邦聯條例

《邦聯條例》（Articles of Confederation），全稱為《邦聯和永久聯合條例》（Articles of Confederation and Perpetual Union），是美利堅合眾國 13 個創始州共同承認並遵守的第一部憲法或憲制性檔案。

條例是在 1776 年至 1777 年間由第二屆大陸會議提出並著手起草，於 1777 年投入使用，但直到 1781 年才被邦聯的 13 個構成州正式批准。憲法賦予大陸會議領導美國獨立戰爭、與歐洲進行外交、解決領土糾紛以及與印第安人關係的權利。它的制定，用法律手段把實際上由 13 個獨立國家組成的名為國家實為反英政治軍事同盟固定下來。然而，其結構的不完善是歷屆領導者的顧慮。最終在 1789 年被《美利堅合眾國憲法》所取代。

背景

在 1754 年北美各殖民地領導人出席的奧爾巴尼會議上，本傑明・富蘭克林提出了倡導美利堅合眾國大聯合思想的 “” 計劃。自此之後，政治領域對聯盟的呼聲也日益強烈。

從 1775 年起開始擔任臨時政府的大陸會議提出各州建立自己的政府與憲法。但事實情況並不容樂觀，不同的州之間的憲法編寫程序大相徑庭，有些條例模糊而不規範。領導人們意識到，美利堅合眾國應該擁有一套正式、為其量身打造的憲法。民眾們也發現，只有州與州團結的更加緊密、成為一個整體，國家才可以爭取更多的權利，取得更大的成就。

在這種內外局勢下，由第二屆大陸會議提出並著手起草的 13 州邦聯憲制性檔案 ——《邦聯條例》，逐於 1776 年應運而生。

條例的起止

出於對 “一個保障美利堅獨立、自由及主權完整的聯邦計劃” 的需要，第二次大陸會議提出了《邦聯條例》。在戰爭之後，一些民族主義者，尤其是那些曾經效力於大陸軍的戰士，控訴對於一個實際的政府來說，沒有總統、沒有執行機構、沒有司法和不計稅基礎的邦聯條例太過無力。缺乏稅基意味著沒有辦法可以還清在戰爭時代積累的債務，只能向各州尋求資金，但往往很難得到。

1788 年，邦聯議會批准《美利堅合眾國憲法》代替《邦聯條例》。1789 年，新的政府開始運作。

條例的簽署、批准

3.1 擬定

1777 年，大陸會議開始準備邦聯條例。

“允許我們所認真推薦的這個條例來引起各州立法機關立即的冷靜的關注。讓他們冷靜地設想一下，在一個必須團結我們所有的議會，用我們所有的力量維護和捍衛我們共同的自由的信念下，將多種情感和被劃分為不同主權的大陸的利益相結合所具有的難度......”

而直到 13 個構成州都正式批准，邦聯條例才生效。

3.2 簽署人及各州正式批准

這個過程停滯了幾年，一些州拒絕撤銷其在西部土地債權。馬里蘭州一直抵制《邦聯條例》，直到到弗吉尼亞州和紐約州同意放棄其在俄亥俄河流域的債權。經過了三年多的時間，在 1781 年 3 月 1 日，馬里蘭州的批准了《邦聯條例》。

與此同時，條例還為魁北克省（即加拿大）預留了邦聯中的一席，如果它申請加入，則立即准予其加入並享有與其他州相同權力。但是加拿大並沒有加入。在隨後的憲法中，並沒有保留如此特殊的條款。

條例簡述

原本五頁的邦聯條例包含了一個序言、13 項條例、一個總結和一個署名的部分。以下是 13 項條例的簡略內容。

本邦聯定名為 “美利堅合眾國”。
除由邦聯議會透過的決議之外，各州均保留其主權、自由、獨立以及所有的司法權、權利、權力。
“美利堅合眾國” 是一個堅固的、友好的聯盟，是簽署此條例的各州基於共同的防衛、自由的保障和彼此間與全民的福利決定成立的。聯盟中的各州都有義務彼此幫助抵禦武力侵襲和發動攻擊。
除乞丐、流浪者和逃犯之外，任何合眾國自由民都享有自由進出其他州的權利並享有所在州居民同等的權利。如果某州的罪犯外逃到其他州，這名罪犯將會被移送回犯罪發生州，並在該州接受審判。
每個州均可指派 2-7 名邦聯議會代表。這些代表由各州的立法機關指派，可以行使該州在邦聯議會上的一票投票權。在六年一屆的邦聯議會期間，任何人擔任代表不得超過三年。
只有中央政府才能行使外交和對外宣戰的權力。如果沒有邦聯議會的許可，任何一個州均不得擁有基本需求之外的戰艦和軍隊，也不得參與任何戰事。但各州應有一支紀律嚴明、武裝精良的民兵。
各州為共同防務所徵召的陸軍，其所有上校級及以下軍官，均由徵召或負責指揮的各州立法機關進行任命。在軍官有缺少時，由原先任命的各州補足。
美利堅合眾國的各項開支由各州立法機關收取的費用來支付，分攤到各州的比例由各州境內土地價值決定。
除第六條中所述情況外，合眾國邦聯議會擁有如下權力：對外宣戰、設定匯率和發行貨幣、最終判定各州之間的不同意見。同時，邦聯議會有權在一年內任何時期休會，但每次休會不得超過六個月。
在邦聯議會休會期間，經過九個州同意賦予邦聯議會的權力，應由合眾國各州或任意九個州所組成的委員會來行使。若該權力被規定需要九個州一致同意才能使用，委員會便不得行使該項權力。
如果英屬殖民地魁北克省（即加拿大）申請加入本邦聯，准予其加入並可享受本邦聯的各項權益。對於其他殖民地，需經過九個州一致同意，否則不準予其加入。
在邦聯條例頒佈之前，所有由大陸會議或以大陸會議名義發行的鈔票、所借款項及所負債務，均由合眾國來承擔。
本條例永久存在，除邦聯議會同意並經各州立法機關批准外，不得於任何時間對本邦聯條例作任何修正。

條例的作用

5.1 軍事方面

條例從法律上支援大陸會議對大陸陸軍的領導，使得邦聯可以在對抗歐洲軍隊時組織起一條統一的戰線。然而在作為維護政府統治的暴力工具，大陸陸軍可以說是一支失敗的軍隊。歷史學家布魯斯・查德威克寫道：

條例被透過以前，大陸軍許諾向陸軍士兵終身的半薪養老金。然而大陸會議卻無權力強迫各州為這項許諾提供資金，尤其是在約克鎮圍城戰役、戰事慢慢尾聲之後，各州對邦聯軍隊的支援愈發敷衍。後來成為憲法頒佈後第一位美利堅戰爭部部長的亨利・諾克斯將軍，就曾多次指責條例和會議在提供軍費方面的羸弱。

在費城制憲會議召開四年以前，諾克斯就曾在寫給古福尼爾・莫里斯的信中建議美利堅的政客們號召起希望改變的人民廢除羸弱的邦聯條例，制定更好的憲法。

戰爭勝利以後，大陸軍進入了一種幾乎解散的狀態。只有很小一部分的邦聯武裝用於抵抗邦聯前線美洲原住民的騷擾。與此同時，每個州都保有自己的陸軍或民兵，其中 11 個州還保有海軍。

戰時大陸軍向士兵承諾的金錢與土地獎勵未能兌現。1783 年，在喬治・華盛頓成功平息了因公務員薪金得不到支付而爆發的（Newburgh conspiracy）後，在缺少薪水的賓夕法尼亞老兵中爆發的暴動最終迫使大陸會議暫時離開費城。

條例在軍隊維護上的無力使得邦聯不得不頻繁向各州請求軍隊援助，但援助卻只能是各州自願性的。在 1788 年關於新憲法的辯論中，聯邦派（支援新憲法的一方）認為州級政府只單方面選擇是否給予陸軍援助是不合理的，因為大陸陸軍無條件保護了全邦聯的安全。而聯邦派的反對者認為州級政府有權自行解讀其對邦聯的義務，並在邦聯政府決定符合本州利益時為邦聯提供援助。

5.2 外交政策

即使是在 1783 年戰爭結束後，邦聯政府仍沒有足夠的實力開展外交工作。舉例而言，邦聯政府就一直未能籌措資金建立海軍，用以抵抗柏柏爾海盜。在 1786 年，托馬斯・傑弗遜在他給詹姆斯・門羅的信件中就曾指出：“政府總是以財力空虛作為所有的藉口。然而財力在現有的制度下永遠不可能充實起來，除非政府表現出其強硬的一面。”

不僅如此，邦聯政府與西班牙籤訂的《傑伊 - 高多奇條約》同樣表現出了邦聯在外交上的羸弱。條約中，美利堅需要放棄密西西比河 30 年的使用權，這意味著阿巴拉契亞山脈以西的居民將面臨極大的生存威脅。最終，條約因為巨大的反對聲從未被真正被批准。此外，邦聯政府甚至不能夠驅逐英國陸軍離開協議中已規定屬於邦聯的邊界領域，這種違背《巴黎條約》的做法直到新憲法頒佈後的 1795 年，才在《傑伊條約》中被廢止。

5.3 稅收與商業

在條例施行期間，邦聯的權力受到了極大的限制。沒有強制力量可以保證大陸會議的決議得以施行。任何決議都需要獲得 13 個州的一致通過後才能得以實施。

會議沒有任何徵收稅賦的權力，而陷入只可以向各州請求資金的窘境。各州往往不能全額滿足會議的請求，使得會議與大陸軍長期處於資金匱乏的狀態。會議為籌集資金，印發了大量紙幣，使得大陸美金大幅貶值。這在 1779 年華盛頓寫信給時為大陸議會主席的約翰・傑伊可見一斑。華盛頓寫道："一車的錢現在只夠購買一車口糧的了" 作為應對，傑伊在五月向各州請求 45 萬美元的資金援助。在向各州傳送的請求信中，傑伊寫道：“稅收是‘為了擁有自由、和平以及你和你子女的安全所必須付出的價格’。”

另外各州擁有關稅權，並且各州之間也互徵關稅。

會議同時還不擁有規定任何國際貿易與州際貿易的權力，所有的州仍保有控制本州貿易的權力。革命戰爭期間，各州及邦聯政府都積累下高額的債務，如何償還戰爭債務成為了戰後美利堅政界主要爭論的議題。最終只有部分州償還了全部戰爭債務。債務償還問題也成為組織憲法議會過程中的主要議題。

5.4 邦聯的成就

雖然羸弱，邦聯會議還是執行了兩項具有深遠意義的舉措：1785 年的《》 以及《西北土地法令》。這兩項條款創造了地方政府制度，為後來新加入的州設定了範本，規定土地以可用單元作為劃分，將城鎮區域的土地闢為公用。由邦聯政府創造的這一土地系統強烈區別於歐洲的殖民地系統，併為 19 世紀中期美利堅的國土擴張提供了制度基礎。

條例時期的美利堅

和平條約使美利堅合眾國真正成為了獨立、和平的聯邦，但是政府的結構未能確定。條例設想了一個永久性的邦聯，但卻只賦予唯一的邦聯性組織 —— 邦聯議會 —— 很少的權力用於徵收金錢、保障會議決定的執行。當時的美利堅甚至不存在邦聯級的領導人和法院 。儘管歷史學家們普遍認為，邦聯條例是一份過弱的條例，不能將快速成長的美利堅有效地統一起來，但是它在解決西部大問題方面卓有成效。在條例施行期間，各州開始自願地將土地控制權交付邦聯。

1783 年，英國對美利堅的制裁宣佈結束，新興的美利堅迅速走上了快速發展的繁榮之路。然而，美利堅的貿易機會仍然受到英國與法國商業保護主義的限制。與此同時，在英國商品隨著制裁結束開始向美利堅輸出，新興的美利堅製造商突然暴露於英國商品的競爭之下，激起了本土商人的不滿。此外邦聯議會在償還戰爭債務、組織州際經濟合作的無能，愈發深化了社會對邦聯議會的不滿情緒。個別州開始出現政局不穩與呼籲免除稅賦的抗議活動。1786 年到 1787 年間，美利堅爆發了史稱 “謝伊斯起義” 的農民運動， 這場農民運動源於馬薩諸塞州西部農民對州立法院系統的抗議，最終直接威脅到了的州立政府的穩定。

大陸會議印發的紙幣，由於嚴重貶值，很快便不再被人民作為通貨使用，並留下了 “not worth a continental（連一個大陸幣都不值）” 的美利堅諺語。1781-1784 年間美利堅的實際財政收入不足 150 萬美元，儘管光 1783 年的財政預算就達 200 萬美元。

大陸會議期間，政府對私有財產和國家資源的保護也是聊勝於無。土地投機商甚至無法在土地買賣中獲得利益，因為政府沒有足夠的力量捍衛國家的邊界，抑或是保證邊界民眾的安全。

修訂條例的呼聲越來越高。亞歷山大・漢密爾頓在作為華盛頓的首席副官時將美利堅人民的這一願望轉化為了現實。在漢密爾頓的領導下，一批同樣致力於修訂條例的愛國人士在得到華盛頓的授權後，於 1786 年在馬里蘭州的安納波利斯召開安納波利斯會議向邦聯議會提出了召開制憲會議請求，期望扭轉美利堅在邦聯議會管理下長期危機的情況。最終在 1787 年 5 月到 9 月間，制憲會議於費城召開。

條例原稿

條例的修訂與更改

1786 年 5 月，南卡羅來納州的查爾斯・平克尼提議議會修改邦聯條例，建議的修改包括授予議會在國內外貿易上的權力，併為議會提供從國庫收集錢的途徑。所有州的一致同意對於條例的修改是必要的，然而議會卻未能達成共識。州內部和州間的衝突表現出了條例在建立一個有效的統一政府上的弱點，尤其是在揚言要推翻馬薩諸塞州政府的 “謝伊斯起義” 之後。

1786 年 1 月 21 日，弗吉尼亞州的立法機關依據詹姆斯・麥迪遜的建議，邀請各州派代表到馬里蘭州的安納波利斯討論如何減少這些州際的衝突。在這個著名的安納波利斯會議上，出席的少數幾個州代表通過了一項議案，呼籲所有州在 1787 年 5 月相聚於費城以討論如何在 “大公約” 下改善邦聯條例。儘管在費城制憲會議的各州代表只被授權修改條例，代表們舉行了秘密的閉門會議並編寫了新憲法。新憲法賦予中央政府更多的權力，但定性的結果是有爭議的。編寫者的總體目標是儘可能地接近一個啟蒙時期的哲學家所定義的共和國，同時試圖解決州際關係中的困難。

1787 年，歷史學家們給出了許多廢除邦聯條例必要性的原因。傑爾遜和威爾遜指出條例在金融方面的弱點，以及在議會的規範、規則和體制結構方面的弱點。邦聯議會缺乏強制性的直接徵稅的權利，這使得那些想要一個強大的中央集權的國家或預想受益於這種權力的人產生反感。歷史學家拉爾夫・凱查姆首先指出實施國家性措施的失敗並非來自於風頭正勁的獨立意識，而主要來自於所有州共同徵稅、召人以及從厭戰民眾中收集用品的巨大困難。第二點原因來自於 1783 年後邦聯議會所面對的實質性問題，特別是無法制定一個有力的對外政策。最後，邦聯強制力的缺乏降低了透過政治手段獲得利益的可能性，削弱了潛在統治者求權的積極性。

在 1783 年戰爭結束時，一些特殊的利益激勵人們建立一個如同人們所反抗的英國一樣的 “商人國家”。尤其是持有戰爭憑證的人和土地的投機者，他們希望中央政府能還清戰爭的憑證票面以及將西部有爭議的土地持有權合法化。此外，製造商希望有一個能阻礙外國商品的高關稅，但在沒有中央政府的情況下，各州之間的競爭使得高關稅沒有可能。

兩個邦聯政治領袖 —— 紐約州的約翰・傑伊和北卡羅萊納州的托馬斯・伯克認為 “來自於各州議會權威依賴於一些州的行為，直到議會的義務實現，廢止議會的權力或者從合約中分裂出來的行為都是與原來承諾的條款不一致。”

8.1 條例的廢除

根據自己邦聯條例的修改條款（第十三條），在 13 個州中最後的一個批准新憲法即 1790 年之前，邦聯條例仍然有效。1788 年 11 月之前，在邦聯條例之下的議會依然成立以監督各州接受新憲法，並制定選舉過程。1788 年 9 月 13 日，議會宣佈新憲法已被必要的九個州批准，並將新總統的選舉定於 1789 年 2 月的第一個週三，將新政府的交接定於 1789 年 3 月的第一個週三，這也意味著邦聯條例下的政府走向了盡頭。