令和元年度「大局的に見た特別区の将来像」に関する調査研究首都大学東京大学院法学政治学研究科教授伊藤正次1.研究の背景・目的
研究の背景
●自治体戦略2040構想研究会（2040研究会） 65歳以上の人口がピークになる令和22年（2040年）頃を見据えた自治体の持続可能な行政サービス提供について検討➡東京圏の課題として、以下の視点を指摘•急速な高齢化による医療•介護サービス供給体制の不足•人口急増期に集中的に整備した公共施設•インフラの老朽化•首都直下地震が発生した場合の広域的な避難体制
研究の目的
●特別区における人口動態を踏まえ、2040研究会における指摘に基づき、特別区の視点から考察、特別区特有の課題やその対策について検討・整理□今年度、特別区における将来人口推計及び特別区に関する各種基礎データの収集、各分野の行政課題について特別区の視点から分析、整理2.特別区における人口推計
•令和17年（2035年）頃に約977万人で人口のピークを迎える一方、令和37年(2055年) 頃に高齢者人口のピークを迎える特別区における総人口推計
•平成27年（2015年）から令和37年（2055年）における人口の増減では、半数以上の区で15～74歳人口が減少しかつ75歳以上人口が急増• 75歳以上人口では、都心3区に加え、5区で2倍以上の急増特別区における人口の増減率(2015年～2055年比較)特別区における75歳以上人口指数(2055年)の分布3.1子育て・教育o
5歳未満人口は平成27年（2015年）から令和37年（2055年）
にかけて約１割の減少
•保育ニーズ（幼稚園ニーズ+保育所ニーズ）への影響➡特別区においては保育ニーズは大きくは減少しない➡女性の就業率および保育利用率の上昇を受け増加、横ばい*特別区を除く地域では既存施設の「カットバックマネジメント」 *特別区においては、社会情勢の変化を「バックキャスティング」 (多様化する保育ニーズに対する柔軟な対応)
●初等・中等教育
• 5〜14歳人口も令和37年（2055年）に向けてほぼ横ばい➡特別区においては、公立小中学校の統廃合よりも、必要十分な教員数の確保とその質の担保
●高等教育
•特別区では、大学進学者数は増加するが、全国的な18歳人口の減少により地方から特別区内の大学への進学者が減少➡大学側の柔軟な対応など、大学経営にとっては重要課題•特別区においては、社会情勢の変化を「バックキャスティング」、多様化する保育ニーズに対していかに柔軟に対応するかが鍵➡乳幼児人口のピークは、全国的なトレンドと20年のタイムラグ特別区を除く地域では、乳幼児人口の減少に対する既存施設のカットバックマネジメントが重要【5歳未満人口推計】出所：国立社会保障・人口問題研究所「日本の地域別将来推計人口(平成30（2018）年推計)」を基に日本総研作成
•特別区における18歳人口は令和17年（2035年）をピーク令和37年（2055年）まで横ばいだが、全国的に18歳人口は減少傾向、地方から特別区内の大学へと進学する者の数が減少特別区における18歳人口推計特別区における大学進学者数の推計出所：本調査における人口推計データを基に日本総研作成18歳人口の減少率予測(全体：都道府県別:2018→2030年)出所:リクルート進学総研「18歳人口推移、大学・短大・専門学校進学率、地元残留率の動向2018」
●高齢者人口の増加
• [2040研究会]でも指摘、特別区は「若者を吸収しつつ老いていく」 ➡ 令和37年（2055年）に高齢者が約30%のピークを迎える➡ピーク時、高齢者人口は約300万人•平均寿命と健康寿命の同時に延伸（後期高齢者の増加） ➡認知機能の低下と認知症を罹患する高齢者の増加➡日常生活に援助を要する高齢者数の増加➡看取りを含めた長期にわたり医療・介護の提供体制の構築
● 高度急性期・急性期医療の需要の高まり
•特別区内に高度な医療を提供することが可能な施設が集積、他の地域からの広範におよぶ患者の受け入れ
●新規の公共施設等整備
•若者が微減、高齢者が大幅に増加*在宅医療の促進米米終末期医療提供体制の整備膨大な介護需要を満たすためのサービス提供体制の構築、維持
•特別区の高齢者人口について注目するべきは、その人口に占める割合ではなく、ピークを迎える令和37年（2055年）における約300万人もの高齢者数そのもの
特別区における65歳以上人口推計
•特別区では、高度急性期・急性期医療の需要への高まり特別区では、高度な医療を提供することが可能な施設が集積、他の地域からの広範な高度急性期・急性期患者の受け入れに寄与2025年東京都における患者数推計に基づく機能分類ごとの構成比東京都における医療・介護需要指数の推移医療：東京都......医療：全国平均……介護：全国平均-介護：東京都出所：日本医師会「地域医療情報システム」を基に日本総研作成出所：東京都「東京都地域医療構想（平成28年7月）」を基に日本総研作成•介護職員の人手不足は深刻➡令和37年（2055年）、東京都において、およそ15万人の介護職員が不足➡ 300万人を超える高齢者を抱える特別区にとって、極めて危機的な状況東京都における介護職員の需要・供給結果の比較出所：東京都「東京都高齢者保健福祉計画(平成27年度～平成29年度）」を基に日本総研作成特別区における介護職の有効求人倍率の推移0 2015 2016 2017 2018 2019 ー介護職の有効求人倍率(年) ……（参考）都内全職種の有効求人倍率出所：東京労働局「職種別有効求人・求職状況」を基に日本総研作成
•特別区においては、医療ニーズ、介護ニーズ共に令和37年（2055年）に向けて増加↑今後も相対的には人口の減少幅が小さいとはいえ、若者が微減し、高齢者が大幅に増加、特別区に対して過重な負担を強いるのである。特別区は決して羨望の対象ではない3.3インフラ・公共施設、公共交通
●公共施設等における一斉の大規模修繕・更新に伴う財政的負担膨大•高度成長期における集中かつ、“質より量的”な公共施設整備➡平成30年（2018年）から令和19年（2037年）まで毎年約1600億円、合計で約3.2兆円➡小・中学校の5割以上が築45年超
●新規の公共施設等整備
• “若者は微減、高齢者が大幅に増加” ➡公共施設等の新規整備も問題
“既存公共施設等の維持・更新と新規整備、「二重の課題」”
*  公共施設等の更新にかかる財政負担の軽減と平準化➡民間の力の活用米将来的な人口動態等の社会経済状況変化を踏まえた整備➡行政サービスの需要を考慮、施設の統廃合、再配置*  公共施設等の維持管理業務を担う職員体制の構築➡今後10年間で職員が大量退職、技術職員の補充

●鉄道利用比率の高さ
• 4割以上が交通手段として鉄道を利用、その割合は年々上昇傾向•高齢者の移動手段として、自転車の高い利用率➡自動車依存度が低く、高齢免許保有者が増加による免許自主返納が進行
「公共交通不便地域」の解消が課題
*　自転車に関連する交通事故等の大幅な増加*　交通手段を失う高齢者への対応➡ バス運転手不足などによるコミュニティバス路線の充実➡スクールバスとの連携、MaaS導入の検討など
•公共施設等の大規模改修や更新時期が一斉に訪れることで、特別区に過大な財政負担出所：東京都「平成28年度市町村公共施設状況調査結果」（2017年12月）小中学校•特に、小・中学校については、保有面積で見れば、その5割以上が築45年を超えており、全国平均よりも突出して老朽化が進行出所：特別区長会「不合理な税制改正に対する特別区の主張（令和元年度版）（2019年10月）」
•特別区では、公共施設等の新規整備も問題•既存公共施設等の維持・更新と新規整備という「二重の課題」特別区における公共施設投資金額推移および住民一人あたり投資額
注：数値は、普通建設事業費補助事業費及び単独事業費の特別区計で、特別区決算状況調査による。表示単位未満を四捨五入し、端数処理を行っていないため、計、構成比、増減率が一致しないことがある。出所：東京都「平成28年度市町村公共施設状況調査結果」（2017年12月）
•現時点では、公共施設等の維持管理・更新に関わる職員は一定数確保されている状況•特別区では、今後10年間で職員が大量退職するため、技術職員の補充は重要な課題公共構造物・公共施設維持管理更新にかかる職員数構成比出所:国士交通省社会資本整備審議会・交通政策審議「今後の社会資本の維持管理・更新のおり方について答申」（2013年12月）を基に日本総研作成•三大都市圏、地方都市圏と比べ、鉄道の利用率が高い•特別区においては、高齢者の移動手段として、自転車の利用率が高い地域・年齢階層別移動交通手段構成比特別区における交通特性値■徒歩・その他出所：国土交通省「全国都市交通特性調査」を基に日本総研作成•東京都では、高齢化に伴い、高齢者の免許保有者が増加している一方で、相対的に自動車依存度が低いこともあり、運転免許の自主返納が進みつつある東京都における65歳以上の免許保有者数推移(干人)免許申請取消者（自主返納）数の推移出所：警視庁「運転免許統計」を基に日本総研作成3.4空間管理、治安・防災
● 53万戸を超す空き家の存在、所有者不明土地の増加•賃貸用住宅における空き家、所有者不明土地と細分化による弊害化➡老朽化したマンションの増加高齢者所有による土地相続問題の顕現化1r ➡公共事業、災害復興の円滑な実施
首都直下地震、自然災害への対応
• 61万戸におよぶ建物が全壊・焼失、最大で2.3万人が死亡•膨大な数の避難生活者が発生➡発災後1日で約150万人、2週間後で約330万人•巨大な台風や地球温暖化に伴う激しい豪雨➡江東5区、「海抜ゼロメートル地帯」米米米膨大な数の避難生活者、帰宅困難者への対応被害を最小限に抑えるための災害に強いまちづくり住民の防災意識、行動●人間関係の希薄化により、地縁に依存した防犯活動の限界➡犯罪凶悪化への対応● 財政が厳しくなる中、救急搬送体制の大幅拡充は困難•特別区には、53万戸を超す空き家が存在していると推計、特に、賃貸用の住宅において空き家の数が多くなっている➡所有者不明土地、あるいは細分化され権利関係が複雑なため、利活用が難しい土地が今後増加すると予想される
•首都直下地震（マグニチュード7クラス）の発生確率は、今後30年以内に70%程度•具体的な被害想定としては、61万戸におよぶ建物が全壊・焼失し、最大で2.3万人が死亡、経済的被害もおよそ95兆円にのぼるとの試算
首都圏における首都直下地震の被害想定
首都直下型地震の被害想定-全壊･焼失家屋　:最大約　61万棟
0 ※冬、夕方風速8m／秒のケース(要教助者の最大は冬、深夜のケース)出所：東京大学生産技術研究所「首都直下地震の被害想定」江東5区における大規模水害発生時の漫水想定区域図（漫水深）江東5区における大規模水害発生時の漫水想定区域図（漫水継続時間） •首都直下地震が発生した場合、膨大な数の避難生活者が発生•特別区では、発災後1日でおよそ150万人、2週間後でおよそ330万人もの避難者•発災後1カ月を経過してなお、180万人もの人々が避難を強いられると想定首都直下地震発生後の避難者数☑ 膨大な数の避難生活者、帰宅困難者への対応☑被害を最小限に抑えるための災害に強いまちづくり☑住民の防災意識向上と防災行動出所：内閣府中央防災会議「首都直下地震の被害想定と対策について（最終報告）」（2013年12月） •新たな形態の犯罪が増加し、都市部では、地縁の希薄化などにより未然防止率・検挙率は低下傾向を示す可能性●生産年齢人口は630万人余り、令和12年（2030年）に646万人•若年生産年齢人口は、令和12年（2030年）を迎える前に減少➡相対的には恵まれているものの、高齢者1人当たりの現役世代の比率も確実に下降➡ 「騎馬戦型社会」から「肩車型社会」へ現労働市場における未活躍層の取り込み、労働力化米米米職場におけるダイバーシティ・マネジメントの促進既存の労働者の生産性向上の試み突出した企業集積の下、製造業集積地における事業所の減少と活発な新規開業による新たな企業集積化•技術力の高い製造業事業所の件数が大幅に減少（例：墨田区） •都心区におけるIT系ベンチャー企業の集積や、企業の都心回帰➡企業集積の衰退と成長強みを生かした産業振興施策による製造業の衰退を食い止め米新たな集積化に向けた起業の促進米既存集積と新たな集積による相乗的な施策米•特別区の生産年齢人口は630万人余り、令和12年（2030年）に646万人と最大に達成•生産年齢人口全体としては、令和12年（2030年）まで増加、一方で、若年から働き盛りの生産年齢人口については、令和12年（2030年）を迎える前に減少に転じる特別区における生産年齢人口特別区における年齢別(15～64歳)の推計生産年齢人口の見通し出所:国立社会保障・人口問題研究所｢日本の地域別将来推計人口（平成30（2018）年推計）｣を基に日本総研作成•特別区は、全国的な動向からすれば相対的には恵まれているものの、高齢者１人当たりの現役世代の比率も確実に下降➡全国的には、現役世代3人程度で高齢者1人を支える「騎馬戦型社会」から、現役世代1人程度で高齢者1人を支える「肩車型社会」が到来➡特別区においても、歩みが多少遅いだけであって、確実に「肩車型社会」に向かう特別区・全国における高齢者一人当たり現役世代比率4 0 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060一特別区一全国(年)出所：本調査における人口推計データを基に日本総研作成注：全国の値は、内閣府「高齢化白書」（平成29年）より引用
出所：統計局「平成26年経済センサス」を基に日本総研作成•従来、産業集積の恩恵をもたらしてきた製造業事業所が減少する一方で、活発な新規開業により新たに企業集積が顕現化➡ 墨田区、大田区、荒川区、葛飾区、江戸川区において、減少数が大きい➡他方、渋谷区や港区をはじめとした都心区において、高い開業率特別区内における製造業事業所減少数(2003年→2015年)経済センサスベース市区町村別開業率(2014年～2016年) 6月1日)までの月割りによる計算。利島村、青ヶ島の数値は秘匿。 £26年経済センサス-基礎固定■般務省-経済産業省「平成28年経済センサス-活動提案出所：東京都産業労働局「東京の産業と雇用就業2019」出所：東京都産業労働局「東京の産業と雇用就業」を基に日本総研作成
●行政サービス水準の維持に向けた職員数増への対応•平成20年度（2008年度）から平成30年度（2018年度）までの10年間で、一般職の職員数を約10.1％（6,283人）削減➡人口増加と行政サービス水準の維持*今後の10年間で職員の大量退職若年労働力の減少下、優秀な職員を継続的に確保・育成米
● 厳しい財政状況下におけるサービス提供方法の見直し
•高齢化の進展に伴う扶助費の増加、災害対応やインフラ更新等の財政需要拡大➡従来と同様のサービス提供方法を維持することはもはや不可能AIやロボティクスの活用による業務の効率化・標準化米長期的な視点から職員の確保・育成方法や税財政を展望する必要米行政の•特別区は、平成20年度（2008年度）から平成30年度（2018年度）までの10年間で、一般職の職員数を約10.1％（6,283人）削減•現行の行政サービス水準を維持するためには、令和37年（2055年）の段階で、1,500人程度の職員増を見込まなければならない。特別区における職員（一般職）数の推移特別区における定員数試算
2018年2055年
■事務系■福祉系■一般技術系■その他出所：特別区人事委員会「特別区職員の構成」を基に日本総研作成•高齢化の進展に伴って扶助費は確実に増加し、災害対応やインフラ更新等の財政需要が拡大していくことが見込まれる•特別区は、令和37年（2055年）を待たずに、厳しい財政状況に直面することが想定特別区における歳入の推移出所：公益財団法人特別区協議会「特別区の統計」を基に日本総研作成出所：公益財団法人特別区協議会「特別区の統計」を基に日本総研作成44 。特別区は、全国の動向とは異なり、高齢化のペースが相対的に遅いo令和37年（2055年）を見据えた特別区の将来像は、ソフトとハード両面の需要が他の地域とは量的にも質的にも異なる形で顕在化、決して楽観視できるものではない・高齢者人口の絶対量の増加は、医療・介護ニーズが長期にわたり増加し続けていくことを意味・インフラ・公共施設や都市整備の面では、各種施設の更新に加え、新規需要の考慮が必要•首都直下地震をはじめとする大規模災害への備えo令和37年（2055年）に向けて、需要に対応する供給力を十分に確保することができないという「供給の危機」に直面する可能性が高い•生産年齢人口は減少、生産活動や行政運営に必要とされる担い手は絶対的に不足
□ 2040研究会の第一次報告では、「若者を吸収しながら老いていく東京圏」
➡特別区を中心とする東京圏に若者を供給してきた地方圏における若年人口が減少➡人材供給源を失った特別区では、公共私を問わず各種サービスの供給力が低下、社会経済活動の深刻な縮退への懸念「2055年問題」の深刻さを認識した上で、 「供給の危機」への備えを万全にしておくことが必要