mitti-level governance (MG arti the cases studed vere (1) science technology, and importing plicy with
vertical and horizonal organizations in government (2) local revitaliz i ntergovernental   relations have been tested   and (3) the policy decision and i m energation
coord ration nachanismin the Convertion on International  Trade in Endangered and Fl ora (OTBS) and other regimes. The research found that (1) the MG framevork embles us to viewinternational treaty inplenentation as a dynamic policy coordination process in time and space, (3) a technically and politically legitimate miti-layered regulatory space can be effective in realizing sone ‘ public interest’ as a whole. EU 1 2 3
1.研究開始当初の背景
規制をする側（規制機関）とされる側（規制対象者）とは、敵対的関係に立つのではなく、規制の合理的な実施に向けて協働し合って基準設定と手段選択をしている。そういう指摘以前から、日本では行政指導を介した官民協働の規制システムがすでに確立していた。そこでは、規制機関から対象者に対する利益の供与と制裁を中心としつつも、規制機関の持つ許認可権限、補助や融資の権限、制裁権限が組み合わさった「制度」が形成され、それが官民の利害共同体を舞台としていたことが規制の実効性を担保した (新藤宗幸(1992)『行政指導』岩波新書)。もっとも概ね1990年代以降、そのシステムがグローバル化に曝されると、国内市場で有力なアクターほど「護送船団方式」を框浩と感じ始め、官僚（規制機関）が打ち出す政策の有効性にも次第に疑問を示すようになっていった(飯尾潤(2011)「内閣・官僚制」佐々木毅・清水真人編著『ゼミナール現代日本政治』日本経済新開出版社)。そうして規制システムが（国際的な規制機関も含め）グローバルなものへと拡張していった結果、それは多層的な行政、すなわち「マルチレベル・ガバナンス」の中に組み込まれることになった。それは、国内と国際の政府間関係の両レベルにおいて、各政府・行政機構間にいかなる調整メカニズムが備わり、対立の抑制や協調の促進が図られているかを捉える概念であり(曽我謙悟(2013)『行政学』有斐閣アルマ、222頁）、各国の規制システムは互いに作用し合うようになっていった。本研究に先立つ若手研究B「官民が協働する規制システムの行政学的研究」(2013～2016年度）では、「規制の政策プロセス、制度、運用、様々な主体、各々の規範、態度、アイディア、コントロールの多様なメカニズムの総体」を「規制空間」 (Scott, C. (2001). Analyzing Regulatory Space. Public Law (Summer 2001). pp.329-353）と捉え、規制の基準設定や手段選択を（時に自主・自発的に）行う民間アクターも含む「規制空間」の広がりを明らかにした（村上裕一(2016)『技術基準と官僚制:変容する規制空間の中で』岩波書店)。特にそこで事例とした木造建築、自動車、電気用品などの安全規制では、国際規制にもかなり影響されながら、適切な基準を設定するために官民でファクト・ファインディングと利害調整を行うことが重要であったことから、そこには「ガバナンス」、すなわち、「自立的な多数の主体が相互に強調し、多元的な調整を行うことによって安定した社会秩序を作り上げる社会」 (森田朗(2001) 『改訂版現代の行政』放送大学教育振興会）が見出せた。しかし同時に、少なくとも観念上、そうした規制が「公益」を大幅に逸脱することのないように自らの救量を行使して規制空間に働き掛けようとする官僚（規制機関）の姿も観察された。例えば、調整の場やプロセスの管理、法令システム・インフラの整備、規制実施手段の制度・仕組みの選択といった、「メタ規制」（Morgan, B. (1999). Regulating the Regulators. Meta-regulation as a strategy for reinventing government in Australia. Public Management: An International Journal of Research and Theory, Vol.1, Iss.1. pp.49-66）とでも呼べるものである。しかしながら、規制空間において、現実には規制機関と規制対象者とが構成する利害共同体（「省庁共同体」）が厳然と存在しているため、規制機関とて常に「公益」実現を担えるかと言うと不安も大きい。実際、Carpenter, D. and Moss, D.A. (2014). Preventing Regulatory Capture . New York: Cambridge University Pressかcorrosive captureと呼んだ「規制の策定においてであれ実施においてであれ、継続的にあるいは繰り返し、産業界自体の意思と行動により、結果として公益からかけ離れ、規制対象者である産業界の利益に資するものになる」状況は、規制空間において起こりがちである。なお、この「公益」には様々な理解があり得るが、主ずは、規制が特殊利益にのみ管するということがないよう極端な偏りが補正された状態であること、さらにはそれが公正で有効ものであることと捉えたい。そこで、本研究において、規制の公益性を高める仕掛けとして注目したのが「規制機関の多層性」である。具体的には、①国際規制機関が各国の規制機関の視野狭窄を克服する場合、②各国の執政機関やいわゆる規制監督機関、独立規制機関が、規制機関の行う規制の公益性を問い質す場合、③規制「決定」機関に対して規制「実施」機関が、決定された規制の偏りを実施・執行段階において補正する役割を果たす場合、である。③については通常、決定と実施の齟齬と捉えられることもあるが、ここでは逆に、偏った規制の決定を実施段階で補正している、と捉えている。多元的な利害調整は「ガバナンス」が意味するものであり、それが極端な規制の偏りを補正する可能性は確かにある。しかし、「規制機関の多層性」について抱くのは、単にその多元性によって自動的にある均衡点に到達するということではなく、その中に上層機関が下層機関の規制へ「モノ申す」権限とその正当（統）性根拠を仕組むことが有効ではないか、という仮説である。
2.研究の目的
本研究では、①規制機関の多層性と規制の公益性に関する国内外の事例調査、②規制執行過程研究との連結、 ③各国の規制監督機関の比較研究、を目的とした。①前掲の『技術基準と官僚制』では、安全規制を主な事例として、規制空間の構造変容とその中での官僚制（規制行政機関）の救量行使戦略（メタ規制）を検討した。それに続く本研究では、経済的規制にまで視野を広げ、国際機関、執政機関、独立機関などから成る規制機関の多層性について、国内外の実態を調査するとともに、それが規制の公益性向上に資するかという観点から、事例を因果推論的に分析した。規制の制度・仕組みを記述する際、多層性の中の上層（国際・執政）機関から下層（実施）機関への影響力のみならず、下層から上層への影響力にも注意した。②執行過程は、規制が実際に社会に作用し、それが公正性と有効性を持ち得るかを決定するという意味において、本研究にとって重要な考察対象である。ここでは、各規制機関内部の人事・予算・組織管理やその規制への作用・パフォーマンスにも注目して、両者をリンクさせた。③規制機関を「見張る」規制監督機関が備えるべきは、政治的正統性と技術的正統性である。政治的正統性（権限）がなければ他機関に言うことを開かせられない一方、技術的正統性（人材、財源、情報）がなければ根拠をもって規制を改善できないため、それらのバランスが重要である。ついては、政治的正統性と技術的正統性の観点で多層的規制の機能条件を抽出した。
3.研究の方法
本研究では、まず、①特に日本国内の事例研究により、多層的な規制（監督）機関の制度・組織・活動の実態調査を行った。次に、②海外での調査も織り交ぜながら、また日本の事例とも往復しながら、｢持続可能な開発目標（SDGs）」を含む、国際的な規制（監督）（機関）の調査を行った。そして、③規制監督機関の比較研究を行った（結果的には、規制にとどまらず広く行政機関が研究対象となった）。最終的には、「規制機関が多層的であれば公益が実現されるか」という因果推論により成果を整理しつつ、規制の公益性もしくは改善に資する多層的規制モデルの構築を目指した。なお、本研究開始後、本研究を基課題とする国際共同研究加速基金（国際共同研究強化）「日・仏・欧比較による多層的規制モデルの構築」 (2018～2020年度)が採択となり、本研究はフランスのボルド一政治学院での国際共同研究と併行して進めることとなった。
4.研究成果
(1)多層性と公益性の理論的研究：実験的規制、論点整理多層的規制モデルの特長として、①連邦制との違い、②規制決定権限の所在への着目、③「政策的思考」の採用といった点がある。①からは、縦列に・垂直的に並ぶ各「レベル」に一定の自律性を認めつつも、それらが互いに影響し合うことによっていかなる帰結を生むのかという視角が導かれた。また、②からはトップダウンとボトムアップ、及びその中間形態に注意することの重要性が、③からは、規制が多層的であることによりその効率性や公益性が高まるのかという因果関係分析の重要性が、それぞれ示唆された。規制の「公益性」を高めるための、「実験」と「評価」のシステムについて検討した。アメリカの医薬品治験を念頭に置いた理論研究を参考にしながら、我が国の国家戦略特区制度を素材として「実験的規制」の可能性を探った。国家戦略特区基本方針では、定期的に定量的かつ具体的な評価を行うことが謳われているが、特区自体に実験作法への配慮はあまりなく、評価実施主体（区域会議）の独立性や実験・評価結果の反映についても、上記理論研究の指摘に照らして改善の余地があることが明らかになった(村上裕一(2017)「口頭発表:規制の「実験」と「評価」のシステム試論」『日本評価学会第18回全国大会（自由論題2 :評価制度)』、朱鷺メッセ：新潟コンベンションセンター（『要旨集録』 pp.113-120））。
(2)日本国内の事例研究
・地方創生とマルチレベル・ガバナンス地方創生に見る中央・地方政府間の多層性について検討した（村上裕一・小磯修二・関口麻奈美 (2018)「「地方創生」は地方に何をもたらしたか:愛媛県・香川県内自治体調査の基礎集計と予備的考察」『年報公共政策学(第12号)』、pp.49-72)。成果図書（小磯修二・村上裕一・山崎幹根(2018)『地方創生を超えて：これからの地域政策』岩波書店）では、2014年以降の地方創生は日本全体や北海道・四国などの地方にいかなる意味を持ったか、という根本的問題について検討した。北海道と四国へのインパクトと意義について、地方自治体へのサーベイ結果を基に検討した結果、地方創生が地方の急激な人口減少という問題を十分に踏まえた政策だと言える一方で、政府が地方分権の流れに反して地方自治体へのコントロールを強化しようとしたことを明らかした。さらに、戦後日本の国土開発政策と最近の地方創生を、内閣と各府省庁の調整の文脈に位置付け、その類似性と継続性を検討した。この間、内閣機能強化で総合調整機能を司令塔機能として強化するという流れが見られたわけだが、 1990年代以降の政治・行政改革の影響により生じたと考えられる、地方創生の様々な意義と欠点を明らかにした上で、内閣主導の政策の今後を展望した。同書が実証したのは、地方創生には日本の人口不均衡を問題提起したという大きな意義があったが、他方で、日本でここ数十年間進んできた地方分権や規制緩和、民間化に反する面があったのも確かだという点である。それは、中央・地方関係、政治的リーダーシップ、地方自治のあるべき姿とはいかなるものかというさらなる課題を提起するものである。同書の刊行に当たり、札幌、釧路、福岡で公開シンポジウムを開催したところ、①地域政策における中央政府と地方政府の役割分担と地方自治と内閣主導のバランスのとり方、②現状の政策決定システムの下で持続可能性ある地方創生の手法、③機能主義（functionalism）と領域主義（territorialism）の矛盾する部分を「和解」させるべく自発的な自治体間連携を促す手法、といったことがテーマになった（Murakami, Y. (2019). Improving the current administration's Local Revitalisation Policy: Promoting a recently co-authored publication. Annals, Public Policy Studies [13]. pp. 99-116)。内閣主導による人口問題対策である地方創生に見出される、企画・事業各部局間に働く「斥力」の原因について、①内閣官僚と現場官僚の専門性、② 「司令塔」と利害関係者の直接的接触、③企画調整に絶えず効く財政健全化圧力に注目して分析した。その上で、地方創生についてよく指摘される様々な問題点が、1990年代以降の内閣機能強化、中央省庁再編、分権改革等によって生じていることを論じた(村上裕一(2018)「政策現場と内閣主導：「地方創生」を通して見るそれらの関係」『季刊行政管理研究（第161号）』、pp.4-18）。 ・分権化と自治体問連携のインパクト評価:地方議員の役割、合併自治体の特徴本研究では、分権化の中で予測・期待される地方議員の役割についても、分権的な制度構造を持つ空き家特措法への対応状況から考察した。そのために、まず国と自治体の空き家対策を振り返った上で、空き家問題の要因を概観した。そしてその全体像を踏まえつつ、参与観察した地方議員らと政策討議の内容を整理した。明らかになったのは、分権化の中で、①地方議員の「自治立法」機能の一部が「自治行政」機能へと転化する、②総合的アプローチを要する政策で、地方議員には役場の縦割りの弊害を緩和することが求められる( ｢行政監視｣機能)、 ③住民の生活現場における問題の発見や議会での課題設定、政策課題の整理・構造化といった地方議員の「住民代表」機能が際立ってくるという、分権化の中の地方議員の役割の変化である（村上裕一(2017)「分権化の中の地方議員の役割:空き家特措法への対応状況からの一考察」『社会技術研究論文集（Vol.14)』、pp.95-104）。フランスで18ある州（地域圏）は、分野によっては中央政府の政策の実施と国民の行政ニーズへの応答に適していると言える。それに対して、日本の市町村は、政策分野によっては規模が小さ過ぎ、実施を請け負う能力が不足している。ゆえに日仏では、市町村の合併や連携により広域自治体がそれを担っていくことへの期待が、それなりに存在してきた。そこで本研究では、日本の2014年の地方創生に関するサーベイ結果（2016～2017年に実施）を、「平成の大合併」で合併した自治体と合併しなかった自治体とで比較した。さらに、政策手段としての市町村合併を評価するために、日仏の合併・非合併事例を踏まえ、市町村合併・連携の条件と効果についての一般理論を構築することを目指した。それで明らかになったのは、「平成の大合併」の非合併自治体は、自治体間連携を促進しようとした地方創生によって強く影響されることはなく、他の自治体と連携しようと考えることもなかったということである。他方で、非合併自治体は、既存あるいは新規のパートナーシップにより、産業界と手を組む傾向が見られた。市町村合併により、自治体の能力が向上することが期待されることがあるが、合併自治体において実際にはその効果を見出すことはできず、むしろ、自治体の意思決定が役場に内部化されたことから、住民参加の程度が下がった例が見られた。しかしながら、合併自治体は、隣接自治体との面倒な調整なしで、他の自治体や中央政府に対して積極的なアクションを起こすことができるようになったのも確かである（村上裕一(2020) ｢地方創生アンケートから評価する市町村の合併と連携｣ 『日本評価研究(第20巻・第２号)』、pp.105-119)。 ・中央省庁組織の多層性:科技行政の総合調整と司令塔機能技官の官庁であった旧科技庁の「総合調整」と他省よりも一段高く位置付けられた内閣府の「司令塔」機能とを比較したところ、科技政策決定の場が、文科省と内閣府との「レベル」間で移ろうことをデータにより論じた。 2001年の中央省庁再編で、旧科学技術庁は文部科学省と内閣府（総合科学技術・イノベーション会議）に引き継がれた。2016年から2017年にかけて実施したサーベイの結果によると、旧科技庁出身の幹部級職員の認識は、最近政府で科学技術政策が優先的に扱われているとするものと、その正反対のものとで二分された。旧科技庁は、そもそも強力な原子力官庁として創設されたが、原子力関連の事故や不祥事が相次ぐ中で権限を失い、プレゼンスは低下する一方だった。旧科技庁は、1956年の創設以来、科学技術政策の総合調整機関と位置付けられていたものの、実際の権限はそれほど強くなく、2001年以降、内閣主導の下で科学技術・イノベーション政策の司令塔としての機能が強化された。ただし、その司令塔には、政権と近く、業界とも関係良好な経済官庁が良くも悪くも介入してくることから、科学技術官庁としての自律性は弱いものと言わざるを得ない。本研究では、総合調整官庁としての旧科技庁と司令塔としての総合科学技術・イノベーション会議を比較し、約20年前の内閣機能強化や中央省庁再編の意義を再評価した(村上裕一(2019)「旧科学技術庁の省庁再編後の行方:「総合調整」から「司合塔」への進化？」青木栄一編著『文部科学省の解剖』東信堂、pp.167-208)。
(3)日本国外の事例研究
フランスの地方鉄道を事例に、その利用者満足度と定時運行率の向上が、①国から各州（地方圏）政府への運行権限の委議、②国と州政府による財政的負担、③欧州連合のルールに基づく上下分離と競争入札の導入によって実現していると考察した。このことは、①地方鉄道には公的資金によって支えられるべき特性があることと、 ②それを負担する広域自治体とその住民らが総合的な交通計画を立て、資源配分の政策判断を下せる仕組みが必要であることを示唆している。フランスの交通政策では、上記のように、政府間関係と官民関係を戦略的かつ合理的に組み合わせる制度設計が重要と考えられた。これを受け、それを取り巻く諸制度についても情報収集を行った。例えば、①政州連合による交通輸送の自由化、②マクロン政権による新自由主義的政策、③その中での独立規制機関の役割などを対象とした（村上裕一(2021)「広域自治体のローカル線運営：フランス版リエゾンのメリット」『開発こうほう（2021年5月号／通巻693号)』、pp.30-34.）。ここからは、新自由主義と公益実現の間の因果推論の可能性も示唆される。本研究において、日本、フランス、EUにおけるCITES実施や各国の締約国会議での提案を静態的・動態的に分析した結果、まず次の論点が整理された。それは、①国際条約が、各国合意の通りに実施される条件（国際機関の「制度力（institutional power）」と「規範力（normative power）」、及び、各国の政治と利害の環境・状況）とは何かという点と、②マルチレベル規制ガバナンスの空間において、衝突するルールや価値の間で継続的な「和角卒（reconciliation）」のプロセスがあるとすれば、それは政策実施のシステムとしていかに捉えられるかという点である。この観点によれば、CITESはその仕組みにおいても実施においても比較的効果的なメカニズムを有していると言える。しかしながら、条約を実施する各国において、エンフォースメントを制約する様々な政治的、行政的、文化的条件がある。野心的な行動計画やマルチレベルでの役割分担のあるEUでさえ、いまだエンフォースメントをより効果あるものへと改善していく余地を自覚している。ここでMLGは、「概念」としてだけでなく「戦略」として機能し得る。すなわち、グローバルな規制空間における継続的で多層的な調整を通して条約実施システムが複雑化していくプロセスが、MLGを通して見えてきた(村上裕一(2020)「条約実施分析・試論：ワシントン条約を素材として」『北大法学論集（第７０巻・第６号）』、pp.1-29）。 EU・加盟各国・政策現場（自治体、民間）の各「レベル」でdiscretionを分け合っている例として、同国・同地域の（特に大都市圏への）地方分権改革のインパクトの情報収集をした。現地の研究者の力も借りながら、多層的規制の近年の変容を見るのに適した、農業、環境・エネルギー、社会政策（村上裕一(2020)「フランスにおける諸改革と社会：年金制度、高等教育・研究のいま」公益社団法人北海道地方自治研究所『北海道自治研究(2020年4月／第615号)』、pp.18-19）といった分野にも視野を広げた。以前に取り組んだ日本の内閣主導による科技イノベ政策との比較を念頭に、欧州の多層的なその政策推進体制の情報収集も行った。欧州の科技イノベ政策の枠組みであるHorizon Europeを推進する欧州イノベーション理事会を中心に、科学政策当局、加盟各国政府、多様なベンチャーなどの連携態様について調査・分析を進めた（村上裕一(2020)「行政への民主的統制と委任:科学技術・イノベーションにおける現状と展望」『北大法学論集（第71巻・第3号)』、pp.59-98）。多層的規制では、技術的・政治的正統性を根拠とした各層間の上下（指揮・命令）関係が前提となるが、以上の事例研究を踏まえ本研究で構築したのは、第１に、上層（例：国際条約・合意）と下層（例：その国内実施）の間で、どちらかを確定的なものとはせず、一定の時間的・空間的幅の中でそれらを調整していく、動態的な政策（例：条約）実施モデル、第２に、権限と役割と責任についての各層（現場）の自覚を促し、結果として「良き統治」に繋がる、各層への権限配分モデル、第３に、一元的な政府の決定ではなく、主権者・住民に近い層での意思決定を尊重しつつ、より広い視野と他者（例：事業者、規制対象者）に対する交渉力を上層（例：広域自(以上)治体・内閣）に与え、当事者に緊張感を持たせるモデルである。
2018 2018 2018 41 2018 B4 2018 2018 2017 18 2017
https://lex.juris.hokudai.ac.jp/~yuichiní
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https://researchap.jp/yuichiní o