1．はじめに
国連海洋法条約（UNCLOS）24条1項に規定されるところの、沿岸国が無害通航を妨害してはならない義務は、国際海洋法上当然の義務として受け入れられてきたものの、その内容は必ずしも明らかではなく、また十分に検討がなされてきたとも言い難い!。また、沿岸国法令の合法違法はその通航が無害か否かの判断基準にはならないとの理解が通説であるところ²、沿岸国は「無害でない通航」を防止するためには必要な措置をとりうるのに対し（同25条1項参照）、「無害でない通航」を構成しない領海での国内法令の違反について沿岸国がいかなる措置をとりうるのかも、無害通航を妨害してはならない義務との関係で必ずしも自明ではない³。UNCLOSは、同２条で領海には沿岸国の主権が及ぶとした上で、沿岸国に対し、同21条で無害通航に係る法令を制定することを、さらに同27条では領海を通航中の外国船舶内で逮捕し又は訴追するために刑事管轄権を行使すること等を認めて
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いる。しかし、無害通航に係る法令の違反であれ、それ以外の法令の違反であれ、船舶の停止、船内の捜査、拿捕といった沿岸国の措置はいずれも無害通航を造り阻むものであり5、無害通航を妨害しえないとなると、それらの法令の違反について沿岸国のとりうる措置はきわめて限定されえよう。無害通航を妨害してはならない義務の射程については、沿岸国による国内法令の制定又は適用との関係で実際上もしばしば問題となってきた。直近では、たとえば、中国が2021年４月29日の改正で海上交通安全法に導入した（同法は同年９月１日より施行）、外国船舶等に水先人の乗船を義務づけたり、外国の有害危険物質積載船等に対し領海進入時の通報を義務づけたりする条文が6、UNCLOS24条1項の違反を構成するとして批判されている。そこで本稿においては、無害通航を妨害してはならない沿岸国の義務の意味するところを特定すべく、UNCLOS24条1項に至るまでの起草過程について検討する。条約の解釈は文脈によりかつその趣旨目的に照らして与えられる用語の通常の意味に従って実施されるところ(条約法条約31条1項参照)、UNCLOS24条1項の用語の通常の意味からその射程や他の条文との関係性は引き出し難いことから、本稿では起草過程に焦点をあてる（同32条参照)。無害通航を妨害してはならない義務との関係性が問題となる刑事管轄権に関するUNCLOS27条1項の起草過程をも検討し、当該義務の外延を画する一助とする。妨害してはならない義務を課す条文の原型が1930年ハーグ法典編纂会議で登場していることに示されるように、当該規定は慣習国際法を法典化した条文と解せられ、またかりにそうでなくとも、UNCLOSの主たる条文は慣習国際法化していると評価されており、本項もそのように解しうることから、同条文の解釈を明らかにすることは慣習国際法の内容を明らかにすることでもある。無害通航権は航行の利益と領海を規制する沿岸国の利益との相克のなかで認められた権利で、それを妨害してはならない義務は無害通航制度の不可欠の要素である8。この義務の射程の特定は、現在の国際海洋法上、これらの利益の調整が当該制度のなかでどのように図られてきたかの一端を明らかにするものといえる。以下においては、ハーグ法典編纂会議、国連国際法委員会、第一次国連海洋法会議、第三次国連海洋法会議での議論について順に検討する。
2．1930年ハーグ法典編纂会議
UNCLOSに至る法典化の過程のなかで、沿岸国の無害通航を妨害してはならない義務を草案中に初めて規定したのは、1930年のハーグ法典編纂会議で採択された「領海の法的地位」に関する条文草案（以下「1930年草案」とする）である。無害通航を妨害してはならない義務の原型は、1930年法典編纂会議第2委員会での議論における、英国からの以下の提案に見い出せる（１・４は略） 10。 2　沿岸国は、無害通航中の外国船舶に対し、国内法上規定されうる以下のような事項の規制（such regulations as）を遵守するよう義務づけることができる。 (a)交通及び輸送路の安全(b)石油及び船舶の廃棄物からの沿岸国の領水の保護(c)沿岸国の有する排他的な漁業権の保護(d)国際慣行及び国際実践により、沿岸国が無害通航権を行使している外国船舶について規制できるその他の事項ただし、漁船を除き自国の船舶と外国船舶とを、又は、一国の船舶と他国の船舶とを差別する方法で、規制を執行してはならない（may not enforce）。外国船舶は、以上の場合を除き、無害通航権を妨げられることなく（without 3 let or hindrance）行使する権利を有する。 3項で「以上の場合を除き」と規定されていることに示されるように、この提案では、沿岸国によるこれらの国内法令の制定、適用及び執行は11、無害通航を妨害されない権利の例外に位置づけられ、沿岸国は、無害通航権を妨げうる内容の法令を制定し、妨げるような方法でその法規則を適用し又は執行することが許容されていたと解せられる。この英国楽については各国政府代表からは概ね支持が示された12。とくに２項については、複数の政府代表が明示的に賛意を表明した13。その後、第2委員会の下に設立された起草のための第1分科会は、1930年4月3日、英国案を少なくとも一部取り入れたと推察される以下の条文を提案した14。無害通航を妨害してはならない義務は、通航権について定める３条に続く４条に独立した条文として置かれた。また、沿岸国に法令遵守を義務づける権利を認めた条文は、通航中の船舶に対し法令遵守を義務づける条文へと規定ぶりを変更して、6条とされた。 4条　沿岸国は領海内で外国船舶の無害通航を妨害してはならない。潜水船は水上を航行しなければならない。 6条通航権を利用している外国船舶は、沿岸国が国際実践に従って制定した法令を遵守しなければならない。それはとりわけ以下に規定するものを含む。 (a)交通の安全並びに輸送路及びプイの保護(b)船舶により生じ船舶がさらされうる様々な汚染に対する沿岸国の領水の保護(c)海洋産物（the products of the sea）の保護(d)漁業、狩猟、その他沿岸国に帰属する権利ただし、沿岸国は、国籍の異なる外国船舶を差別する方法で、又は、自国船館と外国船舶を差別する方法で(ただし漁業及び狩猟に関する事項を除く)、これらの規則又は規制（regulations）を適用できない。この規定ぶりの変更により、妨害してはならない義務と沿岸国による法令の制定、適用又は執行との関係性は不明瞭になったが、英国案を踏まえて起草された経緯及び条文の並びを鑑みると、英国提案と同じく、6条を4条の例外と捉える理解は維持されていたと考えられる。その後、上述の４条及び６条本文は、第２委員会及び起草委員会の議論においてほぼ加筆修正なく、1930年4月10日に条文草案として採択された15。刑事管轄権の行使に関する UNCLOS27 条の原型を成す条文は、沿岸国の利益と航行の利益という同様の利益調整を背景としつつも、無害通航を妨害してはならない義務に関する条文とは別個に起草されてきた。なお、本稿では紙幅の関係上とりあげないが、民事管轄権の行使に関する UNCLOS28条の原型を成す条文も同様である。この規定は、 Schückingらにより起草された条文草案の9条及び「議論の基礎」に既に含まれていた16。 1930年法典編纂会議では、領海内には沿岸国の管轄権が及ぶことを前提に、沿岸国の領海を実効的に規制する利益と航行の利益とをどのように調整するかについて議論が展開され17、その帰結として8条で以下の条文案が採択された18。沿岸国は、次の場合を除くほか、領海を通航している外国船舶内において、その通航中に当該外国船舶内で行われた犯罪を理由にいずれかの者を逮捕し、又は捜査を行うためにいかなる措置もとることができない（may not）。 (a)犯罪の結果が当該船舶外に及ぶ場合(b)犯罪が当該沿岸国の安寧又は領海の秩序を乱す性質のものである場合(c)当該外国船舶の船長又は旗国の領事が当該沿岸国の当局に対して援助を要請する場合上述の規定は、沿岸国が、内水に所在する、領海に停泊している、又は、内水を出て領海を通航している外国船舶内において逮捕又は捜査を行うため、自国の法令で認められている措置をとる権利に影響を及ぼすものではない。沿岸国の当局は、いかなる場合も、船内で逮捕する際には航行の利益に対して安当な考慮を払う。同条文の起草過程では、船上での犯罪を理由に無害通航中の船舶を停止しうるかといった点等について議論がなされていたが、その際に、それ以前に検討されていた無害通航を妨げない義務に関する４条についての言及はなく19、4条によって８条の刑事管轄権の行使が制限されると解されていたとは評価し難い。「航行の利益に対して妥当な考慮を払う」義務が導入されていることに示されるように、8条それ自体が刑事管轄権の行使に関わる沿岸国の利益と航行の利益との調整の帰結であり、刑事管轄権の行使は８条により制限されるものと解されていたといえる。以上より、1930年草案において、無害通航を妨害してはならない義務を規定した４条は、沿岸国の法令の制定及び船舶に対するその適用又は執行に菌止めをかけるものではなかったと解せられる20。刑事管轄権の行使については、それについて規定する8条それ自体により、できる限り航行を妨げないよう制限がかけられていた。
3.国連国際法委員会
国連国際法委員会(ILC)での領海制度に関する議論においても、1930年草案と同じく、無害通航を妨害してはならない義務を規定する条文は、沿岸国の法令の制定及び船舶に対するその適用又は執行を制限するものとは位置づけられていない。領海制度に関する特別報告者Francoisの1952～1954年の第1～3報告書では、領海内での船舶の航行に関する諸規定について、1930年草案4～10条とほぼ同じ条文案が14～21条で採用された²¹。 1954年ILC第6会期の全体会合での議論においても、沿岸国による法令の制定、適用又は執行は、無害通航を妨害してはならない義務の条文の例外であるとの理解が示された。たとえば、Francoisは、「沿岸国は領海内で外国船舶の無害通航を妨げてはならない」と規定する当時の19条1項は、無害通航権の一般原則を規定しており、その適用は19条以下で規定される一定の措置により制限されるところ、沿岸国による無害通航への干渉を認める条文、とりわけ保護権を規定する条文及び刑事管轄権（船舶内での捜査及び逮捕）に関する条文はその例外にあたると述べた2 。刑事管轄権の行使の前提には沿岸国による法令の制定とそれらに対するその適用が前提として必要であり、そのような法令の制定と適用も無害通航を妨害してはならない義務の例外に当たると解されていたといえる。また、 Zourekも、沿岸国は無害通航を妨げてはならないが、それを規定する条文は保護権に関する条文と船舶の沿岸国法令の遵守義務を定めた条文に従う（Subject to）との条文を提案しただ。このような議論を経て、1954年に暫定的に採択された条文案には、無害通航を妨害してはならない沿岸国の義務に関する条文の代わりに、「すべての国の船舶は、これらの規制の規定に従うことを条件として（Subject to the provisions of these regulations）、領海において無害通航権を有する。」とする条文が挿入された24。無害通航を妨害してはならない義務を定める条文案が無害通航権を認める条文案に置き換えられてしまった背景には、船舶が無害通航権を有する旨を正面から直接規定する条文が1954年の第3報告書まで草案中に置かれておらず、無害通航を妨害してはならない義務についての条文がその旨を現す条文と解されてきたことがある。1954年の全体会合で、無害通航権は原則であり、通航権に関する章の冒頭にそれについて直接に規定する条文が置かれるべきとの意見が出され、船舶に無害通航権を認める規定が挿入された25。その際、それまで船舶に無害通航権を認める規定と解されていた無害通航を妨害してはならない沿岸国の義務を規定する条文が、新たに挿入された正面からそれを規定する条文に置き換えられた。そのような経緯を鑑みると、前の段落に示した条文案は、無害通航を妨害してはならない沿岸国の義務を当然に合意するものと解しうる。そうであるとすれば、同条文には「これらの規制の規定に従うことを条件として」との文言が含まれていることから、19条以下で規定されている沿岸国の法令の制定、適用又は執行は引き続き妨害してはならない義務の例外に位置づけられていたといえる。その後、この暫定条文案に対しては、オランダと英国より通航の利益を保護する条文を含めるべきとのコメントが寄せられた8 。両政府の提案に1955年の全体会合でとくに異論は示されず”、その後、起草委員会より無害通航を妨害してはならない義務を含む以下の条文案が提案されて、暫定的に採択された28。
18条 沿岸国の義務
沿岸国は領海における無害通航を妨害してはならない（must not hamper）。 l沿岸国は、領海内で輸送（communication）の自由の原則の尊重を確保するために、自由に使用できる手段を用いて、当該海域が他国の権利に反する行為のために使用されないようにする義務を負う。 2　沿岸国は、航行上の危険で、自国が知っているものを適切に公表する義務を負う。この18条1項では、1954年に暫定的に採択された条文草案で挿入されていた「これらの規制の規定に従うことを条件として」という留保は削除された。1955年の全体会合では、沿岸国の権利と無害通航の利益との衡平なバランスを維持する必要が繰り返し喚起され29 、沿岸国の権利の行使により無害通航の利益が損なわれないようにすべきとの指摘もなされたが、それらの発言に際し、無害通航を妨害してはならない義務についての言及はなかった。同条文の射程等について、それ以前から特段の変更があったとまでは評価し難い。また、沿岸国の刑事管轄権の行使に関する条文案等の検討においても、それと無害通航を妨害してはならない義務を規定した条文との関係性についての言及はなかった。刑事管轄権については、1930年草案9条の用語をごく一部のみ変更した条文案が提案され31、採択された（1955年草案21条・1956年草案20条） 32。無害通航を妨害してはならない義務について規定した条文は、1956年、「輸送の自由の原則」を「無害通航」に変更のみして、最終的に採択された（1956年草案16条）³。ユーゴスラビアは船舶の法令遵守義務を規定する条文（1955年草案20条）と妨害してはならない条文（同18条）との順序を入れ替えるべきと提案したが、採用されなかった¾。1956年草案16条のコメンタリでは、「領海の海底及びその下の開発のための施設は、無害通航を妨害する場合、領海の一部を構成しかつ国際航行に不可欠な狭い水路又は航路帯に設置してはならない。」とのみ記されている³5。 1956年草案16条及び20条の以上の起草の経緯や、妨害してはならない義務を定める16条が船舶に無害通航権を認める15条の直後、保護権に関する17条、船舶の法令遵守義務を規定する18条、刑事管轄権に関する20条等の前に依然として規定されていることを鑑みると、無害通航を妨害してはならない義務を規定した条文は、1930年草案と同じく、沿岸国による法令の制定、適用又は執行を制限するものとは位置づけられていなかったといえよう。1956年草案16条のコメンタリからは、妨害してはならない義務の趣旨目的は、沿岸国による法令の制定、適用又は執行では必ずしも包摂されない、施設等の建設といった行為それ自体を制限することに置かれていたといえる。
4.第一次国連海洋法会議
1958年第一次国連海洋法会議において、1956年草案16条1項前段は、文言もそのままに領海条約15条1項として採択された。条文の順序についても変更はなく、無害通航を妨害してはならない沿岸国の義務は、船舶が無害通航権を有する旨を規定した14条の直後、保護権について規定した16条、船舶の法令遵守を規定した17条、逮捕訴追するための刑事管轄権の行使について規定した19条等の前の15条に規定された。 1956年草案16条から領海条約15条への主たる変更は、領海が「他国の権利に反する行為のために使用されないようにする」沿岸国の義務を規定する、同草案16条1項後段の削除である。同項後段については®、英国及び米国より、現行国際法上の規則ではなく、「最接近で航行を監視しないと遵守できず、航行の自由を妨害することになる」 77 、また、「沿岸国に重い経済的負担を課す」ことになるとして削除が提案され³、第１委員会で認められた￼。その後、英国提案を踏まえ２項の文言を一部変更して採択された条文案が全体会合にかけられ40 、特段の反対なく領海条約15条としてそのまま採択された41 。それに対し、沿岸国の刑事管轄権に関する条文は、沿岸国は次の場合を除き「逮捕し又は捜査を行うためにいかなる措置もとることができない（may not）」から、沿岸国の刑事管轄権は次の場合を除き「逮捕し、又は捜査を行うために行使してはならない(should not)」へと、規定ぶりを大きく変更した。この変更は、ILCの1956年草案20条1項に対する米国の修正提案による。米国は、国際法理論上、領海における沿岸国の刑事管轄権は制限されず、規定の場合を除いて逮捕又は捜査「できない」とする規定はそれから逸脱するとして、当該条文の文言を、「沿岸国の刑事管轄権は、一般に」、外国船舶内等で「行使してはならない（should not）」に置き換えるよう提案した1。この修正案は、通航中の船舶に対する沿岸国の刑事管轄権の行使を一定の場合に限定するこれまでの条文案とは異なり、その行使を原則として認める大きな変更をもたらすものであったが13 、「一般に」という文言を削除する旨が提案され認められたほかは特に議論されることなく“、採択された15。その結果、領海条約のもとで、無害通航中を含め船舶に対し沿岸国が刑事管轄権の行使を認められる範囲に明文上の限定はなくなり6 、沿岸国には航行の利益に対して妥当な考慮を払う義務のみが課されることとなった。この条文案の審議において、無害通航を妨害してはならない義務には一切言及されておらず、当該義務により刑事管轄権の行使が限定されると解されていたとは評価し難い。第一次国連海洋法会議での起草過程や条文の文脈によると、妨害してはならない義務を定める領海条約15条1項の解釈は1956年草案時点から特段の変更があったとは言い難く、同項もまた、沿岸国による法令の制定、適用又は執行を制限するものではなかったと解せられる47。ただし、刑事管轄権の行使に関しては、これまでと異なり、原則としてその行使を認める規定ぶりを採用したため（同19条1項）、それに対する制約は航行の利益に妥当な考慮を払う義務（同４項）に限られることとなった。
5．第三次国連海洋法会議
無害通航を妨害してはならない義務は、UNCLOSにおいて、「この条約に定めるところによる場合を除くほか」との留保が付せられた上で、無害通航に係る沿岸国の法令及び無害通航中の船舶の法令遵守義務について規定した21条より後ろの24条1項前段に規定された。また24条1項後段に、法令の適用に際し沿岸国に「無害通航権を否定し又は害する
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実際上の効果を有する要件を課すこと」及び船舶に対して「差別を行うこと」を禁じる規定が挿入された。船舶に対する差別を禁止する条項（UNCLOS24条1項(b)）は、フィジーによる提案を受けて、政府提案を受けて生じた主要な動向を取り纏めた1974年8月1日の非公式作業文書で取り込まれた。フィジーは、条文の並びは領海条約に準じ、無害でない通航を定義した条文に続いて無害通航を妨害してはならない義務を定める条文を置くこと提案していたが8、当該非公式作業文書は、無害でない通航の定義に関する条文に続けて、船舶の法令遵守義務又は／及び通航に係る沿岸国の法令の制定に関する条文を置き(Provision XXVII)、その次に無害通航を妨害してはならない義務に関する以下の規定（Provision XXIX）を置いた49 。沿岸国は領海における外国船舶の無害通航を妨害してはならない（shall not）。沿岸国は、特に、これらの条文又はこれらの条文の下で制定される法令の適用に当たり、特定の国の船舶に対し又は特定の国へ、特定の国から若しくは特定の国のために貨物を運搬する船舶に対して法律上又は事実上の差別を行ってはならない。これ以後、無害通航を妨害してはならない義務を規定する条文は、それに係る沿岸国の法令の制定に関する条文の後に規定されるようになった。条約上一般に原則の後に例外が規定されるところ、無害通航に係る沿岸国の法令の制定に関する条文の後に、無害通航を妨害してはならない義務を定める条文が置かれたことで、両条文の関係性は不明瞭となった。しかし、無害通航を妨害してはならない義務に関する条文に法令の適用に際して禁止される事項を規定する文言が後段に挿入されたことで、妨害してはならない義務は法令の制定、適用又は執行にも及ぶものと解しうるようになった。翌1975年第3会期には、無害通航を妨害してはならない義務を規定する条文に、法令の適用に際して無害通航を否定し又は害する実際的効果を有する要件を課することの禁止が挿入された50。また時を同じく、妨害のみならず中断をも禁止されると加筆された。沿岸国は領海における外国船舶の無害通航を中断し又は妨害してはならない(shall not)。沿岸国は、特に、これらの条文又はこれらの条文の下で制定される法令の適用に当たり、次のことを行ってはならない。 (a)外国船舶に対し無害通航権を否定し又は損なう（prejudicing）実際上の効果を有する要件を課すること。 (b)特定の国の船舶に対し又は特定の国へ、特定の国から若しくは特定の国のために貨物を運搬する船舶に対して法律上又は事実上の差別を行うこと。ところが、翌1976年第4会期、オーストラリアの提案を受けて51、この条文（当時21条l項）に、「この条約に定めるところによる場合を除くほか」との留保が挿入された。オーストラリアは、沿岸国の制定しうる無害通航に係る法令と船舶によるその遵守を規定した条文（当時18条）は、外国船舶の無害通航を中断し、妨害し又は損ないうる法令を制定する権限を沿岸国に付与していることから、18条と21条1項との間には抵触がありうるとし、それを回避するため、21条1項前段に「この条約に定めるところによる場合を除くほか」との留保を挿入し、かつ、1項(a)の「損なう」を削除するよう提案した52。併せて、同国は、領海条約15条等との整合性を鑑みて、「中断し」てはならない（interrupt or）との文言の削除も提案した。この提案は概ね受け入れられて、UNCLOS24条1項と同一の条文案（当時23条1項）がまとめられた53。以上の経緯と採択された条文案を整合的に理解するとすれば、妨害してはならない義務の射程は法令の制定、適用又は執行にまで及ぶものの、「この条約に定めるところによる」法令の適用や管轄権の行使に際する無害通航の妨害は原則として許容されるということになろう⁵。その帰結として、無害通航に係る法令の適用に際し、それを「否定し又は害する実際上の効果を有する要件」を課したり、船舶を差別的に取り扱ったりすることも、「この条約で定められるところによる」法令の制定、適用又は執行については認められると解しうる￼。このような当該義務の理解は、領海条約までのそれと整合する。その後、当該条文楽は、条文の並び及び条文の文言に変更なく、1982年4月30日にUNCLOS24条1項として採択された。他方で、沿岸国の刑事管轄権については、領海条約19条がほぼそのままUNCLOS27条として採択された56。その起草過程の初期では、複数国より１項の“should not”を“shall not”に変更する修正も提案されたが97、採用には至らなかった。同条１項の位置づけと内容は領海条約19条1項のそれから変更のないものといえる。以上から、UNCLOS24条1項に定められる無害通航を妨害してはならない義務は、 UNCLOSに基づいて制定される法令の適用や執行やUNCLOSに基づく刑事管轄権等の行使が、無害通航を妨害することを禁じたり制限したりするものと解されてはこなかったといえる。同21条1項に基づく法令の制定、適用又は執行や、同27条1項に基づく刑事管轄権の行使により無害通航を妨害しても、同24条1項の違反は必ずしも構成しない。ただし、たとえば刑事管轄権の行使に際しては、「逮捕すべきか否か、また、いかなる方法によって逮捕すべきかを考慮するに当たり、航行の利益に対して妥当な考慮」を払う義務が沿岸国には課せられており（同27条4項）、その義務との関係で捜査し又は逮捕するための管轄権の行使は制限される。
6.おわりに
以上の検討から、無害通航を妨害してはならない義務を定めるUNCLOS24条1項は、刑事管轄権の行使を含む、沿岸国の法令の制定、適用又はその執行を一般に規制する条文としてではなく、領海内での施設の建設等を規制する条文として起草されてきたことが明らかになった。そのため、たとえばUNCLOS27条に基づく刑事管轄権の行使は、当該義務により制限されない。UNCLOS（及び現在の慣習国際法）の下で、領海での管轄権の行使については、沿岸国に対し一定の裁量権が認められているといえる。法解釈上残された問題は、具体的にどのような場合にUNCLOS24条1項の下の義務の違反を構成するのか、つまり、国内法令の適用に当たり、何が「この条約に定めるところ」によらない「無害通航を妨害」する場合に当たるのか、また何が「無害通航権を否定し又は害する実際上の効果を有する要件」に当たるのかである。この点、たとえば中国の改正海上交通安全法でも規定された領海通航時の事前の通知又は許可の義務づけの評価等が問題となってきている。学説上それは「無害通航権を否定し又は害する実際上の効果を有する要件」にあたるとの評価が散見されるが8、有害危険物質積載船等に対し領海通航時に事前の通知又は許可を義務づける国内法は少なくない50。UNCLOS24条1項の射程の解明には、後の慣行を踏まえた具体的な行為ごとのさらなる検討が必要といえる。今後の検討課題としたい。 ＊本研究はJSPS科研費18K01278の助成を受けたものです。