(Atualização em 30/04/2024: questões de concurso)
COMENTÁRIO GERAL N.º 7: ARTIGO 11.O, NÚMERO 1 (O DIREITO A UM
ALOJAMENTO ADEQUADO: DESALOJAMENTOS FORÇADOS)
Décima sexta sessão, 1997
1. No Comentário Geral n.º 4 (1991), o Comité assinalou que todas as pessoas devem possuir uma certa estabilidade na sua moradia, o que implica possuir garantias legais contra os desalojamentos forçados, assédio e outras ameaças. Ele concluiu que os desalojamentos forçados são incompatíveis com os requisitos do Pacto. Após considerar um grande número de relatórios sobre os desalojamentos forçados nos últimos anos, incluindo casos de violações das obrigações pelos Estados Partes, o Comité encontra-se em posição para prover maiores clarificações sobre as implicações de tais práticas à luz das obrigações contidas no Pacto.
2. Já há muito tempo que a comunidade internacional reconheceu o problema dos desalojamentos forçados. Em 1976, a Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos ressaltou que “as operações de desalojamento devem apenas ocorrer quando a conservação e a restauração não forem possíveis, e, nos casos em que medidas de realojamento forem adoptadas”. Em 1988, a Estratégia Global para o Abrigo para o ano 2000, adoptada pela Assembleia Geral na sua Resolução 43/181, reconheceu que “os Governos têm como obrigação fundamental proteger e melhorar as casas e bairros em vez de os destruir ou danificar”. A Agenda 21 declarou que “as pessoas devem ser legalmente protegidas contra desalojamentos forçados da sua casa ou terra”. Na Agenda para o Habitat, os Governos comprometeram-se a “proteger todas as pessoas, prover protecção legal e reparação aos desalojamentos forçados que forem contrários à lei, tendo em conta o respeito aos direitos humanos; e quando as evicções forem inevitáveis, assegurar, quando apropriado, soluções alternativas”. A Comissão de Direitos Humanos também se pronunciou quanto ao assunto, “os desalojamentos forçados constituem graves violações dos direitos humanos”. Apesar da importância desses enunciados, deixaram em aberto a questão mais importante, as circunstancias nas quais os desalojamentos forçados são permitidos e os tipos de protecção requeridas para assegurar o respeito às cláusulas do Pacto.
3. O uso do termo “desalojamentos forçados” é, de certa forma, problemático. Esta expressão transmite um sentido de arbitrariedade e ilegalidade. No entanto, para muitos a expressão “desalojamentos forçados” é tautológica, enquanto outros, criticam a expressão “desalojamentos ilegais” pois pressupõe que a lei contenha a protecção ao direito a moradia e esteja de acordo com o Pacto, o que não é sempre o caso. Da mesma forma, foi sugerido o termo “desalojamentos injustos”, que é ainda mais subjectivo pelo facto de não remeter a um sistema legal. A comunidade internacional, especialmente no contexto da Comissão de Direitos Humanos, preferem o termo “desalojamentos forçados”, principalmente porque todas as sugestões alternativas sofrem de muitos defeitos. O termo “desalojamentos forçados” aqui usado é definido como uma remoção temporária ou permanente e contra a vontade de indivíduos, famílias e/ou comunidades das casas e/ou terras por eles ocupadas, sem acesso a meios legais ou outros meios de protecção. No entanto, a proibição de “desalojamentos forçados” não se aplica a desalojamentos executadas através da força mas de acordo com as leis e respeitando as Convenções Internacionais de Direitos Humanos.
4. A prática de desalojamentos forçados está muito espalhada e afecta pessoas tanto em países desenvolvidos como em desenvolvimento. Devido à relação de interdependência e indivisibilidade que existe entre direitos humanos, os desalojamentos forçados frequentemente violam também outros direitos humanos. Deste modo, a prática de desalojamentos forçados, enquanto viola claramente os direitos protegidos pelo Pacto, pode também resultar em violações aos direitos civis e políticos, tais como o direito à vida, o direito a segurança pessoal, direito da não interferência na vida privada, família e casa, e o direito ao gozo pacífico de bens. (DPEBA-2021)
5. Embora a prática de desalojamentos forçados pareça ocorrer primeiramente em áreas urbanas com elevada densidade populacional, também ocorre relacionada com transferências forçadas de população, deslocações internas, deslocações forçadas devido a conflitos armados, êxodo em massa e movimentos de refugiados. Em todos estes contextos, o direito a um alojamento adequado e o direito de não estar sujeito a desalojamento forçado são violados por uma extensa gama de actos ou omissões atribuídas aos Estados Partes. Mesmo nas situações em que seja necessário limitar tais direitos, se requer uma anuência com o artigo 4.º do Pacto, assim as limitações impostas devem ser “estabelecidas pela lei, unicamente na medida compatível com a natureza desses direitos (ex. económicos, sociais e culturais) e exclusivamente com o fim de promover um bem-estar geral numa sociedade democrática”.
6. Muitos casos de desalojamentos forçados são associados a violência, como resultado de conflitos armados, de disputas internas e de violência étnica ou pública.
7. Outros casos de desalojamentos forçados ocorrem em nome do desenvolvimento. Os desalojamentos são realizadas em conexão com os conflitos de terra, projectos de desenvolvimento e infra-estrutura, tal como a construção de represas e outros projectos de energia em larga escala, aquisição de terras associadas com a renovação urbana, reformas de casas, programas de embelezamento das cidades, desbastamento de terras para uso agrícola, especulação desordenada de terras, ou retenção para grandes eventos desportivos como os Jogos Olímpicos.
8. Fundamentalmente, as obrigações dos Estados Partes no que diz respeito aos desalojamentos forçados têm base no artigo 11.o, n.º 1, lido em conjunto com outras disposições relevantes. Em particular, o artigo 2.o, n.º 1 obriga os Estados a usar “o máximo dos seus recursos disponíveis” para promover o direito a um alojamento adequado. No entanto, tendo em conta a natureza da prática dos desalojamentos forçados, a referência do artigo 2.º, n.º 1 quanto ao alcance progressivo com base na disponibilidade de recursos, será raramente relevante. O próprio Estado deve abster-se dos desalojamentos forçados e assegurar que a lei seja aplicada aos seus agentes ou terceiros que cometam desalojamentos forçados (como definido no n.º 3 supra). Além disso, o artigo 17.º, n.º 1 do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, reforça esta abordagem, complementando o direito ao não ser desalojado à força sem as medidas legais de protecções adequadas. Essa disposição reconhece, entre outros, o direito a ser protegido contra “interferência arbitrária ou ilegal” na vida privada. É de salientar que a obrigação do Estado em assegurar o respeito a esse direito não é condicionada pelas considerações relativas aos recursos disponíveis.
9. O artigo 2.º, n.º 1 do Pacto requer que os Estados Partes usem “todos os recursos disponíveis”, incluindo a adopção de medidas legislativas, para promover todos os direitos protegidos no Pacto. Apesar de o Comité ter indicado no seu Comentário Geral n.º 3 (1990) que tais medidas não são indispensáveis em relação a todos os direitos, a legislação contra os desalojamentos forçados é uma parte essencial da construção de um sistema de protecção efectivo. Este tipo de legislação deve incluir, entre outras coisas, medidas que: a) providenciem a melhor protecção possível quanto à estabilidade e segurança dos ocupantes de casas e terras; b) estejam de acordo com o Pacto; e c) sejam designadas estritamente para controlar a forma como os desalojamentos são realizadas. A legislação deve também ser aplicada a todos os agentes que actuem sob a autoridade do Estado ou que respondam perante este. Mais ainda, com o crescimento da tendência em alguns Estados de redução das responsabilidades do Governo no sector habitacional, os Estados Partes devem assegurar que as medidas legislativas e de outra natureza, sejam adequadas para prevenir e, se for o caso, punir a realização de desalojamentos forçados, sem os meios de segurança apropriados, por pessoas ou órgãos privados. Os Estados Partes devem rever a legislação e políticas relevantes, para assegurar que estejam de acordo com as obrigações provenientes do direito a um alojamento adequado e revogar ou emendar as leis ou politicas públicas que estejam inconsistentes com os requisitos do Pacto.
10. As mulheres, crianças, jovens, idosos, povos indígenas, minorias étnicas e outras, outros grupos ou indivíduos vulneráveis, sofrem desproporcionalmente com a prática de desalojamentos forçados. De todos os grupos, as mulheres são especialmente vulneráveis, devido a discriminações regulamentares e jurídicas que muitas vezes se aplicam ao direito de propriedade (incluindo propriedade da casa) ou direito de acesso a propriedade ou acomodação, e a sua vulnerabilidade particular ligada a actos de violência e abuso sexual quando se tornam sem abrigo. As disposições de não discriminação dos artigos 2.º, n.º 2 e 3.o do Pacto, impõe uma obrigação adicional aos Governos para assegurar que, quando ocorrem desalojamentos, sejam adoptadas medidas apropriadas para garantir que não esteja envolvida nenhuma forma de discriminação.
11. Considerando que alguns desalojamentos possam ser justificadas, como seja no caso da persistência do não pagamento da renda ou de danos causados à propriedade arrendada sem justa causa, as autoridades relevantes têm a responsabilidade de assegurar que esses desalojamentos sejam realizados de acordo com a lei e compatíveis com o Pacto, e que estejam presentes todos os recursos legais disponíveis para os afectados. (DPECE-2022)
12. Os desalojamentos forçados ou a demolição de casas como medidas punitivas são inconsistentes com as normas do Pacto. Da mesma maneira que o Comité chama a atenção para as obrigações consagradas na Convenção de Genebra de 1949 e os Protocolos Anexos de 1977, relativas a proibições de deslocação de populações civis e destruição de propriedades, assim como obrigações relacionadas à prática do desalojamento forçado.
13. Antes de realizar qualquer desalojamento, especialmente os que envolvem grupos largos de pessoas, os Estados Partes devem assegurar, que são exploradas todas as possibilidades viáveis, conjuntamente com as pessoas afectadas, na tentativa de evitar, ou pelo menos minimizar, o uso da força. Ressarcimentos ou procedimentos legais devem ser disponibilizados às pessoas afectadas por uma ordem de despejo. Os Estados Partes devem também verificar que todos os indivíduos afectados têm direito a uma ressarcimento adequada pela sua propriedade, pessoal ou real, de que tenham sido privados. Relativamente a esta questão, cabe ressaltar o artigo 2.º, n.º 3 do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, que exige que os Estados Partes assegurem um “recurso eficaz” para aquelas pessoas cujo direitos tenham sido violados e que as “competentes autoridades façam cumprir os resultados de qualquer recurso que for reconhecido como justificado”.
14. Nos caso em que os desalojamentos são justificados, estes devem seguir estritamente as normas relevantes de direitos humanos internacional e estar de acordo com os princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Neste aspecto, é especialmente pertinente chamar a atenção para o Comentário Geral n.º 16 do Comité de Direitos Humanos, que relata sobre o artigo 17.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, declarando que qualquer interferência com a vida privada de uma pessoa só pode acontecer nos “casos previstos na lei”. O Comité observou que a lei “deve estar de acordo com as disposições e objectivos do Pacto e deve ser, em qualquer caso, razoável tendo em conta as circunstâncias particulares.” O Comité também indica que “a legislação relevante deve especificar detalhadamente as circunstâncias precisas em que tais interferências poderão ser permitidas”.
15. A protecção legal apropriada e um processo legal devido, são aspectos essenciais de todos os direitos humanos, mas são especialmente pertinentes relativamente a questões como o desalojamento forçado, pois directamente invocam um grande número de direitos reconhecidos em ambos os Pactos Internacionais de Direitos Humanos. O Comité considera que as protecções processuais que devem ser aplicadas no caso de desalojamentos forçados incluem entre outras: a) uma oportunidade de consulta verdadeira com as partes afectadas; b) aviso prévio e adequado aos afectados; c) facilitar a todos os desalojados, num prazo razoável, informações sobre o desalojamento proposto e, se for o caso, a que fim se destina o uso da terra ou casa; d) no caso de se tratar do desalojamento de grupos de pessoas, devem estar presentes funcionários ou representantes do Governo; e) todas as pessoas que efectuam o desalojamento devem identificadas de forma apropriada; f) o desalojamento não deve ser feito em dias de mau tempo ou à noite, a não ser que as pessoas afectadas estejam de acordo; g) provisão de recursos legais; e h) providenciar recursos legais; i) sempre que seja possível, oferecer assistência jurídica a aqueles que necessitem pedir recompensas nos tribunais. (DPEBA-2021) (DPECE-2022)
16. Os desalojamentos não devem ter como resultado que os indivíduos fiquem sem casa ou vulneráveis a outras violações de direitos humanos. No caso em que as pessoas afectadas não sejam capazes de assegurar a sua própria subsistência, o Estado Parte deve tomar todas as medidas necessárias, usando o máximo de recursos disponíveis, para assegurar um domicílio alternativo, um assentamento ou acesso a terras produtivas.
17. O Comité está ciente de que vários projectos de desenvolvimento financiados por agências internacionais resultaram em desalojamentos forçados. Nesses casos, o Comité recorda o seu Comentário Geral n.º 2 (1990) que, entre outras coisas, declarou que as “agências internacionais devem escrupulosamente evitar envolver-se em projectos que, por exemplo, promovam ou reforcem a discriminação contra indivíduos ou grupos contrariando as provisões do Pacto, ou que envolva desalojamentos forçados em larga escala ou deslocamento de pessoas sem as protecções e as recompensas apropriadas. Todo o esforço deve ser feito em todas as fases do projecto, para assegurar que os direitos contidos no Pacto sejam tidos em conta.”
18. Algumas instituições, como o Banco Mundial e a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), adoptaram algumas directrizes sobre deslocamento e/ou assentamento visando limitar a escala e o sofrimento humano associados com os desalojamentos forçados. Essas práticas normalmente acompanham os projectos de desenvolvimento de grande porte, tais como construção de barrangens e outros projectos de energia. Os Estados Partes e as agências internacionais devem respeito total a essas directrizes, na medida que elas reflectem as obrigações contidas no Pacto. A esse propósito, o Comité relembra a Declaração de Viena e seu Programa de Acção que observaram que “enquanto o desenvolvimento facilita o gozo dos direitos humanos, a falta de desenvolvimento não pode ser usado para justificar um encurtamento dos direitos humanos internacionalmente reconhecidos.” (Parte I, n.º 10). 
19. De acordo com as directivas gerais revistas pelo Comité, relativas à forma e conteúdo dos relatórios, sublinha a necessidade de prover diferentes tipos de informações ligadas directamente à prática dos desalojamentos forçados. Entre estas incluem-se informações sobre: (a) o “número de pessoas despejadas nos últimos cinco anos e o número de pessoas actualmente desprovidas de protecção legal no caso de desalojamentos forçados ou de outro tipo”; (b) “legislação referente ao direito de os inquilinos terem uma garantia de posse e de protecção relativamente aos desalojamentos”; e (c) “legislação proibindo qualquer forma de desalojamentos”.
20. Também se requer informações sobre “medidas tomadas, através de consentimento mútuo, durante programas de renovação urbana, projectos de restauração, melhoria de terreno, preparação para eventos internacionais (Jogos Olímpicos e outras competições desportivas, exibições, conferências, etc.), campanha de “embelezamento da cidade”, entre outros, que garantam protecção contra os desalojamentos ou garantam um novo domicilio a todas as pessoas que morem perto ou nos locais afectados,.” No entanto, poucos Estados Partes incluíram essas informações nos seus relatórios. O Comité consequentemente quer enfatizar a importância de receber este tipo de informações.
21. Alguns Estados Partes indicaram não terem acesso a informações dessa natureza. O Comité relembra que uma monitorização efectiva do direito a um alojamento adequado, seja pelo Governo interessado ou pelo Comité, não é possível na ausência de uma recolha de dados apropriados e requer que todos os Estados Partes assegurem que as informações necessárias sejam recolhidas e sejam incluídas nos seus relatórios, de acordo com os dispositivos do Pacto.