Las Naciones Unidas y el mantenimiento de la paz: cincuenta anos de esfuerzos.
MANUEL PEREZ GONZALEZ
Catedratico de Derecho Internacional Publico de Ia Universidad Complutense
de Madrid. Presidente de la Organizacion Territorial de Madrid de la Asociacion de las Naciones Unidas en Espana
1.ELMANTENIMIENTO DE LAPAZ Y LA SEGURIDAD INTERNACIONALES, PROPOSITO CENTRAL DE LAS NACIONES UNIDAS.
Entre los propósitos de las Naciones Unidas recogidos en la Carta constitutiva de esta Organización ocupa un lugar central el del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales,a cuyo fin la Organizacion debera “tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar las amenazas a la paz y para suprimir actos de agresion u otros quebrantamientos de la paz" (art. 1.1 de la Carta). Esta prevision presupone, por una parte, la instauracion de un sistema de arreglo pacifico de controversias (art. 2.5 y cap. VI de la Carta)a fin de prevenir situaciones que en si mismas puedan comprometer la paz y la seguridad internacionales,y por otra parte, la sustraccion a los Estados miembros de la Organizacion -hoy 185,casi todos los que integran la sociedad internacional de nuestros dias- del ius ad bellum del que tradicionalmente hacian uso irrestricto y su consiguiente transferencia a manos de la propia Organizacion, que en el marco de un proceso de institucionalizacion de la violencia y con la unica excepcion de la pervivencia del derecho inmanente de legitima defensa, individual o colectiva, de los Estados (art. 51 de la Carta), viene a erigirse en una suerte de gendarme mundial de la paz.
Ese proposito del mantenimiento de Ia paz y la seguridad internacionales prevalece sobre todos los demás enunciados en la Carta, funcionando asi como una barrera frente a cualquier intento de los Estados de emprender acciones unilaterales de fuerza bajo la invocacion de propósitos como la proteccion de los derechos humanos -recuérdese,por ejemplo,los casos de la frustrada operacion Tabas para intentar el rescate de los rehenes estadounidenses retenidos en el Irän y de la intervencion armada en Panama-o la realizacion del derecho de libre determinacion.
Al servicio de ese propósito los padres fundadores de la Organizacion diseiaron en la Conferencia de San Francisco un sistema de seguridad colectiva (cap.VII de la Carta: “Accion en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresion"） que se basa en la atribucion al Conscjo de Seguridad de la responsabilidad primordial en orden al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales (arts. $2 4 \mathrm { ~ y ~ } 2 5$ de la Carta), sin perjuicio de reconocérsele a la Asamblea General una competencia limitada en la materia (arts. $1 1 \mathrm { ~ y ~ } 1 2 ) ,$ yde contemplarse la posible colaboracion en esas tareas de organismos O acuerdos regionales bajo la autoridad del Consejo de Seguridad (art. 54). En el marco dc este sistema, el Consejo de Seguridad “determinara la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresion,y hara recomendaciones o decidira qué medidas seran tomadas de conformidad con los articulos 41 y 42 para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales>. Basándose en una prevision de aplicacion selectiva y gradual de medidas coercitivas,la Carta contempla,en efecto,aparte de la posibilidad de establecer medidas provisionales (art. 40) tendentes a evitar que el conflicto se extienda,la eventual aplicacion de sanciones que no comporten el uso de la fuerza (art. 41) o de medidas que si comporten dicho uso (art. 42).
2.LASEGURIDAD COLECTIVA: LOS AVATARES DE UN PROCESO CONDICIONADO.
Ahora bien, al girar el sistema estructurado en la Carta sobre la responsabilidad primordial de un órgano, el Consejo de Seguridad,en el que los intereses dominantes de sus cinco miembros permanentes hallan resguardo en el derecho de veto del que éstos son titulares (art. 27.3 de la Carta),la viabilidad de los mecanismos del capitulo VII de la Carta habia de depender en la practica de la voluntad de cooperacion $^ { - 0 }$ al menos de no obstaculizacionde todos los miembros permanentes del órgano,a falta de la cual no pocos conflictos estaban condenados a desarrollarse extramuros de la Organizacion.A este respecto ha podido decir con acierto Carrillo Salcedo que el esquema de seguridad de la Carta fue concebido sobre un postulado fundamental,la unanimidad de las grandes potencias,y con relacion a las crisis internacionales en las que éstas no estuviesen enfrentadas y en las que, por tanto,seria posible que cooperaran entre si, en una accion colectiva decidida o recomendada por el Consejo de Seguridad 1.Y,sobre la base de esta verificación puesta en contraste con el curso de los hechos a lo largo del extenso periodo de la guerra fria, el mismo autor ha podido referise a la alteracion sufrida en la practica por aquel esquema de seguridad,debido a que el compromiso basico -la unanimidad de las grandes potencias- sobre el que dicho esquema descansaba en 1945 ha resultado inoperante ².
A pesar de ello,el Consejo de Seguridad pudo durante ese periodo desplegar algunas de las funciones coercitivas que le atribuye la Carta,adoptando en concreto diversas resoluciones sancionatorias contra Rhodesia del Sur y Sudafrica, si bien en el marco del articulo 41 (medidas que no implican el uso de la fuerza) y no del articulo 42 de la Carta. E incluso pudo,en la etapa inaugural de la Organizacion,instar una accion coercitiva basada en el uso de la fuerza en el célebre caso de la guerra de Corea en 1950.Pero ello se hizo posible gracias a la ausencia en este órgano de uno de sus miembros permanentes -la URSS-,aparte de que la accion desencadenada a la sazon contra Corea del Norte no suponia una aplicacion del aparato coactivo previsto en el articulo 42, pues en su resolucion de 27 de junio de 1950 el Consejo de Seguridad se limitaba a recomendar -actuando en el ämbito del art. 39 de la Carta- a los miembros de las Naciones Unidas que proporcionasen a la Republica de Corea la ayuda que pudiera ser necesaria para repeler el ataque armado y restablecer la paz y la seguridad internacionales en la Region 3,lo cual llevaria a Kelsen a decir que el Consejo de Seguridad no hizo otra cosa que instar a los miembros de las Naciones Unidas a que ejercitasen un derecho de legitima defensa colectiva en caso de ataque armado tal como lo prevé el articulo 51 de la Carta 4.
Pero,abstraccion hecha de esta iniciativa en el conflicto coreano, que representaba un intento no acabado de poner en practica el aparato coactivo del capitulo VII de la Carta, el requisito de la unanimidad de los cinco Grandes en el Consejo de Seguridad coartaba en la practica la capacidad de este 6rgano para asegurar coercitivamente el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales,llevando a la Organizacion a abandonar todo intento de seguridad colectiva 5.Y,como se sabe,ese bloqueo del sistema incitó a la.
Asamblea General a ensayar,mediante la resolucion 377(V),adoptada el 3 de noviembre de 195o (resolucion “Unidos para la paz>),un traslado de la responsabilidad coercitiva del Consejo a la propia Asamblea en los casos en que aquel no pudiera actuar a causa del veto. Esta resolucion venia a suponer una profunda alteracion del sistema de la Carta,y de hecho su utilización posterior -senaladamente en $1 9 5 6 -$ con base en la experiencia de Corea provocaria una grave crisis financiera y,sobre todo,institucional en las Naciones Unidas,de la que no se saldria hasta 1965 gracias a un acuerdo politico alcanzado en el seno de la Organizacion 6.No obstante, y aun reconociendo lo fundado de las criticas dirigidas contra la resolucion 377 (V),no se ha dejado de apreciar en ella el haber supuesto,al menos inicialmente, una importancia creciente de la Asamblea General en materia de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales 7,aunque en su aplicacion la propia Asamblea General se ha abstenido de adoptar medidas de empleo de la fuerza armada cuya naturaleza implicara una sustitucion del capitulo VI de la Carta 8.
Superada a finales de la década de los ochenta la larga etapa de tension bipolar a raiz de los cambios sobrevenidos en la Europa central y del Este, parecia que seria posible recuperar en su pureza pristina los mecanismos del sistema de seguridad colectiva consagrados en el capitulo VII de la Carta. El primer ensayo,la guerra del Golfo,se quedó a medio camino entre la esperanza y la decepcion. En un crescendo que recuerda la gradualidad de los dispositivos de coercion recogidos en la Carta, se pasó de las sanciones econó- micas al empleo de la fuerza armada a traves de la resolucion 678 (1990) del Consejo de Seguridad, en cuya virtud este órgano venia a autorizar a los Estados que estaban cooperando con Kuwait para que,a menos que el Irak cumpliera para el 15 de enero de 1991 todas las resoluciones anteriores del Consejo de Seguridad -con las que se urgia a la restitucion de la soberania kuwaiti sobre su propio territorio一,utilizaran “todos los medios necesarios",incluido, pues,en su caso el uso de la fuerza armada. Este modus operandi de la autorizacion a un grupo de Estados coaligados por la que se les deja expedita la via de la violencia belica contra el agresor, poco tiene que ver con la aplicacion del capitulo VII de la Carta -salvo en lo que respecta a la luz verde dada por el Consejo para hacer uso del derecho de legitima defensa colectiva al amparo del art.51 de la Carta,lo que no dejaria de marcar una curiosa convergencia con el caso de la guerra de Corea-,y si en cambio con un nuevo estilo que refleja una cierta desestructuracion de la seguridad colectiva en tanto que sistema integrado, dejando ver la longa manus de los Estados por entre el follaje institucional 9.Es de recordar, por lo demas, que esta tecnica de la autorizacion a los Estados para que conduzcan por su cuenta,aunque con algun tipo de control institucional, la accion coercitiva -si acaso basada en un uso selectivo de la fuerza,para asegurar,por ejemplo, la efectividad de la asistencia humanitaria- ha sido utilizada de nuevo en situaciones conflictivas como las de la antigua Yugoslavia [resoluciones del Consejo 771 (1992),816 (1993),836 (1993)y 844 (1993)], Somalia [resolucion 794 (1992)],Ruanda [resoluci6n 929 (1994)]y Haiti [resolucion 940 (1994)).
En un reciente “documento de posicion》 del Secretario General de las Naciones Unidas 10 se destacan los pros y los contras de esa técnica por la cual el Consejo de Seguridad encomienda la aplicacion de medidas coercitivas a grupos de Estados miembros: entre los pros,el Secretario General destaca que tal técnica permite a la Organizacion contar con una capacidad para aplicar medidas coercitivas de la que,en su defecto,careceria y que es,con mucho,preferible a que los Estados miembros hagan unilateralmente uso de la fuerza fuera del contexto de las Naciones Unidas, y entre los contras, hace referencia al peligro de que los Estados interesados sostengan que la comunidad internacional ha legitimado y aprobado la aplicacion de medidas coercitivas que,en realidad, el Consejo de Seguridad no habia previsto cuando les dio su autorizacion. Todo ello sin perjuicio de constatar que en las operaciones recientes los Estados miembros autorizados para aplicar medidas coercitivas han informado mas cabal y periodicamente de sus actividades al Consejo de Seguridad.
En cualquier caso,es deseable una vuelta a la letra y el espiritu de la Carta en este orden de cosas,en un intento de aprovechar toda la potencialidad de un sistema puesto en pie en 1945 y apenas estrenado. En su informe de 17 de junio de $\mathbf { \bar { 1 9 9 2 } * U n }$ programa de paz" l1, el Secretario General ha senialado que la posibilidad de recurrir a la accion coercitiva prevista en el articulo 42 de la Carta es esencial para que se pueda dar crédito a las Naciones Unidas como garantes de la seguridad internacional, y que, en vista de ello, se hace necesario poner en efecto,mediante negociaciones,los convenios especiales previstos en el articulo 43 de la Carta, con arreglo a los cuales los Estados miembros se comprometen a poner a disposicion del Consejo de Seguridad las fuerzas armadas,la ayuda y las facilidades que sean necesarias para los propósitos establecidos en dicho precepto,y no solo para casos determinados, sino de modo permanente. Segun el propio Secretario General, “en las circunstancias politicas que existen hoy por primera vez desde que se aprobó la Carta no tienen por qué seguir prevaleciendo los viejos obstaculos a la concertacion de esos convenios especiales" 12,lo que le lleva a recomendar que el Consejo de Seguridad inicie las negociaciones pertinentes apoyado por el Comité de Estado Mayor l3. Por lo demas,esta recuperacion de la Carta en orden a la seguridad colectiva,sin hacer desaparecer otros dispositivos como el recurso a los acuerdos regionales del capitulo VIII o a las variopintas operaciones de mantenimiento de la paz -a las que seguidamente nos referirmos-,contribuiria a fortalecer el papel de la Organizacion como garante de la paz y la seguridad internacionales en una linea de integracion y de cabal institucionalizacion del sistema.
3.UN GIRO POSIBILISTA: LAS OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ.
Como ha puesto de relieve Juste Ruiz, la crisis prematura del sistema de seguridad colectiva previsto en el capitulo VII de la Carta,manifestada con ocasion de la intervencion en Corea en 195o, hizo entrar en hibernacion la posibilidad de poner en marcha un ejército institucional de las Naciones Unidas capaz de restablecer la paz por la fuerza, llevando a la Organizacion “a la instauracion de un mecanismo alternativo, quiza menos ambicioso en su diseno,pero sin duda mas util en las circunstancias dominantes en la esfera internacional durante la era del bipolarismo: las operaciones de mantenimiento de la paz) 14. Menos ambicioso,porque con el se abandonaba la via de las acciones coercitivas del capitulo VII de la Carta para recurrir a acciones de tipo mas preventivo que represivo a través de las cuales las Naciones Unidas,en un nuevo sesgo de su funicion pacificadora,perseguian rebajar la temperatura de los conflictos y amortiguar las crisis internacionales a traves de su presencia i5.Mas util, porque durante el extenso periodo de la confrontacion bipolar esa tecnica de amortiguacion basada en acciones preventivas aceptadas por las partes en conflicto era la unica que podia obtener el asenso de las potencias con intereses generales,dispuestas a aceptar en esas condiciones el no participar directamente en las correspondientes operaciones.
Un rasgo comun a este tipo de operaciones seria, segun Abellan Honrubia, “el envio al lugar donde se produce el conflicto de contingentes de fuerzas armadas que los Estados miembros ponen al servicio de las Naciones Unidas, previo el consentimiento del Estado o los Estados en cuyo territorio deben operar tales contingentes", limitandose normalmente su actividad “a operaciones de vigilancia,seguridad o policia" 16.
Dichas operaciones no son, segun queda dicho,acciones coercitivas basadas en el capitulo VII de la Carta.Teniendo la calidad de órganos auxiliares,se planteó pronto en relacion con ellas el problema del órgano competente para establecerlas y dirigirlas,y en conexion con él,el de la obligacion de los Estados miembros de pagar los gastos ocasionados por las mismas. Este doble problema se suscitó en concreto con respecto a la Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (FENU),creada en 1956 por la Asamblea General en aplicacion de la resolucion “Unidos para la paz" ante los vetos de Francia y del Reino Unido que frustraron la accion del Consejo de Seguridad con la crisis de Suez,y la Operacion de las Naciones Unidas en el Congo (ONUC), creada en 196O por el Secretario General en cumplimiento de un mandato recibido del Consejo de Seguridad para tomar las medidas necesarias con vistas a proporcionar al gobierno del Congo la ayudar militar que se requiriera hasta que dicho gobierno considerase que las fuerzas nacionales de seguridad podrian desempefiar debidamente sus funciones.En su opinion consultiva de 20 de julio de 1962 sobre ciertos gastos de las Naciones Unidas 17,el Tribunal Internacional de Justicia,tras dejar sentado que la responsabilidad del Consejo de Seguridad en orden al mantenimiento de la paz no es exclusiva, sino que debe ser compartida en su ejercicio con la Asamblea General, consideró que tanto las operaciones realizadas en el Oriente Medio como las emprendidas en el Congo,al no ser acciones coercitivas de las comprendidas en el marco del capitulo VII de la Carta,no contravenian las prerrogativas del Consejo de Seguridad por no implicar propiamente el empleo de la fuerza armada con apoyo en el articulo 39 de la Carta ni constituir una “accion》 en el sentido del articulo 11,de modo que, en opinion del propio Tribunal, los gastos generados por dichas operaciones debian tenerse por “gastos de la Organizacion" en el sentido del articulo 17.2 de la Carta, quedando por tanto autorizada la Asamblea General para prorratearlos entre los Estados miembros. Teniendo en cuenta esta razonamiento,“la diferencia -ha dicho Abellan Honrubia- quedaba reducida a la cuestion puramente tecnica de arbitrar los metodos y procedimientos financieros mas adecuados para estas operaciones sin poner en duda ni su legalidad ni la obligacion de los Estados de pagarlas" 18.
Pero el conflicto de base seguia en pie a pesar de la opinion consultiva del Tribunal. En su decimonoveno periodo de sesiones la Asamblea General procedió a crear un Comite especial de operaciones de mantenimiento de la paz, el cual, una vez producido el acuerdo de los paises industrializados para resolver la situacion financiera existente mediante contribuciones financieras y sobre la base de un consenso general que partia de la necesidad de cumplir estrictamente la Carta de las Naciones Unidas,elaboró un proyecto de directrices para las operaciones de mantenimiento de la paz '9,de acuerdo con el cual: a) el Consejo de Seguridad,como órgano con responsabilidad primordial en orden al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, es el que tiene la autoridad sobre el establecimiento,la direccion y el control de las operaciones de mantenimiento de la paz; b) del mandato de las Naciones Unidas sobre estas operaciones estara investido el Secretario General bajo la autoridad del Consejo de Seguridad; c) las fuerzas de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz deberan satisfacer la triple condicion de contar con la confianza total y el apoyo pleno del Consejo de Seguridad, realizar sus operaciones con la cooperacion de las partes interesadas y funcionar como unidades militares integradas y eficientes; d esas fuerzas estaran formadas por contingentes aportados por los Estados seleccionados por el Secretario General, debiendo basarse la seleccion en el criterio de representación geografica equitativa y en la necesidad de alcanzar el mas alto nivel de eficacia,competencia e integridad; e) ios costos de las operaciones de mantenimiento de la paz autorizadas por el Consejo de Seguridad se consideraran “gastos de la Organizacion", que seran sufragados por los Estados miembros de conformidad con el articulo 17.2 de la Carta o por cualquier otro método de financiacion que el Consejo de Seguridad decida 20.
Ademas, para que una operacion de mantenimiento de la paz tenga éxito tambien es preciso que su mandato sea claro y viable, que las partes cooperen en su ejecucion, que el mando de las Naciones Unidas, tanto en la Sede como sobre el terreno,sea efectivo,y que cuente con el apoyo logistico y financiero adecuados 21. Las condiciones juridicas bajo las cuales las fuerzas puestas al servicio de la operacion van a actuar,incluidos los distintos aspectos de su estatuto,suelen ser establecidas en el plano internacional 2 por las correspondientes resoluciones habilitantes del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General; a ellas hay que anadir los acuerdos de participacion, que se suscriben entre el Secretario General y cada uno de los Estados que aportan los contingentes, y los acuerdos relativos al Estatuto de las Fuerzas, que se establecen entre el propio Secretario General y aquellos Estados en cuyo territorio va a desarrollarse la operacion (Estados anfitriones O receptores de las fuerzas) 23,
4.UNA TECNICA EN EVOLUCION.
Se ha hecho notar que las operaciones de mantenimiento de la paz adoptadas durante el periodo bipolar -entre 1945 y 1987, pues-,a excepcion de las del Congo (1960) y Chipre (1964), se centraron en el conflicto del Oriente Medio, estando relacionados sus mandatos con el cumplimiento de medidas de alto el fuego o de separacion o retirada de tropas de las partes enfrentadas 24.
Antes de 1988 se habia organizado trece operaciones de mantenimiento de la paz 25 que,a excepcion de la del Irian occidental, eran operaciones “tradicionaless vistas desde la perspectiva actual: “su composicion y funciones \~segun la informacion de las Naciones Unidas- 26 eran esencialmente militares y su objeto era asegurar la paz en el frente de lucha para dar tiempo a los pacificadores a negociar un arreglo de la controversiay. De esas trece operaciones tradicionales o clasicas, cinco siguen hoy en pie 27.
Finalizada la guerra fria,las nuevas circunstancias internacionales propiciaron un apreciable aumento de las operaciones de mantenimiento de la paz, de modo que, de las treinta y cuatro operaciones de este tipo iniciadas por las Naciones Unidas desde su creacion, veintiuna se establecieron a partir de 1988,siguiendo al presente en pie doce de ellas 28. Solo unas pocas de
26Las Naciones Unidas yel mantenimientode la paz, doc.cit.en laprecedente nota,pp.8-9.
estas operaciones posteriores a la guerra fria han sido del tipo militar tradicional.Y es que en un nuevo contexto de relaciones internacionales propiciado por la distension surge un tipo de operaciones,“de segunda generacion",orientado a dar respuesta a nuevas realidades,entre ellas las dificultades que atraviesan ciertos Estados a causa de la debilidad de las instituciones,los conflictos étnicos,los desastres naturales, etc.,de modo que en no pocas operaciones recientes a las tareas militares hay que agregar medidas dirigidas a fortalecer las estructuras estatales,prestar asistencia humanitaria, proteger los derechos humanos,organizar y supervisar los procesos electorales,promover el desarrollo económico y social, reconstruir las infraestructuras y los servicios,etc.29.Resultan paradigmaticas,dentro de esta linea de multifuncionalidad abierta en el nuevo periodo de la postguerra fria,operaciones como el Grupo de Asistencia de las Naciones Unidas para el Periodo de Transicion, la Mision de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador y,sobre todo,la Autoridad Provisional de las Naciones Unidas en Camboya 3o.Las tres,y otras como la Operacon de las Naciones Unidas en Somalia,la Mision de las Naciones Unidas en Haiti,la Mision de Asistencia de las Naciones Unidas para Rwanda, etc., tienen, ademas, en comun el rasgo caracteristico de la injerencia o involucracion de la Organizacion Mundial en.
De las veintiuna nuevas operaciones se mantienen vivas las siguientes: UNiKOM,UNAVEM II, ONUSAL (cuya conclusion estä cercana), MINURSO, UNPROFOR (recientemente dividida en tres operaciones distintas aunquc coordinadas en Croacia,Bosnia-Herzegovina y Macedonia), ONUMOZ, ONUSOM II, UNOMUR,UNOMIG,UNOMIL,UNMIH y UNAMIR.
Para una descripcion detallada de esas distintas opcraciones puede consultarse el documento informativo de las Naciones Unidas Operaciones de mantenimiento de la paz (actualizadas hasta mayo de 1994),DPl/1306/Rev.3,junio de 1994.
29 Cfr. en este sentido el documcnto citado en nola 21 supra pp. 3-11.
30 En el mandato de esta operacion -una de las mas ambiciosas y complejas llvadas a cabo por las Naciones Unidas- se incluyen aspectos relativos a dcrechos humanos,organizacion y celebracion de elecciones generales,acuerdos militares,administracion civil,mantenimiento del orden publico,repatriacion y rcasentamiento de refugiados y de personas desplazadas y rehabilitacion de las infraestructuras esenciales de Camboya durante cl periodo de transicion. Cfr.doc.cit.en nota 21 supra,pp.10-33.
conflictos internos, respondiendo a la idea de rescate de Estados fracasados, por utilizar una grafica y certera expresión de Boutros-Ghali.En consonancia con ello,la finalidad de la actividad operacional de las Naciones Unidas no seria aqui ya tanto amortiguar una crisis internacional (peace keeping) como contribuir, en relacion con un conflicto interno,a la creacion de la paz (peace making) 31. De ahi que el mandato de esas nuevas operaciones suela responder a un enfoque integrado en funcion de las diversas necesidades que deben ser atendidas, por lo que no es raro que concurran en ellas,en orden a una accion diversificada y a la vez coherente, varios componentes, como en el caso de la Operacion de las Naciones Unidas en Mozambique, integrada desde el principio por cuatro componentes (politico,militar, electoral y humanitario) a los que, en una ampliacion del madato originario, llegaria a anadirsele un componente de policia civil.
En alguna ocasion una operacion de las Naciones Unidas ha coordinado sus esfuerzos con una operacion ya establecida por otra organizacion internacional.Es el caso de la Mision de Observadores de las Naciones Unidas en Liberia,que desde su creacion en 1993 viene trabajando en estrecha relacion con el Grupo de Observadores Militares (ECOMOG),establecido al inicio del conflicto liberiano por la Comunidad Económica de los Estados del Africa Occidental (CEDEAO), organizacion subregional africana, para ayudar a las partes en el conflicto a aplicar el acuerdo de paz alcanzado en junio de 1993.
En todo caso,las operaciones de paz organizadas por las Naciones Unidas en el nuevo periodo que arranca de 1988 siguen situadas fuera del concepto de seguridad colectiva del capitulo VIl de la Carta 32,siguen basandose en la aceptacion de la accion pacificadora por todas las partes involucradas en el conflicto y, una vez que quedó zanjada por acuerdo politico la cuestion de quién es el titular natural de la facultad para llevar a cabo este tipo de acciones -sobre todo cuando éstas incluyen un uso,siquiera discreto, de la fuerza-,siguen siendo conducidas por el Secretario General bajo la autoridad del Consejo de Seguridad 33.
En su “documento de posición》 presentado con ocasion del cincuentenario de las Naciones Unidas 34, el Secretario General Boutros-Ghali reitera la necesidad de que los principios del consentimiento, la imparcialidad y la abstencion del recurso a la fuerza (salvo en caso de legitima defensa) sean respetados en la conduccion de toda operacion de mantenimiento de Ia paz, y a la luz de la experiencia de las Naciones Unidas constata que estos principios se observaron en las operaciones que tuvieron éxito y no en aquellas que resultaron menos satisfactorias. Con la mente puesta en las operaciones UNPROFOR y ONUSOM II -en el curso de las cuales,y por diversas causas,el consentimiento y la cooperacion de las partes enzarzadas en el conflicto fueron retirados- el Secretario General destaca la existencia de ciertos aspectos de los respectivos mandatos (proteccion de operaciones humanitarias durante el conflicto belico,proteccion de poblaciones civiles en zonas declaradas seguras, presion sobre las partes para que lograsen la reconciliacion nacional a un ritmo mas rapido del que estaban dispuestas a aceptar) que por fuerza habian de conducir a la realizacion de misiones que no se podian conjugar con los principios indicados y que, en particular, no se podian llevar a cabo sin una capacidad militar mucho mayor que la que se habia obtenido 35. Extrayendo lecciones de esa experiencia, el Secretario General concluye que “la l6gica del mantenimiento de la paz dimana de premisas politicas y militares muy distintas de las que rigen para la imposicion de la paz",y que la dinamica de esta ultima “es incompatible con el proceso politico que se desca facilitar mediante las operaciones de mantenimiento de la paz" 36.
Segun este punto de vista, que en lineas generales compartimos, mantenimiento de la paz e imposicion de Ia paz son dos funciones diferenciadas que se corresponden con dos técnicas de accion asimismo diferenciadas,lo que excluye,desde la doble óptica politica y juridica,la asuncion de tareas coercitivas por unas operaciones a las que en virtud de un acuerdo politico de alcance general se las quiso dejar fuera del capitulo VIl (y en especial de los arts. $4 2 \ y \ 4 3 )$ de la Carta. El paulatino y peligroso deslizamiento de la Operacion de las Naciones Unidas cn Somalia hacia un despliegue, bajo la presion de las circunstancias, de acciones de fuerza que condujo a la ONUSOM II -una vez realizada la transicion desde las operaciones de la Fuerza de Tareas Unificadas, UNITAF 37,a la propia ONUSOM II- a lanzar ataques contra las facciones y grupos armados que se negaban a proceder al desarme y recurrian a la violencia para frustrar los esfuerzos de paz y de socorro a las victimas del conflicto,y en concreto a tomar partido contra una de aquellas facciones (el Congreso de la Unidad Somali/Alianza Somali de Unidad Nacional),constituye un buen ejemplo de lo que debe ser evitado.En esta linea de reflexion, y tomando como punto de referencia la evolucion en vivo de los mandatos de UNPROFOR y ONUSOM II, Cardona Lloréns ha podido advertir con toda la razon que “nos encontramos ante una transformacion (peligrosa transformacion） de las operaciones de peace-keeping (mantenimiento de la paz) en operaciones de peace-making (establecimiento de la paz), pero utilizando el mismo procedimiento de creacion (con la unica excepcion de tener que invocar el cap. VII) y direccion que las operaciones de mantenimiento de la paz",concluyendo,a la vista de las dificultades sobrevenidas a mediados de 1993 en la conduccion de esas dos operaciones como consecuencia de la transformacion de sus respectivos mandatos, que “cuando falla la cooperacion de las partes en la ejecucion del mandato no son las operaciones para el mantenimiento de la paz el mecanismo idóneo para la accion, sino el previsto expresamente en los articulos 43 y siguientes de la Carta, que supone unas fuerzas integradas,con un mandato unificado y bajo la direccion del Comité de Estado Mayors 38.
5.UNA VISION ESTRUCTURAL DE LOS ESFUERZOS DE LAS NACIONES UNIDAS EN PRO DE LA PAZ Y LA SEGURIDAD.
Asi pues,lejos de la idea de que la inclusion del factor coercitivo en ciertas operaciones de paz recientes puede constituir el germen de unas operaciones “de tercera generación",parece conveniente insistir en que la utilizaci6n del mecanismo de las operaciones de mantenimiento de la paz en cuanto sustitutivo del sistema de seguridad colectiva del capitulo VII de la Carta no puede excluir la necesidad de recurrir a acciones coercitivas en el marco de este ültimo sistema ante situaciones o conflictos que amenacen la paz o ante quebrantamientos de la paz O actos de agresion. Con respecto a este tipo de acciones,el Secretario General considera que,aun siendo cierto que uno de Ios logros de Ia Carta es el facultar a Ia Organizacion para adoptar medidas en el marco del capitulo VII contra los Estados infractores, hay que reconocer que ni el Consejo de Seguridad ni el Secretario General poseen en la actualidad la capacidad para aplicar esas medidas,a no ser en muy pequeia escala, por lo cual, pese a la conveniencia de que a largo plazo las Naciones Unidas contaran con dicha capacidad,“seria insensato crearla ahora,cuando la Organizacion carece de recursos y se encuentra presionada al maximo para desempenar las funciones,que exigen menos esfuerzos, de establecimiento y mantenimiento de la paz que se Ie han encomendado" 39.
Un sucedaneo de las acciones coercitivas institucionales basadas en los articulos $4 3 { \mathrm { ~ y ~ } }$ siguientes de la Carta pueden serlo aquellas que,bajo el eufemismo “todos los medios necesarios",quedan autorizados a llevar a cabo todos o algunos Estados miembros en virtud de resoluciones habilitantes del Consejo de Seguridad (crisis del Golfo,conflicto de Bosnia-Herzegovina, situaciones de Somalia,Rwanda y Haiti),con Ia posibilidad de que tales acciones convivan con la actuacion de operaciones de paz en las zonas conflictivas y de que algunos aspectos de esas acciones sean encomendados por los Estados interesados a acuerdos regionales del capitulo VIII de la Carta. Aparte de que en estos casos se plantean delicados problemas de deslinde de tareas y responsabilidades entre la operacion de mantenimiento de la paz por un lado y los Estados interesados o los acuerdos regionales delegados por ellos por otro lado, asi como de control institucional sobre la actuacion de dichos Estados O acuerdos,existe el peligro,senalado por el propio Secretario General 40,de que los Estados interesados sostengan que la comunidad internacional ha legitimado yaprobado la aplicacion de medidas coercitivas que en realidad el Consejo de Seguridad no habia previsto cuando les dio su autorizacion.
De todo lo anterior se deduce que a la Organizacion se le presentan diversas alternativas a la hora de actuar en el terreno del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Se trataria de elegir, en funcion de las caracteristicas de cada situacion O conflicto y de las posibilidades reales de acción de la Organizacion (que a su vez dependen del grado de disponibilidad politica de sus Estados miembros),el tipo de intervención que haya de llevarse a cabo,sin dejar de tener presente la perspectiva de éxito o de fracaso de la actuacion avizorada.Y sin olvidar la necesidad de respetar en cada actuacion las reglas contenidas en la Carta de las Naciones Unidas,lo cual exige,por ejemplo,que la cooperacion que pueda establecerse entre las Naciones Unidas y los acuerdos regionales que participen en una operacion de naturaleza coercitiva se lleve a cabo en estricta observancia del capitulo VIII de la Carta 41, dentro del cual el articulo 53 exige en concreto que esos acuerdos actuen bajo la autoridad del Consejo de Seguridad.
En una vision de conjunto,las operaciones de mantenimiento de la paz, junto con las acciones coercitivas del capitulo VI de la Carta, constituyen unos medios entre otros a disposicion de las Naciones Unidas para preservar la paz, en un contexto dinámico en el que la diplomacia preventiva 42, el establecimiento de la paz y el mantenimiento de la paz constituyen piezas de un unico mecanismo institucional de seguridad que ha pasado a ser -en palabras del Secretario General en su informe “Un programa de paz"- 43 un instrumento central para prevenir y resolver los conflictos y para preservar la paz. Y,en una perspectiva estructural, a esos tres conceptos de diplomacia preventiva, establecimiento de la paz y mantenimiento de la paz se encuentra criticamente vinculado -segun expresion del propio Secretario General- 44 el concepto de consolidacion de la paz despues de los conflictos 45, y aun, en una vision mas global, el conjunto de esfuerzos aplicados a poner fin a las causas mas hondas de los conflictos: la desesperacion economica, la injusticia social y la opresion politica 46; todo ello dentro de un enfoque integrado de la seguridad.
Un aspecto apenas apuntado en estas paginas, pero de indudable trascendencia,es el relativo a la financiacion de las acciones orientadas al mantenimiento de la paz. En lo que se refiere en concreto a las operaciones de mantenimiento de la paz, los costos totales de todas las llevadas a cabo hasta el 30 de abril de 1994 rondan los 10.400 millones de dólares USA,y el presupuesto anual dedicado a este fin se ha sextuplicado en el ültimo trienio, representando las cuotas pendientes de pago por el concepto de dichas operaciones una cantidad de alrededor de 2.ioo millones de dólares USA. Para intentar resolver este problema, una medida inicial fue la creacion por la Asamblea General mediante su resolucion $4 7 / 2 1 7$ ，de12 de febrero de 1993,de un Fondo de Reserva para el Mantenimiento de la Paz.Por otra parte se intenta llegar a un acuerdo en el sentido de que la Asamblea General consigne la tercera parte del calculo de gastos de cada nueva operación tan pronto como el Consejo de Seguridad decida establecerla. Y se aconseja para el futuro determinar si se dispone de las tropas y el equipo necesarios y de los recursos financieros suficientes antes de que se decida crear una nueva operacion o asignar una nueva tarea a una operacion existente.Por lo demas, la Asamblea General ha recordado en su resolucion 48/42,de 10 de diciembre de 1993,que la financiacion de estas operaciones es responsabilidad colectiva de todos los Estados miembros de la Organizacion de conformidad con el apartado 2 del articulo 17 de la Carta 47.No en vano la aportacion de los recursos necesarios para el buen fin de este tipo de actuaciones de las Naciones Unidas,ademas de ser una condicion basica de su éxito,es un signo externo mas del grado de voluntad politica de los Estados miembros para cooperar con la Organizacion y,segun requiere de ellos el articulo 2,apartado 5,de la Carta, prestarle “toda clase de ayuda en cualquier accion que ejerza de conformidad con esta Carta".