美國憲法第十七修正案

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《美利堅合眾國憲法》第十七修正案（Seventeenth Amendment to the United States Constitution）簡稱「第十七修正案」（Amendment XVII），於 1912 年 5 月 13 日提出，1913 年 4 月 8 日批准生效。其中規定美國聯邦參議員需由公民進行直接選舉選出，取代了憲法第一條第三款中參議員選舉辦法的規定；根據該款，“合眾國參議院由每州州議會選舉的兩名參議員組成”，因此聯邦參議員原本是由州議會選舉而非公民直接選舉。修正案還改變了參議員席位出現空缺時的補選程式，規定各州州長 “在人民依該州議會指示舉行選舉填補缺額以前”“任命臨時參議員”，而原本的規定這一缺額仍然是 “在州議會下次集會” 來進行 “填補” 的。兩者的根本區別就是補選的參議員也將由公民而非州議會選出。最初憲法構建目的是為了確保聯邦政府擁有足夠數量的各州代表，並且保證他們不會過於倚賴民眾支援和現時意願、而能在 “面對呈交國會的問題時表現得更高瞻遠矚”。然而隨著時間的推移，州議會選舉出現僵局，聯邦參議員席位長時間得不到補充等，對之加以改革的呼聲和運動也開始出現。

改革者曾於 1828 年、1829 年和 1855 年提出憲法修正案，並在 1890 年代和 1900 年代引起了足夠的重視，包括國務卿威廉・詹寧斯・布萊恩在內的進步主義者提出應該改變聯邦參議員的選舉方式。而伊萊休・魯特和為主的政治家則要求保持州議會選派參議員的制度。1910 年，31 個州議會通過了要求改革的提議；1912 年，239 個州或國家級政黨承諾將改革選舉制度為某種形式的直選，並且有 33 個州已經開始採用直接初選。隨著以州主導的憲法修正案運動影響力越來越大，國會擔心此舉會引發一次各州直接要求召開的制憲會議，並最終提出了強制直接選舉聯邦參議員的憲法修正案：1912 年 5 月 13 日通過後提交各州批准。1913 年 4 月 8 日，在得到了足夠數量州批准後，《美利堅合眾國憲法第十七修正案》正式生效。1913 年 5 月 31 日，國務卿威廉・詹寧斯・布萊恩正式宣佈修正案透過。

對第十七修正案的批評者認為，改變參議員的選舉方式將導致各州（議會）完全失去其在聯邦政府中的代表權，進而違反憲法第五條中 “不得剝奪任何一州在參議院平等投票權” 的強制規定。這導致州議會逐步 “陷入恥辱的境地”，而且聯邦政府權利也有過度的擴張，隨之興起，並取代州議會，填補了原有的權力真空。此外還有人對州長任命臨時參議員的權力提出兩個方面的疑慮，一是這樣的規定應如何解讀，二是能否允許州長擁有這種權力。因此，意識到這些問題的公眾人物都表示希望改革甚至廢除第十七修正案。

文字內容

譯文：

合眾國參議院由每州人民選舉的兩名參議員組成，任期六年；每名參議員有一票表決權。每個州的選舉人應具備該州州議會人數最多一院選舉人所必需的資格。
任何一州在參議院的代表出現缺額時，該州行政當局應釋出選舉令，以填補此項缺額。但任何一州的議會，在人民依該議會指示進行選舉填補缺額以前，得授權本州行政長官任命臨時參議員。
本修正案不得作如此解釋，以致影響在本修正案作為憲法的一部分生效以前當選的任何參議員的選舉或任期。

背景

2.1 原本的規定

根據憲法第一條第三款前兩節的規定，各州議會選舉該州的聯邦參議員，任期 6 年。同時，根據制憲會議上人口大州和小州所達成康涅狄格妥協精神，憲法中規定各州無論大小，均擁有兩名參議員，這一規定與由公民投票選舉的聯邦眾議員恰恰相反。在當時，這也是一個幾乎毫無爭議的決定，只有賓夕法尼亞州的代表主張參議員也應當由公民直接選舉，而這一意見隨即以十比一的投票結果予以否決。

原本規定的參議員選舉方法有很多優點。憲法制訂以前，邦聯政府不過是各州在《邦聯條例》下自願結成的聯盟，各州公民仍然保持忠於其州；而在憲法之下，各州需要服從一個統一的中央政府。介於顧及當時的主張，各州選舉參議員實質是做出一個保證：聯邦政府權力不會毫無止境地擴大到吞併各州的程度，這一制度提供了一個將聯邦政府權力分立的途徑。同時，參議員更長的任期（六年）、並且不透過普選，則是為了防止他們像普選選出且任期較短（兩年）的眾議員那樣，容易受到民意的直接影響，而且能對國會需要探討議題提供一個更客觀的立場。州議會從理論上還保留有 “指示” 該州聯邦參議員投贊成或反對票的權力，這讓各州在聯邦政府中既擁有直接的代表權，又擁有間接的代表權。

參議院還保證了正式的兩院制，參議員和眾議員分別負責完全不同的選區；這有助於防止聯邦政府受到 “特殊利益” 的不良影響。當年參加制憲會議的代表將參議院視為一個等同於英國上議院的立法部門，其中包含有社會上 “更優秀的一部分人”，並希望他們作為參議員，能夠比眾議員們更加冷靜和穩定。

2.2 存在的問題

據第九巡迴上訴法院法官所稱，贊成以普選方式選舉參議員的人集中主張原來的選舉方式存在兩方面問題：立法部門腐敗和選舉出現僵局。立法部門腐敗主要是聯邦參議員的選擇過程中，存在透過收買來操縱選舉及暗箱操作的情況。一些選民在選舉參議員時，可能會更看重是否能得到金錢之類好處，而非候選人的能力。從 1857 到 1900 年，參議院調查了三起選舉舞弊事件。比如 1900 年，就因被參議院認為他收買了蒙大拿州立法部門而宣告其當選無效。不過，拜比大法官和喬治梅森大學法學教授則認為這樣的擔憂很大程度上是毫無根據的，其中缺乏有說服力和可信度的資訊。在超過一個世紀的多次選舉中，只有 10 次存在不當行為的指控。

另一個存在的問題是選舉僵局。因為需要由州議會來選舉參議員，這一規則依賴於各州的議會能否在這個問題上達成多數一致。然而有些州就無法做到這一點，從而在向參議院派出代表的時間也由此而推遲。在少數情況下，甚至會出現部分州完全沒有代表，整個系統也都因此失效的程度。從 1891 至 1946 年，一共有多達 20 個州的 46 次選舉中出現僵局；在最極端的例子中，一個特拉華州的參議員席位從 1899 年開始缺席，一直到 1903 年才有新的議員填補空缺。

不過，澤維基教授仍然認為這並不是像很多人以為得那樣嚴重。僵局或許的確是一個問題，但這並不是常態，而是少數的例外，許多州的議會完全不會在選舉中出現這種情況。會出現僵局的大部分都是在 19 世紀新加入聯邦的西部各州，因為這些州的 “立法部門缺乏經驗，政黨組織也很鬆散…… 當西部州的立法機關積累了一定經驗後，僵局就不再那麼頻繁地出現了。” 澤維基教授還指出，猶他州就是從 1897 至 1899 年經歷過的僵局中吸取到了 “一個很好的教學經驗”，從此再也沒有出現過同類情況。

除了這兩點以外，還有人擔心一旦出現僵局，州議會的一系列其他日常工作也不能得到順利開展；參議員的選舉也會給州議會的日常工作造成了很大的干擾。1897 年，俄勒岡州議會就出現了一次極端情況：由於在一個參議員席位問題上存在爭議無法達成一致，州議會整整一年都沒能透過任何法案。但詹姆斯・克里斯蒂安・尤爾（James Christian Ure）曾在《》中表示這樣的情況實際上從來都沒有發生過。出現僵局時，州立法機關只會在 “這天開始的時候舉行一次投票，然後議會就會繼續處理其它事情”。還有部分人感覺州議會中對參議員的選舉會佔據其工作中的主導地位；立法者將根據各自在參議員選舉中的意圖當選，而非基於他們對地方事務的見解。

2.3 呼籲改革

以憲法修正案改變聯邦參議員選舉方式的提議早在 19 世紀初就出現過，來自紐約州的聯邦眾議員曾於 1826 年提出進行普選的修正案，此外 1829 和 1855 年也有過類似的修正案提出。最顯眼的則是安德魯・約翰遜的提議，他於 1868 年提出這一議題並認為這個想法的優點是 “如此的顯而易見”，以致於根本沒有必要進行進一步的解釋。1860 年代也出現了首次國會對這一議題的重大爭論，新澤西州的在州議會進行參議員選舉投票時並沒有獲得過半數支援（但比其他候選人得票要多），因此聯邦眾議院和參議院舉行投票是否要否決這一任命。最後斯托克頓的參議員席位得以保留，但作為回應，國會於 1866 年 7 月通過了一項法案規定州議會選舉的參議員必須以絕對多數透過。

到了 1890 年代，支援參議員直接選舉的人已經大幅增加，改革派們同時在兩條戰線上加以努力。第一條戰線是人民黨於 1892 年成功地將參議員直接選舉納入到了黨綱中；1908 年，俄勒岡州通過了由普選票選擇聯邦參議員的第一條法律，內布拉斯加州也很快通過了一樣的法律。普選方式的支持者們指出，已經有十個州擁有非強制性的參議員候選人初選，公民將投票選出候選人，其選舉結果將有效成為州議會投票的指導意見。改革派還呼籲更多的州推行類似的方法。另一條戰線上的改革者們則朝憲法修正案努力，這得到了聯邦眾議院的強烈支援但起初也遭到了參議院的反對，而一旦修正案透過就將失去一項重要權力的州議會對此也令人意外地表示支援。到了 1910 年，31 個州議會通過了呼籲透過一條憲法修正案來允許直接選舉（參議員）的議案，同年反對改革的 10 位共和黨參議員被掃地出門，“向參議院敲響了警鐘”。

威廉・詹寧斯・布萊恩是改革派中的代表人物，而反對派中也有伊萊休・魯特和喬治・弗里斯比・哈爾這樣廣受尊重的人物。魯特是如此強烈地關心這個問題，以致於當第十七修正案通過後他也拒絕再參選連任。布萊恩及其他改革派努力強調現有系統的缺陷，特別是貪汙和選舉僵局來激起民眾情緒，他們大聲疾呼現在的參議員選舉制度導致其與民意脫節，應該要讓他們對民眾有更加敏銳的責任感。透過州議會來進行選舉被看成是不符合美國人民意願的，是一個時代的錯誤，導致參議員成為了 “一個遠離普通民眾的貴族群體，超然世外，對人民的福祉漠不關心”。哈爾則回應人民的穩定性和可信度都不及州議會，因此將選舉參議員的責任移交給他們必定不能持久。其他反駁參議員直接選舉提議的代表意見，還包括許多參議員之前都曾經直接選舉擔任過眾議員，所以再透過一條憲法修正案將是毫無意義的。並且這還被看成是對各州權利和獨立的一種威脅：立憲建國之初，各州都相當於是一個個獨立的小國家，都擁有其獨立的 “主權，有權…… 擁有一個獨立的國會分支…… 他們將各自的大使派遣到這個分支”，而改革派則反駁道改變參議員的選舉方式並不會改變其責任。

批准

1912 年，有 239 個州或國家級政黨承諾某種形式的直接選舉，並且有 33 個州已經開始採用直接初選。27 個州曾提議召開制憲會議來提出憲法修正案，距憲法第五條中規定的三分之二州數僅差 4 個。亞歷桑那州和新墨西哥州都在這一年加入了聯邦，讓全國州的總數達到 48 個，並且都願意支援這一動議，而阿拉巴馬州和懷俄明州則已經對此表示贊成，只是還沒有正式提出要求。為了避免這樣召開的制憲會議上可能會出現的一些意外或是對國家造成損害的修正案獲得透過，國會終於提出了強制規定以直接選舉方式選舉聯邦參議員的修正案。1911 年 6 月 12 日，修正案在聯邦參議院以 64 票贊成，24 票反對，4 人沒有投票獲得透過，並於 1912 年 5 月 13 日在聯邦眾議院以 238 票贊成，39 票反對，110 人沒有投票獲得透過。1913 年 4 月 8 日，康涅狄格州成為第 36 個批准修正案的州，總數達到法定要求的四分之三多數而生效。1913 年 5 月 31 日，國務卿威廉・詹寧斯・布萊恩正式宣佈修正案透過。

拉爾夫・A・羅森（Ralph A. Rossum）在《聖地亞哥法律評論》（San Diego Law Review）上寫道，對修正案透過的辯論缺乏 “對其將會對聯邦制所產生衝擊的任何嚴肅或系統性考量…… 大眾媒體、政黨綱要、眾議院和參議院以及州議會等在批准期間的辯論幾乎完全都是專注於對民主的促進、政治腐敗的消除、精英政治的失勢以及免去了各州（議會）繁重而艱鉅的責任。唯一的 3 個例外是魯特、哈爾和眾議員”。

各州批准修正案的具體日期如下：

以下幾個州沒有批准第十七修正案：

猶他州（明確駁回了修正案）
佛羅里達州
喬治亞州
肯塔基州
密西西比州
羅德島州
南卡羅萊納州
弗吉尼亞州

效果

第十七修正案通過後，聯邦參議員開始由州議會選舉改為由各州人民普選；各州仍然有權派出兩員參議員。修正案也更改了參議員出現空缺時的補選規則，根據憲法中的原有規定，當聯邦參議員出現空缺時，州議會 “填補此項缺額”，第十七修正案則規定州議會可以授權州行政長官作出臨時任命，直到 “人民依該議會指示舉行選舉填補缺額” 為止。其中 “指示人民舉行選舉” 的權力同樣可以授予州長。

4.1 衝擊

第十七修正案改變了各州的黨派現狀，“對聯邦參議院的政治構成有著直接而重大的影響”。在聯邦最高法院透過判決要求一人一票以前，鄉鎮和郡市在州議會中的代表權是相等的。由於一般情況下鄉鎮的人口比較稀少，郡和市的人口則要多得多，因此將導致一張鄉鎮居民的選票等同於 200 張城市居民的選票。這樣不公平分配的州立法部門將在中把參議院的控制權交給共和黨。而在直接選舉下，每一票的代表權都是均等的，民主黨也就保住了對參議院的控制權。

參議院也像眾議院一樣採用普選選舉後，州議會的聲譽仍繼續因武斷和腐敗而下滑。法官傑伊・拜比認為這條修正案的透過將導致州議會不再受到國會的關注而 “陷入恥辱的境地”。不過進步措施的施行也使聯邦政府擺脫了幾十年來聲名狼藉不斷反覆的狀態。

羅斯福新政立法是另一個聯邦法規不斷擴大，進而推翻州議會在地方煤炭、石油、玉米和棉花上利益的典型例子。詹姆斯・克里斯蒂安・尤爾也同意這一看法，並表示現在不僅每一位參議員都可以忽視其所在州的利益，他們 “還會在使用自己擁有的建議和批准權時不惜犧牲州的主權，讓更傾向於增強聯邦政府權力的人成為聯邦最高法院大法官”。20 世紀上半葉，由於有民選的共和黨和民主黨參議員確認提名，聯邦最高法院開始將權利法案應用到州法律系統中，推翻任何州損害公民第十四修正案權利的判決。

4.2 聯邦參議員的第一次直接選舉

第十七修正案通過後舉行的首次聯邦參議員直接選舉日期如下：

1913 年：馬里蘭州的一個參議員席位出現空缺因此進行補選，其任期於 1917 年結束；
1914 年：第三組共 32 名參議員，任期從 1915 年開始至 1921 年結束；
1916 年：第一組共 32 名參議員，任期從 1917 年開始至 1923 年結束；
1918 年：第二組共 32 名參議員，任期從 1919 年開始至 1925 年結束。

俄克拉荷馬州於 1907 年加入聯邦，之後一共由州議會選舉過 3 位參議員，1907 年加入聯邦時兩次，1908 年一次。1912 年，該州透過民選方式重新選舉出擔任聯邦參議員。

1912 年加入聯邦的新墨西哥州僅在加入時由州議會選舉過兩位聯邦參議員，而同樣加入的亞歷桑那州則最初兩位聯邦參議員也是民選的。至於直到 1959 年才加入聯邦的阿拉斯加州和夏威夷州均從未由州議會選舉過聯邦參議員。

4.3 解讀、爭論和改革

1991 年 4 月 4 日，賓夕法尼亞州聯邦參議員在任內去世。該州州長隨後指定了一位替補人選並召集了一次沒有包含初選的特別選舉。一位投票人並且預期將是候選人的小約翰・S・特林西（John S. Trinsey, Jr.）認為缺少初選違反了第十七修正案，並且也侵犯了第十四修正案所賦予他的投票權，於是他提出了起訴。1991 年 8 月 6 日，聯邦第三巡迴上訴法院對（941 F.2d 224）作出判決認為第十七修正案並沒有要求初選。

解讀分析的另一個議題是州法對州長任命臨時參議員權力的規定是否合憲。曾擔任聯邦最高法院大法官哈利・布萊克蒙助理的教授在《黑斯廷斯憲法法律季刊》上聲稱，懷俄明州有關州長在提名臨時參議員人選時，只能選擇一個和未能繼續任職參議員同黨派人士的規定違反了第十七修正案。這主要是基於第十七修正案的文字內容，其中寫道 “任何一州的議會…… 得授權本州行政長官任命臨時參議員”。修正案只授權州議會將任命臨時參議員的權力再授予州長，但只要已經授予了州長，議會就不能再進行干預。這一授權只涉及是否由州長來任命臨時參議員，而非其應該如何任命。另一位憲法學教授則對此表示反對。他認為對憲法條文含義的解讀不應該侷限在文字性的分析上，而應該考慮其在何種情況下最符合各州的利益，比如這個例子下就應該是議會可以對州長的任命權加以限制。

由於第十七修正案的影響存在爭論，對其加以改革甚至廢除的倡導也一直呼聲不絕。隨著 2009 年美國總統巴拉克・奧巴馬開始任職，有 4 位民主黨參議員離職加入行政部門，包括奧巴馬（總統）、喬・拜登（副總統）、希拉里・克林頓（國務卿）和肯・薩拉查（內務部長）。隨後，伊利諾伊州州長羅德・布拉戈耶維奇和紐約州州長大衛・帕特森任命的繼任人選引起了很大的爭議，並且也造成廢除州長任命參議員權力的呼聲達到高峰。威斯康星州參議員魯斯・菲恩戈爾德和加利福尼亞州眾議員大衛・德里爾提出了去除這一權力的修正案，參議員約翰・麥凱恩和迪克・德賓以及眾議員也對此表示附議。茶黨運動則已經走在了廢除第十七修正案運動的前列，堅稱這樣將有效縮減聯邦政府的權力並保護各州的權力。