NUEVAS PERSPECTIVAS EN LA PROTECCION DEL PATRIMONIO ARQUEOLOGICO EN EL MEDIO RURAL
lgnacio Rodriguez Temino\*.
RESUMEN.-En el largo proceso deconsolidacion delaarqueologia como ciencia social,el interes de la investigacion haido evolucionandodesdeelobjetoalyacimiento.Estapaulatinaprogresion ha tenidofielreflejo tanto en elordenamiento juridico reguladordelpatrimonio arqueologico como en los mecanismos usados para sugestion.Sin embargo,laarqueologiareivindica hoydiano solo elyacimiento comomarcodisciplinar,sino queseinteresa porelterritoriocomo soportede las relaciones deltejido culturaldeuna sociedad,deviniendo asfentendido enuna variable compleja donde seproducen ypor tanto,dejan huellas tasacciones humanas.Tal tipode examen estd mas relacionado con la lectura hist6rica del terrtorio,ydel paisajeque soporta,que con la deteccion ydelimitaciondeyacimientos,tecnicas habitualmente usadas para la realizacion de las cartas arqueologicas.Porelo,elretoprincipaldelatuteladelpatrimonioarqueologicoresideendisenar herramientas que permitan la dgil y eficaz gestion de esos bienes.
ABSTRACT.-During the long process of consolidation of archaeology as a social science,the interest of research hasbeenprogressngfromtheobjecttothesite.This gradualchange isreflected inthelegal actswhich regulate thearchaeological heritage and in their daily practical management. However,archaeologytoday vindicatesnotonlythe siteasadisciplinarframe,butitisinterestedintheterritoryasthebasementoftherelationships inthecultural web ofa society developing itselfasa complexvariable where the humanactions take partand,thus,leavemarks.Thiskindofstudy ismorerelatedtothehistoricalreadingoftheteritoryand the landscapethan tothe detectionandlimitationof thesites;theusualtechniquesapplied for making thearchaeologicalmaps.Thus,themainchallengeofthetrusteeshipofthearchaeologicalheritageliesonthedesignoftools to facilitate an efficient management of these goods.
PALABRAs CAVE:Patrimoniorqueologico,Politica cultural,Arqueologiadelpsaje,Legislacionutural, Evaluacionde impacto ambiental.
KEY WoRDs:Archaeological heritage,Culturalpolicy,Landscapearchaeology,Culural legislation,Environmental assessments.
1. INTRODUCCION.
La expresión “interés arqueológico”,habitual en la legislaci6n espanola sobre patrimonio historico y cultural, no es un termino juridico, pues hace referencia a conceptos de caracter metajuridico;es decir,nacidos en el seno de una disciplina cientifica -la arqueologia-ajena al derecho y que de ahi pasan al ordenamiento juridico, que los usa sin cuestionar su contenido.
Efectivamente,el debate doctrinal abierto en el mundo del derecho en torno a la funcion atribuible a este interés no ha modificado el contenido conceptual del mismo', quedando incólume el papel del interés arqueol6gico como punto de contacto entre la arqueologia y el derecho.
Sin embargo,dentro de la propia arqueologia si ha existido un desplazamiento en el objeto de investigaci6n conforme la disciplina ha dejado de ser la anticuaria,para convertirse en una ciencia de caräcter social interesada por las relaciones entre los seres humanos y de éstos con su entorno,a través del estudio e interpretacion de la cultura material.
A grandes rasgos seria aceptable senalar tres grandes etapas en el itinerario de la arqueologia en funcion del cambio en el sujeto primordial de atenci6n: la primera se caracteriz6 por el paulatino desplazamiento del texto al objeto arqueol6gico como fuente de información; la segunda comprenderä el inicio de las excavaciones,al entenderse que el yacimiento -y no exclusivamente el monumento- es el mejor marco posible para desarrollar estudios sobre sociedades pasadas;por uiltimo,el territorio se convertira en el nuevo objeto de atencion para comprender las relaciones entre los seres humanos y el entorno natural,y de ellos entre si.A cada una de esas etapas se le ha articulado una respuesta protectora por parte del derecho,si bien el caracter acumulativo que en muchas ocasiones han tenido las normas juridicas,no contribuye a delimitar claramente los cambios de criterio operados.
Durante el periodo formativo de la arqueologia como ciencia y la mayor parte de su desarrollo,el trasvase conceptual se ha realizado de forma satisfactoria hacia el derecho positivo,con independencia de la eficacia de esa regulacion.La legislacion ha venido instrumentando los mecanismos necesarios para adecuarse al cambio paulatino del criterio identificativo del interés arqueológico (antiguiedad,belleza,modo en que se recuperan los bienes...); los problemas reales no provenian de la incapacidad de respuesta del derecho,sino de otras instancias de caracter politico y sociol6gico reflejadas en el ordenamiento juridico.
En la mayoria de los paises europeos esa respuesta por parte del derecho se materializo en unas leyes separadas del resto de la legislacion. Esta circunstancia es de especial importancia en tanto que ha marcado indeleblemente los limites alcanzados, tanto en el derecho positivo como,en la practica,por la legislaci6n tuteladora del patrimonio hist6rico. Ahora solo interesa apuntar que,en los paises mediterraneos,una posible explicacion de esta segregacion del trafico juridico ordinario podria constituirla el caracter conflictivo de las normas reguladoras del patrimonio histórico,con respecto del derecho de propiedad, debido a lo cual tendieron a quedar excluidas del Codigo civil, columna vertebral del estado liberal decimononico, algo que ocurri6 con otros matices en aquellos paises regidos por la Common law.
Conforme la arqueologia ha ido ampliando su campo de estudio,el interés arqueológico ha superado con mucho el estrecho margen de maniobra que le permite al legislador la aplicacion de un derecho especial,como es el que regula los bienes culturales. La confrontacion competencial con otras legislaciones que tienen por objeto la ordenacion del territorio o el medio ambiente marcan, de forma clara,los topes que puede alcanzar esta legislacion especial y la estructura administrativa a la que dio lugar.El problema no se reduce,como piensa H.F. Cleere (1989),a que la disciplina académica de la arqueologia y la funcion administrativa de la tutela del patrimonio arqueol6gico sean gemelos que han tenido un grado de desarrollo diferente.El limite viene de la propia concepci6n del modelo: sin duda ha llegado la hora de cuestionarse si el mantenimiento de un ordenamiento juridico especial sobre los bienes culturales inmuebles,no inserto en una ordenacion global del territorio,que incluya el urbanismo y el medio ambiente,sigue siendo valido por mas tiempo.
Mi opinion es que no.Para explicar el porqué tomaré como hilo conductor el analisis de un aspecto concreto de la relacion existente entre arqueologia y derecho,intimamente ligado al concepto de interés arqueol6gico: la proteccion del patrimonio arqueologico inmueble en medio rural².Me interesa igualmente evaluar los instrumentos legales y administrativos sobre los que descansa esta proteccion, en la triple vertiente de su adecuacion a la función que deben desempenar los bienes culturales,a las necesidades de la propia arqueologia y a su conexi6n con otra legislacion sectorial,especialmente la referida al medio ambiente.Al serla proteccion piedra angular en la arquitectura de la tutela del patrimonio histórico,su analisis puede tomarse como exponente de la situacion en que se encuentra la gestion global de los bienes culturales.
Como quiera que esta problematica no es exclusivamente espanola, sino bastante mas general, he querido hacer referencia también a dos paises concretos: Italia y el Reino Unido.El primero presenta el interés de haber desarrollado,a nivel doctrinal al menos,una teoria singularisima sobre la union indisoluble entre bienes culturales y bienes ambientales,entendiendo éstos como parte de aquellos.El Reino Unido -especialmente Inglaterra- ha sido elegido como ejemplo justamente de lo contrario. Pero, tanto en un caso como en otro, segun deduzco de la documentacion consultada,se da una falta de acoplamiento entre medio ambiente y patrimonio arqueológico,del mismo modo que en la experiencia espaiola.
2. EL TERRITORIO COMO OBJETO DE INVESTIGACION ARQUEOLOGICA.
El enfoque funcionalista puede rastrearse desde muy temprano a lo largo de la historia de la arqueologia anglosajona y americana,pero quizas no fue hasta después de la I Guerra Mundial cuando afloró como auténtico paradigma de interpretacion para explicar el cambio en el registro arqueol6gico,advirtiendo ya entonces la importancia de la variable espacial en su comprensi6n. El primer marco conceptual reivindicado fue el asentamiento,cuya definici6n acentuaba su caräcter de unidad arqueológica basica, con significacion hist6rica y analitica (Chang 1976).
Por su parte,la Nueva Arqueologia, bajo el afán de ruptura con el método tradicional, continuara e intensificarä las tendencias funcionalistas anteriores (Trigger 1992:276 s.). Cuajaron entonces un conjunto de principios y técnicas de analisis,denominadas genericamente arqueologia espacial (Clarke 1977；Hodder y Orton 199O),una de cuyas materias de estudio era la interaccion de los grupos humanos en un medio dado.Para ello,se pretendi6 objetivar la comprensión de la distribucion de puntos en un plano,mediante el uso de dos parametros principalmente: la cuantificación estadistica y el empleo de los modelos analiticos de otras ciencias, como la geografia o las matematicas. De forma paralela,la escuela de Cambridge explicarä el comportamiento humano en las sociedades prehistóricas usando modelos antropológicos de perfil economicista basados sobre la premisa de optimizaci6n de beneficios con el mayor ahorro de energia posible. Esta sera la “vieja guardia” del analisis espacial aplicado a la arqueologia (Hodder 1984 y 1988).
Aunque el paso del tiempo no ha dejado inc6lumes todas las aportaciones conceptuales de la Nueva Arqueologia,la arqueologia espacial ha sabido desligarse de su declive y evolucionar conceptual y analiticamente hacia posturas mas consonantes con las tendencias actuales,que procuran conformar un cuerpo te6rico y practico propiamente arqueol6gicos (Hodder 1984 y l988).En los casos menos extremos,se asume la critica sobre la adherencia incondicional a modelos no arqueol6gicos,caracteristicos de la arqueologia espacial, pero no se plantea eliminarlos completamente (Collis l986).De forma analoga la antropologia parece haber encontrado su metodologia espacial particular (Hodges 1987）y la propia geografia está caminando hacia unos presupuestos englobables dentro de las ciencias sociales,abandonando progresivamente el mé- todo hipotetico-deductivo cuyo encumbramiento caracterizó la llamada Nueva Geografia (Wagstaff 1987).
El territorio tambien ha sido objeto de estudio de la arqueologia del paisaje,estrategia de investigación que para este trabajo es de enorme interés. Hoy dia este término,lejos de tener un significado unico, parece acoger muy diversas opciones con presupuestos teóricos bien diferentes.Incluso se la concibe como estadio superador de la vieja arqueologia espacial en Ios estudios sobre el territorio (Orejas I995).
Su versión clasica,practicada fundamentalmente en el mundo anglosaj6n,eslavo y norteamericano (Jones 1986;Roberts 1987),se centraba en el analisis morfogenético de los elementos conformantes de un paisaje dado -edificios,limites de propiedad, red de carreteras,caminos y todo tipo de yacimientos-, combinando para ello técnicas arqueológicas con el estudio de la documentacion de los archivos hist6ricos,especialmente para los paisajes de una antiguedad no superior al par de siglos.Su aplicacion propiamente arqueológica se basaba en el estudio de yacimientos con el fin de comprender su relaci6n con el territorio circundante,normalmente siguiendo los postulados de la teoria de Christaller sobre el lugar central. También caia en su esfera de interés la detección de otros nuevos,asi como cualquier otro tipo de entidad arqueológica y los relieves a que habian dado lugar.
Las aproximaciones mas recientes (Fowler 1990) tienden a restar valor al predominio del papel del yacimiento en los estudios del paisaje,para otorgarselo al entramado de relaciones existentes entre entidades de diverso tipo,conformantes del paisaje de un trozo de terreno particular, en el que las evidencias arqueológicas sólo suponen una parte mas del mismo. La potencialidad ofrecida por el paisaje como materia de estudio de diversas ciencias,se recibe como argumento para definirlos,en funcion de esa concurrencia, como paisajes culturales.
La arqueologia procesual americana de los noventa,que califica la vision clasica de la arqueologia del paisaje de excesivamente historica y contextual (en el sentido hodderiano del término),propugna una nueva concepcion en los estudios arqueológicos paisajisticos mas atenta a la comprension de las estrategias de adaptación al medio,especialmente en las sociedades de cazadores-recolectores y agropastoriles, por cuanto que las propiedades sistémicas apreciables en ellas son las responsables de la organización subyacente al registro arqueológico,clave para entender el cambio en los sistemas adaptativos y su implicación en la evolucion cultural (Rossignol 1992).
Sobre todo me interesa de este enfoque la crisis en que se ha puesto,por parte del algunos autores,el concepto de yacimiento.Dunnell (1992) cuestiona,con evidente radicalidad,la nocion clasica de yacimiento desde tres puntos de vista complementarios:ontológico (& son los yacimientos entidades reales o empiricas?),epistemol6gicos (𝑖c6mo podemos definir tales unidades sobre el terreno?) y teóricos (ique papel debe jugar el yacimiento en la estructura explicativa de la disciplina?). Su conclusion es que la definición usual de yacimiento como cualquier lugar, grande o pequefo,donde se encuentren trazas de antiguas ocupaciones o actividades,cuya principal clave para distinguirlos es la presencia de artefactos,no puede seguir siendo la unidad bäsica de trabajo en arqueologia.
La separaci6n entre estas entidades discretas con alta densidad de artefactos y los inmensos oceanos de espacio sin interés arqueol6gico en que se hallan insertas,ha contribuido a dar una imagen falsa de las estrategias sociales de ocupacion humana del territorio,al dejar de lado importantes segmentos del registro arqueol6gico. Ademas,la aceptación comun hoy dia del registro como un acto de interpretacion contemporaneo, deslegitima la visi6n de los yacimientos como unidades arqueológicas elementales,al ser la distribucion continua de artefactos -criterio basico en la delimitaci6n de yacimientos- una categoria actual y no realidades externas al propio registro.
Para este autor (Dunnell 1992: 33 s.),los yacimientos no pueden desempeiar papeles teóricos dentro de la arqueologia porque son fenómenos contemporaneos，generados por el propio arqueologo.Pero, sin embargo,las necesidades que cubren dentro de las estrategias interpretativas de la disciplina son absolutamente reales y,por tanto, se requiere una serie de unidades,mejor que una sola, dentro de las cuales contary establecer modelos con significado arqueol6gico. Tales unidades deben descansar sobre las conexiones hist6ricas entre los eventos deposicionales,no sobre la proximidad espacial.
La solucion para la identificacion de tales unidades no es “refinar” la nocion de yacimiento o jugar con los umbrales de densidad,u otros medios destinados a su delimitacion.El artefacto puede suplir la unidad de observacion de menor escala. Se entiende por artefacto toda cosa que disponga de cualquier atributo,incluyendo la localizacion,como consecuencia del agente antropico.
Finaimente,en el supuesto de aceptar al artefacto como unidad de trabajo para el arqueologo,serian necesarios nuevos sistemas de recuperacion del registro.Aparece asf la denominada arqueologia“sin yacimiento4 o investigaciones que dan prioridad a la distribucion de los artefactos,sin tener como eje el yacimiento.Por otra parte,la aproximacion off-site (alrededor del yacimiento) centra su atenci6n en los entornos de los yacimientos con objeto de registrar informaci6n sobre su uso.Este programa de recuperaci6n de datos a escala regional acentua la distribucion de materiales y las influencias tafon6micas sobre el registro arqueol6gico.
En Espania el impacto de la arqueologia espacial,especialmente en lo metodol6gico, fue notable a final de los setenta y comienzo de los ochenta; pero el uso de técnicas e instrumentos analiticos extraidos de la bibliografia anglosajona y norteamericana se realiz6 de forma indiscriminada, sin critica previa,insistiendo en topicos ya desfasados para ese momento,como deja bien claro el contraste entre la exposicion de I. Hodder en el Coloquio sobre Arqueologia Espacial de Teruel de $1 9 8 4 { \mathrm { ~ y } }$ la mayoria de las aportaciones nacionales.
Esa etapa ha pasado,y hoy dia seria falso no destacar la contribucion original de la arqueologia espanola a esa rama de la disciplina (Ruiz Rodriguez 1988 y 1993: 315 s.). Dentro de los propios estudios del territorio,se observa un enfriamiento en el entusiasmo que habian levantado los modelos de la geografia locacional (Ruiz Rodriguez 1991 y 1993; Sanmarti y Santacana l992）y se han abordado estudios concretos sobre el cambio cultural en relaci6n con un marco geografico y geológico determinado desde ópticas interdisciplinares,desechando otras vias tradicionales en boga unos anios antes (Vicent 1991).
La arqueologia del paisaje a nivel nacional, poco o nada cultivada anteriormente,estä aportando tambien novedosas lineas de investigacion. En este panorama destacan el Grupo de Investigación en Arqueologia del Paisaje de la Universidad de Santiago de Compostela (Criado 1993) yel proyecto de investigación dirigido por el Departamento de Historia Antigua y Arqueologia del CSIC,en la zona arqueológica de Las Médulas (Leon) (Sanchez-Palencia et al. 1996; Orejas 1995).
Aunque sus desarrollos no sean iguales,en ambos casos han perfilado propuestas teóricas y metodol6gicas que buscan salir de la etapa historiográfica dominada por el paradigma de la arqueologia espacial,para derivar hacia una nueva concepción del espacio como producto de la construcci6n social de la realidad en cada momento historico y portador，por tanto,de unos valores históricos y simbolicos,manifestados en sus componentes.Se abandona,pues,la nocion de espacio para acoger la de paisaje y territorio como marcos de trabajo.
Un importante punto en comun, que comienza a caracterizar determinados proyectos de investigacion, es la integracion como parte del mismo de propuestas dirigidas a la valorizacion de las áreas investigadas, que procuran superar los modelos tradicionales basados en la musealizacion de un yacimiento concreto.
De otro lado,esta nueva concepcion del espacio podria entroncar con el debate abierto sobre la definicion de cultura material. Parece decaer su tradicional uso referido a los artefactos construidos por el ser humano mediante una combinación de materia prima y tecnologia,en favor de una definici6n más amplia que abarcaria, como propone J. Deetz, “aquella seccion de nuestro entorno fisico que hemos modificado a través de un determinado comportamiento cultural" (citado enPearce 1989:2)5.No obstante, algunas corrientes de interpretación arqueol6gica, fuertemente influenciadas por el pensamiento posestructuralista, han concentrado su esfuerzo en articular sistemas de lectura e interpretación de la cultura material,concretandose en los limites de la acepcion clasica,evitando ampliar el texto a toda la realidad circundante (Hodder 1994).
Con respecto al interés arqueol6gico actual, parece evidente que,como producto de todo este proceso,el espacio (en su version de territorio y paisaje), soporte de las relaciones del tejido cultural de una sociedad,deviene asf entendido en una variable compleja donde se producen y,por tanto,dejan huellas las acciones humanas.La geografia donde vive determinada sociedad cesa de ser una mera nota introductoria a modo de encuadre general al estudio de ese grupo humano,para convertirse en fuente de informacion imprescindible para el conocimiento de cómo se desenvolvió la vida de esa comunidad.La muralla de un asentamiento ya no se entiende como el limite del área de interés para el arqueologo, convirtiendose en el punto de partida de otra, mas vasta,donde se hace preciso aplicar nuevas metodologias de registro complementarias a la piqueta,y donde el objeto de estudio no son las estratigrafias o los f6siles guia sino la reconstruccion del medio ambiente en que se movia esa sociedad,el uso hecho del mismo,su manera de percibirlo y el grado de interaccion entre esos u otros parametros.
El derecho, por su parte, ha respondido al reto pianteado por el espacio,mediante dos posturas complementarias aunque de escala muy distinta.De un lado,la labor de inventario y catalogacion ha visto ampliada su unidad de trabajo tradicional (los yacimientos) con el nuevo concepto de zona arqueol6gica, que permite ser usada para ámbitos mas extensos,aunque carezca de capacidad para ordenar globalmente los diferentes intereses concurrentes en el territorio. De otro, ha procurado entroncar con otros regimenes juridicos cuyo objetivo era la ordenaci6n del territorio y el medio ambiente,como medio de concretar las propuestas de protecci6n,que naturalmente comienzan a tener fiel reflejo en el plano de la difusion y puesta en valor.
3. LA PROTECCION DEL TERRITORIO.
Los catalogos tradicionales no han resuelto la inc6gnita sobre la evaluaci6n del interés hist6ricoarqueol6gico de un espacio geografico y, por tanto,se han mostrado ineficaces para atender a su proteccion. La concepción del hecho hist6rico y su contextualizaci6n en un marco geografico,que termina por convertirse en un paisaje antr6pico y, por tanto, del que son predicables valores culturales,requiere la subsiguiente respuesta en los planteamientos sobre la gesti6n del patrimonio arqueol6gico y,naturalmente,de la administracion con responsabilidades en materia de bienes culturales para atender a su proteccion y tutela, de forma bastante mas abarcadora e integral que a través de los catalogos.
Tal tipo de examen estä más relacionado con la lectura hist6rica del territorio,y del paisaje que este soporta, que con la deteccion y delimitaci6n de yacimientos,aunque al final ambas técnicas sustenten el mecanismo efectivo de la protecci6n juridica6.El problema radica en c6mo hacer una lectura hist6rica del paisaje actual y destilar de ella aquellos elementos que sean imprescindibles para la comprensi6n del uso que a lo largo de los distintos episodios hist6ricos se ha hecho del mismo.Estos elementos irian desde los yacimientos arqueol6gicos,en toda su variedad,hasta aquellos hitos que componen el paisaje cultural, pasando por los que definen las caracteristicas de la unidad geografica soporte (Col6n 1989; Caballero y Latorre 1993;Criado y Gonzalez 1994; Orejas 1995).
Este nuevo concepto supone un paso cualitativo de enorme trascendencia en el modo de concebir y aplicar la protecci6n de los bienes arqueol6gicos inmuebles.Es preciso afrontar el reto de caracter conceptual inherente a la asuncion de que, con independencia de los valores intrinsecos de cada yacimiento, hay que mantener la integridad de todo aquello que conforme las huellas de la ocupacion y el uso de una determinada unidad geografica estructural: es mas,sera necesario igualmente salvaguardar la propia unidad.
La administracion del territorio debe tener asimismo presente su envolvente visual externa,el paisaje.Este ha sido objeto compartido de muchas disciplinas, pero su tutela debe afrontarse desde el dominio de la sintesis,del aglutinamiento de todas las sinergias que puedan aportar las ramas especializadas del saber tecnico y cientifico.La planificaci6n requerida supone aspirar a integraciones de politicas sectoriales en objetivos comunes y compatibles；a reunir tecnicas operativas diversas que adquiriran legitimidad en cuanto tributarias a unos objetivos comunes.
Para los promotores de la exposicion sobre el Paisaje Mediterraneo,celebrada en Sevilla durante la Exposici6n Universal de 1992,el mensaje que les preocupaba emitir en forma de reto politico -en el amplio sentido del termino-,era emplear las posibilidades organizativas y reguladoras de las sociedades democraticas para conjugar desarrollo y gesti6n del paisaje con mesura y proporci6n. Cambiar sin perder los valores de lo antiguo,dar al género humano nuevas condiciones de vida “sin renunciar a los valores semánticos de su pasado,ni a los que dan sentido a la vida" (Possoco y Zoido 1992: 277).
Esta perspectiva sobre el concepto de protecci6n no anula ia utilizada habitualmente,dirigida hacia un yacimiento y un entorno más o menos amplio, sino que mas bien la completa. Sin embargo,planteamientos de este tipo son aun poco frecuentes.
En el conjunto de paises de nuestro entorno, la respuesta a este reto varia en funci6n de sus respectivas tradiciones investigadoras,experiencias en materia de tutela,division administrativa y ordenamientos juridicos.No obstante,en todos se est& pasando, con mayor o menor grado de dificultad,desde planteamientos centrados en la proteccion y valorización de yacimientos singulares a f6rmulas mixtas,entre patrimonio hist6rico y medio ambiente,para la tutela de amplias zonas geograficas portadoras de numerosos intereses y valores especificos,en las que los yacimientos u otros tipos de bienes culturales sirven de apoyo para la comprension de aproximaciones territoriales mas amplias.
3.1. Reino Unido.
En el Reino Unido,la gran tradición de estudio sobre la arqueologia del paisaje despert6 una respuesta administrativa de proteccion,conservacion y puesta en valor que retaba las ideas tradicionales de esos conceptos al tener que aplicarse no sobre los clasicos yacimientos o monumentos,sino sobre areas territoriales que iban desde paisajes seminaturales a otros muy urbanizados (Fowler 1987)7.
No obstante,el ordenamiento juridico dedicado al patrimonio hist6rico no ha superado la idea de monumento y su identificacion con el yacimiento.Ha sido preciso,por tanto,buscar en otras legislaciones las figuras para declarar protegidos paisajes o zonas amplias en general (por ejemplo,la Countryside Act de 1968 o la Agriculture Act de 1986,por citar dos modernas, junto a un sinfin de directrices administrativas).
Se ha generado asi la confluencia de un variado cumulo de designaciones (parques naturales, áreas de especial sensibilidad medio ambiental,parques nacionales...）y propuestas activas,mediante subvenciones,para garantizar la conservacion de estas zonas corográficas,o el mantenimiento de ciertos usos agricolas no lesivos para entidades arqueológicas integradas en el paisaje.En este terreno las directrices del gobierno también tienden al acrecentamiento de las competencias y responsabilidades municipales y la regulacion mediante el planeamiento urbanistico.
La responsabilidad de la gestion del paisaje recae por tanto sobre los organismos encargados del cuidado del medio ambiente natural.Pero habida cuenta de la importancia del componente antropico para la comprension de su forma actual, cuando la Secretaria de Estado de Medio Ambiente (DoE) elaboró las directrices sobre las politicas de proteccion y salvaguardia en esta materia,This Common Inheritance (1990), encarg6 la confeccion de un listado de aquellos paisajes históricos susceptibles de ser considerados como de interes.
En Inglaterra,English Heritage ha asumido este compromiso mediante dos vias complementarias: la promocion de la investigacion sobre paisajes y la creacion de un Registro de Paisajes de Importancia Hist6rica.
Con respecto de la primera (English Heriage 1991a:37 ss.),la agencia inglesa mantiene la libertad de los profesionales para elegir los temas de estudio que mas les convengan, pero tras consultas con otros organismos,acord6 dentro de los programas a desarrollar durante la década de los noventa darle especial prioridad al estudio de los paisajes,abordados desde una 6ptica multidisciplinar y diacronica.
De las diversas unidades paisajisticas reconocidas en Inglaterra (las tierras altas amenazadas por la reforestacion,las zonas humedas,las pantanosas,las aluviales ycoluviales,los paisajes arados ylas tierras bajas no aradas),se selecionaron solo algunas como las mas interesantes para ser investigadas. Entre ellas estaban los paisajes pleistocénicos enterrados (frecuentes en el sur y este de Inglaterra) debido a su riqueza potencial en evidencias medio ambientales sobre el Paleololitico,yal enorme peligro de destrucci6n que corren por las obras de extraccion de mineralesy gravas,peligro tanto mas amenazante cuanto mayor es la dificultad de su reconocimiento. Otros rasgos paisajisticos que merecen,a juicio de English Heritage, ser analizados detenidamente por su importancia cultural,son las divisiones relictas de propiedad que,a pesar de su gran trascendencia para la comprension de la formacion de un paisaje concreto,permanecen indocumentadas y sin fechacion segura.Por ultimo,las ciudades,castillos y asentamientos rurales (y sus respectivos hinterlands),desde época prerromana en adelante,como formaciones relevantes para personalizar la antropizaci6n del espacio a lo largo de la historia.
Mas directamente relacionado con el documento del DoE estä el Registro de Paisajes de Importancia Hist6rica8.La principal preocupacion de este proyecto es seleccionar paisajes de interés historico, siguiendo las siguientes necesidades:a) cubrir todos los elementos históricos del medio rural,y no exclusivamente los rasgos individuales que tradicionalmente entran en la clasificacion de edificios hist6ricos o monumentos antiguos；b） aportar paisajes con mayor o menor importancia historica,pero de cierto peso especifico,con objeto de ayudar al planeamiento y a la localizacion de los recursos; c) proveer de una metodologia para la definicion y evaluacion de los rasgos antr6picos del medio rural que puedan ser usados por los propietarios,autoridades locales y English Heritage para la identificacion y gradacion; d) asesorar para que las decisiones de las autoridades locales y propietarios no afecten a su conservacion; e) en la discusion sobre los principios basicos del programa, se parte de la conveniencia de aunar el trabajo de las diferentes administraciones en este empeno,asi como la concepción dinámica y no estatica del paisaje histórico,por lo que el objetivo de la tutela nunca debe ser su fosilizacion.
Las pautas propuestas para la identificación no buscan unificar un solo criterio para definir un paisaje hist6rico. Como acercamiento para esta delimitaci6n,se eliminan del campo de aplicación de este Registro las entidades susceptibles de proteccion mediante otras figuras de la legislacion del patrimonio hist6- rico y natural, procurando centrar el termino“elemento hist6rico”de un paisaje en ciertos rasgos，producto directo de la intervencion antropica,o bien modelados indirectamente por ella,aunque sean de origen natural. Es decir,la concrecion en cada paisaje de los elementos hist6ricos definitorios del mismo,requerira de categorias funcionales amplias para encajar aquellos items sobre los que se sustenta la lectura de los diferentes usos sociales que ha recibido.
El segundo de los principios del programa de seleccion viene referido a la evaluacion. La forma mas simple de evaluacion es la clasificación y posterior discriminacion de los que merezcan estar inscritos en el Registro. Este proceso va acompaiado de la gradación de los niveles de interes,algo especialmente uitil para poder aplicar todas las competencias y recursos de las diferentes administraciones.Se ha optado por dividir los paisajes de importancia historica en los siguientes términos:nacionales,regionales, locales y residuales o sin importancia.Los criterios para las adscripciones coinciden con los dados para otros programas de clasificacion y selecci6n de bienes culturales,tales como yacimientos o edificios históricos (rareza,estado de conservacion, potencialidad informativa,aptitudes para la visita...).
Esta visión,tan corriente en el Reino Unido, tiende a clasificar el interés y la importancia de unos bienes en distintos niveles coincidentes con los estamentos administrativos a los que se encarga su custodia.Se mezclan asi,de forma artificial, la informacion histórica con otros conceptos como la historiografia,o el grado de preservacion y las posibilidades de visita publica en el momento de realizarse la evaluacion para operar selecciones,claramente obsoletas.Estas especificaciones han caido en desuso en otros paises occidentales,singularmente en aquellos en que la tutela de los bienes culturales ha experimentado una considerable renovaci6n conceptual, como por ejemplo, Italiao Espana.Además,resulta incomprensible la aplicación de esta clasificacion a los diferentes elementos dentro de un paisaje hist6rico y no al conjunto del mismo,maxime cuando se busca proteger zonas amplias y no determinados elementos aislados.
En el plano de la práctica,uno de los aspectos mäs relevantes ha sido el cambio en la politica sobre la protección de los yacimientos arqueol6gicos, que actualmente evita en la medida de lo posible su afeccion por obras y,en consecuencia,la excavación previa.Esta directriz se inicio a través de la Circular sobre Planeamiento 8/1987 del DoE,consolidada en 1990 con la Planning Policy Guidance l6 (PPG 16). La PPG 16 ha puesto especial énfasis en la necesidad de evaluar el potencial arqueol6gico de los lugares donde se autorizasen obras.
Posiblemente,una de las caracteristicas mas interesantes de la situación actual de la gestion arqueol6gica britanica sea la generalizada implantacion de estos controles y la evaluacion a que han sido sometidos (English Heritage 1995:vii).
English Heritage (Ibidem)advierte que la 6ptima introducci6n de los recursos arqueol6gicos en los instrumentos urbanisticos requieren de tres principios: buenos y actualizados inventarios de yacimientos,adecuadas medidas de proteccion ypreservacion de yacimientos y procedimientos de evaluacion que ofrezcan a las autoridades urbanisticas detallada información sobre la que fundamentar las decisiones acerca de la (in)adecuación de los propuestas urbanisticas en relacion a un yacimiento dado. Si a los dos primeros puntos habian dedicado bastante consideracion,con el tercero comenzaron por despejar incertidumbres y establecer criteriosa partir de la revision de las practicas de la decada de los ochenta, en un programa conjunto con las universidades de Bournemouth (Darvill, Burrow y Wildgust 1995）y Southamton (Champion, Shennan y Cuming 1995).
Por otra parte,las evaluaciones de impacto ambiental (EIA),aunque son un instrumento establecido por ley (la directiva comunitaria entró en vigor en el Reino Unido a traves de unas regulaciones de 1988) y suelen atender a la existencia de restos arqueol6gicos,en un porcentaje alto no eran realizadas por arqueólogos,tendencia que comenzó a invertirse desde 1990.English Heritage procura transferir las técnicas de evaluacion de la potencialidad de los yacimientos a las ElA.
3.2. Italia.
En el plano doctrinal,Italia ha sido pionera en el tratamiento conjunto del patrimonio medio ambiental e hist6rico.Aunque la legislacion aun vigente parte de una nitida separacion entre la “cosa de arte” y las “bellezas naturales",disciplinadas respectivamente por las leyes $\mathfrak { n } ^ { \circ } \ 1 0 8 9 \ \mathrm { y } \ \mathfrak { n } ^ { \circ } \ 1 4 9 7$ de 1939,el articulo 9 de la Constitucion republicana,al sancionar la necesidad de la defensa y la valorizacion de las bellezas naturales y las cosas,muebles e inmuebles,de interés hist6rico y artistico,declara que“La Republica tutela el paisaje yel patrimonio histórico y artistico de la Naci6n",aunando ambos en un mismo precepto,colocado además entre los principios fundamentales del nuevo orden constitucional (Giannini 1976: 5；Alibrandi y Ferri 1985: 8 ss.; D'Angelo y D'Addino 1995).
Partiendo de este principio la Comisi6n Franceschini (Franceschini 1966) concibi6 los bienes ambientales como parte constituyente de los culturales. Abandonado decididamente el viejo criterio de la belleza natural y paisajistica,la Comisis6n veia la necesidad de dar cabida a un nuevo tipo de bien cultural: el ambiental. Su contenido comprende todo aquello de un territorio que sea oportuno valorizar y conservar enraz6n de ser testimonio relativo ala civilizacion.
La declaracion XXXIX considera bienes culturales ambientales a las zonas corograficas que constituyan paisajes, naturales o transformados por obra de ser humano,asi como las zonas claramente delimitables formadas por patrones de asentamiento urbanos y no urbanos,que por presentar valores en relaci6n con la civilizacion,merezcan aprecio y sean dignas de conservacion y valorizacion. Se consideran especificamente bienes ambientales,aquellos que presenten una singularidad geologica,florifaunistica, ecol6gica,agraria,de infraestructura del territorio,los patrones de asentamiento,por pequeiios o aislados que sean, integrados con el ambiente natural de manera que formen una unidad representativa.Las zonas declaradas bienes ambientales pueden comprender items de interés hist6rico o artistico o arqueologico.
El comentario a tal declaracion explica que,en la categoria de los bienes culturales ambientales,se engloban dos grandes clases:los paisajisticos y los urbanisticos.Para definir los primeros se hace alusion a un criterio dificilmente aplicable,la inalteracion de una zona por el ser humano,es decir al estado natural.En la präctica se ha reconducido hacia las porciones del territorio con caracteres geograficos y ecológicos unitarios y de interés relevante a los fines de la historia natural, junto con aquellos otros en los que se documenta una transformacion antrópica del ambiente natural.
En la clase de los bienes ambientales paisajisticos están implicitas tres importantes subclases: las áreas naturales,corograficamente definibles por su singularidad geológica y cuyos caracteres morfol6gicos se deberán tutelar para mantener su forma natural; las äreas ecológicas,formadas por territorios en los cuales se manifiesten de forma tipica o singular simbiosis florifaunisticas de forma permanente o estacional,de particular interés naturalistico,tutelandose a los fines de conocimiento y conservacion de la especie;y los paisajes artificiales, creados por la intervención artificial y que representen formas de equilibrio tecno-artistico,de particular interes (paisajes agrarios o infraestructuras territoriales).
Cada una de las subclases de los bienes culturales paisajisticos comporta una determinaci6n geografica unitaria del bien a tutelar que supera,por tanto,la concepci6n del elemento singular,sustituyendose por una vision organica del conjunto geobiol6gico. Como tales,los bienes culturales paisajisticos exigen tambien intervenciones de tutela y de valorizacion que operen sobre el área entera de interés paisajistico.
Para Giannini (1976: 10 ss.) el punto que presenta mayor dificultad en orden a la construccion juridica de los bienes culturales,son precisamente los bienes ambientales.Los bienes culturales de carácter ambiental comprenden una amalgama de entidades que van desde áreas geográficas con interés geológico hasta asentamientos urbanos.Tanto en éstos como en los paisajes donde es perceptible la huella de la accion social, parece claro que el adjetivo ambiental equivale a un conjunto de condiciones y circunstancias predicables de un area concreta -urbana o no-, con relevancia en conjunto para la comprension de un aspecto concreto de la historia de la civilizacion.Mas diffcil es,para este jurista, la valoracion como bien cultural de espacios donde la mano del ser humano no ha jugado un papel relevante en la conformacion de ese interés.De hecho,los debates yactuaciones subsiguientes a la Comision pusieron de manifiesto diversas opiniones sobre c6mo hacer compatible el concepto de civilizacion con esta clase de bienes,sin que ninguna terminase por triunfar. Giannini recalca, igualmente,que no son bienes individuales,sino conjuntos;de forma que posiblemente alterando las relaciones entre esas circunstancias o aspectos que definen ese ärea,se pierda su significacion como bien cultural.
T.Alibrandi y P.Ferri (1985:43 ss.) restan importancia a la indefinicion técnico-juridica del término de bien ambiental, para resaltar su valor como respuesta a la necesidad de intervencion publica en el sector de la tutela paisajistica y medio ambiental.La principal diferencia entre los bienes culturales de caracter histórico,artistico o arqueol6gico y los ambientales reside en la sustitucion del objeto individual soporte de los primeros (la cosa material como sustentante fisico del bien juridico,en la teoria de M.S. Giannini),por el territorio en los segundos. Desarrollando este razonamiento llegan a la conclusion de que la tutela del territorio deberia concretarse en la de su paisaje,por ser su configuracion visual.
Sin embargo,la legislacion italiana posterior a la Comision Franceschini lo ha vuelto ha reducir al de belleza natural, como en la Ley $\mathbf { n ^ { o } } \ 1 4 9 7$ de 1939. Asf lo manifiesta,por ejemplo,el decreto de creación del Ministerio de Bienes Culturales $\mathbf { y }$ Ambientales. Este enfoque,en cierto modo miope,sera una de las razones de la posterior segregacion entre cultura y medio ambiente.
Efectivamente,la contradicci6n existente entre el paisaje, con su caracter dinamico y acumulativo, y los medios dispuestos por el legislador para su tutela imposibilitara una gestion satisfactoria.La citada ley de 1939,de naturaleza claramente momificadora,al igual que su coetánea dedicada al patrimonio histórico $( \boldsymbol { \mathbf { n } } ^ { \circ } \ 1 0 8 9 )$ ,se articula en torno al instituto de la notificacion, vinculando esos bienes a un régimen juridico especial. Serä a traves de la declaracion de una zona c6mo se inicie la actuación estatal,quedando dominada ésta por la finalidad inmovilista,sustentada en un cumulo de prohibiciones para los propietarios, cuya superación requiere la previa autorizacion de la administraci6n competente.
Consecuentemente con este caracter,la legislación se ha mostrado incapaz de afrontar los nuevos retos emanados del cambio económico, social y conceptual acaecido en la posguerra. Como sefialan otros juristas,la apreciacion en este ordenamiento juridico de los valores del territorio esta lastrada por un sesgo esteticista, impropio para comprender la naturaleza del paisaje y los dispositivos más adecuados en la consecución de un cambio no destructivo.Ello,unido al sometimiento al instituto vinculatorio que inhibe cualquier politica preventiva por parte de los poderes publicos,han sido los dos impedimentos mäs importantes para que pudiese haber desempenado un papel significativo en la actualidad, a pesar de seguir vigente (D'Angelo y D'Addino 1995: 58 s.).
Por ello se han debido buscar alternativas a la ineficacia de la legislacion patrimonial.La tutela del territorio también se ha intentado abordar desde la disciplina urbanfstica,pero los resultados han sido poco concluyentes, no tanto debido al casi nulo desarrollo de los planes territoriales de coordinacion,previstos en la ley de 1942,como a la diferencia conceptual y juridica entre suelo y territorio.El primero ha sido el objeto tradicional de la legislaci6n urbanistica y solo muy recientemente se ha ido asimilando el segundo,pero los instrumentos de intervenci6n (planeamiento) están aun fuertemente condicionados por las finalidades econ6micas inherentes a las plusvalias que genera la transformacion del suelo.
Por otro lado,la radicalidad de la protesta ecol6gica experimentada en los ultimos veinte anos ha puesto en el primer plano de la preocupacion social el cuidado del medio ambiente; de suerte que se viene produciendo una inversi6n en la relación entre bien natural y cultural.Este ha pasado a ser considerado como una parte más del medio ambiente,entendido como un entorno envolvente artificial y natural donde vive el ser humano, en consonancia con las directrices internacionales.Esto ha propiciado,por ejemplo,la aparici6n de un nuevo Ministerio de Medio Ambiente (1986)que,sin necesidad de menguar el campo competencial del anterior de forma seria,ha adquirido en poco tiempo mayor peso politico y capacidad presupuestaria.Desgraciadamente,como reconoce el propio gobierno italiano, la coordinación entre ambos no es aun una materia resuelta (Ministerio de Asuntos Exteriores 1995:129).
Este nuevo 6rgano administrativo es el encargado de poner en practica la Ley $\boldsymbol { \mathsf { n } } ^ { \bullet } \ 4 3 1$ de 8 de agosto de 1985,sobre protecci6n de espacios naturales. Esta norma ha instituido los planes paisajisticos,documentos especialmente dedicados a la ordenacion del territorio y el paisaje desde el punto de vista de sus valores medio ambientales y econ6micos,con capacidad para surrogarse al planeamiento urbanistico. La fuerza y posibilidades ofrecidas por este tipo de instrumentos (al menos en el papel) no tiene parangón en el medio de los bienes culturales,y por ello quizas la mejor perspectiva que se abre a éstos sea la de integrarse,como un elemento más,en el paisaje,volviendo al concepto constitucional de unidad en la tutela de los distintos patrimonios especiales (D'Angelo y D'Addino 1995: 65 s.).
3.3. Espana.
La legislación espanola se ha impregnado de las teorias,defendidas por la corriente doctrinal italiana, de unificar en el mismo bloque de derechos la consecucion de un medio ambiente adecuado y el disfrute del patrimonio hist6rico,desde la propia Constitucion que consagra a ellos los articulos 44,45 y 46,como ha sido ampliamente reconocido (Barrero 199O; Pérez Moreno 1990;Alonso 1992).
Sin embargo,la protección del medio ambiente y del patrimonio histórico ha dado lugar a ordenamientos juridicos distintos que, si bien tienen elementos comunes,no sólo carecen de imbricacion,sino que tienden a distanciarse, incidiendo en ello ademas el hecho de haber dado origen estos regimenes juridicos a organismos administrativos distintos para su gesti6n.Esta situaci6n no se remediaria con una mera unión nominal de los departamentos (como ha mostrado la experiencia andaluza),sino con la participacion de una filosofia comun que,por cierto,tiene detractores de peso en la propia doctrina juridica (Martin Mateo 1992: 19).
Alcanzar ese grado de consenso no parece tarea facil, pues el propio legislador constitucional, aunque las englobe en un mismo apartado,las trata de forma diferenciada.El constituyente se hace eco del distinto interés social que despiertan ambas materias y el consiguiente correlato de fuerzas que lleva aparejado.Obsérvese,por ejemplo,que el articulo 46 CE remite a los poderes publicos la garantia de la conservación del patrimonio hist6rico,cultural y artistico de los pueblos de Espafia.La participaci6n ciudadana se entiende por asunci6n implicita de otros preceptos constitucionales que la tienen por objeto. Sin embargo,el articulo 45 CE hace especial mención a “la indispensable solidaridad colectiva",para la consecución de un medio ambiente digno. Sin la cooperación de todos los ciudadanos,las autoridades se veran imposibilitadas para llevar a buen término el mandato constitucional. Esta llamada a todos y cada uno de nosotros denota, claramente,una percepci6n de la problematica medio ambiental mas ajustada a la realidad de las cosas,que la puesta de manifiesto en el caso del patrimonio hist6rico.
En opinion de muchos juristas existe -dentro de la Constituci6n- un deseo de aglutinar en un mismo marco aquellos preceptos que,sin una aplicación directa,constituyan una guia para informar el derecho positivo.Pero en la aproximaci6n a cada uno de ellos se realizan matizaciones que evidencian claramente el peso especifico otorgado a cada componente (cultura, medio ambiente y patrimonio hist6rico). Estas diferencias pueden suponer un obstaculo para la génesis de una filosofa comun, por cuanto que no responden a la realidad.La tutela del medio ambiente,como la de nuestro entorno hist6rico, requiere un acercamiento que supere el margen de la accion estatal y los medios juridicos emanados de ella,para implicar a todos los ciudadanos,legitimandolos para demandar de los poderes publicos acciones positivas para la conservaci6n del medio,y para organizarse en asociaciones cuya finalidad sea la conservacion y la promocion del patrimonio histórico.En definitiva,se trata -como se ha seialado para el caso del paisaje (Possoco y Zoido 1992: 277)- de un nuevo “contrato social’nacido de la voluntad ciudadana que haga viable el desideratum de compatibilizar desarrollo con medio ambiente y eficacia con historia, entre otras muchas opciones binarias que la práctica nos presenta como antag6- nicas.
La legislación sobre bienes medio ambientales,referidos a espacios geograficos concretos, tuvo un momento senero en la Ley 15/75 de Espacios Naturales Protegidos que,junto con su reglamento de aplicacion de i977,mantenian notables puntos de contacto con el mundo de los bienes culturales.Mäs allä de la via esteticista de los parajes pintorescos,este espiritu se evidencia en el interés por proteger en un espacio concreto todos aquellos bienes existentes, conjugando ambos regimenes,como en el caso de los entornos de los monumentos,conjuntos histórico-artisticos o de bienes arqueol6gicos (disp.adic.Ley 15/1975).
Nacida de esta misma filosofia,la Ley 91/ 1978 sobre el Régimen Juridico Especial para el Parque Nacional de Dofiana, declara en su articulo 1.2 que el régimen juridico previsto para este enclave “se orienta a proteger la integridad... del conjunto de los ecosistemas del Parque Nacional,asi como sus valores histórico-artisticos y a promover la investigación y la utilizacion en orden a la enseianza y disfrute del Parque,en razon de su interés educativo,cientifico, cultural, recreativo, turistico y socioecon6mico". La concrecion del cual habria de materializarse en el Plan Rector de Uso y Gestion encargado en la norma al ICONA.
Aunque este plan no llegará a cuajar, posteriormente el plan director territorial de coordinaci6n (PDTC) de Donana, aprobado definitivamente por Decreto 181/1988,ha mantenido este interés por incluir catalogos de yacimientos e inventarios de arquitectura popular,con objeto de preservar las categorias de bienes culturales mas representativas del parque nacional.
Sin embargo,a partir de la Ley 4/89 de conservacion de los espacios naturales y de la fauna y flora silvestres,elaborada con el propósito de desarrollar el articulo 45.2 CE,la implicacion en el mundo de los bienes culturales se restringirä a la conservaci6n del paisaje,tema presente en sus principios inspiradores (art.2.1.d Ley 4/89).Las cuatro figuras recogidas en la norma para proteger los espacios naturales (parques, reservas naturales,monumentos naturales y paisajes protegidos） pueden contener entidades arqueol6gicas,con lo que su protección se articula a la del espacio entero, haciendo innecesario declaraciones particularizadas'' .El régimen de proteccion establecido en la ley se basa,como en la legislación de patrimonio,en el control de las actuaciones que tanto las administraciones como los particulares deseen llevar a cabo en las áreas declaradas.
El legislador,ante la dificultad de proteger zonas tan amplias y frägiles,sometidas ademas a la presión de entornos muy antropizados,ha procurado contrarrestarla poniendo especial énfasis en la planificación de la explotacion racional de los recursos naturales,mediante los planes de ordenación de recursos naturales (PORN) y los planes rectores de uso y gestión (PRUG).Ambos se conciben como instrumentos de directrices,pero sin renunciar a su capacidad de vinculacion directa,constituyendo un limite para los demas planes de ordenacion urbanistica y territorial.
Estos planes tienen muchos puntos de contacto con los planes directores (plan nacional de ordenaci6n y planes directores territoriales de coordinacion -PDTC-） contenidos en la legislacion del suelo (vigente a nivel estatal hasta la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997,de 20 de marzo),denominados asf en contraposición a los estructurantes,de ámbito municipal y con facultades para la clasificacion de suelol². Mas que planes urbanisticos son instrumentos de planificación de carácter territorial que incluyen los componentes econ6micos,estratégicos,ambientales y sociales (Candela 1994: 53 ss.).
Con la citada Sentencia han desaparecido la figura del plan nacional y los PDTC.Cada comunidad aut6noma debera establecer sus propias figuras de planeamiento.En Andalucia la Ley 1/i994 de Ordenaci6n del Territorio ha creado el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucia (actualmente en redacción)y unos planes de ämbito subregional que vienen a sustituir a ios PDTC.De éstos cabria esperar,para lo concernido en este articulo,mayor eficacia ya que su dimension espacial los hace aptos para tocar temas relativos a las unidades paisajisticas merecedoras de preservación,asi como a los sistemas de bienes culturales y las politicas a desarrollar sobre ellos.Pero, como ocurri6 con los PDTC,posiblemente su principal debilidad sea la falta de credibilidad,e incluso el descrédito,en que hoy dia se mueve la planificacion supramunicipal. Esta fue la causa del poco desarrollo de aquellas figuras en todo el estado espaniol.
La separaci6n en dos 6rdenes juridicos y administrativos distintos conlleva una serie de limitaciones en la gesti6n de lo que podriamos denominar como zonas arqueológicas amplias,que realmente impiden una actuacion efectiva de su tutela.Esta problemätica la focalizaremos en la Ley l6/85 de Patrimonio Histórico Espanol (LPHE),ya que la normativa autonómica aporta pocos cambios en los aspectos fundamentales.
La LPHE define la zona arqueol6gica en el articulo 15.5 como “lugar o paraje natural, donde existen bienes muebles o inmuebles susceptibles de ser estudiados con metodologia arqueológica, hayan sido O no extraidos..". Tal definicion incluye dentro del patrimonio arqueol6gico no ya los bienes de este caracter definidos en el articulo 40 de esa misma norma, sino que abarca al lugar o paraje en el que se encuentran,en la idea,aceptable sin duda,de que su protecci6n depende de la otorgada al espacio fisico en el que se ubican (Barrero 1990: 232; Morell 1990:181 s.).
Por ello,su delimitaci6n ha de partir pues de una determinacion previa del significado y alcance de la referencia histórica en ese ämbito,entendiendo claramente que,para esta ley,el carácter arqueológico de un bien deriva no tanto de los conocimientos que el mismo nos aporta,cuanto de la metodologia utilizada para llegar a ellos.Por otra parte,el articulo l.2 de la LPHE enumera qué tipo de bienes muebles inmuebles forman parte del patrimonio histórico espanol, sefialando como entidades diferentes las zonas arqueol6gicas y los yacimientos,de lo que podria deducirse que no seria extrano a una zona arqueológica contener uno o varios yacimientos y el espacio entre ellos.Es decir,una zona arqueol6gica no deberia necesariamente reducirse al yacimiento y un entorno más o menos amplio,sino que -por ejemplo- seria plausible aplicársele a una unidad de relieve geomorfol6gico y el patrón diacronico de asentamientos, junto a todas las huellas reconocibles de utilizacion del espacio, vinculando a la protecci6n de las entidades antr6picas con la inalterabilidad de la propia unidad geomorfol6gica.
Este concepto de integración de elementos geograficos en la delimitacion de un bien hist6rico no es ajeno a la LPHE,pues para los conjuntos históricos la norma establece la obligacion de terner presente“las relaciones con el ärea territorial a que pertenece,asi como la protecci6n de los accidentes geograficos y parajes naturales que conforman su entorno"(art 17 LPHE)13.
El régimen de protección previsto en la LPHE para los inmuebles indiferenciados declarados bien de interés cultural,categoria zona arqueológica,comienza a partir de la propia incoaci6n,suspendiendo las licencias de parcelacion,edificacion o demolici6n,asi como los efectos de las ya otorgadas,como argumento de principal eficacia de la incoacion. Para el caso de obras de fuerza mayor,éstas requeriran la autorizaci6n de la administración cultural (art 16 LPHE).
Para las zonas arqueol6gicas se recogen las siguientes obligaciones: el (los) ayuntamiento(s) afectado(s) deberá(n) redactar un plan especial de protección,u otro instrumento de planeamiento previsto en la legislación urbanistica que cumpla finalidades analogas14. Una vez realizado dicho plan (cuyo plazo maximo o minimo de inicio no se fija en la normal5) debera tener el informe favorable de la administraci6n de cultura para que pueda tener efectos convalidatorios la aprobaci6n definitiva del mismo.En las zonas arqueológicas los efectos derivados de la aprobaci6n definitiva del plan se ven disminuidos,ya que el articulo 22.1 LPHE senala claramente la obligacion de someter toda obra que se desee realizar en una zona arqueol6gica a la previa autorizaci6n de la administracion competente para el desarrollo de la ley,que podrä ordenar la realizacion de prospecciones y eventualmente excavaciones.Para Alegre Avila (1994 [2]: 168 s.),habida cuenta de la concurrencia entre autorizaci6n administrativa y licencia municipal que aparece en el articulo mencionado,la voluntad del legislador es garantizar la no afecci6n a restos arqueol6gicos mediante la intervencion de la administracion cultural, ya que el plan no suele recoger cautelas en este sentido.
O sea que la técnica del plan especial en zonas arqueol6gicas,desde el punto de vista de la LPHE, no supone más que una extensión a las mismas de un instrumento que inicialmente no estaba pensado para ellas.Pero esta asuncion no se ha seguido de un desarrollo de sus contenidos,y la técnica de proteccion bäsica para las zonas arqueol6gicas sigue siendo la autorización previa de las licencias municipales de obras,rindiendo inutil una de las incorporaciones mas celebradas de la moderna legislacion sobre patrimonio hist6rico: su vehiculacion a través del planeamiento urbanistico para materializar su virtualidad normativa. Todo este razonamiento lleva a la confirmacion de que la proteccion y el tratamiento del patrimonio arqueol6gico,y las zonas arqueol6gicas en particular, estä poco y mal desarrollado en la LPHE.
Afortunadamente, la realidad ha seguido un camino bastante alejado de las previsiones del legislador. Hoy dia se le pide a los planes que elaboren documentacion suficiente y establezcan cautelas necesarias para gestionar la arqueologia urbana y territorial. Pero la deficiencia en la prevision de la problematica arqueológica,emanada de la legislaci6n sobre patrimonio hist6rico,termina por pasar factura al pignorar su eficacia ante otros recursos más aptos como los urbanisticos.Es decir, la mayor adaptabilidad de la legislaci6n urbanistica para estos fines; su relacion directa con otros procesos de transformación del suelo; la mayor implicaci6n con el territorio y la normativa medio ambiental, hacen cada vez mas cuestionable aventurarse por el camino de la legislacion sobre patrimonio hist6rico, para resolver las cuestiones que la protecci6n de los yacimientos y zonas arqueol6gicas ilevan aparejadas.
Los unicos intentos de trabajar con unidades de catalogacion de superficie mayor al de los yacimientos estrictos, en el marco legislativo de la LPHE, han supuesto hacer frente a ese conjunto de problemas y situaciones mal resueltas en el propio texto legal. Veamos algunos ejemplos.
En Andalucia solo se han acometido incoaciones de zonas arqueol6gicas,como bienes de interés cultural, que engloben elementos fisicos -relieves,playas-,yacimientos vinculados al que da origen a la incoación o huellas de la actividades econ6micas \~canteras-,siempre que se haya demostrado que tales elementos forman parte de una realidad hist6rico-arqueol6gicacomun y que,ademas,se tenga la seguridad de un plan especial de proteccion en marcha o pr6ximo a realizarsel7, unica garantia de articulaci6n efectiva del regimen de protecci6n propuesto.
En la Comunidad de Madrid se ha hecho uso de grandes zonas arqueol6gicas de un modo habitual como estrategia para controlar grandes obras publicas. Con estas zonas arqueológicas amplias se busca englobar tanto yacimientos conocidos como los posiblemente ocultos.Estas zonas arqueológicas tan amplias responden a una labor preventiva,de delimitaci6n del área de interés donde debe producirse la coordinación entre los agentes implicados en las grandes obras publicas.Aunque los trabajos publicados sobre ellas (Velasco l992;Antona 1993) dejan sin resolver que ocurre una vez terminada la obra,c6mo se hace frente a las estrictas exigencias derivadas del nuevo régimen juridico al que se ha sometido tanta superficie,parece ser que,en la präctica,la soluci6n más adecuada para una gesti6n eficaz de las mismas pasa por la desviación hacia la normativa municipal de las medidas de protecci6n de los yacimientos arqueol6gicos insertos en ellas.En todo caso,el objeto fundamental es la protección de los yacimientos,conocidos o no,que existan en ellas.Que se sepa, tal protección no se hace extensiva al territorio o al paisaje.
Aparte de la zona arqueológica,la LPHE en su disposicion adicional $8 ^ { \mathfrak { a } }$ adjudicaba la consideraci6n de bien de interés cultural a los parajes pintorescos referidos en la disposici6n transitoria de la Ley 15/1975,de 2 de mayo,de Espacios Naturales Protegidos,mientras no fuesen recalificados dentro de los mecanismos previstos en esa misma norma. Se daba de esta forma término a un asunto que siempre habia estado pendiente en el ordenamiento juridico espafiol, desde que el RDL de 9 de agosto de l926 incluyese entre los bienes a proteger espacios naturales y zonas geograficas que conservasen valores dependientes de la obra del género humano.Esta vinculaci6n con el ser humano,recogida por el derecho bajo el adjetivo de“pintoresco”(sitios pintorescos, lugares pintorescos,paisajes pintorescos),esta mas referida -como en la legislaci6n italiana- a una percepci6n romantica y estetica de un lugar o paraje, que a la presencia de huellas de la intervencion social sobre el mismo.
La derogaci6n de la Ley 15/75 por la 4/1989, que no mantiene esta figura reconducida a la de monumento natural, asi como la separaci6n entre las administraciones de patrimonio hist6rico y medio ambiente, ha dejado sin efectos practicos el precepto de la disposici6n adicional de la LPHE.
En definitiva podriamos resumir diciendo que tanto la LPHE como la legislaci6n autonomica permiten incluir junto a los lugares donde se localizan los restos históricos de consideración arqueológica, otros elementos geograficos y paisajisticos vinculables a ellos.Pero el régimen juridico a que los somete presenta considerables lagunas a la hora de aplicar la norma en la practica; siendo en este aspecto especialmente conflictivo su relaci6n con los entes locales.
Personalmente creo que la mejor manera de atender a la protección del patrimonio arqueol6gico rural seria su inclusion dentro de la legislaci6n medio ambiental, cuyos instrumentos de gesti6n son bastante mas abarcadores y potentes que los de la legislaci6n sobre patrimonio hist6rico.Pero este nivel de integracion debe contar con los cauces adecuados para la plena colaboración a la hora de establecer programas y metodologias.A nivel andaluz los intentos efectuados muestran que,a pesar de las buenas intenciones (Jiménez Cornejo 1994: 23 s.), la inclusi6n del patrimonio arqueológico,fundamentalmente a través de los catalogos,no ha madurado suficientemente como para dar por concluido este capitulo'8.
Abunda mas en la necesidad de esta coordinaci6n con la administraci6n responsable del medio ambiente,la consideración de las evaluaciones de impacto ambiental (EIA).
4. LAS EVALUACIONES DE IMPACTO AMBIENTAL.
Las EIA nacieron en los Estados Unidos con la aprobacion de la National Environmental Policy Act de i969,como respuesta a la pujante consciencia sobre el control de las actividades humanas que pudiesen perjudicar la conservaci6n del medio ambiente. Tal control habia de ser ejercido por los organismos, publicos y privados,mediante la obtenci6n previa de la informaci6n real y completa sobre los efectos de las actividades proyectadas en el entorno social y natural (Rubio 1990: 44).
El éxito de esta medida asegur6 su expansion a otros paises y continentes.En Espana la normativa sobre la EIA tiene su inmediato precedente en la Directiva 85/337 de la CEE,y se ha desarrollado mediante el RDL 1302/86 de Impacto Ambiental y su reglamento aprobado por RDL 1311/88.Esta regulaci6n estatal se ha complementado con otra,de caracter auton6mico,destinada a cubrir algunas lagunas olvidadas en la anterior (ampliaci6n de los tipos de proyectos sometidos a las EIA) y clarificar aspectos procedimentales especificos de cada Comunidad Aut6noma.
La obligatoriedad de su realizacion, controlada por organismos nacionales e internacionales,asi como la buena acogida dispensada en todos los sectores implicados en la conservación ambiental y su capacidad de adaptaci6n a diferentes propósitos y situaciones,hacen de la EIA un preciado instrumento de protección y prevención de efectos indeseados sobre el medio ambiente natural y el patrimonio cultural, con profusa aplicacion en la salvaguardia de los bienes arqueológicos inmuebles,que ademas tiene visos de ir consolidandose a lo largo del tiempo.
Sin embargo,y a pesar de que en general la legislacion sobre patrimonio histórico de carácter auton6mico establece la necesidad de recabar informe de la administracion de cultura para la realizaci6n de estas evaluaciones,la adecuacion de la EIA a esos fines se encuentra en un estadio aun muy inmaduro.
La Comunidad Aut6noma de Galicia y la Universidad de Santiago de Compostela llevan anos trabajando en el campo de las EIA de las obras publicas de envergadura, procurando aunar practica administrativa y teoria arqueológica. Producto de esas experiencias han sido,al margen de las actuaciones coIrespondientes,varios articulos dedicados a sistematizar los criterios teoricos,präcticos y administrativos que deben guiarlas. En conjunto forman quiza la propuesta mas sugerente de cuantas conozco en el ámbito del estado espanol, si bien entiendo que existe un cierto distanciamiento entre teoria y practica. Convendria, pues,detenerse para analizarla con cierto detenimiento y explicar mis reparos.
En los momentos iniciales el panorama de la actuaci6n administrativa estaba dominado por la falta de claridad en la normativa e inexperiencia en el ejercicio de la competencia, que se resolvian en dificultades para la coordinación interadministrativa,acusada aun más por la debilidad en el respaldo politico de esas actuaciones.Ello no parecia garantizar el aprovechamiento completo del caracter preventivo de las evaluaciones (es decir, la posibilidad de descartar una plasmación concreta de un proyecto en favor de otras alternativas)y,en cierta forma,obligaba areforzar la intervencion directa sobre el yacimiento,bien previa al inicio (excavación del yacimiento),bien durante su ejecucion en caso de apariciones inesperadas. Por otra parte,la actuacion administrativa defendia un estatuto diferenciado del de la investigacion arqueológica,con la que parecia mantener una relacion conflictiva (Ta1l6n 1993).
Con el tiempo se ha conseguido cierta homogenidad de criterios y establecido un procedimiento, enraizado en la arqueologia del paisaje,para sustentar una propuesta de gesti6n del patrimonio arqueol6gico.Dentro de la EIA se ha diferenciado una evaluacion de impacto arqueol6gico,considerada como el proceso de analisis preciso para identificar,predecir,evaluar,prevenir y comunicar Ia afecci6n que un proyecto pueda tener sobre el patrimonio arqueol6gico, en caso de ejecutarse (Villoch y Barreiro 1997:104).
Lapropuesta metodol6gica (Ibidem),aplicada a la evaluación de impacto arqueológico,combina el analisis del proyecto,incluyendo un ämbito espacial superior al del proyecto,y el inventario de entidades arqueológicas existentes en el lugar. En este inventario se agrupan los elementos de mayor interés y mejor definidos,con “todos los puntos y elementos descontextualizados en los que aparezcan indicios arqueoló- gicos".Aparece,asi, compuesto de dos entidades distintas y complementarias:los objetos arqueol6gicos reales (yacimientos y elementos arqueológicos visibles en superficie) y objetos hipotéticos:valoraciones e interpretaciones bien justificadas y documentadas sobre la posible existencia de yacimientos no evidenciados fisicamente,en la linea de lo argumentado para el caso de los catalogos de yacimientos por M.A.Querol (1992a,1992by 1993).
Una vez finalizada esta etapa de campo,se sopesa la desigual importancia de cada elemento.De la confrontación de ambos (proyecto e inventario) resultarä la evaluacion de impacto arqueológico.La fase propositiva se concreta en un conjunto de“medidas correctoras",técnicamente divididas en diversas funciones segun tiendan a evitar,mitigar,paliar o compensar el impacto.El principio rector en todas ellas es el de“conocimiento por destruccion’(Villoch y Barreiro 1997: 107).
Comparto las reflexiones previas sobre la naturaleza del registro arqueológico,su dependencia de un programa cientifico previo y la adecuacion para tal de una arqueologia del paisaje de vocacion abarcadora,que permita reconstruir los paisajes sociales de épocas pretéritas y estudiar los procesos de cambio y continuidad constitutivos del paisaje rural actual (Criado 1996: 17).
Por eso es sorprendente que,acto seguido, se trabaje con un operativo practico reduccionista con respecto del sustento teórico.Los postulados de la arqueologia del paisaje defendida se mantienen sobre unos inventarios de bienes arqueológicos inmuebles sacados de los conceptos mas cläsicos de la cultura material, donde parecen no tener cabida otros elementos pertenecientes a la unidad geol6gica y geográfica soporte de esos paisajes sociales,cuya inclusi6n hubiese sido la consecuencia l6gica,en el plano administrativo,del estudio acometido para caracterizarlas19. Tampoco es facil ver el inventario y catalogacion de elementos conformantes del paisaje rural tradicional, visible todavia.De haberse hecho,obligaria a tomar en cuenta unidades de inventario mayores y ensanchar la problematica de las EIA,ampliando igualmente el tipo de soluciones propuestas que,de practicarse, al menos no tienen reflejo en la bibliografia consulta$\mathtt { d a } ^ { 2 0 }$.
Esta idea tambien se refuerza con la especificidad de la arqueologia dentro del conjunto de la ElA. Si estä claro que en el conjunto de los estudios de evaluación del impacto,la arqueologia debe ser un referente más,la evaluaci6n deberia ascender a conceptos más genéricos (hist6rico y cultural） para reforzar el peso de los argumentos que evitasen el impacto,sacando partido de la finalidad preventiva de la EIA.La frecuente reduccion de lo cultural e histórico a los bienes arqueol6gicos en la mayoria de los estudios de impacto ambiental en el ámbito del estado,condiciona la subsiguiente politica a seguir que,usando la división de las medidas correctoras antes senalada, pasa de evitar a compensar el impacto mediante la excavaci6n total o parcial,en aplicacion del “conocimiento por destruccion",o lo que es igual, la“conservación mediante registro” inglesa.
La consecuencia mas directa de estos principios es la minusvaloracion de las posibilidades de la EIA,infrautilizando su caracter preventivo,y cifiendo el diagnóstico a la prediccion de aquellos yacimientos que serán “atropellados"por las obras.La EIA no debe servir exclusivamente para anticipar semejantes eventos y compensar su destruccion con la excavaci6n.Posiblemente en determinadas circunstancias no quede más remedio o sea justamente eso lo conveniente (por ejemplo, desdoblamientos de carreteras que ya cortaban un yacimiento); pero tenerlo como techo es sintoma de una concepción errónea de la EIA y de una gestion ineficaz, por cuanto que ademas no suele resolver los principales efectos negativos del impacto.
En este sentido conviene senalar que el planteamiento sobre la funci6n de la EIA -olvidado con frecuencia- debe dirigirse a conocer las consecuencias que puedan derivarse de las acciones humanas tanto sobre el medio natural,como sobre el género humano y sus creaciones.Esta doble vertiente del impacto -que realmente es uinica, pues cualquier efecto sobre el medio revierte directa o indirectamente sobre las personas- ha sido tenida en cuenta desde el origen de las EIA,que han ido siempre acompafiadas de la evaluaci6n de impacto social (Rubio 1990).
Nadie duda de la multiplicidad de los efectos del impacto, cuyas consecuencias no siempre son inmediatas; antes bien, las más negativas suelen ser mediatas,es decir se manifiestan pasado un cierto tiempo.iQué significa esto? Simplemente que la relación causa-efecto, tan tenida en cuenta en las EIA (Villoch y Barreiro 1997),no deben limitarse solo a las obviedades: la destruccion total o parcial de yacimientos. Existen otras premisas que no lo son tanto: pérdida de paisajes,alteracion de las condiciones históricas de aprovechamiento de una unidad geografica,etcétera. Pero ello supone -como decia antes- trabajar con un instrumental que impida a una aproximacion global al territorio -como la expresada por la arqueologia del paisaje- devenir en el aislamiento de ciertos paisajes arqueológicos estancos al resto del territorio.
Por ultimo, considero un error tactico segregar de la EIA la vertiente dedicada al patrimonio arqueol6gico. Cuando los profesionales del medio ambiente solicitan la colaboracion de un cada vez mayor abanico de disciplinas, como la sociologia y la psicologia,para dotar de mayor eficacia sus programas de intervención y la comprensión de los efectos derivados de los proyectos sometidos a evaluación,separar la gestion cultural sólo puede acarrear debilidad en las posturas negociadoras para primar una opción menos perjudicial, en detrimento de otras propuestas,o para derivar los proyectos a lugares menos sensibles,auténtica finalidad de las EIA.Empieza a ser hora de cambiar la maxima de “conocimiento por destruccion", por “mientras menos se excave,mejor".
5. VALORACION FINAL.
En resumen, he pretendido poner de manifiesto la crisis que actualmente vive la relacion entre arqueologia y derecho en el medio rural. Cuando la disciplina ha dirigido su atencion hacia el territorio, la legislación especial sobre patrimonio hist6rico ha encontrado un auténtico tope,un techo competencial. Choca con otras, cuyos campos de actuaci6n son muchisimo mas abarcadores (urbanismo y medio ambiente）y,ademas,estan desarrolladas por administraciones de vocaci6n generalista, con bastante mas peso especifico que la cultural.La solucion adoptada por el legislador ha sido subsumir Ios bienes culturales en los instrumentos destinados a la ordenacion del territorio, pero incomprensiblemente manteniendo su especificidad y no, como pareceria mäs acertado,diluyendo los contenidos culturales en ordenamientos juridicos mas amplios.El mantenimiento de este aislamiento del patrimonio histórico perpetua el de la administración que lo custodia,a la vez que dificulta el diseno de politicas integradoras de caracter interadministrativo. Esto,al menos,es lo que deduzco del analisis efectuado.
Estas realidades situan a la legislacion sobre patrimonio histórico como cunas,que solo encajan bien en el engranaje cuando son tenidas en cuenta sus pretensiones,desde el principio,en el disefio de las politicas urbanisticas y medio ambientales.Es decir, cuando ceden de su rango juridico especial,que las capacitaria para abortar teoricamente todo el proceso, y ganan un estatuto sectorial, como condicionantes a considerar por su aportacion a la calidad de vida,al mismo nivel que otras gamas de bienes carentes de legislaci6n especifica. Desde esta premisa, las garantias establecidas por la legislacion sobre patrimonio hist6- rico y cultural carecen de fundamento.
De aqui se derivan un determinado numero de propuestas de carácter conceptual y técnico que tienen por objeto adecuar la estructura juridico-administrativa de la gesti6n del patrimonio arqueológico a la situacion que se perfila actualmente tanto desde la 6ptica cientifica como de las tendencias observables en la legislación internacional y en la practica de algunos paises de nuestro entorno. Su adopci6n mejoraria el rendimiento de los recursos humanos y materiales empleados en esta actividad, pero debe entendérselas en un sentido abierto,no excluyente de otras que no hayan sido tenidas en consideraci6n.
Una posible salida a la minusvaloracion que actualmente sufre la politica cultural dedicada al patrimonio histórico -y su consiguiente correlato de raquitismo presupuestario-pasaria por integrar la tutela del patrimonio arqueológico en aquellos estamentos con responsabilidad directa en la ordenacion y control de las actuaciones sobre el territorio.No es el adosamiento de un órgano administrativo a otro ya existente,sino la fusion,la desarticulacion de la estructura actual para volver a montar una nueva administracion donde la arqueologia participe,con otras disciplinas, en la gestion del territorio a traves de los instrumentos de planeamiento y planificacion que pone a nuestra disposicion el urbanismo,en su acepci6n mas general.
Si esto parace un desideratum poco probable a corto plazo,la coordinacion administrativa y la integración en programas compartidos comienza a ser una realidad traida por la propia dinamica que imponen los hechos y las tendencias sociales.R.Mayntz (1985)
describe el profundo cambio que están experimentando las administraciones publicas de los paises mas avanzados,como el paso de una administración burocratica a una de programas,donde las politicas interdepartamentales y los organismos que las coordinan tienen cada vez mas importancia.
Ha llegado el tiempo de plantearse si nuestra administracion cultural,heredera de las academias dieciochescas,no debiera fundirse,o al menos integrarse,en administraciones directamente competentes para llevar a cabo la gesti6n medio ambiental y urbanistica que, por otra parte,estan bastante mas implicadas en todos los procesos de transformacion del suelo, el territorio y el paisaje, para dar cumplida respuesta a los nuevos planteamientos que se le exigen desde la arqueologia yatender asi a la proteccion del patrimonio arqueol6gico.
Aunque sólo fuese porque la reducción de conflictividad interadministrativa -con el consiguiente ahorro de tiempo y energias- que se produciria facilitaria nuestra dedicacion a otros objetivos mas directamente relacionados con ia funcion social de estos bienes,y posiblemente con nuestra vocacion,mereceria la pena intentarlo. De lo contrario seguiremos condenados a ocupar los ultimos lugares del escalón administrativo. Situacion que no se resuelve sacando nuevas leyes.Pertenecemos una administracion que ya ha completado su ciclo y, por mas produccion normativa que emanemos,no vamosa superar ese tope.Es como si montasemos en una bicicleta sin cadena: aunque pedaleäsemos con fuerza, no avanzariamos.
NOTAS
1 Mientras que para algunos (Barrero 1990), siguiendo fielmente la teoria esencialista emanada de la Comisi6n Franceschini (Franceschini 1966),los bienes de los que se predican determinados valores enrelacion con la historia de la civilizacion merecen,por este hecho,ser objeto de tutela por el ordenamiento juridico. Otros adoptan un punto de vista más instrumental del uso de este interes, distinguiendo dos planos juridicos distintos sobre un mismo soporte material en los bienes integrantes del patrimonio historico: el mas elevado -y realmente el unico concernido por el derecho- seria el de su funci6n social como instrumento de promocion cultural; el interésespecffico (el arqueol6gico entre ellos) solo tendria valor identificativo como medio de saber que bienes integran el patrimonio hist6rico (Alonso 1992).
² El término protección carece de significado unico en el mundo del patrimonio histórico,de forma que,a veces,se emplea como sinonimo de conservacion.Por ello seria bueno definir tales conceptos en elämbito del presente trabajo.Por proteccion se entiende la tecnica juridico-administrativa que permite la actuacion de tutela de la administracion sobre un bien del que se predican determinados valores culturales. Sin ser una definicion canonica, si pretende recoger el significado conferido al término en las consideraciones de bastantes documentos internacionales y todo el ordenamiento juridico espafol.Mientras que por conservacion,“el conjunto de actuaciones de preservaci6n y salvaguardia referidos a asegurar una duracion premeditadamente ilimitadaa la configuracion material de un objeto", segun lo ha definido la Carta del Restauro de1987.
3 El termino usado en ingles es site,cuyo significado,vinculado a localizaci6n (el ärea sobre la cual algo hasido,estäo serä establecido),permite en este contexto traducirlo por la acepcion clasica que la palabra yacimiento tiene en espaiol.
4 Traduzco igualmente los terminos ingleses nonsites y siteless como “sin yacimiento"por cuanto que en los textos originales citados en bibliografia aparecen como sinonimos.
$^ { \mathfrak { s } } s$ Pearce(l989) continua senalando que“una definicion de esta magnitud incluiria casas y jardines,ciudades y campos,e incluso musicas y danzas..los animales y las plantas cuya constitucion genetica o patrones de vida han sido afectados por el hombre,y las comidas preparadas con ellos.., todos los especimenes naturales que la ciencia ha seleccionado y organizado en colecciones,proceso mediante el cual se han transformado en productos de la mente humana".
Un magnifico ejemplo de este tipo de estudios que,desgraciadamente,no tuvo en cuenta las evidencias arqueológicas,remontändose en el tiempo hasta el Catastro de Ensenada,lo supone el trabajo conjunto realizado por la Casa de Veläzquez y el Departamento de Geografia de Ia Universidad de Sevilla sobre Los Alcores (Sevilla), ainstancias del MOPU y la Junta de Andalucia,para el conocimiento y ordenacion de los ámbitos paisajisticos andaluces (Abeles et alii 1985).
7El termino natural,como algo ajeno en su situacion actual a la intervención del ser humano,se ha erradicado practicamente de la literatura cientifica yadministrativa.
8Veanse Fairclough,1991 y English Heritage,199lb.Este ultimo es una version abreviada de un documento de consulta elaborado porel Conservation Group de English Heritage,“Register of Landscapes of Historic Importance.A Consultation Paper. October 1991" (Texto inedito hasta el momento,que yo sepa).
9 Los datos se basan en un estudio, encargado por English Heritage a la empresa Pagoda Projects en 1992,sobre la implantacion de las directrices emanadas de la PPG 16 tanto en los planeamientos de ámbito regional o condal, como en el local.
10 El medio ambiente es una realidad de estructura compleja en la que confluyen multiples factores fisicos,quimicos y biol6gicos; tambien presenta un caracter sistemico,ya que sus componentes se combinan segun interrelaciones e interacciones que dan lugar a procesos de transformacion y evolucion. Esta inestabilidad dinamica es de especial importancia para su valoracion juridica: son de hecho la posibilidad de modificacion,y la conveniencia o no de esta, el autentico motivo de relevancia juridica.
La complejidad de este conjunto de aspectos se resuelve en una necesaria fragmentacion e imposibilidad de homogeneizacion.La tutela juridica del medio ambiente se distribuye,por tanto,a traves de la administraci6n de sus componentes. Como materia de regulaci6n juridica y de administracion se puede distinguir entre dos aspectos:ambiente-territorio yambiente resultante del sistema de los elementos fisico-quimicos fundamentales (suelo,agua,atmosfera...) (Alibrandi y Ferri 1985: 47-49).
1 Esta ley entiende por espacios naturales aquelasareas “que contengan elementos y sistemas naturales de especial interes o valores naturales sobresalientes"(art.2Ley 4/89).Consciente el legislador andaluz de lo irreal que pueda resultar buscar espacios naturales (si se da a ese termino Ia significacion de no transformados por la acci6n antr6pica) en una region intensamente antropizada, en la Ley 2/1989,por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucia,hace extensiva la denominacion de espacios naturales a aquellas zonas de la biosfera en que Ia transformacion humana haya generado nuevos ambientes naturales. La ley andaluza une a las categorias estatales tres nuevas figuras (parques naturales,parques periurbanos y reservas naturales concertadas) para darcabida,a traves de la segunda de elas,a creaciones del genero humano en que existan determinados valores florifaunisticos a proteger.
I2 El PDTC de Dotiana ha sido declarado parcialmente ineficaz por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucia en Sentencia de 28 de noviembre de 1992,invocando precisamente su incapacidad para clasificar suelo.
13 F. Zoido (1994)ha puestode manifiestoelolvido enquehan caldo estos aspectos en las politicas sobre planeamiento de casos hist6ricos en Andalucia.
I4 Elarticulo32delaLey1/1991dePatrimonio Hist6ricode Andalucia (LPHA) desarrolla este precepto,admitiendo que para dar cumplimiento al mismo,podran usarse los planes especiales de protecci6n o reforma interior,los planes generales de ordenacion urbana,las normas subsidiarias o complementarias de planeamiento,planes parciales o cualquier otro de la legislacion urbanistica.
I5 Para Mora Bongera (1990: 61) la interrupcion en el proceso administrativo de la concesion de licencias,provocada por la incoaci6n de un bien de interes cultural,y de la que solo puede librarse mediante la redaccion del plan especial,debe ser el estimulo para que las corporaciones locales se lancen a su redaccion.
16El proyectode LeydePatrimoni Hstrico Atsticode1981 antecesor directo de la vigente LPHE,efectivamente no preveia la realizacion de un plan especial para las zonas arqueologicas (Alegre Avila 1994 [2]:121 ss.).
17Fueronlos casos delaszonas arqueolgicasdeBaelo Claudia (BOJA de 14.01.92)y Madinat al-Zahra (BOJA de 22.08.92).
18 Losplanes especiales de protecciondel mediofisico ycatalog de espacios y bienes protegidos de cada una de las provincias andaluzas,promovidos por la Consejeria de Politica Territorial y aprobados definitivamente entre $1 9 8 6 \mathrm { ~ y ~ } 1 9 8 7$ ,han mostrado las posibilidades te6ricas que tienen este tipo de documentos,aunque su utilidad esté mas que cuestionada.En ellos,como en otro tipo de documentos de esta misma naturaleza,la aportación arqueol6gica se reduce a listados de yacimientos,sin intento alguno de imbricación con los paisajes de los que forman parte y a los que han dado lugar.
19 No he consultado los inventarios existentes en la Direcci6n Xeral de Cultura e do Patrimonio Histórico-Artistico.Me baso exclusivamente en los trabajos citados.Esta observacion debe servir para matizar el alcance de lo que se afirma.La unica publicacion de que dispongo sobre catalogos de yacimientos (Acunia 1987) es antigua y se cine a los yacimientos prerromanos,por lo cual no es pertinente para sacar conclusiones.
2 Esto aparece claramente si se toman ejemplos de lugares donde se han considerado otro tipo de unidades paisajisticas. Una de las caracteristicas de muchos paisajes italianos es la presencia,en su disposicion actual, de las centuriaciones de época antigua.A la hora de preservarlas carece de sentido trabajar con elementos concretos de esos paisajes,debiendose hacer con entidades mucho mas amplias con objeto de preservar esas huellas relictas visibles en la disposicion de los limites de propiedad o en los caminos (Bermond Montanari 1983).
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