Las Ordenanzas municipales y la formacion del Estado Moderno.
José Manuel de BERNARDO ARES (Universidad de Cordoba)
I.OBJETIVOS Y FUENTES.
En estos momentos me ocupa el estudio de Ia formacion y subsiguiente consolidacion del Estado Moderno a nivel municipal. Me interesa en este amplio trabajo clarificar una doble relacion: la del micro-estado local con la comunidad sobre la que proyecta su accion politica y la de aquel con el macro-estado absoluto y centralizador al que se apunta desde los mismos albores de la Modernidad';y un problema clave cual es la composici6n social de los dirigentes del municipio con el fin de poder explicar el alcance de la politica local al conocer los intereses socioeconómicos de los grupos que representan ².
Las fuentes a consultar son numerosas y de indole diversa para poder hallar respuestas históricamente satisfactorias a los complejos interrogantes que se me plantean. Pero una de las que me aclarara muchas cuestiones,o cuando menos me brindarä el entramado juridico-institucional,en el marco del cual se desarrolla la vida local, son las Ordenanzas municipales,que intentaron regular los mas nimios detalles politico-administrativos,socioeconómicos y religioso-culturales del diario vivir de la sociedad cordobesa.Digo “intentaron regular",porque el ámbito propio de las normas juridicas es el del “deber sers, precisamente aquel que se ofrece y se impone a una comunidad por parte del poder publico _con el objeto de propiciar un modo de convivencia y favorecer su desarrollo en todos o en determinados aspectos de acuerdo con un especifico sistema de valores. Ahora bien, las fuerzas facticas de la sociedad -cualquiera que sea su posicion politica y social- no siempre aceptan aquel modo de convivencia ni comparten unos mismos valores,aunque se les obligue coactivamente a ello.Y tanto esta no aceptacion de las disposiciones juridicas como su cumplimiento por el cuerpo social constituyen el nivel del “ser>,el nivel de lo que realmente sucedi6. Hic et nunc intento esclarecer la significacion de la normativa local (el “deber ser>),proceda de donde proceda pero con aplicacion en la comunidad cordobesa,para en su dia acometer aquella otra parte complementaria del analisis histórico en la que se estudie la incidencia real del poder municipal sobre la sociedad y viceversa cumpliendo,modificando o transformando un concreto ordenamiento juridico (el “ser") 3.
II.METODOLOGIA.
Las fases de las que constara nuestra investigacion sobre las Ordenanzas municipales son cuatro: La primera consiste en la transcripci6n y puesta a punto de un ingente material que se haya reunido en seis gruesos volumenes en el Archivo Municipal de Córdoba. Los cinco primeros fueron recopilados en 1716 y 1717 por el oficial mayor de la ciudad,don Antonio Junquito de Guevara,siendo escribanos mayores del cabildo don Manuel Fernández de Cafiete y don Pedro Muioz Toboso.Del sexto se ignora su fecha.Esta es la materia prima de la que partimos,pero ya se por Ia propia documentacion que hubo otros dos libros mäs,al menos,que no pude localizar todavia.El contenido y la forma de los documentos de estos libros es extremadamente heterogenea y confusa: No hay ni el menor atisbo de orden tematico ni cronológico,se mezclan pragmaticas reales,con acuerdos de cabildos,se alternan textos originales con traslados o testimonios, etcétera. En fin,un verdadero mare-magnum al que hay que aplicar con paciencia y rigor el escoplo de la logica para conseguir un material coherente e inteligible sobre el cual montar las siguientes fases 4. En la segunda se analizara minuciosamente el contenido de cada disposicion o conjunto de disposiciones con el fin de integrar todos y cada uno de sus datos --tercera fase- en un sistema de polivalentes relaciones que nos patentice tanto la dimension evolutiva del ordenamiento juridico cordobes como la comparativa con otros ordenamientos locales en el supuesto de que se disponga de las monografias pertinentes.Y hecha esta sintesis de toda la normativa con aplicacion local lograda a través de meticulosos trabajos cualitativos y cuantitativos,sincronicos y diacrónicos,se pasara a la ultima fase de caracter eminentemente interpretativo --nivel de la teoria histórica- en el que se dara una explicación valida，rigurosamente contrastada,del cafamazo juridico-institucional del municipio de C6rdoba en su proyeccion social y en sus relaciones con el poder real, desvelando,de esta manera, las dos importantes cuestiones del sentido y alcance de la politica local y el grado y naturaleza de la autonomia politica municipal respectivamente en el contexto de la estructura y dinamica del Estado Moderno 5.
5 Me eximo de relacionar aqui los numerosisimos trabajos sobre ordenanzas, pero debo de decir que la mayoria de ellos consisten en ia transcripcion de lasordenanzasque introducen con unos estudios breves.Siendo meritoria esta labor,porque sin bases documentales firmes nada se puede hacer ulteriormente,opino que estos trabajos estan muy lejos_de lo que es la investigacion hist6rica.Estaexige no solo la puesta a punto de las fuentes-fase primera de nuestras investigaciones--,sino,y sobre todo，un concienzudo trabajo de sistematizacion -segunda fase-yde interpretacion -tercera fase-.Un trabajo modelico de lo que debe ser el tratamiento de las ordenanzas en si mismas-aspecto juridico-institucional- y en relacion con el contexto histórico general,es el de Antonio Miguel BERNAL,Antonio CoLLANTEsDE TERANy Antonio GARCIA-BaQuERo,Sevilla: de los_gremios a la industrializacion,“Estudios de Historia social,5-6(Madrid,1978)，pags.7-307.Pormi parte,si bien esverdad que las fuentes son de caracter juridico, no por eso me desentendere de aquellas otras que me permitan ubicar en su contexto los resultados de la investigacion captando las interconexiones que se dan entre los distintos hechos de una misma realidad,de acuerdo_con un sistema_relacional que epistemol6- gicamente definieron Amor Ruibal hace tiempo y Xavier Zubiri_en nuestros dias.Si tuviera queelegir entre los metodos que proponen M. B.Coulon de Labroussey J.Lafonobviamente me alineo con este ultimo no ya por mi formaci6n de historiador general,sino por las exigencias de una concepcion hist6rica integradora de los distintos sectores especializados en una unica realidad humana,que parcelamos porimperativos gnoseológicos en compartimentos autonomos,vid.Jose M.GARcfA MARiN,Actitud metodologicae Historia delasInstitutciones en Francia:Una valoracion de conjunto,“HID>,4(1977), pags.49-107,principalmente pags.99-107.
Estudiaré, por consiguiente, partiendo del Derecho municipal, la articulacion del poder publico local en el contexto del poder del nuevo Estado con el objeto de conocer los canales juridicos,a traves de los cuales se encauzaran Ias decisiones politicas de los autenticos centros de poder.iDonde se situan éstos en la escala jerarquica?iQuié- nes son los que toman las decisiones? :Qué decisiones se toman? ${ \dot { c } } ^ { \mathbf { Y } }$ por que? Son algunas de las preguntas cuyas respuestas desbordan la amplitud informativa de las fuentes juridicas,pero solo el profundo conocimiento de éstas nos desbroza y seniala el camino para encontrar,con la utilizacion de otras fuentes,las respuestas pertinentes a estos interrogantes fundamentales en orden a la comprension de ese binomio ineludible de la Sociedad y el Estado en sus reciprocas y casi siempre conflictivas relaciones sea cual fuese la composicion y estratificacion de aquella y la organización de éste en un momento histórico determinado6.
III.CUESTIONES BASICAS Y TERMINOLOGIA.
Este es el esbozo,a grandes rasgos,de la ambiciosa investigacion que nos ocupa,pero ahora en esta comunicacion,conocida ya la fuente,la metodologia y los objetivos,voy a exponer algunos de los problemas basicos que subyacen como telón de fondo de todo el trabajo y cuya clarificacion es necesaria por cuanto su desconocimiento implicaria ignorar la medula del ordenamiento juridico local que queremos analizar y en torno a la cual van tomando cuerpo muItiples,diversas y，a veces,confusas disposiciones.No se trata，pues,del contenido del derecho municipal en si mismo, sino de unas cuestiones basicas sin las cuales no nos seria dable entender la significacion y alcance de todas y cada una de las normas que lo conforman. Son estas cuestiones preliminares las siguientes: la creacion del Derecho local,el contenido y naturaleza del ordenamiento,la confirmación real,el conocimiento de las disposiciones legales, la aplicaci6n de las disposiciones y la modificaci6n del Derecho municipal en el transcurso del tiempo7.
Hay un problema terminológico del que quiero dejar constancia, aunque no sea éste el momento para estudiarlo con la profundidad que obviamente requiere.:Qué entendemos por Ordenanzas municipales? Sobre esta cuestion me pronunciaré recogiendo por una parte ia significacion que nos brinda la propia documentacion, y por otra, delimitando una concreta realidad legal detras de cada vocablo utilizado segun las exigencias de la mas depurada critica histórica. A los efectos del presente trabajo,diré que las ordenanzas con clausulas regulando algunos aspectos del Derecho son una parte del estatuto municipal vigente que incluye ademas un sinfin de privilegios,provisiones reales de aplicación territorial o local,mandatos especiales,etc. $\mathbf { Y }$ es toda esta normativa legal, de la procedencia que sea, independiente de la forma en que se presente y regule todos o sólo algunos aspectos del Derecho, la que estarä en la base de mis planteamientos subsiguientes,si bien las Ordenanzas constituyen el nucleo fundamental. So pena de ser reiterativo debo insistir en que el objeto de esta comunicacion se limita exclusivamente a unas cuestiones introductorias pero previas a todo ulterior tratamiento tematico y formal de este abigarrado material juridico&.
IV.CREACION DEL DERECHO MUNICIPAL.
Una cuestion crucial es la de la elaboración de este Derecho local. ${ \dot { c } } { \mathbf { \delta } } D e$ qué centro o centros emana? iQuien o quiénes lo crean? La respuesta a esta pregunta,al poner de manifiesto la fuente de donde procede toda normativa de aplicación local, explicitarä cual es el lugar del que parten las decisiones politicas. Obviamente,la iniciativa legislativa no agota el amplio campo de accion de los centros de poder, pero es una parte sustancial de su actividad y,cuando menos, el marco legal en el que cualquiera de aquellas decisiones debe de inscribirse.Y conocido el genuino centro de poder,en donde se crea, se hace,se elabora el Derecho Local podemos adentrarnos con seguridad en el espinoso problema del absolutismo-centralizacion de la Corona versus autonomia politica-descentralizacion del.Municipio.Con la decantacion de esta cuestion estelar,a la que llegaremos tras meticulosos analisis cuantitativos y cualitativos de toda la legislacion municipal, conoceremos la verdadera operatividad del Estado Moderno a finales del xv y a lo largo del xvI al distribuir el grado de capacidad de decision，en este caso de creación del Derecho,que le corresponde a las distintas partes que integran la estructura de la nueva organización politica de la sociedad moderna'.
Algunos ejemplos me van a permitir pergeriar algunas conclusiones aunque sea de modo provisional, mientras tanto no esté terminada Ia investigacion propuesta anteriormente. De todo el conjunto de normas, las Ordenanzas municipales --aquellas que regulan todos O solo ciertos aspectos de la vida politico-administrativa o socioeconomica- fueron elaboradas por el concejo o por el rey.. La simple constatacion numérica de unas u otras ya nos va sugeriendo de qué parte se inclina el poder en general y el poder crear Derecho en particular. Segun sea el concejo de la ciudad o el Consejo de Castilla en nombre del rey asf podremos hablar de autonomia o de absolutismo respectivamente. Luego veremos que una contraposicion tan simple no es correcta porque escamotea la realidad, pero nos es util a los solos efectos expositivos de un planteamiento nitido.
1. Intervencion indirecta y limitada del monarca.
Si bien las primeras ordenanzas conocidas fueron redactadas por el corregidor de C6rdoba Garci Sanchez de Alvarado: “...por causa non aver hordenancas abtentycas e aprovadas por el cabildo de esta dicha cibdad e por las exsecuciones de ellas que avia avido algunas discusiones entre los ofigiales del dicho cabildo..."，los caballeros veinticuatros reunidos en ayuntamiento el 23 de junio de 1435 fueron quienes otorgaron a Alvarado el poder para que “diese e seialase ciertas hordenangas (..）para el regimiento e providencia de la cibdad".Es decir,este primer cuerpo normativo que sólo regula algunos aspectos del Derecho tales como el almotacenazgo,alguacilazgo,mayordomazgo,etc.-prescindimos naturalmente del “Fuero de Cordoba》 de 1241 -,emanó del concejo de la ciudad: el corregidor individualmente corrió con la redaccion una vez que se informó de las antiguas ordenanzas y anejas costumbres，pero fue la ciudad corporativamente,reunida en cabildo,quien acord6 que tales ordenanzas de Alvarado fueran las ordenanzas de la ciudad a partir del 6 de julio de aquel mismo aio ".Y lo mismo sucedió en torno a 1515,en que se volvieron a redactar unas ordenanzas mucho mas amplias y completas que las de Alvarado por cuanto incluyen en sus noventa titulos todas las parcelas politico-administrativas (atribuciones de los oficiales y competencias de las instituciones）y socio-economicas (ordenanzas de los gremios） de la ciudad. El procedimiento seguido en su elaboraci6n fue semejante al empleado con las ordenanzas precedentes correspondiendo al concejo de Córdoba el protagonismo exclusivo si no en su redacción --no nos consta quién la realiz6-- si en su aprobacion y aceptaci6n como algo propio. En sus cabildos se acordó que parte de las ordenanzas anteriores se debian de revisar y cuales otras se debian de hacer de nuevo 2.
Pero tanto en las ordenanzas de 1435 como en las de 1515 cabe hacer una puntualizacion que no nos debe pasar desapercibida. En ambos casos es en el seno del propio concejo de Cordoba donde se elaboran,sin embargo,compete a la cabeza del mismo -el corregidor o justicia mayor- una parte alicuota no desdenable en el proceso de formacion de ordenanzas.En las dos ocasiones, el corregidor es una parte,importante desde luego,del concejo de donde saldran estos cuerpos normativos.Habrä que esperar hasta 1756 para que cambie esta forma de proceder.En esta fecha,un auto del Consejo establece que la institucion que elaborara en adelante las ordenanzas sera la del corregidor con el acuerdo de sus alcaldes mayores y,en una fase ulterior, el ayuntamiento,al que tambien se convocara el sindico procurador general, anadirä o pondrä los reparos_ que crea convenientes al primer nucleo normativo ya totalmente perfilado. Todo ello se cnviaria a la Audiencia o Chancilleria,y con el informe de su fiscal pasaria， por ultimo,al Consejo l3.El auto de 1756 introdujo,por lo tanto,dos modificaciones sustanciales.La una es el papel relevante y prioritario del corregidor con relacion a los regidores,y la segunda consiste en Ia intervencion preceptiva de las Audiencias.Se dio un indisimulable desplazamiento,ahora a mediados_del xviiI,aunque se venia_preparando de tiempo atras,en favor del corregidor y en menoscabo de los caballeros veinticuatros.En 1435,el corregidor Garci Sánchez de Alvarado recibi6 el poder pertinente del cabildo de C6rdoba para redactar las ordenanzas; por el contrario,a partir de 1756 al concejo se le relega a una posicion secundaria para anadir o poner algun que otro reparo, y se le quita su intervencion preeminente en la formacion de las normas_que enmarcarian su accion politico-administrativa.Habria que anadir paralelamente,que la elaboración de ordenanzas casi desaparece,mientras las normas de caracter territorial o al menos procedentes de Consejos y Secretarias de Estado aumentan.Desde luego,el corregidor fue en este asunto de la creacion del Derecho local y a lo largo de los tres siglos de la época Moderna una pieza clave,pero pesa mucho más a mediados del xvIIi que a finales del siglo xv. Todo un lento pero irreversible proceso hacia el absolutismo monarquico esta en la base de esta multisecular singladura institucional a la que tanto contribuiria la figura del corregidor a nivel local 14.
No obstante la fundamental participacion del corregidor en la elaboracion de las ordenanzas aludidas,su acción,a pesar de ser el alter ego del rey y，por ende,encargado de aplicar el Derecho territorial con preferencia a cualquier otro de tipo local 1，se desarrolla en el marco institucional del concejo en el que los regidores tienen mucho que decir habida cuenta de su posicion politica como clase dirigente y，a la vez, dominante al ser los representantes de los grupos socioeconómicos mas poderosos de la ciudad 1. En la formación de estas ordenanzas, por consiguiente, si no se puede ignorar la cualificada inspección del corregidor orientada a que la creacion del Derecho local se encamine por los derroteros senalados por la monarquia y en concordancia con el Derecho territorial que ésta pugna por imponer de forma progresiva, hay que reconocer un decisivo papel al jugado por los caballeros veinticuatros quienes se esforzarian por plasmar en normas juridicas Ios intereses económicos de los prepotentes grupos sociales que ellos representaban politicamente.A pesar de la presencia real a través del corregidor,que duda cabe que estas ordenanzas de 1435 y 1515 Ilevan esculpida Ia impronta de ancestrales costumbres locales 17.
2. Intervencion directa de los reyes.
Ahora bien, independientemente de la poca o mucha participación del corregidor, no todas las ordenanzas que se elaboraron en esta época de fines del siglo xv son hechas por el concejo. Hay otras, por
16Enmi estudio preliminar a la obra de Tomas MARQUEz DE CAsTRo,Compendio historico y genealogico de los titulos de Castilla y senorios antiguosy modernos de la iudad de Cordoba y su Reyno,Cordoba,1981,pags.25-27on go de manifiesto como la nobleza se adueno del poder municipal para orientar lapolitica economica del concejo de acuerdo con sus intereses de clase.
17 Sobre la defensa de viejas costumbres por parte de los caballeros veinticuatros,vid.mi trabajo Conflicto entre los regidores yel corregidor de Cordobaa principios del Xvi,Revista de Estudios dela Vida local,202(1979).
ejemplo las de 1483 y 1491，que fueron dadas directamente por los Reyes Catolicos sin mas intervención que la que pueda proceder de informes previos sobre una situacion politico-administrativa que los monarcas quieren enderezar con medidas tendentes a lograr una burocracia digna de ser la ejecutora de Ia justicia real en el ámbito local.Las primeras las otorg6 Fernando el Católico en C6rdoba el 2 de septiembre de 1483 a traves de una “Carta de ordenanzas",una vez que “fueron alli (en el Consejo) todos oydos cada uno sobre lo que de ellos (oficiales) se devia..." con el objeto_de evitar los agravios que cometian en el ejercicio de sus oficios quebrantando con alevosia las ordenanzas que habian sido confirmadas por los reyes y juradas guardar por los propios oficiales al ser recibidos en sus empleos.Los 28 capitulos,en que se pueden agrupar sus disposiciones,van dirigidos a los oficiales del concejo instandoles a que cumplan sus obligaciones y fijandoles los emolumentos que les corresponden en evitacion de posibles excesos;11 de los 26 capitulos insisten en lo tocante a policia y justicia como las dos materias en las que los magistrados abusaban mas de sus oficios con grave perjuicio del bien comun 18.
Las ordenanzas de 1491,dadas por una pragmatica de los Reyes Catolicos en Sevilla el 24 de febrero de aquel afo,tuvieron,aparte de una información directa sobre los asuntos que se querian regular, como punto de partida los resultados adversos de un juicio de residencia tomado al corregidor de C6rdoba, Francisco de Bobadilla,y a sus oficiales,por los alcaldes de Casa y Corte,el licenciado Andrés Calderón y el bachiller Gonzalo Sanchez de Castro.Las 43 clausulas o capitulos,directa o indirectamente， tratan de una misma temática: precisar cuales son las obligaciones que cada uno de los magistrados debe cumplir en el uso de sus oficios con el fin de cortar de raiz una serie insufrible de desaguisados que se venian cometiendo por el aprovechamiento indebido de unos empleos publicos 19.Asi,pues,tanto estas ordenanzas de 1491 como aquellas de 1483 tienen un unico destinatario: los oficiales del concejo de C6rdoba y una sola preocupacion: corregir los lamentables abusos de unos magistrados más atentos al provecho individual que a la recta administracion de justicia y al acertado gobierno de la ciudad. Sin afirmar que a los reyes no les interesaban los restantes temas,por el contenido de estas ordenanzas dadas de motu propio se deduce que el buen funcionamiento de la burocracia local ocupa sus preferencias,porque no en vano los oficios representaban,al lado del presupuesto y el ejército,uno de los pilares basicos sobre el que se iba a levantar el edificio politico del nuevo Estado Moderno y del que los Reyes Católicos fueron indiscutibles pioneros 20.
3. Consolidacion del poder real.
Resumiendo,de dos centros,representando uno a la tradici6n y el otro al cambio,procedió la creacion de una parte importante del De recho local cuales son las Ordenanzas municipales: Fue uno el concejo en el que ya estaba a mediados del xv bien representada la monarquia; y el otro el propio rey，quien ayudado por sus Consejos,intervino directamente en el ámbito local regulando aspectos basicos de su desenvolvimiento politico-administrativo.Estas^ dos formas de elaboracion de ordenanzas puede ejemplificarse con el siguiente organigrama.
En este esquema, sintesis de lo dicho precedentemente,queda bien patentizado que Ia autonomia politica local en lo que se relaciona con la creación del Derecho desaparece totalmente en el primer caso,en el que el concejo sólo se limita a aplicar lo que emana del poder real, cuyos intereses se orientan al reforzamiento de una unica soberania en el campo politico y a la uniformidad en el terreno administrativo. En el segundo caso, el concejo elabora, suprime y enmienda sus ordenanzas segun se lo demanden los intereses económicos de los grupos sociales que representan los regidores; pero esta autonomia ya a finales de la Edad Media estuvo,empero,muy mediatizada,no ya por la accion del comisario regio o corregidor,sino por la exigencia de dos requisitos:la facultad real antes de proceder a su elaboración y la aprobacion y confirmacion subsiguientes_ por parte del Consejo una vez hechas por el concejo. En este segundo caso,pues,en el que la Corona no elaboraba directamente las Ordenanzas,no por ello se apartaba de la consecución del poder unitario tan fundamental para su consolidacion institucional,antes bien lo reafirmaba ejerciendo un control inicial y final en el proceso de formacion de unas ordenanzas que si traducian los intereses socio-económicos locales nunca podian ir contra las prerrogativas de un poder omnimodo que extendia sus tentaculos hasta los minimos niveles de accion politica ahormando a la sociedad bajo una organizaci6n politica que tenderia con el transcurso del tiempo hacia el absolutismo y la centralizacion ².
V.NATURALEZA Y CONTENIDO.
Saber quien crea y elabora las ordenanzas municipales es un punto inexcusable para el conocimiento de Ia posicion en donde se situa el poder legislativo del que sale el Derecho local,pero conocer que Derecho se crea no es menos decisivo.El contenido de las propias Ordenanzas y la naturaleza de sus clausulas es,de esta manera,otra de las cuestiones que merece Ia atenci6n del estudioso,porque sólo en la medida en que se esclarezcan todas y cada una de las materias estaremos en condiciones de comprender que aspectos preocupaban mas al poder real y cuales otros caian en exclusiva bajo la férula del poder local.Por razones expositivas,voy tratando uno tras otro los distintos apartados,pero es obvio que su aplicación metodológica nos permitira una vision global y coherente de Ia unica realidad juridica local cuya significacion queremos desvelar.
Desde el punto de vista de la amplitud de su contenido,se pueden clasificar las ordenanzas en parciales y totales.Las primeras regulan algunos aspectos de la vida local, mientras las segundas abarcan los mas nimios detalles de la organizacion politico-administrativa y socioeconómica de la ciudad.Ejemplo de Ordenanzas parciales fueron las llamadas de Alvarado de 1435,por cuanto se fijan las normas a.que deben someterse el almotacenazgo,alguacilazgo,mayordomazgo,renta de la meaja de los pafios,abastecimiento de sal,almonas de Córdoba y rentas de la almotaclacia; todos ellos temas importantes,pero que no constituyen un entramado coherente de disposiciones sobre el conjunto de la vida institucional y social de la capital.Las ordenanzas de 1515,por el contrario,reunen esta caracteristica de globalidad al tener en cuenta tanto el ambito institucional como el económico. Las competencias de corregidores，alcaldes mayores,alguaciles, jurados,escribanos,mayordomos,etc., se explicitan pormenorizadamente, y no se descuida nada de lo relacionado con el campesinado y con el abigarrado mundo de los servicios y el comercio pasando por los distintos y numerosos_ gremios que integran la plataforma productiva mas caracteristica de la ciudad, aunque no la mas importante econ6micamente que le corresponde al sector primario 22.
Creo que esta distinción de las ordenanzas segun la amplitud mayor o menor de su contenido es fundamental porque atiende a si son todas o solo algunas materias del Derecho las que se regulan.Pero hay otra clasificacion que tiene en cuenta,mas que la extensión tematica, la naturaleza de lo que se dispone o manda.Y en este sentido -la misma Novisima Recopilacion recoge esta diferencia-,se habla de “Ordenanzas de los pueblos》 y de “Ordenanzas gremiales".A las primeras les ocupan las cuestiones de la estructura y dinamica de todo aquello que estä vinculado con la gestion publica,de la que los oficios constituyen el canamazo principal;y las segundas entienden de los aspectos organizativos de los propios gremios,asi como de la regulacion técnica del proceso de elaboraci6n del producto y de todo lo refe. rente a su comercializacion ².
VI.CONFIRMACION REAL.
Cuando las Ordenanzas eran elaboradas por el concejo,la subsiguiente confirmacion por parte del Consejo de Castilla en su Sala de Gobierno constituia un requisito imprescindible para su aplicacion, de tal manera que faltando esta aprobacion expresa no formaban parte del Derecho local vigente. iQue clase de autonomia legislativa le corresponde al concejo,cuando las Ordenanzas que elaboraba tenian que ser aprobadas necesariamente por una instancia superior, lo que se haria siempre que sus clausulas --sean de la naturaleza que sean一 no perjudicasen los intereses de la monarquia? No pudiendo negar la existencia de una cierta autonomia en la gestacion de algunas ordenanzas,hay que destacar el fundamental papel del Consejo que cual llave maestra abre y cierra la puerta de su puesta en vigor,hasta tal punto inexcusable que es el propio poder local el que reclama la referida confirmaci6n cuando el poder real a través de su Consejo la retrasa durante afios e incluso se solicita de nuevo en momentos claves como es el advenimiento al trono del heredero de la Corona ²4.
Las comentadas Ordenanzas de 1515 fueron presentadas como estaba preceptuado ese mismo ano ante el Consejo para que las viera y confirmase. Hubo que esperar veinte afios para obtener la correspondiente provision de aprobacion y ello porque fue solicitado previamente por Juan de Berrio en nombre de la ciudad el 15 de abril de 153525.
A finales del siglo xvI esta cuesti6n de la aprobaci6n de las Ordenanzas preocupó sobremanera al cabildo de jurados,maxime cuando uno de los magistrados locales exigi6 el cumplimiento de ordenanzas no confirmadas lucrandose abusivamente con el importe de sus penas.A peticion de Fernando de Ballesteros,escribano del cabildo de jurados,y recogiendo el espiritu y la letra de provisiones anteriores, la del 5 de junio de 1593 ordenó que se enviasen al Consejo y concretamente a Gonzalo de la Vega,escribano de Camara,todas las ordenanzas que estaban por confirmar y mientras tanto no se pronunciase el alto tribunal no se debian usar y mucho menos cobrar penas de ordenanzas no aprobadas.No obstante haber respondido el cabildo de la ciudad que la provision se guardaria y cumpliria,el licenciado.
Jerónimo de Ribera,alcalde mayor,aplicó ordenanzas no confirmadas y percibio mas de 6oo ducados en concepto de penas,con cuya arbitrariedad perjudicó notablemente a la ciudad y villas de su jurisdiccion.Ademas de la comisión del juez, licenciado Pereira de Castro, para que entendiese en las acciones de Jerónimo de Ribera,el rey, con acuerdo de su Consejo,dio una sobrecarta el 18 de febrero de 1594 para que en los sesenta dias siguientes a su notificacion se juntara el cabildo de la ciudad para que tratase de las ordenanzas y acuerdos que no estaban confirmados y deben estarlo “conforme al tiempo presente"absteniendose durante este tiempo,ya la espera de que el Consejo decidiera,de ejecutar ninguna ordenanza o acuerdo pendiente de confirmación.El concejo,reunido el 15 de marzo de 1594,acordó ejecutar lo dispuesto en la real provision;y el de jurados nombró,el 19 de aquel mismo mes,la diputacion que, juntamente con la de la ciudad,estudiaria las ordenanzas que debian ser aprobadas por el Consejo 26.
En el ultimo tercio del siglo xviI se vuelve a plantear la necesidad de la confirmacion real de privilegios,ordenanzas y acuerdos de la ciudad nombrando para ello una comision integrada por dos caballeros veinticuatros: don Juan Francisco de Morales e Hinestrosa,procurador mayor y como tal encargado de velar por la conservacion,modificacion o creación del Derecho local,y don Martin de los Rios y Guzmán,que se hallaba en Madrid. La finalidad de esta diputacion la precisa el mismo acuerdo del cabildo: “para que en esta ciudad y en la villa de Madrid y en sus Reales Consejos pidan la confirmacion,alargaciones y declaraciones de los previlegios que esta ciudad goca y nuevas mercedes en los casos y negocios que Ies pareciere convenientes a la conservacion de sus estatutos_y mayor decoro y decencia de esta ciudad y sus veinte y quatros..." 27.
Por consiguiente, si el concejo de Cordoba elabora parte de sus Ordenanzas municipales,el Consejo de Castilla las confirma y solo cuando se da este segundo e imprescindible requisito pueden considerarse y aplicarse como tales ordenanzas.De ahi que,si entendemos por autonomia -en este caso legislativa- la capacidad de decidir sin intromision alguna por parte de otro centro de poder,el concejo de C6rdoba,como seguramente todos los demás de la Corona de Castilla, no disfrutó de una autonomia plena porque todas y cada una de sus decisiones,materializadas en un conjunto de normas,debian ser aprobadas,modificadas o sustituidas por el Consejo de Castilla segun los casos.Y,en el supuesto de que siempre se aprobase consistiendo en un mero tramite esta cuestion de la confirmación real, lo cierto es que el rey -que no coparticipaba Ia tinica soberania con ningun escalón inferior de la estructura del Estado Moderno y que tendia hacia la centralizacion administrativa- se reservaba un instrumento legal -la necesidad de la confirmación real- de intervencion directa,no ya a traves de su corregidor, sobre una parte importante del ordenamiento juridico local 28.
VII.CONOCIMIENTO DEL DERECHO LOCAL.
Saber si el nivel de conocimientos que gobernantes y gobernados tuvieron de las Ordenanzas municipales es otro de los capitulos que deben ser estudiados cuidadosamente.εDe qué servirian magnificos cuerpos legales si autoridades locales y vecinos los ignoran? La documentacion no nos brinda datos que nos hablen directamente de esta importante cuesti6n,pero si lo hace de modo indirecto al estar recordando con machaconeria la imperiosa necesidad de la lectura, pregones publicos,recopilación e impresión de las Ordenanzas y demas disposiciones de aplicacion en el ambito local.
Probablemente los vecinos apenas conociesen Ias ordenanzas por las que se les gobernaba,porque los mismos gobernantes eran objeto de reiterativos recordatorios. Testimonia esta negligencia de los magistrados locales la expedición de una Real provision,dada en Toledo el 30 de marzo de 1539 a petición del regimiento de C6rdoba,en la que se ordenaba que todos los privilegios y ordenanzas fueran leidas:
-a los corregidores, jueces de residencia y demas oficiales en el primer cabildo y “ante todas cosas》 en que tuviese lugar su recepcion; - y al concejo en sus primeros cabildos despues del dia de Reyes, con el fin de que la justicia, caballeros veinticuatros y jurados supiesen lo que conviene a ia buena gobernación de la ciudad y lo que están obligados a hacer por razón de sus oficios 2. Pero no se debió lograr gran cosa en este vital tema del conocimiento del complejo mundo del Derecho local por parte de los magistrados foraneos.A finales del xvII preocupaba grandemente a los regidores que los corregidores y alcaldes mayores no conociesen debidamente las Ordenanzas de la ciudad y para atajar las nefastas consecuencias de esta ignorancia, tanto más grave cuanto que en sus manos estaba el timón del gobierno y administración de justicia,nombraron a don Juan Francisco de Morales e Hinestrosa para que juntase todo el cuerpo de normas vigentes y se lo hiciese saber a los referidos magistrados 30.
Pero esta necesidad de recopilar todas las ordenanzas confirmadas en un libro e imprimirlas posteriormente para que todos los capitulares dispusieran de un instrumento idóneo en la gesti6n publica que habia que administrar conforme a derecho,ya se habia sentido en el siglo xvi como consta en el acuerdo de cabildo del 15 de febrero de 1566. Pocos meses después -31 de julio- se nombr6 una comision,de la que formaban parte Alonso de Hoces y Rodrigo de Sotomayor,encargada de llevar a efecto la mencionada recopilacion 3. Aunque ignoramos las razones,ésta no se hizo a pesar de ser objetivamente una exigencia apremiante y haber manifestado cl cabildo su resuelta decisión de ponerla en practica.Lo cierto es que en la segunda mitad del xvII aquellos deseos de contar con un medio eficaz para el conocimiento de las normas que debian aplicarse no se habian hecho realidad y se encarece al ya mentado don Juan de Morales que,aprovechando el meritorio trabajo ya realizado por el escribano Francisco Diaz Cano, continue en la labor de recopilación y una vez concluida las dé a la estampa ³. Creemos que una vez mas esta firme decision se vuelve a demorar y habrá que esperar a 1716-1717 para que se haga realidad larecopilacion, puesto que la impresion nunca,al menos del conjunto de normas,se llevó a_ cabo,no obstante las libranzas sobre propios y los anticipos que se hicieron para costearla 33.
VIII.CUMPLIMIENTO O CONTRAVENCION.
Otra cuestion relevante,ademas del origen,naturaleza,contenido, confirmacion y conocimiento de las Ordenanzas municipales,es el de su cumplimiento por la sociedad, que se pretende organizar a traves de la institucion concejil y de acuerdo con dichas ordenanzas.La gobernacion de la ciudad depende de una de estas dos cosas o de las dos a la vez: del grado de coercion que se ejerza sobre ella mediante la policia y la administracion de justicia o/y de la aceptacion mayor o menor por parte de la comunidad considerada en su conjunto pero sin olvidar las diversas respuestas que Ios distintos grupos sociales adoptan ante aquella normativa que se les impone. La significacion de este epigrafe, por consiguiente, radica en que no se consideran exclusivamente las ordenanzas en su vertiente juridico-institucional, sino que se contrastan con una situacion social dada en cuyo seno tiene lugar su cumplimiento o infraccion. Esta respuesta de los grupos sociales de una comunidad determinada nos pone de manifiesto el tipo de relacion existente entre los dos polos basicos del binomio EstadoSociedad y nos permite aprehender sus vinculaciones reciprocas,asi como el grado de conflictividad entre ellos. En otras palabras,indagando mediante un analisis riguroso la aplicacion de las normas municipales en un ambito social concreto desvelamos,desde la óptica del poder municipal y su entramado juridico，la problematica socioeconómica existente en la C6rdoba del Antiguo Regimen.
El “Libro de penas de Ordenanzas” es un fil6n riquisimo de datos por el que sabemos quienes fueron los transgresores,que ordenanzas quebrantaron y las penas que se les aplicaron. Es decir,podemos indagar a que grupo social pertenecen los infractores de las normas y las razones que tienen para ello,cuales son las ordenanzas puestas en entredicho y por que,y, finalmente,la cuantia y el destino de las penas,asi como los abusos que se hayan podido cometer en su aplicacion. Las penas pecuniarias que no sobrepasasen de 3.0oo maravedies podian ser impuestas por las justicias locales,pero en caso de superar aquella cantidad era preceptivo la intervencion de un tribunal superior;e incluso en el primer caso cabia la apelacion a la Chancilleria de Granada,si bien,para cortar encubiertas dilaciones de pago, se obligaba a los contraventores al abono de una fianza que se les restituiria en el supuesto de que se revocara la decision de la primera instancia.La mayor o menor cuantia de las penas nos revela la imporcia que se le concede desde el poder publico a una determinada norma y,por lo tanto,a un especifico problerma socio-económico que se intenta regular y la_reiteracion de la infraccion nos evidencia la contradiccion entre el Derecho local y la conducta social (loable o no), pero siempre un comportamiento social contestatario de la norma 4.
El destino del monto de estas penas pecuniarias es tambien importante.Constituyeron una partida mas que ingresaba en los caudales de propios de la ciudad, pero a partir de 1748,y segun decreto del Consejo de 4 de octubre,una parte de lo recaudado iba a parar a la Real Camara 35. Con el total de las condenaciones que entraban en propios se cubrieron los gastos que importaban los pleitos, los letrados,procuradores y agentes de la ciudad. Dado este empleo del dinero en sufragar la actividad de unos oficiales que velaban por la defensa del ordenamiento juridico local (privilegios,ordenanzas,etc.),los fraudes perjudicaban notoriamente a los intereses de la propia ciudad; de ahi que se obligue a los escribanos publicos a que no den mandamientos de soltura mientras los presos no hubieran satisfecho las penas;pecuniarias a que fueran condenados 3. Se intentaron evitar los fraudes de los infractores,al mismo tiempo que se persiguieron los abusos que los magistrados locales cometian con desenvoltura amparandose en la prepotencia de los oficios publicos y alegando su derecho a una participación en las condenaciones pecuniarias. De estos agravios y cohechos，que por estos motivos hicieron las justicias y otros oficiales a los vecinos,se hizo eco la Real provision de 8 de junio de 1515,por la que se ordenó una revision de todas las ordenanzas con el fin de evitar confusión en Ias normas y abusos de los ministros 37. Velaron por el cumplimiento del Derecho local los “fieles de las penas de ordenanzas",quienes,en su condici6n de ministros de la ciudad,eran nombrados por ella,autorizandoseles a llevar armas para protegerse de todos los enemigos de la justicia y a consultar, sin pagar dinero alguno por ello a los escribanos del concejo, todas las disposiciones vigentes que se conservaban en el Archivo para una aplicacion adecuada de las mismas 38.
IX.TRANFORMACION DE LAS ORDENANZAS.
En los epigrafes precedentes considerabamos a las Ordenanzas municipales en su dimension estatica. Nos importaba elucidar unos puntos fundamentales gracias a los que se pudiese comprender el alcance de unas disposiciones legales partiendo de las motivaciones que están en la base de su conocimiento, los aspectos del derecho que regulan, su caracter politico-administrativo o/y socio-económico y la necesidad de la aprobación regia como requisito sine qua non para su entrada en vigor. Todo ello,en definitiva，gira en torno a las propias ordenanzas sin relacionarlas,al menos de modo directo,con la sociedad a la que van destinadas para organizarla,salvo el ultimo apartado de la infraccion de ordenanzas que precisamente introduce la respuesta negativa de algunos miembros de la sociedad que,al no aceptar aquella normativa, la quebrantan. Y esta relacion es a todas luces inexcusable,porque las ordenanzas reflejan y,a la vez,actuan sobre todos los problemas de la sociedad,que cambian，se transforman en el transcurso del tiempo.De ahi que -y esta es la dimension dinamica de las ordenanzas- es preciso analizar la normativa local en su evolución profundizando en las razones que la posibilitan que no son otras que el normal desajuste entre unas disposiciones ancladas en un momento del devenir hist6rico,mientras las necesidades sentidas por la sociedad son otras sobre las que el viejo cuerpo normativo no tiene nada que decir y si lo dice es en contra de ellas no asumiéndolas en derecho.El cambio,el proceso dialéctico de la historia se inscribe en las coordenadas de la tradicion (el pasado)y la evoluci6n (el futuro) siendo el presente -los sucesivos presentes- el punto de interseccion donde se juntan ambas tendencias.A la luz de este planteamiento,voy a analizar,siempre apoyado en la documentación, la sugestiva y nuclear cuestión de por qué se enmiendan, se suprimen o se crean nuevas ordenanzas en el discurrir del tiempo.iCuales son las razones del cambio?39.
Para entender la modificación de las ordenanzas son tres las variables que hay que tener en cuenta. Es una el poder real que,atendiendo a los intereses generales de la comunidad y habiendose trazado un camino que llevaba a la centralizacion administrativa y uniformidad politica,intervino，de forma directa o solapada,en la elaboracion de las Ordenanzas municipales. La otra variable es la formación socio-económica，en la que resaltan los intereses particulares de los grupos sociales interesados y cuyos problemas o necesidades no son siempre los mismos y su transformacion continua exige la actualizaci6n constante de Ias normas. Por ultimo, la tercera emana del mismo cuerpo de disposiciones legales,que,al ser redactados en la mayoria de las ocasiones confusa y contradictoriamente, exigen modificaciones que aclaren su sentido o supresiones que resuelvan el antagonismo de dos normas opuestas 4.
La contemplaci6n de estas tres variables,aislada o conjuntamente, es obligada,porque están en la base del cambio de todo cuerpo legal. Pero veamos ahora los hitos cronológicos mas importantes -1435,
1515,1767-1769 y 1886- en que Ias Ordenanzas municipales experimentaron transformaciones notorias，dejando para otra ocasion la explicacion de la incidencia de esas tres variables en el proceso de la alteracion de las normas 41.
Empecemos por las llamadas ordenanzas de Alvarado de 1435 y que,aunque son las primeras que conocemos,no fueron las primigenias que tuvo la ciudad, sino que existieron otras mas antiguas que éstas de Alvarado venian a reformar. A su vez,en 1457 -veintidós aios después- el asistente de Córdoba,Gonzalo Ruiz de Ulloa,no obstante aprobar y confirmar la mayoria de sus clausulas,enmendó algunas de ellas,porque los alcaldes y alguaciles mayores y otros oficiales_ se sentian agraviados por ellas,aparte de ser injustas y no cumplideras al servicio del rey y bien comun de la ciudad 2.
A pesar de que Enrique IV ordena en 1458 que se cumplan estas ordenanzas de Alvarado 4，tan solo once afios despues,en 1479, los Reyes Católicos dieron una provisión real (Trujillo，20 de febrero) para que el concejo, previa anulación de las precedentes ordenanzas 4, elaborase otras nuevas, puesto que $\mathfrak { \ s } ( \dots )$ agora_muchas dellas no son probechosas para el buen regimiento de la dicha ciudad ni son conformes a lo que la diversidad del tiempo e de las cosas que ocurren segun la condici6n e calidad de las gentes demandan,las cuales dis que serian nebcesario para la buena governación desa dicha ciudad de se reformar $( \ldots ) \gg ^ { 4 5 }$ :Aunque no se contara con un ordenamiento adecuado para el correcto gobierno ni se adecuase a las exigencias de los tiempos que corrian, las cosas siguieron como estaban hasta que los jurados de Córdoba enviaron a la reina dofa Juana una relacion detallada en la que exponian que las ordenanzas vigentes eran muy antiguas,confusas y contrarias entre si, siguiendose como consecuencia obligada su incumplimiento y en caso de guardarse se le causaba a la ciudad danos irreparables.La reina,oido su Consejo, dio una carta,fechada en Madrid el 12 de diciembre de 1513,en la que mandaba al concejo que se procediese, sin mäs demora,a la enmienda o creacion de nuevas ordenanzas 46. Esto se cumplio poco despues,pero fue necesaria otra real provisi6n dada en Burgos el 8 de junio de 1515,siendo a la sazón corregidor de Cordoba don Antonio de la Cueva 47. Las ordenanzas de este afio no solo abarcan todos los aspectos del derecho y por lo tanto son las mas completas,sino que a nuestro entender -dicho con las mäximas cautelas dada la fase de investigacion en la que estamos- estan vigentes en sus lineas esenciales a lo largo de todo el Antiguo Regimen 48.
Empero,su vigencia secular no implicó que no se hubieran dado modificaciones,supresiones o ampliaciones en este conjunto sistematico de disposiciones.Al afio siguiente,en 1516,el caballero veinticuatrc Juan de Rojas,en su calidad de procurador mayor,suplicaba a la ciudad que mandase proveer una serie de normas que presentaba en forma articulada y consideraba justas y conforme a las leyes del Reino 4.Y todavia reciente la confirmacion real de Ias ordenanzas de 1515 conseguida en 1535,el regidor don Luis de Angulo,apenas transcurridos doce anos,elevó petición a los Reyes denunciando que todavia algunas ordenanzas no estaban aprobadas y otras $\mathfrak { a } ( \ldots )$ con los tiempos se an hecho contrarias a la buena governacion (...").Esta suplica la hace suya el Consejo y por provisión real, dada en Aranda de Duero el 2 de septiembre de 1547,se ordenaba,a tenor de lo dispuesto en el capitulo I7 de la Instrucción de corregidores de 1500,al concejo de C6rdoba que suprimiese,enmendase o hiciese de nuevo las ordenanzas que no se ajustaran a los tiempos que corrian. Lo dispuesto por esta provisión se cumplió en 1566,afo en que se vieron las ordenanzas aprobando unas，enmendando otras y reprobando algunas 50.
En el siglo xvil no tenemos noticias de que se hayan moditicado las ordenanzas,aunque si preocupó a las autoridades locales su conocimiento como vimos anteriormente. Del xviII todavia tenemos pocos datos que no nos permiten pronunciarnos;sólo sabemos que entre 1767 y 1769 consta como una de las partidas de la data de los propios y arbitrios lo gastado en concepto de formacion de nuevas ordenanzas 51.Habra que esperar a un rastreo mas minucioso para comprobar si tal formacion tuvo lugar y de qué envergadura fue. Afectó sólo a algunas ordenanzas? A todas? Mientras tanto,hay que saltar al xix y concretamente al 8 de enero de 1845 para asistir a la abrogacion legal de las anejas ordenanzas de Cordoba que,durante tres largos siglos,gobernaron la ciudad 5². Se tardó bastante en redactar estas nuevas ordenanzas que se acomodasen de una parte a las nuevas leyes del Estado,y de otra que recogiesen las costumbres inveteradas de la ciudad.El 12 de febrero de 1881 el Ayuntamiento adoptaba el acuerdo de aceptar las Ordenanzas de don Antonio Vazquez y Velasco，secretario de la Corporacion,como codigo local,el cual,despues de oidas las reclamaciones oportunas,el dictamen favorable de Ia Diputación y la aprobaci6n definitiva por parte del gobernador civil, comenzó a regir desde el primero de junio de $1 8 8 4 ^ { 5 3 }$.
X. CONCLUSION.
Todas estas cuestiones basicas -origen，contenido,naturaleza, confirmación,conocimiento,aplicación y transformaci6n de las Ordenanzas- nos ponen en condiciones de comprender en si mismo una parte importate del propio ordenamiento juridico con aplicacion local,al mismo tiempo que nos permiten relacionar los distintos niveles de poder politico con los grupos sociales cuyos intereses econó- micos y culturales conforman la organizaci6n de la comunidad cordobesa. Se trata de dos pasos distintos de un unico proceso.El conocimiento técnico-juridico de unas disposiciones legales que tienen como fin regular la vida social desde unas determinadas posiciones de poder publico no agota en si mismo toda la riqueza de sus datos, sino que nos remite constantemente a ese binomio integrado por el EstadoSociedad, cuyas necesarias conexiones son analizadas, en este caso,a través de las Ordenanzas municipales;y éstas,a su vez,adquieren su genuino sentido al situarlas en su contexto politico 一del que emanan- y socio-económico,que reflejan,al tiempo que inciden sobre él transformandolo.