La gestion administrativa del concejo de Santiago de Compostela en el ámbito del urbanismo durante el siglo XVI.
Clara ALVAREZ (Universidad Autonoma de Madrid)
I．PLANTEAMIENTO.
Metodológicamente,“la tendencia actual -expone D. Herlihy— es mirar a la ciudad,no segun sus instituciones permanentes，sino dinámicamente,como proceso social en curso o,mejor,como el ambito en el que se producen y entrecruzan muchos procesos sociales>1.Ello constituye una oferta de trabajo dinámica frente al estancamiento en que habian recaido los estudios formulados desde los distintos planos del conocimiento que,directa o indirectamente,orientan su investigacion sobre la ciudad.
En este contexto，el urbanismo，considerado como competencia y campo de accion mediato o inmediato de las instituciones de poder en una ciudad del siglo xvi, puede presentarse como el resultado de la confluencia de varios factores, algunos de los cuales solo adquieren verdadera entidad en el transcurso de las centurias modernas.De esta manera, hasta las manifestaciones que alcanzan expresión mas formal, tales los acuerdos de los libros de Actas concejiles, responden a ese planteamiento.
Y entre las razones o causas que contribuyen a senalar a la temprana Edad Moderna como un hito en esta materia -por encima de la simplista calificacion de “ciudad preindustrial》y la posterior a ésta ²-figuran,en primer lugar, las nuevas tendencias politicas.Debido a ellas,el centro de las ciudades medievales,el templo,es desplazado,y no sólo materialmente, por el palacio del principe o el Sefor,las casas consistoriales u otro edificio publico de similares caracteristicas.Y al lado de éstas operan,en segundo término, las econó- micas,cuya importancia es,si cabe,mayor,por cuanto son las que generan el desarrollo de los grandes mercaderes,banqueros,artesanos, administradores y otras profesiones de tipica raigambre urbana,quienes,a su vez,marcan el tono de la ciudad. Esto sera,asimismo,el desencadenante de una tercera causa:el aumento de población, fenómeno de gran relevancia para el estudio de los grandes centros mercantiles 3. El incremento se producira a un ritmo cada vez más acelerado,siendo el sustrato de esas migraciones,en su mayor parte, gente procedente de zonas rurales empobrecidas,que acudian a la ciudad porque “por lo visto sus condiciones atiborradas y sus oportunidades economicas limitadas todavia parecian preferibles a los forasteros，comparadas con las miserias del abandono rural>4. Las consecuencias urbanisticas que originan esas migraciones son，por demas, evidentes, planteandose a los responsables de la Administracion una problematica de urgente solucion y, paralelamente,un mayor nivel de intervención dirigida a poner solucion a las nuevas necesidades surgidas_tanto de la afluencia de poblacion como del cambio de tipo de.vida.
Todo ello contribuye a hacer mas intensas las diferencias nacidas de la posicion de la riqueza porque,ciertamente,“habian existido ricos y pobres en la Edad Media,pero nunca en los extremos de riqueza y necesidad que se desarrollaron en los siglos xvI y xvII" 5. $\mathbf { Y }$ uno de los factores que realzan de modo mas fehaciente estas diferencias es la adopcion de simbolos externos destinados a subrayar el status social conseguido,lo que,por otra parte,supone la cuarta de las causas a que anteriormente se aludia. Uno de los medios mas eficaces para comprobar el grado de ostentacion externa es la dedicación de los grandes artistas del Renacimiento a la construcción de edificios destinados a cubrir la demanda del momento: palacios，hospitales，iglesias，bibliotecas,centros culturales,etc.,erigidas,en gran numero,por particulares o gobernantes a titulo privado;la aparición de las “plazas mayores》para espectaculos y diversiones; le creacion de “conjuntos reales"y ciudades conventuales y universitariase, incluso,la atención dispensada a este tema por los tratadistas politicos contemporaneos. Tal es el caso de Sanchez de Arévalo’,por citar sólo un ejemplo.
En otras ocasiones,el fin que se persigue es bien distinto,como en el supuesto de los municipios,donde los titulares de la administracion,en muchos lugares,ordenan levantar los locales de reunión de la corporacion para reforzar su autonomia frente a otros poderes \$.En este especifico ámbito no se puede,en principio，aplicar rigurosamente la opinion de Gutkind,para quien “la pedante terquedad de Felipe I impidi6 toda iniciativa e ingeniosidad a los concejos locales y provinciales",porque las propias necesidades urbanas que la nueva sociedad reclamaban implicaba una cobertura a la que, en términos generales,solo los responsables de la administración podian hacer frente,como venia ocurriendo ya a lo largo de la Baja Edad Media 1.
II．LA GESTION ADMINISTRATIVA.
A traves de los libros de actas,los acuerdos municipales aportan un buen testimonio de la importancia que el Concejo de Santiago concendio a Ia materia de que se trata. Cuantitativamente, las decisiones sobre urbanismo y obras publicas —incluyendo entre estas ultimas las que afectaban a puentes,caminos y calzadas- ocupan el primer lugar,por encima incluso de Ias concernientes a abastecimientos.Y ello a pesar de las crisis de la segunda mitad del siglo y los grandes y casi ininterrumpidos pleitos con el poder seforial sobre jurisdicción.A pesar de ello,el concejo no consiguió eludir, ni siquiera mejorar,el generalizado mal estado y apariencia que ofrecia la ciudad 11.
Las decisiones concejiles，en este expreso ambito，pueden analizarse desde una doble perspectiva: en primer lugar,la gestion，que engloba aquellos acuerdos y 6rdenes relacionados con la dirección, realización y fiscalizacion de las obras,cualquiera que fuese su mo dalidad;y，en segundo término, la financiacion u ordenacion financiera de la actividad urbanistica.
1. La competencia.
En terminos generales, la competencia sobre urbanismo,aun a pesar de ser una ciudad de seiorio, recaia en el concejo,con excepción de aquellas obras que afectasen directamente a las murallas, las cuales,posiblemente para reafirmar material y formalmente los vinculos y naturaleza senoriales,permanecian en la órbita de decisión del poder senorial, si bien el cuidado,mantenimiento y reparación estaban atribuidos a la corporacion municipal 1.
Competencia asimismo exclusivamente concejil fueron Ias expropiaciones practicadas,de las que existen algunos,aunque escasos, ejemplos. Debian realizarse para un fin determinado previamente y del que,ademas,se desprendiese utilidad para la ciudad y sus vecinos.Casi en su totalidad corresponden a edificios de particulares, adscritos posteriormente a carcel o cuartel de la guardia. Solo en 1579 se expropiaba un solar,a peticion del cabildo,para destinarlo a via publica .
2. Planificacion y edificacion: los factores.
Tales son,en esencia, las áreas a las que las instituciones de poder ciudadanas deben prestar atencion con relacion al urbanismo. En el apartado de planificacion,es obvio que el siglo xvI no ofrece apenas relevancia en Santiago.De hecho,la ciudad poseia esa apariencia desde una época muy anterior,sobre todo en el nucleo delimitado po rlas murallas,donde dos calles perpendiculares -a las que podrian afadirse tres mas,casi paralelas a una de ellas,desembocando directa o indirectamente en la catedral-，constituyen el eje basico que determina la estructura de Ia ciudad “mientras que otros distritos han crecido mas espontáneamente"14.Esto ultimo,sin embargo，no implica a priori diferencias fundamentales entre ambos espacios urbanos,puesto que “la vida... no es realmente diferente dentro de la ciudad que la que se vive fuera de su perimetro:sólo es mas intensa》15.
Pero en los asuntos concernientes a edificaci6n，tanto publica como privada,este periodo va a ser singularmente significativo,tal vez porque la construccion fue considerada como una de las manifestaciones del prestigio y poder de la élite,incluso de los monarcas. Reyes y seiores,nobleza y patriciado urbano actuan,en efecto,como factores de primer orden en esta materia y，como consecuencia,dejaron un fehaciente testimonio al respecto en edificios tales como el Hospital Real, levantado por orden de los Reyes Católicos；los colegios de San Jerónimo o Santiago Alfeo,a expensas del arzobispo Fonseca III,y las viviendas que la nobleza levanta en la ciudad en el transcurso de esta centuria.
Y junto a ellos el patriciado,conformado en lo esencial por profesionales liberales,mercaderes de larga tradicion en una ciudad cuyas fuentes de riqueza eran el ejercicio de la profesión,el comercio, la artesania y las peregrinaciones.Si bien es cierto que,con relación a estas ultimas,las procedentes de otros paises habia mermado considerablemente,los efectos no se dejaron sentir,durante la primera mitad del siglo,al menos,debido en parte a que aquella carencia fue subsanada por el incremento de la peregrinaci6n interior. En cualquier caso,de la permanencia de extranjeros,sobre todo mercaderes, en la ciudad, son prueba evidente las cartas de vecindad otorgadas a los residentes de otros reinos,fundamentalmente franceses i6.No fue ésta, sin embargo,una poblacion que generase conflictos —salvo casos esporadicos y siempre por motivos belicos- a los órganos de poder,en este campo.Aquellos surgen durante la segunda mitad del siglo，con la aparicion de Ias crisis,en especial del hambre y las pestes,y con la afluencia de grandes multitudes procedentes del mundo rural cuyo alojamiento desencadena graves dificultades para las instituciones,en especial en concejo,controlado por esos mercaderes, letrados,miembros de la gentry local, los cuales dificilmente pudieron hacerles frente, bien por medio de aquel 6rgano,bien a titulo personal,como en los casos de los regidores,alguno de los cuales llega incluso a fundar un hospital '.
3. La red viaria interior.
La práctica mas realizada con relaci6n a las vias publicas,calles y plazas fue,sin duda,el empedramiento,ordenado en reiteradas ocasiones por el concejo.El escaso numero de aperturas hace que éstas sean practicamente inexistentes,al menos en el interior del recinto amurallado.
Aunque,segun expone Lampérez, la ciudad se ercontraba entre aquellas para la que los Reyes Católicos “dieron en 1494 varios ordenamientos para pavimentar calles" I8, lo cierto es que ésta no comienza a realizarse,por lo menos de una manera regular, hasta cuarenta anos después,en l534, fecha en la que la corporación decidia iniciar un empedramiento general, afectando a toda la red viaria, y encomendaba la direccion de los trabajos a dos expertos 19. Pero bien porque se realizaba mediante prestacion vecinal -debiendo cada vecino empedrar la fraccion de calle correspondiente a su vivienday de transportes,a cargo de los propietarios de carros，que habian de traer la piedra necesaria para las obras desde el exterior,o tal vez por la estructura pétrea del lugar de asentamiento 2, los resultados no fueron los esperados ni se lograrian con la rapidez deseada. Ademas,el trafico de carros herrados,utilizados sobre todo por la gente de las zonas rurales en su venida a la ciudad fue un grave impedimento,hasta el punto de que diversos acuerdos del concejo prohiben su transito -si bien con ningun éxito- dados los desperfectos que producian en la pavimentación ².
Por otra parte,con independencia de los jardines y huertas que potentados y “aldeanos urbanos” que “trasplantaron y mantuvieron en la ciudad sus formas y valores rurales ${ \mathfrak { p } } ^ { 2 2 }$ ,las tendencias e innovaciones urbanisticas de la época no fueron ajenas en Santiago,donde también se advierte “la inclusion de la naturaleza como un elemento de planificacion de la ciudad》.A este respecto,el concejo ordenaba,en 1546,a los vecinos de varias aldeas aledaias que trajesen árboles de distinta especia para plantar,segun las indicaciones de un miembro de la corporación previamente designado,en los alrededores,accesos y distintos puntos del interior de la ciudad ²4.Posteriormente establecia sanciones para castigar a quienes,sin consentimiento de la corporacion，talasen los mismos e,incluso,designaba un oficial auxiliar cuya exclusiva funcion consistia en su cuidado y vigilancia.
4. La construccion publica y privada.
En materia de construccion,uno de los aspectos más relevantes en este sentido,existen claras diferencias de tratamiento con respecto a los edificios publicos y privados.La titularidad del concejo sobre los primeros fue muy reducida. En atenci6n a que los centros de ensenanza y los hospitales fueron erigidos por iniciativa particular, sobre todo por los titulares del poder seforial -en especial Fonseca III,el gran humanista del primer tercio del siglo—，los dependientes del concejo se limitaron a la casa consistorial y a Ia carcel de la corporacion.Ambos fueron objeto de conflictos durante la centuria，por cuanto el primero,originariamente situado en la plaza de la Quintana, hubo de ser trasladado,por orden del arzobispo, de emplazamiento en varias ocasiones, hasta quedar asentado, hacia finales de siglo,en la plaza del Campo,si no el nuevo centro urbano, si el nucleo mercantil mas importante . La carcel, por su parte, estuvo durante largo tiempo asentada en un local alquilado,por lo que, evidentemente 25 el edificio no era propiedad de la corporacion,la cual, a pesar de estar conformada por miembros de las más poderosas familias, mantuvo un precario estado financiero constantemente. Con todo,era titular de los edificios mas importantes destinados a servicio publico -carnicerias,pescaderias,panaderias..-,igualmente restaurados o reedificados durante este periodo para satisfacer la demanda,cada vez mas elevada,de estos productos.
Pero es en la edificaci6n privada donde se produce una_intervenci6n mas intensa.La mayoria de los edificios existentes estaban construidos en madera,en tanto que las viviendas de Ios nobles y magnates,civiles o eclesiasticos,eran de piedra.Afectando a todos,el concejo emitió una serie de reiteradas prohibiciones,que,en términos generales,pueden reducirse a recortar salientes y voladizos de las fachadas que estrechasen o impidiesen el paso a caballo _por las calles. Talesexigencias, comunes ya en otras ciudades a lo largo de la Baja Edad Media,estaban destinadas a facilitar el trafico y al ensanche de las vias publicas,por lo que también son frecuentes las regulaciones de cobertizos y puestos callejeros que impedian aquel 26.
La intervención de la corporaci6n municipal en este ambito se acrecienta en Ios edificios de nueva planta, los cuales estaban obligados，asimismo,a cumplimentar otros requisitos.Ademas de los anteriores，el regimiento habia prohibido a partir de 1550 que se levantasen construcciones tanto en los alrededores como adosadas a las murallas.De igual manera, manifestó su disconformidad,en reiteradas ocasiones,con los edificios de madera,por suponer un facil origen de incendios 7. Por otra parte, los interesados, cualquiera que fuese su status social,debian solicitar licencia de construccion al concejo,y éste hacia constar en la misma otras exigencias complementarias,entre las que destaca la fijacion de un plazo para construir y la garantia,prestada por el solicitante,de cenirse a las prescripciones deterninadas en Ia licencia .
5. La supervision de la actividad de gestion.
Para asegurarse el exacto cumplimiento de lo ordenado a los particulares -a quienes con ocasion de celebraciones y fiestas se les obligaba a ornamentar calles y fachadas-,el concejo habia establecido un régimen de fiscalización mediante la inspección directa de las obras que se estaban realizando.Tal inspeccion estuvo encomendada,con caracter excepcional, a los propios miembros del concejo. Pero fue,sobre todo,llevada a efecto por un oficial,el maestro de obras,reclutado de entre el gremio de “Artistas de la Catedral",tal vez para resarcirles del nuevo procedimiento que se habia introducido en la construccion de edificios publicos,en otro tiempo encomendada a ellos y realizada en este periodo por concurso-subasta. Su mision consistia en supervisar las obras y,en su caso,iniciar el “embargo》a través de la “declaraci6n de obra muerta》de aquellas que infringiesen abiertamente las directrices impuestas en la licencia 29.De las inspecciones llevadas a efecto por los integrantes de la corporacion municipal surgian,en ocasiones,las declaraciones de casa ruinosa cuando algun edificio mostraba indicios de peligrosidad evidente para los transeuntes 30. Con relacion a las vias publicas,el procedimento era similar.
III．LA FINANCIACION DE LAS OBRAS PUBLICAS.
La accion adninistrativa desplegada por la corporación municipal se pone de manifesto muy claramente en los extremos tocantes a la financiacion de las obras,cualquiera que fuese la modalidad de éstas; y previa exclusion, naturalmente, de aquellas edificaciones destinadas a un fin publico cuya construccion fuera promovida por particulares o instituciones a titulo privado.
La practica hacendistica municipal del momento habia arbitrado distintos modos de cobertura financiera que iban desde la prestación vecinal，ya aludida,al recurso a diversos conceptos tributarios,resaltando entre éstos los conflictos que motivaron la fraccion aplicada a tal concepto de las penas pecuniarias impuestas por los alcaldes al administrar justicia.
A fin de cuentas,cualquiera que fuese la combinacion y configuración que adquirieran tales medios de accion financiera,el peso ultimo de tal cobertura recaia sobre las economias particulares, porque, en rigor,“el que la inversion sea financiada por el poder o dejada a la iniciativa de los_particulares -ha subrayado Wolf- son siempre los particulares quienes pagan" 31.
El concejo decidia y aprobaba las obras,ordenando a la vez, paralela $\mathbf { y }$ complementariamente，la forma de financiaci6n.Asi,por ejemplo, la actividad urbanistica más comun con respecto a la red viaria interior,el empedramiento,se financi6 siempre mediante prestacion vecinal. Otras operaciones -reparacion,apertura, demolicion一 exigirian medios de financiación mas desarrollados,reclamando el recurso a algun concepto tributario,como la derrama de contribuciones especiales entre los vecinos potencialmente beneficiados por las mejoras urbanisticas introducidas.El recurso al impuesto,aunque esta vez bajo la forma de repartimientos generales,se haria necesario en el caso de la edificaci6n municipal de finalidad publica,promovida por la corporaci6n mediante concurso-subasta ³. Las reparaciones o restauraciones de Ias obras destinadas a ciertos servicios publicos -puestos de mercado: bancos de pescaderias，carnicerias y panaderias- corrian a cargo de los respectivos foreros y arrendatarios,quienes habian de cumplimentar en este extremo las disposiciones emanadas del concejo ³3.Finalmente,parte de los costes se cubrian a tenor de lo estipulado por las Ordenanzas de la ciudad, a partir de un tercio,aproximadamente,del producto de las sanciones impuestas por los alcaldes;la escasa entidad de estos ingresos 一a lo largo del siglo agravadas por cuanto una parte de los mismos habia de destinarse a la camara arzobispal- Ie conceden poca trascendencia como medio de financiacion de obras.
Sin embargo,y_por norma general, la corporaci6n no recurrió al credito a la hora de hacer frente a los gastos promovidos por obras urbanisticas --siendo,no obstante, tan frecuentes los préstamos en otros frentes,sobre todo el abastecimiento urbano-.Y ello fue asi a pesar de que el concejo encontró en ocasiones problemas graves de financiación,al producirse,con cierta frecuencia，morosidad en el pago por parte de los sujetos pasivos y，por consiguiente,retrasos en las entradas en caja. Ello contribuye a explicar，quiza mas que la precariedad de recursos,los constantes retrasos del concejo en tanto que pagador, la utilizacion por éste de un sistema de abono fraccionado y Ia elaboracion -a cargo de comisiones de la corporacion- siempre_a posteriori de los memoriales que registraba la peculiariedad de Ia obra y su coste 35.
Por encima de las dificultades y conflictos,interinstitucionales incluso,surgidos a causa de las facultades e injerencia de los particulares y la naturaleza sefiorial de la ciudad, es obvio que,tanto cuantitativa como cualitativamente,el planteamiento y tratamiento concedidos por el Concejo de Santiago en esta materia ponen de relieve los considerables avances conseguidos al respecto y， en algun sentido,“se convierten más que nunca antes en la expresion de las aspiraciones locales y una imaginaria importancia y riqueza" 36.