La diplomacia europea y la construccion del espacio Mediterraneo.
ANDRES COLLADO Diplomatico Ministro consejero de la Embajada de Espafia en Paris
1．INTRODUCCION.
El espacio mediterráneo ha constituido desde antiguo un tema de inspiracion $y$ reflexion para las civilizaciones que coexisten en su cuenca.Ese mar comprendido entre los $3 . 8 0 0 { \mathrm { k m } }$ que separan el sur de la Peninsula Ibérica de la costa siria, los $7 0 0 \mathrm { k m }$ entre el Golfo de Genova y Tunez o los $1 3 8 \mathrm { k m }$ entre Sicilia y el Cabo Bon, sus 2,51 millones de ${ \bf k } { \bf m } ^ { 2 }$ , junto a los 168 millones de habitantes que pueblan sus orillas en 2O Estados, han constituido siempre un motivo recurrente para las distintas culturas.El era tambien el “mar de las ranas> de Platón,y ese Mediterräneo “objeto de deseo universal por sus formas admirables> ha inspirado desde distintos ängulos y temperamentos a numerosos escritores occidentales que,en muchos casos incluso, preferian singularizarle en una ciudad o pais. Surgieron asi la Alejandria de Durell,la Positano de Steinbeck,la Grecia de Deon,y Ia Italia de los viajes de Goethe y Stendhal, asi como obras singulares de Domingo Badia (Ali Bey), Goytisolo o Camus.
Desde un terreno politico, y circunscribiéndonos a epocas mas próximas, si bien la interdependencia entre los paises de las orillas norte y sur del Mediterraneo ha constituido un elemento en las reflexiones que distintos analistas de aquellos paises efectuaban ya desde principios de los anos setenta, ha sido necesario el paso de veinte anos para que aquellos analisis se enriquezcan y puedan plasmarse en iniciativas y propuestas que abarquen una cooperacion profunda y global cn la cuenca mediterranea.
Ese salto cualitativo requirió con caracter previo la consecucion de un consenso que sobrepasara la definicion tradicional del Mediterraneo como mero espacio maritimo determinado por las aguas y los espacios terrestres de sus paises riberenos,para englobar tambien en su ämbito interacciones que afectaban a los paises riberenos. Braudel' sostenia asi que el Mediterraneo deberia ser entendido como 《un espacio en el que se entrecruzan y convergen distintos sistemas ideol6gicos, y en el que se manifiestan importantes disparidades economicas, sociales y politicas entre las distintas naciones>.
Disparidades economicas, primero, porque los niveles de renta y de desarrollo cconómico no cesan de ahondarse entre el norte y el sur de la cuenca, proceso agravado ademas tanto por el estancamiento de la renta de paises que habian manifestado un notable dinamismo en los anos ochenta (caso,por ejemplo, de Argelia o Libia), como por el constante crecimiento del endeudamiento exterior de la cuenca sur (cercano a los 2Oo.ooO millones de dolares) o la disminucion de su autosuficiencia alimentaria (situada en torno al 4O por lOo,que representa la explotacion de solo 45 millones de hectáreas de tierra cultivable de un total de 1.351 millones).
Desigualdades demograficas porque, frente al envejecimiento de la poblaci6n en Europa,la tasa de natalidad en el sur oscila en torno al 2.8-3 por 1Oo,con lo que en el ano 2O25,la poblaci6n en dichos paises podria sobrepasar la cifra de 300 millones de habitantes.
Disparidad social, por ultimo, porque numerosos paises mediterraneos se encuentran sumidos en un proceso de definicion de su identidad politico-social y de crisis del Estado, tras fracasar el modelo nacionalista posterior a la descolonizacion. La falta de vertebracion social produce ademas modelos de sociedades desgarradas con frecuentes y graves erupciones de protesta por parte de la poblaci6n, que han facilitado la expansi6n del discurso islamico-radical.
Estas diferencias entre paises mediterraneos no ocultan sin embargo la creciente interdependencia que existe entre ellos.El presidente de Ia Comision de Relaciones Economicas Exteriores del Parlamento Europeo, Willy de Clerq², resumia la situaci6n resaltando el desarrollo de las relaciones economicas de la ribera sur con la Uni6n Europea (UE). Asi, los Quince exportaron en 1995 por valor de 64.0oo millones de ECUS (MECUS) a la zona, que se situa como el tercer mercado de la Union. El saldo comercial arrojó un superavit de 18.000 MECUS,que constituye el mayor excedente comercial de la UE,alcanzando 3.000 MECUS en el caso de Alemania,3.50O MECUS para Francia y 2.200 MECUS para la Union Belgo-Luxemburguesa. Desde un punto de vista energetico,Europa consume aproximadamente un quinto de la produccion mundial de petroleo,mientras que sus reservas representan algo menos del 2 por loo.Aunque las reservas europeas de gas son mas del doble que las petroliferas, el dinamismo de la demanda muestra que, hacia el ano 2O1o, la dependencia de las importaciones rondara el 65 por 1OO de sus necesidades gasisticas.Frente a ello, el mundo árabe alberga,como es conocido,un total de 628,42 millones de barriles equivalentes al 63 por 1Oo de las reservas probadas de crudo.
Pero el nuevo enfoque de las relaciones mediterraneas requeria igualmente un contexto internacional distinto y mas favorable,y éste se estaba perfilando de forma acelerada desde mediados de los afios ochenta con la apertura del bloque sovietico,y el paralelo reforzamiento del movimiento de globalizacion y de regionalizacion en la mayoria de los continentes.Sobre este nuevo trasfondo, las iniciativas conjuntas de Francia, Italia,Portugal y Espafa en el Mediterráneo han podido encontrar un eco especial que,sobrepasando los parciales modelos de cooperacion del pasado,aspiran al establecimiento de una real asociacion euromediterranea que integre en un mismo marco general las distintas dimensiones que afectan a la paz y seguridad de la region, contribuyendo a su estabilidad, y a la creacion de garantias para un proceso de cambio politico y economico.
2.LOS PLANTEAMIENTOS MEDITERRANEOS DE FRANCIA, ITALIA Y ESPANA.
Paris,Roma y Madrid, desde posiciones distintas pero finalmente convergcntes,han sido las tres capitales que mäs activamente han contribuido a la cmergencia de una nueva politica europea en el Mare Nostrum, creando lazos asociativos de envergadura entre sus riberas norte y sur.
Desde una percepcion francesa ³, el presidente Frangois Mitterrand fue el primer lider europeo que en enero l983,en Rabat, lanzó la idea de una “Conferencia regional> que agrupara a los paises del Mediterraneo Occidental (magrebies y de la Europa del Sur), profundizando en la direcci6n que marcaban la tradicion gaullista por un lado,y el mensaje que desde finales de los anos setenta impartian los Partidos Socialistas de los paises ribereios del Mediterraneo,por el otro 4. Su propuesta estaba ya basada en el principio de la interdependencia de los Estados de la cuenca y en el imperativo de la solidaridad que habia sido ya enunciado en la propuesta de dialogo euro-árabe formulada por el presidente Georges Pompidou en 1974, pero que habia sido abandonada por su sucesor,Valery Giscard d'Estaing. Sin embargo,el principio de regionalizacion de las relaciones en el Mediterräneo Occidental de Mitterrand se distinguia de propuestas anteriores en que,culminando el esfuerzo intelectual por teorizar el espacio mediterraneo, deseaba dotar a ese espacio geografico preciso de un orden juridico,economico y cultural compuesto por normas propias acordadas entre los Estados miembros,defendiendo como principio la existencia de ese espacio como subsistema regional. La sistematizacion de las relaciones entre sociedades de esa cuenca se articulaba en torno a la construccion de un modelo y de un discurso que pretendia provocar la emergencia de una conciencia regional y establecer un 《tiempo> mediterraneo. Aspiraba al mismo tiempo a la creacion de una solidaridad asociativa vertical entre las sociedades mediterraneas en paralelo con las solidaridades institucionales horizontales (caso respectivamente de la Union Europea y de la Unión del Magreb Arabe).La institucionalizacion de este espacio se presentaba para Paris ante todo como un proceso civil, trasnacional y,posteriormente,plurinacional,aunque limitado a los paises del Mediterraneo Occidental, pero respondia al mismo tiempo a la busqueda unilateral por parte de Francia de un “liderazgo> desde su referencia mediterranea, que sobrepasara la tradicional politica ärabe formulada y puesta en práctica en la etapa gaullista. Sobre ese objetivo de liderazgo incidia ademas su pertenencia a los clubs exclusivos formados por los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y las potencias nucleares.La 《mediterranizacion> de la politica exterior francesa era fruto por ultimo de una serie de fracasos en su cooperacion con Argelia, del papel jugado en el conflicto libanés que habia excluido a Paris del proceso de paz arabo-israeli, de su participacion en la Fuerza Multinacional contra Iraq en la crisis del Golfo que suponia la primera quiebra de su tradicional politica ärabe,y de la emergencia de nuevos actores en la politica magrebi (islamismo radical) que juzgaba amenazadores para su seguridad.
Las iniciativa del presidente Mitterrand qued6 plasmada en l988 y 1989 en la celebracion de dos reuniones del denominado 《Foro Mediterraneo>(en Marsella y Tänger), dirigidos por Jacques Huntzinger, que al afio siguiente se transformariaen Grupo $5 + 4 \rangle$ y, en 1991,y “Grupo $5 + 5 \times$ (Francia, Italia,Espana, Portugal,Argelia,Marruecos,Tunez,Libia,Mauritaniay Malta como pais asociado). Tras el lapso de l992,el proyecto se volvi6 a denominar al afio siguiente “Foro Mediterräneo>,bajo el impulso de Egipto y Francia,pero con unos objetivos de cooperacion bastante mas limitados.
La politica mediterränea del Gobierno de Roma 5,bajo las Presidencias del socialista Bettino Craxi y del democristiano Giulio Andreotti (con Gianni de Michelis como responsable de la Farnesina),habia empezado a cobrar nueva importancia desde principios de los anos ochenta,como consecuencia de la participacion italiana en una serie de iniciativas internacionales en el Sinai,Libano, Mar Rojo y Golfo Pérsico, de su propuesta de constituir un Grupo de garantia》 de la neutralidad de Ia isla de Malta,de Ia oferta de mediacion en el conflicto israelo-palestino,o del estudio de la constituci6n de una 《Fuerza de Intervencion Rapida> dirigida principalmente a una eventual participacion italiana en crisis mediterraneas.
De esta forma, el componente mediterraneo de la politica exterior y de seguridad italiana y su impulsion en el contexto comunitario (considerando a la cuenca en su globalidad,a diferencia de Francia) aparecia avalado en 1989 por dos consideraciones.
La primera, venia constituida por su percepcion del mayor papel que habian cobrado las regiones 《fuera de área> en la politica de seguridad de los paises europeos de Ia Alianza Atlantica, supuesto que quebraba un principio anteriormente admitido de que la seguridad regional constituia, bäsicamente,una competencia exclusiva de los Estados Unidos.Se argumentaba para ello la existencia de factores en la distension este-oeste (incluida Ia tendencia al unilateralismo por parte de Washington en las negociaciones sobre control y reduccion de armamentos,comprendiendo asimismo a los nucleares,tal y como habia quedado patente desde la cumbre sovietico-norteamericana de Reykjavik),y el nuevo papel economico y militar que habian asumido algunos paises en vias de desarrollo (del sudeste asiatico,Brasil,Mejico,y diversas naciones mediterraneas como Turquia, Israel, Marruecos y Siria) coincidiendo con una multiplicación de crisis regionales. Todo ello justificaba para Italia igualmentc una mayor involucracion de la Union Europea en el espacio que constituia su frontera sur.
En segundo lugar, era fruto de su convicci6n del importante papel que la cuenca mediterränea iba a desempenar en el futuro de la seguridad europea como se desprendia de su estudio desde un prisma nacional (pudiendose citar el impacto interno que habian producido ya la crisis del Pr6ximo Oriente en Roma, o la del Chad en Paris,o el auge del terrorismo internacional patente con los casos del Achille Lauro o Sigonella); desde un nivel atläntico (el nuevo 《comprehensive concept> de la seguridad de la Alianza y el segundo ,cuyas discusiones estaban en su apogeo en Bruselas),o en un plano estrictamente europeo (con el debate tanto sobre la consideracion de los teatros meridionales en la esfera de los intereses vitales del viejo continente; la identidad europca de defensa y la UEO; como sobre el equilibrio que la Uni6n Europea deberia de establecer entre sus futuras politicas hacia los paises del este y centro de Europa -PECOS- y hacia los paises terceros mediterraneos-PTM-).
Espana tard6 algun tiempo en incorporarse al debate sobre el peso que deberia tener el area Mediterränea en la politica exterior europea, si bien pronto pas6 a contribuir de forma decisiva al enfoque y alcance definitivo del concepto de relaciones euromediterráneas. Su retraso fue debido a la prioridad que tuvo que conceder hasta mediados de los anos ochenta,a su adhesion a las instituciones europeas (Comunidad Europea） y al sistema de defensa occidental (OTAN). En aquel ámbito regional, su politica se veia negativamente influenciada: en el Magreb,por las repercusiones que aun tenia el conflicto del Sahara Occidental y el grave contencioso gasistico con Argelia; y, en el Machrek, por la ausencia de relaciones diplomaticas con Israel y el tradicional perfil arabe de su accion exterior.El ingreso en la Alianza Atlántica y la adhesion a la Union Europea,abrieron nuevos horizontes a la politica exterior de Madrid,permitiéndole, desde una posicion reforzada por su presencia en aquellos dos foros, ahondar en su discurso y definir sus objetivos para la cuenca mediterranea. En este empeno resultó igualmente importante la llegada de un nuevo equipo al frente del Ministerio de Asuntos Exteriores presidido por Francisco Fernandez Ord6- fez,y el reforzamiento acordado en medios y efectivos a la Direccion General de Africa y a la cooperaci6n al desarrollo de la Secretaria de Estado que ocupaba Luis Yanez6.
La primera etapa de la accion espanola (1987-1991) estuvo dirigida al Mediterräneo Oriental, donde el conflicto arabo-israeli seguia estando en el origen de los factores de tension e inestabilidad que impedian plantear cualquier otro enfoque que englobase a toda la cuenca . Ante la pasividad internacional, y la confusion derivada de la sucesiva incidencia en ese conflicto de aspectos estrategicos (pugna este-oeste), bilaterales (contenciosos territoriales） y regionales (fronteras,agua, refugiados, Jerusalén, desarrollo economico),y la dificultad de dar una respuesta individualizada y simultanea a todos los contenciosos,Madrid abogó en 1988 por una decidida actuacion europea a favor de una Conferencia Internacional de Paz, en un triple sentido:
En primer lugar, defendia la consecuci6n de un consenso estratégico sovié- tico-norteamericano aplicable a aquella subregion.En segundo lugar,arbitraba un proceso de identificacion y aceptaci6n por todas las Partes de los interlocutores y contenciosos que deberian ser negociados (se distinguia,asi, en la banda israelo-palestina entre la aceptacion del principio de la autodeterminacion palestina por parte de Israel y la puesta en präctica de dicho principio de acuerdo con el contenido de las Resoluciones 1.514 y 2.625 de la Asamblea General de las Naciones Unidas,y se proponia la organizaci6n de elecciones en los Territorios Ocupados palestinos: paralelamente,se proponian unas medidas concretas de confianza mutua entre los protagonistas de las restantes bandas,israelo-jordana, sirio-israeli e israelo-libanesa, que facilitase el inicio de las negociaciones sobre el fondo de los contenciosos).Finalmente,auspiciaba la organizacion de un Plan de Reconstruccion Economica> para la region con la participacion de la Uni6n Europea.
Los contactos emprendidos por el Ministerio espafiol de Exteriores no solo con los actores principales de la region, sino tambien con el Reino Unido,Francia e Italia por un lado, y con los Estados Unidos y la Union Sovietica por otro, conducirian a la propuesta del secretario de Estado norteamericano James Baker, en términos bastante parecidos a los ideados por el Madrid,y a la eleccion finalmente de nuestra capital como sede de la Conferencia de Paz para el Oriente Medio,en octubre de 1991 8.
Coincidiendo con esos preparativos norteamericanos,Madrid y Roma comenzaron gradualmente a introducir el proyecto de convocatoria de una Conferencia de Seguridad y Cooperacion en el Mediterraneo (CSCM)9, siguiendo la experiencia del modelo europeo (CSCE） creado en Helsinki en 1975,y sobrepasando el marco del Mediterráneo Occidental definido por la iniciativa francesa en el Foro mencionado y en el que ya participaban.
La Conferencia era concebida como la creación en todo el ämbito mediteraneo,por un lado,de un subsistema para promover estabilidad y generar distensión y, por otro,como un en el que pudieran insertarse los distintos mecanismos de solucion de conflictos a través de una diplomacia colectiva.Especificamente,sus objetivos consistian en la preservacion de la seguridad de los paises de la region,la construcci6n de relaciones de buena vecindad,la promocion de un desarrollo económico y social equilibrado,la creacion de un marco para la cohabitacion de las distintas culturas y la instauraci6n,en suma, de un orden solidario.
Se proponia consecuentemente que los paises participantes en la Conferencia (su numero fue sucesivamente ampliändose desde los riberenos -incluida una representacion de los palestinos-- y limitrofes del Mediterraneo, hasta las naciones del Golfo Pérsico,todos los miembros de la UE,los riberenos del Mar Negro,los Estados Unidos, Canadä y la URSS),aprobasen un decalogo de principios fundacionales que quedarian recogidos en el 《Acta del Mediterráneo>. Estos principios eran los siguientes:la igualdad soberana de los Estados,la integridad territorial,la inviolabilidad de las fronteras,lano utilizacion de la fuerza o la amenaza, el arreglo pacifico de las diferencias,la no intervencion en asuntos internos, el respeto de los derechos humanos, la cooperación entre Estados,la protecci6n de minorias y cl derecho al desarrollo economico por parte de todos los Estados.
Los temas de cooperacion regional quedaban divididos en tres :
El pilar de seguridad comprendia: Ia indivisibilidad de la seguridad y la vinculacion entre aspectos militares,económicos,sociales y medioambientales; una vigilancia mejorada de las diversas categorias de armamentos;unas medidas preventivas en la carrera de armamentos; otras medidas de confianza de informacion y transparencia de las intenciones de un Estado previas al desarme y a la creacion de un instrumento de control de la proliferacion de armas de destruccion masiva,la lucha contra el terrorismo y traficos ilicitos: el control de la proliferacion de armas quimicas y balisticas,y la prevencion de crisis.
En el pilar economico (considerado como vector central de la estabilidad), se enunciaba un cooperaci6n multilateral sobre cl co-desarrollo y una solidaridad económica y financiera condicionada a Ia democratizacion de los regimenes politicos y al respeto de los derechos humanos.
Por ültimo,la dimension humanitaria comprendia el respeto de los derechos humanos,el acercamiento entre pueblos,la tolerancia religiosa y la comprension entre culturas.
El ministro italiano de Exteriores,Gianni de Michelis,en el curso de los contactos mantenidos con diversos paises, ostentando su pais la Presidencia de la UE,reelaboró ciertos aspectos de la Conferencia (participantes,funciones, institucionalizacion, etc.),adquiriendo el proyecto bastante complejidad y confusion cn cuanto a participantes, contenido del cesto de seguridad y aparato institucional.
Los Gobiernos de Israel y Estados Unidos se opusieron a la iniciativa, entre otros motivos, por su coincidencia en el tiempo con Ia guerra del Golfo y despues con los ultimos preparativos que estaba realizando el secretario de Estado, James Baker, en relacion con el proceso negociador arabo-isracli. Francia, por su parte, mantuvo reservas importantes sobre aspectos sustanciales de la propuesta hispano-italiana, especialmente en la medida en que Roma fue ampliando el alcance del proyecto. Efectivamente,el Quai d'Orsay francés discrepaba,en primer término,de una concepcion de la Conferencia que terminaba por situarla fuera del marco estricto de las relaciones entre la Uni6n Europea y de los paises del sur del Mediterraneo,lo que entraba en contradicci6n con aspectos y objetivos basicos de su politica exterior. Temia de esa forma los efectos de una asociacion de los Estados Unidos y de las actividades de la OTAN a la Conferencia, por entender,por ejemplo, que en el apartado de la prevenci6n y gestion de crisis, se terminarä recurriendo a las fuerzas de la Alianza; O que el funcionamiento,control y verificacion de las medidas de confianza previsto en el proyecto (como constaba en el el texto de 2l de febrero de l991) confiriese esa tarea al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,lo que implicaba incluso la asociacion de China. Era al mismo tiempo contrario al enfoque de la dimensi6n economica de la CSCM y a toda forma de planificacion de la cooperacion que prefiriese el a la asociacion>,asi como al proyecto de “Banco Europeo para la Reconstruccion y el Desarrollo> elaborado tambien por De Michelis a principios de 1990. Se opuso igualmente a una extension ilimitada del numero de participantes,y preferia una estructura ligera,ágil e informal frente a la pesada burocracia que preveia una organizacion del tipo de la CSCM. Finalmente,entendia que la Conferencia deberia constituir la tercera etapa de un proceso que requeria previamente el arreglo de la crisis del Golfo,y despues la resolución de los problemas que afectaban al proceso de paz cn Próximo Oriente.
3. LAS POLITICAS MEDITERRANEAS EN EL AMBITO DE LA UNION EUROPEA.
En paralelo al desarrollo de una dimension mediterranea en las politicas nacionales de sus paises miembros, la Uni6n Europea en su conjunto habia puesto en practica una politica propia de cooperaci6n comercial y financiera con los paises del sur del Mediterráneo,la cual atraves6 por tres etapas principales 0.
Hasta 1972,la politica comunitaria en la cuenca estuvo basaba en la firma acuerdos comerciales con paises terceros mediterráneos (PTM),en los que éstos trataron principalmente de preservar su acceso a los mercados comunitarios mediante acuerdos preferenciales que limitaran los efectos proteccionistas de la politica agricola comun.
La primera ampliacion de la Comunidad en 1972,oblig6 a revisar los acuerdos existentes para adaptarlos a la realidad que implicaba una mayor demanda de productos agricolas mediterraneos. Se inaugur6 asi la denominada ,en cuyo marco se aprob6 el acceso de importantes contingentes de productos industriales de los PTM (exceptuados los textiles) al mercado comunitario,y se otorgaron concesiones limitadas y moduladas para los agricolas. Esta nueva politica se complet6 con la firma de acuerdos de cooperacion con los paises del Magreb,enmarcados en el dialogo Norte-Sur y en la propia dimension mediterranea europea (el denominado dialogo euroarabe) que impulsaba Francia. Los acuerdos poseian vocación multidimensional,e integraron por vez primera tanto aspectos humanos ligados a la inmigracion, como industriales.A partir de la crisis petrolifera de 1974,la Comunidad introdujo ciertas medidas proteccionistas en el terreno industrial (acuerdos multifibras que redujeron las importaciones de los productos textiles del Sur),y en el agricola (alza de los precios de referencia), que supusieron una fuerte caida de las exportaciones agricolas de los PTM (las exportaciones marroquies de tomates, por ejemplo,descendieron de 160.0o0 Tm a 61.000 Tm).
El ingreso de Grecia en la Unión Europea,y las expectativas de adhesion de Portugal y Espana, reforzaban considerablemente el componente mediterraneo de la Comunidad y la necesidad de elaborar nuevas propuestas que salvaguardaran la cooperacion entre Europa y los PTM.En noviembre de l985,la Comision recibió finalmente un mandato del Consejo de Ministros con objeto de estudiar nuevas medidas de adaptacion> que frenaran el brusco descenso que se habia registrado en las exportaciones agricolas de los PTM. Todo ello se plasm6 en los acuerdos comerciales concluidos a partir de 1987 con bastantes de esos paises ".
La insuficiencia comparativa entre las ayudas concedidas por la Union a los PTM y a otras regiones,asi como la crisis econ6mica de i990,oblig6 a un nuevo replanteamiento de la politica comunitaria y al nacimiento de la 《politica mediterránea renovada>(199l-1996),bajo el impulso de los paises comunitarios del sur de Europa. Este nueva etapa se apoy6 en el establecimiento de un equilibrio de las relaciones de la UE con los PTM y con los paises del grupo EFTA (Asociacion Europea de Libre Comercio), y cont6, como instrumento basico, con una cooperaci6n financiera y técnica articulada en torno a seis principios: el refuerzo del proceso de reforma económica de Ios PTM en coordinacion con el Fondo Monetario Internacional y el Banco Europeo de Inversiones (BEl); la impulsion de la intervencion privada mediante el apoyo a las reformas de las legislaciones internas; la movilizacion del ahorro local y fomento de la inversion europea; la mejora del volumen y la forma de financiacion mediante inversiones mayores y orientadas a las prioridades de aquellos paises (proyectos de integraci6n regional, infraestructura, etc); unas mejores condiciones de acceso al mercado comunitario,con nuevas concesiones en el campo industrial y el mantenimiento de las corrientes tradicionales para las exportaciones agricolas; la ampliacion aesos paises de ciertos programa comunitarios y acciones de informacion sobre aspectos concretos del mercado uinico; y un mayor dialogo econ6mico en temas tales como agricultura, energia, fiscalidad, transportes,empresas,medio ambiente y migraciones.
El Acuerdo sobre la politica mediterránea renovada se aprobó en diciembre de 1990.Dicho Acuerdo estableció finalmente una aceleracion del desarme arancelario para productos agricolas al 1 de enero de 1993 y un aumento de contingentes y cantidades de referencia durante tres afios a razon de 5 por 1oo lineal anual. Asimismo fijó una cooperacion financiera europea con un techo maximo de 4.4O5 MECUS (los denominados fondos MEDA), que suponia un incremento del 150 por lO0 respecto al periodo precedente,dividida entre los IV Protocolos financieros firmados con los paises del Magreb,Machrek e Israel (775 MECUS en recursos propios y 1.30O en préstamos del BEI),y la cooperacion financiera horizontal (3oo MECUS para reformas estructurales y 2.030 MECUS --de los que 1.8oo,con cargo al BEI-— para acciones horizontales en medio ambiente y proyectos de integraci6n regional). En ultimo lugar, una parte de la cooperacion financiera(55 MECUS） fue destinada a los programas MED (1992-1995)'² de cooperaci6n descentralizada, compuestos por Med-Campus para la cooperaci6n entre universidades; Med-Medias para profesionales de la comunicaci6n y medios informativos； Med-Invest para pequefias y medianas empresas,y Med-Urbs para colectividades locales.
4.LA CONFERENCIA EUROMEDITERRANEA Y EL PROCESODE BARCELONA.
La derrota iraquf en la guerra del Golfo,la voluntad de alcanzar un nuevo orden internacional y la posterior consolidación de las negociaciones arabo-israelies tras la cumbre de Madrid y el desarrollo de las negociaciones bilaterales en Washington y Oslo, terminaron por acondicionar el nuevo contexto que facilitaria la reformulacion de la propuesta comuin de Francia, Italia,Portugal y Espana en la region mcditerranea, basada en la globalización de los desafios existentes.La validez de esta nueva iniciativa parecia justificada en tres ordenes: estructural, puesto de relieve por la persistencia de los desequilibrios que mostraban los indicadores economicos, el auge del fenomeno migratorio y el interes por gestionar los bienes comuncs por parte de los paises riberefios. Causal, en cuanto que la inexistencia de mecanismos reguladores de crisis en la cuenca mediterranea constituia una explicacion de la multiplicidad de conflictos existentes.E instrumental, ya que la voluntad de crear una estrategia mediterránea se correspondia con un sentimiento generalizado sobre la necesidad de encontrar una legitimidad regional.
En torno a las grandes lineas del futuro proyecto de relaciones euromediterräneas,habia emergido un consenso entre las cuatro capitales europeas y bastantes naciones del sur del Mediterráneo tras los dos anos de negociaciones sobre la CSCM,extrcmo que tendria repercusiones en el contexto de la Union Europea en un triple sentido: en primer lugar,porque demostraba la convicci6n y la ambicion europea en favor de la edificacion de una politica y de una seguridad en su zona sur (incorporandola simetricamente,por ejemplo,a la arquitectura de cooperacion en la que figuraban ya, bajo el impulso de miembros de la Uni6n como Alemania, los paises del centro y este de Europa). En segundo lugar, por el deseo compartido de configurar un espacio dotado de normas propias dirigidas a corregir desigualdades economicas y sociales, reducir crisis y tensiones,promover paz, estabilidad y seguridad,y que poseia una vocacion trasnacional. Finalmente,porque dejaba al descubierto los peligrosos deficits existentes en la ribera sur en términos de solidaridad politica,coordinacion interestatal,articulacion sectorial e integracion regional.
Los Consejos Europeos de Lisboa (junio de 1992),de Corfu (junio de 1994), y especialmente el de Essen (diciembre de 1994), fueron gradualmente definiendo las orientaciones del proyecto,que coincidiria ademas con el vencimiento en 1996 de la “politica mediterranea renovada>.La propuesta presentaba evidentes similitudes con la CSCM en capitulos como la relacion que realizaba entre democracia y desarrollo,la conclusion de un “Acta Mediterranea>, O la articulacion de la cooperacion regional en tres cestos l3, incorporando algunas de las observaciones francesas analizadas anteriormente (como la ausencia de mecanismos de solucion de diferencias o la preferencia por la asociacion euromediterranea), con la salvedad de que Paris estaba dispuesta a admitir ahora algunos de los anteriores planteamientos hispano-italianos en una nueva iniciativa que se situaba exclusivamente,a diferencia de la CSCM,en el marco de la UE y de los paises del sur del Mediterráneo (de ahi asimismo el cambio de nombre del proyecto, y su caracter “euromediterraneo>). Pero globalmente,recogia la aspiracion hispano-italiana de crear un sistema global de reglamentacion del espacio mediterraneo mediante el establecimiento futuro de una zona de librecambio, unas normas economicas comunes y la institucion de un dialogo politico.
Las Presidencias de Paris y Madrid de la Union Europea durante el anio 1995 fueron determinantes para la celebración en Barcelona,durante la Presidencia espanola,de la I Conferencia Euromediterranea (los dias $2 7 \mathrm { ~ y ~ } 2 8$ de noviembre), coronándose de esta forma el esfuerzo diplomatico desplegado en esa cuenca desde 199o.Los 27 Estados participantes aprobaron, tras laboriosas negociaciones l4,la “Declaracion final> de la Conferencia que establecia una nueva alianza entre las dos orillas del Mediterräneo 15.
Consejo de Ministros de IO de abril de 1995:adopt6 un informe de sintesis en el que tras garantizar cl principio de simetria entre la cooperacion europea con los paises del Este de Europa y con los mcditerraneos del Sur, aprob6 el contenido de la asociacion euromediterranea en tres cestos: “politico yde seguridad>,econ6mico-financiero> y “social y humano>,excluyendose mecanismos de gestion de crisis y de diplomacia preventiva.La comunitaria recibio el mandato de negociar con los socios mediterraneos el contcnido de los mismos.
Consejo Europeo de Cannes (junio de l995): la ayuda financiera de los paises europeos se fijo en 4.685 MECUS para el periodo l996-2oo0 (dicha cifra suponia que se dedicarian al sur 3.5 ECUS por cada 5 ECUS destinados a las naciones del centro y este de Europa).
Consejo de Asuntos Generales de 31 de octubre de 1995: identific6 a los participantes en la Conferencia de Barcelona (27 paises,los I5 de la Uni6n mas 12 mediterraneos,excluido Libia); la presencia de Mauritania,Liga Arabe y la UMA en las sesiones publicas de la Conferencia,y una Tribuna diplomatica abierta a paiscs que desearan seguir los debates, esto es Estados Unidos,Federacion Rusa y PECOS.
14Destacando,en ese sentido,la labor del director generalde Africa del Ministerio de Asuntos Exteriores.Miguel Angel Moratinos,que habia sido ademas uno de los inspiradores del proyecto de CSCM.En octubre de 1996,M.A.Moratinos fue designado enviado especial de la Union Europea para el proceso de paz en Pr6ximo Oriente.
15Pueden consultarse los articulos de Esther Barbé,,Anuario Internacional ClDoB, Barcelona.1995, ed.1996: el n.°153 de la Documentation frangaise, Monde arabe Maghreb-Machrek>,op.cit.,y cl n.°40 de la revista Tiempo de Paz, dedicado a la Presidencia cspanola de la UE del segundo semestre de 1995 (Madrid, invierno de 1996).
En materia de “asociacion politica y de seguridad> (primer cesto),partiendo de que la Conferencia no aspiraba a sustituir, por su enfoque centrado en las relaciones Europa-Mediterráneo,al proceso de paz del Pr6ximo Oriente,ni constituia un nuevo foro para la resolucion de conflictos o el marco de aquel proceso de paz aunque pudiera contribuir a favorecer su éxito,se fijaron una serie de objetivos comunes en materia de estabilidad externa e interna. De ahi, las referencias efectuadas a la Carta de las Naciones Unidas,la Declaracion Universal de los Derechos Humanos,las libertades fundamentales y el pluralismo politico.Asimismo,de acuerdo con el principio de globalizacion,se estableci6 que el esfuerzo comun en pro de objetivos fundamentales como la paz y la estabilidad, conduciria progresivamente al establecimiento de una asociacion de seguridad entre Europa y el Mediterráneo,fundada en el respeto de la igualdad soberana de los Estados,la no ingerencia,la integridad territorial, la abstencion en el uso de la fuerza,y la lucha contra el terrorismo, delincuencia organizada y droga. Igualmente,y por vez primera,una iniciativa europea mencionaba la creacion de relaciones de buena vecindad, el estudio de medidas de confianza y seguridad,y la definici6n de objetivos comunes en materia de desarme y no proliferacion.No obstante, el carácter de esos principios es doblemente indicativo ya que, por un lado,se invita a los Estados a que respeten simplemente sus compromisos en el marco de los Acuerdos de los que formen parte y, por otro, se efectuan simples llamamientos a la adhesi6n al Tratado de No Proliferaci6n y a una actuacion favorable a la no proliferacion de armas nucleares, quimicas y biológicas.Finalmente,se solicitaba que los Estados renunciasen a desarrollar una capacidad militar superior a sus necesidades legitimas de defensa, corroborando su voluntad de alcanzar un grado similar de seguridad y confianza mutua,con el nivel mäs bajo posible de tropas y armamento.A pesar del avance que supone esta clausula, no constituye el embrion de un futuro Tratado o de una estructura regional de seguridad que pueda obligar juridica o, incluso, politicamente a sus signatarios.
En el campo de la asociacion economica> (segundo pilar) y con el objetivo de establecer un ärea de prosperidad compartida, los veintisiete participantes de Barcelona acordaron crear una vasta zona de libre comercio euromediterraneo en el ano 2olO canalizada a través de la firma de acuerdos bilaterales con la UE,y de la instrumentacion de una nueva cooperacion economica en la que se inyectaron 4.685 MECUS de ayuda financiera para el periodo 1995-1999,a lo que se afadirian los préstamos a acordar por el BEI en condiciones especiales.
Finalmente,en el terreno de la (tercer pilar), figuraba el compromiso conjunto de promover el desarrollo de los recursos humanos,el fomento de la comprensión entre culturas y un mayor intercambio entre sociedades civiles. Sobre esta base,se pretendia fomentar el dialogo inter-cultural e inter-religioso, la colaboracion en el campo educativo y formacion profesional de jovenes,el desarrollo del sector sanitario,y la puesta en marcha de instrumentos para una cooperacion descentralizada entre las sociedades civiles.
Ni en los preparativos de la Conferencia ni durante su celebracion se pudo alcanzar un acuerdo sobre la creacion de una “Conferencia Permanente> o una 《Institucion Permanente> que asegurase el seguimiento del lo acordado en Barcelona o del programa de trabajo contenido en su Declaracion final. Se opt6 por el principio,ya consagrado en el Foro Mediterraneo,de establecer un mecanismo ligero basado en el carácter regular de los encuentros en sus niveles diplomätico,parlamentario y local en aras de la informalidad,agilidad y complementaridad de los procesos. Tras una guerra terminol6gica entre las delegaciones francesa y espanola, el Comité de seguimiento de la Conferencia fue denominado “Comité Euromediterraneo de Barcelona>,compuesto por los paises de la Troika comunitaria y los doce representantes de los paises del sur, previendose tambien la constitucion de diversos Grupos de Trabajo.
6.EL SEGUIMIENTO DEL PROCESO DE BARCELONA.
A lo largo de 1996 y primeros meses de 1997 se han registrado avances limitados en la asociación euromediterránea y en los tres pilares creados en Barcelona.Ello ha sido debido en buena medida a la persistencia,o agravacion en algunos casos,de las tensiones existentes en la cuenca mediterranea: la crisis en las negociaciones arabo-israelies tras el triunfo del Partido Likud y el nombramiento de Benjamin Netanyahu como Primer Ministro en la elecciones legislativas israelies de finales de mayo del anio pasado,la agravacion de la tension greco-turca en el Egeo y en Chipre,la tregua precaria en los Balcanes,y la guerra civil argelina l6.
En todo caso, y siguiendo el esquema adoptado en Barcelona, los resultados registrados durante los primeros diecisiete meses de asociación euromediterranea han sido irregulares, destacando ciertos logros en el capitulo social, cultural y humano,y en el pilar económico,pero sin que el componente politico y de seguridad experimentara novedades importantes I7.
Precisamente en el apartado “politico y de seguridad> se celebraron cinco reuniones en 1996, con progresos limitados en tres direcciones. Por lo que respecta a la elaboracion de una lista de medidas de confianza,éstas quedaron muy avanzadas tras la constitucion y primera reunion de las redes de 《Institutos de Politica Exterior>,y de “Institutos de Defensa>,habiendose tambien arbitrado un mecanismo de catástrofes naturales. El Grupo de Trabajo de este pilar ha elaborado un plan de acci6n, que ha sido puesto regularmente al dia,y que comprende seis sectores de actividad: refuerzo de la democracia, diplomacia preventiva,medidas de confianza y seguridad, desarme, terrorismo y crimen organizado.
Pero sin duda,la conclusion de una “Carta Euromediterranea para la Paz y la Estabilidad>antes del ano 2Ol5,constituia el objetivo esencial de este pilar. La propuesta correspondiente fue formulada ya en Barcelona por el ministro frances de Negocios Extranjeros, Hervé de Charette,tomando como modelo el Pacto de Estabilidad Europeo,propuesto asimismo por Francia y firmado en marzo de 1995 en el marco de la Organizacion para la Seguridad y Cooperacion en Europa(OSCE)I8.La aprobacion de la Carta introduciria en el Mediterraneo el principio de la diplomacia preventiva,una dimensi6n humanitaria del tratamiento de crisis y una previsible negociación sobre el reparto de cargas y responsabilidades en materia de seguridad mediterranea entre los europeos y los Estados Unidos. De las primeras discusiones habidas y_caso de que finalmente se opte por negociar un modelo-similar al seguido en Europa; se pueden ya cntrever las dificuttades que encontraran las negociaciones, teniendo en cuenta que dada la falta de acuerdos regionales,seria preciso estudiar, por ejemplo, las bases sobre las que se apoyaria la regla de la suficiencia militar introducida en el Tratado sobre Fuerzas Convencionales en Europa,o la prohibici6n de estacionamiento de tropas de un Estado en el territorio de otro (piénsese en el Proximo Oriente),u otras cuestiones relativas al control de las fuerzas armadas,la transparencia de los gastos militares y de los programas de defensa no solo cn la dimension de los paises del sur del Mediterraneo,sino también en el propio escenario europeo en virtud de la reciprocidad 19.
Conviene por otro lado recordar que organizaciones multilaterales encargadas de la seguridad y de la defensa occidentales (caso de la Organizaci6n del Tratado del Atlantico Norte —OTAN—,de la Union Europea Occidental -UEO— y de la Organizacion para la Seguridad y Cooperaci6n en Europa -OSCE—), han iniciado tambien dialogos politicos con los paises riberenos del sur del Mediterraneo 20.
El pilar de asociacion economica y financiera ha dado lugar a una intensa actividad gubernamental, de ahi que el Comité de Barcelona limitase a siete, en abril de 1996,las reuniones por semestre (dos ministeriales y cinco a nivel de expertos). En este periodo,se firmaron los Acuerdos de asociacion de la UE con Tunez,Marruecos, Israel y la Autoridad Palestina,se ha avanzado considerablemente en los de Jordania,Egipto y Libano,y se encuentran en una primera fase los correspondientes a Argelia y Siria. En el contexto gubernamental, se ha producido un cierto acercamiento de politicas sectoriales y de intercambios tecnicos,emergiendo aspectos comunes que seran necesarios para la constitucion de la zona economica euromediterranea. Con ese objetivo, se han celebrado seis reuniones ministeriales llegandose a acuerdos en los siguientes campos: industrial, energia. gestion de agua, informacion, turismo, pesca,y transportes maritimos. Igualmente cl programa de cooperación estadistica (MEDSTAT) se propone la consolidacion y armonizacion de los mismos.En cuanto al sector privado,se han celebrado reuniones de federaciones industriales,bancos,camaras de comercio, institutos economicos y ferias comerciales.
En el pilar social, cultural y humano se han registrado avances en cuatro terrenos.Por lo que respecta al patrimonio cultural,en abril de 1996,se celebró una reunion ministerial en la que se consensuaron una serie de principios comunes de accion,que se han materializado en un primer grupo de diecisiete proyectos sobre patrimonio mobiliario e inmobiliario. En junio,tuvo lugar la primera reunion (en Taormina) de altos funcionarios sobre cuestiones de droga y crimen organizado,y los Consejos Económicos y Sociales de los 27 paises euromediterraneos han celebrado,por su parte, dos reuniones en Madrid (diciembre de l995)y Paris (noviembre de 1996),y otra de ministros encargados de cuestiones sociales en Catania (mayo de 1996).Por ultimo,en Amman se celebr6 una Conferencia de altos funcionarios sobre Ias relaciones entre el mundo islamico y Europa, en junio de 1996, elaborandose un programa de intercambios entre jovenes,y en la misma fecha, otra en Copenhague sobre el Islam contemporaneo.
7. LA II CONFERENCIA MINISTERIAL EUROMEDITERRANEA DE MALTA.
En un contexto de creciente tensión, dominado por el enfrentamiento israelo-palestino y una serie de medidas restrictivas adoptadas por los paises árabes contra Israel en el marco de la Liga Arabe, que hicieron temer incluso por su participacion,se celebró en Malta la II Conferencia Ministerial Euromediterranea, los dias 15 y l6 de abril de 1997.La reunion preparatoria del Comité de BarceIona el dia i4, estuvo ya presidida por el empeno árabe en que el Preambulo de las conclusiones de la II Conferencia recogiera una valoracion politica de la situacion del proceso de paz en Próximo Oriente,con referencias implicitas a la politica de asentamientos israelies en los Territorios Ocupados palestinos y en Jerusalén-este, extremo al que se oponia la delegacion de Israel,la cual,a su vez, solicitaba la desaparicion de toda menci6n al principio “paz por territorios> como termino de referencia del actual proceso de paz, pese a que habia sido respaldado por todos los participantes en la Conferencia de Barcelona.
De esta forma,la tensión arabo-israeli ha dominado en buena medida la II Conferencia Ministerial de Malta, centrándose los esfuerzos europeos en conseguir que el presidente de la Autoridad Palestina (Yasser Arafat) y el ministro israeli de Negocios Extranjeros (David Levy） se entrevistaran en La Valletta, como asi finalmente ocurri6.En esa atmosfera, Ios asistentes no consiguieron consensuar el proyecto de Declaraci6n final que fue aprobado varias semanas más tarde (el 6 de mayo),en el que se ha pasado revista al estado de la asociacion euromediterranea, destacando estos apartados:
Los participantes coinciden en afirmar que la asociaci6n euromediterränea ha conocido progresos importantes desde noviembre de 1995,a pesar de las incertidumbres que han existido y existen en la situacion politica y en la seguridad de la region.
一 Respecto a la dimensión politica y de seguridad, se constatan los progrcsos realizados cn la creacion de una red de puntos de contacto sobre cuestiones politicas y de seguridad, en el intercambio de informacion sobre la adhesion a los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, desarme y control de armamento,prevención del terrorismo y creacion de la red EURO-MESCO de Institutos de politica exterior. Se solicita, finalmente,la continuacion de los trabajos preparatorios para la elaboracion de una Carta para la paz y la estabilidad en la region.
--En el pilar economico y financiero,se toma nota de los compromisos financieros firmados por la Union Europea con los paises del sur,durante 1995 y 1996, por un total de 1.2O5 MECUS,correspondientes a los fondos MEDA, y de 1.694 de MECUS en préstamos del BEI. Se recomienda acelerar los trabajos de negociacion y ratificacion de los restantes Acuerdos de asociacion, continuar el desarrrollo de la zona de librecambio mediante la cooperacion inter-regional y sub-regional, y adoptar acciones de acompanamiento a nivel regional para favorecer un mayor acercamiento y compatibilidad con el mercado interior de la Uni6n.
En relacion con la asociacion social,cultural y humana, tras resaltarse los logros en este campo desde Barcelona (examinados en el epigrafe anterior), se considera necesario adoptar nuevos proyectos regionales sobre patrimonio cultural,y proseguir el dialogo entre culturas, civilizaciones y sociedades civiles.
En su apartado final, los participantes en la reunion de Malta han reafirmado su conviccion sobre el papel del “Comité de Barcelona> como instancia 《central> de impulsi6n,reflexion y seguimiento de la asociacion mediterranea,acordändose que en el mismo participen todos los Estados miembros de la Uni6n Europea (y no solo la Troika como hasta ahora). Esta decision parece configurar a dicho Comité como elemento central de todo el proceso nacido en la capital catalana. La decision en ese sentido representa sin duda el logro principal de la Conferencia de Malta, ya que constituye un primer paso que podria conducir a la creacion de una instituci6n permanente de la asociaci6n euromediterranea. La Conferencia contaria asi, a medio plazo, con un motor encargado de la promoci6n, direccion y desarrollo equilibrado de los tres pilares de cooperacion regional existentes,confiriendo al mismo tiempo a todo el proyecto,una mayor visibilidad interna e internacional.
RESUMEN.
En el estudio que efectua el diplomatico espanol y especialista en cuestiones mediterraneas,Andres Collado,se analizan en detalle,en primer lugar, las politicas convergentes puestas en practica por Francia, Italia y Espana desde los anios ochenta en el area mediterranea, tanto en su vertiente oriental como occidental, asi como la evolucion de la propia politica mediterránea de la Union Europea durante el periodo 1958-1995.A continuaci6n se examinan los planteamientos de las dos ambiciosas iniciativas auspiciadas por los paises del sur de Europa para dicha cuenca: la Conferencia sobre Seguridad y Cooperacion en el Mediterraneo (1989-1992) yla Conferencia Euromediterränea de Barcelona (1993-1995).Por ultimo,se exponen los planteamientos, logros y retos de la asociacion euromediterranea (el denominado proceso de Barcelona) durante los ultimos diecisiete meses hasta la reciente celebración en Malta de la II Conferencia Ministerial.
RESUMEN.
Dans I'étude réalisée par M. Andres Collado, diplomate espagnol et spécialiste des questions mediterranéennes,un bilan est dressé d'abord sur les politiques convergentes menées par la France,I'Italie et I'Espagne dans la Méditerrance,dans ses versants Oriental et Occidental, depuis les annees 80.L'évolution de la politique méditerranéenne de l' Union Européenne pendant la periode 1958- 1995 est également évoquée. Ensuite,I'étude analyse les deux ambitieuses initiatives méditerranéennes dont les pays du Sud de l'Europe ont été Ies promoteurs, ä savoir: la Conférence sur la Sécurité et la Coopération dans la Méditerranee (1989-1992),et la Conférence Euroméditerranéenne de Barcelone(1993- 1995). Enfin, l'étude passe en revue les réussites, les problemes et les enjeux posés par le partenariat euroméditerranéen et Ie processus de Barcelone: notamment, en ce qui concerne l'évolution des trois volets qui constituent la base de la coopération établie entre l'Union Europénne et les pays riverains du sud du Bassin, depuis décembre 1995 jusqu'a la toute récente Conférence Ministerielle de Malte.
ABSTRACT.
In his survey,Mr. Andres Collado,Spanish diplomat and expert on Mediteranean affairs, studies in detail the converging policies put forward by France, Italy and Spain since 198O on the Mediterranean,including its Eastern and Western regions,and also the development of the European Union own Mediterranean Policy covering the period l958-1995.Likewise,the author analyzes the two ambitious iniciatives sponsored by the Southern European countries of the Mediteranean basin, namely, the Conference on Security and Cooperation on the Mediterranean （1989-1992） and the Euro-Mediterranean Conference（1993- 1995).Finally, the survey summarizes the approaches,the achievements and the stakes of the Euro-Mediterranean Partnership (and the Barcelona process) from december 1995 until the recent Malta Ministerial Conference.