(Atualização em 08/04/2024: questões de concurso)
Comentário Geral n. 4 do Comitê sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
Comentário Geral n.º 4 (Sexta sessão, 1991)
[UN doc E/1992/23]

O Direito à habitação adequada – artigo 11(1) da Convenção 
1.        Consoante o artigo 11(1) da Convenção, os Estados-partes “reconhecem o direito de todos a um nível de vida adequado para si próprio e para sua família, incluindo alimentação, vestuário e habitação adequados, como também uma melhoria contínua de suas condições de vida”. O direito humano à habitação adequada, que é derivado do direito a um nível de vida adequado, é de central importância para o gozo de todos os direitos econômicos, sociais e culturais.
2.        O Comitê pôde acumular uma grande quantidade de informações pertinente a este direito. Desde 1979, o Comitê e seus predecessores examinaram 75 relatórios lidando com o direito à habitação adequada. O Comitê também dedicou um dia de discussão geral para o tema em cada uma de suas  3ª (veja E/1989/22, parágrafo 312) e 4ª sessões. Além disso, o Comitê tomou nota cuidadosa da informação gerada pelo Ano Internacional da Habitação para os sem moradia (1987), incluindo a Estratégia Global para Habitação para o ano 2000, adotada pela Assembléia Geral em sua Resolução 42/191 de 11 de dezembro de 1987. O Comitê também revisou relatórios relevantes e outros documentos da Comissão dos Direitos Humanos e a Subcomissão sobre Prevenção contra Discriminação e Proteção de Minorias.
3.        Embora uma grande variedade de instrumentos internacionais se reporte às diferentes dimensões do direito à habitação adequada, o artigo 11(1) da Convenção é o mais abrangente e talvez o mais importante das provisões relevantes.
4.        Apesar do fato da comunidade internacional ter freqüentemente reafirmado a importância do total respeito ao direito à habitação adequada, permanece uma diferença preocupante entre os níveis tratados no artigo 11(1) da Convenção e a situação que prevalece em muitas partes do mundo. Enquanto os problemas são freqüentemente acentuados em alguns países em desenvolvimento, que confrontam restrições quanto aos recursos disponíveis, o Comitê observa que problemas significantes de falta de moradia e habitação inadequada também existem em algumas das sociedades mais desenvolvidas economicamente. As Nações Unidas estimam que há mais de 100 milhões de pessoas sem moradia e mais de 1 bilhão com habitação inadequada em todo o mundo. Não há nenhuma indicação de que este número está decrescendo. Parece claro que nenhum Estado-parte esteja livre de problemas significantes de um tipo ou de outro em relação ao direito à habitação.
5.        Em algumas instâncias, os relatórios dos Estados-partes examinados pelo Comitê reconheceram e descreveram dificuldades em assegurar o direito à habitação adequada. Para a maior parte, entretanto, a informação conseguida foi insuficiente para possibilitar o Comitê a obter um quadro real da situação que prevalece no Estado interessado. Este Comentário Geral, assim,  objetiva-se a   identificar alguns dos principais pontos que o Comitê considera ser importante em relação a este direito.
6.        O direito à habitação adequada aplica-se a todas as pessoas. Enquanto a referência a “si próprio e sua família” reflete a crença a respeito dos papéis desempenhados pelo gênero de atividade econômica comumente aceitos em 1966, quando a Convenção foi adotada, a expressão não pode ser lida hoje implicando quaisquer limitações sobre a aplicabilidade do direito aos indivíduos ou a domicílios chefiados por mulheres ou outros grupos. Assim, a concepção de “família” deve ser entendida em sentido amplo. Além disso, os indivíduos, assim como as famílias, têm o reconhecimento de seu direito à habitação adequada independentemente de idade, condição econômica, grupo ou outra pertinência a um grupo ou quaisquer outros fatores como tais. Em particular, o gozo deste direito não deve, de acordo com o artigo 2(2) da Convenção, ser sujeito a qualquer forma de discriminação.
7.        Segundo o ponto de vista do Comitê, o direito à habitação não deveria ser interpretado em um sentido estreito ou restrito que o equipara com, por exemplo, o abrigo provido meramente de um teto sobre a cabeça dos indivíduos ou julga o abrigo exclusivamente como uma mercadoria. Diferentemente, isso deveria ser visto mais propriamente como um direito a viver, onde quer que seja, com segurança, paz e dignidade. Isto é apropriado por, pelo menos, duas razões. Em primeiro lugar, o direito à habitação é integralmente vinculado a outros direitos humanos e a princípios fundamentais sobre os quais a Convenção é baseada. Esta “inerente dignidade da pessoa humana”, de que os direitos na Convenção são ditos derivar, exige que o termo “habitação” seja interpretado de forma que leve em conta uma variedade de outras considerações, fundamentalmente que o direito à habitação deveria ser assegurado a todas as pessoas independentemente da renda ou acesso a recursos econômicos. Segundamente, a referência no artigo 11(1) deve ser lida, referindo-se não apenas à habitação, mas à habitação adequada. Como a Comissão sobre Assentamentos Humanos e a Estratégia Global para Habitação para o ano 2000 afirmaram, “habitação adequada significa ... privacidade adequada, espaço adequado, segurança, iluminação e ventilação adequadas, infra-estrutura básica adequada e localização adequada em relação ao trabalho e facilidades básicas, tudo a um custo razoável”.
8.        Assim, a concepção de adequação é particularmente significante em relação ao direito à habitação, desde que serve para realçar um número de fatores que devem ser levados em consideração para constituir “habitação adequada”, pelos propósitos da Convenção. Enquanto a adequação é determinada em parte por fatores sociais, econômicos, culturais, climáticos, ecológicos e outros fatores, o Comitê acredita, contudo, que é possível identificar certos aspectos do direito que devem ser levados em consideração para este propósito em qualquer contexto particular. Eles incluem os seguintes:
a.      Segurança legal de posse. A posse toma uma variedade de formas, incluindo locação (pública e privada) acomodação, habitação cooperativa, arrendamento, uso pelo próprio proprietário, habitação de emergência e assentamentos informais, incluindo ocupação de terreno ou propriedade. Independentemente do tipo de posse, todas as pessoas deveriam possuir um grau de sua segurança, o qual garanta proteção legal contra despejos forçados, pressões incômodas e outras ameaças. Estados-partes deveriam, conseqüentemente, tomar medidas imediatas com o objetivo de conferir segurança jurídica de posse sobre pessoas e domicílios em que falta proteção, em consulta real com pessoas e grupos afetados. (DPEPR-2022)
b.      Disponibilidade de serviços, materiais, facilidades e infra-estrutura. Uma casa adequada deve conter certas facilidades essenciais para saúde, segurança, conforto e nutrição. Todos os beneficiários do direito à habitação adequada deveriam ter acesso sustentável a recursos naturais e comuns, água apropriada para beber, energia para cozinhar, aquecimento e iluminação, facilidades sanitárias, meios de armazenagem de comida, depósito dos resíduos e de lixo, drenagem do ambiente e serviços de emergência. (DPEPR-2022)
vc.      Custo acessível. Os custos financeiros de um domicílio associados à habitação deveriam ser a um nível tal que a obtenção e satisfação de outras necessidades básicas não sejam ameaçadas ou comprometidas. Passos deveriam ser tomados pelos Estados-partes para assegurar que a porcentagem dos custos relacionados à habitação seja, em geral, mensurado de acordo com os níveis de renda. Estados-partes deveriam estabelecer subsídios habitacionais para aqueles incapazes de arcar com os custos da habitação, tão como formas e níveis de financiamento habitacional que adequadamente refletem necessidades de habitação. De acordo com o princípio dos custos acessíveis, os possuidores deveriam ser protegidos por meios apropriados contra níveis de aluguel ou aumentos de aluguel não razoáveis. Em sociedades em que materiais naturais constituem as principais fontes de materiais para construção, passos deveriam ser tomados pelos Estados-partes para assegurar a disponibilidade desses materiais.
d.      Habitabilidade. A habitação adequada deve ser habitável, em termos de prover os habitantes com espaço adequado e protegê-los do frio, umidade, calor, chuva, vento ou outras ameaças à saúde, riscos estruturais e riscos de doença. A segurança física dos ocupantes deve ser garantida. O Comitê estimula os Estados-partes a, de modo abrangente, aplicar os Princípios de Saúde na Habitação, preparado pela OMS, que vê a habitação como o fator ambiental mais freqüentemente associado a condições para doenças em análises epidemológicas, isto é, condições de habitação e de vida inadequadas e deficientes são invariavelmente associadas com as mais altas taxas de mortalidade e morbidade.
e.      Acessibilidade. Habitações adequadas devem ser acessíveis àqueles com titularidade a elas. A grupos desfavorecidos deve ser concedido acesso total e sustentável para recursos de habitação adequada. Assim, a grupos desfavorecidos como idosos, crianças, deficientes físicos, os doentes terminais, os portadores de HIV, pessoas com problemas crônicos de saúde, os doentes mentais, vítimas de desastres naturais, pessoas vivendo em áreas propensas a desastres, e outros deveriam ser assegurados um patamar de consideração prioritária na esfera habitacional. Leis e políticas habitacionais deveriam levar em conta as necessidades especiais de habitação desses grupos. Internamente, muitos Estados-partes, aumentando o acesso a terra àqueles que não a possuem ou a segmentos empobrecidos da sociedade, deveriam constituir uma meta central de políticas. Obrigações governamentais precisam ser desenvolvidas, objetivando substanciar o direito de todos a um lugar seguro para viver com paz e dignidade, incluindo o acesso para o terreno como um direito reconhecido.
f.        Localização. A habitação adequada deve estar em uma localização que permita acesso a opções de trabalho, serviços de saúde, escolas, creches e outras facilidades sociais. Isso é válido para grandes cidades, como também para as áreas rurais, em que os custos para chegar ao local de trabalho podem gerar gastos excessivos sobre o orçamento dos lares pobres. Similarmente, habitações não deveriam ser construídas em locais poluídos nem nas proximidades de fontes de poluição que ameacem o direito à saúde dos habitantes. (DPEPR-2022)
g.      Adequação cultural. A maneira como a habitação é construída, os materiais de construção usados e as políticas em que se baseiam devem possibilitar apropriadamente a expressão da identidade e diversidade cultural da habitação. Atividades tomadas a fim do desenvolvimento ou modernização na esfera habitacional deveriam assegurar que as dimensões culturais da habitação não fossem sacrificadas, e que, entre outras, facilidades tecnológicas modernas sejam também asseguradas. (DPEPR-2022)
9.        Como se notou acima, o direito à habitação adequada não pode ser visto isoladamente de outros direitos humanos contidos nos dois Pactos Internacionais e outros instrumentos internacionais aplicáveis. Alusão já foi feita nesta consideração para a concepção da dignidade humana e do princípio da não-discriminação. Além disso, o pleno gozo dos outros direitos – tanto o direito de liberdade de expressão, o direito de liberdade de associação (tais como associações de locatários e outras associações comunitárias), o direito de liberdade de residência e o direito de participar na tomada das decisões públicas – é indispensável se o direito à habitação adequada é para ser realizado e mantido por todos os grupos da sociedade. Do mesmo modo, o direito de não ser sujeito à interferência arbitrária ou ilegal em sua privacidade, família, lar ou correspondência constitui uma dimensão muito importante na definição do direito a uma habitação adequada.
10.    Independentemente do estado de desenvolvimento de qualquer país, há alguns passos que devem ser tomados imediatamente. Como reconhecido na Estratégia Global para Habitação e em outras análises internacionais, muitas das medidas requeridas para promover o direito à habitação exigiriam apenas a abstenção pelo governo de certas práticas e o comprometimento a facilitar a “autoajuda" pelos grupos afetados. Para que se considere que tais passos são considerados além do máximo de recursos disponíveis para um Estado-parte, é apropriado que uma solicitação seja feita assim que possível de cooperação internacional de acordo com os artigos 11(1), 22 e 23 do Pacto, e que o Comitê seja informado disto.
11.    Estados-partes devem dar prioridade devida àqueles grupos sociais que vivem em condições desfavoráveis, dando-lhes particular consideração. Políticas e legislação não deveriam ser criadas para beneficiar grupos sociais já favorecidos, em detrimento de outros.  O Comitê é ciente que fatores externos podem afetar o direito a uma melhoria contínua das condições de vida, e que em muitos Estados-partes as condições de vida em geral declinaram durante a década de 80. Entretanto, como foi percebido pelo Comitê no Comentário Geral 2 (1990) (E/1990/23, anexo III), apesar de problemas causados externamente, as obrigações do Pacto continuam a aplicar-se e são talvez até mais pertinentes durante tempos de contração econômica. Assim, pareceria para o Comitê que o declínio geral nas condições de vida e habitação, diretamente atribuíveis a decisões políticas e legislativas pelos Estados-partes e à falta de medidas compensatórias que se façam acompanhar, seria inconsistente com as obrigações assumidas no Pacto.
12.    Enquanto os meios mais apropriados para alcançar a realização total do direito à habitação adequada inevitavelmente variem de forma significativa de um Estado-parte para outro, o Pacto claramente exige que cada Estado-parte adote quaisquer medidas que sejam necessárias para tal propósito. Isto irá, quase que invariavelmente, exigir a adoção de uma estratégia nacional de habitação que, como consta no parágrafo 32 da Estratégia Global para Habitação, “define os objetivos para o desenvolvimento das condições de habitação, identifica os recursos disponíveis para atingir esses objetivos e a melhor relação custo-benefício para sua utilização e estabelece as responsabilidades e o cronograma para a implementação das medidas necessárias”. Por razões de relevância e efetividade, assim como a fim de assegurar respeito aos outros direitos humanos, uma estratégia deveria refletir uma consulta real e a participação de todos afetados, incluindo os sem teto, aqueles com moradias inadequadas e seus representantes. Além disso, passos deveriam ser tomados para assegurar coordenação entre ministérios e autoridades regionais e locais a fim de harmonizar políticas (economia, agricultura, meio ambiente, energia, etc.) relacionadas com as obrigações assumidas no artigo 11 do Pacto.
13.    Monitoramento efetivo da situação referente à habitação é outra obrigação de efeito imediato. Para que um Estado-parte satisfaça suas obrigações sob o artigo 11(1), ele deve demonstrar, entre outros, que tenha tomado quaisquer medidas necessárias, sozinho ou com base na cooperação internacional, para identificar a extensão total de sem teto e daqueles com habitação inadequada, sob sua jurisdição. Nesta consideração, as diretrizes gerais revisadas, respeitando a forma e o conteúdo dos relatórios adotados pelo Comitê (E/C. 12/1991/1), enfatizam a necessidade de prover informação detalhada sobre aqueles grupos da sociedade ...  que são vulneráveis e desfavorecidas com relação à habitação”. Elas incluem, em particular, pessoas e famílias sem teto, aquelas com moradias inadequadas e sem acesso pronto a serviços básicos, aquelas vivendo em assentamentos ilegais, aquelas sujeitas a despejos forçados e grupos de baixa renda.
14.    Medidas indicadas para satisfazer as obrigações de um Estado-parte em relação ao direito à habitação adequada podem refletir uma mistura de medidas do setor público e privado consideradas apropriadas. Enquanto que em alguns Estados o financiamento público de habitações poderia mais utilmente ser gasto com construção direta de novas habitações, na maioria dos casos a experiência mostrou a inabilidade dos governos para satisfazer totalmente déficits na habitação com habitações construídas pelos governos. A promoção pelos Estados-partes de “estratégias habilitadoras”, combinadas com um total comprometimento para obrigações decorrentes do direito à habitação adequada, deveriam ser, assim, estimuladas. Em síntese, a obrigação é demonstrar que, no geral, as medidas que estão sendo tomadas são suficientes para realizar o direito de cada um em um tempo mínimo possível de acordo com o máximo de recursos disponíveis.
15.    Muitas das medidas que serão exigidas envolverão alocação de recursos e iniciativas políticas de modo geral. Entretanto, o papel de medidas administrativas e legislativas formais não deveriam ser subestimadas nesse contexto. A Estratégia Global para Habitação (parágrafos 66-67) chamou atenção para os tipos de medidas que poderiam ser levadas em consideração e sua importância.
16.    Em alguns Estados, o direito à habitação adequada é firmemente estabelecido na Constituição. Nestes casos, o Comitê é particularmente interessado em aprender o significado legal e prático de tal abordagem. Detalhes de casos específicos e de outras formas em que essa inclusão demonstrou ser favorável deveriam ser assim fornecidos.
17.    O Comitê vê muitos elementos componentes do direito à habitação adequada como sendo ao menos consistente com a provisão de remédios jurídicos domésticos. Dependendo do sistema jurídico, tais áreas poderiam incluir, mas não sendo limitadas a: (a) apelos jurídicos objetivando evitar despejos ou demolições planejadas através da emissão de uma contra ordem judicial; (b) procedimentos jurídicos objetivando uma indenização posterior a   um despejo ilegal; (c) queixas contra ações ilegais cumpridas ou defendidas por locadores ( tanto público quanto privado) em relação a níveis de aluguel, manutenção de moradia, e discriminação racial e outras formas de discriminação; (d) alegação de qualquer forma de discriminação na alocação e disponibilidade de acesso à habitação; e (e) queixas contra locadores concernentes a condições insalubres ou inadequadas de moradia. Em alguns sistemas jurídicos seria também apropriado explorar a possibilidade de facilitar ações coletivas em situações envolvendo níveis significativamente aumentados de desabrigados.
18.    Com relação a isso, o Comitê considera que exemplos de despejos forçados são, à primeira vista, incompatíveis com as requisições do Pacto e podem ser apenas justificados em condições as mais excepcionais, quando de acordo com os princípios relevantes da legislação internacional.
19.    Finalmente, o artigo 11(1) conclui com a obrigação dos Estados-partes para reconhecer “a importância essencial da cooperação internacional baseada no livre consentimento”. Tradicionalmente, menos que 5% de toda a assistência internacional foi dirigida à habitação ou assentamentos humanos, e geralmente a maneira pela qual tais fundos são fornecidos faz pouco para atender as necessidades habitacionais dos grupos desfavorecidos. Estados-partes, tanto os recebedores quanto os fornecedores, deveriam assegurar que uma proporção substancial de financiamento seja usada para criar condição que conduza a um número maior de pessoas morando adequadamente. Instituições de financiamento internacional, promovendo medidas de ajuste estrutural, deveriam assegurar que estas medidas não comprometessem o gozo do direito à habitação adequada. Estados-partes deveriam, quando examinando cooperação financeira internacional, procurar indicar áreas relevantes para o direito à habitação adequada em que o financiamento externo teria os maiores resultados. Tais solicitações deveriam levar em conta as necessidades e a opinião dos grupos atingidos.