Turismo como instrumento de desarrollo: Una visión alternativa desde factores humanos, sociales e institucionales

Se da un tácito consenso asumiendo que la actividad turística es un instrumento eficaz y eficiente de desarrollo      económico y social. Sin embargo, a pesar de las frecuentes declaraciones de índole política a tal respecto, es notoria la falta      de un marco teórico-práctico de turismo para el desarrollo. Muchas cuestiones clave necesitan un análisis más profundo:      (i) qué entendemos como desarrollo a estos efectos; (ii) cuál es la contribución del turismo a ese desarrollo; y (iii) qué formulación y alcance deben tener las políticas turísticas y su gobernanza para que el turismo sea realmente un instrumento      de desarrollo. En este artículo se expone un breve análisis-respuesta a estas cuestiones. A la vista de los paradigmas de      desarrollo de las últimas décadas (modernización, neoliberalismo, dependencia, y sostenibilidad), se consideran propuestas apoyadas en la Nueva Economía Institucional y la Teoría del Capital Social, y posibles contenidos de la política y gobernanza del turismo vis-à-vis el desarrollo. Se presentan también a este respecto los resultados de la consulta, realizada      en 2011, a 60 expertos de 15 países, en los ámbitos académico, profesional y político. A broad agreement exists among academics, professionals and politicians that tourism is an effective instrument      for social and economic development. However, there is no specifi c theoretical or practical framework of tourism for development to be found. Even the key questions have remained unformulated: (i) what does the concept of development entail?      (ii) which are tourism’s contributions to such development?, and (iii) what types of tourism policy and governance are      congruent with the intended tourism for development? This article preliminarily analyzes and answers these key questions.      It fi rst summarizes the development paradigms held in the last decades (modernization, neo-liberalism, dependency and      sustainability) and goes on to consider the new proposals emanating from the New Institutional Economics and the Theory      of Social Capital. In this context, the key elements of a “tourism for development policy and governance” are examined.      Finally, the results of a 2011 enquiry, involving some 60 experts from 15 countries, on development vis-à-vis tourism are      presented.

section_content: El concepto de desarrollo a través del turismo aparece en múltiples ocasiones en documentos y acuerdos internacionales, bilaterales y de agencias globales, así como en múltiples publicaciones científi cas (Bryden, 1973; Miossec, 1976; Turner, 1976; De Kadt, 1979; Butler, 1980; Krippendorf, 1982; Figuerola, 1991; Smith y Eadington, 1992; Bramwell y Lane, 1993; McIntyre et al, 1993; Green, 1995; Hunter, 1995; Archer, 1996; Ko, 2001, Vera et al, 2001; Burns, 2004; Fayos-Solà, Muñoz y Fuentes, 2011; etc. ). Tampoco la preocupación científi co-social por el desarrollo equilibrado y sostenible de la actividad turística es nueva (De Kadt, 1979; Bryden, 1973; Miosec, 1976; Turner, 1976; Butler, 1980; Krippendorf, 1982, Fayos-Solà, 1996), pero adolece de las mismas carencias que el tratamiento del turismo en su dimensión más global (Ivars et al, 2001; Fayos-Solà et al, 2002), esto es, la escasa atención y preocupación desde el ámbito de la investigación. Además, la realidad se manifi esta tozuda y resistente a explicaciones sesgadas. Por todo ello, es clave examinar en primer lugar las diversas corrientes de pensamiento sobre el desarrollo, para enseguida analizar el papel del turismo en ese contexto. 

La teoría de la dependencia, desde la heterodoxia, mantiene que el desarrollo no es un proceso lineal, sino más bien holístico, en el que riqueza y pobreza están íntimamente ligadas a escala global (Baran, 1957). Así, entiende que las condiciones históricas en que un país se ha situado en la economía mundial infl uyen de forma determinante en el proceso de desarrollo (Clancy, 1999). 

La década de los setenta presencia un cambio paradigmático en la visión del desarrollo. A pesar de la aplicación de instrumentos de política de difusión-concentración que postulaba el modelo de desarrollo exógeno, el éxito en el desarrollo económico acontecido en zonas sin presencia de grandes industrias, hace que comience la transición en el pensamiento económico desde las teorías de desarrollo exógeno a las de desarrollo endógeno (Muñoz, 2009). Para Gago (1993), el desarrollo es un proceso de cambio estructural global (económico, político, social, cultural y medioambiental), tendente a aumentar la calidad de vida de todos los miembros integrantes de una sociedad, para alcanzar una más completa satisfacción de las necesidades colectivas básicas. 

Desde una perspectiva ortodoxa o puramente económica, algunos autores como Butler (1980) o Miossec (1976), consideran el turismo como una vía alternativa para el desarrollo y la modernización de aquellos destinos que se encuentran en países periféricos. En oposición a estas ideas (y en algunas ocasiones previamente a las mismas) aparecen posturas como la de Smith y Eadington (1992), quienes, junto a otros autores (Bryden, 1973; Turner; 1976; De Kadt, 1979), argumentan que el turismo no favorece a la comunidad local pues ésta se ve muy poco benefi ciada por los ingresos que se producen. El turismo produce un fl ujo masivo de demanda, permisivo con el capital extranjero y destructor del medio ambiente y de la autenticidad de los pueblos. 

Así, se expone que las ventajas y benefi cios derivados de la actividad turística han sido, en ocasiones, sobrevalorados, pues se han subestimado las fugas de capital, la estacionalidad del empleo, los procesos de infl ación, el fuerte aumento de desigualdad en la distribución de la riqueza (que queda en manos de corporaciones multinacionales o grupos locales de la élite social) y que la industria turística es más intensiva en capital de lo que se creía (Britton, 1981 (Britton,, 1982)). Este debate, habitual en la ciencia económica entre ortodoxos y heterodoxos, ha dado lugar, en palabras de Bustelo (1998), a nuevos planteamientos que tratan de ofrecer un marco de trabajo alternativo e intermedio a los postulados de "turismo primero" (ortodoxo) vs. "desarrollo primero" (heterodoxo)" (development fi rst vs. tourism fi rst) (Burns, 2004 y Giddens, 1998). 

Algunos autores proponen una tercera vía (third way) de entendimiento entre ortodoxos y heterodoxos. Según Burns (2004) y Giddens (1998), esta vía se refi ere al establecimiento de un marco de pensamiento y de planificación capaz de adaptar la democracia social a un mundo que ha pasado las dos últimas décadas en un proceso de continuo cambio. Se trata de una tercera vía por constituir un intento de aunar ambas visiones y tratar de recoger aquellos procesos positivos que la ortodoxia y heterodoxia pudieran aportar. Así, el turismo dejaría de ser considerado una actividad económica y devendría un sistema global en el que se ven inmersos muy diferentes procesos y agentes.
section_name: Introducción

section_content: Un breve análisis de teorías y modelos que relacionan el turismo y el desarrollo puede exponerse desde la perspectiva de los cuatro paradigmas principales del desarrollo según Telfer (2002) : (i) teoría de la modernización, (ii) teorías heterodoxas (dependencia), (iii) neoliberalismo y Consenso de Washington y (iv) desarrollo sostenible. A estos cuatro, se puede añadir aquí un quinto paradigma, (v) una visión alternativa del desarrollo basada en los fundamentos del capital social y las teorías que otorgan a las instituciones un papel prioritario. 

La preeminencia del paradigma keynesiano en la economía, el éxito del Plan Marshall y el clima político de la posguerra dan pié a la primera gran teoría del desarrollo, la teoría de la modernización. Las diversas variantes de la teoría de la modernización conviven durante las décadas de los cincuenta, sesenta y setenta con diferentes aproximaciones al desarrollo (Muñoz, 2009). Entre ellas, la teoría de las etapas de Rostow (1967), los modelos dinámicos post-keynesianos (modelo de Harrod-Domar) donde se justifi can teóricamente las inversiones externas, el endeudamiento externo y la ayuda al desarrollo, la doctrina de los círculos viciosos (Nurske, 1953) y los modelos neoclásicos de cambio estructural (Lewis, 1964), entre muchos otros. La modernización es entendida como el proceso por el que se cierra la brecha entre tradición y modernidad, esto es, se procede a una reproducción paulatina de la situación alcanzada por los países avanzados del planeta en las regiones menos desarrolladas. 

Continuando con las teorías de modernización, surge un planteamiento que ofrece un marco importante de referencia en procesos de desarrollo territorial en turismo. Se trata de la doctrina de Perroux (1955) que enfatiza los polos de crecimiento, de manera que si se inicia un crecimiento en un punto territorial concreto, éste creará un foco de crecimiento a su alrededor capaz de generar economías externas de desarrollo. Para Myrdal (1957) este efecto de difusión puede tener consecuencias negativas pues un territorio desplaza recursos humanos de los colindantes, lo cual puede hacer decrecer la economía de los mismos. Algo que según Muñoz (2009) ha ocurrido con cierta frecuencia en los destinos turísticos. 

La modernización ha sido el fundamento tácito de estudios que abordan la actividad turística como una estrategia para aumentar el empleo, generar divisas, aumentar el PIB, atraer capital para el desarrollo (Britton, 1982; Cater, 1987) y promover formas de vida modernas con base en valores occidentales (Mathieson y Wall, 1982; Harrison, 1992). 

Por otro lado, las teorías heterodoxas, entre ellas el estructuralismo de la Comisión de Estudios para América Latina -CEPAL (1945-57), el enfoque de la dependencia, la reevaluación crítica, el enfoque de la regulación (de 1976 en adelante), el neoestructuralismo latinoamericano (desde 1983) y la economía radical del desarrollo de los años noventa), frente a las teorías ortodoxas (pioneros del desarrollo, 1945-57), involución conservadora, enfoque de las necesidades básicas (1969-78), contrarrevolución clásica (1978-90), enfoque favorable al mercado (1990-98) y Consenso de Washington (desde 1998), según la clasifi cación de Bustelo (1998), aportan al concepto de desarrollo la idea de que existen ciertos obstáculos que los responsables públicos han de gestionar para evitar que las reglas del juego del comercio internacional incrementen las desigualdades regionales en el mundo. Estos enfoques heterodoxos comienzan a plantear alternativas conceptuales a la acepción de desarrollo, pues aparecen los factores sociales como variable fundamental en los procesos de desarrollo, e incluso, en ocasiones, se les confi ere un carácter más relevante que al componente económico. 

Las teorías estructuralistas de la CEPAL y las teorías neomarxistas ofrecen un marco alternativo de análisis de las causas y las consecuencias del desarrollo en las naciones. La teoría estructuralista del desarrollo distingue entre crecimiento y desarrollo en función de factores estructurales y del progreso tecnológico. Las estructuras socioeconómicas de los países en desarrollo son fruto del proceso histórico de inserción en la economía internacional; así, mientras estas estructuras no se transformen serán incapaces de sustentar el desarrollo económico. Es fundamental la intervención de los gobiernos para promover una transformación estructural apoyada en un sector industrial diversifi cado (Muñoz, 2009). 

El modelo centro-periferia, pilar de estas teorías, es la primera crítica a las teorías neoclásicas de la economía y del comercio internacional. El centro, formado por economías desarrolladas, impone sus reglas a la periferia (economías en desarrollo) en base a sus propios intereses. El deterioro de los términos del intercambio constituye, para esta vertiente, el elemento explicativo fundamental de las diferencias de ingreso real entre centro y periferia. En el ámbito del turismo, Sharpley y Telfer (2002) destacan que las relaciones centro -periferia han sido exploradas por varios autores (Christaller, 1963; Høivik y Heiberg, 1980; Husbands, 1981; Mathieson y Wall, 1982; Keller, 1984; Murphy, 1985; Smith, 1989; Brown y Hall, 2000). La dependencia ha sido una de las teorías del desarrollo dominantes utilizadas en la investigación turística, especialmente en lo relacionado a los impactos negativos del turismo. Para estos autores, la discusión de la dependencia y el turismo también ha sido explorada por varios autores (Turner, 1976; Hills y Lundgren, 1977; Høivik y Heiberg, 1980; Wu, 1982; Britton, 1982 Britton,, 1987a Britton,, b, 1989;; Wellings y Crush, 1983; Mathews y Richter, 1991; Harrison, 1995b; ). La base del argumento dependencia radica en la organización de la industria del turismo y en la estructura de las economías del Tercer Mundo (Read, 1988). 

Los efectos de las crisis del petróleo provocadas por las devaluaciones de EEUU en 1971 y 1973 se sintieron en todo el sistema capitalista. Para los países industrializados no productores (Japón y Europa Occidental) ello se tradujo en una crisis económica profunda que produjo desempleo e infl ación. En la mayoría de los países de la periferia supuso un freno a la industrialización por sustitución de importaciones en las que estaban inmersos muchos de ellos. En la siguiente década surge el denominado Consenso de Washington en el contexto del llamado Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), paradigma de las organizaciones internacionales clave, pero fuertemente criticado y cuestionado por la heterodoxia económica (Fayos-Solà, Muñoz y Fuentes, 2012). El Consenso de Washington se basa en tres pilares básicos: reforma, estabilización y ajuste (Stiglitz, 1998). 

Este modelo entra en crisis a fi nales de los noventa, lo que lleva al Banco Mundial a moderar su discurso con un nuevo enfoque, comenzando a admitir explícitamente la intervención del Estado siempre que se encamine a sustentar y no a sustituir o suplantar al mercado. El ámbito estatal habría de centrarse en aspectos tales como el mantenimiento de la estabilidad económica, la creación de un entorno competitivo de empresas, la realización de inversiones en capital físico y humano, y en potenciar el desarrollo institucional, entre otros. 

El liberalismo económico en la investigación turística ha recibido una atención menos explícita que los paradigmas de desarrollo anteriormente mencionados (Sharpley y Telfer 2002). Autores como Dieke (1995) han estudiado los efectos de los programas de ajuste estructural en los países en vías de desarrollo y las acciones de los gobiernos para incrementar la participación del sector privado en la actividad turística. 

El desarrollo sostenible es la corriente teórica que apa-rece a fi nales de los ochenta enfatizando la necesidad de compatibilizar el desarrollo económico con los límites sociales y medio ambientales del presente y el futuro. Desde 1972, momento en el que aparece el Informe del Proyecto del Club de Roma, Límites al Crecimiento (Meadows, 1972), pasando por el Informe Brundtland; Nuestro futuro común (1987), la Cumbre de la Tierra en Rio de Janeiro (1992), la Conferencia sobre Desarrollo Sostenible en Johannesburgo (2002), y la Declaración del Milenio basada en un decenio de grandes conferencias y cumbres de las Naciones Unidas (2000), han sido muchos los acontecimientos surgidos en torno a este concepto de desarrollo. 

Por lo que respecta a esta última declaración, en 2010 se celebró la Cumbre Mundial sobre Objetivos del Milenio, donde se analizó lo ya conseguido y debatió el plan de acción para alcanzar los ocho objetivos de lucha contra la pobreza (entre los que se incluye, en su sentido más amplio el desarrollo sostenible) con fecha límite 2015. En turismo, el paradigma de la sostenibilidad ha sido adoptado ampliamente por los investigadores en diferentes ámbitos. Desde los procesos de participación comunitarios, hasta la planifi cación turística del turismo (Inskeep, 1991; Gunn, 1994; Holden, 2000), han sido muchos los autores que trabajan en el campo de la sostenibilidad en los últimos años (Fayos-Solà y Jafari, 2010). En este ámbito, tanto expertos como organismos nacionales e internacionales, han propuesto directrices y normas voluntarias para un turismo sostenible (Eber 1992; UN-WTO, 2007; Solway, 2008). A pesar de estas propuestas, el paradigma de la sostenibilidad sigue estando más relacionado con los asuntos de operaciones a pequeña escala y la conservación del medio ambiente, que con los temas de desarrollo (Muñoz, 2008). 

Sin lugar a dudas, las teorías heterodoxas y ortodoxas del desarrollo, junto al auge del enfoque de la sostenibilidad, han dado paso a nuevas alternativas, teorías y postulados que pretenden explicar las causas y factores que determinan el desarrollo (Fayos-Solà, Muñoz y Fuentes, 2012).
section_name: Teorías de desarrollo y turismo.

section_name: Una visión alternativa del desarrollo. Capital Social y Teorías Institucionales

section_content: El concepto de desarrollo económico ha ido con el tiempo incluyendo aspectos como los derechos de la ciudadanía, la ética, la gobernabilidad, la transparencia, etc. Han aparecido en los últimos años enfoques que estudian el desarrollo desde campos como la sociología, la antropología y la ciencia política (Muñoz, 2009) ; teorías alternativas del desarrollo como las denominadas ecodesarrollo, desarrollo autónomo y desarrollo humano --y también el nuevo institucionalismo y la gobernanza. Todas ellas suponen aportaciones novedosas, e incorporación de postulados ligados a elementos de máxima relevancia como los del capital humano, el capital social y la gobernanza o el capital institucional. 

El enfoque del capital humano supone una ruptura radical con el pensamiento ortodoxo de la economía del desarrollo, pues la atención se centra en las capacidades de las personas, en vez de en el incremento de los benefi cios (Fuentes, 2009). Las personas pasan a ser el sujeto y el objeto de las políticas de desarrollo. 

Por lo que respecta al capital social, su concepto no ha sido consensuado, de manera que manifi esta diferentes orientaciones o perspectivas según el autor que lo trabaje. Entre las dimensiones del capital social que suelen mencionarse, la participación social, las redes sociales, el compromiso cívico, la confi anza, los valores y la cooperación entre actores son las más frecuentes. La relevancia actual del concepto de capital social radica en que ha logrado incorporar al análisis económico del desarrollo dimensiones hasta hace poco únicamente consideradas en ámbitos como la sociología o la ciencia política. Los diferentes estudios empíricos que se han desarrollado en torno a este concepto han demostrado que tiene una infl uencia importantísima en el desarrollo económico y que, por tanto, debe formar parte, al igual que otras formas de capital, de la función de producción, e infl uir defi nitivamente en la formulación de modelos y políticas de crecimiento y desarrollo. 

Así mismo, el concepto de gobernanza ha sido estudiado por muchos organismos internacionales y centros de investigación como una de las claves en el proceso de desarrollo (Muñoz y Fuentes, 2007). Los mecanismos para conseguir el desarrollo no responden únicamente a una problemática de carácter técnico. Es fundamental que se desplieguen las capacidades de acción colectiva necesarias para avanzar en el camino del desarrollo. 

Sin embargo, aunque los gobiernos y las sociedades quisieran evolucionar hacia el desarrollo no podrán hacerlo con facilidad dado que las capacidades de acción colectiva necesarias para lograrlo no siempre están presentes. Hay frecuentemente un claro défi cit de capacidades institucionales. En este sentido, el desarrollo económico debe dar cabida a conceptos como la ciudadanía, la ética y el capital social a través de postulados como los que surgen de las distintas teorías institucionales.
section_name: Crecimiento y Desarrollo desde Nuevas Formas de Capital.

section_content: Los economistas clásicos identifi caron tres fuentes y componentes de la riqueza nacional: tierra, trabajo y capital. Sin embargo, en el siglo XX la mayor parte de los gobiernos e instituciones se han centrado sólo en el capital fi nanciero y capital físico. La riqueza y el crecimiento se consiguen a través de la inversión en capital físico. La educación, la sanidad o la protección ambiental se consideran consumo y se tratan como deducciones de una acumulación potencial de capital fi nanciero y físico (Muñoz, 2009). 

Según el concepto de desarrollo va afi nándose, empiezan a incorporarse algunas nuevas variables a los sistemas de cuentas nacionales. Así, la capacidad de una sociedad para participar en acciones colectivas que benefi cien a todos sus miembros ha de considerarse como un importante factor de progreso y de desarrollo, más allá de la posesión y uso de recursos materiales y de los avances técnicos que se sucedan (Fayos-Solà, Muñoz y Fuentes, 2012). 

A lo largo de la historia se ha producido una cierta evolución en las acepciones de distintos tipos de capital como fuentes de riqueza (y desarrollo) Así se pasa de capital comercial (propio de la expansión del comercio mundial), a capital industrial, y de éste a capital tecnológico o a capital de trabajo como muestran los estudios de Solow (1956) cuando intenta explicar la evolución de la producción total norteamericana a partir de dos factores productivos: trabajo y capital, y del estado de la tecnología, como nueva variable explicativa. 

Más tarde aparece el término capital humano y se introducen aspectos como la innovación, el management o el espíritu emprendedor, como variables clave para el progreso y el desarrollo económico --todo ello de la mano del Premio Nobel de Economía Gary Becker, pionero en las investigaciones sobre capital humano. El capital humano es para Becker (2002) más bien una preparación para la vida en sociedad; redunda en un mejor funcionamiento de toda la vida social y favorece e impulsa los emprendimientos colectivos. Todo ello más allá de los benefi cios individuales que reporte a cada persona una mejor cualifi cación profesional y una mayor habilidad para sacar provecho individual de la vida social (Ramos, 2002). 

Además del capital humano, los recursos sociales e institucionales son también importantes para asegurar el crecimiento económico y, por supuesto, al desarrollo (Muñoz, 2008). La teoría de la convergencia parte de un fenómeno que refl eja el emparejamiento de las economías nacionales, en lo que se refi ere a niveles de productividad agregada (productividad de todos los sectores), la tasa de progreso técnico y los niveles de ingreso per capita (Covarrubias, 2000). Estos principios se dan, durante el siglo XX, en un pequeño grupo de países, representados inicialmente en las naciones de la OCDE. Así mismo, y según Covarrubias (2000), desde la década de los ochenta, algunos países del Este Asiático están convergiendo rápidamente con éstos. Desde los años noventa China y los países de Europa Oriental han comenzado a converger con las naciones desarrolladas. 

En el marco de la teoría de la convergencia es conocido que existen varios impedimentos estructurales al crecimiento y desarrollo como derechos de propiedad incompletos, costes de transacción, políticas gubernamentales inefi cientes, imperfecciones del mercado y diferencias culturales (Yeager 1999). Para algunos autores, la mayor parte de dichos obstáculos al desarrollo son el resultado de la falta de capital social o de fortaleza institucional.
section_name: Del capital físico y tecnológico como fuente de riqueza al capital humano, social e institucional como elementos para el desarrollo.

section_content: Los distintos enfoques del capital social hacen referencia a la existencia de redes sociales, al problema de la coordinación, a la densidad asociativa y a la cuestión de la confi anza, entre otros asuntos relativos a un destino turístico (Muñoz, 2009). Añadiendo, además, que las redes y el asociacionismo dependerán de los incentivos que establezcan las instituciones. 

El concepto de capital social parte de dos visiones distintas e incluso opuestas en sus fundamentos. La primera de ellas ha logrado incorporar al análisis económico del desarrollo dimensiones hasta hace poco únicamente consideradas en ámbitos de la sociología o la ciencia política. Diferentes estudios empíricos han demostrado que el capital social tiene una infl uencia importantísima en el crecimiento y, para algunos autores, éste debe formar parte, al igual que otras formas de capital, de la función de producción neoclásica (Paldam y Svendsen, 1999; Pérez et al, 2005). 

Como argumenta Caballero (2005), si entendemos que la confi anza entre individuos es una especie de pegamento que permite que los individuos lleven a cabo estrategias cooperativas ante el problema del dilema del prisionero, cabría analizar la racionalidad de tal conducta. Si las actitudes cooperativas en un destino turístico acaban permitiendo situaciones de mejora, entonces la confi anza parece coherente con la estrategia racional y resulta una vía útil para garantizar la solución cooperativa. Pero cabría preguntarse si puede haber jugadores que jueguen estrategias cooperativas que no les compensen racionalmente ("entrega más de lo que recibe"), y si esto puede deberse a un sentido de confi anza o incluso compromiso social (que en sí mismo puede ser valorado en la función de preferencias). 

La segunda, sin embargo, logra unir aspectos de las teorías de desarrollo económico con un enfoque sistémico. Las conexiones entre elementos aparecen como proceso de adaptación a los cambios, lo que permite a los sistemas económicos estar en continua evolución dependiendo de las decisiones relacionales que se tomen (Fuentes y Muñoz, 2004 ). Los componentes de un sistema son elementos que se encuentran en continuo aprendizaje y utilizan las conexiones como vía de transferencia de conocimientos, y de otros recursos. Este proceso relacional que se manifi esta a través de la cooperación en muchos casos, lleva a los sistemas a generar outputs fruto de la sinergia, que les permiten evolucionar y adaptarse a nuevas realidades cambiantes (Muñoz, 2009). 

En esta misma línea, aparece una nueva corriente de pensamiento económico procedente del viejo institucionalismo de fi nales del XIX y principios del XX, con autores que rechazaban de pleno los principios ortodoxos (neoclásicos) y adoptaban un método de análisis sistémico u holista que asumía que las acciones de las personas y sus consecuencias solo se podían explicar cuando se conocía el sistema o subsistema (institucional) al que pertenecían. El institucionalismo económico destaca el papel clave que tienen las instituciones en el funcionamiento de una economía. 

En la última década del siglo XX aparece la Nueva Economía Institucional, NEI (Coase, 1991; North, 1993), que se centra, al igual que los viejos institucionalistas, en el estudio del efecto de los marcos institucionales aunque manifi esta un carácter mucho menos intervencionista que sus antecesores. Se trata de uno de los cuerpos teóricos y empíricos más importantes que han emergido en la historia de los doctrinas económicas. 

La NEI sobrepasa el estudio del problema de asignación, propio de la economía neoclásica, para incorporar otros dos grandes niveles de "actividad económica" en las ciencias sociales: la defi nición del marco institucional y la economía de los costes de transacción (Williamson, 2000). Así, la NEI ha desarrollado un programa en el que se incorporan las cuestiones relevantes del análisis social, incluyendo también los factores culturales y sociales que no son fruto de la elección. 

En este marco, la NEI fl exibiliza los criterios de racionalidad, maximización y egoísmo hacia la búsqueda de una satisfacción que va a depender de intereses de varios actores que se mueven en un mercado infl uido por las instituciones. Las transacciones que se producen entre dos agentes no responden exclusivamente a criterios de intercambio económico (relaciones de mercado) sino que se incorporan elementos sociales (relaciones sociales) e institucionales (relaciones jerárquicas), que también determinan los resultados y efi ciencia de los intercambios a través de costes de transacción positivos (Muñoz, 2009). Para poder entender el comportamiento de un individuo o actor, y determinar cuál sería el programa de actuaciones orientadas a constituir el desarrollo del conjunto, habría que estudiar el sistema social e institucional en el que se mueven (marco institucional) así como las relaciones que mantienen con los distintos grupos de interés (capital social).
section_name: Principios del capital social y las teorías institucionales

section_content: En las últimas dos décadas se han llevado a cabo varios Foros de Política Turística organizados por instituciones académicas y organismos internacionales. El primero de estos foros tuvo lugar en Washington D. C., en 1989, organizado por la Universidad George Washington. En este Foro se exploraron los escenarios del turismo a nivel mundial en la década de los 90 y en él participaron alrededor de un centenar de académicos, en su mayoría de América del Norte y Europa. En el mismo lugar, pero en el año 2004, se celebró un segundo Foro, llevado a cabo también por la Universidad George Washington conjuntamente con el Consejo de Educación y Ciencia y Departamento de Gestión del Conocimiento de la Organización Mundial del Turismo (UNWTO, 2005). Este último Foro tuvo una participación de unas 300 personas en representación de las agencias de cooperación al desarrollo, gobiernos, instituciones académicas y sector privado, que mantuvieron un debate teórico-práctico sobre las políticas de desarrollo sostenible en relación con los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU. 

En 2011, en el contexto de la creciente discusión sobre el papel del turismo como instrumento de desarrollo y también sobre las interacciones del turismo con el cambio climático (Fayos-Solà y Jafari, 2010), se planteó un tercer Foro, Ulysses Forum, con la temática de Tourism and Science: Bridging Theory and Practice, esta vez celebrado en Algarve (Portugal) y organizado conjuntamente por la Universidad del Algarve y la Red de Conocimiento de la Organización Mundial del Turismo (Fayos-Solà et al., 2012). El Ulysses Forum constituyó un Comité Científi co, que comenzó sus tareas en enero de 2011, con varias rondas de consulta a expertos sobre los temas a debatir en el Foro. Participaron 350 representantes de gobiernos, organizaciones internacionales, instituciones académicas, el sector privado y la sociedad civil durante los tres días en que tuvo lugar el UNWTO Ulysses Forum en Algarve (1-3 de junio). En el presente estudio de caso se presentan los principales resultados del trabajo llevado a cabo por el Subcomité de Turismo para el Desarrollo.
section_name: Caso de estudio: Turismo como instrumento de desarrollo. UNWTO Ulysses Forum en Algarve.

section_content: Con motivo de la celebración de este Foro durante los días 1, 2 y 3 de junio de 2011 en la Universidad de Algarve (Portugal), el equipo de investigación del Grupo TIDE (Tourism as an Instrument for Development) llevó a cabo dos rondas de consulta de expertos a través de encuestas on-line llevadas a cabo en marzo y abril de 2011. El objetivo de estas rondas fue analizar los factores clave que limitan el desarrollo y el uso del turismo como un instrumento para el mismo. Los resultados de la primera ronda se utilizaron como base para la segunda ronda de consultas, donde se profundizó en los temas que los expertos consideraron más importantes. 

La muestra de expertos consultados durante las dos rondas estaba compuesta por funcionarios y profesionales, a nivel público y privado, así como profesores universitarios, investigadores y consultores. Un total de 64 expertos participó en la primera ronda, de los cuales 53 continuaron en la segunda. La estructura del cuestionario se defi nió en tres áreas: (i) la conceptualización de desarrollo, (ii) políticas para el desarrollo y (iii) la utilización del turismo como instrumento para el desarrollo.
section_name: Metodología

section_content: El análisis de los resultados se presenta a continuación siguiendo el orden establecido por el propio cuestionario administrado, en las tres grandes áreas antedichas.
section_name: Discusión.

section_content: Las dos rondas de consultas a expertos, así como las discusiones posteriores llevadas a cabo por los mismos durante el Forum, subrayaron la necesidad de establecer, en el contexto de las políticas turísticas, un nuevo concepto de desarrollo que aúne un enfoque innovador de la economía con una perspectiva más ética y multidimensional. Los participantes indicaron la importancia de las instituciones e hicieron especial hincapié en el papel del conocimiento y de una justa distribución de los ingresos; insistieron asimismo en la relevancia de considerar las di-ferencias en el ámbito cultural/geopolítico. 

Hubo prácticamente consenso en que el concepto de desarrollo debía incluir variables socioculturales, institucionales, políticas, económicas y ambientales, así como indicadores que permitiesen su medición y control. Asimismo, debía darse una especial consideración al nivel de vida (la calidad de vida fue sugerida como indicador, junto con la felicidad). Además, los elementos relacionados con la educación, el consumo de alimentos y los servicios de asistencia sanitaria y médica merecieron una atención especial. Otras variables como las relacionadas con la autoestima (a través del reconocimiento de la dignidad y el respeto) y libertad de las personas, también se consideraron centrales para poder defi nir el desarrollo. 

Tras lo acontecido en las actuaciones de ámbito Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) y las experiencias en diferentes países de intervenciones tipo Consenso de Washington, la mayor parte de los expertos coinciden en afi rmar que puede haberse dado más de una década perdida en términos de crecimiento económico, reducción de la pobreza, equidad y redistribución del ingreso y otros aspectos sociales. Los nuevos principios de desarrollo deberían informar las políticas económicas contemporáneas. 

Los expertos entienden que las instituciones tendrían que fomentar actuaciones enfocadas a la mejora de la calidad de vida a través de la educación y la salud, el crecimiento económico equitativo y la participación del conjunto de la sociedad en un proceso de desarrollo eminentemente democrático. Así, concluyen que se requiere de un nuevo paradigma de desarrollo que abarque explícitamente objetivos como la equidad y la reducción de la pobreza como mecanismos efi caces para promover el progreso y el crecimiento sostenido. 

En este punto, podrían examinarse detenidamente las experiencias de Japón, Corea, Taiwan y China en lo que puede pasar a denominarse Best Consensus (Beijing-Seul -Tokio). Los supuestos de partida que deben cumplirse para poder trabajar sobre las propuestas del Best Consensus son la existencia de un marco legal adecuado, instituciones básicas e infraestructuras y, por supuesto, servicios básicos como los sistemas de salud, sanidad, vivienda, etc. A partir del funcionamiento real de estos condicionantes de partida, el Best Consensus propone tres grupos de elementos que fueron examinados en las diferentes consultas realizadas con un elevado grado de apoyo por parte de los expertos: (i) apoyo a los agentes (a través de diferentes medidas como el conocimiento); (ii) construcción de capacidades (conocimiento, innovación, tecnología…) y (iii) marco institucional favorable al desarrollo. 

Finalmente, los participantes de estas consultas coincidieron en que el desarrollo había de ser tratado como un elemento de mayor profundidad conceptual que el mero crecimiento económico. Del mismo modo, entendieron que el turismo, aunque puede contribuir a la generación de empleo y de ingresos, ha de generar también desarrollo, algo que implicaría la consideración de un mayor número de variables que el crecimiento. En la segunda ronda, los expertos incidieron en la idea de que el crecimiento eco-nómico es un pre-requisito para el desarrollo aunque éste habría de incluir otras variables económicas, sociales, culturales, éticas, institucionales, políticas y ambientales. Una adecuada distribución de poder, incluyendo el acceso al conocimiento y la participación en las decisiones fueron además ítems destacados como muy relevantes. 

(ii) Políticas para el desarrollo Los enfoques contemporáneos de la política de desarrollo, como el Best Consensus parten de la base de contar con instituciones e infraestructuras clave, como ley y orden, vivienda, salud, educación y formación, transporte, etc., para lograr el impulso hacia niveles más altos de desarrollo. De este modo, los expertos han confi rmado algunos de los principios que determinan este nuevo consenso. Así, el proceso de desarrollo en sí mismo requeriría de los siguientes factores; (i) el empoderamiento de los agentes, especialmente a través de los esfuerzos de gestión del conocimiento (investigación, educación, formación, información, mejores prácticas, normas voluntarias e incentivos), (ii) avances en el marco institucional para apoyar y facilitar los esfuerzos de los agentes, y (iii) el establecimiento de una estrategia de largo plazo de modo que, gradualmente, se pase de las actividades económicas más "fáciles" (donde puede incluirse la actividad turística) a otras más complejas de competencia abierta, con productos y servicios sofi sticados ofertados en los mercados internacionales. 

Los participantes señalaron, en las rondas de consulta, la importancia de la formación de capital humano para el desarrollo de los países, no solamente por su valor instrumental, sino por ser en sí mismo un objetivo de desarrollo. Tanto en la primera ronda como en la segunda, los consultados estaban de acuerdo en el hecho de que la formación de capital humano habría de incorporar la promoción integral de la capacidad humana, centrándose en la habilidad de los agentes para llevar el tipo de vida que consideran valiosa e incrementar sus posibilidades reales de elección. Sin embargo, aunque la prosperidad económica contribuye a que la sociedad lleve una vida más libre y realizada, también lo hacen las políticas de educación junto a unos mejores servicios de salud/atención médica, entre otros factores, que infl uyen causalmente en las libertades efectivas de que realmente gozan las personas. 

Muchos de los participantes en la consulta, consideraron al capital humano como el factor y, a la vez, el logro más importante del desarrollo. Algunos señalaron que el capital humano es un concepto amplio, incluyendo no sólo las capacidades productivas de los ciudadanos, sino también su capacidad para interrelacionarse en la sociedad (desarrollo institucional) y para lograr felicidad. 

El fortalecimiento institucional, por otro lado, es visto por los expertos como un instrumento sine qua non de las políticas de desarrollo, como un activo esencial de las sociedades avanzadas. Éstas tienen marcos institucionales inclusivos que impulsan y facilitan la iniciativa empresarial, el bienestar personal y la participación. Así, las instituciones adecuadas pueden crear un círculo virtuoso involucrando el capital humano, social, fi nanciero y físico en la consecución de los objetivos comunes de la comunidad, incluso la captación de recursos adicionales para la inversión sería un área clave. 

Los participantes en la primera ronda de consultas mostraron un amplio apoyo a la importancia del capital institucional y social. Dentro de este concepto, se hizo hincapié en la adecuación de las instituciones, evitando el exceso de burocracia y la complejidad de los procedimientos administrativos y añadiendo elementos relacionados con la rendición de cuentas y la transparencia. En la segunda ronda de consultas, los participantes insistieron en que las instituciones no deben ser identifi cadas con organismos gubernamentales o administrativos. 

Las instituciones son construcciones sociales que proporcionan una estructura y sistemas dinámicos de gestión a grupos de ciudadanos con objetivos comunes. La buena gobernanza de los programas de desarrollo es fundamental e implica la coordinación de las instituciones e incluso de los actores individuales. Los objetivos de desarrollo claramente deben prevalecer sobre el crecimiento a corto plazo y/o objetivos políticos mezquinos. El desarrollo a través del turismo está estrechamente vinculado con el tejido social: no es un tema solamente de algunas instituciones o de algunos individuos. 

Sobre el capital físico, se convino en que su acumulación y modernización incrementa sustancialmente la productividad laboral y es por tanto esencial para el juego competitivo en los mercados internacionales así como para aumentar el bienestar general. La innovación es clave para el continuo avance de la tecnología y los procesos productivos y, por tanto, para la competitividad (e incluso la sostenibilidad). La dotación de capital físico es un componente esencial en el mix de capitales que conduce al desarrollo. En la ronda uno existió un amplio consenso entre los participantes sobre el hecho de que la acumulación de capital físico no es sino una de las condiciones para el desarrollo y no necesariamente la más importante. En la segunda ronda se hizo hincapié en que la innovación tiene un enorme potencial para contribuir al desarrollo. 

En cuanto al capital fi nanciero, se concluyó que el conjunto de políticas de turismo así como sus programas y actuaciones tienen, en muchos casos, un alto potencial para atraer inversión extranjera. Ello puede ir desde lo puramente fi nanciero, aumentando las posibilidades de los países de agregar recursos esenciales, a las inversiones directas, posiblemente atrayendo valioso know-how. En la primera ronda se acordó que la inversión "no entiende" de banderas; sin embargo, cuando se trata de inversiones extranjeras, es muy importante adecuarse a las instituciones y a la cultura local. En la segunda ronda de expertos hubo un acuerdo más amplio que en la primera al señalar que la inversión directa (sobre todo en el caso de la extranjera) puede traer más benefi cios que la inversión meramente fi nanciera. La razón es que la primera implica involucrarse a más largo plazo con el país, con mayores probabilidades de contribuir a su desarrollo. 

Finalmente, se destacaron algunos programas de política turística, enfocados a la gestión del conocimiento, como determinantes con efectos directos sobre el desarrollo. Así, para los participantes, el capital fi nanciero facilitaría la adquisición de cualquier forma de capital, mientras que la gestión del conocimiento incrementaría la productividad tanto del capital físico, como del humano y el social. Esta última argumentación fue consensuada en las dos rondas de consultas a expertos. Finalmente, en la segunda ronda los participantes señalaron la necesidad de que exista un balance equitativo entre las diferentes formas de capital. 

(iii) Turismo como instrumento de desarrollo El auge del turismo en algunos lugares ha coincido con el avance de su economía, por lo que en ocasiones se ha podido confundir el crecimiento turístico con el desarrollo que éste podría producir en las sociedades. Existe un amplio malentendido por el que se determina que el turismo es sine qua non un elemento que defi nitivamente contribuye al desarrollo. Aunque el turismo es capaz de crear empleo, generar ingresos e, incluso, fomentar infraestructuras, ello no signifi ca que sea un factor de desarrollo en todos los casos. Ni siquiera que tenga necesariamente connotaciones de programa pro-pobre. Lo que determina que el turismo sea un instrumento para el desarrollo son determinadas políticas y apropiadas reglas de juego. En ausencia de ellas, el turismo puede igualmente devenir en una actividad anti-pobre. 

Los expertos consultados en la primera ronda reconocen el papel del capital social y de las políticas públicas cuando se trata de que el turismo sea un instrumento de desarrollo. Apuntan también al papel de la Organización Mundial del Turismo (OMT/UNWTO) y de otras organizaciones nacionales e internacionales especializadas en turismo como impulsores de códigos éticos, procedimientos para la sostenibilidad, estándares voluntarios y otras recomendaciones y buenas prácticas para las administraciones y empresas. Los participantes de la primera ronda otorgaron una gran importancia al papel de las instituciones en el turismo como instrumento de desarrollo. En la segunda ronda se insistió en estos aspectos y se señaló que habría que reproducir modelos de éxito de otras organizaciones internacionales, como la Comisión Europea o determinadas agencias de las Naciones Unidas: FAO, UNESCO, OMS, etc. 

Un elemento muy destacado por los expertos fue la capacidad del turismo para contribuir a la creación de valores culturales y la preservación del patrimonio. En la segunda ronda, los participantes insistieron que un nivel inicial de desarrollo es imprescindible en un destino que quiere utilizar al turismo como alternativa óptima de reducción de la pobreza y mejora de la calidad de vida. La cooperación público-privada y la gobernanza aparecen como factores esenciales en ese proceso. 

Los expertos coincidieron en sostener que, para que el turismo sea defi nitivamente un elemento determinante del desarrollo, ha de existir una política pública coherente y efi ciente que se rija por unos principios y que se practique a través de metodologías que permitan la realiza-ción de buenos diagnósticos e implantación óptima de las medidas. En este sentido, los participantes señalan la necesidad de generar un marco metodológico estandarizado para las políticas turísticas, que pueda ser de aplicación a diferentes realidades o destinos. 

En la primera ronda de consulta, se debatió la necesidad de considerar las condiciones locales antes de defi nir los problemas y retos del turismo como instrumento de desarrollo. Asimismo, se entendió que, una vez defi nidas estas características, se necesitaría una metodología concreta que facilite los procesos de planifi cación y políticas públicas. De este modo, la comprensión de la realidad (social, institucional, económica, etc.,) junto con la aplicación de procedimientos estandarizados para la implantación de políticas turísticas, y su control mediante indicadores, constituyen las bases sobre las que los tomadores de decisiones han de actuar. En la segunda ronda se señaló la importancia de generar una red de conocimiento que permita a agentes públicos y privados compartir métodos y experiencias de éxito. 

Asimismo, en el marco de las políticas turísticas, los participantes subrayaron especialmente la relevancia de generar indicadores y sistemas estadísticos que provean de información a los distintos agentes. Si bien el desarrollo debe ser el objetivo fundamental de cualquier plan de política turística, los indicadores son la herramienta prioritaria para asegurar que efectivamente esta actividad contribuirá a la mejora de la calidad de vida de la sociedad. 

Finalmente, los distintos expertos consensuaron las áreas de un plan de política turística para que éste ayudase a que el turismo contribuyese de manera efectiva al desarrollo. En este sentido, se acordó la importancia de los programas de gestión del conocimiento, la innovación, la calidad, la sostenibilidad y gobernanza, la comunicación y la promoción.
section_name: (i) Conceptualización del desarrollo

section_name: Conclusiones

section_content: Desarrollo es un concepto complejo. Las defi niciones han cambiado en el transcurso del tiempo, pero es crucial entender este concepto vis-à-vis el turismo. No se puede seguir manteniendo sin argumentos que las inversiones en turismo automáticamente generarán desarrollo. Se hace esencial entender los matices y las implicaciones de sostener que el turismo puede desempeñar -y de hecho desempeña-un papel en el desarrollo. 

El desarrollo es un proceso de transformación social que supone una acumulación e interacción de capital humano, institucional y físico. Este proceso realza la capacidad humana de adaptación al entorno así como su productividad, fomentando asimismo la participación equitativa de los ciudadanos en confi gurar sus sociedades, beneficiarse del uso de recursos y debatir y adoptar estrategias de futuro, fortaleciendo simultáneamente sus habilidades individuales. La provisión de capital fi nanciero y el creci-miento económico sostenible pueden facilitar este proceso cuyos factores claves son la educación, la gestión del conocimiento y el progreso institucional. Los recursos usados son conmensurados con la capacidad de carga de los sistemas naturales, sociales y económicos, y permiten que las necesidades actuales sean satisfechas sin comprometer el bienestar y desarrollo de las generaciones futuras.
section_name: Comprendiendo el desarrollo

section_content: El desarrollo es un proceso dinámico. El análisis estructural es sólo un punto de partida. Las ventajas comparativas deben ser tenidas en cuenta pero únicamente creando competitividad se avanzará en el uso del turismo como instrumento de desarrollo. La gestión del conocimiento es clave en esta tarea. La gestión del conocimiento supone investigación, educación y difusión de buenas prácticas, pero es sólo la aplicación del conocimiento o innovación lo que puede conseguir la competitividad y sostenibilidad esenciales para el desarrollo. 

Los enfoques contemporáneos del desarrollo subrayan la necesidad de (i) empoderar los agentes, fundamentalmente a través de iniciativas de gestión del conocimiento; (ii) potenciar el marco institucional para facilitar la tarea de los agentes y su performance; y (iii) establecer una estrategia gradual, comenzando por actividades económicas fáciles (que pueden incluir turismo) y proseguir con competencia abierta de productos y servicios sofi sticados ofertados en mercados globales.
section_name: Fomentando el desarrollo

section_content: El turismo puede contribuir al desarrollo, promoviendo el uso sostenible de recursos humanos, culturales, naturales y físicos, que se encontraban ociosos o subutilizados. En particular realza el capital humano y su productividad socio-económica, ambos factores claves para el desarrollo. El turismo es un potente instrumento para incrementar el conocimiento, la percepción de las realidades y las habilidades de respuesta y, por tanto, los logros personales, la plena participación social y el progreso institucional. 

Existe una controversia sobre glocalidad. ¿Se deben considerar las cuestiones globales y su aplicación local? ¿Son preferibles las estrategias arriba-hacia-abajo? ¿O es preferible quedarse con las condiciones locales y abandonar las defi niciones y métodos universales? La respuesta parece hallarse en un compromiso entre estas dos posiciones. Se necesitan marcos metodológicos para entender los sistemas turísticos concretos y las condiciones de desarrollo locales, y para actuar sobre ellos. Por otro lado, las políticas turísticas tienen que ser específi cas y basadas en las condiciones existentes de instituciones humanas y provisión de capital físico. 

Otro conjunto de consideraciones hace referencia a los enfoques teóricos versus la práctica. Por supuesto que el turismo como instrumento de desarrollo debe consistir en un agregado de programas y acciones coordinados. Pero podemos encontrar consenso al aseverar que esta coordinación y la efi ciencia total del agregado dependerán de que los programas y acciones sean congruentes con meto-dologías bien establecidas, prácticas de probado éxito, etc. 

Las metodologías para la política turística y su gobernanza comprenden desde herramientas analíticas tales como las Cuentas Satélite del Turismo y la inteligencia de mercado a planes de política turística con programas dedicados a la sostenibilidad, gestión del conocimiento, innovación, promoción, calidad y excelencia. 

El éxito de los destinos turísticos vis-à-vis el desarrollo depende de un abanico de cuestiones críticas. Los destinos deben crear productos y servicios que respondan a la demanda; sin embargo, deben también atender a objetivos estratégicos para su desarrollo. La tensión entre la tiranía del mercado y las metas estratégicas de la comunidad debe ser resuelta creativamente. El papel de las instituciones, globales y locales, es resolutorio en esta búsqueda.
section_name: Usando el turismo como instrumento de desarrollo