Policía Local y ordenación urbana. Nuevas estrategias de gestión y protección del patrimonio histórico.
Francisco José Rufián Fernández1.
Recibido: 04/04/2021 / Aceptado: 08/08/2021.
Resumen. Las competencias que ejercen los ayuntamientos van adquiriendo más y más relevancia con el paso del tiempo y la evolución de estas tiene, además, entre sus principales características, una clara y directa afección a la vida diaria de sus habitantes. Las previsiones para un futuro próximo no hacen sino enfatizar este hecho, acarreando importantes desafíos para los gestores municipales, especialmente en las ciudades que conservan su patrimonio histórico como herencia y memoria de su evolución, y este se ha convertido además en elemento identificable y fuente de recursos para la propia ciudad. En el presente artículo se realizará un somero resumen de cuáles son estas características, y cómo los nuevos retos que se plantean convierten a las policías locales en una herramienta necesaria para la correcta gestión y conservación del patrimonio histórico en las ciudades, debido a su multidisciplinariedad y capacidades, pero centrándonos en las competencias urbanísticas de los municipios.
Palabras Clave: Policía Local, Patrimonio, Urbanismo, Ayuntamientos.
[en] Local police and urban planning. New strategies in the management and protection of historic heritage.
Abstract. The skills exercised by town halls become more and more relevant over time and their evolution. It also has among its main characteristics a clear and direct condition to its inhabitants’ daily lives. The near future forecasts only emphasize this fact, bringing significant challenges for municipal managers, especially in cities that retain their historical heritage as an inheritance and memory of their evolution. This heritage has also become an identifiable element and source of resources for the town itself. This article will summarise these characteristics and how the new challenges make local policies a necessary tool for the proper management and conservation of historical heritage in cities due to their multidisciplinary and capabilities but focusing on the urban planning competencies of municipalities. Keywords: Local Police, Heritage, Urban Planning, City Council.
Sumario. 1. Introducción. 2. Municipios y protección del patrimonio. 2.1. Régimen jurídico del urbanismo, la ordenación urbana y el patrimonio histórico. 2.2. Las herramientas de protección del patrimonio de los municipios. 2.3. La ciudad actual y los nuevos retos. 3. Las Policías Locales en la protección del patrimonio histórico. 3.1. Instrumentos administrativos de intervención. 3.1.1. Ámbito propiamente urbanístico. 3.1.2. Relaciones con la ciudadanía. 3.1.3. Seguridad. 3.1.4. Ordenanzas relacionadas. Conclusion. Referencias.
Como citar: Rufián Fernández, F. J. (2021): Policía Local y ordenación urbana. Nuevas estrategias de gestión y protección del patrimonio histórico. Complutum, 32(2): 401-415.
1. Introducción.
Si pudiéramos elegir una característica que defina la sociedad actual, sin duda, una de las primeras que vendría a nuestra mente sería la de una sociedad global. Construida sobre una red de interacciones que configuran el presente y el futuro de todas las instituciones, desde las internacionales a las locales, pasando por una sociedad civil cada día más presente en cada uno de estos ámbitos.
Esta red de interacciones, que ha acelerado enormemente el desarrollo de la sociedad en su conjunto, tiene una especial trascendencia para las ciudades, y más aún en el campo de la gestión y la protección del patrimonio. Aspecto este último en el que se pretende profundizar con el presente artículo, focalizándose más concretamente en el patrimonio histórico.
Además, una característica de la que se han hecho eco diferentes investigadores, y que puede constatarse día a día por las personas que nos dedicamos de algún modo a la gestión patrimonial, independientemente de las figuras de protección o de los organismos encargados de la salvaguardia del patrimonio, sean de nivel internacional o estatal, la complejidad inherente a la gestión y protección del patrimonio, siempre se pone de manifiesto en el ámbito local (Bermúdez 2019), y más concretamente a través de las actuaciones urbanísticas. Esto ha tenido como primera consecuencia la confrontación entre los intereses ligados al desarrollo económico y la conservación o gestión de los bienes patrimoniales. Generando, este aspecto, una petición recurrente de la sociedad civil y del ámbito académico, en los que se ha buscado durante las últimas décadas la compatibilización del desarrollo económico, muy ligado en España al urbanismo, y la protección del patrimonio, salvaguardando así el derecho de los ciudadanos a mantener su historia y su cultura.
En base a estos hechos el objetivo del presente artículo es destacar el importante papel que tienen los municipios en el desarrollo e implantación de nuevos modelos de gestión y de protección del patrimonio histórico. Materia esta que no siempre ha sido tratada de una manera acorde al rol que representan como entes administrativos. Recalcar la importancia de los instrumentos con los que cuentan los Ayuntamientos a la hora de proteger el patrimonio, siendo las policías locales uno de sus instrumentos con mayor capacidad, y también, el más infrautilizada hasta la fecha.
Las razones de esta “infrautilización” de las policías locales en la protección del patrimonio debemos buscarla en la configuración de la legislación española, tanto la dedicada a la protección del patrimonio como la que regula los cuerpos policiales. Así, todo el corpus legal que configura su actuación ha sido desarrollado, desde la perspectiva estatal y autonómica.
Dejando de lado el papel de las policías locales en la protección del patrimonio, mientras que, por otro lado, a los municipios se les han otorgado importantes competencias urbanísticas y de control, que afectan directamente a diversas ramas de la gestión y conservación del patrimonio histórico. Algunas de ellas novedosas dentro de las nuevas perspectivas que se abren en el campo del urbanismo, de mano de los avances en ciudades inteligentes y de la sostenibilidad, y que guardan una importante relación con el uso y disfrute de los espacios públicos y, por ende, con la vida diaria y las actividades económicas.
Es, por tanto, que en el presente artículo se pretende mostrar cómo la especialización de las policías locales en la protección del patrimonio histórico aporta un gran número de ventajas para la gestión y protección del patrimonio. Que podemos ir desgranado desde dos vertientes generales, una punitiva y otra, más importante, preventiva. Siendo entes que, por su naturaleza interdisciplinar, y marcada cercanía a la realidad y a la gestión diaria en los municipios, tienen un fácil acceso para fomentar la cooperación entre administraciones, o entre diferentes departamentos de las mismas administraciones, así como una gran cercanía a los ciudadanos que les abre las puertas a un importante trabajo de concienciación.
2. Municipios y protección del patrimonio
2.1. Régimen jurídico del urbanismo, la ordenación urbana y el patrimonio histórico.
En primer lugar, y como marco de referencia para poder realizar una correcta aproximación a la materia y entender las relaciones normativas que se dan en los entes locales, debemos comenzar analizando la Constitución Española de 1978 (en adelante CE) como norma que establece las bases dogmáticas y organizativas de las materias que se van a tratar.
En los artículos 45 y 46 de dicho cuerpo legal, “se infiere que las diversas competencias concurrentes en la materia deben de contribuir de una manera real a la política de utilización racional de los recursos naturales y culturales, en particular el territorio, el suelo y el patrimonio urbano y arquitectónico, que son el soporte, objeto y escenario necesario de aquéllas al servicio de la calidad de vida” (Vicente 2014: 20).
En segundo lugar, diferenciar las competencias que la doctrina del Tribunal Constitucional ha establecido para los diferentes entes administrativos, de modo que, en materia de urbanismo, las Sentencias del Tribunal Constitucional (STC en adelante) 61/1997 y 164/2001, han atribuido a las Comunidades Autónomas (CCAA en adelante), otorgándoles competencias exclusivas en ordenación del territorio y urbanismo.
Siendo las entidades locales las que reciben una mayor carga competencial, que se refleja en la ordenación (en tanto participes junto a las CCAA de la aprobación del planeamiento), en la ejecución del propio planeamiento, en la gestión y en la disciplina urbanística en los términos que se establecen en la legislación estatal y autonómica, y de ese modo ha quedado reflejado en el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local, a través de su última modificación por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
Aparecen en este artículo desglosadas en su primer apartado las mencionadas competencias que, en exclusiva, corresponden al municipio en materia urbanística. Y es en este mismo apartado donde, por analogía procedimental, se incluye la protección y gestión del patrimonio histórico, ya que son, al fin al cabo, las herramientas urbanísticas las que los ayuntamientos tienen en sus manos para lograr este fin. Añadir también una nota en torno a las competencias en cuanto a la conservación y rehabilitación de edificios, un aspecto de suma importancia en lo referente a los centros, ciudades y paisajes históricos.
Al igual que en materia urbanística, debemos recurrir al Tribunal Constitucional para enmarcar las competencias municipales en materia de patrimonio histórico, y partir de la diferenciación establecida por la STC 17/1991 de 31 de enero, en la que se marcó la línea interpretativa a la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español (LPHE en adelante) y que es la que se ha seguido hasta el día de hoy. A partir de la citada sentencia, la mayor parte de las competencias relativas a la protección y conservación del patrimonio cultural, pasan a corresponder a las Comunidades Autónomas, quedando atribuidas al Estado las competencias exclusivas en lo referente a la lucha contra la expoliación y la exportación.
Siendo ambas normativas, la estatal y la autonómica, por las que se deben regir los entes locales, nos encontramos que la LPHE, en su artículo 7, establece, “los Ayuntamientos cooperarán con los Organismos competentes para la ejecución de esta Ley en la conservación y custodia del Patrimonio Histórico Español comprendido en su término municipal, adoptando las medidas oportunas para evitar su deterioro, pérdida o destrucción. Notificarán a la Administración competente cualquier amenaza, daño o perturbación de su función social que tales bienes sufran, así como las dificultades y necesidades que tengan para el cuidado de estos bienes. Ejercerán asimismo las demás funciones que tengan expresamente atribuidas en virtud de esta Ley”.
Esas “medidas oportunas” que se mencionan, no pueden sino coincidir, tal como hemos apuntado anteriormente, y como señaló Alegre Ávila, con “las que en el ámbito de sus competencias en materia urbanística pueden disponer a fin de proteger y conservar el patrimonio inmobiliario sito en el correspondiente término municipal” (Alegre Ávila, 1994: 751). Importante es reseñar aquí que estas medidas no se limitan al patrimonio inmobiliario.
No se puede terminar este apartado sin citar otras características importantes que las intervenciones en materia de patrimonio histórico tienen en las ciudades, y que posteriormente nos permitirán enlazar con las propuestas del artículo en cuanto a las funciones de las policías locales. Estas características, que no siempre se han tenido en cuenta debido a la prevalencia de estudios simplistas e interesados, son su imbricación inherente con otras áreas y otros derechos que igualmente se encuentran protegidos por la Constitución, como puede ser el derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos (artículo $2 3 \mathrm { C E }$ ), el de libre empresa (artículo $3 8 ~ \mathrm { C E }$ ), o el derecho a un medio ambiente adecuado (artículo 45 CE), entre otros.
2.2. Las herramientas de protección del patrimonio de los municipios.
De todo lo anterior, cabe deducir que a los municipios tradicionalmente no se les ha otorgado un correcto tratamiento legislativo en lo referente a la protección del patrimonio histórico. La falta de una alusión directa a sus competencias en la materia por parte de la CE y de la LPHE (recordemos que les otorga un carácter meramente colaborador), ha tenido como consecuencia la falta de una política bien definida en materia de patrimonio histórico por parte de los ayuntamientos.
Por otro lado, la gestión diaria de los consistorios no ha podido obviar en los años precedentes esta materia, por lo que no han sido pocos los esfuerzos legales y jurisprudenciales a los que se ha tenido que recurrir para solventar las diferentes confrontaciones que han ido apareciendo. Esto, unido a la falta de una clara delimitación de competencias entre las respectivas administraciones implicadas, ha venido a establecer unas reglas de intervención en el patrimonio histórico de las ciudades, que pueden considerarse en cierto modo “hostiles”, y que no terminan de implicarse seriamente en la problemática real (Sánchez 2005).
Partiendo, como se ha visto, que el ámbito de actuación propio de los ayuntamientos es el de las Normas Urbanísticas (NN UU), su importancia quedó reflejada en el documento editado por la Federación Española de Municipios y Provincias (en adelante FEMP) titulado, “Gestión municipal del patrimonio histórico-cultural”. En dicho documento se analiza someramente la importancia que para la vida social y económica de los municipios tiene una correcta gestión de estos bienes, y se mencionan las herramientas de las que se dispone para su protección. Especial atención se otorga al uso de los Catálogos, como técnica urbanística que viene determinada por las propias condiciones del planeamiento, y que contribuye de forma singular a la protección tanto cultural como ambiental de la ciudad. Siendo quizá, la herramienta más importante con la que cuentan los municipios, y de la que parten otras herramientas relacionadas como son las diferentes Ordenanzas que directa o indirectamente tienen relación con la materia.
El objetivo principal de los Catálogos no es otro que la protección y conservación, y por lo general, los catálogos urbanísticos conciernen a los edificios. Pero también existen otro tipo de catálogos, como pueden ser los de protección arqueológica, los etnológicos, o los de bienes concretos característicos de la zona, ampliándose enormemente las capacidades para adecuar la protección a las características intrínsecas y particulares de cada municipio.
De este modo, contando con estas herramientas como base de la que partir, se debería poder garantizar una tutela y control de las intervenciones en materia de patrimonio histórico dentro del municipio. Intervenciones que, como exige la propia LPHE, deben ser realizadas por profesionales cualificados y dentro del estricto cumplimiento de la normativa existente. Normativa que los consistorios tienen la obligatoriedad de controlar, por ejemplo, durante la tramitación de una licencia, y poner en conocimiento de la administración competente.
En este punto, es importante destacar la necesaria cooperación entre las distintas administraciones, sobre todo en todos aquellos lugares que por su pequeño tamaño no cuentan con un planeamiento específico, y son, por tanto, dependientes de las Diputaciones Provinciales y de las Comunidades Autónomas. Este punto nos lleva a la necesidad de que todos los inventarios y registros, deberían formar parte de la documentación existente en los ayuntamientos, por pequeños que éstos sean; algo fundamental, por ejemplo, en la protección del patrimonio arqueológico.
Por desgracia estos controles y la subsiguiente cooperación administrativa no se realiza con la asiduidad y agilidad que la materia exige, sin embargo, la concienciación de la importancia del correcto tratamiento de la materia ha ayudado en los últimos años a realizar actuaciones urbanísticas y patrimoniales que han tenido como consecuencia directa la mejora de la calidad de vida en las ciudades, así como su economía.
La necesidad de impulsar el desarrollo de proyectos de intervención integral y multidisciplinar especialmente en ciudades históricas lleva necesariamente aparejada la disposición de medidas que contribuyan a reducir los actos incívicos y el vandalismo, analizando a su vez, el impacto que las medidas en conjunto tienen para el turismo. De este modo, los planes urbanísticos, en conjunto con las ordenanzas reguladoras pueden establecer modelos de protección muy eficaces y que enlazan perfectamente con el ejercicio de las funciones administrativas encomendadas a los ayuntamientos, ayudando a ofrecer una percepción de los centros históricos más segura y que sean respetuosas con las configuraciones de la evolución propia de cada ciudad o barrio.
2.3. La ciudad actual y los nuevos retos.
Tras este análisis somero de la normativa, debemos tratar la evolución de la realidad social y delincuencial en las ciudades españolas. De este modo podemos darnos cuenta rápidamente de la importancia que los municipios, como entes administrativos, han ido consiguiendo en muchas áreas, entre las que destacamos la gestión y protección del patrimonio histórico. Esto nos permite darnos cuenta, a su vez, que acercarse a la realidad de las ciudades se convierte en una tarea compleja por la heterogeneidad de elementos que convergen, y por la falta de un correcto entendimiento de las construcciones socio culturales que las conforman (Mostaza 2019).
Las ciudades han asumido el rol de primeros garantes en lo referente al disfrute por los ciudadanos de sus derechos, es así en diferentes ámbitos y en el ámbito de la cultura no puede ser de otro modo, y este rol se ha visto acrecentado en los últimos años. Todo lo anterior se vio reflejado ya en la firma en el año 2000 de la “Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad”, documento de carácter político que fue suscrito por más de 400 ciudades, y que en el contexto actual de crisis alcanza una mayor relevancia en términos de garantías sociales.
Debemos entender lo expuesto anteriormente en conjunto con el papel, cada vez más importante, que las ciudades van teniendo en una perspectiva de gobernanza global2 . En relación con las predicciones de organismos internacionales que nos muestran un futuro de gran crecimiento de las ciudades, no solo en tamaño, sino en influencia política y económica. Debemos matizar que, en el contexto mediterráneo, las ciudades experimentan un desarrollo y crecimiento diferente, y no hay que perder de vista que un gran número de ellas cuentan con muchos siglos de existencia, hecho que condiciona aún más las variables a la hora de diseñar las políticas de desarrollo (Serrano, 2019).
En línea con esta evolución nos encontramos, por tanto, con campos y disciplinas que tradicionalmente no han sido relevantes para el diseño de planes de protección del patrimonio histórico, y en los que la participación de las policías locales puede ser claramente efectivo.
Así, por ejemplo, los aspectos relacionados con la seguridad adquieren importancia cuando, puestos en perspectiva, se relacionan (I) con la protección de bienes patrimoniales contra robos o actos vandálicos, (II) con los planes de protección ante emergencias y catástrofes, o cuando se estudian (III) en su relación con el desarrollo urbano. Coadyuvando como un elemento más que garantiza, no solo la conservación, sino el correcto uso y disfrute de los bienes patrimoniales en convivencia con el desarrollo económico y la explotación turística de los espacios.
La sostenibilidad, a todas luces necesaria y de vital importancia para las ciudades, no ha sido convenientemente integrada por parte de las disciplinas relacionadas con la gestión del patrimonio fuera del ámbito de la arquitectura, y como dice Carmen Serrano de Haro, hablando desde su perspectiva como arquitecta “la supervivencia del ser industrial necesita postulados artificiales de salubridad, seguridad y accesibilidad.” (Serrano 2019: 42). No parece conveniente ahondar más en este aspecto, en tanto que en la actualidad a nadie le es ajeno el necesario cambio de postulados en el modelo de ciudad. Ámbito al que debería de darse más importancia en su relación con la gestión del patrimonio histórico, y donde las Ordenanzas municipales tienen una gran importancia, influyendo en aspectos como la salubridad en relación con espacios degradados.
Y un tercer elemento que podemos mencionar es el de las medidas de control y disciplina urbanística. Aspecto relacionado dentro del derecho urbanístico con la planificación territorial, pero a diferencia de esta última, más centrada en los municipios y mucho menos estudiada desde la perspectiva de la gestión del patrimonio, pero que indefectiblemente tienen que desarrollarse para poder garantizar la aplicación del planeamiento. Sin las labores de control, inspección y en su caso, sanción, quedaría la aplicabilidad de los planes convertida, desgraciadamente en algo cercano a la utopía.
Tal como hemos visto, en lo referente a la protección y gestión del patrimonio histórico, las competencias que el derecho urbanístico otorga a los municipios han sido su principal herramienta de trabajo, coadyuvando en la creación de un variado número de ordenanzas con las que se han tratado de regular las diferentes áreas que confluyen y afectan a la disciplina. Para que la protección que los Catálogos otorgan a estos bienes pueda ejercerse de una manera completa, se deben establecer medidas de protección que se reflejen, no solo en las Normas Urbanísticas, sino también en las diferentes ordenanzas que puedan tener implicación, y en concordancia como no puede ser de otro modo, con las leyes de patrimonio de la propia comunidad autónoma. De modo que se genere una interrelación entre el aparato normativo, como eje regulador y garante, y los planes de desarrollo de las ciudades, en los que se lleven adelante.
Todo lo anterior vendría a dar respuesta a una amplia demanda social, preocupada cada día más por la interacción entre la ciudad y el medio ambiente, y su relación con el progreso econó- mico, ya que todas las variables deben entenderse como parte del espacio donde se desarrolla la convivencia y la vida cotidiana de las personas3 . La gestión del patrimonio es por tanto inseparable de la gestión urbana. Puede y debe contribuir a la mejora de las condiciones de vida en la ciudad, y no como un estorbo o recurso únicamente turístico, alejado de los ciudadanos (Menchón 2015). Pero este tipo de intervenciones son complejas, y los campos profesionales y doctrinales del derecho que convergen son variados, ningún profesional de hoy en día entendería un estudio o intervención dentro del tejido urbano de una ciudad, sin un análisis multidisciplinar previo. Dentro de este postulado debemos por tanto presuponer la colaboración entre profesionales del urbanismo, del medio ambiente, del patrimonio y del amplio número de disciplinas que directa o indirectamente quedan involucradas, colaboración sin la cual dichas intervenciones puede que nunca lleguen a buen fin.
Este hecho podemos verlo reflejado en las ordenanzas, donde normativas y doctrinas legales de campos tan diversos como los mencionados previamente convergen con otras áreas como puede ser la regulación de actividades económicas, de publicidad, salubridad etc. convirtiéndolas en materias complejas en su concepto y exégesis, pero más complejas aún, en su aplicación diaria.
Paradójicamente en la gestión diaria nos encontramos que, tal y como apunta Manuel Mostaza Barrios al hablar de los problemas de la ciudad como objeto de estudio, “es que siempre se ha abordado desde perspectivas limitadas y, desde luego, pocas amigas de dialogar entre sí. Demasiada fascinación por los números y poca atención a lo cualitativo” (Mostaza 2019: 7) y este es quizá el punto más importante, cómo, siendo conscientes de esa complejidad, no se colabora de una manera más profunda en el diseño de la normativa, y, sobre todo, en su aplicación y en la detección de problemas y búsqueda de soluciones en la aplicabilidad.
Todo lo anteriormente expuesto tiene como consecuencia la discordancia entre la realidad física y la realidad jurídica, cuya causa principal se puede encontrar en una incorrecta aplicación de la disciplina urbanística. A modo de ejemplo, es común en diferentes centros históricos encontrar aires acondicionados, publicidad de establecimientos, o instalaciones de telecomunicaciones en las fachadas de los edificios históricos, cuando su instalación está sujeta a importantes restricciones cuando no directamente prohibida.
Y es en estos aspectos que tradicionalmente han resultado complejos de solucionar donde una correcta especialización de las policías locales puede aportar soluciones y ayudar a mejorar la conservación del patrimonio histórico, la convivencia y la percepción ciudadana de la ciudad, elementos que son parte de un todo, y que deben trabajarse en consonancia.
3. Las Policías Locales en la protección del patrimonio histórico.
Siguiendo la línea argumentativa del artículo, donde se han expuesto someramente las competencias municipales, y por ende de las policías locales, en materia de protección del patrimonio histórico y los retos a los que actualmente se enfrentan, toca exponer cómo una especialización adecuada de los cuerpos de policía local, puede ser una herramienta eficiente para mejorar en la aplicabilidad de los servicios.
No se puede avanzar en una propuesta de este tipo sin hacer mención al papel que las policías locales tienen dentro del ordenamiento jurídico, ya que afecta, como no puede ser de otro modo, a sus funciones y delimitaciones competenciales. Al igual que mencionamos al inicio del artículo al comentar el papel de los entes locales en la gestión del patrimonio, debemos apuntar igualmente a la configuración de las leyes estatales como una posible causa para explicar por qué tradicionalmente no se han asumido servicios relacionados con la protección del patrimonio por parte de las policías locales.
El modelo policial español, donde se establece el reparto competencial entre las diferentes fuerzas y cuerpos de seguridad, viene regulado en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en adelante LOFCS). Esta ley no se adecúa actualmente a la realidad social y delincuencial del país, y así ha quedado de manifiesto por la creación en abril de 2018 en el Congreso de los Diputados de una Comisión no permanente “Para el estudio del modelo policial del siglo XXI”. En esta Comisión, interrumpida actualmente tras la celebración de varias sesiones, quedó de manifiesto la necesidad de actualizar el marco jurídico. Esta actualización del modelo pasa indudablemente por revisar el número de competencias de las policías locales, sin olvidar, una clara distinción con las competencias de otros cuerpos para poder así evitar duplicidades. Esta delimitación reforzaría el sistema de cooperación ya apuntalado en la actual ley.
La falta de actualización tanto de las leyes de patrimonio como del modelo policial español queda manifiesta en cuanto a la competencia policial en materia de patrimonio histórico. Competencia tradicionalmente otorgada a los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado (Policía Nacional y Guardia Civil), pero que, como se ha mostrado a lo largo del artículo, tiene una gran cabida dentro de los cuerpos de policía local, ya que es a nivel municipal (y autonómico) donde actualmente se producen la gran mayoría de las amenazas de conservación al patrimonio. Exceptuando, por motivos obvios, las amenazas al patrimonio que tienen un inseparable componente interterritorial e internacional, como son el expolio y la exportación de bienes culturales. Aunque en estos aspectos la colaboración de las policías locales puede ser esencial, como se comentará más adelante.
Así, y al igual que se mencionó anteriormente en referencia a los municipios, el marco jurídico obvia el papel de las policías locales en lo referente a la protección del patrimonio. Debemos partir de la base de que en la LO.
FCS no se hace mención expresa a las competencias en materia de patrimonio histórico en referencia a ningún cuerpo policial. Es en la normativa de desarrollo de la LPHE donde se hace esta atribución de competencias, quedando de la siguiente manera, con el Real Decreto 111/1986, de desarrollo de la ley, se crea la Brigada de Protección del Patrimonio Histórico de la Policía Nacional, a través de su Disposición Adicional Primera, que posteriormente es modificada por el Real Decreto 64/1994 de desarrollo parcial de la misma ley, mediante el que se incluye el Grupo de Patrimonio de la Unidad Central Operativa del Servicio de Policía Judicial de la Guardia Civil, conformándose ambos como los cuerpos policiales que reciben una competencia directa otorgada por la LPHE para “la investigación y persecución de las infracciones que contra ésta se realicen”.
Queda configurado un esquema policial en materia de patrimonio histórico que, aunque necesario y novedoso en su momento, no alcanza a cubrir la realidad actual que la materia demanda. Así, con el desarrollo normativo que en materia de protección del patrimonio histó- rico han ido elaborando las diferentes CCAA, unido a las competencias de éstas en cuanto a la coordinación y unificación de criterios en lo referente a las policías locales. Se han ido abriendo áreas de actuación que, aunque sin una clara definición, han permitido pode realizar diferentes intervenciones encaminadas a la protección del patrimonio por parte de diferentes policías locales, cubriendo así una demanda que por parte de la sociedad existe en este campo debido al gran número de ilícitos que son más fáciles y adecuados de tratar por las policías locales.
3.1. Instrumentos administrativos de intervención.
Son, como se ha podido ir deduciendo a lo largo del artículo, variados los campos en los que se puede actuar por parte de las policías locales para mejorar la gestión del patrimonio histórico, entendido de una manera integradora y global dentro de una ciudad, y mejorar al mismo tiempo la convivencia y disfrute de los centros históricos por parte tanto de los vecinos como de los turistas. Dejando de lado competencias en materia de seguridad ciudadana o de prevención de los diferentes delitos, cuya afección a la protección del patrimonio histórico es clara, nos centraremos en las relacionadas con el ámbito del urbanismo, concretamente desde la parte administrativa, por entender que han sido las menos trabajadas hasta la fecha por ningún cuerpo policial.
Estas competencias no deben entenderse como excluyentes y delimitadoras en sí, sino que para su correcto tratamiento deben analizarse de una manera global e interdisciplinar en la que, actuaciones en campos tan variados como pueden ser la movilidad urbana o la seguridad, confluyen en una mejor conservación de los bienes patrimoniales, y a un correcto disfrute de estos. En este contexto debe entenderse la ciudad igualmente en su conjunto, como un elemento conformador con su propia idiosincrasia en el que las intervenciones en el paisaje urbano4 tienen una clara relevancia, y así queda reflejado en la normas de patrimonio tanto internacionales como nacionales, pero también en la escena urbana5 con una gran importancia también para la gestión y conservación del patrimonio histórico de las ciudades, pero no tan clara ni tan estudiada, y en la que se quiere hacer hincapié en el presente artículo, ya que las variantes que introduce el adecuado tratamiento de los dos conceptos, en cuanto a las ciudades y centros históricos especialmente, son determinantes para la intervención pública (Díaz 2019), y por ende de policía administrativa. Para ahondar algo más en la clarificación de los dos conceptos se puede decir que existen “Por una parte el esqueleto, aquello que en realidad le daba forma al espacio público: el tejido, los edificios, las alineaciones, los espacios, las alturas. Y luego los músculos, la piel y la ropa: mobiliario, luces, árboles, terrazas, gente, toldos, antenas, publicidad, pavimentos, fuentes, esculturas o escaleras. En general puede decirse que el esqueleto normalmente aparecía regulado en el planeamiento y en la legislación sectorial de protección del Patrimonio. Los músculos, la piel y la ropa que (junto con el esqueleto) constituían el cuerpo de la escena urbana, casi nunca” (Fariña 2006).
La percepción que los vecinos reciben del entorno urbano, especialmente en centros históricos, viene muy determinada por las intervenciones municipales en las que se reflejan los problemas que perciben los propios vecinos, y en las que se aprecian aspectos tan variados como la movilidad, la incidencia de las actividades económicas de la zona (relevantes si es además una zona turística) o la convivencia vecinal. La versatilidad abarcando estos aspectos que tienen las policías locales les permiten generar una interesante vía de comunicación con los vecinos, de modo que se genere la posibilidad de dar una respuesta por parte de la administración adecuada para dar solución de este tipo de problemática.
A continuación, se relacionan y explican someramente algunos de los aspectos en los que el trabajo de las policías locales puede influir en la mejora y en la creación de nuevos modelos para la gestión y protección del patrimonio histórico en la ciudad.
3.1.1. Ámbito propiamente urbanístico.
La competencia de las policías locales en este ámbito no necesita de explicación por encuadrarse directamente en sus funciones de policía administrativa dentro de una corporación local. La disciplina urbanística, es el elemento indispensable y consustancial a todo sistema urbanístico, donde debemos distinguir los siguientes aspectos en los que la intervención de policías locales puede mejorar enormemente su correcta aplicación, estos son la inspección, las infracciones y sus correspondientes sanciones. Actualmente es un campo circunscrito a los técnicos de urbanismo y no es difícil ver los problemas con los que se encuentran para abarcar todo el trabajo.
Nos encontramos de lleno con las actividades de gestión administrativa que se desempeñan desde un ayuntamiento, como son la tramitación de licencias o de quejas ciudadanas. En este punto, se pueden establecer las primeras medidas de prevención en torno a las actuaciones urbanísticas, mediante la colaboración entre departamentos y técnicos del propio ayuntamiento con la policía local, como se apuntó anteriormente, son variados los aspectos en los que se puede incidir para mejorar las intervenciones en bienes patrimoniales.
Las actividades de inspección realizadas por las policías locales pueden aportar una gran versatilidad y garantías para la gestión. Ya que son los únicos cuerpos policiales que pueden inspeccionar obras de todo tipo, en referencia tanto a las actividades que realizan como a la documentación administrativa que las ampara. Lo que les confiere una importante capacidad de colaboración con los diferentes entes administrativos involucrados, resultando su función a modo de nexo de unión entre ellos y de aporte de soluciones. Actualmente, no es nada común que en la realización de inspecciones en obras, además de la correspondiente licencia o las medidas de seguridad, se tengan en cuenta otros aspectos como por ejemplo, el cumplimiento de posibles condicionantes que hayan podido establecerse por las comisiones locales de patrimonio, el ejercicio de los trabajos por personal cualificado (tal como establece la LPHE), el sometimiento de todas las fases al proyecto previo, o la correcta notificación administrativa de hallazgos o nuevos elementos patrimoniales, cuya valoración por parte de la administración competente sea preceptiva.
Especial mención requiere la protección del patrimonio arqueológico, que, por sus características intrínsecas, ha sido tradicionalmente el más expuesto a riesgos. Su protección debe reflejarse de manera adecuada en los Planes Generales de Ordenación Urbana, y es responsabilidad en primer lugar de los Ayuntamientos, sin olvidar el papel de garante de la administración autonómica (Fernández 2008). La mejora de los procedimientos de intercambio de información y prevención, más allá de las Comisiones Locales y Regionales, sería un acierto de cara a la mejora de su gestión.
Otro punto importante, que hay que poner en relación con el siguiente epígrafe (Relaciones con la ciudadanía), es el del obligado cumplimiento por parte de propietarios y comunidades de vecinos del mantenimiento en condiciones adecuadas de seguridad, salubridad y ornato público de los elementos no accesibles al público. Este tipo de intervenciones se regulan en los municipios a través de Ordenanzas relacionadas con las edificaciones o con la salubridad. Es fácil recordar diferentes centros históricos de ciudades españolas en los que se ha llegado a niveles preocupantes de degradación tanto física como social, efectos que se han tratado de paliar con planes de rehabilitación y recuperación, pero que sin el adecuado seguimiento mediante inspecciones y la necesaria comunicación vecinal llegan a perderse.
Como ejemplos de ese mantenimiento de mínimos en edificios con protección patrimonial, podemos ver las imágenes 1, 2 y 3 donde se ejemplifican situaciones comunes en las ciudades españolas.

Figura 1. Noticia emitida por Telemadrid el 25 de agosto de 2020 sobre un vertedero en el interior de una corrala protegida en el barrio de Lavapiés. Fuente: fotograma Telemadrid 2020.

Figura 2. Edificio con fachada protegida ocupado ilegalmente en el barrio de Lavapiés. Fuente: F.J. Rufián 03/04/21.

Figura 3. Estado del Edificio de Tabacalera, en el barrio de Embajadores de Madrid. En parte dedicado a actividades culturales y en parte cedido a asociaciones. En este caso es propiedad de una administración pública. Fuente: F.J. Rufián 03/04/21.
Se dan en ocasiones casos en los que las soluciones se plantean difíciles y se enquistan durante años en los que se van sucediendo los procedimientos judiciales, convirtiéndose en fuente constante de molestias para los vecinos. Así, por ejemplo, en el artículo de El País publicado el 10 de agosto de 20196 , se describe una operación urbanística fallida que ha creado una problemática que lleva enquistada durante casi 30 años.
Otro ejemplo similar es el de otro edificio del centro de Madrid, mostrado en la imagen número 4, protegido igualmente, en el que llevan varias décadas de litigios entre los vecinos y propietarios, y que pese a encontrarse declarado en ruina por sentencia judicial desde el año 2016, no se ha hecho ninguna actuación en el inmueble, ni parece que se encuentre cerca el final a la controversia.
3.1.2. Relaciones con la ciudadanía.
Un importante campo, apuntado anteriormente, y dentro de los que en principio no tienen una relación directa con lo que comúnmente se ve como trabajo policial, es la cercanía con los ciudadanos. Las policías locales normalmente son el primer punto de contacto entre los ciudadanos y la administración cuando surge algún tipo de problema. Así, con las diferentes ordenanzas y leyes en la mano, es inevitable que surjan problemas y que estos coincidan, por lógica, con los aspectos más difíciles de prever en el momento de redacción de las normas. Estos suelen relacionarse con aspectos en los que hay competencias coincidentes entre departamentos que acrecientan las dificultades con las que los ciudadanos se encuentran a la hora de solventarlos. Esto conlleva que la solución de este tipo de problemas se alargue durante años, causando perjuicio e indefensión a los ciudadanos, y soluciones de compromiso nada adecuadas para la gestión de los bienes y espacios históricos de las ciudades.
Su correcta aplicación obliga a una adecuada gestión y análisis de la información que se recibe, ya que normalmente se deriva al organismo competente donde sucede, por un lado, que queda parado por su difícil solución (al no haber sido previsto por la norma), y por otro que no llegue a conocimiento de otras áreas involucradas. En este punto, una adecuada especialización de las policías locales en este campo ayudaría a contextualizar adecuadamente las problemáticas que surjan y encauzarlas en las áreas adecuadas dentro del ayuntamiento, o de la comunidad autónoma, para poder, si no resolverlas, por lo menos que se conozca adecuadamente la problemática en cuestión, dotando a las actuaciones de un carácter más dinámico y fluido.

Figura 4. Estado de la fachada de dicho edificio, y detalle de una de las ventanas. Fuente: F.J. Rufián 03/04/21.
3.1.3. Seguridad.
La seguridad dentro de las doctrinas involucradas en el estudio y regulación de las ciudades va teniendo cada vez más relevancia, tal y como se apuntó anteriormente la seguridad preventiva tiene un amplio campo de desarrollo que hoy en día es incipiente, dentro del diseño y concepción de los espacios públicos. Así proyectos europeos y redes de colaboración entre ciudades tratan de desarrollar ideas y de comprobar su eficacia real mediante su implantación7 .
Su importancia queda reflejada mediante la inclusión en la Estrategia de la Unión Europea para la Unión de la Seguridad, aprobada en julio de 2020, en la que se recoge la protección de los espacios públicos. Remarcando la importancia de las autoridades locales y el fomento de la innovación, en relación ambos con la Agenda Urbana para la Unión Europea, donde se fomenta la cooperación para hacer frente a los retos sociales de las ciudades.
A nadie se le escapa la relevancia de estos estudios cuando nos referimos a la protección del patrimonio, frente a actos vandálicos, ideológicos o más graves como pueden ser atentados contra zonas turísticas, pero lo ideal, es la introducción de estudios que aporten una nueva visión de prevención del delito a través de la actuación en el entorno urbano diseñada desde un modelo de seguridad pública a largo plazo, basada en el hecho ampliamente reconocido que la infraestructura urbana juega un papel importante en la seguridad ayudando a crear una atmosfera de seguridad general. Se crean lugares más seguros integrando estrategias y objetivos que fomenten la regeneración, la prevención y los espacios amables, que a su vez repercuten en la imagen de la ciudad. Esto nos lleva a alejarnos de un modelo único de seguridad, en favor de modelos más estudiados y elaborados para problemáticas específicas en zonas concretas, en los que se tenga en cuenta la pluralidad de condiciones históricas, políticas, sociales y culturales, a fin de coordinarlas en su totalidad para conseguir una seguridad factible y multidisciplinaria (Mazza 2009).
Como ejemplo de este tipo de acciones en Madrid actualmente se desarrolla el proyecto URB SECURITY8 , en el que junto con otras ciudades europeas se tratan de desarrollar estrategias de diseño en los espacios de la ciudad que contribuyan a prevenir la segregación y los comportamientos antisociales.
3.1.4. Ordenanzas relacionadas.
La variedad de aspectos y áreas administrativas relacionadas con la protección del patrimonio tiene como consecuencia que se desarrollen en las ordenanzas aspectos que pueden influir o afectar a la conservación del patrimonio, entendida esta en su conjunto como parte de una unidad, sea esta la ciudad en sí, o un barrio o zona determinada.

Figura 5. Plaza de la Corrala, en Lavapiés. Espacio que se encuentra entre dos BIC y en el que, a pesar de varias intervenciones urbanísticas, se encuentra degradado y fuera de la vida social el barrio, convirtiéndolo en un espacio que genera continuos problemas de convivencia. Fuente: F.J. Rufián 25/02/21 y 11/12/20.
Como se ha apuntado, la importancia de los paisajes urbanos en el marco conceptual de trabajo por el que estamos apostando en este artículo, conlleva la obligación de regular mediante normas concretas, espacios que por su idiosincrasia deben ser objeto de una atención especial. En estos espacios lo ideal es la creación de comisiones de trabajo, a través de las cuales se estipulen unos criterios de actuación y normas que garanticen la conservación adecuada de los espacios con el uso determinado que se les da. Actualmente esta labor queda en manos de las Comisiones Locales de Patrimonio, pero los criterios que establecen no son aplicados de la manera correcta.
A modo de ejemplo se expondrán algunas ordenanzas de la ciudad de Madrid, mediante las que se regulan los diferentes aspectos que evitan la degradación de las ciudades históricas, y que son competencia plena de las policías locales.
Así podemos encontrar la Ordenanza de Movilidad Sostenible en la que se regula la movilidad como uno de los aspectos determinantes para las condiciones de percepción de la escena urbana e íntimamente relacionado con la gestión del paisaje urbano. En ella se pueden encontrar disposiciones relacionadas con la protección del patrimonio.
En el Plan Especial de Hospedaje de Madrid, aprobado en 2019, se asume por primera vez la protección de los edificios como una oportunidad y no como una carga. El Plan viene a completar las NN UU con nuevas especificaciones para el ámbito definido en la misma, donde tradicionalmente ha habido una difícil convivencia entre el uso residencial y el de hospedaje, o con la conservación de edificios protegidos, especialmente en el distrito Centro. Se establecen diferentes niveles de afectación en función de la delimitación de varios anillos que, basados en las diversas zonas en las que se estructura la ordenación prevista en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997, vienen a regular estos aspectos. Se aprovecha el nuevo plan para regular la proliferación de los usos turísticos en zonas con interés patrimonial, así en su artículo 6.A.2.c), recoge las normas básicas a seguir para su implantación en zonas que cuentan con un plan especial de protección (es decir la zona Centro de Madrid), estableciendo el siguiente criterio general “se podrá implantar el uso de Servicios Terciarios en la clase de Hospedaje a través de un Plan Especial en materia de protección, cuyo objetivo sea la protección y la puesta en valor del edificio, mediante la mejora de sus condiciones higiénicas y de habitabilidad”.
Del mismo modo en su artículo 8.6 contempla la Protección del paisaje y de la escena urbana, donde hace un recordatorio en cuanto a la obligatoriedad del cumplimiento tanto del Plan de Calidad del Paisaje Urbano de la Ciudad de Madrid, como de la Ordenanza Reguladora de la Publicidad Exterior, donde establece limitaciones severas a su uso en edificios y áreas protegidas. Y, siguiendo con ese criterio de protección, en sus artículos $8 . 7 \mathrm { y } 8 . 8 $ recalca la protección del patrimonio histórico y cultural y de los recursos naturales respectivamente.
La Ordenanza de Publicidad Exterior, donde se regulan las especificaciones que se deben de seguir para la instalación de publicidad en los edificios y espacios protegidos. Siendo esta regulación bastante restrictiva en las áreas marcadas en el planeamiento como áreas protegidas. Estas restricciones alcanzan aspectos como los materiales y las medidas que deben tener los elementos publicitarios de cualquier tipo que se instalen en lugares visibles desde el espacio público. La interrelación entre las diferentes normativas que venimos comentando en el artículo, se puede ver claramente en la aplicación de esta ordenanza, ya que establece como criterio de prevención el otorgamiento de licencia previa para la instalación de estos elementos. De modo que, se deba redactar proyecto y, en muchos casos pasar previamente por la Comisión de Patrimonio Local.
Conclusión.
No deja el presente artículo de ser sino una consecución de preguntas que tratan de ayudar y fomentar el avance de las disciplinas relacionadas con la protección del patrimonio histórico. Son pocas las respuestas que de manera categórica se pueden aportar, pero si son variadas las posibilidades de trabajo que ofrecen, y variadas igualmente son las posibles respuestas que en un futuro próximo se podrán aportar.
Pero no se puede dejar de mencionar otras preguntas que nos surgen de lo previamente planteado, y que por relación directa abren nuevos campos de trabajo en la materia, así a todo lo relacionado con la disciplina urbanística, mencionado previamente, debemos añadir los delitos urbanísticos, que aunque no sean objeto del derecho urbanístico desde un punto de vista jurídico administrativo (Vicente 2014), si son de especial importancia la variedad de problemas que se suscitan entran en conflicto derechos constitucionales como el de una vivienda digna, un medio ambiente adecuado o la conservación del patrimonio.

Figura 6. Entorno plaza mayor publicidad restaurantes y tiendas asociadas a turismo. Fuente: F.J. Rufián 03/04/21.

Figura 7. Instalaciones en las fachadas de un Bien de Interés Cultural. Fuente: F.J. Rufián 30/03/21 y 12/06/20.

Figura 8. Hostales y hospederías. Fuente: F.J. Rufián 03/04/21.

Figura 9. Pasaje del Comercio, en Madrid. Un espacio característico de las modas del siglo XIX en el que se pueden observar incumplimientos tanto de ordenanzas como de recomendaciones de la Comisión Local de Patrimonio. Fuente: F.J. Rufián 26/08/20.
Otro aspecto importante que no ha sido mencionado, por salirse de los objetivos concretos del artículo, pero de gran relevancia es la aportación que desde las policías locales se puede hacer para la lucha contra el expolio y el tráfico ilícito. Por un lado, y evidentemente, mediante la aplicación los artículos del Código Penal que recogen este tipo de delitos. Y por otro, mediante la inspección y control de casas de subasta y de anticuarios, donde se mueven objetos de origen ilícito, tanto de propio país como del extranjero. En este campo las competencias son claras, ya que la Ley Orgánica 4/2015 de 30 de marzo de Protección de la Seguridad Ciudadana, así lo establece, pero que quedan vacías de contenido sin una correcta cooperación entre cuerpos policiales.
Se busca mediante la implicación de los cuerpos de policía local en estos servicios facilitar la coordinación entre las administraciones, la mejora en el diseño y en la gestión de los Planes de Ordenación Urbana, que en conjunto tengan como consecuencia una mejor protección del patrimonio histórico en las ciudades.
En resumen, como hemos apuntado someramente, y siguiendo a Ana Yañez, la vinculación del patrimonio “con otros ámbitos sectoriales como el urbanismo, la ordenación territorial y la gestión medioambiental, entre otros, permite establecer conexiones y paralelismos que enriquecen su estudio y posibilita abrir nuevos campos de investigación” (Yañez 2018: 15). Las actuaciones sobre el patrimonio histórico deben ser capaces de asumir el reto de conseguir la convergencia entre protección y habitabilidad.
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