要 旨

1．はじめに
土壌汚染対策法が制定されて15年が経過しましたが、まだ15年と言えます。大気汚染や水質汚濁、騒音など他の典型7公害に係る法令は、今から40年～60年前の高度経済成長期に制定されました。これは、土壤汚染が「見えない、匂わない、開こえない、感じない」ため、問題が表面化しにくいためり、後回しになったところがあったと言えます ²²²法改正により徐々に軌道修正されていますが、未だ現場では疑問に直面する事が多々あります。また、平成22年の法改正で3,000 ㎡以上の土地の形質変更時に届出が義務化されたことを受けて、法対象の調査件数は2〜3倍に増加しましたﾂ。これにより、土地所有者や開発事業者は初めての法対応に困惑し、異動が多い地方自治体の担当者も複雑な法律を勉強してどうにか対処している状況です。我々指定調査機関は、その間に立ち、技術的な視点から調査、法手続き等の支援を行っています。本報では、土壌汚染対策の実務を、土地所有者・事業者の方の声を織り交ぜながら紹介した後、よりよい制度となることを願い、法制度と現場の実情が乖離する部分について言及します。
2.土壌汚染対策法の実務
2． 1　法の対象となる要件
まず、土壌汚染対策法の調査義務が生じる3つの要件を確認しておきます。 ①有害物質使用特定施設の使用の廃止時② 3,000 ㎡以上の土地の形質変更を伴う事業で、都道府県知事等が必要と認める時③土壌汚染による健康被害が生じるおそれがあると都道府県知事等が認める時ここで、①は水質汚濁防止法または下水道法に基づき届出された特定施設のうち、土壌汚染対策法で規定される特定有害物質(26物質)を使用、製造または処理する施設を廃止する時です。廃止届を提出したら、設置者に土壌調査の義務等の通知が届きます。なお、廃止届は特定施設を廃止した日から30日以内に提出することが義務付けられ、届け出ない場合には罰則(10万円以下の過料)もあり、地方自治体は未届出の事業場がないか定期的に調べています。 ②は平成22年から新たに追加された要件で、盛土区域も含めた土地の形質変更の面積が3,000 ㎡以上になる事業のうち、土壌汚染のおそれがあると判断された場合です。注意すべきは、舗装撤去は掘削、土壌の仮置きは盛土の面積に含まれるのが一般的なので、面積が微妙な場合は管轄の地方自治体に相談する必要があります。届出は着工の30日前までに行う必要があり、届け出ない場合は罰則(懲役3ヵ月以内又は30万円以下の罰金)があります。 ③の要件で調査命令が出ることはほとんどなく、事例は法施行からの15年間で全国6件のみです³³。
2． 2　土壌汚染対策法に基づく調査等の流れ
次に、「どんな調査をするのか。」を簡単に説明します。土壌汚染対策法の調査等の流れは、大きく①地歴調査、 ②土壌調査、③汚染の措置に分けられます。
( 1 )地歴調査
地歴調査では、その土地の履歴を調べ、土壌汚染が存在するおそれがあるか否かを判断します。調査方法は、土地所有者から提供を受けた事業案内や各種図面、薬品の使用記録のほか、水質汚濁防止法など法令に基づく届出書類、登記事項証明書、旧航空写真といった様々な資料を紐解いて土壌汚染のおそれの有無を検討します。次に、資料では不明確な情報を土地所有者、従業員等にヒアリングします（図1)。最後に、現地を案内してもらい、得られた情報を確認するとともに、資料では分からない薬品等の使用・保管・廃棄の現場状況、配管の位置、深さなどを調べます（図1）。図面を広げてのヒアリング図1 聴取調査(左)と現地調査(右)こうして、土壌汚染のおそれがない場合は終了し、ある場合は何の物質について、どの位置で試料を採取すべきか調査計画を策定します。現存する施設の場合は比較的容易ですが、現存しない施設の場合は昔の図面や当時を知る人を探し出したり、類似施設の知見を調べたりと調査が難しくなり、不確実性も大きくなります。地歴調査で策定する土壌調査計画は、10人の技術者が居れば、10通りできると言ってもいいほど微妙な判断を伴い、難しい案件ほど担当技術者の能力が問われることになります。これは土壌汚染対策法に基づく調査の特徴であり、課題の一つでもあります。
（２）土壌調査（試料採取および分析試験）
地歴調査で策定した計画に基づき、土壌ガスまたは土壌を採取して、有害物質の濃度を調べます。土壌ガスは電気ドリル等で直径2cm程度の穴を深さ約1m削孔し、採取管を挿入して吸引します（図2)。土頃試料の採取は、表層だけであればダプルスコップ等で、深い場合は打撃式ボーリングマシン（無水掘り）を使います(図2)。建物内や狭い場所で掘削する簡易型ボーリングマシンもあります。試料の採取は短期間で済みますが、対象施設での有害物質の使用、保管等を終了しないと調査できないため、施設の廃止時期と土壌調査のスケジュールを密に調整する必要があります。留意点は、採取地点を図面と現地で厳密に整合させておくことで、もし汚染が判明して措置を行う場合、位置が図面と合わなければ調査のやり直しにもなりかねません。また、埋設された水道管、ガス管、電気線などを破損させないこと、地下室の削孔で地下水を湧出させないこと、ボーリングによって汚染を拡散させたり、機材への汚染物質の付着により汚染を誤認したりしないことなどがあります。このように、試料の採取段階でも知識と経験が必要とされます。
（３）措置（汚染土壌の対策）
土壌汚染対策法に基づく調査で汚染が判明して要措置区域に指定されると、地方自治体から措置の種類が指示されますが、それと同等以上の措置を行うことができます。措置の種類は複数あり、周辺地域への健康影響リスクとその後の土地利用を軸に、コスト、期間、現場の施工性、技術的な確実性、環境保全などの観点から総合的に選定します。措置の内容によっては、汚染土壌の深度方法の分布状況を調べる詳細調査、地下水・不透水層の分布状況の確認、浄化予備試験などを行って措置計画を立てます。措置を行う際は汚染の拡散がない工法を採用するともに、施工の記録事項、運搬ルールなども細かく規定されています。詳細調査と措置は、法的には指定調査機関が実施しなくてもよいことになっていますが、規定が細かく、届出書類も複数あるため、実際は指定調査機関が関わらないとうまく進みません(図3)。なお、適切な措置工事が行われていないという問題を受けて、今般の法改正により、「汚染除去等計画」(措置計画書)の地方自治体への届出義務が2019年の春頃には施行される予定で、措置の対応がより厳格化されます4)。
2．３　よく受ける質問
ここでは、実務の中で土地所有者・事業者の方からよく受ける質問について紹介します。 ( 1 ) 「なぜ、土壌調査を行う必要があるのか。」なぜ、開発事業を行うにあたり土壌汚染対策法の届出を行わなければならないのか。これは、公害問題が顕在化していた高度経済成長期を含めた土壌汚染の存在が土地の所有者が代わるなどして不明確になっている中、開発事業をきっかけにチェックして行こうというリスク管理が法の趣旨だからです。仮に汚染土壌の存在を知らずに搬出してしまうと、汚染を拡散させてしまいます。その会社では有害物質を使用していなくても、昔の土地所有者が使用していた可能性もあります。もう1つの契機は、法とは関係ありませんが、土地取引にあたって土壌汚染の有無を確認するケースです。もし汚染した土地を購入してしまったら、大きな損害を被ることになるためで、いわゆるリスクマネジメントです。
( 2 ) 「開発事業を混乱させていないか。」
土壌汚染対策法の調査と手続に時間がかかって事業に遅れが生じている例は多いと思います。また、法の存在を知らずに、着工直前に自治体から知らされて混乱されているケースもあります。さらに、自然状態での地質由来による基準超過が判明してしまい、事業が頓挫してしまっている現場にも遭遇します。このような状況については環境省も認識し、少しずつ法改正によって対応が図られています。また、地方自治体と協力して説明会等を通して法の周知が行われており、混乱しない方向に進んでいくことが期待されます。
( 3 ) 「なぜ、こんなに費用がかかるのか。」
土壌汚染対策法の調査対象は民間事業者が多く、かつ、ガソリンスタンドやクリーニング店、町工場などの中小帯細企業も含まれるため、調査費用の高さに驚かれることも多いです。土壌は水と違って汚染物質が一様に混ざらないため、調査地点が多くなってしまうことが高額となる理由の１つです。また、法律で地歴調査という工程を踏まないと土壌調査に移行できないこと、ガイドラインで土壌汚染のおそれの判断基準が示されており、これに縛られて過大な調査になってしまうケースもあります。さらに、基準値が飲料水の基準と同じという厳しさもあって、対策に移行しなければならなくなる案件が少なくないこと、掘削除去しないと収まらないケースが多いことなどの理由があります。これらの課題については、「3.現場から気づくこと」で述べます。
( 4 ) 「法律が複雑すぎるのではないか。」
前述のとおり土壌は水と違って汚染物質が一様に混ざらないため、試料を採取する位置によって分析試験結果に差が生じます。また、地面の下にある土壌は様子が分からず、見たり、匂ったりしても汚染しているのか分からない物質が多いため、判断が難しく、調査のあり方をある程度細かく規定する必要があり、複雑になっています。さらに、「廃棄物の処理及びその清掃に関する法律」は土壌汚染対策法よりもずっと複雑ですが、汚染が判明した土壌の取り扱いは廃棄物と類似した考え方となるため、対策の取り決めも複雑になっています。こういった複雑な対応が必要であることから、土壌汚染対策法では環境省の認定を受けた指定調査機関でないと調査ができず、かつ、国家資格を有した技術管理者が責任をもって従事する規定となっています。
( 5 ) 「もし汚染していたらどうなるのか。」
これは調査の必要性が生じた時点からよく質問されることですが、「こうしなければならない」と限定されたものではありません。要措置区域に指定されると、地方自治体から指示措置が通知されますが、汚染への対処方法(法律的には「措置」という)は、周辺の地下水利用の状況、地下水の汚染の有無、土壌汚染の３次元的な規模、汚染物質の種類・濃度、今後の土地利用等を勘索して、事業者が指示措置以上の措置を選択することになり、費用と期間も措置の内容によって大きく異なります。汚染された土地をきれいな土地にしようとすると、最低でも１千万円、半年間は要するという厳しい現実があり、「3．現場から気づくこと」で述べるような事項が改善され、健康リスクが担保された中で、事業者の負担が軽滅されていくことが期待されます。
3.現場から気づくこと
最後に、土壌汚染対策法の実務の中で、地方自治体、土地所有者・開発事業者、指定調査機関が苦慮している現場の状況に言及します。 ３．１　汚染のおそれの判断について（柔軟な判定） 『土壌汚染対策法に基づく調査及び措置に関するガイドライン』には汚染のおそれの判断基準の記載があり、 「従業員が就業中に出入りできる事務所」や「従業員用通路」、「中庭等の空き地」は調査が必要な区画にすべきとされています 59。例えば、高校の校舎の建替え事業の場合、我々指定調査機関は地歴調査の結果から、中立・公正な判断の下、化学実験室とその周囲および配管直下くらいを調査対象として立案します。しかしながら、地方自治体の立場としてはガイドラインの記載を無視することもできないため、化学実験室が位置する校舎全域、中庭のほか、場合によっては化学の教員が就業中に行き来する廊下、職員室なども調査対象とするよう指摘されることもあります。この推定だと、学校では汚染のおそれがある中庭で生徒が遊び、時として学校萊園を行っているという解釈になってしまいます。土壌汚染の対象となる施設は様々で、化学工場と学校を同じ水準で判断することには無理があります。ガイドラインの判断基準の記述は、あくまで参考であることを明記したほうがよいかもしれません。調査地点の設定について（効率的な設定） 3.2土壌汚染対策法では、調査対象地の北端を起点とした10mメッシュごとに地点を設定することとなっていますが、必ずしも敷地は四角ではなく、敷地内の土地利用も様々です。例えば図５のような場合、同じ大きさの施設であっても例Aであれば1地点で済みますが、例Bだと４地点も調査しないといけません。事業者にとっては例えば50万円で済むところが、200万円もかかるということになります。次に、少し複雑な図6(例C)の場合、調査で基準不適合の結果が出た場合、花壇やテニスコート、食堂など異なる土地利用や関係ない施設も、地歴調査で「土壌汚染のおそれなし」と判定していたにも関わらず、汚染区域になってしまいます。こうした場合は、追加で絞り込み調査を行って措置の対象から外す方法がありますが、　ンクリート内を浸透して土壌が汚染するおそれは「少な例Dのように、重金属類の表層土壌調査の場合などは、い」とみるのが妥当です。我々の実務でも土間コンクリ調査の段階で対象区画から除外したほうが合理的かもートで覆われた施設の床下の土壌よりも、施設外周の裸地で汚染していることのほうが多いです。しれません。また、図7のようにコンクリート構造物の廃液置場とその外周の裸地がある土地で、どのように試料採取地点を設定すべきか。ガイドラインの判断基準では、廃液置場内は「汚染のおそれが比較的多い土地」、その外周(中庭)は「汚染のおそれが少ない土地」とされているため、廃液置場内に試料採取地点を優先して設定する例Eになることが一般的です。しかし、床にひびが入ったりしていない限り、仮に薬品を溢したとしても、厚い土間コ図6の事例も含めて、これらの問題は10mメッシュごとに設定するのではなく、土地の状況に応じて概ね同じ調査密度となるように地点を設定(例 F)することで解決できます。すなわち、「10mメッシュ（100 m²）ごとに１地点ずつ設定」ではなく、「概ね100 m²に1地点の密度で、土地利用の状況から適切に設定」にすることで、合理的かつ効率的な調査を行うことができます。ただし、基準不適合となる場合を想定して、各地点がどの範囲を代表するものであるかを明確にしておくことが必要です。このように、汚染が生じた原因を推定した上で(図7の例では廃液を運び込む時にこぼした)、汚染物質の特性、地質の状況等も踏まえて調査地点を設定し、汚染範囲の確定を行うほうが適切かもしれません。図7 土地利用に応じた地点設定2
3．3 基準値について（自然由来への対応を含
めて）
土壌汚染対策法の基準(土壌溶出量)は、水道法の水質基準と同じです。その分析試験方法は、土壌に水を加えて６時間、1分間に200回の回転数で振り混ぜ、ろ過したろ液を分析機器で測定します(図8)。このろ液の基準が飲料水の基準と同じ値です。これに対しては、汚染物質が自然の環境下で土壌から溶け出る状況とはあまりに乖離しているという指摘があります 9。なお、「土壌の汚染に係る環境基準」(平成 3年環告46号)は土壌汚染対策法の基準と同値ですが、自然由来8物質については、地下水面から離れていて地下水が汚染していない場合、通常の基準の3倍濃度まで緩和されています。そのような中、環境省による平成27年度までの調査事例の集計をみると、基準不適合割合は約48％ (11,559件／24,227件)と高い状況ですኝ。これらの中には、もともとの地質の特性上の理由で基準を超過してしまっている案件も少なくありません9。特定有害物質は26物質ありますが、これまで基準を超過した事例の約74%を自然由来の８物質が占めています31。また、地方自治体・行政機関へのアンケートによると、自然由来の土壌汚染で問題が生じているとの回答は３割を超えていますり。当協会でも、自然由来で基準を超過してしまうため、掘削した土砂の行き場がなく、苦慮されている事業者の相談を受けており、問題となっています $),9)。環境省も問題を認識し、今般の改正で多少の改善が図られますが〝、自然由来で基準を超過する土壌の取扱いについて、さらなる特例のほか、溶出試験の前処理方法の検討、自然由来土壌対応ガイドライン、自然由来土壌地域マップの作成などの対応が求められます。
３．４　経済との両立（サイトごとの対応へ）
基準不適合土壌が存在しているがために、健康リスクが想定されないにも関わらず、施工方法の制約を受けたり、多額の費用を投じて調査、対策を行うに至ったりする事業に携わることがあります。例えば、臨海部の埋立地にある工業専用地域で地下水利用もなく、周辺に民家もないような土地です。海水にはふっ茶、ほう茶が自然状態で多く含まれているため(海水の環境基準はふっ茶、ほう素は適用外）、臨海部の埋立地の土壌は基準を超過しやすい状況にあります。土壌汚染対策法では埋立地に対して多少の特例はありますが、基準値は一般地域と同じで、基準を超過していた場合には施工方法の制約等を受けます（図9）。掘削された土壌が住居地域等に持ち込まれることは避けなければいけませんが、さらなる特例を設けないと経済活動の妨げになりかねません。今般の法改正で多少の改善は図られますが、経済界の置かれている実情とはまだ乖瞳した状況にあります10)。住居地域なのか、工業地域なのかといった「現在の土地利用(周辺環境)」、また保育園をつくるのか、化学工場をつくるのかといった「今後の土地利用」など、サイ卜の特性に応じて対応を変える仕組みがあれば合理的かもしれません¹¹)。 ※海水中のふつ素、ぼう素の濃度は1.5mg/L、4.5mg/L程度である12)。図9 臨海部の埋立地での施工方法の制約
3.5 リスクコミュニケーションについて
(掘削除去偏重からの脱却)
土壌汚染が判明して要措置区域に指定された土地では措置を行うことになりますが、地方自治体から指示される措置は、汚染土壌は動かさず地下水の水質を測定するモニタリング措置が約８割を占めています(溶出量基準不適合の場合)。一方、実際に行われている措置は、約8割が掘削除去措置です。環境省もこの問題を解消するため、平成 22 年に土壌汚染対策法を改正し、汚染サイトの指定を健康リスクが小さいため措置を必要としない「形質変更時要届出区域」と、措置を求める「要措置区域」の2つに区分しました。しかし、掘削除去措置の割合が約8割を占めるという状況は、平成22年度以降も変わっていません ³ﾘ。掘削除去措置を選定することは一見、良い事のように思えますが、汚染土壌を掘削除去して埋立処分または浄化処理するには多額の費用がかかり、掘削、運搬による汚染拡散のリスクもあるため、必要以上に掘削除去を行うのは避ける必要があります。ではなぜ、事業者は掘削除去措置を選択するのか。これは、①土地の資産価値が下がること、②汚染土壌に係る将来費用が債務として企業の債務諸表に開示されること、③掘削除去が確実に早期に完了するため次の事業に着手しやすいこと、④利用者や周辺住民のスティグマ(心理的嫌悪感)があることなどが要因で ¹³)、仮に健康リスクがないため地下水モニタリング措置でよいと地方自治体が指示を出しても、土壌汚染が残存する土地と法律で指定されたからには、土地所有者にとって大きな障害になる実情があるためです。土壌溶出量基準は毎日2Lの地下水を70年間飲み続けても健康影響がないレベル、土壌含有量基準はその土地に70年間居住しても健康影響がないレベルで設定されていますが「4」、飲むことも触れることもない土地を含めて約８割が掘削除去されています。一方で、特定有害物質が基準の何倍もの濃度で含まれている温泉は全国にたくさんありますが、私たちはゆっくりと浸かっています。むやみに土壌を掘削除去する行為は税金の無駄遣いになり、広い視野で捉えるとCO₂や大気汚染物質の排出、最終処分場の残余年数の減少、埋め戻し土を得るための山からの土砂採取など、逆に環境を悪化させることを理解しなければなりません。日本には市街地だけで11.3万haの土地に汚染土壌があると試算されており「か、これに自然由来が加わるとなると、現状の対処方法では、経済と国民への負担、環境への負荷は過度に大きいものとなると考えられます。土壌汚染対策法の趣旨がリスク管理であることに立ち返り、国民との対話を図りながら適正な管理を行っていくリスクコミュニケーションに力を入れる必要があります。
5．6　指定調査機関の技術力
土壌汚染対策法の調査は、環境省の指定を受けた指定調査機関が行い、指定調査機関では国家資格を有した技術管理者が技術上の管理をつかさどることが義務付けられています。言い換えると、汚染のおそれの判断は、指定調査機関と技術管理者に委ねられており、重大な役割を担っています。しかし、環境省の届出を行ったものの、実務経験が乏しい指定調査機関、国家試験には合格したものの、実務経験が乏しい技術管理者が多いのも実情です。また、技術管理者として名前だけ掲げて、実務的には調査に関与していないケースも多いことから、今般の法改正で指定調査機関の業務規定に、技術管理者による他の従事者の監督に関する事項を追加しなければならなくなります49。土壌汚染のおそれの判断と調査計画は、10人の技術者が居れば、10通りできると言っても過言ではありません。その土地が汚染していることを見落として工事が行われた場合、汚染が拡散し、周辺住民の健康が脅かされます。一方で、過度な調査は経済活動を妨げ、税金の無駄遣い、事業者への負担につながります。その判断によって、より適切で合理的な対応が行えるかが決まります。また、法律の知識はもちろんのこと、調査現場では事故、汚染の拡散への配慮、地質・水文・土質の知識、対策の選定と実施にあたってはコスト、期間、技術的適用性、安全性、周辺環境保全などの総合的に最適な方法を導き、確実に実施する知識と経験、待ったなしの工事現場での機動力も必要です。指定調査機関は全国に865事業所(土壌汚染調査技術管理者は2,687名が平成29年度までに合格)あり、この5年間で約33％増加しています16)。土壌汚染調査業務を適確に遂行できる知識と経験を有しているかをチェックする制度(立ち入り検査など)や登録更新時の条件強化(実務の実施状況の証明など)の仕組みも必要なのかもしれません。
4.おわりに
若い法律である土壌汚染対策法の課題は多く、環境省では専門家による委員会等で随時検討しており、本報で述べた事項のごく一部は法改正により対応され、 2019年の春頃には施行されます。しかしながら、未だ多くの課題が残っており、現場の実情との乖離は大きいと言えます。現場で対応にあたっている地方自治体、事業者、指定調査機関の声をより拾い上げた検討を継続し、合理性のある、運用性の高い制度になっていくことが期待されます。同時に、我々指定調査機関は、法の目的である「国民の健康の保護」を全うすべく、専門職業人として技術的確信を持てるよう研鑽に努め、誠実に現場に携わっていかなければなりません。