Necker y Espana: La Transformacion Administrativa de 1788.
DAVID ALONSO GARCIA DAVID VILLAR BARRAGAN.
A traves de estas lineas vamos a intentar explicar una de las posibles conexiones e influencias que el ginebrino pudo tener en Espana y que a nosotros,en principio,nos parecen evidentes.En primer lugar hay que senalar que la figura de Nccker‘ era conocida por toda Europa a diversos niveles.Sus obras eran leidas y constituian una magnifica fuente de controversia en los ambientes intelectuales de una gran parte de los paises europeos. Esto se refleja en la literatura de la época asi como en diversos diarios eruditos de distintos paises ².Y Espafa no serä una excepcion. Ejemplo de ello serán las traducciones de dos de sus obras, una sobre cl comercio de granos por Miguel Gerónimo Suarez y Nunez ³,y sobre todo,la traduccion realizada por Domingo de la Torre y Mollinedo 4: Memoria reservada sobre el establecimiento de Rentas Provinciales.En definitiva,creemos que la influencia del ginebrino en nuestro pais se manifestó a dos niveles diferentes pero interrelacionados: por un lado,podemos hallar una influencia en la teoria economica. Las obras de Necker asi como su persona eran citadas en cualquier tertulia sobre tema que él hubiese tratado pudiendo observarse una admiracion grande hacia el ministro de Luis XVI 5.Y ejemplo de ello lo tenemos cn la traduccion de su obra sobre el comercio de granos o el plagio de esta misma por Jaume Caresmar. Este tipo de influencia ha sido mencionada por Grange7,Desdevises du Dezert8 o Sarrailh9.Por su parte,E.Lluch ha tratado las ideas de Necker pero siempre en relacion con Cataluna 1, y en el aspecto cconomico,demostrando la relacion entre el suizo y ésta.Aparte de las dos traducciones de sus dos obras,la referente al comercio de granos y el memorial elevado a Luis XVI para el establecimiento de las administraciones provinciales,hay indicios para considerar que el resto de sus obras eran sabidas,leidas y comentadas en Espana ". Por ahora sabemos poco acerca del pensamiento de Necker pero todo esto nos muestra cvidencias de que la discusion y la teoria económica espanola estaba en relación con la europca, de manera que se pudo establecer un 《dialogo> intelectual y reciproco del que Espaia era tanto prestamista como deudora.
Por otra parte,creemos que también hubo una influencia '² u oficial que se acentua por la traduccion de la Memoria sobre el establecimiento de administraciones provinciales y por el plan concreto que propondran Vicente Alcalä Galiano y Vicente Matecón de Arce l’ al Conde de Lerena,basado en el propio Necker.Y es por entonces cuando se comienzan a dar toda una serie de Reales Cedulas e Instrucciones por el que la intervencion de rentas —sobre todo a nivel provincial- recibe amplios poderes 14. No obstante, ya desde 1780, podemos encontrar indicios de esta influencia. Sin embargo,acerca del analisis de la obra y de sus posibles repercusiones en la Hacienda espanola entraremos mas adelante.
NECKER Y EL CASO FRANCES.
La figura de este plebeyo protestante ginebrino alcanz6 una gran influencia no solo en la Francia de finales del siglo XvI, en la que ejerció un importante papel politico y econ6mico, sino que transcendi6 de las fronteras francesas para impregnar e influir en el resto de Europa. Su subida al poder se vio marcada por la caida de Turgot. Y tal como afirma Franco Venturi,su ocaso no se debe entender como el fallecimiento de una politica de reforma iniciada anos precedentes,sino como el inicio del proceso de culminacion de ese intento transformador 15.
Para Venturi, la razón por la que Necker pudo llegar a ser ministro de finanzas de Luis XVI, se encuentra en la necesidad de un hombre de temperamento, que se encargara de encontrar el capital necesario para mantener un régimen que se desmoronaba,y que se empenaba en participar en empresas que sobrepasaban su capacidad. Necker, consciente de la situación que sufre Francia,entiende que es necesaria toda una transformacion a distintos niveles de un regimen caduco y que se muestra incapaz de adaptarse a las mutaciones que se producen en Europa tanto a nivel social, económico como ideol6gico l6.Las obras mas importantes que englobarian el pensamiento politico de Necker son: el Compte rendu au Roi,De l'Administration des Finances de la France y Mémoire au roi sur l'establisement des Assemblées provinciales. Estas obras politicas, junto a algunas economicas,como Sur la législation et le commerce des grains, fueron ampliamente conocidos en los ambientes intelectuales de Inglaterra, Italia,Alemania y Espana, entre otros 17. Pero de entre todas ellas,la que consideramos que influyó de una manera más directa en Espana, no es sino la Mémoire au roi sur l'establesiment des Assemblées provinciales. Esta memoria, publicada en 1781, muestra como senala Venturi un ataque directo al sistema administrativo existente 18.
A finales del siglo xvIi se producira la crisis de las estructuras administrativas del Antiguo Régimen. El intento centralizador que era llevado a cabo por la monarquia durante todo el siglo XvIi, habia alcanzado resultados parciales, con lo que se producia la coexistencia de distintas estructuras administrativas en Francia.La monarquia francesa, habia logrado tramar una complicada red periférica sobre la base de los intendentes,los cuales poseian poderes de intervencion en cuestiones locales,aunque se encontraban subordinados a la figura del controleur général '9. Pero el mantenimiento de estos intendentes,coexistira con la permanencia de dos estructuras como son los pays d'Etats y los pays d'election.
Estos intendentes se haran cargo de la administracion de las Generalidades, en las que se divide Francia,con una funcion hacendistica,siendo su fin el cobro de los tributos.Estas Generalidades se diferenciaran en dos.Los pays d'Etats，que corresponderian con aquellos territorios que fueron anexionadas tardiamente a Francia,los cuales conservaban unas asambleas propias denominadas 《Estados provinciales>, que disfrutaban de la facultad para fijar de una forma anual su participacion en el gasto publico,en la reparticion de la contribuciones e impuestos,y en su función recaudatoria. Ademas,gracias a sus propios estatutos,estos 《Estados provinciales>,disfrutan de un cierto grado de autonomia, en cuanto a cuestiones tributarias y administrativas. Por contra, en los pays d'election,la Administraci6n dependerä de una forma directa del poder central,a través de la figura de los intendentes 2o.En resumen,en Francia convivirán diversas formas administrativas, que solo produciran confusion,provocando la colision de diversas competencias.Como afirma Vandelli:
《Francia esta diseminada en “corporaciones”administrativas,sus funcionarios no dependen los unos de los otros,y participan en la actividad de gobierno en virtud de un derecho adquirido e irrevocable> 2l.
Toda esta confusion harä que surjan voces que exijan cambios. Algunos defenderan, como es el caso de Saint-Simon,el mantenimiento de los Estados provinciales>,y su generalizacion, en una clara oposicion a la corriente centralizadora. Mientras,algunos otros,se opondran a esta antigua institucion administrativa.Pero habrä algo en lo que todos parecen estar de acuerdo,y no es sino en relacion con la figura del intendente.
El Legado de Turgot.
Casi todas las propuestas que se realizaron apuntaban a la uniformidad de la amalgama de estructuras locales cxistentes,produciéndose el establecimiento de una serie de órganos que sean representativos de la nacion,lo que daria lugar a una revolucionaria reestructuracion. Estos proyectos pretendian la uniformidad,la reduccion del poder dc los intendentes y la creaci6n de nuevas asamblcas representativas ²2.A partir de la segunda mitad del siglo, surgieron obras como los folletos agricolas dc Vivens, $L$ 'amides hommes deMirabeau, y sobre todo,la obra de Turgot, redactada por Dupont de Nemours,Mémoire sur les municipalités 23.Hay historiadores,como Emmanuelli,que consideran que estas publicaciones,contribuyeron al descrédito de los intendentes,mezclando observaciones particulares, con un total desconocimiento de la realidad institucional 24.
La obra de Turgot es de primordial importancia, ya que inspira a Necker en su proyecto reformista. Supone un legado para el banquero ginebrino de una importancia crucial, Como sefala Garcia de Enterria,su intento no es sino una experiencia parcial del sistema ideado por Turgot, siendo heredero suyo y acogiendo ideas de su predecesor, especialmente las relativas a las asambleas provinciales. Pero Necker las aplicarä de una forma considerablemente más moderada25.Turgot, y su obra Mémoire sur les municipalites, supone la culminación de una concepcion fisiocratica, que pretende suplantar el antiguo sistema de division social, por uno en el que las distinciones sociales se encuentren fundamentadas por la funcion económica que ejerzan. Se produce un cuestionamiento del orden social existente, llegandose a la biparticion social, ya que se produce una division y distincion entre individuos propietarios y los no propietarios 26. Para Furet, esta obra supone la mas clara plasmacion del pensamiento de.
Turgot. En ella tratarä de transformar el asiento y la colecta de impuestos, con el fin de ayudar al desarrollo de la productividad agraria, y de Ia economia 27.
Garcia de Enterria considera que uno de los puntos fundamentales dentro de la teoria economica fisiocratica es la “reduccion a la renta de la tierra de todo el proceso productivo economico>. Ya que la tierra es la unica fuente de “producto neto>,sobre ella debe recaer el conjunto de los impuestos.Todo esto no es sino una racionalizacion que ha de Ilevar a la reduccion y formacion de un impuesto unico territorial, que supondrä una alteracion de las concepciones sociales, politicas y economicas 28.Turgot heredarä tambien una idea que comenzaba a surgir a mediados del siglo Xvini en hombres como d'Argenson y Mirabeau,quienes propagaban la idea de la formacion de una organizacion territorial que sea creada sobre la base provincial, y que se encargase de sustituir la función de los intendentes.Estas propuestas no son sino peticiones de autonomia local,la creacion de asambleas representativas que se opongan al absolutismo existente. En la Mémoire sur les municipalites, se mostrara totalmente contrario a la utilizacion de funcionarios que sean ajenos al municipio.Mostrara una imagen primigenia del nuevo Municipio,el cual debe basarse en el principio de autogobierno municipal 29.
Estas nuevas organizaciones deberän estar formadas por contribuyentes, encargados de acordar ellos mismos el reparto tributario. Pero estos contribuyentes deberan ser propietarios，porque es,a ellos,a quien corresponde este derecho y obligacion. Turgot considera que los propietarios han de ser los encargados de dirigir el Estado,ya que,a su entender,son solo ellos los verdaderos preocupados por la patria,puesto que los jornaleros O asalariados carecen de patria,al no encontrarse arraigados a la tierra.Asi los propietarios al encontrarse ligados a la tierra,son los verdaderos interesados en los asuntos del pais.
Como muestra Garcia de Enterria,aqui se encierra uno de los puntos claves del programa de Turgot, además de encerrar tal y como sefiala la concepcion de una 《democracia censitaria>. Surge el principio explicito de que la riqueza inmueble constituye “el verdadero derecho de ciudadania>.Esto no es sino un ataque directo al sistema estamental, produciéndose un incremento del poder de la burguesia, gracias a su condici6n de propietario. Con esto surgira un concepto nuevo de ordenamiento social.Para Garcia de Enterria,Turgot sobrepasa a la escuela fisiocratica, teorizando sobre un sistema de democracia censitaria 30.
Turgot imagina una pirámide de asambleas elegidas,en la que desde la municipalidad parroquial,a la municipalidad general del reino,se pase por dos grados intermedios 31. Elabora una verdadera organizacion, en el que en el primer escalón se encontraria este gobierno municipal. Se veria continuado por las municipalités de elections;en un tercer escalon se situaria las municipalités ou assemblees provinciales.Y en el ultimo escal6n se situaria la Grande Municipalité,ou Municipalité royale,ou Municipalite Géneraledu Royaume.Esto no es sino una jerarquizacion de asambleas representativas (consejos de parroquias, de comarca,de provincia y culminando en un consejo nacional).Las funciones de estas municipalidades serian el reparto impositivo y la resolucion de aquellas affaires particuliéres,mientras que la funcion de la corporacion central seria la de coordinar y complementar a las provincias 32. Con esta estructura, Turgot considera que se produce un acercamiento mayor entre el pueblo y el rey; algo que el orden estamental negaba e impedia.
A esta propuesta un joven Luis XVI se opondra ya que la adopci6n de ella supondria Ia transformaci6n de unas estructura heredadas,y base de su poder. Turgot caera en desgracia ante el rey, propiciado ademas por la “guerra de la harina>. Seran varios los que piensen,como Gignaux 33 o Dupont,que de haberse realizado el proyecto del ministro francés,se habria impedido la Revoluci6n.Pero todas estas ideas seran mas tarde retomadas parcialmente por su sucesor, Jacques Necker. Turgot, afirmara sobre esta circunstancia:
《Cela ressemble á mes idees sur Ies municipalites comme un moulin ä vent res-semble á la lune》 34.
Necker y su Administracion Provincial.
Pero Necker no hace sino tomar ideas parciales de las expuestas por su predecesor. Estas las plasmara en la Mémoire au roi sur l'establesiment des Assemblées provinciales.Para Grange,esta obra supone la plasmacion de un proceso de descentralizaci6n, conviritiéndose en el gran pensamiento politico de Necker 35. Considera que su fin es la transformacion profunda de la monarquia francesa, lo que supondria una verdadera revolucion silenciosa,en un intento de crear un nuevo sistema de información entre gobernados y Gobierno. Para Grange,esta descentralizacion se realizaria en nombre de la libertad .De igual forma piensa Venturi, para quien esta obra supone un ataque directo al sistema tradicional 37.
En esta obra, tal como senala Grange,se puede realizar un analisis desde el punto de vista puramente administrativo y desde la perspectiva politica que conlleva.La Mémoire es un ataque directo a la figura del Intendente,quien para Necker se comporta de forma arbitraria sobre la poblacion. Necker se preguntara:
“i,Es Administracion la voluntad arbitraria de un hombrc solo (refiriendose a los intendentes)? 38.
El ministro frances considera que la concesion a estos intendentes de cargos pasajeros, supone una dejadez por parte de estos,lo que se traduce en la delegacion de sus funciones en subdelegados o secretarios,carentes estos de una capacidad adecuada para llevar a cabo las obligaciones de los intendentes.Mientras, que estos se ocupan mas de sus intereses particulares que de sus cargos. Necker declara sobre ello:
《un subalterno cncargado de una Administracion Publica, procederä segun se lo dicten sus pasiones particulares> 39.
Venturi respaldarä al ministro francés,al considerar cuan dificil resulta obtener de ellos justicia,algo que Grange confirma, ya que este arbitrismo se manifiesta como manantial constante de injusticia 40. Segun el propio Necker, obran con timidez con respecto a los poderosos, pero su actitud hacia la gente humilde se torna en una extrema arrogancia 4'. Esto llevara a la creacion de un clima de hostilidad hacia la figura del intendente,y por consiguiente al ser este la imagen del rey a nivel local,se implicarä a la Corona,produciendose una interferencia en las relaciones entre el rey y el pueblo. Grange afirma que la poblacion que el intendente rige no dispone de ningun 6rgano de representaci6n,ni de ningun recurso,ante la arbitrariedad de los intendentes,algo en lo que insiste Necker, al considerar que la poblaci6n carece de toda posibilidad de participar y de contestar ante la accion de estos funcionarios 42.
Ante esta situacion, el ministro francés,consciente de la necesidad de un cambio,aborda este de forma directa. Necker posee dos principios fundamentales, como son la preferencia por una gestion colectiva,antes que una gestion unica; y por las decisiones tomadas en los escalones locales que son preferibles a las decisiones tomadas en los escalones nacionales. Con respecto al primero de estos principios,Necker es claro al considerar deseable el ejercicio de una comisión antes que la accion de un hombre solo 43. No se opondria al ejercicio de un uinico individuo, pero siempre que en él se encontrara las cualidades necesarias. Si esto se diera, él lo apoyaria,ya que se obtendria una mayor eficacia si la acción fuera ejercida bajo una sola mano;pero consciente de la dificultad de encontrar un hombre asi, Necker se muestra favorable a la formacion de comisiones,ya que con la creacion de estas asambleas,las voluntades se contrapesarian y se controlarian, evitando la accion arbitraria de un unico individuo.Estas comisiones se encargarian de representar los intereses generales,y no solo las particulares.
En cuanto al segundo de sus principios,el referente a la preferencia de las decisiones tomadas a nivel local sobre las realizadas desde el poder central. Necker se justifica en esta voluntad de descentralizacion,en el hecho de que los problemas que afectan a nivel local se solucionan mejor con una administracion local,ya que esta se encontraria mejor cualificada para esta tarea al poseer un conocimiento mas inmediato y directo 44. Este plan puramente administrativo da como resultado un proceso de descentralizaci6n,por el que Paris pierde ese control directo sobre el nivel local,lo cual supone para Necker un alivio, ya que simplifica claramente el ejercicio del poder en Paris.
Grange considera que la descentralizaci6n representa el más grande pensamiento de Necker 45,supone la base de su reforma y la transformacion de la monarquia. Esta ha de ser llevada a cabo mediante la creacion de Asambleas Provinciales,que sean la representacion de las tres 6rdenes. Estas asambleas poseeran atribuciones de tipo financiero y económico, la confeccion de rentas,la asistencia publica y todos los problemas concernientes al desarrollo de cada generalidad,ademas de la tutela de la comunidad o de la villa. Con ello la responsabilidad de los Intendentes, fue trasladada a las asambleas provinciales 46.
En este proceso de descentralizaci6n, de autoadministracion,se encuentra el aspecto politico de la Mémoire. Necker y su reforma, como afirma Grange, apela a la formacion de un espiritu publico, realizandose con ello un aprendizaje de libertad 47. El reino habituado a recibir y a ejecutar las 6rdenes descubre mediante esta reforma su responsabilidad. De esta participacion en la gestion de los asuntos del reino, nace una nueva actitud, por la que el sujeto se transforma en ciudadano 48.
Esta descentralizacion deberä hacer frente a dos problemas fundamentales, como son la representabilidad y la responsabilidad de estas Asambleas provinciales. Con respecto a la primera de estas cuestiones, sin duda la más delicada y politicamente la mas importante,Necker en cierto modo se muestra heredero de los planteamientos de Turgot. El proceso de eleccion de los miembros de estas asambleas viene determinado por la igualdad entre las tres órdenes.Necker no dud6 en reunir dentro de la misma administracion a los representantes del clero, de la nobleza y del Tercer-estado, estableciendo asi un equilibrio entre estos tres estamentos 49.
Un problema consiste en definir si ese Tercer-Estado capacitado para intervenir en las Asambleas,engloba solo a los propietarios, con lo que la herencia de Turgot se muestra evidente; O si englobaria a la total heterogeneidad de este estamento,lo cual supondria una auténtica revolucion. La mejor muestra de las intenciones del banquero ginebrino,se encuentra en la reglamentacion de la primera administraci6n provincial establecida,la cual fue realizada en Berry.
《Sera formado en la provincia dc Berry una asamblca compuesta del sefior obispo de Burdeos,y de once miembros del orden del clero,de doce gentileshombres propietarios y de veinticuatro miembros del tercer estado,doce diputados de villas, y doce propietarios habitantes del campo...Los votos seran por cabeza, y no por distincion de 6rdenes> 50.
Como se ve,Necker hace aqui hincapié en una de las cuestiones fundamentales sobre la que girará la futura convocatoria de los Estados Generales. El ministro francés,se muestra favorable al desdoblamiento del Tercer-Estado,y al voto por cabeza. Algo que juzga indispensable.
Este hombre de estado se muestra favorable a la formacion de una prudente constituci6n y de un equilibrio razonable entre las diversas 6rdenes.Por voluntad suya,el tercer estado por primera vez se encuentra dentro de una asamblea politica cn igualdad de condiciones,con los distintos representantes de los otros dos estamentos.Estas asambleas tendran lugar todos los anos,no durando mas de un mes,como senala el propio ministro. En el caso de Berry, mientras tanto,la administracion se encontraba en manos de una Oficina General formada por el obispo de Burdeos,mas siete miembros de la Asamblea,y de dos procuradores-sindicos y un secretario. Su funcion serä la de servir los detalles relativos a la reparticion y a la leva de imposiciones.Estas oficinas debian cumplir las disposiciones acordadas en las Asambleas, teniendo que rendir cuentas sobre las operaciones realizadas 51.
En la Memoria,Necker tambien reflexiona sobre la uniformidad impositiva. Es consciente de la gran complejidad tributaria, labor de varios siglos, producida por la superposicion de distintas reformas. Necker vive un ambiente en el que los fisiocratas piden la creacion de una contribucion unica, que acabara con esta gran heterogeneidad.Pero Necker se opone frontalmente a ella,al considerar que:
“La Francia compuesta de veinte y quatro millones de habitantes,esparcidos en Suelos diferentes,y con costumbres diversas no puede cstar sujeta ä una misma clase de imposiciones" 52.
Necker es consciente de la necesidad de crear impuestos éspecificos y ajustables al cspacio fiscal. Esto llevaria sin duda a una complejidad mayor,a la cual no podria hacer frente el estado actual de la administracion.
Con la Memoria,Necker entra en profundidad en la revitalizaci6n necesaria en una administracion que ha quedado obsoleta,y que debe adaptarse a las nuevas circunstancias, tanto politicas, como sociales y economicas.Al presentarle a Luis XVl este proyecto de creacion de una administracion publica o municipal, le expone la realidad de una situacion que se presenta insostenible por mas tiempo. Solo con la reforma parece posible el romper con el despotismo de los Intendentes,asi como el arbitrio de la magistratura local 53.
Necker considera que se producirian diversas ventajas con su proyecto, como seria el acercamiento del Rey al Pueblo,apartando al Intendente que se habia presentado como un vinculo entre el soberano y sus vasallos 54. También es consciente de que a su proyecto se le podria achacar una disminucion del poder central debido al incremento de la autoridad de la Administracion municipal.
$\mathrm { \ll } _ { \dot { \mathcal { O } } } \mathrm { N o }$ habra quien diga desde luego,que el confiar el repartimiento de los Impuestos ä una Administracion Municipal es disminuir la autoridad?" 55.
A esta objecion,Necker contesta que la autoridad real se encuentra fundamentada sobre cimientos inalterables,y que lo realmente importante no es quien posea el control, sino quien lo desempene mejor, ya que este,segun Necker, es el propósito del Rey.
Con respecto al establecimiento de este sistema,Necker es partidario de una implantacion gradual, que se iniciaria en Berry, ya que de esta forma la oposicion seria menor, ademas de realizarse bajo una mayor seguridad. Ademas,este hombre de estado considera que es tan necesaria una reforma, que en el caso de que esta fracasara, la experiencia se transformaria en fundamental para futuros proyectos 56.
Con la caida de Necker, su plan quedó huerfano, lo que supuso su desaparici6n.Pero no del intento de transformar un sistema necesitado de un nuevo empuje.Brienne,mediante el edicto de junio de 1787, pretendia extender el sistema, basado en asambleas de municipios, que elegian a los miembros de las asambleas de distrito,y éstos a los de las provincias,a todo el territorio. Reclamaba la autogestion de estas asambleas locales. Se trata,en fin,de generalizar la experiencia de los Estados provinciales, propuesto por Necker al rey, en 1778.57.
LA REALIDAD ADMINISTRATIVA EN ESPANA.
La Hacienda del siglo xvi 58,y en general toda la Hacienda del Antiguo Régimen, era una institucion arcaica heredada del feudalismo y retocada por el absolutismo, que carecia de los principios mas elementales de equidad,flexibilidad,e incluso coherencia juridica.A pesar de los diversos intentos reformistas de finales del xvl y durante el propio setecientos, tanto los 6rganos dirigentes como el sistema tributario o recaudatorio seguia siendo basicamente el mismo. Pero en ningun modo se trataban de reformas generales sino de la superposici6n de unas entidades sobre otras con la supresión —en el mejor de los casos- de una tercera, lo cual nos otorga una imagen difusa y compleja de lo que constituy6 la Hacienda del Antiguo Régimen en Castilla 59.
Clases de tributos y su recaudacion.
La fiscalidad castellana en el siglo Xvil continuarä con los mismos elementos caracteristicos de los dos siglos anteriores.Es decir, el privilegio y la heterogeneidad seran los elementos idiosincrasicos y fundamentales para comprender a la perfecci6n todo el sistema. Quizä esta idea tan generalizada hubiese de ser revisada ya que,muchas veces,el pago de impuestos —o en su defecto,la rebaja o incremento— no venia tanto por el hecho de pertenecer al estamento nobiliario como el de pertenecer a las oligarquia urbanas y rurales que en la practica controlaban el cobro de los impuestos.Por otro lado,habria que intentar resolver de modo claro las verdaderas relaciones,tanto en el espacio como en el tiempo,que se establecian entre el poder central y teórico,cuya maxima representacion era el monarca,y estas oligarquias que poseian el poder factico.
De este sistema tributacion destacan las 《rentas provinciales>. Este conglomerado de imposiciones constituian un complejo de unos quince impuestos mayores,alguno de los cuales se subdividia, hasta llegar a un total de cuarenta y seis denominacioncs.El mas importante de estos impuestos era la alcabala o diez por ciento del valor de toda las ventas.A este diez por ciento se le agregaban todavia los ,cuatro unos por ciento dc incremento que habian ido concediendo al monarca diversas cortes castellanas ， Hay que indicar que este catorce por ciento era más te6rico que präctico.En general, siempre se consideró que las alcabalas entorpecian de modo considerable el comercio .
Otro de los grandes tributos que se englobaban en estas 《rentas provinciales eran los Millones,creado por Felipe II como servicio extraordinario y que consistia en un cargo sobre la venta al por menor de algunos articulos básicos de consumo como vino, aceite,sebo...Por ello,los mas perjudicados eran los mas pobres. Junto a alcabala, cientos y millones,las rentas provinciales se nutrian de otros tributos de distinta indole lo que nos puede indicar lo enorme heterogeneida de este sistema impositivo.
Ajeno a estas se encontraban las aduanas o que fueron simultäneamente un medio de la politica economica de la corona,por ejemplo,al autorizar O prohibir el comercio de granos con el exterior, y una fuente de ingresos percibidos bajo denominaciones muy variadas: 《almojarifazgos, diezmos de la mar, puertos secos, derechos de lanas..> 62.Y por ultimo,hemos de citar las κrentas estancadas> que englobaban la sal,el tabaco,el papel sellado y las llamadas siete rentillas.
En cuanto a las formas de recaudación, éstas fueron basicamente tres a lo largo de la edad moderna: el arrendamiento,el encabezamiento y la administración directa. Las dos primeras dominaron durante los siglos xvi y xvil, sobre todo por la busqueda de liquidez monetaria,ventaja que poseia el sistema de arrendamiento. Sin embargo,estos dos sistemas propiciaban el desarrollo de una oligarquia urbana identificada a su vez con el gobierno local del municipio. Por ello, durante el siglo Xvi se tenderä a la sustitucion de estos dos sistemas en especial el de arrendamiento- por el de la administracion directa ante lo cual, las oligarquias locales se opusieron 63.
Este hecho sera uno de los puntos fundamentales del nuevo sistema administrativo creado por Lerena: la administracion directa de los tributos,si bien ya en tiempos del Marqués de la Ensenada se habian llevado a cabo cambios importantes. Esto no significa que inmediatamente desapareciesen los otros dos sistemas --especialmente el encabezamiento— pero éstos quedaron muy reducidos por la Real Orden de $1 4 \mathrm { ~ y ~ } 2 6$ de diciembre de $1 7 8 5 ^ { 6 4 }$ .
La organizacion interna del Consejo de Hacienda en el siglo XvII.
La llegada de Felipe V no signific6 cambios profundos en la organizacion de la Hacienda ni en el sistema fiscal pero sirvi6 para consolidar dos principios fundamentales que inspiraron el inmediato futuro de la Hacienda y que nos ayudarán a comprender el origen de las reformas de Lerena: la necesidad de sustituir el sistema de recaudación del arrendamiento por una administraci6n directa y la conveniencia de sustituir la contribucion indirecta (sobre todo alcabala,cientos y millones) por un sistema catastral unico 65.
Los primeros anos de este siglo estuvieron marcados por una constante politica de en cambios que dejaran una profunda tradicion reformista que influirä notablemente durante todo el siglo Xvill y parte del venidero. Esto va a posibilitar un ambiente de confusion hacendistica lo cual demuestra los limites del poder central para imponer reformas duraderas ya que,normalmente, la influencia präctica de este tipo de intentos reformistas se puede calificar de escasa.
Entonces,el gobierno economico de la Real Hacienda estaba en manos del Superintendente General, de las Contadurias Generales y del Tesorero General. Para la administracion de las provincias se contaba con las figuras de los intendentes de provincia y los contadores que por estos anos tenian un alto grado de subordinacion respecto a la Hacienda central —por lo menos en teoria-.1749 representa un ano importante en el movimiento reformista hacendistico al establecerse unas ordenanzas donde se especificaba y aumentaban las atribuciones de los intendentes y del Superintendente General 66.A su vez,se estableció la Dirección General de Rentas 67. Y segun el propio Artola 8,la Ilegada de Carlos IIl al trono fue ocasion propicia para insistir en la linea de centralizacion administrativa, renovando los poderes del Superintendente y los intendentes de provincia a los que se les otorgó competencia universal en todo lo relativo al manejo de rentas reales>.Con las reformas de Lerena el acaparamiento de poderes en las provincias por parte de los intendentes sera muy limitado.Por ultimo,senalaremos un hecho importante'acaecido en 1787: La creación de la Junta de Esta$\mathrm { d o } ^ { 6 9 }$ ya que en el nuevo organigrama administrativo constituira el 6rgano de ultima instancia pues serä él,quien,a través de la Superintendencia General, decidirä en uiltimo término cualquier tipo de medida o solucion.
El concepto de los Contadores de Provincias,cuya mision era la administración de las rentas, siempre fue muy elevada 7o. La constitucion del Cuerpo de Contadores como institucion de la Real Hacienda se produjo el trece de febrero de 1763 cuando se les prohibi6 recibir procedentes de las rentas que estaban encargados de intervenir.El Contador fue asi considerado como funcionario a sueldo 7i. Ya en tiempos de Lerena se darä un papel fundamental a los contadores 7², que se constituirán en el concepto clave del nuevo sistema administrativo que se intentara crear.
El “desencanto> ante el problema de la “uinica contribucion》.
A lo largo de todo el siglo xvI, uno de los ideales mas perseguidos fue el de la sustitucion de todo el cumulo de impuestos que constituian las Rentas Provinciales por una que garantizase mayor equidad tributaria. El ejemplo a esta unificacion tributaria la constituia el 《catastro》 catalän, si bien es cierto que tambien se dió en otras regiones de la Corona de Aragón. Como dice Fontana73,κen la Corona de Castilla se tendio muy pronto a asociar el catastro con el florecimiento economico catalán, y el mito del catastro fue uno de los motores que animaron los intentos de reforma de la Hacienda castellana>.
Asi, con esto, el diez de octubre de 1749 se declaraba que quedarian reducidas , para lo cual deberia contribuir “cada vasallo> en proporcion a lo que tuviese,《con equidad y justicia>74. La Unica contribucion constituia un impuesto de cupo,con un valor fijo que se prorrateaba de acuerdo con la renta calculada tras las laboriosas invcstigaciones catastrales75 que eran necesarias para conocer de modo real las pertenencias y posibilidades de cada individuo.El resultado fue el llamado Catastro de Ensenada.
Este nuevo tipo de impuesto parecia tener ventajas indudables; en contra de las rentas provinciales,era un impuesto que no dependia de la recaudacion de terceros.Ademas,la Unica Contribucion libraba el comercio interno de costosos gravámenes 76. Sin embargo,la muerte de Fernando VI y el cambio de monarca, junto con la oposicion latente de los grupos perjudicados por la ampliaci6n del proyecto de unica contribucion, impidieron que esta fuese implantada 7.
Unos anos después,encontramos otro nuevo intento de establecimiento de la unica contribucion.Por los decretos del cuatro de julio de 177O,se declaraba extinguidas las rentas provinciales y se implantaba la unica contribucion. Sin embargo, los contrastes dentro de cada provincia eran tales y los recursos presentados por los pueblos tantos en numero,que el veintitres de julio de 1776 se dio por concluido el asunto y se sepultó el proyecto 78.
iA qué nos lleva todo esto? Bien, pensamos que a la altura de l785 el proyecto de la unica contribucion estaba desgastado,no por objctivos sino por la incapacidad real de imposicion,debido,fundamentalmente,a la oposicion de las oligarquias locales que sc veian ampliamente perjudicadas con ese nuevo tipo impositivo.Muestra de ello son las palabras de Diego Gallard: $\ll \operatorname { E l }$ proyccto a la verdad seria gloriosisimo,si las dificultades que le acompanan no impidiesen su execucion.Y como por el espacio de mas de dos siglos ha vivido [el pueblo] baxo este sistema de Rentas Provinciales,seria a la verdad muy peligroso quererle imponer otro enteramente nuevo,a lo menos si se intentaba semejante operacion de un golpe》79.
Y prueba de este desencanto lo evidencia el modo por el que Floridablanca llevó a cabo la contribucion de “frutos civiles>,entendiendo por tales “lo que producian por arrendamiento las tierras,casa y demás propiedades>.Por lo tanto,estos frutos civiles> venian a ser un equivalente de las alcabalas y cientos que pagaban “los demas vasallos por los frutos nacionales e industriales> 80. Por lo tanto, en cierta manera, se alejaba de los intentos y objetivos de sustituir las rentas provinciales por la ünica contribuci6n.Quizä por ello,no se suprimieron de golpe las rentas provinciales (como habria de esperarse del establecimiento de un impuesto sustitutorio) en el primer momento, sino que a comparar a su superior con el ginebrino 93. Esta admiracion no solo proviene de personas que buscaban la ejecucion de las ideas de Necker sino en personas que,en principio, no eran de la misma opinion que el ministro de Luis XVI. Tal es el caso de Leon de Arroyal:
lol.La busqueda de esta administracion directa se concebia como ，asi como hacia la 《cobranza de tributos mucho mas fácil y equitativa> I02. Y por otro lado se trataba de establecer una comunicacion directa y fluida entre la Superintendencia general y las contadurias provinciales por una lado y entre éstas y los distintos administradores de rentas y de los pueblos por otro. Y esto fue uno de los elementos claves que llevaron al establecimiento de este tipo de administracion que daba mayores poderes a la intervencion provincial:
《 Ultimamente necesitaba, para que informado V. M. pudicra dar sus providencias,tener un conocimiento cxacto de lo quc valian las rentas,sin lo cual se camina á ciegas,y el talento mas grande al frente del ministcrio de Hacienda se hallara metido en el mas confuso laberinto.Para ocurrir a todo esto y cortar de raiz las malversaciones que ha padecido la real Hacienda,y el abandono en que quedan muchos vasallos honrados que han salido por fiadores de los Administradores y Tesoreros en el concepto de que se llevase la correspondiente formalidad y cuenta,dispuso el Augusto Padre de V.M. que se pusiese cn ejecucion la instrucci6n,que con presencia de mis experiencias y continuas meditaciones sobre la materia, hice estender para que los Contadores interviniesen en todas las rentas reales> 103.
Y parece que el objetivo de incrementar el rendimiento de las rentas provinciales se consigui tal y como demuestra J. Patricio Merino en general l04, y Pegerto Saavedra Fernandez para el caso concreto de Galicia I05.Los datos aportados por ambos autores son muy particulares pero, de confirmarse, nos darian la tendencia de un aumento directamente motivado por las normativas de 1785 que se agudizaria tras la reforma de 1788.
En segundo lugar, la reforma de Lerena pretendia acabar con el poder de las oligarquias,tanto por el control que poseian en el cobro de los tributos (con los consiguientes perjuicios que ocasionaban a la Real Hacienda) como por la opresi6n que ejercian con los mas pobres.Lerena se refiere de modo claro a ello:
Verdad es,que los poderosos y todos los que los rodean no miran con satisfaccion tales providencias,y como sus influjos se estienden ä todas parte,originan siempre clamores y murmuraciones injustas.Estos hombres, Senor,tiene el mayor interes cn que la administraci6n de la Real Hacienda se haga por pocas y temerosas manos,asi porque cs sin comparacion mas facil ganar ä pocos que á muchos, como porque no habiendo los empleados precisos para el orden de cuenta y razon que necesitan unos ramos tan complicados, no pueden los superiores vigilar sobre la conducta de los subalternos,á quienes los ricos ganan con sus dadivas,privando ä V.M. de sus reales dercchos en cantidades muy considerables" 06.
En la busqueda de estos objetivos a través de una reforma de la administración contribuy6,en mayor o menor medida, el de la unica contribucion ante la imposibilidad real de establecerlo.Las medidas tomadas en 1785 primaban la administración directa, pero no acababan con los abusos en la recaudacion de impuestos por parte de los administradores e intendentes l07.Y cllo fue el factor uitimo desencadenante de Ia reforma inspirada en Necker, ya que “los Administradores seran contenidos en sus justos limites,y no haran las quiebras que han hecho hasta ahora> l08.
La organizacion interna de la nueva administracion
iCual es el elemento clave para considerar que esta reforma introdujo una administración provincial? A nuestro entender, este elemento es el de tratar de reunir, bajo un órgano colegiado (en este caso las contadurias provinciales), todo un organismo capaz de entender bajo amplios asuntos.Ante esto, hay que tener en cuenta que se reclamaba ahora prioridad para la via gubernativa, confiriendose al mismo tiempo mayores atribuciones a la jurisdiccion de Hacienda l09, lo cual insinua ya un armazon hacendistico cuasi-autonomo H0.
ORGANIGRAMA DE LA NUEVA ADMINISTRACION.
Ahora, los intendentes pasan a tener un papel secundario ya que tan solo deberan auxiliar a los Contadores en lo que ellos necesiten 1. Por el nuevo sistema, cada contaduria provincial debia tener una sola tesoreria a la que habian de egar regularmente los ingresos de todas las rentas. A su vez,estas contadurias provinciales poseian sus propios contadores de partido que, en ultimo termino eran quienes debian remitirles todos los ingresos '2.Estos contadores y administradores de partido eran el instrumento utilizado por las Contadurias Provinciales para el control municipal 3. Y cada contaduria de partido,en donde se situaban los administradores generales, contaba con los administradores de rentas por pueblo o por renta (en especial, sobre yerbas y sobre estancos).El control sobre las entradas y salidas eran competencia de las contadurias provinciales que debian controlar y revisar con gran periodicidad los informes y cuentas que cada administracion y contaduria de partido les remitiera, semanal y mensualmente.Y luego,a primeros de cada ano debia enviarse a la Superintendencia General todas las cuentas 4. Estos ingresos,eran sobre todo, los referentes a las Rentas Provinciales,pero tambien otros impuestos como las penas de cámara, multas y condenaciones de toda clase,y gastos de justicia, procurando recuperar para la Real Hacienda todo lo quc percibieran los particulares sin titulo bastante I'. Estas contadurias provinciales tambien debian Ilevar razón puntual de los gastos, tanto en lo referente a los empleados en las oficinas de su cargo,sobre todo en relacion con sus salarios.Por su parte,debian tomar razon de todas las órdenes en que se permitiera o se mandase hacer gasto o sacar caudales de la Tesoreria de la provincia 16.
Las oficinas que componian esta administraci6n provincial era la propia Contaduria,las Administraciones de los distintos ramos y pueblos y la Tesoreria. Sin cmbargo,no eran oficinas independientes sino que las dos ultimas estaban subordinadas a la Contaduria como muestra el hecho de que “las Contadurias debian abrir y cerrar media hora después que las Administraciones y Tesorerias, a fin de que pudieran tomar razon de los pagos en las misma jornada> 17.
Las competencias de este nuevo cuerpo provincial se vieron ampliadas en referencia a temas como el ejército o la justicia. Respecto al primero,hay que indicar que el aumento de las prerrogativas no solo se hizo relacionado con la recaudacion de contribuciones militares,sino en lo referente al propio repartimiento de quintas y levas I8.Para la intervenci6n en el terreno militar, la contaduria provincial debia tratar con el contador de ejército que se convierte asf en el clemento comunicador entre el ejercito y la administraci6n provincial. Hay que senalar que en este aspecto,el intendente,aunque siempre subordinado a la contaduria, tendria una mayor independencia.
Por otra parte, los contadores provinciales eran fiscales generales en lo correspondiente al ramo de Hacienda. Y tendian al control, por lo menos en parte,de los corregidores y alcaldes a través de los intendentes,ya que éstos 《debian obligarlos a que diesen a los contadores las noticias que pidieren para que en sus Contadurias consten sus fondos, consumo,industria y trafico>.Por su parte,en los pueblos encabezados,los intendentes debian proceder al reconocimiento de los repartimientos entre las personas de los que se encargaban las Justicias locales, aunque previamente, estos repartimientos habian de ser revisados por la Contaduria principal '9.Ademas,Ios intendentes debian disponer que 《las Justicias formen cada cinco anos vecindario de sus pueblos,y los remitan a los contadores> 120. Esto capitulos de la Instruccion son altamente significativos respecto al papel que pasaban a desempefiar los intendentes: se convertian en meros canales de recogida de datos sin ningun poder en las pueblos, para una simbolica aceptacion —esta recaia sobre el organo colegiado- que luego pasaria a la Superintendencia General. De este modo, el intendente se convierte en mero interlocutor con un derecho de palabra muy reducido.Sin embargo, las contadurias provinciales no tenian poder decisorio,pese a lo cual podian influir de modo notable en la toma de resoluciones relacionadas con su provincia. Asi,de este modo,se pensaba en incentivar,la agricultura y el comercio de las provincias,ya que se tenia la conviccion de que un cuerpo de estas caracteristicas estaria mejor informado de las necesidades del territorio adjudicado.
La influencia de Necker llega hasta en el modo en que debe establecerse la nueva administracion;para cl ginebrino,el establecimiento de estas reformas debia ser paulatino y no brusco para evitar un excesivo impacto. Y, como dice Patricio Merino,《el reglamento de l787 especifica su instalacion a titulo de ensayo en cuatro provincias proximas a Madrid》i²1. Incluso el propio Alcala Galiano nos lo cita del siguiente modo:
122.
Sin embargo, la experiencia dc Berry no va a ser completamente imitada en Espaia.En este sentido, quizá lo mas significativo sea Ia ausencia en Espaia de las Asambleas provinciales que se pusieron en marcha en Francia y que alli caracterizaron el proyecto. Quiza aqui se pensó que no hacia falta ya que las necesidadesde la provincia estarian cubiertas porlas oficinas locales y provinciales que debian guardar un estricto horario '23.
Por otro lado,no todo lo que propuso Alcalä Galiano y su companero se cumplió,ya que estos,de modo mucho mas radical,e inspirados por Montesquieu y Marat, propugnan incluso un tipo de administracion provincial en donde el poder regio se viese altamente coartado por su accion '24.Evidentemente esto no se cumplio, pero nos parece altamente significativo que a la altura de 1788 se hablase,en Espana, en terminos totalmente impropios de un régimen politico del Antiguo Reégimen.Evidentemente,algo estaba cambiando.
El fracaso de la nueva administracion.
Naturalmente,el nuevo sistema de administracion provincial no cuajó. No es que se derogase y suprimiese como tal los diferentes cuerpos formados, sino que otras Instrucciones se sucedieron sobre la misma funcion y la modificaron en los aspectos esenciales 25.La Instrucci6n de Soler (1799) devolvia a los Intendentes de Provincia las atribuciones que habia concedido la Instrucci6n de 1749. Y con la Instruccion dc 1802 se recorta resueltamente la autonomia de los Contadores, en cuanto su actuacion se pone toda subordinada a los Intendentes, mientras que en la ordenacion anterior ellos tenfan un acceso directo a la Superintendencia Gencral'6.
Para poder comprender en su totalidad el fracaso de la nueva administraci6n hay que tener en cuenta un hecho capital: la Rcvoluci6n Francesa. Si,en el establecimiento de las administraciones el simple nombre de Necker cra una garantia,ahora sc convertia en una amenaza para el éxito de la reforma sobre todo cuando al propio Necker se le concibió como propulsor de la Revoluci6n ‘²7. A pesar de ello, la razon que se dio para la supresi6n de las nuevas administraciones fue el de economizar los gastos:
En cl ano de l799 resolvi6 S.M.adoptar un nuevo sistema de administración de sus Reales Rentas,mäs ccon6mico, y conveniente para su recaudacion, simplificándola de sucrtc, que quando sc minorasen las contribuciones,y derechos establecidos,se proporcionasen los posibles alivios á los vasallos> 128.
Ante esto, hay que tener en cuenta que el excesivo numero de empleados fue uno de los caballos de batalla de Lerena,tal y como muestra la lectura de su Memoria sobre las Rentas Publicas, que parece hecha en justificacion de sus reformas. En realidad, parece paradojico que para conseguir un mayor aumento de los ingresos haya un crecimiento del numero de empleados de rentas.Pero, sin duda,Lerena tenia una gran confianza en su plan,ya que calculó un aumento de 500.00O reales en las entrada de la Real Hacienda 29.
Nosotros,en cambio,creemos que en el fracaso de la reforma tuvieron mucho que ver los grupos perjudicados por ella,en especial las oligarquias urbanas,representadas,en Galicia, por los regimientos urbanos y las Juntas del Reino,formadas por un regidor de cada ciudad cabeza de provincia l3o.El rechazo de los grupos poderosos lo advirtió el propio Lerena (3'.Ademas, el nuevo sistema administrativo que se establecio en 1788 no cumplió sus objetivos en cuanto que los dependientes de rentas continuaron con sus abusos,a pesar del intento de control y las buenas intenciones teoricas:
《[..] De aqui procede principalmente el desafecto con que son mirados; y como se observa que reciben propinas y que favorecen á los que los regalan,se levanta el grito contra ellos, y se lcs mira asi baxo el mismo afecto que ä los ministros inferiores de justicia. Este es un mal que no puede remediarse cn el todo; pero que se disminuye mucho,quando se eligen administradores inteligentes y zelosos,los quales saben cuidar del cumplimiento de las reglas establccidas para Ia buena administración,é impiden la mayor parte de los des6rdenes quc puedan cometer sus subarlternos.[..] Pero estos subalternos logran uno con otro por medios indebidos la mitad mas el sueldo que les estä senalado" 132.
Evidentemente,en este apartado no pretendemos sino indicar alguna de las lineas en las que se deberia profundizar para la comprension del fracaso de la reforma. No obstante, el recuerdo de este intento reformista debi6 seguir presente,y no solo por parte de Alcala Galiano,ya que, como dice J.Lasarte,la edici6n de la Memoria de Lerena por parte de D. Manuel Nieva y Barreras trataba de levantar de alguna manera una corriente critica que sirviera para κilustrar la mejora de que es susceptible la ley del 23 de mayo de l845,codificada por la prensa unanimemente de onerosa y no análogo a la riqueza actual de los pueblos>133.
CONCLUSION.
En tiempos de la reforma administrativa de Berry,las corrientes de pensamiento en Francia abogaban por tres ideas distintas pero interrelaccionadas,de Ias cuales dos seran tomadas por el propio Necker.Estas corrientes son la uniformidad impositiva de un lado,la reduccion del poder de los intendentes por otro,y, finalmente,la creacion de unas asambleas representativas.Necker despreciaba la primera de las ideas por varios motivos.En primer lugar, hay que considerar que la uniformidad impositiva era,ante todo,una idea fisiocrata mientras que Necker adopta unos ideales marcadamente influenciados por practicas mercantilistas (sobre todo por la figura de Colbert).Por otro lado, Necker consideraba esta idea inviable ademas de perjudicial ya que equivalia a concebir todo el espacio francés del mismo modo,sin tener en cuenta las disposiciones economicas y fiscales.
Respecto a la segunda de las ideas que dominan al final del xvi,vemos que ésta constituye una de Ia mäximas razones por la que se llegarä al establecimiento de administraciones provinciales,debido al excesivo poder que estos intendentes ejercian,de una forma arbitraria,lo que sera considerado por los propios contemporaneos como una acción de prepotencia de éstos hacia la nacion.
Con repecto a la creaci6n de unas asambleas representativas,es donde podemos observar un Necker mas “revolucionario>,no tanto por el establecimiento de estas asambleas en sf, sino por el modo en que concibe la representacion en ella de los diversos estamentos. Si con la anterior idea nos encontramos con una justificacion perfecta para la creaci6n del cuerpo provincial, con respecto a esta, presenciamos la esencia misma de la reforma. Con el establecimiento de las administraciones provinciales se buscaba incentivar todos los 6rdenes de la economia sobre el supuesto de que cuanto más pequeio sea el espacio a dirigir mejor y mas individualizadamente se conoceran sus problemas y las posibles soluciones. Con ellas se alcanzaria una mayor eficacia y agilidad fiscal. Tambien se busca con ellas,la responsabilidad de todos los escalones sociales de la naci6n, por ello,se buscará la representación de todos los estamentos.La busqueda de todo ello nos llevarä a Ia creacion de las Juntas Municipales.
Estas administraciones provinciales poseian tanto una funcion administrativa como una funcion politica.Respccto a la primera de cllas,se buscaba la recaudacion de impuesto precisamente para sustituir el papel de los intendentes y sus abusos despoticos.Esta función administrativa se llevaria a cabo,sobre todo mediante las oficinas permanente,mientras que la funcion politica adquiere su significacion en las reuniones anuales entre los miembros de los distintos cscalafones sociales. La funcion politica conccbia una descentralizaci6n del poder en busca de una mayor efectividad. Por ello,se les achacó a estas asambleas el que intentaran limitar el poder del monarca, cosa que intenta desmentir el propio Necker.La reforma de Necker, no es sino un sintoma de una Francia que esta transformandose y que impregnara a Europa y a la propia Espana.
Evidentemente,las administraciones provinciales en Espana —refiriendonos al intento castellano— no son idénticas a las francesas; el fracaso del de la unica contribucion en Espania obligaba a considerar otro tipo de reformas capaces de sustituir sus objetivos,O al menos parte de ellos.En Espafia,una de las razones teoricas que se esgrimio para establecer este tipo administrativo fue el de intentar paliar el poder de las oligarquias locales por un lado y el de los intendentes y administradores de rentas por otro.En este sentido,la influencia de Necker es clara,no porque él introduzca este objetivo,sino sobre todo porque da una de las posibles soluciones para remediarlo.
En Espana,la reforma fue mucho más parcial y limitada en cuanto a su caracter que en Francia. Si en el pais vecino, las nuevas administraciones tenian un papel administrativo y politico, en Espana sobre todo tendrán un papel administrativo en lo referente a la recaudacion de impuestos y al control de los gastos. Aqui no habrä asambleas representativas pero muchas de las funciones que se deberian llevar a cabo por éstas si las recogen las contadurias.La gran diferencia, por tanto,no radica tanto en que hubiese O no unas asambleas provinciales representativas,sino que en Francia,la nueva administracion provincial tendria una mayor independencia frente al poder central,mientras que en Espafia el poder decisorio podia estar limitado a los informes presentados a Secretaria de Hacienda.Por ello, no podemos hablar, para el caso espaniol, de un intento de descentralizaci6n -a pesar de que Galiano y Matec6n si lo propongan- pues el poder maximo central no tendria limitaciones directas en la propia administracion provincial. Por todo ello,la reforma de Lerena, influida directamente por Necker y por Ia que se creaba en Espania una administraci6n provincial,es una clara muestra de lo que supone el reformismo ilustrado espafol: por una parte, se trataba de una reforma parcial y de algun modo incompleta,buscando la salvacion del sistema politico imperante en una adaptacion a los nuevos tiempos.Por otro lado, hay que pensar que por muy moderadas que fuese la reforma, ésta contaban con la oposici6n de grupos con amplios poderes en la practica, que veian peligrar su preeminencia en los distintos niveles territoriales,lo que hacia muy dificil el triunfo de la reforma y de la nueva administracion provincial.