La Escuela Diplomatica: cincuenta anos al servicio del Estado (1942-1992) \*.
JAVIER RUBIO Embajador de Espana.
Sobre la falta de estudios de la politica exterior de Espana se ha llamado la atencion con cierta frecuencia. Y ciertamente no sin razon, pues si es justo reconocer que en los dos ultimos siglos -nos referimos especialmente a la época contemporanea- la proyeccion exterior de Espana ha tenido un tono menor, de escasa relevancia en el concierto internacional de naciones a consecuencia de una serie de circunstancias que no son ahora el caso de examinar, tambien lo es que la referida proyección es un componente del que no se puede prescindir a la hora de abordar el examen de la historia de nuestro pais. Como hemos mostrado ya en alguna ocasion, hay momentos de particular relieve en nuestra historia reciente en los que las interconexiones de la politica interior y la exterior son tan intensas que no es posible explicar inteligiblemente ninguna de ellas sin un adecuado conocimiento de la otra.
Ahora bien, este panorama historiografico,todavia muy poco satisfactorio aunque felizmente desde hace algunos afios empieza a mejorar apreciablemente, sobre todo para ei siglo xx, no se plasma ünicamente en la escasez de estudios de auténtico calado investigador sobre las directrices politicas, o las paginas mas relevantes de la politica exterior espanola de las dos ültimas centurias, sino tambien, aunque estamos tentados a decir que sobre todo, en la falta de investigaciones sobre cuestiones o aspectos aparentemente secundarios, pero cuya realizacion previa es muchas veces indispensable para poder fundamentar y elaborar estudios de mayor envergadura histórica e impacto historiografico. Una de estas cuestiones,aparentemente menores, pero de gran interes para el estudio de la politica exterior, es el adecuado conocimiento del instrumento basico por el que se llevan a cabo las relaciones oficiales entre los Estados. Nos referimos,claro esta,a las representaciones diplomaticas y consulares y a su ingrediente humano esencial: el funcionario diplomatico. Tanto ayer,en el siglo xIx,por seguir limitandonos a la época contemporanea, como hoy, en nuestro siglo xx.
Pues bien, en este marco tematico y cronologico parece elemental preguntarnos: $\therefore C$ uales han sido los momentos y los principales criterios que han contribuido a la formacion y desarrollo de la carrera diplomatica en Espana? Y sobre todo, refiriendonos al pasado inmediato: $\it { i Q u e }$ importancia han dado los gobiernos espanoles en el ultimo medio siglo a disponer de unos funcionarios diplomaticos competentes y responsables? $\it { i C }$ uales han sido los criterios selectivos y formativos que se han adoptado para conseguir tal objetivo? $\it { i } \tt { E n }$ qué medida la coyuntura politica interna e internacional ha afectado a estos objetivos y procedimientos? $\therefore \mathrm { \sf { Q u e } }$ otras iniciativas tendentes a la potenciacion de la politica exterior espanola se han perseguido por el centro academico que se creo con el objetivo antes referido?
He aqui tan solo algunas de las interesantes cuestiones a las que se responde en la obra que nos ocupa,La Escuela Diplomatica: cincuenta anos al servicio del Estado (1942-1992),cuya realizacion se debe a la feliz iniciativa del director de Ia referida Escuela cuando ésta cumplia el medio siglo, Ramon Armengod.
La obra incluye una amplia y documentada introduccion del profesor José Martinez Cardos,el mismo autor que con el diplomatico Carlos Fernandez Espeso publico en 1972 un memorable trabajo sobre las disposiciones organicas del Ministerio de Estado y de su antecedente la Primera Secretaria de Estado,desde la creación de esta ultima en 17O5 hasta 1936,esto es, hasta la iniciacion de la guerra civil, que termina con la denominacion del departamento citado en primer lugar. Un trabajo, decimos, memorable, ya que representa una insustituible y fiable fuente de preciosas informaciones del órgano estatal encargado de las relaciones exteriores durante mas de dos siglos.
Martinez Cardos -que junto al profesor Juan Carlos Pereira ha dirigido los trabajos del equipo investigador- centra ahora l6gicamente su atencion en la aparicion de la Carrera Diplomatica en Espaia,y en los sistemas que se han practicado para la seleccion de jefes de mision y demas funcionarios diplomaticos en los ültimos siglos.Destaca muy pertinentemente la importancia del siglo xvI en la profesionalizacion de la diplomacia, no solo la espanola,y ofrece una serie de interesantes y poco conocidas informaciones sobre los requisitos y pruebas establecidos a lo largo del siglo xix para tener acceso a la Carrera Diplomatica.Una exposicion tanto mas valiosa por cuanto incluye informaciones precisas sobre los principales criterios que a lo largo del siglo xix se adoptan en Francia y en Inglaterra para seleccionar a sus funcionarios diplomaticos, esto es,en las dos grandes potencias que han ocupado el lugar mas destacado en la politica exterior espanola a lo largo de los ultimos siglos.
Tambien se hace en la introducción alguna significativa alusion, en relacion con Espana,respecto al incumplimiento de las normas establecidas para seleccionar a los aspirantes a la Carrera Diplomatica, e incluso a la aparicion de funcionarios cesantes en la misma como consecuencia de practicas nepotistas. Sin embargo,estas cuestiones se suscitan muy rapidamente y se presentan circunscritas al primer tercio del siglo xix,lo que podria hacer pensar que la incidencia sobre el servicio exterior de estos factores distorsionantes fue irrelevante en la mayor parte del siglo xix.
A nuestro juicio, sin embargo,la importancia del modesto respeto a la ley,asi como la gran proclividad al trafico de influencias -por emplear expresiones eufemisticas- de la sociedad espanola, junto con la potenciacion de tales vicios por la agitada y cambiante vida politica durante la pasada centuria,fueron unos factores que tuvieron gran impacto en la deficiente calidad de la diplomacia, e incluso de la politica exterior de la Espana del siglo xix. En la historia de la diplomacia espafiola que algun dia se escribira esperamos que pueda quedar de manifiesto. Por el momento nos limitaremos a senalar que al producirse la Restauración, que suele considerarse un cambio de régimen -entre los del pasado siglo- bastante conciliador respecto a la situacion anterior, una de las primeras medidas que toma el nuevo Gobierno es el suspender, por Decreto de 7 de enero de 1875,la Ley de la Carrera Diplomatica de 1870, procediendo en seguida a destituir de cargos directivos secundarios a experimentados funcionarios que los ocupaban desde hacia anos.
En realidad,no es solo en la introduccion donde se hace una oportuna evocacion de los criterios de reclutamiento de funcionarios diplomaticos que existian en Espaia con anterioridad a los cincuenta anos que constituyen el lapso que centra la obra que examinamos.
En el capitulo I, el mas extenso de los ocho de que consta, los autores de este estudio,Togores y Neila, hacen una resumida pero sustanciosa exposicion de los antecedentes mas proximos respecto a la formacion de diplomaticos cn Espana. Una exposicion que se extiende desde la creacion en 1911 del Instituto Libre de Enseinanza de las Carreras Diplomatica y Consular y Centro de Estudios Marroquies,cuya larga denominacion muestra claramente quc su objetivo desbordaba la formacion de los referidos funcionarios y se relacionaba estrechamente con las apremiantes conexiones africanistas de la politica exterior espanola de la época,hasta la'normativa que establecio en 1932 la I Republica para el ingreso en la Carrera Diplomatica. Lo que supone rccordar un cuarto de siglo en el que se producen importantes cambios en la ya tradicional estructura de la carrera,entre los que son especialmente relevantes la fusion de las Carreras Diplomatica y Consular y la supresion del puesto inicial de “agregado" sin sueldo; medidas ambas adoptadas en 1928 por el gobierno de Primo de Rivera,cuyos efectos democratizadores en la configuracion de la tradicionalmente elitista Carrera Diplomatica seria interesante evaluar algun dia.
Naturalmente el objetivo medular de la obra que nos ocupa es el estudio de la Escuela Diplomätica en su primer medio siglo de existencia (1942- 1992),cuestion a la que se dedican los restantes capitulos: del II al VIII.
Desde el Decreto de 6 de diciembre de 1941,por el que se convoca la primera oposicion a la Carrera Diplomatica despues de la guerra civil,lo que da lugar al ano siguiente,1942,a la creacion de la Escuela Diplomatica a la que se incorporaran los opositores aprobados,hasta el Decreto de 27 de noviembre de i987 y el reglamento del aio siguiente,que corresponden a la ültima reorganizacion de la referida Escuela,los autores pasan detenida revista a todas las disposiciones que afectan a su funcionamiento.Pero debe advertirse que esta larga exposicion de disposiciones legales no se limita a una glosa de las publicadas,con sus mas o menos interesantes exposiciones de motivos,pues los autores han investigado los correspondientes informes y documentos administrativos que guardan los archivos y que tantas veces son los verdaderamente elucidativos de las auténticas motivaciones de las disposiciones promulgadas.Y es grato constatar que todo ello se ha hecho con seriedad,con rigor,no escatimando el esfuerzo para completar las informaciones en cada caso. Las precisas notas biograficas a pie de pagina de los directores de la escuela son un buen ejemplo de este afan informativo.
Los problemas de fondo en la seleccion del personal diplomatico espanol, tanto en la evaluacion de la importancia relativa de la aptitud intelectual sobre las dotes vocacionales,con todo un conjunto de cuestiones conexas que se extienden desde la naturaleza de la titulacion universitaria que se exigia para presentarse a la oposicion,la amplitud de las materias que habrian de integrar esta prueba,la mayor O menor importancia de los estudios que debian cursarse, hasta la incidencia de las necesidades del servicio diplomatico sobre la calidad ${ \bf y } / { \bf 0 }$ duracion del proceso selectivo,constituyen el eje principal, pero no el unico,en torno al cual gira la exposicion de Togores y Neila. Una exposicion en la que quedan claramente delineadas y explicadas las tres grandes fases por las que pasa la Escuela Diplomatica:
1）Los primeros veinticinco anos,de 1942 a 1968,con una oposicion muy exigente y un periodo de estudios-de uno o de dos afios desde $1 9 5 0 -$ de menor peso selectivo y practicamente no eliminatorio.
2).De 1968 a 1982.Quindenio que supone un cambio sustantivo en la importancia dada a los estudios de la Escuela, ya que las calificaciones obtenidas en ella cuentan poderosamente en el concurso-oposicion que se establece al final de la misma para el ingreso en la Carrera Diplomatica; y
3）El decenio final,de 1982 a 1992,en el que al haberse constatado los inconvenientes de una Escuela mas competitiva que formativa, se vuelve al criterio de la gran barrera selectiva para el acceso a la misma que habia imperado en el primer cuarto de siglo.
Otra interesante nota de los criterios de seleccion, que tambien se pone simplde manifiesto en este estudio, es la progresiva apertura de los titulos universitarios que se han requerido para presentarse a Ia oposicion de acceso a la Escuela Diplomatica, lo que supone una evolucion desde la tradicional licenciatura en Derecho, como unico titulo que permitia accedera la Carrera,a la admision de cualquier licenciatura de Facultad Universitaria o de Escuela Técnica Superior,pasando por la primera ampliacion,en 1945,a los licenciados de la facultad de Ciencias Politicas y Económicas.Ampliacion esta uiltima que en su época desencadenó una pequena pero intensa batalla administrativa de la que se hace cumplida relación en esta obra.
Ahora bien,asi como de la incidencia en el ingreso en la Escuela Diplomatica de las distintas titulaciones de Facultades Universitarias,o de Escuelas Técnicas,se hace en el documento 25 una cuidadosa contabilidad para el lapso 1968-1985,en cambio del impacto en la seleccion de diplomaticos de la tan discutida,en su tiempo,apertura del ingreso a los licenciados en Ciencias Politicas y Economicas no se hace ninguna evaluacion durante los decenios en los que compartió con la licenciatura en Derecho el encauzamiento de los universitarios espaioles a la Carrera Diplomatica. Debiendo seialarse,asimismo, que en el documento que se acaba de citar se presenta, bajo la denominacion de “perfil estadistico" de los aspirantes a la carrera una serie de interesantes datos sobre la edad,el origen geografico y los estudios efectuados por los referidos aspirantes, pero sin recoger las notas caracterizadoras de los curriculos academicos de los ingresados.La elaboración de esta uiltima informacion supone, sin duda, una ardua tarea -que en todo caso podria simplificarse con un razonable muestreo-,pero que tiene un gran interés, pues sólo a traves de estos datos puede empezar a inferirse en qué medida la Escuela Diplomatica ha llegado a nutrirse de los sectores mäs dotados que ha producido la Universidad espaiola,lo que ha constituido uno de los objetivos fundamentales asignados al sistema de selección desde la fundacion de la Escuela.
Tampoco se recoge en esta obra, aunque sus autores reconocen con encomiable probidad intelectual la importancia del tema (p.131),un estudio sobre el perfil sociologico de los ingresados en la Escuela Diplomatica a lo largo del medio siglo que se examina.Es lastima que esta investigacion no se haya podido llevar a cabo,pues habria permitido hacer una primera evaluacion del impacto democratizador que indudablemente ha existido en dicho lapso, como consecuencia de los nuevos procedimientos de seleccion e incluso de la politica de becas,asi como sobre la evolucion -probablemente decreciente- de la importancia del autorreclutamiento en las nuevas generaciones de diplomaticos.
Antes hemos dicho que las cuestiones relativas a la seleccion y formacion del personal diplomatico espaiol constituia el eje principal, pero no el unico, de la obra que nos ocupa.
Asi es,efectivamente,pues los autores de La Escuela Diplomatica: cincuenta anos al servicio del Estado,no olvidan examinar un conjunto de actividades de acusada dimension internacional que,con vinculacion mas o menos estrecha con el funcionamiento de la referida Escuela,se han venido desarrollando a lo largo de varios decenios.La primera de estas actividades,en 1948,fue el permitir la incorporación a dicho centro de alumnos de otras nacionalidades,pero es sobre todo a partir de la inauguracion del edificio construido para Escuela Diplomatica -antes los cursos tenian lugar en los locales de la Academia de Jurisprudencia- cuando empiezan a multiplicarse las nuevas actividades académicas,entre las que la inauguracion, en 1956,de la Escuela de Funcionarios Internacionales fue uno de los pasos mas importantes y significativos.
En este sentido los autores muestran como desde 1987 se han potenciado las funciones de la Escuela Diplomatica como un centro de estudios del Ministerio de Asuntos Exteriores en el que, junto a la seleccion y formacion de los candidatos a la Carrera Diplomatica,se atiende también a la preparación y reciclaje de otros funcionarios del servicio exterior,asi como al desarrollo de otras actividades conexas con las relaciones internacionales de Espaia.Entre estas ultimas se halla la realizacion y publicacion de investigaciones sobre la referida tematica,una iniciativa que ha adquirido notable desarrollo durante el mandato de uno de los mas recientes directores de la Escuela Diplomatica,Miguel Angel Ochoa, sobre todo con el lanzamiento de la coleccion de trabajos de investigación que se integran en la “Biblioteca Diplomatica Espaiolas, que cuenta ya con algunas obras de gran interés para la Historia de las Relaciones Internacionales de Espana.
Un trabajo en el que se examina la politica de seleccion y formacion del personal diplomatico espanol no puede dejar de ser encuadrado de alguna manera en las coordenadas generales de la politica exterior de Espana y aun de la interior, del lapso examinado, si ha de ser verdaderamente inteligible. Togores y Neila no lo han olvidado,y lo han hecho con l6gica brevedad, pero tambien con elogiable discrecion. Con una discrecion tanto mas meritoria por cuanto en las referencias que hacen a este marco general han procurado superar las visiones que desde el rencor ${ \bf { y } } / { \bf { o } }$ el halago aparecen con frecuencia en la reciente historiografia de nuestros ultimos cincuenta anos.
La obra que nos ocupa dispone de un amplio apendice documental. Doscientas treinta y nueve paginas,mas de la tercera parte del volumen total de la misma, estan dedicadas a esta dimension apendicular,lo que muestra una inquietud merecedora de agradecimiento por facilitar la consulta de los textos completos de importantes disposiciones examinadas en el estudio realizado.Aunque en realidad el apendice documental de esta obra tiene un interes suplementario,por cuanto incluye ademas un conjunto de relaciones y de tablas estadisticas elaboradas por los autores, de indudable interes.Prescindiendo del documento numero 25,al que nos hemos referido ya anteriormente, deseamos llamar la atención sobre el largo documento numero 26,en el que se recogen los titulos de las memorias de los alumnos espaioles de todas las promociones de la Escuela Diplomatica desde 1943 hasta 1992,que es,en si misma, una nomina casi completa de los funcionarios diplomaticos que ha producido la Escuela en sus primeros cincuenta anos.
Practicamente todos los documentos del apéndice se refieren, como es i6gico,a informaciones que atanen a la Escuela Diplomatica en el lapso de medio siglo,1942-1992,que centra el estudio realizado. Ahora bien, el reflejo de las distintas etapas de la Escuela se halla poco equilibrado en el conjunto de documentos seleccionados,ya que la gran mayoria de los documentos incluidos se refieren a los ultimos veinticinco anos de funcionamiento de la Escuela. Lo que, por otra parte, ocurre siempre con los cuadros estadisticos mas interesantes, como los numeros 17 al $2 0 { \mathrm { y } }$ ,sobre todo, el ya citado “perfil estadistico>de 1968 a 1985.
Desde otro angulo es también conveniente recordar que los apéndices documentales se incluyen en las obras para ser consultados, y que para que la consulta pueda hacerse con rapidez es indispensabie un indice en el que figure la pagina en la que se halla cada documento. Sobre todo cuando, como en el caso presente,el apéndice ocupa varios centenares de paginas y hay documentos de muy dispar longitud.
Pero no queremos terminar esta recension apuntando una carencia,sino, al contrario,insistiendo en una virtud, en una encomiable y manifiesta virtud de esta obra: la seriedad y el cuidado desplegado por los dos jovenes investigadores,Luis Eugenio de Togores y José Luis Neila, en la realizacion de la historia del primer medio siglo de ia Escuela Diplomatica espanola.A elios yal resto del competente equipo investigador que, segun nos anuncian en esta obra,estudian la posibilidad de elaborar un Diccionario biografico de diplomaticos esparioles, les deseamos tengan el animo y la abnegacion que precisa la realizacion de tan singular y arduo proyecto.Pues se trata de un empeno que,en verdad, seria de extraordinaria utilidad para los estudiosos de la politica exterior espanola y que,ademas,en una tematica tan internacionalizada en si misma como la historia de la diplomacia,nos permitiria comparecer con dignidad historiografica en esa Europa con la que tanto deseamos codearnos.