowie in Landesvollzugsangelegenheiten, bei denen der Gesetzgeber AnhÃ¶rungsrechte und dergleichen vorgesehen hat â€“, aus eigener Initiative unmittelbar selbst Entscheidungen trifft, ohne dass das sonst zustÃ¤ndige Gemeindeorgan damit befasst wird oder zumindest an der Willensbildung beteiligt ist. Ebenso dÃ¼rften alle Gemeindeorgane an das Ergebnis der Volksabstimmung gebunden sein. Auf Grund dieser Bindungswirkung der Volksabstimmung dÃ¼rfte es dem sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgan grundsÃ¤tzlich untersagt sein, ohne DurchfÃ¼hrung einer neuerlichen Volksabstimmung in derselben Angelegenheit eine Entscheidung zu treffen, die dem Ergebnis jener Volksabstimmung inhaltlich entgegensteht [â€¦], bzw dÃ¼rfte die Pflicht bestehen, allenfalls bereits gefasste BeschlÃ¼sse, die dem Ergebnis der Volksabstimmung entgegenstehen, abzuÃ¤ndern oder aufzuheben (vgl Â§69 Abs3 LVAG).
4.2. Die eben dargelegten Bestimmungen dÃ¼rften, soweit sie sich auf Angelegenheiten beziehen, die in die ZustÃ¤ndigkeit des Gemeinderates fallen, nicht von Art117 Abs8 iVm Art118 Abs5 B-VG gedeckt sein:
Die Bundesverfassung sieht fÃ¼r die Organisation der Gemeindeselbstverwaltung ein 'demokratisch-parlamentarisches System' vor (VfSlgÂ 13.500/1993; vgl auch VfSlgÂ 15.302/1998), in dessen Zentrum der Gemeinderat steht, der nach Art117 Abs2 B-VG vom Gemeindevolk gewÃ¤hlt wird und dem nach Art118 Abs5 B-VG alle anderen Gemeindeorgane bei der ErfÃ¼llung ihrer dem eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde zugehÃ¶rigen Aufgaben verantwortlich sind.
Nach Art117 Abs8 B-VG ist die Landesgesetzgebung ermÃ¤chtigt, in den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches eine unmittelbare Teilnahme und Mitwirkung der zum Gemeinderat Wahlberechtigten vorzusehen. Durch die EinfÃ¼hrung dieser Bestimmung mit BGBlÂ 490/1984 sollte eine verfassungsgesetzliche Grundlage fÃ¼r direkt-demokratische Instrumente auch auf Gemeindeebene geschaffen werden. Die ErlÃ¤uterungen zur Regierungsvorlage (446 BlgNR 16.Â GP,Â 7) halten dazu Folgendes fest:
'Ziel dieser Bestimmung ist es, mÃ¶gliche Einrichtungen und zum Teil derzeit bereits praktizierte Formen direkter Demokratie auf Gemeindeebene bundesverfassungsgesetzlich abzusichern.
Dabei soll die unmittelbare Teilnahme der zum Gemeinderat Wahlberechtigten darin bestehen, daÃŸ ihnen â€“ wie dies etwa bei einer Volksabstimmung der Fall ist â€“ in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde die Entscheidung anstelle der an sich zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane Ã¼berlassen wird. Dagegen erfaÃŸt der Begriff der Mitwirkung andere Formen direkter Demokratie, wie zB Volksbegehren, oder Volksbefragungen.
[â€¦]' (Zitat ohne die im Original enthaltenen Hervorhebungen)
Aus diesen ErlÃ¤uterungen dÃ¼rfte jedoch nicht geschlossen werden kÃ¶nnen, dass sÃ¤mtliche Modelle direkt-demokratischer Instrumente, die bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Art117 Abs7 (nunmehr Abs8) B-VG landes(verfassungs)gesetzlich vorgesehen waren, schlechthin verfassungskonform sind.
ZunÃ¤chst dÃ¼rfte die Aussage in den ErlÃ¤uterungen zur Regierungsvorlage, dass Art117 Abs8 B-VG auch eine 'Entscheidung [des Volkes] anstelle der an sich zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane' ermÃ¶gliche, nicht so verstanden werden kÃ¶nnen, dass damit eine Volksabstimmung durchgefÃ¼hrt werden darf, die den Gemeinderat als oberstes Organ der Gemeindeselbstverwaltung iSd Art118 Abs5 B-VG inhaltlich auch dann bindet, wenn dieser in der Angelegenheit, auf die sich die Volksabstimmung bezieht, oder Ã¼ber die DurchfÃ¼hrung der Volksabstimmung selbst keinen Beschluss gefasst hat. Diese Annahme dÃ¼rfte Art117 Abs8 B-VG nicht entsprechen. Die darin verwendeten Begriffe der 'Teilnahme' und 'Mit-wirkung' der Wahlberechtigten dÃ¼rften dies ausschlieÃŸen, weil sie eine zwingende Beteiligung des Gemeinderates an der Willensbildung implizieren dÃ¼rften. DafÃ¼r dÃ¼rfte auch die Ausgestaltung der Gemeindeselbstverwaltung als 'demokratisch-parlamentarisches System' (VfSlgÂ 13.500/1993) sprechen, an der sich auf Grund des unverÃ¤ndert gebliebenen Wortlautes des Art118 Abs5 B-VG â€“ und der sich daraus ergebenden Stellung des Gemeinderates â€“ auch nach der EinfÃ¼hrung des Art117 Abs8 B-VG grundsÃ¤tzlich nichts geÃ¤ndert haben dÃ¼rfte. Davon dÃ¼rfte auch der Verfassungsgerichtshof in VfSlgÂ 13.500/1993 ausgegangen sein:
'Diese ErmÃ¤chtigung erfolgte im Hinblick auf das verfassungspolitische Anliegen der EinfÃ¼hrung direkt-demokratischer Mitwirkungsrechte des Gemeindevolkes; ihre Existenz bestÃ¤tigt das eben skizzierte Grundkonzept einer reprÃ¤sentativ-demokratischen Verfassung mit jeweils ausdrÃ¼cklich formulierten direkt-demokratischen Elementen.'
SchlieÃŸlich dÃ¼rfte dafÃ¼r auch ein Vergleich zur Regelung der 'Volksgesetzgebung' sprechen, die der Verfassungsgerichtshof auf Landesebene im Hinblick auf das reprÃ¤sentativ-demokratische Grundprinzip bereits fÃ¼r verfassungswidrig erklÃ¤rt hat (vgl VfSlgÂ 16.241/2001). Im Sinn des HomogenitÃ¤tsprinzips der Bundesverfassung dÃ¼rfte der in dieser Entscheidung zum Ausdruck kommende Ausnahmecharakter direkt-demokratischer Elemente in der Bundesverfassung auch eine restriktive Auslegung entsprechender Bestimmungen fÃ¼r die Gemeindeebene, insbesondere betreffend den Gemeinderat als direkt-demokratisch legitimiertes oberstes Organ, nahelegen.
Vor diesem Hintergrund hÃ¤tte eine bundesverfassungsgesetzliche ErmÃ¤chtigung, Entscheidungen des Gemeindevolkes anstelle des Gemeinderates vorzusehen, eine deutlichere Entsprechung im Wortlaut des Art117 Abs8 B-VG erfordern dÃ¼rfen. Diese Bestimmung scheint demnach zwar eine verfassungsgesetzliche Klarstellung dahingehend bewirkt zu haben, dass auf Gemeindeebene direkt-demokratische Instrumente Ã¼berhaupt zulÃ¤ssig sind. Sie dÃ¼rfte jedoch keine Grundlage dafÃ¼r geschaffen haben, dass in einer Angelegenheit, die in die ZustÃ¤ndigkeit des Gemeinderates fÃ¤llt, eine verbindliche Entscheidung im Wege einer Volksabstimmung allein vom Volk unter gÃ¤nzlichem Ausschluss einer Willensbildung auch des Gemeinderates getroffen wird.
Diese Gedanken dÃ¼rften jedoch im Hinblick darauf, dass im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde gemÃ¤ÃŸ Art118 Abs5 B-VG letztlich alle Gemeindeorgane dem Gemeinderat verantwortlich, diesem gegenÃ¼ber also weisungsgebunden sind, generell fÃ¼r Entscheidungen des Volkes anstelle von Gemeindeorganen in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches gelten. Die Verbindlichkeit einer Volksabstimmung fÃ¼r das jeweils zustÃ¤ndige Gemeindeorgan dÃ¼rfte mit der Weisungsbindung dieses Organs an den Gemeinderat gemÃ¤ÃŸ Art118 Abs5 B-VG konkurrieren. Art117 Abs8 B-VG dÃ¼rfte daher auch keine Grundlage dafÃ¼r geschaffen haben, dass Rechtsakte, die in die ZustÃ¤ndigkeit eines dem Gemeinderat gegenÃ¼ber weisungsgebundenen Gemeindeorgans fallen, auch gegen den Willen dieses Organs bzw des Gemeinderates einer bindenden Volks-abstimmung unterzogen werden kÃ¶nnen.
Die in PrÃ¼fung gezogenen landesverfassungsgesetzlichen und landesgesetzlichen Bestimmungen dÃ¼rften â€“ bei dem zuvor dargelegten, ihnen vorlÃ¤ufig zugrunde gelegten VerstÃ¤ndnis â€“ den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art117 Abs8 iVm Art118 Abs5 B-VG somit nicht entsprechen. Sie dÃ¼rften es nÃ¤mlich ermÃ¶glichen, dass in sÃ¤mtlichen Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches â€“ mit Ausnahme von an bestimmte Personen gerichteten Verwaltungsakten â€“, verbindliche Entscheidungen auch unter Ausschluss einer eigenen Willensbildung des sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgans getroffen werden kÃ¶nnen. DarÃ¼ber hinaus dÃ¼rfte auch die Verbindlichkeit einer Volksabstimmung, die eine gegenlÃ¤ufige Entscheidung des sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgans ohne neuerliche Volksabstimmung auszuschlieÃŸen scheint, nicht von diesen Bestimmungen gedeckt sein, da sie dem betroffenen Gemeindeorgan, sofern eine Volksabstimmung erfolgt ist, die ZustÃ¤ndigkeit in der jeweiligen Angelegenheit grundsÃ¤tzlich entzieht.
Der Verfassungsgerichtshof geht daher vorlÃ¤ufig davon aus, dass Bestimmungen wie die in PrÃ¼fung gezogenen bereits aus diesen GrÃ¼nden nicht von Art117 Abs8 iVm Art118 Abs5 B-VG gedeckt und damit verfassungswidrig sind [â€¦].
4.3. DarÃ¼ber hinaus dÃ¼rfte Art117 Abs8 B-VG den Landesgesetzgeber bei der Wahrnehmung seiner ErmÃ¤chtigung zur Ausgestaltung direkt-demokratischer Elemente nicht von anderen bundesverfassungsgesetzlichen Schranken, insbesondere dem Gleichheitssatz befreien (zur MaÃŸgeblichkeit sonstiger verfassungs-rechtlicher Schranken bei Inanspruchnahme einer verfassungsgesetzlichen ErmÃ¤chtigung durch den einfachen Gesetzgeber vgl VfSlgÂ 20.088/2016 mwN).
4.3.1. Nach dem dargelegten vorlÃ¤ufigen VerstÃ¤ndnis von Â§22 Abs1 GG dÃ¼rfte im Wege einer Volksabstimmung insbesondere auch Ã¼ber die Erlassung von Rechtsakten entschieden werden kÃ¶nnen, die ansonsten vom zustÃ¤ndigen Gemeindeorgan in einem Verordnungsverfahren zu beschlieÃŸen wÃ¤ren. Es dÃ¼rften jedoch keine Bestimmungen vorliegen, aus denen sich ergÃ¤be, wie in einem solchen Fall allfÃ¤lligen besonderen gesetzlichen Vorschriften fÃ¼r das Verordnungsverfahren entsprochen werden soll, die zB AnhÃ¶rungsrechte, Mitteilungspflichten etc. vorsehen. Eine ErfÃ¼llung solcher Bestimmungen durch das sonst zustÃ¤ndige Gemeindeorgan, etwa im Rahmen eines vor oder nach der Volksabstimmung erfolgten Verfahrens, dÃ¼rfte dabei schon insofern irrelevant bzw ungeeignet sein, als das Ergebnis eines solchen Verfahrens bereits durch die Bindung an die Volksabstimmung vorgegeben sein dÃ¼rfte. Die Einhaltung bzw die ErfÃ¼llung des Zwecks der genannten Verfahrensbestimmungen dÃ¼rfte damit im Ergebnis nicht gewÃ¤hrleistet sein. Eine solche Umgehung von Verfahrensvorschriften fÃ¼r die Erlassung von Verordnungen dÃ¼rfte unsachlich sein. Es dÃ¼rfte kein Grund dafÃ¼r ersichtlich sein, weshalb die Einhaltung von Verfahrensvorschriften, die zur Wahrung der Rechte Betroffener und zur Garantie einer inhaltlich richtigen Entscheidung vorgesehen sind, im Fall einer Entscheidung durch das Volk nicht zur Anwendung gelangen sollen. Dies dÃ¼rfte insbesondere im Hinblick auf die Einhaltung solcher Verfahrensbestimmungen anzunehmen sein, die (wie etwa im Bereich der finalen Determinierung im Raumordnungsrecht) verfassungsrechtlich geboten sind. Der Verfassungsgerichtshof geht daher vorlÃ¤ufig davon aus, dass die in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen aus diesem Grund verfassungswidrig sind.
4.3.2. Im Hinblick auf die Kompetenzverteilung und das BerÃ¼cksichtigungsgebot dÃ¼rfte der Landesgesetzgeber bei der Wahrnehmung seiner ErmÃ¤chtigung gemÃ¤ÃŸ Art117 Abs8 B-VG auch dazu verpflichtet sein, zu ermÃ¶glichen, dass in einem Volksabstimmungsverfahren, das auf die Erlassung eines Rechtsaktes auf Grund eines Bundesgesetzes gerichtet ist, sÃ¤mtliche Vorschriften eingehalten werden, die dieses Bundesgesetz fÃ¼r die Erlassung des jeweiligen Rechtsaktes vorsieht.
Auf Grund der zuvor beschriebenen Umgehung von Verfahrensvorschriften im Wege eines Volksabstimmungsverfahrens [â€¦] dÃ¼rften die in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen im Hinblick auf jene FÃ¤lle, in denen die Erlassung einer Verordnung auf Grund von Bundesgesetzen (wie etwa in einer Angelegenheit des Art11 Abs1 B-VG) den Gegenstand einer Volksabstimmung bildet, in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes eingreifen. Der Verfassungsgerichtshof geht daher vorlÃ¤ufig davon aus, dass die in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen aus diesem Grund verfassungswidrig sind.
4.4. SchlieÃŸlich dÃ¼rfte Â§22 Abs1 GG auch in Widerspruch zu Art76 LV stehen. Auf Grund der Bezugnahme dieser Bestimmung lediglich auf Angelegenheiten 'aus dem Bereich der Landesvollziehung' dÃ¼rfte sie die in Art117 Abs8 B-VG vorgesehene ErmÃ¤chtigung, im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde, also sowohl im Bereich der Landes- als auch der Bundesvollziehung, direkt-demokratische Elemente vorzusehen, auf den Bereich der Landesvollziehung beschrÃ¤nken. Damit dÃ¼rfte es dem einfachen Landesgesetzgeber verwehrt sein, eine Regelung vorzusehen, nach der im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde auch in Angelegenheiten der Bundesvollziehung 'entschieden oder verfÃ¼gt' wird. Dieser Vorgabe dÃ¼rfte Â§22 Abs1 GG jedoch nicht entsprechen, weil die darin vorgesehene Volksabstimmung â€“ mangels einer entsprechenden ausdrÃ¼cklichen EinschrÃ¤nkung â€“ in allen Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches, somit auch in jenen aus dem Bereich der Bundesvollziehung, zulÃ¤ssig sein dÃ¼rfte (vglÂ HÃ¤usler/MÃ¼ller, Das Vorarlberger Gemeindegesetz5, 2015, 67). Der Verfassungsgerichtshof geht daher auch aus diesem Grund vorlÃ¤ufig von der Verfassungswidrigkeit der in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen des GG und des LVAG aus.
5. Nach der stÃ¤ndigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlgÂ 17.341/2004, 17.967/2006, 18.556/2008, 19.270/2010, 19.448/2011, 20.000/2015) hat die Verfassungswidrigkeit jener Gesetzesbestimmungen, die die Verordnung tragen, zur Folge, dass die Verordnung damit der erforderlichen gesetzlichen Deckung entbehrt. Im Fall der Aufhebung der in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen des GG und des LVAG dÃ¼rfte die vorlÃ¤ufig als Verordnung des BÃ¼rgermeisters der Gemeinde Ludesch qualifizierte Kundmachung vom 26.Â August 2019 somit keine gesetzliche Grundlage haben. Der Verfassungsgerichtshof geht daher vorlÃ¤ufig davon aus, dass die in PrÃ¼fung gezogene Verordnung gesetzwidrig ist."
4. Die VorarlbergerÂ Landesregierung hat eine Ã„uÃŸerung erstattet, in der den im PrÃ¼fungsbeschluss dargelegten Bedenken wie folgt entgegengetreten wird:
"II. Zur PrÃ¤judizialitÃ¤t und zum PrÃ¼fungs- bzw allfÃ¤lligen Aufhebungsumfang
1. Zur PrÃ¤judizialitÃ¤t des Art76 der Landesverfassung
[â€¦] Da die GemeindewahlbehÃ¶rde in dem der Anfechtung zugrunde liegenden Verfahren Ã¼ber die DurchfÃ¼hrung der Volksabstimmung Art76 der Landesverfassung nicht angewendet hat und zu dessen Anwendung auch nicht verpflichtet gewesen wÃ¤re, ist Art76 der Landesverfassung nicht prÃ¤judiziell.
MaÃŸstab fÃ¼r die Ausgestaltung von Volksabstimmungen auf Gemeindeebene ist nicht Art76 der Landesverfassung, sondern Art117 Abs8 B-VG. GemÃ¤ÃŸ Art117 Abs8 B-VG kann die Landesgesetzgebung in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde die unmittelbare Teilnahme und Mitwirkung der zum Gemeinderat Wahlberechtigten vorsehen. Art117 Abs8 B-VG enthÃ¤lt somit die verfassungsrechtliche ErmÃ¤chtigung, durch einfaches Landesgesetz im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde direktdemokratische Instrumente einzurichten (Gamper, RFG 2011/16, 66), wobei deren Ausgestaltung nur innerhalb des von der Bundesverfassung gesetzten Rahmens erfolgen darf (Pernthaler/Gstir, ZfV 2004, 751Â f). Bei den einfachgesetzlichen Bestimmungen zur direkten Demokratie in den verschiedenen Gemeindeordnungen handelt es sich demnach um Konkretisierungen des Art117 Abs8 B-VG (Giese, in: FS 50 Jahre Gemeindeverfassungsnovelle, 135).
Die bundesverfassungsgesetzliche ErmÃ¤chtigung in Art117 Abs8 B-VG stellt jedenfalls eine ausreichende Grundlage dar, um einfachgesetzlich auf Gemeindeebene die MÃ¶glichkeit einer Volksabstimmung vorzusehen. Die Bestimmung des Art76 der Landesverfassung ist dafÃ¼r nicht notwendig und somit â€“ im Gegensatz zu Art117 Abs8 B-VG â€“ auch nicht die den verbindlichen Rahmen bildende Grundlage fÃ¼r die einfachgesetzliche Regelung der Volksabstimmung in Â§22 Gemeindegesetz.
Dies zeigt sich auch darin, dass Art76 der Landesverfassung erst nach der bereits erfolgten Verankerung der Volksabstimmung im Gemeindegesetz (vglÂ Â§20 der Stammfassung des Gemeindegesetzes, LGBl.NrÂ 45/1965) erlassen worden ist, und zwar um die Volksabstimmung 'in Gemeindeangelegenheiten auf dem Gebiet der Landesvollziehung ihrer Bedeutung entsprechend in der L.V. zu verankern' (vgl den Motivenbericht 1969, Beilage NrÂ 39/1968 des XX.Â Vorarlberger Landtages). Dass Art76 der Landesverfassung nur deklaratorischen Charakter hat, wird auch dadurch deutlich, dass in ihm das durch die Novelle des Gemeindegesetzes LGBl.NrÂ 35/1985 eingefÃ¼hrte Volksbegehren (Â§21 Gemeindegesetz) nicht erwÃ¤hnt wird (Pernthaler/Lukasser, Das Verfassungsrecht der Ã–sterreichischen BundeslÃ¤nder, Vorarlberg (1995) 277). Die direktdemokratischen Instrumente auf Gemeindeebene (Volkabstimmung, Volksbegehren, Volksbefragung) hat das Land als einfacher Gesetzgeber im Rahmen seiner Verfassungsautonomie unmittelbar gestÃ¼tzt auf Art115 Abs2 B-VG geregelt und sind 'lediglich' unmittelbar an den bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere am MaÃŸstab des Art117 Abs8 B-VG zu messen.
Daraus ergibt sich, dass Art76 der Landesverfassung nur deklaratorischen Charakter hat und â€“ im Gegensatz zu Art117 Abs8 B-VG â€“ nicht inhaltlicher MaÃŸstab fÃ¼r die Ausgestaltung der Volksabstimmung auf Gemeindeebene und daher auch nicht prÃ¤judiziell ist. ErgÃ¤nzend ist zu bedenken, dass die Bestimmung auf die einfachgesetzliche Rechtslage Bezug nimmt, die â€“ ohne diesbezÃ¼glichen Vorgriff durch die Landesverfassung â€“ Volksabstimmungen vorsehen kann, die mit Willen der Gemeindevertretung oder gegen deren Willen zustande kommen kÃ¶nnen.
2. Zum PrÃ¼fungsumfang bzw allfÃ¤lligen Aufhebungsumfang
[â€¦]
Sollte der Verfassungsgerichtshof â€“ entgegen der Auffassung der Vorarlberger Landesregierung (siehe unten PunktÂ III.) â€“ zum Ergebnis kommen, dass verbindliche Willensbildungen durch Volksabstimmung gegen den (Mehrheits-)Willen der Gemeindevertretung nicht zulÃ¤ssig sind, genÃ¼gt es, entweder die Regelungen Ã¼ber die Initiierung der Volksabstimmung durch die GemeindebÃ¼rger und die dann durchzufÃ¼hrende Volksabstimmung (Â§22 Abs1 zweiter Satz dritter Fall Gemeindegesetz, Â§Â§58 bis 63 sowie 64 Abs1 litc Landes-Volksabstimmungsgesetz) aufzuheben oder aber die Regelungen Ã¼ber die Rechtswirkungen der Volksabstimmung (Â§22 Abs1 erster Satz Gemeindegesetz sowie Â§69 Abs3 Landes-Volksabstimmungsgesetz). Von den Stimmberechtigten (entgegen dem Willen der Gemeindevertretung) initiierte Volksabstimmungen ohne Bindungswirkung wÃ¤ren verfassungsrechtlich jedenfalls zulÃ¤ssig (vgl Giese, in: FS 50Â Jahre Gemeindeverfassungsnovelle, 124 (FNÂ 133), wenngleich dann freilich die Unterschiede zum Volksbegehren verwischt werden. Da Â§22 Abs1 erster Satz Gemeindegesetz und Â§69 Abs3 Landes-Volksabstimmungsgesetz auch Relevanz fÃ¼r Volksabstimmungen haben, die nicht gegen den Willen der Gemeindevertretung initiiert werden, spricht vieles dafÃ¼r, dass jedenfalls diese Regelungen (so wie auch die in PrÃ¼fung gezogene Bestimmung der Landesverfassung, siehe oben unter PunktÂ 1.) nicht aufgehoben werden.
III. In der Sache
1. Zu den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes die mangelnde Vereinbarkeit mit Art117 Abs8 iVm Art118 Abs5 B-VG betreffend
1.1 [â€¦]
1.1.1Â ZunÃ¤chst wird nicht in Zweifel gezogen, dass die Bundesverfassung grundsÃ¤tzlich ein 'demokratisch-parlamentarisches System' der Gemeindeselbstverwaltung konstituiert, indem sie zum einen dem Gemeinderat organisatorisch und funktionell die zentrale Stellung in der Gemeindeselbstverwaltung zuweist und zum anderen in Art118 Abs5 B-VG fÃ¼r die anderen Gemeindeorgane eine Verantwortlichkeit gegenÃ¼ber dem Gemeinderat festlegt (vglÂ VfSlgÂ 13.500/1993 betreffend die BÃ¼rgermeisterdirektwahl). In diesem Erkenntnis ging der Verfassungsgerichtshof davon aus, dass das demokratische Baugesetz als reprÃ¤sentativ-demokratisches Grundprinzip mit ausnahmehaft vom Verfassungsgesetzgeber ausdrÃ¼cklich vorgesehenen direktdemokratischen Elementen zu verstehen sei, das heiÃŸt, dass dort, wo von diesem Grundkonzept abgewichen werde, es einer ausdrÃ¼cklichen bundesverfassungsgesetzlichen ErmÃ¤chtigung bedÃ¼rfe. Dies, so der Verfassungsgerichtshof im genannten Erkenntnis weiter, werde fÃ¼r die Gemeinden auch durch eine Bedachtnahme auf die Bestimmung des Art117 Abs8 (damals Abs7) B-VG und seine Entstehungsgeschichte bestÃ¤tigt, da diese ErmÃ¤chtigung im Hinblick auf das verfassungspolitische Anliegen der EinfÃ¼hrung direktdemokratischer Mitwirkungsrechte des Gemeindevolkes erfolgte; ihre Existenz wÃ¼rde das eben skizzierte Grundkonzept einer reprÃ¤sentativ-demokratischen Verfassung mit jeweils ausdrÃ¼cklich formulierten direktdemokratischen Elementen bestÃ¤tigen. Art117 Abs8 (damals Abs7) B-VG sei eine bundesverfassungsgesetzliche ErmÃ¤chtigung zur Abweichung von diesem Grundkonzept.
1.1.2 Dieses 'demokratisch-parlamentarische System' auf Gemeindeebene ist demnach â€“ auch nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes â€“ durch den Bundesverfassungsgesetzgeber jedenfalls modifizierbar, was neben der ErmÃ¶glichung direktdemokratischer Instrumente durch Art117 Abs8 B-VG auch gerade dadurch deutlich wird, dass der Bundesverfassungsgesetzgeber im Gefolge von VfSlg 13.500/1993 die Bestimmung des heutigen Art117 Abs6 B-VG Ã¼ber die MÃ¶glichkeit der BÃ¼rgermeisterdirektwahl eingefÃ¼hrt hat.
Diesen durch die EinfÃ¼hrung des Art117 Abs6 B-VG verursachten und vom Verfassungsgerichtshof ausdrÃ¼cklich so bezeichneten 'Systemwechsel' hat dieser in VfSlg 15.302/1998 nicht etwa im Hinblick auf einen Widerspruch zum â€“ in Art118 Abs5 B-VG seinen Ausdruck findenden â€“ demokratischen Prinzip beanstandet, sondern die vom Salzburger Landesverfassungsgesetzgeber getroffene Einschaltung des Gemeindevolkes auch in das Verfahren der Abberufung eines BÃ¼rgermeisters als mit Art99 B-VG vereinbar betrachtet. Der Verfassungsgerichtshof vertrat im genannten Erkenntnis die Auffassung, dass durch die Regelung des Art117 Abs6 B-VG das System des Art118 Abs5 B-VG insoweit modifiziert worden sei, dass nun auch die Abwahl des BÃ¼rgermeisters durch das Gemeindevolk zulÃ¤ssig sei (Giese, in: FS 50Â Jahre Gemeindeverfassungsnovelle, 124).
ÃœbertrÃ¤gt man diesen vom Verfassungsgerichtshof gefassten Gedanken des 'Systemwechsels' auf die ErmÃ¶glichung direktdemokratischer Instrumente durch Art117 Abs8 B-VG (damals [Abs.]Â 7), ist auch in diesem Fall davon auszugehen, dass das demokratische Prinzip des Art118 Abs5 B-VG durch Art117 Abs8 B-VG (damals [Abs.]Â 7) insofern einen 'Systemwechsel' erfahren hat, als direkte Demokratie zulÃ¤ssig wurde, die vorher aufgrund des aus Art118 Abs5 B-VG abgeleiteten Prinzips (jedenfalls zum Teil) nicht zulÃ¤ssig war. Dies umso mehr, als im Gegensatz zur (verfassungsrechtlich zulÃ¤ssigen) Abberufung des BÃ¼rgermeisters unter Einschaltung des Gemeindevolkes direktdemokratische Instrumente im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde (wie vom Verfassungsgerichtshof in VfSlg 13.500/1993 verlangt) sogar explizit im B-VG als mÃ¶gliche Ausnahme vom Grundkonzept verankert wurden. Wenn Art117 Abs6 B-VG nach der Auffassung des Verfassungsgerichtshofes eine die Stellung des Gemeinderates als oberstes Gemeindeorgan nach Art118 Abs5 B-VG modifizierende Wirkung zukommt, ist kein Grund ersichtlich, wieso nicht auch Art117 Abs8 (damals Abs7) B-VG eine solche modifizierende Wirkung zukommen soll, die direktdemokratische Instrumente auch ohne zwingende Beteiligung des Gemeindesrates ermÃ¶glicht.
Wie oben unter PunktÂ 1.1.1 ausgefÃ¼hrt, hat der Verfassungsgerichtshof bereits in VfSlg 13.500/1993 gerade den Art117 Abs8 (damals Abs7) B-VG unter Bezug auf die Materialien dazu und dessen Entstehungsgeschichte als ausdrÃ¼ckliche, bundesverfassungsrechtlich legitimierte Abweichung vom Grundkonzept des 'demokratisch-parlamentarischen Systems' auf Gemeindeebene (und nicht als dessen Teil) verstanden und anerkannt ('â€¦ Dort, wo das B-VG von diesem Grundkonzept abweicht, ist dies ausdrÃ¼cklich festgelegt. â€¦ Das wird fÃ¼r die Gemeinden auch durch eine Bedachtnahme auf die Bestimmung des Art117 Abs7 B-VG und seine Entstehungsgeschichte bestÃ¤tigt. â€¦'). WÃ¼rde Art117 Abs8 (damals Abs7) B-VG â€“ im Sinne der vorlÃ¤ufigen Annahme des Verfassungsgerichtshofs â€“ nur Formen direkter Demokratie zulassen, die vollumfÃ¤nglich mit dem Konzept des Art118 Abs5 B-VG vereinbar sind (Volksbefragungen, Volksbegehren, Volksabstimmungen mit Willen des Gemeinderates), hÃ¤tte es dieser Verfassungsbestimmung gar nicht bedurft. Als lex specialis lÃ¤sst Art117 Abs8 B-VG daher â€“ bei sonstiger ÃœberflÃ¼ssigkeit der Regelung â€“ jedenfalls auch Formen direkter Demokratie zu, die vorher nicht zulÃ¤ssig waren. Wie aus der Entstehungsgeschichte und den fÃ¼r den historischen Willen des Verfassungsgesetzgebers maÃŸgeblichen ErlÃ¤uterungen hervorgeht (siehe unten unter PunktÂ 1.1.3), sind dies verbindliche Volksabstimmungen auch gegen den Willen des Gemeinderates.
1.1.3 FÃ¼r die Ausgestaltung des Grundkonzepts des 'demokratisch-parlamentarischen Systems' und dessen Ausnahmen und damit auch fÃ¼r die Frage des VerhÃ¤ltnisses zwischen reprÃ¤sentativen und plebiszitÃ¤ren Elementen auf Gemeindeebene sind ausschlieÃŸlich die Bestimmungen des B-VG Ã¼ber die Gemeindeselbstverwaltung (Art115Â ff) maÃŸgebend. Die Gemeinde, als dritte Ebene der GebietskÃ¶rperschaften, hat aufgrund der Bundesverfassung ein eigenes Demokratiesystem, das im Art117 B-VG nÃ¤her geregelt ist (vglÂ Pernthaler/Gstir, ZfV 2004, 749). Das 'demokratisch-parlamentarische System' auf Gemeindeebene ist nicht vergleichbar mit dem Gesetzgebungssystem auf Bundes- und LÃ¤nderebene (siehe dazu im Detail unten unter PunktÂ 1.2).
Das 'demokratisch-parlamentarische System' auf Gemeindeebene wurde durch Art117 Abs8 B-VG modifiziert, was vom Verfassungsgerichtshof â€“ wie bereits ausgefÃ¼hrt â€“ in VfSlg 13.500/1993 unter Bezugnahme auf die Materialien ausdrÃ¼cklich anerkannt wurde. Art117 Abs8 (damals Abs7) B-VG zielt den Materialien zu BGBlÂ NrÂ 490/1984 zufolge darauf ab, 'mÃ¶gliche Einrichtungen und zum Teil derzeit bereits praktizierte Formen direkter Demokratie auf Gemeindeebene bundesverfassungsgesetzlich abzusichern' (ErlRV 446 BlgNR XVI.Â GP, 7). Zum damaligen Zeitpunkt existierten bereits eine ganze Reihe direktdemokratischer Einrichtungen bzw Instrumente auf Gemeindeebene (ErlRV 446 BlgNR XVI.Â GP, 5Â u.Â 7; siehe auch Poier, Landesverfassung und direkte Demokratie aus rechts- und politikwissenschaftlicher Perspektive, in: Salzburger Landtag/Weiser (Hrsg.), Demokratische Zukunft der (Salzburger) Landesgesetzgebung â€“ FS 100 Jahre erste Republik (2018) 88), darunter auch das in PrÃ¼fung gezogene Vorarlberger Modell der Volksabstimmung auf Gemeindeebene. Die Material[i]en fÃ¼hren weiter aus, dass die unmittelbare Teilnahme der zum Gemeinderat Wahlberechtigten darin bestehen soll, 'dass ihnen â€“ wie dies etwa bei einer Volksabstimmung der Fall ist â€“ in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde die Entscheidung anstelle der an sich zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane Ã¼berlassen wird. Dagegen erfasst der Begriff der Mitwirkung andere Formen direkter Demokratie, wie zB Volksbegehren oder Volksbefragungen' (ErlRV 446 BlgNR XVI.Â GP, 7; Hervorhebung im Original enthalten).
Aus der ausdrÃ¼cklichen bundesverfassungsgesetzlichen ErmÃ¤chtigung in Art117 Abs8 (damals Abs7) B-VG und den diesbezÃ¼glich zitierten Materialien ergibt sich eindeutig, dass auf Gemeindeebene eine stÃ¤rkere Teilhabe der BevÃ¶lkerung an der demokratischen Willensbildung indiziert und intendiert ist, als dies fÃ¼r die Bundes- und Landesebene gilt (siehe auch BuÃŸjÃ¤ger, Demokratische Innovation und Verfassungsreform, in: ders/Gamper (Hrsg.), Demokratische Innovation und Partizipation in der Europaregion (2015) 9 (FNÂ 32). Aus der stÃ¤rkeren Teilhabe der BevÃ¶lkerung an der demokratischen Willensbildung in der Form, dass ihr wie in den Materialien ausgefÃ¼hrt die Entscheidung anstelle der an sich zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane Ã¼berlassen werden kann, ergibt sich zwangslÃ¤ufig eine Modifikation der Stellung des Gemeinderates nach Art118 Abs5 B-VG, weshalb anzunehmen ist, dass auch der Bundesverfassungsgesetzgeber von einer solchen ausgegangen ist.
HÃ¤tte der Bundesverfassungsgesetzgeber Art117 Abs8 B-VG so wie vom Verfassungsgerichtshof im PrÃ¼fungsbeschluss interpretiert verstanden, hÃ¤tte er die Bestimmung jedenfalls restriktiver formulieren und dies insbesondere auch in den Materialien zum Ausdruck bringen mÃ¼ssen. Auch die verfassungsrechtliche MÃ¶glichkeit der Direktwahl des BÃ¼rgermeisters sowie dessen Abberufung auf Grundlage eines Gemeindevolksentscheids sind letztlich Ausdruck und Anerkenntnis dieser besonderen Stellung der Gemeindeebene, welche dieser in direktdemokratischer Hinsicht zu Teil wird. Dies hat im Ãœbrigen auch der Verfassungsgerichtshof bestÃ¤tigt (VfSlg 15.302/1998).
Bereits Â§20 Abs1 des Vorarlberger Gemeindegesetzes 1965 bestimmte, dass in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches eine Volksabstimmung vom BÃ¼rgermeister unter anderem dann anzuordnen war, wenn es ein Viertel der BÃ¼rger der Gemeinde verlangte. Das Modell einer solcherart von Stimmberechtigten initiierten Volksabstimmung ohne Mitwirkung des Gemeinderates existierte im Falle Vorarlbergs somit bereits nahezu 20Â Jahre vor der B-VG-Novelle BGBlÂ NrÂ 490/1984 (dazu schon Ponhold, Mehr unmittelbare Demokratie in den Gemeinden, Ã–GZ1966, 14Â f).
Dass Art117 Abs8 B-VG die VerfassungskonformitÃ¤t solcher Formen der direkten Demokratie absichern wollte, ist nach den Materialien zur B-VG-Novelle BGBlÂ NrÂ 490/1984 unzweifelhaft. In diesem Sinne vertritt Stolzlechner (Art117 B-VG, in: Kneihs/Lienbacher (Hrsg.), RzÂ 30) die Auffassung, dass 'die 'unmittelbare Teilnahme' der zum Gemeinderat Wahlberechtigten darin besteht, dass ihnen â€“ wie dies zB bei einer Volksabstimmung der Fall ist â€“ in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches die Entscheidung anstelle der an sich zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane Ã¼berlassen wird.' Und weiter: 'Wesentlich ist, dass jedwede Form direkt-demokratischer Beteiligung erfasst ist [â€¦]'[.] Noch deutlicher MÃ¼llner (Art117 B-VG, in: Korinek/Holoubek etÂ al (Hrsg.), RzÂ 76), der davon spricht, eine einschrÃ¤nkende Interpretation des Art117 Abs8 B-VG verkehre den Willen des Verfassungsgesetzgebers in sein Gegenteil und es sei nicht ersichtlich, weshalb diese Bestimmung das Demokratieprinzip wesentlich beeintrÃ¤chtigen kÃ¶nne. FÃ¼r Pernthaler/Gstir (ZfV 2004, 749Â f) ist auf Gemeindeebene anders als im Bundes- und Landesbereich nicht nur die VerknÃ¼pfung von Akten der ReprÃ¤sentanten mit plebiszitÃ¤ren Rechten mÃ¶glich, sondern vereinzelt auch direkte Demokratie in der Form, dass Volksentscheidungen an die Stelle der entsprechenden Akte der ReprÃ¤sentanten treten; aus der Formulierung des Art117 Abs8 B-VG kÃ¶nne weder eine EinschrÃ¤nkung auf eine nachtrÃ¤gliche Genehmigung von Entscheidungen der Gemeindeorgane entnommen werden, noch aufgrund der Sonderstellung der Gemeinde â€“ infolge der Gesetzesbindung und Staatsaufsicht â€“ ein Widerspruch zum reprÃ¤sentativ-demokratischen Prinzip gesehen werden.
Sofern unter dem Gesichtspunkt des reprÃ¤sentativ-demokratischen Prinzips Bedenken gegen solche von Art117 Abs8 B-VG offenkundig zugelassenen Regelungen wie die im PrÃ¼fungsbeschluss genannten Bestimmungen bestehen, wÃ¤re vom Verfassungsgerichtshof daher gerade ihre bundesverfassungsgesetzliche Grundlage selbst in PrÃ¼fung zu ziehen gewesen.
1.1.4 Was das VerhÃ¤ltnis von Art117 Abs8 B-VG und Art118 Abs5 B-VG anbelangt, ist anzumerken, dass diese Bestimmungen im Stufenbau der Rechtsordnung gleichrangig sind. Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb von einem Vorrang des Art118 Abs5 B-VG auszugehen sein sollte (so auch MÃ¼llner, Art117 B-VG, in: Korinek/Holoubek etÂ al, RzÂ 76). Durch Art117 Abs8 B-VG wird im Sinne einer lex specialis ein Regel-Ausnahme-Prinzip statuiert bzw zugelassen, wodurch sich an der Ausgestaltung des 'demokratisch-parlamentarischen Systems' auf Gemeindeebene zwar Ã„nderungen ergeben, aber nicht grundlegender Art. Die Grenze des ZulÃ¤ssigen im Hinblick auf die zentrale Stellung des Gemeinderates nach Art118 Abs5 B-VG wÃ¤re wohl Ã¼berschritten, wenn die direktdemokratischen Instrumente auf Landesebene so ausgestaltet werden wÃ¼rden, dass direktdemokratische Entscheidungen innerhalb der Gemeinde zum Regelfall wÃ¼rden und damit der Gemeinderat ausgeschaltet wÃ¼rde (Pernthaler/Gstir, ZfV 2004, 750). Dadurch wÃ¼rde das 'demokratisch-parlamentarische System' wohl grundsÃ¤tzlich geÃ¤ndert.
Dies trifft auf die in PrÃ¼fung gezogenen landesverfassungsrechtlichen und einfachen landesgesetzlichen Vorschriften jedoch nicht zu, da diese zahlreiche EinschrÃ¤nkungen und HÃ¼rden fÃ¼r die DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung enthalten, wodurch dem Regel-Ausnahme-Prinzip Rechnung getragen wird und die zentrale Stellung des Gemeinderates grundsÃ¤tzlich nicht berÃ¼hrt wird.
Zu den rechtlichen EinschrÃ¤nkungen und HÃ¼rden, die verhindern, dass direktdemokratische Entscheidungen innerhalb der Gemeinde zum Regelfall werden, zÃ¤hlen zunÃ¤chst die in Â§22 Abs1 Gemeindegesetz enthaltenen Quoren, deren Erreichen Voraussetzung fÃ¼r die DurchfÃ¼hrung einer vom Gemeindevolk initiierten Volksabstimmung ist. Weitere EinschrÃ¤nkungen sind, dass Volksabstimmungen nur in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches durchgefÃ¼hrt werden kÃ¶nnen und nur dann zulÃ¤ssig sind, wenn der begehrte Akt Ã¼bergeordnetem Recht nicht offensichtlich widerspricht (vgl Â§60 Abs1 Landes-Volksabstimmungsgesetz). DarÃ¼ber hinaus kÃ¶nnen auch Verwaltungsakte, die sich an bestimmte Personen richten, nicht Gegenstand einer Volksabstimmung sein (vglÂ Â§22 Abs3 Gemeindegesetz), wodurch ein wesentlicher Bereich der Gemeindeselbstverwaltung von vornherein ausgeschlossen ist (eine vergleichbare EinschrÃ¤nkung fÃ¼r die vom Verfassungsgerichtshof mit VfSlg 16.241/2001 aufgehobene 'Volksgesetzgebung' auf Landesebene fand sich dort nicht). Lediglich der VollstÃ¤ndigkeit halber sei erwÃ¤hnt, dass gleichzeitig mit der Ãœberreichung des Antrages auf DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung ein Betrag von 360Â Euro zu hinterlegen ist (Â§59 Abs1 Landes-Volksabstimmungsgesetz). SchlieÃŸlich â€“ und dies erscheint wesentlich, weil damit eine die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes offensichtlich tragende PrÃ¤misse in Frage gestellt wird â€“ hat das Ergebnis der Volksabstimmung zwar Verbindlichkeit in dem Sinne, dass die Entscheidung des Volkes Wirksamkeit hat bzw zu erlangen hat, es kommt dieser Entscheidung jedoch keine erhÃ¶hte Bestandkraft zu, so dass â€“ ganz im Sinne der gewahrten zentralen Stellung des Gemeinderates dieser von einer solchen Entscheidung â€“ bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen â€“ auch wieder abgehen kann (siehe unten unter PunktÂ 1.4).
Ein Blick auf die Praxis zeigt, dass in den letzten Jahren Volksabstimmungen auf Gemeindeebene in Vorarlberg ganz klar die Ausnahme waren: So wurden seit dem Jahr 2008 in den 96Â Vorarlberger Gemeinden 17Â Volksabstimmungen [â€¦] durchgefÃ¼hrt, von denen 14 von GemeindebÃ¼rgern initiiert wurden (die restlichen drei Volksabstimmungen wurden von der Gemeindevertretung initiiert). Im Ergebnis findet daher in ganz Vorarlberg pro Jahr ca.Â 1 Volksabstimmung auf Initiative von GemeindebÃ¼rgern statt.
Aus dem oben Gesagten ergibt sich, dass das Grundkonzept des 'demokratisch-parlamentarischen Systems' auf Gemeindeebene, in dessen Zentrum gemÃ¤ÃŸ Art118 Abs5 B-VG der Gemeinderat steht, vom Bundesverfassungsgesetzgeber durch die EinfÃ¼hrung des Art117 Abs8 B-VG jedenfalls insoweit modifiziert wurde, als dass aufgrund des Wortlautes dieser Bestimmung und den zitierten Materialien eine zwingende Beteiligung des Gemeinderates an den direktdemokratischen Instrumenten nicht geboten ist (Pernthaler, Bundesstaatsrecht, 91) und die in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen daher mit Art117 Abs8 iVm Art118 Abs5 B-VG vereinbar sind.
1.2Â Der Verfassungsgerichtshof hat die 'Volksgesetzgebung' im Hinblick auf das reprÃ¤sentativ-demokratische Grundprinzip bereits auf Landesebene fÃ¼r verfassungswidrig erklÃ¤rt (vgl VfSlg 16.241/2001); im Sinne des HomogenitÃ¤tsprinzips der Bundesverfassung dÃ¼rfte dies nach der vorlÃ¤ufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes im PrÃ¼fungsbeschluss auch fÃ¼r eine restriktive Auslegung entsprechender Bestimmungen auf Gemeindeebene gelten.
Diesen Bedenken hÃ¤lt die Vorarlberger Landesregierung folgende Argumente entgegen:
1.2.1 Der Verfassungsgerichtshof erstreckt das von ihm aus dem reprÃ¤sentativ-demokratischen Konzept des demokratischen Prinzips gefolgerte Verbot der 'Volksgesetzgebung' fÃ¼r den Bundes- und Landesgesetzgeber auch auf die Rechtsetzung in der Gemeindeverwaltung. Dabei werden jedoch nach Auffassung der Vorarlberger Landesregierung wesentliche Unterschiede zwischen der Vollzugsebene der Gemeinde und den Gesetzgebungsebenen von Bund und LÃ¤ndern nicht berÃ¼cksichtigt (vgl Madlsperger, Instrumente der direkten Demokratie auf Gemeindeebene, RFG 2014/28, 3; Gamper, Parlamentarische Rechtsetzung und direkte Demokratie: Verfassungsrechtliche Grenzen, in: Lienbacher/PÃ¼rgy, Parlamentarische Rechtsetzung in der Krise (2014) 117Â f). Das betrifft sowohl die spezifischen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen fÃ¼r die Anwendung direktdemokratischer Instrumente auf Gemeindeebene (siehe dazu oben unter PunktÂ 1.1), als auch die unterschiedlichen rechtlichen Rahmenbedingungen, aufgrund derer davon auszugehen ist, dass das insbesondere aus den verfassungsrechtlichen Regelungen Ã¼ber die Bundesgesetzgebung (Ã¼ber Volksabstimmungen im Gesetzgebungsverfahren, Art43 B-VG) abgeleitete Bauprinzip einer reprÃ¤sentativ-demokratischen parlamentarischen Gesetzgebung (vgl VfSlg 16.241/2001) nicht auch fÃ¼r einen anderen Bereich als jenen der Gesetzgebung auf Bundes- und LÃ¤nderebene, nÃ¤mlich fÃ¼r jenen der Selbstverwaltung der Gemeinde, maÃŸgeblich ist.
1.2.2 ZunÃ¤chst sei darauf hingewiesen, dass die Judikatur des Verfassungsgerichtshofes in VfSlgÂ 16.241/2001 in der Literatur durchaus kritisch kommentiert wurde (vglÂ Rill/SchÃ¤ffer, Art1 B-VG, in: Kneihs/Lienbacher, Rill-SchÃ¤ffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht, 1.Â Lfg. (2001) RzÂ 27Â ff; Ã–hlinger, Grenzen der direkten Demokratie aus Ã¶sterreichischer Sicht, in: Balthasar/BuÃŸjÃ¤ger/Poier (Hrsg.), Herausforderung Demokratie (2014) 51; BuÃŸjÃ¤ger, PlebiszitÃ¤re Demokratie im Mehrebenensystem?, in: FS Pernthaler (2005) 106Â ff; Gamper, Direkte Demokratie und bundesstaatliches HomogenitÃ¤tsprinzip, Ã–JZ2003, 441Â ff; Marko, Direkte Demokratie zwischen Parlamentarismus und Verfassungsautonomie, in: FS Mantl (2004) 335Â ff; Storr, Die MaÃŸgaben der Ã¶sterreichischen Bundesverfassung fÃ¼r sachunmittelbare Demokratie in Bund und LÃ¤ndern, in: Neumann/Renger (Hrsg.), Sachunmittelbare Demokratie im interdisziplinÃ¤ren und internationalen Kontext 2008/2009 (2010) 96; Poier, Instrumente und Praxis direkter Demokratie in Ã–sterreich auf LÃ¤nder- und Gemeindeebene, in: BuÃŸjÃ¤ger/Balthasar/Sonntag (Hrsg.), Direkte Demokratie im Diskurs (2014) 146; ders, Sachunmittelbare Demokratie in Ã–sterreichs LÃ¤ndern und Gemeinden: Rechtslage und empirische Erfahrungen im Ãœberblick, in: Neumann/Renger (Hrsg.), Sachunmittelbare Demokratie im interdisziplinÃ¤ren und internationalen Kontext 2008/2009 (2010) 50).
1.2.3 Eine 'Ãœbertragung' des Verbots der 'Volksgesetzgebung' auf die Ebene der Gemeindeselbstverwaltung wÃ¼rde jedenfalls wesentliche Unterschiede zu den Gesetzgebungsebenen von Bund und LÃ¤ndern verkennen. Die Gemeinde, als dritte Ebene der GebietskÃ¶rperschaften, hat aufgrund der Bundesverfassung ein eigenes Demokratiesystem, das im Art117 B-VG nÃ¤her geregelt ist (vgl Pernthaler/Gstir, ZfV 2004, 749). Das 'demokratisch-parlamentarische System' auf Gemeindeebene ist nicht vergleichbar mit dem Gesetzgebungssystem auf Bundes- und LÃ¤nderebene:
Die Rechtsetzung auch im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde ist weder Gesetzgebung im materiellen noch im formellen Sinne. Materiell auch deshalb nicht, weil die Verordnungserlassung durch die Gemeinde in aller Regel durch die Gesetze determiniert wird und im Falle der inhaltlich und quantitativ weniger bedeutsamen ortspolizeilichen Verordnungen immerhin durch die Gesetze und Verordnungen des Bundes und der LÃ¤nder begrenzt wird (Art118 Abs6 B-VG; in diesem Sinne auch Poier, Instrumente, 146; Pernthaler/Gstir, ZfV 2004, 748Â ff; MÃ¼llner, Art117 B-VG, in: Korinek/Holoubek etÂ al, RzÂ 76). Dieser Unterschied zeigt sich auch darin, dass eine allfÃ¤llige Ã„nderung des FlÃ¤chenwidmungsplanes (die im anlassgebenden Fall nicht Ergebnis der Volksabstimmung war und daher auch nicht stattgefunden hat) einer aufsichtsbehÃ¶rdlichen Genehmigung der Landesregierung bedurft hÃ¤tte (vgl dazu ausfÃ¼hrlich unten unter PunktÂ 2.2.3).
Der MÃ¶glichkeit, im Wege einer Volksabstimmung verbindliche Entscheidungen auf Gemeindeebene zu treffen, sind durch das die gesamte staatliche Verwaltung bindende LegalitÃ¤tsprinzip und die Staatsaufsicht Ã¼ber die Gemeinden Grenzen gesetzt. Das schafft von vornherein eine ganz andere Situation als jene auf Gesetzgebungsebene, da damit der direkten Demokratie von vornherein zusÃ¤tzliche, vom Vorarlberger Gesetzgeber auch beachtete Schranken gesetzt sind. Zur Sicherstellung der RechtmÃ¤ÃŸigkeit von Rechtsakten, die Gegenstand einer Volksabstimmung auf Gemeindeebene sind, dienen â€“ vor der DurchfÃ¼hrung der Volksabstimmung â€“ die PrÃ¼fpflicht durch die GemeindewahlbehÃ¶rde, ob der begehrte Akt offensichtlich Ã¼bergeordnetem Recht widerspricht und â€“ nach der DurchfÃ¼hrung der Volksabstimmung â€“ die MÃ¶glichkeit der ÃœberprÃ¼fung durch die AufsichtsbehÃ¶rde (siehe dazu eingehend unten unter PunktÂ 2.2).
Wenn etwa Oberndorfer (Art1 B-VG, in: Korinek/Holoubek etÂ al, RzÂ 15) davon spricht, dass keine GesamtÃ¤nderung vorliegt, wenn unter bestimmten, verfassungsrechtlich limitierten Voraussetzungen ein Gesetzesbeschluss ohne Befassung oder gegen den Willen des Nationalrats durch Volksabstimmung zustande kommt, muss dies erst recht fÃ¼r die Gemeindeebene gelten. Auch fÃ¼r Rill/SchÃ¤ffer (Art1 B-VG, in: Kneihs/Lienbacher, RzÂ 27) geht es bei der GesamtÃ¤nderung um die Preisgabe oder doch die weitgehende Aufgabe von Elementen eines Grundprinzips, so dass nicht schon jede Ausnahme â€“ hier vom reprÃ¤sentativ-demokratischen System â€“ eine GesamtÃ¤nderung darstellt. Die bundesverfassungsrechtliche Norm, die solche Ausnahmen vom Grundkonzept des reprÃ¤sentativ-demokratischen Systems auf Gemeindeebene nach ihrer Entstehungsgeschichte ausdrÃ¼cklich legitimieren sollte, ist Art117 Abs8 B-VG (siehe dazu oben unter PunktÂ 1.1.3 sowie â€“ was den Ausnahmecharakter direktdemokratischer Instrumente auf Gemeindeebene anbelangt â€“ oben unter PunktÂ 1.1.4).
1.2.4 Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis VfSlgÂ 16.241/2001 aus dem reprÃ¤sentativ-demokratischen Konzept des demokratischen Prinzips ein Verbot der 'Volksgesetzgebung' (lediglich) fÃ¼r den Bundes- und Landesgesetzgeber abgeleitet:
Der Verfassungsgerichtshof kam aufgrund der Beratungen im Unterausschuss des Verfassungsausschusses der Konstituierenden Nationalversammlung und der Kommentierung des Art43 B-VG in Kelsen/Froehlich/Merkl (Die Bundesverfassung vom 1.Â Oktober 1920, FÃ¼nfter Teil, 1922, 121) zum Schluss, dass der historische Verfassungsgesetzgeber das Instrument der Volksabstimmung im Gesetzgebungsverfahren nur in einem eingeschrÃ¤nkten Umfang zulassen wollte. Die damals in PrÃ¼fung gezogene Bestimmung (Art33 Abs6 der Landesverfassung) sah nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes vor, dass eine von der Mehrheit der Stimmberechtigten unterstÃ¼tzte Gesetzesinitiative auch gegen den Willen (der Mehrheit) des Landtages 'zum Gesetz wird'; sie wÃ¼rde also eine Gesetzeserzeugung sogar gegen den (Mehrheits-)Willen des Parlaments ermÃ¶glichen, was vom Verfassungsgerichtshof als 'Volksgesetzgebung' bezeichnet wurde, welche mit dem Grundgedanken der reprÃ¤sentativen Demokratie mit bloÃŸ ausnahmehaft vom Verfassungsgesetzgeber ausdrÃ¼cklich vorgesehenen direktdemokratischen Elementen nicht zu vereinbaren sei. Im Wege dieser 'Volksgesetzgebung' kÃ¶nnte jedes beliebige Gesetz erlassen werden, wodurch ein Konkurrenzmodell zum parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren konstituiert werden wÃ¼rde, was mit dem reprÃ¤sentativ-demokratischen Grundprinzip der Bundesverfassung nicht mehr vereinbar sei.
Der Verfassungsgerichtshof stÃ¼tzte sich also auf die Regelungen zur Bundesgesetzgebung und deren Entstehungsgeschichte, nÃ¤mlich die Art24 iVm 41Â ff B-VG, wonach eine fakultative Volksabstimmung im Rahmen der Bundesgesetzgebung ausschlieÃŸlich Ã¼ber GesetzesbeschlÃ¼sse des Nationalrates zulÃ¤ssig ist, wenn der Nationalrat es beschlieÃŸt oder die Mehrheit seiner Mitglieder es verlangt. Insbesondere aus diesen Bestimmungen gehe das der Bundesverfassung insgesamt zugrundeliegende 'Prinzip der mittelbaren (parlamentarischen) Demokratie' hervor, das auch der Landesgesetzgeber im Rahmen des Art95 Abs1 B-VG, der bestimmt, dass die Gesetzgebung der LÃ¤nder von den Landtagen ausgeÃ¼bt wird, fÃ¼r die Gesetzgebung der LÃ¤nder zu beachten habe.
Daraus wird deutlich, dass sich das genannte Erkenntnis ausschlieÃŸlich auf das Instrument der Volksabstimmung im Gesetzgebungsverfahren bezieht. Nur fÃ¼r das Gesetzgebungsverfahren auf Bundes- und LÃ¤nderebene gelangte der Verfassungsgerichtshof zum Ergebnis, dass eine Gesetzeserzeugung gegen den (Mehrheits-)Willen des Parlaments gegen das 'bundesverfassungsgesetzlich vorgezeichnete reprÃ¤sentativ-demokratische Gesetzgebungsverfahren' bzw den 'Grundsatz der mittelbaren (parlamentarischen) Demokratie' verstoÃŸe.
Das vom Verfassungsgerichtshof â€“ unter Bezug auf die Materialien zum die fakultative Volksabstimmung Ã¼ber GesetzesbeschlÃ¼sse des Nationalrates regelnden Art43 B-VG â€“ herausgearbeitete Prinzip des reprÃ¤sentativ-demokratischen parlamentarischen Grundprinzips bezieht sich ausschlieÃŸlich auf die Gesetzesebene und ist daher nur insofern, nÃ¤mlich betreffend Volksabstimmungen im Gesetzgebungsverfahren des Landes, vom Landesgesetzgeber im Rahmen des Art95 B-VG zu beachten.
Es ist jedoch in keiner Weise ersichtlich, warum aus einer die Bundesgesetzgebung betreffenden Bestimmung (Ã¼ber Volksabstimmungen im Gesetzgebungsverfahren) und dem insbesondere daraus (auch fÃ¼r die Gesetzgebung auf Landesebene) abgeleiteten Prinzip einer reprÃ¤sentativ-demokratischen parlamentarischen Gesetzgebung eine zwingende verfassungsrechtliche Vorgabe fÃ¼r einen anderen Bereich als jenen der Gesetzgebung, nÃ¤mlich fÃ¼r die Gemeindeselbstverwaltung, abgeleitet werden kann.
1.2.5 Da die fÃ¼r das Gesetzgebungsverfahren des Bundes und der LÃ¤nder abgeleitete AusprÃ¤gung des reprÃ¤sentativ-demokratischen (parlamentarischen) Prinzips auf die Gemeindeselbstverwaltung nicht Ã¼bertragen werden darf, richtet sich die Ausgestaltung des 'demokratisch-parlamentarischen Systems' auf Gemeindeebene ausschlieÃŸlich nach den Art115Â ff B-VG, die fÃ¼r die Gemeinden als dritte Ebene der GebietskÃ¶rperschaften ein eigenes Demokratiesystem mit ausdrÃ¼cklich vorgesehenen direktdemokratischen Instrumenten vorsehen (Pernthaler/Gstir, ZfV 2004, 749; zu dessen konkreter Ausgestaltung siehe oben unter PunktÂ 1.1). Die Auffassung des Verfassungsgerichtshofes, dass das fÃ¼r die Gesetzgebungsebene des Bundes und der LÃ¤nder geltende reprÃ¤sentativ-demokratische Prinzip auch fÃ¼r eine restriktive Auslegung entsprechender Bestimmungen auf Gemeindeebene gelten soll, wird daher nicht geteilt.
1.2.6 Selbst unter der â€“ von der Vorarlberger Landesregierung nicht vertretenen (siehe dazu oben) â€“ Annahme der Geltung des HomogenitÃ¤tsprinzips wÃ¤re davon auszugehen, dass gegen dieses nicht verstoÃŸen wird. Die in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen schaffen â€“ wie oben unter PunktÂ 1.1.4 ausgefÃ¼hrt â€“ ohnehin lediglich ein Regel-Ausnahme-Prinzip. Das HomogenitÃ¤tsprinzip wird nicht verletzt, wenn durch eine landesrechtliche Bestimmung â€“ innerhalb des durch Art117 Abs8 B-VG gesteckten Rahmens â€“ festgelegt wird, in welchen FÃ¤llen das Gemeindevolk an Stelle des Gemeinderates entscheidet, solange dadurch direktdemokratische Entscheidungen innerhalb der Gemeinde nicht zum Regelfall und Entscheidungen des Gemeinderates nicht zur Ausnahme werden (Pernthaler/Gstir, ZfV 2004, 751Â f). Wie bereits oben dargelegt, wird der Ausnahmecharakter direktdemokratischer Instrumente in Vorarlberg durch ihre gesetzliche Ausgestaltung gewÃ¤hrleistet.
1.3 Der Verfassungsgerichtshof geht davon aus, dass Art117 Abs8 B-VG eine verfassungsgesetzliche Klarstellung dahingehend bewirkt habe, dass direktdemokratische Instrumente auf Gemeindeebene Ã¼berhaupt zulÃ¤ssig sind. Die Schaffung der MÃ¶glichkeit, Entscheidungen des Gemeindevolkes anstelle des Gemeinderates vorzusehen, hÃ¤tte eine deutlichere Entsprechung im Wortlaut des Art117 Abs8 B-VG erfordern dÃ¼rfen.
Die Vorarlberger Landesregierung vertritt demgegenÃ¼ber die Auffassung, dass sich aus der ausdrÃ¼cklichen bundesverfassungsgesetzlichen ErmÃ¤chtigung in Art117 Abs8 B-VG und den Materialien dazu eindeutig ergibt, dass auf Gemeindeebene eine stÃ¤rkere Teilhabe der BevÃ¶lkerung an der demokratischen Willensbildung indiziert und intendiert ist, als dies fÃ¼r die Bundes- und Landesebene gilt, und zwar auch in der Form, dass Entscheidungen des Gemeindevolkes im Wege einer Volksabstimmung auch entgegen dem Willen des Gemeinderates getroffen werden kÃ¶nnen (vgl die Ã¼berwiegende Lehre: Pernthaler/Gstir, ZfVÂ 2004, 749Â f; Pernthaler, Bundesstaatsrecht, 90Â f; Poier, Sachunmittelbare Demokratie in Ã–sterreichs LÃ¤ndern und Gemeinden: Rechtslage und empirische Erfahrungen im Ãœberblick, in: Neumann/Renger (Hrsg.), Sachunmittelbare Demokratie im interdisziplinÃ¤ren und internationalen Kontext 2008/2009 (2010) 50; Stolzlechner, Art117 B-VG, in: Kneihs/Lienbacher (Hrsg.), RzÂ 30). Dass Art117 Abs8 B-VG die VerfassungskonformitÃ¤t solcher Formen der direkten Demokratie absichern wollte, ist nach den Materialien zur B-VG-Novelle BGBlÂ NrÂ 490/1984 unzweifelhaft. Nach dem Willen des Verfassungsgesetzgebers deckt Art117 Abs8 B-VG die direktdemokratische Volksbeteiligung in der Gemeindeselbstverwaltung ab, unabhÃ¤ngig davon, welche Form sie annimmt, und zwar selbst dann, wenn das Volk ohne Beteiligung der Gemeindeorgane oder gar gegen deren Willen agiert; eine einschrÃ¤nkende Interpretation des Art117 Abs8 B-VG wÃ¼rde diesen eindeutigen Willen des Verfassungsgesetzgebers in sein Gegenteil verkehren (MÃ¼llner, Art117 B-VG, in: Korinek/Holoubek et al (Hrsg.), RzÂ 75Â f). Eine solche einschrÃ¤nkende Interpretation kann auch nicht auf das fÃ¼r das Gesetzgebungsverfahren auf Bundes- und LÃ¤nderebene geltende reprÃ¤sentativ-demokratische Prinzip gestÃ¼tzt werden, da dieses nicht gleichermaÃŸen fÃ¼r die Gemeindeselbstverwaltung gilt (siehe oben unter PunktÂ 1.2).
1.4 [â€¦]
1.4.1 Eine Volksabstimmung auf der Grundlage der in PrÃ¼fung gezogenen Rechtsvorschriften kann grundsÃ¤tzlich bindendes Recht schaffen. FÃ¼r die Vorarlberger Landesregierung besteht jedoch kein Zweifel, dass die sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane spÃ¤ter â€“ unter Einhaltung der fÃ¼r den jeweiligen Beschluss geltenden Bestimmungen â€“ einen abweichenden Beschluss fassen kÃ¶nnen und daher dem Ergebnis der Volksabstimmung im Vergleich zu einem Beschluss des sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgans keine erhÃ¶hte Bestandskraft zukommt.
Die Auffassung des Verfassungsgerichtshofes, wonach die Verbindlichkeit einer Volksabstimmung eine gegenlÃ¤ufige Entscheidung des sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgans ohne neuerliche Volksabstimmung auszuschlieÃŸen scheine, wodurch die jeweilige Angelegenheit der ZustÃ¤ndigkeit des betroffenen Gemeindeorgans grundsÃ¤tzlich entzogen sei, wird daher nicht geteilt.
Die in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen ordnen lediglich an, dass das Gemeindevolk unmittelbar anstelle des sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgans entscheidet bzw dass, sofern darÃ¼ber hinaus weitere Entscheidungen notwendig sind, diese vom zustÃ¤ndigen Gemeindeorgan zu treffen sind. Die maÃŸgebliche Verbindlichkeit der vom Gemeindevolk getroffenen Entscheidung ist dieselbe als wenn das sonst zustÃ¤ndige Gemeindeorgan sie getroffen hÃ¤tte, geht aber nicht darÃ¼ber hinaus, sodass ihr keine erhÃ¶hte Bestandskraft zukommt (in diesem Sinne hinsichtlich von Volksabstimmungen Ã¼ber GesetzesbeschlÃ¼sse BuÃŸjÃ¤ger, Art43 B-VG, in: Kneihs/Lienbacher (Hrsg.), Rill-SchÃ¤ffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht, 11.Â Lfg. (2013) RzÂ 10; Giese, in: FS 50Â Jahre Gemeindeverfassungsnovelle, 138). So wie eine Entscheidung des Gemeinderates spÃ¤ter wieder durch eine Entscheidung des Gemeinderates geÃ¤ndert werden kann, so kann auch eine durch das Gemeindevolk anstelle des Gemeinderates getroffene Entscheidung spÃ¤ter wieder durch eine Entscheidung des Gemeinderates geÃ¤ndert werden; die ZustÃ¤ndigkeit des Gemeinderates in der betreffenden Angelegenheit wird durch die Abhaltung einer Volksabstimmung nicht beeintrÃ¤chtigt, geschweige denn beseitigt (Oberndorfer, Einrichtungen, RzÂ 201). Einer neuerlichen Volksabstimmung bedarf es zur AbÃ¤nderung der im Wege einer Volksabstimmung getroffenen Entscheidung jedenfalls nicht. Dass die Entscheidung durch das sonst zustÃ¤ndige Organ abgeÃ¤ndert werden kann, zeigt sich auch darin, dass dies nach der Vorarlberger Rechtsordnung keine wie immer gearteten rechtlichen Konsequenzen bzw Sanktionen (zBÂ AuflÃ¶sung des Gemeinderates bzw Anordnung von Neuwahlen) nach sich zÃ¶ge (sondern hÃ¶chstens aus politischer Sicht problematisch sein kÃ¶nnte). Auch in diesem Punkt trÃ¤gt die Rechtslage in Vorarlberg der Stellung des Gemeinderates nach Art118 Abs5 B-VG ausreichend Rechnung.
Am Beispiel des Anlassfalles demonstriert kÃ¶nnte die Gemeindevertretung der Gemeinde Ludesch daher entgegen dem Ergebnis der Volksabstimmung â€“ freilich nur bei Vorliegen der fÃ¼r die Umwidmung erforderlichen Voraussetzungen â€“ einen entsprechenden Beschluss zur Ã„nderung des FlÃ¤chenwidmungsplanes fassen. Auch wenn im theoretischen Fall der Verneinung der Volksabstimmungsfrage im weiteren dem Ergebnis der Volksabstimmung entsprechend eine Umwidmung zustande gekommen wÃ¤re, stÃ¼nde rechtlich einem spÃ¤teren Abgehen von dieser Entscheidung bei Vorliegen der raumplanungsrechtlichen Voraussetzungen ohne neuerliche Volksabstimmung nichts entgegen.
1.4.2 Einen in der Bundesverfassung verankerten Grundsatz, an den auch der Gemeindeorganisationsgesetzgeber gebunden wÃ¤re, wonach eine von einem bestimmten Organ getroffene Entscheidung nur von diesem Organ wieder abgeÃ¤ndert werden kann, gibt es nicht (genau so wenig wie einen Grundsatz, dass das Kreationsorgan und das zur Abberufung zustÃ¤ndige Organ identisch sein mÃ¼ssen, vgl dazu VfSlgÂ 13.500/1993). Der verfassungsrechtlich durch Art118 Abs5 B-VG verankerten â€“ wenngleich durch Art117 Abs8 B-VG modifizierten â€“ Stellung des Gemeinderates als oberstes Organ kommt es vielmehr sogar entgegen, wenn eine im Wege einer Volksabstimmung anstelle des sonst zustÃ¤ndigen Organs getroffene verbindliche Entscheidung, das heiÃŸt eine Entscheidung, die unmittelbar Wirksamkeit entfaltet bzw mittelbar zu entfalten hat, durch eine Entscheidung des sonst zustÃ¤ndigen Organs wieder geÃ¤ndert werden kann (Giese, in: FS 50Â Jahre Gemeindeverfassungsnovelle, 138). Die EntscheidungsprÃ¤rogative des Gemeinderates ist nur insofern eingeschrÃ¤nkt, als im Rahmen einer Volksabstimmung eine Entscheidung gegen seinen Willen zustande kommen kann, nicht aber dergestalt, dass diese Entscheidung spÃ¤ter â€“ bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen â€“ durch das sonst zustÃ¤ndige Organ nicht wieder abgeÃ¤ndert werden kann.
2. Zu den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes den Gleichheitssatz betreffend
[â€¦]
2.1 Die Auffassung des Verfassungsgerichtshofes, dass bei der Erlassung von Rechtsakten im Wege einer Volksabstimmung, die ansonsten vom zustÃ¤ndigen Gemeindeorgan in einem Verordnungserlassungsverfahren zu beschlieÃŸen wÃ¤ren, die Einhaltung allfÃ¤lliger besonderer gesetzlicher Vorschriften fÃ¼r das Verordnungserlassungsverfahren nicht gewÃ¤hrleistet sein dÃ¼rfte, wird nicht geteilt. Auch bei einem Verordnungserlassungsverfahren, im Zuge dessen in einem bestimmten Stadium eine Volksabstimmung abgehalten wird, sind die einschlÃ¤gigen gesetzlichen Vorgaben (wozu auch die Verfahrensbestimmungen zÃ¤hlen) im Sinne des die gesamte staatliche Verwaltung, also auch die Gemeindeverwaltung bindenden LegalitÃ¤tsprinzips (Art18 Abs1 B-VG) jedenfalls einzuhalten.
Das Demokratiesystem der Gemeinde (samt ihren direktdemokratischen Instrumenten) ist durch die Bindung an staatliche Gesetze und Verordnungen (Art118 Abs4 B-VG) und die Staatsaufsicht (Art119a B-VG) in das staatliche reprÃ¤sentative Demokratiesystem eingebunden und daher keine uneingeschrÃ¤nkte direkte Demokratie, welche im Widerspruch zum reprÃ¤sentativ-demokratischen Prinzip stehen wÃ¼rde (vgl Pernthaler/Gstir, ZfVÂ 2004, 749Â f; Pernthaler, Bundesstaatsrecht, 91). Auch eine Volksabstimmung Ã¤ndert daher nichts am Gebot der GesetzmÃ¤ÃŸigkeit der gesamten staatlichen Verwaltung; erfordert das Gesetz eine bestimmte MaÃŸnahme der Gemeinde oder lÃ¤sst das Gesetz umgekehrt eine bestimmte MaÃŸnahme nicht zu, so kann auch eine Volksabstimmung dieses rechtliche Defizit nicht ausgleichen (vgl Mayer, PlebiszitÃ¤re Instrumente in der staatlichen Willensbildung, in: FS 75Â Jahre Bundesverfassung (1995) 358). Dem LegalitÃ¤tsprinzip sowie dem Gleichheitssatz entsprechend kennt die Vorarlberger Rechtsordnung auch keine Regelungen, die fÃ¼r den Fall der DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung auf Gemeindeebene â€“ abgesehen davon, dass das Volk anstelle des sonst zustÃ¤ndigen Organs entscheidet â€“ von bestimmten allgemein geltenden gesetzlichen Anforderungen suspendieren wÃ¼rden.
2.1.1 So wie bei einer von der Gemeindevertretung angeordneten Volksabstimmung (vgl Â§22 Abs1 Gemeindegesetz iVm Â§64 Abs1 litb Landes-Volksabstimmungsgesetz) ist daher auch bei einer von Stimmberechtigten initiierten Volksabstimmung (Â§22 Abs1 Gemeindegesetz iVm Â§58 Landes-Volksabstimmungsgesetz) darauf zu achten, dass nur dem Gesetz entsprechende Entscheidungen getroffen werden.
2.1.2 Zielt die Fragestellung darauf ab, dass das Gemeindevolk bei einem positiven Ausgang der Volksabstimmung unmittelbar einen konkreten Rechtsakt anstelle des sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgans (vgl Â§69 Abs3 erster Satz Landes-Volksabstimmungsgesetz) beschlieÃŸt (beispielsweise eine bestimmte Verordnung erlÃ¤sst), so mÃ¼ssen â€“ zur Vermeidung eines rechtswidrigen Beschlusses â€“ die fÃ¼r das rechtmÃ¤ÃŸige Zustandekommen des Beschlusses erforderlichen Verfahrensbestimmungen vor der Abhaltung der Volksabstimmung (die diesfalls die Beschlussfassung durch das sonst zustÃ¤ndige Gemeindeorgan, beispielsweise Ã¼ber die Erlassung einer Verordnung, ersetzt) eingehalten werden. Zudem muss der Gegenstand des im Wege einer Volksabstimmung zu fassenden Beschlusses jedenfalls den gesetzlichen Anforderungen entsprechen (bei der beabsichtigten Erlassung einer Verordnung muss der Volksabstimmung beispielsweise ein hinreichend bestimmter Verordnungstext zugrunde liegen, bei der Widmung von FlÃ¤chen werden Ã¼berdies grundsÃ¤tzlich entsprechende PlÃ¤ne erforderlich sein).
Da diese gesetzlichen Voraussetzungen alle vor der Abhaltung der Volksabstimmung erfÃ¼llt sein mÃ¼ssen, obliegt es der GemeindewahlbehÃ¶rde, dies bei der Entscheidung Ã¼ber die ZulÃ¤ssigkeit des Antrages auf DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung gemÃ¤ÃŸ Â§60 Abs1 Landes-Volksabstimmungsgesetz mit zu berÃ¼cksichtigen.
Da einem von Stimmberechtigten nach Â§58 Abs1 Landes-Volksabstimmungsgesetz eingebrachten Antrag auf DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung Ã¼ber die Fassung eines konkreten Beschlusses in der Regel kein entsprechendes Verfahren vorangegangen sein wird, ist es durchaus mÃ¶glich, dass ein solcher Antrag nicht alle erforderlichen gesetzlichen Voraussetzungen erfÃ¼llt. In diesem Fall wÃ¼rde der begehrte Akt aber offensichtlich Ã¼bergeordnetem Recht widersprechen und der Antrag auf DurchfÃ¼hrung der Volksabstimmung wÃ¤re von der GemeindewahlbehÃ¶rde als unzulÃ¤ssig zurÃ¼ckzuweisen. In diesem Zusammenhang ist auf das Recht der LandeswahlbehÃ¶rde gemÃ¤ÃŸ Â§3 Abs3 Landes-Volksabstimmungsgesetz hinzuweisen, als AufsichtsbehÃ¶rde rechtswidrige Bescheide der GemeindewahlbehÃ¶rde aufzuheben oder abzuÃ¤ndern (das heiÃŸt, dass die LandeswahlbehÃ¶rde auch tÃ¤tig werden kann, wenn die GemeindewahlbehÃ¶rde entgegen den Vorgaben des Â§60 Abs1 Landes-Volksabstimmungsgesetz einen Antrag auf DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung fÃ¼r zulÃ¤ssig erklÃ¤rt).
2.1.3 Gegenstand einer Volksabstimmung kann jedoch nicht nur ein Beschluss zur unmittelbaren Erzeugung eines konkreten Rechtsaktes sein, sondern auch ein Beschluss, mit dem Ã¼berhaupt kein konkreter Rechtsakt zur Ã„nderung der bestehenden Situation erzeugt werden soll (wie es durch die Bejahung der Frage in der verfahrensgegenstÃ¤ndlichen Volksabstimmung in Ludesch der Fall war), oder ein Beschluss, mit dem nicht unmittelbar ein konkreter Rechtsakt erzeugt wird, sondern zu dessen Umsetzung weitere Schritte der sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane geboten sind (vgl Â§69 Abs3 zweiter Satz Landes-Volksabstimmungsgesetz; ein Fall, der bei Verneinung der Frage in der verfahrensgegenstÃ¤ndlichen Volksabstimmung in Ludesch vorgelegen hÃ¤tte). Auch solche AntrÃ¤ge unterliegen der ZulÃ¤ssigkeitsprÃ¼fung der GemeindewahlbehÃ¶rde nach Â§60 Abs1 Landes-Volksabstimmungsgesetz. Auch hier gilt, dass die zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane in dem zur Umsetzung des in der Volksabstimmung geÃ¤uÃŸerten Willens des Gemeindevolkes durchzufÃ¼hrenden Verfahren kraft LegalitÃ¤tsprinzip an die einschlÃ¤gigen gesetzlichen Bestimmungen gebunden sind, wodurch deren Einhaltung gleichermaÃŸen wie sonst in einem Verfahren, das nicht durch eine Volksabstimmung initiiert wurde, gewÃ¤hrleistet ist.
Dem mÃ¶glichen Einwand, dass die aufgrund der Verbindlichkeit einer Volksabstimmung zur Umsetzung angehaltenen Gemeindeorgane unter UmstÃ¤nden nicht gleichzeitig dem verbindlichen Willen des Volkes als auch den gesetzlichen Vorgaben entsprechen kÃ¶nnen, ist entgegenzuhalten, dass dieser Fall grundsÃ¤tzlich nicht vorliegen dÃ¼rfte, weil zur Volksabstimmung nur Fragen zuzulassen sind, die nicht offensichtlich Ã¼bergeordnetem Recht widersprechen (vgl Â§60 Abs1 Landes-Volksabstimmungsgesetz). Sollte sich dennoch ausnahmsweise im Verfahren (zBÂ in einem Umwidmungsverfahren) zur Umsetzung des in einer Volksabstimmung getroffenen Beschlusses ein solcher Widerspruch ergeben, hÃ¤tte das fÃ¼r die Umsetzung zustÃ¤ndige Organ dem LegalitÃ¤tsprinzip bzw den einzuhaltenden gesetzlichen Vorgaben â€“ bei sonstiger, gegebenenfalls auch von der AufsichtsbehÃ¶rde aufzugreifender Rechtswidrigkeit seiner Entscheidung â€“ den Vorrang einzurÃ¤umen. Das LegalitÃ¤tsprinzip gebietet diese Vorgehensweise, keine Bestimmung des Landesrechts (auch nicht Â§69 Abs3 zweiter Satz Landes-Volksabstimmungsgesetz) steht dem entgegen.
2.1.4 In der anlassgebenden Volksabstimmung hat sich das Ludescher Gemeindevolk mehrheitlich dafÃ¼r ausgesprochen, dass die momentane Widmung der GrundstÃ¼cke als 'FreihalteflÃ¤chen-Landwirtschaft' beibehalten werden soll. FÃ¼r die Beibehaltung einer Widmung (womit keine normative Ã„nderung verbunden ist) ist Ã¼berhaupt kein Verfahren notwendig. FÃ¼r die Ã„nderung einer Widmung ist dagegen sehr wohl ein Verfahren durchzufÃ¼hren, fÃ¼r welches das Raumplanungsgesetz genaue Regelungen vorgibt. Im Anlassfall wÃ¤re auch bei Verneinung der gestellten Frage keinesfalls unmittelbar eine konkrete WidmungsÃ¤nderung beschlossen (oder bewirkt) worden. Die Verneinung der Frage hÃ¤tte lediglich bedeutet, dass die Widmung als 'FreihalteflÃ¤chen-Landwirtschaft' nicht beibehalten werden soll. Damit wÃ¤re allerdings noch nicht unmittelbar eine Entscheidung fÃ¼r eine konkrete neue Widmung getroffen worden, sondern es hÃ¤tte in diesem Fall der Einleitung eines konkreten Umwidmungsverfahrens bedurft. In diesem Verfahren wÃ¤ren die hierfÃ¼r vorgesehenen Verfahrensvorschriften und materiellen Vorschriften des Raumplanungsgesetzes jedenfalls anzuwenden gewesen, wobei dem Willen des Gemeindevolkes bestmÃ¶glich â€“ wenngleich unter Beachtung des LegalitÃ¤tsprinzips (siehe oben unter PunktÂ 2.1.3) â€“ Rechnung zu tragen gewesen wÃ¤re. Vor dem Hintergrund der diskutierten Betriebserweiterung wÃ¤re die Gemeinde demnach wohl verpflichtet gewesen, sÃ¤mtliche Schritte zur HerbeifÃ¼hrung einer Widmung zu setzen, die diese Betriebserweiterung ermÃ¶glicht hÃ¤tte (inkl. Anregung zur Ã„nderung der Verordnung der Landesregierung Ã¼ber die Festlegung von Ã¼berÃ¶rtlichen FreiflÃ¤chen in der Talsohle des Walgaues, LGBl.NrÂ 9/1977 idgF). Hinzuweisen ist darauf, dass die abstimmungsgegenstÃ¤ndlichen GrundstÃ¼cke, die an bereits bestehende Betriebsanlagen unmittelbar angrenzen, grundsÃ¤tzlich fÃ¼r eine Umwidmung in 'BauflÃ¤che Betriebsgebiet' geeignet sind (vgl das von der Gemeindevertretung Ludesch am 18.Â Juni 2015 beschlossene rÃ¤umliche Entwicklungskonzept SeiteÂ 38 sowie den einen Bestandteil des rÃ¤umlichen Entwicklungskonzeptes bildenden 'REK-Zielplan Ausschnitt SÃ¼d').
2.2 ErgÃ¤nzend zu den obigen AusfÃ¼hrungen zur verpflichtenden Einhaltung des LegalitÃ¤tsprinzips ist festzuhalten, dass alle Entscheidungen der Gemeindeorgane, das heiÃŸt auch Entscheidungen des Gemeindevolkes als Gemeindeorgan (seien es solche, mit denen unmittelbar Rechtsakte erzeugt werden, oder aber auch solche, die einer Umsetzung durch die sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane bedÃ¼rfen) und nicht nur Entscheidungen der sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane (insbesondere auch des Gemeinderates) der gemeindebehÃ¶rdlichen Aufsicht unterliegen.
[â€¦]
2.3 Somit besteht zur Sicherung der RechtmÃ¤ÃŸigkeit von Rechtsakten, die Gegenstand einer Volksabstimmung sind, einerseits bereits vor der DurchfÃ¼hrung der Volksabstimmung die PrÃ¼fpflicht durch die GemeindewahlbehÃ¶rde, ob der begehrte Akt offensichtlich Ã¼bergeordnetem Recht widerspricht, und andererseits nach der DurchfÃ¼hrung der Volksabstimmung (im Falle eines Genehmigungsvorbehaltes vor Wirksamwerden des Rechtsaktes, sonst jedenfalls nach dem Wirksamwerden des Rechtsaktes) die MÃ¶glichkeit der ÃœberprÃ¼fung durch die AufsichtsbehÃ¶rde. Durch eine entsprechende Rechtskontrolle kÃ¶nnen rechtsstaatliche Bedenken gegen Volksabstimmungen im Bereich der Vollziehung ausgerÃ¤umt werden (vgl Pernthaler, Bundesstaatsrecht, 84).
Eine VorabprÃ¼fung, ob der Gegenstand der Volksabstimmung mit der geltenden Rechtslage vereinbar ist, wÃ¤re dabei nicht einmal unbedingt nÃ¶tig; es wÃ¼rden bereits die aufsichtsrechtlichen Mittel, wie die MÃ¶glichkeit, rechtswidrige Entscheidungen der Gemeinde aufzuheben, genÃ¼gen (vgl MÃ¼llner, Art117 B-VG, in: Korinek/Holoubek etÂ al, RzÂ 78).
Wie oben ausgefÃ¼hrt, ist auf Gemeindeebene die RechtmÃ¤ÃŸigkeit von Rechtsakten, die Gegenstand einer Volksabstimmung sind, doppelt abgesichert und aufgrund des Fehlens von fÃ¼r sie geltenden Sonderbestimmungen gleichermaÃŸen wie die RechtmÃ¤ÃŸigkeit von Rechtsakten, die vom sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgan erlassen werden, gewÃ¤hrleistet. Es ist hier deshalb keine Verletzung des Gleichheitssatzes (oder des LegalitÃ¤tsprinzips) zu erkennen.
ErgÃ¤nzend sei bemerkt, dass auch das Rechtsschutzsystem des B-VG bei Annahme bindender Volksabstimmungen gegen den (Mehrheits)Willen des Gemeinderates nicht unterlaufen wird. Wird durch die Volksabstimmung oder in Befolgung eines Volksabstimmungsergebnisses ein Ã¶ffentlicher-auÃŸenwirksamer Rechtsakt â€“ eine Verordnung â€“ erzeugt, so ist diese Verordnung in der gleichen Weise beim Verfassungsgerichtshof (im Rahmen des Art139 B-VG) bekÃ¤mpfbar, wie eine vom Gemeinderat selbst erlassene Verordnung. Das seinerzeit vom Verfassungsgerichtshof in VfSlgÂ 13.500/1993 verwendete systematische Argument des bundesverfassungsgesetzlich in Art141 B-VG geregelten Systems der Wahlgerichtsbarkeit, das den Fall einer direkten Wahl des BÃ¼rgermeisters nicht vorsah und daher ausschloss, greift im vorliegenden Fall daher nicht.
3.Â [â€¦]
4.Â Zu den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes das VerhÃ¤ltnis des Â§22 Abs1 Gemeindegesetz zu Art76 der Landesverfassung betreffend
[â€¦]
GemÃ¤ÃŸ Art117 Abs8 B-VG iVm Art118 Abs5 B-VG kann die Landesgesetzgebung in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde die unmittelbare Teilnahme und Mitwirkung der zum Gemeinderat Wahlberechtigten vorsehen. Wie bereits oben unter PunktÂ 1.1 dargelegt, enthÃ¤lt Art117 Abs8 B-VG somit die (zum Teil klarstellende und zum Teil konstitutive) verfassungsrechtliche ErmÃ¤chtigung, durch einfaches Landesgesetz im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde, also sowohl im Bereich der Landes- als auch der Bundesvollziehung, direktdemokratische Instrumente einzurichten. Diese bundesverfassungsgesetzliche ErmÃ¤chtigung in Art117 Abs8 B-VG stellt jedenfalls eine ausreichende Grundlage dar, um einfachgesetzlich â€“ wie dies in Â§22 Gemeindegesetz geschehen ist â€“ auf Gemeindeebene die MÃ¶glichkeit einer Volksabstimmung sowohl im Rahmen der Landesvollziehung als auch der Bundesvollziehung vorzusehen; bei den einfachgesetzlichen Bestimmungen zur direkten Demokratie handelt es sich demnach um auf Art115 Abs2 B-VG gestÃ¼tzte Konkretisierungen des Art117 Abs8 B-VG (Giese, in: FS 50Â Jahre Gemeindeverfassungsnovelle, 135).
Die Bestimmung des Art76 der Landesverfassung ist dafÃ¼r nicht notwendig und somit auch nicht die den verbindlichen Rahmen bildende Grundlage fÃ¼r die einfachgesetzliche Regelung der Volksabstimmung in Â§22 Gemeindegesetz. Dies zeigt sich auch darin, dass Art76 der Landesverfassung erst nach der bereits erfolgten Verankerung der Volksabstimmung im Gemeindegesetz erlassen worden ist. Diese erfolgte bereits in Â§20 des Gemeindegesetzes 1965, LGBl.NrÂ 45/1965, wobei schon in dieser Bestimmung keine EinschrÃ¤nkung auf den Bereich der Landesvollziehung enthalten war.
Â§22 Abs1 Gemeindegesetz steht somit nicht im Widerspruch zu Art76 der Landesverfassung, da dieser nur deklaratorischen Charakter hat, und ist daher nicht verfassungswidrig.
5. AllfÃ¤lliger Aufhebungsumfang
Falls der Verfassungsgerichtshof â€“ entgegen der Auffassung der Vorarlberger Landesregierung â€“ zum Ergebnis kommen sollte, dass die durch die Regelungen im Gemeindegesetz bzw Landes-Volksabstimmungsgesetz ermÃ¶glichten verbindlichen Volksabstimmungen entgegen dem Willen der Gemeindevertretung verfassungswidrig sind, ist festzuhalten, dass diese Verfassungswidrigkeit jedenfalls nicht schon der Bestimmung des Art76 der Landesverfassung anhaftet. Diese Bestimmung, die lediglich deklaratorischen Charakter hat (siehe dazu oben unter PunktÂ II.1.), nimmt auf die einfachgesetzliche Rechtslage Bezug, die â€“ ohne diesbezÃ¼glichen Vorgriff durch die Landesverfassung â€“ Volksabstimmungen vorsehen kann, die mit Willen der Gemeindevertretung oder die gegen deren Willen zustande kommen kÃ¶nnen. Auch die Aufhebung der â€“ auch fÃ¼r Volksabstimmungen, die nicht gegen den Willen der Gemeindevertretung initiiert werden, Relevanz habenden Bestimmungen â€“ der Â§Â§22 Abs1 erster Satz Gemeindegesetz und 69 Abs3 Landes-Volksabstimmungsgesetz ist zur Beseitigung der vom Verfassungsgerichtshof angenommenen Verfassungswidrigkeit keinesfalls erforderlich (siehe dazu oben unter PunktÂ II.2.). Keine der genannten Bestimmungen gibt vor bzw setzt voraus, dass es verbindliche Volksabstimmungen gegen den Willen der Gemeindevertretung geben muss.
[â€¦]"
(Zitat ohne die im Original enthaltenen Hervorhebungen)
5. Der BÃ¼rgermeister der Gemeinde Ludesch hat eine Ã„uÃŸerung erstattet, mit der er sich der Ã„uÃŸerung der Vorarlberger Landesregierung vollinhaltlich anschlieÃŸt.
6. Die im Anlassfall anfechtungswerbenden Stimmberechtigten haben als beteiligte Partei eine Ã„uÃŸerung erstattet, in der im Wesentlichen den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes beigetreten, ein Widerspruch der in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen auch zum Grundsatz des freien Mandates der Mitglieder des Gemeinderates vorgebracht sowie Kostenersatz begehrt wird.
7. Der vom Verfassungsgerichtshof zur Stellungnahme eingeladene Verfassungsdienst im Bundeskanzleramt hat eine Ã„uÃŸerung erstattet, in der Folgendes vorgebracht wird:
"Nach vorlÃ¤ufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes dÃ¼rften die in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen es ermÃ¶glichen, dass in sÃ¤mtlichen Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde â€“ mit Ausnahme von an bestimmte Personen gerichteten Verwaltungsakten â€“ verbindliche Entscheidungen auch unter Ausschluss einer eigenen Willensbildung des sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgans getroffen werden kÃ¶nnen.
2.Â Unter Zugrundelegung dieser PrÃ¤misse geht der Verfassungsgerichtshof vorlÃ¤ufig davon aus, dass die in Art117 Abs8 B-VG verwendeten Begriffe 'Teilnahme' und 'Mitwirkung' eine zwingende Beteiligung des Gemeinderates an der Willensbildung implizieren dÃ¼rften (RzÂ 29 des PrÃ¼fungsbeschlusses). Dazu wird seitens des Bundeskanzleramtes-Verfassungsdienst auf Folgendes hingewiesen:
2.1. [â€¦]
2.2. In der Regierungsvorlage ist zwar von der 'unmittelbare[n] Teilnahme' einerseits und der 'Mitwirkung' andererseits die Rede. Dessen ungeachtet ergibt sich aus dem Gesetzeswortlaut, dass sich das Attribut 'unmittelbare' nicht nur auf das Wort 'Teilnahme', sondern ebenso auf das Wort 'Mitwirkung' bezieht; denn andernfalls wÃ¼rde es nicht 'die unmittelbare Teilnahme und Mitwirkung', es mÃ¼sste vielmehr 'die unmittelbare Teilnahme und die Mitwirkung' heiÃŸen. Daraus folgt, dass aus dem Attribut 'unmittelbare' fÃ¼r die Ermittlung des Bedeutungsunterschiedes zwischen den beiden in Art117 Abs8 B-VG einander gegenÃ¼bergestellten Begriffen nichts gewonnen werden kann. Insbesondere kann aus diesem Attribut nicht abgeleitet werden, dass das VerhÃ¤ltnis zwischen der Entscheidungsbefugnis der zum Gemeinderat Wahlberechtigten und der Entscheidungsbefugnis der zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane bei der Teilnahme anders zu beurteilen wÃ¤re als bei der Mitwirkung.
2.3. Zu der Frage nach diesem VerhÃ¤ltnis ergibt sich allerdings auch aus den Begriffen 'Teilnahme' und 'Mitwirkung' als solchen nichts. Mehr noch: Es lÃ¤sst sich nicht einmal sagen, worin der Unterschied zwischen diesen beiden Begriffen besteht.
2.3.1. Dies liegt einerseits daran, dass es sich bei diesen Begriffen eigentlich um Synonyme handelt. In diesem Sinn hat etwa der Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis VfSlgÂ 8466/1978 â€“ in dem er unter Bezugnahme auf eine Reihe von Bestimmungen des Bundes-Verfassungsgesetzes von einem 'verfassungsgesetzlich vorgebildeten Inhalt' des Begriffs der Mitwirkung gesprochen hat â€“ die Mitwirkung als 'Teilnahme an den im Vollziehungsbereich einer anderen AutoritÃ¤t liegenden Akten' umschrieben. Dass es der Verfassungsgesetzgeber der B-VG-Novelle 1984 unternommen hat, dem im Bundes-Verfassungsgesetz an zahlreichen Stellen verwendeten Begriff 'Mitwirkung' den sonst an keiner Stelle verwendeten Begriff 'Teilnahme' gegenÃ¼berzustellen, Ã¼berrascht daher.
2.3.2. Dass sich zu der Frage nach dem VerhÃ¤ltnis zwischen der Entscheidungsbefugnis der zum Gemeinderat Wahlberechtigten und der Entscheidungsbefugnis der zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane aus den Begriffen 'Teilnahme' und 'Mitwirkung' nichts ergibt, liegt andererseits daran, dass diese Begriffe in einem sehr weiten Sinn verstanden werden kÃ¶nnen. Wenn man davon ausgeht, dass es die Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinde in ihrer Gesamtheit sind, an denen teilgenommen oder mitgewirkt wird, so erlaubt der Wortsinn ohne Weiteres eine Auffassung, wonach auch eine Ãœbertragung der Entscheidungsbefugnis in einer bestimmten Angelegenheit allein auf die zum Gemeinderat Wahlberechtigten von den Begriffen 'Teilnahme' und 'Mitwirkung' erfasst ist.
Dass dem Verfassungsgesetzgeber ein solches weites VerstÃ¤ndnis des Begriffs der Mitwirkung nicht fremd ist (der Begriff 'Teilnahme' wird im Bundes-Verfassungsgesetz â€“ wie gesagt â€“ sonst nicht verwendet), lÃ¤sst sich an Art97 Abs2 B-VG und weiteren damit im Zusammenhang stehenden verfassungsrechtlichen Bestimmungen zeigen:
Der Begriff der Mitwirkung an der Vollziehung (im Sinn des Art97 Abs2 B-VG) erfasst nach zutreffender Auffassung auch die Ãœbertragung von Aufgaben (vglÂ Jabloner, Die Mitwirkung der Bundesregierung an der Landesgesetzgebung [1989], 170-172, sowie Jabloner/Muzak, Art97 Abs2 B-VG, RzÂ 10 [2000], in: Korinek/Holoubek etÂ al. [Hrsg], Bundesverfassungsrecht; so auch die Staatspraxis; zweifelnd Pesendorfer, Art97 B-VG, RzÂ 12 FNÂ 46 [2002], in: Kneihs/Lienbacher [Hrsg], Rill-SchÃ¤ffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht).
Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang die Anordnung in Â§11 Abs3 letzter Satz F-VGÂ 1948, wonach Art97 Abs2 B-VG anzuwenden ist, '[s]ofern durch Landesgesetz die Bemessung und Einhebung solcher Abgaben Bundesorganen Ã¼bertragen werden soll'. Ebenso aufschlussreich ist Art15 Abs3 B-VG, der die Landesgesetzgebung teils verpflichtet, teils ermÃ¤chtigt, in bestimmten FÃ¤llen der Landespolizeidirektion Aufgaben zu Ã¼bertragen. In Staatspraxis, Lehre und Judikatur wurden unterschiedliche Positionen zu der Frage eingenommen, inwieweit derartige Landesgesetze der Zustimmung durch die Bundesregierung bedÃ¼rfen; dass eine solche AufgabenÃ¼bertragung grundsÃ¤tzlich einen Fall der Mitwirkung im Sinn des Art97 Abs2 B-VG darstellt, war jedoch nie strittig (vgl die Darstellung bei Wiederin, Art15/3 B-VG, RzÂ 6 [2005], in: Korinek/Holoubek etÂ al. [Hrsg], Bundesverfassungsrecht). Hingewiesen wird weiters darauf, dass Gegenstand der Ãœbertragung gemÃ¤ÃŸ Art15 Abs3 B-VG ua auch 'die Mitwirkung in erster Instanz bei Verleihung von Berechtigungen' in bestimmten Angelegenheiten ist. In Hinblick auf diese Bestimmung betont Wiederin (aaO, RzÂ 13) die Weite des Begriffs der Mitwirkung: Eine Mitwirkung liege 'sowohl dann vor, wenn einer Bundes- oder LandesbehÃ¶rde im Vollzugsbereich des fÃ¶deralen Partners die ZustÃ¤ndigkeit zur Setzung eines Verwaltungsaktes eingerÃ¤umt wird, als auch dann, wenn ein Organ lediglich einen Beitrag zu einem Akt leisten soll, der einer anderen BehÃ¶rde zugerechnet wird'. Dementsprechend kÃ¶nne der Landesgesetzgeber die Landespolizeidirektion 'mit der ZustÃ¤ndigkeit zur Erlassung des die Berechtigung verleihenden Bescheides ausstatten'; er kÃ¶nne aber auch 'die Kompetenz bei der LandesbehÃ¶rde belassen und diese an das Einvernehmen mit der [Landes]polizeidirektion binden'; er kÃ¶nne sich schlieÃŸlich auch 'auf die Statuierung einer Verpflichtung zu deren Information und AnhÃ¶rung beschrÃ¤nken'.
2.3.3. Die im PrÃ¼fungsbeschluss vorlÃ¤ufig vertretene Auffassung, dass die Begriffe 'Teilnahme' und 'Mitwirkung' eine zwingende Beteiligung des Gemeinderates an der Willensbildung implizieren dÃ¼rfte, wird daher nicht geteilt. Aufschluss darÃ¼ber, was mit den Begriffen 'unmittelbare Teilnahme' und 'unmittelbare Mitwirkung' gemeint ist, und Aufschluss daher auch Ã¼ber die Frage nach der Rolle des Gemeinderates bei der Willensbildung lÃ¤sst sich nach Auffassung des Bundeskanzleramtes-Verfassungsdienst nur aus den Gesetzesmaterialien gewinnen.
2.4. Als Beispiele einer unmittelbaren Mitwirkung im Sinn des Art117 Abs8 B-VG fÃ¼hrt die Regierungsvorlage das Volksbegehren und die Volksbefragung an. Es ist daher davon auszugehen, dass eine solche Mitwirkung der zum Gemeinderat Wahlberechtigten nichts daran Ã¤ndert, dass die Entscheidungsbefugnis ausschlieÃŸlich bei den Gemeindeorganen liegt.
Anders verhÃ¤lt es sich â€“ wie schon an dem in der Regierungsvorlage angefÃ¼hrten Beispiel der Volksabstimmung deutlich wird â€“ bei der unmittelbaren Teilnahme: Hier soll offensichtlich den zum Gemeinderat Wahlberechtigten selbst Entscheidungsbefugnis zukommen. Zum VerhÃ¤ltnis dieser Entscheidungsbefugnis zu der den Gemeindeorganen zukommenden Entscheidungsbefugnis heiÃŸt es in der Regierungsvorlage zwar ausdrÃ¼cklich, dass den Wahlberechtigten 'die Entscheidung anstelle der an sich zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane Ã¼berlassen wird'. Ob darin bereits die Antwort auf die Frage nach der Rolle der Gemeindeorgane bei der unmittelbaren Teilnahme im Sinn des Art117 Abs8 B-VG liegen kann, ist allerdings hÃ¶chst fraglich.
2.4.1. Dagegen spricht schon die Parenthese 'wie dies etwa bei einer Volksabstimmung der Fall ist':
Das Bundes-Verfassungsgesetz sieht die Abhaltung einer Volksabstimmung in Art43 und Art44 Abs3 sowie in Art60 Abs6 vor; allenfalls kÃ¶nnte auch Art60 Abs1 B-VG in diesem Zusammenhang genannt werden.
Die FÃ¤lle des Art60 B-VG kÃ¶nnen im vorliegenden Zusammenhang auÃŸer Betracht bleiben, da dort die Volksabstimmung die DurchfÃ¼hrung von Wahlen substituiert (Abs6: entweder Absetzung des BundesprÃ¤sidenten oder aber dessen Neuwahl bei gleichzeitiger AuflÃ¶sung des Nationalrates; Abs1: DurchfÃ¼hrung der Wahl in Form einer Abstimmung, wenn es nur einen einzigen Wahlwerber gibt). Nur der VollstÃ¤ndigkeit halber wird darauf hingewiesen, dass die Abhaltung einer Volksabstimmung gemÃ¤ÃŸ Art60 Abs6 B-VG BeschlÃ¼sse von Nationalrat und Bundesversammlung voraussetzt.
Aufschlussreich sind jedoch die in Art43 und Art44 Abs3 B-VG getroffenen Regelungen:
Artikel 43. Einer Volksabstimmung ist jeder Gesetzesbeschluss des Nationalrates nach Beendigung des Verfahrens gemÃ¤ÃŸ Art42 [â€¦], jedoch vor seiner Beurkundung durch den BundesprÃ¤sidenten, zu unterziehen, wenn der Nationalrat es beschlieÃŸt oder die Mehrheit der Mitglieder des Nationalrates es verlangt.
Artikel 44. [â€¦] (3) Jede GesamtÃ¤nderung der Bundesverfassung, eine TeilÃ¤nderung aber nur, wenn dies von einem Drittel der Mitglieder des Nationalrates oder des Bundesrates verlangt wird, ist nach Beendigung des Verfahrens gemÃ¤ÃŸ Art42, jedoch vor der Beurkundung durch den BundesprÃ¤sidenten, einer Abstimmung des gesamten Bundesvolkes zu unterziehen.
Die Abhaltung einer Volksabstimmung gemÃ¤ÃŸ Art43 oder Art44 Abs3 B-VG setzt somit stets die 'Beendigung des Verfahrens gemÃ¤ÃŸ Art42' voraus. Mit anderen Worten: Die Volksabstimmung tritt zur Beschlussfassung in Nationalrat und Bundesrat hinzu; sie tritt nicht an deren Stelle.
Unter der â€“ naheliegenden â€“ Annahme, dass die Regierungsvorlage zu einer B-VG-Novelle den Begriff 'Volksabstimmung' in jenem Sinn gebraucht, in dem er im Bundes-Verfassungsgesetz selbst verwendet wird, erweisen sich also die Aussage, dass die Wahlberechtigten 'anstelle der an sich zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane' entscheiden wÃ¼rden, und der dieser Aussage unmittelbar vorangestellte Hinweis 'wie dies etwa bei einer Volksabstimmung der Fall ist' als unvereinbar.
Zu einem anderen Ergebnis gelangt man nur dann, wenn man davon ausgeht, dass die Regierungsvorlage den Begriff der Volksabstimmung in einem Sinn gebraucht, in dem er im Bundes-Verfassungsgesetz selbst gerade nicht verwendet wird. Dass genau dies bei der Regierungsvorlage zur B-VG-Novelle 1984 â€“ bei deren Vorbereitung die LÃ¤nder maÃŸgeblich Einfluss nahmen â€“ der Fall ist, hÃ¤lt das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst fÃ¼r mÃ¶glich.
2.4.2. Ungeachtet dessen stellt sich allerdings die Frage, ob sich der Verfassungsgesetzgeber eine solche â€“ nicht im Gesetzestext, sondern nur in den ErlÃ¤uterungen zum Ausdruck kommende â€“ allfÃ¤llige Position tatsÃ¤chlich zu eigen gemacht hat. Weder aus den Ausschussprotokollen noch aus den Ausschussberichten (ABÂ 468Â BlgNR XVI.Â GP sowie ABÂ 2898Â BlgBR) noch aus der Parlamentskorrespondenz ergeben sich Hinweise dazu; anders verhÃ¤lt es sich hingegen mit den Stenographischen Protokollen von Nationalrat und Bundesrat.
Andreas Khol, der auch [an] den Beratungen im Verfassungsausschuss teilgenommen hatte, fÃ¼hrte in der zweiten Lesung im Nationalrat Folgendes aus (StProtNR XVI.Â GP, 66.Â Sitzung, 5641):
'Im Sinne dieser Bestimmung begrÃ¼ÃŸen wir daher die Ausdehnung der direkten Demokratie. In der Novelle wird die Teilnahme und die Mitwirkung der BÃ¼rger vorgesehen. Mitwirkung der BÃ¼rger im Wege von Volksbefragung und Volksbegehren, Teilnahme der BÃ¼rger an den Entscheidungen im Wege der Volksabstimmung.' [â€¦]
Unmittelbare Teilnahme der Wahlberechtigten im Sinn des Art117 Abs8 B-VG wird hier â€“ ganz im Einklang mit dem dem Bundes-Verfassungsgesetz zu Grunde liegenden VerstÃ¤ndnis des Begriffs 'Volksabstimmung' (vgl die AusfÃ¼hrungen unter PunktÂ 2.4.1) â€“ als 'Teilnahme [â€¦] an den Entscheidungen' verstanden.
Im Bundesrat sprach seitens der Ã–sterreichischen Volkspartei JÃ¼rgen Weiss zwar von einer 'Verankerung der direkten Demokratie auf Gemeindeebene, wie sie in mehreren BundeslÃ¤ndern ohnedies schon Bestandteil der Rechtsordnung ist' (StProtBR, 454.Â Sitzung, 18170). Dieser Aussage (eines von Vorarlberg entsendeten Mitglieds des Bundesrates), die den in der Regierungsvorlage formulierten Gedanken der verfassungsrechtlichen Absicherung 'derzeit bereits praktizierte[r] Formen direkter Demokratie auf Gemeindeebene' aufzugreifen scheint, stehen allerdings AusfÃ¼hrungen Herbert Schambecks, Vorsitzender der Bundesratsfraktion des Parlamentsklubs der Ã–sterreichischen Volkspartei, gegenÃ¼ber, die an Deutlichkeit nichts zu wÃ¼nschen Ã¼brig lassen (StProtBR, 454.Â Sitzung, 18201):
'Wir freuen uns auch darÃ¼ber, daÃŸ es zu einer Zeit, in welcher der BÃ¼rger immer mehr seiner Rechte bewuÃŸt wird und die Einrichtungen der direkten Demokratie immer aktueller werden, auf Gemeindeebene besonders stark, zu einer Absicherung von Einrichtungen der direkten Demokratie auf Gemeindeebene kommt.
Aber auch hier ein klares Wort in bezug auf die direkte Demokratie: Die direkte Demokratie, ob auf Landes-, Gemeinde- oder Bundesebene, wird niemals die parlamentarische Staatswillensbildung im Gemeinderat, im Landtag und im National- und Bundesrat ersetzen kÃ¶nnen. [â€¦] Jeder andere Weg wÃ¤re nicht ein solcher der Demokratisierung, sondern einer der Jakobinisierung.
Ich halte es hier mit Hans Kelsen, der in seiner in den zwanziger Jahren erschienenen [â€¦] Schrift 'Vom Wesen und Wert der Demokratie', die ich jedem von Ihnen empfehlen kann [â€¦], schrieb: Es ist Aufgabe der Einrichtungen der direkten Demokratie, das freie Mandat der Abgeordneten zu ergÃ¤nzen. â€“ Hohes Haus: Nicht zu ersetzen, sondern zu ergÃ¤nzen!' [â€¦]
Diese AusfÃ¼hrungen stehen nicht nur in ganz deutlichem Gegensatz zur Formel 'Entscheidung anstelle der an sich zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane' in der Regierungsvorlage. Es wird darÃ¼ber hinaus die Geltung des Konzepts der reprÃ¤sentativen Demokratie ausdrÃ¼cklich auch fÃ¼r die Gemeindeebene angenommen.
2.4.3. Unter Einbeziehung sÃ¤mtlicher Gesetzesmaterialien gelangt das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst somit zu folgendem Ergebnis:
Die in der Regierungsvorlage vorgesehene Textfassung des Art117 Abs7 B-VG wurde zwar im Verfassungsausschuss wie auch im Plenum des Nationalrats einstimmig angenommen (StProtNR XVI.Â GP, 66.Â Sitzung, 5629 und 5651Â f); ebenso wurde im Rechtsausschuss und im Plenum des Bundesrates â€“ wohl einstimmig (vgl das Ausschussprotokoll sowie StProtBR, 454.Â Sitzung, 18159 und 18208) â€“ beschlossen, keinen Einspruch gegen den Gesetzesbeschluss des Nationalrates zu erheben. Damit ist aber noch nicht gesagt, dass der Verfassungsgesetzgeber auch die in den ErlÃ¤uterungen zur Regierungsvorlage zum Ausdruck kommenden Standpunkte zur GÃ¤nze geteilt hat. Vielmehr lassen die unter PunktÂ 2.4.2 wiedergegebenen Ã„uÃŸerungen in den Sitzungen der beiden parlamentarischen Kammern erhebliche Zweifel daran entstehen, der Verfassungsgesetzgeber hÃ¤tte bei der Schaffung des Art117 Abs7 (nunmehr: Abs8) B-VG die Vorstellung vor Augen gehabt, dass die zum Gemeinderat Wahlberechtigten die Entscheidung anstelle der Gemeindeorgane treffen sollten.
3. Der Verfassungsgerichtshof geht weiters vorlÃ¤ufig davon aus, dass sich durch die B-VG-Novelle 1984, BGBlÂ NrÂ 490/1984, an der Ausgestaltung der Gemeindeselbstverwaltung als 'demokratisch-parlamentarisches System' (so VfSlgÂ 13.500/1993) nichts geÃ¤ndert habe (RzÂ 29 des PrÃ¼fungsbeschlusses). Er bezieht sich dabei auf den â€“ von der erwÃ¤hnten B-VG-Novelle unberÃ¼hrten â€“ Art118 Abs5 B-VG sowie auf das reprÃ¤sentativ-demokratische Grundprinzip (RzÂ 30).
3.1. Verwiesen wird in diesem Zusammenhang zunÃ¤chst allgemein auf die AusfÃ¼hrungen unter PunktÂ 2.4 zur Frage, ob im vorliegenden Fall der Wille des Verfassungsgesetzgebers aus der Regierungsvorlage oder aber aus den Ã„uÃŸerungen im Plenum von Nationalrat und Bundesrat abzuleiten ist. Von Interesse ist dabei auch, dass Andreas Khol in seiner Rede (StProtNR XVI.Â GP, 66.Â Sitzung, 5641) einen im BandÂ 15 der Schriftenreihe des Instituts fÃ¼r FÃ¶deralismusforschung erschienenen Beitrag Peter Oberndorfers erwÃ¤hnt; diesen Beitrag empfiehlt er '[j]edem, der interessiert ist, die HintergrÃ¼nde und die Wichtigkeit dieser Mitwirkung [gemeint: BÃ¼rgerbeteiligung in der Gemeinde] und die Teilnahme der BÃ¼rger zu ergrÃ¼nden'. In diesem Beitrag (Oberndorfer, BÃ¼rgerbeteiligung in der Gemeinde, in: Pernthaler [Hrsg], Direkte Demokratie in den LÃ¤ndern und Gemeinden [1980], 50-65 [hier:Â 65]) heiÃŸt es unter anderem:
'Es hat seinen guten Sinn, daÃŸ der Vollzug demokratisch zustandegekommener Gesetze dafÃ¼r verantwortlichen ReprÃ¤sentanten von Verfassungs wegen Ã¼berantwortet ist. Wenn die Vollziehung vom Volk selbst wahrgenommen wird, ist es nÃ¤mlich sinnlos, daÃŸ dieses Volk vorher generelle Normen aufstellt. Art118 Abs5 B-VG trÃ¤gt diesem Gedanken eines ,Responsible Governmentâ€˜, einer verantwortlichen Vollziehung, fÃ¼r den Gemeindebereich gehÃ¶rig Rechnung.'
Es kann angenommen werden, dass sich der Redner der Frage nach dem VerhÃ¤ltnis zwischen den Formen direkter Demokratie und der besonderen Rolle des Gemeinderats gemÃ¤ÃŸ Art118 Abs5 B-VG bewusst gewesen ist und dass er die Position Oberndorfers wohl auch geteilt hat.
3.2. Im Ãœbrigen verweist das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst auf seine im Rahmen des Begutachtungsverfahrens zum Gesetz zur StÃ¤rkung des PersÃ¶nlichkeitswahlrechtes und der direkten Demokratie, LGBlÂ NrÂ 21/2014, abgegebene Stellungnahme, GZBKA-650.068/0002-V/2/2013. Darin wurde die VerfassungskonformitÃ¤t des Â§69 Abs3 des Landes-Volksabstimmungsgesetzes mit folgender BegrÃ¼ndung in Zweifel gezogen:
'Das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst gibt zu bedenken, dass nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs das demokratische Grundprinzip der Bundesverfassung als ein System der reprÃ¤sentativen Demokratie mit bloÃŸ ausnahmehaft vom Verfassungsgesetzgeber ausdrÃ¼cklich vorgesehenen direkt-demokratischen Elementen zu verstehen ist. So ist etwa eine 'Volksgesetzgebung' ohne Beteiligung bzw gegen den Willen des sonst verfassungsmÃ¤ÃŸig zustÃ¤ndigen Gesetzgebungsorgans mit dem reprÃ¤sentativdemokratischen Grundprinzip unvereinbar (VfSlgÂ 16.241/2001).
Sofern die ErwÃ¤gungen des Verfassungsgerichtshofs zum demokratischen Grundprinzip auch fÃ¼r den Bereich der Gemeinde gelten, wÃ¼rde Art117 Abs8 B-VG bei baugesetzkonformer Interpretation keine ErmÃ¤chtigung des Landesgesetzgebers zur Schaffung direkt-demokratischer Entscheidungsformen unter Umgehung des Gemeinderats enthalten [â€¦].
Der zur Begutachtung stehende Â§69 Abs3 wÃ¼rde jedoch gerade eine Rechtserzeugung durch die GemeindebÃ¼rger im Wesentlichen ohne Beteiligung bzw gegen den Willen des Gemeinderats ermÃ¶glichen.'
4. Der Verfassungsgerichtshof geht schlieÃŸlich (vgl RzÂ 35-38 des PrÃ¼fungsbeschlusses) vorlÃ¤ufig davon aus, dass im Weg einer Volksabstimmung auch Ã¼ber die Erlassung von Rechtsakten entschieden werden kann, die ansonsten in einem Verordnungsverfahren zu beschlieÃŸen wÃ¤ren. Es dÃ¼rften jedoch keine Bestimmungen darÃ¼ber existieren, wie in einem solchen Fall allfÃ¤lligen gesetzlichen Vorschriften Ã¼ber das Verordnungsverfahren entsprochen werden soll. Dies sei nicht nur unsachlich; sofern es sich um Verordnungen handle, die auf Grund von Bundesgesetzen ergehen, werde damit auch in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes eingegriffen.
Nach Ansicht des Bundeskanzleramtes-Verfassungsdienst wird hier zu differenzieren sein:
4.1. Sollten die landesgesetzlichen Regelungen dahin zu verstehen sein, dass die Einhaltung allfÃ¤lliger Verfahrensvorschriften unbeachtlich ist, werden die Bedenken des Gerichtshofes jedenfalls zutreffen. Nichts anderes wird anzunehmen sein, wenn die in den Verfahrensvorschriften vorgesehenen Schritte erst zu setzen wÃ¤ren, nachdem eine Entscheidung im Weg der Volksabstimmung bereits gefallen ist; denn in diesem Fall wÃ¤re das gesetzlich vorgesehene Verfahren seiner Funktion beraubt.
4.2. Sind aber die genannten Verfahrensvorschriften unverÃ¤ndert zu beachten und erfolgt die Volksabstimmung erst nach Setzung der erforderlichen Verfahrensschritte, so stellen sich dennoch weitere Fragen:
4.2.1. Nach vÃ¶llig herrschender Auffassung handelt es sich bei Verordnungen um von VerwaltungsbehÃ¶rden erlassene Rechtsakte. Es ist anzunehmen, dass dieses BegriffsverstÃ¤ndnis auch jenen verfassungsrechtlichen Bestimmungen zu Grunde liegt, die Verordnungen zum Gegenstand des Aufsichtsrechts von Bund und LÃ¤ndern (Art119a Abs6 B-VG) oder zum Gegenstand der Normenkontrolle durch den Verfassungsgerichtshof (Art139 B-VG) machen (vgl etwa Aichlreiter, Art139 B-VG RzÂ 4 [2001], in: Kneihs/Lienbacher [Hrsg], Rill-SchÃ¤ffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht). Wenn daher die zum Gemeinderat Wahlberechtigten berufen sind, Entscheidungen anstelle der Gemeindeorgane zu treffen, so setzt die Anwendung des Art119a Abs6 und des Art139 B-VG auf solche Entscheidungen voraus, dass die zum Gemeinderat Wahlberechtigten insoweit als VerwaltungsbehÃ¶rde (im funktionellen Sinn) angesehen werden. Nur wenn man dies annimmt, ist also sichergestellt, dass VerstÃ¶ÃŸe gegen allfÃ¤llige Verfahrensvorschriften auch sanktioniert werden kÃ¶nnen.
4.2.2. Auch wenn man die Wahlberechtigten als VerwaltungsbehÃ¶rde betrachtet, stellt sich die Frage nach der Anwendbarkeit bestimmter Rechtsinstitute, die geeignet sind, zur Einhaltung von Verfahrensvorschriften durch Organe der Gemeinde beizutragen. Zu denken ist zB an RegressansprÃ¼che nach Â§3 des Amtshaftungsgesetzes, an ErsatzansprÃ¼che nach dem Organhaftpflichtgesetz sowie an TatbestÃ¤nde aus dem 'Strafbare Verletzungen der Amtspflicht, Korruption und verwandte strafbare Handlungen' Ã¼berschriebenen Zweiundzwanzigsten Abschnitt des Besonderen Teils des Strafgesetzbuches, die auf Beamte im Sinn des Â§74 Abs1 Z4 StGB oder AmtstrÃ¤ger im Sinn des Â§74 Abs1 Z4a StGB abstellen. Fraglich ist, inwieweit diesem Umstand Bedeutung fÃ¼r die Beurteilung der VerfassungskonformitÃ¤t der in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen zukommt."
8. Die vom Verfassungsgerichtshof zur Stellungnahme eingeladenen Ã¼brigen BundeslÃ¤nder haben von der Erstattung einer Ã„uÃŸerung jeweils abgesehen.
II. Rechtslage
Die maÃŸgebliche Rechtslage stellt sich wie folgt dar (die in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen sind hervorgehoben):
1. Die Art74 und 76 des VbgÂ Verfassungsgesetzes Ã¼ber die Verfassung des Landes Vorarlberg (Landesverfassung â€“ L.V.), LGBlÂ 9/1999 idF LGBlÂ 14/2013, lauten wie folgt:
"Artikel 74
Wirkungsbereich
(1) Der Wirkungsbereich der Gemeinde in den Angelegenheiten der Landesvollziehung ist ein eigener und ein vom Land Ã¼bertragener.
(2) Die in den Gesetzen geregelten Angelegenheiten sind vorbehaltlich des Art73 Abs2 Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde, soweit sie ausdrÃ¼cklich als solche bezeichnet sind. Alle anderen Angelegenheiten der Gemeinde sind solche des Ã¼bertragenen Wirkungsbereiches.
(3) Die Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches hat die Gemeinde im Rahmen der Gesetze und Verordnungen in eigener Verantwortung frei von Weisungen zu besorgen. Dem Land kommt gegenÃ¼ber der Gemeinde bei Besorgung ihres eigenen Wirkungsbereiches ein Aufsichtsrecht zu.
(4) Die Angelegenheiten des Ã¼bertragenen Wirkungsbereiches hat die Gemeinde nach MaÃŸgabe der Gesetze im Auftrag und nach den Weisungen des Landes zu besorgen.
ArtikelÂ 76
Volksabstimmung und Volksbefragung
Durch Gesetz wird geregelt, unter welchen Voraussetzungen Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde aus dem Bereich der Landesvollziehung durch Abstimmung der Stimmberechtigten der Gemeinde (Art13 Abs4) entschieden oder verfÃ¼gt (Volksabstimmung) und begutachtet (Volksbefragung) werden."
2. Die maÃŸgeblichen Bestimmungen des VbgÂ Gesetzes Ã¼ber die Organisation der Gemeindeverwaltung (Gemeindegesetz â€“ GG.), LGBlÂ 40/1985 idF LGBlÂ 34/2018, lauten wie folgt:
"I. HAUPTSTÃœCK
Ã„uÃŸerer Aufbau der Gemeinde
[â€¦]
Â§7
BestandsÃ¤nderungen
(1)Â Vor Einbringung eines Antrages auf Erlassung eines Gesetzes, durch das die Anlage zu Â§1 in der Weise geÃ¤ndert wird, dass
a)Â zwei oder mehrere angrenzende Gemeinden zu einer neuen Gemeinde vereinigt werden,
b)Â eine Gemeinde in zwei oder mehrere selbstÃ¤ndige Gemeinden getrennt wird,
c)Â aus Gebietsteilen angrenzender Gemeinden eine neue Gemeinde gebildet wird oder
d)Â eine Gemeinde auf zwei oder mehrere angrenzende Gemeinden aufgeteilt wird, sodass sie als eigene Gemeinde zu bestehen aufhÃ¶rt,
hat die Landesregierung die beteiligten Gemeinden zu hÃ¶ren.
[(2)â€“(6) â€¦]
[â€¦]
III. HAUPTSTÃœCK
Wahl- und Stimmrecht
Â§20
Wahlen der Gemeindevertretung und des BÃ¼rgermeisters
Die Gemeindevertretung und, soweit sich aus Â§61 Abs1 und Â§63 Abs4 nichts anderes ergibt, der BÃ¼rgermeister sind von den BÃ¼rgern der Gemeinde und den auslÃ¤ndischen UnionsbÃ¼rgern, die nach dem Gemeindewahlgesetz das aktive Wahlrecht besitzen, zu wÃ¤hlen.
Â§21
Volksbegehren
(1)Â Durch Volksbegehren kann verlangt werden, dass Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde in bestimmter Weise erledigt werden.
(2)Â Verwaltungsakte, die sich an bestimmte Personen richten, kÃ¶nnen nicht Gegenstand eines Volksbegehrens sein.
(3)Â Ein Volksbegehren muss von der Gemeindevertretung behandelt werden, wenn es mindestens von einer Zahl an Stimmberechtigten der Gemeinde (Â§20) verlangt wird, die wie folgt zu ermitteln ist:
a)Â fÃ¼r die ersten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 20Â % davon;
zuzÃ¼glich
b)Â fÃ¼r die nÃ¤chsten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 15Â % davon;
zuzÃ¼glich
c)Â fÃ¼r die darÃ¼ber hinausgehende Zahl von Stimmberechtigten: 10Â % davon.
(4)Â Lehnt es die Gemeindevertretung ab, einem Volksbegehren, das von wenigstens 25Â % der Stimmberechtigten der Gemeinde (Â§20) gestellt wurde, Rechnung zu tragen, so ist es der Volksabstimmung zu unterziehen.
(5)Â BeschlieÃŸt die Gemeindevertretung, dass dem Volksbegehren Rechnung zu tragen ist, so hat sie die fÃ¼r die Besorgung der betreffenden Angelegenheit allenfalls zustÃ¤ndigen anderen Organe der Gemeinde entsprechend anzuweisen.
Â§22
Volksabstimmung
(1)Â In Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde kann durch eine Abstimmung der Stimmberechtigten der Gemeinde (Â§20) entschieden oder verfÃ¼gt werden (Volksabstimmung). Eine Volksabstimmung ist durch Verordnung des BÃ¼rgermeisters anzuordnen, wenn es nach Â§21 Abs4 geboten ist, es die Gemeindevertretung beschlieÃŸt oder es mindestens von einer Zahl an Stimmberechtigten der Gemeinde (Â§20) verlangt wird, die wie folgt zu ermitteln ist:
a)Â fÃ¼r die ersten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 20Â % davon;
zuzÃ¼glich
b)Â fÃ¼r die nÃ¤chsten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 15Â % davon;
zuzÃ¼glich
c)Â fÃ¼r die darÃ¼ber hinausgehende Zahl von Stimmberechtigten: 10Â % davon.
(2)Â Der BÃ¼rgermeister kann eine Volksabstimmung auch dann anordnen, wenn
a)Â die Gemeindevertretung einen Beschluss entgegen einem Antrag des BÃ¼rger-meisters gefasst oder einem Antrag des BÃ¼rgermeisters auf Beschlussfassung Ã¼ber einen auf der Tagesordnung stehenden Gegenstand wiederholt nicht statt-gegeben hat und
b)Â es sich nicht um eine behÃ¶rdliche Angelegenheit handelt.
(3)Â Verwaltungsakte, die sich an bestimmte Personen richten, kÃ¶nnen nicht Gegenstand einer Volksabstimmung sein.
(4)Â Die Ã„uÃŸerung der Gemeinde zu einer BestandsÃ¤nderung gemÃ¤ÃŸ Â§7 Abs1 ist aufgrund einer Volksabstimmung abzugeben, wobei im betroffenen Gebietsteil gesondert abzustimmen ist.
(5)Â Das Ergebnis einer Volksabstimmung ist Ã¶ffentlich kundzumachen.
Â§22a
Volksabstimmung Ã¼ber die Abberufung des BÃ¼rgermeisters
(1) Ein von den Wahlberechtigten der Gemeinde unmittelbar gewÃ¤hlter BÃ¼rgermeister kann durch Volksabstimmung abberufen werden.
(2) Eine Volksabstimmung Ã¼ber die Abberufung des von den Wahlberechtigten der Gemeinde unmittelbar gewÃ¤hlten BÃ¼rgermeisters kann nur aufgrund eines Beschlusses der Gemeindevertretung angeordnet werden. Die Volksabstimmung ist durch Verordnung des VizebÃ¼rgermeisters anzuordnen. Die Bestimmungen des Â§31 Abs2 und 4 sind sinngemÃ¤ÃŸ anzuwenden.
Â§23
Volksbefragung
(1)Â In Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde kann die Meinung der Stimmberechtigten der Gemeinde (Â§20) durch eine Abstimmung erfragt werden (Volksbefragung). Eine Volksbefragung ist durch Verordnung des BÃ¼rgermeisters anzuordnen, wenn es die Gemeindevertretung beschlieÃŸt oder es mindestens von einer Zahl an Stimmberechtigten der Gemeinde (Â§20) verlangt wird, die wie folgt zu ermitteln ist:
a)Â fÃ¼r die ersten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 20Â % davon;
zuzÃ¼glich
b)Â fÃ¼r die nÃ¤chsten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 15Â % davon;
zuzÃ¼glich
c)Â fÃ¼r die darÃ¼ber hinausgehende Zahl von Stimmberechtigten: 10Â % davon.
(2)Â Verwaltungsakte, die sich an bestimmte Personen richten, kÃ¶nnen nicht Gegenstand einer Volksbefragung sein.
(3) Aufgrund eines Beschlusses der Gemeindevertretung kann eine Volksbefragung auch nur in einem Gebietsteil der Gemeinde durchgefÃ¼hrt werden, wenn die Angelegenheit ausschlieÃŸlich diesen Teil berÃ¼hrt.
Â§24
Wahl- und Abstimmungsverfahren
Das Verfahren bei Wahlen und Abstimmungen nach diesem HauptstÃ¼ck wird durch ein eigenes Gesetz geregelt.
[â€¦]
IV. HAUPTSTÃœCK
Organe der Gemeinde
[â€¦]
Â§66
Aufgaben im eigenen Wirkungsbereich
(1) Dem BÃ¼rgermeister obliegen im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde:
[â€¦]
d) die DurchfÃ¼hrung der durch Volksabstimmung und durch Kollegialorgane der Gemeinde gefassten BeschlÃ¼sse;
[â€¦].
[(2)â€“(7) â€¦]"
3. Die maÃŸgeblichen Bestimmungen des VbgÂ Gesetzes Ã¼ber das Verfahren bei Volksbegehren, Volksabstimmungen und Volksbefragungen (Landes-Volksabstimmungsgesetz), LGBlÂ 60/1987 idF LGBlÂ 34/2018, lauten wie folgt:
"V. HAUPTSTÃœCK
Volksabstimmung nach dem Gemeindegesetz
1. Abschnitt
Antragsverfahren
Â§58
Antrag
(1)Â Ein Antrag auf DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung hat die den Stimmberechtigten vorzulegende Frage und eine allfÃ¤llige BegrÃ¼ndung des Antrages zu enthalten. Die Frage darf nur eine einzige Angelegenheit des eigenen Wirkungs-bereiches der Gemeinde betreffen, ist mÃ¶glichst kurz zu fassen und hat so zu lauten, dass sie eindeutig mit 'ja' oder 'nein' beantwortet werden kann. Ein Antragsberechtigter (Â§2 Abs4) ist als BevollmÃ¤chtigter und ein weiterer als sein Stellvertreter namhaft zu machen. Im Ãœbrigen hat der Antrag dem in der AnlageÂ 6 dargestellten Muster zu entsprechen und ist vom BevollmÃ¤chtigten und seinem Stellvertreter zu unterschreiben.
(2)Â Die in den Antrag aufzunehmende Kurzbezeichnung der Volksabstimmung hat auf den Inhalt der Volksabstimmung hinzuweisen und muss sich deutlich von der Kurzbezeichnung anderer Volksabstimmungen, hinsichtlich derer ein Antrag bei der GemeindewahlbehÃ¶rde anhÃ¤ngig ist, unterscheiden.
(3)Â Der Antrag auf DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung ist bei der Gemeinde-wahlbehÃ¶rde einzubringen. Bis zur Entscheidung Ã¼ber die ZulÃ¤ssigkeit des Antrages kann der BevollmÃ¤chtigte den Antrag zurÃ¼ckziehen.
Â§59
Kaution
(1)Â Gleichzeitig mit der Ãœberreichung des Antrages nach Â§58 ist ein Betrag von 360Â Euro zu hinterlegen, widrigenfalls der Antrag als nicht eingebracht gilt.
(2)Â Wenn die GemeindewahlbehÃ¶rde gemÃ¤ÃŸ Â§62 entscheidet, dass eine Volks-abstimmung durchzufÃ¼hren ist, ist die Kaution unverzÃ¼glich zurÃ¼ckzuerstatten. Die Kaution ist ferner zurÃ¼ckzuerstatten, wenn der Antrag gemÃ¤ÃŸ Â§58 Abs3 zurÃ¼ckgezogen wird. Die HÃ¤lfte der Kaution ist zurÃ¼ckzuerstatten, wenn die GemeindewahlbehÃ¶rde den Antrag auf DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung fÃ¼r unzulÃ¤ssig erklÃ¤rt oder wenn innerhalb der nach Â§60 Abs2 festgesetzten Frist wenigstens die HÃ¤lfte der erforderlichen UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rungen vorgelegt wird.
(3)Â In dem Umfang, in dem die Kaution nach Abs2 nicht zurÃ¼ckzuerstatten ist, verfÃ¤llt sie zugunsten der Gemeinde.
Â§60
Entscheidung Ã¼ber die ZulÃ¤ssigkeit des Antrages
(1)Â Die GemeindewahlbehÃ¶rde hat Ã¼ber die ZulÃ¤ssigkeit des Antrages auf Durch-fÃ¼hrung einer Volksabstimmung ohne unnÃ¶tigen Aufschub, spÃ¤testens innerhalb von vier Wochen nach Ãœberreichung zu entscheiden. Der Antrag ist fÃ¼r zulÃ¤ssig zu erklÃ¤ren, wenn das Verlangen nach den Bestimmungen des Gemeindegesetzes zulÃ¤ssig ist, der begehrte Akt Ã¼bergeordnetem Recht nicht offensichtlich widerspricht und die Voraussetzungen der Â§Â§58 und 59 erfÃ¼llt sind. Andernfalls ist der Antrag fÃ¼r unzulÃ¤ssig zu erklÃ¤ren. Der Bescheid ist dem BevollmÃ¤chtigten zu eigenen Handen zuzustellen.
(2) Wenn der Antrag nach Abs1 fÃ¼r zulÃ¤ssig erklÃ¤rt wird, ist in der Entscheidung eine Frist von zehn Wochen festzusetzen, innerhalb welcher die von den Antragsberechtigten unterschriebenen UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rungen (Â§61 Abs3) samt der BestÃ¤tigung des BÃ¼rgermeisters (Â§61 Abs4) vom BevollmÃ¤chtigten der GemeindewahlbehÃ¶rde vorgelegt werden kÃ¶nnen. Die Frist ist so festzusetzen, dass sie spÃ¤testens zwei Wochen nach der Entscheidung beginnt.
(3)Â Wenn der Antrag nach Abs1 fÃ¼r zulÃ¤ssig erklÃ¤rt wird, hat die Gemeinde-wahlbehÃ¶rde dem BÃ¼rgermeister eine Ausfertigung der Entscheidung nach Abs1 sowie des Antrages samt einer allfÃ¤lligen BegrÃ¼ndung zu Ã¼bermitteln. Der BÃ¼rgermeister hat den Text des Antrages auf DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung samt einer allfÃ¤lligen BegrÃ¼ndung im Gemeindeamt wÃ¤hrend der ersten acht Wochen der nach Abs2 festgesetzten Frist aufzulegen und den Antragsberechtigten zumindest wÃ¤hrend der fÃ¼r den Parteienverkehr bestimmten Amtsstunden Gelegenheit zur Einsicht und Abschriftnahme zu geben.
Â§61
UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rungen
(1)Â Der Antrag auf DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung muss mindestens von einer Zahl an Stimmberechtigten (Â§2 Abs3) der Gemeinde unterstÃ¼tzt werden, die wie folgt zu ermitteln ist:
a)Â fÃ¼r die ersten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 20Â % davon;
zuzÃ¼glich
b)Â fÃ¼r die nÃ¤chsten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 15Â % davon;
zuzÃ¼glich
c)Â fÃ¼r die darÃ¼ber hinausgehende Anzahl von Stimmberechtigten: 10Â % davon.
(2)Â Die Stimmberechtigten mÃ¼ssen im Zeitpunkt der Entscheidung Ã¼ber die ZulÃ¤ssigkeit gemÃ¤ÃŸ Â§60 in die WÃ¤hlerkartei aufgenommen sein.
(3)Â Die UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rungen haben dem in der AnlageÂ 7 dargestellten Muster zu entsprechen. Sie sind nur gÃ¼ltig, wenn sie innerhalb der ersten acht Wochen der nach Â§60 Abs2 festgesetzten Frist unterschrieben wurden.
(4)Â Der BÃ¼rgermeister hat innerhalb von zwei Wochen auf der UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rung zu bestÃ¤tigen, dass
a)Â die UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rung wÃ¤hrend der ersten acht Wochen der nach Â§60 Abs2 festgesetzten Frist eingelangt ist,
b)Â die in der UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rung genannte Person antragsberechtigt ist und
c)Â die UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rung nicht von einer Person stammt, die bereits eine UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rung abgegeben hat.
Diese BestÃ¤tigung ist nur zu erteilen, wenn die UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rung alle im Formular nach Abs3 verlangten Angaben und die Unterschrift des Antragsberechtigten, die wÃ¤hrend der ersten acht Wochen der nach Â§60 Abs2 festgesetzten Frist zu erfolgen hat, enthÃ¤lt. Die Ausstellung der BestÃ¤tigung ist in der WÃ¤hlerkartei anzumerken. Die bestÃ¤tigten UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rungen sind dem BevollmÃ¤chtigten auszufolgen.
(5)Â Der BÃ¼rgermeister hat jedem Antragsberechtigten auf Verlangen die Anzahl der zu einem bestimmten Zeitpunkt in die WÃ¤hlerkartei aufgenommenen Stimmberechtigten bekannt zu geben.
Â§62
Entscheidung Ã¼ber die DurchfÃ¼hrung
(1)Â Die GemeindewahlbehÃ¶rde hat zu entscheiden, dass eine Volksabstimmung durchzufÃ¼hren ist, wenn der BevollmÃ¤chtigte innerhalb der nach Â§60 Abs2 festgesetzten Frist die erforderliche Anzahl von UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rungen samt der BestÃ¤tigung des BÃ¼rgermeisters vorlegt. Andernfalls ist der Antrag auf DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung abzuweisen. Die Entscheidung der GemeindewahlbehÃ¶rde hat spÃ¤testens innerhalb von zwei Wochen nach Vorlage der UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rungen zu erfolgen.
(2)Â Wenn infolge der UngÃ¼ltigkeit von UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rungen die erforderliche Anzahl von UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rungen nicht erreicht wird, hat die GemeindewahlbehÃ¶rde den BevollmÃ¤chtigten und den BÃ¼rgermeister zu verstÃ¤ndigen. Der BÃ¼rgermeister hat in der WÃ¤hlerkartei bei den betroffenen Antragsberechtigten die Anmerkung Ã¼ber die Ausstellung der BestÃ¤tigung zu lÃ¶schen. Der BevollmÃ¤chtigte kann innerhalb eines Monats nach der VerstÃ¤ndigung neue UnterstÃ¼tzungserklÃ¤rungen derselben Personen samt der BestÃ¤tigung des BÃ¼rgermeisters vorlegen.
(3)Â Der Bescheid der GemeindewahlbehÃ¶rde ist dem BevollmÃ¤chtigten zu eigenen Handen zuzustellen.
(4)Â Wenn zwei oder mehreren AntrÃ¤gen mit einem gleichartigen Verlangen stattgegeben wird, kann die GemeindewahlbehÃ¶rde mit Zustimmung der BevollmÃ¤chtigten die verschiedenen AntrÃ¤ge zu einem einzigen zusammenfassen. In diesem Fall kommt jedem Antragsberechtigten, welcher in den einzelnen AntrÃ¤gen als BevollmÃ¤chtigter namhaft gemacht wurde, die Rechtsstellung eines BevollmÃ¤chtigten zu.
Â§63
Weiterleitung an den BÃ¼rgermeister
Wenn dem Antrag auf DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung stattgegeben wird, hat die GemeindewahlbehÃ¶rde die Entscheidung unverzÃ¼glich dem BÃ¼rgermeister zur Kenntnis zu bringen.
2.Â Abschnitt
Vorbereitungs- und Abstimmungsverfahren
Â§64
Anordnung
(1)Â Der BÃ¼rgermeister hat innerhalb einer Woche durch Verordnung eine Volksabstimmung anzuordnen, wenn
a)Â die Voraussetzungen fÃ¼r eine obligatorische Volksabstimmung nach den Â§Â§21 Abs4 oder 22 Abs4 des Gemeindegesetzes vorliegen,
b)Â die Gemeindevertretung die DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung beschlossen hat; fÃ¼r diesen Beschluss gilt der Â§58 Abs1 erster und zweiter Satz sinngemÃ¤ÃŸ, oder
c)Â die GemeindewahlbehÃ¶rde nach Â§62 entschieden hat, dass eine Volksabstimmung durchzufÃ¼hren ist.
(2)Â Die Verordnung hat zu enthalten
a)Â die den Stimmberechtigten zur Entscheidung vorzulegende Frage; im Falle einer obligatorischen Volksabstimmung nach Â§21 Abs4 des Gemeindegesetzes hat die Frage zu lauten, ob die Gemeinde dem Volksbegehren Rechnung tragen soll,
b)Â den Tag der Abstimmung,
c)Â den Stichtag.
(3)Â Der BÃ¼rgermeister kann nach AnhÃ¶rung des BevollmÃ¤chtigten unwesentliche textliche Ã„nderungen der den Stimmberechtigten zur Entscheidung vorzulegenden Frage vornehmen.
(4)Â Der Abstimmungstag ist auf einen Sonntag festzusetzen. Zwischen dem Tag, an dem der BÃ¼rgermeister von der Entscheidung oder vom Beschluss Ã¼ber die DurchfÃ¼hrung der Volksabstimmung in Kenntnis gesetzt wurde, und dem Abstimmungstag darf kein lÃ¤ngerer Zeitraum als zwÃ¶lf Wochen liegen.
(5)Â Wenn auÃŸerordentliche VerhÃ¤ltnisse (Kriege oder Unruhen im Innern, Elementarereignisse oder UnglÃ¼cksfÃ¤lle auÃŸergewÃ¶hnlichen Umfanges u.dgl.) eintreten, hat der BÃ¼rgermeister erforderlichenfalls den Abstimmungstag auf einen Sonntag innerhalb von zwÃ¶lf Wochen nach Beendigung der auÃŸerordentlichen VerhÃ¤ltnisse festzusetzen oder einen bereits festgesetzten Abstimmungstag auf lÃ¤ngstens zwÃ¶lf Wochen nach Beendigung der auÃŸerordentlichen VerhÃ¤ltnisse zu verschieben. Als Stichtag ist der Tag der Anordnung der Volksabstimmung zu bestimmen.
(6) FÃ¼r den gleichen Abstimmungstag kann die DurchfÃ¼hrung mehrerer Volksabstimmungen und auch von Volksbefragungen angeordnet werden. Die DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung oder Volksbefragung darf aber nicht auf einen Tag festgelegt werden, an dem eine Wahl in einen allgemeinen VertretungskÃ¶rper oder in das EuropÃ¤ische Parlament stattfindet.
Â§65
Kundmachung der Anordnung der Volksabstimmung
Die Verordnung Ã¼ber die Anordnung der Volksabstimmung ist ortsÃ¼blich, jeden-falls auch durch Anschlag an der Amtstafel der Gemeinde sowie an sonstigen Ã¶ffentlichen Anschlagstafeln und, wenn fÃ¼r die Gemeinde ein Amtsblatt (Gemeindeblatt) besteht, auch in diesem kundzumachen.
Â§66
AbstimmungsbroschÃ¼re
(1)Â Der BÃ¼rgermeister hat eine AbstimmungsbroschÃ¼re zu verfassen, die zu enthalten hat:
a)Â eine Ausfertigung der Verordnung Ã¼ber die Anordnung der Volksabstimmung,
b)Â kurz gefasst eine allfÃ¤llige BegrÃ¼ndung des Antrages nach Â§58 durch die Antragsteller oder des Beschlusses nach Â§64 Abs1 litb durch die Gemeindevertretung,
c)Â die Auffassung des Gemeindevorstandes hiezu.
(2)Â Den Antragstellern ist vor Verfassung der BroschÃ¼re Gelegenheit zu geben, die BegrÃ¼ndung des Antrages innerhalb angemessener Frist nachzuholen oder nachzubessern. Die Argumente der Antragsteller sowie jene des Gemeindevorstandes nach Abs1 litc sollen mÃ¶glichst objektiv und mÃ¶glichst im gleichen Umfang wiedergegeben werden.
(3)Â Der BÃ¼rgermeister hat die AbstimmungsbroschÃ¼re mindestens zwei Wochen vor dem Abstimmungstag jedem Stimmberechtigten zuzustellen.
Â§67
WÃ¤hlerverzeichnisse, Abstimmungsverfahren
FÃ¼r die Anlegung der WÃ¤hlerverzeichnisse und das Abstimmungsverfahren gelten die Â§Â§43, 44, 45 sowie 47 bis 53 mit der MaÃŸgabe sinngemÃ¤ÃŸ, dass
a)Â im Falle einer Volksabstimmung gemÃ¤ÃŸ Â§22 Abs3 des Gemeindegesetzes der betroffene Gebietsteil zu einem oder mehreren gesonderten Abstimmungssprengeln zusammenzufassen ist,
b)Â die Stimmkarte den Stimmberechtigten zur AusÃ¼bung seines Stimmrechtes auf dem Briefwege oder persÃ¶nlich vor der nach seiner Eintragung im WÃ¤hlerverzeichnis zustÃ¤ndigen WahlbehÃ¶rde berechtigt.
Â§68
Amtlicher Stimmzettel
(1)Â FÃ¼r die Volksabstimmung sind amtliche Stimmzettel zu verwenden. Der BÃ¼rgermeister hat die Stimmzettel und die Stimmkuverts den Gemeinde- und SprengelwahlbehÃ¶rden rechtzeitig in genÃ¼gender Anzahl zur VerfÃ¼gung zu stellen.
(2)Â Der Stimmzettel ist, sofern im Abs3 nichts anderes bestimmt wird, aus weichem weiÃŸlichem Papier herzustellen, hat ungefÃ¤hr 21Â cm lang und 15Â cm breit oder nach Bedarf ein Vielfaches davon zu sein und muss enthalten
a)Â die Bezeichnung 'Amtlicher Stimmzettel' und 'Volksabstimmung' mit BeifÃ¼gung des Datums der Volksabstimmung,
b)Â die den Stimmberechtigten zur Abstimmung vorzulegende Frage,
c)Â unterhalb des Wortlautes der Frage auf der linken Seite das Wort 'ja' und daneben einen Kreis und auf der rechten Seite das Wort 'nein' und daneben einen Kreis.
(3)Â Wenn am gleichen Tag mehrere Volksabstimmungen oder Volksbefragungen durchgefÃ¼hrt werden, sind die fÃ¼r jede Volksabstimmung und Volksbefragung bestimmten Stimmzettel aus deutlich unterscheidbar verschiedenfarbigem Papier herzustellen.
Â§69
Feststellung des Abstimmungsergebnisses
(1)Â FÃ¼r die Feststellung des Abstimmungsergebnisses sind die Bestimmungen der Â§Â§53a bis 55 mit folgenden Abweichungen sinngemÃ¤ÃŸ anzuwenden:
a)Â Die GemeindewahlbehÃ¶rde hat das Abstimmungsergebnis fÃ¼r das gesamte Gemeindegebiet festzustellen und durch Anschlag an der Amtstafel der Gemeinde kundzumachen;
b)Â die Ãœbermittlung einer Ausfertigung der Niederschrift an die LandeswahlbehÃ¶rde hat zu entfallen.
(2)Â Die GemeindewahlbehÃ¶rde hat das endgÃ¼ltige Ergebnis der Volksabstimmung durch Anschlag an der Amtstafel der Gemeinde und, wenn fÃ¼r die Gemeinde ein Amtsblatt (Gemeindeblatt) besteht, auch in diesem kundzumachen. Wenn eine Gemeinde eine Homepage im Internet besitzt, hat sie das Ergebnis Ã¼berdies auf der Homepage fÃ¼r die Allgemeinheit abrufbar zu halten.
(3)Â Die Entscheidung des Volkes tritt an die Stelle der Entscheidung des sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgans. Soweit weitere Entscheidungen notwendig sind, sind diese vom zustÃ¤ndigen Gemeindeorgan zu treffen.
3. Abschnitt
Absage einer Volksabstimmung
Â§69a
(1)Â Wenn sich nach einer Entscheidung nach Â§60, dass eine Volksabstimmung zulÃ¤ssig ist, die fÃ¼r die DurchfÃ¼hrung der Volksabstimmung maÃŸgebliche Sach- oder Rechtslage wesentlich Ã¤ndert, kÃ¶nnen der BevollmÃ¤chtigte und sein Stellvertreter bis zum zehnten Tag vor dem Tag der Abstimmung bei der GemeindewahlbehÃ¶rde beantragen, dass die Volksabstimmung nicht durchgefÃ¼hrt wird. Die GemeindewahlbehÃ¶rde hat darÃ¼ber unverzÃ¼glich, spÃ¤testens innerhalb von drei Tagen mit Bescheid zu entscheiden. Der Bescheid ist dem BevollmÃ¤chtigten zu eigenen Handen zuzustellen und unverzÃ¼glich dem BÃ¼rgermeister zur Kenntnis zu bringen.
(2) Sofern dem Antrag nach Abs1 stattgegeben wird, haben keine weiteren Verfahrensschritte nach den Â§Â§61 bis 69 stattzufinden. Die Kaution ist zurÃ¼ckzuerstatten, sofern dies nicht ohnehin schon erfolgt ist. Wurde die DurchfÃ¼hrung der Volksabstimmung vom BÃ¼rgermeister bereits mit Verordnung nach Â§64 angeordnet, so hat der BÃ¼rgermeister die DurchfÃ¼hrung unverzÃ¼glich mit Verordnung abzusagen; fÃ¼r die Kundmachung gilt Â§65 sinngemÃ¤ÃŸ mit der MaÃŸgabe, dass eine Kundmachung im Amtsblatt (Gemeindeblatt) nur zu erfolgen hat, wenn dieses noch vor dem ursprÃ¼nglich festgelegten Tag der Abstimmung erscheint."
III. ErwÃ¤gungen
1. Zur ZulÃ¤ssigkeit des Verfahrens
1.1. Die auf Art141 Abs1 lith B-VG gestÃ¼tzte Anfechtung im Anlassverfahren ist zulÃ¤ssig.
1.1.1. In seiner bisherigen Rechtsprechung hat der Verfassungsgerichtshof, soweit bundesgesetzliche Regelungen fehlen, die Legitimationsvoraussetzungen fÃ¼r die Anfechtung direkt-demokratischer Ereignisse unmittelbar aus Art141Â B-VG selbst abgeleitet (vglÂ VfSlgÂ 15.816/2000, 19.648/2012, 19.784/2013, 19.785/2013 und VfGH 13.9.2013, V50/2013, jeweils zu Art141 Abs3 B-VG idF vor BGBlÂ I 51/2012; zur Ãœbertragbarkeit dieser Rechtsprechung auf Art141 Abs1 lite B-VG idF BGBlÂ I 51/2012 bzw lith leg.cit. idF BGBlÂ I 41/2016 vgl VfGHÂ 12.6.2015, WIII1/2015; 18.2.2016, WIII1/2016; 24.11.2017, G278/2017). Dabei wurde auf Gemeindeebene im Fall von Gemeinden mit einer geringen Anzahl an Stimmberechtigten bereits die Anfechtung durch mindestens zwei Stimmberechtigte fÃ¼r zulÃ¤ssig befunden (vgl VfSlgÂ 19.648/2012 sowie VfGH 13.9.2013, V50/2013; zur grundsÃ¤tzlichen UnzulÃ¤ssigkeit einer Anfechtung durch eine Einzelperson siehe hingegen VfGH 12.6.2015, WIII1/2015 und 18.2.2016, WIII1/2016). Diese Ãœberlegungen sind auch auf den vorliegenden Fall der Volksabstimmung in der Gemeinde Ludesch Ã¼bertragbar. Die Legitimation zur Anfechtung dieser Volksabstimmung ist bei einer Anfechtung durch 15Â stimmberechtigte Gemeindemitglieder jedenfalls gegeben.
1.1.2. Die Anfechtung im Anlassverfahren wurde am 6.Â Dezember 2019 und damit innerhalb von vier Wochen nach der am 10.Â November 2019 erfolgten Kundmachung des Ergebnisses der Volksabstimmung eingebracht. Sie ist somit nach Â§68 Abs1 VfGG rechtzeitig erfolgt.
1.2. Der Verfassungsgerichtshof wird daher Ã¼ber die Anfechtung im Anlassverfahren in der Sache zu entscheiden haben. In seinem PrÃ¼fungsbeschluss ging er davon aus, dass dabei unter anderem auch die in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen anzuwenden sein werden.
1.2.1. Die Landesregierung zieht in ihrer Ã„uÃŸerung die PrÃ¤judizialitÃ¤t des Art76 LV in Zweifel. Die GemeindewahlbehÃ¶rde habe diese Bestimmung in dem der Anfechtung zugrunde liegenden Verfahren Ã¼ber die DurchfÃ¼hrung der Volksabstimmung nicht angewendet und sei zu deren Anwendung auch nicht verpflichtet gewesen.
Mit diesem Vorbringen ist die Landesregierung nicht im Recht. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes sind auch jene Bestimmungen prÃ¤judiziell, die der Verfassungsgerichtshof selbst anzuwenden hÃ¤tte, obgleich sie von der belangten BehÃ¶rde weder angewendet wurden noch anzuwenden waren (vgl zB VfSlgÂ 14.257/1995, 16.241/2001, 19.169/2010 jeweils mwN). Die Bestimmung des Art76 LV beschrÃ¤nkt ihrem Wortlaut nach die ZulÃ¤ssigkeit der einfachgesetzlich vorzusehenden Gemeindevolksabstimmungen auf den Bereich der Landesvollziehung. Sie ist daher im Anlassverfahren insofern anzuwenden, als bei der Beurteilung der RechtmÃ¤ÃŸigkeit der angefochtenen Volksabstimmung auch zu klÃ¤ren ist, ob Â§22 Abs1 GG und Â§Â§58Â ff. LVAG im Sinn der genannten Bestimmung auszulegen sind und, sofern dies der Fall ist, ob sich der Gegenstand der angefochtenen Volksabstimmung in diesem Rahmen hÃ¤lt. UnabhÃ¤ngig vom Ergebnis dieser Beurteilung ist Art76 LV somit prÃ¤judiziell.
1.2.2. Auch die Ã¼brigen in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen erweisen sich als prÃ¤judiziell. Zur Beurteilung der RechtmÃ¤ÃŸigkeit der im Anlassverfahren angefochtenen Volksabstimmung hat der Verfassungsgerichtshof jedenfalls Â§22 Abs1 erster Satz und zweiter Satz dritter Fall GG, Â§64 Abs1 litc LVAG sowie die Verordnung des BÃ¼rgermeisters der Gemeinde Ludesch vom 26.Â August 2019 Ã¼ber die Anordnung der Volksabstimmung "Widmung von FlÃ¤chen im Neugut" anzuwenden, weil diese Bestimmungen die rechtliche Grundlage fÃ¼r die Abhaltung der angefochtenen Volksabstimmung bilden. Die Â§Â§58 bis 63 LVAG stehen mit den genannten gesetzlichen Bestimmungen in einem untrennbaren Zusammenhang, weil sie das Verfahren zur Einleitung einer Volksabstimmung auf Antrag des Gemeindevolkes nach Â§22 Abs1 zweiter Satz dritter Fall GG regeln. Ein inhaltlicher Zusammenhang liegt schlieÃŸlich bei Â§69 Abs3 LVAG vor, weil diese Bestimmung die Rechtswirkungen des Ergebnisses der Volksabstimmung regelt.
1.3. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, erweisen sich sowohl das GesetzesprÃ¼fungsverfahren als auch das VerordnungsprÃ¼fungsverfahren als zulÃ¤ssig.
2. In der Sache
2.1. Die im PrÃ¼fungsbeschluss dargelegten Bedenken des Verfassungsgerichtshofes im Hinblick auf eine Vereinbarkeit der in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen mit Art117 Abs8 B-VG konnten im GesetzesprÃ¼fungsverfahren nicht zerstreut werden.
2.1.1. Die in PrÃ¼fung gezogenen landesgesetzlichen Bestimmungen sehen ein Modell der Gemeindevolksabstimmung vor, das sich wie folgt darstellt:
NachÂ Â§22 Abs1 zweiter Satz dritter Fall GG kann auf Initiative einer bestimmten Zahl an Stimmberechtigten der Gemeinde durch eine Volksabstimmung in einer Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereiches "entschieden oder verfÃ¼gt werden". Im Verfahren zur Einleitung der Volksabstimmung hat die GemeindewahlbehÃ¶rde neben dem Vorliegen dieser Voraussetzungen, der ErfÃ¼llung der Anforderungen an den Antrag nach Â§58 LVAG und der Hinterlegung einer Kaution nach Â§59Â LVAG auch zu prÃ¼fen, ob "der begehrte Akt Ã¼bergeordnetem Recht nicht offensichtlich widerspricht" (Â§60 Abs1 LVAG).
Nach Â§69 Abs3 LVAG tritt die Entscheidung des Volkes an die Stelle der Entscheidung des sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgans. Sofern darÃ¼ber hinaus weitere Entscheidungen notwendig sind, sind diese vom zustÃ¤ndigen Gemeindeorgan zu treffen. Im Gegensatz zur Volksbefragung nach Â§23 GG, mit der lediglich "die Meinung der Stimmberechtigten der Gemeinde [â€¦] erfragt werden" kann, und zum Volksbegehren nach Â§21 leg.cit., mit dem nur "verlangt werden [kann], dass Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde in bestimmter Weise erledigt werden", kann daher mit der Volksabstimmung nach Â§22 Abs1 leg.cit. vom Gemeindevolk in einer fÃ¼r alle Gemeindeorgane verbindlichen Weise in jeder Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereiches entschieden werden. Auch die in Â§21 Abs4 iVm Â§22 Abs1 leg.cit. vorgesehene VerknÃ¼pfung eines qualifizierten Volksbegehrens mit einer zwingenden Volksabstimmung legt dies insofern nahe, als damit eine Bindungswirkung fÃ¼r Gemeindeorgane letztlich der Volksabstimmung vorbehalten bleibt. Dies wird auch durch die folgenden ErlÃ¤uterungen zu Â§69 Abs3 LVAG (SelbstÃ¤ndiger Antrag 3/2014 BlgLT 29.Â GP,Â 11) bestÃ¤tigt:
"Mit der vorgesehenen Ã„nderung wird ausdrÃ¼cklich klargestellt, dass das Ergebnis einer Volksabstimmung auf Gemeindeebene bindend sein soll; im Fall einer entsprechenden Fragestellung entscheiden die Stimmberechtigten anstelle der sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane. Anders als auf Landesebene ist dies verfassungsrechtlich zulÃ¤ssig (sÂ 446 BlgNRÂ 16.Â GPÂ 7 zu Art117 Abs7 B-VG). Soweit weitere Entscheidungen notwendig sind, sind diese vom zustÃ¤ndigen Gemeindeorgan zu treffen. So hat etwa im Falle einer obligatorischen Volksabstimmung nach Â§21 Abs4 des Gemeindegesetzes das zustÃ¤ndige Gemeindeorgan dem Volksbegehren Rechnung zu tragen."
Nach den in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen ist es somit mÃ¶glich, dass mit einer Volksabstimmung, die durch einen Antrag des Gemeindevolkes eingeleitet wird, eine Entscheidung getroffen wird, an welche die sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane inhaltlich gebunden sind. Diese MÃ¶glichkeit besteht in sÃ¤mtlichen Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde sowohl im Bereich der Landesvollziehung als auch in dem der Bundesvollziehung. Ausgenommen sind nach Â§22 Abs3 GG lediglich Verwaltungsakte, die sich an bestimmte Personen richten. Die Volksabstimmung kann daher grundsÃ¤tzlich Angelegenheiten sowohl der Hoheits- als auch der Privatwirtschaftsverwaltung umfassen â€“ im Einzelnen somit etwa auch den Bereich der HaushaltsfÃ¼hrung, der Abgabenausschreibung und der Wahlen sowie Angelegenheiten, fÃ¼r die der Gesetzgeber zwingende AnhÃ¶rungsrechte und dergleichen vorgesehen hat. Insbesondere ist daher auch die Erlassung von Verordnungen erfasst.
Die in Â§69 Abs3 LVAG vorgesehene Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Willensbildung des sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgans in der betroffenen Angelegenheit durch die Entscheidung des Gemeindevolkes ersetzt wird. Damit treten zwar durch die Volksabstimmung selbst (bzw durch die Kundmachung des Ergebnisses) keine unmittelbaren auÃŸenwirksamen Rechtsfolgen ein. Die Gemeindeorgane sind nach dieser Bestimmung jedoch verpflichtet, alle erforderlichen Schritte zu setzen, um den Rechts- oder Tatsachenzustand herzustellen, der durch die Volksabstimmung vorgegeben ist. Dies hÃ¤tte beispielsweise im Fall einer Volksabstimmung zu einer Verordnungsangelegenheit durch den Erlass einer entsprechenden Verordnung zu erfolgen. Diese Bindungswirkung hat letztlich auch zur Folge, dass die Gemeindeorgane bis zur (rechts)wirksamen Umsetzung des Ergebnisses der Volksabstimmung keine Akte setzen dÃ¼rfen, die diesem Ergebnis zuwiderlaufen.
2.1.2. Nach Art117 Abs8 B-VG ist die Landesgesetzgebung ermÃ¤chtigt, in den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches eine "unmittelbare Teilnahme und Mitwirkung der zum Gemeinderat Wahlberechtigten" vorzusehen. In seinen im PrÃ¼fungsbeschluss geÃ¤uÃŸerten Bedenken geht der Verfassungsgerichtshof davon aus, dass diese Bestimmung im Lichte des reprÃ¤sentativ-demokratischen Systems der Gemeindeselbstverwaltung auszulegen sei und damit keine ErmÃ¤chtigung fÃ¼r Bestimmungen geschaffen habe, die mit diesem System nicht vereinbar seien.
Die Vorarlberger Landesregierung wendet unter Hinweis auf VfSlgÂ 15.302/1998 ein, dass die Erlassung des Art117 Abs8 B-VG im Hinblick auf direkt-demokratische Elemente in der Gemeindeselbstverwaltung ebenso wie zuvor bereits die EinfÃ¼hrung der Direktwahl des BÃ¼rgermeisters nach Art117 Abs6 B-VG einen "Systemwechsel" begrÃ¼ndet habe. Demnach sei mit dieser Bestimmung jedenfalls eine verfassungsrechtliche Grundlage auch fÃ¼r solche direkt-demokratische Einrichtungen geschaffen worden, wie sie die in PrÃ¼fung gezogenen Bestimmungen vorsehen. Zuzustimmen ist zunÃ¤chst dahingehend, dass der Verfassungsgerichtshof in der zitierten Entscheidung in Art117 Abs6 B-VG jenen "Systemwechsel" erblickt hat, fÃ¼r den er zuvor in VfSlgÂ 13.500/1993 eine ausdrÃ¼ckliche bundesverfassungsgesetzliche Grundlage fÃ¼r erforderlich befunden hatte, weil die EinfÃ¼hrung einer Direktwahl des BÃ¼rgermeisters eine Modifikation des reprÃ¤sentativ-demokratischen Systems der Gemeindeselbstverwaltung darstellte. Dementsprechend kann auch in Art117 Abs8 B-VG eine ausdrÃ¼cklich vom genannten System abweichende Bestimmung erblickt werden. Darauf hat der Verfassungsgerichtshof bereits in VfSlg 13.500/1993 hingewiesen:
"Diese ErmÃ¤chtigung [des Art117 Abs8 B-VG] erfolgte im Hinblick auf das verfassungspolitische Anliegen der EinfÃ¼hrung direkt-demokratischer Mitwirkungsrechte des Gemeindevolkes; ihre Existenz bestÃ¤tigt das eben skizzierte Grundkonzept einer reprÃ¤sentativ-demokratischen Verfassung mit jeweils ausdrÃ¼cklich formulierten direkt-demokratischen Elementen."
Damit ist jedoch fÃ¼r die von der Vorarlberger Landesregierung vertretene Position im Ergebnis nichts gewonnen. Die in VfSlgÂ 15.302/1998 enthaltenen Aussagen des Verfassungsgerichtshofes zur Frage, ob Art117 Abs6 B-VG neben der Direktwahl des BÃ¼rgermeisters auch die darin nicht ausdrÃ¼cklich erwÃ¤hnte Abwahl des BÃ¼rgermeisters durch das Gemeindevolk auf Initiative des Gemeinderates ermÃ¶glicht, lassen sich nicht auf die Frage nach der Reichweite des Art117 Abs8 B-VG Ã¼bertragen. Neben der unterschiedlichen Entstehungsgeschichte der beiden Bestimmungen (vgl PunktÂ 2.1.4.) ist auch deren grundsÃ¤tzlich unterschiedliche Ausgestaltung zu berÃ¼cksichtigen. In Art117 Abs6 B-VG wird ausdrÃ¼cklich die Direktwahl des BÃ¼rgermeisters fÃ¼r zulÃ¤ssig erklÃ¤rt. Diese Bestimmung weist insofern einen eindeutigen Bezugspunkt fÃ¼r den "Systemwechsel" auf, der durch dieses konkrete direkt-demokratische Element begrÃ¼ndet wurde und an den der Verfassungsgerichtshof in VfSlgÂ 15.302/1998 in weiterer Folge bei der Beurteilung der ZulÃ¤ssigkeit auch der Abwahl des BÃ¼rgermeisters anknÃ¼pft. DemgegenÃ¼ber enthÃ¤lt Art117 Abs8 B-VG keine Aussage zu konkreten direkt-demokratischen Einrichtungen. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung lÃ¤sst sich somit nicht ableiten, wie weit solche Einrichtungen, die grundsÃ¤tzlich von der bloÃŸen Meinungserhebung bis hin zu einer Entscheidungsbefugnis des Gemeindevolkes in hoheitlichen Angelegenheiten reichen kÃ¶nnen, in das reprÃ¤sentativ-demokratische System der Gemeindeselbstverwaltung eingreifen dÃ¼rfen.
2.1.3. Die ErmÃ¤chtigung des Art117 Abs8 B-VG ist im GesamtgefÃ¼ge des zuvor genannten reprÃ¤sentativ-demokratischen Systems auszulegen. Dem Gemeinderat kommt in diesem System nach Art118 Abs5 B-VG die zentrale Stellung zu. Er wird nach Art117 Abs2 B-VG vom Gemeindevolk gewÃ¤hlt und ihm sind nach Art118 Abs5 B-VG alle anderen Gemeindeorgane bei der ErfÃ¼llung ihrer dem eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde zugehÃ¶rigen Aufgaben verantwortlich; er ist insofern das oberste Organ der Gemeinde (vgl VfSlg 13.304/1992, 13.500/1993, 17.001/2003, 17.052/2003). Vor diesem Hintergrund bestehen zwar grundsÃ¤tzlich keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen verbindliche Gemeindevolksabstimmungen, denen eine Willensbildung des Gemeinderates zugrunde liegt â€“ etwa indem der Gemeinderat die Volksabstimmung selbst eingeleitet hat oder diese fÃ¼r verbindlich erklÃ¤rt. Die besondere Stellung des Gemeinderates schlieÃŸt es jedoch jedenfalls aus, Art117 Abs8 B-VG so zu verstehen, dass eine Volksabstimmung den Gemeinderat auch gegen dessen Willen zur Erlassung von verbindlichen Rechtsakten (wie beispielsweise Verordnungen) und zur Unterlassung entgegenstehender Rechtsakte verpflichten kann.
Diese Ãœberlegungen sind im Hinblick darauf, dass im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde gemÃ¤ÃŸ Art118 Abs5 B-VG letztlich alle Gemeindeorgane dem Gemeinderat verantwortlich, diesem gegenÃ¼ber also weisungsgebunden sind, generell auf verbindliche Entscheidungen des Gemeindevolkes anstelle von Gemeindeorganen in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde zu Ã¼bertragen. Die Verbindlichkeit einer Volksabstimmung fÃ¼r das jeweils zustÃ¤ndige Gemeindeorgan konkurriert mit der Bindung dieses Organs an Weisungen des Gemeinderates nach Art118 Abs5 B-VG. Daher hat Art117 Abs8 B-VG auch keine Grundlage dafÃ¼r geschaffen, dass ein Gemeindeorgan, das an Weisungen des Gemeinderates gebunden ist, auch gegen dessen Willen durch eine vom Gemeindevolk eingeleitete Volksabstimmung zur Erlassung eines verbindlichen Rechtsaktes und zur Unterlassung entgegenstehender Rechtsakte verpflichtet werden kann.
FÃ¼r diese Auslegung spricht auch ein Vergleich zu jener "Volksgesetzgebung", die der Verfassungsgerichtshof in VfSlgÂ 16.241/2001 fÃ¼r den Bereich der Landesgesetzgebung im Hinblick auf das reprÃ¤sentativ-demokratische Grundprinzip bereits fÃ¼r verfassungswidrig erklÃ¤rt hat. Entgegen der Ansicht der Vorarlberger Landesregierung ist diese Entscheidung hier insofern zu berÃ¼cksichtigen, als die Bundesverfassung sowohl das System der Landesgesetzgebung als auch jenes der Gemeindeselbstverwaltung als reprÃ¤sentativ-demokratisches System ausgestaltet (vgl nochmals VfSlg 13.500/1993; vgl auch Gamper, Parlamentarische Rechtsetzung und direkte Demokratie: Verfassungsrechtliche Grenzen, in: Lienbacher/PÃ¼rgy [Hrsg.], Parlamentarische Rechtsetzung in der Krise, 2014, 101Â [117]). Der von der Vorarlberger Landesregierung erhobene Einwand, dass ein Vergleich schon deshalb nicht in Betracht komme, weil die Rechtsetzung im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde weder Gesetzgebung im formellen noch im materiellen Sinn sei, sondern als Verwaltungshandeln dem LegalitÃ¤tsprinzip unterworfen sei und der Aufsicht des Bundes und des Landes unterliege, ist nicht nachvollziehbar. Der Gemeinde kommt bei der Erlassung von Verordnungen (wie beispielsweise jenen nach Art118 Abs6 B-VG) mitunter ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu. Die formelle Zurechnung dieses Bereiches zur Verwaltung Ã¤ndert nichts daran, dass die Bundesverfassung wie zuvor dargelegt auch fÃ¼r die Gemeindeselbstverwaltung ein reprÃ¤sentativ-demokratisches System vorsieht; allein auf dieses kommt es in diesem Zusammenhang an. Der in VfSlgÂ 16.241/2001 (unter ausdrÃ¼cklichem Verweis auch auf VfSlgÂ 13.500/1993) hervorgehobene Ausnahmecharakter direkt-demokratischer Elemente in der Bundesverfassung ist daher insbesondere im Hinblick auf die Stellung des Gemeinderates als direkt-demokratisch legitimiertes oberstes Organ auch bei der Auslegung entsprechender Bestimmungen fÃ¼r die Gemeindeselbstverwaltung zu berÃ¼cksichtigen.
2.1.4. An diesem Ergebnis kann auch eine Betrachtung der Entstehungsgeschichte nichts Ã¤ndern. Durch die EinfÃ¼hrung des Art117 Abs8 B-VG (damals Abs7) mit BGBlÂ 490/1984 sollte eine verfassungsgesetzliche Grundlage fÃ¼r direkt-demokratische Einrichtungen auch auf Gemeindeebene geschaffen werden. Die ErlÃ¤uterungen zur Regierungsvorlage (446Â BlgNR 16.Â GP,Â 7) halten dazu Folgendes fest:
"Ziel dieser Bestimmung ist es, mÃ¶gliche Einrichtungen und zum Teil derzeit bereits praktizierte Formen direkter Demokratie auf Gemeindeebene bundesverfassungsgesetzlich abzusichern.
Dabei soll die unmittelbare Teilnahme der zum Gemeinderat Wahlberechtigten darin bestehen, daÃŸ ihnen â€“ wie dies etwa bei einer Volksabstimmung der Fall ist â€“ in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde die Entscheidung anstelle der an sich zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane Ã¼berlassen wird. Dagegen erfaÃŸt der Begriff der Mitwirkung andere Formen direkter Demokratie, wie zB Volksbegehren oder Volksbefragungen.
[â€¦]" (Zitat ohne die im Original enthaltenen Hervorhebungen)
Aus diesen ErlÃ¤uterungen kann entgegen der Ã„uÃŸerung der Vorarlberger Landesregierung nicht geschlossen werden, dass sÃ¤mtliche Modelle direkt-demokratischer Einrichtungen, die bereits zum Zeitpunkt der Erlassung der Bestimmung des Art117 Abs8 B-VG landes(verfassungs)gesetzlich vorgesehen waren, schlechthin bundesverfassungskonform sind. FÃ¼r eine solche Annahme bieten die zitierten ErlÃ¤uterungen keinen Hinweis (vgl demgegenÃ¼ber die in VfSlg 15.302/1998 zur Auslegung des Art117 Abs6 B-VG herangezogenen Materialien, die ausdrÃ¼cklich auf konkrete landesgesetzliche Bestimmungen verweisen). Ihnen lÃ¤sst sich keine eindeutige Aussage zur zulÃ¤ssigen Reichweite direkt-demokratischer Einrichtungen entnehmen. Nach den ErlÃ¤uterungen soll die "unmittelbare Teilnahme" darin bestehen, dass dem Volk "die Entscheidung anstelle der an sich zustÃ¤ndigen Gemeindeorgane" Ã¼berlassen wird. Dass dem (im Original hervorgehobenen) Begriff "anstelle" eine weitreichende Bedeutung beizumessen sei, kann allerdings nicht angenommen werden, worauf auch der Verfassungsdienst im Bundeskanzleramt in seiner Stellungnahme hinweist. Die entsprechende Aussage wird durch die BeifÃ¼gung "wie dies etwa bei einer Volksabstimmung der Fall ist" insofern relativiert, als bei der Volksabstimmung nach Art43 B-VG, die zunÃ¤chst als Bezugspunkt dieser Aussage naheliegt, gerade nicht gÃ¤nzlich "anstelle" des Nationalrates, sondern auf dessen Initiative hin Ã¼ber einen bereits von ihm gefassten Beschluss entschieden wird. Doch auch jene Modelle von Gemeindevolksabstimmungen, die nach der damaligen Rechtslage auf Landesebene bereits bestanden, waren offensichtlich von diesem VerstÃ¤ndnis geprÃ¤gt, da fÃ¼r sie Ã¼berwiegend eine Einleitung allein durch den Gemeinderat vorgesehen war (vgl Â§Â§112eÂ ff. Wr.Â Stadtverfassung, LGBlÂ 28/1968 idF LGBlÂ 12/1978; Â§Â§51Â ff. Ktn.Â Allgemeine Gemeindeordnung 1982, LGBlÂ 8/1982 [siehe auch Â§Â§42Â ff. Klagenfurter StadtrechtÂ 1967, LGBlÂ 58/1967, und Â§Â§42Â ff. VillacherÂ StadtrechtÂ 1965, LGBlÂ 2/1966]; Â§Â§53aÂ ff. SbgÂ StadtrechtÂ 1966, LGBlÂ 47/1966 idF LGBlÂ 17/1974; anders nur Â§20 VbgÂ GG 1965, LGBlÂ 45/1965, iVm Â§Â§49Â ff. VbgÂ LVAGÂ 1969, LGBlÂ 10/1969 [jedoch gemÃ¤ÃŸ Â§20 Abs2 GGÂ 1965 ausgenommen Aufhebung und AbÃ¤nderung von privatrechtlichen WillensÃ¤uÃŸerungen und behÃ¶rdlichen Entscheidungen oder VerfÃ¼gungen], und Â§43Â ff. Stadtrecht Innsbruck 1975, LGBlÂ 53/1975 [jedoch gemÃ¤ÃŸ Â§44 Abs1 iVm Â§43 Abs4 leg.cit. insbesondere ausgenommen privatrechtliche WillensÃ¤uÃŸerungen und behÃ¶rdliche Entscheidungen und VerfÃ¼gungen]). Der Begriff "anstelle" lÃ¤sst sich daher zumindest so verstehen, dass dem Volk die MÃ¶glichkeit zur letztgÃ¼ltigen Entscheidung eingerÃ¤umt werden kann. Aus ihm kann jedoch nicht ohne weiteres abgeleitet werden, dass auch FÃ¤lle erfasst sein sollten, in denen das Gemeindevolk eine Volksabstimmung einleitet, die eine eigene Willensbildung des sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgans ausschlieÃŸt und dieses zur Erlassung eines Rechtsaktes mit einem bestimmten Inhalt verpflichtet. Dass eine Absicherung aller bereits bestehenden Formen direkter Demokratie durch die genannte B-VG-Novelle nach den Materialien â€“ wie von der Vorarlberger Landesregierung angenommen â€“ "unzweifelhaft" sei, kann daher nicht erkannt werden. Den Materialien zu Art117 Abs8 B-VG ist zur Frage, welche Formen der direkten Demokratie Ã¼ber die im B-VG selbst vorgesehenen hinaus im Bereich der Gemeindeselbstverwaltung zulÃ¤ssig sind, daher insgesamt keine Aussage dahingehend zu entnehmen, dass direkt-demokratische Modelle auf Gemeindeebene schlechthin bundesverfassungskonform wÃ¤ren.
2.1.5. Das in Â§22 Abs1 zweiter Satz dritter Fall GG und Â§Â§58Â ff., Â§64 Abs1 litc und Â§69 Abs3 LVAG vorgesehene System ermÃ¶glicht eine Volksabstimmung auf Initiative des Gemeindevolkes, mit der in einer Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereiches verbindlich entschieden wird. Demnach sind die Gemeindeorgane durch das (je nach Fragestellung positive oder negative) Ergebnis einer solchen Volksabstimmung dazu verpflichtet, den damit vorgegebenen Inhalt durch einen entsprechenden Rechtsakt â€“ beispielsweise eine VerordnungÂ â€“ umzusetzen und entgegenstehende Rechtsakte bis dahin zu unterlassen. In diesem Verfahren haben weder das jeweils zustÃ¤ndige Gemeindeorgan noch der weisungsbefugte Gemeinderat die MÃ¶glichkeit, Ã¼ber die Abhaltung der Volksabstimmung einen eigenstÃ¤ndigen Beschluss zu fassen (vgl im Gegensatz dazu die von der Gemeindevertretung eingeleitete Volksabstimmung nach Â§22 Abs1 zweiter Satz zweiter Fall GG) oder hinsichtlich des umzusetzenden Inhalts eine eigene Willensbildung vorzunehmen. Dieses Modell einer Gemeindevolksabstimmung ist mit dem zuvor dargelegten VerstÃ¤ndnis von Art117 Abs8 B-VG nicht vereinbar (vgl in diesem Sinn zB Gamper, Parlamentarische Rechtsetzung und direkte Demokratie: Verfassungsrechtliche Grenzen, in: Lienbacher/PÃ¼rgy [Hrsg.], Parlamentarische Rechtsetzung in der Krise, 2014, 101Â [117]; Giese, Direktdemokratische Willensbildung in der Gemeindeselbstverwaltung â€“ Stand, Rechtsfragen, Perspektiven, FS 50Â Jahre Gemeindeverfassungsnovelle, 2012, 109 [124Â f.]; Oberndorfer/Pabel, Einrichtungen der direkten Demokratie in den Gemeinden, in: Pabel [Hrsg.], Das Ã¶sterreichische Gemeinderecht, Stand 2018, RzÂ 6).
2.1.6. An diesem Ergebnis kann auch der Einwand der Vorarlberger Landesregierung, dass die entsprechenden Regelungen des GG und des LVAG "zahlreiche EinschrÃ¤nkungen und HÃ¼rden fÃ¼r die DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung" enthalten wÃ¼rden, nichts Ã¤ndern. Zwar sehen Â§22 Abs1 GG und Â§Â§58Â ff. LVAG formale Anforderungen an die Einleitung einer Volksabstimmung durch das Gemeindevolk vor, die geeignet sind zu verhindern, dass die Volksabstimmung tatsÃ¤chlich den Regelfall der EntscheidungsfÃ¤llung im eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde bildet. Letztlich kann nach diesen Regelungen jedoch grundsÃ¤tzlich in jeder Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereiches im Wege einer solchen Volksabstimmung entschieden werden. Ausgenommen sind nach Â§22 Abs3 GG lediglich Verwaltungsakte, die sich an bestimmte Personen richten. Alle anderen hoheitlichen wie privatwirtschaftlichen Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde sind hingegen erfasst (vgl PunktÂ 2.1.1.). Dass verbindliche Volksabstimmungen auf Initiative des Gemeindevolkes nur ausnahmsweise vorgesehen sind, kann vor diesem Hintergrund nicht erkannt werden (vgl in diesem Sinn auch VfSlgÂ 16.241/2001).
2.1.7. Die dargelegten Bedenken kÃ¶nnen auch nicht durch eine (landes)verfassungskonforme Interpretation ausgerÃ¤umt werden. Die Verpflichtung des sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgans, die erforderlichen Entscheidungen zu treffen, wird ausdrÃ¼cklich in Â§69 Abs3 LVAG angeordnet. Diese Bestimmung differenziert nicht danach, auf welche der in Â§21 Abs1 GG bzw Â§64 Abs1Â LVAG vorgesehenen Arten eine Volksabstimmung eingeleitet wurde. Schon insofern scheidet es daher aus, selektiv fÃ¼r den Fall einer vom Gemeindevolk unmittelbar durch einen Antrag eingeleiteten Volksabstimmung vom Fehlen einer Bindungswirkung auszugehen. Im Ãœbrigen wÃ¼rde damit â€“ worauf auch die Vorarlberger Landesregierung in ihrer Ã„uÃŸerung hinweist â€“ der Unterschied zwischen einer Volksabstimmung und einem Volksbegehren nach dem GG entgegen der eindeutigen Absicht des Gesetzgebers (vgl SelbstÃ¤ndiger Antrag 3/2014 BlgLTÂ 29.Â GP,Â 11) relativiert werden.
Das im PrÃ¼fungsbeschluss dargelegte VerstÃ¤ndnis von Â§69 Abs3 LVAG, nach dem die darin vorgesehene Bindungswirkung auch zur Folge habe, dass vom Ergebnis einer Volksabstimmung selbst durch einen neuerlichen Beschluss eines Gemeindeorgans wiederum nur nach DurchfÃ¼hrung einer Volksabstimmung abgewichen werden kÃ¶nne, lÃ¤sst sich hingegen nicht aufrechterhalten. Mit diesem Inhalt wÃ¼rde Â§69 Abs3 LVAG zwar die zuvor dargelegte Grenze des Art117 Abs8 B-VG auch insofern Ã¼berschreiten, als die Bindungswirkung der Volksabstimmung in diesem Fall Ã¼ber die verpflichtende Erlassung eines Rechtsaktes hinausgehen und dem sonst zustÃ¤ndigen Gemeindeorgan die ZustÃ¤ndigkeit fÃ¼r die konkrete Angelegenheit gleichsam entziehen wÃ¼rde. Â§69 Abs3 LVAG ist diesbezÃ¼glich jedoch einer verfassungskonformen Interpretation zugÃ¤nglich, nach der die darin angeordnete Bindungswirkung nur bis zur vollstÃ¤ndigen Umsetzung des Ergebnisses der Volksabstimmung besteht. Diese Bestimmung verpflichtet die Gemeindeorgane somit zwar den Rechts- oder Tatsachenzustand herzustellen, der dem Ergebnis der Volksabstimmung entspricht, und gegenlÃ¤ufige Handlungen zu unterlassen. Sie schlieÃŸt es jedoch nicht aus, dass nach der ErfÃ¼llung dieser Pflicht ein Akt ergeht, der diesen Zustand wieder â€“ in welche Richtung auch immer â€“ abÃ¤ndert.
2.2. Da das in Â§22 Abs1 zweiter Satz dritter Fall GG und Â§64 Abs1 litc iVm Â§69 Abs3 LVAG vorgesehene Modell der Gemeindevolksabstimmung bereits aus diesen GrÃ¼nden verfassungswidrig ist, erÃ¼brigt sich eine Auseinandersetzung mit den weiteren im PrÃ¼fungsbeschluss geÃ¤uÃŸerten Bedenken.
2.3. Der Verfassungsgerichtshof hat den Umfang der zu prÃ¼fenden und allenfalls aufzuhebenden Bestimmungen derart abzugrenzen, dass einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird, als Voraussetzung fÃ¼r den Anlassfall ist, dass aber andererseits der verbleibende Teil keine VerÃ¤nderung seiner Bedeutung erfÃ¤hrt; da beide Ziele gleichzeitig niemals vollstÃ¤ndig erreicht werden kÃ¶nnen, ist in jedem Einzelfall abzuwÃ¤gen, ob und inwieweit diesem oder jenem Ziel der Vorrang vor dem anderen gebÃ¼hrt (VfSlgÂ 7376/1974, 16.929/2003, 16.989/2003, 17.057/2003, 18.227/2007, 19.166/2010, 19.698/2012).
Die dargelegte Verfassungswidrigkeit ergibt sich aus dem Zusammenspiel der Bestimmungen des Â§22 Abs1 zweiter Satz dritter Fall GG sowie des Â§64 Abs1 litc und des Â§69 Abs3 LVAG. DemgegenÃ¼ber erweisen sich die in PrÃ¼fung gezogene Wortfolge des Art76 LV und der erste Satz des Â§22 Abs1 GG nicht als verfassungswidrig, weil sich aus diesen Bestimmungen â€“ insbesondere aus der jeweiligen Anordnung, dass durch eine Volksabstimmung "entschieden oder verfÃ¼gt" wird â€“ nicht zwingend das aus den dargelegten GrÃ¼nden verfassungswidrige Modell einer Volksabstimmung ergibt. Die zuletzt genannten Bestimmungen lassen sich nÃ¤mlich auf jene FÃ¤lle reduzieren, in denen der Volksabstimmung eine Willensbildung des Gemeinderates zugrunde liegt (vgl PunktÂ 2.1.3.). Sie kÃ¶nnen insofern bundesverfassungskonform interpretiert werden.
Zur Herstellung eines Rechtszustandes, gegen den die dargelegten Bedenken nicht bestehen, genÃ¼gt es, die Wortfolge "oder es mindestens von einer Zahl an Stimmberechtigten der Gemeinde (Â§20) verlangt wird, die wie folgt zu ermitteln ist: a) fÃ¼r die ersten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 20Â % davon; zuzÃ¼glich b) fÃ¼r die nÃ¤chsten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 15Â % davon; zuzÃ¼glich c) fÃ¼r die darÃ¼ber hinausgehende Zahl von Stimmberechtigten: 10Â % davon" in Â§22 Abs1 zweiter Satz GG sowie Â§64 Abs1 litc LVAG aufzuheben, weil diese Bestimmungen es ermÃ¶glichen, dass eine Volksabstimmung mit der beschriebenen Bindungswirkung auch ohne Zustimmung des Gemeinderates auf Grund eines Antrages des Gemeindevolkes eingeleitet werden kann und in der Folge auch zwingend durchzufÃ¼hren ist. Eine Aufhebung bloÃŸ bzw auch der Bestimmung des Â§69 Abs3 LVAG, aus der sich die genannte Bindungswirkung ergibt, kÃ¶nnte zwar ebenfalls die verfassungsrechtlichen Bedenken beseitigen. Sie wÃ¼rde jedoch einerseits das Wesen der in Â§22 Abs1 GG vorgesehenen Volksabstimmung Ã¼ber die Beseitigung der Verfassungswidrigkeit hinaus maÃŸgeblich verÃ¤ndern, weil dadurch die Volksabstimmung im Ergebnis an eine Volksbefragung angeglichen wÃ¤re. Andererseits wÃ¤re damit nicht nur die Bindungswirkung einer vom Gemeindevolk eingeleiteten Volksabstimmung beseitigt, sondern auch jene der anderen in Â§22 Abs1 GG vorgesehenen Arten der Volksabstimmungen, weil Â§69 Abs3 LVAG insofern nicht differenziert und alle FÃ¤lle des Â§22 Abs1 GG gleichermaÃŸen erfasst (siehe dazu auch PunktÂ 2.1.7.). Vor diesem Hintergrund bewirkt die Aufhebung im zuvor dargelegten Umfang die weniger weitreichende VerÃ¤nderung. Dabei kann schlieÃŸlich unbeachtet bleiben, ob gegen die so angeordnete Bindungswirkung nach Â§69 Abs3 LVAG auch im Hinblick auf die anderen in Â§22 Abs1 GG bzwÂ Â§64 Abs1 LVAG vorgesehenen Arten der Volksabstimmung verfassungsrechtliche Bedenken bestehen. Solche wÃ¼rden sich nÃ¤mlich erst aus dem Zusammenspiel des Â§69 Abs3 LVAG mit den genannten Bestimmungen ergeben, die jedoch hier schon insofern keiner verfassungsrechtlichen PrÃ¼fung unterzogen werden kÃ¶nnen, als sie im Anlassverfahren nicht prÃ¤judiziell sind. Durch die Aufhebung im zuvor dargelegten Umfang wird jedenfalls fÃ¼r das Anlassverfahren eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Rechtslage geschaffen.
Â§Â§58 bis 63 LVAG stehen mit diesen Bestimmungen insofern in einem untrennbaren Zusammenhang, als sie das Verfahren zur Entscheidung Ã¼ber einen Antrag regeln, mit dem eine Volksabstimmung vom Gemeindevolk eingeleitet werden kann. Sie sind daher ebenfalls aufzuheben.
2.4. Nach der stÃ¤ndigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg 17.341/2004, 17.967/2006, 18.556/2008, 19.270/2010, 19.448/2011, 20.000/2015) hat die Verfassungswidrigkeit jener Gesetzesbestimmungen, die die Verordnung tragen, zur Folge, dass die Verordnung damit der erforderlichen gesetzlichen Deckung entbehrt. Die Verordnung des BÃ¼rgermeisters der Gemeinde Ludesch vom 26.Â August 2019 Ã¼ber die Anordnung der Volksabstimmung "Widmung von FlÃ¤chen im Neugut" stÃ¼tzt sich auf Â§22 Abs1 zweiter Satz dritter Fall GG iVm Â§64 Abs1 litc LVAG. Aus der Aufhebung dieser Bestimmungen folgt demnach die Gesetzwidrigkeit der genannten Verordnung. Sie ist daher gemÃ¤ÃŸ Art139 Abs3 Z1 B-VG in ihrem gesamten Umfang als gesetzwidrig aufzuheben.
IV. Ergebnis
1. Die Wortfolge "oder es mindestens von einer Zahl an Stimmberechtigten der Gemeinde (Â§20) verlangt wird, die wie folgt zu ermitteln ist: a) fÃ¼r die ersten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 20Â % davon; zuzÃ¼glich b) fÃ¼r die nÃ¤chsten bis zu 1.500 Stimmberechtigten: 15Â % davon; zuzÃ¼glich c) fÃ¼r die darÃ¼ber hinausgehende Zahl von Stimmberechtigten: 10Â % davon" in Â§22 Abs1 GG sowie Â§Â§58 bis 63 und Â§64 Abs1 litc LVAG sind wegen Widerspruchs zu Art117 Abs8 B-VG als verfassungswidrig aufzuheben.
Hingegen sind die Wortfolge "entschieden oder verfÃ¼gt (Volksabstimmung) und" in Art76 LV und der erste Satz des Â§22 Abs1 GG sowie Â§69 Abs3 LVAG nicht als verfassungswidrig aufzuheben.
2. Die Verordnung des BÃ¼rgermeisters der Gemeinde Ludesch vom 26.Â August 2019 Ã¼ber die Anordnung der Volksabstimmung "Widmung von FlÃ¤chen im Neugut", kundgemacht durch Anschlag an der Amtstafel der Gemeinde Ludesch vom 26.Â August 2019 bis 10.Â November 2019, ist gemÃ¤ÃŸ Art139 Abs3 Z1 B-VG zur GÃ¤nze als gesetzwidrig aufzuheben.
3. Die Bestimmung einer Frist fÃ¼r das AuÃŸerkrafttreten der aufgehobenen Gesetzesstellen grÃ¼ndet sich auf Art140 Abs5 dritter und vierter Satz B-VG.
4. Die Verpflichtung des Landeshauptmannes bzw der Landesregierung zur unverzÃ¼glichen Kundmachung der Aufhebungen und der damit im Zusammenhang stehenden sonstigen AussprÃ¼che ergibt sich aus Art140 Abs5 erster Satz B-VG und Â§64 Abs2 VfGG bzw aus Art139 Abs5 erster Satz B-VG und Â§59 Abs2 VfGG jeweils iVm Â§2 Abs1 litf VbgÂ Kundmachungsgesetz.
5. Diese Entscheidungen konnten gemÃ¤ÃŸ Â§19 Abs4 VfGG ohne mÃ¼ndliche Verhandlung in nichtÃ¶ffentlicher Sitzung getroffen werden.
6. Der beteiligten Partei sind die fÃ¼r die abgegebene Ã„uÃŸerung begehrten Kosten nicht zuzusprechen, weil ein Kostenersatz in Gesetzes- und VerordnungsprÃ¼fungsverfahren (von den â€“ hier nicht gegebenen â€“ FÃ¤llen der Â§Â§61a und 65a VfGG abgesehen) im VfGG nicht vorgesehen ist.