# 國鐵分割民營化

國鐵分割前，在本州四國間國鐵宇高連絡船渡輪伊予丸艙內的185系柴聯車（攝於1986年）
**國鐵分割民營化**（日語：国鉄分割民営化／こくてつぶんかつみんえいか，羅馬化：kokutetsu bunkatsu min'eika）是日本第三次中曾根內閣為解決日本國有鐵道（下文簡稱日本國鐵或國鐵）的巨額虧損而實行的改革計畫，主要內容是將原為公法人機構的國鐵拆分為7家「JR」鐵路公司，包括6家地區性的客運鐵路公司（JR東日本、JR東海、JR西日本、JR北海道、JR四國、JR九州），1家全國性的貨運鐵路公司（JR貨物），將範圍涉及所有JR公司的事務分拆成數個公司或機構，並成立日本國有鐵道清算事業團處理國鐵的大部分債務。日本國有鐵道於1987年（昭和62年）4月1日解散，由各新成立企業與機關於同日承繼。

中曾根內閣也致力於修改《日本國憲法》和教育改革，但最終僅實現了國鐵分割民營化。從電電公社開始，到日本專賣公社、日本道路公團和日本郵政的民營化，國鐵分割民營化是自民黨政府推動的一連串民營化改革的一部分；時任運輸大臣三塚博在這場改革中出力頗多。

## 背景

> 國鐵自昭和24年成立公社以來，為因應戰後及昭和30年代的大量運輸需求，持續擴充運輸能力。然而自昭和39年度出現虧損以後，經營狀況一蹶不振，到了昭和55年度，虧損終於突破1兆日圓。此期間國家逐年增加補助，成為財政的沉重負擔。（總理府臨時行政調査会，1982年，頁83）
>
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JR及私鐵的運輸週轉量推移（旅客／貨物）
日本的官營鐵道創業以後未曾虧損，但在第二次世界大戰後因汽機車普及，民眾不再依賴國鐵的運輸，政府卻利用國鐵提供戰爭遣返者就業，國鐵被迫新增大量員工，人事費用激增。到了東海道新幹線通車的1964年，日本國有鐵道終於出現了赤字。

後來國鐵的累積債務高達37兆日圓。工會反對分割民營化，認為這數字有誇大之嫌，但實際上這些債務每年單只利息就超過1兆日圓；就算是在泡沫經濟時期不動產價格飆漲之時，國鐵變賣所有資產也無法清償債務。

此改革寄望由營運狀況改善的JR各公司、出售原國鐵資產所得、政府投入的稅金等等，處理國鐵的巨額債務。不過當時的中曾根康弘首相後來曾表示，真正目的乃是藉機解散工會（以及削弱以日本社会党為首的左派勢力）。

### 巨額債務與政治介入

1949年日本國鐵成立，從運輸省獨立成為公共事業體。政府不再承擔國鐵的經營責任，可是運費、預算、新線建設、人事等與營運息息相關的重要決定事項，仍需經過国会批准，因而受到強烈的政治干預。日本政府曾因選舉或通貨膨脹等因素，凍結運費調漲，也以避免與民間企業競爭為理由，禁止國鐵擴展運輸業以外的營運範圍。此外，為了實現田中角榮首相提出的《日本列島改造論》，或是為了各地政客以建設鐵路爭取選票的政見（亦即所謂的「我田引鐵」利益輸送），各地都有興建地方路線的要求－－甚至一開始就知道肯定虧損的路線也還是動工建設。直到1980年才凍結新路線的建設。

另一方面，政府認為國鐵自負盈虧，陷入赤字也儘量避免補助，要求國鐵以發行債券等方式舉債募資。當時日本的都會區人口急劇集中，鐵路難以應付遽增的通勤需求，國鐵展開「通勤五方面作戰」希望增強運輸能力，可是所需費用幾乎全由國鐵自行負擔，而耗資巨大的新幹線建設又加劇了負債情形。當時的大藏省又對政府的「財政投融資」設限，要求國鐵發行無政府擔保的「特別鐵道債券」，國鐵因而需要負擔更高的利息；不斷舉債籌措資金是國鐵赤字急速擴大的主因。雖然1969年起政府開始補助工程費用，1976年起追加「地方交通線特別交付金」以維持地方路線，但對於債台高築的國鐵只是杯水車薪。

日本鉄道建設公団成立後，由國家負擔地方線的建設費用，但國鐵仍須負擔營運後的虧損。另一方面，從昭和50年代國鐵開始調升長期刻意壓低的運費（曾一次調漲50%），但漲價導致首都圈路線及新幹線的乘客流失，結果並未能改善收支狀況。

1980年日本政府通過「日本國有鐵道經營再建促進特別措置法」（簡稱「國鐵再建法」）。內容包含裁員、凍結建設新地方路線、依據輸送密度將路線分為幹線・地方交通線・特定地方交通線，其中對於「特定地方交通線」將採取從國鐵分離、改為公路客運、運費加成等措施。然而即使能實現這些措施，預估昭和60年度赤字仍將超過2兆日圓。

1981年3月鈴木善幸內閣成立「第二次臨時行政調查會」，確定「不增稅重建財務」，於7月發表了關於行政改革的第一次報告，並開始刪減國鐵補助金。於1982年7月30日正式發表的報告，提出「國鐵應在五年內分割民營化」。

### 地方路線的經營問題

國鐵與私鐵的營業係數比較
| 輸送密度
（每公里 人·公噸／日）

 | 國鐵
 | 私鐵
 |
| --- | --- | --- |
| 5萬以上
 | 97
 | 83
 |
| 4萬～5萬
 | 255
 | 88
 |
| 3萬～4萬
 | 174
 | 82
 |
| 2萬～3萬
 | 224
 | 87
 |
| 1萬～2萬
 | 263
 | 97
 |
| 1萬以下
 | 400
 | 104
 |
| 合計
 | 147
 | 85
 |

地方政府與居民不了解當地國鐵路線的經營狀況，也就難以提供支持。國鐵當時也不大注重與地區內的同業競爭。

在1955年，日本國鐵在運輸市場中的市占率約為55%，但因全國採取統一的營運運輸模式而不能因應地方需求，技術革新遲緩，加上漲價、公路改善與私家車普及，以及航空與高速巴士的發展，到了1985年，市占率已下降至約23%。特別是佔了國鐵總營運里程的45%的地方交通線，僅佔總運輸量的5%。但另一方面，有些私鐵路線的運輸密度低於4000人，但仍能維持獲利－－這麼低的運輸密度，在國鐵被認為應轉型為公路客運。

1980年通過「國鐵再建法」，並從1981年起分三次選定應廢除的「特定地方交通線」，共83條路線。雖然有沿線居民反對，不過從1983年的白糠線開始，共有45條路線廢除（轉為公車）、36條路線轉為第三部門鐵道、2條路線移交給私鐵繼續營運。確定將國鐵分割民營化後，仍持續廢線或路線移轉，到了1990年宮津線轉為第三部門鐵道北近畿丹後鐵道，並廢止鍛冶屋線、大社線才告一段落。其結果使得民營化後的新公司負擔大為減輕。當時也有一些引人批評的情形，如有優等列車行經的伊勢線卻被轉為第三部門鐵道（伊勢鐵道），還有路線雖然利用率更低，卻因僅為支線而無獨立路線名稱，逃過廢線命運。

### 人事費用的膨脹

第二次世界大戰後，響應政府政策，國鐵雇用了約25萬名戰爭遣返人員，職員總數增至戰前的2.7倍，人事支出占營業收入比重高達82%；每年有2萬多人退休，其退休金與年金為國鐵財務帶來沉重負擔。相較之下，大型私鐵的人事支出占營業收入比率僅約45%，即便中小私鐵也不過是60%左右。

政府比照民間企業的方式為國鐵員工加薪，但是薪資調漲幅度超過營業收入的成長，勞動分配率高達106.1%，也就是人事費超過了其事業活動所創造的所有附加價值。

於是日本國鐵的累積債務與利息日益增加，陷入惡性循環。為了減輕債務負擔，於1982年8月2日運輸省的1983年度撥款預算中，決定日本國鐵停止招聘新員工。後來日本國鐵只有在1985年，僅招聘大學畢業生為「民營化後的幹部候補生」；翌年，連大學畢業生都停止招聘。

### 解體國鐵工會

日本國鐵與各JR公司各自被視為獨立的公司，因此JR以沒有義務聘用原日本國鐵職員為藉口，故意不聘請國鐵工會（国鉄労働組合；簡稱「國勞」）的成員，達到排除國勞的目的。當時國勞擁有超過十萬名會員，為日本最大的工會，也是當時主要在野黨日本社會黨的最大支持來源日本勞動組合總評議會的骨幹。另一方面，部分主張社會主義革命的激進派滲透入國勞，但國勞無法自力排除。於是，國鐵分割民營化的目的被認為是藉機排除國勞內部的激進派、削弱日本勞動組合總評議會，激發社會黨左右兩派對立使其內耗。分割民營化的批評者指該舉動針對特定工會，是「國家級不當勞動行為」。

## 分割方法

由「國鐵再建監理委員會」提出了具體的分割方案，原則上依地區分割以縮小各公司的經營規模，同時希望貼近地方現狀與需求。

預估新公司開始營業時的運輸量（昭和62年度）
| 公司
 | 北海道
 | 東日本
 | 東海
 | 西日本
 | 四國
 | 九州
 | 總計
 |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| 營業里程（公里）
 | 2,600
 | 7,300
 | 1,900
 | 5,200
 | 900
 | 2,200
 | 20,100
 |
| 輸送量(億人公里)
 | 37
 | 956
 | 360
 | 432
 | 15
 | 67
 | 1,867
 |

劃分的主要原則：

* 在同一大都市中，儘量不要出現屬於不同公司的直通列車。
* 儘量將城際列車（例如特急列車）劃歸在同一家公司內 。
* 一條路線盡量僅由一家公司管轄。
* 盡量減少需跨越三家公司以上路線的列車。
* 儘量以通過列車及通過旅客人數最少的地方作為劃分公司營運範圍的境界點。

不考慮下列方法：

* 「上下分離」（基礎設施與營運分離）營運方式。
* 依照國鐵既有的「鐵道管理局」邊界進行分割。
* 讓新幹線獨立成為公司 。
* 將都會區通勤路線獨立成為公司。

曾計算與評估分割後各公司的經營規模及員工人數等等因素，提出多種分割方案；尤其是路線複雜的本州島，曾考慮過劃分為二到五家公司。不過分割成越多家公司，就會衍生越多因邊界而造成的問題，再者，搭乘全區間之旅客量極大的東海道新幹線，以及共用鐵路機廠與調度中心的東北新幹線與上越新幹線，都難以分割。所以最初打算只分成以東京為總部的本州東部公司（甲信越以東）以及以大阪為總部的本州西部公司（東海、北陸以西）。不過這樣會將非常賺錢的東海道新幹線劃歸本州西部公司。後來決定增加一家以名古屋為總部的公司，營業範圍包括東海地區（名古屋鐵路管理局、靜岡鐵路管理局轄區，以及東海道新幹線），以及山梨縣與長野縣內原屬靜岡鐵路管理局管轄的地區。

另外，對於跨越不同公司轄區的直通列車，其乘務員交接班、車輛維修管理權責、車輛使用費計算、票價與分攤比例，以及車輛基地的分配、設備分割以及經費負擔等問題，也制定規則。

公司的分界點，一般採取「單一車站的所有設備均由同一家公司負責維護管理」的原則，通常設於邊界站進站號誌機的外方（即從車站往外看的一側）。特例有東海道本線的來宮站，以丹那隧道內之東海道本線上行線的進站號誌機為分界點，號誌機內方（東京方向）歸 JR 東日本管轄，外方則歸 JR 東海管轄。不過隧道的維護是無法分割的，因此整個隧道皆由 JR 東海負責管理。東海道本線的米原站若以下行進站號誌機作為 JR 東海與 JR 西日本的分界點，劃分將過於複雜，因此改以東京方向的下行第一閉塞號誌機作為分界點。龜山站雖然屬於 JR 東海管轄，但站場西側的龜山機關區，因當時負責管轄 JR 西日本所屬路線（關西本線龜山站以西之未電氣化區間），故劃歸JR 西日本；結果原本計畫併入龜山機關區並廢除的「伊勢運轉區」，因此成為 JR 東海在該地區的車輛基地，而未被裁撤。

新公司的資產、負債總額以及營業預測如下表：

分割新公司成立時之資產債務，以及昭和 62 年度（1987年）收支預測（單位：億日圓）
| 公司
 | 北海道
 | 東日本
 | 東海
 | 西日本
 | 四國
 | 九州
 | 總計
 |
| --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- | --- |
| 資産額
 | 3,000
 | 33,000
 | 6,000
 | 14,000
 | 1,000
 | 3,000
 | 60,000
 |
| 債務額 | —
 | 29,000
 | 3,000
 | 11,000 | — | —
 | 43,000
 |
|  |
| 收入
 | 1,279
 | 13,849
 | 7,795
 | 7,053
 | 430
 | 1,348
 | 31,754
 |
| 支出
 | 1,270
 | 13,711
 | 7,717
 | 6,982
 | 427
 | 1,337
 | 31,444
 |
| 損益
 | 9
 | 138
 | 78
 | 71
 | 3
 | 11
 | 310
 |

## 民營化後

### 運行系統現代化

決定進行民營化後，1986年11月1日的時刻表訂正，就根據各地區的需求以及新型車輛重新制定，也更新了列車自動停車系統（ATS）。

當時，國鐵的運輸本業市占率持續下降，被稱為「夕陽產業」。但私有化後情況有所逆轉，被稱為「鐵道復興」。透過增發列車、新設車站、改善車站建築等積極措施，改善了乘客壅塞的問題。在泡沫經濟時代的景氣之下，本州三家JR公司的乘客數量增加了約20%，國鐵時代乘客數持續下滑的其他三島中，九州乘客數量增加約10%，四國增加約20%，北海道增加約25%（比照1987-1995年）。此外也在郊區路段進行了複線化與電氣化工程。

自國鐵時代以來，JR西日本在被稱為「私鐵王國」的京阪神地區一直面臨各家私鐵的激烈競爭，但隨著都市網絡的擴充，JR西日本開始占優勢。可是JR西日本後來陸續發生了信樂高原鐵道列車對撞事故、JR福知山線脫軌事故、日勤教育問題等事件。有人認為問題來源在於私有化後以市場原則為優先而忽視安全。不過也有人認為這與民營化無關，因為在國鐵時代也有很多事故，統計顯示私有化後鐵路事故減少了，且各家私有鐵道公司的事故也比JR集團少。

JR東日本則在東北地區推出了「都會型」電聯車，也就是全設置長條座椅的JR東日本701系電聯車，以短編組進行靈活應用，而仙台都市圈以外的東北地區的居民則逐漸轉向私家車和高速巴士。

### 票價調整

國鐵時代火車票價調漲受政治因素主導。 1976年10月，票價上漲了約50%，而從1978年至1986年間，除1983年以外，票價年年調漲。私有化以後，本州島上三家JR公司並未常規調升票價，但在1989年4月引入消費稅時，以及1997年4月、2014年4月和2019年10月消費稅稅率修訂時，於票價中加收了消費稅金。 九州、四國、北海道的三家JR公司經營環境困難，於1996年提高了票價。JR北海道於 2019年10月調升的票價超過消費稅調高幅度，JR四國也於2023年5月提高票價。 也就是說，私有化後全國各地的票價制度不再統一。

### 臥鋪列車的衰退

私有化分割後，有許多國鐵時代的長途列車將變為跨公司營運，這些列車可能會因此縮短營運區間甚或停駛。不過隨著1988年青函隧道和瀨戶大橋的開通，出現了許多跨公司營運的長途列車。但在1990年代，經濟衰退、其他交通工具的競爭、日本人流行海外旅遊等負面影響，使得旅客數量下降，加上各JR公司的想法不同，新型長途列車用車輛的引入也未有進展，臥鋪列車相對於其他交通工具與高速巴士失去了競爭力，逐漸停駛。到了2024年，長途臥舖列車只剩下 Sunrise出雲瀨戶號列車。

### 空白世代

在國鐵末期，自力重建已經明顯不可能成功，也無力再僱用新員工，而民營化是否能讓鐵道集團重振旗鼓，也難以逆料。民營化後翌年即恢復了招聘大學畢業生（幹部候補生），但第一線的中堅人員（高中畢業生）恢復招聘的進度緩慢。結果各JR公司出現了員工年齡結構中，1976年以前出生的中階員工極少的現象。

### 償還巨額債務

日本國鐵分割民營化的時候，累積赤字達到37兆1000億日圓。當中日本國有鐵道清算事業團負責償還25兆5,000億日圓，剩下11兆6000億日圓由JR東日本、JR東海、JR西日本、JR貨物、新幹線鐵道保有機構（於1991年解散）分擔，預計經營將會困難的JR北海道、JR四國、JR九州則免除還債。

雖然國鐵改革的最大目的是償還巨額債務，不過算不上成功，其一是累積赤字巨大的利息可以再生出新的利息。如果政府在赤字尚未太過嚴重時出手援助，事情不會惡化至此。只計單一年度的話，日本國鐵末期的1984年度已經轉虧為盈，但從償還債務來說不過杯水車薪，連利息也無法償還。

民營化後JR充分利用市場經濟，核心業務因此好轉，負債亦降低到可以還清的水準，然而國鐵清算事業團未能順利償債。清算事業團的土地資產帳面上價值14兆7300億日圓，但預計賣價只有7兆7000億日圓。事實上當時地價高升，資產價格水漲船高，1988年3月時的實際價格達30兆日圓，甚至有人主張從一開始就根本不需要分割民營化，可是當時政府認為賣地會令土地價格上漲不受控制，內閣會議決定「在地價停止異常上漲之前暫停賣地」，無法按照原定計劃售出土地進行－－但一般而言，供應增加的話賣價應該下降，故亦有批評此決定不合邏輯。後來日本泡沫經濟爆破，土地市價大跌，但負債利息持續累積，於是負債更多。1998年10月22日清算事業團解散時，欠款比剛從日本國鐵接收時增加2兆8000億日圓，達到28兆3000億日圓。

現在還款事務由行政法人鐵道建設運輸施設整備支援機構的「國鐵清算事業本部」接管。清算事業團解散時的28兆3000億日圓借貸當中，16兆1000億日圓有利息債務由國家的煙草特別稅清償，返還退休金等未來開支3兆400億日圓由國鐵清算事業本部負責，厚生年金移換金等7000億日圓由JR負責返還，其餘債務被免除。

## 註釋

## 參考資料

### 文獻

* 加藤仁. 国鉄崩壊. 講談社. 1986-12. ISBN 4062030888.
* 葛西敬之. 未完の「国鉄改革」 巨大組織の崩壊と再生 [未完成的「國鐵改革」　巨大組織的崩潰與再生]. 東洋經濟新報社. 2001-02-08. ISBN 4-492-06122-3 （日语）.

* もう一つの「未完の国鉄改革」. JR聯合組織部.  [2017-12-09]. 原始内容存档于2005-12-08. （節錄自：宗方明. もう一つの「未完の国鉄改革」 [再敘「未完成的國鐵改革」]. 月曜評論社出版、高木書房發行. 2002-06-20. ISBN 4884715012. ）