公民投票

公民投票（referendum），簡稱公投，別稱全民公決，是指全體選民就修憲等重要公共議題進行的直接投票。跟選舉不一樣，在公民投票中，主要是透過投票去確定某種政府形式或者某種行動的合法性，而不是去要求投票人在幾個供選擇的政黨或者建議中去任選其一。

公民投票是一種直接民主的展現，學理上有分為重要投票 (plebiscite)、創制 (initiative)、複決 (referendum)。

實施情形

“公投” 被認為起源於瑞士的格勞賓登州早在 16 世紀。法國在 1793 年法蘭西第一共和國時曾就當時國民公會所制定之憲法（Constitution de l'an I，一般稱為 1793 年憲法），提交全國公民投票，此後法國均採用公投改變政權模式，包括改為帝制、修憲公投等。

1992 年 3 月，南非白人公民投票來結束種族隔離政策。

在各個國家或地區都有不同程度的使用。

適用範圍

憲法修正案、領土主權變更、政府單位調整、爭議性的道德問題（牽涉社會政策的改動）、政治問題。

一些事情，如死刑存廢，雖然表面上牽涉到被判處死刑的罪犯等他人的基本權益，但因為有理由相信罪犯人權與弱勢人權不能混為一談之故，因此可能也適用公投。

在中華民國關於預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。涉及原住民族權利不得違反原住民族基本法。

型別

強制性公投或選擇性公投。
拘束性公投或諮詢性公投。
重要投票 (plebiscite)、創制 (initiative)、複決 (referendum)。

世界各地情況

4.1

瑞典憲法授權瑞典舉行公民投票。公投分為兩種：由瑞典議會發起的全國公投、由市鎮發起的地區公投。自 1994 年以來，有百分之五的市鎮曾要求發起公投；若市鎮或省議會接納要求，便可進行公投。1922 年至今，瑞典曾舉行 6 次全國公投，議題分別為：禁酒、改變駕駛方向、以政府稅收資助退休金、核能發電、加入歐洲聯盟、採用歐元。瑞典公投為諮詢性質，不具約束力，議會也未必按完全按照投票結果制訂政策，例如：儘管「改變駕駛方向」投票遭大比數反對，但議會仍然透過法例改為向右駕駛。

4.2

4.2.1 英國脫歐公投

英國去留歐盟公投（Brexit），是英國國內就其歐盟成員資格去留問題於 2016 年 6 月 23 日舉行的公投。通稱「英脫歐公投」（Brexit vote），英國國內又簡稱「歐盟公投」（EU referendum）。

在 2015 年英國大選後，首相戴維・卡梅倫兌現競選時承諾，提出在不遲於 2017 年年終前舉行公民投票，決定英國是否繼續留在歐洲聯盟。英女王伊麗莎白二世於 2015 年 5 月 27 日的國會開幕大典上也提到舉行公投的計劃。同月政府向下議院提交舉行公投的法案。

最終於 2016 年 2 月正式公佈公投時間定為同年 6 月 23 日。公投僅有一個問題：“聯合王國應當繼續留在歐洲聯盟內還是應當退出歐洲聯盟？”（""）。在本次公投中有權投票的人士包括所有年滿 18 歲且居住在聯合王國及直布羅陀的英國公民、愛爾蘭公民和英聯邦公民，以及上議院議員和過去 15 年內曾經登記為選民而現在海外居住的英國公民。與大選不同，除居住在英國、愛爾蘭、馬耳他和塞普勒斯的英國國民之外，在皇家屬地和其他歐盟成員國居住的英國公民均無權參加本次公投。

4.3

關於預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。涉及原住民族權利不得違反原住民族基本法。

臺灣從 2004 年起實施公民投票法，分為全國性及地方性公民投票。公投的透過門檻相當高，門檻一：需有 50% 的投票率，門檻二：有效同意票要大於不同意票才算透過，即雙重過半數規則，因此被反對及改革人士評為難以實行的「鳥籠公投」。

2017 年 12 月，立法院透過修正公投法部分條文大幅降低公投限制，提案門檻從總統與副總統之選舉人總數的「千分之五」調降到「萬分之一」；連署門檻則從 5％降到 1.5％；透過門檻降為一：有效同意票達選舉人總數 25%，二；有效同意票超過不同意票。因 2017 年 12 月公投法修正大幅降低公投門檻，2018 年 11 月 24 日臺灣第一次產生透過的公民提案。

2022 年憲法修正案公民複決第 1 案又稱 18 歲公民權修憲案，在同年 11 月 26 日經公民複決投票結果，同意票數 512 萬 4023 票，不同意則有 451 萬 1916 萬票，未過同意票門檻，故不透過。

4.4

蘇格蘭首席大臣薩蒙德與英國首相卡梅倫就蘇格蘭獨立公投的計劃達成協議。兩人在 2012 年 10 月 15 日於愛丁堡簽署協議備忘錄（memorandum of agreement），同意蘇格蘭民族黨政府承諾於 2014 年 10 月內舉行獨立公投。2014 年 9 月 18 日公投舉行，結果為 55% 反對獨立、45% 支援獨立。根據此結果，蘇格蘭留在聯合王國內。

4.5

4.5.1 魁北克公投

1995 年魁北克公民投票是第二次就魁北克應否脫離加拿大成為獨立國家而舉行的公民投票。此公投於 1995 年 10 月 30 日舉行，49.42% 選民認同魁北克應脫離加拿大，50.58% 選民反對，反方險勝。

主張魁獨的魁北克人黨亦於後重拾執政黨地位。黨魁巴里素成為省長後承諾會於任期內就魁北克前途舉行公投。

4.6

法國在 1793 年法蘭西第一共和國時曾就當時國民公會所制定之憲法（Constitution de l'an I，一般稱為 1793 年憲法），提交全國公民投票，此後法國均採用公投改變政權模式，包括改為帝制、修憲公投等。

4.7 香港

4.7.1

香港沒有制定公投法，但在威廉・羅便臣出任香港總督的殖民地時期，香港殖民地政府同意舉行一次公投，1896 年香港潔淨局組成辦法公投為香港歷史上唯一一次獲政府承認的公民投票，於 1896 年 5 月 15 及 16 日舉行，此公投的議題為當時的潔淨局議員應以「非官守或官守議員」佔多數。

4.7.2

1997 年 7 月香港特區政府成立後，中國當局拒絕香港就公投立法，並且任何民間舉行的公民投票都不會獲香港特別行政區政府和中華人民共和國政府承認。

2010 年民主派的公民黨與社民連合辦五區公投，由香港立法會五個大地方選區各有一名民主派立法會議員辭職造成補選，根據《立法會條例》，一旦議席出現空缺，必須進行補選，部分支援民主派的香港市民認同有關補選是公投的體現，並且可以作為一個向中央政府爭取普選的訴求。溫和民主派政黨民主黨並無參與有關公投。香港特別行政區政府、建制派和中華人民共和國政府只視作為補選，並不承認為公投，建制派更杯葛有關補選。補選結果只有選民總數的 17.1%（約 50 萬人），並非所有民主派支持者有參與補選投票。此後政府立法修例，禁止辭職的立法會議員在半年內參加補選。

2014 年由民主派發起的「讓愛與和平佔領中環」運動，爭取香港市民授權，針對 2017 年香港特別行政區行政長官選舉辦法，向香港特區政府提出具體方案，以爭取更為民主的真普選。2014 年 6 月由「和平佔中」秘書處委託香港大學民意研究計劃與香港理工大學社會政策研究中心，在 2014 年 6 月 20 日至 29 日舉行民間全民投票，實際為直接進行的民意調查，並非公投。6 月 22 日開放實體票站讓市民投票。香港政府在 20 日投票開始時發出宣告表示，相關投票沒有法律效力。國務院港澳事務辦公室與北京方面也指出，香港特別行政區作為大陸一個地方行政區域，進行任何形式的所謂公投都是非法及無效。佔中發起人則表示民間公投只是讓選民表達意見的方法，從來都無說過公投有法律效力。在結束時，已有 787,767 人投票。有關「全民投票」只是民意調查，亦非真正意義上的公投。

4.8

日本在戰後的《日本國憲法》中規定了有關憲法修正的全民公投制度（《日本國憲法》第九十六條規定：“本憲法的修訂，必須經各議院全體議員三分之二以上的贊成，由國會創議，向國民提出，並得其承認。此種承認，必須在特別國民投票或國會規定的選舉時進行投票，必須獲得半數以上的贊成。”），但並未引入就重要政治問題舉行全民公投的制度。尤其憲法第九十六條長期以來只是一紙空文，在戰後保守、改革派激烈對立的 “五十五年體制” 之下，制定任何有關全民公投法的舉動都會被在野黨、護憲派視為意圖修改憲法的舉動。

為了避免不必要的麻煩，執政的自民黨甚至一直未能制定出詳細規定全民公投的相關法律。直到 2007 年，第一次安倍內閣聲稱要脫離戰後體制，才制定了全民公投法，並在 2010 年開始實行。在法律審議過程中，圍繞是否設定最低投票率的問題成為朝野攻防的焦點，由於擔心在野黨透過抵制公投來使得修憲成為廢案，最終採取了自民黨的方案即不設定最低的投票門檻，只需獲得半數以上的有效得票即宣佈成立。

雖然全民公投方式難以實際運用於日本政治中，但日本地方政治層級規定，地方自治體可以就一些重要的政治問題及頒佈地方性特別法律舉行全體「住民公投」。（《日本國憲法》第九十五條規定：“僅適用於某一地方公共團體的特別法，根據法律規定，非經該地方公共團體居民投票半數以上同意，國會不得制定。”）

一直以來，日本地方的 “住民公投” 並不引人矚目，但隨著日本的地方議會醜聞頻出，徹底失去民眾的信任後，日本的地方首長挾持民意，開始頻頻使用 “專決處分” 乃至 “住民公投” 方式來跳脫地方議會的束縛。日本自治法規定了地方首長擁有 “專決處分” 的權力，即緊急的支出可以由首長基於自身的判斷進行，議會只需要事後追認即可。本來這只是授予地方首長應對緊急狀況的權力，但沒料到在府會對立的地方自治體例如大阪市、大阪府成為地方首長無視議會強推政策的法律空擋。

4.8.1 沖繩公投

4.9

2014 年 3 月 16 日，在俄羅斯派遣不明武裝分子侵略並佔領烏克蘭的克里米亞自治共和國後，舉行公民投票，決定克里米亞繼續留在烏克蘭，還是加入俄羅斯。公投有兩個問題，包括：第一，你是否支援克里米亞成為俄羅斯聯邦領土；第二，你是否支援恢復克里米亞 1992 年憲法。但烏克蘭及聯合國大多數會員國並不承認有關的公投，認為這是侵犯烏克蘭的領土完整，並透過《聯合國大會第 68/262 號決議》。

4.10 、、 、

2022 年 9 月 23 日至 27 日，俄羅斯在其於烏克蘭的軍事佔領區就吞併烏克蘭被佔領土舉行了公投，包括俄羅斯佔領的頓涅茨克州和盧甘斯克州上的傀儡政權頓涅茨克人民共和國和盧甘斯克人民共和國，以及俄羅斯佔領下的赫爾松州和扎波羅熱州。公投時，四個地區均未被俄羅斯完全控制，軍事敵對行動仍在進行，且自 2022 年俄羅斯入侵烏克蘭開始以來，四地的大部分人口已經逃離。公投違反國際法，並被聯合國譴責為違反《聯合國憲章》。目前，只有朝鮮民主主義人民共和國接受了公投結果的有效性，其他主權國家均不接受。

4.11

2012 年 11 月 6 日，波多黎各公投 61% 贊成成為美國第 51 州。這是舉行的類似公投中的第四次；前三次贊成建州者均未達到多數。此次公投由兩輪投票構成。在第一輪中，波多黎各人就 “在與美國關係上是否想改變現狀” 進行投票。180 萬人具有投票資格，有 6.5 萬人放棄了第一輪投票，在參加投票的人中，54% 的人支援改變關係。隨後，波多黎各人就如何作出改變進行選擇，有 “成為美國一州”、“擴大自治權” 和 “完全獨立” 三個選項供投票者選擇。在此輪投票中，只有 130 萬人進行了投票，最終 61% 的民眾支援成為美國第 51 個州，約 33% 希望擴大自治權，而僅有 5% 的人贊成完全獨立。但尚需美國國會透過才能真正成為一州。

4.12

根據《列支敦斯登憲法》第 66 條的規定，任何經議會透過而未宣佈為緊急的法律，以及未經其宣佈為緊急的財政決議，導致至少五十萬法郎的一次性支出或二十五萬法郎的年度支出，若議會作出全民表決的決議，或在官方公佈議會決議三十日內，至少一千名有選舉權的公民或至少三個行政區以第 64 條規定的方式提出相應請求，須透過全民表決。如決議涉及憲法整體或部分，必須經一千五百名以上有選舉權的公民或四個以上行政區提出請求，始得提交公民投票。為確定擬議制定的法律所應包含的原則，議會得下令舉行公民投票。公民投票在各行政區分別舉行；立法決議是透過還是遭否決，由全國統計的有效票數的絕對多數決定。

4.13

4.14

4.15

4.16

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4.19

4.20

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4.23