¿De qué crisis hablamos? Algunas ideas en perspectiva histórica sobre la crisis actual del proceso de integración europea.
Antonio Moreno Juste1.
Resumen. El fin de la Guerra Fría indudablemente supone el fin de un era en Europa y posiblemente una de las principales consecuencias haya sido el agotamiento de la utopía europea como un sueño vivo a comienzos del siglo XXI. El objetivo de este artículo es comprender desde la perspectiva del historiador la influencia de la noción de “crisis” sobre el relato europeo al objeto de intentar explicar algunas de las deficiencias más comunes en el análisis político en relación con la génesis de la actual crisis del proceso de integración.
Palabras clave: Europa; crisis; proceso de integración europea; modelo social europeo; relato europeo.
[en] What Crisis are we Talking about? Some Ideas in Historical Perspective on the Current Crisis in the European Integration Process.
Abstract. The end of the Cold War was at the same time the end of an era in European History. One of its consequences has probably been the bankruptcy of an European Utopia which, at the beginning of the 21st Century, was like a dream come true. This article aims at understanding the influence that the notion of “crisis” in the European story has had in order to try to explain, from a historian’s perspective, some of the most common shortcomings in policy analyses about the genesis of the current crisis in the process of European integration.
Keywords: Europe; Crisis; European Integration Process; European Social Pattern; European Narrative.
Sumario: Introducción. 1. La idea de “crisis” en el proceso de integración europea. 2. Las debilidades estructurales del modelo europeo. 3. Conclusión.
Cómo citar: Moreno Juste, A. (2016): ${ \it i } \mathrm { D e }$ qué crisis hablamos? Algunas ideas en perspectiva histórica sobre la crisis actual del proceso de integración europea. Cuadernos de Historia Contemporánea 38, Núm. Esp. 227-240.
“Vivimos en tiempos revolucionarios, aunque sin revolución y sin sujeto revolucionario” Ulrich Beck.
Introducción.
Europa acabó el siglo XX con una estabilidad y prosperidad sin precedentes. Atrás habían quedado las guerras, las dictaduras y los tiempos de odios, superados la mayoría de los conflictos étnicos y disputas territoriales que la habían conducido al abismo entre 1939 y 19452 ; la consolidación de la democracia fue acompañada de notables avances económicos, derechos civiles y libertades; los ciudadanos dejaron de estar discriminados por su raza, género o condición y disfrutaban de un amplio sistema de beneficios sociales. Ciertamente, como afirma Julián Casanova “no era el paraíso, pero comparado con el pasado y con lo que se veía en otros continentes, muchos tenían la sensación de estar viviendo en el mejor de los mundos posibles”3 .
En los últimos años todo parece estar cambiando. Las amables imágenes que sugerían el nacimiento de una Europa como representación de los valores de paz, solidaridad, reconciliación o de democratización parecen haber quedado superadas en el imaginario colectivo de muchos europeos4 . Para los europeos que vivieron la Segunda Guerra Mundial, la construcción europea representó durante décadas las ideas de paz, solidaridad y reconciliación5 . Posteriormente, aquéllos que vivieron dictaduras durante la segunda mitad del siglo XX, sintieron que esa Europa representaba el ideal de la democracia, progreso económico y modernidad social6 . Hoy sin embargo, no es fácil percibir esos valores o al menos la UE no parece ofrecer ningún proyecto político de futuro a la ciudanía europea7 .
La crisis económica iniciada en 2008, de una intensidad, duración y profundidad sin precedentes está transformando radicalmente la realidad de Europa afectando a su propia narrativa al introducir en la agenda política la idea de divorcio entre Bruselas y la ciudadanía europea8 . Sin embargo, la desafección actual con el proyecto europeo no debe relacionarse tan sólo con la crisis financiera y sus mutaciones europeas, sino también con sus problemas de legitimación democrática agravados con la pérdida de su aura de éxito económico, lo que ha afectado especialmente a la idea de un modelo europeo conformado en torno al Estado de bienestar, la justicia social y el respeto a los derechos humanos, dando visibilidad con ello a muchos de los problemas que presenta una Unión Europea producto de políticas y estrategias complejas y, a menudo, contradictorias9 .
Lo cierto es que todo ello está contribuyendo a consolidar drásticas transformaciones en la memoria colectiva sobre la construcción europea, y en especial sobre el relato europeo surgido de la posguerra mundial10.Unos cambios que, por otra parte, vienen a coincidir con el regreso de una forma de hacer historia de Europa más centrada en el conflicto, y especialmente en la dicotomía ganadores-perdedores y menos en una historia de matriz cultural que prioriza la diversidad como principal valor europeo11. De hecho, los relatos sobre la crisis varían en función de los países y de las ideologías, y se instrumentalizan para fomentar los intereses políticos locales. La Europa de las reglas frente a la Europa de los banqueros. Responsabilidad contra solidaridad. Neoliberalismo contra keynesianismo. Deudores contra acreedores. Norte contra Sur, etc.12.
El objetivo de este artículo es comprender desde la perspectiva del historiador la influencia de la noción de “crisis” sobre el relato europeo al objeto de intentar explicar algunas de las deficiencias más comunes en el análisis político en relación con la génesis de la actual crisis del proceso de integración.
1. La idea de “crisis” en el proceso de integración europea.
La narrativa dominante sobre la Unión Europea se ha construido sobre la idea de un avance progresivo y continuo del proceso de integración en el que no cabía un retroceso o repliegue de los intereses, identidades, instituciones o, simplemente, de las ideas implicadas con el proyecto europeo, sino todo lo contrario, deberían adquirir un mayor arraigo con cada paso adelante13. Unos avances que por otra parte –y paradójicamente– se han producido en los periodos de crisis. Es más, muchas de las principales decisiones y acuerdos institucionales que han ido jalonando el proceso se han adoptado en momentos especialmente críticos que han resultado determinantes en la formulación, un tanto mecánica, de ese relato de éxito que hasta fechas recientes ha caracterizado a la integración europea.14.
Según esta narrativa, los actores principales del proceso de integración han buscado activamente el desarrollo de coyunturas de “crisis” para impulsar el avance del proyecto europeo, siendo interpretados como auténticos puntos de inflexión –entendidos en términos de coste de oportunidad– en los que se debía optar entre una mayor integración o poner en peligro todo lo ya conseguido. De esta disyuntiva, evidentemente, la primera opción emergía como elección inevitable como producto del juego de suma cero entre intereses nacionales y europeos, al tiempo que las crisis emergían como momentos únicos que permitían la concertación entre líderes políticos y opinión pública en la necesidad de una mayor integración15.
La principal consecuencia desde el punto de vista del relato europeo fue una ampliación del campo semántico del término “crisis” al agregarle el significado de “estímulo”. Su principal valor de uso residía en su capacidad explicativa para describir el paso de una etapa a otra en el proceso de integración16. Por un lado, las diferentes aproximaciones teóricas sobre la construcción europea –como negociación intergubernamental17; como resultado de la evolución de los intereses funcionales18, o el enfoque neoinstitucional (la integración como producto de una arquitectura institucional que ha dado gradualmente un sistema de gobierno europeo)–19, han reconocido la correlación entre la idea “crisis” y la noción de “estímulo” bien como una reacción de los Estados a situaciones de inestabilidad política o económica, bien como una respuesta a influencias externas que amenazaron el equilibrio interno creando incentivos y oportunidades para una mayor integración.
Por otro, la aceptación de ese patrón o pauta estructural del proceso de integración tuvo también consecuencias en la comprensión del mismo fenómeno de la integración, ya que –casi dialécticamente– podía colegirse que a un periodo de “estabilidad” había de sucederle otro de “conflicto”, cuya resolución se saldaría invariablemente con un fortalecimiento de las instituciones y/o de las políticas europeas. Al mismo tiempo permitía explicar de forma plausible la contradictoria e incompleta estructura que ha ido adquiriendo el sistema comunitario a partir de la premisa de que “la integración ha avanzado a golpe de crisis”20. Finalmente, todo ello posibilitó que a los principales protagonistas del proceso de integración fusen presentado como “grandes líderes” capaces de exprimir al máximo los momentos críticos para impulsar una “unión cada vez más estrecha” entre los pueblos de Europa.21.
Este sería, grosso modo, el argumentario sobre el que se ha implementado la explicación de muchos de los avances del proceso de integración como ha sido el caso del Sistema Monetario Europeo, creado a finales de la década de 1970 como respuesta a la euroesclerosis y a la miopía de la políticas go-it-only desarrolladas por los gobiernos nacionales desde el shock petrolífero de $1 9 7 3 ^ { 2 2 }$ ; del Acta Única Europea, como reacción al agotamiento del modelo de crecimiento de posguerra y de la rápida pérdida de competitividad de la economía europea en los primeros ochenta23, o del acelerón que experimentó la puesta en marcha de la Política Exterior y de Seguridad Común tras los repetidos fracasos de Europa en el conflicto en la antigua Yugoslavia en la primera mitad de los noventa24 entre otros, por no recurrir a los más manidos ejemplos de los “padres fundadores” en la posguerra mundial, del plan Schumann a la relance de Messina.25.
En cualquier caso, por emocionante que sea políticamente como narrativa y brillante que resulte intelectualmente como modelo interpretativo, lo cierto es que construir la historia de la integración europea a partir de la idea de “crisis” resulta posiblemente una simplificación excesiva, ya que en el fondo no pasa de ser una “historia”, un relato más26, y ciertamente los historiadores no podemos conformarnos con el papel de story tellers27. La historia de la integración europea no se puede reducir a una sucesión de crisis y resurgimientos, es también una construcción basada en un mapa normativo y cognitivo que los líderes políticos utilizan con mayor o menor fortuna para guiarse en la toma de decisiones independientemente del nivel crítico del problema como se puede observar en el debate actual sobre la situación del proceso de integración y el futuro de la Unión Europea.
En efecto, las turbulencias en la economía mundial desde 2007 y las respuestas a la crisis financiera por parte de la Unión Europea desde 2010 ha llevado a que desde las instituciones europeas o desde ámbitos muy próximos, se haya argumentado que la crisis de la zona euro es en realidad una ventana de oportunidad para profundizar en la integración europea, lo que está suscitando en los últimos años una importante controversia entre defensores y detractores28. Para los primeros, la crisis ha proporcionado una oportunidad de oro a la Unión Europea tanto en el plano interno como en su dimensión de actor global en relación con su modelo. De una parte, permitiría –ante los problemas de legitimidad y desafección que arrastran las instituciones europeas desde hace tiempo– presentar la Unión hacia el interior como modelo de gobernanza transnacional eficaz en un mundo altamente interdependiente y a su objetivo de una “unión cada vez más estrecha” como el mejor antídoto contra el nacionalismo económico y político, e instrumento más eficiente para la salvaguarda del sistema democrático.29.
De otra, la crisis económica sería la vía que permitiría emerger a la Unión Europea como jugador verdaderamente global en un siglo XXI regido por la geoeconomía y en un orden mundial de carácter multipolar, y en el que su papel se ha visto progresivamente reducido como consecuencia del paso del momento unipolar de la posguerra fría a la multipolaridad anunciada por la aparición de nuevas potencias, fuertes en recursos30.
Para sus críticos, si bien la crisis, podría haber proporcionado las condiciones para la mayoría de edad de la UE, ya que es ahora cuando se ha enfrentado a su primer reto económico importante después de la adopción del euro y la ampliación hacia el Este, sin embargo, la sensación es la contraria y domina una creciente sensación de oportunidad perdida cuando no de “declive”. Es más, para muchos es ahora cuando por primera vez en la historia de la integración europea, se está desarrollando una narrativa que no presenta a la crisis sólo como oportunidad31, sino que incide en la idea de Europa como problema en sí mismo y no sólo como solución. Es decir, presenta la integración europea como un problema de base que debe solucionarse, no tanto porque haya dejado de ser un instrumento funcional para los Estados, sino porque afecta a la legitimidad del mismo modelo europeo y del sistema económico, político y social sobre el que se asienta32. La situación del euro es un buen ejemplo de ello.
Si bien, el discurso oficial de las instituciones europeas presentó la creación de la moneda única como la culminación de un proceso de integración económica iniciado con la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en $1 9 5 1 ^ { 3 3 }$ , y aun reconociendo que la consecución de la Tercera Fase de la Unión Económica y Monetaria fue un gran logro, no puede presentarse como colofón del proyecto europeo (en su visión monnetiana) ni desde el punto de vista económico ni político, ya que no supone la creación de un auténtico gobierno económico de tipo federal, con una fiscalidad –impuestos– común o muy coordinada y una fuerte capacidad de gasto e inversión pública en áreas y necesidades comunes, de interés para todos los países.34.
Por otro lado, la adopción de la moneda única supuso la aceptación de una política monetaria –precio del dinero y regulación del crédito– y de tipo de cambio externo de la moneda común cuyo objetivo básico no era otro que eliminar la incertidumbre que supone para el comercio la variación del cambio de las monedas. El problema deriva del hecho de que los países que entraron en el euro no sólo aceptaban formalmente el control sobre su política monetaria, sino que también condicionaban de facto buena parte de su política económica al Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1999, sometiéndose a una rígida disciplina fiscal. Esta situación ha resultado ser especialmente grave para los países con mayores desequilibrios económicos, como se ha visto con la crisis de la zona euro a partir de 2010-2011, ya que no ha existido la voluntad política suficiente para dar el siguiente paso, es decir, crear una unión fiscal con todas las consecuencias políticas que ello implica para un gobierno económico europeo que sí podría considerarse en cierto modo como una culminación del proceso que en el ámbito económico se inició en la posguerra mundial35.
Como vemos, esta narrativa surgida al calor de la crisis va más allá de los tradicionales discursos “euroescépticos” más o menos britanizados36, recogiendo las críticas sobre los déficits democráticos existentes en las instituciones europeas y su proceso de toma de decisiones surgidas desde los años setenta37. Críticas a las que se ha unido a lo largo de la última década el rechazo al crecimiento de la desigualdad o la deriva del proceso de integración por ejemplo en el asunto de los refugiados que ponen en riesgo muchos de los logros europeos38. Sin embargo, este debate tiende a ignorar que las causas de la crisis hay que buscarlas también en las décadas anteriores.
2. Las debilidades estructurales del modelo europeo.
En efecto, el estallido de la crisis financiera de 2008 y su mutación europea a partir de 2010 con el consiguiente impacto sobre la zona euro y sus consecuencias en forma de un insoportable aumento de las deudas soberanas han cambiado radicalmente el guión tanto en términos políticos como sociales. Por un lado, ha puesto en cuestión la conocida tesis sobre el rescate del Estado nación39, ya que se ha acentuado la percepción de que lejos de fortalecer el poder de cada uno de los Estados gracias a la acción conjunta, los ha disminuido políticamente, incluso a la mismísima Francia, y sólo Alemania parece levantar cabeza en forma de nuevo hegemon posmoderno40. De hecho, tras la caída del muro en el contexto europeo las armas nucleares no poseen la misma importancia que en el pasado, lo que en consecuencia afecta al equilibrio político europeo41.
Por otro, la crisis ha contribuido a minar la confianza entre países, favoreciendo la fractura entre Norte y Sur de la Unión Europea y debilitando con ello uno de los pilares fundamentales de la construcción europea, el de la solidaridad. A las tradicionales alusiones al déficit democrático surgidas a finales de los años setenta, se unieron con la crisis la falta de eficacia, transparencia y solidaridad42. Los resentimientos y las sospechas respecto a los otros pusieron de manifiesto el mismo problema: muy pocos piensan primero en sí mismos como europeos.
Pero eso no es todo. La crisis trajo también un crecimiento de las desigualdades sociales a una escala desconocida desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial. Tony Judt, aseguraba que la desigualdad corrompe a las sociedades desde dentro y no le falta razón a tenor lo observado en la eurozona durante los últimos años. Ese malestar de fondo unido a la crisis actual ha terminado por marcar nítidamente la divisoria entre vencedores y perdedores del proceso de integración43. Esa creciente desigualdad europea según Thomas Piketty se produce en primer lugar, en economías con bajo o nulo crecimiento económico y de población como las europeas en que los efectos redistributivos del sistema fiscal y del Estado de Bienestar son menores. La crisis por tanto, no habría hecho sino poner de manifiesto esa realidad al reducir prestaciones, dificultar el acceso a la educación de los desfavorecidos y, en general, provocar una “avería en el denominado ascensor social”44. En términos parecidos se expresa Giandomenico Majone45, para quien la situación actual es resultado de las debilidades estructurales del modelo europeo acumuladas a lo largo de las tres últimas décadas, y a las que no son totalmente ajenas algunas decisiones y políticas públicas impulsadas por la UE. A grandes rasgos, esas debilidades pueden resumirse de la siguiente manera:
En primer lugar, el bajo crecimiento económico. La larga posguerra mundial, la “edad de oro” se hizo posible gracias a un modelo socioeconómico basado en el crecimiento económico sostenido, de al menos el $3 \%$ anual. Ese crecimiento fue generalizado en toda la Europa occidental alcanzando a los países menos desarrollados, pero la velocidad comenzó a disminuir desde la década de 1970, acumulándose desde ese momento tensiones sociales y económicas. El paradigma neoliberal imperante desde la crisis de los setenta pretendió solucionar el problema con menos Estado y más mercado, pero a largo plazo lo único que ha logrado es ganar tiempo a costa de propiciar un crecimiento insostenible de la deuda privada.
En segundo lugar, las prácticas de las instituciones financieras. Los bajos niveles de crecimiento económico real fomentaron la búsqueda de una fuente de “crecimiento” alternativo, que no fue otra que un exponencial de los servicios financieros. En realidad, este crecimiento fue un espejismo (la actividad financiera no puede dejar de ser auxiliar a las actividades productivas), y además muy peligroso ya que permitió que las entidades financieras dejaran de cumplir con sus funciones sociales básicas, es decir, la intermediación entre ahorradores e inversores, y la evaluación de riesgos de los créditos. En consecuencia, se desarrollaron unos bancos con clara preferencia a las actividades especulativas y por acciones extravagantes, que progresivamente para mantener su balance de resultados impulsaron una economía caracterizada por una creación frenética de riqueza ficticia46.
En tercer lugar, la crisis fiscal. La liberalización de los movimientos de capital en los años ochenta auspiciada por Thatcher y Reagan, socavó progresivamente la capacidad del Estado para conocer el nivel de ingresos y la riqueza real de muchos contribuyentes cuya actividad se fue convirtiendo cada vez más opaca como consecuencia de la lógica desreguladora, consustancial a los procesos de liberalización económica47. La principal consecuencia fue una brecha cada vez mayor entre el diseño de los impuestos y su capacidad recaudadora y que afectó en conjunto a partir de la caída del muro especialmente a los países de Europa Occidental. Ante esta situación, las autoridades fiscales impotentes, intentaron adaptarse a la nueva realidad, por ejemplo, los países escandinavos mostraron el camino a seguir: política de rebajas impositivas a las rentas del capital con la esperanza (bastante vana) de seducir a los contribuyentes mediante la reducción de sus obligaciones fiscales y especialmente a las multinacionales; el Reino Unido hizo suya desde los años noventa esta línea de acción a través de políticas fiscales “dumping” diseñadas para atraerse a las instituciones financieras, beneficiándose por un tiempo de esa situación; y, por último, el Benelux se especializó desde la creación del Euro en la prestación de servicios de asesoría legal y contable que permitieron evadir impuestos a importantes contribuyentes, sobre todo gracias a varias sentencias del Tribunal de Justicia Europeo de Luxemburgo, que fomentó una comprensión peculiar de la evasión de impuestos como un ejercicio legítimo de la libertad económica48.
En cuarto lugar, el déficit de gobernanza económica. Los tradicionales instrumentos de política macroeconómica se volvieron progresivamente inoperantes por los cambios estructurales en la economía mundial a partir del hundimiento del sistema monetario Bretton Woods internacional sistema en el $1 9 7 1 ^ { 4 9 }$ , o, simplemente, fueron abandonados en el nombre de la self stabilising (mano invisible de los mercados), como de hecho ocurrió en la UE en la construcción de la Unión Económica y Monetaria50.
En quinto lugar, la crisis política estructural subyacente. Las debilidades estructurales vinieron de la mano de un notable incremento de las actividades económicas transnacionales que acabaron poniendo al Estado nación contra las cuerdas. Si bien, el Estado nación ha continuado siendo la unidad política de referencia, ha perdido el control de la economía y carece de los instrumentos para poder mantener objetivos claves del modelo social europeo como el pleno empleo y la mejora continuada de los niveles de vida. La consecuencia no ha sido otra que un progresivo aumento del malestar político paralelo a la pérdida de legitimidad del Estado y resultado de la creciente brecha entre lo que los políticos dicen que son capaces de hacer y lo que en realidad pueden hacer imparable desde los años noventa51; y su corolario, una crisis política estructural iniciada a mediados de la década pasada y cuyo rasgo diferenciador en la actualidad es una caída brutal de las expectativas de futuro de la ciudadanía europea en correlación directa con el desmantelamiento del Estado del Bienestar52.
Por último, los problemas de legitimación democrática agravados con la pérdida de su aura de éxito económico53, que han afectado especialmente a la idea de un modelo europeo conformado en torno al Estado de bienestar y la justicia social dando visibilidad a muchos de los problemas que presenta una la Europa bruselense, percibida por los ciudadanos europeos como tecnocrática y arrogante54.
3. Conclusión.
En definitiva, Europa y especialmente su parte occidental, parece vivir con notable nostalgia los “Treinta años gloriosos” en las que el crecimiento especialmente elevado propició los ambiciosos programas sociales desarrollados en los sesenta y todavía no puede o no quiere comprender qué genio malévolo impuso un desarrollo tan bajo a partir de los ochenta que abrieron los “Treinta años penosos” –que pronto serán treinta y cinco o cuarenta–, y que en líneas generales muchos han relacionado con la desregulación iniciada por el movimiento de liberalización iniciado por aquel tiempo. Si algo era evidente para los europeos con la llegada del año 2000, era que sus sociedades dependían cada vez más de las tendencias mundiales, y especialmente de la globalización sobre la que Europa podía intentar influir pero no controlar. Sin embargo, Europa no fue totalmente consciente del tranquilo remanso en que se había convertido tras el final de la Guerra Fría. Y por supuesto ignoraba por cuánto tiempo podían prolongarse las positivas tendencias de la segunda mitad del siglo pasado, ya muy erosionadas55.
Si durante décadas los European Studies respondían en última instancia a la certeza liberal de que la construcción europea estaba condenada al éxito, hoy posiblemente la pregunta de base se encamina a interrogarnos por la causa si no de su fracaso, por supuesto, pero sí a intentar explicar cómo hemos devenido a la situación actual, cuales son las causas de sus problemas y de su no éxito hoy. No obstante, este planteamiento lleva también implícito un riesgo, que olvidemos que la integración europea ha sido un factor de primer orden en el excepcional progreso en la vida de los europeos en las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. El problema reside en que la historia europea de posguerra ha sido un período de progreso genuino en el que la integración económica y política de Europa ha desempeñado un gran papel tanto en el logro de la paz, como de la prosperidad y por supuesto, en la formación de la Europa tolerante y democrática que conocemos. Sin la construcción europea con toda probabilidad Europa sería hoy menos pacífica, menos próspera y menos democrática.
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