東日本大震災では、津波による広範囲の市街地被害が発生し、また多くの住宅が全半壊した。本章では、被災者の避難から仮住居、本格再建に至る過程を住宅再建プロセスとして捉え、各段階における状況と対応策について概括した。また、被災市街地における建築制限、計画策定、復興事業実施の過程を地域復興プロセスとして捉え、同様に概括した。調査方法としては、官公庁等の資料を中心に整理分析し、一部については官公庁等へのヒアリングによって補った。なお、調査の取りまとめ時点(特記しない限り平成24年(2012年)1月末)では、住宅の本格再建及び市街地復興事業に着手されたケースはまだ少数であることから、その前段階までの分析を中心としている。
8.1 避難者数とライフラインの復旧状況
(1)避難者数
岩手県、宮城県、福島県における県全体、及び内陸・沿岸市町村別の避難者数を図8. 1-1～3に示す。いずれの県においても、避難者の多くは沿岸市町村に存在している。岩手県での最大避難者数は約54, 400人(3月13日、県人口の約4. 1%）であり、10月7日には避難が解消した。沿岸・内陸別では、沿岸市町村の最大避難者数は約48, 600人(当該市町村人口の約17.7%）である一方、内陸市町村では約10, 800人（同約1.0%）である。宮城県での最大避難者数は約320, 900人（3月14日、県人口の約13. 7%）である。このうち約10万人は仙台市での避難者であるが、その後仙台市での避難者数は急激に減少し、3月下旬以降は仙台市以外の避難者が大勢となっている。宮城県全体としては、平成24年1月4日には避難が解消した。沿岸市町村（仙台市を含む）の最大避難者数は約296, 700人（当該市町村人口の約17. 4%）、内陸市町村では約30, 900人（同約4.8%)である。福島県での最大避難者数は約132, 500人（3月13日、県人口の約6.5%)であるが、原発事故に伴う避難への影響で平成24年1月に入っても県内の避難者数は３万人を超えており、さらに県外避難を含めると依然として９万人以上の避難者が存在している。沿岸市町村の最大避難者数は約96, 900人(当該市町村人口の約18. 4%)、図8.1-2  避難者数の推移（宮城県）注:宮城県公表資料「東日本大震災における被害等状況」より作成即報」より作成
(2)電力の回復状況
岩手県、宮城県、福島県における県全体の停電戸数を図8. 1–4に示す。最大停電戸数は、岩手県で約80万戸、宮城県で約140万戸、福島県で約30万戸である。岩手県では地震発生から2日以内で60%強、3日以内で80%強の停電が解消し、最終的に停電が解消したのは６月上旬である。宮城県では地震発生後2日以内に解消したのは15%程度、3日以内で40%強程度である。一週間以内での解消は80%以上となり、最終的に停電が解消したのは６月中旬である。福島県では地震発生後1日以内に40%強、2日以内までに65%強が解消している。3日以内には約85%が解消し、その後ペースは落ちるものの、4月下旬までには解消している。
(3)上水道の回復状況
岩手県、宮城県、福島県における県全体の断 注:厚生労働省公表資料｢平成23年(2011)年東北地方太平洋沖地費の水戸数を図8. 1–5に示す。最大断水戸数は岩手県で約11万戸、宮城県で約46万戸、福島県で約32万戸である。復旧工事が進み徐々に断水戸数が減少するものの、４月７日に発生した地震で断水戸数が一時的に増加している。
(4)都市ガスの回復状況
ガス供給のうち、管路等の被害により供給が停止した都市ガスについて。岩手県、宮城県、福島県における県全体の供給停止戸数を図8. 1–6に示す。最大供給停止戸数は岩手県で約1万戸、宮城県で約39万戸、福島県で約1万8千戸であり、県によって若干異なるものの、地震発生から2～3日後が最大の供給停止戸数となっている。これは一部各都市ガス事業者からの報告が初期段階では無かったため、現実には地震直後に最大の供給停止戸数が発生している可能性がある。また、都市ガスの契約図からは平成24年1月に入っても断水が解消していないように見受けられるが、これは津波による家屋等流出地域を含むためである。家56屋等流出地域を除外した場合、岩手県では７月中旬までに、宮城県及び福島県では９月上旬ま　注:社団法人日本ガス協会公表資料｢東北地方太平洋沖地震による都市でに断水が解消している。者は需要家メーター取付数が岩手県で約7万1千個、宮城県で39万8千個、福島県で14万6千個である8-11ことから、宮城県では一時的にほぼ全域的にガス供給が停止したことが分かる。岩手県及び福島県では徐々に回復して４月中旬までに回復している。一方の宮城県は供給停止戸数が多いためか初期段階では復旧が進まない。３月下旬から復旧のペースが上がって４月中旬までに多くが復旧したものの、最終的に復旧したのは５月上旬までであり、概ね２ヶ月を要している。
(5)ライフラインの復旧と避難者数の関係
平成16年（2004年）の新潟県中越地震においては、全体としてライフラインの復旧と並行して避難者が減少していく傾向が見られた8-2)しかしながら、今回の地震の場合、岩手県及び福島県においてはライフラインの復旧と避難生活の解消の間に明確な関係を読み取ることが出来なかった。宮城県においてもほぼ同様であり、宮城県の推定避難世帯数とライフライン復旧状況を示した図8. 1–7を見ると、 ３月中下旬には停電の解消が進むのと並行して避難世帯数が減少しているものの、3月下旬以降、上水道及び都市ガスが順次復旧されているのに対し、避難世帯数はほとんど減少していないことが分かる。この要因として、今回の地震では多数の住宅が被害を受けており、ライフラインが復旧しても自宅に戻ることが出来ない状況にあったこと等が考えられる。そこで、避難所生活解消の受け皿となる応急仮設住宅等の供給が、避難世帯数の減少にどのように影響したのかを明らかにすることとした。
(6)応急仮設住宅等の建設・入居戸数
岩手県、宮城県、福島県における応急仮設住宅の建設戸数及び借上げ仮設住宅等への入居戸数の推移を図8. 1–8〜10に示す。最初の応急仮設住宅は地震後3週間で完成し、その後4月下旬から急速に完成戸数が増加している。県別に見ると、岩手県で必要戸数の半数が完成したのが６月上旬、８割が完成したのが７月中旬である。福島県で必要戸数の半数が完成したのが６月中旬、8割が完成したのが8月中旬である。宮城県では必要戸数の半数が完成したのが5月下旬、8割が完成したのが8月上旬となっている。また、今回の地震では公営住宅等への入居も進められるとともに、民間賃貸住宅の借上げによる仮設住宅が積極的に活用された。岩手県では借上げ仮設住宅等の割合が応急仮設住宅建設戸数に対して少ないのに対して、宮城県及び福島県では全体の半数近くが借上げ仮設住宅等による供給である。これら全体の供給戸数は平成24年1月上旬で、岩手県では約1万8千戸、宮城県では約4万8千戸、福島県では約４万戸に及ぶ。
(7)応急仮設住宅等と推定避難世帯数の関係
次に、応急仮設住宅等（応急仮設住宅、借上げ仮設住宅、公営住宅等）への入居戸数の推移と、推定した避難世帯数との関係を、県別に見たものが図8. 1–11〜13である。岩手県では応急仮設住宅等への入居ペースと避難世帯数の減少ペースが概ね一致している。すなわち、応急仮設住宅等への入居が開始される直前（4月下旬）の避難世帯数1万5千世帯は、ほぼ９月以降の応急仮設住宅等の最終的な入居戸数に近い。これは、避難世帯が順次、応急仮設住宅等に入居したものと伺える。宮城県及び福島県においても応急仮設住宅等への入居増に伴って避難世帯数が減少するが、宮城県では応急仮設住宅等への入居開始直前(4月下旬）の避難世帯数1万5千世帯に対し、7月以降の応急仮設住宅等の入居戸数がこれを大幅に上回り、最終的にその約3倍に達する。福島県では６月下旬までは応急仮設住宅等への入居が進んでも避難世帯数がほとんど減少せず、平成24年1月上旬に、入居開始後で最大の避難世帯数３万５千世帯（5月中旬～6月上旬）と同程度の入居世帯数となるが、なお1万程度の避難世帯数が存在する。これは、原発事故に伴う避難が影響していると考えられる。以上にように、応急仮設住宅等のへ入居と避難世帯数の減少には、明瞭な関係が見られる。ただし、入居開始時点の避難世帯数をその後の入居戸数が上回るなど、完全に説明しきれない点もあることに注意を要する。
8. 2   応急仮設住宅等の供給
（１）供給の概要と特徴
東日本大震災では、被災者のための応急的な住宅の確保として、被災地での応急仮設住宅の建設、全国の公営住宅等の提供のほか、被災地及び全国での民間賃貸住宅の借り上げなど、様々な形の供給が行われていることが特徴である。供給の全体像を概略的に整理したものを図8. 2–1に示す。新規に建設される応急仮設住宅は、従来の震災では(社)プレハプ建築協会の規格建築部会の会員各社（主にプレハプメーカー）による供給が中心であったが、今回は必要となる戸数が膨大であったため、国土交通省の協力要請を受ける形で、これに加えて(社)プレハプ建築協会の住宅部会の会員各社(主にハウスメーカー) 及び(社)住宅生産団体連合会傘下の関連協会（ (社)日本ツーバイフォー建築協会、(社)日本木造住宅産業協会等）の会員各社による供給が行われている。また、岩手・宮城・福島の被災３県では、より迅速な供給の推進と、地域の資源を活用し雇用を創出する意味から、各県が応急仮設住宅の建設事業者を公募、提出された提案を評価するなどして事業者を選定し、建設工事を発注する対応を行っており、その結果として、地元産材等を活用した木造の提案が多く実現している。このほか、沿岸部で建設用地の確保が難しいことや原発事故による避難に伴い、元の市町村の外に応急仮設住宅を建設して移転する対応もなされている。公営住宅等の提供では、公営住宅、住宅供給公社住宅、ＵＲ賃貸住宅のほか、国家公務員宿舎や雇用促進住宅等の空室の情報が、被災県内及び全国で集められた。これらの入居可能な住宅の情報は、各都道府県による公開・募集のほか、国土交通省が設置した「被災者向け公営住宅等情報センター」きりを通じた一元的提供もなされ、希望する被災者の申込を受けて入居が決定する手順となっている。既存の民間賃貸住宅を借り上げて応急仮設住宅として取り扱う対応（借り上げ仮設住宅、またはみなし仮設住宅と称される）もなされている。被災県が協定を結ぶ不動産業界団体から提供された空室情報を被災者に提供して、希望する物件への入居申込を受けて借り上げを行うという従来からのやり方に加えて、被災者自らが探して入居を決めたあるいは契約を結んだ物件について、県が新規に借り上げる、あるいは県が借り上げる契約へと置き換える対応が、今回初めて実施されている。また、被災した県内だけでなく、広域的に避難した他都道府県においても民間賃貸住宅を借り上げて応急仮設住宅として扱う対応が広く行われているのも、今回の大きな特徴である。このように様々な主体の協力・連携によって、これまでになかったやり方も含めた多様な形の応急的な住まいが、被災県のみならず全国的に供給されており、その総数は約13万7千戸にもなる。
( 2 )地元業者等が建設する応急仮設住宅
供給の促進と地域貧源の活用を目的とした、各県による地元業者等の公募・選定で応急仮設住宅が建設されたことは、今回の供給での大きな特徴である。公募及び建設の概要は表8. 2–1の通りである。公募に関して、岩手県と福島県では、応募事業者の資格要件を確認した後、施工能力や提案された設計等の内容、地域資源の活用などを総合的に審査して、評価の高い者から順に募集供給戸数を確保出来る分の事業者を選んでいる。この結果、岩手県では21事業者（供給可能戸数計2, 494戸分）、福島県では１次２次合わせて延べ27事業者（依頼予定戸数計6, 000戸分）が選定された。審査基準として「地域貢献等」 (岩手) 「県産材の活用状況」 (福島)等の規定があることから、岩手は17事業者、福島1次募集は11事業者が木造の提案で、工法は在来軸組を中心に枠組壁や丸太組なども含まれる。宮城県では、「提案に係る事前整理受付」として、応募156件のうち要件に適合する事業者及び提秦77件をリストに登載し、リストを県が応急仮設住宅の供与事務を委任した市町村に提供する方法をとっている。この手順で３町（山元町、南三陸町、女川町）がリストを活用した発注を行っている。実際の建設では、岩手県は、選定21事業者に81の団地（用地）を配分して、計2, 352戸の建設を行っており、このうち68団地で2, 137戸（地元業者等の建設戸数の90. 9%）の木造仮設住宅が建設されている。木造は5～8月にかけて建設され、基本の工期は45日間とされている。設計では、ロフト空間や昼敷きの和室の設置、ペアガラスの使用等による断熱性への配慮など、様々な工夫がみられる。全体に地元産材の利用が図られ、部材をユニット化するなど解体やその後の再利用に配慮したものも多い。このほか岩手県住田町では、災害救助法に基づく仕組みを用いず、町の独自事業として地元の第三セクターに発注して木造の仮設住宅を建設している。宮城県では、5事業者が5地区で計523戸の建設を実施しており、うち2事業者が手がけた2地区140戸が在来工法での木造である。南三陸町の1地区（15戸＋集会所1棟）では、6月に町からの発注がなされ、地元業者と県・地域の森林組合が参加したＪＶの事業者が、南三陸町並びに隣接する登米市の山林の木材を活用して、6月25日～8月3日の期間で工事を実施している。福島県では、2次にわたる公募のうち、第1次公募においては12事業者が4000戸を建設しており、このうち延べ57地区の計3, 496戸が木造である。4月下旬以降順次着工し、木造の場合はプレバプよりも若干長い工期を経て、多くは７月末日までに完成している（平成24年１月現在、地元事業者による応急仮設住宅の建設が継続中）。岩手県と同様に解体の容易さや部材の再利用が考慮され、移築や増築、復興住宅としての転用も想定した設計がみられる。また、コミュニティを考慮した北入りと南入りの住戸が向かい合うプラン、プライバシー確保のための十分な隣棟間隔や住棟をずらした配置、建設用地である公園の既存の歩道や元々あった木々の活用など、団地全体の設計で工夫が見られる。

（３）借り上げ仮設住宅の供給
民間賃貸住宅を借り上げて応急仮設住宅とする対応は、過去の震災でも行われているが、今回は①従来とは異なる形の運用を行ったこと、②被災県以外でも提供されたこと、が特徴である。借り上げ仮設住宅の従来の手続を図8. 2–2に示す。県が宅建協会等の業界団体から得た入居可能な物件の情報を市町村経由で被災者に提供し、希望を受けて県と家主・被災者との間で賃貸契約が結ばれ入居する手順である。この対応は今回も当初から行われ、各県は被災直後に物件情報を得ていたが、情報提供等が適切に進まず、借り上げは進まなかったとみられる。これに対して厚生労働省は４月30日付の通知で、被災者が自ら探した物件に関しても、県名義の契約に切り換えて借り上げ仮設住宅として扱うとの運用を行っている（一般に「特例措置」と呼ばれる）。この手順を示したのが図8. 2–3であり、被災者が不動産業者等を通じて探し家主と賃貸契約を結んで入居している物件の契約を切り替える方法（切替）と、被災者が自ら探して入居を希望する物件を申請し借り上げ契約後に入居する方法（新規）がある。この運用で、入居する地域及び物件を被災者が選択でき、また県の借り上げ手続を待たずに入居が出来ることとなり、8. 1 (6)「応急仮設住宅等の建設・入居戸数」でみたように、特例措置の情報が周知されて申請がなされた６月頃から、利用が増加したと考えられる。福島県の公表データをみると、一般（従来）手続分1, 709戸に対し特例措置分22, 941戸で、特例型が大半（93. 1％）を占める。このような運用で借り上げ仮設住宅の戸数が増えたことで、結果的に応急仮設住宅の必要戸数は下方修正されている。借り上げ仮設住宅は、被災県以外に全国34の都道府県でも提供されている。岩手・宮城・福島３県の被災者及び福島県からの自主避難者が対象で、手続では都道府県が示す物件リストから希望を申し込む従来型と、自ら物件を探して入居したものを都道府県名義の契約とする特例型（切替及び新規）がみられ、このほか都道府県が指定する不動産店等を通じて申し込む協力店型もある。募集の時期としては、東北各県の対応が早くその後各地へ展開しており、8月末から平成24年1月末にかけて順次募集が終了される一方、現在も継続するところもある。入居の期間は、原則は入居日から1年あるいは平成23年度末とした上で、最大2年まで延長するところが多い。
8. 3 被災後の住宅・居住状況
（１）住宅戸数に着目した住宅確保の状況
被災後において住宅の確保がどのように行われたのかを、被災した住宅及び供給された住宅の戸数に関する１月中旬時点での公表データに基づいてみると、図8. 3–1のように整理される。被災3県の全壊戸数計約12万戸に対して8 t 1万戸の応急的住まいが3県内で供給された8-6）。県別にみると、岩手県では全壊戸数とほぼ同数（全壊20, 184戸／応急仮設住宅等19, 156戸）、宮城県では全壊戸数の約6割(同84, 062戸／49, 164戸)である。福島県は全壊戸数の倍以上(同19, 790戸／42, 779戸）だが、地震・津波で被災した「自罹災住民向け」14, 788戸のほか、原発事故の警戒区域の「避難住民向け」23, 288戸、「計画的避難地域」向け2, 777戸が供給されるからである。3県以外では、全壊約4千戸を超える約2万7千戸の応急仮設住宅等があり、差の2万戸強が被災3県からの避難者に提供されているとみられる。種類別に見ると、応急仮設住宅は全国７県で計53, 013戸が必要とされ、うち52, 182戸が完成している。供給量は宮城県・福島県・岩手県の順で多く、市町村別では宮城県石巻市（7, 297戸）宮城県気仙沼市（3, 504戸）岩手県釜石市（3, 164戸）福島県いわき市（2, 870戸）が多い。公営住宅等は全国で計19, 017戸が提供され、そのうち被災3県以外が72. 8%を占める。被災県以外では、東京都1, 915戸、茨城県1, 228戸、埼玉県917戸、北海道915戸の順で多いほか、大阪府485戸、愛知県443戸など被災地から遠い地域でもみられ、広域の避難者の受け入れに活用されている。借り上げ仮設住宅は全国で計66, 567戸が活用され8°9、応急仮設住宅の建設戸数を上回る。なお、過去の震災での借り上げ戸数は、阪神大震災139戸、新潟県中越地震177戸と、建設戸数（阪神大震災48, 300戸、新潟県中越地震3, 460戸)に比べて非常に小さく、これだけの膨大な戸数が借り上げで提供されたのが今回の大きな特徴である。県別では、宮城・福島では応急仮設住宅等の中で借り上げ仮設が最も数が多く、県内の総供給数の半分以上（宮城は51.7%、福島は58.1%）を占める。これらの応急仮設住宅等の後に供給される復興住宅としては、「岩手県住宅復興の基本方針」（平成23年10月）では災害公営住宅4, 000～5, 000戸と民間持家9, 000～9, 500戸、民間賃貸住宅3, 000 ～3, 500戸との方針が示され、「宮城県復興住宅計画」（平成23年12月）では全体で72, 000戸の整備が必要とした上で、そのうち約12, 000戸を災害公営住宅とするとの計画を示している。
( 2 )避難・入居人数に着目した応急的住まいの確保状況
被災者の居住の状況について、人数をベースにすると図8. 3–2のように整理される。 8. 1 (1)で示した避難者数データに基づくと、震災直後の一時的な避難は解消したであろう約１ヶ月後の４月12日時点の避難者は、被災３県内で計約18万人、この他福島県からの県外避難者として約2万人が集計されており、避難者は合計で約20万人となる。なお、原発事故に伴う警戒区域・計画的避難区域の居住者は約88, 000人とされるが、上記データで警戒区域等に該当する市町村の避難者数は計71, 252人であるから、警戒区域等から避難する居住者もほぼ避難者数に含まれているとみられる。以降の推移を内閣府の避難者に関するデータでみれば、数値が初めて集計された６月２日時点で、被災3県内では避難所、旅館・ホテルに計約6万人、その他（親族・知人宅等）には岩手県のみの集計で約1.5万人が避難していたとされる。これに対して住宅等（公営・仮設・民間・病院含む）への入居者は、3県の合計戸数（29, 265戸）のみの公表であるため、平成24年1月時点の戸当たり人数2.38人/戸建かで推計すれば約７万人となり、避難者の数を下回る。加えて宮城・福島の親族・知人宅が集計されていないことを考えれば、被災3県内でこの時点では住宅等に入居出来ていない者が多い状況が想定される。一方被災3県から県外へ避難した者は約4. 6万人であり、このうち半数弱は住宅等に入居しているとみられる。農災約10ヶ月後の平成24年1月18日時点の同データ8-10では、被災３県内の避難所、旅館・ホテル、親族・知人宅はおおよそ解消し、ほとんどが住宅等に入居している。県別にみると、岩手県は４月時点の避難者数と１月時点の合計人数がほぼ同数（約４万人）だが、宮城県では４月の避難者数(約５万人)の約２５倍の人数が１月にみられ（約１2万人）、４月の時点で自宅に戻っていた者や親族・知人宅にいた者（6月時点で未集計）などが、その後応急仮設住宅等に入居していると考えられる。福島県については、県内の住宅等の約9. 6万人と県外避難者約6万人で合計157, 329人となるが、 4月時点の県内・県外あわせた避難者は計104, 241人であり、両者の差の約5万人の中に原発事故に伴う自主避難者が相当数含まれるものと考えられる。

( 3 )応急仮設住宅等の確保の実態と復興上の課題
以上の戸数・人数ベースの状況をまとめると図8. 3–3のように整理され、これと「8. 1避難者数とライフラインの復旧状況」を踏まえると、各県での応急仮設住宅等の実態は次のように考察される。 ・岩手県では、全壊の戸数と応急仮設住宅等の合計数、及び4月時点の避難者数と翌年１月時点の住宅等の入居者数がおおよそ同数となっており、全壊で家を失った者が避難所等で一定期間を過ごした後に応急仮設住宅等（主として新規に建設された応急仮設住宅）に移るという、従来の震災後になされたのと同様の居住状況の変遷がみられる。 •宮城県の場合、応急仮設住宅等の総数は全壊戸数の約6割に過ぎず、かつその半数は借り上げ仮設住宅である。一方で４月時点の避難者数の約2.５倍が最終的に住宅等に入居している。これは、震災１ヶ月後時点で避難所等に避難する者が少なく他所で避難生活を送る者が多かった、及び被害を受けながらも引き続き自宅に居住し、応急仮設住宅等の提供を求めなかった者が多かった、と解釈できる。 ・福島県では、全壊戸数の約2倍の応急的住まいが県内で供給されたほか、県外でも公営住宅等や借り上げ仮設住宅で6万人近い分が提供されている。原発事故の警戒区域等からの避難者及び自主避難者がいるからであり、住宅の被害程度に関わらず元の居住地からの移動が多数生じていることを表している。このようにみれば、今回の被害は甚大だったことから、これまでの震災での従来型の方策や経験では十分に対応しきれず、応急的住まいの確保において様々な困難や問題が生じ、それに対応する形で多様な応急仮設住宅等を対象として、広域も含む移動を伴った住宅の確保が行われたといえる。

8. 4地域性を考慮した住宅再建への取り組み
被災地の地方公共団体では「復興計画」の策定が進められており、岩手・宮城両県ではすでに住宅復興に関する基本的な方針・計画が示されている。広範な被災エリアと多様な市街地や集落の特性に照らして、地域性を考慮した住宅再建に向けた様々な取り組みが始まっている。本節では、被災地における住宅再建の必要条件と課題を整理した上で、地方公共団体による災害公営住宅整備や民間による復興住宅への整備に向けた取り組みを紹介する。
（1）住宅再建に向けた地域の現状
岩手・宮城両県では、それぞれ「岩手県住宅復興の基本方針（平成23年10月6日）」「宮城県復興住宅計画（平成23年12月22日）」が策定されているが、いずれも第一に安全性を挙げた上で、コミュニティの維持再生、地域性の考慮、環境への配慮、多様な住まい、高齢者等の配慮と福祉との連携、民間業者等との連携を共通して挙げている。地緑血縁のつながりが深く、人口減少・高齢化が進む被災地において、これらの方針に基づいた良質な住宅再建を推進していくことが求められる。量的な面では、被災3県における震災前の住宅ストック教は、表8. 4-1に示すように合計237万戸余りであり、うち木造住宅の占める比率は75.4%であった。これに対して、住宅着工統計によれば平成22年度の新設住宅着工戸数（住宅フロー）は、2. 7万戸/年程度であるが、これは15年前の平成8年時に比べると4割程度であり、全国的な傾向と同じく近年の住宅建設量は低迷していた。前述の方針・計画では、住宅確保のために供給・整備すべき戸数を、岩手県が16, 000〜18, 000戸、宮城県が72, 000戸としている。この計画戸数は平成22年度の新築住宅着工戸数と比べて、岩手県は約3. 4倍、宮城県約5. 7倍に相当する。これらの膨大な建設需要に応える生産体制を早期に整えることが必要となる。なお、岩手県では、公営住宅及び民間住宅の建設・供給だけでなく、応急仮設住宅を恒久的な住宅の供給等に利活用する方策の検討を進めており、県が一定程度の幅を持たせる柔軟な計画戸数を算出している。また、宮城県は、全壊家屋及び修理不能と判定された半壊家屋の戸数を基に、みなし仮設住宅としている民間賃貸住宅に継続的居住が可能と考えられる世帯や県内の人口減少などを考慮した計画戸数を算出している。

(2)地域の住宅生産体制の状況
岩手県、宮城県、福島県等の地震及び津波による被害の大きかった地域では、発災直後より停電が生じ、ガスや水道も停止し、電話も一時的に不通状態が続いた。また、沿岸部に立地する建設資材の工場が津波等により被災する等、結果的に一部の資材（合板、断熱材、瓦材等）が不足する事態になった。このような状況の中で、地域における住宅再建の担い手である地元の中小工務店等は、復旧・復興に向けた建築活動を再開していった。ここでは、国土技術政策総合研究所が行ったヒアリング調査（調査時期：平成23年6月、9月、及び11月、調査対象:岩手県及び宮城県内の中小工務店15社）の結果から、中小工務店が震災直後から実施してきた復旧・復興活動に係る一般的な動向についてまとめる。岩手県、宮城県、福島県等の多くの地域では、前述したようにライフラインの復旧が進まない状態が続く中、地域の中小工務店は本露直後から自社で建設した建築物・住宅の臨時的な点検を行い、必要に応じて応急的補修を施して活動を開始した。本格的な復旧活動は、電話回線が復旧した後であり、その後も震災に伴うガソリン不足や断熱材等の資材不足によって移動及び活動が制限された。地域の中小工務店の復旧に向けた活動は、各自が対処可能な範囲から着手し、時間の経過とともにガソリン及び資材の不足が解消されるにつれ、本格的な補修・改修工事へ移行した。地域の中小工務店による比較的規模の大きな改修工事は、本露発生から１ヶ月が経過し、各県において義援金の分配方法が決定された４月中旬頃から開始された。また、岩手県宮古市を例に挙げると、市が露災以前より実施していた「宮古市住宅リフォーム促進事業補助金」を申請して、補修・改修工事の費用に充てる動きも見られた。以降現在に至るまで、地域の中小工務店では補修・改修工事を中心とした相当数の受注が続いている。その他の動向として、各県で公募された応急仮設住宅の建設事業者として、地域の中小工務店が選定されたケースもあった。それらは木造による構造形式が主流であり、県内の職人が携わって、県内で伐採・製材された県産材等の活用も図りつつ、応急仮設住宅の建設がなされた。今後本格化するであろう住宅再建においては、農災により停滞する地域経済の活性化につながる効果的な生産システムを組み上げるため、地域の中小工務店を主体とし、地域リソースを最大限利用することが期待される。職人等の人的な側面については、近年の住宅建設量の減少により地域の建設業者・職人の数が減少してきた中で、被災した住宅の補修・改修工事に追われている。そのため、急増する工事需要に対応できる十分な生産体制を組むことが困難な状況にあり、必要に応じて周辺地域から建設業者・職人の支援を受ける広域的な体制の構築が必要となっている。また、資材等の物的な側面については、岩手県の年間木材生産量は国内第３位であり、被災地域の沿岸部では国内有数の合板工場が製造を再開しており、宮城県雄勝には天然スレート等の特徴的な建材の産地もある。住宅生産に関連する地域産業との連携を図りつつ、地域の特性を活かした住宅再建を推進することも期待される。例えば、一般社団法人工務店サポートセンター及び全国建設労働組合総連合により、本慶災において建設・供給された在来木造軸組構法による応急仮設住宅は、中小工務店による住宅再建のモデルとなり得る。このケースでは、構造性能及び断熱性能に配慮しながら、その大部分を大工が施工できるように設計したため、工程の短絡化とともに一定程度の技能を持つ大工の参入を促すことができた。その結果、坪当たりの人工が約2人/坪程度となり、工期遵守にもつながった8 -11 。今後、地域の中小工務店による木造による住宅再建では、その中心的な工事職種となる大工の工事範囲を一定程度確保することにより、工期の短縮、地元大工の育成及び地域材等の活用を図ることが考えられる。
(3)災害公営住宅への取り組み
住宅確保の大きな柱となる災害公営住宅については、東日本大震災復興特別区域法により入居者資格や譲渡処分の特例措置が設けられるなど制度拡充がなされており、岩手県で4, 000〜5, 000戸、宮城県で約12, 000戸を計画している（福島県は未算出）。岩手県は、県が主導して、災害公営住宅単独での整備は3年間の基盤復興期間でできる限り完成させ、復興まちづくり事業とあわせた整備は後半の本格復興期間の早期に完成させるとしている。一方、宮城県は、市町による整備・管理を基本とした上で、平成24年度300戸、25年度3, 100戸、26年度4, 500戸、27年度4, 100戸の完成を予定し、うち5, 000戸を県が支援するとしている。両県の計画においては、整備手法として、直接整備のほか民間事業者等を活用した購入・借上が挙げられ、また、入居後に関しては、災害公営住宅としての必要性がなくなった場合の一定期間経過後の払い下げや福祉施設などへの用途転用も検討課題として挙げられている。災害公営住宅整備の検討に当たっては、UR都市機構が先行して条件の整った一部の地方公共団体と基本協定を結び作業を進めているほか、平成23年度第三次補正予算による国土交通省住宅局の直轄調査として、災害公営住宅整備に係る基本計画案の策定等を行う「災害公営住宅の計画・供給手法に係る検討業務」が平成23年12月より実施されている。調査は、地域別検討とテーマ別検討からなり、地域別検討では国土技術政策総合研究所・建築研究所が技術指導として参画し、激甚災害法告示対象市町村のうち希望のあった計33市町村（岩手県9、宮城県16、福島県8）において、市町村の事情や要望に個別に応える形で、全体の供給計画や実際の候補地での基本計画案の検討等を行っており、木造戸建住宅やRC中高層集合住宅など地域に即した災害公営住宅整備の具体化を進めている。テーマ別検討では「防災・危機管理」「地域活性化」「環境」「コミュニティ・高齢者」に関して、災害公営住宅の整備で考慮すべき事項や具体的な方策・アイデア等を取りまとめることとしている。現時点(平成24年2月末)では、県・市町村との間で検討内容の確認・調整が終わり、基本計画の作成作業の取りまとめ段階であり、今後災害公営住宅整備の早期推進に資することが期待される。
(4)地域型復興住宅の取り組み
地震発生から一年近くが経ち、被災地においては民間による自力住宅再建に向けた多くの試みがなされている。それらの主体は、各学協会や大学、設計士や建設業等の業界団体、そしてＮＰＯ等様々であり、例えば、宮古市では、大学、製材所やボード工場等が連携して、津波によって発生した大量の木片を加工した「復興ボード」を用いた住宅を低価格で供給するという提案がなされている。ここでは、官民連携の取り組みである「地域型復興住宅連絡会議」について紹介する。 「地域型復興住宅連絡会議」は、被災3県の建築士事務所協会が中心となり、行政・設計・施工・資材・木材の各分野の委員で構成され、国土技術政策総合研究所及び建築研究所が学識経験者として参画している。地域の住宅生産者が協力し、地域材を用いた良質低廉な木造住宅の生産体制を構築することにより、今後予想される大量の住宅需要に的確に対応しつつ、被災者の自力住宅再建と地方公共団体の災害公営住宅建設を支援し、地域における雇用機会の創出と産業振興に寄与することを目的として、平成23年9月から活動を始めた。これまでの検討成果は、「地域型復興住宅　設計と生産システムガイドライン」として、平成23年12月にまとめられており、「長期利用」「将来成長」「環境対応」「廉価」「地域適合」「需要対応」の6つをコンセプトとして、各県のモデル設計例とともに共通仕様例が提案されている8-12)。ガイドラインに基づいて、実際に地域型復興住宅の生産供給を担う、大工・工務店、設計事務所、林業者・製材業者等でつくるグループの形成を促進し、より実践的・即地的な展開を図るため、平成24年2月に同連絡会議は「地域型復興住宅推進協議会」に再編された。今後は、地域型住宅プランド化事業など各種施策と連携しながら実務につなげていくことになる。現在、復興特区や復興交付金等をはじめ、住宅を取りまく制度の新設や改正が進んでおり、これらの制度に呼応しながら、地域にとって望ましい住宅再建がなされることが期待される。
8. 5 建築制限、都市計画の指定状況と復興計画の策定状況
東日本大震災では津波による大規模な浸水被害が多くの市街地で生じ、復興を検討するにあたって元の市街地のどの範囲で再び浸水の恐れがあるとして住宅等の再建を禁止すべきなのか、高台等への移転の範囲と移転先をどうすべきか、これらの前提となる海岸の堤防等の整備水準をどうすべきか、等の課題を検討する必要が生じた。過去の関東大震災、阪神・淡路大震災等における震災復興では、被災地が復興場所であって復興場所等に関する議論は不要であったことに比し、これまでにない復興計画策定上の課題となった。地域ごとに被災の状況、自治体の体制、復興に求められる視点等が異なることから、復興計画の検討体制・検討方法も含めて地域ごとに多様な方法がとられている。平成24年1月末時点において被災3県の市町村の復興計画はほぼ策定済みとなっているものの、昨年12月施行の東日本大震災復興特別区域法に基づく復興整備計画や津波防災地域づくり法に基づく推進計画の策定、あるいは警戒避難体制を整備する津波災害警戒区域の指定には至っていない。本節では、被災3県において被災市街地の健全な復旧を図るため実施されている建築制限の実施状況を時系列的に整理するとともに、復興計画の策定の過程と関連づけた具体的な事例を紹介する。 (1) 被災地域における建築制限の実施経過被災地域を対象とした建築制限として以下が活用されている。 ①建築基準法第84条による建築制限・建築制限特例法による建築制限都市計画又は土地区画整理法による土地区画整理事業のため必要があると認めるときに、区域を指定し、建築物の建築を制限又は禁止するものであり、法律で指定期間の上限が設定されている。 ②　被災市街地復興特別措置法第７条にもとづく被災市街地復興推進地域における建築制限大規模な災害により相当数の建築物が滅失し、土地利用の動向等からみて不良な街区が形成されるおそれがある地域で土地区画整理事業等を実施する必要のある区域を都市計画に定め、土地区画整理事業等の都市計画が定められるまでの間，一定の建築行為等について知事の許可が必要となるもので、都市計画には制限期間の満了の日を定める必要がある。 ③  建築基準法第39条による災害危険区域指定による建築制限津波、高潮、出水等による危険の著しい区域を災害危険区域として指定し、住居の用に供する建築物の建築の禁止その他建築物の建築に関する制限で災害防止上必要なものを条例で定めるもので、制限期間に関する定めはない。ここでは被災3県における建築制限の実施経過を示す。 1）岩手県強制力を伴う建築制限は実施しておらず、一部浸水区域（宮古市、釜石市）で、地方公共団体が建築行為の自粛を要請している2)宮城県①　震災から2ヵ月(4/8～5/11)　: 4市2町で建築基準法84条に基づく建築制限区域の指定②　震災から６ヵ月(5/12〜9/11)：4市３町で建築制限特例法に基づく建築制限区域の指定③被災から８ヵ月(9/12〜11/10)：4市３町で同法に基づく指定の延長④被災から８ヵ月以降(11/11～2013/3/10) : 4市2町で被災市街地復興推進地域の指定、1市1町で災害危険区域条例制定及び区域指定
3) 福島県
相馬市、南相馬市及び新地町において災害危険区域条例制定、うち相馬市及び新地町において区域指定済み

(2)　建築制限の実施と復興計画の関連
12月31日時点で6県の34市町村が復興計画を策定しており、被災3県においては32市町村のうち30市町村が策定済である。復興計画の策定に当たっては、平成23年度第一次補正予算による国土交通省都市局の直轄調査により、地方公共団体に対する支援が行われた。ここでは、気仙沼市と石巻市を事例として、建築制限の実施経緯と復興計画の関連について述べるにとどめ、その効果や課題については今後の検証を待ちたい。
1）気仙沼市
気仙沼市においては津波により約18. 65 kmが浸水したが、特定行政庁である宮城県により、 669. 8haについて建築基準法第84条に基づく建築制限区域の指定(4/8〜5/11)、次に465. 1haについて建築制限特例法に基づく建築制限区域の指定(5/12〜9/11)、そして266. 7haについて同法に基づく建築制限区域の指定(9/12〜11/10)と順次建築制限区域の絞り込みが行われた。次いで気仙沼市は11月11日付けで、期限の到来した建築制限区域について被災市街地復興推進地域（３区域合計266. 7ha）の都市計画決定を行った（制限の期間満了の日は2013年3月10日）。これらの復興推進地域の従前の土地利用であるが、鹿折地区は気仙沼湾に面し水産加工場が集積した北側に住・商・工が混在する地区、気仙沼地区（内湾周辺）は商店街が形成されている市の中心市街地で観光の中心地、気仙沼地区（南気仙沼駅周辺）は魚市場中心に漁船漁業に関連した事業所や水産加工場が集積する地区、松岩・面瀬地区は沿岸が養殖業を中心とした集落で後背地に水産加工場が集積、さらに農地が広がる地区であった。このうち、鹿折地区、気仙沼地区（南気仙沼駅周辺）及び松岩・面瀬地区は津波によりほぼ全壊した区域であり、残る気仙沼地区（内湾周辺）は全嬢には至らないものの、港沿いの多くの木造家屋は浸水による被害を受けた区域である。区域指定後は、土地区画整理事業や防災集団移転事業の実施などをテーマにした住民説明会が開催されている。復興計画の策定に関しては、学識経験者等からなる「気仙沼市農災復興会議」が6回(6/19～9/30)、気仙沼市出身・在住者からなる「気仙沼市震災復興市民委員会」が13回(6/21～10/26)開催されて復興について検討が進められ、並行して市民の意見を求めながら、10月7日に「気仙沼市震災復興計画」が策定された。復興計画においては、建築制限区域を含む地区の地区構想として、復興まちづくりの基本的考え方、土地利用の方針、道路・交通体系の方針が記載されている。建築制限の経過を見ると、当初（4月8日）の建築制限区域の指定から段階的に制限区域が縮小され、後日指定された復興推進地域と同じ範囲になったのは9月12日以降である。 2) 石巻市石巻市は津波により約73 m²が浸水し、特定行政庁である石巻市は、合併前の旧石巻市域の434. 1haについて建築基準法第84条に基づく建築制限区域の指定(4/8～5/11)を行った。次いで旧石巻市域の渡波地区、旧牡鹿町鮎川地区及び旧雄勝町雄勝地区の計109. 3haについて建築制限区域の追加指定(5/28〜9/11)を行い、9月12日からは旧石巻市域の建築制限区域全域を被災市街地復興推進地域に移行(449. 4ha)させるとともに、残る鮎川、雄勝地区について建築制限特例法に基づく建築制限の指定の延長を行った(11/11まで) 。復興推進地域として都市計画決定された区域の土地利用であるが、石巻西部地区は石巻港の後背の住宅地、石巻中部地区は北側に中心市街地活性化基本計画に位置づけられた中心市街地を含む旧北上川両岸の住宅地であり、石巻東部地区は水産加工場も立地する集落の津波によりほぼ全壊した地区で、沿岸の工業専用エリアは含まれていない。これらのうち石巻西部地区及び中部地区においては、土地区画整理事業等により、地区内に高盛り土の道路を整備し、海側を工業用地や公園に、内陸側を住宅地等に再整備する構想とされている。復興計画の策定に関しては、有識者より提言を求める「震災復興ビジョン有識者懇談会」を５月に2回開催、「石巻市震災復興基本計画市民権等委員会」を8回(6/14～11/8)、あるいは復興基本計画（素案）に関する意見交換会を開催するなどしながら復興に関する検討を進め、12月22日に「石巻市震災復興基本計画」が策定された。復興基本計画の地区別整備方針においては、復興推進地域が含まれる「西部市街地復興整備方針」、 「東部市街地復興整備方針」に将来構想が記載されている。建築制限の経過を見ると、旧石巻市域の復興推進地域449. 4haは、当初指定（4月8日及び5月28日）の建築制限区域がそのまま9月に復興推進地域に移行しており、早い段階から面整備を実施すべき区域を絞り込んでいたことがわかる。被災地における建築制限制度の活用について関係地方公共団体の対応に大きな差異が生じているのは、建築制限区域の指定期間に制限がある中で、土地区画整理事業等の面的整備の必要性や事業化に向けた地元調整の時期などを考慮して判断されたものと考えられるが、復興事業に係る即地的な調整は今まさに進められているところであり、今後の復興整備計画や津波防災に係る推進計画の策定、津波災害特別警戒区域の指定などの動き、あるいは様々な復興事業の実施状況など、復興の過程を丹念に辿りながら、総合的に評価されるべきである。関係地方公共団体における、新たな法的枠組みも活かした今後の復興に向けての取り組みに期待するものである。
第８章　注
注1）被災者向け公営住宅等情報センター  http://www.sumaimachi-center-rengoukai.or.jp/saigai/注2）図8. 3–2の「住宅等」の人数264, 703人を図8. 3–1の応急的住まい総数111, 099戸で除した値。