Irrigation water management in the Northern Mountains of Vietnam: Towards more autonomy?

Changes in Vietnamese policies and the economic context have influenced the evolution of irrigated systems in Northern mountainous areas. The end of production cooperatives allowed the emergence of new modes of management. Surveys and interviews of different irrigation stakeholders have shown the emergence of different types of irrigation management. The main differentiating factors are topographical, which affects the sizes and types of schemes, and the distribution of irrigated land among households of one community. Decollectivization led to management transfer from the production cooperatives to various entities: water users, villages, communal People's committees, and state-controlled companies. Nevertheless, the direct involvement of users in management and decision-making processes remains rare, even if new developments are appearing with the recent suppression of hydraulic fees.

section_content: L ' histoire re ´cente du Vietnam a e ´te ´marque ´e par des re ´formes successives, connues sous l'appellation de Doi Moi qui ont permis une re ´allocation des moyens de production aux me ´nages agricoles et une libe ´ralisation des marche ´s (Dao The Tuan, 1997). La production rizicole a alors augmente ´de manie `re spectaculaire dans les deux grands deltas (fleuve Rouge et Me ´kong) par une intensification en travail puis en capital (AAFV, 2000). Au cours des anne ´es 2000, les gains potentiels de productivite ´et les superficies agricoles de ´die ´es a `la riziculture dans les deltas se re ´duisent, et les enjeux d'intensification « se de ´placent » alors progressivement vers les zones pe ´riphe ´riques comme les re ´gions montagneuses du Nord (RMN) ou des marges de croissance fortes continuent a `exister si les ressources naturelles sont utilise ´es durablement (Doppler et al., 2006). Les RMN occupent environ un tiers de la superficie du pays mais he ´bergent seulement 15 % de la population nationale, principalement des ethnies dites minoritaires. Environ 75 % des communes se situent a `des altitudes de plus de 200 m (Vien, 2003). Les conditions climatiques, bien que diverses, sont dans l'ensemble contraignantes pour la production agricole en ge ´ne ´ral, et pour la production rizicole irrigue ´e en particulier, avec un hiver froid et sec de novembre a mars, et une saison humide de juin a òctobre ponctue ´e par des e ´pisodes pluvieux violents rendant difficile la maı ˆtrise des e ´coulements sur des pentes fortes. Malgre ´ces de ´fis, les institutions vietnamiennes misent sur une croissance de la production agricole dans les RMN reposant sur l'intensification de la production rizicole dans les zones basses (notamment par le passage de un a `deux cycles par an de riz irrigue ´), et le de ´veloppement des cultures pluviales associe ´es a `des techniques de conservation sur les pentes (Doanh et Tuan, 2004 ; Vien et al., 2009). Entre 1996 et 2007, alors que la production rizicole croı ˆt de 20 % dans le delta du fleuve Rouge, elle augmente de plus de 60 % dans les provinces montagneuses. Plus du tiers de cette croissance est attribuable a l'augmentation des superficies cultive ´es en saison se `che. Cependant, apre `s une de ´cennie de croissance forte, essentiellement dans les fonds de valle ´es ou `habitent les ethnies qui n'avaient besoin « que » de varie ´te ´s adapte ´es au froid et d'une demande forte en riz pour s'adapter, on semble aujourd'hui atteindre les limites de la croissance des superficies ou `deux cycles de riz par an sont cultive ´s (Jourdain et al., 2009). Il subsiste une superficie importante de terres ame ´nage ´es pour la riziculture inonde ´e sur lesquelles un seul cycle de riz est pratique ´. En effet, la riziculture de saison se `che, de par la consommation en eau importante au moment ou `elle est la plus rare, accroı ˆt la concurrence et les conflits entre les irrigants. La gestion de l'eau peut induire des contraintes a `l'extension des superficies irrigue ´es durant la saison se `che. Le mode de gestion de l'eau dans les RMN devient donc porteur de nouveaux enjeux. Paralle `lement, le contexte institutionnel de la gestion de l'eau a e ´volue ´pour l'ensemble du pays. De nouvelles entite ´s administratives se partagent cette gestion et, pour l'eau agricole, les dernie `res re ´formes visent, au moins dans le discours, a `favoriser l'e ´mergence de groupes d'usagers. Elles ont pour objet d'augmenter la productivite ´de l'eau et de pre ´parer de futurs partages entre les diffe ´rents secteurs de l'e ´conomie. La re ´forme fiscale de 2008, exemptant la plupart des irrigants de redevance sur l'eau, pourrait avoir des effets diffe ´rencie ´s sur les syste `mes irrigue ´s. 

En effet, la structure et le fonctionnement des pe ´rime `tres irrigue ´s des RMN sont tre `s variables. Nous avons identifie ´les traits physiques et historiques qui sont a `l'origine de la diversite ´des syste `mes actuels. Nous nous sommes ensuite inte ´resse ´s a `l'impact des re ´formes re ´centes sur la gestion de l'eau dans les grands types de syste `mes irrigue ´s rencontre ´s dans les RMN. Permettent-elles une ame ´lioration de la situation e ´conomique des irrigants ? Permettent-elles une plus grande autonomie des irrigants ?

section_content: Le district de Van Chan, situe ´dans la province de Yen Bai, est caracte ´ristique du Nord-Ouest vietnamien. Il pre ´sente des altitudes allant de 200 a 2 000 m, avec une forte diversite ´de paysages : montagnes escarpe ´es, collines, bas-fonds, grandes valle ´es. Nous avons distingue ´trois grandes zones agroe ´cologiques : une zone de haute montagne, au nord-ouest, avec des pentes souvent supe ´rieures a `15 % ; au centre, une grande plaine d'altitude moyenne ou `les agriculteurs pratiquent essentiellement la riziculture irrigue ´e intensive ; une zone de moyenne montagne, au sud-est, s'abaissant progressivement vers le fleuve Rouge (figure 1 ). La population est tre `s diverse. L'ethnie Kinh, majoritaire au niveau national, ne repre ´sente ici qu'un tiers des habitants, les deux autres appartenant a `quatre ethnies : Thaı ¨, Tay, Dao et Hmong. Dans une commune, plusieurs groupes ethniques peuvent se co ˆtoyer, mais chaque village est ge ´ne ´ralement monoethnique. Ces contrastes permettent d'avoir, dans une zone relativement petite (1 130 km 2 ), une grande diversite de conditions agro-socio-e ´conomiques qui ont fac ¸onne ´des syste `mes irrigue ´s tre `s contraste ´s (Molle, 2002). Vingt syste `mes irrigue ´s ont e ´te ´se ´lectionne ´s afin de repre ´senter la diversite de la zone d'e ´tude en termes de topographie, de tailles de pe ´rime `tre et d'ethnies. Nous avons associe énque ˆtes historiques, visites de terrain et entretiens avec les diffe ´rents acteurs implique ´s dans l'utilisation de l'eau irrigants, aiguadiers, responsables administratifs (villages, communes, districts), dirigeants et employe ´s des entreprises publiquespour analyser les modes formels et informels de gestion de l'eau et identifier les principaux crite `res qui diffe ´rencient les syste `mes irrigue ´s.
section_name: Caractéristiques de la zone d'étude

section_content: Nous avons identifie ´deux ensembles de facteurs importants de diffe ´renciation :

la localisation des pe ´rime `tres dans la topographie ; l'histoire de ces pe ´rime `tres : pe ´riode d'e ´tablissement, gestion durant la pe ´riode collectiviste et la transition postcollectiviste, qui ont de ´termine ´la re ´partition actuelle des terres et les droits d'acce `s a `l'eau. La notion de pluralisme juridique et institutionnel (Meinzen-Dick et Pradhan, 2002) a e ´te ´utilise ´e pour analyser la coexistence de diffe ´rents types de re `gles codant l'acce `s a l'eau. Les re `gles suivantes ont e ´te ídentifie ´es :

celles qui ont e ´te ´e ´labore ´es par les gestionnaires actuels ; celles qui proviennent des pratiques he ´rite ´es des coope ´ratives ; et celles qui proviennent des pratiques ethniques plus anciennes mais encore reconnues. 

Pour une communaute ´donne ´e, la pre ´e ´minence d'un type de re `gles est un indicateur de sa relation avec l'E ´tat. La `ou `l'influence de l'E ´tat est faible, les paysans ont pu re ´installer des re `gles collectives et une re ´partition e ´ventuellement ine ´galitaire des terres he ´rite ´es des pe ´riodes pre ´collectivistes. La `ou l'impulsion de l'E ´tat est plus forte, on note une re ´partition plus e ´galitaire des terres irrigables (Sikor, 2004). Un indicateur synthe ´tique de cette histoire complexe est la variabilite ´interme ´nages de l'acce `s a `l'eau en saison se `che. et le budget proviennent essentiellement de la province de Yen Bai, soit au comite ´populaire de la commune. NVJSC est en charge de la gestion des plus grands pe ´rime `tres situe ´s dans les larges valle ´es et pourvus de barrage et de canaux en be ´ton. Les communes ont en charge les pe ´rime `tres de taille moyenne irriguant un ou plusieurs villages. Enfin, les tre `s petits pe ´rime `tres, situe ´s dans les zones les plus hautes, sont, de fait, ge ´re ´s de manie `re autonome par les familles de ´tentrices de l'acce `s a `l'eau. Cet acce `s repose essentiellement sur un re ´gime de priorite ´valide ´par les communaute ´s.
section_name: Des systèmes irrigués très diversifiés

section_name: Topographie, taille et mode de gestion

section_content: Les groupes ethniques pre ´sents aujourd'hui se sont installe ´s a `diffe

´rentes pe ´riodes et dans des compartiments diffe ´rents des bassins-versants. Les ethnies thaı ¨e et tay ont installe ´tre `s to ˆt une riziculture irrigue ´e dans les fonds de valle ´es, alors que les ethnies Dao et Hmong, n'ont occupe ´les parties supe ´rieures des bassins-versants qu'a `la fin du XIX e sie `cle (Michaud, 1997). Cette donne initiale a e ´te ´rebattue pendant la pe ´riode collectiviste, a partir des anne ´es 1950. La cre ´ation de coope ´ratives, les programmes de se ´dentarisation visant les ethnies pratiquant des cultures itine ´rantes et le plan de migration des habitants des deltas vers les zones de montagne (Chı ´nh, 2008) ont aboli les droits anciens d'acce `s a `l'eau et ont inte ´gre ćes populations d'origines diverses dans de nouvelles structures regroupe ´es dans les altitudes basses ou moyennes des montagnes. Avec la loi foncie `re de 1993, les terres agricoles ge ´re ´es par les coope ´ratives ont e ´te ´redistribue ´es. Cependant, comme dans d'autres provinces (Castella et Quang, 2002 ; Sikor, 2001), ce processus n'a pas e ´te ´mene de fac ¸on uniforme. Bien que l'ide ´e ge ´ne ´rale fu ˆt de maintenir une certaine e ´quite ´d'acce `s aux terres irrigue ´es entre les anciens membres des coope ´ratives, des modalite ´s tre `s variables de redistribution des terres collectives ont e ´te ḿises en oeuvre : restitution des terres des ance ˆtres ; e ´galite ´des surfaces attribue ´es par me ´nage ; attribution des surfaces irrigue ´es en fonction des bouches a `nourrir ou des travailleurs familiaux ; re ´partition des terres visant une e ´galite ´de la production de riz par personne. 

Dans ce dernier cas, un me ´nage ayant acce `s a `une parcelle reconnue plus productive du fait de sa fertilite ´ou d'un meilleur acce `s a `l'eau se verra attribuer une superficie plus re ´duite. En dehors des communaute ´s thaı ¨es, les redistributions des terres irrigue ´es se sont effectue ´es en une seule fois. Par ailleurs, certaines terrasses ame

´nage ´es en dehors des pe ´rime `tres irrigue ´s des coope ´ratives n'ont pas toujours e ´te ´prises en compte lors des redistributions de terres. Ces diffe ´rentes re `gles de base ont e ´te ḿodule ´es en fonction des ethnies et de l'histoire des syste `mes irrigue ´s pour aboutir a `des re `gles d'allocation spe

´cifiques a `chaque communaute ´. Audela `des de ´tails, on peut re ´partir les pe ´rime `tres irrigue ´s en deux grandes cate ´gories : ceux ou `il y a une certaine homoge ´ne ´ite ´d'acce `s aux terres irrigables (chaque me ´nage y a peu ou prou acce `s) ; et ceux ou `il y a une grande ine ´galite d'acce `s aux terres irrigables. Enfin, on constate de fortes diffe ´rences entre les ethnies qui ont une longue tradition de re ´allocation pe ´riodique de la terre entre les diffe ´rents me ´nages, comme les Thaı ¨s, et celles qui ont tendance a `figer les acquis des ance ˆtres, comme les Dao et les Hmongs. Cette situation a aussi e ´te óbserve ´e ailleurs au Vietnam (Mellac, 2006 ; Scott, 2000).
section_name: Un accès contrasté aux terres irriguées

section_content: Le terme « terre irrigue ´e » englobe en fait diffe ´rents types d'acce `s a `l'eau, qui ont de fortes incidences sur le potentiel agronomique des parcelles. Quand les agriculteurs pratiquaient une seule culture de riz par an, l'acce `s a `une rizie `re de ´terminait en grande partie l'acce `s a `l'eau. En effet, l'eau e ´tant abondante en saison des pluies, ni la position dans le pe ´rime `tre irrigue

´, ni le type d'acce `s a `l'eau n'influaient fortement sur la productivite ´potentielle des rizie `res. Le de ´veloppement des riz a `cycles courts a entraı ˆne ´une forte diffe ´renciation du potentiel productif des rizie `res. En effet, la possibilite ´de faire deux re ´coltes par an et d'avoir un calendrier cultural inde ´pendant des de ´cisions des producteurs voisins, de ´coule fortement de la position des parcelles au sein du re ´seau hydraulique et des re `gles d'allocation et de distribution de l'eau. Cela n'avait pas pu e ˆtre pris en compte lors des redistributions des terres, effectue ´es avant le de ´veloppement de ce second cycle. 

Réformes successives de la gestion de l'eau : quel rôle pour les usagers ?

La loi sur les ressources en eau (LRE) de 1999 de ´finit le Gouvernement du Vietnam (GoV) comme seul responsable de la gestion des ressources en eau. L'irrigation et l'approvisionnement en eau en milieu rural sont ge ´re ´s par le ministe `re de l'Agriculture et du De ´veloppement rural (MARD). La LRE institutionnalise une gestion par bassin, avec la cre ´ation d'un Conseil national des ressources en eau (CNRE) qui coiffe des conseils de planification et de gestion de bassin, encore peu actifs en pratique. La LRE a aussi institue ´le principe d'un syste `me de droit d'eau, qui reconnaı ˆt les droits des individus a `utiliser les eaux de surface ou souterraines, sans licence pour les petits usages familiaux, y compris pour l'agriculture, la production forestie `re, l'aquaculture, la petite industrie et l'artisanat 1. Le Vietnam a e ´galement mis en avant le concept de gestion participative de l'irrigation avec deux grandes e ´chelles d'organisation : les entreprises publiques d'irrigation et de drainage (EPID) et les organisations d'utilisateurs de l'eau (OUE) 2. L'implication des usagers dans la gestion des pe ´rime `tres irrigue ´s reste cependant difficile a è ´valuer et la gestion participative de l'eau reste plus souvent conceptuelle que re ´elle. Pour compliquer ce sche ´ma, les EPID peuvent de ´le ´guer a `des OUE la gestion de l'eau au-dela `du re ´seau secondaire, favorisant ainsi la participation au sein des grands pe ´rime `tres. Cependant, un grand nombre de ces OUE correspondent en fait a `des entite ´s administratives (communes le plus souvent), ou des institutions interadministratives ad hoc (par exemple pour ge ´rer l'eau entre deux communes) ; de plus, ces OUE ne font pas partie de la structure de de ´cision des EPID et ne peuvent donc assurer de lien entre utilisateurs et fournisseurs de l'eau.
section_name: Une différenciation accrue du potentiel productif des terres irriguées

section_content: En 1984, une redevance hydraulique proportionnelle a `la surface cultive ´e avait e ´te ´mise en place afin de couvrir les cou ˆts d'irrigation (Fontenelle et Tessier, 1997). Dans les zones de montagne, cette redevance hydraulique e ´tait perc ¸ue par les EPID ou par les communes. Les tre `s petits pe ´rime `tres individuels n'e ´taient pas taxe ´s. La redevance servait a `financer la gestion des re ´seaux d'irrigation suivant des modalite ´s diverses (figure 3 ). En 2008, afin de lutter contre la pauvrete ´, le gouvernement a de ´cide d'exempter les irrigants de redevance hydraulique. Les autorite ´s provinciales se sont substitue ´es aux usagers pour financer les activite ´s de gestion et de maintenance des pe ´rime `tres irrigue ´s des EPID. En revanche, les pe ´rime `tres ge ´re ´s par des associations d'usagers ou des communes ont perdu leur source de financement mais doivent continuer a `faire face a `des charges de gestion et d'entretien. Enfin, pour les tre `s petits pe ´rime `tres, ge ´re ´s directement par usagers, la situation reste inchange ´e. Cette re ´forme risque donc de rendre plus difficile, au moins dans le court terme, la gestion et la maintenance des pe ´rime `tres irrigue ´s ge ´re ´s par les OUE.
section_name: Une exemption généralisée de la redevance hydraulique

section_content: Parmi les diffe ´rentes re ´formes visant a àme ´liorer les performances et la durabilite ´des syste `mes irrigue ´s, c'est la re ´forme des redevances qui risque d'avoir l'impact le plus fort sur l'organisation des pe ´rime `tres irrigue ´s de montagne, avec des effets qui n'e ´taient probablement pas attendus.
section_name: Des impacts différenciés attendus dans les zones de montagne

section_content: Dans les grands pe ´rime `tres, dont le budget devra venir de l'E ´tat, le bilan financier est positif pour les usagers. Cependant, avec une implication re ´duite ou nulle des utilisateurs finaux dans les de ´cisions et dans le suivi des services fournis, et une re ´mune ´ration fixe des EPID quel que soit le service rendu, le risque est qu'elles de ´laissent la gestion de l'irrigation et l'entretien des infrastructures, pour concentrer leurs efforts sur d'autres activite ´s plus lucratives, comme l'hydroe ´lectricite

´. Cette re ´forme induit une plus grande implication des irrigants dans la gestion de leurs pe ´rime `tres. Nous avons constate ´que des contributions mone ´taires, qui correspondent de fait a `de nouvelles redevances, mais instaure ´es et ge ´re ´es localement, ont e ´te ´rapidement mises en place dans les pe ´rime `tres ou èxistait un fort besoin de maintenance ou de contro ˆle, par exemple pour re ´mune ´rer des responsables de canal ou effectuer des re ´parations en cas de de ´ga ˆts sur le re ´seau, fre ´quents en saison des pluies. Cette re ´activite íllustre la capacite ´des usagers a s'organiser rapidement lorsqu'ils le doivent. Ainsi, dans la commune de Tan Thinh, la part des redevances hydrauliques qui e ´tait reverse ´e au village e ´tait auparavant utilise ´e pour re ´mune ´rer le responsable du barrage et du canal te ˆte morte du pe ´rime `tre de Khe Cum. Cesser de re ´mune ´rer ce responsable n'e ´tait pas envisageable e ´tant donne ´les risques lie ´s a `la topographie tre `s accidente ´e. L'organisation collective a donc e ´te ´imme ´diate pour prendre en charge directement le salaire de ce responsable, afin que le syste `me puisse continuer a `fonctionner. Dans cette me ˆme commune, pour le syste `me irrigue ´intervillages de Khe Quat, l'abolition de la taxe a permis au village aval d'utiliser plus librement les fonds, sans passer par la commune, et de changer les re `gles de maintenance des canaux. Les villageois de l'aval cotisent maintenant pour la maintenance des canaux qui assurent leur propre alimentation en eau, en amont de leur territoire, et non plus pour ceux qui traversent leur territoire pour desservir d'autres villages. Ces changements rappellent un autre contexte, en France, lorsque des irrigants se sont organise ´s en associations de proprie ´taires, afin d'effectuer des travaux collectifs de re ´habilitation de canaux ; elles donne `rent naissance ensuite aux associations syndicales autorise ´es (Valony, 2004).
section_name: Des réformes ambigües pour les grands périmètres

section_name: De nouveaux degrés de liberté pour les périmètres moyens

section_content: En mettant en place cette mesure d'exemption, l'Administration vietnamienneaconside ´re ´laredevancehydraulique comme un impo ˆt pour les paysans, et non comme une redevance paye ´e pour re ´mune ´rer un service. A l'e ´chelle des exploitations agricoles, une partie des paysans devraient voir leurs charges de production diminuer du fait de cette exemption. Mais s'agirat-il des paysans les plus pauvres comme le visait cette de ´cision ? Pour les irrigants des grands pe ´rime `tres des plaines, dont les syste `mes de production sont les plus rentables de la zone (acce `s facile aux intrants, climat de plaine moins rigoureux et ressource en eau pe ´renne permettant 2 a `3 cultures par an, commercialisation aise ´e), l'E ´tat prend en charge les frais hydrauliques en subventionnant les EPID comme NVJSC. 

Pour les petits pe ´rime `tres irrigue ´s d'altitude, dont les infrastructures hydrauliques e ´taient de ´ja `peu subventionne ´es, aucune prise en charge exte ´rieure des cou ˆts d'entretien et de gestion de l'eau n'est envisage ´e pour pallier la disparition des redevances, alors que les besoins de service, et donc les cou ˆts, demeurent. Les paysans doivent donc continuer a `payer. Finalement, ce sont les paysans des plaines, de ´ja `les plus favorise ´s, qui sont le plus aide ´s. Les collectivite ´s locales les plus pauvres, celles des montagnes, sont laisse ´es sans appui. Cela a l'avantage de leur laisser la liberte ´de s'organiser et de payer des cou ˆts re ´els et non plus forfaitaires. Mais ces irrigants montagnards doivent supporter l'inte ´gralite ´de ces cou ˆts, alors que ceux des plaines sont de ´sormais subventionne ´s.
section_name: Une mesure peu équitable

section_content: Nous avons identifie ´deux facteurs principaux a `l'origine de la diversite des modes de gestion de l'irrigation dans les zones de montagne : la topographie et l'histoire, notamment lors du de ´mante `lement des coope ´ratives. La gestion de l'eau est aujourd'hui prise en charge par diffe ´rentes entite ´s : usagers, village, commune ou entreprise publique, me ˆme si, en droit, seules les communes et les entreprises publiques sont reconnues. Pour les pe ´rime `tres de taille moyenne ou grande, les usagers sont peu consulte ´s pour les de ´cisions, qui restent dans les mains de l'E ´tat a `travers ses services (commune, district, province, entreprise publique). Les de ´cisions re ´centes prises pour lutter contre la pauvrete ´tendent a `de ´favoriser les plus petits pe ´rime `tres, au plan financier ; mais elles permettent aussi l'apparition de dynamiques locales en vue d'actions collectives, inde ´pendantes de l'E ´tat. A `partir des nouvelles pratiques qui s'e ´bauchent, de nouvelles formes d'organisation se mettent en place. Les paysans et les collectivite ´s locales vont ainsi pouvoir e ´tablir des institutions de gestion de l'irrigation plus proches de leurs besoins, plus participatives, et avec des cou ˆts re ´els et non plus forfaitaires. Comme cela a e ´te óbserve ´dans d'autres situations de de ´collectivisation, des arrangements informels s'ajoutent aux re `glements officiels pour faciliter la gestion quotidienne de l'irrigation (Imache et al., 2009). Des incertitudes demeurent sur les orientations de l'E ´tat qui envoie des signaux ambigus : encouragement de la participation des usagers, promotion des groupes d'usagers de l'eau, mais reprise en main du financement des entreprises publiques de gestion de l'irrigation et de ´couplage de leur re ´mune ´ration des services fournis. Les associations d'usagers sont promues d'un co ˆte ´, mais sont tenues a `l'e ´cart des structures de de ´cision des EPID de l'autre. Celles-ci vont-elles rester inte ´resse ´es par l'irrigation, secteur moins rentable que l'e ´lectricite ´? Les provinces auront-elles les moyens de continuer a `payer pour les paysans des plaines ? Dans les zones de montagne, e ´loigne ´es du pouvoir central, la prise en charge directe des cou ˆts de l'irrigation par les usagers suffira-t-elle a permettre a `la de ´centralisation de continuer a `se faire en direction des irrigants et d'institutions locales de gestion de l'eau ? &
section_name: Conclusion