Lo scioglimento dei consigli comunali per infiltrazioni mafiose: effetti sulla politica e sull'amministrazione locale

<jats:p>L’articolo presenta i risultati di una ricerca sugli effetti della misura dello scioglimento dei comuni per infiltrazioni mafiose in Liguria attraverso l’analisi di tre studi di caso, guardando in particolare all’impatto relativo alla sfera politica e amministrativa. La ricerca si è avvalsa di un approccio qualitativo e ha utilizzato diverse fonti, tra cui documenti - come i Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza dei comuni interessati dai provvedimenti di scioglimento , e interviste a osservatori privilegiati.</jats:p>

section_content: Cross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447

section_content: L'obiettivo di questo contributo 1 è di illustrare attraverso tre studi di caso gli effetti della misura dello scioglimento per infiltrazioni mafiose degli enti locali in Liguria sul piano politico e amministrativo. 

In letteratura diversi studi hanno analizzato il rapporto tra organizzazioni mafiose e sfera politica, sottolineando come esso abbia trovato spazio in contesti caratterizzati dalla presenza di reti corruttive, 2 favorendo in tal modo un processo di indebolimento dell'etica pubblica. 3 La capacità di interagire con il mondo della politica, infatti, è una delle caratteristiche storiche delle organizzazioni mafiose, 4 da tempo interlocutori autorevoli nella gestione del mercato della corruzione. 5 Per prevenire lo sviluppo di queste interazioni a livello locale è stata introdotta nel 1991 la misura dello scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni mafiose. 6 Si tratta di un tipo di intervento che, rappresentando una vera e propria "sospensione della democrazia" ha delle ricadute sulla sfera amministrativa, così come su quelle politiche e civili delle comunità locali. 7 Non stupisce, pertanto, che tale misura abbia prodotto nel corso del tempo accesi dibattiti, soprattutto circa la sua efficacia, e che tali dibattiti siano stati accompagnati da processi di spettacolarizzazione massmediatica, spesso legati a contese di natura politica. 8

1 Questo contributo è un prodotto di ricerca del progetto MIUR PRIN 2017 -2017CRLZ3F: PolitiCanti. The Politicisation of Corruption and Anticorruption Strategies in Italy. 2 Alberto Vannucci, Atlante della corruzione, Edizioni Gruppo Abele, Torino, 2012; Rocco Sciarrone, (a cura di), Politica e corruzione: partiti e reti di affari da Tangentopoli a oggi, Donzelli, Roma, 2017. 3 Alessandro Pizzorno, La corruzione nel sistema politico, in Lo scambio occulto: casi di corruzione politica in Italia, Donatella Della Porta (a cura di), Il Mulino, Bologna, 1992, pp. 12-74. 4 Nando dalla Chiesa, La convergenza. Mafia e politica nella Seconda Repubblica, Melampo, Milano 2010; Antonio La Spina, Il voto di scambio politico-mafioso tra mutamenti fattuali e modifiche normative, in "Rivista di Studi Politici 28", n. 3, 2016, pp. 29-42. 5 Donatella Della Porta e Alberto Vannucci, Mani impunite: vecchia e nuova corruzione in Italia, Laterza, Roma, 2007; Vannucci, Atlante della corruzione, cit. 6 Disciplinato oggi dall'art. 143 del Testo Unico degli Enti Locali. Sul tema si veda Vittorio Mete, Fuori dal comune: lo scioglimento delle amministrazioni locali per infiltrazioni mafiose, Bonanno, Acireale, 2009; Vittorio Mete, La costruzione istituzionale delle politiche antimafia. Il caso dello scioglimento dei consigli comunali, in "Stato e mercato", 2016. 7 Alberto Vannucci, Mafie, corruzione, clientelismo: un'analisi degli scioglimenti degli enti per infiltrazione mafiosa, in Lo scioglimento dei comuni per mafia. Analisi e proposte, Avviso Pubblico (a cura di), Altreconomia, Milano, 2019. 8 Vittorio Mete, Lo scioglimento dei Comuni come politica pubblica. Un'analisi empirica, in Lo scioglimento dei comuni per mafia, cit. Cross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447 A trent'anni dall'introduzione della normativa, si ritiene che un'analisi sugli effetti della stessa possa contribuire ad alimentare il dibattito relativo alle proposte di riforma che hanno caratterizzato in particolare la XVII Legislatura. 

Nell'ambito di questo terreno d'analisi risulta, dunque, interessante esplorare i casi relativi alla presenza delle mafie in aree non tradizionali, 9 quali la Liguria, indicata oramai da autorevoli fonti istituzionali come luogo di storico insediamento delle organizzazioni mafiose, in particolare della ŉdrangheta. 10 Tale presenza emerge evidentemente dagli esiti delle inchieste giudiziarie, certificate, in alcuni casi, anche da sentenze di condanna passate in giudicato. In particolar modo, è opportuno notare che alcune di queste 11 hanno messo in luce lo stretto legame tra membri della criminalità organizzata ed esponenti della politica e della pubblica amministrazione. 

Proprio il rapporto opaco tra organizzazioni mafiose e rappresentanti della politica locale ha portato in cinque anni allo scioglimento per infiltrazioni mafiose di tre Consigli comunali della Liguria, la regione del Nord Italia, assieme al Piemonte, con il più alto numero di provvedimenti di questo tipo. Si tratta dei comuni di Bordighera e di Ventimiglia, in provincia di Imperia, sciolti rispettivamente nel 2011 e nel 2012 (i provvedimenti relativi a questi due enti sono stati annullati dal Consiglio di Stato 12 ) e del Comune di Lavagna, in provincia di Genova, sottoposto a provvedimento di scioglimento nel 2016. Tutti e tre i comuni, avendo una dimensione compresa tra i 10. 000 e i 24. 000 abitanti, 13 sono tra i più popolosi a livello provinciale. 9 Vittorio Mete, Italy: Politics, Local Government and Mafias, in Handbook of Organised Crime and Politics, Felia Allum e Stan Gilmour (a cura di), Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2019. 10 D. I. A., "Relazione sull'attività svolta e sui risultati conseguiti dalla Direzione Investigativa Antimafia -I semestre 2020" (Roma: Direzione Investigativa Antimafia, 2020); D. N. A., "Relazione annuale sulle attività svolte dal Procuratore nazionale e dalla Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo nonché sulle dinamiche e strategie della criminalità organizzata di tipo mafioso" (Roma: Direzione Nazionale Antimafia, 2019). 11 Si ricordano in particolare le inchieste "Colpo della strega" (1994), "Maglio" (2000), "Crimine" (2011), "Maglio 3" (2011), "La Svolta" (2012), "I conti di Lavagna" (2016). 

12 La scelta di prendere in considerazione nell'analisi due casi in cui il provvedimento di scioglimento è stato annullato dalla giustizia amministrativa risulta comunque essere pertinente nella ricerca poiché la prospettiva analitica adottata in questa sede è differente da quella del Consiglio di Stato. Quest'ultimo, infatti, svolge una analisi strettamente giuridica, mentre, in questo contributo, le risultanze del procedimento giudiziario sono elementi che contribuiscono a rispondere alle domande di ricerca. 13 Dati ISTAT aggiornati al 01/01/2021. Cross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447 La ricerca si è avvalsa dell'integrazione di fonti di varia natura, da quelle di tipo documentali e mediatico a quelle orali, utilizzando un approccio di tipo qualitativo. 

La rassegna stampa di quotidiani locali e regionali e le interviste non strutturate a inquirenti e responsabili di associazioni del terzo settore hanno fornito elementi di comprensione del contesto territoriale di riferimento. Su queste basi sono stati analizzati i contenuti dei documenti giudiziari (sia penali, sia amministrativi), dei programmi e manifesti elettorali, e dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (PTPCT). L'analisi di quest'ultimi ha permesso di studiare le misure di prevenzione della corruzione adottate negli anni precedenti e successivi alla misura dello scioglimento. 

Inoltre, lo studio condotto ha preso in considerazione l'azione dell'apparato repressivo, i processi di riorganizzazione criminale, i mutamenti del sistema politico e le mobilitazioni civiche. 

Nel primo paragrafo verrà presentata una sintetica ricostruzione dello sviluppo del rapporto tra mafie e politica in Liguria, che verrà approfondito ulteriormente nel secondo paragrafo, attraverso i decreti di scioglimento degli enti locali liguri e le sentenze dei giudici amministrativi. Nel terzo paragrafo il focus si sposterà sulle conseguenze dei provvedimenti di scioglimento in termini di continuità e discontinuità nella componente politica degli enti. Infine, nel quarto paragrafo verranno presentati i risultati dello studio dei PTPCT volto a misurare l'impatto degli scioglimenti sulla componente amministrativa.
section_name: Introduzione

section_content: Si tratta di studi che segnalano una presenza storica in grado di condizionare la politica locale attraverso il voto di scambio, soprattutto nelle amministrazioni di dimensioni medio-piccole. 16 Le ricerche evidenziano che la distanza tra politica e mafia in Liguria è sempre meno tangibile, 17 grazie ad un mercato corruttivo che si è nel tempo consolidato e ha saputo adottare meccanismi di regolazione in grado di garantirne la conservazione. 18 questo punto di vista la Liguria ha rappresentato un laboratorio criminale fin dagli anni Settanta. Alcune inchieste hanno infatti fatto emergere la convergenza di interessi di amministratori locali, provinciali e regionali, burocrati, attori economici ed esponenti criminali nella spartizione degli appalti pubblici e nel condizionamento del mercato elettorale. 19 Secondo la ricostruzione dei giudici, negli anni Ottanta un esponente della ŉdrangheta si sarebbe adoperato per acquistare suffragi elettorali a favore dell'allora Presidente della Regione. 20 Dinamiche di interazione che, secondo la ricostruzione degli inquirenti, sono nuovamente emerse in maniera diffusa in diversi contesti provinciali a distanza di circa trent'anni. 

Il perdurare di questo fenomeno ha prodotto effetti rilevanti sull'intero sistema politico, consolidando ulteriormente il rapporto tra politica e mafia. Analizzando la provincia di Imperia, ad esempio, i sociologi Scaglione e Sciarrone hanno riscontrato mafiosi nel Ponente ligure, in Mafie del Nord: strategie criminali e contesti locali, Rocco Sciarrone (a cura di), Nuova edizione, Donzelli, Roma, 2019. 15 Cham, 2018), pp. 133-164; Alberto Vannucci, Systemic corruption and disorganized anticorruption in Italy: governance, politicization, and electoral accountability, CIVITAS 20, n. 3, 2020, pp. 408-424. 19 Donatella Della Porta, Lo scambio occulto: casi di corruzione politica in Italia, Il Mulino, Bologna, 1992. 20 Tribunale di Savona, Sentenza I grado -processo "Teardo", No. N. 145 Reg. Sent, N. 460/84 R. G. TRIB, N. 1019/81 R. G. P. M., N. 141/81 R. G. G. I. (8 agosto 1985). Cross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447 differenti modalità operative da parte dei clan di Ventimiglia e Bordighera in termini di utilizzo di risorse quali reputazione e violenza. 21 Nonostante le differenze storiche e organizzative, viene comunque confermato un rapporto stabile e strutturato con la sfera della politica. Ciò mette in evidenza la permeabilità del tessuto politico locale, che, in un ristretto ambito territoriale, dialoga sia con esponenti criminali dal basso profilo, sia con criminali abituati all'uso della violenza e all'ostentazione del proprio status. 

Nel contesto ligure sembrano emergere diversi fenomeni tra loro indipendenti ma, come dimostrano alcune evidenze, strettamente connessi: clientelismo, corruzione politica e infiltrazioni mafiose. 

In taluni casi, infatti, vi è una convergenza di interessi tra attori politici e attori mafiosi, che produce una stabilizzazione del rapporto, instaurato dunque non solo in occasione delle competizioni elettorali locali e a diversi livelli di governo. 

Tale rapporto, sebbene rappresenti un elemento rassicurante per i partecipanti, può divenire un elemento di potenziale contrasto interno sia alla sfera politica, sia a quella criminale, poiché, laddove non regolato, può produrre concorrenza nel mercato elettorale illegale. Nell'inchiesta "Maglio 3" è emerso chiaramente come il mancato coordinamento da parte delle varie compagini 'ndranghetiste liguri nell'orientare i pacchetti di voti abbia generato conflittualità tra i boss e quest'ultimo, disperdendo alla fine le preferenze su una pluralità di candidati, abbia reso inefficace la mobilitazione mafiosa. Una simile situazione può dunque produrre effetti svantaggiosi per gli attori politici, portando a una sconfitta elettorale o all'impossibilità di usufruire in futuro dell'appoggio elettorale dei boss. A questo proposito si riporta un colloquio tra un mafioso e un candidato alle elezioni regionali del 2010, nel quale quest'ultimo afferma di avere avuto il sostegno di alcuni soggetti legati a famiglie mafiose: "sono anni che riesco comunque a tenermeli vicino perché come voi sapete sono persone che comunque devi sempre stare dritto perché se sbagli li perdi per sempre. . . ". 22 ross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447 Nel mercato della corruzione politica ligure è possibile riscontrare la presenza di reticoli criminali con attori e modelli di governance diversificati, 23 che confermano quanto già emerso in letteratura, ovvero che le mafie, sebbene presenti nei mercati illegali, non sempre assumono un ruolo centrale ed egemone. 24 Sono gli stessi soggetti mafiosi che, accreditandosi presso i politici, segnalano la presenza di altri sistemi clientelari adoperati nel procacciamento di voti, e che, dunque, rendono più incerta la possibilità di mobilitare un ampio numero di elettori. A titolo di esempio richiamiamo una intercettazione di un mafioso il quale,dialogando con un candidato alle elezioni, dichiara: "oggi è difficile. . . prima perché è difficile personalmente (. . . inc. . . ) poi è anche difficile perché c'è troppa concorrenza. . . ". 25 Un problema che viene ribadito nuovamente nel corso della conversazione intercettata, in cui si parla di "concorrenza spietata, spietata". 26 questi esempi si evince la necessità di sottolineare come il rapporto tra mafia e politica in Liguria si collochi all'interno del contesto competitivo che caratterizza il mercato della corruzione politica.
section_name: Mafie e politica in Liguria: uno sguardo diacronico

section_content: Dal 1991 al 2021 sono stati emanati 365 decreti di scioglimento. Solo 9 di questi riguardano le regioni del Nord Italia, ma tutti -ad eccezione di un caso -sono stati emanati nell'ultimo decennio. 27 Tale dato va probabilmente interpretato all'interno del cosiddetto "effetto apprendimento" che avrebbe interessato gli attori istituzionali, 28 e anche tenendo presente il progressivo aumento delle inchieste antimafia ad opera delle procure settentrionali. 23 Alberto Vannucci, The extra-legal governance of corruption. Actors, resources, interactions, in "Quaderni di scienza politica", n. 2-3/2020. 24 Rocco Sciarrone (a cura di), Alleanze nell'ombra: mafie ed economie locali in Sicilia e nel Mezzogiorno, Donzelli, Roma, 2011; Alberto Vannucci, Atlante della corruzione., op. cit. 2012. 25 Procura della Repubblica di Genova -DDA, Richiesta di misura cautelare -inchiesta "Maglio 3" a 180. 26 Procura della Repubblica di Genova -DDA, a 183. 27 Per uno studio completo e aggiornato si veda la documentazione messa a disposizione da Avviso Pubblico: https://www. avvisopubblico. it/home/home/cosa-facciamo/informare/documentitematici/comuni-sciolti-per-mafia/ 28 Alberto Vannucci, Mafie, corruzione, clientelismo: un'analisi degli scioglimenti degli enti per infiltrazione mafiosa, op. cit. Cross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447 Osservando, infatti, i casi di scioglimento di consigli comunali nelle regioni del Nord Italia, si nota come in molti casi l'azione prefettizia arrivi solo in seguito a un intervento da parte della magistratura, 29 facendo così perdere alla misura il suo carattere "preventivo". Ed è questo il caso della Liguria, dove i decreti di scioglimento si sovrappongono temporalmente alle attività della Procura della Repubblica di Genova. 30 tte le commissioni di accesso e i decreti di scioglimento vengono emanate quasi in sovrapposizione alla manifestazione pubblica dell'azione repressiva della Procura, rendendo maggiormente sfumata la natura preventiva dello strumento. 

(Tabella 1). Attraverso una comparazione, è possibile notare come vi sia stata una discreta varietà nelle tempistiche con le quali sono stati sciolti i consigli comunali liguri. Ad esempio, i tempi di risposta dei giudici amministrativi che hanno preso in esame i ricorsi contro la misura dello scioglimento sono significativi: nel caso di Bordighera arriva dopo quasi due anni, mentre nel caso di Ventimiglia dopo quattro. 

Questa lentezza ha l'effetto di generare incertezza nelle competizioni elettorali, poiché tende a vincolare l'analisi del rapporto tra mafia e politica a una valutazione strettamente giuridica in attesa della conclusione del procedimento, condizionando così la percezione e rappresentazione del fenomeno sia tra i partiti, sia nella cittadinanza. 29 Vittorio Mete, Lo scioglimento dei Comuni come politica pubblica. Un'analisi empirica, op. cit. 30 Per quanto riguarda il Ponente ligure, si tratta dell'inchiesta "La svolta" (2012), mentre per il Levante ligure è l'inchiesta "I conti di Lavagna" (2016). Cross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447 Venivano anche documentate riunioni tra i vertici dell'amministrazione e i personaggi principali della compagine criminale locale, i quali, durante gli incontri, avevano avuto modo di discutere la composizione della giunta. 

In tutti e tre i casi (Tabella 2), l'organizzazione criminale in grado di condizionare l'operato della pubblica amministrazione è stata la 'ndrangheta, che si è confermata essere una delle organizzazioni criminali maggiormente in grado di proiettarsi in aree a non tradizionale insediamento. 35 I settori di interesse mafioso hanno riguardato prevalentemente gli appalti di lavori pubblici (Bordighera) o di servizi (Ventimiglia e Lavagna). Allo stesso tempo, altri settori che hanno a che vedere con società pubbliche, autorizzazioni e concessioni balneari sono stati fondamentali per il consolidamento del rapporto corruttivo. con lui nel procedimento "La svolta". 

Dall'analisi dei casi qui presentati si evince come nel sistema politico locale la misura dello scioglimento sia potenzialmente un fattore di destabilizzazione e mutamento, Cross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447 ma si scontri, da un lato con la scarsa capacità delle forze politiche di opposizione di creare valide e solide alternative, che siano in grado di durare nel tempo, e dall'altra con l'abilità delle forze di maggioranza di mantenere il proprio consenso. 

Inoltre, altri elementi sembrano intervenire ed avere un impatto sui risultati delle elezioni, come ad esempio, l'esito dei procedimenti penali e amministrativi che hanno coinvolto gli enti. L'assoluzione degli amministratori e l'annullamento dei decreti di scioglimento, infatti, hanno prodotto un effetto riabilitante nei confronti degli attori e delle condotte caratterizzanti la consigliatura durante la quale è intercorso lo scioglimento. Questi hanno avuto ripercussioni perché -attraverso le narrazioni che sono state diffuse a livello mediatico -hanno messo in discussione tutto l'impianto accusatorio, legittimando (o legittimando nuovamente) le condotte tenute dai protagonisti di quelle vicende e in particolare dalla componente politica. 

La copertura mediatica dei casi di scioglimento ligure ha potuto contare in una prima fase, tra il 2011 e il 2012, su ciò che si potrebbe definire "effetto novità": i provvedimenti nei confronti dei comuni di Bordighera e Ventimiglia, infatti, erano rispettivamente il secondo e il terzo in ordine temporale nel Centro-Nord Italia, arrivando a distanza di sedici anni dal caso di Bardonecchia (To). Quotidiani locali, regionali e nazionali diedero ampio spazio alla notizia dei provvedimenti, anche in virtù del loro collegamento con le inchieste penali, mettendo in risalto arresti, operazioni e sequestri. La forte esposizione si ripropose anche a seguito dell'annullamento dei provvedimenti, enfatizzando la notizia con titoli talvolta sensazionalistici come "Bordighera, Comune e mafia il giudice riabilita il sindaco", 38

o "'Non c'era mafia', il Consiglio di Stato annulla scioglimento comune a

Ventimiglia". 39 Titoli che, a partire da fatti di cronaca circoscritti, offrirono analisi di carattere generale non sempre coincidenti con le risultanze dei giudici amministrativi. 

Infine, la tendenza a legittimare e normalizzare alcune azioni amministrative contribuisce a far sì che si ripresentino a distanza di tempo dinamiche simili a quelle registrate durante lo scioglimento, mettendo in luce, quindi, come gli effetti dello shock si siano in qualche modo ridimensionati. Nell'analizzare questo processo di Cross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447 ridimensionamento va senz'altro considerato anche il fattore temporale, cioè il tempo intercorso tra lo scioglimento e le successive elezioni, che produce un effetto di rimozione. Nel caso di Bordighera sono due anni e due mesi, nel caso di Ventimiglia sono due anni e quattro mesi, nel caso di Lavagna sono due anni e 11 mesi.
section_name: Lo scioglimento dei consigli comunali in Liguria

section_content: Per analizzare se e quali cambiamenti siano stati adottati dagli enti sottoposti al provvedimento di scioglimento prenderemo in esame alcuni elementi presenti nei PTPC. In particolare si considereranno: se nell'analisi di contesto l'ente abbia tenuto conto delle evidenze emerse dal lavoro delle Prefetture; gli eventuali interventi relativi alla rotazione dei dirigenti o dei funzionari operanti nei settori oggetto degli interessi mafiosi; e, infine, l'attività di formazione erogata ai dipendenti. 

Considerando che lo strumento del PTPC è stato introdotto con la L. 190/2012, nei casi dei comuni di Bordighera e Ventimiglia non è possibile comparare la situazione prima e dopo il provvedimento di scioglimento. Pertanto si analizzerà sia quanto fatto dai commissari, sia l'eventuale prosecuzione o interruzione del percorso di risanamento da parte delle amministrazioni successivamente insediatesi. 40 40 Le fonti utilizzate nel paragrafo, qualora non richiamate direttamente in nota, sono state estrapolate dalla sezione "Amministrazione Trasparente" dei siti internet dei tre Comuni. In particolare, sono stati analizzati tutti i Piani triennali di prevenzione della corruzione e tutte le relazioni annuali del responsabile per la prevenzione della corruzione. 

Comune di Bordighera PTPC: https://trasparenza. bordighera. it/index. php/trasparenza/piano-triennale-per-laprevenzione-della-corruzione-e-della-trasparenza/ Relazioni: https://trasparenza. bordighera. it/index. php/trasparenza/prevenzione-dellacorruzione/ Comune di Ventimiglia PTPC e relazioni: http://www. comune. ventimiglia. it/servizi/Menu/dinamica. aspx?idSezione=19495&idArea=22370 &idCat=23865&ID=23865&TipoElemento=categoria Comune di Lavagna PTPC: http://www. comune. lavagna. ge. it/node/13023 e https://lavagna. trasparenza-valutazionemerito. it/ Relazioni: http://www. comune. lavagna. ge. it/relazione-del-responsabile-della-corruzione Cross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447 Analizzando i PTPC del Comune di Bordighera, emerge in modo evidente che, fino all'anno 2018, l'analisi del contesto è risultata completamente assente. Ciò ha compromesso tutte le altre misure previste perché non si sono incardinate all'interno di uno studio approfondito della realtà territoriale. 41 Le analisi del contesto, contenute nei piani approvati nel 2018 e 2019 (e poi non aggiornate per il 2020 e solo parzialmente per il 2021), però, mettono in luce l'orientamento, da parte dell'ente comunale, a considerare circoscritto l'impatto avuto dalle organizzazioni mafiose e dalle relazioni opache che hanno caratterizzato il Comune negli anni precedenti, riconducendole a comportamenti limitati, temporalmente definiti, e comunque non rilevanti. Si afferma nel piano che vi è stata una "riabilitazione" da parte del Consiglio di Stato e che "gli sporadici episodi di minacce ad alcuni amministratori [. . ], già risalenti ad alcuni anni fa, non sono risultati sintomatici di pericolose "vicinanze" o "frequentazioni" da parte di sindaci, assessori e consiglieri comunali". 42 l'interno dell'analisi di contesto del PTPC del Comune di Ventimiglia, relativo al triennio 2019-2021, vengono richiamati genericamente gli esiti dei procedimenti giudiziari e i dati relativi a quelli in corso, le informazioni di stampa e, senza meglio precisare, "le dinamiche sociali, economiche e culturali del contesto". 43 Nel comune di Ventimiglia in una prima fase la commissione ha posto in liquidazione la società in house coinvolta nelle pratiche opache, che avevano influito sulla decisione di sciogliere il consiglio comunale e ha proseguito l'azione di risanamento dell'amministrazione comunale con il potenziamento dell'organico della polizia Cross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447 municipale. 46 Negli anni successivi, invece, la rotazione è stata saltuaria, e ha riguardato solo alcuni funzionari. Solo a partire dal 2019 la giunta ha avviato un riassetto organizzativo che aveva però natura autonoma rispetto alle misure del piano. 

Nel comune di Lavagna, fino all'insediamento della commissione la rotazione del personale non era mai stata effettuata. E infatti ebbe inizio solo nel 2016. Proprio durante il periodo di commissariamento i commissari avevano riscontrato che il numero di dipendenti comunali era superiore alla pianta organica prevista. Per sanare la situazione, intervennero sulle imposte locali e sui settori grazie ai quali in precedenza si arricchiva l'organizzazione criminale (Ministero dell'Interno 2018). 

Non sono mancati anche interventi sul personale poiché "con particolare riferimento a condizionamenti o collusioni, la commissione ha dovuto procedere all'assegnazione ad altre funzioni di un dirigente rinviato a giudizio e alla revoca di due posizioni organizzative" (Ministero dell'Interno 2019, p. 58). Queste criticità, definitesi ulteriormente con il dissesto finanziario avvenuto nel 2019, hanno accelerato il processo di riorganizzazione interna. 

Per quanto riguarda la formazione del personale, tutti gli enti interessati sembrano essere intervenuti tentando di rispondere agli obblighi di legge attraverso il ricorso a misure limitate e non sempre sufficienti a soddisfare gli obiettivi posti dai PTPC. 

Il Comune di Bordighera ha certificato questa attività a partire dal 2014, con sporadici incontri rivolti a dirigenti e dipendenti su aspetti generali della normativa anticorruzione, mentre nel 2016 ha adottato un servizio di formazione online che, secondo il responsabile, si è rivelato poco efficace. 47 Nel 2017 questo servizio, viene condiviso e programmato con altri enti del territorio, non sembra aver trovato gli spazi necessari all'interno dell'ente, come emerso nella relazione del 2018: "si confermano i già rilevati problemi su entrambi i fronti del messaggio formativo (sovente complicato e noioso) e dell'apprendimento dei dipendenti (ostacolato non solo dalla complessità e monotonia del messaggio, ma anche da distrazioni legate a 46 Ministero dell'Interno, "Relazione del Ministro dell'Interno sull'attività delle Commissioni per la gestione straordinaria degli enti sciolti per infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso -Anni 2010-2014", 2016, https://www. interno. gov. it/sites/default/files/relazione_alfano_online. pdf. 47 https://trasparenza. bordighera. it/index. php/amm-trasparente/relazione-annuale-delresponsabile-della-prevenzione-della-corruzione-anno-2016/ Cross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447 impossibilità oggettive di partecipazione, impegni e urgenze d'ufficio)". 48 Nel 2020 la formazione non è stata erogata poiché non prevista nel piano. 49 l Comune di Ventimiglia, invece, l'attività di formazione è stata erogata attraverso il ricorso a formatori esterni e in house. Tra il 2014 e il 2016 le attività previste sono state limitate, ma a partire dal 2016 è stato individuato come tema centrale degli incontri la nuova normativa sugli appalti, e si è registrata una elevata partecipazione da parte dei dipendenti. Altri incontri -condivisi con il Segretario generale -hanno affrontato le problematiche relative all'applicazione delle misure anticorruzione e di trasparenza. Nel corso del 2020, però, l'attività è stata interrotta e riprogrammata per l'anno successivo. I risultati mostrano che la misura dello scioglimento ha avuto un impatto parziale sulla sfera amministrativa degli enti in termini di attivazione di politiche anticorruzione specifiche. Rispetto ai tre casi presi in esame, è possibile riscontrare come l'analisi del contesto venga considerata -in linea con la tendenza a livello nazionale -come un adempimento formalistico, indebolendo la capacità dell'ente di individuare i rischi a cui è esposto, nonostante le evidenze giudiziarie già emerse. 

Infatti, sebbene vengano estrapolati estratti da rapporti istituzionali sulle infiltrazioni mafiose, non è possibile rintracciare analisi e approfondimenti Cross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447 autonomi sul tema. Un orientamento che sembra riscontrarsi anche sul fronte della formazione del personale, che, oltre ad essere saltuaria, non prevede alcun focus specifico sul rapporto tra mafie e pubbliche amministrazioni. 

La misura dello scioglimento, invece, sembra aver avuto un impatto maggiormente marcato sull'assetto organizzativo dell'ente. Infatti, nella fase commissariale, gli interventi volti ad agire sul personale e in particolare sui settori esposti agli interessi mafiosi sono presenti in tutti i casi analizzati, portando anche a sostanziali cambiamenti. Allo stesso tempo, però, non è possibile apprezzare una sistematica e strutturata integrazione tra questi processi e le misure di rotazione del personale previste all'interno dei piani.
section_name: L'impatto sulle politiche anticorruzione dei comuni sciolti per infiltrazione mafiosa

section_content: Al termine di questa analisi è possibile trarre alcune conclusioni, che sarà utile comparare in futuro con nuovi studi di caso riguardanti altri contesti territoriali, anche tenendo in considerazione ulteriori fattori di impatto quali i mutamenti nelle compagini criminali e la mobilitazione della società civile. Il caso ligure dimostra come la misura dello scioglimento dei comuni sia una risorsa che produce effetti discontinui e non sempre efficaci sul sistema politico e amministrativo degli enti. 

Riguardo al primo ambito, alcuni fattori sembrano limitarne l'efficacia, tra cui il fatto che i comuni presi in considerazione siano caratterizzati da consolidati orientamenti politici. Le forze politiche, espressione di questi orientamenti, a prescindere dall'apporto delle organizzazioni mafiose, sono in grado di garantirsi un costante consenso elettorale, anche in caso di disgregazioni interne, limitando l'alternanza politica. Ciò è favorito anche dall'assenza o dalla scarsa capacità delle opposizioni di proporre un'alternativa in grado di contendere il governo dell'ente sul medio-lungo periodo. Inoltre, gli esiti, talvolta distanti nel tempo e talvolta assolutori, dei procedimenti giudiziari relativi all'ente e ai suoi rappresentanti, possono contribuire a riabilitare il ceto politico precedentemente posto sotto accusa. 

Pertanto, in questi casi, lo scioglimento ottiene un effetto limitato e parziale. Cross Vol. 7 N°3 (2021) -DOI: http://dx. doi. org/10. 54103/cross-17447 Riguardo alla componente amministrativa, l'impatto della misura di scioglimento sembra aver prodotto risultati positivi solo nel breve periodo e soprattutto grazie all'operato dei commissari, nella misura in cui quest'ultimi hanno portato a interventi di riorganizzazione dell'organigramma dell'ente. Questo processo, condotto appunto dai commissari e in modo particolare nell'ambito dei settori esposti agli interessi mafiosi, presenta tuttavia alcune criticità. Infatti, le azioni di risanamento sembrano rispondere a logiche emergenziali e straordinarie che nel tempo non vengono inglobate e non si consolidano con le misure di prevenzione della corruzione programmate. Tali difficoltà sono ulteriormente aggravate da elementi strutturali che caratterizzano i comuni sciolti, quali la dimensione mediopiccola dell'ente e dell'organico (ad esempio nel caso del comune di Bordighera), o da criticità gestionali e finanziarie che impediscono lo stanziamento di risorse (ad esempio nel caso comune di Lavagna). 

Il rischio, talvolta manifestatosi nei casi presi in esame è che all'interno dell'ente operino o tornino ad operare i burocrati che prima del provvedimento di scioglimento avevano avuto rapporti opachi con i soggetti mafiosi, proseguendo alcune azioni che, come hanno mostrato i casi analizzati, non solo distorcono l'operato della pubblica amministrazione, ma creano rendite economiche ai soggetti mafiosi, depredando le casse comunali, e generando anche inefficienza. E' opportuno sottolineare che tali circuiti perversi non sono sempre generati dalle organizzazioni mafiose, in quanto queste ultime operano all'interno di un contesto che presenta già importanti criticità. 

Possiamo pertanto concludere che la misura dello scioglimento, probabilmente in virtù dell'approccio top-down che la caratterizza, non sempre è in grado di produrre alternanza e rinnovamento nella politica locale, e non sempre risulta efficace nell'intervenire sulla componente burocratica e amministrativa dell'ente.
section_name: Note conclusive