はじめに
1．わが国財政の現状と地方財政
本報告書は、北海道経済連合会が平成18年度に設置した「地方財政を考える専門委員会」の委員長である石井吉春北海道大学公共政策大学院教授の講演内容及び同教授の研究資料を中心として、株式会社北海道二十一世紀総合研究所が取り纏めを行ったものです。道内の地方財政問題については、夕張市の財政破綻に代表される旧産炭地域の問題としてクローズアップされがちですが、北海道においても脆弱な経済構造に加え、過去の道債発行分の償還のピークを迎えること等から、極めて厳しい財政運営を求められています。また、道都札幌市についてはこれまでは財政危機の主役として取り沙汰されることはあまりありませんでしたが、最近の扶助費の増加や団塊世代以降の人口シェアが高いこと等に近い将来の財政悪化の予兆が読み取れます。北海道経済連合会では、平成20年度の「国の施策及び予算に関する要望書」において、 「法人二税を中心に税収が偏在する等地方公共団体で財政力に格差があることを踏まえ、地方間の税収の偏在を是正すること」を要望いたしました。但し、その一方で、道内の地方財政改善に向けての自助努力もこれまで以上に求められていくものと思われます。地方自治体の税収の確保に向けては、増税を別にすると、法人レベルでは既存産業の付加価値向上とともに、戦略的な企業誘致、産学官連携等による新規事業の創出・育成といった地道な取り組みが必要と思われます。また、地方債に代わる原資としては、レベニューポンドのような個別事業のキャッシュフローに依存し、団体の信用力に依存しない調達スキームの導入も必要と思われます。歳出の削減という観点からは、行政サービスのトータルコストの開示、自治体事業の見直し（住民サービスの量、質の見直し）、民間との連携或いは業務委譲によるサービスの質の確保と効率化の推進、既存社会資本の有効活用、といった視点がより重要になってくるものと思われます。今後の自治体の財政破綻を未然に防止するための「自治体財政健全化法」が平成19年6月に成立しました。イエローカード（早期健全化団体の指定）、レッドカード（財政再生団体の指定）の指標の基準値は現在検討されていますが、地方財政においても公営事業や第三セクターを含めた連結決算的な視点から国のチェックが入ることになります。地方財政の問題は、一義的には行政サイドの問題のように写りますが、民間企業にとっても公共工事、公共調達の縮減や地域活力の衰退といった観点から、重要な関心事であると思われます。また、企業の業態によっては公的ビジネスに新たなビジネスチャンスが生まれる可能性もあります。北海道経済連合会会員企業の皆様にとって、本報告書が地方財政について関心を深めていただく一助になれば幸いです。
1．わが国財政の現状と地方財政
(１)わが国財政の問題
①長期債務残高
最近におけるわが国の国・地方の長期債務残高を対ＧＤＰ比でみると、この数年間大きく上昇してきたが、地方については平成16年度以降横ばいから低下傾向にある。国についても、平成17年度以降は景気回復によるＧＤＰの成長や一般歳出の抑制によりやや低下が見込まれている。 (資料)財務省「日本の財政を考える」（平成18年9月） (注1 ）平成16年度までは決算、17年度は補正後予算、18年度は当初予算ベースである。 (注2 ） G D Pは、17年度は実績見込み、18年度は政府見通し。 (注３）平成18年度末見込みの残高は、財政融資資金特別会計の金利変動準備金からの繰入（12兆円）を見込んだ額。なお、カッコ内は仮に買入消却を行わなかった場合の計数。租税総額(国及び地方)の対GDP比は、1990年度の21.4%をピークに低下傾向にあり、 2003年度15. 6%にまで低下、これに対し、歳出は増加基調を続け、ここ数年ようやく低下傾向にある。 (資料)総務省「日本の長期統計系列」などをもとに石井教授作成。 (資料)図表1-1と同じ（注）国は当初予算額、地方は地方財政計画額である。いずれも50年度＝100としたもの。 ②基礎的財政収支（プライマリーバランス）と歳出額基礎的財政収支は、国債・地方債という負債関連費用を除く経常的な費用を経常的収入でまかないうるかを示した教値であるが、国の場合は1993 (平成5)年度以降マイナスを続けており、2003 (平成15)年度にボトム(▲20兆円;対GDP比で▲4.2%)を付けて以降は、大幅なマイナスであるものの、若干ながら改善傾向を示している。しかし、世界主要国と比較すると、わが国の財政状況は極めて厳しい状況にあるとみることができる。一方、地方では、1998（平成10）年度以降黒字基調を続けている。地方ではこの頃から一般歳出を抑制しており、その効果が表れてきたとみることができる。基礎的財政収支は、財政の持続性確保の基礎と位置づけられ、政府は2011年度に国・地方を通じての黒字化を目指しているが、そのためには、増税や思い切った歳出削減が不可欠である(15兆円規模の増税もしくは歳出削減が必要との議論がある)。
図表1−5　国・地方の基礎的財政収支の対GDP比（SNAベース）
(資料)図表1-1と同じ
(資料)図表1-1と同じ
③最近の予算からみる財政支出の特性
2006年度の国の予算から特色をみると、国・地方を通じた歳出純計(移転支出による重複分を控除)は138兆円で、うち国が55兆円、地方が83兆円となっている。2003年度におけるこの数値は150兆円であり、急速に歳出規模が減少しているといえる。性質別の歳出は人件費28兆円、社会保障費29兆円、公共事業費20兆円、公債費34兆円ほかに27兆円となっている。これに対する歳入の内訳をみると、税収は約80兆円（国46兆円、地方35兆円）であり、税収による歳入比率は大きくなく、歳出との差の多くを公債に依存している。

④財政と金利水準
国債の発行残高が大きく増加するなかで、国債の利払い額は、92年度の12. 1兆円をピークに03年度には8.9兆円まで減少している。この背景には、ゼロ金利政策の影響などによる国債利回りの大幅な低下があり、財政悪化に一定の歯止めがかかっている。このため、今後については、金利上昇によって利払い額が増加する懸念もある。各種金利の推移をみると、長期金利よりは国債が有利調達していることが読み取れる一方、名目成長率と長期金利については、明確な関係は見出せない。
⑤財政の持続可能性
最近の経済成長（名目ベース）により一定の税収増が見込めるなどGDPと税収には一定の安定した関係が見込まれる。成長経路により財政健全化の道筋は大きく異なるが、今後もGDP弾性値（GDP成長率に対する税収伸び率）は1以上を見込みえよう。その場合、基礎的財政収支が黒字化しても、その後の名目成長率を長期金利が上回ることとなった場合、経済規模との関係では長期債務残高の比率は上昇を続けることになり、この関係も財政の持続性確保のためには重要な要素になる。このため、財政の持続性を図るには、金融政策の重要性も再認識される。一方、高齢化の進展により、2011年度以降も社会保障費の増加が不可避（2011年度の36兆円が2015年度には41兆円に増加の見込み）とみられるなか、歳出増の圧力をどのように調整していくのかも大きな課題になる。
(資料)石井教授作成
（２）地方財政の課題
①地方交付税の制度疲労
地方財政は、毎年度の地方財政計画を通じて、地方交付税等によって、財源調整に加え財源保障が行われてきたが、以下でみていくように、借入に依存した繰りまわしはもはや困難となってきており、深刻な制度疲労に陥っている。平成18年度の地方財政計画では、歳出総額が83. 2兆円に達しているのに対し、通常の財源だけでは8. 7兆円もの不足が生じており、国・地方に及ぶ様々な財源対策によって措置されている。図表1-11にみるように、地方財政計画は1990年代以降大幅な財源不足が生じている。財源不足の比率は2003年度の20. 2％をピークに2006年度には10. 5％まで低下しているものの、依然として財源不足が続いている。因みに、2006年度の財源不足（通常収支分△5.7兆円及び減税に係る補てん措置分△3.0兆円）については、一般会計からの繰入による交付税増額2. 5兆円、特別会計借入による交付税増額1. 2兆円（減税補てん分で国・地方が折半*)、臨時財源対策債2. 9兆円ほかで調達する形になっている。財源対策として、当初は交付税特別会計による借入などが多用されてきたが、最近は財政錯覚を誘引しないように、明確な処理が行われるようになってきている。それでも、交付税特別会計の借入金残高（2006年度末に52. 8兆円に達する見込み）のうち34. 2兆円が地方負担となるほか、元利償還を交付税措置することとされるもののち、臨時財源対策債のみで発行額累計が20.6兆円に達する。こうした流れの中で、地方交付税も、表1–13にみるように、1990年代に地方の受取額と国の支払額の差（過不足額）が拡大している。持続可能な交付税の水準を検討するために、図表1-14にみるように、経済成長率などについて複数のケースを想定し、定常ベースとして10年後の税収をベースに、交付税特別会計が負担すべき債務（06年末の特別会計借入のうち地方負担34兆円、臨時財源対策債の発行額累計21兆円のみを計上）に係る元利償還額を試算して、その影響額を試算→その結果、経済成長に伴い交付税の法定率分が相応に増加したとしても、一般会計からの繰入やさらなる特別会計借入を行わない前提では、特別会計が負担することとなる債務償還圧力は重く、2～3割程度の交付税減額は避けられない見通しにある。
(資料)石井教授作成このように、地方交付税制度は実質的に破綻しつつあり、後述のように北海道をはじめ交付税依存度の高い地域においては、厳しい財政運営を強いられることとなる。
②実質的な地方財政の構造
1）受益と負担の連動が欠如した財政システム国と地方の権限関係は、地方分権一括法により上下関係から対等な関係に大きく変化する一方、財政面では、国の制度に基づき、国と地方が連帯して支出するものが多く、地方の裁量性に欠ける上に効率化のインセンティブも働きにくく、財政錯覚に陥りやすい構造になっている。基礎自治体における行政サービスの受益・負担構造を、香川県坂出市で推計した事例でみると、市の決算には表れない国民年金支給額や義務教育に係る人件費を加え、2003年度の受益額は470億円（市民一人当たり78万円）に達する一方、主体別の負担は、受益者負担90億円、国109億円、県34億円などに対し、市の実質負担は160億円（34.0％）となる。
(資料)石井教授作成
2）縦割りの予算執行による弊害の強まり
国・地方を通じた、中央省庁主導のいわゆる縦割りの予算執行システムが、少子高齢化など経済社会変化に適切に対応ができず、予算の硬直化を招いており、持続可能な財政運営の障害にもなりうる。例えば、以前から農業予算の硬直性などが指摘されてきているが、三位一体改革の主要論点とも言える義務教育費も、図表1-16にみるように児童数が減少しているにもかかわらず教員数は横ばいで推移している。義務教育は自治事務と位置づけられ、学校教育法により学校設置者（学校の管理・経費負担を行う）は市町村とされるが、施設の新増設費用の一定割合は国が負担し、教職員給与は都道府県が支出する構造で、このうち退職手当などを除く支出額の2分の1を国が負担する構造になっている。このため、財政面では、効率化に向けたインセンティプが弱く、少子化に対応した歳出削減が進んでいないことが大きな課題になっている。また、義務教育の教職員定教については、ナショナル・ミニマムとしての標準が定められているものの（40人学級など）、文部科学省の裁量により加配数が決定されており、むしろ効率面の地域間格差を拡大する方向になっている（2005年度の定数702,718人のうち、 53, 970人が加配定数)。
2.最近の地方財政改革
( 1 )実効的な財政構造改革の方策
先に見たように、国・地方の長期債務が740兆円とGDPの1.5倍もの水準に達していることや、欧米の成功事例なども踏まえると、財政構造改革を実効的に進めるためには、わが国経済が安定的な成長軌道に乗ることが不可欠と考えられ、以下のように、地域特性などを踏まえた自立的な経済・産業活性化が重要な課題になる。 •女性や高齢者の労働市場への一層の参入促進、高齢者マーケットへの資源配分適正化・地球環境問題などに対応した都市構造やライフスタイルの見直し•新たなニーズを踏まえた産業育成策と人材育成策の推進、など合わせて財政支出の削減によるマイナス効果の適切なコントロールも重要となり、公的サービスの費用対便益のバランス確保が基本となるが、例えば、公共事業より福祉や教育の方が単位当りの雇用効果が大きいことなど、需要面の効果の適切な発揮といった視点も重要となる。国・地方を通じた政府部門の徹底した行政改革は不可欠ながら、「増税なき財政再建」は困難な現状にあり、国民的な負担増に対するコンセンサスづくりや、受益と負担の連動する財政システム(補完性原理の徹底を基本とする)の構築も極めて重要になる。
（２）行財政改革とリーダーシップ
2003年度に全都道府県の基礎的財政収支は、黒字が7都県（宮城、栃木、東京、長野、三重、熊本、大分）にとどまっていたが、2004年度には13道府県以外は黒字となり、交付税削減などを背景に、否応なく改善の方向に向かっている。地方債を除く歳入との比率で上位都県の動きをみると、人件費、投資的経費の削減幅などが高く、行財政改革への取り組みの深度が明暗を分ける形になっており、首長のリーダーシップの発揮が成否を左右する大きな要因となる。基礎的財政収支(地方債を除く)の歳入に対する比率が最も高い長野県の例をみると、退任した田中知事の下で、2002～2006年度を計画期間とする「財政改革推進プログラム」を実施し、旧来型公共事業の削減、事務事業の見直し（当初２年間で242事業を廃止、638事業を縮小する一方、372事業を新設）や庶務部門の統合などによる人員削減(2年間で377人を削減）、特別職給与や管理職手当の減額、5～10％の一般職の給与カット、使用料や手数料見直しなどによる受益者負担の適正化などを実施し、2003/1998年度の投資的経費の削減幅が△57.3%に達するなど、数字の面でも着実に成果をあげている。また、同県では三位一体改革の影響で2004年度に地方交付税が309億円削減され、再び危機的な財政状況に陥ったために、財政改革推進プログラムの見直しを実施し、職員削減（2005から２年間で、知事部局で△200名、警察△10名、教育委員会△230名）、投資的経費の抑制、事務事業見直し、ガス事業の民間への売却など、引き続き徹底した収支改善に取り組み中である。
(資料)図表2–1と同じ
（３）市町村合併の進展と財政
2004年度の市町村決算を人口規模別にみると、人口当たり歳出は200〜300千人規模で最小となり、それ以上は人口規模が大きくなるにつれて金額が増加する形になっている(図表2–3)。都道府県別にまとめて、歳入に占める地方税比率と人口一人当たり歳出額の関係をみると、市、町村ともに負の相関関係にあると言え、財政構造のアンバランスが表れる形になっている（図表2-4）。 2006年3月末には1, 800団体まで市町村教は減少し、長期的には一定の統合効果が発揮されるものとみられるものの、当面財出増となるケースが多く生じることとなる。例えぼ、2004年度決算をみると、214の合併市町の歳出増加率は対前年度比+2. 2％と、非合併市町村の△ 1.6%と好対照である（市制移行の47団体が+3.4%、町村合併にとどまる62団体が＋3.5％に）。合併214市町村が非合併市町村並みの歳出にとどまっていれば、約3千億円の歳出が抑制されたと見込まれる一方、合併による規模拡大に伴う交付税などの削減効果は８千億円程度になっている。しかし、政令市を目指すような大規模統合については、財政需要を大きく増加させる誘因が働く可能性もあり、動向を注視する必要がある（さいたま市、新潟市、静岡市、浜松市など)。
(注)歳出削減効果については、合併後の市町村が合併前の規模別平均まで、人口当たりの地方交付税(地方特例交付金を含む)及び国庫支出金の水準まで下がった場合の減少額を計上した。 (資料)石井教授作成
3.北海道財政の課題
( 1 )道財政の危機
道財政は、公共依存が高く、成長産業の集積に乏しい脆弱な経済構造に加え、地方債界増に伴う公債費増などにより、極めて厳しい状況にある。また、北海道の財政状況を実質収支比率、財政力指数、経常収支比率、起債制限比率の4つの指標*で全国都道府県平均と比較すると、起債制限比率を除く指標が全国平均を下回っており、厳しい財政運営を強いられていることが伺える（図表3-1）。
(資料)総務省「平成17年度都道府県決算状況調」より作成*経常収支の算定に活用する経常一般財源に地方交付税が含まれているなど、自治体の財政力を的確に図る指標とはいえないが、総務省ではこのうち、実質収支比率を除く３つの指標を「団体間で比較可能な財政情報の主要指標」としている。このほかに比較分析を行う指標としては、人口一人当たり地方儀現在高、ラスバイレス指数、人口1, 000人当たり職員教(都道府県にあっては人口10万人当たり職員教)を提示している。
一方、基礎的財政収支は2005年度にようやく黒字となり、投資的経費が05/98でほぼ半減するなど経費の削減が進んでいるものの、これに伴う国庫支出金の減少や足下の地方交付税削減などにより、改善効果は相当限られたものにとどまっている（図表3–2）。このため、基礎的財政収支の歳入総額に対する割合は低位にとどまっており、基礎的財政収支に対する地方債残高はきわめて高い状況にある(図表3–3)。 (資料)石井教授作成こうした中で、普通建設事業に占める直轄事業負担金比率の大幅な上昇など、国による規律づけが大きな制約条件になってきている(図表3-4)。 (資料)石井教授作成この結果、道債残高は増加を続け、2005年度末で5.5兆円に達しており、持続的な財政運営に向けた方向性は全く見えない状況にある。このため、公共事業推進や経済・産業政策における道の裁量余地の拡大など抜本的な地方分権の推進や、経済活性化に向けた思い切った特例措置などを含む、民間セクター育成策が極めて重要な課題になっている。
(資料)いずれも総務省「都道府県決算状況調」をもとに石井教授作成
( 2 )札幌市の財政問題
交付税削減などを中心に一層の地方財政悪化が予想される中にあって、人口規模が小さく、財政力に劣る地方公共団体の問題に目を奪われがちになるが、実態としては、道内経済の低迷に加え、社会的弱者の道内各地からの流入などにより、札幌市の財政悪化も深刻な問題となっている点に注目すべきである。図表 3-1 でみた財政関連主要指標について、他の政令指定都市と比較したものは図表3–6である。これをみると、起債制限比率を除く各指標について政令指定都市平均を下回っているが、類似都市との比較でみると、財政力指数と経常収支比率については他都市を下回っている。
(資料)平成17年度市町村決算状況調図表3–7にみるように、北海道全体の人口や空知産炭地域など経済が疲弊する市町村の人ロが大きく減少する一方、札幌市の人口はペースこそ落ちてきているものの、こうした市町村からの人口流入により増加基調が続いている。しかし、札幌市の人口構造は、大都市型で若年層の全道シェアが大きいと言え、団塊世代以降のシェアが特に高くなりつつあるため(図表3-8)、今後、税収の落ち込みに加え、近年の生活保護世帯の増加や高齢化対策など福祉需要などの大幅な増加が予想され、さらなる悪化は不可避と考えられる。これは図表3–9にみるように、生活弱者に対する支出である札幌市の扶助費（実数および歳出に占める比率）の増加が顕著であることにも表れている。このため、受益と負担の連動が弱い現行の地方財政制度の維持がさらに困難になるとみられ、制度改革が不可避になっている。 (単位： %) *各折れ線グラフは、誕生年月別のシェアの推移を示している（1980/10～1985/9の折れ線は、この間に誕生した人口が0～4歳、5～9歳になった時の札幌市における人口が全道に占めるシェアを示している（この年代生まれが直近の国勢調査時点では15―19歳になっており、この全道のシェアは、 40%強となっていることを示している)。 (単位：%) （資料）総務省「市町村決算状況調」をもとに石井教授作成。
( 3 )道内市町村の財政状況
①道内市町村の財政状況
道内自治体の財政状況を図表3-1でみた４つの指標で全国市町村平均と比較すると、経常収支比率の道内市町村平均を除くすべての指標で全国平均を下回っており、厳しい財政運営を強いられていることが伺える。 ②主要財政指標の推移（全国市町村平均との比較）総務省が比較可能な指標としている３つの財政指標について平成９年以降の推移をみると、道内町村部の財政力指数のみが改善傾向にあるほか、すべての指標が悪化傾向にある。ただし、道内町村部の経常収支比率は悪化しつつあるも、全国町村部の平均よりも良好な数値となっている(図表3-11)。
( 4 )自治体財政健全化法への対応
今後の自治体の財政破綻を未然に防止するための「自治体財政健全化法」（以下「健全化法」）が平成19年6月に成立した。健全化法は、自治体の財政の健全性を４つの指標で判定し、財政状況の悪化度合いに応じ早期是正措置を発動し、自治体に早めの対応を求めるものである。国による地方財政の監視が強まることで、財政赤字を抱える自治体では行政サービス見直しや住民への負担増などの動きを進める必要性が出てくる。以下に法案の主な内容を整理する。
①健全化判断比率の公表等
自治体の財政の現状を明確化させるために、①実質赤字比率、②連結実質赤字比率（全会計の実質赤字等の標準財政規模に対する比率)、③実質公債費比率、④将来負担比率(公営企業、出資法人等を含めた普通会計の実質的負債の標準財政規模に対する比率）を毎年度、監査委員の審査に付した上で公表しなければならないこととされている。ここで財政指標については、連結ベースで審査されることとなっており、今までは明確化されなかった公営事業や第三セクターへの貸付や債務保証などの実態も明らかにされることになっている。このため、先に示した主要財政指標で明らかにされない「隠れ借金」などの問題も表面化し、道内自治体でも不良第三セクターや病院などの赤字規模の大きな公営事業の存在如何では再建団体となる可能性も出てくる。なお、総務省では、健全化法成立後１年をかけて財政指標の基準値を設定し、政令で定める予定となっている。
②財政の早期健全化
４つの健全化判断比率のうちいずれかが早期健全化基準を超えた場合には、「早期健全化団体」として、財政再建健全化計画を策定する必要がある。計画は議会の議決を経て定め、速やかに公表、総務大臣・都道府県知事への報告を行う必要がある。提出された計画の実施状況を踏まえ、財政の早期健全化が著しく困難であると認められる場合には、総務大臣または都道府県知事は必要な勧告を行うことができるとされている。
③財政の再生
①のうち、将来負担比率を除く３つの健全化判断比率のうちいずれかが財政再生基準以上の場合には、国の監督を受ける「財政再生団体」として位置づけられ、財政再生計画を定める必要がある。再生計画は議会の議決を経て定め、速やかに公表する。また、再生計画は総務大臣に協議し、その同意を求めることができる。再生計画を定めている地方公共団体（財政再生団体）は、毎年、財政再生計画の実施状況を公表する。再生判断比率のいずれかが財政再生基準以上である地方公共団体は、財政再生計画に総務大臣の同意を得ている場合でなければ、災害復旧事業等を除き、地方債の起債ができないこととされている。財政再生団体の財政の運営が計画に適合しないと認められる場合等においては、総務大臣は予算の変更等必要な措置を勧告できるとされている。図表3-14 自治体財政健全化法の仕組み墨さ開示や正確性を担保する手段が不十分•再建団体の基準しかなく、早期是正機能がない·普通会計を中心にした収支(フロー指標)の指標のみでトック(負債等)の財政状況に課題があっても対象とならない・公営企業にも早期是正機能がない等の課題--- (資料)総務省ホームページ
④道内の公営企業の経営問題
①でみたように、健全化法案では自治体の財政状況について第三セクター等自治体の出資団体の経営状況も含めた連結ベースで審査されることとなっており、公営事業や第三セクターの経営状況も問題となる。ここでは、病院事業と下水道事業からみた道内の公営企業の問題点について検討する。
1）病院事業
図表3-15にみるように、道内の病院については、北海道の人口10万人当たり病床数は、 1, 858床と全国第5位となっている。これに対して、各都道府県が医療圏ごとに必要病床の目安となる基準病床数は、北海道の場合人口10万人当たりで1, 592床となっており、病床過不足率は16.7%の過剰となり、北海道は病床過剰地域の一つとして位置づけられる。 (資料)総務省「地方公営企業年鑑」などをもとに石井教授作成次に、北海道における非自治体の病床利用率が86%とほぼ全国平均(85%)並みの水準にあるのに対し、自治体病院の病床利用率は全国平均（82％）を6ポイント下回る76％にとどまっている（全都道府県中下位から4位） (図表3–16)。この要因として先の病床過剰に加えて過疎地域における立地が多いことなどがあげられる。 (資料)図表3-15と同じ最後に、病床当たりの医業収益と医業費用の状況をみると、病床利用率が低いことなどが影響し、北海道の病床当たり医業収益は12. 7百万円と全国平均（15. 4百万円）の83%にとどまっている（全都道府県中下位から7位）(図表3–17)。一方、病床当たりの医業費用も14.4百万円と、全国平均（16.9百万円）の85%にとどまっているものの、差引した医業収支は▲1.７百万円になっている。実教の医業収支は▲ 295億円と2003年度の自治体病院全体の赤字（▲3, 615億円）の8. 2%に及んでいるが、低利用率による影響が強く表れているとみられる。また、図表3–18にみるように、病院が発行している企業債等の残高は全国トップであるなかで、キャッシュフローがマイナスとなっており、今後の人口減少も踏まえると、中長期的視点での自治体負担も大きい。自治体病院の赤字の大半は、人件費と設備費（償却金利負担）の官民格差によって説明でき、これまでの民営化はこうした面を是正することで一定の成果を上げてきているものの、北海道においては、まずは統廃合なども含むマクロの需給調整に踏み込んでいかないと、持続可能な形での医療体制は確立しえない状況にあると考えられる。 (単位：百万円) (資料)図表3–15と同じ2.キャッシュフローは、経常収支—減価償却費＋他会計繰入金(収支にかかるもの)で算出。 3.歳出に占める割合は、病院を経営する市町村の計を用いて算出。 (資料)図表3–15と同じ
2）下水道事業
北海道の下水道普及率は93％と、地方圏の中では際立って高位にあり、総事業費は大都市を有する都道府県と同様な水準にある。ただし北海道の場合は、広域分散型の集落構造で人口密度が小さいことから、他の事業費が大きい都府県と比較して事業効率が悪い。 (注)流域下水道を除くすべての種別の合計値。 (資料) 図表3–15と同じ地方公営企業法の適用事業の状況をみると、北海道の下水道は有収水量当たりの費用¹は143円/㎡と全国平均（159円/㎡）よりも低い水準となっているが、有収水量当たりの下水道使用料も128円/㎡にとどまっており、事業性は十分確保されていない状況にある。また、非適用事業についてみると、北海道は人口密度の低さがより顕著に収支構造に影響していると言え、有収水量当たりの費用²が重くなるとともに、使用料でカバーできる部分がより小さくなっている。 (資料)図表3–15と同じ図表3–21 有収水量当たりの使用料収入と処理費用(法非適用) (単位：円、人)下水道事業は投資負担が重く、人口密度の小さい北海道においては、より事業性確保は難しい状況にあり、これから整備を進めなくてはならない事業は、より厳しい状況に置かれる可能性が強い。また、これまでの投資負担と下水道処理料水準のかい離は大きいと言え、この水準を埋めることから当該事業の再構築を始めていく必要がある。
(資料)図表3–15と同じ
(参考)道内自治体の再建団体転落可能性
道内市町村では、夕張市が財政再建団体に転落したこと、さらに①でみた健全法案制定の動きとあいまって財政危機の懸念が高まっている。日本経済新開社では、健全化法案が明らかになる前であるが、平成18年5～6月にかけて道内市町村の首長を対象にアンケート調査を行い、再建団体への転落懸念、懸念される時期、進捗が遅れている市町村合併可能性について調査している。これによると、財政再建団体に転落する可能性がある自治体は回答自治体の40% （67団体）にも及んでいる。また転落する時期も2010年までとの回答が4割と比較的早期になると懸念している。一方、これまで合併しなかった市町村に対する合併意向に関するアンケートでは、（合併を）検討している市町村は12％に留まっており、今後合併したいを含めても43％と半数以下に留まっている。 ③市町村合併の検討状況（平成18年3月末までに合併しなかった市町村）
（５）今後の課題
これまでにみたように、北海道の自治体財政は全国と比較して厳しい状況にあり、アンケート結果にみるように夕張市のような再建団体に転落する危機感を有している自治体も多い。また、歳入・歳出面から北海道の財政上の問題をみると、道内自治体の財政は産業構造の特性等から歳入に占める地方税の比率が低く（図表3–24にみるように22. 1％と全国ワースト9位に位置する)。逆に、交付税への依存度が高い。歳入総額に占める交付税額(地方交付税の普通と特別の合計額)の比率をみると、北海道は27%と全国11位と、全国平均の15.4%を大きく上回っている。先に見たように交付税制度が疲弊化するなかで、交付税依存度の高い北海道は厳しい財政運営を強いられることが想定される。一方、歳出面では全国を上回る高齢化の進展により、社会保障費の増加が全国以上に高くなることが想定され、歳入・歳出のバランスが全国以上に悪化することが想定される。
(資料)総務省
4.北海道における財政の持続性確保に向けて
( 1 )公的サービスの重点化・効率化
北海道において狭義の社会資本整備については、今日までに骨格的な交通体系などは概成されてきており、機会均等確保のための条件整備は必要としても、今後は維持補修・再活用などに順次比重を移していく必要がある。その際、住民の多様なニーズへの対応や、ハード重視からソフト重視への転換や、国と地方の役割分担の見直しが不可欠なほか、NP0などの多様な民間主体の参画も重要になる。個別事業の実施に際しては、フローの経済効果はもとより、インフラとしての効果重視が必要で、そのためには、費用便益分析などを通じた事業評価が不可欠になる。同時に、サービスの広域化・複合化や、公民連携手法（PPP）の活用なども、効率化に欠かせない手法になる。こうした動きの背景には、欧米において積極的に推進されているNPM (New Public Management）³の流れが重要になる。 PPP（公民パートナーシップ）の具体的事業手法としては、従来の官民共同出資（第3セクター）などに加え、公共領域において設計・建設・運営などを一体的に民間に委ねるPFI、指定管理者4などが新たな展開方向として全国で動き出している。PPP活用の最も重要なポイントは、「透明性の確保」「関係者による適切なリスク分担」「政策性と事業性の両立」である。事業性評価のポイントはキャッシュフローとなるが、現在事業環境が厳しくなっている公立病院事業などでもPPP活用による成功事例も出ており、先の公営事業の見直しを進める上でも今後検討が必要である。最近の自治体の例をみると、行政が担っていたサービスのうち、可能なものはすべて民間に担わせるという方向が出ている。千葉県我孫子市は、平成18年2月に、市が手がける約1200の事業すべての内容、事業費、担当者の人件費等を公開し、市に代わって業務を担える民間企業や市民団体を公募、民間企業サイドで独自の運営ノウハウの提案を行う「提案型公共サービス民営化制度」を発足させている。市ではその提案を受けて、外部の委員会で探否を決め、民間が行政に代わってサービスを担うこととなり、財政支出の縮減を図ることができるとしている。これまでの行政サービスのアウトソーシングは、官側で対象事業を選定し、民間の担い手を公募していた方式に対して、官と民の役割を基礎から見直している点で注目される。NP0や地域の住民組織など民間の担い手も多様化するなかで、このように全国の個別レベルの自治体ではより先進的に民間を活用し、行財政運営の効率化を目指す動きが広がっている。なお、今後は信用力に乏しい小規模自治体などでは、現在の地方債（一般財源債）の発行が極めて困難となる事態も想定され、民間資金の活用という観点からも、レベニューボンド（事業目的別歳入債券）のような個別事業のキャッシュフローに依存し、団体の信用力に依存しないファイナンススキームの確立が必要になってくると思われる。レベニューボンドは、事業毎に債券を発行し、民間資金を公的な事業に呼び込み、その債券の金利（配当）は、事業からのネット収入を充てるというもので、効率の悪い事業を排除する効果も期待しうる。
( 2 )地方分権のさらなる推進
上記の公的サービスの重点化等を進める上でも、地域が主体性を持って改革に取り組んでいくことが不可欠であり、「自己決定」と「自己責任」を基本とする制度的な枠組みを構築し、さらなる地方分権を検討する必要がある。この面で、北海道では進展が遅れている市町村合併などによる基礎自治体のガバナンス能力の向上に加え、「道州制」が導入された場合の経済政策などの実効性確保などが不可欠である。社会資本の整備等に際しても、ナショナル・ミニマムの水準見直しを前提にした財政トランスファーの縮小などが不可欠になるが、これまでのような国の意向に沿った予算執行ではなく、地域にとってどう役立つかという意思決定を自分たちでできるようになれば、地域経済にとって大きなインパクトになる。道州制の議論においても、地方自治体自身が「自己決定」、「自己責任」という地方分権の本旨を踏まえた思考そして行動をとらなければ絵に描いたもちに終りかねないことを銘記すべきである。
（３）自立的な経済構造の確立
これまで北海道を支えた財政トランスファーへの依存は不可能であり、地域経済の基盤強化、自立を促す構造改革が不可欠である。地域産業の高付加価値化（＝企業の収益力強化）という観点からは、知的資源の活用が重要となり、この点で大学などを核とした研究成果や技術シーズの事業化、優位性のある産業集積の活用などが重要となる。一方、高齢化などの地域ニーズ変化に対応して、地域住民の利便性向上を図る課題解決型の新商品・サービスの事業化（福祉サービス等のコミュニティ・ビジネス）や教育などの人材育成事業などは、雇用などの面では公共投資よりも高い域内効果が期待される。地域レベルでこうした規模は小さくても効果の大きな事業創出を図っていくことも必要である。また、財政逼迫のなかで、新たな社会資本整備の重点化が必要であり、費用便益の検証などにより、道内産業の付加価値向上にも寄与し最終的には税収増につながるような地域全体への効果の大きな社会資本整備を重点的に行う必要がある。