摘
要

1.はじめに
パリ協定以降,  2度上昇のリスクは1.5度上昇のリスクよりもはるかに大きい(2018年のIPCC特別報告書),人間活動が温暖化を引き起こしていることに疑いはない(2021年のIPCC第6次評価報告書)といった気候科学の知見と歩調を合わせる形で，多くの国や国以外のアクターがネットゼロ目標を掲げている。そのような中，具体的にどのようにして効率的にネットゼロを実現するかに論点が移り始めている。ネガティプエミッション技術も視野に入れながら、時間を通じて緩和1策の社会的費用がなるべく最小化されるような経路をたどるのが望ましい。これに対して、二酸化炭素(CO₂)を削減しなければ発生していたはずの炭素の社会的費用(Social cost of carbon; SCC)は，緩和策の社会的便益に当たる。本稿では， SCCについての考え方，米国でSCCが採用されてきた経緯,ネットゼロ目標を実現する費用対効果アプローチ(Cost-effectiveness approach; CEA)に基づいた価格付けとの比較について紹介する。
2. 費用便益分析(CBA)と炭素の社会的費用(SCC)
ある年に排出されたCO₂が社会全体にもたらす被害の合計を，炭素の社会的費用(SCC)と言う。なお，炭素が固定されずCO₂として大気中に放出されることによる社会的費用を表すので， CO₂の社会的費用(SC-CO )と言うのがより正確であるが、シンプルにSCCと言うことが多い。 2020年のSCCは,  2020年に追加的に排出された1 tのCO,が社会全体のウェルビーイングをどれだけ下げるかを表している。例えば公園が拡張されるとその後すべての世代が恩恵を受けるのと同じように、 2020年に追加的に排出された1 tのCO,は、大気中にストックとして蓄積されてその後すべての世代に影響するため， SCCは現在から将来まですべての世代が追加的に受ける被害を足し合わせたものになる。このようにコンセプトは単純ではあるが、人間が社会経済活動を通じてCO,を排出してから, それが炭素循環と気候システムを通じて気温上昇をもたらし，ひいては社会経済に影響するメカニズムは複雑であるため, 実際のSCCの計算には気候と経済の統合評価モデル(Integrated Assessment Model; IAM)が使われる。IAMには詳細プロセスを記述したIAMと，費用便益のバランスをとるIAMの大きく2種類があるが，本稿では経済学で使われることの多い後者を指す。両者の交流や比較はEmmerling et al. (2019)等に限定されているのが現状である。 CO₂濃度が２倍になったときの気温上昇(気候感度)については, 近年の気候科学研究により不確実性がかなり狭められてきた。その一方で，気温上昇が社会経済に与える被害の不確実性と，異時点間で集計する際の重みづけ(割引率)の仮定は.依然としてSCCを大きく左右している。t時点で排出する追加的なCO₂がs時点に発生させる追加的な被害額をMD。とすると， SCCの定義により
となる(より正確には阪本(2017)を参照)。ここで1 (1 + ρ )  はは、現在時点と気候変動の影響が出る将来時点との間の消費1単位の交換レート(割引因子)であり， ρを消費制引率(または社会的割引率)と呼ぶことがある。消費割引率は、標準的な目的関数を前提とするとρ = δ + η × gと表され(ラムゼー公式),将来に比べて現在時点がどれくらい好ましいかという程度(純粋時間選好率♂)と,将来の社会が豊かであるほど1単位の消費の重要性が薄れる効果とに分けられる。後者はさらに，将来の消費成長率gと，限界効用の弾力性η (消費が増えたときに消費の追加的な価値がどれくらい減るか)との掛け算に分解される。このように演繹的に積み上げて算出した消費割引率ρは，仮に世の中のお金が消費と投資とに効率的に配分されていれば,投資収益率rに等しくなると考えられる。そこで，消費制引率ρを演繹的に算出するのではなく，実際に市場で観察できる投資収益率rを使うべきという考え方もある。両方のアプローチの整合性をより強くしたアプローチやNewell et al., 2022), 複数の規範理論に基づいた集計を行うアプローチも提案されている(Millner and Heal, 2022) (利文レビューとしては赤尾ほか(2016)を参照)。近年の経済学者に対するサーベイ(N=173人)によれば，パラメータの回答者中央値はδ = 0.5%, η =1であった(Drupp et al., 2018)。1.5%の経済成長率を想定し単純にラムゼー公式にあてはめて演繹的に算出すると，消費割引率は2％ということになる。
3.米国におけるSCC導入の経緯
SCCは，カーボンプライシングと深く関係しているが，炭素税や排出取引価格に直接適用されているわけではない。気候変動に関する政策や規制を導入する際,それがもたらす費用と便益の比較において，CO₂削減の便益を定量化する際に使われているのである。例えば政府調達で電気自動車の導入が検討されるとき，ガソリン車に比べたCO₂削減の便益がSCCを使って定量化されうる。米国で政策の費用便益分析(規制影響評価)にSCCが本格的に導入されたのは，燃費基準に気候変動の費用が含まれていないとの提訴を受けたオバマ政権下の2008年であった(Stern et al., 2022) 。翌2009年には温室効果ガスの社会的費用に関する省庁間ワーキンググループ(Interagency Working Group on Social Cost of Greenhouse Gases; IWG)が設置され, ３つの統合評価モデルに基づいた推計値が2010年に公表された。2013年のアップデートでは，2020年のSCCは12ドル,  42ドル,  62ドル/tCO,とされた(それぞれ割引率5%,  3%,  2.5%の場合の平均値,  2007年米ドル) (IMG, 2016)。こうしたSCCの計算に対しては当初から貧否両論があった。そこでIWGはレビュー・勧告の要請を行い，それを受けて米国科学アカデミー (National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine; NASEM)は2017年1月に報告書を公表し，既存の3モデルの平均ではなく別の1モデルを使った算出等、一歩踏み込んだ提言を行った(NASEM, 2017)。ところがNASEM報告書公表とほぼ同時に誕生したトランプ政権は,パリ協定からの離脱を宣言,当然のことながらNASEM勧告は無視され,  IWGは解散の憂き目に遭った。同政権下では， SCCを算出する方法論と費用便益分析の方法論は維持しつつも,米国内で発生する被害のみが「社会的費用」とされ，さらに割引率は3％と7％の2種類のみが使われた結果，SCCはたった一桁とされた。3%と7%という割引率は， 2003年のプッシュ政権における行政管理子算局ガイダンス(OMB, 2003)に基づいている。このガイダンスは，米国の民間セクターにおける(課税前の実質)投資収益率7%を基本ケースとして採用すべきとしている。これは，ある政策や規制によって，企業の投資の意思決定が変更されるような状況における資本の機会費用が念頭にあるためである。これに対して感度分析として採用すべきとされている3%は，2003年当時のリスクフリーレート(10年物米国債の実質利回り)を反映しており，消費割引率と解釈されることがある(前章で述べた,演繹的に算出する消費割引率とは異なる)。3%と7%のいずれにしても，資本市場において観察される投資収益率をベースにしているのである。 2021年に発足したバイデン政権は，パリ協定への復帰とともに，エビデンスに基づいた気候汚染削減便益の推定に最新の科学的知見と専門家意見を尊重することを表明した。その一環としてIWGが再結成され，まずは2016年までに使われていたSCCをインフレ調整を行ったうえで再採用，2020年のSCCは14ドル， 51ドル， 76ドル/tCO₂（それぞれ割引率5%,  3%,  2.5%のケースの平均値,  2020年米ドル)であった(IWG, 2021)。なおTol (2020)によるメタレビューによれば，各研究に重みづけを行って得られたSCCの確率密度関数の最頻値は，８ドル，25ドル，60ドル/tCO 2となっている(純粋時間選好率δがそれぞれ3%,  1%,  0%のケース)。そして，2022年1月にIAMによる計算を経て，正式な値を公表する子定であった（なお，SCCと並んで，亜酸化窒素の社会的費用,メタンの社会的費用も公表された。 CO,ネットゼロだけでなく気候変動への影響を考えるうえで，これら温室効果ガスの相対的な削減便益が時間とともに変わることを考慮した尺度の設定が重要である(Tanaka et al., 2021) ) 。ところが2022年2月，連邦裁判所における一審裁判所の１つであるルイジアナ州西部地区地方裁判所の判事が，ルイジアナ州によるSCCの政策利用差し止め申し立てを受理するというハプニングがあった(ミズーリ州でも同様の申し立てがあったが棄却されていた)。これにより，バイデン政権のアドバイザーや関連省庁等は，IWGが作成する成果物,特に, 3％と7％の割引率(OMB, 2003)以外を使ったSCCは使えないとした。2022年3月の控訴裁判所命令により、直ちにバイデン政権IWGのSCCが使えなくなる事態は回避されたものの、エネルギー省,環境保護局,交通省,内務省などが関わる多くの法整備が，規制影響評価等のやり直しの為遅れる可能性が浮上した。特に，内務省の案件として，短期的に化石燃料の需給がひっ迫する中で，石油・天然ガス開発のためにリースを行うはずだった公有地の手続きが進まないという皮肉な結果ももたらした。 2022年５月になって，最高裁指示によりバイデン政権はSCCを使い続けることができるようになった。本稿執筆時点では，バイデン政権が年初に公表する予定だったSCC確定値の公表は不確かな状況ではあるものの，順調に公表された場合，NASEM (2017)勤告や，最近の研究で割引率は2％程度が望ましいという最近の研究を考慮すると，SCCが100ドル/tCO 2を上回ることも想定される。
4. SCCの課題
こうしたSCCアプローチに対する批判もある(Wagner et al., 2021)。第一に，国際社会が近年足並みをそろえつつあるネットゼロ目標との整合性である。ノードハウスはDICEモデルにおいて2℃達成は不可能(infeasible)と述べ(Nordhaus, 2018),  SCCは2015年の31ドルから3％程度で増加していくという試算を示している(Nordhaus, 2017)。炭素価格についてのハイレベル委員会は，2020年までに少なくとも40〜80ドル/tCO 2でないとパリ目標と整合的でないとしている(Stiglitz et al., 2017)。環境経済学者の間でも「経済学はパリ協定を支持できない」と見なされることへの警戒感が高まっており，例えばHänsel et al. (2020)は，炭素循環をアップデートし，被害関数や割引率に関して最近の研究(Howard and Sterner, 2017; Drupp et al., 2018)を使えば，DICEモデルにおいてさえ，1.5℃目標や2℃目標が時間を通じて費用と便益のバランスがとれているという意味で最適な経路と整合的であるとした。さらに，SCCは200ドル/tCO,前後になるとしている。ただし、こうした研究に対しては，結局のところ被害関数や割引率次第でどのような排出経路も正当化されてしまうのではないかという感想を持つ読者も多いと思われふ。第二に，社会的費用もしくは被害の算出方法と範囲である。DICEモデル等の被害関数の形状は，実証的な証拠に基づいてはいなかった。2010年代に気候と経済との関係を計量経済的に分析する研究が隆盛し，過去データを用いた被害関数の推計において従来考えられていた以上の被害が報告されるようになった(Dell et al., 2012; Burke et al., 2015)。また, SCCが表す被害はGDPの損失として定義されており、例えば生物多様性の損失.自然災害による人命の損失等は反映されていない。Bressler (2021)は, DICEモデルに高温日が増えることで失われる人命の価値を含めると，2020年のSCCは37ドルから258ドル/tCO,に跳ね上がるとしている。この値でさえ,洪水,干ばつ,伝染病,紛争などの影響は入っていないという。第三に，リスクと不確実性である。消費の不確実性を含めることでSCCは跳ね上がるが(Lemoine, 2021),そもそも将来の気候変動も経済や選好や技術も，人類が過去に経験したことがない未知のゾーンである可能性が高く，気温上昇と被害との関係は知りようがないという考え方もある(Pindyck, 2013; Pezzey, 2019)。平均的な気温上昇よりも，それがもたらすかもしれない異常気象等の極端なリスクを気にかけるべきという指摘がある。Pindyck (2013)は，パラメータやモデルの恣意性に加えて，とりわけ極端な事象の可能性がIAMに取り入れられていないことを問題視している。なおPindyck (2019)はエキスパート・サーベイに基づいて、SCCが80～100ドル/tCO₂の範囲にあるとしている。極端な事象が起こる可能性は，極端になればなるほど低くなるが，それが十分に低くならない場合，IAMが想定している期待効用最大化モデルにおいては，期待効用はマイナス無限大として表現され，費用便益分析ができなくなってしまう(Weitzman, 2009)。さらには，そもそもどんな事象が起こるかがわからないというディープな不確実性の下では，シナリオ間の優先順位付けさえおほつかない。第四に，分配については，例えば10万円の被害は，高所得者と低所得者とで全く異なる意味を持つ。低所得者にとっての10万円の被害に異なる重みづけを与えるべきとの見方もあり，衡平性の重みづけ(equity weighting)と呼ばれる。以上の点については，IAMやSCCの研究においても少しずつ改善が施されてきた。ただ．Stern and Stiglitz with Taylor(2022)は，こうした改善がなされてきたことを認めつつも，IAMではディープな不確実性，極端な事象のリスク，選好の内生的な変化,世代間衡平性,収穫通増,技術変化といった本質的な問題を扱えないとしている。またHänsel et al.(2020)のようにIAMの様々なモジュールを改善して1.5℃目標と整合的な結果を出せたとしても,それは逆にIAMがロバストな分析ツールになり得ないことを示していると批判している。
5.費用対効果アプローチ(CEA)に基づいた
炭素の価格付け
SCCは，社会全体で費用と便益が釣り合うような排出経路を考えることが前提となっている。これに対して、まずは2050年ネットゼロのような社会全体で目指す目標(ターゲット)をあらかじめ定め,それを実現するために最も費用対効果が高くなる(もしくは費用が少なくなる)ような削減策をとるという考え方がある。これを目標整合的アプローチということがあるが，より一般的には政策評価の費用対効果アプローチ(CEA)と同じ考え方といえる。目標整合的な考え方は、IAMとSCCにおいても制約条件やシナリオを課すことで部分的に取り入れることはできる。 CO,削減の評価においても，以前からCEAや目標整合的な考え方に基づいた推計は行われてきた。例えばイギリス政府は，2002年～2009年にはSCC算出を政策評価の要件としていたが，2006年のスターン・レビューを受けてSCC算出と決別し，2009年に限界削減費用(Marginal Abatement Cost; MAC)もしくは排出取引市場価格を使って「炭茶価値」を考えることとした。排出許可証の市場価格については、特に交易財部門については理論的にMACと等しくなるという理屈による(Aldy et al., 2021a)。図1の通り，イギリス政府の最新の炭素価値は，代表値が200ドル近くとなっている(BEIS, 2021) 。近年, CEAに対する支持が目立っているのは,前節のようなIAMとSCCに対する批判に加えて，パリ協定以降，科学的知見が更に明らかになり，目標そのものの妥当性が高く，かつ，時間的余裕があまりないと見なされるようになったこと，2050年のネットゼロ目標(さらに，それと整合的な2030年目標)を受けて，目標を見据えた金融・産業界の動きが加速してきたことが背景にある。また，実際問題として，各国がNDCやネットゼロ目標に基づいて排出削減のロードマップを策定する作業は，CEAになると予想される。 CEAの最大のメリットは，CBAと違って便益を定量化する必要がないことにある。したがって、従来の意味でのSCCを知る必要はない。そしてこのメリットは，デメリットの裏返しでもある。削減便益を考えないことは，ある削減策の費用が高くても受け入れる可能性があることから，便益との比較で政策や規制の合理性を判断する政策評価の見方からは受け入れづらいだろう。また，世界の社会課題として，気候変動が最大の問題の１つであることは論を待たないが，他にもSDGsに掲げられているように貧困,生物多様性,感染症,テロ, AI,安全保障など既に様々な世界課題があり，他の課題解決に投じるお金と水平比較できる可能性を残すべきという考え方もあろう。 CEAでは、目標とシナリオを与件とした限界前減費用(MAC)の分析が中心となる(Kaufman et al., 2020)。今のところ商業的にまだ利用が始まっていないネガティプエミッション技術の仮定が重要となるため，MACに基づいた炭素価格付けでは，推計値の幅が大きくなってしまう(Aldy et al. , 2021b)。が，これはMACのみならず(幅が大きいことの原因は異なるもののIAMに基づいたSCCについても言えることである。また，CEAではあらかじめ決められた目標が妥当であることが前提とされるが、パリ協定のように政治的に決められた目標では恣意性が残るという批判がある(Aldy et al., 2021b)。確かにパリ協定やネットゼロ目標は，政治的決定ではあるものの，最新の科学的知見を十分に踏まえたものでもあり，どこかで妥当性の線引きをせねばならない。 CBAとCEAの互いの長所を取り入れる視点も必要であろう。研究が進めば被害関数とSCCの精度は高くなっていくという期待は希望的観測に過ぎないという厳しい見方もあるものの(Pezzey, 2019),近年の被害データのアップデートや持続可能性指標への取入れという点でも、気候と被害との関係についての研究は継続すべきである。また、気候変動が生物多様性に与える影響やディープな不確実性における影響など定量化しづらい便益について，損益分岐点アプローチを使った議論も考えられる。他分野の政策評価では，例えば障がい者用のトイレ設置の是非を検討する際,経済評価しづらい尊厳やインクルージョンの価値の分岐点を算出し，その範囲により妥当性を判断するといった評価に使われている(Sunstein, 2018)。なお，CEAに従う場合，被害関数を求める必要はないが，将来時点での費用と便益を現在価値に換算する割引率は依然として必要である。CEAにおいては，費用と便益をバランスさせるIAMで内生的に求められた割引率とは異なる割引率になり，今後の検討課題となるだろう。
6.終わりに
SCCの算出については，それが依拠してきた費用便益型IAMとともに多くの改善がなされてきた。被害関数や割引率についての最新の知見を使えば. 1.5℃目標が費用便益のバランスという意味でも最適であるという結果も出されている。SCCは数字が文脈なしに独り歩きする危険性もあるものの)気候変動の費用を世界全体が共通認識し、協調できるツールになりうる。家計や企業のミクロレベルでも、カーボンプライシングが意図する価格メカニズムを通じた行動変化とは別に，SCCは経済活動のフットプリントを可視化し行動変容を促すツールになりうる。特に米国ではカーボンプライシングの政治的ハードルが高い中，議会における決議を経なくても規制の実施プロセスにおいてCO 2の外部性を内部化するツールになりうるため、SCCアプローチはいまだに有力視されている。一方で，被害の推定と割引率によってSCCが大きく振れてしまうという構造的問題は変わりそうにない。またSCCを政策に明示的に活用している米国においては，政治的分断がSCC活用に影を落としている。これに対して，近年ネットゼロ目標を多くの国,自治体,企業等が掲げるようになったこともあり，イギリス政府が2009年から採用してきたCEAは現実的な説得力を増している。いずれのアプローチにも長所と短所があるが, SCCをめぐる議論によって，人類が経験したことのない気候変動に対して費用便益分析を適用することの離しさが改めて浮き彫りになっている。
謝
辞
匿名査読者，並びに高橋潔氏，尾上成一氏から大変有益なコメントを頂いた。記して感謝申し上げます。