Güçlendirilmiş parlamenter sistem

Güçlendirilmiş parlamenter sistem veya iyileştirilmiş ve güçlendirilmiş parlamenter sistem, Türkiye'deki bazı siyasi partilerin (CHP, İYİ Parti, DEVA, Gelecek Partisi, SAADET ve DP) geliştirdiği, parlamenter sistemi ve yönetimde etkin olmayan sembolik cumhurbaşkanı makamını temel alan bir yönetim sistemidir. Sembolik cumhurbaşkanlığı makamının yanında yetkili ve güçlü bir başbakan makamını esas alır.

2017 yılında yapılan referandumun ardından yürürlüğe giren Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemine karşı geliştirilmiştir; kuvvetler ayrılığının tesis edilmesi, meclisin yetkisinin artırılması, başbakanlık makamının güçlendirilmesi ve cumhurbaşkanının tarafsız ve sembolik olması ilkeleri çerçevesinde tartışılmaya devam etmektedir. Terimde yer alan "güçlendirilmiş" ifadesi, TBMM'nin devlet yönetiminde merkez olmasını ve yapıcı güvensizlik oyu ile yürütmede istikrarın sağlanmasını ifade etmektedir.

Güçlendirilmiş parlamenter sistem, kavram olarak değilse de terim olarak ilkin 2011 yılında Cumhuriyet Halk Partisi seçim bildirgesinde kullanıldı. Burada söz konusu terim, "Yeni Anayasa'nın temel ilkeleri" başlığı altındaki 12 ilkeden biri olarak yer aldı. Güçlendirilmiş parlamenter sistem daha sonraki dönemde, hedeflenen siyasal rejimi tanımlayan, kapsamlı bir şemsiye kavrama dönüşerek CHP bildirgesindeki diğer 11 ilkeyi ve çok daha fazlasını içerdi. Anayasa hukukçusu Prof. Dr. Şule Özsoy Boyunsuz, güçlendirilmiş parlamenter sistemin "yürütmeyi güçlendiren modeller karşısında yasama organının güçlenmesi amacına yönelik" bir kavram olarak ilk kez 2015 yılında siyaset bilimci Doç. Dr. Burak Cop tarafından kullanıldığını belirtmektedir.

2017 referandumuyla kabul edilen Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemini Türkiye'deki ekonomik ve siyasal krizlerin sebebi olarak gören muhalefet partileri parlamenter sisteme dönüş talebini dile getirmeye başladılar. Öte yandan 2017 öncesindeki sistemin de yetersiz olduğu görüşü, önerilen yeni siyasal düzenin güçlendirilmiş parlamenter sistem olarak adlandırılmasını beraberinde getirdi. Muhalefet partileri 2018 seçimlerinin ardından güçlendirilmiş parlamenter sisteme geçme arzularını kamuoyuyla ayrı ayrı paylaştılar. Kasım 2020'de Gelecek Partisi, Mayıs 2021'de İYİ Parti,, Ekim 2021'de DEVA Partisi kendi güçlendirilmiş parlamenter sistem hedeflerini bağımsız olarak ilan ettiler. Bu süreçte güçlendirilmiş parlamenter sistem hakkında siyasi partilerden bağımsız akademik yayınlar da yapıldı.

CHP, İYİ Parti, DEVA, Gelecek Partisi, SAADET ve DP, Ekim 2021 itibarıyla TBMM'de bir araya gelerek ortak metin çalışmalarına başladı. Altı partinin genel başkan yardımcılarından oluşan ortak komisyon beş başlıklı bir taslak metin üzerinde çalışmaya başladı. Metin, 2021 Aralık ayında tamamlandı. 28 Şubat 2022 günü yapılan imza töreniyle parti liderleri bu metni onayladı ve kamuoyuna sundu.

Metnin içeriğinde, altı partinin fikir birliğine vardığı ilkeler yer aldı. Eski parlamenter sistemden farklı olarak hükûmet kurmanın kolay, düşürmenin ise zor olması amaçlandı. Bunun için, hükûmet düşüren TBMM üyelerine, yeni hükûmeti de belirleme zorunluluğu getirilmesi hedeflendi. Cumhurbaşkanlığı sisteminden farklı olarak, hükûmetin meclis tarafından kurulması, Cumhurbaşkanı seçilen kişinin partisinden istifa etmesi ilkeler benimsendi. Bunlar dışında yargı sisteminde, basın özgürlüğünde ve kamu atamalarında değişiklikler öngören ilkeler yer aldı.

28 Kasım 2022 gününde altı partinin ortak komisyonu tarafından "Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem Anayasa Değişikliği Önerisi" başlıklı 84 maddelik anayasa değişikliği teklif maddeleri kamuoyuna sunuldu. Değişikliğe konu maddeler mutabakat metninde yer alan ilkelere uygun olarak düzenlendi.

Cumhurbaşkanlığı makamı, sembolik ve tarafsız bir şekilde devletin ve milletin bütünlüğünü temsil edecek ve yürütme organına müdahale edemeyecek şekilde düzenlenecek. Cumhurbaşkanı en fazla bir dönem için seçilecek, görev süresi 7 yıl olacak, görev süresi bittikten sonra aktif siyasete dönemeyecek. Veto yetkisi olmayacak, yalnızca uyarı amacıyla kanunu meclise geri gönderebilecek. Cumhurbaşkanının istisnai nitelikte tek başına yapabileceği işlemler anayasada ayrıntılı bir biçimde düzenlenecek. Cumhurbaşkanının, Anayasada tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanacak; bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumlu olacak. Böylece Cumhurbaşkanının meclise karşı siyasi sorumsuzluğu sağlanacaktır.

Seçim barajı yüzde 3'e düşürülecek, yüzde 1 oy oranını aşan parti hazineden yardım almaya hak kazanacak. Parti içi demokrasiyi sağlama amacıyla düzenlemeler yapılacak. Partilerin seçim dönemlerine aldığı yardımların şeffaf bir şekilde kamuoyu ile paylaşması zorunlu hale getirilecek. Yasama sorumsuzluğu kapsamı genişletilecek, dokunulmazlık istisnaları düzenlenerek belirsizliklere son verilecek. Kanun yapım süreçlerinde meslek örgütlerinin ağırlığı arttırılacak. Sözlü soru mekanizması cevap verme zorunluluğu ile güçlendirilecek; yazılı soru önergelerine cevap verilmemesi halinde ilgili bakanlığa yaptırım uygulanacak. Meclisin denetim yetkisini etkin şekilde yerine getirebilmesi amacıyla meclis soruşturması için gereken yeter sayıları düşürülecek.

Parlamentoların tarihsel bir kazanımı olan bütçe hakkının devredilmezliği ilkesi tesis edilecek. Vatandaşlardan toplanan vergilerin nasıl harcandığının etkili şekilde denetlenebilmesi için işlevsel bir denetim mekanizması oluşturulacak. Meclis bünyesinde Kesin Hesap Komisyonu kurulacak, komisyonun başkanı ana muhalefet partisinden olacak. Sayıştay raporlarının tamamının Kesin Hesap Komisyonu’na sunulması sağlanacak.

Başbakan, parlamenter sistemin gelenek ve ilkelerine uygun olarak, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri arasından belirlenecektir. Başbakanın belirlenmesi, Cumhurbaşkanının Meclis'te en çok milletvekiline sahip siyasi partiye hükûmeti kurma görevi vermesiyle gerçekleşecek; hükûmetin Anayasa’da öngörülen sürede kurulamaması halinde bu görev, milletvekili sayısıyla doğru orantılı olarak diğer siyasi partilere sırasıyla verilecektir. Bakanlar ve TBMM üyeleri (veya ihtiyaç duyulduğu takdirde milletvekili seçilme yeterliliğine sahip olan kişiler arasından) Başbakan tarafından atanacaktır. Bakanlar Kurulu, Başbakanın başkanlığında toplanacaktır.

Hükûmetin kurulmasını kolaylaştırmak amacıyla hükûmetin kurulmasında basit çoğunluk, düşürülmesinde ise TBMM üye tamsayısının salt çoğunluğu esas alınacaktır. Hükûmete istikrar kazandırmak amacıyla gensoru ile yapıcı güvensizlik oyu birleştirilecektir. Hükûmetin düşürülmesi; yeni hükûmetin, TBMM’nin üye tam sayısının salt çoğunluğuyla seçilmesi şartına bağlı olacaktır. Diğer bir deyişle, Güçlendirilmiş Parlamenter Sistemde yeni hükûmetin kurulması güvence altına alınmadan mevcut hükûmet düşürülemeyecektir. Böylece bir yandan hükûmetin düşürülmesi zorlaştırılırken diğer yandan olası hükûmet krizleri de önlenecektir.

Olağanüstü Hal ilan etme yetkisi Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kuruluna verilecek olup olağanüstü halin yurdun tamamında veya bir bölgesinde süresi iki ayı geçmemek üzere ilan edilebilecektir. OHAL kararları aynı gün TBMM'nin onayına sunulacaktır. Meclis, olağanüstü hal süresini kısaltabilecek her defasında iki ayı geçmemek üzere süreyi uzatabilecek veya olağanüstü hali kaldırabilecektir. Öngörülen yeni modelde önemli bir değişiklik olarak Olağanüstü Hal Kanunu'ndan kaynaklanan eylemler ve işlemler için yargı yolunun kapatılamayacağı düzenlenecektir.

Hakimlik ile savcılık meslekleri, tam bağımsızlık için birbirinden ayrılacak. Adalet Bakanlığında idari görev alacak "birinci sınıf hakim ve savcılar" dışında hakimlerin ve savcıların idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığı'na bağlı olduğuna ilişkin Anayasa hükmünü kaldırılacak. Hakim ve savcıların mesleğe kabullerinde ve yükselmelerinde objektif kriterler esas alınacak. Hakimlere ve savcılara coğrafi teminat güvencesi sağlanacak.

Yargılama sürecinin temel unsurlarından birisi olan savunma makamına ilk defa bir Anayasa hükmünde yer verilecek olup avukatlar ve barolar anayasal güvenceye kavuşturulacaktır.

Anayasa Mahkemesi’nin görev ve yetkileri genişletilecek, güçlü ve etkili denetim için mahkeme yeniden yapılandırılacak, daire sayısı ikiden dörde çıkarılacak. Temel hak ve özgürlüklerin daha güçlü şekilde korunabilmesi için bireysel başvurunun kapsamı, konu ve başvurulabilecek haklar bakımından genişletilecek. Yine Anayasa Mahkemesi’nde iptal davası açabilmenin kapsamı da genişletilecek. Anayasa Mahkemesi’nin üyelerinin en az dörtte üçünün hukukçu olması zorunlu tutulacak.

Yüksek Seçim Kurulu ve Sayıştay, Anayasa’da yüksek mahkeme olarak düzenlenecek. Yüksek Seçim Kurulunun teşkilat ve görevlerine yönelik düzenlemeler anayasal norm niteliği kazanacak. Yüksek Seçim Kurulunun bazı kararlarına karşı bireysel başvuru olanağı getirilecek, böylece Yüksek Seçim Kurulunun tüm kararları için tanınan yargı bağışıklığı, belirtilen istisnalar bakımından sona erdirilecek. Sayıştay’ın kuruluş ve işleyişine ilişkin esaslar, anayasal güvenceye kavuşturulacak. Hesap verebilir ve şeffaf bir yönetim anlayışıyla Sayıştay denetiminin kapsamı, tüm kamu kurum ve kuruluşlarını kapsayacak şekilde genişletilecek. Böylece güçlü, bağımsız ve tarafsız bir yargının oluşumu sağlanacak.

Yaşar Hacısalihoğlu, sadece sembolik olacak bir cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesini eleştirdi ve yaptığı konuşmada; "50+1 gibi yüksek bir aritmetikle seçilmiş bir cumhurbaşkanını sembolik kılamazsınız. İki başlılık, ucube dedikleri şey tam da bu olur" ifadelerini kullandı.

AK Parti Grup Başkanvekili Akbaşoğlu, sembolik cumhurbaşkanı olacak kimsenin halk tarafından seçilmesini eleştirdi. "50+1 ile seçilen bir cumhurbaşkanının, yüzde 25-30 ile seçilen bir başbakanın emri altında kalması temsiliyet, demokratikleşme açısında ne kadar doğru?" yorumunda bulundu.

Muhalefet sistemin doğru adını bilmemekle de eleştirildi. Anayasa hukuku profesörü Kemal Gözler'e göre, Cumhurbaşkanının halk tarafından seçildiği bir sisteme parlâmenter hükûmet sistemi denmez, yarı-başkanlık sistemi denilir. Yarı-başkanlık sisteminde yürütme organı, cumhurbaşkanı ve bakanlar kurulu olmak üzere ikili yapıdadır. Cumhurbaşkanı halk tarafından seçilir, bakanlar kurulu ise yasamanın içinden çıkar. Bakanlar kurulu yasamanın güven oyununu elde eder. Cumhurbaşkanı ise yasamanın güvenine dayanmaz.

Sürecin işleyişi şeffaf ve tutarlı olmadığı için eleştiriliyor. Metin, geniş toplum kesimleriyle, sivil toplum kuruluşlarıyla, üniversitelerin anayasa kürsüleriyle ve barolarla müzakere edilmemesinden eleştiriliyor. Muhalefetin 2017 yılında AK Parti ve MHP tarafından yürütülen anayasa değişiklik sürecine benzer eleştiriler yapıp, ama kendilerinin bunu güçlendirilmiş parlamenter sistem süreci için yapmadıkları tutarsızlık olarak görülüyor.

Literatürde veya pratik uygulamalarda "güçlendirilmiş" veya "iyileştirilmiş" parlamenter sistem olarak adlandırdığı bir hükümet modeli yok. Yeni bir kavramsallaştırma ile Türkiye’nin geçmişte sahip olduğu ve büyük sorunlara yol açan parlamenter sistemden farklılaştırma görüntüsünü verdiğine dair eleştiriliyor.

Metnin adı "güçlendirilmiş parlamenter sistem" olsa da hükûmet sistemi konusunda pek fazla şey söylenmediği için eleştiriliyor. Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi yerine "parlamenter sistem"in geleceği, fakat parlamentarizm, geniş ve çok sayıda alt türü bulunan bir siyasal sistemdir. Bunlardan hangisinin yeğlendiği metinde pek açık olmadığına dair görüşler mevcut.

Muhalefetin geçmişte sahip olunan parlamenter sistemin sorunlarını büyük anlamda yanlış yorumladığı düşünülmektedir. Yapıcı güvensizlik oyu, hükümetin gensoru ile düşürülmesini zorlaştırarak hükümete istikrar kazandırma anlamında olumlu bir mekanizma olsa da Türkiye’de geçmişte sadece 2 hükümet gensoru ile düşürüldü ve bu mekanizmanın parlamenter sistemi gerçek anlamda güçlendirmekte yetersiz kalacağı düşünülmektedir.

Muharrem İnce, sistemin güçlü bir parlamentoyu desteklemediğini eleştirdi. Güçlü bir parlamento için milletvekillerinin güçlü olması gerekir. Güçlü milletvekilleri, parti lideri tarafından belirlenen kapalı liste sistemi yerine sandıkta seçilir.

Anayasa hukuku profesörü Kemal Gözler'e göre, Türkiye altılı masanın önerdiği sistemle 2014-2018 arasındaki sisteme geri dönecektir. Yani Cumhurbaşkanının halk tarafından seçildiği ve bir Bakanlar Kurulunun ve bir Başbakanın bulunduğu bir sistem. "Allah aşkına 2014-2018 arasında Türkiye’de tek adam rejimi yok muydu? Bu dönemde Başbakan Ahmet Davutoğlu veya Başbakan Binali Yıldırım Cumhurbaşkanına karşı direnebilmiş miydi?"

Metinde yazılan bazı kritik hususlar anlamsız olarak nitelendirildi. Örneğin, yeni sistemde Cumhurbaşkanı’nın kanunları veto yetkisinin kaldırılacağı ve bu yetkinin "yalnızca bir uyarı niteliği taşıyan geri gönderme yetkisi ile sınırlı tutulmasıdır. Hâlen geçerli olan sistemde de "veto yetkisi" değil "geri gönderme yetkisi" vardır.