El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas: La larga marcha hacia la ampliacion.
ANGEL VINAS Embajador, Jefe de la Delegacion de la Comision Europea ante las Naciones Unidas. Catedratico de la Universidad Complutense.
Unas bodas de oro son tiempo de satisfaccion. Tambien, casi iremediablemente,de balance.En el caso de las Naciones Unidas la satisfaccion esta garantizada: tras una larga ruta no exenta de sobresaltos,su necesidad y sus aportaciones ya no se ponen hoy en tela de juicio 1. En el debe del balance hay，por supuesto, numerosos renglones e innumerables agujeros que taponar ². Algunos seran, sin duda, taponados. Otros, no.
En el ano de las bodas de oro muchos Estados miembros de las Naciones Unidas hubieran querido cerrar uno de los debates que la Organizacion viene arrastrando durante anos y anios: la ampliacion y reforma del Consejo de.
Seguridad.En el momento de escribir estas lineas,en plena 49 sesion de la Asamblea General, no parece probable que ello ocurra en la fecha emblematica de 1995.
1．EL TRASFONDO HISTORICO.
Lacomposicion del Consejo,fijada por el articulo 23 de la Carta,reflejaba claramente la estructura de poder internacional emanada de la guerra.A un lado,las potencias victoriosas: Estados Unidos,la Union Sovietica,el Reino Unido,Francia y China 3,como miembros permanentes y con derecho de veto.Al otro lado,seis miembros no permanentes que eligiria por un bienio la Asamblea General.La Carta establecio dos criterios para la seleccion de estos ultimos: en primer Iugar, su contribucion al mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales y al cumplimiento de los restantes fines de la Organizacion. En segundo lugar,la necesidad de atender a una distribucion geografica equitativa.Un acuerdo entre caballeros selló en 1946 tal distribuci6n: dos de ios miembros no permanentes serian Iatinoamericanos y el resto se repartiria, a razon de un puesto por grupo, entre los paises europeos occidentales,europeos orientales, de la Commonwealth y los paises afro-asiaticos 4.
Los miembros permanentes controlan cualquier proceso de ampliacion gracias al juego combinado de los articulos 27 (votacion en el Consejo) y 108 (modificaciones a la Carta).El veto de cualquiera de ellos puede,en ültimo término, impedir todo cambio en la composicion del Consejo. Es una de las -muchascontradicciones que contiene la Carta que se basa, por otra parte, en el principio de la igualdad soberana de los Estados (preambulo y articulo 2).
A tenor del articulo 24 todos los miembros de las"Naciones Unidas confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales y reconocen que,al desempeiar sus funciones,actua en nombre y por cuenta de todos ellos. A mayor abundamiento, el Consejo no esta sometido a control juridico o jurisdiccional alguno 5.
El peso de los miembros permanentes se veria incrementado,desde el principio,por la disposicion del articulo 23 (2) que preve que los no permanentes que dejen el Consejo tras el bienio para el cual hubieran sido elegidos no puedan ser reelegibles inmediatamente. Esto impide a cualquier Estado toda posibilidad de accion continuada en el seno del Consejo en comparacion con lo que ocurre con aquéllos que forman parte del “circulo magico" que son los cinco miembros permanentes.
En el contexto de la guerra fria, el Consejo solo pudo desempeiar limitadamente el papel que la Carta le atribuia. Aun asi, su calidad de foro inigualado en la confrontacion dialéctica entre los bloques 6 contribuyó a mantenerle como uno de los centros esenciales de la dinamica onusiana 7.
La Asamblea General, por resolucion 1991 (XVIII) del 17 de diciembre de 1963,y que entró en vigor el 31 de agosto de 1965,procedio a una modificacion del articulo 23 (2). Desde el_1 de enero de 1966 el numero de miembros no permanentes es de diez.La propia resolucion estableció su distribucion geografica: dos puestos se atribuyeron a los paises latinoamericanos,dos al grupo de paises europeos occidentales y otros (WEOG), que incluye a los paises desarrollados de la Commonwealth,y uno a los paises de la Europa Oriental. Los cinco restantes se repartirian entre el grupo de paises africanos y asiaticos (en donde figuran los paises arabes y en el que, por lo general, se aplica la relacion 2-2-1).
La descolonizacion, con el ingreso en las Naciones Unidas de numerosos nuevos Estados &,y la propia pugna sistémica entre el Este y el Oeste, procipiaron dicha modesta ampliacion. Ninguno de los miembros permanentes,que englobaban a los dos polos centrales de la confrontaci6n,se opuso a la reforma.La ampliacion se consideró compatible con el mantenimiento de los equilibrios globales y tenia la ventaja de permitir incorporar los nuevos Estados a las estrategias de las grandes potencias 9.
Con todo,ya esta ampliación puso de relieve que,en la práctica, muchos de los Estados miembros de las Naciones Unidas (nuevos o no) tendian a privilegiar el segundo criterio de seleccion establecido en el articulo 23 que,al acentuar el elemento geografico, disminuia teóricamente el peso de las alianzas ideológicas o politicas 0. La resolucion 1991 (XVII) se basaba en la nocion de que la composicion del Consejo era inequitativa y desequilibrada. El aumento del numero de Estados miembros de las Naciones Unidas requeria una mejor representacion geografica. Ello contribuiria, se afirmó,a incrementar su eficacia. Son los mismos argumentos que mas tarde se desgranarian tos en todas sus posibles manifestaciones.
El énfasis en lo geografico l1 se veria alentado tambien por el creciente afan en lograr una mayor representatividad en la composicion del Consejo. En el decenio de los aiios setenta,por ejemplo,más de una veintena de Estados ingresaron en las Naciones Unidas: todos ellos fueron a parar a los grupos geograficos que englobaban al Tercer Mundo.
Casi como traslación del creciente peso de este Tercer Mundo en la Asamblea General, y como prolongacion de la pugna que por aquellos afios enfrentó al mundo en desarrollo con los paises industrializados en la definición y realizacion de un “nuevo orden economico internacionab, no tardó en desarrollarse un poderoso movimiento en favor de una nueva ampliacion del Consejo.
Dicho movimiento se basaba en consideraciones muy diversas: la aspiracion a reducir el peso de la estructura de poder cristalizada en 1945,el deseo de mejorar las posibilidades de acceder al Consejo de los nuevos Estados,la retórica de la democratizacion de las relaciones internacionales y la conveniencia de mantener un' cierto equilibrio evolutivo entre los diversos grupos regionales figuraron entre los argumentos que se manejaron una y otra vez.
En noviembre de 1979 un pequeno grupo de paises afroasiaticos y latinoamericanos (Argelia,Argentina,Bangladesh,Bhutan,Guyana,India,Maldivas,Nepal, Nigeria y Sri Lanka) solicitó que se incluyeran como temas de debate en la agenda de la Asamblea General el aumento del numero de miembros del Consejo de Seguridad y la representatividad del mismo. Rapidamente,la gama de promotores se amplió (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador,Japon,Panama, Peru, Venezuela, entre otros)y la accion desembocó en un proyecto de resolucion de la Asamblea que tendia a aumentar de 10 a 16 el numero de miembros no permanentes del Consejo de Seguridad.La distribucion preconizada incrementaba considerablemente el peso de los mismos: cinco puestos se asignaban a los Estados africanos,cuatro a los asiaticos,tres a los latinoamericanos y caribenos,dos al WEOG yuno a los paises de la Europa del Este.Un ültimo puesto se atribuiria sobre una base rotatoria a los diferentes grupos geograficos segun la siguiente secuencia: latinoamericanos,africanos,latinoamericanos,WEOG,latinoamericanos,europeos orientales yasi sucesivamente.
Sin embargo,ni el grupo occidental ni el del Este apoyaron en esta ocasion el nuevo intento de ampliacion. Ambos grupos, en efecto,defendieron de muy variada manera la tesis de que la composicion del Consejo era ya suficientemente representativa. Como, por otro lado,la sustancia del proyecto de resolucion no contaba con el apoyo del Consejo, la via de forzar la mano a través de una multitud de debates en la Asamblea estaba de antemano condenada al fracaso.La discusion permitió,eso si, dejar constancia de las presiones en favor de una modificacion del statu quo y posibilitó el que ciertos paises aventaran un claro sentimiento de frustracion.Entre ellos figuraban portavoces muy articulados de Ias demandas del Tercer Mundo, tanto en el plano economico via ei Grupo de los 77 como en el plano politico a través del Movimiento de los No Alineados.
El fracaso del enfoque no eliminó el tema de la agenda de la Asamblea General,aunque ya no se discutiera. Todavia en la 46 sesion (otono de 1991) se aprobó,sin voto y sin comentarios,el mantenerlo en la agenda de la siguiente.
Para entonces,sin embargo,el mundo habia cambiado.La erosion de los frentes erigidos y defendidos en el largo periodo de la guerra fria revitalizó el papel de las Naciones Unidas en la preservacion de la paz yde la seguridad internacionales.Conflictos y crisis regionales que se habian visto empantanados durante anos y anos arrojaron atisbos de solucion y en ocasiones fueron resueltos.Los casos del alto el fuego en la guerra irano-iraqui,de la retirada de tropas sovieticas de Afghanistan y cubanas de Angola,la independencia de Namibia, el progreso en los atolladeros de Cambodia o de America Central hablaron un lenguaje elocuente.
Con todo,fue la invasion de Kuwait por parte de Irak el 2 de agosto de 1990 lo que permitio al Consejo de Seguridad dirigir contra el régimen de Saddam Hussein toda la fuerza del capitulo VII de la Carta (“Accion en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz O actos de agresions). S6lo en casos muy limitados habia recurrido el Consejo anteriormente a las medidas coercitivas autorizadas por dicho capitulo 12.
La crisis sobre Kuwait marca un giro copernicano en el papel del Consejo de Seguridad. Los cinco miembros permanentes,en particular, desarrollaron en mil y una oportunidades una colaboracion estrecha y eficaz. La comparacion con lo que habia ocurrido con el conflicto Iran-Iraq diez anos antes es ilustrativa: en este ültimo caso solo el ablandamiento de posturas en los aios finales de la guerra fria tras el acceso al poder en la Union Sovietica de Gorbachev habia permitido al Consejo desarrollar cierto activismo.En la crisis sobre Kuwait su protagonismo eclosionó y se desarrolló poderosamente en un cortisimo lapso de tiempo 13.
En 1990 en solo cuatro meses el Consejo, por primera vez en cuarenta y cinco aios, recorrió progresivamente al amparo del capitulo VI toda una gama de medidas hasta llegar, en un proceso extraordinariamente dramatico en lo politico y en lo diplomatico,a la fijacion de una fecha tope a partir de la cual autorizo el empleo de todos los medios necesarios para asegurar el cumplimiento de las resoluciones correspondientes l4. El recurso a la fuerza no se mencionó explicitamente, pero no quedó excluido y los poderosos efectivos multinacionales desplegados en la region dejaban ver con claridad lo que las conveniencias diplomaticas en el seno del Consejo no permitian cantar a los cuatro vientos.
En definitiva, la accion de los miembros permanentes y no permanentes desembocó en una concertación de esfuerzos con resultados dramaticos tanto en la politica internacional como en la dinämica interna de las Naciones Unidas.El Consejo de Seguridad revalidó espectacularmente su preeminencia. Ello alentó un renovado esfuerzo revisionista en el seno de la Asamblea General.
2. UN NUEVO ENFOQUE.
El nuevo esfuerzo empezó de manera en apariencia inocente durante la 47 sesion de la Asamblea General. En septiembre y octubre de 1992 numerosos ministros se refirieron a la necesidad de ampliar el Consejo de Seguridad y muchos fueron incluso mas alla.Las declaraciones del ministro aleman de que si llegara a considerarse una ampliacion del Consejo Alemania presentaria su candidatura a un puesto como miembro permanente generaron numerosos comentarios en la prensa internacional.El ministro italiano hizo referencias cripticas a que si el Consejo no llegara a tener un sillon “europeo" Italia haria valer sus aspiraciones a ocupar un puesto permanente. Japon aludio a su voluntad de aumentar el volumen de sus aportaciones financieras a la Organizacion yal cambio en sus leyes nacionales que permitiria su participacion, por primera vez en la historia de las Naciones Unidas,en operaciones de mantenimiento de la paz (soldados japoneses ya lo hacian en Cambodia)y en otros esfuerzos internacionales de indole humanitaria. Una solicitud expresa quedó,por el momento, en el aire.
Más tarde,en el plenario de la Asamblea numerosos miembros desgranaron argumentos en favor de la ampliación. La India circuló un proyecto de resolucion que, convenientemente negociado con otros Estados, sirvió de base a un texto que se aprobo por consenso como resolucion $\mathbf { A } / 4 7 / 2 6 / \mathbf { R e v } . 1$ Mas de treinta paises la patrocinaron.Eran todos afrosiaticos,latinoamericanos y caribeios.Japon fue el unico pais industrializado en hacerlo.El texto parecia inocuo y se limitaba a plantear dos solicitudes de alcance relativamente modesto en comparacion con el envite anterior: invitaba por un lado al Secretario General a que solicitase de los Estados miembros que hiciesen comentarios por escrito respecto a la posible modificacion en la composición del Consejo. Por otro, pedia al Secretario General que informase de los resultados en la siguiente sesion.Ningun miembro permanente hizo comentarios salvo los Estados Unidos, quienes anunciaron que se opondrian a cualquier modificacion de la Carta que redundara en perjuicio de la eficacia y eficiencia en la labor del Consejo.
Fuera de la dinamica estrictamente onusiana,ciertos fenomenos de gran importancia habian contribuido a sentar las bases sobre las que se apoyaria el nuevo intento.
El más significativo fue, indudablemente, el cambio en la postura norteamcricana bajo la nueva Administración Clinton. Cierto es que,para entonces,la evolucion politico e ideologica de numerosos paises en las Naciones Unidas discurrido en un sentido mas favorable a las posturas e intereses norteamericanos i5. En comparacion con el gelido clima de comienzos de los aios ochenta, la distancia recorrida habia sido considerable.Sin embargo,la Administracion Bush no habia logrado decantarse claramente en favor de la ampliacion del Consejo. Clinton, como candidato,si se habia pronunciado l6.Ya presidente,insistió en ello rompiendo filas con los restantes miembros permanentes.
Ademas,para 1992 la guerra fria habia terminado formalmente.El 24 de diciembre de 1991 la nueva Federacion Rusa habia informado oficialmente que a partir de aquel momento aseguraria la continuacion de la participacion de la extinta Union Sovietica en el Consejo y en los demas órganos de las Naciones Unidas.La nueva entidad se responsabilizaba plenamente de todos los derechos y obligaciones de la Union Sovietica. Tal declaracion fue aceptada como si se tratara de una comunicacion de rutina. La dinamica EsteOeste,que durante largos aios habia marcado el devenir onusiano,se habia apagado. Los nuevos Estados surgidos del desmembramiento soviético no tardaron en ingresar en las Naciones Unidas (marzo de 1992).Los balticos lo habian hecho ya en septiembre del ano anterior.
En este nuevo marco estrategico los norteamericanos reconocieron, mas claramente que antes,la necesidad de co-optar a la Alemania unificada y al Japon. La nueva Administracion Clinton no dejó lugar a dudas de que favorecia el acceso de estos dos paises al “circulo magico", aunque siempre se mostró circunspecta respecto a la identificacion de otros paises que resultaranaceptables adicionalmente.
Abierto el procedimiento por la resolucion A/47/26,numerosos Estados hicieron llegar sus reflexiones al Secretario Genral quien fue dandolas a conocer desde el mes de julio de 1993 17.
Con dos relevantes excepciones (Federacion Rusa, Reino Unido), envueltas en cuidado ropaje diplomatico,la abrumadora mayoria de los paises miembros se manifestó en una u otra ocasion en favor de la ampliacion del Consejo. El argumento que mas frecuentemente se esgrimió fue que en el mundo habia ocurrido cambios demasiado radicales y que las Naciones Unidas habian aumentado su numero de miembros de forma tal que el Consejo deberia reflejar tales fenómenos,salvo que padeciera en su representatividad. Dicho esto,el abanico de respuestas se refirió a numerosas cuestiones:
a)En primer lugar, se constató una gran variedad en cuanto al numero deseable de miembros.Las respuestas oscilaron entre $1 9 \mathrm { ~ y ~ } 2 5$ por lo general aunque en algun caso se llegó hasta 31.Muchos paises indicaron,sin embargo,que la ampliacion no deberia disminuir la eficacia con que el Consejo desempefiara sus funciones.
b)En segundo lugar, las respuestas variaron tambien en cuanto al numero deseable de miembros permanentes,de uno a siete mas. Ciertos paises se pronunciaron en favor de la restricción del derecho de veto o incluso,en el caso de los mas radicales, por su supresion pura y simple (Cuba, Guatemala,Libia).La no concesion a los futuros nuevos miembros de tal derecho la plantearon por ejemplo,Australia, Cuba,Ecuador, Espaia, Libia,Malasia, Sudan y Yugoslavia. Otros adujeron la conveniencia de que los puestos adicionales se atribuyeran por regiones (Chile, Croacia).
c）En tercer lugar, muchos paises sugirieron nuevas categorias conjugando,por ejemplo,la condición de miembro permanente pero sin el derecho de veto (Chile,Espaiia, Indonesia,Mauricio,Suecia) o enunciando variadas fórmulas de rotacion（Argentina, Italia,Malasia,experiencia, Nueva Zelanda,Paises Bajos,Turquia).
d)En cuarto lugar, gran numero de paises se inclinaron porque la definicion de nuevos miembros del Consejo tuviera en cuenta especificamente las aportaciones a las operaciones de las Naciones Unidas (Belgica, Dinamarca,Espaia,Finlandia,Francia,India,Italia,Nueva Zelanda,Paises Bajos, Turquia). Otros adujeron que las dimensiones y la distribucion de la población deberian ser factores determinantes (India, Italia,Nigeria).Finalmente, la posibilidad de reelegir a los miembros salientes la plantearon Canada, Ecuador, Espaiia, Nueva Zelanda o Noruega.
e)En quinto lugar,también afloró el debatido tema de la supervision constitucional de la actividad del Consejo (Argelia, Colombia, Costa Rica).
f)En sexto lugar, numerosisimos paises se declararon en favor de que las relaciones entre los miembros permanentes y no permanentes y entre los miembros del Consejo y los restantes miembros de las Naciones Unidas se hicieran mas abiertas, transparentes y democraticas (Argelia, Canada, China, Colombia, Costa Rica,Ecuador,Finlandia,Honduras, Indonesia, Japon,Mexico,Paraguay,Peru, Siria, Turquia, Vietnam y muchos mas).
g）En séptimo lugar,varios paises suscitaron la posibilidad de limitar las actividades del Consejo a materias exclusivamente relacionadas con los problemas de paz y seguridad. Como contrapeso,habria que mejorar -afirmaron- los mecanismos destinados a promover el arreglo pacifico de controversias (capitulo VI). Otros paises,por el contrario,ansiaron que las competencias del Consejo se ampliaran para incluir temas de diplomacia preventiva o amenazas de indole no militar.
h) Por ultimo,varios paises afirmaron que habria que aprovechar el 50 aniersario,de las Naciones Unidas (Espana,Finlandia, Indonesia, Japon,
Malasia, Panama). Algunos serialaron que temas tales como la ampliacion y los métodos de funcionamiento del Consejo deberian abordarse antes que otras cuestiones,como las de la reforma del mandato.Por lo general, muchos paises indicaron que el proceso deberia llevarse a cabo de acuerdo con las disposiciones de la Carta, buscando el consenso y rehuyendo la confrontaci6n.
Los ejemplos anteriores muestran, claro esta, que numerosos paises no se recataron,como es logico, en aducir aquel tipo de argumentos que mas y mejor convenia a sus intereses.El aspecto poblacional es,quiza, el mas evidente.
La amplisima gama de cuestiones sugeridas por la consulta y por las alegaciones ulteriores de ciertos mandatarios subraya tambien el hecho,obvio, de que la ampliacion del Consejo de Seguridad da facilmente pie a otro tipo de sugerencias,como cabe constatar facilmente en la literatura l8.En realidad, con el fin de reducir la intensidad y volumen de critica a los métodos de funcionamiento del Consejo,a lo largo de todo este periodo se introdujeron ciertas reformas tendentes a mejorar la transparencia gracias a una mayor informacion 19.
3.LOS PRIMEROS PASOS PROCEDIMENTALES.
Cualesquiera que fuesen las posturas tacticas que latieran detras de muchas de las afirmaciones elevadas al Secretario General en el marco de la consulta hecha a los Estados miembros y, por consiguiente, destinadas al conocimiento publico,lo cierto es que el ejercicio iniciado por la resolucion A/47/26 mostró,en el otofo de 1993,que el ansia de ampliacion del Consejo era casi universal. En el debate general durante la 48 sesion de la Asamblea (septiembre/octubre) unas 6O delegaciones se pronunciaron sobre el tema.
No extraiara, pues, que el 3 de diciembre la Asamblea adoptara, de nuevo por consenso, otra nueva resolucion,la ${ \bf A } / 4 8 / 2 6 .$ 、Estase basaba, igualmente,en tres constataciones: el numero de Estados miembros de las Naciones Unidas habia aumentado grandemente, las relaciones internacionales estaban en un proceso de cambio y el Consejo de Seguridad debia seguir funcionando con eficacia. Sin embargo,esta resolucion daba un paso hacia adelante al establecer un grupo de trabajo de composicion no limitada para que considerase todos los aspectos relacionados con la cuestion de la ampliacion y con la representatividad del Consejo.La siguiente sesion de la Asamblea, en otono de 1994, seria informada de tal labor y de los resultados que alcanzase el grupo y debatiria,de nuevo,sobre el tema.
El grupo de trabajo dio comienzo a sus actividades en enero de 1994 bajo la direccion del propio presidente de la Asamblea. En 22 reuniones formales,hasta comienzos de septiembre,abordó cuestiones que no solo se referian a la ampliacion del Consejo,sino tambien a sus métodos de trabajo,al proceso de toma de decisiones,al grado de eficacia en su funcionamiento y a las modalidades segun las cuales podrian llevarse a cabo las oportunas modificaciones de la Carta.
Naturalmente,un grupo de trabajo de composicion abierta no es el foro indicado para progresar decisivamente en un asunto de importancia politica capital para muchos Estados,con intereses fuertemente encontrados. De hecho, las negociaciones necesarias para abrir brecha en posiciones a veces enquistadas suelen desarrollarse en grupos informales. Con todo,no seria correcto minusvalorar las aportaciones del grupo creado por la resolucion $\mathbf { A } / 4 8 / 2 6 .$ Esta ofreció,en efecto,por primera vez en la historia de Ias Naciones Unidas el esquema procedimental consensuado para que los Estados pudieran intercambiar opiniones y desiderata sobre un aspecto que todos ellos se avenian a reconocer como absolutamente fundamental para el buen tono de la Organizacion en el futuro.
Lo que ocurre es que, naturalmente,a la diversidad de posicionamientos tacticos iniciales se uniria el enfrentamiento de intereses.Criticos mas o menos radicales,voces moderadas y posturas conservadoras se enzarzaron en una pugna dialéctica que alumbró las zonas de luz y de sombra en la definicion del cambio deseable.
Las visiones mas criticas harian hincapié en la necesidad de que el Consejo demostrara una mayor sensibilidad hacia la Asamblea General a través de una variada gama de innovaciones institucionales y procedimentales,que su representatividad se incrementara grandemente y, sobre todo,que la posibilidad del recurso de veto se recortara mas O menos drasticamente.Estas posturas llamaron la atencion sobre el hecho de que el Consejo estuviera dominado por unos cuantos paises 20 o que una elite “auto-satisfecha> (sic) encontrara medios para imponer su voluntad a los mas debiles o, finalmente, que los paises industrializados -y en particular los europeos- estuvieran presentes en exceso. Este tipo de criticas se verian alentadas porque muchos Estados afroasiaticos y latinoamericanos no se ven representados en el Consejo por China o, eventualmente, en el futuro por el Japon.
Un problema de estas posturas bastante criticas estriba en que no siempre encuentran una aceptacion generalizada entre no sólo los miembros permanentes sino tambien entre muchos otros miembros de las Naciones Unidas que, por ser ricos y pagar puntualmente sus contribuciones financieras y en terminos de hombres y equipamiento a las operaciones de mantenimiento de la paz, tienen bastante que decir sobre el funcionamiento deseable de la Organizacion.
Sin embargo, las posturas proclives al cambio se ven alentadas por la simple razon que dos miembros poderosos de las Naciones Unidas,Alemania 21 y Japón 22, desean romper el statu quo para acceder al Consejo como miembros permanentes. Lo consigan mas pronto o mas tarde, lo cierto es que sus esfuerzos suministran municion a la hora de impulsar el proceso de ampliacion. Y no cabe olvidar que ambos siguen apoyados por los Estados Unidos y, en la actualidad, por numerosos otros miembros 23.
Un problema con el que topan Alemania y Japon es que, por mucho apoyo que consigan entre otros,es impensable politicamente que el numero de puestos permanentes en el Consejo de Seguridad se amplie solo a los dos. Alguien mas tendra que acompaiar a alemanes y japoneses.
22 Japon ha ido adelantando sus peones cautelosa pero ininterrumpidamente. Ahora se pronuncia ya con claridad.En septiembre de 1994,el ministro Kono afirmo ante la Asamblea General: “I wish to state that Japan is prepared, with the endorsement of many countries,to discharge its responsibilities as a permanent member of the Security Council" Vease tambien “Japan and the UN.Big ambitions",The Economist,17 de septiembre de 1994.
23El apoyo explicito a la candidatura de Alemania y Japón ha ido ganando adeptos en la Asamblea.El de lIos Estados Unidos ha generado insinuaciones de que Washington estaba interesado en cooptar a tales paises para asi poder negociar mejor la reduccion de sus propias aportaciones a las Naciones Unidas.
Las posturas conservadoras se ven alentadas por la multiplicidad de temas suscitados en la discusion sobre la reforma del Consejo. Cuantos mayores sean su numero, complejidad y efectos potenciales, tanto más facil sera dejar que terceros paises generen tal algarabia que el cambio consensuado resulte poco menos que imposible y que, por consiguiente, no haya cambio.
Con todo,aun en el caso -todavia improbable- de que la agenda de modificaciones se recorte drasticamente, el tema pristino de Ia ampliacion -la determinacion de quienes vayan a ocupar en el futuro los nuevos puestos permanentes que se creen en el Consejo- es verosimil que mantenga viva las discusiones por algun tiempo.Los conservadores tienen, hoy por hoy,numerosos motivos de regocijo.
En efecto, no esta claro quien podria ocupar,por ejemplo, el nuevo puesto permanente que se atribuyera a los latinoamericanos.Brasil ha presentado ya desde hace tiempo su candidatura y su proyeccion es seguro que aumente durante la presidencia de Fernando Henrique Cardoso $- \mathbf { y }$ la presumible apertura economica y politica que alentara. No obstante, algunos otros paises latinoamericanos han insinuado también su deseo de acceder a uno de tales puestos.
El caso de América Latina es simple si se compara con el de Asia. Ya se ha indicado que muchos paises asiaticos no parecen verse representados por la incorporacion del Japon al “circulo magico". La India ha presentado, igualmente,su candidatura. Sin embargo,su eventual aceptacion como miembro permanente es improbable que fuese saludada con los brazos abiertos por Pakistan o Indonesia.
En el continente africano hay importantes fricciones potenciales. Nigeria ha planteado su candidatura a uno de los futuros nuevos puestos permanentes.La inestabilidad politica y economica por la que atraviesa mina, desde luego, su credibilidad. En cualquier caso, paises arabes de gran proyeccion como Egipto podrian tener dificultades en aceptar que Nigeria ingresase en el "circulo magico". Y siempre hay que tener presente el caso particular de la Sudafrica multirracial y democratica en cuya transformacion las Naciones Unidas -que condenaron siempre el régimen del apartheid\~ han tenido un papel ciertamente no desdenable.
Es mas,a Ia hora de discutir sobre la ampliacion del Consejo incluso en ese paradigma de cooperacion politica e integracion económica que es la Union Europea hay dificultades en encontrar una postura comun. Italia, por ejemplo, ha reiterado en diversas ocasiones su disponibilidad para asumir las responsabilidades inherentes a un puesto permanente y,alternativamente, que el numero de estos puestos no deberia aumentar. De mantener estas tesis, Italia podria entrar en colision con Alemania precisamente en el periodo previo a la eventual ampliacion, cuando ambos Estadoss ocuparan durante el bienio 1995-1996 los dos puestos de miembros no permanentes que corresponden al WEOG.
También en el grupo de paises de la Europa del Este se han producido cambios sustanciales. Su fundamento ideológico ha desaparecido.Muchos de sus miembros aspiran a incorporarse a la UE.De argumentarse que el grupo debiera subsistir sobre una base geografico-regional es dificil negar el hecho de que el numero de paises que lo componen es muy superior, ya,al que tenia en la época de la guerra fria.En definitiva,muchos de sus miembros aspiran a un puesto mas en el Consejo para el grupo y no se sienten representados en él en modo alguno por la Federacion Rusa.
Naturalmente,todos estos problemas pueden resolverse.Ciertos Estados miembros,entre ellos Egipto,conscientes de las dificultades en cualquier pugna nominalista, han reiterado que la ampliacion se haga sobre una base regional y no con paises especificos individualizadamente.
La 49 sesion de la Asamblea General tuvo sobre la mesa el informe del grupo de trabajo establecido por la resolucion 48/26.Los resultados que se dieron a conocer publicamente fueron, no sorprendera,ambiguos: “Si bien el debate fue sustantivo y constructivo,y en él se aclararon las posiciones de los Estados miembros,no se extrajeron conclusiones. Hubo una coincidencia de opiniones en el sentido de que deberia aumentarse el nuimero de miembros del Consejo de Seguridad,pero se convino tambien en que el alcance $y$ la indole de ese aumento del nuimero de miembros requeria masdeliberaciones..." 24.
Como Brasil tuvo ocasion de indicar posteriormente,la concision de la afirmacion en cursiva queda mas que compensada por su significado ultimo: “Por primera vez se indica inequivocamente que los miembros de la Organizacion en su conjunto reconocen que el Consejo de Seguridad debera ampliarse. Ya no se trata de“si o no”, sino de “cuando y en cuanto" 25.
Brasil subrayó también el hecho,obvio,de que el Grupo de Trabajo habia definido otro aspecto no menos importante: la ampliacion deberia tener en cuenta igualmente ciertas consideraciones de naturaleza cualitativa.
Fuera de la dinämica y foros onusianos,para entonces el clamor por la reforma del Consejo de Seguridad habia cristalizado en numerosas declaraciones solemnes.La XI Conferencia Ministerial del Movimiento de Paises No Alineados, celebrada en El Cairo del 31 de mayo al 3 de junio,habia refrendado -una vez mas- la idea de que la ampliacion del Consejo de Seguridad constituia una cuestion de la maxima importancia para el Movimiento. La misma conferencia se pronunció en favor de la revision del derecho de veto,“que garantiza un papel dominante y exclusivo a los miembros permanentes" 26.
Algo más tarde,el Grupo de Rio en su VII cumbre anual celebrada en Rio de Janeiro el $9 \ y \ 1 0$ de septiembre de 1994 preconizó la necesidad de corregir los desequilibrios en la composicion del Consejo,mejorar su sistema de adopcion de decisiones y hacer mas transparente sus métodos de trabajo y funcionamiento de forma tal que refleje,mas legitima y representativamente, a todos los miembros de las Naciones Unidas.
En consecuencia, el tema de la ampliación del Consejo volvio a ocupar un papel estelar en numerosas declaraciones efectuadas en el debate general, a nivel de ministros, en los meses de septiembre y octubre de 1994.No menos de un centenar de delegaciones,en una demostracion de incremento considerable respecto al ano anterior, se refirieron al mismo.
El crescendo que ha ido adquiriendo esta cuestion no puede sorprender. Con el paso del tiempo una serie de resoluciones del Consejo han inducido - o traducido- acciones de la mayor importancia politica en ciertas grandes crisis del mundo de nuestros dias: ahi estan los casos de Bosnia-Herzegovina y Croacia, Somalia,Liberia, Angola,Mozambique,Rwanda,Haiti no,no en ultimo termino,la supervision de las operaciones prohibidas O constreiidas a los iraquies tras la guerra del Golfo.El numero de operaciones de mantenimiento de la paz se ha multiplicado y,en ocasiones mas o menos criticas,el recurso a medidas coercitivas al amparo del capitulo VII ha resultado indispensable. Todo ello no ha hecho sino reforzar el papel de la accion legitimadora del Consejo de Seguridad como resultante del juego entre los intereses -a veccs encontrados- de los grandes paises en Ios intentos por lidiar con complejos ya veces novedosos focos de crisis.
En este proceso es inevitable que se haya divisado en el Consejo un mecanismo que sirve, esencialmente, a los intereses de los miembros permanentes 27 (quiza los casos mas discutidos desde esta perspectiva hayan sido los de Bosnia y, por razones diferentes, Somalia, Iraq y Haiti).Es mas, en Ia medida en que Ia posesion de arsenales nucleares ha dejado de tener, en terminos politicos y estratégicos,la importancia capital que revistio en los aios de la guerra fria, uno de los mas cruciales atributos que determinan la posibilidad de proyeccion de influencia global se deriva de la ocupacion de un puesto permanente del Consejo o, al menos,de la participacion en el proceso de acomodo de intereses que se produce en su seno.
No es de extrafar, pues, que se haya intensificado la pugna por alcanzar la ampliacion, mejorar los mecanismos de acceso y aumentar la transparencia en los trabajos del Consejo 28. Quiza el argumento mas valido en favor de la reforma es que cualquier cambio que refleje con propiedad las realidades politicas y de poder de los anios noventa,frente a las de $1 9 4 5 \mathrm { ~ o ~ }$ de la guerra fria,contribuiria a incrementar el grado de legitimidad de las decisiones 29.
El plenario de la Asamblea General,a mitad de octubre,abordó de nuevo la reforma del Consejo como uno de los primeros puntos de su actividad. Argumentos que antes habian sido desarrollados de puertas adentro se oyeron ahora, con rotundidad,con luz y taquigrafos,sin ninguna cortapisa.
La Asamblea acordó que el grupo de trabajo continuara sus actividades y que sometiera un nuevo informe a la sesion que conmemore las bodas de oro de la Organizacion. Las decisiones operativas a que se llegue, si es que se llega a alguna, seran objeto de consideracion por la 5O Asamblea General. Quiza haya lugar a aprobar entonces, con toda pompa y solemnidad, los principios a que deban atenerse la ampliacion y reforma del Consejo durante las bodas de oro de las Naciones Unidas.Quiza no.
4、PERSPECTIVAS.
Diversas delegaciones insinuaron al comienzo de la 49 sesion de la Asamblea General que, para que el grupo de trabajo llegue a perfilar tales decisiones operativas,sera imprescindible que la conjuncion de intereses subyacente se organice en grupos menores,informales, fuera de toda luz y taquigrafos.De lo contrario sera dificil que pueda generarse una dinamica susceptible de limar muchas de las asperezas que subsisten en las posturas publicasmanifestadas 30.
Igualmente se ha sugerido que el grupo de trabajo deberia abordar una dinämica tendente a combinar los elementos de un “package deal》 sobre el cual pudiera negociarse posteriormente 31. De no hacerse asi, se correria el peligro de continuar una discusión que,en muchos puntos cruciales,tiene todavia un cierto caracter abstracto.
En estas condiciones,hacer pronósticos precisos resulta todavia un tanto aventurado. Si pueden, no obstante, indicarse ciertas tendencias que ya parecen bastante consolidadas:
1．La eliminacion del derecho de veto no es una aspiracion verosimil. Se ha sugerido,como alternativa,su dilución 32 pero también esto parece improbable.
2.La ampliacion no parece que pueda restringirse a una sola categoria de miembros. Hay que considerar como la hipotesis de trabajo mas verosimil un aumento en el numero de permanentes y no permanentes. Los paises en desarrollo quisieran, obviamente, estar representados tambien entre los primeros y han solicitado, insistentemente,que el aumento guarde una cierta proporcionalidad en ambas categorias.
3.La creacion de una nueva categoria de miembros permanentes, pero sin derecho de veto, es problematica. Si bien hay paises importantes que siguen defendiendola,muchos otros se oponen.
4.Va ganando terreno la idea de que habria que eliminar la prohibición de reeleccion inmediata para los miembros no permanentes.
5.La ampliacion numérica más realista, hoy por hoy,se situa en una horquilla que va desde los 20 a los 25 miembros en total.
6.Es dificil suponer que Alemania y Japon no lleguen a ser miembros permanentes 33.
7.Aun asi, como no cabe excluir sorpresas a la hora de negociar la identidad de otros que también pudieran llegar a serlo (si es que se amplia en mäs de dos el numero de los miembros permanentes),algunos Estados han sugerido formulas de contingencia 34.
8.La idea de la atribucion de nuevos puestos por regiones es interesante. Son varias las formulas que se han manejado para conseguir un consenso operativo.
9.La ampliacion conllevara,verosimilmente,ciertos cambios cualitativos.Es dificil predecir en estos momentos cuales puedan ser. Sin embargo, parece improbable que pueda seguir manteniéndose por mucho tiempo mas la nocion de que el Consejo deba seguir dotado con normas provisionales de procedimiento que datan, basicamente,de 1946/47 35.
10.En ultimo término,todavia esta lejos el momento en que se reuna por primera vez un Consejo de Seguridad ampliado.Las modificaciones a la Carta deben ser aprobadas,al menos,por dos terceras partes de los 184 miembros.Deben,ademas, ser ratificadas,de conformidad con los respectivos procedimientos constitucionales,por la misma mayoria cualificada. En ambos casos hay que incluir a los cinco miembros permanente (art. 1O8 de la Carta). Incluso en el supuesto de que el proceso de ampliacion pudiera despegar durante las bodas de oro,un Consejo mas numeroso es dificil que pueda dar comienzo a sus funciones mucho antes del nuevo siglo.
11. La primera y hasta ahora unica ampliación del Consejo de Seguridad solo tuvo efectos a partir de 1966,a los veinte anos del comienzo de la Organizacion. En las bodas de oro, tras la incorporacion de 70 Estados mas y laadopcion de un nuevo enfoque por la Asamblea General, ya se han despejado muchos interrogantes y se ha abierto un amplio margen para le negociacion y el compromiso. Con todo,hablar de una “larga marcha" en pos de lareforma o, cuando menos, de la ampliacion del Consejo es una afirmacion facilmente constatable por los hechos, por los del pasado y por los del por venir.
12．El 20 de octubre de 1994,la Asamblea General eligio a los cinco miembros no permanentes para el bienio 1995-1996. Habia mediado un acuerdo previo en los distintos grupos regionales y solo se presentaron cinco candidatos.La votacion,secreta, no arrojo sorpresas.De los 184 miembros de la Asamblea, 170 participaron en la votacion. Honduras, candidato por el grupo latinoamericano y caribeno,consiguio la totalidad.Botswana, por los paises africanos,obtuvo 168.Italia,por el WEOG,167. Indonesia,por los paises asiaticos,y Alemania,por el WEOG,empataron a 164.
De los cinco futuros miembros no permanentes ni Botswana ni Honduras habian estado nunca en el Consejo.
En el bienio en el que se celebraran Ias bodas de oro de las Naciones Unidas,el Consejo de Seguridad estara dominado por paises europeos: ademäs de Francia y el Reino Unido,Alemania e Italia, Ia Republica Checa y ia Federacion Rusa representarán al Oeste y al Este de Europa. Es mas Ios cuatro paises mas importantes de la Union Europea estaran presentes en el Consejo al mismo tiempo,repitiendo la situacion que ya se habia dado desde el bienio 1987-1988.Ahora, sin embargo,el “push" en favor de la ampliacion esta ahora mas consolidado.
13.No hay que ser un adivino para predecir que,a pesar de los acuerdos previos a nivel de grupos regionales,el bienio 1995-1996 presenciara una nueva pugna para erosionar la presencia masiva europea y occidental en el Consejo de Seguridad 36,
(Manuscrito terminado a finales de octubre de 1994.)