Abstract

I.はじめに
持続可能な開発目標（Sustainable Development Goals: SDGs）においては、栄養は「目標2.飢餓を終わらせ,食糧安全保障および栄養改善を実現し、持続可能な農業を促進する」に挙げられ、今後の栄養問題は、地球規模課題として捉え。より複眼的なアプローチで取り組まなければならないことが示唆されている[1].地球上の栄養を取り巻く状況は極めて複雑化している.ここ数十年で,アジア,南米,北アフリカ,中東,そしてサプサハラアフリカの都市部など世界中の多くの地域において、社会経済や情報コミュニケーション技術の発達による都市化国際化が進み人々のライフスタイルは大きく変化した.人口転換（多産多死から少産少死への移行.そして高齢化の現象).技学転換（低栄養や飢饉.衛生環境に起因する感染症から、都市化や産薬化に伴うライフスタイルの変化に起因する慢性疾患の増加へと疾病構造が変化する現象）に伴って、あるいはそれらに続いて,栄養転換（「政米型」と言われるような,高脂肪（不飽和脂肪酸）高糖質. 食物繊維に乏しい食事の摂取機会が増え.同時に身体活動の機会減少も伴い.集団の体格組成が変化する現象）が起こっている[2]. 低所得国.中所得国の都市部では過剰栄養人口が増加し、農村部では依然として低栄養・微量栄養素久乏等が多く存在する「栄養の二重負荷（double burden of nutrition）を抱えることも多い．特に都市部においては成人肥満だけでなく．小児肥満・幼児肥満も新たな健康問題となっており.祖父母・親世代はやせにもかかわらず、児は過体面・肥濟といった形態の二重負荷もみられることもある.このような栄養をめぐる変遷は、日本でも過去に経験したものと考えられる.戦後の食糧難の時代から、目覚ましい経済発展により人々の価値観や生活スタイルが変化し、国民の栄養課題は低栄養から過剰栄養へと変化した.現在では,食事に起因する糖尿病,高血圧等の疾病の増加が医療費の大きな負担につながっている．また,若年女性や高齢者の低栄養.微量栄養素欠乏等の問題への対処も迫られている。従って、我が国の健康寿命延伸の為の保健医療政策を推進するためには効果的な公衆栄糞活動が重要である.これまでの日本においても,さまざまなレベルにおける公衆栄養活動が進められてきたと考えられるが、報告は少ない.そこで本稿では、日本の第二次世界大戦後から今日に至るまでの日本の保健医療政策との関わりにおける公衆栄養政策や活動を時系列にレビューし、考察する．その結果を通して、地球規模の課題の対応策として栄養改善活動に寄せられる関心の高まりを踏まえ. SDGs達成に向けた日本の栄養改善の経験からの示唆を示す.
II.栄養政策・施策の方向性の時系列による整
理（検討方法）
1945年（昭和20年、第二次世界大戦終了）以降、2017年までの日本全国の保健医療、公衆栄養の動き、それらの背景となる日本社会の動きについて、関連の図書、省庁のホームページ。報告書から公衆栄養に関連すると考えられた政策,制度,活動に関する政策・施策名および内容を抽出し、年次を追って位置づけ、年表を作成した.その後、政策・施策や活動の内容を理解するために不足する情報を収集した.年表の時代を追って全体を俯瞰しつつ公衆栄養活動を考察したところ. （1）地域における栄養改善活動. （2）それらの取組みを支えるための栄養の専門職（栄養士・管理栄養士）創度の構築と養成. （3）国民の健康・栄養のモニタリング評価の機能を果たす国民健康・栄養調査に整理された.さらに. (1)地域における栄養改善活動は.主に、3期（①1945～1965年、②1966～1999年、③2000年以降）に分けられることが考察された.
III.栄養政策・施策の動向
1.地域における栄養改善活動（表1 ）
①1945～1965年：地域の自主活動を通した健康づくりと食生活改善の時代戦後日本の公衆栄養活動においては, 1954 (昭和29)年に東京都で活動が開始された栄養指導車（通称キッチンカー）の活躍が特徴的である.日本は、アメリカからの余剰農作物の小麦を輸入したことに伴い、この市場開拓費により「キッチンカーの建造と運営により、国民にバランスと取れた食事教育をする」ことが決められ、その窓口として1955（昭和30）年に日本食生活協会が設立された.その翌年, ８台の栄養指導車が建造され,都道府県に２月交代で無償貸与された. 栄養指導車は後部に調理設備を設置した小型バスで、地域を巡回して大勢の人の前で調理デモンストレーションや栄養指導を実施することで，栄養知識の普及，また地域の栄養改善に貢献した[3].その後、日本食生活協会による栄養指導車事楽は1961（昭和36）年に都道府県に引き継がれた.当時の活動は、例えば、埼玉県では1957 (昭和32)年2月に初見えしたが、普段着のまま参加。学習できたことから熱狂的な歓迎をうけた.その後,食生活改善グループや婦人団体などから車の建造に熱心な陳情があり.同年11月に1号車を建造した. 1971（昭和46）年には第２号が建造された[4].  巡回地域を管轄する保健所栄糞士と栄養指導車管理施設配属運転手の２人体制で、管轄地域を栄養指導車で巡回し健康づくりの為の栄養改善活動を行った. 実施時間は１時間以内で、数品の料理を調理できるようレシピや材料を事前に準備し、地域住民の前で調理デモンストレーションを行った.住民の参加を促すため、その地域の食文化に配慮し、地元にある食文書館蔵,写真でたぐる昭和の記憶一懐かしい[群馬ニュース」の映像とともにー ,年代不詳）材を使ってパランスメニューを考える必要があった.例えばある地域で、入手可能な豆腐は木綿のみであり、絹ごし豆腐を使ったレシピでは住民の行動は促しにくい.栄養士は巡回する地域の食材や料理の特徴を考え、工夫を凝らしていたという（図１）.また、栄養指導車２台で県内保健所管轄地域を担当するため、地域巡回は月に１～２回の頻度で行われ、栄養士と同行した保健婦（師）は同日に健康相談等を開催した．県と保健所．市町村で年間スケジュールを調整し、住民への周知は食生活改善推進員（下記参照）が担う.といった連携協力体制ができていた.日本食生活協会は、栄養指導車による巡回事業を通じて、地域に根差した活動の重要性への気づきから、食生活ポランティア（食生活改善推進員：通称ヘルスメイト)の組織づくりを開始した.食生活改善推進員の育成は. 1959（昭和34）年、厚生省から「栄養及び食生活改善実施地区組織の育成について」の行政施策にもとづき、各都道府県の保健所を中心にして始まった.業成教室では栄養士がファシリテーターとなり、食生活協会が作成したテキストを用いて学習が行われた.テキストの内容は,厚生省によって築定された保健施築や.国民栄養調査の結果が随時反映されていたようである。食生活改善推進貝糞成教室を修了すると市町村長から委嘱を受けて食生活改善推進員となり、講習会、研修会、交流会などの地域における自主活動を通じて住民の健康づくりと食生活改善を目指した（図２）.食生活改善推進員は活動記録帳（食生活改善推進員手帳）をつけており、市町村、都道府県事務局ではその内容をまとめて活動実績として全国事務局（日本食生活協会）に報告した.その後栄養指導車での地域巡回事業は.地域の公民館に調理室が整備されようになったことや.人材や予算確保の負担が大きかったことから、1980 (昭和60）年代に全国から姿を消した. 栄養指導車での地域巡回は、戦後日本の栄養改善におけるけん引役を担ってきた行政栄養士にとっても、自らが管轄外の地域を含めて住民の生活の場に出向くことにより、住民の好む料理の味付け。食生活の実態を把握する機会となり、かつ、地域住民の目線での栄養指導スキルの向上につながったと考えられる.このように.戦後の地域の栄養改善は.行政策奨士による地域巡回と食生活改善推進員の活動の両者を中心に進められた. ②1966～1999年：国の政策に基づいた地域主体の健康づくり施策の時代1960（昭和40）年代後半になると、成人病の増加が新たな健康課題として注目されるようになり.関連して医療費の増大が問題となりつつあった.また. 1970 (昭和45）年には高齢化率7％を超え[5].国連の報告書において「高齢化社会」と定義された水準を超えることとなった. 1978年、第一次国民健康づくり対策（1978-1987）が開始され、生涯を通じる健康づくりの推進を掲げ、また健康づくりの三要素として栄養,運動,休養を挙げ,健康増進事業の推進を行うこととした.施策の概要としては、子供から高齢者までが必要な保健サービスを受けられるよう．市町村保健センターが整備され．健康診査や健康相談が受けられるような体制整備を行うことであった. 健康増進推進事業は，栄養に重点が置かれ、市町村健康づくり推進協議会の設置,楽漢所要量の普及,加工食品の栄養成分表示などがすすめられた. 1985（昭和60）年に「健康づくりのための食生活指針」「健康づくりのための食生活指針の指導要領について」が発表された第二次国民健康づくり対策（1988-1999）は「アクティプ80ヘルスプラン」と呼ばれ、平均寿命の延伸にともない。第一次国民健康づくり対策よりも一次予防に、特に運動習慣の普及のための施設整備と人材整備に重点がおかれ、「運動指針」が繁定された. 1994（平成６）年には、それまでの保健所法が大改正され、「地域保健法」という名称となり、地域保健体制の枠組みが再構築されたのにともない。市町村と保健所の保健サービスにおける役割分担が明確化されることとなった. 1997 (平成9 )年に「地域保健法」が全面施行され.保健栄養指導サービスは、保健所から市町村に権限委譲されることとなった. ③2000年以降：少子高齢化時代における多分野連携での楽楽問題への対応の時代「食生活指針」は1985（昭和60）年の「健康づくりのための食生活指針」の策定を踏まえ、2000（平成12）年に歴史上はじめて、文部省、厚生省（当時）及び農林水産省の三省が連携して制定された指針である。当時、生活習慣病対策が主要な健康課題となっており.そのための予防対策として食生活改善が重要視され始めていた.食生活指針を構成する指標10項目の表示順について検討委員による議論が重ねられ、他国の食生活指針と同様に「食事を楽しみましょう」が第一項とされた(図３).また、同時期における「第６次改定日本人の栄養所要量(食事摂取基準)」では、それまでの欠乏症を防ぐ必要量（所要量）とともに過剰摂取予防の観点から「許容上(1961年)限摂取量」が設けられたこと等を踏まえ、住民が家庭で実践できる目標とすることも検討されたため、食生活指針には、栄養素・食材レベルを中心とした栄養教育に.主食.主菜,副薬といった料理レベルの食事構成によるアプローチが加わった.啓発用ポスターは一般公募により選出され、栄養素、食材、料理とその組み合わせという食べ物の亜層構造が表現され，子供から高齢者まで広く国民を対象とした食卓への栄養教育が意図されることとなった（図４）.また.この指針の理解と実践を促進するために. 2000 (平成12)年、「食生活指針の推進について」が閣議決定され、食生活改善分野.教育分野.食品産業分野.農林漁業分野において、普及・定着に向けた各分野における取組の推進が政府方針として示されている.しかし、2005（平成17）年時点で食生活指針の国民の周知度が高まらない状況であった為.国民個人が毎日の生活の中で「何を、とれだけ、どのように食べたらよいのか」より分かりやすく理解し、生活で実践できるためのツールとして「食事バランスガイド」が作成された.さらに、住民が地域の料理で健康づくりが行えるよう.都道府県版ガイドも作成された(図５). 2000（平成12）年から開始された第三次国民健康づくり対策（2000-2012）は、いわゆる「21世紀における国民健康づくり運動（健康日本21）で、施策の進捗・達成状況の指標となる具体的な数値目標を定めて施策展開がなされたことが特徴である. 2002 (平成14)年には. 「栄糞改善法」の内容が修正・追加・廃止される形で「健康増進法」が成立し「健康日本21」政策の法的根拠となった.館族日本21の中間評価において，肥満者と糖尿病者の割合が増加し、その要因であるメタポリックシンドロームが若目され、対策の一丁目一番地として特定雑診・保健指導が導入された.市町村の保健指導では,栄養・運動の両車輪で進められた[6].その際に,食事パランスガイドは教材として多く活用された. 1990年代以降、社会経済の変化やそれに伴うライフスタイルの変化によって起因・付随する食生活課題が様々なかたちで議論されることとなり、子供の栄養教育について,学校を含む地域（生産,流通,加工,販売,消費者）全体で取り組む必要があるとの考えから、「食育」が国の課題としてとり掲げられ[7], 2005 (平成17)年,食育基本法（内閣府）が制定された. 2006（平成18）年「食育推進基本計画」が策定されると、都道府県での食育推進計画の策定が進められた.図4　歴史上はじめて文部省，厚生省（当時）および農林水産省の三省が連携して制定された「食生活指針」母子保健においては, 2000 (平成12)年に発表された「健やか親子21」のもとで、子供の発育のための栄養・食生活支援の在り方として、2004（平成16）年に「楽しく食べる子供に～食から始まる態やかガイド～」, 2007（平成19)年に「授乳・離乳の支援ガイド」が発表された.一方.女性のやせが問題化し、妊婦の体重増加が新たな栄養問題として注目されるようになると、2010(平成22)年に「食事バランスガイド」の妊産婦バージョンである「妊産婦のための食生活パランスガイド」が作成され、その内容が母子健康手帳に掲載された.高齢者の栄養については、2005（平成17）年に介護保陵制度が改正され、高齢者の低栄養予防事業の一環として、介護保険事業に介護予防に重点を置いた栄養ケア・マネジメントが導入された.これにより,管理楽業士の技術に初めて介護報酬上の評価がされることとなり、スクリーニング,アセスメント,計画,実施,モニタリング、評価、フィードパックという一連のマネジメントを多職種連携で行うことが求められるようになった.
2.栄養の専門職（栄養士・管理栄養士）制度の構築と
落成
日本の栄養士のはじまりは、米国留学から帰国した佐伯矩が1925（大正14）年に設立した私立の栄養学校の卒å生であり，彼女らの活動によって，1945（昭和20）年に栄養士規則が制定された.それまでの栄養士は法的根拠のない人格名称に過ぎず、身分処遇も不安定であったが、戦時下の厳しい食糧事情という状況下において栄養士の役割が強く求められるようになり，公的制度として確立することとなった[8].これをきっかけとして、医療法等において給食施設への栄養士配置が規定されることとなった.その後1947（昭和22）年には栄養士法が制定・公布されている. 1952（昭和27）年の栄養改善法は、栄養士が保健所で行う栄養相談.ならびに集団給食施設への努力配置が規定されることとなったが、1962（昭和37）年には、医療技術の進歩、高齢化、疾病標造の変化等に対応するため,新しく管理栄養士制度が創設された.また栄養改善法の改正も行われ、より高度な栄養指導と栄養士配置の拡大が意図されることとなった.なお本稿においては,管理栄養士制度制定の1962（昭和37）年までは栄養士.制定後は管理楽業士と表記した.栄養士・管理栄養士の制度は、社会状況の変化に対応するように見直しされてきた. 1985（昭和60）年には栄漢士法と栄養改善法が改正され、栄養士・管理栄養士の資質向上のため、資格取得について、栄養士は養成施設卒業者のみ、管理栄養士は国家試験合格者のみとされた.第一回管理栄養士国家試験は、1987（昭和62）年に実施された. 2000 (平成12)年の栄養士法改正により、管理栄養士が免許制へ改正され、日本の少子高齢化社会で起こるより複雑な栄養問題に対応できる高度な専門的知識・技能を有する管理楽楽士の育成は、ますます重要となってきている.
3.国民の健康・栄養モニタリング評価：国民健康・栄
養調査（旧国民栄養調査）
第二次世界大戦後の食糧不足の状況において連合最高司令総司令部がまず行ったのは、国民の食糧消費の実遼を把握し、食糧輸入の基礎資料を得ることであった. 1945（昭和20）年12月11日に発出された「日本帝国政府に対する覚書」によれば、「最高司令官は日本における身体的栄養状況. 栄養摂取量の実際. 並びに食料の要求に関する事実に基づく報告を要求する」と記述がある[9] (図6 ).初回調査は「楽婆調査」と呼ばれ、東京都民6,000世帯約30,000人を対象とし、年４回（２月.５月.８月. 11月）の計画で行われた.翌年には調査対象地域が９都市, 27都道府県, 4鉱山・炭坑地区および1鉄道局に拡大された「国民栄養調査」となり、そして1948（昭和23）年からは本格的な全国調査（沖縄を除く）となり、層別無作為抽出法によって調査地区の選定が行われるようになった.これらの調査結果から、国民の戦後復興と飢えとの聞いがデータとして明らかとなり、栄養改善の必要性が認められ、1952（昭和27）年に栄養改善法が制定されることとなった(図7 ).日本の国民健康楽楽調査（旧国民栄養調査）は、その方法に他国にみられない特徴をもつ.国(厚生労働省)により全国調査予算，調査設計が行われ、都道府県では県内の調査事務計画.調査員の任命手続き、検査機関との契約等が行われ、保健所により調査班.地区,世帯名簿が作成される.調査実施は,保健所に勤務する医師.管理栄養士,保健師,臨床検査技師,事務担当者等が行う．調査終了後．保健所で調査票の整理や内容の確認がなされ、都道府県により調査票がとりまとめられ、調査票は国に送付されてデータ解析される.このように.国.県。地域の各レベルでの担当者がそれぞれの役割を担い.毎年、実に継続的に調査が実施されている.
図７日本帝国政府に対する覚書(国立研究開発法人医薬基盤・健康・栄養研究所, 1945年)
調査開始当時の調査内容は、食料の入手方法、購入価格,世帯の職業等であった. 初期から食物摂取状況.身長.体重の測定は継続されており、1956（昭和31）年には血圧測定, 1986 (昭和61)年には運動.飲酒および喫煙習慣や服薬状況, 1989 (平成元)年からは血液検査の拡充.運動量の調査が加わっている. 1995（平成7）年からは比例案分法による食物摂取状況調査として、それまでの世帯単位から個人単位での摂取量が調査されるようになった[10].すなわちその目的は、開始初期の「食糧対策」から「国民の体位の向上」さらには「雑康増進」に変化したと言える[11].またその役割も.時代によって変化している.国民の食糧消費の実態把握から、国民の健康・栄養状況のモニタリング. そして2000（平成12）年の健康日本21以降は健康政策マネジメントサイクルにおけるアセスメント評価として位置づけられている.調査法の変更等のため、1966（昭和41）年～2002（平成14）年までの国民栄養調査における食生活状況調査の項目で継時的に比較可能な項目はわずかであったが. 2003（平成15）年以降は項目の整理が徐々に行われ、生活習慣調査における複数の項目が比較可能となった[12].さらに健康日本21評価手法検討会において，毎年把握すべき調査項目が議論され、「21世紀における国民健康づくり運動（雑康日本21）」の評価. 「日本人の食事摂取基準」「日本人の栄養所要量」「食生活指針」「食事バランスガイド」「雑族づくりのための身体活動基準2013」など、さまざまな健康づくり対策の立案における基礎資料として活用されている.このように日本の国民健康・栄養調査は、1945（昭和た食生活改善が推進さ20）年の終戦同年12月11日に発出された覚書の同月に東京都下30,000人規模で実施されたものに端を発している.戦後の社会的混乱のさなかに、GHQの要求に即時的に対応した日本の行政官。ならびにデータ収集にかかわった人々の問題意識と実行力は、我々の想像をはるかに超えたものである．彼らの尽力によって失施された初期の栄養調査ならびに国民栄養調査は、国民栄養調査の実施.自治体による栄養指導.食品の栄養成分の検査.栄養成分の表示などを規定する1952（昭和27）年の栄養改善法制定を実現し、2002（平成14）年の健康増進法の公布まで日本の栄養改善を支え続けた. (図８)
IV.日本の公衆栄養の歴史を通した学び：地
球規模の課題解決に向けたインプリケー
ション
第二次世界大戦後の日本は、健康転換・栄養転換を経験してはいるものの、世界有数の平均寿命の水準を維持し続けているのには、我が国の高い教育・経済水準，保健・医療水準,生活習慣の改善に支えられている背景があるが、そのさらなる背景として、本稿で見てきたような公衆栄養活動が寄与したと考えられる.本稿では日本の公衆栄養活動について（1）地域における栄養改善活動. (2)それらの取組みを支えるための栄養の専門職(栄業士・管理栄養士）制度の構築と養成. (3)国民の健康・栄養のモニタリング評価の機能を果たす国民健康・栄養調査に整理し、日本がどのように戦後の低栄養を克服したか.そして栄養改善を成しえたプロセスにはどのような施策が成されてきたのかについて確認した.この過程において、SDGsにおける持続可能な栄養の在り方を考える上で.日本の栄養改善からの学びとしていくつかの要素の存在が示唆されたので、以下に述べる.まず、特に戦後20年間における日本の公衆栄養活動は,住民サービスに徹した栄養人材に支えられていた点が特筆すべき点である。地域の場で、栄養士の地域巡回、食生活改善推進員（ボランティア）の取組みが盛んにおこなわれており、地域の食材、地域のボランティアの知恵を使って、地域の場で栄養教育が行われ、自分たちでできる範囲で、自分たちで解決していくといった内発的な栄養改善が存在した.そしてボランティアである食生活改善推進員は行政栄業士と協働し、栄養改善に関する行政施策を地域末端にまで広める役目が成立していた.限られた保健医療資源の下。地域資源を生かした栄養改善サービス・デリバリーが行われていたと言える.その際に、国民全体の雑族モニタリングが国民健康・栄養調査により継続的に行われ、国、県、保健所の栄養人材が住民の実態を把握し失感する好機になっていたと考えられる.調査実施を通して、それぞれの視点での住民の栄養課題への対応策やアセスメント評価の仕組みを考える機会となっていたのではないだろうか.特に.地域住民の栄養改善活動を担う栄養士が、自身の管轄地域内外の住民の栄養・食生活状況の実態を定期的に把握する仕組みが含まれた国民館旗・栄養調査は、世界中の多くの国においても類を見ないものである.現場で調査にかかわった管理栄養士や保健師は、自身の楽務のPDCA (Plan, Do, Check, Act).または、実感を反映した栄養指導に有効であったのではないだろうか.我が国では、1965（昭和40）年以降に栄養にかかわる政策・制度が整備され始め、2000（平成12）年以降になると急速に政策・制度数が増加している．高齢化．生活習慣病対策にかかる医療費の増大に対応するため、ライフステージ別の政策も次々と施行され、国の政策に基づいた自治体の主体的な健康づくり施策の推進が多く見受けられる。かつ、それら政策・制度は周期的に改正されている．我が国の厚生行政には，社会人口環境の変化を捉えながら、常に10年後を見据えながら計画する土壌があり、政策の担当省庁あるいは担当者が代わっても継続的に引き継がれていることが推察される.このように我が国では、第二次世界大戦後の健康転換・栄養転換がみられつつも高い平均寿命を維持し続けた背景として、国・県・市区町村の各レベルの保健医療政策・施策に基づいた公衆栄養活動のPDCAサイクルが回っており、かつ、国レベルのモニタリング評価が継続的に行われてきたことが考察された.持続可能な開発目標（Sustainable Development Goals: SDGs）には栄養へのコミットメントを高める機会がかつてないほど反映されており、SDGsに掲げられた17目標のうち、少なくとも12の目標が栄養と関連している(図9 ) [13].したがって、達成に向けた日本の栄養改善の経験からの示唆としては、地域・国の持続的な取組みの推進に加えて、地球規模の健康のモニタリング評価の両者プロセスが重要となると考えられた.