# เทศบาลในประเทศฝรั่งเศส

**เทศบาล** (ฝรั่งเศส: *commune*) เป็นหน่วยการบริหารที่เล็กที่สุดในสาธารณรัฐฝรั่งเศส ถือได้ว่าเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นในระดับรากฐาน มีความเก่าแก่และมีขนาดเล็กที่สุดเมื่อเทียบกับในประเทศอื่น ๆ ปัจจุบัน มีเทศบาลมากกว่า 36,580 แห่ง (และอีก 183 แห่งในจังหวัดโพ้นทะเล) มีจำนวนสมาชิกสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งถึงประมาณ 550,000 คน เทศบาลโดยส่วนใหญ่ถึงกว่าร้อยละ 90 มีลักษณะเป็นเมืองขนาดเล็กและอยู่ในพื้นที่ชนบทซึ่งมีประชากรต่ำกว่า 1,500 คน

## ประวัติ

การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบนี้ถือเป็นสถาบันทางการเมืองที่เก่าแก่และฝังรากลึกมาอย่างช้านาน อีกทั้งยังสะท้อนถึงลักษณะทางประวัติศาสตร์สังคมชุมชนอย่างแท้จริง เทศบาลในสมัยปัจจุบันมีพื้นฐานทางพัฒนาการมาจากเขตแพริช (Parish) ตั้งแต่ศตวรรษที่ 10 - 12 และต่อมาในสมัยหลังการปฏิวัติฝรั่งเศส ก็ได้มีการจัดเขตพื้นที่ใหม่ แต่โดยรวมก็ยังคงอยู่บนฐานของเขตศาสนาดังเดิม สถานะของเทศบาลในฐานะที่เป็นหน่วยการปกครองท้องถื่นสมัยใหม่เกิดขึ้นในปี พ.ศ. 2427 อันเป็นผลจากการออกกฎหมายพระราชบัญญัติเทศบาล (Municipal Government Act 1884) ครอบคลุมชนชั้นต่างๆ ทั่วประเทศตั้งแต่เมืองขนาดใหญ่ไปจนถึงหมู่บ้านเล็ก ๆ ในชนบท

โดยทั่วไปแล้ว แม้เทศบาลจะถูกมองว่าเป็นหน่วยการปกครองท้องถื่นที่มีขนาดเล็กและขาดศักยภาพทางการบริหาร แต่ในอีกด้านหนึ่ง ประชาชนชาวฝรั่งเศสกลับมีความผูกพันและระบุตนเองเข้ากับเทศบาลที่ตนอาศัยอยู่อย่างแนบแน่น เนื่องจากเทศบาลนั้นเปรียบเสมือนสัญลักษณ์ของการแสดงตนเองในฐานะพลเมือง

## การแบ่งการบริหาร

### เทศบาลขนาดเล็กและขนาดกลาง (ประชากรน้อยกว่า 20,000 คน)

เทศบาลขนาดเล็กและกลางเหล่านี้จะมีลักษณะทางชุมชนเป็นเมืองขนาดเล็กหรือเป็นหมู่บ้านตามชนบท ด้วยข้อจำกัดทางขนาดและทรัพยากร เทศบาลเล็กๆ เหล่านี้จึงต้องพึ่งพาและรับการปกป้องจากองค์กรทางปกครองในระดับสูงกว่าโดยเฉพาะอย่างยิ่งเขตการปกครอง นอกจากนี้ยังต้องอาศัยความร่วมมือกันในระหว่างเทศบาล ผ่านองค์กรความร่วมมือหรือวิสาหกิจรวมเพื่อจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ที่เทศบาลแห่งหนึ่งแห่งใดจัดทำด้วยตนเองไม่ได้

### เทศบาลขนาดใหญ่

เทศบาลเหล่านี้จะอยู่ในชุมชนที่มีสภาพของความเป็นเมืองสูง มีศักยภาพและทรัพยากรทั้งในทางการเงินและบุคลากร ไม่ต้องพึ่งพาองค์กรทางการปกครองอื่นๆ ดังเช่นเทศบาลขนาดเล็ก จึงสามารถจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ได้อย่างหลากหลาย

## โครงสร้าง

เทศบาลทุกแห่งจะมีการจัดโครงสร้างภายในแยกออกเป็นสองส่วน ประกอบด้วย สภาเทศบาล (Conseil Municipal) ทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติ และนายกเทศมนตรี (Maire) ทำหน้าที่ด้านการบริหาร

### สภาเทศบาล

สภาเทศบาลประกอบไปด้วยสมาชิกสภาเทศบาล มีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนและมีวาระการดำรงตำแหน่ง 6 ปี สำหรับจำนวนสมาชิกสภาจะแปรผันไปตามจำนวนประชากรภายในเทศบาลแต่ละแห่งซึ่งกำหนดตายตัวเป็นลำดับชั้น เช่น จำนวนประชากรต่ำกว่า 100 คน จะมีสมาชิกสภาได้ 9 คน, จำนวนประชากร 100 - 499 คน จะมีสมาชิกสภาได้ 11 คน, จำนวนประชากร 500 - 1,499 คน จะมีสมาชิกสภาได้ 15 คน และจะเรียงเป็นลำดับชั้นเช่นนี้ไปเรื่อยๆ โดยจำนวนสมาชิกสภาสูงสุดที่มีได้คือ 69 คน ในเทศบาลที่มีประชากรมากกว่า 30,000 คน

การประชุมสภาปกติจะต้องมีขึ้นอย่างน้อยทุกๆ 3 เดือน หรือมีการเรียกประชุมโดยนายกเทศมนตรีในเรื่องที่เห็นว่ามีความสำคัญ นอกจากนี้หากตัวแทนของรัฐประจำอยู่ในเขตการปกครอง หรือสมาชิกสภาจำนวน 1 ใน 3 ของสภาเทศบาลที่มีจำนวนประชากรตั้งแต่ 3,500 คนขึ้นไป หรือสมาชิกสภาเทศบาลเทศบาลจำนวนกึ่งหนึ่งในเทศบาลที่มีจำนวนประชากรน้อยกว่า 3,500 คน สามารถร้องขอให้มีการประชุมสภาได้ ซึ่งการตัดสินใจของสภาจะยึดถือเสียงข้างมาก

โดยทั่วไปสภาเทศบาลมีอำนาจหน้าที่ตัดสินใจในเรื่องดังต่อไปนี้

* การจัดการเกี่ยวกับทรัพย์สินของรัฐบาล
* การจัดการด้านการคลังและการงบประมาณ
* การจัดการด้านการบริหารงานบุคคล
* การเข้าร่วมหรือลงทุนในองค์กรวิสาหกิจ

นอกจากนี้ สมาชิกสภาเทศบาลอาจมีบทบาทหน้าที่อื่นๆ ตามที่ได้รับการแต่งตั้งหรือมอบหมาย อาทิเช่น การเข้าดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีหรือคณะเทศมนตรี (Adjoint) , คณะกรรมาธิการของสภาเทศบาล หรือคณะกรรมการบริหารของหน่วยงานอื่นๆ เช่น โรงพยาบาล, หน่วยงานวิสาหกิจรวม, องค์กรความร่วมมือรัฐ - เอกชน หรือหน่วยงานระดับชาติ เป็นต้น อีกทั้งยังมีบทบาทในฐานะผู้ให้ความคิดเห็นและคำปรึกษาในกิจการทั้งหลายทั้งปวงที่เกี่ยวกับผลประโยชน์ของสาธารณะหรือได้รับการร้องขอจากตัวแทนของรัฐ เช่น การกำหนดเงื่อนไขการให้ความช่วยเหลือจากรัฐ, การจัดระบบและปรับปรุงถนนสายหลัก, การจัดตั้งหน่วยงานและกระจายความช่วยเหลือในด้านการสังคมสงเคราะห์, การจัดตั้งองค์กรสาธาณะกุศล เป็นต้น

สภาเทศบาลยังอาจะมีการจัดตั้งคณะกรรมาธิการสามัญ เพื่อวัตุประสงค์ต่างๆ เช่น การวางแผนเมือง, การวางแผนพัฒนา, การพิจารณางบประมาณและการคลัง, ดูแลตรวจสอบการส่งมอบบริหารสาธารณะ เป็นต้น นอกจากนี้ยังอาจจัดตั้งคณะกรรมาธิการพิเศษแห่งเทศบาล โดยเปิดโอกาสให้ประชนภายในท้องถิ่นเข้าร่วมพิจารณาประเด็นต่างๆ อันเกี่ยวเนื่องกับกิจการของชุมชนท้องถิ่นร่วมกัน

### นายกเทศมนตรี

นายกเทศมนตรี (Maire) มีฐานะเป็นผู้นำฝ่ายบริหารของเทศบาล มีที่มาจากการเลือกตั้งโดยทางอ้อม กล่วคือ มาจากการเลือกตั้งในหมู่สมาชิกสภาเทศบาล นายกเทศมนตรีจะมีบทบาทหน้าที่ 2 ด้านด้วยกัน กล่าวคือ ในด้านหนึ่งจะมีสถานะเป็นผู้บริหารของเทศบาล และในอีกด้านหนึ่งกฎหมายก็ได้กำหนดให้นายกเทศมนตรีเป็นตัวแทนของรัฐในเวลาเดียวกันด้วย และน่าสนใจก็คือ นายกเทศมนตรีไม่สามารถถูกเพิกถอนโดนสภาเทศบาลได้ การเพิกถอนจะทำได้โดยพระราชกฤษฎีกาของคณะรัฐมนตรีเท่านั้น (Décret en Conseil des ministres)

นอกจากนี้ยังมีการจัดตั้ง "คณะเทศมนตรี" (Adjoints) เพื่อช่วยเหลือนายกเทศมนตรีในการบริหารงาน และทำการแทนในกรณีที่นายกเทศมนตรีไม่อยู่หรือกำลังมีการเปลี่ยนแปลงตัวนายกเทศมนตรี โดยกฎหมายได้กำหนดให้สภาเทศบาลจะต้องมีเทศมนตรีอย่างน้อย 1 คน และอย่างมากต้องไม่เกินร้อยละ 30 ของจำนวนสมาชิกสภาเทศบาล เทศมนตรีจะต้องเป็นสมาชิกสภาเทศบาลและได้รับการเลือกตั้งจากสภาเทศบาลภายหลังจากที่ได้มีการเลือกนายกเทศมนตรีเรียบร้อยแล้ว นอกจากนี้ยังอาจมีการจัดตั้ง "เทศมนตรีพิเศษ" เพื่อรับผิดชอบงานอันเป็นกิจการของรัฐที่นายกเทศมนตรีได้รับมอบหมายในฐานะตัวแทนของรัฐ เช่น งานด้านกิจการตำรวจ, การดูแลท้องที่ห่างไกล เป็นต้น ซึ่งเทศมนตรีพิเศษนี้ไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิกสภาเทศบาล

บทบาทและอำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีจะแยกออกเป็นสองด้าน กล่าวคือ บทบาทในฐานะตัวแทนของรัฐส่วนกลาง (Agent de l'Etat) และบทบาทในฐานะผู้บริหารของเทศบาล (Organe exécutif de la commune) ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

#### นายกเทศมนตรีในฐานะตัวแทนของรัฐ

ในฐานะตัวแทนของรัฐ นายกเทศมนตรีมีหน้าที่ต้องรับผิดชอบในงานด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยภานในชุมชน, การทะเบียนและการสำมะโนประชากร, ดูแลการเลือกตั้งและจัดทำบัญชีรายชื่อการผู้มีสิทธิเลือกตั้ง, การเกณฑ์ทหาร, การออกใบอนุญาตล่าสัตว์ เป็นต้น นอกจากนี้ กฎหมายยังกำหนดให้นายกเทศมนตรีและคณะเทศมนตรีมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ด้านงานตำรวจ ซึ่งโดยทั่วไป หน้าที่ในฐานะตัวแทนของรัฐเหล่านี้จะถูกถ่ายโอนลงไปให้เจ้าหน้าที่ของเทศบาลเป็นผู้รับผิดชอบ

#### นายกเทศมนตรีในฐานะผู้บริหารของเทศบาล

โดยทั่วไปบทบาทหน้าที่ของนายกเทศมนตรีจะมีด้วยกัน 3 ประการ ได้แก่

* **ประการที่หนึ่งเกี่ยวกับการประชุมสภาเทศบาล* : นายกเทศมนตรีจะทำหน้าที่เรียกประชุมสภา กำหนดวาระการประชุม จัดเตรียมมติเพื่อเสนอให้สภาลงมติ และยังทำหน้าที่เป็นประธานในการประชุมสภาเทศบาลด้วย
* **ประการที่สองเกี่ยวกับการปฏิบัติตามมติของสภาเทศบาล* : อำนาจในการตัดสินใจของสภาเทศบาล ในทางปฏิบัติแล้วจะกระทำผ่านนายกเทศมนตรี ดังนั้น อำนาจหน้าที่ในด้านการเงิน การคลัง การดูแลและใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินของรัฐบาล การทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง เหล่านี้ผู้ที่ดำเนินการบริหารได้แก่นายกเทศมนตรี
* **ประการที่สามเกี่ยวกับการบริหารงานของเทศบาล* : นายกเทศมนตรีมีฐานะเป็นหัวหน้าสำนักงานเทศบาล ถือเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของข้าราชการประจำสำนักงานเทศบาล จึงมีอำนาจในการบริหารงานบุคคลโดยทั่วไป เช่น การแต่งตั้ง การเลื่อนตำแหน่ง การพิจารณาลงโทษ เป็นต้น