¿Cuánto valen esas bases? El tira y afloja entre Estados Unidos y España, 1951-1953.
How much are those bases? The cut and thrust between the United States and Spain, 1951-1953.
Carlos ESCUDÉ.
Existen pocos trabajos sobre las negociaciones conducentes a la implantación militar norteamericana en España, que hayan sido realizados con posterioridad a la desclasificación de los archivos pertinentes en Estados Unidos. Por otra parte, los buenos trabajos anteriores a dicha apertura estuvieron condicionados por la necesidad política de evitar legitimar la dictadura franquista desde la historiografía. Mucho tiempo ha transcurrido ya, y ahora es posible realizar una lectura desapasionada de la documentación, sin temer consecuencias políticas perversas. El presente es un intento por comprender qué estaba en juego, y cómo se jugó la partida, completamente desprovisto de los ingredientes ideoló- gicos que, a juicio del presente autor, tiñeron los esfuerzos previos.
PALABRAS CLAVE.
Política Exterior España Estados Unidos
Relaciones EspañaEstados Unidos
Acuerdos de 1953.
There have been few attempts to study the so called «bases for dollars» negotiations between the United States and Spain, based on the sources available after the declassification of the American files. On the other hand, the better part of the research undertaken before declassification has been conditioned by the perceived need to avoid legitimizing the Franco dictatorship through historiography. Time has lapsed, however, and it is now possible to analyze the documents dispassionately without fearing perverse political consequences. The present effort is an attempt to understand what was at stake and how the game was played.
SUMARIO Introducción. 1. Los límites a la cooperación con España establecidos por las instrucciones secretas a los negociadores norteamericanos entre julio de 1951 y mayo de 1953. 2. La delicada diplomacia interna orquestada para controlar las discrepancias entre los Departamentos de Estado y Defensa, desde la emisión de NSC 72/6 hasta la llegada de los negociadores a Madrid. 3. Las objeciones de Francia y el Reino Unido a la cooperación entre Estados Unidos y España. 4. Las negociaciones desde la llegada a Madrid de Lincoln MacVeagh hasta el desplante español de diciembre de 1952. 5. Dos presidentes, una política: el cambio de administración en Estados Unidos 6. De la parálisis en las negociaciones al colapso norteamericano. 7. La reunión $N ^ { 0 }$ 144 del Consejo Nacional de Seguridad. Conclusiones.
KEY WORDS.
Foreign Policy Spain
United States
Spain-United States Relations
Agreements of 1953.
Introducción1.
Los acuerdos de $1 9 5 ^ { 3 }$ tuvieron el triple efecto de consolidar el régimen franquista, dañar la imagen norteamericana en el mundo (por lo menos entre los liberales y la izquierda) y afianzar la seguridad militar occidental en el contexto de la Guerra Fría. Este trabajo es un esfuerzo por responder al interrogante de qué buscaba Estados Unidos al negociarlos, introduciendo matices frecuentemente ignorados del proceso de toma de decisiones, para evitar caer en la trampa de tratar al gobierno norteamericano como a un actor unitario racional. Para ello, intentaremos:
– Identificar los objetivos a veces complementarios pero en ocasiones contradictorios, de diferentes agencias del gobierno estadounidense, y – Describir la dialéctica entre la negociación intergubernamental y la negociación intragubernamental que finalmente condujo a los acuerdos con España.
El trabajo está basado en los papeles otrora secretos publicados por el Departamento de Estado, en documentos desclasificados sin publicar de los archivos de College Park, Maryland, y también en la documentación disponible en los archivos británicos de Kew Gardens2.
1. Los límites a la cooperación con España establecidos por las instrucciones secretas a los negociadores norteamericanos entre julio de 1951 y mayo de 1953.
Es una exageración escasamente científica decir (tal como lo ha hecho la bibliografía especializada en ocasiones) que los cambios establecidos por la directiva NSC $7 2 / 6$ del 27 de junio de $\boldsymbol { 1 9 5 ^ { 1 } } ^ { 3 }$ fueron «espectaculares» y que a partir de esa instancia «ya no había consideraciones
3 Estas instrucciones fueron elaboradas por el National Security Council (NSC, Consejo Nacional de Seguridad), creado en el año 1947 bajo la presidencia de Truman. Durante su administración se sancionó legislación conducente a una administración más eficiente de todos los aspectos de la seguridad nacional, creándose varios organismos nuevos, entre ellos la Central Intelligence Agency (CIA). El NSC se creó a los diplomáticas y políticas que obstaculizaran el desarrollo del potencial militar español»4. Por el contrario, se requirió de un largo proceso de negociación dentro del gobierno de Estados Unidos y hacia fuera, con España, para superar los límites que el gobierno estadounidense se impuso a sí mismo en su relación con el país peninsular y llegar al desenlace conocido.
La directiva NSC 72/65, cuyo texto fue evolucionando desde el borrador NSC $7 2 / 2$ de comienzos de ese año6, establecía que la admisión de España a la OTAN era un objetivo prioritario de Estados Unidos que debía alcanzarse lo antes posible. Pero en febrero de 1952 el General Dwight D. Eisenhower se anticipó al Presidente Harry S. Truman declarando que España no debía ser admitida en la OTAN. Poco después el Presidente declaraba que «nunca había sentido cariño por España», generando reacciones indignadas en la prensa española y entre otros sectores peninsulares adictos a la dictadura franquista7 . Es decir que medio año después de la emisión de $\mathrm { N S C } _ { 7 2 } / 6$ , el objetivo prioritario de integrar a España a la OTAN había sido sacrificado debido a las objeciones de otros miembros de la Alianza Atlántica, particularmente Gran Bretaña y Francia.
Esto fue posible porque la directiva $\mathrm { N S C } _ { 7 2 } / 6$ de junio de 1951 fue complementada por indicaciones del Presidente Truman del 11 de julio, que establecieron límites políticos a la cooperación con España, vinculados a la oposición del Reino Unido y Francia a la membresía española en la OTAN. Dichos límites fueron consensuados con el Secretario de Estado Dean Acheson, el Secretario de Defensa George C. Marshall y el Jefe de Operaciones Navales Almirante Forrest Sherman, inmediatamente antes de la conocida reunión del 16 de julio entre el Generalísimo Francisco Franco, el Embajador Stanton Griffis y el propio Almirante Sherman, para discutir las necesidades militares norteamericanas en España8.
La cuestión de los límites a la cooperación con España emerge repetidamente en la documentación, particularmente como consecuencia del conflicto entre los Departamentos de Estado y Defensa. Por ejemplo, el memorial de máximo secreto del 28 de enero de 1952, del Secretario Asistente de Estado para Asuntos Europeos, George W. Perkins, al Subsecretario Alterno de Estado H. Freeman Matthews, expresaba preocupación por el hecho de que las expectativas del Estado Mayor Conjunto de Estados Unidos (JCS) eran excesivas: pretendía un programa de bases aéreas de una magnitud superada solo por el existente en el Reino Unido y el Marruecos francés. Según el funcionario, las instalaciones navales y las previsiones para operaciones terrestres propuestas por los militares, superaban los límites a la cooperación con España establecidos por el Presidente Truman, el Secretario Acheson y el Almirante Sherman en 1951, y violaban también el entendimiento alcanzado con británicos y franceses sobre el papel de España. En su opinión, las consideraciones políticas conducentes al establecimiento de estos límites no habían cambiado. Perkins le dijo a su interlocutor que quizás él quisiera recordarle a los militares que el Departamento de Estado se había comprometido a informar a los británicos y franceses sobre los planes de Estados Unidos respecto de sus negociaciones venideras con el gobierno español9.
Por otra parte, otros documentos demuestran que la sensibilidad respecto de los límites a la cooperación con el régimen franquista no emergía solamente de los factores enumerados, sino también de preocupaciones respecto de los liberales norteamericanos, especialmente el movimiento obrero organizado. Un telegrama del 7 de febrero de $1 9 5 ^ { 2 }$ de la Agencia de Seguridad Mutua (MSA), por ejemplo, sugería que el individuo elegido como jefe de la misión de la MSA en España fuera bien visto por el sindicalismo democrático norteamericano, a los efectos de contrarrestar las dudas sobre los beneficios de darle ayuda a España.10 El frente interno norteamericano siempre fue objeto de preocupación e incidió en el establecimiento de límites a la cooperación con la dictadura, a pesar de la opinión favorable de que ésta gozaba en importantes sectores del Congreso.
2. La delicada diplomacia interna orquestada para controlar las discrepancias entre los Departamentos de Estado y Defensa, desde la emisión de NSC ${ \bf 7 2 } / \mathbf { 6 }$ hasta la llegada de los negociadores a Madrid.
Varios documentos de la misma época ilustran la diplomacia interdepartamental de manera más explícita que el memorial de Perkins citado. Por ejemplo, la carta del $3 \ L _ { 0 }$ de enero de 1952 de William B. Dunham, de la Oficina de Asuntos de Europa Occidental, al Consejero John Wesley Jones de la Embajada en Madrid, enfatizaba que la ayuda económica que eventualmente se negociara se limitaría al único objetivo de apoyar al programa militar. Puntualizando otra vez los límites a la cooperación, el funcionario señalaba que no se intentaba ayudar a España sino evitar que el subdesarrollo español tuviera un impacto negativo sobre las previsiones militares norteamericanas. En este contexto, Dunham reconocía que aún no había acuerdo con las fuerzas armadas de Estados Unidos, y urgía a Jones a no divulgar el contenido de su carta secreta entre los agregados militares norteamericanos en Madrid. Decía que las cosas se podrían complicar mucho si la negociación interdepartamental se extendía a ambas puntas de la línea telegráfica entre Washington y Madrid11.
Otro ejemplo de diplomacia interdepartamental en este primer tramo del período estudiado es la carta del Secretario de Estado Acheson al Secretario de Defensa Robert A. Lovett. Esta misiva de un ministro del Poder Ejecutivo a otro reitera la vigencia de los límites a la cooperación con España acordados por el Presidente y ambos Departamentos, que (según recalcaba Acheson) habían sido confirmados por el Secretario de Defensa en una carta del 13 de julio de 1951. El Secretario de Estado observó que las condiciones que motivaron el establecimiento de esos límites no habían cambiado. Por lo tanto no convenía llevar la cooperación al punto que proponía el Estado Mayor Conjunto. Previo al comienzo de las negociaciones, y antes de que el Grupo del Estado Mayor Conjunto se embarcara hacia España, sería necesario un acuerdo entre todos los organismos norteamericanos respecto de todos los aspectos de los programas que serían negociados.12.
Este documento es un modelo de diplomacia interdepartamental, ya que su borrador fue redactado por Dunham, un alto funcionario, y luego sometido a la revisión de otros cuatro, Joseph J. Wolf, E. Wilder Spaulding, James C. H. Bonbright y George W. Perkins. Por cierto, estos intercambios entre Departamentos eran tan cuidados como las comunicaciones importantes con un gobierno extranjero.
Hacia el 3 de marzo de 1952 el Secretario de Defensa consideraba que ambos Departamentos ya estaban lo suficientemente cerca en sus posiciones respecto de España como para comenzar las negociaciones con los peninsulares13. Hacia el 20 de ese mes ya estaba redactado el Interdepartmental Policy Statement, casi un contrato (de máximo secreto) entre estos dos ministerios del Estado norteamericano, que se convertiría en las instrucciones oficiales para los primeros equipos de negociadores diplomáticos y militares14. El $4$ de abril llegaron a Madrid los negociadores militares, encabezados por el Mayor General de la Fuerza Aérea August Kissner, y los negociadores económicos, bajo la dirección de George F. Train. Las conversaciones comenzaron el 17 de abril15. Pero casi inmediatamente, el 30 de abril, el conflicto interdepartamental irrumpió otra vez de manera intempestiva, cuando el General Kissner al parecer se equivocó y presentó al General Juan Vigón, jefe de la contraparte española, no solo las necesidades norteamericanas consensuadas entre los dos Departamentos, sino también las del Estado Mayor Conjunto que habían sido bloqueadas por el Departamento de Estado16.
3. Las objeciones de Francia y el Reino Unido a la cooperación entre Estados Unidos y España.
Como vimos, uno de los elementos significativos que emerge de la documentación son los límites impuestos a la cooperación con España como consecuencia de las objeciones a la misma de parte de Estados de la OTAN. Dichos límites fueron el producto de presiones diplomá- ticas. Entre la documentación desclasificada pero no publicada del Departamento de Estado se encuentran numerosos registros de estas presiones y de consultas entre Estados Unidos y otros países. Estos intercambios aumentaron desde comienzos de 1951 y culminaron con la convocatoria a la reunión en que se decidió seguir adelante con negociaciones bilaterales pero sacrificando el objetivo antes prioritario de integrar a España en la OTAN. Esto implicaba limitar bastante la ayuda disponible para España, ya que la directiva $\mathrm { N S C } _ { 7 2 } / 6$ establecía que los aliados del TAN tendrían prioridad en la asignación de recursos relativamente escasos17.
Por otra parte, la oposición francesa y británica a la cooperación norteamericana con España no se debía exclusivamente a un rechazo ideológico del régimen y sus prácticas autoritarias.18 Tampoco se limitaba al problema político interno que supondría la obtención de respetabilidad internacional por parte del franquismo, habida cuenta del peso del laborismo en el Reino Unido y de los socialistas y comunistas en Francia. En la opinión generalizada de los norteamericanos, la principal objeción europea radicaba en el cálculo de que toda colaboración con España reduciría el dinero disponible para la OTAN. Esto se corrobora en los documentos británicos: $\ll$ Les hemos dicho a los americanos que contemplamos un acuerdo favorablemente siempre que la ayuda de Estados Unidos a España no sea a costa de su ayuda al Tratado del Atlántico Norte, países del Commonwealth, y eventualmente Alemania ${ \gg } ^ { 1 9 }$ .
Además, en el caso británico la reluctancia a aceptar los planes norteamericanos estaba ligada a factores inconfesables que raramente aparecen en la documentación de ese país (porque pocas veces se comunicaban diplomáticamente) pero que pueden seguirse de cerca en la del Reino Unido:
1. Los celos por la pérdida de hegemonía en el Mediterráneo. La adquisición de derechos de largo plazo en las Azores por parte de Estados Unidos ya había representado un duro golpe. Más aún: en su planificación para la posguerra de 1944, los británicos habían contemplado incluso la posibilidad de adquirir sus propias instalaciones aéreas en España para proteger a Gibraltar. El acuerdo bilateral de Estados Unidos con España era un símbolo más de la caducidad y el reemplazo de Gran Bretaña como potencia hegemónica20. 2. La probable pérdida del mercado de armas español (especialmente el naval), que pasaría a Estados Unidos como resultado de la inexorable adaptación de las fuerzas españolas a los estándares de la industria de ese país21.
Finalmente, en el caso francés el cálculo centrado en la pérdida de recursos para su defensa que supondría la incorporación de España a la mesa de quienes compartían los recursos norteamericanos, venía potenciado por el temor respecto de la posibilidad de que, ante un avance soviético fulminante, Estados Unidos optase por replegarse detrás de los Pirineos, abandonando a Francia a su suerte hasta poder intentar su reconquista22.
Todo reaseguro de la seguridad occidental detrás de los Pirineos era peligroso para Francia23.
Esta cuestión era particularmente sensible dado que Estados Unidos padecía de una escasez relativa de equipos bélicos, que hacia febrero de 1952 ya se traducía en una demora importante en el envío de material militar a los países de la OTAN24. En un memorial del 6 de ese mes, el Director Alterno de la Oficina de Asuntos Regionales Europeos, James Parsons, advertía al Secretario Asistente de Estado Perkins que sería necesario postergar los envíos que eventualmente se negociaran con España hasta que pudieran realizarse sin perjudicar a la OTAN, ya que de lo contrario se percibiría una disminución de la prioridad de la Alianza Atlántica, que operaría como un desincentivo para la cooperación de sus miembros con Estados Unidos25.
4. Las negociaciones desde la llegada a Madrid de Lincoln MacVeagh hasta el desplante español de diciembre de 1952.
Como consta, la consigna de los negociadores norteamericanos fue desde un principio la de la vigencia de estrechos límites a la cooperación con España. Sin embargo, lo que se observa en la pormenorizada documentación originalmente secreta del gobierno de Estados Unidos es que a medida que avanzaron las tratativas, fueron los negociadores norteamericanos en la Península, con contacto directo con los españoles, quienes llegaron a la conclusión de que los intereses de seguridad definidos en las directivas de NSC $7 2 / 6$ no podían plasmarse adecuadamente en el marco de los límites a la cooperación planteados por el consenso de 1951.
Camadas sucesivas de negociadores militares y diplomáticos llegados de Estados Unidos cambiaron de criterio al entrar en contacto con la realidad española y los funcionarios de la dictadura. A partir de 1952 los documentos producidos por la Embajada en Madrid fueron con frecuencia más favorables a una cooperación mayor con España que los del Departamento de Estado, y a veces incluso que los del Departamento de Defensa. Por ejemplo, una carta del 14 de febrero de 1952 del Encargado de Negocios Jones a Dunham, insistía en que España no debía ser tratada de manera diferente a los demás países europeos respecto del gasto de los fondos MSA que recibiera. Decía que el Departamento de Defensa tenía mucho más dinero disponible que el que reconocía tener, y que debería estar dispuesto a gastar más en España26.
Por otra parte, poco después de hacerse cargo de la embajada, Lincoln MacVeagh adoptó posiciones cercanas a las españolas. El $1 ^ { 0 }$ de abril sostuvo su primera conversación con el Ministro de Asuntos Exteriores Alberto Martín Artajo, quien se quejó de que en Estados Unidos se había dicho que se «comprarían o arrendarían» bases en España. Eso era imposible, afirmó Artajo. Los españoles eran demasiado orgullosos como para permitirlo: $\ll$ Somos orgullosos; quizá demasiado orgullosos, pero somos así». La construcción de bases por extranjeros era posible solo si eran para uso conjunto con España. En sus comentarios personales, MacVeagh dijo que sería indispensable que los negociadores norteamericanos se manejaran con la máxima prudencia para no herir el orgullo español, evitando cualquier interpretación que pudiera considerarse en merma de la soberanía o dignidad de España27.
Por su parte, los negociadores de Franco se encargaron de subir permanentemente la apuesta, reconociendo su interés por llegar a un acuerdo pero remarcando que éste era imposible si España no estaba capacitada para defenderse del acrecentado riesgo de ataque soviético que supondría tener fuerzas militares norteamericanas en su territorio. Ya hacia el 14 de junio llegó a la Embajada un telegrama del Secretario Acheson comunicando en secreto que los $\$ 125$ millones de ayuda ofrecidos podrían aumentar en unos $\$ 25-30$ millones.28 Esto distaba de ser suficiente, sin embargo. La contraparte española entonces sugirió que se avanzara en todos los temas propuestos, incluyendo la construcción de las bases, y solo se dejara de lado la cuestión más espinosa del uso de éstas por parte de Estados Unidos. Después de todo, la defensa de Occidente no era sinónima del uso norteamericano de instalaciones en España: lo importante era que esas instalaciones estuvieran disponibles. Asimismo, los españoles señalaron una diferencia enorme entre la ayuda ofrecida a España y la otorgada a otros países, y una inmensa asimetría también entre las obligaciones políticas y militares con que se intentaba comprometer a España, y la asistencia que se le ofrecía en el terreno económico y militar. Frente a estos y otros planteos, los negociadores norteamericanos llegaron privadamente a la conclusión de que sería imposible obtener el acuerdo de bases deseado con tan escasa ayuda militar29.
Lentamente, los negociadores españoles consiguieron que su contraparte norteamericana se convirtiera en útil vehículo de comunicación con las autoridades en Washington. El 25 de julio MacVeagh envió un telegrama al Departamento de Estado comunicando los pormenores de una conversación suya con el Ministro Artajo, en que éste recalcó que a otros países se les había asegurado apoyo a través de la Alianza Atlántica en el caso de que fueran atacados. España necesariamente se involucraría en el caso de guerra, pero si tenía bases operadas por los norteamericanos sería objeto de bombardeos inmediatos. El riesgo era demasiado alto si no había un quid pro quo aceptable. La reacción del embajador norteamericano fue espontáneamente pro española. En el telegrama secreto decía:
«España no está ni remotamente tan ansiosa de recibir nuestra ayuda como estamos nosotros de darla a cambio de la obtención de otra cosa (...). (Pero) sería un error creer que su gobierno tiene alguna objeción substancial a colaborar con nosotros. Su generosa disposición a cooperar con nuestras necesidades de evacuación europea, sin exigir quid pro quo alguno, demostraría esto ampliamente si una prueba fuera necesaria (...). (No obstante), en vista de las concesiones extraordinarias que estamos pidiendo, el Gobierno debe tener un quid pro quo suficientemente significativo como para neutralizar la oposición local (...). El problema presente es encontrar alguna fórmula para el acuerdo de bases militares que sea capaz de satisfacer los requisitos españoles (...) sin ir más allá de lo que esas bases valen para nosotros. (...) Además, debe reflexionarse acerca de la pretensión española de que si se les pide comportarse como nuestros aliados, deberían asegurarse un trato como tales. (...) Una medida de atención a su orgullo vale muchos dólares»30.
En otro telegrama, del 2 de agosto, el embajador aclaraba que los españoles buscaban un resultado tanto material como simbólico. Informaba sobre un generalizado resentimiento por el boicot diplomático que España había sufrido recientemente y por la percepción de que Estados Unidos no trataba a España como a otras naciones occidentales. Explicaba que lo que buscaba el gobierno era «nuestra reversión pública de esta política, tratando al país como a un socio en la defensa común en vez de un paria con instalaciones que se venden. (...) En verdad, ‘orgullo’ es una palabra demasiado débil, porque lo que está en juego no es ni más ni menos que una lesión a la dignidad nacional»31.
Pero MacVeagh no fue el único funcionario norteamericano que se convirtió a la posición española. El 19 de agosto el jefe de los negociadores económicos, George F. Train, decía en un memorial al Director Alterno de la MSA, W. John Kenney, que Washington debía redefinir sus objetivos frente a España: $\ll$ Cualquier gobierno del que se pretendiera la cesión del derecho a establecer bases militares exigiría un quid pro quo que represente una evaluación razonable de los privilegios que se conceden, a la vez que exigiría un tratamiento igual al que se otorga a otras naciones que tienen similares arreglos con Estados Unidos. (...) Las limitaciones de nuestro enfoque son claramente inaceptables para el gobierno de España, y yo creo que serían igualmente inaceptables para el pueblo español»32.
Y no solo Train, sino también el Mayor General August Kissner, jefe de los negociadores militares, se convirtió en vehículo de las pretensiones españolas cuando el $5$ de septiembre propuso asistencia militar a España por un monto de $\$ 40,8$ millones a lo largo de $4 ^ { \acute { 0 } 5 }$ años, cifra que representaba un promedio anual mucho mayor que el aceptado hasta entonces para el caso de llegarse a un acuerdo. El general dijo que era necesario un replanteo total de la posición norteamericana: o estaban dispuestos a dar más por las bases que pretendían conseguir, o Estados Unidos debía retirarse de la negociación33.
A esas alturas, todos los norteamericanos que negociaban en la Península percibían que había llegado la hora de que Washington reformulara su política desde el más alto nivel. Una carta del 26 de septiembre de MacVeagh a John Y. Millar, de la Oficina de Asuntos Europeos Occidentales, le daba la razón al Ministro Artajo, quien había dicho que estaba llegando el momento de las «verdaderas negociaciones de gobierno a gobierno $\gg$ , porque en el nivel de los expertos en que tenían lugar las conversaciones no existía la potestad para tratar los aspectos fundamentales que estaban en juego. Según MacVeagh lo que debía resolverse era qué tipo de relación entre Estados Unidos y España justificaría que ésta concluyera acuerdos bilaterales como los que los norteamericanos proponían, y qué equipos bélicos podría suministrar Estados Unidos como quid pro quo para sus demandas. Decía el embajador:
«Nuestra impresión a partir de nuestros contactos personales aquí es que hay considerablemente más flexibilidad en las mentes españolas de lo que, debido a las exigencias de la negociación, están dispuestos a revelar. (...) Nosotros debemos albergar cierta flexibilidad para estar a la altura de la suya, pero debo confesar (...) que tengo menos confianza en nuestra disposición a modificar nuestra posición, que la que tengo en la disposición de ellos a encontrarse con nosotros en la mitad del camino. (...) Estoy plenamente consciente de que si vamos a proveer equipos militares a España, debemos revocar las seguridades hasta ahora dadas a los británicos, y quizás a otros miembros de la OTAN. Pero esto es inevitable ahora que conocemos mejor la actitud de los españoles, si es que queremos tener éxito en nuestras negociaciones aquí. Por otra parte, si estamos dispuestos a reconocer que estamos tratando a España como a un igual y que en la medida de lo posible estamos dispuestos a ayudarla con equipos bélicos, creo que la puerta estará abierta para que ellos acepten cualquier limitación necesaria en virtud de las disponibilidades de equipos en uno u otro año fiscal»34.
La respuesta de Washington a estas elocuentes demandas de sus propios negociadores se produjo muy lentamente. El 7 de octubre MacVeagh envió a Artajo una carta con un memorial adjunto, que estipulaba que Estados Unidos estaba dispuesto a un gesto del estilo propuesto por el embajador, reconociendo públicamente que ambos países eran socios en la defensa de Occidente. MacVeagh le pedía a Artajo que comprendiera que el memorial no trataba la cuestión de eventuales equipos bélicos como parte de la ayuda militar a negociarse, no porque se discriminara contra España sino por limitaciones en las posibilidades de suministro, que eran de naturaleza práctica y que estaban vinculadas al cuadro general de la defensa de Occidente. El memorial estipulaba que la ayuda no podría superar los $\$ 125$ millones reservados por el Congreso para el año fiscal en curso (cifra que estaba muy por debajo de lo que había pedido el General Kissner)35.
Artajo contestó el 30 de octubre aceptando la propuesta de una declaración formal de sociedad en la defensa de Occidente. No obstante, dijo que no podía concurrir con la idea de que la provisión de equipos bélicos a España resultare en detrimento de dicha defensa. Insistió en que era indispensable que la Península, Portugal incluido, estuviera bien defendida. El gobierno español podía aceptar un sistema de prioridades en las operaciones terrestres, pero todos los países corrían los mismos riesgos aéreos, como también a su comercio, y en muchos casos el agresor podía estar más interesado en atacar puertos y otras instalaciones que no serían utilizadas por sus fuerzas (por encontrarse más allá del territorio que pensaba ocupar). Por lo tanto, el equipamiento de la fuerza aérea española era de primera prioridad, como lo era también la puesta a tono de su industria de defensa para contribuir al objetivo de defender la Península. Artajo agregó que los $\$ 125$ millones adjudicados hasta la fecha eran gruesamente insuficientes36.
A partir de ese momento hubo progresos rápidos, de manera que hubo esperanzas de que las negociaciones terminaran antes de finalizar el año. Pero el 23 de diciembre los españoles presentaron a Kissner un borrador del pacto de defensa que condicionaba y limitaba el uso de las bases militares por parte de Estados Unidos. El momento del uso de las mismas de parte de los norteamericanos llegaría sólo cuando los requisitos militares mínimos de España hubieran sido alcanzados por el abastecimiento estadounidense. Además, en caso de guerra, la utilización de las bases debía ser sometida a consultas previas entre ambos gobiernos. La justificación del general Juan Vigón, en carta presentada a Kissner, fue que la propuesta norteamericana era un pacto militar concreto para una de las partes y una declaración política benévola con contenidos militares imprecisos para la otra37.
Esta decisión española se sumó al cambio de Presidente en Estados Unidos, casi paralizando las negociaciones. El desenlace de éstas, nueve meses más tarde, con significativas concesiones norteamericanas en materia de ayuda militar, resulta difícil de imaginar de no haber mediado esta dureza española de último momento38.
5. Dos presidentes, una política: el cambio de administración en Estados Unidos.
A estas alturas vale la pena hacer un alto para analizar las consecuencias del cambio de un gobierno demócrata a uno republicano, en estas circunstancias de posguerra en que ambos presidentes habían participado de las vicisitudes de la contienda mundial, cada cual a su manera. A la luz de los documentos es fácil llegar a la conclusión de que, por lo menos en lo que respecta a su actitud frente a la dictadura franquista, no hubo diferencias significativas.
En primer lugar, el 7 de febrero de 1952 los dos estadistas que presidieron a Estados Unidos durante estas negociaciones, Truman y Eisenhower, expresaron su antipatía por el régimen español39. El hecho ilustra una continuidad de pensamiento entre ambos presidentes frente al gobierno de Franco. Dicha continuidad es corroborada por otros elementos. A lo largo del proceso que estudiamos, tres embajadores representaron sucesivamente a Estados Unidos en Madrid: Stanton Griffis (entre el $1 ^ { 0 }$ de marzo de 1951 y el 28 de enero de $\boldsymbol { 1 9 5 2 }$ ), Lincoln MacVeagh (entre el 27 de marzo de 1952 y el 4 de marzo de 1953) y James Clement Dunn (desde el 9 de abril de 1953, hasta febrero de 1955). Antes de ser embajador en Madrid, MacVeagh lo había sido en Lisboa. A su vez, Dunn había sido embajador ante Italia entre 1947 y 1952, y ante Francia entre 1952 y 1953. Durante ambos interinatos, entre enero y marzo de 1952, y entre marzo y abril de $1 9 5 ^ { 3 }$ , el Consejero John Wesley Jones fue encargado de negocios. Por lo tanto, podemos afirmar que al menos en la embajada en Madrid, el tránsito entre la administración demócrata y la republicana no significó un cambio importante de orientación o ideología que haya podido reflejarse en el resultado de las negociaciones.
Por otra parte, desde el punto de vista de las negociaciones con España la transición entre ambas administraciones trajo importantes demoras pero relativamente pocas modificaciones. Con el cambio de administraciones, los secretarios y subsecretarios, que suelen ser funcionarios políticos, cambiaron en su mayoría aunque con algunas llamativas excepciones. Bonbright, por ejemplo, fue Secretario Asistente Alterno de Estado para Asuntos Europeos desde junio de $\mathbf { 1 9 5 } 0$ hasta abril de $1 9 5 4 ^ { 4 ^ { \circ } }$ . Mathews mantuvo su puesto de Subsecretario Alterno de Estado entre julio de 1950 y septiembre de $\mathrm { 1 9 5 3 . Y }$ en el Departamento de Defensa hubo casos similares, como el de Frank C. Nash, un importante negociador que fue asistente del Secretario entre agosto de 1951 y febrero de $1 9 5 ^ { 3 }$ , y entonces fue ascendido a Secretario Asistente de Defensa para Asuntos Internacionales.
Además, más allá de los cambios y continuidades en los funcionarios políticos, observamos que los funcionarios de carrera que redactaban los borradores de las cartas y memoriales firmados por los funcionarios políticos, frecuentemente fueron los mismos antes y después del cambio de administración. Asimismo, los funcionarios que luego revisaban y aprobaban estos borradores para prepararlos para la firma de sus superiores, también se repitieron frecuentemente antes y después de la transición.
De tal manera, podemos afirmar que en esta transición entre dos administraciones de partidos opuestos se registró una continuidad burocrática digna de nota, por lo menos frente a las negociaciones que nos ocupan. El acuerdo fue trabado por la parte española durante el último tramo del gobierno de Truman. Como veremos, en una primera instancia el gobierno de Eisenhower estuvo lejos de desear ir más allá que su predecesor en materia de cooperación con el régimen franquista. Si gradualmente su disposición se volvió más favorable a un acuerdo, más que a un viraje ideológico emergido de las diferencias entre dos administraciones, el cambio debe atribuirse a una evolución en las percepciones respecto de cuánto valía el aporte español potencial, y a un aprendizaje respecto del frente inquebrantable que presentaron los negociadores peninsulares.
No obstante, debe señalarse que es frecuente encontrar en la bibliografía especializada la idea de que Eisenhower dio prioridad al Departamento de Defensa y a los intereses de la seguridad nacional de Estados Unidos, mientras su predecesor habría dado mayor importancia al Departamento de Estado y a intereses más políticos que militares. Es probable que si se analizara la totalidad de las gestiones de Truman y Eisenhower, esta generalización sería válida. Además, como se ha documentado, no hay duda de que existió un conflicto moderado entre los intereses de uno y otro Departamento frente a la cuestión de la negociación de bases militares en España. Como se verá a continuación, sin embargo, parece por lo menos cuestionable que en la cuestión específica de estas negociaciones, Eisenhower haya sido significativamente más favorable a los intereses militares que Truman, y por lo tanto más favorable a la firma de los acuerdos de 1953. Cuando se llegó al momento álgido, diplomáticos y militares ya se habían puesto de acuerdo y las objeciones provinieron del Departamento del Tesoro.
6. De la parálisis en las negociaciones al colapso norteamericano.
El escrito que la parte española entregó el 23 de diciembre dejó alelados a los negociadores norteamericanos. Antes de transmitirlo a Washington intentaron gestionar una respuesta más flexible pero no la consiguieron. Dos semanas más tarde estuvieron obligados a darlo por bueno y enviarlo a sus mandos en la capital estadounidense. El gobierno de Estados Unidos ya estaba en plena transición y las negociaciones forzosamente habrían de demorarse.
Hacia mediados de febrero de 1953, poco antes del nombramiento de Dunn como embajador, se produjeron señales de actividad. El nuevo Secretario de Estado, John Foster Dulles, aportó un nuevo argumento para presionar a los españoles. Decía que tiempo perdido era dinero desaprovechado. Si los acuerdos se demoraban, en el mejor de los casos los fondos asignados para $1 9 5 ^ { 3 }$ serían trasladados a 1954. Se podía perder la oportunidad de que el Congreso asignara fondos frescos para el nuevo año fiscal41. Este argumento fue retransmitido al Ministro Artajo por el Encargado de Negocios Jones42 en una carta del 16 de marzo43. La ofensa manifestada por Artajo fue enorme44.
El Ministro respondió con una carta muy formal diciendo que la culpa en la demora del uso de los fondos era exclusivamente de Estados Unidos; que la ley del Congreso en que se adjudicaba ese dinero no incluía como condicionante para su desembolso la conclusión de negociaciones para el uso norteamericano de bases militares; que incluir este condicionante había sido una decisión de la administración anterior, y que el cambio de administraciones había generado aún más demoras que no eran atribuibles a España. Agregó que si había dinero desaprovechado sería dinero perdido para la defensa de Occidente, cosa muy seria que no sería responsabilidad de su gobierno45.
Los estadounidenses se esforzaron por aclarar que no se trataba de echarle la culpa a España sino de tener en cuenta ciertos rasgos inevitables de los trámites legislativos y burocráticos de su país, que era preferible considerar a la hora de planificar la cooperación con un criterio práctico, especialmente si se recordaba el objetivo de la nueva administración de equilibrar el presupuesto46.
Por lo demás, desde el punto de vista de la sustancia de las negociaciones, los norteamericanos intentaron superar el obstáculo interpuesto por la propuesta española de diciembre. En una carta de Jones a Artajo del 16 de marzo se proponía que en lugar de afirmarse que Estados Unidos proveería las necesidades mínimas para la defensa del territorio español, como pretendían los peninsulares, se estableciera que ese país tenía la intención de proveer tal asistencia. Aducía la necesidad de someterse siempre a la Ley de Presupuesto dictada por el Congreso año tras año. Respecto de la propuesta española de condicionar el uso de las bases militares, la contrapropuesta norteamericana sugería que en el caso de una agresión comunista, Estados Unidos informaría inmediatamente al gobierno español sobre el uso de las mismas. En cambio, si los estadounidenses querían utilizar las bases para un propósito que no fuera el de hacer frente a una agresión comunista, toda decisión sería condicionada a consultas previas con el gobierno español. Como puede apreciarse, esta contrapropuesta implicaba una concesión menor por parte de los norteamericanos47.
Sin embargo, las cosas se complicaron, ya que antes de que hubiera una respuesta española el Secretario Dulles envió un telegrama a la Embajada insistiendo en que se necesitaba el mayor ahorro posible para el siguiente año fiscal. Proponía tres posibilidades respecto de España: 1) trasladar al nuevo año fiscal los $\$ 125$ millones adjudicados por el Congreso, más un aumento pequeño de entre $\$ 25950$ millones para ayuda militar; 2) trasladar los $\$ 125$ millones sin aumento, y 3) trasladar al nuevo año fiscal solo una parte de los $\$ 125$ millones.48.
La respuesta de Dunn no difirió de lo que hubiera sido la de su predecesor Lincoln MacVeigh. Dijo que se necesitaba más de lo provisto incluso en la primera opción. Arguyó que se requería un quid pro quo mínimo para demostrar buena fe. Si no hubiera más remedio, de las tres posibilidades solo la primera tendría alguna posibilidad de éxito. Si se eligiera una de las otras alternativas la decisión debería basarse en el criterio de que no se necesitaban las bases que se estaban negociando, y en ese caso el embajador debía estar autorizado para comunicar al gobierno de España que las negociaciones habían terminado49. Como tantos otros negociadores norteamericanos antes que él, una vez en el terreno Dunn «tomó el partido de los españoles».
A partir de esa instancia crítica, y frente a la convicción de los funcionarios de que «the Spanish are serious about acquiring a long-term military aid commitment from the United States in return for the bases», se reconoció que se enfrentaba un conflicto entre las exigencias de la negociación y la necesidad de efectuar unos recortes presupuestarios que según las preferencias de la nueva administración debían concentrase en la disminución de la ayuda externa50. Por su parte, el 6 de mayo la Fuerza Aérea confirmó que estaba dispuesta a asumir los costes en dólares de la construcción de las bases51. Por lo tanto, se decidió revisar la política hacia España en el máximo nivel del gobierno. Para ello, el Departamento de Estado asumió la responsabilidad de redactar un borrador de directiva política, para someterlo al Consejo Nacional de Seguridad.
El documento de máximo secreto producido como consecuencia de esta decisión, titulado $\ll$ Memorial de la Junta de Planeamiento del Consejo Nacional de Seguridad, al Consejo Nacional de Seguridad», recomendaba seguir adelante con las negociaciones y gastar unos $\$ 465$ millones entre los años fiscales 1954 y 1957, de los que $\$ 210$ millones serían para 1954. Es decir que la propuesta era incluso superior a lo propuesto en su momento por el General Kissner. Para el año 1954 el memorial proponía el traslado de los $\$ 125$ millones del ejercicio vencido más unos $\$ 85$ millones adicionales, alcanzándose así una cifra mayor que la sugerencia más ambiciosa de los negociadores norteamericanos. A diferencia de propuestas como la de Kissner, los nuevos términos provenían de la misma cúspide del Departamento de Estado, que no habría de encontrar oposición de parte del Departamento de Defensa. La justificación para superar ampliamente los lineamientos fijados en 1951 y también frustrar parcialmente las intenciones de ahorro del gobierno de Eisenhower, fue que España era valiosa estratégicamente porque daría profundidad a la defensa de Occidente. Sus fuerzas militares, adecuadamente equipadas, podrían hacer una contribución importante a un ejército europeo. Además, España podía ser un refugio en el caso de un repliegue con evacuación de civiles52.
Solo faltaba la batalla final, frente al Departamento del Tesoro.
7. La reunión $\mathbf { N ^ { o } \mathbf { 1 4 4 } }$ del Consejo Nacional de Seguridad.
La histórica reunión tuvo lugar el 13 de mayo, con la presencia del Presidente Dwight D. Eisenhower; el Secretario Interino de Estado Walter Bedell Smith; el Secretario de Defensa Charles Erwin Wilson; el Secretario del Tesoro George M. Humphrey; el asistente especial del Presidente, Robert Cutler; el General John Hull en representación del Estado Mayor.
Conjunto, y otros funcionarios y jefes militares. El memorial de la discusión fue clasificado $\ll$ Top Secret, Eyes Only». La propuesta fue adoptar una política nueva que implicara el gasto de $\$ 465$ millones en cuatro años. El Secretario de Defensa aclaró que el verdadero gasto total sería de $\$ 800$ millones, más los costos de mantener operativas las bases una vez que hubieran sido construidas.
Comenzada la sesión, Eisenhower preguntó si la Fuerza Aérea estaba dispuesta a declarar que la creación de bases en España justificaría abandonar las del norte de África. El General Hull respondió que no. La Fuerza Aérea aún deseaba obtener bases en Gran Bretaña y el norte de África además de España, y consideraba que necesitaría las africanas por si perdía las britá- nicas.
Smith dijo que los franceses y británicos no veían con buenos ojos las negociaciones, pero agregó que estaban menos recalcitrantes que en el pasado. El Secretario del Tesoro preguntó entonces a qué se debía la oposición británica y francesa, y Eisenhower le contestó que derivaba tanto del desagrado ideológico por el gobierno de España como del temor de que Estados Unidos estuviera contemplando el abandono de Europa Occidental en caso de un ataque sovié- tico.
Entonces el Presidente dijo que la pregunta era si Estados Unidos estaba dispuesto a dar una garantía razonable a España de que el flujo de ayuda continuaría durante años. Esta pregunta, dijo el Presidente, debía ser respondida por el Departamento de Defensa. El Secretario del Tesoro dijo que toda la cuestión requería más estudio, porque a él no le resultaba claro que el gobierno realmente supiera qué quería de España. Wilson discrepó y dijo que su gente ciertamente estaba segura de que las bases militares eran necesarias, y el Presidente agregó que no podía imaginar siquiera que su gobierno no supiera lo que quería al respecto.
Wilson dijo que la provisión de dinero para la ayuda militar y para la construcción de las bases debía ser simultánea. Dijo que los españoles pensaban lo mismo; que no aceptarían simplemente un acuerdo moral. Si no se especificaba cuánto dinero Estados Unidos estaba dispuesto a dar, se corría el riesgo de ser acusados de mala fe. Dijo que Estados Unidos debía firmar el acuerdo de buena fe, y que él no culpaba a los españoles por exigir un quid pro quo. Además, dijo Wilson, la opinión pública acusaba a la administración de recortar excesivamente el presupuesto de la Fuerza Aérea, y firmar los acuerdos con España neutralizaría esta crítica. Sería buena propaganda interna.
El Secretario del Tesoro dijo que seguía sin encontrar razonables los argumentos que había escuchado. Agregó que era perentorio equilibrar el presupuesto y que sería lamentable no conseguirlo; que si se gastaba una fortuna para conseguir las bases en España habría que recortar el presupuesto de defensa por otro lado. Pidió postergar la decisión un par de semanas para que los Departamentos de Defensa y Estado delinearan un plan de ahorros en otras cuestiones, si insistían en la negociación con España.
Smith dijo que era demasiado tiempo; que los españoles no iban a esperar dos semanas. También ese país tenía sus problemas internos. Pero Humphrey insistió que no estaba convencido y que si se iban a gastar $\$ 800$ millones el Departamento de Defensa tendría que decir en qué iba a ahorrar. Smith le replicó que si durante la Segunda Guerra Mundial la garantía de no beligerancia española hubiera costado esa cifra, Estados Unidos hubiera estado encantado de pagarla. Entonces el Presidente propuso que el Consejo Nacional de Seguridad postergase la decisión por una semana, para darse el tiempo de escuchar a un representante de la Fuerza Aérea exponer sobre el tema. Empero, Smith dijo que ese intervalo también sería demasiado largo.
El Presidente entonces decidió que fuera el mismo Secretario de Defensa quien sopesara los argumentos a favor y en contra, y tomara la decisión. Si decidía afirmativamente debería comunicarlo al Consejo Nacional de Seguridad y al Secretario de Estado. Éste informaría al Congreso y concluiría las negociaciones 53. Así pasó.
Conclusiones.
En nuestro juicio, trabajos previos al presente pero posteriores a la desclasificación de los archivos norteamericanos incurren en errores diversos54. Resulta exagerado decir que «La administración Eisenhower estaba totalmente decidida a concluir satisfactoriamente las negociaciones con el régimen españo ${ \gg } 5 5$ . El gobierno norteamericano no estaba dispuesto a pagar por las bases más de lo que creía valían, y la conclusión satisfactoria de las negociaciones no sería a cualquier precio. Más aún, dadas sus restricciones presupuestarias, existía un límite tangible a lo que la misma Fuerza Aérea norteamericana estaba dispuesta a pagar por la disponibilidad de bases en España.
También es falso que: «Durante la segunda fase de las negociaciones, desde diciembre de 1952 a junio del año siguiente, ambas partes se dedicaron a fanfarronadas y contra fanfarronadas diplomáticas 56. La contrapropuesta española de diciembre de 1952 fue mucho más que eso y descolocó a los norteamericanos, a quienes les resultó imposible mantenerse dentro de los límites a la cooperación establecidos a mediados de 1951. Los estadounidenses se vieron obligados a elegir entre ir más allá de dichos límites, con todas las consecuencias que ello suponía, o declarar la negociación un fracaso. No obstante, como tributo a sus aliados renunciaron al objetivo de incorporar a España en la OTAN.
Resueltas las discrepancias entre el Departamento de Estado y el de Defensa, el dilema fue resuelto por el Consejo Nacional de Seguridad. Allí, con gran resistencia de parte del Secretario del Tesoro, la cúpula del gobierno de Estados Unidos decidió darle prioridad a las razones invocadas por el Secretario de Defensa, autorizando concesiones que superaban ampliamente los límites anteriores. La orden NSA 786-c habilitaba al Secretario para tomar la decisión final una vez que su Departamento hubiese sopesado por última vez los costes y beneficios de la nueva directiva de política hacia España.
Sólo a partir de entonces estuvieron autorizados los negociadores norteamericanos a aceptar, en parte, las exigencias de la contraparte española. Una vez comunicadas las nuevas instrucciones las demoras hasta la firma de los pactos del 26 de septiembre fueron el producto de procedimientos y fanfarronadas. Pero antes de la reunión de mayo la firma era imposible, y es por ello que mayo, no septiembre, es el verdadero final de esta pequeña historia.