公務員

公務員（civil servant、public servant），亦可能等同公職人員，是一種職業，主要由國家聘用至政府機關任職，擁有法律所賦予的職權，主要職責是執行法律、維護法律權威，代表政府行使公權力，為人民提供公共服務，確保社會秩序維持穩定與全體人民的共同福祉。公務員體系（Civil service）結構通常都有共通點，包括編制有所限制、由國家保障其身份、薪酬、福利。然而，並非所有在政府工作的僱員等皆屬於公務員。基於國民主權原則，國家權力來自人民授予，並由各國憲法分配至不同的政府機關分別行使。公務員代表政府行使職權，亦應恪遵憲法與法律的規範。若公務員不適任，則國民可以透過罷免程式收回其任職資格。有違法失職之情形時，則應由監察機關依照法定程式提起彈劾，使其免職或受懲戒。

歷史

西方國家的公務員制度沿於英國的文官制度；而普遍認為世界上最早以考試方式取錄公職人員的是中國。隋唐年間的中國即設吏、兵兩部選拔文官及武官（中國古代職官），及後又有科舉制度。隋唐之後，除科舉選拔的官員外，有數量更為龐大的胥吏。官員個人亦組成幕府、聘用人員。

資產階級革命後相當長的時間裡（直至 19 世紀末），政府的管理職能十分有限，主要是維護社會秩序，充當「守夜人」的角色。公職人員的任用仍以任命為主。在君主制國家，官職由國王恩賜、貴族委任或世襲；在共和制國家，則由總統等行政長官委任，國家之元首百官，為人民之公僕，服役於民。現代資產階級政黨制度建立後，政黨政治操縱著國家權力的分配，政府公職人員也隨著執政黨的更替而不斷變動。恩賜官職與政黨分贓導致了大量貪汙腐敗。在這樣的背景下，國家公職人員的管理並沒有形成法律的規範與相應的制度。

1.1 創立

19 世紀的後 30 年裡，在兩次工業革命的推動下，工業生產迅速發展，資本主義進入壟斷階段。英國國會「議會至上」的時代結束了，隨之而來的是「行政專橫」。英國國家行政管理職能迅速增強，迫切需要改革公職任用制度，提高行政效率。19 世紀末 20 世紀初，西方主要的幾個國家先後創立了公務員制度。

 19 世紀初，英國在印度設立了東印度公司書院（前身之一）專門培訓和訓練印度行政官員及設立，其依據。1853 年，東印度公司的特許狀期滿，向英國國會申請新的特許狀，英國國會委派了以議員巴倫・麥考萊為首的 3 人小組進行調查，麥考萊提出赫爾利伯略行政管理學校公開競爭選材經驗的報告，即《麥考萊報告》。不久，財政部常務次官與史丹福・諾斯科特（Stanfford Northcote）在 1854 年提出了著名的《》。該報告首次以官方檔案形式將政府公職人員統稱為「文官」（Civil Service，複數集合名詞；Civil Servant，單數名詞）。1854 年，英國在克里米亞戰爭中的失利使得首相巴麥尊子爵 3 世不得不在次年 5 月 21 日頒布《關於錄用國王政府文官的樞密院令》，該法令責成英國政府專門成立行政中立（不受黨派干涉）獨立主持文官招生考試的 3 人文官事務委員會。1859 年，英國議會頒布《文官退休法》明確了文官的權利與義務範圍。1870 年英國樞密院法令再次確認文官的公開競考擇優錄取原則，這一法令標誌著英國現代文官制度的建立。

德國腓特烈二世在上任後在普魯士境內建立了初步的公務員制度。

 19 世紀末期後，美國多數公務員也須考試任用，但情治機構與軍方除外，稱為，不過福利也較少，可依主管意見撤職。

中國官吏
官僚

現代制度

2.1

中華人民共和國公務員，簡稱國家公務員或公務員，根據《中華人民共和國公務員法》第二條之定義是指 “依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”，包括法官、檢察官、政協工作人員等非國家行政機關的公職人員。此外，根據《公務員法》第一百零六條，法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批准參照《公務員法》進行管理。

中華人民共和國的公務員由國家公務員局進行管理，透過國家公務員考試進行錄用，並建立相應的升降機制和退出機制。公務員分為領導職務公務員和非領導職務公務員（包括綜合管理類、專業技術類、行政執法類和國務院增設的其他類別）。

國家根據人民警察以及海關、駐外外交機構、消防救援機構公務員的工作特點，設定與其職務相對應的銜級，即人民警察警銜、海關關銜、外交官銜、消防救援隊消防救援銜。

2018 年 3 月中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》稱，“中央組織部統一管理公務員工作。為更好落實黨管幹部原則，加強黨對公務員隊伍的集中統一領導，更好統籌幹部管理，建立健全統一規範高效的公務員管理體制，將國家公務員局併入中央組織部。中央組織部對外保留國家公務員局牌子。”“調整後，中央組織部在公務員管理方面的主要職責是，統一管理公務員錄用調配、考核獎懲、培訓和工資福利等事務，研究擬訂公務員管理政策和法律法規草案並組織實施，指導全國公務員隊伍建設和績效管理，負責國家公務員管理國際交流合作等。”“不再保留單設的國家公務員局。”

2.1.1

香港的公務員制度大部分源自英國，但有一點不同。公務員編制為所有政府部門和其他行政單位提供人手。香港的政策局局長（負責制訂特定範疇政策，類似英國的大臣）原本也是公務員，而非像英國的內閣部門首長般是政治任命，並要負擔政治責任。基本上，公務員全部都是受共同之委任程式、共同之紀律守則及共同之聘用條件所規管。1997 年香港回歸後，上述局長遂改為政治任命，但大體上沿襲公務員任命，政府官員仍由公務員產生。同一職系之公務員可以隨時由一個崗位調到另一個崗位。2002 年，時任香港特別行政區行政長官的董建華推行主要官員問責制，問責官員脫離公務員體系，直屬於行政長官，不再必須由公務員產生，只由中央政府任命。公務員分佈政府各個決策科、局、處和署。

為確保公務員忠實執行政府政策和指令，所有公務員均不得身為議員，未得當局許可，公務員亦不得參加政黨。為務使公務員絕對忠於職守，未經許可公務員不得兼職，不論兼職是有薪酬還是義務，經商亦要呈報上級，以免其商業活動與其公務職責有牴觸；公務員體制要求公務員忠於所負責之事務，而不是忠於直屬長官。1997 年 7 月 1 日，《香港特別行政區基本法》生效，行政長官，各主要官員及行政會議成員在就職時必須按基本法第 104 條依法宣誓擁護《香港特別行政區基本法》、效忠香港特別行政區。

狹義公職人員單指公務員；廣義公職人員包括公務員、司法機構人員、選舉產生之各級議會（立法會、區議會）議員，行政長官、以及由行政長官或政府委任之官員（各級主要官員、行政會議成員）、以及政府合約非公務員職位的公職人員。

而根據《防止賄賂條例》，公職人員尚包括若干機構（通常是公用事業及公營機構）之僱員。

2.1.2

2.2

《中華民國憲法》上對公職人員的稱謂共有九種，分別是「政府人員、文官、公務員、公務人員、文武官員、現役軍人、法官、官吏、自治人員」。「公職人員」指的是狹義的《公職人員選舉罷免法》規範人員、以及廣義的《公職人員財產申報法》規定辦理財產申報人員。也就是說狹義的「公職人員」僅指公職人員，例如：總統、副總統、縣市長、鄉鎮（市）長、立法委員等經依公職人員選舉罷免法規範的人員而已。

「公務員」則有刑法上的公務員與行政上的公務員，刑法上的公務員指的是《刑法》第 10 條第 2 項定義的公務員，而行政上的公務員則可分：最狹義的「《公務人員任用法》任用的公務員」、狹義的「《刑法》上的公務員」、廣義的「適用《公務員服務法》的公務員」，以及最廣義的「《國家賠償法》第 4 條 受委託行使公權力職務的人員」，至於是否領有俸給則不在所問。

中華民國的公務員廣義的定義為「受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員」（《公務員服務法》第 24 條）；然因《中華民國憲法》明定公務人員非經考試不得任用，故公務人員之遴選，須經隸屬考試院的考選部以國家考試之方式錄取。經考試及格獲任用資格者，均為狹義之公務員。依現行法，中華民國公務人員分成 14 職等，由考試院下轄之銓敘部依法核定其職等。

2.3

日本文官官等分為親任、敕任、奏任、判任，相當於中華民國（臺灣）的特任、簡任、薦任、委任。

2.3.1

英國文官（Civil servant），指中央政府系統非選舉產生及非政治任命的事務官（包括常務次官），不包括經選舉或者政治任命產生的內閣成員及各部政務次官、政治秘書等政務官，也不包括由國會設立的各種組委的僱員、皇室內務官員、地方政府官員或警察、軍隊、教師、公共醫療等其他公共事業的僱員。許多英聯邦國家都有類似的文官（公務員）制度。其特點是：

擇優而任：文官由一相對中立的考試制度招聘，以確保才能。
政治中立（或稱行政中立）：文官不會因政權（執政黨）的更替而更換；文官主要的工作是研究、制訂方案及執行，而非決定政策；政策失敗，文官亦不用下臺，以利社會穩定及知識傳承。