La ONU, por dentro.
A. VINAL CASAS.
Ministro Plenipotenciario.Antiguo Miembro de la Mision Permanente de Espana ante las Naciones Unidas,Relator de la Sexta Comision
de la Asamblea General yRelator del Comité Especial para Mejorar la Eficacia del Principio dela No Utilizacion de la Fuerza en las Relaciones Internacionales
“The incoming Labor government then asked me whether I would like to come to New York as the British ambassador to the United Nations.I must say that I did not know a great deal about the UN.(..). I went to see a former British ambassador to the UN, who will be nameless here,and I said, “Well, tell me what it's like". And he said $\kappa ( . . . )$ You can't be certain about precisely what it does,who it does it, how it does it, or indeed sometimes why it does it.But if it ceased to exist, the world would surely be a more sinful place" (Ivor Richard,“Diplomacy in an Interdependent World>,The Changing United Nations. Options for the United States,New York,1977,p.1).
INTRODUCCION.
La cita que precede esta Introduccion, y segun la cual, al enjuiciar la labor de las Naciones Unidas, uno no puede estar seguro acerca de qué hace, quién lo hace, como lo hace o, incluso,a veces, por qué lo hace, no es sino fiel trasunto del sentimiento que evoca el papel jugado por la Organizacion en las relaciones internacionales, a caballo entre la incertidumbre y la esperanza,como consecuencia de las importantes limitaciones institucionales existentes en su estructura organica y en sus funciones 1.
A ell no es ajeno,en efecto, el tipo de organizacion propuesto por las Declaraciones ² y Conferencias 3que sentaron las bases de la Carta de las Naciones Unidas y del Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia,asi como tampoco el sistema previsto por la Carta y el Estatuto y, en ültima instancia,la practica desarrollada a lo largo de los anos por los órganos en los que recae la responsabilidad en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
Esta practica, en concreto,a raiz de los cambios producidos en la estructura de poder mundial, con la desaparicion de la Union Sovietica y el liderazgo de los Estados Unidos, ha traido consigo determinadas reformas tacitas de la Carta,al asignar al Consejo de Seguridad poderes distintos a los previstos en los articulos $2 4 . 2 \textbf { y } 3 9 \textbf { y }$ siguientes de aquella 4,y provocando $^ { - 0 }$ evidenciado- como resultado de ello una crisis constitucional, mas aguda si cabe, de la Organizacion 5.
En este sentido,no puede pasarse por alto el hecho de que esta crisis guarde relacion directa con la distribucion del poder politico dentro del sistema de Naciones Unidas, y afecte tanto a las relaciones del Consejo de Seguridad con la Asamblea General como a las relaciones, dentro del primero de estos órganos,de los Miembros permanentes con los Miembros que no lo son, ya las de unos y otros con el Secretario General 6.
Asi las cosas,al estudiar el interior de la Organizacion, aun cuando resulta imprescindible aludir a sus Miembros,a sus Organos y,eventualmente,a sus Organismos y Agencias especializadas,no lo es menos hacerlo igualmente a la forma cómo cada uno de ellos percibe las competencias que le encomienda la Carta en materia de prohibicion del uso de la fuerza, arreglo pacifico de controversia o seguridad colectiva,y cómo las desarrolla luego a traves de los Reglamentos del consejo y de la Asamblea, especialmente.
A nuestro juicio, esta percepcion y concrecion, que han dado origen a no pocas controversias a lo largo de los ultimos anos,que en algunos casos incluso han tenido que ser resueltas,de acuerdo con lo previsto en el articulo 38 del Estatuto, por el Tribunal Internacional de Justicia 7,ofrecen una vison mucho mas dinamica y mucho mas viva de ese “lugar peligroso" en el que,al decir de algunos comentaristas,se ha convertido la ONU 8.
Por ultimo,un cuadro como éste no quedaria completo si no tuviéramos en cuenta a las Misiones Permanentes ante las Naciones Unidas, instrumentos por medio de los cuales los Estados miembros canalizan sus politicas exteriores,de caracter multilateral la mayoria de los casos,pero tambien,en ocasiones,de caracter bilateral, en los diversos periodos de se
siones de la Asamblea General, ordinarios, extraordinarios o de emergen.
cia 9.
LOS MIEMBROS.
En 1945, cuando se fundaron las Naciones Unidas,éstas solo contaban con 51 Estados miembros (la Union Soviética y sus dos Republicas Federadas dc Ucrania y Bielorrusia,entre ellos) y constituian una organizacion interestatal de corte fundamentalmente occidental. Esta tendencia, que a duras penas se mantuvo hasta 1955,se rompio definitivamente en 1960,al producirse la emancipacion de la mayoria de las colonias africanas.
En la actualidad,tras la admision de Palao,en virtud de lo establecido en el art.4 de la Carta,el numero de Estados miembros se ha incrementado hasta llegar a 185,y el funcionamiento de todos ellos,en el seno de la Organizacion, se articula por medio de bloques y grupos, si bien en estos ultimos aios, con ta desaparicion dela Union Sovietica,ya comentada,los primeros han cedido cierto protagonismo a los segundos.
Asi y todo,no cabe dejar de seialar la importancia que los bloques han tenido tradicionalmente en el funcionamiento de la Organizacion y,en concreto,en alguno de sus Organos,como la Asamblea General y el Consejo de Seguridad.En ambos, en efecto,los bloques occidental, socialista y neutralista, con sus diferencias de ideologia, objetivos y actitudes,han dejado su impronta en numerosas cuestiones relativas al desarme,a los derechos humanos,a la descolonizacion y a la ayuda al desarrollo 10.
Hasta su desintegracion, la actuación de los mismos impuso unas rigidas pautas de comportamiento a los que formaban parte de ellos,rotas en ocasiones por paises que aspiraron,a pesar de dicho encuadramiento formal, a mantener una cierta independencia en su accion exterior,como sucedi6 con Francia dentro del bloque occidental, y Yugoslavia y Albania dentro del bloque socialista.
Ademas de estos bloques, que mostraron una mayor beligerancia, si cabe, en los trabajos de determinadas Comisiones de la Asamblea General, como la Primera,Especial y Cuarta,las de mayor contenido politico,otros,como el Norte y el Sur, tuviron asimismo una destacada presencia. Ahora bien, éstos,a diferencia de los anteriores,prestaron generalmente mayor atencion a la labor de otras Comisiones,como la Segunda, la Tercera y la Cuarta,de claro corte economico y social.
A su vez, en la Sexta, la mas técnica de todas las Comisiones,por su preferente dedicacion a temas de caracter juridico,la actuacion de los bloques se ha producido habitualmente de forma mas matizada, salvo en las labores del Comité Especial de la Carta de las Naciones Unidas ydel fortalecimiento del papel de la Organizacion l1,o en las del Comité Especial para mejorar la eficacia del principio de la no utilizacion de la fuerza en las relaciones internacionales 12.
Al margen de los bloques que acabamos de mencionar,los Estados miembros se reunen en grupos geograficos que,de acuerdo con “afinidades regionales mas especificas"13,actuan con regularidad en las tareas de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad,adoptando actitudes comunes en algunos casos,y que son los de Africa,Asia,Europa Oriental, América Latina y Caribe y Europa Occidental y otros Estados 14.
A este respecto, sin embargo, conviene poner de relieve, en primer lugar, que Estados Unidos no forma parte de ninguno de ellos,pero que asiste en cambio,en calidad de observador,a las sesiones del europeo occidental, llegando incluso en algunas Comisiones,como la Sexta, a actuar como portavoz de aquel; y, en segundo lugar, que Japon, que tambien participa como observador en el europeo occidental, en realidad es miembro de pleno derecho del asiatico.
Una situacion parecida a la de Japón es la de Turquia, que concurre por igual a las reuniones de los grupos europeo occidental y asiatico,aunque a efectos electorales es considerada unicamente como miembro del primero,al contrario de lo que les sucede a Estonia, Israel,Eslovenia y Uzbekistan, que, con arreglo a los datos de que disponemos al dia de hoy, no estan incorporados a ningun grupo,lo mismo que la Santa Sede y Suiza, que continuan manteniendo su “status" de observadores 15.
La pertenencia a cualquiera de estos grupos es doblemente importante: por un lado, por las posibilidades que dicha pertenencia abre a sus componentes, a la hora de coordinar posiciones en temas de interes colectivo, o de salvaguardarlas,al amparo del propio grupo,en temas de interes individual; y, por otro, por las opciones que ofrece, de acuerdo con la rotacion existente entre y dentro de cada grupo, para presentar o presentarse como candidatos en las elecciones de los órganos principales y secundarios.
En cualquier caso,el entramado de bloques y grupos no concluye aqui, pues,ademas de los ya citados,habria que seialar otros,como el grupo de paises no alineados, el grupo de los 77,los grupos basados en acuerdos y organizaciones de cooperacion económica o los grupos de paises que utilizan cualquiera de los idiomas oficiales de la Organizacion como idiomas de trabajo o incluso, en alguna conferencia o reunion, el grupo de amigos del presidente i6.
LOS ORGANOS.
Las Naciones Unidas, como toda organizacion, actuan a traves de órganos, que en este caso,y segun establece el articulo 7 de la Carta, son de dos clases: principales y secundarios.Los primeros son seis: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Economico y Social, el Consejo de Administracion Fiduciaria, el Tribunal Internacional de Justicia y la Secretaria; los segundos,en cambio,no tienen un numero determinado,pudiendo ser creados, cuando se estime necesario,por los órganos principales 17.
1．La Asamblea General, esa especie de “parlamento mundiab al decir de unos autores 18,o,mas criticamente,de “ilusorio parlamento del hombre al decir de otros l9, es el órgano deliberante por excelencia de las Naciones Unidas, siendo sus cometidos principales,de acuerdo con los articulos 10.11 y 13 de la Carta, discutir cualesquiera asuntos O cuestiones dentro de los limites de esta ultima, debatir toda cuestion relativa al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales y promover estudios para fomentar la cooperacion internacional.
Al llevar a cabo estas funciones,la Asamblea General podra hacer recomendaciones sobre tales asuntos O cuestiones a los Estados miembros,al Consejo de Seguridad, o a éste y aquellos,con la unica excepcion de lo dispuesto en el articulo 12.1 de la Carta,que expresamente prohibe a la Asamblea General hacer recomendaciones al Consejo de Seguridad acerca de controversias o situaciones sobre las que éste esté deliberando,salvo,claro esta,que el propio Consejo de Seguridad se las pida 20.
Al margen de estas funciones,la Asamblea General posee otras relacionadas con el examen y aprobacion del presupuesto de la Organizacion,la eleccion y nombramiento de determinados cargos y puestos de la misma (como los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad), la intervencion en el arreglo pacifico de controversias,la solicitud de dictamenes al Tribunal Internacional de Justicia o la preparacion de Convenios internacionales que se someten luego a la adopcion de los Estados miembros (arts. 17, 23,35,96 y 105.3,respectivamente,de la Carta).
Ahora bien,la cuestion mas problematica reside sin duda alguna en delimitar el alcance y contenido de las competencias de la Asamblea Generai en el campo del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales,y de coordinar luego éstas con las del Consejo de Seguridad en este mismo campo,pues tal cuestion ha sido objeto frecuente de conflictos entre ambos Organos y entre los Estados miembros,como lo demostró en su dia la adopcion de la resolucion 377 (V),“Union pro Paz",por la Asamblea General, el 3 de noviembre de 1950, con ocasion del conflicto de Corea 21.
En este sentido,y aun cuando las competencias de la Asamblea General parecen estar limitadas por las disposiciones de la propia Carta, como el articulo 12.1,al que acabamos de hacer referencia, y,especialmente,el articulo 11.2, que establece que “toda cuestion (relativa al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales) con respecto a la cual se requiera accion sera referida al Consejo de Seguridad por la Asamblea General antes o despues de discutirla" 22, lo cierto es que siguen siendo un tema sujeto a debate después de tantos anos.
Es mas, si examinamos el articulo 39 de la Carta, que preve,como continuacion de lo dispuesto en el articulo 11.2,ya citado,que el Consejo de Seguridad determinara la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz, acto de agresion y hara recomendaciones o decidira qué medidas seran tomadas de conformidad con los articulos 41 y 42 para mantener o restablecer la paz y seguridad internacionales, observamos que el debate se agudiza aun,agravandose con élla crisis constitucional de la Organizacion.
En este contexto, las posiciones extremas han venido históricamente marcadas, por un lado,por la Unión Sovietica, al afirmar reiteradamente que el ünico órgano autorizado para mantener O restablecer la paz y seguridad internacionales es el Consejo de Seguridad 23, y, por otro,por Paises Bajos, Australia y Rumania,entre otros Estados miembros,al sostener que la responsabilidad del Consejo de Seguridad es principal mas no exclusiva 24, como ha sostenido tambien el Tribunal Internacional de Justicia al interpretar el articulo 24 de la Carta 25.
Asi las cosas,la polémica ha oscilado entre la carencia de competencias por parte de la Asamblea General en relación con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales,o en la admision de éstas unicamente con caracter “subsidiario",“residual》 O “secundario",al haber reservado expresamente el articulo 24 de la Carta la respondabilidad “primordial" al Consejo de Seguridad con respecto a tal mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.
A pesar de esta reserva expresa,la tradicional inaccion del Consejo de Seguridad en la materia 26, consecuencia del derecho de veto de los miembros permanentes,unida a la dificultad para ampliar las competencias de la Asamblea General en el campo de la paz y la seguridad internacionales,ha llevado a algunos autores a poner en duda la existencia del sistema de seguridad colectiva tal y como esta concebido por la Carta ²7,y a otros a considerar que la Asamblea General tiene ahora todavia menos poder que hace una o dos décadas 28.
Sea como fuere, lo que resulta evidente es que,al cabo de unos cincuenta aios de su entrada en vigor,la Carta, vistas las diferencias entre el mundo en que fue redactada y el mundo en que es aplicada,debe ser considerada hoy mas que nunca como un proceso constituyente abierto,que debe dar lugar a una revision ponderada tanto de las funciones y competencias de los órganos principales como de las relaciones institucionales entre los mismos.
2．A diferencia de la Asamblea General, integrada por todos los Estados miembros y basada en el principio de igualdad de voto, el Consejo de Seguridad solo esta compuesto por quince miembros, cinco permanentes con la facultad de veto, y diez no permanentes, elegidos por la Asamblea General por un periodo de dos aios,renovandose por mitad en aios alternos,de acuerdo con la siguiente distribucion geografica: cinco afro-asiaticos,uno europeo oriental, dos latinoamericanos y dos europeos occidentales.
A diferencia tambien de la Asamblea General, que se reune anualmente, en periodo ordinario de sesiones,segun prevé el articulo 1 de su Reglamento,el tercer martes de septiembre,y ocasionalmente en periodos extraordinarios o de emergencia, el Consejo de Seguridad se reune de forma casi permanente,bajo una presidencia que turna por orden alfabético inglés y una secretaria que ostenta de oficio el Secretario General, lo mismo que en la Asamblea General.
El ämbito de actuacion del Consejo, en reuniones periodicas o no perió- dicas 29 está circunscrito fundamentalmente al campo del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales,aunque en algun otro, como la admision y expulsion de miembros,la suspension de la cualidad de estos ültimos,el nombramiento del Secretario General y la eleccion de miembros del Tribunal Internacional de Justicia, sus competencias son concurrentes con las de la Asamblea General.
Por otra parte,dicho ambito de actuacion, en particular,por su importancia,en los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, esta caracterizado por un peculiar sistema de votaciones, del que su rasgo mas significativo es que toda cuestion que no sea de procedimiento habra de adoptarse por una mayoria cualificada de nueve miembros, incluyendo los votos afirmativos de los cinco miembros permanentes (articulo 27.2 de la Carta).
Este procedimiento de votación, restringido unicamente por lo establecido en el articulo 27.3 de la Carta,segun el cual, en las decisiones tomadas en virtud del capitulo VI y del articulo 52.3, es decir,las relativas al arreglo pacifico de controversias, la parte en una controversia se abstendra de votar, o por la practica de que una abstencion, O un voto en ausencia de un miembro permanente,han de considerarse validos,ha sido uno de los mas criticados de la Organizacion.
Estas criticas,llevadas a cabo, fundamentalmente,en el seno del Comité Especial de la Carta de las Naciones Unidas y del fortalecimiento del papel de la Organizacion, por parte de algunos paises no alineados,se concretaron en una serie de propuestas tendentes a fortalecer el papel de la Asamblea General en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, examinar esferas en las que no se aplique la regla de la unanimidad y desarrollar las responsabilidades del Secretario General en el marco del articulo 99 de la Carta 30.
La reaccion de la Union Sovietica y de Francia fue totalmente negativa 3l,y lo fue no solo a estas propuestas,como cabia esperar, sino tambien a otras, de Estados Unidos y el Reino Unido, que,aunque en apariencia intentaron limitar el uso del desarrollo de veto por parte de los miembros permanente,en el fondo mantuvieron intacto dicho privilegio,al menos en sus as pectos esenciales.
Asi, Estados Unidos propuso establecer un mecanismo consultivo del Consejo de Seguridad que interviniese en las crisis antes de que éstas estallasen 32,y el Reino Unido,mas matizadamente, que los miembros permanentes examinasen si hay esferas que de comun acuerdo pudiesen tratar como asunto de procedimiento y en las cuales,de conformidad con lo regulado en el articulo 27.2 de la Carta,pudieran abstenerse de utilizar el derecho de veto 33.
Entre la presion de esos paises no alineados,las reservas de la Union Sovietica y Francia y los intentos,más formales que sustantivos,de Estados.
Unidos y Reino Unido de contemporizar con las reivindicaciones de los primeros,Japon sugirio la posibilidad de que la regla de la unanimidad no se aplicase a ninguna resolucion relativa al establecimiento yal envio de misiones de determinacion de hechos 34,mas dicha sugerencia correria al final la misma suerte que las anteriores.
Aunque en una primera instancia esto no hubiese sido asi,los requisitos exigidos por los articulos $1 0 8 \mathrm { ~ y ~ } 1 0 9 . 2$ de la misma, en el sentido de que, para que puedan entrar en vigor las reformas a la Carta,es necesario el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea General, incluyendo a todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad,hubieran llevado al fracaso esta iniciativa de Japon,por no hablar ya de las de los paises no alineados.
Por ello, no es extrano que los miembros permanentes,acuciados, en mayor o menor grado, por el resto de los miembros de la Organizacion, no hayan tenido el menor reparo en aceptar la existencia de un comité como el Comité Especial de la Carta de las Naciones Unidas y del fortalecimiento del papel de la Organizacion,ya citado,que les ha permitido controlar de forma gradual el mas minimo intento para modificar las disposiciones de la Carta, accediendo a que dicho Comité considerase los aspectos menos conflictivos de la actual distribucion de poder en el seno de la Organizacion 35.
3.El Consejo Economico y Social (ECOSOC) es un órgano de caracter consuitivo,cuyas funciones consisten, segun establece el articulo 62 de la Carta, en hacer o iniciar estudios e informes sobre cuestiones economicas, sociales,culturales,educativas,sanitarias y otras conexas,pudiendo dirigir recomendaciones a la Asamblea General,a los Estados miembros y a sus Organismos y Agencias especializadas con respecto a asuntos de su competencia.
En la actualidad, son cincuenta y cuatro sus miembros,tras dos ampliaciones,la primera en 1963,al pasar de los dieciocho inicialmente previstos a veintisiete,y la segunda en 1971,al elevarse esta ultima cifraa los cincuenta y cuatro anteriormente citados.En esta ultima ampliacion,la Asamblea Genral decidio,ademas,la siguiente distribucion geografica: catorce africanos, once asiaticos,diez latinoamericanos, trece europeo occidentes y seis europeos orientales.
Habitualmente,el Consejo Economico y Social celebra dos periodos de sesiones anuales de un mes de duracion, uno en Nueva York y otro en Ginebra, siendo sus órganos subsidiarios, que se reuinen a intervalos regulares, los que llevan a cabo la labor permanente del Consejo.Entre ellos,hay seis Comisiones organicas 36, cinco Comisiones regionales 37, seis Comites permanentes 38 y diversos organismos, igualmente permanentes, que se ocupan de temas como la prevencion del delito y la lucha contra la delincuencia,la planificacion del desarrollo, etc.
Ademas de lo que antecede, el Consejo presta especial atencion a las relaciones con las organizaciones no gubernamentales, con las que puede celebrar consuitas sobre asuntos que sean de su interés y de competencia del Consejo,segun recoge el articulo 71 de la Carta. Hay mas de seiscientas organizaciones no gubernamentales a las quc sc lcs ha concedido el caracter consultivo y que,por ostentar este ultimo, pueden enviar observadores a las reuniones publicas del Consejo y de sus órganos subsidiarios.
4.Al establecer el régimen internacional de administracion fiduciaria, la Carta creó el Consejo de Administracion Fiduciaria, que actua bajo la autoridad de la Asamblea General, y que, en la actualidad, esta integrado por solo cinco Estados, todos ellos miembros permanentes del Consejo de Seguridad, aunque solo en uno,Estados Unidos,concurre la condicion de Estado administrador, con lo cual queda rota la paridad exigida por el articulo 86 de la Carta entre miembros administradores y los que no lo son.
Los objetivos del régimen internacional de administracion fiduciaria consistentes,basicamente,a tenor de lo dispuesto en el articulo 76 de la Carta, en promover el adelanto de los habitantes de los territorios en fideicomiso y su desarrollo progresivo hacia el gobierno propio o la independencia, estan präcticamente alcanzados,al quedar tan sólo uno de los once territorios fideicomitidos iniciales,el territorio fiduciario de las Islas del Pacifico,administrado porlos Estados Unidos.
5．El Tribunal Internacional de Justicia es el 6rgano judicial principal de las Naciones Unidas,segun el articulo 92 de la Carta,y esta funcion del Tribunal Internacional cobra una relevancia especial en el ámbito del articulo 33 de esta ultima,al citarse,expresamente,entre los diversos medios de arreglo pacifico de controversias, el arreglo judicial, luego desarrollado con mas precision en el propio Estatuto del Tribunal, que forma parte integrante de la Carta.
Ahora bien,al lado de esta funcion judicial existe otra de caracter consultivo, prevista en el articulo 96 de la Carta y 65.1 del Estatuto, que puede ser solicitada por la Asamblea General, por el Consejo de Seguridad o,incluso,con autorizacion de aquella,por los otros órganos de las Naciones Unidas y los organismos especializados,y sobre cuyo alcance,vinculante o no,la doctrina se halla dividida 39.
El Tribunal esta compuesto por quince Jueces, nombrados por la Asamblea General y el Consejo de Seguridad,a titulo individual, por un periodo de nueve aios 4o.La eleccion se lleva a cabo a partir de una lista de candidatos propuestos por los grupos nacionales del Tribunal Permanente de Arbitraje entre personas que,de acuerdo con lo previsto en el articulo 2 del Estatuto,gocen de alta consideracion moral y reunan las condiciones requeridas para el ejercicio de las mas altas funciones judiciales,O sean jurisconsultos de reconocida competencia en materia de Derecho internacional.
Al abordar la actuacion del Tribunal, hay que tener en cuenta, primero, que solo los Estados podran ser partes en casos ante él (articulo 34 del Estatuto); segundo,que la competencia del Tribunal se extiende a todos los litigios que las partes le sometan y a todos los asuntos especialmente previstos en la Carta o en los Tratados y Convenciones vigentes (articulo 36.1 del Estatuto); y,tercero, que los Estados partes en el Estatuto podran reconocer en cualquier momento, respecto a cualquier otro Estado que tambien lo haga,la jurisdiccion obligatoria del Tribunal (articulo 36.2 del Estatuto).
Esta actuacion, como acabamos de ver, en lo tocante a asuntos de caracter contencioso, esta condicionada por el hecho de que las partes hayan aceptado su jurisdiccion, bien mediante los correspondientes Tratados o Convenciones, como en los casos del Personal Diplomatico y Consular de los Estados Unidos en Teheran 41 o de las Actividades Militares y Paramilitares en y contra Nicaragua 42, bien mediante la clausula opcional del articulo 38 del Estatuto.
Al decidir, en fin, sobre las controversias que le sean sometidas,el Tribunal aplicara las fuentes de Derecho internacional previstas en el articulo 38 del Estatuto,esto es, las Convenciones internacionales,la costumbre internacional, los principios generales de derecho reconocidos por las Naciones civilizadas y las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia,asi como, en su caso,la equidad,si las partes asi lo acuerdan.
El reciente caso Lockerbie 43 dio origen a que uno de los Jueces del Tribunal,el polaco Manfred Lachs,recientemente fallecido,llegara a considerar al.
Tribunal como el guardian de la legalidad de la Comunidad internacional, asignandole un papel protector de la legalidad de la Carta, papel que,a juicio de algunos autores, por no estar previsto en la propia Carta, traeria consigo importantes implicaciones constitucionales internacionales 44.
Ello no es sino consecuencia de las tensiones subyacentes entre todos los organos principales,asi como del intento por parte de éstos de adaptar las funciones y poderes previstos en la Carta a otros mas en consonancia con los actualmente demandados por una Comunidad internacional en permanente evolucion. Ahora bien, un proceso de esta naturaleza,posible tal vez en el terreno factico, choca en el teorico con lo dispuesto en los articulos $1 0 8 \ y \ 1 0 9$ de la Carta.
6. La Secretaria esta compuesta por un Secretario General y por el personal que requiera la Organizacion: el primero es nombrado por la Asamblea General a recomendacion del Consejo de Seguridad, mientras que el segundo lo es por el Secretario General,de acuerdo con las reglas establecidas por la Asamblea General, atendiendo al mas alto grado de “eficacia, competencia e integridad" y teniendo en cuenta el criterio de la mäs amplia representacion geografica posible:
Entre sus muchas funciones,el Secretario General puede llamar la atencion del Consejo de Seguridad respecto de cualquier asunto que,en su opinion,pueda poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales,y es precisamente en esta funcion, prevista en el articulo 99 de la Carta,y que se situa a mitad de camino entre lo administrativo y lo politico, en donde reside una posible fuerza expansiva del papel del Secretario General, tan discutible para los miembros permanentes.
Por otra parte,entre las competencias económicas,destacan las de preparar el proyecto de presupuesto de la Organizacion, asi como el control de gastos e ingresos,que atraviesan desde hace anos una crisis que podriamos considerar endémica,y que,en consecuencia, estan afectando seriamente el funcionamiento de todo el sistema.
El personal de la Secretaria, integrado por mas de 25.0oo hombres y mujeres,repartidos en la sede de Nueva York y en las oficinas y centros de todo el mundo, se ocupa, entre otras labores,de administrar las operaciones de mantenimiento de la paz; organizar conferencias internacionales sobre problemas económicos y sociales mundiales; preparar estudios sobre temas como derechos humanos, desarme y desarrollo; traducción y distribucion de documentos, etc.
LAS MISIONES.
Las representaciones diplomaticas acreditadas ante las Naciones Unidas desempenan funciones similares a las de las Embajadas acreditadas ante Gobiernos extranjeros,pero a diferencia de éstas no se laman Embajadas, sino que se llaman Misiones,lo mismo, mutatis mutandis, que otras representaciones diplomaticas acreditadas ante otras organizaciones internacionales,o incluso ante la propia Oficina de las Naciones Unidas para Europa, con sede en Ginebra 45.
Estas Misiones se hallan situadas por regla general en las inmediaciones del llamado “distrito de sede" de la Organizacion, concedido por el Gobierno americano a las Naciones Unidas en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo de 26 de junio de 1947, y segun el cual aquel reconoce a éstas la tenencia indefinida de una zona de la ciudad de Nueva York, la que esta delimitada precisamente por las calles 42 y 47,Primera Avenida y Franklin Delano Roosevelt Drive (FDR).
A fin de desempeiar sus funciones, los representantes de los Estados miembros gozan de un régimen de inmunidades y privilegios equivalente al régimen general de inmunidades y privilegios diplomaticos,que comprende, entre otros,los de inmunidad de jurisdiccion, inviolabilidad de la correspondencia,de la valija, etc., y que es objeto de examen periodico en el Comité de Relaciones con el Pais Anfitrion, bien para exigir su cumplimiento,bien para denunciar sus abusos.
En este contexto,una de las criticas mas habituales por parte de Estados Unidos, en tanto que pais anfitrion, haciendose eco del malestar existente a veces en la comunidad neoyorquina, es el impago por algunas Misiones o por algunos representantes de los alquileres de los locales o viviendas respectivos, o el elevado numero de multas por aparcamientos indebidos o infracciones de trafico, cuestion esta ultima a la que dicha comunidad, por evidentes limitaciones en el espacio disponible en Manhattan, es especialmente sensible.
A su vez, los Estados miembros suelen hacer hincapié en cuestiones que afectan de manera particular a sus inmunidades y privilegios y que, en su opinion,interfieren con el cumplimiento de sus tareas, tales como las citaciones a juicio, como testigos o como inculpados,por parte de los Tribunales americanos,sin tener en cuenta las normas reguladoras del régimen de inmunidades y privilegios anteriormente citado; el irregular o anormal funcionamiento de los servicios publicos; o la comision de actos que violen la seguridad de las Misiones y su personal 46.
Al margen de ello,el trabajo en las Misiones se lleva a cabo tomando como referencia inevitable, por un lado,los programas de los órganos principales y secundarios de la Organizacion, y, por otro, las instrucciones, enviadas por sus propios Gobiernos, en forma de Ordenes, procedentes, via valija, de las distintas capitales,y que en ocasiones,por la dinamica de dichos programas,hay que ir actualizando dia a dia, hora a hora,minuto a minuto, mediante faxes,telexes o conferencias telefonicas.
A tal efecto, dicho trabajo, especialmente en las Misiones grandes o medianas, como la espanola, se halla dividido de acuerdo con la propia estructura organica de las Naciones Unidas,con vistas a obtener la mayor racionalidad en el funcionamiento interno de las mismas, el mayor aprovechamiento en las funciones de su personal y la mayor especializacion en la labor de este ultimo,circunstancias éstas que no siempre se dan en cambio, por la escasez de efectivos, en las Misiones pequenias,que se ven asi obligadas a multiplicar la polivalencia de sus miembros.
En concreto, en el caso espaiol, esta division de trabajo,durante los periodos de sesiones de la Asamblea General,especialmente,es coordinada por el propio Embajador-Representante Permanente,en reuniones matutinas en las que se pasa revista al orden del dia de las distintas Comisiones, se intercambian puntos de vista sobre las cuestiones mas controvertidas y se recuerdan las instrucciones recabadas al Ministerio o enviadas por este ultimo.
Estas reuniones,sobre todo en los primeros anos de la transicion democratica, en los que la politica exterior espanola fue cambiando poco a poco de propó- sitos y principios 47,dieron lugar a no pocos debates colectivos y a frecuentes insatisfacciones personales 48,al no resultar facil,al menos en ciertos casos individuales,asimilar dichos cambios y ponerlos luego en practica, ejecutando las instrucciones recibidas o recabando,en su caso,una modificacion de las mismas.
Sea como sea, ese trabajo suele desarrollarse, durante el periodo ordinario de-la Asambiea General,que comienza imvariabiememte el'tercer martes de septiembre,segun dispone el articulo 1 de su Reglamento,y dura hasta bien entrado el mes de diciembre,e incluso se prolonga a veces, excepcionalmente, hasta el mes de enero,en multiples sesiones de maiana, tarde y noche,en las salas,formalmente,o en el bar de delegados,oficiosamente.
Estas ultimas,que tanto han contribuido,por desgracia,a trivializar la labor diplomatica, pueden llegar a tener, sin embargo,una importancia capital en el desarrollo de algunos acontecimientos. Asi, el “encuentro por casualidad mejor planeado de la Historia", en 1949, en el bar del antiguo edificio de Naciones Unidas, en Lake Success, entre los delegados americano y soviético, Jessup y Malik, ayudó a abrir un periodo de negociaciones secretas que llevaron al levantamiento del bloqueo de Berlin 49.
En estos contactos oficiosos y,mäs particularmente,en las sesiones formales,hay un aspecto destacable, que revela la intima conexion existente entre politica y derecho,y es la forma,o mejor las formas,mediante las cuales se adoptan las decisiones o resoluciones correspondientes.Entre éstas,cabe serialar,por una parte,la votacion 50 y el consenso 51; y,por otra, la ausencia de votacion y la unanimidad. Unas y otras, fruto de la negociacion y el compromiso,influyen a veces de manera decisiva sobre el alcance y contenido de los instrumentos adoptados 52.
Al margen de los contactos oficiosos y de las sesiones formales,existen otras reuniones,que pueden celebrarse o no en el edificio de Naciones Unidas,y que guardan relacion con los bloques y grupos a los que hemos hecho referencia anteriormente.Este otro tipo de reuniones,en especial las de los grupos geograficos,o las de los grupos basados en acuerdos y organizaciones de cooperacion economica,como la Union Europea, forman parte asimismo del trabajo cotidiano de las Misiones.
En esas reuniones,que suelen tener lugar a primera hora de la mafana, antes de las de Naciones Unidas,O a ultima hora de la tarde,al término de éstas,se persiguen objetivos muy diversos, tales como el intercambio de informacion,la coordinacion de posiciones en materias concretas, la seleccion de candidatos representativos de los respectivos grupos, el desarrollo de iniciativas comunes o el analisis del funcionamiento interno de los propios grupos.
Al final de todo ello se informa al Ministerio de Asuntos Exteriores,en una tarea que parece no concluir nunca, pues a esa informacion concretada en Despachos sigue la recepcion de instrucciones en forma de órdenes; a éstas siguen, sin solucion de continuidad,la celebracion de nuevas reuniones, ya éstas, como la noche sigue al dia,la informacion materializada en Despachos,a la que,a su vez, sigue la recepcion de instrucciones en forma de Ordenes, y asi sucesivamente.
A este respecto existe, en el ánimo de todo diplomatico,un sentimiento que afecta por igual a la labor de las Naciones Unidas y a la de las Misiones, y es la falta de una comunicacion efectiva con el publico en general acerca de una y otra.En este sentido,parece innegable que la opinion publica tiene una imagen negativa de las actividades de la Organizacion 53 y, por extension, de las de las Misiones acreditadas ante ells,y que, pese a todo, no resulta facil de modificar.
CONCLUSIONES.
Al hablar de las Naciones Unidas no hay que perder de vista, en primer lugar, que son, como Kurt Waldheim reconocia hace anos,una red de seguridad en épocas de peligro, o un centro de esfuerzos a largo plazo,destinado a resolver los apremiantes problemas de un mundo en transicion 54, limitado, cabria anadir, por el caracter interestatal de su composicion,lo cual reduce considerablemente su capacidad de actuacion.
Por otra parte,la posibilidad de ampliar esa capacidad choca frontalmente,como hemos visto,con las disposiciones de la Carta que regulan la regla de la unanimidad y que, por la rigidez de su formulacion, producen una “cristalizacion del derecho de las Naciones Unidas,convirtiendolo en una camisa de fuerza que impide el desarrollo de la Organizaci6n y lleva a producir un desfase entre la Organizacion y la vida internacional, empujandola a la ineficaciayquizas ala desaparicion" 55.
Si nos atenemos a esta afirmacion, que refleja, efectivamente, una realidad insoslayable,consecuencia de la divergencia existente entre la sociedad internacional de 1945 y la actual, asi como de la evidente inadecuacion entre un instrumento pensado para aquélla pero implementado en cambio en ésta, no resulta facil hacer compatibie la voluntad de los miembros permanentes con las aspiraciones de los que no lo son.
La voluntad de aquéllos choca, en efecto, con la de éstos, pues mientras para unos la Carta es un documento intocable, para otros ésta solo tiene sentido en la medida en que se adecue a las necesidades de nuestro tiempo, una de las cuales, tal vez la mas importante,a su juicio,es la democratizacion de todo el sistema de las Naciones Unidas.
Esta aspiracion,legitima como es,sin duda,afectaria a las bases mismas de dicho sistema,el Consejo de Seguridad, en general, y el principio o la regla de la unanimidad, en particular, convirtiendo las Naciones Unidas en una organizacion de caracteristicas muy distintas a la que actualmente conocemos,y tal vez mas limitada aun en su capacidad de accion.
Esta suerte de cuadratura del circulo en la que nos movemos,que hace que,si no se cambian la estructura y funcionamiento actuales,la Organizacion esté condenada a la paralisis,y que,si se cambian, tambien lo esté, nos obliga, pese a todo, a retomar la idea, expuesta lineas atras,de considerar la Carta mas como un proceso abierto que como un documento cristalizado.
En este sentido, las Naciones Unidas podrian dar cabida, con los cambios formales que ello implica,a una mayor representacion de los Estados miembros en el Consejo de Seguridad,con la creacion,en su caso,de la categoria de miembros semipermanentes,y a una regulacion mas flexible del uso del derecho de veto, como se intentó,en su dia, en el Comité Especial de la Carta de las Naciones Unidas y del fortalecimiento del papel de la Organizacion.
Asimismo,y sin necesidad de otras transformaciones de mayor envergadura,podrian desarrollarse, sin llegar a forzar excesivamente Ia interpretacion de las actuales disposiciones de la Carta, las competencias potenciales de la Asamblea General, del Consejo de Seguridad y del Secretario General, tal y como se ha venido haciendo,no siempre con igual fortuna o con igual acuerdo,en algunos de los casos que hemos visto.
A ell cabria ariadir, por ultimo,la conveniencia de facilitar un mayor conocimiento del interior de la Organizacion a terceros,ya sea a personas fisicas O a personas juridicas,particulares u oficiales,con el fin de sensibilizar a la opinion publica sobre la labor de la Organizacion,de tal forma que aquella,a su vez, pueda llegar a influir sobre la actuacion de los Gobiernos en las Naciones Unidas con la esperanza puesta en poder renovar dia a dia los propósitos, principios y estructura que hacen posible su funcionamiento.