허용 시·군청 공고로 끝… 졸지에 ‘토지난민’ 지자체 누리집에 일방적 사업공고 주민들 모르고 있다가 뒤늦게 알아 이의제기도 못하고 보상금 협상만 국민의 재산권 보장을 명시한 헌법 23조는 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정한다. 토지보상법 4조는 “국방·군사시설, 철도, 도로, 공항 등에 관한 사업” 등 강제수용이 가능한 공익사업을 구체적으로 열거한다. 다만 4조 8항에서 토지보상법이 아닌 개별법에서도 토지를 수용할 수 있도록 허용하는데, 문제는 이런 법률이 110개나 된다는 사실이다. 토지보상법 외에 강제수용이 가능한 개별법은 2000년 43개였으나 의원 발의 등으로 점차 증가해 2019년 현재 110개에 이르렀다. 110개 가운데 상당수가 민간사업자의 토지 수용을 허용한다. 2013년 연구보고서 <우리나라 수용 법제에 대한 법경제학적 검토>를 낸 이호준 한국개발연구원(KDI) 연구위원은 “(보고서를 낸) 당시 개별법이 100개였는데 이 가운데 49개 법률이 공공이 아닌 민간사업자의 토지 강제수용을 허용했다”고 분석했다. 강제수용에 앞서 공익성 검증 절차 또한 부실하다. 토지보상법은 수용 이전에 국토교통부 장관으로부터 ‘사업 인정’을 받아야 한다고 규정한다. 그러나 한해 이뤄지는 토지 수용 사업 3000여건 가운데 국토부 장관의 ‘사업 인정’을 받은 건수는 2014~2019년 43건에 그친다. 한해 평균 7.1건에 불과한 이유는 토지보상법이 사업 인정을 받지 않아도 되는 예외적인 경우를 폭넓게 허용하기 때문이다. 지자체가 사업을 공고하거나 관리 계획 또는 사업 계획 승인을 하면 국토부 장관으로부터 사업 인정을 받은 것으로 간주하는, 이른바 ‘사업 인정 의제’를 허용한 탓이다. 토지보상법 외에 토지 강제수용이 가능한 개별법 110개 가운데 91개가 국토부 장관의 ‘사업 인정’을 받지 않아도 된다. 이호준 연구위원은 “선거 때 남발되는 각종 개발 공약 또한 이런 손쉬운 과정을 통해 민간인의 토지를 강제로 수용한다. 특히 산업단지 유치 공약의 경우 지자체 입장에서는 세수 증가로 이어지기 때문에 허가를 쉽게 내준다”고 설명했다. 골프장 조성으로 인한 토지 강제수용이 문제 되자 헌법재판소는 110개 법률 가운데 일부에 대해 두차례 제동을 걸었다. 헌재는 2011년 6월 골프장을 강제수용할 수 있게 한 국토계획법 제2조 6호 라목에 대해 헌법 불합치 결정을 내렸다. 2014년에는 옛 ‘지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률’ 제19조 1항이 “공익적 필요성이 인정되기 어려운 사업을 위해 공공수용(강제수용) 가능성을 열어둬 헌법에 위반된다”고 판단해 헌법 불합치 결정을 내렸다. 이호준 연구위원은 “사업 시행자가 110개 법률 가운데 헌법 불합치 판정을 받지 않은 다른 법률에 근거해서 골프장을 조성하고 토지를 강제수용해도 된다. (헌재 결정이) 근본적 처방은 아니다. 헌법 불합치 판정을 받은 법률도 문제가 되는 조항은 골프장에 국한되기 때문에, (강제수용 조항이) 여전히 110개 법률 안에 살아남아 있다”고 지적했다. ■ 주민이 할 수 있는 건 보상금 협의뿐 이런 문제점 때문에 토지 강제수용 이전 공익성 검증을 강화한다는 목적으로 토지보상법이 연이어 개정됐다. 2016년 6월부터 지방자치단체가 민간사업에 대해 실시계획 승인을 내기 이전에 국토부 중앙토지수용위원회의 심의 의견을 청취하도록 개정했고, 2018년 12월 ‘의견 청취’보다 강화된 ‘협의 절차’를 거치도록 또다시 개정안이 통과됐다. 그러나 국토부의 ‘심의 의견’이나 ‘협의 절차’에 대한 법률적 구속력을 놓고 이견이 분분하다. 국토부 중앙토지수용위원회 관계자는 “구속력 여부에 대해 논란이 있어서 단정해서 말할 수는 없다. 국토부가 심의 과정에서 부적격 판정을 내려도 지자체가 ‘실시계획인가’를 낸 경우가 있는 것 같긴 한데, 정확히 파악은 안 된다”고 말했다. 토지보상법 개정안이 본질적 문제를 해결하지는 못한다는 지적도 나온다. 토지 강제수용이 가능한 110개 개별 법률은 그대로 존치돼 있기 때문이다. 박성율 목사는 “지자체가 사업 결정 고시를 내기 전에 주민 의견이 수렴되지 못하는 과정상의 문제 또한 여전히 개선되지 않고 있다”고 말했다. 토지보상법에 따른 수용 절차를 보면, △국가 또는 지자체의 사업 계획 결정 △보상계획 공고 △보상액 산정 협의 △협의 미성립 시 토지 강제수용에 앞서 국토부의 사업 인정(또는 사업 인정