麥卡洛克訴馬里蘭州案

麥卡洛克訴馬里蘭州案是美國最高法院的一個著名案例。馬里蘭州向美國第二銀行在該州的分行徵收稅款來試圖阻止其運轉。該州法案雖然寫明適用於一切未經該州許可的銀行，但實際上僅美國第二銀行的分行符合條款所述，故該法案在法庭上被認為是專門針對美國第二銀行。法庭援引憲法中必要且合適條款說明國會有權透過有關未列入憲法卻合憲的法案。

這一基本事例依如下兩項原則：

憲法授予國會含蓄默示權使其能夠履行憲法賦予的權利，組建功能完備的政府。
州政府無權立法阻止聯邦政府行使合憲權利的行為。

本案的最終裁決由首席大法官約翰・馬歇爾撰寫。

背景

1.1 銀行的成立

儘管聯邦政府早已宣告成立，而其成立原因之一是為了統一國內市場一致對外，但原先的 13 個州仍然維持著某種半獨立的狀態，在爭奪利益時往往以本州利益為優先考量而忽視聯邦利益。為了維持聯邦政府的正常運轉，時任財政部長的亞歷山大・漢密爾頓依英國制度，提出建立一箇中央銀行。而民主共和黨人托馬斯・傑斐遜和詹姆斯・麥迪遜均以憲法沒有授權強烈反對該行成立。漢密爾頓便援引必要且合適條款，並且說明憲法中不僅具有明示的權利，也有默許的權利，以此說服華盛頓總統批准其《關於建立國家銀行的報告》。由於國會只頒給美國第一銀行 20 年的特許狀，1811 年便遭到廢棄。國內尚未統一的貨幣，國內市場形同虛設，貨幣流通不暢，經濟不景氣，而 1812 年戰爭更是讓美國經濟雪上加霜，聯邦財政又一次陷入窘境。與此同時，民主共和黨中以亨利・克萊為首的國家共和主義者興起。他們摒棄了傑斐遜共和憲政的模式，而是鼓吹美國體系，強呼叫國家資金興建基礎設施、開發資源以振興工商業。他們要求恢復國家銀行，行使發行貨幣的職能，並藉此來補貼工商業。雖然傑斐遜認為這些觀點只會破壞美國人的平等，並製造肥缺，讓投機者有機可乘。但國家共和主義者卻引用當年漢密爾頓的觀點，即憲法也賦予政府徵稅和為人民福祉花費的權利。幾輪爭辯後，民主共和黨掌權的聯邦政府最後沿襲聯邦黨人的做法，批准設立美國第二銀行，並頒發 20 年的特許狀。雖然該行具有發行貨幣及代理國庫之權，其五分之四的股份掌握在私人手中，主要的業務也由私人運營，難以稱之為政府銀行。

1.2 矛盾和審判

第二銀行在賓夕法尼亞州的費城開業後，逐步扭轉了國內市場的混亂，但惹怒了此前發行貨幣及徵稅的各州銀行。而各州出於維護自身利益，均出臺不同程度的政策限制第二銀行，而馬里蘭尤甚。馬里蘭州規定未經該州議會核准的銀行，需每年向州政府繳納 1.5 萬美金的稅款，並在其發出的所有票據上，貼上該州印花並依此繳稅，否則將禁止營業。

儘管法案已出，但銀行拒不交稅，且在 1818 年春安排分行出納員詹姆斯・麥卡洛克交付給分行主管一批未貼印花的紙幣，隨後發行流通。馬里蘭州政府隨即控訴麥卡洛克違反稅法，馬里蘭州地方法院受理此案後，判決麥卡洛克敗訴並罰款 100 美金。麥卡洛克不服，上訴至馬里蘭州上訴法院，上訴法院維持原判。在麥卡洛克的要求下，上訴法院提請最高法院下達錯案複審令，並重新審理此案。

接到此案後，首席大法官馬歇爾察覺此案的重要性，便容許雙方各派 3 名律師。麥卡洛克（美國第二銀行）一方派出威廉・平克尼、威廉・沃特和丹尼爾・韋伯斯特。馬里蘭州一方則派出已路德・馬丁為首的律師團。

在庭辯中，路德・馬丁的論述尤為出彩。他認為憲法應當準從制定者的解釋。作為制憲會議的參與者，馬丁認為含蓄默示權並非合理解釋，所以國會不能行使憲法沒有賦予的權利，即組建美國第二銀行。即便所謂的含蓄默示權存在並且國會可以組建銀行，那麼各州在其境內徵稅之權也是理所應當，合理合法。馬丁甚至援引首席大法官馬歇爾作為制憲會議代表提出的與 “各州可以自由徵收除關稅以外的任何稅項” 相似的觀點。

高院裁決

最高法院最終以 7－0 多數推翻州法院的判決，以下為本案的關鍵問題。

2.1 主權是否在民

在關於各州是否分別擁有主權，或是國家主權屬全美利堅合眾國人民共有的問題上，馬里蘭州律師團提出傑斐遜的論據。傑斐遜稱聯邦政府的權利來自各州，而後者則是唯一擁有主權的實體，所以聯邦政府所行使的權利需尊從擁有主權且唯一的各州。首席大法官馬歇爾首先推翻了 1798 年和 1799 年肯塔基州和弗吉尼亞州兩州關於州權為主的邦權理論的決議。他指出，美國的憲法表面上是各州議會批准的，但實質上是各州人民選舉出來能夠代表各州人民意願的議會批准的，也就是美國憲法實際上並非各州賦予，而是全體美國人民所賦予。而聯邦政府不論從內容上還是形式上都是人民決定出來的，權利既為人民所賦，必為人民福祉而服務。各州的確擁有一定的主權，但聯邦政府具有最高的地位，當與聯邦的主權相沖突時，各州的主權必須服從聯邦主權。馬歇爾的這段論述從根本上動搖了 “州權至上” 的理論。

2.2 聯邦銀行的合法性

而聯邦銀行的建立是否合法，馬里蘭州據整傑斐遜和弗吉尼亞州對成立美國第一銀行法案的反對和抗議。根據美國憲法第 10 條修正案，未授予聯邦政府的權利由各州保留，且各州擁有對其境內商業管轄之權。不僅銀行作為一個商業機構理應受到各州的監管，而且美國憲法也未賦予政府組建此類銀行的權利。即使含蓄默示權在理，但美國第二銀行的組建並非其行政之必要。若聯邦需要國家銀行保證其行使憲法所賦之權，那就無法解釋在 1811 年至 1816 年長達四年間國家銀行並不存在而聯邦政府依然能夠執行正常。

對此，馬歇爾解釋道，儘管聯邦政府只是憲法規定的權利部門之一，儘管聯邦政府只能行使憲法所賦之權，但美國憲法相比於其前身邦聯條例，並沒有將排除附帶權和含蓄默示權的條款列入，也就間接地支援了含蓄默示權的存在。此外，馬歇爾強調憲法僅僅使一部描繪出政府輪廓的大綱性檔案，列舉出來了也僅僅是極為重要的權利，而其他權利，則可依憲法推出。馬歇爾同時指出，憲法賦予了聯邦政府徵稅、發行國債、組建軍隊和宣戰等符合國家基本利益的權利，那麼國會就有權執行一切必要且合適的法律手段行使上述涉及的權利，由此可見，美國第二銀行的存在合理合法。

而就馬里蘭州一方對銀行存在的質疑，馬歇爾依次做出了對必要且合理條款更具體的解釋。他說必要並非是物質上絕對的需要，也並非當一件事情對另一件事情必要，沒有前者就沒有後者。對於必要的理解，應當是當一件事對另一件事有用或方便或是一種基本的形式或部分，那麼就可以被稱為必要。馬歇爾解釋道人類語言中，單個詞彙在不同語境下表達的含義不會是相同的，那麼在定義這些多意詞彙的準確含義時，理應緩和其含義，用通常的用法來解釋含義。他也提醒到，在解釋法律條款中的詞語時，無比需要考慮到相關的主題、語境和使用者的意念。

2.3 州徵稅權的合法性

馬歇爾援引憲法第六條：憲法和聯邦法律均為全國最高法律。各州之徵稅權雖合法且不可侵犯，但當行使該權利與聯邦法律相沖突時，因受制於憲法。如果各州均對聯邦政府機構－國家銀行具有徵稅權，那麼各州也就對聯邦政府的其他機構如海關和法院徵稅，便正如韋伯斯特所說，州所擁有的權利將造成毀滅性的打擊，並粉碎美國人民賦予政府的一切職能，也就違背了美國人民的意願，破壞了憲法的執行。因此，各州無權以任何諸如徵稅的行使阻止、拖累、妨礙或以任何形式控制或操縱國會為行使已授予聯邦政府之權利而制定的合憲法律的實施，因此馬歇爾宣佈馬里蘭州的徵稅行為違憲。

2.4 含蓄默示權

馬歇爾在最終判決書中寫道，一個聯邦政府固然受到憲法的限制，但擁有最高的行動範圍。此外，他還寫到，政府的權利受到憲法的限制是無可否認沒有爭議的，這種限制無法逾越。但對於憲法的正確解釋，因該基於聯邦的立法機構具有一定的、行使憲法所賦予的權利時具有任意性，從而依最利於人民的方式履行其崇高的職責。當目的合法，並於憲法約束之內，那麼凡適當且必要的一切行為，若未曾禁止，並於憲法精神一致，便合乎憲法。

在論述過程中，馬歇爾從聯邦政府運作的各個方面舉證，說明含蓄默示權的重要。其中他提出在聯邦政府建立郵局和郵路的權利上，必然包括了郵局間的信件來往過程中運輸的權利，和懲罰偷盜郵件行為的權利。但是上述提及的權利，對於建立郵局和郵路均非必要，但實際上卻是必不可少。那麼，含蓄默示權實際上成為了聯邦政府行政時必要的條款，來推斷出合理的權利。

後續影響

3.1 意義

馬歇爾的判決不僅解釋和踐行了憲法第 6 條最高條款和第 1 條第 8 款第 18 項的必要且適當條款。馬歇爾在寫給同僚的信中提到，如果馬里蘭州的觀點稱為各州之間的主流意識，那麼聯邦就會倒退回從前的邦聯。馬歇爾也認為必要且適當條款放在第 8 款而非限制國會的第 9 款，其意義便是為了擴大議會行使其授權的能力。

3.2 爭議

判決結果引起了各州的不滿，他們認為美國第二銀行是一個商業性機構，外帶為政府服務而已，因為在該銀行 3500 萬美元的資本和董事會席位中，私人均佔 80％的份額。俄亥俄州更是無視高院判決，依舊向當地的分行收稅，甚至指派收稅官從銀行櫃檯中 “搶” 走 10 萬美元。

3.2.1 批評

判決結束後，大量的批評文章紛紛湧現，以《里奇蒙探尋報》為最。其中一位筆名阿穆菲克提安（Amphictyon）的作者批評了馬歇爾判決意見的寬泛度。他認為如果美國政府的權利為人民賦予而不考慮州在美國政治中的獨特性，那麼就形成了一種不合理的情況，即當大多數人民批准憲法時，憲法變開始生效並約束少數派，儘管部分少數派是以州為單位的。但是州在美國獨立前始終是一個相對獨立的政治實體，在未經該州的批准下，憲法並不能約束該州，即便為最小的州。

馬歇爾為了應對來自司法界極具專業性的批評，他使用 “聯邦之友” 和 “憲法之友” 的筆名在報紙上刊發大量反駁的文章，進一步解釋他對聯邦和憲法的認識。一些支援州權的人士尤其厭惡馬歇爾對從寬解釋和含蓄預設權的闡述，傑斐遜甚至鼓動公眾反對判決，而批准成立美國第二銀行的前總統麥迪遜也對馬歇爾的判決不滿。麥迪遜雖然支援那些加強聯邦政府的高院判例，但他認為馬歇爾將普遍和抽象的原則運用到某個具體的案子中並非明智之舉。但他認為真正危險的是，馬歇爾對憲法的解釋方式會打破原有的政治平衡，消除手段和目的之間的聯絡，最終使得國會立法不再慎重，而更是無法有效地限制國會。

但是大量的批評者在攻擊高院判決中未判銀行違法時，忽略了他們的批評恰好證明了高院有權判決銀行合憲。而且在三權分立的體制下，高院擁有推翻議法案的權利，那麼自然而然就有否決州法案的權利。當高院擁有這些權利的同時，也就同時擁有了使用該權利的自由裁量權。

3.2.2 其他反應

1820 年，弗吉尼亞州議會透過決議，表示對本案最嚴重的抗議，並提議組建一個新的法院來解決涉及憲法的各州政府於聯邦政府權利的關係。1832 年，安德魯・傑克遜總統否決了國會提出的延長美國第二銀行經營權的提案，該行就此成為一家普通的銀行。

3.3 長遠影響

馬歇爾的聯邦至上的原則闡述使得國會在立法時幾乎沒有任何限制，聯邦機構的許可權也大大增加。但各州尤其是南方各州州權意識強盛，這一複雜的問題引發了美國內戰，而戰爭卻也解決了這個困擾政府數十年問題。正是基於必要且適當條款的，1912 年美國聯邦銀行儲備系統建立，稱為美國永久性的中央銀行。而聯邦政府對經濟的干涉也越來越深，最明顯的例子便是羅斯福新政。聯邦政府悄無聲息地早已觸及了人們生活的各個方面。聯邦政府及其下屬機構也日益龐大，最終行政系統臃腫不堪，由此出現了以 “政府不能解決問題，政府就是問題” 為核心的里根革命。