Tres momentos en la historia de la Real Hacienda.
JEAN-PIERRE DEDIEU J. I. RuIz.
La historia institucional de la Real Hacienda esta todavia por escribir '. Mucho se ha dicho sobre las figuras impositivas,sobre ingresos y gastos, sobre las consecuencias sociales de Ia politica fiscal de la Monarquia, sobre sus banqueros ².Poco,muy poco, sobre la maquina institucional encargada del cobro y manejo de las cantidades en juego. Fallo grave ya que se sospecha, por los propios estudios llevados a cabo sobre Espaia como por las conclusiones de los estudios sobre Francia $- \mathbf { y }$ aludimos a Francia uinicamente por ser el caso que mejor conocemos los autores- que la propia estructura del aparato hacendistico llevaba implicita la atribucion de su control a determinados grupos que lo instrumentalizaban para sus fines particulares 3.
Ambos autores nos hemos enfrentado con esta limitacion de la historiografia desde perspectivas distintas: el uno estaba llevando a cabo un estudio de los agentes del Estado en el siglo xvIi; el otro estudiaba la fiscalidad en La Mancha en el siglo xvi. Decidimos unir nuestros esfuerzos para resolver un problema que amenazaba con parar nuestras investigaciones respectivas. Nos limitamos aqui al estudio del aparato institucional a traves del cual la Monarquia cobraba sus ingresos fiscales y los “distribuia",es decir, los repartia entre sus distintos acreedores y beneficiarios.
No estamos todavia en condiciones de escribir una historia completa del mismo, ni aun dentro del marco geografico que hemos marcado a nuestra investigacion: la “peninsula e islas adyacentes》,excluyendo América, que plantea problemas afines, pero en un contexto social distinto, ni aun en el periodo limitado 1640-18oo que nos ha impuesto la misma dinamica de nuestro trabajo,por ser obvia su unidad del punto de vista que nos interesa, caracterizado como lo es por unas tentativas constantes y en cierta medida coronadas por el éxito, de la Monarquia para adquirir el control de un aparato hacendistico que se le iba de las manos.
Hemos elegido en esta primera exposicion de conclusiones parciales describir sumariamente las instituciones de la Real Hacienda en tres momentos claves que ilustran el proceso que sufrio: alrededor de 164O;alrededor de 167o,despues de las primeras e importantisimas reformas; alrededor de 176o,cuando ya han culminado las reformas de Felipe ${ \textbf { V } } ^ { 4 }$ ，que aplican en su forma definitiva los hombres de Fernando VI. No podiamos, sin alargarnos mas alla de lo que permite un mero articulo,ser exhaustivos ni dentro de este marco limitado. Centramos, pues, nuestra exposicion sobre las instituciones encargadas del cobro y manejo de alcabalas y millones,que agregaron alrededor suyo un conjunto que pasó a llamarse en el siglo xvi “rentas provinciales",y no nos interesamos por los demas aparatos recaudadores sino en la medida en que aclaran la historia del primero. No por puro capricho: de hecho,la Real Hacienda se reorganizó alrededor de éste, que sirvio no solo de modelo, sino tambien de centro de gravedad alrededor del cual se agregaron las demas instituciones hasta constituir, en 1799,un organismo unificado de cobranza de todas las rentas de la Monarquia,un verdadero “Cuerpo de Hacienda>. En consecuencia, nuestra exposición se centrara sobre Castilla, dejando de lado provisionalmente la cuestion de las haciendas forales 5.
No esperara tampoco el lector un trabajo acabado. Muchos cabos quedan por atar,muchas pistas por explorar. Creimos,sin embargo,necesario publicar, con todos sus defectos,esta primera sintesis,que sirve de marco a nuestros estudios conjuntos,por el valor aclaratorio que nos pareció encerrar.
I.La tradicion heredada.La Hacienda de Felipe IV
a) La Hacienda desagregada.
No vamos a exponer una vez mas las distintas figuras impositivas que proporcionaban recursos a la Monarquia hispanica. Este aspecto es, seguramente,el que mejor se conoce en la historia de la Real Hacienda. Queremos insistir sobre un aspecto que,a pesar de conocerse, no se ha valorado lo suficiente: la autonomia funcional de cada una de estas figuras,que generaron, cada una, su propio aparato de recaudación, de distribucion y de control, independiente de ios demas, transformando la real Hacienda en un conjunto de reinos de Taifas administrativos.
Atengamonos a Castilla. Las alcabalas tienen sus propios recaudadores, sus propios tesoreros,que no manejan sino el dinero de las mismas, sin tener nada que ver con la cobranza de las demas “rentas"; dividen el territorio en “partidos" que no sirven para ningun otro fin que no sea la recaudación de las alcabalas;administra el conjunto el Consejo de Hacienda. Los millones, impuestos del “reino", concedido por las Cortes en los ultimos anos del siglo xvi, tienen desde 1611 su administración propia, totalmente independiente de la anterior; reparten el territorio en 18 provincias, una por cada ciudad de Cortes,totalmente distintas de los partidos de alcabalas o de otra division administrativa cualquiera 6.Es mas,su administración global ni corre por el Consejo de Hacienda, sino por la Comisión de millones,emanacion de las Cortes, que reparte su cuantia global entre las distintas provincias y comprueba que se cobra segun las normas que ha establecido.
Lo mismo se puede decir de los puertos secos,que a su vez constituyen un ramo aparte,aunque bajo el control del Consejo de Hacienda 7; de la administracion de la sal,monopolio del Estado, que ademas de tener una estructura administrativa propia divide el territorio en partidos sui generis; del servicio de las “milicias",un impuesto creado para financiar el reclutamiento de la tropa, cuya administracion se encuentra dividida entre el Consejo de Hacienda y el de Guerra; de las “Tres Gracias" eclesiasticas,Cruzada, subsidio y excusado, que se cobran en el marco del obispado y vienen controladas, quién por un Consejo particular (la Cruzada), quien directamente por un delegado pontificio ad hoc que comparte su administracion con agentes del rey. Por no decir nada de ingresos “atipicos", ventas de oficios, tierras y privilegios,donativos de todo tipo, composiciones, confiscaciones, que llegan a tener en el siglo xvi cierta importancia 8: cada nueva figura, por temporal que sea, suscita la creacion inmediata de una estructura particular, que desaparece en cuanto deje de cobrarse la nueva “renta>..El Consejo de Hacienda no controla directamente sino una parte del conjunto; tiene un control genérico sobre lo demás en la medida en que puede disponer libremente de cantidades parciales entregadas por las administraciones particulares de cada renta. Sin mas.
En este contexto,las famosas “Haciendas forales" 9 no parecen tan atipicas.Pueden interpretarse como una extension de modos de proceder que también se dan en Castilla: administracion autónoma de un conjunto de rentas, esta vez sobre una base geografica y no sobre la de una figura impositiva; puesta a disposicion de la Monarquia en su conjunto de una parte limitada de los ingresos.
Segunda observacion: este sistema tiene su logica y su eficacia. El impuesto de la sal, por ejemplo. Los partidos corresponden cada uno a un centro de produccion y a su zona de comercializacion. Es la forma mas segura de asegurar el monopolio del Estado: dado los precios del transporte, no compensa en contrabando, e importar sal de fuera costaria mas que comprarla localmente,aun teniendo en cuenta el recargo que supone el impuesto real. Los millones: teniendo en cuenta que los controlan,en ultima instancia, las Cortes,que éstas delegan de hecho la tarea de cobrar las cantidades pactadas a cada una de las ciudades representadas en ellas,era necesario dividir el territorio en unidades que reflejan las zonas de influencia de las mismas,el ámbito territorial en el que cada una disponia de los medios necesarios para imponerse a contribuyentes reticentes. La creacion de una administración autónoma de millones significaba,pues, que las redes de influencia de las grandes urbes castellanas se ponian al servicio de la politica recaudatoria de la Monarquia,afianzando a la vez su papel como poderes del reino.
Esta fragmentación, sin embargo,introduce en Ia gestion de la Real Hacienda una rigidez importante.Asi se explica que las órdenes de pago se libran siempre sobre una renta concreta y no sobre el conjunto de los ingresos de la Monarquia.Los organismos rectores tienen que administrar una serie de compartimientos estancos y adaptar su técnica a este hecho: un pago importante tiene que fragmentarse en multiples libranzas sobre varias rentas; juntar una cantidad cuantiosa de la que se quiere disponer con la flexibilidad que requieren la accion diplomatica o militar exige o bien una larga negociacion anterior con organismos multiples,o bien el recurrir a un intermediario que adelante el dinero y tome a su cuenta la tarea de cobrarlo luego efectivamente de las varias cajas entre las cuales se tiene que repartir la carga... La funcion de los asentistas no consiste solo en solucionar el problema de la remesa del dinero fuera de Espana,ni aun en anticipar ingresos; también contribuyen a aliviar dificultades que se derivan de la misma estructura institucional de la Real Hacienda.
Y esto cuanto mas como que a esta fragmentacion por rentas se sobrepone,dentro de cada uno de los compartimentos asi definidos,una fragmentacion geografica que reduce considerablemente, dentro del aparato de cada renta, el poder de control de los organismos gestores.
b)iQuien manda?El ejemplo de las alcabalas.
Examinemos el aparato encargado de cobrar una renta concreta. Por las razones que exponiamos en la introduccion,escogemos el caso de las alcabalas 10.
COBRANZA Y DISTRIBUCION DE LAS ALCABALAS. APARATO INSTITUCIONAL. PRIMERA MITAD DEL SIGLO XVII 11.
En la base de todo, el contribuyente. No tiene contacto directo con la administracion real. Son los concejos que se hacen cargo de la recogida del dinero a su nivel. Cada concejo,en efecto, negocia un “encabezamiento》 con el Consejo de Hacienda o, mejor dicho,con el “juez mero ejecutor de las alcabalas" que le representa en cada uno de los partidos en los que esta dividido el territorio para cobrar esta renta. Es una cantidad fija que el municipio se compromete a pagar cada ano, mediante la cual quedarä libre de toda obligacion derivada de Ia imposicion en cuestion. Los concejos se hacen responsa.
ESQUEMA I
bles del pago. Se encargan de cobrar las cantidades pactadas de los propios contribuyentes segun reglas y tecnicas que varian de un municipio a otro, que pueden ser de una complejidad asombrosa, pero que no interesan sino marginalmente al Estado: para él cuenta fundamentalmente el resultado final,el cumplimiento del pacto l2. Los encabezamientos se negocian a un precio muy por debajo del rendimiento teorico del impuesto, determinado por la aplicacion al conjunto de las transacciones comerciales el tipo legal del 10 por 100: segun los ejemplos que tenemos, fragiles, desde luego, y basados en los informes de los “meros ejecutoresp,se puede evaluar su tipo efectivo entre un 4 o un 5 por 1oo. Se renuevan de vez en cuando, reconduciendo casi siempre con pocos cambios las cantidades pactadas en el anterior acuerdo 13. El juez, mero ejecutor, vigila la ejecuci6n del acuerdo y, en su caso, envia a los pueblos morosos “ejecutores" que se encargan de cobrar por la fuerza los atrasos.El mero ejecutor es nombrado por el Consejo de Hacienda y da cuenta de su actuacion al mismo.El Consejo,igualmente, ratifica los encabezamientos y puede consultar al rey rebajas temporales en circunstancias excepcionales i4.
Los concejos entregan las cantidades a un “tesorero de partido de las alcabalas". Este es un personaje clave. tiene, en efecto,un margen considerable de iniciativa en el manejo y distribucion del dinero. Tiene que repartirlo en tres grandes apartados.Primero el situado.Se trata de órdenes de pago permanentes del Consejo (receptorias) a favor de jurista 15.En lo que a las alcabalas se refiere, esto ya plantea problemas en la época en la que estamos: el situado,en efecto,suele ser igual o superior a los encabezamientos. No se puede pagar a todos. Hay que establecer un turno de preferencia. Los juros, pues,se pagan por orden de antiguedad: los mas antiguos,primero; los demas, algo o nada, segun quede o no dinero en la tesoreria, segun “quepan》 O “no quepan> en la renta i6. Ademas, el tesorero tiene que pagar “libranzas》 del Consejo de Hacienda. Son órdenes de pago particulares que se le dan “por una vez>,aparte del situado.Se supone que se pagan del “liquido" de la tesoreria, del dinero que queda libre en la renta después de pagar el situado 17. Por fin, el tesorero tiene que remitir,cuando asi se lo manda el Consejo,algunas cantidades a la Tesoreria Mayor. Esta es un organismo situado en la Corte que se alimenta con dinero de todas las cajas de todas las rentas de todos los dominios del rey,que remiten alli lo que se les ordena desde los organismos centrales de la Monarquia.Los fondos de la Tesoreria Mayor sirven para pagar los gastos de la Corte y tambien como masa de maniobra para hacer frente a los acontecimientos imprevistos. Se supone tambien que tales remesas se sacan del liquido de cada tesoreria particular 18.
Hasta aqui parece que el tesorero no tiene ningun margen de libertad: en los tres casos se limita a cumplir mandatos del Consejo de Hacienda.Un organismo afin a éste,la Contaduria Mayor de Cuentas, controla el trabajo del tesorero local examinando sus cuentas a intervalos mas o menos regulares. Para ello compara sus libros de cuenta y los recibos que le han entregado los acreedores del Estado que han cobrado sus creditos y reditos en su caja, con la documentacion que se conserva en la “Contaduria de relacionesn,un organismo madrileio que almacena todas las órdenes dadas por el Consejo.Caso de no haber cumplido con alguna, el tesorero tiene que compensar las cantidades correspondientes, pagandolas de su bolsillo 19.
El problema radica en que los mandatos del Consejo son a menudo contradictorios o sencillamente de imposible cumplimiento, y que el desorden crece con la crisis que atraviesa la Real Hacienda despues del estallido de la guerra contra Francia en 1635,coincidente con el agotamiento economico de muchos pueblos de Castilla. Si todo funcionase con regularidad, si los pueblos pagasen todos sus impuestos en los plazos prefijados,si el Consejo se limitase a dar libranzas por las cantidades efectivamente liquidas, todo funcionaria. Pero no es asi. Los municipios se retrasan en sus pagos,y a partir de 1640 parece que seriamente; el propio Consejo u otros centros de autoridad dan libranzas para gastos urgentes que se han de pagar “de cualquier dinero de cualquier renta que haya" en caja,a veces muy por encima del liquido disponible.Las cuentas, por fin, se toman con una gran irregularidad y a veces con mucho retraso porque la contaduria mayor esta sobrecargada de trabajo y no puede con tantas cuentas de tantas tesorerias: la cuenta de quien fue tesorero de las alcabalas de Villanueva de los Infantes de 1627, por ejemplo, se terminó de hacer en 1637,o la de 1634 a 1636,que se acabó en 1647.
En consecuencia, nadie sabe lo que cada tesorero de partido tiene en cada momento en su caja, sino él mismo. Pagarä a quien se le antoje; a los demas contestara que no tiene dinero disponible, que “no cabe" el juro o la libranza que se le presente. Para cobrar no bastara tener una orden del Consejo. Serä tan importante o mas que le tenga a uno buena voluntad el tesorero sobre quien esta situado el pago.
No todo son inconvenientes. Esta dificultad de cobrar,que los acreedores del rey han asimilado perfectamente, estos plazos que integran en sus previsiones,le proporciona al estado una linea de credito corriente permanente muy util para hacer frente a fluctuaciones y urgencias. El problema radica en que a los tesoreros de partido no les mueven solo los intereses del rey, sino también, O ante todo,intereses particulares propios o de los grupos que representan. Les despacha el titulo,en efecto,el Consejo de Hacienda. Pero por los anos 1640 ya no los elige. Hace tiempo que tales plazas han sido vendidas a particulares: la mayoria lo eran a fines del siglo xvi ya.Es mas, en muchos casos han sido compradas por los propios ayuntamientos cabeza de partido,que controlan asi no solo el cobro del dinero de los propios contribuyentes, sino tambien su distribucion a través de las tesorerias 2o.Dicho de otra forma, la Real Hacienda -estamos hablando aqui de las alcabalas, pero tales conclusiones se pueden extender a las demas rentas de la Monarquia- esta mas y mas controlada por intereses particulares 21 y locales y menos por los organismos que supuestamente la administran en nombre del rey.
II. iHacia una nueva Hacienda?
a)La reforma necesaria.
A partir de los aios 1640 la situacion de la Real Hacienda se hace insostenible. Los atrasos en la cobranza de las alcabalas se multiplican. Los atrasos en los pagos del Tesoro, tambien.En 1647 el sistema se derrumba, produciéndose una de las peores quiebras de la historia de la Monarquia. Las necesidades apremiantes de la guerra contra Francia obligan a encontrar dinero como sea. Se decide una reforma del sistema de cobranza de las rentas de Castilla. No se toca el sistema de fiscal en si: las figuras impositivas siguen siendo las mismas, creandose unicamente unos pocos impuestos nuevos (el tercer ciento 22 en 1656 y el cuarto en 1664) que no introducen ninguna novedad fundamental en cuanto a conceptos fiscales y cuya incidencia en cuanto al rendimiento global permanece limitada. Es una novedad; hasta entonces las crisis se habian solucionado ampliando las bases impositivas: introduccion del estanco de la sal y aumento del precio del mismo (1564-1567),crecida de las alcabalas (1575), introducción de los millones (1590), introduccion masiva de la moneda de vellón (1617), monopolio del tabaco,lanzas (1631),media anata de mercedes (1631), papel seliado (1636).. O bien se habian sacrificado a los rentistas, dejando de pagar parte del situado de los juros, valiendose el rey de la mitad del importe de su rendimiento (media anata de juros,1636). Obviamente, se tenia consciencia en las altas esferas del poder que no era posible hacer pagar mas al contribuyente.Bien porque se creia que no tenia mas dinero, bien porque se estaba convencido que la Real Hacienda no conseguiria sacarselo.Lo que si se podia mejorar era el rendimiento del sistema de percepcion.
b)Unificar: hacia las “rentas provinciales"
Hemos visto los problemas que planteaba la multiplicidad de cajas. Para limitarla se emprende una reordenacion de los distintos impuestos sobre la base de su modo de percepcion. Asi, millones,alcabalas,servicios,cientos, milicias y una serie de rentas menores estaban todas,de hecho,encabezadas 23. Se decide agregar las distintas instancias administrativas que se encargan de su cobro y manejo,reduciéndolas a una sola y a hacer que este organismo se encargue de la administracion del conjunto, sustituyendo los multiples organismos de gestion particulares que se hacian cargo antes de cada uno de estos impuestos.
COBRANZA Y DISTRIBUCION DE LAS RENTAS REALES. APARATO INSTITUCIONAL. SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XVII.
ESQUEMA II.
El cambio es especialmente notable a nivel de partido.Los tesoreros de partido de las alcabalas, millones, servicios,milicias, cientos y papel sellado pierden todo protagonismo. Conservan su puesto y siguen cobrando su sueldo,pero ya no manejan el dinero.Desde el 8 de enero de 1647 los concejos entregan directamente el producto de todas estas rentas a una nueva figura, el arquero de rentas del partido, que centraliza en su caja el conjunto de estos ingresos 24. Sigue llevando una cuenta particular para cada uno de estos impuestos. Pero materialmente el dinero se junta en una sola caja.Es una reforma fundamental que volveremos a examinar desde otro punto de vista.
En los anos siguientes una serie de medidas complementarias sacaran las consecuencias de este nuevo estado de cosas.Pronto este conjunto de rentas constituira un bloque que nunca mas se rompera: los encabezamientos se harán globalmente,distinguiendo desde luego en la negociacion con los municipios los distintos componentes,pero llevando a cabo un solo encabezamiento para todas juntas.Asimismo,caso de arrendarse,se arrendaran siempre juntas,y caso de volver a pasar en administracion lo haran al mismo tiempo,como si de una unica contribucion se tratase.Tal bloque se conocera por el nombre de “rentas reales y millonesn. Veremos cómo en el siglo xvII tomara otro,mas famoso y mas expresivo,de su caracter unitario: el de “rentas provinciales".
De momento esto plantea varios problemas. El primero es una cuestión legal.La administracion de las alcabalas corria por el Consejo de Hacienda. La de millones,por la Comision de millones de las Cortes, compuesta de cuatro comisarios,nombrados por las Cortes,a quienes éstas delegaban su autoridad en la materia en el intervalo de sus sesiones.Desde 1632 el rey habia conseguido introducir en la Comision a cuatro ministros mas,de su propia eleccion; de hecho, a cuatro consejeros del Consejo de Hacienda, lo que ie daba en el seno de aquel organismo un peso equivalente al de las propias Cortes.En 1647 el monarca decidi6 la agregacion pura y simple de la Comision, tal como estaba constituida, al Consejo de Hacienda, formandose una sala especial del mismo con el nombre de Sala de Millones. Las Cortes protestaron vehementemente.El rey tuvo que dar marcha atras (1653). Volvió a la carga,sin embargo,pidiendo esta vez la venia de la Asamblea, lo que no habia hecho antes,y consiguió su propósito: de 1658 en adelante la administracion de millones corre por la sala del mismo nombre en el Consejo, compuesta de cuatro consejeros nombrados por el rey y de cuatro comisarios del reino 25.Las Cortes dejan de juntarse a partir de 1666: la renovacion de los comisarios se vuelve asi imposible.Primero se declaran vitalicios los que ocupan el cargo.Después de casi una generacion de cavilaciones,el rey acaba por imponer su criterio: los comisarios se sortearan entre los miembros de los cabildos municipales de las ciudades con voto en Cortes 26. Con ello queda zanjada la cuestion y,al mas alto nivel, la administracion de millones agregadaa la de alcabalas.
Otro problema es geografico.Hemos visto que cada una de las rentas que se agregan en el nuevo bloque tenia antes partidos de cobranza distintos. Ahora que se unifican los organismos encargados de cobranza hay que unificar tambien sus ambitos territoriales: de respetar los antiguos limites,un mismo pueblo podia tener que pagar parte de su encabezamiento al arquero de una ciudad,parte al arquero de otra,con la consiguiente complejidad administrativa 27. Como base de la nueva division se toma la de la percepcion de los cientos,que estaba basada,a su vez, en el reparto territorial de los millones,elaborado,como lo hemos visto,por las Cortes a principios del siglo XVII 28. Son 82 partidos que van a servir de marco a la nueva organizacion territorial de “rentas y millones".
Poco a poco otro distrito mayor cobrara importancia y se sustituira al partido como unidad administrativa basica: la provincia. Una provincia abarca varios partidos. Aqui tambien se trata de una demarcacion impuesta por el reino en la administración de millones. Son 21,luego 22 provincias: las 18 de salida (una por cada ciudad con voto en Cortes), mas Falicia, que consigue representacion en las Cortes en 1623,Extremadura (desde 1655),Palencia (desde 166O) 29,La Mancha y, por fin,al desmembrarse la provincia de Toledo,por razones meramente practicas, sin que esta vez intervenga la concesion de un voto en Cortes,a finales del siglo xvi o principios del xvi. El nombre de “rentas provinciales" se impone en el reinado de Felipe V.
c) Controlar: del mero ejecutor al superintendente.
Un punto clave de la reforma consiste en quitar al sucesor del antiguo tesorero de partido la independencia que era de hecho suya. El arquero-depositario que se impone en 1647,como el antiguo tesorero,cobra de los ayuntamientos el importe de las rentas reales,paga a los juristas y a los librancistas,remite dinero a la Tesoreria mayor.Pero esta mucho mejor controlado que su antecesor por los organismos centrales de la Monarquia 30.Por una parte,parece que tales cargos no se vendieron: elegia a los titulares el concejo de la cabeza del partido,con ratificacion del Consejo de Hacienda; se abria el camino para que el rey tuviera cierto protagonismo en su eleccion. Por otra parte, las cuentas parecen tomarse con mas regularidad y muchos mas deprisa que antes. La reduccion del numero de agentes por controlar tiene, obviamente,que ver con ello.El control a posteriori de su gestion se vuelve asi mas eficaz. Ademas, el arquero va flanqueado de dos personajes que fiscalizan su actuacion dia a dia: el contador de la intervencion de caja y el superintendente de rentas reales y millones.
Hay un contador en cada partido. Interviene todas las operaciones el arquero. Lleva la cuenta de todo lo que tiene que pagar y de lo que han pagado los pueblos del partido.Las cuentas de las distintas rentas,millones,alcabalas,servicios,etc., corren por separado,con distincion de aio: sigue siendo necesario distinguir para el pago de los juros, situados cada uno en una renta concreta y la determinacion de los valimientos reales. Pero corren por una sola mano. El contador de la capital del partido o de la provincia remite al Consejo de Hacienda informes sobre el valor de las rentas en cada uno de los pueblos de la misma 31.
El superintendente es un personaje especialmente importante. Suele ser el corregidor de la cabeza del partido. Cuando se impongan las provincias como marco bäsico de la nueva estructura, sera el corregidor de la capital de la provincia, desapareciendo el de partido. Sustituye al antiguo juez mero ejecutor. Como él, esta nombrado por y recibe sus poderes del Consejo de Hacienda. Como él, negocia los encabezamientos y envia, en su caso, ejecutores que apremien a los morosos. Como él, sirve de enlace entre el partido y el Consejo, informando sobre las peticiones de rebajas de distribuciones de los pueblos y observando la evolucion de la economia local para ajustar las imposiciones a las posibilidades de los pueblos.Forma estados de los pueblos de su demarcacion, apuntando lo que deben. Nombra, con aprobacion del Consejo,el personal subalterno. Cada ano informa al Consejo de lo que han pagado,de lo que siguen debiendo los ayuntamientos de su demarcacion. Cada cuatro meses remite al Consejo un balance de lo que ha entrado en la caja del arquero 32.
Asi aparece un terceto que volveremos a encontrar, algo modificado,a mediados del siglo xvI: superintendente,arquero y contador. El arquero no dispone del dinero que tiene en caja sin el control del superintendente: su arca tiene tres llaves,que estan,en 1647, la una en sus manos, la otra en la del corregidor-superintendente, la otra en manos del contador 33. Contador y superintendente,a su vez, informan al Consejo de Hacienda. El Consejo,a través de la Contaduria Mayor de Cuentas,sobre la base de los documentos conservados por la Contaduria de relaciones y de los documentos transmitidos por el contador,hace las cuentas del arquero de una forma algo mas ágil que antes.
III. Hacia 1750: un sistema maduro.
Damos ahora un largo salto en el tiempo hasta los aios 176O.En los ochenta aios que dejamos de lado en el campo de la Real Hacienda han pasado muchas cosas y las reformas se han acumulado.Organismos nuevos han aparecido,como la Secretaria del Despecho de Hacienda (1705-1715),o la Tesoreria General (1717-1726). Han tenido lugar acontecimientos tan importantes como la puesta en arrendamiento de las rentas reales por los anos 1680,que supone la transferencia a banqueros de la administracion de Hacienda; la puesta en administracion directa, que se considera como definitiva, de la inmensa mayoria de los impuestos (1744-1749), con la consiguiente eliminacion _de las grandes companias arrendatarias que dominaban la vida de la Real Hacienda; o la abolicion de los fueros de los paises de la Corona de Aragón, que contribuyen ahora como los demas a los gastos de la Monarquia. Sin embargo, por debajo de los vaivenes institucionales, que puede observar como la semilla sembrada por las reformas de mediados del siglo xvI va dando frutos y como en la organizacion de la Real Hacienda estan cobrando cada dia mas importancia los factores de unificacion y de control.Hacia 1750 el sistema llega a su madurez.
a)La evolucion de los conceptos impositivos.
Sin embargo,el sistema fiscal de Castilla sigue casi igual.La agregacion de las distintas figuras impositivas en bloques de administracion conjunta, cuyos principios hemos descrito arriba,ha llegado a su término.Se han producido no solo agregaciones de impuestos sueltos en conjuntos unidos, sino verdaderas migraciones de rentas que, por cobrarse de una forma concreta, han cambiado de categoria. Asi, las “rentas generales",conjunto de impuestos que tenian en comun el gravar productos concretos y no personas, se desglosan en dos apartados en 1716: “las [imposiciones],que consisten en encabezamientos lyl causan los derechos por razon del consumo de los lugares del reino,como son [los impuestos sobrel pescados frescos, jabon, nieve, aguardiente y naipes",pasan a engrosar las filas de las rentas provinciales; “todas [las imposiciones] cuyos derechos se causan en los puertos por razon de entrada y salida de los géneros",a la inversa pasan a constituir ahora una categoria aparte,que se sigue llamando “rentas generaiess como antes,pero que adquiere un contenido nuevo: se pueden asimilar ahora a meros derechos de aduana 34.El texto no deja lugar a dudas: la segregacion se hizo en funcion de la forma en que se cobraban los derechos en uno y otro caso.
El movimiento siguió adelante en los anos posteriores. Las rentas de la pólvora y del azufre,la del azogue, que de hecho eran monopolios estatales y se administraban por escanco,pasaron a depender,en 1747,de la administracion del tabaco,que estaba organizada para frente a este tipo de problemas.Por igual razon,las de plomo(1748) y de naipes (1761) siguieron el mismo camino cuando dejaron de arrendarse a arrendadores particulares 35.
A consecuencia,el sistema impositivo se ha simplificado mucho.La Real Hacienda descansa ahora sobre cinco grandes bloques de rentas. Las rentas provinciales,por una parte (mas de la cuarta parte de los ingresos netos europeos de la Corona alrededor de 175O). Comprenden, bajo una administracion comun,los ramos siguientes: tercias,alcabalas, cientos, servicio ordinario y extraordinario, millones, lana, hierbas,aguardiente, nieve, renta del pescado. Cada uno representa una renta antiguamente independiente.En la Corona de Aragon las rentas provinciales vienen sustituidas por unas imposiciones conocidas como “equivalente", encabezadas a nivel provincial (Aragón, Valencia, Baleares, Cataluna) y luego repartidas entre los distintos municipios (un $1 0 \ p o r \ 1 0 0$ de los ingresos europeos netos de la Corona a mediados de siglo). Hubo en Castilla un intento de sustituir los multiples ramos dc las rentas provinciales por una “unica contribucion" (1749-177O). Fracasó,saboteado por intereses creados, por razones que veremos luego. En segundo lugar, las rentas generales (una quinta parte larga de los ingresos europeos de la Monarquia); en tercer lugar, el monopolio del tabaco (otra quinta parte); en cuarto lugar, el estanco de la sal (7 por 100). El quinto bloque lo constituye un conjunto de imposiciones de origen eclesiastico,las medias anatas,e ingresos diversos,que no llegan al nivel de integracion de los demas 36.
Cada uno de los cuatro grandes tiene una organización territorial propia y reparte el territorio en provincias y las provincias en partidos, a su modo; pero los cuatro tienen ya una cabeza comun.
b)La unificacion de la administracion central.
Los antiguos organismos de gestion de la Hacienda han sido marginados desde principios del siglo xvi. Ya por los anos 1710 el Consejo de Hacienda ha perdido todo poder decisorio: se limita a la apelacion del contencioso ya aplicar decisiones que se toman en otro lugar 37.Desde 1726 (Patino), ni tiene presidente propio: ejerce el cargo el secretario del despacho de Hacienda 38.El Consejo de Cruzada, que controlaba la cobranza de los ingresos de origen eclesiastico,desaparece en 1750 y su jurisdiccion pasa a la superintendencia general de la Real Hacienda 39. En cuanto a las haciendas forales, la agregacion a la hacienda castellana de las mas importates por los Decretos de Nueva Planta es un hecho demasiado conocido para que insistamos aqui. La hacienda indiana sola sigue funcionando por cauces propios 4o. Dentro del ámbito geografico que hemos elegido como marco de nuestro estudio la centralizacion es casi total de mediados del siglo xvI en adelante.
Quien manda ahora es el superintendente general de la Real Hacienda. El cargo apareció en 1867, para coordinar el funcionamiento del aparato recaudatorio y la distribucion global de lo ingresado.A mediados del siglo xvI es responsable del buen funcionamiento de la administracion de Hacienda, tiene jurisdiccion sobre todos sus ramos y nombra a todos sus empleados. Desde 1715 el superintendente es siempre,a la vez, secretario del despacho. Ambos cargos son distintos,aunque se acumulan en una misma persona. El secretario del despacho no administra: sirve de enlace entre el rey y las instituciones de Hacienda, a las cuales transmite las órdenes del soberano.De hecho,su firma es necesaria para cualquier gasto que no sea estrictamente de tramite.
El superintendente, en su tarea de jefe del aparato recaudatorio, viene ayudado por los directores generales de rentas. Aparecieron éstos poco a poco,en los anios 1740,a medida que la recaudacion de los distintos impuestos,hasta entonces arrendados a arrendadores particulares,se ponia en administracion directa 41, Dos,luego tres,cuatro de 1786 en adelante, se hacen colectivamente cargo de la administracion cotidiana de la cobranza de los impuestos,bajo la responsabilidad del superintendente.
c）La administracion territorial: uniformidad y control.
Centralizadas en su cabeza, las oficinas de las cuatro grandes administraciones fiscales tienen estructuras similares,aunque distintas,en el resto del territorio. Examinemos el sistema que rige en las rentas provinciales por los anos 1750.
COBRANZA Y DISTRIBUCION DE LAS RENTAS PROVINCIALES. APARATO INSTITUCIONAL. SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XVIII.
En cada provincia reside un administrador general de rentas provinciales responsable de la plantilla provincial de la renta y de su actuacion. Informa a los organismos centrales de las incidencias de la cobranza, negocia.
ESQUEMA III
los encabezamientos (aunque tienen que ser ratificados por la superintendencia gencral) y tiene una de las tres llaves del arca donde se pone el dinero recaudado. Tiene a sus órdenes, en cada uno de los partidos en los que se divide la provincia,administradores-tesoreros de partidos que cobran en su nombre las rentas en su demarcacion particular y es economicamente responsable de su actuacion. Da cuentas anualcs en una contaduria principal de rentas provinciales en la Corte, definitivamente institucionalizada en 1575 42.
Esta flanqueado de un contador provincial de rentas provinciales que lleva la cuenta y razon de todo el dinero que se maneja y cuyos informes sirven para tomar las cuentas del administrador 43.El tesorero provincial de rentas provinciales completa la troika. Se hace cargo del manejo material del dinero,bajo la responsabilidad del administrador. Su arca tiene tres llaves: una en manos suyas,otra en manos del administrador,la ultima en manor de contador. A estos tres personajes los nombra el superintendente general de la Real Hacienda 44.
Actuan los tres bajo el control de un personaje nuevo, el intendente de provincia. Apareci6 en 1718,desapareció en 1724 ante las resistencias que suscitaba su actuacion y volvio a aparecer en 1749 45.Tiene en lo esencial las funciones del antiguo superintendente de rentas reales: vigilancia del sistema y de los funcionarios de Hacienda, evaluacion de la riqueza imponible de la zona,informes a los organismos centrales, contencioso local 46.Es responsable del conjunto de las rentas que se perciben en su provincia y sirve de enlace entre las administraciones de las distintas rentas a nivel provincial 47. Como subdelegado del superintendente general de la Real Hacienda tiene jurisdiccion sobre los “casos de rentas" (fraudes,contrabandos,asalto a funcionarios de Hacienda, etc.).
Ninguno de los miembros de la administracion provincial tiene iniciativa alguna, ni personal ni colectivamente,en la distribuci6n del dinero cobrado, menos aun que los antiguos arqueros-depositarios y superintendentes,sus antecesores.Ni el administrador, ni el tesorcro efectuan pago alguno.El dinero lo remiten todo e integramente 48 a dos organismos de nueva creacion:
la Pagaduria General de Juros y la Tesoreria General. El intendente esta especialmente encargado de cuidar que sea asi y de hacer,semanalmente,“arqueos"-O sea,examinar las cuentas y las existencias en caja- de la caja de rentas provinciales para comprobar que los fondos ingresados se han remitido integramente a ambos organismos.
La Pagaduria General de Juros (creada en 1714) centraliza el pago de todos los reditos debidos a los juristas. Cada una de las grandes administraciones de rentas le remite automaticamente,cada ano,una cantidad prefijada y constante,muy inferior, desde luego,a lo situado sobre la renta en cuestion en el siglo xvi. Y nada mas.El pago de los juros queda asi totalmente segregado de la cobranza de los impuestos y las cantidades que producen éstos, totalmente "liquidas", disponibles para la Monarquia.
La Tesoreria General tiene un historial complejo. Creada una primera vez en 1716,abolida en 1721,vuelve a aparecer en 1726 y se convierte pronto en una de las piezas claves del aparato del Estado.Las resistencias que suscitó su creacion bien dicen su importancia. Se trata, nada menos, que de quitar el manejo del dinero del rey a los agentes de la Real Hacienda. Por una parte, los tesoreros y administradores de rentas tienen que transferir, dentro de la semana que sigue su ingreso,las cantidades que hubieren recibido a las arcas del tesorero general; por otra parte, solo el tesorero general puede hacer pagos con el dinero del rey.Reside en Madrid. Esta representado en las provincias por 22 tesoreros de provincia (“de ejercito y provincia" en las regiones donde haya tropas), que elige él mismo y cuyas cuentas forman una sola con la suya propia.Recibe en sus arcas centrales o en las de los tesoreros de provincia todas las cantidades que entran en poder del rey, netas ya de gastos y de reditos de juros. Efectua todos los pagos que no sean gastos de cobranza e intereses de juros, unicamente por orden del rey, firmado del secretario del despacho de Hacienda.Dos contadurias,la de la “intervención del cargo"y la de la “intervencion de la data> intervienen todas sus operaciones.En cada provincia,una “contaduria de provinciay interviene las de cada tesorero de provincia. Cada aio el contador general deja el puesto a un colega,con quien se turna: pasa a la posicion de “cesante" y entrega sus cuentas para su examen por las contadurias de la intervencion.Al afio siguiente cesa su colega y pasa él a la posicion de actividad 49.
Este sistema introduce una centralizacion férrea del gasto y una flexibilidad totalmente nueva.Desde luego no transita materialmente por las arcas madrileias del tesorero general todo el dinero de la Monarquia, pero si transita por las de sus tenientes en las provincias.Un intercambio constante de cartas,informes y piezas contables entre las contadurias,la direccion general de rentas, los administradores y contadores provinciales de rentas hace que en cada momento los organismos centrales sepan cuanto dinero esta circulando en el sistema y donde se encuentra. Librando cantidades sobre el tesorero general tienen la certeza de que seran pagadas si hay dinero en algun sitio. Desde el punto de vista del gasto, la Real Hacienda constituye por fin una unidad.
Todo lo que hemos dicho hace referencia a la administracion de rentas provinciales. Pero se puede aplicar, cambiando unos pormenores,a las rentas generales, a la administracion del tabaco,al monopolio de la sal, cuya organizacion calca progresivamente la de las rentas provinciales. Tal homogeneidad institucional fomenta un acercamiento progresivo de las distintas estructuras administrativas.A nivel provincial, cataliza esta tendencia el intendente.El es parte de los organismos rectores provinciales de las cuatro rentas, coordina su actuacion.Todo desemboca, en el Decreto de 25 de septiembre de 1799, que decide la fusion de estos cuatro organismos paralelos en un solo cuerpo. Con ello nace el cuerpo de Hacienda y culmina el lentro proceso de unificación que hemos descrito.Esto no quiere decir que los problemas se solucionaron por si solos.Todo al reves.La medida,un tanto precipitada y tomada en un momento de crisis financiera aguda, desorganizó el sistema de cobranza 50. Esto no obstante, hay que reconocer que se inscribia en la logica que daba sentido a la historia institucional de la Real Hacienda en el siglo y medio anterior.
Las limitaciones de una reforma
iTriunfo de la politica real? $\dot { \boldsymbol { \dot { \omega } } }$ Victoria del centralismo? Seria muy atrevido concluir asi. Segun parece, el rey ha conseguido controlar el dinero de las rentas provinciales a partir del momento en que sale del encabezamiento. Pero no ha conseguido romper el monopolio de las oligarquias locales sobre la cobranza efectiva de las cantidades pagadas por el contribuyente.Hasta el final,las rentas provinciales se siguen cobrando en la mayoria de los casos por encabezamiento y de la mano de los municipios.La literatura reciente insiste en la fuerza de inercia que esto supone y la capacidad de resistencia que da el hecho de ser un eslabon imprescindible en el sistema recaudatorio a los ayuntamientos 51. Los pueblos se muestran, ademas,muy sensibles al tema. De hecho,cuando pasaron las rentas provinciales en administracion directa en 1749 se reprodujeron sin cambios los encabezamientos anteriores: en un momento en el que tenia que montar una estructura administrativa nueva la Corona no queria tener problemas a este nivel. Y sabia que toda tentativa de cobrar las rentas segun su valor efectivo,o de revisar los encabezamientos, significaba motinesy protestas 52.
Hubo intentos. En el reino de Granada,una de las zonas donde se implantó mas tempranamente la administracion directa sin arrendamiento, se pensó cobrar al valor efectivo en las cabezas de partido y en los puertos de mar, donde parece que el desfase entre el cabezamiento y los tratos efectivos habia llegado a ser colosal.Hubo que dar marcha atras despues de unos anos, ante la falta de rendimiento de la nueva f6rmula 53. Una tentativa mas global la lleva a cabo Floridablanca en 1785,al terminar la guerra de América, que habia puesto de relieve la incapacidad de la Real Hacienda a hacer frente a los gastos generados por la contienda. Por una parte, preve una revision general de los encabezamientos de las rentas provinciales,la primera desde 1749,basandose en censo global nuevo de la poblacion y de la riqueza (el famoso censo de Floridablanca), que se encarga a los administradores provinciales de rentas provinciales bajo el control de los intendentes: el preambulo del Decreto insiste en el desfase entre la evolucion economica favorable del pais y el estancamiento del producto de los impuestos reales. Por otra parte, se reafirma la necesidad de cobrar al valor efectivo, sin encabezamiento, en todas las capitales de provincia y de partido.El mismo “reglamento" que decide tan importante reforma tiene que reconocer implicitamente las limitaciones que sufre la accion del Estado: la realizacion material de la encuesta demografico-economica la encarga a las propias justicias de los pueblos, sin que se puedan mandar comisarios especiales de la administracion.La firma del cura y la amenaza de sanciones en caso de declaracion obviamente falsa constituyen las unicas garantias contra el fraude 54. Lo que sabemos de la evolucion posterior del rendimiento efectivo de las rentas provinciales no indica que tales medidas tuvieran todo el efecto deseado.
Tocamos aqui una limitacion basica a la accion del estado en la Espana moderna: no consiguió que la carga fiscal, en cuanto a los impuestos que llamariamos directos, creciera al ritmo de la economia. Aumentaron notablemente los ingresos del Estado 55. Pero crecieron sobre todo los ingresos derivados de las aduanas,del comercio internacional. Precisamente los que se hundian en tiempo de guerra. Una guerra cada vez mas inevitable en el ambiente de la segunda mitad del siglo xvi, en el que el surgimiento de Inglaterra,de la rica Inglaterra,que ella si ha solucionado su problema hacendistico, como potencia hegemonica, desorganiza el tradicional equilibrio de poder en el Atlantico. Resolver el problema era dificil sin tomar medidas revolucionarias,ya que el contribuyente, abrigado tras los municipios,se negaba a pagar mas rentas provinciales, que los monopolios del tabaco y de la sal no podian rendir mas por no estar indefinidamente extensible la demanda de tales productos,que la remesas de América tambien habian llegado al techo compatible con las necesidades de la defensa de las colonias y con el consentimiento de las poblaciones al mantenimiento de la dominacion espanola.Y medidas revolucionarias se tomaron.En 1798 la mal llamada “desamortizacion de Godoy" $- \mathfrak { s u }$ autor fue Cayetano Soler, una de las figuras mas importantes de la historia de la Real Hacienda- marcaba el principio del fin del Antiguo Ré- gimen en Espana 56.