El pulso por los ayuntamientos. La convocatoria de las elecciones municipales de 1979 y el cambio político en España1.
Marcos Marina Carranza2.
Recibido: 15 de marzo de 2016 / Aceptado: 11 de julio de 2016.
Resumen. Este artículo analiza la convocatoria de las primeras elecciones municipales en España después de la muerte de Franco, las cuales se celebraron el 3 de abril de 1979. Para ello se realiza un recorrido por las diferentes demandas que solicitaron los comicios y la posición de los actores que intervinieron en este proceso: el gobierno, los partidos de la oposición, los miembros de los ayuntamientos y la sociedad civil. Los objetivos que se persiguen son relacionar la democratización del poder local con el cambio político que se desarrollaba en España, introducir nuevos elementos en el debate y, finalmente, enriquecer las interpretaciones elaboradas por los historiadores sobre aquel.
Palabras clave: Elecciones municipales; transición a la democracia; España; poder local; ayuntamientos;
partidos políticos; movimiento vecinal.
[en] The Fight for the City Councils. The Calling of the 1979 local Elections and the Transition to Democracy in Spain.
Abstract. This paper analyzes the calling of the first local elections in Spain after Franco’s death, that took place on the 3rd April 1979. For this, the different demands that requestedthem and the position of the actors that took part in this process –the Government, the opposition parties, the city councils’ members and the civil society– are described. The aimsof this studyare to connect the democratization of local administration with the transition to democracy that happened in Spain, to introduce new elements in its discussion and, finally, to improveits historiographic interpretations.
Keywords: Local elections; transition to democracy; Spain; local administration; city councils; parties;
neighbourhood movement.
Sumario. 1. Estado de la cuestión: la historiografía y las elecciones municipales de 1979. 2. Los ayuntamientos españoles durante el tardofranquismo y el primer gobierno de la monarquía. 3. El camino hacia el 3 de abril de 1979. 3.1 Elecciones municipales después de celebrarse comicios generales. 3.2 Elecciones municipales después de aprobarse la Constitución. 3.3 La elaboración de una legislación electoral municipal. 4. Los actores del proceso. 5. Consideraciones finales. 6. Referencias bibliográficas.
Cómo citar: Marina Carranza, Marcos (2016). “El pulso por los ayuntamientos. La convocatoria de las elecciones municipales de 1979 y el cambio político en España”, Cuadernos de Historia Contemporánea, 38: 235-256.
La convocatoria de los comicios locales se presenta en forma de pulso, a partir del esquema utilizado por Álvaro Soto para explicar las disputas entre el Gobierno y la oposición democrática, en las cuales participó asimismo la sociedad civil, entre enero de 1976 y junio de $1 9 7 7 ^ { 3 }$ . Sin embargo, esta pugna por la renovación del poder municipal se prolongó durante un periodo mayor y contó con un actor más, los miembros de los consistorios. De hecho, se trató de un factor más del proceso de cambio político y su propia evolución estuvo determinada por él.
La estructura del texto se organiza en cinco partes. Arranca con el tratamiento historiográfico de los comicios locales de 1979. Seguidamente se reflexiona en torno a cómo se encontraban los ayuntamientos durante el tardofranquismo y la transición a la democracia. El artículo prosigue con un recorrido por los hitos más importante del caso de estudio. Seguidamente se analizan las posturas de los diferentes agentes involucrados en la convocatoria electoral. Unas consideraciones finales sintetizan el contenido de las páginas precedentes y recogen las novedades introducidas por este trabajo.
1. Estado de la cuestión: la historiografía y las elecciones municipales de 1979.
Los investigadores no han prestado especial atención a las primeras elecciones locales del actual régimen democrático. No hubo ninguna convocatoria de este tipo desde la Segunda República4 . Sin embargo, han quedado subordinadas frente a otros comicios celebrados durante aquellos años5 . Ello puede explicarse porque la competencia electoral municipal suele ser considerada de menos importancia respecto a las legislativas. Asimismo, su análisis tiene una gran complejidad debido a la multitud de escenarios locales y a la existencia de candidaturas independientes, dos variables que han de tenerse en cuenta a la hora de extrapolar cualquier análisis a nivel estatal6 .
En una situación parecida se encuentran los estudios sobre el proceso de transición a la democracia a escala local. Hasta la fecha, los historiadores han primado un enfoque dedicado al cambio de régimen dentro de las estructuras de la administración central pero sin observar lo sucedido en las ciudades españolas. Esta tendencia se ha corregido en los últimos años gracias al surgimiento de un conjunto de especialistas en la democratización del mundo urbano, pero hacen falta mayores estudios de caso
que aporten una perspectiva más amplia7 .
Los acercamientos a las elecciones municipales de 1979 son diversos y, como se ha comentado, ofrecen una imagen incompleta del desarrollo de la convocatoria. El mejor de ellos lo realizaron Rafael Quirosa-Cheyrouze y Mónica Fernández Amador, autores de una obra sobre la democratización del poder local8 . En sus páginas analizan la situación de los ayuntamientos, el papel de las asociaciones de vecinos y los propios comicios. Su trabajo, aun así, tiene una naturaleza introductoria, a falta de nuevos estudios sobre otras ciudades. Diego Caro Cancela, por su parte, abordó sobre las consecuencias a nivel político de las elecciones locales9 . Esta óptica fue compartida por el politólogo Joan Botella, quien abordó igualmente los efectos que aquellas tuvieron para los partidos10.
La ausencia de estudios de caso se va subsanando paulatinamente con la publicación de trabajos de diversa índole sobre las elecciones municipales en determinados puntos de la geografía española11. La muestra, no obstante, es todavía insuficiente como para poder sacar conclusiones definitivas puesto que faltan estudios dedicados a algunas de las ciudades más pobladas, pero se van perfilando algunas de relevancia. Otras obras radicadas en el ámbito local, mientras tanto, hacen un análisis más superfluo de la convocatoria electoral, aunque también suponen aportaciones de interés12.
De todo lo anterior se desprende que, pese a las obras reseñadas, las elecciones municipales de 1979 siguen siendo una cuestión abierta y, en buena medida, desconocida para la historiografía. Es preciso que continúen apareciendo nuevas investigaciones que permitan ahondar en casos que todavía no han sido analizados y, de esa manera, poder ofrecer una imagen lo más completa posible acerca de la cita con las urnas y de cómo se gestó la renovación del poder local en España tras la dictadura franquista.
2. Los ayuntamientos españoles durante el tardofranquismo y el primer gobierno de la monarquía.
La década de 1970 significó un periodo de profunda crisis en la vida municipal española. Durante aquellos años se concentraron una serie de problemas que configuraron una realidad altamente complicada. Estas dificultades procedieron de la ausencia de servicios e infraestructuras en los barrios urbanos, de la falta de legitimidad de las corporaciones municipales y de la grave escasez de recursos financieros. Las soluciones impuestas no lograron mejorar el panorama y, en algunos casos, lo agravaron.
Durante las décadas centrales del siglo XX hubo una considerable corriente migratoria desde el mundo rural hacia los núcleos urbanos. El consiguiente aumento del número de habitantes de las ciudades hizo que creciesen las periferias, las cuales albergaron a los nuevos vecinos. Ahora bien, en estas zonas proliferaron infraviviendas y en muchos casos emergieron poblados chabolistas con unas mínimas condiciones de subsistencia. A la mala calidad residencial se unieron las grandes carencias que soportaron los extrarradios: brillaban por su ausencia los equipamientos escolares y sanitarios, estaban fuera de la red de transporte público, las calles no estaban pavimentadas, no existía alcantarillado, etcétera. Las asociaciones de vecinos aprovecharon los resquicios dejados por la legislación franquista para constituirse en plataforma reivindicativa. Pronto exigieron solucionar todas las deficiencias habidas. Este movimiento social tuvo un fuerte impacto en la realidad urbana del tardofranquismo, puesto que elevó a las autoridades las malas condiciones de vida de los nuevos barrios13.
La respuesta de los ayuntamientos fue muy tímida. Su inacción derivó en un mayor peso de las demandas vecinales, las cuales no solo pidieron mejoras para los barrios sino que también cuestionaron la legitimidad de alcaldes y concejales. Así, la ciudadanía denunció la falta de representatividad del gobierno local. Ante esa tesitura se hacía inevitable una reforma de gran calado que renovase el poder municipal y desatascase la situación.
A todo este panorama hubo que añadir un factor más. Los ayuntamientos españoles atravesaron una profunda crisis financiera durante la década de 1970. Los recursos con los cuales contaban eran insuficientes y los gastos crecieron, de manera que la deuda se disparó. El efecto fue aún mayor por el contexto de recesión económica del país. En algunas localidades las cuentas se aproximaron muy peligrosamente a la quiebra. Estas limitaciones presupuestarias impidieron poner en marcha una política que solventase, de forma efectiva, los problemas que denunciaban los vecinos. Por el contrario, aquellos se agravaron todavía más y creció el descontento social.
Desde el gobierno se intentó un cambio de rumbo y elaboró una nueva legislación para el poder local. La normativa vigente databa de los años iniciales de la dictadura, unificada en la Ley de Régimen Local de 1953. Dos décadas después era evidente la necesidad de modificarla. Para ello, el ejecutivo elevó un proyecto de ley en 1972 que fracasó por la gran cantidad de enmiendas presentadas por los procuradores en Cortes. Tras retirarlo en febrero de 1974, unos meses más tarde se hizo un nuevo intento que, esta vez sí, resultó aprobado.
Nació así la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, una norma que introdujo dos grandes novedades. La primera afectó a la elección de los alcaldes, que quedó en manos de los concejales. La ley rompía con el sistema franquista, ya que hasta entonces, era potestad gubernativa decidir quién era el primer edil14. En segundo término, se incrementó el número de munícipes que formaban parte de los consistorios en cantidad proporcional a la cifra de habitantes. Había dos excepciones, los ayuntamientos de Madrid y Barcelona, que contaban con sus propios regímenes especiales.
La Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local permitió actualizar la normativa en materia municipal. Con sus innovaciones se buscó reducir el control central sobre la administración local y aumentar la representatividad de los consistorios, a pesar de que se mantuvieron los tercios corporativos para elegir concejales (familiar, sindical y de entidades). Sin embargo, la vida de la ley fue muy errática, condicionada por el fallecimiento de Franco tan solo un día después de ser promulgada.
El primer gobierno de la monarquía procedió a desarrollar la disposición transitoria primera. Esta estipulaba que debían renovarse, en un plazo máximo de cuatro meses, los alcaldes de las capitales de provincia, de las localidades mayores de 100.000 habitantes y de la mitad de las restantes poblaciones. El domingo 25 de enero de 1976 se celebró la elección de los nuevos regidores municipales. Prevaleció el continuismo pues permanecieron en sus cargos buena parte de los primeros ediles que se presentaron a la reelección (en muchos casos fueron designados automáticamente porque no hubo otro candidato) o fueron proclamados concejales que ya pertenecían a las corporaciones. Por este motivo, estos comicios no supusieron una renovación en el poder local. Para que ello fuese una realidad todavía quedaban más de tres años, los cuales serán analizados a continuación.
3. El camino hacia el 3 de abril de 1979.
El 3 de julio de 1976 Carlos Arias Navarro fue sustituido como presidente del Gobierno por Adolfo Suárez. Ello significó la derrota de la apertura como alternativa de futuro al régimen franquista y la apuesta por el reformismo que encarnó el nuevo jefe del ejecutivo. Durante su mandato se llevaron a cabo una serie de cambios que configuraron el actual sistema democrático a partir de la paulatina liquidación de la dictadura. Una de las cuestiones a modificar fue la realidad municipal, con el objetivo de dar forma a un nuevo marco legal y de renovar las autoridades locales mediante una convocatoria electoral.
A pesar del convencimiento expresado por la clase política, de las protestas sociales (sobre todo de la mano del asociacionismo vecinal, que no disminuyó su actividad tras la muerte de Franco) y de la gravísima situación por la que atravesaban los ayuntamientos del país, la ansiada cita con las urnas tardó mucho tiempo en celebrarse. Concretamente, hasta el 3 de abril de 1979 no tuvieron lugar los comicios municipales debido a sucesivos retrasos por parte del gabinete encabezado por Suárez. Este apartado tratará de explicar cómo se desarrolló la convocatoria de dichas elecciones e incidirá en los argumentos esgrimidos por el ejecutivo para postergarla, en sus consecuencias y en la reacción del resto de actores involucrados en este proceso.
3.1. Elecciones municipales después de celebrarse comicios generales.
El Gobierno presentó su declaración programática en octubre de 1976, tres meses después de asumir el cargo. En ella, uno de los puntos estuvo dedicado a las elecciones municipales, las cuales tendrían lugar después de las legislativas. Estas se celebrarían antes del 30 de junio del año siguiente, según afirmó el ejecutivo. De esta manera, el mandato de las corporaciones fue prorrogado automáticamente y la renovación prevista para el mes de noviembre quedó, por consiguiente, anulada. La razón dada fue uno de los elementos persistentes a lo largo de todo este proceso: evitar la coincidencia en el tiempo de dos convocatorias electorales que pudiesen distorsionarse entre $\mathrm { s i } ^ { 1 5 }$ .
Pronto comenzaron a sucederse las primeras reacciones. Un concejal del ayuntamiento de Tarragona y tres tenientes de alcalde de Alcalá de Henares renunciaron a sus cargos por desacuerdos con la medida16. Hubo ediles, como sucedió en Durango (Vizcaya), que manifestaron su propósito de dimitir si no se habilitaban mecanismos para que los ciudadanos pudiesen participar en la gestión municipal y vincularon el aplazamiento de las elecciones con la falta de representatividad de alcaldes y concejales17. En una línea parecida, en las localidades mallorquinas de Manacor y Llucmajor aparecieron octavillas en las cuales se solicitó la democratización de los consistorios18.
El recién nombrado alcalde de Barcelona, Josep María Socías, mantuvo un punto de vista particular y reclamó la democratización de los ayuntamientos españoles. No dudó en afirmar que “preferiría ser un alcalde democrático”19 e hizo declaraciones tan explícitas como la siguiente:
[…] el país camina irresistiblemente hacia la democracia. El cambio social que se ha producido impone nuevos modos de actuación que tenemos que aceptar en todas sus manifestaciones; las cuales, por su misma espontaneidad, son expresión de unos sentimientos y unas necesidades ciudadanas que, a pesar de nuestras limitadas posibilidades, tenemos que atender con la suficiente decisión para que lo necesario se convierta en posible20.
Hubo otras voces que hicieron notar su disconformidad. Entre ellas cabe destacar a una de las figuras más importantes de la oposición, Enrique Tierno Galván, quien sostuvo que “antes de las elecciones generales deberían haberse celebrado elecciones municipales”21. En términos similares se manifestó Josep Meliá desde las páginas de El País, quien alertó del riesgo que suponía convocar unas elecciones legislativas sin haber renovado previamente los ayuntamientos debido a la influencia que se podía ejercer desde las instancias municipales22.
Este clima de provisionalidad, falta de iniciativas y críticas populares no cesó durante los primeros meses de 1977. De nuevo hubo movimientos en el seno de las propias corporaciones. Por ejemplo, Francisco Lasa, alcalde de San Sebastián, dimitió por “considerarse desbordado ante las presiones populares y las críticas a su gestión”23. Lo mismo hicieron siete ediles del ayuntamiento granadino de Guadix a causa del “abandono permanente de los servicios municipales y la mala administración”24. Entre tanto, crecieron las presiones para que algunos regidores abandonasen sus puestos. Un caso significativo fue el de Juan de Arespacochaga, alcalde de Madrid, quien vio cómo se pidió su renuncia de forma reiterada en diversas concentraciones celebradas entre finales de abril y principios de mayo. Incluso, Juan Carlos I recibió una carta de un colectivo de amas de casa solicitándole su cese25. Clemente García, alcalde de Murcia, vio cómo los vecinos también pidieron su dimisión26. Por otro lado, hubo políticos que opinaron sobre cuándo deberían tener lugar los comicios, como por ejemplo José Martínez Emperador, presidente de la Diputación Provincial de Madrid, quien indicó que él “hubiera convocado primero las municipales y luego las legislativas”27.
El Gobierno de Suárez fijó, finalmente, las elecciones generales para el 15 de junio, tras ser aprobada en referéndum la Ley para la Reforma Política. Se aventuraba, por tanto, que poco después de esa fecha podrían tener lugar los comicios municipales. No obstante, cercana la cita con las urnas, aparecieron algunas informaciones que alertaron de un posible retraso “de nueve a doce meses” ante la “imposibilidad material” de adaptar, en un plazo menor, la legislación a la competencia partidista28. Los partidos opositores ya legalizados, mientras, reclamaron la urgencia por celebrar elecciones locales y comenzaron a prepararse para ellas29.
3.2. Elecciones municipales después de aprobarse la Constitución.
El 15 de junio de 1977 se celebraron las elecciones generales, en las cuales triunfó la candidatura de Unión de Centro Democrático (UCD), la coalición electoral liderada por el presidente Suárez. Según se había comprometido, se convocarían comicios municipales una vez que las legislativas hubiesen tenido lugar. Sin embargo, durante las siguientes semanas no hubo ningún movimiento por parte del nuevo gobierno, hecho que provocó una oleada de reacciones ante el frenazo en la renovación de los ayuntamientos.
En primer lugar, alcaldes y concejales decidieron no permanecer como meros observadores pasivos y se incorporaron al debate. En la mayoría de los casos solicitaron la celebración de los comicios a través de iniciativas tanto de los plenos como de ediles a título individual30. En el ayuntamiento de Madrid, por ejemplo, el concejal Antonio Horcajo presentó una proposición en la que urgía al Gobierno a convocar las elecciones locales porque “se hace necesario que sea el pueblo quién [sic] manifieste su voluntad sobre quienes [sic] han de regir nuestras ciudades”. Su compañero de corporación, Eduardo González Velayos, llegó a afirmar que “en las actuales circunstancias no se está cómodo sentado en estos escaños”31. Una acción similar a la anterior fue promovida por algunas Diputaciones Provinciales, como las de La Coruña y Guipúzcoa32. La respuesta del ayuntamiento de Girona, por otro lado, consistió en abrir un “diálogo constante” con los partidos políticos33.
Los consistorios vieron cómo algunos de sus integrantes optaron por abandonar sus puestos en señal de protesta. Cabe mencionar la dimisión de toda la corporación de Ermua, del alcalde y ocho concejales de Basauri, así como de dos concejales de San Fernando34. Miguel Ramón Izquierdo, alcalde de Valencia, también hizo pública su renuncia aunque posteriormente fue rechazada por el pleno municipal35.
Hubo, asimismo, numerosas solicitudes de dimisiones. Los alcaldes de Bilbao, Salamanca y San Sebastián de los Reyes fueron objeto de algunas de ellas36. Nuevamente, Juan de Arespacochaga sufrió el rechazo de los madrileños pero decidió permanecer en su puesto hasta que hubiese elecciones municipales37. El concejal de Sevilla Cayetano Domínguez también pidió la renuncia del pleno, pero al rechazarse su demanda dimitió él mismo38. Los socialistas pidieron que el alcalde de Córdoba y el ayuntamiento de Oviedo abandonasen sus puestos, y varios partidos nacionalistas vascos hicieron idéntica solicitud en Getxo39.
Las fuerzas de la oposición, después de su derrota en las urnas, insistieron en la necesidad de que se celebrasen las elecciones municipales. Felipe González, líder del Partido Socialista Obrero Española (PSOE), defendió que tuviesen lugar cuanto antes40. Mientras tanto, desde Alianza Popular (AP) se reconoció que el retraso de los comicios fue un error e introdujo un nuevo elemento en el debate: la necesidad de reformar la legislación local y la normativa electoral41. Por su parte, Antonio de Senillosa manifestó que “el gran paso hacia la democracia son las elecciones municipales”42.
En el País Vasco fue un escenario particular. Los diputados y senadores que habían resultado elegidos solicitaron que los comicios municipales se celebrasen de modo urgente y, además, propusieron la dimisión en bloque de todos los alcaldes, quienes serían sustituidos por comisiones gestoras43. La respuesta de los primeros ediles se manifestó en una reunión acontecida en la localidad vizcaína de Vergara, tras la cual apoyaron la convocatoria inmediata de las elecciones pero no quisieron renunciar44. Ese fue el germen del denominado “grupo de Vergara”, que mantuvo una postura singular a lo largo de todo el proceso. Sus integrantes reclamaron su pronta celebración pero se negaron a abandonar sus cargos porque con ello se podría poner en peligro a muchos ayuntamientos.
Pese a estas iniciativas, el panorama no se alteró sustancialmente. No hubo ninguna reacción por parte del gabinete presidido por Suárez, que no se pronunció con claridad sobre la fecha de las futuras elecciones. La única alusión se encontraba, otra vez, en su programa de gobierno, donde se señaló que podrían convocarse en los meses durante 1977 pero que podrían celebrarse a comienzos del año siguiente45.
Esta indefinición, por un lado, alentó el debate sobre posibles fechas y, por otro, hizo que algunos partidos se pronunciasen al respecto. Desde ABC se apuntó la posibilidad de que las elecciones se celebrasen el 18 de febrero de 1978, un planteamiento muy similar al del ejecutivo46. Poco después dio a conocer una nueva fecha, el 15 de diciembre47. Solo salió al paso de estas especulaciones el diputado ucedista Arturo Moya, quien afirmó que la convocatoria podría hacerse a finales de año para que la jornada electoral se desarrollase en un plazo de noventa días48. Alianza Popular y el Partido Carlista, a su vez, expresaron la urgencia de los comicios municipales49.
En los ayuntamientos también se produjeron algunos cambios. En la provincia de Madrid varios alcaldes amenazaron con dimitir ante la demora en la renovación del poder municipal, aunque finalmente solo lo hizo el primer edil de San Fernando de Henares. Por otro lado, en algunos consistorios se ensayaron nuevas fórmulas como las comisiones de control vecinal, hecho que permitió una mayor interacción entre las autoridades locales y la ciudadanía50. No obstante, hubo lugares, como en Zaragoza, donde se rechazaron este tipo de iniciativas51.
El Partido Comunista de España (PCE) dio un paso para forzar la situación. En septiembre de 1977 presentó en el Congreso de los Diputados una proposición de ley para convocar elecciones a los ayuntamientos y las diputaciones. Se trató de un intento frustrado puesto que solamente contó con el apoyo del PSOE y del grupo mixto y, como consecuencia, fue rechazado52.
Los cambios de mayor trascendencia llegaron en el último trimestre de 1977, momento en el que apareció un nuevo impedimento que retrasaría la convocatoria de las elecciones municipales. El día 25 de octubre se firmaron los Pactos de La Moncloa, un conjunto de acuerdos en materia económica y laboral, fundamentalmente, pero que recogieron también una serie de disposiciones de carácter político. Entre ellas se encontraba la fecha de los comicios, si bien no figuró de manera expresa en el texto firmado por los partidos políticos.
La prensa dio a conocer, pasadas unas semanas, el compromiso alcanzado por gobierno y oposición para que la convocatoria se aplazase hasta aprobar la futura Constitución53. Desde los partidos políticos no hubo ningún desmentido rotundo, sí algún matiz, y la cita con las urnas volvió a situarse en un horizonte impreciso54.
Esta nueva demora en la renovación del poder local tuvo algunos efectos. El alcalde de Barcelona dejó patente de nuevo su postura y criticó que los comicios se hubiesen postergado55. Por otra parte, se elevaron solicitudes al Gobierno para que los convocase con carácter de urgencia. Estas iniciativas fueron promovidas por varios partidos catalanes y por el senador Miguel Cordero56.
3.3. La elaboración de una legislación electoral municipal.
Con la firma de los Pactos de La Moncloa se consagró el aplazamiento de las elecciones locales hasta después de que se aprobase la Constitución. El otoño de 1977 vio nacer un nuevo argumento para postergar los comicios, puesto que el Gobierno ucedista inició los trámites para dotar a estos de una normativa electoral propia. El ministro del Interior, Rodolfo Martín Villa, había adelantado que la cita con las urnas tendría lugar en el verano de 1978, siempre que, para entonces, estuviese lista su regulación57. Pocos días más tarde se entregó un proyecto de ley de elecciones locales58.
Santiago Carrillo se alineó con las tesis gubernamentales. El secretario general del PCE declaró que, igual que pensaba el presidente Suárez, era preferible que no coincidiesen las elecciones locales con el proceso de redacción de la futura Carta Magna para que la campaña no desvirtuase el contenido de aquella59. El resto de la oposición, mientras tanto, insistió en que los comicios eran urgentes debido a la “inoperancia actual de la vida municipal”, “la contradicción existente entre unas Cortes democráticas y la pervivencia de ayuntamientos franquistas” o la influencia que estos pudiesen ejercer en los regímenes preautonómicos60. El PSOE, incluso, propuso adelantar la fecha de celebración a los meses de marzo o abril61.
El nuevo retraso impuesto por el ejecutivo provocó nuevas dimisiones de cargos municipales, como las protagonizadas por el alcalde de León y por las corporaciones de Elda e Irún62. Estas renuncias coincidieron con el agravamiento de la crisis financiera de algunas localidades y hubo determinados casos que se dieron a conocer públicamente63. Uno de los ayuntamientos más afectados, el de Málaga, dio un ultimátum al Gobierno para convocar cuanto antes comicios municipales con un doble objetivo: elegir nuevas autoridades locales y sanear las cuentas de muchas poblaciones64.
Los alcaldes de las capitales de provincia y de las ciudades mayores de 100.000 habitantes también mostraron sus quejas directamente a Martín Villa. En una reunión mantenida con él señalaron la urgencia de las elecciones municipales. El ministro respondió que los trámites parlamentarios estaban en marcha y que sería el poder legislativo quien marcase el ritmo. Además, se comprometió a respaldar a los ayuntamientos vigentes hasta la celebración de los comicios65. Poco después afirmó que estos se celebrarían en el primer trimestre de $1 9 7 8 ^ { 6 6 }$ .
Una voz más apareció en escena, la del veterano político José María Gil Robles. En un artículo publicado por $E l$ País hizo un profundo diagnóstico de todo el panorama que rodeaba a la convocatoria de elecciones locales. Criticó que Suárez pretendiese “conservar el tinglado electoral de los ayuntamientos, que en términos muy generales siguen siendo los mismos que durante la época franquista” y observó la ventaja de las fuerzas de izquierda en las grandes ciudades y la orientación conservadora de los núcleos rurales, hecho que podría aupar a Felipe González a la presidencia del gobierno. Por último, hizo una apuesta decidida por un régimen municipal transitorio por medio de comisiones gestoras67.
Con el cambio de año parecía que la convocatoria de las elecciones iba a producirse con relativa rapidez. La situación por la que atravesaba el poder local demandaba su renovación. Este aspecto era visto como un paso más en el proceso democratizador. Por ejemplo, un editorial de El País recogió estas ideas:
[…] no se sabe si se van a celebrar o no a corto plazo, ni qué partidos propugnan o se oponen sinceramente a la convocatoria, ni cuáles son las razones de la demora, ni qué constelación de alianzas y pactos subyace a ese misterio. Lo único evidente es que deberían celebrarse antes de abril y que su postergación debilitaría considerablemente la vida democrática68.
El proyecto de ley de elecciones locales presentado por el Gobierno comenzó a discutirse en las cámaras legislativas a comienzos de 1978. A pesar de que se tramitó por vía de urgencia, no fue definitivamente aprobado hasta el mes de julio. Fueron varias las cuestiones que concentraron los debates y una de las más importantes fue el plazo de convocatoria de las elecciones69.
Al proyecto gubernamental se añadió una disposición transitoria que instaba al ejecutivo a convocar los comicios 30 días después de haberse aprobado la ley. En la Comisión de Interior del Congreso de los Diputados, UCD y AP votaron en contra y, por consiguiente, esa exigencia fue eliminada. Desde el partido centrista esgrimieron tres razones para no establecer un plazo tan estricto: tener margen para actualizar el censo e incluir a los ciudadanos entre $1 8 \mathrm { ~ y ~ } 2 1$ años, evitar la coincidencia de las elecciones con los trabajos de la ponencia constitucional y respetar la facultad del ejecutivo para fijar el momento idóneo para celebrar aquellas70. Aun así, Martín Villa se comprometió, ante el pleno del Congreso, a convocar los comicios municipales antes de que transcurriesen 30 días desde la aprobación del texto constitucional71. Con ello no se colmaron los deseos de la oposición, que demandaba la urgencia de la cita con las urnas y que se acortasen los plazos72. Sus intentos no tuvieron éxito y, tras su paso por el Senado, salió respaldada una vez más la postura gubernamental.
La nueva Ley de Elecciones Locales, al margen del momento de convocatoria de los comicios, tuvo otros rasgos esenciales. El alcalde sería elegido por los concejales y, de no obtener ninguno mayoría absoluta, quedaría proclamado el número uno de la candidatura que hubiese obtenido más sufragios en las urnas. Esta fórmula fue propuesta por el diputado comunista Jordi Solé Tura y concilió las dos posturas existentes: UCD y PSOE propusieron que fuese nombrado alcalde directamente quien liderase la lista más votada por la ciudadanía, mientras que el resto de formaciones apostaron por que esta decisión recayese en los ediles. Además, se utilizaría un sistema proporcional para distribuir los concejales entre aquellos partidos que hubiesen logrado por lo menos el $5 \%$ de apoyo electoral.
A pesar de los avances habidos en la tramitación parlamentaria de la ley, las dudas sobre el momento en el que se celebrarían los comicios no se habían despejado. Por este motivo, se produjeron nuevas renuncias en el seno de algunos ayuntamientos y hubo autoridades que recibieron presiones para abandonar sus puestos73. Al mismo tiempo, hubo dos hechos estrechamente relacionados con la parálisis de la vida municipal.
Por un lado, se formaron comisiones gestoras en algunas poblaciones. La primera nació en la localidad tarraconense de Ascó74. A lo largo de los meses siguientes, otros puntos de la geografía española imitaron la fórmula. Así sucedió, por ejemplo, en ciudades como Pamplona o San Sebastián75. Hubo intentos similares en Salamanca y Bilbao que, finalmente, no fructificaron76.
En segundo término, se vincularon las solicitudes por la renovación del poder local al autogobierno, sobre todo en el País Vasco. La amnistía y la descentralización debían ir a la par que la convocatoria de un gran proceso electoral de dimensiones regional y municipal. Como resultado, los vascos elegirían a sus dirigentes y estos no serían designados desde el Estado central. El “grupo de Vergara” desoyó las peticiones de renuncia o de establecimiento de gestoras lanzadas desde varios partidos políticos77. Para ellos, ambas medidas podrían desestabilizar peligrosamente aquellos ayuntamientos que funcionaban con normalidad.
La segunda mitad de 1978 trajo sustanciales novedades. En julio se aprobó la Ley de Elecciones Locales y el diciembre se ratificó, vía referéndum, la Constitución. Quedaron, de este modo, superados los dos obstáculos legales que impuso el Gobierno de Suárez antes de proceder a la convocatoria de los comicios. El presidente no dio a conocer la fecha de estos hasta finales de año a pesar de que diversos partidos presionaron una vez más78. Finalmente, la renovación de los ayuntamientos tendría lugar el 3 de abril de 1979 aunque un mes antes, el 1 de marzo, habría elecciones legislativas79.
4. Los actores del proceso.
Hasta ahora se ha realizado un recorrido cronológico por la celebración de las elecciones municipales el 3 de abril de 1979. Después de ello, se analizarán las posturas defendidas por los diferentes actores que participaron en este proceso.
Se abordará, en primer lugar, al Gobierno. Los distintos gabinetes presididos por Suárez condicionaron notablemente la convocatoria de las primeras elecciones municipales del actual régimen democrático. Sus sucesivos aplazamientos y los distintos requisitos exigidos hicieron que, de manera consciente, la renovación de los ayuntamientos fuese una demanda social continuamente aparcada. Más allá de las razones oficiales esgrimidas, como evitar la coincidencia en el tiempo entre el proceso electoral y la elaboración de la nueva Constitución o dotar a los comicios locales de un marco normativo específico, hubo una serie de causas de fondo que influyeron de forma decisiva en la actitud tomada por el ejecutivo.
Los sondeos no proporcionaban unas perspectivas favorables para los candidatos de UCD. Las encuestas hechas por el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) siempre les situaban por detrás del PSOE en intención de voto, como puede verse en la tabla 1. Por tanto, los intereses electoralistas intervinieron en la toma de decisiones. Incluso, se llegó a anteponer una convocatoria legislativa el 1 de maro de 1979, donde las perspectivas eran mucho mejores, para favorecer los intereses del partido centrista en la disputa local.
Tabla 1: Intención de voto en elecciones municipales (en porcentaje)

Partido	Julio de 1978	Septiembre de1978	Febrero de 1979
UCD	17	13,8	11,7
PSOE/PSP	33	27,2	13,2
PCE/PSUC	8	9,4	4,3
AP	3	5,3	1,3
Otros	5	9,1	5,9
Ninguno	4	12,4	4,8
No sabe	19	17,8	42.3
No contesta	9	5	7,4

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FUENTE: Centro de Investigaciones Sociológicas, estudios 1161 (julio de 1978), 1164 (septiembre de 1978) y 1183 (febrero de 1979).
El vaticinio de las encuestas predecía que el gobierno podía perder el control que ejercía sobre la administración municipal. La Ley Reguladora de Bases del Régimen Local había acabado con los alcaldes designados, pero los ayuntamientos continuaban siendo un bastión capital de poder al cual el ejecutivo no pensaba renunciar. Si se convocaban elecciones municipales y las fuerzas de la oposición irrumpían en los consistorios, esa capacidad de influencia entraba en serio riesgo. En sus memorias, el ministro Martín Villa reconoció que si alcaldes y concejales hubiesen dimitido de modo masivo se hubiese producido “una verdadera desestabilización de la vida política española”. Por este motivo, una de sus misiones fue “asegurar la continuidad de unas corporaciones que ya no se consideraban legitimadas” y evitar, con ello, un vacío en el poder municipal que precipitase la celebración de los comicios80. Hay que tener en cuenta, además, la importancia del poder local en un momento en el cual los partidos todavía no tenían una gran implantación territorial, más allá de los principales núcleos urbanos, a la hora de formar las candidaturas o captar nuevos afiliados.
Debe agregarse un elemento de naturaleza histórica. Suárez y su equipo tuvieron presente lo ocurrido en España en 1931.En esa fecha se produjo un cambio de régimen político a partir de unas elecciones municipales cuya consecuencia fue la proclamación de la Segunda República. Una hipotética victoria de las fuerzas de izquierda, como sucedió entonces con las candidaturas republicanas en las grandes ciudades del país, podía provocar el final del proyecto reformista y que la iniciativa democratizadora pasase a aquellas formaciones.
En segundo lugar, cabe detenerse en los partidos de la oposición. El PSOE y el PCE reclamaron con insistencia la renovación de los ayuntamientos españoles. Los socialistas fueron, desde las elecciones legislativas de 1977, la gran alternativa a UCD. Sin embargo, su presencia dentro del movimiento vecinal era reducida, comparada con los comunistas. Estos, desde las asociaciones, hicieron una estrecha vigilancia de la política local. Sin embargo, para el partido liderado por Felipe González un buen resultado en los comicios municipales podría auparle al Gobierno central, según la información ofrecida por los sondeos81. Además, en abril de 1977 habían expuesto su enfoque sobre el poder local, sintetizado en los siguientes puntos: gestión honesta y competente, mayor participación ciudadana en el gobierno municipal y extensión de valores como la libertad, la igualdad y la solidaridad82.
Además, la sociedad veía a las fuerzas de izquierda como las más capacitadas para solucionar los problemas que arrastraban las ciudades españolas. Para afrontar las mejoras necesarias, la ciudadanía confiaba más en la oposición que en el partido centrista, el cual desde el poder había sido incapaz de resolver dichas dificultades. Tal y como refleja la tabla 2, los socialistas salían muy favorecidos y se encontraban claramente por encima de UCD y del PCE. Se convirtieron en la opción pujante dentro del panorama municipal al ser identificados como garantes de un nuevo modelo de gestión.
Tabla 2: Partido que mejor solucionaría los problemas de su municipio (en porcentaje).
FUENTE: idem.

Partido	Marzo de 1978	Septiembre de 1978
UCD	5,2	10,5
PSOE/PSP	14	22.5
PCE/PSUC	2.7	9,1
AP	0,5	4,4
Otros	14,1	6,9
Todos unidos	2,7	-
Ninguno	二	22,5
No sabe	55	18,3
No contesta	5,6	4,7

.
La postura del PCE se modificó ligeramente a partir de octubre de 1977, coincidiendo con la firma de los Pactos de La Moncloa. El partido mantuvo las peticiones de convocatoria urgente de los comicios. Para Ramón Tamames, estos “eran una necesidad perentoria para llevar las libertades públicas y los derechos ciudadanos a todos los confines del país”83. Sin embargo, Santiago Carrillo se sumó a las tesis gubernamentales y sostuvo que las elecciones locales debían posponerse hasta que la Constitución fuese aprobada84. Este apoyo a la postura de Suárez respondía al temor comunista de perder peso político en el escenario local frente al PSOE.
En tercer lugar, se atenderá al papel representado por la ciudadanía. El camino que llevó a los comicios locales de 1979 no fue únicamente transitado por actores de naturaleza política. La sociedad civil también tuvo su peso en este proceso y se movilizó para solicitar la elección democrática de los miembros de los ayuntamientos. Las asociaciones de vecinos canalizaron la gran mayoría de estas reclamaciones. Gracias a ello, comenzaron a solicitar la renuncia de alcaldes y concejales, a quienes consideraban no representativos e ineficaces gestores, y la celebración urgente de los comicios. La actividad vecinal fue muy crítica con la labor del Gobierno acerca de la convocatoria de la cita con las urnas e intensificó sus reivindicaciones a medida que el ejecutivo interpuso nuevos argumentos para retrasarla.
La ciudadanía era consciente de la delicada situación de los ayuntamientos. Bajo estas líneas, en la tabla 3, puede verse que gran parte de los españoles afirmaban que las corporaciones tenían muchos o algunos problemas, un $58 \%$ en marzo de 1978 y un $8 6 \%$ en septiembre del mismo año. El paso del tiempo y el retraso en la convocatoria de los comicios no hicieron más que agravar esos asuntos y su percepción por parte de la sociedad.
Tabla 3: Problemas de los municipios españoles (en porcentaje)
FUENTE: idem.

Cantidad de problemas	Marzo de 1978	Septiembre de 1978
Muchos problemas	27,1	61,2
Algunos problemas	30,9	24,8
Pocos problemas	7,6	4.8
Muy pocos problemas	12,3	2,6
No sabe	18,3	4,8
No contesta	3,4	0,5

.
En una encuesta realizada en el mes de septiembre de 1978, cuando la Ley de Elecciones Locales ya había sido aprobada y la elaboración de la Constitución se encontraba en su fase final, puede comprobarse qué pensaba la gente acerca de si los comicios arreglarían o no los problemas del poder local. A la vista de los datos que figuran en la tabla 4, una gran mayoría de los encuestados (un $7 7 { , } 9 \%$ ) creía que la elección democrática de alcaldes y concejales supondría mejoras de algún tipo para su localidad. Frente a ellos, un $1 3 { , } 2 \%$ pensaba que no habría cambios y tan solo un $1 { , } 6 \%$ opinaba que todo empeoraría. Por lo tanto, los españoles establecieron una relación directa entre la crisis del poder municipal y la renovación de los ayuntamientos.
Tabla 4: Relación entre las elecciones y los problemas municipales (en porcentaje)
FUENTE: idem.

Pregunta: iCree usted que el hecho de que los concejales y alcaldes seanelegidos democraticamente servirá para que las cosas de este municipio..?
Mejoren mucho	17,8
Mejoren bastante	30,7
Mejoren algo	29,4
Sigan igual que siempre	13,2
Empeoren	1,6
No sabe	5,7
No contesta	1,5

.
En cuarto y último lugar se tratarán los ayuntamientos españoles, los cuales tampoco permanecieron impasibles ante la dilación de las elecciones. En el apartado precedente se ha podido ver que hubo alcaldes y concejales que rechazaron las sucesivas demoras de los comicios. El porcentaje es pequeño, dado que solamente se pronunció un reducido número de ellos, pero sí revela una actitud de distanciamiento y rechazo frente a las trabas impuestas desde la administración central. Se trata de un asunto de interés puesto que, en aquel momento, la influencia del aparato estatal sobre el poder local era todavía importante. Como consecuencia, hubo varias sustituciones de regidores municipales y, además, las renuncias de los ediles no podían ser cubiertas, en espera de que los comicios tuviesen lugar.
Desde los consistorios se elevaron asimismo quejas por la falta de representatividad. En ese sentido, destacaron las realizadas por el concejal sevillano Cayetano Domínguez. En su opinión, “no parece lógico que permanezcamos al frente del Ayuntamiento quienes ya se sabe que no contamos con el necesario respaldo popular”85. Para contener estas denuncias, el gobernador civil de León, en una reunión de la Asociación Española de Alcaldes celebrada en junio de 1978, señaló que “los legítimos representantes del pueblo, hoy por hoy, sois vosotros”86.
La mayoría de las autoridades locales permanecieron en sus puestos a pesar de las dificultades existentes y de las críticas recibidas. Para ello, siguieron las pautas dadas por Martín Villa a los gobernadores civiles. El ministro instó a que “hasta que se celebren las elecciones municipales […] las actuales Corporaciones han de mantenerse” e hizo hincapié en que “las posibles dimisiones de alcaldes y Corporaciones locales […] crearían un peligroso vacío”87.
Muchos de ellos alegaron vocación por el servicio público para permanecer en sus puestos. En esos términos se expresó Juan de Arespacochaga, alcalde de Madrid, quien sostuvo que los miembros de los consistorios hasta las elecciones de 1979 hicieron gala de un “deseo de servicio público que se ha mantenido en medio de ataques furibundos”. Aludió igualmente a la falta de representatividad de las autoridades locales, la cual “se había ya convertido en tópico […] por la incongruencia de que se mantuviesen durante años en sus puestos los últimos vestigios de la organización administrativa franquista”. Para terminar, señaló que
[…] lo más insufrible era la soledad creciente a que se relegaba a unas personas que, en cumplimiento de su deber y del respeto a ellos mismos, seguían en sus puestos sin contraprestación moral alguna88.
Fernando de Parias, alcalde de Sevilla, le lanzó al ministro Martín Villa la siguiente pregunta: “¿es que somos el ama de llaves o el tonto del pueblo?”. Esta frase condensa la percepción de buena parte de los dirigentes municipales, quienes debían velar por las ciudades hasta el desembarco de alcaldes de UCD y, al mismo tiempo, concentrar las críticas procedentes desde los vecinos, desde los partidos de la oposición y desde la prensa89. Esta perspectiva no fue exclusiva del primer edil hispalense sino que, como explica Antonio Francisco Canales Serrano, “el papel de la clase política local fue el de aguantar al frente de las instituciones locales mientras se iba diseñando el nuevo marco político”90.
5. Consideraciones finales.
La convocatoria de las primeras elecciones municipales habidas en el actual régimen democrático fue un proceso largo y estuvo plagado de acontecimientos. La renovación de los ayuntamientos demandada por gran parte de la oposición y por algunos de los miembrosde los consistorios encontró una actitud dilatoria por parte de los diferentes gabinetes presididos por Suárez, sustentada en distintos argumentos y en la necesidad de emprender una serie de reformas. Los intereses de los diversos partidos (UCD, PSOE y PCE, sobre todo) se impusieron y condicionaron sus respectivas actuaciones.
El pulso por la convocatoria de las elecciones locales representó un punto de fricción más entre gobierno y oposición, quienes pretendieron hacer realidad sus planteamientos. Contó, además, con el concurso de la sociedad civil y de las autoridades municipales, quienes no permanecieron impasibles ante la demora de aquellos. No se circunscribió a un momento concreto sino que se desplegó a lo largo de un periodo de casi tres años, desde el primer aplazamiento hecho por el ejecutivo en octubre de 1976 hasta la fecha definitiva de los comicios, el 3 de abril de 1979. Sobre el papel, fueron Suárez y su equipo quienes salieron victoriosos. Ellos consiguieron hacer valer su posición de fuerza y retrasaron la cita con las urnas. Para ello establecieron unos requisitos que cumplieron a rajatabla, como no interferir en la elaboración de la Constitución o contar con una ley electoral específica. Sin embargo, esta estrategia no tuvo consecuencias favorables para los intereses del partido centrista. A pesar de obtener un mayor número de votos y de actas de concejal, en las grandes ciudades las candidaturas del PSOE y del PCE tuvieron un respaldo muy importante que les permitió acceder a la alcaldía. No es objeto de este estudio detenerse en el análisis pormenorizado de los resultados electorales, pero sí debe mencionarse que los efectos de este pulso no fueron los previstos por el gobierno. Los continuos retrasos en la renovación del poder local y las ansias de cambio jugaron un papel decisivo y echaron por tierra las maniobras orquestadas desde la administración central. Incluso, permiten explicar por qué los partidos de la izquierda se hicieron con el poder en las ciudades más habitadas del país.
El proceso que culminó con la celebración de las elecciones municipales de 1979 revela, también, que la democratización en España no fue un fenómeno protagonizado exclusivamente por actores de naturaleza política. La ciudadanía comprendió la urgencia por disponer de unos nuevos regidores locales que procediesen del ejercicio del sufragio. Además, identificó la contradicción existente entre unas cámaras legislativas emanadas de las urnas desde junio de 1977 y unos ayuntamientos que seguían gobernados por personal vinculado con la dictadura franquista. Solo así, con unos nuevos representantes municipales, se lograría poner remedio a la grave situación por la que atravesaban numerosas localidades, con enormes carencias de servicios y con unas finanzas muy deterioradas. A través de las reivindicaciones hechas desde el movimiento vecinal se hicieron llegar a los dirigentes los deseos de la masa social.
El análisis de la convocatoria de las primeras elecciones municipales descubre, a su vez, la necesidad de incorporar la vertiente local a las investigaciones que hacen los historiadores acerca del proceso de cambio político en España. El predominio de los estudios dedicados a las instituciones centrales o los protagonistas (ya sea a nivel individual o colectivo) debe ser complementado con trabajos que se detengan en lo sucedido en las ciudades del país. Gracias a ello se ampliará el panorama y se explicará, de forma más profunda, cómo se llevó a cabo el paso de la dictadura a la democracia. Esta nueva vía de análisis proporcionará nuevos elementos de reflexión y, de entrada, alterará las cronologías sobre el fenómeno, que no podrá darse por concluido, en ningún caso, antes de la celebración de los comicios locales de 1979. En suma, esta perspectiva municipal contribuirá a enriquecer las explicaciones sobre el cambio político y a fomentar el debate acerca de cómo se sentaron las bases de nuestro actual régimen democrático.
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