Cumhurbaşkanlığı kararnamesi

Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, Türk hukuk sistemine ilk olarak günümüzde de yürürlükte olan 1982 anayasası ile girmiştir. 12 Eylül Darbesi sonrasında başlanılan yeni anayasa hazırlama çalışmaları için oluşturulan Danışma Meclisinin önerdiği taslak metinde yer almamış ancak Millî Güvenlik Konseyinin inisiyatifi ile tasarıya eklenmiştir. 1982 referandumu ile birlikte yürürlüğe giren yeni anayasanın 107. maddesiyle birlikte cumhurbaşkanına tanınan cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma yetkisi cumhurbaşkanlığı teşkilatının düzenlenmesine ilişkin konularla sınırlanmıştır. İlk kararname 18 Ağustos 1983 tarihinde Kenan Evren'in imzasıyla yayınlanmıştır ve ihtivası Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğini düzenleyici kapsamda olmuştur.

Anayasanın 107. maddesi uzun süre boyunca değiştirilmeden kalmış ve cumhurbaşkanlığı kararnamesi özgün amacı doğrultusunda kullanılmıştır. 2000'li yıllarda tartışılır hâle gelen hükûmet sistemi değişikliği konusundaki çalışmalar 2010'lu yıllarda hızlanmış, Ocak 2017'de atılan somut adım neticesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi yeni sisteme dair anayasa değişikliği teklifini kabul etmiştir. Teklife göre 107. maddenin mülga edilerek düzenlenen anayasa maddeleri ile yürütme yetkisine dair işlerin cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenmesi planlanmıştır. Meclisin kabul ettiği teklif 2017 referandumu ile halk tarafından da onaylanmış, 2018 cumhurbaşkanlığı seçimi ile birlikte de yürürlüğe girmiştir. Bakanlar Kurulu seçim sonrası 4 Temmuz 2018 tarihinde 698 sayılı kanun hükmünde kararname ile yetkilerini cumhurbaşkanına devretmiş, 7 Temmuz'da da 700 sayılı kanun hükmünde kararname ile başbakanlığın ve bakanlar kurulunun kaldırılmasıyla cumhurbaşkanı Türkiye'nin tek yürütme erki olmuştur. Yeni dönemin ilk kararnamesi 10 Temmuz 2018 tarihinde Recep Tayyip Erdoğan tarafından 1 karar numarası ile yayınlanmış ve cumhurbaşkanlığı teşkilatını yeniden düzenlemiştir.

107. maddede cumhurbaşkanına tanınan kararname çıkarma yetkisi anayasadaki yeri bakımından düzenleyici işlem olarak tanımlanmakta ve aynı zamanda cumhurbaşkanlığı makamını düzenleyici tek yasal araç olması dolayısıyla makamı özerk bir hâle getirdiği savunulmaktaydı. Bu dönemde yalnızca Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluş teşkilâtı, çalışma esasları ve personel atama işlemleri dışında kalan konuları kararname ile belirlenebilmekteydi. Kanunlarla kararnamelerinin arasında aykırılık olduğu durumlarda konu bakımından daha üst yetkiye sahip olan cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin düzenlemesi esas alınmakta ve ilgili kanun anayasanın 107. maddesine aykırılıktan ötürü iptal edilmekteydi. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, yetkisini direkt anayasa maddesinden almakta olduğundan makam teşkilatına dair en üst yasal metinler olarak kabul görmekteydiler.

2018 yılında yürürlüğe giren anayasa değişikliği sonrası 107. madde mülga edilerek 104, 106, 108, 118, 119, 123, 124, 137, 148, 150, 151, 152, 153 ve 161. maddelerde yapılan değişikliklerle cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma yetkileri yeniden düzenlenmiştir. Daha öncesindeki parlamenter sistemde yasalar Bakanlar Kurulu kararı, tüzük veya kanun hükmünde kararname ile düzenlenebilirken mevcut başkanlık sisteminde yalnızca cumhurbaşkanının imzası bulunan cumhurbaşkanlığı kararnamesi yeterlidir. Cumhurbaşkanı üst kademe kamu yöneticilerini atama, görevlerine son verme ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları değiştirme konularında kararname yayınlayabildiği gibi yürütme konusunda da aynı hakka sahiptir. Benzer şekilde bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması da yine kararname ile sağlanabilmektedir. Bunlara karşın anayasada güvence altına alınan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle siyasi haklar ve ödevler kararname ile düzenlenememektedir. Ayrıca özel kanunlarla düzenlenen konularda, kanunda açıkça belirtilen konularda cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamadığı gibi kanunlarla çakıştığı durumlarda kanun hükümleri uygulanmaktadır. Bunlara ek olarak Türkiye Büyük Millet Meclisi daha önce cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenen bir konuda yeni bir kanun çıkardığında da kararname hükümsüz kalmaktadır. Kararnamelerin anayasaya uygunluklarının denetimi ise Anayasa Mahkemesince yapılmaktadır.

Yeni hükûmet sistemi ile birlikte cumhurbaşkanına kararnameler yoluyla verilen yetkiler anayasa değişikliğinin gündeme geldiği ilk dönemden itibaren eleştiri konusu olmaktadır. Bu eleştirilere göre yürütme organının yasamadan bağımsız hâle getirilerek cumhurbaşkanının meclis onayı olmaksızın yasa düzenleyebilmesi Türkiye Büyük Millet Meclisini fiilen etkisiz bir kurum haline getirmiştir. Anayasaya göre meclisin kabul ettiği kanunlar cumhurbaşkanlığı kararnamelerini geçersiz kılsa da mevcut iktidar partisinin meclis çoğunluğunu oluşturmasından dolayı meclisin cumhurbaşkanlığı kararnamelerini etkisiz kılacak kanunları geçiremeyeceği ve bu nedenle de işlevsiz hâle geldiği dile getirilmektedir. Bir diğer eleştiri ise kararname yayınlama yetkisinin cumhurbaşkanına tanıdığı geniş hareket alanının kuvvetler ayrılığı, yargı bağımsızlığı ve denge denetleme mekanizmalarını zayıflatarak yetkileri tek bir kişinin elinde topladığı yönündedir. Bu eleştiriye göre devletin kararnamelerle yönetilmesi rejimin otoriterleşmesine yol açmaktadır. Gerek muhalefetteki siyasi partiler gerekse de sivil toplum örgütleri bu durumu "kalıcı olağanüstü hâl" kavramıyla açıklamaktadır.

Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini denetleme yetkisinin verildiği Anayasa Mahkemesinin 15 üyesinin 12'sini cumhurbaşkanının ataması da yine bir eleştiri konusudur. Muhalefet partileri tarafından üyelerin tarafsız olmadığı ve yasa ihlaline neden olan cumhurbaşkanlığı kararnamelerini bu nedenle iptal etmediklerine yönelik iddialar öne sürülmektedir.