La influencia de la religión en la configuración del Derecho de la Unión Europea Ana FERNÁNDEZ-CORONADO GONZÁLEZ Universidad Complutense
1. Introducción.
Se puede afirmar sin lugar a dudas, que el tema de la influencia de la religión en la configuración del Derecho de la Unión Europea, ha adquirido plena actualidad en estos meses en los que se está discutiendo el contenido de la futura Constitución Europea1 .
La relación entre Estado y religión ha sido una constante a lo largo de la historia de lo que hoy es Europa. La religión ha influido notablemente en la formación histórica del derecho de los Estados europeos; juega en la actualidad un importante papel en el ámbito jurídico de muchos de ellos; y pretende estar presente, según veremos, en el contenido del futuro Derecho constitucional europeo.
Esta relación ha tenido, además, en la historia, como señala E. W O LF2 , un carácter esencialmente dialéctico, debido a la concurrencia en ella de tres circunstancias que actúan de manera conjunta: la coincidencia de los sujetos sobre los que se proyecta; la pertenencia de éstos a la comunidad religiosa y a la comunidad estatal simultáneamente; y, por último, la tendencia de los dos poderes, civil y religioso, a influir del mayor modo posible sobre cada uno de esos sujetos.
Consecuencia de esta dialecticidad ha sido la presencia de una inestabilidad y, a la vez, de un dinamismo en la relación Estado-religión a lo largo de los siglos en lo que hoy llamamos Europa.
Si tomamos como punto de partida el siglo I, que marca el comienzo de la Era cristiana, hay que señalar, en líneas generales, que hasta el siglo IV en que se produce la cristianización del imperio romano, no se puede hablar de una relación entre los dos poderes en sentido propio, sino más bien de una exclusión de un poder por el otro. La religión cristiana era incompatible con las estructuras del imperio y el poder civil pretende su eliminación. Es la etapa de las persecuciones a los cristianos3 .
Desde la cristianización plena del imperio romano y durante toda la Edad Media, esto es, del siglo V al XV, la dialecticidad entre los dos poderes se establece siempre en términos de un dominio absoluto, caracterizado por la absorción de un poder por el otro.
Así, en una primera etapa, se produce la absorción por el derecho romano imperial de las normas cristianas, lo que lleva a la identificación entre poder civil y poder religioso. La iglesia, agradecida por la conversión del imperio, permite que el emperador sea el brazo ejecutor de su doctrina y pierde su autonomía frente al Estado4 . Surge, entonces, el modelo de relación denominado cesaropapismo.
Con el Sacro Romano Imperio de Carlomagno se consigue la unidad política de la mayor parte del imperio romano occidental. Esta unidad política estaba sustentada sobre una unidad religiosa, debido a la rápida conversión de los pueblos invasores a la religión cristiana. Se puede decir que es en este momento cuando surge Europa como unidad de civilización que se irá desarrollando paulatinamente.
Aparece, entonces, la idea de cristiandad, que se representa como un círculo en el que se encuentran integrados iglesia e imperio, aunque la máxima autoridad política y religiosa reside en el emperador, cuyo poder deriva directamente de Dios. La religión se considera integrada en el ámbito político y, por ende, bajo la tutela de la potestad imperial. De este modo, el cesaropapismo alcanza su máximo apogeo5 .
En el siglo IX, la iglesia comienza a reaccionar contra esta situación. La idea de cristiandad se matiza y se empieza a identificar con iglesia, con sociedad cristiana. El Sínodo de París del año 829 establece que el poder civil y el poder religioso están ambos dentro de un único cuerpo que es la iglesia. Sobre esta base, la iglesia pretende hacerse con las directrices de la legislación para la cristiandad6 . Se produce, así, el punto de inflexión desde el cesaropapismo a la teocracia.
El modelo teocrático alcanza su esplendor tres siglos más tarde con la doctrina del hierocratismo del Papa Inocencio III, que defiende una potestad plena y directa del poder espiritual sobre el temporal, con la justificación, ya dicha, de que ambos poderes están dentro de la iglesia7 .
En el siglo XIV la relación experimenta un nuevo giro. El núcleo propulsor se encuentra en la tesis de la independencia de los reyes frente al emperador, apoyada por el papado, tesis que fortalece la figura del monarca como centro de poder en su territorio.
Se colocan, así, los cimientos para una nueva estructura política en Europa, que producirá como resultado la ruptura de la unidad religiosa, que se materializa a comienzos del siglo XVI con la Reforma Protestante.
La Reforma protestante, curiosamente, fue, en sus orígenes, un movimiento antijurídico. Considera que la iglesia es una sociedad invisible y espiritual que no necesita exteriorizarse y, en consecuencia, en ella no tiene cabida el fenómeno del Derecho.
Sin embargo, pronto se puso de manifiesto la necesidad de dotar a ese movimiento espiritualista de una organización exterior. Como la nueva iglesia carece de ella, los reformadores solicitan ayuda a los monarcas nacionales. El movimiento reformista se nacionaliza y da lugar a las Iglesias de Estado en los países en los que triunfa la Reforma, donde el monarca se convierte, sucesivamente, en protector de la fe, guardián de la ortodoxia del dogma y detentador de las atribuciones eclesiásticas8 .
Por el contrario, en los Estados que permanecieron fieles al catolicismo romano, los llamados Estados confesionales, la iglesia católica mantiene su independencia frente al Estado. Sin embargo, esta independencia quedará matizada por las denominadas doctrinas regalistas, que permiten a los monarcas católicos intervenir en los asuntos religiosos de sus reinos, a cambio del mantenimiento de la confesionalidad9 .
A lo largo del siglo XVII la tolerancia empieza a abrirse paso en Europa. Pero, es en el siglo XVIII con la Ilustración cuando se comienzan a sentar las bases para la separación entre religión y Estado y entre religión y derecho10.
Es entonces cuando se introduce la idea de libertad de conciencia en el sentido de libertad, no solo para tener unas u otras creencias religiosas, sino también para no tener ninguna y se le otorga amparo jurídico.
Poco a poco, este Derecho de libertad de conciencia se empieza a r e c o n o c e r como un derecho civil y el concepto de Estado laico, como Estado neutral respecto de individuos y grupos religiosos y como Estado separado de las iglesias y sus dogmas, se empieza a configurar a lo largo de los siglos XIX y XX como el único sistema donde se puede realizar plenamente esa libertad11 .
Esta idea cuaja definitivamente en las democracias occidentales después de la segunda guerra mundial, quizá como reacción a las experiencias fascistas, con las Declaraciones Internacionales sobre Derechos Humanos y Libertades Públicas12. Sin embargo, según veremos, hasta el momento no ha alcanzado su pleno desarrollo.
El análisis de la influencia de la religión en la configuración del Derecho de la Unión Europea exige, a mi juicio, la referencia a dos cuestiones esenciales. En primer lugar, la incidencia del fenómeno religioso en el derecho vigente de los Estados miembros de la Unión Europea; y en segundo lugar, el tratamiento del tema en el Derecho comunitario hasta el momento actual. El examen de estas dos cuestiones nos permitirá realizar una valoración sobre cual debe de ser el papel de la religión en la futura Constitución Europea que en estos momentos se está debatiendo.
2. Incidencia del fenómeno religioso en los Estados miembros de la Unión Europea.
En los Estados miembros de la Unión Europea, se puede hablar actualmente, como marco general, de dos clases de sistemas de relación con el fenómeno religioso: iglesias de Estado y Estados laicos. En ambos casos, según veremos, con importantes matizaciones13.
Responden a un sistema de iglesia de Estado: Inglaterra, Suecia, Finlandia, Dinamarca y, con muchas cautelas, Grecia1 4. En todos estos países existen, en mayor o menor medida, estrechas relaciones entre la autoridad del Estado y la vida de una iglesia concreta. El Estado considera a esa iglesia como propia y le concede una posición privilegiada. Pero, a cambio, la iglesia está sometida al Estado, que regulará todo el contenido de su derecho, salvo los aspectos meramente espirituales. No existe, entonces, autonomía jurídica para la iglesia nacional.
Estos países difieren, no obstante, entre sí respecto de la pureza del modelo adoptado.
Los tres países nórdicos tenían un sistema bastante parecido, que recogía a nivel constitucional la regulación por ley estatal y la aprobación por el Parlamento de la organización y administración de la iglesia del Estado.
Sin embargo, en la última década se ha experimentado un cambio sustancial en ellos, debido al profundo carácter social y democrático de sus Estados, que les lleva a intervenir de forma activa para lograr el bienestar de sus ciudadanos, mediante la interpretación de los derechos fundamentales que sea más favorable a una igual libertad. Ello trae como consecuencia un amplio desarrollo del pluralismo ideológico y una tendencia a la separación entre Estado e Iglesia.
Esto se produce en Suecia con dos leyes constitucionales en vigor desde enero de 2000: la Ley sobre la Iglesia de Suecia y la Ley de Comunidades Religiosas1 5. La primera produce la separación, la plena autonomía y la democratización interna de la iglesia nacional. La segunda establece un estatuto de personas jurídicas privadas para todas las confesiones religiosas, siempre que contribuyan al mantenimiento de los valores fundamentales en los que se basa el Estado.
En la misma línea, la nueva Constitución de Finlandia de 2000 anuncia en su art. 76 una L e y de la Iglesia, aún no promulgada, que establecerá la forma de administración y organización de la iglesia evangélica luterana. Los indicios apuntan a una separación semejante a la de Suecia.
Finalmente, en Dinamarca, aunque todavía no se ha producido la separación, la regulación que el Estado hace de la iglesia nacional es muy progresista.
Por lo demás, las tres Constituciones garantizan plenamente el derecho de libertad de conciencia individual y, aunque en el plano colectivo, la situación es aún favorable a la iglesia tradicionalmente nacional, las recientes reformas constitucionales han supuesto un importante freno a los privilegios jurídicos, políticos y económicos de los que gozaba la iglesia oficial y una mejora sustancial para las demás religiones.
Semejante a los países nórdicos es el caso de Inglaterra, donde la iglesia anglicana es la iglesia oficial. La Reina, que es su gobernadora suprema, nombra a los obispos y arzobispos y el Parlamento organiza la iglesia y controla la doctrina y el culto.
No obstante, en Inglaterra existe también plena libertad de conciencia individual y, a pesar de que carece de una Constitución escrita que la garantice formalmente, el poder civil ha reconocido tradicionalmente el derecho de toda persona a seguir los dictados de su conciencia en conformidad con sus creencias.
En el ámbito colectivo, sin embargo, la iglesia anglicana tiene una situación privilegiada, especialmente en el campo jurídico. El derecho de la iglesia es una parte del Derecho inglés. Todas las demás confesiones están separadas del Estado, gozan de una libertad total y su posición es como la de cualquier otra asociación.
En los últimos años también se está llevando a cabo en el Reino Unido una progresiva separación entre el Estado y la iglesia nacional. En Gales e Irlanda del Norte ya se ha producido. Y se puede decir, además, que el Sínodo General, máximo órgano colegiado de la iglesia de Inglaterra, va aumentando paulatinamente su poder de decisión con respecto del Parlamento16.
El caso de Grecia, es más problemático. Su Constitución establece la existencia de una religión dominante, la ortodoxa griega, pero permite su autogobierno, salvo en su nivel superior. No responde entonces estrictamente a la categoría de Iglesia de Estado, sino más bien a la de una iglesia con predominio nacional, que hace que el Estado le confiera una situación jurídica privilegiada y que mantengan fuertes vínculos jurídicos.
La Constitución griega recoge una protección muy extensa de los derechos fundamentales en su contenido individual. Garantiza la igualdad, el libre desarrollo de la personalidad, la ausencia de discriminación por razones religiosas o políticas, la libertad religiosa individual y la libertad de culto, y prohibe la presión psicológica. Sin embargo, en la práctica existen algunas limitaciones, como la prohibición del proselitismo.
En el aspecto colectivo, la iglesia ortodoxa tiene la categoría de persona jurídica de derecho público, y las demás confesiones la de personas jurídicas privadas y el reconocimiento de nuevas iglesias exige un informe preceptivo, aunque no vinculante, de la iglesia ortodoxa.
Grecia es, sin duda, el Estado que plantea más problemas en su camino hacia la laicidad. No obstante, a través de su adhesión al Convenio Europeo de los Derechos Humanos de 1950, se esta viendo obligada a modificar su legislación en determinados contenidos. El Estado griego ha sido condenado por el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos en varios casos sobre proselitismo17.
Las Constituciones de los diez países restantes de la Unión Europea responden, en sentido amplio, a la categoría del Estado laico, que en una consideración teórica se caracteriza: por la neutralidad del Estado; su separación y mutua independencia con respecto de los colectivos religiosos; y su posible colaboración con ellos en función de los individuos, objetivo fundamental de este tipo de Estado.
Sin embargo, es preciso señalar que con frecuencia se desvirtúan algunos de estos principios.
Todos los Estados reconocen plenamente los derechos de igualdad y de libertad de conciencia individual, así como el derecho de autonomía interna de las confesiones religiosas. Las diferencias entre unos y otros se establecen, una vez más, en la consideración jurídica de las confesiones religiosas.
Un tratamiento igualitario sólo se produce en Francia18, único país laico en sentido estricto, donde las confesiones religiosas quedan sometidas al derecho común del Estado, al ser considerado el principio de igualdad como garantía de la libertad de conciencia, y no existen relaciones de cooperación confesional, salvo en Alsacia, Lorena y el Mosela, donde por razones históricas continúa vigente el Concordato Napoleónico.
Hay otros cinco Estados donde se puede hablar de una laicidad en sentido amplio. Sus Constituciones responden a un modelo laico, pero la realidad social, en muchos aspectos, no se adecúa a ellas. Distinguiré aquí dos grupos: Holanda e Irlanda, de un lado, y España, Italia y Portugal de otro.
Podría parecer, en una primera apreciación, que Holanda e Irlanda se aproximan más a la laicidad plena que los otros tres. En ambas Constituciones la iglesia está separada del Estado; no se subvenciona con carácter general a ninguna confesión; todas tienen la misma naturaleza de personas jurídicas de derecho privado; y no existen acuerdos de cooperación19.
No obstante, la realidad social es muy distinta. En Irlanda la religión católica domina absolutamente en el plano sociológico, tiene en sus manos gran parte de la enseñanza y gestiona otros servicios públicos. Esto produce de forma indirecta un evidente trato de favor para esta confesión. En Holanda ocurre lo mismo con la iglesia reformada calvinista y la católica. El derecho holandés permite a las iglesias introducirse en el entramado social y crear sus propios organismos políticos, sociales y culturales de orientación confesional, que reciben ayudas especiales del Estado. Esto favorece a las dos confesiones mayoritarias. Pero, en todo caso, es importante reseñar que Holanda tiene algunas de las regulaciones más progresistas en materia de libertad de conciencia. Piénsese, por ejemplo, en la Ley sobre la eutanasia y en el matrimonio de homosexuales.20.
España, Italia y Portugal tienen como principios constitucionales comunes: el personalismo, la libertad de conciencia, la igualdad, el pluralismo, la laicidad del Estado y la cooperación. Esta última no aparece recogida en la Constitución portuguesa, aunque sí en la reciente Ley de Lib e rtad Religiosa de 2001. Los tres países proceden de Estados confesionales y es innegable la existencia en ellos de algunas reminiscencias de confesionalidad. Sin embargo, sus sociedades están bastante más secularizadas, lo que facilita la evolución futura hacia la laicidad plena.
Esta evolución, no obstante, plantea algunos problemas. Así, en España existen ciertos privilegios para la iglesia católica, regulados en unos acuerdos concluidos, aunque no promulgados, antes de la Constitución de 1978, que tienen evidentes problemas de constitucionalidad en algunos de sus contenidos, y que son más favorables que los Acuerdos suscritos por las otras confesiones21.
Por lo demás, todas las confesiones inscritas en el Registro de Entidades Religiosas, son asociaciones de derecho especial, con base en la Ley Orgánica de Libertad Religiosa22, al margen de que tengan o no acuerdos con el Estado23.
Italia y Portugal se encuentran en una situación similar, con dos particularidades esenciales que condicionan el desarrollo de su laicidad. Así, la Constitución italiana obliga a la co o p e r ación mediante acuerdos (b i l a t e r a l i d a d), lo cual, aparte de suponer un privilegio constitucional para las confesiones susceptibles de firmarlos, privilegio que, además, es más favorable para la iglesia católica, por su especial naturaleza jurídica, puede poner en peligro la independencia y la soberanía del Estado2 4.
Portugal, por su parte, solo ha suscrito acuerdos con la iglesia católica. Sin embargo, la reciente Ley de Libertad Religiosa establece la posibilidad de acuerdos con otras confesiones y mejora notablemente las relaciones de éstas con el Estado, con respecto de la antigua ley de $1 9 7 1 ^ { 2 5 }$ . No obstante, la nueva Ley excluye de su ámbito de aplicación a la iglesia católica, que se rige por el Concordato vigente, más favorable para ella. Se produce, entonces, una clara discriminación positiva a favor de ésta, dudosamente compatible con los principios constitucionales, que, paradójicamente, aparecen asumidos en los primeros artículos de la propia ley.
Por último, tanto en España, como en Portugal e Italia, los grupos religiosos que no cumplen con los requisitos legales de confesión re l i g i o s a, se someten al Derecho común del Estado.
El resto de los Estados de la Unión Europea, teóricamente laicos, tienen, a mi juicio, una clara tendencia hacia la pluriconfesionalidad, que implica la existencia de una valoración de lo religioso, no como medio para que los individuos realicen sus derechos fundamentales, sino por la utilidad que la religión representa para la consecución de los propios fines estatales.
De este modo, a pesar de que la libertad de conciencia individual se reconoce plenamente como libertad de creencias e ideologías, en el plano colectivo se produce una evidente discriminación positiva a favor de las confesiones o grupos ideológicos de mayor relevancia social2 6.
Así, en Alemania, Luxemburgo y Austria, las iglesias de mayor presencia social e histórica, tienen la categoría de corporaciones de derecho público, lo que les permite participar de las estructuras del Estado, e influir en el campo de lo público.
Las confesiones minoritarias se someten, sin más, al derecho común. De este modo, el concepto de religiones privilegiadas cobra en estos países mayor relieve que en los demás Estados laicos. Sin embargo, en dos de ellos, Alemania y Bélgica, existe una equiparación jurídica a nivel constitucional de las asociaciones filosóficas con las confesiones religiosas reconocidas.2 7.
Como conclusión al análisis realizado, se puede decir que en todos los países de la Unión encuadrados constitucionalmente en la categoría de Estados laicos, existe una separación jurídica plena entre el Estado y las Iglesias y se reconoce en toda su extensión el derecho de libertad de conciencia individual. Pero en el aspecto colectivo de este derecho, algunas confesiones gozan de una situación privilegiad a nivel constitucional, que dificulta el cumplimiento de los principios del Estado laico.
No obstante, a mi juicio, la tendencia de futuro camina hacia la laicidad plena, ya que es el único sistema donde se puede desarrollar totalmente el derecho de libertad de conciencia de sus ciudadanos. Además, la inclusión de todos estos Estados en la Unión Europea favorece esta tendencia, según veremos a continuación.
3. El papel de la religión en la configuración del Derecho comunitario.
La Unión Europea es un intento de construcción política de enorme envergadura aún inacabado. Fue concebida en su Tratado constitutivo firmado en Roma en $1 9 5 7 ^ { 2 8 }$ como una Unión Económica, aunque pensada y enraizada sobre la base de una cultura común europea y de las culturas de los Estados miembros.
Con el Tratado de Maastricht de 1992 la unidad económica y monetaria experimentó un avance definitivo. Se pretendió, entonces, dar un paso más hacia la unidad política y profundizar en los componentes culturales y sociales de los Estados integrantes.
Así, el Tratado de Maastrich regulaba ya el principio del respeto a la identidad de cada Estado; la exigencia de su carácter de Estados democráticos; y el compromiso para todos los Estados de la Unión de respetar los derechos fundamentales y las libertades públicas.29.
Estos presupuestos podían hacer pensar en una posible intención del Derecho Comunitario de regular sobre el contenido de la libertad de conciencia. Partiendo de esta hipótesis, en el intervalo entre los Tratados de Maastricht y de Ámsterdam, las religiones de mayor arraigo sociológico e histórico en los Estados miembros, presionaron para intervenir en el proceso constitutivo de la Unión Europea, argumentando la necesidad de la presencia de valores religiosos en la construcción de la Europa común.
De este modo, se pretendió la introducción en el Tratado, a propuesta fundamentalmente del Gobierno alemán, aunque hubo otras propuestas semejantes de los gobiernos austriaco e italiano y con la sola oposición de Francia y Bélgica, de un artículo que dijese: “La Unión considera que la posición constitucional de las comunidades religiosas en los Estados miembros constituye, tanto una expresión de la identidad de los Estados miembros y su cultura, como una parte de su patrimonio cultural común”.30.
Con ello se perseguían dos cosas: de un lado, eludir la competencia de la Unión Europea para legislar sobre esta materia, por estar comprendida dentro del principio de identidad de los Estados, que la Unión debe de respetar; y, de otro, que el futuro Tratado recogiese en su articulado, y por tanto respaldase jurídicamente, estos status jurídicos privilegiados de las religiones en algunos Estados.
La propuesta no logró el cometido buscado. El Tratado de Ámsterdam no recogió el tema en su articulado, aunque sí en una Declaración, la $ { \mathrm { n } } ^ { \circ } \ 1 1$ , aneja al Acta final del Tratado, que no tiene valor jurídico31.
Se refiere esta Declaración al “Estatuto de las iglesias y de las organizaciones no confesionales” y establece que “La Unión Europea respeta y no prejuzga el estatuto reconocido en virtud del derecho nacional, a las iglesias y las asociaciones o comunidades religiosas en los Estados miembros. La Unión Europea respeta, así mismo, el estatuto de las organizaciones filosóficas y no confesionales”.
A pesar de que es una mera declaración política, no cabe duda de que implica un cierto reconocimiento de hecho por parte del Tratado de las posiciones jurídicas estatales con respecto del fenómeno religioso y, en todo caso, pone de manifiesto el interés de las religiones en influir en la configuración del Derecho de la Unión, para consolidar en este ámbito sus privilegios.
Al margen de esta declaración, el Tratado de Ámsterdam recoge en su artículo $6 ^ { 3 2 }$ , dos normas esenciales en la materia que nos ocupa. La primera, el art. 6.1, señala que “La Unión se ba - sa en los principios de libertad, democracia, respeto de los Derechos Humanos y de las liber - tades Fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miemb ro s ” . La segunda, el art. 6.2, que ya venía de la reforma anterior, establece, por su parte, que “La Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de $I 9 5 0 y$ tal como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, como principios generales del Derecho comunitario”.
En definitiva, el artículo realiza una auténtica declaración de principios de la Unión Europea; y considera el respeto a los derechos humanos y a las libertades públicas como uno de los principios generales más importantes del Derecho comunitario, estableciendo dos pará- metros, que actúan conjuntamente, en relación a cómo se va a realizar ese respeto: Convenio Europeo de los Derechos Humanos y tradiciones constitucionales comunes.
A ellos habrá que añadir la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de $2 0 0 0 ^ { 3 3 }$ que, aunque por el momento carece de valor jurídico, está llamada a ser parte esencial de la futura Constitución europea que se está elaborando.
Estos tres instrumentos son los que establecen, por el momento, cual es la consideración jurídica del fenómeno religioso en el Derecho comunitario.
a) El Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales34 es la norma básica para la garantía de los derechos fundamentales en los países que integran la Unión Europea, que han de ratificarlo obligatoriamente.
Su artículo 9 recoge el derecho de toda persona a la libertad de pensamiento, conciencia y religión en su acepción más amplia. Este artículo no puede ser examinado aisladamente, sino en relación con los artículos 10, 11 y 14, relativos a la libertad de expresión, reunión y asociación y la prohibición de discriminación, ya que la libertad de conciencia se proyecta en ideas, creencias y opiniones y en su manifestación externa adecuada.
No recoge, entonces, como derecho fundamental la dimensión corporativa de la libertad religiosa, ni su respaldo jurídico por los Estados.
El Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950 vincula jurídicamente a todos los Estados miembros, que deberán interpretar conforme a él su legislación constitucional, y contiene un sistema de garantía judicial de su contenido: el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos de Estrasburgo, cuyas sentencias tienen fuerza obligatoria y son de ejecución inmediata por los Estados.
b) Las tradiciones constitucionales comunes constituyen el segundo de los instrumentos antes señalados. La cuestión primordial en relación con ellas consiste en determinar su contenido, para ver como han de respetarse los derechos fundamentales y las libertades públicas de la forma más adecuada.
Es doctrina común que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas establece que para fijar este contenido, habrá que partir de una comparación jurídica valorativa, tomando como punto de referencia el respeto de estos derechos en el Estado que lo tenga más e l e v a d o3 5.
Partiendo de este criterio, las distintas Constituciones de los Estados examinadas anteriormente, permiten considerar como tradición constitucional común en el aspecto individual, el personalismo, el derecho de libertad de religión y creencias, y el derecho de igualdad y no discriminación, con el único límite del orden público vigente en toda sociedad democrática.
En el aspecto colectivo, cabría entender como tradición constitucional común, partiendo del criterio de protección más amplio: la separación entre las iglesias y los Estados y la neutralidad del Estado, en tanto que ambos son los elementos que forman el Estado laico, sistema mayoritario en la Unión Europea.
c) La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea del año 2000, constituye, finalmente, el tercer instrumento a examinar.
Es el primer texto sobre derechos fundamentales en el marco del Derecho comunitario y constituye un importante logro en el ámbito de la garantía y promoción del derecho de libertad de conciencia.
Su contenido está basado en el Convenio Europeo de los Derechos Humanos de 1950 y coincide esencialmente con él. Como novedad, reconoce el Derecho a la objeción de conciencia y realiza un tratamiento de los motivos de prohibición de discriminación, más amplio que el contenido en el citado Convenio36. Entre estos motivos cabe destacar, la religión, las convicciones, la pertenencia a una minoría, y el respeto a la diversidad cultural y religiosa37.
Tampoco recoge, pues, la dimensión corporativa de la libertad religiosa como derecho fundamental.
Aunque, por el momento, la Carta de los Derechos Fundamentales carece de valor jurídico, esta llamada a formar parte de la nueva Constitución Europea que integrará su contenido3 8.
El análisis de estos tres instrumentos permite afirmar, a mi juicio, que el Derecho comunitario considera parte esencial de su contenido la garantía por todos los Estados de los derechos de libertad de pensamiento, conciencia y religión en su dimensión individual y colectiva, así como del derecho de igualdad y no discriminación de individuos y grupos religiosos, dentro de un marco general de separación entre las Iglesias y los Estados.
En consecuencia, creo que las posiciones jurídicas privilegiadas de determinadas confesiones religiosas en las Constituciones de los Estados, deberán de quedar fuera de este derecho, ya que su admisión supondría una discriminación positiva en relación con las demás confesiones, que el Derecho comunitario no debe de amparar. Por esta razón, opino que se deberá de omitir toda alusión a ellas en la futura Constitución europea.
4. La cooperación confesional en el contexto de la Constitución Europea.
Sin embargo, la cuestión no es pacífica. Estamos asistiendo en los últimos meses, basta con leer la prensa, a una controvertida polémica sobre la conveniencia de introducir o no en la futura Constitución Europea una mención a la herencia religiosa de Europa.
Así, un importante sector defiende la introducción en el Preámbulo de la Constitución de una mención a Dios como fuente de verdad y justicia, a la manera de la Constitución pol a c a3 9, o una alusión al cristianismo en la parte del articulado constitucional relativo a los valores fundamentales en los que se funde la Unión Europea.
Además, considera esta corriente de opinión que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión debe de ser modificada cuando se incorpore al texto constitucional, para introducir en ella la dimensión corporativa del derecho de libertad religiosa, en el sentido que se pretendió en el Tratado de Amsterdam, de modo que se consoliden en el Derecho comunitario las posiciones jurídicas privilegiadas que tienen las grandes religiones en el Derecho de algunos Estados.
La aprobación el pasado mes de julio de 2003 del Proyecto de Constitución Europea, permite ver, por el momento, cual es la tendencia en relación a estas cuestiones en el futuro Tratado constitucional40.
Por lo que atañe al Preámbulo, el Proyecto se ha decantado por la referencia a las herencias culturales, religiosas y humanistas de Europa, como valores que han hecho arraigar en la sociedad el lugar primordial de la persona, de sus derechos inalienables e inviolables y del Estado de Derecho.
Con respecto a los Derechos Fundamentales, el artículo 7 del Proyecto establece la incorporación a la Constitución del texto completo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión con fuerza jurídica vinculante, en la Parte II del texto constitucional. Permite, además, que la Unión Europea, como entidad supranacional se adhiera al Convenio Europeo de los Derechos Humanos de 1950, al igual que hasta el momento han hecho obligatoriamente todos los Estados miembros, siempre que ello no afecte a las competencias de la Unión. Por último, señala, en la misma línea que, según hemos visto, hace el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea, que los Derechos fundamentales garantizados en el Convenio Europeo de los Derechos Humanos y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, forman también parte del Derecho de la Unión como principios generales.
En definitiva, parece que la Constitución se decanta por un sistema de garantía del derecho de igualdad en la libertad de ideologías y creencias religiosas para los individuos y los grupos en los que éstos se integran y por la prohibición de discriminación. Continúa, entonces, con la línea marcada hasta el momento por el derecho comunitario en esta materia.
Por lo que se refiere a los valores fundamentales de la Unión Europea, el Proyecto de Constitución ha optado por integrar en la misma, únicamente un núcleo duro de valores que responda, según se ha aclarado, a dos criterios conjuntamente: un carácter fundamental, dado que se sitúan en el corazón mismo de una sociedad pacífica, que practica la tolerancia, la justicia y la solidaridad; y un contenido jurídico básico, claro y no controvertido, de modo que los Estados miembros puedan discernir las obligaciones sancionables que de él se desprenden. La justificación de este enfoque se encuentra, a tenor de la Convención, en que bastaría un claro riesgo de violación grave de uno de estos valores por parte de un estado miembro para iniciar un proceso de alerta y de sanción contra el 4 1 E n consecuencia, se considera que su contenido ha de estar integrado por aquello que sea realmente esencial.
Sobre estas bases, el artículo 2 del Proyecto señala como valores fundamentales de la Unión Europea: el respeto a al dignidad humana, la libertad, la democracia, el Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos, valores que son comunes a los Estados miembros, en una sociedad plural, justa, solidaria, tolerante e igualitaria42.
El análisis de estos dos artículos parece traslucir que la Constitución se ha decidido por un tratamiento del tema que, a mi juicio es el adecuado a la realidad de la Unión, a su espíritu y a sus pretensiones de futuro.
Y es que la Unión Europea es una construcción laica desde sus comienzos. Si volvemos la vista hacia su proceso de creación se puede decir, sin lugar a dudas, que la Unión se ha edificado sobre la base de la afirmación común de dos valores: La democracia, como sistema político, y el respeto a los derechos humanos, como credo.
Partiendo de estos presupuestos, creo que la construcción europea ha de hacerse sobre valores compartidos y no sobre afirmaciones de fe. Europa es una realidad diversa y plural en culturas, ideologías y políticas y, en mi opinión ésa es su gran fuerza. Lo que se debe de p r e t e n d e r, entonces, es integrar esa diversidad en un proyecto común, tanto de políticas, como de ideales.
Si de lo que se trata es de asumir la mejor herencia europea y no arriesgar la consolidación de futuros privilegios, creo que lo adecuado es que la Constitución se refiera solamente a aquellos valores básicos que sean necesarios para que los pueblos europeos se sientan parte de la Unión y que sean esenciales para el propio desarrollo de esa Europa común, de modo que le permita hacer frente a los retos que tiene planteados y a los que se presenten en el futuro, uno de los cuales es, a mi juicio, alentar la definitiva separación entre religión y Estados.
Sin embargo, ello no impide una mención general a las herencias religiosas, humanistas y culturales, como realiza el Preámbulo, o que la Constitución europea mencione otros elementos como parte de la ética de la Unión.
Algunas de las opciones que se sugieren para su inclusión: como el art.3 relativo a los objetivos generales de la Unión Europea43; o el Título VI, relativo a vida democrática de la $\mathrm { U n i } \delta \mathrm { n } ^ { 4 4 }$ , favorecen en su conjunto, a mi juicio, la tesis de una ética laica.
Sin embargo, y precisamente dentro de este mismo Título VI, aparece un artículo, el 51, de difícil calificación. Por una parte, es significativo que equipare a efectos de tratamiento a las confesiones religiosas con las asociaciones filosóficas, lo que indudablemente supone un avance importante en materia de libertad de conciencia45.
Pero, es así mismo significativo que en los párrafos primero y segundo del citado artícu$1 0 ^ { 4 6 }$ se establezca lo que podría definirse como un reconocimiento de los estatutos confesionales y filosóficos en el Derecho de los Estados miembros, cuya interpretación y alcance se nos escapa, al menos, hasta la aprobación del texto definitivo.
Desde esta perspectiva de provisionalidad cabe hacer, a mi juicio, dos posibles lecturas de la citada norma. Una lectura en términos confesionales, en el sentido de consolidar en el Tratado Constitucional los estatutos nacionales privilegiados de algunas confesiones, amparados en el respeto del principio de identidad de los Estados. Ello supondría que la Unión Europea está renunciando al derecho que se había asignado de legislar sobre los derechos fundamentales, o, en el mejor de los casos, limitando ese derecho. Esta lectura sería, entonces, de difícil aplicación. Podría llevar a la Unión a un callejón sin salida e, incluso, implicar una contradicción entre los propios poderes de la Unión, ya que arriesgaría continuas demandas ante el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, al constituir el artículo, así interpretado, una excepción basada en factores religiosos e ideológicos del principio general de igual libertad y prohibición de discriminación, recogido en el Convenio de Roma de 1950 y en la Carta de los Derechos Fundamentales de 2000.
Es posible, como he señalado antes, otra lectura en términos de neutralidad. En este sentido, el artículo podría entenderse como una reafirmación de la neutralidad de la Unión Europea. Como una declaración de que se va a mantener neutral con respecto de todas las confesiones e ideologías. La propia equiparación que el artículo hace en los dos primeros párrafos de las confesiones religiosas y las asociaciones filosóficas favorece esta interpretación, además de constituir un avance importante en materia de libertad de conciencia. En todo caso, considero que esta interpretación es la más acorde con las exigencias derivadas de la igual libertad de todos los ciudadanos de la Unión, reconocida en el Proyecto Constitucional como valor superior, principio informador y derecho subjetivo4 7, que deberá de actuar como límite al que deberán ajustarse los regímenes específicos de los grupos religiosos e ideológicos en los Derechos de los Estados. De no ser así, la prohibición de cualquier forma de discriminación basada en motivos religiosos e ideológicos quedaría vacía de contenido en determinados países de la Unión Europea4 8.
Finalmente, el último párrafo del citado art. 51 relativo al diálogo abierto transparente $y$ regular que la Unión deberá de mantener con dichas iglesias y organizaciones49, aunque en principio pudiera parecer una reiteración en relación al art. 47 del propio Proyecto Constitucional que señala: “La Unión Europea reconocerá y promoverá el papel de los interlocutores sociales a escala de la unión, teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas nacionales; facilitará el diálogo entre ellos, dentro del respeto a su autonomía”, sin embargo, creo que por su carácter de grupos de convicción puede legitimar la institucionalización del diálogo con ellos, no solo para favorecerlos, sino también a efectos cautelares.
Pero, incluso, se podría pensar que con este número 3 se puede estar apuntando implícitamente a la exclusión de la técnica de Acuerdos entre la Unión Europea como ente supranacional y estos grupos y enmarcando la relación con ellos dentro del fomento del diálogo interreligioso y ecumenico entre comunidades de fe y de convicción para colaborar en la construcción europea5 0. Se trataría, en definitiva, de que estos grupos participen en esa construcción, no como legisladores, lógicamente, sino con el derecho a que se les solicite informe previo en condiciones de igualdad con otros colectivos, cuando se trate de materias que puedan incidir en el ejercicio de la libertad de conciencia de los ciudadanos.
En este sentido, como señalo en su día el presidente SANTER, las relaciones entre la unión y las estructuras europeas de las iglesias o asociaciones filosóficas deben consistir en la búsqueda de la utilización de conceptos nuevos en el contexto europeo y no en los que habitualmente se han venido utilizando en el contexto nacional51.