El siglo XVlll y los intentos de reforma hacendistica.
CARMEN M" CREMADES GRINAN
1.Los politicos ante la casuistica fiscal.
Los proyectos de reforma agricola, industriales y comerciales priman en el setecientos.En la primera mitad son numerosas_las manifestaciones que se exponen en_diversos memoriales $- B e l l u g a ^ { 1 }$ , Aznar², Zabala3, Ustariz4, entre otros5pero los problemas quedan latentes, pendientes de soluciones. Se observa una disminucion muy significativa del poder de la Mesta,lo cual supone un notable avance o revision en el sector agricola6. Respecto al comercio también es notoria la Real Instrucci6n de 31 de agosto de 1717 por la que se suprimen todas las aduanas interiores con beneficio para la dinámica mercantil en el interior de la Peninsula.
En la segunda mitad de la centuria se plantean mas proyectos,decisiones más impositivas —aunque la mayoria de ellas quedaron en el papelen torno a la reforma agraria. La separacion de las corregidurias de las intendencias en $1 7 6 6 ^ { 7 }$ ; la Respuesta fiscal en el expediente de la provincia de Extremadura en $1 7 7 0 ^ { 8 }$ ； Instruccion Reservada de Floridablanca;El Memorial ajustado,realizado en 1771,y el Memorial de 1774,ambos elaborados por Campomanes10 y el excelente Informe sobre la Ley Agraria (1775) de Jovellanos'l, reflejan un indice de preocupacion por la problematica.La implantacion del maquinismo,el fomento de fabrica reales y la decadencia de los gremios son factores que potenciaron el desarrollo industrial.
Todas estas iniciativas responden a nuevas inquietudes. Una mentalidad que se desarrolla en un mundo donde la luz se enfrenta con las tinieblas12,la razon frente a la tradicion, el intento de imponer el método inductivo frente al deductivo,el empirismo frente al teoricismo va a producir unos_frutos que quedaran como soporte a unas ulteriores_posibles reformas. Este pensamiento “progresista en la minoria dirigente"l3 estuvo representado por politicos,citados14 supra; escritores:Feijoo,Cadalso, Melendez Valdes y Jovellanos; economistas: Isturiz,Assó, Campmany y Olavide; médicos: Virgili, Gimbernat, Casal y Diego Mateo Zapata15; naturalistas, como Cabanilles； matemáticos,como Jorge Juan; eruditos: Pons y Villanueva.“En todas partes apunta la voluntad de trazar el camino que devuelva al pais su_grandeza y su papel en el concierto politico y espiritual de las naciones"16.
Pero no olvidemos que la inyeccion principal de reformismo se situaba en el centro de la Casa Real de reciente entronizaci6n, sin que nos ciniamos a la linea, superada actualmente,de exaltación reformista llevada a cabo por los Borbones,como senaló Hamilton“Felipe V(...） trajo la reforma fiscal, un mejor gobierno y una nueva esperanza para la moribunda nacion espaniola"i7. Por ello las principales remodelaciones en torno al.
Consejo que nos ocupa se inician recien subido al trono Felipe Vy en pleno transcurso de la Guerra de Sucesion. La primera reforma tuvo lugar el 25 de febrero de 17O1 que supuso la reduccion de veinticuatro consejeros a seis,incluidos los secretarios y un fiscal.El Ministerio de Hacienda nace con el Real Decreto de 1l de julio de 1705 por el que se divide en dos la Secretaria del Despacho Universal.“Una para lo tocante y perteneciente a Guerra y Hacienda; y otra para todo lo demas de cualquier manera que fuese"18.Esta unificacion de los asuntos de guerra y hacienda fue lo que con mayor fuerza se centró sobre la supervisi6n y control de la economia municipal, lo que conllevó consigo una mayor organizacion administrativa que culminó con el nombramiento de Campillo,Ministro de Guerra,Hacienda, Gracia y Ultramar.Posteriormente continu6 su labor el marqués de Ensenadal9.
Un ano mas tarde, en 17O6 se creó la Junta de Incorporacion para intentar que volviesen a la Corona las rentas enajenadas,es decir “incorporar a la Corona todo lo que se hallase enajenado de ella sin titulo legitimo"20 sin embargo fue suprimida en 1717 cuando se dio marcha atras al proceso innovador filipista o borbónico.La aludida Secretaria fue organizada en 1713,ampliando el numero de ministros “fue el centro comun a donde afluian todos los caudales de la hacienda para atender a todas las cargas del estado; el tesorero general, jefe a su vez de todos los tesoreros de provincia y de distrito, era por lo tanto el Ministro mas autorizado después del Superintendente de cuantos servian el ramo de la Hacienda"21.El nombramiento del ministro Orry como controlador general de los asuntos de las finanzas,supuso el comienzo de una serie de reformas como la sustitucion de las rentas provinciales por un nuevo tributo²² o la implantación del Intendente.“Considerandose que las cuestiones tributarias debian estar separadas de otros temas relacionados con la Marina, Guerra, Indias,etc. estableci6 en $1 7 1 4 ^ { 2 3 }$ un Intendente Universal de la Veeduria General en el Departamento de Hacienda,“el cual, dando cuenta por si sólo en mi Consejo de Gabinete de todos los negocios tocantes a Hacienda, con su parecer sobre cada uno,facilite los dictamenes que los Ministros que asistieron a él me han de dar, para que con más inteligencia los pueda yo determinar"24.Felipe V manifesto su deseo de tener “exacto conocimiento de cuanto ocurre en las Provincias digno de practicarse o precaverse",aplicando las oportunas providencias 25.
Tambien sufrieron alteraciones las Contadurias. Suprimidas éstas se crearon tres Contadurias generales,una de valores o de entrada de caudales de la Real Hacienda,encargada de llevar el cargo; otra de distribucion o de salida de los mismos,encargada de la data o abono y la ultima la de millones,en la que se debia dar cuenta de los servicios de millones,refundiendose al efecto en la misma la escribania mayor de millones antes conocida.Las Contadurias,a la vez,intervenian la Real Hacienda en la Tesoreria General formando su contabilidad de cargo y data, para que el monarca supiese en toda ocasion el estado de sus recursos y gastos26.
Las alteraciones experimentadas por la crisis bélica y la “intromision” de ministros extranjeros27 con deseos reformistas inducen a Felipe V a alterar una vez mas el Despacho universal. Esta vez la modificacion durará mas, pues se realiza conforme a las presiones de numerosos altos cargos del Consejo de Castilla. Consistia la transformacion en la distribucion cn tres Secretarias,aglutinando diversos asuntos en cada una de ellas,por lo que perderia su independencia la referente a la Hacienda.Las diversas funciones quedarian de este modo: “A una estän sometidos los Negocios Extranjeros; a otra los de Guerra y Marina,asi de Espana como de las Indias,y a la tercera lo perteneciente a Justicia y Gobierno politico, tanto de Espana como de las demas ramas de Indias y Hacienda28. La independencia disfrutada anteriormente fue devuelta por Fernando VI en 1754, especificando en el Real Decreto expedido el 2O de agosto de 1754 todas las misiones que atanen al Despacho universal de Hacienda. Es el primer informe detallado y dirigido a la canalizacion de los asuntos fiscales. pormenorizando las cuestiones nimias29 referentes a rentas,enajenaciones, sueldos,gastos especiales de armamento o ejército,nombramientos de funcionarios y designaciones de altos cargos dentro de esta Secretaria de Hacienda30.
El Real Decreto de Carlos II de 8 de julio de $1 7 8 7 ^ { 3 1 }$ divide la Secretaria de Indias en dos,una de Gracia y Justicia y otra de Guerra,Hacienda, Comercio y Navegacion. Y Carlos IV, por otro Real Decreto de 25 de abril de $1 7 9 0 ^ { 3 2 }$ ,las suprime,repartiendo sus negocios entre las otras Secretarias de Estado y del Despacho de Espafia: dentro de ésta se crean,con este fin, tres directores de Rentas,Real Hacienda y Comercio de Indias.
Por fin,el Decreto de Carlos IV de 28 de febrero de $1 7 9 5 ^ { 3 3 }$ dice asi: “He determinado, para establecer el sistema de uniformidad y economia en la administracion de todos los ramos que constituyen mi Real Patrimonio, y evitar los embarazos experimentados con la inutil y aun perjudicial distincion de empleos de unas mismas o semejantes funciones, que desde hoy en adelante se considere la Superintendencia general de la Real Hacienda unida a la Secretaria de Estado y del Despacho Universal de este Departamento,asi como lo estan a los respectivos Ministerios de las Superintendencias gcnerales de otros ramos,y la misma de Real Hacienda de.
Indias; observándose tambien en este caso la uniformidad que por tan justas causas estä resuelta. Baxo este sistema, que es verdaderamente el que ha debido reynar en el gobierno de tan importante ramo de la administracion publica, no es necesario ni debe subsistir la Secretaria de la Superintendencia General de Hacienda o de Rentas; y por lo mismo he venido en declarar,como declaro,su supresion, quedando solo los individuos precisos para la Secretaria de la Presidencia de Hacienda, que debe permanecer al lado del Gobernador de este ramo segun su instituto". De este modo se une,pues,la Superintendencia General a la Secretaria de Estado y del Despacho Universal de Hacienda.
La mala organizacion del Consejo de Finanzas no era mas que la imagen del desorden que reinaba en toda esta rama de la administracion. Se podria hablar de dos grupos ideológicamente encontrados: una Espana reformadora, que es de tendencia progresista, pero pequena en cuanto al numero y una Espana tradicionalista mayoritaria.La revolucion burguesa del dieciocho espanol es “danza y contradanza ideológica y economicamente",como ha indicado Rodriguez Casado34.El hombre racionaloperativo,se lanza ante esta disyuntiva a reformarlo todo y a esperarlo todo de sus reformas.La Monarquia era consciente de que la administracion económica municipal se hallaba en estado deplorable; conocia con exactitud las causas de la corrupcion imperante en Ios Ayuntamientos,que no se trataba de ocultar, y el grado que era imputable a los abusos de los regidores;Gonzalez Alonso reconoce que “sabia el monarca que la materia de propios,abastos y arbitrios resultaba capital para el desenvolvimiento de los Concejos" en menoscabo de la Corona35.
Orry,a pesar de sus errores,fue el restaurador de las finanzas de Espafa; establecio un sistema que hizo renacer la confianza y el crédito6. En la primera etapa de su gobierno comenzó la implantacion de normas para dirigir el caótico funcionamiento de las rentas. En la Real Cedula del 24 de noviembre de 17O1 se reflejaba esta preocupacion al exponer Felipe V su deseo profundo de paliar las vejaciones que padecian los pueblos en la recaudacion de las rentas37.
La segunda etapa de gobierno del citado ministro se inicio en l710 con numerosas modificaciones a raiz de la conclusión de la Guerra de Sucesión espanola.En 1713 se encomendaron las rentas provinciales a una sola persona con derecho a nombrar en cada municipio tan solo a un receptor; esta innovacion serviria de modelo para la cobranza de rentas generales un ano mas tarde.Las finanzas fueron administradas por un Contador General y por un Intendente General encargado de lo contencioso38. Se crearia una caja central y un tesoro general, destinados a unificar el cobro de las contribuciones; los propositos que llevaron a tales medidas fue el deseo de centralizar, regularizar y administrar los ingresos. Este saneamiento permitio a Felipe V adquirir barcos a Francia y a Génova y poner en pie un gran ejercito39. Es paradigmatica la plasmacion de esta idea principal de la monarquia,recien instaurada,en una carta que dirigió Mme.de los Ursinos a Luis XIV con la mayor franqueza: “lo esencial, no es contentar a los Grandes, sino trabajar para tener tropas, encontrar el medio de pagarlas y burlarse del resto40.
2. Organizacion interna del Consejo de Hacienda.
La labor gubernamental de los Reyes Cat6licos es basica para comprender la organizacion del Estado moderno con la creacion de una serie de organismos,como los Consejos que favorecieron la centralizacion burocratica. En lo que respecta al sistema tributario es importante resaltar el primer intento de estructurar internamente la Hacienda Real como se observa en las Ordenanzas de Madrigal de $1 4 7 6 ^ { 4 1 }$ . Dos Contadurias Mayores de Hacienda y de Cuentas se encargarian,respectivamente del cobro y distribucion de las rentas publicas y de la rendicion de cuentas de los que manejasen caudales publicos. Toledano indica sus funciones de este modo“Los dos contadores mayores de hacienda y sus tenientes tenian el cargo de dictar todas las providencias correspondientes a la mejor administracion,cobro y distribucion de la real hacienda,como superiores jerárquicos de la misma,aconsejandose del asesor de la contaduria en los negocios de justicia en que hubieran de intervenir42. A sus 6rdenes y nombrados por ellos estaban los oficiales contadores de libros,seis del “cargo” o recaudacion. Estos estaban integrados por las rentas recaudadas, las relaciones de las rentas enajenadas, empenadas o gravadas con juros y las relaciones extraordinarias que no estuviesen contempladas en los apartados citados anteriormente.Y diez oficiales para la “data”o distribucion, correspondiendo a cada dos de ellos un libro en los que se recogian los “sueldos”de la tropa; las “tierras”; “acostamiento o tenencias"; de "mercedes”y de“quitaciones".Perfila aun mas Toledano en torno a la Contaduria mayor de hacienda al comentar que existia ademas un escribano mayor de rentas “que intervenia en todo el manejo de la real hacienda, asentando en sus libros_particulares lo relativo a las rentas encabezadas como a las arrendadas"43.
La administracion financiera reposaba esencialmente sobre las Cortes y las dos Contadurias Mayores.Las Cortes no solo votaban la concesion de servicios ordinarios y extraordinarios,sino que intervenian en la distribución y cobranza de algunos impuestos44. Las Contadurias tenian tambien funciones jurisdiccionales, gestionadas por un asesor cada una, dos escribanos de contadores,dos de cámara,y un relator,y otros dependientes, cuyos cargos eran actuar en los negocios de justicia,sobre recaudacion, distribucion,o sobre cuentas con las funciones propias de sus respectivos oficios45.
La politica exterior desplegada por el primer monarca de la Casa de Austria facilito una recension economica,agudizada por los problemas agricolas,subrayados por Vicens Vives46 y Vinias Mey, entre otros autores. El fortalecimiento de la Mesta47 y el notable desarrollo de los gremios, junto con un estancamiento de la produccion industrial y una disminucion de la mineria son constantes que repercutieron negativamente y este impacto fue acusado por la Hacienda, que no percibe los ingresos propios de un capitalismo floreciente propio del expansionismo colonial48.
Sin embargo,las novedades del gobierno formado por extranjeros bajo cl control de Carlos I se introdujeron en los órganos fiscales.En 1523 se creó el Consejo de Hacienda,basado en el existente en los Paises Bajos. Esta institución era un organismo permanente,consultivo y ejecutivo a la vez, formado por un presidente49 y otros seis asesores calificados que se reunian con frecuencia. Disminuyendo notablemente la importancia de la Contaduria Mayor de Hacienda.No se instauró Ia unidad de caja por lo que seguiria existiendo un caos administrativo.
En 1554 se agregaron a la Contaduria de Hacienda tres letrados que, junto con dos ministros del Consejo Real, fallasen los negocios de justicia, con inhibicion de los contadores mayores no letrados,reduciéndose ademäs en aquel ano a cuatro de las nueve antiguas contadurias de hacien$\mathrm { { d } a ^ { 5 0 } }$ . A principios del reinado de Felipe II se elevó a tres el numero de contadores de hacienda,a tres los de cuentas y a cuatro los oidores de aquella contaduria,agregändose un tesorero a la misma,encargado de conservar en caja los fondos del estado hasta su inversion,y un fiscal letrado y un receptor de alcances a la de cuentas51. En 1581 se aumentaron un contador de la razon y otro de la caja para que llevasen un libro, en el cual se registrasen todos los movimientos y reflejase el estado de las cuentas actualizado,ydos contadores de penas de camara que llevasen la cuenta de las mismas52.
A finales del siglo XVI sigue cuestionándose la reglamentacion de este Consejo. La explicacion puede encontrarse en el excesivo celo de vigilancia, control e imposicion que surge en un periodo de decadencia económica. Crisis relacionada con las alteraciones existentes en los Paises Bajos y la politica belicista contra la monarquia inglesa. Esta ültima implicó no solo el desastre naval53, sino tambien las perdidas causadas por los corsarios54.A partir de 1575 la curva del indice tributario rebasa considerablemente la curva del indice general de precios; desde dicho ano el fisco no solo se resarce de la pérdida del poder adquisitivo del dinero, sino que además,aumenta la presion tributaria grandemente55.
La estructura del Consejo de Hacienda se perfila por las Ordenanzas del Pardo de 2O de noviembre de l593,el cual estaria compuesto de un presidente, dos contadores, dos ministros del Consejo Real,un fiscal y un secretario. Su gestion se centraba en el control de las rentas y remitir los asuntos de justicia a los oidores. La Contaduria Mayor de Hacienda,compuesta por cuatro contadores y encargada de canalizar los tramites administrativos y juridicos. Por otro lado, la Contaduria Mayor de Cuentas, constituida por cuatro contadores y un fiscal de capa y espada, controlaba la alta contabilidad publica,remitiendo los pleitos a los oidores,a cuya vista asistia uno de aquellos contadores para informar y ordenaba todas las cuentas por medio de los funcionarios subalternos,que se le agregaron. Aunque la funcion ejecutiva y judicial no estaba muy delimitada, correspondia esta ultima al tribunal de oidores.Este constituia un tribunal de cuentas y rentas y estaba formado por cuatro letrados,un fiscal y un contador de la Contaduria Mayor de Hacienda, cuidaba de la vista y terminaci6n de los pleitos y negocios dc justicia de hacienda y de cuentas56.