中華民國憲法

《中華民國憲法》是中華民國的根本法，擁有最高的法律位階。民國 35 年（1946 年）12 月 25 日由制憲國民大會於南京議決透過，民國 36 年（1947 年）1 月 1 日由國民政府公佈，同年 12 月 25 日施行。全文共 14 章、175 條，主要特色為彰顯三民主義與主權在民的理念，明定人民自由權利的保障，規定五權分立的中央政府體制及地方自治制度，明示中央與地方許可權劃分採取均權制度，並明列基本國策等。

中華民國憲法為中華民國成立以來第 3 部憲制性法律，取代之前的《中華民國訓政時期約法》。該憲法施行前，國共內戰全面爆發，國民大會因而在民國 37 年（1948 年）制定《動員戡亂時期臨時條款》，做為戰時的憲法附屬條款；但隨著中華民國在民國 38 年（1949 年）後因國共內戰失去對中國大陸的治權、以及有效統治區域限縮至臺澎金馬，該條款的適用時間不斷被延長，致使憲政的實施有名無實。該條款至民國 80 年（1991 年）廢止，做為配套，國民大會同時增訂《中華民國憲法增修條文》以應對當前國情，並凍結部分憲法本文，現已經過 7 次修訂。依照憲政現況，身為國會的立法院不能直接修改憲法條文，只能提出「憲法修正案」，經立法委員議決透過後交公民投票複決，始生效力。

中華民國憲法及其增修條文的核心價值為：民主制度、法治規範、保障自由與人權、政府機關相互制衡、婦女權益（婦女權利）、弱勢族群及少數族群、生態保護與環境保護、社會福利與社會救助、義務教育實施、農業與科技以及經濟發展。

制憲歷史

1.1 民國初年立憲

辛亥革命後，中華民國於 1912 年 1 月 1 日在南京宣告成立。1912 年 3 月 8 日，當時位於南京的中華民國臨時參議院透過《中華民國臨時約法》，又稱臨時約法、民元約法，同年 3 月 11 日，時任中華民國臨時大總統孫中山公佈臨時約法的施行，將其作為國家的臨時基本法，袁世凱就任中華民國臨時大總統時生效，《中華民國臨時約法》是中國歷朝歷代首次將「主權在民」的思想寫入法規。

1913 年，以臨時約法為基礎，《中華民國憲法草案》（又稱天壇憲草）由中華民國第一屆國會提出，該草案是北洋政府為制定《中華民國憲法》而起草的第一部憲法草案，基本上是《臨時約法》的增訂版，採用三權分立憲法原則，共 11 章，113 條。當時國民黨與中華民國大總統袁世凱在制憲問題上有分歧，袁世凱提案主張擴大總統許可權，以利政務統一，但國會將大總統的提案置於毋庸討論之境地。在這種情況下，袁世凱通電全國各省都督及民政長官，對《天壇憲草》表示反對，各省都督及民政長官都支援袁世凱的意見，並於民國三年（1914 年）將國會解散，於 5 月 1 日公佈自己的《中華民國約法》（袁記約法，當時又稱作《民國三年約法》，簡稱《民三約法》）。

民國 8 年（1919 年）段祺瑞執政期間中華民國第二屆國會提出過一部《中華民國憲法草案》（八年草案），民國 12 年（1923 年）曹錕任中華民國大總統期間公佈一部《中華民國憲法》（曹錕憲法），民國 14 年（1925 年）段祺瑞再次執政時又提出過一部《中華民國憲法草案》（十四年草案）。

1.2 訓政時期立憲

1.2.1 五五憲草

民國 17 年（1928 年）國民革命軍北伐統一南北後，中國國民黨中央執行委員會常務委員會 10 月 3 日透過《訓政綱領》；民國 20 年（1931 年）5 月 5 日召開的國民會議透過《中華民國訓政時期約法》，6 月 1 日開始施行。在這部約法中，三民主義作為國家基本思想和行政、立法、司法、考試、監察五權分立的國家組織方法被確定。

民國 25 年（1936 年）5 月 5 日，國民政府公佈《中華民國憲法草案》（五五憲草）。1937 年 5 月 18 日，國民政府公佈《中華民國憲法草案》，凡八章 147 條，是《中華民國憲法》的雛形，原定在預定同年召開的制憲國民大會透過，但大會因日本發動七七事變入侵華北、中國抗日戰爭全面爆發而延宕，未能如期召開。

1.2.2 期成憲草

民國 27 年（1938 年），國民參政會成立。它是國民政府在抗戰期間，為了集思廣益且團結全國力量的政治機構。在促成憲政一事的主要貢獻上，該會是於民國 28 年（1939 年）9 月，組成憲政期成會，以提出有關制定憲法的意見。民國 29 年（1940 年）3 月，憲政期成會，根據其所收到之各方意見，而對五五憲草依次作逐條討論，其最後亦透過名曰「中華民國憲法草案修正草案」的定稿。

民國 32 年（1943 年），中國國民黨召開五屆十一中全會，其決議在戰爭結束後的一年內，召集國民大會，並且制定憲法。為了促進憲政政策，國防最高委員會，即設定憲政實施協進會，以司其事。該會於民國 35 年（1946 年）3 月，即提出其研究憲法的意見。學者荊知仁認為，該會對於五五憲草的修正意見，是對於政治協商會議後的憲法草案問題的討論上，提供一種參考。

王雲五表示，憲政期成會的組織分子，是國民參政會的全體參政員。由於該會中的中國國民黨以外的人士為數不少，因此其對於五五憲草在內容上的修改頗多。至於憲政實施協進會的組織分子，大多數是由國防最高委員會就中國國民黨的中央執行委員與中央監察委員中指定之。而該會對於五五憲草的修正意見，多屬於枝節，其對於五五憲草中的重要內容，均是給予維持。學者董保城與法治斌認為，憲政期成會與憲政實施協進會之修正意見，「均僅止於紙面文章，並未產生任何直接或具體之成果」。

1.2.3 政協憲草

民國 34 年（1945 年）抗日戰爭勝利後，國民政府依據《國民政府建國大綱》著手推進憲政的實施；同年 10 月 10 日，中國國民黨與中國共產黨在重慶協商並簽立「雙十協定」，確定以軍隊國家化、政治民主化、黨派平等、地方自治之途徑達到和平民主建國，儘速召開政治協商會議，商討制憲事宜。民國 35 年（1946 年）1 月 10 日至 31 日，國民黨 8 人、共產黨 7 人、民主同盟 9 人、青年黨 5 人、無黨派人士 9 人共 38 位代表在重慶召開政治協商會議，透過政府改組案、和平建國綱領案、軍事問題案、國民大會案、協定五五憲草的修改原則 12 項，並決定組織憲草審議委員會。政協決議案之憲法草案部分依據中國共產黨建議和要求，較大幅度修改五五憲草。依照政協決議，國民大會成為無形機構，立法院直接民選產生，監察院職權擴大，且地方制度稱為聯邦體制，省得制定省憲。因政協憲草悖離孫文五權憲法理論，觸犯國民黨黨章引起國民黨內部較大反彈；隨後的國民黨六屆二中全會提議恢復五五憲草，並因此事釀成了國共之間的嚴重政治摩擦。

政協會議閉幕後，依決議成立憲草審議委員會，經中國共產黨代表周恩來和中國國民黨王世傑推薦，民社黨的張君勱主持起草這份《中華民國憲法草案》，保留了三民主義的基本思想並貫徹政協憲草決議案內容，落實民有民治民享之民主共和國，以及內閣制之民主憲政等精神。憲草期間，中國共產黨代表與張君勱多次私下協商憲草問題，並在達成一致後再提交審議會審議。但中國共產黨因解放區獨立要求地方法官民選問題，以及行政院等問題，而對憲草審議委員會四月底的憲法草案仍持保留意見。又加上此時國共軍事衝突擴大，憲草審議工作從此未能繼續。故四月底政協憲草版本為制憲國民大會實際開始審議時之藍本。

1.2.4 制憲國民大會

民國 35 年（1946 年）10 月，隨著抗日戰爭的結束，國共軍事衝突擴大，且國民黨政府對於開增共產黨代表的名額數與共產黨產生分歧。

自 1931 年至抗戰結束，國民政府皆使用《中華民國訓政時期約法》，至 1947 年《中華民國憲法》實施後才自然廢止。起初，國民政府召開了國民大會，但此舉遭中國共產黨反對，更加深了雙方的衝突。11 月 15 日，制憲國民大會在南京招開，即使中國共產黨籍的國民大會代表全員缺席，制憲國大代表仍超過法定人數。

11 月 28 日，國民政府主席蔣中正提出《中華民國憲法草案》，該草案是基於政協憲草藍本，即 1946 年（民國 35 年）中國國民黨、中國共產黨、中國民主同盟、中國青年黨和無黨派社會賢達人士在政治協商會議和憲法草案審議委員會上制定的憲法草案。當時的大會主席團的主席為胡適。

依照程式，憲草審議要舉行三讀會。政協憲草內容和孫文五權憲法的理論有所差異，而當時與會的國民黨代表大多是信奉五權憲法，因此，在一讀會的第一個星期，就將政協憲草改回五五憲草的樣式。但此時，中國民主社會黨主席蔣勻田對於政協憲草的改變感到不滿，表示將離席抗議，國民黨蔣中正總裁只好試著說服當時支援政協憲草改向五權憲法樣式的國民黨代表，才使政協憲草的內容改回原本的模樣。

民國 35 年（1946 年）12 月 25 日，《中華民國憲法》經國大三讀透過，於當天閉幕式中由大會主席吳敬恆（稚暉）遞交國民政府主席蔣中正，並諮請於民國 36 年（1947 年）元旦公佈、於同年 12 月 25 日施行。自此，中華民國結束訓政時期，正式進入憲政時代。

1947 年，國民政府在南海畫十一段線時，為了紀念新憲法，將中沙群島一個暗沙命名為憲法暗沙，憲法暗沙主島命名為民主礁。民國 52 年（1963 年），行政院定每年 12 月 25 日為行憲紀念日。

憲法內容

按照白哲士之憲法體例分類，中華民國憲法為典型的美系憲法，即憲法主體部分主要由三大部分構成，自由憲章（Constitution of Liberty）即人民權利；政府組織憲章（Constitution of Government）即政府權力制衡機制；以及主權憲章（Constitution of Sovereignty）即規定修憲手續以明確主權在民。另外，中華民國憲法另有地方制度和基本國策章節，以明確國家體制與國家施政原則。除前言外，全文共一百七十五條條文，計分十四章。

2.1 序言與總綱

上述為序言，精簡而準確地說明瞭其制定機構（「國民大會」），其制定權力來源（「全體（中華民國）國民之付託」），內容制定之根據（「孫中山先生…… 之遺教」），制定目的（「為鞏固國權…… 增進人民福利」）等構成重要部分。

接續之第一章為總綱。依序提及中華民國的國體（「基於三民主義，為民有民治民享之民主共和國」）、主權之歸屬（「屬於（中華民國）國民全體」，或源自主權在民概念）、國民之定義（「具有中華民國國籍者」）、領土範圍（「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之」）、國內各民族之（法定）地位（「中華民國各民族一律平等」）及國旗的法定樣式（「國旗定為紅地，左上角青天白日」）。

2.2 人民權利

在憲法學領域，人權包括消極權利（即人身權利）和積極權利（即受益權）。人權保障除了在第二章明文規定外，還體現在第十二章「人民四權」及第十三章基本國策部分。

2.2.1 自由權利

該憲法列出之各項「民權主義」內容如下：

人民平等：憲法規定 “中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。” 該說法涉及婦女權利、政教分離、民族平等、階級平等與黨派平等；父權、政教合一、一黨專政等因而與之牴觸。
人身自由：全稱為「人民身體自由」，是一切自由的基礎，關係到了人身而為人的人性尊嚴，以及個人人格之自由發展。個人之人身自由若可由他人任意限制，憲法保障之基本權利將無法順利行使。因此，該憲法特別提及有關人身自由限制之相關法定保障原則。依憲法第 8 條之內容，除現行犯的逮捕由該國法律另外明訂，若要進行逮捕或拘禁，須經司法及警察等執法機關按法定程式執行，或者，若要進行審判，也只能由該國法院按法定程式執行；任何沒有明確法律依據的執法行為都被（該憲法）允許不予遵從。因犯罪嫌疑而被依法定程式逮捕拘禁之人，若有不服之處，也可聲請法院加以判斷該些執法行為之合法性與正當性等。相關內容也規定執行逮捕拘禁之機關，不得拒絕法院之「提審」。對於違反法律之執法行為，該憲法允許權益受執法行為影響者向該國法院聲請審理，且受聲請之法院不得拒絕之。該憲法規定，該國政府的所有作為和不作為，都必須有法律依據，以期避免掌控行政權力者任意侵害國民之（法定）權利，亦即所謂「法律保留」原則。該憲法第八條有關政府限制人民人身自由之條件，即法學理論所謂「法律保留原則的憲法保留」。
居住遷徙自由：該憲法明定 “人民有居住及遷徙之自由。”
工作與財產權利：該憲法規定 “人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。”
意見自由：在該憲法中，意見自由包含言論自由、著作自由、教學自由、表演自由、通訊自由、刊行自由等。在其第十一及十二條中，提及 “人民有言論、講學、著作及出版之自由；人民有秘密通訊之自由”；新聞審查制度或新聞特許制度等因而與之牴觸。因此，在司法院釋字第 644 號解釋中，《人民團體法》禁止「主張共產主義、分裂國土」等之團體之成立有關內容，被判定為違反該憲法第 23 條比例原則中之必要性原則（「最小侵害性原則」），因而宣告該些法律條文內容因與該憲法抵觸而失效。對於講學自由相關條款，根據司法院釋字第 450 號解釋，大學自治應予保障，政府不得干涉大學辦學自由。
信仰自由：該憲法規定 “人民有信仰宗教之自由。”
集會結社自由：該憲法規定 “人民有集會及結社之自由”。根據司法院釋字第 644 號解釋，建立宣揚共產主義和國土分裂主義的政黨也符合該憲法結社自由之規定，若該團體有違憲行為當依法處置，但不得預先阻止結社自由。
人權救濟：憲法設定了人權救濟機制，“凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。”
人權保障：憲法規定各項人權，“除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。” 及 “凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。” 即非上述明列之情形，不得以法律限制人權。相比之下，五五憲草則採取人權間接保障主義，即規定非以法律，不得限制人權。而後來在政協憲草制定時，依據中國共產黨提議，將原稿中之 “非以法律不得限制之” 更改為 “不得以法律限制之”，從而採取了人權的直接保障主義。
該憲法的自由與人權的保障核心價值，在於使中華民國國民人格自由發展與健全、人性尊嚴、個人主體性等。

此外，該國釋憲實務承認的同屬該憲法保障的其他權利，包含隱私權、身體健康權、子女知悉血親權、契約自由權、環境保護權、名譽權、一般行動自由權、婚姻自由權、性行為自由權等。

2.2.2 受益權利

受益權利，即國家對國民之義務，並非各國憲法均有，例如美國憲法並無規定受益權利。近代政治家暨法學家，制憲國大代表王世傑認為，人身自由權利屬於個人主義範疇，盛行於自由主義國家；而受益權利屬於社會主義範疇，盛行於福利（社會）主義國家。中華民國憲法在序言中將 “增進人民福利” 定為制憲目的之一，其規定的人民受益權利有：

兒童受義務基本教育權利：憲法除了在第二章人民權利部分規定人民有受教育權之外，在第十三章第五節以整節內容專門規定了國家有興辦扶助教育事業之義務。對於公民受基本教育權，憲法規定 “六歲至十二歲之學齡兒童，一律受基本教育，免納學費。其貧苦者，由政府供給書籍。已逾學齡未受基本教育之國民，一律受補習教育，免納學費，其書籍亦由政府供給。” 憲法還額外規定國民教育經費應優先編列，並要求對從事教育卓有成績的人士提供獎勵，對學行俱優無力升學的學生予以補助。
弱勢群體接受撫卹權利：憲法在第十三章第四節以整節內容保障弱者生存權。如規定 “國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。” 對於衛生保健事業等國家福利事業也有詳盡規定。
工人階級受國家特別保護權。對於勞工保護，如最低工資，工作時間，工傷保險，及女工童工保護等，均為工人階級權益保護範疇。中華民國憲法規定，“人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會。” 以及 “國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。婦女兒童從事勞動者，應按其年齡及身體狀態，予以特別之保護。” 對於勞資糾紛，憲法則規定 “勞資雙方應本協調合作原則，發展生產事業。勞資糾紛之調解與仲裁，以法律定之。”
邊疆地區人民受特別保障權。憲法第十三章第六節邊疆地區部分明定對於邊疆少數民族的教育、文化、交通、水利、衛生，及其他經濟、社會事業，給予特殊保障。

須注意者為：此類受益權利因多規定於憲法第十三章基本國策中，故人民原則上尚無法僅依據這些憲法規定，直接向國家請求具體的給付，須待國家制定相關法令設定受益條件與給付內容之後（如涉及國家資源分配重大事項，並應由立法院以法律形式作決定），人民方能依照該實踐憲法基本國策的法令產生具體的權利而能對國家為請求。但國傢俱有依這些基本國策條款制定法律與施政的義務，而依各基本國策條款的效力不同（見下述「基本國策」），國家如長期不制定法律或健全充實這些制度，則可能會受到程度不一的違憲指摘。

2.2.3 參政權利

憲法還規定了人民的參政權，包括

選舉、罷免、創制、複決權。其中，創制權指人民為行特定事務，而要求政府立法保障規範之權；複決權則是人民要求政府修改或廢除法律之權。此四項權利於第十二章中，進而詳細規定選舉的諸多事項，以確保選舉的直接、公正、公開；同時規定了罷免、創制；、複決之權力，以確保民權行使。
應考試服公職之權。此即孫中山所提直接民權之一：考試權。

總之，中華民國憲法既對主要人權採取列舉式保障，又對所有人權採取概括式保障，既有人身權保障又有受益權保障，並規定了人民的參政權。

2.3 政府組織與民意機關

中華民國憲法第三章至第十一章，對中央政府、中央民意機關、地方政府、中央與地方政府關係做出規範。中央政府組織整體依照孫中山五權憲法學說中之國民大會及五院的架構，但是其中各院權力之間的運作機制則是由張君勱設計。地方政府架構則依照孫中山學說中的省、縣二級地方制度寫入憲法。

2.3.1 國民大會

第三章為國民大會，其構思來自於孫中山五權憲法中，仿效美國、法國等的「憲法會議」和「選舉人團」的精神，將其區別於普通國會，成為行使四權的政權機構。國民大會，自五五憲草以來一直是爭論焦點，期成憲草和政協憲草均圍繞國民大會問題激烈爭論。據張君勱助手回憶，最終的憲法實質上是折衷方案。憲法之國民大會延長至每六年集會一次，且創制複決兩權須等到全國過半縣行使此權方能生效。聶鑫認為，這兩項手段使得國民大會在行憲初期只有選舉罷免總統之權，而創制複決權事實上被凍結。

2.3.2 總統

第四章為總統，憲法採取中國民主社會黨張君勱和中國共產黨建議，採取內閣制和虛位總統。總統任免事項均須得立法院或監察院同意，且其簽署之命令需得到行政院長副署，故為虛位。事際上，中華民國憲法下的內閣制度，僅在嚴家淦擔任總統時（1975-1978）得以實施；其餘時間，政府抑或根據動員戡亂條款之規定採取總統制，抑或根據憲法修正案採取半總統制。

2.3.3 五院政府

第五至九章為與美國三權分立憲法相比最具特色的五院（行政，立法，司法，考試，監察）設定。依據孫中山構想，五院均為政府機關，並非議會；故他設想包括立法院在內的機構均為治權機構，以達到 “人民有權”，“政府萬能” 之效果。而實際憲法則依據中國共產黨在政協會議上的建議，較大幅度修改孫中山的構想，憲法除了將立法院和監察院變為由人民直選或省議會選舉的國家議會機構外，另增加行政對立法負責，考試和司法人員任命需經監察院同意之規定；並在總統和五院之間相互有複雜的制衡機制（check-and-balance）防止權力濫用。

五院設定是孫中山五權憲法理論中最具特色的地方，而實際上在這部張君勱起草的憲法中，僅僅保留五權憲法的形式，而憲法的核心則是內閣制的三權憲法的架構，監察院和考試院的權力相較於五五憲草而言大大減少，立法院脫離國民大會制約，也不僅僅成為治權機關。

2.3.4 國家體制

依據憲法，中華民國為地方自治的單一制主權國家。憲法第十、十一章為中央和地方制度， 憲法對國家和省縣專屬許可權採取列舉式陳述，並規定對於剩餘權凡屬國家之事務由國家處理，凡屬省縣之事務由省縣處理。中央集權、地方分權、中央對地方監督，此即孫中山均權主義。

按照憲法，地方採取省縣自治，蒙古西藏地方自治權另以法律定之，但取消了政協憲草裡中共力主實現的省縣即聯邦體制。

2.4 基本國策

第十三章為基本國策，此部分在五五憲草中缺乏外交政策和國防政策等，但根據政協憲草和中國共產黨建議，將政協決議的和平建國綱領部分濃縮後寫入憲法，使得政府施政有了可靠的法律依據。

基本國策分為六節，分別為國防、外交、經濟、社會安全、教育和邊疆地區。國防政策則明定為軍隊國家化，從法律上根絕政黨、軍閥操縱軍隊干涉政局的可能；外交政策則宣示國家的和平外交路線；經濟國策則體現孫中山民生主義內容，平均地權，節制資本，為國家經濟發展提供施政依據；社會安全部分則規定充分興辦國家福利事業，保護弱勢群體利益；憲法強調教育的重要性，明確將教育經費佔國家預算比例定為不低於 15%，另有對教育界師生之獎勵和補助措施，使得中國成為福利國家；邊疆地區部分則明示保障少數民族的自治權和各項事業發展的權利。學者聶鑫表示，基本國策的第三節「國民經濟」、第四節「社會安全」、第五節「教育文化」、第六節「邊疆地區」，均是同憲法的社會權有關。

基本國策的入憲，其適當與否，頗有爭議。荊知仁教授認為國家的政策，每須隨時配合時代與環境的需要，而為機動的適應。一旦將政策規定於憲法後，若因為需要的改變，而不時修改憲法，乃有害於憲法的固定性；若因為陳義過高，或是遭遇困難，而一時不能實行，亦有傷憲法的尊嚴。學者張千帆認為：「和任何法律一樣，憲法也有基本指導思想，但這並不表明任何重要的指導原則都必須寫入憲法，一般的國家政策就更不宜進入憲法。」他的理由，即憲法應為一部穩定的基本法。政策的變化，必然是要求政府去修憲。而這就影響了憲法的穩定性與權威性。張氏亦認為，憲法如同政治綱領一樣，也表達了若干基本的理想與目標。不過，「政治綱領不一定需要也不一定可能兌現」，而「憲法作為一部基本法的承諾則是一定要兌現的；否則，國家就失去了基本的誠信。」因此，他指出，「憲法不是政治綱領」。張氏在出版於 2016 年的著作中亦指出，憲法不應該面面俱到、包羅永珍。它「不是普通的政策宣言，不應該規定過多的經濟制度」，其也「不是政治口號，因而不應該規定過多的積極權利」。學者呂炳寬、項程華、楊智傑表示，根據孫中山的民生主義，《中華民國憲法》，是社會福利國家的憲法，而不完全是資本主義的自由經濟的憲法。他們認為，《耕地三七五減租條例》與《平均地權條例》，均是落實民生福利國原則的具體制度。不過，在社會的變遷下，做出釋字第 579 號與釋字第 580 號的司法院大法官，是以資本主義保護財產權的想法來看待此一問題。因此，他們即宣告《耕地三七五減租條例》的部分條文違憲。呂氏、項氏、楊氏認為，這「其實已經完全偏離了原本憲法的精神」。他們亦認為，德國與美國的憲法，均是資本主義的憲法，其欠缺特殊的基本國策的條文。而司法院大法官，是以德國與美國的憲法學說來解釋憲法，所以才發生問題。

依臺灣公法學界的主流見解，通常是比照德國法學界自從威瑪憲法以來，對於憲法條文的規範效力所作的分類，將中華民國憲法中基本國策條款作不同的定性，使之發揮不同的功能。通常可將基本國策的規範效力分為下列四類：

（一）基本國策條款僅指出國家應有的努力方向，尚不致發生直接拘束國家公權力之法效用的「方針條款 (Programmsätze)」或「國家目標條款 (Staatszielbestimmung)」。例如：第 141 條、第 146 條、第 158 條、第 166 條、增修條文第 10 條第 2 項等。

（二）基本國策條款憲法作為對立法者的「憲法委託（或稱立法委託）」，立法者雖有相當大的審酌許可權，但亦負有遵守該憲法指示（特別是應於相當期間內履行該委託）之立法義務。例如：第 137 條第 2 項、第 143 條第 1 項、第 154 條、第 155 條等規定。

（三）基本國策條款作為憲法對某些社會中已成形之制度，以擔保該制度存續之方式加以保障。立法者雖然可以因應社會需要而更易制度的內涵，惟此變動不得侵犯該制度的核心部分。例如：第 138 條至第 140 條、第 155 條、第 157 條。

（四）基本國策條款作為人民直接可以向國家請求之公法上權利。學者鹹認僅第 160 條第 1 項為基本國策條款中唯一具有公法上權利之性質者。

另外，在司法院大法官釋憲實務上，於憲法第 7 條至 21 條所明文列舉以外的人民權利是否受憲法保障有疑義時，常會引用憲法基本國策條款的規定，與憲法第 22 條相結合，以強化該項權利作為憲法所保障的基本權利之說理依據；而即使在解釋憲法第 7 條至第 21 條明文列舉的人民基本權利時，也常引用基本國策的規定以充實與擴張權利內涵，並作為釋憲的指導原則和方向。

因此，憲法的基本國策條款因為通常無直接拘束力，因而給予了國家的政治與政策決定因民主原則作用的彈性空間與動力；但也並非只是單純的政策目標而毫無規範效力，而是作為基本的價值決定與解釋憲法、法律的指導原則，長期而抽象地發揮其功能，使違反基本國策的法律與政府政策，因此要受到更嚴格標準的檢驗。使基本國策所關懷的價值，不致因一時的政治或民意情勢而被模糊甚至實質上拋棄和遺忘。

2.5 憲法實施與修改

依照白哲士之學說，憲法修改權之歸屬關係到國家主權之歸屬，故需要明確規定，故憲法最後一部分即憲法之施行與修改程式，憲法規定修改程式為

即行使政權之國民大會為修憲機關。鑑於修改憲法程式之嚴格，中華民國憲法為剛性憲法。對於憲法施行，除了其詳細規定了憲法的施行程式和標準外，制憲國大與隨後改組容納各黨派的看守政府國民政府還制定了諸如《憲法實施之準備程式》和《訓政結束程式法》等法律確確保憲法實施。

學者呂炳寬、項程華、楊智傑認為，《中華民國憲法》，應是屬於「成文憲法」、「剛性憲法」、「民定憲法」、「五權憲法」。至於它是屬於「規範性憲法」或「名義性憲法」，則可能是有所爭論。學者董保城與法治斌認為，《中華民國憲法》，在民國 35 年（1946 年）12 月制定後不久，即因為中華民國政府實際統治的領土範圍不及於中國大陸，並且因為該政府的《動員戡亂時期臨時條款》的頒布，而使得其本文的部分內容無法施行。所以該部憲法，在中華民國的動員戡亂時期，應是屬於「名目性憲法」。而現行的《中華民國憲法》及其增修條文，則是屬於憲法規範與憲政現實完全契合的「規範性憲法」。

行憲與修憲沿革

3.1 行憲與動員戡亂

1947 年（民國 36 年）4 月，做為看守政府的國民政府改組，容納各黨派參與，並準備行憲。此後於 1947 年（民國 36 年）11 月至 1948 年（民國 37 年）1 月間全國依照憲法選出了第一屆中央民意代表，包含由公民直接選舉的國民大會代表選舉、立法委員選舉及由省級議會間接選舉的監察委員選舉。

1948 年（民國 37 年）3 月 29 日，行憲後第一屆國民大會在南京召開第一次會議。因當時國共內戰已經擴大，為適應形勢，會議中首先啟動修憲程式，在 4 月 18 日議決透過《動員戡亂時期臨時條款》作為臨時憲法修正案。《臨時條款》在不改動憲法原文的情況下，以增修條文的方式凍結憲法部分條款，擴大了總統實施緊急處分的許可權以方便政府進行作戰。而後會議也在 4 月 20 日至 29 日間舉行了第一任總統、副總統選舉會選舉蔣中正為總統，李宗仁為副總統。

1948 年（民國 37 年）5 月 10 日《動員戡亂時期臨時條款》由國民政府公佈施行。隨後 5 月 20 日，蔣中正與李宗仁就任行憲首任總統、副總統，中華民國政府正式組建。惟同時由中國國民黨領導的中華民國政府在內戰中接連失利，1948 年秋至 1949 年初的三大戰役均由中國共產黨取得勝利，政府有效統治區急據縮小。1949 年（民國 38 年）年 2 月，中國共產黨中央委員會發布《》，正式在解放區內廢除《中華民國憲法》等中華民國法統。《中國人民政治協商會議共同綱領》頒佈、中華人民共和國成立後，中華民國憲法在中國大陸的法律地位逐漸被取代。

1949 年（民國 38 年）年 12 月 7 日，中華民國政府遷往臺灣，中華民國憲法在臺灣、澎湖、金門、馬祖等由政府實際控制的領土中繼續施行，是中國歷史上施行時間最長的一部憲法。因實際控制領土縮小以及分治局勢的持久化，使憲法諸多規定產生窒礙難行之處。1954 年（民國 43 年）1 月，司法院大法官作成憲法解釋，中央民意代表在舉行下屆選舉之障礙現在尚未掃除前繼續行使職權，無須改選。2 月 16 日，第一屆國民大會代表在臺北舉行第二次會議，決議已經超過原本時限的《動員戡亂時期臨時條款》繼續有效，且不再設定失效日期。此後《臨時條款》歷經四次修訂，其內容要點為規定總統在動員戡亂時期，得為緊急處分、設定動員戡亂機構、調整中央政府的行政機構及人事機構、訂頒辦法充實中央民意機構等，此外，並規定總統、副總統連選連任不受憲法連任一次的限制。

1990 年（民國 79 年）3 月爆發野百合學運，提出「廢除臨時條款」和「召開國是會議」等訴求。同年 5 月 22 日，李登輝在總統就職記者會上表示，計畫在一年內終止動員戡亂時期並廢止《動員戡亂時期臨時條款》，回歸正常憲政體制。

3.2 憲法增修條文

1990 年（民國 79 年）6 月 28 日李登輝總統在其領導的執政黨中國國民黨與在野黨民主進步黨的支援下，召開了「國是會議」。會中達成修憲以《中華民國憲法增修條文》名之以及其他若干修憲程式之共識。因臺灣海峽兩岸分治現狀仍未改變，為適應現狀，憲法增修條文以修正案形式列出新規定，並將部分憲法條文凍結。憲法增修條文以另外檔案的方式寫出，而非在憲法原文處改動，條次也與原本憲法分開列數，此種修憲方法是仿照美國憲法修正案。1991 年（民國 80 年）4 月，第一屆國民大會召開第二次臨時會，透過《中華民國憲法增修條文》並決議廢止《動員戡亂時期臨時條款》。依照國民大會諮請，李登輝總統於 4 月 30 日發布總統令，終止動員戡亂時期，並於隔日 5 月 1 日生效時，以總統令公告廢止《動員戡亂時期臨時條款》與施行《中華民國憲法增修條文》。

《中華民國憲法增修條文》制定後，李登輝時代共增修憲法六次，陳水扁時代增修憲法一次。現今實施之條文為 2005 年 6 月 10 日公佈之第七次增修條文。

3.3 增修後憲法的主要變化

評價

1947 年 1 月 1 日，在由北平市各機關於懷仁堂所舉行之新年團拜及慶祝憲法公佈大會上，出席了制憲國民大會的胡適認為：}} 1947 年 1 月 10 日，中國共產黨黨員周恩來，在演說中認為：}} 奉美國總統杜魯門之命使華的馬歇爾則是認為，「確已透過一部民主的憲法」、「主要方面均與政協會議決議之原則相符」。

學者黃炎東認為：「這一部五權憲法在臺灣的運作，雖然不能說是十全十美，但它卻創造了經濟奇蹟，繼而創造了政治奇蹟，為華人世界創造了民主政治的典範。」

2016 年 12 月 23 日，在紀念中華民國憲法誕生 70 週年大會上，學者辛灝年對記者表示：《中華民國憲法》的制定成功，不簡單是一個草擬的問題，它也凝聚著 35 年中國知識分子的智慧。他稱該部憲法的制訂，不僅凝聚著南京國民政府對中國的貢獻，也凝聚著在北洋政府期間一些思想進步的知識分子的貢獻。他還說：這部憲法不是一部空洞或不能落實的文字憲法，其先後共有六次修訂，而且在修訂過程中有整個中國歷史所提供的經驗以及教訓可供參考，所以其進步性是毋庸置疑的。

發展

呂炳寬等學者認為，中華民國憲法生於中國大陸、長於臺灣，其諸多條款因不適應這一變化而產生諸多問題。例如，因憲法規定國民大會代表須全國人民直選，而鑑於情勢無法在大陸實施換屆選舉，故老國大代表任職終身而出現了 “萬年國代”。隨後的憲法增修條文解決了這些迫切需要解決的問題，但仍有眾多條文遠離現實。

謝政道認為，未來中華民國憲法的演變有以下幾種可能：

中華民國憲法與兩岸關係

依據《中華民國憲法》，只有一個中國，中華民國擁有中國主權，領土及於全中國（依固有疆域），但是目前的統治範圍只及於自由地區（即臺澎金馬），不包括法理疆域的大陸地區，即一國兩區。前中華民國總統馬英九認為，兩岸不是國際關係，也不是國與國的關係，其關係是由中華民國憲法與法律規定，也就是互不承認主權、互不否認治權。

這個論述只存在臺灣內部，未曾經過民主程式討論，由馬英九在臺灣內部的公開場合多次談論。在國共兩黨會談或是兩岸協商之中，也都不曾提出這個說法。主要是因為中華人民共和國採取「一個中國」原則，不承認《中華民國憲法》及中華民國擁有中國主權的主張；相同地，中華民國也不承認《中華人民共和國憲法》及其主權主張。在這個架構下，排除兩個中國、一中一臺、甚至是臺獨，以避免兩地的不滿。這種情況下，導致兩岸只有一個中國，就是中華民國或中華人民共和國，不能同時存在，又互相否定對方。

2008 年 3 月 28 日，馬英九接受《自由時報》專訪，說：「中華民國的有效統治區域是臺澎金馬，但根據憲法固有疆域還包括中國大陸，這就是憲法一中。」。這相當於臺灣的一個中國原則，強調中華民國在臺灣有統治權，擁有中國大陸主權，但是可以在不排除中華人民共和國對中國的主權的前提下，與中國大陸談判。在 2015 年兩岸領導人會面時，馬英九也向中共中央總書記習近平提出過這個說法。馬英九提出的主張，認為臺灣與中國大陸，不是兩個國家；他將主權與治權分開，認為中國大陸與臺灣是兩個對等政治實體，各自擁有治權，而避免討論主權問題。

2016 年 2 月 25 日，中華人民共和國外交部部長王毅表示，希望蔡英文遵守「他們自己的憲法」承認一個中國。對於王毅的「憲法說」，中共中央臺辦主任張志軍稱，不要誤讀王毅的說法，並稱對臺方針沒有改變。另有訊息指出大陸媒體接到中共臺辦系統透過有關方面發來的指令，要求不得對王毅的「憲法說」進行報導。

臺灣社等團體則發表聯合宣告，批評 “王毅的說法只是中國對臺灣統戰的再進化”。宣告表示，雖然蔡英文反覆強調將以「中華民國現行憲政體制」作為推動兩岸關係的基礎，但同時也表示要符合「臺灣的民主原則以及普遍民意」。臺灣社表示，“肯定中國這次願意承認臺灣有‘他們自己的憲法’，但也請中國正視並尊重臺灣民意，友善相待，承認‘臺灣、中國，一邊一國’的事實”。

2020 年 9 月所舉行的國民黨全代會當中，黨主席江啟臣提出八點論述，以「江八點」定調，強調以中華民國憲法為根基的九二共識也成為國民黨的新兩岸論述。