この資料は、The next generation: why the world's children need a Global Fund for Education For All (Global Campaign for Education 発行、2009年)を大木有美香、三原輝美が翻訳し、三宅隆史が編集したものです。
はじめに　万人のための教育
1.
(EFA)  : 21世紀の夢
9年前ダカールに暖かい春の風が吹く中、164カ国の代表が世界教育フォーラムに参加した。万人のための教育（Education for All: EFA）の取り組みが始まった1990年から10年が経過していたが、教育の権利の改善はほとんど見られなかった。この厳しい現実に直面し、市民からの要求の声も高まったため、豊かな国々と貧しい国々の政府は、2015年を期限とする以下のEFA6目標を達成することを合意した。 ①　早期幼児ケア・教育の拡大②　全ての子ども達、特に女子の無償・義務制の良質の初等教育を完全普及③　青年及び成人の教育、生活技能プログラムへの平等な機会の確立④　成人識字率の50％改善を達成⑤　初等及び中等教育における男女の平等を達成⑥　特に識字、計算能力、及び生活技能の面で教育の質を改善「ダカール行動枠組み」は、EFA達成に向けた世界規模の協約であり、「我々は全ての人への教育を達成することに真剣にコミットしているどの政府も、資源の不足によってはその達成を妨げられることはないことを宣言する」という一文に要約されている。ダカールからほぼ10年たった現在、この公約はいまだ果たされていない。私達は現在大きな課題に直面している。気候変動の脅威が現実のものとなりつつあり、深刻な経済危機が起こり、21世紀初頭に得た多くの成長による利益が損なわれる危機に脅かされている。貧しい国々は商品価格の下落、国際貿易の衰退、貿易からの収入や個人資本の流動の枯渇、海外送金額の落ち込みにより270億ドルから700億ドルもの経済の悪化に脅かされている¹。2008年の食糧と石油の価格の高騰により、新たに２億人が貧困に陥ると言われている²。幼時死亡率低下への進捗は遅く、毎年40万人もの子どもが命を落としている" 。教育の見通しも厳しい。世界銀行によって危機的状況にさらされる可能性が高い国としてリストされた43カ国のうち29カ国はEFA目標の達成がかなり厳しい状況にある4 。今日7500万人の子どもが小学校に通っておらず（その半数以上が女子）、また7億7600万人の成人が読み書きできない。更に、2億2600万人の青少年が中等教育を受けていない。教育へのアクセスだけでなく、学習達成度においても世界レベルの格差が残っている。国際学力調査は豊かな国と貧しい国との間には大きな格差があることを明らかにしている。小学校に通う３分の２の子どもは栄養失調状態にあるか疾患を持っているため、彼らの学習達成度は低い。この問題に対して即行動を起こさなければ、8年間にわたって教育分野で得られたある一定の進歩は損なわれ、次世代の子どもは貧しい生活、過酷な労働、無知を余儀なくされるであろう。一方、この四半世紀の活動による希望もある。新しい米国大統領は米国政府が最低2億ドルの支援を行う世界教育基金を設立することを約束した。EFAの支持者は、この基金による資金が国の教育計画を支援する質の高い、多国間、多数のパートナーの取り組みの一部として届けられることを求めている。また米国のコミットメントは教育のための国際的な援助メカニズムをより必要とされるものへと変える機会をもたらしている。EFAファースト・トラック・イニシアティブ(FTI)によって、すでに重要な成果が挙がっているが、今こそより大きな効果があがる教育におけるグローバル・イニシアティブを始める時である。EFA世界基金はFTIと別個のものではなく、より多くの便益をもたらすためにFTIを進化させたものであるべきである。この資料の目的は、新しいグローバル・イニシアティブの開発において考慮すべき点と原則を説明することである。GCE(Global Campaign for Education)はこれらの原則に沿ったものであれば、新しいイニシアティブを喜んで受け入れるであろう。この変化の時において、EFAの幅広い目標に関する提案が生まれる可能性をGCEは大切にしている。また、この資料でEFA世界基金はどうあるべきかについてのGCEの立場を明らかにする。
泉優先されるべき教育
教育は現在直面しているさまざまな危機から脱却するための最も費用対効果が高く、公平な方法の一つである。長年にわたって、開発学の専門家は以下に述べるような教育と他の開発便益との関連性を明らかにした。2015年までの初等教育の普及と2005年までの教育における男女間の格差解消という２つのEFA目標がミレニアム開発目標に採用されたのはそのためであろう。 ①教育を受けた人々はより健康的である。 HIV/AIDの感染率は初等教育を修了した若者の間では半分に減る。もしすべての子どもが初等教育を修了していたら、10年間で少なくとも700万人の新たなHIVの感染を防ぐことができるであろう。 ②教育は飢餓撲滅に貢献している。教育を受けた女性の増加は、1970年から1995年の間の栄養失調人口削減に最も重要なインパクトを与え、食糧増産よりも効果が高い。 ③教育は人の命を守る。教育を受けた母親のもとに生まれた子どもが５歳まで生存する確率は、教育を受けなかった母親の子どもと比べて2倍以上高い。おそらく現況においては、教育の経済的効果を示すことが最も魅力的であろう。質の高い教育は就職や高収入を得るために必要な知識や技術を身につけさせ、経済成長に大きな影響を与える。就学年数は個人レベルでも社会レベルにおいても、より高い経済成長に結びつくことが明らかにされている。個人所得は就学年数が1年多くなるごとに10%増加する。また質の高い教育がすべての人びとに行われた場合、 GDP は毎年1%成長する8。さらに、教育は社会にとってより公平な開発をもたらす9 。これらの実証研究はすべてどの国においても教育への投資が有効であることを示している。ダカール会議以降の8年間の経験によって、EFAは実現可能な夢となった。途上国自身の強い政治的意思と先進国からの援助によって成果があがっている。2000年から2006年の間にアフリカの就学率は36％も上昇した。アフリカの14カ国において教育の無償化が実現し、低所得国の教育支出の平均は増加し、平均で国家予算の20％を占めるようになった1 °。就学における男女間格差は、質と学習課程の修了度を除けば、少しずつ解消されている1 1 。2000年から2004年にかけて基礎教育援助額は一定の割合で増加し、途上国政府による政策改善と外部からの効果的な援助によってマダガスカル、ケニア、ガイアナにおいて一定の成果をあげている。しかし残念なことに、後述するようにドナーの努力は長続きしていない。これらの重要な前進は特に最近の傾向から見て決して楽観視できない。初等教育就学率の改善は一時的なもので、教育の他の面への軽視によって進捗度は下がりつつある。2008年にGCEが発行したEFA達成のための各国の教育政策の通知表、‘No excuse’は、2015年までの折り返し時期を迎えた時点で以下の重要な課題が残っていることを指摘している。 ①教育の質の改善がアクセスの改善の速度に伴っていない。途上国のわずか14カ国においてしか90％以上の子どもが初等教育を修了できていない。悲惨なことに50カ国以上の国において一度も就学の機会に恵まれないか中途退学のために半数の子どもが初等教育を修了できていない。7億7000万人という受け入れがたい数の人びとが、基礎的な読み書きの技術を身につけないまま大人になっている。4人に1人の女性が最も基礎的な読み書きすらできない。しかし非識字が大きな問題なのはわずかな国々である。2008年のEFAグローバルモニタリングレポート(UNECO発行)によると、世界の４分の３以上の非識字者は15カ国に集中している。バングラデシュ、ブラジル、中国、エジプト、インド、インドネシア、ナイジェリア、パキスタンといった人口の多い国がこの15カ国に含まれている。 ② 就学前教育の状況は特に絶望的である。世界のわずか4分の1の国だけが多くの子ども達に人生の最高のスタートをきらせることができている。早期幼児ケアと教育は学習達成度における格差の最も大きな要因となっている。これは、裕福な子どもと同じ成功の可能性を持っている貧しい子どもに幼児教育とケアが届けられなければ格差が拡大することを示唆している。 ③多くの国において中等教育は幼児ケアと教育よりもいくらかの進捗が見られる。しかし、サハラ以南アフリカの22カ国では４分の1以下の就学年齢の子どもしか中等教育を受けていない。 ④ 2005年に初等・中等教育における男女格差が解消されていなかった113カ国中わずか18カ国だけが2015年までに教育における男女間の平等を達成できると見られている。また54カ国で女子の中等教育就学率は50％を下回っている。教育の開発は可能であり、教育の改善が世界的な成長をもたらすことは明らかである。主なドナーはダカールでの公約を果たす必要性を認識し、支援を拡充し、国際的な取り組みを強化する時であるとGCEは考える。これまでの成果を保ち、発展させるために、豊かな国と貧しい国が協力しあう必要がある。
なぜEFA は新たな国際的な取り組みを必要として
いるのか
2000年のダカールでの国際合意はドナーと被援助国との関係を大きく変えた。ダカールでの合意は開発援助の大きな潮流を反映するとともに、潮流の形成にも貢献もしている。2000年の国連ミレニアム開発目標を合意した会議とその後に開かれた開発のための資金会議で、ドナーは援助額の増加をコミットした。さらに、2002年にはEFAファスト・トラック・イニシアティブ(FTI)がオランダおよびカナダ政府の働きかけにより始まった。多くのことがEFA/FTIを通して達成され、このイニシアティブは環境の変化に呼応して進化し続けている。世界レベルの援助メカニズムの再構築が、教育のためのグローバル・コンパクト（世界規模の協約）の当初のヴィジョンにたち戻るために必要であるとGCEは考える。今こそダカール会議後のEFA達成に向けて、より多く、より良く、より早く行動をとる時期である。途上国と先進国が相互の責任を果たし、成果に焦点を当てるために、「EFA世界基金」の下に現存する援助イニシアティブを用い、改良することによって、突破口となるとGCEは考える1 ²。
約束の厳守ー主要な援助機関は更なる援助の必要
性に応えるための公約を掲げなければならない
EFAのためのキャンペーンに携わっている人々は、 2000年以降の教育援助について楽親的な見方をしていた。世論もこの見方を支持していた。実際、ダカール会議以降、基礎教育への援助額は増加した。これは特にこの重要なセクターへの援助が低下した過去10年と比較すれば大きな進展である。しかし、データを詳しく分析すると、教育におけるグローバル・コンパクト（地球規模の協約）を実行に移すためにドナ一側がアカウンタビリティを果たすためのシステムは明らかではない。いくつかのドナーは約束を実行に移している一方、G8、国連会議等において何度も約束してきたにもかかわらず、主要先進国からの支援不足が、EFAの達成を困難にしている。 EFAグローバルモニタリングレポートは、初等教育修了目標を確実に改善し、幼児ケア・教育や成人識字を進展させるには一年間で110億ドルが必要と算出している。イギリス政府は教育機会に恵まれない子ども達のアクセスの保証や中等教育への援助を含めると約160億ドルの援助が必要と積算しており、 GCEはこの額を採用している1 ³。いずれにせよ、基礎教育への援助額はこれらの目標額に一度も達したことがないため、多くの国がEFA目標を達成できないでいる。FTIの中間評価報告書案は、これらの教育援助の課題を包括的に報告している。以下にその要約を紹介する¹ ⁴。
授助公約頼
基礎教育への援助公約額は1999年から増加し続け、2005年には50億ドルを突破した¹ 5。しかし、この傾向は続かなかった。基礎教育への援助公約額は2005年以降急激に減少し、現在もこの傾向が続いている。GCEの分析によると最新のデータである2007年の援助公約総額は40憶ドルを下回っている(表参照)。ドナー側はダカールでの約束を果たしていないと言える。
授助英講頼
援助実績額は同じような割合で増加し、2007年まで毎年増加し続けていた¹ 6 。しかし、援助実績額と援助公約額との間には数年のタイムラグがあるため、減少することになるだろう。2009年のEFAグローバルモニタリングレポートは「2004年以来の公約額の減少によって、すぐに実績額も増加率が減るか停滞することになるだろう」と分析している。
ドナーの実績
もう一つの問題は、基礎教育援助額の増加は極めて小数のドナー国によるもので、援助分担額の割合が多いはずの最も豊かな国々は基礎教育援助を増加させていないという事実である。表が示すように、多くのG8加盟国が基礎教育分野に必要な援助額を公平に分担してない。G8全体でEFA達成に必要な援助額110億円の25％以下しか分担していない。これはG8諸国の政治的意志の欠如の表れである。
援助の配分
1990年以降、ニーズに基づいて援助は配分されるという傾向がみられる。当初、教育の援助約束額は中・高所得国に向けられていた。しかし、2006年までに最貧国向けの援助額の割合が増加するようになった。最も必要としている国々への援助をドナーは強化し始めたといえる。しかし援助配分には地理的な格差が見られる。学校に行っていない子どものほぼ半数が住んでいるサハラ以南アフリカにはダカール会議以降急激に基礎教育援助が増加したが、2002年以降は減少傾向にある。一方で２番目に不就学児童の数が多い南・西アジア地域は援助額の10％から20%程度しか受けていない¹ 7 。フリーマンのような何千万人もの子どもたちがこのような偏った援助配分により就学の機会を奪われている。
フリーマンの事例
フリーマン・ガディルは現在15歳。彼は6歳の時から自由を手に入れるまで、彼は週7日間、年間で52週間、漁師のアシスタントとしてガーナのヴォルタ地区で働かされていた。彼の毎日の日課は早朝４時、寒い中湖にネットを広げることから始まる。彼の年齢、体の大きさのため一日の多くを雇い主のボートの底から水を出すことに費やしていた。仕掛けられた網のもつれをほどくために冷たい水に何時間も深く潜らされることもあった。ムチ打ちや虐待は日常的だった。4年前に彼は、労働から解放され、母親とも再会した。彼は学校に行くという夢を叶え、今は専門学校で建築を勉強している。
出所: OECD DAC Creditor Reporting System (See Annex 1 for Note on calculation)
EFAファースト・トラッ
ク・イニシアチブは地球規模の
協約と言えるか？
経緯1990年代の失敗の後、市民社会の運動家や途上国政府、教育援助ドナーは、明確な教育戦略を持つ国々は、それを達成するために必要な資金を受けることができるようにするための効果的なグローバルな援助メカニズムの構築に取り組んだ。政府とドナーの双方が資金を増やし、援助成果に対する責任を果たすための効果的なアプローチとしてEFAのためのグローバル・イニシアティブをGCEはダカール会議で提案した。 EFAファスト・トラック・イニシアチブ（FTI）はある程度このGCEの提案に沿って作られた。初等教育の完全普及を達成するための信頼できる国家計画を支援することを中心とした新たなアプローチをFTIは採用した。途上国政府が主導して作成した計画を実施するための支出の大部分をFTIは負担するものとされた。FTIパートナーシップは途上国政府がEFA達成にコミットし、より良い実績あげている国を奨励、支援するために設立されたのである。FTI は初等教育完全普及の達成に成功してきた多くの国の重要な成功要因の実証研究をもとにし、被援助国とドナーが協力し、目に見える実績を重視したメカニズムである¹ 8。データ、政策、能力、資金の４つの「ギャップ」を解消することを意図した。FTIの最初の行動計画は資金ギャップを特に重視し、以下を含んでいる。援助を最も必要としている最貧国（特に.サハラ以南アフリカ）への基礎教育援助額の大幅な増加. .経常経費に対する支援の増加援助の効率化、プールされた資金の活用、セクターワイド・アプローチとプログラム・アプローチの推進.援助のアラインメントと調和化による取引費用の削減.より幅広いステークホルダーの参加による途上国主導の取り組みに対する支授「FTIによってドナーが透明性が高く、予測可能で、柔軟な方法で財政支援と技術援助を行えば、これに呼応して、被援助国政府は教育制度改革の取り組みにコミットすることになる」とFTI事務局である世界銀行の報告書は述べている1 9 。 FTIモデルの刷新性の一つは、FTI対象国基準を満たしている国に対して「足の速い」援助が行われるというデモンストレーション効果である。主要なステークホルダーはこのようなグローバル基金アプローチに対して異議を唱えた。反対意見の根拠は、感染症撲滅世界基金の初期の経験ならびに途上国のオーナーシップ、援助のアラインメントと調和化は、垂直的な基金による支援よりも直接財政支援やセクタープログラム支援といった援助モダリティーによって最もうまくいくとする援助効果改善の考え方である。したがって、国家計画の評価と承認、実施のための資金動員は、すべて国レベルで行われるというアプローチをFTIは発展させた。その後、FTI対象国の多くの国に十分なドナーが存在しないため資金不足が起きたため、プールされた資金から短期的な支援を行うための「触媒基金」(Catalytic Fund)が設立された。触媒基金は、短期的な資金不足の橋渡しをし、長期的には国レベルにおいてドナーが不足した資金を援助できるようになるまでの「触媒的な」役割を果たすはずだった² 。
二歩前進、一歩後退
FTI は教育分野の唯一の世界規模のイニシアティブであり（国際保健分野におけるスキームと比較するとそれ自体驚くべき事実である)、重要な成果をもたらした。FTI対象国は37カ国に拡大し、すべてのG8諸国を含む主要なドナーが参加するというコンセンサスを維持している。初等教育完全普及目標の達成に対してインパクトを与えているという証拠もある。たとえば、2000年から2006年の間にアフリカのFTI対象国は非対象国と比較して高い就学率を示している（非FTI対象国の23％に対してFTI対象国は52％）² ¹ 。初等教育修了率もFTI対象国の方がより速く改善している²²。しかしFTI中間評価報告書案は、効果測定のための時間不足、FTI対象国の承認という国の選別性、その他のすでに存在していた要因との相互作用のため、こういった改善がFTIだけによるものかは、断定できないということに留意する必要があると述べている²³。それでも、初期の評価結果は、少なくともFTIが焦点を当てている初等教育に対してはインパクトを与えていると言えよう。
FTIの成果
ケニアでは2003年に導入された学費無償化に伴い、一気に新たに100万人以上の子どもが学校に行けるようになった。FTI触媒基金、世界銀行IDA、イギリス国際開発省からの援助を活用して、ケニア政府は小学校の学校委員会に意思決定の責任を委譲し、教科書購入と一般的な必需品購入のための２つの制度を開始した。 1万8000校以上の小学校が学校委員会を設立し、預金口座を開設し、資金使途の決定権を持った。この制度は、学校委員会は金額とその使途を書いた紙を学校の掲示板に貼るという簡単なものである。会計報告書からこの制度が適切に機能しており、草の根レベルでのオーナーシップが実現していることがわかる。この成功によって住民は保健セクターでも同様な組織の設立を要求していると報告されている。ガイアナはアマゾンの森林地帯の奥地の人々が点在して住んでいる国である。辺境地域にいる子どもたちが学校に通うことは重大な課題となっている。EFAファースト・トラック・イニシアティプによって、ガイアナ政府は辺境地域の子どもたちの就学を増加させるためのプログラムを実施し、成功させた。FTIが支援したプロジェクトでは辺境地域で働く教員にボーナスを支払うというインセンティプを提供するなど様々な取り組みが行われている。さらに、FTIは学習教材センターや教科書の無料配布、教員宿舎の設置、温かい食事の配給などのプログラムも支援している。その結果、就学者数が飛躍的に増加した。出所: FTI website last checked 13.04.09 FTI は援助効果の世界において最も良いと考えられる多くの事例を生み出した。FTI対象国の審査ガイドラインやインディカティブ・フレームワーク、国レベルプロセスの強化といったツールやプロセスは、途上国のオーナーシップ、ドナー間の協調とアラインメント、相互のアカウンタビリティの改善をもたらし、賞賛されている² 4 。保健分野にみられるような努力の分散化や国の優先順位からの逸脱、人的資源の問題に教育分野は悩まされていない² 5 。 FTIはこのようなポジティブな結果に大きく貢献しており、これらは教訓として支持されるべきである。しかし、FTIには不十分な点もある。上述したように、FTIは基礎教育援助額に関して期待された成果をあげていない。EFAグローバルモニタリングレポートは援助額の不足について懸念を表明し、ドナ一側が約束を果たせておらず、これを「集団的な失敗」と述べている。この点はFTIの最大の欠点であり、ダカールでのグローバル・コンパクトの実現に向けた大きな制約となっている。さらに、援助効果アジェンダの進展にもかかわらず、教育援助の多くはまだプログラムベース支援以外で行われている(FTIの中期評価報告書案によると、教育援助のほぼ50%)  ² 6 。これは、途上国政府は教員を養成、雇用、配置するために必要な経常経費に対して援助資金を割り当てられていないことを意味している。
なぜ教育援助は教員不足に対応できないのか
国連は2015年までに1800万人の教員を訓練、雇用する必要があると推計している。資金不足のためすでに多くの国は訓練を受けていない契約教員に頼っている。たとえばセネガルでは全教員のうち50％が契約教員である。UNESCOとノルウェー政府は資格を有する教員の不足は、「初等教育完全普及のための大きな障害であり、早急に取り組まれるべき課題」と認識している。EFA目標やミレニアム開発目標の２と３を達成するための援助の役割として教員の採用、研修、雇用の費用への支援が非常に重要であることは明らかである。教員は教育制度の根幹だからだ。しかし現在の援助モダリティーは、途上国政府による教員拡充計画に貢献できていない。教員給与は教育支出の70%から90%を占めており、最低でも3年間の中期支出枠組みによってその全額が予算化されなければならない。ODA援助額が途上国の教育予算に組み込まれるためには、一般財政支援かセクター財政支援を通して、援助資金は予測可能性があり、かつ経常経費に使われることが可能でなければならない。これらの援助モダリティーは、途上国政府が援助資金を柔軟に教育支出の優先項目に振り分けることを可能にする。しかし、ドナーは革新的な援助方法ではなく、従来のタイド援助やプロジェクト、技術協力を好む傾向にある。つまり、途上国は援助資金の使用目的を限定され、教員の給与に充てることができない。これはドナーが教員不足の危機を克服するために貢献していないことを意味している。多くのドナーは教員不足解消の必要性を理解し、努力していない。2009年のEFAグローバルモニタリングレポートによると、基礎教育援助額のわずか10％（年間約4億ドル）が「直接財政支援」にあてられており、この方式の支援を受けた被援助国はその80％（年間3億2000万ドル）を教員給与に配分している。また基礎教育援助の34%（年間約13億ドル）が教育省に対する「セクタープログラム支援」である。この援助モダリティーによる援助額のどの程度が経常経費、教員給与にあてられているかについてのデータはないため、3分の１と仮定すると、年間４億4000万ドルが教員給与にあてられていると考えられる。両者を合計すると、教員給与に基礎教育援助額全体の約17%にあたる7億6000万ドルが年間で配分されていることになる。初等教育分野で必要とされる援助額（年間90億ドル）を満たすためにドナーが基礎教育援助を増加したとしても、同じ比率で教員給与に援助資金が配分されるとすると、途上国政府が教員の増加対策に使用できるのは約15億ドルであり、必要額を大きく下回っている。この問題は予測可能性の欠如によってさらに複雑になっている。多くのドナーは、単年度の援助予算を組んでおり、中長期的な援助を約束できない。一方、援助配分基準は明確に定められておらず時々変更される。またドナーは将来に対する長期的なコッミットメントを行う前に過去の援助の使途の明確化を途上国政府に求めるようになってきている。皮肉なことに、この慎重なアプローチは援助効率を低下させている。二国間援助はわずか1ー2年間の期間しか約束されない傾向があるため、不十分な資金により将来の経常経費を圧迫する可能性があるというリスクを犯すことができないため、途上国政府は教員の増員にふみきることができない。ドナー支援の目処が立たない国は、FTI触媒基金からの資金の半額を教科書費用にあて、13％を教員の給与にあてている。もちろん教科書は教育の質のために重要であるが、触媒基金の現状の支出配分は実際の優先度を反映していない。出所：GCE Briefing for the EFA High-Level Group, December 2008 FTI対象国に対するFTIによる支援実績をみるとこの傾向はより顕著である。必要な援助額に対する現実の援助額の差は重要な問題であり、いまだ解決されておらず、むしろ深刻化している。国別の資金ギャップに関するデータ提供はFTI事務局の大きな課題となっており、資金ギャップ積算の難しさは、計画実施のために国レベルで資金を動員することに対するドナーのコミットメントを妨げている。しかしながら、FTIが承認した計画の資金ギャップが年々急激に増加しているのは明らかである。下記の表が示すように低所得国は教育支出を増やしており、計画実施のための資金の80％以上が途上国政府の財源から調達されている。ルワンダ、ガーナ、マダガスカルのようないくつかの国では、ドナーも援助額を増加しており、喜ばしいことである。しかし、残念なことに多くの国が大きな課題に直面しており、国民の期待も空しく、暗礁に乗り上げている。これらの国々は学費の無償化やジェンダー格差の是正に向けた政策など、すべての人びとに教育の機会を提供するための大胆な取り組みを行った。しかし資金不足のせいで、これの経験から得られたメッセージは「努力は報われない」である。不公平な協定
このメッセージはドナーの姿勢を批判するものであり、またドナーがダカール公約ならびにその実施メカニズムであるFTIでの責任を果たしていないことをはっきりと物語っている。しかしこのメッセージは同時に、すべてのドナーに対して基礎教育分野の新たな世界レベルの援助メカニズムづくりを喚起している。多いに称賛されたFTIという国レベルでの資源動員モデルが実際に機能しているのかが深刻に疑問視されている。 FTI を通した国レベルでの資金動員のための相互のアカウンタビリティ協定は順守されていない。国レベルでドナーが行動の責任を求められる公式の機会はほとんどないし、資金ギャップや援助公約、ドナーの意向についての最新で正確な情報は不足している。外部資金の致命的な不足は、FTIモデルに対する疑問を投げかけている。FTIの中期評価報告書案は、「どのドナーも直接責任をとらない現状では、意味のある集合的な支援コミットメントを調整するための国レベルの教育ドナーグループを形成することを期待するのは非常に難しい」と述べている² 7。
より良く一マリの教育援助経験から
マリは仏語圏アフリカ5カ国の一つであり、約100万人の子どもが学校に通っていない。マリは高まる教育需要や退職する教員の穴を埋めるため、2015年までに約40,000人の教員を採用する必要がある。現在、教員1人当たりの初等教育就学児童数は53人、初等教育学齢児童数は70人である。教員を増やす取り組みも行われているが、資金不足により教育の質改善に予算の大部分が使われている。現在教員の４割以上が中等教育さえ修了しておらず、６割の教員が教員免許を持っていない。公立学校より給与の低いコミュニティスクールでは、6割近くの教員が中等教育を修了しておらず、9割近くの教員は教員免許を持っていない。この状況に対して政府はSARPE(Strategie Alternative de Recrutment de Personnel d'Enseignement)プログラムという90日間の教員研修事業を行っており、研修の半分の日数は実際の教室で行われている。 Forum  of  African  Women  Educationalists  coalition/coalition  EPTのKady  Babyは、「深刻な教員不足のためにSARPE は教員が習得すべき知識や技能を十分修得できるレベルではなく、ある程度教えることのできる教員を増やしているだけだ。45日間で教員を訓練することは現実的には不可能だ。教えることができない未熟な教員が80人から100人の児童がいるクラスの前に立たされ、何の教材も使わずに教えさせられている」と述べている。必要性が高まっているにもかかわらず、マリ政府は教育システムの拡大および改善のための支援を確保できていない。マリの国家教育計画は2007年9月にFTIに承認された。2008年と2009年にFTI触媒基金から870万ドルの支援が約束されたが、年間4000万ドルの資金ギャップを解消するには不十分だった。これは「EFAを達成することをコミットしているどの政府も資金不足によってその達成を妨げられることはない」というダカールでの約束をドナーが果たしていない何よりの証拠である。マリでは15の教育分野ドナー機関が存在するが、教育援助の大部分はわずか2つのドナーによるものである。2006年の教育授助額の76％、基礎教育援助額の95％がカナダとオランダによるものである。他の13のドナーは資金ギャップを解消するための行動をおこす必要がある。またドナーはセクター財政支援を通した途上国政府の優先課題やプログラムへの援助をコミットしておらず、教員給与を含む経常経費に対する財政支援が不足している。2006年の教育援助の13％がセクター財政支摄であり、一般財政支援はごくわずかであった。2006年の一年間でマリは1億4000万ドルの援助を一般財政支援として受け取ったが、これは全体の援助額の６分の１である。さらにマリへの一般財政支援は過去５年間を通じて予測不可能で、今後も年によって変動があるとみられている。ドナーは援助額を増やすだけでなく、予測可能な長期ベースの財政支援も行う必要がある。資金ギャップが解消されるまで、教育システムは教員不足という深刻な課題に直面し、次世代の子どもたちは大きな影響を受けるのは明らかである。出所：Delivering Education Aid in Mali, Oxfam Research Report. Oxford 2008
資金不足に対する触媒基金による対応
FTIモデルの弱点が明白になる一方、承認された計画を現実に履行するための十分な資金を確実に供与しなければならないというプレッシャーが高まったため、次第にFTI触媒基金の役割が重要になったことは驚くに値しないだろう。2006年から触媒基金はドナー孤児国だけでなく、承認された全ての低所得国を対象とするようになった² 8。触媒基金に対する資金需要は急激に増加し、短期間の間（2007年5月から2008年9月）に触媒基金委員会は6億2700万ドルを12カ国に割り当てた。しかし不幸なことに触媒基金の役割の拡大は、このグローバルな基金を責任をもって管理する役割を担っている世界銀行に対する懸念と重なった。世銀の管理下にある全ての信託資金は国際開発協会(IDA)と同じ保護手段と財政管理措置の下におかれるべきあるとの決定を世界銀行執行理事会は、2007年後半にくだした。そしてFTIのもつ二つの基金(触媒基金と教育計画開発基金)は世界銀行の支配下におかれることになった。これは、IDAによる支援と同様の保護および財政管理手続きがFTI基金にも適用されることを意味した。その結果、触媒基金の途上国への拠出は致命的に遅れ、配分が決定していた金額のうち、2007年5月から2008年9月の間にわすか320万ドルしか拠出されなかった。政治的なコミットメントをすでにくだしていた途上国政府の教育大臣は、FTI基金の拠出の遅れにより窮地にたたされた。数名の教育大臣は懸念の声をあげた。ドナーもこの状況に立腹し、困難に陥った。オランダの開発大臣は議会に対してFTI基金の拠出の遅れにより、法律によって義務づけられた公式の授助実績目標に達しなかったと説明せざるをえなかった。2008年9月以降、状況改善のため多くの努力がドナーと世界銀行の職員双方の間でおこなわれたが、触媒基金拠出率は配分決定額の34%と非常に低い² 9。したがって、急速で多大な支援の増加が必要なこの時期に、触媒基金は適していないという懸念を市民運動家や政策立案者は抱くようになった。同時に、世界銀行は歴史的に基礎教育の主要な援助機関であり、かつFTIのもとこの役目を拡大していくよう義務づけられているにもかかわらず、初等教育に対する直接的な投資を減らしている。 RESULTS教育基金の2008年報告は、国際開発協会(IDA)の初等教育援助額は、2002年以降、2002-2004年、2005-2007年の3年間の名目上平均で13%低下したと述べている。 Gen education Primary sector ■ Primary education ■Total結論は明らかである1) IDAの教育セクター全体への援助額は2007年が約16億ドルで過去最高だった。 2)  「一般教育」(他のセクターを通して実施された教育プロジェクト）も増加している。「一般教育」援助額のうち50%が初等教育に配分されていると言われているので、全体的な傾向としては、他のセクターを通して実施される初等教育プロジェクトは増加している。 3)    教育セクター全体支援額に占める初等教育プロジェクト（世銀の教育部門あるいは人間開発ネットワークによる）の割合は、2008年を例外として、 2004年以降減少している。 2008年に世界銀行の初等教育援助額は6億8600万ドルだった。しかしながら、このうち６億ドルはたった１カ国、インドへ流れた。一方、全てのサブサハラ•アフリカ諸国に対する初等教育援助額はわずか4400万ドルだった。このインドの初等教育に対する先例のない援助と90年代の初等教育重視の実績を除いては、基礎教育援助における世界銀行の役割について憂慮すべき事態が起きている。2004年以降、初等教育援助額は実質的に減少したのみならず、全教育援助に占める割合もまた減少している。2006年の「世界銀行教育セクター戦略アップデート」(The World Bank Education Sector Strategy Update)は、触媒基金による援助を世界銀行による初等教育援助の代替物とみなし、世界銀行の新戦略は、「低所得国の初等教育に対するドナーの援助をチャネルするFTIにより依存していく」としている。世界最大の基礎教育援助機関がこの傾向をもし続けるのであれば、教育の質は言うまでもなく、近年にみられたアクセスの改善傾向は逆転するであろう。
FTIのヴィジョンの限界
キャンペーナーもFTIを通した世界規模の教育援助メカニズムに懸念を示している。一番重要な点はこのイニシアティブの対象範囲が限られていることである。FTIは、皮肉にもEFA/FTIという名称がついているにもかかわらずEFAのフルアジェンダではなく、ミレニアム開発目標の教育目標のみをターゲットとしている。ダカール行動枠組みは６つの目標を定めた。これは学校教育の発達段階の間ならびに学校教育と学校外教育（成人識字を含む）の間の非分割性を認識しているためである。すべての子ども、特に最貧困層の子どもの初等教育への平等なアクセスを確実にするためには、幼児のケアと教育が不可欠であることが明らかになりつつある。6歳までに教育の運命の大部分は決まる。幼少時における学習機会と十分な栄養は、子どもたちの将来を確実に明るくする³¹。すべての成人の読み書きを保証することは、文明社会の特徴と証明である。成人識字は、初等完全普及目標の達成に強く貢献する。読み書きのできる母親が子どもを学校へ行かせる率は、読み書きのできない母親の2倍以上である³²。それにもかかわらず、 GCEの2008年度スクールレポートや過去のEFAグローバルモニタリングレポートは、これらのEFA目標がミレニアム開発目標達成のための運動の中で多分に軽視され、EFA目標全体の達成が危険にさらされていることを示している。加えて初等教育の普遍化が進むにしたがって、教育の質が悪化し、中等教育に対する需要が増加している。もし、すべての努力が初等教育普及のためだけに費やされ、何億という読み書きのできない人びとを放置し、初等教育後の教育を引き続き受けられる望みのない人びとを生むのであれば、虚しい失敗に終わるであろう。FTI触媒基金は、初等教育の普逼化に役立つ初等教育以外の活動にも資金を提供しているが、この政策の進展は教育セクター計画を開発している途上国政府に対して公式にはまだ発表されていない。ミレニアム開発目標の２と３の改善だけのためにFTIが作られたことは、明らかにFTIだけの責任ではない。しかし今こそ教育のための世界レベルの援助メカニズムを拡大する時である。  2015年という期限が近づいてきている中、今こそEFAのビジョンを新たにする時であり、真の世界レベルの援助メカニズムを創設する時である。学校に行っていない子どものほぼ40%は脆弱国に住んでおり、これらの子どもは他の子どもと同様に教育を受ける権利がある。教育は平和構築や和解への力となりうる。けれども不均衡なことにわずかな援助しか援助を最も必要としている国々に流れていない³ ³。不幸なことに脆弱な国に生まれた子ども達の就学率の改善は、頑強な政治状況にある国に生まれた子ども達と比べて大きく遅れている。FTIは良い実績を奨励し、それに報いるイニシアティブである。したがってFTIは脆弱な紛争後の国を援助の対象にしてこなかった。FTI脆弱国タスクチームおよび2007年8月にオランダやユニセフによって設立された脆弱国のための「教育移行基金」(Education Transition Fund)が、このアンバランスに取り組んでいる。紛争国の子ども達がとり残されていないようにしなくてはならない。前進のためのもう一つの鍵は、教育の質とアクセスの双方において、公平性を保証することである。最新のEFAグローバルモニタリングレポートは、収入、ジェンダー、居住地、民族、言語、その他の不利な要因によって長く続いている不平等を改善するために、教育のガバナンスを改善しなければならないという大胆な提案を行った。ダカールでの約束が、本当にすべて子ども達を意味しているのならば、教育サービスの最も届きにくい子どもたちに対する特別な努力が必要とされることは明らかである。野心的で革新的かつ公正な教育サービスを保証するためには、途上国政府とドナーの間の対話プロセスにおいて市民社会がより大きな役割を果たすべきであるということをついにダカール会議は認めた。原則として計画策定およびモニタリングのプロセスにおいて市民社会が関与することをFTIはその政策文書に明確に規定している³ 4 。世界レベルでは市民社会組織の代表として３名(および４カ国の途上国政府代表)が、2006年以降拡大したFTI運営委員会に参加している。しかし、FTIの基金委員会には市民社会代表は入れず、たとえオブザーバーの立場であっても参加要請を時折却下されてきた。また国レベルでは、市民社会の関与に関する既定方針が守られないケースが多い。ホンジュラスやモザンピークについてのGCEのスペイン連合体による調査は、FTIプロセスにおいて市民社会が政府から重要でないと頻繁にみなされており、排除されている事を明らかにした。FTIの中間評価報告書案は「市民社会のアドボカシーの役割はダカール以降目立つようになった。しかし国家教育計画策定プロセスに深く関与する機会はいまも限られている」と述べている³ 5。教育のための世界レベルの援助メカニズムの創設が今求められている。FTIのこれまでの経験は、進展は可能な事を示している。しかし援助責任を果たさないドナーおよび多くの組織的な制約によって限界も示している。今がまさに道を正す時であり、2015年に向けて大胆に前進する時である。米国の新政権は、新たなモメンタムをもたらした。しかし米国およびすべてのドナーは、自らの責任を果たさなくてはならないし、新たな援助メカニズムを通じてそれは可能になる。より多く、より良く、より早くできるはずだ。そうすれば次世代は、すべての人が質の高い教育を修了することができる最初の世代となるであろう。
3．より多く•より早く•より良く
—EFA世界基金の原則
EFA/FTIは、EFA世界基金のような新たなイニシアチブ創設のための重要な基盤である。教育セクタ一計画およびその財政に関するドナーや途上国政府、市民社会の間の調整メカニズムは、FTIの最もすばらしい利点なので、創設されるEFA世界基金はこれを維持しなければならない。一方FTIの課題は改善されなければならない。FTIと競合する基金や機構を設立するべきではないが、もっと野心的にFTIを進化、発展させるべきである。EFA世界基金は、FTIの現在の仕組みのうち以下の点を維持すべきである。 •政府主導の教育セクター計画: FTIはすでに貧困削減戦略や中期支出枠組みとリンクした、頑強で予算の裏付けのある国家教育計画の策定を奨励している。これは疑問の余地なくFTI対象国の就学率や修了率の改善に貢献している。 •国レベルのドナー問調整: FTIはドナーおよび実施機関を国レベルで調整することによって、援助効果を高めている。 •質の高い教育計画: FTIは教育計画の質を査定するために一つのシステムを活用している。FTIは各国が包括的かつ現実的な予算を策定し、改善のための測定可能な指標を確立している。またFTIをより強力なEFA世界基金へと転換するためには、以下の原則が遵守されなければならない。 •参加型のガバナンス:国レベルおよび世界レベルの両者において、途上国政府、ドナー、市民社会の代表の三者間のバランスを維持する。 •独立した世界事務局: EFA 世界基金の運営システムに関して、事務局が効果的に機能し、説明責任を果たすために、事務局はいかなる加盟組織からも独立していなければならない。 • 多国間、多くのドナー、多くのパートナー、多様なモダリティーの尊重:強力でインクルーシブなEFA世界教育は、さまざまな援助モダリティーを通じて、基礎教育援助が量的に増大し、質的に改善するための枠組みを提供しなければならない。ドナーが援助を行う上で異なる選択や優先事項を持っている点を認識し、途上国の計画を支援する二国間援助をEFA世界基金に対する貢献としてカウントする。特に政府主導の教育開発計画と整合性をもつセクタープログラム支援や直接財政支援、プールファンドを重視する。
• 授助効果改善のためのグローバルな原則の順
守:援助効果改善のためのアクラ行動計画に基づき、EFA世界基金はすべての援助を調整する。その原則とは、途上国のオーナーシップ、効果的かつインクルーシブなパートナーシップ、開発成果の重視である。 •敏速に対応できるメカニズム:紛争後や脆弱国においては教育システムの再建、強化が国家の復興に大きなインパクトをもたらしている。EFA世界基金は、脆弱国において良い成果を迅速にもたらすために、早くかつ効果的な財政支援を行うメカニズムを保証しなければならない。教育セクターのみならず保健、債務救済、貧困削減から得られた教訓をEFA世界基金に活かすことが必要である。 •  高い付加価値: EFA世界基金は、新たなシステムを創設するのではなく、既存のメカニズムを以下の点について改良し、付加価値をつけるものであタ。 > > > >紛争影響国の人びとを含む最も援助が届いていない、最も脆弱な集団を重視する。国レベルおよび世界レベルでの市民社会の参加を保証する。教員養成や雇用のような経常経費の支援が可能な予測可能性の高い支援を行う。迅速かつ調整された援助が、不要な事情によって邪魔される事なく届けられるようにすろ。 >教育の質を重視し、学校教育へのアクセスと同様に学習達成度を向上するための計画や政策を支援する。 ✓　支援はEFAのすべての目標に向けられることを保証する。
より多く：
• 2009年末までにドナーはハイレベルの「移行作業部会」を設立し、FTIメカニズムに基づいた新しい援助メカニズム創設のための実質的かつ明確な提案を行うべきである。この部会には、途上国政府と市民社会組織の代表が参加すべきであな。 •国レベルおよび世界レベルのEFA達成のための資金ギャップを適切に積算する。過去に多くの組織がこの仕事を行ってきたが、EFAグローバルモニタリングレポートのような信頼できる機関の機能が強化され、EFA目標達成のために必要な費用が算出されるべきである。新たな算出額は、おおむね現時点の見積額よりも高くなるであろう。なぜなら、幼児ケアと教育および成人識字目標の費用と周辺化された層に対する教育の保証が資金ギャップの積算に含まれるからである。それまでの間は、年間160億ドルがEFA達成のための不足額として使用されるべきである³ 6 。 ● 2010年の主要な国際会議において、ドナーは二国間援助、多国間援助、プールされた基金といったチャンネルを通じて、資金ギャップを「公正に分担」するために少なくとも５年間分の資金供与を約束をすべきである。 ●   EFA世界教育は、途上国が国家教育計画を実施するための資金を確実に得ることができるように、より大きな共同出資された基金を持つべきである。「教育移行基金」は、脆弱な状況にある国々のために別の資金源として続けられるべきである。しかし、教育移行基金は、EFA世界基金の枠組みに位置づけられるべきである。
より良く、より早く
●   FTI によって開発された枠組みと指標のレビューが2009年の間に実施されるべきである。このレビューは2010年半ばまでに途上国政府が教員給与を含む政策の改革および予算措置を開始するためのインセンティブを与えるものでならなければならない。 ●  EFA世界基金の枠組みにおいて、頑強なEFA計画や資金需要の策定、承認は、広範囲にわたる「ローカル教育グループ」(Local Education Group)によって行われるべきである。「ローカル教育グループ」は、政府、ドナー、市民社会、さらに必要であれば民間セクターからのバランスのとれた代表者達を含むべきである。感染症撲滅世界基金の国レベルの調整メカニズムは、このためのモデルとして活用できる。 ●ユネスコならびにEFAグローバル●モニタリング•レポートチームは、ローカル教育グループによる資金要求を独立した立場からの審査を透明性の高い方法を用いて行う。 ●  EFA世界基金は、二国間援助を含むEFAのためのすべての援助をモニター、調整する権限を委任されるべきである。 ●   EFA世界教育は、行動の自由や政治的注目を確保するために、パートナー機関の外に独立した事務局や議長を持つべきである。 ●   EFA世界基金は、ローカル教育グループの設立や計画策定のために途上国を支援することができるように大きな能力を持つべきである。 ●理事会は、EFA世界基金の最高意思決定機関であるべきである。もし分離した委員会があるプール資金を管理するならば、これらは基金全体の小委員会であるべきである。そしてパートナー国や市民社会の代表がそのメンバーに含まれるべきである。同様のアレンジが教育移行基金にも適用されるべきである。 ●世界銀行はFTI基金と同様にプールされた基金の被信託者を続けるべきである。しかしEFA世界基金には、自動的に世界銀行の組織上のルールが適用されない。世界銀行は銀行としての役目を務め、世界基金理事会の意思決定に基づいて基金を管理、拠出する責任をもつ。また実行可能な代案が検討されるべきである。 ●下記のような感染症撲滅世界基金の教訓が活かされるべきである。 >計画を審査するための外部専門家による専門審査委員会(Technical Review Panel)の導入。 >供与資金の流れをモニターし世界事務局に報告するための国レベルの資金提供代理機関(Local Funding Agents)の活用。計画策定の初期段階における技術協力の供与の明確化。 ^ >実績に基づく資金供与。
終わりに一希望を現実に
私たちGlobal Campaign for Educationは、ダカール世界会議以前より、EFAのためのグローバル・イニシアティブを一貫して提案してきた。EFAは基礎教育分野援助の大規模な増額なしには達成されない。初等教育完全普及目標を達成するためには、2010年末までにすべての子どもが小学校に入学していなければならない。初等教育の普遍化は、全体像の一部である事を認識しなくてはならない。初等教育の普遍化や他のミレニアム開発目標は、EFA6目標すべての達成なくしてはありえない。現在ドナー達に支持されている「2歩進んで1歩下がる」アプローチは、ゴールに向けて迅速で何事にも屈しない「前進あるのみ」に変わらなければならない。この資料の中で提案した最善の案であるEFA世界基金構想は、成人も児童も乳児も誰も置き去りにはしない。 FTIはたくさんの事を成し遂げたが、その限界も明らかである。私たちはイメージを一新したグローバルイニシアティブを確立すべきである。 21世紀の夜明けは、世界中の学校に行けない子ども達や読み書きのできない大人にとっての希望の夜明けとなった。今こそ、希望を現実のものとする時である。 Research Report No. 111 (Washington DC: International Food Policy Research Institute). 7 D. Abu-Ghaida and S. Klasen,  'The Economic and Human Development Costs of Missing the Millennium Development Goal on Gender Equity', World Bank Discussion Paper 29710 (Washington: World Bank, 2004). 8 Hanushek, E.A. and Woßmann, L. The Role of Education Quality for Economic Growth. World Bank, 2007 9 EFA Global Monitoring Report 2009 Overcoming inequality: why governance matters. UNESCO 2009 1 0    FTI Progress Report 2007 1 1   ibid 1 2 A Global Education Fund, Toward a True Global Compact on Universal Education. Gene Sperling, Center for Universal Education, 2008 1  3    From Commitment to Action: Education. UK Department for International Development/Treasury 2006 1 4 Draft Mid-Term Evaluation of the EFA Fast Track Initiative, Preliminary Report. Cambridge Education, Mokoro, Oxford Policy Management. 2009 1 5 Ibid 1 6  Ibid 1 7 Ibid 1 8 A Chance For Every Child: Achieving Education For All by 2015 Bruns, B., Mingait, A., and Rakotomalala, R. World Bank 2003 1 9  Education For Dynamic Economies: Action Plan to Accelerate Progress Towards Education For All, World Bank, 2002 2 0    FTI Framework, 2004 2 1  Fact sheet on FTI Progress Report, 2008 2 2 Ibid 2 3 Draft Mid-Term Evaluation of the EFA Fast Track Initiative, Preliminary Report. Cambridge Education, Mokoro, Oxford Policy Management. 2009 ² 4 See, for example:  'Integrating Global Partnership Programs With Country-Led National Programs: Synthesis Of Findings And Recommendations', OECD-DAC 2006;  'Progress Report on Implementing the Paris Declaration for the Accra High-Level Forum on Aid Effectiveness', OECD-DAC 2008 2 6   Ibid 2 5  Eurodad Issues Note:  'The Challenge of Vertical Funds'  2008 2 7   Ibid 2 8  FTI Partnership Meeting Minutes, Cairo, 2006 2  9    Fti Catalytic Fund Annual Status Report Oslo, Norway, December 13, 2008 3 0 RESULTS World Bank Education Overview 2008 3 1 Strong foundations, EFA Global Monitoring Report, UNESCO. Paris 2007 3  2    Literacy for Life, EFA Global Monitoring Report, UNESCO, Paris 2005 3 3 See: How to Unlock Financing For Fragile States Gene Sperling, CUE Briefing. 2007; Last in Line, Last in School series Save the Children, Last in Line, Last in School series 3  4  See, for example, FTI Framework 2004, FTI Governance Proposal 2009 3 5 Ibid 3 6 Ibid The next generation: why the world's children need a Global Fund for Education For All Global Campaign for Education 発行、2009年日本語版発行：教育協力NGOネットワーク(JNNE)事務局： (社)シャンティ国際ボランティア会(SVA)気付WEB: http://inne.org/メール: jnnegeneral@hotmail.co.jp 2009年11月